Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 133/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B.1 i S.B.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 893/22 w sprawie ze skargi S.B.1 i S.B.2 na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 893/22, oddalił skargę S.B.1 i S.B.2 na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 10 kwietnia 2020 r. S.B.1 i S.B.2 wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Ż., gmina K. W skardze wskazali, że wyżej wymienioną uchwałę kwestionują w całości, a w szczególności w części dotyczącej ich nieruchomości, tj. działki nr [...], [...], [...], obr. ew. [...] Ż., w zakresie ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia terenu (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a, d – wydzielenie terenów rolnych R od terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową RM/RU) oraz w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących terenów zabudowy zagrodowej (RM/RU) zawartych w § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 uchwały.

Skarżący zarzucili kwestionowanej uchwale, że narusza ona ich interesy prawne i uprawnienia wynikające z: treści prawa własności (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "k.c." w zw. z art. 46 [1] k.c.); prawa do równej ochrony własności (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"); prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym (art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."); równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP); wolności prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej w szczególności na zarobkowym prowadzeniu każdej formy działalności rolniczej (art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, Dz.U. z 2019 r. poz. 1292, dalej: "u.p.p." w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, Dz.U. z 2019 r. poz. 1256 z późn. zm., dalej: "u.p.r."); prawa do ochrony wolności i praw konstytucyjnych (art. 31 Konstytucji RP), prawa do prowadzenia zintegrowanych i zorganizowanych gospodarczo gospodarstw rolnych (art. 55 [3] k.c.).

Powyższe naruszenie w ocenie skarżących polegało na wydzieleniu terenów rolnych i terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, przeznaczeniu wyłącznie pod zabudowę zagrodową całej, dotychczas użytkowanej rolniczo, działki nr [...] oraz wyznaczonych części działek nr [...] i [...] oraz jednoczesne wprowadzenie ograniczeń zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową w porównaniu do uregulowań zawartych w systemie powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżący upatrują naruszenia ich interesów prawnych również w ograniczeniu zakresu terytorialnego uchwały wyłącznie do terenu nieruchomości skarżących i działek przyległych. Uchwała bezpodstawnie pogarsza sytuację prawną skarżących w stosunku do sytuacji pozostałych właścicieli lokalnych nieruchomości nieobjętych planem, pomimo że charakter i dotychczasowy sposób użytkowania jednych i drugich nieruchomości w istotny sposób się nie różnią od siebie i żadna planistyczna potrzeba nie uzasadnia takiego różnicowania.

Zdaniem skarżących ograniczenia zawarte w wyżej wymienionych postanowieniach uchwały wypełniają dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w sposób istotny, tj. sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym, naruszają powszechnie obowiązujące zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone w przepisach:

– art. 1 ust. 1-3 w zw. z art. 2 pkt 1 i 4, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i 461 k.c.; ograniczenia zawarte w uchwale nie służą bowiem kształtowaniu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nie uwzględniają kryteriów planistycznych wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i legalnych definicjach; służą zaś jedynie temu, by ograniczyć skarżącym możliwości zagospodarowania ich nieruchomości i realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania środowiskowego prowadzonego przez Burmistrza K. (budowa chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą);

– art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – nałożone ograniczenia naruszają ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011 r.;

– art. 14 pkt 5 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2-4 i art. 32 u.p.z.p. przez brak zgromadzenia wymaganych analiz, ustosunkowania się do uwag oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K., kwestionując podniesione zarzuty, wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organów kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 547/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uznając skargę za częściowo zasadną, stwierdził nieważność § 6 ust. 2 pkt 1 lit. a i d oraz § 7 pkt 1, 6, 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym Ż. [...] (pkt 1 sentencji) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2).

Sąd stwierdził, że organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącym prawa własności ww. nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Zasadność wprowadzenia powyższych ustaleń, w szczególności zaś zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie została przekonująco wykazana ani uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały ogranicza się do stwierdzenia, że sposób realizacji tego obowiązku sprowadzał się do rozpatrzenia wniosków osób prywatnych zgłaszanych w toku procedury planistycznej. W ocenie Sądu, uzasadnienie uchwały nie spełnia ustawowych kryteriów, przez co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli sądowej. Sąd podniósł, że działka nr [...], na której skarżący planowali budowę chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą znalazła się w całości w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 9RM/RU. W obszarze tym znalazły się również części należących do skarżących działek [...] i [...]. Sąd podzielił argumenty skarżących, że Rada Gminy w planie wprowadziła dla tego obszaru szereg ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu, niewynikających ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. W zakwestionowanym § 7 pkt 1 uchwały, przewidziano ograniczenie w wysokości zabudowy – do dwóch kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 9,5 m. Zgodnie zaś ze studium ograniczenia powyższe dotyczyły zabudowy mieszkaniowej, a dla zabudowy gospodarczej przewidziano wysokości do 2 kondygnacji i do 11 m z możliwością realizacji w uzasadnionych wypadkach wyższych budynków. Ograniczenia niewynikające ze studium wprowadzono także w zakresie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni budowlanej, stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wskaźnika intensywności zabudowy (§ 7 pkt 6-8 uchwały). W § 7 pkt 9 przewidziano nieuzasadniony zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co stanowi dla skarżących ograniczenie uniemożliwiające realizację planowanej inwestycji, co do której w sierpniu 2017 r. wystąpili o ustalenie środowiskowych uwarunkowań.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1121/21, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej organu częściowo za uzasadnione, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że rozpoznając sprawę ponownie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie może więc formułować nowych ocen prawnych. W związku z tym odwołał się do uzasadnienia ww. wyroku, w którym NSA wskazał, że Sąd I instancji nie rozważył należycie, czy Rada Miejska w K. naruszyła zasadę proporcjonalności wskutek niezachowania odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona zdrowia, życia mieszkańców oraz ochrona środowiska) a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) oraz czy skarżący faktycznie utracili możliwość realizacji dalszych inwestycji na stanowiących ich własność nieruchomościach. Jeżeli bowiem na tych nieruchomościach istnieje możliwość budowy chlewni do wartości 40 DJP, to nie jest to pozbawienie skarżących możliwości budowy chlewni w ogóle, a zatem ustalenia planu mogą stanowić jedynie parametryzację wykorzystania przestrzeni na cele rolnicze bez zmiany zasadniczego celu/funkcji tego terenu. Kwestia ta nie została jednak wystarczająco rozważona przez Sąd I instancji.

Wątpliwości NSA wzbudziło także uznanie, że skarżona uchwała w zakresie objętym zaskarżonym wyrokiem jest sprzeczna ze studium. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje bowiem dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Zawężenie w planie miejscowym podanych w studium do określonego poziomu wielkości nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę nie podzielił stanowiska organu, kwestionującego naruszenie interesu prawnego skarżących ustaleniami planu. Zdaniem Sądu § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały naruszają indywidualny interes prawny skarżących, przy czym do naruszenia tego doszło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie uwzględnił zarzutu niezgodności zaskarżonych ustaleń planu z ustaleniami studium. Teren wsi Ż. objęty skarżonym planem miejscowym, znajduje się w obszarze oznaczonym w pkt 3.17 części II Studium (Kierunki oraz uzasadnienia i synteza studium) jako "Tereny rolnicze – R". Funkcja podstawowa – tereny rolnicze przeznaczone pod działalność rolniczą, w szczególności produkcję roślinną lub zwierzęcą, w tym produkcję ogrodniczą, sadowniczą, pszczelarską, rybną i leśną. Funkcję uzupełniającą stanowią zaś agroturystyka, mieszkalnictwo niezwiązane z funkcją rolniczą, oraz przeznaczenie terenów pod zalesienie, eksploatację kopalin pospolitych, parkingi, infrastrukturę techniczną, w tym lokalizację farm lub pojedynczych elektrowni wiatrowych i innych źródeł energii odnawialnej. Natomiast w § 6 ust. 2 pkt 1 kwestionowanego planu objęte nim nieruchomości jako tereny:

a. zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczeniem obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, o symbolu RM/RU,

b. lasów o symbolu – ZL,

c. zieleni nieurządzonej, o symbolu Z,

d. rolne o symbolu – R,

e. drogi wewnętrznej, o symbolu – KDW.

W ocenie Sądu, w zakresie określenia przeznaczenia terenów, w tym terenów do których tytułem prawnorzeczowym dysponują skarżący plan nie narusza obowiązującego studium. Wyodrębnienie z ogólnej kategorii terenów rolniczych (R) – terenów RM/RU nie stanowi o niedozwolonym wyznaczeniu obszaru o przeznaczeniu niezgodnym z tym ustalonym w studium, z którego wynika, że tereny przeznaczone do użytkowania rolniczego obejmują zarówno tereny ściśle przeznaczone pod uprawy rolne, jak również tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, itp. oraz tereny zabudowy zagrodowej i inne przeznaczenie wymienione jako funkcja uzupełniająca.

W ocenie Sądu I instancji uszczegółowienie przeznaczenia terenów objętych w studium symbolem R pozostawiono regulacjom planu miejscowego.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), które obowiązywało w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały w projekcie planu miejscowego wśród terenów przeznaczonych do użytkowania rolniczego, należało rozróżnić osobnymi oznaczeniami graficznymi i literowymi: tereny rolnicze – oznaczone symbolem R (lp.3.1), tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (...) – oznaczone symbolem RU (lp.3.2) oraz tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych – o symbolu RM (lp.3.3), podkreślając że tereny intensywnej produkcji na skalę przemysłową nie mieszczą się w tej kategorii.

Ponadto w zaskarżonym wyroku uznano, że zarzucany brak tożsamości parametrów szczegółowych i wskaźników zabudowy terenu wskazanych w studium i w planie nie wpływa na ocenę tego czy plan miejscowy narusza studium. Szczegółowe ustalenia zawarte w studium (dotyczące udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, wysokości budynku, geometrii dachu czy minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej) nie są ustaleniami bezwzględnie wiążącymi przy uchwalaniu planu miejscowego.

Również § 7 pkt 9 wprowadzający zakaz realizowania na terenach o symbolu RM/RU inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie narusza – zdaniem Sądu I instancji – w sposób nadmierny konstytucyjnie gwarantowanego prawa własności i wolności gospodarczej. Nie da się bowiem zakwalifikować jako nieproporcjonalnego ograniczenia prawa właścicieli zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc m.in. chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§ 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: "rozporządzenie RM") oraz chów lub hodowla ww. zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 (względnie 60) DJP i mniejszej niż 210 DJP (§ 3 ust. 1 pkt 104 lit. a i b rozporządzenia RM), skoro samo prowadzenie działalności polegającej na chowie i hodowli zwierząt nie zostało zakazane, a jedynie ograniczono skalę ewentualnie podejmowanego przedsięwzięcia w tym zakresie.

W ocenie Sądu na możliwość wprowadzenia wskazanych ograniczeń nie mają wpływu stanowiska organów uzgadniających i opiniujących w ramach wszczętego przed uchwaleniem planu postępowania środowiskowego, skoro w ramach swoich kompetencji organy te nie prowadzą polityki przestrzennej gminy, a więc – wyrażając swoją ocenę – nie uwzględniają elementów mających wpływ na pożądany sposób zagospodarowania obszaru objętego planem miejscowym. Organ planistyczny, realizując politykę przestrzenną gminy, bierze bowiem pod uwagę również inne czynniki niż te, które stanowią przedmiot analizy organu prowadzącego postępowanie środowiskowe względem konkretnej, opisanej we wniosku inwestycji, a które to postępowanie kończy się wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego.

Również zarzucana nieproporcjonalność wprowadzonych ograniczeń polegająca na objęciu zaskarżonym planem miejscowym zasadniczo jedynie nieruchomości skarżących, nie zasługuje – zdaniem Sądu – na uwzględnienie, ponieważ na terenie Ż. obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...] 2007 r., obejmujący wyszczególnione w tym planie działki, zaś przyjęcie skarżonego planu stanowiło kontynuację założonej polityki przestrzennej Ż., m.in. przez skoncentrowanie zabudowy na tych obszarach, na których ona już istnieje. Założenia planistyczne organu planistycznego nie stanowią zaś przedmiotu oceny sądu administracyjnego, bowiem kontrola ta nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Za niezasadny uznano też wywód, jakoby zaskarżony plan został podjęty w warunkach nierozważenia lub też nieprawidłowego rozważenia interesu prywatnego skarżących wobec interesu publicznego. Potrzebę zawarcia ograniczenia wynikającego z § 7 pkt 9 zaskarżonej uchwały zgłosił Sołtys Sołectwa Ż. (pismo z 18 września 2018 r.), działając jako reprezentant społeczności lokalnej miejscowości Ż. Organ planistyczny uznał, w ocenie Sądu prawidłowo, że uwaga ta zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniają ją przywołane ustalenia studium co do kierunku zagospodarowania terenu objętego planem nakierowanego na zachowanie dotychczasowego charakteru tego obszaru, jako użytkowanego rolniczo w sposób niekolidujący z prowadzeniem działalności agroturystycznej i mieszkalnictwem.

Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że organ planistyczny dokonał ograniczenia prawa własności ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia.

Następnie Sąd uznał, że brak w obowiązującym porządku prawnym norm odorowych oraz metodyki pomiaru zapachu, daje podstawy do wprowadzenia w planie miejscowym zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększenia produkcji hodowlanej w celu ograniczenia emisji odorów.

Zdaniem Sądu nie zasłużył też na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej, ponieważ zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 17 u.p.z.p., prawidłowo przyjęto i rozpoznano uwagi do projektu uchwały (art. 18 u.p.z.p.). Z art. 15 u.p.z.p. nie wynika nadto obowiązek poprzedzenia przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i badania zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, oczekiwaną przez skarżących szczególną analizą zasadności tego przystąpienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S.B.1 i S.B.2, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym – art. 1 ust. 2 pkt 1a, 7, 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż ich treść została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Ż., gmina K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] 2019 r.,

2. naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez pomięcie faktu, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części wsi Ż., gmina K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] 2019 r. naruszają ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] 2011 r., gdyż są sprzeczne z ustalonymi w nim dla obszaru objętego planem warunkami i kierunkami rozwoju,

3. naruszenie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (bez wskazania konkretnych przepisów) przez bezpodstawne zastosowanie do hodowli świń na terenach rolniczych definicji zanieczyszczenia jako emisji, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska zawartej w art. 3 pkt 49 ww. ustawy,

4. naruszenie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez wadliwą interpretację wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności odnośnie relacji pomiędzy miejscowym planem a studium,

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyczerpujące zbadanie sprawy oraz niedokładne i częściowo błędne ustalenie stanu faktycznego polegające m.in. na pominięciu opracowań podmiotów wyspecjalizowanych w zagadnieniach sanitarnej higieny środowiska i ochrony środowiska, skutkujące przyjęciem, że hodowla świń na terenach rolniczych jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska.

Powyższe nieprawidłowości skutkują naruszeniami następujących praw skarżących:

– prawa własności – art. 140 k.c. w zw. z art. 46 [1] k.c.,

– prawa do równej ochrony własności – art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji,

– zasady równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP,

– zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej w szczególności na zarobkowym prowadzeniu każdej formy działalności rolniczej określonej w art. 2 ust. 2 u.p.r. – art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 3 u.p.p. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.r.,

– prawa do ochrony wolności i praw konstytucyjnych (art. 31 Konstytucji RP).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej są obciążone poważnymi wadami konstrukcyjnymi.

Wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych zabrakło wskazania, które konkretnie z podniesionych zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania. Ponadto przy zarzutach naruszenia prawa materialnego należało wskazać, czy zarzucane naruszenie – zdaniem skarżących kasacyjnie –nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa.

Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269).

Ponadto w zarzucie nr 3 podniesiono naruszenie zaskarżonym wyrokiem "ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (bez wskazania konkretnych przepisów)".

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym polegają te naruszenia. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Zarzut pozbawiony tych elementów uniemożliwia ocenę jego zasadności, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony.

Niezależnie od wskazanych uchybień, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że naruszenie to polegało na błędnej ocenie "wartości minimalnej procentowej powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy gospodarczej" (s. 5 skargi kasacyjnej) ustalonej w planie (25%) wobec tej wartości określonej w studium (30%). Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez skarżących kasacyjnie wyroku wyraźnie sformułował swoje stanowisko na temat relacji między ustaleniami studium i planu w zakresie przyjętych w tym pierwszym wielkości, przyjmując, że: "zawężenie w planie miejscowym podanych w studium do określonego poziomu wielkości nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza studium" (s. 8 uzasadnienia przywołanego wyroku NSA).

Z kolei zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie, że postanowienia zaskarżonego planu naruszają studium, będąc sprzeczne z ustalonymi w nim kierunkami rozwoju dla terenu objętego planem, skarżący kasacyjnie nie wskazali, które z tych postanowień (poza wyżej wymienionymi) pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium dotyczących kierunków rozwoju i na czym te sprzeczności miałyby polegać.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1a, 7, 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Po pierwsze, art. 1 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, albowiem przepis ten nie obowiązywał ani w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ani też w dniu orzekania o jej legalności.

Po drugie, wprowadzone ograniczenia (w tym zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej) stanowiły wyjście naprzeciw postulatom zgłaszanym przez społeczność lokalną miejscowości Ż. z uwagi na zagrożenie pogorszenia warunków życia ze względu na negatywne oddziaływanie takich inwestycji na środowisko między innymi przez immisję odoru.

Po trzecie, kwestionowane ustalenia planu – co zostało wyrażone wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie ingerują w prawa nabyte skarżących kasacyjnie, którzy mogą prowadzić działalność w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach. Wypada bowiem zaznaczyć, że stosownie do art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że (co w niniejszym przypadku nie miało miejsca; zob. § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały) w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że istota prawa do korzystania z działek skarżącego kasacyjnie objętych ustaleniami planu nie została naruszona w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25.05.1999 r., SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78 oraz z 12.01.1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym, nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności.

Wskazane wyżej okoliczności świadczą o niezasadności zarzutów nieuwzględnienia w zaskarżonym wyroku art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Na marginesie wypada jeszcze dodać, że wprowadzanie w planie miejscowym zakazów i ograniczeń w zakresie przeznaczania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania podyktowanych ochroną przed odorem związanym z chowem i hodowlą zwierząt zostało uznane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za dopuszczalne i mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy (por. m.in. wyroki NSA z 14.03.2018 r., II OSK 1281/16, LEX nr 2469106 oraz z 18.04.2023 r., II OSK 1226/20, LEX nr 3575607).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że Sąd I instancji wyjaśnił, iż opinie, uzgodnienia i rozstrzygnięcia co do zgodności realizacji planowanej przez skarżących kasacyjnie inwestycji w zakresie chowu zwierząt nie stanowią "prejudykatu" dla organu gminy realizującego politykę przestrzenną gminy, której wyrazem są ustalenia planu miejscowego (por. s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.