Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 501/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 11b
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 zzx ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Pszów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.572.2020 w przedmiocie przekształcenia publicznego przedszkola 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Gminę Pszów rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.572.2020 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, w skrócie usg) stwierdził nieważność uchwały Nr XV/127/2020 Rady Miejskiej w Pszowie z 30 kwietnia 2020 r. w sprawie przekształcenia Przedszkola nr 3 w Pszowie, poprzez likwidację innych lokalizacji oddziałów mieszczących się w Pszowie, w całości - jako niezgodnej z art. 14 ust. 1, art. 11b usg w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 15zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19).

Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska w Pszowie na sesji w dniu 30 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę

w sprawie przekształcenia Przedszkola nr 3 w Pszowie, poprzez likwidację innych lokalizacji oddziałów mieszczących się w Pszowie. W podstawie prawnej uchwały wskazała m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. 2018 r., poz.996).

Uchwała została doręczona organowi nadzoru 6 maja 2020 r., który stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Wskazał bowiem, że zgodnie z art. 14 usg uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, z możliwością odstąpienia od tej zasady, ale wyłącznie z przyczyn technicznych (ust. 2). Określony przez ustawodawcę tryb podejmowania uchwał stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stanowi realizację prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantowanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość ograniczenia m.in. prawa wstępu na posiedzenia rady, ale jedynie w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego lub stanu wojennego, o którym mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP.

Zasadę jawności działania organów gminy gwarantuje również art. 11b usg, który dopuszcza jej ograniczenie wyłącznie regulacją ustawową (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Jawnością tą objęte jest także prawo obywateli do uzyskiwania informacji o stanowisku, jakie poszczególni radni zajmowali w głosowaniach na sesji.

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja oznacza, że gmina nie jest upoważniona do wprowadzania ograniczeń zasady jawności. Ponadto, nie istnieje również przepis ustawowy, który wyłączałby jawność działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym. Wniosku takiego nie uzasadnia, obowiązujący od 31 marca 2020 r. przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U., poz.374)., którego brzmienie przywołał i podkreślił, że jest to regulacja o charakterze wyjątkowym, czasowym, mająca zastosowanie wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, związanej z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Regulacja ta nie "wyłącza ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym - w zakresie w jakim przepisów tych nie da się pogodzić z istotą odbywania sesji i podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym". Sesja zwołana w tym trybie nie może odbywać się z naruszeniem zasady jawności, gdyż nie ma przepisu, który przyznawałby prawo do ograniczenia wskazanej zasady w działalności organu gminy w tym okresie.

Zwołana w trybie korespondencyjnym sesja Rady Miejskiej nie gwarantowała mieszkańcom Miasta prawa wstępu na nią, co stanowi wyłączenie jawności, do którego Rada Miejska, nie ma ustawowego upoważnienia.

Zdaniem organu nadzoru przeprowadzenie obrad korespondencyjnych powinno być zastrzeżone dla działających kolegialnie organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego, w regionalnych izbach obrachunkowych czy samorządowych kolegiach odwoławczych. Natomiast w przypadku organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, do których niewątpliwie należy Rada Miejska, należałoby zastosować rozwiązanie umożlwiające odbycie posiedzenia z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Zwłaszcza, że z przepisu art. 15zzx ust. 1 ustawy nie wynika, że tryb korespondencyjny dotyczy rady gminy a Konstytucja gwarantuje każdemu obywatelowi prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Głosowanie nad uchwałami w trybie korespondencyjnym pozbawia mieszkańców tego prawa, nie daje możliwości wypowiadania się, zadawania pytań, czy też zaznajomienia się ze stanowiskiem poszczególnych radnych. Jawność działania rady gminy jest w tym przypadku ograniczona, a mieszkaniec gminy ma możliwość jedynie obejrzenia transmisji sesji i wysłuchania protokołu odczytanego przez Przewodniczącą Rady.

Tym samym Przewodnicząca Rady wybrała wadliwie tryb głosowania korespondencyjnego podczas sesji 30 kwietnia, a przedstawione przez Radę 3 czerwca 2020 r. wyjaśnienia nie wnoszą nowych okoliczności prawnych, pozwalających na odmienną ocenę badanej uchwały.

W konsekwencji organ nadzoru po dokonaniu analizy dostępnych w BIP Urzędu Miasta dokumentów dotyczących przeprowadzenia obrad na XV sesji Rady Miejskiej (wyciągu z protokołu nr 0002.XV.2020, nagrania sesji) stwierdził, iż wskazana uchwała została podjęta z naruszeniem zasady jawności wynikającej z przywołanych wyżej przepisów prawa. Sesja - zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Rady Miejskiej z 21 kwietnia 2020 r. - została przeprowadzona w trybie zdalnym, a uchwały zostały podjęte w drodze głosowania korespondencyjnego.

Organ nadzoru nie kwestionuje samej możliwości zwołania sesji zdalnej, jednakże sposób jej przeprowadzenia oraz procedura podejmowania uchwał w sposób istotny naruszały zasadę jawności, co potwierdza dostępny na stronie BIP Urzędu Miasta protokół i nagranie sesji. W sali obrad oprócz Przewodniczącej Rady obecne były 2 osoby spoza składu radnych. Radni byli tylko widoczni na ekranie, nie wypowiadali się i nie brali udziału w głosowaniu. Sesję otworzył Burmistrz i stwierdził prawomocność obrad. Następnie zgłosił wniosek o zmianę porządku obrad sesji przez wykreśleniu z proponowanego porządku obrad projektu 6 uchwał dotyczących gospodarki odpadami na terenie Miasta. O propozycji zmiany proponowanego porządku obrad zostali powiadomieni radni przed sesją. Każdy radny wyraził zgodę na wycofanie z proponowanego porządku obrad. Powyższe dowodzi, że pomimo złożenia wniosku w trakcie obrad Przewodnicząca Rady dysponowała już zgodą każdego radnego na zmianę porządku obrad, która została przyjęta jednogłośnie".

W ocenie Wojewody powyższe wskazuje na brak samego etapu głosowania przez radnych na sesji nad zmianą porządku obrad, czego wymaga art. 20 ust. 1a usg. Zmiana porządku obrad powinna być poddana pod głosowanie, po jej zgłoszeniu przez wnioskodawcę na sesji, a nie przed jej otwarciem. Taki sposób głosowania nad zmianą porządku obrad narusza wymóg jawności głosowania, o którym mowa w art. 14 ust. 1 usg. Wymóg ten został naruszony również podczas głosowania nad poszczególnymi projektami uchwał, w tym punkcie dotyczącym uchwały w sprawie przekształcenia Przedszkola nr 3 w Pszowie, poprzez likwidację innych lokalizacji oddziałów mieszczących się w Pszowie. Omawiając ten punkt Rada ograniczyła się wyłącznie do odczytania tytułu projektu kwestionowanej uchwały, poinformowania o wydaniu przez odpowiednie komisje pozytywnych opinii oraz do wskazania, że w głosowaniu korespondencyjnym oddano głosów "za" 15, czyli uchwałę podjęto jednogłośnie. W ocenie organu, jeszcze przed poddaniem projektu uchwały pod głosowanie znane były wyniki głosowania radnych, a co więcej znane one były jeszcze przed rozpoczęciem sesji.

Mieszkańcy, którzy obserwowali obrady Rady mogli tylko zapoznać się z odczytanymi głosami radnych. Nie mogli natomiast obserwować samego procesu głosowania, które powinno się odbyć w sposób umożliwiający sporządzenie imiennego wykazu głosowań radnych, a nie poprzez odczytanie głosu oddanego przez radnych jeszcze przed sesją na dany projekt uchwały. Tym bardziej, iż radni byli widoczni na ekranie i mogliby zabrać głos, a przede wszystkim głosować nad poszczególnymi punktami porządku obrad, albo wypowiedzieć się w sprawie, inicjując dyskusję, czy zgłaszając uwagi do projektu uchwały.

Oddanie głosu przez radnych na kwestionowaną uchwałę jeszcze przed rozpoczęciem sesji, w ocenie organu nadzoru powoduje, że nie można uznać, iż akt ten był głosowany na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. W tej sytuacji pozostawanie w obrocie prawnym aktu, który nie został uchwalony w przewidzianym trybie, jest niedopuszczalne. Narusza obowiązek jawności głosowania, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

. Skarga z 3 lipca 2020 r. została wniesiona w związku z uchwałą nr XVII/150/2020 Rady Miejskiej w Pszowie z 24 czerwca 2020 r. w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego trzech rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Śląskiego z 5 czerwca 2020 r. nr: NPII.4131.1.546.2020, NPII.4131.1.572.2020 i NPII.4131.1.574.2020. Rozstrzygnięciu wskazanemu wyżej skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: art. 15zzx ust. 1 ustawy C0VID-19 poprzez błędną wykładnię, pomijającą niebudzące żadnych wątpliwości dosłowne brzmienie, polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie może w okresie obowiązywania stanu epidemii podejmować uchwał w trybie korespondencyjnym; art. 14 ust. 1 usg poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że określony w tym przepisie tryb podejmowania uchwał "ma charakter bezwzględnie obowiązujący", podczas gdy z końcowej treści tego przepisu wprost wynika, że ustawa może stanowić inaczej; art. 11b usg poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wynikająca z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 możliwość odbycia sesji rady gminy i podjęcia uchwał w trybie korespondencyjnym nie stanowi ograniczenia jawności wynikającej z ustaw, o którym to wyjątku mowa jest w zdaniu drugim tego przepisu; art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 w związku z art. 11b i art. 14 ust. 1 usg oraz art. 61 ust. 3 i art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wprowadzenie korespondencyjnego trybu podejmowania uchwał przez radę gminy w okresie obowiązywania stanu epidemii nie stanowi dopuszczalnego ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa poprzez zwalczanie chorób epidemicznych.

Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie stanowi rozwinięcie zarzutów skargi, z których wynika, że Rada mogła odbyć sesję 30 kwietnia 2020 r. i podejmować uchwały w trybie korespondencyjnym, gdyż stanowisko Wojewody, co do wyłączenia organów kolegialnych nie pochodzących z wyborów powszechnych z tej możliwości wskazanej w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 nie znajduje uzasadnienia w żadnej wykładni tego przepisu, zwłaszcza literalnej. Rada Miejska jest organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego i została wskazana w tym przepisie na pierwszym miejscu. Jednocześnie Gmina zgodziła się, że sporny przepis, jest wyjątkiem od ogólnej zasady, ale ma rangę przepisu ustawowego, dla którego została on zastrzeżona. Stanowi on regulację szczególną w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu i Regulaminu Gminy. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru zastosowany tryb obrad i głosowania wyłączył jedynie możliwość wstępu na sesję, co nie wyłącza jej jawności, podobnie jak sesja na odległość. Nadto ograniczenie to ma uzasadnienie w art. 61 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje prawo do ochrony zdrowia na równi z art. 68 ust. 1 i 4 tego aktu. Są to dwa różne dobra gwarantowane konstytucyjnie i wprowadzona ustawą COVID-19 regulacja wskazała na wyższość gwarancji/prawa do ochrony zdrowia w okresie pandemii. Organ nie naruszył żadnych zasad głosowania korespondencyjnego, czego organ nadzoru też nie stwierdził, co oznacza, że wykorzystanie trybu korespondencyjnego, opisanego w zarządzeniu z 21 kwietnia 2020 r. nie narusza prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż przedstawione w niej zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Organ nie zaprzecza, że art. 15xxz ustawy COVID-19 wprowadził możliwość zdalnego trybu obradowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Nie oznacza to jednak, iż Rada Gminy wybierając któryś ze wskazanych wyżej sposobów przeprowadzenia obrad może to uczynić z pominięciem ogólnych regulacji dotyczących zwoływania i odbywania sesji oraz głosowania nad uchwałami, wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym oraz z regulacji wewnętrznych danej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru sesja Rady Miejskiej zwołana w trybie korespondencyjnym naruszyła w sposób istotny zasadę jawności działania organów gminy. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie "formułował dodatkowych, nie zapisanych w przepisie, warunków" lecz uwzględnił zasadę jawności działania organów gminy wynikającą m.in. z art. 11b usg, która podczas przeprowadzania sesji korespondencyjnej została naruszona. Dwie formy byłyby dopuszczalne, ale jedynie w sytuacji, gdyby nie naruszałyby innych powszechnie obowiązujących zasad, stosowanie których nie zostało wyłączone w okresie pandemii. Co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dla organu nadzoru przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy nie jest przepisem szczególnym, który wyłączałby jawność działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym, a zatem zarówno przy wykorzystaniu środków porozumiewania się na odległość, jak i korespondencyjnie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "ppsa") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 ppsa uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddala.

Skarga Gminy została wniesiona na podstawie art. 91 ust. 1 usg. W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały.

Stwierdzić należy, że Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z 2 czerwca przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy z 30 kwietnia 2020 r., co miało miejsce 6 maja 2020 r. Termin upływał bowiem 6 czerwca 2020 r. i został przez organ dochowany.

Natomiast Rada Gminy, jak wskazano wyżej podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 2 i 3 usg, czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – 24 czerwca 2020 r. Dodać też należy, iż skargę wniesiono 3 lipca 2020 r. czyli z zachowaniem terminu do jej wniesienia liczonego od daty jego doręczenia, co miało miejsce 5 czerwca.

Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 5 czerwca 2020 r. stwierdzającego nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w całości, jako niezgodnej z art. 14 ust. 1, art. 11b usg w zw. z art. 61 Konstytucji oraz art. 15xxz ust. 1 ustawy COVID-19.

W tym miejscu przypomnieć należy, że za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu jest możliwość zastosowania w okresie pandemii przez organ stanowiący gminy (Radę Miejską), do przeprowadzenia sesji oraz podejmowania uchwał środków porozumienia na odległość lub głosowania korespondencyjnego (zdalny tryb prowadzenia obrad) czyli art. 15xxz ustawy COVID-19, jako przepisu szczególnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w marcu 2020 r. obszar kraju został dotknięty pandemią Covid-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego, a regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono 14 marca 2020 r., rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a stan epidemii obwiązuje od 20 marca 2020 r., zgodnie z rozporządzeniem MZ z 20 marca 2020 r.

Ustawa COVID-19 w art. 3 wprowadziła definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. Obradowanie zdalne ma również zastosowanie do kolegialnych organów wewnętrznych tych jednostek.

Z brzmienia powyższego przypisu wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy do zwołania i przeprowadzenia obrad na sesji 30 kwietnia 2020 r. z racji ogłoszonej pandemii. Uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Odstąpiono tylko od trybu zwyczajnego na rzecz wyjątkowego wynikającego ze szczególnej sytuacji i wskazanego w ustawie COVID-19 wprowadza czasowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii rozwiązanie alternatywne.

Istotnie ustawodawca w art. 15xxz określił zdalny tryb obradowania organów kolegialnych, ale w dwóch formach, tj. obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Warto jednak zauważyć, iż zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną". Oczywiście ustawa ma swoją specyfikę (dość odległą od ustrojowego prawa administracyjnego), ale warto zauważyć, że do zawartej w niej definicji odwołuje się także art. 3 pkt 4 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346) czy też art. 14 kpa.

Nie bez znaczenia pozostaje cel wprowadzenia zdalnego trybu obrad dla organów kolegialnych i jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, które muszą realizować zadania własne oraz zlecone im przez rząd, które wymagają podejmowania stosownych uchwał, niezależnie od załatwiania spraw bieżących przy wprowadzonych obostrzeniach epidemicznych, m.in. gromadzenia się osób, pracy zdalnej, które wywarły bezpośredni wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Dokonując wykładni tych przepisów trzeba mieć na uwadze przepisy art. 11b usg w zw. z art. 18 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie jawności sesji, art. 14 usg w zakresie głosowania, w tym konieczność zapewnienia głosowania imiennego, art. 20 usg w zakresie transmitowania i utrwalania obrad, art. 24 usg w zakresie aktywnego udziału radnego w pracach rady.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu nadzoru, ustawodawca dopuszczając zdalny tryb obradowania nie pozbawił obrad jawności. Nie uzależnił też zastosowania wskazanej formy od podmiotu, który może go stosować. Podmioty te wymienił w art. 15zzx ust. 1, a wybór formy obrad w trybie zdalnym powierzył przewodniczącemu danego organu. Ta regulacja szczególna jest niezależna od regulacji podstawowej wskazanej w art. 14 ust. 1 usg, który brzmi: "Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej" oraz art.11b ust.1-3 tej ustawy i nie pozostaje z nią w sprzeczności. Przepis ten brzmi "Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy."

Ustawa COVID-19 nie wprowadziła nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad.

Wskazać również należy, że przepisy innych ustaw przewidują możliwość głosowania korespondencyjnego przez organy kolegialne (nie tylko w okresie epidemii), np. art. 30 i 30a ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, art. 11 ustawy z 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych, czy art. 411(1) Kodeksu spółek handlowych, ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz.112). Z przywołanych ustaw jedynie Kodeks spółek handlowych i Kodeks wyborczy (wybory samorządowe, do sejmu, senatu i prezydenta) regulują procedurę głosowania korespondencyjnego.

Zarządzając 21 kwietnia 2020 r. sesję Miejskiej Rady na dzień 30 kwietnia 2020 r. Przewodnicząca Rady Miasta wybrała zdalny tryb obradowania z głosowaniem korespondencyjnym. Na kilka dni przed terminem sesji dostarczono radnym projekty uchwał w wersji papierowej, stwarzając możliwość składania uwag i poprawek do tych projektów, następnie oddania głosu w formie pisemnej z możliwością podania swoich racji. Radny mógł również nie wziąć udziału w głosowaniu, oddając niepodpisaną uchwałę. Głosy zostały zebrane przed sesją a na sesji policzone i Przewodnicząca podała wyniki głosowania nad wszystkimi uchwałami. Z czynności tej przeprowadzono bezpośrednią transmisję i opisano w protokole. Jak wyjaśnił organ, w czasie odczytywania wyników głosowania był wyświetlany obraz z wizerunkami niektórych radnych i Burmistrza, co nie zmienia faktu, że sesja i głosowanie odbyły się wyłącznie w trybie korespondencyjnym.

Bez znaczenia dla ważności i skuteczności uchwał podjętych na sesji, w tym spornej uchwały, pozostaje kwestia zmiany porządku obrad. Po pierwsze zmiana ta została zaakceptowana przez wszystkich radnych, po drugie sam fakt przedstawienia tej zmiany w czasie transmisji przez Burmistrza nie ma żadnego wpływu na ważność i skuteczność podjętych uchwał. Zmiana ta bowiem dotyczyła wykreślenia z porządku obrad innych punktów.

Sąd zgadza się z Gminą, że zarządzenie zostało przygotowane z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych oraz zasady jawności.

Z zarządzenia wynika, m.in., że:

1. Radni otrzymali osobiście porządek obrad wraz z projektami uchwał w wersji papierowej (pkt 1).

2. Radni mogli zgłaszać sugestie lub uwagi do proponowanych projektów uchwał, które spełniały rolę dyskusji nad projektami poszczególnych uchwał oraz zapytań tematycznych związane z przedmiotem obrad (pkt 2).

3. Radni otrzymali ostateczne projekty uchwał wraz z imiennymi kartami do głosowania opatrzonymi imieniem i nazwiskiem radnego i pieczęcią Rady, a także informację o wymaganym kworum i większości dla podjęcia danej uchwały (pkt 3).

4. Radni głosowali na imiennych kartach do głosowania wpisując samodzielnie wyrazy "za", "przeciw" albo "wstrzymuję się" oraz umieszczając własnoręczny podpis pod każdym oddanym głosem (pkt 4).

5. Zgodnie z § 26 Regulaminu Rady Miasta Pszów, każdy radny mógł zaznaczyć swoje racje dołączając do karty do głosowania pisemne uzasadnienie, dlaczego głosował "za", "przeciw" lub "wstrzymał się" do głosu. Uzasadnienie miało zostać dołączone do protokołu z sesji (pkt 5).

6. Radny miał prawo podjąć decyzję o nieuczestniczeniu w głosowaniu, pozostawiając czystą kartę do głosowania (pkt 6).

7. Bezpośrednio po upływie terminu głosowania, który upływał 30.04.2020 r o godz. 9:00, osoba upoważniona odebrała od radnych imienne karty do głosowania i dostarczy do Biura Rady Miejskiej (pkt 7).

8. Następnie obliczone zostały głosy oddane przez radnych w trybie korespondencyjnym. W przypadku wątpliwości co do oddanego głosu przewidziano możliwość kontaktu telefonicznego z radnym w celu ich wyjaśnienia (pkt 8).

9. W dniu 30.04.2020 r. o godz. 15:00 odbyła się sesja w czasie której Przewodnicząca Rady ogłosiła wyniki głosowania (pkt 9).

10. Sesja była transmitowana i utrwalana za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (pkt 10).

11. Imienne karty do głosowania zostały załączone do protokołu z sesji (pkt 11).

Zarządzenie uwzględnia wiek radnych i brak umiejętności w posługiwaniu się sprzętem elektronicznym. Sesja i głosowanie korespondencyjne w okresie pandemii stanowi dla radnych zapewnienie bezpieczeństwa w prowadzeniu działalności i wykonywania pracy. Powyższe wskazuje, że głosowanie, wbrew twierdzeniom Wojewody, zostało przeprowadzone na sesji. O podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu ale jego odczytania i policzenia. Te zaś działania miały miejsce w czasie sesji. Głosy radnych zostały odczytane i policzone. Gołosłowne jest też twierdzenie Wojewody, że głosy radnych były znane przed ich odczytaniem, gdyż zostały oddane wcześniej. Oddanie głosu nie oznacza jego ujawnienia przed odczytaniem. Tym samym przed odczytaniem wszystkich głosów i ich policzeniu nieznany był wynik głosowania. Odczytanie głosu stanowiło jego ujawnienie i spełniało wymóg jawności głosowania, zwłaszcza, że identyfikowano radnego poprzez wskazanie jego nazwiska ale także wizerunku.

Podsumowując należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a w szczególności zasady jawności, określonej w art. 61 Konstytucji. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w trybie art. 91 usg winien dokonać wykładni przepisów prawa i oceny ich zastosowania z uwzględnieniem pełnego stanu faktycznego.

Rada przeprowadzając sesję i podejmując uchwały w trybie korespondencyjnym nie miała możliwości realizacji prawa do "wstępu obywateli na sesję rady gminy" ale prawa tego nie można również zrealizować w przypadku sesji odbywanej za pomocą urządzeń porozumiewania się na odległość, a tej formy organ nadzoru nie kwestionuje. Podobnie niezrozumiały jest zarzut braku możliwości realizowania przez mieszkańców uprawnienia do "wypowiadania się" w czasie sesji, czy "zadawania pytań". W porządku obrad nie były ujęte takie punkty a art. 11g usg gwarantuje wyłącznie prawo "wstępu na sesję". Ten zaś poprzez obraz był możliwy. Ustawodawca nie ograniczył udziału mieszkańców do udziału bezpośredniego. Aktualnie rozprawy sądowe i Trybunału Konstytucyjnego, również odbywają się bez bezpośredniego udziału publiczności. Nie oznacza to, że są niejawne i ograniczają konstytucyjne prawa. Jawność nie dotyczy wyłącznie obecności na sesji, ale również poznania jej przebiegu i wyniku, przeprowadzonych głosowań i ich wyniku a to zostało zapewnione i nie wniesiono żadnych zastrzeżeń.

Niezależnie od powyższego, art. 15zzx ust. 1 jest przepisem ustawowym, w związku z czym wyłączenie a właściwie ograniczenie jawności następuje na podstawie ustawy, co przewiduje art. 11b ust. 1 zdanie 2 usg.

Nie doszło też do naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie bowiem z ust. 3 tego przepisu ograniczenie prawa, na zasadzie wyjątku od reguły, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach przepisy mające na celu ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawa te, jak ochrona zdrowie i zwalczanie chorób epidemicznych, również gwarantuje Konstytucja w art. 68 ust. 1 i 4. Obowiązek ten realizowany jest właśnie ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Cel i zakres regulacji ustawy określa jej art. 1, a w art. 2 ust. 1 wprost zapisano, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu C0VID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby".

Zwołując zatem sesję korespondencyjnie, a następnie ją prowadząc w tym trybie Przewodnicząca Rady Miasta realizowała zadania ustawowe wynikające z tej ustawy i przewidzianym przez nią trybie, zwłaszcza, że z przebiegu sesji przeprowadzono bezpośrednią transmisję. Radni oddali głosy, które zostały odczytane i obliczone na sesji.

Bez znaczenia dla ważności i skuteczności uchwał podjętych na spornej sesji są okoliczności związane ze zmianą porządku obrad. Po pierwsze zmiana ta została zaakceptowana przez wszystkich Radnych, po drugie sam fakt przedstawienia tej zmiany w czasie transmisji przez Burmistrza nie ma żadnego wpływu na ważność i skuteczność podjętych uchwał. Zmiana ta bowiem dotyczyła wykreślenia z porządku obrad innych punktów.

Nie ulega wątpliwości, że w tym celu wprowadzono w art. 15zzx ust. 1 możliwość przeprowadzenia sesji i głosowania w trybie korespondencyjnym, aby ograniczyć ryzyko zarażenia się nawzajem przez radnych i mieszkańców, gdyby sesja miała się odbyć w sposób tradycyjny. Nie ulega też wątpliwości, że dwóch dóbr chronionych konstytucyjnie - jawności życia publicznego i prawa do ochrony zdrowia, w sytuacji gdy obu tych dóbr nie można chronić jednocześnie, to drugie dobro winno być chronione na pierwszym miejscu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.