Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 501/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r., (uzupełnionym w dniu 29 stycznia 2015 r.) wystąpiła o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z funkcją usługową wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrznymi, budowę utwardzeń pieszych, parkingów oraz drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...] w miejscowości T., gm. W..

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta L. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. W postanowieniu m.in. stwierdzono, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie § 10 ust. 4d planu, który nakłada obowiązek "utrzymania typu istniejącej zabudowy (bliźniacza, szeregowa, wolnostojąca) w ciągach zabudowy". Starosta podał, że działka o nr ew. [...] położona w miejscowości T., gm. W. przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu jako D13 MN. Wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 planu wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną do II kondygnacji z urządzeniami towarzyszącymi. Stwierdził, że projektowana inwestycja narusza ustalenia w/w zakresie.

W dniu 31 marca 2015 r., inwestor przedłożył uzupełnioną i poprawioną dokumentację projektową.

Starosta L. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie wypełnił zaleceń w pkt 1, 2, 4 i 5 postanowienia z dnia [...] r. Starosta uznał, że projektowana inwestycja w dalszym ciągu narusza § 10 ust. 4d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r. Wskazał, że z przeprowadzonej, pod względem rodzaju zabudowy, analizy obszaru oznaczonego na rysunku planu, jako D13 MN wynika, iż na omawianym terenie wykształcił się jednolity typ zabudowy - zabudowa wolnostojąca, gdyż działki wchodzące w skład w/w obszaru są zabudowane /lub w trakcie zabudowy/ jedynie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej. Podał również, że plan miejscowy w zakresie § 10 ust. 5d, stanowi, że "na terenie miejscowości T. - osiedle [...] dopuszcza się zabudowę szeregową i bliźniaczą jako formę uzupełniającą zabudowę wolnostojącą". Zdaniem organu I instancji przepis ten nie ma zastosowania w przypadku działki nr ew. [...], gdyż zgodnie z § 1 Uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] r., w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej: osiedla i nadania nazw ulicom tego osiedla ww. działka zlokalizowana jest poza terenem osiedla "B. ", którego granice określa mapa ewidencyjna stanowiąca załącznik Nr [...] do uchwały. Stwierdził, iż w związku z ww. zapisami na przedmiotowej działce nie dopuszcza się zabudowy szeregowej i bliźniaczej, jako uzupełnienie wykształconej już zabudowy wolnostojącej. W odniesieniu do punktu 2 postanowienia, podał iż Inwestor nie wykazał zgodności z miejscowym planem w zakresie ilości kondygnacji. Z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie ilość zaprojektowanych kondygnacji, ponieważ występują rozbieżności pomiędzy branżami. Starosta wskazał, iż Inwestor zastąpił część pomieszczeń usługowych pomieszczeniami mieszkalnymi, nie wykazał jednak, że część budynku (segment A) posiada wydzielony lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, co zgodnie z art. 3 lit. 2a ustawy Prawo budowlane definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny. Inwestor tym samym nie wykazał zgodności z § 10 ust. 5 lit.a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Przekroczenie ww. parametrów powoduje, iż budynek należy kwalifikować, jako obiekt usługowy lub usługowy z funkcją mieszkalną. Zmiana kwalifikacji budynku na budynek usługowy pociąga za sobą konsekwencje zaprojektowania budynku wolnostojącego zgodnie z § 10 ust. 5 lit. a oraz wykazaniem, iż powierzchnia zainwestowania nie przekracza 35% całkowitej powierzchni działki zgodnie z § 10 ust. 6 lit b. W odniesieniu do części budynku - segment B Inwestor w całości zastąpił pomieszczenia usługowe pomieszczeniami mieszkalnymi, jednakże cała inwestycja, tj.: budowa dwóch budynków mieszkalnych pozostaje w niezgodności z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 10 ust. 5. Ponadto Inwestor dokonał jedynie korekty dwóch wymiarów na przedłożonym wcześniej rysunku - projektu zagospodarowania terenu, nie uwzględniając zmiany wymiarów pozostałych, na które powyższa korekta ma istotny wpływ. Lokalizacja budynku względem granicy działki przedstawiona na rzucie parteru pozostaje w sprzeczności, zarówno z projektem zagospodarowania terenu, jak i narusza ustalenia § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, iż Inwestor dokonując istotnych zmian w przedłożonej wcześniej dokumentacji projektowej nie przedstawił wymaganych uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych. Na rysunkach projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru widnieją co prawda uzgodnienia ww. rzeczoznawców, jednak daty uzgodnień jednoznacznie świadczą o tym, iż nie dotyczą one zmian naniesionych na projekt w związku z postanowieniem z dnia [...] r.

M. D. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia do zaskarżonej decyzji w taki sposób, że nie wyjaśnia ono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zawiera uzasadnienia prawnego, bo za takie nie może być uznane samo wskazanie przepisów będących podstawą decyzji - a tym samym uniemożliwia odwołującemu kontrolę legalności decyzji, obniżając dodatkowo zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej; art. 7 i art. 80 Kpa - poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w postaci projektu budowlanego i uzupełnionej przez odwołującego dokumentacji projektowej zgodnie z uwagami organu, wybiórczą ich analizę oraz wyciągnięcie z nich gołosłownych wniosków, nie mających poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący. Wadliwego rozstrzygnięcia i ustalenia, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., pomimo, że z prawidłowej oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji projektowej wynika, iż projektowana inwestycja dotyczy budowy dwóch budynków jednorodzinnych, II kondygnacyjnych w zabudowie bliźniaczej z funkcją usługową, nieprzekraczającą 30% powierzchni całkowitej budynków, których lokalizacja odpowiada projektowi zagospodarowania terenu i przepisom prawa.

Ponadto strona zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie § 10 ust. 5d planu pomimo, że zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu działka o nr ew. [...] położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu jako D13 MN, a tym samym jest zlokalizowana na terenie miejscowości T. - osiedle [...] art. 35 § 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczony przez organ odwołującemu termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty L. z dnia [...] r., upłynął bezskutecznie, co skutkowało bezpodstawną odmową wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę; art. 4, art. 35 § 4 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie pomimo, że projektowane przez odwołującego zagospodarowanie terenu działki o nr ew. [...], jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. oraz nie narusza chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich, a także pomimo spełnienia przez odwołującego wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego - art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 - co w konsekwencji spowodowało bezzasadne wydanie przez organ decyzji odmownej w niniejszej sprawie.

Wojewoda po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał, iż przedłożony do zatwierdzenia przez odwołującego projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. W..

W myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. L. N. 105 poz. 2387 z dnia 3 września 2009 r.) działka o nr ew. [...] w miejscowości T. przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu jako D13 MN.

Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w zakresie § 10 ust. 4d planu, który nakłada obowiązek utrzymania typu istniejącej zabudowy (bliźniacza, szeregowa, wolnostojąca) w ciągach zabudowy. Lokalizacja na działce nr ew. [...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie odpowiada charakterystyce architektonicznej zabudowy już istniejącej i jest sprzeczna z § 10 ust. 4d planu miejscowego. Z dokumentów dołączonych przez organ I instancji, jak i z przeprowadzonej przez Starostę analizy obszaru oznaczonego na rysunku planu, jako D13 MN pod względem rodzaju zabudowy, jednoznacznie wynika, iż na omawianym terenie wykształcił się jednolity typ zabudowy - zabudowa wolnostojąca. Działki wchodzące w skład ww. obszaru są zabudowane /lub w trakcie zabudowy jedynie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że § 10 ust. 5d planu miejscowego, dopuszczający zabudowę szeregową i bliźniaczą jako formę uzupełniającą zabudowę wolnostojącą nie ma zastosowania w przypadku działki nr ew. [...]. Zgodnie z § 1 Uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej: osiedla i nadania nazw ulicom tego osiedla ww. działka zlokalizowana jest poza terenem osiedla "[...]". W związku z powyższym na przedmiotowej działce nie dopuszcza się zabudowy szeregowej i bliźniaczej jako uzupełnienie wykształconej już zabudowy wolnostojącej.

Poza tym organ podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia - § 3 pkt. 16 w/w rozporządzenia. Z § 3 pkt. 17 w/w rozporządzenia wynika, iż kondygnację nadziemną należy rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną. Z akt sprawy wynika, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie zawiera rysunków poddasza jako III kondygnacji, a opis do projektu architektonicznego, stanowi, że oba budynki są dwukondygnacyjne. Jednak z przekroju A-A rys. A-05 wynika, iż na kondygnację poddasza prowadzi klatka schodowa oraz że znajdują się drzwi. Natomiast z rysunku IS-04 (rozwinięcie kanalizacji sanitarnej) wynika iż na kondygnacji poddasza zlokalizowano umywalki, pisuar oraz miski ustępowe. Wnioskować można istnienie pomieszczeń użytkowych na poddaszu. Zdaniem organu odwoławczego projektowane budynki posiadają zatem 3 kondygnacje naziemne i tym samym przekraczają dopuszczalną liczbę kondygnacji określoną w planie miejscowym, który dla terenów zabudowy jednorodzinnej MN dopuszcza realizację budynków do II kondygnacji.

Z opisu do projektu zagospodarowania wynika, że w segmencie "A" wyodrębniono samoobsługowy sklep spożywczo-przemysłowy wraz z niezbędnymi pomieszczeniami socjalno - sanitarnymi i pomieszczeniami technicznymi. W nawiązaniu do postanowienia z dnia [...] r., inwestor zastąpił część pomieszczeń usługowych pomieszczeniami mieszkalnymi. Nie wykazał jednak, że część budynku, tj. segment A posiada wydzielony lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, co zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny. Przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Inwestor nie wykazał także zgodności z § 10 ust 5 a planu miejscowego umożliwiającym uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usług publicznych i komercyjnych. Przekroczenie w/w parametrów powoduje, iż budynek należy zakwalifikować jako obiekt usługowy, lub usługowy z funkcją mieszkalną. Zmiana zatem kwalifikacji budynku na budynek usługowy pociąga za sobą konsekwencje zaprojektowania budynku wolnostojącego zgodnie z § 10 ust 5a oraz wykazaniem iż powierzchnia nie przekracza 35% całkowitej powierzchni działki zgodnie z § 10 ust 6b. W odniesieniu do części budynku - segment B inwestor w całości zastąpił pomieszczenia usługowe pomieszczeniami mieszkalnymi. Zatem inwestycja tj. budowa dwóch budynków mieszkalnych pozostaje w niezgodności z ustaleniami planu miejscowego -§ 10 ust 5.

Zdaniem Wojewody organ I instancji wobec tego prawidłowo również stwierdził, że Inwestor po dokonaniu istotnych zmian w przedłożonej dokumentacji projektowej (w nawiązaniu do postanowienia z dnia [...] r.,) winien przedstawić wymagane uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych. Na rysunkach projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru widnieją, co prawda uzgodnienia ww. rzeczoznawców, jednak daty uzgodnień jednoznacznie świadczą o tym, iż nie dotyczą one zmian naniesionych na projekt w związku z postanowieniem z dnia [...] r.

M. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] r. zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj: art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – poprzez naruszenie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego, oceny dowodów, oceny prawnej, a przede wszystkim oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu i poprzestanie wyłącznie na bezkrytycznym powieleniu ustaleń faktycznych i prawnych organu I instancji; art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.- poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji niespełniającego ustawowych wymagań - co uniemożliwia kontrolę legalności decyzji; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy własnych ustaleń i oceny materiału dowodowego, wybiórczej analizy dowodów oraz wyciągnięcie z nich wniosków nie mających poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym w zakresie, wykształcenia się jednolitej zabudowy, ilości kondygnacji, przekroczenia parametrów budynku mieszkalnego, uzgodnień z rzeczoznawcami - co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r.

Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 10 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania w sprawie § 10 ust. 5 lit. d planu pomimo faktu, że działka o nr ew. [...] położona jest w obszarze oznaczonym na rysunku planu jako D13 MN, a tym samym jest zlokalizowana na terenie miejscowości T., osiedle [...] - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że inwestycja narusza ustalenia § 10 ust. 4 lit. d miejscowego planu i wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji;

Zdaniem strony skarżącej w sprawie niniejszej pierwszorzędne znaczenie ma treść § 10 ust. 2 planu miejscowego. Przepis ten jest punktem wyjścia do dokonywania oceny, czy dana nieruchomość jest objęta planem miejscowym, czy też nie jest. Zgodnie z w/w postanowieniem (a ściślej § 10 ust. 2 tiret 13) jednym z takich terenów jest Wieś T. - D. - obszar Nr [...] Zespół osiedla mieszkaniowego T. os. [...]. Dalej wskazać należy, że postanowienie to jednoznacznie i klarownie wskazuje tereny (obszary) zaliczane według planu do terenów, części składowych Wsi T. - D. - obszar Nr [...] Zespół osiedla mieszkaniowego [...] os. [...], wyliczając określone symbole tychże obszarów po dwukropku.

Z wyrysu z planu zawartego w aktach sprawy wynika, że działka objęta planowaną inwestycją o nr ew. [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem D13 MN. Przy czym zaznaczenia wymaga fakt, że sam organ w postanowieniu z dnia [...] r. potwierdza, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. działka o nr ew. [...] położona w miejscowości T., gmina W. przeznaczona jest pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu jako D13 MN. Należy więc uznać, że jest to okoliczność bezsporna.

W ocenie strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań prawnych w zakresie wykładni treści § 10 ust. 2 planu miejscowego. Pomimo tego, że skarżący już w odwołaniu od decyzji Starosty podnosił tę okoliczność - organ II instancji zupełnie pominął ten fakt. Ponadto z niewiadomych przyczyn Wojewoda powiela argumenty Starosty i koncentruje swoje wywody prawne na Uchwale Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej: osiedla i nadania nazw ulicom tego osiedla, zgodnie z którą działka ta zlokalizowana jest poza osiedlem [...]. Już pomijając fakt, że uchwała ta nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie (o czym poniżej) to taki tryb procedowania narusza fundamentalną zasadę wyjaśniania wszelkich kwestii spornych w sprawie, z podaniem podstawy faktycznej i prawnej. Niewątpliwie bowiem w sprawie występuje zasadnicza rozbieżność pomiędzy treścią planu miejscowego, a w/w uchwałą. Organ II instancji dostrzegając w/w rozbieżność w przepisach prawa winien był wypowiedzieć się, jaki jest wzajemny stosunek w/w aktów prawnych i dlaczego jeden z nich stanowi podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia, a drugi nie. Dokonując wykładni systemowej winien wyjaśnić jaka jest ranga w/w przepisów i który ma pierwszeństwo stosowania. Na żadne z w/w pytań Wojewoda nie udzielił odpowiedzi, co dyskwalifikuje jego decyzję.

Istotne w sprawie jest również to, że uchwała, na którą powołuje się organ II instancji została podjęta w dniu [...] r. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. został zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r. Reguły wykładni nakazują przyjąć w takim przypadku, że racjonalny ustawodawca aktem prawnym wydanym później koryguje ewentualne błędy/zmienia postanowienia aktu prawnego wydanego wcześniej.

Zdaniem skarżącego stanowisko organu II instancji prowadzi również do naruszenia przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na marginesie wskazać należy, że również z przedstawionej przez skarżącego opinii urbanistycznej na temat ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dotyczących przypisania poszczególnych terenów do jednostek funkcjonalnych sporządzonej przez S. Sp. z o.o. w dniu 24 marca 2015 r. jasno i jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie obszaru osiedla [...], gdzie dopuszcza się wszystkie typy zabudowy jednorodzinnej - w tym bliźniaczej. Niewątpliwym jest, że przedłożona przez skarżącego opinia urbanistyczna winna być przez organ rozważona jak każdy inny dowód w sprawie, czego organ bezzasadnie zaniechał, w całości ją pomijając.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z funkcją usługową wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zewnętrznymi, budowę utwardzeń pieszych, parkingów oraz drogi wewnętrznej na działce nr ew. [...] w miejscowości T., gm. W..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 11409 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia -zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Mając na uwadze powyższą regulację, organy przed wydaniem zaskarżonych decyzji sprawdzały, między innymi, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja usytuowana jest na terenie działki nr [...] położonej w [...], na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. – część I.

Przedmiotowa działka, na której przewiduje się usytuowanie projektowanej inwestycji, znajduje się w terenach oznaczonych w planie symbolem D13 MN, tj. przeznaczonych pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z ww. planem w rozdziale II § 10 planu określone zostały zasady zabudowy obowiązujące na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia planu na tym terenie stanowią, że wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną do II kondygnacji z urządzeniami towarzyszącymi - § 10 ust. 1 planu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy administracji wskazały, że działka inwestora zlokalizowana jest poza terenem osiedla "[...]". Organy powołały się na § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej: osiedla i nadania nazw ulicom tego osiedla. W akcie tym wskazano przede wszystkim nazwy ulic O. "[...]" oraz numery działek objętych tym osiedlem w formie mapy w załączniku nr [...] do uchwały. Zdaniem Sądu z załącznika do ww. uchwały co prawda wynika, że działka inwestora o nr [...] nie została objęta wskazanym aktem, to jednak mając na względzie zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta jest jednak usytuowana na terenie wieś T.-D., która obejmuje m.in. Zespół osiedla mieszkaniowego [...] os. [...].

Jak wynika bowiem z pkt 2 § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dotyczy terenów oznaczonych na rysunku, w tym: m.in. "wieś T. – obszar nr [...], Zespół osiedla mieszkaniowego [...] os. [...] OB1, OB3 (...), D8, D9, D13..." . Zatem plan wprost wylicza określone symbole obszarów po dwukropku, które zalicza do Zespołu osiedla mieszkaniowego [...] os. [...].

W ocenie Sądu – słusznie wskazał zatem skarżący –z zapisu planu wynika, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest na terenie osiedla mieszkaniowego [...] os. [...]. Ponadto mając na uwadze powyższe – wbrew przyjętemu stanowisku organów - zastosowanie do działki inwestora znajdzie także § 10 ust. 5d planu, zgodnie z którym na terenach MN m.in.: na terenie miejscowości T. - osiedle [...] dopuszcza się zabudowę szeregową i bliźniaczą jako formę uzupełniającą zabudowy wolnostojącej.

Jednak powyższe okoliczności nie przesądzają jeszcze jednoznacznie, czy wnioskowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu odnosząc się do kwestii podnoszonej w zaskarżonej decyzji, co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji, to należy stwierdzić, że nie została ona poddana szczegółowej analizie, podobnie jak sprawa powierzchni przeznaczonej pod usługi.

Analizowany obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustala, jako warunku, konkretnej wysokości budynku liczonej w metrach, lecz określa liczbę jego kondygnacji. Podstawowe więc znaczenie w sprawie ma w szczególności, czy dana część budynku stanowi kondygnację według definicji określonej Prawem budowlanym /np. piętro przeznaczone na mieszkania/, czy też poddasze /nie zaliczane do kondygnacji/. W razie wystąpienia w tym zakresie wątpliwości, należy mieć na uwadze charakter obiektu oraz 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz.1422). Zgodnie z tym przepisem za kondygnację uważa się część budynku zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą częścią budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Poza tym przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji poddasza, zatem należy też wziąć pod uwagę potoczne rozumienie tego słowa: przestrzeń pomiędzy najwyższym stropem lub sklepieniem a pokryciem dachowym. W przedłożonym projekcie przestrzeń nad ostatnim stropem jest zróżnicowania, zarówno co do wysokości, jak i przeznaczenia. Dodatkowo należy zauważyć, że obowiązująca w judykaturze interpretacja tej definicji jest też taka, że nie stanowią kondygnacji poddasza nie przeznaczone na pobyt ludzi, ani nie stanowiące przestrzeni na urządzenia techniczne, niezależnie od ich wysokości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 93/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Jak natomiast wynika z akt sprawy nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, czy zaprojektowany obiekt budowlany stanowi budynek dwukondygnacyjny w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to okoliczność istotna, bowiem przesądza o tym, czy planowana inwestycja jest zgodna z § 10 ust. 1 planu, który dopuszcza na terenie MN jedynie zabudowę do II kondygnacji z urządzeniami towarzyszącymi.

Organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii przekonywująco, czym naruszyły art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Przedstawienie stronie informacji o rozwiązaniach prawnych, jak i procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji jest istotnym elementem prawidłowego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy wskazały jedynie, że na ostatnią trzecią "kondygnację" poddasza prowadzi klatka schodowa oraz, że znajdują się tam drzwi, zlokalizowano umywalki, pisuar oraz miski ustępowe, co by miało przesądzać o zaplanowaniu tam pomieszczeń użytkowych.

W ocenie Sądu ustalenia te są niewystarczające zwłaszcza mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie powielone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujące, że poddasze – "jak wynika z dokumentacji projektowej nie stanowi żadnych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jest tam jedynie pusta przestrzeń, a wysokość poddasza wynosi 1,85m, tym samym nie ma możliwości wykonania tam jakichkolwiek pomieszczeń użytkowych". Należy jednak przy tym podnieść, że strona skarżąca, ani w odwołaniu, ani w skardze nie wskazała dokładnie, z którego rysunku projektu takie ustalenia wywodzi, a organ nie odniósł się do tej kwestii, czym naruszył art. 107 K.p.a. Natomiast wskazana maksymalna wysokość poddasza podana przez stronę budzi wątpliwości, bowiem już z projektu budowlanego znajdującego się w aktach - rysunku A-05 (k. 65 projektu) ww. wysokość już jest przekroczona. Powyższe ustalenia nie zakwestionował pełnomocnik skarżącego stawający na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 4 lutego 2016 r., który także dodał, że "jest to okoliczność, którą można skorygować".

Kolejnym sporną okolicznością – podniesiona wcześniej - jest zgodność przedstawione projektu budowlanego z § 10 ust. 5a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z tym przepisem na terenach MN dopuszcza się możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usług publicznych i komercyjnych poprzez:

- wprowadzenie nieuciążliwych usług do budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania jego części,

- realizację nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących w granicach istniejących własności pod warunkiem, że wielkość działki umożliwia ich usytuowanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nie spowoduje to obniżenia estetyki otoczenia oraz uciążliwości dla działek sąsiednich.

Organ nie odniósł się do informacji wskazanych w projekcie budowlanym i nie wyjaśnił dokładnie, w jaki sposób przyjął, że inwestor nie wykazał, że część budynku, tj. segment A posiada wydzielony lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, co zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ nie wskazał konkretnych danych, na których oparł swoje twierdzenia, pomimo, że strona w odwołaniu przedstawiła swój tok rozumowania w kwestii obliczania powierzchni lokalu użytkowego wskazujący na nie przekroczenie 30 % powierzchni budynku. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego wskazuje na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Przedstawiona argumentacja organu nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, w związku z tym – w ocenie Sądu – jest niewystarczająca i mająca istotny wpływ na wynik sprawy. Problem ten bowiem w sytuacji, gdy projekt obiektu budowlanego nie jest prosty i zastosowane rozwiązania architektoniczne wymaga dokładnej analizy. Przy czym należy wskazać, że ustalenia strony skarżącej budzą uzasadnione wątpliwości, bowiem z projektu budowlanego wynika, że na lokal użytkowy nie składa się jedynie jedno pomieszczenie o powierzchni 141,47m2, które należy uwzględniać przy obliczeniach.

W projekcie budowlanym – w "części V "Architektura" - Przeznaczenie, program użytkowy i charakterystyczne parametry budynku" – wskazano, że obiekt będzie funkcjonował jako budynek mieszkalny z funkcją usługową w parterze. W segmencie "A" wyróżniono kondygnację usługową (kondygnacja +1), mieszkalną (kondygnacja +2) i poddasze nieużytkowe (kondygnacja +3). W tym też miejscu dokładnie przedstawiono w tabelce zestawienie pomieszczeń i ich powierzchnie na poszczególnych kondygnacjach. Z tabeli tej wynika jednak, że projektant do kondygnacji usługowej stanowiącej kondygnację +1) zaliczył następujące pomieszczenia: klatkę schodową (17,65), komunikacje (10,45), salę sprzedaży (141,47), pomieszczenie techniczne (20,83), wc personelu (3,32), pomieszczenie socjalne (9,59).

Z powyższego zatem wynika, że i w tym przypadku organy bez dokonania własnej wnikliwej analizy, posługując się lakonicznymi, ogólnymi stwierdzeniami, wskazały, iż nie zachodzi zgodność z planem.

Odnosząc się do argumentów podniesionych skardze należy dodać, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia sytuacja prawna właścicieli działek sąsiednich, w szczególności uzyskania przez nich stosownego pozwolenia na budowę swojego obiektu budowlanego.

Poza tym rację ma autor skargi, że według obowiązujących reguł proceduralnych to na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodzić się również należało z zarzutem, że organ budowlany powinien poczynić odniesienia, co do dowodu z opinii urbanistycznej z dnia 24 marca 2015 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. E. M., posiadającą uprawnienia budowalne i urbanistyczne. W istocie omawiany dokument powinien podlegać ocenie przez organ administracji, jak każdy dowód służący ustaleniu istotnych w sprawie okoliczności.

Wobec powyższego w istocie w niniejszej sprawie podstawą utrzymania w mocy decyzji organu l instancji była wyłącznie konstatacja, że projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p. i organ odwoławczy, podniósł, że jest to kwestia wpływająca na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W oparciu o przedstawione wyżej argumenty uznać należy, że wadliwa jest zaskarżona decyzja, gdyż podstawą faktyczną jej wydania było stwierdzenie niezgodności z m.p.z.p.

Wobec powyższego uznać należało, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art.138 § 1 pkt 1 kpa, jak również z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że stwierdzone uchybienia organu odwoławczego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy bowiem rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe.

Podkreślenia jednakże wymaga, że powodem uchylenia przez sąd decyzji organu II instancji były naruszenia prawa procesowego. Uwzględnienie skargi nie oznacza zatem, że samą odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sąd ocenia jako niezgodną z prawem. Dokonanie oceny merytorycznej, przy stwierdzonych naruszeniach prawa procesowego jest bowiem przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – biorąc pod uwagę wskazane przez Sąd wątpliwości - rzeczą organu odwoławczego będzie przede wszystkim dokonanie oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Wojewoda powinien wydać stosowne rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.