Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1107/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska oraz A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1580/20 w sprawie ze skargi L. A. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie piasku ze żwirem 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od L. A. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od L. A. na rzecz A. C. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1580/20, po rozpoznaniu skargi L. A., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Ministra Środowiska, zwanego dalej "Ministrem" lub "organem drugiej instancji", z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Podlaskiego, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] a także zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] listopada 2019 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji oświadczenie L. A. z dnia [...] sierpnia 2019 r. skierowane do A. C. o rozwiązaniu umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie nr [...] P., gmina S. z winy dzierżawcy, bez zachowania okresu wypowiedzenia, ze skutkiem natychmiastowym. Organ pierwszej instancji wezwał A. C. (koncesjonariusza) do zajęcia stanowiska. Koncesjonariusz wskazał, że nadal dysponuje prawem do nieruchomości, które objęte są koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Zaprzeczył, by kiedykolwiek doręczono mu powyższe oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nadmienił, że otrzymał pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r. podpisane przez adw. A. K. o rozwiązaniu umowy dzierżawy wraz z wezwaniem do wydania nieruchomości i dokumentów oraz wezwaniem do zapłaty i pełnomocnictwem, jednakże pełnomocnictwo to obejmowało jedynie umocowanie do reprezentowanie w sprawie o zapłatę należności z tytułu umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2014 r. dlatego też (zdaniem koncesjonariusza) oświadczenie o rozwiązaniu umowy dzierżawy złożone przez pełnomocnika nie było skuteczne i tym samym nie rozwiązuje ww. umowy. Wskazał również, że w dniu [...] lutego 2018 r., została zawarta umowa przedwstępna sprzedaży działek objętych ww. umową dzierżawy (w formie aktu notarialnego). W świetle tej umowy najpóźniej do dnia [...] lutego 2020 r. L. A. miał sprzedać grunty przedsiębiorstwu P. Sp. z o.o., (którą reprezentuje i jedynym udziałowcem jest koncesjonariusz), nadto, kwota z tytułu umowy sprzedaży została już zapłacona.

W dniu [...] grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji udzielonej koncesjonariuszowi na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" położonego na działkach numer [...], [...], [...] i [...] obręb P., gmina S. decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] lipca 2015 r. W toku postępowania koncesjonariusz stwierdził, ze działania podejmowane przez skarżącego mają na celu udaremnienie zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży gruntów, pomimo uzyskania zapłaty.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. koncesjonariusz wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia koncesji do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Sokółce powództwa o ustalenie istnienia stosunku dzierżawy – jako podstawę zawieszenia postępowania wskazał art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. organ pierwszej instancji zawiesił to postępowanie, a po rozpatrzeniu zażalenia, postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Środowiska opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.), zwanej dalej P.g.g.", koncesja wygasa jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 P.g.g., we wniosku o udzielenie koncesji, poza wymaganiami przewidzianymi przepisami z zakresu ochrony środowiska i działalności gospodarczej, określa się prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Zatem brak tytułu prawnego do nieruchomości objętej koncesją stanowi przesłankę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji z uwagi na jej bezprzedmiotowość. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu w przedmiocie istnienia stosunku dzierżawy gruntów objętych koncesją jest niezbędne do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji z uwagi na jej bezprzedmiotowość lub wydania decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r. Sąd I instancji uwzględnił skargę L. A. i uchylił oba postanowienia organów administracji publicznej. Sąd stwierdził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania są przedwczesne, albowiem organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W ocenie Sądu I instancji, skoro organ na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie koncesji jest uprawniony do dokonania oceny czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym do oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, to tym bardziej takiej oceny może dokonać wówczas gdy pojawi się uzasadniona wątpliwość czy posiadacz koncesji legitymacji do nieruchomości nie utracił. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Ministra, organ w pierwszej kolejności powinien ocenić skuteczność oświadczenia L. A. z dnia [...] sierpnia 2019 r. skierowanego do A. C. o rozwiązaniu umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2014 r. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie nr [...] P., gmina S. z winy dzierżawcy, bez zachowania okresu wypowiedzenia, ze skutkiem natychmiastowym. Organ powinien ocenić czy oświadczenie to wywołało skutek prawny z chwilą doręczenia go dzierżawcy. Wbrew twierdzeniom organu, zdaniem sądu, do uprawnień organu koncesyjnego należy samodzielne rozstrzygnięcie kwestii istnienia stosunku dzierżawy, bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Od wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wnieśli zarówno A. C. ([...]), jak i Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając wyrok w całości.

A. C. skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935]), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", w związku z art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.), zwanej dalej "K.p.c.", w związku z art. 1 § 1 i art. 3 P.p.s.a. poprzez wadliwą ich wykładnię polegającą na błędnym i nieuprawnionym uznaniu, że organ administracji publicznej w niniejszej sprawie uprawniony jest do ustalenia samodzielnie istnienia bądź nie stosunku dzierżawny pomiędzy A. C. a L. A., podczas gdy jest to sprawa o charakterze cywilnym i jedynie sąd powszechny uprawniony jest do jej rozpatrzenia, co niewątpliwie ma wpływ na postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i to w sytuacji, gdy grunt cały czas jest w posiadaniu dzierżawcy, płacony jest czynsz i przyjmowany przez wydzierżawiającego i wówczas, gdy dzierżawca kwestionuje zarówno otrzymanie oświadczenia o rozwiązaniu umowy, jak i jakąkolwiek jego skuteczność;

2. art. 24 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 2 pkt 2 P.g.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż organy administracji publicznej uprawnione są do badania istnienia bądź nie istniejącego stosunku prawnego pomiędzy stronami, w sytuacji gdy zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami dokumentacja wymagana przez nie została załączona do wniosku o udzielenie koncesji i organ związany jest ich treścią, a samodzielnie nie jest uprawniony do oceny umowy pod względem cywilnoprawnym, co leży w kompetencji sądu powszechnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i uwzględnienie skargi, poprzez przyjęcie, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia wymienionych przepisów K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sytuacji gdy takie postępowanie można byłoby zarzucić organowi w przypadku wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie postępowania, nie zaś w przypadku zawieszenia postępowania, dla którego dokonania organ zebrał i rozpatrzył wnikliwie materiał dowodowy, który w pełni uzasadniał podjęcie takiej decyzji procesowej;

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w sprawie zaistniały przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania wobec postania sporu pomiędzy stronami, co do stosunku prawnego ich łączącego i prawa przysługującego do nieruchomości, a którego to rozstrzygnięcie uzależnione jest od rozstrzygnięcia wydanego przez sąd powszechny.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi L. A. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Minister Klimatu i Środowiska skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności postanowień organów I i II instancji, a następnie wyrażenie błędnej oceny prawnej polegającej na stwierdzeniu, że przeprowadzone przez organy administracji publicznej ustalenia są niewystarczające dla oceny ziszczenia się przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w efekcie wydaniu błędnych, wzajemnie sprzecznych wskazań dotyczących dalszego postępowania, podczas gdy podjęte przez organy I i II instancji postanowienia były prawidłowe;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w związku z art. 100 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niezastosowaniu i niestwierdzeniu, że organ administracji publicznej załatwia sprawę, gdy strona mimo wezwania, o którym mowa w art. 100 § 1 K.p.a., nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 1 K.c. w związku z art. 2 § 1 K.p.c. polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu przez stwierdzenie, że organy administracji publicznej (marszałek województwa i Minister Klimatu i Środowiska) są uprawnione do rozstrzygania kwestii istnienia stosunku dzierżawy bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny, w sytuacji, gdy dzierżawca kwestionuje zarówno skuteczne doręczenie mu oświadczenia o rozwiązaniu umowy dzierżawy, jak i zasadność tego oświadczenia, podczas gdy przedmiotowy spór odnośnie skutecznego rozwiązania umowy dzierżawy i jej obowiązywania jest sporem cywilnym, który podlega kognicji sądów powszechnych, stosownie do regulacji zawartej w art. 1 K.c. oraz art. 2 § 1 K.p.c.;

2. art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 P.g.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej (marszałek województwa i minister właściwy do spraw środowiska) są uprawnione do rozstrzygania kwestii istnienia stosunku dzierżawy bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny, w sytuacji, gdy dzierżawca kwestionuje zarówno skuteczne doręczenie mu oświadczenia o rozwiązaniu umowy dzierżawy, jak i zasadność tego oświadczenia, podczas gdy organy administracji publicznej są uprawnione do oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nich oświadczeń jedynie wtedy, gdy kwestia ta nie jest sporna między stronami postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi strony przeciwnej. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Treść zarzutów sformułowanych w obu skargach kasacyjnych wskazuje, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy rozstrzygnięcie sporu co do istnienia stosunku cywilnoprawnego dzierżawy jako tytułu prawnego do nieruchomości, na której jest realizowana koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża, stanowi kwestię wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., której rozstrzygnięcie przez sąd powszechny jest podstawą do zawieszenia z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie wygaszenia koncesji, czy też – jak uważa Sąd I instancji - oceny istnienia stosunku cywilnoprawnego dzierżawy powinien dokonać sam organ administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania dowodowego (rozpoznawczego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sporu co do istnienia stosunku cywilnoprawnego dzierżawy jako tytułu prawnego do nieruchomości, na której jest realizowana koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża stanowi klasyczny przykład sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym w rozumieniu art. 2 § 1 K.p.c. Jej rozstrzygnięcie należy do drogi postępowania cywilnego i pozostaje we właściwości sądu powszechnego. Dlatego błędne jest stanowisko Sądu I instancji. W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesił postępowanie. W sprawie występuje bowiem zagadnienie prawne którego rozstrzygnięcie związane jest z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd istnienia lub nieistnienie po stronie koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją.

W sytuacji, gdy koncesjonariusz kwestionuje zasadność wypowiedzenia i podtrzymuje, że umowa dzierżawy nadal obowiązuje, to organ koncesyjny nie jest władny do samodzielnego rozstrzygnięcie kwestii obowiązywania przedmiotowej umowy dzierżawy i tym samym posiadania przez koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętej koncesją. Organ nie może bowiem domniemywać swoich uprawnień. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wydanie decyzji merytorycznej, zgodnie z wnioskiem o wygaśnięcie koncesji zawierającej samodzielne ustalenia przez organ I instancji w przedmiocie obowiązywania umowy dzierżawy oznaczałoby de facto przypisanie sobie kompetencji, których organ nie posiada. Tym samym orzekające w niniejszej sprawie organy nie mogły rozstrzygnąć samodzielnie kwestii obowiązywania umowy dzierżawy, bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Skoro w rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami istnieje spór dotyczący obowiązywania umowy dzierżawy będącej tytułem prawnym do nieruchomości, to obowiązkiem organu było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Dopiero prawomocne ustalenia poczynione w tym zakresie przez sąd powszechny będą mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wszystkie te elementy zawiera. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o oddaleniu skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 poz. 1964).