Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 377/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7b ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 31 stycznia 2023 r. nr GKI.7220.1.21.2022 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 marca 2022 r., złożonym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. (dalej: "PODGiK") oraz uzupełnianym czterokrotnie na skutek negatywnej weryfikacji opracowania, M.S. (dalej: "Wykonawca" lub "Skarżący") zgłosił pracę geodezyjną wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych i ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami sąsiednimi w Powiecie [...], gminie [...], obręb ewidencyjny [...], która została zarejestrowana pod nr [...].

Starosta [...] (dalej: "organ I instancji"), w wyniku rozpatrzenia wniosku i po zapoznaniu się z treścią wyjaśnień, nie uwzględnił stanowiska Wykonawcy i w dniu 10 listopada 2022 r. wydał decyzję, nr [...], o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych plików i dokumentów sporządzonych w wyniku pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia [...].

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł zarzut naruszenia: art. 12b, art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit. b, ust. 3 i art. 40 ust. 3 pkt. 3 ustawy p.g.k. oraz § 32 i 33 rozporządzenia e.g.i b., polegające na ich niewłaściwej wykładni oraz § 7 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych"), polegające na jego niezastosowaniu. Podkreślił, że w terenie odnaleziono i pomierzono znaki graniczne - kamienie graniczne w punktach: [...], [...], [...], [...] oraz naroża budynków w punktach: [...], [...]. Ustalił, że współrzędne wszystkich pomierzonych znaków oraz punkt niestabilizowany [...] należy pozostawić z EGiB - spełniają warunek określony w § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, a ich odchyłka to długość 0,15 m, a miary czołowe są zgodne ze szkicem [...] (granica od punktu [...] do [...] ustalona opracowaniem [...]). Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych przeprowadzono analizę materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności. W wyniku tej analizy stwierdził, że szkic nr [...] z 1962 r. ([...]r., [...]) nie pozwolił na wyliczenie współrzędnych pozostałych punktów granicznych działki [...] z wymaganą dokładnością. Nadto, nie stwierdził przydatności szkicu [...] do osiągnięcia zamierzonego celu. Dane zawarte na przyjętym do zasobu szkicu [...], dotyczącym przebiegu granic Wykonawca uznał za sprzeczne z rzekomo wiarygodnym szkicem nr [...] z [...] r. z uwagi na zastosowany na szkicu [...] tzw. "ukryty podział", oraz brak danych dotyczących północnej części przedmiotowej działki dyskwalifikują tą dokumentację jako podstawę do przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych, jakiej oczekuje organ I instancji. Wykonawca zgłosił wątpliwości co do ustalonej w 2018 r. granicy od punktu [...] i [...], gdyż nie ma ona odzwierciedlenia na szkicu nr [...] z [...] r. oraz nie zawiera żadnych odniesień do szczegółów I grupy dokładnościowej, co z uwagi na gęstą zabudowę i zagospodarowanie przedmiotowej działki i nieruchomości sąsiednich podważa wiarygodność danych na nim zawartych. Punkt [...], ustalony protokołem nie został ustalony w operacie z 2018 r. - brak miary bieżącej do punktu następnego nr [...]. Wykonawca wskazał, że ustalenia przebiegu granic dokonano na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, a stan posiadania nie był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicy działki. Strony prawidłowo zawiadomione składając podpisy w protokole, w całości zaakceptowały przebieg ustalonej granicy, zgodnej ze stanem użytkowania, nie będącej w sprzeczności z żadnymi wiarygodnymi dokumentami. Dodatkowo Wykonawca powołał się na przepis § 41 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz dołączył (zgodnie z uwagą organu I instancji zawartą w protokole weryfikacji z dnia 17.08.2022 r.) wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki o nr [...], gdyż w wyniku ustalenia przebiegu granic nastąpiła zmiana jej powierzchni. Dokonał też korekty usytuowania kolumn w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonym w dniu 25.05.2022 r., z uwagi na błędnie złożone przez właścicieli działek podpisy. Usterka ta została zaparafowana przez kierownika pracy. Ponadto zwrócił uwagę, że organ I instancji błędnie powołał nieobowiązujące już rozporządzenie z dn. 29.03.2001 r. w sprawie e.g.i b., co w jego ocenie stanowi istotną wadę prawną decyzji. W związku z przytoczonymi zarzutami Wykonawca wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej: "ŚWINGK"), działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej w skrócie jak dotychczas: "ustawa p.g.k.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 listopada 2022 r. Na wstępie uzasadnienia przedstawił stan faktyczny sprawy i przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia oraz podzielił w całości stanowisko organu I instancji w zakresie poczynionych rozważań prawnych. W dalszej kolejności rozważył zarzuty odwołania. Zaznaczył, że Wykonawca w dokumentacji przekazanej do weryfikacji wykazał działkę nr [...] w nowych granicach określonych na gruncie w trybie § 33 ust. 2 e.g.i b., jednocześnie zmieniając przebieg granic działek sąsiednich o nr [...] i [...]. Sposób ustalenia granic działek przedstawiony został na szkicu (rys. 1), w którym kolorem czarnym i zielonym zaznaczone zostały wyniki pracy geodezyjnej, natomiast aktualne usytuowanie obiektów bazy EGiB (dane z zasobu) zaznaczone zostały kolorem fioletowym. Analiza materiału dowodowego, zdaniem ŚWINGK wskazuje, że Wykonawca zmienił geometrię i położenie działki nr [...] względem działek sąsiednich - nr [...] i nr [...], niezgodnie z treścią aktualnej numerycznej mapy ewidencyjnej, co zostało przedstawione na dokumentach sporządzonych przez Wykonawcę w dniu 24.03.2022 r., tj. na szkicu polowym do aktualizacji EGIB (rys. 2) oraz na mapie porównania z terenem (rys. 3). Numeryczna mapa ewidencyjna (baza danych EGiB) powstała w wyniku wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej dla obrębu [...], sporządzonej w 1962 r., podczas założenia ewidencji gruntów i budynków (rys. 4). Przebieg granicy działki o nr [...] od momentu założenia ewidencji gruntów i budynków został przedstawiony na kopii analogowej mapy katastralnej powstałej w 1962 r. (rys. 4). Przepisy e.g.i b., nie zezwalają na zmianę zasięgu prawa własności (przewłaszczenie). W trakcie procedury ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, w trybie § 33 e.g.i b. można jedynie dokonać modyfikacji przebiegu granic, jeżeli ten przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic, a wynika np. z dokładności utworzenia mapy ewidencyjnej. Jak słusznie zauważył organ I instancji, zgodnie z § 31 e.g.i b., jeżeli w zasobie brak jest dokumentacji lub materiałów albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jednocześnie bez względu na wybór trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych przepis § 33 e.g.i b. nie dopuszcza aby ustalenie nastąpiło w sposób sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic, w tym przypadku z mapą ewidencyjną. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji słusznie dokonał analizy posiadanych w zasobie dokumentów geodezyjnych, tj.: archiwalnej mapy katastralnej, dokumentów w aktach księgi wieczystej nr [...] i stwierdził, że dokonanie przez Wykonawcę ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] i określenia położenia punktów granicznych (w szczególności pkt. nr [...]), było niezgodne z zasadami opisanymi § 31 i § 33 ust. 2 e.g.i b. ustalony przebieg granic działki w sposób niezgodny ze stanem prawnym). Wskazaną przez organ I instancji nieprawidłowość, związaną z ustaleniem przebiegu granicy ww. działki w nowych granicach określonych na gruncie z trybie § 33 ust. 2 e.g.i b., należy uznać za uzasadnioną. Postępowanie przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej nie może prowadzić do zmiany stanu prawnego nieruchomości dotyczącego m.in. zmiany ich granic, również przy uwzględnieniu ewentualnie treści § 33 ust. 3 e.g.i b. Przepis ten daje podstawę jedynie do niewielkich korekt przebiegu granic przy uwzględnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, a nie do ustalenia ich przebiegu w zupełnie innym niż wynikającym z dostępnych dokumentów, określających stan prawny gruntów, nawet gdyby ten inny przebieg nie budził żadnych wątpliwości, gdy chodzi o spokojny stan posiadania. Można to jedynie uczynić w odrębnym postępowaniu np. w sprawie o zasiedzenie lub rozgraniczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1086/18 z dnia 24.04.2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1136/20, sygn. akt SA/Gl 1137/20). Zatem geodeta uprawniony wykonujący prace geodezyjne nie może zastąpić takich organów jak: sądu (zasiedzenie), wójta (rozgraniczenie), notariusza (przeniesienia prawa własności do części nieruchomości). ŚWINGK podziela stanowisko w zakresie braku staranności przy przeprowadzeniu przez Wykonawcę analizy materiałów udostępnionych do przedmiotowej pracy (pkt 6.1 protokołu weryfikacji). Zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych to do kompetencji kierownika pracy geodezyjnej, należy wybór sposobu przeprowadzonej analizy oraz ostateczna ocena udostępnionych materiałów i zakresu ich wykorzystania, a w konsekwencji sposób i zakres wykonania pracy geodezyjnej. To przede wszystkim geodeta uprawniony - kierownik pracy geodezyjnej jako specjalista w tej dziedzinie, był zobowiązany do wyjaśnienia i analizy zebranego materiału przed wykonaniem pracy geodezyjnej i pozyskania również niezbędnych dokumentów od zlecającej strony lub zbadania księgi wieczystej. Zatem słusznie organ I instancji wykazał w protokole weryfikacji i w uzasadnieniu decyzji, że przekazana dokumentacja w postaci operatu technicznego oraz analiza zostały sporządzone w sposób niespójny i nierzetelny. Przeprowadzona przez ŚWINGK analiza nie odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie, tj. Wykonawca nie wziął pod uwagę takich materiałów jak mapa ewidencyjna oraz dane wynikające z księgi wieczystej (stanu prawnego nieruchomości). Postępowanie administracyjne dotyczące odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, w myśl art. 12b ust. 8 ustawy p.g.k. ma szczególny charakter. Organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie umożliwił Wykonawcy wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) jakimi są m.in. dokumenty pochodzące z akt KW nr [...]. Naruszenie tego obowiązku, stanowić mogłoby naruszenie prawa procesowego, jednakże organ II instancji umożliwił stronie zapoznanie się w dniach 24-25.01.2023 r. z całością materiału dowodowego, co daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia, bowiem Wykonawca nie wniósł uwag. Odnosząc się do zarzutu Wykonawcy, iż organ I instancji powołał się na nieobowiązujące rozporządzenie z dnia 29.03.2001 r. wyjaśnił, iż w postanowieniu nr [...] z dnia 5 grudnia 2022 r. organ I instancji sprostował błąd pisarski w powyższym zakresie, powołując obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1390). Zdaniem ŚWINGK tego rodzaju uchybienie stanowi o niestaranności organu I instancji i może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jedynie wówczas, gdy miałoby to wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że powołanie się przez organ na nieobowiązujący akt prawny, w sytuacji gdy w obowiązującym porządku prawnym istnieje taka sama lub podobna norma prawna (rodząca takie same skutki), nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., I SA/Kr 970/96).

Z wyżej opisaną decyzją ŚWINGK nie zgodził się skarżący i w dniu 6 marca 2023 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podniósł zarzuty naruszenia: przepisów prawa materialnego, tj. art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 6a ust. 3, art. 40 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 12b ustawy p.g.k. oraz § 32 i 33 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390, dalej jak dotychczas: "e.g.i b."). Przy tak sformułowanych zarzutach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę, ŚWINGK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze zakreślone powyżej ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę rozstrzygnięcia kompetentnych organów stanowiły, w rozpoznawanej sprawie, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jak dotychczas w skrócie: "ustawa p.g.k.").

W kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy należy zwrócić uwagę w szczególności na art. 12 ust. 1 ustawy p.g.k., zgodnie z którym wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b.

Stosownie do art. 12a ust. 1 ustawy p.g.k., wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. Po ich uzyskaniu organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12 b ust. 1). Następnie wyniki weryfikacji zostają utrwalone w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 b ust. 3 i 4 ustawy). Natomiast art. 12b ust. 6-8 ustawy p.g.k. stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

W tym miejscu należy zaakcentować, że Wykonawca czterokrotnie zawiadamiał organ I instancji o wykonaniu pracy geodezyjnej, a organ w każdym przypadku przeprowadzał weryfikację opracowania z wynikiem negatywnym. Ostatni raz odbyło się to w dniu 30 września 2022 r. Organ I instancji dokonał w dniu 6 października 2022 r. weryfikacji przekazanych wyników pracy, które wykazał w protokole weryfikacji nr 4, wskazując w punkcie 5 i 7 wynik pozytywny weryfikacji, natomiast w punkcie 6 protokołu wykazał następujące nieprawidłowości (cytat): "Błędna analiza dokumentów zasobu. Pkt [...] jednoznacznie określony na szkicu nr [...] z założenia ewidencji gruntów (odcięta 72,20, rzędną 15,00). Granica pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] nie była przedmiotem wyznaczenia pkt. granicznych w operacie z 2018 r. Operatem [...] zostały wyznaczone punkty graniczne ujawnione w operacie ewidencji gruntów wg szkicu Nr [...] w pkt [...], [...]. Ze względu na to, że stary budynek z 1945 r, który nie był zamierzony w 1962 r., granicę na tym odcinku ustalono wg art.27, 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należy jednak rozróżnić ustalenie granicy po starym budynku z kamienia z 1945 r. od nietrwałego ogrodzenia z siatki metalowej, które może mieć kilkanaście lat. Gdzie tu "ukryty podział"? W wyniku analizy szkicu [...], w związku z powyższym, nie ma podstawy do zmiany granicy ewidencyjnej uwidocznionej na szkicu [...] po istniejącym nietrwałym ogrodzeniu. W pkt. [...], [...],[...] należy wykonać wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów w trybie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z zm.). Rozbieżność pomiędzy stanem użytkowania a dokumentami z ewidencji gruntów nie może być podstawą ustalenia granic w trybie par 31, 33 rozporządzenia w sprawie e.g.i.b.. Par. 31 rozporządzenia mówi o braku dokumentów lub jeżeli dane w nich zawarte nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z odpowiednią dokładnością, a w/w pkt można odtworzyć na zmodernizowaną osnowę ewidencyjna z operatu [...]. Jako naruszony przepis prawa organ wskazał art.39 ust.5 ustawy p.g.k., § 31, 33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 - dalej e.g..i b). Ustalenie granic w trybie § 33 ust. 2 nie może być sprzeczne z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (księgi wieczyste, baza e.g.i b.). Przesunięcie granicy w pkt [...] o 3 metry (przybytek powierzchni + 113 m), pozbawienie dostępu dz. 1354 do drugi D-1642, likwidacja drogi w punkcie [...] jest sprzeczne z zapisem § 33 ust 2 dot. ustalenia przebiegu granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, ponieważ można go przyjąć w przypadku, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Jako naruszony przepis prawa organ wskazał § 31, 33 ust.2 rozporządzenia e.g.i b. Ostateczny wynik weryfikacji operatu technicznego przekazanego przez wykonawcę, uwzględniający wyniki cząstkowe opisane w pkt 5-7 był negatywny. Dokumentacja wraz z protokołem została odebrana przez Wykonawcę w dniu 6 października 2022 r. Następnie Wykonawca w dniu 18 października 2022 r. pisemnie odniósł się do uwag zawartych w protokole weryfikacji. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że Wykonawca podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie poprawności zastosowanych technologii, interpretacji przepisów prawa oraz prawidłowości sporządzonej dokumentacji geodezyjnej przy przeprowadzonych czynnościach ustalenia przebiegu granic działki [...], obręb [...], gmina [...], ul. [...], zgodnie z art. 33 rozporządzenia e.g.i b.".

Stosując omówione powyżej przepisy organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez Skarżącego, w ramach zgłoszonej wcześniej pracy geodezyjnej. W jej uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do pkt 6.1 protokołu weryfikacji i podkreślił, że granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...] w punktach: [...], [...], [...], została jednoznacznie określona na szkicu nr [...] w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków (nr [...]) dla obrębu ewidencyjnego [...]. Zatem istnieją przesłanki do wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 39 ust 5 ustawy p.g.k. Ustalenie granicy pomiędzy działkami [...], [...] oraz [...], z uwagi na brak dokumentacji pomiarowej, nastąpiło według ostatniego spokojnego stanu posiadania. § 33 pkt 2 rozporządzenia e.g.i.b mówi o tym, że przebieg granic ustalony według ostatniego spokojnego stanu posiadania może nastąpić pod warunkiem, że ten spokojny stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W tym przypadku to mapy ewidencyjne w skali 1: 2000 oraz założonej w oparciu o obowiązującą ewidencję gruntów i budynków, księgi wieczystej. W ocenie organu I instancji obowiązkiem geodety jest wykazanie, że ostatni spokojny stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych ww. dokumentach określających stan prawny gruntów. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż w wyniku analizy granic (str. 24-25 operatu technicznego). Wykonawca nie przekazał informacji o zbadaniu wszelkich możliwych dokumentów określających stan prawny ww. nieruchomości. Sprawozdanie techniczne zawiera jedynie błędną wzmiankę, że przebieg granicy ustalony na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. Ponadto, w czynnościach terenowych pomimo prawidłowego zawiadomienia stron, właściciel działki nr [...] nie brał w nich udziału. Organ I instancji podkreślił ponadto, iż w wyniku ustalenia przebiegu granic przez Wykonawcę nastąpiła nieuzasadniona zmiana przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działki [...] i [...] o około 3 m, jak również przesunięcie i zmiana przebiegu granic drogi [...] w kierunku działki [...]. W wyniku tych czynności nastąpiła likwidacja dostępu działki [...] do drogi [...]. Ponadto, nastąpiła zmiana zasięgu prawa własności działek o nr [...] i nr [...] oraz zmiana ich pola powierzchni.

W postępowaniu odwoławczym takie stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane po dokładnej weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej.

Trzeba dalej pamiętać, że podstawowym celem procedury wskazanej w art. 12b ustawy p.g.k. jest zadbanie o to, by przyjęcie do zasobu dokumentacji z wykonanej pracy geodezyjnej było pozbawione jakichkolwiek błędów lub nieprawidłowości. Wszechstronna weryfikacja zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych stanowi zabezpieczenie dla bezbłędności zasobów geodezyjnych, aby zapobiec błędom w wykorzystaniu zasobów do prac, w których ich wykorzystanie jest niezbędne. Dalej trzeba zważyć, że ustawodawca wskazuje szczegółowo sposób procedowania w tych sprawach (o czym była mowa wyżej), aby zapewnić wykonawcy prac możliwość ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by na koniec dokumentacja miała walor niewadliwości i mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych. Jak się wskazuje w orzecznictwie protokół, o którym mowa ma charakter gwarancyjny, także uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych (ust. 6 i 7 art. 12b ustawy p.g.k.).

Na koniec można jeszcze przypomnieć, że w przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a ustawy p.g.k.). Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12b ust. 7b ustawy p.g.k.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca w sposób nienasuwający wątpliwości ukształtował pozycję procesową wykonawcy prac geodezyjnych przed wydaniem decyzji w sprawie zgłoszenia prac do zasobu. Ustalił też terminy na zajęcie przez niego stanowiska w odniesieniu do zastrzeżeń organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i uzależnił wydanie decyzji od zajęcia (wyraźnego lub milczącego) stanowiska lub poprawienia uchybień i nieprawidłowości.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, to do kompetencji kierownika pracy geodezyjnej należy wybór sposobu przeprowadzonej analizy oraz ostateczna ocena udostępnionych materiałów i zakresu ich wykorzystania, a w konsekwencji sposób i zakres wykonania pracy geodezyjnej. To przede wszystkim geodeta uprawniony (kierownik pracy geodezyjnej działający w imieniu Wykonawcy) jako specjalista w tej dziedzinie, był zobowiązany do wyjaśnienia i analizy zebranego materiału przed wykonaniem pracy geodezyjnej i pozyskania również niezbędnych dokumentów od zlecającej strony lub zbadania księgi wieczystej.

Należy zauważyć, iż zgodnie z § 31 rozporządzenie e.g.i b., jeżeli w zasobie brak jest dokumentacji lub materiałów albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

W ocenie ŚWINGK dokonanie przez skarżącego ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] i określenia położenia punktów granicznych (w szczególności pkt. nr [...]), było niezgodne z zasadami opisanymi § 31 i § 33 ust. 2 rozporządzenie e.g.i b., tzn. przebieg granic działki został ustalony według spokojnego stanu posiadania, ale w sposób sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W konsekwencji tak wykonanej pracy geodezyjnej nastąpiła znaczna zmiana działki nr [...] w zakresie jej geometrii (przesunięcie granicy około 3m. w kierunku działki [...]) oraz pola powierzchni (przybytek powierzchni o 113 m²). Działania te odbyły się kosztem działek sąsiednich o nr [...] i [...] (bez wiedzy ich właścicieli). Dodatkowo w wyniku tych czynności nastąpiła likwidacja dostępu działki nr [...] do działki nr [...], stanowiącej użytek drogowy.

W prowadzonym postępowaniu administracyjnym ŚWINGK zwrócił uwagę, na przepisy rozporządzenia e.g. i b., które nie zezwalają na zmianę zasięgu prawa własności, do czego doszło w rozpatrywanej sprawie (przewłaszczenie części nieruchomości nr [...] oraz [...]). W trakcie procedury ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, w trybie § 33 rozporządzenia e.g.i b. można jedynie dokonać modyfikacji przebiegu granic pod warunkiem, że przebieg ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic lub nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Powyższe pozostaje w sprzeczności z podstawową funkcją ewidencji gruntów, jaką jest rejestracja stanu prawnego, a nie tworzenie czy zmiana prawa własności poprzez zmianę granic działek (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019r. sygn. akt III SA/Kr 141/19). Dotychczas w orzecznictwie jest ukształtowany pogląd mówiący o tym, że zapisy ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny i dokonywane w niej zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie ani przedmiocie własności. Sama procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia ewentualnych sporów co do przebiegu granic nieruchomości, dla których właściwe jest postępowanie rozgraniczeniowe. Dodatkowo, należy zauważyć, że postępowanie przed organami administracji geodezyjnej i kartograficznej nie może prowadzić do zmiany stanu prawnego nieruchomości dotyczącego m.in. zmiany ich granic, również przy uwzględnieniu ewentualnie treści § 33 ust. 2 rozporządzenia e.g.i b. Przepis ten daje podstawę jedynie do niewielkich korekt przebiegu granic przy uwzględnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, a nie do ustalenia ich przebiegu w zupełnie innym niż wynikającym z dostępnych dokumentów, określających stan prawny gruntów, nawet gdyby ten inny przebieg nie budził żadnych wątpliwości, gdy chodzi o spokojny stan posiadania. Można to jedynie uczynić w odrębnym postępowaniu np. w sprawie o zasiedzenie lub rozgraniczenie. Dodatkowo należy podkreślić szczególny charakter postępowania administracyjnego, dotyczącego odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, zgodnie z art. 12b ust. 8 ustawy p.g.k..

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień, wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd, oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.