Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 687/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę 1 skarżącego
w uwzględnieniu skargi uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 , 105 138 par 1 pkt 3 , 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 - 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego K. –K. sprawy ze skarg K.D. , J.S. i H.S. , na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę K.D. II. w uwzględnieniu skargi J.S. i H.S. uchyla zaskarżoną decyzję; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.S. i H.S. kwotę 774,00 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U ZA SAD MIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki decyzją z 24.12.2012r., , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora W.N. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów dotyczących budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami i wewnętrznymi instalacjami: wód. -kań., c. o., gaz i elektr. wraz z rozbiórką piwnic na działce nr [...] obr.[...] przy ul[...] w K. oraz zjazdem indywidualnym z dz. nr [...] obr. j. w., realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. z 12.08.2009r nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę tj: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego doprowadzającego przedmiotowy budynek do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Organ określił termin przedłożenia dokumentów do 30 marca 2013r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. inwestycji realizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Postanowieniem z 06.04.2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane organ wstrzymał inwestorom roboty budowlane, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów.

W dniu 16.05.2011 r. inwestor przedłożył żądane dokumenty.

Decyzją z 06.06.2011 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 24.11.2011 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził że, rozstrzygnięcie organu l instancji, oparte na przepisie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane podjęte zostało przedwcześnie, gdyż krąg stron postępowania nie został ustalony w sposób zgodny z art. 28, 7 i 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8.05.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 145/12 oddalił skargę. K.,D. .

Pracownik PINB w dniu 24.01.2012 r. wziął udział w oględzinach połączonych z rozprawą administracyjną przeprowadzoną przez Prezydenta M. K. w zw. z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie dokonania zmiany stosunków wodnych na działce [...] obr. [...] w K. , która wpływa szkodliwie na działki [...] i [...] obr. [...] w K. . W trakcie oględzin ustalono m.in., że na działce wykonano dwa zbiorniki retencyjne do gromadzenia wód opadowych z dachów budynków usytuowanych na działce nr [.,..]. Kopię protokołu z ww. oględzin w raz z wykonanymi w jej trakcie fotografiami włączono do akt sprawy.

W dniu 02.07.2012 r. do organu wpłynęło pismo z 27.06.2012 r. K.D. oraz H.S. i J.S. , w którym wnioskowano o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych na dz. nr [...] w zw. z wykonywanymi tam robotami budowlanymi oraz o wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazującego doprowadzenie obiektu budowlanego na dz. Nr [...] do stanu poprzedniego.

W dniu 08.08.2012 r., organ przeprowadził oględziny, podczas których ustalono m.in., że na przedmiotowej nieruchomości wykonano ogrodzenie od strony al.[...] , od strony nieruchomości nr [...], oraz od strony dojazdu do nieruchomości nr [...] ; z budowy wywieziono gruz oraz nadmiar ziemi z wykopu; wykonano utwardzenie terenu przy elewacji tylnej wraz z instalacją odwodnienia; wykonano zjazd na działkę. W trakcie oględzin inwestor okazał kopię zgłoszenia zamiaru wykonania robót oraz zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu do owego zgłoszenia. Do zgłoszenia załączone były mapy i rysunki obrazujące zakres robót objęty zgłoszeniem.

Organ wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim protokół z ww. dowodu z oględzin, załączone dokumenty i wykonane w trakcie czynności fotografie, załączone do pisma K.D. z 14.06.2012r. fotografie, które obrazują wykonywanie robót przy budowie parkingu i monolitycznego ogrodzenia oraz włączony do akt sprawy protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 24.01.2012 r. prowadzi do wniosku, że wykonane na przedmiotowej działce na podstawie zgłoszenia roboty budowlane uniemożliwiają przedostawanie się wód opadowych z działki nr [...] na teren nieruchomości nr [...] (działka nr [...]), jak i na obszar działki drogowej nr [...] Wywiezienie gruzu i nadmiaru ziemi z wykopu powoduje, że poziom terenu działki nr [...] odpowiada stanowi sprzed rozpoczęcia budowy. Rzędne terenu działki są zbliżone do rzędnych terenu działek sąsiednich. Ponadto inwestor wykonał ogrodzenie od strony działki nr [...] uniemożliwiające przedostawanie się wód opadowych na tą działkę. Wykonanie monolitycznego ogrodzenia od strony działki drogowej oraz zjazdu na działkę nr [...] powoduje, że przedostawanie się wód opadowych na działkę [...] poprzez działkę drogową stało się niemożliwe. Wykonanie zjazdu powoduje, że teren działki drogowej w obrębie zjazdu (z powodu wyk. monolitycznego ogrodzenia jedynej możliwej drogi wypływu wód opadowych z przedmiotowej działki) znajduje się wyżej niż zjazd i przylegający do niego parking. Poprzez wykonanie ww. parkingu przy elewacji tylnej przedmiotowego budynku, powstała niecka zaniżona około 90 cm poniżej poziomu gruntu działki nr [...] . Zagłębienie to oraz instalacja odwodnienia parkingu powoduje dodatkowe zabezpieczenie nieruchomości nr 7a przed przedostaniem się wód opadowych. Wody opadowe z dachów budynków usytuowanych na przedmiotowej działce, zebrane zostały do instalacji deszczowej i odprowadzone do dwóch szczelnych zbiorników retencyjnych. Skoro zatem wykonane roboty uniemożliwiają przedostawanie się wód opadowych z działki nr [...] na teren działki nr [...] na obszar działki drogowej nr [...] nie można mówić 0 naruszeniu przepisów art. 29 ustawy Prawo wodne i § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a co za tym następuje właściciele działek nr [...] i [...] nie mają przymiotu strony w związku z brakiem oddziaływania legalizowanych obiektów na działki sąsiednie.

Zawiadomieniem z 29.10.2012 r. organ poinformował K.D. o utracie przymiotu strony. Pozostałym autorom wniosku z 27.06.2012 r. PINB udzielił odrębnych odpowiedzi w piśmie z 05.11.2012 r.

W dniu 22.11.2012 r. do organu wpłynęło pismo K.D. z 19.11.2012 r., w którym wyrażono pogląd, że w postępowaniu w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis w stosunku do art. 28 kpa.

Ustosunkowując się do powyższego pisma PINB wskazał, że podziela stanowisko, że w przedmiotowym przypadku przy ustalaniu kręgu stron może mieć zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie można znaleźć przepisu wprowadzającego ograniczenie w zabudowie działki nr [...] w związku z budową legalizowanych budynków, działka nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania. Organ podkreślił, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z 12.08.2009 r. właściciele działki nr [...] nie byli stronami.

Również z uwagi na wykonanie przez inwestora konkretnych robót budowlanych zmieniających stan wód na gruncie w taki sposób, że nie mogą one przedostawać się ani na działkę drogową, ani na działkę nr [...] K.D. nie ma interesu prawnego w sprawie. Udzielono jej zatem odpowiedzi w trybie skargowym.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zrealizowane dwa budynki zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem konieczne było wydanie decyzji w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami K.D. (działka nr [...] ) oraz H. i J.SA. (działka nr [...] ). Odwołujący się domagali się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Obok zarzutów natury merytorycznej odwołujący się przedstawili swoje stanowisko odnośnie niezasadnego ich zdaniem pozbawienia ich statusu strony w postępowaniu, argumentując, że granice obszaru ocenie organu l instancji w istocie nie zostały wyznaczone w otoczeniu obiektu, lecz pokrywają się z samym obiektem budowlanym tj. z granicą działki. Przyjęcie interpretacji obszaru oddziaływania przez PINB w K. oznaczałoby, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego z licznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w żadnej mierze nie oddziałuje na tereny z tą inwestycją sąsiadujące. Wskazali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą regulacja wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter normy szczególnej, bardziej restrykcyjnej w stosunku do regulacji wynikającej z art. 28 k.p.a., stąd z uwagi na zasadę - exceptiones non sunt extendendae - regulacja szczególna wynikająca z Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniach dotyczących udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę i nie może być rozciągana na inne postępowania prowadzone w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Skoro więc nieruchomości odwołujących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego realizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, to tym bardziej nieuprawnionym jest odmawianie im statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, do którego to postępowania znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a.

Podnoszone okoliczności związane ze zmianą przez inwestora rzędnej poziomu posadowienia budynku, zmianą wysokości budynku, zmianą kąta nachylenia dachu, zmianą ukształtowania terenu, utwardzeniem terenu, wykonaniem murów oporowych, czy chociażby naruszeniem korzeni świerku znajdującego się na działce objętej przedmiotową inwestycją po winny doprowadzić organ l instancji do wniosku, iż rozpatrując sprawę dotyczącą istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, których dopuścił się inwestor powinien uwzględnić, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepisami prawa materialnego, które stanowią podstawę do uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu na prawach strony są przepisy Kodeksu cywilnego tj . art. 140 i art. 144 k.c.

Ponadto w odwołaniu K.D. podkreślono, że brała aktywny udział w postępowaniu, organ nie odniósł się do jej zastrzeżeń zawartych w piśmie z 19.11.2012 r. Odwołująca się wskazywała, iż na skutek dokonanych przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Również w odwołaniu H. i J.S. wskazano, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Działka nr [...] stanowi jedyną drogę dojazdową do nieruchomości będącej ich własnością. Sposób korzystania z przedmiotowej drogi przez inwestora przedsięwzięcia zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie z całą pewnością musi wpływać na działkę nr [...]. Ponadto decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego przewidywała wykonanie jedynie zjazdu z drogi znajdującej się na działce nr [...] . Zgodnie z projektem budowlanym zjazd z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] zlokalizowany był w narożu działki nr [...], na wysokości działki nr [...]. Aktualnie zjazd z drogi na działkę objętą inwestycją ma miejsce na wysokości działki nr [...] vis a vis jedynego zjazdu na działkę skarżących. Niezgodna z prawem lokalizacja wjazdu na działkę nr [...] spowodowała naruszenie prawa własności skarżących, gdyż skręt na działkę objętą nową inwestycją wymusza konieczność nadjeżdżania na działkę nr [...]. Nadto murowane zabudowania zlokalizowane na nieruchomości H. i J.S. znajdują się w granicy z działką drogową nr [...] Lokalizacja zabudowań w granicy oraz szerokość drogi dojazdowej (zaledwie 3 m), sprawia, że istnieje duże prawdopodobieństwo zniszczenia zabudowań Skarżących, które to zniszczenia -dokumentowane fotografiami załączonymi do wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony - powstały przez samochody ciężarowe wjeżdżające na teren działki nr [...]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z*29.03.2013 r., znak:[...] , , na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że K.D. H.S. i J.S. , nie zostali uznani przez organ l instancji za strony postępowania. Mimo, że decyzja organu l instancji nie została im doręczona odwołujący się wnieśli odwołania w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak i postępowania rozbiórkowe prowadzone w trybie art. 48 lub 49 Prawa budowlanego nie są postępowaniami, do którego odnosi się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. Okoliczność, że dana osoba jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczającą podstawą do przyznania jej statusu strony w postępowaniach regulowanych art. 48-51 Prawa budowlanego. Konieczne zatem jest zbadanie, czy stwierdzone naruszenie prawa ma związek z przepisem prawa materialnego, z którego skarżący mogą wywodzić swój interes prawny.

Stroną w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48-51 Prawa budowlanego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy takie postępowanie. Przepisem, który może być podstawą do wykazania interesu prawnego w toczącym się postępowaniu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości może być art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jednak nie każde naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane kreuje po stronie właścicieli sąsiednich nieruchomości uprawnienie do brania udziału w postępowaniu naprawczym na prawach strony. Właściciel sąsiedniej (lub dalszej) nieruchomości może mieć interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 48-51 Prawa budowlanego, jeśli inwestycja lub zakres wykonanych prac budowlanych wpływa na możliwość zabudowy jego działki, lub obszar oddziaływania obiektu budowlanego wykracza poza granicę działki inwestora. Przy czym, jeśli mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu; w tym: prawo ochrony środowiska.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy projektu zagospodarowania terenu dla budynku na działce nr [...] wynika, że budynek ten po przeprowadzeniu prac budowlanych, znajduje się w odległości ponad 5 metrów od granicy z działką drogową nr [...] (własność gminy K. ), oddzielającą działkę inwestora od działki nr [...], będącej własnością H .i J.S. (odległość budynku inwestora od granicy działki nr [...] - ok. 8,5m metra). Odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...] (wł. [...][ wynosi ok.11,70 metrów. Budynek usytuowano zatem w odległościach od granic działki z każdej strony przewyższających minimalne odległości, określone w przepisach techniczno-budowlanych. Bezsporne jest, że w wyniku prowadzonych prac budowlanych wymiary zewnętrzne budynku uległy nieznacznemu zwiększeniu w stosunku do określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym; długość o 35 cm, szerokość o 20cm. Nastąpiła niewielka zmiana powierzchni zabudowy budynku poprzez zwiększenie jej o ok. 4%. Powyższe zmiany, jak również podwyższenie kalenicy zrealizowanego budynku o ok. 80 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu nie naruszają warunków decyzji o warunkach zabudowy, przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów odrębnych, zatem nie wpływają na prawa i obowiązki skarżących.

Obszar oddziaływania budynku ze względu na usytuowanie oraz funkcję (budynek mieszkalny jednorodzinny) nie wykracza poza działkę inwestora. Z akt sprawy wynika, że wymagane odległości zostały zachowane, nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 i § 13 rozporządzenia), a wykonane przez inwestora roboty budowlane objęte postępowaniem nie ingerują w możliwość zabudowy działki odwołujących się, jak i sposób korzystania z nich. Niewątpliwe dokonane istotne odstępstwa w stwierdzonym przez organ l instancji zakresie w żaden sposób nie powodują uciążliwości inwestycji i zmiany obszaru oddziaływania na działki sąsiednie. W związku z wykonanymi robotami nie zostały zatem naruszone żadne przepisy materialne, kształtujące interes prawny skarżących w niniejszej sprawie.

Odnośnie przepisów ustawy Prawo Ochrony Środowiska organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie zmiany stanu wód na gruncie i ewentualnych szkodliwych immisji na działki sąsiednie, przeprowadzone zostało przez organ uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez m.in. włączenie do akt dokumentów z postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta K., zakończonego decyzją z 18.10.2012 r., sygn. [...] W decyzji tej, po rozpatrzeniu wniosku K.D. w sprawie dokonania zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] odmówiono nakazania W.N. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wniosek ten dotyczył realizacji na terenie działki nr [...] dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej niezgodnie z zatwierdzonym projektem, co miało skutkować zdaniem skarżącej zmianą stosunków wodnych i niekorzystnym wpływem na działkę nr [...] . W decyzji podniesiono, że zastosowanie art.29 ust.3 ustawy Prawo wodne wymaga stwierdzenia, iż wystąpiła zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwość tej zmiany dla gruntów sąsiednich, a dodatkowo przesłanki te muszą wystąpić łącznie i w związku przyczynowo-skutkowym. Stwierdzono, Iż w rozpatrywanej sprawie brak jest szkodliwości tej zmiany, co znalazło odzwierciedlenie w odmowie przywrócenia działki do stanu poprzedniego. Decyzja Prezydenta Miasta K. z 18.10.2012r została utrzymana w mocy w mocy decyzją SKO w K. z 20.12.2012 r., sygn.[...] . W związku z powyższym interes prawny odwołujących się oparty na przepisach ustawy Prawo Ochrony Środowiska nie został potwierdzony

Na koniec organ odwoławczy podkreślił, iż inicjatywa skargowa H. i J.S. oraz K.D. nie czyniła z nich w sposób automatyczny strony postępowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli osobnymi pismami J. i H.S. oraz K.D. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

:Hv

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości mają interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie wskazują, że proces inwestycyjny związany z realizacją budynków powinien być tak ukształtowany, aby zapewniona została ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. art. 105 k.p.a w zw. z art. 138 § 1pkt3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która to decyzja z uwagi na istnienie po stronie skarżących interesu prawnego jest decyzją niedopuszczalną;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż skarżący podnosili w złożonym odwołaniu, iż w toku postępowania prowadzonego przez

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały przez nich złożone wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które to wnioski zostały całkowicie zignorowane, czego bezpośrednią konsekwencją było pozbawienie Skarżących czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego l instancji;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego wyczerpującej analizy w zakresie istnienia przymiotu strony, która powinna w szczególności opierać się na analizie wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżących w złożonym odwołaniu, a które mogłyby mieć wpływ na ocenę sprawy w ww. zakresie,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny interesu prawnego skarżących jedynie w oparciu o wskazanie odległości przedmiotowego budynku od granicy działki, z pominięciem faktu, iż na gruncie postępowania naprawczego, interes prawny po stronie skarżących może wynikać z przepisów prawa cywilnego, w tym w szczególności z art. 140 i art. 144k.c., - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie faktu, iż określenie oddziaływania obiektu" na nieruchomości sąsiednie winno być rozumiane przez organy nadzoru budowlanego szeroko i nie powinno zamykać się ono co do kwestii zachowania warunków technicznych, ale wobec braku wyraźnego wskazania przepisów, w oparciu o które dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zagospodarowaniu terenu wynikające chociażby z ustawy o ochronie środowiska, ustawy o ochronie przyrody.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , a także przyznania kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ w sposób całkowicie nieuzasadniony pominął większość zarzutów zawartych w odwołaniach. Dokonując oceny istnienia interesu prawnego po stronie skarżących uzasadniającego ich udział w postępowaniu jedynie na podstawie odległości przedmiotowych budynków od granicy działki, organ nadzoru budowlanego naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 kip.a. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony określiły obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jedynie na podstawie budynków zrealizowanych przez inwestora na przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy obszar ten zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym powinien być ustalany w oparciu o całość inwestycji, na którą składają się oprócz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, także garaże, instalacje gazowe, c.o., wodno - kanalizacyjne, wykonany w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym zjazd z dz. nr [...] obr. j.w., a także mur oporowy, którego budowa została przeprowadzona w okresie obowiązującego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących, ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z definicją legalną, wynikającą z art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego należy definiować, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto jak wskazano w odwołaniach katalog podmiotów, które mogą uzyskać status strony postępowania określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężony w stosunku do regulacji wynikającej z art. 28 k.p.a.,

który ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ nadzoru budowlanego II instancji

w zaskarżonej decyzji całkowicie zignorował fakt, iż przepisami prawa materialnego

uzasadniającymi udział skarżących w prowadzonym postępowaniu, jako jego strony, są przepisy Kodeksu cywilnego, a mianowicie art. 140 i art 144 k.c. Przy czym wszelkie nieprawidłowości związane z określeniem kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, uznawane są za naruszenia art. 10 k.p.a. Wreszcie określając obszar oddziaływania obiektu organy nie uwzględniły faktu, iż do przepisów o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także z całą pewnością do przepisów tych, można zaliczyć przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.

W dalszej części uzasadnienia skarżący szczegółowo omówili istotne

odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazali, że odstępstwa w

zakresie warunków wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i winna skutkować przyznaniem właścicielom nieruchomości sąsiednich przymiotu strony. Nadmienili również, że organy nadzoru budowlanego nie poddały ocenie skuteczności zgłoszenia wykonania ogrodzenia, którego celem było uniemożliwienie przedostawania się wód opadowych na teren sąsiedniej działki.

H.S. i J.S. ponownie podnieśli, że działka nr [...] stanowi jedyną drogę dojazdową do nieruchomości będącej ich własnością. Sposób korzystania z przedmiotowej drogi przez inwestora przedsięwzięcia zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie z całą pewnością wpływa na działkę nr [...]. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego przewidywała wykonanie jedynie zjazdu z drogi znajdującej się na działce nr [...] Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zjazd z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] umiejscowiony był w narożu działki nr [...] , na wysokości działki nr [...] . Aktualnie natomiast, zjazd z drogi na działkę objętą inwestycją ma miejsce na wysokości działki nr 13.4 vis a vis jedynego zjazdu na działkę skarżących. Niezgodna z prawem lokalizacja wjazdu na działkę nr [...] spowodowała naruszenie prawa własności Skarżących, gdyż skręt na działkę objętą nową inwestycją wymusza konieczność najeżdżania na działkę nr [...] Powtórzyli także, że murowane zabudowania zlokalizowane na nieruchomości ww. skarżących H.i J.S. znajdują się w granicy z działką drogową nr [...] Mając na względzie zlokalizowanie zabudowań w granicy oraz szerokość drogi dojazdowej (zaledwie 3 m) istnieje duże prawdopodobieństwo zniszczenia zabudowań skarżących, które to zniszczenia -dokumentowane fotografiami załączonymi do wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony -powstały przez samochody ciężarowe wjeżdżające na teren działki nr [...] , gdzie realizowana jest inwestycja.

K.D. podkreśliła, że jej nieruchomość bezpośrednio graniczy z działką, na której zrealizowano inwestycję. Istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej związane jest z faktem, że w związku z dokonanymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego jej nieruchomość znajduje się z obszarze oddziaływania obiektu. Zwróciła również uwagę, że inwestor został zobligowany w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do ochrony świerka rosnącego od strony działki nr [...]. Inwestor umyślnym działaniem w czasie prowadzenia robót budowlanych dokonał uszkodzenia świerka. Takie działanie inwestora narusza również art. 82 ustawy z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przeje odpisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga K.D. jest niezasadna, natomiast na uwzględnienie zasługuje skarga J.S. i H.S.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja W1NB w K. z 29. 03. 2013 r. , którą organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Oceniając legalność tego działania wskazać trzeba, że ww. przepis dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykłe istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., o niedopuszczalności odwołania. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4. 04. 2-13, sygn.. akt II SA/Ol 127/13; wyrok NSA z 5 . 07. 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50; wyrok NSA z 8. 07. 2010 r. sygn. akt l OSK 1192/09 , uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5. 07. 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119)

Mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w ocenie organu II instancji zarówno K.D. j jak J.S. i H.S. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu naprawczym ( prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w zw. z realizacją przez inwestora W.N. dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami i wewnętrznymi instalacjami: wód. -kań., c. o., gaz i elektr. wraz z rozbiórką piwnic na działce nr [...] obr.[...] w K. oraz zjazdem indywidualnym z dz. nr [...] obr. j.w. .- w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. z 12.08.2009 r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę. Z tym stanowiskiem nie zgadzają się strony skarżące, które podnoszą, że są stronami ww. postępowania.

W związku z powyższym należy wskazać, że interes prawny strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego określa się na zasadach ogólnych stosownie do treści art. 28 kpa, który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z 11. 01. 2008 r., sygn. akt H OSK 1828/06; wyrok NSA z 12. 05. 2011 r., sygn. akt ł OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w ocenie Sądu w odniesieniu do K.D. taka sytuacja nie występuje . Nie istnieje bowiem związek między wykonanymi przez inwestora z istotnymi odstępstwami robotami budowlanymi na działce nr [...] , a istniejącymi warunkami na działce nr [...] –stanowiącej własność K.D. które powodowałyby ograniczenia zakresu uprawnień właścicielskich wynikających z treści art. 140 lub art. 144 kc, względnie z przepisów prawa budowlanego. Z analizy akt prawnych wynika co prawda, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora nr [...] tym niemniej w ocenie Sądu należy się zgodzić, ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie można wskazać, że wykonane z odstępstwem roboty budowlane na dz. nr [...] w sposób niedopuszczalny tj niezgodny z prawem ingerują w prawa i obowiązki właścicielki działki nr [...] . Należy podkreślić, ze dla określenia niedopuszczalnego zakresu ingerencji należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, ponieważ interes prawny nie wywodzi się z samej normy art. 28 kpa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zrealizowane z odstępstwami budynki na działce nr [...] znajdują się w znaczne'] odległości od granicy z działką nr [...] ( ok. 11 .70 cm) co oznacza, iż nie naruszają przepisów prawa budowlanego (art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych w tym dotyczących odległości uregulowane w §§ 11-13 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków tech-nicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. nr 75, póz. 690 ze zm.) Uwzględniając odległość w jakiej zrealizowane zostały przedmiotowe budynki na działce nr [...] a także charakter i rozmiary odstępstw w tym podniesienie kalenicy budynków o około 80 cm, powiększenie ich długości o 35 cm i szerokości o ok. 20 cm w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego należy zgodzić się, że obszar oddziaływania zrealizowanych budynków nie ogranicza właściciela działki nr [...] w korzystaniu z ww. nieruchomości (art. 140 kc). Nie można również wskazać, iż zrealizowana inwestycja na działce nr [...] wiąże się z nadużyciem prawa, o jakim mowa w normie z art. 144 kc. Należy zwrócić uwagę, że w bardzo obszernej skardze złożonej przez K.D. nie wskazano na żadne konkretne ograniczenia i negatywne skutki na działce nr [...] związane z wykonaniem przedmiotowych robót, a tym samym postępowanie legalizacyjne prowadzone w sprawie niniejszej nie dotyczy interesu prawnego Skarżącej.

Nadto należy mieć na uwadze, że w sprawie związanej z robotami .budowlanymi wykonanymi z odstępstwem od ww. pozwolenia na budowę na działce nr [...] oczyło się postępowanie zainicjowane przez Skarżącą, która zarzuciła, iż realizacja na ww. działce przedmiotowej inwestycji doprowadziło do zmiany stosunków wodnych i ich niekorzystnym wpływem na działkę nr [...] . Sygnalizowane przez nią uciążliwości związane z realizacją z istotnym odstępstwem budowy na działce nr [...] dotyczyły zatem naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...] i były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 2 Ustawy Prawo wodne, zakończonego wydaniem przez Prezydenta M. K. decyzji z 18.10.2012 r., sygn.[...] ., w której po rozpatrzeniu wniosku K.D. odmówiono nakazania W.N. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W decyzji tej wskazano, że wykonane na działce nr [...] roboty budowlane w tym wywiezienie z terenu działki inwestora gruzu, wykonanie szczelnych zbiorników retencyjnych na wody opadowe z terenu przedmiotowej działki, a także instalacji odwodnienia parkingu oraz monolitycznego ogrodzenia od strony działki nr [...] nie naruszają, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, stosunków wodnych i nie , powodują immisji z terenu działki inwestora. Decyzja Prezydenta Miasta K. z 18.10.2012 r. została utrzymana w mocy w mocy decyzją SKO w K. z 20.12.2012 r. A zatem należy wskazać, że w ocenie Sądu brak przepisu prawa materialnego, z którego K.D. mogłaby wywodzić przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji należy podkreślić, że ponowna ocena skuteczności wykonanych przez inwestora na działce nr [...] robót budowlanych celem zapobieżenia przedostawania się wody na teren dz. nr [...] , nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż były już przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Nadto trzeba zauważyć, że sygnalizowanie przez skarżącą K.D. uszkodzenie przez inwestora rosnącego na jego działce drzewa także nie uzasadnia interesu prawnego K.D. w przedmiotowej sprawie.

Konkludując, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo dokonał weryfikacji interesu prawnego K.D. wskazując, iż w postępowaniu legalizacyjnym nie przysługuje jej przymiot strony, a to ze względu na fakt, iż zarówno w postępowaniu przed organem l jak i II instancji, a także w postępowaniu odrębnym z zakresu prawa .wodnego poczynione ustalenia wykluczyły oddziaływanie przedmiotowej zabudowy na działkę nr [...] w zakresie podlegającym regulacji przez prawo materialne. Podkreślenia wymaga fakt, że ustalając interes prawny w sprawie toczącej się w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane , a zatem na zasadach ogólnych wskazanych w art. 28 kpa nie jest wystarczające samo wskazanie na bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestora z równoczesnym powołaniem przepisów prawa materialnego (budowlanego lub cywilnego). Dla oceny interesu prawnego istotny jest także stan faktyczny umożliwiający jego zidentyfikowanie i zindywidualizowanie. Stąd także w odniesieniu do spraw, w których interes prawny określa się stosownie do art. 28 kpa z zakresu prawa budowlanego istotne jest odniesienie do kategorii obszaru oddziaływania obiektu ( art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). W konsekwencji oznacza to, że interes prawny może przysługiwać również właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcy nieruchomości n ieg ran Jeżących bezpośrednio z działką inwestora, o ile znajdują się one w obszarze oddziaływania zabudowy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7. 77 § 1 i 1x)7 § 3 kpa, gdyż w ocenie Sądu organ uczynił zadość ww przepisom

Odnosząc się natomiast do skargi J.S. i J.S. należy wskazać, iż w ocenie Sądu przysługuje im interes prawny w przedmiotowej sprawie. Analiza akt sprawy, a także zarzuty podniesione w skardze J. i H.S. wskazują , że są oni właścicielami działki nr [...] , oddzielonej od działki nr [...] działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową do drogi publicznej, z której również korzystają. Mając na uwadze fakt, iż jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy, dokonane przez inwestora odstępstwa w realizacji inwestycji na działce nr [...] od zatwierdzonego decyzją z 12. 08. 2009 r. projektu budowlanego dotyczyły m., in. budowy zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr [...] , który został zbudowany na wysokości działki skarżących oraz naprzeciwko zjazdu z działki nr [...] na działkę skarżących. W projekcie zjazd był przewidziany w innym miejscu. Biorąc pod uwagę szerokość drogi nr [...], wynoszącą ok. 3 m, oraz fakt, że budynek gospodarczy na działce pp. J. i H.S. znajduje się w pobliżu granicy z ww. działką drogową należy uznać, że działka nr [...] znajduje się w sferze oddziaływania dokonanej z odstępstwami inwestycji na działce nr [...] , ponieważ inwestycja ta może ograniczyć zagospodarowanie i korzystanie (również w dotychczasowym zakresie) z działki nr [...] , a zatem Skarżącym H. i J.S. przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie. Stanowisko organu odwoławczego, który nie dostrzegł interesu prawnego H. i J.S. jest zatem nie do przyjęcia i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w odniesieniu do skargi K. D. , na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie l sentencji. W odniesieniu do skargi J.S. i H.S. orzeczono jak w punkcie II sentencji mając za podstawę art 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a . O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.