Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 273/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. M. i D. M. na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 28 czerwca 2021 r. nr XL.381.2021 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. M. i D. M. (dalej też jako: "Skarżący") jest uchwała Nr XL.381.2021 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 czerwca 2021 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości N. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 8 lipca 2021 roku, poz. 4044) – dalej też jako "mpzp", "plan miejscowy" lub "uchwała".

Skarżący zaskarżyli przedmiotową uchwałę w zakresie załącznika graficznego – w części odnoszącej się do działki ew. nr [...] i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że uchwalą nr XXXIX.337.2017 z dnia 28 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Czernichów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości N. . W dniu 28 czerwca 2021 r. Rada Gminy Czernichów uchwałą nr XL.381.2021 dokonała zmiany dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości N. w ten sposób, że dotychczasowy załącznik graficzny planu został zastąpiony nowym załącznikiem graficznym.

Wskazali dalej, że zgodnie z powyższymi uchwałami działka ew. nr [...] stanowiąca współwłasność skarżących, objęta księgą wieczystą nr [...], uzyskała w mpzp oraz jego zmianie przeznaczenie wyłącznie rolne (R11).

Dodatkowo Skarżący podkreślili, że dla przedmiotowego terenu uchwałą nr XLV.326.2013 w dniu 26 listopada 2013 r. Rada Gminy Czernichów dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czernichów w ten sposób, że przedmiotowa nieruchomość w przeważającej części uzyskała przeznaczenie MNU (mieszkaniowo-usługowe).

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że Rada Gminy Czernichów istotnie naruszyła art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przy uchwalaniu mpzp dla miejscowości N. oraz jego zmiany poprzez całkowicie odmienne ustalenie przeznaczenia przeważającej części działki ew. nr [...] w porównaniu z jego przeznaczeniem z wcześniej ustalonym Studium.

Za całkowicie odmienne należy bowiem uznać takie przeznaczenie (R), które wyklucza możliwość zabudowy, od przeznaczenia MNU, które dopuszcza zabudowę gruntów zarówno o charakterze mieszkaniowym jak i usługowym. Wprowadzenie mpzp oraz jego zmiany w sposób istotny ograniczyło możliwości skarżących w przyszłym korzystaniu z ich nieruchomości. W tym stanie rzeczy przedmiotowa skarga jest w pełni uzasadniona.

Stanowisko powyższe zostało podtrzymane jeszcze w piśmie z dnia 8 maja 2024 roku, które złożyli Skarżący działający przez pełnomocnika radcę prawnego P. K..

W odpowiedzi na skargę Gmina Czernichów wniosła o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XL.381.2021 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 czerwca 2021 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości N. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 8 lipca 2021 roku, poz. 4044).

Na wstępie należy wskazać, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działki nr [...] w miejscowości N. , dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] Wskazali przy tym, że ustalenia planu miejscowego ograniczają jej prawa jako właściciela wskazanej działki. Wobec tego należy uznać, że Skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i jest legitymowany do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. W istocie bowiem, ich działka jest uwidoczniona w treści załącznika do zaskarżonej uchwały.

W kontekście natomiast wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej też jako "uPlan"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w uPlan Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 uPlan. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 uPlan wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 uPlan). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 698/11, wyroku NSA z dnia 28 września 2012 roku, sygn. II OSK 1598/12).

W tym miejscu trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 uPlan, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Podobnie w myśl art. 20 ust. 1 uPlan, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Powyższe uwagi należy odnieść również do zmiany planu miejscowego. Jak wynika bowiem z treści art. 27 uPlan zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Stosownie do zapisów § 2 zaskarżonej uchwały, zmiana planu dotyczy obszaru miejscowości N. w jej granicach administracyjnych, o powierzchni 945,36 ha, którego granice zostały określone na załączniku graficznym do uchwały Nr XII.94.2019 Rady Gminy Czernichów z dnia z 25 lipca 2019 r.

O ile w załączniku graficznym w istocie ujęte są granice administracyjne miejscowości N. o tyle, jak wynika z treści uchwały wprowadzone zmiany dotyczą jedynie czterech paragrafów i to nie całych (z wyjątkiem § 9), a tylko pojedynczych punktów i ustępów. I tak wprowadzone zmiany dotyczą wskazania, że "rysunek planu w skali 1:2000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały" (§ 2 pkt. 1) mpzp).

Zapis § 8 ust. 1 pkt. 1) otrzymał brzmienie: "Rudniańskiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązują szczególne cele ochrony i zakazy określone uchwałą Nr XX/275/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. (Dz.U. Woj. Małop. z dnia 13 maja 2020 r., poz. 3363). Dla parku ustanowiono plan ochrony przyjęty uchwałą Nr XLI/631/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2017 r. (Dz.U. Woj. Małop. z dnia 6 października 2017 r., poz. 6180);"

Paragraf 9 otrzymał brzmienie:

"§ 9. 1. Część obszaru objętego planem znajduje się w terenie ochrony pośredniej ujęcia wody na rzece Sance, ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 7 sierpnia 2012 r. (Dz.U. Woj. Małop. poz. 4042 z dnia 21 sierpnia 2012 r.). W terenach tych obowiązują zakazy i ograniczenia określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu.

2. W zakresie realizacji obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenów w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska [...] obowiązują parametry i wskaźniki określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska oraz ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lotnictwa cywilnego."

Natomiast § 10 ust. 1 otrzymał brzmienie: "Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi [...], dla których:".

Analiza całości zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że żaden jej zapis w najmniejszym stopniu nie wprowadza regulacji, która dotyczyłaby tak bezpośrednio jak i pośrednio przeznaczenia, a w tym zasad zagospodarowania, nieruchomości Skarżących.

Jedynym elementem zaskarżonej uchwały, który w jakikolwiek sposób dotyczy Skarżących jest rysunek planu miejscowego, który jednakże w tym zakresie (to jest w zakresie w jakim dotyczy tej nieruchomości) stanowi powielenie rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIX.337.2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości N. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 15 września 2017 r., poz. 5789).

Podniesione natomiast zarzuty skargi koncentrują się na kwestii zgodności planu miejscowego ze studium i są w istocie w całości odniesione do uchwały Nr XXXIX.337.2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. Żaden aspekt wniesionej skargi nie dotyka natomiast uchwały z dnia 28 czerwca 2021 roku.

Niezależnie od również od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatruje się jakichkolwiek uchybień, które mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Nr XL.381.2021 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 czerwca 2021 roku w całości albo w części.

Niejako na marginesie można wskazać, że skarga na uchwałę Nr XXXIX.337.2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 roku pod sygn. II SA/Kr 272/24.

Z tych względów skarga na uchwałę Nr XL.381.2021 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 czerwca 2021 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości N. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 8 lipca 2021 roku, poz. 4044), na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.