Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 188/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 37 d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Leśnej Uprawnionych [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 listopada 2023 r. znak SKO-ZP-415-306/23 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej Wspólnoty Leśnej Uprawnionych [...] w W. kwotę 673 zł (sześćset siedemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 listopada 2023 r. nr SKO-ZP-415-306/23, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Leśnej Uprawnionych [...] z siedzibą w W. , utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Kościelisko z dnia 10 października 2023 r. nr PP.6723.1.6.2023 w sprawie: 1) wymierzenia Wspólnocie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 4807,67 zł za niezgodne z uchwałą krajobrazową umieszczenie tablicy reklamowej na metalowej konstrukcji kratownicowej na działce nr [...] w W. w okresie od 07.08.2023 r. do 10.10.2023 r. oraz 2) zobowiązania do usunięcia tablicy reklamowej wraz z metalowa kratownicą i nadaniu zobowiązaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wójta Gminy Kościelisko wymierzono Wspólnocie karę pieniężną w oparciu o art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, zwanej dalej u.p.z.p.) oraz przepisy uchwały nr VI/50/19 Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Gminy Kościelisko (Dz. Urz. Woj. małopolskiego z 4/06.2019 r., poz. 4282), zmienionej uchwałą nr XLVII/356/23 Rady Gminy Kościelisko z 15.05.2023 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 2 ust. 16b, art. 37d ust. 1, 3, 5 u.p.z.p., oraz art. 29 ust. 2 pkt 27 lit. b Prawa budowlanego w zw. z art. 6 k.p.a poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu strona podniosła, że zakwestionowana przez organ konstrukcja nie jest reklamą, a znakiem drogowym niezbędnym dla potrzeb informacji lokalnej.

Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, w ramach którego przeprowadzono wizję lokalną. Ustalono wtedy, że konstrukcja z reklamą znajduje się na działce nr [...] w W. , stanowiącej drogę wewnętrzną, będącą własnością Wspólnoty Leśnej. Przedmiotem postępowania jest tablica reklamowa jednostronna umieszczona na metalowej kratownicy na betonowym fundamencie o wymiarach 270cm x 70 cm. Na tablicy reklamowej umieszczono napis "Ostatni parking 1 km". W narożnikach tablicy umieszczono dwa znaki drogowe "droga jednokierunkowa" oraz parking". Zdaniem przedstawiciela Wspólnoty ww. tablica nie stanowi tablicy reklamowej, lecz tablicę informacyjną, określającą odcinek drogi, na którym znajdują się miejsca parkingowe i służy bezpiecznemu ruchowi kołowemu.

W toku postępowania, organ I instancji zwrócił się z pytaniem do Wojewody Małopolskiego, czy sporna tablica jest znakiem drogowym w rozumieniu przepisów ruchu drogowego oraz czy poszczególne elementy tego obiektu to jest znak D3 - droga jednokierunkowa oraz D-18 - parking, zostały prawidłowo zainstalowane i czy nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wojewoda udzielił odpowiedzi negatywnej. Wskazał, że kompilacja znaków przedstawionych na załącznikach graficznych jest niezgodna z przepisami ruchu drogowego, a tym samym nie jest to znak drogowy. Ponadto zwrócono uwagę, że znak D-3 błędnie informuje o drodze jednokierunkowej, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Nieprawidłowe jest także umieszczenie znaków nad drogą.

Kolegium oceniło, że sporna tablica stanowi tablicę reklamową, w szczególności z uwagi na jej treść, która informuje o ostatnim parkingu oddalonym o 1 km od miejsca tablicy. Nie ulega w ocenie organu dyskusji, że informacja ta promuje usługę polegającą na udostępnieniu miejsc do parkowania. Błędne natomiast oznaczenie znakiem D-3 (droga jednokierunkowa), albowiem faktycznie droga jest dwukierunkowa, ma on natomiast wskazywać kierunek w którym ma udać się kierujący pojazdem aby dojechać do reklamowanego parkingu. Nie ulega wątpliwości, że nie było intencją zarządcy drogi zamieszczenie znaku "droga jednokierunkowa" lecz wskazanie kierunku parkingu.

Powyższe okoliczności nie budzą w ocenie Kolegium wątpliwości, a podnoszone przez stronę zarzuty, że tablica ma zabezpieczyć przed niebezpiecznymi sytuacjami związanymi z manewrowaniem pojazdami przez turystów mijają się z prawdą. Umieszczenie znaku informującego o drodze jednokierunkowej w sytuacji kiedy ruch pojazdów odbywa się w obu kierunkach stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na tej drodze.

W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia szeregu przepisów uchwały krajobrazowej. Naruszono bowiem zakaz umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy w pasie drogowym (§ 24 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały) oraz zakaz stosowania na reklamie farby fluorescencyjnej (§ 29 cyt. uchwały). Naruszono także dozwolone odległości tablic reklamowych od granic sąsiedniej nieruchomości i od budynku (§ 25 pkt 1 i 2 cyt. uchwały) oraz przekroczono dopuszczalną wysokość tablicy (§ 26 ust. 2).

Karę pieniężną ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 cyt. uchwały Rady Gminy Kościelisko, wskazując, że stanowi ona iloczyn kwoty 75,12 zł i liczby dni, począwszy od wszczęcia postępowania z urzędu.

Od powyższej decyzji Wspólnota złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 16b, art. 37d ust. 1, 3, 5 i 8 u.p.z.p.;

2. art. 29 ust.2 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji braku podstaw do jej orzeczenia;

3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych" na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podniesione przez stronę skarżącą.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 37d u.p.z.p., zgodnie z którym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust.4). Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (ust. 8). Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (ust. 9).

W przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną jest fakt umieszczenia przez Wspólnotę tablicy w pasie ruchu drogowego, znajdującym się na działce należącej do tej Wspólnoty, w terenie zabudowanym, we wsi W.. Strona skarżąca nie zgadza się jednak z dokonaną przez organ kwalifikacją tej tablicy, jako tablicy reklamowej, gdyż jej zdaniem stanowi ona wyłącznie znak drogowy, umieszczony nad jezdnią w celach porządkowych, mający wyłącznie charakter informacyjny i zapobiegający zatorom drogowym.

Sąd nie miał żadnych wątpliwości, że rację w powyższym sporze należy przyznać organowi. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sporna tablica nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, lecz stanowi reklamę parkingu, znajdującego się w odległości 1 km od znaku. Tablica nie stanowi tym bardziej znaku drogowego w rozumieniu przepisów ruchu drogowego, co zostało jednoznacznie stwierdzone w piśmie Wojewody Małopolskiego. Na tablicy posłużono się wprawdzie znakami graficznymi zastrzeżonymi dla znaków drogowych w postaci znaku D3 - droga jednokierunkowa oraz D-18 - parking, kompilacja tych znaków na jednej dużej tablicy, umieszczonej do tego nad drogą, jest jednak niezgodna z przepisami ruchu drogowego. Ponadto, znak D-3 błędnie informuje o drodze jednokierunkowej, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż droga na której znajduje się znak, ma charakter dwukierunkowy. Powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że tablicy nie można potraktować jako znaku drogowego, a wniosek organów, że stanowi ona tablicę reklamową jest jak najbardziej prawidłowy.

W świetle powyższego ustalenia, w sprawie zastosowanie znajdzie § 24 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 maja 2019 r. nr Vl/50/19 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Gminy Kościelisko (Dz. Urz. Woj. małopolskiego z 4/06.2019 r., poz. 4282). Zgodnie z tym przepisem, na terenach zabudowy niedopuszczalne jest umieszczanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy (za wyjątkiem dopuszczonych do stosowania banerów i urządzeń pneumatycznych o których mowa w §23 pkt 1 a) w pasie drogowym).

Umieszczenie tablicy reklamowej w miejscu do tego niedozwolonym, wyłącza zdaniem Sądu konieczność badania rodzaju użytej farby, wielkości tablicy, czy też odległości od sąsiednich zabudowań, czy też granicy działki, choć rację miał organ wskazując, że również te parametry zostały naruszone.

Wobec tego, że umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym nastąpiło z naruszeniem jednoznacznego zakazu wynikającego z cyt. powyżej uchwały, zarówno nałożenie kary pieniężnej, jak i przyjęcie wymienionych w decyzji stawek nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wadliwie natomiast przyjęto okres, za który kara została wymierzona.

Jak wskazano już powyżej, zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W przedmiotowym wypadku za datę wszczęcia postępowania organ uznał datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony, który to pogląd Sąd uznał za nietrafny.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9).

Za przyjęciem powyższej koncepcji zdaniem Sądu przemawiają także względy słusznościowe. Dotkliwe skutki finansowe nie powinny bowiem powstać od chwili zdarzenia, o którym strona nie miała żadnej świadomości.

Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. 8 lipca 2023 r., czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej, od 7 lipca 2023 r. W tym zakresie organy faktycznie naruszyły art. 37d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. Błąd ten zadecydował o konieczności wyeliminowania decyzji organu odwoławczego, który w ramach ponownego rozpoznania sprawy, ponownie obliczy wysokość kary pieniężnej, z uwzględnieniem powyższych wskazówek.

Nie znalazły natomiast uzasadnienia inne zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia pozostałych wskazanych przez stronę przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 37 d ust. 1 tej ustawy, ani też art. 29 ust. 2 pkt 27 lit. b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje, w których przypadkach budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, a kwestie te nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Organy nie naruszyły też wynikającego z art. 7a § 1 k.p.a. obowiązku interpretowania norm prawnych na korzyść strony. Nakaz ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a te w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. O istnieniu wątpliwości nie świadczy bowiem fakt, że zastosowanie norm prawnych dało niekorzystny dla strony wynik. Jeżeli zaś chodzi o konstytucyjność art. 37d u.p.z.p., to kwestia ta była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrok z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 nie ma jednak odniesienia do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, albowiem dotyczył jedynie problematyki pominięcia ustawodawczego w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które zostały zobowiązane do usunięcia tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwał krajobrazowych. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym zwrot nadpłaconego wpisu w wysokości 307 zł zarządzono w dniu 3 kwietnia 2024 r. (k.36).