Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 201/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par.  pkt 1c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 105
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 29 ust. 2 pkt 19 i 20, art. 50
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 1267/2023 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy obiektu małej architektury oraz legalności ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. (nr 1267/2023), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB, organ I instancji) nr 36/2023 z dnia 2 listopada 2023 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w całości w sprawie legalności budowy obiektu małej architektury, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb Ś., jednostka O. oraz legalności ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obręb Ś., jednostka O.

Niniejsza decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 5 czerwca 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. P. (dalej skarżąca, strona) w sprawie przeprowadzenia kontroli w zakresie zachowywania odległości obiektów małej architektury oraz lokalizacji ogrodzenia pomiędzy posesją Ś. [...] (działka nr [...]) a posesją Ś. [...] (działka nr [...]).

W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, iż na działce nr [...] obręb Ś. w południowym jej narożniku usytuowany jest obiekt małej architektury - będący grillem ogrodowym o wymiarach charakterystycznych ok. 2,40m x 0,86 m i wysokości ok. 1,90 m. Teren działki jest ogrodzony płotem systemowym o wysokości 1,27 m, wykonanym z paneli stalowych. Odległość grilla od płotu sąsiadującego z działką nr [...] to 1,70 m, natomiast odległość od płotu sąsiadującego z działką nr [...] to ok. 1 m. W dniu kontroli działka nr [...] objęta była pozwoleniem na budowę z dnia 12 kwietnia 2018 r. na podstawie decyzji nr 299/2018 wydanej przez starostę O. i stanowiła teren budowy domu jednorodzinnego z dwoma lokalami.

W dniu 7 lipca 2023 r. PINB, postanowieniem nr 48/2023, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności obiektu małej architektury zlokalizowanego na działce nr [...] oraz legalności ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obręb Ś., jednostka O.

Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem DWINB z dnia 25 sierpnia 2023 r.

Kolejno, pismem z dnia 25 września 2023 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności obiektu małej architektury, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb Ś., jednostka O. oraz legalności ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obręb Ś., jednostka O.

W dniu zaś 2 listopada 2023 r., PINB wydał, na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2023 poz. 682 ze zm., dalej p.b.), decyzję, którą umorzono postępowanie administracyjne w całości w sprawie legalności budowy obiektu małej architektury, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb Ś., jednostka O. oraz legalności ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obręb Ś., jednostka O.

Zdaniem organu I instancji budowa obiektów małej architektury oraz budowa ogrodzenia zostały ujęte w katalogu obiektów nie wymagających uzyskania pozwoleń ani dokonania zgłoszeń. Tym samym inwestor przed rozpoczęciem budowy nie miał obowiązku uzyskiwania żadnej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Nadto, dla tego rodzaju obiektów przepisy techniczno-budowlane nie określają wprost warunków ich budowy, w tym minimalnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Nie są w nim wymienione obiekty małej architektury.

Odwołanie od tej decyzji wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie możliwego naruszenia przepisów prawa materialnego, a nadto zobowiązanie uczestnika postępowania do przeniesienia obiektu małej architektury w miejsce, w którym nie będzie stwarzał on zagrożenia pożarowego oraz przeniesienia ogrodzenia aktualnie znajdującego się na granicy działek na teren działki sąsiadującej z jej działką.

Zarzuciła naruszenie:

- § 4 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010, nr 109 poz. 719, dalej: rozporządzenie), a w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowe, podczas gdy pominięto, znajdujące w sprawie zastosowanie, przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przedwcześnie uznano meritum sprawy za bezprzedmiotowe;

- art. 154 § 1 i 2 k.c., a w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania, podczas gdy pominięto, znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przedwcześnie uznano sprawę za bezprzedmiotową;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, tj.: nie wysłuchując skarżącej jako uczestnika postępowania, nie weryfikując sytuacji nieruchomości po jej stronie działki, nie informując skarżącej wcześniej o planowanej kontroli, nie weryfikując czy doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia.

Skarżąca podniosła, że błędnie organ ograniczył się jedynie do rozważań w zakresie kwalifikacji obiektu oraz dywagacji na temat konieczności posiadania pozwolenia pomijając, fakt, iż sporna wędzarnia znajduje się w odległości 1 metra od granicy jej działki, na której usytuowany jest parterowy budynek o powierzchni ok. [...] m² z drewnianym dachem i pokryty papą. Odległość paleniska i komina grilla/wędzarni od gontu budynku to ok 2 m.

Zdaniem strony usytuowanie spornego obiektu małej architektury stwarza ryzyko pożarowe dla budynku znajdującego się na jej działce ze względu na bezpośrednią bliskość rozpalanego ognia oraz składu materiałów palnych.

Wskazała też, że PINB w żaden sposób nie odniósł się do legalności ogrodzenia postawionego na granicy działek.

Utrzymując w mocy – zaskarżoną decyzją – rozstrzygnięcie organu I instancji, DWINB wskazał, że bezprzedmiotowość, do której odnosi się art. 105 § 1 k.p.a, związana jest z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W aspekcie przedmiotowym, w odniesieniu do Prawa budowlanego, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego, prowadzące to postępowanie, nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego. Nadto, postępowanie staje się bezprzedmiotowe także wtedy, gdy co prawda przyczyna bezprzedmiotowości istniała już w chwili jego wszczęcia, ale ujawniła się, bądź też organ administracji uświadomił sobie jej istnienie, dopiero w toku tego postępowania.

Organ I instancji uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a ze stwierdzeniem tym zgodził się DWINB.

DWINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 p.b. ustawodawca wymienił obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia (ust. 1 ) a także takie, których budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (ust. 2 ).

W ocenie DWINB budowa obiektów małej architektury jak również budowa ogrodzenia są ujęte w katalogu obiektów na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia ani dokonanie zgłoszenia. Budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m - zgodnie z art. 29 ust 2. pkt 20 p.b. - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Ponadto, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b., nie wymaga także decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Przez obiekty małej architektury należy zaś rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 4 p.b. - niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, architektury ogrodowej czy obiekty służące rekreacji i utrzymaniu porządku. Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych - odnosi się jedynie do ich gabarytów, używając nieostrego pojęcia "niewielkie obiekty". Uznanie konkretnego obiektu budowlanego za obiekt małej architektury ogrodowej ma charakter ocenny, a poprawna kwalifikacja określonych obiektów będzie możliwa po dokonaniu analizy konkretnego stanu faktycznego. Dla tego rodzaju obiektów przepisy techniczno-budowlane nie określają wprost warunków ich budowy, w tym minimalnej odległości od granicy działki. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Nie są w nim wymienione obiekty małej architektury.

Odnosząc się do odwołania DWINB wskazał, że skoro przepisy nie precyzują minimalnej odległości obiektu małej architektury, w niniejszej sytuacji - wędzarni od granicy działki, zasadniczo, grillowanie na działce rekreacyjnej należy uznać za działanie mieszczące się w granicach jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia, a tym samym za prawnie dozwolone i nienaruszające praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Działania podejmowane przeciwko właścicielowi takiego obiektu o zaniechanie immisji regulują przepisy prawa cywilnego, natomiast organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowania w granicach i na podstawie posiadanych przez nie kompetencji, nie są władne, aby rozpatrywać ewentualne spory cywilne.

W tych okolicznościach DWINB podzielił stanowisko PINB co do bezprzedmiotowości postępowania i zasadności jego umorzenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr 36/2023, a w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na umorzeniu postępowania, podczas gdy pominięto znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przedwcześnie uznano jej meritum za bezprzedmiotowe, tj.: § 4 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6 rozporządzenia, które stanowią, że zabronione jest rozpalanie ognia w miejscu umożliwiającym zapalenie się materiałów palnych lub sąsiednich obiektów oraz składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, tj. nie wysłuchując skarżącej jako uczestnika postępowania, nie weryfikując sytuacji nieruchomości po jej stronie działki, nie informując skarżącej o planowanej kontroli, nie weryfikując czy doszło do naruszenia przywołanych przepisów rozporządzenia.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że organy w wydanych decyzjach wskazały brak przepisów precyzujących dopuszczalną minimalną odległość obiektu małej architektury od granicy sąsiadującej działki. Tymczasem, strona w swoich pismach kierowanych do organów obu instancji wskazywała, że obowiązujące aktualnie przepisy rozporządzenia, tj. § 4 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia takie ograniczenia wprowadzają, ponieważ zabraniają m.in.: rozpalania ognia w miejscu umożliwiającym zapalenie się materiałów palnych lub sąsiednich obiektów oraz składowania poza budynkami w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych.

Jednoznacznie z przepisów tych wynikają ograniczenia, co do możliwości rozpalania ognia lub przechowywania materiałów łatwopalnych w bliskiej odległości do sąsiadującej działki.

Zdaniem skarżącej regulacje te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ w obiekcie małej architektury, znajdującym się tak blisko jej działki (zaledwie 1 m), rozpalany jest regularnie ogień, który stwarza ryzyko zapalenia się parterowego budynku zlokalizowanego na terenie jej posesji. Jest to budynek o powierzchni ok. [...] m² z drewnianym dachem i pokryty papą. Odległość paleniska i komina grilla/wędzarni od gontu tegoż budynku wynosi ok. 2 m.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 22 grudnia 2023 r. (nr 1267/2023) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 2 listopada 2023 r. (nr 36/2023), którą umorzono postępowanie administracyjne w całości w sprawie legalności budowy obiektu małej architektury, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb Ś., jednostka O. oraz legalności ogrodzenia wykonanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obręb Ś., jednostka O.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, jednakże umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. Organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile zachodzą ku temu przesłanki, a swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/23, CBOSA). Co istotne – obowiązek ten spoczywa zarówno na organie I instancji, jak również na organie odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego również obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Tymczasem lektura treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazuje, iż wydał on zaskarżone do tut. Sądu rozstrzygnięcie, poprzestając wyłącznie na twierdzeniach zawartych w decyzji PINB, nie odnosząc się przy tym również do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie sposób tym samym uznać, iż przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie odpowiada wskazanym standardom kontroli instancyjnej. Uchybienie to jest tym bardziej istotne, zważywszy na fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie postrzegać ją trzeba jako wyjątek, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wydanie wymaga więc dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej.

O ile więc w niniejszej sprawie, zgodzić się należy z twierdzeniami organów nadzoru budowlanego, co do przyjętej przez nie kwalifikacji w zakresie zwolnienia wykonania spornego ogrodzenia i grilla ogrodowego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia, o tyle nie sposób zaaprobować zaniechania przez organ odwoławczy odniesienia się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów w zakresie zagrożenia pożarowego. W kontekście powyższego trzeba przede wszystkim zauważyć, że zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b., budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20m nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia, a przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że posadowione na działce nr [...] ogrodzenie ma wysokość 1,27m i na jego posadowienie inwestor nie musiał uzyskać stosownego pozwolenia czy też skutecznego zgłoszenia.

Również organy dokonały prawidłowej kwalifikacji grilla ogrodowego uznając go za obiekt małej architektury, przez który, stosownie art. 3 pkt 4 p.b., należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Niniejszy grill o wymiarach 2, 40m x 0,86m i wysokości 1,90 m wpisuje się w przywołaną definicję, której kluczowym i wspólnym elementem pozwalającym na tego rodzaju kwalifikację, jest wielkość. Zgodną bowiem cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Lista obiektów z art. 3 pkt 4 p.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 p.b. W ocenie Sądu, sporny grill o podanych rozmiarach, posadowiony na prywatnej działce, z powodzeniem można zaliczyć do obiektu małej architektury, zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia, co też wynika wprost z art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b.

Sama jednak okoliczność braku reglamentacji w tym zakresie norm prawnobudowlanych nie zwalnia organów prowadzących postępowanie z obowiązku zbadania, czy zrealizowane prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, w tym czy nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Jak bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 października 2016 r. (II OPS 1/16) "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 1 p.b. ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach i ustawodawca konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istotną regulację w tej kwestii zawiera art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. normujący, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Obowiązek organów zapewnienia nadzoru i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia dotyczy wykonywania robót budowlanych oraz utrzymywania wszystkich obiektów budowlanych, niezależnie od tego czy te roboty lub obiekty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przyjęcie założenia, że organy te nie mogą sprawować nadzoru budowlanego wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, byłoby niespójne, nieracjonalne i sprzeczne z interesem publicznym, który stanowi istotę celowości działania organów budowlanych.

Tym samym rzeczą organów, w realiach badanej sprawy – w zakresie oceny kontroli spornego grilla ogrodowego, będącego jednocześnie również wędzarnią – było jeszcze przeprowadzenie oceny wykonanych robót w kontekście ich realizacji z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska, w tym czy został ona wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stanowiąc zagrożenia pożarowego dla zlokalizowanych w sąsiedztwie obiektów, w tym należącego do skarżącej. Nadto, pomimo załączenia do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy zaniechały także zbadania czy obowiązujący plan nie reglamentuje w jakikolwiek sposób lokalizacji tego rodzaju inwestycji, chociaż jak już wspomniano, w kompetencji organów nadzoru budowlanego jest również zweryfikowanie, czy przedsięwzięty obiekt został zrealizowany zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).

Kwestii tych nie ocenił ani PINB ani DWINB w ramach postępowania odwoławczego chociaż był on zobligowany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a nadto został wyposażony w uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeśli więc organ odwoławczy uznaje, że w sprawie należy w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi I instancji.

W realiach badanej sprawy, nie dokonano oceny poprawności wykonanego grilla z punktu widzenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. Brak jest jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii, w tym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2023 r. W wydanej decyzji DWINB ograniczył się zaś wyłącznie do powtórzenia twierdzeń organu I instancji, czym też naruszył wskazaną na wstępie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uchybienie to jest tym bardziej rażące, że w złożonym odwołaniu skarżąca zakwestionowała zaniechanie rozważenia przez organ I instancji czy odległość paleniska i komina grilla/wędzarni od gontu jej budynku pokrytego drewnianym dachem i papą, zlokalizowanego w odległości ok. 2m, stwarza zagrożenie pożarowego. Rzeczą organu odwoławczego było zaś odniesienie się do nich. Tego zaś w sprawie zabrakło, co też dowodzi naruszenia art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. DWINB zaniechał odniesienia sią do tegoż zarzutu, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu braku zastosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Czym innym jest jednak kwestia warunków technicznych, a czym innym ocena wykonania obiektu budowlanego w sposób nie stwarzający zagrożenia pożarowego.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., co też orzekł w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Tym samym DWINB dokona oceny spornego grilla z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska oraz przepisów powszechnie obowiązujących, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając przy tym przysługujące mu uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zakreślonego granicami art. 136 k.p.a.