Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2124/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant referent Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 303) – zwanej dalej ustawą o Agencji, oraz art. 21 ust. 1, 2, 4 i 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017) - zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], ustalającą obowiązek zwrotu przez A.K. kwoty 12 888,00 zł z tytułu nienależycie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2018 r. A.K., będąc żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową w [...]. Batalionie [...] w [...] ([...]) w garnizonie D. od dnia [...] grudnia 2018 r., wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku zostało przyznane ww. świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] grudnia 2018 r. wypłacane comiesięcznie do dnia [...] czerwca 2020 r. w łącznej kwocie 8688,00 zł.

Z dniem [...] czerwca 2020 r. miejscowość [...]., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie przekształcenia niektórych garnizonów oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów, oraz określenia zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (Dz. U. z 2020 r. poz. 958), została wyłączona z terytorialnego zasięgu dowódcy garnizonu D. i włączona do terytorialnego zasięgu dowódcy garnizonu S., w którym obowiązuje świadczenie w wyższej wysokości. Wobec powyższego od [...] czerwca 2020 r. świadczenie mieszkaniowe wypłacane było comiesięcznie do [...] listopada 2020 r. w łącznej kwocie 4 200,00 zł, o czym poinformowano zainteresowaną pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. A.K. została też pouczona, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz zawodowy jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić dyrektora oddziału regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania, a skutki braku powiadomienia organu Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza.

W dniu [...] listopada 2020 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] wpłynął kolejny wniosek A.K. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku ww. oświadczyła, że zarówno ona, jak i jej mąż M.K., pełnili służbę w innej formacji mundurowej.

Pismami z dnia [...] listopada 2020 r. i z dnia [...] grudnia 2020 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawczyni o wypełnienie oświadczenia o skorzystaniu, bądź nieskorzystaniu z pomocy finansowej na cele mieszkaniowe i złożenie stosownych dokumentów.

W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2020 r. A.K. przesłała oświadczenie, zgodnie z którym ani ona ani jej mąż, pełniąc służbę zarówno jako żołnierze, jak i funkcjonariusze Straży Granicznej, nie otrzymali pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36) – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu z 1976 r.

W celu weryfikacji uzyskanych informacji pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] wystąpił do [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy A.K. jako funkcjonariusz Straży Granicznej skorzystała z pomocy finansowej na podstawie ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o Straży Granicznej.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] informujące, że A.K. została uwzględniona przy ustalaniu wysokości pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, jako członek rodziny, którą otrzymał jej mąż M.K. na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w wysokości 16 632,00 zł.

Wobec powyższego, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił A.K. wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...], powołując się na art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu, wezwał A.K. do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie w kwocie 12 888,00 zł za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Wyznaczony termin do zwrotu świadczenia upłynął [...] stycznia 2021 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] zawiadomił A.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego oraz pouczył ją o przysługujących uprawnieniach w tym postępowaniu.

Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 24 ust. 5 w zw. z art. 48d ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez A.K. kwoty 12 888,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a A.K. bezspornie skorzystała już z przysługujących jej uprawnień wynikających z ustawy o Straży Granicznej w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Wobec powyższego A.K. w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r. nie przysługiwało prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, w związku z czym powstała nadpłata z tytułu wypłaty świadczenia w łącznej wysokości 12 888,00 zł.

Organ wyjaśnił, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. W ocenie Dyrektora, zamierzeniem ustawodawcy wyrażonym w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Jeżeli zatem żołnierzowi - byłemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który przeszedł do służby wojskowej, kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne, to fakt ten stanowi przeszkodę w realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Prezesa AMW, A.K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego przeprowadzono postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

2. prawa procesowego, tj. art. 9 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym i niewyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

3. prawa procesowego, tj. art. 11 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

4. prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia decyzji;

5. przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez błędne zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami stwierdziła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w całości na podstawie art. 105 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie ma do niej zastosowania, ponieważ ani ona, ani też jej mąż, nie otrzymali pomocy finansowej, o której mowa w ww. przepisie, polegającej na wypłacie środków finansowych w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r.

Prezes AMW, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] lutego 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji, Prezes AMW wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to, jak stanowi art. 21 ust. 2, jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej,

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Dalej Prezes AMW stwierdził, że ustawodawca na gruncie przepisów art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu zastrzegł realizację prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych służby kontraktowej w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Natomiast treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego).

Prezes AMW podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, że A.K. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Straży Granicznej, jak również, że jej mąż M.K., także był funkcjonariuszem Straży Granicznej i w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przy wyliczeniu której uwzględniona została A.K., jako małżonka.

Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Prezes AMW wyjaśnił, że określenie cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Została wówczas wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.

Prezesa AMW zaznaczył, że analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej jest to, ażeby funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego o czym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przy czym art. 99 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3.

Prezes AMW stwierdził więc, że przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Zdaniem organu odwoławczego istotne jest to, że uzyskana pomoc finansowa przez funkcjonariuszy Straży Granicznej przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania lub domu mieszkalnego i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel.

Zdaniem Prezesa AMW, zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Straży Granicznej stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, funkcjonariusza Straży Granicznej, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. A zatem użyte, w przepisach ustawy o zakwaterowaniu pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.

Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że skoro uprawnienia męża skarżącej, jako funkcjonariusza Straży Granicznej, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na zakup mieszkania lub domu mieszkalnego to bezspornym jest, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe oraz potrzeby mieszkaniowe jego rodziny, czyli również potrzeby mieszkaniowe skarżącej – strony postępowania, zostały definitywnie zaspokojone przy udziale Państwa i okoliczności tej pominąć nie można.

Prezes AMW dodał nadto, że z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 z późn. zm.), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury funkcjonariuszy Straży Granicznej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 289 z późn. zm.), art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.). Tym samym, w ocenie Prezesa AMW, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP, dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych lub funkcjonariusz, którego małżonek uzyskał pomoc w innych służbach, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl natomiast wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1997 r. (sygn. akt P 4/96) osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Zatem wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie.

W kontekście powyższego Prezes AMW wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy uznanie, że skarżąca względem innych żołnierzy miała być potraktowana inaczej, czyli powinna była otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób, i znajduje to potwierdzenie w art. 8 ustawy o Straży Granicznej "koszty związane z funkcjonowaniem Straży Granicznej pokrywane są z budżetu państwa".

Organ odwoławczy podkreślił też, że w orzecznictwie, akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, przyjmuje się w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy żołnierzy, że pomoc finansowa przysługuje tylko raz.

W związku z tym Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ A.K. nie powinna była otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdyż skorzystała ze wsparcia udzielonego jej mężowi. Organ odwoławczy wskazał również, że pomoc finansowa została wypłacona w trakcie trwania małżeństwa, wchodząc do majątku wspólnego małżonków i skarżąca na równi z mężem jest beneficjentem tej pomocy. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co faktycznie wnosi skarżąca, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Biorąc to wszystko pod uwagę, Prezes AMW nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez skarżącą, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania w jej sytuacji.

Stanowisko to wynika również z faktu, że w praktyce (w analogicznych sytuacjach) organy Agencji po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenia literalnego prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej), powinny zastosować przepisy zgodnie z ich celem. Zdaniem Prezesa AMW trudno uznać priorytet wykładni językowej, jeżeli jej wynik interpretacyjny miałby prowadzić do naruszenia normatywnej spójności systemu prawnego. Takie pojmowanie zasad wykładni godziłoby bowiem w założenie racjonalnego ustawodawcy, na którym opiera się reguła respektowania dyrektyw językowych. Również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uznaje dopuszczalność odrzucenia wykładni językowej, w sytuacji gdy przemawiają za tym dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Ponadto w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rzeczywiste znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z nich treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja.

Prezes AMW uznał zatem, że w rozpatrywanej sprawie, wystąpiła negatywna przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. Okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu zobowiązywała Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez A.K. kwoty 12.888,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r.

W skardze na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] marca 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.K. zarzuciła wydanie jej bez podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do skarżącej przedmiotowy przepis prawa znajduje zastosowanie.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o:

1) uchylenie decyzji organów I i II instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.,

2) wtrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie,

3) rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Podkreśliła, że w sprawie kluczowym jest naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez dokonanie nieuprawnionego rozszerzenia przesłanek negatywnych dotyczących przyznania świadczenia mieszkaniowego wbrew jednoznacznej wykładni językowej przepisów o charakterze finansowym oraz wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie "zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego" bez jakiejkolwiek podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Zaznaczyła jednocześnie, że wprowadzony w styczniu 2010 r. przepis art. 21 ust. 6 dotyczy ograniczenia w prawie do zakwaterowania oraz wypłaty świadczenia mieszkaniowego w przypadku nabycia lokalu od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, zatem nie można stosować tego zapisu w stosunku do niej.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu dotyczy natomiast otrzymania pomocy finansowej przez żołnierzy RP wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. Nie może być zatem zastosowany do sytuacji skarżącej, która nigdy z takiej pomocy na podstawie ustawy kwaterunkowej nie skorzystała.

Pełnomocnik Prezesa AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że organy Agencji, zważywszy na skalę różnorodności stanów faktycznych, muszą brać pod uwagę nie tylko dosłowną treść przepisów, ale również dokonać ich analizy w kontekście innych przepisów ustawy o zakwaterowaniu, jak i przepisów funkcjonujących w systemie uprawnień do zakwaterowania służb mundurowych, ponieważ obowiązki Państwa w zakresie zakwaterowania z racji pełnienia służby w tej, czy innej formacji mundurowej są takie same - przydział lokalu lub zastępcza forma w razie jego braku (u żołnierzy to wypłata świadczenia mieszkaniowego lub miejsce w internacie, u funkcjonariuszy to równoważnik za brak lokalu). Natomiast docelowa pomoc Państwa w realizacji tzw. "prawa do kwatery" to: 1) rzeczowa forma – nabycie przydzielonego lokalu z bonifikatą lub 2) finansowa - obecnie odprawa mieszkaniowa u żołnierzy (wcześniej pomoc finansowa i ekwiwalent pieniężny) i pomoc finansowa u funkcjonariuszy. Przy czym nie chodzi tu o jakąkolwiek pomoc finansową, o którą mogą się ubiegać niemal wszyscy obywatele, ale o pomoc związaną ze stosunkiem służby. Stąd też wątpliwości organu w zakresie zgodności wielokrotnie udzielanej pomocy Państwa na cele mieszkaniowe z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w Konstytucji RP. Zdaniem organu, art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyraża zasadę jednorazowej pomocy Państwa na potrzeby mieszkaniowe, która raz zrealizowana w swej finalnej formie, nie podlega realizacji po raz kolejny, przy czym idea ta przejawia się w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych.

W konkluzji pełnomocnik organu stwierdził, że organy Agencji nie poprzestały w procesie wykładni na jednoznacznym językowo rezultacie wykładni językowej art. 21 ust.6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i uwzględniły argumenty natury systemowej i funkcjonalnej. Uzupełnienie wykładni językowej należy uznać za wskazane, mimo iż przepis jest jasny, gdy prowadzi do niesprawiedliwych konsekwencji (podwójna pomoc Państwa), gdy przemawiają za tym szczególne racje prawne (jednorazowość docelowego wsparcia finansowego), gdy pozostaje to w konflikcie z innymi normami systemu (osobne regulacje praw do lokalu w ustawach pragmatycznych). Nie należy również tracić z pola widzenia faktu, że ustawodawca w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu przewidział formę zakwaterowania w postaci miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, jeżeli żołnierz lub jego małżonek skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 21 ust. 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 K.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Sąd przyjął, że w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organ I instancji niezasadnie uznał, że A.K. nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja. Nietrafnie tym samym stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne i niezasadnie uznał, że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] bezpodstawnie nakazał zwrot tego świadczenia mieszkaniowego.

W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącej, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi o przydziale miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, zaś kolejny punkt stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego (pkt 3).

Zastosowany w tej sprawie przez organy obydwu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, by skarżącej nie przysługiwało prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r.

Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje okoliczność, że skarżąca przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa) będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, została uwzględniona przy wyliczeniu wysokości pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, jako członek rodziny, którą otrzymał jej mąż, ówcześnie również funkcjonariusz Straży Granicznej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (vide - wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zastosowały wobec skarżącej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżąca nie otrzymała pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. Organ uznał jednakże, że skoro skarżąca w trakcie służby w Straży Granicznej, a zatem przed powołaniem do służby wojskowej (kontraktowej), była uwzględniona przy wyliczeniu pomocy finansowej, którą otrzymał jej mąż, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w konsekwencji - wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w decyzji - stwierdził jego nadpłatę i nakazał zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy.

Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

Podkreślić należy, że prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana, w tym przez żołnierza służby kontraktowej) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska Prezesa AMW wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe.

Dodać należy, że wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.

Dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Prezes AMW powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama, jak sytuacja funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Organ administracji nie ma zatem kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, poprzez nadanie jej innej treści, z uwagi na podnoszony w decyzji fakt "nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy".

Pamiętać należy, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Straży Granicznej i uzyskał tam pomoc finansową.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11 – publ. w CBOSA; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. jw. oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

W demokratycznym państwie prawa, rozstrzygając o prawach obywatela, organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, by interpretowany przepis miał szerszy zakres zastosowania.

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw (vide - wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 2985/21, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3501/21, publ. jw.). Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska Prezesa AMW o możliwości zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

W konsekwencji należało również przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, organy obydwu instancji powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres oraz obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty 12 888,00 zł argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Niezasadnie tym samym organ stwierdził, że A.K. nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez organ, że wypłacone skarżącej, za okres wskazany w decyzji, świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone. Z tego względu zaszła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ z urzędu w sprawie zwrotu przez skarżącą świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] listopada 2020 r., jako że postępowanie to jest bezprzedmiotowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania administracyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (punkt 3 sentencji wyroku), obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

Sąd nie uwzględnił zgłoszonego na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. przez pełnomocnika skarżącej wniosku o ustalenie wynagrodzenia za zastępstwo prawne w oparciu o § 16 ww. rozporządzenia w kwocie 5000 zł, uzasadnionego tym, że kwota wynagrodzenia powinna stanowić wynagrodzenie adekwatne do ponoszonych kosztów prowadzonej jednoosobowo działalności gospodarczej przez pełnomocnika.

Zgodnie z treścią § 16 ww. rozporządzenia wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem.

Zdaniem Składu Orzekającego, zastosowanie tej normy prawnej pozostawione zostało uznaniu Sądu i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Jednak okolicznościami, które mają decydujący wpływ na przyznanie wynagrodzenia w stawce innej niż minimalna i nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, są te wskazane w pkt 1-4 ust. 3 § 15 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Oceniając zatem ww. wniosek Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim stosunkowo nieskomplikowany charakter sprawy i związany z tym faktyczny nakład pracy pełnomocnika, nie odbiegający od takiego nakładu w innych, podobnych sprawach, w których zasądzane jest wynagrodzenie w stawce minimalnej. Nie można w związku z tym powiedzieć, że ów nakład pracy przyczynił się w istotnym stopniu do wyjaśnienia sprawy, tym bardziej więc nie można uznać, by podnoszona przez pełnomocnika skarżącej kwestia ponoszonych wydatków prowadzenia jednoosobowo kancelarii prawnej miała jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.