Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2611/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 407/12 w sprawie ze skargi M. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku K. i T. W., Burmistrz O. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D., gmina O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczo-garażowego oraz budynku gospodarczego ([...]). Decyzja została wydana w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. (w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r.), Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. (w zakresie urządzeń melioracyjnych - postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r.), Starostwem Powiatowym w P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych - postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r.).

W dniu 25 sierpnia 2011 r. M. w K., zwany dalej: "M.", złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza O. z dnia [...] marca 2010 r. podnosząc, że został pominięty w przeprowadzonym postępowaniu, chociaż powinien być stroną tego postępowania.

O wydanej decyzji Dyrektor M. powziął wiadomość w dniu 17 sierpnia 2011 r. w Urzędzie Miasta i Gminy O..

We wniosku wskazano, że działka nr [...] obrębu D. położona jest na terenie M. oraz obszaru Natura 2000 "P." [...]. Dla terenu działki zastosowanie mają ograniczenia wynikające z rozporządzenia Nr 9 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie M. (Dz. Urz. [...]), zwanego dalej: "rozporządzeniem Wojewody", oraz art. 33 ust. 1 i art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwanej dalej: "u.o.p.", art. 6, 7 i 10 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory, a także art. 4 ust. 4 Dyrektywy Ptasiej. Przedmiotowej działki dotyczy nadto zakaz zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora S., wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody. W ocenie wnioskodawcy wątpliwości budzi prawidłowość wyznaczenia 100-metrowej strefy odległości od linii brzegowej jeziora.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Burmistrz O., decyzją z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwaną dalej: "k.p.a.", art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwaną dalej: "u.p.z.p.", odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pomimo pominięcia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym M., będącego stroną, nie zachodzi podstawa do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Podniesione we wniosku o wznowienie okoliczności związane z położeniem działki nr [...] w D. w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora S. i istnieniem w tym miejscu siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory zostały uwzględnione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy wydawaniu prawomocnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji. W postanowieniu tym organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z zakazami wymienionymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody. Biorąc pod uwagę wielkość obszaru Natura 2000, niewielką skalę planowanego przedsięwzięcia oraz fakt, że jego realizacja będzie związana z kontynuacją rolniczego wykorzystania gruntów na tym terenie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że zamierzenie to nie będzie miało wpływu na gatunki ptaków chronionych na tym obszarze oraz ich siedliska, a tym samym jego realizacja nie jest sprzeczna z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Po rozpatrzeniu odwołania M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji oraz stwierdziło, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] marca 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówiło jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że biorąc pod uwagę zadania Dyrektora M. zawarte w przepisach ustawy o ochronie przyrody oraz fakt zlokalizowania działki nr [...] obręb D. na terenie tego parku, M. był stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza O. z dnia [...] marca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczącej lokalizacji zabudowy siedliskowej. Ponieważ nie uczestniczył w tym postępowaniu jako strona, to zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ wskazał również, że Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednak na skutek wniesionego zażalenia przez inwestora, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a zamierzenie inwestycyjne zostało uzgodnione. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Zatem podnoszone przez M. we wniosku o wznowienie okoliczności były rozważane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako organu uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. było wiążące dla organu podczas wydawania decyzji z dnia [...] marca 2010 r., ponieważ nie zostało wniesione na nie zażalenie. Również we wznowionym postępowaniu, postanowienie to nadal jest wiążące. W tej sytuacji bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia, nie można we wznowionym postępowaniu uchylić decyzji z dnia [...] marca 2010 r. z powodu innej oceny zagadnienia materialnoprawnego z zakresu właściwości rzeczowej przynależnej regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska jako organowi uzgadniającemu. Oceniając ponownie merytorycznie to zagadnienie materialnoprawne organy naraziłyby się na zarzut nieważności rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów o właściwości. W tej sytuacji organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, wyrażonym w kwestionowanej decyzji, jednakże nie zaakceptował podjętego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem w sprawie zaszła przesłanka wznowieniowa - M. będąc stroną bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, to właściwe rozstrzygnięcie powinno być oparte na art. 151 ust. 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że realizacja inwestycji na działce nr [...] w obrębie D. jest sprzeczna z zakazem wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wskazano, że w załączniku mapowym do decyzji, stanowiącym jej integralną część, zaznaczono 100 m odległość miejsca inwestycji nie od brzegu jeziora, lecz od granicy działki inwestora, która przebiega tuż przy linii wody jeziora. Jak wywodzono, zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie linia brzegu jeziora jest wyraźnie zaznaczona, w terenie jak i na mapie geodezyjnej jako linia przerywana na wysokości rzędnej między 120,2 a 122,1 m n.p.m. na wysokości przedmiotowych działek nad skarpą jeziora, u podnóża której lustro wody znajduje się na poziomie rzędnej 115,6 m.

Zdaniem strony skarżącej, realizacja inwestycji w tym miejscu doprowadzi do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, co spowoduje złamanie zakazu wprowadzonego w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody. Poza tym strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż w rozpoznawanej sprawie w wyniku wznowienia mogłaby jedynie zostać podjęta decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] marca 2010 r. nie została M. przesłana i tym samym uniemożliwiono mu wniesienie odwołania, a także złożenie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. M. nie mógł również na te rozstrzygnięcia wnieść skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca wskazała, że gdyby skorzystała z tych środków zaskarżenia, to Burmistrz O. nie mógłby wydać identycznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w 100-metrowym pasie od linii brzegowej jeziora S..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił uwagę, że kwestie ograniczeń wynikające z ochrony przyrodniczej terenów, na których planowana jest inwestycja oceniane przez organ współdziałający - w tym przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska, z którym właściwy organ uzgadnia planowaną inwestycję (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) - nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obecnie prawo do wniesienia zażalenia na postanowienia wydawane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organ współdziałający przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ponieważ w postępowaniu wznowieniowym organy rozpoznają sprawę i wydają rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów, to zażalenie na wydane przez organ współdziałający - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. - postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. nie przysługiwałoby M., nie jest on bowiem inwestorem. Sąd wskazał, że skoro postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] lutego 2010 r. pozostaje w obrocie prawnym, to jest ono wiążące dla organu rozstrzygającego sprawę główną.

W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd I instancji uznał za nietrafny zarzut strony skarżącej dotyczący realizacji inwestycji w 100-metrowym pasie od linii brzegowej jeziora S.. Zakwestionował bowiem stanowisko strony skarżącej, że linia brzegowa jeziora, w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, przebiega na wysokości 122 m n.p.m. po brzegu skarpy, która znajduje się na terenie działki inwestora, ponieważ, jak wynika z mapy geodezyjnej linia brzegowa jeziora została wyraźnie zaznaczona na mapie geodezyjnej na wysokości 116 m n.p.m. (k. 117 akt adm.). Tym samym zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu I instancji, nie narusza wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, bowiem w tym wypadku wskazany teren planowanej inwestycji znajduje się poza 100 metrowa strefą ochronną od linii brzegowej.

Sąd I instancji nie przychylił się również do zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody, zawierającego zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, ponieważ z wyjaśnień inwestora wynika, że na terenie planowanej inwestycji różnice poziomu sięgają jedynie do 0,5 m, co potwierdza powołany wyżej załącznik graficzny nr 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sąd stwierdził, że z zaznaczonego terenu wskazanego do realizacji inwestycji wynika niezbicie, że różnice w poziomie terenu kształtują się w przedziale od 131, 6 m n.p.m. do 132,1 m n.p.m.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. z siedzibą w K., zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie lub ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz decyzji Burmistrza O. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], a także postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. uzgadniającego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) obrazie przepisów art. 16 ust. 1 i art. 17 ust.1 u.o.p., a w szczególności przepisów poprzez złamanie zakazów wynikających z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody,

b) obrazie przepisów art. 33 ust. 1. i ust. 3 u.o.p.,

c) obrazie przepisów art. 5 pkt 8 u.o.p.,

d) obrazie art. 73 ust.1 pkt 1) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, j.t.), zwaną dalej: "u.p.o.ś.",

e) obrazie art. 5 i 74 Konstytucji RP,

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm)., zwaną dalej: "p. p. s. a.",.tj.:

a) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 135 tej ustawy, przez:

– nie wzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze,

– nie zastosowanie przewidzianych ustawą (p.p.s.a.) środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów administracyjnych, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga,

b) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 142 k.p.a. przez oddalenie skargi M. i utrzymanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji - Burmistrza O. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy działki o nr [...], położonej w obrębie D., gmina O., chociaż postępowanie administracyjne organu I i II instancji oraz organu współdziałającego (RDOŚ O.) było dotknięte wadami, wymienionymi we wspomnianych przepisach.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że Sąd I instancji wyraził błędny pogląd, że nie naruszono zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody zabraniającego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, wskazując, że w decyzji Burmistrza O. na załączniku mapowym w skali 1:1000, stanowiącym integralną część decyzji, zaznaczono 100 m odległość miejsca inwestycji nie od brzegu jeziora S., lecz od granicy działki inwestora, która przebiega tuż przy linii wody jeziora.

Wywodzono, że ma w sprawie zastosowanie art. 15 ust 5, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.w.", stanowiący, że jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią, albowiem linia brzegu jeziora S. jest wyraźnie zaznaczona, zarówno w terenie, jak i na mapie geodezyjnej jako linia przerywana - krawędź skarpy jeziornej, na wysokości rzędnej między 130,0 m n.p.m. a 132,1 m n.p.m. na wysokości przedmiotowej działki nr [...] obrębu D., u podnóża której to skarpy lustro wody znajduje się na poziomie rzędnej 115,6 m.

Podniesiono, ze pomimo wskazania przez M. w odwołaniu takiej interpretacji zagadnienia, Sąd I instancji przyjął za linię brzegu jeziora S. rzędną 116 m n.p.m. Tymczasem zgodnie z prawem wodnym jest to podnóże skarpy jeziornej, na krawędzi której znajduje się właściwy brzeg jeziora, co powoduje, że inwestycja realizowana byłaby w odległości mniejszej aniżeli 100 m od linii brzegowej jeziora S..

Wywodzono również, że samorządowe kolegium odwoławcze niezasadnie uznało, że skoro postanowienie uzgadniające jest niezaskarżalne, to nie może być przez organ odwoławczy oceniane, a tymczasem w takiej sytuacji zastosowanie powinien mieć przepis art. 142 k.p.a. Wytknięto wadliwość przyjęcia przez Sąd I instancji, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., jest postanowieniem niezaskarżalnym dla innych stron, z wyjątkiem inwestora, albowiem oznacza to, że strona postępowania jest pozbawiona prawa do sądu w zakresie, którego dotyczy uzgodnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. i K. W. powołali się na wydane w ich sprawie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] kwietnia 2009r nr, [...], który stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zakazami wymienionymi w § 3 ust.1 rozporządzenia Wojewody oraz uznał, że z uwagi na niewielką skalę przedsięwzięcia oraz fakt, że jego realizacja będzie związana z kontynuacją rolniczego wykorzystania gruntów na tym terenie, przedsięwzięcie to nie będzie miało wpływu na gatunki ptaków chronionych na tym obszarze oraz ich siedliska, a tym samym jego realizacja nie jest sprzeczna z art.33 ust.1 u.o.p. Poza tym stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu może być wymagane, a zabudowa wyznaczona jest z zachowaniem 100 m strefy ochronnej od prawnej linii jeziora S. /geodezyjnej/ z czym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3.07.2012r o sygn. ll SA/Ol 407/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.

Jednakże wnoszący skargę kasacyjną konstruując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wskazał jakiego konkretnie naruszenia prawa Sąd nie wziął pod uwagę i jakich przepisów nie zastosował. Przy braku powiązania zarzutu naruszenia omawianego przepisu z naruszeniem konkretnej normy prawnej, wskazany zarzut nie może być usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie w niej wymienione, jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Podobnie też, wnoszący skargę kasacyjną składając zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., nie wskazał jakich środków nie zastosował Sąd I instancji celem usunięcia naruszenia prawa, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podjęcie merytorycznej analizy tego zarzutu.

Nie można było uwzględnić przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 142 k.p.a., przez oddalenie skargi. Przedstawiając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wywiódł, że argumentacja skierowana przeciwko postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy winna być rozpoznana przez organ II instancji wraz z odwołaniem, a odmowa rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organ odwoławczy narusza podstawowe zasady procedury oraz zasady konstytucyjne.

Sąd kasacyjny, na podstawie analizy akt sądowych, nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji w zakresie nie rozpoznania sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i nie dokonania właściwej oceny tego materiału.

Sąd I instancji słusznie nie podważył legalności oparcia się organów administracyjnych na postanowieniu organu współdziałającego - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. uzgadniającego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, bez samodzielnego badania kwestii ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość. Podkreślić należy, że pomimo pomocniczego charakteru postępowanie uzgodnieniowego, jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Należy wskazać, że od dnia 17 lipca 2010 r. wprowadzono regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ustawodawca celowo i świadomie pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 937/12).

W świetle powyższego wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 142 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie zakwestionowanych przepisów Konstytucji R.P., ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody. Tymczasem przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga określenia, czy naruszenie konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego polega na błędnej jego wykładni, niewłaściwym zastosowaniu, czy też – choć ww. artykuł tego wyraźnie nie stanowi - niezastosowaniu kwestionowanego przepisu. Ponadto nie wskazano pełnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 74 Konstytucji R.P., art. 17 ust 1 oraz art. 33 ust 1 u.o.p. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjna i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tych zarzutów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano natomiast, że jej autor upatruje naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w uznaniu przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja nie narusza zakazu, tj. budowy nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych, co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do powyższego zarzutu.

Zarzut ten nie jest zasadny. Jak wynika z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych obszarów, niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Oznacza to, że organ uzgadniający dokonując uzgodnienia, o którym mowa w ww. przepisie, bierze pod uwagę wszystkie ograniczenia wnioskowanej zabudowy wynikające z przepisów ustawy o ochronie przyrody, a organ prowadzący postępowanie o warunki zabudowy jest związany postanowieniem organu uzgadniającego.

Wynikające więc z powyższych przepisów kwestie objęte są uzgodnieniem, łącznie z problemem odległości linii brzegowej od inwestycji, o którym to problemie wypowiedział się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...].04.2009 r., stwierdzając, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć enumeratywnie wymienionych w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia wojewody.

Jakkolwiek Sąd I instancji odniósł sie merytorycznie do zarzutu naruszenia omawianego przepisu, stwierdzając, że teren planowanej inwestycji znajduje się poza 100 metrowa strefą ochronną od linii brzegowej, to jednak zajęcie przez ten Sąd stanowiska w omawianej kwestii, nie miało wpływu na wynik sprawy.

W świetle powyższego, należało uznać, że zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody nie jest zasadny.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

J