Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 241/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Szczepan Prax WSA Stanisław Nitecki /spr./ Protokolant referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej funkcjonariuszy 1.uchyla zaskarżoną decyzję 2.określa,że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji w W. Ś. w dniu [...] r. wydał J. R. opinię służbową za okres od [...]r. do [...]r. W opinii tej stwierdził, że J. R. w opiniowanym okresie był [...] nagradzany i nie był karany dyscyplinarnie. Pod względem wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych przygotowany jest do służby w stopniu bardzo dobrym. W opiniowanym okresie skarżący do [...] r. pełnił służbę w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w W. Ś. i z zadań służbowych wywiązywał się w sposób należyty. Od [...] r. do [...] r. wykonywał obowiązki [...]. Z obowiązków tych wywiązywał się w stopniu mało zadawalającym. Pomimo wykonywania zadań poprawnie od strony merytoryczno-formalnej, to opieszałość i powolne tempo realizowanych zadań doprowadziło do bardzo [...]. Skarżący nie stosował się do jakichkolwiek porad, zaleceń, czy też poleceń służbowych, których celem było usprawnienie wykonywanej pracy. Został skarżącemu postawiony zarzut, że pisanie raportów, odwołań od decyzji i wysuwanie roszczeń bardziej absorbowało go niż wykonywanie pracy. Od [...] r. został przeniesiony na stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji w W. Ś., jednakże z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze decyzja ta do dnia wydania opinii nie była ostateczna. Skarżącemu postawiony został zarzut ograniczonej dyspozycyjności z uwagi na [...] oraz z urlopu wypoczynkowego. W podsumowaniu tej części opinii sformułowana została teza, że skarżący nie posiada predyspozycji do pełnienia służby w pionie [...], zwłaszcza na stanowisku samodzielnym, gdzie niezbędne jest posiadanie umiejętności samodzielnego planowania i organizowania swojej pracy, wykazywania się szczególnym zaangażowaniem, oraz wysoką odpowiedzialnością i mobilnością, gdyż w tym zakresie opiniowany miał największe trudności, które stanowiły przeszkodę w realizacji przez niego zadań służbowych na bieżąco i terminowo, gdy pełnił funkcję [...]. Cechy osobowości policjanta wpływające na wykonywanie obowiązków służbowych ocenione zostały w zdecydowanej większości na ocenę [...] jedynie aspiracje zawodowe, uczciwość i rzetelność na ocenę [...]. We wnioskach i propozycjach wskazano na zasadność skierowania skarżącego do realizacji zadań służbowych w [...], w którym przez wiele lat pełnił służbę i w którym wykazywał się większą przydatnością.

Od opinii tej w prawem przewidzianym terminie skarżący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował wystawioną mu opinię i zarzucił jej nieobiektywizm, stronniczość oraz zawieranie nieprawdziwych faktów i kłamstw, sprzeczności w treści, a w końcowym efekcie krzywdzącą skarżącego i poniżającą go. W rozbudowanym uzasadnieniu skarżący wymienił i omówił w sposób szczegółowy wszystkie swoje zarzuty kierowane pod adresem wydanej opinii. W uzasadnieniu tym, skarżący wskazał na występowanie rozbieżności między treścią opinii a dostępnym materiałem dowodowym,. W szczególności skarżący podniósł, że:

1. wystawiona mu opinia o wywiązywaniu się z obowiązków [...] w stopniu mało zadawalającym znajduje umocowanie w dokumentach, ponieważ w [...]r. otrzymał nagrodę Rozkazem Personalnym [...] za bardzo dobre wyniki w służbie i wykazywanie się ponadprzeciętnym zaangażowaniem, odpowiedzialnością i wysokim zdyscyplinowaniem.

2. zarzucono mu, iż w okresie pełnienia służby jako [...] był bardziej zainteresowany pisaniem odwołań i skarg niż poprawą swoich wyników pracy, gdy tymczasem skarżący podnosi, że w opiniowanym okresie nie prowadził żadnych tego typu działań.

3. zarzucono mu ograniczoną dyspozycyjność w służbie spowodowaną [...], a także wykorzystywania zaległego urlopu wypoczynkowego, gdy w opiniowanym okresie córka [...], a żona [...].

Skarżący na str.3 i 4 skargi zarzuca wydanej opinii odwoływanie się do ogólnych stwierdzeń nie mających pokrycia w faktach. Następnie skarżący przedstawił własną opinię o poszczególnych ocenach cech osobowościowych policjanta.

W podsumowaniu swojego odwołania skarżący podkreśla, że:

- przez okres pełnienia funkcji [...] nie było do niego żadnych zastrzeżeń,

- do [...] r. był niezastąpiony, a jednostka nie mogła bez niego prawidłowo funkcjonować,

- od [...] r. do [...]r. w zakresie zdyscyplinowania i efektów pracy, odpowiedzialności był oceniany jako wzorowy, a nawet jako ponadprzeciętny.

- w okresie kolejnych [...] praca została oceniona na [...] bez podania wiarygodnych przyczyn,

- opinia w swojej istocie opiera się w swojej treści na [...] bez analizy pozostałego okresu,

- negatywny wpływ na treść opinii ma opieka nad [...], czy żoną [...] oraz wykorzystanie za wiedzą przełożonych urlopu wypoczynkowego.

Po skorzystaniu przez skarżącego z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od otrzymanej opinii Komendant Powiatowy Policji w W. Ś. w dniu [...] r,. wydał nową opinię służbową za okres od [...] r. do [...] r. W stosunku do pierwszej opinii z dnia [...] r. nowa opinia w szerszy sposób porusza pierwszy okres służby objęty opinią, a zatem okres od [...]r. do [...]r. W opinii za ten okres stanowi się, że z jednej strony działania związane z wykonywaniem czynności administracyjnych realizowane były poprawnie, natomiast indywidualnie skarżący nie miał osiągnięć czy sukcesów, jak również nie zrealizował nałożonych na niego zadań związanych z "Planem rozwoju [...] na rok [...]". Ponadto zaznaczono, że w okresie tym pod względem efektywności poziomu realizowanych zadań skarżący uzyskał wyniki słabsze niż w latach poprzednich. Po przeprowadzonej w [...]r. reorganizacji skarżący został przeniesiony na [...] i przydzielone zostały mu zadana w zakresie prowadzenia [...]. Na tym stanowisku pracował przez [...]. W tym okresie czasu był na [...]oraz [...] dniach urlopu wypoczynkowego. Prowadził [...] nieskomplikowane i przeprowadził [...] dochodzeń, a uzyskane wyniki w postaci ilości zakończonych dochodzeń znacznie odbiegają od średniej dla [...]. W opinii tej organ administracji pominął niektóre kwestie podnoszone przez skarżącego, a dotyczące nie wykonywania obowiązków służbowych z powodu konieczności [...] czy żoną [...]. W pozostałym zakresie opinia z [...] r. pokrywała się z wcześniejszą z dnia [...] r.

Skarżący po zapoznaniu się z tą opinią w dniu [...] r. pismem z dnia [...] r. wniósł odwołanie do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W odwołaniu tym skarżący wskazuje, że nowa opinia została zmieniona na jego niekorzyść, natomiast pomija kłamstwa i te istotne elementy, które świadczyły o jego subiektywności. W stosunku do nowych elementów zamieszczonych w opinii skarżący dokonał analizy praktycznie każdego sformułowania i zdania. Jako ważny zarzut skarżący uznał fragment opinii stwierdzający, że "wynajdując różnorodne przeszkody w realizacji zadań dalej nie wykazywał odpowiedniego zaangażowania na rzecz eliminacji tak dużych zaległości na swoim odcinku pracy" i zarzucił tej części opinii, iż nie zawiera wskazania jakie przeszkody uniemożliwiały skarżącemu wywiązywanie się z nałożonych obowiązków. Ponownie skarżący kwestionuje tę część opinii, w której uznaje się go za osobę nie posiadającą predyspozycji do pełnienia służby w [...] zwłaszcza na stanowisku, gdzie niezbędne jest posiadanie umiejętności samodzielnego planowania i organizowania pracy. Zdaniem skarżącego tak radykalne stwierdzenia zostały sformułowane w oparciu o krótki okres pełnienia funkcji [...] tj. [...] od [...] r. do [...] r., gdyż jego praca na tym stanowisku w [...] r. została oceniona bardzo pozytywnie. W końcowej części swojego odwołania skarżący stwierdza, że opinia za okres [...] została faktycznie pogorszona w porównaniu z poprzednią, przy czym jest ona nieobiektywna. Ponadto skarżący zaznacza, że z opinii tej nie wynika by praca jego była oceniona [...], co znalazło się w końcowych ocenach opinii i skarżący stwierdza, że okres od [...] do [...] r. stanowił faktyczną podstawę wystawionej mu opinii i domaga się zweryfikowania przedstawionej mu opinii tak by była ona adekwatna w stosunku do tych jakie otrzymywali inni policjanci.

Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art.35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji i w trybie § 7 ust.4 pkt 2 Zarządzenia Nr 11/92 Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lipca 1992r. w sprawie zasad okresowego opiniowania policjantów oraz trybu wnoszenia i rozpatrywana odwołań od opinii służbowych /niepublikowane/ oraz po zapoznaniu się z propozycjami komisji, nie uwzględnił odwołania skarżącego i utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że po zapoznaniu się propozycjami Komisji, która zebrała się dniu [...] r. uznał zasadność jej wniosków i stwierdził brak podstaw do zmiany zaskarżonej opinii, a tym samym nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. W pouczeniu prawnym organ ten zaznaczył, że decyzja ta jest ostateczna i nie podlega zaskarżeniu, gdyż nie jest decyzją administracyjną.

Po otrzymaniu tej decyzji z podanym powyżej pouczeniem prawnym skarżący raportem z dnia [...] r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o rozpatrzenie prawidłowości postępowania odwoławczego od opinii służbowej w trybie nadzoru i kontroli. W następstwie tego raportu Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] r. Nr [...] poinformował skarżącego, że w dniu [...] r. odstąpił od uchylenia zaskarżonych opinii służbowych.

Skarżący pismem procesowym z dnia [...] r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. Nr [...] i wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2002r. Sygn.akt II SA/Ka 241/02 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wystąpił o uchylenie decyzji Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. [...] zarzucając jej naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad obiektywizmu, jak również nie został rozpatrzony przedstawiony przez skarżącego materiał dowodowy. Jego zdaniem organ administracji dopuścił się naruszenia art.7, art.77, art.107, art.24 § 1 pkt 4, 5 i 7 oraz art.9 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast samej opinii zarzucił nieobiektywizm, stronniczość i zawieranie nieprawdziwych faktów, przez co w efekcie jest dla skarżącego krzywdząca i poniżająca. W wyliczeniu szczegółowych zarzutów skarżący podnosi, że: w zaskarżonej decyzji brak jest podstawy prawnej powołania komisji oraz jej składu; opracowanie do uzasadnienia części opinii sporządziła osoba nieuprawniona tj. osoba nie będąca przełożonym; o pracach komisji nie został powiadomiony właściwy związek zawodowy; skład komisji narusza zasady obiektywizmu i bezstronności, poprzez powołanie do jej prac [...] W.J., [...] A. J. oraz [...] E. C.; zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. W konkluzji skarżący stwierdza, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów zgodnych z przepisami prawa. Jednocześnie skarżący artykułuje podstawowe zarzuty o charakterze merytorycznym wydanej opinii i wskazuje, że: nie zawiera rzetelnej oceny pracy za okres od [...] r. do [...]r.; pomija naruszenia przepisów przez obecnego wówczas Naczelnika oraz pomija nagrody skarżącego i wyniki [...]; wybiórcze podawanie informacji [...]; brak wiarygodności przy ocenie przez osobę nieuprawnioną; sprzeczności w ocenie pracy skarżącego jako [...]; manipulowanie danymi o [...]; używanie ogólnikowych określeń oraz podawanie nieprawdziwych informacji; negatywny wpływ na opinię posiadało pisanie odwołań od decyzji i raportów; negatywny wpływ na opinię posiadało [...] i żoną, która [...] jak również wykorzystywanie zaległego urlopu wypoczynkowego; oraz nieprawdziwie podana informacja odnośnie przekazania materiałów nowemu [...].

W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. wystąpił o jej odrzucenie jako bezzasadnej i wskazał, że okresowa opinia wystawiana policjantom nie jest decyzją administracyjną i nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ administracji odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994r. sygn.akt II SAB 8/94.

Skarżący pismem procesowym z dnia [...] r. dokonał uzupełnienie skargi. W piśmie tym skarżący skoncentrował się na pracach Komisji powołanej przez Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i podniósł, że prace Komisji były nierzetelne i charakteryzowały się stronniczością i nieobiektywizmem, a sam protokół był sporządzony przed posiedzeniem Komisji. Następnie skarżący w sposób drobiazgowy omawia poszczególne elementy składowe protokołu z posiedzenia Komisji, jak również dołączone do tego protokołu dokumenty. W podsumowaniu tego pisma skarżący uznaje jako bezprawne nadużycie tworzenie fikcyjnych dokumentów, jak również zaznacza, że nigdy przed wydaniem zaskarżonej opinii nie był karany, nie miał przeprowadzonej rozmowy dyscyplinującej lub ostrzegawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z dniem 1 stycznia 2004r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art.97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 z późn.zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz.652/ właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi strony jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art.1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. Nr 153, poz.1269/ wykazała, ze zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia związanego z właściwością Sądu do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowało stanowisko uzewnętrznione postanowieniem z dnia 16 lutego 2004r. sygn. akt II SAB 8/94 /ONSA z 1995r. nr 1 poz.39/, w którym stwierdzono, że opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną i w stosunku do niej nie przysługuje skarga. Postanowienie to stało się podstawą treści odpowiedzi Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na skargę, gdyż wystąpił on o jej odrzucenie. Pogląd ten był kwestionowany w literaturze, co znalazło swoje odzwierciedlenie w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 1994r. sygn. akt II SA 2498/93 z autorstwa A.Świątkowskiego, który stwierdził, że Sąd ma możliwość skonfrontowania treści opinii ze zgromadzonym materiałem dowodowym przez opiniującego /Prokuratura i Prawo z 1996r. Nr 5 s.70/. Dodatkowo w ramach rozpatrywanej sprawy Naczelnego Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 241/02 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi, tym samym rozstrzygnął, iż skarga wymaga merytorycznego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach będąc związanym tym rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego zobligowany jest w sposób merytoryczny rozpatrzyć skargę.

Kolejnym ważnym zagadnieniem wstępnym wymagającym rozpatrzenia jest konstytucyjność Zarządzenia nr 11/92 Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lipca 1992r. w sprawie zasad okresowego opiniowania policjantów oraz trybu wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych /nie publikowane/ stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej opinii. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2002r. sygn. akt K 36/00 /OTK - A z 2002 Nr 5, poz.63/ stwierdził, że powyższe Zarządzenie jest niezgodne z art.35 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz.58 zm./, jednocześnie wskazał, że Zarządzenie to traci moc z dniem 4 stycznia 2003r. Oznacza to, że uprawnione organy policji mogły w oparciu o wskazane Zarządzenie w sposób legalny wydawać opinie, a tym samym zaskarżona opinia podlega kontroli w oparciu o zgodność z postanowieniami wskazanego aktu normatywnego. Kwestią wymagającą ustosunkowania się jest podstawa prawna wydania tej opinii. Otóż, podstawą prawną wydania przedmiotowej opinii jest art.35 ust.1 i 2 wymienionej powyżej ustawy o Policji, stanowiący, iż policjant podlega okresowemu opiniowaniu i może w terminie 14 dni od zapoznania się z jej treścią zwrócić się z odwołaniem do wyższego przełożonego, natomiast wskazane Zarządzenie określa jedynie zasady okresowego opiniowana policjantów oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań, a zatem porusza i reguluje aspekty procesowe wydawania tych opinii. W tym stanie prawnym, Sąd widzi zasadność stanowiska organu odwoławczego zawartego w odpowiedzi na skargę, że postanowienia Zarządzenia mają charakter aktu wewnętrznego i akt ten nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednakże jak zostało to powyżej zaznaczone podstawą prawną wydanej opinii jest art.35 ust.1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji /Dz.U. 2000r. Nr 101, poz.1092 ze zm./. Z uwagi na fakt, że akt ten wydany został w oparciu o delegację ustawową i spełnia rolę uzupełniającą w stosunku do unormowań ustawowych oraz uwzględniając treść przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nakazującego stosować powyższe Zarządzenie do 4 stycznia 2003r. to unormowania zamieszczone w tym akcie mogą stanowić podstawę oceny prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach sprawowania sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji zobowiązany jest do badania legalności podejmowanych działań, a zatem zakresem tej kontroli nie są objęte oceny wystawiane przez opiniującego organ, lecz jedynie to, czy organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, czyli czy organ ten przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe oraz czy wydana opinia ma umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również czy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnia motywy jakimi kierował się ten organ przy jego podjęciu. Tak wyznaczony zakres sądowej kontroli pozwala stwierdzić, iż szereg zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem wydanej mu opinii nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd z uwagi na to że są to zarzuty związane z odmienną oceną określonych sytuacji, a zadaniem Sądu jest zbadanie, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ administracji mógł wydać taką opinię jaką wydał, czy też w tym zakresie występują istotne uchybienia.

Przed przystąpieniem do szczegółowego ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów stawianych wydanej mu opinii służbowej, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. praktycznie nie zawiera uzasadnienia. Organ administracji w rozstrzygnięciu tym, po skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania odwołał się do ustaleń powołanej przez siebie Komisji i do tego ograniczył zakres uzasadnienia, a zatem organ ten nie odniósł się w rozstrzygnięciu tym do żadnego z zarzutów kierowanych przez skarżącego w stosunku do opinii wydanej przez Komendanta Powiatowej Policji w W. Ś. Tak sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymogom wynikającym z postanowień art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Uchybienie to wyczerpuje przesłankę uchylenia decyzji określoną w art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270/ to jest decyzja zawiera inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy było wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś. opinii z dnia [...]. w której nie uwzględnił on w całości odwołania skarżącego z dnia [...] r. od opinii tegoż organu z dnia [...] r., lecz wydał nową opinię w części mniej korzystną dla skarżącego. Stosownie do postanowień § 7 ust.1 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lipca 1992r. Nr 11/92 sporządzający opinię przed przekazaniem odwołania może zmienić opinię. Odwołanie, które uzna za nieuzasadnione przesyła przełożonemu wraz z opinią służbową i własnym stanowiskiem. Takie brzmienie tego przepisu pozwala podzielić pogląd skarżącego zamieszczony w odwołaniu z dnia [...] r. od opinii z dnia [...] r., że organ sporządzający opinie po wniesieniu odwołania od niej, nie może zmienić jej na niekorzyść osoby korzystającej z tego środka prawnego. Do takiego wniosku skłania w szczególności treść zdania drugiego tego przepisu, w którym stanowi się, że odwołanie, które uzna za nieuzasadnione przesyła przełożonemu, czyli jeżeli uznaje odwołanie za uzasadnione to nie przesyła go do organu odwoławczego tylko koryguje we własnym zakresie. Uregulowanie to zbieżne jest zatem z treścią art.132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym wydanie przez organ pierwszej instancji nowej opinii z [...] r. także wyczerpuje przywołaną powyżej przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzuca rozstrzygnięciu Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., że wydane zostało z naruszeniem postanowień art.24 § 1 pkt 4,5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozwinięciu tego zarzutu skarżący podniósł, że w pracach Komisji powołanej przez powyższy organ na mocy postanowień § 7 wyżej wymienione Zarządzenia nr 11/92 Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lipca 1992r. uczestniczyły osoby, które nie gwarantowały bezstronności wydanej opinii. Zdaniem skarżącego w pracach komisji uczestniczył [...] W.J., który jest [...], w której skarżący obecnie pracuje i okoliczność ta podważa bezstronność jego opinii w trakcie prac w Komisji, tym bardziej, że jest także podwładnym [...], który sporządził część kwestionowanej opinii wydanej przez organ pierwszej instancji. Ponadto w pracach Komisji uczestniczyła pracownica [...] Ś. Komendy Wojewódzkiej Policji w K. [...] E.C., która była uczestnikiem kontroli z [...] r.z ramienia Ś. Komendy Wojewódzkiej Policji w K. przeprowadzonej w Komendzie Powiatowej Policji w W. Ś., a na wyniku tej kontroli organ pierwszej instancji się powoływał w swojej opinii. Tym samym zdaniem skarżącego E. C. nie mogła w sposób obiektywny dokonać oceny wystawionej skarżącemu opinii, gdyż musiałaby zająć stanowisko, które stawiałoby ją w negatywnym świetle. Ponadto skarżący podnosi, że brak jest protokołu z kontroli przeprowadzonej w [...]r. W skład Komisji powołany został [...] A.J., który pełnił funkcję [...] w Komendzie Powiatowej Policji w W.Ś. do [...] r. czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie tych obowiązków przez skarżącego. Zdaniem skarżącego w interesie wyżej wymienionego leżało utrzymanie w mocy negatywnej dla niego opinii.

Z podniesionymi przez skarżącego zarzutami zdaniem Sądu należy się zgodzić. Stosownie do postanowień art.24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym, w której brał udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Natomiast po myśli art.24 § 3 wyżej wymienionego Kodeksu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Zgodnie z postanowieniami § 7 ust.2 i 3 wyżej powoływanego Zarządzenia Komendanta Głównego Policji przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania powołuje Komisję. W skład Komisji nie może wchodzić policjant, który wydał zaskarżoną opinię, a Komisja sporządza protokół z rozpoznania odwołania, w którym przedstawi propozycje w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia odwołania. Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że z udziału w pracach Komisji wyłączony jest jedynie policjant, który wydał kwestionowaną opinię, jednakże do zakresu osób, które nie mogą brać udziału w pracach takiej Komisji należy dołączyć wyłączenia pracowników wynikające z postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższych ustaleń z prac w Komisji osoby wskazane przez skarżącego podlegały wyłączeniu z mocy prawa albo same winne się były wyłączyć, jednakże nie zawsze z tych powodów na jakie powołuje się skarżący. [...] W.J. jako obecny przełożony skarżącego winien był się wyłączyć od udziału w pracach Komisji nie w oparciu o postanowienia art.24 § 1 pkt 5 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przesłanki przewidziane tymi przepisami w sprawie nie występują, lecz w oparciu o postanowienia art.24 § 3 tegoż Kodeksu, gdyż skarżący uprawdopodobnił w skardze do Sądu istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności tej osoby, a mianowicie wskazał na fakt, że [...] W. J. jest podwładnym [...], który był współautorem wydanej mu opinii służbowej. Analogiczne są przesłanki wyłączenia [...] E. C., ponieważ to jej opinie i informacje stanowiły podstawę stwierdzeń zamieszczonych w zaskarżonej opinii służbowej. Tożsame są przesłanki wyłączenia [...] A. J., ponieważ zajmował on stanowisko [...] w Komendzie Powiatowej Policji w W. Ś. bezpośrednio przed skarżącym, który w trakcie swojej pracy wielokrotnie podnosił, że zaniedbania spowodowane przez poprzednika uniemożliwiały mu terminowe wywiązywane się z obowiązków. Zgodnie z treścią art.145 §1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a po myśli art.145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ stanowi przesłankę dla sądu administracyjnego do uchylenia decyzji administracyjnych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie postanowień art.7 i art.77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie wszystkich dowodów i środków dowodowych, które zgłaszał np. "Zeszyt kontroli i nadzoru" za okres [...]r. - [...]r. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia postanowień wyżej wymienionych przepisów również jest zasadny, jaki również organ administracji wydając opinię dopuścił się naruszenia postanowień art.80 tegoż Kodeksu. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się rozkaz personalny z dnia [...]r. wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w W. Ś., który zawiera diametralnie odmienną ocenę pracy skarżącego niż zostało to zamieszczone w zaskarżonej opinii służbowej. W wydanej opinii służbowej organ administracji nie odniósł się do tego dokumentu i nie przedstawił jakie okoliczności przesądziły o zajęciu odmiennego stanowiska. Okoliczność ta pozwala przyjąć, że przy wydawaniu zaskarżonej opinii rozkaz ten został pominięty, a tym samym organ administracji dokonał oceny danej okoliczności w sposób wybiórczy, czyli nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skarżący w trakcie prowadzonego postępowania występował o uwzględnienie w ramach postępowania dowodowego jako dowodu w sprawie "Zeszytu kontroli nadzoru". Stosownie do postanowień art.78 żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania jeżeli żądanie do dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie brały pod uwagę zgłoszonego przez skarżącego dowodu, gdyż uznały go za mało istotny dla wystawienia opinii służbowej skarżącemu. Zdaniem Sądu, skoro skarżący zgłosił żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu, obowiązkiem organu administracji było odnieść się do tak zgłoszonego żądania.. Nie oznacza to, że organ zobowiązany był uwzględnić treści zamieszczone w tym "Zeszycie" ale winien się z nimi zapoznać, a swoją ocenę zamieścić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast całkowite pominięcie tego dowodu i nie zapoznanie się z jego treścią oraz nieustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skutkuje uznaniem, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niepełny, a istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w oparciu o pełny dostępny materiał dowodowy. Naruszenie to ma o tyle istotne znaczenie w ramach rozpatrywanej sprawy, gdyż znaczna część opinii oparta jest na pojęciach nieokreślonych oraz wydawana w ramach szeroko rozumianego uznania administracyjnego. Uchybienie to stosownie do postanowień art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ stanowi przesłankę uchylenia decyzji wydanej przez organ administracji publicznej.

Skarżący w swojej skardze zarzucił Ś. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K., że w pracy w Komisji zaproszono Przewodniczącego [...] Policjantów Ś. Komendy Wojewódzkiej w K., a nie został powiadomiony związek zawodowy funkcjonujący w Komendzie Powiatowej Policji w W. Ś. Stosownie do postanowień § 7 ust.2 wyżej wymienionego Zarządzenia Komendanta Głównego Policji właściwy organ do rozpatrzenia odwołania zawiadamia właściwy organ związku zawodowego policjantów, którego przedstawiciel może brać udział w pracach komisji. Treść tego przepisu nie jest jednoznaczna. Wynika z niego obowiązek powiadomienia właściwego organu związku zawodowego, jednakże nie jest w sposób jednoznaczny określone czy tym właściwym organem jest związek zawodowy funkcjonujący przy organie rozpatrującym odwołanie, czy też to ma być związek zawodowy właściwy dla miejsca świadczenia służby przez policjanta. Przeprowadzona wykładnia tego przepisu pozwala skłonić się do przyjęcia poglądu, że tym właściwym organem związku zawodowego będzie zawsze związek zawodowy policjantów funkcjonujący w tej komendzie, która będzie stanowiła aparat pomocniczy organu rozpatrującego odwołanie. Przyjęcie takiej wykładni wskazanego przepisu pozwala uznać, że w rozpatrywanym przypadku Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. powołał prawidłowo przedstawiciela właściwego związku zawodowego, a mianowicie Przewodniczącego [...] Policjantów funkcjonującego w Ś. Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. Tym samym zarzut podniesiony przez skarżącego nie jest trafny.

Podobnie nie jest trafny zarzut skarżącego dotyczący tego, że część opinii służbowej skarżącego sporządził [...] komisarz M. P. który w okresie objętym opinią nie był jego przełożonym. W tym miejscu należy wyraźnie rozgraniczyć dwie kwestie, a mianowicie to kto może uczestniczyć w procesie sporządzania opinii służbowej policjanta i to kto może taką opinię sporządzić i podpisać. Na etapie przygotowawczym związanym z wyjaśnieniem występujących wątpliwości jak również ze sporządzeniem pierwszej wersji takiej opinii, w pracach tych może uczestniczyć każdy pracownik Komendy jako osoba podległa Komendantowi, oczywiście z wyłączeniem tych osób, które nie będą dawały gwarancji bezstronności jej sporządzenia. Natomiast do finalnego sporządzenia opinii i jej podpisania uprawniony jest stosownie do postanowień § 4 przywołanego Zarządzenia bezpośredni przełożony policjanta. W świetle tych uwag oraz sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że postawiony zarzut nie jest trafny, a organ sporządzający opinię może przy jej opracowywaniu korzystać ze wsparcia innych podległych mu funkcjonariuszy.

Skarżący podnosi, iż w trakcie prowadzonego postępowania utrudniono mu bądź uniemożliwiono mu zapoznania się z aktami sprawy. Należy wyraźnie zaznaczyć, że okoliczności te są elementem wpadkowym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i w przypadku naruszenia uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym związanych z odmową udostępnienia akt przysługują stosowne instrumenty ochronne, a mianowicie na wydane postanowienie o odmowie udostępnienia akt służy zażalenie, a jeżeli organ administracji nie zamierza wydać wymaganego w tym zakresie postanowienia, to wówczas stronie niezadowolonej przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Skoro skarżący nie skorzystał z przysługujących mu możliwości to wskazany zarzut nie może być uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie odniósł się do tych zarzutów skarżącego, w których kwestionuje wystawione mu oceny, ponieważ w tym zakresie wykroczyłby poza granice sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji i wszedłby w ocenę rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego.

Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylono zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na fakt, że mocą uchylonej decyzji organ orzekający utrzymał w mocy opinię służbową wystawioną przez Komendanta Powiatowego Policji w W.Ś. uwzględnienie skargi wpływa na jej wykonanie. Z tego powodu Sąd po myśli art.152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana przed uprawomocnieniem się wyroku.

S/G