Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 858/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 967/19 w sprawie ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 967/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz strony skarżącej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach kwotę 3700 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach wystawił w dniu

[...] kwietnia 2017 r. wobec A Sp. z o.o. z siedzibą w P. tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący ciążącą na spółce należność z tytułu kary pieniężnej w wysokości 400.000 zł za wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Następnie powyższy tytuł wykonawczy został skierowany do realizacji przez organ egzekucyjny – Naczelnika Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonane zostały czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej spółki oraz doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Powyższe spowodowało powstanie kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 24.530,31 zł, na którą składała się odpowiednio opłata za zastosowanie środka egzekucyjnego – zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w wysokości 20.447,12 zł oraz opłata manipulacyjna za doręczenie odpisu tytułu wykonawczego w wysokości 4.083,29 zł.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi umorzył prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wobec zobowiązanej spółki postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi zawiadomił wierzyciela o wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych, a następnie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. orzekł o obciążeniu tymi kosztami wierzyciela egzekwowanej należności.

Wnioskiem z [...] maja 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach wystąpił o umorzenie powstałych kosztów egzekucyjnych wskazując, iż wierzyciel jako jednostka finansowana z budżetu państwa nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na pokrycie bezskutecznej egzekucji. Ponadto wskazał na nieuzasadnione z punktu widzenia ekonomii i sytuacji gospodarczej Państwa obciążanie jednostki budżetu państwa kosztami egzekucyjnymi, które także stanowią dochód budżetu państwa. Co więcej konieczność poniesienia przez wierzyciela kosztów bezskutecznego postępowania egzekucyjnego może wywołać negatywne zjawisko w postaci sprawowania mniej efektywnego nadzoru nad przestrzeganiem zakazu obrotu środkami zastępczymi, przejawiające się mniejszą liczbą prowadzonych postępowań.

Uzupełniając powyższe organ sanitarny w pismach z dnia [...] maja 2019 r. oraz [...] czerwca 2019 r. wskazał, iż jest dysponentem III stopnia części budżetowej, co oznacza, ze środki na jego funkcjonowanie są przekazywane przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Łodzi, która jest dysponentem II stopnia części budżetowej. Gospodarka finansowa wierzyciela jest oparta na podstawie planu finansowego obejmującego plan wydatków ( wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki rzeczowe) i plan dochodów przekazywanych na rachunek Ministerstwa Finansów w myśl obowiązujących przepisów. Wierzyciel wskazał także na zadania i obowiązki z jakimi mierzy się Państwowa Inspekcja Sanitarna.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Naczelnik Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi odmówił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Pabianicach umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzoną egzekucją należności objętej tytułem wykonawczym nr [...]. Uzasadniając wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych uregulowanego w art. 64c u.p.e.a., a także na niewykazanie przez wierzyciela zaistnienia przesłanki ważnego interesu publicznego uzasadniającej przedmiotowe żądanie.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach wniósł zażalenie.

Zaskarżonym skargą postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na dotychczas dokonane ustalenia faktyczne; na wynikającą z art. 64c § 1 u.p.e.a. zasadę obciążenia kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego i określone w § 2-4 wyjątki od zasady umożliwiające obciążenie powstałymi kosztami wierzyciela egzekwowanych należności oraz zawarte w art. 64e u.p.e.a. przesłanki umorzenia powstałych kosztów egzekucyjnych. Przywołując treść powołanego powyżej art. 64e § 1- 2 u.p.e.a. organ odwoławczy wskazał, iż przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne mogą być umorzone w całości lub w części, jeżeli 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Ponadto jak wynika z treści § art. 64e u.p.e.a. koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż określone w powołanym przepisie przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych stanowią zamknięty katalog, a użyty przez ustawodawcę zwrot "może" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, które wydawane jest w oparciu o argumentację strony wnioskującej o umorzenie oraz o okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznał za zasadne.

WSA za niezasadną uznał argumentację strony skarżącej, co do braku odpowiednich środków na poniesienie kosztów postępowania egzekucyjnego, popieraną formą organizacyjno-prawną jej działania jako jednostka budżetowa finansowana ze funduszu budżetu Państwa działająca w oparciu o sporządzany co rocznie plan finansowy, który nie obejmuje dodatkowych, nieprzewidzianych wydatków, między innymi takich jak koszty postępowania egzekucyjnego. W powyższym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, że każdy wierzyciel kierujący tytuły wykonawcze do realizacji organowi egzekucyjnemu, winien mieć świadomość, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego i braku możliwości uregulowania kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego, zostanie obciążony tymi kosztami i powinien zabezpieczyć środki pozwalające na ewentualne pokrycie tych kosztów.

Za argument przemawiający za umorzeniem przedmiotowych kosztów sądowych, w ocenie WSA, nie może zostać uznana podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż jest ona jednostką budżetową finansowaną ze środków Skarbu Państwa. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, ustawodawca, poza wyłączeniem określonym w art. 64c §4d u.p.e.a., zgodnie z którym nie obciąża się kosztami egzekucyjnymi oraz kwotą, o której mowa w § 2, wierzyciela będącego naczelnikiem urzędu skarbowego, ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych albo ministrem właściwym do spraw budżetu, jeżeli organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie był naczelnik urzędu skarbowego, ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych, przedmiotowych ani podmiotowych zwolnień, które stanowiłyby podstawę do zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych wierzyciela będącego jednostką budżetową finansowaną ze środków budżetu Państwa. A skoro tak, to sama okoliczność, że wierzyciel jest organem administracji rządowej, finansowanym ze Skarbu Państwa nie może być postrzegany jako wystąpienie ważnego interesu publicznego. Tym bardziej, że ze w egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca zawarł obowiązek obciążenia go kosztami. Ponadto, jak trafnie zaznaczył organ, zarówno strona skarżąca, jak i organ egzekucyjny, są odrębnie rozliczani z gospodarowania przyznanymi środkami pochodzącymi z budżetu Państwa. Każdy z tych podmiotów zobowiązany jest zatem do egzekwowania należnych im środków finansowych z racji wykonywania nałożonych nań ustawowo zadań. Z uwagi na powyższe Sąd nie zgodził się z argumentem skargi, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia materialnoprawna konstrukcja zakładająca jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej.

Sąd podkreślił również, że strona skarżącą zarówno w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jak we wniesionej skardze odwoływała się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r., SK 31/14, jako okoliczności, którą w jej ocenie należy uwzględnić przy rozpoznawaniu jej żądania zawartego we wniosku z dnia 15 maja 2019 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

W ocenie WSA, przywołany fragment w swej treści stanowi niewątpliwie argument do rozważenia za istnieniem ważnego interesu publicznego, a już na pewno wprost odnosi się do przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., której możliwość wystąpienia na gruncie niniejszego stanu faktycznego organy egzekucyjne z góry wyłączyły, a co za tym idzie pominęły ewentualny wpływ powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zasadność żądania skarżącej o umorzenie powstałych kosztów egzekucyjnych. Sądowi znane jest z stanowisko sądów administracyjnych, co do odrębności postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych oraz udzielenia ulgi w spłacie tych kosztów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2019 r., I SA/Ol 631/19; www.cbois.nsa.gov.pl). Niemniej jednak mając na uwadze wysokość powstałych w niniejszej sprawie kosztów egzekucyjnych, obliczonych na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana, charakter dokonanych przez organ egzekucyjny czynności, nakład pracy z nimi związany oraz całkowitą bezskuteczność egzekucji, w ocenie Sądu koniecznym jest uprzednie rozważenie przez organy egzekucyjne powyższej kwestii podczas rozpatrywania przedmiotowego wniosku. Zasadność powyższego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie uznaje się, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ, w ramach przesłanki ważnego interesu publicznego, powinien również zbadać (pomimo, że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego), czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną do ich poniesienia. Co więcej, skoro do obliczenia należności tytułem powstałych kosztów egzekucyjnych doszło na podstawie art. 64 u.p.e.a., tj. przepisów niezawierających stawki maksymalnej opłat za czynności czy opłat manipulacyjnych, zaś przepisy w tym brzmieniu Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające lub mogące naruszać Konstytucję ze wskazaniem warunków prowadzących do takiego naruszenia, a organ władzy ustawodawczej wyroku tego nie wykonał, to tym samym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. staje się uszanowanie, respektowanie orzeczenia Trybunału, a tym samym i samej Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2018 r., I SA/Gl 760/18; wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., II FSK 3498/18; www.cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako: p.p.s.a.):

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy i zalecenie zbadania przez organy, w ramach postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych przesłanki ważnego interesu strony z punktu widzenia dokonanych czynności egzekucyjnych, nakładu pracy, bezskuteczności postępowania egzekucyjnego i wysokości kosztów egzekucyjnych, podczas, gdy ustawodawca uregulował w odrębnych postępowaniach wpadkowych kwestię kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 u.p.e.a) oraz kwestię umorzenia w całości lub w części kosztów egzekucyjnych (art.64e u.p.e.a), co decyduje o ich procesowej odrębności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie oraz zalecił uzupełnienie postępowania w w/w zakresie, co w ocenie organu oznacza wykroczenie poza ramy postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w zw. z art.64e § 2 pkt 2 u.p.e.a oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 przez uchylenie zaskarżonego. postanowienia i poprzedzającego je postanowienia w celu zbadania przesłanki ważnego interesu publicznego w zw. z w/w wyrokiem TK, pomimo, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy przeprowadziły postępowanie co do tej przesłanki, a wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego określonych w postanowieniu organu egzekucyjnego z [...].05.2019 r. nie była kwestionowana przez stronę we właściwym trybie. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił wydane w sprawie postanowienia pomimo przeprowadzenia prawidłowego postępowania w sprawie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64e § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r.(t. j Dz.U z 2019 poz.1438 ze zm.) dalej u.p.e.a, w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ w ramach badania przesłanki ważnego interesu publicznego powinien, mając na uwadze wysokość powstałych w sprawie kosztów egzekucyjnych, obliczonych na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana w w/w wyroku TK ocenić charakter dokonanych przez organ egzekucyjny czynności, jego nakład pracy oraz wziąć pod uwagę całkowitą bezskuteczność egzekucji pomimo, że w ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, i okoliczności do których odwołał się Sąd mają znaczenie dla określenia kosztów w postępowaniu egzekucyjnym i ewentualnej ich oceny w trybie art.64c § 7 u.p.e.a, a nie w postępowaniu z wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił postanowienia wydane w sprawie.

Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznaje zarzuty skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do uznania, że postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Dyrektora IAS w Łodzi, że w postępowaniu prowadzonym w trybie i na podstawie art. 64e u.p.e.a. problematyka ustalania kosztów egzekucyjnych nie może być rozpatrywana, gdyż ustalanie kosztów postępowania egzekucyjnego i umarzanie kosztów egzekucyjnych to odrębne od siebie i mające różny przedmiot rozstrzygnięcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd zawarty m.in. w wyroku tego Sądu z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III FSK 537/21 i przyjmuje argumentację tam podaną za własną. Przywołanie tego właśnie wyroku na gruncie rozpatrywanej sprawy jest celowe, gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na poparcie prawidłowości swojego stanowiska odnośnie do przyczyn uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach odwołał się m.in. do nieprawomocnego wówczas wyroku WSA w Gliwicach z 19 września 2018r., sygn. akt I SA.Gl 760/18, który był przedmiotem oceny w sprawie sygn. akt III FSK 537/21.

W myśl art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Stosownie zaś do art. 64e § 2 u.p.e.a. koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1), za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2) bądź ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Kwestiami tożsamymi nie jest umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz ocena prawidłowości ich ustalenia. Aby można było zastosować instytucję umorzenia kosztów egzekucyjnych konieczne jest wcześniejsze ich ustalenie, wysokość takich kosztów nie powinna być kwestionowana. Prawodawca w sposób odrębny uregulował kwestię zaskarżenia postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 u.p.e.a.) oraz kwestię umorzenia w całości lub w części przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (art. 64e u.p.e.a.). Są to dwa odrębne postępowania wpadkowe, co stanowi o ich proceduralnej odrębności. Natomiast o zróżnicowaniu pod kątem materialnoprawnym świadczą różne przesłanki rozstrzygania w obu sprawach.

Dlatego nie ma tożsamości kwestii prawidłowości ustalenia kosztów egzekucyjnych i ich umorzenia. Oba zagadnienia nie mogą zatem stanowić wspólnie przedmiotu jednego postępowania. Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 64c § 7 i art. 64e u.p.e.a. przewiduje dwa odrębne środki prawne służące odpowiednio kwestionowaniu prawidłowości ustalenia kosztów egzekucyjnych i stosowaniu ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych w całości lub części, to obie te kwestie winny być traktowane odrębnie. Nie ma zatem możliwości badania na gruncie sprawy dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych prawidłowości ich ustalenia w określonej wysokości. Stanowiłoby to naruszanie granicy konkretnej sprawy administracyjnej i prowadziło do badania tej samej kwestii w dwóch odrębnych i potencjalnie konkurencyjnych trybach. To zaś przeczyłoby zasadzie racjonalnego prawodawcy.

Należy zgodzić się z Dyrektorem IAS w Łodzi, że takie działanie prowadziłoby do naruszenia granic sprawy administracyjnej, której ramy wyznaczone są przepisami prawa. W toku postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych nie może być zatem oceniana kwestia prawidłowości ustalenia ich wysokości. Przepis art. 64e u.p.e.a., stanowiący podstawę prawną dla rozpatrzenia przez organ kwestii umorzenia kosztów egzekucyjnych, nie zawiera bowiem regulacji uprawniających do oceny ich wysokości lub prawidłowości ich ustalenia. W toku postępowania prowadzonego w oparciu art. 64e u.p.e.a. organ związany jest jego postanowieniami co do trybu postępowania, jak również podlegających jego ocenie przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Kontrola sądowa przypisana jest tylko do sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, a zatem w tym przypadku analizie WSA w Łodzi poddane może być tylko działanie organów w granicach postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Tymczasem w tej sprawie Sąd I instancji, choć zaakcentował, że jest mu znane stanowisko sądów administracyjnych odnośnie wspomnianej odrębności postępowań, tym niemniej mając na uwadze wysokość ustalonych kosztów egzekucyjnych obliczonych według przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 28 czerwca 2-016 r. , sygn. akt SK 31/14) WSA uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji należy uchylić, bowiem organ w ramach badania przesłanki ważnego interesu publicznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem wierzyciela o umorzenie kosztów egzekucyjnych powinien rozważyć, mając na względzie powyższy wyrok TK, czy koszty te nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję i w sposób nieuzasadniony obciążają stronę zobowiązaną. Jednocześnie WSA nie podzielił żadnego z zarzutów skargi wniesionej przez wierzyciela, co ma znaczenie z punktu widzenia niniejszego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art.188 p.p.s.a. Zważywszy, że Wierzyciel nie wystąpił ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku a zatem nie podważył stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku spełnienia przesłanek z art. 64e § 3 u.p.e.a. umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych to stanowisko zawarte w przedmiotowym wyroku było wiążące dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przeprowadzone przez organy w tej sprawie nie narusza przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Nie było więc podstaw do uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach. Organ trafnie wskazał, że treść rozstrzygnięcia organów w sprawach o umorzenie kosztów egzekucyjnych jest determinowana treścią wniosku o umorzenie tychże kosztów. Organ nie może rozstrzygać sprawy poza granicami wniosku i badać z urzędu przesłanki, które nie zostały w nim wymienione. Artykuł 64e § 1 u.p.e.a. wskazuje wyraźnie, że organ egzekucyjny może umorzyć, nie zaś umarza z urzędu, w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Wszczęcie postępowania z art. 64 § 1 u.p.e.a. wymaga zatem uprzedniego wystąpienia przez zobowiązanego lub wierzyciela z wnioskiem o umorzenie. To wnioskodawca wskazuje, która z przesłanek wymienionych w art. 64 § 2 u.p.e.a. jego zdaniem występuje. Rozstrzygnięcie sporu wymaga zatem oceny istnienia (bądź nieistnienia) przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., tj. poniesienia znacznego uszczerbku dla majątku skarżącej oraz ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Należy zgodzić się z organem, że pomimo, iż wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne to ustawodawca nie wyłączył go z obowiązku obciążenia kosztami egzekucyjnymi. Co do zasady koszty egzekucyjne obciążają dłużnika. Jednak zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Regulacja tu zawarta nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżniając w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. Na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek wykazania przesłanki koniecznej dla obciążenia kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, to jest niemożliwości ściągnięcia tych kosztów od zobowiązanego. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Organ egzekucyjny winien pamiętać, że postępowanie egzekucyjne musi być prowadzone w taki sposób, by w sytuacji, gdy stwierdza się w jego toku, że zobowiązany nie może pokryć nawet kosztów egzekucyjnych, nie narażać wierzyciela na dodatkowe koszty egzekucyjne na skutek podejmowania kolejnych czynności. Ustawodawca przez użycie w treści przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a. regulacji "wierzyciel pokrywa" nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie. odwołując się do treści art. 64e § 1 i § 2 pkt 1 lit. b u.p.e.a. wskazał, że organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone na wniosek wierzyciela, na którego wniosek została wszczęta egzekucja administracyjna - jeżeli za umorzeniem przemawia interes publiczny.

Z powołanych powyżej regulacji wynika, że przepisy stanowiące podstawę do umorzenia kosztów egzekucyjnych są oparte na zasadzie uznania administracyjnego, stąd umorzenie kosztów egzekucyjnych nie ma charakteru obligatoryjnego. Oznacza to tym samym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych należy do organu egzekucyjnego, który dokonuje oceny zasadności zgłoszonego przez wierzyciela wniosku w oparciu o przesłankę interesu publicznego. Przyznanie natomiast organowi uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym daje mu również uprawnienie do odmownego rozpatrzenia wniosku nie tylko wtedy, gdy nie wystąpi przesłanka wskazana w ww. przepisie, ale i wtedy, gdy przesłanka taka wystąpi, ale organ - właśnie w ramach przyznanego mu uprawnienia - z uzasadnionych i wskazanych przyczyn nie zgodzi się na udzielenie stronie swoistej ulgi w spłacaniu obciążających ją należności.

Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, pojęcie "interesu publicznego", o którym mowa w powołanym przepisie, nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Z drugiej strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględnić różne aspekty wskazanych wyżej wartości. Podkreślić trzeba, że umorzenie kosztów egzekucyjnych jest określonym przywilejem o charakterze finansowym, wobec czego strona wnosząca o korzystne dla siebie skutki prawne winna przedłożyć dla potrzeb konkretnego postępowania takie dowody, które w sposób wyczerpujący obrazowałyby jej sytuację w kontekście możliwości umorzenia przedmiotowych kosztów i umożliwiałyby ocenę tej sytuacji pod kątem przesłanki interesu publicznego. Publicznoprawny status i charakter wykonywanych zadań w żaden sposób nie odróżniają Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od innych wierzycieli. Przepisy u.p.e.a. nie różnicują wierzycieli, pozwalając na odmienne traktowanie niektórych z nich. Wszyscy wierzyciele obowiązani są w określonych prawem sytuacjach uiścić koszty postępowania egzekucyjnego, a także ponieść wydatki związane z przekazaniem środków pieniężnych należnych organowi egzekucyjnemu. Umorzenie na wniosek wierzyciela kosztów postępowania egzekucyjnego spowodowałoby także nieuzasadnione uprzywilejowanie wnioskodawcy w sytuacji, gdy inni wierzyciele regulują należne organom egzekucyjnym koszty egzekucyjne związane z prowadzeniem egzekucji administracyjnej na ich wniosek. Należy przy tym dodać, iż zadania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego realizowane są w podobnym zakresie na terenie całego kraju. Dlatego należy uznać za trafne stanowisko organu egzekucyjnego, że przesłankę ważnego interesu publicznego należy odnieść wyłącznie do sfery ponoszenia kosztów egzekucyjnych z wyłączeniem wagi realizowanych przez ten podmiot zadań. W tej sprawie wierzyciel nie wykazał, że jego sytuacja finansowa uniemożliwia zapłatę należności. Jeszcze raz należy podkreślić, że wierzyciel w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługujących uprawnień i nie wystąpił z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Tym samym pozbawił się możliwości ewentualnego złożenia zażalenia na to rozstrzygnięcie. Tym samym na gruncie tej sprawy to jest dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych prawidłowość ustalenia kosztów egzekucyjnych w określonej wysokości pozostaje poza jej granicami. Podsumowując, wobec nie wykazania przez wierzyciela, że zachodzi w sprawie przesłanka ważnego interesu publicznego wydane przez organ rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).