Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 450/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Prószków na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lutego 2006 r., Burmistrz Gminy Prószków wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] nr [...] ustalającą gleboznawczą klasyfikację gruntów na części powierzchni działki nr 76/1 położonej w obrębie Górki, podnosząc zarzut, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w tym zarówno Skarb Państwa, jako właściciel nieruchomości, jak również Gmina jako beneficjent podatku od nieruchomości, dodatkowo stwierdzając, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, tj. ujawniono, że teren działki nr 76/1 położonej w obrębie Górki stanowi poligon wojskowy. W uzasadnieniu swojego wniosku strona zarzuciła, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się bez powiadamiania Gminy Prószków o jego wszczęciu i zakończeniu, tymczasem Gmina ma interes prawny, aby brać udział w toczącym się postępowaniu. Zmiana klasyfikacji gleboznawczej gruntu ma, bowiem wpływ na wymiar podatku od nieruchomości, stanowiącego dochód budżetu Gminy Prószków. Interes prawny Gminy wynika, zatem z konkretnego przepisu prawa – art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącego, iż źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z podatków od nieruchomości. Prowadzenie postępowania z wyłączeniem Gminy stanowiło, w ocenie wnioskodawcy, naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i stanowiło podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 K.p.a. Gmina Prószków zarzuciła nadto, że nie została zawiadomiona w trybie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, jak również wniosła zastrzeżenie, co do prawidłowości trybu postępowania w tej sprawie, a określonego w przepisach § 4 ust. 4, 5, i 6 wskazanego rozporządzenia. Zdaniem wnioskodawcy, nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów dotyczyły także pozbawienia udziału w tym postępowaniu Skarbu Państwa, co również stoi w sprzeczności z art. 28 K.p.a. Gmina dodała, że interes prawny właściciela nieruchomości wynika, nie tylko z przepisów prawa cywilnego, ale również z ustawy z 30 maja1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1711). Dodatkowo – wnioskodawca Gmina Prószków – wskazała, że na jaw wyszły nowe okoliczności, mianowicie teren objęty przedmiotową decyzją nadal stanowi poligon wojskowy, zaś z żadnego dokumentu będącego w posiadaniu organu prowadzącego postępowanie nie wynikało jaka część powierzchni działki została aktualnie zajęta pod czynne obiekty wojskowe i w związku z tym została wyłączona z gleboznawczej klasyfikacji. Gmina Prószków zakwestionowała także zgodność rozporządzenia wykonawczego, na podstawie, którego Starosta Opolski prowadził postępowanie, z ustawą z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na postawie art. 147 i 149 § 3 K.p.a., Starosta Opolski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] nr [...] dotyczącą ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oznaczonych nr działki 76/1 obręb Górki gmina Prószków.

Decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym Starosta Opolski rozpatrzył wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury we Wrocławiu i ustalił gleboznawczą klasyfikację gruntów na części powierzchni działki, ustalając na gruntach dotychczas niesklasyfikowanych, zaliczonych w ewidencji do terenów różnych oznaczonych symbolem "Tr", kontury klasyfikacyjne od numeru 254 do numeru 312. Jako podstawę prawną tej decyzji, organ wskazał art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 98 z późn. zm.) w związku z art. 104 K.p.a.

Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, organ stwierdził, że złożony przez Burmistrza Prószkowa wniosek nie spełnia wymogów uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu zawartemu we wniosku, decyzja Starosty Opolskiego nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach Gminy Prószków. Organ dodał, że powołana we wniosku Zastępcy Burmistrza Prószkowa okoliczność, że zmiana klasyfikacji gleboznawczej ma wpływ na wymiar podatku od nieruchomości, który stanowi dochód gminy potwierdza jedynie, że Gmina ma interes faktyczny a nie prawny w sprawie rozstrzygniętej decyzja ostateczną. Interes faktyczny nie jest przesłanką do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie administracyjnej. Organ zaakcentował, że wznowienie postępowania na żądanie jednostki niebędącej stroną w sprawie z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne i to niezależnie od okoliczności, które mogą stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania z urzędu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona ponowiła zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania rozpoznawczego w sprawie ustalenia klasyfikacji gruntów zawarte we wniosku z dnia 28 lutego 2006 r., dodając, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, nie tylko z powodów wskazanych przez Gminę Prószków, ale z uwagi na zastosowanie przepisów rozporządzenia sprzecznego z ustawą.

Organ odwoławczy – Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Starosty Opolskiego, z [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje na wniosek lub z urzędu. Zanim, więc zostanie wszczęte postępowanie administracyjne na żądanie strony, należy ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie zawsze, bowiem podmiot żądający wznowienia postępowania w świetle prawa jest stroną. Organ wskazał na treść art. 28 K.p.a., który rozstrzyga o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowiąc, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", dodając, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 K.p.a., to interes wynikający z norm prawa materialnego. Pod pojęciem obowiązku należy natomiast rozumieć powinność wynikającą z nakazu lub zakazu, których źródłem są również przepisy prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie można stwierdzić występowania interesu prawnego lub obowiązku, który uzasadniałby przyznanie odwołującemu przymiotu strony. Organ II instancji stwierdził, że Burmistrz Prószkowa nie posiadał legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Opolskiego ustalającą gleboznawczą klasyfikację gruntów na terenie obejmującym działkę nr 76/1 ark. m. 1 obręb Górki, będącej własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Zarządu Infrastruktury we Wrocławiu, podtrzymując stanowisko organu I instancji o istnieniu po stronie Gminy Prószków jedynie interesu faktycznego związanego z wymiarem podatków. Organ II instancji zwrócił uwagę, że prowadzone postępowanie wznowieniowe dotyczyło rozstrzygnięcia wstępnego, jakim jest ocena, czy odwołujący jest jego stroną, dlatego nie jest przedmiotem w tym postępowaniu rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym. Organ odwoławczy wyjaśnił, również, że stosownie do przepisu art. 147 K.p.a. organ ma prawo z urzędu wznowić postępowanie, ale może to uczynić w innym postępowaniu, niezależnie od postępowania wywołanego wnioskiem Gminy Prószków. W przeciwnym wypadku, odmawiając Burmistrzowi Prószkowa przymiotu strony i jednocześnie kontynuując postępowanie w sprawie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ I instancji naruszyłby zasady postępowania administracyjnego, uniemożliwiając stronie wykazanie przed organem II instancji i sądem administracyjnym istnienia interesu prawnego w składaniu wniosku o wznowienie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Prószków wniosła o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia [...] Nr [...] zarzucając naruszenie:

1) art. 10 K.p.a., poprzez niezawiadomienie Gminy Prószków o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niezawiadomienie Gminy Prószków o zakończeniu postępowania dowodowego,

2) art. 107 K.p.a., w szczególności poprzez niewłaściwe oznaczenie stron postępowania w decyzji wydanej przez organ II instancji i wskazywanie jako strony postępowania - Burmistrza Prószkowa lub Urzędu Miejskiego, a nie Gminy Prószków,

3) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności poprzez błędne wskazanie, iż odwołanie w sprawie wniósł Burmistrz Prószkowa, mimo, że faktycznie uczyniła to Gmina Prószków.

W uzasadnieniu skargi Gmina Prószków podniosła, że jako osoba prawna jest legitymowana do jej wniesienia i powinna być stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie działki nr 76/1. Swój interes prawny skarżąca wywodziła z przepisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maj 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 203, poz. 1966). Z treści tych przepisów, wynika zdaniem skarżącej, że podatek od nieruchomości stanowi dochód gminy, natomiast sposób naliczania tego podatku odbywa się w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że zmiana danych w ewidencji gruntów i budynków ma istotne znaczenie dla wymiaru podatku, a to jest podstawą legitymacji Gminy do występowania w sprawie. Skarżąca wywodziła, że inna interpretacja powołanych przepisów byłaby sprzeczna z art. 165 Konstytucji RP, przepis ten gwarantuje samodzielność jednostkom samorządu terytorialnego, nadto zauważyła, iż pozbawienie Gminy Prószków prawa udziału w postępowaniu jest sprzeczne z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji dodając, że postępowanie poddane kontroli sądowej, dotyczy rozstrzygnięcia wstępnego, jakim jest ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania wniosła jednostka będąca stroną w sprawie. Zatem nie zachodzi na tym etapie konieczność wszczynania i rozpatrywania sprawy pod względem prawidłowości wydanej ostatecznej decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, a co za tym idzie zawiadamiania o zakończeniu postępowania dowodowego. Organ nie zgodził się z zarzutem niewłaściwego oznaczenia w decyzji stron postępowania, ponieważ jak wynika z rozdzielnika decyzji, została ona skierowana do Burmistrza Prószkowa, który zgodnie z art. 11a pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest organem gminy i zgodnie z art. 31 ww ustawy kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Gminy Prószków nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Opolskiego z dnia [...], odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego - nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisu art. 149 § 3 K.p.a.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego, regulują formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Wydanie decyzji w sprawie odmowy wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka niebędącą stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Za taką przyczynę formalną w niniejszej sprawie organy orzekające uznały nieposiadanie przez skarżącą przymiotu strony. Ustalenie, że osoba wnosząca o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, prowadzi na etapie, przed wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania, do wydania decyzji odmawiającej wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1987r. IV SA 590/87-ONSA 1987 Nr 2 po. 71, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 420/05 LEX 179224)). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. i przymiot ten przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 Kp.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazano, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, oraz z 15.09.2000 r.IV SA 2328/99 nie publ.). W orzecznictwie dominuje również pogląd, że podstawą interesu prawnego stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest ww interes prawny (tak m.in. wyrok NSA z 8.10.1987 r. IV SA498/87, GAP 1988, Nr 16) W tym miejscu należy zwrócić uwagę na ustawę z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 8, poz. 16), która normuje m.in. w art. 1 pkt 1 - podatek od nieruchomości, określając w przepisie art. 1c, iż organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych w tej ustawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) wynika, że źródłami dochodów własnych gminy są; wpływy z podatków, w tym od nieruchomości. Oznacza to, że gmina w przedmiotowej sprawie związanej ze zmianą klasyfikacji gruntu mogącą mieć wpływ na wymiar podatku, może występować jedynie jako organ podatkowy, a podatnikiem podatku od nieruchomości jest osoba, która faktycznie włada majątkiem. Godzi się zauważyć, że wymiar podatku od nieruchomości powinien być dokonany na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu. Organy ustalające wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ prawidłowo uznał, iż skarżąca Gmina nie jest osobą uprawnioną do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Opolskiego a dnia 14.11.2005 r. ustalającą gleboznawczą klasyfikację gruntów. Podstawą materialnoprawną tego ostatniego orzeczenia był art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000, Nr 100, poz. 1086).

Gmina jako organ podatkowy nie była i nie mogła być stroną postępowania toczącego się w trybie zwykłym. W ocenie Sądu Gmina nie mogła także wykazać interesu prawnego jako strona do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania. Źrodła takiego nie stanowią przepisy ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ani wydane na jej podstawie przez Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i i Gospodarki Żywnościowej rozporządzenie z dnia 17.12.1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) oraz przez Radę Ministrów – rozporządzenie z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Zauważyć warto, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów służy jedynie celom ewidencyjnym, potwierdza istniejący stan faktyczny. A zatem przymiot strony w tym postępowaniu, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje organowi podatkowemu. Twierdzenia skarżącej, że zmiana klasyfikacji gruntów w efekcie doprowadziła do niekorzystnej dla gminy zmiany wysokości zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości, nie stanowią o jej uprawnieniach do żądania wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. Jak bowiem zostało wykazane wyżej, z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane przez skarżącą nie potwierdzają istnienia tej cechy. Przyjęcie przez organ administracji niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

Wobec bezzasadności zarzutów skargi i nie stwierdzenia przez Sąd z urzędu, takich uchybień, które mogłyby skutkować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji skargę należało oddalić.

Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.