Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3152/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 6, 7 i 7a, art. 9, art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, moze zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50 - 51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

TEZY

Odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, moze zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50 - 51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 187/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że na skutek pism G. M. organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez I. i R. G., polegającej na wykonaniu otworu okiennego w granicy działek nr [...] i [...], dobudowy zaplecza gospodarczego, napowietrznego przyłącza elektrycznego oraz wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze sklepu do sieci kanalizacyjnej na działce nr [...] w O. Jak ustalono w sprawie, I. i R. G. nabyli w dniu 26 czerwca 1997 r. od [...] sp. z o.o. w O. działkę nr [...] wraz z lokalem użytkowym. Za lokalem znajdowała się szopa gospodarcza, konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,20 x 8,00 m, która w części należała do G. M., a w części do I. i R. G. Szopa znajdowała się na działkach nr [...] i [...] i została przedstawiona na mapie podziału nieruchomości nr [...] poprzez wydzielenie z niej działki nr [...] na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] października 1995 r. W 1998 r. I. i R. G. przesunęli część frontową szopy o około 60 cm w głąb własnej działki nr [...], aby obiekt nie wkraczał na działkę nr [...]. Następnie przesuniętą ścianę obłożono obustronnie płytą gipsowo – kartonową i pomalowano.

Kolejnymi decyzjami z dnia [...] września 2006 r., [...] kwietnia 2007 r. i [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim umarzał prowadzone w sprawie postępowanie, jednakże rozstrzygnięcia te były uchylane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa przekazywana do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji – odpowiednio decyzjami z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej napowietrznego przyłącza elektrycznego do sklepu przechodzącego przez działkę nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej dobudowy zaplecza gospodarczego do sklepu w O., przy ul. K. (dz. nr [...]) stanowiącej własność I. i R. G.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] października 2009 r. złożyła G. M.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania A. K. (następcy prawnego zmarłej G. M.) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 K.p.a. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w zapleczu gospodarczym do sklepu w O. przy ul. K. (działka nr [...]) stanowiącej własność I. i R. G.

Dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, organ odwoławczy uznał je za roboty budowlane inne niż przebudowa, aczkolwiek niezdefiniowane na gruncie Prawa budowlanego, ale wymagające przeprowadzenia postępowanie w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym aspekcie organ II instancji wskazał na opinię techniczną mgr inż. A. N., zgodnie z którą "cały obiekt zyskał na wyglądzie a cofając ścianę szopy udostępniono sąsiadom lepszy dostęp do głębiej położonych budynków posesji. Ponadto inwestorzy dokonali odnowienia elewacji budynku kiosku i budynku gospodarczego przy ul. K. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 19 czerwca 2007 r. W trakcie postępowania przed Sądem Rejonowym w Ostrowie Wlkp., sygn. IC [...] (wyrok z dnia 4 grudnia 2006r.) ustalono, iż nieruchomość nr [...] jest obciążona prawem przechodu i przejazdu o szerokości 3 m na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości nr [...], a służebność przebiega począwszy od ul. K. wzdłuż granicy z działką [...] przy czym granicę między działkami nr [...] i [...] stanowi południowa strona budynku, który położony jest na działce nr [...]. Służebność pozwala na dostęp do drugiego wejścia do sklepu. Sąd ustalił także, iż drzwi w bocznej ścianie obiektu gospodarczego wychodzące na działkę nr [...] istniały już w 1997 r., a inwestorzy korzystali z nich od nabycia działki nr [...]. Wykonanie otworu nie było więc związane z przedmiotowymi robotami budowlanymi. Ponadto postanowieniem Starosty Ostrowskiego z dnia [...] lipca 2013r., I. i R. G. uzyskali zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno budowlowych wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) umożliwiające usytuowanie projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego, na działce nr [...], ścianą z otworem drzwiowym bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]". Ponieważ samowolnie wykonane roboty nie wymagają żadnych czynności czy robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a organ winien wydać decyzję merytoryczną, organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 3 pkt 8 w związku art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej organy pominęły, że inwestorzy rozebrali istniejącą ścianę działową rozdzielającą część szopy i w to miejsce wybudowali ścianę konstrukcyjną stanowiącą zewnętrzną ścianę szopy oraz zmniejszyli rozmiar dachu. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do przebudowy obiektu budowlanego (szopy) poprzez zmniejszenie jej rozmiarów, wykonanie dwóch nowych ścian oraz najprawdopodobniej wykonano nowy dach oraz wykonano nowy otwór drzwiowy w nowej ścianie budynku w granicy działki [...] i [...]. Z kolei ocieplenie zostało dokonane z naruszeniem własności skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak podkreślił Sąd, organ II instancji prawidłowo ustalił, że inwestorzy dokonali przesunięcia o 60 cm ściany budynku gospodarczego stanowiącego zaplecze sklepu położonego na działce o numerze geodezyjnym [...] graniczącej z działką [...] należącą do skarżącej. Nadto wznieśli ścianę odgraniczającą należącą do nich część przedmiotowego obiektu, który pierwotnie dzielili wraz z matką skarżącej. Z opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego wynika, że prace te przeprowadzono zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ II instancji prawidłowo opisał przeprowadzone prace, kwalifikując je jako roboty budowlane inne niż określone w art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Przedmiotowe prace nie polegały na budowie (art. 3 pkt 6 Prawa budowanego), gdyż nie wzniesiono nowego obiektu. Nie dokonano także rozbiórki (czyli faktycznej likwidacji obiektu) ani jego odbudowy (odtworzenia istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego). Wykonanie, czy zmiana co do konstrukcji dachowej stanowi z kolei element konieczny do przykrycia obiektu i w niniejszej sprawie wiąże się z robotami budowlanymi przez przesunięcie ściany, celem umieszczenia jej w granicy działki inwestorów. Nie dokonano także rozbudowy obiektu, ani jego przebudowy. Tym samym jako bezzasadne ocenił Sąd zarzuty, że organy nieprawidłowo ustaliły zakres przeprowadzonych robót i że mają one charakter przebudowy wymagającej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jak i to, że inwestorzy bez podstawy prawnej wykonali otwór drzwiowy w przesuniętej ścianie przedmiotowego obiektu, gdyż otwór taki wraz z drzwiami znajdował się już w pierwotnym obiekcie nabytym przez uczestników postępowania w 1998 r. Organy w tym zakresie dokonały prawidłowych ustaleń zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ten etap nie kończy postępowania legalizacyjnego w związku z czym umorzenie postępowania skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej.

Analizując istotę bezprzedmiotowości postępowania, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego i podjęte przez niego rozstrzygnięcie. W sytuacji takiej jak niniejsza, jeżeli zostało wykazane, że roboty budowlane zostały zakończone i wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami, zakończenie postępowania legalizacyjnego następuje poprzez wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto, jak zwrócił uwagę Sąd, inwestorzy posiadają uprawnienie do usytuowania obiektu w granicy z sąsiednią działką skarżącej nr [...]. Dysponowali oni zgodą właściwego organu z dnia 22 lipca 2013 r. na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym zakresie nie są zasadne zarzuty skarżącej, że inwestorzy dokonali naruszenia granicy wykonując ocieplenie przesuniętej ściany. Inwestorzy dokonali przesunięcia ściany obiektu zaplecza, tak by nie wkraczała na działkę skarżącej nr [...]. Nie doszło więc do naruszenia własności działki nr [...].

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 3 ust. 6, 7 i 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie charakterystycznych cech budynku - kubatury i powierzchni zabudowy może być kwalifikowana jako inne roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,

2. art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie do wykonania robót budowlanych powodujących zmianę charakterystycznych cech budynku - kubatury i powierzchni zabudowy budynku gospodarczego nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę,

3. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez uznanie za prawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie określonej w tych przepisach procedury zamiast procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego,

4. art. 48 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania,

5. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że dysponowanie zgodą na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych z dnia 22 lipca 2013 r. może mieć zastosowanie do wykonanych robót budowlanych w roku 1998 r.

6. art. 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych z dnia 22 lipca 2013 r. może mieć zastosowanie do wykonanych robót budowlanych w roku 1998,

7. § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że przesunięcie budynku na granicę działki i wykonanie w niej otworu drzwiowego było zgodne z tym przepisem,

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie nieprawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego, co do przebiegu inwestycji, przebiegu służebności gruntowej oraz przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał inny budynek, o innych cechach charakterystycznych. Budynek ten został zrealizowany w warunkach samowoli, z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż został wybudowany w granicy działki oraz w granicy tej wykonano otwór drzwiowy. Nadto Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za organami, że nie doszło do naruszenia własności działki nr [...]. Zarówno na rozbiórkę części budynku, jak i na wybudowanie nowych ścian zewnętrznych inwestor powinien zgodnie z art. 28 Prawą budowlanego, uzyskać pozwolenie na budowę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli I. G. i R. G., wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za nieskuteczny a przez to również i bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, ale bada stan faktyczny sprawy, który został ustalony przez organy administracji i przyjęty w skarżonym wyroku. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację przeprowadzonych dowodów i innych czynności procesowych oraz czynności prawno – materialnych. Tym samym, naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy byłoby przyjęcie przez sąd za podstawę orzekania materiału dowodowego spoza tak rozumianych akt sprawy. Jak podkreślano w orzecznictwie, naruszeniem obowiązku określonego w analizowanym przepisie jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/12; 25 października 2016 r. II FSK 1985/13 – orzeczenia wymienione w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką nieskuteczną próbę poprzez podniesienie samodzielnego zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. podważenia ustaleń faktycznych podjęła skarżącą.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego – w nie zakwestionowanym stanie faktycznym sprawy – jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, że problemem w niniejszej sprawie nie było to, iż na zrealizowane roboty nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz to, że inwestor również nie dokonał zgłoszenia wykonania tychże robót. Istotną okolicznością w warunkach niniejszej sprawy jest fakt, że żadna ze stron nie kwestionowała faktu, iż pierwotna realizacja obiektu nastąpiła na postawie pozwolenia na budowę. Kwestią sporną był natomiast brak dokumentu uprawniającego inwestora do wprowadzenia zmian w tymże obiekcie. Różnica stanowisk pomiędzy Sądem pierwszej instancji, a stroną skarżącą sprowadzała się do ustalenia sposobu usunięcia stwierdzonej samowoli budowlanej, a więc czy będzie to tzw. procedura legalizacyjna z art. 48 Prawa budowlanego, czy tzw. procedura naprawcza z art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie określał zrealizowane prace "samowolą", a prowadzone postępowanie "postępowaniem legalizacyjnym", mimo że prawidłowo zaakceptował przyjętą przez organ podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Trafnie jednak zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wybór pomiędzy postępowaniem naprawczym, a więc wskazanym w art. 50-51 Prawa budowlanego, a postępowaniem legalizacyjnym, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego zależeć będzie przede wszystkim od kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Z relacji pomiędzy art. 48, a art. 50 Prawa budowlanego wynika bowiem, że ten ostatni odnosi się m.in. do takich robót budowlanych, które wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998 r., z. 1, poz. 3). Wykluczając, zatem kwalifikację prawną przedmiotowych robót budowlanych jako budowy, rozbiórki, odbudowy, rozbudowy, przebudowy, słusznie doszedł Sąd pierwszej instancji do wniosku, akceptując w tym zakresie również pogląd organu odwoławczego, że wykonane w sprawie prace były robotami budowlanymi innymi niż wymienione w art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego. Tym samym, skoro wykraczały one poza pojęcie budowy, dla doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem koniecznym było wdrożenie procedury przewidzianej w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 3 ust. 6, 7 i 7a Prawa budowlanego, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 48 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do kolejnego zagadnienia dotyczącego uzyskania przez inwestorów zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych (postanowienie Starosty Ostrowskiego z dnia 22 lipca 2013 r.) po zrealizowaniu robót budowlanych, stwierdzić trzeba, że o ile budzi ono wątpliwości w orzecznictwie, o tyle zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie można ograniczyć jedynie do jego wykładni literalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08, 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13 oraz przeciwne im stanowiska zawarte w wyrokach z dnia: 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1897/11 i 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2037/11). Analizując to zagadnienie stwierdzić trzeba, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega zatem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z kolei zgoda na odstępstwo z art. 9 Prawa budowlanego, będąca częścią porządku prawnego, zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność wykonanych robót budowlanych z tą indywidualną normą techniczno – budowlaną, której celem pozostaje przede wszystkim umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 oraz W. Piątek. Prawo budowlane. Komentarz. A. Gliniecki (red. nauk). Wyd. 2. Warszawa 2014, str. 143- 144). Nie oznacza to jeszcze każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Konkludując, stwierdzić trzeba, że odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn, nie można dopatrzeć się wadliwości w działaniach organu nadzoru budowlanego, który w toku postępowania naprawczego uwzględnił fakt udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od warunków technicznych. To z kolei czyniło wadliwym zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 9 Prawa budowlanego, a w jego konsekwencji również naruszenia §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem inwestorzy byli uprawnieni do sytuowania obiektu budowlanego w granicy z działką sąsiednią. Wykonanie otworu drzwiowego, który również był objęty ww. odstępstwem, jak przyjęto w niniejszej sprawie, nastąpiło już w pierwotnym obiekcie, nabytym przez uczestników postępowania w 1998 r.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.