Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3103/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...] z obrębu [...], oraz nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], wskazując na zachodzącą sprzeczność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Według organu inwestor nie usunął nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, do czego został zobowiązany postanowieniem z [...] października 2012 r. Organ wskazał, że projekt nadal jest niegodny z m.p.z.p. w zakresie § 4 ust. 3 uchwały – funkcji obiektu, poprzez zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze przeznaczonym pod inwestycje celu publicznego i § 66 ust. 2 pkt 9 – gospodarki zielenią, poprzez zaprojektowanie usunięcia drzew przeznaczonych na rysunku planu do zachowania. Nadto projekt nie został uzupełniony o uzgodnienie z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] polegającej na budowie budynku w zakresie możliwości włączenia do ul. [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, argumentując że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 4 ust. 3 m.p.z.p.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/13, oddalił skargę na powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 982/14, uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję Wojewody [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2013 r. i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podkreślił, że w tej kwestii w sposób rozstrzygający wypowiedział się NSA w wyroku z 16 grudnia 2015 r. Zgodnie ze wskazaniami NSA, Wojewoda rozpatrując sprawę wziął pod rozwagę motywy wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1027/14, na mocy którego stwierdzono nieważność § 4 ust. 3 uchwały. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 25 UOp. Oceniając następnie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., Wojewoda stwierdził, że szpaler drzew na działce [...] przy ul. [...] w [...] zostanie zachowany. Przywołany przepis, co wynika z załączonej do akt sprawy opinii dendrologa z [...] maja 2016 r., nie nakazuje zachowania określonej więźby (odległości) poszczególnych drzew od siebie. Nie zabrania również przerywania szpaleru tych drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. Zatem zasadne jest, proponowane przez inwestora, przesadzenie dwóch drzew oznaczonych nr [...] i [...] na rysunku inwentaryzacji zieleni, poza obszar zjazdu z drogi publicznej, w sposób zgodny z projektem zagospodarowania terenu. Według organu II instancji, złożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Pr.bud. i odpowiada ustaleniom planu miejscowego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta i sprawdzającego, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 Pr.bud. i wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec poczynionych ustaleń Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Miasto [...] wniosło na ww. decyzję skargę.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 113/18, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Sąd I instancji wskazując na związanie uprzednio wydanym wyrokiem NSA stwierdził, że Wojewoda błędnie ocenił zgodność projektu z ustaleniami § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Zdaniem Sądu w przepisie tym jednoznacznie ustalono konieczność zachowania istniejących drzew wskazanych na rysunku m.p.z.p. Według części graficznej planu, wzdłuż ulicy [...], określonej w planie symbolem 40.10 KDL oznaczono szpaler drzew opisany w legendzie rysunku jako – "istniejące rzędy lub szpalery drzew do zachowania i uzupełnienia". Szpaler ten znajduje się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. Przywołana przez organ opinia dendrologa pozostaje bezużyteczna w kwestii wykładni przepisu § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Dokonana przez Wojewodę [...] wykładnia stanowi wręcz zaprzeczenie dyspozycji § 66 ust. 2 pkt 9. Tym samym Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, odwołujące się do art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), że przesadzenie drzewa należy uznać za jego usunięcie, a to z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Powyższa ocena – jak podkreślił Sąd I instancji - była kluczowa dla podjęcia orzeczenia w niniejszym wyroku.

W dalszej części rozważań, Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, że decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o decyzję organu I instancji nr [...], z [...] maja 2011 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...] i [...], będące we władaniu Urzędu [...], stanowiące część ulicy [...], która stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wygasła. W rezultacie organ II instancji zezwolił na budowę zjazdu, bez wymaganej prawem decyzji zarządcy drogi o jego lokalizacji, co wynika z art. 29 ust. 3 u.d.p.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja została także wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia zarządcy drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, o którym mowa art. 35 ust. 3 u.d.p. Zarówno do projektu budowlanego, jaki i akt postępowania wnioskodawca nie dołączył takiego uzgodnienia.

Sąd podniósł także, że oświadczenia jak i zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud., aktualne na dzień dokonania uzupełnień w dokumentacji projektowej, tj. [...] lipca 2016 r. zostały dołączone do akt postępowania. Natomiast załączone do projektu oświadczenia jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunków przyłączenia do niżej wymienionych sieci utraciły ważność, co dotyczy sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej i sieci telekomunikacyjnej. W związku z powyższym Sąd uznał, że zatwierdzony projekt budowlany jest niekompletny w zakresie określonym w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 20 ust. 4 Pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1682/18 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 113/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią sporną pozostaje ocena zgodności, projektowanej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji z § 66 ust. 2 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Weryfikację tej przesłanki, istotnej w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 Pr.bud. Wojewoda [...] oraz Sąd I instancji zobligowane były przeprowadzić uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 982/14. W uzasadnieniu orzeczenia NSA zwrócił uwagę na konieczność oceny przez organ odwoławczy zgodności projektu budowlanego z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., na co wskazano w decyzji organu I instancji.

Zgodnie z brzmieniem § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., dla terenu 40.10.KDL (ul. [...]) ustala się zachowanie istniejących drzew wskazanych na rysunku planu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. jest wadliwa. Sąd I instancji przyjął, że szpaler drzew znajdujących się na działce nr [...] nie zostanie zachowany nawet w przypadku przesadzenia dwóch drzew w inne miejsce na nieruchomości, jako że w tym wypadku nastąpi usunięcie drzew w rozumieniu art. 83 ust. 1 i 3 u.o.p., jednocześnie stwierdził, że odwołanie się w § 66 ust. 2 pkt 9 do rysunku planu dowodzi, że zamiarem lokalnego prawodawcy było zachowanie w dotychczasowym miejscu istniejących drzew, bez możliwości zmiany tego stanu rzeczy poprzez np. przesadzenie drzewa.

Sąd odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] i skarżącej kasacyjnie Spółki, że z części tekstowej oraz części graficznej m.p.z.p. nie wynika nakaz zachowania określonych odległości pomiędzy drzewami składającymi się na szpaler, ani też zakaz przerywania szpaleru drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. Zresztą, w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do określenia w akcie prawa miejscowego punktowo wiążących nasadzeń drzew.

Według NSA, wykładni przepisu § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych postanowień m.p.z.p. Prawidłowe odkodowanie treści normatywnej § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. powinno nastąpić przede wszystkim z uwzględnieniem § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., który reguluje zasady obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Stanowi on, że ustala się obsługę komunikacyjną terenu od ulicy 40.10. KDL, czyli od ul. [...]. Mając na względzie przeznaczenie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, przez obsługę komunikacyjną należy rozumieć dostęp do drogi publicznej poprzez wjazd na teren nieruchomości z drogi publicznej lub zjazd z działki na drogę publiczną, spełniający określone przepisami wymogi techniczne. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii pozostaje wreszcie fakt, że inwestor na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2011 r. dysponował zgodą na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na działki ew. nr [...], [...], stanowiące część ul. [...], a więc miejscu określonym zgodnie § 42 ust. 3 pkt 1 planu. Zaaprobowanie przyjętej za podstawę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wykładni § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. prowadziłoby w istocie do pozbawienia inwestora prawa do zabudowy działek przeznaczonych na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Pr.bud.

Dalej NSA wskazał, że kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest ocena kompletności projektu budowlanego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...], zakwestionowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Rozważając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko Sądu I instancji o wygaśnięciu w dacie orzekania przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu. Decyzja ta wygasła z mocy prawa, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p., zjazd nie został wybudowany w ciągu 3 lat od wydania zezwolenia. Nie można jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – podzielić poglądu, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy powyższa okoliczność świadczyła o niekompletności projektu budowlanego i z góry dyskwalifikowała prawną możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Analiza załączonej do sprawy dokumentacji dowodzi, że w dacie orzekania przez organ I instancji ([...] stycznia 2013 r.), inwestor legitymował się ważną decyzją o lokalizacji zjazdu, którą załączył do projektu stosownie do wymogów obowiązującego wówczas art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Pr.bud. Przepis ten stanowił wówczas, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W dacie orzekania przez Wojewodę [...] stan prawny sprawy niniejszej uległ zmianie. Mianowicie, wspomniany wyżej art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. mocą art. 1 pkt 12 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) z dniem 28 czerwca 2015 r. otrzymał nowe brzmienie. W myśl znowelizowanego art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb, jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Nowelizacji, na podstawie art. 1 pkt 7 lit. a i art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. uległy także, otrzymując nowe brzmienie, przepisy art. 29 ust. 1 pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. W konsekwencji, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczne było jednak dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Omówiona wyżej zmiana stanu prawnego, miała - w ocenie NSA - znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Nie została ona dostrzeżona przez Sąd I Instancji, który w uzasadnieniu wyroku podzielił zarzut skarżącego Miasta [...], że organ zaskarżoną decyzją zezwolił na budowę zjazdu, bez wymaganej prawem decyzji zarządcy drogi o jego lokalizacji. Tymczasem, dla oceny legalności tej decyzji w aspekcie kompletności projektu budowlanego konieczne było rozważenie przez Sąd I instancji, czy organ odwoławczy, wobec zmiany treści art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. zobowiązany był żądać od inwestora uzupełnienia projektu budowlanego o aktualną decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu na drogę, która w świetle m.p.z.p. ma charakter drogi lokalnej a jak wynika z decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], opiniującej pozytywnie i wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdu z działki nr [...] na działki ew. nr [...] i [...], ulica [...] posiada kategorię drogi gminnej. Wobec powyższego, NSA uznał, że stanowisko Sądu o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganej prawem decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu było przedwczesne.

NSA wskazał także, że inwestor, w toku postępowania odwoławczego uzyskał pozytywne uzgodnienie zmiany zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] w związku z realizacją projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr ew. [...] i [...], o czym świadczy załączone do skargi kasacyjnej pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak [...]. Powyższa okoliczność powinna zostać uwzględniona przez Sąd I instancji w toku ponownej kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

NSA stwierdził ponadto, że w dacie orzekania przez organ I instancji projekt budowlany zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) Pr.bud. powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Wymóg ten został zniesiony przez ustawodawcę z dniem 28 czerwca 2015 r. wspomnianą już wyżej nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. Ponadto, inwestor w toku postępowania odwoławczego, pismem z [...] lipca 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. o wyjaśnienie zakresu projektowanego zamierzenia budowlanego, zmodyfikował wniosek o pozwolenie na budowę. Wskazał, że "układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych oraz urządzeń budowlanych..." nie są objęte treścią załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] października 2011 r. projektu budowlanego i mają wyłącznie charakter informacyjny. Projekt przyłączy i przebudowy sieci będą stanowiły odrębne opracowania i zostaną wykonane na podstawie pozwoleń uzyskanych w odrębnych procedurach. Zatem, podniesiona przez Sąd I instancji "utrata ważności" wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych mogłaby świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdyby stan faktyczny i prawny sprawy niniejszej nie uległy zmianie. Wobec tego stanowisko Sądu I instancji o niekompletności projektu budowlanego w dacie podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiące jedną z przyczyn jej uchylenia, NSA ocenił jako błędne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd orzekający działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w dwóch wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 982/14 oraz z 10 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1682/18. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna w zdaniu pierwszym wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Badając przedmiotową skargę według tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy legalności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mocą której organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., oraz art, 28, art, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Poddając zaskarżoną decyzję analizie, z uwzględnieniem zapadłego w niniejszej sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że w pierwszym wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r. NSA przesądził o zgodności inwestycji z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w zakresie zgodności z § 4 ust. 3, natomiast w drugim wyroku NSA przesądził o zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, w zakresie objętym przepisem § 66 ust. 2 pkt 9 oraz o kompletności projektu budowlanego.

Rozwijając powyższe wskazać należy, że w wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niesporne jest, że wyrokiem z 27 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 1963/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008 w części dotyczącej działki nr [...]. Z kolei wyrokiem z 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008 w części dotyczącej działki nr [...]. Oba te wyroki stały się w tych częściach prawomocne.

Nie jest ponadto sporne, że z wyroków tych wynika, że zakwestionowano przepis, który przeznaczenie działek o nr [...] i [...] jako położonych w konturze 25 UOp określał uprzednio jako "tereny publicznych usług oświaty". Zamierzeniem inwestycyjnym Spółka zamierzała objąć teren obejmujący m. in. obszar działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Dla organów i stron postępowania faktem notoryjnym pozostaje, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], zaś działka [...] powstała z podziału działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle prawomocnych ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w sprawach IV SA/Wa 1963/08 i IV SA/Wa 127/10, nie można z treści § 4 ust. 3 planu miejscowego zrekonstruować normy, z której da się wyprowadzić wniosek, że teren działek o nr [...] i [...] objętych zamiarem inwestycyjnym, jest przeznaczony w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje celu publicznego oraz, że odmienna wykładnia treści § 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 planu miejscowego w istocie stanowiła zignorowanie prawomocnych wyroków sądu administracyjnego. Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., organ wojewódzki rozpatrując sprawę wziął pod rozwagę motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1027/14, na mocy którego stwierdzono nieważność § 4 ust. 3 planu miejscowego. Tym samym należy stwierdzić, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 25 UOp.

Odnosząc się do dalszych kwestii w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym, w zakresie objętym przepisem § 66 ust. 2 pkt 9, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1682/18 kwestie te rozstrzygnął i przesądził.

Zgodnie z brzmieniem § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., dla terenu 40.10.KDL (ul. [...]) ustala się zachowanie istniejących drzew wskazanych na rysunku planu.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że z części tekstowej oraz części graficznej m.p.z.p. nie wynika nakaz zachowania określonych odległości pomiędzy drzewami składającymi się na szpaler, ani też zakaz przerywania szpaleru drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do określenia w akcie prawa miejscowego punktowo wiążących nasadzeń drzew. Prawidłowe odczytanie treści normatywnej § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. powinno nastąpić przede wszystkim z uwzględnieniem § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., który reguluje zasady obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Stanowi on, że ustala się obsługę komunikacyjną terenu od ulicy 40.10. KDL, czyli od ul. [...]. Wprawdzie pojęcie obsługi komunikacyjnej nie zostało zdefiniowane w planie miejscowym, jednak mając na względzie przeznaczenie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, przez obsługę komunikacyjną należy rozumieć dostęp do drogi publicznej poprzez wjazd na teren nieruchomości z drogi publicznej lub zjazd z działki na drogę publiczną, spełniający określone przepisami wymogi techniczne. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii pozostaje też fakt, że inwestor na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z [...] maja 2011 r. dysponował zgodą na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na działki ew. nr [...], [...], stanowiące część ul. [...], a więc miejscu określonym zgodnie § 42 ust. 3 pkt 1 planu. Szpaler drzew na działce [...] przy ul. [...] w [...] zostanie zachowany, przepis § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. nie nakazuje zachowania określonej odległości poszczególnych drzew od siebie. Nie zabrania również przerywania szpaleru tych drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. W związku z powyższym nie jest sprzeczne z prawem miejscowym, proponowane przez inwestora, przesadzenie dwóch drzew oznaczonych nr [...] i nr [...] na rysunku inwentaryzacji zieleni, poza obszar zjazdu z drogi publicznej, w sposób zgodny z projektem zagospodarowania terenu.

Przechodząc do kolejnych kwestii związanych z kompletnością projektu budowlanego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2019 r. odniósł się do nich przesądzając, że stanowisko Sądu I instancji o niekompletności projektu budowlanego w dacie podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiące jedną z przyczyn jej uchylenia, jest błędne.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko o wygaśnięciu w dacie orzekania przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu. Decyzja ta wygasła z mocy prawa, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p., zjazd nie został wybudowany w ciągu 3 lat od wydania zezwolenia. NSA wskazał jednak, że nie można podzielić poglądu, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy powyższa okoliczność świadczyła o niekompletności projektu budowalnego i z góry dyskwalifikowała prawną możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

NSA wskazał, że analiza załączonej do sprawy dokumentacji dowodzi, że w dacie orzekania przez organ I instancji – [...] stycznia 2013 r., inwestor legitymował się ważną decyzją o lokalizacji zjazdu, którą załączył do projektu stosownie do wymogów obowiązującego wówczas art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Pr.bud. Przepis ten stanowił wówczas, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W dacie orzekania przez Wojewodę [...] stan prawny sprawy niniejszej uległ zmianie. Wspomniany wyżej art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. mocą art. 1 pkt 12 lit. a) ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dniem 28 czerwca 2015 r. otrzymał nowe brzmienie. W myśl znowelizowanego art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb, jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Nowelizacji, na podstawie art. 1 pkt 7 lit. a i art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z 20 lutego 2015 r. uległy także, otrzymując nowe brzmienie, przepisy art. 29 ust. 1 pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. W konsekwencji, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczne było jednak dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Omówiona wyżej zmiana stanu prawnego, miała - w ocenie NSA - znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dla oceny legalności tej decyzji w aspekcie kompletności projektu budowlanego konieczne było rozważenie, czy organ odwoławczy, wobec zmiany treści art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. zobowiązany był żądać od inwestora uzupełnienia projektu budowlanego o aktualną decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu na drogę, która w świetle m.p.z.p. ma charakter drogi lokalnej, a jak wynika z decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], opiniującej pozytywnie i wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdu z działki nr [...] na działki ew. nr [...] i [...], ulica [...] posiada kategorię drogi gminnej. Z powyższego wynika zatem, że po zmianie przepisów prawa, wobec faktu, że ulica Zaruby ma charakter drogi gminnej, a tylko w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, wymagane jest oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, należy uznać, że w tym zakresie projekt budowlany jest kompletny.

Należy dalej wskazać, że inwestor uzyskał wymagane prawem pozytywne uzgodnienie zmiany zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] w związku z realizacją projektowanego budynku w zakresie możliwości włączenia do drogi, ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, o którym mowa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, o czym świadczy załączone do skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r., pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak [...].

Ponadto nastąpiła także zmiana przepisów dotyczących wymogu zawarcia w projekcie budowlanym stosownie do potrzeb oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. W dacie orzekania przez organ I instancji projekt budowlany zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego powinien zawierać ww. oświadczenia, jednak wymóg ten został zniesiony przez ustawodawcę z dniem 28 czerwca 2015 r. nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. Tym samym inwestor w toku postępowania odwoławczego, pismem z [...] lipca 2016 r., wskazał, że "układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych oraz urządzeń budowlanych..." nie są objęte treścią załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] października

2011 r. projektu budowlanego i mają wyłącznie charakter informacyjny. Projekt przyłączy i przebudowy sieci będą stanowiły odrębne opracowania i zostaną wykonane na podstawie pozwoleń uzyskanych w odrębnych procedurach. Zatem i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że projekt budowlany jest kompletny.

Na koniec należy wskazać - odnosząc się do zarzutów skargi, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności wyrażające się w zaniechaniu przez organ całościowego zebrania materiału dowodowego oraz wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wymaganych decyzji i uzgodnień innych organów. Materiał zebrany w sprawie nie wymagał uzupełnień, prowadzenia dodatkowego postępowania i tym samym pozwalał na wydanie merytorycznych rozstrzygnięć. Nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezapewnienie skarżącemu jako stronie postępowania, czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwieniu mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 w zw. z art. 190 i 185 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z

2018 r., poz. 1302 ze zm.).