Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2864/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art.3 ust 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 ust 1 art 9c ust 2 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 755
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jedn.
article: art. 135 art 174 pkt 1 i 2 art 188 art 145 § 1 pkt 1 lit a art 200 art 203 pkt 1 i art 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust.1 pkt 2 lit b w zw z § 14 ust 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.O. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 62/19 w sprawie ze skargi E.O. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 listopada 2018 r. nr WSPN.DT.7536.10.2018.JG w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Grudziądzkiego z dnia 27 września 2018 r., nr: GN.6852.1.2017; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz E.O. S.A. z siedzibą w G. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 62/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E.O. S.A. z siedzibą w G. (dalej również: "inwestor", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej również: "Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 23 listopada 2018 r., nr WSPN.DT.7536.10.2018.JG w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 5 grudnia 2017 r. E.O. z siedzibą w G. na podstawie art. 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: "ugn"), wystąpił do Starosty Grudziądzkiego (dalej również: "Starosta", "organ I instancji") o wydanie decyzji zobowiązującej M.G. (dalej również: "właścicielka nieruchomości") do udostępnienia nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 8, 9/1, 16/1, położonych w obrębie N. gmina Ł., w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ (...).

Starosta, decyzją z 27 września 2018 r., nr GN.6852.1.2017, wydaną na podstawie art. 124b ugn oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "kpa"), odmówił zobowiązania M.G. do udostępnienia ww. nieruchomości, w celu przeprowadzenia remontu urządzeń przesyłowych linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ (...). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że udostępnienie nieruchomości spółce ma na celu wykonanie czynności dotyczących remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, relacji GPZ (...), polegających na wymianie słupów, przewodów oraz izolatorów. We wniosku określono przewidywany czas zajęcia oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Starosta zauważył, że nie przedłożono dokumentacji technicznej planowanych prac, co uzasadniono jej brakiem (pismo Spółki z 21 lutego 2018 r.), wyjaśniając jednocześnie, że remont obejmuje całą linię. Skarżąca wskazała też, że w ramach inwestycji wymianie podlegać ma 400 stanowisk słupowych - dotychczasowe słupy betonowe żelbetowe (ażurowe, pełne) i drewniane zostaną wymienione na betonowe wirowane (pełne), o średnicy 263 mm, bez zmiany wysokości i średnicy słupa. Żadne stanowiska słupowe nie ulegną likwidacji, nie zmienią też miejsca posadowienia. Wymianie podlegać będą też przewody z typu 3xAFL 6 35 mm² na 3xAFL 6 70 mm². Wyjaśniono też, że na działkach obecnie są przewody "gołe" AFL, o przekroju 50 mm², a po remoncie linii zamontowane zostaną przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS o przekroju 50 mm². Wnioskodawca powołał się na konieczność przeprowadzenia remontu linii, ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania. Zaznaczył, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, Starosta odmówił zasadności wnioskowi skarżącej, ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 124b ugn (którego treść przytoczył), warunkujących wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia. Wskazał, że Spółka nie udowodniła faktu przeprowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości w przedmiocie dobrowolnego udostępnienia gruntu, poprzez brak przedłożenia prawidłowo potwierdzonych dokumentów, a zakres opisanych prac wykracza poza roboty objęte dyspozycją przywołanego wyżej przepisu ustawy.

Pismem z 12 października 2018 r., Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "pb"), poprzez ich błędną interpretację w zaistniałym stanie faktycznym.

Decyzją z 4 stycznia 2018 r., nr WSPN.DT.7536.52.2017.MD, Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał w mocy zaskarżony akt Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 124b ust. 1 ugn, zwracając uwagę, że ocena, czy mamy do czynienia z remontem uzależniona jest od zakresu planowanych prac. Uznał, że w świetle akt sprawy, a w szczególności przedłożonych przez Spółkę dokumentów, warunek podjęcia próby uzyskania zgody właścicielki nieruchomości na dobrowolne ich udostępnienie został spełniony. Zauważył również, że przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany jego położenia i gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Zdaniem organu II instancji, remont nie może polegać, tak jak w niniejszej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej Ł-S, w tym zdemontowanie słupów, montaż 400 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju), na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Wojewoda zwrócił również uwagę, że przesądzającego znaczenia nie mają tu okoliczności podnoszone przez inwestora, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego jej funkcjonowania. Istotnym jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. W ocenie organu odwoławczego, taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Wojewody, demontaż spornej linii i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że na przedmiotowej linii przewody typu 3 x AFL 6 35 mm2 zostaną zastąpione przewodami 3 x AFL 70 mm2, co spowoduje trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Zmianie ulegną zatem jego zdaniem parametry użytkowe linii, niezależnie od tego, czy Spółka ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta. W ocenie Wojewody, zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku stanowi określoną w art. 3 pkt 7a pb "przebudowę". Organ odwoławczy podkreślił, że w jego opinii, samo użycie przez inwestora nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu, jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co uniemożliwia zakwalifikowanie prac, jako remontu.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor, zarzucając naruszenie: art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa, 84 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez: a) utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na błędnym uznaniu planowanych prac za przebudowę, a nie za remont; b) niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont, c) błędne przyjęcie, iż planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii, jak również naruszenie art. 124b ust. 1 ugn oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 pb, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ (...) mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji obu instancji stanowił art. 124b ust. 1 ugn, zaś istotą sporu w sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy planowane przez skarżącą prace stanowią remont, czy też są przebudową.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dla określenia definicji "remontu" należy odwołać się do art. 3 pkt 8 pb. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Za remont uważane są zatem tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10). Przebudową jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. WSA zwrócił również uwagę, że brak jest w ustawie legalnej definicji zmiany parametrów użytkowych. Posiłkując się wykładnią językową, przyjął, że przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, należy rozumieć wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą więc wszelkie wielkości wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak np. dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jak wynika z zestawienia ww. definicji remontu i przebudowy, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy.

Biorąc pod uwagę treść złożonego wniosku oraz zakres prac planowanej inwestycji, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że w ocenianym stanie faktycznym istnieją okoliczności wprost wskazujące, że planowane zamierzenie inwestycyjne wyczerpuje definicję przebudowy. Po pierwsze, robotom budowlanym poddana ma zostać cała linia SN, zatem linia główna wraz z poprzeczkami i odgałęzieniami, a z porównania istniejących i planowanych parametrów wynika, że różnica w średnicy przewodów po dokonaniu robót znacznie się zmieni, co spowoduje oczywiście zmianę parametrów technicznych i użytkowych obiektu. Zmiana średnic przewodów umożliwi bowiem zwiększenie przesyłu energii elektrycznej, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem skarżącej o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii.

Jak podkreślił Sąd I instancji, w sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. W świetle art. 3 pkt 3a pb, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że pomimo deklaracji inwestora o braku zmiany długości obiektu liniowego uznać należy, że realizacja robót powoduje w istocie demontaż obiektu i wzniesienie go od nowa. Wskazał, że dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych, jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii, czy trakcji elektrycznej, nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb), a także, gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zasadnie organy administracji uznały brak podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, oceniając zamierzone przez inwestora prace, jako mieszczące się w kategorii przebudowy, zwłaszcza w świetle okoliczności, że zmianie ulegną tak parametry techniczne jak i użytkowe linii, co wynika chociażby ze zwiększenia średnicy przewodów, których większy przekrój doprowadzi do zmiany przepustowości sieci.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 pb, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 kpa, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo że organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Stosownie do powyższego przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia z 12 października 2022 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, na podstawie ww. przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zostały one oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, tj: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie należało jednak rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 pb.

Zauważenia wymaga, że z treści złożonego przez skarżącą wniosku z 5 grudnia 2017 r., uzupełnionego pismami z: 21 lutego 2018 r. i 4 kwietnia 2018 r., wynika, że inwestor, na podstawie art. 124b ugn, wniósł o wydanie decyzji zobowiązującej właścicielkę działek nr: 8, 9/1 i 16/1 do udostępnienia tych nieruchomości, w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ (...). Wskazał, że remont całej linii polegał będzie na wymianie przewodów, słupów i izolatorów. Podkreślił, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian, a prace budowlane prowadzone będą po uprzednim uzgodnieniu terminu, a w przypadku robót, które skutkować będą poniesieniem szkody, zostaną one zrekompensowane wypłatą odszkodowania. Określony został również czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia planowanych prac. Inwestor podkreślił, że remont linii jest konieczny ze względu na jej zły stan techniczny, który zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych zarówno dla odbiorców indywidualnych jak i instytucjonalnych oraz stwarzanie realnego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zatem ustalenie, czy planowane przez inwestora prace można uznać za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn.

Zgodnie z dyspozycją ww. normy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Wobec tego warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody współwłaścicieli ww. działki została bezspornie spełniona.

Warunkiem uznania planowanych robót, jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn, czynności związanych z remontem urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 pb. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę - art. 3 pkt 7a pb – a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb (W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA: z 25 stycznia 2022 r.: I OSK 56/19, I OSK 57/19, I OSK 53/19, I OSK 55/19; z 26 lutego 2021 r., I OSK 2783/18; z 25 lutego 2021 r.: I OSK 2790/18, I OSK 3846/18, I OSK 3849/18; z 13 marca 2020 r.: I OSK 2202/18, I OSK 2200/18, I OSK 2199/18, I OSK 2201/18, I OSK 2197/18, I OSK 2198/18, I OSK 2196/18, I OSK 2195/18 i z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1603/18, czy z 6 września 2022 r.: I OSK 1354/19, I OSK 1355/19, I OSK 1458/19 i I OSK 1748/19, że nie można zamieszczonych w pb definicji przenosić wprost na grunt art. 124b ugn, bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach pb z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm., dalej zwanej "pe"). Analizując więc art. 124b ugn należy sięgać do uregulowań pe, w zakresie obowiązków operatorów i sposobu ich realizacji. Możliwość przewidziana w art. 124b ugn stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 pe. Tym samym są to dodatkowe wymagania, pozbawione oparcia w zapisach pb. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 pe, należy zagwarantować bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". W konsekwencji powyższego, prowadzenie działań ukierunkowanych na remont sieci, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b ugn. Celem art. 124b ugn jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b ugn jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 ugn) nałożonych przepisami pe, a związanych z utrzymywaniem zdatności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej. Sam fakt użycia nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalnym jest więc, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy), przy remoncie stosuje się technologie nowsze (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych elementów linii - przewodów i słupów, stanowią więc, co do zasady, remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 listopada 2017 r., I OSK 983/17, z 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16). Linię energetyczną traktować bowiem należy jako pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy też z przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii, czy trakcji elektrycznej, będzie wypełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana przebiegu linii, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero stwierdzenie zmiany tych parametrów oznaczać będzie, że wykonywane prace nie stanowią remontu, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet, gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por.: wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1006/17). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 124b ust. 1 ugn). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Spółka ani w złożonym wniosku, ani też w jakimkolwiek innym dokumencie nie wskazała na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu wniosek dotyczy.

Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią energetyczną średniego napięcia - SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych. Transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonych map nie wynika, by na ww. nieruchomościach, objętych wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem, że planowania prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie można utożsamiać z jednoczesnym demontażem całej linii przesyłowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnym z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1603/18). Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do pełnej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zmiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową, czy odbudową obiektu.

Analizując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro planowane przez inwestora, na objętych wnioskiem nieruchomościach, prace mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ (...) i polegać będą na wymianie istniejących przewodów i słupów (bez zmiany ich usytuowania), bez zmian parametrów technicznych i użytkowych linii oraz jej przebiegu, oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z remontem tej linii.

Wbrew przyjętej przez Sąd I instancji ocenie, treść wniosku (i złożonych pism) oraz załączonych do nich map i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w sposób wystarczający wykazuje, że planowane na ww. nieruchomościach prace, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa również zasługiwał na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por.: wyrok NSA z 9 maja 2017 r., I OSK 946/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena zebranych w sprawie dowodów nie została oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. WSA nietrafnie przyjął, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci, w sytuacji, gdy sama wymiana przewodów nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Zauważyć tu trzeba, że praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca kasacyjnie Spółka dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po przeprowadzonym remoncie. Z analizy zebranej dokumentacji nie wynika, że po remoncie linii elektroenergetycznej za jej pośrednictwem przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, by dotychczasowe stacje transformatorowe miały być zastąpione nowymi stacjami, które służą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV. Poza tym, na objętych wnioskiem nieruchomościach, stacji takich nie umiejscowiono (brak jest również podstaw do stwierdzenia, że takie działania są planowane).

Sąd I instancji pominął również, co uszło uwadze także organom orzekającym w sprawie, kwestię poprawy warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności oraz zmniejszenia awaryjności sieci. Trafnie inwestor wskazał, że jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowe tak w odniesieniu do odbiorców indywidualnych, jak i dla instytucji. Aktualny stan techniczny objętej wnioskiem linii, z uwagi na upływ czasu od jej powstania, niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych. Zauważyć tu trzeba, co wynika z akt sprawy, że linia napowietrzna SN-15kV GPZ (...) została wybudowana i oddana do eksploatacji ponad 30 lat temu. W tej sytuacji remont, który nie spowoduje zmiany jej parametrów technicznych i użytkowych, a będzie skutkował poprawą funkcjonalności i zapewniał użytkownikom bezpieczeństwo, staje się więc konieczny.

Zauważyć tu również należy, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV GPZ (...) przyniesie korzyści również dla właścicielki nieruchomości objętych wnioskiem o udostępnienie, która korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan ww. działek w wyniku remontu nie zmieni się istotnie, jak również nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dacie złożenia przez inwestora wniosku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a i 8 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa i art. 135 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego, wobec treści art. 2 ust. 1 pkt 1) lit. h ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 2142 ze zm.), wskazującego wyłączenia od tej opłaty.