Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 560/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11-13, art. 11pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 72 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, mając za podstawę art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), powołał B. K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę jej Kancelarii Notarialnej w [...].

W motywach decyzji organ podał, że choć Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek B. K. o powołanie jej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby Kancelarii Notarialnej w [...] zarówno co do osoby, jak i siedziby jej Kancelarii, to jednak zainteresowana spełnia wymagania formalne, o których mowa w art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Zdaniem Ministra, w takiej sytuacji brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej.

Powyższą decyzję Rada Izby Notarialnej w [...] uczyniła przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej powołania zainteresowanej na stanowisko notariusza z wyznaczeniem Kancelarii Notarialnej w [...]. Rada zarzuciła zarówno naruszenie przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, a to: art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, poprzez nieuwzględnienie istniejących wątpliwości co do tego, czy kandydatka na notariusza wykazuje przesłankę rzetelności, uczciwości i przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego; art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w ramach postępowania dowodowego; art. 107 § 3 kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w [...].

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. Rada Izby Notarialnej w [...] uzupełniła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że organ naruszył normę z art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, gdyż nie odwołał się do kryteriów uznania administracyjnego, pozwalającego na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie ograniczył się do kryteriów eliminujących uznanie administracyjne. Zdaniem Rady, Minister naruszył także art. 11 ww. ustawy, bowiem błędnie przyjął, że zainteresowana spełnia przesłanki formalne, pomimo niespełnienia przez nią przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, w rozumieniu art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2, a także art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Rady Izby Notarialnej w [...], B. K. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości czy przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Zainteresowana odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, zgodnie z art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., i spełnia tym samym przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 tej ustawy. W ocenie Ministra, nie ma zatem podstaw do odmowy powołania jej na stanowisko notariusza i utworzenia w [...] siedziby jej Kancelarii Notarialnej, zważywszy że na terenie [...] działalność prowadzi tylko jeden notariusz, natomiast w pobliskich gminach, pomimo mniejszej liczby mieszkańców, działalność prowadzi więcej niż jeden notariusz.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła o jej uchylenie, zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym: art. 6 kpa, poprzez naruszenie przez organ zasady działania na podstawie przepisów prawa; art. 7 kpa, poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym; art. 107 § 1 kpa, poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie; art. 107 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji z pominięciem określenia jako strony postępowania Izby Notarialnej w [...]; art. 107 § 3 kpa w związku z art. 10 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej Kancelarii Notarialnej.

Ponadto, strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to: art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, poprzez nieuwzględnienie w sprawie dotychczasowego postępowania kandydatki na notariusza, a wszczególności przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego; art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, wobec której zachodzą uzasadnione wątpliwości co do dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i posiadania przez nią przymiotu nieskazitelnego charakteru.

W uzupełnieniu skargi Rada Izby Notarialnej w [...] zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego, pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób – niezgodny z ustawowym celem, a także przyjęcie, że zainteresowana spełnia przesłanki formalne powołania jej na stanowisko notariusza (art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów – Dz. U. z 2013 r., poz. 829). Rada podniosła również, że decyzja Ministra Sprawiedliwości nie uwzględnia interesu społecznego, którego ona jest reprezentantem, co w konsekwencji świadczy o naruszeniu art. 7 kpa, a ponadto organ oparł rozstrzygnięcie na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP. W związku z powyższym, Rada wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, celem zbadania zgodności z Konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza i wyeliminowanie jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ww. ustawy deregulacyjnej, jako przesłanki powołania na stanowisko notariusza, czyli poddania przygotowania do zawodu bezpośrednio działaniom nowego prawa – nabycie kwalifikacji praktycznych wyłącznie poprzez odbycie aplikacji, przy równoczesnym nałożeniu na odbywających aplikację, według nowej regulacji (czyli rozpoczynających ją po wejściu w życie ustawy deregulacyjnej), odbywania jej w wymiarze dłuższym o jeden rok, przy zwiększonym wymiarze godzin (ilość godzin uległa prawie dwukrotnemu zwiększeniu z 1152 w czasie dawnej aplikacji, do 2112 według nowej aplikacji) i obostrzeniach w zakresie jej przebiegu (wymogi określone przez ustawodawcę co do ilości projektów aktów notarialnych i innych czynności przygotowywanych w trakcie aplikacji).

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w podjętych w sprawie decyzjach.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 lipca 2015 r. B. K., będąca uczestnikiem niniejszego postępowania, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego Państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo ich nie spełnia.

W rozpoznawanej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...], opiniując negatywnie wniosek B. K. co do osoby, podniosła, iż zainteresowana nie dokonywała samodzielnie czynności notarialnych w zastępstwie notariusza, wobec czego brakuje jej praktycznych umiejętności niezbędnych do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Jednocześnie Rada podnosi także, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, nie posiada przymiotu nieskazitelnego charakteru i nie spełnia wymogu odbycia aplikacji notarialnej w Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego. Natomiast drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego, jak np. sędziego, prokuratora, adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez okres co najmniej 3 lat oraz radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, którzy zajmowali to stanowisko przez co najmniej 3 lata. Wymóg odbycia aplikacji notarialnej oraz złożenia egzaminu notarialnego nie dotyczy także profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych. Zastrzec przy tym należy, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie, co wielokrotnie podkreślał w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

B. K. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Spełnia przesłankę wieku, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W 2006 r. ukończyła z wynikiem dobrym studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w [...] i uzyskała tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną, a w dniach [...] -[...] listopada 2013 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego, z którego uzyskała wynik pozytywny. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez nią statusu zastępcy notarialnego. Od dnia [...] sierpnia 2014 r. jest zatrudniona w charakterze zastępcy notarialnego w Kancelarii Notarialnej prowadzonej przez notariusz M. F., przy czym ustawodawca nie uzależnił powołania kandydata na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego.

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, należy zauważyć, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko Rady Izby Notarialnej w [...], która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanej i dawania przez nią rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Rada nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby dotychczasowa praktyka zawodowa zainteresowanej była niewystarczająca i nie dawała rękojmi należytego wykonywania przez nią zawodu notariusza, a tym samym wpływała także na nieskazitelność jej charakteru. Rada Izby Notarialnej w [...] nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydatki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinie notariuszy, którzy sprawowali patronat nad zainteresowaną w okresie odbywania przez nią aplikacji notarialnej, i obecnie zatrudniający ją na stanowisku zastępcy notarialnego, wykluczają istnienie wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez zainteresowaną obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie jej cechy charakteru, jak aktywność, zdyscyplinowanie, uczynność, należyte wywiązywanie się .z obowiązków oraz przygotowanie do samodzielnego prowadzenia własnej Kancelarii Notarialnej. Notariusz M. M., pod patronatem której zainteresowana pozostawała podczas aplikacji notarialnej, oceniła przebieg aplikacji bardzo pozytywnie. Opiniująca wskazała, iż zainteresowana podczas aplikacji zapoznała się z funkcjonowaniem Kancelarii Notarialnej, sporządzała projekty aktów notarialnych, samodzielnie wyliczała podatki, opłaty sądowe i taksę notarialną. Należycie wywiązywała się z powierzonych jej obowiązków, dała się poznać jako osoba uczynna i zdyscyplinowana. Pozytywną opinię kandydatka przedstawiła również z Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w którym była zatrudniona od dnia [...] listopada 2013 r. w charakterze prawnika. Wprawdzie zatrudnienie to nie było związane z praktycznym wykonywaniem zawodu notariusza, jednakże B. K., zatrudniona na stanowisku konsultanta prawnego, dała się poznać jako osoba o wysokiej kulturze osobistej, zdyscyplinowana, należycie wypełniająca swoje obowiązki. Notariusz M. F., która zatrudniała wnioskodawczynię od dnia [...] sierpnia 2014 r. na stanowisku zastępcy notarialnego, pozytywnie oceniła jej pracę i wskazała, że zainteresowana jest przygotowana do samodzielnego prowadzenia Kancelarii Notarialnej. W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie B. K. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut Rady Izby Notarialnej w [...] co do naruszenia art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Zgodnie z tym przepisem, notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że zainteresowana odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 przedmiotowej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r., stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zainteresowana spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie, bowiem odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze, w tym przypadku 2 lat i 6 miesięcy. Warto przy tym zwrócić uwagę, że także Rada Izby Notarialnej w [...], opiniując kandydatkę, w swej uchwale nie wyraziła wątpliwości co do tego, czy zainteresowana spełnia przesłankę odbycia aplikacji notarialnej, w rozumieniu cyt. przepisu.

Gdyby intencją ustawodawcy było "dostosowanie" odbytej wcześniej aplikacji notarialnej do wymogu odbycia jej wedle obowiązujących dzisiaj zasad, to z pewnością uczyniłby to w treści ustawy, tak jak to czyni choćby w przypadku certyfikacji uprawnień w zawodach inżynierskich, których potwierdzenie w wielu przypadkach jest możliwe dopiero po uzupełnieniu wiedzy i zdaniu dodatkowego egzaminu sprawdzającego, zwłaszcza w przypadku osób, które tytuł magistra inżyniera uzyskały nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Przyjmując za prawidłowy pogląd Rady Izby Notarialnej w [...], doszłoby w istocie do naruszenia zasady nieretroakcji, zważywszy że osoba, która pod rządami starych przepisów ukończyła aplikację, według twierdzeń Rady, uchodziłaby za osobę, która takiej aplikacji nie ukończyła w ogóle. Tymczasem z zasady nieretroakcji wynika, że prawo nie działa wstecz, wobec tego nie można obowiązkiem odbycia aplikacji notarialnej wedle nowych uregulowań obciążać osoby, która aplikację notarialną odbyła na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Przesłanka odbycia aplikacji notarialnej spełniona jest zarówno wtedy, gdy kandydat na notariusza ukończył ją w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, jak i w sytuacji, gdy odbędzie ją wymiarze 3 lat i 6 miesięcy. Kandydat na stanowisko notariusza nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających ze zmiany stanu prawnego. Skoro wówczas odbywana aplikacja notarialna trwała 2 lata i 6 miesięcy, to ukończenie jej stanowi podstawę do przyjęcia, że kandydat na stanowisko notariusza spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Gdyby prawodawca chciał wyłączyć z grona uprawnionych do powołania na stanowisko notariusza tych kandydatów, którzy ukończyli krótszą aplikację notarialną, to art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy miałby zupełnie inne brzmienie. Tymczasem jego literalna wykładnia nie pozostawia wątpliwości, że osobą, która odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej, jest także i ten kandydat, który ukończył aplikację w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy.

W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest jednak, jak podkreśla Trybunał, ograniczona obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą Państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku.

Zdaniem Sądu, dlatego też za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Jednocześnie, w pozostałym zakresie, w jakim nie ma innych regulacji intertemporalnych, do sytuacji tych osób stosować należy nowe przepisy. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej traktuje się bowiem jako przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne.

Nie można również zaakceptować twierdzenia Rady Izby Notarialnej w [...], zgodnie z którym ustawodawca nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia w przepisach przejściowych o uprawnieniach powstałych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o wynikających z tych przepisów obowiązkach. Jak zostało zaznaczone wyżej, zakres swobody ustawodawcy w tym zakresie jest znaczny, a ograniczeniem tej swobody pozostają konstytucyjne zasady zaufania obywatela do Państwa, a nie zasady techniki prawodawczej, które wyznaczają jedynie warunki formalne tworzenia przepisów, a nie ich merytoryczną treść. Niezależnie więc od tego, zauważyć należy, że zainteresowana ani w czasie trwania aplikacji notarialnej, ani też po jej zakończeniu, nie miała obowiązku pracy w charakterze asesora notarialnego. Do egzaminu notarialnego zainteresowana przystąpiła w dniach [...] -[...] listopada 2013 r., a zatem już po wejściu w życie zmian w ww. ustawie – Prawo o notariacie, wynikających z ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, które to zmiany zniosły obowiązek pracy w charakterze asesora notarialnego.

Co więcej, wbrew twierdzeniom Rady Izby Notarialnej w [...], zasady techniki prawodawczej nie stanowią podstawy do orzekania o niekonstytucyjności aktów normatywnych, a jedynie uchybienie fundamentalnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu.

W tym kontekście nie znajduje również uzasadnienia zarzut nierównego traktowania kandydatów na stanowisko notariusza w zakresie wymogu dotyczącego odbycia aplikacji notarialnej w związku z wejściem w życie zmian dotyczących okresu odbywania aplikacji notarialnej i jej organizacji, wynikających z ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Z uzasadnienia postanowienia z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt Tw 7/14, mocą którego Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Notarialnej w zakresie zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ww. ustawy deregulacyjnej, wynika, że kwestionowanie odmiennego traktowania, na podstawie przepisów przejściowych, poszczególnych grup aplikantów notarialnych zostało uznane za oczywiście bezzasadne. Przy wprowadzaniu zmian w zasadach odbywania aplikacji i zdawania egzaminu zawodowego, jak podkreślił Trybunał, ustawodawca nie mógł zastosować jednolitych, nowych zasad w stosunku do aplikantów, którzy w chwili wejścia ustawy nowelizującej w życie byli w trakcie odbywania aplikacji. W takiej sytuacji niezbędne jest bowiem ustanowienie przepisów przejściowych, zawierających unormowania umożliwiające ich adresatom dokończenie przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje. Odmienne traktowanie aplikantów notarialnych, w zależności od tego, czy rozpoczęli aplikację przed nowelizacją, czy po niej (tj. po wprowadzeniu nowych zasad odbywania aplikacji i zdawania egzaminu notarialnego), wynika z konieczności ochrony interesów w toku. Trybunał w istocie uznał, że wnioskodawca kwestionował nie tyle treść przepisów przejściowych, co samo wprowadzenie zmian.

Analogicznie zatem należy się odnieść do twierdzeń Rady Izby Notarialnej w [...], której stanowisko w powyższej kwestii jest wyrazem kontestowania zmian wprowadzonych w życie na podstawie ww. ustawy deregulacyjnej. Jednocześnie przedstawiona argumentacja potwierdza trafność stanowiska, zgodnie z którym zainteresowana odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, zgodnie z art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., i spełniła tym samym przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy. Za nieuzasadniony należy więc uznać wniosek strony skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zbadania zgodności z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej wymiarze 2 lat i 6 miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego doświadczenia i przygotowania do wykonywania zawodu. Do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej.

Natomiast, odnosząc się do kwestii wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w [...], zauważyć należy, że Rada Izby Notarialnej w [...], negatywnie opiniując wniosek w tym względzie, nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko takiemu rozstrzygnięciu Ministra Sprawiedliwości. Jak wskazał organ, [...] liczy 21.020 mieszkańców, wraz z okolicznymi wsiami tworzy gminę miejsko – wiejską zamieszkiwaną przez ok. 43.000 osób. Obecnie w [...] działalność prowadzi tylko jeden notariusz. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby Kancelarii Notarialnej zmniejszy więc liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni większą dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Ponieważ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie także w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem, stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy.

Z przepisów ww. ustawy – Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa.

Istotne także jest, że ww. ustawa – Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Wyznaczenie siedziby Kancelarii Notarialnej w [...] nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest największe, bowiem – ze względu na ilość kandydatów zainteresowanych wykonywaniem zawodu notariusza – istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w [...] istnieje już Kancelaria Notarialna, i że potrzeby na usługi notarialne zostały już w ten sposób zaspokojone. Zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy również B. K.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu B. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującej kandydatkę. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako strony postępowania Izby Notarialnej w [...] i skierowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Organem reprezentującym Izbę Notarialną w [...] jest Rada, którą na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy reprezentował radca prawny M. C., toteż skierowanie decyzji do osoby działającej w imieniu strony jest prawidłowe i nie wpływa na ważność decyzji, zważywszy że z jej treści wprost wynika, kto jest stroną w sprawie. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.