Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2541/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: at. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 317/14 w sprawie ze skargi K. K. i B. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz K. K. i B. K. solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2014 r., II SAB/Wa 317/14, po rozpoznaniu skargi K. K. i B. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w pkt 1 zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżących K. K. i B. K. z 18 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżących K. K. i B. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. K. i B. K. w skardze zarzucili [...] S.A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 18 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy.

Wskazali, że pismem z 18 mara 2013 r. wystąpili do [...] S.A. w Warszawie m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych. Stanowisko przedsiębiorcy przesyłowego nie zostało jednak do dnia sporządzenia skargi przedstawione.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości Sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Spółka podniosła, iż nie jest podmiotem obowiązanym do przekazywania skarg, albowiem nie jest organem, o którym mowa w art. 4 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Z tych przyczyn przekazanie skargi winno być potraktowane jako działanie wymuszone obawą o konsekwencje płynące z art. 55 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Spółka dodatkowo podniosła, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Skarb Państwa nie jest również akcjonariuszem Spółki. Największym akcjonariuszem Spółki jest FranceTelecom – 49,78%. [...] S.A. nie można także przypisać świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego. Nie jest bowiem jedynym podmiotem z taką ofertą telekomunikacyjną oraz nie jako jedyna działa na obszarze całego kraju. Zdaniem Spółki w stosunku do niej nie mają zastosowania postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił wnioskującemu żądanej informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sąd I instancji odnosząc się do zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 tego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i – co należy podkreślić – bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Sąd I instancji zauważył, że [...] S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu.

Sąd przytoczył stanowisko jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2450/13, zgodnie z którym każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne należy traktować jako podmiot wykonujący zadania publiczne, które mogą wykonywać również podmioty niepubliczne.

Ponadto Sąd zaznaczył, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą.

Sąd stwierdził, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest firmą, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne pełni tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka. Wskazać należy nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Z tych względów Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Sąd przyjął, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania ww. ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że o tym, czy dany dokument ma charakter informacji publicznej nie decyduje cel, w jakim strona chce go uzyskać.

Z tego względu żądane przez skarżących w piśmie z 18 marca 2013 r. informacje w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na ich działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, stanowią informacje publiczne. Skarżący domagają się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty są dokumentami do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Nie zostało jednocześnie wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej na wskazanej działce co umożliwiłoby im dostęp do dokumentów na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżących z 18 marca 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji to w sytuacji gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami – nawet jeśli sama ich nie wytworzyła – powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Sąd zaznaczył, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżących, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżących z 18 marca 2013 r., a na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych przez [...] S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych, co skutkowało uznaniem [...] S.A. za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu podkreślono, że Sąd I instancji uwzględniając zapis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który wskazuje także na osoby prawne, tzw. państwowe lub samorządowe uznał, iż [...] S.A. nie jest takim podmiotem, jednakże jako przedsiębiorca prywatny ze względu na swój zasięg, wielkość i stan posiadania oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna społecznie i publicznie wykonuje zadania publiczne, a tym samym, że mieści się w ogólnej definicji i niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych ze zd. 1 art. 4 ust. 1 Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi, ale nie w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem skarżącej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywanie zadania publicznego i zobowiązanie [...] S.A. do udzielenia odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to zdaniem skarżącej, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także prywatnych, mniejszych niż [...], ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych, co zdaniem skarżącego wypacza sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży lub mały potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) okazał się niezasadny.

Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu, przyjął w konsekwencji trafnie, że skarżąca Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że Spółka jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zostało prawidłowo wyprowadzono ze stwierdzenia, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych.

Pojecie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13 i z 26 września 2013 r., I OSK 831/13).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.n., celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Kategorie spraw, które zdaniem ustawodawcy mogą być realizowane jako cel publiczny – w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej mierze korzystać z instytucji wywłaszczenia – należą niewątpliwie do zadań publicznych. W przepisie tym wskazano tak istotne z punktu widzenia interesu publicznego dziedziny należące do zadań publicznych, że ustawodawca określił je jako cel publiczny zezwalający władzy publicznej na ograniczenie prawa własności jednostki (wywłaszczenie). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle wspomnianych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działania zmierzają do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd.

Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Artykuł 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są wspomniane przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają bowiem charakter zadań publicznych, w zakresie w jakim dotyczą działań Spółki jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zaskarżonemu wyrokowi przypisano częściowo znaczenie nieodpowiadające istocie rozważań przedstawionych przez Sąd Wojewódzki. Mianowicie autor skargi kasacyjnej błędnie wywiódł, że wnioskowanie Sądu – co do kwalifikacji usług świadczonych przez Spółkę jako zadań publicznych – wynikało "jedynie" z rozmiarów prowadzonej działalności oraz posiadanych zasobów. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że stanowisko Sądu co do wykonywania przez Spółkę zadań publicznych wyprowadzone zostało z oceny całokształtu okoliczności wskazujących na doniosłe znaczenie usług telekomunikacyjnych dla funkcjonowania państwa, jak też dla całego społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że wyrok różnicuje – w przedmiotowym aspekcie – status skarżącej Spółki i inne konkurencyjne przedsiębiorstwa świadczące usługi telekomunikacyjne. Skoro skarga skierowana została do [...] S.A., to kontrola sądowa dotyczyła działań czy bezczynności tego tylko podmiotu. Wyrok Sądu I instancji nie daje zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.