Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 15/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, 3-4, art. 28, 17
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 151, 134, 135, 3 § 1 i 2, 141 § 4, 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2, 7, 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego R.K. po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej I.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 w sprawie ze skargi I.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15, oddalił skargę oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Należy w tym miejscu wskazać, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "Minister", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez I.D., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., dalej jako "Prezydium", z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] Prezydium orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w K., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], Iwh [...], pgr [...], o pow. [...] m², stanowiącej własność S.K.

Następnie I.D., następczyni prawna S.K., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Kwestionująca wskazała, że orzeczenie to rażąco narusza art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952r, Nr 4, poz. 31), dalej jako "dekret", gdyż wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wystąpił z wnioskiem do byłego właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz nie uzyskano, wymaganego zgodnie z art. 5 dekretu, zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dalej jako "Przewodniczący KPG" oraz poprzedzającej go opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wskazanej w art. 5 ust. 2 dekretu.

Wspomnianą powyżej decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I.D. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U 2013 poz. 267 ze zm), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 5 i art. 28 dekretu poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie oraz obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 7, art. 8. art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę i rozważając kolejno przesłanki nieważnościowe Minister stwierdził, że orzeczenie Prezydium zostało wydane przez organ, który był właściwy do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia (art. 10 dekretu). Ponadto wskazał, że organ nadzorczy w niniejszej sprawie nie stwierdził wydania orzeczenia Prezydium bez podstawy prawnej, bowiem istniał przepis prawa, w oparciu o który wydano orzeczenie tj. art. 1, 10, 21 i 33 dekretu.

Organ wskazał na art. 2, 5 i 7 dekretu i ocenił, że niewątpliwie Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w S., dalej jako "Przedsiębiorstwo", było podmiotem uprawnionym do występowania o nabywanie nieruchomości w trybie dekretu. Dalej wskazał, że zezwoleniem z dnia [...] czerwca 1955 r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego KPG, na podstawie art. 4 i 5 dekretu, wyraził zgodę na nabycie pod budowę linii tramwajowej przez Przedsiębiorstwo, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, nieruchomości położonych w Z., K. i G. o łącznej powierzchni około [...] ha, oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym, w tym m.in. nieruchomości pgr. [...] położonej w K., stanowiącej własność S.K.

Przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone w oparciu o wniosek Przedsiębiorstwa z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...]. Do wniosku dołączono zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1955 r. zezwalające Przedsiębiorstwu na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego KPG celem uzyskania wymaganego art. 5 dekretu zezwolenia, odpis opinii Prezydium z dnia [...] lutego 1955 r. wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu stwierdzającej, że nabycie nieruchomości oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym jest niezbędne pod budowę linii tramwajowej, zaświadczenie lokalizacyjne nr [...]1 wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1953 r. wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową budowy linii tramwajowej B. – G. na odcinku S. – W. – Z. – K. – G. od km 0,00 do km 11,993 oraz plan sytuacyjny w skali 1:25000. Wszystkie wymienione załączniki były zgodne z treścią art. 7 ust. 3 dekretu.

Wobec powyższego zdaniem Ministra nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 5 dekretu.

Dalej organ wskazał na art. 8 dekretu i podniósł, że z treści orzeczenia Prezydium wynika, iż starania wnioskodawcy o nabycie tej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna sprzedaży nie dały rezultatu. Co prawda w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji potwierdzającej spełnienie wymogów określonych w art. 8 dekretu, jednakże z treści samego kwestionowanego orzeczenia wynika, że starania o nabycie były czynione, jednak bez rezultatu. Skierowanie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości potwierdza również treść wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] maja 1956 r. oraz spis załączonych dokumentów (lit. b), w którym jednoznacznie wskazano, iż wśród załączników znajdowało się owo wezwanie. W kwestii natomiast podania ceny nieruchomości, za jaką zamierzał ją nabyć wnioskodawca to zdaniem organu nadzoru nawet gdyby w wezwaniu nie było konkretnie wskazanej kwoty, to brak ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu niezachowanie akt wywłaszczeniowych po ponad 58 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. W związku z tym w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie został wezwany do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tym samym został spełniony wymóg z art. 8 ust. 1 dekretu.

Co do wymogów określonych w art. 17 dekretu, według organu, wniosek wywłaszczeniowy Przedsiębiorstwa spełniał wymagania w nim określone tj. wskazywał nieruchomości, których dotyczy, wraz ze wskazaniem ich powierzchni oraz osobami właścicieli, wskazywał ponadto cel wywłaszczenia oraz że wywłaszczenie ma polegać na odjęciu prawa własności. Wskazuje na to treść wymienionego wniosku, gdyż dołączono do niego zezwolenie Przewodniczącego KPG z dnia [...] czerwca 1955 r., dowód wezwania byłego właściciela nieruchomości do jej odstąpienia w trybie art. 8 dekretu, plan sytuacyjny z oznaczeniem granic i zaświadczenie z Sądu Powiatowego w S.

Minister podkreślił, że podjął wszelkie możliwe kroki w celu zebrania materiału dowodowego w postaci akt archiwalnych, wraz ze wskazaniem do jakich organów w tym celu wystąpił. Następnie stwierdził, że ze względu na wyczerpanie dostępnych możliwości pozyskania akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego, oceny legalności przedmiotowego orzeczenia Prezydium dokonano w oparciu o wszelkie dostępne dowody.

Minister zaakcentował, że zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 1956 r. Prezydium poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m.in. do części nieruchomości nr hip. [...] o pow. [...] m2 (z całej nieruchomości o pow. [...] m ), stanowiącej własność S.K. (pod poz. [...]). W zawiadomieniu wskazano, że wywłaszczenie miało polegać na odjęciu prawa własności na rzecz Państwa - Przedsiębiorstwa.

Następnie organ przytoczył treść art. 33 ust. 1 i 2 dekretu i zaznaczył, ze rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] lipca 1956 r., a udział w niej wzięła m.in. F.K. - żona byłego właściciela nieruchomości S.K., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół rozprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 21 dekretu w niniejszej sprawie wydano orzeczenie o wywłaszczeniu oraz przyznano odszkodowanie.

W odniesieniu do zarzutu strony, że nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji, gdy nie była ona niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych w całości, a pod inwestycję wykorzystano jedynie [...] m2 z [...] m2 wywłaszczonej powierzchni organ stwierdził, że niewykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jest to bowiem przesłanka do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782 ze zm.).

Powyższa decyzja została przez I.D. zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarga zarzucała naruszenie: (1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 dekretu; (2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu; (3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 i art. 28 dekretu. Zarzucała także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. (1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.; (2) art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; (3) art. 8 k.p.a. i 16 k.p.a.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] października 2014 r. oraz zasądzenie od tegoż organu, na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Wyrokiem z 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3253/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę. W ocenie Sądu organ w sposób zgodny z przepisami procesowymi przeprowadził postępowanie nadzorcze i wydał opartą na przepisach proceduralnych oraz materialnych decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z normami dekretu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (a) art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 dekretu; (b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 i art. 28 dekretu; (c) art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu: (a) art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a; (b) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.; (c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a; (d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a.; (e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 5 Konstytucji RP oraz art. 6-8, art. 16 k.p.a.; (f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; (g) art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji skorzystał z trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. wskazując, że w rozpatrywanej sprawie po wydaniu wyroku I instancyjnego wyszła na jaw okoliczność, która nie była znana w dacie wyrokowania. Jak się okazało po wniesieniu skargi do Sądu I instancji, co miało miejsce w dniu [...] września 2015 r., zmarła uczestniczka postępowania E.P. Wezwania adresowane do tej osoby wracały awizowane, bez żadnej informacji o śmierci adresata. Spadkobiercy E.P. zostali zatem pozbawieni możności obrony swych praw, co stanowi zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a. przesłankę nieważności postępowania sądowego. Następnie Sąd ustalił spadkobierców zmarłej uczestniczki postępowania i zawiadomił ich o toczącej się sprawie oraz terminie rozprawy, celem zajęcia przez nich stanowiska. W.M. oraz K.P. nie stawili się na rozprawę, zostali prawidłowo powiadomieni. WSA w warunkach procesowych polegających na zawiadomieniu wszystkich stron postępowania przeprowadził rozprawę, uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok z dnia 3 marca 2016 r. i wydał ponownie wyrok.

W uzasadnieniu WSA podniósł, że skarga kasacyjna jest uzasadniona jeśli chodzi o podstawę nieważności. Uwzględniając treść art. 183 p.p.s.a. wskazał, że jeśli występuje przesłanka nieważności NSA, a korzystając z instytucji autokontroli sąd wojewódzki, z urzędu uchyla zaskarżony wyrok niezależnie, czy taki zarzut został sformułowany w skardze kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie i z powodu nieważności został uchylony wyrok z dnia 3 marca 2016 r. Natomiast co do meritum WSA uznał, że skarga kasacyjna, jak i skarga nie są zasadne.

W ocenie WSA organ nadzoru przeanalizował sporne orzeczenie wywłaszczeniowe pod kątem wszystkich podstaw stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i doszedł do uprawnionego wniosku, że nie wystąpiła żadna z przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. przesłanek. Niemniej skarga koncentruje się na zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego względu również rozważania Sądu - jeśli chodzi o uzasadnienie - ograniczyło się do omówienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA wskazał, że trudność przedmiotowego postępowania polega na tym, że nie zachowały się kompletne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydium. Niewątpliwie organ podejmował wielkokrotne próby zgromadzenia tych dokumentów, nie można zatem zarzucić organowi nadzoru zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. WSA podzielił stanowisko organu, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r., jako załącznik jest wymieniony dowód wezwania właścicieli do "przeprowadzenia art. 8" dekretu oraz treści uzasadnienia podjętej decyzji o wywłaszczeniu. Zakwestionowanie domniemania prawdziwości ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania, których odzwierciedlenie znalazło się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winno odbyć się poprzez zaskarżenie w toku instancyjnym i podniesienie tej kwestii w odwołaniu. Tymczasem takie czynności nie zostały podjęte przez strony w latach 50. Niewątpliwie natomiast miałoby miejsce naruszenie normy art. 8 ust. 1 dekretu, gdyby bezspornie pominięto właściciela i nie zwrócono się do niego o zawarcie umowy zbycia spornej działki. Jednakże, aby wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego okoliczności muszą być oczywiste i nie nasuwające żądnych wątpliwości, co jak trafnie ocenił organ nadzoru - nie miało miejsca. Oznacza to, że zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu jest bezzasadny.

Ponadto WSA zaznaczył, że jak wynika z archiwalnej dokumentacji zastosowano najprawdopodobniej art. 8 ust. 3 dekretu stanowiący, że w przypadku gdy zezwolenie na nabycie obejmuje większa liczbę nieruchomości Przewodniczący KPG mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie.

Odnosząc się do materii nieprecyzyjnego oznaczenia ceny nabycia nieruchomości, WSA ocenił, że samo odesłanie do zasad jej ustalania, stanowiło uchybienie. Wezwanie nie oznaczało bowiem konkretnej ceny. Zgodnie jednak z cytowaną w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08, którą WSA podziela, tego typu naruszenie przepisów nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Według WSA nie sposób stwierdzić oczywistości naruszenia art. 1 dekretu w ustalonym przez organ nadzoru stanie faktycznym. Przywołany przepis wskazuje jedynie na możliwość pozyskania na zasadach określonych w dekrecie tylko takich nieruchomości, które dla realizacji planów gospodarczych są niezbędne. "Nieruchomością niezbędną" zaś dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu tego przepisu jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio do wykonania planu – zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354), dalej jako "rozporządzenie". Definicja ta ma zastosowanie dla ustalania "niezbędności nieruchomości" nabywanej w drodze wywłaszczenia. Tak więc aby uznać nieruchomość za niezbędną dla wykonania planu, a przez to podlegającą działaniu przepisów dekretu wystarczyło w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym wskazanie na istnienie między nią a realizacją planu gospodarczego związku funkcjonalnego tego rodzaju, że plan ten mógł zostać wykonany jedynie przy jej wykorzystaniu. Z tego rodzaju "niezbędnością nieruchomości" mamy zaś niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż m.in. na spornej nieruchomości zaplanowano i realizowano inwestycję polegającą na budowie linii tramwajowej. W opinii Prezydium z dnia [...] lutego 1955 r. wydanej na podstawie art. 5 ust 2 dekretu, stwierdzono, że nabycie nieruchomości oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym jest niezbędne pod budowę linii tramwajowej.

W odniesieniu do art. 5 dekretu WSA wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż wydano zarówno zezwolenie Przewodniczącego KPG, jak i została wydana również opinia Prezydium.

Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym bazujących na braku prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie przebiegu torowiska tramwajowego WSA stwierdził, że pozostają one irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu, jednakże ustalenia te nie miałyby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że nie cała część przejętej nieruchomości została przeznaczona w konsekwencji dla realizacji planu gospodarczego, ma znaczenie nie w niniejszym postępowaniu, lecz jak trafnie ujął organ, w postępowaniu o zwrot tej części nieruchomości.

W kwestii uznania priorytetu zasady trwałości decyzji administracyjnej WSA wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13. TK stwierdził w nim, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Według WSA z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła I.D., zaskarżając ten wyrok w części, tj. w punkcie 2 i 3. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 dekretu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w toku postępowania nie ustalono wykonania wezwania właściciela nieruchomości położonej w K., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w B, [...], pgr [...], o pow. [...] m, stanowiącej własność S.K. (dalej jako: "Nieruchomość"), do jej odstąpienia, tj. nie udowodniono czy wezwanie faktycznie miało miejsce, a jeśli tak to czy zostało wykonane w trybie indywidualnego wezwania właścicieli - zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez organ administracyjny orzekający w sprawie; czy też przy zastosowaniu instytucji obwieszczenia, co zostało zasygnalizowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 i art. 28 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że Przedsiębiorstwo będące wykonawcą narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, wezwał właściciela Nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby ten odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez Prezydium, skoro jak przyznał organ administracyjny w aktach sprawy brak jest dokumentu wezwania, podobnie jak w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Prezydium z dnia [...] sierpnia 1956 r. nie wskazało ceny jaka była oferowana poprzednikowi prawnemu skarżącej przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych oraz brakuje relacji z czynności koniecznych do poprawnego przeprowadzenia rokowań na podstawie dekretu, dotyczących nabycia nieruchomości;

"- a oba powyższe w sytuacji kiedy brak stosowanego wezwania jak i dokonanie wezwania w sposób nie odpowiadający prawu skutkować powinien stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej;"

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że doszło do otwarcia terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy nie ustalono czy i w jakim trybie zwrócono się do właściciela Nieruchomości do jej odstąpienia za oznaczoną cenę;

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

a) art. 1 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a przez nieuzasadnione oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] października 2014 r., znak [...] jest zgodna z prawem i w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności przez brak wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

"b) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. - poprzez bezkrytyczne i błędne przyjęcie przez Sąd stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas, gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej;"

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń Sądu I instancji wyłącznie do niepełnych ustaleń dokonanych przez organ administracyjny wskutek czego zamknięto rozprawę mimo, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

"d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na skutek:

• nie odniesieniu się do zarzutu Skarżącej dotyczącego poprawności przeprowadzenia rokowań poprzedzających wywłaszczenie, a to wobec okoliczności, iż w toku postępowania nie odnaleziono następujących dokumentów wymaganych przez przepisy Dekretu, tj.:

- wezwania właściciela do odstąpienia Nieruchomości;

- zaświadczeń Sądu Powiatowego w S.;

- wezwań skierowanych do innych byłych właścicieli nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowej;

- dokumentu potwierdzającego zatwierdzenie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ceny;

• nie wyjaśnienia podstawy prawnej wydania orzeczenia Prezydium z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...], tj. określenia czy zdaniem Sądu wezwanie właściciela Nieruchomości miało zostać dokonane w trybie indywidualnym czy poprzez zastosowanie instytucji obwieszczenia, w rezultacie czego nie wyjaśniono w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku;

• nie wyjaśnieniu przez Sąd I instancji zarzutu skarżącej, iż nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji, gdy nie była ona niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych w całości, a pod inwestycje wykorzystano jedynie [...] m2 z [...] m2 wywłaszczonej powierzchni";

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 5 Konstytucji RP oraz art. 6-8, art. 16 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że brak całości akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego przez stronę żądającą stwierdzenia nieważności;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa nie była obarczona takimi wadami, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności, chociaż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uniemożliwia jednoznaczne ustalenie w jakim trybie i czy w ogóle dokonano wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia oraz czy cena została określona zgodnie z art. 28 dekretu;

g) art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracyjny w toku postępowania.

Wskazane powyżej uchybienia miały decydujący wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia WSA oddalając skargę na decyzję administracyjną oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego wynikiem jest nieuzasadnione przyjęcie domniemania skierowania wezwania o dobrowolny wykup nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia skoro zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem niedokonanie wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości (pomijając już spełnienie pozostałych warunków) pozwala na traktowanie takiej wady kontrolowanej decyzji, jako kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie 2 i 3, i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na oparcie zawartych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

Należy w tym miejscu wskazać, że skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Wobec powyższego, przechodząc do zarzutów prawa procesowego stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Zarzut ten jest nieprecyzyjny. Wbrew zarzutowi skargi przepis art. 1 p.p.s.a nie zawiera jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania zarzutu w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej. NSA przyjął, że skarżąca kasacyjnie miała na myśli zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., który stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Powołany art. 1 p.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Do naruszenia przepisu 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby natomiast dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że "sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Zatem dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość, co oznacza, że przepis nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi. Ponadto okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów i nie oznacza, że Sąd im uchybił.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Artykuł ten jest przepisem ustrojowym co oznacza, że sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie p.p.s.a bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. Jednakowoż to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Wadliwie skarżąca kasacyjnie zarzuca też naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii art. 134 § 1 p.p.s.a. NSA wypowiedział się powyżej. Natomiast art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 630/15: "Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w tym przepisie, rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom (...). To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie materiał dowodowy zebrany przez organy jest niekompletny (...) nie oznacza zatem, że doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 p.p.s.a.". O takim naruszeniu nie można również mówić w sytuacji, gdy kontrolujący orzeczenie organu sąd, wbrew przekonaniu strony o konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dwa kolejne zarzuty tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 5 Konstytucji RP oraz art. 6-8, art. 16 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a., odnoszą się do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjne materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uniemożliwia jednoznaczne ustalenie w jakim trybie i czy w ogóle dokonano wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia oraz czy cena została określona zgodnie z art. 28 dekretu. Ponadto błędnie przyjęto, że brak całości akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego przez stronę żądającą stwierdzenia nieważności.

W ocenie NSA zarzuty powyższe są bezpodstawne, ponieważ w przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności. Na takie uznanie pozwala analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. W ocenie NSA uznać należy, że materiał dowodowy okazał się wystarczający a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z dostatecznym wyjaśnieniem i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. W takim przypadku to strona żądająca stwierdzenia nieważności powinna wskazać na dowód przeciwny do dotychczasowych ustaleń.

Nie jest również zasadny ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., którego skarżący upatruje w nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracyjny w toku postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. NSA nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący. Ponadto, przepis ten co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego zaznaczenia wymaga, że również ich NSA nie uznał za usprawiedliwione.

Pierwszy dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 dekretu. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych, biorąc pod uwagę upływ czasu, nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. Sąd ten wskazał na orzecznictwo zgodnie z którym brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Tym bardziej, że fakt dokonania takiej wymaganej przez prawo czynności wezwania właścicieli wynika z innych dokumentów archiwalnych. W przedmiotowej sprawie we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r., jako załącznik wymieniono dowód wezwania właścicieli do "przeprowadzenia art. 8" dekretu oraz treści uzasadnienia podjętej decyzji o wywłaszczeniu. Wynika stąd, że wezwanie miało miejsce i w ocenie NSA brak jest dokumentów, w świetle których można byłoby przyjąć inaczej. Naruszenie normy art. 8 ust. 1 dekretu miałoby miejsce, gdyby bezspornie pominięto właściciela i nie zwrócono się do niego o zawarcie umowy zbycia spornej działki. Natomiast z archiwalnej dokumentacji można domniemywać, że w sprawie zastosowano art. 8 ust. 3 dekretu. Należy więc uznać, że wezwania dokonano za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie, co było prawnie dopuszczalną formą.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 4 i art. 28 dekretu. W oparciu o powyższe wskazania, nie ma także podstaw by twierdzić, że nie wezwano właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu. Nie ma przy tym znaczenia, że jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, w uzasadnieniu decyzji Prezydium z [...] sierpnia 1956 r. nie wskazano ceny jaka była oferowana oraz brakuje relacji z czynności koniecznych do poprawnego przeprowadzenia rokowań.

W oparciu o powyższe wskazania, należy zaznaczyć za Sądem I instancji, że samo wezwanie nie oznaczało konkretnej ceny. Cenę nabycia nieruchomości nie została określona precyzyjnie, a odesłanie do zasad jej ustalania, rzeczywiście stanowiło uchybienie, jednakże zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08, tego typu naruszenie przepisów nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz poprzestał tylko na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Ponadto należy wskazać, że art. 28 dekretu stanowi, iż Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Tak więc przepis ten de facto stanowi jedynie upoważnienie do wydania aktu wykonawczego.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 17 dekretu także jest bezzasadny. Wypada w tym miejscu zaakcentować, że również jest to zarzut nieprecyzyjny. Przepis art. 17 dekretu składa się z kilku jednostek redakcyjnych tj. ustępów i punktów, natomiast skarżąca kasacyjnie nie określiła konkretnie, o które jednostki redakcyjne jej chodzi. Tak jak uprzednio Sąd miał na względzie uchwałę NSA sygn. I OPS 10/09.

Wszakże jak wskazano powyżej nie ma podstaw by twierdzić, że nie doszło do wykonania wezwania właściciela nieruchomości. Wobec tego nie ma podstaw zarzut jakoby błędnie przyjęto, że doszło do otwarcia terminu do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Nadto jak wskazał Sąd I instancji, by wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego okoliczności muszą być oczywiste i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co w tym wypadku nie miało miejsca. Dlatego też zasadnie przyjęto, iż otworzył się termin do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż zebrany w sprawie materiał nie zawiera dowodów, które wskazywałyby, że ówczesnemu właścicielowi nieruchomości nie złożono oferty.

W ocenie NSA zarówno Sąd I instancji, jak i organy, doszły do prawidłowej konkluzji, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.