Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 303/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art.25
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
article: art.80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 10 maja 2024 r. nr 9011-2024-000094 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2024 r. nr 9011-2024-000094 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie z dnia 7 lutego 2024 r. nr 2017-2024-001208 w sprawie przyznania M. B. (dalej również jako: "strona" lub "skarżący") płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2023.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

M. B. wystąpił w dniu 5 czerwca 2023 r. z wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2023 w ramach: wariantu 4.4 do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,49 ha, wariantu 4.8 do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,96 ha.

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. nr 0217-2024-001208:

- przyznał M. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2023 w łącznej wysokości 5 006,35 zł, w tym: 1. Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 5 006,35 zł;

- odmówił przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: 1. Wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki i nałożył sankcję w wysokości 411,45 zł;

- ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: 1. zobowiązania w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętego w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchni 4,49 ha, 2. zobowiązania w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki podjętego w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchni 0,97 ha.

W zakresie wariantu 4.4 płatność przyznano zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Natomiast w ramach wariantu 4.8 organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,57 ha. Dla działki ewidencyjnej nr [...] z zadeklarowaną powierzchnią użytkowaną rolniczo 0,39 ha, stwierdzono powierzchnię 0,00 ha, wykluczając 0,39 ha, co stanowiło przedeklarowanie o wartości 68,42%, skutkujące odmową przyznania płatności oraz naliczeniem dodatkowej kary, zgodnie z prawodawstwem unijnym.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia 10 maja 2024 r. nr 9011-2024-000094 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy - po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji, podaniu zarzutów i argumentacji podniesionej w odwołaniu oraz po przytoczeniu regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie - wskazał, że odmowa przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8 z zastosowaniem sankcji wieloletnich wynikała z dokonanych ustaleń co do powierzchni stwierdzonej działki rolnej Q, którą strona zadeklarowała jako trwały użytek zielony o powierzchni 0,39 ha, położony na działce referencyjnej nr [...] zlokalizowanej w województwie [...], powiecie [...], gminie i obrębie [...]. W trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu wydania zaskarżonej decyzji w przeznaczonym do tego systemie informatycznym IACS+ stwierdzono, że powierzchnia MKO wyznaczona dla ww. działki wynosi 0,00 ha.

W dacie złożenia wniosku przez stronę maksymalny kwalifikowany obszar dla działki nr [...] wynosił 0,39 ha, niemniej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pracownicy Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni ustalili nowy, zaktualizowany MKO, którego wartość wynosiła 0,00 ha. Został on zaimplementowany do IACS+ w dniu 16 czerwca 2023 r. Opracowania dokonano na podstawie ortofotomapy cyfrowej sporządzonej ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 5 maja 2022 r., uznając, iż ww. działka referencyjna na całym swoim obszarze jest nieużytkowana rolniczo. W konsekwencji działka rolna Q podlegała wykluczeniu, co doprowadziło do wydania orzeczenia o odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 4.8 z sankcjami, ponieważ procentowa wartość różnicy między powierzchnią zgłoszoną a stwierdzoną przekroczyła 50%.

Zdaniem organu odwoławczego, bezzasadny jest argument strony, iż do zaskarżonej decyzji nie załączono żadnych dokumentów na potwierdzenie ustaleń stanu faktycznego. Organ nie podzielił również twierdzeń strony, że wnioskodawca winien fizycznie otrzymać jakiekolwiek dowody, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolno-środowisko-klimatycznej obowiązują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w ograniczonym zakresie, w szczególności - jak wynika z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm.), zwanej dalej "ustawą PROW" - nie stosuje się w nim art. 79a oraz art. 81 k.p.a. Organy ARiMR nie są więc zobowiązane, by wykazywać przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Nie wymaga się od nich także, aby bezwzględnie zapewniały stronie możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PROW przewidują możliwość udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak również zapewnienia stronnym czynnego udział w każdym stadium postępowania, w tym sposobność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Niemniej wymaga się, aby wnioskodawca zgłosił żądanie w tym przedmiocie, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW wynika, że obowiązki dowodowe organów ARiMR zostały ograniczone jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Nie ciąży na nich natomiast nakaz aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy uzasadniających otrzymanie płatności.

W niniejszej sprawie jedynym środkiem dowodowym zaproponowanym przez stronę był wniosek złożony w dniu 5 czerwca 2023 r. zawierający deklarację co do powierzchni działki rolnej Q wykazanej jako użytkowanej rolniczo zgodnie z wymogami wariantu 4.8. W wyniku jego merytorycznej oceny wyszło na jaw, że przedstawione dane są nieprawidłowe. Mimo złożenia odwołania M. B. nie zdołał w żaden sposób udowodnić faktu użytkowania zgłoszonych gruntów, jak jest to wymagane przepisem art. 27 ust. 2 ustawy PROW.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu 4 kwietnia 2024 r. oględziny działki nr [...], które potwierdziły, że nie jest ona użytkowana rolniczo. Ustalono, iż jest ona porośnięta trzcinami, zakrzaczona, oraz że występują na niej widoczne odrosty i samosiewy krzaków. Taki obraz rzeczy udokumentowano fotografiami (zdjęcia nr 1-18), jak również nagraniem wideo obrazującym stan działki w dniu wizytacji terenowej. Niedostateczny stan działki nr [...] jest doskonale widoczny poprzez jego porównanie z działką o numerze [...], także zgłoszoną przez rolnika, która znajduje się w bliskiej odległości. Zdjęcia o numerach 19-23 przedstawiają zadbany trwały użytek zielony, równomiernie skoszony na całym sfotografowanym obszarze. Ten kontrast pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest także dostrzegalny na obrazie ortofotomapy z dnia 5 maja 2022 r. W przypadku działki nr [...] zauważalne są ślady koszenia i przejazdu maszyny rolniczej. Z kolei działka nr [...] wygląda na nieużytkowaną rolniczo, nie poddaną żadnym zabiegom agrotechnicznym.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, do działki rolnej Q nie można było przyznać płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, ponieważ nie była ona objęta MKO, zatem w odniesieniu do niej nie został spełniony warunek określony w § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno - środowiskowo - klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem RSK". Nie stanowiła ona w roku 2023 użytku rolnego w myśl art. 4 ust. 1 lit e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", jak i nie była na niej prowadzona działalność rolnicza według art. 4 ust. 1 lit c rozporządzenia nr 1307/2013. Nie była ona wykorzystywana do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych.

Na działce tej, w ocenie organu odwoławczego, nie dopełniono także wymogów zapisanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia RŚK, rozdział IV, ust. 9 gdzie przedstawiono wymogi dla wariantu 4.8. W przedłożonej przez M. B. w dniu 24 czerwca 2019 r. (w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego) informacji zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego w zakresie pakietu 4 przewidziano, iż działka Q (wówczas oznaczona jako działka H1) będzie użytkowana kośnie jako koszona w całości, przy czym planowany termin corocznego koszenia przypadał na okres od 16 lipca do 31 lipca. Stan działki wynikający z ortofotomapy z roku 2022 oraz z oględzin z roku 2024 jednoznacznie świadczy o tym, że zabieg koszenia w roku 2023 nie został przeprowadzony w ogóle.

Organ odwoławczy wskazał, że po wykluczeniu działki rolnej Q powstała różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym w ramach wariantu 4.8. Powierzchnia deklarowana to 0,96 ha, natomiast stwierdzona - 0,57 ha. Różnica wynosi 0,39 ha, co stanowi przedeklarowanie o wartości obliczonej jako iloraz różnicy i powierzchni stwierdzonej (0,39 ha + 0,57 ha x 100 %) wynoszącej 68,42 %.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto podlega on dodatkowej karze równej kwocie wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym Stawka płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8 za 1 ha wynosi 1 055,00 zł. Kara administracyjna wynosi więc 0,39 ha x 1 055,00 zł = 411,45 zł.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zarzucił naruszenie art. 79 k.p.a.

Skarżący podniósł, że art. 79 k.p.a. nie został wyłączony ze stosowania w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Aby złożyć żądanie uczestnictwa w postępowaniu trzeba być o tym postępowaniu powiadomionym zgodnie z art. 79 k.p.a. Organ nie powiadomił skarżącego o postępowaniu. Skarżący zaznaczył, że wyłączone art. 79a i art. 81 k.p.a. dotyczą strony postępowania, a nie organu prowadzącego postępowanie i wydającego decyzje.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w dniu 13 marca 2024 r. - przed wykonaniem oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO - skarżący został poinformowany telefonicznie o planowanej na dzień 4 kwietnia 2024 r. kontroli administracyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2024 r. skarżący uzupełniając argumentację skargi wskazał, że działka nr [...] leży w [...], w miejscu, w którym jest ścisły rezerwat przyrody. Działka ta jest łąką, która graniczy z rzeką B. W rezerwacie nie wolno kosić łąk wcześniej niż w sierpniu. Rezerwat jest rezerwatem przede wszystkim ptasim i za wjazd do rezerwatu w czasie lęgów grożą wysokie kary. Co roku rzeka B. zalewa ww. działkę w okresie przedwiośnia. Kontrole, które były przeprowadzane przez ARiMR były robione w okresie kiedy nie są wykonywane żadne prace rolne na łące, bo jest zakaz, a także po ustąpieniu wód po zalaniu łąki. Trawa była koszona w sierpniu, a kontrola w lutym i kwietniu. Zatem od koszenia do kontroli minęło co najmniej 7 miesięcy. Trawa po skoszeniu rośnie wysoko około 1 miesiąca. Tak więc podczas kontroli trawa była już odrośnięta i w dodatku po zalaniu z naniesionymi przez wodę pozostałościami przez co może wyglądać w tym okresie jak nieużytkowana rolniczo. Specyfika rezerwatu przyrody i terenu zalewowego o tej porze roku daje takie wrażenie, co nie oznacza, że tak jest. Wykonywanie kontroli w okresie kiedy nie wykonuje się prac rolniczych nie dowodzi o tym, że działka nie jest użytkowana rolniczo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Podniesione przez skarżącego zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzuty dotyczą naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i błędnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego części obszaru zgłoszonego do płatności w ramach wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodziba lub czajki i wykluczonego z płatności w zakresie obszaru o powierzchni 0,39 ha (działka Q).

Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zastosowanie znajdowały przepisy szczególne dotyczące płatności rolniczych, a mianowicie art. 4 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego FundusRolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217).

Przepis art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. Z normy art. 27 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy).

Jak wskazano, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt I GSK 182/21, przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne.

Obowiązkiem organu jest coroczna weryfikacja czy wszystkie zadeklarowane powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności w danym roku. W ramach tego obowiązku organ skontrolować winien czy obciążające rolnika obowiązki stanowiące warunek przyznania płatności zostały zrealizowane.

W tym celu, zgodnie z art. 65 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli (system zintegrowany). Obejmuje on m. in. system identyfikacji działek rolnych (art. 66 ust. 1 lit. a rozporządzenia 2021/2116) stanowiący system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000 (art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116). Jak wynika z akt sprawy w analizowanej sprawie skontrolowanie i ustalenie powierzchni MKO działki Q oraz D nastąpiło przy wykorzystaniu ortofotomapy cyfrowej, czyli zdjęcia powierzchni ziemi wykonanego z samolotu lub satelity i przetworzonego do postaci metrycznej, które jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stan obu działek w obrazie ortofotomapy różnił się znacznie, stan działki D wskazywał na jej koszenie, stan działki Q wskazywał na jej pokrycie wysoką roślinnością, a w konsekwencji niezrealizowanie obowiązku koszenia tej działki. Ortofotomapy są opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i służą do obsługi wniosków o przyznanie płatności. Pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK1229/15). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i z uwagi na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest niezbędne aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 223/24).

Co do zasady, obraz ortofotomapy może zatem stanowić wiarygodny dowód na poparcie stanu nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawie brak było jednak możliwości dokonania ustaleń na podstawie ortofotomap, z uwagi na fakt, że zdjęcia wykonano 5 maja 2022 r., a implementowano do systemu w dniu 16 czerwca 2023 r., co uniemożliwiało ich wykorzystanie w niniejszej sprawie. Obowiązek koszenia w 2023 r. zaistniał bowiem po dacie wykonania zdjęć.

Organ II instancji w związku z podniesionymi przez stronę w odwołaniu zarzutami zlecił kontrolę na miejscu w celu ustalenia stanu działki Q.

Z protokołu kontroli wynika, że skarżący nie brał udziału w oględzinach a o terminie tej kontroli został powiadomiony.

Wskazać także należy, że co do zasady kontrole na miejscu nie muszą mieć charakteru zapowiedzianego. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, kontrole na miejscu mogły zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z przepisu tego wynika, że co do zasady, kontrole są niezapowiadane, a organ nie ma obowiązku powiadamiania beneficjenta o inspekcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 821/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 579/23). Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2022/1173z dnia 31 maja 2022 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej, uchylające rozporządzenie nr 809/2014 także przewiduje możliwość przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli.

Analogiczne do powyższych unormowań zasady w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego jak i możliwości przeprowadzania niezapowiedzianej kontroli przewidują przepisy art. 66 oraz 103 ust. 4 nowej ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2024 r. poz. 261 ze zm.).

Z przeprowadzonej kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną i video, którą dołączono do protokołu oględzin. Z dokumentacji tej wynika stan działki o oznaczeniu Q, działka ta nie jest działką skoszoną. Znajduje się na niej liczna wysoka roślinność. Organ słusznie zwrócił uwagę na odmienność stanu tej działki od skoszonej działki D, w sytuacji gdy działka Q winna podlegać koszeniu w takim samym zakresie jak działka D (której MKO nie był przez organ kwestionowany).

Skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzucał, że nieruchomość nie mogła być koszona w lipcu lecz sierpniu z uwagi na jej położenie w [...]. Zarzut ten nie był przez skarżącego podnoszony w toku postępowania administracyjnego, nadto jest on bezzasadny bowiem organ nie formułował zarzutu brak koszenia działki w lipcu 2023 r. lecz w całym roku 2023. Skarżący zarzucał także, że stan nieruchomości w dacie oględzin w kwietniu 2024 r. nie może stanowić dowodu na wskazywane przez organ okoliczności z uwagi na upływ czasu i zarośnięcie działki od sierpnia 2023 r. W szczególności skarżący wskazywał na szybki wzrost trawy. Ustosunkowując się do stanowiska organu, dotyczącego rozbieżności stanu dwóch działek zgłoszonych do płatności, skarżący wskazywał na kilkukrotne skoszenie działki D. Twierdzenia skarżącego o odmiennym stanie obu działek z uwagi na fakt kilkukrotnego skoszenia działki D nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym. Argumentacja skarżącego o szybkim wzroście trawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak ustalił organ na podstawie dokumentacji fotograficznej i video na działce Q znajduje się bowiem także inna wysoka roślinność.

Podkreślić należy, że skarżący nie złożył żadnych wniosków dowodowych na poparcie faktu dokonania skoszenia działki Q w 2023 r., zgodnie z obciążającym go obowiązkiem. Na tą okoliczność skarżący mógł zaoferować szereg dowodów, czego nie uczynił. Skarżący mógł zawnioskować o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, dokumentacji fotograficznej potwierdzającej skoszenie działki w sierpniu 2023 r. oraz dowodów z dokumentów potwierdzających tę okoliczność (umowy, faktury potwierdzających dokonanie tego zabiegu agrotechnicznego).

Zaznaczyć należy, że skarżący nie kwestionował tożsamości działki Q i działki będącej przedmiotem oględzin. Jego obecność nie mogła mieć zatem wpływu na dokonanie przez organ odmiennych ustaleń i brak jest podstaw do kwestionowana wiarygodności przeprowadzonego dowodu z oględzin nieruchomości.

Przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z unormowania tego wynika, że organ ocenia zebrany materiał dowodowy zgodnie z tzw. zasadą swobodnej oceny dowodów.

Zgodnie z tą zasadą, organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny (por. E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1964, s. 115). Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). Zaznaczyć należy, że zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, PC, s. 192), nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego.

Wskazać należy, że Sąd kontrolując decyzję administracyjną nie przeprowadza (co do zasady) postępowania dowodowego i nie dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego. Działania w tym zakresie należą do sfery postępowania administracyjnego. Sąd zobligowany jest natomiast do przeprowadzenia kontroli, czy organ zbierając materiał dowodowy i dokonując jego oceny nie naruszył norm postępowania administracyjnego, w tym art. 80 k.p.a.

Do naruszenia art. 80 k.p.a. dochodzi w sytuacji, gdy organ wykroczy poza granice przysługującej mu swobody w ocenie dowodów. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 407/20).

Sąd stwierdził, że dokonana przez organ w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego nie ma charakteru dowolnej, arbitralnej, ani przeczącej regułom logiki lub doświadczenia życiowego. Poczynione przez organ ustalenia znajdują oparcie w prawidłowo ocenionym materiale dowodowym.

Organ, opierając się na protokole oględzin ustalił, że działka Q jest zarośnięta wysoką roślinnością, nie była zatem w lipcu ani sierpniu 2023 r. koszona.

Podkreślić należy, że to na wnioskodawcy, występującemu o przyznanie pomocy ciąży obowiązek wykazania, że dochodzona płatność mu przysługuje, z faktu tego wnioskodawca wywodzi bowiem skutki prawne polegające na przyznaniu płatności. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność wykonania obowiązku koszenia działki Q o powierzchni 0,39 ha, zgłoszonej do wieloletniego programu ochrony siedlisk lęgowych ptaków. Biorąc od uwagę ustalony stan zarośnięcia działki roślinnością w kwietniu 2023 r. oraz odmienność jej stanu od skoszonej działki D, organ miał prawo dokonać oceny, że same gołosłowne twierdzenia skarżącego o skoszeniu działki w sierpniu 2023 r. nie mogą stanowić podstawy dokonania ustaleń o wykonaniu przez rolnika tego obowiązku.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia normy art. 79 k.p.a., wskazując, że nie został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu. Zarzut ten jest niezasadny. Skarżący został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu, był w sprawie wnioskodawcą, doręczono mu decyzję organu I instancji, od której wniósł odwołanie, skarżący miał także świadomość przeprowadzenia dowodu z oględzin.

Przeprowadzona w sprawie ocena zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że wydana decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).