Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 96/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania.
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 52, art. 149, art. 169 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 17 pkt 3, art. 37 § 1, art. 63, art. 64 § 2, art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego G.D. z dnia [...], 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G.D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 czerwca 2016r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek G.D. (omyłkowo datowany na [...] czerwca 2013 r.) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego, po jej prawidłowym doręczeniu dla wszystkich stron uczestniczącym w postępowaniu.

Autor wniosku podał, iż zaświadczenie jest mu potrzebne w sprawie karnej apelacyjnej, prowadzonej pod sygn. akt [...]. Stwierdził, iż nawet adresat tej decyzji – E Spółka z o.o. nie jest pewna wprowadzenia jej do obrotu. Oświadczył nadto, iż powyższy wniosek złożył w imieniu swoim oraz M.H..

W związku z wpływem kilku wniosków G.D. o wydanie zaświadczeń, m.in. wniosku opisanego wyżej, Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej w skrócie kpa) do wykazania się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego bądź wskazania przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania – informując, iż nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie złożonego podania bez rozpatrzenia.

Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, iż żądanie zaświadczenia celem przedłożenia w sprawie karnej apelacyjnej o sygn. [...] nie jest interesem prawnym strony oraz że bez pośrednictwa strony, na żądanie zainteresowanych organów, prześle materiał dowodowy w sprawie.

W dniu 4 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie G.D. na przewlekłość PINB, polegającą na niewydaniu w ciągu 7 dni zgodnie z art. 217 kpa zaświadczeń, w tym m.in. zaświadczenia, o które wnioskodawca zwracał się w piśmie z dnia [...] czerwca 2016r. Poza naruszeniem terminu przewidzianego do załatwienia sprawy wnioskodawca zarzucił organowi pierwszej instancji niezasadne zastosowanie przepisu art. 64 § 2 kpa wskazując, iż procedura wzywania do uzupełnienia braków formalnych pisma w postępowaniu administracyjnym nie może być wykorzystywana przez organ do przerzucania na stronę ciężaru dowodu i obligowania jej do aktywności dowodowej w sprawie, w tym przypadku do wykazywania swojego interesu prawnego.

Kolejne zażalenia G.D. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie w terminie przez PINB wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o wydanie zaświadczenia wpłynęły również do organu pierwszej instancji w dniach 6 lipca 2016 r. oraz 11 lipca 2016 r.

W odpowiedzi na powyższe zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 § 2 kpa, uznał zażalenie za uzasadnione w zakresie dotyczącym załatwienia m.in. wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2016 r. i wyznaczył PINB dodatkowy 7-dniowy termin do załatwienia sprawy.

Dnia 11 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 4 akt sądowych) G.D. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w zakresie dotyczącym sześciu swoich wniosków o wydanie zaświadczeń, m.in. wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o urzędowe potwierdzenie faktu, że decyzja nr [...] została prawidłowo wprowadzona do obrotu prawnego po jej prawidłowym doręczeniu dla wszystkich stron uczestniczących w postępowaniu. Zarzucił, iż PINB w sposób rażący łamie prawo, bowiem nie wydał niżej wymienionych zaświadczeń i w ciągu ustawowych 7 dni nie załatwił wniosków wymienionych w skardze. Dodatkowo organ bezprawnie zażądał od skarżącego udowodnienia interesu prawnego, nadużywając art. 64 § 2 kpa, który służy jedynie do uzupełniania braków formalnych podania. Działania PINB to jawna obstrukcja w celu niewydania zaświadczeń. Jednocześnie skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Po wpływie skargi do WSA w Gorzowie Wlkp. została ona w dniu 14 lipca 2016 r. przekazana do PINB celem udzielenia odpowiedzi na skargę, a następnie przesłania do Sądu w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej w skrócie ppsa), co z kolei nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę PINB podał, iż po otrzymaniu od G.D. szeregu wniosków o wydanie zaświadczeń, m.in. opisanego wyżej wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., wezwał ich autora o wykazanie się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego lub o wskazanie przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia określonych faktów i stanu prawnego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, czego skarżący nie uczynił. Natomiast w pismach z [...] lipca 2016 r. oraz z [...] lipca 2016 r. przedstawił swoje stanowisko, iż w sprawie otrzymanego wezwania nie będzie udzielał żadnych odpowiedzi oraz ponowił część złożonych wniosków.

Mając powyższe na uwadze, PINB załatwił wnioski skarżącego o wydanie zaświadczeń w drodze postanowień. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], PINB, działając na podstawie art. 219 kpa, po rozpatrzeniu tożsamych wniosków G.D. z [...] maja 2016 r. oraz datowanego na [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do organu 23 czerwca 2016 r.) o wydanie zaświadczenia dotyczącego decyzji nr [...] i urzędowe potwierdzenie, że decyzja nr [...] została prawidłowo włączona (wprowadzona) do obrotu prawnego po jej skutecznym (prawidłowym) doręczeniu dla wszystkich stron uczestniczących w postępowaniu, odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Postanowienie to doręczono wnioskodawcy w dniu 6 sierpnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji publicznej w wyznaczonych terminach nakazanych prawem aktów bądź lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 ppsa, poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej jest zatem uprzednie złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 kpa. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności bądź przewlekłości przez organ pierwszej instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, służy zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 kpa). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 kpa, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie omawianego zażalenia wywiera więc skutek w postaci wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 ppsa, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania i niepodejmującego, w ustawowo określonych terminach, aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. W sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 kpa a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi w obu przypadkach jest bowiem wyłącznie złożenie omawianego zażalenia (vide: postanowienie NSA z dnia 10 października 2013r. I OZ 893/13, LEX nr 1385941, Monitor Prawniczy 2013/21/1123). W innym orzeczeniu (vide: postanowienie z 7 listopada 2013 r. I OZ 1024/13, LEX nr 1397198) NSA stwierdził, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość wystarczy, aby zachowana była następująca kolejność czynności: wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego, wskazał jednocześnie, że nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia.

Odnosząc poczynione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należało, iż wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa, został dochowany.

W myśl art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – w wersji obowiązującej na dzień wniesienia zażalenia) organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Poza sporem pozostaje, że do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 kpa w stosunku do PINB skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skierował zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa. Okoliczność, że skarga została wniesiona zanim WINB rozstrzygnął o jego zasadności, nie wpływa na skuteczność jej wniesienia do sądu. Uzasadniało to merytoryczne rozpoznanie skargi G.D..

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych nie zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punku widzenia przedmiotu rozstrzygania, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Znamiona przewlekłości może mieć także postępowanie w którym organ powstrzymuje się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. (J. P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania"; Casus – Jesień 2013, str. 10 i n.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Zakwalifikowanie postępowania organu jako dotkniętego przewlekłością, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Zaakcentować przy tym należy, że znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane w sytuacji, gdy organ – choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy – nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że jej wyjaśnienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana lub gdy w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia.

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania decydujący dla możliwości orzekania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy administracyjnej pozostaje stan sprawy z momentu rozstrzygania przez sąd administracyjny i fakt wydania przez organ do tego momentu aktu kończącego postępowanie, dokonania czynności, stwierdzenia uprawnienia czy obowiązku. Załatwienie sprawy w jeden z wymienionych, przewidzianych prawem sposobów, czyni postępowanie sądowe w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym w tym zakresie. Specyfiką postępowania wywołanego analizowaną skargą jest bowiem, odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu, uwzględnianie przez sąd stanu faktycznego z daty wyrokowania.

W przedmiotowej sprawie, w dacie orzekania przez Sąd, nie występuje już w po stronie PINB stan przewlekłości, albowiem organ ten postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] PINB, wydanym na podstawie art. 219 kpa, rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r., odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 6 sierpnia 2016 r.

Mając na uwadze nieistnienie na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu przewlekłości po stronie organu, zasadnym było umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa jako bezprzedmiotowego w tym zakresie. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub też dokonania czynności, stwierdzenia obowiązku czy uprawnienia po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdy w momencie orzekania przez sąd akt taki został już wydany, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jego podjęcia.

Zauważyć jednakże należy, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, w myśl którego wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu stosownie do art. 149 § 2 ppsa. (vide: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wskazuje się także – przy czym pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – że również wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 ppsa.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2013 r. II OSK 981/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić skuteczniejszą ochronę przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw które powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji przyjmuje się, że przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (vide: postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; baza orzeczeń nsa,gov.pl). Jako trafne należy uznać stanowisko, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie ppsa zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (vide: wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przedstawiona wyżej interpretacja art. 149 § 1 i § 2 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa upoważnia do dalszego wnioskowania, że kompetencji sądu administracyjnego do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – odpowiadać musi uprawnienie strony do złożenia skargi w takim właśnie przedmiocie. Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zatem, mimo wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Sąd obligowany był rozstrzygnąć czy w postępowaniu zakończonym wskazanym aktem wystąpiła przewlekłość, a jeśli tak to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że postanowienie jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, i może być uznane za wydane z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Z uchwały NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. FSP 10/00 (vide: ONSA 2001, nr 5, poz. 56) wynika, że oświadczenie woli, które ma zostać złożone adresatowi aktu administracyjnego, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego postanowienia jako jednego z aktów administracyjnych. W kontekście przytoczonych poglądów i ustalonych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że rozpoznanie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2016 r. nastąpiło w dacie jego doręczenia. Z perspektywy przedmiotu rozpoznawanej skargi, jakim pozostawała przewlekłość postępowania można stwierdzić, iż stan ten ustał po stronie organu z momentem podjęcia czynności materialno-technicznej wyekspediowania tego postanowienia do adresata celem doręczenia i wywołania skutków prawnych – co nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2016 r.

Oceniając działania podejmowane przez PINB w kontekście terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie zaświadczenia przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 217 § 1 kpa (w wersji obowiązującej w dacie 23 czerwca 2016 r., w której do PINB wpłynął opisany wyżej wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 kpa). W myśl art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z kolei stosownie do treści art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie budzi jednak wątpliwości, że w tym zakresie mogą i powinny mieć zastosowanie niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające powinno też być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów siłą rzeczy jest jednak znacznie ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 kpa zwrot "w koniecznym zakresie" i czego dowodzi uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które może mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego (wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09).

Przesłanki wydania zaświadczenia określa art. 217 § 2 kpa i jako jedną z nich przewiduje w pkt 1 nakaz wydania go przez przepis prawa, zaś w pkt 2 wykazanie przez osobę ubiegającą się o nie interesu prawnego w jego wydaniu. Spełnienie jednego z tych wymogów obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych, jak wynika z art. 218 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, w myśl którego omówione wyżej przepisy wskazują, iż odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 kpa (wyrok NSA z 8 grudnia 1999 r., I SA 1499/99, LEX nr 48671, wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2011 r., III SA/Łd 129/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika stąd wniosek, iż nie ma przeszkód, aby w toku rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia organ wezwał stronę (w ramach uproszczonego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 kpa) do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia w sytuacji, gdy w wyniku analizy sprawy takiej podstawy prawnej ani interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia organ nie dostrzega.

Co jednak oczywiste, wezwanie to nie może zostać wystosowane do strony w wynikającym z art. 64 § 2 kpa trybie uzupełniania braków formalnych podania (wniosku). Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie braków formalnych pisma, innych niż wskazane w art. 64 § 1 kpa, do których stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 kpa należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, omawiany przepis dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (podaniu, wnioskowi) biegu (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku nieuzupełnienia przez stronę wskazanych wyżej braków formalnych pisma w siedmiodniowym terminie organ jest uprawniony do pozostawienia takiego pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa. Natomiast istnienie bądź nieistnienie po stronie osoby występującej do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia interesu prawnego w jego uzyskaniu decyduje o tym, czy żądane zaświadczenie zostanie wydane, czy też organ wyda na podstawie art. 219 kpa postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż kwestia istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia nie podlega trybowi opisanemu w art. 64 § 2 kpa.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż brak jest podstaw do zakwestionowania samej dopuszczalności zwrócenia się przez PINB do skarżącego o wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia wskazanego we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., jednakże nastąpiło to w niewłaściwym trybie (wezwanie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]) oraz zostało opatrzone niedopuszczalnym rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dodatkowo należy wyraźnie podkreślić, iż ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym nie podlega ani zasadność wzywania przez organ strony w okolicznościach niniejszej sprawy do wykazania interesu prawnego, ani prawidłowość i zgodność z prawem wydanego przez PINB postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.

Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez G.D. powyższego wezwania z dnia [...] czerwca 2016 r., jednakże z akt sprawy wynika, iż nastąpiło to najpóźniej w dniu 4 lipca 2016 r. Z treści skierowanego przez skarżącego zażalenia do WINB na niezałatwienie sprawy w terminie (które wpłynęło do tego organu w dniu 4 lipca 2016 r.) wynika, iż sporządzając to zażalenie skarżący znał treść wezwania organu pierwszej instancji. Skarżący bowiem zdecydowanie zakwestionował prawidłowość tego wezwania, odwołując się do jego treści i przytaczając jego numer, a także odnosząc swoją argumentację do skierowanego do PINB wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ostatecznym terminem, w którym wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. o wydanie zaświadczenia powinien zostać rozpoznany, był termin siedmiu dni, liczony od dnia 4 lipca 2016 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 kpa). Jest to termin instrukcyjny, jednakże w razie jego przekroczenia strona może bronić się wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po upływie omawianego siedmiodniowego terminu, liczonego od daty doręczenia skarżącemu wezwania do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, PINB znalazł się w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r.

Jednakże biorąc pod uwagę nieodległy termin pomiędzy dniem 11 lipca 2016 r. (w którym to dniu – w świetle materiału wynikającego z akt sprawy – wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia powinien zostać najpóźniej rozpatrzony) a dniem [...] sierpnia 2016 r., w którym PINB wydał postanowienie nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, stwierdzić należy, iż zaistniała po stronie organu przewlekłość nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa.

Wprawdzie każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w kpa (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w kpa przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. Przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność.

Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny działań skarżonego organu było stwierdzenie w pkt II wyroku, iż zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie zawartego w pkt III wyroku rozstrzygnięcia o kosztach wskazać należy, że stosownie do art. 200 ppsa, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W kontekście rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyroku stwierdzić należy, że wprawdzie Sąd umorzył postępowanie w zakresie opisanym w tym punkcie, uwzględniając skargę w części wskazanej w pkt II wyroku, to należy mieć na uwadze, że działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego przewlekłość, które ową przewlekłość usuwa, należy oceniać i kwalifikować jako działanie samokontrolne (vide: art. 201 § 1 ppsa) skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ale jednocześnie gwarantującej stronie skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania. Przegraną stroną procesu jest bowiem organ, który – w wyniku wniesienia skargi przez stronę – usunął stan niezgodności z prawem. W konsekwencji zaistniały podstawy do przyjęcia, iż skarga została uwzględniona w całości i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193).