Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1659/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.6 pkt 1 ust.8
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2022 r. znak: DSW.521.21.2022.BRZ w przedmiocie stwierdzenia przekroczenia terminu załatwienia sprawy i wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia z 6 maja 2022 r., na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].04.2021 r. znak: [...] o 82 dni i wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 41 000 zł.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w dniu 5.05.2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek P.S.A. o pozwolenie na budowę sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym powyżej 1 kV i poniżej 1 kV oraz budowę słupowej stacji transformatorowej - na działkach nr ewid. [...]. obręb [...] oraz działkach nr ewid. [...], obręb [...], gm. M..

Starosta K., pismem z dnia 2.09.2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowlę przedmiotowej inwestycji. Następnie pismem z dnia 10.09.2021 r. wezwał inwestora do złożenia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie wyznaczył termin do uzupełnienia wniosku - 21 dni od daty otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 10.09.2021 r. Starosta K. przesłał ponaglenie inwestora do Wojewody Świętokrzyskiego.

Inwestor w dniu 22.09.2021 r. wystąpił o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji.

Pismem z dnia 4.10.2021 r. Starosta K. przychylił się do prośby inwestora i wydłużył termin na uzupełnienie wniosku do 5.11.2021 r. W dniu 3.11.2021 r. inwestor uzupełnił brakujące dokumenty.

Starosta K. decyzją z dnia [...].11.2021r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej oraz budowę słupowej stacji transformatorowej.

Wojewoda wskazał, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę. Maksymalny termin zakreślony przez ustawodawcę dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umożliwia organowi zakończenie postępowania w terminie przewidzianym przepisami prawa. Ustawodawca przewidział obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku, jednocześnie określając sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wyjątkiem, umożliwiającym przekroczenie 65-dniowego terminu jest sytuacja, w której organ, pomimo podejmowanych prawem przewidzianych działań, nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia. W szczególności odnosi się to istotnych braków i wad wniosku, a ponadto przypadków uzasadnionego zawieszenia postępowania i innych zdarzeń przerywających bieg terminu. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu - taki przepadek zdaniem Wojewody nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie.

Powyższy przepis nie stanowi podstawy do odliczenia terminów związanych z wykonywaniem przez organ tzw. czynności zwykłych, wiążących się z załatwieniem sprawy i normalnym tokiem postępowania. Za czynności powodujące konieczność odliczenia terminu nie uznaje się np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnionego oczekiwania organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy czy zasięgania porady organów nadrzędnych, co do sposobu załatwienia sprawy. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest tak zorganizować postępowanie, aby te czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości,

W myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie trzeba zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy i pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie także w razie zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W analizowanym przypadku wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w K. w dniu 5.05.2021 r. Organ, pismem z dnia 2.09.2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, natomiast decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu 22.11.2021 r

W systemie RWDZ prowadzonym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego sprawa niniejsza posiada numer [...] i wykazane jest w nim przekroczenie załatwienia sprawy o 136 dni.

Pierwszą czynność Starosty K. (zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z 2.09.2021 r.) organ podjął dopiero w 120 dniu po wpływie wniosku. Wcześniejsze podjęcie działań, związanych z rozpatrzeniem wniosku, mogłoby uchronić organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane. Termin 65 dni od wpływu wniosku, upłynął 9.07.2021 r.

Przy obliczaniu okresu zwłoki uwzględniono fakt wystosowanego przez Starostę K. wezwania z dnia 10.09.2021 r. do uzupełnienia dokumentacji, oraz wniosek inwestora z dnia 22.09.2021 r. o przedłużenie terminu na uzupełnienie i przychylenie się organu do tej prośby.

Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 201 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz 54 dni (od 10.09.2021 r. do 03.11.2021 r.) w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków ustalono, że doszło do 82-dniowego przekroczenia terminu (201-65-54=82).

Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia czasu na załatwianie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 82 dni i nałożył karę w wysokości 41. 000 zł.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 6 maja 2022 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 41.000 zł - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu 5 maja 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Pismem z 2 września 2021 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia.

W dniu 10 września 2021 r. organ powiatowy przekazał do Wojewody Świętokrzyskiego ponaglenie inwestora z 2 września 2021 r. wraz z wyjaśnieniami i aktami sprawy. W tym samym dniu organ powiatowy wezwał inwestora, na podstawie art. 50 ust. 1 Kpa, do złożenia aktualnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością - w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwana.

Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 20 września 2021 r., stwierdził, że Starosta K. dopuścił się bezczynności w załatwianiu ww. sprawy, oraz wyznaczył termin jej załatwienia do 23 listopada 2021 r.

W dniu 22 września 2021 r. do Starosty K. wpłynęło pismo inwestora o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku. Starosta K. poinformował inwestora, iż: "wydłuża termin na uzupełnienie wniosku do dnia 5.11.2021r."

Starosta K. decyzją [...] listopada 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym powyżej 1kV i poniżej 1 kV oraz budowę słupowej stacji transformatorowej (15/0,4kV) na działkach nr ewid. [...] obręb [...], działkach nr ewid. [...] obręb [...] gmina M..

Starosta K. w zażaleniu wskazał na znaczne ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu spowodowane pandemią SARS-Cov-2 "Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m.in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Reasumując, niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji tut. organu"

Odnosząc się do powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SAB/GI 10/13, gdzie stwierdzono, że długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. Natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do ich załatwiania, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy.

Zgodnie z w wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2338/13, problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Przesłanka ta dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń podaje się działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 189e Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego można odstąpić od ukarania gdy do naruszenia prawa doszło w wyniku działania siły wyższej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo budowlane.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. (sygn. akt. I OZ 602/20) wskazano, że w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni (w art. 15zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz.1842 ze zm.), o czym zawiadamia strony. Zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie informacji przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Starosta K. nie skorzystał z powyższego.

Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (z 2 września 2021 r.) nastąpiło dopiero w 120 dniu po wpływie wniosku do organu. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną.

W ocenie GINB, opieszałość Starosty K. w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Starosta K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.06.2022r. Domagał się jego uchylenia jak i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6.05.2022r.

Skarżący zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przez pominięcie przyczyn zwłoki niezależnych od organu.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił argumentów, że do przekroczenia ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę doszło z przyczyn niezależnych, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.

Od dnia 14 marca 2020r. do odwołania, na mocy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.) ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego związany z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, natomiast od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej mocą Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 340) obowiązywał stan epidemii związany z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) wprowadziła szereg rozwiązań chroniących między innymi pracowników przed skutkami epidemii.

Wprowadzenie okresów kwarantanny, czy możliwości absencji pracownika z tytułu opieki na dziećmi, spowodowało poważne i niemożliwe do natychmiastowego uzupełnienia braki kadrowe. W związku z absencją pracowników rozpatrywanie w terminie spraw z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej nie było możliwe.

Starosta przedstawił szczegółową analizę funkcjonowania systemu realizacji zadań w zakresie wynikającego z ustawy Prawo budowalne, przy uwzględnieniu nadzwyczajnej sytuacji, jak również innych czynników, które miały wpływ na wykonywanie tych zadań.

Wskazywano, że pandemia SARS-CoV-2 w roku 2020 i 2021, spowodowała, że przeprowadzenie procesu naboru nowych pracowników było znacznie utrudnione, a czasem niemożliwe. Procedury naboru rozciągały się w czasie, nabory pozostawały nierozstrzygnięte, w związku z czym proces rekrutacji należało powtarzać.

Wyjątkowe okoliczności związane z warunkami funkcjonowania organu administracji mogą stanowić usprawiedliwienie dla wydłużonego czasu rozpatrywania konkretnej sprawy. Stan epidemii i zmiany tym spowodowane miały niewątpliwie daleko idące skutki i utrudnienia, również organizacyjne. Starosta K. nie miał jakiegokolwiek wpływu na opisaną sytuację.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odniósł się do przywołanych okoliczności, które spowodowały przekroczenie ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak przywołując orzeczniczenia sądów administracyjnych uznał ją za niewystarczającą. Tezy orzeczeń sądów administracyjnych stanowiących podstawę uzasadnienia odnosiły się do sytuacji sprzed pandemii COVID 19 i nie odzwierciedlają sytuacji w której działał Starosta K..

Znaczny wzrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m. in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie oraz sprawujących opiekę nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały spiętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie. Jak tylko zaistniała możliwości przydzielenia przedmiotowego wniosku osobie merytorycznie go rozpatrującej, postępowanie administracyjne zakończono po 81 dniach.

Bez znaczenia pozostaje przywołane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.10.2020r. sygn. akt. I OZ 602/20, gdyż dotyczy zawieszenia terminów wynikających z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.).

Uzasadnienie organu pomija regulacje prawne zawarte w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w tym dotyczących kwestii dodatkowych urlopów pracowniczych, okresów izolacji czy kwarantanny w związku z epidemią SARS-CoV-2, co wpisuje się w działanie przyczyn niezależnych od organu.

Grożące Staroście kary w perspektywie wszystkich opóźnień, które ujawnione są w systemie, szacowane są na kwotę ponad 27 milionów złotych. Suma grożących kar jest nie do udźwignięcia przez budżet Powiatu K..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 6 maja 2022 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 41.000 zł (czterdzieści jeden tysięcy złotych) w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] listopada 2021 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., w skrócie "p.b.") w wypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa.

Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W myśl art. 35 ust. 8 p.b. do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy podkreślić, że art. 35 ust. 8 p.b. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można też zaliczyć "zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b. (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Również dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych należy uznać za odpowiadające wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organy prawidłowo wyliczyły okres załatwiania sprawy, z którego wynika, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 201 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz 54 dni (tj. okres od 10.09.2021 r. do 03.11.2021 r.) w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków prawidłowo ustalono, że doszło do 82-dniowego przekroczenia terminu (201-65-54=82).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że wskazane opóźnienie nie było zawinione przez organ, gdyż w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii, organ miał trudności z obsadą pracowników, a więc opóźnienia tego nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 p.b. W skardze podniesiono, że powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwieniu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę można by traktować jako opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, spowodowane "siłą wyższą".

Należy jednak wskazać, że w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn.zm.), wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza, że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął 5 maja 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii.

Zdaniem Sądu sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadnia przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu.

Przywołana przez Starostę K. ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oprócz wskazanych rozwiązań chroniących "między innymi pracowników przed skutkami epidemii" zawierała również "rozwiązania chroniące organ przed ewentualną karą za nieterminowe załatwienie sprawy".

Zgodnie bowiem z art. 15zzzzzn1 ww. ustawy w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1, są skuteczne, pod warunkiem poinformowania o nich stron. Ogłoszenie zawiadomienia wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie Starosta K. nie skorzystał z powyższego rozwiązania.

Niezadany był także zarzut Starosty, że można było zastosować art. 189 k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 571/08 (LEX nr 558389) oraz z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK, że przepis narzucający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, oraz przewidujący wymierzenie kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej. Organ kontrolujący terminowość nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 p.b.

Należy podkreślić, że problemy związane z prawidłowym funkcjonowaniem urzędu (nawet w czasie epidemii COVID-19, która dotykała cały system funkcjonowania organów państwa), nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

Organ administracji powinien bowiem tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Problemy z obsadą urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Strona postępowania nie może ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie.

Z podanych przyczyn, podzielając w całości argumentację organu II instancji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.