Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2553/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 97/16 w sprawie ze skargi M K. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1. uchyla punkt czwarty zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia od M. K. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 97/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. K. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, umorzył w pkt I postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu w postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r. o świadczenie wychowawcze; stwierdził, że postępowanie w przedmiocie świadczenia wychowawczego było prowadzone przewlekle (pkt II); stwierdził w pkt III, że przewlekłość miała charakter rażący oraz wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa grzywnę w wysokości 3.000 zł (pkt IV).

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 1 kwietnia 2016 r. M. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, tj. syna K. K.

W dniu 1 kwietnia 2016 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na K. K. złożyła także K. S., oświadczając, że opiekę nad dziećmi sprawuje wraz z byłym partnerem M. K. według ich ustaleń.

W dniu 10 lipca 2016 r. świadczenie wychowawcze przyznano K. S.

Pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. wezwano skarżącego, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, do zgłoszenia się w celu "złożenia wyjaśnień mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego" pod rygorem nierozpatrzenia wniosku.

W odpowiedzi na ww. pismo, w dniu 9 czerwca 2016 r. skarżący wniósł o sprecyzowanie wezwania poprzez wskazanie czego ewentualne wyjaśnienia mają dotyczyć oraz o podanie podstawy prawnej wezwania do osobistego zgłoszenia się w siedzibie organu.

W dniu 13 czerwca 2016 r. poinformowano skarżącego, że został wezwany do złożenia wyjaśnień z uwagi na fakt, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła również matka dzieci. Organ podał podstawę prawną wystosowanego wezwania - art. 15 i 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Pismem z 17 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał stanowisko, że w braku podstawy prawnej do wzywania go do osobistego stawiennictwa, w siedzibie organu nie może stawić się z przyczyn podanych wcześniej w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. (praca w godz. 8:00-15:00 lub zajmowanie się dziećmi). Wniósł też o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na temat wniosku K. S.

W odpowiedzi pismem z 23 czerwca 2016 r. organ stwierdził, że żądane informacje nie są informacją publiczną oraz ponownie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wezwał skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi, informując, że mogą one zostać złożone pisemnie bez konieczności osobistego stawiennictwa.

Pismem z dnia 10 lipca 2016 r. pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpatrzenia w związku z niezastosowaniem się do wezwania "do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty (...)", który minął 6 lipca 2016 r.

W piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. skarżący podniósł, że nadal jest mu nieznany zakres oczekiwanych od niego wyjaśnień.

W dniu 18 sierpnia 2016 r. M. K. złożył do Biura Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miasta Krakowa wniosek o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego.

W dniu 22 sierpnia 2016 r. Biuro Kontroli Wewnętrznej UMK zwróciło się do skarżącego o doprecyzowanie i wyjaśnienie przedmiotu żądania.

W odpowiedzi, pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r., skarżący poinformował, że przedmiotowe pismo nie stanowiło skargi złożonej w trybie k.p.a., lecz wniosek o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. z związku z możliwością złożenia przez niego skargi do sądu. Wskazał też, że z ostrożności procesowej, składa także zażalenie.

Wobec powyższego Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 19 września 2016 r. poinformował, że Wydział Spraw Społecznych błędnie przyjął, że 14 - dniowy termin wyznaczony na złożenie wyjaśnień powinien być liczony od dnia sporządzenia pisma przez Wydział Spraw Społecznych, tj. od 23 czerwca 2016 r. gdyż 14-dniowy bieg terminu w przypadku kierowanej do skarżącego korespondencji winien być bowiem liczony od dnia następującego po dniu 8 lipca 2016 r., tj. po dniu w którym istnieje domniemanie skutecznego doręczenia wezwania. Zatem pismo z dnia 10 lipca 2016 r. było przedwczesne, a ponadto nie zostało ono opatrzone datą. Prezydent podkreślił, że z uwagi na okoliczność, że zawiadomienie z 10 lipca 2016 r. nie wywołuje skutków prawnych, zobowiązał Dyrektora Wydziału Spraw Społecznych do podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r.

Ponadto poinformowano skarżącego, że decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2016 r. przyznano K. S. prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz syna K. K.

W dniu 28 września 2016 r. organ zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz K. K.

W piśmie z dnia 17 października 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa (podobnie w piśmie z 20 marca 2017 r.) skarżący podniósł, że wyraźnie wskazał, że jego pismo z 15 sierpnia 2016 r. nie stanowiło skargi złożonej w trybie k.p.a., lecz wniosek, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. w związku z możliwością złożenia przez niego skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 tej ustawy.

Skarżący złożył zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

W dniu 17 października 2016 r. M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od daty wszczęcia postępowania, tj. dnia 1 kwietnia 2016 r. upłynęło ponad pół roku, a pomimo to organ pozostaje w bezczynności w wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podaniu stronom ewentualnych powodów niezałatwienia sprawy w terminie.

Następnie po wniesieniu przez M. K. skargi na bezczynność (w dniu 7 listopada 2016 r.) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie przekazał kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącego oraz poinformował, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u K. S. nie było dotychczas możliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem [...] stycznia 2017 r. uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania, stwierdzając że oczekiwanie na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania.

W dniu 1 marca 2017 r. akta sprawy zostały zwrócone do Wydziału Spraw Społecznych UMK.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. wstrzymano K. S. wypłatę świadczenia wychowawczego od dnia 1 lutego 2017 r. na K. K., a decyzją z dnia [...] marca 2017 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na syna K. K. od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę na bezczynność w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że ze względu na to, że po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku wniosek skarżącego został rozpoznany zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje natomiast bezprzedmiotowości w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał, że zarzuty skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r. są zasadne. Pomimo długotrwałości prowadzenia postępowania organ nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał powodów niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 k.p.a. Organ najpierw przez długi czas (od złożenia wniosku do 2 czerwca 2016 r.) nie wykonywał w sprawie żadnych czynności, a następnie podejmował czynności, które oceniono jako jedynie pozorne. Polegały one na wzywaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień bez wskazania czego konkretnie mają one dotyczyć (mimo, że skarżący wyraźnie o to się zwracał). Organ pozostawił wniosek bez rozpoznania zarzucając nieuzupełnienie wniosku o wymagane dokumenty, pomimo że o takie dokumenty wcześniej nie wzywał (tylko o złożenie nieskonkretyzowanych wyjaśnień), następnie uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest bezskuteczne, a następnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało uchylone wskutek uznania zażalenia skarżącego o braku ustawowych przesłanek do zawieszenia postępowania za uzasadnione. Pomimo uzyskania wywiadu środowiskowego w dniu 7 listopada 2016 r. nie podjął zawieszonego postępowania i decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero w dniu [...] marca 2017 r. Ponadto wskutek przesłania niekompletnych akt postępowania skarga przez sąd nie mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, a akta składające się z kilku nieponumerowanych plików dokumentów potwierdzają jedynie chaotyczność prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz dalszą niekompletność akt (brak w nich postanowienia o zawieszeniu postępowania, dowodu jego doręczenia, zażalenia na to postanowienie, dowodu doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2017 r.).

Sąd podkreślił, że o ile jeszcze podjęcie pierwszej czynności w sprawie po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku można tłumaczyć wpływem do organu bardzo dużej ilości wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego koniecznych do rozpoznania, to podjęte następnie czynności nie charakteryzowały się koncentracją, spójnością oraz przejrzystością. Pomimo bowiem zgodnych oświadczeń skarżącego oraz matki jego dzieci, że wykonują pieczę nad dziećmi naprzemiennie oraz pomimo wyraźnego oddzielenia, podobnie jak w innych aktach prawnych, również w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci kwestii formalnych wniosku oraz kwestii merytorycznych, organ nie potrafił, pomimo żądań skarżącego, sprecyzować zakresu koniecznych wyjaśnień poprzez zadanie konkretnych pytań (pisma z dnia 2, 9 i 13 czerwca 2016 r.). Pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dotyczącego przypadku "złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku", podczas gdy skarżący, jak wskazywał w trakcie postępowania, nie został nigdy wezwany do uzupełnienia, czy poprawienia złożonego wniosku. Następnie po stwierdzeniu "bezskuteczności" pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ zawiesił postępowanie do czasu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pomimo jego otrzymania dniu 7 listopada 2016 r. "czekał" na wydanie decyzji do dnia [...] marca 2017 r. Ponadto zwrócić należy uwagę, że organ nie nadał biegu zażaleniu na bezczynność i przewlekłość postępowania pomimo pism skarżącego z dnia 17 października 2016 r. i z dnia 20 marca 2017 r.

Postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego Sąd uznał zatem nie tylko jako przewlekłe, ale rażąco przewlekłe, gdyż rozpoznanie wniosku skarżącego trwało aż 11 miesięcy, pomimo możliwości jego zakończenia co najmniej kilka miesięcy wcześniej.

Wymierzając grzywnę Sąd miał na uwadze wskazane okoliczności i uznał jej wysokość za adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Zakończenie postępowania co do wniosku skarżącego, orzekanie przez organ na podstawie nowych przepisów prawnych i to w sytuacji złożenia dwóch osobnych wniosków przez rodziców dziecka sprawiło, że Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, III i IV wniósł Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego prowadzone było przewlekle;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności przewlekłość o charakterze rażącym;

3) naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania i w konsekwencji nie mające podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, że przewlekłość miała charakter rażący;

4) naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na wymierzeniu organowi grzywny, będące konsekwencją niezasadnego przyjęcia, że prowadzenie postępowania było przewlekłe, a przewlekłość ta miała charakter rażący.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez oddalenie skargi oraz niewymierzanie organowi grzywny;

ewentualnie:

2) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 15 września 2017 r. M. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, bowiem w jego ocenie pełnomocnik organu nie dołączył do niej ważnego pełnomocnictwa do reprezentowania obecnego Prezydenta Miasta Krakowa (organu a nie gminy). Jak wynika z daty wydania pełnomocnictwa zostało ona wydane w poprzedniej kadencji samorządu, a więc po ostatnich wyborach samorządowych powinno być wydane nowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało jednakże rozpatrzeć dopuszczalność skargi kasacyjnej w związku z podnoszonym przez uczestnika postępowania zarzutem złożenia jej przez podmiot nieuprawniony. Uczestnik argumentował powyższe stanowisko faktem, że składający w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa skargę kasacyjną pełnomocnik nie był należycie umocowany, gdyż pełnomocnictwo zostało wydane w poprzedniej kadencji samorządu.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że pełnomocnictwa (upoważnienia administracyjne) są udzielane przez organ i brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu i nie wpływa na ważność upoważnień do czasu, gdy nie zostaną one uchylone lub zmienione przez piastuna organu. Dopiero zniesienie organu administracyjnego powoduje utratę mocy udzielonego pełnomocnictwa (M. Stahl: "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006). Z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne. Ważność ich należy oceniać na dzień ich wydania, chyba że zostały one odwołane przez osobę, która je udzieliła, lub jego zastępcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 496/06, LEX nr 227699).

Wobec powyższego wybór Prezydenta Miasta Krakowa na nową kadencję nie miał wpływu na ważność (istnienie i zakres) udzielonego przez niego w dniu 30 maja 2011 r. pełnomocnictwa radcy prawnemu J. G. Nie można wobec tego skutecznie zarzucić dokonania czynności bez należytego umocowania.

Podstawy skargi kasacyjnej okazały się natomiast częściowo usprawiedliwione.

Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) ustalenie i wypłata świadczenia wychowawczego, w przypadku złożenia wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 1, następuje w terminie 3 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 1 kwietnia 2016 r. zostało zakończone przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2017 r., przy czym pierwsza czynność w sprawie została podjęta w dniu 2 czerwca 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane przez organ czynności nie uzasadniają twierdzenia, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. O przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczy okoliczność m.in., że Prezydent Miasta Krakowa dopiero po 6 miesiącach od złożenia wniosku wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie osoby sprawującej opiekę nad dziećmi: M. K. i K. K. Ponadto, pomimo uzyskania w dniu 7 listopada 2016 r. wywiadu środowiskowego, nie podjęto zawieszonego postępowania, a decyzja w sprawie została wydana po kolejnych 4 miesiącach. Nawet okoliczność wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego przez drugiego z rodziców K. K. – K. S. czy też zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nie uzasadniała prowadzenia postępowania przez 11 miesięcy od daty złożenia przez M. K. wniosku o przyznanie świadczenia.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powołanego przepisu, w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż działania organu naruszały zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że organ prowadził postępowanie w sposób niespójny i nieskuteczny, co doprowadziło do nieuzasadnionego jego przedłużania.

Wobec powyższego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast argumenty odnoszące się do braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kasacyjnie grzywny. Zwrócić należy bowiem uwagę, że świadczenie wychowawcze zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego, jako forma wsparcia rodzin wychowujących dzieci ze środków publicznych, ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Regulacja ta wprowadziła nową, nieznaną dotychczas instytucję, której wdrożenie wymagało od organu przeznaczenia dodatkowych nakładów pracy i czasu a także reorganizacji urzędu. Należy mieć również na względzie, że w początkowym okresie ilość wniosków składanych przez zainteresowanych o przyznanie świadczenia wychowawczego była znaczna. Jak wyjaśnił Prezydent Miasta Krakowa w dniu 1 kwietnia 2016 r. zostało złożone elektronicznie 3385 wniosków, a ponadto 2190 wniosków zostało złożonych drogą tradycyjną. Do końca kwietnia 2016 r. złożono 33912 wniosków, w tym elektronicznie 16852 wnioski. Wskazane okoliczności mogły powodować trudności kadrowe i w związku z tym obciążenie pracowników organu.

Podkreślić przy tym należy, że grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że działania organu nie nosiły znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Nie istnieje przy tym uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności z uwagi na fakt, że organ wydał w dniu [...] marca 2017 r. przedmiotową decyzję. W tej sytuacji za zbędne uznać należało stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco - represyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie czwartym i w tym zakresie oddalił skargę.

W pozostałej części skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.