Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 863/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 666/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2020 r. znak ...; 2. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 1690 (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 666/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność wybudowanej altany działkowej z wymogami określonymi w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.).

Pismem z dnia 2 września 2019 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie budowy ponadnormatywnej altany ogrodowej na działce oznaczonej nr ... na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) "B." w M.

Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na stronę obowiązek przedłożenia do dnia 31 stycznia 2020 r. określonych dokumentów.

Na to postanowienie pełnomocnik strony wniósł w terminie zażalenie do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWIMB).

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 r. PINB wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia 14 października 2019 r.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r. ZWIMB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wydania tego postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. wydaną na podstawie art, 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz., 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a.") PINB nakazał stronie rozbiórkę ponadnormatywnej altany ogrodowej o wymiarach 5,99 x 7,35 m i wysokości ca 5,20 m, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ... na terenie ROD "B." w M.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 sierpnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w trakcie której ustalono, że na wskazanej działce nr ... na terenie ROD. "B." w M., znajduje się murowana altana ogrodowa z dachem dwuspadowym krytym blacho-dachówką, której użytkownikiem jest strona.

W przedmiotowej altanie na parterze urządzono salon z aneksem kuchennym oraz wydzielono pomieszczenie łazienki. Nad parterem wykonano poddasze że ścianką kolankową o wys. 0,53 m. Na poddaszu znajdują się trzy urządzone i wyposażone pokoje.

Wysokość pomieszczeń na poddaszu, w pomieszczeniach ze skosami, w najwyższym punkcie wynosi 2,20 m. W połaciach dachu, od strony wschodniej i zachodniej wykonano niewielkie facjaty z oknami. Wymiary budynku po obrysie ścian zewnętrznych wynoszą 5,99 x 7,35 m, wysokość do spodu podbitki w najwyższym punkcie wynosi ca 5,20 m. W narożniku południowa - wschodnim parteru, znajduje się podcień o wym. 2,95 x 2,26 m. W dalszej części budynku w jego południowo-wschodnim narożniku, przed wejściem do altany znajduje się dalsza zabudowa z otworami bez wstawionych okien. Wymiary tej części zabudowy wynoszą 4,26 x 1,57 m. Nad ww. zabudową znajduje się poddasze użytkowe z wykonaną ścianką kolankową. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wodnokanalizacyjną z odprowadzeniem ścieków do stalowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. 2,5 m3 (zgodnie z oświadczeniem użytkownika działki), usytuowanego w części środkowej działki. Zgodnie z oświadczeniem strony, przedmiotowa altana została wybudowana w 2000 r.

PINB nie zgodził się z zapisami zawartymi na przedłożonej przez stronę "mapie zagospodarowania terenu" działki nr ... na terenie ROD "B." w M., sporządzonej przez uprawnionego geodetę mgr inż. K. B., w zakresie określenia zabudowanego podcienia, zlokalizowanego pod strony zachodniej jako "ganku" o pow. 12,00 m².

Przeprowadzone pomiary wykazały, że wielkość podcienia zlokalizowanego bezpośrednio przy wejściu wynosi 2,26 x 2,95 m, co daje powierzchnie wynoszącą 6,67 m2, a dalsza część tej zabudowy posiada wymiary 4,26 x 1,57 m, co daje powierzchnię wynoszącą 6,69 m2. Sumując te powierzchnie, stwierdzić należy, że powierzchnia części budynku na wskazanej "mapie zagospodarowania terenu" opisanej jako "ganek" wynosi 13,36 m2, co oznacza, że przekracza dopuszczalne 12,0 m2. Ponadto, pomimo, że obowiązujące przepisy nie zawierają bezpośredniej definicji legalnej ganku, zdaniem organu, uwzględniając powszechne rozumienie tego pojęcia oraz znaczenie nadane w § 3 pkt. 24 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), przyjąć należy, że ganek jest przykrytą częścią zewnętrzną budynku, znajdującą się przed wejściem do budynku. Tym samym, w ocenie organu, trudno zaliczyć do ganku, będącego zewnętrzną częścią budynku, pomieszczeń znajdujących się faktycznie wewnątrz budynku.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa altana ogrodowa przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy naruszając tym samym przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: "ustawa rod"). Wskazano również, że legalizacja tego obiektu w świetle przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest niemożliwa, wobec czego PINB zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej stronie rozbiórkę ponadnormatywnej altany ogrodowej o wymiarach 5,99 x 7,35 m i wysokości ca 5,20 m, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ... na terenie ROD "B." w M..

Decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r., wydaną w wyniku odwołania, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, ZWIMB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przytoczył treść przepisów prawa, na których się oparł.

W uzasadnieniu wskazano, zabudowa o parametrach odbiegających od tych wskazanych w art. 2 pkt 9a i art. 13 ust. 1 ustawy rod, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych, zatem także na terenie ROD "B.", jest niedopuszczalna. Zarówno powierzchnia zabudowy, jak i wysokość obiektów budowlanych usytuowanych na terenach rodzinnych ogrodów, nie może przekraczać wartości określonych w tych przepisach.

Organ zauważył, że podcień z dalszą zabudową z otworami okiennymi bez wstawionych okien wraz ze znajdującym się nad nimi poddaszem, tworzą jedną bryłę tak pod względem architektonicznym, jak i konstrukcyjno- funkcjonalnym, od góry ograniczoną wspólnym dachem. Wobec czego nie ma racji strona, twierdząc, że jest on gankiem o powierzchni 12 m2, którego powierzchni nie należy wliczać do powierzchni bryły budynku.

Następnie organ stwierdził, że niezależnie od tego czy opisany podcień uznany zostanie za inny element architektoniczno-konstrukcyjny przedmiotowej altany i podobnie znajdujące się nad nim poddasze - elementy te będą stanowił integralną część przedmiotowej altany i jako takie będą zabudowywały powierzchnię działki.

W rozpatrywanym przypadku pomieszczenia uznane w oświadczeniu strony za "ganek" nie mają charakteru przybudówki, nie są usytuowane na zewnątrz altany, przeciwnie, granica tych pomieszczeń stanowi zewnętrzne krawędzie obiektu altany, ograniczoną ścianą z otworami okiennymi bez wstawionych okien, nad którymi znajduje się poddasze, z pokojami umeblowanymi, przykryte dachem. Dlatego w niniejszej sprawie pomieszczeń zlokalizowanych w poziomie parteru altany nie sposób sklasyfikować jako "ganek", jak to zostało wyodrębnione w oświadczeniu strony. Dlatego organ PINB właściwie uznał, że przedmiotowa altana ogrodowa przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Dalej wskazano, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej altany, wynosi nieco ponad 44,02 m2 bądź 43 m2, a tym samym narusza postanowienia przywołanych powyżej przepisów art. 13 ust. 1 i 2 art. 2 pkt 9a ustawy rod, co z kolei oznacza, że nie jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca zarzuciła decyzji:

I. naruszenie przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7a k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości powstałych na gruncie interpretacji art. 2 pkt 9a ustawy rod, w szczególności dotyczących pojęcia "ganku", w tym przede wszystkim bezpodstawne uznanie, że ganek nie może być przykryty jedną konstrukcją dachową z budynkiem oraz bezpodstawne uznanie, że nad gankiem nie może znajdować się pomieszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że altana, której dotyczy zaskarżona decyzja posiada podcień i narożnik, a nie ganek;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie interpretacji art. 2 pkt 9a ustawy rod;

- art 10 § 1 k.p.a. oraz art 81 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organem I instancji, przez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art 7, art 8, art 77 § 1, art 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak rozważenia możliwości częściowej rozbiórki obiektu co doprowadziło do decyzji o rozbiórce całego obiektu;

- art 7 k.p.a. i art 7 Konstytucji przez uznanie, że organ może wydać decyzję nakazującą rozbiórkę w sytuacji nieprzewidzianej przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego co doprowadziło do wydania decyzji bez uzasadnionej podstawy prawnej w domniemaniu, że organ ma taką kompetencję;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 9a ustawy rod, przez błędną wykładnie pojęcia "ganku", w szczególności bezpodstawne uznanie, że ganek nie może być przykryty jedną konstrukcją dachową z budynkiem oraz bezpodstawne uznanie, że nad gankiem nie może znajdować się pomieszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że altana, której dotyczy zaskarżona decyzja posiada "podcień" i "narożnik", a nie "ganek" w rozumieniu w/w przepisu prawa;

- art 13 ustawy rod, przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy altana zlokalizowana na działce ogrodowej skarżącego spełnia warunki altany działkowej, określone w art. 2 pkt 9a ustawy rod;

- w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w stosunku do takiego obiektu budowlanego nie ma możliwości oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia;

- w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w całości w sytuacji, gdy możliwe było nakazanie rozbiórki tego obiektu w części nazwanej przez organ podcieniem i znajdującym się nad nim poddaszem.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w badanej sprawie nie dostrzegł naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Dalej Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie, spór sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego zgodności z prawem działań organu w przedmiocie nakazania rozbiórki altany ogrodowej położonej na działce oznaczonej nr ... na terenie ROD "B." w M.

Sąd uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy w części jaka dotyczy przyjętego przez organ drugiej instancji charakteru przedmiotowej altany działkowej, jako budynku oraz zajmowanej przez ten budynek powierzchni zabudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, każdy obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Sąd stwierdził, że słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, iż pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny). W tym miejscu podkreślić należy, że Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) wynika, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia zabudowy powstaje, jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku (zewnętrznych krawędzi/ścian) w stanie wykończonym. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)".

Zgodnie zatem z ww. Polską Normą, powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku altany, rozumianą jako rzut pionowy zewnętrznych krawędzi tego budynku - nie zaś tylko ścian - na powierzchnię terenu, należy wyznaczyć po obrysie ścian zewnętrznych tego budynku oraz słupów i innych elementów konstrukcyjnych zamykających przedmiotowy budynek, w tym zamykających "poddasze" oraz podcień, które są integralnie i funkcjonalnie z tym budynkiem powiązane, a zatem nie mogą być traktowane jako elementy drugorzędne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że części przedmiotowego obiektu budowlanego opisywane jako "podcień" oraz "poddasze" są konstrukcyjnie ściśle powiązane z pozostałą częścią obiektu, na których wsparta jest konstrukcja dachu i tworzą jednolitą, konstrukcyjną i funkcjonalną, całość.

W przypadku zatem, gdy podstawę konstrukcji budynku, łączącą jego dach z gruntem i znajdującymi się pod dachem częściami budynku, stanowi podcień, to obliczając powierzchnię zabudowy należało uwzględnić także powierzchnię wyznaczoną liniami po zewnętrznym obrysie tego podcienia, nawet jeśli nie została ona zabudowana ścianami.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi o nierozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego, bowiem przeprowadzone pomiary wykazały, że wielkość podcienia zlokalizowanego bezpośrednio przy wejściu wynosi 2,26 x 2,95 m, co daje powierzchnie wynoszącą 6,67 m2, a dalsza część tej zabudowy posiada wymiary 4,26 x 1,57 m, co daje powierzchnię wynoszącą 6,69 m². Sumując te powierzchnie, stwierdzić należy, że powierzchnia części budynku na wskazanej "mapie zagospodarowania terenu" opisanej jako "ganek" wynosi 13,36 m², co oznacza, że przekracza dopuszczalne 12,00 m². Organ odniósł się tym samym do zapisów zawartych na przedłożonej przez stronę "mapie zagospodarowania terenu" działki nr ..., sporządzonej przez geodetę mgr inż. K. B., w zakresie określenia zabudowanego podcienia, zlokalizowanego pod strony zachodniej jako "ganku" o pow. 12,00 m².

W rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy rod altaną działkową jest "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2".

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że sporna altana posiada "ganek" w rozumieniu ww., przepisu prawa, co sprawia, że łączna powierzchnia zabudowy altanki odpowiada wymogom ustawowym.

Sąd zauważył, że jeśli chodzi o definicję "ganku", przepisy ustawy prawo budowlane, choć posługują się tym pojęciem, nie zawierają jego legalnej definicji. Uwzględniając jednak powszechne rozumienie tego pojęcia, przyjmuje się, że "ganek jest elementem budynku, który może występować jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz (krużganek, balkon lub galeria) na zewnątrz budynku, łączący jego pomieszczenia, mieszczące się od strony podwórza, ewentualnie jako półotwarty taras od strony ogrodu przyległego do zabudowań" (Artur Kosicki w: Komentarz do art. 29 Prawa budowalnego pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz, baza LEX). W świetle powyższych definicji, ganek nie jest ani obiektem budowlanym samym w sobie, ani koniecznym elementem takiego obiektu i pełni jedynie funkcję służebną do budynku mieszkalnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 484/17.

Tymczasem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że podcień (nazywany przez stronę gankiem) z dalszą zabudową z otworami okiennymi wraz ze znajdującym się nad nimi poddaszem, tworzą jedną, przykrytą wspólnym dachem, bryłę tak pod względem architektonicznym, jak i konstrukcyjno-funkcjonalnym. Wobec czego nie ma racji skarżąca, że jego powierzchni nie należy wliczać do powierzchni bryły budynku. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy rod na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Przedmiotowy budynek - altana - jest wzniesiony na planie prostokąta o wymiarach zewnętrznych: 5,99 m x 7,35 m (pomiary organu). Tym samym, Sąd uznał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku, określona zgodnie z zasadami zawartymi w ww. normie, po zrzutowaniu pionowym zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a zatem po zrzutowaniu pionowym na powierzchnię terenu oraz krawędzi płyty stropowej nad ww. podcieniem (zewnętrznego obwodu płyty stropowej nad podcieniem), wynosi: 44,02 m2 (43 m2 według pomiaru mgr inż. K. B.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i ..., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast art. 48 ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528), nadano nowe brzmienie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40) oraz wprowadzono do tej ustawy przepis art. 2 pkt 9a, jak też zmieniono brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). Budowa tego typu obiektów budowlanych nie wymaga także zgłoszenia właściwemu organowi administracji administracyjno-budowlanej. Przepisy przejściowe do ww. ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528) nie zawierają postanowień, z których wynikałoby, że do obiektów budowlanych wybudowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem wejścia jej w życie, co oznacza, że do postępowań w sprawach takich obiektów budowlanych stosuje się przepisy ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym tą ustawą. Oznacza to, że - zgodnie z brzmieniem przytoczonych powyżej przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - nie jest możliwa legalizacja budynków (obiektów budowlanych, altan) znajdujących się na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, niespełniających wymagań określonych w przytoczonym powyżej przepisie art. 2 pkt 9a. W ocenie Sądu, przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowlanego, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczą obiektów budowlanych, w tym altan, zlokalizowanych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, jakim jest budynek altany, wynosi nieco ponad 44,02 m² bądź 43 m², a tym samym narusza postanowienia przywołanych powyżej przepisów art. 13 ust. 1 i 2 art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co z kolei oznacza, iż nie jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał należy, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości, innymi słowy aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w pozostałą część obiektu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że podcień z dalszą zabudową z otworami okiennymi wraz ze znajdującym się nad nimi poddaszem, tworzą jedną bryłę pod względem konstrukcyjnym. Wobec czego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie ma racji skarżąca, że możliwe było, w przypadku takiego powiązania konstrukcyjnego, nakazanie rozbiórki jedynie podcienia i poddasza.

W ocenie Sądu konieczne było zatem nakazanie rozbiórki przedmiotowej altany.

Mając na uwadze powyższe, jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a także zarzucające organom naruszenie, przywołanych w skardze, przepisów prawa materialnego.

Sąd Wojewódzki uznał, że nie zostały naruszone ww. przepisy (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.). Ponadto uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powiatowy nie uzupełnił akt sprawy o nowy materiał dowodowy, natomiast w odwołaniu od zaskarżonej decyzji skarżąca nie wniosła nowych dowodów w sprawie. Sąd nie dopatrzył się zatem także innych naruszeń k.p.a., które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

M. K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane:

1) przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący podczas gdy nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego gdy nie ma możliwości oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę ani też zgłoszenia jego budowy nie jest przewidziana tym przepisem;

2) przez uznanie za prawidłowe nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w całości, w sytuacji gdy możliwe było nakazanie rozbiórki tego obiektu w części nazwanej przez organ i sąd podcieniem i znajdującym się nad nim poddaszem;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły pełne ustalenie stanu faktycznego w sprawie w zakresie częściowej rozbiórki a to przez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami, przez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak rozważenia możliwości częściowej rozbiórki obiektu co doprowadziło do decyzji o rozbiórce całego obiektu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a przez nieodniesienie się w uzasadnieniu do zarzutu braku podstawy prawnej dla wydania nakazu rozbiórki w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a przez wydanie wyroku na podstawie własnych ustaleń sądu nieopartych na materiale zgromadzonym w aktach.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Wbrew bowiem stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo w zaskarżonym wyroku, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ nadzoru budowlanego miał obowiązek orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: Prawo budowlane).

Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, zaliczonego przez organy obu instancji do kategorii budynku wymagającego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne w niniejszej sprawie było to, że z uwagi na stwierdzone przekroczenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego ponad dopuszczalne 35m² (44,02 m²) nie można było go zakwalifikować jako altany w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

W konsekwencji nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiący o zwolnieniu z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę altan działkowych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Skoro przedmiotowy obiekt podlegał ogólnemu reżimowi budowlanemu, to jego realizacja bez pozwolenia na budowę musiała spotkać się z sankcją stosowaną wobec wszystkich samowoli budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei przeszkodą do legalizacji przedmiotowego budynku było unormowanie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym na terenie działki nie może znajdować się altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a.

W rezultacie uprawnione było wnioskowanie co do spełnienia przesłanek warunkujących orzeczenie nakazu rozbiórki "ponadnormatywnej altany ogrodowej" zlokalizowanej na terenie rodzinnych ogródków działkowych, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Tym samym nietrafna okazała się argumentacja autora skargi kasacyjnej prowadząca do błędnej tezy, że samowolna budowa altany działkowej – niezgodnej z parametrami określonymi w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych nie podlega sankcjonowaniu na zasadach ogólnych, ustanowionych w art. 48 Prawa budowlanego.

Brak przepisów szczególnych co do obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami prawa na terenie rodzinnych ogródków działkowych skutkować musi stosowaniem przepisów Prawa budowlanego w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Na uwzględnienie natomiast zasługiwały pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., w których trafnie zarzucono, iż Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowy nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku w całości, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły możliwości rozbiórki tego obiektu w części.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, weryfikując czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do rozpoznania sprawy.

Skoro w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających w celu ustalenia możliwości rozbiórki tylko tej części altany, skutkującej przekroczeniem wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy, to Sąd Wojewódzki nie powinien w tym zakresie dokonywać samodzielnej analizy dokumentacji budowlanej z konkluzją, że nie było możliwe "nakazanie rozbiórki jedynie podcienia i poddasza". Niewątpliwie w kwestiach budowlano-konstrukcyjnych powinien wypowiedzieć się organ dysponujący wiedzą specjalistyczną, po uprzednim umożliwieniu inwestorowi przedstawienia projektu dokonania robót rozbiórkowych w sposób gwarantujący doprowadzenie przedmiotowej altany do stanu zgodnego z prawem.

Rozważając ten aspekt sprawy nie można było pominąć, że organ powiatowy – z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. – przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Niewątpliwie to uchybienie proceduralne pozbawiło skarżącą zawnioskowania o zastosowanie nakazu rozbiórki do tzw. części ponadnormatywnej altany, a w konsekwencji prawidłowego wyjaśnienia tego zagadnienia. W rezultacie skarżącej nie stworzono możliwości przedstawienia odpowiedniej dokumentacji projektowej, wykazującej ewentualną możliwość częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku.

Tymczasem każde postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby zastosowane środki były proporcjonalne do zaistniałego naruszenia prawa, a zatem działania podejmowane przez organy nadzoru służyć powinny zastosowaniu rozwiązań niezbędnych do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Warto w tym miejscu odnotować, że w wyroku z 21 października 2021 r. II OSK 3239/18 Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie rozbiórki budynku zrealizowanego na działce rodzinnego ogrodu działkowego, wskazał, że prawidłowe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazywało rozważenie czy jest możliwe rozebranie tylko części budynku, by stał się on altaną działkową o parametrach określonych w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Również w piśmiennictwie wyrażono pogląd, że zakres nakazywanej rozbiórki musi zostać określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W szczególności przyjmuje się, że zakres nakazu rozbiórki nie może przekraczać zakresu faktycznej samowoli budowlanej, a zatem jeżeli dająca się wyodrębnić z całości część samowolnie wzniesionego obiektu może zostać zalegalizowana, organ powinien w takim zakresie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakaz rozbiórki zaś wydać tylko w zakresie części obiektu niemożliwej do zalegalizowania (zob. Prawo budowlane, pod. red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, str. 410).

Z podanych względów uznać należało, że rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki całego przedmiotowego budynku podjęte zostało przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności warunkujących orzeczenie o jego częściowej rozbiórce.

W konsekwencji uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz kontrolowane decyzje, celem ponownego rozpoznania sprawy w zakresie wyżej wskazanym, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15