Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1142/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 7 i 11
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 645/14 w sprawie ze skargi A. L. oraz A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 645/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 1, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – dalej: ustawa z 2005 r. – orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. L. i jego żonie A. L. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] miasta M. przy ul. T. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł płatną w ratach kwartalnych na podstawie wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego z [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie organ odmówił udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie w wysokości 90%, której domagali się wnioskodawcy. Organ uznał bowiem, że nie zostały spełnione warunki określone w uchwale Rady Miasta M. nr [...] z 27 maja 2010 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2010 r., nr 120, poz. 2315).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawcy spełniają ustawowe warunki przekształcenia, gdyż nieruchomość została oddana im w użytkowanie wieczyste 23 lipca 1990 r. Użytkownicy wieczyści zobowiązani są do uiszczenia opłaty za przekształcenie na rzecz dotychczasowego właściciela – miasta M. Na podstawie uchwały Rady Miasta M. z [...] maja 2010 r. 90% bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości udziela się osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Ponadto, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie na więcej niż jeden cel, od opłaty za przekształcenie udziela się bonifikaty przewidzianej dla celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy.

Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na niej małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa. Decyzją Starosty M. z [...] września 2002 r. zatwierdzony został projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną. Na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] listopada 2012 r. organ ustalił, że nie został wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z pisma z 13 grudnia 2013 r. wynika natomiast, że budowa na przedmiotowej nieruchomości nie została zakończona ani w sensie fizycznym, gdyż nie wykonano wszystkich robót budowlanych, ani też pod względem formalnym, jako że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie obiektu. W zasobach archiwalnych Starostwa nie odnaleziono również pozwolenie na użytkowanie obiektu handlowo-usługowego. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie był składany dwukrotnie w latach 2002 i 2003. Wobec niewykonania wszystkich robót budowlanych w części handlowo-usługowej na parterze budynku nie został dokonany odbiór, zaś ostatecznie inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na użytkowanie.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. obszar dzielnicy K. uchwalonym uchwałą z [...] grudnia 2006 r., nr [...], nieruchomość objęta przekształceniem oznaczona jest symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że nieruchomość sklasyfikowana jest jako B- tereny mieszkaniowe, a z wypisu z rejestru budynków wynika, że na nieruchomości znajdują się dwa budynki jeden mieszkalny i jeden niemieszkalny. Z kolei w księdze wieczystej wpisany jest budynek przeznaczony na cele mieszkalne. Wpisu w tym przedmiocie dokonano w 1998 r. na wniosek skarżącego. Wpis do księgi wieczystej został dokonany jedynie na podstawie oświadczenia skarżącego, co nie może przesądzać o rzeczywistym przeznaczeniu budynku.

W tej sytuacji organ stwierdził, że inwestycja nie została zakończona, a zatem nie nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. W związku z tym organ uznał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanek uprawniających do udzielenia bonifikaty i orzekł o obowiązku uiszczenia opłaty za przekształcenie w pełnej wysokości, tj. w kwocie 129.402 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przyznanie im bonifikaty oraz o przyjęcie wartości nieruchomości ustalonej w operacie z 2005 r. sporządzonym na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. (wskazaną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji datę decyzji SKO jako [...] marca 2014 r. należy uznać za oczywistą omyłkę), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] stycznia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

SKO w całości podzieliło dokonane przez organ I instancji ustalenia dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i stwierdziło również brak podstaw do przyznania skarżącym 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie był celem mieszkaniowym. Budowa realizowana na podstawie decyzji z [...] września 2002 r. zatwierdzającej projekt zamienny z małej ubojni z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną nie została zakończona ani nie oddano budynku do użytkowania. Nie nastąpiła również trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można zatem uznać, że nieruchomość jest wykorzystywana wyłącznie na cele mieszkaniowe, a tylko wtedy przysługiwałaby bonifikata.

Jednocześnie SKO stwierdziło, że organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny operatu szacunkowego stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Zauważyło przy tym, że operat ten stanowi poprawę wcześniejszego operatu i nie wiadomo, czy jest to jego aktualizacja, gdyż tamten utracił ważność, czy też nowy operat. Nadto SKO wskazało na liczne uchybienia, dyskwalifikujące operat z grudnia 2013 r. jako dowód w sprawie. To zaś uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. W konsekwencji SKO stwierdziło, że organ I instancji winien ponownie rozpatrując sprawę zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego zgodnego z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

A. L. i A. L. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 21 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia i powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżący wnieśli o uznanie, że przysługuje im prawo do 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., II SA/Gd 645/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że SKO trafnie oceniło wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 2005 r., właściwy organ rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z art. 67 ust. 3a jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z powyższych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Określenie tej wartości następuje na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. H., którego w ogóle nie ocenił.

Zdaniem Sądu I instancji wskazane przez SKO uchybienia dotyczące operatu szacunkowego stanowiącego kluczowy dowód w sprawie i jednocześnie podstawę podjętego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim fakt, że organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny tegoż operatu, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Nadto, jak wskazało SKO, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia operat określony został przez rzeczoznawcę jako poprawa wcześniejszego operatu z października 2012 r. i nie wiadomo, czy jest to jego aktualizacja, gdyż tamten utracił ważność, czy też nowy operat.

Operat szacunkowy stanowi element konieczny postępowania dowodowego w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie może być przyjmowany przez organy w sposób bezkrytyczny. Podlega on ocenie pod względem zgodności z prawem i poprawności przyjętych w nim założeń, nie wchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. W sytuacji zatem stwierdzenia istotnych wad takiego operatu, nie tylko uprawnieniem ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich skorygowanie. Oczywiście taka korekta nie powinna się była odbywać poprzez zamianę poszczególnych założeń operatu w piśmie skierowanym przez rzeczoznawcę do organu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale winna prowadzić do sporządzenia nowej, wolnej od wad wyceny, względnie do sporządzenia stosownego aneksu do operatu. Podobnie niedopuszczalne jest zastępowanie operatu złożonego już do akt, "nowym" operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę, opatrzonym tą samą datą, ale opartym na odmiennych założeniach, bez jakiegokolwiek odniesienia się do uprzednio sporządzonej wyceny. Taki sposób sporządzania opinii o wartości nieruchomości, dyskwalifikuje ją jako wiarygodny dowód w sprawie.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd też w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien był wydać decyzję kasacyjną, co też uczynił. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie jest też zasadny zarzut skargi dotyczący niewłaściwego sposobu ustalania wartości nieruchomości. Skarżący domagali się przyjęcia wartości nieruchomości z wyceny dokonanej w latach 2004-2005 na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. SKO stwierdziło, że operat sporządzony w latach 2004-2005 nie jest już aktualny, gdyż upłynął wskazany w art. 156 ust. 3 u.g.n. okres 12 miesięcy. Sąd wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r., jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie został złożony w dniu 8 sierpnia 2012 r. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia za miarodajną w sprawie przekształcenia wyceny dokonanej w 2005 r. na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej. Z tego też powodu w toku ponownego rozpoznania sprawy należy wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie aktualnej wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego na potrzeby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżącym nie przysługuje uprawnienie do 90% bonifikaty od odpłaty za przekształcenie.

Skarżący twierdzili, że przeznaczenie nieruchomości określa obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M., obszar dzielnicy K., uchwalony przez Radę Miasta M. uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem nieruchomość skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowo-usługowa.

Wbrew twierdzeniom skarżących uchwalenie tego planu nie zmieniło przeznaczenia nieruchomości w sposób uprawniający ich do 90 % bonifikaty. Przy czym plan ten wprowadził jedynie mieszany sposób zagospodarowanie terenu, a nie wyłącznie mieszkaniowy. W ocenie Sądu I instancji w świetle uchwały Rady Miasta M. z [...] maja 2010 r. regulującej zasady udzielania bonifikaty, jako przeznaczenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste należy rozumieć przeznaczenie wynikające z umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a więc w rzeczywistości cel, na jaki nieruchomość w użytkowanie wieczyste została oddana. Z uchwały tej wynika bowiem, że 90% bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności nieruchomości udziela się osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Ponadto, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie na więcej niż jeden cel, od opłaty za przekształcenie udziela się bonifikaty przewidzianej dla celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14 poz. 74 ze zm.) zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedzało wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymagało wpisu do księgi wieczystej. Postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntów przez użytkownika wieczystego, podlegały ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 20 ust. 2). Artykuł 239 § 1 k.c. stanowi, że sposób korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Z art. 72 ust. 3 u.g.n. wynika, że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Stosownie zaś do art. 73 ust. 2 jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu.

W orzecznictwie sądów powszechnych przyjmuje się, że trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, następuje w wyniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że umową z dnia 23 lipca 1990 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana skarżącym w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na niej małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa. Określenie w tej umowie celu, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określenie sposobu korzystania z nieruchomości ma w sprawie istotne znaczenie. Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu dołączonej do skargi decyzji z [...] października 1986 r. poprzedzającej zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wskazano, że nieruchomość była zakwalifikowana do oddania w użytkowanie wieczyste pod budowę domu jednorodzinnego, skoro w § 1 tejże decyzji wyraźnie orzeczono o oddaniu przedmiotowej nieruchomości skarżącym celem budowy małej ubojni z zakładem przetwórstwa. Nie można zatem, wbrew twierdzeniom skarżących uznać, że nieruchomość została im oddana w użytkowanie wieczyste w celu budowy domu jednorodzinnego. Celem tym, co wynika zarówno z decyzji z [...] października 1986 r., jak i umowy z 23 lipca 1990 r., było wyłącznie wzniesienie małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa. Bezsporne jest też, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] września 1991 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę małej ubojni z zakładem przetwórstwa i budynku gospodarczego.

Dopiero następnie skarżący podjęli działania w celu wprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości również funkcji mieszkaniowej. Decyzją Starosty M. z [...] września 2002 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 1991 r. oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji w oparciu o projekt zamienny obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika jednakże, że inwestycja ta nie została zakończona, gdyż inwestorzy ani nie zakończyli robót budowlanych, ani nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie, a wręcz cofnięto wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Co więcej, w trakcie kontroli przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego nie stwierdzono użytkowania przedmiotowego obiektu.

W świetle powyższych okoliczności prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że nie można uznać aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana lub też przeznaczona wyłącznie na cele mieszkaniowe, a tylko wtedy skarżący mieliby prawo do 90 % bonifikaty. Podstawowym celem oddania nieruchomości w użytkowanie nie był cel mieszkaniowy. W przypadku przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiła również trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, co potwierdza również wysokość ponoszonych przez skarżących opłat rocznych z tytułu prawa użytkowania wieczystego. Trafnie przy tym wskazano w decyzji organu I instancji, że sam wpis do księgi wieczystej w dziale I-O budynku przeznaczonego na cele mieszkalne nie może przesądzać o sposobie korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, jako że nie obejmuje go domniemanie zgodności z prawem. Domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece obejmują bowiem tylko prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV księgi wieczystej, a nie dane faktyczne wpisane w dziale I-O.

Wbrew twierdzeniom skarżących, powyższej oceny zmienić nie może złożona przez nich decyzja Wojewody P. z [...] listopada 2014 r. (a więc wydana już po podjęciu zaskarżonej decyzji kasacyjnej) stwierdzająca nieważność decyzji z [...] września 2002 r. w zakresie dotyczącym adaptacji obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 grudnia 2014 r., II SA/Gd 645/14, wnieśli A. L. i A. L., przy czym skarga kasacyjna wniesiona przez A. L. została odrzucona postanowieniem Sądu I instancji z 19 marca 2015 r. A. L. zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes obywatela – strony postępowania, tzn. uznanie w niniejszej sprawie na podstawie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, iż przedmiotowa nieruchomości jest przeznaczona pod zabudowę inną niż mieszkaniową (przemysłową), podczas gdy z miejscowego planu zagospodarowania wynika, iż nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co wyklucza zagospodarowanie jej w sposób określony we wspomnianej umowie;

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 7 i 11a ustawy z 2005 r. w zw. z § 1 ust. 1 tiret 1 i ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. Urz. Woj. P. z 2010 r. Nr 120 poz. 2315) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przez przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste należy rozumieć przeznaczenie wynikające z umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a więc w rzeczywistości cel, na jaki nieruchomość w użytkowanie wieczyste została oddana, a nie przeznaczenie wynikające z miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego;

3. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 7 i 11a ustawy z 2005 r. w związku z § 1 ust. 1 tiret 1 i ust. 4 uchwały Nr [...]Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2010r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, poprzez ich błędne zastosowanie (brak zastosowania), polegające na uznaniu, że skarżącym nie przysługuje bonifikata w wysokości 90% pomimo, iż nieruchomość oddana im w użytkowanie wieczyste, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi, a także o zasadzenie kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, muszą one być rozpatrzone łącznie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien on wraz z małżonką otrzymać 90% bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w M. przy ul. T. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Podstawy do udzielenia bonifikaty skarżący kasacyjnie upatruje w art. 4 ust. 7 i ust. 11a ustawy z 2005 r. oraz w § 1 ust. 1 i ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. Urz. Województwa P. z 2010 r., nr 120, poz. [...]), jako że w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego wskazana nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W związku z tak ujętymi zarzutami zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. "Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1. Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego – na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku." Z kolei z ust. 11a wynika, że "W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych."

Z powyższych przepisów można wywodzić, że w odniesieniu do nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego kasacyjnie warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych określa w uchwale rada gminy, jako że nieruchomość jest własnością Miasta M. Z § 1 ust. 1 i ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie warunków udzielania bonifikaty i wysokości stawek procentowych od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że 90% bonifikata od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę (ust. 1), przy czym w przypadku, gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, od opłaty udziela się bonifikaty przewidzianej dla celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy (ust. 4).

Z powołanych przepisów uchwały można wyprowadzić dwa zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wnioski: po pierwsze, z § 1 ust. 4 wynika, że cel użytkowania wieczystego uprawniający do bonifikaty określa umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste; po drugie, należy odróżnić nieruchomość zabudowaną "na cele mieszkaniowe" od "przeznaczenia pod tego rodzaju zabudowę" w planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że umową z 23 lipca 1990 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na niej małej ubojni wraz z zakładem przetwórstwa mięsa. Następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z 3 września 1991 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę małej ubojni z zakładem przetwórstwa i budynku gospodarczego. Przeznaczenie to nie uległo zmianie do chwili obecnej, mino że decyzją Starosty M. z [...] września 2002 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 1991 r. oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji, w oparciu o projekt zamienny, obiektu pierwotnie projektowanego jako mała ubojnia z zakładem przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną. Inwestycja ta nie została jednak zakończona, gdyż inwestorzy ani nie zakończyli robót budowlanych, ani nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie, a nawet cofnęli wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Następnie Wojewoda P. decyzją z [...] listopada 2014 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2002 r., w zakresie adaptacji ubojni i zakładu przetwórstwa mięsa na obiekt handlowo-usługowy z częścią mieszkalną. Mimo więc, że decyzja z [...] września 1991 r. wygasła, to przeznaczenie nieruchomości określone w umowie z 23 lipca 1990 r. nie uległo zmianie.

Jak ustalił organ działka nr [...] jest zabudowana, ale tej nieukończonej zabudowy z całą pewnością nie można uznać za mieszkaniową, gdyż pozwolenia na tego typu zmianę przeznaczenia lub pozwolenia na użytkowanie obiektu z funkcją mieszkalną skarżący nie uzyskali. Gdyby nieruchomość była niezabudowana, to można byłoby rozważać wzajemny stosunek celu użytkowania wieczystego określonego w umowie z 23 lipca 1990 r. i przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta M. z [...] grudnia 2006 r., nr [...], nieruchomość skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Rozstrzygnięcie tego dylematu wymagałoby jednak uprzedniego zbadania, czy dotrzymane zostały przez użytkowników wieczystych terminy zabudowy, określone w § 6 umowy z 23 lipca 1990 r., i ewentualnych konsekwencji z tego wynikających. Jeśli jednak uznajemy, że nieruchomość jest zabudowana, to tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym, a nie przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z cytowanymi przepisami uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2010 r. – uprawnia do 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie.

Wprawdzie możliwa jest zmiana przeznaczenia zabudowanej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne." Na gruncie powołanej ustawy użytkownik wieczysty ma nie tylko instrumenty prawne (czego nie ma potrzeby rozwijać z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy), ale także podstawy materialne do przeciwstawienia się ewentualnym niekorzystnym dla niego zmianom w zagospodarowaniu zabudowanej nieruchomości, jak też zmianom uniemożliwiającym realizację podjętych przez niego zobowiązań. Może też, korzystając z nowych rozwiązań przyjętych w planie, dostosować dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości do nowego przeznaczenia wynikającego z planu. Dopóki jednak skarżący kasacyjnie nie zmieni przeznaczenia nieruchomości wynikającego z umowy z 23 lipca 1990 r. i wynikającej z tego zabudowy do możliwych według późniejszego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązań – w tym wypadku do zmiany na funkcję mieszkalną – nie jest możliwe uzyskanie 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie, na gruncie obowiązującej w tym zakresie uchwały rady gminy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (z powodów, o jakich była mowa w decyzji SKO w G. z [...] sierpnia 2014 r.) organ weźmie też pod uwagę konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz. U z 2015 r., poz. 373; OTK-A 2015/3/28), jako że nie były one dotychczas przedmiotem analizy, gdyż wyrok TK został wydany zarówno po decyzji organu odwoławczego, jak i po wyroku Sądu I instancji.

Uznając więc zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie NSA oddalił wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jako że odpowiedź organu na skargę kasacyjną nie wniosła nic nowego do sprawy.