Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2866/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, art. 5 pkt 3, art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
article: w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/21 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 3 listopada 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.314.2020.AJ w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 23 grudnia 2019 r., nr 20/19; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/21 oddalił skargę A. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 3 listopada 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.314.2020.AJ w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "MWKZ") decyzją z 24 stycznia 2017 r. nr 100/17 pozwolił A. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka") na przeprowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na "budowie zespołu budynków mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i hotelowego z garażem podziemnym na działkach nr [...] obr. [...], rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługowo-hotelową na działkach nr [...] obr. [...], przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...] obr. [...] oraz budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." na podstawie projektu budowlanego arch. J. K. z września 2016 r. W decyzji zastrzeżono warunek (IV.3) zobowiązujący wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia organu o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych. Termin ważności decyzji określono do dnia 31 grudnia 2020 r.

Następnie decyzją z 23 lutego 2017 r. nr 199/17 MWKZ zmienił ww. pozwolenie w zakresie jednego z warunków badań archeologicznych, a decyzją z 11 lipca 2017 r. nr 831/17 zmienił zapis dotyczący dokumentacji projektowej. Następnie zmienił zapis dot. osoby kierującej robotami budowlanymi i osoby wykonującej nadzór inwestorski (decyzją z 3 stycznia 2018 r., nr 7/18), jak i w zakresie rozwiązań zamiennych (decyzją z 16 marca 2020 r., nr ZN-I.5142.74.2020).

W związku ze stwierdzeniem, że w toku prowadzonych robót budowanych niezgodnie z zakresem i warunkami ww. pozwolenia została rozebrana część absydy dawnego kościoła stanowiąca integralną część budynku przy ul. [...] w K., MWKZ decyzją z 23 grudnia 2019 r. nr 20/19 nakazał Spółce przywrócenie zabytku, tj. ceglanego sklepienia nad absydą d. kościoła [...] przy ul. [...] w K. do poprzedniego stanu poprzez rekonstrukcję ceglanego sklepienia z wykorzystaniem oryginalnego materiału będącego pozostałością po robotach rozbiórkowych zgodnie z obowiązującą sztuką budowlaną – w terminie do 31 grudnia 2020 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister") decyzją z 3 listopada 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.314.2020.AJ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Spółce doprowadzenie do jak najlepszego stanu zabytku, jakim jest budynek przy ul. [...] w K. wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] – poprzez odtworzenie kopuły nad absydą dawnego kościoła p.w. [...] z wykorzystaniem oryginalnego materiału budowlanego, będącego pozostałością po robotach rozbiórkowych, z przywróceniem jej historycznej formy architektonicznej z XVIII w. (tj. kopuły zwieńczonej latarnią) w oparciu o archiwalną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną z lat 1798-1799 oraz rozwiązania architektoniczno-konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym autorstwa arch. J. K. z września 2016 r., stanowiącym załącznik do decyzji MWKZ z 24 stycznia 2017 r. nr 100/17 – w terminie do 30 kwietnia 2021 r. Decyzję wydano na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Minister przypomniał, że kamienica przy ul. [...] z bryłą dawnego kościoła p.w. [...] nie tylko podlega indywidualnej ochronie konserwatorskiej, ale i leży w obszarze o wyjątkowych wartościach kulturowych. Minister ustalił, że wydając pozwolenie z 24 stycznia 2017 r. MWKZ zaakceptował m.in. adaptację budynku na hotel, z zachowaniem murowanej bryły dawnego kościoła p.w. [...]. Dach kościoła miał być wymieniony na nowy, sklepienia wyeksponowane, wtórne otwory okienne w absydzie zamurowane, w jej sklepieniu miał zostać wykonany oculus, a nad nim latarnia (projekt budowlany z września 2016 r. ze zmianami projektowymi). Organ podkreślił, że w projekcie zamiennym z maja 2017 r. ani z września 2019 r. nie wprowadzano zmian w architekturze i konstrukcji absydy. Dokumentacja nie przewiduje rozbiórek elementów konstrukcji budynku. W projekcie zamiennym z września 2019 r. zawarto notatki służbowe z oględzin, dokonanych przy udziale MWKZ. Dowodzą one, że jeżeli w trakcie robót fragmenty zabytkowych struktur budowlanych typowano do rozbiórki, odbywało się to poprzez szczegółowe wskazanie ich fragmentów (opis lub opis z rysunkiem) w protokole, opatrzonym podpisem organu ochrony zabytków. Odnośnie do sklepienia nad absydą kościoła nie ma takiego protokołu w aktach.

W dniu 17 października 2019 r. w dzienniku budowy odnotowano, że nastąpiła "awaria" sklepienia absydy kościoła na poziomie +2 budynku, w związku z czym przystąpiono do zabezpieczenia konstrukcji. Inwestor jednak nie zawiadomił MWKZ o wystąpieniu ww. zagrożenia, ani nie wystąpił o pozwolenie konserwatorskie na rozbiórkę niestabilnego fragmentu sklepienia. Z akt wynika, że o dokonanej samowoli organ dowiedział się przypadkiem, prowadząc odrębne postępowanie (notatka służbowa z 4 listopada 2019 r.).

W dniu 18 listopada 2019 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem inwestora. W protokole odnotowano m.in., że rozebrano część kopuły. Absydę prowizorycznie zabezpieczono plandeką. Na ww. roboty skarżąca nie uzyskała pozwolenia. Przedstawiciele inwestora wnieśli do protokołu, że na etapie sporządzania projektu budowlanego nie było możliwości szczegółowego ustalenia stanu zachowania sklepienia, ze względu na jego otynkowanie i obudowanie konstrukcją stropów i sufitów podwieszonych, w dawnych mieszkaniach komunalnych. Po odsłonięciu konstrukcji kopuły stwierdzono liczne, głębokie, stare pęknięcia i rozwarstwienia w murze. "Kopuła posiadała liczne osłabienia w postaci wnęk po konstrukcji stropów", które rozebrano ze względu na stan awaryjny kopuły. Wyjaśnili, że podczas wznoszenia drewnianej konstrukcji zabezpieczającej zaobserwowano ubytki cegły w górnej partii kopuły, niewidoczne z poziomu stropu. Oceniono, że stan ten zagraża bezpieczeństwu, gdyż rozluzowanie kopuły może prowadzić do jej niekontrolowanego zawalenia się. Na tej podstawie podjęto decyzję o rozebraniu niestabilnych fragmentów. Oświadczono, że rozebrane fragmenty sklepienia będą odtworzone (odbudowane) z użyciem cegły z rozbiórki elementów.

Minister wskazał, że na zlecenie MWKZ rzeczoznawca sporządził w listopadzie 2019 r. opinię, w której stwierdził m.in., że dokumentacja budowlana oceniana w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego zawiera omówienie złego stanu technicznego partii budynku, jak i adnotacje o potencjalnych zagrożeniach, jednak bez opracowań technicznych i wykonawczych wskazujących metody i sposób postępowania dla wyeliminowania ww. zagrożeń, bezpieczeństwa uczestników i zachowania zabudowy.

Dalej organ zaznaczył, że opisany budynek objęto ochroną ze względu na bogactwo wartości historycznych, artystycznych i naukowych, zawartych m.in. w zachowanej bryle dawnego kościoła p.w. [...]. Zachowanie w oryginalnym kształcie historycznej ceglanej konstrukcji absydy dawnego kościoła ma szczególne znaczenie dla dziedzictwa narodowego.

Minister podkreślił m.in., że zgodnie z art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z. osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy.

Następnie wskazał, że wobec wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania: autora projektu budowlanego, inspektora nadzoru budowlanego i pełnomocnika inwestora, przeprowadził 28 lipca 2020 r. oględziny, które wykazały, że zachowana część absydy kościoła jest w złym stanie technicznym. Widoczne są szczeliny i odspojenia. Kopułę rozebrano do nadproży otworów okiennych. Wykonano dokumentację fotograficzną. Organ zaznaczył, że przedstawiciele inwestora podali do protokołu, że przywrócenie pierwotnej formy architektonicznej kopule absydy stanowiło jeden z wniosków z badań historycznych i architektonicznych. W tym celu należało wykonać oculus w zworniku sklepienia oraz latarnię. Uzupełnić otwory okienne i gniazda po belkach stropowych. Cegłę z rozbiórki kopuły zmagazynowano i zabezpieczono poza budową. Podnieśli też, że nakaz decyzji z 23 grudnia 2019 r. jest sprzeczny z projektem budowlanym, na podstawie którego prowadzona jest cała inwestycja. Jego realizacja wiązałaby się bowiem z koniecznością przywrócenia kopuły do jej formy sprzed rozbiórki, a nie do historycznej formy, określonej w pozwoleniu.

Dalej Minister wyjaśnił, że odtworzenie kopuły nad absydą z przywróceniem jej historycznej formy architektonicznej z XVIII w. skutecznie doprowadzi do osiągnięcia celów, zgodnie z chronionym interesem społecznym i pozwoli na uwzględnienie interesu strony, dążącej do przywrócenia absydzie jej historycznego wyglądu z końca XVIII w.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister podkreślił, że strona z naruszeniem prawa przeprowadziła ww. prace bez uprzedniego wystąpienia o nowe pozwolenie, a więc zobowiązana jest do wykonania opisanych prac.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się m.in. uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji MWKZ, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania. Wniosła o przeprowadzenie dowodów z: postanowienia Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2020 r., pisma Ministra z 8 czerwca 2020 r., oferty projektowej z 17 grudnia 2020 r. – na okoliczności wskazane w skardze.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/21 oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że w niniejszej sprawie została spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.z.

Faktu dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu zabytkowego w opisanym zakresie nie podważa również sama skarżąca. Pozwolenie konserwatorskie z 24 stycznia 2017 r. przewidywało w zakresie bryły dawnego kościoła p.w. [...] wyłącznie jej zachowanie z jednoczesną wymianą dachu na nowy, wyeksponowanie sklepienia, zamurowanie wtórnych otworów okiennych w absydzie oraz wykonanie w jej sklepieniu oculusa, a nad nim latarni (tak projekt budowlany z września 2016 r.). Dokumentacja nie przewidywała rozbiórki żadnego z elementów konstrukcji budynku. Decyzja ta zobowiązywała wnioskodawcę do niezwłocznego zawiadomienia organu wojewódzkiego o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac. Natomiast skarżąca bez wymaganego niezwłocznego zawiadomienia organu samowolnie dokonała rozbiórki części kopuły, powołując się na "stan awaryjny" sklepienia absydy kościoła na poziomie +2 budynku (zapis w dzienniku budowy w dniu 17 października 2019 r.). Odnotowana sytuacja awaryjna nie zwalniała skarżącej z obowiązku dochowania wymogów prawa w zakresie zasad i trybu wykonania inwestycji, w tym w szczególności warunków określonych w decyzji z 24 stycznia 2017 r. Podważając ocenę specjalistycznego organu, skarżąca nie przeciwstawiła merytorycznych argumentów opartych na kryteriach wynikających z zasad ochrony zabytków określonych w ustawie.

Zdaniem Sądu, samowoli tej nie mogły sanować okoliczności faktyczne, na które powoływała się skarżąca, to jest że dopiero po odsłonięciu konstrukcji kopuły stwierdzono liczne, głębokie, stare pęknięcia i rozwarstwienia w murze, liczne osłabienia w postaci wnęk po konstrukcji stropów, które rozebrano ze względu na stan awaryjny kopuły (tak: protokół z 18 listopada 2019 r.). Ocena, że stan ten zagraża bezpieczeństwu i może prowadzić do niekontrolowanego zawalenia się kopuły, obligowała skarżącą wyłącznie do zabezpieczenia tej części obiektu i niezwłocznego zawiadomienia o tym fakcie organu, a nie do rozbiórki niestabilnych fragmentów, której w żadnym zakresie nie przewidywała decyzja organu wojewódzkiego z 24 stycznia 2017 r., jak i kolejne decyzje ją zmieniające (z 23 lutego 2017 r., z 11 lipca 2017 r., z 3 stycznia 2018 r., nr 7/18 i z 16 marca 2020 r.).

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący zignorowania przez organ odwoławczy okoliczności, że piastun MWKZ – M. B. została wyłączona od udziału m.in. w tym postępowaniu przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z dnia 1 czerwca 2020 r. W związku z powyższym, jak wskazała skarżąca, decyzję I instancji wydał organ: niewłaściwy miejscowo, co powoduje jej nieważność na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; podlegający wyłączeniu, a następnie wyłączony w trybie art. 24 § 3 k.p.a. – a zatem postępowanie podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; a Minister nie podjął czynności w celu zapewnienia skarżącej rzetelnego i obiektywnego dwuinstancyjnego postępowania.

Zdaniem Sądu skarżąca błędnie wskazuje instytucję wyłączenia pracownika uregulowaną w art. 24 k.p.a., zamiast wyłączenia organu, o której mowa w art. 25 § 1 k.p.a. Tylko wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej wywiódł, że nawet jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to winien sprawdzić, czy występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle przeprowadzonej przez Sąd oceny, potwierdzającej obowiązek zastosowania przez organ konserwatorski w tej sprawie art. 45 ust.1 pkt 2 u.o.z., a więc konieczności orzeczenia nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść tylko decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Tym samym i ten zarzut skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie została również naruszona zasada dwuinstancyjności, jak sugerowała skarżąca. W tej sprawie oba rozstrzygnięcia zostały poprzedzone postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone. W tej sprawie organ odwoławczy skorygował rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne w zakresie podstawy prawnej i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym oględziny w dniu 18 listopada 2019 r. oraz 28 lipca 2020 r. w związku z wnioskiem skarżącej o przesłuchanie świadków, które potwierdziły ustalenia organu wojewódzkiego. W świetle kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że została ona pozbawiona prawa do bezstronnego postępowania w dwóch instancjach, nawet mając na uwadze wątpliwości, jakie mogły budzić wypowiedzi piastuna organu wojewódzkiego.

Nie została również naruszona zasada określona w art. 139 k.p.a. tj. wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius). Skarżąca naruszenia tego upatruje w zobligowaniu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a więc i nowego projektu budowlanego, podczas gdy takiego obowiązku nie określała decyzja MWKZ. W ocenie Sądu trudno twierdzić, że organ odwoławczy pogorszył sytuację strony, skoro decyzja organu wojewódzkiego również kształtowała ją niekorzystnie dla skarżącej. W każdym przypadku zastosowania art. 45 § 1 pkt 2 u.o.z. chodzi o działanie inwestora bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu.

Końcowo Sąd wskazał, że niewątpliwie postępowanie dowodowe w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, co oznacza brak przesłanek do przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze, a ponadto część z nich znajduje się w aktach sprawy.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od tego wyroku. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. – a to poprzez:

a. błędne uznanie przez Sąd, iż w mniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, podczas gdy wyłączeniu podlegał piastun MWKZ – M. B., która to została w tej sprawie wyłączona przez swojego bezpośredniego przełożonego służbowego (Wojewodę Małopolskiego) w trybie art. 24 § 3 k.p.a., nie zaś jak błędnie wskazuje Sąd I instancji w trybie art. 25 § 1 k.p.a., a w konsekwencji organ wskutek wyłączenia pracowników stał się niezdolny do załatwienia sprawy i Wojewoda Małopolski zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o przekazanie spraw pozostających w kompetencji M. B., jako Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, innemu organowi konserwatorskiemu;

b. pominięcie, że decyzja I instancji została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu, a następnie został wyłączony w trybie art. 24 § 3 k.p.a. – a zatem postępowanie zakończone decyzją I instancji podlegało wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje negatywna przesłanka wznowienia postępowania z art. 146 § 2 k.p.a., podczas gdy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji nie sposób uznać, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

c. zignorowanie przez Sąd I instancji faktu, że organ II instancji błędnie uznał, że postanowienie Wojewody Małopolskiego nie dotyczy sprawy zakończonej decyzją MWKZ z dnia 23 grudnia 2020 r., podczas gdy z treści postanowienia Wojewody wynika, iż:

i. sprawa kopuły absydy d. kościoła [...] w K. jest wymieniona expressis verbis jako jedna z tych, od której prowadzenia M. B. została odsunięta (vide: pkt 6 i 7 postanowienia),

ii. w części motywacyjnej postanowienia Wojewody opisywane jest niniejszej postępowanie administracyjne (w sprawie kopuły absydy),

iii. sam wniosek o wyłączenie M. B. (złożony w dniu 27 grudnia 2019 r.) był motywowany zachowaniami M. B. związanym z nin. postępowaniem dotyczącym kopuły absydy,

iv. wyłączenie M. B. dotyczy wszystkich pozostających w jej (jako piastuna urzędu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie) kompetencji spraw dotyczących inwestycji pn. [...] prowadzonej przez A. sp. k.;

d. zignorowanie przez Sąd I instancji faktu, iż Spółka nie tylko złożyła (w dniu 27 grudnia 2019 r.) wniosek o wyłączenie M. B. (piastuna urzędu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) od prowadzenia spraw inwestycji przy ul. [...] w K., ale także sygnalizowała o rozlicznych przejawach nieobiektywnego zachowania M. B. wobec Spółki, organ II instancji winien był samodzielnie, z własnej inicjatywy zbadać istnienie tych okoliczności, o których mowa w art. 24 k.p.a., aby ustalić, czy decyzja organu I instancji została wydana przez piastuna organu, który jest nieobiektywny i podlega wyłączeniu z mocy prawa i czy skarżąca miała zapewnione prawo do dwukrotnego obiektywnego rozstrzygnięcia swojej sprawy (art. 15 k.p.a.), gdyż to organ administracji winien stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) i prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a nie pomijać takich okoliczności i "zabierać" obywatelowi prawo do rozpatrzenia sprawy dwukrotnie (przez dwie rzetelne i prawidłowe instancje), zwłaszcza, że przeciwko M. B. toczy się postępowanie karne związane z jej licznymi zachowaniami wobec skarżącej kasacyjnie;

2) 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez:

a. pominięcia faktu, iż:

i. Spółka niezwłocznie poinformowała organ konserwatorski o ujawnionym w toku prowadzonych prac stanie technicznym sklepienia kopuły, co miało miejsce już w dniu 15 maja 2019 r. w trakcie oględzin nieruchomości prowadzonych przez MWKZ z udziałem przedstawicieli Narodowego Instytutu Dziedzictwa (a więc kilka miesięcy wcześniej niż miał to "ujawnić" MWKZ);

ii. Spółka prowadziła roboty budowlane, na podstawie stosownych ostatecznych decyzji (tj. pozwolenia budowlanego wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa nr 480/6740.2/2017 z dnia 17 maja 2017 r. oraz pozwolenia konserwatorskiego MWKZ nr 100/17 z dnia 24 stycznia 2017 r.), które przewidują, że kopuła absydy dawnego kościoła [...] przy ul. [...] w K. ma zostać przywrócona do formy sprzed 1800 r. (przedmiotowe sklepienie miało być otworowane, tj. odtworzony miał zostać jej pierwotny kształt, w tym celu należało m.in. wykonać otwór – usunąć wtórne zamurowanie okulusa poprzez częściowy demontaż sklepienia kopuły oraz wykonać latarnię, a także podniesiona miała być kalenica oraz zmieniony kąt nachylenia połaci dachowych kopuły);

iii. uzgodniony z organem konserwatorskim projekt budowlany (który przewidywał tylko docelowy kształt kopuły w formie sprzed 1800 r.) nie ustalał szczegółach czynności wykonawczych związanych z zabytkową kopułą, gdyż na etapie uzgodnień i projektów budowlanych nie było możliwości szczegółowego ustalenia postępowania ze sklepieniem absydy z powodu jego otynkowania i obudowania stropów oraz istniejących sufitów podwieszanych, stanowiących fragmenty byłych mieszkań komunalnych, z tego tez względu nie było możliwe dokładne ustalenie wymaganych prac;

iv. bez dokonania przez Spółkę czynności zabezpieczających w postaci usunięcia niestabilnych części sklepienia doszłoby do jego zawalenia (wskutek czego mogłoby dojść do uszkodzenia pozostałej części substancji zabytkowej), gdyż jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez Spółkę budynek przy ul. [...] był w stanie całkowitej ruiny, a w 2010 r. został nawet wyłączony z użytkowania jako grożący katastrofą budowlaną;

v. dopiero po odsłonięciu konstrukcji kopuły i usunięciu tynku stwierdzono liczne, głębokie i stare pęknięcia w murze, a także liczne osłabienia w postaci wnęk po konstrukcji stropów, które to bezpośrednio zagrażały zawaleniem się kopuły;

vi. działania podejmowane przez Spółkę podyktowane były realizacją ustawowego obowiązku opieki nad zabytkiem (art. 5 pkt 3 u.o.z.);

b. błędnego przyjęcia, iż:

i. kopuła absydy została "rozebrana", podczas gdy Spółka dokonała wyłącznie doraźnie koniecznych zabezpieczeń polegających na usunięciu jedynie niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji ceglanej do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo;

ii. prowadzone przez Spółkę prace były niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz pozwoleniem konserwatorskim nr 100/17, chociaż usunięcie niestabilnego fragmentu konstrukcji sklepienia ceglanego kopuły podyktowana była wyłącznie koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony substancji zabytkowej oraz istniejącym co najmniej od 2010 r. zagrożeniem katastrofy budowlanej, zaś:

1. strona informowała organ konserwatorski o ujawnionym, w toku prowadzonych prac, awaryjnym stanie technicznym sklepienia kopuły (już 15 maja 2019 r.), wykonując tym samym obowiązki wynikające z pozwolenia konserwatorskiego nr 100/17, tj. niezwłocznego zawiadomienia organu konserwatorskiego o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych (pkt IV. 3 Pozwolenia konserwatorskiego);

2. strona informowała organ konserwatorski o dokonaniu zabezpieczeń polegających na rozebraniu niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji ceglanego sklepienia w dniu 4 listopada 2019 r., wykonując tym samym obowiązki wynikające z pozwolenia konserwatorskiego nr 100/17, tj. niezwłocznego zawiadomienia organu konserwatorskiego o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych (pkt IV. 3 Pozwolenia konserwatorskiego);

iii. uszkodzenia ceglanego sklepienia nad absydą zostały spowodowane przez prace budowlane prowadzone przez Spółkę, podczas gdy nie prowadziła ona prac, które w jakikolwiek sposób mogły wpłynąć na kopułę absydy, zaś brak takich prac dowodzi, iż kopuła absydy była od dawna w bardzo złym stanie technicznym i dotknięta uszkodzeniami zagrażającymi katastrofą budowlaną, które powstały znacznie wcześniej niż rozpoczęcie robót budowlanych przez Spółkę na przedmiotowej budowie, a zatem te historyczne uszkodzenia kopuły nie mogły być spowodowane przez roboty wykonywane przez Spółkę; ponadto błędne ustalenia Ministra w tym zakresie nie wynikają z materiału dowodowego sprawy, lecz są dowolne, zaś jedyny dowód, na którym oparł się Minister, tj. opinia biegłego D. B. – jest niestanowcza i oparta jedynie na przypuszczeniach, a do której Spółka składała liczne zastrzeżenia, które zostały przez Ministra zignorowane;

iv. Spółka dokonała celowego uszkodzenia (rozebrania) zabytku, próbując ukryć ten fakt przed MWKZ, podczas gdy w rzeczywistości prowadzone przez Spółkę prace były zgodne z projektem budowlanym, natomiast usunięcie niestabilnego fragmentu konstrukcji sklepienia ceglanego podyktowana była przyjętą technologią robót związanych z przywróceniem kopule pierwotnego kształtu, jak również ochroną zdrowia, życia ludzi i substancji zabytkowej oraz realnym zagrożeniem katastrofy budowlanej całej kopuły, zaś nakrycie sklepienia plandeką budowlaną służyło zapewnieniu ochrony przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. – w ten sposób, że Sąd błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności pomimo że:

a. organ I instancji naruszył przepisy procedury, tj. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się od rozpoznania sprawy osoby, co do której istniały uzasadnione wątpliwości jej bezstronności (i która została następnie wyłączona, a organ II instancji o tym wiedział), organ II instancji zaakceptował decyzję wydaną w takich warunkach, a ponadto,

b. organ II instancji, zamiast wyeliminować wadliwą decyzję wydaną przez organ I instancji (niezdolny do jej wydania) i wydać decyzję kasatoryjną, czynił na jej podstawie ustalenia i wydał decyzję merytoryczną, wskutek czego pozbawił Spółkę prawa do bezstronnego i rzetelnego postępowania w dwóch instancjach;

c. organ II instancji, zamiast wydać decyzję kasatoryjną, sam prowadził postępowanie dowodowe i wyjaśniające (dużo bardziej wnikliwe aniżeli organ I instancji), w zakresie szerszym aniżeli uzupełniająco czy w niezbędnym zakresie, a następnie orzekł merytorycznie, wskutek czego naruszona została zasada dwuinstancyjności;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 § 1 i § 2 a contrario k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. – poprzez pominięcie przez Sąd I instancji i zignorowanie zarzutu bezpodstawnego odstąpienia przez organ II instancji od zasady udziału strony w postępowaniu i niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo iż nie było ku temu żadnych przeszkód, a z racji na fakt postępowanie trwało ponad pół roku i organ nie informował o tym, kiedy zostanie zakończone, Spółka nie miała możliwości przedstawienia ostatecznego stanowiska i uzupełniania materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania aktu administracyjnego, gdyż nie wiedziała, kiedy nastąpił moment, kiedy organ uznał, że wyda decyzję;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja organu II instancji nie została wydana na niekorzyść strony odwołującej (reformationis in peius), podczas gdy wydana decyzja Ministra obligowała Spółkę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a zatem także nowego projektu budowlanego, podczas gdy obowiązek taki nie istniał na gruncie decyzji organu I instancji, zatem jest to rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, a nie stwierdził on, aby decyzja I instancji naruszała prawo czy interes społeczny (a zatem brak było przesłanek do przełamania zakazu reformationis in peius), a bez znaczenia pozostaje podnoszony przez Sąd I instancji fakt, że decyzja I instancji również była niekorzystna dla Spółki, gdyż można pogorszyć sytuację strony również w przypadku, gdy decyzja I instancji była dla strony niekorzystna poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w szczególności w przedmiocie zastosowania przepisu art. 139 k.p.a. oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, a tym samym naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także przez błędne oraz niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez tylko pobieżne i ogólne odniesienie się do zarzutów Spółki bez odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

7) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 235(2) § 2 k.p.c. w zw. art. 131 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne pominięcie wniosków dowodowych skarżącej i nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wskazanych w skardze w postaci:

‒ postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r. znak: WI-III.0121.4.2020 o wyłączeniu M. B. z nadzoru konserwatorskiego;

‒ pisma Ministra z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.070.25.2020.KS;

‒ oferty projektowej z dnia 17 grudnia 2020 r,

których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione możliwością wykazania, iż w sprawie zachodziły przesłanki bezwzględnej nieważności postępowania z uwagi na stronniczość piastuna organu i zaktualizowania się przesłanek wyłączenia organu, co wpłynęło na treść wyroku, gdyż uniemożliwiło właściwe i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie,

a nadto poprzez niewydanie przez Sąd I instancji postanowienia o pominięciu wymienionych powyżej dowodów mimo takiego obowiązku, co uniemożliwia Spółce zaskarżenie postanowienia o oddaleniu dowodów w trybie art. 191 p.p.s.a.

a w konsekwencji powyższego:

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

8) art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 5 pkt 3 u.o.z. i w zw. z art. 144 k.c. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że celowe jest nałożenie przez Ministra na Spółkę obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu (w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.), mimo iż nałożenie tego obowiązku jest całkowicie bezcelowe i nie ma na celu ochrony zabytku (który polega na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków – art. 4 pkt 2 u.o.z.), a wydana zaskarżona decyzja jest zbędna, gdyż jej sentencja "nakazuje" Spółce przeprowadzenie czynności, które i tak miałaby wykonać (zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową) i co od początku planowała w ramach prowadzonego przez siebie przedsięwzięcia inwestycyjnego i które to w rzeczywistości zostały już przez inwestora wykonane, a zatem decyzja organu II instancji jest była zbędna i nie jest zasadnym jej utrzymanie w obrocie; rzeczywistym celem decyzji organu II instancji, która została utrzymana zaskarżonym wyrokiem, jest "zapewnienie" prejudykatu dla utrzymania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej .przewidzianej prawem kwocie 500.000 zł (!) za rzekome niezgodne z prawem prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem pozwolenia konserwatorskiego, czego Sąd w żaden sposób nie wziął pod uwagę;

9) art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż wykonywane prace polegające na usunięciu niestabilnych fragmentów murowanej konstrukcji ceglanego sklepienia absydy stanowią samowolne prace wykonane sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim nr 100/17, które to doprowadziły do uszczuplenia wartości zabytkowych absydy, podczas gdy stanowiły one wyłącznie niezbędne czynności zapobiegające przed zwiększeniem już istniejącego zagrożenia katastrofą budowlaną (a które nie było znane przed odkryciem sklepienia i skuciem tynku), a zatem prace te były realizowane:

a. na podstawie i zgodnie z uzyskanym przez stronę pozwoleniem konserwatorskim nr 100/17, którego celem było przywrócenie pierwotnej (sprzed 1800 r.) formy architektonicznej oraz

b. w celu zabezpieczenia budynku (substancji zabytkowej) przed dalszą degradacją,

a które to w rzeczywistości miały na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu i ochronę obiektu przed zniszczeniem z uwagi na ujawniony w toku prac zły stan techniczny absydy, a zatem nie sposób uznać, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 45 u.o.z.,

Z uwagi na podniesione powyżej zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organu II instancji w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strona wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), postanowił połączyć do łącznego rozpoznania, ale oddzielnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: II OSK 1282/21, II OSK 1439/21, II OSK 2866/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idących zarzutów, związanych z wyłączeniem M. B. sprawującej funkcję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – postanowieniem z dnia 1 czerwca 2020 r. – od prowadzenia spraw dotyczących nadzoru konserwatorskiego, pozwoleń konserwatorskich oraz postępowań nadzwyczajnych dotyczących tychże postępowań w odniesieniu do inwestycji przy ul. [...] w K., wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Instytucja wyłączenia organu uregulowana w art. 25 k.p.a. jest z natury rzeczy gwarancją rzetelnego wypełniania powierzonych zadań, w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Niemniej jednak wskazane wyżej postanowienie o wyłączeniu piastuna organu od orzekania w sprawach tam oznaczonych wydane dnia 1 czerwca 2020 r. tworzy prawo z mocy samego aktu ex nunc w momencie, w którym akt ten staje się ostateczny (np. w momencie uprawomocnienia się ww. postanowienia). Ma ono charakter konstytutywny i tworzy prawo na przyszłość, a zatem nie może odnosić się czynności podejmowanych przez ten organ przed jego wydaniem. W konsekwencji nie może ono odnosić skutków w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji wydanej dnia 23 grudnia 2019 r., a zatem ponad pół roku przed wyłączeniem piastuna organu. Przepisy dotyczące wyłączenia organu administracji publicznej, z tej racji, że dotyczą jego właściwości i zawierają zamknięte wyliczenie przesłanek pozytywnych zastosowania tej instytucji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Nie może także ujść uwadze, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, po pierwsze, nie została podpisana przez M. B., po drugie zaś, z akt sprawy nie wynika, ażeby ww. wykonywała jakiekolwiek czynności procesowe w sprawie – za wyjątkiem zawiadomienia z dnia 9 grudnia 2019 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Tym samym należało uznań, że trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie została wydana w warunkach uchybienia przepisów postępowania, które dawałyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Natomiast wadliwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że kontrolowana decyzja została wydana w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej przez ten Sąd decyzji okolicznością, z powodu której organ konserwatorski nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, było rozebranie – podczas prowadzonych robót budowlanych – części ceglanego sklepienia nad absydą dawnego kościoła p.w. [...]. Sam fakt rozbiórki i jej zakres nie był kwestionowany przez Spółkę. Nie ulega wszak wątpliwości, że inwestor dokonał (opisanej szczegółowo w aktach sprawy) rozbiórki części kopuły, a roboty te nie były objęte pozwoleniem konserwatorskim z 2017 r.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy rozbiórka ta stanowiła jedynie doraźne konieczne zabezpieczenie konstrukcji do poziomu zapewniającego bezpieczeństwo pozostałej części zabytku – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka, czy też konieczność ich wykonania nie miała takiego charakteru i – jak twierdzi organ administracji – winna być ona poprzedzona: po pierwsze, zawiadomieniem konserwatora zabytków o konieczności ich wykonania, po drugie, pozwoleniem na dokonanie rozbiórki niestabilnego fragmentu sklepienia. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dał podstaw do jednoznacznej oceny odnośnie do prawidłowości któregoś z ww. stanowisk.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wskazuje, że organ oparł swoje stanowisko co do braku zagrożenia katastrofą budowlaną o treść opinii technicznej z listopada 2019 r. sporządzonej przez D. B. Tymczasem, jak trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie Spółka, opinia ta nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznych wniosków i ocen, jakie zostały dokonane przez organ administracji i Sąd Wojewódzki. Po pierwsze, biegły stwierdził, iż analiza dokumentacji, w oparciu o którą sporządzał opinię, jednoznacznie wskazuje na zagrożenie, jakie stanowił stan techniczny sklepienia absydy. Oceniając stan techniczny sklepienia biegły wskazał, że niewątpliwie należało przystąpić do jego wzmocnienia w całości, a nie tylko jego fragmentów, ponieważ sytuacja stanowiła zagrożenie katastrofą budowlaną. Wprawdzie w dalszej części operatu rzeczoznawca stwierdził, że katastrofa konstrukcji nastąpiła pod wpływem zewnętrznego czynnika, jakimi były prace rozbiórkowe prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie absydy, jednak podsumowując i odpowiadając na poszczególne pytania organu zlecającego wykonanie opinii stwierdził, że wszelkie roboty budowlane przy zabytku wykonywane były zgodnie z założeniami zawartymi w dokumentacji projektowej. Opiniujący przyznał także, że założenia mówiące o możliwych zagrożeniach były prawidłowe, wymagały jedynie stałego uaktualniania. W żadnej części opinii rzeczoznawca nie wskazał natomiast, które prace prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie absydy spowodowały katastrofę konstrukcji. Tym samym należało przyznać, że trafnie wskazała skarżąca kasacyjnie, iż przedmiotowa opinia jest niekonkretna i wymagająca uzupełnienia. Dość zauważyć, że wniosek o jej uzupełnienie został złożony na etapie postępowania odwoławczego, lecz organ go pominął.

Powyższe stwierdzenie dotyczące opinii jest tym bardziej uzasadnione, że jej wnioski pozostają w sprzeczności z opinią zespołu badawczo-projektowego sporządzoną 12 marca 2020 r. Wprawdzie Sąd dostrzega, że w skład tego zespołu wchodziły głównie osoby związane z inwestorem (architekci, projektanci konstrukcji), jednakże sama ta okoliczność nie uzasadnia ewentualnego twierdzenia o braku obiektywizmu jej autorów. Z opinii tej wskazano, że "w trakcie realizacji podstemplowania w ramach prac zabezpieczających zauważono i stwierdzono znaczną degradację kopuły w postaci rys, szczelin oraz ubytki cegły, co nie było widoczne z poziomu stropu. (...) Ubytki występowały w górnej partii kopuły, co miało znaczenia z punktu widzenia bezpieczeństwa i pracy konstrukcji (rozluźnienie i brak przewiązania górnej partii kopuły mogło spowodować jej niekontrolowane zawalenie). Problem został przekazany do projektanta konstrukcji i po dokonaniu odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy przez kierownika budowy niezwłocznie została dokonana wizja lokalna, w trakcie której stwierdzono, że w części absydy d. kościoła nastąpiło lokalne przemieszczenie fragmentów sklepienia. Konstrukcja kopuły wykazała poważne zagrożenie zawalenia się i wystąpienia katastrofy postępującej." Opiniujący w dalszej części opinii opisali możliwe niebezpieczeństwa związane bezpośrednio z ujawnionym stanem konstrukcji i stwierdzili, że niekontrolowane zawalenie się fragmentów konstrukcji stwarzało realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia objętego ochroną konserwatorską. Powyższe, zdaniem opiniujących, stanowiło bezpośrednią przyczynę, dla której zdecydowano o podjęciu doraźnych zabezpieczeń w postaci rozebrania niestabilnych luźnych partii sklepienia w ramach prac zabezpieczających.

Nie może ujść uwadze, że ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie ocenił ww. dowodu, co niewątpliwie stanowiło naruszenie przez organ administracji art. 80 k.p.a., albowiem organy administracji oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Dodatkowo zauważyć należy, że z opinii technicznej D. B. wynika, że zdarzenie katastrofy było możliwe do przewidzenia przez inwestora. Autor tej tezy nie przedstawił jednak żadnych argumentów na jej uzasadnienie, które były tym bardziej niezbędne, że, jak twierdził, wszelkie prace wykonywane były zgodnie z projektem budowlanym. Teza ta wymaga również weryfikacji, gdy weźmie się pod uwagę konsekwentne twierdzenia inwestora co do tego, że stan techniczny m.in. sklepienia był oceniany podczas kontroli 19 maja 2019 r. (brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego dokonanie takiej czynności) i pomimo wyraźnie widocznego stanu awaryjnego nie wydano żadnych zaleceń pokontrolnych. Tym samym zatem wymagało szczegółowego wyjaśnienia, któremu to obowiązkowi uchybiły organy administracji, a co błędnie nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, czy odsłonięcie tynku ze sklepienia kopuły, jak twierdzi inwestor oraz wykonywanie prac zabezpieczających ujawniło tego rodzaju wady, które wymagały natychmiastowej interwencji mającej na celu zabezpieczenie zabytku przed dalszą degradacją oraz osób przy nim pracujących. Innymi słowy, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przeprowadzone roboty budowlane polegające na rozbiórce części absydy miały charakter prac zabezpieczających, chroniących przed katastrofą budowlaną polegającą na niekontrolowanym jej zawaleniu się, czy też dla zabezpieczenia obiektu, nawet w przypadku stwierdzenia konieczności rozebrania części absydy, wystarczyłyby doraźnie innego rodzaju prace, a rozbiórka winna być bezwzględnie poprzedzona wydaniem zezwolenia przez konserwatora zabytków.

Tym samym zarzuty zawarte w punkcie 2 skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.pa. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za uzasadnione.

Wobec stwierdzenia, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony, jako przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 5 pkt 3 tej ustawy w zw. z art. 144 k.c., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w braku celowości nałożenia obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu w sytuacji, gdy nakazane decyzją czynności i tak miały być wykonane przez inwestora w ramach realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę poprzedzonej pozwoleniem konserwatora zabytków. Wskazać jednak należy, że co do zasady nawet jeśli obowiązki nałożone na inwestora mające na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu pokrywają się z zakresem robót objętych pozwoleniem konserwatorskim i pozwoleniem na budowę, to nie można mówić o bezprzedmiotowości czy bezcelowości wydawania pierwszej z wymienionych decyzji. W przypadku bowiem odstąpienia od zamiaru realizacji inwestycji zabytek nie zostałby doprowadzony do stanu sprzed jego "zniszczenia", albowiem w obrocie prawnym brak byłoby decyzji, której wykonanie mogłoby być egzekwowane przez organ administracji w drodze egzekucji administracyjnej.

Podobnie jako przedwczesny, wobec nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie, że do takiego naruszenia nie doszło, mimo że inwestor zobligowany byłby do wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego. Co do zasady jednak, podobnie jak w przypadku poprzednio omawianego zarzutu, należałoby przyjąć, że reformatoryjne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie naruszałoby zasady reformationis in peius w sytuacji, w której zmiana zakresu obowiązków uwzględniała zarzuty odwołania w tej części.

I wreszcie nietrafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przejawiające się w nieprzeprowadzeniu dowodów wymienionych w skardze. Przede wszystkim stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu do zawnioskowanych dowodów i wskazał przyczyny ich nieprzeprowadzenia. Biorąc pod uwagę, że kwestie związane z wyłączeniem M. B. m.in. od prowadzenia niniejszej sprawy nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia z przyczyn wskazanych wyżej, to w pełni zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestie, które miałyby być udowodnione tymi dowodami, nie są sporne i brak jest podstaw do przeprowadzania dowodu z dokumentów na ich potwierdzenie.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy został należycie wyjaśniona, co spowodowało konieczność rozpoznania skargi. Mając zatem na uwadze, że organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy, co oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem zasady prawdy obiektywne określonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności uwzględni obecny stan faktyczny, w tym stopień zaawansowania robót mających na celu doprowadzenie zabytku do stanu zgodnego z pozwoleniem konserwatorskim oraz pozwoleniem na budowę. W przypadku ich niezakończenia obowiązkiem organu będzie ponowna ocena materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie w celu jednoznacznego wyjaśnienia charakteru częściowej rozbiórki absydy. Jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozbiórka ta nie miała charakteru prac zabezpieczających, a nadto, że obecnie roboty te nie zostały zakończone organ administracji zobligowany będzie do wydania decyzji w oparciu o art. 45 ust. 1 u.o.z. określając roboty, które winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 200, art. 205 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.