Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 651/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art.  9g, art. 9x ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr SKO/OS-414/1/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2019 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia, recyklingu niektórych frakcji odpadów komunalnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. (nr GO.6232,2.2.2022) Zarząd Związku Gmin [...] (dalej: Zarząd), na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 107 §1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 189d, art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2a, art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2022, poz. 1297 ze zm., dalej zw. ustawą), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2167) nałożył na R. sp. z o.o. z siedzibą w K. (zw. dalej: Spółką, Skarżącą) karę pieniężną w wysokości: 24 053,81 zł za nieosiągnięcie w 2019 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia, recyklingu niektórych frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w gminach: C., G., R., P. i P.(1).

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 15 lipca 2022 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2019 wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów, tj.: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, na terenie gmin: C., G., R., P., P.(1), przez Skarżącą jako podmiot odbierający odpady komunalne prowadzący działalność na terenie Związku Gmin [...] (dalej: Związek).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Zarząd wydał decyzją z dnia 29 listopada 2023 r., w uzasadnieniu której wskazał, iż Spółka zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, czyli tzw. "niezamieszkałych", które nie zostały objęte zorganizowanym przez Związek systemem odbioru odpadów komunalnych. Jest zatem zgodnie z art. 9n ust. 1 i 4 ustawy obowiązana do sporządzania rocznych sprawozdań, w których zamieszcza informację o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. W myśl art. 9g pkt 1 oraz art. 3b ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości był obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, tj. 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych tj.: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 40% wagowo.

Stosowanie do brzmienia art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie osiąga wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu podlega karze pieniężnej, którą oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W wyniku analizy sprawozdań skarżącej za rok 2019, złożonych odrębnie dla każdej gminy, w której prowadziła działalność, organ stwierdził, iż:

- w gminie C. weryfikacja sprawozdania pozwoliła na ustalenie nieosiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Spółka wykazała 0,23% w stosunku do wymaganych 40%;

- w gminie R. weryfikacja sprawozdania pozwoliła na ustalenie nieosiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Spółka wykazała 0,41% w stosunku do wymaganych 40%;

- w gminie G. weryfikacja sprawozdania pozwoliła na ustalenie nieosiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Spółka wykazała 0,83% w stosunku do wymaganych 40%;

- w gminie P. weryfikacja sprawozdania pozwoliła na ustalenie nieosiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Spółka wykazała 8,89% w stosunku do wymaganych 40%;

- w gminie P.(1) weryfikacja sprawozdania pozwoliła na ustalenie nieosiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Spółka wykazała 0% w stosunku do wymaganych 40%.

Wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ, odnosząc się okoliczności sprawy i złożonego przez stronę wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu wjaśnił, że podstawowym obowiązkiem strony w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest odbiór i zagospodarowanie odpadów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przede wszystkim, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami wyrażoną w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która narzuca zarówno na gminy, jak i na podmioty prowadzące działalność w zakresie gospodarowania odpadami, właściwe sposoby zagospodarowania odpadów i ich kolejność. Recykling surowców stoi wyżej w hierarchii niż odzysk i unieszkodliwienie. A zatem właściwe zagospodarowanie odpadów ma miejsce wówczas, gdy zachowana jest hierarchia postępowania z odpadami z uwzględnieniem jej kolejności. Gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było takie samo podejście do wszystkich sposobów zagospodarowania odpadów, nie zobowiązałby podmiotów odbierających odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, do osiągnięcia wymaganych prawem poziomów ponownego użycia i recyklingu. Organ zauważył przy tym, że gospodarowanie odpadami pochodzącymi od podmiotów wytwarzających odpady komunalne w nieruchomościach niezamieszkałych, w tym również cmentarzach, przebiega w identyczny sposób, jak w pozostałych nieruchomościach wytwarzających odpady komunalne i nie jest uzasadnione ich odmienne traktowanie. Nadto, w związku ze zniesieniem regionalizacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych, przedsiębiorca ma możliwość wyboru instalacji komunalnej, do której przekazuje odbierane odpady. Skierowanie odpadów pochodzących z cmentarzy, jak i od innych wytwórców odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, w których strona świadczy usługi, do instalacji umożliwiającej oddzielenie frakcji biodegradowalnej, papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła i zapewniającej sposób przetworzenia odpadów przy uwzględnieniu hierarchii postępowania z odpadami, może w znacznym stopniu przyczynić się do osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów recyklingu.

Organ podniósł także, iż od 1 lipca 2013 r. Zgromadzenie Związku, przyjmując uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin [...], zobowiązało wszystkich właścicieli nieruchomości do gromadzenia odpadów w sposób selektywny. Stąd przedsiębiorca ma możliwość zagwarantowania segregacji odpadów poprzez odpowiednie sformułowanie treści umów zawieranych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. W realiach niniejszej sprawy, organ po analizie umowy zawartej między Spółką a jednym z podmiotów wytwarzających odpady, nie odnotował żadnych zapisów dotyczących obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów, jak również dotyczących sankcji w przypadku braku segregacji odpadów. Tymczasem spółka winna w taki sposób konstruować umowy, aby wypełnić obowiązek zachowania odpowiedniego poziomu recyklingu.

W ocenie organu I instancji, w sprawie, zachodzą przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie dochowano żadnych starań w kierunku wyboru instalacji komunalnej, która umożliwiłaby zwiększenie prawdopodobieństwa uzyskaniu wymaganych poziomów, nie zawarto również odpowiednich zapisów w umowach zawieranych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych wytwarzającymi odpady komunalne, które dyscyplinowałyby ich w zakresie obowiązkowej selektywnej zbiórki odpadów.

Organ stwierdził, iż wnikliwa i szczegółowa analiza przesłanek z art. 189f § 1, § 2 i § 3 k.p.a. jednoznacznie prowadzi do zajęcia stanowiska o braku możliwości zastosowania przesłanek instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym kontekście przyjął, że strona dopuściła się naruszenia polegającego na niewykonaniu obowiązku o charakterze terminowym, tj. nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, ponownego użyciu i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, w przedziale temporalnym, wyznaczonym upływem określonego terminu, jakim był rok 2019. W związku z powyższym możliwość zaprzestania naruszenia prawa, w przypadku tego rodzaju deliktu, zostaje wyłączona. Nadto, brak jest możliwości uznania, iż waga naruszenia jest znikoma z uwagi na znaczącą różnicę pomiędzy wymaganym do osiągnięcia poziomem przygotowania do ponownego użycia, który wyniósł 40% w roku 2019, a poziomem wynikającym ze złożonych sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne w poszczególnych gminach, gdzie ów poziom wyniósł: C. - 0,23%, R. - 0,41%, G. - 0,83%, P. - 8,89%, P.(1) - 0%. Oznacza to więc, że proces zagospodarowania odpadów nie przebiegł bez wpływu na środowisko naturalne oraz życie i zdrowie ludzi, gdyż strona dopuściła możliwość zagospodarowania odpadów stawiając odzysk odpadów i ich unieszkodliwienie, jako podstawę swojej działalności, z pominięciem ponownego użycia i recyklingu, które stoją wyżej w hierarchii postępowaniu z odpadami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i umorzenie postępowania, względnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wraz z wyraźnym wskazaniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. (nr SKO/OS-414/1/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując zasadność jej wydania Kolegium podzieliło twierdzenia organu I instancji co do braku osiągniecia wymaganego poziomu recyklingu. W tym kontekście wskazało, że z ustaleń Zarządu wynika, iż:

- w gminie C. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 0,23%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 39,77%, a brakująca masa odpadów wyniosła 20,7503 Mg. W konsekwencji ustalona kara w sposób prawidłowy została naliczona w wysokości 3.527,55 zł;

- w gminie R. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 4,12%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 33,88%, a brakująca masa odpadów wyniosła 6,0122 Mg. W konsekwencji ustalona kara w sposób prawidłowy została naliczona w wysokości 1.022,07 zł;

- w gminie G. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 0,83%, różnica między J poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 39,17%, a brakująca masa odpadów wyniosła 2,6508 Mg. W konsekwencji ustalona kara w sposób prawidłowy została naliczona w wysokości 450,64 zł;

- w gminie P. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 8,90%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 31,10%, a brakująca masa odpadów wyniosła 102,7200 Mg. W konsekwencji ustalona kara w sposób prawidłowy została naliczona w wysokości 17.462,40 zł;

- w gminie P.(1) osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 0,00%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 40,00%, a brakująca masa odpadów wyniosła 9,3597 Mg. W konsekwencji ustalona kara w sposób prawidłowy została naliczona w wysokości 1.591,15 zł.

Kolegium uznało, że obliczona łączna kwota, została w decyzji wyliczona w sposób prawidłowy i nie podzieliło zarzutów odwołania dot. naruszenia: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, w zaskarżonej decyzji, szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną, jak i mechanizm naliczenia kary pieniężnej. Podstawy do obliczenia kary ustalono na podstawie złożonych przez Spółkę sprawozdań za rok 2019. Wykonane działania matematyczne jak i przyjęte dane oraz wyjaśnienia organu I instancji, wykonane zostały należycie. Należy wobec tego uznać, że poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia i rzeczywiście osiągnięty, jak również wysokość wyliczonej kary pieniężnej są wskazane prawidłowo. Zdaniem Kolegium, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie istotnych faktów nie budzi wątpliwości, a wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu przepis art. 9g i art. 9x ustawy odnosi się do konkretnego przedsiębiorcy, zajmującego się na terenie danej gminy odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych z nimi umów. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma zatem wpływu, ile innych podmiotów zajmuje się odbiorem odpadów komunalnych. Co więcej, wbrew twierdzeniom spółki, przepisy te nie odnoszą się do gminy i konieczności przez nią osiągnięcia odpowiednich poziomów. Zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest podniesiony w odwołaniu fakt, iż Związek osiągnął w 2019 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 44 %, bowiem art. 9g i art. 9x ustawy odnoszą się do przedsiębiorców zajmujących się na terenie danej gminy (w niniejszej sprawie na terenie działania Związku Gmin [...]) i osiąganych przez te przedsiębiorstwa poziomach recyklingu, a nie do poziomów recyklingu osiąganych przez gminy (w niniejszej sprawie przez Związek Gmin [...]).

W ocenie Kolegium niezasadny jest też zarzut pełnomocnika, iż w niniejszej sprawie organ oparł wyliczenia osiągnięcia poziomu odzysku pmts o dane pochodzące z 2008 roku, podczas gdy Gmina w 2013 r. mogła samodzielnie ustalić morfologię odpadów wytwarzanych na terenie gminy, a także obowiązkiem Sejmiku Województwa Dolnośląskiego było ustalenie tej morfologii w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami na podstawie art. 35 ustawy o odpadach, czego zarówno organ gminy jak i województwa zaniechały, opierając się wyłącznie na danych zdezaktualizowanych. Odnosząc się do tegoż zarzutu, organ odwoławczy zauważył, iż ustawodawca w art. 9g ustawy w sposób kategoryczny nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 określający wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Natomiast jednostkowa stawka opłat wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490 ze zm.). Nadto, osiągnięte przez przedsiębiorcę poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikają ze złożonych przez tego przedsiębiorcę sprawozdań. Z powołanych przepisów nie wynika, aby organ do wyliczeń osiągnięcia poziomu odzysku odpadów miał obowiązek ustalać morfologię odpadów wytwarzanych na terenie danej gminy.

Wreszcie Kolegium podzieliło twierdzenia organu I instancji co do braku spełnienia przesłanek z art. 189f § 1, § 2 i § 3 k.p.a. W tym aspekcie Kolegium stwierdziło, że trudno uznać, iż stopień naruszenia prawa przez spółkę jest znikomy, skoro osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu jest znacznie mniejszy niż wymagany i kształtował się w większości gmin znacznie poniżej 10,00%, a w gminie P.(1) wyniósł 0,00%. Podkreślono przy tym, że Skarżąca jest profesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych, działającym na rynku od wielu lat. Ma więc obowiązek znać przepisy prawa i to niej spoczywa obowiązek takiego zorganizowania swojej działalności, aby mogła wywiązać się z prawnych wymogów. Jednym z nich jest takie skonstruowanie umów, aby zapewnić możliwość zachowania poziomu recyklingu.

Kolegium zgodziło się także co do tego, że nie jest możliwe uznanie, iż waga naruszenia wartości chronionej jaką jest ochrona środowiska, poprzez wybór sposobu zagospodarowania odpadów stojący niżej w hierarchii postępowania z odpadami, jest znikoma. Pomijanie procesów odzysku i unieszkodliwienia odpadów powoduje bowiem bezpośrednie negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne, doprowadzając do utraty bezcennych surowców wtórnych oraz emisji zanieczyszczeń bezpośrednio do gleby oraz wód podziemnych. Nadto ze względu na aspekty społeczne i edukacyjne, waga naruszenia ma znaczenie, gdyż warunkiem osiągnięcia wymaganych poziomów ponownego użycia i recyklingu jest przestrzeganie obowiązku selektywnego zbierania odpadów przez wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno zamieszkałych, jak i niezamieszkałych.

Organ odwoławczy nie uznał za wystarczające wyjaśnienia Spółki wskazujące jako powód nieosiągnięcia poziomu recyklingu to, iż nie ma wpływu na frakcje odpadów odbieranych, a podmioty z którymi ma zawarte umowy sami przekazują odpady do punktów skupu lub też odpady te są wykradane z pojemników przez osoby bezrobotne i przekazywane do punktów skupu, w celu uzyskania za nie środków finansowych. W tym kontekście Kolegium wskazało, iż Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających niniejsze. Od odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy strona wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. Ze sprawy nie wynika też, żeby odwołująca Spółka podjęła jakiekolwiek działania w celu zaprzestania naruszenia prawa. W ocenie Kolegium, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczyłoby zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary.

Końcowo Kolegium stwierdziło, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy są przywołane w odwołaniu orzeczenia innych organów w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Orzeczenia te nie są bowiem wiążące dla organu prowadzącego sprawę indywidualną, w której organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie kieruje się obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cyt. przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu;

- niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy podjęła ona wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ustawy, w tym przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne;

- pominięciu wyjaśnień złożonych w odwołaniu oraz piśmie z 10 lutego 2023 r.;

- niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g ustawy;

- niezastosowaniu przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 Prawa przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

- błędnym przyjęciu, że nie dołożono wszelkiej staranności, żeby osiągnąć poziomy, podczas, gdy Skarżąca wykonała wszystkie ciążące na niej obowiązki, a także działania możliwe do wykonania,

- nieprawidłowym ustaleniu, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa jest znikoma;

- błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy;

- braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającej z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.;

- błędnym przyjęciu, że Gminy należące do Związku w pełni wywiązują się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy Gminy nie przedłożyły żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego;

- błędnym przyjęciu, że prawidłowe wykonanie działań matematycznych oraz wskazanie podstawy prawnej stanowiącej podstawy do obliczenia kary są wystarczające do stwierdzenia, że w sprawie doszło do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- błędnym przyjęciu, że fakt, iż Związek osiągnął w 2019 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 44 % nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie podczas, gdy okoliczność ta potwierdza, że ani sam Związek Gmin, ani mieszkańcy poszczególnych gmin nie ponieśli w zw. z nieosiągnięciem poziomów przez skarżącą szkody;

- błędnym przyjęciu, że różnica pomiędzy poziomami osiągniętymi przez Skarżącą oraz poziomami wymaganymi stanowi podstawę do stwierdzenia braku spełnienia przesłanki znikomego naruszenia prawa, podczas, gdy okoliczność ta nie jest decydująca;

- błędnym przyjęciu, że Skarżąca miała wpływ na zorganizowanie swojej działalności w taki sposób, aby osiągnąć wymagane poziomy, podczas gdy podjęła ona wszystkie możliwe działania, jednak nie przyniosły one oczekiwanego efektu;

- błędnym przyjęciu, że Skarżąca ma możliwość skonstruowania umów, w taki sposób aby zapewnić możliwość zachowania poziomu recyklingu, podczas gdy skarżąca nie może narzucać treści umów kontrahentom, z którymi zawiera umowy;

- błędnym przyjęciu, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu jest czynem zawinionym przez Skarżącą, wynikającym z braku dbałości o spełnienie wymagań prawnych w bieżącej działalności podmiotu, podczas gdy Spółka wykonuje wszystkie ciążące na niej obowiązki;

- błędnym przyjęciu, że Skarżąca przyczyniła się do powstania naruszenia prawa i nie podjęła żadnych działań w celu uniknięcia jego skutków, podczas, gdy spółka wykonuje wszystkie ciążące na niej obowiązki,

- błędnym przyjęciu, że w przypadku deliktu dotyczącego nieosiągnięcia poziomów, możliwość zaprzestania naruszenia prawa zostaje wyłączona, podczas gdy jest to sprzeczne z treścią przepisów prawa, a także z praktyką stosowaną przez organy orzecznicze;

- błędnym pominięciu okoliczności, że Skarżąca nie ma wpływu na wolę segregowania odpadów przez jej kontrahentów, nie ma również narządzi prawnych przymuszających właściciel nieruchomości do przekazywania odpadów uprzednio segregowanych.

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;

3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 Prawa przedsiębiorców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pkt. 1;

4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą;

5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt. 9 k.p.a. w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości wpisu oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne pouczenie o wysokości wpisu od skargi;

6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem z art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania spółki do powiadomienia o stwierdzonym naruszeniu prawa;

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone;

8) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9g ustawy poprzez uznanie, że Skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy;

9) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9x ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g. i nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy nie miała ona wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne.

W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła sformułowane zarzuty z odwołaniem się do praktyki orzeczniczej sądów i organów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2023 r. Skarżąca podtrzymała swoje wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, a nadto wniosła o przeprowadzenie postępowania z oznaczonych dokumentów na okoliczność nierównego traktowania podmiotów odbierających w 2019 r. odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które zostały wpisane do Rejestru Działalności Regulowanej, prowadzonej przez Związek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu, podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 sierpnia 2023 r. (nr SKO/OS-414/1/2023) utrzymująca w mocy decyzję, Zarządu Związku Gmin [...] nakładającą na Skarżącą karę pieniężną w wysokości: 24 053,81 zł za nieosiągnięcie w 2019 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia, recyklingu niektórych frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w gminach: C., G., R., P. i P.(1).

Zgodnie z art. 9g pkt 1 i art. 3b ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, tj.: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 40% wagowo.

Zaniechanie osiągnięcia wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym, zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Z prowadzeniem działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości wiąże się obowiązek sprawozdawczy, który służy m.in. sprawdzeniu realizacji ww. wymagań. Zgodnie bowiem z art. 9n ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1), w których na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok (ust. 4).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż Spółka zajmuje się odbiorem odpadów komunalnych na podstawie zawartych umów z właścicielami nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Bezspornym jest także to, że wypełniła ona ciążący na niej obowiązek sprawozdawczy za rok 2019. Z przedłożonych jednak, odrębnie dla każdej z Gmin, sprawozdań wynika, iż nie sprostała ona ciążącemu na niej wymogowi uzyskania odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia, recyklingu niektórych frakcji odpadów komunalnych, co też – wbrew zarzutom skargi - zostało szczegółowo wyjaśnione w obu zaskarżonych decyzjach. W tym kontekście wskazać więc trzeba, że odpowiednio:

- w gminie C. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 0,23%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 39,77%, a brakująca masa odpadów wyniosła 20,7503 Mg, co obligowało do naliczenia kary w wysokości 3.527,55 zł;

- w gminie R. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 4,12%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 33,88%, a brakująca masa odpadów wyniosła 6,0122 Mg, co obligowało do naliczenia kary w wysokości 1.022,07 zł;

- w gminie G. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 0,83%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 39,17%, a brakująca masa odpadów wyniosła 2,6508 Mg, co obligowało do naliczenia kary w wysokości 450,64 zł;

- w gminie P. osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 8,90%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 31,10%, a brakująca masa odpadów wyniosła 102,7200 Mg, co obligowało do naliczenia kary w wysokości 17.462,40 zł;

- w gminie P.(1) osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 0,00%, różnica między poziomem wymaganym, a osiągniętym wyniosła 40,00%, a brakująca masa odpadów wyniosła 9,3597 Mg, co obligowało do naliczenia kary w wysokości 1.591,15 zł.

W ocenie Sądu, określona w zaskarżonej decyzji kara, została wyliczona w sposób prawidłowy i zgodnie z przyjętym w tym zakresie normatywem przez prawodawcę, co też zostało szczegółowo wyjaśnione w decyzji pierwszoinstancyjnej i nie zachodziła tu wnioskowana przez Spółkę konieczność zbadania morfologii wytworzonych odpadów. Nadto, sama podstawowa kwestia, związana z zaniechaniem osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu wynika wprost z treści przedłożonych sprawozdań, a trzeba w tym miejscu zauważyć, że wskazane tam poziomy w poszczególnych gminach w sposób znaczny odbiegają od przyjętego minimum. Niniejszych twierdzeń zdaje się także nie kwestionować strona skarżąca sprowadzając zarzuty skargi w pierwszej kolejności do twierdzeń podważających prawidłowość wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście tego czy miała ona rzeczywisty wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy i czy w tym względzie dołożyła należytej staranności. W tym zakresie Sąd zauważa, że w świetle art. 9g pkt 1 ustawy na Skarżącej, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia, recyklingu niektórych frakcji odpadów komunalnych. Zaniechanie temu stanowi delikt administracyjny sankcjonowany karą pieniężną, a w świetle przywołanych na wstępie przepisów nie ulega wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia poziomów, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność Spółki zatem ma tu charakter indywidualny i prawnie niezależny od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie czy w związku międzygminnym osiągnąć. Stąd podniesiony zarzut co do osiągnięcia przez Związek w 2019 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości 44% pozostaje bez wpływu z punktu widzenia przyjętej przez ustawodawcę odpowiedzialności Spółki.

Nadto, zasadnie wskazały organy, że przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami, stąd zobligowany jest do takiego zorganizowania przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych obowiązków. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Winien też realnie oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Niezasadne są tym samym zarzuty skargi dotyczące braku możliwości osiągnięcia przez Skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Przede wszystkim za wadliwe należałoby uznać działanie prawodawcy gdyby przyjąć, że w świetle obowiązujących przepisów Skarżąca nie ma obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych. W konsekwencji takiego rozumowania przepis art. 9x ust. 2 ustawy mógłby się okazać w praktyce "martwy", ponieważ przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów, uzasadniając to nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, brakiem możliwości wpływu na odbierane odpady, niewystarczającym prowadzeniem przez samorząd gminny kampanii informacyjnych. Takiej interpretacji Sąd nie podziela, stąd sformułowane w tym względzie w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, Skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych winna być świadoma ciążącym na niej wymaganiom ustawowym. Zasadnie więc w toku postępowania, analizując umowę, w której Spółka jest stroną, wskazano, iż jednym z celów zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, jest takie konstruowanie umów, aby zapewnić możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Niniejszego zaś w sprawie zabrakło. Słusznie też nadmienił organ I instancji, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia, recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że Skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie, zgodnie z treścią art. 9g ustawy obowiązujących w 2019 r., poziomów przygotowania do ponownego użycia, recyklingu niektórych frakcji odpadów komunalnych.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skardze kwestii zaniechania należytego wyjaśnienia prawnych możliwości zastosowania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, należy wskazać, iż zostały ona na gruncie k.p.a. określone w art. 189f k.p.a. Zgodnie z jego § 1 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Stosownie zaś do art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

W rezultacie, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 k.p.a.).

W opinii Sądu, słusznie organy stwierdziły, że, w realiach badanej sprawy nie sposób przyjąć, aby waga naruszenia była znikoma. Ta przesłanka nie mogła znaleźć zastosowania w ustalonych okolicznościach sprawy. Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie naruszeniem tym jest obowiązek wynikający z art. 9g pkt 1 ustawy, to jest nieosiągnięcie narzuconego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu , który w 2019 r. miał wynosić 40%. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, które w niniejszej sprawie nie są de facto sporne wynika, że w żadnej z Gmin tego poziomu Skarżąca nie osiągnęła, a samo zestawienie wielkości poziomów osiągniętych wskazuje, iż w żadnym wypadku nie przekracza on nawet 10%. W gminie P.(1) wskaźnik jest zaś na poziomie 0,00%. Stąd nie sposób uzasadniać kwalifikacji powyższego naruszenia jako znikomego. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że wymagane poziomy, jakkolwiek wyznaczone regulacjami krajowymi, mają służyć osiągnięciu celów przewidzianych normami unijnymi, które zostały zaimplementowane do prawa polskiego, w tym do ustawy. Zgodnie z art. 1 Dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów, jej celem jest zapewnienie stopniowego zmniejszania ilości składowanych odpadów, w szczególności odpadów nadających się do recyklingu lub innych procesów odzysku, oraz - przez wprowadzenie wysokich wymagań eksploatacyjnych i technicznych dotyczących odpadów i składowisk - zapewnienie środków, procedur i wytycznych mających zapobiegać, w całym cyklu istnienia składowiska, negatywnemu wpływowi składowania odpadów na środowisko, zwłaszcza w postaci zanieczyszczenia wód powierzchniowych, wód gruntowych, gleby i powietrza, oraz negatywnemu wpływowi na środowisko na świecie, w tym w postaci efektu cieplarnianego, jak również wszelkim wynikającym z tego zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego, lub zmniejszać ten wpływ i te zagrożenia. Z kolei Dyrektywa 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy w art. 13 stanowi, że państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności: a) bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; b) bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy; oraz c) bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu.

Z powyższego wynika, że wszelkie działania polskiego prawodawcy, w tym związane z obowiązkami narzuconymi na przedsiębiorców, stanowią implementację wymogów na poziomie unijnym i służą realizacji wyższych celów, jakimi są przede wszystkim ochrona środowiska, a w konsekwencji również zdrowia ludzkiego. Co za tym idzie, naruszenie tych obowiązków zawsze będzie rzutować na wskazane cele, niezależnie od subiektywnych odczuć i ocen podmiotu, który tych naruszeń się dopuścił. Tym samym dalece niesłuszna jest argumentacja Spółki mająca na celu wykazanie znikomości naruszenia prawa.

Poza tym, po myśli art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanka znikomości naruszenia prawa musi występować równocześnie z drugim wymienionym obok niej wymogiem – podmiot, na który miałaby zostać nałożona kara pieniężna, zaprzestał naruszenia prawa. Zaakcentowania wymaga, że obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. W okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie prawa możliwe jest do stwierdzenia dopiero po złożeniu sprawozdania za poprzedni rok. Chodzi tu zatem o naruszenie dotyczące zdarzenia przeszłego i zakończonego, którego nie można zmodyfikować. Skoro rok 2019 jest okresem zamkniętym, a działalność strony skarżącej jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok (w związku z czym niedotrzymanie poziomu recyklingu uległo faktycznie skonsumowaniu) - trudno mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku niniejszego ukarania (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 912/23, CBOSA).

Z powyższego wywieść należy, że niezależnie od tego, czy stwierdzona byłaby znikomość naruszenia prawa (przy czym w niniejszej sprawie bynajmniej ona nie występuje), w okolicznościach, w których zarówno obowiązki oraz naruszenie nie mają charakteru ciągłego i tym samym niemożliwe byłoby stwierdzenie zaprzestania naruszenia prawa, przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, za naruszenie mające istotny wpływ na wynik postępowania nie można też uznać, zaniechania zastosowania przez organy art. 189 f § 2 k.p.a., gdyż odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na tej podstawie ustawodawca pozostawia uznaniu organu. W niniejszej sprawie słusznie zauważył organ I instancji, iż brak było podstaw do zastosowania tegoż przepisu, gdyż ze względu na przedmiot kary tj. nieosiągnięcie konkretnego poziomu recyklingu w określonym, zamkniętym przedziale czasowym, nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa. Strona może bowiem podejmować działania zmierzające do osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, ale to mogłoby mieć skutek na stan obecny, a nie na 2019 rok. Stanowisko to jest podzielane w judykaturze (por.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 121/24; Wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 22/24; Wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 288/24, CBOSA).

Wreszcie, odnosząc się do zawartych w skardze i piśmie procesowym wniosków dowodowych, które odrębnym postanowieniem zostały oddalone i uwzględniając również twierdzenia prezentowane w postępowaniu, trzeba zauważyć, że na ocenę legalności wydanej w sprawie decyzji nie mogły także wpływać przywoływane przez Spółkę decyzje wydane w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Jakkolwiek bowiem podkreśla ona, że rozstrzygnięcia te zapadły w podobnych stanach faktycznych, to jednak po pierwsze wykraczają one poza zakres objęty kontrolą sądową w sprawie niniejszej, a po drugie - nie chodzi tu o sytuacje tożsame, a zatem nie sposób wykluczyć, że w innych przypadkach istniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 i 3 k.p.a. Bez wpływu więc na treść orzeczenia będzie okoliczność, iż na inne podmioty odbierające w 2019 r. odpady z terenu gmin należących do Związku nie została nałożona przedmiotowa kara, chociaż również nie osiągnęły one wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia określonych frakcji odpadów.

Nie doszło również do naruszenia art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. Jeśli chodzi o zastosowanie art. 189d k.p.a., to przepis ten określa ogólne dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Jednakże art. 9x ust. 3 ustawy statuuje odmienne dyrektywy wymiaru kary i stanowi lex specialis wobec art. 189d k.p.a. W judykaturze podkreśla się, że kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z ustawy (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., III OSK 2849/21, LEX nr 3631558.).

W sprawie nie sposób również przyjąć, aby organy uchybiły oznaczonym w skardze przepisom Prawa przedsiębiorców, gdyż w sprawie nie miały wątpliwości co do wykładni i stosowania prawa. Zarzut zaś wadliwie oznaczonej w pouczeniu decyzji wysokości wpisu sądowego pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.

Sprawę zaś rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.