Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2055/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , po rozpatrzeniu wniosku W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2019 r., nr [...] , stwierdzającą nieważność części decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r., nr [...] .

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy;

Decyzją z [...] lipca 1997 r. Zarząd Gminy W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] ha [...] m2 obejmującego działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...], stanowiącego własność Gminy W.B. , na rzecz W. Spółdzielni Budowiano-Mieszkaniowej "[...] ", następcy prawnego W. Spółdzielni Mieszkaniowej.

Pismem z [...] czerwca 2009 r. K. T. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] , z powodu rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawczyni wskazała, że nieruchomość została sprzedana przez jej poprzedników prawnych C. W. i H. W. Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem została objęta lokalizacją inwestycji nr [...] - osiedla mieszkaniowego W.C. W latach dziewięćdziesiątych C. i H. W. podjęli starania o jej zwrot, bowiem nie została wykorzystana do realizacji celów, na które została wywłaszczona. Wskazała ponadto, że Zarząd Gminy W. rozporządził gruntem, mimo że miał świadomość, że w sprawie toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz nie powiadomił byłych właścicieli i ich następców prawnych o toczącym się postępowaniu. Nie uwzględnił też, że trwa postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wobec powyższego naruszył art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nakazujący zawieszenie postępowania w sytuacji, kiedy jego wynik zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec powyższego, w sposób rażący naruszono uprawnienia osób trzecich, a także art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W dniu [...] października 2009 r. do SKO w W. wpłynęło pismo Starosty W. przekazujące akta sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z akt tych wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości C. W. złożył w dniu [...] stycznia 1990 r. Wniosek ten został uzupełniony [...] marca 1994 r. przez H. W., a następnie [...] października 2005 r. przez K. T.. W dniu [...] marca 2004 r. Wojewoda M. postanowieniem nr [...] wyznaczył Starostę W. do rozpoznania sprawy. Działka określona w zaskarżonej decyzji nr ewid. [...] , w chwili obecnej stanowi nieruchomości o nr ew. [...] z obrębu [...] . W dniu [...] lipca 2009 r. Starosta W. zawiesił, na wniosek K. T., postępowanie w zakresie zwrotu tej nieruchomości do czasu wydania orzeczenia przez SKO w W..

Decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]

Wyrokiem z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów z [...] marca 2010 r. i [...] stycznia 2010 r..

W dniu [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do Prezydenta W. o przekazanie map synchronizacyjnych oraz informacji o obecnych użytkownikach wieczystych nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr ew[...] z obrębu [...] o pow. [...] arów sprzedanej Skarbowi Państwa przez C. i H. W. aktem notarialnym z [...] listopada 1977 r., nr rep. [...], objętej lokalizacją inwestycji nr [...] oraz działek ewidencyjnych, których obecnie dotyczy decyzja z [...] lipca 1997 r.

W dniu [...] września 2011 r. do Kolegium wpłynęła odpowiedź, że działka opisana w akcie notarialnym nr rep. [...] . Jednakże dokładne ustalenia w tym zakresie możliwe byłyby wyłącznie poprzez wykonanie operatu geodezyjnego dla przedmiotowych nieruchomości. Wraz z pismem załączono wypis i wyrys z ewidencji gruntów.

W dniu [...] grudnia 2011 r. do Kolegium wpłynęło pismo wnioskodawczyni, w którym wskazała, że jej wniosek dotyczy decyzji z [...] lipca 1997 r. w części w jakiej wywołuje ona skutki dla istniejących obecnie działek [...] i [...] .

W dniu [...] maja 2012 r. wnioskodawczyni przekazała ekspertyzę geodety uprawnionego mgr inż. K. O. Do przeprowadzonej analizy wykorzystano aktualnie obowiązujący operat ewidencji gruntów obręb [...], archiwalny operat ewidencji z 1969 r.- obręb [...] , mapę sytuacyjną nieruchomości [...] , mapę sytuacyjną dla celów prawnych [...] , badania ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów tych ksiąg nr: [...],[...], w tym Zd. [...],[...]. Wniosek końcowy niniejszego opracowania wskazuje, że działki opisane w akcie notarialnym nr rep. [...] wchodzą obecnie w działkę nr [...] z obrębu [...], działka zaś [...] nie stanowi części dawnej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Z opracowania wynika również, że działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działki nr [...] z innymi działkami. Wnioskodawczyni po raz kolejny zmodyfikowała swoje żądanie ograniczając je do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. w części w jakiej wywołuje ona skutki dla istniejących obecnie działek [...].

Pismem z [...] czerwca 2012 r. W. Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" wskazała, że działka [...] nie jest objęta decyzją z [...] lipca 1997 r.

Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działki [...] z obrębu [...].

Wyrokiem z 26 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2012 r.

Wyrokiem z 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2865/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną SKO w W.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działki [...] z obrębu [...] .

Wyrokiem z 29 września 2016 r. , sygn. akt I SA/Wa 776/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2016 r.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. K. T. zmodyfikowała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. Do pisma dołączyła mapę sytuacyjną wykonaną przez geodetę uprawnionego K. O. , przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] , odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] , wypis z rejestru gruntów wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej z [...] stycznia 2017 r, wydruk ortomapy oraz wydruk z KRS W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]".

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w zakresie działki [...], w takiej części w jakiej odpowiada ona współczesnej części działki [...], a oznaczonym jako projektowana działka [...] o powierzchni [...] ha.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" podnosząc, że sentencja tej decyzji odnosi się do nieokreślonego dokumentu, na którym projektowana działka nr [...] miałaby być oznaczona, co uniemożliwia weryfikację decyzji. Ponadto, wskazała na zmianę stanu prawnego w zakresie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Podniosła również, że zmianie uległ przedmiot postępowania, bowiem od [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie było związane prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt I Sa/Wa 776/16. Wykonując zalecenia zawarte w tym wyroku Kolegium pozyskało nowy materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. W sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazana została lokalizacja nieruchomości objętej treścią aktu notarialnego z [...] listopada 1977 r. (Rep. Nr [...] ). Z załączonej do akt mapy sytuacyjnej wykonanej przez geodetę uprawnionego K. O. , a przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] , wynika, że nieruchomość ta stanowi zachodnią część działki ew. o nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] . Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Miasta W. i została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni "[...] ". Powyższe ustalenia oraz aktualny wyciąg z księgi wieczystej determinują krąg podmiotów będących stroną w niniejszym postępowaniu.

Organ zaznaczył, że decyzja z [...] stycznia 2019 r. realizuje zalecenia uprzednio zapadłych prawomocnych wyroków, a w szczególności w sposób jednoznaczny ustala i określa przedmiot postępowania oraz obecną lokalizację przedmiotowej nieruchomości określonej dawniej jako działka nr [...] . Do sporządzenia mapy sytuacyjnej nr [...] uprawniony geodeta wykorzystał aktualnie obowiązujący operat ewidencji gruntów obręb [...] , archiwalny operat ewidencji z 1969 r.- obręb [...] , mapę sytuacyjną nieruchomości [...] , mapę sytuacyjną dla celów prawnych [...] , badania ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów tych ksiąg nr: [...],[...] w tym Zd [...] , [...] . Wniosek końcowy opracowania geodezyjnego wskazuje, że działki opisane w akcie notarialnym nr rep. [...] wchodzą obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] , zaś działka [...] nie stanowi części dawnej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Treść mapy oraz wynikająca z niej lokalizacja przedmiotowej nieruchomości nie była kwestionowana przez strony.

W dokumentach przekazanych do sprawy [...] wnioskodawca przedłożył mapę sytuacyjną stanowiącą część tego opracowania. Konkluzje w zakresie podjętym w tym opracowaniu nie uległy zmianie. Przedmiotem wywłaszczenia H. i C. W. były działki ew. [...] i [...] z obrębu [...] , natomiast - na co wskazuje ekspertyza K. W. - w odnowionym w 1994 r. w operacie ewidencji działki te stały się częścią działki nr [...] z obrębu [...]. Następnie w wyniku podziału działki [...] powstała działka [...] , zaś w wyniku dalszego podziału nieruchomości działka [...]. Jak wynika ze złożonej mapy sytuacyjnej, w skład działki [...] weszła działka [...] odpowiadająca dawnym działkom [...] i z obrębu [...]. Powierzchnia działki [...] to [...] ha i w tej części teren obecnej działki [...] stanowi dawną nieruchomość poprzedników prawnych wnioskodawcy. Organ podkreślił, że żaden ze składów orzekających w niniejszej sprawie nie zakwestionował prawidłowości ustaleń tej ekspertyzy ani nie wskazał, że są one niepełne.

Kolegium wskazało, że aktualny wypis z księgi wieczystej potwierdza ustalenia poczynione w decyzji z [...] stycznia 2019 r. Wobec treści ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów Spółdzielnia "[...]" jest obecnie właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...], a stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nie odzwierciedla rzeczywistego stanu prawnego. Powyższe ustalenia nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r. Postępowania nadzorczego nie musi bowiem poprzedzać postępowanie podziałowe.

Odnośnie wniosku K. T. o stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r., w części dotyczącej działki [...] (o treści zmodyfikowanej pismem z [...] stycznia 2017 r.) Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w zakresie dotyczącym wyłącznie nieruchomości objętej treścią aktu notarialnego z [...] listopada 1977 r., a zatem dotyczy części decyzji z [...] lipca 1997 r. Zarzuty wnioskodawczyni znajdują skutek tylko dla działki wymienionej we wniosku. Na ich zaś podstawie nie sposób wnioskować, iż całe rozstrzygnięcie dotyczące kilkudziesięciu działek jest wadliwe. Ograniczony zakres postępowania nie był podważany w uprzednich wyrokach sądów administracyjnych. W ocenie Kolegium, decyzję z [...] lipca 1997 r. wydał została organ właściwy, posiadała ona (i wskazywała w swej treści) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz nie jest obarczona wadami, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Należało więc przeanalizować przesłankę zdefiniowaną najogólniej, tj. czy oceniana decyzja nie została wydana z rażącym naruszenie prawa. Wnioskodawczyni podnosiła, że kontrolowana decyzja narusza w sposób rażący art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W zakresie relacji postępowania zwrotowego i uwłaszczeniowego WSA w Warszawie wypowiedział się w niniejszej sprawie w sposób obszerny w wyroku z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13. Kolegium przywołując znaczną część uzasadnienia ww. wyroku wskazało, że pozostaje związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zatem, orzekając w decyzji z [...] stycznia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] lipca 1997 r. (w części objętej wnioskiem) i wskazując na rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium postąpiło prawidłowo, zgodnie ze wskazaniami i wytycznymi zawartymi w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku.

Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni Kolegium podniosło, że zmiana stanu prawnego nieruchomości od dnia [...] stycznia 2019 r. nie wpływa na przedmiot postępowania, którym jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji z [...] lipca 1997 r., gdyż można je odwrócić w toku postępowania administracyjnego. Nie doszło bowiem do obrotu cywilnoprawnego, które chroniłaby rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nabycie prawa własności ex lege nie ma w tym przypadku znaczenia prawnego dla wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Z treści decyzji wynika, że zakres orzeczenia jest ograniczony do dawnej działki nr [...] w takiej części w jakiej odpowiada ona współczesnej części działki [...] , a oznaczonym jako projektowana - na mapie sytuacyjnej wykonanej przez geodetę uprawnionego K. O., a przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] - działka [...] o powierzchni [...] ha. Wprawdzie numer, pod którym rzeczona mapa jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie został przywołany w treści sentencji decyzji z [...] stycznia 2019 r., to jednak został wskazany w dalszej części decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Żaden z przepisów k.p.a. nie ogranicza podstaw stwierdzenia nieważności wyłącznie do wad materialnych decyzji. Sądownictwo administracyjne uznaje natomiast, że rażące naruszenie prawa dotyczyć może również rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, w sytuacji gdy rzutowało to na treść kontrolowanej decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsca. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie charakter wady (proceduralny czy też materialny) nie wpłynął na wskazówki i zalecenia wyroku WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 217/13, Sąd jednoznacznie stwierdził, że doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wskazówki te wiążą Kolegium.

Ustosunkowując się do zarzutu Spółdzielni, wskazującego na ograniczone możliwości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, organ przytoczył treść uzasadnienia wiążącego go wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 776/16

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję wniosła W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie sporządzenia mapy synchronizacyjnej, która pozwala na wyjaśnienie w sposób bezsporny gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jak również w zakresie analizy zasadności złożonych, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosków oraz uzasadnienia istnienia bądź nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art 156 § 2 k.p.a.) zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy obowiązek ten wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10;

2) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie złożonych przez wnioskodawcę ekspertyz mgr inż. K. O. za opinię biegłego, podczas gdy dokumenty złożone przez stronę należy uznać za dokumenty prywatne, które zawierają własne poglądy strony i przez to nie mogą być dowodem, o którym mowa w art. 84 k.p.a., a przez to naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie gdzie położone były działki wywłaszczone, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania;

3) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie gdzie położone były działki wywłaszczone, nowopowstające, a także jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania;

4) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie na jakiej podstawie powstały nowe numery działek, czy miały te same czy inne powierzchnie czy były zlokalizowane w tych samych czy innych obrębach;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja oddająca Spółdzielni grunt w użytkowanie wieczyste rażąco naruszała prawo ze względu na to, że została wydana przed rozpoznaniem wniosku byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w którym domagali się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co wymagało zawieszenia postępowania, podczas gdy kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja orzekała o uwłaszczeniu Spółdzielni na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nie zawierał wymogu, aby dokonane w tym trybie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich,

6) art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność na podstawie ustawy nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy na dzień wydania decyzji przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdyż nie ma już w obrocie prawnym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, której dotyczył wniosek, a przez to brak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] października 2019 r. uczestnik postępowania K. T. wniosła o oddalenie skargi odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów.

Pismem procesowym z [...] marca 2020 r. uczestnik postępowania Prezydent W. przyłączył się do skargi podzielając podniesione w niej zarzuty.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2020 r. skarżąca wniosła, na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zaświadczenia Urzędu W. z [...] grudnia 2019 r. na okoliczność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego terenu w prawo własności z dniem [...] stycznia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. w zakresie działki [...] w takiej części w jakiej odpowiada ona współczesnej części działki [...], a oznaczonym jako projektowana działka [...] o powierzchni [...] ha.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że jest ona rozpoznawana po raz kolejny przez organy administarcji, bowiem poprzednie rozstrzygnięcia organów były uchylane przez sądy administracyjne. Oznacza to, że na zasadzie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523, ze. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a., organy związane były oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uprzednio wydanych w kontrolowanej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13 (od którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2865/13) oraz 29 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 776/16.

Przypomnieć zatem trzeba, że w wyroku z 29 września 2016 r. sąd uznał, że organy ponownie nie zastosowały się do wytycznych zawartych we wcześniejszych wyrokach sądów, zgodnie z którymi "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien przede wszystkim zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody (sporządzić mapę synchronizacyjną), które pozwolą na wyjaśnienie w sposób bezsporny: gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jaki jest obecnie stan prawny tych działek. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego w oparciu o jego analizę organ nadzoru ustali krąg podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu a następnie dokona analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosków oraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wypowie się także co do istnienia bądź nieistnienia w ocenie organu nadzoru nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Swoje wywody organ nadzoru uzasadni i poprze odpowiednimi dowodami zebranych w sprawie zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a."

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej i uczestnika Prezydenta W., rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru zastosował się do wytycznych zawartych w wiążącym wyroku sądu z 29 września 2016 r. Z akt sprawy wynika, że po wskazanym wyroku organ pozyskał i przeanalizował nowy materiał dowodowy, w tym przedłożoną w 2017 r. mapę sytuacyjną wykonaną przez geodetę uprawnionego K. O., przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] . Podzielić trzeba ocenę Kolegium, że pozyskana dokumentacja pozwoliła na precyzyjne i jednoznaczne ustalenie, gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania oraz jaki jest obecnie stan prawny tych działek Ze sporządzonej przez geodetę uprawnionego mapy sytuacyjnej wynika bowiem, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stanowi zachodnią część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Powyższa mapa sytuacyjna, ekspertyza geodety, wypis z rejestru gruntów, wyrys mapy ewidencyjnej z [...] stycznia 2017 r. oraz wydruk z ortofotomapy potwierdzają również, gdzie położone były dawne działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] , wywłaszczone aktem notarialnym z [...] listopada 1977 r., jakie mają obecne i projektowane oznaczenie geodezyjne, jak jest ich powierzchnia oraz jaką księgą wieczystą są objęte. Organ ustalił również, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością W. i została oddana w użytkowanie wieczyste W. Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] , co determinuje krąg podmiotów będących stronami postępowania.

Opisane ustalenia organu nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym dokumentacji geodezyjnej pozyskanej po wyroku z 29 września 2016 r. Zaznaczyć przy tym trzeba, że powołana dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem uzyskała walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut o prywatnym charakterze wskazanej dokumentacji.

Nie zasługuje również na aprobatę zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowo Kolegium wskazało, że w kwestii wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym, prowadzonym w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonym w trybie art. 69 powołanej ustawy, wypowiedział się już obszernie sąd administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13. Powołany wyrok, wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 8 września 2015 r., uzyskał przymiot prawomocności, a wyrażona w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały, zgodnie z brzmieniem art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.", orzekające w sprawie ponownie organy, których czynności były przedmiotem zaskarżenia, a także kontrolujące legalność decyzji organów sądy. Podkreślić trzeba, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i - co istotne - mają obowiązek bezwzględnego podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wobec powyższego, zawarta w skardze argumentacja w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a postępowaniem zwrotowym prowadzonym na podstawie art. 69 powołanej ustawy, a także powołany na jej poparcie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2015 r. - jako dotyczące kwestii już rozstrzygniętych w wiążącym w sprawie orzeczeniu sądu - nie mogły mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd nie podzielił również podniesionego przez skarżącą i uczestnika postępowania Prezydenta W. zarzutu naruszenia art. 156 § 2 kpa. Naruszenia powołanego przepisu skarżąca i uczestnik upatrują w wadliwym przyjęciu przez organ, że przekształcenie użytkowania wieczystego z dniem [...] stycznia 2019 r. w prawo własności nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W ich ocenie, fakt przekształcenia spowodował, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, co oznacza brak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu prawnego. Stanowisko to nie zasługuje na akceptację. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się bowiem, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas gdy organ administracji nie może ich we własnym zakresie cofnąć, nie ma bowiem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny będący wynikiem nieważnej decyzji. Oceniając ujemną przesłankę z art. 156 § 2 K.p.a. pamiętać należy, że chodzi o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Przy tym chodzi o takie skutki, których organ nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego, tj. takiego do którego wszczęcia i prowadzenia jest powołany. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, odnośnie których organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego W okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie wskazało Kolegium, taka sytuacja nie miała miejsca. Istnieje bowiem możliwość odwrócenia przez organ skutków prawnych kontrolowanej decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej projektowanej działki nr [...] . Nie można bowiem uznać aby wskutek przekształcenia z mocy prawa przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności doszło do obrotu cywilnoprawnego, który chroniłaby rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Widniejący w księdze wieczystej wpis prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej miał bowiem charakter deklaratoryjny, gdyż po wydaniu decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. nie została dokonana żadna czynność cywilnoprawna. W tej sytuacji ocenę organu, że w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności części decyzji uwłaszczeniowej, Sąd uznał za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.