Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1179/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 132 ust. 1, art. 159, art. 140 ust 2 pkt 1, art. 139 ust. 3 pkt 4., art. 146.
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

G. sp z o. o. z siedzibą w G. (skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...]. z dnia [...] grudnia 2011 r., oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej na obszarze powiatu [...] o kodzie postępowania numer [...].

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej na obszarze powiatu [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 900 420,00 PLN na okres rozliczeniowy od 01-01-2012 do

31-12-2012.

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęły 4 oferty.

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Po sprawdzeniu, czy złożone oferty zawierają wymagane dokumenty formalno-prawne lub oświadczenia o ich złożeniu, komisja konkursowa stwierdziła brak w ofercie spółki G. wpisu stacjonarnej pracowni mammograficznej w powiecie [...] do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz złożenie "oświadczenia oferenta o wpisach do rejestrów" na nieobowiązującym wzorze.

Wobec powyższego komisja konkursowa na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach wezwała spółkę G. do usunięcia braków formalnych oferty w określonym w terminie, pod rygorem odrzucenia oferty. Właściwe "oświadczenie oferenta o wpisach do rejestrów", tj. zgodne ze wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia [...], zostało dostarczone w wyznaczonym terminie. Natomiast, pomimo upływu określonego terminu, oferent nie dostarczył zaświadczenia o wpisie stacjonarnej pracowni mammograficznej do rejestru.

Uwzględniając powyższe, komisja konkursowa podjęła decyzję o odrzuceniu oferty, o czym powiadomiła spółkę G. w Zawiadomieniu oferenta o odrzuceniu oferty z dnia 17 listopada 2011 r., podając przyczyny podjętej decyzji.

Złożony przez skarżącą protest do komisji konkursowej w sprawie odrzucenia jego oferty został oddalony o czym w dniu 5 grudnia powiadomiono skarżącą.

Następnie, komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert sporządziła ranking końcowy oferentów. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyniku negocjacji, komisja dokonała wyboru oferenta, który zajął pozycję 1 w rankingu końcowym, wyczerpując tym samym wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu. Oferta skarżącej z powodu odrzucenia jej w części jawnej postępowania, nie zakwalifikowała się do części niejawnej, a zatem nie została porównana z innymi ofertami na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym, zdaniem organu, nie mogła zostać wybrana do zawarcia umowy.

W dniu 7 grudnia 2011 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nr [...]

W dniu 16 grudnia 2011 r., do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie od wyników postępowania w konkursie ofert w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej.

W dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie spółki G., wobec braku podstaw do jego uwzględnienia.

Od powyższej decyzji, skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia uznając za nietrafny pogląd organu, iż badanie prawidłowości postępowania ogranicza się do czynności dotyczących Odwołującego bowiem, w ocenie spółki G., na materiał dowodowy w sprawie składają się między innymi oferty wszystkich oferentów.

Zarzuciła także naruszenie:

- art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów oraz rażące pogwałcenie zasad uczciwej konkurencji w związku z ograniczeniem oferentów w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie do podmiotów stacjonarnych,

- art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 7 Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez zorganizowanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ konkursu z podziałem na placówki stacjonarne i mobilne wprowadzając jednocześnie ograniczenia terytorialne dla poszczególnych rodzajów świadczeń,

- art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez określenie przedmiotu zamówienia, tj. ograniczenie kręgu oferentów do podmiotów stacjonarnych, w sposób utrudniający uczciwą konkurencję

Podniosła również, iż zgodnie z treścią art. 139 ust. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach, w przypadku konkursu ofert (w odróżnieniu od rokowań) ogłoszenie nie może zawierać wskazania świadczeniodawców. Tymczasem określenie przedmiotu postępowania konkursowego jako "Program Profilaktyki Raka Piersi - Etap Podstawowy - w pracowni stacjonarnej" stanowi wskazanie świadczeniodawców poprzez znaczące ograniczenie ich kręgu do podmiotów stacjonarnych. Stwierdziła także, iż w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. nie dokonuje podziału odnośnie świadczeń z zakresu profilaktyki raka piersi, etap podstawowy, na świadczenia realizowane przez świadczeniodawców mobilnych i stacjonarnych; Minister wskazuje jedynie na tryb realizacji - ambulatoryjny.

Uznając podniesione zarzuty za niezasadne, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia Funduszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Po przytoczeniu treści przepisów regulujących niniejsze postępowanie administracyjne wskazał, że Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne (z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr [...];

2) zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr [...].

Podniósł, że ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej zarządzeniem nr [...].

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak dotąd postuluje wyłączenie z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych ofert innych świadczeniodawców czyli tzw. ofert konkurencyjnych.

Dotychczas w zakresie dot. problematyki udostępniania akt w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięć konkursów ofert, zapadły cztery precedensowe wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz

II GSK 1458/10. Wyroki te są ostateczne i wiążą sądy w sprawach, których dotyczą a w innych podobnych sprawach są wskazówką jak należy rozstrzygnąć kwestię udostępniania akt.

Organ zaakcentował, iż fakt braku przedstawienia Odwołującemu ofert innych oferentów, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U.

z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. "Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe. " (wyrok sygn. akt ll GSK 554/10).

Udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym oferentowi Odwołującemu, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji Odwołujący znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego.

Takie postępowanie byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego.

Organ zaakcentował, że zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, nie wydaje się więc być ani uzasadnione ani sprawiedliwe.

Natomiast, nawiązując do ustnego wniosku Odwołującego o udostępnienie mu przeglądania akt sprawy, tj. ofert złożonych przez wszystkich oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienie Nr [...] o odmowie udostępnienia stronie przeglądania akt sprawy.

Prezes NFZ uwzględnił zażalenie skarżącej na ww. postanowienie uchylając postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. zaskarżone postanowienie organu

I instancji. Ponadto, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia 6 lutego 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 20 luty 2012 r. w siedzibie Centrali NFZ odbyło się spotkanie, na którym Odwołujący zapoznał się z dokumentacją postępowania nr [...] dotyczącą jego oferty (dowód: oświadczenie z dnia 2 lutego 2012 r.)). Odnosząc się zaś do pisma strony z dnia 24 lutego 2012 r. o udostępnienie mu całości akt sprawy dotyczących postępowań konkursowych, w tym m.in. przedmiotowego postępowania konkursowego Prezes NFZ stwierdził, że problematykę udostępniania dokumentacji postępowań konkursowych opisano powyżej powołując się na 4 precedensowe wyroki NSA, które są ostateczne i wiążą sądy w sprawach których dotyczą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów oraz rażące pogwałcenie zasad uczciwej konkurencji w związku z ograniczeniem oferentów w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie do podmiotów stacjonarnych przypomniał, iż na taki zakres, tj. "Program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej" został ogłoszony przedmiotowy konkurs. Zakres ten określony został w załączniku do zarządzenia nr [...] (ze zm.).

Jednocześnie organ uznał, iż Odwołujący kwestionując przyjęte w danym postępowaniu zasady wyszedł poza granice środka odwoławczego jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Z uwagi na fakt, iż podmiotem uprawnionym do jego przeprowadzenia jest komisja konkursowa, powoływana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu na mocy art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, przedmiotowym badaniem objęte są czynności komisji podejmowane w stosunku do Odwołującego a nie treść zarządzeń Prezesa NFZ. Zarządzenia przyjęte w danym postępowaniu uznawane są jako wiążące.

Przypomniał także, iż zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ miał prawo określić przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, warunki wymagane oraz kryteria oceny ofert.

Odnosząc się do wątpliwości Odwołującego w zakresie rozbieżności pomiędzy zarządzeniem nr [...] a rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych w zakresie podziału trybu realizacji przedmiotowych świadczeń na stacjonarne i mobilne Prezes NFZ wskazał, iż podniesione zarzuty są niezasadne. W ocenie organu odwoławczego, podział realizacji świadczeń na tryb stacjonarny i mobilny o którym mowa w zarządzeniu [...] (ze zm.) jest zgodny z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 Nr 140, poz. 1148 ze zm.). Został on wprowadzony Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2011 Nr 52, poz. 270).

W świetle powyższego za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez bezprawne i całkowicie arbitralne ograniczenie kręgu oferentów do podmiotów stacjonarnych oraz art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 7 Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez zorganizowanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ konkursu z podziałem na placówki stacjonarne i mobilne, wprowadzając jednocześnie ograniczenia terytorialne dla poszczególnych rodzajów świadczeń.

Wypowiadając się w tym zakresie organ podkreślił ponadto, iż sposób realizowania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wszystkich świadczeniodawców określa art. 134 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia, i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Sposób postępowania określony tym przepisem był przez Oddział należycie przestrzegany. W trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

Prezes NFZ zaakcentował, że przystępując do postępowania skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, jawne oraz nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego określenie w ogłoszeniu o konkursie ofert przedmiotu postępowania jako "program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej" nie stanowi, jak zarzuca to skarżąca, wskazania świadczeniodawców poprzez znaczące ograniczenie ich kręgu do świadczeniodawców udzielających świadczeń w trybie stacjonarnym. Nie spełnia ono przesłanek zaproszenia imiennego, o którym mowa w art. 139 ust. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach.

Prezes NFZ podniósł, że w niniejszym postępowaniu konkursowym, oferty mogli złożyć wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniali wymogi dla ogłoszonego przedmiotu postępowania. Fakt funkcjonowania tylko jednego oferenta mogącego udzielać świadczeń w trybie stacjonarnym na kontraktowanym terenie nie oznacza, iż [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie mógł ogłosić przedmiotowego postępowania. Zdaniem Prezesa NFZ powyższe potwierdza art. 150 ust 1 ustawy o świadczeniach, w którym określono możliwe przyczyny unieważniania postępowania konkursowego. I tak, stosownie do zapisu art. 150 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach: "Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdy ... 2) wpłynęła jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, z zastrzeżeniem ust. 2...". Natomiast ust. 2 stanowi: "Jeżeli w toku konkursu ofert wpłynęła tylko jedna oferta niepodlegająca odrzuceniu, komisja może przyjąć tę ofertę, gdy z okoliczności wynika, że na ogłoszony ponownie na tych samych warunkach konkurs ofert nie wpłynie więcej ofert."

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania komisja konkursowa nie naruszyła przepisów ustawy o świadczeniach, działała zgodnie z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki.

Według Prezesa NFZ, [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie został naruszony interes prawny skarżącej a więc złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, powtórzyła dotychczasowe zarzuty

i argumentację na ich poparcie.

Jeszcze raz podniosła zarzut:

1. naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie - tj.: art. 10 § 1 oraz art. 73 w zw. z art. 74 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącej prawidłowego zapoznania się z całością akt, ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, pozbawienie Skarżącej prawa do czynnego działania w toku postępowania i obrony swoich praw;

2. naruszenia art. 134 pkt 1 Ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegające na nierównym traktowaniu oferentów oraz rażącym pogwałceniu zasad uczciwej konkurencji;

3. naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i 7 Ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez: nadużywanie pozycji dominującej, ograniczanie warunków niezbędnych dla powstania i rozwoju konkurencji, podziale rynku świadczeń według kryteriów terytorialnych i podmiotowych;

4. naruszenia art. 139 ust. 3 pkt 4 Ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;

5. naruszenie art. 140 ust. 2 pkt 1 Ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez opis przedmiotu zamówienia utrudniający uczciwą konkurencję, poprzez bezprawne i całkowicie arbitralne ograniczenie kręgu oferentów do podmiotów stacjonarnych.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w całości oraz o zasądzenie od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych spółka G. w uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa NFZ, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] OW NFZ - nie naruszają przepisów prawa.

Ustawa o świadczeniach stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) - m.in. Dyrektorom Oddziałów

i Prezesowi określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń. Jest również podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy o świadczeniach zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy."

Zgodnie z treścią art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach - "Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159.

Jak stanowi ust. 2 ww. przepisu - "Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale".

Delegacja ustawowa dla Prezesa NFZ została uregulowana w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach zawiera zgodnie z którym: "Prezes Funduszu określa: (...) warunki wymagane od świadczeniodawców".

Powyższy przepis stał się podstawą wydania m.in. następujących zarządzeń przez Prezesa NFZ:

1. zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne (ze zm.)

2. zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

3. zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - stanowiącego oparcie do dokonywania oceny ofert.

Zasadnicze argumenty podnoszone w toku postępowania, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczą kwestii dopuszczalności takiego ukształtowania postępowania konkursowego, na skutek którego następuje ograniczenie oferentów wyłącznie do podmiotów stacjonarnych. Skarżąca uważa wprowadzenie tego ograniczenia za sprzeczne z obowiązującym prawem - m.in. art. 140 ust. 2 pkt 1 poprzez opis przedmiotu zamówienia utrudniający uczciwą konkurencję, poprzez bezprawne i całkowicie arbitralne ograniczenie kręgu oferentów do podmiotów stacjonarnych., art. 134 ustawy o świadczeniach polegające na nierównym traktowaniu oferentów oraz rażącym pogwałceniu zasad uczciwej konkurencji, art. 139 ust. 3 pkt 4 ustawy o świadczeniach poprzez wskazanie w ogłoszeniu świadczeniodawców tj. wyłącznie podmiotów stacjonarnych a także wskazuje na naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konkurentów poprzez nadużywanie pozycji dominującej, ograniczanie warunków niezbędnych dla powstania i rozwoju konkurencji, podziale rynku świadczeń według kryteriów terytorialnych i podmiotowych;

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zaakcentować, że art 146 ustawy o świadczeniach daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis ten nakłada więc na Prezesa NFZ obowiązek podjęcia inicjatywy w zakresie przygotowania projektu ogólnych warunków jakim muszą odpowiadać oferty i świadczeniodawcy. Są to wymogi stawiane świadczeniodawcom przystępującym do postępowania - zarówno w znaczeniu wymogów technicznych, jak i proceduralnych. Prezes wykonuje swoje zadanie poprzez wydanie zarządzenia, w którym winien uwzględnić przepisy działu VI ustawy o świadczeniach oraz przepisy odrębne, (por. komentarz do art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [w:] Joanna Nowak-Kubiak, Bożena Łukasik, Ustawa

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ABC, 2007).

Zakres niniejszego postępowania konkursowego, tj. "Program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni stacjonarnej" został określony w załączniku do zarządzenia nr [...] (ze zm.). Z kolei podział trybu realizacji przedmiotowych świadczeń na stacjonarne i mobilne o którym mowa w ww. zarządzeniu jest zgodny z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 Nr 140, poz. 1148 z późn. zm.). Został on wprowadzony Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 lutego 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2011 Nr 52, poz. 270). Z kolei zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach obowiązkiem Funduszu jest określenie w ogłoszeniu przedmiotu zamówienia. Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Konsultant wydający opinię w ramach konkretnego postępowania, jest osobą posiadającą wiedzę z danej dziedziny. W związku z tym jest również właściwy, żeby wypowiedzieć się odnośnie warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zatem należy uznać, że ustalając określone wymogi Prezes NFZ precyzuje je w taki sposób, żeby zgodnie z prawem został wybrany świadczeniodawca dający najlepsze gwarancje wykonywania zawartej umowy. Ponadto należy mieć na uwadze, że warunki określone przez Prezesa NFZ w oparciu o art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach muszą być kształtowane z uwzględnieniem interesu ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia Prezes określa na podstawie upoważnienia ustawowego warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie i warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia delegują na Prezesa NFZ kompetencje związane z określeniem warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Delegacja ta daje Prezesowi NFZ swobodę w ich kreowaniu i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. W związku z tym nie można uznać, że Prezes NFZ precyzując wymogi wyszedł poza ww. delegację.

Podkreślić przy tym należy, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w tym konkursie ofert. Warunki te były w sposób nie budzący wątpliwości podane do ich wiadomości w dacie ogłoszenia o konkursie, mieściły się w ramach kompetencji tego organu, jak też w granicach obowiązującego prawa były dla oferentów wiążące.

Kwestionując zaskarżoną decyzję Skarżąca w istocie zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w przedmiotowym konkursie, co w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie może być uwzględnione, albowiem co już wyżej wskazano, warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ są dla oferentów wiążące. Rację ma zatem organ stwierdzając, że G. kwestionując przyjęte w danym postępowaniu zasady wyszła poza granice środka odwoławczego jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Skoro w zarządzeniu jest wyraźnie wskazane, że jednym z warunków jakie musi spełniać świadczeniodawca jest posiadanie stacjonarnej pracowni mammograficznej w powiecie [...] wpisanej do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą - to brak takiej pracowni (czemu nie zaprzecza skarżąca) a w konsekwencji niedostarczenie zaświadczenia o wpisie stacjonarnej pracowni mammograficznej do wzmiankowanego rejestru - eliminowało tego świadczeniodawcę jako podmiot, z którym można zawrzeć umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż oferta skarżącej jako niespełniająca wskazanych wymogów, nie mogła zostać dopuszczona do części niejawnej konkursu.

Jak wspomniano na wstępie niniejszych rozważań w postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania.

Z kolei konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3, 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach).

W rozpoznawanej sprawie oferta skarżącej została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z powodu niezachowania warunków formalnych. Nie przeszła do jego kolejnego, niejawnego etapu. Okoliczność ta wymaga podkreślenia ze względu na zarzut skargi polegający na naruszeniu jawności akt sprawy administracyjnej poprzez odmowę wglądu do oferty podmiotu konkurencyjnego, jak również do protokołu z wyboru najlepszej oferty. Zgodzić się należy ze skarżącą spółką, że w realiach niniejszej sprawy została naruszona wyrażona w art. 73 k.p.a. zasada względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawo strony do zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które w dniu wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania stały się częścią akt administracyjnych zostało naruszone. Niemniej jednak podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie oferta skarżącej odrzucona została z przyczyn formalnych na wstępnym etapie postępowania. Oznacza to, że dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w tym konkretnym przypadku nie była konieczna analiza ofert poszczególnych oferentów, kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącej nie została dopuszczona, a więc nie mogła zostać porównania z konkurencyjną ofertą. Zatem pomimo naruszenia przez organy zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, w tym konkretnym przypadku, naruszenie to nie mając wpływu na wynik sprawy, nie mogło stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jeszcze raz należy podkreślić, że organy NFZ prawidłowo oceniły działania komisji konkursowej jako poprawne, nie naruszające zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych zawartych w przepisach ustawy o świadczeniach, w tym przede wszystkim w art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach a także unormowań zawartych w określonych przez Prezesa NFZ przepisach zarządzeń regulujących niniejsze postępowanie.

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się ponadto naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił Prezesowi NFZ na jednoznaczne stwierdzenie, iż w spornym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.