Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 305/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 16, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 318/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2017r. sygn. akt II SA/Lu 318/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oraz decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2016r. A. C. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna I. T., urodzonego dnia [...] sierpnia 2008r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. organ I instancji odmówił przyznania tego świadczenia, wskazując jako przesłankę odmowy przekroczenie progu dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195), dalej powoływanej jako: "u.p.p.w.d.". Organ ustalił miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynoszący 858,43zł, który przekracza kwotę progową, tj. 800zł o 58,43zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. C., podnosząc zarzut nieprawidłowego ustalenia dochodu rodziny. Zdaniem odwołującej organ nieprawidłowo wliczył do dochodu "zasiłek alimentacyjny", przyznany z powodu bezskuteczności egzekucji alimentów. Od października 2015r. A. C. tego zasiłku nie pobiera. Ponadto bezpodstawnie wliczono do dochodów rodziny dochody męża skarżącej A. C. osiągnięte w 2014r., gdyż w tym czasie nie był on członkiem rodziny.

Decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] czerwca 2016r. odmawiającą A. C. przyznania świadczenia wychowawczego na syna I. T. Organ powołując się na pojęcie "dochodu" określone art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", oraz pojęcie "rodziny" zdefiniowane w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. uznał, że ustalając dochód rodziny należy uwzględnić dochód małżonka wnioskodawczyni. Kolegium nie uznało argumentów wnioskodawczyni, że związek małżeński zawarła dnia [...] września 2015r. i w tej sytuacji, przy obliczaniu dochodów rodziny, organ nie powinien uwzględniać dochodów osiągniętych przez męża w 2014r. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca nakazuje traktować małżonka jako członka rodziny, a dochodem rodziny jest suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 2 i 4 u.p.p.w.d.). Oznacza to, że przy ustalaniu dochodu rodziny należy uwzględnić dochód małżonka, niezależnie od tego, czy był on małżonkiem w roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczenia. W ocenie Kolegium istotne jest to, że mąż skarżącej był członkiem rodziny na dzień ustalania prawa do świadczenia.

W ocenie Kolegium analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że dokonane przez organ I instancji obliczenia są prawidłowe. Organ wziął bowiem pod uwagę przychód obydwojga małżonków, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, wynikający z zaświadczeń urzędu skarbowego, tj. kwotę 37.229,55zł (18.491,25zł + 18.738,30zł). Po odjęciu od tej kwoty podatku należnego w wysokości 927zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 5.489,53zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne podanej w zaświadczeniach pracodawcy małżonków w kwocie 3.109,54zł dochód ten wyniósł 27.703,48zł. Do tego dochodu należało doliczyć kwotę otrzymanych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 3.200zł, co łącznie daje sumę 30.903,48zł dochodu rodziny rocznie i 2.575,29zł miesięcznie, zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie 858,43zł. Kwota ta przekracza próg dochodowy, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., w związku z czym odmowa prawa do świadczenia wychowawczego jest zasadna.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby zastosować instytucję uzyskania dochodu uregulowaną w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., a więc gdyby do przeciętnego miesięcznego dochodu skarżącej (1.472,40zł z tytułu pracy + dochód z tytułu świadczeń alimentacyjnych 3.200 : 12 miesięcy) dodać dochód (1.174,91zł) z tytułu zatrudnienia męża osiągnięty w pierwszym miesiącu po zawarciu związku małżeńskiego, to i tak kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego zostałoby przekroczone, gdyż dochód na osobę wynosiłby wtedy 882,44zł.

W ocenie Kolegium bezzasadne jest żądanie skarżącej dotyczące nieuwzględniania przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny dochodu z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 3.200zł osiągniętego w 2014r. Mimo, że skarżąca tego dochodu nie uzyskuje od października 2015r., to unormowanie art. 3 pkt 1c tiret 27 u.ś.r. nakazuje wliczać ten dochód do dochodu rodziny za 2014r. Wśród przypadków utraty dochodu przepis art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d. nie przewiduje bowiem sytuacji ustania uprawnienia, a w konsekwencji wypłaty pomocy materialnej w przypadku bezskuteczności egzekucji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. Przytaczając treść przepisów regulujących instytucję świadczenia wychowawczego (art. 48 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.) oraz przepisy definiujące "dochód rodziny" i "dochód członka rodziny" (art. 3 pkt 2 a i 2a u.ś.r.), Rzecznik Praw Dziecka ocenił jako wadliwe działanie organów polegające na uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu rodziny za 2014r. dochodów A. C. uzyskanych za 2014r. W tym czasie nie był on bowiem członkiem rodziny wnioskodawczyni. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2016r. sygn. II SA/Łd 232/16.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przytaczając przepisy u.p.p.w.d. odnoszące się do pojęcia "dochodu" oraz "rodziny" stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego naruszyły wskazane przepisy, bowiem dochód rodziny A. C. za 2014r. nie został ustalony w sposób prawidłowy.

Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji w zakresie przeprowadzonej wykładni art. 2 pkt 2 i pkt 4 u.p.p.w.d. Zdaniem organu przepisy te, definiujące pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny", zakładają swego rodzaju fikcję prawną, nakazującą uwzględnienie składu osobowego rodziny na dzień rozpatrzenia sprawy, niezależnie od tego, czy liczba osób w rodzinie zwiększyła się lub zmniejszyła w stosunku do roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu I instancji przyjęta przez Kolegium wykładnia tych przepisów jest wadliwa, bowiem prowadzi do wyników sprzecznych z wynikami wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Sąd przypomniał, że zawarta w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. legalna definicja pojęcia "rodziny" stanowi, że w jej skład wchodzą m.in. małżonkowie. Ustawodawca uwzględnia zatem status prawny, bowiem małżonek staje się członkiem rodziny po zawarciu związku małżeńskiego. Dla niniejszej sprawy okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem w dacie złożenia wniosku, tj. dnia 26 kwietnia 2016r. rodzina A. C. składała się z trzech osób (wnioskodawczyni, jej syna I. T. oraz męża A. C.). Natomiast w 2014r., tj. w roku bazowym stanowiącym podstawę do wyliczenia miesięcznego dochodu, rodzina skarżącej składała się z dwóch osób (wnioskodawczyni oraz jej syn I.T.). A. C. stał się mężem wnioskodawczyni w dniu 12 września 2015r., a zatem przed tą datą nie był członkiem rodziny A. C. Zmiana składu rodziny (jej powiększenie) nie nastąpiła więc w roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny. Nieprawidłowe było zatem wliczenie do dochodu rodziny wnioskodawczyni za 2014r. dochodu osiągniętego przez A. C. w 2014r. W tym roku nie był on bowiem jej mężem, co w świetle art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. powoduje, że nie można go uznać za członka rodziny. Tym samym dochód osiągnięty przez A. C. w 2014r. nie był "dochodem członka rodziny", o którym mowa w art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. Nie można bowiem, wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu uznać, że do dochodów rodziny można wliczyć dochody osoby, która nie była członkiem rodziny w roku, z którego dochód jest wyliczany.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że podobnie z punktu widzenia określonej w art. 18 Konstytucji RP zasady ochrony rodziny, jak również określonego w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celu tejże ustawy, niedopuszczalne jest zaakceptowanie stanowiska, że przyznanie świadczenia wychowawczego miałoby być uzależnione od dochodu osoby niebędącej członkiem rodziny w roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny. Zdaniem Sądu w konsekwencji prawidłowe jest uznanie, że skoro w 2014r. rodzina wnioskodawczyni składała się z dwóch osób, to wyłącznie dochód osób będących w owym okresie członkami rodziny, mógł być podstawą dla ustalenia dochodu rodziny osiągniętego w 2014r. Za prawidłowe Sąd uznał natomiast stanowisko organów w kwestii zaliczenia do dochodu rodziny kwoty 3.200zł uzyskanej z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w 2014r. Mimo, że wnioskodawczyni faktycznie tego dochodu nie uzyskuje od października 2015r., nie oznacza to, że w świetle art. 2 pkt 19 u.p.p.w.d., może on być traktowany jako dochód utracony. Sąd I instancji wskazał, że wyliczenie mówiące o przyczynach utraty dochodu nie jest wyliczeniem przykładowym, ale enumeratywnym, co oznacza, że zawiera zamknięty katalog sytuacji utraty dochodu. Wyjaśnił, że regulacja ta nie dotyczy wnioskodawczyni, bowiem przepis ten mówi o utracie dochodu spowodowanej utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych.

Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowe ustalenie spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek przyznania prawa do świadczenia wychowawczego wymaga rozważenia kwestii ustalenia dochodów rodziny w kontekście zmiany jej składu osobowego w powiązaniu z konstrukcją dochodu uzyskanego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że dochody rodziny zwiększyły się w 2015r. na skutek zawarcia przez wnioskodawczynię związku małżeńskiego. Zmiana składu osobowego rodziny nie została wprawdzie wymieniona w art. 2 pkt 19 i 20 u.p.p.w.d. jako zdarzenie powodujące uzyskanie (utratę) dochodu, jednakże wobec tożsamych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zmiana składu osobowego rodziny wnioskodawczyni, której następstwem było powiększenie dochodu rodziny, umożliwia zastosowanie konstrukcji dochodu uzyskanego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 i 3 u.p.p.w.d.

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 16 oraz art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Stwierdzone zaś naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowiło z kolei podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", oraz decyzji organu I instancji na mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd wskazał jednocześnie, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić, stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonaną przez sąd wykładnię przepisów prawa i prawidłowo ustalić sytuację dochodową wnioskodawczyni i jej rodziny uwzględniając konstrukcję prawną dochodu uzyskanego, a następnie ocenić czy kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego zostało spełnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

I. naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- pominięcie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, że organ II instancji rozpoznał sprawę przy założeniu, że zwiększenie liczby członków rodziny osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do oceny uprawnień dochodowych do świadczenia wychowawczego należy traktować jako zdarzenie powodujące "uzyskanie dochodu" w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d, ale doszedł do analogicznego rezultatu, że ustawowe kryterium uprawniające do świadczenia wychowawczego byłoby również przekroczone, a tym samym wadliwe wnioskowanie, że po stronie organów administracyjnych doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a tym bardziej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie art. 145 §1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez:

- uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2016r. Nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organu do naruszenia przepisów prawa materialnego, a tym bardziej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- błędną wykładnię art. 2 pkt 2 i pkt 4 w związku z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. poprzez uznanie, że dochód męża A. C. osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2014r., nie jest "dochodem członka rodziny", o którym mowa w art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d., podczas gdy treść tych przepisów nie daje podstaw do takiej wykładni, zatem nie było przeszkód do wliczenia dochodu tego członka rodziny do dochodów rodziny osiągniętych w 2014r.;

- błędną wykładnię art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. poprzez uznanie, że zwiększenie liczby członków rodziny osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego w stosunku do liczby członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres świadczeniowy należy traktować jako zdarzenie powodujące "uzyskanie dochodu", podczas gdy treść tego przepisu w związku z przepisem art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. nie daje podstaw do takiej wykładni.

W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. C., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że nawet jeśli wykładnia art. 2 pkt 2, pkt 4 i pkt 16 u.p.p.w.d. przyjęta przez organy administracyjne i popierana w skardze kasacyjnej jest nieprawidłowa, to nie było podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] września 2016r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. w sytuacji, gdy Kolegium rozpoznało sprawę przy zastosowaniu wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, tj. przy założeniu, że zwiększenie liczby członków rodziny osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę do oceny uprawnień dochodowych do świadczenia wychowawczego należy traktować jako zdarzenie powodujące "uzyskanie dochodu" w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., ale mimo tego doszło do tożsamego wniosku, że ustawowe kryterium uprawniające do świadczenia wychowawczego byłoby również przekroczone. Kolegium wyjaśniło, że rozpoznało sprawę przy tym założeniu, ponieważ A. C. na tego rodzaju wykładnię powoływała się w odrębnej sprawie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, która zakończyła się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2016r. sygn. akt II SA/Lu 508/16, od którego Kolegium wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Kolegium wskazało, iż stosując instytucję uzyskania dochodu uregulowaną w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. obliczyło, że gdyby do przeciętnego miesięcznego dochodu samej A. C. w wysokości 1.472.40zł (dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 14.468,83zł + dochód z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 3.200zł : 12 miesięcy) dodać dochód z tytułu zatrudnienia jej męża, trwającego nieprzerwanie od 1 września 2013r. osiągnięty w pierwszym miesiącu po zawarciu związku małżeńskiego, czyli kwotę 1.174.91zł, to dochód w przeliczeniu na osobę będzie wynosił 882,44zł (1.472.40zł + 1.174,91zł : 3 osoby). Kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy byłoby więc przekroczone o 82,44zł, a więc o jeszcze więcej niż gdyby obliczyć dochód rodziny według reguł zastosowanych przez Kolegium. Analiza sprawy pod tym kątem została zawarta na stronie 15 uzasadnienia uchylonej decyzji Kolegium. Tymczasem w zaskarżonym wyroku nie podważono ani ustaleń faktycznych, które legły u podstaw takiej oceny, ani sposobu i poprawności przeprowadzonych obliczeń. Powyższe doprowadziło zaś Sąd I instancji do wadliwej oceny prawnej sprawy i sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, które w rzeczywistości organ odwoławczy już wykonał, a w rezultacie do naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzucając natomiast naruszenie prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię art. 2 pkt 2 i pkt 4 w związku z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. definiujących pojęcie "dochodu członka rodziny", "dochodu rodziny" oraz "rodziny", Kolegium wskazało, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uchylonej decyzji, że kierując się treścią tych definicji, a także przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016r., poz. 214 ze zm.), obowiązującego w stanie prawnym, w jakim była sprawa, orzekające w sprawie organy administracji miały podstawy prawne, aby przyjąć, że ocena uprawnień dochodowych do przyznania świadczenia wychowawczego następuje przy uwzględnieniu dochodu męża A. C. , osiągniętego w 2014r., który poprzedza okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Organ podkreślił, że zarówno ustawa, jak i akt wykonawczy, tj. ww. rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze, które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, jak i aktualnie obowiązujące w tej materii rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. (Dz.U. z 2017r., poz. 1465), wymieniają sytuacje, kiedy w składzie rodziny i przy ustalaniu dochodu rodziny nie uwzględnia się niektórych z jej członków bądź dochodów określonych członków rodziny (art. 6 ust. 4 i ust. 9 ustawy oraz § 7 rozporządzenia). Jeśli chodzi o małżonka osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze, to przy ustalaniu dochodu rodziny nie uwzględnia się dochodu wyłącznie zaginionego małżonka, a ustalając dochód w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się tego małżonka (§ 7 rozporządzenia). Wobec tego uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2016r. Nr [...] oraz decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego, albowiem w stanie prawnym obowiązującym w sprawie nie doszło po stronie organu odwoławczego do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 4 i pkt 16 u.p.p.w.d., a przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie aprobując stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zgodnie z którym okoliczność zawarcia związku małżeńskiego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczenia należy traktować jako uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d., a w konsekwencji uwzględnić w dochodach A. C. i jej dziecka osiągniętych w 2014r. na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., Kolegium zaznaczyło, że katalog okoliczności uzasadniających uzyskanie dochodu zawarty w art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. ma charakter zamknięty, toteż nie jest możliwe jego rozszerzanie o sytuacje inne, aniżeli zostały w nim enumeratywnie wymienione. Pośród zdarzeń uzasadniających uzyskanie dochodu ustawodawca nie uwzględnił uzyskania dochodu z powodu zmiany składu osobowego rodziny wynikającej, tak jak w przypadku A. C., z zawarcia związku małżeńskiego. Nie jest to również kwestionowane w skarżonym wyroku, w którym Sąd jasno stwierdził, że zmiana składu osobowego nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę jako zdarzenie powodujące uzyskanie dochodu. Sąd jednak, powołując się na identyczne skutki, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uznał, że należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż zastosowanie językowej wykładni prowadziłoby do rezultatu sprzecznego zarówno z wynikami wykładni systemowej przepisów u.p.p.w.d., jak też wykładni celowościowo – funkcjonalnej. W ocenie Kolegium wykładnia prezentowana przez Sąd I instancji ma właśnie cechy nadinterpretacji, gdyż Sąd sięgnął do kryteriów, których przepis nie przewiduje, tj. okoliczność zawarcia związku małżeńskiego utożsamił z instytucją uzyskania dochodu, a pominął kryteria wprost wynikające z przepisu, tj. uzyskanie dochodu spowodowane zdarzeniami enumeratywni wymienionymi w art. 2 pkt 20 a – i ustawy. Zdaniem Kolegium skoro językowe znaczenie tekstu jest jasne, to nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że prawidłowo przeprowadzona wykładnia przepisów u.p.p.w.d. zawierających definicję rodziny (art. 2 pkt 16), dochodu rodziny (art. 2 pkt 4), dochodu członka rodziny (art. 2 pkt 2), okresu świadczeniowego (art. 18 ust. 1 w związku z art. 48) oraz przepisów ustawy normujących definicje "utraty" i "uzyskania" dochodu (art. 2 pkt 19 i 20), a także przepisów określających sposób uwzględniania w dochodach rodziny "uzyskania" dochodu (art. 7 ust. 2 i 3), zarówno według reguł językowych, jak i systemowych, celowościowych i funkcjonalnych, prowadzi do wspólnego wniosku, że aby ustalić dochody aktualnie tworzonej rodziny należy sięgnąć wstecz, w niniejszym przypadku do dochodów osiągniętych w 2014r. i ewentualnie skorygować ich wysokość w ramach instrumentów przewidzianych ustawą, a więc poprzez instytucje utraty dochodu (art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19) i uzyskania dochodu (art. 7 ust. 2 i 3 w związku z art. 2 pkt 20). Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie poglądu, zgodnie z którym w dochodzie rodziny osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy uwzględnia się dochód osoby, która w tym roku nie była członkiem rodziny, a jest nim na dzień złożenia wniosku, nie godzi, wbrew zarzutom zaskarżonego wyroku, w konstytucyjną klauzulę ochrony rodziny zawartą w art. 18 Konstytucji RP, a także nie jest sprzeczne z celem u.p.p.w.d. określonym w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Kolegium stwierdziło, że stosując sposób ustalenia dochodu przedstawiony przez organy administracji można uwzględnić każdą zmianę w dochodach aktualnie tworzonej rodziny bez potrzeby stosowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, o ile zmiana ta mieściłaby się w granicach art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy, a tym samym ustalić dochody na poziomie odpowiadającym bieżącej sytuacji dochodowej, tak jak w każdej rodzinie, w której nie nastąpiły zmiany w liczbie jej członków. Natomiast treść art. 7 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. nie daje podstaw do wykładni, że zwiększenie liczby członków rodziny osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego w stosunku do liczby członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres świadczeniowy należy traktować jako zdarzenie powodujące "uzyskanie dochodu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.p.p.w.d. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania za trafnie postawiony wypada uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać m.in., że sąd I instancji rozpoznając skargę powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), bądź też, że z okoliczności sprawy, w tym w szczególności z samego kwestionowanego rozstrzygnięcia, wynikają istotne dla sprawy okoliczności, które zostały przez sąd pominięte, a sąd I instancji, bez względu na treść zarzutów, nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analizując okoliczności niniejszej sprawy wypada uznać trafność zarzutu kasacyjnego, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał oceny legalności postępowania administracyjnego z pominięciem istotnych okoliczności sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości zaliczenia dochodów męża skarżącej do dochodów rodziny, od wysokości których uzależnione jest prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecka. Mając na uwadze, iż wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został przez skarżącą złożony w dniu 26 kwietnia 2016r., to trafne jest stanowisko, iż miarodajny dla określenia poziomu dochodów rodziny wnioskodawczyni był rok 2014 (art. 48 ust. 2 u.p.p.w.d.). W tym czasie rodzina skarżącej składała się z dwóch osób, natomiast we wrześniu 2015r. skarżąca wyszła za mąż, w następstwie czego jej rodzina powiększyła się do trzech osób. Na tym tle pojawiła się kontrowersja w jaki sposób należy uwzględnić nową sytuację dochodową rodziny wnioskodawczyni wynikającą z faktu powiększenia się jej rodziny.

Oceniając powyższą kontrowersję z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., wypada odnieść się do zagadnień materialnoprawnych i udzielić odpowiedzi na pytanie o sposób uwzględnienia przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze w 2016r., nowej sytuacji dochodowej skarżącej, która zaistniała już po 2014r., a w okolicznościach niniejszej sprawy była skutkiem powiększenia się jej rodziny we wrześniu 2015r. Kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny innej sprawy skarżącej (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 180/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), w której co prawda skarżąca występowała o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2015r. do 30 września 2016r., ale z uwagi na analogiczność regulacji prawnych stosowanych wówczas na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018r. poz. 554 ze zm.) i aktualnie na podstawie przepisów u.p.p.w.d., pogląd wówczas zaprezentowany zachowuje swą aktualność w okolicznościach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się wówczas za jak najdokładniejszym ustaleniem dochodu rodziny, dokonanym na podstawie danych jak najbardziej zbliżonych do daty orzekania (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OSK 243/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dostrzegł, że jakkolwiek zmiana składu osobowego rodziny już po zakończeniu roku bazowego, a więc roku z którego dochody brane są pod uwagę przy określaniu prawa do świadczenia, nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę jako zdarzenie powodujące zmianę dochodu (jego utratę lub uzyskanie), to jednak wobec identycznych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, należy ją uwzględnić przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia. Przy czym wskazano, iż nie można obliczać dochodu rodziny skarżącej za 2014r. z uwzględnieniem dochodu jej męża uzyskanego w 2014r., gdyż nie był on wtedy członkiem je rodziny, a stał się nim dopiero w dniu 12 września 2015r. Tym samym rodzina skarżącej w 2014r. składała się z dwóch osób i taki jej skład osobowy determinował wielkość dochodu rodziny uzyskanego w owym roku. Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę mechanizmu ustalania dochodu uzyskanego i utraconego po roku bazowym, stanowiło dostateczną regulację prawną umożliwiającą uwzględnienie sytuacji finansowej rodziny na dzień ustalenia prawa do świadczenia. Tym samym fakt zwiększenia liczby członków rodziny, jako okoliczność mająca wpływ na wysokość dochodu rodziny, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, winien być wzięty pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia, ale przy zastosowaniu konstrukcji dochodu uzyskanego (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 180/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż przepisy u.p.p.w.d., podobnie jak przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018r. poz. 554 ze zm.), na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, zawierają zbieżne określenia "dochodu", "członka rodziny" i "rodziny", odsyłając w tym zakresie do przepisów u.ś.r., to powyższe zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypada uznać za trafne także w niniejszej sprawie. Powyższa konstatacja rodzi dwojakiego rodzaju skutki.

Po pierwsze nie pozwala uznać za zasadne zarzuty kasacyjne tyczące błędnej wykładni zarówno art. 2 pkt 2 i pkt 4 w związku z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., jak i art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Powyższe zarzuty oparte zostały częściowo na błędnym założeniu, że podstawą orzekania w sprawie są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów dekodowane w drodze reguł wykładni prawa. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Powyższe jednoznacznie przyznaje prymat dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym jeśli Sąd I instancji dostrzegł, że zmiana składu osobowego rodziny już po zakończeniu roku bazowego, z którego dochody brane są pod uwagę przy określaniu prawa do świadczenia, nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę jako zdarzenie powodujące zmianę dochodu rodziny, mimo oczywistego wpływu na wysokość owych dochodów, to zasadnie zdecydował się na danie prymatu wykładni funkcjonalnej ww. przepisom u.p.p.w.d., opowiadając się w ten sposób za jak najdokładniejszym ustaleniem dochodu rodziny dla potrzeb przyznania wnioskowanego świadczenia. Warto dostrzec, iż skarżący kasacyjnie organ w zaskarżonej decyzji stanął przed tym samym dylematem interpretacyjnym rekonstruując treść powyższych przepisów. Uwzględnienie przez organy w dochodzie rodziny wnioskodawczyni także dochodu jej męża, jednoznacznie wskazuje, iż organ skarżący kasacyjnie także przyznał prymat wykładni funkcjonalnej ww. przepisów. Prymat jednemu w owych sposobów dekodowania powyższych przepisów winien być przyznany w następstwie udzielenia odpowiedzi na pytanie, który z nich umożliwia najdokładniejsze ustalenie dochodu rodziny, a więc odwołuje się do danych jak najbardziej zbliżonych do daty orzekania, nie popadając jednocześnie w konflikt z wyraźnie zarysowanymi zasadami ustalenia dochodu rodziny. W tak wyznaczonej konfrontacji prymat należy przyznać temu sposobowi rozumienia powyższych regulacji, który został zaprezentowany przez Sąd I instancji. Nie jest bowiem możliwe uwzględnianie w retrospektywnym sposobie ustalania przesłanek przyznania określonego świadczenia, który odwołuje się do zamkniętego katalogu informacji, takich okoliczności, które w owym zamkniętym katalogu informacji nie występowały, a pojawiły się dopiero po jego zamknięciu. Jeżeli zatem ustawodawca wyraźnie wskazał z jakiego okresu dochody członków rodziny brane są pod uwagę w pierwszym okresie, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 48 u.p.p.w.d.), to dochodów z tego okresu nie można ustalać odwołując się do dochodów osób, które w tym okresie nie stanowiły członków rodziny wnioskodawcy. Zabieg taki jest tym bardziej niedopuszczalny gdy weźmie się pod uwagę, iż ustawodawca w przepisach u.p.p.w.d. przewidział mechanizmy uwzględnienia zmian w sytuacji dochodowej rodziny odnoszące się nie tylko do roku, z którego dochody są podstawą ustalenia prawa do świadczenia, ale także występujące już po zakończeniu tego okresu. To właśnie celem instytucji dochodu uzyskanego i utraconego (art. 7 ust. 1 – 3 w związku z art. 2 pkt 19 i 20 u.p.p.w.d.), jest uwzględnienie zmian w sytuacji dochodowej rodziny. Pominięcie powyższego aspektu przy dokonanej przez organy interpretacji przepisów art. 2 pkt 2, 4 i 16 u.p.p.w.d. deprecjonuje wyniki tej wykładni, a tym samym za bezzasadne należało uznać zarzuty tyczące błędnej wykładni zarówno art. 2 pkt 2 i pkt 4 w związku z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., jak i art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.

Drugim skutkiem konstatacji, iż ustalenie dochodu rodziny wnioskodawczyni – w sytuacji zwiększenia się liczby członków jej rodziny już po zakończeniu roku bazowego – winno nastąpić przy zastosowaniu konstrukcji dochodu uzyskanego, jest uznanie, iż Sąd I instancji zupełnie pominął okoliczność, iż zaskarżona decyzja uwzględniała także ten sposób ustalenia dochodu jej rodziny. Zakwestionowana decyzja odmawiając skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego zawierała bowiem ustalenie dochodu rodziny skarżącej nie tylko w wariancie prostego doliczenia dochodu jej męża osiągniętego w 2014r. do dochodów jej rodziny uzyskanych w tym okresie, ale także w wariancie uwzględniającym konstrukcję dochodu uzyskanego (art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.), poprzez doliczenie – stosownie do art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. – do dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w 2014r., kwoty osiągniętego przez męża skarżącej dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (październik 2015r.). Przy tym sposobie wyliczenia dochodu rodziny skarżącej kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., zostało przekroczone o 82zł. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącą w toku postępowania, a ich poprawność nie budzi uwag krytycznych. Trafnie zatem wskazuje organ skarżący kasacyjnie, iż w zaskarżonym wyroku nie podważono ani ustaleń faktycznych, które legły u podstaw powyższej oceny, ani sposobu i poprawności obliczeń przeprowadzonych w powyższym zakresie. Pominięcie przez Sąd I instancji, iż organ w motywach zaskarżonej decyzji dokonał także wyliczeń dochodu rodziny skarżącej z wykorzystaniem, postulowanej przez ten Sąd konstrukcji dochodu uzyskanego (art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.), a ustalony w ten sposób dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekraczał kryterium dochodowe i przez to uniemożliwiał przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, podważa nie tylko poprawność zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku krytycznej oceny skutków decyzji odmawiającej skarżącej świadczenia wychowawczego, ale także sensowność wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasadnie skarżący kasacyjnie wskazuje, iż Sąd I instancji dopuścił się w takiej sytuacji naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną oddalił skargę.