Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2549/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1005/19 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji nakazującej doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Z. D. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1005/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Z. D. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanej (Dz. U z. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej "p.b.") decyzją z [...] stycznia 2002 r. nr [...]nakazał Z. D. (zwanej dalej: skarżącą), w terminie do [...] grudnia 2002 r., doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...] i decyzji z [...] listopada 1994 r. znak [...].

Decyzją z [...] marca 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) uchylił ww. decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania (ustalając go na [...] lipca 2002 r.), a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Skarga Z. D. na decyzję WINB została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 950/02).

Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżąca wniosła do PINB o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] stycznia 2002 r. podnosząc, że parametry obiektu nie naruszają warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę z [...] lutego 1992 r. oraz w decyzji z [...] listopada 1994 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. PINB odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji z [...] stycznia 2002 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 810/18 uchylił ww. decyzję WINB z [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien zgromadzić materiał dowodowy niezbędny do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego, co w szczególności dotyczy protokołu kontroli dokonanej przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002 r. oraz pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. i decyzji z [...] listopada 1994 r. Sąd wskazał także, że po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego organ oceni, czy zaistniały przesłanki do wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji z [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że porównał wyniki oględzin przeprowadzonych [...] listopada 1999 r. (tj. przed wydaniem decyzji z 29 stycznia 2002 r.) oraz oględzin z [...] marca 2014 r. i [...] marca 2018 r i stwierdził, że kontrole dokonane po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2002 r. potwierdzają wyniki kontroli z 1999 r. (w granicach błędu wynikającego z dokładności pomiaru). Sporna ściana nie zmieniła położenia od czasu kontroli w 1999 r.

W ocenie PINB nie została spełniona zasadnicza przesłanka wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. bezprzedmiotowość decyzji z [...] stycznia 2002 r. Nie uległ zmianie podmiot, który był zobowiązany do wykonania decyzji - jest nim nadal skarżąca. Nadal też istnieje ściana wewnętrzna poprzeczna pomiędzy pawilonami nr [...] i [...] przy ul. [...], a jej położenie od czasu wydania decyzji nie uległo zmianie. Ponadto obecny stan faktyczny ściany nie jest zgodny z projektem (opisane przesunięcia osiowe ściany).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. D. WINB decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] sierpnia 2019 r. W ocenie WINB w sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość decyzji z [...] stycznia 2002 r. Od czasu wydania tej decyzji nie uległa zmianie lokalizacja ściany pomiędzy pawilonami przy ul. [...] i [...], której dotyczy obowiązek zawarty w decyzji z [...] stycznia 2002 r. WINB zauważył, że wobec braku wykonania obowiązku określonego decyzją z [...] stycznia 2002 r. PINB decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekł o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. [...] we W. na działkach nr [...] i [...]. WINB decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] stycznia 2019 r. w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Z kolei wskutek rozpatrzenia wniesionej skargi do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 417/19 uchylił decyzję WINB w części dotyczącej nałożenia obowiązku zaniechania robót budowlanych na A. S.

WINB uznał, że po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2002 r. stan faktyczny ani prawny w sprawie nie uległ zmianie.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Z. D. podniosła, że jej budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z dokumentacją projektową, tak jak wymagała tego decyzja PINB z [...] stycznia 2002 r. W jej ocenie, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie stwierdzą lub nie udowodnią, że nic nie zmieniło się od roku 2002 jeżeli chodzi o jej dobudówkę na działce nr [...], to musi wyraźnie przyznać, że decyzję naprawczą w 2002 r. podjęto w sytuacji, kiedy wymiary dobudówki skarżącej były zgodne z projektem, a wymiary dobudówki sąsiadki - A. S., odbiegały od projektu. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 maja 2005 r. zleciała wykonanie robót budowlanych celem uzyskania wymiarów obiektu zgodnych z projektem. Naprawy zostały wykonane. Następnie rzeczoznawca budowlany w zleconej opinii potwierdził, że szerokość dobudówki jest zgodna z projektem budowlanym i wynosi 560 cm, a ściana wspólna z budynkiem A. S. stoi już we właściwym miejscu. Wskazała także na treść uzasadnienia decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów RP w Bydgoszczy z [...] czerwca 2016 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowa ściana została wykonana zgodnie z projektem, a stwierdzająca niezgodność z projektem opinia arch. B. G. jest niezgodna ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku z dnia 3 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz wyjaśnił, że przedmiotem kontrolowanej decyzji było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z [...] stycznia 2002 r. i ograniczając się do granic tej sprawy Sąd nie może kontrolować ani prawidłowości wydania decyzji z [...] stycznia 2002 r. ani prawidłowości rozstrzygnięć wydanych po decyzji z [...] stycznia, w tym prawidłowości decyzji orzekającej o zaniechaniu dalszych robót budowlanych dotyczących wewnętrznej ściany poprzecznej pomiędzy rozbudowanymi segmentami budynku szeregowego przy ul. [...].

Decyzja PINB z [...] stycznia 2002 r. dotyczyła ściany oddzielającej dwa z pięciu "segmentów" budynku szeregowego przy ul. [...] tj. ściany oddzielającej segment przy ul. [...] (na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej), a segmentem przy ul. [...] (na działce nr [...] stanowiącej własność A. S.). W niniejszej sprawie sporną kwestią jest okoliczność, czy skarżąca wykonała ww. decyzję z [...] stycznia 2002 r. Decyzja PINB z [...] stycznia 2002 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Decyzja ta nakazywała skarżącej "doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...]" do stanu zgodnego "z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...] i decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]". Z sentencji decyzji wynika zatem, że czynności i roboty budowlane, które mają doprowadzić do stanu zgodnego z prawem mają dotyczyć "ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...]" - a nie innych elementów obiektu budowlanego. Natomiast "stanem zgodnym z prawem", jak wynika z decyzji, jest stan zgodny z "dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...] i decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]". Tak więc to "dokumentacja będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...] i decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]" jest wzorcem, na podstawie którego organ winien ocenić, czy osiągnięto zakładany rezultat (stan zgodny z prawem) - a nie np. "ocena stanu faktycznego realizowanej nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego segmentu, opracowanej przez projektanta mgr inż. arch B. G.", na którą powołuje się organ I instancji. Stanem faktycznym, który ma być do tego wzorca "przyłożony" jest natomiast stan "ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ul. [...]" - a nie stan innych elementów tego obiektu.

Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z 8 stycznia 2019 r nie wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego tylko o protokół kontroli sprzed wydania decyzji z [...] stycznia 2002 r. Sąd nakazał uzupełnić materiał dowodowy także o pozwolenie na budowę z [...] lutego 1992 r. i decyzję na dokończenie budowy z [...] listopada 1994 r. Te wszystkie dokumenty - a nie tylko protokół kontroli sprzed wydania decyzji z [...] stycznia 2002 r., miały być podstawą do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem organ kontynuując postępowanie po wyroku Sądu z 8 stycznia 2019 r. w istocie dokonał jedynie ustalenia, jaka jest odległość pomiędzy przedmiotową ścianą, a ścianą pawilonu A. S. (na działce nr [...]) znajdującej się przy granicy z działką nr [...] (taki jest rezultat ustalenia przez organ w toku oględzin szerokości pawilonu A. S. na działce nr [...] przy ul. [...]) oraz stwierdził, że odległość ta nie zmieniła się od 1999 r., - wskazując na dokumentację budowlaną opisał, w jaki sposób miał być zbudowany budynek i odnotował, że przedmiotowa ściana parteru jest przesunięta zarówno względem ściany istniejącego wcześniej pawilonu jak i względem istniejącej ściany I piętra.

Ani organ odwoławczy, ani organ pierwszej instancji nie wskazały natomiast z jakich konkretnych zapisów i rysunków "dokumentacji będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...]" oraz z jakich konkretnych zapisów i rysunków "decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]" wynika prawidłowe miejsce posadowienia ściany (zarówno względem granic geodezyjnych nieruchomości jak też względem innych elementów wznoszonego przez Skarżącą obiektu budowlanego), jej wysokość, grubość, sposób powiązania z innymi elementami obiektu budowlanego. Nie opisały zatem "wzorca" do którego winien być odnoszony obecny stan faktyczny.

Organ pierwszej instancji wskazuje wprawdzie na "inwentaryzację", ale bez dokładnego określenia o jaki dokument chodzi i z jakiej daty, a ponadto nie odnosi ustaleń "inwentaryzacji" do konkretnych zapisów i rysunków "dokumentacji będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...]" oraz konkretnych zapisów i rysunków "decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]". Protokół z kontroli przeprowadzonej przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002 r. (oraz ewentualne inne dowody potwierdzający stan obiektu przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002 r.) ma natomiast takie znaczenie dla sprawy, że ustalenie stanu faktycznego przed wydaniem ww. decyzji pozwala na określenie jakich konkretnych czynności w obiekcie budowlanym w kształcie istniejącym przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2002 r. skarżąca powinna dokonać, aby doprowadzić ów obiekt budowlany (a w zasadzie jego część - przedmiotową ścianę) do kształtu odpowiadającego "wzorcowi" tj. "dokumentacji będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...] i decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]". Stwierdzenie, że wykonano tak zidentyfikowane czynności skutkowałoby bezprzedmiotowością decyzji z [...] stycznia 2002 r.

Powyższe prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku że organ uchybił art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. nie przedstawił wystarczająco jasno powodów dla których uznał, że decyzja z 29 stycznia 2002 r. nie została wykonana, a tym samym nie jest bezprzedmiotowa i nie można stwierdzić jej wygaśnięcia.

Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ zgromadzi materiał dowodowy niezbędny do ustalenia w prawidłowy sposób stanu faktycznego, w szczególności organ winien ustalić gdzie posadowiona jest przedmiotowa ściana i jakie są jej parametry, w tym względem granic nieruchomości. Wydając decyzję organ ponadto winien wskazać, jak powinna być posadowiona i jakie parametry powinna mieć "ściana wewnętrzna poprzeczna pomiędzy pawilonami przy ul. [...]" według konkretnych zapisów i rysunków "dokumentacji będącek integralną częścią pozwolenia na budowę z [...] lutego 1992 r. znak [...] i decyzji na dokończenie z [...] listopada 1994 r. znak [...]". Wskazując na dowody, przy pomocy których czyni ustalenia, organ winien wskazać na ich charakter (opinia biegłego, dokument urzędowy, dokument prywatny) oraz datę sporządzenia.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 1005/19 w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji, gdy z zebranej dokumentacji przez organy wynika, iż decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2002r. znak: [...] nie została wykonana przez skarżącą (co m.in. potwierdzono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 833/15 oddalającym skargę Z. D. i Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającym jej skargę kasacyjną od ww. wyroku - wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1383/17) i błędne przyjęcie, że:

- doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji,

- organy nie ustaliły stanu faktycznego,

- organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polegało naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., którego w ocenie Sądu Wojewódzkiego dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to:

- brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB,

- brak odniesienia się do stanowiska skarżącej zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r., w którym skarżąca oświadcza, że: "nie zmienione jest położenie ściany [...]",czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych decyzji, pozbawienie organów informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku i wskazań co do dalszego postępowania;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów, wyłącznie twierdzenia skarżącej "że nie wiadomo, czy inne pawilony, w tym na działce sąsiadującej [...] zostały wybudowane (w tym posadowione) zgodnie z pozwoleniami na budowę [...]", co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB.

4) niewłaściwym zastosowaniu art. 150 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja WINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy;

5) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieoddalenie skargi;

6) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w szczególności:

- dokumentów kontroli (oględzin) przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] listopada 1999 r., w dniu [...] marca 2014 r., w dniu [...] marca 2018 r., w dniu [...] grudnia 2018 r. i w dniu [...] lipca 2019 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Z. D. oraz o zasądzenie od skarżącej - Z. D. na rzecz organu administracji publicznej kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Aby zatem uchylić zaskarżony akt z tych przyczyn należałoby wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do zasygnalizowania uchybień organów, nie przeprowadzając analizy czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WINB Sąd I instancji nie wyjaśnił podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia kontrolowanych decyzji, nie odniósł się do stanowiska skarżącej zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2020 r. Ponadto Sąd I instancji nie wziął pod uwagę stanowiska WINB wyrażonego w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2019 r. w której zawarto informację, iż decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2002r. znak: [...] nie została wykonana przez skarżącą, co zostało potwierdzone m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 06.12.2016r. sygn. akt II SA/Bd 833/15 oddalającym skargę Z. D., w którego uzasadnieniu wskazano, iż "[...] skarżąca nie wykonała od 2002 r. żadnych nowych prac [...]" Sąd Wojewódzki uznał wyłącznie twierdzenie skarżącej, że nie wiadomo, czy inne pawilony, w tym na działce sąsiadującej [...] zostały wybudowane (w tym posadowione) zgodnie z pozwoleniami na budowę [...]", nie odniósł się w uzasadnienia wyroku do stanowiska skarżącej, iż "nie zmienione jest położenie ściany [...].", jak również do stanowiska organu, co w ocenie skarżącego kasacyjnie skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Tym samym uznanie twierdzenia skarżącej oznacza wyjście poza zakres (rozszerzenie) przedmiotu postępowania określonego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jakim jest badanie bezprzedmiotowości danej decyzji.

Ponadto w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. orzeczenie stwierdzające wygaśnięcie decyzji jest o tyle szczególne, że jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, stwierdzającym jedynie, że określony skutek (wygaśnięcie) już nastąpił od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Stan bezprzedmiotowości jest interpretowany w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania określonego w art. 105 § 1 k.p.a. - brak podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tej sprawie brak przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będzie wyłącznie wtedy, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto o prawach lub obowiązkach dotyczących rzeczy, co do których - w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia - te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z przyznanego jej decyzją uprawnienia. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się wykonanie, ani niewykonanie obowiązku, a nieistnienie przedmiotu decyzji. Charakter podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczy prawidłowości decyzji PINB z [...] stycznia 2002 r. znak: [...], a w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można wykazywać, że sprawa administracyjna została załatwiona nieprawidłowo, np. poprzez niewłaściwe ustalenie adresata praw i obowiązków, czy niezasadne ich określenie. Właściwym czasem i trybem na podnoszenie tego rodzaju zarzutów albo postulatów jest postępowanie rozpoznawcze i przewidziane prawem tryby jego weryfikacji. Trybem takim nie jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, bowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji o utracie mocy. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ani do badania prawidłowości jej wydania, co w sytuacji uwzględnienia skargi Z. D. jest contra legem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zasadność rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego co do Z. D. została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Bd 417/19.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Zasadne okazały się zarzuty podniesione w pkt 1, 2 i 5 skargi kasacyjnej. Decyzja poddana kontroli Sądu I instancji została wydana na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Skarżąca Z. D. zwróciła się do PINB o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącej za wydaniem decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. przemawiać miało wykonanie obowiązku wskazanego w tej decyzji.

Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). W przepisie art. 162 § 1 k.p.a. wymieniono trzy grupy przesłanek wygaśnięcia decyzji. Pierwsza obejmuje stan bezprzedmiotowości decyzji i wynikający z przepisów prawa obowiązek organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Druga dotyczy przypadku, gdy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią grupę przesłanek ustawodawca powiązał z niedopełnieniem przez stronę ustanowionego w decyzji warunku.

Uchylając decyzję WINB Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mające polegać na niezebraniu całego materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, całkowicie pominął przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. Treść tego ostatniego przepisu determinowała bowiem prawidłowy kierunek postępowania dowodowego. Ponadto w toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje merytorycznej weryfikacji wydanej wcześniej decyzji, lecz ogranicza się do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wydaje się natomiast sugerować, iż organ ponownie powinien zbadać zasadność nałożonego obowiązku.

Co też istotne, Sąd I instancji błędnie założył, że wykonanie obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] skutkować powinno wydaniem decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2018 r. II OSK 1383/17 wydanym w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji wskazał już, że odpowiedni sposób zakończenia postępowania naprawczego będzie decydował, czy zasadne będzie ubieganie się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Końcowo bowiem w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego może wydać różne rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Dlatego też przyjąć trzeba, że w przypadku wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ powinien zbadać wykonanie tego obowiązku i wydać stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 51 p.b. Zatem wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 29 stycznia 2002 r. powinno skutkować wydaniem właściwego rozstrzygnięcia w trybie przepisów p.b., a nie jak wskazał to Sąd I instancji, stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Pierwszy z przepisów określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować, tak jak uczyniono to w niniejszej skardze kasacyjnej, dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 150 p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę uwzględnienia skargi w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145 – 148 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skargą została objęta decyzja administracyjna, zatem art. 150 p.p.s.a. nie mógł stanowić i nie stanowił podstawy uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach. Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominął określone dowody znajdujące się w aktach sprawy, to powinien podnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1534/08; kttp://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonując kontroli decyzji WINB uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. W szczególności Sąd ten zbada, czy organ prawidłowo ocenił brak ustawowych przesłanek do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie rozstrzygając o kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien mieć na uwadze, że zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpis stały w sprawach skarg dotyczących decyzji wydanych w trybie wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, wynosi 200 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.