Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1376/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1983/18 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1983/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 12 września 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pozwem z 20 września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w Przemyślu - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, P. S. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od 1 września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby

i uposażenia obowiązującego przed 1 września 2017 r.

W uzasadnieniu pozwu przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, że w świetle ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS") Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie miał obowiązek złożenia mu propozycji służby. Podniósł, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ww. ustawy zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Stwierdził, że stosunek służby na podstawie aktu mianowania jest stosunkiem, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W związku z tym, skoro nie otrzymał decyzji o zwolnieniu ze służby, to jego stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje.

Postanowieniem z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Przemyślu - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania jako właściwemu - Szefowi KAS. W uzasadnieniu wskazał, że powód pełnił służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Brak przedstawienia propozycji pełnienia służby skutkował wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. Zdaniem Sądu konsekwencją powyższego jest uznanie, iż wygaśnięcie stosunku służbowego powoda należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). W ocenie Sądu nastąpiło wygaśnięcie stosunku służby powoda, pomimo że nie została wydana formalna, indywidualna decyzja o zwolnieniu powoda ze służby. W zaistniałym stanie faktycznym - zdaniem Sądu Rejonowego w Przemyślu - należy więc uznać, że brak propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej - jest decyzją, w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), skutkującą zwolnieniem ze służby, która podlega zaskarżeniu.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w Przemyślu III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., a zatem w sytuacji, gdy danemu funkcjonariuszowi - tak jak powodowi, nie złożono propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ustawodawca przewidział dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd wskazał nadto, że zgodnie z przepisem art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "uKAS") w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 6 tej ustawy, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Postanowieniem z 12 września 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. S..

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. Organ wyjaśnił, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Szef KAS podniósł, że zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania P. S. nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.).

Szef KAS wskazał, że P. S. nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, a więc ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego, przez Szefa KAS jako organu drugiej instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.w.KAS i stosownych przepisów k.p.a. Organ zaznaczył, że stosunek służbowy P. S. jako funkcjonariusza w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy ww. ustawy nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie organu, z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Organ zwrócił uwagę, że przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa. Nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ww. ustawy. Szef KAS podniósł, że w niniejszej sprawie P. S. nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.w.KAS). Zdaniem organu to ustawodawca ukształtował więc jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy.

Organ wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji, określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Szef KAS podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W ocenie Szefa KAS w rozpatrywanej sprawie zaistniały oba przypadki. Skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji zatrudnienia uregulowanym w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 p.w.KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy nie mającą zastosowania w sprawie, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Szefa KAS sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Dlatego też w ocenie organu odwołanie P. S. od otrzymanej propozycji pracy jest niedopuszczalne.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Wskazał w niej, że przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponadto nieprzedstawienie propozycji służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. Wskazał też, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Istotne jest przy tym, że odwołaniem tym był pozew skarżącego z 20 września 2017 r. złożony do sądu powszechnego, który został postanowieniem z 9 stycznia 2018 r. przekazany zgodnie z właściwością Szefowi KAS. Wojewódzki Sąd zauważył, że Sądy powszechne obu instancji stwierdziły, że nie są właściwe do rozpoznania sprawy, bowiem przyjęły, że wystąpiła negatywna przesłanka procesowa, uniemożliwiająca rozpoznanie tej sprawy przez sąd powszechny i ta okoliczność była wiążąca dla organu. Nadto w uzasadnieniach obu tych postanowień Sądy stwierdziły, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy p.w.KAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Sądy uznały też, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji obowiązek ten obciąża organ. W ocenie WSA powyższe oznacza, że Szef KAS pozew skarżącego powinien rozpatrzyć w trybie administracyjnoprawnym przy uwzględnieniu stanowiska obu orzekających Sądów o obowiązku wydania przez organ decyzji.

Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1, 2 i 3 p.w.KAS. Powołał się na postanowienia NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17 oraz z 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18 (oba dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w pozwie z 20 września 2017 r. skarżący wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 września 2017 r.

i przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed 1 września 2017 r. Są to pojęcia z zakresu prawa cywilnego i nie mają one odpowiedniego zastosowania w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego, który zawsze konkretyzuje decyzja administracyjna. Oznacza to, że organ, rozpoznając niniejszą sprawę, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego. Nie wiadomo bowiem jaki jest zakres wniosku skarżącego, zatem jakich działań organu oczekuje. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 - 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność jednoznacznego ustalenia zakresu żądania ściśle koresponduje bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości.

Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu. Pozwoli to na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku czy też w celu, który nie był przez skarżącego zamierzony w momencie składania pozwu lub nawet zgoła jest sprzeczny z tym pozwem. Następnie w zależności od skonkretyzowanego wniosku skarżącego organ w sposób określony przepisami postępowania administracyjnego wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając, że dla rozwiązania i mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe wymagana jest forma decyzji administracyjnej oraz przytoczone powyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie takiego działania organu zabrakło, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef KAS reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 365 i 464 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (dalej "k.p.c.") w zw. z przepisami prawa materialnego, których prawidłowa wykładnia ma wpływ na wydane rozstrzygnięcie w sprawie: art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS, albowiem organ - Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, w jaki sposób naruszył w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a., wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oraz na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dostrzegł konieczność wydania wobec P. S. decyzji administracyjnej w związku z traktowaniem wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby w warunkach z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 2 i 3 p.w.KAS w niniejszej indywidulanej sprawie. WSA w Warszawie zarazem nie wskazuje wyraźnie charakteru prawnego przedmiotowego aktu administracyjnego, a więc czy ma to być np. decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też decyzja ustalająca warunki pełnienia służby z art. 169 ust. 4 p.w.KAS - co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów oraz zawartymi w uzasadnieniu wytycznymi co do dalszego sposobu postępowania w sprawie. Już ta okoliczność uzasadnia wniesienie przez organ skargi kasacyjnej.

Szef KAS zaakcentował też brak wyraźnego wskazania przez Sąd w uzasadnieniu - jako podstawy uchylenia orzeczenia w niniejszej sprawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i właściwych do zastosowania przepisów prawa materialnego, pomimo rozważań Sądu co do wykładni art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS, jak również dostrzeżenia konieczności zbadania przez organy merytorycznej poprawności rozwiązania stosunku służbowego P. S. bez jednoczesnego wyraźnego wskazania w oparciu, o jakie przepisy miałyby to zrobić Szef KAS, co znacznie utrudnia polemikę z wydanym rozstrzygnięciem na etapie niniejszej skargi kasacyjnej. WSA w Warszawie nie rozstrzygnął również wprost czy wydawana ewentualnie decyzja wobec wygaszonego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w warunkach z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w niniejszej indywidulanej sprawie P. S. - ma charakter konstytutywny, czy też deklaratoryjny, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Szefa KAS Sąd pierwszej instancji dość pobieżnie i ogólnikowo rozpoznał niniejszą sprawę, nie wyjaśniając w sposób pełny jej istoty, np. poprzez brak kompleksowych rozważań w zakresie art. 170 ust. 3 p.w.KAS, art. 134 k.p.a. oraz art. 365 i art. 464 § 1 k.p.c.

WSA w Warszawie nie zawarł też żadnych rozważań co do zakresu związania organu - Szefa KAS przedmiotowymi orzeczeniami Sądów powszechnych obu instancji, biorąc pod uwagę podstawę prawną ich wydania, a więc art. 464 § 1 k.p.c. (tj. przekazanie zgodnie z właściwością). Organ zaznaczył, iż przywołanie przez Sąd w podstawie prawnej wydania orzeczenia jedynie naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a zarazem zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania również wytycznych opartych na przepisach prawa materialnego w zakresie konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Szef KAS uznał więc, iż w niniejszej sprawie w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie orzeczenia WSA w Warszawie jest zbyt ogólnikowe i nie obrazuje w sposób pełny argumentacji Sądu, w tym dlaczego uznał stanowisko Szefa KAS oparte na art. 134 k.p.a. w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania za błędne. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego, zdaniem organu nie jest jasna, a wskazanie przez Sąd w wytycznych dość ogólnikowego sformułowania sprawia, iż w efekcie brak jest możliwości prawidłowego i zgodnego z art. 153 p.p.s.a. wykonania przez organ wyroku na skutek błędnych i nieprecyzyjnych wytycznych. Szef KAS zauważył zarazem, iż WSA w Warszawie podniósł, iż pozew skarżącego Szef KAS powinien rozpatrzyć w trybie administracyjnym przy uwzględnieniu stanowiska obu Sądów orzekających (powszechnych) o obowiązku wydania przez organ decyzji. Szef KAS nie wie więc w świetle rozważań zawartych w uzasadnieniu, czy nawet przy uwzględnieniu przez organ odwoławczy stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie konieczności sprecyzowania żądania pozwu (odwołania) przez skarżącego (przeciw czemu organ również oponuje w niniejszej skardze kasacyjnej) może rozważać na dalszym etapie postępowania orzeczenia procesowe (np. z art. 134 k.p.a. lub np. przekazanie sprawy zgodnie z właściwością do organu pierwszej instancji - DIAS w Rzeszowie), czy też wyłącznie powinien wydać w ramach swoich uprawnień odwoławczych orzeczenie merytoryczne - decyzję administracyjną wobec skarżącego, co mogłoby doprowadzić do naruszenia przepisów w zakresie właściwości, albowiem kierownikiem jednostki organizacyjnej wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w rozumieniu art. 145 ust. 1 uKAS, jak też art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS jest w pierwszej kolejności jako organ pierwszej instancji - DIAS w Rzeszowie.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uchylenie postanowienia organu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ było prawidłowe i oparte na podstawie prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 134 k.p.a., uznając w niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo tego, iż w ocenie Szefa KAS wskazane wyżej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Sąd pierwszej instancji nie przywołał wprost w swoich rozważaniach ww. przepisu k.p.a., jednakże z ostrożności procesowej organ stwierdził że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż doszło do jego niewłaściwego zastosowania, skoro uznał postanowienie Szefa KAS za wadliwe, a którego główną podstawą procesowo-prawną był przywołany wyżej przepis k.p.a. W ocenie organu przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.w.KAS, jak też prawidłowej analizie orzeczeń Sądów powszechnych i wykładni art. 464 § 1 k.p.c. w zw. z art. 365 k.p.c. (w tym zakresu związania nimi przez organ - Szefa KAS), Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 134 k.p.a. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i wydanie takiego orzeczenia jest dopuszczalne prawnie w ramach kompetencji organu odwoławczego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 464 § 1 k.p.c. w zw. z art. 365 k.p.c. poprzez ich pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, iż w świetle postanowień Sądu Rejonowego w Przemyślu oraz Sądu Okręgowego w Przemyślu Szef KAS - jako organ wskazany do rozpoznania sprawy przez ww. Sądy powszechne - powinien w trybie administracyjnym wydać wyłącznie decyzję.

W ocenie organu Szef KAS został uznany przez ww. Sądy powszechne - jedynie i wyłącznie jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) P. S. z 20 września 2017 r., lecz zarazem we właściwości organu mieści się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania na etapie administracyjnoprawnym (zastosowania przepisów k.p.a.). Ponadto w sentencji postanowień ww. Sądów brak jest wskazania obowiązku wydania przez organ wyłącznie decyzji - dotyczą one przekazania sprawy zgodnie z właściwością. Ponadto podstawą prawną wydania orzeczeń przez Sądy powszechne był art. 464 § 1 k.p.c., a więc ocena skutków jakie one wywołują powinna być w pierwszej kolejności dokonywana przez pryzmat tegoż przepisu prawa.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7-9 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 464 § 1 k.p.c. w zw. z art. 365 k.p.c. poprzez błędne uznanie, iż w świetle przyjętego przez Sądy powszechne obu instancji w przywołanych wyżej orzeczeniach stanowiska i potraktowania (kwalifikacji prawnej) pozwu P. S. z 20 września 2017 r. jako odwołania, że Szef KAS nie mógł już jako wskazany organ odwoławczy na etapie wstępnym (formalno-prawnym) badania sprawy stwierdzić niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. i powinien wcześniej zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie co do zakresu jego wniosku i wskazania jakich działań od organu oczekuje. Organ zauważył, iż Sąd powszechny pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż biorąc pod uwagę fakt że w przedmiotowej sprawie nastąpiło wygaśniecie stosunku służbowego powoda (skarżącego) P. S., które należy potraktować jak zwolnienie ze służby, właściwym do rozpoznania sprawy będzie Szef KAS - jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Analogicznie postąpił SO w Przemyślu. Bezspornym jest więc, iż sprawa została przekazana przez Sądy powszechne w trybie art. 464 § 1 k.p.c. zgodnie z właściwością Szefowi KAS - jako organowi odwoławczemu w trybie administracyjnoprawnym, a pozew z 20 września 2017 r. został potraktowany przez oba wskazane wyżej Sądy jako odwołanie - powołano się m.in. na przepisy art. 276 ust. 2 uKAS. Takie stanowisko Sądów powszechnych było w ramach przekazania zgodnie z właściwością wiążące dla Szefa KAS.

Sądy powszechne nie rozważały przekazania sprawy pozwu np. Dyrektorowi IAS w Rzeszowie - jako organowi pierwszej instancji i podmiotowi upoważnionemu przez ustawodawcę w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 p.w.KAS do podjęcia decyzji w zakresie przedłożenia bądź nie skarżącemu propozycji pracy lub służby. Powyższe okoliczności w ocenie organu jednoznacznie wskazują na to, iż pozew został potraktowany przez Sądy powszechne jednoznacznie jako odwołanie w rozumieniu przepisów k.p.a., a Szef KAS - jako organ odwoławczy - został wskazany jako właściwy do jego rozpoznania. Tym samym istniały podstawy do oceny przez Szefa KAS - już na etapie wstępnym (formalnym) badania dopuszczalności wniesienia co do zasady odwołania od decyzji - braku propozycji traktowanego przez Sądy jako wygaśnięcie stosunku służbowego zrównane w ze zwolnieniem ze służby - w trybie art. 134 k.p.a., bez konieczności dodatkowego wzywania skarżącego co do sprecyzowania zakresu swojego wniosku i wskazania działań jakich oczekuje od organu. Skarżący, będący zarazem stroną postępowania cywilnoprawnego przed Sądami powszechnymi, nie kwestionował dokonanych przez Sądy powszechne ustaleń w tym względzie, w tym co do potraktowania jego pozwu jako odwołania do Szefa KAS oraz wskazania ww. podmiotu jako organu odwoławczego. W ocenie Szefa KAS wskazana w postanowieniu argumentacja i wykładnia przepisów prawa jest wystarczająca do uznania zgodności z prawem wydanego przez Szefa KAS rozstrzygnięcia i stanowi prawidłowe wykonanie orzeczeń Sądów powszechnych obu instancji uwzględniające charakter prawny pozwu (traktowanego jak odwołanie), jak też kompetencje Szefa KAS - jako wskazanego przez Sądy organu odwoławczego właściwego do jego rozpatrzenia.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania w ocenie organu miały istotny wpływ na wynik sprawy i powinny stanowić w pierwszej kolejności podstawę uchylenia przez NSA w Warszawie zaskarżonego orzeczenia celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego zarówno przepisom: k.p.a., p.w.KAS, k.p.c., jak też p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Szef KAS zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS przez brak wyraźnego wskazania w części pisemnego uzasadnienia zawierającej wskazania Sądu pierwszej instancji naruszenia przez organ ww. przepisów, jak również przez pryzmat treści przywołanego w uchylonym postanowieniu stanu faktycznego i prawnego ich nieprawidłową wykładnię, tj.:

- błędne ustalenie (pominięcie) przez WSA w Warszawie rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że przy stosowaniu art. 170 ust, 1 pkt 1 tej ustawy, w tym przy braku przedłożenia propozycji pracy/służby, należy wydać decyzję w trybie art. 170 ust. 3 uwzględniającą kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Ten błąd wykładni ww. przepisów prawa polega na mylnym rozumieniu przez WSA w Warszawie przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji zreformowania administracji skarbowej, w tym powołania KAS, oraz kwalifikacji normatywnej pisemnej propozycji (jej braku), o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS - jako aktu administracyjnego. WSA poprzez odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych dokonał interpretacji przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 – 3 p.w.KAS, ale zarazem nie wskazał jako podstawy swojego rozstrzygnięcia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponadto we wskazaniach co do dalszego postępowania organu stwierdził na stronie 14 pisemnego uzasadnienia, iż przy dalszym prowadzeniu niniejszej sprawy należy uwzględnić, że dla rozwiązania i mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego wobec braku przedłożenia jemu propozycji dalszej służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie nie zauważył, iż skutek wygaśnięcia (jak również jego zrównanie ze zwolnieniem ze służby) wynika ex lege i ustawodawca nie wymaga składania dodatkowych oświadczeń i wydawania żadnych aktów prawnych przez organ. Przyjęcie odmiennego stanowiska (wykładni) art. 170 ust. 3 ww. ustawy powodowałoby, iż doszłoby do swoistego rodzaju zdublowania skutków prawnych - pierwszego przewidzianego w ustawie przez ustawodawcę, z drugim związanym z ewentualnym wydaniem przez organ stosownej decyzji w przypadku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje "jak zwolnienie ze służby", co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Taka wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa nie znajduje zdaniem organu żadnego uzasadnienia w unormowaniach p.w.KAS, a wręcz przeciwnie, prawidłowa analiza wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku o braku podstaw do wydawania - w sytuacji wskazanej w art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS - jakichkolwiek, dodatkowych aktów władczych o charakterze administracyjnym. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, zgodnie z którym: "w przypadku takiego ustania stosunku pracy (wygaśnięcie) nie ma ani podstawy prawnej, ani nawet możliwości władczego oświadczenia woli przez pracodawcę, a także wydania decyzji lub orzeczenia przez właściwe organy państwa, których skutkiem byłoby ustanie stosunku pracy (...). Wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy powoduje, że pracodawca faktycznie nie ma żadnych możliwości korzystania z prawem określonego władztwa, bo żaden zakres takiego władztwa nie został przewidziany (...).". Analogicznie należy w ocenie Szefa KAS ww. rozważania odnieść do unormowania z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zakresie wygaśnięcia stosunku służby.

W ocenie organu przy prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 134 § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust 3 i 7. art. 170 ust. 1, 2 i 3 p.w.KAS oraz art. 365 i art. 464 § 1 k.p.c. Sąd pierwszej instancji powinien uznać w ramach kontroli dokonywanej przez pryzmat art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. iż nie doszło w toku niniejszej sprawy do naruszenia przepisów prawa i uznając prawidłowość ich wykładni przez Szefa KAS w niniejszej sprawie zastosować art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić w całości, a tym samym uznać zaskarżone postanowienie organu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zainicjowanego wnioskiem (pozwem) z 20 września 2017 r. za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2020 r. nazwanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 13 stycznia 2022 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, natomiast skarżący nie udzielił odpowiedzi.

Zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Została ona oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ze względu na ścisłe powiązanie zarzutów naruszenia prawa materialnego z zarzutami naruszenia prawa procesowego zostaną one rozpoznane łącznie.

Podstawą prawną uchylenia zaskarżonego postanowienia Szefa KAS było naruszenie przez organ przepisów procesowych i nieustalenie przez organ prawidłowo stanu faktycznego w sprawie. W pozwie z 20 września 2017 r. skierowanym do sądu powszechnego skarżący wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 września 2017 r. i przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed 1 września 2017 r. Sformułował więc żądanie przy zastosowaniu pojęć z zakresu prawa pracy i prawa procesowego cywilnego, które nie posiadają odpowiedniego zastosowania w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego, gdyż są to czynności zawsze następujące w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że organ rozpoznając niniejszą sprawę po przekazaniu mu jej przez sąd powszechny nie ustalił tym samym prawidłowo stanu faktycznego. Nie wiadomo bowiem jaki jest zakres wniosku skarżącego, jakich działań organu oczekuje, a zatem nie został na wstępnym etapie postępowania wyjaśniającego ustalony przedmiot postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że naruszyło to przepisy postępowania administracyjnego zawarte w art. 7-9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Nie jest możliwe prowadzenie w zgodzie z podstawowymi regułami procesowymi postępowania jurysdykcyjnego bez jednoznacznego ustalenia przedmiotu postępowania, a więc interesu prawnego, którego ochrony żąda strona wnosząc pismo inicjujące postępowanie w sprawie administracyjnej.

Zastosowanie przez organ przepisu art. 134 k.p.a. jest możliwe, gdy w sprawie administracyjnej doszło do uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, a następnie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze w drodze wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Postępowanie odwoławcze musie mieć tym samym swój przedmiot, aby mogło dojść do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. Bez wątpienia w sprawie zainicjowanej wspomnianym wyżej pozwem nie zostało złożone odwołanie w rozumieniu przepisów k.p.a. Posłużenie się pojęciem odwołania przez stronę w pozwie, czy przez sąd powszechny w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie oznacza, że zapadła jakaś decyzja administracyjna, a niezadowolona z jej treści strona wniosła odwołanie. Charakter prawny czynności należy ustalać przez pryzmat znaczenia, które strona nadaje swojej czynności, celu jej działania oraz całokształtu okoliczności związanych z działaniem podjętym przez stronę. Podstawą taką nie może zaś być nazwa, którą posługuje się strona dla oznaczenia dokonywanej czynności procesowej. Wydanie przez organ w rozpoznawanej sprawie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stanowiło tym samym naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową ocenę poddanego kontroli postanowienia organu administracyjnego słusznie odwołując się w tym zakresie do norm prawa materialnego, które znalazły zastosowanie względem skarżącego.

Skutek wygaśnięcia stosunku służbowego przewidziany w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS następuje z mocy prawa, lecz nie jest to typowy przypadek powstania skutków z mocy prawa, w wyniku zaistnienia okoliczności stanowiących zdarzenie, czyli niezależnych od woli i wiedzy podmiotu. To nie wyłącznie upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego; drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Traktowanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja. Jakkolwiek takie rozwiązanie w ograniczonym zakresie pełni funkcję ochronną względem funkcjonariusza, to jej uzasadnienia aksjologicznego można poszukiwać w zasadzie godności człowieka określonej w art. 30 Konstytucji (która sprzeciwia się instrumentalnemu traktowaniu człowieka jako samorealizującego się podmiotu, a wyrazem samorealizacji jest w szczególności praca jako dobro odpowiadające godności człowieka) i w art. 60 Konstytucji (stanowiącym zasadę równego dostępu do służby publicznej).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przyjętą w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS (mającym zastosowanie w sprawie), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 p.w. KAS), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – uznawać jak zwolnienie ze służby. W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 p.w.KAS, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony przyjął, z uwzględnieniem argumentów systemowych, że w tej sprawie organ jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego, który wygasł. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie chodzi oczywiście o wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ale na skutek potraktowania wygaśnięcia jak zwolnienia, o wydanie decyzji odnoszącej się do tego właśnie skutku, w tym podstaw faktycznych jego zaistnienia.

W zależności od skonkretyzowanego wniosku skarżącego organ w sposób określony przepisami postępowania administracyjnego wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając w pierwszym rzędzie to, że dla rozwiązania stosunku służbowego, w tym jego wygaśnięcia wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

Z tych względów zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzający się do tezy, że Sąd ten w sposób niewystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i pozwala na jego instancyjną kontrolę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, którego z wymaganych elementów jest pozbawione uzasadnienie Sądu pierwszej instancji ("jest ogólnikowe i nie obrazuje w sposób pełny argumentacji Sądu"). Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy, w tym także wskazanie na podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy i akceptacji dla stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii wykładni prawa, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa, a tego wyrazem jest argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisu art. 464 § 1 k.p.c. jest nieuzasadniony. Przepis ten zakazuje sądowi powszechnemu odrzucania pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy rozpoznania właściwy jest inny organ i nakazuje jego przekazanie. Jego adresatem były więc sądy powszechne, które orzekały w sprawie przekazania. Sąd administracyjny nie mógł tym samym naruszyć tego przepisu, gdyż go nie stosował na etapie wydawania swojego wyroku.

Zarzut naruszenia przepisu art. 365 k.p.c. postawiony został nieskutecznie. Artykuł ten składa się z dwóch paragrafów. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 153 p.p.s.a., gdyż jego adresatem są organy, które będą orzekać w sprawie, w której uchylono decyzje lub inne rozstrzygnięcie. Adresatem są także sądy, głównie administracyjne, które ewentualnie będą dokonywać kontroli nowowydanych aktów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał po raz pierwszy, więc nie mógł naruszyć tego przepisu, gdyż brak było orzeczenia innego sądu administracyjnego, co do którego mógłby się nie zastosować w zakresie oceny prawnej.

Z tych względów brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 15 lutego 2020 r. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymał odpis skargi kasacyjnej w dniu 8 maja 2019 r., a więc ww. pismo zostało wniesione po terminie, w związku z czym wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony.