Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1599/19 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1599/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1 (etap I) i nr 2 (etap II) z parterowymi lokalami usługowymi i miejscami postojowymi w przyziemiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz kotłownią i instalacją gazową na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. P. zarzucając naruszenie:

1. art. 28 w zw. art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."), art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do błędnego przekonania o braku przymiotu strony [po stronie skarżącej], skutkującego oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Głównego Inspektora;

2. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, do którego doszło przez wykroczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, gdyż ten rozpoznał zagadnienie interesu prawnego skarżącej w oparciu o postępowanie odrębne niż będące przedmiotem zaskarżenia, a nadto działał poza zakresem swej kognicji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności (wkraczając w zakres uprawnień organu administracji publicznej).

Wskazując na powyższe E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej E. P. wyjaśniła, że Sąd pierwszej instancji przyznał, iż jego zdaniem w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron powinien być ustalany wyłącznie w oparciu o strony pierwotnego postępowania. W ocenie skarżącej taki podejście stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi oraz kodeksowymi zasadami legalności i praworządności, gdyż mogłoby służyć jako narzędzie niesłusznych wykluczeń podmiotów z postępowań, które naruszają ich interesy. Organ celowo mógłby pomijać dany podmiot trzeci w postępowaniu zwykłym, wyręczając się przy odmowie wszczynania postępowań nieważnościowych stanowiskiem takim jak zaprezentowano w zaskarżonym wyroku.

Następnie E. P. odniosła się do zarzutu dotyczącego wykroczenia przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy. Wyjaśniła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Jako podstawę rozpoznania niniejszej sprawy powołał bowiem sprawę prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Wa 1409/19. Sprawa ta nie tylko była odrębna, ale też zdaniem E. P. doszło w niej do poważnych naruszeń prawa. Wreszcie nie została prawomocnie zakończona. Zastrzeżenia skarżącej odnoszące się do niniejszej sprawy wyrażały się przede wszystkim w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opierał swoje rozstrzygnięcie o sprawy niezakończone i odrębne.

Przechodząc natomiast do problematyki dotyczącej legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w kontekście przepisów określających status strony postępowania E. P. wywodziła, że rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w zaskarżonym wyroku jest błędne. Opiera się ono na wadliwym ustaleniu, że "skarżąca prawo do bycia stroną wywodzi z faktu, że jest współwłaścicielką działki o nr ew. [...]" i łączeniu takiego spojrzenia z błędnymi wnioskami co do transponowania instytucji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę na instytucję strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Zdaniem E. P. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjmuje, że "brak jest (...) racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwyczajnego". Wyjaśniła, ona, że prawidłowe ustalenie kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym nie zamyka się w przedmiocie określenia czy dany podmiot mógł być lub nie uznany za stronę postępowania zwyczajnego. Taka konkluzja pozbawiłaby każdego właściciela działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją możliwości dochodzenia swych uprawnień, nawet jeśli celowo został przez ograny pominięty w postępowaniu zwykłym.

Skarżąca kasacyjnie podniosła też, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty noszące przymiot strony w zakończonym postępowaniu zwykłym, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogę skutki stwierdzenia nieważności decyzji. To z kolei może wynikać na przykład z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji.

Przenosząc powyższe na realia sprawy E. P. stwierdziła, że ramą do badania jej interesu powinien być art. 28 K.p.a. w połączeniu z przepisami dotyczącymi postępowań nadzwyczajnych nieważnościowych oraz art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Należy przede wszystkim dostrzegać następczo powstały obszar oddziaływania planowanej inwestycji i ograniczenia w związku z tym możliwości zagospodarowania terenu, który powstał jako skutek naruszeń decyzją Starosty przepisów techniczno-budowlanych określających wymóg posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej i konieczność spełniania przez nią odpowiednich wymogów (brak prawa własności całości ul. [...] przez podmiot publiczny oraz niezgodność z warunkami technicznymi), a który doprowadził do naruszenia zasady ochrony interesów osób trzecich, w szczególności poprzez naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej.

E. P. akcentowała, że inwestycja na działce nr [...] [wedle pierwotnej numeracji] obejmuje obszarem swojego oddziaływania jej działkę nr [...] [w uzasadnieniu skargi kasacyjnej omyłkowo wskazano nr "[...]"] objętą księgą wieczystą [...]. Jest tak dlatego, że wybudowany budynek nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. W otoczeniu wprawdzie występuje ulica [...], jednakże nie spełnia ona wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Co więcej, nie jest tak, że należy ona wyłączenie do podmiotu publicznego. Ciąg komunikacyjny przebiega przez prywatną działkę [...], co wyklucza uznanie, że nieruchomość inwestycyjna ma należyty dostęp do drogi publicznej. E. P. zaznaczyła też, że zarazem Burmistrz Miasta [...] zezwolił na realizację utwardzenia na działce [...], co powoduje, że jej działka jest wykorzystywana jako dojazd między drogą publiczną (ul. [...]), a inwestycją (dawna działka [...]).

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 156 § 1 oraz art. 157 K.p.a. poprzez wykroczenie przez Sąd pierwszej instancji poza granice rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej. Prawdą jest, że Sąd odniósł się do sprawy i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1409/19, który dotyczył decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji na działce nr [...]. Zbyt daleko idąca jest jednak teza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku miał w sposób nieuprawniony bazować na ustaleniach z tej sprawy. Na stronie 8 i 9 zaskarżonego wyroku przytoczono ustalenia z decyzji zaskarżonej w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1409/19, co miało na celu ukazanie charakteru relacji pomiędzy działką inwestycyjną a sąsiednimi pod kątem uwarunkowań komunikacyjnych na etapie lokalizacyjnym. W szczególności z przytoczonego cytatu wynika, iż na etapie lokalizacji inwestycji nie ukierunkowano komunikacji inwestycji przez działkę E. P. nr [...], natomiast realnie komunikacja odbywa się wprawdzie w niepożądany przez skarżącą sposób, jednak pozostaje to w związku z faktem, że jej działka jest nieruchomością nieogrodzoną, a nie jest skutkiem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Wracając do kwestii zarzucanego wykroczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poza granice rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej wskazać też należy, że nie jest tak, że przywołując pewne ustalenia z decyzji zaskarżonej w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 14091/9 Sąd pierwszej instancji zarazem odstąpił czy zaniechał własnych rozważań i ustaleń. Przeciwnie, na stronach 7-8 uzasadnienia obecnie kontrolowanego wyroku poczynił własne ustalenia dotyczące szczegółów układu komunikacyjnego spornej inwestycji, natomiast na stronach 8-11 przedstawił wywód prawny.

Uzupełniająco można nadmienić, że na chwilę obecną wyrok z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1409/19 jest prawomocny, gdyż 6 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną E. P. (II OSK 1127/20).

Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie stwierdza, że zarzut kasacyjny dotyczący działania Sądu pierwszej instancji poza granicami przedmiotowymi sprawy (naruszenie art. 151 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 156 § 1 oraz art. 157 K.p.a.) nie jest trafny.

Odrębnej refleksji wymaga ocena zasadności drugiej podstawy kasacyjnej wyrażającej się w zarzucie naruszenia art. 28 w zw. art. 156 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny chciałby podkreślić, że dokładnie zbadał materiał dowodowy, który obrazuje uwarunkowania przestrzenne i komunikacyjne działki inwestycyjnej względem drogi publicznej. Pomocniczo Sąd zweryfikował też dostępne w aktach dane sięgając do publicznie dostępnych urzędowych danych infrastruktury przestrzennej (zob.: serwis mapowy Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta [...]: m[...].e-mapa.net udostępniający dane, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, Dz. U. rok 2021 r., poz. 214).

Przede wszystkim rozpocząć należy od wskazania, że teren inwestycji objętej decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest skomunikowany z drogami publicznymi przez nieruchomość drogową - ul. [...]. Droga ta jest ewidencyjnie wyodrębniona i stanowi działkę drogową nr [...] pozostającą we własności Miasta [...]. Jest ona połączona z drogami publicznymi: ul. [...] i ul. [...]. Jak wyjaśnił Starosta w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] (k. 3 akt administracyjnych Głównego Inspektora) działka dojazdowa [...] ma parametry odpowiadające § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1225).

Powyższe oznacza, że działka inwestycyjna (dawna [...]) jest w sposób prawidłowy skomunikowana z siecią dróg publicznych (do ul. [...] i do ul. [...]) przez miejską działkę stanowiącą drogę. W ujęciu prawnym i ewidencyjnym nie występuje więc zjawisko intensywnie eksponowane przez E. P., to jest, że na skutek rzekomych nieprawidłowości wiążących się z wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego miałoby dojść do naruszenia jej praw i rozszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji. Tego ostatniego skarżąca dopatruje się w fakcie prowadzenia przez jej działkę komunikacji terenu inwestycji do ul. [...].

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny chciałby zaznaczyć, że oczywiście dostrzega i przyjmuje ze zrozumieniem argumenty skarżącej dotyczące sytuacji faktycznej na jej działce i w jej otoczeniu. Z danych przestrzennych wynika, iż rzeczywiście najpewniej mieszkańcy wybudowanego na działce [...] budynku korzystają z jej działki w celu dojazdu do ul. [...]. Działka inwestycyjna i sąsiednie są bowiem utwardzone i nieogrodzone, podobnie jak działka [...]. Występujące zjawisko wykorzystywania nieruchomości skarżącej przez inne osoby na potrzeby komunikacji nie czyni jednak skarżącej podmiotem, którego przedmiot własności staje się objęty obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Nie jest tak, jak twierdzi E. P. , że wydając pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta dopuścił zamierzenie, które zostało skomunikowane przez jej nieruchomość, a ją pominął jako stronę. Jak wskazano, inwestycja posiada należyte połączenie z miejską działką drogową nr [...] i dalej właściwe połączenia z siecią dróg publicznych. Fakt, że na gruncie, z uwagi na sposób zagospodarowania działek, powstaje praktyka wykorzystywania przez mieszkańców nieruchomości E. P. jako ciągu komunikacyjnego, nie ma doniosłości prawnej. Skarżąca może przecież zabezpieczyć swoją nieruchomość, względnie przedsięwziąć kroki prawne w celu ochrony swojej własności.

Wracając jeszcze do kwestii dostępu działki inwestycyjnej (dawnej działki nr [...]) do sieci dróg publicznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie wymaga bezpośredniego dostępu do takiej drogi. W rozważanym przypadku połączenie działki nr [...]następuje przez działkę drogową nr [...], która (w każdym razie wedle dostępnych danych przestrzennych) nie ma nadal na swojej powierzchni zrealizowanej budowli drogowej, niemniej jest w domenie Miasta [...], jest publicznie dostępna i połączona z drogami. Połączenie terenu inwestycji z taką działką spełnia warunek dostępu do drogi publicznej. Można natomiast tytułem uzupełnienia dodać, że faktyczny przebieg komunikacji samochodowej przy ul. [...] przez działkę [...] jest okolicznością faktyczną, która nie podważa faktu, iż działka [...] bezpośrednio przylega ewidencyjnie i jest skomunikowana z ul. [...] (zresztą też z ul. [...]).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, zbędne jest rozpatrywanie, bardzo zresztą rozwiniętej w skardze kasacyjnej argumentacji prawnej E. P. związanej z potrzebą – jej zdaniem – szerszego ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego względem postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną w takim postępowaniu. Problem ten w gruncie rzeczy w sprawie nie występuje: nie jest bowiem tak, że zamierzenie zatwierdzone i dopuszczone decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. ma takie cechy (konkretnie: takie skomunikowane z drogą publiczną), że niechybnie oddziałuje ono na prawa skarżącej i narusza je. Inwestycja posiada właściwie zapewnioną komunikację po miejskiej działce drogowej przebiegającej poza przedmiotem własności E. P. .

Jedynie uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu jak i na żądanie strony. Uprawnionym do złożenia wniosku w takim trybie jest więc osoba mająca status strony w postępowaniu, a status ten wyznaczają właściwe przepisy. W przypadku pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Nieruchomość należąca do E. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce [...], stąd skarżąca nie była uprawniona do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej można ubocznie dodać, że nieprzyznanie skarżącej statusu strony nie wynika z jej celowego pominięcia przez organ, ale z obiektywnych uwarunkowań o charakterze materialnym, które w postępowaniu nieważnościowym można weryfikować. W tej sprawie organy jak i Sąd, przeciwnie do sugestii skarżącej, wiedziały, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., ale mimo to nie zlekceważyły jej statusu jako właścicielki działki sąsiedniej. Oceniły zachodzące relacje przestrzenne pomiędzy nieruchomościami i odniosły się do przedstawianych przez skarżącą twierdzeń. Z uwagi jednak na dokonane ustalenia sprawa musiała zakończyć się rozstrzygnięciem niesatysfakcjonującym dla E. P. Obiektywnie bowiem jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.