Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1143/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO Gd/2696/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r., nr SKO Gd/2696/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 21 lutego 2022 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – E. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie w dniu 1 czerwca 2010 r.

Prezydent Miasta Tczewa decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr 000051/OSP/03/2022, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Prezydenta, wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane skarżącemu albowiem w dniu ustalenia stopnia niepełnosprawności matka skarżącego miała skończony 66. rok życia a zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Nadto, w ocenie Prezydenta, w sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Z informacji udzielonych przez skarżącego wynika bowiem, że zatrudnienie zakończył on w 2009 r. ze względu na stan zdrowia mamy i przebyty udar niedokrwienny. Skarżący nie przedstawił jednakże jakichkolwiek dokumentów określających ostatnie miejsce zatrudnienia, poprzedzające zaprzestanie sprawowania aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz okoliczności rozwiązania tej umowy. Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący pozostawał aktywny zawodowo do 12 lipca 2001 r. a stosunek pracy ustał w wyniku: rozwiązania, wygaśnięcia, z upływem czasu, na który była zawarta. Co więcej, skarżący nie podejmował aktywności zawodowej na długo przed tym jak jego matka stała się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Jednocześnie, Prezydent wskazał, że decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. skarżący został uprawniony do pobierania świadczeń w formie zasiłku dla opiekuna z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zgodnie zaś z treścią art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że organ I instancji błędnie przyjął, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, należy bowiem stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Jednakże, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego aktywności zawodowej a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką.

Kolegium wskazało przy tym, że z przedłożonej przez skarżącego karty czynności wykonywanych podczas opieki nad matką wynika, że wykonywane przez niego czynności opiekuńcze polegają na: czynnościach higienicznych (codziennie), prowadzeniu do toalety (kilka razy dziennie), wymianie pieluchomajtek (codziennie), smarowaniu kremami (w razie potrzeby), przygotowaniu ubrań (codziennie), przewracaniu na inny bok i przeciwdziałaniu odleżynom (w razie potrzeby), ćwiczeniach fizycznych (w razie możliwości), mierzeniu ciśnienia (dwa razy dziennie), podawaniu leków (dwa razy dziennie), przygotowaniu i podawaniu posiłków (codziennie), sprzątaniu, praniu i prasowaniu (codziennie), wizytach lekarskich (w razie potrzeby), opłacaniu rachunków (w razie potrzeby), robieniu zakupów i realizacji recept (w razie potrzeby), załatwianiu spraw urzędowych (w razie potrzeby), wyjściach na spacery (w razie możliwości na wózku inwalidzkim), czytaniu książek i pism urzędowych (w razie potrzeby), układaniu do snu (codziennie), masażu i oklepywaniu (w razie potrzeby), czuwaniu podczas snu (co noc). Opisując czynności dotyczące opieki nad matką skarżący podał: 7:00 - 9:00 - podprowadzenie do toalety, poranna toaleta, wymiana pieluchomajtek, pomoc przy ubieraniu się, pomiar ciśnienia, przygotowanie i podanie śniadania, przygotowanie leków; 9:00 - 11:00 - sprzątanie, zmywanie po śniadaniu, w razie potrzeby zakupy i załatwienie spraw; 11:00 — 13:00 -przygotowanie obiadu, w razie potrzeby zaprowadzenie do toalety lub przebranie, rozmowa, oglądanie telewizji; 13:00 - 15:00 - podanie obiadu, pozmywanie i posprzątanie po obiedzie, ewentualna pomoc w podniesieniu lub obróceniu na drugi bok; 15:00 - 17:00 - w razie możliwości rozruszanie stawów, ćwiczenia fizyczne, sprzątanie domu, w razie potrzeby zrobienie prania; 17:00 - 19:00 - przygotowanie kolacji, w razie możliwości wyjście na spacer na wózku inwalidzkim, mierzenie ciśnienia; 19:00 - 21:00 - podanie kolacji, zaprowadzenie do toalety, pomoc w wieczornej toalecie, wymiana pieluchomajtek, masaże, oklepywanie, pomoc w przebraniu się, smarowanie maścią przeciwbólową i podanie leków; 21:00 - 23:00 -położenie spać, ewentualne zaprowadzanie do toalety, czuwanie. Podczas przeprowadzonego w dniu 10 marca 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący zamieszkuje z żoną i matką. Skarżący nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Żona skarżącego jest zarejestrowana w PUP, nie pracuje zawodowo, ani dorywczo. Matka skarżącego jest po zawałach, urazie mózgu, ma niedowład lewej strony ciała, ma trudności z poruszaniem się, pozostaje pod kontrolą lekarza, przyjmuje leki (koszt 200 - 300 zł). Skarżący zajmuje się wszelkimi sprawami medycznymi, tj. umawia wizyty lekarskie, zamawia i wykupuje leki, towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich, a ponadto dba o porządek w domu, robi zakupy, przyrządza posiłki, pomaga matce w czynnościach higienicznych, tj. mycie głowy, pleców, obcinanie paznokci. Ustalono również, że skarżący od wielu lat nie podejmuje zatrudnienia. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. skarżący oświadczył, że ostatnie zatrudnienie zakończył w 2009 r. ze względu na stan zdrowia jego matki i przebyty udar niedokrwienny, w wyniku którego utraciła ona całkowicie sprawność w lewej ręce i ma ograniczoną sprawność lewej nogi (ciągnie ją), w domu porusza się z asekuracją, natomiast wszelkie wyjścia na zewnątrz odbywają się na wózku inwalidzkim. Matka skarżącego ma zawroty głowy, sporadycznie trudności z przełykaniem, przygotowane posiłki spożywa powoli, wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, dojściu do toalety, wymianie pieluchomajtek, ubieraniu się, smarowaniu maściami, mierzeniu ciśnienia, przygotowaniu i podaniu posiłków i leków, wizytach lekarskich, załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów i realizacji recept oraz wszelkich pracach domowych (sprzątanie, pranie, prasowanie). W piśmie tym skarżący oświadczył również, że brak aktywności spowodowany jest opieką nad matką i gdyby nie ta, to byłby skłonny podjąć jakiekolwiek zatrudnienie.

Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 25 października 2022 r. ustalono nadto, że żona skarżącego podejmuje prace dorywcze. Matka skarżącego choruje na przewlekłą niewydolność serca wieńcowopochodną, ma nadciśnienie, stan po leczeniu złamania kości udowej prawej, stan po udarze OUN z niedowładem połowicznym lewostronnym, ma hipercholesterolemię, w okresie od 21 września 2022 r. do dnia 28 września 2022 r. przebywała w szpitalu z rozpoznaniem zawału serca podwsierdziowego, pozostaje pod kontrolą lekarza i przyjmuje leki. Stan zdrowia matki skarżącego ostatnio się pogorszył, ma zaplanowane wizyty u lekarzy specjalistów, uczestniczy w domowej rehabilitacji, wymaga wsparcia podczas mycia głowy i pleców, obcinania paznokci u rąk i stóp, przygotowania posiłków, robienia zakupów, umawiania wizyt lekarskich, czynności porządkowych w mieszkaniu, ubieraniu się, zapinaniu guzików, ścieleniu łóżka. Ustalono przy tym, że matka skarżącego jest samodzielna podczas czynności higienicznych w toalecie oraz myciu intymnych części ciała, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i leki, może pozostać sama w domu na 2 - 3 godziny, wymaga natomiast wsparcia drugiej osoby przy poruszaniu się lub porusza się na wózku, ma zawroty głowy i wymaga pomocy w przybraniu pozycji siedzącej. Podczas nieobecności skarżącego doraźną pomoc matce świadczy jego żona.

W piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. skarżący oświadczył, że ostatnie zatrudnienie zakończył w 2009 r., była to praca dorywcza w charakterze pomocy ogrodnika, od 2010 r. pobiera zasiłek w związku z opieką nad matką, która w 2009 r. przeszła udar mózgu i doznała niedowładu lewostronnego, jest po czterech zawałach (ostatni we wrześniu 2022 r.), cierpi na nadciśnienie, niedoczynność tarczycy oraz chorobę wieńcową, jest po operacji zaćmy, biodra i usunięciu jajnika, nie jest osobą samodzielną, nie jest zdolna do przygotowywania posiłków (ale spożywa je sama), sama przyjmuje przygotowane leki, porusza się przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego, na zewnątrz przy pomocy wózka inwalidzkiego a w mieszkaniu przy pomocy i asyście (wyłącznie do toalety), większość czasu spędza w łóżku, potrzebuje pomocy by usiąść oraz przemieścić się na wózek inwalidzki. Gdy skarżący wychodzi z domu, matką opiekuje się jego żona, lecz jest to opieka sporadyczna i krótkotrwała.

W ocenie Kolegium, z dokonanych w toku postępowania ustaleń nie wynika aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad matką wymuszał na skarżącym niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności wykonywane przez skarżącego w związku z opieką nad matką nie mogą zaś być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącego i nie należą do czynności, których wykonywania nie można pogodzić z wykonywaniem pracy. Nadto, część tych czynności związanych jest z prowadzeniem gospodarstwa domowego i muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba niepełnosprawna wymagająca stałej opieki, czy też nie. Zakres samodzielności matki skarżącego, choć ograniczony, to jednak nie jest tego rodzaju, by wykluczał podjęcie przez skarżącego zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego, pomimo swojej niepełnosprawności, nie jest osobą obłożnie chorą i stale leżącą, w związku z czym nie wymaga przeciwdziałania odleżynom, po domu porusza się przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego lub asekuracji osoby trzeciej, na zewnątrz na wózku inwalidzkim, nie jest też całkowicie niesprawna ruchowo w górnej części ciała (sprawna jest prawa ręka), może samodzielnie siedzieć, nie wymaga karmienia, pojenia, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki, leki, samodzielnie wykonuje pewne czynności higieniczne i fizjologiczne oraz może pozostać sama w domu na pewien czas. Nadto, wraz ze skarżącym i jego matką zamieszkuje jego niepracująca żona, która w pewnym stopniu mogłaby uczestniczyć w opiece nad matką, chociażby poprzez udzielenie jej wsparcia w niektórych czynnościach.

Kolegium wskazało przy tym, że z akt sprawy wynika, że decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie z dnia 17 czerwca 2014 r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 15 kwietnia 2014 r. bezterminowo. Kolegium podkreśliło przy tym, że skarżący wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w razie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

We wniesionej do Sądu skardze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 11 kwietnia 2022 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną

Skarżący, jako syn, niewątpliwie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie w dniu 1 czerwca 2010 r. ze wskazaniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez orzekające w sprawie organy ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką nie może być uznana za prawidłową.

Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo

- skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy oceniły, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, wskazując przy tym, że rozmiar i zakres opieki skarżącego nad matką nie wymusza na nim niepodejmowania zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika zaś bardzo duży zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w związku z opieką nad matką. Z dokonanych przez orzekające w sprawie organy ustaleń wynika, że matka skarżącego jest po czterech zawałach, urazie mózgu, ma niedowład lewej strony ciała, ma problem z przemieszczaniem się, jest osłabiona i ma zawroty głowy. Porusza się jedynie przy pomocy sprzętu rehabilitacyjnego, przy tym po domu jedynie z asekuracją skarżącego a na zewnątrz za pomocą wózka inwalidzkiego, wymaga również asysty w doprowadzeniu do toalety. Większość czasu matka skarżącego leży w łóżku. Skarżący pomaga jej usiąść na łóżku, wejść i zejść z wózka inwalidzkiego. Nadto, skarżący w związku z opieką nad matką wykonuje czynności higieniczne, asystuje przy ćwiczeniach fizycznych, zajmuje się mierzeniem ciśnienia, podawaniem leków, przygotowaniem i podawaniem posiłków, sprzątaniem, praniem i prasowaniem, zaprowadzaniem na wizyty lekarskie, opłacaniem rachunków, zakupami wraz z realizacją recept, załatwianiem spraw urzędowych, a także asystuje na spacerach i czuwa podczas snu. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 marca 2022 r. ustalono, że skarżący świadczy rzeczywistą, długotrwałą pomoc matce, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Wskazać zaś należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.qov.pl).

W świetle powyższego, przedstawiona stwierdzić należy, że dokonana przez orzekające w sprawie organy w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo - skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką uniemożliwia mu obecnie podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Nadto, organy błędnie oceniły, że nie zachodzi związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, albowiem skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

Wskazać bowiem należy, że miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o świadczenie a także w dacie orzekania przez organy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 pkt4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę.

Wreszcie, w ocenie Sądu, uzasadnienia dla dokonanej przez Kolegium negatywnej oceny wniosku skarżącej nie może stanowić fakt, że wraz ze skarżącym i jego matką zamieszkuje żona skarżącego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/GI 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy zobligowane były wyłącznie do zbadania okoliczności odnoszących się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżący. Sąd podziela przedstawiony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 675/22 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, przedstawiona przez orzekające w sprawie organy argumentacja nie zasługuje na akceptację, tym bardziej że, jak zauważyły organy, skarżący od 2014 r. w związku z opieką nad matką ma przyznany zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), ustalono, że skarżący jest uprawniony do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku dla opiekuna bezterminowo od dnia 15 maja 2014 r.

Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejście w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i zasiłku dla opiekuna przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Tymczasem, organ (pierwszej instancji) przyznając skarżącemu zasiłek dla opiekuna uznał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały przez skarżącego spełnione w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką a orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zarówno organ I instancji, jak i orzekające Kolegium, uznały, że brak jest związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego nad matką opieką a rezygnacją przez z niego z zatrudnienia.

Powyższe, świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno zaś dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.

Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o zasiłek dla opiekuna, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu komentowanych świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez skarżącą żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi nadto naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).

W konsekwencji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Przy czym, zdaniem Sądu, wystarczające było uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji, jako że w sprawie zgromadzony został już kompletny materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia, zgodnie z dokonaną przez Sąd oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, która jest wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku skarżącego i organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie.