Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1456/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Stowarzyszenia [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 92/20 w sprawie ze skargi L. Stowarzyszenia [...] w G. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 19 listopada 2019 r. nr 24/2019 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Stowarzyszenia [...] w G. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., I SA/Go 92/20, oddalił skargę L. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. (dalej: skarżący, strona, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego (dalej: organ, IZ) z dnia 19 listopada 2019 r., nr 24/2019, w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Beneficjent – L. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. zawarł z Zarządem Województwa Lubuskiego pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Lubuskie 2020 w dniu 21 listopada 2016 r. umowę o dofinansowanie nr RPLB.07.06.01-08-0002/16-00 na realizację projektu pn. "Lubuski Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej'" w ramach działania 7.6 Wsparcie dla OWES i ROPS we wzmacnianiu sektora ekonomii społecznej. Krajowa Administracja Skarbowa za pośrednictwem Departamentu Audytu Środków Publicznych w Ministerstwie Finansów przeprowadziła audyt dotyczący ww. projektu. W następstwie przeprowadzonego audytu operacji instytucja audytowa stwierdziła nieprawidłowe wydatkowanie części środków w ramach projektu. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania ustaleń instytucji audytowej, pismem z 13 marca 2019 r. IZ wezwała beneficjenta do zwrotu kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny w łącznej wysokości 201.668,90 zł plus należne odsetki ustawowe. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków, w związku z czym wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie decyzją nr 21/2019 z 30 lipca 2019 r. Zarząd Województwa Lubuskiego orzekł o zwrocie przez beneficjenta – L. Stowarzyszenia [...] kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny w wysokości 201.668,90 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta do dnia zwrotu środków na rachunek bankowy Zarządu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy beneficjent zarzucił naruszenie zasad ogólnych k.p.a. zawartych w art. 6, art. 7, art. 7a ust. 1, art. 8, art. 81a i art. 107 k.p.a., poprzez automatyczne przyjęcie ustaleń instytucji audytowej z pominięciem własnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego w sprawie, nie wyjaśnienie dlaczego przedłożonym przez beneficjenta dowodom w postaci dokumentów odmówiono wiarygodności, a także dokonanie błędnej interpretacji Regulaminu oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 z 19 lipca 2017 r. przez uznanie, że wytyczne mają zastosowanie do wydatków ponoszonych przez ostatecznych odbiorców. Decyzją z 19 listopada 2019 r. nr 24/2019 Zarząd Województwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji za bezzasadny uznał zarzut naruszenia zasad ogólnych k.p.a. Organ podzielił pogląd, że regulamin przewiduje obowiązek stosowania przez ostatecznych odbiorców wsparcia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020. W kwestii zaś tego, czy IZ może żądać zwrotu środków bezpośrednio od beneficjenta, jeżeli nieprawidłowe wydatkowanie środków dotyczy przede wszystkim ostatecznych odbiorców wsparcia, podkreślił że takie rozwiązanie jest zasadne i znajduje podstawę w treści umowy o dofinansowanie. Za bezzasadny organ uznał również zarzut, że IZ oparła rozstrzygnięcie wyłącznie o ustalenia audytu podkreślając, że na etapie postępowania administracyjnego na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonano ponownej analizy sprawy, w wyniku której ustalono, że stan faktyczny pokrywa się z ustaleniami instytucji audytowej. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że organ I instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego. Zgromadził bowiem dowody istotne w sprawie, dokonał ich analizy i oceny ustalając występujący w sprawie stan faktyczny. Odnosząc się do zakwestionowanych wydatków organ potwierdził stanowisko organu I instancji, że zostały poniesione w sposób nieprawidłowy. Szczegółowo w uzasadnieniu decyzji opisał te wydatki.

Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do WSA. W piśmie procesowym z 28 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącej strony podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się niezasadna. Zakreślając ramy prawne sprawy WSA wskazał na przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.). Z treści art. 9 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy wynika, że do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym m.in. wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z treści art. 24 ust. 1 ww. ustawy wynika z kolei, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań o których mowa w ust. 9 lub 11. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu (art. 24 ust. 9 ustawy wdrożeniowej). Do zwrotu przyznanych płatności stosuje się zatem przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą obu decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią – w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Pojęcie pobrania środków nienależnych nie zostało zdefiniowane w ust. 1 pkt 3 komentowanego przepisu. WSA przyjął, że podobnie jak w przypadku nienależnego pobrania dotacji (art. 169 ust. 3 u.f.p.) będą to środki udzielone bez podstawy prawnej albo pobrane w wyniku merytorycznego błędu dotyczącego kwalifikacji projektu, popełnionego przez właściwą instytucję. Nienależne pobranie środków przeznaczonych na realizację projektu będzie następowało w sytuacji, gdy ich wypłata została dokonana bez podstawy. Natomiast pobranie środków w nadmiernej wysokości będzie następowało w sytuacji, w której kwota przekazana beneficjentowi będzie wyższa niż ta, która wynika np. z uprzednio zawartej umowy o dofinansowanie projektu. W celu wykazania, że spełniła się jedna z przesłanek zwrotu środków przez beneficjenta uregulowanych w art. 207 ust. 1 u.f.p., organ musi wskazać naruszenie przez beneficjenta konkretnej normy prawnej wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i określić w jaki sposób zachowanie beneficjenta spowodowało naruszenie tej normy i co za tym idzie - spełnienie przesłanki zwrotu środków. Obowiązek wskazania przepisów prawa, które beneficjent naruszył swoim konkretnym zachowaniem (działaniem lub zaniechaniem), ogranicza arbitralność organów przy ocenie, czy spełniła się przesłanka zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 u.f.p. Jednocześnie, skoro źródłem obowiązku nakładania korekt finansowych są przepisy unijne wymagające korekty w sytuacji nieprawidłowości, to określając kwotę do zwrotu, organy powinny ustalić, czy uchybienie wymienione w art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi nieprawidłowość w rozumieniu przepisów unijnych. Pojęcie nieprawidłowości indywidualnej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm.), do której to definicji odsyła wprost art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej.

Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Do postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Spór miedzy stronami - zdaniem WSA - dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytania, czy wystąpiły w sprawie "nieprawidłowości", które skutkowałoby zwrotem dofinansowania, a jeżeli tak, to czy za uchybienia odbiorców ostatecznych (uczestników projektu) odpowiedzialność ponosi beneficjent (realizator projektu).

Następnie WSA dokonał analizy wszystkich zakwestionowanych przez organ wydatków. WSA nie podzielił stanowiska strony, że Wytyczne nie mają zastosowania do oceny wydatków ponoszonych przez uczestników projektu (odbiorców ostatecznych). WSA wskazał, że skarżąca powołuje się przy tym na pkt 4 ppkt. 6 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, zgodnie z którym: Wytyczne nie mają zastosowania do wydatków ponoszonych przez uczestników projektu i ostatecznych odbiorców, z zastrzeżeniem podrozdziału 6.20 Wytycznych. Kierując się jedynie tą regulacją, należałoby przyznać rację stronie. Trzeba jednak zauważyć, że na potrzeby realizacji projektu strona działając w ramach Lubuskiego Ośrodka Wsparcia Ekonomii Społecznej sama stworzyła na potrzeby realizacji projektu Regulamin udzielania bezzwrotnego wsparcia finansowego na utworzenie nowego miejsca pracy w nowych lub istniejących przedsiębiorstwach społecznych bądź podmiotach ekonomii społecznej, pod warunkiem przekształcenia tych podmiotów w przedsiębiorstwo społeczne. W § 4 pkt 9 lit. d tego Regulaminu zawarto stwierdzenie, że: bezzwrotne finansowe wsparcie finansowe może być przeznaczone na pokrycie wydatków uznanych przez Realizatora, jako kwalifikowalne, zgodnie z zasadami Regionalnego Programu Operacyjnego - Lubuskie 2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPO - L2020, Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014 - 2020, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego, w szczególności: poniesionych w sposób efektywny zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ni lata 2014 – 2020.

W konsekwencji WSA podzielił pogląd IZ, iż strona sama stworzyła regulację – Regulamin, który bezsprzecznie obowiązuje ostatecznych odbiorców. Zresztą stanowisko to zostało potwierdzone przez KAS jak i Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. Regulamin ten zaś nakazuje oceniać wydatki pod kątem kwalifikowalności zgodnie z Wytycznymi. Jest zatem oczywiste, że jeżeli wydatki są ponoszone przez ostatecznych odbiorców, to ci są zobowiązani stosować Wytyczne w tym zakresie. Przyjęcie, że jest inaczej, de facto prowadziłoby do sytuacji, że wydatek wymykał by się spod oceny dotyczącej jego kwalifikowalności, co jest niedopuszczalne i czyniłoby utworzony na potrzeby realizacji projektu Regulamin zbędny.

WSA wskazał, że w dalszej kolejności należało rozważyć, czy za stwierdzone uchybienia uczestników projektu (ostatecznych odbiorców) odpowiedzialność mógł ponosić Realizator projektu tj. skarżące Stowarzyszenie. Zdaniem skarżącej brak jest wyraźnej podstawy prawnej do obciążenia odpowiedzialnością Realizatora za zaniechania innych podmiotów. Poza tym, zapisy umowy o dofinansowanie zawierają zapisy określające prawa i obowiązki na poziomie IZ – Realizator, a tym samym umożliwiają dochodzenie zwrotu od Realizatora ale za naruszenie konkretnych obowiązków przez niego samego. Sąd poglądu takiego nie podzielił. Zwrócił uwagę, że beneficjent (realizator) zawarł w dniu 21 listopada 2016 r. z IZ umowę o dofinansowanie projektu. Z § 1 pkt 5 umowy wynika, że ilekroć w niej mowa o beneficjencie, to należy przez to rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nie posiadająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizująca projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie umowy. Z § 2 umowy wynika, że IZ przyznaje beneficjentowi dofinansowanie na realizacje Projektu, a ten zobowiązuje się do jego realizacji. Z § 4 ust. 1 wynika zaś, że odpowiada on za realizację projektu zgodnie z wnioskiem. Natomiast § 13 umowy stanowi, że przypadku stwierdzenia, że dofinansowanie jest: /a wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, b/ z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p./ pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, IZ wzywa Beneficjenta do zwrotu całości lub części dofinansowania. Ponadto w § 31 postanowiono, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i warunki wynikające z Programu a także odpowiednie przepisy prawa unijnego i prawa krajowego, w szczególności min. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19.06.2016 r. oraz Wytyczne w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014-2020 z dnia 8.05.2015 r. Z powyższego wynika zatem, że beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu jest L. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. Jako Beneficjent (Realizator) jest odpowiedzialny za prawidłową realizację projektu. Natomiast to, że doszło do podpisania kolejnych umów między Realizatorem a uczestnikami projektu o udzielenie bezzwrotnego wsparcia finansowego podmiotom społecznym – ostatecznym odbiorcom, nie oznacza, że odpowiedzialność taka została wyłączona. Mając na uwadze wszystkie ww. okoliczności, Sąd na podstawie art.151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Od powyższego wyroku została złożona skarga kasacyjna.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty i uchylenie decyzji Zarządu Województwa Lubuskiego nr 4/2019 z dnia 19 listopada 2019r. i poprzedzającej ją decyzji nr 21/2019 z dnia 30 lipca 2019 r. oraz, w przypadku stwierdzenia przesłanek z art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzenie postępowania: ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto strona wniosła rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3) ustawy z 21 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż Instytucja Zarządzająca LRPO w żaden sposób nie wyjaśniła materialnoprawnej podstawy ich wydania wynikającej z art. 207 ust. 1 pkt 3;

2/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3) u.f.p. oraz w związku z art. 2 pkt 36) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) ni 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności I Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd ten uznał, że:

- skarżący pobrał środki nienależnie lub w nadmiernej wysokości;

- naruszone zostały przepisy prawa unijnego lub krajowego dotyczących stosowania prawa unijnego, jako przesłanki "nieprawidłowości";

- doszło do powstania szkody w budżecie UE jako przesłanki "nieprawidłowości";

3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.p. poprzez nieuchylenie przez Sąd wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, mimo, iż wskazana w tych decyzjach podstawa materialnoprawna jest nieprawidłowa;

4/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. d) ustanowionego przez skarżącego Regulaminu w związku z Rozdziałem 4 pkt 6) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności poprzez nieuchylenie przez Sąd wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, mimo błędnego zinterpretowania tych przepisów przez organ i uznania, że formułując w Regulaminu odesłanie do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, skarżący wprowadził obowiązek stosowania tych Wytycznych także do wydatków ponoszonych przez ostatecznych odbiorców oraz że w związku z naruszeniem przez nich tego Regulaminu wskazane w decyzji organu wydatki są niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi jako środki nienależnie pobrane lub środki pobrane w nadmiernej wysokości;

5/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 36) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3) u.f.p. w związku z art. 24 ust. 9 pkt 2) i art. 2 pkt 14) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez nieuchylenie przez Sąd wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, mimo błędnego uznania przez organ, iż w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości;

6/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z pkt 9 i 11 Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych dokonywanych do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzenia dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych stanowiących Załącznik do Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 19 grudnia 2013 nr C (2013)9527 poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji mimo, iż w zakresie dotyczącym korekty finansowej w kwocie 17.430,03 zł zostały one wydane na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili ich wydawania oraz z pominięciem przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych;

7/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji administracyjnych mimo, iż nie zawierają one wyjaśnienia dlaczego zastosowana przez organ korekta finansowa została określona w maksymalnej wysokości i nie została pomniejszona do poziomu np. 10% albo 5% wydatków kwalifikowalnych.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 207 ust. i pkt. 3 u.f.p. poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić materialnoprawną podstawę orzekania, w niniejszej sprawie, podczas gdy w okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie znajduje on zastosowania, a to z uwagi na fakt, że skarżący nie pobrał środków nienależnie ani też w nadmiernej wysokości;

2/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 3) u.f.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. d) ustanowionego przez skarżącego Regulaminu w zw. z Rozdziałem 4 pkt 6) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez ich błędną wykładnię prowadząca do uznania, że formułując w Regulaminie odesłanie do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, skarżący wprowadził obowiązek stosowania tych Wytycznych także do wydatków ponoszonych przez ostatecznych odbiorców oraz że w związku z naruszeniem przez nich tego Regulaminu wskazane w decyzji organu wydatki są niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi jako środki nienależnie pobrane lub jako środki pobrane w nadmiernej wysokości;

3/ naruszenie art. 143 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 36) rozporządzenie 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3) u.f.p. w zw. Z art. 24 ust. 9 pkt 2) i art. 2 pkf 14) ustawy wdrożeniowej, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji orzekającej zwrot środków z uwagi na rzekome pobranie ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości mimo niewystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości indywidualnej, i tym samym, braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania;

4/ naruszenie pkt. 9 i 11 tabeli Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych dokonywanych do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzenia dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych stanowiących Załącznik do Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 19 grudnia 2013 nr C(2013)9527 poprzez zastosowanie tych regulacji pomimo, iż dotyczą one wyłącznie do okresu programowania 2007-2013 i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona skarżąca kasacyjnie złożyła do akt pismo z dnia 13 czerwca 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 19 listopada 2019 r., nr 24/2019, w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Zakreślając ramy prawne sprawy kontrolowanej judykacyjnie sprawy należy wskazać na przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.). Z treści art. 9 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy wynika, że do zadań Instytucji Zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym m.in. wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z treści art. 24 ust. 1 ww. ustawy wynika z kolei, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań o których mowa w ust. 9 lub 11. Pojęcie nieprawidłowości indywidualnej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm.), do której to definicji odsyła wprost art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie zatem z definicją zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażania EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. NSA wskazał, że przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17).

Materialnoprawną podstawą decyzji organu, jest przede wszystkim art. 207 ust. 1 u.f.p. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są "wykorzystane niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., ", "pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości" (pkt 1-3), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Podkreślić należy, że zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Art. 184 u.f.p., do którego cytowany przepis odsyła, w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. (w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej – przyp. tut. Sądu), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18). W orzecznictwie tym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez instytucje zarządzające, regulaminy) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła praw i obowiązków. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Na przykład w wyroku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to jest wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.

Jak wynika z treści umowy o dofinansowanie projektu obowiązki beneficjenta dotyczące realizacji tej umowy wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, treści umowy o dofinansowanie projektu, wytycznych oraz wniosku (§ 4 ust. 6, § 31 umowy). Szczególnie istotnym źródłem - z perspektywy wywiązywania się beneficjenta z obowiązków wynikających z umowy – są wytyczne, które w sposób generalny określają warunki i sposób prawidłowej realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE, kształtują w tym zakresie obowiązki beneficjenta projektu, a tym samym należytej realizacji umowy. Właśnie poprzez badanie ww. dokumentów organy uprawnione do przeprowadzenia czynności kontrolnych mogą stwierdzić, że dofinansowanie jest: 1) wykorzystane niezgodnie przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W konsekwencji ustalenia powyższych przesłanek środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§ 28 ust. 1 umowy). W przypadku braku dokonania przez beneficjenta zwrotu środków IZ po przeprowadzeniu postępowania w trybie kpa wydaje decyzję o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. (§ 13 ust. 7 umowy). Tak więc postanowienia § 13 ust. 1 lit. a-c umowy o dofinansowanie powielają treść art. 207 ust. 1 u.f.p.

Decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, wydawana jest po bezskutecznym upływie terminu, w którym wezwany jest zobowiązany do zwrotu środków. Jest to zatem decyzja deklaratoryjna, w której organ stwierdza zaistnienie przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na deklaratoryjny charakter decyzji jednoznacznie wskazuje również fakt, że w decyzji określa się termin, od którego nalicza się odsetki. Oznacza to, że omawiana decyzja nie kreuje nowego stosunku prawnego, ale stwierdza, że w przeszłości powstał stan uzasadniający jej wydanie i wiąże z nim określone konsekwencje w postaci zaistnienia odsetek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., II FSK 1121/18).

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie strona zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.

Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17, Legalis, Nr 2399269).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu. Niezależnie od powyższych rozważań NSA wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił zarówno podstawy normatywne decyzji organu, jak również dokonał wszechstronnej, kompleksowej analizy kwestionowanych przez organ wydatków.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym (pkt I.1., I.3, I.4 i I.5 petitum skargi kasacyjnej) – także naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Z uzasadnienia wyroku WSA (k. 15 – 16) wynika, że Sąd I instancji dokonał - biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie podstaw materialnoprawnych wydanych decyzji - prawidłowej analizy art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 uznając w tym zakresie prawidłowość oceny dokonanej przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny dokona - z uwagi na funkcjonalne powiązanie - kompleksowej analizy zarzutu naruszenia prawa procesowego określonego w pkt I.6 i I.7 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego, określonego w pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej.

W analizowanym zakresie należy zwrócić uwagę na przedmiot umowy o dofinansowanie w postaci wzmacniania sektora ekonomii społecznej w ramach osi - równowaga społeczna. Grupą docelową tego projektu, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, są podmioty socjalne - jako ostateczni odbiorcy tego programu. Niecelowe i sprzeczne z charakterystyką tego programu, w ramach którego występują odbiorcy ostateczni, byłoby wyłącznie obowiązku stosowania przez beneficjenta zapisów wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Ponadto sam beneficjent w § 4 pkt 9 lit. d w Regulaminie udzielania bezzwrotnego wsparcia finansowego na tworzenie nowych miejsc pracy w nowo utworzonych lub istniejących przedsiębiorstwach społecznych bądź podmiotach ekonomii społecznej zawarł stwierdzenie, że: bezzwrotne finansowe wsparcie może być przeznaczone na pokrycie wydatków uznanych przez Realizatora, jako kwalifikowalne, zgodnie z zasadami Regionalnego Programu Operacyjnego - Lubuskie 2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPO - L2020, Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014 - 2020, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego, w szczególności: poniesionych w sposób efektywny zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014 – 2020. W konsekwencji powyższej treści regulaminu należy podzielić pogląd IZ, zaakceptowany przez WSA, że strona sama stworzyła regulację – Regulamin, który bezsprzecznie obowiązuje ostatecznych odbiorców. Stanowisko to zostało potwierdzone w trakcie postępowania prowadzonego administracyjnego. Regulamin ten zaś nakazuje oceniać wydatki pod kątem kwalifikowalności zgodnie z wytycznymi. WSA prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, ze jeżeli wydatki są ponoszone przez ostatecznych odbiorców, to ci są zobowiązani stosować wytyczne, a obowiązkiem strony jest dokonywanie kontroli w tym zakresie.

Podkreślić także należy, że beneficjent nie tworzyłby regulaminu, na podstawie którego nie można byłoby dokonywać oceny w zakresie kwalifikowalności wydatków ponoszonych przez uczestników programu czyli odbiorców bezpośrednich. Należy też wskazać, że beneficjent w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie powoływał się - wzmacniając swoją argumentację, zarówno na ww. wytyczne, jak i regulamin.

W konsekwencji powyższe należy uznać, że organ prawidłowo wskazał, a WSA zasadnie zaakceptował to stwierdzenie, że to beneficjent ponosi odpowiedzialność za wydatki, które są ponoszone przez ostatecznych odbiorców. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w § 11 ust. 10 ww. regulaminu udzielania bezzwrotnego wsparcia finansowego. NSA stwierdza, że beneficjent ponosi odpowiedzialność, także finansową za brak wykonywania postanowień umowy. W tym zakresie należy też odnieść się do postanowień umowy o dofinansowanie m.in.: § 1 pkt 5 (zobowiązującego beneficjenta do realizacji projektu na podstawie umowy o dofinansowanie), § 4 ust. 1 (nakładającego na beneficjenta odpowiedzialność za realizację projektu zgodnie z wnioskiem), § 13 ust. 2 (nakładającego na beneficjenta obowiązek zwrotu środków w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w § 13 ust. 1 umowy), § 20 ust. 1 (zobowiązującego beneficjenta do stosowania "wewnętrznych procedur (rozporządzenia, regulaminu itp.)" określających sposób wyłaniania wykonawcy), § 26 ust. 1 pkt 1 (stanowiącego podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie m.in. w sytuacji wykorzystania środków niezgodnie z umową) oraz § 31 pkt 1 - 16 (wskazującego jakie, poza umową, normy znajdują zastosowanie i do jakich norm zobowiązany jest stosować się beneficjent realizując umowę).

Podkreślić też należy, że regulamin został sporządzony przez stronę przed rozpoczęciem realizacji projektu tj. 21 marca 2017 r., a więc także przed terminem zawarcia umów z innymi podmiotami. Regulamin ten był już stosowany przez stronę w okresie zawierania umów z adresatami pomocy. Tak więc beneficjent tworząc ten regulamin spełnił obowiązek wynikający z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Przyjmując argumentację strony skarżącej, w sytuacji powstawiania nieprawidłowości m.in. także w zakresie dokonywanych sprzecznie z wyżej opisanymi normami obowiązującymi w ramach realizacji przedmiotowego programu, strona skarżąca nie podlegałaby jakiejkolwiek kontroli w zakresie wydatkowania, powierzonych jej na podstawie umowy o dofinansowanie, środków publicznych. Dlatego też niezwykle istotną rolę w zakresie prawidłowości wydatkowania tych środków spełnia instytucja audytowa, która wykonuje czynności kontrolne, dokonywane w związku z wydatkami przez beneficjentów środków publicznych, w tym także z środków z funduszy Unii Europejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu kompleksowej analizy zarzutu określonego w pkt I.6 i I.7 oraz w pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej, stwierdza, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. WSA w uzasadnieniu wyroku (k. 27) dokonał prawidłowej analizy normatywnej w zakresie wysokości korekty finansowej, wskazując na treść § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. 2016., poz. 200). Z przepisu tego wynika, że w przypadku kategorii nieprawidłowości indywidualnych, której w załączniku do rozporządzenia przypisano więcej niż jedną stawkę procentową, zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że zasadą jest zastosowania stawek maksymalnych, a w niniejszej sprawie - z uwagi na charakter naruszenia (ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców) - brak było podstaw do zmniejszenia wysokości korekty finansowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są zasadne zarzuty zawarte w pkt II.1-3 petitum skargi kasacyjnej, wadliwej wykładni jak również niewłaściwego zastosowania terminów "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Jak wyjaśnił Sąd I instancji, że przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2003), lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2003 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16).

Mając powyższe na względzie, do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, a w konsekwencji także nienależne pobranie środków (art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p.), które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organ zasadnie w niniejszej sprawie uznał, że strona skarżąca dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, a Sąd pierwszej instancji tę ocenę prawidłowo zaakceptował.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) i zasądził od L. Stowarzyszenia [...] w G. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 5400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.