Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 930/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1290
law: Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz  niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1075/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 930/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: Skarżąca), na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014r. (dalej: Prezes NFZ ), wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) ogłosił konkurs ofert nr [...] na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze: 2201 - powiat b. W postępowaniu tym Skarżąca złożyła ofertę wraz z innymi świadczeniodawcami. Z rankingu otwarcia postępowania wynika, iż oferta Skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 1 pozycję, z łączną liczbą punktów 83,333.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami został sporządzony ranking końcowy. Oferta skarżącej w rankingu końcowym zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą w wysokości 83,333 pkt (w tym za: jakość - 40,000 pkt., ciągłość - 10,000 pkt., dostępność 3,333 pkt, ofertę cenową - 30,000 pkt.).

Skarżąca złożyła w dniu [...] listopada 2010r. odwołanie od wyników postępowania konkursowego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił odwołanie w całości.

Orzekając na skutek odwołania Skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1096/11 uchylił powyższą decyzję, oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że żaden z organów nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa NFZ, oferta Skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy NFZ miał dokonać analizy porównawczej ofert podmiotów, które wygrały konkurs z ofertą Strony, tak by wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 K.p.a.

Następnie, ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr 18/2012, oddalił odwołanie Skarżącej w całości.

Orzekając na skutek odwołania Skarżącej, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek ww. decyzji uchylającej, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr 14/2013, ponownie oddalił odwołanie.

Orzekając na skutek odwołania Skarżącej Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Uznał bowiem, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zebrał kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które konkurs wygrały z ofertą Skarżącej.

Wybór ofert w postępowaniu konkursowym, zdaniem Prezesa NFZ dokonano w oparciu o kryteria oceny ofert, zawarte w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] listopada 2009r, które określają parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr [...], natomiast kryterium cenowe zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 2. do ww. zarządzenia.

Wskazał, iż z dokonanego zestawienia oceny ofert wynika, że różnice w punktacji dotyczą trzech obszarów. Skarżąca dostała mniejszą ilość punktów od podmiotów, które wygrały konkurs, w zakresie zewnętrznej oceny jakości, w której oferenci wybrani otrzymali ½*5=2,500 pkt. za posiadanie certyfikatu ISO, natomiast Skarżąca za ten parametr otrzymała 0 pkt. W zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych ruchowo za zapewnienie pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, którego nie posiadała Skarżąca, oferenci wybrani otrzymali po 1,667 pkt. (2/6*5), Skarżąca – 0 pkt. Skarżąca natomiast otrzymała 1,667 pkt. (2/6*5) za posiadanie podjazdu o nachyleniu nie większym niż 5%, którego z kolei nie posiadali oferenci wybrani i otrzymali za ten parametr 0 pkt. Prezes NFZ wskazał, że zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] zarówno oferenci wybrani, jak i Skarżąca otrzymali maksymalną liczbę punktów w kryterium ceny, ponieważ zaproponowali w ofertach cenę 9,00 zł za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana Funduszu, która wynosiła 10,00 zł za punkt - 30x(1,1x10,00 zł - 9,00 zł)/(1,1x10,00 zł - 0,9x10,00 zł)=30x2/2=30 pkt.

Łączna ocena wszystkich kryteriów, tj. kryterium ciągłości, jakości, dostępności i ceny kształtowała się następująco: NZOZ "M."- 85,833 pkt, F. NZOZ Centrum Usług Medycznych - 85,833 pkt, NZOZ M. Centrum Diagnostyki i Usług Medycznych - 83,333 pkt.

Prezes NFZ uznał również, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie miał obowiązku przeprowadzania w toku postępowania konkursowego kontroli u wszystkich oferentów, co wynika z treści § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, dalej rozporządzenie z 15 grudnia 2004r.).

Odnosząc się do zarzutu braku weryfikacji oferentów, którzy mieli już zawartą umowę z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ, Prezes NFZ wyjaśnił, że w trakcie renegocjacji umów na 2010 r. świadczeniodawcy przesyłali oświadczenia o spełnianiu wymagań określonych w przedmiotowym rozporządzeniu.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. oddalił skargę Skarżącej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, WSA wskazał, że w działaniu organów NFZ nie można dopatrzyć się nieprawidłowości, w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Jak wskazał z zestawienia rankingu otwarcia i rankingu końcowego wynika, że do zmian rankingu otwarcia doszło na skutek zaproponowania przez wszystkich oferentów ceny minimalnej, podczas gdy Skarżąca zaproponowała taką cenę już w części jawnej konkursu ofert. Ostatecznie za kryterium cenowe wszyscy otrzymali tą samą liczbę punktów. Podnoszone przez Skarżącą zarzuty, iż w trakcie negocjacji nie poinformowano jej o propozycjach konkurentów, w ocenie Sądu, dowodziło zapewnienia przez komisję, równego traktowania w negocjacjach wszystkich podmiotów.

Prezes NFZ, a wcześniej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w decyzjach z [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] marca 2013 r. przedstawili zestawienie oceny ofert i uzyskanej punktacji przez wybranych oferentów oraz przez Skarżącą stosownie do art. 148 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ dokonał ponadto szczegółowej analizy oceny ofert tych podmiotów w odniesieniu do przepisów regulujących zasady oceny ofert w odniesieniu do poszczególnych, wymaganych kryteriów. Z przedstawionego zestawienia otrzymanych punktów przez wskazanych oferentów wynika, że otrzymali oni tą samą ilość punktów za kryteria ciągłości, dostępności oraz ceny. Różnica wystąpiła w kryterium jakości, w którym oceniane były: personel, sprzęt, aparatura medyczna oraz w ramach zewnętrznej oceny jakości – posiadanie certyfikatu ISO i CMJ. W zakresie tego parametru Skarżąca otrzymała mniejszą ilość punktów. Każdy z wymienionych oferentów nie posiadał certyfikatu CMJ i wszyscy za to otrzymali 0 punktów, jednak tylko Skarżąca nie posiadała certyfikatu ISO i za to otrzymała 0 punktów, podczas gdy wybrani oferenci otrzymali po 2,500 pkt. Ten element zadecydował, że w rankingu końcowym Skarżąca zajęła drugą pozycję z łączną ilością pkt 83,333, podczas gdy pierwszą zajęli dwaj oferenci z ilością 85,833 pkt.

Prezes NFZ przedstawił i uzasadnił dlaczego wymienieni oferenci otrzymali za poszczególne kategorie wskazane ilości punktów, natomiast to co było podstawą przyznania przez komisję konkursową takiej ilości punktów tym świadczeniodawcom wyjaśnił odwołując się do przepisów obowiązujących w postępowaniu konkursowym aktów prawnych.

Tym samym Prezes NFZ oraz Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, dokonali analizy postępowania przeprowadzonego przez komisję konkursową pod kątem rozstrzygnięcia konkursu zgodnie z przepisami z uwzględnieniem przeprowadzenia tego postępowania w odniesieniu do Skarżącego, mając także na względzie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawarte w wyroku z 27 października 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1096/11).

W odniesieniu do zarzutu Skarżącej dotyczącego podpisania przez komisję w negocjacjach protokołów na kwotę wyższą niż kwota zawarta w ogłoszeniu konkursu, wskazał, iż samo podpisanie protokołów ze zbieżnym stanowiskiem oferenta i komisji, nie oznaczało zawarcia umowy i rozdysponowania kwoty z ogłoszenia. Powyższe wynikało z zapisu zawartego w protokole. Ponadto niemożliwe byłoby przeprowadzenie negocjacji ze wszystkimi oferentami gdyby protokoły były podpisywane do wyczerpania kwoty, którą organ dysponował w przedmiotowym konkursie. Negocjacje pozwoliły stworzyć ranking końcowy w kolejności od najkorzystniejszej oferty. Dopiero na tej podstawie doszło do rozdysponowania kwoty, aż do jej wyczerpania, co objęło tylko dwóch oferentów, którzy zajęli pierwszą pozycję w rankingu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie przeprowadzenia przez komisję konkursową u wszystkich oferentów kontroli, wskazał że kontrola została przeprowadzona u pięciu oferentów na sześciu uczestniczących w konkursie. Kontroli nie przeprowadzono w NZOZ F. tylko z tego powodu, że komisja konkursowa, z innego postępowania konkursowego miała wiedzę o posiadaniu przez tego świadczeniodawcę wymaganego certyfikatu szkoleń pracowników. Zatem komisja konkursowa nie miała wątpliwości co do prawdziwości informacji podanych przez tego oferenta w ofercie, przeprowadzanie więc kontroli w tym zakresie było zbędne.

Nadto, wskazując na § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. stwierdził, że komisja konkursowa ma prawo, a nie obowiązek przeprowadzenia kontroli u oferenta w celu sprawdzenia prawidłowości podanych przez niego danych w ofercie, co daje komisji konkursowej możliwość nie przeprowadzania kontroli u tych oferentów, co do których komisja ma wiedzę o prawidłowości podanych przez nich danych w ofercie, a przeprowadzania jej tam, gdzie komisja ma wątpliwości co do prawidłowości podanych danych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust 7 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej : ustawa o świadczeniach), poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, po tym jak Prezes NFZ wydał decyzję, na mocy której uchylił decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach, Sąd stwierdził, że działanie organów NFZ nie naruszało art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] lipca 2012 r., ponieważ organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawartych w wyroku z 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1096/11 i nie dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które wygrały konkurs z ofertą Skarżącego. Organy NFZ, były natomiast związane powyższym wyrokiem sądu, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, (...) było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższej regulacji, organy NFZ obu instancji były zobligowane wyrokiem WSA do dokonania porównania ofert.

Skarżąca od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., oraz o zasądzenie kosztów postępowania,.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. na podstawie art. 174 piet 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151

p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1290). w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, poprzez przyjęcie, iż działanie organów NFZ w niniejszej sprawie nie naruszyło art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, pomimo, iż Prezes NFZ w dniu [...] lutego 2013 r., wydał w sprawie decyzję uwzględniającą odwołanie Skarżącego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012 r., która to okoliczność skutkowała koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po myśli art.154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Doprowadziło to w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a., pomimo, iż w sprawie zaszła istotna zmiana stanu faktycznego na skutek wydania przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.;

2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1096/11, a w szczególności organy administracji nie zebrały i nie dołączyły do akt kompletnego materiału dowodowego oraz nie wydały rozstrzygnięcia z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w części wstępnej skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1290), w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów wskutek tego, że Sąd I instancji nie zauważył, że Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uwzględnił odwołanie Skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012r., która to okoliczność skutkowała koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z treścią art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290).

Odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ), wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154 (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.).

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i 7 art. 154 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego, tj. Prezesa NFZ powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, m.in. w wyrokach: z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).

NSA wyraził w powołanych orzeczeniach pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzekając na skutek odwołania Skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. oddalił odwołanie, zaś Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

W tej sytuacji - mając na uwadze treść przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.) - powyższe rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.

Ponadto, Prezes NFZ uchylając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012 r., nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wymaga bowiem podkreślenia, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ - nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienie Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej uchylającej decyzję organu I instancji, a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2012 r. należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).

Zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a., gdyż art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji rozpoznając skargę Skarżącej na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. - nie dostrzegł powyższych uchybień, tj. niezastosowania przez organy NFZ art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach

Natomiast kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonywana jest przez Sąd w pełnym zakresie. Sąd nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zgodnie z zasadą oficjalności (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 537/08).

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że Sąd I instancji nie dokonał poprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ocena dokonana w rozpoznawanej sprawie jest wadliwa bowiem przyjmuje, że w tym postępowaniu nie doszło do naruszeń prawa, z czym w świetle powyższej argumentacji nie sposób się zgodzić. Organy NFZ naruszyły bowiem art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie.

Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż taki przepis nie istnieje. Artykuł 1 p.p.s.a. nie posiada bowiem żadnych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. W konsekwencji, brak wskazanego przez autora skargi kasacyjnej przepisu w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Zasadność ww. zarzutów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.