Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2363/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ART. 185 par. 1; art. 11 pkt 6, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 144/10 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz R. G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr XXXIV/764/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Rady Miasta Gdyni na rzecz R. G. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. R. G. oraz Prokurator Okręgowy w Gdańsku wnieśli odrębne skargi na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr XXXIV/764/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

R. G. w swojej skardze podniósł, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest zbyt szeroka i niewystarczająca, gdyż w takim kształcie może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego występującego na przedmiotowym obszarze planu budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...], a tym samym prowadzić do trwałego zakłócenia charakteru zabudowy istniejącej na obszarze 03 MN1,U. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ dopuszcza wybudowanie dziewięciorodzinnego budynku co w sposób znaczący wpływa na zwiększenie ruchu samochodowego, hałasu, zaburza ład przestrzenny oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zabudowań skarżącego w wyniku naruszenia struktury geologicznej terenu. Przewidziana w planie adaptacja budynku wielorodzinnego odbiera skarżącemu w większym niż dopuszczony planem stopniu ekspozycję w kierunku południowym, zakłócając obsługę komunikacyjną posesji i tworząc zagrożenie dla styczności budynku i odwodnienia terenu.

Prokurator Okręgowy w Gdańsku w skardze na powyższą uchwałę zarzucił Radzie naruszenie art.9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."), polegające na zaadoptowaniu na nieruchomości przy ulicy [...] w Gdyni istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej charakteryzującej się wskaźnikiem intensywności zabudowy ponad dwukrotnie przekraczającym uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy określony w punkcie XII. 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008, nr XVII/400/08. Według uchwalonego studium, nieruchomość położona przy ulicy [...] znajduje się w strefie miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, dla której w punkcie XII.2 części tekstowej uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto określono na poziomie 0,4. Natomiast nieruchomość położona przy ul. [...] w Gdyni ma 1.720 m2 powierzchni i jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni całkowitej trzech nadziemnych kondygnacji 1.485 m2. Wskaźnik intensywności zabudowy brutto wynosi 0,86 i jest ponad dwukrotnie wyższy nawet od wskaźnika ustalonego dla strefy miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 236/10 sprawa ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku połączona została do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi R. G. i prowadzona dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 144/10.

2. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r., II SA/Gd 144/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi R. G. i Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr XXXIV/764/09.

Sąd I. instancji, odnosząc się do skargi R. G., stwierdził, że zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego oraz nie kształtuje jego sytuacji prawnej, nie ma modyfikującego wpływu na jej uprawnienia. Postanowienia skarżonego planu nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej (art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym).

Za bezpodstawny uznał Sąd I. instancji zarzut Prokuratora Okręgowego dotyczący sprzeczności planu ze Studium. Teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. [...] leży w obszarze strefy funkcjonalnej miejskiej (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – M1). Dla tych terenów przyjęto w Studium, iż wskaźnik zabudowy brutto wynosi 0,4. Określone w rozdziale XII Studium wytyczne nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek.

W uchwale o planie zawarta została definicja "intensywności zabudowy (netto)", według której jest to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną, do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu.

W postanowieniach szczegółowych planu dla obszaru obejmującego nieruchomość przy ul. [...] (oznaczony symbolem 03 MN1,U) ustalono następujące wskaźniki zabudowy (netto): 0,60 dla zabudowy wolnostojącej oraz 0,90 dla zabudowy bliźniaczej (jedna ściana przyległa do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej). Uchwała jedynie uszczegóławia zapisy Studium, w dopuszczalny sposób i stosownie do zaleceń w nim zawartych. Wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...], wynoszący 0,86 mieści się w ramach określonych w planie miejscowym. Podany wskaźnik nie jest sprzeczny ze Studium, gdyż wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika intensywności zabudowy netto.

3. Od powyższego orzeczenia skargi kasacyjne wnieśli: R. G. i Prokurator Okręgowy w Gdańsku

R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") w zw. z art.101 ust.1 u.s.g., polegające na odmowie uznania legitymacji do wniesienia skargi. Swój zarzut uzasadnił powołując się na artykuły 2 i 94 Konstytucji RP, art.6 ust.2 pkt 2 w zw. z art.3 ust.1 i art.6 ust.1 oraz art.20 ust.1 u.plan.zag.prz., art.140 K.c. oraz art.8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a ponadto art.3 § 2 pkt 5 i art.147 § 1 P.p.s.a.

Prokurator Okręgowy w Gdańsku w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały z 26 sierpnia 2009, nr XXXIV/764/09 w części dotyczącej karty terenu numer 01-02-03, pkt 3a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art.9 ust.4 u.plan.zag.prz. polegające na błędnym uznaniu, że przyjęty w planie wskaźnik 0,86 maksymalnej intensywności zabudowy nie pozostanie w sprzeczności ze wskaźnikiem 0,6 w Studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Skarga kasacyjna R. G. została uwzględniona.

Sąd I.instancji oddalił skargę uznając, że skarżący nie wykazał swej legitymacji skargowej. Nie kwestionując twierdzeń o możliwym naruszeniu przez plan interesu faktycznego skarżącego, Sąd I.instancji uznał, że nie został jednak naruszony interes prawny, a tylko taki może być podstawą legitymacji do wnoszenia skargi w trybie art.101 ust.1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że redakcja zaskarżonej uchwały uzasadnia odmienne konkluzje, tj. uznanie uprawnienia R. G. do żądania od sądu administracyjnego dokonania oceny tej uchwały pod względem jej zgodności z prawem przedmiotowym.

Jest rzeczą oczywistą, że w ocenie legitymacji skargowej strony kluczowe znaczenie ma stwierdzenie Sądu I.instancji , że "zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego oraz wbrew twierdzeniom skargi nie kształtuje sytuacji prawnej strony skarżącej, nie ma modyfikującego wpływu na jej uprawnienia, a w każdym razie takiego wpływu skarżący nie wykazuje. Tym samym postanowienia skarżonego planu nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała dla strony skarżącej jest neutralna pod względem prawnym, a jej sfera uprawnień pozostaje niezmieniona." (s.10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku)."

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak jednoznacznej oceny. Punktem odniesienia jest ustalenie na karcie terenu, strona 9 uchwały, w brzmieniu następującym: "funkcja adaptowana – adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną". W toku postępowania sądowego nie zostało skutecznie zakwestionowane twierdzenie skarżącego, że przedmiotem tej części zaskarżonego planu jest całkowicie zindywidualizowany 9-rodzinny budynek mieszkaniowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Użyte w planie słownictwo ("funkcja adaptowana – adaptuje się istniejącą zabudowę") jest nieprecyzyjne i może być bardzo rozmaicie interpretowane, a więc również w taki sposób, który oznacza naruszenie interesów prawnych skarżącego, o czym szeroko pisze on w skardze i w skardze kasacyjnej.

Wątpliwości powyższe są wątpliwościami na temat legitymacji skargowej skarżącego. Nie zostały one w adekwatnym zakresie przeanalizowane przez Sąd I. instancji. Jednakże brak wyraźnej, jednoznacznej odpowiedzi na temat legitymacji skargowej skarżącego musi być interpretowany przez sąd administracyjny korzystnie dla wnoszącego skargę, z uwagi na konstytucyjnie gwarantowany dostępu do niezawisłego sądu:

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. (art.45 ust.1 Konstytucji RP).

Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. (art.77 ust.2 Konstytucji RP).

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną R. G. od wyroku Sądu I. instancji oddalającego jego skargę bez jej rozpoznania. Zobowiązuje to Sąd I. instancji do merytorycznego rozpoznania zarzutów, sformułowanych przez R. G. w jego skardze.

B. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku.

Plan musi być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art.11 pkt 6 u.plan.zagos.prz.). Studium operuje jedynie wskaźnikiem zabudowy brutto. W planie natomiast Rada użyła wskaźnika zabudowy netto. Oznacza to, że w planie użyto innego wskaźnika niż w obowiązującym studium, co uniemożliwia konfrontację obu aktów w tym zakresie. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. (art.28 ust.1 u.plan.zagos.prz.). Dlatego wyjaśnienie przez Sąd I. instancji prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy jest bezwzględnie konieczne dla oceny zgodności planu ze studium.

Argumentacja Sądu I. instancji jest nie adekwatna do wymogów art.11 pkt 6 w związku z art.28 ust.1 u.plan.zagos.prz.: Plan "jedynie uszczegóławia zapisy Studium [...] wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika intensywności zabudowy netto, a nie jak podaje się błędnie w skardze – wskaźnika intensywności zabudowy brutto." Ta analiza jest niepełna, gdyż przemilcza wykorzystanie w planie wskaźnika netto, odmiennego od wskaźnika brutto użytego w studium.

Oznacza to, że brak jest wyjaśnienia tej kluczowej rozbieżności przez Sąd I. instancji.

C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I.instancji.

O kosztach orzekano na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.