Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1853/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5, 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153, 170, 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 7, 77, 80, 107, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z M na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z M kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

W związku z tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] poprzedzona była szeregiem prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, tut. Sąd uznał, że niezbędnym dla uzasadnienia treści wydanego wyroku jest opisanie stanu sprawy, aż do dnia wydania niniejszego wyroku, to znaczy do 23 stycznia 2020 r.

I. Stan faktyczny sprawy.

1. stan do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Starosta P., po rozpatrzeniu wniosku B. sp. z o.o., decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z infrastrukturą naziemną i podziemną (garażami) na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. S. w P. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. M. oraz skarżący. Organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/10 oddalił skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego z [...] maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 126/11 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku WSA.

Inwestor (w piśmie z [...] lutego 2012 r.) poinformował m.in. o dokonaniu podziału działki nr ew. [...] obręb [...] w P. na działkę nr ew. [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja oraz na działkę nr ew. [...] - działkę drogową przekazaną miastu P., oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDd4. Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. M. oraz skarżącego, decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej. Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że ustalony obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje działkę inwestora - nr ew. [...], a ponadto działkę nr ew. [...] będącą własnością skarżącego, z uwagi na posadowienie projektowanego budynku w ostrej granicy z tą działką oraz działki nr ew. [...], [...] i [...], będące własnością Gminy P. Organ stwierdził też poprawność i kompletność projektu budowlanego. Podsumowując, organ I instancji wskazał na art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i to, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 tej ustawy zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. M. oraz skarżącego od powyższej decyzji organu I instancji z [...] lipca 2012 r., decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący zaskarżył ww. decyzję organu odwoławczego do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany i sprawa udzielenia pozwolenia na budowę były już przedmiotem kilkukrotnego rozpatrzenia w toku postępowania administracyjnego, a także sądowo administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1188/10 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 126/11). Sąd zauważył, że w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/10, Sąd podkreślił potrzebę oceny projektu pod względem zgodności z MPZP i wskazywał na wątpliwości, co do wymaganej liczby miejsc parkingowych, a także na sprzeczność między wnioskiem, w którym inwestor nie podał, że w świetle projektu w budynku przewidziany jest garaż podziemny. Sąd stwierdził następnie, że w toku postępowania przed organem odwoławczym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r., nie doszło do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a decyzja zawierała uzasadnienie, które nie pozwalało na zweryfikowanie trafności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu niedopuszczalne było opatrzenie rozstrzygnięcia zdawkowym uzasadnieniem takim, które nie odnosi się do istotnych kwestii w sposób zindywidualizowany. Dalej Sąd zauważył, że organ odwoławczy tezę o zgodności inwestycji z MPZP, poparł wyłącznie cytatem z planu. Tymczasem MPZP, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. z [...] października 2007 r. nr [...], bardzo szczegółowo określa możliwy sposób zabudowy na działce objętej przedmiotowym projektem. Zgodnie z § 6 ust. 4 pkt. 3 MPZP należy zlokalizować dominantę przestrzenną, w postaci wyższej od otoczenia zabudowy, tworzącej pierzeję uliczną, przy skrzyżowaniu ulic Al. W. P. i J. S. Zgodnie z § 17 ust. 4 pkt. 2a MPZP ustalono nieprzekraczalną wysokość dla terenu 2MW/U 6 - 8 kondygnacji, z tym, że zabudowa zlokalizowana wzdłuż ul. J. S. 8 kondygnacji, nie więcej niż 30 m od poziomu terenu i na przestrzeni nie większej niż 35 m od południowej linii rozgraniczającej terenu w kierunku północnym oraz nie bliżej niż 20 m od zachodniej linii rozgraniczającej terenu. Sąd wskazał również, że choć zwracał na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku, organ odwoławczy nie zbadał i nie uzasadnił w sposób przekonywujący stanowiska, co do spełnienia w projekcie wymogu w zakresie przewidzianej w planie, niezbędnej ilości miejsc postojowych. Jak stwierdził dalej Sąd, z projektu budowlanego wynikają następujące powierzchnie: użytkowa usług na parterze 657 m2, użytkowa usług na piętrze - 423 m2, zapleczy dla usług - 897 m2. W projekcie w dziale technologia usług, przeznaczenie obiektu wskazano, że planuje się funkcjonowanie sklepu samoobsługowego spożywczego z wydzielonym stanowiskiem z kosmetykami i chemią gospodarczą, w zapleczu zaprojektowano pomieszczenia magazynowe, socjalne, sanitarne i administracyjne. W bilansie miejsc postojowych przewidziano 33 miejsca postojowe przy ustaleniu 1080 m2 powierzchni użytkowej usług. Wobec powyższego, Sąd za konieczne uznał odniesienie się przez organ odwoławczy do tego czy prawidłowo ograniczono powierzchnię użytkową usług tylko do 1080 m2, a więc wyłączając np. powierzchnię planowaną, jako m.in. magazynową. Sąd stwierdził, że dopiero analiza tej okoliczności pozwoli na ocenę prawidłowości projektu w zakresie przewidzianych miejsc postojowych. Sąd wskazał, że analiza ta wymaga szczegółowego wywodu, a nie tylko stwierdzenia faktu. Sąd stwierdził także, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w toku postępowania administracyjnego kwestii dotyczącej zabezpieczenia interesów właścicieli sąsiedniej działki. Stanowisko takie zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jednakże nie może ono podlegać sądowej weryfikacji, skoro nie było przedmiotem rozważań w postępowaniu odwoławczym. Sąd podkreślił, że dla oceny interesów stron - inwestora i skarżącego (właściciela sąsiedniej nieruchomości), niezbędna jest szczegółowa analiza tego, jak objęta przedmiotowym projektem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że organ musi ocenić, czy zamierzenia związane z inwestowaniem na sąsiedniej nieruchomości są przyszłe i niepewne, czy też realne, przygotowane, a niemożliwe do realizacji w świetle przedmiotowej inwestycji. Musi rozważyć, czy inwestorowi przysługuje bezwzględne pierwszeństwo, nawet wtedy, gdy jego projekt ogranicza, czy też wyklucza zabudowę na działce sąsiedniej zgodną z przepisami, w tym MPZP. Jako bezzasadne Sąd ocenił zarzuty skargi, podważające w przedmiotowym postępowaniu, uzgodnienia w zakresie ochrony pożarowej. Sąd stwierdził, że organ był nimi związany i nie miał podstaw do ich analizy pod względem zgodności z prawem.

Organ odwoławczy, orzekając po raz kolejny, decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2012 r., a WSA w Warszawie wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/13 oddalił wniesiona na ta decyzję skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego z [...] października 2013 r. nr [...]. NSA za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w którym dotyczyły niewyjaśnienia kwestii związanej z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał też, że zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, przy projektowaniu nowego obiektu powinno się wziąć pod uwagę takie interesy, co nie znaczy, że interesy te będą musiały być w całości uwzględnione. Problematyka ta wymaga bowiem wyważenia różnych grup interesów, co wiąże się uzasadnieniem z jakich względów dano pierwszeństwo jednej z tych grup interesów. To bardzo ważny element postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tym bardziej jeżeli tak jak w przedmiotowej sprawie w podobnym czasie właściciel sąsiedniej działki (skarżący) także ubiegał się o pozwolenie na budowę na swojej nieruchomości; a aktualnie podnosi, że przedmiotowa inwestycja uniemożliwia mu zagospodarowanie pierzei położonej na działce nr [...].

NSA wskazał też, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, w której występują potencjalnie sprzeczne grupy interesów, wymagające pogłębionej analizy prawnej. Zwrócił przy tym uwagę, że ten aspekt prawny akcentował w prawomocnym już wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś ocena prawna wyrażona w tym wyroku - zgodnie z art. 170 p.p.s.a. - jest wiążąca dla stron postępowania, organów administracyjnych i sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba, że odmiennie przedstawia się stan faktyczny sprawy.

NSA przypomniał, że zgodnie z oceną prawną WSA w Warszawie zawartą w wyroku z 26 czerwca 2013 r., niezbędna była szczegółowa analiza tego, jak objęta przedmiotowym projektem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do powyższego, NSA stwierdził, że ani zaskarżona decyzja, ani zaskarżony wyrok nie zawierają wywodu, który wskazywałby, że sprawa została rozpoznana w jej całokształcie. Wymaga ona bowiem szczegółowego odniesienia się do obowiązujących norm pod kątem rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a także inwestora, który na sąsiedniej działce planuje inwestycję i ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę. Niektóre bowiem elementy zabudowy, w szczególności wysokość zabudowy i dominanty, ewentualnie mogą mieć wpływ dla dwóch różnych, ale sąsiadujących bezpośrednio ze sobą inwestycji, w ramach zabudowy pierzejowej.

Zdaniem NSA, w związku z oceną prawną zawartą w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie mogą przejść obok takiego zagadnienia bez jego rozważenia. Wskazał, że w tej sprawie, z uwagi na planowaną inwestycję, wyjaśnienia wymagała kwestia zbliżenia planowanej inwestycji do granicy działki sąsiedniej oraz planowana wysokość zabudowy, pod względem takim, czy te parametry nowej zabudowy mogą mieć wpływ na ograniczenia planowanej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że takiego wyjaśnienia zabrakło zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku.

NSA wyjaśnił, że w prawomocnym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 WSA w Warszawie doszukał się wyłącznie określonych nieprawidłowości, tj. wymaganej zgodnie z MPZP wysokości zabudowy oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych w kontekście prawidłowego ustalenia zaplanowanej powierzchni usługowej. Zdaniem jednak NSA, WSA w Warszawie nie dostrzegł innych nieprawidłowości, w tym w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Przesądził, że organy związane były stosownymi uzgodnieniami, a uzgodnienia te dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego są obowiązujące.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do wcześniej stwierdzonych wad w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego odnośnie do odpowiedniej ilości miejsc postojowych. W tym zakresie w tej sprawie nie zostało wyjaśnione, z jakich względów powierzchnia pomieszczeń socjalnych, zaplecza i WC nie zalicza się do powierzchni usług branej pod uwagę przy wyliczeniu odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Nie wystarczy w tej sprawie bowiem proste przeliczenie takiego wskaźnika, ponieważ z uwagi na podnoszoną argumentację, kwestia ta wymaga pogłębionej analizy, na co właśnie zwrócił uwagę Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12. Odnosząc się zaś do kwestii wysokości planowanej zabudowy, NSA przyjął, że Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść miejscowego planu, który dopuszcza maksymalnie 8 kondygnacji, ale nie więcej niż 30 m. Projekt przewiduje 7-8 kondygnacji przy maksymalnej wysokości 28 m. Wbrew twierdzeniom skarżącego, MPZP nie określa w sposób ścisły wysokości 8 kondygnacji. Z § 17 ust. 4 MPZP wynika, że ustala on nieprzekraczalną wysokość z zastrzeżeniem, że pkt. 2 lit. a i b tego przepisu dotyczy możliwości (ale nie obowiązku) zlokalizowania wysokości od strony ulicy Słowackiego, która powinna mieć wysokość 8 kondygnacji i nie więcej niż 30 m. Ponadto zabudowa w tym miejscu powinna być pierzejowa (§17 ust. 2, a także przy skrzyżowaniu ul. S. z Al. W. P. należy zlokalizować dominantę (§ 6 ust. 4 pkt. 3 MPZP), w postaci wyższej od otoczenia. Zdaniem NSA, aktualnie zaplanowana wysokość 8 kondygnacji taki cel dominanty realizuje, co nie przekreśla możliwości realizacji takiej dominanty także na działce strony skarżącej kasacyjnie, ponieważ MPZP nie zawiera wskazania dopuszczalnej wysokości takiej dominanty. Skoro w tej sprawie inwestor przewidział dla 8 kondygnacji maksymalną wysokość 28 m, nie wyklucza to, że na sąsiedniej działce może powstać zabudowa 8-kondygnacyjna o maksymalnej wysokości 30 m, jak i z dominantą, ponieważ § 17 ust. 4 MPZP nie dotyczy dominanty, której wymóg został zawarty w § 6 ust. 4 pkt. 3 MPZP.

Ponieważ skarga kasacyjna akcentowała także problem zacieniania, NSA wyjaśnił, że pewne konsekwencje w tym zakresie wynikają przede wszystkim z rodzaju zabudowy ustalonej w planie miejscowym, tj. rodzaju śródmiejskiej zabudowy, jaką jest zabudowa pierzejowa i wskazał, że chociażby z takiego wymogu wynikają określone konsekwencje, które mają też swoje umocowanie w przepisach z zakresu warunków technicznych. Wtedy bowiem, na zasadzie wyjątku, obowiązują inne standardy w zakresie nasłonecznienia. Na przykład § 13 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "r.w.t.) określone odległości dla takiej zabudowy zmniejsza o połowę, zaś § 12 r.w.t. umożliwia budowę przy granicy działki. Zgodnie z kolei z § 60 ust. 2 r.w.t. "w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia".

NSA zauważył poza tym, że chociaż Prawo budowlane nie definiuje użytego w § 60 r.w.t. pojęcia "śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej", to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja temu pojęciu odpowiada, gdy zważyć na jej lokalizację w mieście, pośród okalających ją budynków. Wymóg zachowania ciągłości pierzei ul. S. świadczy o charakterze przedmiotowej lokalizacji, jako zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. Oznacza to, że dla projektowanych mieszkań wielopokojowych i 1-pokojowych, zgodnie z § 60 ust. 2 r.w.t., w projekcie w sposób dopuszczalny obniżono standard czasu nasłonecznienia lokali mieszkalnych. To bowiem konsekwencja dopuszczalności realizacji w tej sprawie szczególnego rodzaju zabudowy, jaką jest zabudowa śródmiejska (pierzejowa).

NSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, biorąc pod uwagę to, jaki charakter zabudowy kreują postanowienia MPZP i rozwiązania w projekcie budowlanym, i jak się one mają do konkretnych norm zawartych w przepisach technicznych, które z uwagi na zabudowę pierzejową wprowadzają wyjątki odnośnie do konkretnych rozwiązań technicznych. Stwierdził też, że z uwagi na skomplikowany rodzaj przedmiotowej inwestycji, analiza ta musi być pogłębiona, tak aby należycie zostało wyjaśnione skarżącemu, czy ewentualnie projekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w stopniu, który przemawiałby za uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to także konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym, nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje - decydowali będą o dopuszczalności budowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Tym bardziej tego rodzaju problematyka, przy istnieniu sprzecznych interesów, powinna zostać dokładnie wyjaśniona, czego wyrazem powinno być sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, organ odwoławczy decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Biorąc pod uwagę wytyczne NSA co do zakresu koniecznego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i wskazówki interpretacyjne dotyczące tego, jak ten stan należy oceniać pod względem prawnym, organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, tj. w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie organu odwoławczego, dla oceny zatem, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego konieczne jest ustalenie, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada przepisom techniczno-budowlanym, oraz czy projektowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych i uciążliwości dla otoczenia. Nie chodzi przy tym o każde uciążliwości, czy utrudnienia, ponieważ realizacja nowych obiektów budowlanych, zwłaszcza na terenach intensywnej zabudowy, zawsze powoduje pewne uciążliwości faktyczne dla terenów sąsiednich. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do uciążliwości i utrudnień, które naruszają konkretne przepisy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej organ odwoławczy zauważył, że NSA w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku wskazał, że z treści art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego wywieść należy, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Organ odwoławczy zauważył, że NSA w przedmiotowym wyroku wskazał, że "zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu nowego obiektu powinno się wziąć pod uwagę takie interesy. Jednak to nie znaczy, że interesy te będą musiały być w całości uwzględnione". Organ odwoławczy skonstatował, że o naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Następnie organ odwoławczy wywiódł, że przeprowadzona przez niego ponowna analiza materiału dowodowego wykazała, że: planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP uchwalonego przez Radę Miejską w P. uchwałą z [...] października 2007 r. nr [...]; projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, tj. r.w.t.; przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opnie, uzgodnienia i pozwolenia; projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby. Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej w wyroku NSA kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych (3 miejsca parkingowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej, i 1,2 miejsca parkingowo-garażowego na jedno mieszkanie), organ odwoławczy stwierdził, że wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości takich miejsc został spełniony. Organ odwoławczy zauważył brak uwzględnienia w bilansie miejsc parkingowych powierzchni pomocniczej usług (pomieszczeń socjalnych, zaplecza, magazynów, WC). Stwierdził jednak, że interpretacja pojęcia powierzchni użytkowej usług na gruncie prawa zagospodarowania przestrzennego nie jest ustalona w żadnej definicji legalnej. Wywiódł, że w jego ocenie, przy dokonywaniu obliczeń powierzchni użytkowej usług (przy braku jakichkolwiek regulacji w tym zakresie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), nie sposób zaliczyć do niej ww. powierzchni pomocniczej. Powierzchnia ta bowiem nie wpływa w żaden sposób na wzrost zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów użytkowników, przebywających okresowo (klientów), a takie zdaniem organu odwoławczego wydaje się ratio legis wprowadzenia w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej wymaganej, minimalnej liczby miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej usług. Jak stwierdził organ odwoławczy, miejsca parkingowe powinny być zatem planowane w związku z takim parametrem obiektu usługowego, który generuje ich potrzebę. Powierzchnia użytkowa usług to zatem powierzchnia, na której świadczona jest usługa, tj. - w przypadku usług handlu - powierzchnia, na której dokonuje się sprzedaży towarów. Odnosząc do zarzutów odwołujących się, organ odwoławczy podkreślił, że kwestia zlokalizowania inwestycji w strefie śródmiejskiej została jednoznacznie przesądzona w zapadłym w sprawie wyroku NSA, zatem zarzuty w tym zakresie stanowią niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem Sądu zawartym w prawomocnym orzeczeniu.

W wyniku skargi na ww. decyzje, WSA wyrokiem z 20 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2898/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jak dotąd wydano wyroki:

1. WSA w Warszawie z 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/10, oddalający skargę skarżącego od decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2010 r., nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia;

2. NSA z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 126/11, oddalający skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku z 29 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/10;

3. WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, uchylający decyzję organu odwoławczego z [...] września 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę;

4. WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13, oddalający skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego z [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę;

5. NSA z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14, uchylający - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego ww. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13, oraz uchylający decyzję organu odwoławczego z [...] października 2013 r. nr [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że wyłączając uchylony wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/13, wymienione wyżej orzeczenia i zawarta w nich ocena prawna wiązały w sprawie organy administracji, a także Sąd I instancji - art. 153 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że aktualnie, po uchyleniu przez NSA, wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14, wyroku WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13 oraz decyzji organu odwoławczego z [...] października 2013 r. nr [...], kluczowa dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego z [...] października 2016 r. nr [...], jest ocena prawna wyrażona we wskazanym wyroku NSA, a także w ostatnim prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12. Związanie zawartą w tych orzeczeniach oceną prawną miało także zasadniczy wpływ na stanowisko Sądu aktualnie rozpoznającego sprawę odnośnie do większości zarzutów podniesionych przez skarżącego.

Sąd I instancji wskazał, że analiza uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092 prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że w ocenie zarówno Sądu I, jak i II instancji, treść art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. obliguje organ administracji do szczegółowego i wszechstronnego wyjaśnienia kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i wyważenia tych interesów z interesami inwestora, a następnie odzwierciedlenia tej analizy w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie zatem z wiążącą w sprawie oceną prawną, dla oceny interesów stron (inwestora i skarżącego), niezbędna była szczegółowa analiza tego, jak objęta przedmiotowym projektem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie MPZP. Sprawa wymagała więc szczegółowego odniesienia się do obowiązujących norm pod kątem rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a w tej sprawie także inwestora, który na sąsiedniej działce planuje inwestycję i ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak bowiem wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14, niektóre elementy zabudowy, w szczególności wysokość zabudowy i dominanty, ewentualnie mogą mieć wpływ na dwie różne, ale bezpośrednio sąsiadujące ze sobą inwestycje, w ramach zabudowy pierzejowej. Sąd I instancji wskazał, że analiza uzasadnienia prawomocnego wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, przeprowadzona już zresztą szczegółowo przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14, prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie, wywodząc konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy tego, jak objęta projektem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, stwierdził wyłącznie nieprawidłowości polegające na niewystarczającym rozważeniu wymaganej zgodnie z MPZP wysokości zabudowy oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych w kontekście prawidłowego ustalenia zaplanowanej powierzchni usługowej.

Sąd I instancji stwierdził, że ww. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 wraz z wyrażoną w jego uzasadnieniu oceną prawną, wiąże tak organy administracji, jak i Sąd, w związku z czym wyklucza on w aktualnym stanie sprawy - o ile w sposób istotny dla zastosowania właściwych w niej norm prawnych nie uległ zmianie stan faktyczny - możliwość kwestionowania projektowanego zamierzenia budowlanego pod względem innych wymogów niż odnoszące się do wysokości zabudowy i wymaganej ilości miejsc parkingowych. Co więcej, z uwagi na moc wiążącą oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 92/14, aktualnie przesądzona jest także kwestia wysokości planowanej zabudowy. Odmienna ocena przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w kontekście niezakwestionowanych przez Sądy obu instancji parametrów planowanej zabudowy, byłaby równoznaczna z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a także art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że NSA w wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14 jednoznacznie stwierdził, że projektowana wysokość zabudowy (7-8 kondygnacji, maksymalnie 28 m) jest zgodna z wymogami określonymi w MPZP, który dla terenu planowanej inwestycji (2MW/U), w § 17 ust. 4 przewiduje "nieprzekraczalną wysokość" zabudowy na 8 kondygnacji i 30 m. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że wskazana w § 17 ust. 4 pkt. 2 lit. a MPZP wysokość zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. Słowackiego jest dopuszczalna (nieprzekraczalna), ale nie obowiązkowa (może być niższa). Zwrócił ponadto uwagę, że budowa w tym miejscu powinna być pierzejowa (§17 ust. 2 MPZP), a także - przy skrzyżowaniu ul. S. z [...] - należy zlokalizować dominantę (§ 6 ust. 4 pkt. 3 MPZP), w postaci wyższej od otoczenia. - i zaplanowana przez inwestora wysokość 8 kondygnacji taki cel dominanty realizuje.

Co natomiast jest szczególnie istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, NSA stwierdził również, że skoro inwestor przewidział dla 8 kondygnacji maksymalną wysokość 28 m, to nie wyklucza to, że na sąsiedniej działce może powstać zabudowa 8-kondygnacyjna o maksymalnej wysokości 30 m, jak i z dominantą, ponieważ § 17 ust. 4 MPZP nie dotyczy dominanty, której wymóg został zawarty w § 6 ust. 4 pkt. 3 MPZP. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi wskazujące na niedopuszczalne ograniczenie uzasadnionych interesów skarżącego poprzez zaakceptowaną zaskarżoną decyzją wysokości projektowanej zabudowy, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/16 decyzji organu odwoławczego z [...] października 2013 r. nr [...], organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia przy wyliczeniu wymaganej ilości miejsc parkingowych powierzchni pomieszczeń socjalnych, zaplecza i WC. Dalej Sąd I instancji zauważył, że zawarte w skardze na decyzję organu odwoławczego z [...] października 2016 r. nr [...] zarzuty naruszenia prawa materialnego, dotyczące poszczególnych parametrów projektowanej zabudowy, w istocie pokrywają się z zarzutami naruszenia prawa materialnego postawionymi przez skarżącego w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13. Z powodu związania wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. wraz z zawartą w jego uzasadnieniu oceną prawną, w aktualnym stanie sprawy nie ma możliwości uwzględnienia wszystkich tych zarzutów skargi na decyzję organu odwoławczego z [...] października 2016 r. nr [...]. Odmienna ocena zaakceptowanych aktualnie zaskarżoną decyzją parametrów zabudowy, skutkowałaby naruszeniem art. 153 i art. 171 p.p.s.a. Podobnie, wobec wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14, jednoznacznego stanowiska odnośnie do projektowanej wysokości zabudowy, odmienna ocena zaskarżonej decyzji także w tym zakresie jest niedopuszczalna

Zdaniem WSA w Warszawie, uwzględnienie uzasadnionych interesów skarżącego, przejawiających się w prawie do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, nie może jednak skutkować zakazem realizacji przez inwestora zabudowy, która jest zgodna z obowiązującym prawem, w szczególności zaś z wymogami określonymi MPZP oraz r.w.t. Sąd uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do niedopuszczalnej ingerencji w uzasadnione interesy skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2092/14 wskazał, że na organie administracji spoczywa obowiązek wzięcia pod uwagę uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże przy uwzględnieniu tego, jaki charakter zabudowy kreują postanowienia planu miejscowego i rozwiązania w projekcie budowlanym, i jak się one mają do konkretnych norm zawartych w przepisach technicznych.

Oddalając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że o ile skarżący istotnie zamierza zrealizować na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. i ul. O. w P. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, garażami wraz z terenem, infrastrukturą naziemną i podziemną, parkingami oraz separatorem, to nie stoi temu na przeszkodzie zatwierdzenie zaskarżoną decyzją projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...]. Może także realizować budowę zgodnie z wymogami dotyczącymi maksymalnej dopuszczalnej wysokości, określonymi w § 17 ust. 4 MPZP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M., który zaskarżył wyrok w całości. NSA wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 418/18 od wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2898/16 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wyjaśnił, że podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. – przez wadliwe (niepełne) wykonanie w ramach kontroli sądowo administracyjnej wytycznych oraz zaleceń sformułowanych w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2699/12) i NSA z 12 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2092/14) oraz pominięcie związania treścią wyroku NSA z 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 634/14) i będącego jego następstwem wyroku WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 245/16) – jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. – przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niedokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i rozważenia na tle wiążących ocen prawnych i wskazań wynikających z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych – zasługiwały na uwzględnienie, co stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

NSA wyjaśnił ponadto, że analiza akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonego wyroku i poddanych kontroli sądowo administracyjnej decyzji organów pierwszej i drugiej instancji dowodzi, że orzekające po raz kolejny w sprawie organy administracji architektoniczno budowlanej oraz Sąd nie podporządkowały się w pełnym zakresie wynikającym z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych ocenie prawnej oraz wskazaniom co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych na tle zagadnienia wzajemnych relacji interesów inwestora planowanego przedsięwzięcia budowlanego oraz strony skarżącej kasacyjnie, która jako właściciel sąsiedniej nieruchomości również posiada skonkretyzowane plany zabudowy tej nieruchomości (postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę zostało wszczęte w 2012 r.). NSA stwierdził również naruszenie związania treścią ocen prawnych wynikających z prawomocnych wyroków sądowo administracyjnych, które dotycząc odrębnej sprawy administracyjnej (sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]) pozostają w nierozerwalnym związku ze sprawą będącą przedmiotem skargi kasacyjnej. Powyższy związek spraw dotyczących sąsiadujących działek nr [...] oraz [...] został stwierdzony w prawomocnych wyrokach, co nałożyło na orzekające ponownie w tych sprawach organy oraz sądy obowiązek wzajemnego uwzględniania ocen prawnych dotyczących zakresu ochrony uzasadnionych interesów inwestora planującego zabudowę działki nr [...] sąsiadującej z będącą przedmiotem niniejszej sprawy działką nr [...], co do której postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę rozpoczęło się wcześniej (w 2009 r.).

NSA wskazał na te kwestie, które przesądziły o wadliwości zarówno uchylanego wyroku WSA w Warszawie, jak i zaskarżonej decyzji, a więc po pierwsze to, że w prawomocnym wyroku z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2699/12) WSA w Warszawie uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. wyraźnie wskazał, że organ ten "nie odniósł się do, podnoszonej w toku postępowania administracyjnego, kwestii dotyczącej zabezpieczenia interesów właścicieli sąsiedniej działki". Sąd ten podkreślił, konieczność szczegółowej analizy tego, jak objęta granicami przedmiotowej sprawy inwestycja na działce nr [...] wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził ponadto, że organ odwoławczy "musi ocenić, czy zamierzenia związane z inwestowaniem na sąsiedniej nieruchomości są przyszłe i niepewne, czy też realne, przygotowane, a niemożliwe do realizacji w świetle przedmiotowej inwestycji", a ponadto ma obowiązek "rozważyć, czy niniejszemu inwestorowi przysługuje bezwzględne pierwszeństwo, nawet wtedy, gdy jego projekt ogranicza, czy też wyklucza zabudowę na działce sąsiedniej zgodną z przepisami, w tym planem zagospodarowania przestrzennego". Sąd Wojewódzki wyraził również wiążący w niniejszej sprawie pogląd, że organ odwoławczy jest zobowiązany do "rozważenia stopnia zaawansowania w planach budowlanych sąsiada spornej inwestycji" (a więc strony skarżącej kasacyjnie) "i brania pod uwagę zaawansowanej sąsiedniej inwestycji przy udzielaniu pozwolenia na budowę", co oznacza, że organ ten "musi zweryfikować twierdzenia" strony skarżącej kasacyjnie, która podniosła w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, że "dysponuje projektem budowlanym dla własnego zamierzenia inwestycyjnego i decyzją odmowną na jego realizację w związku z niniejszą inwestycją".

Po drugie, ta ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania zostały w pełni potwierdzone oraz doprecyzowane przez NSA w wyroku z 12 maja 2016 r. (sygn. II OSK 2092/14). NSA podkreślił, że zachodzi konieczność "rozważenia stopnia zaawansowania w planach budowlanych sąsiada spornej inwestycji" (w zakresie działki nr 149/4) i "brania pod uwagę zaawansowanej sąsiedniej inwestycji przy udzielaniu pozwolenia na budowę" inwestorowi w zakresie działki nr [...], również w kontekście "twierdzenia skarżącego" (właściciela działki nr [...]), "który podnosi, że dysponuje projektem budowlanym dla własnego zamierzenia inwestycyjnego i decyzją odmowną na jego realizację w związku z niniejszą inwestycją". Jednocześnie - stwierdzając zasadność zarzutów naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczą one niewyjaśnienia kwestii związanej z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich - NSA podkreślił, że przedmiotowa sprawa wymaga "szczegółowego odniesienia się do obowiązujących norm pod kątem rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja" (na działce nr [...]) "narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a w tej sprawie także inwestora, który na sąsiedniej działce" (działce nr [...]) "planuje inwestycję i ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę. Niektóre bowiem elementy zabudowy, w szczególności wysokość zabudowy i dominanty, ewentualnie mogą mieć wpływ dla dwóch różnych ale sąsiadujących bezpośrednio ze sobą inwestycji, w ramach zabudowy pierzejowej. Ponadto, wyjaśnienia wymaga kwestia zbliżenia planowanej inwestycji do granicy działki sąsiedniej oraz planowana wysokość zabudowy, pod względem takim czy te parametry nowej zabudowy mogą mieć wpływ na ograniczenia planowanej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Takiego wyjaśnienia brak było zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, co oznacza, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a.".

Po trzecie, z akt sprawy wynika, że zagadnienie wyważenia spornych interesów właścicieli działek nr [...] i [...] na tle pierwszeństwa zabudowy w zakresie ograniczającym prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, stopnia zaawansowania planów inwestycyjnych oraz możliwości wzajemnego uzgodnienia tych planów stało się aktualne w postaci skonkretyzowanej już z dniem [...] marca 2012 r., kiedy to skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z inwestycjami towarzyszącymi na działce nr [...]. Organy pierwszej i drugiej instancji odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...], a WSA w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1627/13) oddalił skargę na decyzję odwoławczą. Wyrok ten został uchylony przez NSA 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 634/14), a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA – nawiązując do wyroku NSA z 25 czerwca 2009, sygn. akt II OSK 1277/08 - stwierdził, że stosując § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do planowanych obiektów budowlanych organy administracji architektoniczno-budowlanej "są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję". Następnie Sąd pierwszej instancji prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 245/16) uchylił ww. decyzje, nakazując – w ślad za Sądem kasacyjnym – organom ponownie orzekającym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...] ocenę, czy właściciel powyższej niezabudowanej działki będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję (obejmującą w zakresie działki nr [...] obiekty o wysokości do 28 m, a więc poniżej 35 m oraz uwzględnienie w tym zakresie orzeczenia NSA w sprawie o sygn. II OSK 2092/14 (a więc cyt. wyżej wyroku z dnia 12 maja 2016 r.) i faktu ewentualnej zabudowy działki nr [...].

Z uwagi na powyższe okoliczności, wobec wyraźnych i jednoznacznych wytycznych oraz zaleceń wynikających z cytowanych wyżej prawomocnych wyroków sądów administracyjnych Wojewoda [...], rozpoznający ponownie (po uchyleniu decyzji tego organu wyrokiem NSA z 12 maja 2016 r., sygn. II OSK 2092/14) odwołanie od decyzji Starosty P. z [...] lipca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu podmiotowi B. Spółka z o.o. w P. pozwolenia na budowę, powinien był dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie wzajemnej relacji zakresu i treści dokumentacji projektowej dotyczącej planowanych (lub także zrealizowanych) inwestycji budowlanych na działce będącej przedmiotem postępowania ([...]) i działce sąsiadującej ([...]) oraz dokonać oceny planowanych (lub także zrealizowanych) rozwiązań z punktu widzenia konieczności lub możliwości udzielenia ochrony uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...], który skonkretyzował plany inwestycyjne w terminie późniejszym (w 2012 r.) względem inwestora działki nr [...] (2009 r.). Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie muszą – co oczywiste – uwzględniać aktualny stan rzeczy oraz zawierać dane dotyczące okresów ewentualnego (legalnego albo nielegalnego) wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], na podstawie ostatecznych albo nieostatecznych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z kolei ocena w przedmiocie możliwości lub konieczności udzielenia ochrony uzasadnionych interesów inwestycyjnych w zakresie działki nr [...] musi zawierać odpowiednio i szczegółowo umotywowane stanowisko organu co do tego, czy i w jakim zakresie inwestorowi w zakresie działki nr [...] (który rozpoczął wcześniej realizację planów inwestycyjnych) przysługuje pierwszeństwo zabudowy względem szczegółowych treści wynikających z projektu budowlanego inwestora w zakresie działki nr [...], nawet jeśli pierwszeństwo to wyłączy lub ograniczy zgodną z przepisami prawa (w tym przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zabudowę tej ostatniej działki. Ustaleń takich organ jednak nie dokonał.

NSA uznał, że Wojewoda [...] wadliwie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie można zaaprobować stanowiska, zgodnie z którym właściciel nieruchomości mógłby "blokować" zamierzenie inwestycyjne właściciela działki sąsiedniej w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami prawa. Takim stwierdzeniem organ zanegował wiążące go oceny prawne i wskazania procesowe wynikające z opisanych wyżej prawomocnych wyroków, z drugiej zaś świadczyło to o niezrozumieniu zasadniczych podstaw ich wyrażenia. To właśnie wzgląd na zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego) oraz obowiązek respektowania zasad konstytucyjnych (w tym wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nakazuje dokonanie operacji wyważenia – w granicach obowiązujących regulacji prawno-budowlanych oraz z uwzględnieniem zasady równej ochrony prawnej – kolidujących interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości w zakresie ich zabudowy.

Nie chodzi zatem o problem "blokowania" czy ograniczania legalnych planów inwestycyjnych właściciela danej nieruchomości z uwagi na plany właścicieli sąsiednich nieruchomości, lecz o rozważenie konieczności lub możliwości uwzględnienia w procesie orzekania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji wcześniejszej uzasadnionych interesów inwestora działki sąsiedniej, którego późniejsze plany inwestycyjne zostały skonkretyzowane (przez wszczęcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) w toku postępowania wszczętego wcześniej.

Ocena konieczności lub możliwości uwzględnienia powyższych interesów nie jest jednak możliwa bez zapoznania się z treścią dokumentacji projektowej będącej podstawą wszczęcia późniejszego postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie mógł zatem wykonać prawidłowo wytycznych i wskazań sądowo administracyjnych bez szczegółowych ustaleń oraz ocen projektu budowlanego w zakresie działki sąsiedniej nr [...], zgodnie z poleceniem wynikającym z cyt. wyroków z 26 czerwca 2013 r. oraz z 12 maja 2016 r. Trudno bowiem uznać, że wiążące oceny prawne i wskazania mogły zostać prawidłowo wykonane bez zestawienia dokumentacji projektowych dotyczących działek [...] i [...]. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. okazał się uzasadniony. Odrębnym zagadnieniem jest sygnalizowany wyżej problem ewentualnego zrealizowania inwestycji na działce nr [...]. Okoliczność ta nie uchyla jednak obowiązku prawnego, który wynika z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.

2. Zaskarżona decyzja.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy po ww. wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 418/18, Wojewoda [...] wydał [...] lipca 2019 r. decyzję Nr [...], którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") – utrzymał w mocy decyzję Starosty P. Nr [...] z [...] lipca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce B. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem - infrastrukturą naziemną i podziemną, ul. S., dz. nr ew. [...] obręb [...] w P.

Organ opisał w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy i stwierdził, że "biorąc pod uwagę wytyczne Sądu" jest związany oceną dokonaną "w orzeczeniu przez Sąd", nie odnosząc się jednak do faktu, że wiążących organ orzeczeń było kilka.

Wojewoda [...], "biorąc pod uwagę wytyczne Sądu co do zakresu koniecznego do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i wskazówki interpretacyjne dotyczące tego jak ten stan należy oceniać pod względem prawnym", podkreślił, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, tj. w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego koniecznym było ustalenie, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada przepisom techniczno-budowlanym i czy projektowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych i uciążliwości dla otoczenia, przy czym nie chodzi tu o każde uciążliwości czy utrudnienia, albowiem realizacja nowych obiektów budowlanych, zwłaszcza na terenach intensywnej zabudowy, zawsze powoduje pewne uciążliwości faktyczne dla terenów sąsiednich. Art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do uciążliwości i utrudnień, które naruszają konkretne przepisy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA, z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego wywieść należy, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. NSA w przedmiotowym wyroku wskazał ponadto, że "Zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu nowego obiektu powinno się wziąć pod uwagę takie interesy. Jednak to nie znaczy, że interesy te będą musiały być w całości uwzględnione". O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy.

Zdaniem Wojewody [...], nie sposób zaaprobować stanowisko, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego (tak też wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/13). Nie może dojść do sytuacji, w której interes osób trzecich będzie najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Konsekwentnie, pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.

W art. 4 Prawa budowlanego została sformułowana zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego prawa. Zatem zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w świetle art. 4 Prawa budowlanego jedyne warunki ograniczające wolność budowlaną. Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania Potwierdzeniem takiej tezy jest art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu wynika zatem, że inwestor ma zapewnione uzyskanie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przedłożony przez niego projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona ponowna analiza materiału dowodowego wykazała, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "W. P. - północ" uchwalonego przez Radę Miejską w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opnie, uzgodnienia i pozwolenia i został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby.

Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył analizę przesłaniania i zacieniania, z której wynika, że wzajemne odległości pomiędzy budynkami istniejącymi i projektowanymi spełniają wymagania zawarte w § 13 cyt. rozporządzenia, zaś budynki projektowane oraz istniejące będą miały zapewniony czas nasłonecznienia zgodny z § 57 i 60 ww. rozporządzenia. Przepisy techniczno- budowlane muszą być wykładane ściśle i nie mogą być stosowane, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana. Przed udzieleniem pozwolenia na budowę na organie administracji architektoniczno-budowlanej nie ciążył zatem obowiązek sprawdzenia, czy projektowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia w realizacji obiektów, które w przyszłości mogą powstać na działce sąsiedniej (przepisy te znajdują zastosowanie tylko w odniesieniu do obiektów już istniejących). Projektowana w przyszłości inwestycja na nieruchomości sąsiedniej nr ew. [...] nie może wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...]. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą być podstawą do kwestionowania prawa do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami zawartymi w decyzjach administracyjnych. Przedłożona analiza uwzględniała zacienianie budynku mieszkalnego istniejącego na dz. nr ew. [...].

Odnosząc się do kwestii zacienienia terenu działki sąsiedniej, a tym samym wpływu planowanej inwestycji na możliwość jej zagospodarowania, organ stwierdził, że planowana inwestycja, zlokalizowana w granicy z dz. nr ew. [...], ma wpływ na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, jednakże nie uniemożliwia inwestowania na terenie tej działki w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującymi przepisami. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawie ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich w procesie budowlanym w związku z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budynki i ich usytuowanie które stanowi, że organy administracji architektoniczno- budowlanej, stosując § 13 ww. rozporządzenia, są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

W ocenie Wojewody [...] istnieje możliwość zagospodarowania dz. nr ew. [...] z zachowaniem konieczności wytworzenia pierzei o wysokości 8 kondygnacji, pod warunkiem zrealizowania jej w taki sposób, aby spełnione były przepisy rozporządzenia w zakresie przesłaniania i zacieniania obiektów na dz. nr ew. [...]. W tej sprawie występuje problem zacieniania. Pewne konsekwencje w tym zakresie wynikają przede wszystkim z rodzaju zabudowy ustalonej w miejscowym pianie, tj. rodzaju śródmiejskiej zabudowy, jaka jest zabudowa pierzejowa. Niemniej usytuowanie obu nieruchomości w zabudowie śródmiejskiej - pierzejowej skutkuje ograniczeniem warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: zgodnie z § 13 określone odległości dla takiej zabudowy zmniejsza o połowę; § 12 umożliwia budowę przy granicy działki. Stosownie zaś do § 60 ust. 2 w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wojewoda [...] stwierdził więc, że będąca przedmiotem postępowania inwestycja nie uniemożliwia zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Szczegółowe rozwiązania projektowe w odniesieniu do działki nr ew. [...] będą ocenione w konkretnym niezależnym postępowaniu dotyczącym działki nr ew. [...] wszczętym na wniosek Z. M.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący ma prawo dokonać ewentualnej zmiany projektu zagospodarowania terenu dostosowując go do istniejącej na działce sąsiedniej zabudowy, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpić do organu z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Biorąc pod uwagę zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (które są źródłem prawa na obszarze, którego dotyczą i determinują możliwość realizacji inwestycji na terenie planem tym objętym) uzyskanie odstępstwa jest w pełni uzasadnione. Może również wystąpić o zmianę warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla swojej działki, kształtując jednocześnie warunki zabudowy w sposób dla siebie korzystny.

Obok interesu inwestora i skarżącego należy także uwzględnić interes społeczny i interes innych obywateli, w szczególności osób, które nabyły odrębną własność lokali mieszkalnych w wybudowanym już budynku przy ul. S. w P. Pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, w związku z czym musi ono być dokonywane w oparciu i normy semantyczne języka polskiego. Zgodnie z tymi normami za interes społeczny musi być uznany interes istotny dla ogółu społeczeństwa, dotyczący w szczególności wartości i zasad kształtujących stosunki społeczno-gospodarcze wewnątrz tegoż społeczeństwa. Jedną z tych wartości jest niewątpliwie pewność obrotu nieruchomościami. W obecnym stanie faktycznym uchylenie pozwolenia na budowę (realizacja inwestycji i zmiany własnościowe kilkudziesięciu mieszkań) w sposób oczywisty godziłoby w zasadę pewności obrotu nieruchomościami, a w konsekwencji byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Odnośnie podnoszonej w wyroku NSA kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych Wojewoda [...] ponownie stwierdził, że spełniony został wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych (3 miejsca parkingowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej, i 1,2 miejsca parkingowo - garażowego na jedno mieszkanie). W tym miejscu należy wskazać na brak uwzględnienia w bilansie miejsc parkingowych powierzchni pomocniczej usług (pomieszczeń socjalnych, zaplecza, magazynów, WC). Interpretacja pojęcia powierzchni użytkowej usług na gruncie prawa zagospodarowania przestrzennego nie jest ustalona w żadnej definicji legalnej. W ocenie tut. organu przy dokonywaniu obliczeń powierzchni użytkowej usług (przy braku jakichkolwiek regulacji w tym zakresie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) nie sposób zaliczyć do niej ww. powierzchni pomocniczej. Powierzchnia ta nie wpływa w żaden sposób na wzrost zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów użytkowników przebywających okresowo (klientów), a takie wydaje się ratio legis wprowadzenia w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej wymaganej minimalnej liczby miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej usług. Miejsca parkingowe winny być zatem planowane w związku z takim parametrem obiektu usługowego, który ich potrzebę generuje.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, na podstawie których wydana została decyzja zezwalająca na budowę.

Z tą decyzja nie zgodził się skarżący, który pismem swego pełnomocnika adw. P. T., datowanym na [...] sierpnia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w całości.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie "art. 153 w zw. z art. 144 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt SA/Wa 2699/12, dalej jako "Wyrok WSA"), w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. Il OSK 209Z/14 (dalej jako: "Wyrok NSA") oraz w uzasadnieniu do wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r. (dalej jako.Wyrok NSA 2018")". Ponadto, pełnomocnik zarzucił naruszenie:

"II. art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się Wojewody [...] w Decyzji do zarzutów Skarżącego podniesionych w skardze kasacyjnej Skarżącego z dnia 12 maja 2014 r., a uwzględnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku NSA oraz w Wyroku NSA 2018; następczo - utrzymanie w mocy Decyzji, która uprzywilejowuje Inwestora w stosunku do właściciela sąsiedniej działki, gdyż pozwolenie na budowę wydane dla B. Sp. z o.o. wyłącza możliwość zagospodarowania działki nr [...], mimo tego. że |jako organ administracji publicznej Starosta P. powinien zwłaszcza uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (zarzut powiązany z zarzutem z pkt. IV, V, XIV i XV);

III. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ponowne nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wpływu decyzji, wydanej przez Starostę P., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. sp. z o.o., na zagospodarowanie sąsiedniej działki nr [...]. Dzięki temu B. sp. z o.o. został uprzywilejowany w stosunku do właściciela sąsiedniej działki, gdyż pozwolenie na budowę wyłącza możliwość swobodnego zagospodarowania działki nr [...], co stanowi ograniczenie możliwości korzystania z prawa podmiotowego jakim jest prawo własności na działce sąsiedniej.

B. naruszenie przepisów materialnych:

IV. § 13 ust. 1 pkt. 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie/błędną wykładnię; w zw. z powyższym wskazać należy na naruszenie polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 12 ww. Rozporządzenia, bowiem przepis ten nie powinien być stosowany, gdy co innego wynika z § 13 Rozporządzenia.

V. art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową, której realizacja wyłączy całkowicie możliwość zagospodarowania pierzei położonej na działce nr [...] przez Skarżącego, tym samym naruszając równowagę Stron oraz prawo własności Skarżącego; z powyższym zarzutem związane są zarzuty naruszenia przepisów prawa miejscowego w postaci § 17 ust. 4 pkt. 2, § 4, § 6 ust 2, 3, i 4 pkt. 1). 2), 3), § 12 ust. 2 pkt. 2) Uchwały nr [....] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "W. P. - północ" w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji;

VI. art. 5 prawa budowlanego w związku z § 238 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie Decyzji mimo tego, że plac zabaw znajdujący się na dachu budynku, będzie posiadał tylko jedno wyjście ewakuacyjne;

VII. naruszenie przepisów dot. ochrony przeciwpożarowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony przez rzeczoznawcę do zabezpieczeń przeciwpożarowych bazujący na nieaktualnym stanie prawnym z 2009 r.;

VIII. § 12 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową pomimo niedostosowania szerokości placu manewrowego przy drodze pożarowej do wymiarów podanych w powyższym akcie prawnym, a także przez to, że droga przeciwpożarowa posiada szerokość faktycznie mniejszą od wymaganej w przepisach;

IX. § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) oraz art. 81 ustawy - prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową niezapewniającą spełnienia wymagań związanych z naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz poprzez stwierdzenie, jakoby organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonywały merytorycznej kontroli projektu budowlanego; z powyższym zarzutem powiązany jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt. 1) prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Organ, że projekt budowlany Inwestora był kompletny pomimo braku odniesienia się w nim do projektowanej zabudowy sąsiedniej;

X. § 60 ust. 2 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690} poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową, zgodnie z którą zakłada się obniżenie standardu czasu nasłonecznienia w mieszkaniach wielopokojowych do 1,5 godziny a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego tego czasu w ogóle się nie określa oraz przyjęcie charakteru spornej lokalizacji jako śródmiejskiej zabudowy uzupełniające;

XI. § 5 pkt. 1, 7 i 8 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "W. P. - północ" oraz § 3 pkt. 10 w zw. z § 3 pkt. 9, 11, 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową zawierającą zaniżony bilans powierzchni użytkowej usług, co wiąże się z brakiem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, zgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

XII. § 17 ust. 9 pkt. 2) Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "W. P. - północ" poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową niezapewniającą odpowiedniego wskaźnika zabudowy;

XIII. pkt. 6 i załącznika graficznego Decyzji Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Opinii ZUD nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową przewidującą kształt i kierunek zjazdów na ulicę z terenu działki w sposób niezgodny z ww. decyzją i opinią;

XIV. art. 4 w zw. z art. 5 ust. 9 prawa budowlanego poprzez niedokonanie wyważenia grup interesów Skarżącego i Inwestora oraz nieuzasadnione przyjęcie, że interesy Skarżącego w niniejszej sprawie nie mają charakteru kwalifikowanego; jak również art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach zakreślonych ustawą do zagospodarowania własnego terenu oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych

XV. art. 4 w zw. 2 art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany B. jest zgody z przepisami technicznymi, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza interesu Skarżącego, uniemożliwiając mu zabudowę".

W związku z tym zarzutami, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (który to wniosek został przez Sąd rozpoznany na posiedzeniu niejawnym).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przedstawił stan faktyczny sprawy i obszernie przedstawił swój pogląd prawny w sprawie. Wskazał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął część zaleceń co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Warszawie w wyroku z 2013 r. i NSA w wyrokach z 2016 r. oraz z 2018 r.

Organ nie zbadał zgodności projektu z m.p.z.p., ilości miejsc postojowych (organ w zaskarżonej decyzji znowu powtórzył błędną interpretację powierzchni pomocniczych i nie przedstawił szczegółowego wyliczenia), nie przeanalizował kwestii wysokości zabudowy w kontekście m.p.z.p. Nie dokonał również oceny interesów stron - inwestora i skarżącego i analizy tego, jak objęta projektem inwestycja wypływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. W ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a wręcz stwierdził, że nie musi tego analizować; ponownie nie przeanalizował także dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę skarżącego w sprawie toczącej się równolegle. Nie wziął więc – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. - pod uwagę interesów osób trzecich, na co zwracał uwagę NSA i WSA w Warszawie. Organ w ramach ponownego rozpoznania sprawy znowu nie zapoznał się z materiałami w równolegle toczącym się przed Starostwem postępowaniu dot. pozwolenia na budowę skarżącego.

Wojewoda [...] nie odniósł się również do kwestii zbliżenia planowanej inwestycji do granicy działki sąsiedniej oraz planowanej wysokość zabudowy, pod względem takim czy te parametry nowej zabudowy mogą mieć wpływ na ograniczenia planowanej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego "NSA (związany przecież prawomocnym Wyrokiem WSA z 2013 r.) dokonał nadinterpretacji stwierdzając, że WSA nie dopatrzył się innych nadużyć niż wysokość zabudowy oraz ilość miejsc postojowych. WSA bowiem stwierdził rażące naruszenia w zakresie nieprzeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego oraz braki w uzasadnieniu decyzji, tym samym nie odnosił się szczegółowo do zarzutów materialno prawnych, poza tym, że uznał w całości argumentację Skarżącego w zakresie ochrony interesu przy zabudowie działki sąsiedniej, jedynym zarzutem, którego WSA w Warszawie nie uwzględnił były zarzuty dot. ochrony ppoż, w zw. ze związaniem obowiązującymi uzgodnieniami ppoż. Jednakże w międzyczasie Skarżący wygrał sprawę przed NSA nakazującą uznanie go za stronę postępowania ws. unieważnienia ww. uzgodnień i obecnie trwa postępowanie w tym zakresie. Tak więc jeśli przed zakończeniem niniejszego postępowania dojdzie do unieważnienia tych uzgodnień także zarzuty w tym zakresie się zaktualizują. Nie można także zgodzić się z analizą NSA ze str. 12 uzasadnienia Wyroku, na której Sąd stwierdza, że mamy do czynienia z zabudową śródmiejską uzupełniającą (pomimo odmiennego stanowiska prawomocnego Wyroku WSA, przedstawionych ekspertyz oraz załączonego do niniejszej Skargi pisma z samego urzędu miasta, który stwierdza, że nie ma tam zabudowy śródmiejskiej i takowej w ogóle nie planuje)".

Organ w sposób wybiórczy zacytował uzasadnienie wyroku NSA, z którego rzekomo wynika, że powinien był jedynie zająć się kwestią interesu osób trzecich w oparciu o przepisy techniczno-budowlane oraz ilością miejsc parkingowych. Ponadto, powołuje się na orzecznictwo sprzeczne z wyrokiem WSA dot. blokowania zamierzeń inwestycyjnych właściciela działki sąsiedniej. Organ ponownie tylko lakonicznie stwierdził, że projekt jest zgodny z przepisami i m.p.z.p. natomiast po raz kolejny nie przeprowadził pogłębionej analizy, na którą wskazywał zarówno wyrok WSA, jak i wyrok NSA i po raz kolejny powielił błędną argumentację dotycząca niewliczania powierzchni pomocniczej przy wyliczeniu ilości miejsc postojowych oraz nie przeprowadził szczegółowych wyliczeń i analiz w oparciu o dokumentację, wbrew wyrokom WSA, jak i NSA.

NSA stwierdził również naruszenie związania treścią ocen prawnych wynikających z prawomocnych wyroków sądowo administracyjnych, które dotycząc odrębnej sprawy administracyjnej (sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...]) pozostają w nierozerwalnym związku ze sprawą będącą przedmiotem skargi kasacyjnej. Powyższy związek spraw dotyczących sąsiadujących działek nr [...] oraz [...] został stwierdzony we wskazanych wyżej prawomocnych wyrokach, co nałożyło na orzekające ponownie w tych sprawach organy oraz sądy obowiązek wzajemnego uwzględniania ocen prawnych dotyczących zakresu ochrony uzasadnionych interesów inwestora planującego zabudowę działki nr [...] sąsiadującej z będącą przedmiotem niniejszej sprawy działką nr [...], co do której postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę rozpoczęło się wcześniej (w 2009 r.).

Wojewoda nie przeprowadził dla oceny interesów inwestora w zakresie działki nr [...] (B.) oraz właściciela działki sąsiedniej nr [...] (strona skarżąca), planującego również zabudowę tej ostatniej działki, jak objęta granicami przedmiotowej sprawy inwestycja na działce nr [...] wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ocenił, czy zamierzenia związane z inwestowaniem na sąsiedniej nieruchomości są przyszłe i niepewne, czy też realne, przygotowane, a niemożliwe do realizacji w świetle przedmiotowej inwestycji, nie rozważył, czy inwestorowi przysługuje bezwzględne pierwszeństwo, nawet wtedy, gdy jego projekt ogranicza, czy też wyklucza zabudowę na działce sąsiedniej zgodną z przepisami, w tym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] nie dokonał więc należycie wyważenia spornych interesów właścicieli działek nr [...] i [...] na tle pierwszeństwa zabudowy w zakresie ograniczającym prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, stopnia zaawansowania planów inwestycyjnych oraz możliwości wzajemnego uzgodnienia tych planów stało się aktualne w postaci skonkretyzowanej już z dniem [...] marca 2012 r., w którym skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z inwestycjami towarzyszącymi na działce nr [...]. Organ w żadnej mierze nie uwzględnił oceny prawnej NSA, że w przypadku, gdy chodzi o projekt budowy budynku wyższego niż 35 m § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Nie dokonał bowiem oceny, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Organ, wbrew wytycznym, nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie wzajemnej relacji zakresu i treści dokumentacji projektowej dotyczącej planowanych (lub także zrealizowanych) inwestycji budowlanych na działce będącej przedmiotem postępowania ([...]) i działce sąsiadującej ([...]) i oceny planowanych (lub także zrealizowanych) rozwiązań z punktu widzenia konieczności lub możliwości udzielenia ochrony uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...], który skonkretyzował plany inwestycyjne w terminie późniejszym (w 2012 r.) względem inwestora działki nr [...] (2009 r.). Nie zapoznał się z treścią dokumentacji projektowej będącej podstawą wszczęcia późniejszego postępowania - nie mógł zatem wykonać prawidłowo wytycznych i wskazań sądowo administracyjnych bez szczegółowych ustaleń oraz ocen projektu budowlanego w zakresie działki sąsiedniej nr [...], zgodnie z poleceniem wynikającym z wyroków z 26 czerwca 2013 r. oraz z 12 maja 2016 r.

Dlatego, już samo naruszenie art. 153 w zw. z art. 144 p.p.s.a., stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w odniesieniu do równolegle procedowanego pozwolenia na budowę Z. M. zapadły korzystne dla niego wyroki - NSA z 19.11.2015 r. (sygn. akt II OSK 634/14), jak i będący jego następstwem wyrok WSA w Warszawie z 13.04.2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 245/16) - które jednoznacznie wskazały na rażące błędy organów obu instancji oraz Sądu, który rozstrzygał w sprawie pierwszej skargi.

NSA podzielił argumentację skarżącego odnośnie głównego zarzutu dot. decyzji organów oraz wyroku WSA, a mianowicie przyjęcie, że skarżący był zobowiązany do przedstawienia analizy zacienienia budynku, który jest dopiero w fazie projektowania: NSA wskazał ponadto, że stosując § 13 rozporządzenia w odniesieniu do projektu budowy organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Błędy popełnione przez organ stanowiły naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji zostało sporządzone lakonicznie, a zatem wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. Opiera się bowiem na stwierdzeniu, że z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 32 ust 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Starosta P. był zobligowany (w związku z brzmieniem art. 35 ust.4 prawa budowlanego) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a skarżący jako osoba trzecia nie posiada interesu kwalifikowanego podlegającego ochronie na mocy art. 5 ust. 1 pkt. 9 tej ustawy W szczególności, w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dostatecznie, dlaczego interes skarżącego ustępuje interesowi inwestora, nie przeprowadzono także szczegółowych i pogłębionych analiz, które nakazywały WSA oraz NSA w swoich wyrokach. Organ nie dokonał oceny materiału dowodowego. Pełnomocnik wyjaśnił ponadto, ze zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a, W treści uzasadnienia Wyroku NSA wskazano, że w rozstrzygnięciach wydawanych dotychczas w niniejszej sprawie ani orzekające organy administracji publicznej ani sądy nie dokonały całościowej analizy materiału dowodowego w sprawie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. to organ administracji stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, jak również sporządzić wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Brak działania organu administracji w sposób wskazany ww. przepisach w konsekwencji oznacza dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Ze swobodną oceną dowodów mamy bowiem do czynienia w przypadku oceny przez organ administracji całokształtu materiału dowodowego. Organ zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tylko nie odnosi się szczegółowo do wszystkich zagadnień wskazanych w wyroku NSA z 2018 r. Także nie wynika z niego, że organ w ogóle ponownie przeanalizował materiał dowodowy w niniejszej sprawie - zdawkowe stwierdzenia o zgodności inwestycji i projektu budowlanego z przepisami prawa niezawierające żadnego uzasadnienia świadczą o naruszeniu wymogu z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a.

Zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia powinien być analizowany na tle interpretacji wyroku NSA z 25 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1277/08), a więc tego, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika zaś, że projektowany budynek wypełnia negatywną przesłankę określoną w § 13 ust 1 pkt. 1 ppkt. a rozporządzenia i organ powinien był wziąć to pod uwagę.

Zarówno skarżący, jak i B. projektowali równolegle zabudowę swoich działek przy czym B. celowo wprowadził takie zmiany do swojego projektu, które uniemożliwiły zabudowę skarżącemu, jak zostało to wskazane w poprzednich pismach w toczącym się postępowaniu, wystarczyłyby niewielkie zmiany w projekcie B., żeby uwzględnić interes skarżącego.

Z wykładni literalnej § 13 rozporządzenia wynika, że inwestor powinien brać pod uwagę możliwość zabudowy działki przez sąsiada, jeśli ten posiada realne plany inwestycyjne (w przypadku obiektów poniżej 35 m wysokości) oraz uwzględniać zawsze (nawet hipotetyczną) możliwość zabudowy działki sąsiada w przypadku budynków o wysokości powyżej 35 metrów, bowiem ustawa narzuca tam stałą odległość od granicy. Powyższa wykładnia literalna wpisuje się także w wykładnię celowościową przepisów (racjonalna ochrona praw osób trzecich) oraz jest koherentna z wykładnią systemową (w tym wypadku odnoszącą się do przepisów rangi konstytucyjnej, tj. uzasadnionej ochrony prawa własności osoby trzeciej, w tym wypadku sąsiada).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją zasady legalizmu jest też prawna reglamentacja działalności organów administracji publicznej, oznaczająca, że każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję pozbawia działanie organu charakteru legalnego. W zaistniałym stanie faktycznym prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji) należy połączyć z zasadą ochrony prawnej prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji. W związku z tym organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron.

Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej będące elementem prawa własności określa art. 4 ustawy Prawo budowlane. Wolność budowlana (prawo zabudowy) łączy się z cywilnoprawną konstrukcją prawa własności - zarówno w kontekście jego skuteczności jako prawa podmiotowego o charakterze bezwzględnym (skutecznego erga omnes), jak i w aspekcie funkcjonowania prawa własności jako najszerszego prawa rzeczowego, tj. prawa zawierającego otwarty katalog uprawnień przysługujących właścicielowi. Ewentualne ograniczenia powyższej swobody mogą wynikać przede wszystkim z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale także z uprawnień innej jednostki. W tym przypadku z uprawnień wynikających z prawa własności.

Pian miejscowy w § 17 ust. 4 pkt. 2 stanowi, że: "Ustala się nieprzekraczalną wysokość: dla terenu 2MW/U 6-8 kondygnacji, z następującymi zastrzeżeniami: a) Zabudowa zlokalizowana wzdłuż ul. J. S. 8 kondygnacji, nie więcej niż 30 m od poziomu terenu i na przestrzeni me większej niż 35 m od południowej linii rozgraniczającej terenu w kierunku północnym oraz nie bliżej niż 20 m od zachodniej linii rozgraniczającej terenu". W związku tym budynek planowany na działce należącej do skarżącego nr ew. [...] powinien mieć dokładnie 8 kondygnacji. Organ poprzez zatwierdzenie planu budowlanego i udzielenie pozwolenia B. całkowicie wyłączył możliwość zagospodarowania działki w ramach planu budowlanego skarżącego, uniemożliwiając także możliwość zgodnej z planem miejscowym zabudowy pierzei (całą pierzeję tworzą bowiem obie działki – B. oraz skarżącego). Wobec tego skarżący będzie zmuszony do pozostawienia nieruchomości niezabudowanej.

Zgodnie z § 4 planu odnoszącego się do przeznaczenia terenu działka skarżącego to teren zabudowy wielorodzinnej i usługowej, symbol MW/U, jednak w przypadku wyłączenia możliwości jej zabudowy, dyspozycja § 4 planu nie zostanie spełniona; § 6 ust. 2, 3 i 4 pkt. 1), 2) i 3) planu przewidujące konieczność likwidacji działek rolnych i ich zabudowania w formie wielorodzinnej oraz jednorodzinną, jak również zlokalizować dominantę przestrzenną w postaci wyższej od otoczenia zabudowy, tworzącej pierzeję uliczną, przy skrzyżowaniu Al. W. P. i S. (dominanta ta może być stworzona wyłącznie w przypadku zabudowania działki nr [...] należącej do B. oraz działki nr [...] należącej do Skarżącego - w chwili obecnej zabudowa tej pierwszej wyłącza możliwość zabudowy drugiej, a więc dominanta nie zostanie zrealizowana); § 12 ust. 2 pkt. 2) planu, zgodnie z którym przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie powinien uniemożliwiać wprowadzenia ustaleń planu na działkach sąsiednich.

Pełnomocnik skarżącego przedstawił też uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 80 i 81 Pr. bud.

Nie zgodził się też "z wywodem NSA, w którym Sąd ten stwierdził (m.in. wbrew Wyrokowi WSA, którym był związany), że zabudowa wg projektu B. ma charakter śródmiejski uzupełniający oraz że mamy do czynienia z zabudową pierzejową. Jest to w oczywisty sposób sprzeczne z materiałem w sprawie, jak i ze stanowiskiem samego Urzędu Miejskiego w P., który stwierdził, że na obszarach przy ul. S. nie przewiduje się realizacji funkcji centrum miasta (...)".

Wskazał też, że decyzja naruszyła § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową, zgodnie z którą zakłada się obniżenie standardu czasu nasłonecznienia w mieszkaniach wielopokojowych do 1, 5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego tego czasu w ogóle się nie określa.

Decyzja narusza, zdaniem pełnomocnika skarżącego, także § 5 pkt. 7 i 8 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "W. P. - północ" poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową zawierającą zaniżony bilans powierzchni użytkowej usług, co wiąże się z brakiem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, zgodnych z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego. Organ błędnie stwierdza, że do całkowitej powierzchni użytkowej nie wlicza się powierzchni pomocniczej tj. pomieszczeń socjalnych, zaplecza, magazynów i WC, a w przypadku usług handlu, powierzchnia użytkowa usług obejmuje wyłącznie powierzchnię, na której dokonuje się sprzedaży towarów. Uzasadnienie w tym zakresie nie spełnia wymogów określonych w wyroku NSA z 2016 r. Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12. Niewątpliwie, analizy organu w zakresie ilości miejsc postojowych ponownie nie można uznać za pogłębioną, a twierdzenia Wojewody [...], że powierzchni pomocniczej nie można zaliczyć do powierzchni użytkowej usług z uwagi na fakt, że powierzchnia pomocnicza nie wpływa w żaden sposób na wzrost zapotrzebowania na miejsca postojowe dla samochodów użytkowników przebywających okresowo (klientów) nie zostały wyczerpująco uzasadnione w oparciu o przepisy prawa materialnego, poglądy doktryny czy orzecznictwo. Pełnomocnik skarżącego przedstawił swoja argumentację na okoliczność, że teza przedstawiona przez organ jest całkowicie błędna, a ilość miejsc w projekcie nie odpowiada wymogom m.p.z.p.

Pełnomocnik uzasadnił też zarzut naruszenia § 17 ust. 9 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do wskaźnika zabudowy. Odniósł się także do kwestii kształtu i kierunków zjazdów na ulicę z terenu działki w sposób niezgodny z decyzją i opinią. Przedstawił również argumentację, przemawiającą za naruszeniem art. 4 w zw. z art. 5 ust 1 pkt. 9 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust 2 u.p.z.p.

Pełnomocnik uzasadnił też, na czym jego zdaniem polegało naruszenie art. 4 w zw. z art. 5 ust 1 pkt. 9 Prawa budowlanego i art. 35 ust 1 oraz art. 32 ust 4 Prawa budowlanego.

W "podsumowaniu" pełnomocnik przedstawił skróconą wersję uprzednio podniesionej argumentacji.

3. Stanowisko organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, natomiast skarga była co do zasady słuszna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Wojewoda [...] orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach związania zarówno ocenami prawnymi, dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w wymienionych w uzasadnieniu faktycznym prawomocnych wyrokach), jak również ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – w szczególności zaś wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 418/18. We wszystkich tych wyrokach zostały zawarte wskazania, co do sposobu dalszego postępowania organu w sprawie i wiążące organ oceny prawne.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pośrednio więc wiążą również strony postępowania administracyjnego, zaś bezpośrednie związanie stron wynika z art. 170 i 171 p.p.s.a. Oznacza to, że przepis o charakterze cogentis zobowiązuje organ do uwzględnienia w ponownym orzekaniu sądowej oceny prawnej i nakazuje mu wykonanie sądowych wskazań dotyczących tego, co musi uczynić przed merytorycznym orzeczeniem. Nie jest rolą organu jakiekolwiek kontestowanie oceny prawnej lub ww. wskazań – organ ma obowiązek się do nich zastosować w pełni; nawet, jeżeli uważa inaczej.

1. Naruszenie art. 153 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a.

1.a.

Od daty uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, Wojewoda [...] związany był oceną prawną tego Sądu zarówno w zakresie konieczności zapewnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zabezpieczenia interesów właścicieli sąsiedniej działki, jak również wnioskiem, wypływającym z tej oceny, że organ w żaden sposób nie wyważył oceny interesów inwestora w zakresie działki nr [...] (B. Spółka z o.o. w P.) oraz właściciela działki sąsiedniej nr [...] (skarżący). WSA w Warszawie wyjaśnił w uzasadnieniu ww. wyroku, że Wojewoda [...] nie dokonał szczegółowej analizy, jak objęta granicami przedmiotowej sprawy inwestycja na działce nr [...] wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego właśnie Sąd zobowiązał organ, aby - ponownie rozpoznając sprawę – ocenił:

- czy zamierzenia związane z inwestowaniem na sąsiedniej nieruchomości są przyszłe i niepewne, czy też realne, przygotowane, a niemożliwe do realizacji w świetle przedmiotowej inwestycji,

- czy inwestorowi przysługuje bezwzględne pierwszeństwo, nawet wtedy, gdy jego projekt ogranicza, czy też wyklucza zabudowę na działce sąsiedniej zgodną z przepisami, w tym planem zagospodarowania przestrzennego,

- stopień zaawansowania w planach budowlanych sąsiada spornej inwestycji, to jest skarżącego, przez weryfikację twierdzeń skarżącego, że dysponuje projektem budowlanym dla własnego zamierzenia inwestycyjnego i decyzją odmowną na jego realizację w związku z niniejszą inwestycją.

Wojewoda [...] zlekceważył całkowicie zarówno ocenę prawna WSA w Warszawie, jak również nie wykonał zaleceń tego Sądu co do sposobu postępowania. Potwierdzenie tego faktu znajduje się w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 418/18.

Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja, w tym jej uzasadnienie prawne, wyraźnie wskazuje na to, że organ odwoławczy nadal – pomimo treści art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. - w żaden dający się zweryfikować sposób nie dokonał ani wyważenia interesów stron tego postępowania, ani też nie poczynił żadnych ustaleń co do stopnia zaawansowania procesu budowlanego (w tym etapu uzyskiwania pozwolenia na budowę) skarżącego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie organu w zakresie bezwzględnego pierwszeństwa podmiotu, który pierwszy wystąpi o pozwolenie na budowę i ponowne rozważania o niedopuszczalności "blokowania" inwestycji (poparte wyrokiem WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13) stanowią w rzeczywistości niedopuszczalną polemikę organu administracji publicznej zarówno z ww. ocena prawną, jak i wskazaniami dokonanymi przez Sąd meriti w tej konkretnej sprawie. W żadnej mierze nie stanowią natomiast odniesienia się do nakazanej organowi ww. wyrokiem analizy w tym zakresie. Uwagę zwraca to, że WSA w Warszawie wyraźnie wskazał w uzasadnieniu swego ww. wyroku, że podziela zarówno orzecznictwo sądowo administracyjne, jak i stanowisko wyrażone przez skarżącego w zakresie konieczności rozważenia zaawansowania inwestycji na działce sąsiedniej. Wskazał też, że wyważenie interesów inwestora i skarżącego wymaga szczegółowej analizy – a takiej nie sposób doszukać się w zaskarżonej decyzji.

1.b.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowość stanowiska WSA w Warszawie, wyrażonego zarówno w ww. ocenie prawnej, jak i wskazaniach co do dalszego postępowania badał i potwierdził NSA w wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. II OSK 2092/14. Oddalając skargę od ww. wyroku, NSA wyraźnie podkreślił, że wyrażona w wyroku Sądu I instancji z dnia 26 czerwca 2013 r. ocena prawna pozostaje wiążąca w granicach wskazanych w art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. Sąd II instancji potwierdził, że obowiązkiem organu odwoławczego jest wykonanie wszystkich zaleceń WSA w Warszawie. Co więcej, NSA nakazał Wojewodzie [...]:

- rozważenie stopnia zaawansowania w planach budowlanych sąsiada inwestycji (działki nr [...]) i wzięcie pod uwagę zaawansowanej sąsiedniej inwestycji przy udzielaniu pozwolenia na budowę inwestorowi w zakresie działki nr [...],

- szczegółowe odniesienie się do obowiązujących norm pod kątem rozważenia, czy inwestycja na działce nr [...] narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a w tej sprawie także inwestora, który na działce nr [...] planuje inwestycję i ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę (w tym zakresie NSA wskazał też, ze niektóre elementy zabudowy, w szczególności wysokość zabudowy i dominanty, ewentualnie mogą mieć wpływ dla dwóch różnych, a sąsiadujących bezpośrednio ze sobą inwestycji, w ramach zabudowy pierzejowej),

- wyjaśnienie zbliżenia planowanej inwestycji do granicy działki sąsiedniej oraz planowanej wysokości zabudowy z uwzględnieniem istotnej w sprawie okoliczności, czy parametry nowej zabudowy mogą mieć wpływ na ograniczenia planowanej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości.

Z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, aby organ rozważył wzajemny wpływ obu inwestycji i – w kontekście tego – ewentualne naruszenie praw skarżącego do takiej samej zabudowy, jaka uprzednio została zezwolona inwestorowi. Natomiast stanowisko organu odnośnie zabudowy pierzejowej sprowadza się w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, że "istnieje możliwość zagospodarowania dz. Nr ewid. [...] z zachowaniem konieczności wytworzenia pierzei o wysokości 8 kondygnacji, pod warunkiem zrealizowania jej w taki sposób, aby spełnione były przepisy rozporządzenia w zakresie przesłaniania i zacieniania obiektów na dz. Nr ewid. [...]". Jednocześnie jednak sam organ stwierdza, że "w przedmiotowej sprawie występuje problem zacieniania", wynikający ze śródmiejskiej zabudowy pierzowej, ustalonej w planie miejscowym. Konkludując, zdaniem organu "będąca przedmiotem niniejszego postępowania inwestycja nie uniemożliwia zagospodarowania nieruchomości Skarżącego".

Nie to jednak nakazał zbadać i wyjaśnić organowi WSA w Warszawie i następnie NSA; Sądy te wyraźnie wskazały na konieczność ustalenia, czy inwestycja B. sp. z o.o. nie ograniczyła możliwości zagospodarowania działki skarżącego w taki sposób, w jaki byłoby to możliwe zgodnie z prawem powszechnym i miejscowym. A nie, czy skarżący może w jakikolwiek sposób zagospodarować swoją nieruchomość.

Wskazanie ponadto przez Wojewodę [...] w tym kontekście, że skarżący może przecież zawsze zmienić swój projekt zagospodarowania terenu, dostosowując go do "istniejącej na działce sąsiedniej zabudowy", jak również może "wystąpić do organu z wnioskiem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych" może jednakże świadczyć o tym, że (wbrew twierdzeniu organu) przedmiotowa inwestycja ma bezpośredni i negatywny wpływ na uprawnienia skarżącego w zakresie teoretycznie dopuszczalnego zagospodarowania jego gruntu.

Tym niemniej, wobec braku ustaleń organu dokonanych na podstawie porównania dokumentacji projektowych obu inwestycji (o czym w dalszej części uzasadnienia), a więc nieustaleniu istotnego w tym zakresie stanu faktycznego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) jest to wyłącznie przypuszczenie - natomiast Wojewoda [...] był zobowiązany powyższą kwestię wyjaśnić w sposób jednoznaczny.

Za wypełnienie powyższego obowiązku nie można zaś uznać wyjaśnień organu odwoławczego w zakresie możliwości prawnych, jakie służą skarżącemu odnośnie – jak się wydaje – koniecznych zmian w planowanej przez niego inwestycji.

1.c.

NSA w wyroku z 13 grudnia 2018 r. wyraźnie stwierdził – w sposób wiążący dla organu – że z "akt sprawy wynika, że zagadnienie wyważenia spornych interesów właścicieli działek nr [...] i [...] na tle pierwszeństwa zabudowy w zakresie ograniczającym prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, stopnia zaawansowania planów inwestycyjnych oraz możliwości wzajemnego uzgodnienia tych planów stało się aktualne w postaci skonkretyzowanej już z dniem [...] marca 2012 r., w którym strona skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z inwestycjami towarzyszącymi na działce nr [...]".

W tym kontekście rozważania Wojewody [...], zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 6), o tym, ze w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji działka sąsiednia była niezabudowana i o "zdarzeniach przyszłych i niepewnych" stanowią niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., jak również NSA z 13 grudnia 2018 r.

Organ – co należy wyraźnie podkreślić – miał obowiązek (art. 153 p.p.s.a.) rozważenia stopnia zaawansowania w planach budowlanych sąsiada inwestycji (działki nr [...]) i wzięcie pod uwagę zaawansowania sąsiedniej inwestycji przy udzielaniu pozwolenia na budowę inwestorowi w zakresie działki nr [...]. Poprzestanie w tym aspekcie na stwierdzeniu, że "przepisy techniczno-budowlane muszą być wykładane ściśle i nie mogą być stosowane, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana", a "na organie nie ciążył zatem obowiązek sprawdzenia, czy projektowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia w realizacji obiektów, które w przyszłości mogą powstać na działce sąsiedniej" jest wprost zanegowaniem dokonanej przez sądy obu instancji, w prawomocnych wyrokach, oceny prawnej i wskazań dla organu.

W wydanym przez NSA wyroku z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 634/14 Sąd ten wyraźnie stwierdził (wiążąco dla organu), że § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. "Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję".

Wojewoda [...] powyższą ocenę prawną całkowicie zlekceważył, przeciwstawiając jej swój odmienny pogląd. Nie odniósł się przy tym do tego, że NSA ww. wyroku wyjaśnił, że stosując § 13 ww. rozporządzenia w odniesieniu do planowanych obiektów budowlanych organy administracji architektoniczno-budowlanej "są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję".

W wyroku z 13 grudnia 2018 r. NSA również ocenił prawnie, że wzgląd na zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego) oraz obowiązek respektowania zasad konstytucyjnych (w tym wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nakazuje dokonanie operacji wyważenia – w granicach obowiązujących regulacji prawno- budowlanych oraz z uwzględnieniem zasady równej ochrony prawnej – kolidujących interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości w zakresie ich zabudowy. Nie chodziło Sądowi zatem o podkreślany przez organ problem "blokowania" czy ograniczania legalnych planów inwestycyjnych właściciela danej nieruchomości z uwagi na plany właścicieli sąsiednich nieruchomości, lecz o rozważenie konieczności lub możliwości uwzględnienia w procesie orzekania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji wcześniejszej uzasadnionych interesów inwestora działki sąsiedniej, którego późniejsze plany inwestycyjne zostały skonkretyzowane (przez wszczęcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) w toku postępowania wszczętego wcześniej.

Wojewoda [...] również i taką, wiążącą ten organ, ocenę prawną NSA zlekceważył i nie odniósł się w sposób należyty do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewoda [...], wbrew wyraźnym wskazaniom sądowym, nie wyjaśnił należycie kwestii przyjętych przez ten organ kryteriów ustalenia powierzchni użytkowej, a w rezultacie niezbędnych miejsc parkingowych. Stwierdzenia organu opierają się bowiem (s. 7 in fine uzasadnienia) na jego własnej "ocenie". Tym niemniej, organ negując zaliczenie do powierzchni użytkowej "powierzchni pomocniczej" dokonuje wyłączenia, które z prawa w ogóle nie wynika. Sam zresztą organ przyznaje, że tzw. "powierzchnia użytkowa usług" nie jest pojęciem prawnym. Stąd też wyłączenie takiej "nienazwanej" prawnie powierzchni z ogólnej powierzchni użytkowej bez poprawnego uzasadnienia stanowiska organu jest działaniem dowolnym, niepoddającym się ocenie merytorycznej. W takim też stanie, powołanie się przez organ na wyrok wydany w innej sprawie przez WSA w Warszawie 8 kwietnia 2015 r. było co najmniej przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdza, że Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję nie tylko pomijając ww. oceny prawne, dokonane w prawomocnych wyrokach sądów obu instancji, ale również pomimo niewykonania następujących wskazań, zawartych w wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r. w zakresie:

- dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie wzajemnej relacji zakresu i treści dokumentacji projektowej dotyczącej planowanych (lub także zrealizowanych) inwestycji budowlanych na działce będącej przedmiotem postępowania ([...]) i działce sąsiadującej ([...]),

- dokonania oceny planowanych (lub także zrealizowanych) rozwiązań z punktu widzenia konieczności lub możliwości udzielenia ochrony uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...], który skonkretyzował plany inwestycyjne w terminie późniejszym (w 2012 r.) względem inwestora działki nr [...] (2009 r.).

Jak wskazał NSA w ww. wyroku, "ustalenia faktyczne w powyższym zakresie powinny uwzględniać aktualny stan rzeczy oraz zawierać dane dotyczące okresów ewentualnego (legalnego albo nielegalnego) wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], na podstawie ostatecznych albo nieostatecznych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z kolei ocena w przedmiocie możliwości lub konieczności udzielenia ochrony uzasadnionych interesów inwestycyjnych w zakresie działki nr [...] musi zawierać odpowiednio i szczegółowo umotywowane stanowisko organu co do tego, czy i w jakim zakresie inwestorowi w zakresie działki nr [...] (który rozpoczął wcześniej realizację planów inwestycyjnych) przysługuje pierwszeństwo zabudowy względem szczegółowych treści wynikających z projektu budowlanego inwestora w zakresie działki nr [...], nawet jeśli pierwszeństwo to wyłączy lub ograniczy zgodną z przepisami prawa (w tym przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zabudowę tej ostatniej działki".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Wojewoda [...] w ogóle nie zapoznał się i w żaden sposób nie porównał dokumentacji projektowych dotyczących działek [...] i [...]. W związku z tym, nie mógł wykonać prawidłowo wytycznych i wskazań sądowo administracyjnych – jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 2018 r. – "bez szczegółowych ustaleń oraz ocen projektu budowlanego w zakresie działki sąsiedniej nr 149/4, zgodnie z poleceniem wynikającym z cyt. wyroków z 26 czerwca 2013 r. oraz z 12 maja 2016 r. Trudno bowiem uznać, że wiążące oceny prawne i wskazania mogły zostać prawidłowo wykonane bez zestawienia dokumentacji projektowych dotyczących działek [...] i [...]".

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda [...] naruszył art. 153 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a.

2. Pozostałe naruszenia prawa.

Konsekwencją naruszenia art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. było to, że Wojewoda [...] naruszył art. 6 k.p.a., gdyż zlekceważenie zarówno ocen prawnych, zawartych w ww. wyrokach WSA w Warszawie i NSA, jak i wskazań co do dalszego postępowania stanowiło działanie niezgodne z prawem.

W efekcie, przez niewyjaśnienie (wskazanych przez sądy obu instancji) istotnych dla sprawy okoliczności, Wojewoda [...] naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., zaś dokonana przez organ ocena dowodów w sprawie była – z natury rzeczy – dowolna (wbrew art. 80 k.p.a.). Organ ocenił tylko te dowody, które według niego miały znaczenie w sprawie, nie prowadząc nakazanego mu prawomocnymi wyrokami postępowania dowodowego i dowolnie pomijając te okoliczności, na które wskazywał WSA w Warszawie i NSA w prawomocnych wyrokach.

Dlatego też organ odwoławczy nie mógł sporządzić uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż po pierwsze nie ustalił należycie na podstawie wskazywanych przez Sądy dokumentów projektowych stanu faktycznego w zakresie wzajemnego wpływu inwestycji (skarżącego i uczestnika postępowania), a po drugie pomijając wiążące go oceny prawne i zalecenia sądowe z natury rzeczy nie mógł sporządzić poprawnego uzasadnienia prawnego.

3. Podsumowanie naruszeń dokonanych przez Wojewodę [...].

W związku z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję, nie zastosował się do związania prawomocnymi wyrokami, ani do wiążących ten organ ocen prawnych, ani nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, zawartych w ww. wymienionych wyrokach WSA w Warszawie i NSA, to wydanie [...] lipca 2019 r. decyzji Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z [...] lipca 2012 r. Nr [...] nastąpiło wbrew dyspozycji art. 6 k.p.a. i z naruszeniem art. 153 oraz 170 i 171 p.p.s.a.

Nieustalenie - w sposób umożliwiający wydanie poprawnej decyzji - stanu faktycznego, wbrew ocenom prawnym i wytycznym, zawartych w powołanych wyżej wyrokach, doprowadziło do tego, że Wojewoda [...] naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W takim stanie organ odwoławczy nie mógł więc z natury rzeczy wydać decyzji, którą załatwiłby sprawę – a więc naruszony został art. 104 § 1 k.p.a. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda naruszył też art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż nieustalony stan rzeczy nie pozwalał na ocenę prawidłowości decyzji Starosty P. z [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy może zaś utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, gdy w sposób niewątpliwy ustali, że była ona prawidłowa.

Jak wynika z akt sprawy i treści wydanych w tej sprawie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, Wojewoda [...] po raz kolejny uchybia obowiązkowi z art. 153 p.p.s.a. W ocenie tut. Sądu, ewentualne, kolejne takie uchybienie, powodować będzie rozważenie przez Sąd meriti konieczności sygnalizacji istotnego naruszenia prawa przez organ - w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a.

4. Pozostałe zarzuty skargi, uznane przez tut. Sąd za nietrafne lub przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany oceną prawną, dokonaną w poprzedzających wyrokach przez sądy administracyjne. Sąd i strony postępowania związane są ponadto prawomocnymi wyrokami, wydanymi w tej sprawie. W związku z tym, wiąże go stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 13 grudnia 2018 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego pełnomocnika skarżącego (ponownie podniesione w skardze do tut. Sądu):

- art. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 238 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej też, jako: "r.w.t."),

- § 12 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych,

- § 60 ust. 2 r.w.t., § 5 ust. 1, 7 i 8 oraz § 17 ust. 9 pkt. 2 uchwały Nr [...] z [...] października 2007 r. Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla części P. "W. P. - północ" (MPZP),

- § 3 pkt. 14 w zw. z § 3 pkt. 9, 11-13 r.w.t., pkt. 6 i załącznika graficznego decyzji Burmistrza P. nr [...] z [...] stycznia 2012 r. oraz opinii ZUD nr [...] z [...] sierpnia 2010 r.,

- § 13 r.w.t. w zw. z art. 34, art. 80 i art. 81, art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego

podlegają "oddaleniu a limine – jako zmierzające do podważenia mocy wiążącej ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2699/12) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2092/14)".

Ponadto, NSA w wyroku z 12 maja 2016 r. ostatecznie przesądził, że jedynym zagadnieniem wymagającym rozważenia i oceny z punktu widzenia kontroli legalności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest problem udzielenia ochrony prawnej uzasadnionym interesom strony skarżącej w świetle zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego.

Z powyższych przyczyn ww. zarzuty nie mogły być uznane za zasadne także i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 13 grudnia 2018 r., przesądził ponadto, że do czasu poprawnego przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania, uwzględniającego zarówno oceny prawne, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku i w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie i NSA, poprzedzających ww. wyrok, przedwczesne są następujące zarzuty naruszenia:

- art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego,

- art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy,

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz

- art. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 4 pkt. 2, § 4, § 6 ust. 2, 3 i 4 pkt. 1, 2 i 3, § 12 ust. 2 pkt. 2 MPZP oraz w zw. z § 13 ust. 1 pkt. 1 r.w.t.

NSA w ww. wyroku z 2018 r. wyraźnie stwierdził, w sposób wiążący również strony postępowania, że ocena powyższych zarzutów będzie mogła "zostać dokonana dopiero po wykonaniu wytycznych i zaleceń sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 12 maja 2016 r. ("Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie do uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, biorąc pod uwagę to jaki charakter zabudowy kreują postanowienia miejscowego planu i rozwiązania w projekcie budowlanym, i jak się one mają do konkretnych norm zawartych w przepisach technicznych, które z uwagi na zabudowę pierzejową wprowadzają wyjątki odnośnie konkretnych rozwiązań technicznych. Z uwagi na skomplikowany rodzaj przedmiotowej inwestycji, analiza ta musi być pogłębiona, tak aby należycie zostało wyjaśnione stronie skarżącej kasacyjnie, czy ewentualnie projekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w stopniu, który przemawiałby za uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To także konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Tym bardziej tego rodzaju problematyka przy istnieniu sprzecznych interesów powinna zostać dokładnie wyjaśniona, czego wyrazem powinno być sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia. Oczywiście tej oceny nie można dokonać bez uwzględnienia tego, że w tej sprawie w głównej mierze charakterystyczne parametry zabudowy zostały już wyważone na etapie uchwalania planu miejscowego. A więc na etapie rozpoznawania wniosku o pozwoleniu na budowę argumentacja w tym zakresie nie może służyć wykazywaniu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniona może być tylko zgodność rozwiązań projektowych z planem miejscowym i warunkami technicznymi zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. To konsekwencja wyrażonej oceny prawnej zawartej w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 wydanym na wcześniejszym etapie przedmiotowej sprawy. Oceny tej nie zmienia fakt złożenia przez projektantów stosownych oświadczeń, ponieważ z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek dokonania sprawdzenia projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany pod względem zgodności z prawem").

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. zarzuty pełnomocnika skarżącego, a dotyczące naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, gdyż nie zostały w sposób konieczny skonkretyzowane.

5. Wskazania co do dalszego postępowania organu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie zgodnie z zaleceniami, co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, organ zobowiązany będzie do orzeczenia zgodnego z zawartymi w ww. wyrokach ocenami prawnymi sądów, prawomocnie orzekających w tej sprawie.

Zarówno zalecenia, jak i oceny prawne, o których mowa, zostały szczegółowo omówione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku.

6. Podstawa prawna wyroku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa prawnego wraz z kwotą 17 zł. uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).