Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 114/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Babiak z dnia 2 lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Babiak a Burmistrzem Miasta i Gminy Swarzędz przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Babiak jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Babiak w piśmie z 2 lipca 2021 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy Swarzędz w sprawie wniosku M. S., o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Swarzędzu przesłał wniosek M. S. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Babiaku, jako do organu właściwego wskazując, że jest ona zameldowana na terenie Gminy Babiak.

Wójt Gminy Babiak, wskazał, że M. S. 21 maja 2021 r. trafiła do szpitala w K. Po powrocie [pic]ze szpitala została zabrana do córki do P. a obecnie zamieszkuje u córki w Swarzędzu. Tam będzie tworzyć centrum swoich spraw życiowych, koncentrować w tej gminie swoją aktywność życiową. Także w Gminie Swarzędz stara się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z tego względu, wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w Swarzędzu. Zgodnie z oświadczeniem telefonicznym A. K., córki M. S. z 2 czerwca 2021 r., M. S. ze względu na zły stan zdrowia nie może sama funkcjonować i wymaga opieki całodobowej, w związku z czym niemożliwy jest jej powrót do miejsca zameldowania, tj. [...], [...] Babiak.

Wójt podkreślił, że na prawną konstrukcję zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. Przez pojęcie "zamiar" należy rozumieć nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia [pic]okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach [pic]zainteresowanej osoby. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że [pic]określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.

Dlatego też, Wójt Gminy Babiak, wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", a także przepisy dotyczące miejsca zamieszkania zawarte w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", wyraził stanowisko, że właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz.

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz w odpowiedzi na wniosek wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Wójta gminy Babiak jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. S. o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Zdaniem Burmistrza, miejscem zamieszkania wyżej wymienionej jest gmina Babiak, gdzie mieszkała od ponad 60 lat i gdzie ma mieszkanie własnościowe. Na ten fakt wskazuje także decyzja GOPS w Babiaku z [...] stycznia 2021 r., przyznająca pomoc M. S. w formie usług opiekuńczych do 31 grudnia 2021 r. Przyznanie usług do końca 2021 roku oraz fakt, że M. S. nie wniosła odwołania od tej decyzji potwierdza, że nie planowała i nie chciała zmienić swojego miejsca zamieszkania, a przedmiotowe usługi opiekuńcze miały być świadczone właśnie w miejscu jej zamieszkania. Jak wynika z art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s., w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej [pic]rozstrzygnięcia będzie gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej [pic]kierowania do domu pomocy społecznej.

Po opuszczeniu szpitala, z uwagi na stan zdrowia po dwa tygodnie przebywała u każdej z córek. Aktualnie, tymczasowo przebywa w prywatnym Domu Pomocy Społecznej w K. Trudno uznać za miejsce zamieszkania dwutygodniowy pobyt u rodziny spowodowany złym stanem zdrowia. Ponadto, córka wnioskodawczyni w oświadczeniu z 20 lipca 2021 r. wskazała, że rodzinie zależy na umieszczeniu M. S. w państwowym domu pomocy społecznej (w L.), którego brak jest na terenie gminy Swarzędz, a koszty pobytu w prywatnym domu pomocy społecznej przekraczają możliwości finansowe rodziny. M. S. podtrzymała wolę umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w L. w pisemnym oświadczeniu, które wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w Swarzędzu 26 sierpnia 2021 r.

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz podkreślił również, że Dom Pomocy Społecznej w K., w którym przebywa obecnie M. S., jest prywatnym domem opieki. Pobyt w prywatnym domu pomocy społecznej nie wymaga skierowania na podstawie art. 65 ust. 1 u.p.s. Ponadto, zgodnie z art. 101 ust. 2a u.p.s., "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu." Fakt przebywania w prywatnym domu pomocy społecznej nie stanowi o zamiarze stałego pobytu w danym miejscu tym bardziej, że zainteresowana oraz jej rodzina oświadcza, że M. S. chce zostać umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w L., który znajduje się poza obszarem gminy Swarzędz. To wszystko wskazuje, że M. S. nie wiąże swojej przyszłości z gminą Swarzędz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej.

Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.

Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 15 lit. b i pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie pomiędzy Wójtem Gminy Babiak a Burmistrzem Miasta i Gminy Swarzędz zaistniał negatywny spór o właściwość.

W sprawie strony nie kwestionują, że M. S. mieszkała do tej pory w [...], [...] Babiak. Spór dotyczy ustalenia, czy kolejne miejsca pobytu M. S. miały wpływ na zmianę miejsca zamieszkania, co przesądziłoby o właściwości miejscowej organu mającego wydać decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 K.c. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem, sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 152/14, 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OW 225/14 i 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OW 145/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że centrum życiowe M. S., zanim trafiła do szpitala z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia, skoncentrowane było w [...]. Tam mieszkała, była zameldowana i otrzymywała świadczenia pomocy społecznej (w aktach sprawy znajdują się decyzje przyznające usługi opiekuńcze od [...] czerwca 2018 r., przyznano je również ostatnią wydaną decyzją do 31 grudnia 2021 r.). Pobyt w szpitalu, a następnie u córek w P. i w Swarzędzu, związany z brakiem możliwości samodzielnego zadbania o siebie, nie nosi cech zamiaru stałego pobytu. Wniosek o skierowanie M. S. do domu pomocy społecznej z 13 czerwca 2021 r. potwierdza ten pogląd. Od samego początku, Dom Pomocy Społecznej w K. wskazywany był jako tymczasowy (tak w oświadczeniu córki, A. K. z 16 czerwca 2021 r., a także z 20 lipca 2021 r. oraz w piśmie z 15 listopada 2021 r.).

Z pisma A. K., dołączonego do akt sprawy wraz z pełnomocnictwem do występowania w imieniu M. S. z 15 listopada 2021 r., wynika, że z powodu przedłużającego się sporu pomiędzy organami pomocy społecznej, M. S. nadal przebywa w prywatnym Domu Pomocy Społecznej w K., ale koszty pobytu przekraczają możliwości finansowe rodziny. Rodzina oczekuje więc skierowania M. S. do "państwowego" domu pomocy społecznej, wskazując na DPS w L. Do Sądu nadesłano również pismo M. S. z 9 grudnia 2021 r. opisane jako "uzupełnienie podania z 26 sierpnia 2021 r.", w którym wyraziła preferencje związane z wyborem domu pomocy społecznej. W piśmie z 9 grudnia 2021 r. nie zostało odwołane pełnomocnictwo udzielone A. K. 15 listopada 2021 r.

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pobyt M. S. w szpitalu, u córek oraz w prywatnym Domu Pomocy Społecznej w K. miał charakter tymczasowy i nie wpłynął na uznanie, że miejscem zamieszkania M. S., ustalonym na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s. oraz art. 25 K.c. jest Gmina Babiak. Pogarszający się stan zdrowia, a nie chęć zmiany miejsca zamieszkania przesądziły o tym, że M. S. opuściła miejsce zameldowania, a następnie nie mogła do niego powrócić.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.