Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1075/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z [...] marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

J. B. (dalej jako: "skarżąca") od [...] sierpnia 1993 r. była zatrudniona w administracji celnej. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej

w [...] - Referat [...] w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...] celnego.

W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej także jako: "KAS"), w związku z tym jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS", "organ I instancji") w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...](zwana dalej: IAS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 93/17 odrzucił powyższą skargę. Skarga kasacyjna skarżącej od tego orzeczenia została z kolei oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1367/18.

Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2020 r., DIAS, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: "u.KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Uzasadniając podjętą decyzję DIS wskazał, że w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej,

z wykorzystaniem dokumentacji, służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych, wynikających

z obecnych i przyszłych obszarów działania, proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań, wskazane przez Szefa KAS i konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową. Obsada etatowa została dostosowana do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości

i rodzaju realizowanych zadań.

Organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się ustawowymi przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. W związku z faktem, że skarżącej nie przedstawiono propozycji, określającej nowe warunki pełnienia służby, jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tym też dniu wystawione zostało świadectwo służby.

DIAS wyjaśnił nadto, że dokonano analizy przebiegu służby skarżącej (w tym absencję chorobową), która wskazywała na niższy niż wymagany, poziom dyspozycyjności. W związku z powyższym, realizując politykę kadrową na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 u.KAS nie przedstawił skarżącej propozycji zatrudnienia/pełnienia służby.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez brak zastosowania w stosunku do skarżącej przesłanek wskazanych w tym przepisie (brak nawet ich rozważenia);

2. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącej innych niż wymienione w tym przepisie przesłanek a zatem stosowanie przesłanek pozaustawowych (potrzeb kadrowych, wytycznych Szefa KAS, funduszu płac będącego w dyspozycji DIAS) i tym samym bezprawne wybranie skarżącej jako tej osoby, która nie otrzyma propozycji służby;

3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było;

4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych bowiem w ogóle nie tłumaczy ono merytorycznie powodu braku przedstawienia skarżącej propozycji służby z pozycji ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS miał w stosunku do skarżącej zastosowanie, podniosła, że niewłaściwie rozpatrzono wskazane tam przesłanki ustawowe albowiem przebieg jej służby, kwalifikacje i miejsce zamieszkania przemawiały w pełni za tym, aby złożyć skarżącej propozycję służby.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] marca 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r. mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1367/18, oddalającym skargę na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem, że brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Szef KAS wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem [...] marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca KAS, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno -Skarbowa. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę

w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1,

z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi

w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.

Szef KAS zauważył, że w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS wprowadzona została instytucja wygaśnięcia stosunku pracy/służby, w przypadku nie otrzymania przez pracownika/funkcjonariusza propozycji pracy lub służby w terminie do [...] maja 2017 r. Skarżąca do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku propozycji

w myśl ww. przepisu jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Nieprzedstawienie skarżącej do [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach u.p.w.KAS. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby.

Organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie uzasadnienie organu I instancji wyjaśnia przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/ służby. W wyniku analizy przebiegu służby skarżącej, stwierdzono bowiem niższy niż wymagany poziom dyspozycyjności. Ze zgromadzonej dokumentacji służby oraz zestawienia liczby dni zwolnienia chorobowego wynika, że skarżąca często korzystała z krótkotrwałych zwolnień lekarskich, które niekorzystnie wpływały na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę. Nieobecność w służbie komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące. Tym samym skarżąca nie dawała gwarancji dyspozycyjności jako funkcjonariusz. Brak powyższego wymogu potwierdzony został również przeciwwskazaniem lekarskim do pracy

w godzinach nocnych. Każda absencja funkcjonariusza wymaga od kierownika jednostki organizacyjnej powierzenia jego obowiązków w zastępstwie innym funkcjonariuszom, co z kolei wymusza ciągłe zmiany w grafikach służb lub pełnienie służby w godzinach nadliczbowych. Funkcjonariusz podejmując dobrowolnie służbę godzi się na większą dyspozycyjność i podporządkowanie. Dyspozycyjność zaś pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i sposób podyktowany dobrem służby.

Szef KAS stwierdził, że DIAS podejmując decyzję wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, działał w trosce o dobrą organizację służby/pracy, właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Ważąc argumenty dotyczące przebiegu służby skarżącej oraz konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej wykazał, że interes publiczny zyskał prymat nad interesem prywatnym skarżącej. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno - Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się

w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać

z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wniosła nadto

o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi 32 pism i dokumentów (m.in. rekomendacji zespołu nr [...] z [...] maja 2017 r., opinii służbowych, upoważnień, karty wypadku, orzeczeń lekarskich, kart informacyjnych leczenia szpitalnego, zaświadczeń lekarskich).

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, tj.:

1) art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, poprzez akceptację decyzji DIAS w oparciu o ww. przepis

i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby, pomimo że:

- kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej przemawiały za wręczeniem propozycji służby w sytuacji gdy posiadała pozytywną rekomendację zespołu powołanego decyzją DIAS nr [...] z [...] maja 2017 r. oraz bardzo dobre opinie przełożonych aktualne w momencie procesu składania propozycji funkcjonariuszom

- podana przyczyna w postaci rzekomego braku dyspozycyjności jest nieprawdziwa, jest argumentem sztucznym albowiem ostatnie 2 lata skarżąca pracowała bez żadnych zwolnień, a jedynym okresem dłuższej absencji był rok 2009, kiedy miała wypadek przy pracy (czego dowodzą dokumenty), z powodu którego do dzisiaj ma problemy ze zdrowiem i jest pod stałą opieką [...]

- nieprawdziwe są twierdzenia DIAS o tym, że kierował się kryteriami doboru kadry

w toku zmian organizacyjnych wymuszających zwolnienia bowiem jeszcze w 2017 r. ogłoszony był nabór na ponad 100 etatów, a w latach 2018-2019 na ponad 150 etatów (w tym w komórkach dochodzeniowo - śledczych [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] 10 etatów)

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu skarżącej propozycji służby i że po stronie skarżącej faktycznie zaistniały zdarzenia (absencje chorobowe) pozwalające uznać, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiają za brakiem wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby oraz błędną ocenę dowodów skutkującą uznaniem, że skarżąca ma niższą niż przeciętna dyspozycyjność służbową, w sytuacji gdy DIAS nie przedstawił na to żadnej bliższej argumentacji, dokumentacji czy wyliczeń, a oparł się jedynie na gołosłownych twierdzeniach

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i błędne zawierzenie twierdzeniom DIAS o rzekomym limicie etatów (mającym wpływ na sytuację prawną skarżącej) w sytuacji gdy DIAS nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dokumentu i jest to twierdzenie tylko gołosłowne.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo omówiła ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1367/18, oddalił skargę kasacyjną skarżącej, złożoną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 93/17 odrzucającego skargę skarżącej na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Analizując zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd stwierdza, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z dniem [...] marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę

w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.wwKAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżąca nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby. W wyniku bowiem analizy przebiegu służby skarżącej, stwierdzono niższy niż wymagany poziom dyspozycyjności. Organy wskazały, że ze zgromadzonej dokumentacji służby oraz zestawienia liczby dni zwolnienia chorobowego wynika, iż skarżąca często korzystała

z krótkotrwałych zwolnień lekarskich, które niekorzystnie wpływały na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę. Nieobecność w służbie komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące. Tym samym skarżąca nie dawała gwarancji dyspozycyjności jako funkcjonariusz. Brak powyższego wymogu potwierdzony został również przeciwwskazaniem lekarskim do pracy w godzinach nocnych. Każda absencja funkcjonariusza wymaga zaś od kierownika jednostki organizacyjnej powierzenia jego obowiązków w zastępstwie innym funkcjonariuszom, co z kolei wymusza ciągłe zmiany w grafikach służb lub pełnienie służby w godzinach nadliczbowych. Funkcjonariusz bowiem podejmując dobrowolnie służbę godzi się na większą dyspozycyjność

i podporządkowanie. Dyspozycyjność z kolei pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i sposób podyktowany dobrem służby.

Organy obu instancji, podejmując decyzje w sprawie skarżącej, wzięły też pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej DIAS jednostki, działały w trosce

o dobrą organizację służby/pracy, właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Ważąc argumenty dotyczące przebiegu służby skarżącej oraz konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej wskazały, że interes publiczny zyskał prymat nad interesem prywatnym skarżącej. Dla prawidłowej

i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno - Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. DIAS, będąc kierownikiem urzędu

i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać

z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej

i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych

w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

Skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie

z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji,

w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Kwestią zasadniczą jest ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.

Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i art. 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19 wskazał, że w ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U.

z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.KAS utraciła moc

z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych

w nowym organie jakim jest KAS statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.KAS.

W ocenie NSA, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej

i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy art. 180 u.KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałoby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie NSA należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy art. 180 u.KAS.

Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji

w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.

Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Szef KAS takie przesłanki przedstawił.

W przekazanych przez organ odwoławczy aktach administracyjnych sprawy znajdują się też dowody potwierdzające liczne absencje chorobowe skarżącej ze wskazaniem liczby dni w poszczególnych latach służby co niewątpliwie miało wpływ na niższy niż wymagany poziom dyspozycyjności. Tylko przykładowo zauważyć wypada, że w 2014 r. skarżąca przebywała 203 dni, a w 2015 r. - 52 dni na zwolnieniu lekarskim. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że ostatnie 2 lata pracowała bez żadnych zwolnień lekarskich, a jedynym okresem dłuższej absencji był rok 2009, kiedy to miała wypadek przy pracy. Jak bowiem wynika z karty nieobecności pracownika za rok 2017, skarżąca w lipcu oraz sierpniu tego roku również przebywała na zwolnieniach lekarskich, łącznie przez 23 dni.

Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179

i art. 180 u.KAS okoliczności, czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.

Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność

z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS i u.KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium poziomu dyspozycyjności funkcjonariusza

w służbie.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że podniesiony

w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7 nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadne uznać też trzeba powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 7

art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują oparcie

w obowiązujących przepisach prawa.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.