Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 134/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 544/08 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Milówka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2008r. nr NP./III/0911/299/08 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Milówka na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IVSA/GI 544/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych.

W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2008 r. nr

[...] - wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie

gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały

Rady Gminy Milówka Nr XVI 11/128/2008 r. z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie

powołania punktów przedszkolnych w szkołach podstawowych w miejscowościach, w

których nie funkcjonują przedszkola, jako niezgodnej z art. 14a ust. 1a, art. 14a ust. 5

i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r.

Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia

10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego,

warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania ( Dz. U. Nr 7,

poz. 38 ).

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że uprawnionym do podjęcia decyzji o potrzebie prowadzenia innych publicznych form wychowania przedszkolnego oraz wyboru stosownej formy tego wychowania, a także do zakładania takich zespołów lub punktów przedszkolnych jest rada gminy, o czym stanowi przepis art. 14 a ust. 1 a i art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z postanowień zaś § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Gminy Milówka nie zakłada punktu przedszkolnego, a jedynie informuje, że cyt. "w szkołach podstawowych w miejscowościach, w których nie funkcjonują przedszkola oraz w Szkole Podstawowej nr 2 w Kamasznicy mogą być powołane punkty przedszkolne lub zespoły przedszkolne". Ponadto w § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały zawarto postanowienie, że uruchomienie punktu następuje na wniosek Dyrektora Szkoły, zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. W tych warunkach – zdaniem organu nadzoru – unormowania te stanowią bezprawne przekazanie przez Radę Gminy Milówka jej uprawnień dyrektorom szkół, czyniąc z nich inicjatorów zadań, które są zadaniami własnymi gminy. Nadto Wojewoda podniósł, że publiczne przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego są podmiotami

odrębnymi od szkół. Z tego powodu dyrektorzy szkół, jak również rada pedagogiczna i rada rodziców nie mogą decydować o potrzebie uruchomienia punktu przedszkolnego. Poza tym w § 1 ust. 5 spornej uchwały Rada postanowiła, iż do punktu przedszkolnego przyjmowane będą dzieci w wieku od 3 do 6 lat, co jest niezgodne z przepisem art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który wprost ustala, że inne formy wychowania przedszkolnego mogą być organizowane dla dzieci w wieku 3-5 lat.

Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina Milówka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca, wnosząc o

uchylenie w/w aktu twierdziła, iż narusza on prawo w postaci art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie Radzie Gminy Milówka brania udziału w postępowaniu nadzorczym. Ponadto Gmina zarzuciła Wojewodzie błąd w ustaleniach faktycznych, w szczególności poprzez ustalenie, iż Rada Gminy Milówka bezprawnie przekazała swoje uprawnienia dyrektorom szkół, czyniąc ich inicjatorami zadań, które są zadaniami własnymi gminy a także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji, gdy powinna zostać ona unieważniona jedynie w części.

W motywach skargi zwrócono uwagę na fakt, że postępowanie nadzorcze zostało uruchomione w dniu 2 maja 2008 r., a zawiadomienie o wszczęciu takiego postępowania doręczono Gminie w dniu 6 maja 2008 r., z kolei samo rozstrzygnięcie wpłynęło do Gminy w dniu 7 maja 2008 r., czyli - tym samym - uniemożliwiono skarżącej branie czynnego udziału w postępowaniu.

Poza tym podnoszono, że - mocą spornej uchwały - Rada Gminy stworzyła możliwość powoływania punktów przedszkolnych lub zespołów przedszkolnych, natomiast podmiotem, który będzie wykonywał tę uchwałę jest Wójt, gdyż on uruchomi te punkty - zgodnie z uchwałą - na wniosek dyrektora szkoły, zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. Nadmieniono też, iż gdyby nawet przyjąć wadliwość § 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały, to organ nadzoru winien stwierdzić nieważność uchwały

jedynie w części obejmującej ten przepis, ponieważ w pozostałym zakresie uchwała

ta może prawidłowo funkcjonować.

Skarżąca podzieliła jednocześnie stanowisko organu nadzoru, co do wadliwości unormowania zamieszczonego w § 1 pkt 5 uchwały stanowiącego, że do punktów będą przyjmowane dzieci w wieku od 3 do 6 lat, w sytuacji kiedy z przepisu ustawy wynika, że takie punkty mogą być organizowane dla dzieci od 3 do 5 lat.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie,

przywołując argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uchylając – na zasadzie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

W ocenie Sądu, nie był uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. formułujący zasadę zapewnienia gminie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, gdyż - stosownie do postanowień art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - do

postępowania nadzorczego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio. Zasada sformułowana w art. 10 k.p.a. odnosi się zaś w głównej mierze do postępowania dowodowego, prowadzonego w ramach postępowania administracyjnego i konieczności umożliwienia stronie tego postępowania aktywny w nim udział. W ramach postępowania nadzorczego natomiast organ nadzoru z zasady nie przeprowadza żadnego postępowania dowodowego, a rozstrzygnięcie podejmuje w oparciu o przedłożone przez organ jednostki samorządu terytorialnego akta.

Odnosząc się do zarzutu, że Rada Gminy Milówka, w

sprzeczności z treścią art. 14a ust. 1a oraz art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, bezprawnie przekazała swoje uprawnienia dyrektorom szkół, czyniąc z nich

inicjatorów zadań, które są zadaniami własnymi gminy, Sąd przywołał postanowienia art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty, w myśl których - w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego - i stwierdził, że przepis ten określa przesłanki, których wystąpienie uzasadniało będzie uzupełnienie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, przy jednoczesnym wskazaniu podmiotu uprawnionego do podjęcia w tym zakresie rozstrzygnięcia, którym jest rada gminy.

Z kolei z treści § 3 ust. 2 spornej uchwały stwierdzającego, że uruchomienie punktu następuje na wniosek dyrektora szkoły zaopiniowany przez radę pedagogiczną i radę rodziców wynika, iż na terenie Gminy Milówka inicjatywa uruchomienia tego typu punktów przysługuje dyrektorowi szkoły, a jego wniosek musi być zaopiniowany przez radę pedagogiczną i radę rodziców. W związku z powyższym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, każdy z przytoczonych wyżej przepisów poświęcony jest innemu etapowi postępowania.

Sąd podkreślił przy tym, że - zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o

samorządzie gminnym - do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych i regulacji tej nie zmienia przedmiotowa uchwała. Wskazuje ona jedynie podmiot uruchamiającego postępowanie, zmierzające

do utworzenia takich punktów. Zatem zapisy uchwały w żaden sposób nie ograniczają

kompetencji rady gminy, ponieważ w dalszym ciągu podmiotem uprawnionym do

powołania takiego punktu będzie rada gminy i bez stosownej uchwały tego organu

nie będzie można powołać takiego punktu. Tym samym zarzut organu nadzoru

sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie znajdował umocowania w treści samej uchwały.

Sąd zwrócił także uwagę, że w omawianej uchwale wskazuje się, że

uruchomienie punktu następuje na wniosek dyrektora szkoły, a zatem rodzi się

wątpliwość, czy pojęcie "uruchomienia" należy łączyć z utworzeniem takiego punktu

wraz z uruchomieniem całej procedury, czy też już tylko z końcowym etapem całego

procesu, a mianowicie rozpoczęciem przez ten punkt działalności. Treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego – zdaniem Sądu wskazywała, że organ nadzoru utożsamił pojęcie "uruchomienia" z rozpoczęciem działalności punktu. Wg Sądu, jednak analiza całej uchwały, jej charakteru prawnego oraz kwestionowanego przepisu pozwalała uznać, że cyt. "uchwałodawca utożsamia z utworzeniem takiego punktu wraz z uruchomieniem stosownej procedury" ( k.5 uzasadnienia). Sąd zaznaczył przy tym, że skarżąca Gmina w skardze w sposób niejednoznaczny odnosiła się do tego zagadnienia, gdyż wskazuje na uprawnienia Wójta w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa uchwała ma charakter intencyjny i utworzenie takich punktów wymagało będzie w przyszłości podjęcia przez Radę Gminy Milówka stosownej uchwały, natomiast wykonanie tej uchwały będzie leżało w gestii Wójta Gminy.

Rozważając, czy kwestionowana uchwała narusza unormowania prawne w zakresie inicjatywy uchwałodawczej, Sąd stanął na stanowisku, że choć uchwała ta wskazuje podmiot, który może zainicjować działania uprawnionego podmiotu, to z racji tego, że akt ten nie ma charakteru prawa miejscowego, tym samym nie może

wpływać na sytuację prawną poszczególnych organów i podmiotów funkcjonujących

na terenie gminy. Jako akt kierownictwa wewnętrznego uchwała ta może jedynie wyznaczać kierunki działania poszczególnych podmiotów. W związku z tym, przy takim ujęciu spornej uchwały – w ocenie Sądu - zamieszczone w niej rozwiązanie jedynie uszczegóławia pewną kwestię proceduralną i zobowiązuje dyrektora szkoły, jako tego podmiotu, który znajduje się najbliżej danej części wspólnoty samorządowej mieszkańców danej miejscowości - i dysponuje najlepszym rozeznaniem, co do występujących potrzeb do uruchomienia stosownej procedury utworzenia takiego punktu.

Sąd jednocześnie zgodził się z Wojewodą Śląskim, że treść § 1 ust. 5 przedmiotowej uchwały zawiera uchybienie bowiem jest ona niezgodna z art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca Gmina podzieliła zresztą w skardze, w tym zakresie, stanowisko organu nadzoru, albowiem faktycznie - w myśl art. 14a ust. 5 z innych form wychowania przedszkolnego mogą korzystać dzieci w wieku od 3 do 5 lat, a nie - jak zamieszczono w przepisie uchwały - dzieci w wieku od 3 do 6 lat. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro przedmiotowa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera konkretne rozwiązanie, to tym samym dostrzeżone uchybienie należy ujmować jako nieistotne naruszenie prawa, a organ nadzoru winien ograniczyć się w tym wypadku do wskazania, że uchwała ta podjęta została z naruszeniem prawa.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski, wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego tj. art. 14a ust. 1a i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - przez błędną ich wykładnię, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści skargi Gminy, skierowanej do Sądu Wojewódzkiego wynikało, że przedmiotowa uchwała jest jedyną uchwałą, jaką Rada Gminy Milówka zamierzała podjąć, aby doprowadzić do uruchomienia punktów przedszkolnych na terenie Gminy. W motywach skargi wprost bowiem wskazano, że w oparciu o tę uchwałę cyt. " to Wójt uruchomi punkty przedszkolne zgodnie z uchwałą na wniosek dyrektora szkoły zaopiniowany przez Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. (...) Uruchomienie bowiem punktu przedszkolnego jest jedynie sprawą techniczną. Rada Gminy nie jest przecież w stanie technicznie uruchomić takiego punktu. Jej zadaniem było jedynie podjąć decyzję, co do możliwości uruchomienia takich punktów".

Skarżący kasacyjnie podkreślał, że przyjął takie właśnie rozumienie przedmiotowej uchwały a zwłaszcza jej § 3 ust. 2 i dlatego uznał, że narusza ona prawo, zwłaszcza art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nakazał, by uchwałę tę traktować jako wyłącznie intencyjną, choć ani z treści tej uchwały ani z uzasadnienia skargi wniesionej przez Gminę nie wynikało, że uchwałodawca zamierzał podejmować kolejne uchwały w oparciu o w/w przepis art. 145 ust. 1a ustawy oświatowej.

Zaakcentowano w tym miejscu, iż cały wywód Sądu pierwszej instancji, kwestionujący legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, oparty został na założeniu, że uchwała Rady Gminy Milówka winna być traktowana wyłącznie jako uchwała intencyjna. Zdaniem Wojewody Śląskiego, nie ma jednak podstaw by - na zasadzie art. 14 a ust. 1a ustawy o systemie oświaty - rada gminy mogła podejmować uchwały o charakterze intencyjnym. Zadaniem rady gminy jest w tym wypadku uzupełnianie sieci publicznych przedszkoli (...) o inne formy wychowania przedszkolnego. Z tego powodu, ponieważ omawiana uchwała zadania tego nie zrealizowała, skutkowało to jej unieważnieniem przez organ nadzoru.

Ponadto skarżący kasacyjnie zwracał też uwagę, że - z mocy art. 5 ust. 5 oraz art. 14 ust. 1a ustawy o systemie oświaty a także § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania ( Dz. U. Nr 7, poz. 38 ) – publiczne przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego są podmiotami odrębnymi od szkół a zatem dyrektorzy szkół, jak również rady pedagogiczne i rady rodziców nie mogą decydować o potrzebie uruchomienia punktu przedszkolnego. Z drugiej też strony, rada gminy nie posiada kompetencji do nakładania na dyrektorów i organy społeczne, działające w szkole, obowiązku sporządzania wniosku o uruchomienie w/w/ punktów jak również opiniowania takiego wniosku. Gdyby nawet przyjąć, że sporna uchwała miała charakter tylko intencyjny to przecież – jak wywodził skarżący kasacyjnie - nie wniosek dyrektora szkoły ma być konieczną przesłanką do uruchomienia punktu przedszkolnego a samodzielna ocena istniejących warunków demograficznych i geograficznych a także uznanie rady gminy o konieczności jego uruchomienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że nie trafne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż naruszenie art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na ustaleniu w treści uchwały, że do punktu przedszkolnego przyjmowane będą dzieci w wieku 3-6 lat, należy uznać za nieistotne naruszenie prawa, skutkujące wyłącznie możliwością wydania wskazania na nieistotne naruszenie prawa dotyczącego tej części uchwały, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Choć, wobec sprzeczności pomiędzy treścią ustawy a treścią uchwały rady gminy, pierwszeństwo w stosowaniu będą miały przepisy ustawowe - zdaniem Wojewody – powyższe nie oznaczało, że w obrocie prawnym powinny pozostawać akty ewidentnie sprzeczne z ustawą. W omawianym przypadku rada gminy umocowana była do wydania uchwały o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, który to akt wprawdzie nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, ponieważ jest skierowany jedynie do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi stanowiącemu ( obowiązuje wewnątrz struktury gminy), ale taki akt ma także charakter prawotwórczy, bo adresaci jego są związani przepisami zawartymi w tym akcie. Ponadto, mieszkańcy gminy, mimo, że nie są formalnie związani przepisami takiej uchwały, to czerpią z niej informacje o działaniach organów gminy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzutom tym nie można odmówić słuszności, choć nie wszystkie zostały prawidłowo sformułowane.

Zasadniczą podstawą uchylenia przedmiotowego zarządzenia nadzorczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach było założenie, że uchwała Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2008 r. ma charakter jedynie intencyjny i że w przyszłości Gmina ta, chcąc uruchomić dodatkowe punkty przedszkolne, podejmie nową lub nowe uchwały.

Powyższe stanowisko nie było jednak prawidłowe. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 14a ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który został wskazany jako podstawa prawna spornej uchwały, stanowi, że w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełniać sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego. Przepis ten nie przewiduje natomiast, aby rada gminy była uprawniona do ustalania programu czy kierunków polityki społecznej w w/w/ materii, który to program ona sama będzie przy tym realizowała. Uprawnienie przewidziane bowiem w tym przepisie należy do kompetencji samej rady a nie organów jej podległych. Z tego powodu należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepis art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty nie mógł stanowić podstawy prawnej dla tzw. uchwały programowej.

Warto w tym miejscu dodatkowo nadmienić, że pogląd, jakoby przedmiotowa uchwała miała charakter jedynie intencyjny, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd sam zauważył, że Gmina Milówka w sposób niejednoznaczny odnosiła się w skardze do powyższej kwestii. Wskazywała bowiem, że to Wójt - na skutek wydania w/w uchwały - uzyskał w tym zakresie uprawnienia.

W związku z tym zatem stwierdzić trzeba, że – jak słusznie zauważa to Wojewoda Śląski – przedmiotową uchwałą Rada Gminy, uprawnienie do zadecydowania o uzupełnieniu sieci publicznych przedszkoli i wyborze form wychowania przedszkolnego, przekazała innym organom. Zobowiązała też – zupełnie bezpodstawnie – dyrektorów szkół do złożenia wniosku, który uruchomi punkt przedszkolny a który to wniosek wcześniej winny zaopiniować Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców.

Tego rodzaju postanowienia nie tylko nie znajdują oparcia w kompetencjach dyrektorów szkół i uprawnieniach samorządu funkcjonującego w szkole, ale z racji faktu, że przedszkola publiczne są odrębnymi podmiotami od szkół - o czym świadczy redakcja art. 5 ust. 5 i art. 14a ust. 1a ustawy o systemie oświaty a także § 2 rozporządzenia wykonawczego Ministra Edukacji z dnia 10 stycznia 2008 r. – przepisy te naruszają strukturę organizacyjną tych jednostek i sposób, w jaki są one zarządzane.

Podkreślenia wymaga, że okoliczność, na którą zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, iż dyrektor szkoły jest podmiotem, który znajdując się najbliżej określonej części wspólnoty mieszkańców danej miejscowości dysponuje najlepszym rozeznaniem, co do występujących potrzeb w zakresie uruchomienia punktów przedszkolnych, nie może stanowić argumentu do stwierdzenia naruszenia prawa. Tego rodzaju argumentacja może bowiem jedynie dowodzić, że konkretne rozwiązanie byłoby - z punktu widzenia celowościowego - pożądane.

Zgodzić się należy również z poglądem, że zawarcie w uchwale Rady Gminy zapisu ( § 1 ust. 5 uchwały ) ewidentnie sprzecznego z przepisem ustawowym ( art. 14a ust. 5 ustawy ) trudno uznać za nieistotne naruszenie prawa, nawet jeśli ta uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Wprawdzie, akt mający tego rodzaju charakter, obowiązuje jedynie w strukturze organów podległych Radzie, ale organy te są obowiązane do działania zgodnie z prawem i regulacje prawne obowiązujące je powinny być dostosowane do porządku prawnego obowiązującego w państwie, jasne i dla wszystkich czytelne. Uchwała z zakresu kierownictwa wewnętrznego nie jest także aktem całkowicie nieznanym mieszkańcom z danego obszaru. Czerpią oni z jej treści informacje, które nie powinny w ujemny sposób świadczyć o działaniach podejmowanych przez organ samorządu terytorialnego a zwłaszcza organ pochodzący z wyboru.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba zauważyć, że zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowany. Wnoszący skargę kasacyjną zarzut ten zakwalifikował jako naruszenie prawa materialnego, tymczasem wspomniany przepis ma charakter czysto procesowy, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już wcześniej uwagę ( vide: wyrok z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1076/06, LEX Nr 281273 ).

Z tej przyczyny prawidłowe, z punktu widzenia formalnego, skonstruowanie tego rodzaju zarzutu winno sprowadzać się do umieszczenia go w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. jako naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a ponadto w takim wypadku zarzut naruszenia art. 91 ustawy samorządowej winien być powiązany z konkretnym przepisem sądowej ustawy procesowej, a który to przepis – zdaniem kasatora - został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

W związku zatem, że w przedmiotowej sprawie, skarżący kasacyjnie nie oparł swej skargi na postawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia przepisów postępowania, zwalniało to Sąd drugiej instancji od ustosunkowywania się do przedstawionego zarzutu.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna w części, w której zawierała zarzuty dotyczące naruszenia przepisów materialnoprawnych miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy.