Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 234/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. R. w S. na uchwałę Rady Gminy w Gąsawie z dnia 23 listopada 2021 r., nr XXXVI/250/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Bd 234/2

UZASADNIENIE

Zastępca Prokuratora (dalej też jako: Prokurator, Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej też jako: Rada Gminy) nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla Przewodniczącego Rady Gminy, Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, Przewodniczących Komisji Stałych i pozostałych radnych. W skardze zarzucił istotne naruszenie art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021 r., poz. 1372) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych Innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), przez:

1) niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 25 ust. 4 u.s.g. i niewystarczające uregulowanie w uchwale zasad przyznawania diety za wypełnianie obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego,

2) błędną wykładnię art. 25 ust. 4 u.s.g. polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i w konsekwencji zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dniu [...] listopada 2021 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla Przewodniczącego Rady Gminy, Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, Przewodniczących Komisji stałych i pozostałych radnych. W podstawie prawnej uchwały rada gminy powołała art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1974).

Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została przez radę na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Natomiast w myśl art. 25 ust. 6 u.s.g., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 25 ust. 8 u.s.g. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 25 ust. 6 u.s.g. Zdaniem Prokuratora na podstawie powołanych przepisów ustawy rada gminy powinna określić zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Prokurator stanął na stanowisku, że pojęcie diety w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym, traktować należy jako wyrównanie strat wynikających z pełnienia przez radnego funkcji społecznej, jaką jest wykonywanie mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Prokurator zauważył, że środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco-kontrolnego np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu. Dodał, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakres wykonywania funkcji radnego regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała wprost określa w § 1 charakter diety jako miesięcznego świadczenia, co oznacza, że wypłacona dieta w świetle postanowień uchwały straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego. Wprowadzone mocą przepisów uchwały zasady przyznawania diet radnym gminy nie przesądzają o wyłącznie wyrównawczym charakterze diet, mających w tych okolicznościach charakter ryczałtowy, niezależny od aktywności radnego. Przy tak ukształtowanej wypłacie diety należy stwierdzić, że jest ona należna radnemu nawet wówczas, gdy ten nie poniesie żadnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem obowiązków radnego. Prokurator powołując się na orzecznictwo administracyjne podkreślił, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje i wykonywane obowiązki, a nie tylko te związane z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać jej redukcję adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie zatem, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

Następnie Prokurator podkreślił, że z § 2 ust. 1 uchwały wynika, że potrąceń diety nie stosuje się wobec przewodniczącego rady gminy. Podzielić należy pogląd, że jeżeli zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swojego grona przewodniczącego, przewodniczący również jest radnym, to nie ma podstaw, aby podlegał on innym reżimom prawnym aniżeli pozostali radni w zakresie wysokości otrzymywanej diety. Z kompensacyjnym charakterem diety przysługującej radnemu sprzecznym jest również przepis § 2 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym "Nieobecność radego, wynikająca z delegowania przez przewodniczącego rady do wykonywania innych czynności związanych z pełnieniem funkcji w radzie nie powoduje zmniejszenia wysokości przysługującej zryczałtowanej diety." Zdaniem Skarżącego ukształtowany przepis uchwały skutkuje tym, że radny, który nie wziął udziału w sesji rady czy posiedzeniu komisji, w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności otrzyma należną mu w § 1 kwotę. Przy tak ukształtowanej wypłacie diety należy stwierdzić, że jest ona należna radnemu nawet wówczas, gdy ten nie poniesie żadnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem obowiązków radnego. Ponadto § 2 ust. 1 i 2 uchwały przewiduje potrącenia tylko w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji rady lub sesji rady. Z kolei w § 1 ust. 5 uchwalono, że radny zachowuje prawo do miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokości określonej w § 1 ust. 2 również w przypadku, gdy w danym i miesiącu nie odbywały się obrady sesji Rady lub posiedzenia Komisji. Zauważyć należy, że obowiązkiem radnego wyraźnie wyartykułowanym przez ustawodawcę jest obowiązek brania przez niego udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Skarżący dodał, że wprawdzie ustawa nie przewiduje żadnej sankcji za niedopełnienie przez radnego tego obowiązku, jednak niedopuszczalne jest, aby radny, który nie realizuje swych podstawowych ustawowych obowiązków jakimi są uczestniczenie w sesjach rady gminy i posiedzeniach jej komisji otrzymywał dietę w pełnej wysokości.

Prokurator powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że potrącenia diety w sytuacji braku aktywności ww. osób z powodu braku prac i działań organu (np. z powodu przerwy wakacyjnej) sprawia, że dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący stanął na stanowisku, że zauważone uchybienia w przedmiotowej uchwale należało zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Podkreślił, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak przez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala zasady, na jakich radnym będą przysługiwały diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Uchwała ta nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Prokurator podkreślił, że pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub administracji gminnej. Gdyby ustawodawca zamierzał kwestię ustalania diet lub zwrotu kosztów podróżny uznać za akt wewnętrzny, to wówczas nie wprowadzano by odrębnej i to ustawowej podstawy prawnej do takiej regulacji. W wyniku błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art.13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie jej w całości. W uzasadnieniu wskazała, że możliwość ustalania diet dla radnych w postaci ryczałtu nigdy nie była kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała przewiduje mechanizm obniżenia diety za każdą nieobecność na posiedzeniach komisji, której radny jest członkiem lub sesji Rady Gminy, w związku z czym w jej ocenie mechanizm jest logiczny i zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadto Rada stanęła na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm, które byłyby kierowane do nieokreślonej liczby adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania, jest to typowy akt kierownictwa zewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Dodała, że przepisy zaskarżonej uchwały dotyczą wyłącznie radnych Rady Gminy i regulują wyłącznie kwestie związaną z wykonywaniem przez nich mandatu. Jej adresatem nie są mieszkańcy Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.",

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kognicją sądu objęte jest orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Sąd zaś rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ramach swojej kognicji sąd zatem bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga jest zasadna, bowiem kwestionowana uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zasadniczego, najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów w zakresie ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego.

Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia).

Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego – na co uwagę zasadnie zwrócił Prokurator (por. wyrok NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g.

Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie przewidując jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, a także: S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g., i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że – jak podkreślono – stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Końcowo należy wskazać, że w świetle powyższych rozważań zamierzonego skutku nie może odnieść prezentowana przez Radę Gminy argumentacja oparta na stanowisku organu nadzoru przytoczonym w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu należy także podzielić zarzut skargi w zakresie konstrukcji zapisów zaskarżonej uchwały nie uwzględniając rekompensacyjnego charakteru. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne w szeregu sprawach (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 10 lutego 2022 roku, sygn. akt III OSK 3602/21, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14 oraz wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 763/19, WSA w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 470/22), które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i posłuży się przedstawioną w wydanych w tych sprawach wyrokach, argumentacją.

W ujęciu systemowym dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę czy przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania swojego mandatu. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Zatem przez "dietę", o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 25 ust. 4 u.s.g. jakkolwiek nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. W kwestionowanej skargą uchwale, brak jest takich kompleksowych regulacji.

Radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w sesjach czy komisji stałej rady. Założenie to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Z treści § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika wprost, że miesięczną zryczałtowaną dietę ustalono wyłącznie za udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji stałych. Co więcej, w myśl § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały, wynika, że radny zachowuje prawo do diety także w miesiącu, w którym nie odbędzie się sesja rady lub posiedzenie komisji. Także ten przepisy milczy o innych przejawach aktywności radnego w ramach wykonywania mandatu, które uzasadniałyby prawo do diety.

Z powyższego wynika zatem, że mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w dwóch gremiach: Radzie Gminy i jej stałych komisjach. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na sesjach rady i posiedzeniach komisji (§ 2 zaskarżonej uchwały). Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest bezpodstawne.

Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny "prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne (...) stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru".

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

T. Wójcik J. Szulc U. Wiśniewska