Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 565/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 237
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: § 41, § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 169 poz 1650
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i  higieny pracy - tekst jednolity
article: 30 § 3, art. 10 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Bożena Popowska, Protokolant Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 264/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z.o.o. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej operacji wymiany formy w maszynie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 264/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę ZPB [...] sp. z o.o. w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2008 r., w przedmiocie zobowiązania do zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej operacji wymiany formy w maszynie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Państwowa Inspekcja Pracy – Okręgowy Inspektorat Pracy we Wrocławiu, nakazem z dnia 1 grudnia 2008 r. kierowanym do: Prezesa Zarządu – pracodawca ZPB [...] spółka z o.o. w R. – na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), po przeprowadzaniu kontroli w dniach 10,14,16 października 2008 r. nakazała:

zapewnić instrukcję bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącą operacji wymiany formy w zamontowanej w ZPB [...] Zakład P. W. 100 maszynie EXACT 1500, wskazującą czynności, które należy wykonać przed rozpoczęciem pracy, zasad i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy, czynności do wykonywania po jej zakończeniu, zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia określającej miejsce przebywania pracowników, w których osłonięci będą lub w inny sposób zabezpieczeni do wysokości 2,5 m od poziomu podłogi elementów ruchomych i innych części urządzenia, które w razie zetknięcia się z nimi stwarzają zagrożenie.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, bowiem w dniu 8 października 2008 r. w kontrolowanym zakładzie, w trakcie wymiany formy w maszynie EXACT 1500 śmiertelnemu wypadkowi uległ pracownik tego zakładu. W trakcie kontroli, mającej na celu zbadanie okoliczności i przyczyny wypadku, w pierwszym dniu sygnalizowany był problem braku instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej operacji wymiany formy w zamontowanej w ZPB [...] P. W. 100 maszynie EXACT 1500, która do dnia 1 grudnia 2008 r. nie została udostępniona pracownikom zatrudnionym przy obsłudze owej maszyny.

Odwołanie od powyższego nakazu złożyła ZPB [...] spółka z .o.o. w R.

Okręgowy Inspektor Pracy we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr 1 zawartą w nakazie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...].

Uzasadniając przedstawił ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny, a także treść odwołania ZPB [...] spółka z .o.o., a następnie stwierdził, że organ drugiej instancji mając na względzie obowiązek określony w art. 77 § 1 K.p.a., pismem z dnia 16 lutego 2009 r. zlecił Inspektorowi Pracy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawach podniesionych w odwołaniu.

Jednocześnie Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, a przedstawione przez stronę tezy nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym oraz ustalonym stanie faktycznym. Decyzję wydał przed podpisaniem protokołu kontroli, bowiem ze względu na cel – ochronę życia lub zdrowia – uznano, iż w myśl art. 10 § 2 K.p.a., było to w pełni uzasadnione.

Ponadto organ stwierdził, że w czasie kontroli uzupełniającej ustalono, iż dokumentacja techniczno-ruchowa będąca w posiadaniu pracodawcy w swojej treści nie zawiera informacji dotyczących bezpieczeństwa pracy podczas operacji wymiany formy w tej maszynie, w szczególności określających czynności, które należy wykonać przed i podczas wymiany formy, zasady i sposoby bezpiecznego wykonania czynności wymiany formy, zasady postępowania w sytuacjach awaryjnych stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia. Mimo, iż pracodawca udostępnia dokumentację maszyny pracownikom, to jednak w zakresie dotyczącym wymiany formy w maszynie Exact 1500 nie spełnia ona wymagań przepisu § 41 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.).

Odnosząc się do twierdzeń strony, iż "Zainstalowana w zakładzie w P. maszyna opatrzona jest ona znakiem CE i została co do niej wydana Deklaracja zgodności przez producenta maszyny", organ nadzoru wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ocena spełnienia przepisów i zasad bhp przez użytkownika maszyny, tj. przez pracodawcę, u którego nastąpił śmiertelny wypadek. Zarzuty kierowane w stosunku do producenta nie mają wpływu na obowiązki i odpowiedzialność pracodawcy, z tych względów nie mają one również wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Okręgowego Inspektora Pracy.

Organ odwoławczy stwierdził, że należy się zgodzić, iż wszelkie prace powinny być wykonywane przy zachowaniu zasad BHP i zdrowego rozsądku jednak zaznaczył, że celem wydania zaskarżonej decyzji było zapewnienie wypełnienia przez pracodawcę przepisów, tj. § 41 art. 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 ww. rozporządzenia.

W uzupełnieniu wyjaśnień do zarzutu dotyczącego braku określenia terminu wykonania zaskarżonej decyzji dodał, że istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna. Powyższe stwierdzenie wskazuje, że decyzja ma być wykonana bez zbędnej zwłoki, zatem tożsame jest to z określeniem terminu, w jakim pracodawca zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła ZPB [...] spółka z o.o. w R., która zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji zarzuciła:

– naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 83 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej, nakazu z dnia 1 grudnia 2008 r., przed umożliwieniem wypowiedzenia się co do poczynionych przez organ ustaleń oraz sporządzenia protokołu kontroli,

– naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak w wydanym nakazie z dnia 1 grudnia 2008 r. uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanej decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez skierowanie decyzji administracyjnej – nakazu z dnia 1 grudnia 2008 r. – do osoby niebędącej stroną w sprawie,

– naruszenie przepisów art. 11 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając swój wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, bowiem w jego ocenie, w niniejszej sprawie nie występują wady i uchybienia pozwalające na stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Państwowej Inspekcji Pracy we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2008 r. zawartej w nakazie z tej samej daty oraz decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanych w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 98, poz. 598 ze zm.) – zwanej dalej p.i.p., które są przedmiotem kontroli.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z zainteresowanym, że art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.i.p. nakazuje, aby wydanie decyzji poprzedziły ustalenia dokonane w toku kontroli udokumentowane w formie protokołu. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niesporne w sprawie jest, że protokół taki nie został doręczony skarżącemu przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, gdyż jak wskazuje zainteresowany, został sporządzony w dniu 30 stycznia 2009 r.

Jednakże mając na uwadze treść art. 12 ustawy o p.i.p., Sąd powołał się na art. 10 K.p.a., który przewiduje w § 2, że gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną organy mogą odstąpić od zasady określonej w § 1, ale w takiej sytuacji, organ jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady wymienionej w § 1 (§ 3).

Według Sądu, organ pierwszej instancji spełnił przesłanki wynikające z powołanego przepisu, bowiem w nakazie zawarto stwierdzenie, iż decyzję podjęto ze względu na ochronę życia i zdrowia. Okoliczności, w jakich doszło do kontroli i wydania decyzji – śmierć pracownika – uzasadniały podjęcie szybkiej decyzji, zaś cel jej wydania wynika wprost z treści nakazu. Według Sądu, decyzja znajdowała uzasadnienie we wskazanych, a zaistniałych na terenie Zakładu faktach. Ostatecznie też strona, mimo zarzutu pozbawienia prawa do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, po otrzymaniu nakazu czynnie wstąpiła do sprawy.

W ocenie Sądu, nie doszło również do rażącego naruszenia prawa – art. 107 § 1 K.p.a. w związku ze skierowaniem nakazu do prezesa zakładu, a nie do podmiotu postępowania – strony (art. 107 ust. 1 pkt 1 K.p.a.).

Przede wszystkim, nakaz wymienia stronę postępowania, czyli ZPB [...] Spółka z .o.o. w R. Ponadto, takie określenie strony znajduje oparcie w ostatnim zdaniu art. 33 ust. 2 ustawy o p.i.p. Ustawodawca w tym przepisie stwierdził, że "gdy nie można inaczej uniknąć niebezpieczeństwa zagrażającego życiu lub zdrowiu pracowników, decyzje o których mowa w art. 34 ust. 1 wydaje się osobie kierującej tą jednostkę". Z treści nakazu z dnia 1 grudnia 2008 r. wynika jednoznacznie kto jest stroną postępowania, w jakich okolicznościach nakaz został podjęty oraz to, że w ocenie organu, istniało niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Według Sądu pierwszej instancji, wydany nakaz odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., gdyż zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz szczegółowo wymienia przepisy, które zostały naruszone.

Wobec powyższego, zdaniem WSA, żaden z omawianych zarzutów nie jest w pełni uzasadniony i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w myśli art. 156 § 1 K.p.a.

Te uwagi dotyczą również twierdzenia strony, jakoby decyzja będąca przedmiotem sprawy nie określa terminu wykonania nakazu – do czego zobowiązuje treść art. 11 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o p.i.p. Istotnie, wskazane przepisy przewidują obowiązek określenia terminu wykonania decyzji. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że określenie dotyczące wykonalności decyzji nie jest sformułowaniem właściwym dla określenia terminu wykonania decyzji, gdyż jest to instytucja postępowania egzekucyjnego. Jednakże użyta w tym miejscu, w którym powinien być określony termin, jednoznacznie wskazuje, na obowiązek szybkiego, natychmiastowego wykonania decyzji. W ocenie Sądu, zapis ten musi być interpretowany jednoznacznie i jest czytelny dla realizacji wskazanego w decyzji obowiązku.

Nie zgodzono się ze skarżącym, jakoby brak jest podstaw do wydania decyzji z uwagi na to, że maszyna, której ta decyzja dotyczy posiada pełną aktualną dokumentację wymaganą przepisami prawa, opatrzona jest znakiem CE i została co do niej wydana deklaracja zgodności, przez producenta maszyny. Zgodnie zaś z tą deklaracją maszyna spełnia normy Dyrektywy 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich odnoszących się do maszyn, tym samym spełnia wymogi w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa wymienione w załączniku nr 1. Według skarżącego z załącznika nr 1 wynika obowiązek wyposażenia maszyny w instrukcję obsługi, która stanowi załącznik.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd podniósł, że organy nie kwestionują tego, iż maszyna EXCAT 1500 jest opatrzona znakiem CE i została do niej wydana deklaracja zgodności, potwierdzająca spełnienie wymaganych norm Parlamentu Europejskiego i Rady i jest w dobrym stanie technicznym. W ocenie Sądu, zobowiązanie w postaci obowiązku dostarczenia instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy w przedmiocie wymiany formy w zamontowanej w ZPB [...] Zakład P. W. 100 maszynie EXACT 1500 znajduje uzasadnienie w treści § 41 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), wydanego w wyniku delegacji ustawowej zawartej w art. 237 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), który określa, w jakich sytuacjach pracodawca jest obowiązany udostępnić pracownikom do stałego korzystania aktualne instrukcje bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis ten mówi o potrzebie dostarczenia ww. instrukcji dotyczących wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników (ust. 1), obsługi maszyn i innych urządzeń technicznych (pkt 2). Wymiana formy w maszynie EXACT 1500 jest niewątpliwie obsługą maszyny (lub urządzenia technicznego), co wynika z opisu wymiany formy, wiąże się też z wykonywaniem prac związanych z zagrożeniem wypadkowym.

Od powyższego wyroku ZPB [...] Sp. z o.o. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2374 § 2 K.p. oraz §41 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez błąd subsumcji i uznanie, iż w ustalonym stanie faktycznym został naruszony wskazany przepis;

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec pominięcia w uzasadnieniu wyroku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów strony dotyczących rażącego naruszenia przepisów postępowania, które Sąd omówił ogólnikowo, w szczególności stwierdzając "Według Sądu nakaz zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne", co pozostaje w sprzeczności z wymaganiami art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazującymi wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i udzielenie stronie odpowiedzi na przedstawione przez nią zarzuty i wątpliwości, a ma wpływ na wynik postępowania, ponieważ brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia podniesienie merytorycznych zarzutów podważających argumentację prawną Sądu pierwszej instancji;

b) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) – dalej P.u.s.a oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a, wobec niedostrzeżenia przez Sąd podczas badania legalności, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co sprawia, iż decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

c) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) – dalej P.u.s.a. oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 81 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja uchybiała podstawowym zasadom postępowania administracyjnego nakazującym zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i gwarantujących możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej, co było rażącym naruszeniem przepisów postępowania i skutkowało nieważnością decyzji;

d) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja nie zawierała wszystkich elementów wymaganych dla decyzji, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, co czyniło ją decyzją wadliwą, a brak ten miał istotny wpływ na wynik postępowania uniemożliwiając zarówno Stronie, jak i Sądowi pierwszej instancji prawidłową kontrolę poprawności decyzji;

e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a w zw. z art. 11 pkt 1 oraz 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja utrzymała w mocy wadliwie wydany nakaz naruszający wymagania art. 11 pkt. 1 oraz 34 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niewskazanie terminu wykonania nakazu;

f) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a w zw. z art. 136 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo że organ administracji drugiej instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 K.p.a. i zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego innemu organowi niż ten, który wydał zaskarżoną decyzję, a tym samym materiał dowodowy zebrany z naruszeniem tego przepisu nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący nie zgadza się rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku i podtrzymuje argumentację zawartą w skardze. Dla skarżącego kasacyjnie, Sąd do zarzutów strony dotyczących rażącego naruszenia przepisów postępowania odniósł się nader zwięźle, co powoduje, iż brak wnikliwego zbadania wszystkich zarzutów ma wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwia podniesienie merytorycznych argumentów podważających argumentację prawną Sądu pierwszej instancji.

Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął rażące naruszenie postępowania administracyjnego, którego dopuściły się w zaskarżonych decyzjach organy administracji, bowiem decyzja administracyjna w swej treści winna wskazywać stronę postępowania, którą w zaskarżonym nakazie jest Prezes Zarządu – pracodawca, a skarżący wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego była i jest ZPB [...] Sp. z o.o. w R. – właściciel zakładu zlokalizowanego w P., nadto była wymieniona jako strona postępowania w upoważnieniu do kontroli okazanym przez Inspektora Pracy podejmującego czynności. Prezes Zarządu jest wyłącznie organem spółki reprezentującym ją na zewnątrz, nie jest podmiotem praw i obowiązków dotyczących spółki i z całą pewnością nie jest pracodawcą w zawartych przez spółkę umowach. To uchybienie w postaci błędnego oznaczenia adresata, a tym samym wydanie decyzji osobie nie będącej stroną w sprawie, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności i obligowało Sąd pierwszej instancji do podjęcia decyzji kasacyjnej. Sąd błędnie również uznał, iż może mieć w tej sytuacji zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, jako, że skierowanie nakazu do Prezesa Zarządu – pracodawcy znajduje uzasadnienie w treści tego przepisu. Sąd pierwszej instancji dokonując subsumcji stanu faktycznego pod treść normy prawnej pominął zdanie pierwsze przepisu, którego łączna wykładnia ze zdaniem drugim pozwala dopiero ustalić prawidłową treść normy i zakres jej zastosowania, mianowicie że decyzje można wydać osobie kierującej jednostką, jednakże ma to zastosowanie tylko w przypadku terenowych jednostek kontrolowanych, a przy tym nie można w inny sposób uniknąć niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia pracowników. Przepis ten dotyczy nie tyle uznania za stronę postępowania kierownika danej jednostki terenowej, lecz tylko doręczenia jemu decyzji kierowanej wobec pracodawcy. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, decyzja nie została doręczona, lub inaczej mówiąc wydana kierownikowi zakładu, lecz została skierowana wobec organu spółki – osoby wskazanej w treści decyzji z imienia i nazwiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, której pozbawiono stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, bowiem nakaz wydano przed zebraniem materiału dowodowego i uniemożliwiono stronie przed zakończeniem postępowania wypowiedzenie się co do niego, co stoi w sprzeczności z art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 81 K.p.a., i jako takie powoduje nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, przy czym rażącym naruszeniem prawa jest z pewnością pozbawienie strony możliwości udziału bez swojej winy w postępowaniu, co jest podstawą do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Stanowisko Sądu w tym zakresie i ustalenie, że nakaz został jednak wydany przed podpisaniem protokołu kontroli z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony życia i zdrowia pracowników, co było w pełni uzasadnione oraz zgodne z treścią art. 10 § 2 K.p.a., w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest próbą wytłumaczenia rażących błędów popełnionych przy wydawaniu nakazu, bowiem umożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i odstępstwo od niej jest możliwe wyłącznie w razie łącznego zaistnienia przesłanek określonych w art. 10 § 2 K.p.a., tj. załatwienia sprawy niecierpiącej zwłoki oraz wystąpienia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia lub groźby niepowetowanej szkody materialnej. Natomiast Sąd I instancji nie wskazał, które z tych przesłanek i w jaki sposób zostały spełnione. Jednocześnie podkreślono, iż kontrolę nad stosowaniem wyjątku od zasady czynnego udziału stron zawartego w art. 10 § 2 K.p.a. zapewnia przepis art. 10 § 3 K.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W niniejszej sprawie brak jest jakiejkolwiek adnotacji w aktach sprawy o odstąpieniu od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wskazania przyczyn, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia, jak również brak jest w treści samego nakazu informacji, że organ administracji nie dopuścił strony do postępowania na podstawie art. 10 § 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji pominął także wadliwość decyzji polegającej na utrzymaniu w mocy nakazu nie zawierającego wszystkich wymaganych prawem elementów, gdyż brak w nim uzasadnienia faktycznego i prawnego – art. 107 § 1 K.p.a., wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wydany nakaz zawiera uzasadnienie. Przede wszystkim należy odróżnić powołanie podstawy prawnej od zawarcia w treści decyzji uzasadnienia prawnego, gdyż są to odrębne od siebie elementy i oba są wymagane w treści decyzji. W nakazie z dnia 1 grudnia 2008 r. brak jest jakiegokolwiek wskazania ustaleń faktycznych i poparcia ich określonymi dowodami, jak również brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej, gdyż organ poprzestał jedynie na jej przywołaniu, ale nie wskazał dlaczego zachodzą przesłanki pozwalające na ich zastosowanie.

Ponadto nakaz nie zawierał określenia terminu wykonania, co zgodnie z art. 11 pkt 1 oraz 34 ust. 2 Ustawy o PIP jest jego istotnym elementem. Zawarte w treści decyzji w miejscu, w którym winien być wskazany termin wykonania, rozstrzygnięcia o natychmiastowej wykonalności decyzji świadczy o niezrozumieniu tej instytucji i nie może być potraktowane jako spełnienie warunku określonego w art. 11 pkt. 1 i 34 ust. 2 Ustawy o PIP. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Jest to więc instytucja związana z możliwością egzekwowania obowiązków nałożonych w treści decyzji niezależnie od jej ostateczności, nie ma jednak żadnego znaczenia dla spełnienia przez decyzję wymogów stawianych jej przez postanowienia przepisów prawa. Skoro zaś jednym z elementów nakazu jest termin, do którego mają zostać usunięte stwierdzone naruszenia przepisów bhp, to jego brak stanowi ewidentną wadę wydanej decyzji. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaprezentował pogląd, iż mimo "niewłaściwości sformułowania" termin został wskazany. Wnioskowanie Sądu pierwszej instancji jest nieuzasadnione z powodów wskazanych powyżej, po drugie w decyzji brak jest wskazania, że ma ona zostać wykonana "niezwłocznie". Termin wykonania winien zostać wskazany w sposób umożliwiający realizację nałożonych na stronę obowiązków.

Wojewódzki Sąd pominął istotne wady w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, mianowicie naruszenia przepisu art. 136 K.p.a. przez organ administracji, rozpoznający odwołanie skarżącego, poprzez jego błędną wykładnię i zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego innemu organowi niż ten, który wydał zaskarżoną decyzję. Z treści wystawionego zlecenia oraz upoważnienia do kontroli wynika chęć zlecenia przez Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu, działającego jako organ odwoławczy, przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednak zlecenie w trybie art. 136 K.p.a. może nastąpić wyłącznie na rzecz organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a nie innego organu równorzędnego stopniem. Organem administracji wydającym decyzję w sprawie rozpatrywanej w toku postępowania administracyjnego, zawisłego następnie przed organem odwoławczym był Inspektor Pracy L. W., a nie Nadinspektor Pracy R. Ś., tym samym nie mogło nastąpić zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na jego rzecz.

Co do naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 2374 § 2 K.p. oraz § 41 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez błąd subsumcji i uznanie, iż w ustalonym stanie faktycznym został naruszony wskazany przepis.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji powtórzył przyjęte przez organy administracji wskazanie, iż nałożony obowiązek zapewnienia instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej operacji wymiany formy w maszynie EXACT 1500, znajduje uzasadnienie w treści wskazanych powyżej przepisów. Skarżący zgadza się z takim stwierdzeniem o tyle, że rzeczywiście zapewnienie instrukcji jest obowiązkiem pracodawcy zawartym w tych przepisach. Jednakże Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił istotnego faktu, że skarżący zapewnił pracownikom i instrukcję i dodatkowo szkolenia przez producenta maszyny, a także udzielił wskazówek co do sposobu wykonywania pracy przy przedmiotowej maszynie. Tym samym pracodawca wykonał obowiązki nałożone na niego w/w normami, a więc polecenie zapewnienia instrukcji nie mogło znaleźć oparcia w tychże przepisach. Ani Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, ani też organy administracji nie wykazały w jakikolwiek sposób aby instrukcja posiadana przez pracodawcę jest niewystarczająca. Stosowanie zaś argumentu o treści "dowodem wskazującym na potrzebę zapewnienia instrukcji jest śmiertelny wypadek" jest pozbawione jakiejkolwiek logiki przyczynowo-skutkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Ponieważ opiera się ona na obu ustawowych podstawach, to w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podnoszonych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawą rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie te elementy, a wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zawiera stanowisko co do zarzutów zgłoszonych w skardze. Przy czym stanowisko to jest przedstawione w wyczerpujący sposób z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Nie jest również zasadny zarzut niedostrzeżenia przez Sąd wad kwalifikacyjnych zaskarżonej decyzji. Należy jednocześnie stwierdzić, że kwestionowana decyzja została skierowana do strony postępowania, tj. ZPB [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co wynika wprost z decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu. Bowiem to ta decyzja podlega ocenie legalności, a nie decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji mogłaby być objęta oceną jedynie w trybie art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w skardze kasacyjnej brak jest stosownego zarzutu w tym zakresie, a zgodnie z art. 183 § 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę zarzutów w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż nie ma kompetencji do uzupełniania czy modyfikowania zarzutów. Na marginesie tylko można wskazać, że również decyzja organu pierwszej instancji była skierowana do strony postępowania, tj. skarżącej Spółki. Wprawdzie powołano również jej prezesa, ale jako reprezentującego Spółkę, a zgodnie z art. 30 § 3 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym osoby nie będące osobami fizycznymi działają poprzez swoich przedstawicieli.

Podobnie nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego gdyż nie dotyczy on zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, iż w trakcie postępowania odwoławczego zachowane były wszystkie zasady tego postępowania, w tym zachowane zostało prawo skarżącego do czynnego w nim udziału. Jak to wskazano wyżej brak jest zarzutu w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ten przepis przewidując możliwość zastosowania wobec decyzji organu pierwszej instancji środków określonych m.in. w art. 145 § 1. I znowu tylko na marginesie należy wskazać, iż Sąd w sposób wyczerpujący odniósł się tak do przyczyn ograniczenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, powołując się na przepis art. 10 § 2 K.p.a., jak też do elementów decyzji tego organu.

Nie są również trafne zarzuty odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, iż nie został naruszony przepis art. 11 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przedmiotowa decyzja określa termin, w którym ma zostać wykonany nakaz. Zawiera bowiem klauzulę o natychmiastowej jego wykonalności, co oznacza, iż doręczając decyzję zobowiązana spółka zobligowana jest do jej wykonania. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji związana jest z możliwością egzekwowania obowiązków nałożonych w treści decyzji niezależnie od jej ostateczności. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Nałożony obowiązek miał być wykonany po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Wykonanie tego obowiązku czyniło już zbędnym określenie jeszcze innego terminu tego wykonania.

Całkowicie chybiony jest również zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji uchybienia art. 136 K.p.a. jakiego dopuścił się organ odwoławczy. Zgodnie z tym przepisem Okręgowy Inspektor Pracy – jako organ odwoławczy – zlecił przeprowadzenie dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał zakwestionowaną decyzję.

Stosownie bowiem do art. 17 cyt. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, organami tej inspekcji są: Główny Inspektor Pracy, okręgowi inspektorzy pracy i inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektorów pracy.

W niniejszej sprawie organem pierwszej instancji był – inspektor pracy, natomiast organem odwoławczym (zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) – okręgowy inspektor pracy. Zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zostało zlecone organowi pierwszej instancji, który wydał zakwestionowaną decyzję, tj. inspektorowi pracy. To, że była to osoba, która miała stanowisko nadinspektora, nie zmienia faktu, iż pełniła ona funkcję organu pierwszej instancji, tj. inspektora pracy. Stosownie bowiem do art. 38 ust. 3 ww. ustawy, inspektorzy pracy są zatrudniani na stanowiskach wskazanych w tym przepisie m.in. na stanowiskach nadinspektorów pracy.

Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania nie są zasadne, a co za tym idzie dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego należy oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd. Natomiast Sąd ten uznał, iż brak było szczegółowej instrukcji bezpieczeństwa dotyczącej operacji wymiany formy zamontowanej w maszynie EXACT 1500. Nota bene skarżący tego faktu nie kwestionuje, a jedynie podkreśla, iż była stosowna instrukcja oraz przeprowadzono szkolenie pracowników co do obsługi maszyny i to w ocenie skarżącego jest wykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 2374 Kodeksu pracy oraz § 41 § 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Jeżeli więc brak było szczegółowej instrukcji co do wymiany formy zamontowanej w danej maszynie, to Sąd prawidłowo zastosował powołane przepisy. Zgodnie bowiem z art. 2374 § 2 Kodeksu pracy pracodawca zobowiązany jest wykonać szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na danym stanowisku.

W tej sytuacji uznać należy, iż również niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.