Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1533/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1, 17 ust. 1  pkt 4 i art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 7, 77  par. 1, 80  i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c, , 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 lipca 2024 r., znak: SKO-NP-4115-142/24, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. S., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 15 lipca 2024 r., znak: SKO-NP.-4115-142/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz.1429), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2024 r. Nr DŚR-5222-7994-401/24 o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 1 marca 2024 r. Nr DŚR-5222-7994-401/24 Burmistrz Miasta Zakopane orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 16 października 2023 r.

W dniu 15 stycznia 2024 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w którym potwierdzony został fakt sprawowania ww. opieki przez skarżącą. Ustalono, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą leżącą, obłożnie chorą. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga wsparcia i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą można zaliczyć pomoc w dbaniu o higienę, smarowanie całego ciała zapobiegające powstawaniu odleżyn, karmienie, podawanie posiłków oraz leków, zmiana pieluchomajtek, pomiar temperatury, ciśnienia, poziom cukru, oklepywanie, wykonywanie inhalacji. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że opieka sprawowana przez skarżącą jest konieczna i stała. Jednocześnie wskazał, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od 15 maja 2023 r., zatem niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez ww. kryterium określonego w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto matka skarżącej ma czworo dzieci. Skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą zdolną zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki i zaopiekować się matką całodobowo. Organ wskazał jednak, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki ciąży w takim samym stopniu na wszystkich jej dzieciach, a mieszkanie w oddaleniu nie zwalnia tych osób z jego spełniania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca.

Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium, działające jako organ odwoławczy wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na fakt, że strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r. niniejsza sprawa zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Następnie organ powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uznał, skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym okresie niż wymaga tego przepis. Zdaniem Kolegium stanowisko to jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 1 b ww. ustawy stanowił bowiem przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ww. ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności.

Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego art. 17 ust. 1b ww. ustawy nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 stycznia 2024 Kolegium ustaliło, że skarżąca nie pracuje zawodowo, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką (l. 83). Matka jest osobą obłożnie chorą, leżącą. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga sprawowania całodobowej opieki. Skarżąca przez cały czas jest przy matce, jedynie czasami wychodzi na zakupy czy w celu załatwienie recept lub konsultacji lekarskich. Jak podała skarżąca, od ok. 40 lat jej matka cierpi na depresje i leczy się w poradni zdrowia psychicznego. Jest po operacji kolana. Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności o symbolu niepełnosprawności 02-P. Gdy nasilają się symptomy choroby matka skarżącej wymaga szczególnej troski i opieki. Skarżąca oświadczyła, że jest na każde zawołanie matki. Wykonuje następujące czynności typowo opiekuńcze tj.: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (mycie, czesanie, ubieranie), smarowanie całego ciała zapobiegające powstaniu odleżyn, karmienie, przyrządzanie posiłków, przygotowanie i podanie leków, zmiana pieluchomajtek, układanie w łóżku i pomoc przy zmianie pozycji ciała, mierzenie temperatury ciała, tętna i ciśnienia, poziomu cukru, oklepywanie, wykonywanie inhalacji, załatwianie spraw urzędowych. Skarżąca oświadczyła, iż sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką uniemożliwia jej podjęcie pracy, ponieważ matka wymaga pomocy całodobowej i ciągłego nadzoru.

Kolegium wskazało, że z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy z dnia 21 kwietnia 2023 r. wynika, iż skarżąca była zatrudniona w A., G. [...], [...] K., w okresie od 24 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2023 r. a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy bez wypowiedzenia z winy pracodawcy na podstawie art. 55 § 11 Kodeksu pracy. Zatem trudno w tych okolicznościach przyjąć, iż rezygnacja z pracy jak i jej niepodejmowanie spowodowane było koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z ustalonego stanu faktycznego wynika nadto, iż niepełnosprawna prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze skarżącą. Jednak pod tym samym adresem mieszka również druga córka wymagającej opieki, która pracuje zawodowo jednak ma trudną sytuację finansową.

Kolegium wskazało, że należy mieć na uwadze, że czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, wykupywanie i podawanie lekarstw, robienie zakupów, pomoc w ubieraniu, sprzątanie, pranie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z kolei pewne czynności związane z "prowadzeniem domu", tj. robienie zakupów, pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków - wnioskodawczyni wykonuje nie tylko specjalnie dla niepełnosprawnej matki, ale również i dla siebie, chociażby z racji wspólnego zamieszkania i gospodarowania.

W ocenie Kolegium z powyższego bezspornie wynika, że wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, umożliwia podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W istniejącym stanie faktycznym sprawy trudno też przyjąć, iż siostra skarżącej, która nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności i jest osobą aktywną zawodowo, nie jest w stanie współdzielić z odwołującą opieki wykonując część wskazanych wyżej czynności. Czynności te nie wymagają takiego zaangażowania i nakładu czasu, który wykluczałaby jej współudział w opiece nad matką, zważywszy na fakt, iż mieszka pod tym samym adresem. Rodzeństwo ma więc możliwość współdzielić między sobą opiekę nad niepełnosprawną matką. Nadto istnieje możliwość skorzystania z usług opiekuńczych realizowanych przez państwo, tak aby odwołująca nie musiała rezygnować z aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak bowiem wskazują zasady doświadczenia życiowego -w rodzinach wielopokoleniowych - istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Nawet jeśli przyjąć, iż siostra skarżącej z racji trudnej sytuacji finansowej nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki poprzez pomoc finansową - to brak jest jakichkolwiek okoliczności obiektywnych do współdzielenia bezpośredniej opieki wraz z siostrą, które pozwoliłyby na swoiste "anulowanie" tego obowiązku.

Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Jednocześnie Kolegium nie zakwestionowało faktu, iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która niewątpliwie ze względu na wiek i stan zdrowia opieki tej wymaga. Niemniej jednak w niniejszej sprawie istotne jest również to, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do zapewnienia niepełnosprawnej matce opieki i pomocy, bowiem są jeszcze trzy osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną (rodzeństwo skarżącej). Pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji to: córka zam. w miejscu zamieszkania matki, jest osobą aktywną zawodowo, jednak ma trudną sytuację finansową; syn zam. za granicą jest osobą aktywną zawodowo, nie utrzymuje kontaktu z rodziną i nie pomaga finansowo; kolejna córka zam. za granicą również nie utrzymuje kontaktu z rodziną i nie pomaga finansowo. W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Okoliczności, że rodzeństwo skarżącej nie utrzymuje kontaktów z matką, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" ich obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki. Zamieszkiwanie osób zobowiązanych do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu rodzicowi w innej miejscowości niż rodzic nie zwalnia ich z tego obowiązku, bowiem opiekę tę można zapewnić w sposób pośredni poprzez opłacenie osób które opiekę tę będą za nich świadczyć. Z akt sprawy nie wynika, ażeby odwołująca podjęła jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie miejsce zamieszkania rodzeństwa i zobowiązania ich do współudziału w opiece nad matką w sposób bezpośredni lub pośredni.

W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach wymagającej opieki. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku skarżącej nie ma takiej konieczności, a zatem organ postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca, działająca przez zawodowego pełnomocnika zarzuciła Kolegium: - naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, które są jednak osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną, a żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.

Wniosła więc o uchylenie decyzji obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku pełnomocnika skarżącej, zawartego w skardze i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała wprawdzie, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.

Sąd dopatrzył się jednakże naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało, w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia 16 października 2023 r.

Zdaniem Sądu trafna była co do zasady uwaga Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych, a to wobec uznania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Ten aspekt nie był jednakże przyczyna, która zaważyła bezpośrednio na nieprawidłowościach podjętych rozstrzygnięć.

Wydana w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w ocenie Sądu została podjęta, podobnie jak i decyzja organu pierwszej instancji, przedwcześnie, bez wnikliwej, rzetelnej i jednoznacznej oceny w zakresie samodzielności funkcjonowania w życiu codziennym matki skarżącej, a więc okoliczności, które niewątpliwie rzutują na stwierdzenie istnienia, bądź nie, związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, utrzymującej w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.), decyzję organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w sposób który skutkował koniecznością uchylenia tej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji.

W toku postępowania administracyjnego przed organami ustalono, w tym w drodze wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 15 stycznia 2024 r., że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą leżącą, obłożnie chorą. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga wsparcia i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą można zaliczyć pomoc w dbaniu o higienę, smarowanie całego ciała zapobiegające powstawaniu odleżyn, karmienie, podawanie posiłków oraz leków, zmiana pieluchomajtek, pomiar temperatury, ciśnienia, poziom cukru, oklepywanie, wykonywanie inhalacji. Mając na względzie powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że opieka sprawowana przez skarżącą jest konieczna i stała. Jednocześnie z uwagi na niespełnienie kryterium określonego w art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał decyzję negatywną. Nadto matka skarżącej ma czworo, jak stwierdził organ, dzieci. Organ wskazał, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki ciąży w takim samym stopniu na wszystkich jej dzieciach, a mieszkanie w oddaleniu nie zwalnia tych osób z jego spełniania.

Kolegium natomiast podkreśliło, że ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. W tym aspekcie zajęło stanowisko, że czynności opiekuńcze, jakie w większości wykonuje skarżąca przy matce, to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z kolei pewne czynności związane z "prowadzeniem domu", tj. robienie zakupów, pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków - wnioskodawczyni wykonuje nie tylko specjalnie dla niepełnosprawnej matki, ale również i dla siebie, chociażby z racji wspólnego zamieszkania i gospodarowania z matką.

W ocenie Kolegium wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, umożliwia więc podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżącą winno też wspomóc rodzeństwo Jak bowiem wskazują zasady doświadczenia życiowego - w rodzinach wielopokoleniowych - istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka z aktywności zawodowej.

Wobec dokonanych ustaleń za przedwczesne należało jednakże ocenić zdaniem Sądu negatywne stanowisko orzekających organów o braku podstaw do przyznania skarżącej żądanego świadczenia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Co do zasady rację ma Kolegium, że sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Istotnie, jak trafnie podniosło Kolegium, w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.

Tyle tylko, że w ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Kolegium, nie dokonały pogłębionych ustaleń rzeczywistego stanu zdrowia wymagającej opieki matki skarżącej w kontekście jego samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym. W sytuacji ustalenia okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, mianowicie, że matka skarżącej cierpi na depresję i leczy się w poradni zdrowia psychicznego, wymaga konsultacji psychiatrycznej (vide: kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r.; k. 10 akt administracyjnych), rozpoznano u niej otępienie typu Alzheimera oraz zaburzenia depresyjno – urojeniowe, "...okresowe rozp. CHAD ze zmiennymi fazami. W okresach depresji z myślami samobój (...)"(vide: kopia świadectwa lekarskiego z 9 maja 2023 r. . Okoliczności te wymagały zatem pogłębionych wyjaśnień na ile ten stan uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie w życiu codziennym, wymaga i to stałego dozoru skarżącej, a w konsekwencji na ile dyskwalifikuje on jakakolwiek aktywność zawodową skarżącej. W tym zakresie należało rozważyć poszerzenie materiału dowodowy o inną dokumentację medyczną potwierdzająca ten stan rzeczy, a także obrazującą samodzielne funkcjonowanie matki skarżącej w życiu codziennym (wg skali Barthela), czy też inne dokumenty, być może np. opinie specjalistyczne (lekarza psychiatry, psychologa itp.). W tym celu należało skorzystać z instytucji, wskazanej w art. 79a k.p.a., wskazując jakie dowody powinny być jeszcze przedłożone dla wykazania zaistnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 12 lutego 2024 r., lecz zdaniem Sądu, w sposób niewystarczający pouczono skarżącego, i to pomimo, że działa on przez zawodowego pełnomocnika. Art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Organy powinny wykazać się działaniem "dobrej administracji" niezależnie od faktu, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w końcu bowiem obowiązuje organ zasada dążenia do osiągnięcia prawdy obiektywnej (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Dopiero tak zebrany materiał dowodowy da, w ocenie Sądu, odpowiedź, czy i charakter i zakres czynności opiekuńczych niezbędnych do wykonania w ramach sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym matką, mając na uwadze jej dysfunkcje, rzeczywiście uniemożliwia mu aktywność zawodową.

Ponadto istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji nie może samo przez się stanowić negatywnej przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta nie jest zupełnie bez znaczenia, ale chodzi tu o coś innego - wykazanie jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżący) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym ojcem (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23; CBOSA). Pogłębionych ustaleń wymagała wobec tego również i ta kwestia, czy skarżący próbował skontaktować się z rodzeństwem i czy domagał się pomocy od nich, także finansowej na organizację opieki nad ojcem. Jest to zupełnie coś innego niż to, że do akt nie przedłożono dokumentów potwierdzających niemożność wspomożenia przez te osoby finansowo skarżącego. Ten argument Kolegium nie jest więc niewystarczający.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna musza być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, że nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ratio legis pomocy społecznej, podkreślić to należy, polega na jej subsydiarnym charakterze. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, nie sposób pominąć.

W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, nie tylko w aspekcie zgromadzenia wystarczającego, kompletnego materiału dowodowego do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale i w aspekcie braku dokonania oceny tego materiału przez orzekające organy i to w obydwu instancjach, co nakazuje art. 80 k.p.a. w z w. z art. 15 k.p.a.

Podkreślić ponownie należy, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest dokonanie oceny przez orzekające organy poczynionych ustaleń w drodze przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego dowodów, w tym – wywiadu środowiskowego – na ile stan zdrowia wymagającej opieki osoby (w tym wypadku matki skarżącej) ma wpływ, na możliwość samodzielnego funkcjonowania takiej osoby w życiu codziennym i jest tego rodzaju, iż wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową sprawującego opiekę (skarżącego), nawet tą w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy w gospodarstwie rolnym, jak w tym przypadku.

Tej oceny, zdaniem Sądu, nie dokonało w sposób wymagany i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i organ pierwszej instancji. Trudno bowiem uznać za dokonanie oceny kilkuzdaniowe stwierdzenie, co do zakresu i charakteru czynności opiekuńczych be z odniesienia się jednakże do wskazanych powyżej okoliczności rzutujących na stan funkcjonowania matki skarżącej w sposób samodzielny w życiu codziennym związanych z aspektami psychiki opiekowanej

Zwrócić należy też uwagę orzekającym organom, że należy się posługiwać przywoływanymi orzeczeniami sądów administracyjnych w dyskursie prawniczym, na poparcie swojej argumentacji, czy też wykładni mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, czy procesowego, a właściwie mówiąc norm prawnych w nich wysłowionych. Należy jednak przywoływać te spośród orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, jak niniejsza sprawa.

Podniesienie bowiem argumentu w tej sprawie, że: "... czynności takie jak: ubieranie, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, sprzątanie, pranie, załatwianie spraw urzędowych, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Czynności te to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu" - nie jest wystarczające by uznać kategoryczne stwierdzenie Kolegium braku istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Po prostu, rzeczą organów było to ocenić z punktu widzenia posiadanej wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie chodzi tutaj rzecz jasna o podważanie stanowiska wyrażonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, lecz właśnie rolą właściwych w tym zakresie organów pomocowych, orzekających w tego rodzaju sprawach, jest ustalenie owego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Różna jest bowiem sytuacja zdrowotna osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, jak zresztą samo podkreśliło Kolegium, a to właśnie organy administracji właściwe w tego rodzaju sprawach muszą stwierdzić, że czy z uwagi na ten stan zdrowia, który wymaga takich a nie innych czynności opiekuńczych co do zakresu i charakteru, że wykluczona jest jakakolwiek aktywność zawodowa sprawującego opiekę – w konsekwencji więc czy istnieje, bądź nie, związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub innego rodzaju zatrudnienia lub niepodejmowaniem aktywności zawodowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna muszą być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, iż nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie chodzi tu bynajmniej o to, że muszą być one wykonywane nieprzerwanie i przez 24 godziny na dobę. Ani organ, ani też Sąd tak nie twierdził i nie twierdzi. Mogą być przerwy w wykonywanych czynnościach lecz muszą być one rozciągnięte w czasie w takim znaczeniu, że są ciągle wykonywane w sensie ich długotrwałości, a po drugie, są tego rodzaju, iż niweczą jakąkolwiek aktywność zawodową wnioskującego o świadczenie. W rozpoznawanej sprawie kluczowa była zatem ocena organów, na ile kwestie psychiczne uniemożliwiają, po pierwsze, skarżącej aktywność zawodową z uwagi na konieczność sprawowania dozoru, co podnosiła i po drugie, wykluczają samodzielne funkcjonowanie matki skarżącej w życiu codziennym.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium jest nieprawidłowa z tegoż względu, że o ile w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma uprawnienie do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego niż to uczynił organ pierwszej instancji wobec dewolucji kompetencji na skutek wniesionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, to nie można jednakże tracić z pola widzenia przy ocenie prawidłowości działania organu odwoławczego w tym zakresie kwestii, czy zgromadzono w sprawie wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, czy też wymagał on uzupełnienia o istotne dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, okoliczności, a także i tego, czy organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji przy kompletnym i wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia materiale dowodowym, ocenił te dowody prawidłowo każdy z osobna. Fundamentalna naczelna zasada postępowania administracyjnego – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nakazuje bowiem dokonanie dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez każdy z organów w danej instancji, w tym dokonania oceny dowodów przez każdy z tych organów. W niniejszym przypadku, oceny dowodów, analizując motywy decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dokonał organ pierwszej instancji.

Ratio legis pomocy społecznej, podkreślić to należy także z całą mocą, polega na jej subsydiarnym charakterze. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, także nie sposób pominąć.

Organy powinny zająć swoje stanowisko odnosząc się do indywidualnej sytuacji faktycznej w danej sprawie, w szczególności aspektów zdrowotnych i ich wpływu na samodzielne funkcjonowanie osoby wymagającej opieki w żuciu codziennym. Podkreślić przy tym także trzeba, że nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności przez opiekuna, lecz przeszkodę życiowo - organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki (jak to por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 maja 12024 r., sygn. akt IV SA/Po 296/24; LEX nr 3723256). Trafnie zatem zwrócił uwagę Tamtejszy Sąd na wskazany powyżej aspekt, że powyższej oceny należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca, powołując się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1637/22.

Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1, 80 w zw. z, 75 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Kolegium nie mogło więc skorzystać z przyznanych mu, jako organowi odwoławczemu, kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji.

W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy, stosownie do postanowień art. 153 P.p.s.a., uwzględnią powyższe stanowisko Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że sprawa skarżącej powinna być rozpoznana przez organ na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Z uwagi na użyte w przepisie sformułowanie "powstania prawa", a nie "ustalenia prawa" konieczne jest zastosowanie przepisów dotychczasowych, mimo braku wydania decyzji przed dniem 31 grudnia 2023 r. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. (tak jak skarżąca) oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Wskazać należy, że to czy skarżąca je spełnia należy już do istoty sprawy, która wobec wadliwego zastosowania przepisów prawa procesowego nie została rozstrzygnięta (tak słusznie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 552/13).

Skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.