Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1241/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

TEZY

Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Zdzisława Sz. na decyzję Kierownika Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 stycznia 1992 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji kopalni kruszywa.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 października 1988 r. Wojewoda P-ki ustalił dla W-kich Kopalni Surowców Mineralnych lokalizację kopalni kruszywa naturalnego w D., gmina D., na terenie obejmującym między innymi działkę nr 18, należącą do Zdzisława Sz.

W związku z odwołaniami od tej decyzji wniesionymi przez Zdzisława Sz. i Różę D. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 22 czerwca 1989 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej działkę nr 18, należącą do Zdzisława Sz., i działkę nr 7, należącą do Róży D., oraz przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ ten między innymi wskazał na konieczność dokonania korekty granic projektowanej inwestycji w celu ewentualnego uwzględnienia wniosku Zdzisława Sz. o pozostawienie poza lokalizacją pasa zieleni stanowiącego drogę dojazdową do wsi B.

Decyzją z dnia 3 listopada 1989 r., wydaną, przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w P., ponownie ustalono lokalizację kopalni kruszywa naturalnego w D., obejmującą teren działki nr 18, stanowiącej własność Zdzisława Sz.

W odwołaniu wniesionym od tej decyzji Zdzisław Sz. zakwestionował możliwość objęcia jego działki lokalizacją kopalni kruszywa, albowiem sam zamierza rozpocząć na działce eksploatację złoża.

Decyzją z dnia 21 marca 1990 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podając jako przyczynę uchylenia decyzji wydanie jej przez niewłaściwy organ.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda P-ki decyzją z dnia 10 kwietnia 1990 r. ustalił dla W-kich Kopalni Surowców Mineralnych lokalizację kopalni kruszywa naturalnego, obejmując nią także działkę nr 18, należącą, do Zdzisława Sz. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że odwołujący się nie przytoczył żadnych argumentów merytorycznych, które uzasadniałyby wyłączenie działki z lokalizacji, a lokalizacja kopalni kruszywa zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonym uchwałą nr XXII/94/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia 6 kwietnia 1988 r.

W związku z wniesionym odwołaniem od powyższej decyzji Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 27 września 1990 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż przy rozstrzyganiu sprawy lokalizacji inwestycji należy mieć na względzie, że zamiary inwestycyjne właściciela działki, jeżeli są zgodne z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, mają pierwszeństwo przed zamierzeniami inwestora, który nie ma uprawnień do terenu.

W dniu 18 marca 1991 r. Wójt Gminy D. wydał dwie decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji kopalni kruszywa naturalnego na działce nr 18 położonej we wsi D. Decyzją nr 7/91, wydaną na wniosek Zdzisława Sz. z dnia 20 stycznia 1991 r., ustalił dla wnioskodawcy lokalizację kopalin kruszywa na działce nr 18 o powierzchni 7,15 ha, położonej w D. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskodawca złożył wszystkie wymagane przez prawo dokumenty niezbędne do wydania na jego rzecz decyzji o ustaleniu lokalizacji kopalni kruszywa. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. nie określa imiennie inwestorów, dla których może być ustalona tego rodzaju inwestycja, a ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ nie przewiduje możliwości wywłaszczenia gruntu na cele eksploatacji kruszywa. W tej sytuacji zdaniem organu - należało uznać, że właściciel gruntu ma pierwszeństwo eksploatacji kruszywa ze swego gruntu.

Drugą decyzją /nr 6/91/, wydaną na wniosek W-kich Kopalni Surowców Mineralnych, Wójt Gminy D. odmówił wnioskodawcy ustalenia lokalizacji kopalni kruszywa na działce opisanej w decyzji nr 7/91. W uzasadnieniu decyzji organ ten powołał się na stanowisko organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu jego decyzji z dnia 27 września 1990 r., że w wypadku zgodności zamierzeń właściciela gruntu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego zamiary inwestycyjne właściciela mają pierwszeństwo przed zamierzeniami innego inwestora, który nie ma uprawnień do gruntu. Pierwszeństwo to wynika z konstytucyjnej ochrony własności oraz z treści art. 140 Kc.

W odwołaniu od powyższej decyzji W-kie Kopalnie Surowców Mineralnych domagały się uchylenia decyzji nr 6/91, wydanej przez Wójta Gminy, i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jej zmiany przez ustalenie lokalizacji kopalni kruszywa na spornej działce dla W-kich Kopalni Surowców Mineralnych. Odwołujący się podniósł, że prowadzenie eksploatacji kruszywa przez kilku użytkowników spowoduje powstanie strat w zasobach kruszywa. Powołał się także na nowy stan prawny, wynikający z ustawy z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego /Dz.U. nr 31 poz. 128/, zgodnie z którym złoża kopalin stały się własnością Skarbu Państwa /art. 5 ust. 1 znowelizowanego prawa górniczego - dekret z dnia 6 maja 1953 r. - Dz. z 1978 nr 4 poz. 12 ze zm./.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa P-kiego decyzją z dnia 6 czerwca 1991 r. uchyliło decyzje nr 7/91 i 6/91, wydane przez Wójta Gminy D., i przekazały sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sytuacji gdy organ I instancji wydał dwie sprzeczne decyzje, a rozstrzygnięcie dotyczy tego samego przedmiotu, organ odwoławczy ma obowiązek łącznego rozpoznania sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, za uchyleniem decyzji przemawiają wprowadzone ustawą z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego /Dz.U. nr 31 poz. 128/ zmiany przepisów prawa, obowiązujące od dnia 27 kwietnia 1991 r. W myśl art. 5 prawa górniczego złoża kopalin stały się własnością Skarbu Państwa, a ich użytkowanie może nastąpić po udzieleniu koncesji. Wymaga to poczynienia w rozpoznawanej sprawie nowych ustaleń.

Pismem procesowym z dnia 1 sierpnia 1991 r. Zdzisław Sz. zwrócił się do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jako organu nadzoru o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 1991 r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a częściowo bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Jego zdaniem, W-kie Kopalnie Surowców Mineralnych odwołały się jedynie od decyzji nr 6/91 Wójta Gminy D., odmawiającej ustalenia na ich rzecz lokalizacji kopalni kruszywa naturalnego na jego działce. Uchylenie zatem przez Kolegium Odwoławcze decyzji nr 7/91 Wójta Gminy w sprawie ustalenia na rzecz właściciela lokalizacji kopalni kruszywa naturalnego na jego działce nastąpiło bez podstawy prawnej. W sprawie nie doszło także do wydania przez organ pierwszej instancji dwóch sprzecznych ze sobą decyzji, a zmiana przepisów prawa górniczego nie mogła mieć wpływu na ocenę trafności decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji, gdyż przepisy nowelizujące prawo górnicze weszły w życie z dniem 27 kwietnia 1991 r., to jest po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 20 stycznia 1992 r., wydaną na podstawie art. 157 par. 2 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez Zdzisława Sz. decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania trafności zarzutów Zdzisława Sz. W-kie Kopalnie Surowców Mineralnych w toku całego postępowania występowały o objęcie decyzją o ustaleniu lokalizacji kopalni kruszywa naturalnego w D. także działki nr 18, stanowiącej własność Zdzisława Sz. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 1991 r. kwestionowały możliwość ewentualnego wydania decyzji pozytywnej na jego rzecz. W uzasadnieniu odwołania od decyzji nr 6/91, wydanej przez Wójta Gminy D., podniosły, że w rozstrzyganej sprawie zachodzi kolizja między interesem właściciela gruntu a interesem społecznym, wyrażającym się w niedopuszczeniu do strat wynikających z eksploatacji kopalni kruszywa przez kilku użytkowników. Świadczy to o tym, że W-kie Kopalnie Surowców Mineralnych kwestionowały także decyzję nr 7/91.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zdzisław Sz., domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 1991 r. W skardze w szczególności zarzuca, że Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję nr 7/91 z dnia 18 marca 1991 r. o ustaleniu lokalizacji kopalni kruszywa dla skarżącego na jego działce, wydało decyzję bez prawnej podstawy i z rażącym naruszeniem art. 138 Kpa, albowiem uchylona decyzja organu I instancji nie była zaskarżona przez W-kie Kopalnie Surowców Mineralnych, co wynika z treści odwołania. Według skarżącego, błędne także było powołanie się przez Kolegium Odwoławcze na ustawę z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego /Dz.U. nr 31 poz. 128/, gdyż zmiana ta weszła w życie z dniem 27 kwietnia 1991 r., to jest po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a więc zmienione przepisy nie mogły mieć wpływu na odmienną ocenę stanu faktycznego ustalonego decyzją organu I instancji. Przesłanki rozstrzygnięcia, na których oparł się organ I instancji, są nadal aktualne, a dokonane zmiany w prawie górniczym nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

(...) W rozpoznawanej sprawie nie można było podzielić zarzutu skarżącego, że wniesione przez W-kie Kopalnie Surowców Mineralnych odwołanie od decyzji nr 6/91 organu pierwszej instancji nie obejmowało decyzji nr 7/91 tego organu o ustaleniu dla skarżącego lokalizacji kopalni kruszywa na jego działce, która to decyzja - zdaniem skarżącego - stała się decyzją ostateczną i nie mogła być uchylona w postępowaniu odwoławczym. Należy bowiem stwierdzić, że żądanie strony zawarte w odwołaniu i zakres odwołania ocenia się na podstawie jego treści, a nie na podstawie samego tytułu odwołania. Z treści pisma W-kich Kopalni Surowców Mineralnych, zatytułowanego "odwołanie od decyzji nr 6/91 Wójta Gminy D.", wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że strona kwestionuje niekorzystną dla niej decyzję organu pierwszej instancji, wyraźnie stwierdzając, iż "ustalone w obrębie przedmiotowej działki zasoby geologiczne kruszywa w bilansie odwołujących się powinny być eksploatowane przez jednego użytkownika".

Z tych względów Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, obowiązane było rozpatrzyć odwołanie jako wniesione od obu decyzji organu pierwszej instancji. Nie można więc podzielić zarzutu skarżącego, że decyzja Kolegium Odwoławczego, wydana w trybie odwoławczym, w części dotyczącej uchylenia decyzji nr 7/91 organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia dla skarżącego lokalizacji kopalni kruszywa, jako decyzji nie zaskarżonej przez żadną ze stron, została  wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 138 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do kwestionowania przez skarżącego legalności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego w sprawie uchylenia decyzji nr 7/91 wydanej przez Wójta Gminy D.

Nie jest także uzasadniony podniesiony w skardze zarzut, że ustawa z dnia 9 marca 1991 r. o zmianie Prawa górniczego /Dz.U. nr 31 poz. 128/, która weszła w życie z dniem 27 kwietnia 1991 r., to jest po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji nr 7/91 z dnia 18 marca 1991 r., a przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy w dniu 6 czerwca 1991 r., nie mogła mieć wpływu na treść orzeczenia organu odwoławczego. Według skarżącego, zmienione przepisy prawa górniczego zostały błędnie zastosowane w sprawie przez organ odwoławczy, gdyż nie mogły działać wstecz. (...)

Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Należy bowiem podnieść, że zmienione powyższą ustawą prawo górnicze w art. 5 ust. 1 stanowi, iż złoża kopalin są własnością Skarbu Państwa, nawet te, które nie podlegają prawu górniczemu /art. 6 ust. 1 pkt 2/.

Koncesje na ich wydobywanie wydaje właściwy wojewoda po uzgodnieniu z właściwymi terytorialnie organami samorządu terytorialnego /art. 12b ust. 3 prawa górniczego/. W sytuacji więc, gdy ustalenie lokalizacji kopalni kruszywa na gruncie skarżącego wymaga wcześniejszego uzyskania przez skarżącego koncesji na wydobywanie kopalin na jego gruncie, uchylenie zaskarżonych decyzji stało się konieczne. Wymaga to bowiem dokonania w sprawie dodatkowych ustaleń, a w szczególności wykazania się przez skarżącego stosowną koncesją na wydobywanie kruszywa.

Z powodu braku podstaw do uwzględnienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.