Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2368/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust. 4a i 5, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej także jako: specustawa), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o powierzchni [...] ha, położoną w [...], która powstała w wyniku podziału działki o nr ewid. [...], zajętą pod drogę publiczną gminną, która zgodnie z decyzją Nr [...], znak [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], Starosta [...] na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] w [...] na odcinkach od ul. [...] do ul. [...] oraz ul. [...] do ul. [...] wraz z budową wpustów kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej i przebudową linii napowietrznych (kategoria obiektu budowlanego XXV), którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr ewid. [...] na potrzeby przedmiotowej inwestycji. W wyniku podziału działki o nr ewid. [...], powstała działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m 2, z obrębu [...], którą przeznaczono pod ww. inwestycję. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...].

Pismem z dnia [...] Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość.

W dniu 7 grudnia 2009 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. K. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...] obręb [...] o pow. [...] m 2 położoną w [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], ustalił odszkodowanie na rzecz J. Ś. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położoną w [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...], stwierdził nieważność ww. decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej (akt zgonu J. Ś. – Nr [...]).

W związku z powyższym w dniu [...] został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K.K. nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] Burmistrz [...] zgłosił zastrzeżenia do wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do przedstawionych zarzutów i udzielił szczegółowych wyjaśnień.

Organ I instancji pismem z dnia [...] zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym, odpowiedzią rzeczoznawcy majątkowego na wniesione zastrzeżenia oraz całością materiału dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

W dniu [...] przedstawiciel Gminy [...] otrzymał kopię odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na wniesione zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...].

Strony postępowania nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń do sporządzonej wyceny, wobec czego organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za działkę o nr ew. [...] obręb [...] o pow. [...] ha położoną w [...] zobowiązując Gminę [...] do jego wypłaty na rzecz I. Ś.- w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem w ocenie organu odwoławczego dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestia sporna w przedmiotowej sprawie sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Organ wskazał, iż określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Powołując się na § 36 ust. 1 i § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, organ wyjaśnił sposób ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy. Odnosząc się do art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazał, co stanowi wartość rynkową nieruchomości, a zwracając uwagę na przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. podał cechy nieruchomości, które uwzględnia się przy określaniu jej wartości rynkowej.

Organ odwoławczy odniósł się do operatu majątkowego sporządzonego w sprawie w dniu [...] przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K.K. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową objętych transakcjami sprzedaży w latach 2011 r. - 2012 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z kolei, zgodnie ze znowelizowanym § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę [...] transakcji (strona [...] operatu) sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie; lokalizacja - dostępność komunikacyjna, stan zagospodarowania działki i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, otoczenie i sąsiedztwo, kształt działki, ograniczenia w jej zagospodarowaniu) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], po zaokrągleniu została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

W związku z powyższym oraz z uwagi na to, iż wyceniana działka, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonym na rysunku "studium" symbolem [...], w ocenie organu wojewódzkiego, biegły w operacie szacunkowym właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...], kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Organ II instancji za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący niedostatecznego odniesienia się do faktycznego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości przed dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uznał za wiążące, zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...], obowiązującego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z którym nieruchomość, z której wydzielono, jak i działka wydzielona znajdowały się w terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonym na rysunku "studium" symbolem [...]. Zgodnie z ust. 3 art. 154 u.g.n. dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż zarzuty przedstawione w odwołaniu były również podnoszone przez Burmistrza [...] w piśmie z dnia [...], w odpowiedzi na które rzeczoznawca majątkowy udzielił szczegółowych wyjaśnień.

W piśmie z dnia [...] biegły zaznaczył, iż w operacie szacunkowym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazał ponadto, iż wszelkie dane dotyczące wycenianej nieruchomości przytoczone w operacie szacunkowym, gdzie opisano w szczególności jej charakterystykę, stan prawny itp. odnoszą się do jej stanu na ten dzień. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż jedynie załączone zdjęcia dotyczą stanu obecnego, ponieważ nie dysponował dokumentacją fotograficzną niniejszej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z odwołującym, że w związku z brakiem dokumentacji fotograficznej na dzień [...] biegły nie posiadał odpowiedniej wiedzy na temat nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy na str. 4 i 5 sporządzonej wyceny opisał stan przedmiotowej nieruchomości i zarówno w operacie szacunkowym, jak i piśmie z dnia [...] wskazał, iż stan wycenianej nieruchomości został określony na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ wojewódzki przypomniał, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ podkreślił, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Konkludując organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Według organu wojewódzkiego, organ I instancji zapewnił stronom postępowania możliwość do wszechstronnego zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji żadna ze stron nie zgłaszała uwag ani zastrzeżeń do wyceny z dnia [...], natomiast przedstawione w odwołaniu stanowisko skarżącego odnoście określenia stanu wycenianej nieruchomości nie zostało poparte żadnym materiałem dowodowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] wniosła Gmina [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie następujących przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności

niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, bezpodstawne przyjęcie, że prawidłowym trybem postępowania przy wycenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego było zastosowanie metody przewidzianej w § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 rozporządzenia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 80 k.p.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, co miało bezpośredni wpływ na wadliwą ocenę operatu szacunkowego z dnia [...] sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – K. K., bezpodstawne przyjęcie, iż rynek nieruchomości drogowych w [...] jest słabo rozwinięty oraz że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, jak również, że prawidłowym trybem postępowania przy wycenie wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego było zastosowanie metody przewidzianej w § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

tj. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony dnia [...] przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. spełnia wymogi określone w powołanym wyżej rozporządzeniu, podczas gdy do porównań przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, nie uwzględniając występujących na rynku lokalnym, rozumianym jako obszar gminy [...], transakcji dotyczących nieruchomości drogowych;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku rozprawy administracyjnej nie wyjaśniono przede wszystkim, a biegły nie wskazał tego w opinii, jakie dokładnie nieruchomości drogowe na terenie gminy [....] badał, w jaki sposób monitorował rynek nieruchomości drogowych. Niezrozumiale jest również, iż biegły powołuje się w treści opinii, iż słabo rozwinięty jest rynek nieruchomości w gminach ościennych, a nie bierze pod uwagę nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku lokalnym (wiejskim), gdzie ilość transakcji jest wystarczająca do wyceny z zastosowaniem § 36 ust. 1 rozporządzenia. Biegły nie wskazał również w swej opinii czy posiłkował się przy ustalaniu rynku lokalnego transakcji dotyczących nieruchomości drogowych informacjami zawartymi w aktach notarialnych dotyczących transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych zaczerpniętymi np. z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...], czy też z informacji z Gminy [...].

W ocenie skarżącego, organ II instancji bezpodstawnie przyjął wyjaśnienia biegłego i nie zbadał operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa, logicznego rozumowania biegłego i jego wyjaśnień. Zgodnie bowiem z poglądem prezentowanym przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pojęcie rynku lokalnego należy interpretować znacznie szerzej, a niżeli uczynił to biegły w swojej opinii, uwzględniać w procesie wyceny ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także w innych dokumentach planistycznych, jak również ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, w tym również z rynku wiejskiego. Skarżący zarzucił biegłemu, że dla wyceny nieruchomości nie porównywał transakcji sprzed 2010 r.

Powołując się na Notę Interpretacyjną nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" (NI 1), skarżący wskazał, iż do porównań transakcji drogowych brać należy transakcje starsze niż dwa lata, do których biegły w swej opinii w ogóle się nie odniósł, w sytuacji kiedy wyjście poza okres 2 lat pozwoli na prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości drogowych.

Skarżący zarzucił organowi II instancji, że nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie transakcje dotyczące dróg na terenie wiejskim nie mogą stanowić podstawy wyceny wywłaszczonej nieruchomości uczestniczki. Według skarżącego, błędne jest stanowisko biegłego, iż grunty na terenie wiejskim osiągają niższe ceny. Wskazując na pogląd judykatury, skarżący podkreślił, iż z przepisu § 36 ust. 1 ww., rozporządzenia wynikają zasady określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Nie jest on uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej.

Powołując się na opinię Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] skarżący wskazał, iż w sytuacji kiedy np. trend transakcji nieruchomości drogowych występował w 2009 r., a nie było żadnych transakcji w 2011 i 2012r, dla uniknięcia tego problemu jak również dla zachowania kryterium podobieństwa zaleca się rozszerzanie obszaru badania rynku, na rynek regionalny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej gminy wskazał, iż rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę nieruchomości o charakterze drogowym, a nie o charakterze mieszkaniowym. Skarżący nie kwestionuje tego, że nieruchomość była położona na terenie objętym studium z przeznaczeniem takim, jak wskazane przez biegłego. Poinformował, iż strona nie korzystała z możliwości kontroperatu ani nie zwróciła się w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu do Stowarzyszenia Rzeczoznawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] położona w [...], w obrębie [...] przeszła na własność Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej publicznej, tj. ul. [...] w [...].

Zasady wydawania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nabywane nieruchomości określono w Rozdziale 3, art. 12 specustawy. Należy wskazać, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nabywane nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Z kolei, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b), za wyjątkiem sytuacji, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, wtedy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (ust. 4g). Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. (ust. 5a).

Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Istotnym jest, że zgodnie z art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. (art. 7 u.g.n.) W szczególności zaś stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy czym z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 165, poz. 985. ze zm.).

W ocenie Sądu, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się w istocie do polemiki z ustaleniami przyjętymi przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego zawartymi w operacie majątkowym sporządzonym w dniu [...].

Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W przedmiotowej sprawie organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii biegłego K.K., uznając sporządzone przez niego operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności.

Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca ustalił, iż na rynku lokalnym, obejmującym [...], nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Wobec tego wartość rynkowa określona została przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości wśród gruntów przyległych, który zgodnie z ustaleniami biegłej znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z bazy danych biegły wybrał 11 transakcji nieruchomości. Przy wycenie biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Należy stwierdzić, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Stan nieruchomości został zgodnie z § 36 ust. 1 i ust. 4 powołanego rozporządzenia przyjęty na dzień [...]. Biegły wyjaśnił zastosowane podejście i sposób wyceny.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis.

W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, zarzut skarżących naruszenia przez organ art. 153 ust. 1 u.g.n. nie jest zasadny. Dodatkowo, zaakcentowania wymaga, iż stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnego kontr operatu, który wskazywałby inną, niż ustalona przez rzeczoznawcę, wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność, co pełnomocnik organu wskazał na rozprawie. Samo zaś subiektywne przekonanie przedstawicieli gminy o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Należy podkreślić, wbrew stanowisku strony skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Treść powyższego przepisu ma zastosowanie w szczególności:

1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem;

2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;

3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 i Nr 127, poz. 857);

4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy;

5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzją Starosty [...] z dnia [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Ponadto, należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie przed organami administracji nie przeprowadzano rozprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ II instancji w sposób prawidłowy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Fakt, iż organ II instancji uznał operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z przepisami prawa, nie uzasadnia twierdzenia, iż kierował się swobodną oceną dowodów. Organ dokonał oceny operatu pod względem formalnym, nie wkraczając w jego merytoryczną zasadność, a więc postąpił według przysługujących mu uprawnień.

Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione.

Mając na powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.