Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 132/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.P.-Ł. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.P.-Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1 lipca 2014 r., na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nieurządzonej drogi prowadzącej z ul. [....] do nieruchomości położonych przy ul. [....] o nr porządkowych [....] [....] [....] [....] w N. jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ podał, że pod znakiem [....] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej realizacji mostu nad potokiem [....] na działce [....] w obręb. [....] przy ul. [....] w N. W toku postępowania wpłynęło pismo M.P. oraz J.L. z dnia 10 września 2013 r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego cyt. "(. . . ) zjazdu z ul. [....] , drogi w zboczu nasypu, drogi od mostu do nieruchomości: [....] [....] , [....] w N". Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r., znak: [....] organ wszczął na wniosek w/w postępowanie administracyjne w sprawie nieurządzonej drogi prowadzącej z ul. do nieruchomości położnych przy ul. [....] o nr porządkowych [....] [....] [....] [....] [....] w N.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 17 kwietnia 2013 r. i 17 października 2013 r. w ramach postępowania [....] ustalono, że ul. [....] jest wykonana (na wysokości nieruchomości przy ul. [....] ) na nasypie, którego zbocza porasta trawa. Między jezdnią a istniejącym mostem na potoku [....] jest połączenie gruntowe (droga gruntowa), która od ul. [....] usytuowana jest na zboczu nasypu ul. [....] , a później na nasypie gruntowym między mostem a zboczem ul. [....] . Droga ta posiada szerokość około 2,70 m i długości 22 m. Składa się z dwóch pasów o nawierzchni gruntowo- żwirowej. Pasy gruntu zostały wysypane żwirem o szerokości około 80 cm. Zajeżdżony pas gruntu biegnie częściowo po nasypie drogi (brzeg nasypu), a częściowo na wykonanym nasypie. Obie strony nasypu porośnięte są trawą. Od strony ul. [....] nie stwierdzono wykonania okrawężnikowania. Nie wykonano okrawężnikowania po obu stronach na odcinku od ulicy [....] do mostu na potoku [....] .

Organ odwołując się do treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazał, że obiekt liniowy jakim jest droga zaliczany jest do budowli. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że drogami w rozumieniu wskazanego przepisu są nie tylko drogi publiczne uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260), lecz wszystkie drogi służące do ruchu pojazdów i pieszych. Wykładnia funkcjonalna nakazuje jednakże rozumieć drogę jako budowlę tylko wówczas, gdy stanowi ona wytyczoną trasę posiadającą urządzenia czy też instalacje, które zapewniałyby całość techniczno-użytkową obiektu. Również definicja drogi zawarta w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych potwierdza, że przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przedmiotowa droga gruntowa jest położona na terenie działki nr [....] w obręb. [....] W ewidencji gruntów działka nr [....] w obręb [....] oznaczona jest symbolem Wp, natomiast pozostałe działki oznaczone są symbolem RIVa. Wskazana droga gruntowa nie jest wydzielona geodezyjnie i nie jest położna na terenach przeznaczonym do komunikacji, zatem nie spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Definicja drogi jednoznacznie wskazuje, że droga stanowi budowlę, a nie grunt. Ponadto przedmiotowa droga nie została wykonana w wyniku robót budowlanych o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, lecz została wyznaczona poprzez regularne zajeżdżenie samochodami po gruncie. Nie stanowi zatem budowli w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze oraz mając na uwadze właściwość rzeczową organu nadzoru budowlanego określoną w przepisie art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane organ nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

M.P. wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 kpa oraz art. 77, art. 78, art. 80 kpa. Odwołująca się wyjaśniła, że w ramach przebudowy drogi krajowej [....] , przeprowadzonej w drugiej połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, wybudowany został przez Rejon Dróg Publicznych jako inwestora, dojazd do posesji stanowiącej jej własność oraz do sąsiednich działek, tj. zjazd z drogi publicznej, droga w zboczu nasypu, most, przejazd przez koryto rzeki [....] , droga dojazdowa od mostu i przejazdu do granic sąsiadujących posesji. Wszystkie wymienione urządzenia wybudowane zostały na przejętym później przez państwo gruncie na podstawie decyzji o wywłaszczeniu. W odniesieniu do matki odwołującej się –K.P. , właścicielki wywłaszczonych gruntów organ w decyzji znak: [....] z dnia 9 sierpnia 1978 r. nałożył na Rejon Dróg Publicznych w N. obowiązek wybudowania dojazdu. Rejon Dróg Publicznych wykonując dojazd nie dopełnił jednak formalności prawnych, polegających przede wszystkim na wydzieleniu działki pod drogę, naniesieniu tej drogi z symbolem "dr" na mapę ewidencyjną wchodzącą w skład operatu ewidencyjnego i wpisaniu tej działki jako drogi do ewidencji gruntów i budynków, czego skutkiem był brak prawnego dostępu do drogi publicznej z działki obecnie stanowiącej własność odwołującej się oraz z posesji sąsiadów.

Odwołująca się zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem droga ta stanowi budowlę. W piśmie z dnia 10 września 2013 r. odwołująca się wskazała istotne cechy drogi dojazdowej jako budowli, mimo to organ nie przeprowadził czynności w celu stwierdzenia wszystkich istotnych właściwości drogi dojazdowej. Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie zbadał wskazanych w pismach okoliczności. Odwołująca się, sięgając do orzecznictwa sądów administracyjnych, przytoczyła definicję budowli ziemnych, które stanowią jeden z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowa droga dojazdowa biegnie po nasypie ziemnym (wale ziemnym). Organ pominął istotne właściwości drogi dojazdowej, które przesądzają o zakwalifikowaniu tej drogi jako obiektu budowlanego, takie jak: droga dojazdowa (pas drogowy) jest ograniczona w sposób wyraźny liniami zbocza nasypu (uniemożliwia to poruszanie się pojazdem po innej części nasypu niż płaszczyzna drogi dojazdowej); kąt nachylenia płaszczyzny drogi jest dużo mniejszy niż kąt nachylenia zbocza nasypu jezdni; zbocze nasypu jezdni ukształtowane zostało prawie prostopadle do płaszczyzny jezdni, podczas gdy droga dojazdowa ułożona jest pod kątem ostrym do płaszczyzny jezdni; kierunek nachylenia zbocza jezdni jest inny niż kierunek nachylenia drogi dojazdowej; droga dojazdowa jest utwardzona nawierzchnią gruntowo-żwirową i różni się od innych części nasypu poza drogą, który ma nawierzchnię ziemną i jest porośnięty trawą. U podnóża nasypu jezdni droga dojazdowa biegnie przez nasyp ziemny zakończony betonowym przyczółkiem mostu, granice drogi wyznacza tu szerokość nasypu, droga dojazdowa nie posiada odcinka, który stanowiłby wytyczone przez łąkę koleiny; granice dróg dojazdowych z mostu oraz brodu do posesji wyznaczone są utwardzonymi pasami gruntu, nawierzchnią żwirowo-gruntową. Ponadto całość inwestycji czyli: utwardzone połączenie z jezdnią drogi krajowej [....] , część utwardzonej drogi w zboczu jezdni, część utwardzonej drogi dojazdowej na nasypie ziemnym, pod którym znajdują się betonowe kręgi, ciągnące się pod nasypem jezdni, stanowiące ujście dla wód rzeki [....] spływających starym korytem, ziemne wały, umocnione betonem, stanowiące ramiona biegnące wzdłuż koryta rzeki [....] , wybrukowane częściowo łańcuchem Gala, wyznaczone liniami zbocza jezdni oraz wału, drogi do betonowego brodu przez rzekę [....] , most i utwardzone drogi dojazdowe do posesji wskazują, iż droga dojazdowa, będąca przedmiotem postępowania, jest elementem kompleksowego rozwiązania w zakresie infrastruktury komunikacyjnej, noszącego cechy obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, jak również posiadającego cechy budowli ziemnej, o której mowa w art. 3 pkt 1b cytowanej ustawy.

Odwołująca się podkreśliła, że droga dojazdowa prowadząca od drogi krajowej [....] do posesji, chociaż składa się z kilku elementów (most, drogi żwirowo - gruntowe, zjazd) to stanowi jedną całość techniczno-użytkową ze względu na funkcję komunikacyjną, jaką spełnia oraz wykonanie jej w wyniku robót budowlanych. Dlatego sztuczne rozdzielanie jej na poszczególne elementy, w ten sposób, iż most jest obiektem budowlanym, a drogi żwirowo-gruntowe już nie, jest sprzeczne z definicją obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie może też przesądzać o umorzeniu postępowania administracyjnego brak wydzielenia geodezyjnego drogi, ponieważ w wyniku wykonanych robót budowlanych dokonano istotnych zmian ukształtowania nasypu jezdni (drogi krajowej) wskutek czego powstała płaszczyzna stanowiąca drogę dojazdową. Choć od strony formalno prawnej nie jest to droga, to faktycznie ona istnieje i dlatego musi wchodzić w zakres kompetencji organu nadzoru. Wreszcie odwołująca się zakwestionowała ustalenie organu, że przedmiotowa droga nie została wykonana w wyniku robót budowlanych, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, lecz została wyznaczona poprzez regularne zajeżdżanie samochodami po gruncie.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez PINB w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2013 r. oraz 17 października 2013 r., potwierdzając, że droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji poddał ponownej analizie treść: art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił przy tym, że obowiązująca obecnie definicja drogi została wprowadzona na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Przed zmianą droga wraz z pasem drogowym definiowana była jako wydzielony pas terenu. Zatem nowa definicja, zgodnie z wolą ustawodawcy, jednoznacznie wskazuje, że droga stanowi budowlę, a nie grunt. Natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą jest pasem drogowym (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

MWINB w K. wskazał, że wykładnia funkcjonalna art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazuje rozumieć drogę jako budowlę tylko wówczas, gdy stanowi ona wytyczoną trasę posiadającą urządzenia, czy też instalacje, które zapewniałyby całość techniczno-użytkową obiektu. W wyroku NSA z dnia 15 lutego 2005 r., OSK 1400/04, zostało wyrażone stanowisko, zgodnie z którym przez wymienione w art. 3 pkt 3 pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.

W świetle powyższego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że przedmiotowa droga gruntowa nie spełnia warunków uznania jej za drogę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie posiada bowiem instalacji i urządzeń, które wraz z wytyczoną trasą stanowiłyby całość techniczno-użytkową. Nie powstała ona również w wyniku wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Przeciwnie, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowa droga powstała poprzez regularne zajeżdżanie samochodami po gruncie. W wyniku tych działań nie doszło zatem do realizacji żadnego obiektu budowlanego.

Ponadto fakt, że przedmiotowa droga gruntowa nie została wydzielona geodezyjnie w ewidencji gruntów i budynków nie posiada oznaczenia symbolem dr., a także nie jest usytuowana na terenach przeznaczonych do komunikacji, przemawia za brakiem możliwości zaliczenia jej do kategorii dróg wewnętrznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p. Dlatego też przedmiotowa droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego i jako taka nie podlega regulacji ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji brak jest normy kompetencyjnej, która upoważniałaby organ nadzoru budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sprawa nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Brak jest bowiem jednego z jej konstytutywnych elementów, mianowicie przedmiotu postępowania z uwagi na to, że w ustawie Prawo budowlane nie ma normy kompetencyjnej upoważniającej organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, a dotyczących kwestii istniejącego nasypu ziemnego, organ II instancji zauważył, że robotami budowlanymi są budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowe, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. Dlatego też roboty ziemne same w sobie nie stanowią robót budowlanych.

W zakresie twierdzeń skarżącej odnośnie niezbadania okoliczności faktycznych podanych w pismach skarżącej z dnia 10 września 2013 r. i 17 października 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że w/w pisma zostały rozpatrzone przez organ I instancji w postępowaniu zakończonym postanowieniem MWINB w K. nr [....] z dnia 13 stycznia 2014 r., znak: [....] , którym uchylono postanowienie PINB dla miasta N. nr [....] z dnia 14 listopada 2013 r., znak: [....] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, które nastąpiło w niniejszym postępowaniu.

Za nietrafne organ uznał zarzuty odnośnie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organ I instancji dwukrotnie przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowej drogi gruntowej. Strony zostały powiadomione o terminie oględzin. Ponadto przed wydaniem skarżonej decyzji strony zostały poinformowane o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wniesienia do niego uwag.

M.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jej uchylenia decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 10 kpa w zw. z art. 77, art. 78, art. 80 kpa poprzez odrzucenie wniosków dowodowych bez uzasadnienia w decyzji, dowolną ocenę dowodów, pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy pomimo posiadania o nich informacji;

- art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiot postępowania nie jest obiektem budowlanym;

- art. 37, art. 40, 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie przytoczyła argumentację zawartą w odwołaniu, w szczególności odnośnie spełniania przez przedmiotową drogę dojazdową definicji budowli, braku przeprowadzenia przez organ czynności mających na celu stwierdzenie istotnych właściwości drogi dojazdowej, bezpodstawnego ustalenia, że droga powstała w wyniku "zajeżdżania samochodami po gruncie". Dodatkowo wskazała, że w piśmie z dnia 10 września 2014 r. wniosła o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., objęcie przedmiotowym postępowaniem oprócz mostu przez rzekę [....] również zjazdu z ul. [....] , drogi w zboczu nasypu jezdni, drogi od mostu do nieruchomości nr [....] [....] [....] [....] , wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 wymienionych wyżej obiektów oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie. Podkreśliła, że organ dokonał ustaleń na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] października 2013 r. w ramach innego postępowania. Do niniejszej sprawy włączył protokół z tych czynności natomiast pominął, stanowiące załącznik do tego protokołu, pismo skarżącej z dnia 17 października 2013 r. W ocenie skarżącej, organy pominęły istnienie przepustu z kręgów betonowych znajdującego się u podstawy wału ziemnego na odcinku drogi dojazdowej, pomiędzy mostem a jezdnią ul. [....] . Przepust ten należy do infrastruktury technicznej zamontowanej w drodze dojazdowej, co przemawia za uznaniem drogi za obiekt budowlany. Również protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2013 r. zawiera informacje o tym przepuście.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Dokonując, według opisanych zasad, oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa bowiem, z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 kpa, nie została należycie wyjaśniona.

Jedyny dowód, który został przez organy wykorzystany – to protokół czynności kontrolnych, które odbyły się przed wszczęciem postępowania w rozpoznawanej sprawie. Protokoły te w kopiach zostały włączone do materiałów sprawy wraz z nieczytelnymi kopiami fotografii.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto szczegółowy opis "drogi", która na żądanie strony stała się przedmiotem postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem przebiegu i stanu samej jej "nawierzchni". Stwierdzono, że jest to tylko droga gruntowa niestanowiąca obiektu budowlanego. Dokonując takiej oceny odwołano się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U.2013/260)

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013/1409) w art. 3 pkt 3 zalicza do budowli m.in. drogi. W ustawie tej brak jednak legalnej definicji drogi. Należy zatem przyjąć, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym jak w innych aktach prawnych, znaczeniu. Organy słusznie przyjęły, że najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego terminu jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1400/04). Nie ulega więc wątpliwości, że w rozumieniu Prawa budowlanego drogę może stanowić budowla, która nie jest drogą publiczną. Istotne jest więc nie to, czy wskazany przez skarżącą szlak został ewidencyjnie wyodrębniony, lecz to czy jego cechy odpowiadają cechom budowli zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowla jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W kontekście tej definicji stwierdzić trzeba, że rzeczywiście rozjeżdżonych kolein, nawet częściowo utwardzonych sypkim materiałem budowalnym, nie można byłoby uznać za budowlę będącą drogą. Takiej oceny dokonały organy, nie uwzględniając jednak i nie wyjaśniając wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W sprawie bowiem nie chodzi tylko o samą nawierzchnię dwóch odcinków traktu (od ul. [....] do mostu i od mostu do zabudowań), lecz o całość użytkową wraz z urządzeniami. Jak wynika z opisu i szkicu trakt (nawierzchnia) usytuowany jest na nasypie, pod którym znajduje się przepust i który wraz z mostem i przejazdem przez rzekę stanowi łącznik pomiędzy ulicą a zabudowaniami. Nie ustalono przy tym czy ów nasyp został urządzony właśnie po to, aby na nim umieścić szlak drożny, czy też istniał on wcześniej i służył innym celom. Od tej zaś okoliczności zależeć może prawidłowe zakwalifikowanie opisanego we wniosku o wszczęcie postępowania obiektu.

Organy nie dokonały oceny wskazanego obiektu także i w innym aspekcie. Otóż to, że obiekt ten we wniosku skarżącej został nazwany "drogą" wcale nie oznacza, że musi być klasyfikowany tylko i wyłącznie w nawiązaniu do cech takiej budowli. W przepisie art. 3 pkt 3 wymienione zostały także jako mieszczące się w pojęciu obiektu budowlanego budowle ziemne. Wedle poglądu wyrażonego (i podzielanego w zupełności przez sąd rozpoznający sprawę) w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 731/07, "potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych". Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach (wyrok z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 353/12) powtórzyć tez można tezę, że przykładowo całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń, stanowi np. wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu.

Trafny jest także zarzut skarżącej co do tego, że organ nie wypowiedział się co do wszystkich podnoszonych przez nią okoliczności mających świadczyć o powstaniu i istnieniu obiektu budowlanego wymagającego interwencji organu nadzoru budowlanego (np. co do znaczenia i roli przepustu pod nasypem), a tym także co do zgłoszonych wniosków dowodowych, czym naruszył przepis art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uznał, że założenie, jakoby obiekt wskazany we wniosku skarżącej nie stanowił obiektu budowlanego podlegającego rygorom Prawa budowlanego, organy przyjęły przedwcześnie, bez należytego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Na tym zaś założeniu oparta została teza o bezprzedmiotowości postępowania.

W ponownym postępowaniu konieczne będzie poczynienie ustaleń we wskazanych kierunkach, z wykorzystaniem wszystkich koniecznych środków dowodowych. W aktach zaś sprawy winien znaleźć się czytelny materiał dokumentujący wyniki dokonanych czynności.

W tym stanie rzeczy , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylić należało decyzje organów obu instancji.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.