Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 492/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi M.Ś. i H.Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki kuźni 1. oddala skargę. 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K.M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A 42 kwotę 292,80 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 złotych (siedemnaście) tytułem zwrotu poniesionych wydatków.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G.D., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał G.D. dokonanie rozbiórki wybudowanego samowolnie budynku kuźni, wykorzystywanego do wykonywania półfabrykatów w prowadzonej działalności gospodarczej (oznaczonego na planie sytuacyjnym nr 4), położonego na działce w P. przy ul. A 5 (nr ewid. działki 85/10).

Z treści uzasadnienia wynika, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ stwierdził, iż właściciel działki oznaczonej nr ewid. gruntów 85/10 – G.D. nie posiada pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie ani dokumentacji technicznej dotyczącej budynku kuźni wykorzystywanego do wykonywania półfabrykatów. Organ przyjął na podstawie oświadczenia G.D., że budynek został wzniesiony w 1965 roku i był wykorzystywany początkowo przez jego dziadka i ojca.

Organ, w toku prowadzonego postępowania, podjął działania mające na celu ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P., obowiązującego w dacie powstania samowoli budowlanej. Organ stwierdził jednak, iż treści tego planu nie dało się ustalić, dlatego też ocenił, że brak jest możliwości legalizacji samowoli budowlanej do prowadzenia działalności gospodarczej.

Za dowód przyjęto decyzje o pozwoleniu na budowę, przedłożone do sprawy przez skarżących, a obejmujące inwestycje w bezpośrednim sąsiedztwie działki G.D.

Ustalono, że działka, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt, położona była zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z dnia [...], na terenach budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z racji tego, że obiekt został wybudowany przed 1994 rokiem, do stanu faktycznego sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

W konkluzji organ podał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykluczyło zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, dlatego nakazał rozbiórkę.

W odwołaniu od powyższej decyzji G.D. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo niewykazania w sposób jednoznaczny, że zostały spełnione wskazane w nim przesłanki.

Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, a przede wszystkim art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W motywach odwołania strona wskazała, że brak możliwości odnalezienia tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla obowiązującego w dacie powstania obiektu kuźni, nie uprawnia organu do twierdzenia, że przeznaczenie budynku pozostawało w sprzeczności z zawartymi w nim ustaleniami. Organ, oceniając zgromadzony przez siebie materiał dowodowy, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Nadto, organ nie uwzględnił faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołującego się znajduje się tartak. Poprzedni właściciel nieruchomości wybudował, na części obecnej działki nr ewid. 85/10, zakład stolarski na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W związku z powyższym odwołujący się stwierdził, że skoro na działce legalnie posadowiony został w roku 1965 zakład stolarski, to ocena organu, że budynek o bardzo zbliżonym profilu powstał nielegalnie, wymaga powołania się na konkretne okoliczności i dowody. G.D. użytkuje nieruchomość od 2004 roku, a jego poprzednik prawny nie żyje. Fakt, że odwołujący się nie może odnaleźć dokumentów nie oznacza, że dokumenty te nie istniały. Odwołujący się dysponuje dokumentami pochodzącymi z okresu po 1965 roku, w których wskazuje się na istnienie kuźni, co uprawdopodabnia twierdzenie, że obiekt ten powstał legalnie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z treści tego przepisu wynika zatem, że przesłanką do wydania nakazu rozbiórki jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie – rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy w określony sposób.

Zdaniem organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem. W toku postępowania nie zostało wyjaśnione, w sposób nie budzący wątpliwości, czy budynek kuźni został wzniesiony samowolnie, czy też na podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie organu, jeżeli z ustaleń będzie wynikało, że samowola budowlana była dokonana w roku 1965, to sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z 1974 roku, przy czym badając zgodność obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym należy ustalić, czy inwestor naruszył prawo miejscowe obowiązujące w dacie budowy obiektu.

W konkluzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego M. i H.Ś. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako rażąco naruszającej prawo.

Zdaniem skarżących, organ oparł się na nieprawdziwych danych podanych w treści odwołania. Zakład prowadzony przez G.D. jest bardzo uciążliwy dla otoczenia ( powoduje hałas, wywołuje liczne choroby ), co przesądza o zaistnieniu przesłanek określonych w treści art. 37 Prawa budowlanego, obligujących do wydania nakazu jego rozbiórki.

W ocenie skarżących zakład powstał samowolnie na terenie, który od zawsze był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Sąsiad skarżących od 2003 roku nie wykonał nakazu rozbiórki hali produkcyjnej o konstrukcji stalowej. Fakt, że G.D. nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, świadczy - zdaniem skarżących - o tym, że obiekt został wzniesiony nielegalnie, bowiem każdy właściciel powinien przechowywać wszystkie dokumenty. Nie jest prawdą twierdzenie zawarte w odwołaniu, że na sąsiedniej działce funkcjonuje tartak, gdyż istnieje tam sklep.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, orzekającej o nakazaniu G.D. dokonania rozbiórki wybudowanego samowolnie budynku kuźni, wykorzystywanego do wykonywania półfabrykatów w prowadzonej działalności gospodarczej (oznaczonego w planie sytuacyjnym nr 4), położonego na działce w P. przy ul. A 5 (nr ewid. działki 85/10) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji we wskazanym wyżej trybie, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek.

Sytuacja taka może zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji.

Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniły uchylenie decyzji organu I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, z racji wzniesienia przedmiotowego obiektu w latach 60-tych, zobligowany był do ustalenia dwóch kwestii, tj. tego, czy kuźnia została wzniesiona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku stwierdzenia samowoli - czy spełnione zostały przesłanki do nakazania rozbiórki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął wprawdzie działania w celu odnalezienia tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stanie prawnym obowiązującym na dzień wzniesienia obiektu. Tym niemniej, działania związane z wyjaśnieniem okoliczności sprawy, nie miały charakteru kompleksowego.

W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ma obowiązek, ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, ustalić tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji inwestycji. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, by powoływać się na zapisy miejscowego planu zatwierdzonego w dniu [...], co uczynił organ I instancji.

Ponadto organ w ogóle nie zajął się przesłanką, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo akcentowania przez skarżących uciążliwości związanych z funkcjonowaniem kuźni.

Ustalenie tych okoliczności, zdaniem składu orzekającego, wyczerpuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ten zakres ustaleń wykracza bowiem poza zakres postępowania, które miałby przeprowadzić organ odwoławczy, co oznacza, że zobligowany był on do uchylenia decyzji organu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał decyzję o nakazie rozbiórki bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż nie można jednoznacznie, na obecnym etapie postępowania, stwierdzić, w jaki sposób zakończy się postępowanie w przedmiocie oceny legalności wzniesienia kuźni. Może bowiem się zdarzyć, że organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy, ponownie wyda nakaz rozbiórki kuźni. Tym niemniej organ I instancji ma obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podniesiony w treści skargi zarzut, iż G.D. nie wykonał od 2003 roku nakazu rozbiórki innego obiektu, wykracza poza ramy niniejszego postępowania i dlatego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na mocy regulacji art. 205 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na wydatki ustanowionego z urzędu pełnomocnika składa się opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (17 zł), której wysokość została określona w oparciu o treść części IV załącznika wydanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.).