Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1085/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151, art. 188, art. 190, art. 182 § 2, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1533/22 w sprawie ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2019 r., znak: DOA.7110.578.2018.SPE w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od A. K. i D. K. na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1533/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2019 r., znak: DOA.7110.578.2018.SPE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z 9 listopada 2018 r., znak: IR-IV.7840.35.2018.5, umorzył, wszczęte na wniosek A. K. i D. K. oraz T. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 23 października 2017 r., Nr RPA.6740.3.135.2017, znak: RPA.6740.1358.2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor"), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), na działce nr ew. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w S.. Organ wskazał, że należące do wnioskodawców działki o nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), a tym samym wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu zaistniała zatem przeszkoda prawna do dalszego prowadzenia z ich wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 23 października 2017 r., skutkująca umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. K., D. K. oraz T. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 4 stycznia 2019 r., znak: DOA.7110.578.2018.SPE utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Organ stwierdził, że wnioskodawcy w żaden sposób nie wykazali, że projektowana inwestycja narusza ich uzasadnione interesy prawne. Żaden bowiem z powołanych przez wnioskodawców zarzutów nie zmierza w jakikolwiek sposób do wykazania przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny odwołujących do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 23 października 2017 r. Tymczasem, aby zostać uznanym za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawcy powinni wskazać normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których wynika, że są ograniczeni w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Wnioskodawcy tego jednak nie uczynili. Dlatego też, zdaniem GINB, Wojewoda [...] słusznie uznał, że nie ma prawnych przesłanek do uznania wnioskodawców za strony postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. i D. K. (dalej: skarżący), zarzucając niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, a co za tym idzie błędne uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 488/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora – G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. od ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1653/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, że przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. A zatem w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Tymczasem, jak podniósł NSA, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jaki przepis lub przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprowadzają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Nie zostały wskazane też przepisy prawa administracyjnego wprowadzające tego rodzaju ograniczenia. Sąd pierwszej instancji uznał wprawdzie, że ograniczenia takie mogą wynikać z przepisów prawa cywilnego, jednakże i tego rodzaju przepisy również nie zostały wskazane. NSA zakwestionował też wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku pogląd, że sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości powinna być wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Zdaniem NSA nie jest to okoliczność przesądzająca o posiadaniu statusu strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Stroną w takim postępowaniu może być bowiem właściciel sąsiedniej nieruchomości jak i właściciel nieruchomości, która nie sąsiaduje z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, o ile zostanie wykazane, że przepis prawa powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W związku z powyższym NSA zlecił Sądowi pierwszej instancji dokonanie ponownej oceny inwestycji z uwzględnieniem przedstawionej w wyroku oceny prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę ze skargi skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1533/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno NSA w wiążącym ten Sąd wyroku z 9 maja 2022 r., jak i orzekające w sprawie organy uzasadniając brak podmiotowej przedmiotowości postępowania nadzwyczajnego analizą obszaru oddziaływania inwestycji, ujętej w decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z 23 października 2017 r., wykazującą, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, nie uwzględniły tego, że przy ocenie przymiotu strony bierze się pod uwagę nie tyle naruszenie norm budowlanych, ale potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania obiektu. Przy czym jak podniósł Sąd pierwszej instancji, ten potencjalny wpływ zezwolonej budowy na nieruchomość skarżących nie musi być – w wypadku badania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane – niezgodny z prawem.

W oparciu o powyższe WSA w Warszawie stwierdził, że inwestycja mogła potencjalnie naruszać prawo własności skarżących do spokojnego korzystania z nieruchomości z wyłączeniem osób trzecich (a więc prawo materialne, podmiotowe, wynikające z art. 140 k.c.) przez budowę tak wysokich budynków wielorodzinnych na sąsiedniej, stosunkowo wąskiej nieruchomości oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane (nakazujący poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc również innych właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikających z prawa własności w ujęciu cywilistycznym, w zakresie spokojnego korzystania z przedmiotu ich własności).

Zdaniem Sądu analiza projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu decyzją z 23 października 2017 r. budowy nie nastręcza wątpliwości, że budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, każdy o szerokości elewacji frontowej 20 m oraz wysokości do górnej krawędzi gzymsu 13,50 m sytuowana w sąsiedztwie budynków niewysokich, jednorodzinnych (w tym ok. 14 m od istniejącego domu jednorodzinnego skarżących) może w sposób znaczący wpłynąć na dotychczasowy poziom hałasu, uniemożliwiając skarżącym pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. W ten więc sposób może wpłynąć na uprawnienia skarżących wynikające nie tylko z prawa własności (spokojnego korzystania) w ujęciu cywilistycznym, ale także z przepisów budowlanych (np. § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie z 2002 r."). Ponadto Sąd wskazał, że zaprojektowanie tego rodzaju obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie niższego znacznie budynku skarżących i zezwolenie na ich budowę mogło wpływać na przesłanianie i ograniczenie dostępu światła słonecznego do znajdujących się w budynku skarżących pomieszczeń (§ 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r.), jak również wpływać na ich oświetlenie dzienne (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia).

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezależnie od poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1653/20, w niniejszej sprawie należało w całości podzielić ocenę prawną zawartą w innym wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 326/19, zgodnie z którą brak jest podstaw, aby właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, pozbawiać statusu strony w postępowaniu, w którym oceniany może być wpływ tej inwestycji na sąsiednie tereny. Wykluczenie bowiem legitymacji bezpośrednich sąsiadów w postępowaniach w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, stanowiłoby w istocie przyzwolenie na brak jakiejkolwiek kontroli realizowanych (w różny sposób) robót budowlanych. Dlatego też biorąc pod uwagę, że dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy dana inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz to czy w ogóle może ona oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też naruszenia ich interesu prawnego. A zatem o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy inwestycji, podmiot powołujący się na negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności, ma interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania.

Wskazując na powyższe przyczyny Sąd pierwszej instancji uznał, że GINB naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły również art. 105 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji braku podmiotowej bezprzedmiotowości sprawy. Sąd wskazał, że naruszony został także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że dla istnienia interesu prawnego skarżących w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego koniecznym jest, aby inwestycja naruszała prawo skarżących, a nie to czy w ogóle może ona oddziaływać na nieruchomość sąsiednią.

Sąd pierwszej instancji uchylając zatem obie wydane w sprawie decyzje zobowiązał organ do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia, czy decyzja Starosty [...] z 23 października 2017 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę, obarczona jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i w zależności od takiego ustalenia wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., z ewentualnym rozważeniem przy rozstrzyganiu sprawy art. 37b § 1 i § 2 ustawy – Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor – G. Sp. z o.o. z siedzibą w N.. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że do obszaru oddziaływania obiektu należą nieruchomości skarżących;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną i w sposób nieuprawniony rozszerzającą wykładnię - tego przepisu i przyjęcie, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmuje również subiektywne oczekiwania skarżących;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że nieruchomości A. K., D. K. mieszczą się w obszarze oddziaływania inwestycji,

b) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez niezebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości oraz posadowionych na niej urządzeń oraz utwardzeń i możliwości ich faktycznego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz uznanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego za udowodnione twierdzenia innych stron postępowania,

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że A. K., D. K. powinni być stroną postępowania,

d) art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przejawiające się w kwestionowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń dokonanych przez NSA w wyroku z 9 maja 2022 r.,

e) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu że nieruchomości A. K., D. K. znajdują się w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestora, zatem powinni być stroną postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych zawartych w wyroku NSA z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1653/20. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ponadto stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku NSA oznacza, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważenia czy też formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zobowiązany jest natomiast do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykładni wskazanej w uzasadnieniu wyroku z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1653/20, w szczególności w zakresie legitymacji stron niniejszego postępowania, dokonał własnej interpretacji przepisów, sprzecznej ze stanowiskiem NSA. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał bowiem na alternatywną linię orzeczniczą i na niej oparł swoją ocenę przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji mógł podzielać pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 326/19, jednak w niniejszej sprawie związany był na mocy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. wyrokiem NSA z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1653/20. Rozpoznając zatem ponownie sprawę zobowiązany był zastosować pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z 9 maja 2022 r. i zrealizować wytyczne w nim zawarte. Sąd pierwszej instancji tego jednak nie wykonał, czym niewątpliwie naruszył art. 190 p.p.s.a.

Powyższe powoduje, że za zasadne uznać należy też zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że do obszaru oddziaływania obiektu należą nieruchomości skarżących z uwagi na potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania obiektu.

Wskazać należy, że NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1653/20 wskazał, że przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku zatem z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Tym samym sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. NSA zauważył również, że z przepisów ustawy – Prawo budowlane nie wynika, aby sama konieczność rozważania przez organ administracji wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości innej niż prowadzącej do ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości skutkowała tym, że właściciele tych nieruchomości uzyskują status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Mając więc na uwadze powyższą ocenę prawną, a także przeważające w orzecznictwie stanowisko, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (por. np. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 783/16). Zgodnie z tym przepisem: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższe oznacza, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu nadzwyczajnym mającym za przedmiot ocenę legalności tego pozwolenia, determinowany jest zasadniczo zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Może się też tak zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14 oraz z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 797/10 - publ. w CBOSA). Może to na przykład wynikać z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, CBOSA). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji, mogącego prowadzić do ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (zob. wyr. NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17). Natomiast pogląd, dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Skoro powyższe przesłanki nie mogą być w obowiązującym stanie prawnym podstawą ustalenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie mogą przesądzać o interesie prawnym strony w postępowaniu wyjątkowym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zaznaczyć w tym miejscu należy, na co zwrócił też uwagę NSA w wyroku z 9 maja 2022 r., że ustawodawca obecnie jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19.

W związku z powyższym zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Ani skarżący, ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali bowiem występowania w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów skarżących. Ponadto Sąd pierwszej instancji będąc do tego zobowiązanym wyrokiem NSA z 9 maja 2022 r. nie wykazał, że określone ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerują w chronione prawa podmiotowe skarżących jako współwłaścicieli działki położonej obok działki inwestycyjnej, które wymagają ochrony prawnej i mieszczą się w pojęciu interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji stwierdził wprawdzie, że ograniczenia takie wynikają z przepisów prawa cywilnego w tym z prawa własności skarżących do spokojnego korzystania z nieruchomości, jednak z żadnego ze wskazanych przepisów nie wynika możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność skarżących, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

Jednocześnie Sąd wskazując na możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie uznał, że organ nie ustalił, czy budowa przedmiotowych budynków na działce inwestora wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności działki skarżących - nr [...]. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy obu instancji dokonały szczegółowej analizy potencjalnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie, w tym nieruchomość skarżących. Ustalenie obszaru oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiednie, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania, dokonane zostało bowiem w oparciu o przepisy odrębne, w tym przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego, ochrony zabytków, dróg publicznych, ochrony przyrody, które mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu. Dokonana w tym zakresie analiza doprowadziła organy do stwierdzenia, że lokalizacja zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości S. i elementów zagospodarowania nieruchomości nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym m.in. § 12, § 13, § 19, § 23, § 57, § 60, § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zachodzi bowiem zbliżenie ponad dopuszczalną odległość budynków i urządzeń do granic działki mogące powodować ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu nieruchomości sąsiednich. Organy ustaliły także, że sporna inwestycja nie powoduje uciążliwości takich jak hałas, drgania, przesłanianie czy nieprawidłowe nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także nie wpływa negatywnie na środowisko. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym by skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jak wskazano powyżej również Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu, z którego wynikłaby okoliczność objęcia działki skarżących obszarem oddziaływania obiektów. Analiza projektu budowlanego w części obejmującej plan zagospodarowania działki budowlanej nie daje ponadto żadnych podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia wskazanych w skardze przepisów § 13 ust. 1 i 3 , § 19, § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość projektowanych budynków od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi znajdującym się na działce stanowiącej własność skarżących, z uwzględnieniem ich wysokości, zapewnia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń i nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Ponadto źródła interesu prawnego nie mogą także stanowić bliżej nieokreślone immisje pośrednie przejawiające się zdaniem skarżących w zwiększeniu hałasu (co uniemożliwia im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach), ponieważ co do zasady są one dozwolone. Zakłócenia te nie powinny przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Nie można zatem za obszar oddziaływania uznać terenu, w którym da się odczuć skutki spowodowane użytkowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przesądzono, że tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96; ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102). Przymiot strony nie zależy więc od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Sytuacja taka nie zaistniała jednak, co wykazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie.

Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, powoduje, że za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji administracyjnej błędnie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, gdyż organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu zbadały w sposób wystarczający kwestie legitymacji skarżących i wyjaśniły przyczyny, z powodu których umorzyły wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [....] z 23 października 2017 r., nr RPA.6740.3.135.2017, znak: RPA.6740.1358.20176 o pozwoleniu na budowę. A zatem zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydane zostały zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania przed Sądem pierwszej instancji wobec braku podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują bowiem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania, a w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie Spółka była uczestnikiem postępowania.