Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 662/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 101 ust. 1 , ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 5c pkt 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych).


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2012r.

W dniu 28 lutego 2011r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W. Uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały likwidacja Szkoły Filialnej w W miała nastąpić z dniem 31 sierpnia 2011r.

Pismem z dnia 18 marca 2011r. Związek Nauczycielstwa Polskiego oraz grupa rodziców uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w S, Szkoły Filialnej w W, reprezentowani przez adwokata P. B., wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w/w uchwałą z dnia 28 lutego 2011r. Nr [...]. Zdaniem wzywających, naruszenie prawa polegało na niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz nieumieszczeniu w treści tej uchwały informacji o pracownikach, tj. o ich zawodowej przyszłości zgodnie z § 131 w zw. z § 143 w zw. z § 35 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Pismem z dnia 9 maja 2011r. A. G., R. K., A. N., S. N., B. O., M. C., I. K. – L., K. P., A. S., A. G., W. G., A. S., M. C., E. P. i K. O. – reprezentowani przez adwokata P. B. – wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2011r. Nr [...] w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm) polegające na niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji przy jednoczesnym nieprecyzyjnym określeniu, czego uchwała dotyczy.

Skarżący wyjaśnili, że są rodzicami uczniów uczęszczających do Szkoły Filialnej w W. Wskazali, iż art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przyznaje rodzicom prawo do otrzymania co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, informacji o jej zamierzonej likwidacji. Skarżący uważają więc, iż mają w związku z tym interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, która przez wzgląd na datę jej wydania i przyjęty sposób jej doręczenia, faktycznie przekreśliła ich prawo do zapoznania się z treścią tej uchwały w terminie wskazanym w ustawie o systemie oświaty. Ponadto, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała dotyka ważnych spraw życiowych, tj. edukacji ich dzieci, w związku z tym mają prawo oczekiwać, że będzie ona jasna, zrozumiała, a przede wszystkim zgodna z prawem.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, iż w treści § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wyraźnie potwierdziła, że dopiero z dniem 31 sierpnia 2011r. zamiar likwidacji Szkoły zostaje podjęty. Skarżący uważają jednak, iż aby uchwała znalazła podstawę w wymienionym w niej art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie może ujawniać jedynie przyszłego zamiaru reorganizacji szkoły w bliżej nieokreślonej przyszłości, lecz istniejący już zamiar reorganizacji szkoły w precyzyjnie określonym terminie. Innymi słowy zamiar likwidacji szkoły musi zostać wyrażony podjętą uchwałą. Zdaniem skarżących, informowanie o podjęciu w przyszłości zamiaru reorganizacji szkoły nie znajduje podstaw prawnych w ustawie o systemie oświaty, co czyni uchwałę taki zamiar ujawniającą nieważną. Skarżący stwierdzili, iż dopiero zastąpienie daty 31 sierpnia 2011r. datą podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 28 lutego 2011r. i wskazanie daty likwidacji szkoły pozwoliłoby na dostosowanie treści uchwały do przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa, jednak, w ich ocenie, tak daleka ingerencja w treść uchwały, nawet w drodze wykładni, wydaje się niemożliwa. Zdaniem skarżących, wykładania miałaby bowiem charakter prawotwórczy, doprowadzając do sformułowania nowego postanowienia o treści, którą można wyrazić w następujący sposób: "Podejmuje się z dniem 28 lutego 2011 r. zamiar reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegający na likwidacji z dniem 31 sierpnia 2011 r. Szkoły Filialnej w W".

Skarżący podnieśli również, iż formułując założenie, że uchwała, wbrew jej treści, jest uchwałą intencyjną, o której mowa w art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, to jej legalność podważają także zarzuty związane z niezawiadomieniem w terminie rodziców uczniów szkoły o likwidacji szkoły. Jak wynika bowiem z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący (w tym przypadku Rada Miejska) jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, przy czym sama likwidacja może nastąpić wyłącznie z końcem roku szkolnego. Skarżący podnieśli, iż skoro końcem roku szkolnego jest 31 sierpnia każdego roku (art. 63 ustawy o systemie oświaty), to o zamiarze likwidacji szkoły w W w 2011 roku rodzice powinni zostać zawiadomieni najpóźniej 28 lutego 2011r. Ich zdaniem, forma zawiadomienia nie ma przy tym znaczenia, niemniej jednak informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Skarżący wyjaśnili, iż w niniejszej sprawie organ wybrał formę pisemną, doręczając pismo w sposób opisany w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. za pokwitowaniem przez pocztę. Zawiadomienie przy wyborze formy pisemnej następuje w chwili, w której adresat mógł zapoznać się z treścią pisma, tj. co do zasady z chwilą doręczenia tego pisma. Tymczasem żaden z rodziców nie otrzymał pisma w dniu 28 lutego 2011r. Pisma zostały doręczone w dwóch kolejnych dniach, a zatem na 5 miesięcy i 30 dni lub 5 miesięcy i 29 dni przed terminem likwidacji szkoły. Skarżący stwierdzili zatem, iż rodzice nie zostali zawiadomieni w terminie ustawowym, co sprawia, że likwidacja szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r. jest niemożliwa, a zatem uchwała taką intencję wyrażająca pozostaje sprzeczna z prawem. O zamiarze likwidacji szkoły rodzice mogli być więc zawiadomieni nie wcześniej, niż po ujawnieniu tego zamiaru przez sam organ prowadzący szkołę, a zamiar ten organ ujawnił dopiero przy podjęciu zaskarżonej uchwały.

Uchwałą z dnia 31 maja 2011r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska uznała, iż wniesione przez grupę rodziców uczniów oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 marca 2011r. jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wyjaśniła, iż w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wprowadzono obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Rada Miejska stwierdziła, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły winna obejmować zarówno informację o przewidywanej likwidacji określonej imiennie szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej. Zaznaczyła przy tym, iż obowiązek poinformowania nie musi polegać na przesłaniu rodzicom odpisów uchwały intencyjnej czy też informacji o tym, że dzieci będą dowożone do innej szkoły, gdyż wynika to z przepisów prawa. Istotna jest natomiast treść zawiadomienia, w którym powinien być wskazany ściśle określony termin przewidywanej likwidacji, jak i istotne przesłanki, które w ocenie organu wykonawczego przemawiają za likwidacją szkoły. Rada Miejska wskazała, iż informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami, za pośrednictwem urzędnika gminy, bądź pocztą.

Rada Miejska stwierdziła, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 16 lutego 2011r. odbyło się posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w Szkole Filialnej w W w sprawie reorganizacji sieci placówek oświatowych w miejscowościach S., W., Sz., mające na celu podjęcie decyzji w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w W, w którym uczestniczyli rodzice uczniów. Rada Miejska podniosła, iż z załączonej do protokołu listy obecności wynika, że jedynie rodzice trzech uczniów nie wzięli udziału w spotkaniu. Tym samym zdaniem Rady Miejskiej, wstępną informację rodzice otrzymali w dniu 16 lutego 2011r. Ponadto w dniu 28 lutego 2011r. Urząd Miejski dokonał wysyłki listami poleconymi pism informujących o zamiarze likwidacji Szkoły Filialnej w W do rodziców wszystkich dzieci oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego. Rada Miejska uważa zatem, iż skoro organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, to termin należy uznać za dochowany.

Co do zarzutu, że w uchwale nie znalazły się żadne postanowienia traktujące o pracownikach likwidowanej szkoły Rada Miejska stwierdziła, iż sprawy te wykraczają poza kompetencje organu prowadzącego. Jej zdaniem, są to czynności podejmowane w związku z likwidacją, w szczególności czynności z zakresu prawa pracy (m.in. wypowiadania umów o pracę, stosunków pracy z mianowania). Tych czynności dokonuje dyrektor likwidowanej szkoły jako osoba występująca w imieniu pracodawcy w stosunkach pracy, a nie organ prowadzący szkołę, który nie ma do tego żadnego umocowania. Rada Miejska wskazała, iż kwestie te uregulowane są szczegółowo w Karcie Nauczyciela oraz Kodeksie pracy, a uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Zdaniem Rady Miejskiej, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. W związku z powyższym Rada Miejska uznała, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska wniosła o odrzucenie skarg, ewentualnie o ich oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skarg Rada Miejska powołała się na treść art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy szczególnie skomplikowane załatwia się nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rada Miejska wskazała, iż w przypadku zaskarżenia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnych interpretacji przepisów prawa, wydanych w indywidualnych sprawach – skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska powołała się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II OSK 1440/09, w którym wyjaśniono, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna się bieg terminu 60 dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Reasumując Rada Miejska stwierdziła, iż skargi winny ulec odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu 60 dni.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skarg Rada Miejska podniosła, iż nie mogą one zostać uwzględnione, gdyż nie miało miejsca naruszenie prawa w działalności organu, którego skargi dotyczą, co zostało wykazane w uzasadnieniu uchwały z dnia 31 maja 2011r. Nr [...].

Postanowieniem z dnia 21 października 2011r., sygn. akt III SA/Kr 662/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi A. G., R. K., A. N., S. N., B. O, M. C., I. K. – L., K. P., A. S., A. G., W. G., M. C., E. P. i K. O. z powodu nieuiszczenia wpisów. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostała zatem skarga A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2011r. Nr [...] w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Przedmiotem skargi A. S. jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2011r. Nr [...] w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 1 tej uchwały "Podejmuje się z dniem 31 sierpnia 2011r. zamiar reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w S, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w W".

Treść i charakter prawny zaskarżonej uchwały budził wątpliwości samej skarżącej. Zarówno w skardze, jak i w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 8 marca 2012r., strona skarżąca podnosiła, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska wyraziła "zamiar zamiaru" likwidacji szkoły.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej treść zaskarżonej uchwały oraz powołaną w niej podstawę prawną należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, w której Rada wyraziła dopiero zamiar reorganizacji szkoły. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o likwidacji szkoły, a jedynie uruchamia procedurę przewidzianą w ustawie o systemie oświaty, która w efekcie doprowadzić może do podjęcia uchwały o reorganizacji (likwidacji) szkoły. O takim charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także dalsza jej treść, zawarta w kolejnych paragrafach. W §2 zawarto deklarację, że uczniom likwidowanej szkoły zapewniona zostanie możliwość kontynuowania nauki w innej szkole, w §3 natomiast zobowiązano Burmistrza do podjęcia kolejnych czynności niezbędnych do przeprowadzenia reorganizacji szkoły, poprzez uzyskanie wymaganych przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły opinii oraz dokonanie zawiadomienia rodziców.

Kwestia charakteru prawnego podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uchwały o zamiarze likwidacji szkoły była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kontekście możliwości opiniowania projektu takiej uchwały przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010r., I OPS 2/10). NSA wyraził pogląd, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, lecz ma charakter nienormatywnego aktu generalnego, czyli aktu generalnego, ale nie zawierającego norm. NSA podkreślił, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, będąca wstępnym etapem dwuetapowej procedury likwidacji szkoły, nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia oraz że jest ona aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. Tego rodzaju uchwałą jest zatem tzw. uchwałą "intencyjną".

Odnosząc tę konkluzję do niniejszej sprawy należy rozważyć, czy wobec faktu, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie nienormatywny, intencyjny, może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca dopełniła wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niniejsza skarga została także wniesiona w wymaganym 60-dniowym terminie, licząc od dnia wniesienia wezwania do organu, to jest od dnia 21 marca 2011r. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia dopatruje się bowiem skarżąca w tym, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do likwidacji szkoły, do której uczęszcza jej dziecko. Tymczasem zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter, wyraża dopiero zamiar likwidacji szkoły, ale nie przesądza jeszcze o tej likwidacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci likwidacji szkoły, lecz wszczyna dopiero procedurę, która do podjęcia takiej uchwały o likwidacji może, choć nie musi doprowadzić. Należy zatem ocenić, że zaskarżona uchwała, jako jedynie intencyjna i nie mająca normatywnego charakteru w tym znaczeniu, że nie zawiera ona norm prawnych adresowanych do skarżącej i tworzących dla niej określonych uprawnień lub obowiązków, nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Należy zatem stwierdzić, że argumenty, które powołuje skarżąca na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, nie są uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, celem zaskarżonej uchwały było jedynie podjęcie zamiaru reorganizacji szkoły, a nie dokonanie tej reorganizacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku w postaci likwidacji szkoły, na który powołuje się skarżąca. Należy zatem ocenić, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie ma bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.