Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 616/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2015 poz 614
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1, art. 228 ust. 2a, art. 228 ust. 5 zd. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 157
law: Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych - tekst jedn.
article: art. 61a par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w Rz. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF), działając w oparciu o art. 61a § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 614), utrzymała w mocy postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej skarżąca) w sprawie nakazania F. S.A. z siedzibą w K., na podstawie art. 227a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. z 2014 r., Nr 157 ze zm.), zaprzestania działań sprzecznych z przepisami prawa lub zasadami uczciwego obrotu, w razie stwierdzenia takich działań w wyniku postępowania kontrolnego; nałożenia na F. SA sankcji określonych w art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych tj. wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia albo nałożeniu kary pieniężnej do wysokości 500 000 złotych lub obu tych sankcji łącznie, w razie stwierdzenia, że działania podejmowane przez F. SA naruszają przepisy prawa; nakazania [...] Funduszowi Inwestycyjnemu Zamkniętemu, na podstawie art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych zmiany statutu, w razie stwierdzenia, że statut ten zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy; nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 228 ust. 5 zdanie 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w przypadku jej wydania.

W dniu 12 marca 2015 r. do KNF wpłynął wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania kontrolnego wobec F. SA z siedzibą w K. celem ustalenia, czy podejmowane przez F. SA działania nie naruszają przepisów prawa lub zasad uczciwego obrotu; nakazanie F. SA, na podstawie art. 227a ust. 1 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych zaprzestania działań sprzecznych z przepisami prawa lub zasadami uczciwego obrotu, w razie stwierdzenia takich działań w wyniku postępowania kontrolnego; nałożenia na F. SA sankcji określonych w art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, tj. wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia albo nałożeniu kary pieniężnej do wysokości 500 000 zł lub obu tych sankcji łącznie, w razie stwierdzenia, że działania podejmowane przez F. SA naruszają przepisy prawa; nakazanie [...] Funduszowi Inwestycyjnemu Zamkniętemu, na podstawie art. 228 ust. 2a ww. ustawy, zmiany statutu, w razie stwierdzenia, że statut ten zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy; nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 228 ust. 5 zdanie 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w przypadku jej wydania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że w jej ocenie, działania podejmowane przez F. wyczerpują znamiona działań sprzecznych z zasadami uczciwego obrotu oraz są sprzeczne z przepisami prawa.

Oceniając wniosek skarżącej, postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. KNF, odwołując się do brzmienia art. 61a § 1 k.p.a., odmówiła wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania środków nadzoru następczego polegającego na nałożeniu obowiązku lub cofnięciu uprawnienia. Odwołując się do treści art. 227a ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz powołanych w ich treści uprawnień i sankcji, organ wskazał, że mogą być one zastosowane wyłącznie z urzędu. Podkreślił ponadto, że sposób uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego jest z reguły określony wyraźnie w przepisach prawa. Zaznaczył również, że można też wskazać na regulacje, z których nie wynika wprost lub wyraźnie, czy inicjatywa uruchomienia procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego należy do organu administracji, czy też do podmiotu zainteresowanego - adresata decyzji administracyjnej. Taka sytuacja, zdaniem organu, występuje w przypadku art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 oraz w art. 228 ust. 2a i ust. 5 zdanie 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, gdzie ustawodawca posłużył się zwrotem "Komisja może", co sugeruje działanie w ramach uznania administracyjnego. W takich wypadkach przyjmuje się, że jeśli proces ten ma być uruchomiony w celu udzielenia uprawnienia bądź zwolnienia z obowiązku, to inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie potencjalnego beneficjanta, którym jest przyszły adresat decyzji. Jeśli zaś sprawa ma dotyczyć nałożenia obowiązku bądź cofnięcia uprawnienia, wówczas należy przyjąć, że uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego leży w gestii właściwego organu administracji publicznej, a więc następuje z urzędu. Organ podkreślił, że przepisy art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 oraz art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych dotyczą środków nadzorczych, zatem jak w przypadku wymierzenia sankcji administracyjnych, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie użycia opisywanych w nich środków następuje z urzędu. KNF może zainicjować postępowanie administracyjne w celu zbadania, czy zachodzą okoliczności opisane w ww. przepisach, które mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianych w tych przepisach środków nadzoru. W konsekwencji, zdaniem organu, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie zastosowania wspomnianych środków nadzorczych, w postępowaniu, wszczynanym w świetle prawa z urzędu, nie wszczyna postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zakwestionowała stanowisko zaprezentowane przez KNF, uznając je za błędne. Odwołując się do treści art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym podniosła, że przepis ten określa zasadę, że do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Ewentualne odstępstwo od tej zasady określają przepisy szczególne. Zaznaczyła, że przedmiotem regulacji ustawy o nadzorze na rynkiem finansowym jest określenie organizacji, zakresu i celu sprawowania tego nadzoru, który obejmuje także nadzór nad rynkiem kapitałowym, sprawowany zgodnie z przepisami ustawy z 29 lipca 2015 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. z 2014 r., poz. 1537 ze zm.). W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżącej, zasada wynikająca z treści art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze finansowym obowiązuje również na gruncie ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, w którym to akcie normatywnym unormowana została problematyka postępowania kontrolnego, o którego wszczęcie wnosiła skarżąca. Podniosła ponadto, że ustawodawca, wprowadzając do rozdziału 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym regulacje dotyczące postępowania kontrolnego w żadnym przepisie nie wskazał na wyłączenie stosowania co do tego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak to ma miejsce w przypadku regulacji dotyczących postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącej, zapis obu regulacji wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego do regulacji postępowania kontrolnego. Na taki sposób interpretacji omawianych przepisów wskazuje zarówno wykładnia literalna, jak i wyznaczająca ją wykładnia systemowa. Kolejny argument wskazujący za zasadnością przyjętej interpretacji, w ocenie skarżącej, wynika z brzmienia przepisu art. 30 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który to przepis dotyczy postępowania kontrolnego, w którym wyraźnie wskazano na stosowanie co do tego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dla określenia katalogu tzw. osób bliskich.

Odnosząc się do przytoczonej przez KNF argumentacji dotyczącej sformułowania "Komisja może" użytego przez ustawodawcę w regulacjach art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a i 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych, zdaniem skarżącej, w żadnej mierze nie pozwala ona na wyciągnięcie wniosków w przedmiocie procedury wszczęcia samego postępowania kontrolnego. Podkreśla, że użycie przez ustawodawcę ww. sformułowania w regulacjach wskazujących jakie konsekwencje mogą być zastosowane co do podmiotu, który jak ustalono w ramach wszczętego wcześniej postepowania kontrolnego, naruszył konkretne przepisy regulujące jego działalność, wskazuje tylko i wyłącznie na możliwość dokonania przez Komisję wyboru co do zastosowania konkretnych "środków represyjnych". W żadnej mierze nie dotyczy samego procesu wszczynania postępowania kontrolnego.

W ocenie skarżącej kwestionowane stanowisko KNF jest błędne i powinno ulec zmianie poprzez stwierdzenie, że do regulacji postępowania kontrolnego opisanego w ustawie o nadzorze nad rynkiem kapitałowym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji może być ono inicjowane zarówno z urzędu jak i na wniosek strony w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a., a więc na wniosek każdego kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. KNF utrzymała w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Komisja stwierdziła, że zaprezentowane przez skarżącą uzasadnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera argumentów uzasadniających zmianę zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu, uzasadnienie wniosku ogranicza się do wskazania przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, jako przepisów przesądzających o konieczności zastosowania do żądań wnioskodawcy objętych wnioskiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Komisja wskazała, że postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówiła wszczęcia postępowania w przedmiocie zastosowania środków nadzoru następczego opisanych w art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz w art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych, polegających na nałożeniu obowiązku lub cofnięciu uprawnienia, tymczasem wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuca Komisji brak wszczęcia postępowania kontrolnego i argumentuje, że takie postępowanie należy wszcząć na wniosek, z uwagi na wymóg zastosowania przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. W ocenie Komisji konieczne jest rozróżnienie postępowania w przedmiocie zastosowania środków nadzoru następczego opisanych w art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz w art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych, polegających na nałożeniu obowiązku lub cofnięciu uprawnienia od postępowania kontrolnego.

Odnosząc się do kwestii odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zastosowania środków nadzoru organ stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy znajdują zastosowanie wprost przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, które w sposób precyzyjny wskazują Komisję jako podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania środków nadzoru następczego wobec towarzystw funduszy inwestycyjnych opisanych w art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz w art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych, polegających na nałożeniu obowiązku lub cofnięciu uprawnienia. Zdaniem organu, nakładanie obowiązków, sankcji lub cofanie uprawnień należy kwalifikować jako instrumenty, których dysponentem w świetle obowiązujących przepisów prawa w zakresie działalności towarzystw funduszy inwestycyjnych jest Komisja. Istota i konstrukcja nadzoru nad działalnością towarzystw funduszy inwestycyjnych w Polsce eliminuje możliwość zastosowania sankcji bądź środków nadzoru o charakterze administracyjnym na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Możliwość inicjowania działań w tym zakresie została ustawowo przyznana Komisji, jako organowi nadzoru nad rynkiem finansowym i pozostaje wyłącznie w jej dyspozycji.

Komisja wskazała również, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie dysponowała podstawami do wszczęcia postępowania kontrolnego wobec F. SA. Jak podkreśliła, do postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania kontrolnego nie jest rozstrzyganie bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach podmiotu kontrolowanego. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania. Komisja wskazuje, że do postępowania kontrolnego nie ma zastosowania art. 61 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, że nie może ono zostać wszczęte na podstawie na wniosek każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub każdego, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Komisja ustaliła, że przepisy art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 228 ust. 2a i 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie mają bezpośredniego związku z wszczęciem postępowania kontrolnego.

Dodatkowo Komisja wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącej w uzasadnieniu postanowienia nie odniosła sformułowania "Komisja może" i jego uznaniowego charakteru, do wszczęcia postępowania kontrolnego. Z uzasadnienia postanowienia wynika jedynie, że w sytuacji gdy użyte jest takie sformułowanie, przyjmuje się zasadę, że jeżeli sprawa ma dotyczyć nałożenia obowiązku bądź cofnięcia uprawnienia, wówczas należy przyjąć, że uruchomienie procesu stosowania norm następuję z urzędu.

W ocenie Komisji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje istnienie bądź brak interesu faktycznego skarżącej w podjęciu przez organ nadzoru określonych działań, skoro, wobec powyższych ustaleń, ich podejmowanie jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji tego organu w wykonywaniu jego funkcji nadzorczej, co następuje zawsze z urzędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sady Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżyła postanowienie KNF z [...] grudnia 2015 r. wnosząc o jego uchylenie w całości na skutek uznania, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 § 1 k.p.a. i art. 26 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym które miało wpływ na wynik sprawy i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że wniosek skarżącej powoduje wszczęcie postępowania kontrolnego w trybie ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym i w konsekwencji nakazanie właściwemu organowi wszczęcie i przeprowadzenie wnioskowanego postępowania kontrolnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w dużej mierze powtórzyła argumentację przytoczona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując jednocześnie, że w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem przez KNF zaskarżonego postanowienia doszło do zmiany w obrębie poszczególnych aktów normatywnych w zakresie m.in. przepisów powołanych przez skarżącego w składanym wniosku. Podniosła również, że owe zmiany w zakresie nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz o nadzorze nad rynkiem kapitałowym miały jedynie charakter porządkujący i w żaden sposób nie wpływają na argumentację prowadzoną zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w przedmiotowej skardze. Ponownie wskazała, że przepisem stanowiącym podstawową regulację, wskazującą na generalną zasadę co do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustaw o nadzorze nad rynkiem finansowym i nadzorze nad rynkiem kapitałowym jest art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, który dotyczy także regulacji zawartych w ustawie o nadzorze kapitałowym (art. 1 ust. 2 pkt 4), a który wyraża generalną zasadę stosowania do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przez Komisją Nadzoru Finansowego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dokonując porównania normatywnego zapisu regulacji dotyczącej postępowania kontrolnego uregulowanego w przepisach ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym oraz postępowania wyjaśniającego określonego w art. 18a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym skarżąca podniosła, że w sposób jednoznaczny wskazuje on na intencje i załażenia ustawodawcy, który wskazał na różnice w zakresie stosowania co do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, gdyby ustawodawca chciał wyłączyć stosowanie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego co do regulacji postepowania kontrolnego to wyraźnie by to zaznaczył, tak jak uczynił to w przypadku postępowania wyjaśniającego. Ponownie skarżąca odwołała się do treści art. 30 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, wskazując, że wynika z niej zasada bezpośredniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania kontrolnego.

Odnosząc się do argumentacji organu w zakresie użytego przez ustawodawcę w regulacjach art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 228 ust. 2a i 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych sformułowania "Komisja może" skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że w żadnej mierze owo sformułowanie nie dotyczy samego procesu wszczęcia postępowania kontrolnego, a wskazuje jedynie na możliwość dokonania przez Komisje wyboru co do zastosowania konkretnych "środków represyjnych" na skutek stwierdzonych w ramach wszczętego wcześniej postepowania kontrolnego naruszeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2015 r., która to działając w oparciu o art. 61a § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, utrzymała w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w R. w sprawie nakazania F. S.A. z siedzibą w K., na podstawie art. 227a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. z 2014 r., Nr 157 ze zm.), zaprzestania działań sprzecznych z przepisami prawa lub zasadami uczciwego obrotu, w razie stwierdzenia takich działań w wyniku postępowania kontrolnego; nałożenia na F. SA sankcji określonych w art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych tj. wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia albo nałożeniu kary pieniężnej do wysokości 500 000 złotych lub obu tych sankcji łącznie, w razie stwierdzenia, że działania podejmowane przez F. SA naruszają przepisy prawa; nakazania [...] Funduszowi Inwestycyjnemu Zamkniętemu, na podstawie art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych zmiany statutu, w razie stwierdzenia, że statut ten zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy; nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 228 ust. 5 zdanie 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w przypadku jej wydania.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości wszczęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego, na wniosek strony, postępowania kontrolnego w trybie art. 26 i nast. ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Komisja wskazuje, że w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu go poprzedzającym odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie zastosowania środków nadzoru na postawie art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1 i art. 228 ust. 2a ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ tylko w tym zakresie mogła zastosować przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego w stosunku do wnioskodawcy. Nie mogła jednak na podstawia art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania kontrolnego, ponieważ do tego postępowania, w ocenie Komisji, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca natomiast odwołując się do brzmienia art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w myśl którego do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, wywodzi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się również do postępowania kontrolnego, skoro jest ono prowadzone przez Komisję i przed Komisją. Tymczasem KNF wskazuje, że granice stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego przed organem administracji określa art. 1 k.p.a. Zdaniem Komisji, postępowanie kontrolne, nie należy do żadnej z kategorii postępowań określonych treścią art. 1 k.p.a. Postępowanie kontrolne nie kończy się bowiem wydaniem żadnej decyzji, ale jedynie spisaniem protokołu kontroli. Dopiero ewentualnie w wyniku przeprowadzonej kontroli organ może dojść do wniosku, że konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 227a ust. 1 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, Komisja może nakazać towarzystwu, które narusza przepisy prawa, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, przekracza zakres zezwolenia, narusza interes uczestników funduszu inwestycyjnego lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych lub nie przestrzega zasad uczciwego obrotu, a także jeżeli fundusz inwestycyjny zarządzany przez towarzystwo narusza przepisy regulujące działalność funduszy inwestycyjnych, przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawy o ofercie publicznej lub ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie przestrzega przepisów statutu lub warunków określonych w zezwoleniu lub nie działa zgodnie z postanowieniami prospektu informacyjnego, zaprzestanie tych działań. Zgodnie natomiast z art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ww. ustawy, w przypadku, gdy towarzystwo narusza przepisy prawa, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, przekracza zakres zezwolenia lub narusza interes uczestników funduszu inwestycyjnego, uczestników funduszu zagranicznego lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych, Komisja może, w drodze decyzji: cofnąć zezwolenie albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 500 000 złotych czy też, zastosować łącznie obie ww. sankcje. Z kolei zgodnie z art. 228 ust. 2a ww. ustawy, Komisja może nakazać funduszowi zmianę statutu w terminie określonym przez Komisję, jeżeli statut zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy lub nieuwzględniające należycie interesu uczestników funduszu. Zgodnie z brzmieniem art. 228 ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych, wydanie decyzji następuje po przeprowadzeniu rozprawy. Komisja może nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nadzór nad rynkiem finansowym obejmuje nadzór nad rynkiem kapitałowym sprawowany zgodnie z przepisami ustaw wskazanych w jego treści.

W myśl art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w celu wykonywania zadań Komisji upoważnieni pracownicy urzędu Komisji mogą przeprowadzać kontrolę działalności lub sytuacji finansowej podmiotu nadzorowanego. W doktrynie prawa przez kontrolę rozumie się na ogół proces polegający na ustalaniu stanu rzeczywistego, porównywaniu go ze stanem postulowanym, wyjaśnieniu przyczyn i określeniu skutków stwierdzonej niezgodności, a także przekazaniu podmiotowi kontrolowanemu wyników kontroli. Przeprowadzanie przez Komisję czynności kontrolnych ma na celu uruchamianie działania związanego z weryfikacją stanu faktycznego w podmiotach kontrolowanych w stosunku do założeń prowadzenia działalności zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. Wymogi podlegające weryfikacji w ramach czynności kontrolnych dotyczą zgodności działalności lub sytuacji finansowej podmiotu kontrolowanego, w zakresie objętym nadzorem Komisji, z przepisami prawa, regulaminami, warunkami określonymi w zezwoleniu, zasadami uczciwego obrotu lub interesem zleceniodawców. Z tych też względów można traktować czynności kontrolne jako pewien etap wykonywanego przez organ nadzoru (por. Mroczkowski Rafał, [w:] Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, LEX 2011, Numer 128936). Co prawda samo przeprowadzenie czynności kontrolnych nie daje podstaw do zastosowania sankcji administracyjnoprawnych, jednakże efekt postępowań kontrolnych, wpływając na ewentualne wszczęcie postępowania, daje pośrednio możliwość zastosowania sankcji (por. Dyl Marcin, [w:] Środki nadzoru na rynku kapitałowym, LEX 2012, Numer 157629).

Wypada w tym miejscu zauważyć, że celem nadzoru sprawowanego przez KNF jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu.

Zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie administracyjne przed Komisją może być wszczęte na wniosek lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Pierwsza sytuacja zachodzi wówczas, gdy podmiot poddany nadzorowi Komisji może wykonywać określoną działalność lub poszczególne czynności wyłącznie na podstawie zezwolenia lub zgody Komisji. Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym przewiduje także nową procedurę wszczynania i prowadzenia przez Komisję postępowania kontrolnego, wyjaśniającego i administracyjnego bezpośrednio na wniosek zagranicznych organów nadzoru, z udziałem upoważnionego przedstawiciela tego organu nadzoru, w czynnościach dokonywanych w toku postępowania.

Podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w stosunku do podmiotów związanych z funkcjonowaniem funduszy inwestycyjnych, dostarcza uprzednio przeprowadzone postępowanie kontrolne lub wyjaśniające, bądź też kontrola dostarczonych przez podmiot nadzorowany okresowych sprawozdań, bieżących informacji dotyczących ich działalności i sytuacji finansowej oraz innych informacji, dokumentów lub wyjaśnień niezbędnych do wykonywania efektywnego nadzoru. Komisja może uzyskać wiedzę na temat wadliwego działania funduszu inwestycyjnego pochodzącą z dokonanego przez biegłego rewidenta powiadomienia o stwierdzonych podczas badania lub przeglądu sprawozdań finansowych istotnych uchybieniach w działalności podmiotu oraz naruszeniach obowiązujących przepisów lub zawiadomienia przez depozytariusza o działaniu funduszu z naruszeniem prawa lub w sposób nienależycie uwzględniający interes uczestników funduszu.

Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z tego względu, że postępowanie kontrolne, nie kończy się wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Podzielić należy argumentację organu odwoławczego, iż o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. Przyjmuje się, że jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1010/06 LEX nr 423859, wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2013 r. II SA/Łd 59/13 LEX nr 13100642). Przywołane w treści skargi przepisy art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych dotyczą zastosowania zarówno środków nadzorczych, jak i sankcji administracyjnych, wobec czego wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania określonych w nich środków następuje z urzędu.

Podkreślić należy, że zastosowanie przez KNF instrumentu z art. 227a ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych nie jest obligatoryjne. Pełni on funkcję sygnalizacyjną i prewencyjną. Jego istotą jest zwrócenie administrowanym uwagi na nieprawidłowości w ich zrachowaniach oraz wyrażenie negatywnego stanowiska Komisji. Skorzystanie przez KNF z powyższego środka może stanowić element "miękkiego" oddziaływania na uczestników rynku, poprzedzając zastosowanie odpowiedzialności administracyjnej. Wskazuje na to wyraźnie regulacja art. 227a ust. 2 ww. ustawy, zgodnie bowiem z tym przepisem środek określony w ust. 1 może być stosowany bez względu na zastosowanie sankcji określonych w art. 228, 232-234, 259, 259a i 273 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Komisja Nadzoru Finansowego może zatem, w ramach przysługujących jej kompetencji, poprzedzić wydanie decyzji sankcyjnej skorzystaniem z dobrodziejstwa regulacji art. 227a ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się to użytego przez ustawodawcę w treści ww. przepisów sformułowania "Komisja może", nie sposób nie nadmienić, że katalog przyznanych KNF środków nadzoru ma charakter zamknięty. Jednakże w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają odpowiednie przepisy, Komisja może stosować środki nadzoru pojedynczo, łącznie, alternatywnie lub sukcesywnie. Ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu nie tylko wybór pomiędzy różnymi możliwymi do zastosowania środkami nadzoru, ale w przypadku nałożenia kary pieniężnej również określenie jej wysokości. Przejawem uznania administracyjnego jej fakultatywny tryb stosowania niektórych środków nadzoru. Ustawodawca formułując sankcję normy prawnej przewidującej taki środek nadzoru, często używa zwrotu "Komisja może" lub innego równoznacznego. W takim przypadku zasada efektywności nadzoru przemawia za stosowaniem przez Komisję środków nadzoru kształtującego lub represyjnego wyłącznie wtedy, gdy celu nadzoru nie da się osiągnąć przy użyciu środków pozbawionych elementu władztwa, np. zaleceń pokontrolnych. Pozostałe środki nadzoru stosowane są obligatoryjnie, nie pozostawiając miejsca na uznanie administracyjne. Na taki tryb stosowania środka nadzoru wskazują użyte do sformułowania sankcji normy prawej zwroty kategoryczne np. "Komisja nakłada". Dla ograniczenia uznania administracyjnego ustawodawca zazwyczaj formułuje przesłanki zastosowania środka nadzoru, przy czym mogą być one określone konkretnie, ogólnie lub przy użyciu klauzul generalnych, a niejednokrotnie też w sposób złożony (por. Mroczkowski Rafał Indywidualne akty administracyjne i środki nadzoru administracyjnego [w:] Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi, LEX 2011, Numer 128936).

Jak już wcześniej wskazano przepisy 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych dotyczą zastosowania zarówno środków nadzorczych, jak i sankcji administracyjnych, wobec czego wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania określonych w nich środków następuje z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot, który nie jest legitymowany ustawowo do tej czynności, nie może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Komisja dokonując oceny wniosku słusznie wskazała, że nie może on spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania środków nadzoru opisanych w art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a i ust. 5 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Wniosek stanowił przypadek wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez podmiot, który w świetle przepisów ustawy nie jest legitymowany do składania żądań objętych wnioskiem. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za niezasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi