Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 46/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art 12 par 1  , art 35 par 2  , art 36 par 1 , art 64 par 2 , art 50 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 149 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.Sp. z o.o. w O. na bezczynność Starosty Oświęcimskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów I. stwierdza, że Starosta Oświęcimski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Starostę Oświęcimskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.


UZASADNIENIE

W piśmie z 27 grudnia 2022 r. I. sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła skargę na bezczynność Starosty Oświęcimskiego w sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 lutego 2020 r. dotyczącym zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że I. sp. z o.o., na mocy decyzji Starosty Oświęcimskiego z dnia 05.10.2017 r. znak; WOŚ 6233.51.2017, uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, ważne do 21.10.2027 r. W nawiązaniu do nałożonego na posiadaczy decyzji dotyczących zezwoleń m.in. na przetwarzanie odpadów, obowiązku dostosowania ich treści do wymogów nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw I. sp. z o.o. w ustawowym terminie tj. w dniu 20.02.2020 roku, złożyła do Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu stosowny wniosek w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe Starosta pismem z 06.11.2020 roku, znak: WOŚ.6233.23.2018, wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień i uzupełnień wniosku z dnia 20.02.2020 roku. Wykonując powyższe zobowiązanie I. sp. z o.o. w dniu 15.12.2020 roku pismem z dnia 14.12.2020 roku, złożyła do Starostwa Powiatowego w O. korektę wniosku, formułując przy tym wątpliwości, co do zasadności i poprawności niektórych wymagań zawartych w piśmie Starosty z dnia 06.11.2020 roku. W odpowiedzi na powyższe Starosta w piśmie z dnia 07.01.2021 roku, znak: WOS.6233.23.2018, w szczególności poinformował Spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku, a to z uwagi na niedochowanie 30-stodniowego terminu do uzupełnienia wniosku, który to termin miałby upływać w dniu 21 grudnia 2020 roku. Skarżąca nie zgadza się z tym twierdzeniem, gdyż pismo Spółki w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień i uzupełnień wniosku, zostało nadane w dniu 15.12.2020 roku, zaś przesyłka listowna zawierająca wspomnianą przesyłkę, została doręczona Starostwu w dniu 18.12.2020 roku, zatem w zakreślonym terminie.

Zaznaczono, że dla sprawy najistotniejsze jest to, że Starosta w treści pisma z dnia 07.01.2021 podkreślił ponadto, że z uwagi na wskazaną przez I. sp. z o.o. w treści korekty wniosku z dnia 14.12.2020 roku całkowitą pojemność instalacji obiektu budowlanego (200.000 Mg), rozpatrywanie przedmiotowego wniosku leży w kompetencji Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie. W związku z powyższym stanowiskiem Starostwa, dla Spółki stało się oczywiste, że to Marszałek Województwa Małopolskiego ma kompetencje do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zaś obowiązkiem Starosty jest niezwłoczne przekazanie tego wniosku organowi właściwemu, tj. Marszałkowi Województwa Małopolskiego w Krakowie w oparciu o treść art 65 kpa.

Nawiązując do pisma Starosty Oświęcimskiego z dnia 07.01.2021 roku znak: WOŚ.6233.23.2018 Spółka w dniu 28 stycznia 2021 r. skierowała do tego Organu pismo, w treści którego zasugerowała w szczególności, że skoro rozpatrzenie przedmiotowego wniosku leży w kompetencji Marszałka Województwa, to w takiej sytuacji Starosta nie powinien pozostawiać wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie Spółka wezwała Organ do przekazania informacji o tym z jaką datą i z jaką sygnaturą Starosta Oświęcimski przekazał akta przedmiotowej sprawy Marszałkowi Województwa Małopolskiego w Krakowie.

Wobec nieuzyskania ze strony Starostwa odpowiedzi na pismo z dnia 28 stycznia 2021 r., w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 roku. Spółka ponowiła prośbę o przekazanie informacji o tym z jaką datą i z jaką sygnaturą Starosta Oświęcimski przekazał akta przedmiotowej sprawy Marszałkowi Województwa Małopolskiego w Krakowie. W odpowiedzi na powyższe Starosta w piśmie z dnia 23.08.2022 roku znak: WOS.6233.23.2020 w szczególności podniósł, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw jeżeli przedsiębiorca nie złożył wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 w/w ustaw), jego zezwolenie wygasa z mocy prawa, w związku z czym I. Sp. z o.o., nie posiada aktualnie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Ponadto Starosta pouczył Spółkę, że w przypadku, gdy całkowita pojemność (wyrażona w Mg) instalacji obiektu budowlanego wynosi 200.000 Mg, należy złożyć nowy wniosek do Marszałka Województwa właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności, w tym przypadku do Marszałka Województwa Małopolskiego.

W odpowiedzi na powyższe Spółka, w piśmie z dnia 1 września 2022 roku podkreśliła w szczególności, że skoro rozpatrzenie przedmiotowego wniosku leży w kompetencji Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie, przeto zgodnie z treścią art 65 kpa, organ, który uznał się za niewłaściwy w sprawie ma z jednej strony obowiązek niezwłocznego przekazania dokumentacji sprawy do organu właściwego, z drugiej zaś strony nie uprawnienia do stanowienia w danej sprawie, która leży już w kompetencji innego organu. Odczytując bezczynność Starostwa w kwestii przekazania organowi właściwemu przedmiotowego wniosku, jako próbę relatywizowania przez Starostwo obowiązków w tym zakresie. Spółka wezwała organ do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu.

W odpowiedzi na powyższe Starosta w piśmie z dnia 15.09.2022 roku znak:WOŚ.6233.23.2020, ponownie podkreślił, iż wniosek złożony w dniu 28 lutego 2020 r. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, pozostawiony został bez rozpoznania, w związku z brakiem właściwych uzupełnień i wyjaśnień, o które spółka została wezwana, czego konsekwencją, w myśl 14 ust. 1 i 2 zmiany ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lipca 2018 r. stało się utracenie posiadanego zezwolenia z mocy prawa, z dniem 5 marca 2020 r. Starosta dodał, że zmiana zezwolenia podyktowana była dostosowaniem się spółki do wymogów z art. 14, ustawy o zmianie ustawy odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lipca 2018 r. i tylko w tym zakresie wniosek był procedowany przez tut. Organ oraz, że organ nie analizował deklaracji zmiany ilości odpadów. Starosta dodał, że organ w swoim piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r., znak: WOŚ.6233.23.2020 zasygnalizował stronie, iż powinna zwrócić uwagę na deklarowane ilości przetwarzanych odpadów, gdyż jest to podstawa kwalifikacji przedsięwzięcia oraz ustalenia właściwego organu ochrony środowiska w danej sprawie.

W nawiązaniu do powyższego Spółka w piśmie z dnia 4 października 2022 roku zwróciła uwagę, że Starostwo kolejny raz przedstawiło w treści swego pisma wyłącznie swoje opinie w sprawie, w której samo w treści pisma z dnia 7 stycznia 2021 r., uznało się za organ niewłaściwy. Spółka po raz kolejny wezwała Starostę do przestrzegania prawa i przekazania akt sprawy organowi właściwemu.

Starosta w piśmie z dnia 17.10.2022 roku znak: WOS.6233.23.2020, podkreślił, że sprawa o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów została zakończona.

W dniu 22 listopada 2022 roku Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na bezczynność Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu. Spółka podkreśliła w szczególności, że Starosta po uznaniu się w dniu 07.01.2021r. za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku Spółki, winien niezwłocznie przekazać sprawę do rozpoznania organowi właściwemu, tj. Marszałkowi Województwa Małopolskiego w Krakowie, po myśli art. 65 kpa. Mimo ustawowego obowiązku, Starosta swych powinności nie uczynił, w istocie nie wyjaśniając powodów i przyczyn swojej bezczynności w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w treści postanowienia z dnia 1 grudnia 2022 r., znak SKO.Oś/4170/384/2022, stwierdziło, że Starosta Oświęcimski nie dopuścił się bezczynności w związku z nieprzekazaniem wniosku Spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów Marszałkowi Województwa Małopolskiego. SKO w treści swego postanowienia skoncentrowało się na treści art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który daje stronie prawo do wniesienia ponaglenia w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Dalej Spółka ponownie podkreśliła, że dla sprawy najistotniejsze jest to, że Starosta w treści pisma z dnia 07.01.2021 roku stwierdził, że z uwagi na wskazaną przez I. sp. z o.o. w treści korekty wniosku z dnia 14.12.2020 całkowitą pojemność instalacji obiektu budowlanego (200.000 Mg), rozpatrywanie przedmiotowego wniosku leży w kompetencji Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie.

Kwestię przekazania podania wniesionego do niewłaściwego organu reguluje art. 65 § 1 Kpa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieprzekazanie podania strony innemu, właściwemu w sprawie organowi administracji uprawnia stronę do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (postanowienie NSA z 26 czerwca 1998 r., IV SAB 145/97). Podkreślono, że organ, do którego podanie zostało wniesione, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania. Dopiero tak wyjaśnione okoliczności faktyczne, dotyczące rzeczywistych intencji danej osoby, pozwalają określić treść żądania oraz ustalić, czy wniesione podanie w ogóle dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, do której stosuje się przepisy k.p.a., a następnie, po ustaleniu organu właściwego rzeczowo, miejscowo i instancyjnie - przekazać temu organowi wniesione podanie (m.in. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., II OSK 898/05; wyrok WSA z dnia 3 kwietnia 2007 r, IV SA/Wa 244/07; wyrok WSA z dnia 10 stycznia 2018 r., IV SA/ 1636/17). Przepis art. 65 Kpa ma zastosowanie także, gdy postępowanie zostało wszczęte przed organem właściwym, lecz w jego toku doszło do zmiany podstawy prawnej, na podstawie której organ określił swoją właściwość do prowadzenia postępowania i gdy do rozpatrzenia sprawy właściwy będzie inny organ administracji publicznej. Jednocześnie organ niewłaściwy powinien umorzyć toczące się przed nim postępowanie. Podkreślono, że art. 65 Kpa znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w związku ze zmianami przepisów prawa organ administracji, do którego zostało wniesione podanie, zostanie następnie pozbawiony kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawach danego rodzaju. W tego rodzaju sytuacjach organ ten powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, a podanie strony przekazać organowi właściwemu w świetle nowych przepisów, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Powyższe zdaje się korespondować z sytuacją zaistniałą w przedmiotowej sprawie. Starosta Oświęcimski w treści pisma z dnia 07.01.2021 roku, uznał się za niewłaściwy dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku już po złożeniu przez I. sp. z o.o., korekty wniosku z dnia 14.12.2020 roku, który to dokument wpłynął do Starostwa w dniu 18.12.2020 roku.

Skarżący nie zgadza się z treścią postanowienia SKO z dnia 1 grudnia 2022 roku, które koncentruje się na treści art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. To nie wspomniany przepis winien stanowić podstawę poczynań Starosty, a wskazywany przez Skarżącego art. 65 Kpa. Po uznaniu się za organ niewłaściwy w sprawie, Starosta winien umorzyć toczące się przed nim dotychczas postępowanie a następnie - po myśli art. 65 Kpa - niezwłocznie przekazać sprawę do rozpatrzenia przez organ właściwy, który sam wskazał w treści swego pisma z dnia 07.01.2021 roku. Mimo nieskomplikowanego brzmienia art 65 Kpa, Starosta do chwili obecnej nie wykonał żadnej z czynności wynikającej z art. 65 Kpa, do których wykonania był zobligowany, tj. ani nie przekazał wniosku Spółki zgodnie z właściwością, ani nie zawiadomił o tym inicjującego postępowanie. W przedmiotowej sprawie Starosta Oświęcimski wspomnianych powinności nie uczynił, tym samym dopuszczając się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Starosta Oświęcimski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że I. Sp. z o.o., posiadała zezwolenie Starosty Oświęcimskiego na zbieranie i przetwarzanie odpadów - decyzja z dnia 5 października 2017 r., znak: WOŚ.6233.51.2017, zmieniona decyzją Starosty z dnia 14 marca 2018 r., znak: WOŚ.6233.10.2018. Zezwolenie posiadane przez Spółkę w części zbierania zostało wygaszone decyzją z dnia 12 marca 2019 r., znak: WOŚ.6233.6.2019. W dniu 28 lutego 2020 r. I. Sp. z o.o. złożyło wniosek o zmianę posiadanej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów, który winien spełniać wymogi zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 z późn. zm.). Organ pismami z dnia 24 marca 2020 r. i 30 września 2020 r., przedłużał przedmiotowe postępowanie wyznaczając nowy termin załatwienia wniosku, w związku z dużą ilością wniosków o zmianę zezwoleń/pozwoleń będących aktualnie w trakcie rozpatrywania, a następnie pismami z dnia 25 listopada 2020 r., 21 grudnia 2020 r., 22 grudnia 2020 r. w związku z koniecznością przeanalizowania złożonych uzupełnień i wyjaśnień. Złożony przez Spółkę wniosek wymagał uzupełnień i wyjaśnień, o które organ wystąpił wezwaniem z dnia 6 listopada 2020 r., znak: WOŚ.6233.23 2020, na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Spółka została zobowiązana o wskazanie w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma wymienionych tam informacji lub przedłożenia dokumentów. Ponadto organ wezwał Spółkę do wniesienia opłaty skarbowej za zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W dniu 18 grudnia 2020 r. I. Sp. z c.o. złożyło tylko częściowe uzupełnienia (korektę) do wniosku, które w dalszym ciągu nie spełniały wszystkich wymogów wskazanych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, w związku z czym pismem z dnia 7 stycznia 2021 r., znak: WOŚ.6233.23.2020 organ powiadomił przedsiębiorcę, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Ponadto organ poinformował spółkę, iż ze względu na wskazaną przez Spółkę w korekcie całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego wynoszącą 200.000 Mg winna złożyć nowy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów do Marszałka Województwa Małopolskiego w Krakowie jako organu właściwego w sprawie.

W myśl art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 z poźn. zm.) jeżeli posiadacz odpadów nie złożył wniosku spełniającego wymagania, zezwolenie wygasa z mocy prawa z dniem 5 marca 2020 r. W związku z powyższym I. Sp. z o.o. nie posiada aktualnie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Sprawa o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne - decyzja z dnia 5 października 2017 r., znak: WOŚ.6233.51.2017, zmieniona decyzjami z dnia 14 marca 2018 r., znak: WOŚ.6233.10.2018 oraz z dnia 12 marca 2019 r., znak: WOŚ.6233.6.2019 została przez organ zakończona, o czym strona była wielokrotnie informowana.

Szczegółowe wyjaśnienia powyższej kwestii zostały podniesione w piśmie organu z dnia 15 września 2022 r., znak: WOŚ.6233.23.2020. Pismem z dnia 4 października 2022 r. (data wpływu: 07.10.2022 r.), będącym odpowiedzią na pismo organu z dnia 15 września 2022 r. Prezes Zarządu I. Sp. z o.o. ponownie wezwał Starostwo Oświęcimskie do przestrzegania prawa i przekazanie akt sprawy organowi kompetentnemu, tj. Marszałkowi Województwa Małopolskiego w Krakowie.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 14 października 2022 r., znak: WOŚ.6233.23.2020 poinformował spółkę, iż sprawa w kwestii zmiany zezwolenia została zakończona, o czym wielokrotnie strona była informowana. Ponadto strona została poproszona o udzielenie informacji czy jej pismo należy traktować jako ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W dniu 2 listopada 2022 r. I. Sp. z o.o. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na bezczynność Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu wskazując naruszenie art. 65 kpa poprzez nieprzekazanie wniosku Skarżącego z dnia 20 lutego 2020 r. organowi kompetentnemu w tej sprawie tj. Marszałkowi Województwa Małopolskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu ponaglenia Spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wydało w dniu 1 grudnia 2022 r. postanowienie znak: SKO.Oś/4170/384/2022, w którym stwierdziło, że Starosta Oświęcimski nie dopuścił się bezczynności w związku z nieprzekazaniem wniosku Spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W piśmie z 27 marca 2023 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Oświęcimskiego w sprawie z wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, prowadzonego na podstawie przepisów art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). Skarga poprzedzona została ponagleniem.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że organ prowadził przewlekle postępowanie do dnia 6 listopada 2020 r., zaś od dnia 7 stycznia 2021 r. do dnia orzekania przez Sąd dopuścił się bezczynności.

Sąd wskazuje, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 28 lutego 2020 r. Od tego czasu do 6 listopada 2020 r. aktywność organu ograniczała się jedynie do zawiadamiania skarżącej (pismami z 24 marca 2020 r., 30 września 2020 r.) o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jako przyczynę podawano enigmatycznie zwiększoną ilość rozpatrywanych spraw. Takie zachowanie organu wypełnia znamiona przewlekłości postępowania.

Dalej, skierowano do skarżącej wezwanie z 6 listopada 2020 r. i doręczono je w dniu 20 listopada 2020 r. Termin wyznaczony w tym wezwaniu upływał 20 grudnia 2020 r. W piśmie z 14 grudnia 2020 r. (data nadania 15 grudnia 2020 r.) skarżąca odpowiedziała na wezwanie. W piśmie z 7 stycznia 2021 r. Starosta Oświęcimski stwierdził, że wniosek z dnia 20 lutego 2020 r. nie został uzupełniony w terminie określonym w wezwaniu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Dodać należy do powyższego, że w pismach z 25 listopada i 16 grudnia 2020 r. organ zawiadamiał ponownie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Co do tego okresu Sąd nie dopatrzył się ani przewlekłości, ani bezczynności. Odmiennie natomiast należy ocenić okres rozpoczynający się pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, o czym organ zawiadomił w piśmie z 7 stycznia 2021 r. Prawidłowość tej czynności podlega ocenie w ramach skargi na bezczynność, co potwierdził w uchwale z dnia 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OPS 2/13, stwierdzając, że: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)."

Jak wskazano powyżej, Starosta Oświęcimski w piśmie z 6 listopada 2020 r. wezwał skarżącą spółkę na podstawie art. 7, art. 50 § 1, art. 64 § 2, art. 261 § 1 k.p.a. do złożenia uzupełnień i wyjaśnień w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania. Sąd zauważa w tym miejscu, że wezwanie sformułowane zostało nieprecyzyjnie. Już na wstępie bowiem, obok przepisu dotyczącego braków formalnych oraz fiskalnych wniosku (art. 64 § 2 i art. 261 § 1 k.p.a.), przywołano art. 50 § 1 k.p.a. dotyczący wezwań osób, kierowanych przez organ, do udziału w podejmowanych czynnościach oraz do złożenia wyjaśnień i zeznań, a zatem w czynnościach postępowania wyjaśniającego, na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy.

Wymogi wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa powyżej, określają przepisy art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 14 ust. 1 posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku:

1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;

2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ww. ustawy, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, posiadacz odpadów dołącza:

1) operat przeciwpożarowy, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1;

2) zaświadczenia o niekaralności, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy zmienianej w art. 1;

3) oświadczenie o niekaralności, o którym mowa w art. 42 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1;

4) oświadczenie, że w stosunku do posiadacza odpadów będącego osobą:

a) fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą,

b) prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo wspólnika, prokurenta, członka zarządu lub członka rady nadzorczej tego posiadacza odpadów prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna - nie wydano, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub nie wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 tej ustawy, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł;

5) oświadczenie, że wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej posiadacza odpadów nie jest lub nie był wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu innego przedsiębiorcy:

a) w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów lub

b) któremu wymierzono co najmniej trzykrotnie administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194 ustawy zmienianej w art. 1, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł- za naruszenia popełnione w czasie, gdy jest lub był wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu tego innego przedsiębiorcy;

6) postanowienie, o którym mowa w art. 42 ust. 4c ustawy zmienianej w art. 1;

7) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.

W tym kontekście wskazać należy na istotne znaczenie czynności podejmowanej przez organ administracji publicznej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Stanowi on, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewątpliwie wezwanie takie powinno być określone precyzyjnie i jasno. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r. (II GSK 1976/12, LEX nr 1488077): "Wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania". Znowu w wyroku z 11 lutego 2020 r. (II OSK 1892/19, Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następująco: "Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 KPA powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, że braki wniosku z art. 64 § 2 KPA muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku. Oznacza, to że wniosek nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które powinno zakończyć się w formie decyzji."

Odnosząc powyższe stanowiska, które Sąd podziela w całości, do okoliczności rozpatrywanej sprawy należało stwierdzić, że skierowane do skarżącej wezwanie z 6 listopada 2020 r. dotyczące usunięcia braków formalnych wniosku nie zostało sformułowane w sposób prawidłowy. W wezwaniu tym, obejmującym 12 punktów, organ przeniósł sformułowania art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, nie odnosząc ich konkretnie do okoliczności sprawy i do złożonego przez skarżącą wniosku wraz z załącznikami, a nadto sformułował je w taki sposób, że w części było niezrozumiałe. Tylko jako przykład podać można punkt 4 wezwania sformułowany następująco: "proszę podać proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1", czy też punkt 7: "proszę przedstawić oświadczenia o niekaralności osób, o których mowa w pkt 1, lub o licznie prawomocnych wyroków skazujących te osoby, za wykroczenia określone w art. 178, art. 183, art. 189 ust. 2 pkt 6 lub art. 191". Zauważyć przy tym należy, że punkt 7 wezwania nie nawiązywał zapewne do punktu 1 wezwania, w którym zobowiązano skarżącą do wskazania "w jaki sposób została wyliczona maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku". Znowu w kontekście punktu 1 wezwania dostrzec należało, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. wnioskodawca zobowiązany był do podania we wniosku maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku. Jeśli wątpliwości organu budził sposób ich wyliczenia, do należało je wyjaśnić już w toku postępowania.

Działania organu nie można zaaprobować tym bardziej, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2021 r., informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stwierdził jedynie ogólnikowo, że wniosek w dalszym ciągu "nie spełnia wszystkich wymaganych wymogów zgodnie z art. 14", nie odnosząc się ani do wyjaśnień wnioskodawcy, ani sformułowanych przez niego zastrzeżeń w piśmie z 14 grudnia 2020 r. Tymczasem powinnością organu było wskazanie konkretnych braków formalnych, nawiązujących do wymagań art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach albo art. 64 § 2 k.p.a., których wnioskodawca nie uzupełnił, uwzględniając treść wniosku, załączników do niego oraz treść pisma z 14 grudnia 2020 r. stanowiącego reakcję wnioskodawcy na wezwanie do usunięcia braków, w którym to piśmie wnioskodawca odniósł się do wymagań sformułowanych w wezwaniu. Nie wiadomo zatem, w jakim zakresie wniosek pozostał - w ocenie organu – niekompletny. W ten sposób organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 (zasada legalności), art. 8 § 1 (zasada budzenia zaufania), art. 64 § 2 k.p.a.

Tylko na marginesie wskazać należy, że powinnością organu było również należyte wyjaśnienie tego, czy pozostał w przedmiotowej sprawie właściwy, w związku z dokonaną przez wnioskodawcę modyfikacją wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów ze względu na treść przepisów ustawy o odpadach regulujących właściwość organów w tej spawie. Dostrzec należy, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób postępowania w sytuacji stwierdzenia swojej niewłaściwości. Jeśli zatem organ uznałby się za niewłaściwy, powinien zastosować art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Jeśli natomiast organ uznałby, że wniosek dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, powinien – po myśli art. 66 § 1 k.p.a., uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, równocześnie zawiadamiające wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, informując go o treści § 2. Takich czynności Starosta Oświęcimski w przedmiotowej sprawie nie podjął.

Wobec stwierdzonej wadliwości czynności wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, należało stwierdzić, że nie doszło w sprawie do skutecznego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Konsekwencją tego stwierdzenia musi być dalsze, zgodnie z którym organ od dnia błędnego poinformowania skarżącej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania pozostawał w bezczynności do dnia wniesienia skargi, skoro nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

Wobec powyższego Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku, że Starosta Oświęcimski dopuścił się bezczynności. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). O rażącym charakterze bezczynności w przedmiotowej sprawie przesądził sposób działania organu, który nie tylko nie podejmował czynności zmierzających do nadania sprawie biegu, co przez swoje działania uniemożliwił stronie skarżącej uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczyć wypada przy tym, że wystąpienie przez skarżącą o zmianę zezwolenia stanowiło wykonanie obowiązku nałożonego ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach, którego niezrealizowanie mogło doprowadzić – a jak twierdzi organ – w przedmiotowej sprawie doprowadziło do wygaśnięcia zezwolenia, którym dysponowała spółka.

Jednocześnie należało uwzględnić, że na dzień wyrokowania sprawa nie została załatwiona, wobec czego Sąd zobowiązał organ, w punkcie II sentencji wyroku, do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.