Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 134/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 października 2022 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480,- zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga C. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 23 grudnia 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy C. (zwanego dalej "Wójtem" lub organem I instancji") z dnia 24 października 2022 r., nr [...], w której odmówiono wnioskodawczyni przyznania dodatku węglowego. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

W dniu 3 października 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (zwanego dalej "GOPS") wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie jej dodatku węglowego. Zgodnie ze złożonym wnioskiem, wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania domu (budynku jednorodzinnego) jest koza.

W toku postępowania administracyjnego GOPS ustalił, że wnioskodawczyni w dniu 13 września 2022 r. złożyła deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (zwanej dalej "CEEB"). Według złożonej deklaracji, w budynku wnioskodawczyni zainstalowane i eksploatowane są: kominek, koza oraz ogrzewacz powietrza na paliwo stałe. Poza danymi z deklaracji, GOPS ustalił także, że adres wnioskodawczyni nie jest zgłoszony w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że źródło ciepła i ogrzewania zostało zgłoszone do CEEB w dniu 13 września 2022 r. W myśl przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.w."), źródło ciepła powinno zostać zgłoszone do dnia 11 sierpnia 2022 r., a jeśli zgłoszenie nastąpiło po tej dacie, to tylko w przypadku źródeł ciepła, które pierwszy raz zostały uruchomione.

Wnioskodawczyni, działając poprzez swojego pełnomocnika (córkę) – r. pr. M. K. – wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując ją w całości. Wnioskodawczyni podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 15g u.d.w. w związku z treścią art. 31 ust. 1, art. 26 pkt 1b ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236 z późn. zm., zwanej dalej "u.z.p.p.s.") poprzez brak ich zastosowania w szczególności w sposób zgodny z zasadą legalizmu, w tym w sposób zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 26 pkt 1b u.z.p.p.s. do przepisu art. 2 u.d.w. dodano ust. 15g, w myśl którego wpisanie źródła ciepła do CEEB po dacie 11 sierpnia 2022 r. jest nieistotne, jeżeli wykaże się, że źródłem ciepła jest jedno ze wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.w. źródeł ciepła. Przepis ten wszedł w życie z dniem 3 listopada 2022 r., ale znajduje on zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.d.w.

Wójt, jeszcze przed przekazaniem odwołania do organu II instancji, przeprowadził w dniu 23 listopada 2022 r. wywiad środowiskowy i sporządził z niego notatkę. Wnioskodawczyni nie zastano podczas próby przeprowadzenia wywiadu. Pracownik socjalny GOPS dokonał rozeznania. Sąsiadka poinformowała pracownika GOPS, że wnioskodawczyni zamieszkuje w swoim domu od wiosny do lata. Po lecie mieszka u córki w W.. Ten stan rzeczy trwa od kilkunastu lat. W ocenie pracownika socjalnego GOPS, dom wnioskodawczyni wygląda na niezamieszkały. Wszelka korespondencja jest odbierana przez osobę uprawnioną – J. T. oraz E. T.. Wójt o wszystkim powiadomił SKO.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO szczegółowo zrelacjonowało stan faktyczny sprawy oraz przedstawiło przepisy prawa, jakie znajdują, w jego ocenie, zastosowanie. Kolegium uznało, że po dniu wniesienia odwołania Wójt dokonał próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z relacji pracownika socjalnego wynika, że wnioskodawczyni nie mieszka pod wskazanym przez nią adresem. Adres ten nie został także zgłoszony do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO uważa, że wnioskodawczyni nie mieszka pod wskazanym adresem, a więc nie może ona otrzymać dodatku węglowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła skarżąca, działając poprzez swojego pełnomocnika. Skarżąca zakwestionowała decyzję organu II instancji w całości i podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 39 § 1, art. 391 pkt 2 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 344, zwanej dalej "u.ś.u.d.e.") oraz w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 569 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.e.");

2) art. 107 § 1 pkt 8 w związku z art. 391 pkt 2, art. 39 § 1 oraz art. 14 § 1a k.p.a. poprzez przekazanie skarżącej dokumentu papierowego przez SKO pt. "Decyzja", który do dokument nie zawiera podpisów elektronicznych orzekającego w sprawie SKO, mimo złożenia odwołania przez skarżącą za pośrednictwem ePUAP, przez co dokument ten nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.;

3) art. 6, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz z naruszeniem zasady gwarantującej skarżącej czynny udział w postępowaniu administracyjnym przed SKO i przed Wójtem na każdym etapie jego prowadzenia;

4) art. 15, art. 10, 79, art. 81 k.p.a., tj. poprzez przeprowadzenie dowodów przez Wójta po zakończonym postępowaniu w pierwszej instancji, dodatkowo bez zagwarantowania skarżącej czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w tym postępowania dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie zagwarantowania czynnego udziału skarżącej na etapie oględzin, przesłuchania świadków w formie wywiadu środowiskowego, który miał miejsce w dniu 23 listopada 2022 r. po wydaniu w dniu 24 października 2022 r. decyzji Wójta, a przed wydaniem decyzji przez SKO;

5) art. 79a k.p.a. poprzez brak wyznaczenia skarżącej tzw. siedmiodniowego terminu przez SKO przed wydaniem decyzji oraz przez Wójta po zebraniu w okresie 7-28 listopada 2022 r. dodatkowych dowodów bez czynnego udziału skarżącej, tj. okresie po wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

6) art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 15g u.d.w. w związku z art. 31 ust. 1i art. 26 pkt 1b u.z.p.p.s. w związku z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w szczególności w sposób zgodny z zasadą legalizmu i zasady działania w zaufaniu do organów administracji (art. 6, art. 8 k.p.a.) w tym w sposób zgodny z art. 2 Konstytucji RP; ten stan rzeczy powstał także poprzez niewłaściwą ocenę błędnie ustalonego stanu faktycznego, albowiem Wójt i SKO doszli do nieprawidłowej konkluzji, że skarżąca nie mieszka pod adresem: K. w C. ; błędna subsumpcja błędnie ustalonego stanu faktycznego wsparta błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, w szczególności treści art. 25 k.c. doprowadziła do odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego;

7) art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80, art.81 i art. 81a k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, w tym rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych przez SKO oraz Wójta na niekorzyść skarżącej;

8) art. 89 i art. 90 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia w sprawie rozprawy administracyjnej przez SKO, mimo spełnienia przesłanek ustawowych ku takiemu działaniu.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz z zobowiązaniem Wójta do orzeczenia przez niego co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej dodatku węglowego, według jej wniosku, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO wydało swoją decyzję w formie papierowej i w tejże formie doręczyło ją skarżącej. Skarżąca zaznaczyła, że odwołanie zostało złożone w formie elektronicznej i w takiej powinna zostać doręczona jej decyzja SKO. Organ II instancji pominął sposób doręczenia, według którego zobowiązany był doręczać. To zaś narusza art. 2 pkt 1 u.ś.u.d.e. oraz art. 2 pkt 1 u.d.e.

Zdaniem skarżącej, konsekwencją powyższego zarzutu jest również i to, że doręczona jej decyzja nie jest decyzją administracyjną. Nie ma bowiem podpisu elektronicznego. Decyzja została podpisana odręcznie przez skład orzekający SKO.

Dla skarżącej jest niezrozumiałe, jak po zakończeniu postępowania administracyjnego (rozpoznawczego), a więc po wydaniu decyzji administracyjnej, mogło dojść do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. Wójt przeprowadził wywiad środowiskowy bez udziału skarżącej i poczynił rozeznanie wśród sąsiadów skarżącej. Skarżąca została przy tym pozbawiona możliwości udziału w sprawie. SKO nawet nie zawiadomiło skarżącej o możliwości wypowiedzenia się w tej materii, po zakończeniu postępowania dowodowego przed Kolegium.

Co do kwestii zamieszkiwania pod adresem: K., skarżąca uważa, że skoro organ administracji publicznej podniósł nową kwestię w toku postępowania administracyjnego, to powinien tę kwestię skonfrontować ze skarżącą.

W opinii skarżącej, organy nie miały podstaw do zastosowania przepisu art. 2 ust. 15g u.d.w. Wójt nie mógł tego zrobić, ponieważ wówczas przepis ten nie obowiązywał. Z kolei SKO – w myśl art. 31 ust. 2 u.z.p.p.s. nie mógł go zastosować, tylko powinien zwrócić uwagę skarżącej na możliwość ponownego złożenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Dowód w postaci notatki służbowej z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, w myśl art. 81 k.p.a., zdaniem skarżącej, nie ma mocy dowodowej, ponieważ skarżąca nie mogła ustosunkować się do tego dowodu. Dowód ten został uzyskany w nieistniejącym postępowaniu międzyinstancyjnym. Wątpliwe jest także twierdzenie, że skarżąca nie zamieszkuje pod deklarowanym przez nią adresem, ponieważ była ona rzeczywiście nieobecna w dniu oględzin. Nie można sformułować wniosku na tej podstawie, że skarżąca tam nie mieszka. Skarżąca podniosła cały szereg argumentów na poparcie tezy, że zamieszkuje ona w miejscowości K. .

Zdaniem skarżącej, doszło do popełnienia szeregu naruszeń przepisów prawa procesowego, które dyskwalifikują zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 marca 2023 r. skarżąca uzupełniła swoją skargę. Na wypadek nieuwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów, skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 19, art. 21 § 1 pkt 3, art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 12 u.d.w. Wobec przyjęcia przez organy, że skarżąca nie mieszka w miejscowości K. , organy te były niewłaściwe do orzekania w niniejszej sprawie dotyczącej wypłacenia dodatku węglowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, że sprawa ma charakter pomocowy, a skarżąca ma interes w tym, aby rozpoznać ją szybko, zarządzeniem z dnia 19 maja 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2023 r. Ze względów losowych, termin posiedzenia niejawnego został przeniesiony na dzień 22 czerwca 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Wójta o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.d.w. Niezależnie od podstawy materialnoprawnej, w niniejszej sprawie istotny charakter mają względy prawnoprocesowe. Zanim jednak Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad motywami zapadłego orzeczenia, należy zrekonstruować stan prawny, będący podstawą orzekania.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w którym głównym źródłem ogrzewania tegoż gospodarstwa jest między innym koza, a rzeczone źródło zostało wpisane lub zgłoszone do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 438 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.e.e.b."), a gdyby do zgłoszenia doszło po tej dacie, w dowolnym czasie w związku ze źródłem, które po raz pierwszy miałoby zostać wpisane lub zgłoszone do CEEB. Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że CEEB jest ewidencją, która istnieje tylko de facto, a nie de iure. Powołany przepis art. 27a ust. 1 u.c.e.e.b. nie wszedł jeszcze w życie. Wejście w życie tego przepisu jest uzależnione od wydania komunikatu przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Taki komunikat został co prawda wydany, jednakże wskazuje się w nim, że datą wejścia w życie tego przepisu jest dzień 1 sierpnia 2023 r. – komunikat Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających prowadzenie centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2023 r. poz. 831). Jako jedyny wszedł w życie przepis art. 27g u.c.e.e.b., jednakże na uwagę zasługuje fakt, że CEEB nie zostało (prawnie) utworzone. Przepis art. 16 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2127) stanowi o utworzeniu CEEB. Jednakże wejście w życie tego przepisu zostało również uzależnione od wydania ww. komunikatu (art. 22 pkt 5 ustawy nowelizującej u.c.e.e.b.). To oznacza, że CEEB istnieje tylko faktycznie, a nie w przestrzeni prawnej. Żaden więc organ administracji publicznej nie miał i obecnie (na dzień orzekania) nie ma prawa żądać od nikogo wpisania, a także zgłoszenia swojego źródła ciepła do ewidencji, której nie ma (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 47/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek, jaki należy wyciągnąć z rozważań podjętych w tym akapicie jest następujący: przepis art. 2 ust. 1 u.d.w. częściowo nie wszedł w życie, a więc dodatek węglowy przysługuje każdemu, kto posiada jedno ze źródeł ciepła wskazanych w tym przepisie. Kwestia wpisu lub zgłoszenia źródła ciepła do CEEB jest obecnie irrelewantna.

Rozważania nad brzmieniem przepisu art. 2 ust. 15g u.d.w. są w zasadzie bezcelowe. Sąd nadmienia przede wszystkim, że skarżąca błędnie podniosła, jakoby ten przepis nie obowiązywał w momencie orzekania przez SKO. W myśl art. 31 ust. 1 u.z.p.p.s., do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.z.p.p.s., prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, tj. u.d.w., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a więc u.z.p.p.s. Przepis art. 2 ust. 15g u.d.w. wszedł w życie w dniu 3 listopada 2022 r., a więc przepis ten obowiązywał w dniu orzekania przez SKO.

Drugi aspekt niniejszej sprawy, jaki musi zostać wyeksponowany, to kwestia postępowania organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 15b u.d.w.: "Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się". Sąd w składzie orzekającym podkreśla słowo "podczas", które oznacza "w czasie trwania (czegoś)" [E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 690). Organ administracji publicznej może podczas, a więc w czasie trwającego postępowania administracyjnego o wypłatę dodatku węglowego, przeprowadzić wywiad środowiskowy, jeżeli powstaną wątpliwości wskazane w przepisie art. 2 ust. 15b u.d.w. Niezrozumiałe jest dla Sądu to, że organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, a więc dowód, po zakończeniu postępowania administracyjnego (rozpoznawczego), gdyż wydał już decyzję. Zasadą jest przecież to, że postępowanie dowodowe, jako element postępowania wyjaśniającego prowadzi się w celu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wskazuje na to nawet wewnętrza systematyka k.p.a. – w ramach działu II pt. "Postępowanie", rozdział 4 pt. "Dowody" poprzedza rozdział 7 pt. "Decyzje". Zgodnie z art. 7 k.p.a., a więc przepisem stanowiącym fundament dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Wykonywanie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego musi służyć załatwieniu sprawy. Niecelowe byłoby podejmowanie czynności dowodowych po wydaniu decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie administracyjne w danej instancji, a tak właśnie postąpił Wójt. Nieprzekonujący byłby argument, że ustalenia, jakie poczynił Wójt, miałyby służyć organowi odwoławczemu w postępowaniu II instancji. Wniesienie odwołania inicjuje postępowanie odwoławcze, jednakże zanim tenże środek zaskarżenia zostanie przekazany organowi II instancji, można mówić o postępowaniu międzyinstancyjnym. To postępowanie z kolei jest bardzo ograniczone. Sprowadza się ono wyłącznie do dwóch działań – pierwsze to terminowe przekazanie odwołania wraz z aktami administracyjnymi zgromadzonymi w pierwszej instancji albo – drugie – to wydanie decyzji w trybie tzw. autokontroli. To są bowiem jedyne możliwe działania, jakie może podjąć organ I instancji w reakcji na wniesione odwołanie. Wśród nich nie ma czynności dowodowych.

Tak poważne uchybienie ze strony organu I instancji, jakie opisano w poprzednim akapicie, wywołuje dalsze negatywne konsekwencje. Jak zasadnie wskazała skarżąca, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego po wniesieniu odwołania, a przed przekazaniem go do organu odwoławczego sprawiło, że skarżąca została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym. Naruszono więc zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W myśl tej zasady strona postępowania ma prawo udziału w każdym stadium postępowania. Obejmuje ono m.in. udział w przeprowadzaniu środków dowodowych (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3396/18, dostępny CBOSA). W sytuacji, do jakiej doprowadził Wójt, skarżąca nie miała możliwości wzięcia udziału w wywiadzie, gdyż nie została o nim zawiadomiona. Nie miała możliwości ustosunkowania się do informacji zgromadzonych podczas wywiadu, ani dowieść, że te dane są prawdziwe albo zaprzeczyć im. Skarżąca nie mogła ustosunkować się do twierdzenia o tym, że mieszka albo nie mieszka pod wskazanym przez nią adresem. Przeprowadzając wywiad z sąsiadami, a w rzeczywistości przesłuchując ich, skarżąca nie mogła zadać im pytań, które mogłyby skorygować wiadomości uzyskane podczas wywiadu. Pracownik socjalny GOPS sporządził notatkę, żadna z osób przesłuchiwanych nie podpisała się pod nią, a więc nie da się zweryfikować, czy rzeczywiście takie zeznania zostały uzyskane. Przeprowadzając jakikolwiek dowód w postępowaniu administracyjnym, należy zapewnić stronie możliwość zapoznania się z nim, a także wzięcie udziału w pozyskaniu takiego dowodu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3179/05, dostępny w CBOSA, wyrok SN z dnia 8 stycznia 1991 r., sygn. akt II URN 120/90, LEX nr 14678).

Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że wywiad środowiskowy, o którym mowa w art. 2 ust. 15g u.d.w. może być przeprowadzony podczas weryfikacji danych w sprawie o przyznanie dodatku węglowego. Wywiad ten musi być przeprowadzony przed wydaniem decyzji (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 116/23, dostępny w CBOSA). Organ I instancji mógłby przeprowadzić taki wywiad po wydaniu swojej decyzji, gdyby SKO zwróciło się do Wójta w trybie art. 136 k.p.a. i poprosiło go dokonanie takich czynności w imieniu organu odwoławczego. Poza tymi okolicznościami, nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego po wydaniu decyzji. Jest to ugruntowane od dziesięcioleci stanowisko orzecznictwa. "Wywiad społeczny, będący podstawą orzekania o przyznaniu uprawnienia (pomocy społecznej), w całości podlega przepisom o dowodach (dział II, rozdział 4 k.p.a.), w tym także art. 81." (wyrok NSA z dnia 30 września 1988 r., sygn. akt I SA 1458/87, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym wyroku dał do zrozumienia, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (każdego) podlega postępowaniu dowodowemu według działu II, rozdziału 4 k.p.a., a więc następuje przed wydaniem decyzji administracyjnej.

Naruszenie, jakiego dopuścił się Wójt, a które opisano w poprzednim akapicie, jest wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji. "Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji." (wyrok NSA z dnia 31 marca 1995 r., sygn. akt SA/Bk 392/94, dostępny w CBOSA). SKO nie uznało tego jednak za naruszenie przepisów prawa mimo, że naruszenie to było już sygnalizowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. SKO nie miało prawa korzystać z tak uzyskanego dowodu. Skoro organ II instancji nie miał prawa korzystać z tego dowodu, to nie mógł na nim oprzeć swojej decyzji. To z kolei przesądza o konieczności uchylenia również decyzji SKO. Jak stanowi przepis art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sprzeczność z prawem należy rozumieć szeroko, bowiem dotyczy sprzeczności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 119/19, dostępny w CBOSA). Uzyskanie informacji o skarżącej od sąsiadów podczas wywiadu środowiskowego bez udziału skarżącej jest naruszeniem przepisów o przeprowadzaniu postępowania dowodowego i nie może ono korzystać z mocy dowodowej w toku postępowania. Wagę tak postawionej tezy podkreśla przepis art. 81 k.p.a. – "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2". Żaden z organów nie zastosował przepisu art. 10 § 2 k.p.a., a nikt nie konfrontował ze skarżącą efektów wywiadu środowiskowego.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należy podnieść, że Sąd nie zgodził się ze wszystkimi zarzutami. Niektóre zarzuty Sąd częściowo akceptuje. Skarżąca zasadnie podniosła, że jeżeli składała odwołanie drogą elektroniczną, to tą samą drogą powinna otrzymać korespondencję od SKO, w tym także decyzję administracyjną. Przepisy o doręczeniach zostały tak znowelizowane, aby zapewnić bezpieczeństwo obrotu korespondencji, a dodatkowo stanowi to wyraz zmiany całej filozofii doręczeń. Ustawodawca dąży do elektronizacji postępowania administracyjnego, czemu dano wyraz m. in. w art. 14 k.p.a. Organ II instancji dopuścił się naruszenia, ale jeżeli skarżąca zachowała przy tym możliwość skutecznego zaskarżenia tejże decyzji, to sposób doręczenia jej, chociaż sprzeczny z prawem, nie stanowi samodzielnej podstawy uchylenia decyzji.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że decyzja SKO wydana w formie papierowej jest decyzją "nieistniejącą". Skarżąca zasadnie kwestionuje sposób doręczenia decyzji, ale nie może to oznaczać, że dokument na papierze, który posiada wszystkie elementy decyzji administracyjnej, określone w art. 107 k.p.a., nie jest decyzją. Dokument w formie papierowej jest substratem ("nośnikiem") tej decyzji, a więc nie można stwierdzić, że decyzji SKO nie ma.

Skarżąca zasadnie podniosła zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 13 k.p.a. Postępowanie Wójta, które szeroko zostało omówione, a także zaniechanie SKO w przedmiocie uchylenia tej decyzji sprawiło, że skarżąca mogła poczuć się potraktowana nieuczciwie przez organy administracji publicznej. Jeżeli organ uzyskuje w sposób niezgodny z prawem dowód, mający wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie pozbawia on skarżącej udziału w postępowaniu, to nie można odnieść wrażenia, że organ budzi zaufanie obywatela do władzy publicznej. Jest to bowiem działanie, które niweczy standardy dobrej administracji.

Istotnie doszło do naruszenia przepisów art. 10, art. 15, art. 79 oraz 81 k.p.a. SKO w żaden sposób nie naprawiło błędów Wójta i nie zreflektowało się, że dowód uzyskany przez Wójta nie może korzystać z mocy dowodowej, gdyż nie zapewniono skarżącej udziału w postępowaniu. Organ II instancji powinien potraktować taki dowód za niebyły, co nie oznacza, że nie może powziąć wątpliwości, jakie powstały na tym etapie postępowania. Nie jest tak, że organ odwoławczy może całkowicie zignorować wiadomości uzyskane z bezprawnie przeprowadzonego dowodu. Te okoliczności mogą stanowić determinantę, aby przeprowadzając ten sam dowód, ale już zgodnie z prawem, zbadać powstałe wątpliwości.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 79a k.p.a., chociaż tutaj należy powiązać go z art. 10 k.p.a. Skoro uzyskano nowy dowód bez udziału skarżącej, a nie została ona poinformowana o takim dowodzie, zawiadomienie jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym byłoby zasadne. Organ II instancji zaniechał tego, przez co ustalenia organów administracji publicznej pozostały nieznane skarżącej. Dopiero jej własna inicjatywa pozwoliła skarżącej na odkrycie faktu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Skarżąca ma rację co do naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 15g u.d.w. w związku z art. 31 ust. 1 i art. 26 pkt 1b u.z.p.p.s. w związku z art. 25 k.c. Żaden z organów nie powinien wyciągać pochopnych wniosków o tym, że skarżąca nie zamieszkuje pod wskazanym przez nią adresem tylko na podstawie tego, że skarżącej nie zastano akurat w dniu, w którym zamierzano przeprowadzić wywiad środowiskowy. Uzyskując wiadomości od sąsiadów, że skarżąca okresowo mieszka pod tym adresem, organ powinien wezwać skarżącą do zweryfikowania tych informacji. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) przewiduje możliwość ustosunkowania się do wszelkich informacji, jakie zdobyto w toku postępowania. Tymczasem organy przyjęły niezamieszkiwanie skarżącej pod adresem: K., C. , za pewnik, nie weryfikując tych danych. To, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa do doręczeń także nie świadczy o niezamieszkiwaniu skarżącej pod wskazanym przez nią adresem. Skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, a więc być może opuściła swój dom na czas pobytu w sanatorium lub innym miejscu leczenia. Żaden z organów nie zweryfikował tych danych, przez co ustalenia stanu faktycznego są niekompletne. Z tego też względu należy zgodzić się z kolejnym zarzutem, tj. naruszenia art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80, art.81 i art. 81a k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, w tym rozstrzyganie wątpliwości prawnych i faktycznych przez SKO oraz Wójta na niekorzyść skarżącej.

Sąd uważa, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 89 i art. 90 k.p.a. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest pożądane szczególnie, gdy w sprawie zgromadzono obszerny materiał dowodowy, a strona dysponuje dodatkowymi materiałami. Rozprawa administracyjna powinna być przeprowadzona, gdy w jednym miejscu i czasie można zgromadzić tenże materiał, a zapoznanie się z nim przyspieszy tok postępowania. Zaznaczenia wymaga, że organ administracji publicznej może, ale nie musi przeprowadzać rozprawy administracyjnej. Tym samym ten zarzut należy uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności większości zarzutów podniesionych w skardze. Zasadność tych zarzutów prowadzi do wniosku o tym, że obie decyzje nie odpowiadają prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na co złożyła się opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt weźmie pod uwagę to, że obowiązek zgłoszenia lub wpisania źródła ciepła do CEEB do dnia 1 sierpnia 2023 r. nie posiada mocy obowiązującej. Ponadto organ I instancji przeprowadzi wyczerpujący wywiad środowiskowy, w którym ustali, czy skarżąca rzeczywiście mieszka pod deklarowanym przez nią adresem.