Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1503/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2803/14 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2803/14, po rozpoznaniu skargi A. Z., uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za lipiec 2013 r.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sądu pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

A. Z. miała obowiązek przekazywać do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w terminie przewidzianym w § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014r. poz. 241 ze zm.), tj. do [...] dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy.

Dokument Wn-D za lipiec 2013 r. został przekazany do PFRON w dniu [...] sierpnia 2013 r.

W dniu [...] października 2013 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia dokumentu Wn-D za lipiec 2013 r. W uzasadnieniu skarżąca podała, że od 2005 r. choruje na schizofrenię, a od [.. ] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. miała silne zaostrzenie choroby. W związku z tym [...] lipca 2013 r. otrzymała skierowanie do szpitala psychiatrycznego, potem kolejne. Przyjmowała bardzo duże dawki leków (neuroleptyków), co spowodowało brak kontaktu z rzeczywistością, brak poczucia upływającego czasu i poczucia miejsca.

W pismach z [...] września 2013 r., [...] września 2013 r., [...] października 2013 r. skarżąca podnosiła, że nie była świadoma tego, że deklarację należy złożyć do 20 dnia miesiąca i nikt jej o tym obowiązku nie poinformował.

Prezes PFRON postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. odmówił A. Z. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za lipiec 2013 r.

Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie spełniła przesłanek wynikających z art. 58 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez stronę na nieznajomość prawa, nie świadczy o braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, zmieniła argumentację dotyczącą przyczyn niezłożenia wniosku w terminie. Najpierw powoływała się wyłącznie na brak wiedzy co do obowiązujących terminów składania wniosków, dopiero później na swój stan zdrowia. Zdaniem organu budzi to uzasadnione wątpliwości, co do tego, co było przeszkodą w terminowym złożeniu wniosku. Ponadto organ podkreślił, że przesłanką uprawdopodobniającą brak winy w niedochowaniu terminu nie jest choroba przewlekła, a jedynie choroba nagła.

A. Z. wniosła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przywrócenia terminu do złożenia wniosku Wn-D za lipiec 2013 r. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że kulminacja zaostrzenia choroby nastąpiła od [...] do [...] sierpnia 2013 r., czyli w okresie 6 dni tzw. "długiego weekendu". Była wówczas sama, bez opieki i bez leków. Podała, że w drugiej połowie sierpnia 2013 r. zmieniono jej leki, a ustawienie właściwej dawki trwa jakiś czas. Skarżąca wyjaśniła, że posiada orzeczenie ZUS o II stopniu niepełnosprawności i orzeczenie o schorzeniu specjalnym. Do [...] sierpnia 2013 r. miała pełnomocnika w osobie swojego pracownika, jednak zawarta z nim umowa o pracę została rozwiązana i skarżącej nie udało się znaleźć odpowiedniej osoby, która mogłaby być jej pełnomocnikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest mu znane stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przesłanką uprawdopodobniającą brak winy w niedochowaniu terminu jest choroba nagła a nie przewlekła. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że skarżąca cierpi na poważną chorobę mózgu, która zniekształca sposób myślenia. Choroba ta trwa zazwyczaj przez całe życie i może być kontrolowana za pomocą odpowiedniego leczenia. Tak było w przypadku skarżącej, która, mimo, że choruje od 2005 r., prowadziła działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec złożonych w sprawie zaświadczeń lekarskich, należy wyjaśnić na ile choroba skarżącej, której zaostrzenie nastąpiło w sierpniu 2013 r., uniemożliwiła wykonywanie codziennych czynności, zdezorganizowała zachowanie skarżącej, zakłóciła zdolność rozeznania rzeczywistości. Wyjaśnienia te należy poczynić w kontekście specyfiki choroby, jej nagłego zaostrzenia i faktów, które podnosi skarżąca, że w okresie gdy powinna złożyć odpowiedni wniosek, była w domu sama i nie mogła posłużyć inną, bliską osobą. Zdaniem WSA należy także wziąć pod uwagę twierdzenia skarżącej o zmianie leków i ich dawek oraz wpływie tych okoliczności na rozeznanie skarżącej odnośnie do konieczności wypełnienia przez nią konkretnych obowiązków, w konkretnym terminie. Sąd zwrócił uwagę, że to na skarżącej ciąży obowiązek uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku Wn-D za lipiec 2013 r., jednak trzeba także mieć na względzie, że w tej konkretnej sytuacji związanej ze specyficzną chorobą, organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie zbadać sprawę, mając także na uwadze, że - zgodnie z orzecznictwem – o ile korzystanie ze zwolnienia lekarskiego nie wyklucza możliwości dokonania czynności w terminie, o tyle przyjmowanie w tym czasie leków psychotropowych, czyni wiarygodnym twierdzenie strony, że uchybienie terminu było przez nią niezawinione, bowiem leki tego typu mogą powodować zaburzenia w funkcjonowaniu umysłu. W związku z tym obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy strona była w stanie pokierować swoim postępowaniem i przewidzieć jego konsekwencje. Organ badając sprawę, powinien także porównać okoliczności wskazywane przez skarżącą jako przyczyny opóźnienia, we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie, jak też w pismach uzupełniających kierowanych do organu.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skarżący organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Minister Pracy i Polityki Społecznej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 k.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć trzeba, że zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinno nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a w związku z tym konieczne jest powołanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Dodać także należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący organ nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na przyjęcie, że mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, istnieją dostateczne podstawy do identyfikacji zarzutu. W istocie sprowadza się on do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej naruszył art. 58 § 1, a zatem odpowiada zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 58 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest słuszny.

W tym miejscu podnieść należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W związku z tym, to na zainteresowanym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 794/99). W wypadku, gdy wnoszącemu prośbę można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe (por. wyrok NSA z 22 maja 1997 r., sygn. akt SA/Sz 630/96). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się między innymi obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00). Istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie musi być udowodnione, gdyż wystarczające jest ich uprawdopodobnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2013 r. narusza art. 58 § 1 k.p.a., gdyż organy nie rozważyły przesłanki braku winy skarżącej w uchybieniu terminowi, przy uwzględnieniu specyfiki choroby, jej nagłego zaostrzenia, podjętego leczenia farmakologicznego, braku możliwości wyręczenia się inną osobą przy złożeniu wniosku Wn-D za lipiec 2013 r.

W związku z tym należy zauważyć, że skarżąca w toku postępowania podawała różną argumentację mającą uprawdopodobnić przyczynę nie zachowania terminu do złożenia wspomnianego wniosku. Pierwszy wniosek o przywrócenie terminu został złożony przez skarżącą [...] września 2013 r. Wówczas strona powoływała się wyłącznie na to, że nie znała obowiązujących terminów składania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych, a składając wniosek [...] sierpnia 2013 r. była przekonana, że czynność ta została wykonana w terminie. Stanowisko to zostało podtrzymane przez skarżącą w pismach z [....] września 2013 r. i [...] października 2013 r. Rozważając przedstawione stanowisko strony, w kontekście braku winy w uchybieniu terminu, który jest określony w powszechnie obowiązującym przepisie prawa, należy zauważyć, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu (por. wyrok NSA z 29 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 101/96).

Kolejną przyczyną podaną przez skarżącą w pismie z [...] października 2013 r., usprawiedliwiającą złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2013 r. z naruszeniem terminu do dokonania tej czynności, był stan zdrowia - zaostrzenie choroby psychicznej (schizofrenii), na którą skarżąca cierpi od 2005 r.

Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania organy nie kwestionowały udokumentowanego zaświadczeniem lekarskim stanu zdrowia skarżącej, lecz uznały, że w okolicznościach sprawy nie jest to przyczyna usprawiedliwiająca uchybienie terminu.

W związku z tym trzeba zauważyć, że istnienie przeszkody do dokonania czynności w postępowaniu (np. choroby) nie oznacza jeszcze, że automatycznie uprawdopodobniony został brak winy w uchybieniu terminu. O braku winy można mówić w sytuacji, gdy dana przeszkoda w dokonaniu czynności (jak np. choroba) skonfrontowana z obiektywnymi miernikami staranności prowadzi do wniosku, że zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania, nawet przy użyciu największego możliwego w danych warunkach wysiłku. Innymi słowy, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o niemożności stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Przedstawienie zaświadczenia lekarskiego wskazuje, że istniała przeszkoda do dokonania czynności w postępowaniu (choroba), jednak dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu konieczne jest uwiarygodnienie przez stronę jej niemożności działania, mimo dołożenia staranności w przezwyciężaniu takiej przeszkody. W przypadku choroby trzeba zatem wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Ocena, czy uprawdopodobniony został brak winy w uchybieniu terminu musi również uwzględniać na przykład to, czy wskazana przyczyna uchybienia terminowi stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wykazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu, przykładowo poprzez wyręczenie się inną osobą. W skardze kasacyjnej Minister Pracy i Polityki Społecznej trafnie podniósł, że strona mając świadomość własnych problemów zdrowotnych, dbając o własne interesy i dokładając należytej staranności powinna wyznaczyć pełnomocnika, który w jej imieniu składałby niezbędne dokumenty. Ze skargi wniesionej do WSA wynika, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie swojego pracownika, który działał w jej imieniu do [...] sierpnia 2013 r. Po rozwiązaniu umowy o pracę z tym pracownikiem skarżąca miała trudności ze znalezieniem odpowiedniej osoby, która mogłaby ją reprezentować. Twierdzeń tych strona jednak nie uprawdopodobniła.

Dodać należy, że skarżąca mimo trwającej od kilku lat choroby prowadziła działalność gospodarczą i zapewne miała świadomość związanych z tym obowiązków. Podejmując decyzję o prowadzeniu działalności gospodarczej skarżąca powinna brać pod uwagę ewentualne pogorszenie stanu zdrowia i tak zorganizować pracę przedsiębiorstwa, by w przypadku emisji choroby mogła zastąpić ją w wykonywaniu niezbędnych czynności inna osoba (osoby). Podkreślenia wymaga, że pogorszenie stanu zdrowia skarżącej miało miejsce między [...] lipca 2013 r. a [...] sierpnia 2013 r. W tym czasie tj. [...] sierpnia 2013 r., skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2013 r. Oznacza to, że kondycja skarżącej w okresie zaostrzenia choroby była różna i nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że skarżąca sama lub przy pomocy innych osób nie mogła złożyć wniosku Wn-D za lipiec 2013 r. w terminie. Uwzględniając nawet podane przez skarżącą okoliczności dotyczące zmiany (w drugiej połowie sierpnia 2013 r.) przyjmowanych leków i problemów związanych z ustaleniem ich właściwych dawek, nie sposób nie dostrzec, że wspomniane okoliczności miały stanowić przeszkodę nie do przezwyciężenia, uniemożliwiającą stronie złożenie wniosku w terminie tj. do [...] sierpnia 2013 r. i jednocześnie nie pozbawiły skarżącej możliwości dokonania czynności (złożenia wniosku) [...] sierpnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że kryterium braku winy jako przesłanka uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W świetle dotychczasowych ustaleń należy stwierdzić, że skarżąca taką starannością nie wykazała się.

Dodać trzeba, że w sprawie nie było kwestionowane, że stan zdrowia skarżącej pogorszył się, wątpliwy był jednak brak winy strony w uchybieniu terminu. Wynikało to nie z samej choroby, która ma charakter przewlekły, lecz z niedochowania przez zainteresowaną należytej staranności przy dokonywaniu czynności w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie rozpoznawanej sprawy, dla oceny zasadności wniosku skarżącej, w istocie nie miało znaczenia wyjaśnienie kwestii podniesionych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Minister Pracy i Polityki Społecznej wyczerpująco ustalił i wyjaśnił wszystkie okoliczności umożliwiające rozpatrzenie wniosku skarżącej. Ustalenia tego organu co do niespełnienia przez skarżącą przesłanki braku winy w uchybieniu terminu należy podzielić. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.