Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1732/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 1, art. 40c, art. 41 ust. 5 i ust, 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 i art. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 222 poz 1321
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 7, art. 8, artt. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 224 (dwieście dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 1, art. 40c, art. 41 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej także: "u.d.p.") oraz lp. 8 pkt 9 lit. b), lit. d) i lit. e), lp. 9 pkt 15 lit d) załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych, a także art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. - dalej także: "P.r.d."), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], nakładającą na T. P. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Z." T. P. w S. przy ul. [...] (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") karę pieniężną w wysokości 5.580 złotych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wynika, że w tym dniu w miejscowości T., na drodze krajowej nr 1, zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...] kierowany przez J. Z., który wykonywał przewóz drogowy piachu z kopalni piasku S. na budowę drogi [...] w R., w imieniu przedsiębiorcy K. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Transport Ciężarowy K. O. z siedzibą we W.. Zarówno z protokołu kontroli, jak również z protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka wynika, iż miejscem załadunku piasku była żwirownia w miejscowości S.. Kierowca zatrzymanego pojazdu okazał do kontroli wypis z licencji, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu. Kierowcy polecono, aby przejechał do punktu ważenia mieszczącego się w L., na ul. [...], gdzie przeprowadzono ważenie pojazdu wagą samochodową do ważenia pojazdów w ruchu, nr fabryczny: [...] typ PLT [...] posiadającą świadectwo legalizacji pierwotnej ważne do [...] kwietnia 2014 r. oraz dokonano pomiaru wstęgowego (świadectwo legalizacji ważne do dnia [...] grudnia 2017 r.).

W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk 18,81 t na I podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 0,81 t,

- nacisk 27,85 t na II podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 9,85 t,

- łączna masa pojazdu - 46,66 t - przekroczenie dmc o 14,66 t,

Kierowca kontrolowanego pojazdu nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.

W toku kontroli inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przesłuchał w charakterze świadka kierowcę J. Z., który oświadczył, że jest zatrudniony w przedsiębiorstwie K. O. Transport Ciężarowy na stanowisku kierowcy. W pojeździe znajdowała się jedynie kserokopia licencji nr [...]. Świadek zeznał, że po załadunku pisaku na terenie żwirowni pojazd nie został poddany ważeniu, a zatem nie był w stanie określić ilości przewożonego ładunku. Stwierdził, że w trakcie przejazdu na miejsce przeznaczenia (na teren budowy drogi [...]) nie doładował ładunku.

W piśmie dnia [...] lipca 2012 r. K. O., ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania zainicjowanego w/w kontrolą drogową z dnia[...] czerwca 2012 r. - oświadczył, że kontrolowany samochód wyjechał załadowany ze żwirowni S. do miejsca przeznaczenia ładunku, gdzie znajdowała się waga, tj. do R.. Nadto przewoźnik stwierdził, że kierowca miał załadować samochód piaskiem około 32 ton brutto i jechać w kierunku wagi do R.. Pojazd został zatrzymany do kontroli w T.. Przewoźnik stwierdził, że kontrolowany samochód nie został zważony przed wyjazdem ze żwirowni, a zatem kierowca nie wiedział, ile jest ładunku na samochodzie. Przewoźnik podniósł, że żwirownia w S., jak wiele innych, nie posiada wagi na swoim terenie, a zatem ładunek jest uzależniony od warunków atmosferycznych (np. deszczu), zaś ważenie odbywa się "wzrokowo".

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał przewoźnika K. O. do przedłożenia dokumentów wskazujących podmiot odpowiedzialny za załadunek pojazdu kontrolowanego w dniu [...] czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu, K. O. w piśmie z dnia [...]sierpnia 2012 r. wskazał, że [...] - jest podmiotem odpowiedzialnym za załadunek pojazdu marki M. o nr rej. [...] , który był kontrolowany w dniu [...] czerwca 2012 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego T. P. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w S., przy ul. [...], jako załadowcę towaru przewożonego w trakcie wspomnianej kontroli drogowej z dnia [...] czerwca 2012 r., o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli drogowej udokumentowanej protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Ponadto skarżący został wezwany do nadesłania kopii umowy regulującej zasady wykonywania przewozów pomiędzy [...] w S. a K. O. - prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą T..

Skarżący nie ustosunkował się do powyższego wezwania organu.

W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 40c ustawy o drogach publicznych oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), a także art. 104 § 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 5.580 złotych, w tym:

1) za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeśli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze o zwieszenie pneumatyczne lub równoważne, albo jeśli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t. – powyżej 42,0 t. do 52,0 t. (art. 13g, art. 40 c u.d.p. w zw. z lp. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do ww. ustawy) - karę pieniężną w wysokości 2.880,00 złotych;

2) za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 11,5 t dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m. i mniejszej niż 1,8 m o sumie nacisków osi: od 18,0 t. do 19,0 t. (art. 13g, art. 40 c u.d.p. w zw. z lp. 8 pkt 9 lit. b) załącznika nr 2 do ww. ustawy) - karę pieniężną w wysokości 120,00 złotych;

3) za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 11,5 t dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m. i mniejszej niż 1,8 m o sumie nacisków osi: powyżej 20,0 t. do 21,0 t. (art. 13g, art. 40 c u.d.p. w zw. z lp. 8 pkt 9 załącznika nr 2 do ww. ustawy) - karę pieniężną w wysokości 480,00 złotych;

4) za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 11,5 t dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m. i mniejszej niż 1,8 m – za każde rozpoczęte przekroczenie o 1,0 powyżej 21,0 t. dodatkowo (art. 13g, art. 40 c u.d.p. w zw. z lp. 8 pkt 9 lit. e) załącznika nr 2 do ww. ustawy) - karę pieniężną w wysokości 2.100,00 złotych.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalił, iż podmiotem odpowiedzialnym za załadunek kontrolowanego pojazdu jest T. P. - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w S. przy ul. [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 13g ust. 1 i ust.1b u.d.p., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami ustawy prawo o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu - wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Nadto, organ I instancji wskazał, że karę pieniężną nakłada się na: nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeśli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, że w przypadku przedmiotowej kontroli podmiot wskazany, jako załadowca i nadawca przewożonego ładunku, tj. T. P. - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w S. - miał wpływ na powstanie naruszenia, czego dowodzi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Powyższe zostało - zdaniem organu I instancji - jednoznacznie stwierdzone w toku postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, podmiot dokonujący załadunku miał świadomość przekroczenia dopuszczalnych parametrów kontrolowanego pojazdu, o czym świadczą wyjaśnienia złożone przez przewoźnika – K. O.. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z oświadczenia złożonego przez przewoźnika wynika, że pojazd został załadowany na terenie żwirowni, a następnie - bez uprzedniego ważenia - dopuszczony do ruchu. Organ I instancji stwierdził, że przewoźnik w swoich wyjaśnieniach podniósł, iż pojazd miał zostać załadowany do 2 ton brutto, a fakt nieposiadania przez żwirownię wagi przyczynił się do powstania wskazanych naruszeń. Zdaniem organu I instancji, skarżący - prowadząc przedsiębiorstwo - nie dołożył należytej staranności przy wykonywaniu czynności załadunkowych i godził się na realizację przewozów pojazdami, których masa przekraczała wielkości określone w odpowiednich przepisach.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący złożył odwołanie od w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r.

W odwołaniu strona skarżąca podniosła, że skoro nadawca (podobnie jak załadowca i spedytor) ponosi odpowiedzialność alternatywnie względem określonego w art. 13g ust. 1b pkt 1 u.d.p. podmiotu wykonującego przejazd, to ustalenie w toku postępowania administracyjnego cechy jednoznaczności okoliczności albo dowodu przesądza o statusie strony zarówno nadawcy (załadowcy, spedytora), jak i podmiotu przewożącego. Zdaniem skarżącego, jeśli organ wykaże jednoznacznymi dowodami, że nadawca (załadowca, spedytor) powinien zostać ukarany, to tej osobie wymierzy karę, a jeśli tego nie udowodni - obciąży karą podmiot wykonujący przejazd. Zdaniem skarżącego, z decyzji organu I instancji nie wynika, że ten konkretny przewóz był wykonywany na rzecz skarżącego, a także nie wynika, aby jego przedmiotem był piasek pochodzący z kopalni prowadzonej przez stronę skarżącą. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika, że przesłanki dające podstawę do wymierzenia nadawcy kary pieniężnej powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, a więc wskazywać w sposób jednoznaczny, że nadawca miał wpływ na umieszczenie w pojeździe lub na pojeździe ładunku powodującego przekroczenie granic normatywności pojazdu, albo że godził się na powstanie owych naruszeń. Zdaniem strony skarżącej, okoliczności sprawy tylko wówczas jednoznacznie wskazują, że winę za dokonanie nielegalnego przejazdu po drodze publicznej ponosi nadawca czy też załadowca, jeśli jego oświadczenie woli tej treści nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący, powołując się ponadto na przepis art. 782 Kodeksu cywilnego, podkreślił w odwołaniu, iż z przepisu tego wynika, że wysyłający powinien dać przewoźnikowi wszelkie dokumenty potrzebne ze względu na przepisy celne, podatkowe i administracyjne. Skarżący, dokonując wykładni a contrario powyższego przepisu k.c. doszedł do przekonania, że nadawca - co do zasady - ma tytuł, aby zawierając umowę przewozu, zwolnić się od odpowiedzialności wynikającej z naruszenia "przepisów administracyjnych", jeśli podczas realizacji części umowy zobowiązującej przewoźnika dochodzi do ich naruszenia. Zdaniem skarżącego, sokoro przewoźnik nie dysponuje wskazanymi dokumentami (określającymi masę i postać fizykochemiczną towaru), to znaczy, że przewoźnik się o te dokumenty u nadawcy nie ubiegał. Zdaniem strony skarżącej, dowodem jednoznacznie rozstrzygającym o podmiocie ponoszącym odpowiedzialność z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym (nadawcy lub osoby dokonującej przewozu) są także istotne postanowienia umowy przewozu, zawarte w treści listu przewozowego (art. 780 § 1 k.c.). Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 780 § 1 zd. drugie k.c., wysyłający (nadawca) ponosi skutki niedokładnego lub nieprawdziwego oświadczenia zawartego w liście przewozowym. Jeżeli zatem wprowadzi przewoźnika w błąd co do wielkości (rozmiarów, oddziaływań) ładunku stanowiącego przedmiot umowy przewozu, nie można zarzucić przewoźnikowi, że działał w zaufaniu do oświadczenia innego uczestnika obrotu prawnego. W ocenie skarżącego, odpowiedzialność administracyjnoprawną za niezgodny z prawdą opis przewożonego ładunku ponosi nadawca, który wprowadził w błąd przewoźnika co do wymiarów przedmiotu umowy, wywołując jego błędne przeświadczenie, że pojazd po załadunku odpowiada wymaganiom normatywności i nie jest potrzebne zezwolenie (nie dochodzi do naruszenia warunków posiadanego już zezwolenia). Skarżący stanął na stanowisku, że wyłącznym warunkiem obciążenia karą nadawcy jest wykazanie przez organ, że przewoźnik sam nie dokonał powiększenia rozmiarów ładunku oraz że stan ładunku w chwili przekazywania przewoźnikowi nie dawał podstaw do przypuszczeń co do wprowadzenia w błąd. W ocenie skarżącego, podstawy takie zachodziłyby, gdyby przedmiot umowy w oczywisty sposób (rażąco) odstawał od wymiarów podanych w liście przewozowym. Z uwagi na powyższe argumenty, skarżący wniósł uchylenie spornej decyzji nakładającej karę, z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym, w tym w szczególności brak wykazania okoliczności jednoznacznie wskazujących na jego winę. Skarżący podkreślił, że błędna kwalifikacja osoby zobowiązanej do poniesienia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej powoduje wadliwość decyzji orzekającej o karze. Zdaniem skarżącego, ustalenie, że podmiotem ukaranym jest np. nadawca (art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.), podczas gdy rzeczywiście zachodziły podstawy do wymierzenia kary wyłącznie podmiotowi wykonującemu przejazd (art. 13g ust. 1b pkt 1 ustawy o drogach publicznych), skutkuje - w jego ocenie - nieważnością decyzji. Strona skarżąca podkreśliła jednocześnie, iż decyzja wymierzająca karę podmiotowi, który nie powinien być ukarany, jest nieważna z powodu uznania za stronę i skierowania decyzji o wymierzeniu kary do osoby określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w chwili rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym obowiązywała ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r. Nr 222, poz. 1321). Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący T. P. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], dokonał załadunku kontrolowanego pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego, świadczy o tym zeznanie przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy J. Z., który zeznał, że jechał z ładunkiem piasku ze żwirowni w miejscowości S. na teren budowy drogi [...] w miejscowości R.. W ocenie organu II instancji, powyższe potwierdza także pismo przewoźnika K. O., w którym poinformował on, że podmiotem odpowiedzialnym za załadunek kontrolowanego pojazdu jest T. P. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący przedsiębiorca T. P., jako załadowca towaru, miał wpływ oraz godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ odwoławczy zauważył, że maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi może wynosić 32 t. Organ odwoławczy podniósł, że sporna kontrola pojazdu w dniu [...] czerwca 2012 r. wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (46,66 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 i w górę dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że pomimo powyższego przeciążenia, załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Organ odwoławczy stwierdził w związku z tym, iż powyższa okoliczność jednoznacznie dowodzi, że załadowca miał wpływ, w dodatku - zdaniem organu - znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu, wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Ponadto organ II instancji podkreślił, że w ten sposób załadowca pośrednio miał swój wkład w pogorszenie nie tylko stanu technicznego dróg (w tym drogi prowadzącej do swego przedsiębiorstwa), ale też przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ uznał, że jakkolwiek załadowca nie ma możliwości, ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza terenem przedsiębiorstwa, to jednak bezsprzecznym jest, iż załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, załadowca powinien zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, na który dokonano załadunku, wziąwszy pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262). Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że zasada wynikająca z § 3 cyt. rozporządzenia wskazuje, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu, nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego - 32 t. Organ zwrócił uwagę, że w tej sprawie przekroczono dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego pojazdu aż o 16,66 t (masa całkowita pojazdu wyniosła 46,66 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% i zaokrągleniu do 0,1 t w górę dla każdej osi).

W ocenie organu odwoławczego, strona skarżąca była świadoma, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach, zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej pojazdu i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu.

Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że kontrolowany pojazd został dopuszczony do ruchu po drogach publicznych bez uprzedniego zważenia go na terenie żwirowni.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż stosownie do art. 4 pkt 25 u.d.p. - pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skarżący jako załadowca, godząc się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, miał pełną świadomość, iż wypuszcza na drogę pojazd nienormatywny. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pojazd załadowany w ten sposób jest nienormatywny na drogach wszystkich kategorii. Co więcej, organ wskazał, że w art. 61 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wyraźnie sprecyzowane jest, w jaki sposób należy dokonywać załadunku. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Organ wskazał jednocześnie, iż ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, nie naruszał stateczności pojazdu, nie utrudniał kierowania pojazdem, nie ograniczał widoczności drogi lub nie zasłaniał świateł, urządzeń sygnalizacyjnych, tablic rejestracyjnych lub innych tablic albo znaków, w które pojazd jest wyposażony. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia. Organ przypomniał, że urządzenia służące do mocowania ładunku powinny być zabezpieczone przed rozluźnieniem się, swobodnym zwisaniem lub spadnięciem podczas jazdy. Organ zauważył także, iż ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. Organ odwoławczy podkreślił, że wspomniany przepis nie wskazuje podmiotu odpowiedzialnego za prawidłowe rozmieszczenie ładunku, jednak taki obowiązek jest nakładany na załadowcę na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z załącznikiem nr 2 do tej ustawy, w którym zostały określone normy dotyczące dopuszczalnych nacisków osi na drogę oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. Zdaniem organu odwoławczego, ustawowe zalecenia odnośnie umieszczania ładunku na pojeździe niewątpliwie więc dotyczą załadowcy, który za odpowiedni załadunek odpowiada, stosownie do ww. przepisów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że poprzez wprowadzenie możliwości zastosowania sankcji w stosunku do załadowcy, ustawodawca pośrednio nakłada na niego pewne obowiązki związane z przestrzeganiem przepisów o ruchu drogowym i o drogach publicznych. Organ wskazał, że załadowca winien tak skonstruować relacje prawne ze swymi kontrahentami i odbierającymi ładunki przewoźnikami, by stosowne normy dotyczące przewozów towarów były przestrzegane.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że z punktu widzenia szeroko pojętych przepisów transportowych, przewoźnik jest odpowiedzialny za ich przestrzeganie, w tym również za dostosowanie się do obowiązujących norm dotyczących nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej. Podkreślił jednak, że - jak chce ustawodawca - odpowiedzialność ta może być dodatkowo rozciągnięta na inny podmiot, który przyczynił się do powstania stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej naruszeń. Organ stwierdził, że tym podmiotem jest skarżący - jako załadowca, który dopuścił do wyjazdu na drogi publiczne pojazd przekraczający dopuszczalne normy.

Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę na przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), określające obowiązki przewoźników, nadawców i odbiorców. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że art. 43 Prawa przewozowego stanowi, że jeżeli umowa lub przepisy szczególne nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. W ocenie organu odwoławczego, na mocy art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego, sprzedawca był obowiązany do dokonania czynności załadunku. Z unormowań tych, zdaniem organu - wynika, że osobę, która oddaje przewoźnikowi przesyłkę do przewozu, uważa się za uprawnioną przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z przewozem, zaś dowodem zawarcia umowy przewozu jest potwierdzony przez przewoźnika list przewozowy zawierający dane określone w art. 38 tego prawa, a więc m.in. nazwę i adres nadawcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego doszedł więc do przekonania, że skoro skarżący był wydającym rzeczy, to jednocześnie zasadne jest przyjęcie na podstawie art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego, że w tym zakresie mieściło się dokonanie przez niego czynności załadunku.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołany w odwołaniu przepis art. 13g ust. 1b pkt 1 u.d.p. przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, powyższe nie wyklucza możliwości nałożenia kary na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Organ wyjaśnił, że kara taka może być nałożona na te podmioty równolegle, albowiem zgodnie z art. 13g ust. 1b u.d.p., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Konkludując, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zasadnie nałożył na skarżącego stosowną karę pieniężną.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący T. P., działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wnosząc o uchylenie decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - polegające na naruszeniu obowiązku wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, a także na dokonaniu dowolnej jego oceny, co w konsekwencji skutkowało wadliwym przyjęciem, że ładunek, z którym w dniu [...] czerwca 2012 r. jechał kontrolowany przewoźnik, pochodził z kopalni prowadzonej przez skarżącego, zaś skarżący jest odpowiedzialny za dokonanie załadunku kontrolowanego pojazdu.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ustalenia dokonane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji mają charakter dowolny i są skutkiem zaniechania zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz braku wnikliwego rozważenia akt sprawy. Zdaniem skarżącego, organy tylko na podstawie zeznań kierowcy J. Z. oraz wyjaśnień K. O. - właściciela przedsiębiorstwa transportowego, w którym ów kierowca był zatrudniony, że pojazd został załadowany w kopalni prowadzonej przez skarżącego, oraz że to skarżący przedsiębiorca był podmiotem odpowiedzialnym za załadunek. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie podjęły czynności celem wyjaśnienia, czy dany ładunek został załadowany na kontrolowany pojazd w kopalni skarżącego, czy w innych kopalniach znajdujących się w miejscowości S., w której to - według skarżącego - znajduje się jeszcze 9 innych żwirowni. Zdaniem strony skarżącej, oświadczenie przewoźnika, że za załadunek kontrolowanego pojazdu odpowiada skarżący, jako załadowca/nadawca, nie zostało poparte żadnymi dokumentami, które zwykle są wydawane przy załadunku. Co więcej, zdaniem skarżącego, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, do czego były zobowiązane w świetle przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Zatem, w ocenie strony skarżącej, brak jest podstaw do obciążenia skarżącej przedsiębiorcy odpowiedzialnością za stwierdzone w toku kontroli naruszenia.

Skarżący wskazał, że podczas załadunku żwirownia wydaje kierowcy pojazdu dokumenty potwierdzające masę ładunku, są one w dalszej kolejności podstawą do rozliczeń z odbiorcą towaru i przewoźnikiem. Skarżący zauważył, że takich dokumentów pochodzących ze żwirowni prowadzonej przez skarżącego wydanych na potrzeby przewozu w dniu [...] czerwca 2013 r. nie zgromadzono w aktach sprawy. Według strony skarżącej, brak jest zatem obiektywnych i wiarygodnych dowodów, z których wynikałoby, że to skarżący przedsiębiorca jest podmiotem odpowiedzialnym za sporny załadunek podlegający karze z powodu przewozu z przekroczeniem ciężaru całkowitego pojazdu i dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu.

Strona skarżąca zarzuciła w tej sytuacji, iż działania podejmowane przez ograny administracyjne w niniejszym postępowaniu nie dają podstaw do uznania, że skarżący ponosi odpowiedzialność za spowodowanie naruszeń, w oparciu o art. 13g ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego, okolicznością powszechnie wiadomą jest to, że wydanie towaru jest poprzedzane potwierdzeniem w dokumentach, bądź wydaniem odpowiednich dokumentów. Skarżący zarzucił więc, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie zweryfikowały w tym zakresie twierdzeń K. O., a także nie poczyniły żadnych dalej idących ustaleń, bezzasadnie przyjmując owe twierdzenia za wiarygodne. Skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy na terenie miejscowości S. funkcjonuje 10 czynnych żwirowni, przyjęcie, że towar przewożony przez pojazd należący do K. O., pochodził ze żwirowi skarżącego było dowolne.

Skarżący podniósł ponadto, że informował w toku postępowania organ I instancji, wyjaśniając, że nie łączyła go z przewoźnikiem K. O. umowa zlecenia wykonywania usług przewozowych. W związku z tym skarżący uznał, że w tych okolicznościach zaniechanie przez organ ustalenia, na jakiej podstawie strony rozliczały się między sobą i jaki był obieg dokumentów po przekazaniu ładunku oraz czy faktycznie za załadunek towaru przewożonego w dniu [...] czerwca 2012 r. przez zatrzymany pojazd odpowiedzialny był skarżący, świadczy o prowadzeniu postępowania z naruszeniem norm wskazanych w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Według strony skarżącej, przyjęcie w tych okolicznościach odpowiedzialności skarżącego przedsiębiorcy za zaistniałe naruszenie miało charakter dowolny, a ustalenia dotyczące stanu faktycznego były pobieżne.

Skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/10 - stwierdził, że z okoliczności faktycznych konkretnej sprawy winno wynikać w sposób jednoznaczny, że załadowca przez swoje działanie lub zaniechanie spowodował naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Zanim jednak organy administracyjne rozważą, że dany podmiot faktycznie w sposób jednoznaczny spowodował naruszenie prawa, winny - zdaniem strony skarżącej - w pierwszej kolejności ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, który podmiot faktycznie był załadowcą. Według strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie ustalenia organów obu instancji budzą zasadnicze wątpliwości, co w konsekwencji wyklucza dokonywanie oceny, czy faktycznie skarżący w przedmiotowych okolicznościach miał wpływ na powstanie naruszeń. Ponadto skarżący zarzucił, iż w niniejszej sprawie nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy funkcjonowaniem przedsiębiorstwa skarżącego i jego działaniami, a naruszeniem norm prawa, które stwierdzono podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu przesłuchania kontrolowanego kierowcy, jako świadka oraz oświadczenia K. O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. - wynika, iż załadowcą piasku była strona skarżąca. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności strony skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący przedsiębiorca nie zweryfikował masy wydanego towaru przed wyjazdem skontrolowanego pojazdu na drogi publiczne. W konsekwencji, zdaniem organu, trudno jest uznać, iż strona skarżąca nie godziła się naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, w sytuacji, gdy nie podjęła ona żadnych czynności celem ustalenia, czy pojazd po załadowaniu nie stał się pojazdem nienormatywnym. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że działaniem uprawnionym byłoby w takiej sytuacji ważenie nie tylko masy ładunku, ale całego pojazdu po załadunku, jak i udokumentowane podjęcie próby wglądu do dokumentów pojazdu. Organ na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11 oraz z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/10. Dokonując analizy pozostałych merytorycznych argumentów skarżącego podniesionych w złożonej skardze, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż odwołuje się do swojego stanowiska szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, nie naruszając przepisów art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także wymierzając karę pieniężną zgodnie ze stosownymi przepisami prawa.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 3 grudnia 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga T. P. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w S. przy ul. [...], zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.580 złotych - dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa.

Ustosunkowując się za zarzutów skargi, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, interpretacja przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dodanego z dniem 3 listopada 2007 r. przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1381) dokonana przez organy Inspekcji Transportu Drogowego była właściwa. Przepis ten nie budzi wątpliwości, że za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu nakładana jest także na załadowcę towaru kara pieniężna w wysokości podanej w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych (art. 13g ust. 2) i w takiej wysokości została ta kara nałożona na stronę skarżącą.

W uprzednio obowiązującym stanie prawnym karę pieniężną nakładano tylko na dokonującego przejazd pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zaproponowana zmiana przepisów miała na celu m.in. zapobieżenie dewastacji dróg przez przeciążone pojazdy (druk sejmowy 2106). Środkiem do realizacji tego celu jest prawna możliwość nakładania kar za przejazd pojazdem przeciążonym zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 717/09, powołując się na zasadę adekwatności tekstu prawnego, wyrażoną w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - uznał, że tak redagując przepis art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, ustawodawca osiągnął zamierzony, czytelny cel.

W ocenie Sądu, organu słusznie uznały również, że skoro ustawodawca w powołanych przepisach wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę, to uznać należy, iż jego obowiązki nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren, w celu załadunku towaru i rzeczą załadowcy jest podjęcie stosownych działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

Przechodząc do oceny merytorycznej niniejszej sprawy, należy wskazać, iż za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, zgodnie z art. 13 g ustawy o drogach publicznych, wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 13 g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na:

1) podmiot wykonujący przejazd

2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Zgodnie z art. 40c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13 g ust. 1, ust. 1b i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdu o naciskach osi do 8, 0 t do 10, 0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. Załącznik stanowi integralną część ustawy o drogach publicznych i wraz z nią jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, które użytkownicy dróg obowiązani są znać i stosować.

Niewątpliwym w sprawie jest fakt, że doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego w dniu [...] czerwca 2012 r. pojazdu oraz przekroczenie dopuszczalnych nacisków na jego osiach.

Jak wynika z powołanego wyżej przepisu, przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym lub poprzez wskazanie okoliczności sprawy, bądź odpowiednich dowodów - jest to, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność wyżej wymienionych podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz - jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika, a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie należało zatem wyjaśnić, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo zastosował przesłanki odpowiedzialności załadowcy.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów podkreślić należy, że - skarżący przedsiębiorca zarzuca przede wszystkim, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji błędne uznały, że w niniejszej sprawie był on w ogóle załadowcą towaru, który w dniu [...] czerwca 2012 r. znajdował się w kontrolowanym pojeździe marki M. o nr rej. [...], kierowanym przez J. Z., a należącym do przewoźnika K. O. - przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Transport Ciężarowy K. O. z siedzibą we W.i tym samym znajdował do niego zastosowanie art. 40c w związku z art. 13g ustawy o drogach publicznych.

Skarżący, zarzucając organom obu instancji, że dokonane przez nich ustalenia mają charakter dowolny i są skutkiem zaniechania zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - podniósł przede wszystkim, że organy administracji - wbrew wyraźnemu stanowisku strony skarżące - opierając się wyłącznie na podstawie zeznań kierowcy J. Z. oraz wyjaśnień przewoźnika K. O., przyjęły w sposób arbitralny, że kontrolowany w dniu [...] czerwca 2012 r. pojazd został załadowany w kopalni prowadzonej przez skarżącego i w konsekwencji, że to skarżący przedsiębiorca jest podmiotem odpowiedzialnym za załadunek kontrolowanego w owym dniu pojazdu. Skarżący zarzucił jednocześnie, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie podjęły jakichkolwiek czynności celem wyjaśnienia, czy dany ładunek został załadowany na kontrolowany pojazd w kopalni skarżącego, czy w innych kopalniach znajdujących się w S., w której to miejscowości - jak wskazywała strona - znajduje się jeszcze 9 innych żwirowni. Zdaniem strony skarżącej, oświadczenie przewoźnika, że za załadunek kontrolowanego pojazdu odpowiada skarżący, jako załadowca, nie zostało poparte żadnymi dokumentami, które zwykle są wydawane przy tego typu załadunku. Co więcej, zdaniem skarżącego, pomimo wyraźnego zanegowania przez niego powyższej okoliczności - organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, do czego były zobowiązane w świetle przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Zatem, w ocenie strony skarżącej, brak jest obiektywnych i wiarygodnych dowodów, z których wynikałoby jednoznacznie, że to skarżący przedsiębiorca jest podmiotem odpowiedzialnym za sporny załadunek kontrolowanego pojazdu.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Niewątpliwie, związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy administracji publicznej zobowiązane są m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.).

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984, nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w literaturze, jak i w judykaturze podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej może oczywiście - w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a. - odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA z 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Należy podkreślić jednocześnie, że w sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnić w sposób jednoznaczny, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przy tym przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak i rozstrzygając sprawę w pierwszej instancji - [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - dali wiarę wyłącznie dowodom w postaci zeznań kierowcy J. Z. oraz wyjaśnień K. O. - właściciela przedsiębiorstwa transportowego, w którym ów kierowca był zatrudniony, że pojazd został załadowany w kopalni prowadzonej przez skarżącego, oraz że to skarżący przedsiębiorca był podmiotem odpowiedzialnym za jego załadunek.

Organy te odmówiły z kolei wiarygodności wyjaśnieniom strony skarżącej, która negując powyższą okoliczność, zarzucała w sposób wyraźny, iż organy obu instancji nie podjęły jakichkolwiek czynności celem wyjaśnienia, czy dany ładunek został załadowany na kontrolowany pojazd w kopalni skarżącego, czy też w innych kopalniach znajdujących się w miejscowości S., w której to - według informacji skarżącego - znajdować się miało jeszcze 9 innych żwirowni.

Odmawiając wiarygodności wyjaśnieniom złożonym przez skarżącego, organy Inspekcji Transportu Drogowego w żaden sposób nie wskazały, dlaczego nie zasługują one na wiarę z uwagi na fakt ich sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zdaniem Sądu, stawiając powyższą tezę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości przeprowadzonego postępowania, w szczególności w kontekście braku jakichkolwiek dokumentów handlowych potwierdzających sporny załadunek pojazdu, na którą to okoliczność - jako istotną - zwracał wielokrotnie uwagę skarżący przedsiębiorca.

Według Sądu, należy zauważyć, że pomimo wskazanej powyżej sprzeczności w zgromadzonym materialne dowodowym, organy obu instancji nie dokonały również ex officio jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego, w tym w szczególności nie przeprowadziły stosownych dowodów w postaci m.in. przesłuchania w charakterze świadka - przewoźnika, jego kierowcy (który podczas kontroli drogowej nie wskazywał w toku przesłuchania na skarżącego, jako załadowcę), odbiorcę towaru, czy samego skarżącego przedsiębiorcę na okoliczność spornego załadunku. Ponadto, wbrew wyraźnym sugestiom skarżącego, organy obu instancji nie przeprowadziły również jakiejkolwiek analizy w kontekście dokumentacji handlowej bądź przewozowej, jaka winna przecież towarzyszyć stosunkom gospodarczym łączącym obie strony, tj. przewoźnika (ewentualnie nabywcę towaru - czyli konsorcjum budujące drogę S8 lub któregoś z podwykonawców tej inwestycji infrastrukturalnej).

Zdaniem Sądu, swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przeprowadzoną przez organy Inspekcji Transportu Drogowego ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów.

Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, iż organy te nie wyjaśniły w uzasadnieniu obu spornych decyzji, dlaczego wydały rozstrzygnięcie bazując wyłącznie na oświadczeniach kierowcy oraz przewoźnika mimo, że były one sprzeczne z wyjaśnieniami skarżącego, a poza tym nie miały dodatkowego potwierdzenia w innych dowodach zgromadzonych w niniejszej sprawie.

Organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, dlaczego pominęły okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, z których wynikać miało, że materiały dowodowe przedstawione w uzasadnieniu obu spornych decyzji są niewiarygodne i nie wskazują na spełnienie przesłanek niezbędnych do zastosowania przepisów art. 40c w związku z art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Nie ulega wątpliwości, na co słusznie zwrócił uwagę również skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/10, że z okoliczności faktycznych konkretnej sprawy winno wynikać w sposób jednoznaczny, że załadowca przez swoje działanie lub zaniechanie spowodował naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Zanim jednak organy administracyjne rozważą, że dany podmiot faktycznie w sposób jednoznaczny spowodował naruszenie prawa, winny - zdaniem Sądu - w pierwszej kolejności ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, który podmiot faktycznie był załadowcą spornego towaru.

Według Sądu, w przedmiotowej sprawie ustalenia organów obu instancji budzą zasadnicze wątpliwości, co w konsekwencji wyklucza na tym etapie dokonywanie oceny, czy faktycznie skarżący w przedmiotowych okolicznościach miał wpływ na powstanie naruszeń.

W ocenie Sądu, bez wyjaśnienia wszystkich wskazanych wątpliwości strony skarżącej, nie sposób zasadnie przyjąć, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wszechstronnie wyjaśnił i jednoznacznie wykazał, że skarżący przedsiębiorca był załadowcą i jako ten podmiot godził się, a nawet miał wpływ na powstanie naruszeń.

W tej sytuacji, w żaden sposób nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności merytorycznych zastrzeżeń skarżącego - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wydając sporne decyzje administracyjne, nie odniosły się w ich uzasadnieniach w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich zarzutów strony dotyczących kwestii pochodzenia towaru znajdującego się w kontrolowanym w dniu [...] czerwca 2012 r. pojazdu, które strona podniosła zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu, na okoliczność braku podstaw do jej ukarania w oparciu o przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, a w szczególności nie uzyskał niebudzących wątpliwości dowodów co do kwestii pochodzenia towaru załadowanego na kontrolowany pojazd. Ponadto należy zauważyć, iż organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny wątpliwości podnoszonych w toku postępowania przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, Sądu uznał, że organy administracji publicznej - wbrew wyraźnym nakazom płynącym m. in. z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyjaśniły w toku dotychczasowego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wykazania jakiejkolwiek podstawy do ewentualnego zastosowania sankcji (kary administracyjnej) przewidzianej w ustawie o drogach publicznych z tytułu odpowiedzialności za załadunek pojazdu nienormatywnego.

Tym samym organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Według Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organy do powyższych kwestii podnoszonych przez skarżącego przedsiębiorcę, a mających niewątpliwie istotne znaczenie dla oceny legalności zastosowanej kary administracyjnej, nie dało stronie skarżącej możliwości właściwego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organów. W konsekwencji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji.

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz Wojewódzkiego Inspektora Transportu ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem tych organów zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej nałożonej z tytułu odpowiedzialności załadowcy towaru za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Należy zauważyć bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i poprzedzającej je decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. - nie spełniają wymogów przewidzianych przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia tych spornych rozstrzygnięć nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary.

Wobec powyższego należy uznać, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaś wcześniej organ I instancji, orzekając w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuścili się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).

W celu realizacji wspomnianej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w ocenie Sądu, zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tego niestety, zdaniem Sądu, zabrakło w obu spornych rozstrzygnięciach organów administracji publicznej.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., winny być uchylone, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił sporne decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 224 złote tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.