Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1211/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 czerwca 2024 r., znak:SKO-ZP-415-125/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. S. reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata M. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 czerwca 2024 roku, znak: SKO-ZP-415-125/24 uchylająca decyzję Wójta Gminy S. z dnia 29.04.2024 roku numer [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy na wniosek K. i B. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, budową dojazdu na części działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w gminie S. – w części to jest w zakresie "pkt 4, podpunkt 1 lit. e, tiret drugie i w tym zakresie ustalająca parametr dojazdu: szerokość od 3,00m do 12,0m" a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Na wniosek K. i B. G. z dnia 28 grudnia 2023 roku (k. 2 a.a. I instancji) Wójt Gminy S. decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 roku, znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu wg parametrów zabudowy obszaru analizowanego tj. obszaru wokół działki, której dotyczy wniosek /obszar analizy przyjęto, jako 3 krotną szerokość działki/, gdzie ustalono gabaryty oraz parametry.

Od decyzji odwołali się J. Z., K. S., J. M., J. S., którzy podnieśli, że w przypadku tak przyjętych parametrów jak zaproponowane w decyzji oraz przez inwestorów, tj. wysokość górnej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej dla całego zamierzenia, to jest 17 projektowanych budynków tworzących nowe osiedle w jednej lokalizacji, co spowoduje zaburzenie ładu przestrzennego, na które odwołujący się nie zgadzają. Podnieśli, że w toku postępowania wnosili o zmniejszenie parametrów, jednak ich wnioski zostały uwzględnione tylko nieznacznie. Zarzucili także bezzasadność podziału dużego przedsięwzięcia na 5 pojedynczych wniosków, na tej podstawie wnioskując, że inwestorzy chcą wprowadzić fikcyjny podział na tym obszarze, na którym występuje luźna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu decyzją z dnia 27 czerwca 2024 roku, znak: SKO-ZP-415-125/24 częściowo uchyliło decyzję Wójta Gminy S. w tym zakresie ustaliło parametr dojazdu w szerokości od 3,00m do 12,0m, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jak wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w dniu 28.12.2023 roku inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, budową dojazdu na części działek nr [...], [...], [...] obr. [...].

Do wniosku załączono decyzję Wójta Gminy S. z dnia 11.12.2023 roku znak: [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczna i urządzeniami".

W toku postępowania wykonano analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy autorstwa architekta B. K.

Front terenu określony w analizie jako szerokość terenu inwestycji od Strony drogi publicznej wynosi ok. 42,5m, co zgodnie z mapą załączoną do analizy stanowi wschodnią granice terenu inwestycji przylegającą bezpośrednio do drogi publicznej. Granice obszaru analizowanego obejmują obszar od 127,50 m do 350 m wokół terenu inwestycji, której dotyczy wniosek. Granice obszaru analizy zostały wyznaczone w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego, przedstawione na mapie w skali 1:1000. Powyższe, w ocenie Kolegium prawidłowo obrazuje i uwzględnia układ urbanistyczny obszaru sąsiedniego, a także uwzględnia całą planowaną inwestycję opisana w decyzji środowiskowej, a która została zobrazowana na załączonej do wniosku mapie przedstawiającej poglądowe zestawienie wszystkich inwestycji razem.

W zakresie kontynuacji funkcji ustalono, że dokoła terenu inwestycji, który jest niezabudowany znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowo-gospodarcza. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się terenu zabudowane oraz niezabudowane. Konkludując, stwierdzić trzeba, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy.

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej, poprzez projektowany zjazd. Potwierdza to analiza materiałów graficznych, z których fakt ten wynika. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej nie budzi zatem wątpliwości.

Prawidłowy jest także wniosek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji projektowanej inwestycji.

W analizie zamieszczono zestawienie wszystkich nieruchomość zabudowanych w obszarze analizowanym, wskazując na parametry i wskaźniki zabudowy istniejące w obszarze analizowanym.

Następnie opisano w jaki sposób ustalono wskaźniki i parametry nowej zabudowy.

Dokonano także analizy inwestycji pod względem zgodności z przepisami odrębnymi. Z uwagi na położenie terenu w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, decyzja została uzgodniona z właściwym miejscowo Regionalnym Dyrektorem ochrony Środowiska w K. - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a i 6 u.p.z.p. - uzgodniono projekt decyzji ze Starostą [...], a na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Określono w niej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dot. granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto integralną część decyzji stanowią wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie opisowej oraz graficznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja oraz ustalone w niej warunki w tym współczynniki i parametry zabudowy odpowiadają prawu.

Odnosząc się do odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w analizie uwzględniono prawidłowo wszystkie budynki mające wpływ na ład przestrzenny obszaru analizowanego. Parametry i wskaźniki zabudowy zostały ustalone na podstawie istniejących wskaźników i parametrów na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym, z zastosowanie zasad określonych w rozporządzeniu bądź odstępstw od tych zasad w granicach przewidzianych rozporządzeniem. Szczegółowe odniesienie do każdego z parametrów i wskaźników zabudowy przy czym z uwagi na podniesione przez strony odwołujące zarzuty w toku postępowania przed organem I instancji skorygowane zostały sporne parametry do wartości zbliżonych wartościom średnim w zakresie mieszczącym się ponadto wartościach istniejących w obszarze analizowanym.

Kolegium wyjaśnia także, że wnioskodawca miał prawo wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla każdego z kilkunastu budynków stanowiących jedno przedsięwzięcie rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Wnioskodawca nie krył się z faktem, że inwestycja dotyczy przedsięwzięcia, co do którego wydana została decyzja środowiskowa, a w analizie funkcji i cech zabudowy został uwzględniony fakt, że inwestycja dotyczy części przedsięwzięcia, co znalazło wyraz w kształcie i rozmiarze obszaru analizowanego obejmujący cały obszar przedsięwzięcia, a nie tylko teren wokół terenu inwestycji. Pozwoliło to na ocenę inwestycji w odniesieniu do obszaru analizowanego uwzględniającego teren całego przedsięwzięcia i ustalenia parametrów zabudowy, które uwzględniają obszar analizowany jako całość wokół planowanego przedsięwzięcia.

Na powyższą decyzję skargę złożył J. S. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. B., podnosząc zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania, polegające na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu odwołującego oraz interesu społecznego oraz uznaniu, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna oraz sposób wyznaczenia w tej analizie obszaru analizowanego, umożliwiły prawidłową ocenę układu urbanistycznego, podczas gdy dla wszystkich 15 decyzji, dotyczących różnych części działek ewid. nr [...], [...], [...] przyjęty został taki sam obszar analizowany, który to został wyznaczony niezgodnie z wymogami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obszar o nieregularnym kształcie, w oparciu o inne odległości w różnych kierunkach geograficznych, a nadto w sposób fragmentaryzujący działki leżące na obszarze analizy, bez wyraźnego uzasadnienia w decyzji oraz w analizie, a nadto w odległościach niezgodnych z art. 61 ust 5a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej: "u.p.z.p.").

b. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w postaci analizy urbanistycznej, polegające na niczym nieuzasadnionym wyznaczeniu obszaru analizy, jako terenu o nieregularnych kształtach, fragmentaryzującym działki położone w obszarze analizy a nadto wyznaczonym w różnych odległościach w różnych kierunkach geograficznych, co stwarza wrażenie, sztucznego dopasowania obszaru analizy tak, aby możliwe było wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, a co w orzecznictwie uznawane jest za niedopuszczalne,

c. art 80 kp.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, sprzeczne z zasadami logiki, w tym nieprawidłowe przyjęcie, że analiza, stanowiąca podstawowy dowód w postępowaniu, jest prawidłowa, podczas gdy analiza nie została sporządzona zgodnie z przepisami Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz przyjęcia wartości średniej nie z wszystkich wartości na obszarze analizowanym, lecz tylko z wartości najmniejszej i największej, przez co analiza nie jest jasna, kompleksowa, ani adekwatna dla każdej decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 138 § 1 ust.l kp.a. poprzez bezzasadne utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów:

i. postępowania, a to art. 106 § 1 kp.a. poprzez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.,

ii. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, nie "wokół terenu", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., lecz w kształcie nieregularnym, w odległościach różnych w zależności od kierunku geograficznego, fragmentaryzującym działki ujęte na obszarze analizowanym oraz w nieprawidłowych odległościach, co skutkowało błędnym sporządzeniem analizy urbanistycznej, nie realizującej w pełni wymogów dobrego sąsiedztwa wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

iii. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, w sprawie dostatecznie wykazano, iż projektowane jest zaopatrzenie terenu w wodę, podczas gdy wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie możliwości zaopatrzenia terenu w wodę,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię:

a. prowadzącą do uznania, że obszar analizowany nie musi zostać wyznaczony dookoła działki, co skutkowało niezgodnym z tym przepisem wyznaczeniem obszaru analizy, określonego w załączniku nr 2 do decyzji - części tekstowej, jako obszaru w odległościach od 127,5m do 350m (w decyzji nr 149), w odległościach od 50m do 320m (w decyzji nr 151), w odległościach od 50m do 335m [w decyzji nr 150), podczas gdy przepis, jako wartość podstawową podaje 3-krotność frontu działki, a jako wartość maksymalną wartość 200m, a poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary nie zostało w żaden sposób uzasadnione w decyzjach, ani umotywowane w analizach, a w orzecznictwie przyjmuje się, że sztuczne poszerzenie obszaru analizowanego, jedynie w celu poszukiwania takich nieruchomości, które umożliwią wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, jest niedopuszczalne, a ponadto, że obszar analizowany został wyznaczony w różnych kierunkach w różnych odległościach, a z uzasadnienia decyzji, ani organu I instancji, ani II instancji oraz analizy nie wynika, dlaczego organ przyjął takie rozróżnienie,

b. niespójne wyznaczenie obszaru analizy - inne w załączniku nr 2 – części tekstowej, a inne w załączniku nr 3 - części graficznej, albowiem obszar wyznaczony w załączniku nr 3 - części graficznej uwzględnia obszar inny niż to wynika ze wskazań załącznika nr 2, a nadto wykonanie analizy na takim samym obszarze do każdej decyzji, podczas gdy z załącznika opisowego do każdej decyzji wynika, że analiza na potrzeby każdej decyzji obejmowała inny obszar,

c. wyznaczenie obszaru analizy w kształcie nieregularnym, nadto fragmentaryzującym działki położone na obszarze analizy, bez żadnego uzasadnienia, niespójnym z przebiegiem granic działek na obszarze analizowanym, a nadto leżącym w różnych odległościach w zależności od kierunku geograficznego, podczas gdy Ustawa stanowi, że "właściwy organ wyznacza wokół terenu obszar analizowany", a nadto, że z orzecznictwa wynika, że obszar analizy winien być wyznaczony w kształcie regularnym, owalnym lub elipsy oraz niefragmentaryzującym poszczególnych działek ewidencyjnych, a ewentualny podział działek w obszarze analizy winien być szczegółowo uzasadniony w decyzji oraz w analizie, a przyjęty w niniejszej sprawie, w załączniku graficznym, obszar analizy zdaje się być stworzony sztucznie, jedynie na potrzeby wydania decyzji w pełni zgodnej z wnioskiem,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji dla części działek ewid. o nr [...], [...], [...] położonych w Z., gmina S., podczas gdy objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, które w niniejszej sprawie nie występują, a nadto, że organ I instancji w swojej decyzji nie uzasadnił motywów, dla których możliwe byłoby wydanie decyzji jedynie dla części działki, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji dla części działek ewid. nr [...], [...], [...] podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy nie określa w jakim miejscu na działce ma zostać posadowiony budynek, a jedynie stwierdza, że na danej działce może zostać posadowiony budynek spełniający określone parametry,

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w wielkości większej niż 3-krotność szerokości frontu działki, tj. w odległości do 350m (w decyzji nr 149/24], 335m (w decyzji nr 150/24) oraz 320m (w decyzji nr 151/24], i to w jednym kierunku [zachodnim], stanowiące w istocie sztuczne powiększanie obszaru analizowanego na potrzeby poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji, podczas gdy z części tekstowej i graficznej analizy nie wynikają przesłanki, którymi organ I instancji kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego w takiej wielkości,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 5 ust 1, § 6 ust 1, § 7 ust 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wskazaniu w decyzji powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, wysokości kalenicy jako wskaźnika wynikającego z średniej obliczonej na podstawie jedynie wartości największej i najmniejszej na obszarze analizowanym, a nie jako średniej ze wszystkich wartości obecnych na obszarze analizowanym, która to średnia z jedynie dwóch wartości (najmniejszej i największej] odbiega od średniej obliczonej na podstawie wszystkich wartości zebranych na obszarze analizowanym, a gdyby organ przyjął średnią o prawidłowej wartości nie mógłby ustalić parametrów dla budynku takich, jak wynikają z zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II Instancji,

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotowa sprawa dotyczy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 czerwca 2024 roku, znak: SKO-ZP-415-125/24 uchylającej decyzję Wójta Gminy S. z dnia 29.04.2024 roku numer [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy na wniosek K. i B. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, budową dojazdu na części działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w gminie S. – w części to jest w zakresie "pkt 4, podpunkt 1 lit. e, tiret drugie i w tym zakresie ustalającej parametr dojazdu: szerokość od 3,00m do 12,0m" a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy.

Podstawą materialnoprawną dla wydania decyzji były przepisy art. 59 ust.1, art.61 ust.1 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) oraz jak podano w zaskarżonej decyzji Kolegium art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.poz.1688).

W sprawie miał zastosowanie przepis art. 59 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 roku , poz. 1688), a nie jak podano w zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku.

Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 roku , poz. 1688):

"2. Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:

1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;

2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1."

Ponadto stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 roku , poz. 1688) "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe."

Z powyższego przepisu wynika, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) – dalej jako uPlan:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu."

"5a. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę."

Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 64 uPlan:

"2. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo

b) papierowej;"

Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 uPlan, to kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1752 ze zm.) – dalej jako PrGeod, czyli zbiorów danych prowadzonych przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzonych na podstawie tych zbiorów danych opracowań kartograficznych, rejestrów, wykazów i zestawień, dokumentacji zawierającej wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac, a także zobrazowań lotniczych i satelitarnych, czyli – innymi słowy – zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do tego zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b PrGeod.

Dokumenty dołączane do wniosku mogą być składane zarówno w postaci oryginału, jak i kopii dokumentu, przy czym będzie miał tu zastosowanie przepis art. 76a § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Natomiast w przypadku gdy odpis dokumentu został sporządzony na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej, poświadczenia jego zgodności z oryginałem dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego lub podpisu osobistego, a odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie tego przepisu. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Przepis art. 61 ust.1 uPlan wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. Dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21).

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wersja od 3 stycznia 2022 r. - Dz.U. z 2021 roku, poz. 2399).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

W myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Z kolei stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Jak stanowi § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Według zaś § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Analiza architektoniczno-urbanistyczna jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 uPlan. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Ma ona wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21).

Na organie natomiast spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Skoro parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie wskaźników istniejącej zabudowy na wszystkich działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, to oczywistym jest, że wielkość tego obszaru w decydujący sposób wpływa - po pierwsze, na dokonanie ustalenia, czy w ogóle możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, po drugie – determinuje określenie parametrów tej zabudowy.

Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20). Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 uPlan obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 uPlan pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

W uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. II OSK 491/14 dopuszczono ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy druga część działki objęte została planem miejscowym. Podany przykład dotyczy więc sytuacji wyjątkowych, z których nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Również w piśmiennictwie dostrzeżenie wyroku II OSK 491/14 łączyło się z konstatacją, że obszar objęty planowaną inwestycją "w pewnych sytuacjach" może stanowić również część działki ewidencyjnej.

Uwzględniając, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji mają realizować przede wszystkim wymogi ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uPlan, to wskazane jest aby teren inwestycji określony był przy wykorzystaniu jednostek obszarowych, jakimi są działki ewidencyjne.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 uPlan wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16).

Podkreślenia wymaga i to, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 uPlan odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 uPlan, którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 uPlan należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1351/21).

Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana).

Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 uPlan nie jest zupełnie niemożliwe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że do wniosku dołączona została kserokopia jakiejś mapy, a nie kopia mapy o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1) ustawy (por. k.11 – 13 a.a I instancji).

Z kserokopii tej nie wynika nawet w jakiej skali została sporządzona.

Z projektu decyzji (k.77) wynika, że załącznikami nr 2 i 3 do projektu decyzji są "Wyniki analizy – analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną".

Na stronie 83 – 91 akt administracyjnych znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez B. K. Na stronie 92 – 95 znajduje się załącznik nr 3 do decyzji – Wyniki analizy – część graficzna. Z załącznika tego wynika, że teren inwestycji obejmuje niewielką część działek ewidencyjnych [...], [...] i [...].

Organy zaakceptowały, nie przeprowadzając w tym zakresie pogłębionej oceny, granice obszaru analizowanego określone przez urbanistę. Urbanista podał jedynie, że "granice obszaru analizowanego obejmują obszar w odległości od 127,50 m do 350 m wokół terenu inwestycji którego dotyczy wniosek (szerokość terenu inwestycji od strony drogi publicznej wynosi 42,50 m) a wyznaczone zostały na bazie obszaru j.w. w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający ocenę układu urbanistycznego" (por. k. 205 i 108 a.a. I instancji).

Przy czym w uzasadnieniu do wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że cyt.: "obszar analizy przyjęto, jako 3 krotną szerokość działki/" (por. k. 200 a.a. I instancji; strona 4/6 uzasadnienia decyzji Wójta Gminy S.).

Organ odwoławczy natomiast stwierdził w tym zakresie, co następuje: "Granice obszaru analizowanego obejmują obszar od 127,50 m do 350 m wokół terenu inwestycji, której dotyczy wniosek. Zostały wyznaczone w dostosowaniu do granicy działki i w sposób umożliwiający prawidłową ocenę układu urbanistycznego, przedstawione na mapie w skali 1:1000. Powyższe, w ocenie Kolegium prawidłowo obrazuje i uwzględnia układ urbanistyczny obszaru sąsiedniego a także uwzględnia całą planowaną inwestycję opisaną w decyzji środowiskowej, a która została zobrazowana na załączonej do wniosku mapie przedstawiającej poglądowe zestawienie wszystkich inwestycji razem" (por. k. 6 a.a. organu II instancji; s. 2 – 3 uzasadnienia decyzji Kolegium).

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Z powodu braku skali mapy przedstawiającej obszar analizowany można określić jedynie w przybliżeniu. Jakkolwiek na mapie wpisano, że jest w skali 1:1000, to jednakże jako załączniki do decyzji znajduje się kilka map w zdecydowanie różnych skalach, natomiast na każdej z nich zaznaczono, że zostały wykonane w skali 1:1000 (por. k. 208 – 211 a.a. I instancji).

Obszar analizowany stanowi przy tym figurę geometryczną zbliżoną kształtem do prostokąta, o wymiarach około 500 m x 200 m.

Mając na uwadze przedmiot wniosku, jest to niespotykana w praktyce wielkość obszaru analizowanego, wielokrotnie przekraczająca jego wielkość minimalną. Ocenić należy, że ani urbanista ani organ nie wyjaśnili potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego w taki sposób.

Zauważyć należy, że w obszarze analizowanym znajduje się niewiele budynków, w zdecydowanej większości teren otaczający projektowaną inwestycję jest niezabudowany. Do terenu inwestycji przylega działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, w związku z tym możliwe było wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, żeby spełnić wymóg ustawowy, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Twierdzenie, że uzasadnieniem wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjęty przez urbanistę sposób jest umożliwienie oceny układu urbanistycznego jest twierdzeniem gołosłownym i w istocie niczego nie wyjaśniającym.

Z kolei organ, rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla jednego domu mieszkalnego i akceptując tym samym zaproponowane przez inwestorów osobne procedowanie fragmentów większej inwestycji, odnosząc się do kwestii sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, bezzasadnie odwołał się do całej planowanej inwestycji opisanej w decyzji środowiskowej, a składającej się z 17 budynków mieszkalnych. Jak wynika z przytoczonych wcześniej przepisów obszar analizowany określa się dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie dla wszystkich przedsięwzięć inwestora.

Ocenić zatem należy, że organ w żaden sposób nie uzasadnił sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Przypomnieć należy, że prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę.

Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego, a nie możliwości uzyskania wyższych parametrów zabudowy, co - jak się wydaje – było rzeczywistym uzasadnieniem wyznaczenia obszaru analizowanego w przedstawiony sposób. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora.

Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2146/20, LEX nr 3575495). W kontrolowanej sprawie, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego, ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji nie powołano się na żadne przesłanki wynikające z uwarunkowań przestrzennych. Jak już podniesiono w części ogólnej rozważań ustalenie granic obszaru analizowanego jest bardzo istotnym elementem procedury poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy. To właśnie ten obszar determinuje ustalenia dotyczące zarówno samej możliwości zabudowy zgodnie z wnioskiem, a także parametry przyszłej zabudowy.

Stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, zostało przez ustawodawcę uwzględnione. W obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. brzmieniu przepis art.61 ust.5a stanowi bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a.

Podsumowując, opisane wcześniej uchybienia składają się na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p., co było już wystarczające dla konieczności uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji.

Dlatego też jedynie dodatkowo zauważyć należy, że organy wadliwie zaakceptowały określony przez inwestorów teren inwestycji. Jak już wyjaśniono w części ogólnej rozważań obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Wadliwe było zatem wydanie decyzji dla terenu obejmującego części działek ewidencyjnych.

Wreszcie, błędnie zostały ustalone w analizie i zaakceptowane przez organy parametry szerokości elewacji frontowej i wysokości. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poddał swojej ocenie zawartość tabeli z karty 87 akt administracyjnych. Zauważyć zatem należy, że w tabeli tej podano parametry zarówno budynków mieszkalnych, jak i budynków gospodarczych, bez rozróżniania które z podanych wielkości odnoszą się do budynków mieszkalnych. Nadto, w pozycji 17 tabeli, dotyczącej działek nr [...] i [...] podano szerokość elewacji frontowej jako 18 m, gdy tymczasem z mapy wynika, że na działkach tych znajdują się 2 przylegające do siebie budynki: mieszkalny i gospodarczy. Jak się wydaje parametr ten określono dla tych 2 budynków łącznie.

Rację należy również przyznać skarżącym, że "średni wskaźnik", o jakim mowa w cytowanym wcześniej rozporządzeniu wykonawczym do ustawy planistycznej, odnosi się do średniej matematycznej policzonej dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie do średniej wartości maksymalnej i minimalnej. Również wyjaśnienia organu dlaczego odstąpiono od ustalenia parametrów według średniej nie są przekonujące.

Tytułem przykładu wskazać jedynie można, że jak wynika z części graficznej analizy, działka granicząca z terenem inwestorów wskazanym we wniosku nr [...] zabudowana jest trzema budynkami: mieszkalnym i gospodarczymi. W tabeli na stronie 87 akt administracyjnych podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tych budynków wynosi: 3,5 m, 4,5 m i 3,5 m. Wysokość kalenicy tych budynków wskazano jako: 7,0 m, 9,5 m i 5,0 m. Nie wiadomo, które wymiary odnoszą się do budynku mieszkalnego.

Ponadto w tabeli na stronie 87 akt administracyjnych podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku na działce nr [...] i [...] wynosi: 3,5 m, a wysokość kalenicy - 10 m. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie nie odniesiono się do istniejącej zabudowy na działce nr [...] oraz na działkach [...] i [...]. Od razu wskazano, że średnia tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 4 m. Niezrozumiale jest przy tym zdanie: "Z analizy wynika, że tworzą one uskok odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tym samym w/w parametr ustalono na podstawie średniej". Rzecz w tym, że z analizy to wcale nie wynika.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić nadto należy, że organ I instancji pismami z dnia 23.01.2024 r. zwrócił się w trybie art.53 ust.4 pkt 5a i pkt 6 uPlan do Wydziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w N., w trybie art. 53 ust.4 pkt 6 uPlan do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz w trybie art.53 ust.4 pkt 8 uPlan do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji (k.92 – 97). Jedynie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zajęło stanowisko w sprawie, informując organ, że grunty w miejscowości Z. nie są zmeliorowane. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepisami szczególnymi, które w rozpatrywanym przypadku wymagają zajęcia takiego stanowiska, są art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 uPlan. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 uPlan).

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1014 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).