Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 270/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 176 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2301
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 1 ust 1, art. ust2, art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 713
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r  Prawo o stowarzyszeniach - t.j.
article: art. 2a ust. 1 pkt 6, art. 2a ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 294/20 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 listopada 2019 r. nr PORZII.61.38.2019.MIZ.2 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. VI SA/Wa 294/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze. zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję organu, w sytuacji gdy żaden z przeprowadzonych i zgromadzonych dowodów przez organy nie potwierdzają ustalonego przez organy stanu rzeczy dającego podstawę do uznania, iż skarżąca prowadziła zakazaną reklamę apteki i jej działalności, o której mowa w art. 94a ust. 1 p.f.;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8, art. 77 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024, poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy wydając decyzję w sprawie nie dochowały należytej staranności przy ocenie i weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów i dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, ustalając okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o własne twierdzenia i przypuszczenia nie poparte konkretnymi dowodami oraz pomijając treść i znaczenie części dowodów, w tym części pisemnych informacji uzyskanych od stowarzyszenia poprzez przyjęcie, że:

a) bezpłatne badania profilaktyczne wykonywane były w porozumieniu ze skarżącą prowadzącą aptekę;

b) istnieją powiązania pomiędzy skarżącą oraz stowarzyszeniem za pośrednictwem wspólnika skarżącej, jedynego udziałowca skarżącej oraz prezesa skarżącej, w sytuacji, gdy wspólnik został odwołany z zarządu w kwietniu 2014 roku i na dzień 11.09.2017 pozostawał wyłącznie wspólnikiem mniejszościowym wspólnika skarżącej, bez możliwości podejmowania samodzielnie jakichkolwiek decyzji w tej spółce, zaś prezes skarżącej przestała być członkiem stowarzyszenia w 2015 roku, czyli prawie dwa lata przed akcją bezpłatnych badań prowadzonych przez stowarzyszenie;

c) - większość osób korzystających z badań profilaktycznych organizowanych przez stowarzyszenie udaje się do apteki spółki celem zakupienia w niej odpowiednich produktów leczniczych, w sytuacji gdy żadne materiały dowodowe w sprawie na to nie wskazują, a zwłaszcza gdy brak jest informacji i dowodów na to czy stowarzyszenie w ramach przeprowadzanych badań profilaktycznych, polecało zakup jakichkolwiek produktów leczniczych osobom korzystającym z badań, ew. czy schorzenia, które były przedmiotem badań profilaktycznych wymagały dalszej konsultacji lekarskiej lub wypisania przez lekarza produktów leczniczych;

- pacjenci dokonują zakupów produktów leczniczych w aptece skarżącej, ponieważ mogą skorzystać z bezpłatnych badań profilaktycznych w sytuacji, gdy apteka nie informowała pacjentów o jakichkolwiek bezpłatnych badaniach organizowanych przez podmiot trzeci – stowarzyszenie, nie udzielała żadnych rabatów, upustów czy gratyfikacji z tego tytułu;

- apteka odnosi korzyści z przeprowadzanych przez stowarzyszenie akcji w zakresie badań profilaktycznych w postaci zwiększonych zakupów produktów leczniczych oferowanych w aptece, w sytuacji braku istnienia w sprawie jakichkolwiek na to dowodów;

- skarżąca wyraziła zgodę na wykonywanie badań profilaktycznych w ambulansie podczas gdy, nie jest ona właścicielem ambulansu, nie zlecała takich działań, podmiot organizujący badania nie występował o zgodę do skarżącej, zaś same badania nie były wykonywane na należącym do skarżącej terenie;

w sytuacji, gdy:

- przepisy obowiązującego prawa nie zakazują, aby podmioty prowadzące apteki były członkami stowarzyszeń, fundacji czy innych organizacji,

- osobami podejmującymi decyzje w przedmiocie działań prowadzonych przez stowarzyszenie jest wyłącznie zarząd stowarzyszenia, co wynika z dokumentów rejestrowych stowarzyszenia,

- bezpłatne badania profilaktyczne w ambulansie diagnostycznym nienależącym do skarżącej w dniu 11.09.2017 roku nie były prowadzone z inicjatywy ani w porozumieniu ze skarżącą (brak odmiennych dowodów w sprawie);

- skarżąca ani nie zlecała, ani nie udzielała żadnych zgód na prowadzenie takich badań, nie była również o nich poinformowana przez stowarzyszenie (brak odmiennych dowodów w sprawie);

- badania profilaktyczne w ambulansie diagnostycznym nie były prowadzone na terenie stanowiącym własność skarżącej ani będącym w posiadaniu skarżącej;

- żaden przepis prawa nie zabrania informowania o działalności stowarzyszenia, o członkostwie w nim oraz o jego działalności;

- celem działania stowarzyszenia jest ochrona zdrowia, świadomości zachowań prozdrowotnych oraz promocję zachowań.

3. naruszenie przepisu prawa art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą co uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny motywów rozstrzygnięcia Sądu w ramach kontroli instancyjnej;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 94a ust. 1 p.f. poprzez przyjęcie za organami obu instancji, iż w dniu 11.09.2017 r. skarżąca prowadziła reklamę apteki ogólnodostępnej oraz jej działalności poprzez wykorzystanie organizowanych przez stowarzyszenie bezpłatnych działań profilaktycznych w ambulansie diagnostycznym

w sytuacji gdy:

a) stowarzyszenie jest odrębnym prawnie podmiotem, posiadającym własną osobowość prawną i własny zarząd, zaś skarżąca nie ponosi i nie może ponosić odpowiedzialności za działania podejmowane przez stowarzyszenie;

b) organizowane przez stowarzyszenie badania profilaktyczne w dniu 11.09.2017 roku nie odbywały się na terenie stanowiącym własność skarżącej, skarżąca nie była ich organizatorem, nie zlecała przeprowadzenia bezpłatnych badań profilaktycznych, nie uzgadniała ich przeprowadzenia, nie była o nich informowana ani nie informowała o nich pacjentów w aptece;

c) w momencie przeprowadzenia bezpłatnych badań profilaktycznych nie istniały żadne powiązania organizacyjne ani prawne pomiędzy skarżącą a stowarzyszeniem, które powodowałyby jakąkolwiek zależność pomiędzy tymi podmiotami;

d) brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że osoby przeprowadzające badania profilaktyczne wskazywały na konieczność dokonania zakupu jakichkolwiek produktów leczniczych osobom wykonującym badania lub były prowadzone jakiekolwiek czynności o charakterze informacyjnym, a tym bardziej reklamowym dotyczącym działalności apteki ani też, że korzystanie z bezpłatnych badań powiązane było z korzystaniem z usług apteki;

e) żadne przepisy prawa nie zakazują aptekom posiadanie statusu członka stowarzyszenia;

2. naruszenie prawa materialnego art. 94a ust. 1 p.f. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu za organami, iż działania stowarzyszenia w dniu 11.09.2017 roku, polegające na przeprowadzeniu bezpłatnych badań profilaktycznych ludności, stanowią podjętą przez skarżącą reklamę apteki i jej działalności;

3. naruszenie prawa materialnego art. 94a ust. 1 p.f. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu za organami, iż prowadzenie akcji prozdrowotnych w zakresie bezpłatnych badań profilaktycznych dla ludności stanowi reklamę aptek i ich działalności w sytuacji, gdy akcje takie nie odnoszą się do oferty handlowej danej apteki;

4. naruszenie prawa materialnego art. 86 ust. 2 oraz art. 94a p.f. przez błędną wykładnię i zastosowanie powołanych przepisów, która doprowadziła do bezpodstawnego przyjęcia, że umieszczenie na zewnątrz lokalu apteki logo stowarzyszenia oraz zamieszczenie informacji, że skarżąca jest członkiem stowarzyszenia stanowi zakazaną reklamę apteki i jej działalności.

5. naruszenie prawa materialnego art. 2a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2019 r. poz. 1419) oraz art. 12 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 713) polegające na oddaleniu skargi na decyzję organu utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez WIF przyjmującej, iż zamieszczenie w aptece logo stowarzyszenia stanowi nielegalną reklamę apteki, w sytuacji gdy taka reklama nie była prowadzona, zaś działania skarżącej polegały jedynie na oznakowaniu na drzwiach lokalu apteki logo stowarzyszenia, a których celem nie było informowanie klientów o możliwości zakupu produktów leczniczych w aptece skarżącej;

6. naruszenie przepisu art. 94a ust. 1 p.f. oraz art. 129b ust. 1 p.f. poprzez przyjęcie zasadności istnienia podstawy prawnej i prawidłowości nałożenia kary na skarżącą, w sytuacji gdy badania prowadzone w ambulansie nie były prowadzone przez skarżącą, nie wyrażała na nie zgody ani nie zlecała ich wykonania, zaś przepis penalizuje działanie podmiotu, a nie bierne znoszenie działania podejmowanego przez podmiot trzeci;

7. naruszenie art 129b ust 2 p.f. poprzez przyjęcie, iż nałożona kara pieniężna została prawidłowo ustalona i nałożona w prawidłowej wysokości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Odnosząc się do istoty sprawy należy w tym miejscu zauważyć, iż ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "organ") w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenie reklamy apteki. Sąd stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zasadnie przypisał przedsiębiorcy L. spółki z o.o. (dalej: "skarżąca") naruszenie ustawowego zakazu reklamy aptek i ich działalności, w konsekwencji prawidłowego podejścia do rozumienia art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2024 poz. 686; dalej: "p.f.") oraz prawidłowego zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym. Skarżąca naruszyła ustawowy zakaz poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka W." położonej w Ł. przy ul. [...] (dalej: "apteka") polegającej na wykorzystywaniu organizowanych przez Stowarzyszenie Z. (dalej: "stowarzyszenie"), którego członkiem jest skarżąca, bezpłatnych badań profilaktycznych w ambulansie diagnostycznym do reklamy apteki oznakowanej w tym celu ww. napisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny objęty tymi zarzutami, zwłaszcza w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, był już przedmiotem rozważań i oceny NSA w wyroku z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3437/15. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, uznając że są one trafne również w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu wadliwości uzasadnienia wyroku, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji brak merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji oraz nie odniesienie się do podniesionych zarzutów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako występujący samodzielnie wzorzec kasacyjny – może być przedmiotem skutecznego zarzutu jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Wskazać również trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Warszawie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd nie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że "poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego materiału dowodowego, zaś dokonana przez nie ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów nie budzi wątpliwości". W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w całości podzielił pogląd organu, ale jednocześnie - zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem - dokonał jego oceny, zarówno co do prawidłowości przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, jak i wykładni prawa materialnego.

Nie mógł przy tym odnieść zamierzonego skutku, akcentowany przez skarżącą brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów przez nią postawionych. W orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2042/16). Z powodu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2165/17 oraz z 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 625/16).

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) należy powołać kilka ogólnych zasad rządzących postępowaniem kasacyjnym.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Mając na uwadze powyższe, niniejsza skarga kasacyjna w ww. wymagań nie spełnia.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania może on być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego wykazanie należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który i w jaki sposób przepis postępowania został naruszony, oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów, na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, nie dają podstaw do uznania, że skarżąca skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące - w ocenie skarżącej – uchybienia, nie spełniają natomiast wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Wymaga podkreślenia, iż w rozpatrywanej sprawie nie są sporne istotne okoliczność sprawy, a mianowicie, że bezpośrednio przed wejściem do apteki znajdował się ambulans diagnostyczny, w którym wykonywano bezpłatne badania, oznakowany napisem "Ambulans diagnostyczny bezpłatne badania profilaktyczne, Stowarzyszenie Z.". Nie jest również sporne, że na drzwiach apteki umieszczono logo "Stowarzyszenia Z." i napis "L. sp. z o.o. jest członkiem wspierającym Stowarzyszenia Z.".

Sporne jest natomiast to, czy forma i treść tego przekazu oraz sposób jego komunikowania stanowi niedozwoloną reklamę apteki oraz jej działalności. Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów administracji publicznej za prawidłowe, z kolei jak podnosi skarżąca, informacje te stanowią jedynie dozwoloną informację, która nie jest reklamą.

Przechodząc do zarzutów prawa materialnego zawartych w punktach 3-7 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do powyższych spornych zagadnień, aktualna staje się uwaga poczyniona na wstępie dotycząca zasad rządzących formułowaniem zarzutów skarg kasacyjnych, bowiem w niniejszej sprawie autor tego środka odwoławczego niewłaściwie postawił także i te zarzuty. Nie powiązał on zarzutów z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., a jedynie określił przepisy p.f., które zostały w jego ocenie naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powyższe nieprawidłowości nie stanowią jednak błędów usuwających skargę kasacyjną spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Wskazane powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczyły jednak zakres kontroli przeprowadzonej przez NSA w tej sprawie.

Po przeanalizowaniu treści zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, NSA uznał, że skarżąca spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie błędnej wykładni normy określającej zakaz reklamy apteki dokonanej przez organy oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym przepisu art. 94a p.f., a w konsekwencji bezzasadne nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki. W istocie omawiane zarzuty zmierzają do zakwestionowania prawidłowości dokonanej w tej sprawie wykładni art. 94a ust. 1 i 2 p.f. oraz zastosowania art. 129b ust. 1 p.f.

Tak zarysowana istota sporu prawnego uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 p.f. polegającego na jego błędnej wykładni.

Wbrew stanowisku skarżącej wykładnia art. 94a ust. 1 p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koreluje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym.

Na tle regulacji zawartej w art. 94a ust. 1 p.f. ustawodawca potraktował pojęcie reklamy aptek stosunkowo szeroko, wyłączając jedynie informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest zatem każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyroki NSA z: 9 lutego 2023 r., II GSK 1317/19; 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 i sygn. akt II GSK 550/15; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np. wyroki NSA z: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2310/15).

Podobnie reklama zdefiniowana została w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L 376 z 27 grudnia 2006r., s. 21). W przepisie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z 10 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15).

Daną wypowiedź lub działanie należy zakwalifikować jako reklamę, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Cechą przekazu reklamowego jest nie tylko zachęta do kupna towaru (mniej lub bardziej wyraźna), ale i faktyczna intencja podmiotu dokonującego tego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17). Zachęta do kupna towaru jest bowiem celem przyświecającym nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana.

Zdaniem NSA, przedstawione przez Sąd pierwszej instancji pojęcie reklamy zasługuje na aprobatę ze względu na przedstawione wyżej ugruntowane w orzecznictwie poglądy. Podstawowym elementem pozwalającym stwierdzić, że doszło do naruszenia zakazu reklamy apteki lub jej działalności jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu produktu leczniczego lub wyrobu leczniczego w konkretnej aptece, zwiększenia konsumpcji produktów leczniczych, a przez to zwiększenie obrotów tej apteki.

W orzecznictwie podnosi się również, że wobec braku możliwości wyznaczenia wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie działania w granicach prawa, od działalności reklamowej objętej zakazem, kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy należy przyznać rację stanowisku organu, zaakceptowanemu przez Sąd pierwszej instancji, że oznaczenia widniejące, zarówno na ambulansie jak i na drzwiach apteki, miały korzystnie wpłynąć na wizerunek apteki. Za intencjonalne należało uznać umieszczenie ambulansu z napisami "Ambulans diagnostyczny", "Bezpłatne badania profilaktyczne" oraz logo stowarzyszenia w bezpośredniej bliskości apteki. Miało to wpłynąć na pozytywne skojarzenie apteki ze względu na wspieranie profilaktycznych badań prowadzonych przez stowarzyszenie, co miał potęgować fakt, że skarżąca spółka jest członkiem wspierającym to stowarzyszenie, które organizuje bezpłatne badania profilaktyczne. W konsekwencji powyższe działania miały ocieplić wizerunek apteki i zainteresować potencjalnych klientów do skorzystania z jej usług.

W analizowanej sprawie w niepodważonym skutecznie przez autora skargi kasacyjnej stanie faktycznym sprawy WSA słusznie stwierdził, że działania prowadzone przez skarżącą w aptece ogólnodostępnej zostały prawidłowo ocenione przez organy administracji obu instancji z punktu widzenia znamion reklamy. Reklama, w tym reklama apteki oraz jej działalności, zakłada ze swej istoty istnienie konkretnego co do treści oraz celu przekazu, który jako przekaz celowy musi ze swej istoty pochodzić od konkretnego podmiotu, jako jego nadawcy, a więc prowadzącego reklamę. Zdaniem NSA uwzględniając treść art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 u.p.f. oraz podzielając wypracowane na ich podstawie poglądy orzecznictwa dotyczące deliktu naruszenia zakazu reklamy aptek, a więc istnienia konkretnego co do treści oraz celu przekazu pochodzącego od konkretnego podmiotu, podlegającego karze pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności wbrew przepisom art. 94a, zgodne z prawem było uznanie skarżącej za podmiot prowadzący niedozwoloną reklamę aptek podejmujący intencjonalne działania ukierunkowane na realizację konkretnego celu, a mianowicie wywołanie zachęty nabycia towaru. Znajdowało to swoje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych sprawy, których jak wyżej wspomniano skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, nie kwestionując treści oraz formy przekazu zawartego w napisach na drzwiach apteki i ambulansie umieszczonym w pobliżu niej: "Stowarzyszenie Z.", "L. sp. z o.o. jest członkiem wspierającym Stowarzyszenie Z.", "Ambulans diagnostyczny", "Bezpłatne badania profilaktyczne".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż opisane wyżej działanie, tj. umieszczenie na drzwiach apteki i ambulansie zlokalizowanym w bezpośredniej bliskości napisów o treści wskazanej wyżej, stanowi niedozwoloną reklamę apteki w rozumieniu art. 94a ust. 1 p.f., bowiem ma na celu przyciągać uwagę potencjalnych klientów, zachęcając ich do zakupów w tej aptece.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów skarżącej, w których podnosi, że brak jest podstaw do uznania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia zakazu reklamy apteki. Skarżąca spółka zwraca uwagę przede wszystkim, że nie była organizatorem badań profilaktycznych, nie istniały żadne powiązania organizacyjne i prawne pomiędzy właścicielem apteki a stowarzyszeniem oraz korzystanie z badań profilaktycznych nie było powiązane z korzystaniem z usług apteki.

Ocena tego, czy skarżąca była organizatorem umieszczenia ambulansu w bezpośrednim sąsiedztwie apteki nie ma prawnie istotnego znaczenia oraz nie niesie ze sobą konsekwencji sugerowanych przez autora skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że postępowanie wobec skarżącej spółki wszczęte zostało w sprawie naruszenia art. 94a ust. 1 p.f., to jest w sprawie niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej. Z tego powodu nie jest istotne to, czy strona skarżąca była organizatorem opisanego wyżej działania, czy była w jakikolwiek sposób powiązana prawnie i organizacyjnie ze stowarzyszeniem, opisane w zaskarżonej decyzji postępowanie, zważywszy na jego charakter i cechy, stanowiło narzędzie służące prowadzeniu niedozwolonej reklamy apteki. W sprawie bowiem nie jest sporne to, że prowadzenie reklamy polegało na umieszczeniu na drzwiach apteki i ambulansie napisów, których treść wielokrotnie już wskazywano. Wynikało z nich, że stowarzyszenie prowadzi bezpłatne badania profilaktyczne w ambulansie zlokalizowanym przy aptece, a właściciel apteki jest członkiem wspierającym stowarzyszenie. Niewątpliwie było to działanie podejmowane w celu pozyskania klientów i motywowania ich do korzystania z usług konkretnej apteki. Okoliczność w jakiej postaci (formule) organizacyjnej podejmowano powyższe działanie pozostaje bez istotnego znaczenia dla samego stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy aptek ustanowionego w art. 94a ust. 1 p.f. (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 521/15).

W świetle powyższych okoliczności nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 94a ust. 1 i 2 p.f. Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 129b ust. 1 p.f. przez niezasadne uznanie, że organy miały podstawy do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, tj. do zastosowania przewidzianej w nim kary pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych nakładanej na każdego, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 129b ust. 1 i 2 p.f., będący sankcją za stwierdzone naruszenie, jest konsekwencją spełnienia przesłanki z art. 94a p.f. o zakazie reklamy działalności aptek (por. wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 746/14). Jeżeli zatem organ farmaceutyczny stwierdził, że naruszenie art. 94a ust. 1 p.f. miało miejsce, obowiązany był orzec karę pieniężną w granicach podanych w art. 129b ust. 1 p.f.

Skoro ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo zakwalifikowany przez organ jako odpowiadający wymienionych w ustawie przesłankom prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki, należy uznać, że prawidłowo zastosowano przepis sankcyjny tj. art. 129b ust. 1 p.f., nakładając na skarżącą karę w wymiarze mieszczącym się w przewidzianych w ustawie granicach.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 129b ust. 1 p.f. nie był zatem zasadny.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wysokość nałożonej kary pieniężnej ustalona została w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przy miarkowaniu kary organ kierował się kryteriami określonymi w art. 129b ust. 2 p.f., do których należą okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, uwzględniając przy tym, że reklama dotyczyła jednej apteki oraz fakt, że skarżąca naruszyła wcześniej zakaz reklamy drugiej apteki prowadzonej przez siebie.

NSA podziela wnioski Sądu pierwszej instancji, że kara nałożona na skarżącą miała na celu realizację przepisów w postaci zapobiegania ponownemu naruszeniu przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności wymaga, by kara była dotkliwa.

Wobec tego również zarzut z pkt 7 petitum skargi kasacyjnej nie był uzasadniony.

Niezasadne były również zarzuty postawione w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Oba zarzuty, pierwszy naruszenia art. 2a ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 12 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy o stowarzyszeniach, jak i drugi naruszenia art. 86 ust. 2 p.f. nie zawierały uzasadnienia, stąd też w takiej sytuacji nie jest możliwa ich kontrola merytoryczna.

Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).