Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 144/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Ł. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 kwietnia 2008 r. firmy A Nieruchomości Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków usługowo-mieszkalnych i budynku usługowo-biurowego, z parkingami, pylonami reklamowymi oraz niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i drogowej, na działkach nr ew. 1051/1,1051/2, 1054, 1055/1, 1055/2, 790 w Ł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest po ustaleniu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Podniósł, iż analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji uzasadnia stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia powyższe warunki, nadto nie oddziałuje negatywnie na środowisko i zdrowie ludzi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie A, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia zasadniczych różnic pomiędzy stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] r. odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na wniosek tej samej Spółki dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o tej samej lokalizacji, a stanowiskiem zawartym w postanowieniu tegoż samego organu z dnia [...] r. Nadto naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez poczynienie dowolnych ustaleń w zakresie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, mimo że organ w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego jest zobowiązany przeprowadzić odrębne postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W obszernym uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło dodatkowo, iż zostało dopuszczone jako strona w niniejszym postępowaniu, stąd pominięcie Stowarzyszenia jako strony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na skutek niewskazania Stowarzyszenia przez Urząd Miejski w Ł. we wniosku z dnia 18 września 2008 r. o dokonanie uzgodnienia stanowi istotne uchybienie procesowe.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1, art. 28, art. 31 § 1, 3, 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzyło postępowanie odwoławcze.

Kolegium wyjaśniło, iż jak wynika z dokumentacji pierwszoinstancyjnej Stowarzyszenie A nie wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji Spółki A, jednocześnie jedynie grzecznościowo decyzja kończąca postępowanie w sprawie została doręczona Stowarzyszeniu, jak również zawiadomienie o samym wszczęciu postępowania. Organ podkreślił, iż pomimo tych grzecznościowych doręczeń, nie miało miejsca dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazał na rozbieżne orzecznictwo w tej materii, jednocześnie opowiedział się za stanowiskiem wskazującym, iż organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony dopiero po dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu, co powinno nastąpić przez wydanie formalnego postanowienia, w myśl przepisu art. 31 § 2 Kpa. Wywiódł, iż nie istnieje możliwość dorozumianego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w sytuacji doręczenia jej decyzji, bowiem dopiero formalne postanowienie organu o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu uprawnia organizację społeczną, będąca adresatem postanowienia, do udziału w tym postępowaniu. Przechodząc do podstaw umorzenia postępowania odwoławczego organ podał, iż zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji organu I instancji odwołanie służy stronie. Aby zatem skutecznie złożyć odwołanie należy mieć status strony w danym postępowaniu, a w przypadku organizacji społecznej dysponować postanowieniem o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organizacja, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie może być uznana za biorącą udział w postępowaniu. Reasumując, organ podkreślił, iż odwołanie wniósł podmiot nie legitymowany do złożenia tego środka zaskarżenia, nadto analiza przesłanek z art. 31 Kpa uzasadnia stwierdzenie, iż udział Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest uzasadniony celami statutowi organizacji. Statut wprawdzie nie precyzuje jak ma wyrażać się, określona w statucie ochrona interesów i współdziałanie na rzecz kupców gminy Ł., ale trudno przyjąć, iż wymienione cele sprowadzałoby się w istocie do możliwości kwestionowania każdej decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji o charakterze handlowo-usługowym, czy tez inwestycji, wydanej dla konkurencyjnej, niż prowadzona przez zrzeszonych w Stowarzyszeniu A, działalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie A I Strefy z siedzibą w Ł. zarzuciło rażące naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż Stowarzyszenie nie może być uznane za organizację społeczną działającą na prawach strony w postępowaniu I instancji, z uwagi na brak postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, podczas gdy w piśmie z dnia 24 sierpnia 2005 r. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału we wszystkich postępowaniach dotyczących żądania wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce 1051/2. Natomiast pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. organ I instancji zawiadomił Stowarzyszenie A z siedzibą w Ł. o przysługujących mu, w kolejnym postępowaniu, uprawnieniach przynależnych stronie, co pozwala uznać, że otrzymane zawiadomienie spełnia wymogi postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony, a co z kolei dawało Stowarzyszeniu legitymację do skutecznego wniesienia odwołania. A ponadto cel statutowy Stowarzyszenia A, ochrona interesów i współdziałanie na rzecz kupców gminy Ł., uzasadnia udział tej organizacji w postępowaniu na prawach strony, co nie było kwestionowane przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Łd 1032/07, w której Stowarzyszenie wzięło aktywny udział.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając strona podkreśliła, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, z dnia 24 sierpnia 2005 r., powinien być rozumiany jako wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału we wszystkich postępowaniach w charakterze strony. Wskazała, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakończone decyzją z dnia [...] r. jest kolejnym postępowaniem w tej sprawie tożsamym przedmiotowo i podmiotowo z poprzednim postępowaniem, w którym Stowarzyszenie brało udział na prawach strony składając w jego toku stosowne wnioski i otrzymując odpisy decyzji.

Strona wskazała, iż została zawiadomiona o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4, a stosownie do art. 10 § 1 Kpa wezwana do złożenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 Kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ze względu więc na wskazaną w zawiadomieniu podstawę prawną oraz użyte sformułowania Stowarzyszenie uznało zawiadomienie jako pismo przyznające Stowarzyszeniu prawa strony, ze względu na aktywność w poprzednich postępowaniach tożsamych podmiotowo i przedmiotowo. Zwłaszcza, że wskazane zawiadomienie spełnia wszystkie wymogi postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie na prawach strony. Ponadto doręczona została organizacji decyzja Burmistrza Ł. z dnia [...] r., a wyjaśnienie organu, że uczynił to "grzecznościowo" pozostaje w sprzeczności z wymienionym wyżej materiałem dowodowym i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 109 §1 i art. 6 Kpa).

Uzasadniając zaś udział Stowarzyszenia celami statutowymi organizacji, strona skarżąca podkreśliła, iż odpowiada on wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko, iż strona skarżąca nie została formalnie dopuszczona do udziału w postępowaniu, a nie istnieje dorozumiana forma dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu przez doręczanie jej decyzji i postanowień. Tak więc doręczenie Stowarzyszeniu przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również decyzji kończącej to postępowanie, nie nadało tej organizacji statusu strony. Fakt, że w poprzednim postępowaniu, w sprawie warunków zabudowy dla Spółki A Nieruchomości, Stowarzyszenie brało udział na prawach strony, wynikało z postanowienia organu wydanego w tamtej sprawie, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony, co obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego i wnioskowania o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.).

Podkreślić należy, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd może dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A od decyzji Burmistrza Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A, umorzyło postępowanie odwoławcze. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczona jest tym samym do oceny trafności motywów jakimi kierował się organ administracji umarzając postępowanie odwoławcze. Istotne jest zatem rozstrzygniecie, czy Stowarzyszenie miało legitymację prawną do złożenia odwołania w sprawie prowadzonej z wniosku innego podmiotu.

Problematyka udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uregulowana została w art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji za uzasadnione wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, iż dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu konieczne jest wydanie postanowienia. Prawo nie przewiduje bowiem innej formy, ani też innej drogi dla zaistnienia organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym w sprawie innej osoby. W szczególności nie jest dopuszczalne żadne domniemanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, ani też żadne dowolne uznanie organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, bez formy prawem wymaganej. Organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 Kpa od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 Kpa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, publ. ONSAiWSA 2005/6/111). W konsekwencji brak takiego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu uniemożliwia dorozumiane uznanie, iż organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdyż organ administracji przyjmuje jej oświadczenia i doręcza jej wydawane rozstrzygnięcia.

Podkreślić nadto należy, iż wydanie przedmiotowego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu uzależnione jest od ustalenia przez organ administracji, czy istnieją materialnoprawne przesłanki uprawniające organizację do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innej osoby. Organ w każdej indywidualnej sprawie obowiązany jest, w możliwie pełny sposób, określić na czym polega interes społeczny organizacji, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Zaliczenie organizacji społecznej do kręgu stron postępowania jest uzasadnione jej statutowymi celami. Istotne jest nadto, iż takie czynności ustalające, wyjaśniające, organ obowiązany jest przeprowadzać w każdym indywidualnym postępowaniu, nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż poprzez fakt dopuszczenia organizacji do postępowania np. w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie ona zaliczona również do kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, dotyczącej tej samej inwestycji. Moc prawna postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu rozciąga się i jest skuteczna wyłącznie w postępowaniu, w którym postanowienie to zostało wydane.

W świetle przywołanej regulacji prawnej i wykształconym na jej tle orzecznictwie, nie da się obronić stanowiska strony skarżącej, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu z dnia 24 sierpnia 2005 r. miało charakter "blankietowy", dotyczyło wszystkich postępowań inwestora na działce nr 1051/2, a wydane przez Burmistrza Miasta Ł. rozstrzygnięcie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w poprzednim postępowaniu, dotyczącym warunków zabudowy (prawomocnie zakończonym), rozciąga się na kolejne sprawy dotyczące inwestycji na tej samej nieruchomości, w tym przedmiocie i z udziałem tych samych podmiotów.

Instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy, nie można takiego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie złożyć na przyszłość, jak też w sposób generalny do wszystkich postępowań.

Jako jedynie intencyjne należy ocenić twierdzenia Stowarzyszenia, iż po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji organu I instancji i umożliwieniu wypowiedzenia się oraz zapoznania z materiałem sprawy, zaistniały podstawy do przekonana, iż organizacja została dopuszczona do udziału w sprawie w związku z wnioskiem złożonym w dniu 24 sierpnia 2005 r.

Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest możliwe tylko w toku danego postępowania. Wówczas organ bada zgłoszone żądanie zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. A więc, czy żądanie zostało zgłoszone przez należycie umocowany organ w wyniku prawidłowo podjętej uchwały lub przez osobę, która została należycie umocowana do działania w imieniu organizacji, zgodnie ze wskazanym w statucie sposobem reprezentacji. Następnie, przedmiotem badania organu winny być przesłanki wynikające z przepisu art. 31 § 1, w szczególności, czy zostały one spełnione łącznie. A więc cele statutowe organizacji i interes społeczny muszą przemawiać za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony , w sprawie dotyczącej innej osoby. Wynik merytorycznego badania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie powinien zakończyć się w sposób przewidziany w § 2 art. 31, czyli wydaniem postanowienia, które jest zaskarżalne, w przypadku negatywnego dla organizacji rozstrzygnięcia.

Stowarzyszenie A I Strefy w Ł. nie zgłosiło, w niniejszej sprawie, żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie badał warunków umożliwiających jego udział w tym postępowaniu na prawach strony i nie rozstrzygał w tym przedmiocie. Zainicjowanie więc udziału w postępowaniu złożeniem odwołania od decyzji I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ocenił jako nieuprawnione. Przy czym, rozpoznając sprawę na nowo w jej całokształcie, organ odwoławczy przeprowadził samodzielne badanie, czy interes społeczny związany z materialnoprawnym przedmiotem sprawy i z celami statutowymi tej organizacji uzasadnia jej udział na prawach strony. Prawidłowo ocenił, iż brak jest prawnego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania Stowarzyszenia. Powiązania faktyczne, wynikające z partykularnych interesów kupców [...], zrzeszonych w Stowarzyszeniu, sprzeciwiających się powstawaniu na tym terenie inwestycji o charakterze handlowo-usługowym, jako działalności dla nich konkurencyjnej, nie znajduje ochrony w przepisach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji nowej inwestycji, czyli w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wszechstronny i wyczerpujący zbadało, oceniło i wyjaśniło powody, którymi kierowało się przy załatwieniu tej sprawy, prawidłowo wskazując na brak legitymacji Stowarzyszenia A I Strefy w Ł. do złożenia odwołania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ar