Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 645/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 1 ust. 1, art. 4  ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. z siedzibą w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do rozpoznania wniosku E. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów I.1., I.2. i I.4. tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącej E. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. E. z siedzibą w W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej w postaci niżej wymienionych dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (znak [...]):

I.1. oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] września 2019 r. o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym oraz przepisami szczegółowymi i doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy;

I.2. komplet rysunków z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, potwierdzonych przez projektanta obiektu;

I.3. dokumentację geodezyjną zawierająca:

1.1. szkic tyczenia budynku,

1.2. szkic tyczenia osi na płycie fundamentalnej, stropach,

1.3. inwentaryzację wysokościową szachtów windowych i inwentaryzację powykonawczą budynku przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. [...] października 2019 r., pod numerem [...], ze stwierdzeniem uprawnionego geodety, że budynki Kompleksu [...] w S. usytuowane są zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (znak: [...]) i z dnia [...] września 2019 r.nr [...] (znak: [...] dot. [...]);

I.4. oświadczenie inwestora z [...] września 2019 r. o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 pkt. 1 Prawa budowlanego;

oraz, jeżeli zostały złożone wraz z ww. oświadczeniem inwestora:

1.1. stanowisko Państwowej Straży Pożarnej,

1.2. stanowisko Państwowej inspekcji Sanitarnej.

I.5. protokół dokonanej [...] października 2019 r. kontroli obowiązkowej Kompleksu [...] w S. wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną (na terenie zabytkowego zespołu willowego "[...]" wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]) wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] położonych w miejscowości S. w wyniku której, w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków i ustaleń wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę Kompleksu [...] w S. wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną (na terenie zabytkowego zespołu willowego "[...]" wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]), projektowany na terenie składającym się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], położonych w S. przy ulicy [...] oraz Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r.nr [...] (znak: [...] dot. [...]), zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r.nr [...] (znak: [...]).

Jednocześnie Spółka wskazała, że wnosi o wydanie fizycznych (papierowych) kopii dokumentów wymienionych w pkt. I.1., I.4. i I.5., a dokumentów wymienionych w pkt. I.2. i I.3. w formie elektronicznej, jeśli organ posiada je w takiej formie, a jeśli nie – to również w formie papierowej. Spółka wniosła również o poświadczenie za zgodność z oryginałem wydanych kopii dokumentów wymienionych w pkt. I.1., I.4. i I.5. wniosku oraz o ustalenie wysokości opłaty skarbowej za poświadczenie zgodności z oryginałem kopii ww. dokumentów i przesłanie tej informacji na wskazany adres poczty elektronicznej pełnomocnika Spółki.

W uzasadnieniu wniosku Spółka podkreśliła, że dostęp do informacji publicznej jest prawem rangi konstytucyjnej skonkretyzowanym ustawą, nie wymagającym od żądającego informacji publicznej wykazywania interesu prawnego w jej uzyskaniu.

W celu wykluczenia ewentualnych wątpliwości organu Spółka przedstawiła we wniosku argumentację aby wyprzedzająco wykazać, że przedmiot wniosku stanowi informację publiczną, a Spółka jest podmiotem uprawnionym do żądania udzielenia takiej informacji.

Spółka wskazała zatem, że dokumentacja, która nie została wytworzona przez organ publiczny, ale znajduje się w jego zasobach i służy organowi do wykonywania jego zadań, stanowi informację publiczną. Stąd też Spółka wywiodła, że skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydawana jest po przeprowadzeniu kontroli w zakresie wskazanym przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym jej art. 59a, a podstawą prowadzenia kontroli jest dokumentacja przedkładana przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji, to ta dokumentacja stanowi informację publiczną.

Powołując się z kolei na Konstytucję oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Spółka wyjaśniła, że jako osoba prawna jest uprawniona do żądania udostępnienia informacji publicznej.

Spółka podniosła nadto, że żądanie udzielenia informacji publicznej nie wymaga uzasadnienia tego żądania, a wykazania szczególnego interesu u.d.i.p. wymaga jedynie w przypadku, gdy przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest tzw. informacja przetworzona. Spółka wyjaśniła w związku z tym, że informacja, którą organ już posiada w formie żądanej przez uprawnionego, nie jest w żadnym przypadku informacją przetworzoną, ale informacją zdatną do udostępnienia bez jakichkolwiek operacji, poza prostym technicznym powieleniem dokumentu.

Na potwierdzenie przytoczonego wyżej stanowiska Spółka przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach o dostęp do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], poinformował Spółkę, że dokumenty wymienione w pkt I.1., I.2. i I.4. nie stanowią informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p., ponieważ nie są dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organ w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji.

Odnosząc się do żądania udostępnienia dokumentów wymienionych w pkt. I.3. wniosku organ poinformował, że nie jest w posiadaniu żądanej dokumentacji, ponieważ została ona zwrócona inwestorowi po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji, zgodnie z art. 57 ust. 8 Prawa budowlanego.

Jednocześnie organ udostępnił kopię protokołu kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2019 r. (pkt. I.5 wniosku).

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. E.., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej polegającą na nieudostępnieniu:

1) oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] września 2019 r. o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym oraz przepisami szczegółowymi i doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy;

2) kompletu rysunków z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, potwierdzonych przez projektanta obiektu;

3) oświadczenia inwestora z [...] września 2019 r. o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 pkt. 1 Prawa budowlanego, oraz, jeżeli zostały złożone wraz z ww. oświadczeniem inwestora: (i) stanowiska Państwowej Straży Pożarnej i (ii) stanowiska Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

wskutek błędnego zakwalifikowania żądanych danych jako niestanowiących informacji publicznej, z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., o czym organ poinformował Spółkę pismem doręczonym [...] sierpnia 2021 r., znak [...].

W związku z powyższym Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie organu do niezwłocznego, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od wyroku, wykonania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. poprzez udostępnienie ww. dokumentów,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym,

4) dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz kosztów opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 34 zł.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ w swoim stanowisku wyrażonym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. ograniczył zakres informacji publicznej wyłącznie do własnych wytworów, zawężając je do ściśle zdefiniowanych dokumentów urzędowych, choć stanowisko to jest bezzasadne w sposób oczywisty, ponieważ wyliczenie do którego się odwołuje, jest zaledwie przykładowe. Podkreślono przy tym, że Spółka już we wniosku wykazała, że pomimo pochodzenia żądanych dokumentów od innego podmiotu niż organ, stanowią one informację publiczną jako dane umożliwiające realizację zadań publicznych i wykorzystane przez PINB w postępowaniu jako dokumentacja istotna dla rozstrzygnięcia, o czym świadczy treść decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], w której wymieniono tę dokumentację jako podstawę orzekania przez organ w przedmiocie dopuszczenia obiektu do użytkowania.

Spółka wyjaśniła też, powołując orzeczenia sądów administracyjnych, iż utrwalone jest stanowisko judykatury, że dokumentacja, która nie została wytworzona przez organ publiczny, ale znajduje się w jego zasobach i służy organowi do wykonywania jego zadań, stanowi informację publiczną. Spółka podkreśliła, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydawana jest po przeprowadzeniu kontroli w zakresie wskazanym przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym jej art. 59a. Podstawą prowadzenia kontroli jest natomiast dokumentacja przedkładana przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji. W konsekwencji, wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, organ złożoną przez inwestora dokumentację bada i z niej korzysta, a także odnosi się do niej jako jednego z kryteriów prowadzonej kontroli poprzedzającej rozstrzygnięcie. Spółka dodała też, że w istocie dokumentacja złożona przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie stanowi niejako odpowiednik dokumentacji projektowej składanej z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co uzasadnia powołanie się na przytoczone poglądy orzecznicze. Decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany, czyli zapada po jego sprawdzeniu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza zaś prawidłowość wykonania obiektu, w tym zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym, i zapada po zweryfikowaniu tej zgodności. Owa weryfikacja odbywa się zaś w oparciu o własne ustalenia organu dokonane w toku kontroli obiektu oraz w oparciu o przedstawione w postępowaniu dokumenty - niepochodzące od organu, niebędące dokumentami urzędowymi, jednak stanowiące podstawowy materiał umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Spółka wyjaśniła nadto, że jednym z zasadniczych dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest oświadczenie kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami. O szczególnym charakterze tego oświadczenia, zdaniem Spółki, przesądza zarówno jego przedmiot, jak i rola kierownika budowy określona w szczególności w art. 22 Prawa budowlanego: przypisane mu obowiązki mają przede wszystkim na celu zabezpieczenie interesu publicznego poprzez zapewnienie zgodności procesu budowlanego z przepisami prawa, zasadami wiedzy technicznej i normami bezpieczeństwa. Dalej Spółka wywodziła, że kierownik budowy, nie będąc funkcjonariuszem publicznym w świetle definicji Kodeksu karnego, do której odwołuje się u.d.i.p., niewątpliwie realizuje swoje zadania w interesie publicznym. Zatem, chociaż jego oświadczenia nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu u.d.i.p., pozostają niewątpliwie oświadczeniami o doniosłym znaczeniu dla interesu publicznego i bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych.

Spółka zaznaczyła też, że w toku obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, prowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego weryfikuje zgodność wykonanego obiektu z zatwierdzonym projektem. W protokole kontroli przeprowadzonej przez organ [...] października 2019 r. stwierdzono brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (pkt 8.6 protokołu), jednocześnie jednak stwierdzono odstępstwa nieistotne, zidentyfikowane wyłącznie poprzez odwołanie do rysunków. Spółka podkreśliła więc, że wobec przyjęcia takiej metody dokumentowania wyników kontroli sam protokół nie wyczerpuje treści informacji publicznej i w zakresie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu jest dokumentem niepełnym, może stanowić kompletną informację jedynie łącznie z rysunkami, do których referuje, zaś publicznego charakteru informacji objętych protokołem organ nie zakwestionował, lecz w jego zakresie nie wykonał wniosku.

W ocenie Spółki, nie ulega też wątpliwości, że oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag Państwowej Straży Pożarnej i Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ich stanowiska (jeżeli zostały przedstawione wraz z oświadczeniem) dotyczą bezpośrednio publicznego interesu skoro ich przedmiotem jest bezpieczeństwo pożarowe i sanitarne.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, strona skarżąca wyjaśniła, że już we wniosku przedstawiła organowi prawidłową wykładnię pojęcia informacji publicznej, potwierdzoną powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych, w szczególności w kontekście argumentu użytego później przez organ, opartego o źródło pochodzenia żądanych danych. Spółka uznała zatem, że zignorowanie przez organ przedstawionej we wniosku argumentacji w tym zakresie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, stanowi naruszenie prawa w sposób oczywisty, mogący świadczyć o złej woli organu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., będącym odpowiedzią na wniosek Spółki.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w jego ocenie żądanie objęte wnioskiem Spółki w zakresie udostępnienia dokumentów wymienionych w punktach I.1., I.2. i I.4 (tj. oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] września 2019 r. o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym oraz przepisami szczegółowymi i doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy wraz z kompletem rysunków z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, potwierdzonych przez projektanta obiektu, a także oświadczenia inwestora z [...] września 2019 r. o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 pkt 1 Prawa budowlanego), dotyczy udostępnienia zbioru dokumentów stanowiących część akt sprawy administracyjnej, będącej w jego posiadaniu, a mianowicie dokumentacji związanej z wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji i w tej części nie jest ono wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Organ wyjaśnił zatem, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich i wniosek taki nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Dalej organ zaakcentował, że załączniki do wniosku inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego, są zbiorem pewnych dokumentów, lecz nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określającego jedno z uprawnień podmiotu korzystającego z prawa do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Uprawnienia tego nie można utożsamiać z wglądem do akt sprawy, czy też prawem przeglądania akt sprawy, ponieważ akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w u.d.i.p. (w szczególności w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał też, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dodał, że wskazany przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania administracyjnego w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 K.p.a. i stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 K.p.a. Dalej organ wyjaśnił, że przepisy art. 73 i 74 K.p.a. wyłączają stosowanie przepisów u.d.i.p. Natomiast trybów unormowanych w u.d.i.p. oraz w K.p.a. nie można utożsamiać. Dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego na podstawie przepisów u.d.i.p. ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Jednakże dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego.

Organ podkreślił, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Informacji publicznej nie stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty o charakterze prywatnym, sporządzone przez osoby prywatne, a taki charakter, w ocenie organu, mają dokumenty wymienione w punktach I.1., I.2. i I.4 wniosku. Organ podniósł również, że załączniki do wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji, sporządzone przez osoby prywatne, nie będące funkcjonariuszami publicznymi, współtworzą z innymi dokumentami całość akt sprawy prowadzonej przed organem administracji publicznej. Jednak fakt, że dokument prywatny stanowiący załącznik do podania wszczynającego postępowanie administracyjne, trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument ten nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został on złożony do organu administracji publicznej, jako załącznik do wniosku i znajduje się w jego posiadaniu.

Wobec powyższego organ stwierdził, że załączniki do wniosku inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1-8 Prawa budowlanego (w sprawie jest to oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] września 2019 r. wraz z kompletem rysunków z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, potwierdzonych przez projektanta obiektu, a także oświadczenie inwestora z 30 września 2019 r. o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 pkt 1 Prawa budowlanego), nie mają waloru informacji publicznej a tym samym żądanie ich udostępnienia jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Wniosek wraz z dołączoną do niego dokumentacją w sprawie wszczyna tylko postępowanie przed danym organem administracji publicznej i dopiero podjęte w jego następstwie działania mogą ewentualnie zostać uznane za informacje związane z wykonywaniem władzy publicznej, czy z samym podmiotem sprawującym władzę. Uprawnieniem wglądu do dokumentu nie są więc objęte załączniki do (wniosku) podania, pochodzące od osób prywatnych, nie będących funkcjonariuszami publicznymi.

Odnosząc się do zarzucanej w skardze bezczynności organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. udzielił Spółce odpowiedzi na wniosek w prawem dozwolonej formie i terminie.

W obszernym piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. Spółka podtrzymała skargę w całości kwestionując twierdzenie organu, by jej żądanie obejmowało zbiór dokumentów, a nie informację publiczną. Spółka podkreśliła, że we wniosku wskazała precyzyjnie dokumenty, których udostępnienia chciała. Zatem żądanie nie dotyczyło całych akt postępowania, lecz indywidualnie oznaczonych, wybranych informacji.

Spółka wyjaśniła też, że sam "prywatny charakter" dokumentu (czyli niespełnienie ustawowego kryterium dokumentu urzędowego) nie przesądza o tym, czy jego treść zawiera informacje publiczne - jest to kwestią oceny w danym przypadku, co potwierdzają liczne, przytoczone również w skardze, orzeczenia sądów administracyjnych.

Spółka podkreśliła nadto, że istotniejsze w niniejszej sprawie jest to, że wniosek dotyczy dokumentów, na których organ oparł rozstrzygnięcie w sprawie podmiotu publicznego - [...] w S. oraz realizowanej przezeń ze środków publicznych inwestycji publicznej, jaką była budowa kompleksu [...]. Inwestycja, której dotyczy postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nie jest zwykłą inwestycją objętą reżimem Prawa zamówień publicznych: została zrealizowana w ramach Wieloletniego Programu Rządowego "[...]", ustanowionego uchwałą Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] września 2011 r.

Strona skarżąca dowodziła dalej, że programy wieloletnie stanowią szczególną instytucję przewidzianą ustawą o finansach publicznych, pozwalającą na realizację projektów w perspektywie czasowej przekraczającej rok budżetowy i trzyletni okres wieloletniego planu finansowego Państwa. Ten wyjątkowy mechanizm, przełamujący zasadnicze okresy budżetowania i planowania, świadczy o doniosłości projektów finansowanych centralnie, dla których Państwo rezerwuje środki budżetowe w dalekosiężnych planach. Ta okoliczność unieważnia też racje ochrony prywatności stron postępowania, z którego akt ma pochodzić żądana informacja publiczna.

Spółka podkreśliła również, że w sprawie nie zachodzi w ogóle konflikt prawa do informacji publicznej z prawem od prywatności strony postępowania, ponieważ stroną postępowania, jako inwestor obiektu oddawanego do użytkowania, jest podmiot publiczny – [...] w S., postępowanie dotyczy inwestycji podlegającej reżimowi zamówień publicznych oraz finansowanej ze środków budżetu Państwa w ramach wieloletniego programu rządowego.

W ocenie strony skarżącej nie zachodzi także ryzyko naruszenia prywatności autorów dokumentów nieurzędowych złożonych w postępowaniu - kierownika budowy i inwestora, składających oświadczenie oraz projektanta sporządzającego rysunki zmian wykonawczych nieodstępujących istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ żaden z tych podmiotów w tym zakresie nie występuje prywatnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy P.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W ocenie Sądu skarga E. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publiczne, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądane przez E. w punktach I.1., I.2. i I.4. wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. informacje tj. oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] września 2019 r. o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym oraz przepisami szczegółowymi i doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy; komplet rysunków z naniesionymi zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, potwierdzonych przez projektanta obiektu; oświadczenie inwestora z [...] września 2019 r. o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 pkt. 1 Prawa budowlanego oraz, jeżeli zostały złożone wraz z ww. oświadczeniem inwestora - stanowisko Państwowej Straży Pożarnej, stanowisko Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Dodać też należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacje żądane przez E. w punktach I.1., I.2. i I.4. wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. spełniają warunki informacji publicznej, gdyż związane są ściśle z realizacją przez organ jego zadań publicznych w zakresie nadzoru architektoniczno-budowlanego.

Żądane kopie dokumentów zostały załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie Kompleksu [...] w S.. Dokumenty te podlegały weryfikacji przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i były podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu.

Jak wskazywał natomiast wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy ( vide: wyroki NSA - z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08, publ. CBOSA).

Należy jednocześnie podkreślić, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca Spółka, że dokumenty te zostały złożone przez podmiot publiczny [...] w S. oraz dotyczyły inwestycji finansowanej ze środków budżetu Państwa w ramach wieloletniego programu rządowego "[...]", ustanowionego uchwałą Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] września 2011 r.

Dokumenty te stanowią część akt sprawy administracyjnej i - jako odnoszące się do działalności podmiotu publicznego - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nieuzasadnione jest przy tym stanowisko organu, że wniosek skarżącej Spółki nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów stanowiących część akt sprawy administracyjnej. Spółka we wniosku wymieniła bowiem konkretne dokumenty o udostępnienie, których wniosła w trybie dostępu do informacji publicznej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zatem zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, gdyż uchwała ta dotyczy kwestii nieokreślonego bliżej żądania udostępnienia całości akt sprawy jako zbioru materiałów, odnosi się zatem do odrębnej instytucji uregulowanej w przepisach procesowych. Niniejsza sprawa obejmuje natomiast wniosek o informację publiczną znajdującą się w aktach sprawy administracyjnej w postaci konkretnych dokumentów.

Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać zatem za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi w punktach I.1., I.2. i I.4. wniosku informacyjnego dokumentami złożonymi przez inwestora, a dokumenty te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącej Spółki zgodnie z u.d.i.p., tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zatem wniosek E. w zakresie punktów I.1., I.2. i I.4., organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

Przy czym, odnosząc się do treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy zaznaczyć, że u.d.i.p. nie nakazuje wydawania informacji publicznej w formie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów (vide: wyroki NSA – z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 752/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 974/12, publ. CBOSA).

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., zakreślił organowi termin 14 - dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej Spółki, ale błędnym przekonaniu, że żądane w punktach I.1., I.2. i I.4. wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. W świetle powyższych ustaleń, jako niezasadny Sąd ocenił wniosek skarżącej Spółki o wymierzenie organowi grzywny.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, koszty wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłatę skarbową od jednego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej Spółki o zasądzenie zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od dwóch pełnomocnictw, gdyż zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się wynagrodzenie oraz wydatki tylko jednego pełnomocnika.