Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 328/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 1, 122, 123, 187 par. 1, 191, 210 par. 1 pkt 6 i par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 6ka, 6q ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędzia WSA Piotr Kieres, Sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 28 lutego 2023 r. znak SKO/41/CP-59/2022 w przedmiocie opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wrzesień 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz uchyla w całości poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z 9 listopada 2022 znak PO.3137.4.328.2022.MW; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (dalej: spółdzielnia, strona, strona skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z 28 lutego 2023 r. znak SKO/41/CP-59/2022 utrzymująca w mocy mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. (dalej: organ I instancji) z 9 listopada 2022 r. znak PO.3137.4.328.2022.MW w sprawie nałożenia na stronę opłaty podwyższonej w wysokości 15 648 zł za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej przy ul. [...], nr [...] oraz nr [...] w B. (dalej: nieruchomość) za wrzesień 2022 r.

Postępowanie przed organami.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, nakładając na stronę ww. opłatę, ustalił, że w dniach 13 września 2022 r. oraz 28 września 2022 r. zgodnie z umową nr [...] zawartą w dniu 29 stycznia 2021 r., przedsiębiorstwo odbierające odpady, tj. G. sp. z o.o. w B. (dalej: przedsiębiorstwo) przeprowadziło kontrolę zgodności odbieranych odpadów komunalnych ze złożoną przez stronę deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy B. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2020 r., poz. [...], ze zm.). W toku tej kontroli stwierdzono, iż na nieruchomości nie dopełniono obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na tę okoliczność przedsiębiorstwo sporządziło protokoły: nr [...] spisany w dniu 13 września 2022 r. oraz nr [...] spisany w dniu 28 września 2022 r. Na potwierdzenie powyższego została wykonana dokumentacja zdjęciowa. O zaistniałym przypadku powiadomiony został organ I instancji oraz spółdzielnia. W tej sytuacji organ I instancji uznał, iż zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do wszczęcia, na podstawie art. 6ka ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2022 r., poz. 1297, ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1469, ze zm.; dalej: u.c.p.g.), postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W decyzji organu I instancji kończącej to postępowanie wskazano, że zgodnie z § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2022 r., poz. [...], ze zm.), stawka opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi 96,00 zł od każdej osoby zamieszkującej daną nieruchomość. Zatem opłatę określono w wysokości 15 648 zł, stanowiącej iloczyn liczby osób zamieszkujących nieruchomość (163 osoby), stawki opłaty (96 zł) oraz liczby miesięcy (wrzesień 2022 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółdzielnia, zarzucając organowi I instancji:

1) naruszenie art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. oraz w zw. z 1 pkt 3 ww. uchwały nr [...] - poprzez bezpodstawne ich zastosowanie;

2) naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2651, obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: o.p., Ordynacja podatkowa) w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez niewskazanie podstaw faktycznych decyzji, w szczególności co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności;

3) naruszenie art. 282b § 1 i § 4 o.p. i art. 289 § 1 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez niezawiadomienie kontrolowanego przez organ kontroli podatkowej przed terminem kontroli;

4) naruszenie art. 285 § 1 o.p. poprzez dokonanie kontroli bez czynnego udziału kontrolowanego;

5) sporządzenie protokołów z czynności oględzin, o których mowa w art. 289 § 1 o.p. bez podpisów osób sporządzających te dokumenty;

6) naruszenie art. 290 § 1,2,4 i 6 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez brak protokołów kontroli; ewentualnie, w przypadku uznania protokołów organu za protokoły kontroli sporządzenie ich w formie niezgodnej z wymogami określonymi w art. 290 § 2 o.p., oraz niedoręczenie kontrolowanemu pełnej dokumentacji z czynności kontrolnych tj. protokołu kontroli oraz załączników do protokołu z oględzin (brak zdjęć);

7) naruszenie art. 291 o.p. poprzez uniemożliwienie kontrolowanemu złożenia zastrzeżeń do protokołów kontroli;

8) naruszenie art. 281 o.p. i art. 283 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez dokonanie kontroli przez podmiot niebędący organem kontroli podatkowej, jak również przez osoby nieposiadające upoważnienia do wykonania czynności kontrolnych;

9) naruszenie § 7 ust. 2 ww. uchwały nr [...] poprzez niewykazanie przekroczenia 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby oraz nie wykazanie reprezentatywnej próby, w szczególności co do jej masy;

10) naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 123 § 1 i art. 124 o.p. w zw. z art.6q ust. 1 u.c.p.g., tj. zasad postępowania podatkowego: a) zasady legalizmu, b) zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, c) zasady prawdy obiektywnej, d) zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, e) zasady przekonywania strony postępowania;

11) naruszenie prawa miejscowego w postaci zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli prawidłowości gromadzenia odpadów;

12) wydanie decyzji w warunkach zaoczności postępowania.

Kolegium w zaskarżonej decyzji, rozpatrując wniesione odwołanie oceniło, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że z akt niniejszej sprawy (w tym dokumentacji fotograficznej) wynika, że podczas odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości pracownicy przedsiębiorstwa ujawnili i udokumentowali w dniu 13 września 2022 r. w pojemnikach na odpady zmieszane (posegregacyjne), BIO, metale i tworzywa sztuczne oraz szkło zawartość innych frakcji w ilości ponad 5% udziału masowego pobranej reprezentacyjnej próby. O fakcie tym pismem z dnia 21 września 2022 r. został powiadomiony prezes spółdzielni. W dniu 28 września 2022 r. podmiot wywożący odpady ponownie ujawnił nieprawidłowości w pojemnikach na odpady zmieszane (posegregacyjne), BIO oraz szkło - stwierdzono zawartość innych frakcji w ilości ponad 5% udziału masowego pobranej reprezentacyjnej próby (protokoły kontroli z dnia 13 września 2022 r. oraz z dnia 28 września 2022 r.).

Dalej Kolegium podało, że przedsiębiorstwo pismem z dnia 29 listopada 2022 r., w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 28 listopada 2022 r., wskazało, że:

1) jako wykonawca umowy zawartej z Gminą zgodnie z treścią Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) informuje właściciela nieruchomości zabudowy wielorodzinnej o niedopełnieniu selektywnej zbiórki odpadów poprzez naklejenie na pojemniku, w którym znajdowały się niewłaściwe posortowane odpady naklejki w kolorze czerwonym o treści "Zła segregacja", oraz pisemnie powiadamia zarządcę danego budynku;

2) zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. ws. procedury kontroli realizacji obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy, przedsiębiorstwo nie posiada uprawnień do przeprowadzenia kontroli;

3) zgodnie z § 7 ust. 2 ww. uchwały nr [...], podczas kontroli w zakresie zbierania odpadów komunalnych przyjęto sposób pozyskiwania 5% próby reprezentacyjnej w sposób objętościowy, poprzez każdorazowe sprawdzenie pojemnika na odpady komunalne oraz sporządzenie dokumentacji zdjęciowej. Jako jednostkę przyjęto objętość worka/pojemnika w poszczególnych frakcjach udostępnianych do odebrania. Dokumenty dot. przeprowadzonych kontroli przekazywane są na bieżąco.

Zdaniem Kolegium, wobec tak ustalonych okoliczności, tj. wobec otrzymania powiadomienia o niedopełnieniu przez stronę obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, prawidłowo organ I instancji, wszczął z urzędu postępowanie wobec skarżącej w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a po jego przeprowadzeniu wydał decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wrzesień 2022 r. w prawidłowej wysokości.

Kolegium oceniło, że nie ma przy tym racji spółdzielnia, iż organ I instancji uchybił przepisom Ordynacji podatkowej w zakresie przeprowadzania kontroli (art. 281, art. 282b § 1 i 4, art. 283, art. 289 § 1, art. 285 § 1, art. 289 § 1, art. 290 § 1, 2, 4, 6, art. 291 Ordynacji podatkowej). Przepis art. 6ka ust. 1-3 u.c.p.g. jasno wskazuje, iż postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wszczyna się na podstawie "powiadomienia" przez podmiot odbierający odpady komunalne. Takie powiadomienie, nazwane przez ten podmiot protokołem, jest wewnętrznym dokumentem, co do którego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej odnośnie do sporządzania protokołów z czynności, gdyż podmiot dokonujący powiadomienia nie jest organem, lecz jedynie podmiotem odbierającym odpady.

Dalej Kolegium wskazało, że niezasadny był zarzut naruszenia przepisów § 7 ust. 2 ww. uchwały nr [...] poprzez niewykazanie przekroczenia 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby oraz niewykazanie reprezentatywnej próby, w szczególności co do jej masy. Zdaniem Kolegium, kwestie te wyjaśnił podmiot zbierający odpady w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r., wskazując, iż udział tychże odpadów stanowił ponad 5% udziału masowego w badanej próbie reprezentacyjnej przyjętej w sposób objętościowy poprzez sprawdzenie każdorazowo pojemnika w poszczególnych frakcjach oraz sporządzenie dokumentacji zdjęciowej. Jako jednostkę przyjęto objętość worka/pojemnika w poszczególnych frakcjach.

W ocenie Kolegium, wbrew podniesionym w odwołaniu zarzutom, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, zaś jego ocena w kontekście obowiązującego stanu prawnego nie budzi wątpliwości Kolegium. W ocenie Kolegium, Organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania. W sprawie nie naruszono również art. 6ka u.c.p.g. Zdaniem Kolegium, organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do określenia opłaty w podwyższonej wysokości. W ocenie Kolegium, organ I instancji wykorzystał wszystkie znane i ujawnione w postępowaniu dowody, wystarczające do stwierdzenia faktu naruszenia obowiązku segregowania odpadów. W niniejszej sprawie organ zbadał i ustalił przesłanki konieczne do określenia podwyższonej opłaty w oparciu o zgromadzone dowody, a zatem nie sposób uznać, aby postępowanie dowodowe dotknięte było brakami. Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia prawa miejscowego w postaci ww. zarządzenia nr [...], albowiem organ I instancji prawidłowo oparł się na powiadomieniu otrzymanym od przedsiębiorstwa.

Postępowanie przed Sądem.

Od decyzji Kolegium Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając:

1) brak rozpatrzenia przez Kolegium wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności nieustosunkowanie się do kwestii prowadzenia kontroli bez udziału kontrolowanego oraz naruszenia innych wymogów procedury kontrolnej;

2) oparcie rozstrzygnięcia Kolegium wyłącznie na dowodach przedstawionych przez organ I instancji wbrew zarzutom skarżącej, że dowody te są niewiarygodne, podważalne, co najmniej wątpliwe i nieobrazujące stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na:

a. dokumentacji fotograficznej, która ma rzekomo przedstawiać zawartość innych frakcji w kontrolowanych pojemnikach w ilości ponad 5% udziału masowego,

b. braku określenia i pobrania reprezentatywnej próby, do której należałoby odnieść pomiar dokonany przez kontrolującego,

c. braku dokonania próby w sposób objętościowy lub braku udokumentowania takiej próby przez kontrolującego, szczególnie w sytuacji odniesienia tej próby do pojemności worka,

d. uznaniu na podstawie samego oświadczenia przedsiębiorstwa, że procedura kontrolna została zachowana,

e. protokole z kontroli, który ma status dokumentu wewnętrznego;

3) sprzeczność wewnętrzną ustaleń Kolegium, polegającą na uznaniu czynności i dokumentów kontrolującego za mogące stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji, podczas gdy ten sam organ stwierdził, że "powiadomienie nazwane przez ten podmiot protokołem, jest wewnętrznym dokumentem, co do którego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej [...] gdyż podmiot dokonujący powiadomienia nie jest organem";

4) sprzeczność wewnętrzną poprzez uznanie przez Kolegium za pełny, wiarygodny i dający podstawę do wydania decyzji materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji w sytuacji braku przeprowadzenia kontroli przez ten organ, a jedynie na podstawie powiadomienia przez przedsiębiorstwo, które organem nie jest;

5) wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o dokumenty i informacje, które nie znajdowały się w aktach sprawy organu I instancji, a pozyskane zostały dopiero w toku postępowania odwoławczego, tj. pismo przedsiębiorstwa z dnia 29 listopada 2022 r., podczas gdy to na organie I instancji ciążył obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy jeszcze przed wydaniem decyzji, i co oznacza, że organ I instancji nie posiadał ich w chwili wydania decyzji;

6) bezpodstawne utożsamianie kontrolującego tj. przedsiębiorstwa z organem I instancji;

7) bezpodstawne wywodzenie uprawnień przedsiębiorstwa do kontroli lub "powiadamiania" z treści SIWZ do umowy z Gminą, na które powoływało się przedsiębiorstwo w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r., podczas gdy uprawnienie to (jeśli w ogóle) powinno wynikać wprost z tej umowy;

8) uznanie czynności kontrolującego za prawnie wiążące wbrew stwierdzeniu przedsiębiorstwa w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r., że nie posiada uprawnień do prowadzenia kontroli;

9) pominięcie przepisów prawa miejscowego tj. ww. zarządzenia nr [...] poprzez: dokonywanie kontroli wbrew procedurze określonej w załączniku nr 1, gdyż organem kontroli jest Burmistrz, a nie przedsiębiorstwo, kontroli nie dokonywały osoby uprawnione, a takimi mogą być jedynie pracownicy Gminy, kontrola dokonywana była bez wcześniejszego powiadomienia o kontroli oraz bez obecności kontrolowanego właściciela nieruchomości lub jego przedstawiciela, osoby kontrolujące nie posiadały wymaganego upoważnienia, protokół z kontroli nie został przesłany kontrolowanemu, tak jak i dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas kontroli, a kontrolowany nie podpisał protokołu kontroli oraz nie mógł ustosunkować się do jego treści, a nadto sporządzenie protokołu nastąpiło niezgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 4, a dodatkowo brak było zawiadomienia kontrolowanego zgodnie z załącznikiem nr 5;

10) naruszenie art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. oraz w zw. z § 1 pkt 3 ww. uchwały Nr [...] poprzez bezpodstawne ich zastosowanie;

11) naruszenie art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez brak powiadomienia skarżącej przez przedsiębiorstwo o naruszeniu obowiązku segregacji odpadów, a nawet niepowiadomienie przez Burmistrza skarżącej o ponownym naruszeniu tego obowiązku;

12) naruszenie art. 6ka w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez niezachowanie procedury ustawowej w zakresie niedopełnienia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów oraz procedury podatkowej;

13) naruszenie art. 281 i 282 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. poprzez niedokonanie jakiejkolwiek kontroli podatkowej przez organ I instancji w celu weryfikacji zawiadomienia dokonanego przez przedsiębiorstwo;

14) ponadto w skardze spółka podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powołane powyżej zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna ale nie wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za słuszne.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wskutek takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie naruszenia prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na wniosek organu odwoławczego i brak wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Przywołując ramy prawne sprawy wskazać należy, że na mocy art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je, jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6ka ust. 2 u.c.p.g.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (art. 6ka ust. 3 u.c.p.g.). W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).

Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Na mocy art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Takim aktem jest właśnie – obowiązująca we wrześniu 2022 r. – uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...], z której wynika m.in. sposób segregacji odpadów i wymagania co do sposobu ich gromadzenia i odbioru.

Dalej trzeba podkreślić, że mając na względzie art. 6q ust. 1 u.c.p.g., prowadząc postępowanie organy gminy zobowiązane są do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Należy zatem przypomnieć, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.). Z art. 122 o.p. wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. W myśl art. 125 § 1 o.p. organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Według art. 180 § 1 o.p., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 187 § 1 o.p., organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 191 o.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwieńczeniem przeprowadzonego postępowania podatkowego powinna być decyzja administracyjna, która zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 o.p. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 o.p.).

Przechodząc dalej, należy stwierdzić, że w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zawarto przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej. Pierwszą z przesłanek uzasadniających wydanie ww. decyzji – przesłanką materialną – jest niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Natomiast druga przesłanka – przesłanka formalna – to powiadomienie przez przedsiębiorstwo o zaistniałym zdarzeniu zarówno wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i właściciela nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo powiadomiło organ I instancji, jednak w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że przedsiębiorstwo powiadomiło spółdzielnię o stwierdzonych uchybieniach. W piśmie z 28 września 2022 r. skierowanym do organu I instancji przedsiębiorstwo podało, że powiadomiło spółdzielnię w sposób określony w SIWZ zamówienia publicznego, na podstawie którego zawarto umowę z przedsiębiorstwem. Sposób doręczenia powiadomienia wyjaśniono szczegółowo w piśmie przedsiębiorstwa z 29 listopada 2022 r., a więc już po wydaniu decyzji organu I instancji. Przedsiębiorstwo zadeklarowało, że powiadomiło spółdzielnię poprzez naklejkę na pojemniku na odpady oraz pisemnie. Akta sprawy nie pozwalają jednak na ustalenie, czy i kiedy doszło do pisemnego powiadomienia spółdzielni przez przedsiębiorstwo. Zdaniem Sądu, skoro z art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. wynika, że warunkiem wszczęcia przez organ postępowania, a następnie wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., jest m.in. spełnienie przesłanki powiadomienia przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych zarówno organu jak i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, to należy uznać, że powinnością organu podatkowego było poczynienie ustaleń czy doszło do spełnienia warunku powiadomienia właściciela. Ustaleń czynionych już po wydaniu decyzji organu I instancji nie można uznać za procesowo niewadliwe, tym bardziej, że nadal organy obu instancji nie ustaliły, czy i kiedy doszło do pisemnego powiadomienia spółdzielni przez przedsiębiorstwo.

W kontekście powyższego Sąd wskazuje przy tym, że art. 6ka u.c.p.g. nie reguluje, w jaki sposób przedsiębiorca ma dokonać powiadomienia właściciela nieruchomości. Jednak uznać należy, że skoro ustawowym obowiązkiem przedsiębiorstwa jako podmiotu odbierającego odpady komunalne jest powiadomienie właściciela nieruchomości i organu podatkowego, a organ ten na podstawie powiadomienia może wszcząć postępowanie podatkowe, to powiadomienie kierowane przez podmiot odbierający odpady komunalne winno co do formy odpowiadać wymogom wynikającym z obowiązującej w postępowaniu podatkowym zasady pisemności (art. 126 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.). Skoro bowiem powiadomienie może być faktyczną podstawą prowadzenia postępowania podatkowego, to winno spełniać przynajmniej minimalne standardy formalne wynikające z procedury podatkowej. Jednocześnie, skoro ustawodawca narzuca na przedsiębiorstwo obowiązek powiadomienia organu podatkowego i właściciela nieruchomości, to brak jest podstaw dla rozróżniania formy tego powiadomienia w zależności od tego, do kogo jest kierowane. Zachowanie formy pisemnej powiadomienia kierowanego do właściciela nieruchomości służy przy tym jednocześnie zapewnieniu, wynikającego z art. 123 § 1 o.p., prawa strony do udziału w każdej fazie postępowania podatkowego (tu jeszcze w fazie bezpośrednio poprzedzającej jego wszczęcie), a także umożliwia stwierdzenie czy doszło do skutecznego doręczenia rzeczonego powiadomienia.

Zdaniem Sądu, inne formy powiadomienia (np. poprzez umieszczenie naklejki na pojemniku na odpady) nie zapewniają zachowania przywołanych standardów proceduralnych. W tym zakresie nie można bez zastrzeżeń zaakceptować poglądu, że dopuszczalne jest przekazanie informacji o przejęciu odpadów jako niesegregowane w każdej formie, która zapewnia zapoznanie się z tą informacją (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z 19 września 2023 r., I SA/Gd 640/23; orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w CBOSA, tj. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności bowiem w przypadku właściciela nieruchomości niebędącego osobą fizyczną, takiego jak choćby spółdzielnia mieszkaniowa, stosowanie powiadomienia w formie naklejek zamiast formy pisemnej powiadomienia może skutkować powstaniem problemu czy w ogóle i z jaką chwilą doszło do powiadomienia organu spółdzielni właściwego do zapoznania się z treścią rzeczonego powiadomienia. Stosowanie formy pisemnej eliminuje tego rodzaju kontrowersje i przyczynia się do zachowania uprawnień strony do wzięcia udziału w dalszych czynnościach organu podatkowego, zwiastowanych przez powiadomienie otrzymane od podmiotu odbierającego odpady.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu na doręczenie stronie powiadomienia przez przedsiębiorstwo, to co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 165 § 1 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 oraz art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., albowiem orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji poinformował spółdzielnię o powiadomieniu otrzymanym od przedsiębiorstwa. Jednak, zdaniem Sądu, ustawodawca wyraźnie nałożył na podmiot odbierający odpady obowiązek powiadomienia zarówno organu jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co następnie stanowi przesłankę wszczęcia przez organ postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. Zatem zawiadomienie strony przez organ nie stanowi spełnienia obowiązku nałożonego na podmiot odbierający odpady, wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy obu instancji nie ustaliły, czy w istocie były formalne podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 6ka ust 2 u.c.p.g.

Przechodząc do oceny prawidłowości działań organów w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanki materialnej, Sąd stwierdził, na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej (znanej Sądowi z urzędu, bowiem znajduje się ona w aktach sprawy o sygn. akt I SA/Wr 409/23, dotyczącej innej nieruchomości skarżącej), że nie sposób zgodzić się z organami obu instancji, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, iż powyższa przesłanka została spełniona.

Jak wynika z powiadomienia wystosowanego przez przedsiębiorstwo do organu I instancji, w dniach 13 i 28 września 2022 r. pracownicy przedsiębiorstwa stwierdzili w pojemnikach na odpady zawartość innych frakcji w ilości przekraczającej 5% udziału masowego w stosunku do pobranej "reprezentacyjnej" [powinno być: reprezentatywnej – przyp. Sądu] próby, co miało świadczyć o tym, że odpady nie były segregowane. Istotne jest w tym kontekście wskazanie, że zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. W obowiązującym we wrześniu 2022 r. na terenie gminy B. regulaminie (ww. uchwała Nr [...]) w § 7 ust. 1 określono warunki uznania, że odpady są zebrane w sposób selektywny, a w § 7 ust. 2 postanowiono, że uznaje się, że odpady wymienione w ust. 1 oraz w § 6 ust. 2 zostały zebrane w sposób selektywny, jeżeli w poszczególnych frakcjach udostępnionych do odebrania nie znajduje się więcej niż 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy rada gminy skorzystała z możliwości wynikającej z art. 4 ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., przyjęta uchwałą rady gminy definicja uznania odpadów za segregowane lub niesegregowane była dla gminnego organu podatkowego wiążąca.

Skoro zatem w przywołanej uchwale określono sposób definiowania odpadów segregowanych, a tym samym uznania odpadów za niesegregowane, to wskazany przepis uchwały winien być podstawą ustaleń organu I instancji. W ocenie Sądu, treść protokołów przekazanych organowi przez przedsiębiorstwo, jak i analiza fotografii do nich dołączonych, nie pozwala na stwierdzenie, że przedsiębiorstwo udokumentowało, że w poddanych sprawdzeniu pojemnikach na odpady w poszczególnych frakcjach udostępnionych do odebrania znajduje się więcej niż 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby. Z protokołów przekazanych organowi nie wynika w szczególności, jaka była owa reprezentatywna próba, jaki był udział niewłaściwych frakcji w tej próbie, ani w jaki sposób dokonano zwymiarowania i obliczenia owych proporcji w odniesieniu do masy odpadów. Rację ma więc strona, wywodząc w skardze, że nie można udziału masowego stwierdzić na podstawie wykonanych zdjęć. Nie wynika z nich bowiem, aby dokonywano wagowego sprawdzenia zawartości poszczególnych worków bądź ustalano proporcje wagowe nieprawidłowo posegregowanych odpadów. Zdaniem Sądu, bez takich danych organ podatkowy nie mógł uznać, iż doszło w istocie do ustalenia okoliczności zasygnalizowanych w powiadomieniu otrzymanym od przedsiębiorstwa. Przywołany przepis uchwały nakładał na przedsiębiorstwo, a za nim na organ I instancji, obowiązek ustalenia niesegregowania odpadów z uwzględnieniem sposobu oceny tej kwestii wynikającej z § 7 ust. 2 ww. uchwały. Nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie niesegregowanie odpadów zostało ustalone w oparciu o przywołany przepis uchwały. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji podjął działania zmierzające do wyjaśnienia tego, w jaki sposób w istocie przedsiębiorstwo dokonało ustaleń, o których powiadomiło organ, a tym samym należy stwierdzić, że organ I instancji nie ustalił w sposób należyty stan faktycznego sprawy. Zaniechania te stanowiły naruszenie art. 121 § 1, art. 122 oraz art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 30 marca 2022 r., III FSK 4846/21, że wykładnia gramatyczna przepisów art. 6ka u.c.p.g. oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty podwyższonej. Niemniej, w realiach niniejszej sprawy nie doszło w istocie do stwierdzenia przypadku naruszenia obowiązku segregowania odpadów, ponieważ zgromadzone w aktach sprawy dowody nie pozwalają przyjąć, że stwierdzono występowanie odpadów niesegregowanych w rozumieniu art. 7 § 2 ww. uchwały.

Ponadto należy zauważyć, że organ I instancji podjął działania zmierzające do weryfikacji danych przekazanych mu przez przedsiębiorstwo dopiero na skutek wniesionego przez spółdzielnię odwołania. Pismem z 28 listopada 2022 r. organ I instancji wezwał przedsiębiorstwo do ustosunkowania się do zarzutów odwołania spółdzielni. Z odpowiedzi udzielonej przez przedsiębiorstwo pismem z 29 listopada 2022 r. wynika między innymi, że "podczas kontroli w zakresie zbierania odpadów komunalnych przyjęto sposób pozyskiwania 5% próby reprezentacyjnej w sposób objętościowy, poprzez każdorazowe sprawdzenie pojemnika na odpady komunalne oraz sporządzenie dokumentacji zdjęciowej. Jako jednostkę przyjęto objętość worka/pojemnika w poszczególnych frakcjach udostępnianych do odebrania". Rozpatrując sprawę na skutek odwołania spółdzielni, Kolegium uznało, że pomimo tych wyjaśnień przedsiębiorstwa, uzasadnione było stwierdzenie, że doszło do stwierdzenia niesegregowania odpadów na nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu, przytoczone wyjaśnienia przedsiębiorstwa wprost wskazują na to, że praktyka przedsiębiorstwa nie obejmowała ustaleń w zakresie tego czy stwierdzono więcej niż 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby. Przedsiębiorstwo jednoznacznie wyjaśniło, że przyjęło metodę analizy objętościowej odpadów. Tymczasem ustalenie, że w danym worku/pojemniku znajdują się odpady innej frakcji w danej objętości (nawet przekraczającej 5% objętości) nie jest równoznaczne z tym, że ta ilość odpadów stanowi 5% masy udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby. Z zasad doświadczenia życiowego wynika niezbicie, że masa i objętość są pojęciami mającymi odrębne znaczenia i nie można ich uznawać za pojęcia synonimiczne.

Wobec tego, że w aktach sprawy znajduje się protokół sporządzony przez przedsiębiorstwo, z którego nie wynika, że w należyty sposób ustalono, iż w pojemnikach na nieruchomości skarżącej znajduje się więcej niż 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby, a ponadto wyjaśnienia przedsiębiorstwa wskazują, że nie dokonywano sprawdzenia odpadów w sposób umożliwiający ocenę udziału masowego, a ograniczono się do udziału objętościowego, to błędne było stanowisko Kolegium, że stan faktyczny sprawy pozwalał na zastosowanie art. 6ka ust. 1 i ust. 3 u.c.p.g. W ocenie Sądu, organy podatkowe obu instancji zaniechały dokonania ustaleń stanu faktycznego w należyty sposób, co wskazuje na to, że nałożenie opłaty podwyższonej było co najmniej przedwczesne.

Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organy nie wyjaśniły, czy doszło do spełnienia się przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie (art. 6ka ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.). Brak ustaleń w tym zakresie stanowił o niewyjaśnieniu istotnych w sprawie kwestii. Ponadto organy obu instancji naruszyły przywołane przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem uznały, że dowody zebrane w sprawie pozwalają na ustalenie, że doszło do stwierdzenia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał na poczynienia takich ustaleń, a wręcz ustaleniom organów obu instancji przeczył. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło także do naruszenia art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., albowiem organy obu instancji zastosowały ten przepis pomimo nieustalenia wszystkich istotnych okoliczności warunkujących jego zastosowanie w sprawie. Sąd ocenił, że w tym stanie rzeczy uzasadnione okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji w związku z tym, że organy obu instancji naruszyły art. 121 § 1, art. 122, art. 123 § 1, art. 187 § 1, art. 191, jak też art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że były one zasadne w części omówionej powyżej. Natomiast niezasadne były argumenty odwołujące się do naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej regulujących kontrolę podatkową oraz przepisów obowiązującej w organie I instancji procedury kontroli uregulowanej w rozdziale 4c u.c.p.g. (ww. zarządzenie Burmistrza nr [...]). Sąd podkreśla, że powiadomienie dokonywane na podstawie art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. nie jest elementem ani efektem kontroli podatkowej lub kontroli dokonywanej na podstawie rozdziału 4c u.c.p.g. Innymi słowy, tryb uregulowany w art. 6ka u.c.p.g. jest odrębny w stosunku zarówno do kontroli podatkowej, jak i kontroli uregulowanej w rozdziale 4c u.c.p.g. Powołane w tym zakresie w skardze przepisy nie mogły mieć w sprawie zastosowania, a w konsekwencji organy obu instancji nie mogły ich naruszyć. Przy czym kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd w warunkach niezwiązania zarzutami skargi oznacza, że Sąd – niezależnie od powyższej nietrafności poglądu skarżącej – ocenił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Rolą organów administracji w dalszym postępowaniu będzie przeprowadzenie niewadliwego postępowania podatkowego z uwzględnieniem rozważań i stanowiska prawnego wyrażonych przez Sąd w niniejszej sprawie. W szczególności organy zobligowane będą ustalić, czy zachodziły podstawy formalne do wszczęcia postępowania podatkowego. Jeśli tak, to zobligowane będą ocenić, czy zebrany lub jeszcze możliwy do zebrania materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że w poddanych sprawdzeniu pojemnikach na odpady w poszczególnych frakcjach udostępnionych do odebrania znajduje się więcej niż 5% udziału masowego innych frakcji w stosunku do pobranej reprezentatywnej próby. Stanowisko organów podatkowych powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie, której uzasadnienie powinno odzwierciedlać ustalenia poczynione przez organ i ocenę wpływu tych ustaleń na możliwość nałożenia na skarżącą opłaty podwyższonej.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł również w pkt II sentencji wyroku o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego.