Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1257/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1527/18 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Szreńsk z dnia 29 grudnia 2014 r. nr III/10/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy Szreńsk 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Szreńsk na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1527/18 na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Szreńsk z dnia 29 grudnia 2014 r., nr III/10/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy Szreńsk, stwierdził nieważność § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały (pkt 1), oddalił skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt 2) i zasądził od Gminy Szreńsk na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda Mazowiecki w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną wyżej uchwałę podniósł naruszenie następujących przepisów:

1. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu miejscowego dla obszaru, dla fragmentu dla którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szreńsk;

2. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szreńsk, uchwalonego uchwałą nr VI/46/2011 Rady Gminy w Szreńsku z dnia 13 maja 2011 r. w związku z dopuszczeniem do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: [...] we wsi [...], [...]we wsi [...] w związku z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały;

3. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm., obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 82, ze zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

4. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej zwanego rozporządzeniem z 2003 r.) w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640) poprzez brak określenia na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, jak też poprzez brak lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym, poprzez brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref, poprzez ustalenia zawarte w § 189 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i § 201 ust. 5 uchwały;

5. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 13 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, RM i RMN;

6. art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. a, tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste, § 46 ust. 2 uchwały;

7. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych i art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium;

8. art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9, w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały.

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Szreńsku wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu tej skargi pierwszym wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1394/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach szczegółowo opisanych w punktach 1 i 2 wyroku, a nadto stwierdził, że zaskarżona uchwała w tych częściach nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się tego wyroku (pkt 3).

W wyniku skargi kasacyjnej Gminy Szreńsk Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2018r., sygn. akt II OSK 1286/16 uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku w części, w jakiej stwierdza nieważność § 6 ust. 3, § 29 ust. 1 i 2 i § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1), oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części (pkt 2) i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 3).

W motywach wyroku Sąd wskazał, że aby móc ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w tym także w aspekcie jej zgodności ze Studium, konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium. Od oceny legalności Studium uzależniona jest bowiem ocena zgodności z prawem § 6 ust. 3, § 29 ust. 1 i 2 i § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

W toku ponownego rozpoznania sprawy (sygn. akt IV SA/Wa 1527/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. zawiesił postępowanie z uwagi na niezakończone postępowanie sądowe związane z zaskarżeniem uchwały Rady Gminy Szreńsk z dnia 13 maja 2011 r., nr VI/46/11 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a po zakończeniu tego postępowania postanowieniem z dnia 6 grudnia 2020 r. podjął zawieszone postępowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) i zaznaczył, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena § 6 ust. 3, § 29 ust. 1 i 2, a także § 83 ust. 1 i 2 uchwały.

Mając na względzie ocenę prawna zawartą w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Szreńsk w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18, uzupełniony wyrokiem tego Sądu z dnia 25 kwietnia 2019 r. Skargi kasacyjne od tego wyroku zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2347/19.

W ocenie Sądu, po dokonaniu kontroli zgodności z prawem Studium, ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 oraz w części graficznej, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: [...], [...] i [...] w związku z definicją gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej), zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w odniesieniu do lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, przestały się wykluczać z zapisami Studium. Dlatego też zarzuty dotyczące § 29 ust.1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 uchwały uznał za bezzasadne. Według Sądu zapisy te nie stanowią naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku, gdy kwestia ta nie została określona w studium. W sytuacji, w której w studium nie wyklucza się nowych gospodarstw specjalistycznych na danym terenie, to przy ustaleniu takich obszarów w planie miejscowym nie można mówić o sprzeczności ze studium.

Wyjaśniając zaś powód stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 uchwały stwierdził, że zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie, co stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając jego pkt 2. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. W ramach pierwszej grupy zarzutów pełnomocnik podniósł naruszenie:

1. art. 94 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.; dalej zwanej u.s.g.) w związku z art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1, art. 171 i art. 190 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą w konsekwencji do ich niewłaściwego zastosowania, co prowadziło do bezprawnego uznania, iż prawomocne orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18, uzupełnione wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., na mocy którego orzeczono, iż część ustaleń zawartych w uchwale Rady Gminy Szreńsk z dnia 13 maja 2011 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk, została wydana niezgodnie z prawem, zamiast wywołać skutki na przyszłość tj. ex nunc, wywołuje te same skutki z mocy ex tunc, a więc tak jakby Sąd stwierdził nieważność części ustaleń w przedmiocie studium; tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadząca do prawidłowego ich zastosowania w niniejszej sprawie, winna skutkować orzekaniem na podstawie studium, które obowiązywało w dacie podjęcia inkryminowanej uchwały, a tym samym winna prowadzić do stwierdzenia nieważności części ustaleń zaskarżonego planu miejscowego, w zakresie określonym w pkt lV.2 niniejszej skargi kasacyjnej, albowiem plan ten został podjęty przed podjęciem ww. orzeczeń, a tym samym nie mogą dotyczyć go skutki prawne wynikające z ww. wyroków;

2. art. 190 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. i art. 171 P.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w związku z nieuwzględnieniem wykładni przepisów prawa, wynikających z wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16, nakazujących uwzględnienie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18, na mocy którego orzeczono, że część ustaleń zawartych w uchwale Nr VI/46/11 Rady Gminy Szreńsk z dnia 13 maja 2011 r. została wydana niezgodnie z prawem, czego nie uczyniono; niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prowadziło do bezpodstawnego uznania, iż w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1109/18 Sąd stwierdził nieważność części ustaleń studium, nie zaś orzekł, iż zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi organu nadzoru, zamiast stwierdzeniem nieważności części ustaleń inkryminowanej uchwały, zgodnie z zakresem żądania określonym w pkt lV.2 niniejszej skargi kasacyjnej;

3. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., art. 147 § 1, art. 171 i art. 190 P.p.s.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, iż wobec następczego orzeczenia o wydaniu uchwały Rady Gminy Szreńsk z dnia 13 maja 2011 r., niezgodnie z prawem, zarzuty skargi w zakresie naruszenia ustaleń, o których mowa w pkt IV.2. niniejszej skargi kasacyjnej "przestały się wykluczać z zapisami Studium, co czyni omawiane w tym punkcie zarzuty skargi bezzasadnymi", podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów oraz podjętych prawomocnych rozstrzygnięć Sądów w przedmiocie studium gminy Szreńsk, winno prowadzić do uznania zarzutów skargi organu nadzoru, w związku z ich przyjęciem wbrew obowiązującym, w dacie podjęcia inkryminowanej uchwały, ustaleniom tegoż studium, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Ponadto zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 171, art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.; dalej zwanej P.u.s.a.), art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż prawomocne orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18, zostało wydane niezgodnie z prawem, wbrew ww. wyrokom i przytoczonym powyżej przepisom wywołują skutki ex tunc a więc tak jakby Sąd stwierdził nieważność części ustaleń w przedmiocie studium; z treści uzasadnienia wyroku nie wynika przy tym na podstawie jakich okoliczności oraz na podstawie których przepisów Sąd dokonał "zmiany" prawomocnych orzeczeń w sprawie IV SA/Wa 1109/18 w zakresie skutków prawnych, jakie z niego wynikają; powyższe miało istotny wpływ na wynik postępowania polegający na jego bezpodstawnym oddaleniu (pkt 2 sentencji orzeczenia), zamiast stwierdzenia nieważności uchwały, w zakresie określonym w pkt IV.2. niniejszej skargi kasacyjnej;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 138, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 171, art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na sporządzeniu sprzecznej treści uzasadnienia wyroku uniemożliwiającego kontrolę instancyjną orzeczenia, albowiem z uzasadnienia wyroku nie jest wiadomym, czy Sąd pierwszej instancji z jednej strony stwierdza, iż jest bezwzględnie związany orzeczeniem Sądu drugiej instancji, jak i wyrokiem WSA w Warszawie w przedmiocie studium gminy Szreńsk, z drugiej zaś strony nie stosuje się do powyższych wyroków, a także nie uzasadnia swojego stanowiska dlaczego skutki tego orzeczenia stosuje dla stosunków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), jak i odstępuje od uzasadnienia swojego stanowiska, uznając zarzuty organu nadzoru za "bezzasadne";

3. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 138, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 171 i art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., a także art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie niespójnego wewnętrznie uzasadnienia wyroku, a także lakonicznego uzasadnienia dotyczącego "bezzasadności" zarzutów skargi, bez wskazania faktycznych podstaw oddalenia skargi, uniemożliwiającego dokonanie kontroli instancyjnej, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi (punkt 2 sentencji orzeczenia) zamiast do stwierdzenia nieważności części ustaleń, o których mowa w pkt lV.2 skargi kasacyjnej;

4. art. 138, art. 141 § 4, art. 151, art. 171 i art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., a także art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z punktem 2 sentencji orzeczenia, z którego wynika, iż Sąd "oddalił skargę w zakresie zarzutów § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały", podczas gdy Wojewoda Mazowiecki wnioskował o stwierdzenie nieważności, zaś NSA w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16 nakazał ponowne zbadanie, uchwały w zakresie ustaleń:

- § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem [...];

- § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: [...] i [...],

co oznacza wykroczenie poza granice skargi oraz granice rozstrzygnięcia sprawy wyznaczone przez NSA; powyższe miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem nie tylko nie jest wiadomym, jakiego rodzaju ustalenia były przedmiotem kontroli, w jaki sposób zastosowano się do wykładni prawa, o której mowa w wyroku Sądu drugiej instancji, sprzeczności w uzasadnieniu orzeczenia, a także sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem wyroku, a zarzutami skargi oraz zobowiązaniem wynikającym z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1286/16; trudno uznać bowiem za poprawne orzeczenie w którym Sąd oddala skargę w zakresie, który nie był przedmiotem skargi;

5. art. 138, art. 141 § 4, art. 151, art. 171 i art. 190 P.p.s.a. w związku z orzekaniem na podstawie nieistniejącej jednostki redakcyjnej art. 151 § 1 P.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci jej oddalenia zamiast stwierdzenia nieważności, w odniesieniu do części ustaleń, o których mowa w pkt IV.2. niniejszej skargi kasacyjnej, jak również podważa wiarygodność co do faktycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Szreńsk z dnia 29 grudnia 2014 r., nr III/10/2014 w odniesieniu do ustaleń: § 29 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...] do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz § 83 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...] do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...], a nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wszystkie jej zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach obu podstaw kasacyjnych wielokrotnie. Autor skargi kasacyjnej podnosi okoliczności mające świadczyć o naruszeniu licznych przepisów, przywołanych w podstawach skargi, nie unikając powtórzeń. Usprawiedliwia to odstąpienie od ustosunkowania się kolejno do każdego zarzutu z osobna, a po wyodrębnieniu zasadniczych kwestii - ich rozważenie w sekwencji wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe.

Przede wszystkim zasadnie zwraca uwagę pełnomocnik Wojewody, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16. Miał to na uwadze Sąd pierwszej instancji podkreślając, w nawiązaniu do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia, że dla prawidłowej oceny zarzutów skargi konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk. Miał również w polu widzenia, że uchwała z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie zmiany studium przechodziła weryfikację sądową, dlatego na czas trwania postępowania sądowego w niniejszej sprawie Sąd ten zawiesił postępowanie, które zostało podjęte po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2347/19, którym oddalone zostały skargi kasacyjne wniesione od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18 orzekającym o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium w zakresie określonym w tym wyroku. Dodać trzeba, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., uzupełniającym ostatnio powołany wyrok, orzeczono o niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany studium w dalszym zakresie, a wobec jego niezaskarżenia uprawomocnił się on w dniu 19 lipca 2019 r.

Mając na względzie wcześniejsze rozstrzygnięcie dotyczące zaskarżonej uchwały rzeczą Sądu pierwszej instancji było więc dokonanie kontroli sądowej uchwały z dnia 29 grudnia 2014 r. sprawie planu miejscowego w części odnoszącej się do zaskarżonych § 29 ust. 1 i 2, § 83 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 3.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, a według wówczas obowiązującego stanu prawnego należało dokonać kontroli zgodności z prawem uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak jak to wynika z wiążącej oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku NSA, skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium niezbędne jest porównanie tekstu i załącznika graficznego planu miejscowego z tekstem i załącznikiem graficznym studium. Z uwagi zaś na dokonanie kontroli sądowej legalności studium w oddzielnym postępowaniu uwzględnić należało wynik tej kontroli i przede wszystkim, co trafnie akcentuje pełnomocnik Wojewody, skutki prawne wynikające z prawomocnych wyroków orzekających o niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany studium, w tym te mające istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia planu miejscowego wynikające z treści § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone na rysunku planu symbolami odpowiednio [...] (w miejscowości [...]) oraz [...] i [...] (w miejscowości [...]) nie stanowią naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy "kwestia ta nie została określona w studium". W studium bowiem, według Sądu, "nie wyklucza się nowych gospodarstw specjalistycznych na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie)" - s.12 uzasadnienia. Sąd orzekający poprzestał na tym stwierdzeniu, nie rozwinął przyjętej tezy, w szczególności nie uzewnętrznił sposobu przeprowadzenia analizy porównawczej tekstu i załącznika graficznego planu miejscowego z tekstem i załącznikiem graficznym studium, aczkolwiek uprzednio wskazywał na zakres orzeczonej przez WSA w Warszawie w wyroku 3 lipca 2018 r. niezgodności z prawem uchwały z 13 maja 2011 r. w sprawie zmiany studium.

Rodzi się zatem wątpliwość, po pierwsze - w oparciu o jakie kryteria Sąd uznał, że w omawianej materii plan miejscowy nie narusza ustaleń studium i po drugie - jakie znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy przypisał Sąd wyrokowi stwierdzającemu niezgodność z prawem uchwały w sprawie zmiany studium. Już tylko z tego powodu zaskarżony wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej, co czyni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na finalny wynik sprawy za usprawiedliwiony.

Odnośnie pierwszego zasygnalizowanego zagadnienia należy stwierdzić, że z części tekstowej studium wynika, że Gmina Szreńsk została podzielona, mając na uwadze podstawowe przeznaczenie terenu, na cztery strefy. W strefie R-3 znalazła się m.in. wieś [...], a w strefie R-4 m.in. wieś gminna [...]. W obu tych strefach wykluczono lokalizację nowych ferm tuczu trzody chlewnej z dopuszczeniem rozbudowy istniejących ferm hodowli trzody chlewnej, jednakże tylko tych odległych minimum 1.000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (R-3 pkt 1 tiret 7 i 9, s.22 oraz R-4 pkt 2 tiret 2 i 3, s.23). W tym zakresie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18 stwierdzono, że uchwała z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie zmiany studium wydana została niezgodnie z prawem.

Tymczasem w § 29 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz § 83 ust. 1 i 2 pkt 1 uchwały w sprawie planu miejscowego ustalono tereny gospodarstw specjalistycznych oznaczone na rysunku planu symbolami odpowiednio [...] oraz [...] ustalając dla tych terenów przeznaczenie podstawowe - gospodarstwa specjalistyczne, zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 17 jako wydzielona specjalistyczna jednostka organizacyjna, wyizolowana przestrzennie i odpowiednio zabezpieczona sanitarnie, stosownie wyposażona, zajmująca się chowem lub hodowlą zwierząt o obsadzie powyżej 60 sztuk DJP. Na rysunku planu jednostka oznaczona symbolem [...] obejmuje teren wsi [...], a jednostki [...] i [...] teren wsi gminnej [...].

Odnośnie drugiego zagadnienia ponownie należy wskazać, że z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, w jaki sposób rozumie Sąd pierwszej instancji orzeczenie sądu administracyjnego orzekające o niezgodności z prawem uchwały organu gminy. Zasadą jest, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu gminy stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Regulację szczególną zawiera art. 94 u.s.g. Według tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli zaś nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W przeciwieństwie do art. 147 § 1 P.p.s.a. ostatnio wymieniony przepis zawiera dodatkową regulację, że uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a przepisy K.p.a. co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Zachodzi zatem istotna różnica pomiędzy orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, a orzeczeniem o niezgodności z prawem takiej uchwały w zakresie skutków prawnych jakie wywołują te orzeczenia, co zostało trafnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej. Stwierdzenie nieważności uchwały uchyla jej moc wiążącą od chwili podjęcia uchwały (ex tunc), zaś orzeczenie o niezgodności z prawem pozbawia uchwałę mocy wiążącej od chwili orzeczenia o niezgodności (ex nunc), wywołuje więc ona określone skutki prawne aż do czasu pozbawienia jej mocy obowiązującej (por wyroki NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 - LEX nr 384291, z 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2554/18 - LEX nr 2865420).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu jaki ma w sprawie zastosowanie), przepisem gminnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wobec upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdzono nieważności uchwały z dnia 13 maja 2011 r., lecz orzeczono o niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany studium w zakresie oznaczonym w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. i 25 kwietnia 2019 r. Sąd pierwszej instancji, na co już zwrócono uwagę, nie uzasadnił zapatrywania, że w studium kwestia przeznaczenia terenu pod nowe gospodarstwa specjalistyczne nie została określona, przyjął zaś, że prawomocne wyroki WSA w Warszawie (z dnia 19 września 2019 r. i 3 lipca 2018 r.) orzekające o niezgodności z prawem uchwały z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie zmiany studium wywołują taki sam skutek jak stwierdzenie nieważności, a zatem od daty podjęcia uchwały. Tym należy tłumaczyć stwierdzenie, że nie zachodzi kolizja między ustaleniami planu przeznaczającymi tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 1RP-5 oraz 8RP-2 i 8RP-3 pod nowe gospodarstwa specjalistyczne a ustaleniami studium, które na tych terenach nie wykluczają nowych gospodarstw specjalistycznych. Sąd miał zaś w polu widzenia zakres orzeczonej niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany studium, co odnotował w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku.

W chwili podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie planu miejscowego, uchwała z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie zmiany studium pozostawała w obrocie prawnym, wywoływała określone skutki prawne. Ustalenia studium były wiążące dla organów Gminy Szreńsk przy sporządzaniu planu miejscowego. Z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika obowiązek dla tych organów dostosowania się w całym procesie dochodzenia do sporządzenia projektu planu i następnie uchwalenia planu miejscowego do ustaleń studium. Fakt utraty mocy obowiązującej zmiany studium już po uchwaleniu planu miejscowego nie stanowił żadnej przeszkody do przeprowadzenia oceny, czy uchwała w zaskarżonej części nie narusza ustaleń studium w sposób nakreślony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16.

Z przytoczonych względów nie do odparcia okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 94 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji usprawiedliwione stają się także zarzuty odniesione do art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.

Jak już wskazano, przedmiot zaskarżenia stanowił § 29 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie, w jakim dopuszcza się we wsi [...] do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza się we wsi [...]do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: [...] i [...]. Skarżący Wojewoda w toku całego postępowania nie podnosił dalej idących zarzutów odnoszących się do treści wymienionych przepisów zaskarżonej uchwały, w tym także terenów poza wskazanymi trzema jednostkami urbanistycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku z dnia 14 marca 2018 r. dokonał wykładni prawa rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez Gminę Szreńsk od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., którym stwierdzono m.in. nieważność § 29 ust. 1 i 2 oraz § 83 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie w całości, lecz jedynie w zakresie wyżej opisanym. Wiążąca wykładnia prawa w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. została więc dokonana w tak zakreślonym zakresie.

Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w pkt 2 zaskarżonego wyroku w sposób w nim określony "wykroczył poza granice skargi oraz granice rozstrzygnięcia sprawy wyznaczone przez Sąd II instancji", co uzasadniać miało naruszenie licznych przepisów (art. 138, art. 141 § 4, art. 151, art. 171 i art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Pomijając nieprecyzyjność zredagowania pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że o ile sąd orzekający w trakcie powtórnej kontroli doszedłby do wniosku, że zachodzą podstawy do przyjęcia, iż przepisy § 29 i § 83 uchwały naruszają prawo w szerszym niż wynikającym ze skargi zakresie, żaden z powołanych przepisów, w tym art. 190 P.p.s.a. nie stałby na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu i tym samym orzeczeniu ponad żądanie skargi. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W sprawach ze skarg organu nadzoru na uchwałę rady gminy w sprawie planu miejscowego sąd administracyjny w razie zaistnienia do tego podstaw władny jest orzec ponad żądanie skargi.

Oddalając skargę w pkt 2 zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał istotnie m.in. art. 151 § 1 P.p.s.a. (przepis ten nie dzieli się na żadne jednostki), co należy potraktować - odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu - jako oczywistą niedokładność.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że w trakcie powtórnej kontroli sądowej istota sprawy zakreślona przez Naczelny Sąd Administracyjny w kasacyjnym wyroku nie została wyjaśniona, sąd orzekający aczkolwiek miał na względzie treść art. 190 P.p.s.a., jednak nie zastosował się w pełni do wiążącej wykładni prawa. Stwarza to podstawę do uchylenia pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. Brak było podstaw do uwzględnienia żądania wnoszącego skargę kasacyjną, by uchyleniu zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części towarzyszyło jednocześnie rozpoznanie skargi i merytoryczne orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni wskazania co do dalszego postępowania i wykładnię prawa zawarte w wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1286/16. Niezbędne będzie porównanie części tekstowej i graficznej planu miejscowego z tekstem i załącznikiem graficznym studium. W trakcie dokonywania oceny, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium będzie miał na uwadze, że w dacie uchwalania planu (29 grudnia 2014 r.) studium przyjęte w uchwale z dnia 13 maja 2011 r. miało moc obowiązującą, a późniejsze orzeczenie o niezgodności z prawem tej uchwały w zakresie określonym w prawomocnych wyrokach sądu administracyjnego odniosło ten skutek, że uchwała utraciła moc prawną z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem, wywoływała więc określone skutki aż do daty pozbawienia jej mocy prawnej. Wskazać również przyjdzie na konieczność zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia w sposób pozwalający na ustalenie jednoznacznego stanowiska Sądu i w razie potrzeby dokonanie właściwej kontroli instancyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.