Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1369/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: par 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1368
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów
article: art. 47 a, ust. 1 pkt 1 i art. 47b
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na czynność materialno-techniczną Burmistrza Gminy K. z dnia 18 lipca 2023 roku, nr WGP.6624.6.330.2022 w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynku I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Gminy K. na rzecz skarżącej A. B. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 lipca 2023 r. znak WGP.6624.6.330.2022 Burmistrz Miasta Krzeszowice zawiadomił A. B. (dalej: "skarżącą") o zmianie z urzędu od dnia 30 października 2022 r. numeru porządkowego budynku o statusie istniejący, usytuowanego jako "Budynek naziemny" znajdującego się w miejscowości F. na działce ewidencyjnej o numerze [...] w obrębie [...] F. Dotychczasowy numer porządkowy zmieniono na F., ulica [...].

Zaskarżona czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z dołączonego do akt protokołu nr [...] z Zebrania Wiejskiego z dnia 24 marca 2022 r. w Sołectwie F. (punkt 5) wynika, że sołtys zaprezentował mieszkańcom propozycje nazw ulic w miejscowości, wypracowane przy współpracy mieszkańców oraz zespołu do spraw nazewnictwa ulic. Jeden z mieszkańców podał w wątpliwość nazewnictwo ulic w sytuacji, gdy ich stan techniczny pozostawia wiele do życzenia. Sołtys wyjaśnił, że ma to związek ze stanem prawnym nieruchomości drogowych. Przystąpiono do głosowania nad uchwałą w sprawie zaopiniowania propozycji nazw ulic w F.: 35 mieszkańców zagłosowało "za", "0" przeciwko, 3 "wstrzymało się". Uchwałą z dnia 24 marca 2022 r. Zebrania Mieszkańców Sołectwa F. w sprawie zaopiniowania propozycji nadania nazw ulicom w Sołectwie w F. pozytywnie zaopiniowano m. in. nazwę ulicy [...]. Z oświadczenia M. N. wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których są zlokalizowane.

W § 1 pkt 14 uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. nr LI/571/2022 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 7 lipca 2022 r., poz. 4687) nadano nazwę ulica [...] – droga prywatna obejmująca działkę ewidencyjną nr [...] obręb F.

W dniu 6 września 2022 r. Burmistrz Gminy Krzeszowice zawiadomił skarżącą o zmianie numeru porządkowego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1858/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Gminy Krzeszowice. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz powinien w motywach podjętej czynności przedstawić w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania organu, który doprowadził do jej podjęcia.

W dniu 18 lipca 2023 r. Burmistrz Miasta Krzeszowice zawiadomił skarżącą o zmianie z urzędu od dnia 30 października 2022 r. numeru porządkowego budynku o statusie istniejący, usytuowanego jako "Budynek naziemny" znajdującego się w miejscowości F. na działce ewidencyjnej o numerze [...] w obrębie [...] F. Dotychczasowy numer porządkowy zmieniono na F., ulica [...]. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę nadania numeru porządkowego stanowi art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990, dalej: "u.p.g.i.k."). Numer porządkowy [...] ulica [...] F. został nadany z urzędu przez Burmistrza Gminy. Organ podniósł, że zmiana numeru porządkowego nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic, adresów (Dz. U. 2021 r., poz. 1368, dalej: "rozporządzenie"), art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.p.g.i.k. oraz w związku z uchwałą nr LI/571/2022 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie nadania nazw ulicom na terenie miejscowości F. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r., poz. 4687 z dnia 7 lipca 2022 r., dalej: "uchwała"). Numeracja budynków jest związana z ich lokalizacją w pobliżu ulicy i faktycznym dostępem do nieruchomości, niekoniecznie uregulowanym w sposób formalny. Nadawanie numerów porządkowych związanych z określoną ulicą odbywa się w następujący sposób – numery porządkowe wzdłuż ulic głównych wzrastają w kierunku od centrum miejscowości ku jej granicom albo od południa na północ oraz ze wschodu na zachód, numery porządkowe wzdłuż ulic bocznych wzrastają poczynając od głównej ulicy w kierunku granic miejscowości, numery porządkowe po lewej stronie ulicy w kierunku zwiększających się numerów oznacza się liczbami parzystymi, a po prawej stronie liczbami nieparzystymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuzasadnioną zmianę adresu nieruchomośći skarżącej, w sytuacji w której znajduje się ona przy drodze wewnętrznej objętej uchwałą o zmianie nazwy ulic. Skarżąca wniosła o uznanie, że zawiadomienie z dnia 18 lipca 2023 r. w sprawie zmiany numeru porządkowego budynku było bezskuteczne i przywrócenie dotychczasowej numeracji budynku, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wykonał wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1858/22), uzasadnił bowiem czynność materialno-techniczną w sposób wyczerpujący.

W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżąca wyjaśniła, że pomiędzy skarżącą a Gminą Krzeszowice istnieje spór związany z postępowaniem o ustanowienie służebności przejazdu przez działkę skarżącej. W ocenie skarżącej droga może zostać poprowadzona przez działki będące własnością Gminy Krzeszowice, ale droga ta nie została objęta uchwałą Rady Miejskiej Krzeszowice o nadaniu nazw ulicom. Podkreśliła, że jedynie właściciel działki nr [...] wyraził zgodę na nadanie drodze nazwy, tymczasem w odniesieniu do pozostałych działek nazwa ta – w braku zgody właścicieli – nie została nadana. Skarżąca podniosła, że nadanie nowego adresu pogłębi zniszczenia działek skarżącej i doprowadzi do działań niezgodnych z prawem. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z pism z dnia 7 lutego 2024 r., z 30 czerwca 2023 r., 18 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia reguluje ono szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic, adresów, zwanej dalej "ewidencją". Zgodnie z § 9 rozporządzenia aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3; 2) został nadany nowy numer porządkowy; 3) nadano nazwę ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy; 4) została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443); 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) zostały stwierdzone rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji.

Należy zgodzić się z organem, że zmiana numeru porządkowego budynku może wynikać z faktu nadania ulicy lub placowi w drodze uchwały rady gminy nazwy.

Zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Jak stanowi art. 47 b ust. 1 p.g.i.k. właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce, o której mowa w ust. 1, oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy lub placu, a w miejscowościach bez ulic lub placów albo posiadających ulice lub place bez nazw - nazwę miejscowości (ust. 2).

Z uwagi na uproszczoną formę dokonywania czynności materialno-technicznej zawiadomienia o aktualizacji, uzupełnieniu lub zmianie danych ewidencyjnych – nie jest wymagane zawarcie w tekście zawiadomienia o dokonaniu czynności materialno-technicznej (tu: zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku) pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tak jak tego wymaga np. art. 107 §1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."). Jednakże, Sąd dokonując oceny zgodności z prawem czynności-materialno technicznej musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności materialno-technicznej. W innym wypadku, dokonywana przez Sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r., III SA/Kr 931/22). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa (art.2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że brak jest podstaw prawnych do nadawania czynności materialno-technicznej w postaci nadania nowego numeru porządkowego budynku mocy wstecznej. Z istoty czynności materialno-technicznych wynika, że wywołuje ona skutki ex nunc, od daty wydania. Zdaniem Sądu, jedynie istnienie przepisu szczególnego dawałoby podstawę do nadania adresu z mocą wsteczną. Tymczasem, organ w zaskarżonej czynności materialno-technicznej wskazał, że nadanie nowego numeru następuje od 30 października 2022 r. Już sama ta wadliwość dawała podstawę do stwierdzenia jej bezskuteczności.

Dalej Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej czynności materialno-technicznej, a także przedłożone przez organ dokumenty stanowiące podstawę nadania nowego numeru porządkowego budynkowi skarżącej, nie dają możliwości zweryfikowania prawidłowości podjętej czynności.

Z przepisów § 2 pkt 9 rozporządzenia wynika bowiem, że numer porządkowy to unikalny numer nadany obiektowi, związany z ulicą lub placem znajdującymi się w danej miejscowości, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom i placom, numer określony unikalnie w obszarze danej miejscowości; zgodnie natomiast z punktem 10: adres to jednoznaczny opis obiektu, realizowany przez wskazanie miejscowości, kodu pocztowego oraz ulicy lub placu i numeru porządkowego przy tej ulicy lub tym placu, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom lub placom, numeru porządkowego w miejscowości. Zgodnie z treścią § 6 pkt 10 rozporządzenia dane określające lokalizację i przebieg osi ulic oraz obszar placów ustala się na podstawie informacji zawartych w uchwałach rady gminy w sprawie przebiegu oraz nadania nazw ulicom i placom. Natomiast, w świetle art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 645, dalej: "u.d.p."), podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Tymczasem, z akt sprawy wynika, że uchwałą objęto jedynie działkę ewidencyjną numer 188. Z wyjaśnień skarżącej wynika natomiast, że nie zgodziła się na nadanie swojej nieruchomości nazwy ulicy, a w rezultacie nie została ona objęta uchwałą o nadanie nazwy ulic.

Zdaniem Sądu z treści zaskarżonej czynności materialno-technicznej nie wynika na jakiej podstawie Burmistrz Gminy nadał skarżącej adres "[...]". Trzeba bowiem wskazać, że z akt sprawy wynika, że nazwa ulicy została nadana tylko działce [...], tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość skarżącej była położona wzdłuż tej ulicy. Organ również tego nie wyartykułował, ani nie wyjaśnił w zaskarżonej czynności. Jest to istotne, ponieważ niewątpliwie w postępowaniu o nadanie numeru porządkowego niedopuszczalne jest rozszerzanie nazwy ulicy na działki, których właściciele nie wyrazili zgody na objęcie uchwałą zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p. Podkreślić należy, że organ w żaden sposób, odnosząc się do przepisów rozporządzenia, nie wskazał na jakiej podstawie dopuszczalne jest nadanie skarżącej nowego numeru porządkowego z odwołaniem się do nazwy ulicy, do której jak wynika z przedłożonych przez organ dokumentów, nie przylega działka skarżącej. W treści zaskarżonej czynności znalazła się jedynie przywołana część przepisów rozporządzenia nadawania numerów porządkowych zawarta w § 6.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gminy uwzględni wskazania zawarte w wyroku – dotyczące braku podstaw do nadania czynności materialno-technicznej zmieniającej numer porządkowy budynku mocy wstecznej, a podjętą czynność uzasadni w sposób umożliwiający kontrolę legalności czynności. Organ powinien wyjaśnić podstawę nadania skarżącej adresu, poprzez uzasadnienie na jakiej podstawie organ określił nowy numer porządkowy domu skarżącej składający się z nazwy ulicy oraz nowego numeru budynku, w szczególności w sytuacji gdy nieruchomość skarżącej nie przylega bezpośrednio do działki, której nadano nazwę w drodze uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach.

Sąd dopuścił dowód z dokumentów przedłożonych przez skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, nie stanowiły one jednak podstawy oceny legalności zaskarżonej czynności przez Sąd, ponieważ częściowo powstały po jej dacie, a Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności na datę jej wydania. W pozostałym zakresie nie były niezbędne do oceny zgodności zaskarżonej czynności z prawem.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.) oraz na podstawie oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot uiszczonej opłaty wpisu od skargi (pkt II wyroku).

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I wyroku) na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.