Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1158/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 11c
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody z dnia 11 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] obręb ewidencyjny C. gmina C., 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej R. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. L. (dalej: skarżący, strona) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 października 2023 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 20 września 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kartuzach wpłynął wniosek inwestora Wójta Gminy Chmielno (dalej: inwestor, Wójt) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w miejscowości C., B.". Do wniosku dołączono opinie Zarządu Powiatu Kartuskiego, Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wójta Gminy Chmielno, postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 października 2020 r., analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz projekt budowlany przedmiotowej drogi, ostateczną decyzję Wójta Gminy Chmielno stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych.

Uwagi do projektu wnieśli D. i B. R. wnosząc o dokonanie korekty zajęcia działki nr [..] w C., a także K.G. wnosząc o dokonanie korekty projektu w rejonie działek nr [...] i [...] w C.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r. inwestor poinformował o spotkaniu z D.i B. R. oraz o przekazaniu informacji o konieczności zajęcia działki nr [...] w C. Natomiast w piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko w odniesieniu do zastrzeżeń podnoszonych przez K. G. wskazując, że z uwagi na warunki terenowe droga została usytuowana optymalnie w pasie drogowym, a zaprojektowane zjazdy spełniają wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Przebudowa skrzyżowania z drogą powiatową została uzgodniona z Zarządem Dróg Powiatowych w Kartuzach, a przyjęte rozwiązania mają optymalny kształt oraz nachylenie ułatwiające korzystanie z drogi przy jednoczesnym wpisaniu się w panujące uwarunkowania wysokościowe i terenowe.

Starosta Kartuski decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej nr [..] w miejscowości C., B.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. L., wnosząc o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.; dalej jako "specustawa drogowa") polegające na: uniemożliwieniu skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (niedoręczenie mu pisma w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji), co miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się pozbawieniem skarżącego możliwości zajęcia stanowiska, obrony jego praw i wykluczyło go z udziału w końcowym stadium postępowania,

naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na: niezawiadomieniu go o terminie czynności geodezyjnych na trenie działki gruntu o numerze [...] stanowiącej jego własność, co doprowadziło do tego, że pozbawiono go możliwości wzięcia udziału w sprawie na tym etapie i obrony jego praw,

naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na: rażącym naruszeniu przez organ administracji publicznej zasady proporcjonalności poprzez zezwolenie na wytyczenie rozpoczęcia poszerzenia projektowanej drogi, począwszy akurat wzdłuż granicy działki gruntu o numerze [...] stanowiącej w własność skarżącego co z uwagi na ukształtowanie terenu na tej działce (duże różnice wysokości - skarpy) i treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie i nieprzekraczalne linie zabudowy) czyni tę działkę kompletnie lub w znacznym stopniu bezużyteczną i bezwartościową, podczas gdy początek tego poszerzenia można było zaprojektować bez przeszkód na działce sąsiedniej [...]. Wytyczenie poszerzenia projektowanej drogi na wskazanej działce nie spowodowałoby realnego wyłączenia jej z użytku i zagospodarowania (działka [...] ma znacznie większą powierzchnię oraz posiada dostęp do drogi publicznej z wschodniej i zachodniej strony),

naruszenie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 5 - 6 specustawy drogowej polegające na: nieokreśleniu w treści zaskarżonej decyzji tego jaka jest powierzchnia działek [...] i [...] powstałych na skutek podziału działki [...], co powoduje, że skarżący nie jest w stanie ustalić na podstawie samej decyzji powierzchni działki, której jest właścicielem i powierzchni działki która ma zostać wywłaszczona oraz na tym, że decyzja nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej ponieważ nie określa powierzchni działek powstałych na skutek podziału co czyni ją niewykonalną dla sądu,

naruszenie przepisu art. 11a ust. 4 specustawy drogowej polegające na niedostrzeżeniu, że najpewniej zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej jest inny aniżeli zaskarżonej decyzji - obie decyzje najpewniej dotyczą działek o innych numerach ewidencyjnych (zarzut z ostrożności proceduralnej),

6) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez organ przejawiające się tym że: a) organ błędnie uznał, że źródło finansowania inwestycji w postaci dofinansowania przesądza bezwzględnie o tym, że w sprawie zachodzi ważny interes społeczny, b) organ błędnie utożsamia interes gminy w postaci uzyskania dofinansowania bezpośrednio z interesem społecznym, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 17 wskazanej ustawy powinien dotyczyć bezpośrednio społeczeństwa, a nie budżetu gminy, a gmina dodatkowo ma szereg narzędzi pozwalających na zarządzenie ryzykiem oraz na planowanie inwestycji, c) organ nie dostrzegł tego, że na nieruchomości skarżący projektuje (dysponuje już wizualizacją projektanta) wybudowanie budynku mieszkalno-usługowego (usługi medyczne), a wywłaszczenie części nieruchomości uniemożliwia realizację tego celu, co jest sprzeczne z interesem społecznym (uniemożliwi dostęp do powiększonej bazy świadczeń medycznych, tak bardzo oczekiwanych przez społeczeństwo lokalne).

Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) mapy dla celów projektowych z adnotacją projektanta z 27 stycznia 2023 r., b) koncepcji budynku usługowo - mieszkalnego ze stycznia 2022 r. (wraz z kopią faktury za tę koncepcję nr [..] z dnia 10 stycznia 2022 r.), c) kopii wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 sierpnia 2020 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz d) kopii zaświadczenia Urzędu Gminy Chmielno z dnia 21 sierpnia 2020 r. wykazującego, że działka nr [...] według planu miejscowego uchwalonego przez samego wnioskodawcę tj. Gminę Chmielno leży w całości na terenie przeznaczonym pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub usługową", celem wykazania, że: na skutek przeprowadzenia inwestycji zgodnie z zamierzeniem budowalnym inwestora, działka gruntu numer [...] stanie się w całości bezużyteczna z punktu widzenia celu na jaki została nabyta, a także stanie się bezużyteczna na budowę jakiegokolwiek budynku. Wskazany dowód miał służyć wykazaniu, że projektowany początek poszerzenia można bez trudu rozpocząć na działce sąsiedniej ([...]), która jest znacznie większa i ma dostęp do dróg publicznych z dwóch stron, a nadto nie jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zażądał także przeprowadzenia dowodu z faktur VAT numer [...] i [...] na okoliczność wydatków jakie poniósł w związku z realizacją swojej inwestycji na działce [...].

Odwołanie od przedmiotowej wniosła także M.R. wskazując, że w otrzymanej korespondencji nie była uwzględniona informacja, że gmina zamierza wykonać tę inwestycję częściowo na jej własności. Gmina skonfiskowała część jej posiadłości, zmieniła numery działek nie tylko nie prosząc o zgodę właściciela, ale nawet go o tym osobiście nie informując. Jak uznała skarżąca, gmina oczekuje więc, że jego mieszkańcy sami odpowiedzialni są za to, żeby dzwonić do gminy i dopytywać się, czy gmina nie zabrała im bez pytania i bez uzgodnienia ewentualnego wynagrodzenia części ich własności.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu powyższych odwołań, decyzją z dnia 11 października 2023 r. uchylił w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji: znajdujący się na stronie 1, w wierszu 17 licząc od dołu strony, zapis: "[..]"; tabelę znajdującą się na stronach 5 i 6, w punkcie 11 - zawierającą wykaz działek położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dla których określono ograniczenia w korzystaniu i zezwolono na wykonanie obowiązku określonego w pkt 11 zaskarżonej decyzji - w zakresie dotyczącym działek: nr [..] (strona 5, poz. 1 tabeli), nr [..] (strona 5 i 6 poz. 2 tabeli), nr [..] (strona 6 poz. 4 tabeli); tabelę znajdującą się na stronie 6, w punkcie 11.2 zawierającą wykaz działek położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dla których roboty budowlane będą realizowane w oparciu o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w zakresie dotyczącym działki nr [...] poz. 2 tabeli z obrębu C.; znajdujący się na stronie 6, w wierszu od 21 do 25 licząc od dołu strony, zapis: "13. Termin i tryb wydania nieruchomości. Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejscu uchylenia, w tabeli, w punkcie 11:

- na stronie 5 i 6, nowego zapisu w części dotyczącej dz. nr [...] "Przebudowa drogi publicznej nr [...], przebudowa odwodnienia liniowego z przykanalikiem", a w części dot. dz. nr [...] "Przebudowa drogi publicznej nr [...], budowa odwodnienia, przebudowa studni kanalizacyjnej";

- na stronie 6, nowego zapisu w części dot. dz. nr [...] "Budowa rowu odwadniającego";

- na stronie 6, nowego zapisu: "13. Termin i tryb wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy". W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu, szczegółowo opisując przebieg postępowania odwoławczego, Wojewoda wyjaśnił, że w piśmie z dnia 22 września 2023 r. inwestor wskazał, iż działka nr [...] objęta jest liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego jak również sprecyzował cel zajęcia nieruchomości - działek nr [...]-[...] obręb C.

Analizując wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również decyzję Starosty Kartuskiego pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie określiło terminu wydania nieruchomości, który nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ I instancji zamieścił w rozstrzygnięciu zapis "Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". Powyższy zapis z oczywistych względów jest niezgodny z prawem, bowiem wynikający z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności termin niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej) nie jest tożsamy z terminem wydania nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. W związku w powyższym, Wojewoda uchylił nieprecyzyjny zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej nr [...] drogi klasy D w miejscowości C., B. W ramach inwestycji wykonane zostaną zjazdy, rowy chłonne, usunięte zostaną kolizje z siecią elektroenergetyczną i teletechniczną. Wybudowana zostanie sieć kanalizacji deszczowej. Przebieg projektowanego odcinka drogi w ciągu dróg gminnych nr [..] i [...] w stosunku do stanu istniejącego ulegnie zmianie. Projekt przewiduje rozbiórkę istniejącej nawierzchni i budowę nowej konstrukcji, znaczną korektę geometrii łuków poziomych i pionowych trasy, przebudowanie skrzyżowań z drogami publicznymi, miejscowe wydzielenie ruchu pieszego z jezdni (budowę chodników). Usunięte zostaną również istniejące drzewa i krzewy porastające korpus drogi ze względu na kolizję z projektowanym przebiegiem drogi. Przebudowane zostaną skrzyżowania i zjazdy na projektowanym odcinku drogi.

Na odcinkach poza terenu zabudowanym droga będzie posiadała jednolity przekrój drogowy z jednostronnymi rowami drogowymi.

Na odcinkach na terenie zabudowanym zastosowany został na całej długości jednolity przekrój uliczny - na obu krawędziach jezdni będzie znajdował się krawężnik. Na wjeździe do miejscowości C. zaprojektowano wyspę spowalniającą.

Działka skarżącego o nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] przewidziana jest pod poszerzenie pasa drogowego, pod budowę rowu odparowującego i umocnienie skarpy.

Działka należąca do M. R. o nr [...] uległa natomiast podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] przewidziana jest pod poszerzenie pasa drogowego i umocnienie skarpy.

W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Chmielno jest konieczne.

Zdaniem Wojewody nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej polegający na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, gdyż otrzymał on zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Ponadto, wbrew stanowisku strony zawiadomienie to zawierało informację o tym, że działka skarżącego będzie przedmiotem podziału geodezyjnego, bowiem wskazano w nim, iż na działce nr [...] ([...]) obręb ew. C. przewidziana jest budowa układu drogowego. Jednocześnie zawiadomienie to zawierało też informację, że w "nawiasach podano numery działek przed podziałem wg katastru nieruchomości". Organ wyjaśnił jednocześnie, że w toku postępowania administracyjnego nie dokonywano czynności geodezyjnych na nieruchomości skarżącego, bowiem zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami.

Za nieuzasadniony uznał ponadto Wojewoda zarzut dotyczący rażącego naruszenia zasady proporcjonalności poprzez zezwolenie na wytyczenie rozpoczęcia poszerzenia projektowanej drogi, począwszy akurat wzdłuż granicy działki gruntu o numerze [...] stanowiącej w własność skarżącego, a także zarzut związany z nieokreśleniem w treści zaskarżonej decyzji jaka jest powierzchnia działek [...] i [...] powstałych na skutek podziału działki [...], jak również zarzut dotyczący niedostrzeżenia, że zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej jest inny aniżeli zaskarżonej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zapisami specustawy drogowej można wprowadzić ograniczenia prawa własności; w zaskarżonej decyzji w punkcie 2 zatwierdzono na potrzeby przedmiotowej inwestycji podział nieruchomości, a wszystkie działki objęte zaskarżoną decyzją objęte są decyzją Wójta Gminy Chmielno z dnia 5 kwietnia 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dalszej kolejności, odnosząc się do kwestii nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda wyjaśnił, że w zakresie nadawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej zawarto unormowanie stanowiące przepis o charakterze legi speciali w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 108 § 1 k.p.a.). W złożonym wniosku zarządca drogi uzasadnił nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ważnym interesem Gminy Chmielno zarówno społecznym jak i gospodarczym. Nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności związane jest z ważnym interesem społecznym, tj. uporządkowaniem pasu drogowego jak również uregulowaniem spływu wód opadowych, co zapobiegnie zalewaniu terenów przyległych. Za ważnym interesem gospodarczym, związanym z realizacją inwestycji, przemawia ponadto jej wykonanie w ramach zadania pn.: "Kompleksowa modernizacja dróg na terenie Gminy Chmielno dofinansowanego z Programu Rządowego Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych". Rygor natychmiastowej wykonalności ma umożliwić rozpoczęcie robót w terminie zapewniającym właściwe rozliczenia otrzymanych na ten cel środków. W ocenie organu odwoławczego wskazane przez Wójta Gminy Chmielno okoliczności uznać należy za spełniające przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, wymienione w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej.

Zdaniem Wojewody nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego, dotyczący przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek uzasadniająca konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trakcie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Ustosunkowując się kwestii pełnomocnictwa udzielonego Ł.K. przez Wójta Gminy Chmielno organ odwoławczy wyjaśnił, że w pełnomocnictwie z dnia 17 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy Chmielno, potwierdził ważność czynności dokonywanych przez Ł. K. od dnia 18 kwietnia 2016 r. (tj. od dnia zawarcia umowy nr [...]).

Odnosząc się do przedłożonych fotografii wskazujących na wybudowanie przed działką skarżącego wyspy, braku wjazdu na działkę od strony wsi C. (brak możliwości skrętu w lewo przez wyspę na działkę skarżącego oraz brak możliwości wyjazdu w lewo z działki skarżącego) Wojewoda wyjaśnił, że z mapy projektu zagospodarowania terenu rys. nr Z/1.1 wynika, że zaprojektowana wyspa spowalniającą nie powoduje braku możliwości swobodnego wjazdu i wyjazdu z działki skarżącego w obu kierunkach. Kwestia sprawdzenia czy przedmiotowa wyspa spowalniająca została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym leży natomiast w kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Końcowo odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu M. R. dot. braku w otrzymanej korespondencji informacji, że gmina zamierza wykonać tę inwestycję częściowo na jej własności, Wojewoda wyjaśnił, że zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jak również w zawiadomieniu o wydaniu przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ I instancji wskazał, iż na działce nr [...] ([...]) obręb ew. C. przewidziana jest budowa układu drogowego. Jednocześnie zawiadomienie to zawierało informację, iż w "nawiasach podano numery działek przed podziałem wg katastru nieruchomości".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. L. wniósł uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie w jakim zezwala ona na realizację inwestycji zgodnie z jej założeniami na należącej do skarżącego działce nr [...], a także o stwierdzenie, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Alternatywnie skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji, a także zobowiązania organu, któremu powierzono sprawę do ponownego rozpatrzenia, do wydania decyzji na korzyść skarżącego, zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, które skarżący przedkładał organowi na etapie postępowania odwoławczego, a których organ nie rozpoznał, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów:

1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na uniemożliwieniu skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (niedoręczenie mu pisma w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji) co miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się pozbawieniem skarżącego możliwości zajęcia stanowiska, obrony jego praw i wykluczyło go z udziału w końcowym stadium postępowania,

2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegające na niezawiadomieniu go o terminie czynności geodezyjnych na terenie działki gruntu o numerze [...] stanowiącej jego własność, co doprowadziło do tego, że pozbawiono go możliwości wzięcia udziału w sprawie na tym etapie i obrony jego praw,

3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na: rażącym naruszeniu przez organ administracji publicznej zasady proporcjonalności poprzez zezwolenie na wytyczenie rozpoczęcia poszerzenia projektowanej drogi, począwszy akurat wzdłuż granicy działki gruntu o numerze [...] stanowiącej w własność skarżącego co z uwagi na ukształtowanie terenu na tej działce (duże różnice wysokości - skarpy) i treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie i nieprzekraczalne linie zabudowy) czyni tę działkę kompletnie lub w znacznym stopniu bezużyteczną i bezwartościową, podczas gdy początek tego poszerzenia można było zaprojektować bez przeszkód na działce sąsiedniej [...], co nie spowodowałoby realnego wyłączenia jej z użytku i zagospodarowania (działka [...] ma znacznie większą powierzchnię oraz posiada dostęp do drogi publicznej z wschodniej i zachodniej strony),

4) art. 11e specustawy drogowej przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ogranicza możliwość kognicji organu wydającego zezwolenie jedynie do zbadania, czy spełnione są warunki formalne dla uzyskania zezwolenia podczas, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, nie wyłącza on obowiązku zważania przez organ na to, czy poszczególne elementy inwestycji są zgodne z wszystkimi obowiązującymi normami prawnymi (a nie tylko z normami proceduralnymi) i nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji odmownej, jeśli jakikolwiek element tej inwestycji będzie sprzeczny z jakąkolwiek obowiązująca normą prawną, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie,

5) art. 11f ust. 1 pkt 5 - 6 specustawy drogowej polegające na: nieokreśleniu w treści zaskarżonej decyzji tego jaka jest powierzchnia działek [...] i [...] powstałych na skutek podziału działki [...], co powoduje, że skarżący nie jest w stanie ustalić na podstawie samej decyzji powierzchni działki, której jest właścicielem i powierzchni działki która ma zostać wywłaszczona oraz na tym, że decyzja nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej ponieważ nie określa powierzchni działek powstałych na skutek podziału co czyni ją niewykonalną dla sądu,

6) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej polegające na niedostrzeżeniu, że najpewniej zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej jest inny aniżeli zaskarżonej decyzji -obie decyzje najpewniej dotyczą działek o innych numerach ewidencyjnych,

7) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez organ przejawiające się tym że:

- organ błędnie uznał, że źródło finansowania inwestycji w postaci dofinansowania przesądza bezwzględnie o tym, ze w sprawie zachodzi ważny interes społeczny,

- organ błędnie utożsamia interes gminy w postaci uzyskania dofinansowania bezpośrednio z interesem społecznym, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 17 wymienionej ustawy powinien dotyczyć bezpośrednio społeczeństwa, a nie budżetu gminy, a gmina dodatkowo ma szereg narzędzi pozwalających na zarządzenie ryzykiem oraz na planowanie inwestycji,

- organ nie dostrzegł tego, że na nieruchomości miała powstać klinika medyczna a wywłaszczenie części nieruchomości uniemożliwia realizację tego celu, co jest sprzeczne z interesem społecznym,

8) art. 30 § 4 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1 i art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezważenie na brak umocowania Ł. K. do działania w imieniu organu i błędną wykładnię przepisu art. 39 § 1 oraz art. 39 § 4 k.c. i błędne przyjęcie, że działanie tej osoby bez umocowania mogło być potraktowane jako jakiekolwiek działanie organu podczas, gdy w istocie było to działanie pozbawione podstaw prawnych którego nie można utożsamiać z działaniem organu, a przepisów o późniejszym, retroaktywnym zatwierdzeniu działania falsus procurator z części ogólnej kodeksu cywilnego nie można stosować odpowiednio wobec organów administracji i postępowań administracyjnych,

9) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. poprzez błędne i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w kontekście nieprzeprowadzania dowodów wnioskodawcach przez stronę mimo istotnych przesłanek do ich przeprowadzenia i niesłusznego nieuwzględnienia wniosku strony o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń co do spełnienia wymogów formalnych przez inwestycję, które to wymogi w rzeczywistości nie zostały spełnione,

10) art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości natury faktycznej i prawnej na niekorzyść strony, w szczególności poprzez uznanie w sposób dowolny, że inwestycja realizuje cele publiczne i niedopuszczalne niezważenie, że dało się tę inwestycję przeprowadzić i zrealizować wszystkie jej założenia bez tak daleko idącego uszczerbku w prawie własności skarżącego,

11) art. 1 Protokołu dodatkowego do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. oraz artykułu 21 pkt 1 i 2 oraz artykułu 64 § 3 Konstytucji RP poprzez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji, która narusza ochronę prawa własności skarżącego, gdyż:

- w części dotyczącej skarżącego realizacja inwestycji narusza jego prawo własności w sposób znacznie szerszy niż byłoby to uzasadnione dla celu i interesu publicznego, zbędnie ingerując w to prawo i czyniąc działkę skarżącego dużo mniej użyteczną i wartą, niż gdyby zdecydowano się nie stawiać na jezdni wyspy ograniczającej ten ruch w miejscu jak w inwestycji, ale zaledwie kilka metrów wcześniej, na działkach sąsiadujących z działkami skarżącego posiadających odrębny dostęp do drogi publicznej, co nie przyniosłoby żadnego uszczerbku dla założeń inwestycji,

- w ocenie skarżącego uzyskanie dofinansowania nie może być uzasadnieniem realizacji uzasadnionego interesu publicznego i społecznego, a w szczególności nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania inwestycji za realizującej uzasadnione cele publiczne, jak błędnie wywodzi organ.

Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 11 października 2023 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a." lub "kodeks") uchylił w części decyzję Starosty Kartuskiego z 18 stycznia 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa" lub "ustawa").

Kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w związku z inicjatywą procesową R. L. podjętą w celu ochrony jego interesu prawnego wynikającego z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości stanowiącej, przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, działkę nr [...] (po podziale dz. nr [...] i [...]). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele podmiotów. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że z art. 11c specustawy drogowej zawierającego odesłanie do stosowania przepisów kodeksu w postępowaniu w sprawach dotyczących decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że ogólną regulację proceduralną dla tych postępowań stanowią przepisy tego aktu. Stosowanie przepisów k.p.a. (wobec braku wskazania "odpowiedniego" stosowania należy przyjąć, że chodzi o stosowanie tych przepisów wprost) następuje z zastrzeżeniem zmian wynikających z przepisów specustawy drogowej. Jedna z modyfikacji przewidzianych w tej ustawy dotyczy stron postępowania. W art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wprowadzono dwie kategorie stron – wnioskodawcę oraz inne (niż wnioskodawca) strony. W przypadku wnioskodawcy przymiot strony wiązany jest nie tyle z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi (zob. art. 11a ust. 1 specustawy drogowej). Pozostałe strony powinny legitymować się interesem prawnym w znaczeniu przyjmowanym w art. 28 k.p.a. (por. K. A. Wąsowski [w:] P. Antoniak i n., Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, WKP 2012; SIP LEX). Powyższe oznacza, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami będą przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści oraz inne podmioty, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętymi liniami rozgraniczającymi projektowaną drogę (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 167 – 168). Podkreślić należy, że specustawa drogowa nie przewiduje by możliwe było na jej podstawie ograniczenie podmiotowe czy przedmiotowe (np. tylko do konkretnej nieruchomości) statusu strony.

Granice sądowej kontroli form działania organów administracji publicznej (w tym decyzji administracyjnych) określa art. 134 § 1 P.p.s.a. przewidujący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zakres orzekania w sprawie poddanej sądowej kontroli modyfikuje natomiast treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z jego brzmieniem w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowym przepis art. 11g ust. 3 ustawy wskazuje nie na zakres zaskarżenia, lecz na zakres stwierdzonej wady, uniemożliwiając uchylenie decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności wówczas, gdy "wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki" (wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., II OSK 1932/11).

Kwestionowana w skardze inwestycja polega na realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] w miejscowości C., B.". W decyzji zatwierdzono podział 16 nieruchomości (w tym działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego) i zatwierdzono projekt budowlany stanowiący załącznik nr 3 do decyzji. Z treści decyzji wynika, że działka [...] ulega podziałowi na dz. nr [...] (w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego) i [...] (poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego).

Skarżący podniósł, że tak zaplanowana inwestycja w sposób nadmierny ingeruje w przysługujące mu prawo własności i narusza zasadę proporcjonalności. Zaprojektowane poszerzenie pasa drogowego na wysokości dz. nr [...] powodujące, że wydzielona z niej dz. nr [...] stanie się częścią tego pasa, skutkuje tym, że pozostała część działki stanie się kompletnie lub w znacznym stopniu bezużyteczna i bezwartościowa. Ukształtowanie terenu na tej działce (duże różnice wysokości - skarpy) i treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie i nieprzekraczalne linie zabudowy) powodują, że nie będzie możliwa realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegająca na budowie budynku usługowo – mieszkalnego. Jednocześnie przesunięcie poszerzenia pasa drogowego i wyznaczenie go od granicy z działką sąsiednią (nr [...]) rolną, niezabudowaną, o znacznie większej powierzchni nie powodowałoby żadnych negatywnych skutków. Z akt sprawy wynika, że skarżący do odwołania dołączył m.in. mapę dla celów projektowych z adnotacją projektanta z dnia 27 stycznia 2023 r. z wrysowanym przebiegiem granic nieruchomości i koncepcją architektoniczną budynku.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że inwestycja w zaplanowanym kształcie istotnie ingeruje w prawo własności właściciela działki nr [...] (po podziale: [...] i [...]). Ingerencja ta z jednej strony związana jest ze zmniejszeniem powierzchni nieruchomości (działka [...] w granicach pasa drogowego przechodzi na własność gminy), z drugiej strony – skutkuje ograniczeniami w zakresie możliwości zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. W ocenie skarżącego wręcz całkowicie uniemożliwia realizację zamierzenia inwestycyjnego. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że twierdzenia organu administracji zawarte w uzasadnieniu decyzji, a dotyczące ograniczenia prawa własności związanego z ustaleniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnych linii zabudowy nie są zasadne. Faktycznie jest tak, że nieprzekraczalne linie zabudowy wpływają na konieczność dostosowania do nich lokalizacji projektowanego obiektu, niemniej jednak przeznaczenie części dotychczasowej działki skarżącego pod drogę oznacza przesunięcie tych linii w głąb nieruchomości skarżącego. Linie te wyznaczane są od krawędzi drogi i jeżeli krawędź ta w następstwie zaskarżonej decyzji zostanie przesunięta kosztem nieruchomości skarżącego w jej głąb, to spowoduje to przesunięcie tych linii w sposób powodujący konieczność modyfikacji lokalizacji zamierzonej inwestycji. To z kolei, jak wskazał skarżący, nie jest możliwe ze względu na ukształtowanie terenu i ograniczenia wynikające z treści planu miejscowego. W efekcie zostanie on pozbawiony możliwości budowy zamierzonego budynku usługowo - mieszkalnego.

Organy administracji publicznej w ogóle nie zbadały czy lokalizacja spornej inwestycji w opisanym zakresie, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności właściciela działki nr [...]. Nie rozważyły zatem sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą powinny kierować się w każdym postępowaniu, w którym dochodzi do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności.

Organ I instancji zaakceptował wniosek o wydanie decyzji przedłożony przez inwestora, a organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organ odwoławczy podzielił przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację inwestycji drogowej orzekający w sprawie organ administracji nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań (s. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie akceptacja powyższego poglądu nie może oznaczać, że orzekający na podstawie specustawy drogowej organ administracji jest umocowany do pomijania zasad związanych z orzekaniem w indywidualnej sprawie administracyjnej ujętych przede wszystkim w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wyrażono pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w sprawie w podziela, że charakter specustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a., w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 § 1 i art. 11. Wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza to, że wydanie decyzji w trybie tej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19).

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może także pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia, ale także i do innych form ograniczenia korzystania z prawa własności.

W nauce prawa podkreśla się, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia to w tym przypadku znajdują zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 - pkt 18 i pkt 19 komentarza). Uwagi te odnieść należy także do sytuacji, w której co prawda nie dochodzi do wywłaszczenia w znaczeniu pozbawiania (utraty) prawa, ale skutki rozstrzygnięcia organu administracji powodują istotne ograniczenie (uniemożliwienie) zagospodarowania nieruchomości jej właścicielowi.

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego". Ponadto, zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny".

W wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07). W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować ogólnikowych wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji czy zmiany proponowanych rozwiązań. Nie można podzielić stanowiska Wojewody Pomorskiego, że w toku postępowania obowiązki organów orzekających ograniczone są jedynie do oceny kompletności wniosku i ustalenia czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami specustawy (s. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej) odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej).

Przyjęty w specustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy drogowej oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie drogowej uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że: uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, w których organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji i jej zakresu w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, a korekta, o którą wnosił skarżący nie jest znaczna.

W niniejszej sprawie skarżący zgłaszał konkretne zastrzeżenia, wskazując, że projektowana inwestycja nadmiernie ingeruje w jego prawo własności. Z akt sprawy wynika, że zrobił to na etapie postępowania odwoławczego albowiem organ I instancji naruszył przepisy k.p.a. dotyczące zapewnienia udziału stron w postępowaniu. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego nie zostało przez organ I instancji doręczone stronom, przez co pełna realizacja uprawnień procesowych mogła nastąpić dopiero po wydaniu decyzji. W odpowiedzi na zgłaszane uwagi inwestor (Wójt Gminy Chmielno) lakonicznie odpowiedział, że cyt.: "podcięcie działki nr [...] w C. wynika z konieczności zastosowania rozwiązania wymuszającego ograniczenie prędkości jazdy pojazdów" (pismo z dnia 20 marca 2023 r.).

W aktach sprawy nie jednak żadnego dokumentu, który pozwalałby na zweryfikowanie powyższego twierdzenia. W ocenie Sądu jest to twierdzenie dowolne i nie poparte materiałem dowodowym. Jego bezkrytyczne zaakceptowanie w toku postępowania administracyjnego dowodzi, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonywane były w sposób sprzeczny z dyrektywami wynikającymi z przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Treść przywołanego pisma dowodzi także, że inwestor w żaden sposób nie rozważył argumentów skarżącego odnośnie możliwej korekty przebiegu pasa drogowego. Nie wiadomo zatem dlaczego modyfikacja dokumentacji projektowej zgodnie z zastrzeżeniami skarżącego nie była możliwa. Inwestor poza ogólnikowym (i nie popartym żadnymi dowodami) stwierdzeniem o konieczności ograniczenia prędkości pojazdów nie wykazał aby takie poszerzenie akurat na wysokości działki skarżącego wpływało na bezpieczeństwo ruchu pojazdów. Inwestor nie wykazał także aby cel ten (nawet przy założeniu, że zachodzi konieczność ograniczenia prędkości pojazdów) nie mógł być osiągnięty przy mniejszej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności działki nr [...].

Podkreślenia wymaga, że w żadnym postępowaniu administracyjnym (także w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania podnoszonych przez stronę zarzutów, zastrzeżeń czy uwag co do projektowanego rozstrzygnięcia. Na organach administracji ciąży jednak obowiązek wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożności uwzględnienia zgłoszonych żądań. Uzyskanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne. Umożliwia ono bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy określeniu przebiegu drogi nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Brak takiego stanowiska oznacza, że rozstrzygnięcie ma charakter dowolnego, a do jego podjęcia doszło z naruszeniem prawa.

Podsumowując, Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do wnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy drogowej). W ocenie Sądu, organ I instancję kwestię tę pominął, a organ odwoławczy zbyt pobieżnie zweryfikował odniósł się do wskazanych przez właściciela nieruchomości zastrzeżeń. Organ II instancji opierając się na ogólnikowych i lakonicznych wyjaśnieniach inwestora nie dostrzegł także uzasadnionych interesów właściciela działki nr [...] i nie rozważył zasadności tak daleko idącego zakresu ingerencji w prawo własności tej nieruchomości.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd, w przeważającej części, ich nie podzielił. Skarżący podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia:

1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegającego na uniemożliwieniu mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (niedoręczenie mu pisma w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji), co miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się pozbawieniem skarżącego możliwości zajęcia stanowiska, obrony jego praw i wykluczyło go z udziału w końcowym stadium postępowania.

Z akt sprawy wynika, że zarówno organ I jak i II instancji nie dochowały obowiązku zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydanie decyzji. W ocenie Sądu, nie wyczerpuje tego obowiązku samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Art. 10 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi tym, że strona ma prawo zapoznać się za całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wypowiedzieć się co do niego przed wydaniem decyzji. Oznacza to, że prawo, o którym mowa w tym przepisie, aktualizuje się w momencie zakończenia postępowania wyjaśniającego, w którym gromadzone sąd dowody, a przed fazą rozstrzygania sprawy. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją naruszenie wskazanego przepisu nie budzi w tym zakresie wątpliwości. Ani organ I ani organ II instancji takiego zawiadomienia nie wystosowały przed wydaniem decyzji. Jednocześnie jednak, za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko przyjmujące, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co z kolei miało istotny wpływ - na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać (np. jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić) i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (zob.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., II OSK 1317/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2014 r., II SA/Łd 1014/13). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją do wskazanego uchybienia doszło, ale w ocenie Sądu, nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem nie umożliwiło stronie przedstawiania własnego stanowiska. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, a w postępowaniu odwoławczym przedstawiał wnioski procesowe (wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności – pismo z dnia 8 lutego 2023 r.) oraz wnioski dowodowe (pisma z: 10 marca 2023 r., 26 i 28 lipca 2023 r. oraz 9 sierpnia 2023 r.). Tym samym, skarżący nie tylko nie wykazał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło mu podjęcie konkretnych czynności procesowych, ale brał czynny udział w postępowaniu administracyjnych. W tym stanie sprawy naruszenie wskazanego przepisu Sąd zakwalifikował jako nieistotne.

2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej polegającego na: niezawiadomieniu go o terminie czynności geodezyjnych na terenie działki gruntu o numerze [...] stanowiącej jego własność, co doprowadziło do tego, że pozbawiono go możliwości wzięcia udziału w sprawie na tym etapie i obrony jego praw.

W tym zakresie organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie dokonywano czynności geodezyjnych na nieruchomości skarżącego. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, na podstawie których określa się przebieg inwestycji. W aktach sprawy nie ma także żadnego dowodu potwierdzającego, że takie czynności miały miejsce.

3) art. 11 f ust. 1 pkt. 5 - 6 specustawy drogowej polegające na: nieokreśleniu w treści zaskarżonej decyzji tego jaka jest powierzchnia działek [...] i [...] powstałych na skutek podziału działki [...], co powoduje, że skarżący nie jest w stanie ustalić na podstawie samej decyzji powierzchni działki, której jest właścicielem i powierzchni działki która ma zostać wywłaszczona. Zdaniem skarżącego taka decyzja nie może stanowić podstawy wpisu do księgi wieczystej ponieważ nie określa powierzchni działek powstałych na skutek podziału co czyni ją niewykonalną dla sądu.

W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. W stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji - załączniku nr 2 – załączniku mapowym w skali 1:500 zawarto projekty podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek. Z treści tego załącznika wynika powierzchnia działek mających powstać z podziału dz. nr [...], co czyni zarzut skarżącego bezprzedmiotowym.

4) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej polegające na niedostrzeżeniu, że najpewniej zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej jest inny aniżeli zaskarżonej decyzji - obie decyzje najpewniej dotyczą działek o innych numerach ewidencyjnych.

Wbrew stanowisku skarżącego obie decyzje dotyczą tych samych działek. W załączniku do projektu budowlanego opracowanym przez mgr inż. K. K. znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy Chmielno z dnia 5 kwietnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której wskazano działki objęte planowaną inwestycją. Porównanie działek wymienionych w tej decyzji z działkami wskazanymi w decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji drogowej uzasadnia wniosek, że zakres przedmiotowy obu decyzji jest tożsamy.

5) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez organ przejawiające się tym że:

- organ błędnie uznał, że źródło finansowania inwestycji w postaci dofinansowania przesądza bezwzględnie o tym, że w sprawie zachodzi ważny interes społeczny,

- organ błędnie utożsamia interes gminy w postaci uzyskania dofinansowania bezpośrednio z interesem społecznym, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 17 specustawy drogowej powinien dotyczyć bezpośrednio społeczeństwa, a nie budżetu gminy, a gmina dodatkowo ma szereg narzędzi pozwalających na zarządzenie ryzykiem oraz na planowanie inwestycji,

- organ nie dostrzegł tego, że na nieruchomości miała powstać klinika medyczna, a wywłaszczenie części nieruchomości uniemożliwia realizację tego celu, co jest sprzeczne z interesem społecznym.

Przywołany przez skarżącego art. 17 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Literalna wykładnia wskazanej normy wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, gdy właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczegółowych kryteriów dla takiej oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r., II OSK 1757/13). Sąd w składzie orzekającym podziela przyjmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2022 r., II OSK 699/22).

6) art. 30 § 4 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1 i art. 33 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezważenie na brak umocowania Ł. K. do działania w imieniu organu i błędną wykładnię przepisu art. 39 § 1 oraz art. 39 § 4 k.c., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że działanie tej osoby bez umocowania mogło być potraktowane jako jakiekolwiek działanie organu podczas, gdy w istocie było to działanie pozbawione podstaw prawnych, którego nie można utożsamiać z działaniem organu, a przepisów o późniejszym, retroaktywnym zatwierdzeniu działania falsus procurator z części ogólnej Kodeksu cywilnego nie można stosować odpowiednio wobec organów administracji i postępowań administracyjnych.

Bez wątpienia k.p.a. zawiera niekompletną regulację dotyczącą pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym i z tego względu w zakresie nieuregulowanym należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Tak jest m.in. w przypadku przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także w sytuacji, gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres. W takim przypadku ważność tych czynności zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.) (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., II SA/Bd 65/22).

7) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. poprzez błędne i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w kontekście nieprzeprowadzania dowodów wnioskodawcach przez stronę mimo istotnych przesłanek do ich przeprowadzenia i niesłusznego nieuwzględnienia wniosku strony o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń co do spełnienia wymogów formalnych przez inwestycję, które to wymogi w rzeczywistości nie zostały spełnione. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych w następstwie czego błędnie ustalono stan faktyczny sprawy przez nierozważenie pewnych kwestii Sąd już się wypowiedział w niniejszym uzasadnieniu. Co do zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej należy wskazać, że organ odwoławczy błędnie przytoczył treść art. 89 k.p.a. regulującego przesłanki skorzystania z tego trybu wyjaśniającego. Wbrew bowiem stanowisku organu orzekającego przesłanką wyznaczenia rozprawy nie jest już, od wielu lat, osiągnięcie celu wychowawczego. Pomijając powyższe w ocenie Sądu nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków w zakresie udzielenia pełnomocnictwa Ł. K. czy szczegółowych warunków w jakich nastąpiło obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie, jak wskazywał skarżący we wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

8) art. 7a §1 k.p.a. oraz art. 81a §1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości natury faktycznej i prawnej na niekorzyść strony, w szczególności poprzez uznanie w sposób dowolny, że inwestycja realizuje cele publiczne i niedopuszczalne niezważenie, iż dało się tę inwestycję przeprowadzić i zrealizować wszystkie jej założenia bez tak daleko idącego uszczerbku w prawie własności skarżącego.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.) ani też wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a § 1 k.p.a.). Tym samym, organ administracji orzekający w sprawie nie mógł rozstrzygnąć ich na niekorzyść skarżącego, jak wskazano w skardze. Odmienna ocena w zakresie realizacji przez inwestycję celów publicznych nie może być uznana za rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony. Kwestia nie rozważenia możliwości przeprowadzenia inwestycji bez tak daleko idącego uszczerbku w prawie własności skarżącego została już omówiona w niniejszym uzasadnieniu.

10) art. 1 Protokołu dodatkowego do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. oraz artykułu 21 pkt 1 i 2 oraz artykułu 64 § 3 Konstytucji RP poprzez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji, która narusza ochronę prawa własności skarżącego, gdyż:

- w części dotyczącej skarżącego realizacja inwestycji narusza jego prawo własności w sposób znacznie szerszy niż byłoby to uzasadnione dla celu i interesu publicznego, zbędnie ingerując w to prawo i czyniąc działkę skarżącego dużo mniej użyteczną i wartą, niż gdyby zdecydowano się nie stawiać na jezdni wyspy ograniczającej ten ruch w miejscu jak w inwestycji, ale zaledwie kilka metrów wcześniej, na działkach sąsiadujących z działkami skarżącego posiadających odrębny dostęp do drogi publicznej, co nie przyniosłoby żadnego uszczerbku dla założeń inwestycji,

- w ocenie skarżącego uzyskanie dofinansowania nie może być uzasadnieniem realizacji uzasadnionego interesu publicznego i społecznego, a w szczególności nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania inwestycji za realizującej uzasadnione cele publiczne, jak błędnie wywodzi organ.

Ten zarzut stanowi powtórzenie zarzutów wcześniej już podniesionych i przeanalizowanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i rozpoznał go w powiązaniu z zarzutem naruszenia z art. 11c specustawy drogowej w zw. art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd podzielił także zarzut błędnej wykładni art. 11e specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ogranicza możliwość kognicji organu wydającego zezwolenie jedynie do zbadania, czy spełnione są warunki formalne dla uzyskania zezwolenia podczas, gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, nie wyłącza on obowiązku zważania przez organ na to, czy poszczególne elementy inwestycji są zgodne z wszystkim obowiązującymi normami prawnymi (a nie normami proceduralnymi) i nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji odmownej, jeśli jakikolwiek element tej inwestycji będzie sprzeczny z jakąkolwiek obowiązująca normą prawną, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Rekapitulując powyższe rozważania Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia: art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, a także art. 7, art. 77 § 7 i art. 80 k.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły one do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działki nr [...]. Jednocześnie nie uzasadniono zakresu tej ingerencji ani też nie rozważono możliwości innego zaprojektowania przebiegu inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny C., gmina C.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu. Przede wszystkim organ uwzględni uzasadnione zastrzeżenia właściciela działki nr [...] dotyczące przebiegu poszerzenia pasa drogowego i rozważy wniosek o usytuowanie tego przebiegu na wysokości granicy działki nr [...].

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od Wojewody Pomorskiego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).