Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1997/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w Z. działającego w imieniu grupy mieszkańców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 62/23 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w Z. działającego w imieniu grupy mieszkańców na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 25 października 2019 r., nr VI/X/179/19 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 62/23 odrzucił skargę Stowarzyszenia P. z siedzibą w Z. działającego w imieniu grupy mieszkańców (dalej "Stowarzyszenie") na uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 25 października 2019 r. nr VI/X/179/19 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na mocy zaskarżonej uchwały wyrażono zgodę na zbycie na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], prawa własności nieruchomości, stanowiącej własność Powiatu [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], Gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wskazano, że zbycie nieruchomości opisanej w § 1 nastąpi w drodze darowizny z przeznaczeniem na realizację zadań Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (§ 2).

W skardze do Sądu, skarżące Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona uchwała, wraz z odrębnie zaskarżoną uchwałą nr VI/IX/171/19 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi nr [...] kategorii drogi powiatowej i wyłączenia go z użytkowania – uderza w ich podstawowe prawa do przemieszczania się i zawęża już i tak ograniczone możliwości komunikacji, pozbawiając ich możliwości korzystania z drogi stanowiącej dogodne połączenie z [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały stanowiącej akt wewnętrzny powiatu w zakresie dysponowania mieniem.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 31/23 ze skargi Stowarzyszenia na uchwałę nr VI/IX/171/19 Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 27 września 2019 r.

Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 31 maja 2023 r. na pytanie Sądu reprezentująca Stowarzyszenie D.J. oświadczyła, wyjaśniając naruszenie interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, że Stowarzyszenie oraz członkowie społeczności lokalnej i mieszkańcy terenów sąsiadujących zostali pozbawieni uprawnień do korzystania z drogi [...].

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił złożoną skargę. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a. ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, to jest: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Unormowanie zawarte w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w przepisach szczególnych, bowiem przepis w § 2 zawiera odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, do takich ustaw należy zaliczyć również ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526, dalej "u.s.p."), która w kwestii legitymacji skargowej w art. 87 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 87 ust. 2a tej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Sąd I instancji uznał, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Stowarzyszenie P. we własnym imieniu, co jednoznacznie wynika z jej treści. Wniesienie skargi w imieniu grupy mieszkańców powiatu wymagałoby wyraźnego wskazania, że Stowarzyszenie reprezentuje grupę mieszkańców oraz wskazania tej grupy jak również przedłożenia ich pisemnej zgody na reprezentowanie ich przez Stowarzyszenie, czego również w ocenie Sądu brakowało. Do skargi dołączono wprawdzie 8 stron zawierających podpisy pod tytułem "Pozew zbiorowy o unieważnienie uchwał Rady Powiatu Wejherowskiego nr VI/IX/171/19 i VI/X/179/19", nie wynika jednak z tego dokumentu upoważnienie dla Stowarzyszenia P. do reprezentowania mieszkańców powiatu w postępowaniu ze skargi na przedmiotową uchwałę.

Sąd wskazał, że świetle przytoczonego wyżej art. 87 ust. 1 u.s.p. istnieją dwa warunki zaskarżenia uchwały organu powiatu: po pierwsze, przedmiot uchwały (sprawa z zakresu administracji publicznej), po drugie, naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia. Co do pierwszej kwestii Sąd uznał, że uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie przez powiat własności nieruchomości gruntowych stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej, podlegającą kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n."), nieruchomość może być, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 1, przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. W umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. Jak wynika z art. 13 ust. 2a ww. ustawy, darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady. Stosownie do art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, wedle którego gmina jest również podmiotem prawa publicznego, przez co wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. Pogląd ten odnosi się nie tylko do gminy, ale do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, czyli również powiatu. W gospodarowaniu tym jednostkę samorządu terytorialnego, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie samorządowej (u.s.p.) i u.g.n. Ocena zachowania Rady Powiatu, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania tymi przepisami podlega kontroli sądu administracyjnego. Jakkolwiek samo zbycie jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, to jednak podejmowane w procedurze jej zawierania czynności organów z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 87 ust. 1 u.s.p., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjnego: z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20, z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 oraz z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/17).

Zdaniem Sądu, nie został natomiast spełniony drugi z wymienionych w art. 87 ust. 1 u.s.p. warunków, bowiem skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na ww. uchwałę z powodu braku naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. Ze skargą, w ocenie Sądu, może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie powoływało się na pozbawienie go (jego członków) uprawnienia do korzystania z drogi 1402G. Nie jest to jednak uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa. Korzystanie z drogi w okolicznościach tej sprawy stanowi o interesie faktycznym a nie prawnym.

Zdaniem Sądu I instancji, Stowarzyszenie nie wykazało, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Sąd podkreślił, że skoro przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej Stowarzyszenia może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało jego prawo, bądź prawo skonkretyzowanej grupy jego członków.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie reprezentowane przez r.pr. T.P. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że podmiot występujący ze skargą nie ma legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego lub naruszenia uprawnienia, podczas gdy osoby zrzeszone w ramach Stowarzyszenia (w tym D.J. obecna na Sali, jak również inne osoby obecne na Sali, uznane przez sąd za publiczność) są jednocześnie sami w gronie mieszkańców powiatu wejherowskiego, którym odebrano uchwałą uprawnienie do korzystania z drogi publicznej;

2. art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Stowarzyszenie P. nie było uprawnione do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, gdyż nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia, ani reprezentowanych przez nie osób, podczas gdy mieszkańcy powiatu wejherowskiego zrzeszeni w ramach Stowarzyszenia (i wyrażający zgodę na ich reprezentowanie przed sądem) utracili swoje uprawnienie do korzystania z drogi publicznej, której zbycia dotyczyła uchwała powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi;

3. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi uznając, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, podczas gdy w wyniku uchwały Rady Powiatu naruszono uprawnienie mieszkańców do korzystania z drogi publicznej łączących ich miejsce zamieszkania z okolicznymi miastami;

4. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu w postaci listy z podpisami mieszkańców powiatu i nieuznanie jej za dowód udzielenia przez mieszkańców zgody Stowarzyszeniu na reprezentowanie ich w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zgoda ta została wyrażona poprzez podpisy złożone na 8-stronicowej liście z poparciem dla tej inicjatywy, zaś kwestia opisu tejże listy powinna pozostawać kwestią drugorzędną.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku (powinno być "postanowienia") w całości i uwzględnienie skargi Stowarzyszenia;

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie:

3. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2). Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 P.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a decyzja o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne należy do sądu. Oznacza to, że skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jej charakter oraz względy ekonomii procesowej przemawiają za rozpoznaniem skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do kwestii naruszenia przez zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu Wejherowskiego z dnia 25 października 2019 r. interesu prawnego Stowarzyszenia P. działającego w imieniu grupy mieszkańców.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p. Wedle pierwszego z powołanych przepisów uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). Kluczowe zatem w rozpoznawanej sprawie jest pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia, o których mowa w powołanym przepisie.

Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej oraz musi zaistnieć w sprawie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki winny być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, posiadający legitymację do jej wniesienia. Niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje bezskuteczność skargi w rozumieniu złożenia jej przez osobę nielegitymowaną.

Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań powiatu. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, w odniesieniu do analogicznego do art. 87 ust. 1 u.s.p. przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyjął, że w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowanego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W konsekwencji przyjąć należy, że w postępowaniu, w którym skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Skarżący musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu.

W oparciu o powyższe wywody, rację należy przyznać Sądowi I instancji, że złożona w niniejszej sprawie skarga bez wątpienia dotyczyła kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., tj. sfery administracji publicznej i wniesiona została w terminie. Trafne są również spostrzeżenia Sądu, iż nie został spełniony wymóg wynikający z art. 87 ust. 1 u.s.p. Skarżące Stowarzyszenie reprezentujące grupę mieszkańców fakt naruszenia interesu prawnego upatruje bowiem w pozbawieniu uprawnienia do korzystania z drogi nr [...], która to droga na mocy uchwały Rady Powiatu Wejherowskiego została zbyta na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Trafne są również spostrzeżenia Sądu I instancji, że korzystanie z przedmiotowej drogi przez lokalnych mieszkańców w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowi jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Brak jest bowiem przepisu prawnego, który dawałby Stowarzyszeniu uprawnienie do korzystania z działki będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że mieszkańcy okolicznych miejscowości jedynie użytkowali drogę nr [...] celem skrócenia czasu przejazdu pomiędzy konkretnymi miejscowościami. Nie posiadali oni żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, np. służebności przechodu czy przejazdu.

Istotnym jest, że uchwałą z dnia 27 września 2019 r. Rada Powiatu Wejherowskiego pozbawiła drogę nr [...] kategorii dróg powiatowych i wyłączyła ją z użytkowania. Następnie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą z dnia 25 października 2019 r. wyrażono zgodę na zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W związku z tym, przedmiotowa droga przestała być wykorzystywana jako droga powiatowa. Interes, na który wskazuje sam skarżący kasacyjnie, tj. przejazd mieszkańców przez przedmiotową nieruchomość opierał się de facto na interesie realnym a nie prawnym. Natomiast przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dlatego też, z samego wydłużenia się czasu dojazdu mieszkańców korzystających z drogi będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały z 4 km do 12 km nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 P.p.s.a. Sąd kasacyjny zauważa, że powołany przepis składa się z konkretnych jednostek redakcyjnych, które nie zostały przez skarżącego kasacyjnie przytoczone. Sąd I instancji orzekał bowiem konkretnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Przypomnieć należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., w zaskarżeniu Rady Miejskiej Wejherowo z dnia 25 października 2019 r., a co za tym idzie, prawidłowo przedmiotową skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Odnosząc się do ostatniego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. objawiającego się dokonaniem przez Sąd I instancji swobodnej oceny dowodu w postaci listy z podpisami mieszkańców powiatu i nieuznanie jej za dowód udzielenia przez mieszkańców zgody na reprezentowanie ich w przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, z wniesionej w sprawie skargi wprost nie wynika, że została złożona przez Stowarzyszenie w imieniu grupy mieszkańców. Kwestia ta została wprost sformułowana dopiero w skardze kasacyjnej. Stwierdzić jednak należy, że fakt ten nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem zarówno grupa mieszkańców jak i Stowarzyszenie nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Istotnym jest, że skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym zrzeszającym członków w celu realizacji celów określonych w regulaminie (znajdującym się w aktach sprawy). Istotnym jest, że samo wpisanie konkretnego celu działania do regulaminu nie rodzi samo w sobie interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Interesu tego nie można również wywodzić z samego faktu zamieszkiwania lub posiadania nieruchomości w pobliżu określonej nieruchomości (w tym przypadku drogi). Wobec powyższego, zarzut ten również nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.