Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 136/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 11 września 2014r. nr XLVI/316/2014 w przedmiocie ustanowienia Gminnego programu osłonowego "Pierwszy dzwonek" polegającego na udzieleniu wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ zamieszkujących gminę Michałowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2015r.

W dniu 11 września 2014r. Rada Gminy Michałowice podjęła uchwałę nr XLVI/316/2014 w sprawie ustanowienia Gminnego programu osłonowego w zakresie realizacji projektu "Pierwszy dzwonek" polegającego na udzielaniu wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ zamieszkujących gminę Michałowice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 z późn. zm.).

Pismem z dnia 22 grudnia 2014r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 11 września 2014r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru podniósł, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta powinna być przyznawana jedynie w przypadkach, w których osoby ją otrzymujące nie są w stanie samodzielnie zaspokoić określonych potrzeb. Wojewoda stwierdził, że z treści gminnego programu osłonowego w zakresie realizacji projektu "Pierwszy dzwonek", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wynika, że wsparcie w kwocie 150 zł na jednego ucznia przeznaczone jest dla uczniów z "rodzin wielodzietnych z czworgiem i więcej dzieci (...) Wsparcie przysługuje każdemu uczniowi z rodziny wielodzietnej, który pozostaje na utrzymaniu rodziców/opiekunów prawnych i zamieszkuje teren gminy Michałowice" (ust. III załącznika). Wojewoda Małopolski stwierdził, że pomoc przewidziana przez gminę w niniejszej uchwale jest zatem niezależna od sytuacji podmiotu ją otrzymującego, rozumianej jako możliwość samodzielnego zaspokojenia potrzeby zakupu artykułów edukacyjnych oraz pomocy dydaktycznych. Wsparcie przysługuje bowiem każdej rodzinie wielodzietnej, niezależnie od jej sytuacji majątkowej, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (ust. IV pkt 7 i pkt 8 załącznika do uchwały). Organ nadzoru wskazał również, że ust. IV pkt 8 załącznika do uchwały stanowi, że przyznanie wsparcia nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy forma ta wymagana jest w przypadku przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, co potwierdza treść art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Kolejną wątpliwość Wojewody Małopolskiego wzbudziło potraktowanie przez Gminę zaskarżonej uchwały jako programu osłonowego w rozumieniu art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej i nadanie jej charakteru aktu prawa miejscowego (§ 3 zaskarżonej uchwały). Organ nadzoru wyjaśnił, że programy osłonowe podejmowane na podstawie w/w przepisu prawa, z założenia nie powinny mieć charakteru aktów prawa miejscowego i nie powinny zawierać charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych na zewnątrz administracji. Programy te są natomiast elementem polityki społecznej gminy i dotyczyć powinny sposobu realizacji przez daną gminę zadań z zakresu pomocy społecznej.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że rozważał również, czy przewidziane przez Gminę Michałowice wsparcie w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" może być udzielone w takiej formie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przywołanie w podstawie prawnej ustawy o pomocy społecznej uznane może być za nieistotne naruszenie prawa. Jako możliwą podstawę prawną takiego wsparcia finansowego organ nadzoru brał pod uwagę w szczególności art. 90t ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zdaniem Wojewody w przypadku przyjęcia w/w podstawy prawnej przedmiotowy regulamin faktycznie mógłby być źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i jako taki podlegać publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, uchwała podejmowana na podstawie powyżej przytoczonego przepisu prawa powinna być podjęta w celu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, a nie przewidywać – tak jak czyni to zaskarżona uchwała – przyznanie wsparcia rodzinom wielodzietnym abstrahując od ich sytuacji materialnej. Tym samym, zdaniem Wojewody Małopolskiego, również w/w ustawa nie mogłaby stanowić podstawy do stanowienia programu, o którym mowa w zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza zasadę subsydiarności wyrażoną w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, Wójt Gminy Michałowice stwierdził, że zasadę tą należy stosować "odpowiednio", w zależności od rodzaju udzielanej pomocy, czy też charakteru wsparcia realizowanego w ramach szeroko pojmowanego systemu zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Wójta Gminy Michałowice, zasada ta znaleźć powinna bezwzględne zastosowanie jedynie w odniesieniu do świadczeń realizowanych w ramach wsparcia zdefiniowanego w ustawie o pomocy społecznej (zasiłek celowy, zasiłek stały czy chociażby zasiłek okresowy). Natomiast w odniesieniu do wsparcia realizowanego na rzecz obywateli w ramach innych niż ustawa o pomocy społecznej projektów bądź programów, zasada pomocniczości powinna doznać ograniczeń. Poza tym zasada ta nie może stanowić zakazu dla przyznawania dodatkowego wsparcia rodzinom wielodzietnym, przy zastrzeżeniu że państwo w pełnym zakresie nie przejmie zadań związanych z utrzymaniem wszystkich członków rodziny, zaś wsparcie to realizowane jest w oparciu o różnego rodzaju projekty/programy, które sklasyfikować można na "uboczu" pomocy społecznej. Wójt Gminy Michałowice wskazał, że liczne programy rządowe, prowadzone w ramach polityki społecznej państwa, są uchwalane w drodze rozporządzeń wykonawczych do ustawy o pomocy społecznej, które przyznają uprawnienie do dodatkowego wsparcia finansowego niezależnie od posiadanego dochodu. W opinii Wójta Gminy Michałowice, wsparcie rodzin wielodzietnych bez ustalenia ich dochodu czy też potwierdzenia trudnej sytuacji rodzinnej nie godzi w zasadę pomocniczości, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej, o ile tak zorganizowana pomoc pozostaje jedynie wsparciem, a nie świadczeniami zwalniającymi je z obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania rodziny. W ocenie Wójta Gminy Michałowice, przedstawiona przez organ nadzoru interpretacja ustawy o pomocy społecznej (art. 2 tej ustawy) byłaby uzasadniona, gdyby wsparcie realizowane w ramach projektu "Pierwszy dzwonek" stanowiło odpowiedź na realnie występującą potrzebę, zakładając jednocześnie, że przyznana pomoc potrzebę tę w całości zaspokoi. W omawianym przypadku konieczność ponoszenia zwiększonych ciężarów związanych z utrzymaniem wieloosobowej rodziny może prowadzić do wniosku, że realnie występujące potrzeby, pomimo dodatkowego wsparcia finansowego w wysokości po 150 zł na każde uczące się dziecko, nadal zostają niezaspokojone. Tak realizowane wsparcie należy uznać za dodatkową pomoc w sfinansowaniu części kosztów utrzymania i wychowania dzieci, co w ostateczności broni poglądu, zgodnie z którym zasada subsydiarności nie została naruszona.

Uzasadniając z kolei konstrukcję przyznania pomocy bez uprzednio wydanej decyzji administracyjnej, Wójt Gminy Michałowice wskazał na postanowienia Regulaminu projektu "Pierwszy dzwonek" polegającego na przyznaniu dotacji dla gmin na udzielenie wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ z województwa małopolskiego w zakresie zwiększania ich szans edukacyjnych. Regulamin ten stanowi załącznik do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego Nr 780/14 z dnia 10 lipca 2014r. W oparciu o powyższy regulamin Samorząd Województwa Małopolskiego przekazał Gminie Michałowice dotację, które to wsparcie skierowane zostało do rodzin wielodzietnych. Wójt Gminy Michałowice wyjaśnił, że tak w regulaminie, jak i w później podpisywanych umowach, zastrzeżono, że wsparcie może zostać przyznane uczniowi z rodziny wielodzietnej 4+, który spełnił warunki określone w regulaminie, zaś podstawową i zarazem jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie pomocy jest wielodzietność. O wysokości pomocy przekazywanej poszczególnym uczniom decydować miała liczba uczniów kwalifikujących się do otrzymania wsparcia, w oparciu o wnioski o dotacje złożone przez poszczególne gminy. Zdaniem Wójta Gminy Michałowice powyższe argumenty nie mogą wprawdzie uzasadniać rezygnacji z przyznawania wsparcia tylko i wyłącznie w oparciu o uprzednio wydaną decyzję administracyjną (podstawę wypłaty stanowiła deklaracja złożona przez samego zainteresowanego), to jednak dokumenty te (regulamin Zarządu Województwa Małopolskiego oraz umowa o przekazanie dotacji) wskazują na ogólny cel programu "Pierwszy dzwonek", który stanowić miał dodatkowe wsparcie dla rodzin wielodzietnych, niezależnie od posiadanego dochodu, czy też wystąpienia trudnej sytuacji rodzinnej. Skoro wielodzietność stanowiła jedyną przesłankę determinującą o przyznaniu/odmowie przyznania pomocy, w zaskarżonej uchwale przyjęto, że skorzystanie z pomocy nie będzie obwarowane uprzednim zbadaniem sytuacji rodzinnej w drodze wywiadu środowiskowego, a następnie poprzedzone wcześniej wydaną decyzją administracyjną. Wójt Gminy Michałowice zgodził się z twierdzeniem Wojewody Małopolskiego, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej obwarowane zostało obowiązkiem wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek ten nie dotyczy jednak świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznania biletu kredytowanego (art. 106 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Zdaniem Wójta Gminy Michałowice twierdzenia organu nadzoru nie uwzględniają jednak specyfiki świadczeń realizowanych w ramach systemu pomocy społecznej, który powinien wykazywać się elastycznością i dopasowaniem do rodzaju realizowanego wsparcia. Stąd wniosek, że wsparcie realizowane w oparciu o program osłonowy, którego źródłem jest wola przyznania dotacji dla gminy w ostateczności przeznaczonej dla pewnych grup społecznych (w tym przypadku rodziny wielodzietne) może pomijać wymóg przyznania wsparcia po uprzednim wydaniu decyzji administracyjnej. Ponadto organ nadzoru nie wskazał na powody, w których "programy osłonowe nie powinny zawierać charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych na zewnątrz administracji", arbitralnie stwierdzając, że "Programy te są natomiast elementem polityki społecznej gminy i dotyczyć powinny sposobu realizacji przez daną gminę zadań z zakresu pomocy społecznej".

Wójt Gminy Michałowice zgodził się z poglądem Wojewody Małopolskiego, że wsparcie dla rodzin wielodzietnych może zostać zrealizowane zarówno na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. Jak słusznie bowiem podniósł organ nadzoru, przyznanie wsparcia na podstawie przepisów o systemie oświaty może nastąpić wyłącznie w celu "wyrównania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży". Ograniczenie to pomija przyznanie wsparcia rodzinom wyłącznie z powodu wielodzietności. Wójt Gminy Michałowice wskazał, że z pomocą przychodzą postanowienia art. 7 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, którymi ustawodawca przesądził, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu "potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności". Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a konstrukcja ta dodatkowo potwierdza, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dysponują szerszym zakresem powodów, dla których pomoc ta może być przyznana. Dzięki regulacjom zawartym w ustawie o pomocy społecznej, wsparcie finansowe dla rodzin wielodzietnych można przyznać także dla ochrony czy też promocji wielodzietności.

Wójt Gminy Michałowice zarzucił Wojewodzie Małopolskiemu nieracjonalne i niekonsekwentne postępowanie, które stawia Gminę Michałowice w niekorzystnej sytuacji. Kategoryczne brzmienie regulaminu projektu "Pierwszy dzwonek" oraz postanowień umowy w zakresie pozyskania dotacji na realizację w/w zadania obligowało bowiem Ośrodek Pomocy Społecznej w Michałowicach (instytucję, której powierzono uchwałą realizację w/w zadania) do rozporządzenia pozyskanymi środkami w nieprzekraczalnym terminie do 31 października 2014r. W terminie do 30 listopada 2014r. na Gminę Michałowice nałożono obowiązek rozliczenia ich prawidłowego wydatkowania. Wójt Gminy Michałowice uważa, że skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnienia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały, skutkowałoby wstrzymaniem procedury realizacji zadania, co w ostateczności pozwoliłoby uniknąć ewentualnie niekwalifikowanych wydatków w ramach realizacji programu " Pierwszy dzwonek". W ocenie Wójta Gminy Michałowice wszystkie twierdzenia organu nadzoru oparte zostały o nieostre i mało konkretne postulaty, które w ostateczności nie pozwalają ustalić, w jaki sposób Gmina Michałowice mogłaby w sposób zgodny z prawem zrealizować wsparcie na rzecz mieszkańców. Wójt Gminy dodał, że konstrukcja, którą posłużono się przy tworzeniu zaskarżonej uchwały, stanowi odzwierciedlenie rozwiązań przyjętych przez inne gminy, które nie były przez Wojewodę Małopolskiego kwestionowane. Program został zrealizowany w oparciu o dotychczasowe brzmienie uchwały, zaś jej uchylenie skutkować będzie następczym brakiem podstaw do wypłaty już zrealizowanego wsparcia na rzecz mieszkańców Gminy Michałowice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Sąd rozstrzygając sprawę może zatem oddalić skargę albo uwzględniając skargę na uchwałę stwierdzić jej nieważność w całości lub w części bądź stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Michałowice mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru i upłynął wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, a zatem skarga jest dopuszczalna.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Michałowice podjęta została na podstawie przepisu art.18 ust. 2 pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póżn. zm., zwana dalej u.p.s.).. W § 1 przewidziano, że ustanawia się Gminny program osłonowy w zakresie realizacji projektu "Pierwszy dzwonek" polegający na udzielaniu wsparcia dla uczniów z rodzin wielodzietnych 4+ zamieszkujących gminę Michałowice stanowiący załącznik do tej uchwały. W §2 powierzono wykonanie tej uchwały Wójtowi Gminy Michałowice. W §3 uchwały przewidziano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od 21 lipca 2014r.

W ocenie samego prawodawcy – Rady Gminy Michałowice - zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W treści § 3 przewidziano jej opublikowanie w sposób właściwy dla prawa miejscowego, zaś normy zawarte w jej załączniku adresowane są do podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przyznając im określone w uchwale świadczenia pieniężne wspierające rodziny wielodzietne. Traktowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego potwierdza też stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały musi zatem być ustalenie czy istnieje w systemie prawnym ustawowa podstawa prawna do podjęcia aktu prawa miejscowego o treści przewidzianej w zaskarżonej uchwale. Rada gminy może czynić użytek z przyznanych jej kompetencji do stanowienia powszechnie obowiązujących źródeł prawa tylko o tyle, o ile upoważniają ją do tego przepisy ustawowe, co koresponduje z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem realizacji atrybutów władzy stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja kompetencji prawotwórczych jest z tym wzorcem zgodna, o ile następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zasada ta jest konsekwencją realizowania zasad praworządności i legalności, nakazujących działanie organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z nakazem tym skorelowany jest zakaz domniemywania kompetencji, w tym zwłaszcza kompetencji prawotwórczych. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze, jest zdeterminowana konstytucyjnie. W odniesieniu do rozporządzeń, aktów wewnętrznych oraz aktów prawa miejscowego określona jest ona odpowiednio przepisami art. 92, art. 93 i art. 94 ustawy zasadniczej. W każdym z tych przypadków wzorzec konstytucyjny wymaga wyraźnego i jednoznacznego upoważnienia określającego podmiot kompetencji prawotwórczej, jak również zakres przedmiotowy regulacji, w konstytucyjnym systemie źródeł prawa nie jest bowiem prawnie legitymowana formuła aktów samoistnych. Stanowienie aktów prawa miejscowego, będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego wymienionymi w rozdziale 3 Konstytucji, wymaga zatem każdorazowego wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP).

W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, zakres przedmiotowy regulacji aktami stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego determinowany jest granicami ustaw, na podstawie których wykonywane są ich kompetencje prawotwórcze. Art. 40 ust. 1 u.s.g. przewiduje bowiem, że tzw. wykonawcze akty prawa miejscowego wymagają do ich wydania wyraźnego upoważnienia w ustawie szczególnej. Powołane przez Radę Gminy Michałowice jako podstawa prawna uchwały przepisy przewidują, że "Do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenia i realizacji programów osłonowych" (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej), "Rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej" (art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej), zaś art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ustala zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy przewidując, że należy do nich stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zdaniem Sądu żaden z powołanych przepisów nie spełnia wymogów upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 18 ust. 1 u.s.g. formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 pkt 15 przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy w żadnym razie nie wynika więc, że prawotwórcze kompetencje rady gminy mają samoistny i nieograniczony charakter oraz że przepisy te są wystarczającym umocowaniem do stanowienia przez radę gminu prawa miejscowego. Także z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie wynika upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Przepisy te nie kreują normy kompetencyjnej, która upoważniałaby Radę do stanowienia prawa miejscowego. Nie są one zatem przepisami upoważniającymi, nie zawierają niezbędnych elementów umożliwiających rekonstruowanie z nich jakiegokolwiek upoważnienia do stanowienia powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Ustawa o pomocy społecznej zawiera takie klasyczne upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, zgodne z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem ustawowego przepisu upoważniającego. Jako przykład wskazać można art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że "Rada gminy określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich stanowienia." Konfrontacja treści i konstrukcji tego przepisu z przepisami art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, art. 110 ust. 10 tej, czy też przepisem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że o ile pierwszy z nich jest z całą pewnością przepisem upoważniającym, to pozostałe, wskazane w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna jej podjęcia, przepisami takimi nie są.

Za trafne uznać zatem należy stanowisko Wojewody, iż zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, wbrew stanowisku Rady Gminy Michałowice, nie jest ustawowym przepisem upoważniającym do stanowienia prawa miejscowego we wskazanym powyżej rozumieniu. Już z tych powodów zaskarżona uchwała Rady Gminy Michałowice jest niezgodna z prawem, albowiem podjęta została bez podstawy prawnej, na zasadzie niedopuszczalnego domniemania kompetencji prawotwórczych.

Zasadne są także wątpliwości Wojewody dotyczące zakwalifikowania zaskarżonej uchwały wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej jako aktu prawa miejscowego. Celem zaskarżonej uchwały, co wynika z jej § 1, było wprowadzenie gminnego programu osłonowego. Program, o którym mowa w § 1 uchwały, zamieszczono w jej załączniku. Do zadań wykonywanych przez radę gminy na podstawie ustawy o pomocy społecznej należy między innymi uchwalanie strategii i innych aktów będących planami bądź programami z zakresu pomocy społecznej. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa przewidziana w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej strategia rozwiązywania problemów społecznych, która winna uwzględniać nie tylko programy pomocy społecznej, ale także profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Rada gminy uchwalać może również lokalne programy pomocy społecznej, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy. Przepisy stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, strategia i programy powinny bowiem być jedynie wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Także art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów planistycznych, programowych. Nie bez powodu w przepisie tym zostało zawarte odesłanie do art. 110 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym do obowiązków kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko składanie radzie gminy sprawozdania z rocznej działalności ośrodka, ale również przedstawianie listy potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Przyjęta konstrukcja i systematyka tych przepisów wskazuje na istotną rolę kierownika ośrodka w kształtowaniu programu. Jako kierujący jednostką odpowiedzialną za realizację na terenie gminy zadań z zakresu pomocy społecznej, staje się koordynatorem tych działań. Dopiero zatem biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada opracowuje lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia przez kierownika ośrodka. Ustawa nie precyzuje jakie zagadnienia mają stanowić przedmiot programu, ograniczając się do ogólnego wskazania, że jego treścią mają być sprawy z zakresu pomocy społecznej. Także i tego typu lokalne programy pomocy społecznej mają charakter norm programowych, których celem jest zaplanowanie sposobów realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Programy te mogą zatem być skierowane jedynie do podmiotów mających wykonać założenia programu, a więc funkcjonujących w strukturze gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2011 r., IV SA/Wr 631/10; wyrok WSA w Opolu z dnia 22 stycznia 2015r.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2015r., IV SA/Gl 1147/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2015 r., II SA/Wr 631/14).

Powyższe argumenty przemawiają za tym, że uchwała rady gminy wprowadzająca program osłonowy nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, lecz aktem planowania. Taka uchwała nie powinna zawierać norm abstrakcyjnych i generalnych rozstrzygających o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych wobec administracji, ma ona bowiem charakter programowy, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące. Ustawodawca posłużył się pojęciem "program", które oznacza założenia, postulaty i cele jakiejś działalności, plan zamierzonych czynności, prac lub przedsięwzięć (por. St. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, Warszawa 2003, tom 3, s. 568-569). Program ma z założenia charakter hipotetyczny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008r., II SA/Ol 211/08), nie ma więc cech normatywnego aktu zewnętrznego. Program osłonowy powinien zatem konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, nie jest aktem prawa miejscowego, co z kolei powoduje, że nie może stanowić podstawy prawnej do przyznawania praw lub nakładania obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji.

Analiza przepisów ustawowych posługujących się pojęciem "program" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posługując się tym pojęciem dla określenia formy realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, traktuje je co do zasady jako akty planowania. Jako przykład wskazać można gminny program wspierania rodziny, wydawany na podstawie art. 176 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.). Jedynie wyjątkowo ustawodawca odnosi sformułowanie "program" do aktów, którym mocą wyraźnej regulacji ustawowej nadaje charakter aktów prawa miejscowego, czego przykładem są programy podejmowane w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska, wydawane na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.). Stanowią one jednak wyjątek od zasady, w tym przypadku bowiem ustawodawca w sposób wyraźny przesądził, że programy te są aktami prawa miejscowego. Tego ustawodawca nie zrobił jednak w odniesieniu do programów osłonowych. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami wewnętrznymi, wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące w ramach zależności organizacyjnej, natomiast nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych aktów indywidualnych (por. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym. Komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej, LEX).

Zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej upoważnienia umocowują zatem radę gminy do wydania aktów o charakterze planistycznym, programowym, aktów polityki wewnętrznej, któremu podporządkować się powinny organy gminy kształtując swoją politykę społeczną. W granicach wynikających z powyższych przepisów ustawy pomocy społecznej, organ gminy władny jest więc podjąć uchwałę, która w swej treści nie może zawierać przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na krąg podmiotów stojących za zewnątrz administracji obowiązki, bądź decydujących o zakresie ich uprawnień. Powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej należy traktować jako samodzielną podstawę do uchwalenia przez radę gminy aktów programowych, wyznaczających kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej i mają one charakter wewnętrzny. Ustawa nie charakteryzuje bliżej treści ani zakresu tych programów, ograniczając się tylko do wskazania, że mają to być sprawy pomocy społecznej. Takie akty nie mogą mieć charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa. Mając na uwadze hierarchię źródeł prawa administracyjnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej wydane w oparciu o te podstawy prawne uchwały mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi podejmującemu uchwałę i przedmiot uchwały nie może wykraczać poza kompetencje tych adresatów (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998r. K 21/98, OTK 1998r., nr 7 poz. 116).

Należy zatem uznać, że przyjęty przez Radę Gminy Michałowice program osłonowy wydany na podstawie wskazanych w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, nie mógł stanowić aktu prawa miejscowego i jego publikacja w Małopolskim Dzienniku Urzędowym była niedopuszczalna. Rada Gminy Michałowice, zaliczając zaskarżoną uchwałę do aktów prawa miejscowego, naruszyła przepisy kompetencyjne. Wszystkie akty obowiązujące na terenie gminy muszą być wydane przez radę na podstawie i w granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, zakres regulacji wprowadzanej aktem wykonawczym jest bowiem wyznaczany przez przepis upoważniający. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W odniesieniu do działań władczych organów jednostek samorządu terytorialnego oznacza to, że muszą one posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego nie można domniemywać. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być zatem rozstrzygane na niekorzyść organów. Natomiast samo wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadania gminy, np. w postaci tworzenia programów osłonowych, nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy w kompetencje do określenia formy realizacji takiego zadania. Normy o zadaniach nie mogą być utożsamiane z normami określającymi kompetencje do działań władczych, a wyłącznie kompetencja stwarza potencjalną możliwość realizacji zadania w formie władczej, tj. w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008r., II SA/Rz 706/07, NZS 2008 nr 3, poz. 53 i powołane tam orzecznictwo). Odstąpienie od tej zasady narusza wymóg istnienia związku formalnego i materialnego między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w niniejszym przypadku art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), nakazującego publikację w dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy.

Stwierdzić zatem należy, że uchwała Rady Gminy Michałowice podjęta została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o pomocy społecznej. Za niezgodne z prawem należy bowiem uznać podjęcie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, ogłoszenie jej na zasadach właściwych prawu miejscowemu oraz wywodzenie z niej skutków prawnych charakterystycznych dla prawa miejscowego, a więc traktowanie jej jako podstawy dla przyznania adresatom zewnętrznym środków z pomocy społecznej. W ocenie Sądu brak jest bowiem w obowiązującym systemie prawnym podstawy prawnej do łączenia z uchwałą w sprawie programu osłonowego tego rodzaju skutków. Naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą ma istotne konsekwencje z punktu widzenia publicznoprawnych uprawnień podmiotów zewnętrznych.

Należy dodatkowo podnieść, że stanowisko Rady Gminy Michałowice jest w niniejszej sprawie niekonsekwentne. Z jednej strony bowiem Rada Gminy wyraża pogląd, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie ustawy o pomocy społecznej, z drugiej zaś strony Rada wywodzi, że dopuszczalne było uregulowanie w tej uchwale zasad przyznawania wsparcia finansowego dla uczniów z rodzin wielodzietnych niezależnie od kryteriów przyznawania świadczeń z pomocy społecznej przewidzianych w ustawie tj. od sytuacji materialnej świadczeniobiorcy oraz wprowadzenie odmiennej od przewidzianej ustawą procedury i formy przyznawania tej pomocy, tj. z pominięciem wymogu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (ust. IV pkt 7 i 8 Załącznika do uchwały) oraz formy decyzji (ust. IV pkt 8 Załącznika do uchwały). Tymczasem przyjęcie, że zaskarżona uchwała o programie osłonowym dla dzieci z rodzin wielodzietnych ma charakter aktu prawa miejscowego oznaczałoby, że jako akt wykonawczy do ustawy o pomocy społecznej nie mógłby być z tą ustawą sprzeczny. Niedopuszczalne zatem byłoby w takim akcie odstępowanie od przewidzianych w ustawie zasad udzielania pomocy społecznej, skoro ustawodawca w upoważnieniu ustawowym wyraźnie do tego nie umocował.

Dodatkowo warto też zwrócić uwagę, że zasady prawidłowej techniki legislacyjnej wymagają, by na podstawie jednego upoważnienia był stanowiony jeden akt wykonawczy (§ 143 w związku z §119 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej, Dz. U. Nr 100, poz. 908). W orzecznictwie podkreśla się, że zasady techniki prawodawczej służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważnością aktów prawnych. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Będzie to dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako "rudymentarne kanony techniki prawodawczej" (por. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004/4/36), których postrzeganie jest jednym z elementów konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy stwierdzić, że przeprowadzona w tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Michałowice doprowadziła do wniosku, że jest to akt istotnie naruszający prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.