Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 621/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 335/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r. nr DOA.7110.484.2019.SPE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., VII SA/Wa 335/20, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 9 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 października 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności – z wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w W. – decyzji Starosty Rawickiego z 27 września 2016 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S., w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], jedn. ewid. [...].

Na tę decyzję A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA skargę oddalił.

Sąd podał, że w dniu 22 września 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Rawiczu wpłynęło pismo pełnomocnika A. Sp. z o.o. zawierające oświadczenie o wyłączeniu z postępowania o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w O., w związku z rezygnacją z jej budowy. W ocenie Sądu tak sformułowane przez pełnomocnika inwestora oświadczenie nie pozostawia wątpliwości co do woli cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakreślonej części. Konsekwencją powyższego była decyzja Starosty Rawickiego z 27 września 2016 r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S., w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S., którego inicjatorem była strona skarżąca, jest postępowaniem wnioskowym, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora, a nie z urzędu. Świadczy o tym m.in. treść art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), wskazująca komu może być wydane pozwolenie na budowę i w oparciu o jakie dokumenty przedkładane przez wnioskodawcę. Sąd podkreślił, że to wnioskodawca - w tym przypadku A. Sp. z o.o. - decyduje o przedmiocie żądania, którego jest dysponentem. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Oznacza to, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem jest oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istnieje dopóki nie zostanie cofnięty wniosek. Z chwilą cofnięcia wniosku przez A. sp. z o.o. odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało Starostę Rawickiego do umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S., w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na ww. działkach. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd podał, że przy ocenie ww. decyzji o umorzeniu postępowania, dokonywanej przez pryzmat przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., nie mają znaczenia przyczyny cofnięcia wniosku. Istotny jest skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania. Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby którakolwiek z wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka "rażącego naruszenia prawa", mogła być odnoszona do ewentualnej wadliwości przebiegu postępowania w postaci akcentowanego w skardze naruszenia przez organ prowadzący to postępowanie zasady wynikającej z art. 9 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że skarżąca upatruje pogwałcenia ww. normy przez Starostę Rawickiego w sprzeniewierzeniu się przez organ wynikającemu z niej nakazowi czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Tymczasem, nawet ewentualne błędne informowanie wnioskodawcy o treści obowiązujących przepisów prawa materialnego, wynikające z ich wadliwej interpretacji przez organ administracji, nie może być poczytywane jako ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, o którym mowa powyżej, objęte sankcją nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał, że podnoszone przez skarżącą okoliczności i wnioski dowodowe mogłyby co najwyżej prowadzić do ustalenia, iż w sprawie zachodziły rozbieżności pomiędzy inwestorem a organem, wynikające w istocie rzeczy z odmiennej interpretacji przepisów Prawa budowlanego, w zakresie dokumentacji wymaganej przy składaniu wniosku o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. To z kolei musi skutkować stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa i to w takim stopniu, aby wywołało to doniosłe skutki społeczno-gospodarcze, nie dające pogodzić się z zasadą praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne i bezzasadne jego zastosowanie, polegające na orzeczeniu, że decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wydane w sprawie odpowiadają normie z tego przepisu;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania, polegającego na orzeczeniu, że nie ma on zastosowania do decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie;

3) art. 14 k.p.a., poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania - w ramach sądowej kontroli decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej wydanych w sprawie - że norma tego przepisu nie została naruszona przez ww. organy;

4) art. 9 k.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania, polegającego na orzeczeniu, że "nie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji nie dopuściły się jego naruszenia" w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Rawickiego z dnia 27 września 2016 r.;

5) art. 7 k.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę, jego zastosowania, polegającego na błędnym i bezzasadnym orzeczeniu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji zasadnie oparły swe ustalenia faktyczne wyłącznie na aktach postępowania przeprowadzonego przez Starostę Rawickiego, zakończonego decyzją tego organu z dnia decyzji Starosty Rawickiego z dnia 27 września 2016 r.;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, iż decyzja Starosty Rawickiego z 27 września 2016 r. – umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S., w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na wskazanych wyżej działkach, wydana z uwagi na cofnięcie przez tę Spółkę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S. w podanej wyżej części – była nieważna, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Spółki, do cofnięcia w powyższym zakresie wniosku doszło "w następstwie – w istocie – groźby bezprawnej, że jeśli skarżąca kasacyjnie nie zmodyfikuje swojego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę oraz dołączonego do tego wniosku projektu budowlanego, poprzez ograniczenie inwestycji polegającej na budowie Farmy Wiatrowej S., polegające na wyłączeniu z tego projektu siłowni [...], to spotka się z odmową udzielenia decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej S.".

Podana przez skarżącą kasacyjnie argumentacja – przedstawiana uprzednio również organom administracyjnym i Sądowi I instancji – słusznie została przez te organy i WSA uznana za nieświadczącą o nieważności decyzji Starosty Rawickiego z 27 września 2016 r.

Podzielając w pełni stanowisko Sądu I instancji i uznając za prawidłowe przedstawione przez WSA argumenty uzasadniające trafność kontrolowanych przez Sąd decyzji administracyjnych podkreślić należy, że – abstrahując od w istocie gołosłowności twierdzeń Spółki o "wymuszeniu" na niej cofnięcia w części złożonego wniosku – ewentualne udzielenie przez organ informacji o mogącej nastąpić odmowie udzielenia decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę o ile wniosek nie zostanie zmodyfikowany – nie jest groźbą bezprawną. Nawet zakładając, że stanowisko organu sugerujące odmowę udzielenia zgodnej z oczekiwaniem strony decyzji o ile nie zmodyfikuje ona swojego wniosku było wadliwe, to strona – jeżeli nie chciałaby swojego wniosku modyfikować, nie musiała tego czynić, a ewentualną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji odmownej. To od strony zależy, jakiej treści wniosek składa i nawet jeżeli organ sugeruje, że bez modyfikacji wniosku nie zostanie on pozytywnie załatwiony, strona nie musi swojego wniosku modyfikować. Ewentualną zaś odmowę – jak już wyżej zaznaczono – może zwalczać w odwołaniu do organu wyższego stopnia. Jeżeli jednak strona swój wniosek zmodyfikuje w ten sposób, że ograniczy zamierzoną inwestycję cofając w tym zakresie swój wniosek, to umorzenie postępowania w cofniętej części – jak słusznie uznały organy administracyjne obu instancji i WSA – nie jest dotknięte nieważnością.

Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki sugerująca, że do cofnięcia wniosku doszło wskutek sugestii ("nacisku", "groźby bezprawnej") organu, jest w realiach tej sprawy gołosłowna. Argumentacja taka nie zasługuje więc w żadnym stopniu na uwzględnienie. W ten bowiem sposób strona niezadowolona z własnego oświadczenia woli mogłaby po upływie terminu do wniesienia odwołania zwalczać ostateczną decyzję, uznaną przez siebie po czasie za niekorzystną. Zaznaczyć przy tym trzeba, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest nieporadną osobą fizyczną, która nie rozumie znaczenia składanych przez siebie oświadczeń i nie potrafi zrozumieć informacji udzielanych przez organy administracyjne, lecz jest podmiotem prowadzącym poważną działalność gospodarczą, korzystającym z profesjonalnej obsługi prawnej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 14 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., gdyż Sąd I instancji słusznie ocenił, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie przepisów tych nie naruszyły.

Wyrok ten nie narusza również art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.