Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1374/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 3; art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Nina Beczek, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOX/759/Po/22 w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 maja 2022 r. nr KOX/1017/Po/17; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 23 maja 2023 r. nr KOX/759/Po/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 26 maja 2022r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 maja 2022r. nr KOX/1017/Po/17 w przedmiocie zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Oświadczeniem z dnia 9 grudnia 2016r., doręczonym w dniu 22 grudnia 2016r., Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 78 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 i 2a w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.) wypowiedział [...] dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 1951 m2 ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2016r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2017r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej wynoszącej 1% wartości gruntu i ustalenie nowej stawki wynoszącej 3% jest związane z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wskazał, że zachowana zostaje dotychczasowa wartość gruntu.

Organ podał następnie, że w dniu 20 stycznia 2017r. wpłynął wniosek użytkownika wieczystego z dnia 17 stycznia 2017 r. złożony na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3%, jest nieuzasadnione. Wnioskodawca podniósł, że nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, uzasadniającej zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zmiana stawki procentowej jest niczym nieuzasadniona.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2022r. nr KOX/1017/Po/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a orzekło zwrócić podanie z dnia 17 stycznia2017r. [...]. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019r.). Od dnia 15 sierpnia 2019r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości.

[...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem 10 maja 2022r. nr KOX/1017/Po/17, z zachowaniem ustawowego terminu. Wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się ze zwrotem podania.

Zdaniem SKO, po ponownym rozpoznaniu sprawy. brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia 10 maja 2021r. Organ odwołał się do treści art. 66 § 3 k.p.a., a następnie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r. poz. 344 ze zm.) wskazując, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 ww. ustawy. Następnie odwołał się i przytoczył treść art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019r., zgodnie z którym jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Organ podał, że omówiony stan prawny uległ zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Ustawą tą wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego (art. 10 pkt 5). Stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. W myśl art. 73 ust. 2d tej ustawy, właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona (art. 73 ust. 2f ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ podał, że ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych. Zdaniem organu niezamieszczenie w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych winno zatem prowadzić do wniosku, że ustawodawca zrezygnował z wprowadzenia wyraźnego rozróżnienia, do jakich stanów faktycznych przepis ten powinien mieć zastosowanie, a w jakich nie należy go stosować. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy, procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, który dążył - jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364) do skrócenia procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Z tych przyczyn organ uznał, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować nie tylko do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, ale również do tych, które powstały wcześniej, lecz nadal - pod ich rządami - trwają. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92 (OTK 1993/1/6) zasada bezpośredniego działania nowej ustawy polega [...] na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo według nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane. Z powyższych powodów SKO ponownie rozpoznając sprawę podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie i brak przepisów przejściowych powoduje, że wniosek [...] złożony na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019r.), nie może zostać rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości kolegium w tego rodzaju sprawach. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Powoduje to konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] (skarżąca) zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wypływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, a zamiast tego dokonanie zwrotu wniosku skarżącej z dnia 17.01.2017 r. o ustalenie w oparciu o przepis art. 66 § 3 kpa, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem postępowanie o zmianę stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało wszczęte przez skarżącą w dniu 20.01.2017 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13.06.2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (wejście w życie 15.08.2019 r.), na mocy której to ustawy znowelizowano treść ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 73 ust 2 i art. 73 ust. 2d, stanowiące o tym, iż organem właściwym do rozpoznania ww. spraw stał się sąd powszechny z uwagi na miejsce położenia nieruchomości, a nie SKO, co prowadzi do wniosku, iż wraz z wejściem ww. przepisów w życie postępowanie przez SKO stało się bezprzedmiotowe i winno zostać zakończone wydaniem decyzji merytorycznej, tj. umorzeniem postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 § 3 kpa poprzez jego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i dokonanie zwrotu wniosku o ustalenie Skarżącego z dnia 17.01.2017 r. w oparciu o ww. przepis, w sytuacji gdy organ winien umorzyć postępowanie, albowiem zmiana przepisów art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła po zainicjowaniu postępowania przed SKO przez skarżącą, co skutkowało brakiem dalszej drogi administracyjnej i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym stosownie do brzmienia art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami-tak też wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.01.2023 r. w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 2400/22: "Taką decyzję należałoby wydać, gdyby do zmiany art. 73 GospNierU w opisanym wyżej kształcie doszło dopiero po wszczęciu przed Kolegium postępowania o ustalenie zasadności zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej. Ujawniony w toku postępowania następczy brak drogi administracyjnej obligowałby wówczas organ do zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej poprzez jego umorzenie, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 GospNierU);

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10.05.2022 r., sygn. akt: KOX/1017/Po/17, pomimo że postanowienie to naruszało art. 105 § 1 kpa i art. 66 § 3 kpa z przyczyn wskazanych powyżej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu wg norm przepisanych; uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10.05.2023 r. w sprawie o sygn. akt: KOX/1017/Po/17 w przedmiocie zwrotu podania, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niesporne w niniejszej sprawie jest, że oświadczeniem z dnia 9 grudnia 2016r., doręczonym w dniu 22 grudnia 2016r., Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział [...] dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 1951 m2 ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2016r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2017r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. [...] 20 stycznia 2017r złożyła wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie stawki procentowej jest nieuzasadnione.

Sporne natomiast jest między stronami czy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309)., którą wprowadzono do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego (art. 10 pkt 5) organ winien zwrócić podanie użytkownika wieczystego, złożone przed wejściem w życie tych zmian, na podstawie art. 66 § 3 kpa czy tez umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe – art. 105 §1 kpa.

Na wstępie wyjaśnić zatem należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2019 r. art. 73 ust. 2 ugn przewidywał, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn – tryb zaskarżenia przed Kolegium.

15 sierpnia 2019 r. na podstawie powołanej wyżej ustawy z 13 czerwca 2019 r. doszło do istotnej zmiany stanu prawnego w zakresie procedury zmiany stawek procentowych opłat rocznych i trybu ich zaskarżenia. Zgodnie z art. 73 ust. 2 w nowym brzmieniu, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Przepis ten stosuje się odpowiednio do udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej m.in. w przypadku zmiany sposobu korzystania z lokalu (art. 73 ust. 2a ugn). W przypadku, gdy z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego wystąpił właściwy organ według obecnie obowiązującego art. 73 ust. 2d ugn organ ten przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Art. 73 ust. 2f ugn przewiduje, że stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona.

Ustawodawca jednocześnie w ustawie zmieniającej, w zakresie zmian dokonanych w art. 73 ugn, nie przewidział przepisów przejściowych, jeżeli chodzi o procedurę zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonywaną przez organ właściwy na skutek zmiany celu użytkowania wieczystego, która to zmiana następuje ze skutkiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Wobec tego do wszystkich spraw dotyczących zmian wysokości stawek procentowych opłat rocznych, które zostały zainicjowane przez organ właściwy po 15 sierpnia 2019 r., stosuje się przepisy art. 73 ugn w nowym brzmieniu. Oznacza to, że 15 sierpnia 2019 r. ustawodawca bezwarunkowo i definitywnie zrezygnował z przewidzianego wcześniej w art. 78 w zw. z art. 73 ust. 2 ugn administracyjnego trybu zaskarżenia (przed Kolegium) dokonanych przez organ właściwy zmian wysokości stawek procentowych opłat rocznych na rzecz przewidzianego w art. 73 ust. 2d ugn sądowego trybu zaskarżenia (przed sądem powszechnym) zmian wysokości stawek procentowych opłat rocznych.

Niemniej jednak w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione przed 15 sierpnia 2019 r. a mianowicie 20 stycznia 2017 r. co oznacza, że SKO błędnie zwróciło podanie na podstawie art. 66 § 3 kpa wskazując, że aktualnie w sprawie dokonanej przez organ właściwy zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej właściwy jest sąd powszechny, co wynika z art. 73 ust. 2d ugn, a nie tryb zaskarżenia prze Kolegium Zasadne jest tym samym stanowisko skarżącego, że wobec następczego braku drogi administracyjnej wobec zmiany przepisów organ zobligowany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ugn). Do zmiany art. 73 ugn doszło bowiem po wszczęciu przed SKO postępowania o ustalenie zasadności zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w sentencji.