Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1983/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. SKA z siedzibą w W. oraz P. Sp. z o.o. SKA z siedzibą w W. na uchwałę Rada [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...] poz. [...] ze zm.), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej:

- § 61 części tekstowej, który – zdaniem Skarżących - narusza prawo własności i jest sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z 2006 roku zwanym dalej "Studium" (pkt. 4 części XXI) oraz narusza inne przepisy prawa,

- niefunkcjonalnego układu drogowego dróg gminnych, usytuowanych na działkach ew. nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...]) oraz nr [...] i [...] z (ul. [...]).

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), skarżące Spółki – dysponujące prawem użytkowania wieczystego do szeregu działek ewidencyjnych, położonych na obszarze urbanistycznym, oznaczonym [...] – zażądały stwierdzenia nieważności Planu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- § 61 Planu ingeruje w prawo własności; ogranicza je zupełnie, bez potrzeby, i z naruszeniem jakiejkolwiek proporcji; nie wolno wprowadzać do planu miejscowego zakazów zabudowy opartych o dowolność, wynikających z niezrozumienia podstawowych zasad urbanizacji i nieuwzględniania specyfiki, dotyczącej technologicznej trwałości zabudowy, którą - poprzez takie zakazy - usiłuje się bez uzasadnienia i wbrew tej specyfice petryfikować; zakazy z § 61 miały i mają taki charakter; zabudowa, o którą chodzi, już w dacie uchwalania Planu nadawała się do całkowitej rewitalizacji, a nie jej petryfikacji,

- postanowienia Planu są też tak ogólnikowe, że nie spełniają podstawowych wymogów zasady określoności; jego lektura prowadzi do wniosku, że do ogromnej połaci terenu, oznaczonego [...], stosuje się jedyną i rachityczną instrukcję planistyczną; polega ona na egzekwowaniu utrzymywania status quo i na zakazie nowej zabudowy; o ile takie rozwiązanie można byłoby uzasadniać w przypadku obszarów chronionych (konserwatorsko, przyrodniczo, itp.), to dla zwykłych terenów miejskich, szczególnie tych podlegających technologicznej i urbanistycznej degradacji, takie postanowienia uniemożliwiają prześledzenie przyczyn, które legły u podstaw wprowadzenia tych rozwiązań,

- takie rozwiązania są sprzeczne z dyrektywami zawartymi w innych postanowieniach Planu; przykładowo w jego § 14, nakazuje się by wszelka zabudowa i zagospodarowanie pod względem funkcjonalnym i przestrzennym uwzględniały:

- wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,

- walory architektoniczne i krajobrazowe,

- wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych,

- wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,

- walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności;

§ 61 nie uwzględnia żadnej z tych dyrektyw,

- do Spółek należą nieruchomości dotknięte rzeczonym § 61 Planu (działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]); z tego względu wadliwość Planu bezpośrednio narusza interes prawny Spółek, narażając je na szkody znacznych rozmiarów,

- w myśl art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zarząd gminy "uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny"; w czasie procedowania Planu miasto [...] pozostawało podzielone na tzw. gminy [...]; jedną z takich gmin, z którą projekt należało uzgodnić, była Gmina [...]; Zarząd Gminy [...], realizując dyspozycję ustawy, pismem z 21 marca 2001 r. wystąpił do Gminy [...] o uzgodnienie projektu Planu; w odpowiedzi z 19 kwietnia 2001 r. Dyrektor Zarządu Dzielnicy [...] otów poinformował, że ,,nie zgłasza zasadniczych uwag do przedstawionego projektu"; załącznik do pisma stanowiła natomiast opinia o projekcie Planu, zawierająca wykaz licznych wskazań, zaleceń i krytycznych komentarzy; oba pisma pozostają zatem całkowicie rozbieżne, co do kwestii uzgodnienia projektu Planu; mając to na uwadze nie sposób uznać pisma z 19 kwietnia 2001 r. za obligatoryjne uzgodnienie projektu Planu, w rozumieniu przywołanego art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy; zgodnie z poglądem, utrwalonym na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, uzgodnienie projektu planu miejscowego z właściwym organem następują w drodze oświadczenia tego organu, wyrażającego aprobatę, lub jej brak, dla jego treści; zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części"; w sytuacji uznania z kolei pisma z 19 kwietnia 2001 r. za uzgodnienie, wymagane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy, Zarząd Gminy [...] nie uwzględnił uwag, zawartych w tym piśmie; uzgodnienia, które są formą współdziałania organów, bezwzględnie wiążą organ procedujący w danej sprawie; Plan został przyjęty z wadą prawną, która uzasadnia jego dyskwalifikację już tylko z tego powodu,

- do kwalifikacji tej wady doszło zaledwie 4 lata później, gdy uchwalono Studium; jego treść dla terenu, którego dotyczy § 61 Planu, przewiduje ustalenie: "OBSZARY OSIEDLI MIESZKANIOWYCH NIE SPEŁNIAJĄCE WSPÓŁCZESNYCH STANDARDÓW ORAZ OSIEDLA ZDEGRADOWANE LUB ZAGROŻONE DEGRADACJĄ"; w konsekwencji przedmiotowe ustalenie Studium zaprzeczyło treści normatywnej § 61 Planu - potwierdziło jego wadliwość ab initio; wynikają z tego dwa istotne wnioski; po pierwsze, zestawienie czasowe procedowania Planu i Studium wskazuje jednoznacznie, że już w dacie przyjęcia Planu jego ustalenia były aczasowe, nieaktualne, naruszające własność ponad jakąkolwiek rzeczową potrzebę; tym samym wadliwe z tego punktu widzenia; po drugie wykreowano stan niezgodny z prawem; doprowadzono bowiem do sytuacji, w której ustalenia Planu nie dają się pogodzić z ustaleniami wynikającymi ze Studium; tymczasem studium służy gminie do określenia kierunków polityki przestrzennej, jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów; zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego; dlatego ustalenia studium, (mimo, że samo nie jest aktem prawa miejscowego) są dla organu sporządzającego plan wiążące; zgodność między treścią studium, a planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu, ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym; plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji; sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego; organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie mają niejako "wolnej ręki" przy uchwalaniu planu miejscowego - są związane ustaleniami studium,

- powyższe rozważania należy stosować, zarówno do sytuacji niezgodności powstałej pierwotnie, jak i wtórnie - wskutek uchwalenia nowego Studium; przepisy prawa nie zawierają bowiem żadnej normy, która pozwalałaby petryfikować ewentualną niezgodność pomiędzy planem a studium, niezależnie od czasu i formy jej powstania,

- jest tego zresztą świadoma także Rada; uznało pilny obowiązek aktualizacji Planu w treści dwóch uchwał Rady [...] (nr [...] z [...] listopada, 2010 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; nr [...] i z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego); wyrażono tam szczególną potrzebę pilnej aktualizacji planów miejscowych, uchwalonych w trybie określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym - właśnie takich jak Plan,

- w tej sytuacji Plan, swoimi przestarzałymi i od genezy wadliwymi ustaleniami, ogranicza nie tylko możliwości inwestycyjne, ale pozbawia Dzielnicę [...] terenów, który mógłby stanowić jeden z bardziej atrakcyjnych miejsc do zabudowy nowymi kompleksami mieszkalnymi nie tylko ze względu na lokalizację, ale również ze względu na potencjał infrastrukturalny; w przypadku dalszego obowiązywania Planu nie zostanie on wykorzystany ze szkodą dla praw właścicieli i Miasta, jako beneficjenta podatku od nieruchomości oraz udziału w podatkach dochodowych mieszkańców i firm, mogących prowadzić w tym miejscu działalność,

- z uwagi na deficyt żywych, atrakcyjnych przestrzeni o charakterze publicznym w danym rejonie, przeprowadzone studia i analizy projektowe wykazały potrzebę wprowadzenia w przyszłym zagospodarowaniu przestrzeni publicznych i ogólnodostępnych wysokiej jakości, w tym z udziałem zieleni, takich jak pasaż pieszy, zielony skwer i plac publiczny; rejon ten wymaga działań, mających na celu stworzenie zespołu mieszkalnego wysokiej jakości, o czym przesądzi prawidłowy, atrakcyjny układ zabudowy o współczesnym standardzie i rozwiązania architektoniczne, odpowiadające dzisiejszym wymogom i oczekiwaniom,

- opisane zamierzenia przekreślają ustalenia § 61 Planu; petryfikuje on bowiem wadliwy, niefunkcjonalny układ drogowy dróg gminnych, usytuowanych na działkach ew. nr [...], ...] oraz [...] i [...]; drogi te nie spełniają wymogów, stawianych gminnym; ich przeznaczenie na drogi gminne w Planie jest błędem i niepotrzebnym obciążeniem dla terenów przyległych; taki układ dróg gminnych jest konsekwencją przyjęcia ab initio nieprawidłowego układu przestrzennego osiedla, opartego na obsłudze ściągaczowej - mało efektywnej i terenochłonnej; ponadto potrzeby w zakresie obsługi parkingowej, znacznie przekraczają parametry przyjęte w projekcie osiedla i jego kształcie; znajduje to swoje odzwierciedlenie w problemach w codziennym funkcjonowaniu osiedla - ulice wewnątrz zastawione są parkującymi samochodami,

- z uwagi na powyższe, utrzymanie ustaleń Planu - w szczególności zapisów § 61, uniemożliwiających podjęcie skutecznych działań - znacząco pogłębia od lat funkcjonalną, techniczną i społeczną degradację osiedla,

- dodatkowo Plan był już zmieniany uchwałą NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie sprostowania błędów pisarskich; z jednej strony potwierdza to zbyt niestaranne przygotowanie Planu; z drugiej naraża go na dodatkowe zarzuty wadliwości; jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, "każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", należy traktować jako zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały"' (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 91/12 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie – wobec braku wykazania naruszenia interesu prawnego Spółek - bądź oddalenie. W uzasadnieniu żądania oddalenia wskazano:

- Plan dla terenu [...], objętego w części skargą, w rozdziale 2 w § 11 pkt 4 ustalił przeznaczenie tego terenu jako "zabudowa wielorodzinna z usługami - oznaczona symbolem przeznaczenia [...]"; z kolei rozdział 10 "Ustalenia szczegółowe dla terenów zabudowy wielorodzinnej z usługami oznaczonych symbolem przeznaczenia [...]" doprecyzował i określił w § 61 szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [...]; zgodnie z nim "Dla terenów oznaczonych symbolem i numerem terenu [...] ustala się następujące szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1) zakaz wprowadzania nowej zabudowy wielorodzinnej, usługowej lub zabudowy wielorodzinnej z usługami,

2) wszelkie działania inwestycyjne mogą być związane tylko z obsługą istniejącego programu funkcjonalnego,

3) minimalna powierzchnia biologicznie czynna wynosi 20% w stosunku do powierzchni działki budowlanej.",

- reasumując, dla terenu [...] (teren zabudowany osiedlem wielorodzinnym) nie ustalono zakazu zabudowy; jedynie zakaz wprowadzania nowej zabudowy wielorodzinnej, usługowej lub zabudowy wielorodzinnej z usługami; na tym terenie możliwe jest również prowadzenie wszelkich innych działań inwestycyjnych, które związane są z obsługą tego programu,

- ustalenia te - zdaniem Rady - w żaden sposób nie pogarszają możliwości zagospodarowania terenu, którego dotyczy skarga; utrzymują jedynie jego istniejący stan zagospodarowania wraz z możliwości działań inwestycyjnych w tym zakresie; nie naruszają zatem ewentualnego interesu prawnego Spółek,

- argumentacja skargi sprowadza się głównie do interesu ekonomicznego, polegającego na zintensyfikowaniu zabudowy na kwestionowanym terenie; podnoszone jest również, że Plan pozbawia Dzielnicę [...] terenów, które mogłyby stanowić jeden z bardziej atrakcyjnych miejsc do zabudowy nowymi kompleksami mieszkalnymi i udziału w podatkach dochodowych; podnoszona jest również potrzeba wprowadzenia zagospodarowania przestrzeni publicznych; argumenty te mogą co najwyżej służyć do podjęcia przez gminę działań, zmierzających do zmiany obowiązującego planu miejscowego dla tego rejonu, nie zaś do stwierdzenia nieważności zaskarżonego,

- Rada nie podjęła uchwały w sprawie zmiany obowiązującego Planu pomimo że Spółki kilkakrotnie (pisma z 2015 i 2017 roku) występowały o przystąpienie do sporządzenia zmiany; miałaby ona polegać na likwidacji zakazu wprowadzania nowej zabudowy, określonej w § 61 Planu, i umożliwieniu wyburzenia 23 budynków oraz wybudowania w to miejsce nowego osiedla o zmaksymalizowanej intensywności zabudowy,

- teren objęty skargą jest położony w bardzo atrakcyjnym miejscu w [...] pomiędzy: [...] (fragment [...], będący pod opieką konserwatora zabytków), ul. [...], ul. [...] i ul. [...]; skargą objęta jest zachodnia część osiedla [...] ([...] część terenu [...]) o powierzchni ok. 4 ha (całe osiedle ma natomiast około 8 ha), które tworzy jednolite zamierzenie urbanistyczne; jest to istniejące osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, stanowiące wzorcowe i elitarne osiedle mieszkaniowe przedstawicieli władzy państwowej; zbudowano je w latach osiemdziesiątych na zlecenie Urzędu Rady Ministrów dla pracowników i polityków [...]; osiedle zostało zaprojektowane przez dr arch. W. P., jako kompleksowe zagospodarowanie przestrzenne dla całego kwartału, ograniczonego ulicami [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] wraz z meandrującą komunikacją drogową wewnątrz kwartału (podobnie zresztą jak wielokrotnie nagradzany projekt Osiedla [...] arch. M. B.) stanowiącą dojazd do poszczególnych budynków; zabudowa mieszkaniowa ma różną wysokość - przy [...] ma od dwóch do czterech kondygnacji natomiast w głębi kwartału znajdują się wyższe budynki (IV, V i VII kondygnacyjne); wolnostojące budynki mieszkalne (z dużymi loggiami) są luźno, niesymetrycznie, jak gdyby porozrzucane na terenie całego osiedla w dużej odległości od siebie (w przeciwieństwie do dzisiejszej bardzo intensywnej zabudowy mieszkaniowej typu studnia); osiedle jest ogólnodostępne, nie jest ogrodzone; stanowi to ogromny walor w kontekście zlokalizowanych po przeciwległej stronie [...], ogrodzonych osiedli, Miasteczka [...],

- osiedle [...] jest bardzo zadbane; w jego części wschodniej dwa lata temu została przeprowadzona termomodernizacja i malowanie elewacji; budynki, znajdujące się na zaskarżonym terenie, są położone natomiast w zachodniej części osiedla; są one również zadbane, w stanie technicznym dobrym, nie widać znamion degradacji lub uszkodzenia; budynki mieszkalne (w sumie 21 budynków) są obecnie wynajmowane firmom pod usługi (np. .przychodnia lekarska, usługi hotelowe, biura); na terenie całego osiedla jest bardzo dużo estetycznej i zadbanej zieleni, zarówno wysokiej jak i niskiej - zlokalizowanej na gruncie rodzimym a nie na płycie garażu, co staje się obecnie zasadą nowych osiedli,

- atuty tego osiedla (podnoszone także przez mieszkańców) dostrzegł Zarząd Gminy [...], sporządzając projekt Planu a następnie Rada Gminy [...], uchwalając go i ustalając warunki zagospodarowania tego terenu; podkreślono, że nie przypadkowo tylko dla tego jednego terenu wprowadzono ustalenia, wynikające z § 61; miały one na celu chronić stan istniejący zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zieleń osiedlową; jest to bowiem również wypełnienie dyspozycji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który - we wniosku do Planu z 21 czerwca 2000 – napisał: "w maksymalnym stopniu chronić istniejącą zieleń wysoką. Wprowadzić zieleń towarzyszącą.",

- osiedle [...] (teren [...]) ma jednorodny charakter i jednakowe walory architektoniczne (budynki posiadają takie same loggie, balkony i stropodachy) oraz wspólną komunikację wewnętrzną zarówno kołową jak i pieszą; podział osiedla - jako skutek stwierdzenia nieważności zapisów Planu, o co wnoszą Spółki - na dwie części i ich odmienne zagospodarowanie zniszczy ład przestrzenny i charakter osiedla; walory ekonomiczne przestrzeni (możliwość bardziej intensywnego zabudowania w prestiżowej okolicy) oraz ewentualny ekonomiczny interes Skarżących nie mogą być najważniejszymi i kluczowymi kryteriami kształtowania przestrzeni; należy także wziąć pod uwagę skutki społeczne takich przedsięwzięć; w części wschodniej osiedla mieszkają od wielu lat ludzie i ewentualne zmiany przestrzenne mogą doprowadzić do wystąpienia silnych konfliktów społecznych,

- plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego - swoistym kompromisem różnych interesów, zarówno osób fizycznych, prawnych a także gminy; ustalenia Planu dla Osiedla [...] (teren [...]) są uzasadnione, prawidłowe - stanowią kompromis interesów, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; w przepisie tym określono zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich przeznaczania; rozwiązywanie konfliktów we wskazanych sprawach powinno mieć na celu usuwanie w tych sprawach sprzeczności interesów; ponieważ ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała w sprawach przeznaczania terenów i zasad ich zagospodarowania negocjacji organów gminy, np. z obywatelami, należy przyjąć, że ustawodawca przez określenie "zasady i tryb rozwiązywania konfliktów" rozumiał uczestniczenie przez obywateli (inne zainteresowane podmioty) w niektórych czynnościach dotyczących prac nad sporządzeniem projektu planu miejscowego (składanie wniosków do planu, prawo wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu, uczestniczenie w sesjach itp.); dla skutecznego rozwiązywania konfliktów było konieczne poszukiwanie rozwiązań satysfakcjonujących uczestników danego postępowania, oparte na wnikliwym i obiektywnym rozpatrzeniu sprzeczności interesów i przedstawionych motywów,

- rozwiązania planistyczne dla terenu [...] są właśnie takim swoistym rozwiązaniem konfliktów; w czasie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...] (od 19 listopada do 17 grudnia 2001 r.) mieszkańcy osiedla [...] wnieśli zarzuty, w których zakwestionowali dogęszczanie osiedla, zarzuty dotyczące zmiany funkcji na bardziej intensywne np. poprzez wyznaczenie terenu [...], zarzuty dotyczące zmiany funkcji z istniejących garaży na usługi (teren [...]); zarzuty wniosło siedem Wspólnot Mieszkaniowych z budynków przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i właściciele lokali mieszkalnych budynku przy ul. [...]; zostały one częściowo uwzględnione przez Zarząd Gminy [...] i Radę Gminy [...]; natomiast Spółki nie złożyły ani protestu ani zarzutu do wyłożonego w 2001 roku. projektu Planu; tym samym nie zakwestionowały jego ustaleń a więc się z nimi zgadzały,

- w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko wymagania ładu przestrzennego, ale także urbanistyki i architektury; działanie gminy - wprowadzenie § 61 Planu - jest właśnie odzwierciedleniem zasad wskazanych w art. 1 ust. 2; należało mieć bowiem na uwadze wysoki walor przestrzenny osiedla [...], zaprojektowanego przez dr arch. W. P., jako kompleksowego zamierzenia urbanistycznego; co prawda, jak wskazują Spółki, z art. 1 ust. 2 pkt 5 wynika również obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności; jednakże art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, pod warunkiem nienaruszania istoty własności; zapisy Planu nie ograniczają w tym zakresie podmiotu, posiadającego interes prawny,

- w odniesieniu do zarzutu niefunkcjonalnego układu drogowego dróg gminnych Rada wskazała, że poszczególne budynki osiedla zabudowy wielorodzinnej w terenie [...] są obsługiwane wewnętrznymi drogami publicznymi ogólnodostępnymi: ul. [...], ul. [...] i ul. [...]; niesłuszne są zatem zarzuty jakoby układ drogowy był niefunkcjonalny; istnieje on już od ponad 30 lat i nie było skarg mieszkańców osiedla na jego funkcjonowanie; wszystkie budynki mają zapewniony dostęp do gminnych dróg publicznych - utrzymywanych i remontowanych przez gminę; mieszkańcy osiedla mają zapewnione miejsca parkingowe, ogólnodostępne na terenie osiedla w zatokach przyulicznych lub na parkingach; ulice wewnętrzne są podłączone do zewnętrznego układu drogowego; umożliwia to wjazd i wyjazd na ulice zbiorcze, okalające osiedle: ul. [...], ul. [...] i ul. [...],

- nie jest również słuszne twierdzenie skargi, że "drogi te nie spełniają wymogów Stawianych drogom gminnym, a ich przeznaczenie na drogi gminne w Uchwale jest błędem i niepotrzebnym obciążeniem dla terenów przyległych"; Plan ustalił przeznaczenie dla całego terenu osiedla [...] adaptując i przyjmując stan istniejący, zarówno w zakresie zabudowy jak i wewnętrznej komunikacji; część wewnętrznego układu drogowego (np. działka ew. nr [...] - część ul. [...], [...] część działki nr [...] część ul. [...]) przebiega przez teren wskazany przez Spółki i koliduje z ich planowaną inwestycją - budową nowego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego; zgodnie z projektem Skarżących niektóre budynki zostały zaprojektowane na istniejącym układzie komunikacji; istniejący jednak od 30 lat układ drogowy jest funkcjonalny i prawidłowy; koliduje jedynie z planowaną przez Skarżące budową nowego osiedla wielorodzinnego w miejsce już istniejącego,

- błędne jest twierdzenie Spółek, że Plan jest sprzeczny z postanowieniami Studium; w dniu uchwalania Planu (w 2002 roku) nie obowiązywało jeszcze to Studium; zostało ono uchwalone dopiero w 2006 roku,

- Plan jest natomiast zgodny z ówczesnym, swoistym studium - ustaleniami wiążącymi gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; [...] lipca 2001 r. Rada [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia zgodności projektu Planu z ustaleniami wiążącymi gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; w poprzednim ustroju [...] - przed 2003 rokiem, podzielonej na 11 odrębnych gmin prowadzących własną politykę planistyczną - ustalenia wiążące pełniły rolę dokumentu koordynującego plany miejscowe (podobną do dzisiejszego studium); na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z 12 marca 2002 r o ustroju [...] Plan zagospodarowania [...] z określeniem ustaleń wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pełnił funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]; obowiązywał on do 2006 roku, kiedy to przyjęto Studium,

- zgodnie natomiast z ustaleniami Studium z 2006 roku. teren objęty skargą jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o wysokości do 20 m i oznaczony symbolem [...].; obszar ten rzeczywiście znajduje się w strefie opisanej jako "obszary osiedli mieszkaniowych nie spełniających współczesnych standardów oraz osiedla zdegradowane lub zagrożone degradacją"; zwrócono jednak uwagę, że w ten sposób, na rysunku Nr [...] Studium, są zaznaczone wszystkie osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, zlokalizowane na terenie Miasta (np. Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...], Osiedle [...] i inne osiedla zabudowy wielorodzinnej budowane z tzw. wielkiej płyty); zaznaczenie tych osiedli na rysunku - i tym samym zakwalifikowanie ich jako "obszary osiedli mieszkaniowych nie spełniających współczesnych standardów oraz osiedla zdegradowane lub zagrożone degradacją z uwagi na niskie parametry użytkowe mieszkań" - oznacza jedynie, że są one przewidziane m.in. do modernizacji, rewitalizacji zarówno technicznej jak i społecznej oraz innych działań, mających na celu polepszenie jakości życia,

- Plan posiada wszystkie uzgodnienia i opinie, wynikające z art. 18 ust 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - również z zarządem gminy sąsiedniej; pismo Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] w Gminie [...] z [...] kwietnia 2001 r., składa się z dwóch części: zasadniczej gdzie stwierdza się, że "Zarząd [...] Gminy [...] nie zgłasza zasadniczych uwag do przedstawionego projektu miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i [...] " i załącznika do tego pisma, podpisanego przez inż. C. L. (Naczelnika Wydziału [...]), które jest jedynie dodatkową opinią o tym projekcie; załącznik ten zawiera szereg szczegółowych uwag w większości technicznych, które to zostały naniesione do tekstu i na rysunek Planu (jeśli zostały uznane za zasadne) i uwzględnione w dokumencie uchwalonym (np. wprowadzenie nazw ulic, opisanie przeznaczenia pod rodzaj urządzenia technicznego na terenach oznaczonych symbolem "IT" itp.); pismo podpisane przez uprawnioną do tego osobę (Dyrektora B. J.), stwierdzające że "Zarząd Dzielnicy [...] Gminy [...] nie zgłasza zasadniczych uwag do przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] " jest oświadczeniem organu, wyrażającego aprobatę dla treści Planu,

- powołana w skardze okoliczność sprostowania błędów pisarskich w Planie nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowego postępowania; błędy pisarskie nie dotyczyły bowiem zapisów dla terenu objętego niniejszą skargą; pozatem uchwała o sprostowaniu - z uwagi na tryb jej podjęcia - nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenia nieważności Planu.

W trakcie rozprawy (k. 78) Pełnomocnik Spółek potrzymał oświadczenie, że intencją ich jest realizacja nowej zabudowy w północno-zachodniej części terenu, ograniczonego ulicami: [...], ul. [...] i ul. [...], po wyburzeniu istniejących obiektów. Pełnomocnicy Rady podnosili, że pod pojęciem programu funkcjonalnego w §. 61 pkt 2 Planu nie należy rozumieć określonego dokumentu, lecz istniejące funkcje terenu oraz sposób jego dotychczasowego zagospodarowania. Zapisy Planu umożliwiają Spółkom modernizacje i remonty istniejącej zabudowy. Wykluczają jedynie realizację nowej. Możliwa byłaby także odbudowa obiektów w razie wystąpienia wypadków losowych. Nie można zagęścić zabudowy na danym terenie - jak to planują Spółki - gdyż już obecnie nie jest wydolna infrastruktura komunikacyjna gdy chodzi o przyległe ulice, wobec zrealizowania intensywnej zabudowy na terenie tzw. miasteczka [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Spółek. Jako użytkownik wieczysty szeregu nieruchomości, położonych na objętym nim terenie, wobec ustanowienia Planem ograniczeń, co do możliwości realizacji nowej zabudowy, mają one prawo żądać kontroli, czy naruszenie ich interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.

Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, oraz sformułowane na rozprawie. W związku z uprzednim przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy dodatkowo wskazać, że poza sporem jest kwestia, jakie faktycznie postanowienia Planu dotyczą działek Spółek. Zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Upatrywane go w sprzeczności postanowień Planu ze Studium oraz w tzw. "nadużyciu władztwa planistycznego". Odnosząc się kolejno do tych zarzutów należy stwierdzić, co następuje.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w okresie obowiązywania której przyjęto zaskarżony Plan, nie wyrażała wprost zasady spójności studium oraz planu, lecz wynika ona pośrednio z treści jej art. 18 ust. 2 pkt 2a, gdzie nakazywano – przed uchwaleniem planu - badanie spójności rozwiązań obu dokumentów. Trafnie wywieziono w odpowiedzi na skargę, że nie można skutecznie zarzucić niespójności Planu z dokumentem, który nie znajdował się jeszcze w obiegu prawnym (Plan z 2002 roku - Studium z 2006). Ewentualną niespójność w tym zakresie możnaby wiązać wyłącznie z brakiem jasnych reguł, co do zamiaru wykorzystanie danej przestrzeni przez gminę a więc, czy nie doszło w danym zakresie do nadużycia władztwa planistycznego, w kontekście takiej ingerencji w prawa właściciela gruntu (czy użytkownika wieczystego), które nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w regułach prawidłowego gospodarowania przestrzenią.

Jednak w rozpoznawanej w sprawie tego rodzaju przypadek także nie miał miejsca. Nie sposób bowiem uznać, aby istniała oczywista sprzeczność pomiędzy regułami zagospodarowania terenu, zapisanymi w Planie oraz regułami zawartymi w Studium w 2006 roku. Przekonywująca jest argumentacja Rady, gdzie wskazano, że samo okoliczność potrzeby pewnej rewitalizacji określonych obszarów zdegradowanych nie musi determinować zmiany rodzajów lub parametrów zabudowy czy realizacji zupełnie nowej.

Nie można uznać za nadużycie władztwa planistycznego przyjęcie przez Radę założenia zachowania określonego sposobu zagospodarowania terenu, gdy chodzi o formy i intensywność zabudowy jak i pozostawienie układu komunikacyjnego (zabudowa o szczególnych walorach architektonicznych, jako spójne założenie przestrzenne z lat 80 ubiegłego wieku) w sytuacji, gdy określony fragment osiedla, będącego większą całością, ma nadal swoje niekwestionowane walory widokowe i pełni ciągle prawidłowo swoje funkcje. Argumentacja Spółek, że nie można tego uznać za racjonalne wykorzystanie przestrzeni, skoro ekonomicznie możliwe byłoby bardziej intensywne wykorzystanie danych terenów, nie może być przeważająca, dla konstatacji o braku legalności przyjętych rozwiązań. Podnoszone przez Spółki rację stanowią jedne z możliwych do uwzględnienia, spośród także innych, wymienianych przez pracodawcę. Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na ważeniu i wyborze tych racji, przy czym uwzględnia się nie tylko preferencje właścicieli terenów (ich użytkowników wieczystych), lecz także innych mieszkańców gminy, zainteresowanych określonym sposobem kształtowania swojego otoczenia. Nie może też pozostać bez znaczenia argumentacja Rady, sformułowana w trakcie rozprawy, gdzie wywodzono, że przeciwko wzrostowi intensyfikacji zabudowy na terenie danego osiedla mogą przemawiać także ograniczenia, gdy chodzi o możliwość przyjęcia dodatkowego w ruchu przy obsłudze planowane przez Spółki osiedla przez przyległe ulice zbiorcze. Trafnie w skardze podniesiono wprawdzie, że zapisy § 61 Planu mogą pozostawiać do życzenia, gdy chodzi o precyzję wypowiedzi, realizacja jakich inwestycji jest możliwa na terenie oznaczonym [...]. Trzeba mieć jednak na uwadze, że dany Plan uchwalono pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie nie tak precyzyjnie, jak w przepisach obecnych, opisano wymagania, gdy chodzi o sposób formułowania zapisów w planie miejscowym. W ocenie Sądu treść pkt 2 w § 61 rozumieć należy, jako dopuszczenie realizacji wszelkich przedsięwzięć, służących zachowaniu funkcji i formy dotychczasowej zabudowy (zgodnie ze stanowiskiem Rady). Wyrażenie w Planie tego rodzaju reguł nie można uznać za niedopuszczalne.

Chybione są zarzuty, gdy chodzi o naruszenie procedury przyjmowania Planu, co do obowiązku uzgodnienia z gminą przyległą. W istocie pismo przewodnie z [...] kwietnia 2001 r., stanowi bezwarunkowe uzgodnienie Planu w takim znaczeniu, że z jego treści nie sposób wywieźć, aby warunkiem uznania danego dokumentu za uzgodniony było uwzględnienie wszystkich bądź części uwag, sformułowanych w załączonej do pisma opinii. Jak zresztą wskazuje sama nazwa opinia to stanowisko niewiążące.

W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby uchwalając Plan w 2002 roku naruszono zasady w tym zakresie bądź procedurę, co mogłoby stanowić przesłankę stwierdzenia jego nieważności co do postanowień, które naruszają interes prawny Spółek, wobec treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasługuje przy tym na uwagę, że Skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosili uwag, dotyczących zagospodarowania działek, do których mają obecnie prawa. Zwolnili tym samym organ od potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie uchwalenia Planu (np. w uzasadnieniu do uchwały o Planie, czy zestawieniu nieuwzględnionych uwag bądź choćby w takcie protokołowanych obrad sesji, gdy przyjmowano Plan). Trzeba mieć na uwadze, że – jak już wskazywano - proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia (w tym godzenia) szeregu, nierzadko sprzecznych, interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości oraz potrzeb danej zbiorowości (interes publiczny). Wobec tego nie może być uznane za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości wykorzystywania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji, tzn. nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki (użytkownik wieczysty) nie zgłaszał uwag do projektu. Niepodobna bowiem wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. W dotychczasowym, jak i aktualnym, orzecznictwie podkreślane jest znaczenie zgłaszania, w toku procedury planistycznej, uwag przez właścicieli poszczególnych działek, gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej ich interesów, w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny, czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona - zachowano zasadę proporcjonalności (patrz tak np. wyrok o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA). Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku w kontekście ważenia interesów oraz analizy rozwiązań alternatywnych (proponowanych przez samych zainteresowanych).

W przypadku natomiast niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, często nie będzie możliwe (tak samo, powołany już wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2310/13). Trudno zakładać a priori, aby każde przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości – także gdy jest zgodne z faktycznym sposobem wykorzystywania - było z góry niepożądane przez jej właściciela (użytkownika wieczystego). Stąd, w szeregu przypadków, to właśnie od aktywności zainteresowanego będzie zależeć realny zakres ochrona jego interesu faktycznego.

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii. Nie może mieć też znaczenia, z perspektywy oceny legalności zaskarżonej uchwały, podnoszona kwestia jej sprostowania, co do fragmentów nieobjętych niniejszą skargą.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.