Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 304/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a,2b i 2c, art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 35, par. 36-37, par. 39, par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 96 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z [...] 2016 r. o nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. L. z 2 kwietnia 2015 r., odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina R. , oznaczonych numerami [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż J. L. wniósł o sprostowanie błędu geodezyjnego wynikającego z podziału działki [...] w roku 2001 przez geodetę M. K. B., widniejącego na szkicu polowym nr [...] geodety M. K. B. (załącznik nr [...]). Wnioskodawca podniósł również, że domaga się sprawdzenia całej granicy to jest punkty 7-9-10-18, a także punktu 8 i całego oznaczenia granic działki [...] przed podziałem.

Organ wskazał , iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków (...) prowadzą starostowie, a ponadto, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2016.1034), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Podkreślono jednocześnie, iż § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera zamknięty katalog rodzajów postępowań, z których dokumentacja może stanowić podstawę do wykazania przebiegu granic oraz, że wyraźnie wskazano obligatoryjny obowiązek przynależności tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK). Zdaniem Starosty [...] przedmiotowy zapis, w sprawach wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych wyklucza dopuszczenie jako dowodu w sprawie każdej dokumentacji, która nie stanowi części PZGiK. Z tych też przyczyn Starosta odmówił przeprowadzenia dowodu ze szkiców wykonanych w ramach "Projektu melioracji M. ", które znajdują się w przedsiębiorstwie B. z uwagi na fakt, że nie stanowią części PZGiK, a ponadto z tego powodu, że projekt melioracji nie powstaje w żadnym z postępowań enumeratywnie wymienionych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Starosta wyjaśnił, iż zgromadził dokumentację PZGiK, zawierającą dane o przebiegu granic w zakresie działek oznaczonych numerami [...], 194 i 195, w tym w szczególności:

- kopie mapy katastralnej (analogowej, obowiązującej przed założeniem ewidencji gruntów), dochodzeniowej (analogowej, z założenia ewidencji gruntów), ewidencyjnej (analogowej) obowiązującej od założenia ewidencji gruntów w 1960 r. do odnowienia ewidencji gruntów w 1976 r., ewidencyjnej (analogowej) obowiązującej od odnowienia ewidencji gruntów w 1976 r. do zastąpienia przez numeryczną mapę ewidencyjną w 2007 r., aktualną na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego mapę ewidencyjną,

- kopie szkiców polowych, na których wykazane są przedmiotowe granice,

- kopię protokołu granicznego z podziału działki oznaczonej numerem 193 (w wyniku tego podziału powstała m.in. działka oznaczona numerem [...]) wraz ze szkicem stanowiącym załącznik do tego protokołu.

Dalej organ wskazał, że obowiazek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co do zasady nie daje organowi prawa korygowania samych dokumentów i materiałów źródłowych. Organ wyjaśnił przy tym, iż odmówiono przeprowadzenia dowodu z przesłuchania geodety, który dokonał podziału działki [...] r. w 2001 r. bowiem przepis określający zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których ujawnia się przebieg granic w ewidencji gruntów i budynków nie przewiduje zmiany granic na podstawie zeznań świadków, jak również z uwagi na fakt, że starosta jako organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie ma podstawy prawnej do korygowania ewentualnych błędów w dokumentacji technicznej, powstałej w wyniku wykonania prac geodezyjnych, z których operaty techniczne zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Starosta podkreślił, iż z posiadanej dokumenatcji wynika, że miary czołowe pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi na szkicu polowym z 1903 r. oraz na szkicu polowym z 2001 r. różnią się od siebie. Nie należy jednak do kompetencji starosty, jako organu właściwego w sprawach ewidencji gruntów i budynków rozstrzyganie, który dokument ma moc wiążącą. W ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. Niemniej organy administracji publicznej dokonując aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, powinna znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny.

Starosta wskazał przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, a rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. A ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 1 tej samej ustawy, przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.

Reasumują Starosta stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina R. , oznaczonych numerami [...],[...] i [...]. Z uwagi na istnienie dokumentów, które wskazują na znacząco różniący się od siebie przebieg granic przedmiotowych działek oraz wymagany przez obowiązujące przepisy prawa bezsporny charakter zmian, które odbywają się w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, starosta jako organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia, który dokument wskazuje właściwy przebieg granicy. Ponadto, zdaniem Starosty [...], przepisy rozdziału "Rozgraniczanie nieruchomości" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, określają sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w trybie rozgraniczenia (ewentualnie, o ile sytuacja na to pozwala w trybie wznowienia znaków granicznych).

Odwołanie wniósł J. L. zarzucając naruszanie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. poprzez nieustalenie o ile miary czołowe pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi na szkicu polowym z 1903 r. oraz na szkicu polowym z 2001 r. różnią się od siebie. Ponadto niewyjaśniono czy różnice w miarach czołowych są zgodne ze standardami prac geodezyjnych obowiązującymi w momencie zlecenia pracy geodezyjnej odnośnie podziału działki [...], która to praca miała miejsce w 2001 r., tj. czy Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. włączając do zasobu tę pracę naruszył obowiązujące organy administracyjne przepisy.

Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (w skrócie: "WWINGK") decyzją z [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w świetle przepisów art. 2 pkt 8 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (art. 20 ust. 1 ustawy). Przepis art. 22 ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (ust. 1). Zgodnie z § 44 punkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków na staroście ciąży obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do art. 24 ust. 2a - 2b ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

WWINGK odkreślił, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno – techniczny, a sama ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem publicznym, w którym, co do zasady, dokonuje się zmian na podstawie odpowiednich dokumentów. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, co wynika z utrwalonego orzecznictwa.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty [...], iż miary czołowe pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi na szkicu polowym z 1903 r. oraz na szkicu polowym z 2001 r. różnią się od siebie. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał również za uzasadnione stanowisko organu I instancji, że nie należy do kompetencji starosty jako organu właściwego w sprawach ewidencji gruntów i budynków rozstrzyganie, który dokument ma moc wiążącą. Istnienie historycznych dokumentów, które wskazują na znacząco różniący się przebieg granic przedmiotowych działek oraz wymagany przez obowiązujące przepisy prawa bezsporny charakter zmian, które odbywają się w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, powodują, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do rozstrzygania, który dokument wskazuje właściwy przebieg granic.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. L. zarzucajac, iz samowolną zmianę przez organ I instancji formy doręczenia korespondencji z elektronicznej na tradycyjną. Strona wskazała, iż ustalenie przebiegu granicy może zostać dokonane w różnych trybach w tym m.in na podstawe § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z którym jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych uzyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zarzucono, iż organ pominął fakt, iż podziału działki [...] dokonano w trybie rolnym, oraz że M. K. B. występowała w podwójnej roli, tj. jako wykonawca prac geodezyjnych oraz jako pracownik gminy R. . Nie ustalono na jakiej podstawie włączono do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji z prac geodezyjnych z 2001 r. oraz czy wykonany operat geodezyjny spełniał standardy wykonania prac geodezyjnych.

Zarzucono, iż niespójność działań organu polegającą na uznaniu za stronę kolejnych właścicieli działki [...], z którą skarżący nigdy nie graniczył i wyłączenie jako dowodu w sprawie materiałów geodezyjnych dokumentujących historie parceli 68 (działki 175), z którą skarżący graniczył. Podniesiono, iż organy bezpodstawnie odmówiły uwzględnienia przedkładanej przez stronę dokumentacji obrazującej stan niezgodny z wynikami prac geodezyjnych przeprowadzonych w 2001 r.

Zdaniem strony skarżącej w sytuacji ujawnienia wadliwych danych w ewidencji organ zobowiązany był do usunięcia (anulowania) wprowadzonej zmiany, w wyniku wszczętego w tym celu postępowania.

Odpowiadając na skargę WWINGK wniósł o jej oddalenie podtrzymują stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaznaczono, iż zgromadzone w ewidencji dane wskazują na znacząco różny przebieg granic przedmiotowych działek, jednak rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy winno nastąpić w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie w trybie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty [...], nie naruszają prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w ramach postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Podstawę materialnoprawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisu ustawy z 17 maja 2989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.g.k" - oraz rozporządzenia wykonawczego do tej aktu - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.Dz.U. 2016, poz 1034 ze zm.) – dalej w skrócie "Rozporządzenie".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 P.g.k. ilekroć w tej ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Informacje dotyczące gruntów obejmują m.in. ich położenie, granice, powierzchnie, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne (art. 20 ust 1 pkt 1 p.g.k.).

Stosownie do art. 24 ust. 2a P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Przy czym zgodnie a art. 24 ust. 2b P.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c P.g.k.)

Obowiązek utrzymania ewidencji w aktualności spoczywa na staroście – zgodnie z § 44 pkt 2 Rozporządzenia, starosta zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 45 ust. 1 ww. Rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Stosownie do § 35 w zw. z § 45 ust. 2 Rozporządzenia źródłami danych do aktualizacji ewidencji są

1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;

3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;

4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;

5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;

6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;

7) wyniki oględzin.

Powołanych do tej pory przepisów wynika, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja" powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2016 r. o sygn.. akt II SA/Bk 467/15 – opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreślić należy, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (patrz wyrok WSA w Warszawie 2 października 2014 r. o sygn. IV SA/Wa 1389/14 opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Co do zasady, w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń lub zmiany danych zawartych w źródłowych dokumentach stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Czym innym jest bowiem prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalenia organu prowadzącego ewidencję wbrew treści opracowania geodezyjnego, przyjętego za podstawę aktualizacji operatu.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca domaga się aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...], [...] i [...] położonych w obrębie K., gm. R.. Zdaniem skarżącego błędne określeniu przebiegu tych granic było skutkiem przyjęcie do operatu ewidencyjnego nieprawidłowo sporządzonej dokumentacji geodezyjnej w toku postępowania podziałowego (z 2001 r.) działki [...]

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z § 36 Rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Z kolei podział nieruchomości dokonywany jest w drodze decyzji administracyjnej bądź orzeczenia sądu – art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) Decyzja lub orzeczenie sądu, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości – art. 96 ust. 4 tej ustawy. Zatem dokumentacji geodezyjna sporządzona w postępowaniu dot. podziału nieruchomości stanowi podstawę do wykazania przebiegu granic działek w ewidencji nieruchomości - § 36 pkt 2 Rozporządzenia,

Jak to już wskazano wyżej skarżący nie podnosi błędnego odzwierciedlenia w ewidencji gruntów i budynków dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w toku postępowanie administracyjnego dot. podziału działki [...], lecz kwestionuje prawidłowość wykonania tej dokumentacji w zgodzie ze standardami prac geodezyjnych.

Powyższe wskazuje, iż skarżący w rzeczywistości kwestionuje prawidłowość decyzji podziałowej działki nr [...] z 2001 r. i stanowiącej podstawę tej decyzji dokumentację geodezyjną. Domaga się tym samym korekty ustaleń tej decyzji przez organ ewidencyjny, co uznać należy za niedopuszczalne, bowiem prowadziłoby w rzeczywistości do kwestionowania przez organ ewidencyjny decyzji podziałowej, co wykracza po za kompetencje tego organu. Aktualizacja ewidencji nieruchomości nie może, bowiem polegać na zmianie przez organ ewidencyjny dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej przez upoważniony do tego organ. Dopiero ewentualna eliminacja z obiegu prawnego decyzji podziałowej z 2001 r. lub jej zmiana, stanowiłaby podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym tą decyzją, w tym dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w celu podziału tych działek.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zastosowania nie znajdował także tryb aktualizacji przebiegu granic działek geodezyjnych w oparciu o tryb wskazany w art. 37-39 Rozporządzenia.

Stosownie do § 45 ust. 3 Rozporządzenia przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z § 37 Rozporządzenia jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (ust. 1) Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (ust. 2)

Z kolei postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic określają § 38-39 Rozporządzenia.

Zatem jeżeli dane zawarte dokumentacja geodezyjna sporządzona w celu podziału nieruchomości (§ 36 pkt 2 Rozporządzenia ) nie są wiarygodne to w postępowaniu aktualizacyjnym odpowiednie zastosowanie mogą znaleźć przepisy art. 38-39 Rozporządzenia określające sposób ustaleniq przebiegu granicy działek ewidencyjnych.

Zgodnie z § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca-geodeta na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granicy.

Jeżeli natomiast właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o jakim mowa w § 39 ust. 1 cytowanego rozporzadzenia, to w świetle § 39 ust. 2 tego aktu wykonawczego przebieg granicy działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca-geodeta według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w graniach tych działek.

W przypadku, gdy także spokojnego stanu posiadania, o jakim mowa w § 39 ust. 2 powołanego rozporządzenia, nie można stwierdzić lub gdy jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca-geodeta po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych, jak również po przeprowadzeniu analizy dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów oraz świadków.

Ponadto prawodawca wskazuje w § 39 ust. 4 omawianego rozporządzenia, że ustalane punkty graniczne wykonawcza oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie z § 39 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Wyniki przebiegu granicy działek ewidencyjnych utrwala z kolei wykonawca-geodeta w protokole.

Wreszcie, jak wynika z § 39 ust. 8 rozważanego aktu wykonawczego, informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że w § 45 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia prawodawca nakazuje stosować jedynie odpowiednio, a nie wprost, § 36-39 tego aktu wykonawczego. Odpowiednie stosowanie oznacza natomiast, że normy prawne wyrażone w przepisach odesłanych mogą być interpretowane w kontekście odesłania szerzej albo węziej bądź też mogą w ogóle nie znaleźć zastosowania, jeżeli jest to uzasadnione charakterem przepisu odsyłającego. Wniosek ten odgrywa istotną rolę w poruszanym kontekście. Przepisy § 44 i 45 powołanego rozporządzenia, regulujące aktualizację operatu ewidencyjnego, zostały bowiem zawarte w Rozdziale 3 tego aktu wykonawczego, pt. "Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych". Natomiast § 36-39 cytowanego rozporządzenia są zamieszone w Rozdziale 2 omawianego aktu normatywnego, pt. "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków". Już na tej podstawie można więc stwierdzić, że cel § 36-39 analizowanego rozporządzenia jest częściowo odmienny niż cel § 45 ust. 2 i 3 wymienionego aktu normatywnego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 262/16 (opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nie ulega wątpliwości, że w przypadku aktualizacji danych ewidencyjnych zastosowanie znajduje w stanie niezmienionym norma prawna z § 39 ust. 1 Rozporządzenia. Tym samym zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana w trybie § 45 cytowanego rozporządzenia, jeżeli właściciele wszystkich sąsiadujących ze sobą działek złożą zgodne oświadczenie co do przebiegu granicy nieruchomości. Wykluczyć natomiast należy stosowanie § 39 ust. 2-3 i 8 wymienionego rozporządzenia w postępowaniu o aktualizację danych ewidencyjnych. Przepisy te są bowiem ściśle związane z zakładaniem ewidencji gruntów i budynków dla danej nieruchomości i mają na celu określenie choćby prowizorycznie kluczowych informacji geodezyjnych o gruncie. Dlatego prawodawca godzi się w § 39 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego na odejście od prymatu konsensusu właścicieli sąsiadujących ze sobą gruntów, co do przebiegu granicy działki, jak i dopuszcza w § 39 ust. 8 omawianego rozporządzenia istnienie nieruchomości o częściowo niepewnych granicach. Należy jednak podkreślić, że przepisy te dotyczą zasadniczo sytuacji nietypowych i przejściowych, ściśle związanych z zakładaniem ewidencji dla danej nieruchomości. Modelowo bowiem nie powinny występować grunty o nieustalonej dokładnie granicy, skoro w ten sposób rozmyciu ulegałby także zakres terytorialny prawa własności.

Z kolei co do zasady ustalenie przebiegu granic nieruchomości winno następować w trybie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanym w Rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2).

Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że w przypadku, gdy złożenie zgodnego oświadczenia, o jakim mowa w § 39 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, nie nastąpiło, organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie kształtować przebiegu granicy nieruchomości w ramach postępowania aktualizacyjnego z § 45 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego. Dlatego w przypadku, gdy niemożliwe jest zastosowanie § 39 ust. 1 Rozporządzenia, należy wdrożyć postępowanie rozgraniczeniowe, którego wyniki w myśl art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c pr. g. i k. w zw. z § 36 pkt 1 wymienionego rozporządzenia będą stanowiły podstawę do dokonania określonych zmian w operacie ewidencyjnym. Wspomniane postępowanie zapewnia przy tym równomierną ochronę interesów wszystkich właścicieli pozostających w sporze granicznym.

Skoro w aktach sprawy brak jest informacji o zgodnym oświadczeniu, o którym mowa w art. 39 § 1 Rozporządzeniu, a ze stanowisko wyrażone przez właściciela działki [...] – Gminy R. wynika, iż nie podziela ono zarzutów skarżącego (protokół rozprawy z 19 lipa 2017 r.,) uznać należy, iż zarzut naruszenia art 37 § 1 w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 jest chybiony.

Reasumując Sąd uznał, iż w niniejszej sprawi brak było podstaw prawnych do dokonania przez organy ewidencyjne aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w żądanym przez skarżącego zakresie i to mimo dostrzeżonych rozbieżności w historycznej oraz przedłożonej i przyjętej do ewidencji w wyniku podziału działki nr [...] dokumentacji geodezyjnej. Organy ewidencyjne nie posiadały środków prawnych do samodzielnego zweryfikowania dostrzeżonych rozbieżności. Mogą natomiast być one usunięte w drodze postępowania rozgraniczeniowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczących nieuwzględnienia przez stronę dokumentacji obrazującej niezgodność dotyczącej przebiegu granic przedmiotowych działek wskazać należy, iż dokumentacja ta nie mogła w świetle wskazanych wyżej przepisów stanowić podstawy do zaktualizowani danych w ewidencji (patrz. § 36 w zw. z § 45 ust. 2 Rozporządzenia).

Sąd zgodził się z zarzutem, iż w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia zasad doręczania pism w drodze elektronicznej – organ Starosta P. zignorował w tym zakresie wniosek strony o doręczanie pism na wskazany adres elektroniczny – art. 391 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem korespondencja, w tym decyzja organu I instancji zostały stronie doręczone, a strona skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych do złożenia odwołania. Zatem uchybienie to nie stanowiło naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.