Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 151, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2335/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2021 r. oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Miasto zrzekło się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), dalej: pusa, oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na:

a) niezauważeniu błędu w ustaleniach faktycznych popełnionych przez organ wydający przedmiotową decyzję, polegających na błędnym ustaleniu, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy przedmiotowa działka gruntu była i jest wykorzystywana na potrzeby mieszkańców osiedla mieszkaniowego, na którego budowę działka została wywłaszczona;

b) ustaleniu, w ślad za organem odwoławczym, że nieobjęcie części nieruchomości planem realizacyjnym świadczy o braku możliwości ustalenia celu wywłaszczenia;

2) art. 3 § 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 145a § 1 kpa przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;

3) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

4) art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.), dalej: ugn, w związku z wyrokiem z 13 marca 2014 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 38/11, przez:

a) błędną wykładnię pojęcia "realizacji celu wywłaszczenia" polegającą na przyjęciu, że zagospodarowanie nieruchomości jako teren zielony – początkowo ogródki działkowe, a następnie zieleń wysoką oraz niską – nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, podczas gdy realizacją celu wywłaszczenia jest wybudowanie osiedla mieszkaniowego wraz z całą infrastrukturą obejmująca także "wolną przestrzeń", tereny rekreacyjne i zielone;

b) jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kluczowe znaczenie dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia ma dzień złożenia wniosku o zwrot, mimo że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r., a zatem termin 10-letni mógł upłynąć najwcześniej w dniu 22 września 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zasadności odmowy uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w wyniku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Skarżące kasacyjnie Miasto upatruje podstaw do uchylenia decyzji zwrotowej w treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2011 r., sygn. akt P 38/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał wywiódł, że jeśli nowe przepisy (tu: przepisy regulujące uznanie wywłaszczonej nieruchomości za zbędną) są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to nie można im przypisać zastosowania retroaktywnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że zwrot na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn następuje w sytuacji, gdy w ogóle nie podjęto prac mających na celu realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn znajduje zastosowanie, gdy prace takie zostały rozpoczęte, ale ich nie ukończono do czasu upływu terminu wskazanego w tym przepisie.

Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy uchylenia decyzji z [...] maja 2011 r. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] lipca 1974 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Zwrot przedmiotowej nieruchomości był bowiem możliwy na skutek ustalenia, że na jej terenie nie zostały zrealizowane żadne inwestycje związane ze wspomnianym osiedlem. W wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego powyżej wyroku Miasto wniosło o wznowienie postępowania zwrotowego i uchylenie decyzji z [...] maja 2011 r. Prowadzące postępowanie organy odmówiły uchylenia decyzji zwrotowej, wskazując, że na spornej nieruchomości do 1985 r. funkcjonowały ogródki działkowe, a po tej dacie na nieruchomości znajdowała się dziko rosnąca roślinność niska i wysoka. W ocenie organów, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie, taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie wskazuje, że została ona wykorzystana na cele osiedla mieszkaniowego. Stanowisko to negowane jest przez skarżące kasacyjnie Miasto, które wywodzi, że taki sposób zagospodarowania spornej nieruchomości stanowi jej wykorzystanie na potrzeby osiedla mieszkaniowego jako tereny zielone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak sformułowanym stanowiskiem Miasta nie sposób się zgodzić. Wprawdzie zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych realizacja złożonych przedsięwzięć inwestycyjnych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, jest procesem wieloetapowym obejmującym nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale także szkół, sklepów, przychodni, ciągów komunikacyjnych, a także przestrzeni rekreacyjnej dla mieszkańców, takich jak zieleńce (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1793/21), to jednak sporna nieruchomość nie została wykorzystana w żaden z powyższych sposobów wskazujących na jej funkcjonalną przynależność do wybudowanego osiedla mieszkaniowego.

W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że urządzenie na spornej nieruchomości ogródków działkowych funkcjonujących do 1985 r. nie miało związku z urządzeniem osiedla mieszkaniowego. Sąd ten prawidłowo odnotował, że urządzenie ogródków działkowych odbyło się na podstawie decyzji odrębnej od decyzji przewidujących budowę osiedla i wywłaszczenie spornej nieruchomości. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że urządzone ogródki działkowe miały być użytkowane wyłącznie przez mieszkańców sąsiadującego osiedla.

Nie sposób zatem uznać, że urządzenie na spornej nieruchomości ogródków działkowych stanowiło realizację szeroko pojętego celu wywłaszczenia, jakim było wybudowanie osiedla mieszkaniowego.

Jednocześnie należy zauważyć, że wspomniane ogródki działkowe zostały zlikwidowane w 1985 r., a w ich miejsce powstał nieuporządkowany teren zielony porośnięty roślinnością wysoką i niską, której z racji samoczynnego rozsiania nie sposób uznać za urządzony na potrzeby mieszkańców rekreacyjny teren zielony. Uznanie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I SOK 842/20).

Ponadto odnosząc się do kwestii nieobjęcia części nieruchomości planem realizacyjnym, zauważyć należy, że fakt ten świadczy o tym, że sporna nieruchomość od samego początku, jako nieprzewidziana na potrzeby osiedla mieszkaniowego, była zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia nieruchomości. Dodatkowo nieokreślenie przeznaczenia spornej nieruchomości w ramach planu realizacyjnego powoduje, że nie sposób jest określić celu, na który miała być przeznaczona.

Ustalenia zatem organów prowadzących postępowania, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należało zatem uznać za prawidłowe, co czyni zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa niezasadnym.

Skoro zatem, jak ustalono w sprawie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na spornej nieruchomości, to niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 145a § 1 kpa. Zarzut ten bowiem oparty był na argumentacji wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który dotyczył sytuacji związanej z możliwością zwrotu nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia.

W konsekwencji powyższego brak było także podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Jak wskazano bowiem na wstępie, przepis ten dotyczy zwrotu nieruchomości, na której wprawdzie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia, ale nie dokończono jej do upływu terminu wskazanego w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie na spornej nieruchomości niewątpliwie nie zrealizowano żadnych inwestycji związanych z budową i funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, ale także nie rozpoczęto takich inwestycji. W związku z powyższym zwrot spornej nieruchomości należało rozpatrywać na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Tym samym art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn stanowiący podstawę analizowanego zarzutu nie znajdował zastosowania w sprawie.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skoro bowiem sporna nieruchomość jako zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu podlegała zwrotowi na rzecz następców prawnych jej pierwotnego właściciela, to w rezultacie brak było podstaw do uchylenia prawidłowej decyzji o zwrocie. Konsekwentnie także brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa i uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zwrotowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.