Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2256/22 w sprawie ze skargi M.I. i J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.22.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2256/22 oddalił skargę M. I. i J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.22.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Poznański decyzją z 19 maja 2020 r. nr 2441/20 (dalej: "decyzja z 19 maja 2020 r.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. i A. W. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwóch dwulokalowych i jednego jednolokalowego) na działce nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w J., gm. S.. Powyższa decyzja była sprostowana postanowieniami Starosty Poznańskiego z 13 lipca 2020 r. i 27 listopada 2020 r. Następnie decyzją z 27 lipca 2021 r. nr 4315/21 Starosta Poznański przeniósł ww. decyzję na rzecz M. I. i J. Z.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z 10 grudnia 2021 r. znak: IR-IV.7840.43.2021.6 stwierdził nieważność decyzji Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. W ocenie organu wojewódzkiego decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza przepis § 110 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640; dalej: "Rozporządzenie") z uwagi na fakt, że lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych narusza strefę kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji [...].

Po rozpatrzeniu odwołania M. I. i J. Z. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB") decyzją z 18 sierpnia 2022 r. znak: DOA.7110.22.2022.KBL utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. ,poz. 682 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane").

Projektowane budynki zostały usytuowane w odległości 20 m od gazociągu przebiegającego m. in. przez działkę nr [...], położoną naprzeciwko działki inwestycyjnej, po drugiej stronie ul. [...]. Ze znajdujących się w aktach Wojewody Wielkopolskiego pism Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w P. (dalej: "Operator") z 26 października 2021 r. i z 23 listopada 2021 r., wynika, że gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia DN 500 [...] w m. J. o ciśnieniu nominalnym 5,4 MPa, przebiegający w pobliżu działki inwestycyjnej nr ew. [...], został wybudowany przed 12 grudnia 2001 r. Natomiast ze złożonych na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnień Operatora wynika, że w okresie najbliższych 2 lat nie planuje on zmniejszenia średnicy gazociągu na odcinku przebiegającym w pobliżu planowanej inwestycji, ani też wyłączenia tego gazociągu z eksploatacji.

GINB wskazał, że zgodnie z § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2, tabelą nr 1 Rozporządzenia dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę o ciśnieniu nominalnym gazociągu (MPa) powyżej 2,5 do 10 i średnicy gazociągu powyżej 300 mm do 500 mm w stosunku do budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej szerokość stref kontrolowanych wynosi 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi gazociągu). Stosownie do § 2 pkt 30 Rozporządzenia strefa kontrolowana, o której mowa powyżej, to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny i faktyczny sprawy zdaniem GINB nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja w części dotyczącej dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych od strony ulicy [...] narusza ustalenia Rozporządzenia.

W ocenie GINB spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Po pierwsze, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 110 pkt 1 i z załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia ma charakter rażący. Po drugie, skutki stwierdzonego naruszenia są niemożliwe do zaakceptowania. Naruszone przepisy mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej – usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości gazociągów, co przekłada się na bezpieczeństwo obiektów budowlanych oraz ich użytkowników. Również zlokalizowanie obiektu w bliskości od gazociągu może mieć nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie ma możliwości powołania biegłego w celu sporządzenia opinii odpowiadającej na pytanie, czy usytuowanie budynków w strefie mniejszej niż określona w przepisach prawa będzie bezpieczne dla użytkowników projektowanych budynków. Niewątpliwie stanowiłoby to próbę obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy pozostaje także argument, że w gazociągu może być tłoczony gaz pod ciśnieniem niższym niż maksymalne. Odnośnie do zarzutów dotyczących legalności istniejącego gazociągu GINB wyjaśnił, że kwestia ta nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że przepis § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2 tabelą nr 1 Rozporządzenia posługuje się pojęciem "gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r.", a nie gazociągów, dla których wydano pozwolenie na budowę lub też pozwolenie na użytkowanie przed dniem 12 grudnia 2001 r. Fakt wybudowania gazociągu przebiegającego w pobliżu planowanej inwestycji przed dniem 12 grudnia 2001 r. nie budzi zaś wątpliwości. GINB zaznaczył ponadto, że fakt wybudowania obiektu będącego przedmiotem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie stanowi przeszkody dla oceny w postępowaniu nieważnościowym prawidłowości tej decyzji. Nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą w przepadku zrealizowania inwestycji, gdyż jest to skutek faktyczny decyzji. Nie ma również znaczenia okoliczność, że w strefie kontrolowanej gazociągu wybudowano inne budynki mieszkalne. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że fakt usytuowania inwestycji w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza możliwości naruszenia przez planowane obiekty innych przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych.

W pozostałym zakresie GINB uznał, że decyzja Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. nie jest obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

M. I. i J. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z 17 maja 2023 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego projektowane budynki zostały usytuowane w odległości 20 m od gazociągu przebiegającego przez m.in. przez działkę nr [...], położoną naprzeciwko działki inwestycyjnej, po drugiej stronie ulicy [...]. Gazociąg DN500 [...] został wybudowany w 1972 r. i oddany do eksploatacji w dniu 30 grudnia 1972 r., zaś jego ciśnienie nominalne wynosi 5,4 MPa. Dla gazociągów zrealizowanych przed 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę przepisy Rozporządzenia przewidują inną szerokość stref kontrolowanych aniżeli wskazane w § 10 ust. 6. Stosownie do § 110 pkt 1 oraz w związku z załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia, dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 MPa do 10,0 MPa i średnicy gazociągu powyżej DN 300 do DN 500, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej wynosi 70 m, tj. po 35 m od osi gazociągu w każdą stronę (tabela Nr 1).

Działka nr ew. [...] w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] r. Nr [...]). W § 9 pkt 7 planu miejscowego ustalono, że przez przedmiotowy teren przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia EG 500 w/c, w związku z czym należy zachować strefę ograniczonego użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym słusznie ustalono, że sporna inwestycja narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 110 pkt 1 oraz załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia. Prawidłowo wskazano także, że niemożliwe do zaakceptowania są skutki społeczno-ekonomiczne stwierdzonego naruszenia. Decyzja Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, należało zatem stwierdzić jej nieważność.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że z faktu, iż na załączniku graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczona została strefa ochronna od gazociągu wysokiego ciśnienia wynosząca 20 m od osi gazociągu, nie wynika zezwolenie na to, aby decyzja o pozwoleniu na budowę mogła naruszać wskazane wyżej przepisy, a w szczególności § 110 pkt 1 Rozporządzenia wraz z załącznikiem nr 2 oraz § 9 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu wprowadzenie strefy ochronnej na rysunku planu nie wpływa na jasność zarówno art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i § 110 pkt 1 Rozporządzenia czy § 9 ust. 7 planu miejscowego.

Zdaniem Sądu nie ma również znaczenia legalność budowy gazociągu. Podzielił w tym zakresie stanowisko GINB, że prawodawca w § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2 tabelą nr 1 Rozporządzenia posługuje się pojęciem "gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r.", a nie gazociągów, dla których wydano pozwolenie na budowę lub też pozwolenie na użytkowanie przed dniem 12 grudnia 2001 r. Z ustalonego, niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że gazociąg przebiegający w pobliżu planowanej inwestycji został wybudowany przed 12 grudnia 2001 r. Nie ma również znaczenia, pod jakim ciśnieniem faktycznie w danej chwili tłoczony jest gaz, ale decydujące znaczenie w świetle tegoż przepisu jest ciśnienie nominalne. Podkreśli, że z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego nie było podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozpoczęcie realizacji zaprojektowanej inwestycji czy też jej zrealizowanie oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Uznał, że nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność, że w strefie kontrolowanej gazociągu wybudowano inne budynki mieszkalne.

M. I. i J. Z. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegającym na tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego powołanych w zarzucie, pomimo że organ drugiej instancji doszedł do błędnego przekonania, iż dla sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, że właściciele innych nieruchomości pobudowali wiele lat temu budynki mieszkalne, które mieszczą się w strefie kontrolowanej gazociągu i w odniesieniu do nich właściwy organ nie wszczął podobnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – pozwolenia na budowę, pomimo że: skarżący nie są obywatelami II kategorii i mają prawo do bycia traktowanym tak jak inni obywatele, jeśli znajdują się w podobnej bądź identycznej do nich sytuacji faktycznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. a contrario w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd doszedł do błędnego przekonania, iż organ drugiej instancji postąpił prawidłowo nie uchylając decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ pierwszej instancji nie zważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; w szczególności organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił, czy: (i) decyzja unieważniona wywołuje nieodwracalne skutki prawne, (ii) gazociąg został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, (iii) gazociąg został dopuszczony do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie, (iv) gazociąg powstał zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jego powstania, (v) jakie są inne okoliczności związane z eksploatacją ww. gazociągu, pomimo że ustalenie ww. okoliczności pozwoliłoby zweryfikować, czy potencjalne naruszenie prawa przez decyzję unieważnioną miało charakter rażący, czy też nie; zdaniem Sądu ww. okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w sposób nieuprawniony zgodził się z oceną organu drugiej instancji, który stwierdził, że decyzja unieważniona została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż nie było ku temu przesłanek; Starosta Poznański wydał bowiem decyzję zgodnie z aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego) to na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem szerokości strefy kontrolowanej określonej w tym planie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd z aprobatą odniósł się do wykładni prawa zastosowanej przez organ drugiej instancji w zakresie, w jakim ww. organ doszedł do przekonania, że decyzja unieważniona nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo iż jej unieważnienie skutkować będzie: (i) koniecznością rozbiórki nowo powstałego budynku mieszkalnego, (ii) powstaniem szkody w wielkich rozmiarach w majątku skarżących, a w rezultacie powstanie roszczeń o naprawienie ww. szkody; (iii) nieodwracalne skutki prawne mogą wynikać także z faktów; mają one taki charakter nie tylko wówczas, jeśli teoretycznie można je odwrócić, lecz także wtedy, gdy przywrócenie stanu poprzedniego będzie naruszać podstawowe prawa i wolności obywateli – tak jak ma to miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie orzekające w sprawie organy administracji publicznej, a w zasadzie to Wojewoda Wielkopolski działający jako organ pierwszej instancji naruszył wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęte zostało z urzędu wyłącznie wobec skarżących. Analogicznych postępowań nieważnościowych nie wszczęto natomiast w stosunku do decyzji o pozwoleniach na budowę wszystkich obiektów budowlanych, w tym budynków mieszkalnych, znajdujących się w strefie kontrolowanej gazociągu. Takie działanie organu skarżący ocenili jako naruszające zasadę równego traktowania stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak skutecznie zarzucać organom administracji, że naruszyły wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sądowi pierwszej instancji, że naruszenia tego nie dostrzegł.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest wyłącznie sprawa administracyjna stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – decyzji Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. nr 2441/20, dotyczącej inwestycji na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w J. Kwestia ewentualnej zgodności z prawem innych decyzji udzielających pozwoleń na budowę na działkach sąsiednich w sposób oczywisty nie mogła być przedmiotem oceny organów administracji w tym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją GINB. Pominąć nie można, że z uwagi na sposób zagospodarowania każdej działki, w tym umiejscowienie na niej obiektu budowlanego (np. budynku mieszkalnego), kwestia naruszenia strefy kontrolowanej gazociągu może zostać inaczej oceniona w stosunku do innych nieruchomości. Ewentualny brak inicjowania przez organ tego rodzaju postępowań wobec innych decyzji administracyjnych nie może być przedmiotem kontroli sądu w tymże postępowaniu. Niezależnie od powyższego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że Wojewoda Wielkopolski w związku z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągu DN500 relacji [...] w miejscowości J. wszczął i przeprowadził postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla inwestycji dotyczących innych działek.

Z zestawienia pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przypomniał specyfikę tego postępowania oraz wskazał, że jego celem jest wyjaśnienie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których ewentualne zaistnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważność takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji stwierdziły nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu wyłącznie jednej przesłanki – rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że w sposób rażący może zostać naruszony tylko taki przepis, którego wykładnia nie budzi wątpliwości. A zatem w sytuacji, gdy analiza przepisu prowadzi do wielu możliwych jego interpretacji, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis taki został rażąco naruszony tylko z tego powodu, że organ administracji dokonał jednej z wielu możliwych wykładni, której nie podziela wnioskodawca, nawet jeśli wykładnia ta następnie zostanie uznana za nietrafną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przywołane wyżej warunki stwierdzenia nieważności decyzji z 19 maja 2020 r. jako obarczonej kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie było w sprawie sporne, że kontrolowana decyzja Starosty Poznańskiego zezwalała na budowę zespołu budynków mieszkalnych w odległości ok. 20 m od czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...]. W niniejszej sprawie szerokość strefy kontrolowanej tego gazociągu ustalono w sposób absolutnie prawidłowy.

Gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...] został wybudowany w latach 70-tych XX w. Powyższe ustalono na postawie wyjaśnień Operatora, popartych dokumentem w postaci kopii protokołu odbioru końcowego nr 1/72 z 30 grudnia 1972 r. Tej okoliczności strona skarżąca skutecznie nie podważyła. Tym samym sieć ta nie może być traktowana zgodnie z ustaleniami § 10 ust. 6 Rozporządzenia. W przypadku sieci zrealizowanych przed 2001 r. zostały ustalone bowiem inne, większe wartości stref niż przewidziane w § 10 ust. 6 Rozporządzenia. Dla przedmiotowego gazociągu szerokość strefy kontrolowanej wyznacza przepis § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2, tabelą nr 1 Rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę o ciśnieniu nominalnym gazociągu (MPa) powyżej 2,5 do 10 i średnicy gazociągu powyżej 300 mm do 500 mm w stosunku do budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej szerokość stref kontrolowanych wynosi 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi gazociągu).

Wbrew ocenie skarżących kasacyjnie wskazana regulacja jest w swoim brzmieniu jednoznaczna i nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Po pierwsze, z § 110 pkt 1 Rozporządzenia wprost wynika, że szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 stosuje się dla gazociągów wybudowanych przed 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Trafnie wywiódł GINB, a w ślad zanim i Sąd pierwszej instancji, że dla określenia granic strefy kontrolowanej gazociągu w oparciu o przepis § 110 Rozporządzenia miarodajna jest data wybudowania gazociągu, niezależnie od legalności jego budowy przed wskazaną w tym przepisie datą. Gdyby intencją prawodawcy było powiązanie zakresu przedmiotowego tego przepisu wyłącznie z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę gazociągu, innymi słowy – powiązanie z datą wydania pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie gazociągu, to z pewnością znalazłoby to odzwierciedlenie w takim brzmieniu § 110 Rozporządzenia, pomijającym odwołanie do daty budowy gazociągu przed 12 grudnia 2001 r.

Po drugie, prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego także co do tego, że dla obowiązywania konkretnej szerokości strefy kontrolowanej gazociągu nie ma znaczenia, pod jakim ciśnieniem faktycznie tłoczony jest gaz. Decydujące znaczenie ma wyłącznie ciśnienie nominalne gazociągu [MPa] a wynika to wprost z treści przepisu, tj. takiego właśnie oznaczenia kolumny załącznika nr 2, tabeli nr 1, do którego odnosi się § 110 Rozporządzenia, a która to kolumna określa szerokości stref kontrolowanych dla gazociągów o wskazanych parametrach. Dla przedmiotowego gazociągu ciśnienie nominalne wynosi 5,4 MPa (zgodnie z niekwestionowanymi wyjaśnieniami Operatora – pisma w aktach sprawy Wojewody Wielkopolskiego). Określenie szerokości strefy kontrolowanej gazociągu uwzględniającej taką właśnie wartość ciśnienia nominalnego było w niniejszej sprawie prawidłowe.

Skoro zatem obowiązujące przepisy przewidują dla zabudowy objętej decyzją Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. strefę kontrolowaną o szerokości po 35 m od osi gazociągu, a zgodnie z § 10 ust. 3 Rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, to ww. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze znajdującym się w strefie kontrolowanej gazociągu jednoznacznie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 110 pkt 1 Rozporządzenia.

Nieskuteczny okazał się zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym strona kwestionuje oczywistość naruszenia prawa. Strona wskazuje mianowicie, że decyzja o pozwoleniu na budowę byłą zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określającym szerokość strefy kontrolowanej gazociągu na 20 m (na załączniku graficznym do planu).

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, jak i Sądu Wojewódzkiego, że w § 9 ust. 7 obowiązującego dla nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] nr [...]) w sposób jednoznaczny wskazano, że przez przedmiotowy teren przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia EG 500w/c, w związku z czym należy zachować strefę ograniczonego użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepisami odrębnymi, do których odwołuje się część tekstowa planu w zakresie zachowania strefy ograniczonego użytkowania wokół gazociągu, stanowią niewątpliwie przepisy Rozporządzenia. W odniesieniu do gazociągu DN 500 relacji [...] – z uwagi na datę jego budowy – szerokość strefy kontrolowanej określa nie § 10 ust. 6 Rozporządzenia, ale § 110 pkt 1 tego aktu. Okoliczność, że w załączniku graficznym do planu miejscowego wyznaczona została strefa ochronna wynosząca 20 m od osi gazociągu, w żaden sposób nie może być odczytywana jako zezwolenie na odstąpienie przez organ administracji budowlanej od stosowania przepisów Rozporządzenia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie strefy ochronnej na rysunku planu nie wpływa na jasność ani § 9 ust 7 tego planu, ani art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 110 pkt 1 Rozporządzenia. Szersza analiza stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykraczałaby już poza granice niniejszej sprawy i mogłaby być przeprowadzona wyłącznie w trybie kontroli sądowej tego aktu w przypadku jego odrębnego zaskarżenia.

Jedynie na marginesie wyjaśnić warto, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter prawa materialnego. Zarzucając sądowi wojewódzkiemu błąd w ocenie stanowiska organów w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji kontrolowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzut naruszenia tego przepisu należało zatem powiązać z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (nie zaś lit. c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może w niniejszej sprawie budzić wątpliwości także to, że naruszenie ww. przepisów wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Został zatem spełniony kolejny warunek zakwalifikowania dostrzeżonego naruszenia prawa jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli istnieją bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu, to winny być one przestrzegane, co do zasady, zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione.

Argumentacja skargi kasacyjnej deprecjonuje natomiast wagę zagrożenia dla ludzi i mienia związanego z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągu. Autor skargi kasacyjnej wskazuje mianowicie: "Zasady logiki oraz doświadczenia życiowego podpowiadają natomiast, że wypadki śmiertelne czy skutkujące uszczerbkiem na zdrowiu człowieka związane z wybuchem gazu nie są rezultatem tego, iż budynek został pobudowany na 23-25 metrze od gazociągu, zamiast na 35, lecz są rezultatem niedbalstwa ze strony osób zajmujących się serwisem i konserwacją instalacji, względnie ludzkiej głupoty połączonej z siłą wyższą i niesprzyjającymi okolicznościami. (...) Pełnomocnik skarżących opierając swoje rozumowanie na zasadach logiki i doświadczenia życiowego podnosi, że poziom bezpieczeństwa instalacji gazowych jest niezwykle wysoki i bardziej prawdopodobnym jest, że człowiek straci zdrowie lub życie przechodząc na przejściu dla pieszych zgodnie z przepisami, przy dobrej pogodzie i widoczności, niż przebywając w strefie kontrolowanej nawet metr od gazociągu. (...) Skoro przez pół wieku nie wydarzył się żaden poważny wypadek w pobliżu gazociągu, to z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można założyć, że nie wydarzy się także przez najbliższe lata." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena skargi kasacyjnej nie tylko ma charakter pozaprawny, ale przede wszystkim świadczy o lekceważącym stosunku do przepisów prawa powszechnie obowiązującego określających bezpieczne odległości budynków od gazociągu. Przedstawione motywy skargi kasacyjnej żadną miarą nie mogły zatem podważyć prawidłowej oceny organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe, tak jak i postępowanie zwykłe, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, inny jest jedynie jego zakres. Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej badanej pod kątem stwierdzenia nieważności, ale rzeczą organu w tym postępowaniu jest dokonanie kwalifikacji prawnej dostrzeżonych naruszeń prawa w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego.

Uwzględniając specyfikę postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w ramach postępowania w trybie nieważnościowym, przyjąć należało, że ocena istnienia bądź nie kwalifikowanej wady materialnoprawnej w decyzji Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. nie wymagała ani szerszej analizy stanu faktycznego sprawy niż poczyniona przez Wojewodę Wielkopolskiego i GINB, ani też uzupełnienia materiału dowodowego akt sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję jako wydaną zgodnie z prawem Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z 19 maja 2020 r. dla oceny przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie było wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia akcentowanych przez skarżących kwestii legalności wybudowania i oddania do użytku gazociągu czy innych okoliczności związanych z jego eksploatacją.

W końcu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (powinno być: lit. a – przyp. NSA) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a., a także zarzut wskazany w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie "nieodwracalne skutki prawne" stanowiące przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 k.p.a. są jednolicie rozumiane jako odnoszące się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Stanowczo stwierdzić należy, że wzniesienie obiektów budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż budowa obiektu jest wyłącznie skutkiem faktycznym. GINB prawidłowo zatem stwierdził, a Sąd pierwszej instancji ocenę tę podzielił, że decyzja z 19 maja 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie nie należy wiązać z takimi aspektami, jak podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie konieczności rozbiórki wybudowanego budynku mieszkalnego czy obowiązku naprawienia przez skarżących szkód związanych z niewykonaniem umów przedwstępnych z przyszłymi nabywcami domów.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.