Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 696/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42  ust. 5 i 7 w zw. z art. 30
journal: Dz.U. 1999 nr 11 poz 95
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.
article: art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącego L. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającą Ł. K. udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem strony z dnia 19 lutego 2009 r.

Z ustaleń organu oraz akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2009 r. Ł. K. wystąpił do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej CBA), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji, z rozbiciem na poszczególne lata od wejścia w życie ustawy o CBA do końca 2008 r., w zakresie: 1) ile przeprowadzono postępowań sprawdzających, w celu wydania poświadczenia bezpieczeństwa osobowego (z podziałem na zwykle, poszerzone i specjalne), 2) ilu osobom odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa (z podziałem na zwykle, poszerzone i specjalne), 3) jakie przesłanki w jakiej ilości, były powodem wydania odmownych decyzji lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa (np. z uwagi na niewłaściwe postępowanie z informacjami niejawnymi – art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych), 4) w ilu przypadkach Prezes Rady Ministrów podtrzymał lub uchylił decyzję o odmowie lub cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, 5) ile przeprowadzonych kontrolnych postępowań sprawdzających (z podziałem na zwykle, poszerzone i specjalne).

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Szef CBA odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w powyższym wniosku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, iż wskazane we wniosku kategorie informacji, o których przekazanie zwrócił się do CBA Ł. K., nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt iż, są to informacje chronione na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.). Centralne Biuro Antykorupcyjne, na podstawie art. 42 ust. 5 w związku z art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych, prowadzi ewidencję osób, które uzyskały poświadczenie bezpieczeństwa, a także osób, które zajmują stanowiska lub wykonują prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" lub stanowiących tajemnice państwową oraz ewidencje osób, którym odmówiono wydania bezpieczeństwa, a także wobec których podjęto decyzje o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Natomiast, na podstawie art. 42 ust. 7 ww. ustawy dane z ewidencji udostępniane są wyłącznie na pisemne żądanie: 1) sądowi lub prokuratorowi dla celów postępowania karnego, 2) służbom ochrony państwa dla celów postępowania sprawdzającego oraz potwierdzenia faktu wydania poświadczenia bezpieczeństwa, 3) Prezesowi Rady Ministrów, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Komendantowi Głównemu Policji, Komendantowi Głównemu Żandarmeńi Wojskowej, Komendantowi Głównemu Straży Granicznej lub Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej w celu rozpatrzenia odwołania, 4) sądowi administracyjnemu w związku z rozpatrywaniem skargi. Dodatkowo, żądane informacje, podlegają ochronie na podstawie załącznika nr 1 - część I pkt 17 oraz część II - pkt 31 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Z podanych powodów należało odmówić udostępnienia informacji określonych we wniosku.

Ł. K. pismem z dnia 11 marca 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa CBA z dnia [...] marca 2009 r. podnosząc, iż w przedmiotowej decyzji powołano się na art. 42 ust. 7 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który stanowi o danych z ewidencji osób, zajmujących stanowiska lub wykonujących prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych. Tymi danymi są m.in.: imię i nazwisko, nr PESEL, adres zamieszkania. We wniosku skierowanym do organu w dniu 19 lutego 2009 r. zostały zawarte jedynie zapytania dotyczące ilości (dane liczbowe) postępowań sprawdzających i innych danych ogólnych. Ilość tych danych natomiast, w żaden sposób nie umożliwi identyfikacji osób poddanych takim postępowaniom. Odwołujący się zaznaczył, iż dane takie zostały mu udostępnione przez inne podmioty, o których mowa w art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, Szef CBA rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2009 r., wydanym na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 i 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjętą decyzję organ ponownie wskazał, iż CBA, na podstawie art. 42 ust. 5 w związku z art. 30 ustawy o ochronie informacji niejawnych prowadzi ewidencję osób, które uzyskały poświadczenie bezpieczeństwa a także osób, które zajmują stanowiska lub wykonują prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" lub stanowiących tajemnice państwową oraz ewidencje osób, którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa, a także wobec których podjęto decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 42 ust. 7 tejże ustawy, dane z ewidencji są udostępniane wyłącznie na pisemne żądanie określonych podmiotów do wykorzystania w postępowaniu karnym lub administracyjnym. Żądane informacje, podlegają ochronie na podstawie załącznika nr 1- część I pkt 16 i 17 oraz część II pkt 31 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Istotą uregulowań powołanej ustawy w tym zakresie jest zapewnienie jak najszerszej ochrony informacjom mogącym zobrazować szczegółową organizację, formy pracy CBA i systemy ewidencji danych o funkcjonariuszach i pracownikach Biura. Tego typu informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzja Szefa CBA stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Ł.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie jej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem Szefa CBA, iż dane o które wnioskuje są danymi chronionymi przez załącznik nr 1 część I pkt 16 i pkt 17 oraz część II pkt 31 i na tej podstawie nie podlegają udostępnieniu. Przepis art. 42 ust. 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, iż danymi z ewidencji są m. in. imię i nazwisko, nr PESEL i in., natomiast pkt 16 i 17 w części pierwszej załącznika nr 1 do ustawy stanowią m.in. o szczegółowej organizacji, formach i metodach pracy oraz szczegółowej strukturze komórek organizacyjnych wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze, a o takie skarżący nie występował. Jeżeli udostępnienie danych, o które wnioskodawca wystąpił, łączyłoby się z dostępem do rejestru ewidencji osób, o którym mowa w art. 42 ust 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych, to obowiązkiem podmiotu uprawnionego do odpowiedzi jest nieujawnianie danych w nim zawartych. Skarżący natomiast wystąpił o udostępnienie informacji z ilością danych o czynnościach, do których organ jest upoważniony. Udostępnienie takich informacji jest bowiem czynnością techniczną polegającą na użyciu prostych metod, np. poprzez zsumowanie ilości tych czynności.

W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z ich treścią, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Szef CBA jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Co do zasady, informacja na temat funkcjonowania Centralnego Biura Antykorupcyjnego spełniała warunki informacji publicznej, dotyczyły bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne. Trzeba jednak wskazać, iż zasada udostępniania powyższej informacji, nie jest nieograniczona. Organ bowiem może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej, z powołaniem się na ochronę informacji niejawnej, nie może być jednak dowolnie reglamentowane i zależeć tylko od woli organu administracji publicznej. Przedmiotowe ograniczenie musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a obowiązkiem organu odmawiającego udostępnienia przedmiotowej informacji jest powołanie się na ten przepis w końcowym rozstrzygnięciu sprawy.

Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji liczbowych o przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy i pracowników CBA postępowaniach sprawdzających (zwykłych, poszerzonych, specjalnych i kontrolnych) w celu wydania i cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa i ich wyniku (również co do przyczyn odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa), stał się przepis art. 42 ust. 5 i 7 w zw. art. 30 z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.).

Zgodnie z art. 42 ust. 5 ww. ustawy, służby ochrony państwa, każda w zakresie swojego działania, prowadzą ewidencje osób, które uzyskały poświadczenie bezpieczeństwa, a także osób, które zajmują stanowiska lub wykonują prace, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" lub stanowiących tajemnicę państwową, oraz ewidencje osób, którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa, a także wobec których podjęto decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa. Ustęp 7 powołanego artykułu zaś stanowi, iż dane z ewidencji, o których mowa w ust. 5, są udostępniane wyłącznie na pisemne żądanie: 1) sądowi lub prokuratorowi dla celów postępowania karnego; 2) służbom ochrony państwa dla celów postępowania sprawdzającego oraz potwierdzenia faktu wydania poświadczenia bezpieczeństwa; 3) Prezesowi Rady Ministrów, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Komendantowi Głównemu Policji, Komendantowi Głównemu Żandarmerii Wojskowej, Komendantowi Głównemu Straży Granicznej lub Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej w celu rozpatrzenia odwołania; 4) sądowi administracyjnemu w związku z rozpatrywaniem skargi. Dane udostępnia szef właściwej służby ochrony państwa bądź upoważniony przez niego funkcjonariusz lub żołnierz.

W świetle postanowień art. 30 powołanej ustawy, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz Policja, Żandarmeria Wojskowa, Straż Graniczna i Służba Więzienna przeprowadzają samodzielne postępowania sprawdzające wobec osób ubiegających się o przyjęcie do służby lub pracy w tych organach, stosując odpowiednio przepisy ustawy. Przepis stosuje się także w stosunku do osób pełniących służbę lub zatrudnionych w tych organach i służbach.

W ocenie Sądu, powołane przez Szefa CBA przepisy nie legitymizują tego organu do odmowy udzielenia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę. Wskazać należy, iż powołany art. 42 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnej dotyczy ewidencji prowadzonej przez "służbę ochrony państwa". Zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy, służbami ochrony państwa (w rozumieniu ustawy) - są Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Służba Kontrwywiadu Wojskowego. Ustawa w podanym zakresie zawiera wąski i zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje wskazany status. CBA nie jest traktowane przez ustawodawcę jako "służba ochrony państwa", a jedynie przyznano tej instytucji szereg uprawnień z zakresu ochrony informacji niejawnych, m.in. do samodzielnego prowadzenia postępowań sprawdzających wobec osób ubiegających się o przyjęcie do służby lub pracy, bądź osób pełniących służbę lub zatrudnionych w CBA, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy. Na podstawie art. 42 ust. 3 powołanej ustawy (przepis ten nie został przez organ przywołany) akta zakończonych postępowań sprawdzających, prowadzonych w odniesieniu do osób ubiegających się o stanowisko lub zlecenie pracy, z którymi łączy się dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową, są przechowywane przez pełnomocnika ochrony i są udostępniane do wglądu wyłącznie na pisemne żądanie wymienionych w tym przepisie podmiotów. Nie można pominąć, że inne uprawnienia ustawowe przysługują pełnomocnikowi ochrony danej jednostki organizacyjnej (ten prowadzi zwykłe postępowanie sprawdzające), a inne służbie ochrony państwa. W zakresie informacji objętych klauzulami "ściśle tajne" i "tajne", gdy prowadzone jest postępowanie sprawdzające poszerzone i specjalne oraz do prowadzenia postępowania sprawdzającego zwykłego w stosunku do określonej kategorii osób np. pełnomocników ochrony organem właściwym do prowadzenia postępowania sprawdzającego jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Służba Kontrwywiadu Wojskowego (art. 37 – 39 ustawy). Zatem oba podmioty: kierownik jednostki organizacyjnej, na zlecenie którego prowadzone było postępowanie sprawdzające przez pełnomocnika ochrony i służba ochrony państwa prowadzą odrębne zbiory dokumentów źródłowych, których sposób gromadzenia i ewidencjonowania uregulowano ustawowo. Powołanie się przez Szefa CBA na zakaz udostępniania ewidencji, do której prowadzenia podmiot ten formalnie nie posiada kompetencji, nie ma oparcia w przepisach prawa.

Zasadniczo elementy polityki bezpieczeństwa maja charakter informacji niejawnych i w związku z tym ich udostępnienie podlega ograniczeniu, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1539/05 publik. LexPolonica, "Rzeczpospolita" 2005, nr 289, s. C5.), to jednak odmowa udostępnienia takiej informacji wymaga wykazania, iż jest to dobro prawem chronione.

Z powyższych ustaleń wynika jednoznacznie, iż rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego Szef CBA niewłaściwie zastosował przepis prawa materialnego, co musi skutkować uchyleniem wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych i koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku strony.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd rozstrzygną na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.