Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 136/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a § 1, art, 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 142
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r. do Urzędu Gminy R. wpłynął wniosek Spółki A (zwanej dalej "Spółką") z [...] maja 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy odcinka sieci gazowej ś/c dn 63 PE o długości ok. 390 m do budynków mieszkalnych na części działek nr [...], [...] (obręb K. , ark[...]).

Pismem z [...] maja 2019 r. Wójt Gminy R. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Spółki postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") dla inwestycji obejmującej budowę odcinka sieci gazowej ś/c dn 63 PE w ul. [...] część działki nr ewid. [...] oraz działki nr [...] w miejscowości K., gm. R..

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Starosta P. (dalej też jako "Starosta") nie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji u.l.i.c.p. dla ww. inwestycji.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Państwowe [...] w P. wydał postanowienie znak: [...], którym uzgodnił przedłożony projekt decyzji u.l.i.c.p. w zakresie melioracji wodnych.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy R. odmówił Spółce ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości składającej się z części dz. ozn. nr ewid [...], [...] zlokalizowanej w miejscowości K., gmina R. dla inwestycji obejmującej budowę odcinka sieci gazowej ś/c dn 63 PE.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. P. (zwana też dalej "Skarżącą"), reprezentowana przez r.pr. M. Ł., który wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9, art. 10 § 1, art. 106 § 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie "u.o.g.r.l.").

Utrzymując w mocy ww. decyzję Wójta – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r. – SKO podkreśliło, że inwestycja celu publicznego polegająca na budowie odcinka sieci gazowej ś/c dn 63 PE, przewidzianej do realizacji na części działek nr [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości K., gm. R., jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, a dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie zatem w sprawie zastosowano art. 50 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Zgodnie z art. 51 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji u.l.i.c.p. sporządziła uprawniona osoba. Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom odwołania, stan sprawy z analizy odpowiada temu, zawartemu w uzasadnieniu decyzji. Z obu dokumentów jednoznacznie wynika brak uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, gdyż postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Starosta nie uzgodnił, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji u.l.i.c.p. dla przedmiotowej inwestycji. SKO podkreśliło, że ww. postanowienie nie zostało zaskarżone, pozostaje w obrocie prawnym, a wszelkie zarzuty odwołania, odnoszące się do wskazanego postanowienia uzgadniającego, nie mogą być rozpatrywane w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Z kolei ta okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie uzyskało wymaganego uzgodnienia Starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych, stanowi przesłankę do wydania zaskarżonej decyzji Wójta – o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji związanej z budową odcinka sieci gazowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wskazało, że zaskarżona decyzja została także doręczona stronom zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności publicznie obwieszczono o jej wydaniu przez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się dokument analizy (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W ocenie SKO procedowanie organu I instancji było zgodne z obowiązującym prawem, a to spowodowało konieczność utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy;

b) art. 142 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny zasadności odmowy uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i zarzutów podniesionych w odwołaniu, odnoszących się do postanowienia Starosty z [...] czerwca 2019 r., niezaskarżalnego dla Skarżącej zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 u.p.z.p.;

c) art. 7, art. 7a § 1, art, 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności przez brak ustosunkowania się w sposób określony przepisami postępowania administracyjnego do większości zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 u.o.g.r.l. przez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że dla budowy podziemnego odcinka sieci gazowej średniego ciśnienia dn 63 PE wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreślił, że przez przedmiotową działkę nr [...] [stanowiącą własność Skarżącej – uw. Sądu] przeprowadzone są urządzenia infrastruktury technicznej, w tym urządzenia wodociągowe, które zostały założone w 2009 r., i wówczas Starosta nie stał na stanowisku, że założenie takich urządzeń zmienia przeznaczenie terenu z rolnego na nierolny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak określonej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] lipca 2019 r. [...]) o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji SKO, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Podstawę prawną obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Przesłankę negatywnego (odmownego) załatwienia wniosku Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiło zaś nieuzgodnienie projektu decyzji u.l.i.c.p. (pozytywnej) przez Starostę [...], o czym ten orzekł postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]).

Wymóg uzyskania takiego uzgodnienia wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – przy czym z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; w skrócie "u.o.g.r.l.") wynika, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest, co do zasady, starosta. W myśl art. 53 ust. 5 zd. pierwsze u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że inwestor – Spółka A – nie zaskarżył niekorzystnego dla siebie postanowienia Starosty z [...] czerwca 2019 r.

W związku z tym powstał spór, czy E. P. – jako, niebędąca inwestorem, właścicielka nieruchomości (działki nr [...]; k. 11 akt adm. I inst.), przez którą ma przebiegać planowany odcinek sieci gazowej – której zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie przysługiwało zażalenie na ww. postanowienie Starosty, może skutecznie żądać weryfikacji prawidłowości tego postanowienia w odwołaniu od decyzji odmownej Wójta lub w skardze na decyzję SKO wydaną na skutek rozpatrzenia tego odwołania.

Optując za tym rozwiązaniem, pełnomocnik Skarżącej powołał się na prezentowane w orzecznictwie "co najmniej dwa rozbieżne zapatrywania w powyższym zakresie".

Według pierwszego z nich – które Skarżąca uważa za prawidłowe – po zmianie brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i wyeliminowaniu prawa do wnoszenia zażaleń przez inne strony niż inwestor, należy uznać, że postanowienie uzgadniające może być skutecznie zaskarżone w odwołaniu od decyzji u.l.i.c.p., na zasadzie art. 142 k.p.a. (tak np. wyrok NSA z 08.11.2013 r., II OSK 1319/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W związku z tym, w ocenie Skarżącej, nietrafne jest założenie, że niezaskarżalne dla strony postępowania postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania przed organem drugiej instancji. Organ odwoławczy powinien dokonać oceny zasadności odmowy uzgodnienia i zająć w tym zakresie stanowisko.

Według drugiego z przywołanych przez autora skargi stanowisk judykatury, ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. pozbawił strony postępowania (za wyjątkiem inwestora) możliwości zaskarżenia postanowień uzgadniających w toku postępowania zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Jednak w takim przypadku, wobec istotnego ograniczenia możliwości kontroli postanowienia uzgadniającego, postanowienie to należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie (tak wyrok NSA z 18.06.2014 r., II OSK 134/13, CBOSA).

Odnosząc się do tej argumentacji autora skargi, należy zauważyć, że poglądy przedstawione w przywołanych przezeń orzeczeniach nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, już z uwagi na istotną odmienność stanów faktycznych, w jakich one zapadły, w porównaniu ze stanem faktycznym tej sprawy. Powyższe orzeczenia odnosiły się bowiem do przypadków, w których uzgodnienia były pozytywne (choćby milcząco) – a więc korzystne dla inwestora, który w takim przypadku, będąc jako jedyny uprawnionym do zaskarżenia takiego postanowienia, zarazem obiektywnie nie był tym w ogóle zainteresowany. Tymczasem w kontrolowanej sprawie postanowienie uzgadniające było negatywne (odmowne), a zatem inwestor (Spółka), jeśli uważał je za wadliwe, miał nie tylko możliwość, ale i żywotny interes we wniesieniu zażalenia na takie postanowienie – czego jednak, jak wiadomo, nie uczynił (i to w pełni świadomie, co potwierdza notatka służbowa z [...].06.2020 r., k. 39 akt adm. I inst.).

W tym kontekście może pojawić się zresztą wątpliwość, czy w takim przypadku Skarżąca miałaby w ogóle interes prawny w kwestionowaniu odmownego postanowienia uzgadniającego, w sytuacji gdy strona najbardziej zainteresowana – Spółka, która złożyła wniosek o wydanie decyzji u.l.i.c.p. – tego postanowienia nie skarży (podobnie, jak, zauważmy, nie zaskarżyła późniejszych, również dla niej niekorzystnych, decyzji Wójta i SKO), co de facto oznacza, że w istocie zrezygnowała z ubiegania się o wydanie wnioskowanej decyzji u.l.i.c.p. Bez zaś woli i aktywności Spółki, taka decyzja nie może zostać wydana, gdyż zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje wyłącznie na wniosek inwestora (tu: Spółki). W konsekwencji należy uznać, że w przynajmniej w odniesieniu do przypadków negatywnego postanowienia uzgadniającego, dokonane w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ograniczenie, jedynie do inwestora, kręgu stron uprawnionych do wniesienia zażalenia na to postanowienie, jawi się jako w pełni zasadne.

Mając powyższe na względzie, w okolicznościach kontrolowanej sprawy za najbardziej adekwatne należy uznać stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 07.11.2013 r., II OSK 1284/12 (CBOSA), w świetle którego wywody skargi odnośnie do "dopuszczalności kwestionowania aktów współdziałania wydanych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przez inny podmiot niż inwestor, w związku z treścią art. 142 k.p.a., wedle którego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, są zupełnie niezasadne. W orzecznictwie trafnie zauważono, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. [...] W praktyce przeto wyłączona jest możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez organy współdziałające. Postanowienia takie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych – wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (art. 126 k.p.a.). W judykaturze stwierdzono, iż «bezzasadne jest uznanie, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego» (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2009 r., II OSK 1016/08, LEX nr 563527). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r. stwierdzono z kolei, że «Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania» (II OSK 239/08, LEX nr 515197)".

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, podobnie należy odrzucić – przynajmniej w takich okolicznościach, jak realia kontrolowanej sprawy – koncepcję zakładającą dopuszczalność weryfikacji przez Sąd prawidłowości odmownego postanowienia Starosty jako aktu wydanego "w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W odniesieniu do tego postanowienia w pełni aktualne pozostają bowiem spostrzeżenia, że postępowanie akcesoryjne prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. – w jakim zapadło sporne postanowienie Starosty (zob. art. 53 ust. 5 ab initio u.p.z.p.) – choć powiązane ze sprawą główną, jest samodzielne. "W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne może także być wzruszone w wyniku wniosku o stwierdzenie jego nieważności, przy czym wydane rozstrzygnięcie administracyjne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy «w głąb», tylko poszerzeniem granic sprawy «w bok» i objęciem jej granicami postanowień nie objętych skargą strony. Takie działanie nie jest działaniem w granicach danej sprawy. Nie jest zatem możliwe skontrolowanie przez sąd postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. «przy okazji» rozpoznawania sprawy głównej, bowiem objęte nim rozstrzygnięcie jest poza granicami rozpatrywanej sprawy administracyjnej, chociaż pozostaje z nią w związku" (zob. wyrok NSA z 28.10.2008 r., II GSK 402/08, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 20.06.2007 r., II OSK 922/06; z 19.12.2014 r., II OSK 1351/13; z 28.06.2019 r., II OSK 1488/18; z 05.12.2019 r., II GSK 2309/17 – CBOSA).

Należy jeszcze zaznaczyć, że przewidziane w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ograniczenie legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające wyłącznie do inwestora nie skutkuje "automatycznie" analogicznym ograniczeniem kręgu stron w nadzwyczajnych trybach postępowania dotyczących takiego postanowienia (por. wyrok NSA z 14.06.2016 r., II OSK 2351/14, CBOSA).

W świetle dotychczasowych uwag należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że negatywne postanowienie uzgadniające Starosty zdeterminowało prawnie treść decyzji kończącej postępowanie w kontrolowanej sprawie, a mianowicie przesądziło konieczność odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Albowiem "[d]opóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu" (zob. wyrok NSA z 20.06.2007 r., II OSK 922/06, CBOSA).

W tym stanie rzeczy również pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności bez wpływu na wynik sprawy pozostała okoliczność, podnoszona w odwołaniu i w skardze, że Skarżąca "nawet nie otrzymała od Starosty [...] negatywnego uzgodnienia" oraz że organ I instancji zaniechał wystosowania do Skarżącej powiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy stwierdzić, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Starosty wiążąco przesądzającego kwestię przesłanki z ww. przepisu, SKO nie było władne, w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wójta, weryfikować prawidłowości stanowiska Starosty ani formułować własnych ocen w tej kwestii. W konsekwencji wskazana kwestia materialnoprawna wymyka się także kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.