Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 128/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia NSA Andrzej Irla Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r., znak: CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice I" postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

W dniu 8 września 2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwalę Nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice". W dniu 23 września 2010 r. ogłoszono powyższą uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2010 r. Nr 490, poz. 3693).

W dniu 20 grudnia 2011 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. Nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zakresie fragmentu rysunku planu - w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: 8MN, 9MN, 16MN.

Podniesiono, iż w wyniku dokonanej oceny nadzorczej wyżej przywołanej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CVIII/1483/10 z dnia 8 września 2010 r. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie określonym w petitum skargi, wskutek podjęcia jej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca zarzuciła niezgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, tj, naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ówcześnie obowiązującym.

Wskazano, iż dokonując oceny legalności ustaleń zakwestionowanej uchwały organ nadzoru dokonał sprawdzenia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. W wyniku dokonanej strona skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie uchwalony przedmiotowy plan miejscowy w części jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego Studium. Powyższe dotyczy ujętych przedmiotowym planem terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami 8MN, 9MN i 16MN. Strona skarżąca wskazała, iż wedle jej oceny, wyżej wymienione fragmenty rysunku uchwalonego planu sprzeczne są z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa, co potwierdza analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu Wróblowice - planszy K1. Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju oraz planszy K2. Środowisko przyrodnicze i kulturowe. Kierunki i zasady ochrony i rozwoju.

Z ustaleń tekstu planu miejscowego przewidzianych dla tych obszarów wynika, iż tereny te przeznaczone zostały pod zainwestowanie, w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego.

Zauważono, że w § 12 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym także dla terenów 8MN, 9MN i 16MN, ustalono ich przeznaczenie podstawowe pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ust. 2 tego przepisu ustalono,, iż w terenach tych dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej w rozumieniu ustalonym w § 3 uchwały z zakresu usług publicznych oraz podstawowych usług komercyjnych, a w terenach od 10MN do 43MN także z zakresu usług komercyjnych.

W ocenie strony skarżącej powyższe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" powodują, że jest on sprzeczny z ustaleniami obowiązującego studium w zakresie wyżej opisanych terenów. Opisane powyżej tereny - oznaczone 8MN i 9MN według obowiązującego Studium Miasta Krakowa położone są częściowo w terenach oznaczonych symbolem ZP – w terenach zieleni publicznej. Teren 16MN według studium położony jest natomiast częściowo w terenach oznaczonych symbolem ZO - tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium, między innymi, ukształtowanie miejskiego terenu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych etc. Jednocześnie w warunkach i standardach wykorzystania terenu wykluczono w terenach zieleni publicznej wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych.

Z kolei obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta dla obszarów terenów otwartych - ZO jako główne ich funkcje przewiduje łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium między innymi utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy.

Ponadto skarżący podkreślił, że objęte planem miejscowym Wróblowice tereny oznaczone 8MN i 9MN zostały włączone do strefy kształtowania systemu przyrodniczego jako tzw. zieleń urządzona. Zgodnie z zapisami części 4.4. Studium - Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego systemu przyrodniczego miasta polegać będzie, między innymi, na ochronie systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo, z uwzględnieniem istniejących wartości przyrodniczych oraz istniejących wartości kulturowych zieleni. W obrębie wyznaczonej w Studium strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. W obrębie tej strefy Studium wyznacza tereny chronione przed zabudową obejmujące także tereny zieleni urządzonej (parki miejskie, zieleńce).

Skarżąca strona zauważyła, że rzeczywiście zgodnie z zapisami obowiązującego Studium w obszarach strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta dopuszcza się w terenach chronionych przed zabudową, a więc między innymi w terenach zieleni urządzonej (parkach miejskich, zieleńcach) lokalizację zabudowy kubaturowej, służącej obsłudze tego obszaru. W ocenie strony skarżącej jednakże nie można zaliczyć do zabudowy służącej obsłudze obszaru zieleni publicznej zabudowy mieszkaniowej czy zabudowy usługowej, nawet jeżeli jest to zabudowa z zakresu tzw. usług publicznych czy podstawowych usług komercyjnych w rozumieniu tych pojęć nadanych im uchwałą. Każdorazowo według opinii skarżącego należy zatem przeanalizować zasadność dopuszczenia lokalizacji obiektów kubaturowych na danym terenie, natomiast wynikające z tej analizy wnioski stwierdzają, że brak jest uzasadnienia dla dopuszczenia tego rodzaju zabudowy w obszarze oznaczonym symbolem 8MN i 9MN. Zagwarantowane na tym terenie możliwości zainwestowania w ocenie skarżącego wykraczają poza zakres ram prawnych i możliwości wyznaczonych Studium.

Podkreślono, że także złożone w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta Krakowa wyjaśnienia nie uzasadniają konieczności dokonania zmiany przeznaczenia części terenów planem tym objętych. Wskazano, że w odniesieniu zwłaszcza do terenu 8MN i 9MN niezgodność ze studium dotycząca obszaru o powierzchni ok. 3 ha nie jest spowodowana stanem istniejącym - w ocenie skarżącego, popartą analizą mapy zasadniczej, na której sporządzony został przedmiotowy plan miejscowy, na obszarach nie ma obiektów kubaturowych, których istnienie poniekąd mogłoby uzasadniać zmianę przeznaczenia w stosunku do jego przeznaczenia opisanego w studium. Dlatego też w ocenie skarżącego w odniesieniu do opisywanych w skardze sytuacji brak jest możliwości uznania, że poszerzenie terenów przeznaczonych do zabudowy poza obszar wyznaczony w studium jest tylko i wyłącznie korektą przebiegu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami zieleni publicznej czy terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Faktem jest, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być spójny (nie zgodny) ze Studium. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że zapisy planów miejscowych, co do których badana jest zgodność ze Studium uchwalonym przed zmianą przepisów prawa w tym zakresie, winny być w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Odnosi się to przede wszystkim do zakresu terenowego poszczególnych kierunków zagospodarowania wyodrębnionych w studium kategorii użytkowania terenu, które powinny w jak największym stopniu odzwierciedlać przeznaczenie terenu i główne funkcje danego obszaru określone w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ustaleń studium w planie dotyczącym danego obszaru. W sytuacji, kiedy projektowane w planie miejscowym przeznaczenie danego obszaru odbiega od ustaleń Studium, w ocenie strony skarżącej w pierwszej kolejności należy podjąć działania zmierzające do zmiany Studium.

Niezależnie zatem od celowości czy zasadności rozwiązań ustawodawczych w tym przedmiocie w dacie podjęcia ww. uchwały organ planistyczny winien był zachować zgodność ustaleń tego planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W dacie jego podjęcia treść przedmiotowego planu miejscowego musiała być zgodna z treścią studium. Plan nie może zatem wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania ustalonych na etapie studium, a może jedynie doprecyzować te zasady i to tak, aby nie doprowadzać do ich zmian czy istotnych modyfikacji.

Z uwagi zatem na wszystko, co wyżej zostało podniesione, strona skarżąca podkreśla, iż naruszone zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca nadmieniła również, że ze względu na brak możliwości dokładnej oceny z uwagi na różne skale rysunku studium oraz rysunku planu, dla jakiej konkretnie części terenów oznaczonych na planu symbolem 8MN, 9MN i 16MN ustalono przeznaczenie odrębne od przeznaczenia wynikającego z ustaleń studium, strona skarżąca zdecydowała o złożeniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady Miasta dla terenu, o którym mowa w skardze, ustalenie sposobu przeznaczenia terenu oraz warunków jego zagospodarowania nastąpiło zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zauważono, że w uzasadnieniu skargi na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice", Wojewoda opiera się wyłącznie na porównaniu rysunków obu dokumentów, nie biorąc natomiast pod uwagę faktu, że Studium składa się z zarówno z części tekstowej, jak i rysunkowej. Obydwie te części tworzą integralną zawartość Studium.

Podniesiono, że żaden z przywołanych w uzasadnieniu skargi artykułów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1) nie dotyczy zgodności planu z rysunkiem studium, lecz formułuje parametr zgodności jako zgodność z ustaleniami (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1), czy zgodność z zapisami (art. 15 ust. 1) studium. Tak więc oceniając zgodność planu ze studium należy brać pod uwagę całość dokumentu stanowiącego obowiązujące studium, a więc zarówno jego część rysunkową, jak i tekstową. W związku z czym, organy planistyczne nie mogły pominąć przy sporządzaniu i uchwalaniu planu tej części Studium, która w sposób jednoznaczny wskazuje, jak należy odczytywać dane zawarte na planszach rysunkowych dołączonych do Studium (Karty K 1 do K5 oraz karty U 1 do U7).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawiera w swej części tekstowej ustalenia (Rozdział 5. Realizacja polityki przestrzennej, Podrozdział 5.1. "Planowanie miejscowe", Podpunkt "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium"), które przesądzają, iż zgodność planów ze Studium, polegająca na zapewnieniu zgodności z określonymi w Studium (...)

1) celami rozwoju,

2) zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego,

3) granicą terenów przeznaczonych do zabudowy,

4) głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi:

głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta,

5) kluczowych obszarów rozwoju,

6) terenów otwartych o charakterze publicznym,

7) kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów,

8) zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach: zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety Miasta, ochrony i kształtowania krajobrazu.

Studium to dopuszcza w miejscowych planach korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w dla Krakowa w Studium.

Organ wyjaśnił, że zależność ta nie polega na mechanicznym przeskalowaniu linii rozgraniczających z rysunku Studium do rysunku planu miejscowego. Oba te dokumenty różnią się bowiem w istotny sposób zarówno pod względem celu opracowania, skali oraz szczegółowości zastosowanych podkładów mapowych, stanu rozpoznania uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, stopnia szczegółowości problematyki przestrzennej itp.

Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dopuszczają możliwość korygowania w planach miejscowych określonej w tym Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium. Można zatem przyjąć, że granicę tę wyznacza kryterium dostosowania rozwiązań planistycznych dorozpoznanych na etapie sporządzania projektu planu rzeczywistych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

Zarzut niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" ze Studium, postawiony na podstawie stwierdzenia rozbieżności pomiędzy przebiegiem linii rozgraniczających poszczególne tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania ustalonych w planie a przebiegiem określonych w Studium linii rozgraniczających poszczególne, wyodrębnione kategorie terenów, odpowiadających w/w terenom ustalonym w planie, bez uwzględnienia możliwości jakie dają ustalenia Studium dopuszczające korektę tych linii, jest nieuprawniony w ocenie Wojewody.

Wskazano, że odnośnie terenów 8MN i 9MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" dokonano korekty określonych w Studium granic terenów przeznaczonych do zainwestowania, włączając do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej część terenów, które w Studium zaliczane są do kategorii terenów zieleni publicznej. Korekta ta została przeprowadzona w ramach uzasadnionej względami przestrzennymi regulacji linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami zieleni publicznej, na podstawie ustaleń Studium dopuszczających możliwość dokonania takiej korekty w planie miejscowym. Podstawę merytoryczną w/w regulacji stanowią rozpoznane w trakcie sporządzania projektu planu uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego powyższego terenu. Tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a znajdujące się poza określonymi w Studium granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, są już częściowo zabudowane, bądź w znacznym stopniu pokryte wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i decyzjami o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazano, że pod względem przestrzennym, w tym krajobrazowym, wyznaczone tereny wiążą się z terenami istniejącego zainwestowania. Przyjęta w planie regulacja dotycząca granic terenów przeznaczonych do zainwestowania w większym stopniu niż to ma miejsce w Studium uwzględnia układ struktury własności i ukształtowanie terenu.

Organ zwrócił uwagę, że mechaniczne przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu nie może być właściwym kryterium zachowania, a następnie potem oceny zgodności ustaleń planu z zapisami Studium, bowiem są to różne dokumenty opracowane w odmiennej skali i szczegółowości oraz dotyczą odmiennej problematyki.

Oceniając zgodność ustaleń planu ze Studium należy odpowiedzieć na pytanie, czy dokonana ustaleniami planu korekta określonych w Studium granic terenów przeznaczonych do zainwestowania spełnia warunek zachowania i realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, bowiem takie wymaganie określone zostało w Studium jako warunek dokonywania ww. korekty.

Wyjaśniono, że zasada zrównoważonego rozwoju, w zakresie odnoszącym się do omawianego obszaru "Wróblowi", polega przede wszystkim na zachowaniu właściwych proporcji pomiędzy terenami zainwestowania, a terenami stanowiącymi strukturę przestrzenną zieleni związanej z zagospodarowaniem otoczenia doliny Wilgi. Plan miejscowy chroni przed zabudową najcenniejsze tereny tworzące strukturę przyszłego parku rzecznego "Wilga" regulując w sposób bardziej uzasadniony i racjonalny granice pomiędzy terenami tej struktury a terenami przeznaczonymi do zainwestowania. Realizując ten cel, w innym obszarze planu zwiększono areał obszarów wyłączonych spod zabudowy i zainwestowania.

Podobny stan faktyczny stanowił o objęciu części terenów, które na rysunku K 1 Studium znalazły się poza granicą obszarów przeznaczonych do zainwestowania, granicami obszaru 16MN z tym, że dotyczy regulacji granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę a terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a nie terenami zieleni publicznej jak to ma miejsce w przypadku terenów 8MN i 9MN. Również ustalony planem przebieg linii rozgraniczających dla terenu 16MN mieści się w granicach dopuszczalnych ustaleniami Studium korekt i nie narusza zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego.

Ponadto zwrócono uwagę, że zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności planu w zakresie (...) fragmentu rysunku planu — w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: 8MN, 9MN, 16MN, dotyczy wszystkich działek, objętych granicami wskazanych powyżej terenów. Również w stosunku do tych, odnośnie których strona skarżąca nie podnosi wątpliwości dotyczących prawidłowości ustalenia sposobu i warunków ich zagospodarowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą jedynie niewielkich fragmentów obszarów 8MN, 9MN, 16MN, a nie ich całości.

Podnoszone w uzasadnieniu skargi trudności organu nadzoru w zakresie dokonania oceny zgodności ustaleń planu z zapisami Studium ze względu na brak możliwości dokładnej oceny z uwagi na skale rysunku studium oraz rysunku planu, w ocenie strony przeciwnej, nie znajdują uzasadnienia. Organ nadzoru dokonał jedynie wyrywkowej oceny zgodności postanowień planu z zapisami Studium, ograniczając się do porównania rysunku planu oraz planszy K 1 i K2 Studium, pomijając całkowicie część tekstową Studium.

Dodatkowo podniesiono, że organ nadzoru błędnie nadaje dokumentowi Studium rangę, jakiej dokument ten nie posiada. Stosowanie zwrotów, wskazujących, iż dokument Studium zwiera ustalenia dotyczące określenia przeznaczeń dla określonych obszarów jest błędne. Pomimo, że obowiązujące Studium Miasta Krakowa zostało uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, to dokument polityki planistycznej gminy nie ustala przeznaczenia poszczególnych terenów, a jedynie wskazuje na główne (tzn. niejedyne) kierunki zagospodarowania dla poszczególnych terenów. Takie zapisy Studium są zgodne z wymogami określonymi w art. 11 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy jednoznacznie wynika, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podniesiono, że brzmienie tych artykułów przesądza, że jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może zostać określone przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające.

Organ powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11,niepubl. , który wskazał, że powstaje kwestia, czy można na równi traktować "stare" i "nowe" studia w procesie stwierdzania zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy pianistycznej. Jeśli więc dawne studia zawierają ustalenia wykraczające poza obecny zakres przedmiotowy studium, np. wskazują granice obszarów, to są one niezgodne z obecną ustawą. Ustalenia te formalnie obowiązują na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy planistycznej, ale jako ustalenia niezgodne z prawem obowiązującym, nie mogą stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie elementy "starego" studium nie powinny zatem być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu miejscowego ze studium.

Podsumowując stwierdzono, że obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" nie narusza obowiązujących norm prawnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa, w tym zasady zgodności postanowień planu z zapisami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz.1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

W tej sprawie Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. Nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" domagając się stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w zakresie fragmentu rysunku planu - w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: 8MN, 9MN, 16MN.

Sądowi rozpoznającemu tą skargę znany jest prawomocny wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/11, którym to wyrokiem Sąd unieważnił ww. plan miejscowy w części § 4 pkt 3 lit. f w zakresie słów "i 2 US" oraz w części § 17 ust.1 w zakresie słów "i 2 US" a także części graficznej uchwały w zakresie oznaczenia 2 US II. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że Sąd wydając wyrok w dniu 26 stycznia 2012 r. zbadał zgodność z art. 28 u.p.z.p. zaskarżonej wówczas uchwały (tej samej, której w tej sprawie obejmuje skarga) nie tylko w zakresie obejmującym wskazane przez ówczesnych skarżących nieruchomości (działki), ale również i w pozostałej części tejże uchwały. I tak Sąd ten wskazał, że (cytat) "skontrolował zgodność zaskarżonego planu z prawem również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w pozostałej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również w tym zakresie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej".

Tym samym oznacza to, że Sąd badał już zgodność zaskarżonej uchwały tak w zakresie trybu jej sporządzenia, właściwości organów, jak i zasad sporządzania planu miejscowego. Jednym zaś z podstawowych elementów kształtujących zasady sporządzania planu miejscowego jest ocena jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma przy tym charakter obiektywny i niezależny od naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tym samym skoro doszło w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1405/11 do uznania, że interes prawnych wówczas występującym skarżącym został naruszony i Sąd niezależnie od tego zbadał zgodność całego planu miejscowego (poza granicami zawartymi w skargach wówczas wniesionych) z zasadami jego sporządzania, to także ocenił zgodność tego planu ze studium.

Tym samym już raz orzekając o zgodności z prawem tego planu miejscowego, Sąd nie stwierdził niezgodności (a tym bardziej sprzeczności) sprzeczności między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią ustaleń planu miejscowego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego; ale trybu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W tej zaś sprawie sytuacja jest następująca: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1405/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. Nr CVIII/1483/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wróblowice" w części § 4 pkt 3 lit. f w zakresie słów "i 2 US" oraz w części § 17 ust.1 w zakresie słów "i 2 US" a także części graficznej w zakresie oznaczenia 2 US II. Wprawdzie Sąd nie wyrzekł w sentencji o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, ale w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że nie dostrzegł naruszeń prawa w pozostałym zakresie. To zaś oznacza, że w istocie Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd nie mógł przy tym w sentencji wyroku stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i w pozostałym zakresie skargę oddalić, ponieważ żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności jego art. 145, 146 i 147 nie pozwalają na taki sposób rozstrzygania.

Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby w istocie konieczność ponownej merytorycznej oceny legalności zaskarżonej po raz drogi przedmiotowej uchwały oraz stwierdzenie, że ocena Sądu zawarta we fragmencie ww. przytoczonego uzasadnienia nie ma żadnego znaczenia i pozwala na ponowną ocenę zgodności tej uchwały z prawem (a więc także ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Skutkiem takiego założenia byłaby niedopuszczalna ocena przez Sąd I. instancji prawidłowości wyroku już wydanego i to prawomocnego.

Zgodnie już ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt II ARN 30/92, art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozumieć należy w ten sposób, że nie jest możliwym rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, że sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, nie zaś orzekł "w sprawie uchwały". W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie wątpliwości na temat granic kognicji sądowej w sprawach dotyczących możliwości naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro actione, a więc w razie wątpliwości przyjmować należy zawsze zasadę poszerzania, nie zaś zawężania granic kompetencji sądu. W tej zaś sprawie owe konkretne zarzuty dotyczą braku zgodności między treścią studium a treścią planu miejscowego. Tym samym art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Istotnym jest także i to, że wniesiona w tej sprawie skarga nie opiera się o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tak jak to miało miejsce w przypadku skarg rozpoznanych wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Tym samym nie zachodzi przypadek naruszenia różnych, nieraz odmiennych indywidualnych interesów skarżących, wynikających z przysługującego im prawa własności. Wojewoda jako organ nadzoru skarżąc daną uchwałę będącą planem miejscowym może zarzucić czy to naruszenie trybu jej sporządzenia, czy też właściwości organów uczestniczących z procedurze uchwalania planu miejscowego, czy też naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego mających charakter obiektywny, do których należy zaliczyć brak zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Należy dodać, że również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na uchwałę, co do której legalności orzekał już sąd administracyjny musi być potraktowana jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1644/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1117/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 234/08). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, opub. w OTK-A 2003 r., nr 8, poz. 84, stwierdził, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Uchwała organu gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zawierając normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, reguluje bowiem materię związaną z interesem lub uprawnieniami wielu podmiotów i obowiązuje erga omnes jak inne przepisy prawa miejscowego.

Rekapitulując, skoro już raz Sąd I. instancji prawomocnym wyrokiem uznał, że nie zachodzą poza obszarem "2US" naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, to jest to sytuacja już wcześniejszego rozpoznawania tej samej sprawy, która objęta jest i skargą w tej sprawie.

Tym samym skarga strony skarżącej podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu niemożności jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).