Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2144/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 242/22 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SKO.421.1237.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2022 r., II SA/Gd 242/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 17 grudnia 2021 r. nr SKO.421.1237.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, by opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Omawiane świadczenie nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania tej opieki. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Jak wynika z decyzji z dnia 8 kwietnia 2021 r. Kolegium przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne kierując się treścią oświadczeń strony i ustaleń dokonanych przez organ I instancji co do faktu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W oświadczeniu z 26 stycznia 2021 r. skarżąca wskazała, że pracowała do czerwca 2020 r. i nie może podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność poświęcenia dużej ilości czasu na pomoc i opiekę nad ojcem. Również w odwołaniu z dnia 4 marca 2021 r. od decyzji Burmistrza Miasta Chojnice skarżąca podnosiła, że zakres wykonywanych przez nią w ramach sprawowanej opieki czynności uniemożliwia jej podjęcie pracy, mimo że w tym czasie już pracowała. W tym kontekście podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w dniu 1 marca 2021 r., niezależnie od motywacji, zaprzeczyło jej twierdzeniom, że opieka nad ojcem zajmuje jej tak dużo czasu, że nie może ona z tego powodu podjąć pracy i wymaga pomocy w postaci przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów Sąd Wojewódzki zgodził się z Kolegium, że stan faktyczny sprawy uzupełniony o okoliczności ustalone w wyniku wznowienia postępowania nie przekonuje do tego, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym ojcem wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia, skoro ostatecznie opiekę tę skarżąca zorganizowała w sposób pozwalający jej na podjęcie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. , polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz organy I i II instancji tego, iż Skarżąca nie jest w stanie wykonywać pracy zawodowej równolegle ze sprawowaniem opieki nad chorym ojcem, tj. wyciągnięcia z przeprowadzonych dowodów wniosków sprzecznych z zasadami logiki, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 § 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że istnieje wymóg braku podejmowania zatrudnienia w chwili oczekiwania na decyzje o przyznaniu świadczenia, podczas gdy ubiegający się o świadczenie powinien wyrazić jedynie gotowość do rezygnacji z zatrudnienia, a dopiero z momentem otrzymania świadczenia, faktycznie go już nie podejmować.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a., kosztów postępowań z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i uwzględnieniem złożonej skargi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10 publik. CBOSA).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Nie jest uzasadniony, mający zasadnicze znaczenie dla sprawy, zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ( w skardze błędnie podano "art. 17 § 1") ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle natomiast brzemienia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z art. 17 u.ś.r. przyznanie ww. świadczenia możliwe jest jedynie w razie spełnienia przesłanek pozytywnych w nim wskazanych przy jednoczesnym niespełnieniu żadnej z przesłanek negatywnych.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy SKO prawidłowo stwierdziło, po wznowieniu postępowania, brak przesłanek uprawniających do przyznania J. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Powyższe wynikać ma z pozostawania w zatrudnieniu skarżącej w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2021 r. oraz od 12 kwietnia 2021 r. do 31 maja 2021 r., co zdaniem organu oznacza, że zakres opieki sprawowanej nad ojcem nie wymaga od niej rezygnacji z zatrudnienia.

Jednak w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią jest okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z I. P. Z ustaleń organu wynika, że nie może ona sprawować opieki nad mężem z uwagi na wiek (80 lat) oraz stan zdrowia. Nie dysponuje jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności( vide: informacja z systemu EKSMoN z dnia 11 lutego 2021 r.).

Kwestia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób pozostających w związku małżeńskim w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita. W związku z zaistniałą w tej kwestii rozbieżnością 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość działania SKO wynika zatem nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2022 r. , ale przede wszystkim z faktu nie legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu i ta okoliczność powinna stanowić zasadniczą podstawę oddalenia wniesionej skargi.

Jako chybiony należało ocenić także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował, czego w realiach tej sprawy fachowy pełnomocnik zaniechał.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administarcyjny oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.