Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1787/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt. 7
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 346/11 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Ke 346/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyniku skargi S. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Starachowice z dnia [...] października 2010 r. , nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. S. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem W. K.

Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starachowicach, działający w imieniu Prezydenta Miasta Starachowice, decyzją z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 17 ust. 1 i 5 pkt 2a, art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmownie rozpatrzył powyższy wniosek przyjmując, że wnioskodawczyni w dniu [...] czerwca 2010 r. ukończyła 71 lat, w związku z czym, jako osoba w wieku "poprodukcyjnym" nie może zrezygnować z zatrudnienia. Organ I instancji zauważył jednocześnie, że S. K. zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne na syna na okres zasiłkowy od 1 listopada 2009 r. do 30 października 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia przyjęte przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że warunkiem przyznania i zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, która to przesłanka nie została spełniona na gruncie niniejszej sprawy. Ustawodawca, konstruując przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym, miał bowiem na uwadze jedynie osoby w wieku aktywności zawodowej gotowe do podjęcia pracy, ale zmuszone do odstąpienia od jej podjęcia lub rezygnacji z niej z uwagi na sytuację w rodzinie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. zarzuciła decyzji organu odwoławczego dokonanie błędnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na synem.

Uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Prezydenta Miasta Starachowice z dnia [...] października 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 oraz art.77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również oparły się na błędnej wykładni prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odwołując się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd I instancji wskazał, że z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, iż może ono być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W celu ustalenia zdolności lub niezdolności do pracy ustawa nie odwołuje się jednak do kryterium wieku. O niezdolności do pracy decydują bowiem inne kryteria, związane przede wszystkim ze stanem zdrowia wnioskodawcy, co powinno być potwierdzone orzeczeniem powołanych do tego organów na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.), bądź na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji zauważył, że na gruncie rozpatrywanej sprawy żaden z organów orzekających nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy skarżąca jest niezdolna do pracy. Błędne uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołujące się do kryterium wieku strony oznacza, że organy, dokonując weryfikacji zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie ustaliły tym samym podstawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej w tym zakresie.

Według Sądu I instancji - wbrew stanowisku organów obu instancji - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wiąże możliwości podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z osiągnięciem konkretnego wieku. Ustawodawca nie przewidział regulacji szczególnej w tym zakresie, gdyż w odniesieniu do świadczeń pielęgnacyjnych ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje stosownych odesłań. Przepisem szczególnym w tym zakresie nie może być np. art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który niezdolność do pracy z tytułu wieku definiuje jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Ratio legis wykładanego przepisu, w ocenie Sądu, należy łączyć z zapewnieniem odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy w imię poświęcenia dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby świadczyć im stałą opiekę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. S. K. zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne na syna na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 października 2010 r., co oznacza, że wiek skarżącej półtora roku temu nie wzbudzał u organu I instancji wątpliwości w odniesieniu do przesłanek wydania decyzji przewidzianej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd zauważył także, że organ I instancji w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia bezzasadnie powołał art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z uzasadnienia decyzji wynika, iż powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był wiek skarżącej wykluczający zatrudnienie, nie zaś pozostawanie W. K. w związku małżeńskim.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu polegającą na przyjęciu, że okoliczność braku możliwości podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne powinna być rozpatrywana wyłącznie w powiązaniu z jej stanem zdrowia, który to winien być stwierdzony orzeczeniem o niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych lub na podstawie przepisów o emeryturach rentach.

Powołując się na powyższą podstawę Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że ocena zdolności lub niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne nie może wynikać jedynie ze stanu zdrowia wnioskodawcy potwierdzonego stosownym orzeczeniem powołanych w tym celu organów. Konieczność posługiwania się takim orzeczeniem nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium, zawarty w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej dotyczy osób w wieku aktywności zawodowej, tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego. Na powyższe wskazuje art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż za niezdolność do pracy z tytułu wieku uważa się – kobietę, która ukończyła 60 lat i mężczyznę, który ukończył 65 lat życia. Również, zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, prawo do emerytury ma kobieta, która ukończyła 60 lat i mężczyzna, który ukończył 65 lat życia.

Wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie odsyła wprost do przepisów ustawy o pomocy społecznej w kontekście ograniczenia wieku osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, to jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 w zakresie, w jakim wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia osobie, która otrzymuje zasiłek stały, nawiązuje do przepisów tej ustawy. Art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brzmi – Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że na kryterium wieku, jako przesłanki określającej niezdolności do pracy wskazuje także art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego, zasiłek stały przysługuje; pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Zatem wbrew ocenie Sądu, przyjęcie kryterium wieku ustalonego w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, stanowi przesłankę niezdolności do pracy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która skutkuje odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, pomoc państwa dla osób, które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia lub z jej niepodejmowania z powodu opieki na osobą niepełnosprawną, nie może być rozpatrywana w oderwaniu od innych form zabezpieczenia społecznego, tj. ustawy o ubezpieczeniach społecznych i ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna S. K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skardze do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w §2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zawarty w art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dotyczy osób w wieku aktywności zawodowej tj. do osiągnięcia wieku emerytalnego. Analiza brzmienia art.17 ust.1 prowadzi do wniosku, że ustawodawca w przepisie tym nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art.17 ust.1 i 1 a wskazanej ustawy został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w art.17 ust.5 pkt 1-5 wskazanej wyżej ustawy zostały określone okoliczności, których zaistnienie wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art.17 ust.5 ustawy, a zatem nie ma przeszkód, które uniemożliwiają przyznanie świadczenia z powodów wskazanych w tym przepisie. Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz.1362 ze zm.), która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art.17 ust. 1 pkt 2 wskazywanego w skardze kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz.U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego ( por. art.103 i nast.). Podobnie też przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że za ograniczeniem przyznawania świadczeń osobom, które osiągnęły wiek emerytalny przemawiają regulacje zawarte w art.6 pkt 7 i art.37 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazany w skardze kasacyjnej art.6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej określa niezdolność do pracy z tytułu wieku, a nie dotyczy rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania pracy zarobkowej, natomiast art. 37 określa przesłanki uzyskania zasiłku stałego. Proponowana w skardze kasacyjnej interpretacja, z powołaniem się na art.17 ust.5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, także nie zasługuje na akceptację. Przepis art.17 ust.5 pkt 1 wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Taki zabieg ustawodawcy, polegający na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bez określenia, iż każdy kto osiągnął wiek emerytalny traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawa takiego nie nabywa, można także interpretować w ten sposób, iż ustawodawca świadomie pozostawił prawo do otrzymania omawianego świadczenia osobom, które nie mają żadnych innych źródeł dochodu bez względu na wiek, a sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków ( por. art.34 ust.3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U. UE. C.2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.).

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku S. K. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeszkodą do przyznania tego świadczenia nie mogło być osiągnięcie przez wnioskującą 71 lat, gdyż wskazany wyżej przepis nie wiąże podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z osiągnięciem konkretnego wieku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię przepisu, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.