Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 761/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1 zw. z art. 46b pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 703/20 w sprawie ze skargi O. Ł. G. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2020 r. nr OHK.906.6.2020.AK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu zgromadzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 703/20, po rozpoznaniu skargi O. G. (dalej: "skarżący") na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPWIS ") z 6 maja 2020 r. nr OHK.906.6.2020.AK w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu zgromadzeń, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z 10 kwietnia 2020 r., nr SE.RP-83/028/03/PD/20 oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku decyzją z 10 kwietnia 2020 r. (nr SE.RP-83/028/03/PD/20), działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. dalej: "u.z.z.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie zakazu zgromadzeń, o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 31 marca 2020 r.").

Organ wyjaśnił, że powodem wymierzenia kary było uczestnictwo skarżącego w zdarzeniu, do którego doszło 4 kwietnia 2020 r. o godz. 1:10 w nocy na terenie ogródków działkowych ROD [...] w G. i które zostało opisane w przekazanej organowi notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Pomimo zakazu zgromadzeń obowiązującego w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. na mocy § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z 31 marca 2020 r., funkcjonariusze Policji stwierdzili, że we wskazanym wyżej czasie i miejscu strona przebywała w jednym z domków na terenie ogródków działkowych w grupie 8 osób. Wszystkie osoby znajdujące się w domku siedziały obok siebie w odległości mniejszej niż 2 metry, rozmawiały głośno między sobą i słuchały głośnej muzyki. Ponadto w treści notatki urzędowej wskazano, że strona miała lekceważący stosunek do panującej sytuacji epidemicznej. Organ ocenił notatkę urzędową Policji jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (art. 10 § 2 i § 3 k.p.a.). W oparciu o art. 48a ust. 1 ustawy orzeczono karę w minimalnej ustawowej wysokości 5000 zł. W sprawie uwzględniono, że skarżący jest uczniem oraz, że brak jest informacji jakoby dopuścił się wcześniej innych naruszeń prawa. W związku z powyższym za uzasadnione organ uznał nałożenie kary w najniższej możliwej wysokości. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § k.p.a. z uwagi na fakt, że brak było zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania była znikoma.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, PPWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego i anulowania nałożonej kary. Wyjaśnił, że argument strony, iż jest uczniem w trudnej sytuacji finansowej uznał za nieprzekonywujący, bowiem trudna sytuacja rodzinna nie zwalnia obywateli od przestrzegania prawa i brania odpowiedzialności za swoje czyny. Organ odwoławczy ocenił, że wyjście z domu w celu spotkania się z grupą 8 osób w okresie epidemii było niedopuszczalne w świetle § 14 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Podzielił stanowisko, że kara w wysokości 5000 jest adekwatna do wagi naruszenia i uwzględnia osobiste warunki strony. Jest to też najniższa możliwa kara za stwierdzone naruszenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniósł skarżący. WSA w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 703/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji), a także w pkt. 2 umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przypomniał, że organy uznały, iż skarżący naruszył przywołany § 14 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., albowiem w dniu 4 kwietnia 2020 r. w jednym z domków na terenie ogródków działkowych ROD przebywał w grupie 8 osób siedzących obok siebie w odległości mniejszej niż 2 metry, rozmawiających głośno ze sobą i słuchających głośnej muzyki. Tym samym przyjęły, że skarżący nie zastosował się do zakazu zgromadzeń. Co prawda, w osnowie decyzji organu II instancji, organ ten odwołał się do § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., to jednak z uzasadnienia (prawnego) tej decyzji należy wnioskować, że podstawą orzekania organu o nałożeniu na skarżącego kary było niezastosowanie się do § 14 (zakazu zgromadzeń) a nie do § 5 (zakazu przemieszczania się) rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Zauważył także, że § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. został w istocie powołany w decyzji organu II instancji nie w ramach prezentacji podstawy prawnej wydania przez organ odwoławczy swojej decyzji, lecz w kontekście określenia przedmiotu odwołania, tj. wskazania pierwszoinstancyjnej decyzji i przedmiotu jej rozstrzygnięcia ("w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do § 5 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r."), co należy potraktować wyłącznie jako omyłkę, gdyż nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną za niezastosowanie się do § 14 ust. 1 - a nie § 5 - rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r.

Odnosząc się zatem do § 14 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. nie ulega wątpliwości, że przepis ten, zakazujący organizowania zgromadzeń, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też rozważając zgodność tego przepisu z Konstytucją RP i delegacją ustawową, powołując się na treść art. 37 ust. 1 oraz 57 Konstytucji RP, Sąd pierwszej instancji uznał, że niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 92 Konstytucji wyjaśnił, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Tymczasem ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu zgromadzeń ludności.

Wskazał, że jeśli ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 26 października 1999 r, sygn. akt K 12/99 oraz 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). Omawiane rozporządzenie z 31 marca 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w omawianym rozporządzeniu. Sformułowania: "mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań", "uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" (art. 46a ustawy) nie spełniają wymogu omawianych wytycznych. Z kolei art. 46b ustawy odsyła jedynie do określonego zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie przedmiotowego zdarzenia (4 kwietnia 2020 r.) nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałoby, że obywatel nie może uczestniczyć w zgromadzeniu. Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (zob. art. 228 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 232 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej: (Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Podkreślił, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony. Wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP. W tej sytuacji zakaz zgromadzeń nie mógł być uregulowany wyłącznie w rozporządzeniu.

WSA podkreślił, że choć ustanowione zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia naruszył podstawowe standardy konstytucyjne. W tej sytuacji, stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd odmówił zastosowania § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego nie mogły uczynić - przy orzekaniu - organy administracji publicznej.

Zaznaczył również, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte zostało szeregiem naruszeń przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przede wszystkim doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, ani też nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - dokonał błędnej wykładni art. 10 § 2 i 3 k.p.a. Wskazane przez organ okoliczności nie mogły uzasadniać odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem niebezpieczeństwo dla zdrowia, związane z zachowaniem skarżącego w danym dniu istniało, to ustało ono, zanim organ powziął o nim informację. Tymczasem odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

WSA zwrócił uwagę, że fakt naruszenia przez skarżącego przepisów rozporządzenia organy stwierdziły na podstawie notatki urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Analizując przepisy ustawy o Policji Sąd wskazał, że nie wynika z nich upoważnienie do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W przypadku jednak postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego. Oznacza to, że notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, w rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący kasacyjnie organ domagał się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, w której skarżący O. G. zaskarżył decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z 10 kwietnia 2020 r., znak: SE.RP-83/028/PD/20, a więc organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem odrzucenie skargi winno skutkować brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy,

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm.) - dalej k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zachodziła konieczność zapewnienia udziału strony w toku przedmiotowego postępowania oraz przyjęcie, że notatka policji nie stanowi wystarczającego dowodu w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 566 ze zm.) - zwanego dalej "Rozporządzeniem z 31 marca 2020 r." oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 57, a także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w ramach której Sąd stwierdził, iż ograniczenie możliwości odbywania zgromadzeń zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie prawa do zgromadzeń,

4. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając na uwadze przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do, jako najdalej idącego, zarzutu wskazanego pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wytykającego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Trafnie ocenił tę kwestię WSA podkreślając, że skarżący - na etapie wnoszenia skargi - działał bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Choć w istocie w treści skargi skarżący wskazał na decyzję organu I instancji, to ostatecznie doprecyzował, że przedmiotem skargi jest decyzja Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 6 maja 2020 r. nr OHK.906.6.2020.AK. W związku z powyższym nie było żadnych wątpliwości co stanowi przedmiot wniesionej w terminie skargi (że jest to decyzja ostateczna organu II instancji), która podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do istoty materialnoprawnego sporu w tej sprawie, dotyczy on oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń, prawidłowo uznał, że nie mogło stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 zw. z art. 46b pkt 1 u.z.z., naruszenie przez skarżącego zakazu ustanowionego w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.

Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. m.in. wyroki NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Wydane na podstawie przepisów u.z.z. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie 31 marca 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii zakazu zgromadzeń przewidywało w § 14 ust. 1, że "Do odwołania zakazuje się: 1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631); 2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań nienależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu".

Podstawę prawną tego rozporządzenia z 31 marca 2020 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 u.z.z., które wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z przepisu art. 46a u.z.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b pkt 1 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Przytoczone powyżej upoważnienia ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniają więc wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97). O ile więc w pewnych dziedzinach ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, to jednak w takich dziedzinach jak wolności i prawa człowieka oraz przepisy o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie sankcji, tego luzu pozostawionego aktom podustawowym być nie może i istnieje bezwzględna wyłączność ustawy (por. orzeczenia TK: z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94; z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., sygn. U 4/95; z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98; z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97).

Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres, czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon tej regulacji prawnej, natomiast w przepisach upoważniających, takich jak art. 46a i art. 46b u.z.z, należałoby precyzyjnie i wyczerpująco wskazać jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 u.z.z. właściwie nie ma. Zauważyć należy, że przepisy ustawowe do których odwołuje się skarżący kasacyjnie organ, tj. art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4, przewidują jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Wskazane przepisy ustawy nie zawierają wytycznych co do zakresu takiego ograniczenia wprowadzonego w rozporządzeniu wykonawczym. Ustawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie trzonu regulacji prawnej w zakresie ograniczenia prawa do zgromadzeń, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tego ograniczenia przekazanego do uregulowania w drodze aktu podustawowego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zakaz zgromadzeń przewidziany w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia prawa do zgromadzeń znajduje się w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tym samym w zakresie wolności zgromadzeń została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Także Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla, że w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym (m.in. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56; wyrok ETPCz w sprawie Sergey Kuznetsov przeciwko Rosji z 23 października 2008 r., skarga nr 10887/04, § 45). W demokratycznym państwie prawnym wolność słowa należy do podstawowych wolności obywatelskich. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167). Gwarancje te ujęte zostały również w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.), która w art. 11 ust. 2 przewiduje, że wykonywanie prawa do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Wolność zgromadzeń i uczestniczenia w nich nie ma wprawdzie charakteru absolutnego i zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom, jednak te ograniczenia "mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; por. także wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00).

Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 14 ust. 1 rozporządzenia 31 marca 2020 r. w konstytucyjną wolność zgromadzeń w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.z. upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności zgromadzeń, jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 57 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność zgromadzeń może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco-dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności zgromadzeń tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., sygn. P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99).

Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Zawierający zakaz organizowania zgromadzeń § 14 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., jest przepisem sankcjonowanym, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1-5 u.z.z. stanowiąc, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...)", jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Ten sankcjonujący przepis ustawy odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Skoro w art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z. mowa jest tylko o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to oznacza, że rekonstrukcja znamion deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 u.z.z., wymaga uwzględnienia § 14 ust. 1 rozporządzenia RM z 10 kwietnia 2020 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.

Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania, odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów czyli regulacja o charakterze sankcjonująco-dyscyplinującym, została zawarta nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie 31 marca 2020 r. jest w istocie aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy (m.in. wyrok TK w sprawie K 28/98).

Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do traktowania spornego w tej sprawie rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. jako aktu stosowania, a nie aktu stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji, co oznacza, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Art. 31 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, art. 52 Konstytucji RP gwarantuje wolność przemieszczania się, od której wyjątki wprowadzić może ustawa, a art. 57 Konstytucji gwarantuje wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, od której wyjątki wprowadzić może ustawa. Skoro w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to znaczy, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność zgromadzeń, nie mogły zostać całkowicie zawieszone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że przepisy spornego rozporządzenia 31 marca 2020 r., podobnie jak innych rozporządzeń wydanych na podstawie przytoczonych powyżej przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, należy kwalifikować do obszaru stosowania a nie stanowienia prawa (por. zdanie odrębne s. Z. Czarnika do wyroku NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1282/21). Konstytucja RP sprowadza działalność administracyjną do jedynie dwóch dopuszczalnych form: stanowienia prawa w formach przewidzianych w Konstytucji, albo stosowania prawa na podstawie upoważnień ustawowych, tj. aktami indywidualno-konkretnymi. Przewidziane w Rozdziale III Konstytucji RP zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że w polskim porządku prawnym nie jest możliwe stanowienie innych abstrakcyjnych i generalnych aktów normatywnych (źródeł prawa) powszechnie obowiązującego niż te, które zostały przewidziane w Konstytucji, ani też nie są dopuszczalne żadne wydawane przez administrację akty "z pogranicza", tj. zawierające normy abstrakcyjno-generalne akty stosowania prawa lub akty konkretno-generalne. Postulowane w doktrynie zaakceptowanie możliwości wydawania przez administrację generalnych aktów administracyjnych wymagałoby zmian w prawie, w tym objęcia ich regulacją k.p.a. (co dostrzegają E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, zwłaszcza s. 90 i s. 208) i poddania ich sądowej kontroli, pozostają one bowiem poza katalogiem aktów objętych kognicją sądów administracyjnych przewidzianą w art. 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze należy zatem uznać, że sporne w tej sprawie rozporządzenie 31 marca 2020 r., wydane na podstawie przytoczonych powyżej upoważnień ustawowych, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, a więc wykonawczym wobec ustawy aktem podustawowym, który powinien być wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, spełniającego wymogi przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a ten warunek nie został spełniony. Konstytucyjna dychotomia zawęża pole możliwej aktywności administracji, której pozostaje albo forma indywidualnych aktów stosowania prawa (decyzji) albo "klasycznych" rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, czyli abstrakcyjnych i generalnych aktów stanowienia prawa o wykonawczym charakterze. Sama trudność w dobieraniu przez administrację najbardziej skutecznych środków zaradczych nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do odstąpienia od utrwalonych zasad ogólnych, potwierdzonych w Konstytucji RP, gwarantujących ochronę przed arbitralnością administracji w przypadkach jej ingerencji w prawa i wolności jednostek.

W świetle przedstawionych argumentów należy uznać, że przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia 31 marca 2020 r. nie mógł współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu. Z tych powodów sformułowane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty kwestionujące pogląd Sądu pierwszej instancji o braku podstawy prawnej kontrolowanej decyzji rangi ustawy, uznać należy za niezasadne.

W konsekwencji nietrafny jest również podniesiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z tym, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, brak było podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego i postępowanie podlegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.

Bezprzedmiotowy okazał się z kolei zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie kwestionując krytycznej oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, trzeba przypomnieć, że przesłanką oceny o wadliwości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były deficyty konstytucyjne rozporządzenia z 31 marca 2020 r.

Z przedstawionych powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.