Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 384/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, 5b, art. 28 ust.1-3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr UP-619/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. W dniu 18 maja 2023 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek, w którym B. Z. (dalej powoływana jako skarżąca) zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, uzasadniając swoją prośbę trudną sytuacją finansową oraz życiową, z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.

2. Decyzją z 3 lipca 2023 r. nr 1337/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako ZUS, organ) odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek, stwierdzając, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.), a ponadto zdaniem ZUS skarżący nie wykazał, że: (-) w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego skarżącego; (-) powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń; (-) stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiły skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

ZUS wyjaśnił także, że nie doszło do przedawnienia należności, których dotyczył wniosek, a to ze względu na prowadzoną od 10 sierpnia 2010 r. egzekucję, która nadal się toczy, w związku z czym na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. doszło do zawieszenia biegu przedawnienia.

3. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy,

a zaskarżoną decyzją z 21 sierpnia 2023 r. nr UP – 619/2023 ZUS utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji ZUS wskazał, że: (-) przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie zaistniała z przyczyn oczywistych; (-) przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, gdyż nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2022 r. poz. 1520 ze zm., dalej jako: P.u.), nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V P.u.

Zdaniem organu nie zachodzi też przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. ZUS wskazał, że w dniu 1 stycznia 2002 r. nastąpiło wyrejestrowanie działalności gospodarczej, a jednocześnie nie wystąpiło kryterium braku następców prawnych (dzieci: M. Z., K. Z., O. Z.). Zdaniem organu zgodnie z wykładnią językową przywołanego przepisu wszystkie wymienione okoliczności, tj.: zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, brak majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, muszą wystąpić łącznie, a wystąpienie którejkolwiek z ww. okoliczności wyklucza stwierdzenie zajścia przedmiotowej przesłanki.

Stwierdzono też brak wystąpienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., gdyż wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, tj. kwotę 16 zł. Zdaniem organu nie zaszła też przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek.

Zdaniem ZUS nie zaszła też przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., gdyż nie można uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, a to z uwagi na fakt, że zaległości figurujące na koncie skarżącej zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora ZUS Oddział w Białymstoku. Organ uznał, że obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jednak jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, więc nie jest oczywiste, że w toku przymusowego dochodzenia należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazał, że zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, więc nie można uznać ich za całkowicie nieściągalne, a postępowanie egzekucyjne nie zostało również ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne. ZUS wyjaśnił też, że gdy prowadzone przez ZUS przymusowe dochodzenie należności okaże się bezskuteczne, istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, celem prowadzenia egzekucji ze składników majątkowych, do których Dyrektor Oddziału ZUS nie ma uprawnień. W ocenie organu postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Nieściągalność należności z tytułu składek bowiem związana jest generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenia w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

ZUS poddał też ocenie przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, dalej jako: "rozporządzenie MGPiPS"). Stwierdził, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS nie znajduje zastosowania, gdyż skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej. W przedmiocie przesłanki z pkt 3 tego przepisu ZUS ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym i ubezwłasnowolnionym ojcem, a sama skarżąca pozostaje pod opieką poradni endokrynologicznej i kardiologicznej. Ponadto najmłodszy syn skarżącej również jest leczony w poradni endokrynologicznej. ZUS zauważył, że powołane problemy zdrowotne skarżącej oraz jej syna z całą pewnością są dla niej utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz według ZUS nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Stwierdzono, że skarżąca nie legitymuje się orzeczoną niezdolnością do pracy ani orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Jednocześnie ZUS zaznaczył, że nie neguje trudnej sytuacji życiowej skarżącej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Podniósł, że aktualnie skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, ale w zamian pobiera świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, zatem nie jest pozbawiona źródła dochodu. W przekonaniu organu mimo, że otrzymywany w ten sposób dochód nie podlega egzekucji, to ma wpływ na sytuację finansową skarżącej, stanowi rekompensatę za rezygnację z aktywności zawodowej. Zatem zdaniem ZUS nie można uznać spełnienia przesłanki ciężkiej choroby członka rodziny uniemożliwiającej uzyskiwania przez skarżącą dochodu. Ponadto ZUS wyjaśnił w zakresie przesłanki z pkt 1, że wykazany budżet rodziny skarżącej jest wyższy od kwoty minimum socjalnego dla 4-osobowej rodziny.

Odnosząc się do ewentualnych wątpliwości co do uznania świadczenia 500+ jako dochodu organ wyjaśnił, że świadczenia tego oficjalnie nie wlicza się do dochodu rodziny, ale tylko dlatego, że jest to świadczenie zaliczane do grona źródeł zwolnionych z podatku od osób fizycznych lub niepodlegających opodatkowaniu. Jednakże zdaniem ZUS uznać go należy jako systematyczny dodatkowy przypływ gotówki w celu częściowego pokrycia wydatków ponoszonych w związku z wychowaniem dziecka oraz zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Sytuacja w kontekście przedstawionych wyżej wydatków jest według organu na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżąca zalegała z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu, wody itp. natomiast podniesione okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi.

Organ podzielił stanowisko skarżącej, że jej mąż nie odpowiada za długi powstałe przed zawarciem małżeństwa, jednakże na ogólną sytuację finansową rodziny mają wpływ dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a więc są to również dochody jej męża. Odnosząc się zatem do kwestii wliczenia w łączny dochód gospodarstwa dochodu wynagrodzenia otrzymywanego przez męża skarżącej ZUS wskazał, że przy obliczaniu możliwości zarobkowych gospodarstwa domowego, dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym mają wpływ na ogólną sytuację materialną rodziny i winny być brane pod uwagę przy określaniu podstawy umorzenia należności składkowych z tytułu trudnej sytuacji finansowej zobowiązanego.

Organ podkreślił, że swoją wieloletnią bierną postawą w stosunku do spłaty zadłużenia skarżąca przyczyniła się do tego, że na kwotę zadłużenia w znacznej mierze składają się odsetki za zwłokę. Wskazał, że jej zaległości sięgają 2001 r. Według ZUS wcześniejsze podjęcie się uregulowania zaległości zależało tylko od dobrej woli, a z tej możliwości skarżąca nie skorzystała. W interesie publicznym nie leży zdaniem organu uwolnienie skarżącej od ciążącego obowiązku uregulowania należności z tytułu składek z uwagi na wysokość zadłużenia, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, że każdy dłużnik zamiast dążyć do spłaty zobowiązań miałby na celu systematyczne uchylanie się od ich zapłaty, tylko po to by stwierdzić, że kwota jest już tak znaczna, że nie ma możliwości jej spłaty i organ powinien zwolnić go z tego obowiązku.

4. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do tut. sądu. Zaskarżając decyzję ZUS w całości podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachowano przesłanki do umorzenia zadłużenia, podczas gdy zadłużenie jest przedawnione.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dług wynikający z nieopłaconych składek z lat 2001-2002 r. nie został wygenerowany celowo, lecz powstał jako nieudana próba finansowego uniezależnienia się poprzez podjęcie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu sklepu. Wskazała, że w egzekucji komornik nic nie wyegzekwował z uwagi na brak dochodu i majątku, co zdaniem skarżącej jest równoznaczne z zaprzestaniem prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, braku małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią. Skarżąca uważa, że nie było możliwości wyegzekwowania zadłużenia. Wyraziła przy tym wątpliwość co do braku stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji, skoro przez 20 lat nikt się z nią nie kontaktował w sprawie egzekucji. Zdaniem skarżącej doszło do przedawnienia należności.

Skarżąca wskazała też na swoją sytuację rodzinną, tj. utrzymywanie się rodziny z wynagrodzenia jej męża w kwocie minimalnej oraz zasiłków, wskazując, że ma na utrzymaniu dwóch dorastających synów. Wskazała, że z uwagi na stan zdrowia jej ojca zrezygnowała z pracy, aby opiekować się nim. Podała, że pomaga też finansowo swoim rodzicom, którzy utrzymują się z jednej emerytury. Zakwestionowała także wskazania ZUS co do wysokości minimum socjalnego, uważa bowiem, że dochód rodziny jest niższy i sytuacja rodziny nosi znamiona ubóstwa.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez umorzenie należności z tytułu składek lub uchylenie decyzji ZUS z 3 lipca 2023 r. nr 1337/2023, a także o zasądzenie kosztów procesu od organu. Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie ZUS do przedłożenia akt prowadzonej przez komornika sprawy tego zadłużenia, ewentualnie do przedstawienia danych komornika i sygnatury akt komorniczych.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

6. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że jej ojciec jest chory, wystąpił u niego udar. Wedle wskazań skarżącej jej ojciec skarżącej pobiera rentę w kwocie 1.800 zł, zaś jej matka nie otrzymuje dochodu i jest osobą niedosłyszącą. Podała, że pomaga rodzicom finansowo.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. W pierwszej kolejności sąd wyjaśni podnoszoną w skardze i w postępowaniu przed ZUS kwestię przedawnienia. Należy wskazać, że prawidłowym było sprawdzenie przez organ czy doszło do przedawnienia należności, o których umorzenie wnosił skarżący. Sąd przychyla się ponadto do poglądu przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20, że sąd administracyjny jest obowiązany zbadać tę kwestię, gdyż mieści się ona w kognicji sądów administracyjnych. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek byłoby bezprzedmiotowe w sytuacji, gdyby należności te byłyby przedawnione i podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym sąd nie podziela poglądu odmiennego, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 83/20.

Przyjmując zatem powyższe, sąd poddał kontroli czy organ prawidłowo uznał, że należności będące przedmiotem postępowania nie przedawniły się. Dokonana w tym zakresie ocena organu okazała się prawidłowa. Co do zasady, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W ustawie z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) dokonano nowelizacji cyt. przepisu. W art. 27 ustawy nowelizującej przewidziano przepis przejściowy, zgodnie z którym do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W związku z tym termin przedawnienia należności od kwietnia 2001 r. do grudnia 2001 r. został skrócony z 10 do 5 lat, jednak ich bieg przedawnienia rozpoczynał się 1 stycznia 2012 r.

Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. (art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia i zakończenia postępowania egzekucyjnego).

Organ zwrócił uwagę, że w stosunku do poszczególnych należności z tytułu składek od 2010 r. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nadal nie zostało zakończone. Wobec tego nie ma podstaw do stwierdzenia, że należności z tytułu składek definitywnie wygasły w wyniku przedawnienia, tym samym nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Należy też wyjaśnić, że nie ma znaczenia w tej kwestii to czy postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w sposób skuteczny. Dla zaistnienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia znaczenia ma wyłącznie to, że postepowanie egzekucyjne nadal się toczy. Warto zauważyć w tym kontekście, że w ramach postępowania egzekucyjnego skarżącej przysługują określone środki prawne w przypadku uznania, że prowadzona egzekucja jest bezskuteczna, tj. możliwość złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505).

5. Należało zatem przejść do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej prawidłowości w świetle art. 28 u.s.u.s. Przypadki, których wystąpienie umożliwia umorzenie należności z tytułu składek ZUS w całości bądź w części wynikają z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia MGPiPS.

Z przepisów tych wynika, że należności te mogą zostać umorzone w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.) lub w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Rozpatrując wniosek skarżącego organ był zobligowany w pierwszym rzędzie ocenić, czy zachodzi całkowita nieściągalność składek objętych żądaniem.

6. Stosownie do treści art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

7. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie umożliwia organowi umorzenie powstałego wobec ZUS zadłużenia. Przy czym podkreślenia wymaga, że wystąpienie sytuacji całkowitej nieściągalności należności nie jest równoznaczne z obowiązkiem takiego działania po stronie organu. Nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie, że umorzenie należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że to uznanie ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek, a gdy takie przesłanki nie zachodzą, organ jest zobowiązany do odmowy umorzenia. W analizowanym przypadku organ stwierdził, że nie występuje żaden z przypadków wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się kolejno do poszczególnych przesłanek, które ustawodawca uznaje za świadczące o całkowitej nieściągalności składek, a sąd rozpoznający niniejszą sprawę poddał kontroli tę ocenę.

8. Oczywistym jest i nie wymaga głębszego uzasadnienia, że nie ziściła się przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie wystąpiła również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Z akt sprawy, ale i twierdzeń skarżącej nie wynika, aby sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 P.u. Brak jest ponadto dokumentacji, która wskazywałaby, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym. Nie ogłoszono też tzw. upadłości konsumenckiej, do której nawiązuje pkt 4c cyt. przepisu. Z akt nie wynika, aby takie postępowania w ogóle się toczyły. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4, 4b i 4c u.s.u.s.

Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ nie ulega wątpliwości, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżąca, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd podziela ponadto ocenę, że nie ziściła się przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Co prawda skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, to jednak posiada następców prawnych – męża i dwóch synów, co wyklucza możliwość stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki.

Słuszna jest również ocena, że na datę orzekania przez organ nie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wystarczające w tym przedmiocie było stwierdzenie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję należności z tytułu składek.

9. Pewne zastrzeżenia sądu budzi natomiast ocena organu w przedmiocie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z przepisu tego wynika, iż to organ administracyjny ma obowiązek samodzielnie ustalić przesłankę całkowitej nieściągalności (oczywistość, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). To ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1489/21, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy mieć na uwadze, że taka ocena prawna NSA miała miejsce pomimo faktu prowadzenia egzekucji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia decyzji wynika, że o niezaistnieniu przesłanki świadczyć miał już sam fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a jednocześnie obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądzał według ZUS o całkowitej ich nieściągalności. Wprost wskazuje to na brak wystarczającego pochylenia się organu nad kwestią skuteczności egzekucji z jednej strony, zaś z drugiej ewentualnych nieodwracalnych i negatywnych następstw w sytuacji finansowej skarżącej i jej rodziny. Wątpliwości w kontekście rozpoznawanej sprawy budzi też zwłaszcza realność uznania, że istnieją niewykorzystane sposoby wyegzekwowania należności, mając na uwadze, że w ciągu ponad 10 lat prowadzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie zdecydował się na ich wykorzystanie. W swojej ocenie organ pominął w szczególności wskazania skarżącej, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny w zasadzie nie podejmuje jakichkolwiek czynności.

10. Odnosząc się do wskazań skarżącej w zakresie dostępu do akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w Białymstoku należy wyjaśnić, że na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przysługuje jej w ramach postępowania egzekucyjnego dostęp do akt tego postępowania, w związku z czym może ona zwrócić się z wnioskiem w tym przedmiocie do organu egzekucyjnego. Należy zauważyć, że jak wynika choćby z zaskarżonej decyzji, postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone przez komornika. W przedmiocie wniosku skarżącej o zobowiązanie ZUS do przedłożenia akt postępowania egzekucyjnego należy uznać, że nie było takiej potrzeby w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż już treść decyzji wskazywała na niedostateczną ocenę organu co do skuteczności prowadzonej egzekucji.

11. W sprawie tej organ nie poprzestał na analizie wystąpienia całkowitej nieściągalności składek objętych wnioskiem skarżącej. Realizując normę zawartą w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., uznając, że nie zaistniała całkowita nieściągalności składek, organ ocenił również żądanie skarżącej z punktu widzenia przesłanek zawartych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, do którego odsyła ww. przepis i art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 wydanego na podstawie ww. upoważnienia rozporządzenia MGPiPS Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

12. Niewątpliwie nie zachodzi przesłanka z pkt 2, skoro skarżąca nie prowadzi działalności. Natomiast wbrew wskazaniom organu należy uznać za chybioną ocenę, że nie zachodzi przesłanka z pkt 3. Winno się zauważyć, że skarżąca – sama będąc osobą chorą – w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny, tj. swoim ojcem, otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Trudno zaakceptować ocenę organu, że świadczenie pielęgnacyjne czy inne zasiłki i świadczenia z pomocy społecznej powinny być uznawane za dochód umożliwiający opłacenie należności. Należy mieć na uwadze, że z założenia świadczenia te mają inne cele i trudno oczekiwać, że środki te będą pokrywać zaległe składki ZUS. Nie ma też uzasadnienia, by środki publiczne otrzymywane w jednym celu skarżąca niejako zwracała, spłacając należności względem ZUS.

13. W ocenie sądu ocena organu w zakresie przesłanki z pkt 1 była zbyt powierzchowna, a wnioski na podstawie ustaleń faktycznych cechują się dowolnością, w związku z czym co najmniej przedwcześnie uznano, że ta przesłanka nie miała miejsca. W uzasadnieniu w tej kwestii brakuje odpowiedniego wyważenia w ocenie poszczególnych okoliczności i zdarzeń.

W zakresie otrzymywanych środków publicznych, choć trudno pominąć pobierane świadczenia socjalne (pielęgnacyjne, 500+ na 2 dzieci), to winno się mieć na uwadze pełny kontekst. Niewątpliwie osoba mająca na utrzymaniu dorastające dzieci ponosi wydatki istotnie przewyższające otrzymywane świadczenie, zaś świadczenie pielęgnacyjne najczęściej jest niższe niż ewentualny dochód z pracy, z której dana osoba zrezygnowała, aby opiekować się chorym członkiem rodziny. Ostatecznie organ powinien mieć więc na uwadze, że i tak skarżąca jest w sytuacji trudniejszej chociażby w porównaniu z osobą, która ma możliwość osiągania dochodu i nie ma osób na swoim utrzymaniu (dzieci, osób starszych).

Odnosząc się do kryterium minimum socjalnego dla 4-osobowej rodziny ZUS pominął natomiast, że skarżąca pomaga w utrzymaniu swoim rodzicom. Niewątpliwie trudno uznać, by pobierana przez ojca skarżącej renta mogła wystarczyć rodzicom skarżącej na ich utrzymanie, szczególnie mając na uwadze ich stan zdrowia. Z samego faktu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego wynika też (skoro spełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia), że ojciec skarżącej nie jest osobą samodzielną i wymaga opieki skarżącej, a nie można też pominąć, że wedle ustaleń jest on osobą ubezwłasnowolnioną. Mając na uwadze te okoliczności organ winien zastanowić się czy uzasadnione jest posługiwanie się kryterium minimum socjalnego dla 4-osobowej rodziny (skarżącej, jej męża oraz 2 dzieci), skoro w istocie trudno uznać, by rodzice skarżącej tworzyli samodzielne gospodarstwo domowe. Należy podkreślić, że w określonych przypadkach wyliczenia oparte o minima podane przez GUS mogą nie odzwierciedlać faktycznej sytuacji rodziny osoby ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek. Organ ma natomiast rację, że w swojej ocenie uwzględnia dochód osiągany przez męża skarżącej. Przy ocenie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS uwzględnić bowiem należy dochody całej rodziny.

Ponadto w ocenie sądu stwierdzenia o biernej postawie skarżącej w zakresie spłaty zadłużenia zostały wyrażone niejako w oderwaniu od okoliczności sprawy. ZUS wskazuje na brak jej dobrej woli w spłacie zaległości i właściwie zarzuca skarżącej uchylanie się od spłaty przez liczenie na upływ terminu przedawnienia. W ocenie sądu co do zasady uzasadnione jest odwołanie się do postawy osoby zobowiązanej w zakresie spłaty należności, jednak organ swoje przekonanie w tym zakresie powinien opierać na faktach, przykładowo poprzez ustalenie, że zobowiązana była w lepszej sytuacji finansowej, a pomimo tego nie spłaciła długu. Bez uwzględnienia faktycznych przyczyn niepłacenia zaległości czynienie zobowiązanej zarzutów celowego unikania spłaty jest argumentem pustym.

14. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Nawiązując do wniosku skargi o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek, należy wyjaśnić, że p.p.s.a. nie daje sądowi możliwości zmiany zaskarżonej decyzji, a umożliwia jedynie jej uchylenie w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a., co też sąd uczynił. Sąd nie ma uprawnienia do zastąpienia organu w jego uprawnieniach, tj. w tym przypadku umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto sąd nie miał możliwości zastosowania art. 145a p.p.s.a., który umożliwia zobowiązanie organu do wydania określonego rozstrzygnięcia, bowiem w treści tego przepisu wprost wykluczono jego zastosowanie w stosunku do decyzji o charakterze uznaniowym.

15. Pomimo zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów procesu i faktu uwzględnienia skargi nie było podstaw do orzeczenia w tym przedmiocie z uwagi na fakt, że skarżąca była zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., występowała też przed sądem bez udziału pełnomocnika, zatem nie poniosła kosztów w tym zakresie, jak również nie wykazała innych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a.