Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1684/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 par. 1, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 934/10 w sprawie ze skargi I. O. na postanowienie Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych według właściwości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę I. O. postanowienie Dyrektora D. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie przekazania wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych według właściwości.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 15 maja 2007 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i ONW na rok 2007. Zgodnie z adresem zamieszkania podanym we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, powyższy wniosek został rozpoznany przez właściwego miejscowo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K..

Decyzjami z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oraz odmówił płatności ONW z sankcjami. Rozpoznając odwołania od tych decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzjami z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę na oba rozstrzygnięcia, wyrokami z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Wr 530/09 i sygn. akt III SA/Wr 529/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił decyzje z dnia [...] czerwca 2009 r. W dniu [...] lipca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uchylił rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. i jednocześnie przekazał mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przekazał wniosek skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M..

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., w którym organ wskazał, że skarżąca dokonała zmiany miejsca zamieszkania i we wniosku z lipca 2009 r. o zmianę danych wpisu do ewidencji producentów wskazała miejsc zamieszkania: K., ul. K. [...]. Powołując się na treść art. 19 k.p.a. wyjaśnił, że organy obowiązane są do kontroli swojej właściwości w każdym stadium postępowania, od momentu wszczęcia postępowania aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie. Podkreślił, że ustalenie właściwego miejscowo organu nie dotyczy jedynie momentu wszczęcia postępowania, ale całego okresu, w którym się ono toczy.

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji uznał, iż na gruncie obowiązujących regulacji prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) oraz § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm., dalej: rozporządzenie) i procesowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zasadnie rozpoczął rozpatrywanie wniosków skarżącej od zbadania swojej właściwości i po stwierdzeniu, iż nie jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania sprawy, słusznie przekazał sprawę organowi właściwemu miejscowo.

Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że wynikający z art. 19 k.p.a. ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu oznacza w istocie powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie i jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami I instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań.

W razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ winien zastosować przepis art. 65 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca zmieniła miejsce zamieszkanie w trakcie postępowania w przedmiocie wnioskowanych płatności, o czym organ powziął wiadomość w 2009 r. Potwierdza to wniosek skarżącej o zmianę danych wpisu w ewidencji producentów z dnia 10 lipca 2009 r. Także w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o przekazaniu sprawy, skarżąca wyraźnie stwierdziła, że zmiana miejsca zamieszkania nastąpiła w roku 2009. Potwierdzono to także na rozprawie. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich właściwość kierownika biura powiatowego Agencji, w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika. Natomiast zgodnie z § 5 ust 2 rozporządzenia właściwym w zakresie płatności ONW jest kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika.

Z powyższej regulacji wynika więc, że w sprawie właściwym miejscowo w zakresie wnioskowanych płatności rolnych jest organ Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania skrzącej. Zatem organy trafnie uznały, że skoro miejscem zamieszkana skarżącej w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosków z 15 maja 2007 r. są K. ul. K. [...], to konieczne stało się ich przekazanie, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., organowi właściwemu - tj. Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w M., stosownie do wskazanych wcześniej: art. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich i § 5 rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2007 r. Skoro właściwość ta nie budzi wątpliwości, nie znajduje w sprawie zastosowania wskazany przez skarżącą art. 21 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji za nietrafną uznał argumentację skarżącej, według której właściwym dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o płatności rolne jest organ, które rozpoznawały sprawę wcześniej. Jak już wskazano, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnych i § 5 rozporządzenia, przedmiotowe płatności przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Właściwy także w momencie ponownego rozpatrywania tych wniosków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. O., która zaskarżyła go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącego właściwości miejscowej organów administracji publicznej,

2. art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634) poprzez jego pominięcie i rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy,

4. art. 127 § 2 k.p.a. poprzez jego nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji,

5. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

6. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, w tym faktycznego przebiegu postępowania administracyjnego w oparciu o dokumenty wskazane w uzasadnieniu,

7. art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskiem skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że powinien to uczynić,

8. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., w sytuacji gdy doszło do naruszania przepisów wskazanych w skardze i skarga powinna być uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła między innymi, że zmiana właściwości organów ARiMR, która nastąpiła, w 2009 roku w odniesieniu do wniosków o płatności składanych przez skarżącą od 2009 roku, nie może mieć wpływu na zmianę organu ARiMR właściwego do prowadzenia dwóch postępowań wszczętych wnioskami z dnia 15 maja 2007 r. Właściwość Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wynika bezpośrednio z uzasadnień do wyroków WSA we W.. Skierowanie spawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji (Biuro Powiatowe ARiMR w K. lub M.) jest sprzeczne z dyspozycją zawartą w tych wyrokach, gdyż Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zamiast rozstrzygnąć sprawę, skierował ją do organu I instancji do rozpoznania i rozstrzygnięcia i ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, zamiast ją rozpoznać i rozstrzygnąć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy i nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy następującymi uwagami o charakterze porządkowym.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), muszą być przy tym precyzyjnie określone przez wnoszącego ten środek odwoławczy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno więc obejmować wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało, a w zakresie odnoszącym się do podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., wyjaśnienie i uprawdopodobnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem, co do zasady, upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu I instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że postawione w niej zarzuty oparte został na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym, "wpływ" o którym mowa w przywołanym przepisie oznacza, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FSK 1333/09), że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z normatywnej treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika więc, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji tych przepisów proceduralnych, które w postępowaniu z wniosków producenta rolnego o przyznanie płatności bezpośrednich i przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) regulują miejscową właściwość organów administracji uprawnionych do rozstrzygania w tych sprawach. Główną oś tego sporu stanowi przy tym - jak zdaje się to wynikać z uzasadnienia skargi kasacyjnej - kwestia dotyczącą istnienia/nieistnienia (prawnych) podstaw przekazania podania (wniosku) organowi właściwemu, w sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w rezultacie uchylenia prawomocnymi orzeczeniami sądu administracyjnego pierwotnie wydanych w niej decyzji Dyrektora ORARiMR we W., tj. decyzji zaskarżonych (por. wyroki WSA we W. z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 530/09 i sygn. akt III SA/Wr 529/09), a następnie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organów I instancji, sprawy z wniosków producenta rolnego o przyznanie płatności bezpośrednich i przyznanie płatności ONW na 2007 rok przekazane zostały do ich rozstrzygnięcia na etap postępowania przed organem I instancji, i gdy równocześnie - w związku z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów rolnych - zmieniło się pierwotne miejsce zamieszkania wnioskodawcy.

Na tle tak zarysowanej istoty sporu prawnego w sprawie, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że jakkolwiek z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy - "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, której przedmiot jest zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, i poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1935/07).

W odniesieniu do zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 in fine p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny I instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1390/10; wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1487/10). Wyjasnić przy tym należy również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09)

Operując w granicach sprawy, sąd administracyjny orzeka również, jak wynika z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie jej akt (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, jak wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. innymi słowy, kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Nie stanowi przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie się tylko na części akt sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Z powyższego wynika, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności, jeżeli polega na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Poza sporem jest, że sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, w przywołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem postanowienia Dyrektora ORARiMR we W. z dnia 6 października 2010 r. wydanego w przedmiocie przekazania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich według właściwości miejscowej do Kierownika BPARiMR w M.. Było to więc wydane w toku postępowania postanowienie incydentalne podjęte w kwestii procesowej, nie zaś rozstrzygnięcie merytorycznie załatwiające sprawę. Kontrolując jego zgodność z prawem, Sąd I instancji zobowiązany był więc, do: 1) orzekania w granicach sprawy, zdeterminowanych ramami sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem wyznaczającym przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego granice; 2) orzekania na podstawie akt sprawy; 3) rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Z akt sprawy administracyjnej, na podstawie których orzekał Sąd I instancji jednoznacznie wynika, że: 1) wnioskiem z dnia 15 maja 2007 r. skarżąca wystąpiła do Kierownika BPARiMR w K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i ONW na rok 2007, który był organem właściwym miejscowo do rozpatrzenia sprawy, ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy; 2) wyrokami z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Wr 530/09 i sygn. akt III SA/Wr 529/09) uchylone zostały zaskarżone ostateczne decyzje Dyrektora ORARiMR we W. utrzymujące w mocy decyzje Kierownika BPARiMR w K. odmawiające przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oraz płatności ONW; 3) następnie, [...] lipca 2010 r. Dyrektora ORARiMR we W. uchylił decyzje Kierownika BPARiMR w K. odmawiające przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oraz płatności ONW i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 4) we wniosku z dnia 24 lipca 2009 r. o wpis do ewidencji producentów, skarżąca dokonała zmiany danych dotyczących jej miejsca zamieszkania wskazując, jako miejsce zamieszkania: K. ul. K. [...]; 5) w konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Kierownik BPARiMR w K. uznając, że nie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, przekazał wnioski z dnia 15 maja 2007 r. o przyznanie płatności rolnych Kierownikowi BPARiMR w M., jako organowi właściwemu, ze względu na nowe miejsce zamieszkania wnioskodawczyni.

W sytuacji więc, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przywołane elementy stanu sprawy uznane zostały - z punktu widzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu – za istotne w niej prawnie relewantne fakty, to uwzględniając normatywną treść przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz wskazane konsekwencje jego obowiązywania, brak jest podstaw, aby twierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji rekonstrukcja faktycznych podstaw rozstrzygnięcia nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy, jak również, że zaskarżone orzeczenie zapadło z pominięciem części istotnego w sprawie materiału dowodowego. Uwzględniając w tej mierze to, że WSA we W. kontrolował legalność incydentalnego (co należy podkreślić) postanowienia o przekazaniu podania (wniosku) organowi właściwemu, stwierdzić należy, iż operując w tak wyznaczonych granicach sprawy determinujących przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, nie mógł on naruszyć przepisu art. 134 § 1 in fine p.p.s.a., w sposób wskazywany przez autora skargi kasacyjnej (por. s. 7 – 4 oraz s. 9 – 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za pozbawione podstaw.

Odnosząc się do oceny kolejnej grupy zarzutów, a mianowicie zarzutów stawianych w punktach od 1 do 4 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że w kontekście powyżej wskazanej istoty sporu prawnego w sprawie, nie mogą odnieść one skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Należy wyjaśnić, że przepis art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. - wobec jego treści - nie stanowił dla Sądu I instancji wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, podobnie jak i przepisy art. 127 § 2 k.p.a. oraz art 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które komplementarnie z unormowaniem zawartym w art. 17 k.p.a. regulują, istotną z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, kwestię instancyjnej właściwości organu, nie zaś nie zaś ich właściwości miejscowej. Właściwość tę bowiem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, regulują przepisy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. i w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)".

Zarzuty naruszenia wymienionych przepisów, zwłaszcza przy braku wyjaśnienia wpływu uchybienia im na wynik sprawy – co stanowi zasadniczą ich wadliwość – nie mogły być więc uznane za skuteczne.

Oceny wymienionych zarzutów nie sposób bowiem nie dokonywać również z perspektywy na wstępie już podniesionych uwag odnoszących się do wymogów, którym powinna czynić zadość skarga kasacyjna adresowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności zaś tych spośród nich, który wiążą się z obowiązkiem uzasadnienia podstaw kasacyjnych. W sytuacji bowiem, gdy skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia charakteryzującym się wysokim stopniem jego sformalizowania, to w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych musi być jasne, precyzyjne oraz odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 193/11; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r. II GSK 827/11). Zawarta w nim argumentacja oraz formułowane na jej podstawie wnioski muszą więc w jasny i logiczny sposób wyjaśniać, na czym dokładnie polegało naruszenie prawa zarzucane w skardze kasacyjnej, a w odniesieniu do zarzutu stawianego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., powinno wyjaśniać również, na czym polegał wpływ zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, tj. innymi słowy wyjaśniać, jakiego rodzaju związek przyczynowy zachodzi między zarzucanym naruszeniem przepisów postępowania, a zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Przeprowadzenie tego rodzaju operacji logicznej, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, nie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 215/11).

Analiza (wnikliwa) treści uzasadniania skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie o wpływ zarzucanego naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie"; art 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, "poprzez jego pominięcie i rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy"; art. 127 § 2 k.p.a. "poprzez jego nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji" - na wynik sprawy. Innymi słowy, z uzasadnienia skargi kasacyjnej w ogóle nie wynika, czy istnieje, a jeżeli tak, to jaki konkretnie związek przyczynowy między zarzucanymi naruszeniami przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.

Podważając, przez pryzmat wymienionych zarzutów kasacyjnych, zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia wyżej już przywołanych konsekwencji wynikających z obowiązywania przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stąd też, prezentowana w rozbudowanym treściowo uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3 - 16) relacja z przebiegu oraz rezultatów dotychczasowych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych z udziałem strony skarżącej, nie może być uznana za skuteczną i przydatną dla wykazania i wyjaśnienia wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Również "argumenty" prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – "bazujące" na orzeczeniach sądów administracyjnych I instancji we Wrocławiu oraz w Gliwicach wydanych w postępowaniach prowadzonych z udziałem I. O.– nie są wystarczające z punktu widzenia realizacji przez stronę skarżącą obowiązku wynikającego z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej "argumentów" tych nie odnosi do przepisów postępowania, naruszenia których zarzuca. Stąd też, przez pryzmat tego rodzaju metodyki wywodu oraz narracji, nie dość, że nie sposób powiązać żadnego spośród tychże "argumentów" z żadnym konkretnym zarzutem skargi, to również nie sposób dopatrzeć się istnienia wpływu między zarzucanym naruszeniem - abstrahując już od jego istotności – a wynikiem sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym dokładnie, w okolicznościach stanu rozpoznawanej sprawy, polegało naruszenie wymienionych powyżej przepisów postępowania, polegające na ich "niewłaściwym zastosowaniu", "pominięciu", czy też "nie wzięciu pod uwagę", a w konsekwencji, jak wskazana forma naruszenia danego przepisu wpłynęła (mogła wpłynąć) na wynik sprawy. Na jasność i precyzję wywodu strony skarżącej nie wpływa również i to, że jest on mocno osadzony - jak wyżej już zasygnalizowano - w kontekście treści rozstrzygnięć sądów administracyjnych I instancji we Wrocławiu i Gliwicach wydanych w innych sprawach sądowoadministracyjnych prowadzonych z jej udziałem. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak istnienia zasadniczych odrębności przedmiotowych tychże spraw oraz sprawy aktualnie rozpoznawanej. W konsekwencji, nie uwzględnia również istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności administracji publicznej. W rezultacie, w oderwaniu od okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, w nieuzasadniony sposób – przy tym wadliwie również definiując skutki tychże orzeczeń, a także wadliwie interpretując treść ich uzasadnień - przypisuje przywoływanym judykatom walor argumentu o decydującym znaczeniu dla oceny o niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a także o niezgodności z prawem kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia. Argumentacja tego rodzaju nie może jednak odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

W świetle powyższego, za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

Odnosząc się do przedstawionych na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika strony skarżącej wyjaśnień odnośnie do uzasadnienia podstaw kasacyjnych i formułowanych w nich obaw w odniesieniu do braku związania "nowego" miejscowo właściwego w sprawie organu I instancji oraz ("nowego") instancyjnie właściwego dla niego organu wyższego stopnia oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanych powyżej orzeczeniach WSA we W., stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione.

W tej mierze wyjaśnić należy, że związanie oceną prawną i wytycznymi, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. to związanie " w sprawie". W sensie przedmiotowym pojęcie to odnosi się także do pozostającej w zakresie właściwości (rzeczowej) organów administracji sprawy administracyjnej pierwotnie rozstrzygniętej aktem stanowiącym przedmiot skargi sądowej, który to akt w rezultacie kontroli jego legalności uznany został przez sąd za niezgodny z prawem. W związku z tym, ocena prawna, jak i wytyczne zawarte w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd, jak i organ, którego działanie stanowiło przedmiot zaskarżenia. Nie budzi przy tym wątpliwości, że "organem", o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., a więc innymi słowy organem, który jest adresatem wiążącej oceny prawnej i wiążących wytycznych wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu sądowym jest organ rzeczowo właściwy w sprawie, tj. organ właściwy do jej załatwienia. Oznacza to, że pojęcie którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu obejmuje swoim zakresem podmiotowym nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem orzeczenia sądu, ale również każdy właściwy (rzeczowo i miejscowo) organ administracji, który orzeka w danej konkretnej sprawie do czasu jej ostatecznego załatwienia, chyba że oczywiście dojdzie do zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany w stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I są 2019/08).

Zmiana właściwości miejscowej organu właściwego (rzeczowo) w danej sprawie administracyjnej do jej załatwienia - po wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny pierwotnie wydanych w tejże sprawie decyzji innego miejscowo właściwego organu – nie ma znaczenia dla zakresu jego związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu.

W odniesieniu do omawianej kwestii wskazać należy również na argument z art. 170 p.p.s.a. Nie mniej istotne znaczenie ma także normatywna treść art. 171 p.p.s.a., z której wynika, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta sentencja wyroku, a jego motywy w granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.