Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 19/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 812/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 maja 2014 r. nr SKO.4100.118.2014 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 812/14 uwzględnił skargę A. Spółki

z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej określanej jako Spółka)

i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej określanego jako SKO) z dnia 22 maja 2014 r., nr SKO.4100.118.2014 wraz

z poprzedzającą ją decyzją SKO z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr SKO.4100.62.2014

w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 4 marca 2014 r. Spółka wniosła o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie pocztą elektroniczną tzw. skanów "w formie edytowanej np. PDF" wszystkich decyzji dotyczących opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, jakie zostały wydane przez SKO od roku 2010 r.

Pismem z dnia 10 marca 2014 r. SKO poinformowało Spółkę, że w okresie od 2010 r. wydało 541 decyzji w sprawach opłaty adiacenckiej, lecz ze względu na sposób prowadzenia repertorium liczba ta obejmuje sprawy dotyczące takich opłat związanych zarówno z podziałem nieruchomości, jak i z budową urządzeń infrastruktury. Dlatego zachodzi konieczność dokładnej analizy wszystkich tych decyzji, co powoduje, że żądana informacja jest informacją przetworzoną

w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej określana jako ustawa) i obliguje SKO do wezwania Spółki na podstawie tego przepisu do wykazania, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odpowiadając na wezwanie Spółka pismem z dnia 26 marca 2014 r. podtrzymała swój wniosek. Odwołała się do orzecznictwa, wedle którego anonimizacja dokumentu, polegająca na usunięciu z jego treści pewnych elementów, nie stanowi jego przetworzenia. Zwróciła przy tym uwagę na możliwość skorzystania z programów komputerowych pozwalających na wykonanie tej operacji w sposób zautomatyzowany. Jej zdaniem z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej bez znaczenia pozostaje ilość informacji prostych, jakich trzeba udzielić, a także brak należytej i racjonalnej metody segregowania i archiwizowania tych informacji przed podmiot zobowiązany do ich udostępnienia. Spółka przyznała natomiast, że trudno jej wykazać szczególnie istotny interes publiczny, jeżeli "orzeczenia instancji wyższej" są publikowane w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych i w znacznej mierze przytaczają treść decyzji SKO.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. SKO, powołując się m.in. na art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy, odmówiło Spółce udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu przypomniało stan sprawy i omówiło zasady udzielenia informacji publicznej, podkreślając, że stosownie do tego pierwszego przepisu, jeżeli informacja ta ma charakter przetworzony, można ją uzyskać w takim zakresie,

w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozwijając ten wątek SKO wyraziło przekonanie, że informacja, której żąda Spółka, jest informacją publiczną tego rodzaju. Jej udzielenie wymaga bowiem jej przekształcenia,

tj. dokonania anonimizacji i skanowania decyzji. SKO przywołało orzecznictwo uznające za informację przetworzoną informację przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy wedle podanych przez niego kryteriów oraz stanowiącą sumę informacji prostych, których pozyskanie wymaga analiz, zestawień, wyciągów lub usunięcia danych chronionych prawem. Jak zaznaczyło, uczynienie zadość wnioskowi Spółki wymaga po pierwsze wydzielenia z wszystkich wydanych decyzji najpierw tych odnoszących się do opłaty adiacenckiej, a następnie tych dotyczących opłaty adiacenckiej za podział nieruchomości i po drugie dokonania anonimizacji. SKO zaakcentowało, że nie gromadzi swoich decyzji w formie elektronicznej, gdyż nie jest do tego zobowiązane prawem, co wyklucza skorzystanie w tej materii

z programu komputerowego i jednocześnie łączy się z koniecznością sięgnięcia po akta poszczególnych spraw, w których decyzje się znajdują, te zaś posegregowane są w porządku chronologicznym.

SKO stwierdziło, że Spółka ani we wniosku, ani na wezwanie nie dowiodła, by udzielenie informacji miało na celu również ochronę interesu publicznego, co uzasadnia odmowę jej udzielenia. Po raz kolejny nawiązało do orzecznictwa, m.in. podnoszącego, że rozpatrywany wymóg został przewidziany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy po to, by zapobiec sytuacjom, w których organy skupiałyby się nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych im kompetencji, ale na czynnościach związanych z udostępnianiem informacji publicznej.

Pismem z dnia 7 maja 2014 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz że nie wykazano szczególnego interesu publicznego przemawiającego na rzecz jej udzielenia. Przywołała orzeczenia opowiadające się za wąskim rozumieniem pojęcia "informacja przetworzona" ze względu na możliwości, jakie stwarzają współczesne techniki informacyjne oraz potrzebę jak najpełniejszego zagwarantowania prawa do informacji publicznej. Uznała też, że w sposób dorozumiany wykazała szczególnie istotny interes publiczny w piśmie z dnia 26 marca 2014 r., ponieważ w świetle zawartych tam spostrzeżeń dostępność decyzji SKO wpływa pozytywnie na świadomość prawną obywateli, motywując ich do działań zgodnych z prawem, przyczyniając się przez to do stałości obrotu prawnego i do zwiększenia przewidywalności tych decyzji, co przekłada się na ich odbiór przez obywateli.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia 22 maja 2014 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając racje wyrażone w jej uzasadnieniu.

Spółka złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której sformułowała zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, i również podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc

o uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że "ocena zarzutów znalazła wyraz już w uzasadnieniu zaskarżonego aktu".

W pisemnych motywach wyroku z dnia 9 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na wstępie przedstawił reguły przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym skonstatował, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy żądana informacja, która bezspornie ma charakter informacji publicznej, jest informacją prostą, jak utrzymuje Spółka, czy też przetworzoną, jak przyjęło SKO, gdyż od odpowiedzi na to pytanie zależy, czy Spółka zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązana była wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważył jednak, że przepis ten stanowi wyjątek względem zasady określonej w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, w myśl której prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby korzystającej z tego prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Sąd rozważył względy, dla których SKO uznało żądaną informację za przetworzoną, i doszedł do wniosku, że nie są one przekonujące. W jego ocenie sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i dokonanie ich selekcji nie skutkuje ich przekształceniem w informacje przetworzone, aczkolwiek przy wskazanej ilości spraw niewątpliwie może być czasochłonne. Nie są to bowiem czynności prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji. Sąd przywołał zaś poglądy literatury i orzecznictwa, że przetworzenie informacji ma na celu właśnie taki skutek jako wynik działań o charakterze intelektualnym podjętych

w odniesieniu do zbioru informacji publicznych znajdującego się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia. Tymczasem selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści to czynności zwykłe, niedające podstaw do tego rodzaju kwalifikacji.

Sąd odwołał się również do orzecznictwa w analogiczny sposób oceniającego procesy anonimizacji dokumentów oraz zmiany nośnika danych, na których są one zapisane, jak stwierdził, polegające jedynie na przekształceniu informacji, a nie na jej przetworzeniu. Zaakcentował też, że pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej. Według niego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu jedynie ograniczenie ilości wniosków o udostępnienie informacji o skomplikowanym charakterze, której wytworzenie wymaga od organu analizy wielu źródeł, prowadzącej do powstania informacji innej niż ta zawarta

w materiale źródłowym. Stąd traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej wyłącznie ze względu na konieczność przygotowania jej specjalnie dla wnioskodawcy poprzez dokonanie skanowania i anonimizacji dokumentów pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Wyjątki od tej zasady nie mogą być zaś interpretowane rozszerzająco i muszą być przekonująco uzasadnione przez organ.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją dnia 17 kwietnia 2014 r., stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

SKO, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 października 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności oraz jeden zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającą na przyjęciu, że żądana przez Spółkę informacja nie jest informacją przetworzoną, podczas gdy ma ona właśnie taki charakter, toteż jej udostępnienie wymaga wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego Spółka nie uczyniła. Następny zarzut odniesiony został do art. 16 ust. 1 ustawy. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż SKO błędnie zastosowało ten przepis, mimo iż stosując go, nie naruszyło ono prawa.

Podobnie zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że SKO nieprawidłowo zastosowało ten ostatni przepis, podczas gdy stosując go, działało zgodnie z prawem materialnym i procesowym.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podzielając ocenę, że żądana informacja jest informacją publiczną, ale już na wstępie kwestionując pogląd, iż nie ma ona charakteru przetworzonego. Podkreślił, że zachodziły podstawy do zastosowania

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, przewidującego warunek wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego Spółka nie uczyniła. Odwołując się do orzecznictwa powtórzył argumenty mające przemawiać na rzecz dokonanej przez siebie kwalifikacji informacji, związane z koniecznością użycia przez SKO dodatkowych sił i środków z uszczerbkiem dla jego ustawowych zadań oraz zastosowania zabiegów powodujących zmianę zbioru informacji prostych w informację przetworzoną. Pełnomocnik zaakcentował, że skala tych działań wymaga poniesienia przez SKO określonych środków finansowych

i organizacyjnych, m.in. oddelegowania pracowników do przygotowania informacji, skutkującego przełożeniem w czasie wykonania ich normalnych, bieżących obowiązków. Podniósł jednocześnie, że Spółka nie wykazała przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co pozwala przyjąć, iż w rzeczywistości jej wniosek zmierza do realizacji celów osobistych lub komercyjnych, a przywołany przepis ma przeciwdziałać właśnie "zalewaniu" organów tego rodzaju wnioskami.

W tym kontekście ponownie zwrócił uwagę na ilość spraw dotyczących opłaty adiacenckiej, których akta trzeba byłoby poddać analizie, by uczynić zadość wnioskowi Spółki.

Pełnomocnik podjął również polemikę z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji odróżniającym przekształcenie informacji od jej przetworzenia. Zauważył, że

w świetle definicji słownikowej oba pojęcia są synonimami.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz

o zwolnienie z kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaznaczyła, że w skardze kasacyjnej przyznano, iż żądana informacja stanowi informację publiczną. Z tego powodu zanegowała spostrzeżenie, jakoby udostępnienie tej informacji mogło służyć wyłącznie realizacji jej celów osobistych czy komercyjnych.

Spółka, nawiązując do przywołanego już wcześniej orzecznictwa dotyczącego wpływu współczesnych technik informatycznych na sposób rozumienia pojęcia "informacja przetworzona", nie zgodziła się, że uwzględnienie jej wniosku wymagałoby poniesienia przez SKO określonych środków organizacyjnych i finansowych i miałoby negatywny wpływ na jego bieżącą działalność. Wyliczyła programy komputerowe, z których SKO może skorzystać, i skonstatowała, że o ile samo wyszukanie decyzji wobec braku archiwizacji elektronicznej wiąże się z nakładem pracy, to ich anonimizacja i skanowanie może dzięki tym programom nastąpić automatycznie. Zarzuciła SKO, że nie sprecyzowało, ile spośród spraw w przedmiocie opłaty adiacenckiej dotyczyło takiej opłaty z tytułu podziału nieruchomości, a także jak dużo pracy i środków będzie musiało poświęcić, by udzielić informacji zgodnie z wnioskiem.

Spółka przywoła także orzeczenia, zgodnie z którymi proces anonimizacji nie zmienia informacji prostej w przetworzoną, zaś charakter i pozycja wnioskodawcy oraz sposób wykorzystania uzyskanej informacji publicznej pozostają bez wpływu na ocenę interesu publicznego przemawiającego na rzecz jej udzielenia. Powtórzyła też, że w toku postępowania administracyjnego taki interes uprawdopodobniła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów w niej zawartych w pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że wszystkie one koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii spornej, oznaczonej zresztą dość precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał bowiem za okoliczność bezsporną to, że informacje, których udzielenia Spółka się domaga, stanowią informację publiczną, i stwierdził, iż należy rozstrzygnąć problem niejako dalszej, bardziej szczegółowej ich klasyfikacji, jako że właśnie w tym zakresie poglądy stron nie są zgodne. Zdaniem Spółki, do którego Sąd się przychylił, żądane informacje są tzw. informacjami publicznymi prostymi, z kolei SKO reprezentuje zapatrywanie odmienne, zaliczające je do informacji publicznych przetworzonych. SKO nie zakwestionowała natomiast spostrzeżeń Sądu co do tego, jakie konsekwencje prawne pociąga za sobą przyporządkowanie informacji publicznej do jednej z tych dwóch podgrup. Otóż stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wnioskujący o udzielenie informacji publicznej przetworzonej musi wykazać, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (o ile nie da się tego stwierdzić z urzędu), czego nie można od niego wymagać, gdy wniosek obejmuje informacje publiczne niemające takiego kwalifikowanego charakteru. Jeżeli wnioskujący tego wymogu nie spełni, należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszą naruszenie przez Sąd pierwszej instancji dwóch ostatnio wymienionych przepisów poprzez opowiedzenie się za stanowiskiem przeciwnym do tego reprezentowanego przez SKO. Dotyczą one zatem jednego zagadnienia i dodatkowo wsparte są wspólną argumentacją, co uzasadnia łączne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych.

W związku z tym zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw. Pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenie znaczenia tego pojęcia zarówno w judykaturze, jak i doktrynie muszą odbywać się poprzez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc jego uzasadnienie. Dlatego nie można automatycznie, bez refleksji krytycznej, biorącej pod uwagę uwarunkowania konkretnej sprawy, poprzestać na nawiązaniu do poglądów doktryny i orzecznictwa próbujących wspomniane kryteria doprecyzować. Uwarunkowania te mogą sprawić, że tezy trafne w stanach faktycznych, w stosunku do których były wypowiedziane, mogą okazać się nieadekwatne dla innych sytuacji, gdy udzielenie żądanej informacji wiąże się wprawdzie z wykonaniem podobnych działań, ale wymagających innego zaangażowania podmiotu zobowiązanego, i to z różnych przyczyn, takich jak ilość danych, jakie trzeba przygotować, metody ich gromadzenia czy możliwości wynikające ze struktury organizacyjnej tego podmiotu i rodzaju wykonywanych przez niego zadań. Ta różnorodność powoduje, że w wielu sprawach dotyczących informacji publicznej łatwo znaleźć przykłady orzeczeń czy publikacji, które zdają się potwierdzać każdy z wykluczających się sposobów ich załatwienia, zależnych od tego, czy informacja ta ma charakter przetworzony, czy nie. Dowodzi tego zresztą polemika prowadzona w niniejszej sprawie, w której tak Sąd pierwszej instancji, jak i strony powołują się na poglądy odpowiadające ich stanowiskom.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do zapatrywań, które jako przesłankę przetworzenia informacji przyjmują to, by podczas opracowania informacji doszło do wytworzenia informacji nowej, nie zaś tylko do przekształcenia informacji już znajdującej się w posiadaniu organu. SKO zanegowało to rozróżnienie, akcentując, że przetworzenie stanowi synonim przekształcenia, i przywołało orzeczenia, w myśl których suma informacji prostych stanowi informację przetworzoną. Spółka z kolei wskazała orzecznictwo, uznające działania, jakich trzeba dokonać celem udzielenia żądanej przez nią informacji (skanowanie, anonimizacja) za czynności prowadzące do uzyskania tzw. informacji prostej i eksponujące rolę technik informatycznych. W przypadku każdej z tych tez można jednak przedstawić takie orzeczenia czy wypowiedzi doktrynalne, które są im przeciwstawne.

I tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 (LEX nr 1677565) i z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 (LEX 1770329) zauważono, że przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia. Z drugiej strony można dostrzec twierdzenia wyraźnie rozróżniające przetworzenie informacji od jej przekształcenia (np. D. Fleszer, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, Samorząd Terytorialny 2011, nr 1-2, s. 90). Dostrzega się, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (tak M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 72). Podobnie wykorzystywanie środków elektronicznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku tworzenia lub przystosowania dokumentów do formatu wskazanego we wniosku, jeśli wymaga to nieproporcjonalnie dużego wysiłku wykraczającego poza prostą czynność (G. Sibiga, "Informacja przetworzona" i "przetworzenie informacji" po nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16.9.2011 r., Kwartalnik Prawa Publicznego 2012, nr 3, s. 167-168 – Autor nawiązał w tym zakresie do dyrektywy nr 2003/98/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Dz.U.UE.L. z 2003 r., poz. 345, s. 90).

Jak już zauważono, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ratio legis tego ostatniego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania, poprzez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych (tak M. Jaśkowska, op. cit., s. 76). W efekcie zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (H. Knysiak - Molczyk, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 162). Niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, LEX nr 1683050). W innym wypadku, np. gdy tego rodzaju operacje trzeba wykonać wobec jednego lub niewielkiej ilości dokumentów, taka klasyfikacja informacji byłaby natomiast bezpodstawna i pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnym prawem do informacji publicznej.

Oceniając z powyższego punktu widzenia wniosek złożony przez Spółkę podzielić wypada pogląd SKO, że dotyczy on informacji publicznej przetworzonej właśnie ze względu na skalę działań, jakie trzeba byłoby podjąć, by uczynić mu zadość. Wniosek obejmował wszystkie wydane od 2010 r. decyzje w sprawach opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Wymagał on zatem najpierw wnikliwej selekcji akt wszystkich spraw połączonej z analizą treści wielu decyzji. Rozmiary tego zadania obrazuje fakt, że należałoby zapoznać się z 541 decyzjami w przedmiocie opłat adiacenckich, by wydzielić z nich te, które odnoszą się do opłat z tytułu podziału nieruchomości, i odrzucić decyzje w sprawach opłat związanych z budową urządzeń infrastruktury, a następnie usunąć z treści wybranych decyzji dane podlegające ochronie i przeprowadzić operacje skanowania, niewątpliwie wielu stron dokumentów zawierających informacje żądane przez Spółkę. Niezależnie od kolejności wykonania tych ostatnich czynności i rodzaju zastosowanych udogodnień technicznych udzielenie informacji żądanej przez Spółkę musiałoby wiązać się ze znacznym nakładem pracy co najmniej kilku osób, uniemożliwiając im wykonywanie w tym czasie ustawowych zadań. Słusznie zatem SKO przyjęło, że Spółka domaga się udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i wezwało ją do wykazania, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro nie można było tego stwierdzić na podstawie okoliczności sprawy, zwłaszcza oświadczeń Spółki i rodzaju wykonywanej przez niej działalności, mającej charakter komercyjny, niezwiązany w najmniejszym stopniu z ochroną interesów innych niż jej interes indywidualny.

Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji – wskutek uchylenia kontrolowanych decyzji – także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. To z kolei oznacza, że zaskarżony wyrok nie może się ostać, gdyż uchylono nim decyzje odmawiające udostępnienia tej informacji, kwestionując to stanowisko SKO i zobowiązując go do udzielenia żądanej informacji publicznej jako tzw. informacji prostej.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu, ponieważ wszelkie powstałe w niej wątpliwości dotyczyły nie stanu faktycznego, ale jego prawnej kwalifikacji.

Badając zarzuty skargi kasacyjnej dowiedziono już, że Spółka domagała się udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Merytoryczne rozpoznanie skargi wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 kwietnia 2014 r. SKO zasadnie stwierdziło, że Spółka nie wykazała, iż udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Bezsprzecznie wyłącznie tylko odpowiedź twierdząca na to pytanie oznacza, że decyzje te są zgodne z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta nie została dowiedziona przez Spółkę i że nie wynika ona z materiału zawartego w aktach sprawy. Spółka ograniczyła się bowiem do przywołania względów ogólnych, które przemawiają na rzecz dostępu do wszystkich informacji publicznych, nie wskazując żadnych okoliczności, które mogłyby potwierdzać, że występuje ona w interesie publicznym lub że udzielenie jej żądanych informacji służyłoby jakiekolwiek celom wykraczającym poza te łączące się z jej działalnością gospodarczą na rynku nieruchomości. Zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyraziła pogląd, w myśl którego przesłanka przewidziana z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z samego faktu, iż informacja ta ma charakter informacji publicznej. Tego faktu jednak nikt nie zanegował w toku postępowania, co więcej – gdyby tak było, kwestia stosowania powołanego przepisu byłaby bezprzedmiotowa. Otóż po pierwsze, przepis ten dotyczy wyłącznie informacji publicznej, skoro każda informacja przetworzona w jego rozumieniu ma taki status. Po drugie, gdyby udzielenie wszelkiej informacji publicznej następowało w szczególnym interesie publicznym, to art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ograniczający dostęp do informacji publicznej przetworzonej tylko do takich przypadków, w ogóle nie mógłby znaleźć zastosowania. Jest wszelako oczywiste, że wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej działają z różnych motywów, w tym w celach indywidualnych, np. komercyjnych czy naukowych, których nie muszą wskazywać, gdyż wedle art. 2 ust. 2 ustawy nie można od nich żądać wykazania interesu prawnego ani faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzono wyjątek od tej zasady z powodów, o których była mowa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).