Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 519/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/20 w sprawie ze skargi M. N.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 października 2020 r., IV SA/Wa 1198/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. N.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO lub Kolegium) z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, I. Ł. (wnioskodawca) wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną oraz drogą dojazdową, na terenie dz. ew. nr nr [...],[...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz cz. dz. ew. nr nr [...],[...],[...] i [...] (pod infrastrukturę techniczną), obręb [...], położonej przy ul. [...] w W., w Dzielnicy [...] (dalej: "Inwestycja"). Część handlowo-usługowa zlokalizowana miała być w parterze budynku, przewidziano garaż podziemny na dwóch kondygnacjach. Planowana była zieleń niska i średnia, wraz z zielonym stropodachem nad garażem oraz ogrodzenie terenu. We wniosku wskazano szczegółowe parametry planowanej inwestycji:

Kolejno wskazano, że w toku postępowania, w piśmie z 2 grudnia 2019 r., strony postępowania, w tym m. in. M. N.-T., wniosły szereg uwag do planowanej nwestycji. W piśmie stwierdzono, że nie spełnia ona wymogów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 z późn. zm.; "Upzp"), ponieważ jej parametry nie odpowiadają najbliższemu sąsiedztwu, na które składają się jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa oraz budynki kościelne i niskie zabudowania szpitalne. Natomiast działka, na której jest planowana przedsięwzięcie, jest obecnie przedmiotem prac planistycznych i przewidziana jest tam zabudowa handlowa i biurowa. Linia planowanej zabudowy znacząco różnie się od już istniejącej linii zabudowy szeregowej jednorodzinnej w sąsiedztwie, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; "rozp. MI 2003"). Podobnie w sprzeczności z ww. aktem prawnym stoi planowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 1198/20 przywołano, że Zarząd Dzielnicy [...][...] (organ I instancji), w oparciu o art. 59 ust. 1, 60 oraz art. 61 Upzp, wydał [...] grudnia 2019 r. decyzję nr [...], w której ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ ten wskazał także, że uzyskał wymagane przepisami art. 53 ust. 4 Upzp uzgodnienia, w tym z Zarządem Dróg Miejskich oraz z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono także, że inwestycja pozostaje w zgodności z przepisami odrębnymi oraz ma zapewniony dostęp do mediów.

M. N.-T. wniosła od ww. decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji II instancji wskazano, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie są trafne. Zaznaczono, że obszar analizowany w omawianej sprawie został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W obszarze tym mieszczą się również budynki wielorodzinne zlokalizowane po drugiej stronie ul. [...], m. in. mające XI kondygnacji. Ponadto zarówno dla przyjętych: wartości parametru wskaźnika powierzchni inwestycji w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (dz. ew. nr [...] i [...]) i wysokości krawędzi elewacji frontowej podano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp właściwe uzasadnienie (odpowiednio zgodnie z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI 2003). Zaznaczono, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazał na powiązanie parametrów planowanej Inwestycji z lokalną dominantą w postaci budynku kościoła, brak przekroczenia maksymalnego wskaźnika powierzchni inwestycji w porównaniu do zabudowań na sąsiednich działkach, linia zabudowy zaś została wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 4 rozp. MI 2003, z uwzględnieniem występujących uwarunkowań. Przewidziany rodzaj usług stanowi głównie działalność sprzedażową, a zatem pozostaje w zgodzie z już prowadzoną na analizowanym obszarze działalnością handlową. Pozostałe kwestionowane w odwołaniu parametry również zostały wyznaczone w ocenie SKO w zgodzie z przepisami w/w rozporządzenia. W opinii Kolegium ewentualna kolizja z linią wysokiego napięcia powinna być usunięta przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę Inwestycji, ponieważ powinien on zachować odległość budynku od takiej linii zgodnie z obowiązującymi normami.

W wyroku IV SA/Wa 1198/20 przytoczono dalej, że od powyższej decyzji M. N.-T. złożyła skargę do WSA w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono szereg zarzutów naruszenia przepisów Upzp, rozp. MI 2003 oraz K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Przy piśmie z 22 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji SKO z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., dotyczącą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej na dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz części dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W., na okoliczność uchylenia decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji na obszarze tożsamym dla rozpatrywanej w niniejszej sprawie.

Pismem z 13 sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. w W. – wniósł o oddalenie wniosku dowodowego, z uwagi na fakt, iż brak jest postulowanej przez pełnomocnika skarżącej analogii pomiędzy sprawą niniejszą, a rozstrzygniętą wnioskowaną jako dowód decyzją.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w jego ocenie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w oparciu o przepisy obowiązujące w tym zakresie i ich rozumienie przyjęte w orzecznictwie. Podkreślono, że fakt występowania zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze nie może całkowicie prowadzić do uniemożliwienia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, które nie stoją w całkowitej sprzeczności z już istniejącym zagospodarowaniem przestrzeni.

Zdaniem tegoż sądu uzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób jasny wskazuje motywy i powody, dla których przyjęte zostały takie, a nie inne wartości parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji, więc poczynione w tym zakresie zarzuty sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne.

W ocenie sądu a quo wnioskowana przez skarżącą jako dowód decyzja SKO z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], dotyczyła istotnie budowy na działkach nr ew. [...] i [...] budynku o wysokości 37m i powierzchni całkowitej ok. 16 513m², zatem istotnie większego, od istniejącej na tym terenie przeważającej zabudowy, ale jednocześnie znacznie większego niż przewidziany w niniejszej sprawie. Nie można w takich warunkach faktycznych uznać, że wnioskowany dowód jest przydatny dla rozpoznania niniejszej skargi, decyzja ta rozstrzyga bowiem o sprawie z zupełnie innym stanem faktycznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. N.-T. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż SKO w W. zasadnie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w W., podczas gdy decyzja organu I instancji obarczona jest licznymi błędami, zaś jej treść stanowi jawne zaprzeczenie zasady ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni w harmonijną całość, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych;

art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowana zabudowa mieszkaniowo-usługowa stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się następujące obiekty: zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od północy), zespół sakralnym (od południa), budynki obsługi komunikacji samochodowej (od wschodu), pas drogowy skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (od zachodu), ergo zamierzenie inwestycyjne I. Ł. nie stanowi w rzeczywistości kontynuacji funkcji występujących w granicach powyższego obszaru, natomiast przyjęta do analizy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, umiejscowiona na północ od ul. [...] oraz w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], stanowiąca zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, nie może stanowić odniesienia dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, tj. trójkąta ulic: [...] - [...] - [...], gdzie brak jest zabudowy mogącej stanowić "dobre sąsiedztwo" i punkt odniesienia dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż zostały spełnione pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skutkujące ukonstytuowaniem w obrocie prawnym wadliwych decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej;

art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 – poprzez ich błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, iż poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie determinantów ujętych w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, została przeprowadzona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi wymogami, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa analiza nosi cechy powierzchowności i wybiórczości, zwłaszcza w odniesieniu do ustalenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a ponadto w zakresie analizy funkcji zagospodarowania terenu, sprowadzonej de facto do ogólnikowego stwierdzenia o jego usługowej funkcji, z pominięciem ustalenia rodzaju planowanej w ramach inwestycji działalności usługowej;

§ 3 ust. 2 rozp. MI 2003 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym ustaleniem obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nieuprawnione objęcie przedmiotową analizą także wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usytuowanej po północnej stronie ul. [...], stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, a tym samym niemogącej stanowić punktu odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, tj. trójkąta ulic: [...] — [...] - [...], skutkujące nieuzasadnionym zwiększeniem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dla celów pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych,

§ 4 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała w realiach niniejszej sprawy podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu, a tym samym wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe, pomimo iż z przedmiotowej analizy nie wynika, aby istniały przesłanki determinujące wyznaczenie innej — aniżeli wynikająca z ust. 1 przepisu — linii zabudowy, zaś wyznaczona w myśl powołanej regulacji nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenu objętego wnioskiem winna zostać wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiących kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i usytuowany w odległości 47m od krawędzi ul. [...], względnie – nawet przy przyjęciu, iż linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - wyłącznie jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, stosownie do treści § 4 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003, w żadnym wypadku nie dając jednak podstaw do ukształtowania linii nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy terenu planowanej inwestycji, wskutek czego linia zabudowy od strony północno-zachodniej nie nawiązuje do istniejącej pierzei ul. [...], ale jest znacząco wysunięta w stosunku do istniejącej zabudowy;

§ 5 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 2 powołanego przepisu, a tym samym wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 0,6, pomimo iż z przedmiotowej analizy nie wynika, aby istniały przesłanki determinujące wyznaczenie innego – aniżeli wynikający z ust. 1 przepisu – wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zaś wyznaczony w myśl powołanej regulacji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu objętego wnioskiem winien zostać wyznaczony jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, który w prawidłowo ustalonym obszarze – obejmującym funkcje okalającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług komunikacji samochodowej oraz usług kultu religijnego, i nieuwzględniającym wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, ergo niemogącej stanowić punktu odniesienia dla daleko posuniętych zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika - oscyluje na poziomie 0,22-0,27, zaś nawet przy wyznaczeniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o analizę działek zabudowanych i użytkowanych w charakterze mieszkalnym, wskaźnik ten winduje do poziomu 0,39, w żadnym wypadku nie dając podstaw do jego dalszego zwiększania do poziomu 0,6 i wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na innej podstawie aniżeli średni wskaźnik wielkości powierzchni dla obszaru analizowanego;

§ 7 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała na kanwie niniejszej sprawy podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu, a tym samym wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie 19,25 m, pomimo iż z przedmiotowej analizy nie wynika, aby istniały przesłanki determinujące wyznaczenie innej – aniżeli wynikająca z ust. 1 przepisu – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, zaś wyznaczana dla tejże zabudowy, w myśl powołanej regulacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna stanowić przedłużenie tychże krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, które w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym wynoszą: 5-7 m dla otaczającej zabudowy szeregowej i bliźniaczej, 13,5 m dla domu zakonnego oraz 3,5 m dla budynku technicznego, w żadnym wypadku nic dając podstaw do jego dalszego zwiększania wysokości do poziomu 19.25 m i wyznaczania elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki na innej podstawie aniżeli przedłużenie górnych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

2.1. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wyrażającą się w braku uchylenia wadliwej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uzasadniała wydania decyzji o warunkach zabudowy w kształcie nadanym rozstrzygnięciem nr [...], a nadto postępowanie administracyjne cechował braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażających się w szczególności w:

nieprawidłowym przyjęciu, że dla inwestycji przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...] zostały spełnione przesłanki determinujące wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, tj. że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ergo założeniu, iż na przedmiotowym terenie występuje zabudowa mogąca stanowić "dobre sąsiedztwo" i adekwatne odniesienie dla wnioskowanej w ramach planowanej inwestycji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a ponadto na nieprawidłowym przyjęciu, iż istniejąca po przeciwnej stronie ul. [...] XI-kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, może stanowić odniesienie dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, podczas gdy przedmiotowa zabudowa wysokościowa stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, a tym samym nie może stanowić należytego punktu odniesienia dla planowanej inwestycji;

akceptacji wadliwego ustalenia granic obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w następstwie nieuzasadnionego zwiększenia zakresu terytorialnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i warunków ujętych w art. 61 ust. 1-5 Upzp przy udziale parametrów podlegających wykluczeniu ze względu na ich lokalizację poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a dotyczących kwestii tak istotnych jak: kontynuacja funkcji, wskaźnik zabudowy czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, co doprowadziło do nieuprawnionej konkluzji o kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym, a ponadto do niemalże trzykrotnego zwiększenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy też do znacznego przekroczenia przez planowaną inwestycję wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach usytuowanych w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, i pominięcie w tym aspekcie wniosków płynących ze złożonych do akt sprawy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1017 r. oraz nr [...] z [...] lutego 2020 r. odmawiających ustalenia warunków zabudowy i szczegółowego zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji przewidzianych do realizacji na terenie tożsamym do objętego niniejszym postępowaniem;

przyjęciu, iż wyznaczenie wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – w celu określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – odbyło się w sposób prawidłowy i rzetelny, zaś wartości poszczególnych wskaźników’ przyjętych dla planowej inwestycji odpowiadają średnim wskaźnikom dla obszaru analizowanego, podczas gdy żaden z ustalonych przez organy administracyjne parametrów nie odpowiada podstawowym wskaźnikom inwestycji, o których mowa w ust. 1 § 4, § 5 i § 7 rozp. MI 2003;

powieleniu nieprawidłowych ustaleń organów administracji architektoniczno- budowlanej w zakresie wystąpienia, w realiach niniejszej sprawy, przesłanek do zastosowania tzw. odstępstw, o których mowa w rozp. MI 2003, w odniesieniu do każdego z indywidualnych parametrów planowanej inwestycji, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, pomimo że przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawiera dostatecznych argumentów przemawiających za koniecznością wdrożenia tychże odstępstw od typowych parametrów inwestycji, o których mowa w ust. 1 § 4, § 5 i § 7 rozp. MI 2003,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi i ukonstytuowania w obrocie prawnym wadliwej decyzji SKO z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzającej ją, a równie wadliwej, decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, pomimo iż obydwa rozstrzygnięcia, jako pozostające w sprzeczności z prawem, winny zostać trwale wyeliminowane z obrotu prawnego;

2. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej, wyrażającą się w niedostrzeżeniu faktu prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy pod z góry przyjętą tezę o zgodności planowanej inwestycji z przepisami Upzp, w szczególności z jej art. 61, oraz podejmowania działań zmierzających do objęcia analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po północnej stronie ul. [...], która ze względu na zwarty charakter jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie mogła stanowić punktu odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, co podyktowane było poszukiwaniem w okolicy planowanej inwestycji zabudowy mogącej zagwarantować pozytywne załatwienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wszystkich wskazanych tam parametrów, a ponadto w bezkrytycznej i bezrefleksyjnej akceptacji stanowiska organów administracyjnych o istnieniu podstaw do zastosowania odstępstw od poszczególnych wskaźników zabudowy, w odniesieniu do każdego z indywidualnych parametrów, pomimo iż ze sporządzonej w toku postępowania analizy obszarowej w żaden sposób nie wynika, aby istniały przesłanki do zastosowania ponadnormatywnych wskaźników zabudowy w stosunku do obwiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek oddalenia skargi, doszło do utrwalenia w obrocie prawnym skutków nieprawidłowej decyzji organu odwoławczego, a także utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo pozostawania tychże orzeczeń w sprzeczności z prawem;

3. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 Ppsa, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do oddalenia skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, z uwagi na naruszenie przez SKO przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1/ na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych;

ewentualnie – w przypadku uznania, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania,

2/ na podstawie art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO z [...] marca 2020 r. oraz - poprzez art. 135 Ppsa - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa wnosi się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy administracyjne w niniejszej sprawie nie wykazały wystąpienia wyjątkowych okoliczności uzasadniających odstąpienie od określenia linii zabudowy na zasadach wynikających z § 4 ust. 1 i 3 rozp. MI 2003, a zatem ich obowiązkiem było dostosowanie nowej linii zabudowy do istniejącej od strony ul. [...] pierzei, od której obecnie linia ta odbiega w stopniu znacznym, powodując zaburzenie ładu przestrzennego. Uchybienia w tym zakresie nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, co – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – przesądza o wadliwości zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi uczestnika – [...] Sp. z o.o. w W. – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, a także oświadczono, że nie żąda się przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem uczestnika skarżąca kasacyjnie nie przeprowadza wywodu prawnego na temat naruszonych przepisów ze stanowiskiem, jak należy te przepisy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna, jak również zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa nie wyjaśnia, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Dlatego też uczestnik stwierdza, że wskazane przez skarżącą kasacyjnie podstawy kasacyjne i sformułowane zarzuty nie dają możliwości oceny ich zasadności.

W replice skarżącej kasacyjnie z 14 stycznia 2021 r. na odpowiedź uczestnika na skargę kasacyjną, poparto skargę kasacyjną, wywodząc, jak w jej treści.

W opinii skarżącej kasacyjnie planowana zabudowa nie tylko nie wpisze się w istniejącą charakterystykę urbanistyczno-architektoniczną obszaru, ale będzie wręcz z nią kolidować. Gdyby bowiem – czego zdaje się nie dostrzegać uczestnik postępowania – zamierzenie inwestycyjne I. Ł. zostało zrealizowane zgodnie z wnioskiem, to wykluczona zostanie jakakolwiek ciągłość cech i funkcji zabudowy istniejącej na tym obszarze.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania. Jednocześnie poinformowano o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie na piśmie.

W odpowiedzi uczestnika z 29 marca 2021 r. na pismo skarżącej kasacyjnie z 14 stycznia 2021 r. – stanowiące replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną – podtrzymano wszelkie twierdzenia i wnioski wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jak również poparto wniosek z 23 marca 2021 r. o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w celu merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi skarżącej kasacyjnie na ww. pismo uczestnika z 29 marca 2021 r. ponownie poparto skargę kasacyjną, podtrzymując wszelkie zawarte w niej zarzuty, wnioski i twierdzenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem I. Ł. nie uzasadnia odstąpienia od standardowych parametrów inwestycyjnych w odniesieniu do każdego z warunków, i zastąpienia ich zwielokrotnionymi parametrami, zgodnie z wnioskiem inwestora, ergo do wyznaczenia innych parametrów w decyzji nr [...] doszło z naruszeniem przepisów rozp. MI z 2003.

W piśmie procesowym zatytułowanym jako "Stanowisko uczestnika [...] Sp. z o.o." z 6 kwietnia 2021 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Uczestnik podnosi, że skoro granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 i na tej podstawie prawidłowo ustalono wszelkie parametry inwestycji – wszelkie zarzuty skarżącej kasacyjnie w tym zakresie, nie mają żadnego uzasadnienia.

Podobnie w piśmie uczestnika z 27 kwietnia 2021 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W odpowiedzi skarżącej kasacyjnie na pismo uczestnika z 27 kwietnia 2021 r. popiera się skargę kasacyjną wraz z wnioskami i zarzutami w niej zawartymi.

W uzasadnieniu pisma podniesiono, że funkcjonowanie w obrocie prawnym sprzecznych wzajemnie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...] oraz Prezydenta [...] nr [...], stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, nakładającej na organy administracyjne obowiązek prowadzenia postępowania z zachowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Znowuż w piśmie procesowym uczestnika [...] Sp. z o.o. z 5 lipca 2021 r. – podtrzymano wszelkie twierdzenia i wnioski wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w dalszych pismach i wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jednocześnie załączono wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 2657/20, którym została oddalona skarga M. N.-T. na decyzję SKO w W., wydane w sprawie [...] z [...] października 2020 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...], [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. – tj. inwestycji dotyczącej tego samego terenu i o bardzo zbliżonych parametrach, jak będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, korzystając aktywnie z tej możliwości. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Chybiony jest w szczególności zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego, ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli lub zastosuje środki prawne nieznane Ppsa (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r. II OSK 1998/15, LEX nr 2316277). Zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji ocenił działalność organów administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa, a efektem tej oceny jest zastosowanie środka przewidzianego w art. 151 Ppsa. Tym samym sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. normy.

Naruszenie art. 151 Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 Ppsa powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a sprowadzające się do imputowania organom braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w następstwie przyjęcia, że dla planowanej inwestycji zostały spełnione przesłanki determinujące wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł przy tym, że art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, w judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Już z tego tylko względu zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. wymyka się kontroli. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie formułując omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania w istocie opiera go tylko i wyłącznie na niczym nieuzasadnionym przyjęciem, że analizowany obszar został wyznaczony nieprawidłowo. Zupełnie nieusprawiedliwione przy tym jest insynuowanie, że w sprawie dopuszczono się zwiększenia zakresu terytorialnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i warunków ujętych w art. 61 ust. 1-5 Upzp przy udziale parametrów podlegających wykluczeniu, ze względu na ich lokalizację poza prawidłowo wyznaczonym obszarem – w sytuacji kiedy organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy prawidłowo wyznaczył obszar do analizy, przyjmując minimalne jego granice, stosując w tym zakresie § 3 ust. 2 rozp. MI 2003.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy w sprawie został zebrany w wystarczającym stopniu, by dokonać poprawnej oceny możliwości realizacji planowanej inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniach swoich decyzji organy obu instancji dokładnie opisały stan faktyczny sprawy, przytoczyły treść przepisów prawa i wyjaśniły dlaczego w sprawie podjęto decyzję o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a sąd pierwszej instancji trafnie to zaaprobował. Zdaniem Sądu w tym składzie, WSA w Warszawie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi oraz ocenił zaskarżoną decyzję zgodnie z wymogami art. 134 § 1 Ppsa. Sąd wojewódzki przedstawił swoje stanowisko w zasadniczych kwestiach decydujących o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń postępowania przez orzekające w sprawie organy w aspekcie zebrania materiału dowodowego, a stanowisko tegoż sądu w tej kwestii jest w pełni trafne. Uznać należy, że postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, a zaskarżona decyzja SKO jest wystarczająco uzasadniona.

Błędne są dokonywane przez skarżącą kasacyjnie porównania decyzji organu I instancji wydanej w granicach przedmiotowej sprawy z decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], albowiem różnią się one co do parametrów obu ujętych w tych decyzjach przedsięwzięć w sposób wykluczający ich tożsamość. Tym samym chybione są twierdzenia skarżącej kasacyjnie w powyższym aspekcie, na co zasadnie wskazano w piśmie procesowym [...] sp. z o.o. w W. z 29 marca 2021 r.

Z powyższych względów uznać należało, że sąd pierwszej instancji rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił w sposób wyczerpujący. Z tego też powodu, sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nieuznanie, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

B. Podobnie nie można dopatrzeć się skuteczności zarzutu niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przepisów art. 6 i 8 K.p.a., gdy idzie o zarzut orzekania przez organy administracji w odmienny, korzystny dla inwestora sposób, poprzez powoływanie się na budynki wielorodzinne zlokalizowane po drugiej stronie ul. [...], m. in. mające XI kondygnacji. Sąd wojewódzki oceniał legalność konkretnej decyzji dotyczącej oznaczonej inwestycji w oznaczonym miejscu. Dla działek położonych jednak w innej konfiguracji wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej mogły być odmienne, to zaś prowadzi do wniosku, iż słusznie sąd pierwszej instancji wywodził o braku podstaw do twierdzenia odnośnie tożsamości stanów faktycznych.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa.

Tytułem koniecznych uwag wprowadzających – a nie są one bez znaczenia dla oceny zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych – trzeba przede wszystkim podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010/3/39) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 Ppsa – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto sporządzone zostało w sposób, który nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji – siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13, LEX nr 1658325; z 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13, LEX 1768964; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, LEX nr 1675977; z 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13, LEX nr 1678260).

D. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a to art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp. Cyt. przepis określa jeden z elementów, które uwzględnia się "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a którym są "wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na wyznaczonym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego (np. wyroki NSA: z 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11; LEX nr 1216737; z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12; LEX nr 1522465; z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, LEX nr 1216331).

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie, w jaki sposób budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną oraz drogą dojazdową z dostosowaniem jego gabarytów oraz formy architektonicznej do budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji, na terenie objętym analizą, naruszyć by miała wymagania ładu przestrzennego, podlegające ochronie walory architektoniczne i krajobrazowe. Za takie z pewnością nie mogą być uznane argumenty skarżącej o tym, że organ I instancji w sposób nieuprawniony objął analizą wielokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową przy ul. [...], znajdującą się zdaniem skarżącej poza "prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej".

Z wymaganej dokumentacji sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że w sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami, których rozlokowanie w obszarze analizowanym zostało szczegółowo opisane w treści wyników tej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa). Ten dokument jest załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, a przez to jej integralną częścią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nie można wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami analizy przeprowadzonej na wyznaczonym obszarze (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2014, II OSK 2463/13, LEX nr 2203897), pogląd ten w realiach kontrolowanej sprawy wypadnie podzielić.

Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 56 Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto – w obecnie obowiązującym stanie prawnym – przepis art. 1 ust. 2 Upzp nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z 1 marca 2012 r., II OSK 245[...]0, LEX nr 1251951).

E. Za nieskuteczne uznać przyjdzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, które z uwagi na sposób ich sformułowania należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Artykuł 61 ust. 1 Upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w 5 punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis konstrukcji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a taki konstrukt zaprezentowano w motywach skargi kasacyjnej, byłaby sprzeczna z celami Upzp. W cyt. ustawie bowiem nie wskazuje się, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Nie jest sporne w sprawie, iż dla ustalenia spornych warunków zabudowy organ pierwszej instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem, a to nr dz. ew. nr nr [...], [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz cz. dz. ew. nr nr [...],[...],[...] i [...] (pod infrastrukturę techniczną) obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Sąd Naczelny podziela prezentowane w kwestionowanym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Upzp. Wyznaczenie tego obszaru w granicach 165 m od granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe nie może zostać uznane za naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak wyznaczony obszar umożliwiał bowiem ustalenie wymagań zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, a ponadto funkcja budynku nie koliduje z funkcją zabudowy usytuowanej na działkach graniczących z nieruchomością, na której planowana jest Inwestycja (mieszkalną jednorodzinną).

W związku z powyższym należy uznać za prawidłową zastosowaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 3 ust. 2 rozp. MI 2003.

F. Nie jest zasadny zarzut naruszenia błędnej wykładni art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003.

Jak stanowi art. 53 ust. 3 Upzp w związku z art. 64 ust. 1 Upzp organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy – stosownie do § 9 ust. 2 rozp. MI 2003.

Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy Upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m - § 3 ust. 2 rozp. MI 2003.

WSA w Warszawie przytoczył motywy decyzji organu I instancji wskazujące, że w sprawie przeprowadzono stosowną analizę zgodnie z art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Upzp, zbadano stan prawny terenu inwestycji i sąsiedztwa, zaś w wyznaczonym obszarze w oparciu o przepisy Upzp i rozp. MI 2003 przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wokół planowanej inwestycji, analiza ta wykazała możliwość jej realizacji, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, wyniki analizy ujęto w załączniku opisowym do decyzji organu I instancji. Wskazano także, że inwestycja uzyskała wymagane uzgodnienia, stwierdzono także, że pozostaje ona w zgodności z przepisami odrębnymi oraz przedsięwzięcie ma zapewniony dostęp do mediów. Sąd pierwszej instancji wykazał w zaskarżonym wyroku, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy zaistniały w sprawie, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji odmownej.

G. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów § 4 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003.

Organ I instancji, w wyniku przeprowadzonej analizy, uznał, że zastana linia zabudowy uzasadnia ustalenie jej w inny sposób niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wynikało to z faktu, że linia ta nie jest uporządkowana. Organ ten uwzględnił układ działek objętych wnioskiem względem pasa drogowego. Istotne jest, że akurat na wysokości tych działek droga ulega załamaniu. Rację ma sąd pierwszej instancji, że skoro linia ta jest zróżnicowana, w obszarze znajdują się m. in. budynki, które nie są frontem skierowane do tej linii, lecz od strony ogrodów, a pas drogowy na wysokości przedmiotowej nieruchomości załamuje się, zasadnie poprowadzono tą linię zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, nie stosując rozwiązania przyjętego w § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.

H. W ocenie NSA, w konsekwencji powyżej poczynionych w pkt. E niniejszego uzasadnienia, nie miało miejsca naruszenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych w pkt 1.6 i 1.7 skargi kasacyjnej przepisów, a to § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003, dotyczących wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki. Słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że przyjęte przez organ wartości wynikały ze zróżnicowania funkcji i formy zabudowy oraz z dużych różnic w wielkości powierzchni analizowanych terenów. Fakt występowania zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze nie może całkowicie prowadzić do uniemożliwienia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, które nie stoją w całkowitej sprzeczności z już istniejącym zagospodarowaniem przestrzeni. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie parametrów zabudowy (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozp. MI 2003, a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające właśnie z wyników przeprowadzonej analizy. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 1 lipca 2016 r., II OSK 1931/14 (LEX nr 2102192), że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Ppsa pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Jako że w rozpoznawanej sprawie w obszarze poddanym analizie zabudowa jest różnorodna w swej funkcji, nadto występuje zabudowa wielorodzinna, nie sposób uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego. W znajdującej się w aktach administracyjnych analizie ponadto, wbrew zarzutom kasacyjnym, wskazano przesłanki umożliwiające zastosowanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy zaproponowanego przez inwestora, wynikające m. in. z wskaźników zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym czy położenia terenu inwestycji w miejscu wyeksponowanym w krajobrazie miasta (k. 32/38 akt administracyjnych I instancji). Podobnie w analizie wskazano na przesłanki uzasadniające zastosowanie konstrukcji z § 7 ust. 4 rozp. MI (k. 32/40 akt administracyjnych I instancji). Te ustalenia prowadza do wniosku o nieskuteczności zarzutów naruszenia § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003.

I. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną, jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach.