Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 788/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,8,9,10,art.107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151,153,154
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 33,34
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 23 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1996 nr 90 poz 405
law: Ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją administracyjną z [...] maja 2008r. nr [...] - Zastępca Prezydenta działający z upoważnienia Prezydenta Miasta ustalił obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa - Agencję Mienia Wojskowego jednorazowej opłaty w kwocie 14.565 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działki gruntu nr: [...] o pow. 2.471 m2 i nr [...] o pow. 1.803m2 oraz działki gruntu [...] o pow. 8.264m2 w udziale do 2/14 części i [...] o pow. 261 m2 w udziale 2/14 części, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla obszaru położonego na północ od ulicy [...]j, obejmującego m.in. działki gruntu nr [...] Rada Miasta [...] marca 2002r. podjęła uchwałę LXXI/10/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2002r. W planie tym nieruchomość obejmująca w/w działki oznaczona jest symbolem 7UC - teren usług komercyjnych. Wcześniej, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego uchwałą Nr LXVI/448/94 Rady Miejskiej z [...] kwietnia 1994r., który utracił moc z końcem 2002r, obszar ten oznaczony był symbolem 174N i stanowił teren specjalny (strategiczny obszar rozwoju miasta, kierunkową rezerwę terenową pod funkcje mieszkaniowe). Dalej organ podał, że w/w uchwałą Nr LXXI/10/2002 z [...] marca 2002r. nałożony został obowiązek pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, w przypadku zbycia nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p, która w odniesieniu dla przedmiotowego terenu wynosi 30%.

Organ ustalił, że aktem notarialnym z [...] grudnia 2002r. Rep. A. nr [...] Agencja Mienia Wojskowego sprzedała na rzecz Z.K. i A.K. nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w [...] obejmującą działki nr [...] oraz udziały w działach nr [...].

Powyższa okoliczność była podstawą wszczęcia przez Prezydenta Miasta z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach tego postępowania sporządzone zostały wyceny nieruchomości wykazujące wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, co było podstawą wydania decyzji z [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2007r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wobec powyższego organ przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie ustalając, że Agencja Mienia Wojskowego [...] kwietnia 2002r., tj. w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była właścicielem nieruchomości obejmującej działki gruntu nr [...] o pow. 60939m2 i nr [...] o pow. 1075m2. Decyzjami nr [...] i nr [...] z [...] czerwca 2002r. został zatwierdzony podział w/w nieruchomości, w wyniku którego powstały m.in. działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału gruntu nr [...] o pow. 1075m2, a w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła współwłasność osób fizycznych. Agencja nabyła prawo własności działki nr [...] w drodze umowy zamiany z [...] czerwca 2002r. Powyższe ustalenia spowodowały umorzenie postępowania w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 43 m2 w udziale wynoszącym 1/14 decyzją z [...] kwietnia 2008r. nr [...]. W ramach prowadzonego postępowania zostały sporządzone nowe operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego J.G., które potwierdzają, że na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości wzrosła. Przed uchwaleniem planu wartość nieruchomości obejmującej działkę gruntu [...] o pow. 2.471 m2 i nr [...] o pow. 1.803m2 położonej przy ul. [...] ( dawniej przyporządkowane do ul. [...]) oraz działki gruntu [...] o pow. 8.264m2 w udziale do 2/14 części i [...] o pow. 261 m2 w udziale 2/14 części, położonej w [...], wynosiła 165.228,72 zł, a po jego uchwaleniu 213.778,71, zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 48.549,99 zł. Biorąc pod uwagę fakt, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego, spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta zgodnie z powołaną wyżej uchwałą stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości i wynosi 14.565 zł.

Od powyższej decyzji odwołała się Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy reprezentowana przez radcę prawnego K.K.. Odwołująca zarzucała wydanie decyzji z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, a w szczególności zasad ogólnych tego postępowania wyrażonych w przepisach art. 6, 7, 8 w związku z art. 75, 77, 78 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci powołania innego rzeczoznawcy majątkowego, bądź zobowiązania rzeczoznawcy sporządzającej operaty szacunkowe do wykonania nowych operatów szacunkowych z uwzględnieniem większej ilości nieruchomości przyjętych do porównania, zaś w przypadku nieruchomości spełniających funkcje dróg wewnętrznych przez odmowę przyjęcia do porównania innych nieruchomości o takiej samej funkcji oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że zarzuty strony przedstawione w jej pismach z [...] marca 2008r. i [...] stycznia 2008r. nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem odwołującej organ naruszył również art. 107 k.p.a. poprzez ogólne powołanie się na uchwałę Rady Miejskiej nr LXXI/710/2002 z [...] marca 2002r. bez podania, które jednostki redakcyjne tej uchwały stały się podstawą prawną rozstrzygnięcia. Dalej zarzucała naruszenie art. 5 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami Mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004r. Nr 163, póz. 1711 ze zm.) poprzez złe oznaczenie strony zobowiązanej do zapłaty jednorazowej opłaty i odmowę uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego. W ocenie odwołującej organ naruszył również przy wydawaniu decyzji przepisy art. 153 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1, art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n, w związku z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1 i 2, § 26, § 36, § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U,. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) poprzez przyjęcie do porównania zbyt małej liczby nieruchomości, jak również przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonych na działkach nr 1252 i 1268 - są to drogi, których wartość nie mogła wzrosnąć, przy czym biegła przyjęła do porównania nieruchomości nie spełniające funkcji dróg wewnętrznych.

Odwołująca wskazywała jednocześnie na rozstrzygnięcie sprawy przed wydaniem decyzji poprzez podanie w zawiadomieniu z [...] kwietnia 2008r. o zgromadzeniu materiału dowodowego zarówno wysokości opłaty, jaką obciąży AMW, jak również podanie uzasadnienia rozstrzygnięcia, które następnie stało się uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe odwołującą wnosiła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez odwołującą w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie postępowania dowodowego, a następnie uchylenie decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2008r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Według przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organ podał, że brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p wskazuje, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może być uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj.:

a) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

b) zbycia nieruchomości przed uptywem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia1999 r. IV SA 899/97). Organ podkreślił przy tym, iż jednorazową opłatę pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. OPK 17/98 ONSA 1999/4 póz. 121). Uchwałą Nr LXXI/10/2002 z dnia [...] marca 2002r. Rada Miejska określiła, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] o pow. 3.917m2, [...] o pow. 8264m2, [...] o pow. 261 m2 i [...] o pow. 196m2 oznaczona jest symbolem 7UC - teren usług komercyjnych. Przed uchwaleniem ww. planu teren ten oznaczony był jako teren specjalny (strategiczny obszar rozwoju miasta, kierunkowa rezerwa terenowa pod funkcje mieszkaniowe). Uchwała weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2002 r. Tym samym Kolegium uznało, że warunek dotyczący uchwalenia planu miejscowego został spełniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez ogólne powołanie się na uchwałę Rady Miejskiej Nr LXXI/10/2002 z dnia [...] marca 2002 r. bez podania, które jednostki redakcyjne tej uchwały stały się podstawą prawną rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że nie wskazanie konkretnego przepisu stanowi uchybienie, jednakże bez wpływu na rozstrzygnięcie i uzupełniając ten brak podało, że podstawą prawną jest § 5 pkt. 2 ww. uchwały stanowiący o wysokości stawki dla ustalenia przedmiotowej opłaty.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią przepisu § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. W przypadku, o którym mowa wyżej, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Jak wynika z uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych dziatek nastąpiła zmiana przeznaczenia tych dziatek. W celu ustalenia, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji zlecił biegłemu zakresu wyceny nieruchomości sporządzenie operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości. Operaty takie zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego J.G. i jak podał organ odwoławczy świadczą one, że na skutek uchwalenia miejscowego planu wartość nieruchomości wzrosła. W operatach dla ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto do porównania działki przeznaczone w planie na te same cele co przedmiotowe działki, tj. cele specjalne, a dla ustalenia wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto do porównania działki przeznaczone na cele komercyjne, tj. na takie, jak przedmiotowe działki po uchwaleniu planu. Oceniane działki jak i porównywane działki mają zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itp., co oznacza, że warunki przyjętych do porównania nieruchomości są podobne i nie budzą zastrzeżeń Kolegium co do przyjęcia ich do porównania.

Zarzuty pełnomocnika odwołującej się co do naruszenia przepisów u.g.n i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Kolegium uznało za niezasadne. Co do zarzutu przyjęcia do porównania zbyt małej liczby nieruchomości Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż przyjęcie jedenastu transakcji jest zgodne z przepisami. Wskazany przez organ pierwszej instancji przepis § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia określa, że do porównania przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, czyli więcej niż 10 i mniej niż 20.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut odwołującej, iż wartość działek nr [...], które są drogami, nie mogła wzrosnąć. Przede wszystkim dla nałożenia obowiązku zapłaty tzw. renty planistycznej przyjmuje się bowiem przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Biegły dokonując oceny ma obowiązek przyjęcia do porównania nieruchomości odpowiadających przeznaczeniu szacowanej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowość postępowania rzeczoznawcy wynika z treści przepisu art. 154 u.g.n, zgodnie z którym, w pierwszej kolejności przy wycenie nieruchomości przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym.

Ponadto Kolegium zauważyło, że opisane wyżej decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, z których wynika, że działki nr [...] stanowią drogi wewnętrzne, zapadły w dniu [...] czerwca 2002 r., czyli już po wejściu w życie planu miejscowego dla tych terenów. Jak stanowi cyt. wyżej przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (...)przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Tym samym dla niniejszej sprawy przyjęcie przez biegłą do porównania nieruchomości nie spełniających funkcji dróg wewnętrznych uznać należy za odpowiadające prawu.

Kolegium zwróciło uwagę, iż zbycie przedmiotowych nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego nie było przez stronę kwestionowane. Wobec powyższego Kolegium uznało, że wszystkie warunki do nałożenia na stronę niniejszego postępowania obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 14.565 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki gruntu wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji należało uznać za zasadne.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci powołania innego rzeczoznawcy majątkowego, bądź zobowiązania rzeczoznawcę sporządzającą operaty szacunkowe do sporządzenia nowych operatów. Zgodnie z normą przepisu art. 78 § 1 i 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania ww., które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Celem regulacji zawartej w art. 78 § 2 jest uniemożliwienie stronie przeciągania postępowania przez zgłaszanie zbędnych wniosków dowodowych, tj. dotyczących takich okoliczności, które już zostały bezspornie ustalone. Chodzi zatem zarówno o okoliczności stwierdzone za pomocą dowodów, jak i o fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., V SA 1918/2001 -Lex Polonica). Organ administracji jest zatem uprawniony do oceny potrzeby przeprowadzenia dowodu i nie naruszy przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli odmówi przeprowadzenia dowodu, powołując się na zbędność jego przeprowadzenia w świetle komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z 17 marca 1986 r., III SA 1160/85 -ONSA 1986, nr l, póz. 19). Organ ocenia, kierując się normą prawa materialnego, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (wyroki NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95 oraz SA/Lu 508/95 -LexPolonica)(A/zy6ysz Piotr, Najnowsze wydanie: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV)). Tym samym w ocenie Kolegium wniosek o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego nie znajdował uzasadnienia. Organ pierwszej instancji fakty mające istotne znaczenie dla sprawy ustalił na podstawie operatów szacunkowych, do których nie miał zastrzeżeń a uwagi wnoszone przez pełnomocnika strony postępowania zostały wyjaśnione zarówno przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jak i organ pierwszej instancji. Ponadto Kolegium wskazało, że według art. 157 ust. 2 u.g.n, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu rozstrzygnięcia sprawy przed wydaniem decyzji poprzez podanie w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego zarówno wysokości opłaty jak i podanie uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium uznało go za zasadny. Kolegium wskazało, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, daje organowi administracji publicznej jedynie prawo do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do niego przez strony. W żadnym razie przepis ten nie daje podstawy do informowania strony o rozstrzygnięciu organu, które może zapaść jedynie w formach przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Jednakże uchybienie to w ocenie Kolegium nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia bowiem strona po otrzymaniu w/w pisma z dnia [...].04.2008r. nie złożyła nowych wyjaśnień w sprawie, jak również nie zgłosiła nowych wniosków dowodowych.

Jeżeli chodzi o zarzut złego oznaczenia strony i odmowy uznania odrębnej osobowości prawnej Agencji Mienia Wojskowego, Kolegium również ten zarzut uznało za nieuzasadniony. Przepis art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 163, póz. 1711 ze zm.) określa, że Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 2 tej ustawy. Oznacza to, że Agencja Mienia Wojskowego działa jako reprezentant Skarbu Państwa co nie wyklucza posiadania przez ww. Agencję osobowości prawnej. Kolegium przytoczyło przepis art. 33 kodeksu cywilnego. Zgodnie z nim osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Skarb Państwa jest osobą prawną niemającą organów w rozumieniu art. 38 Kc ani też siedziby w rozumieniu art. 41 Kc. Natomiast organy takie mają agencje i przedsiębiorstwa państwowe, jako odrębne osoby prawne (uchwała składu 7 sędziów SN z 22 kwietnia 1994 r., III CZP 189/93, OSNCP 6/94, póz. 121). Ponieważ kodeks cywilny nie reguluje w sposób jednoznaczny, czy podmiot państwowy należy traktować jako Skarb Państwa, czy też jako odrębną od niego osobę prawną, wyjaśnienia należy szukać każdorazowo we właściwych przepisach ustrojowych.(Dmowski Stanisław, Rudnicki Stanisław. Najnowsze wydanie: Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna. Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie VIII)). Kolegium stanęło na stanowisku, że w przypadku Agencji Mienia Wojskowego zachodzi sytuacja, że jest ona Skarbem Państwa. Wskazują na to regulacje ww. ustawy dotyczące ww. Agencji. W ocenie Kolegium zwrócić należy przede wszystkim uwagę na treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego, który stanowi, że Agencja jest państwową osobą prawną. Agencje powoływane są do wykonywania określonego rodzaju zadań. Tak też jest w przypadku Agencji Mienia Wojskowego. Stosownie do przepis art. 7 ust. 1 ww. ustawy zadaniem Agencji jest w szczególności: gospodarowanie, utrzymywanie, uporządkowanie stanu prawnego i prowadzenie ewidencji mienia, o którym mowa w art. 2. Według art. 2 tej ustawy mienie, o którym mowa w art. 1 pkt. 1 i 2, obejmuje wszystkie prawa majątkowe przekazane Agencji Mienia Wojskowego na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zaś art. 1 stanowi, że ustawa określa:

1) zasady i tryb gospodarowania mieniem Skarbu Państwa będącym w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych lub przez nich nadzorowanych, a także innym mieniem będącym we władaniu tych jednostek, niewykorzystywanym do realizacji ich zadań;

2) zasady i tryb gospodarowania mieniem pozostałym po likwidacji państwowych osób prawnych, dla których organem założycielskim lub organem nadzoru był Minister Obrony Narodowej lub minister właściwy do spraw wewnętrznych;

3) zadania, zasady działalności oraz organizację Agencji Mienia Wojskowego.

Powyższe wywody potwierdzają więc niezbicie, że prawidłowe określenie strony niniejszego postępowania powinno brzmieć: Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego.

W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, iż wymierzona odwołującej się opłata nie narusza stanowiącego jej podstawę prawną art. 36 ust. 4 u.p.z.p, co prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż organ pierwszej instancji działał w świetle wyżej wymienionego przepisu legalnie. Kolegium podkreśliło też, iż brak jest uznaniowości organu pobierającego opłatę, bowiem jej wymierzenie jest obligatoryjne, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2008r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Agencji Mienia Wojskowego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, poprzez nie uwzględnienie prekluzji w ustalaniu opłat określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, który jest terminem zawitym,

2. art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o AMW w zw. z art. 33 k.c, poprzez przyjęcie, że Agencja Mienia Wojskowego jest statio fisci Skarbu Państwa tylko dlatego, że wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa,

3. art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, poprzez jej niezastosowanie,

4. zasad ogólnych k.p.a, a w szczególności art. 7-9 k.p.a a także art. 120, 121, 122 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że dokonanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy przed wydaniem decyzji (w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego) nie jest istotnym naruszeniem prawa,

5. art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 153 i 154 u.g.n poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o sporządzenie uzupełniającego operatu szacunkowego i uwzględnienie w niej bardziej aktualnej bazy danych o transakcjach, niż biegła zastosowała w operacie szacunkowym, a co miało bezpośredni wpływ na zawyżenie wartości nieruchomości,

6. dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprawności operatu szacunkowego, co do kwestii wymienionych w pkt 5, oraz uznanie, że uchybienia organu pierwszej instancji co do wymieniania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i co do oznaczenia strony nie są uchybieniami istotnymi,

7. art. 210 § 1 pkt 3,4,5 Ordynacji podatkowej.

Skarżąca zgłosiła także zarzut nieważności decyzji ze względu na wydanie jej na niewłaściwej podstawie prawnej (na podstawie k.p.a) oraz z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak wskazania konkretnego przepisu uchwały Rady Miasta w decyzji organu pierwszej instancji i nieuwzględnienie tego zarzutu przez organ odwoławczy, oraz uznanie za nieistotne naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji : rozstrzygnięcia sprawy już w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu odwoławczego, celem jej merytorycznego rozpatrzenia, ze wskazaniem na okoliczność przedawnienia, oraz

2. zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje nieruchomości, których dotyczy postępowanie, wszedł w życie [...] kwietnia 2002r. Od tej chwili - zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p organ pierwszej instancji miał 5 lat na ustalenie opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że decyzja w sprawie wydana została [...] czerwca 2008r., a więc po upływie 5 lat od wejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w życie. W ocenie skarżącej termin pięcioletni należy traktować jako termin zawity. Jego upływ - zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p - uniemożliwia gminie dochodzenia renty planistycznej od właściciela nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżącej, w sprawie ma zastosowanie Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jednorazowa opłata ma charakter opłat, o których mowa w art. 2 Ordynacji podatkowej. Skarżąca wskazała, że skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie k.p.a, zamiast na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, jest ono dotknięte wadą nieważności. Także ze względu na fakt, że decyzja nie została skierowana do osoby, która jest stroną postępowania. Organ pierwszej instancji skierował bowiem decyzję do Skarbu Państwa, podczas, gdy powinien ją skierować do Agencji Mienia Wojskowego.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu odwoławczego, iż brak podania jednostki redakcyjnej uchwały Rady Miejskiej jest nieistotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącej brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała ponadto, że rzeczoznawca majątkowy wydała dwa operaty szacunkowe: w 2006r i 2007r. (ponieważ pierwszy operat zawierał wady, a nadto stracił ważność). W pierwszym operacie biegła podała ceny porównawcze sprzedaży nieruchomości z lat późniejszych, niż w operacie drugim, który stał się podstawą do wydania decyzji. W ocenie skarżącej, gdyby biegła przy sporządzaniu operatu z 2007r. zastosowała do porównania tyle samo nieruchomości, ale z późniejszych dat sprzedaży (bliższych dacie sporządzenia operatu), to wzrost wartości nieruchomości byłby niższy, niż wykazany w oparcie szacunkowym. Nadto z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości wynika, że do porównania stosuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości. W niniejszej sprawie biegła miała w swojej bazie znacznie więcej, niż kilkanaście nieruchomości. Gdyby więc przyjęła nie tylko "świeższe" dane, ale także ich większą ilość, to średnia cena sprzedaży nieruchomości byłaby bardziej dokładna. Skarżąca wskazała również, iż organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia przed wdaniem decyzji, albowiem już w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału rodowodowego strona poinformowana została o wysokości ustalonej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany, reguluje art. 36 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 4 art. 36 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną) ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Istota obowiązku uregulowanego w cytowanym wyżej przepisie, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj.

1. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, oraz

2. zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany.

Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miejska uchwałą z dnia [...] marca 2002r. Nr LXXI/710/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] (Dz. Urz. Woj. z 2002r. Nr 37, póz. 508), zwaną dalej: m.p.z.p, określiła, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] o pow. 3.917m2, [...] o pow. 8264m2, [...] o pow. 261 m2 i [...] o pow. 196m2 oznaczona jest symbolem 7UC - teren usług komercyjnych. Przed uchwaleniem ww. planu teren ten oznaczony był jako teren specjalny (strategiczny obszar rozwoju miasta, kierunkowa rezerwa terenowa pod funkcje mieszkaniowe). Uchwała weszła w życie z dniem [...] kwietnia 2002 r. Organy obu instancji zasadnie zatem przyjęły, że warunek uchwalenia planu miejscowego został spełniony.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, poprzez nie uwzględnienie prekluzji w ustalaniu opłat określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji nie był uprawniony do dochodzenia renty planistycznej, albowiem m.p.z.p wszedł w życie w dniu 25 kwietnia 2002r. a decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] czerwca 2008r. (powinno być: 30 maja 2008r), a więc po upływie 5 lat od wejścia m.p.z.p w życie.

Kwestia przedawnienia w zakresie pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, l tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 935/06 (Lex nr 355483) stwierdził, że dla wymierzenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p wystarczające jest wszczęcie postępowania w tej sprawie przez właściwy organ przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Sąd podziela stanowisko wyrażone w w/w wyroku. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie [...] czerwca 2006r. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wszczęte zostało przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie m.p.z.p. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skargi odnoszących się do kwestii przedawnienia w zakresie wymierzenia opłaty, a stanowisko organów obu instancji uznać należy za w pełni słuszne.

Z kwestią przedawnienia w zakresie wymierzenia opłaty wiąże się kolejny zarzut skargi - naruszenia art. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, póz. 60 ze zm.), zwanej dalej o.p, poprzez jej niezastosowanie, oraz zarzut naruszenia art. 120, 121, 122 i art. 210 § 1 pkt 3,4 i 6 o.p. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy o.p a nie k.p.a. Rozstrzygając tę kwestę należy wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie nie było jednolitości poglądów co do charakteru renty planistycznej, tj. czy mają do niej zastosowanie przepisy o.p czy też k.p.a. Zagadnienie stosowania o.p zostało podniesione już po rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.). We wskazanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 października 2005r, sygn. akt l SA/Gd 2838/02 a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 7 listopada 2001 r, sygn. akt II SA/Gd 1948/01 (OSP 2003, z. 2, póz. 16), przyjęto, że skoro przedmiotowa opłata jest dochodem budżetu gminy i ma charakter publicznoprawny, to spełnia przesłanki wskazane w art. 2 § 1 pkt 1 o.p. Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004r., OSK 520/2004, (OSP 2005, nr 7-8, póz. 91), do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy o.p. Wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 marca 2005 r., IV SA/Wa 40/2005 (niepubl.), stwierdzając, że: "z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, póz. 926 ze zm.) wynika, że ustawa podatkowa to ustawa dotycząca podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech nie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.). W sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Wprawdzie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, to jednak naruszenie tego terminu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeżeli zachowany został termin pięciu lat z art. 36 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym".

Unormowania dotyczące jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zawarte w u.p.z.p mają identyczne brzmienie jak w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela w związku z tym stanowisko, iż jednorazowa opłata nie ma charakteru podatku, zatem nie ma możliwości stosowania do tej należności, będącej dochodem własnym gminy, przepisów o.p. Zarzut naruszenia art. 2, 120, 121, 122 oraz art. 210 § 1 pkt 3,4 i 6 o.p jest zatem nieuzasadniony.

Nie zasługuje na podzielenie zarzut skargi naruszenia zasad ogólnych k.p.a a w szczególności art. 7-9 k.p.a, poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy przed wydaniem decyzji (w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego) nie jest istotnym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu rozstrzygnięcia sprawy przed wydaniem decyzji poprzez podanie w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego zarówno wysokości opłaty jak i podanie uzasadnienia rozstrzygnięcia. Kolegium słusznie uznało go za zasadny i wskazało, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, daje organowi administracji publicznej jedynie prawo do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do niego przez strony. W żadnym jednak razie przepis ten nie daje podstawy do informowania strony o rozstrzygnięciu organu, które może zapaść jedynie w formach przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu skarżącej Kolegium nie stwierdziło zatem, że rozstrzygnięcie sprawy przed wydaniem decyzji nie jest istotnym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało jedynie i z tym stanowiskiem zgadza się Sąd, że uchybienie organu polegające na poinformowaniu skarżącej o treści rozstrzygnięcia w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, stanowi naruszenie prawa, lecz nie mające wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 153 i 154 u.g.n, poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o sporządzenie uzupełniającego operatu szacunkowego i nieuwzględnienie w nim bardziej aktualnej bazy danych o transakcjach niż biegła zastosowała w oparcie szacunkowym, wskazać należy, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że zgodnie z treścią przepisu § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Jak wynika z uchwalonego m.p.z.p dla przedmiotowych działek nastąpiła zmiana przeznaczenia tych działek. W celu ustalenia, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia m.p.z.p organ pierwszej instancji zlecił biegłemu z zakresu wyceny nieruchomości sporządzenie operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że sporządzone operaty szacunkowe świadczą, że na skutek uchwalenia m.p.z.p wartość nieruchomości wzrosła. W operatach dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p, przyjęto do porównania działki przeznaczone na te same cele co przedmiotowe działki tj. cele specjalne, a dla ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniono nieruchomości przeznaczone na cele komercyjne. Zasadnie wskazało Kolegium, iż oceniane działki jak i porównywane działki mają zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itd., co oznacza, że warunki przyjętych do porównania nieruchomości są podobne i nie budzą zastrzeżeń co do przyjęcia ich do porównania.

W postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podstawowym środkiem dowodowym jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca ten ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, oraz jej wartość po uchwaleniu planu kieruje się zasadami wynikający z u.g.n. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (bez znaczenia jest natomiast cena, za jaką nieruchomość została sprzedana). Rzeczoznawca ustalając wartości nieruchomości kieruje się także zasadami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Od rzeczoznawcy zależy wybór podejścia, metody i techniki wyceny. W niniejszej sprawie autor operatu przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. Z operatów szacunkowych wynika, że materiał porównawczy był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z podejścia porównawczego. Zgodnie z § 4 ust. 3 cytowanego rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W przypadku wyceny wszystkich nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania autor operatu szacunkowego przyjął do analizy od 11-12 nieruchomości. Źródłem informacji o cenach transakcyjnych były informacje o transakcjach dokonanych w latach 1999 - 2004. . Autor operatów wyjaśnił, że z uwagi na brak dostatecznej ilości porównywalnych transakcji w okresie późniejszym, zaistniała konieczność przyjęcia do porównania transakcji z okresu ponad dwuletniego. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej nie można uznać, że baza danych o transakcjach była nieaktualna. Autor operatu szacunkowego nie naruszył więc przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzut naruszenia § 4 i 5 cytowanego rozporządzenia oraz art. 153 i 154 u.g.n okazał się zatem nieuzasadniony.

Skarżąca wskazała w skardze, iż organ odwoławczy uznał, że brak podania przez organ pierwszej instancji jednostki redakcyjnej uchwały Rady Miejskiej jest nieistotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca nie zgadza się z taką interpretacją. Każda bowiem decyzja powinna posiadać podstawę prawną. Zdaniem skarżącej brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a, decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej. W Komentarzu do art. 107 k.p.a, G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, podkreśla się, że w ramach powołania podstawy prawnej organ administracji nie może ograniczyć się do wskazania jedynie nazw aktów prawnych, ale jest zobowiązany powołać konkretne przepisy, tj. artykuły, paragrafy, ustępy itd. oraz miejsce ich publikacji. Wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, jednak należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Z pierwszą sytuacją, a więc wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, spotykamy się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., l SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, póz. 41). Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., l SA/Kr 970/96, LEX nr 29336).

Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p, art. 104 k.p.a oraz m.p.z.p, nie powołując konkretnego przepisu m.p.z.p mającego zastosowanie w sprawie, oraz miejsca jego publikacji. Podstawa prawna wydania decyzji organu pierwszej instancji obiektywnie istnieje. Jest nią - jak wskazał organ odwoławczy § 5 pkt 2 m.p.z.p (stanowiący o wysokości stawki dla ustalenia przedmiotowej opłaty) opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2002r. Nr 37, póz. 508. W ocenie Sądu zbyt daleko idący jest wniosek skarżącej co do skutków prawnych niewskazania konkretnego przepisu m.p.z.p, tym bardziej jak już wyżej podano organ II instancji, który rozpoznaje sprawę w jej całokształcie "naprawił" błąd organu pierwszej instancji przez określenie podstawy rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego poprzez przyjęcie, iż Agencja Mienia Wojskowego jest statio fisci Skarbu Państwa tylko dlatego, że wykonuje czynności powiernicze w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, adresatem zaskarżonej decyzji powinna być właśnie Agencja Mienia Wojskowego, a nie Skarb Państwa.

Nie podzielając tego stanowiska, Sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne przytoczenie kilku ogólnych uwag dotyczących zagadnienia osobowości prawnej.

Osoby prawne są określonymi jednostkami organizacyjnymi, które zostają -dzięki atrybutowi osobowości prawnej - wyposażone w zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Dzięki nim jest możliwe uczestniczenie osób prawnych w obrocie cywilnoprawnym. Wprawdzie osobowość prawna ma określone znaczenie w sferze prawa cywilnego, to jednak wyposażenie w osobowość prawną ma też określone znaczenie w innych dziedzinach prawa, w tym również w prawie administracyjnym.

Nie ulega wątpliwości, że podmiotami stosunków cywilnoprawnych są osoby fizyczne i osoby prawne. Ich atrybutem bowiem jest zdolność prawna. W myśl art. 33 k.c. osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Na ogół przyjmuje się, że przyznanie to powinno nastąpić w sposób wyraźny przez nazwanie określonej jednostki organizacyjnej osobą prawną w odnoszących się do niej przepisach. W orzecznictwie utrwalił się pogląd respektujący ścisłą wykładnię art. 33 k.c. Zgodnie z nim, przyznanie osobowości prawnej wymaga wskazania z nazwy typów lub indywidualnych jednostek organizacyjnych, które uznaje się za osoby prawne (por. uch. SN: (7) z dnia 10 stycznia 1990 r., III CZP 97/89, OSNC 1990, nr 6, póz. 74; z dnia 14 października 1994 r., III CZP 16/94, OSNC 1995, nr 3, póz. 40).

Skarb Państwa jest szczególną osobą prawną nie mającą organów, której podstawę prawną istnienia i działania określają przepisy art. 33 i 34 kc. W myśl art. 34 kc Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego, nie należących do innych państwowych osób prawnych. Przepis ten statuuje zasadę jedności Skarbu Państwa oraz zasadę wynikająca z art. 441 kc, że własność i inne prawa majątkowe stanowiące mienie państwowe przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Skarb Państwa swoje zadania społeczne i gospodarcze ( dominium), pozbawione charakteru publicznoprawnego, wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej ( stationes fisci ). Skoro według art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych osób prawnych, to każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure dviii czynnością Skarbu Państwa; jednostki te działają na rachunek Skarbu Państwa, przysporzenie majątkowe może nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa. Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności.

Wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa w stosunku do określonych kategorii mienia państwowego powierzane bywa także przez ustawy szczególne agencjom rządowym mającym osobowość prawną i prowadzącym samodzielną, określoną w ustawie działalność finansową, gospodarczą i zarządzającą wyodrębnionym i powierzonym im mieniem.

Jeżeli natomiast z odrębnych przepisów nie wynika, której państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do składnika mienia państwowego, obowiązuje ogólna zasada, że prawa te przysługują Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa.

Agencja Mienia Wojskowego ma szczególną pozycję w polskim systemie prawnym. Jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego ( Dz. U. z 1996 r. Nr 90 póz. 405 ze zm. ). Przepisy tej ustawy określają ustrój Agencji oraz regulują zasady i sposób gospodarowania mieniem Skarbu Państwa.

Wskazać trzeba, iż Agencje Mienia Wojskowego jest uprawniona do prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 23 ust. 4 ww. ustawy o Agencji, który stanowi, że "prowadzenie działalności gospodarczej przez Agencję jako przedsiębiorcę odbywa się na zasadach określonych w przepisach dotyczących działalności gospodarczej". Wykorzystywanie mienia, którym gospodaruje Agencja Mienia Wojskowego do celów działalności gospodarczej wynika również z art. 24 ww. ustawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy gospodarowanie mieniem przekazanym Agencji odbywa się zgodnie z wymogami racjonalnej gospodarki i polega w szczególności na sprzedaży lub zamianie mienia albo oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste lub na oddaniu mienia w użytkowanie, najem, dzierżawę, użyczenie, trwały zarząd lub do korzystania na podstawie innego stosunku prawnego.

Przepis art. 6 stanowi o powierzeniu wykonywania Agencji prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia, na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś o przekazaniu Agencji prawa własności do tego mienia. Termin "powierza" oznacza powstanie pomiędzy Skarbem Państwa a Agencjami stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia Skarbu Państwa, jednak nie dochodzi przy tym do przejścia na nie praw rzeczowych, lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa. Należy tutaj wskazać także na § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przekazywania mienia Skarbu Państwa Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 140, póz. 1482), w którego myśl Prezes Agencji występuje z wnioskiem do właściwego sądu rejonowego o dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji. Konsekwencją powyższego jest dokonanie wpisu w dziale drugim księgi wieczystej nieruchomości przez wykreślenie wpisanego uprzednio organu reprezentującego Skarb Państwa i wpisanie w to miejsce Agencji, a nie wykreślenie poprzedniego właściciela, jakim był Skarb Państwa.

Skarb Państwa - jak z dotychczasowych rozważań wynika - jest nadal właścicielem nieruchomości, Agencja Mienia Wojskowego zaś jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa, dysponujący powierzonymi nieruchomościami i gospodarujący nimi, powinna być wpisana w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa. Potrzeba wpisania Agencji w dziale drugim księgi wieczystej obok właściciela - Skarbu Państwa wynika nie tylko z przyczyn jurydycznych, lecz często praktycznych. Agencja wchodzi w stosunki cywilnoprawne, działa na rzecz Skarbu Państwa, ale we własnym imieniu; uczestnictwo zaś w obrocie nieruchomościami wymaga ujawnienia jej w dziale drugim księgi wieczystej obok Skarbu Państwa jako podmiotu działającego na rzecz Skarbu Państwa; w tym zakresie doprowadza się do bardziej dokładnego oznaczenia Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań należy wyprowadzić następujące zasady:

Po pierwsze - nie można utożsamiać Agencji ze Skarbem Państwa. Występuje ona bowiem w obrocie prawnym samodzielnie, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot, któremu ustawa przyznała osobowość prawną. Ponieważ cechą osoby prawnej jest zdolność do tego, by być podmiotem praw i obowiązków, przeto Agencji przysługuje zdolność prawna. Według panującej powszechnie w doktrynie tzw. teorii organów osobą prawna działa "sama przez organy". Działania te oraz ich skutki przypisuje się zatem samej osobie prawnej, której wobec tego przysługuje pełna, nieograniczona zdolność do działania. Agencja ma zdolność do działania. Agencja ma zdolność sądowa. Może pozywać i być pozywana.

Po drugie - Agencja nie ma własnych zadań, lecz realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 30 maja 1996r, do których anglezy gospodarowanie powierzonymi nieruchomościami.

Po trzecie - Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa; Skarb Państwa jest nadal właścicielem powierzonych nieruchomości. Agencja dysponuje tymi nieruchomościami na zasadach określonych w ustawie oraz nim gospodaruje. Jest więc jedynie instytucja powierniczą Skarbu Państwa, gdyż na zewnątrz występuje jako wyłączny dysponent określonego prawa, działając we własnym imieniu i ponosząc "własną" odpowiedzialność za te działania. Każda czynność cywilnoprawna Agencji, dotycząca powierzonego jej mienia, jest czynnością Skarbu Państwa, gdyż Agencja działała w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa. W konsekwencji stroną stosunków cywilnych zawieranych przez Agencję Mienia Wojskowego odnośnie mienia powierzonego jest Skarb Państwa jako właściciel, ustawowe umocowanie Agencji polega zaś na reprezentowaniu Skarbu Państwa.

Po czwarte - Agencja wyposażona została nie tylko w samodzielność prawną, ale także w samodzielność gospodarczą.

Przenosząc te ogólne, wyżej wskazane zasady na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w przypadku, kiedy następuje powierzenie Agencji Mienia Wojskowego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie skutkuje to przejściem obowiązku zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ( opłaty planistycznej ) na Agencję Mienia Wojskowego. W tym przypadku obowiązek zapłaty tej opłaty ciąży nadal na właścicielu nieruchomości.

Stąd też Sąd uznał, iż organy prawidłowo wskazały w decyzjach ustalających obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Skarb Państwa - właściciela nieruchomości - jako podmiot zobowiązany do zapłaty tzw. opłaty planistycznej, natomiast Agencje Mienia Wojskowego jako podmiot reprezentujący w tym postępowaniu właściciela. Stroną tego postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, natomiast pozycja prawna Agencji Mienia Wojskowego polega zaś na reprezentowaniu Skarbu Państwa wynikającym z ustawowego umocowania. Powierzenie mienia przez Skarb Państwa skutkuje bowiem powstaniem między Skarbem Państwa a skarżącą stosunku powiernictwa z tytułu przekazanego im mienia, co jednak nie oznacza przejścia na skarżącą praw rzeczowych ( prawa własności ), lecz tylko kompetencji do ich wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa.

Jak już zauważono, obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ciąży, co do zasady na właścicielu nieruchomości. Reguła ta nie znajduje żadnego wyjątku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, l tym przypadku obowiązek zapłaty opłaty planistycznej ciąży na właścicielu nieruchomości.

Z tych wszystkich względów podniesione w skardze zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, a w następstwie orzekły o obowiązku zapłaty przez skarżącą jednorazowej opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości w wysokości 13.817,10 zł. Stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy orzekające w sposób wyczerpujący, pozwalający w konsekwencji na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).