Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 266/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 105, art. 107 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2608/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 października 2019 r. nr 3341/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2608/19 oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 października 2019 r. nr 3341/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. we wniosku z 18 stycznia 2019 r. zwrócił się o zwrot nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [1] i nr [2], obr. [...], stanowiącej własność Gminy Józefów, dla której w Sądzie Rejonowym w Otwocku prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nieruchomość została nabyta przez Gminę Józefów na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] z 27 lutego 1986 r.

Starosta Otwocki decyzją z 30 lipca 2019 r. nr 77/2019 umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. [...].

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 8 października 2019 r. nr 341/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że nabycie nieruchomości na rzecz Gminy nastąpiło na mocy dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, której zakres przedmiotowy regulują przepisy prawa cywilnego. Nie nastąpiło wywłaszczenie, to jest nabycie nieruchomości w trybie administracyjnym, które jest podstawą w zakresie formułowania ewentualnego roszczenia zwrotowego do właściwego organu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł A. A., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd I instancji podał, że w sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Przepis ten swoim zakresem obejmuje nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Nieruchomość, o zwrot której ubiega się skarżący, została sprzedana Gminie Józefów w formie umowy cywilnoprawnej zawartej 27 lutego 1986 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. poz. 99), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.n.", która uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Mowa więc o umowie szczególnej, zawieranej w efekcie negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Z tych powodów, umowa sprzedaży nieruchomości mogła spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, umowa sprzedaży nieruchomości z 27 lutego 1986 r., zawarta w przedmiotowej sprawie pomiędzy B. B. a działającym w imieniu Skarbu Państwa Kierownikiem Referatu Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w Otwocku, występującym z upoważnienia Naczelnika Miasta Józefowa, nie stanowi umowy opisanej powyżej.

Sąd I instancji wskazał, że w akcie notarialnym z 27 lutego 1986 r. brak jest jakiejkolwiek informacji, że umowa sprzedaży nieruchomości ma związek z ewentualnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie zawiera też w treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje zapis zawarty w piśmie zastępcy Naczelnika Miasta Józefowa z 3 sierpnia 1985 r. o zakupie tej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej z przeznaczeniem na cel publiczny, to jest budowę [...]. Z pisma tego nie wynika, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, przedmiotowy teren miałby zostać wywłaszczony.

Ponadto, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie prowadzenia rokowań na podstawie u.g.n., co podnosi skarżący.

Z kolei, zdaniem Sądu I instancji, o dobrowolności zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może świadczyć konieczność ponoszenia stałych nakładów remontowych na budynek posadowiony na nieruchomości (obciążenie hipoteczne budynku związane z ponoszonymi kosztami), jak również zawarty w piśmie z 18 października 1984 r. wniosek B. B. o wykupienie przedmiotowego budynku z funduszu Skarbu Państwa, z uwagi na brak środków pozwalających mu na utrzymanie tego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:

a. niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w pełnym zakresie norm prawnych mających zastosowanie w sprawie w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, a w związku z tym przyczyn, dla których Sąd I instancji oddalił skargę;

b. sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd I instancji, przemawiających za umorzeniem postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, mimo że nieruchomość wywłaszczona na cel publiczny nie została do tego celu wykorzystana, to jest nie zostało wybudowane tam [...] (cel wywłaszczenia);

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadnienie wskazuje na powierzchowne odniesienie się do faktów wynikających wprost z materiału dowodowego, a ponadto pomija całkowicie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienie zakresu czynności wywłaszczeniowych organów, podejmowanych na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przejawiające się tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej, zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji w zakresie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że wobec nieruchomości władze Miasta Józefowa podejmowały czynności zmierzające do jej wywłaszczenia w reżimie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych, praktycznie aż do ostatniej czynności, polegającej na zawarciu umowy sprzedaży; Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, nie podjął tym samym wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, a w konsekwencji również nie rozpatrzył całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

3. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu I instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i nie było podstaw do wydania decyzji zwrotowej, z uwagi na wyłączne zastosowanie w sprawie przepisów ogólnych prawa cywilnego; Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie miały zastosowanie przepisy prawa publicznego w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, które w toku czynności wywłaszczeniowych były przez organ wprost stosowane;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji decyzji umarzających postępowanie zwrotowe zamiast uchylenia ww. decyzji ze wskazaniem konieczności zwrotu nieruchomości;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego, a tym samym, że brak było podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości;

2) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie był możliwy z uwagi na dobrowolne zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na zasadach ogólnych; jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I CSK 478/13, do wywłaszczenia nieruchomości mogło dojść również w drodze umowy sprzedaży w związku ze stosowaniem przepisów w zakresie wywłaszczania nieruchomości, jednakże bez formalnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; w tym kontekście należy wykluczyć, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ogólne (cywilne), co wadliwie przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku;

3) art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie (pominięcie) przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy władze Miasta Józefowa skierowały zlecenie do biegłego sądowego celem dokonania oszacowania nieruchomości, w wyniku czego biegły opracował Opinię opartą na regulacjach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wprost wskazując, że Opinia dotyczy nieruchomości wywłaszczanej, a nie nabywanej na zasadach ogólnych.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Złożono również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że załącznikiem do pisma Zastępcy Naczelnika Miasta Józefowa z 3 sierpnia 1985 r. w przedmiocie rozliczenia wartości wykupywanej nieruchomości jest "Opinia szacunkowa działki budowlanej i urządzeń gospodarczych, położonej w Józefowie przy ul. [...] (...) – sporządzona na zlecenie Urzędu Miasta w Józefowie z dnia 25.04.1985 r.", wykonana przez mgr. inż. B. M. (k. 82 akt administracyjnych). Biegły, działając zgodnie ze "zleceniem" otrzymanym od władz Miasta Józefowa, dokonał oszacowania wartości nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w toku czynności zmierzających do wywłaszczenia, organy wprost stosowały ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która obowiązywała do 1 sierpnia 1985 r. i została uchylona ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd I instancji nie ustalił, dlaczego biegły sądowy dokonał wyceny na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości oraz wprost w swojej opinii wskazał, że wycena ta jest dokonywana właśnie w związku z wywłaszczeniem. Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy w sprawie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie powinien mieć zastosowania art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 142a u.g.n., w zakresie w jakim przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lut art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak ustaleń w powyższym zakresie bezpośrednio przełożył się na treść sporządzonego uzasadnienia wyroku. W sytuacji sporu pomiędzy stronami postępowania administracyjnego, Sąd I instancji powinien wyjaśnić, z jakiego powodu argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a innej nie.

W przywołanym wyroku o sygn. akt I CSK 478/13, Sąd Najwyższy wskazał, że fakt, że nieruchomość została nabyta do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej nie oznacza, że brak jest podstaw do badania celu, dla zrealizowania którego Skarb Państwa kupił tę nieruchomość.

W niniejszej sprawie ani organy, ani Sąd I instancji nie zbadały występowania przesłanki niezrealizowania celu wywłaszczenia nieruchomości, dla którego została nabyta nieruchomość. Tymczasem, biegły sądowy B. M. dokonał oszacowania nieruchomości dla celów jej wywłaszczenia, a nie ustalenia ceny nieruchomości dla celów zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z opinii szacunkowej wynikają co najmniej dwie okoliczności:

1) zlecenie na jej przygotowanie skierowano z urzędu miasta, zaś sama wycena została opracowana na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

2) na stronie 4 ww. opinii w pkt 2.1. biegły wskazał, że "Zgodnie ze zleceniem wywłaszczeniu podlega działka nr [3] położona w Józefowie przy ul. [...] (...)". w pkt 2.3: "Wywłaszczeniu podlega działka o powierzchni 2.027 m2".

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że Sąd I instancji dokonał powierzchownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, to znaczy w sposób wybiórczy potraktował pismo Zastępcy Naczelnika Miasta z 3 sierpnia 1985 r. nr GTRL-8220-1/85 dotyczące "wykupu cywilno-prawnego zabudowanej działki położonej w Józefowie przy ul. [...], przeznaczonej wraz z budynkiem na cele społeczne ([...])". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w piśmie Naczelnika wskazuje się wprost, że wykup tej nieruchomości ma służyć realizacji celu publicznego w postaci przeznaczenia budynku na [...]. Takie określenie celu wywłaszczenia, a zarazem samego sporządzenia pisma, do którego załączono opracowania w zakresie wartości wywłaszczanej nieruchomości miało podsumować przebieg dotychczasowych czynności, zmierzających do wykupu nieruchomości. Potwierdza to, że prowadzona przez urząd procedura zakończyła się określeniem ceny za wywłaszczenie nieruchomości dla realizacji celu publicznego, na którą przystał "wyrażając zgodę". Następnie, pismo skierowano do Państwowego Biura Notarialnego w Otwocku, w celu przygotowania aktu notarialnego. Co więcej, jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, inicjatywa dokonania wykupu tej nieruchomości leżała po stronie władz miasta, które poinformowały wnoszącego skargę kasacyjną o celu wywłaszczenia. Z uwagi na obciążenie nieruchomości lokatorami kwaterunkowymi oraz długiem z tytułu kosztów remontu obiektu, mógł on tylko przystać na tę propozycję. Zatem, pomijając te okoliczności, Sąd I instancji dokonał wybiórczej analizy materiału dowodowego.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dostrzegł, że czynności prowadzące do wywłaszczenia nieruchomości rozpoczęto w innym stanie prawnym, to jest zanim weszły w życie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji podkreślał, że w samej umowie nie wymieniono tej ustawy, ale pominął, że w piśmie Naczelnika z 3 sierpnia 1985 r. wskazano na przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a nie u.g.g.w.n. Zatem, fakt zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości powinien być oceniany w szerszym zakresie niż to przyjął Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że skoro umowa sprzedaży została zawarta w czasie, kiedy obowiązywała już ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to akt notarialny nie mógł powoływać się na przepisy nieobowiązującej już ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jednocześnie, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ogólnego pojęcia "nabywanie nieruchomości" sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy umowy (tak NSA w wyroku z 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09, por. też wyrok NSA z 4 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 424/08).

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża (tak jak art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2) podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte. Taki pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA z 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09, z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1815/07, z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09, z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, to wszystko oznacza, że jest on w pełni uprawniony aby zastosowano wobec niego przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. w celu rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości, której został pozbawiony.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 27 marca 2024 r. A. A. przedstawił "uzupełniającą argumentację w sprawie wraz z dokumentami ją potwierdzającymi". Jak wyjaśnił, w latach 1985 – 1986 Urząd Miasta nie dokonał ani jednego wywłaszczenia nieruchomości w trybie kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Urząd Miasta stworzył jednak "fundusz zasobu gruntów", w ramach którego gromadzono środki i finansowano wykup nieruchomości. Wszystkie postępowania wywłaszczeniowe dokonywano w trybie cywilnoprawnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Urząd Miasta w istocie przyjął tryb wywłaszczania nieruchomości wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Urząd Miasta dysponował środkami na wykup szeregu nieruchomości prywatnych oraz dokonywał tego według przygotowanych planów. Nabywanie nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym odbywało się nie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych ale tryb cywilnoprawny (przez zawarcie aktów notarialnych).

Z uwagi na informacje wynikające z przedstawionej dokumentacji, wnoszący skargę kasacyjną ponowił wniosek, że Sąd I instancji powierzchownie potraktował zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał wybiórczej analizy tego materiału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wymagały ustosunkowania się zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., jako najdalej idące z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Dodać tez trzeba, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por.: wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy.

Formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. - postawiony jako zarzut samodzielny – autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niewyjaśnienie norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie Sądu I instancji, a także powierzchowne odniesienie się albo pominięcie do faktów wynikających z materiału dowodowego.

Tak sformułowany zarzut kasacyjny jest częściowo gołosłowny, a częściowo stanowi polemikę z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji podał jakie normy prawne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości i wyjaśnił ich znaczenie prawne, a także dokonał oceny materiału dowodowego pod względem wyczerpującego jego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w ocenie Sąd I instancji nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane przez kasatora uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej nie był zatem skuteczny.

Nie mógł odnieść spodziewanego skutku także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Ten ostatni przepis jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się zatem, że treść art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu, choć powinien ze względu na oczywistość i wagę tych naruszeń (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 935/15; z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 446/16; z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06).

Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tych przepisów w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nabycia nieruchomości w 1986 r. miały zastosowanie wyłącznie przepisy ogólne prawa cywilnego i równocześnie niedostrzeżeniu, że miały tam zastosowanie przepisy prawa publicznego w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, które w toku czynności wywłaszczeniowych były przez organ wprost stosowane.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.".

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o zwrot nieruchomości, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Warunku tego nie spełnia powiązanie tego zarzutu z naruszeniem art. 141§ 4 P.p.s.a., który - jak wyżej wskazano - odnosi się wyłącznie do niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09), a do tego w istocie zmierza skarga kasacyjna.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie co do zasady zarzuca Sądowi I instancji brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (oraz prawnego) sprawy, a w konwekcji brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Analiza argumentacji uzasadniającej ten zarzut kasacyjny prowadzi zaś do wniosku, że braki po stronie Sądu I instancji dotyczą niedostrzeżenia, że materiał dowodowy wskazuje, że władze Miasta Józefów podejmowały czynności zmierzające do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w reżimie ustawy z 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I Instancji, oprócz odniesienia się do oceny najistotniejszego dokumentu w niniejszej sprawie, tj. aktu notarialnego z 27 lutego 1986 r. w kontekście sprzedaży nieruchomości w związku z ewentualnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, odniósł się także do dokonanej przez organy administracyjne oceny pisma zastępcy Naczelnika Miasta Józefowa z 3 sierpnia 1985 r. o zakupie przedmiotowej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej z przeznaczeniem na cel społeczny – budowę [...], oceny korespondencji poprzednika prawnego skarżącego z Naczelnikiem Miasta Józefowa dotyczącej trudności z utrzymaniem tej nieruchomości, oceny o braku dowodów na przeprowadzenie rokowań w sprawie nabycia nieruchomości, a także oceny wniosku B. B. z 18 października 1984 r. (k. 31 akt adm.) o wykupienie przedmiotowego budynku z funduszu Skarbu Państwa. Sąd I instancji zaaprobował ocenę materiału dowodowego wskazującą, że nieruchomość została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego, nie zaś umowy zawartej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego dotyczyła nie tylko wymienionych powyżej dokumentów, ale także oceny operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przy ul. [...], sporządzonego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w odniesieniu do którego organy administracyjne przyjęły, że wskazany w nim i w piśmie z 3 sierpnia 1985 r. cel nabycia nieruchomości nie został potwierdzony ani w akcie notarialnym, ani w żadnym innym dokumencie, który odpowiadałby warunkom wywłaszczenia wskazanym w rozdziale 6 u.g.g.w.n. Odnośnie do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej ww. operatu szacunkowego z czerwca 1985 r. określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, należy wyjaśnić tylko, że również w latach ubiegłych nabywanie nieruchomości ze środków publicznych wymagało oszacowania rzeczywistej wartości nieruchomości, a temu służyły przepisy ustaw wywłaszczeniowych. Ponadto, jak wynika z protokołu porozumienia z 7 lutego 1986 r., a więc poprzedzającego bezpośrednio zawarcie umowy sprzedaży, cena gruntu została ustalona w wyniku zgodnego ustalenia sprzedającego i Naczelnika Miasta, a cena za budynek, urządzenia i drzewostan ustalono według szacunku biegłego. Kolejno wskazać należy, że z korespondencji B. B. z Urzędem Miejskim dotyczącej remontu domu przy ul. [...] wynika, że wnioskodawca zwracał uwagę na dobry stan techniczny budynku, jego korzystne położenie i możliwość jego wykorzystania, np. na [...], [...] lub inny [...]. Ponadto aprobatę Sądu I instancji w zakresie wyczerpujących ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego należy odnieść także do ustalenia organów administracyjnych wskazujących, że działki nr [1] i nr [2], obr. [...] w Józefowie były położone w planie zagospodarowania przestrzennego na terenie zabudowy jednorodzinnej, leśnym i trasie dzielnicowej oraz do ustalenia, że przed zawarcie aktu notarialnego nie doszło do wydania zewnętrznego aktu administracyjnego, tzn. decyzji zatwierdzającej plan realizacji budowy obiektu takiego jak [...].

Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. można wprawdzie skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez pominięcie treści znajdujących się w aktach dokumentów, jednak w niniejszej sprawie problem sprowadza się nie tyle do pominięcia przez Sąd I instancji wskazanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń stanu faktycznego, ile do oceny Sądu I instancji odmiennej od skarżącego kasacyjnie w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga natomiast podniesienia zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli art. 80 K.p.a., choć ten właśnie przepis zawiera normy istotne z punktu widzenia oceny materiału dowodowego w sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, ze punktem wyjścia ich oceny powinien być zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. Skarżący kasacyjnie jako formę ich naruszenia wskazał niezastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że zwrot nieruchomości nie był możliwy z uwagi na dobrowolne zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości na zasadach ogólnych. Skarżący kasacyjnie odwołał się na poparcie swojego stanowiska do wyroku Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I CSK 478/13, w którym wskazano, że do wywłaszczenia nieruchomości mogło dojść również w drodze umowy sprzedaży w związku ze stosowaniem przepisów w zakresie wywłaszczania nieruchomości, jednakże bez formalnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Z powyższego skarżące kasacyjnie wywiódł, że należy wykluczyć, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ogólne (cywilne), a co wadliwie przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zarzut ten, pomimo tego, że wskazuje niewłaściwe zastosowanie jako formę naruszenia prawa materialnego, w istocie dotyczy błędnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, zaś naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nieprawidłowe sklasyfikowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu kasacyjnego nie stanowiło jednak przeszkody w jego ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uznaniu, że tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) - por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09.

Przede wszystkim zacząć należy od przypomnienia, że nowelizacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno-gospodarczych, 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak zatem wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca w art.1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem nabycia nieruchomości, stanowiąc jednocześnie, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art.4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu: "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Oczywiste jest, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b u.g.n.

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wprowadza - tak jak w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale też i formę cywilnoprawną – formę umowy. Wynika to z regulacji Rozdziału 6 p.t. "Wywłaszczenie nieruchomości" powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która wprowadzała wprost regułę pierwszeństwa nabycia w drodze umowy, a tylko po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy przejście na tryb i formę administracyjną (art. 53 ust. 1 pierwotnego brzmienia – Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości). Taka regulacja pierwszeństwa formy cywilnoprawnej przy procedurze nabycia nieruchomości musi zostać uwzględniona przy wykładni pojęcia nabycia przyjętego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Trudno nie zauważyć regulacji przyjętej w art. 53 ust. 2 pierwotnego brzmienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stanowił: "Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zwarcia umowy.". Z tego względu nie można analizować nabycia w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego objętego normą prawną art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. niezbędne jest zatem uwzględnienie związku nabycia w formie cywilnoprawnej z realizacją celu publicznego. Z tego zakresu stanu hipotetycznego należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny.

Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Upływ wyznaczonego przez organ administracji państwowej terminu powodował przystąpienie do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem (art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu). Pominięcie przy wykładni tego rozwiązania prawnego narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z: 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09, 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1230/08, 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3040/12, 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1114/09, czy wyroku WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 160/08 oraz w doktrynie – A. Prusarczyk, [w:] Jaworski, Prusarczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, 5, wyd., art. 216, Nb39, Warszawa 2017).

Zgodzić należy się więc z poglądem zawartym w zaskarżonym wyroku, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, która została zawarta wprawdzie w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Na ocenę tę nie wpływają wyroki przywołane w skardze kasacyjnej, jako zapadłe w innych stanach faktycznych

Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest zatem prawidłowa i w pełni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni powołanej normy nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego nie mógł być skuteczny również zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego, a tym samym, że brak było podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, wyrok NSA z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Uwagę powyższą należy odnieść również do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie (pominięcie) przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy władze Miasta Józefowa skierowały zlecenie do biegłego sądowego celem dokonania oszacowania nieruchomości, w wyniku czego biegły opracował opinię opartą na regulacjach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wprost wskazując, że opinia dotyczy nieruchomości wywłaszczanej, a nie nabywanej na zasadach ogólnych. Ponadto, co istotniejsze, przepis ten nie mógł być w sprawie stosowany, skoro ustawa powyższa nie obowiązywała już w dniu zawarcia aktu notarialnego z 27 lutego 1986 r. Jak była już o tym mowa, cel nabycia nieruchomości określony w sporządzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. operacie szacunkowym i w piśmie z 3 sierpnia 1985 r. nie został potwierdzony w akcie notarialnym, a ocena tych dokumentów nie została podważona.

Z tych przyczyn prawidłowo Sąd I instancji i organy administracji uznały, że nieruchomość została nabyta w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, nie zaś umowy zawartej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 216 u.g.n. regulujący instytucje zwrotu nieruchomości nie mógł być zatem podstawą do żądania zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji i organów administracyjnych co do bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości i umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. nie mógł być zasadny.

Odnosząc się do pisma skarżącego z 27 marca 2024 r. stanowiącego uzupełnienie uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, należy zauważyć, że z punktu widzenia formalnego strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 zdanie drugie P.p.s.a.). Po pierwsze jednak, należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie załączając do pisma szereg dokumentów, oczekiwał, że Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich oceny, tym niemniej, w piśmie nie zawarto stosownego wniosku w formie procesowej przewidzianej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 3 P.p.s.a). Po drugie zaś, zarówno argumentacja przedstawiona w piśmie, jak i w załączonych do pisma dokumentach, nie została przyporządkowana do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej. Zmusza to Naczelny Sąd Administracyjny do wyciągania z treści tego pisma i załączonych dokumentów przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania

Kolejno należy zwrócić uwagę, że nawet dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.