Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2183/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 1, art. 73, art. 74 par. 2, art. 35 par. 3, 40 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej K. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rady Izby Notarialnej w [...], którą odmówiono K. K. zwanej dalej także skarżącą wydania zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.) dalej p.n. oraz art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. K. K. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Rada Izby Notarialnej w [...] odmawiając jej wydania tego zaświadczenia w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazała, że zgodnie z art. 72 § 1 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się także z czynnościami Sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji jest ustalany przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej a organizację tej aplikacji określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm.) dalej rozporządzenie MS o organizacji.

Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z uchwały tej wynika, że kształt odbycia aplikacji jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia MS o organizacji, a częściowo poprzez treść wspomnianej uchwały KRN oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu terytorialnego.

Te inne uchwały podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia MS o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ stwierdził, że ze swej istoty jest ono dokumentem urzędowym, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Mając powyższe na uwadze Izba wyjaśniła, że pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części normującej datę rozpoczęcia aplikacji upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6), okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy

(§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). Ustalenie co do dwóch pierwszych kryteriów tj., że aplikant miał możliwość nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz, że odbył praktykę w Sądach - rejonowym i gospodarczym dokonywana jest na podstawie opinii notariusza-patrona oraz sędziego.

Izba wskazała przy tym, że z rozporządzenia o organizacji nie wynika jaki skutek wywołuje wydanie przez sędziego czy patrona negatywnej opinii albo brak takich opinii.

Przechodząc do ostatniego kryterium zajęć seminaryjnych organ I instancji stwierdził, że ustalenie faktu uczestnictwa przez skarżącą w tych zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności. Natomiast rozporządzenie MS o organizacji odmiennie reguluje skutki nieobecności w czasie odbywania aplikacji dla aplikantów etatowych i pozaetatowych (§ 4 i § 1), jednocześnie nie podając, w jaki sposób należy zaliczyć (doliczyć) czas nieobecności, który nie jest wliczony do okresu aplikacji. Dotyczy to osób, których nieobecności przekroczyły w danym roku odpowiednio 30 dni dla aplikanta sądowego oraz 10 dni dla aplikanta pozaetatowego.

Zgodnie z powyższymi zasadami Izba ustaliła, że skarżąca został wpisana na listę aplikantów notarialnych Izby Notarialnej w [...] w dniu [...] października 2009 r. a aplikację rozpoczęła [...] stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 § 1 p.n. okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżąca, zgodnie z § 1 rozporządzenia MS o organizacji odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał zgodnie z § 10 rozporządzenie pozytywną pisemną opinię o skarżącej. Pani K. K. odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia MS o organizacji, na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki w wydziałach cywilnym i ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym wydali, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Ponadto uczestniczyła ona w zajęciach seminaryjnych a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia MS o organizacji.

Zdaniem Izby, dokonane ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Mogą co najwyżej świadczyć, że podjęła ona próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Zdaniem Izby, wiedzę, którą posiadła skarżąca w czasie aplikacji mogła jedynie zweryfikować przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Jej zdaniem, przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należała mieć na uwadze treść uchwały KRN nr 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, że zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.).

Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, który sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu przez notariusza.

Zdaniem Izby, skoro skarżąca otrzymała ocenę niedostateczną z kolokwium przeprowadzonego po drugim roku aplikacji w styczniu 2012 r. oraz z kolokwium poprawkowego, które odbyło się w marcu 2012 r. tym samym nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej a w konsekwencji nie spełniła warunku otrzymania zaświadczenia.

W złożonym zażaleniu Skarżąca podniosła, że spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia. Wskazała, że odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem o organizacji szkolenie

zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów. Podała również, że została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a jej aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. Zarzuciła przy tym, że ww. akty prawne w żadnym razie nie uzależniają wydania żądanego przez nią zaświadczenia od uzyskania pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Krajowa Rada Notarialna, utrzymując w mocy uchwałę Izby szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji - notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących -aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Odwołując się do doktryny organ stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze – zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże

kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W ocenie KRN oczywiste jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów.

Nadto nie można przyjąć, że niezaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w przeciwnym wypadku należałoby uznać, że szkolenie aplikacyjne ma charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Wobec powyższego Rada - mając na uwadze m.in. treści art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 in fine oraz art. 74 § 2 p.n., a także § 13 rozporządzenia MS o organizacji aplikacji notarialnej i postanowienia uchwały KRN nr 48 (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) podzieliła stanowisko Izby, iż dla wydania zaświadczenia nie wystarczyło jedynie ustalenie, że skarżąca odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem MS o organizacji szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także że uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów. Niewystarczającym było również stwierdzenie, że skarżąca, została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Rada przyznała rację Izbie, że dla stwierdzenia odbycia przez skarżącą aplikacji notarialnej koniecznym było ustalenie, że zorganizowane w trakcie aplikacji kolokwia skarżąca zaliczyła pozytywnie.

Reasumując Rada uznała, że w świetle ustalonego przez Izbę stanu faktycznego nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca nie zdała kolokwium, zarówno w pierwszym terminie, jak i w terminie poprawkowym, a zatem nie wypełniła ona ciążącego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, w konsekwencji czego nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. Zdaniem Rady, powyższe powoduje, że nie jest możliwe uznanie, że skarżąca odbyła aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.

Od uchwały nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia

2012 r. Pani K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z utrzymaną nią w mocy uchwałą nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Uchwale Rady Izby Notarialnej w [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 p.n. oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 p.n. i w związku z art. 6 i 7 k.p.a.

Uchwale Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. zarzuciła naruszenie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej, a ponadto przepisów art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 i art. 74 § 2 p.n. i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a więc zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 p.n. i w art. 74 § 2 p.n., działając przy tym na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. Wnioskowała o wydanie zaświadczenia, mając na względzie przepis art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem ze względu na treść art. 72 § 2 p.n. organ samorządu, do którego się zwracała miał ustawowy obowiązek wydać wnioskowane zaświadczenie. Wskazanie na § 1 art. 72 p.n. w § 2 art. 72 nie było przypadkowe, bo w § 1 rzeczowego przepisu określono w sposób zupełny przesłanki (wyliczając je enumeratywnie) pozwalające radzie izby notarialnej na ustalenie w oparciu o posiadane dokumenty oraz na potwierdzenie w zaświadczeniu, czy aplikacja notarialna została istotnie odbyta. W żądaniu skarżącej chodziło o urzędowe poświadczenie faktów, których kompletny wykaz zawiera art. 72 § 1 p.n.

Nie chodziło więc o wydanie potwierdzenia stanu prawnego, czego w zaskarżonych uchwałach nie dostrzeżono. Postępowanie wyjaśniające, które wszczęła Rada Izby Notarialnej w [...] w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia mogło być prowadzone wyłącznie w sprawach, które nie mogą być jednocześnie oceniane pod względem faktycznym lub prawnym przez organ mający wydać zaświadczenie, albo co do istnienia interesu prawnego. Takiej potrzeby w sprawie skarżącej nie było. Zdaniem skarżącej przepis art. 218 k.p.a. odnosi się wprost do sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 2, a więc, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa. W takim przypadku ustalenie zaświadczenia konkretnemu podmiotowi poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające. Argumentacja organów podejmujących skarżone uchwały o potrzebie prowadzenia postępowania i zakresie prowadzonego postępowania jest więc chybione. Odmowa wydania zaświadczenia jest prawnie możliwa. Może ona jednak zgodnie z prawem nastąpić wyłącznie w następujących przypadkach:

a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie, b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego, c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, d) organ nie dysponował danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia, e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych lub f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa. Tego rodzaju przypadki w tej sprawie nie miały miejsca więc i odmowa wydania zaświadczenia z tego punktu widzenia nie była zgodna z prawem. Poza tym organy dysponowały odpowiednimi danymi, aby wydać zaświadczenie, którego zakres treściowy wyznaczał przepis art. 72 § 2 p.n. w związku z art. 72 § 1 tej. Ustawy. Skarżąca spełniała wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne do otrzymania wymaganego prawem (art. 72 § 2 p.n.) zaświadczenia i odmowę jego wydania należy uznać za nieuprawnioną. Skarżąca podniosła, że ani ustawa ani rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. wskutek uznania niezakończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu.

Nie ma podstaw do tworzenia normy prawnej, że wolą organów samorządu notarialnego jest, aby niezaliczenie kolokwium lub sprawdzianu podczas odbywania aplikacji notarialnej uzupełniło normę ustawową objętą przepisem art. 72 p.n., szczególnie, że cenzurą nabytych podczas aplikacji umiejętności i wiedzy aplikantów będzie dopiero czekający ich egzamin.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca uzupełniła skargę o dodatkowe zarzuty. A mianowicie wskazała, że doszło do naruszenia:

1) art.. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zasadniczej w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 35 i art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 p.n. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 z póź. zm. oraz z 2010 r. Nr 45, poz. 267), polegające na przekroczeniu ustawą przyznanych radom izb notarialnych kompetencji i wprowadzenie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w postaci uzyskania pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy obowiązującego prawa nie wskazują negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w toku aplikacji notarialnej, a co więcej w ogóle nie przyznaje organom samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia,

2). art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 i 40 § 1 pkt 9 p.n. polegające na przekroczeniu przez Radę Izby Notarialnej w [...] ustawowego zakresu działania poprzez zmianę ustalonego uchwałą [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2009 r. programu aplikacji notarialnej, która to materia zastrzeżona jest ustawą do wyłącznej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej.

3) art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 35 p.n. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Izby Notarialnej w [...] ma kompetencje do zmiany ustawą określonego okresu odbywania aplikacji notarialnej, podczas gdy przepisy obowiązującego prawa ani nie przewidują możliwości przedłużenia dwuipółletniego okresu odbywania aplikacji notarialnej ani nie przyznają żadnemu z organów samorządu notarialnego do jego zmiany.

4) art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 p.n. poprzez naruszenie zaskarżoną uchwałą praw aplikantów notarialnych gwarantowanych wskazanymi przepisami, stosownie do których wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, każdemu zapewnia się wolność wykonywania zawodu, z zastrzeżeniem, że wyjątki precyzyjnie określane są ustawą oraz poprzez uchwalenie postanowień niezgodnych z treścią tych przepisów, które wykluczają możliwość zmuszenia kogokolwiek do zachowań nie nakazanych przez prawo, zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane wyłącznie ustawą i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, albo wolności i praw innych obywateli, podczas gdy wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia rażąco naruszają ustanowione wolności i prawa, bowiem udaremniają aplikantowi zagwarantowane ustawowo uprawnienie do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej co oczywiście unicestwia zasady sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 72 p.n. a w konsekwencji także prawa procesowego - art. 218 k.p.a.

Stosownie do treści art. 72 § 1 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji.(§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. (§ 6.16.).

Z przepisu art. 35 pkt 3 p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych w dniu [...] października 2009 r., a aplikację rozpoczęła z dniem [...] stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 p.n. okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia MS o organizacji.

W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi było zanegowanie tezy, że ż treści art. 72 p.n. nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia się" z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna wyraziła pogląd, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów obu stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. mają charakter enumeratywny ( wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia

2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 13 tego rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, została pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu MS o organizacji jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por. § 6 uchwały nr 48), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie MS o organizacji, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 p.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza ( art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle nie trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r. , sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. w związku z art. 73 p.n. a także z art. 35 pkt 3 p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg ( por. art. 73 p.n.)

Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże w ocenie Sądu, stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71 b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 p.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia o jej odbyciu uprawniającego do przystąpienia do egzaminu notarialnego jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów.

W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 z późn. zm. - dalej jako p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 z późn. zm., cytowana dalej jako u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy, stwierdzenie "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy pralnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium, z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit. c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustaw - Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Zdaniem Sądu, skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem MS o organizacji szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patronów i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie MS o organizacji nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych.

Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2011 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.