Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1892/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1 i ust. 5 pkt 1,  art. 153, art. 154 ust. 1, ust. 6 i ust. 8, art. 139 ust. 4, art. 148, art. 134
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138, art. 127 par. 1, art. 11, art. 7, art 77, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego W. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "O." we W. ul. J. [...], [...] W., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer 02-11-001031/POZ/0112/01.0000.155.16/1,

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny obszar Powiat G.

W postępowaniu wpłynęły dwie oferty. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania konkursowego dokonała weryfikacji złożonych ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych.

W dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadzono u Świadczeniodawcy kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że informacje przekazane w ofercie, dotyczące zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej w lokalizacji nie są zgodne ze stanem faktycznym. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, w dniu [...] lutego 2011 r. komisja konkursowa, po przeprowadzeniu kontroli u obu oferentów, przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta Świadczeniodawcy zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą 74,85 punktów. Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z Oferentem, w wyniku, których ustalono ostatecznie ryczałt miesięczny w wysokości 60 500,00 zł oraz liczbę planowanych świadczeń, wyrażonych w jednostkach rozliczeniowych, równą 10.

Komisja działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń 85/2010/DSOZ i 49/2010/DSOZ, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta Świadczeniodawcy została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu 85/2010/DSOZ ze zm.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru oferenta w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Dokonując w dniu [...] lutego 2011 r. rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "O." we W. ul. J. [...], [...] W. ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 71,75 i uwzględniła ofertę, która uzyskała wyższą punktację.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "O." we W., ul. J. [...] podniósł, iż (...) z wynikiem kontroli nie zgadza się, uważa, że zapewnia diagnostykę laboratoryjną (...), nadto wybrany oferent pod podanym adresem udzielania świadczeń (...) nie ma poradni z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (...).

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji wniesionym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "O." we W. ponowił swoje zarzuty dodatkowo podnosząc, że na stronie internetowej [...]OW NFZ nie ukazała się informacja odnośnej decyzji Dyrektora OW.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Organ podkreślił, iż Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Wskazał, iż komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty Świadczeniodawcy odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które jak wskazano, były jednakowe dla wszystkich oferentów.

Podniósł, iż w przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 2 oferty, które poddano jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców, stwierdzając, że zarówno Oferent jak i oferta spełniają wymogi określone w ww. przepisach. Oferty spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia w tym warunki określone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania.

Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji Prezes stwierdził, iż ww. postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach. Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Zwrócił uwagę na fakt, iż każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obydwu oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do kwestionowania przez odwołującego się wyników kontroli organ zauważył, że informacje zawarte w ofercie Świadczeniodawcy, dotyczące zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej w lokalizacji nie są zgodne ze stanem faktycznym. Komisja stwierdziła, że diagnostyka laboratoryjna jest wykonywana jedynie za pomocą testów paskowych, a szczegółowe badania są zlecane podwykonawcy, co oznacza, że nie są spełnione wymagania określone w obowiązujących przepisach o warunkach realizacji świadczeń w przedmiotowym zakresie, dotyczących diagnostyki laboratoryjnej.

W odniesieniu zaś do uwag, dotyczących adresu miejsca udzielania świadczeń przez oferenta wybranego w przedmiotowym konkursie Prezes nadmienił, że wszyscy oferenci przedmiotowego konkursu, zgodnie z załącznikiem 2 do zarządzenia 49/2010/DSOZ złożyli oświadczenia, że dane przez nich przedstawione są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Jeżeli natomiast w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Prezes stwierdził, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Jak wynika z dokumentacji konkursowej wszystkie kryteria oceny ofert zostały w trakcie konkursu rozpatrzone i uwzględnione zgodnie z zasadami zawartymi w odnośnych zarządzeniach Prezesa Funduszu. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej złożone oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz uczciwej konkurencji. Zasady te, określone wprost w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, oraz aktach wykonawczych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy, były znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.R. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "O." ul. Ż. [...], [...] G.-D., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia:

- art. 7 w związku z art. 77 i 107, a w szczególności art. 107 § 3 kpa poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranych dowodów, oraz poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych jej wydania, gdyż w zaskarżonej decyzji brak należytego odniesienia się do zarzutów odwołującego się, mimo iż zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 401/10 z 21 lipca 2010 r. w Poznaniu, LEX nr 694492, "Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy." Ponadto w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji znajduje się niezgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, iż skarżący nie zakwestionował wyników kontroli, mimo, iż skarżący uczynił to dochowując wyznaczonego 7 dniowego terminu,

- art. 1 w związku z art. 2 Ustawy o diagnostyce laboratoryjnej z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1083 ze zm.) poprzez uznanie, iż skarżący nie zapewnia diagnostyki laboratoryjnej, mimo, iż ustawa ta nie definiuje pojęcia diagnostyki laboratoryjnej i nie nakazuje nigdzie posiadania medycznego laboratorium diagnostycznego jako warunku możliwości wykonywania diagnostyki laboratoryjnej.

- art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) poprzez nierównoprawne traktowanie wszystkich świadczeniodawców w postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

- art. 149 ust.1 pkt 2 w związku z pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) poprzez nie odrzucenie oferty podmiotu, który złożył ofertę zwierającą nieprawdziwe informacje oraz nie spełniającą wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

- art. 5 pkt 27 w związku z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, iż inny podmiot który złożył ofertę w przedmiotowym postępowaniu posiada pod wskazanym adresem miejsca udzielania świadczeń (ul. K. [...], [...] G.-D.) poradnię podstawowej opieki zdrowotnej w rozumieniu powyższego zapisu ww. ustawy, co miało istotny wpływ na punktowanie ofert, a co za tym idzie na wynik postępowania,

-art. 2 w związku z art. 48 ustęp 2 litera d) Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi z 31 marca 2004 r. (DY) Dz. UE L 134 z 30 kwietnia 2004 r., s. 114, poprzez nierównoprawne traktowanie wszystkich świadczeniodawców w postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób niegwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

- art. 153 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zawarcie umowy przed , w którym skarżący mógłby się ustosunkować do zarzutów wskazanych w wyniku kontroli, co spowodowało uniemożliwienie skarżącemu złożenie motywowanego protestu w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności, mającej wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Według art. 154 ust. 1 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4), które to odwołanie Prezes Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy rozpatruje, wydając w terminie 30 dni decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają już pewne ustalenia co do postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzonego na podstawie ustawy o świadczeniach, jak i postępowania prowadzonego w związku z odwołaniami od orzeczeń komisji, powoływanych na podstawie art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

I tak, postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ww. ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kpa (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, ONSA i WSA 2007/4/101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (tak postanowienia NSA: - z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383, z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07, LEX nr 339681).

Jednocześnie w orzecznictwie NSA podkreśla się odrębności przedmiotowego postępowania. W postanowieniu NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 37/07, LEX nr 351033, stwierdzono, że:

"1. Odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa.

2. Decyzja Prezesa Funduszu wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 138 kpa.

3 Artykuł 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, który nie określa warunków, terminu ani sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy interpretować w ten sposób, że od decyzji Prezesa NFZ stronie służy skarga do sądu administracyjnego, ale jej wniesienie podlega zasadom określonym w Rozdziale 2 p.p.s.a., w tym przede wszystkim wymogowi wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem NFZ.

4. Jeżeli dopiero postępowanie przed Prezesem NFZ, o jakim mowa w art. 154 ust. 6 ustawy oświadczeniach, toczy się na podstawie przepisów kpa., to stronie tego postępowania przysługują od rozstrzygnięcia tego organu środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie."

Podobnie w postanowieniu NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 370/06, LEX nr 326265 uznano, że: "Decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji)."

Na tle wskazanych odrębności określono rolę Prezesa Funduszu w tym postępowaniu. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05, LEX nr 195031, uznano m.in., że "(...) Wszelkie działania, w tym działania Prezesa NFZ, mają na celu - z założenia - zweryfikowanie podanych przez stronę informacji, a nie ustalanie nowego stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia. W trakcie postępowania kontrolnego Prezes NFZ nie prowadzi postępowania dowodowego w tym znaczeniu, że nie wykazuje i nie ustala okoliczności, na które skarżący nie zwrócił uwagi w ofercie." Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/06, LEX nr 255829, uznano, iż "1. Organ rozpoznający odwołanie nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powiela zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, (...). Organ bada czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się." Potwierdzono to stanowisko w wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, LEX nr 306385, stwierdzając, że: "Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy."

Zgodnie z treścią art. 139 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Jak stanowi art. 134 omawianej ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Dokonując oceny oferty komisja kieruje się określonymi kryteriami przeliczając je na określoną liczbę punktów należnych danej ofercie. Oferta uzyskująca najwięcej punktów wygrywa i z podmiotem wygrywającym winna być zawarta umowa.

W toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania, ma także prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny. W części jawnej komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W części niejawnej komisja konkursowa może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu, jak również ustala się wartość udzielanych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W art. 152 ust. 1 ustawy wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 u.ś.o.z., to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z.). W trakcie postępowania może dojść do naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów u.ś.o.z. Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 u.ś.o.z. Fundusz powinien z urzędu korygować niezgodne z prawem czynności, niemniej najczęściej do korekty takiej dojdzie wskutek korzystania ze środków odwoławczych i skargi.

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Określając warunki skorzystania ze środków odwoławczych, o których mowa w art. 152 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem uszczerbku interesu prawnego, Pojęcie to jest używane również w ustawie o zamówieniach publicznych. Wprawdzie w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy), nie ma jednak przeszkód, aby w analizie pojęcia występującego na gruncie innej ustawy posłużyć się argumentacją wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo, w takim zakresie, w jakim może ono mieć zastosowanie w odniesieniu do stosowania przepisu art. 152, w zw. z art. 154 ustawy. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej, jeżeli określony termin należy do terminów specyficznych w określonej dziedzinie wiedzy, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (domniemanie znaczenia specjalnego). Jak wynika z piśmiennictwa i judykatury odnoszącej się do zamówień publicznych istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. (Por. M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III). Podobny, bardziej ogólny pogląd zaprezentował Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Recyclingpark Lochau GmbH v. Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall-und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, Zb. Orz. 2005, s. I-00001: "Możliwość zaskarżenia przysługuje każdemu podmiotowi, który ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia publicznego i w przypadku gdy taki podmiot dozna uszczerbku lub zagraża mu doznanie uszczerbku w wyniku zarzucanego naruszenia (...)"

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (których dochodzenia nie wyłącza art. 81), będzie wynikiem wyboru najlepszej możliwej oferty. Kontrola zaś zachowania tych standardów we wcześniejszych fazach postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w kpa, i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli takiego postępowania.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione we wniosku-odwołaniu, a także czy i jak zostaną uzasadnione, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również, po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

Należy podkreślić, iż interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Należy mieć tutaj na względzie, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym. Oznacza to na ogół, że oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowywane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lutego 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę miejsca udzielenia świadczeń. Natomiast w dniu [...] lutego 2011 r. ogłoszono wynik konkursu ofert.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

2. Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny.

3. Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia.

4. Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

5. Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

6. W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność.

Złożenie protestu jest, zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach, tą częścią postępowania konkursowego, które ma charakter cywilno-prawny. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu oferent może złożyć do komisji umotywowany protest; złożenie protestu jest zatem prawem oferenta i na jego realizację ustawodawca przewidział określony termin do zachowania, którego winien zastosować się nie tylko uprawniony ale również i organ. Postępowanie w sprawie protestu nie ma żadnych związków z uregulowaną w art. 154 ustawy o świadczeniach instytucją odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Protest należy do tych środków odwoławczych, które składa się w toku postępowania, i jest skierowany do Komisji, czyli organu prowadzącego postępowanie. W przypadku złożenia protestu postępowanie, co do zasady, ulega zawieszeniu i Komisja rozstrzyga protest, uwzględniając go lub nie uwzględniając.

W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin 7 dni, dający prawo skarżącemu do złożenia protestu dotyczącego przeprowadzonej kontroli, nie został zachowany, albowiem rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło przed jego upływem co nie jest sporne. W ocenie Sądu przekonanie organu o bezskuteczności ewentualnego protestu nie daje żadnych podstaw do niezachowania ustawowego terminu przewidzianego przepisami prawa.

Nadto organ nie wyjaśnił rozbieżności w zakresie ustaleń, które zapadły w toku przedmiotowego postępowania w kwestiach merytorycznych, a w szczególności dotyczących adresu przychodni, w której miały być dokonywane świadczenia. W ocenie Sądu oferty powinny być przygotowywane przez oferentów ze szczególną starannością i odpowiedzialnością za skutki ewentualnych błędów.

Kończąc ocenę zaskarżonej decyzji Sąd nie może nie zauważyć, iż brak jest w aktach dokumentacji dotyczącej drugiego oferenta.

Uznać zatem należy, iż postępowanie administracyjne (a także odpowiedź na skargę) nie wyjaśniły wszystkich okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie zaś do normy tego przepisu Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Organy, nie ustosunkowując się szczegółowo do istoty podnoszonych zarzutów, nie wykazały, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Z tego względu brak jest też podstaw do oceny przez Sąd, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w konsekwencji prawidłowo porównano oferty (art.134 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

W ocenie Sądu, organy naruszyły również zasady postępowania w tym art. 7 i 77 kpa, wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 kpa i art. 7 kpa w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 kpa Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną.

Powyższe uchybienia stanowią zatem o naruszeniu zasady określonej w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ma to bowiem istotny wpływ na właściwą ocenę obu ofert, uzasadnia wątpliwości skarżącego, czy nie została naruszona zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzone postępowanie gwarantowało zachowanie uczciwej konkurencji.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Sądy administracyjne badając prawidłowości decyzji wydanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego i Prezesa Funduszu nie orzekają merytorycznie, a jedynie kasacyjnie. Skutkiem tego jest, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi wadliwość decyzji polegającą na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w wyroku nie przesądzona pozostaje kwestia prawidłowości prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy, a jedynie nieprawidłowość wydania decyzji administracyjnej.

Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny dokonać szczegółowej analizy pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad postępowania i czy skutkiem tego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego, w rozumieniu wskazanym przez Sąd.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.

.