Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 87/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 21 ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka ( spr. ) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zasady wynajmowania lokali mieszkalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w O. dnia 04.01.2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i to w części obejmującej § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 3, § 5 ust. 4 pkt 3.

Uchwale tej zarzucono rażące naruszenie prawa - art. 4 ust. 2 oraz 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 nr 31 poz. 266 ze zm.) dalej u.o.p.l. poprzez:

a) brak precyzyjnego określenia w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa

domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas

nieoznaczony

b) brak uregulowania w przedmiocie wysokości dochodu gospodarstwa

domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu

c) brak kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej

przekraczającej 80 m2 , a także nieokreślenie warunków zamieszkania

kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy

d) nieuprawnione powtarzanie zapisów ustawy (§4, § 5ust. 3)

e) nieuprawnione ustalenie, że o lokal z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby, które przynajmniej przez 5 lat były zameldowane na pobyt stały lub faktycznie zamieszkiwały z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy O., nie posiadające tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego czy też nieruchomości (§ 3, § 5 ust. 1, ust. 4 pkt 3).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w upoważnieniu ustawowym (art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust.3) kwestie.

Ponieważ brak jest w zaskarżonej uchwale uregulowań wymienionych wyżej w pkt a, b, c, a także uchwała wprowadza ograniczenia w możliwości wynajmowania lokali - nieprzewidziane w ustawie o ochronie praw lokatorów... ponadto uchwała powtarza zapisy ustawy – zdaniem Prokuratora zasadnym jest żądanie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanych w skardze przepisach.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia Prokurator wskazał, że kwestionowane zapisy uchwały mają związek z zapisami do tej pory niezakwestionowanymi i w związku z tym z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. tylko po części przyznała rację skarżącemu.

Podkreślając, że uchwała została podjęta 8 lat przed wniesieniem skargi w odmiennym stanie prawnym i nie tak obszernie ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych – rozstrzygnięcie spornych kwestii pozostawiono Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji do sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dniu jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego, określającymi tryb i zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych.

Na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich obywateli, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych.

Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetencyjne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 745/09).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z §118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

Zarazem jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne (tak trafnie S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska, op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, iż nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Analogiczne co do istoty stanowisko zajmował Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, op.cit., s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK). Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska, op.cit., ss. 32 i 239).

W niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 21 ust. 1 pkt 2 i 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów...

W art. 21 ust. 3 tej ustawy określono, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się, co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 29.09.2011r. sygn. I OSK 1126/11).

Już zestawienie treści art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów z treścią zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w O. nie wywiązała się z ciążących na niej w tym zakresie obowiązków.

Stosownie, bowiem do treści art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać m. in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu (pkt1) oraz kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (pkt7).

Jest wprawdzie zasadny zarzut Rady Miejskiej w O., że w dacie podejmowania uchwały tj. [...].03.2003r. art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l miał inne brzmienie, bowiem w pkt 1 nie było mowy o podnajmie oraz potrzeby określania wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, jednakże zmiana omawianego przepisu nastąpiła od 01.01. 2005 r. (Dz. U. z 2004 nr 281 poz. 2783) co świadczy o tym, że Rada Miejska w O. przez 6 lat obowiązywania przepisów ustawy nie realizowała upoważnienia ustawowego. Natomiast już w dacie podejmowania uchwały obowiązywał przepis nakazujący określenie kryterium oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

To pominięcie świadczy o nieuregulowaniu w skarżonym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych prawodawcy lokalnemu, a to dowodzi sprzeczności uchwały z prawem.

Zaniechaniem prawodawczym jest bezczynność polegająca na nie podjęciu aktu prawodawczego, gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa. Natomiast do szeroko rozumianych zaniechań prawodawczych zaliczyć należy sytuacje gdy akt prawodawczy nie zawiera wszystkich elementów nakazanych przepisami prawa.

Tego rodzaju zaniechania stanowią naruszenie prawa (M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, Administracja 2006 nr 1, s.21).

W orzecznictwie sądowym zwraca się niekiedy uwagę na rozbieżność poglądów, formułowanych na gruncie skarg dotyczących tego naruszenia. Jednakże dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględnić okoliczności kontrolowanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu sprzeczność ta ma charakter istotny, zważywszy na brak instrumentu służącego przeciwdziałaniu bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w omawianym zakresie.

Natomiast zasadnie zarzuca Prokurator brak określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniające oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego.

Wprawdzie regulacje dotyczące wysokości dochodu gospodarstwa domowego zawarte są w § 5 uchwały ust. 4 pkt 2 i § 6 ust. 3 pkt 1 jednakże są one wadliwe.

W § 5 ust.4 skarżonej uchwały w sposób niedopuszczalny określono w pkt 1, 2 i 3 obowiązek spełnienia łącznie warunków tam podanych. Natomiast w § 6 ust. 3 wprawdzie nie używa się słowa łącznie, lecz uzależnia prawo do wynajmu lokalu socjalnego brakiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Omawiana regulacja może doprowadzić do tego, że członek wspólnoty samorządowej spełniający kryterium dochodowe określone przez radę gminy oraz mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe lecz posiadający tytuł prawny do innego lokalu (np. obciążony wadą wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym, czy też faktycznym) nie będzie mógł się ubiegać o prawo do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Przystępując do omówienia pozostałych zarzutów podniesionych w skardze i uzupełnionych na rozprawie, wskazać należy, że Prokurator trafnie podnosi, że w § 3 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 5, § 6 ust. 2 uchwały wymienione przepisy bezpodstawnie różnicują sytuację prawną mieszkańców w zależności od długości zameldowania, czy też długości pobytu na terenie gminy.

Mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie stwierdzano, że wyłącznie członka wspólnoty samorządowej z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z gminą, z powodu braku zameldowania narusza przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r. OSK 883/04).

Wykładnia celowościowa przepisów określających wspólnotę samorządową wskazuje wyraźnie ma potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "stałego zameldowania". Z kolei miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty.

Z tych względów osoby, które:

- nie posiadają stałego zameldowania na terenie gminy,

- zamieszkują na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu krócej niż określone

w uchwale 5 lat nie pozostają poza kręgiem członków wspólnoty samorządowej.

Jak już wspomniano wyżej przy okazji omawiania warunku do lokalu socjalnego (§ 6 ust. 3 pkt 2) również regulacja zawarta w uchwale w § 5 ust. 1 jest sprzeczna z ustawą o ochranie praw lokatorów.

Z kolei § 4 uchwały w sposób niedozwolony narusza prawa wynajmujących, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W dacie podejmowania uchwały jak i obecnie przepis ten brzmi "umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator".

Kontrolowana uchwała możliwość takiego żądania nie przewiduje. Jak już wspomniano wyżej przy okazji omawiania zasad prawidłowej legislacji wspomniana modyfikacja przepisu jest niedopuszczalna i rażąco narusza prawo.

Wreszcie należy podzielić zarzut Prokuratora, że kontrolowana uchwała w sposób niedopuszczalny przywołuje definicję ustawową określenia pojęcia "osoby bezdomnej".

W dacie podejmowania uchwały obowiązywała w systemie prawnym ustawowa definicja pojęcia "osoba bezdomna" w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 21.01.2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000r. nr 12 poz. 136 ze zm.), która to ustawa wprowadziła definicję osoby bezdomnej do ustawy z 29.11.1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.).

Naruszenie zakazu normatywnych powtórzeń spowodował, że zaskarżona uchwała posługuje się pojęciem "osoby bezdomnej" odmiennym niż to przewiduje aktualna ustawa z dnia 12.03.2004 r. – tj. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362) o pomocy społecznej co jak już wspomniano wyżej jest niedopuszczalne i narusza prawo.

Mając zatem na uwadze w jak znacznym zakresie zaskarżona uchwała dotknięta jest opisanymi wyżej wadami oraz to jak są one istotne, Sąd na podstawie art. 147 § 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

mb