Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1318/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 2018 r. nr DKGO-420/801/2016/mt w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 czerwca 2018 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie informacji przekazanych przez Marszałka Województwa Małopolskiego (pismo z 11 lutego 2016 r.) stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowym Targu przekazał Marszałkowi Województwa Małopolskiego zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. (dalej: zestawienie zbiorcze). Przekazanie nastąpiło za pośrednictwem Poczty Polskiej 7 kwietnia 2015 r. (data nadania przesyłki), tj. z naruszeniem ustawowego terminu. Datę nadania listu, z uwagi na nieczytelny stempel pocztowy na kopercie, określono na podstawie dokumentu śledzenia przesyłki.

Pismem z 14 marca 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowym Targu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł w związku z nieterminowym przedłożeniem Marszałkowi Województwa Małopolskiego zestawienia zbiorczego za 2014 r. W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowym Targu poinformował, że nie może być stroną postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i wnosi o jego umorzenie. Stroną postępowania powinna być Izba Skarbowa w Krakowie, bowiem zgodnie z obowiązującą od 1 kwietnia 2015 r. ustawą z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 211) urzędy skarbowe przestały być jednostkami budżetowymi, tym samym tracąc przymiot państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 29 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ich sukcesorem prawnym stała się właściwa miejscowo izba skarbowa.

Pismem z 28 kwietnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Izbę Skarbową w Krakowie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zestawienia zbiorczego.

W odpowiedzi Izba Skarbowa w Krakowie wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na to, że w tej sprawie toczy się już postępowanie wobec Urzędu Skarbowego w Nowym Targu.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z 18 maja 2016 r. skierowanym do Izby Skarbowej w Krakowie wyjaśnił, że prowadzone jest jedno postępowanie. W postępowaniu tym stroną stała się Izba Skarbowa w Krakowie jako następca prawny Urzędu Skarbowego w Nowym Targu w związku ze zmianą ustawy o Służbie Celnej.

Decyzją z 9 sierpnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Dyrektorowi Izby Skarbowej w Krakowie administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie zestawienia zbiorczego za 2104 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Izba Skarbowa w Krakowie.

Decyzją z 28 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości i w tym zakresie wymierzył Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe złożenie Marszałkowi Województwa Małopolskiego zestawienia zbiorczego za 2014 r.

Skargę od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa - Izba Administracji Skarbowej w Krakowie

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że kara pieniężna powinna zostać wymierzona Skarbowi Państwa - Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie, jako posiadaczowi odpadów. Decyzja organu I instancji została błędnie skierowana do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie, a więc podmiotu nieprawidłowo określonego jako strona postępowania, to jednak Izba Skarbowa w Krakowie, która była uprawniona do reprezentowania Skarbu Państwa, została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego, jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarb Państwa był więc prawidłowo reprezentowany od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia przed organem odwoławczym - nastąpiło jedynie nieprawidłowe określenie adresata decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wyeliminował to uchybienie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1182 ze zm.), Skarb Państwa powinien być reprezentowany w tym postępowaniu przez kierownika jednostki, której zakres zadań obejmuje zadania zlikwidowanej jednostki budżetowej. Obecnie zbiorcze zestawienia danych Marszałkowi Województwa Małopolskiego przedkłada Izba Administracji Skarbowej w Krakowie przez swojego kierownika. W tej sprawie tym kierownikiem jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, ale ani ten dyrektor, ani sama jednostka budżetowa nie jest "materialną" stroną postępowania, ponieważ stroną postępowania jest Skarb Państwa. Skarb Państwa działa w tym postępowaniu przez jednostkę budżetową - Izbę Skarbową w Krakowie. W tym zakresie nie dochodziło więc do żadnego następstwa prawnego, ponieważ podmiotem obowiązanym do złożenia zbiorczego zestawienia danych oraz podmiotem podlegającym odpowiedzialności za nieterminowe złożenie tego sprawozdania był i jest Skarb Państwa jako posiadacz odpadów. Przekształcenia państwowych jednostek budżetowych mogły wpływać wyłącznie na właściwą reprezentację Skarbu Państwa w zakresie złożenia zbiorczego zestawienia danych oraz uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym z tytułu odpowiedzialności za niezłożenie tego sprawozdania w terminie, natomiast nie kwestie dotyczące następstwa prawnego. O tym, czy dany podmiot jest posiadaczem odpadów decyduje wyłącznie posiadanie odpadów. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.), przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z tą definicją tylko posiadanie odpadów czyni z danego podmiotu posiadacza odpadów. Jedynie w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za odpady, ustawodawca wskazał, że jeżeli nie można ustalić posiadacza odpadów, wprowadza się domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jeżeli więc nie ma wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, to z domniemania tego nie można skorzystać. Posiadaczem odpadów w rozumieniu tej ustawy może być Skarb Państwa jako osoba prawna, działający przez właściwą jednostkę organizacyjną. Jednostki budżetowe, reprezentujące w obrocie prawnym Skarb Państwa, na gruncie ustawy o odpadach nie mają żadnych praw i obowiązków, ponieważ te ma Skarb Państwa, który działa przy pomocy tych jednostek organizacyjnych. Posiadaczem odpadów jest Skarb Państwa, a jednostka budżetowa (Izba Administracji Skarbowej w Krakowie) tymi odpadami jedynie zarządza, ale również wyłącznie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Zarządzanie przez jednostkę budżetową mieniem Skarbu Państwa nie powoduje, że Skarb Państwa traci posiadanie w jakimś okresie tego zarządu. Likwidacja jednostki budżetowej nie powoduje następstwa prawnego między Skarbem Państwa a jednostką budżetową, ponieważ to Skarb Państwa jest w posiadaniu mienia, w tym również odpadów. Jednostka budżetowa jest tylko strukturą organizacyjną administracji publicznej, która zarządza powierzonym jej mieniem Skarbu Państwa, również w zakresie posiadania, ale w żaden sposób nie oznacza to, że Skarb Państwa przestał być posiadaczem odpadów. Wszelkie więc nieprawidłowości dotyczące postępowania z odpadami w zakresie naruszenia przepisów ustawy o odpadach obciążają Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika aktualnej jednostki organizacyjnej. Przekształcenie jednostki organizacyjnej reprezentującej Skarb Państwa, nie powoduje zmiany podmiotu odpowiedzialnego za posiadanie odpadów. Skarb Państwa jako podmiot odpowiedzialny za posiadanie odpadów istnieje nadal, jako osoba prawna po przekształceniu jednostki organizacyjnej go reprezentującej. Obowiązek reprezentowania Skarbu Państwa w przypadku likwidacji lub przekształcenia państwowej jednostki budżetowej w sprawach związanych z jej działalnością należy do kierownika jednostki, której zakres zadań obejmuje zadania zlikwidowanej jednostki. Izba Administracji Skarbowej w Krakowie nie odpowiada zatem za naruszenie dokonane przez inny podmiot - Urząd Skarbowy w Nowym Targu, bowiem tylko Skarb Państwa jest odpowiedzialny za nieterminowe złożenie sprawozdania. Odpowiedzialność za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia danych przed organizacyjnym przekształceniem administracji skarbowej i po jej przekształceniu dotyczy tego samego podmiotu, czyli Skarbu Państwa, zmianie uległ jedynie obowiązek reprezentowania Skarbu Państwa przez inny podmiot niż dotychczas, tj. zamiast przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowym Targu jest to w obecnym stanie prawnym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie.

Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że art. 36, art. 37, art. 38 i art. 40 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw, regulują tylko następstwo organizacyjne między likwidowanymi jednostkami a jednostkami, które będą wykonywać zadania zlikwidowanych jednostek. Przepisy te nie stanowią podstawy do przyjęcia założenia o wygaśnięciu jakichkolwiek praw i obowiązków Skarbu Państwa powstałych w związku z działalnością zlikwidowanej jednostki organizacyjnej, ponieważ żaden z tych przepisów nie wskazuje na wygaśnięcie praw i obowiązków Skarbu Państwa. Decyzja organu odwoławczego nie narusza więc prawa, ponieważ Skarb Państwa może być uznany za posiadacza odpadów obowiązanego do złożenia sprawozdania, a w przypadku niezłożenia go w terminie może ponieść odpowiedzialność administracyjną.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania w tej sprawie. Przepis ten nie dotyczy odpadów i odnosi się do publicznoprawnej formy władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną, jaką jest trwały zarząd, który nie jest ani prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania cudzą nieruchomością. Jest tylko administracyjnym stosunkiem władania nieruchomością będącą własnością Skarbu Państwa. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje bezpośrednio posiadania nieruchomości, a przede wszystkim nie dotyczy posiadania odpadów, jak i władania tymi odpadami. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntu w pierwotnym położeniu (miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem, a więc przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Izba Administracji Skarbowej w Krakowie.

W pierwszej kolejności Skarb Państwa zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że posiadaczem odpadów może być jedynie Skarb Państwa, a jednostka budżetowa jedynie zarządza odpadami i to wyłącznie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego kasacyjnie, właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa jest właścicielem odpadów, ale ich posiadaczem jest jednostka organizacyjna, której powierzono zarząd mieniem tj. w tej sprawie Urząd Skarbowy w Nowym Targu.

Po drugie, art. 43 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) w związku z art 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i brak zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że posiadaczem odpadów jest posiadacz nieruchomości natomiast posiadaczem nieruchomości na podstawie prawa trwałego zarządu jest jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, a nie Skarb Państwa.

Po trzecie, art. 36, art. 37, art. 38 oraz art. 40 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw, przez błędną wykładnię i brak zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przepisów tych jednoznacznie wynika, że Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie nie przypisano odpowiedzialności karno-administracyjnej za delikty administracyjne popełnione przez przejmowane urzędy skarbowe, w tym Urząd Skarbowy w Nowym Targu. Ponadto przepisy te w sposób wyłączny i kompleksowy regulują zasady przejęcia praw i obowiązków urzędów skarbowych przez właściwe izby skarbowe.

Po czwarte, art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i zastosowanie w stosunku do Skarbu Państwa - Izby Administracji Skarbowej w Krakowie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis ten nie mógł być zastosowany względem Skarbu Państwa, ponieważ na podstawie tego przepisu nie można nałożyć kary administracyjnej na podmiot, który nie popełnił deliktu administracyjnego.

Ponadto Skarb Państwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 29 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ niewłaściwie przyjął, że postępowanie prowadzone względem Izby Administracji Skarbowej w Krakowie było równocześnie postępowaniem prowadzonym względem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 29 k.p.a. postępowanie było prowadzone względem Izby Administracji Skarbowej w Krakowie jako samodzielnej strony postępowania - państwowej jednostki organizacyjnej, a zatem powinno się zakończyć decyzją w stosunku do tej jednostki, a nie wobec Skarbu Państwa.

Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. do Skarbu Państwa - Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, podczas gdy Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadził postępowanie wobec Izby Administracji Skarbowej w Krakowie jako samodzielnej strony postępowania.

Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego wydaną w takim samym stanie faktycznym i prawnym (różnica polegała jedynie na tym, że w poprzedniej sprawie delikt administracyjny popełnił Urząd Skarbowy w Olkuszu). W poprzedniej prawomocnej już decyzji organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia rozstrzygnięcia, w zakresie odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego kasacyjnie. W szczególności w uzasadnieniu brak jest logicznego uzasadnienia ustalenia Sądu, że Skarb Państwa był należycie reprezentowany w postępowaniach przed organem I i II instancji. Brak jest także odniesienia się do orzecznictwa i poglądów doktryny uznających jednostkę organizacyjną za posiadacza przekazanego jej mienia Skarbu Państwa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14 oraz z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17). Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia powyższych przepisów przez Sąd I instancji zmierzają w istocie do stwierdzenia, że Urząd Skarbowy w Nowym Targu był posiadaczem nieruchomości, w której znajdowała się jego siedziba, ponieważ nieruchomość ta znajdowała się w trwałym zarządzie tego Urzędu. Okoliczność ta nie jest kwestionowana, natomiast przedmiotem sprawy nie jest ustalenie, kto był posiadaczem nieruchomości, ale kogo należy uznać za posiadacza odpadów. Mając na uwadze status prawny urzędu skarbowego jako nieposiadającej osobowości prawnej jednostki budżetowej Skarbu Państwa, należy przyjąć, że brak jest bezpośredniego związku między władaniem nieruchomością w ramach trwałego zarządu, a posiadaniem i wytwarzaniem odpadów. Powyższe oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 36, art. 37, art. 38 oraz art. 40 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw został częściowo błędnie sformułowany i uzasadniony. Przede wszystkim nie może jednocześnie dojść do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu. Ponadto przepis art. 39 cytowanej ustawy dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne (ustępy), a skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, którego naruszenie zarzuca. Natomiast brak jest także podstaw do sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o ogólne, zbiorcze powołanie przepisów, bez wyraźnego odniesienia się do ich treści, tak jak to uczynił w tej sprawie skarżący kasacyjnie. Dodatkowo, uzasadnienie tego zarzutu opiera się w znacznej części o orzeczenia sądów powszechnych, które zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym i nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Sąd I instancji prawidłowo natomiast orzekł, że powołane przepisy ustawy nowelizującej regulują tylko następstwo organizacyjne między likwidowanymi jednostkami a jednostkami, które będą wykonywać zadania zlikwidowanych jednostek. Przepisy te nie stanowią podstawy do przyjęcia założenia o wygaśnięciu jakichkolwiek praw i obowiązków Skarbu Państwa powstałych w związku z działalnością zlikwidowanej jednostki organizacyjnej, ponieważ żaden z tych przepisów nie wskazuje na wygaśnięcie praw i obowiązków Skarbu Państwa.

Po trzecie, zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ opiera się na założeniu, że to Urząd Skarbowy w Nowym Targu był sprawcą deliktu administracyjnego polegającego na przekazaniu sprawozdania po terminie. Natomiast w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma, że to Skarb Państwa jest posiadaczem odpadów, a dana jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jedynie działa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (stationes fisci). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawa i obowiązki zlikwidowanego Urzędu Skarbowego w Nowym Targu przeszły z mocy prawa na Izbę Administracji Skarbowej w Krakowie i to ta jednostka organizacyjna reprezentuje obecnie Skarb Państwa, na który należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 200 ustawy o odpadach.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 29 k.p.a. oraz w związku z art. 109 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, postępowanie przed organem odwoławczym było prowadzone wobec Skarbu Państwa - Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, co wynika wprost z akt sprawy. Do Skarbu Państwa - Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zostało skierowane zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i wobec Skarbu Państwa została wydana decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 czerwca 2018 r. Jednocześnie organ odwoławczy uchylił decyzją organu I instancji w całości i orzekając co do istoty sprawy wymierzył administracyjną karę pieniężną Skarbowi Państwa, wyjaśniając podstawy takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji słusznie orzekł, że rozstrzygnięcie to było prawidłowe. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest przy tym częściowo niezrozumiałe, ponieważ trudno dokonać rozdziału między Skarb Państwa – Izbę Administracji Skarbowej w Krakowie, a Izbę Administracji Skarbowej w Krakowie, skoro niewątpliwie Izba ta działa jako stationes fisci. W obu przypadkach nałożenie administracyjnej kary pieniężnej dotyczy w istocie Skarbu Państwa, a zaskarżona decyzja stanowiła w znacznej mierze doprecyzowane i prawidłowe wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia tej należności.

Po piąte, w tej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja była drugą decyzją organu odwoławczego wydaną w takim samym stanie faktycznym i prawnym (różnica polegała jedynie na tym, że w poprzedniej sprawie delikt administracyjny popełnił Urząd Skarbowy w Olkuszu). Przede wszystkim nie można mówić o tożsamości stanu faktycznego, jeżeli decyzja została wydana w związku z działalnością innej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa. Ponadto, norma z art. 8 k.p.a. dzieli się na dwa paragrafy, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował tego zarzutu, co oznacza, że zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany. Natomiast zasadnicze znaczenie ma, że w powołanej przez skarżącego kasacyjnie decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu nie przesądzono w stosunku do jakiego podmiotu powinna zostać wydana decyzja za niezłożenie w terminie zbiorczego zestawienia danych za 2014 r. przez Urząd Skarbowy w Olkuszu, a jedynie, że adresatem tej decyzji nie może być Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie.

Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.