Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2841/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1038/16 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1038/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi E. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, wewnętrzną zalicznikową linią elektroenergetyczną, wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjnymi, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w N., w gminie P. oraz na rozbudowę sieci wodociągowej na działce nr ewid. [...] – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r,, poz. 718 z późn. zm., p.p.s.a.), złożyła E. D., wnosząc o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi temu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z [...] lipca 2016 r., znak: [...] i przyjęcie, iż organy, odmawiając wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, dopełniły wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz postanowieniami § 13 planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Puławy nr XLIV/285/2002 z dnia 13 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 122, póz. 2644 ze zm.);

2) naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy poprzez naruszenie prawa procesowego art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "K.p.a.") poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a tym samym naruszenia zasad wynikających z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku występowania w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenia przeznaczenia terenu (MR, ML, RL) organ określa to przeznaczenie posługując się danymi zawartymi w ewidencji gruntów oraz uznanie, że teren działek ozn. nr geod. [...],[...] i [...] można zakwalifikować jako las;

3) naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pisma arch. A. L. z [...] sierpnia 2016 r. skierowanego do Wójta Gminy P. na okoliczność spełnienia przez projekt wymogów wynikających z przepisów ustawy w powiązaniu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy istotą postępowania jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Puławy nr XLIV/285/2002 z dnia 13 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 122, poz. 2644 ze zm.);

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ww. ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Puławy nr XIIV/285/2002 z dnia 13 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 122, poz. 2644 ze zm.) poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z przywołanymi powyżej przepisami Rozporządzenia oraz planu zagospodarowania przestrzennego;

5) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie będzie miał on zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że odmowa wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego sprowadza się do błędnego ustalenia przez organy obu instancji, że teren od południowej strony działki inwestorów (nr ewid. [...]) jest lasem. W konsekwencji, w sprawie zastosowano § 271 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co zdaniem skarżącej kasacyjnie było błędem. Skoro bowiem organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, że obszar ten można zakwalifikować jako las, zgodnie z jego definicją zawartą w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, to nie można było stwierdzić, że w sprawie konieczne było zastosowanie § 271 ww. rozporządzenia. Ustalenie takich okoliczności za odpowiadające stanowi faktycznemu nie może być oparte wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów dotyczącej określenia użytków gruntowych.

Skarżąca kasacyjnie odniosła się także do pominięcia przedstawionego przez nią dowodu uzupełniającego z dokumentu (pisma arch. A. L. z [...] sierpnia 2016 r. skierowanego do Wójta Gminy P.), podkreślając, że zawarte w nim informacje byłyby pomocne m.in. do dokonania właściwej interpretacji planu miejscowego, obowiązującego na terenie inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Istota zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy architektoniczne prawidłowo odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco.

Na wstępie wskazać należy, że niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. W sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami.

Jako błędnie skonstruowany należało ocenić zarzut z punktu 3 skargi kasacyjnej: "naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma arch. A. L. z [...] sierpnia 2016 r.".

Wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów, tak jak to uczyniono w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej.

To z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a zarzutu naruszenia tej normy prawnej nie postawiono. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1148/18, LEX nr 2 641 639). Dyspozycyjność art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że przeprowadzenie dowodu w tym trybie jest uprawnieniem sądu, a nie jego obowiązkiem. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. – brak obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego uniemożliwiał więc negatywną ocenę działania sądu pierwszej instancji, polegającego na odmowie jego przeprowadzenia.

Z akt sprawy wynika, że sąd pierwszej instancji skorzystał z ww. możliwości i nie dopuścił wnioskowanego przez stronę dowodu, a więc skoro ww. przepis nie znalazł zastosowania w sprawie, to sąd nie mógł go naruszyć.

Dodać też należy, że fakt, że przedmiotowa działka w części, a sąsiadujące z nią działki w całości, po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie są już kwalifikowane jako działki leśne, tylko jako rolne, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tzn. przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to przede wszystkim, że orzekają one według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Zasada ta dotyczy zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, ponieważ organ odwoławczy również rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc uwzględnić aktualny stan prawny i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/19, LEX nr 2 687 009). Sąd administracyjny kontroluje więc zaskarżony akt według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego na dzień jego wydania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, co następuje.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2 687 274).

Mają rację organy orzekające w sprawie i sąd wojewódzki, że przedstawiony w sprawie projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestorów o nr [...] powstała w wyniku scalenia działek o nr [...],[...] i [...]. Ostatnia z tych działek (o nr [...]) jest położona na terenach użytków zielonych (RZ), a działki o nr [...] i [...] na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy zagrodowej (MR), zabudowy letniskowej (ML) oraz kompleksy leśne i zadrzewienia (RL). Ustalenia te wynikają z rysunku planu, stanowiącego część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/285/2002 Rady Gminy Puławy z 13 września 2002 r.

Podkreślić należy, że kompleksy leśne podlegają szczególnej ochronie nie tylko na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129), ale również na podstawie ww. planu miejscowego. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 12 ppkt 1 na terenach kompleksów leśnych (RL) zakazuje się zmiany przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne, na co też wskazał sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. A jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przedmiotowe działki, graniczące także z działkami o nr [...],[...] i [...], które stanowią obszar leśny, nie zostały wyłączone z produkcji leśnej.

Prawidłowa jest także ocena ww. projektu budowlanego jako niezgodnego z § 271 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa minimalną odległość budynku od granicy lasu. Słusznie sąd wojewódzki wskazał, że dowody zgromadzone w aktach sprawy, w szczególności opinia techniczna nr [...] oraz złożony na prośbę skarżących wniosek Starosty P. z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, potwierdzają, że omawiany budynek nie został zaprojektowany w wymaganej odległości od granicy lasu. Zamiast wskazanych w przywołanym rozporządzeniu 12 m do granicy lasy (działka o nr [...]), odległość ta wynosi 8 m.

Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie niespełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma więc obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.