Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 624/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skarg T. (Polska) sp. z o.o. w K. i L. sp. z o.o. sp. k. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 do 18% alkoholu oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. działający z upoważnienia Prezydenta M. T. Dyrektor Wydziału Ewidencji i Rejestracji Urzędu M. T. po rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży orzekł m.in. o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia [...] listopada 2021 r., następującym przedsiębiorcom we wskazanych punktach sprzedaży:

1. S. o. - pkt sprzedaży ul. [...],

2. T. sp. z o.o. - pkt sprzedaży ul. [...]

oraz orzekł o odmowie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży niżej wymienionym przedsiębiorcom we wskazanych punktach sprzedaży:

1. [...] sp. z o.o. sp.k. - pkt sprzedaży ul. G. 7-21

2. [...] O/w [...] - pkt sprzedaży ul. [...]

3. Ł. B. - pkt sprzedaży ul. [...]

4. T. [...] sp. z o.o. - pkt sprzedaży ul. [...]

5. J. K. - pkt sprzedaży ul. [...]

6. [...] [...] sp. z o.o. - pkt sprzedaży ul. [...]

7. M. R. - pkt sprzedaży ul. [...]

8. [...] M. P. S.A. - pkt sprzedaży ul. [...]. [...] [...]

9. M. R. - pkt sprzedaży ul. [...] /[...]

10. T. [...] sp. z o.o. - pkt sprzedaży ul. [...]

11. [...] [...] sp. z o.o. - pkt sprzedaży ul. [...]

12. [...] M. P. S.A. - pkt sprzedaży ul. [...]

13. R. B. - pkt sprzedaży ul. [...]

14. [...] M. P. S.A. - pkt sprzedaży ul. [...]/[...]

15. [...] [...] O/w Polsce- pkt sprzedaży ul. [...]

16. [...] [...] O/w [...] - pkt sprzedaży ul. Skłodowskiej-Curie 90

17. [...] [...] O/w [...] - pkt sprzedaży ul. [...]

18. [...] M. P. S.A. - pkt sprzedaży ul. [...]

19. [...] M. P. S.A. - pkt sprzedaży ul. [...].

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołań złożonych przez [...] [...] [...], Odział w [...] w K., M. R., [...] Sp. z o.o. Sp.k. oraz [...] [...] Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że polityka Rady M. T., dotycząca ograniczeń w zakresie sprzedaży alkoholu, jak i usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie miasta nie podlega ocenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Faktem jest, że właściwe organy konsekwentnie prowadzą działania zmierzające do ścisłej reglamentacji zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co jest ich prawem. Z kolei Prezydent M. T. przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest związany zarówno przepisami powszechnie obowiązującego prawa w tym i aktami prawa miejscowego. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży na terenie miasta Torunia reguluje uchwała Nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia. Z kolei lokalną strategię Gminy w zakresie profilaktyki uzależnień oraz minimalizacji szkód zdrowotnych i społecznych, wynikających m.in. z używania alkoholu określa uchwała Nr 470/2016 Rady Miasta Torunia z dnia 24 listopada 2016 r., w oparciu o którą przyjęto Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2017.

Dalej organ wyjaśnił, że wnioski dotyczące lokalizacji punktów sprzedaży na stacjach paliw złożony przez [...] [...] O/w [...] dotyczące punktów sprzedaży przy ul. [...], ul. [...] oraz przy ul. [...] oraz ul. [...] oraz M. R. w punktach sprzedaży przy ul. [...] [...] i [...] nie spełniły warunków wynikających z przepisów prawa miejscowego - uchwały nr 538/17 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży.

W ocenie organu odwoławczego nie można działaniu organu pierwszej instancji zarzucić dowolności w zakresie podjętego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Organ uzasadniając jego celowość miał na celu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), które jest szczególnie pożądane w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Celowe a nawet konieczne było w ramach uznania administracyjnego działanie oparte o dodatkowe kryteria wyboru w sytuacji, gdy wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spełniły wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa i w dalszym ciągu na 2 wolne zezwolenia pozostało do rozpatrzenia 19 wniosków zainteresowanych stron. Nie ma przeszkód, aby organ działając w ramach uznania administracyjnego wprowadzał w celu poszukiwania prawdy obiektywnej kryteria pozaustawowe, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane i omówione w stosunku do wszystkich stron postępowania i tak uczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż przyjęto kryterium usytuowania wnioskowanych punktów, w których planowana jest sprzedaż napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na dany punkt w danej części miasta. W ocenie organu zastosowanie wskazanego dodatkowego kryterium jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i tych wynikających z powołanych uchwał, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie po szczególnych części miasta punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Uzależnienie udzielenia zezwolenia od liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta sprzyja realizacji ww. zadań dot. ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w stosunku do liczby mieszkańców spowodowałoby zbytnią i niewskazaną w świetle powyższych przepisów dostępność tych napojów.

Wszystkie wnioski zostały poddane wnikliwej analizie według przyjętych kryterium a stanowisko organu zostało szczegółowo przedstawione i uzasadnione a motywy podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnione. Nie można zgodzić się też z zarzutami podniesionymi w odwołaniach dotyczących uwzględnienia w obliczeniach wszystkich mieszkańców a nie tylko pełnoletnich. Jest to uzasadnione chociażby tym iż konsekwencji dostępności, jego nabywania czy spożywania dotykają także osoby niepełnoletnie alkoholu a także i tym iż nie można nie zauważyć iż mimo jednoznacznych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych osobom poniżej 18 roku życia istnieje problem dostępu do alkoholu przez osoby niepełnoletnie. Wreszcie wskazanie liczby pełnoletnich mieszkańców miasta jest niewykonalne, gdyż liczba ta podlega ciągłej zmianie. Również za prawidłowe należy przyjąć ustalenie liczby mieszkańców na wskazany dzień tj. [...] grudnia 2016 r. - organ może przyjąć dane z określonej daty, aby zapewnić stałość przyjętych zasad dodatkowych kryteriów i nie ma konieczności, aby była to liczba na dzień wydania rozstrzygnięcia. Zasadność przyjęcia kryterium - usytuowanie wnioskowanych punktów sprzedaży w poszczególnych części ich miasta z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi do tut. Sądu złożyli: [...] [...] [...] Oddział w [...] z siedzibą w K., M. R., [...] Sp. z o.o. Sp.k. w J. oraz T. K. przy czym pismami z dnia [...] października 2021 r. i [...] listopada 2021 r. odpowiednio M. R. oraz B. K. cofnęli złożone skargi wnosząc o umorzenie postępowania (por. t. I, k. 121 i 132 akt sądowych).

W skardze [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] września 2017 r. zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z uchybieniem przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7, art. 6 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a. – poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego wyrażające się w przyjęciu dodatkowego kryterium udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w postaci ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, które to kryterium jest niedopuszczalne i niepraworządne oraz godzi w ustawowy podział kompetencji organów, gdyż:

a) narusza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2016 poz. 487 ze zm.) – dalej także: "u.w.t.p.a." – w zw. z § 1 pkt 3 uchwały nr 363/93 Rady Miasta Torunia z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad sytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 1776) - poprzez nieuprawnione rozdysponowanie ustalonej przez radę miasta liczby (131) punktów sprzedaży napojów alkoholowych pomiędzy dzielnice T., podczas gdy ustalona uchwałą liczba punktów sprzedaży winna jednolicie obowiązywać na terenie całego miasta T., bez rejonizacji; fakt wprowadzenia rejonizacji przez organ wydający zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wykracza poza przyznane do kompetencje, godząc w kompetencje rady miasta do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad lokalizacji tych punktów na mocy uchwal podjętych na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a., które to zasady winny obowiązywać jednolicie na terenie jurysdykcji organu;

b) narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz.U. Nr 78 poz. 483) oraz zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP - poprzez to, że prowadzi do niedopuszczalnej rejonizacji miasta T. i nierównego traktowania przedsiębiorców, którzy zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych w różnych dzielnicach T., tj. dyskryminuje przedsiębiorców działających w częściach miasta o mniejszej liczbie zaludnienia, gdyż na tych terenach organy udostępniają nieporównywalnie mniejszą liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych (kilka punktów) w stosunku do liczby punktów występujących w częściach miasta bardziej zaludnionych (kilkanaście punktów), co w konsekwencji narusza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, której ograniczenia muszą wyraźnie wynikać z ustawy, a nie z uznaniowej decyzji organu administracji;

c) przyjęte kryterium jest nieracjonalne z punktu widzenia celu założonego przez organy (zapobieganie zbytniemu nasyceniu obszaru punktami sprzedaży napojów alkoholowych) ani niezdatne dla realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (ograniczenie dostępności alkoholu), bowiem wprowadza większą dostępność napojów alkoholowych na terenach najbardziej zaludnionych, stwarzając potencjalną możliwość nabycia alkoholu przez większą grupę mieszkańców danej dzielnicy;

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu [...] odnoszących się do prawnie doniosłych kwestii, tj. licznych przyczyn niedopuszczalności przyjęcia jako dodatkowego kryterium udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - kryterium ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, co stanowi uchybienie noszące cechę naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez zaliczenie do liczby mieszkańców poszczególnych części T. przypadających na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych, osób w wieku poniżej 18 roku życia, którym ustawa zabrania spożywania i podawania napojów alkoholowych, co doprowadziło do błędnego wyliczenia wspomnianego współczynnika, na którym organy oparły wydane rozstrzygnięcia; zaliczenie osób poniżej 18 roku życia jako potencjalnych konsumentów napojów alkoholowych świadczy o niezgodności obranego przez organy kryterium z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i zaprzecza wartościom, które ustawa ma chronić;

4) art. 18 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. poprzez udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom, którzy w mniejszym stopniu realizują cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, oraz bezzasadne odmówienie przyznania zezwolenia innym przedsiębiorcom – jak [...] Sp. z o.o. Sp.k., którzy od wielu lat prowadzą sprzedaż napojów alkoholowych w sposób uwzględniający cele ustawy, np. dążąc do zmiany kultury spożywania napojów alkoholowych oraz struktury ich spożycia

W skardze T. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] września 2017 r. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz ewentualnie niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: "u.s.d.g.") i art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uznaniowy charakter decyzji o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w warunkach większej liczby wnioskodawców względem ilości dopuszczalnych punktów sprzedaży pozwala na przyjęcie każdego dodatkowego pozaustawowego kryterium, w tym kryterium sprzecznego z ustawowym sposobem realizacji polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, to jest z ograniczeniem dostępności alkoholu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż dwóm (2) wnioskom odmówiono przyznania zezwolenia z uwagi na lokalizację punktów sprzedaży napojów alkoholowych na stacjach paliw, podczas gdy odmówiono sześciu (6) wnioskom, to jest sześć (6) lokalizacji znajduje się na stacjach paliw, a tym samym jedynie piętnaście (15) lokalizacji spełnia warunki wynikające z uchwały Nr 538/2017 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, a nie dziewiętnaście (19) lokalizacji.

. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zastosowanie kryterium wyboru podmiotu, któremu zostanie wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, niekonsekwentnie, bez ustalenia średniej ilości mieszkańców na każdy ze 131 punktów sprzedaży, w sposób niezapewniający poszanowanie zasady równości wobec prawa, jak również zasady niedyskryminacji, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Strony oraz nieuwzględnienie faktu, iż dodatkowe kryterium udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinno być obiektywne, rzetelne, jasne i transparentne oraz zgodne z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

. art. 8 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów władzy publicznej i naruszający zasadę bezstronności i równego traktowania i prowadzący do nieuzasadnionego uprzywilejowania części przedsiębiorców przy jednoczesnym pokrzywdzeniu pozostałych.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne (por. t. I, k. 35-36 akt sądowych).

Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. tut. Sąd podjął postępowanie z uwagi na wydany wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1389/18 (por. t. I, k. 81 akt sądowych).

We wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, pełnomocnik wskazał jako skarżącą [...] Sp. z o.o. zamiast [...] (Polska) Sp. z o.o. Na wezwanie tut. Sądu pełnomocnik do pisma z dnia [...] kwietnia 2022 r. (z datą wpływu do Sądu – [...] kwietnia 2022 r.) (por. t. II, k. 239 akt sądowych) załączył dokumenty potwierdzające aktualną nazwę spółki - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r. (t. I, k. 159 akt sądowych). Przed wydaniem wyroku strony i uczestnicy postępowania zostali poinformowani o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarga na decyzję organu odwoławczego została złożona do tut. Sądu przez spółkę [...] (Polska) Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Sp.k. oraz dwa inne podmioty, które cofnęły skargi, o czym poniżej, którym odmówiono udzielenia zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że przeprowadzono nabór wniosków w dniach od [...] do [...] sierpnia 2017 r. w związku z rezygnacją dwóch przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Po ogłoszeniu naboru wpłynęło 21 wniosków. Analizowano zatem 21 wniosków wobec 2 punktów do rozdysponowania. Wszystkie wnioski zostały przekazane celem zaopiniowania do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W odniesieniu do dwóch podmiotów (sześć wniosków) nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów prawa miejscowego. Wyjaśnić należy, że odmówiono udzielenia zezwolenia dwóm podmiotom, które złożyły sześć wniosków (a nie dwa wnioski). W odniesieniu do tych sześciu wniosków nie zostały spełnione warunki wynikające z uchwały nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta T. stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. Uchwała ta wprowadziła na obszarze miasta T. zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu na stacjach paliw, natomiast w sześciu przypadkach punkty sprzedaży były usytuowane na terenie stacji paliw. P. wnioski poddano analizie, ustalając dodatkowe kryterium, a mianowicie wzięto pod uwagę usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta. Mając zatem na uwadze dotychczasową ilość punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta oraz ilość mieszkańców przypadających tam na jeden punkt sprzedaży - dokonano przeliczenia, na podstawie którego ustalono ilość nowych zezwoleń w poszczególnych częściach miasta, kierując się zasadą, że przydzielano kolejne zezwolenia w tych częściach miasta, w których aktualna ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży była największa.

Stosując powyższe dodatkowe kryterium, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu - udzielono dwóm podmiotom. Decyzja w tym przedmiocie została podjęta m.in. na podstawie wskazanej uchwały nr 538/17 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r. W związku z tym, że kwestia legalności uchwały nr 538/17 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r. była przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu (sprawa o sygn. akt II SA/Bd 796/17), postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 796/17. Należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1389/18 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął kwestię zgodności z prawem uchwały nr 538/17 Rady Miasta Torunia z dnia 23 lutego 2017 r.

Rozpatrując kwestię legalności tej uchwały wskazać trzeba, że zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych został przez ustawodawcę wprowadzony w przepisach art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 u.w.t.p.a. Ustawodawca przewidział także możliwość modyfikacji tego reżimu prawnego w trybie określonym w art. 14 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w innych niewymienionych (w art. 14 ust. 1-5 tej ustawy) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Nie budzi wątpliwości, że sporna uchwała Rady Miasta Torunia – podjęta na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. – stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W powyższym wyroku NSA uznał, że w przypadku wskazanej uchwały, Rada Miasta Torunia wykonała szczegółowe upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., który daje radzie gminy, na jej obszarze, uprawnienie do modyfikacji reżimu prawnego ukształtowanego na podstawie art. 14 ust. 1-5 tej ustawy. Tym samym rola prawotwórcza rady gminy, działającej na podstawie art. 14 ust. 6 cyt. u.w.t.p.a., nie sprowadza się do uszczegółowienia materii ogólnie uregulowanej w ustawie, gdyż nie taka kompetencja została przekazana radzie i wydany na podstawie tego upoważnienia ustawowego akt prawa miejscowego nie będzie miał charakteru dopełniającego w stosunku do regulacji ustawowej, lecz wprowadzi inny – w tym przypadku surowszy – reżim prawny na danym terytorium.

Jak stwierdził NSA opisane wyżej warunki prawotwórczej autonomii rady gminy powinny być brane pod uwagę w procesie sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Warunki te wskazują na relatywnie szeroki zakres kompetencji rady gminy do stanowienia zakazów na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., co odpowiada ustrojowej zasadzie samodzielności samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Co istotne, akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), a będąc stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego, muszą być zgodne z celami ustawy, która określa dane upoważnienie ustawowe, jak też z celem samego upoważnienia.

Dalej NSA zwrócił uwagę, że Rada Miasta Torunia w sposób odmienny (szerszy) od określonego w art. 14 ust. 1 pkt 1-4, 6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 u.w.t.p.a., uregulowała zakres zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, wprowadzając stały zakaz obrotu na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta Torunia, w odniesieniu do napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem oraz w miejscu sprzedaży. Jest jednak istotne, że zakaz ten nie dotyczy lokali gastronomicznych usytuowanych na terenie stacji paliw, o ile lokale te znajdują się w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących), stałych obiektach budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, w których może być prowadzona sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w tych lokalach (§ 1 ust. 2 uchwały). Zdaniem Sądu kasacyjnego, w świetle tej regulacji sporny zakaz nie jest nadmiernie rygorystyczny, a w szczególności nie ma zbyt ogólnego charakteru zastrzeżonego dla ustawodawcy, bowiem spełnienie określonego tam warunku – co do odrębności lokalu gastronomicznego – pozwala na prowadzenie na terenie stacji paliw sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu.

W wymienionym wyroku NSA podkreślił też, że stacje benzynowe, z uwagi na charakter tych miejsc, a w szczególności całodobową dostępność we wszystkie dni tygodnia oraz ich rozbudowaną sieć, w istotny sposób przyczyniają się do podniesienia poziomu dostępności alkoholu. Taki stan rzeczy wymaga więc podejmowania działań zapobiegawczych, należących do ustawowo określonych obowiązków każdej jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanych w celu ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych. Celom tym służy ograniczanie dostępności alkoholu (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 u.w.t.p.a.). Usprawiedliwione są więc działania służące zmniejszeniu szkodliwej konsumpcji alkoholu, w tym na przykład przez ograniczenie jego dostępności.

W rezultacie NSA we wskazanym wyroku stwierdził, że uchwała nr [...] Rady M. T. z dnia [...] lutego 2017 r. nie narusza prawa. Tym samym uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i mogła być podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji.

Po podjęciu zawieszonego postępowania, M. R. i [...] [...] cofnęli skargi. Sąd uznał cofnięcie skarg za dopuszczalne i w odniesieniu do tych podmiotów umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

W tej sytuacji do rozpoznania pozostały skargi wniesione przez spółkę [...] oraz [...]. Podstawowy zarzut sformułowany w tych skargach sprowadza się do stwierdzenia, że zastosowane przez organ dodatkowe kryterium w postaci liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, powoduje przekroczenie granic uznania administracyjnego i narusza w szczególności zasadę równości wobec prawa oraz swobodę działalności gospodarczej. Za błędne też uznano uwzględnienie przy obliczaniu mieszkańców, osób poniżej 18 roku życia.

Odnosząc się to tych zarzutów należy zauważyć, że w myśl art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a., sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu, z wyjątkiem piwa, 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust. 3), na podstawie wniosku przedsiębiorcy (ust. 2), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (ust. 3a).

Jak już zaznaczono w rozpatrywanej sprawie wolne były dwa punkty sprzedaży, a o wydanie zezwolenia zostało złożonych 21 wniosków. W judykaturze zwraca się uwagę, że w sytuacji gdy liczba podmiotów ubiegających się o zezwolenie przekracza limit punktów sprzedaży określony w stosownej uchwale rady miasta, wybór podmiotów, którym zezwolenie zostanie udzielone może być kojarzony z typowym dla uznania administracyjnego etapem rozważenia i oceny materiału dowodowego z perspektywy słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego, tyle jednak, że w przypadku uznania administracyjnego rozważenie przez organ materiału dowodowego w świetle regulacji zawartej w art. 7 k.p.a., nie musi prowadzić do zadośćuczynienia wnioskowi strony, a wynika to wprost z treści tego przepisu, który pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia (organ może przyznać prawo, lecz nie musi tego uczynić, jeśli sprzeciwia się temu interes społeczny).

Skoro z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych właściwy organ wydaje na postawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym stwierdzić należy, że organ zezwalający jest uprawniony do przyjęcia dodatkowych kryteriów wyboru z uwagi na złożenie w tym samym czasie większej liczby wniosków (pozytywnie zaopiniowanych przez komisję) niż liczba posiadanych zezwoleń. W takiej sytuacji jednak organ zobowiązany jest dokonać wyboru przedsiębiorcy, któremu udzieli zezwolenie w oparciu o przyjęte obiektywne, racjonale i czytelne kryteria wyboru, w ramach poddającej się kontroli procedury wyboru. Niezmiernie istotnym jest, aby przyjęte kryteria wyboru służyły celowi ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jakim jest ograniczenie dostępu alkoholu.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że w przypadku, gdy liczba wolnych punktów sprzedaży przekracza liczbę złożonych wniosków, decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu może być oparta o dodatkowe kryteria, ale nie mogą być one sprzeczne z wskazanymi wyżej przepisami ustawy i nie mogą naruszać zasady równego traktowania podmiotów gospodarczych (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II GSK 4466/16). Ponadto przyjmuje się, że podejmowane w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. decyzje w sprawie sprzedaży alkoholu nie mają charakteru uznaniowego (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: GSK 166/15, II GSK 178/15 i II GSK 179/15; z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II GSK 4466/16; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2296/15). Niezasadnie zatem strona skarżąca zarzuca organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W niniejszej sprawie w związku z większą liczbą wniosków niż liczba punktów sprzedaży, organ miał obowiązek dokonać wyboru przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia. Organ zezwalający powinien przy tym rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach. Procedura ta powinna uwzględniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym podstawowy jej cel - wskazany w preambule - jakim jest życie obywateli w trzeźwości. Cel ten jest realizowany poprzez działania organów zmierzające do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 u.w.t.p.a.). W art. 2 wskazanej ustawy przykładowo wymieniono zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, posługując się terminem "w szczególności", co pozwala na szerokie pojmowanie sposobu wykonywania zadań przy kształtowaniu polityki społecznej.

W rozpatrywanej sprawie przyjęto jako dodatkowe kryterium oparte o ilość punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. Przyznać należy rację organowi, że wpisuje się ono w cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niewątpliwie służy ono ograniczaniu dostępności tych napojów. Nie można też kwestionować stanowiska, że takie kryterium polegające na uzależnieniu udzielenia zezwolenia od usytuowania punktu sprzedaży w stosunku do już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych, także sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu, wynikających z Gminnego Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Narkomanii oraz Innych Uzależnień na rok 2017.

Nie można też zgodzić się z tezą postawioną w jednej ze skarg, że do wyliczenia mieszkańców błędnie przyjęto osoby poniżej 18 roku życia. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że konsekwencje dostępu do alkoholu ponoszą nie tylko osoby, które ten alkohol spożywają, ale całe otoczenie, w tym dzieci i młodzież. Poza tym zwrócić trzeba również uwagę, że nabywanie i spożywanie alkoholu nie ogranicza się, mimo jednoznacznych przepisów, tylko do osób pełnoletnich. Wciąż bowiem istnieje problem spożywania alkoholu przez osoby niepełnoletnie, które mimo istniejącego zakazu sprzedaży alkoholu osobom poniżej 18 roku życia i tak w różny sposób uzyskują dostęp do alkoholu. Należy mieć także na uwadze kwestie ograniczonej dostępności do nabywania tego rodzaju alkoholu przez dorosłych, ale jednocześnie pośredniego oddziaływania na niepełnoletnich, ich edukację co do szkodliwości spożywania alkoholu. Stąd nie można nie uwzględniać także liczby osób niepełnoletnich przy wyliczaniu mieszkańców w danej dzielnicy/części miasta. Pomijanie ich mogłoby prowadzić do sytuacji, w której przy małej liczbie osób do 18 roku życia, "nasycenie" punktami sprzedaży ww. rodzaju alkoholu było znacznie wyższe niż w dzielnicy z większą liczbą tych osób, przy równoczesnej tej samej (zbliżonej) liczbie pełnoletnich mieszkańców. Ponadto przyjęcie takiego kryterium z uwzględnieniem danych na konkretny dzień, tj. [...] grudnia 2016 r. jest także w pełni prawidłowe, bowiem jest ono obiektywne wobec wszystkich wnioskodawców, w przeciwieństwie do liczby np. na dzień wydania rozstrzygnięcia. Wydanie bowiem decyzji w różnych datach zazwyczaj wiązałoby się z różnymi liczbami mieszkańców i tym samym naruszałoby zasadę równości w udzielaniu zezwoleń. Udzielanie zezwoleń dotknięte byłoby wówczas pewnym elementem przypadkowości. W konsekwencji rację ma organ, że przyjęte dodatkowe kryterium pozwoliło na uniknięcie sytuacji, w której mogłoby dojść do zbytniego nasycenia punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w jednej części miasta, pomimo mniejszej liczby mieszkańców.

Zdaniem Sądu, przyjęte przez organ dodatkowe kryterium uzależniające udzielenie zezwolenia od liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, pozwoliło na dokonanie rozstrzygnięcia dotyczącego limitowanego przydziału w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przedsiębiorców. Kryterium to zostało zastosowane wobec wszystkich wnioskodawców i wskazanych przez nich punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych. Organ zezwalający szczegółowo uzasadnił, w której części miasta znajdował się punkt, w którym dany przedsiębiorca (w tym strony skarżące) chciał uzyskać zezwolenie na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych, wskazał ilości udzielonych dotychczas w tej części miasta zezwoleń na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych, ilość mieszkańców oraz ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta. Organ zezwalający uzasadnił zarówno przyczyny udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak też odmowę jego udzielenia, w tym m.in. skarżącym.

Reasumując – w ocenie tut. Sądu - zastosowane dodatkowe kryterium jest jednakowe dla wszystkich przedsiębiorców, obiektywne, weryfikowalne matematycznie oraz zgodne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powyższe czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.s.d.g.

Zaskarżona decyzja nie narusza też innych przepisów wskazanych w skargach. Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy i sposób należyty wyjaśnił przyczyny oraz sposób zastosowania dodatkowego kryterium. Podniesiony przez skarżących zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów byłby uzasadniony, gdyby organ rzeczywiście pominął istotne dowody dla rozstrzygnięcia sprawy, włączył do podstawy ustaleń dowody nieujawnione, naruszył reguły prawidłowego, logicznego rozumowania, uchybił wskazaniom wiedzy lub życiowego doświadczenia.

Zdaniem Sądu, żadnym regułom czy wskazaniom w tym względzie organ nie uchybił. Dokonana w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. To, że zaskarżona decyzja nie spełnia oczekiwań Spółek, nie oznacza, że zostały naruszone podane w skargach przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej czy też należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając ponadto na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi [...] (Polska) Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Sp.k.

T. Wójcik J. Szulc U. Wiśniewska