Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 40/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia sprawy
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 50, art. 53 § 2b, art. 151, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi T. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Olesna w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) zobowiązuje Burmistrza Olesna do załatwienia sprawy z wniosku T. T. z dnia 21 lutego 2012 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Burmistrza Olesna na rzecz skarżącego T. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. T. (dalej: strona, skarżący), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego, jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Olesna (dalej: burmistrz, organ), polegające na niezałatwienie w ustawowo przepisanym terminie sprawy z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" w miejscowości S., ul. [...] na działce nr a k.m., prowadzonego za sygnaturą [...].

Jednocześnie na wstępie wskazania wymaga, że jest to kolejna już skarga strony z tego przedmiotu, albowiem pierwsza została rozpoznana wyrokiem tut. Sądu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21, mocą którego Sąd w pkt 1) zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z 21 lutego 2012 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 2). stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4) przyznał od Burmistrza na rzecz wnioskodawcy sumę pieniężną w wysokości 5 000 złotych; w pkt 5). dalej idącą skargę oddalił; a w pkt 6) zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 16 listopada 2021 r., skargę kasacyjną od tego wyroku WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21, w części obejmującej jego pkt 1, 2, 3, 4 i 6 wywiódł reprezentowany przez radcę prawnego Burmistrz. NSA wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7726/21, oddalił skargę kasacyjną.

Mając na uwadze niezałatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej czy też w inny prawem określony sposób kończący ją, strona – jak wskazano na wstępie – pismem datowanym na 30 maja 2023 r., za pośrednictwem Burmistrza Olesna złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania z jej wniosku. W obszernych jej motywach autor skargi przedstawił przebieg postępowania i wskazał na treść wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych obu instancji orzekających w sprawie. Wskazała strona, że już po wyrokach WSA z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21 i NSA z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7726/21, decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. organ odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Wskutek odwołania wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 20 czerwca 2022 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Podniosła także strona, że pismem z dnia 27 lipca 2022 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2022 r. z powodu konieczności zlecenia kontrraportu zgodnie z zaleceniem SKO. W tym okresie, jak zaznaczyła strona skarżąca, organ tego dowodu nie pozyskał. Z kolei postanowieniem z 12 grudnia 2022 r. zawiesił postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku jego zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. uchyliło postanowienie organu I instancji, stwierdzając jednocześnie, że organ nie był uprawniony do zawieszenia postępowania.

Pismem z 25 maja 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie do SKO, a następnie przytoczoną na wstępie skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił – co do zasadniczego dla sprawy okresu - że w trakcie prowadzonego postępowania po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 czerwca 2022 r., nr [...], zawiadomiono stronę pismem z dnia 27 lipca 2022 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w związku ze zleceniem wykonania przez uprawniony podmiot dokumentacji stanowiącej kontrraport. Przystąpiono do procedury rozeznania rynku i wyłonienia wykonawcy zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych oraz Zarządzeniem Burmistrza Olesna z dnia 30.12.2020 r. w sprawie ustanowienia Regulaminu udzielania zamówień na usługi, dostawy i roboty budowlane w Urzędzie Miejskim w Oleśnie. Dwukrotnie przeprowadzono rozeznanie rynku w zakresie złożenia ofert na realizację przedsięwzięcia pt.: "Sporządzenie kontrraportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: [...] dla (...), zlokalizowanej na działce o nr ewid. a przy ul. [...] w S.". Powyższe rozeznania unieważniono protokołami z dnia 16 sierpnia 2022 r. oraz 10 października 2022 r., gdyż cena najkorzystniejszej oferty przewyższała kwotę uwzględnioną w planie wydatków budżetu Gminy Olesno.

W wyniku podjętych decyzji przystąpiono do sporządzenia projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. i w W., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, iż jej przyjęcie podyktowane jest koniecznością uporządkowania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów, poprzez ograniczenie konfliktów przestrzennych, regulacji skali uciążliwości prowadzonej działalności dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej wraz z terenami wykorzystywanymi na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Aktualnie, jak zaznaczył organ, poinformowano strony postępowania zawiadomieniem z 14 czerwca 2023 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wraz z wyznaczeniem terminu jej rozpatrzenia do dnia 10 lipca 2023 r.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych wniesiono skargę, opisaną powyżej.

Przypomnienia zatem wymaga, że wnioskiem z 20 lutego 2012 r. (data wpływu do organu 21 lutego 2012 r.) T. T., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "T.", zwrócił się do Burmistrza Olesna o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na [...], ul. [...] w S. na działce nr a. Wniosek ten stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia polegającego na [...], ul [...] w S. na działce nr a. Sprawa ta kilkukrotnie podlegała rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji przez Burmistrza Olesna jako organu pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej także: Kolegium lub SKO) jako organu odwoławczego. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, na skutek skarg wnoszonych przez skarżącego oraz uczestnika postępowania, działania podejmowane przez organy w tej sprawie podlegały także ocenie sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wieloletni okres oczekiwania przez stronę na załatwienie jej sprawy skutkował, wniesieniem przez nią pismem z 8 lutego 2021 r. skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Olesna w sprawie jej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "[...]" zlokalizowanego w S. przy ul. [...] na działce nr a, która – jak wskazano powyżej – została uwzględniona, a tut. Sąd wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21, m.in. zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z 21 lutego 2012 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Zdaniem Sądu przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna zarówno co do zarzutu bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd wyjaśnił, że miał na uwadze, iż sprawa z wniosku skarżącego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań toczy się od roku 2012, tj. od około 9 lat. Nadto – jak zaznaczył – miał również na uwadze, że stosownie do treści art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Podał także Sąd, że ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Stosownie do treści art. 68 ust. 6 tej ustawy, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z kolei dokonując analizy czynności podejmowanych przez Starostę O. w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i do dnia wniesienia skargi do Sądu pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu organ działał w sposób opieszały i nieefektywny, przedłużając wielokrotnie postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie podejmując skutecznych czynności zmierzających do końcowego załatwienia sprawy. Ustalona przez Sąd na podstawie materiału dokumentacyjnego chronologia zdarzeń jednoznacznie potwierdziła, że organ naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, który wynika z art. 35 § 1 Kpa, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 Kpa. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować przedłużania przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że jednocześnie organ ten nie przeprowadzał żadnego postępowania wyjaśniającego w ramach przysługujących mu kompetencji, służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ta uwaga dotyczy okresu od dnia 20 kwietnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., w którym organ nie podjął jakichkolwiek istotnych czynności procesowych. Zauważyć należy, iż po przekazaniu akt sprawy 20 kwietnia 2020 r. pierwszą czynnością, jaką organ podjął po upływie 2 miesięcy było (pismo z dnia 29 czerwca 2020 r.) zawiadomienie skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2020 r., wskazując jako przyczynę takiego stanu, konieczność analizy rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 31 stycznia 2020 r. Co więcej, dostrzec trzeba, iż przed upływem wyznaczonego terminu na dzień 31 sierpnia 2020 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem przez okres 4 miesięcy (od 20 kwietnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r.), pozostawał w bezczynności. W dalszej kolejności organ postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, z kolei pismem z dnia 26 lutego 2021 r. przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 30 kwietnia 2021 r. z uwagi na wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Olesna do WSA w Opolu.

W przekonaniu Sądu pierwszoinstancyjnego, jako wysoce naganne należy nadto ocenić oczekiwanie przez Burmistrza Olesna na wyznaczone przez siebie końcowe terminy załatwienia sprawy i podejmowanie jedynie czynności procesowych zmierzających do ponownego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd nie podziela argumentacji, że takie działanie było spowodowane potrzebą dokładnego analizowania materiału dowodowego sprawy, ponieważ nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto nieuprawnionym było zawieszenie przez Burmistrza Olesna postępowania w sprawie z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Zauważyć należy, iż stroną w przedmiotowym postępowaniu była spółka jawna, nie zaś jej zmarły wspólnik. Ponadto, nie doszło również z powodu śmierci wspólnika do rozwiązania spółki z mocy prawa. Co więcej, art. 74 ust. 3c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprost wyłącza zastosowanie art. 97 § 1 Kpa w przypadku, gdy dane, o którym mowa w art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy (obejmujące wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, w postaci papierowej lub elektronicznej, wydane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie) stały się nieaktualne na skutek śmierci jednej ze stron tego postępowania.

Stanowisko to – jak także wskazano powyżej – podzielił NSA w wyroku z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7726/21, oddalając skargę kasacyjną wywiedzioną od niego przez Burmistrza. NSA stwierdził, że oceniając czas trwania postępowania, nawet przy uwzględnieniu okresu zawieszenia biegu terminów ze względu na COVID-19, stwierdzić należy, że był on rażąco długi i niewspółmierny do stopnia skomplikowania sprawy, którą organ rozpatrywał po raz szósty.

Przenoszą dotychczas zaprezentowane na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że po wyrokach WSA w Opolu i NSA, akta zostały przekazane organowi I instancji w dniu 24 maja 2023 r., niemniej jednak – po wyroku WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21, m.in. zobowiązującym Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z 21 lutego 2012 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi – organ ten wydał decyzję 30 listopada 2021 r., nr [...], odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskutek wywiedzionego przez stronę, pismem z 30 grudnia 2021 r., odwołania od tej decyzji Kolegium decyzją z 20 czerwca 2022 r., nr [...], uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z prezentaty widniejącej na pierwszej stronie decyzji odwoławczej wynika, że została ona doręczona organowi 28 czerwca 2022 r. Pierwsza czynność jaką podjął organ pierwszoinstancyjny to zaktualizowanie stron postępowania, dając temu wyraz z notatce urzędowej z 26 lipca 2022 r. Zawiadomieniem z 27 lipca 2022 r. powiadomił zaś stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na potrzebę zlecenia wykonania przez uprawniony podmiot kontrraportu dla planowanego przedsięwzięcia (k. 210 akt administracyjnych t. 10). Następnie 16 sierpnia 2022 r. sporządzono protokół z przeprowadzonego rozeznania rynku odnośnie do zapytania ofertowego z 28 lipca 2022 r., pomimo wskazania załączników do protokołu, nie odnotowano ich. Podobnie jak w kolejnym protokole z 10 października 2022 r. również z przeprowadzonego rozeznania rynku tym razem do zapytania ofertowego z 16 września 2022 r. [...], Rada Miejska w O. podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. i W. Z kolei 12 grudnia 2022 r., organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie z urzędu wskazując jako przeszkodę "pojawiające się w sprawie zagadnienie wprowadzenia ustaleń w zakresie planowania przestrzennego, regulujących zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a przez co normujących poziomy uciążliwości istniejących działalności gospodarczych oraz ustaleń dopuszczalnej skali oddziaływania zamierzeń inwestycyjnych, celem zaniechania wystąpienia konfliktów przestrzennych, wynikających z lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się strona, która zanegowała je w z zażaleniu z 21 grudnia 2022 r.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium w obszernych wywodach podniosło, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie toczącego się postępowania, tj. nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania.

Pismem z 25 maja 2023 r. strona złożyła za pośrednictwem Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ponaglenie, które zostało doręczone organowi I instancji w dniu 29 maja 2023 r. Wniosła w nim o ustalenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, że miało ono miejsce z rażącym naruszaniem prawa, a także o zobowiązanie go do załatwienia sprawy i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie winnych bezczynności lub przewlekłości oraz podjecie środków zapobiegających takiej sytuacji w przyszłości. Po zrelacjonowaniu biegu postępowania autor ponaglenia wskazał, że organ przez swoje celowe działanie nie zmierzał oraz nie zmierza do załatwienia sprawy. W jego ocenie nie prowadzi postępowania w zgodzie ze standardami wskazanymi we właściwych przepisach.

W przytoczonej na wstępie skardze, datowanej na dzień 30 maja 2023 r., jej autor zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie w I instancji naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), przywoływanej także: Kpa. Jednocześnie wniósł o:

1) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności;

2) stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

a ponadto:

3) stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000,00 zł;

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 roku ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów - zgodnie z przepisem art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a.;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący przybliżył przebieg postępowania administracyjnego oraz działań podejmowanych w jego toku, zgodnie ze wskazanym powyżej, a następnie podniósł, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie odpowiadają, w świetle art. 12 Kpa, zasadzie szybkości postępowania. Mają charakter czynności pozornych, nie są istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie z pewnością występuje przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, albowiem organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu przebiegu postępowania administracyjnego. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz Olesna prowadził i prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronom postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 Kpa. Ponadto – jak zaznaczył – "organ wielokrotnie wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku już po wejściu w fazę merytorycznej jego oceny". Zaznaczył nadto, że organ kilka razy niesłusznie wydawał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które były w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, a którego celem było jedynie przedłużenia postępowania. W opinii autora skargi "ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że weryfikacja stawianego przez stronę zarzutu bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania powinna uwzględniać jego szczególnie skomplikowany charakter. Zaznaczył organ, że w sprawie ciąży na nim obowiązek rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zestawieniu z zamierzeniem inwestora oraz fakt rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu wykonawczego, stojącą w sprzeczności z ładem przestrzennym, interesem społecznym, utratą wartości - możliwości funkcjonowania działalności o charakterze turystycznym poprzez brak przepisów prawa w zakresie regulacji uciążliwości zapachowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie zważań wskazania wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. W dalszej zaś kolejności, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 413/14, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd:

po pierwsze - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

po drugie - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

po trzecie - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że wniesienie skargi na bezczynność dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa. Stosowanie bowiem do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 Kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z kolei zgodnie z art. 37 § 3 Kpa ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Z analizy akt sprawy wynika, że strona skarżąca spełniła powyższy warunek formalny wnosząc pismem datowanym na 25 maja 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu ponaglenie, jak wskazano powyżej. Równocześnie zaznaczyć przy tym trzeba, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18).

Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi wyjaśnić należy, że mocą art. 37 § 1 pkt 1 Kpa bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Z kolei przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Mając na uwadze przebieg postępowania, przy czym – co istotne z uwagi na wnioski sformułowane w skardze – po wydaniu wyroków przez WSA w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21 i NSA12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7726/21, skład orzekający w tej sprawie stwierdził, że okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadnie zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu bezczynności i przewlekłości stanowić winny przywołane wcześniej przepisy procesowe dotyczące załatwiania spraw zawarte w Kpa. W przedmiotowej sprawie po wydaniu ww. wyroków brak jest w ocenie Sądu usprawiedliwionych okolicznościami czynności merytorycznych, które zmierzałyby do zakończenia postępowania. Za takie nie sposób uznać ani te zaprotokołowane 16 sierpnia 2022 r. (k. 211 akt administracyjnych), ani też te z 10 października 2022 r. (k. 212 akt administracyjnych) z tożsamego przedmiotu. Trudno z tych czynności – utrwalonych w protokołach zarówno z 16 sierpnia 2022 r., jak i 10 października 2022 r., wnioskować jakie czynności organ podejmował przed nimi, a które miałyby wpływ na ich przebieg, jaką kwotę zamierzał przeznaczyć na kontrraport i co wziął pod uwagę, zwłaszcza, że raport strony był mu znany, miał też pełną wiedzę o nim na długo przed skierowaniem zapytania ofertowego. Przy tych brakach nie sposób podjąć się jakiejkolwiek oceny zasadności podejmowanych czynności, przy zrozumieniu charakteru sprawy i obowiązków organu związanych z jej załatwieniem i określeniem powinności wykonania inwestycji (przedsięwzięcia), tak aby jak najmniej pogorszyć stan środowiska. Mając przy tym na względzie, że jest to decyzja, która: określa środowiskowe warunki, po spełnieniu, których planowane przedsięwzięcie może zostać przeprowadzone i której zadanie polega na takim ukształtowaniu planowanego przedsięwzięcia, aby w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło lub wpłynęło na stan otoczenia. Nadto mając na względzie, że decyzja ta wiąże organy wydające późniejsze decyzje w procesie inwestycyjnym determinuje ona już na samym początku wiele istotnych cech planowanego przedsięwzięcia. To właśnie wespół z czasem przekazania akt organowi po przeprowadzonej kontroli sądowej bezczynności i przewlekłości tego postępowania, wpłynęło na ocenę charakteru tak bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, które uznano, że ni miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. I o ile takie naruszenie "rażące" Sąd uznał wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., to nie sposób uznać, że i tym razem miało taki charakter, o czym szerzej powyżej.

Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że o ile organ nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z 20 lutego 2012 r., to jednakże ekonomika i szybkość tego postępowania w tej sprawie a tym samym bezczynność i przewlekłe jego prowadzenie mogą być oceniane powtórnie w odniesieniu do okresu po wyroku tut. Sądu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 13/21, a następie wyroku NSA, i zwrocie akt organowi pierwszoinstancyjnemu w dniu 24 maja 2023 r. Uwaga ta jest istotna albowiem w przytoczony wyżej wyroku tut. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę zarówno podejmowane przez organ czynności, jak i uruchamianą wskutek nich przez stronę ich kontrolę instancyjną, co zostało zaprezentowane w pierwszej części uzasadnienia i co nie jest sporne.

Zdaniem Sądu ani bezczynność ani przewlekłość zaistniała w sprawie nie miała jednak charakteru rażącego, to jest oczywistego i niebudzącego żadnych wątpliwości naruszenia prawa. W związku z tym orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. Mieć bowiem należy na względzie, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W przedmiotowej sprawie z uwagi na poddanie kontroli sądowej okresu od złożenia wniosku, czyli 21 lutego 2012 r. do czasu rozstrzygania, skargą z 8 lutego 2021 r. rozpoznaną przez tut. Sąd wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., nie można ponownie oceniać w tym postępowaniu. Przedmiot rozstrzygnięcia dotyczył bowiem okresu określonego w sentencji wyroku.

Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że przewlekłość i bezczynność organu choć miała miejsce (pkt 1 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, dlatego w tej części skarga została oddalona z mocy art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 4 wyroku. Zaakcentować należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało postać kwalifikowaną (co jednak nie ma miejsca w badanej sprawie) ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Oceny zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Suma pieniężna, o której wymierzenie wnosił skarżący, jak i grzywny jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, albowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne w procesie. Sąd administracyjny nie ma zresztą narzędzi procesowych służących do ustalenia odszkodowania zgodnie z regułami obowiązującymi w prawie cywilnym (zob. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, ten dodatkowy środek w postaci czy to grzywny, czy też przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Ponadto strona skarżąca uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie omawianego przepisu powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W przedmiotowej sprawie zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej, jednak nie zawiera ono poddającego się kontroli i ocenie uzasadnienia. Strona w uzasadnieniu skargi powołuje się de facto jedynie na okoliczność bezczynności czy przewlekłości organu prowadzącego postępowanie, to jednak pomija, że Sąd wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r. oceniać stan bezczynności i przewlekłości tego postępowania orzekł o przyznaniu jej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych, a w obecnym postępowaniu za ten okres sprawa nie podlega ponownej ocenie z uwagi na res iudicata. Strona skarżąca nie przedstawiła zatem argumentacji uzasadniającej zrekompensowanie jej poniesionej krzywdy, po wyrokowaniu przez WSA i NSA przywołanymi powyżej wyrokami, a wydanymi w tej sprawie, czyli bezczynności i przewlekłości w załatwieniu jej wniosku z 20 lutego 2021 r., przez co brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku. Stąd w części obejmującej to żądanie, skarga podlega oddaleniu. Ponieważ skarga została uwzględniona o kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.