Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 42/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 i art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 603/16 w sprawie ze skargi I.S., Z.S. i E.S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 603/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S., Z.S. i E.S. , uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej również PINB) decyzją z dnia [...]2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 - 3 w zw. art. 80 ust. 2, pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane (dalej również P.b.) oraz art. 104 K.p.a., nałożył na T.K. i M.K., jako współwłaścicieli ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr A i nr B w W. obręb [...] przy ul. P., nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tj.:

1. wykonanie rozbiórki istniejącego ogrodzenia wraz z betonowym fundamentem co najmniej na długości występującego odchylenia (6 przęseł);

2. na działce nr B wykonanie skarpy w wysokości około 0,8 m celem nawiązania do istniejącego poziomu na działce nr A;

3. wykonanie nowego ogrodzenia w oparciu o rozwiązania systemowe bazujące na prefabrykatach betonowych - zastosować gotowe elementy podmurówki o wymiarach 260 x 25 x 6,5 cm na przęsłach oraz łączniki proste o wymiarach 24 x 30 x 18 cm, na których osadzić słupki; ze względu na różnice terenowe pomiędzy sąsiadującymi działkami zastosować siatkę metalową o wysokości 1,80 m, rozciągnięta na stalowych słupkach dł. 3,0 m osadzonych w betonowym fundamencie na głębokości 1,0 m;

4. wykonanie skarpy o nachyleniu 1:1, którą należy zabezpieczyć teokratą grubości 25 cm wypełnioną gruntem przepuszczalnym i pokrytą biomatą z nasionami traw.

PINB wskazał, że prace powinny zostać wykonane w terminie do 30 października 2015 r. z uwzględnieniem wskazań osoby uprawnionej G.P. nr upr. [...], zawartych w ekspertyzie stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr A i nr B w W. obręb [...] przy ul. P.. Organ podkreślił, że ogrodzenie znajduje się w złym stanie technicznym i wymaga niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto wskazał, że ocena, który ze współwłaścicieli obiektu ponosi winę, czy odpowiedzialność za zaistniały stan, nie należy do materii regulowanej przepisami ustawy Prawo budowlane i wykracza poza kompetencję organów administracji.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...]2015 r. wnieśli I.S., M.K. i T.K..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) decyzją z dnia [...]2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wymogów wynikających z ustawy Prawo budowlane oraz do wytycznych, wskazanych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego (z dnia [...] 2013 r. znak: [...]), którą uchylono decyzję PINB i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu drugiej instancji PINB prawidłowo ustalił, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr A i B w W. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym na długości 6 przęseł, które uległy odchyleniu od pionu. Przy tak ustalonym stanie faktycznym w sprawie, obowiązkiem organ nadzoru budowlanego było nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Jak wywiódł WINB, organ pierwszej instancji nałożył natomiast obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jedynie na część, spośród współwłaścicieli obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z oświadczeniem z dnia 7 lipca 1979 r., "(...) ogrodzenie dzielące obie parcele przebiegać będzie w osi linii rozgraniczenia". Zgodnie więc z art. 154 § 1 i 2 ustawy Kodeks cywilny ogrodzenie stanowi współwłasność właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości, tj. właścicieli działek nr B i A w W. przy ul. P.. Dalej WINB wywiódł, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr B stanowi własność Gminy W. oddaną we współużytkowanie wieczyste T.K. i M.K, a działka nr A stanowi współwłasność I.S., Z.S. i E.S.. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego na wyżej wymienione osoby powinien zostać nałożony solidarnie obowiązek wynikający z zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 66 ust. 1 p.b. Decyzją z dnia [...]2015 r. obowiązek został natomiast nałożony jedynie na część, spośród tych osób. Jak skonstatował organ odwoławczy, taki sposób nałożenia obowiązku jest nieprawidłowy.

WINB stwierdził również, że skoro organ pierwszej instancji ustalił, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr A i B znajduje się nieodpowiednim stanie technicznym, to powinien nałożyć na adresatów decyzji obowiązek wykonania takich działań, które doprowadzą obiekt budowlany (ogrodzenie) do odpowiedniego stanu technicznego. Organ drugiej instancji wskazał, że z ustaleń zawartych w sporządzonej ekspertyzie wynika, iż "(...) konieczne jest natychmiastowe przeprowadzenie robót mających na celu przede wszystkim zabezpieczenie istniejącego ogrodzenia, a docelowo także rozbiórkę (...) ogrodzenia na granicy działek ewidencyjnych nr A i nr B przy ul. P. (...)". Zwrócił uwagę, że w ekspertyzie wskazano ponadto, iż "(...) rozbiórka ogrodzenia wraz z niwelacją terenu, a docelowo budowa nowego ogrodzenia pozwoli zlikwidować istniejące w stanie obecnym zagrożenie wynikające ze złego stanu technicznego (...)". WINB uznał, że powyższe, jak i ustalenia dokonane podczas przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji kontroli, oznacza, że nieodpowiedni stan techniczny ogrodzenia może zostać usunięty poprzez np. rozbiórkę przynajmniej części ogrodzenia (6 przekrzywionych przęseł). W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego, maksymalnie do takiego zakresu powinno ograniczyć się rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Jak stwierdził WINB, PINB tymczasem nie dość, że nakazał usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu poprzez jego rozbiórkę, to także zobligował adresatów decyzji do wybudowania nowego obiektu budowlanego - nowego ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał, że art. 66 ust. 1 P.b. nie daje podstaw do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wybudowania nowego obiektu budowlanego.

Z uwagi na powyższe, tj. na wadliwy wybór adresata obowiązków wynikających z zastosowania ar. 66 ust. 1 P.b. oraz z uwagi na nieprawidłowo określony zakres czynności, które należy wykonać celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

I.S., Z.S. i E.S. zaskarżyli decyzję WINB z dnia [...]2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wywiedli, że fakt odchylenia ogrodzenia w kierunku działki nr A i pękania fundamentu ogrodzenia jest zawiniony przez właściciela działki nr B. Podali, że właścicielka działki nr A w miejscu pęknięcia: 3 m od pęknięcia wbiła dwie rury stalowe długie w ziemię, które trzymają fundament ogrodzenia. Wskazali, że wybudowane ogrodzenie między działkami nr A i nr B wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami budowlanymi. Zdaniem skarżących między działkami powinien być wykonany mur oporowy, między innymi 50 cm gruby w tym 100 cm w ziemi, ze względu na zamarzanie, a nie podmurówka o grubości 20 cm oraz wysokości 20 cm, której wysokość zakopana wynosi 10 cm. Skarżący zauważyli także, że działka nr A nie była nigdy obniżona i nie prowadzono żadnych robót, jak opisano w ekspertyzie z dnia 1 czerwca 2015 r. Podnieśli też, że oświadczenie z dnia 7 lipca 1979 r. pomiędzy T.K. a I.S. w sprawie ustalenia ostatecznej linii rozgraniczenia wspólnego działek nr B i nr A zostało podpisane pod przymusem. Skarżący nie zgodzili się również ze stwierdzeniem, że "przedmiotowe ogrodzenie zaczęło ulegać przechyleniu w wyniku pobierania znacznej warstwy ziemi z nieruchomości przy ul. P., której właścicielką jest I.S.". I.S. nie obniżyła bowiem terenu działki nr A, natomiast podniosła o ok 20 cm i cały czas dowozi ziemię na działkę i obornik, aby ją użyźnić.

WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 603/16 uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]2016 r. nr [...].

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została uchylona z powodu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W rozpoznanej sprawie nie było bowiem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozparzenia.

Sąd stwierdził, że zaprezentowana przez organ odwoławczy ocena prawna sprawy z perspektywy normy prawnej zawartej w art. 66 P.b., jest zasadniczo prawidłowa. Wskazał, że WINB stwierdził bowiem, iż ogrodzenie pomiędzy działkami nr A i B w W. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym na długości 6 przęseł. Zachodziła zatem konieczność zastosowania art. 66 P.b.

Jednakże Sąd w pełni zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa w zakresie nakazania wykonania skarpy (jak się należy domyślać – pod budowę nowego ogrodzenia) oraz wykonania nowego ogrodzenia. Sąd, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny, wskazał, że na postawie art. 66 P.b. nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, jak również nie można wydać decyzji nakazujących: wyłączenie obiektu z użytkowania, rozbiórkę obiektu lub jego części, jak też dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Następnie, odnosząc się do kwestii adresatów decyzji, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 P.b. właściwe utrzymanie obiektu należy do jego właściciela, bądź do zarządcy. Zasadniczo zatem, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może obciążać jedynie niektórych współwłaścicieli obiektu budowlanego. Wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nie kieruje się również wielkością udziałów we współwłasności. Wszelkie zaś spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych.

Niemniej jednak Sąd podkreślił, że przywołane reguły odnoszą się do rozpoznawanej sprawy jedynie analogicznie, zważywszy na fakt, że nie zachodzi w niej stosunek współwłasności w odniesieniu do rzeczonego ogrodzenia. Z oświadczenia I.S. i T.K. z dnia 7 lipca 1979 r. wynika bowiem, że "ogrodzenie dzielące obie parcele przebiegać będzie w osi linii rozgraniczenia". Oznacza to, że ogrodzenie stoi dokładnie w linii, która wskazuje zasięg prawa własności (użytkowania wieczystego) każdego z sąsiadów. Ogrodzenie tak posadowione nie jest stricte "współwłasnością" w sensie cywilistycznym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w sytuacji posadowienia ogrodzenia ściśle w linii granicznej, każdy z sąsiadujących właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ma jednakowe prawo do korzystania z ogrodzenia, wynikające z domniemania ustanowionego w art. 154 K.c. Odwołując się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 457/07, Sąd wskazał, że z art. 154 § 1 K.c. wynika domniemanie, że urządzenie na granicy, jakim jest miedza, służy do wspólnego użytku sąsiadów. Brak natomiast ustawowego domniemania co do własności miedzy. Odwołując się z kolei do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1125/12, Sąd wskazał, że art. 154 K.c. to przepis o charakterze akcesoryjnym, kreujący domniemanie związane z realizacją praw rzeczowych na sąsiednich nieruchomościach. Mógłby on stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym, jednak tylko wtedy, gdyby materialne przepisy prawa administracyjnego nie dawały podstawy do wyodrębnienia kręgu adresatów orzeczenia organu. W wypadku jednak art. 61 P.b. (stosowanego w związku z art. 66 P.b.) taka podstawa istnieje, bowiem przepis mówi wyraźnie o właścicielu, bądź zarządcy obiektu. Skoro żaden z sąsiadujących właścicieli (użytkowników wieczystych) nie ma uprawnienia rzeczowego (w sensie własności) do ogrodzenia, a to wobec posadowienia ogrodzenia stricte w linii granicznej, a równocześnie nie obalono domniemania faktycznego z art. 154 K.c., to należy stwierdzić, że każdy z właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów sąsiednich ma obowiązek naprawy ogrodzenia, z którego korzystają obopólnie. Wyjątkiem od tej sytuacji byłoby ustalenie, że któryś z właścicieli (użytkowników wieczystych) jest zarządcą ogrodzenia. Jak Sąd skonstatował, o ile takie ustalenie w sprawie nie zapadnie, stanowisko organu drugiej instancji, że decyzja powinna być skierowana łącznie do wszystkich sąsiadujących właścicieli (użytkowników wieczystych) - jest słuszne. Rozstrzyganie sporów związanych z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót będących wynikiem zastosowania art. 66 ust. 1 P.b. należy natomiast do sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym.

Podsumowując powyższe, Sąd stwierdził, że o ile organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował przepisy dotyczące potrzeby zastosowania art. 66 P.b., o tyle uchylając się od wydania decyzji merytorycznej, naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Zgadzając się z organem odwoławczym, że nakaz rozbiórki byłby zbyt daleko idącą ingerencją, Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji, mając gotowy materiał do wydania orzeczenia, nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania wydania stosownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Tym samym został naruszony przepis art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że dopóki nie zostanie inaczej ustalony przebieg granicy, co powinno być przedmiotem postępowania o rozgraniczenie, nie ma podstaw i możliwości prawnych dokonywania ustalenia co do przebiegu granicy w postępowaniu dotyczącym ustalenia stanu technicznego ogrodzenia. Jest to bowiem istniejące od lat ogrodzenie, którego przebieg obrazujący przebieg granicy oparty został o zgodne oświadczenia stron, wynikające z dokumentu prywatnego.

Dalej Sąd wywiódł, że nie mogą odnieść skutku wywody skarżących dotyczące przyczyn przechylenia się ogrodzenia oraz konfliktu miedzy stronami, szeroko opisywane w skardze, a dotyczące m.in. okoliczności z końca lat 90 (budowa szamba). Stwierdził, że ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle wykładni art. 66 P.b. jasno wskazuje, że tego typu okoliczności nie podlegają badaniu w przedmiotowej sprawie, gdyż pozostają poza jej zakresem.

I.S., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 603/16. Zaskarżyła orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na:

a. błędnej wykładni art. 154 § 1 K.c. w zw. z art. 62 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 P.b. poprzez przyjęcie, że domniemanie wspólności prawa do korzystania z płotu posadowionego w granicy jest domniemaniem obowiązku naprawy ogrodzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpływało na wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co do adresatów decyzji;

b. niewłaściwym zastosowaniu art. 154 § 2 K.c. w zw. z art. 61 P.b. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 P.b. poprzez przyjęcie, że obowiązek sąsiadów wspólnego ponoszenia kosztów utrzymania ogrodzenia posadowionego w granicy działek jest tożsamy z ich wspólnym zarządem nad tym obiektem, a co za tym idzie czyni z sąsiadów adresatów nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie, gdy faktycznie obowiązek ponoszenia kosztów odnosi się jedynie do rozliczeń między sąsiadami, nie wskazując ani właściciela obiektu, ani jego zarządcy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpływało na wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co do kręgu adresatów decyzji;

c. niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ust. 1 – 3 P.b. poprzez przyjęcie, że nakazane decyzją PINB z dnia [...]2015 r. prace w postaci wykonania skarpy oraz tzw. nowego ogrodzenia, są pracami wykraczającymi poza zakres pojęcia prac polegających na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości wskazanego w art. 66 ust. 1 – 3 P.b., gdy co do faktu w przedmiotowym stanie faktycznym prace te (usypanie skarpy i odtworzenie ogrodzenia) są niezbędne dla usunięcia ustalonych i niespornych nieprawidłowości, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpływało na wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i implikowało rozstrzygnięcie;

2. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

a. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez WINB w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją przy ustaleniu zakresu praw niezbędnych dla nakazania w decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, co skutkowało przyjętym przez ten organ i podzielonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poglądem, że wykonanie skarpy i tzw. nowego ogrodzenia nie jest niezbędne dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej również w zakresie tego jej zarzutu;

b. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszenia przez WINB przepisów postępowania art. 138 § 1 K.p.a., a to poprzez nieutrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...]2015 r., gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji WONB skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej również w zakresie tego jej zarzutu;

c. naruszeniu art. 153 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez poczynienie w zaskarżonym wyroku nieprawidłowej oceny prawnej i wskazania, co do interpretacji art. 154 § 1 K.c. w zw. z art. 154 § 2 K.c. w zw. z art. 61 P.b. i art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 P.b. w kontekście ustalonego stanu faktycznego poprzez wskazanie, że zakres prac nakazanych decyzją PINB z dnia [...]2015 r. jest szerszy nie dozwolony prawem nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie ww. oceny prawnej i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez WINB skutkowałoby ponownym uchyleniem decyzji PINB z dnia [...]2015 r.

Podnosząc powyższe zarzuty, I.S. wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Analiza argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że w kontekście postawionych w niej zarzutów, kluczowe jest rozważanie dwóch kwestii.

Po pierwsze, należy odpowiedzieć na pytanie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) odnośnie do określenia kręgu podmiotów, do których należy skierować decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr A i nr B w W. obręb [...] przy ul. P.. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował, stawiając zarzuty błędnej wykładni art. 154 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej powoływana również jako K.c.) w zw. z art. 61 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako: "P.b."), a także niewłaściwego zastosowania art. 154 § 2 K.c. w zw. z art. 61 P.b. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 – 3 P.b.

Po drugie, należy ustalić, czy zgodnie z tym, co stwierdził WINB oraz Sąd pierwszej instancji, zakres obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) z dnia [...]2015 r. nr [...], wykraczał poza dopuszczalną treść rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną podważył poprzez zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 – 3 P.b. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 2 w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.

Zgodnie z art. 61 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Stosownie natomiast do treści art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W związku z tym, że art. 61 P.b. nakłada szczegółowe obowiązki dotyczące prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego na właściciela obiektu budowlanego lub zarządcę, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że co do zasady adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie wskazanego przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nieuczynienia zadość - spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego - obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2340/15 i z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1852/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1597/97. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli obiekt budowlany ma więcej niż jednego właściciela, a nie został wyznaczony zarządca, to nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Należy także zaznaczyć, że nieporozumienia pomiędzy współwłaścicielami, co do obowiązków w zakresie utrzymania wspólnej nieruchomości, czy też ewentualne rozliczenia pomiędzy nimi, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości nałożonego obowiązku. Sądy administracyjne, w dotychczasowym orzecznictwie zgodnie przyjmowały, że problem rozliczeń pomiędzy współwłaścicielami należy do sfery wzajemnych relacji pomiędzy współwłaścicielami, rozstrzyganych - w razie sporu - przez sądy powszechne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 1216/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt: II SA/Gl 815/04. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy przyjętym w zaskarżonym wyroku, obiekt budowlany, którego dotyczyło postępowanie, zakończone wydaniem decyzji WINB z dnia [...]2016 r., to ogrodzenie pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych A i B w W. umiejscowione w linii granicznej pomiędzy tymi nieruchomościami. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej wskazał w jej uzasadnieniu, że granice działek są sporne, na co wskazywać ma oświadczenie skarżącej, to nie podważył, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń organów administracji w tym zakresie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. dotyczy bowiem nieprawidłowego ustalenia zakresu prac niezbędnych do nakazania w decyzji. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, tak długo jak w postępowaniu rozgraniczeniowym przebieg granicy nie zostanie ustalony inaczej niż wynika to z oświadczenia I.S. i T.K. z dnia 7 lipca 1979 r., nie ma podstaw do przyjęcia innego przebiegu tej granicy w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego ogrodzenia.

Stosownie do treści art. 154 § 1 zd. 1 K.c. domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Stosownie zaś do treści art. 154 § 2 K.c. korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólnie koszty ich utrzymania.

Powołane przepisy regulują wyłącznie kwestie związane z użytkowaniem wymienionych w nim urządzeń przez sąsiadów oraz ponoszenia kosztów ich utrzymania. Nie mogą być jednak interpretowane, jako rozstrzygające kwestie własnościowe. Te bowiem rozwiązywane są na podstawie reguł ogólnych, dotyczących własności rzeczy oraz części składowych. Zgodnie zaś z art. 47 § 1 K.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Wedle natomiast art. 48 § 1 K.c. do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Stosownie z kolei do treści art. 191 K.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Z powyższego wynika, że jeżeli ogrodzenie – tak, jak w przedmiotowej sprawie

– jest trwale związane z gruntem, to stanowi część składową nieruchomości gruntowej i nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Co za tym idzie, jeżeli ogrodzenie takie położone jest w granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, stanowi część składową obu tych nieruchomości.

Jak już natomiast wskazano, jeśli obiekt budowlany ma więcej niż jednego właściciela, to nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przy czym nie mają tu znaczenia ani proporcje, w jakich własność przysługuje każdemu ze współwłaścicieli, ani wielkość faktycznie ponoszonych przez nich kosztów utrzymania nieruchomości. W konsekwencji, niezależnie od tego, w jakich proporcjach ogrodzenie stanowi część składową graniczących ze sobą nieruchomości, nakaz usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym należy skierować do wszystkich właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na granicy których ogrodzenie jest usytuowane.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że domniemanie wspólności prawa do korzystania z ogrodzenia posadowionego w granicy oraz obowiązek wspólnego ponoszenia koszów utrzymania takiego ogrodzenia, skutkują domniemaniem obowiązku wspólnej jego naprawy. Podmiotowy zakres postępowania w sprawie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego Sąd wywiódł bowiem z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 P.b. oraz stanu właścicielskiego (użytkowania wieczystego) sąsiadujących ze sobą nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr A i nr B.

Z powyższych względów zarzuty błędnej wykładni art. 154 § 1 K.c. w zw. z art. 61 oraz art. 66 ust. 1 P.b. oraz niewłaściwego zastosowania art. 154 § 2 K.c. w zw. z art. 61 i art. 66 ust. 1 P.b., należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których jej autor podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do przekroczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w decyzji z dnia [...]2015 r. dopuszczalnego zakresu rozstrzygnięcia w trybie art. 66 ust. 1 P.b., należy wskazać, że wykonywane na podstawie tego przepisu roboty budowlane mają charakter naprawczy. Ich celem jest bowiem zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu. Decyzja organu nadzoru budowlanego może zatem zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego obiektu wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 66 ust. 1 P.b. nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części i nakazania wykonania nowego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1759/07. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 1982 r. sygn. akt I SA 298/82. ONSA z 1982 r. nr 2, poz. 79). Analizowany przepis umożliwia wszakże wszczęcie i prowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji w stosunku do konkretnego obiektu budowlanego, który nie jest utrzymywany w odpowiednim stanie technicznym. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części i wykonanie w tym samym miejscu nowego obiektu budowlanego nie jest natomiast rozstrzygnięciem nakazującym usunięcie nieprawidłowości w konkretnym, niewłaściwie utrzymywanym, obiekcie budowlanym.

Jak natomiast prawidłowo ustalił zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, PINB decyzją z dnia [...]2015 r. nakazał "wykonanie rozbiórki istniejącego ogrodzenia wraz z betonowym fundamentem co najmniej na długości występującego odchylenia (6 przęseł)" oraz "wykonanie skarpy", a także "wykonanie nowego ogrodzenia". Tak sformułowane rozstrzygnięcie decyzji niewątpliwie wykracza poza dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 P.b. Trafnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 marca 2016 r., przywołując fragmenty ekspertyzy sporządzonej na potrzeby postępowania przez G.P. (str. 3 decyzji). W ekspertyzie tej stwierdzono bowiem (str. 4) że konieczne jest natychmiastowe przeprowadzenie robót mających na celu przede wszystkim zabezpieczenie istniejącego ogrodzenia. Dopiero docelowo wskazano na potrzebę rozbiórki ogrodzenia oraz budowy nowego ogrodzenia.

W świetle powyższego zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie zakresu prac niezbędnych do nakazania, jak i zarzut niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że nakazane w decyzji PINB z dnia [...]2015 r. roboty budowlane wykraczają poza zakres prac polegających na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, należało uznać za niezasadne.

Ustalenia faktyczne dotyczące zakresu prac nakazanych decyzją PINB z dnia [...]2015 r. autor skargi kasacyjnej zakwestionował także poprzez zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Po pierwsze jednak, jak powyżej wywiedziono, ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, są trafne. Po drugie natomiast, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis mógłby zatem stanowić podstawę do kwestionowania ustaleń faktycznych, jednakże tylko wtedy, gdyby wskazania w tym zakresie zawarto we wcześniej wydanym w sprawie orzeczeniu sądu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Dlatego zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. również należało ocenić jako niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie naruszenia przez WINB art. 138 § 1 K.p.a. z powodu nieutrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, także jest niezasadny. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, ustaliły, że decyzja PINB z dnia [...]2015 r. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez WINB art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdził, że organ odwoławczy, dysponując materiałem dowodowym do wdania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, powinien był wydać decyzję merytoryczną, a nie uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wnosząca skargę kasacyjna nie zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.