Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 374/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 961/13 w sprawie ze skargi M.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.N. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 961/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 17 stycznia 2013 r. nr 434 (pkt 1), stwierdził, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2), zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M.N. kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia M.N. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 5 czerwca 2012 r. w wysokości 14%, stwierdził nieważność wskazanego wyżej rozkazu personalnego.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że Komendant Rejonowy Policji [...] rażąco naruszył art. 80 K.p.a., poprzez ustalenie okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takich okoliczności nie potwierdzają. Uchybienie polegające na uznaniu policjanta za domownika świadczącego stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, bez zebrania całości materiału dowodowego i bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, należało traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie organu, wliczenie M.N. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Na skutek wniesienia od powyższego rozkazu personalnego przez M.N. odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia 15 marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił znaczenie zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcia "rażącego naruszenie prawa". Następnie powołał treść art. 101 ust. 1, art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Wskazał, że praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana na podstawie tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania, toteż w zakresie stanu faktycznego, zaistniałego w okresie od dnia 21 kwietnia 1996 r. do dnia 22 sierpnia 2000 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Organ odwoławczy zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie istotnym zagadnieniem było ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy, za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Powołany przepis wprowadza wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy M.N. spełnił wszystkie wymogi określone w powołanych przepisach, pozwalające na uznanie go za domownika.

Komendant Główny Policji podkreślił, że dokumentację w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysług lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 21 kwietnia 1996 r. do dnia 22 sierpnia 2000 r. powinny stanowić akta osobowe policjanta, zawierające między innymi dokumenty zgromadzone podczas postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. W tym kontekście zwrócił uwagę, że we wnioskowanym okresie M.N. uczęszczał do Technikum Drogowego w J., co wiązało się z koniecznością dojazdów z miejscowości T. do J. i z powrotem (ok. 7 km w jedną stronę). Nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów, tj. lektury, lekcje, przygotowanie do matury, praktyki zawodowe, wykluczają pracę w gospodarstwie rolnym traktowaną jako główne źródło utrzymania lub stałą pracę. Jednocześnie nie oznacza to, iż wymieniony policjant nie pomagał rodzicom, jako młodociany, w prowadzeniu gospodarstwa. Pomoc ta nie mogła mieć jednak charakteru stałego, z uwagi na obowiązki szkolne. Natomiast pojęcie domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest powiązane ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą.

Organ odwoławczy zauważył, że M.N. zarówno w kwestionariuszu osobowym z dnia 11 maja 2000 r., jak i w życiorysie z dnia 24 września 2003 r., nie podał, że we wnioskowanym okresie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców.

Komendant Główny Policji wskazał, iż w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy pracy w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać znana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Stwierdził, że Komendant Stołeczny Policji zasadnie uznał, iż rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] został wydany bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Nie dokonał on bowiem oceny pracy wyżej wymienionego z uwzględnieniem wielkości i charakteru gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie, zakresu niezbędnych prac, jakie były w nim wykonywane.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że braki w zakresie należytego zebrania materiału dowodowego oraz niedokonanie przez organ administracji prawidłowej oceny dowodów i okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zakwalifikowanie naruszenia prawa jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi wniesionej przez M.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez:

- stwierdzenie nieważności decyzji bez wykazania rażącego naruszenia prawa stojącego u podstaw wydania rozkazu Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...], a jedynie w oparciu o bezpodstawne założenie, że przeprowadzona czynność zebrania dowodów powinna zostać przeprowadzona odmiennie w ocenie organu odwoławczego; organ nie przedstawił, żadnych dowodów uzasadniających swoje stanowisko;

- stwierdzenie nieważności decyzji jedynie na podstawie przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa, innej niż ta przyjęta przez Komendanta Rejonowego Policji [...] i uznanie tej odmiennej interpretacji jako przesłankę rażącego naruszenia prawa;

- stwierdzenie nieważności decyzji poprzez uznanie, że Komendant Rejonowy Policji [...] nie dokonał dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, podczas gdy w postępowaniu dostarczono wszystkie niezbędne dokumenty i wyjaśnienia, których złożenie wymagają przepisy prawa zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy;

- stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o hipotetyczne założenia oraz na podstawie przypuszczeń niemających walorów dowodów, w oparciu o które poddano w wątpliwość wiarygodność świadków oraz wiarygodność złożonych w trakcie postępowania dokumentów.

2) rażące naruszenie art. 16 K.p.a., poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...]:

- opierając rażące naruszenie prawa na podstawie bezpodstawnych, teoretycznych oraz nieudowodnionych założeń;

- dokonując jedynie odmiennej interpretacji przepisów oraz poddając w wątpliwość dowody bez przedstawienia żadnych faktów na poparcie swojego stanowiska.

3) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację przepisów art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych, jak również art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i w związku w z tym naruszenie przepisu art. 101 i art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez:

- obrazę przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych poprzez przyjęcie, że kształcenie i wiek powyżej 16 roku a przed ukończeniem 18 roku życia jest przesłanką negatywną dla uzyskania statusu domownika podczas, gdy norma przepisu o ubezpieczeniu społecznym rolników nie wyklucza z definicji domownika osób uczących się ani osób młodocianych, a wyraźnie wskazuję, że za domownika może zostać uznana osoba, która ukończyła 16 rok życia;

- błędnie założenie organu, że wykazanie w życiorysie informacji o pracy w gospodarstwie rolnym w kwestionariuszu osobowym jest warunkiem koniecznym do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy podczas, gdy żaden z przywołanych przepisów nie wymienia takiej przesłanki;

- pominięcie zeznań świadków, dowodów z dokumentów oraz złożonych w trakcie postępowania oświadczeń, z których jednoznacznie wynika spełnienie przez skarżącego wszystkich przesłanek do nabycia prawa do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 21 kwietnia 1996 r. do dnia 23 sierpnia 2000 r. do stażu pracy.

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., prowadzące do błędnego w ustalenia stanu faktycznego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- poprzez ustalenie stanu faktycznego jedynie na podstawie założenia, że nauka w szkole ponadpodstawowej uniemożliwia jednoczesną stałą pracę w gospodarstwie rolnym;

- poprzez założenie, że brak w życiorysie informacji o pracy w gospodarstwie rolnym świadczy o tym, że praca ta miała charakter doraźny; organ nie wskazał dowodów na potwierdzenie swoich założeń, a rozstrzygnięcie oparł jedynie na przypuszczeniach i hipotezach, czym naruszył zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej i nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego;

- poprzez odmówienie waloru wiarygodności zeznaniom świadków oraz dokumentom złożonym w postępowaniu dowodowym jedynie w oparciu o wewnętrzne przekonanie organu, niepoparte żadnym dowodem;

- poprzez uznanie, że Komendant Rejonowy Policji [...] nie dokonał dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz nie wykonał w pełnym zakresie czynności, które umożliwiałyby "ewentualne kwestionowanie jako dowodów potwierdzających okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym". W toku postępowania zostały złożone wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przepisami prawa, a skarżący złożył dodatkowe oświadczenie do których został zobligowany. Żadne z dokumentów oraz oświadczeń nie zostały podważone ani też nie odmówiono im wiarygodności. Organ odwoławczy sam przyznał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w toku postępowania nie zebrano dowodów, których kwestionowanie byłoby możliwe.

5) rażące naruszenie zasady bezstronności oraz obiektywizmu zawartej w art. 8 K.p.a., poprzez zarzucenie przez Komendanta Głównego Policji takiego zebrania materiału dowodowego przez Komendanta Rejonowego Policji [...], które nie pozwala na ich ewentualne kwestionowanie jako dowodów potwierdzających okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Sugeruje to założenie przez organ odwoławczy, że postępowanie w/w sprawie powinno być prowadzone w sposób, który umożliwiłby wydanie decyzji odmownej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi odniósł się zarówno do poglądów orzecznictwa, jak i doktryny, w świetle których kwestionowany rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] jest zgodny z prawem.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły, określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest to, czy Komendant Stołeczny Policji zasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego [...] z dnia 26 czerwca 2012r. nr [...], mocą którego M.N. zaliczono do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień 5 czerwca 2012 r. łącznie 7 lat 2 miesiące i 12 dni, w tym pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w wymiarze 4 lat, 4 miesięcy i 1 dnia, powołując się na rażące naruszenie prawa, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż Komendant Stołeczny Policji swoje twierdzenie o istnieniu podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...], wywodzi z odmiennej oceny stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania. Tymczasem tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej winien być uruchamiany wówczas, gdy istnieje kwalifikowana wada decyzji – wada prawna, pozwalająca, jak w rozpoznawanej sprawie przyjęto, uznać, że zachodzi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym – błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach miał on ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Skarżący nie musi bowiem spełniać innych przesłanek niż wyżej wymienione. Nie określa ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie w tym gospodarstwie pracy o charakterze stałym. Sąd Najwyższy wielokrotnie podejmował się wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym". W wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych, związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Ponadto Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 listopada 1998 r., o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP – wkł. 1999/3/2),wyraził pogląd, że dopuszczalność uwzględnienia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze stałym należy co najmniej oceniać poprzez jej wykonywanie w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie. Przy czym w wyroku tym nie zastrzegł , że pobieranie nauki w szkole średniej wyłącza możliwość uznania pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego. Uznanie takie wyłącza tylko pobieranie nauki w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, uniemożliwiające wykonywanie w nim pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, nie musi on zatem pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje sam fakt rozróżniania przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. W związku z powyższym, nie można przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie z tego powodu nie ma charakteru stałego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 321/11). Ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Stała praca w gospodarstwie rolnym nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – przykładowo ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006r., sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19 -20/292).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle przedstawionej wykładni definicji domownika w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników dopuszczalne było zaliczenie skarżącemu wnioskowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu służby. Z akt sprawy wynika, że skarżący we wnioskowanym okresie kształcił się w Technikum Drogowym w J., co wiązało się z dojazdami z miejscowości T. do J. i z powrotem (ok. 7 km w jedną stronę). Zarówno tak niewielka odległość od szkoły, jak i fakt pobierania nauki oraz związane z tym obowiązki, nie mogły wykluczać, że pomoc świadczona w prowadzeniu gospodarstwa rolnego miała charakter stałej pracy. W związku z tym okoliczność uczęszczania przez skarżącego do szkoły ponadpodstawowej, znajdującej się w bliskiej odległości od jego miejsca zamieszkania i położenia gospodarstwa rolnego rodziców, nie stała na przeszkodzie do świadczenia przez niego stałej pracy na rzecz gospodarstwa rolnego i tym samym uznania go za domownika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...], zostały podjęte z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "domownik" i nieprawidłowo uznał, że decyzja, zaliczająca skarżącemu okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, rażąco narusza prawo. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

Ponadto organy, stwierdzając nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego, pośrednio naruszyły również przepisy art. 7, art. 8 i art. 16 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskazał, że jest on nietrafny z uwagi na wyjaśnioną uprzednio specyfikę postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, różniącego się zasadniczo od zwykłego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54 poz. 310 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż decyzja zaliczająca okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie narusza rażąco prawa, podczas gdy, osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej o statusie technikum nie mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym, jako domownik, a co za tym idzie rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wydane w sprawie przez organy Policji rozkazy personalne w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 26 czerwca 2012r. nr [...] zostały podjęte z naruszeniem art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 lit c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz że dokonana przez organ nadzoru w ramach niniejszego postępowania odmienna ocena ustaleń faktycznych nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 lit c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia policjantowi wysługi lat dla celów uposażeniowych, a przez organ była prowadzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – w ocenie organów Policji – z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem w trybie nadzwyczajnym. Okoliczność ta determinowała wszystkie rozważania, dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym rozkazie personalnym. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów , ani ich nie ocenia, a tak uczyniono w zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazie personalnym. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje, których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013r. , sygn. akt I OSK 1822/11 LEX nr 1336326). Oznacza to, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozkaz personalny o zaliczeniu skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat opierał się na ocenie przedłożonych przez niego dowodów. Zauważyć należy, iż gdyby nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ nadzoru wykazała, że w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym wystąpiły pewne nieprawidłowości, to tego rodzaju uchybienia nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13).

Ponadto wyjaśnić należy, iż w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1043/07). Tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013r. , sygn. akt II OSK 1859/11 LEX nr 1358429).

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 oraz z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1639/12).

Przepisy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, regulujące pojęcie "domownika", nie są jednoznaczne i niewątpliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywano, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Każdorazowo jednak dokonanie takiej oceny wymaga analizy okoliczności faktycznych sprawy. Jak wyżej wyjaśniono, zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie z tego tylko powodu, że organ nadzoru interpretacji tej nie podziela (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1975/11, LEX nr 1270121).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, i art. 80 K.p.a. Sposób sformułowania tego zarzutu wymaga przypomnienia i wyjaśnienia, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora, gdyż nie zawierał uzasadnienia oraz w żaden sposób nie wskazywał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie tego zarzutu ograniczało się bowiem do stwierdzenia, że ustalenia w przedmiotowej sprawie zostały poczynione przez organ zgodnie z art. 7, art.77 i art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).