Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 331/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1, art. 61 ust 8 pkt 1 lit a, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 200, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w T. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 27 lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa M. III. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M. , pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. (znak sprawy: [...] [...]) poinformowała wnioskującą Parafię Rzymsko-Katolicką p.w. M. B. [...] w T. (nr wniosku [...]) w wyniku oceny formalnej projektu pn. Budowa Instalacji fotowoltaicznych dla potrzeb Parafii p.w. M. B. [...] w T. złożonego w ramach konkursu nr [...], że przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014-2020, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. Kwalifikowalność projektu, określonego w załączniku Nr [...] do Regulaminu konkursu. Wskazano na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (dalej: Konkordat), podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (dalej: stosunek Państwa do Kościoła). W uzasadnieniu swojej oceny IOK uznała, iż projekt nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych. Konkluzją uzasadnienia przeprowadzonej oceny jest stwierdzenie, iż zakres rzeczowy projektu nie jest związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych. Ponadto, projekt nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych, nie dotyczy także podlegających ochronie prawnej dóbr kultury.

Wnioskodawca nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając błędną ocenę, iż kościelna osoba prawna nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPO WM 2014-2020. Wnioskodawca zarzucił IOK niedokładne zapoznanie się z obowiązującym prawodawstwem krajowym, błędne dokonanie interpretacji prawa, przywoływanie treści ustaw i rozporządzeń w okrojonym zakresie. Zdaniem Wnioskodawcy uzasadnienie oceny kryterium Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zawartym w kryterium Kwalifikowalność projektu. Zaznaczono, że oceniający uznali, iż Wnioskodawca spełnia kryterium Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów - stwierdzając, że (...) należy do katalogu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach Poddziałania 4.1.1 w rozumieniu § 20 Regulaminu konkursu i jednocześnie nie podlega wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dofinansowanie. Natomiast w ramach kryterium Kwalifikowalność projektu uznali oni, iż projekt jest całkowicie niekwalifikowalny, ponieważ Wnioskodawca (kościelna osoba prawna) nie może się ubiegać o dofinansowanie w ramach tego konkursu.

Ponadto, wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu przytoczył obszerne zapisy wniosku, które mają stanowić potwierdzenie, iż niniejszy projekt jest zgodny z celami danego działania. Dodatkowo, wnioskodawca przedstawił listę wniosków, które otrzymały dotację z funduszy europejskich na podobny zakres rzeczowy (montaż instalacji OZE), w których wnioskodawcami były kościelne osoby prawne.

Zarząd Województwa M. pismem z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020- wersja nr [...], stanowiącego zał. do Uchwały Nr 1150/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 18 lipca 2017 r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 1376/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r., zmienionego Uchwałą Nr 1733/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2017 r. oraz Uchwałą Nr 1781/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 31 października 2017 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, iż jedynym powodem negatywnej oceny było kryterium: Kwalifikowalność projektu wynikające z wyłączeń przedmiotowych, mając na uwadze istniejący porządek prawny, iż kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020, jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Wnioskodawca w proteście podjął próbę udowodnienia, iż przedmiotowy projekt wpisuje się w działania objęte Konkordatem, przez co spełnia w 100% wymagane kryterium.

Wnioskodawca argumentował m.in., że budynek kościoła i plebanii objęte przedmiotowym projektem spełniają cele naukowe i oświatowo-wychowawcze wskazując m.in. na wydarzenia związane z tematyką edukacyjną, psychologiczną, oświatową i wychowawczą, koncerty muzyki klasycznej, spotkania zespołu muzycznego, grupy teatralnej czy organizowanie parafialnych warsztatów artystycznych. W opinii organu, przedstawiona przez wnioskodawcę w ten sposób działalność naukowa i oświatowo-wychowawcza, która sprowadza się wyłącznie do lokalnej działalności społecznej, nie pozwala na zakwalifikowanie do wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych projektów realizowanych przez kościelne osoby prawne.

Wnioskodawca w uzasadnieniu protestu starał się również przekonać, iż prowadzi działania dotyczące odbudowy i utrzymania dóbr kultury. Jego zdaniem powyższe realizuje m.in. przez kultywowanie i wzbogacanie tradycji regionu, czy kształtowanie zamiłowania do literatury. IRP, mając na względzie przytoczone w piśmie uregulowania prawne oraz argumentację Wnioskodawcy uznało, że nie można przyjąć, iż ewentualne dofinasowanie przeznaczone byłoby na utrzymanie dóbr kultury i służyłoby ochronie substancji zabytku, zachowaniu jego zabytkowego charakteru. Przede wszystkim bowiem nieruchomości będące przedmiotem niniejszego projektu nie są wpisane do rejestru zabytków - w związku z tym nie podlegają wsparciu publicznemu na utrzymanie dóbr kultury.

Nadto w proteście Wnioskodawca podniósł, że art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP precyzuje zakres działalności charytatywno-opiekuńczej. Powyższe - zdaniem Wnioskodawcy - ma odzwierciedlenie w działaniach realizowanych przez Wnioskodawcę, a to m.in. zwiększa wrażliwości młodzieży na potrzeby innych, organizuje wyjazdy dla dzieci, udziela pomocy misjonarzom w krajach misyjnych i prowadzi różnego rodzaju akcje charytatywne i zbiórki - wskazując przede wszystkim na działalność Dziecięcego Koła Misyjnego oraz Szkolnego Koła Caritas. Wnioskodawca powołuje się również na współpracę z organizacjami i instytucjami takimi Caritas Archidiecezji K. czy Hospicjum św. [...]. W ocenie IRP - biorąc pod uwagę zapisy dokumentacji aplikacyjnej - nie wykazano, aby budynek kościoła i plebania były wykorzystywane, w celu realizacji ww. działalności. W opinii IRP brak jest związku między korzystaniem z pomieszczeń kościoła i plebanii, a realizacją takich zadań jak: prowadzenie zbiórek, organizowanie dzieciom wyjazdów, udzielanie pomocy misjonarzom czy współpraca z Hospicjum św. Łazarza. Zdaniem IRP, także incydentalne wykorzystanie pomieszczeń plebanii w celu realizacji działań o charakterze charytatywnym, nie uzasadnia przyznania dofinansowania ocenianemu projektowi.

Podsumowując - mając na uwadze zaprezentowany w dokumentacji projektowej zakres planowanych do realizacji działań w budynkach, których dotyczy projekt – IRP podzieliło stanowisko IOK, iż zamierzone przedsięwzięcie nie dotyczy realizacji celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych, czy związanych z odbudową i utrzymaniem dóbr kultury. Tym samym, IRP podtrzymało negatywny wynik oceny - stwierdzając, iż przedłożona do oceny dokumentacja aplikacyjna nie spełnia kryterium Kwalifikowalność projektu.

Parafia Rzymsko-Katolicka pw. M. B. [...] w T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż IRP uznała za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy (...) pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności skarżącej objętej tym przepisem na równi z działalnością Państwa;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez "błędną wykładnię w ten sposób, że IRP potraktowała wyliczenia wskazane w tych przepisach, jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretowała ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym";

- art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ((JE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu skarżącej, jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 w zw. z art. 41 ustawy wyznaniowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że IRP rozszerzyła zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz wykluczyła jakiekolwiek wsparcie działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm. - dalej jako "u.o.z.") poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia zabytku i uznanie go za synonim dobra kultury;

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że IRP nie wzięła pod uwagę ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonała oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że IRP nie oparła oceny na tekście regulaminu i stosowała go w sposób wzajemnie sprzeczny.

Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.)) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosowanie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa", które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Przepisy tej ustawy znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z treści art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie: ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej; pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej; pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

W niniejszej sprawie, projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu". Procedura odwoławcza została wyczerpana, a strona skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w przewidzianym ustawą terminie protest, który nie został uwzględniony. Następnie w ustawowym terminie tj. 14 dni, została złożona skarga do Sądu na nieuwzględnienie protestu. Strona skarżąca wnosząc skargę zachowała przy tym wymogi formalne, jak również wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Podkreślić należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Z kolei, z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W trybie konkursowym, w którym to właśnie następował wybór projektu w niniejszej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Podkreślić należy przy tym, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane reguły, za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisów procedury przy dokonywaniu oceny projektu, to jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w regulaminie konkursu nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiący załącznik do uchwały nr 1376/17 Zarządu Województwa Małopolskiego.

Zgodnie z § 32 ust. 1 regulaminu konkursu, procedura oceny projektów określona jest w regulaminie prac Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr [...] do regulaminu konkursu.

W myśl § 1 regulaminu KOP w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje KOP.

Wedle § 2 regulaminu KOP, ocena formalna rozpoczyna proces oceny i dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie) w oparciu o kryteria oceny projektów przy użyciu karty oceny stanowiącej załącznik nr [...] do regulaminu i listy sprawdzającej. Lista sprawdzająca jest dokumentem pomocniczym dla dokonania ocen (ust. 1). Ocena kryteriów formalnych przeprowadzana jest wyłącznie przez pracowników IZ lub/i Instytucji Pośredniczących RPO WM (IP), zgodnie z ich zakresem czynności (ust. 2). Ocena może się zakończyć: 1) wynikiem pozytywnym (projekt zostaje przekazany do oceny finansowej), 2) wynikiem negatywnym (projekt nie zostanie przekazany do oceny finansowej) - ust. 3. Pozytywna ocena formalna ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen TAK we wszystkich kryteriach oceny formalnej (ust. 4). Negatywna ocena formalna ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny NIE w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej (ust. 5). W przypadku odznaczenia oceny NIE przez dwie osoby oceniające w określonym kryterium oceny formalnej, nie dokonuje się oceny kolejnych kryteriów odznaczając przy nich opcję "NIE DOTYCZY" w karcie oceny (ust. 6). W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przekazywana jest informacja z wynikiem oceny wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu oraz kartą oceny formalnej (ust. 7). W przypadku powstania rozbieżności w ocenie projektu, Przewodniczący KOP podejmuje decyzję o wyniku oceny formalnej. Informacja na ten temat odnotowywana jest w protokole z przebiegu oceny w ramach KOP (ust. 8).

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi z kolei, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

W rozpatrywanej sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą, tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie to zostało zaakceptowane przez instytucję rozpoznającą protest, przez co również ona naruszyła powyższe przepisy. Oczywiste jest, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że podstawą do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r.), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie nie dokonano. Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Reasumując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż strona skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby konieczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku.

Instytucja organizująca konkurs, dokonując na nowo oceny złożonego projektu, uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.