Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2939/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1443
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 791/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz Spółdzielni [...] w [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. IV SA/Wr 791/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] w Ś. Ś. (dalej: "Spółdzielnia") na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Inspektor Wojewódzki zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr 1) [...], 2) nr [...], wniesionego w imieniu Spółdzielni przez jednego członka zarządu tej Spółdzielni w osobie E. W. oraz pełnomocnika R. S.. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że przy wnoszeniu odwołania Spółdzielnia była niewłaściwie reprezentowana. Według odpisu Krajowego Rejestru Sądowego Rejestru Przedsiębiorców (dalej: "KRS") dotyczącego Spółdzielni, osobami uprawnionymi do składania oświadczeń woli za odwołującą się Spółdzielnię są dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Odwołanie podpisał natomiast tylko jeden członek zarządu Spółdzielni. Inspektor Wojewódzki wezwał Spółdzielnię na piśmie o usunięcie braków formalnych poprzez opatrzenie odwołania podpisem dodatkowego członka zarządu lub pełnomocnika odwołującej się Spółdzielni, pod rygorem niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi wpłynął dodatkowy egzemplarz odwołania z tej samej daty opatrzony podpisem członka zarządu E. W. oraz dodatkowo podpisem R. S., jako pełnomocnika Spółdzielni. Do pisma dołączono poświadczoną za zgodność kopię pełnomocnictwa udzielonego R. S. w dniu 23 października 2014 r. z którego wynikało, że pełnomocnictwo to zostało udzielone w imieniu Spółdzielni wyłącznie przez E. W.. Organ ponownie wezwał Spółdzielnię o usunięcie braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego w imieniu odwołującej się Spółdzielni R. S., opatrzonego podpisem dodatkowego członka zarządu lub pełnomocnika odwołującej się Spółdzielni lub przez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu statutu Spółdzielni, z którego wynikałoby ustanowienie jednoosobowego zarządu. W odpowiedzi pełnomocnik Spółdzielni - radca prawny wskazał, że uchwałą nr 1/14 z dnia 11 sierpnia 2014 r. rada nadzorcza Spółdzielni przyjęła w Spółdzielni zarząd jednoosobowy reprezentowany przez E. W. - członka zarządu. Wyjaśnił, że do takiego działania radę nadzorczą umocowywał § 40 pkt 10 statutu Spółdzielni, zgodnie z którym "Rada Nadzorcza może przyjąć Zarząd jednoosobowy." Załączył uchwałę nr 1/14 z dnia 11 sierpnia 2014 r. rady nadzorczej Spółdzielni, statut oraz pełnomocnictwo udzielone mu w imieniu Spółdzielni przez członka zarządu E. W. oraz pełnomocnika - R. S.

Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że skoro pod odwołaniem podpisał się wyłącznie jeden członek zarządu Spółdzielni, to takie działanie było niezgodne z zasadami reprezentacji Spółdzielni wynikającymi z treści KRS oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1443 ze zm., dalej: "P.s."). Braku tego nie mogło sanować późniejsze opatrzenie odwołania dodatkowym podpisem pełnomocnika ustanowionego mocą oświadczenia jednego członka zarządu, już podpisanego pod odwołaniem. Pełnomocnictwo jest bowiem typowym oświadczeniem woli, wobec czego jego ustanowienie w imieniu Spółdzielni jest doniosłe tylko wtedy, gdy są zachowane obowiązujące wymogi dotyczące reprezentacji Spółdzielni. Wymogiem takim, zgodnie z treścią wpisów w KRS, jest złożenie oświadczenia przez dwóch członków zarządu spółdzielni lub jednego członka zarządu i pełnomocnika. Odwołanie mogłoby zostać uznane za dopuszczalne wyłącznie w przypadku powołania w Spółdzielni zarządu jednoosobowego, a to zgodnie z art. 49 § 1 P.s., stanowi materię zastrzeżoną dla postanowień statutu. Nie jest bowiem dopuszczalne określenie składu i liczby członków zarządu w innym akcie spółdzielni niż statut, w tym nawet na mocy delegacji ustanowionej w statucie. Uchwała rady nadzorczej z pewnością nie jest statutem spółdzielni, ani też aktem mu równoważnym. Nie może zatem regulować materii, które decyzją ustawodawcy zostały zastrzeżone dla statutu, w tym nie może ustanawiać zarządu jednoosobowego. Takiej praktyki nie może także usankcjonować zawarcie w statucie delegacji dla rady nadzorczej do ustanowienia jednoosobowego zarządu w uchwale rady nadzorczej, albowiem również wówczas ustanowienie jednoosobowego zarządu będzie wyłącznie regulacją na poziomie uchwały rady, a nie na poziomie statutu.

W skardze Spółdzielnia zarzuciła m.in. naruszenie art. 49 § 1 P.s. twierdząc, że statut Spółdzielni przewiduje zarząd jednoosobowy, zatem nie ma przeszkód prawnych i faktycznych do korzystania z przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Przepis art. 54 P.s. wprowadza zasadę reprezentacji łącznej. Zgodnie z jego brzmieniem oświadczenia woli składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. W spółdzielniach, w których zarząd jest jednoosobowy, spółdzielnię może reprezentować prezes jednoosobowo lub dwóch pełnomocników.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie zarzucił, że we wniesionej skardze powielone zostało to samo uchybienie, które występowało już na poziomie odwołania; skargę do WSA wniósł bowiem radca prawny, któremu pełnomocnictwa udzielił jeden członek zarządu spółdzielni oraz ustanowiony przez tego samego członka zarządu pełnomocnik.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie i wskazał, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji zapisu Statutu dotyczącego reprezentacji Spółdzielni – tak jeśli idzie o pełnomocnika zarządu – R. S., jak i profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego. Z treści pełnomocnictwa dla R. S. wynika, że E. W. udzielając pełnomocnictwa działała na podstawie uchwały nr 2/14 Rady Nadzorczej Spółdzielni z dnia 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wybranie pełnomocnika w osobie R. S.. Uchwałą nr 1/14 z dnia 11 sierpnia 2014 r. rada nadzorcza Spółdzielni przyjęła w Spółdzielni zarząd jednoosobowy reprezentowany przez E. W. - członka zarządu. Podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 46 P.s. oraz § 40 pkt 10 Statutu Spółdzielni. Treść art. 46 § 2 P.s. stanowi, że statut może zastrzec do zakresu działania Rady inne uprawnienia niż wymienione w art. 46 ust. 1.Takie upoważnienie znajduje się w § 40 pkt 10 statutu: "Rada Nadzorcza może przyjąć zarząd jednoosobowy". Z kolei wg art. 49 § 1 P.s., skład i liczbę członków zarządu określa statut. Statut może przewidywać zarząd jednoosobowy. Powołany § 40 pkt 10 statutu jest uzupełnieniem, tworzy całość z rozwiązaniem przyjętym w art. 49 § 1 P.s. W spółdzielniach, w których zarząd jest jednoosobowy – spółdzielnię może reprezentować prezes jednoosobowo. Zdaniem WSA wezwanie organu do usunięcia braków formalnych odwołania przez nadesłanie statutu, z którego wynika ustanowienie w odwołującej się Spółdzielni jednoosobowego zarządu daje podstawę do uznania, że nadesłany statut zawiera aktualne postanowienia na dzień [...] sierpnia 2014 r. (z informacji znajdującej się na końcu nadesłanego Statutu wynika, że został uchwalony w 1995 r.). Zatem jednoosobowy zarząd w osobie E. W. został upoważniony do udzielenia pełnomocnictwa R. S.. Skoro zakres pełnomocnictwa ma charakter ogólny, pełnomocnik może skutecznie podejmować czynności, do których został powołany w pełnomocnictwie. Doktryna i orzecznictwo jest jednomyślne i stoi na stanowisku, że wpis członków zarządu oraz pełnomocników do Krajowego Rejestru Sądowego ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że skutek prawny oświadczenia woli o powołaniu pełnomocnika następuje z datą skutecznego złożenia takiego oświadczenia, a nie wpisania do rejestru. W konkluzji WSA uznał, że R. S. mógł skutecznie składać oświadczenia i reprezentować Spółdzielnię w dniu 3 lipca 2015 r. i z tą datą mógł skutecznie podpisać odwołanie w imieniu Spółdzielni. Mógł podpisać również pełnomocnictwo dla radcy prawnego zgłaszającego się do reprezentowania Spółdzielni. Zatem po uzupełnieniu braków i nadesłaniu odwołania podpisanego przez członka zarządu i pełnomocnika, odwołanie stało się skuteczne. Zgodnie bowiem z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego Spółdzielnię reprezentuje członek zarządu i pełnomocnik.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Inspektor Wojewódzki, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art 46 § 2 i art 49 § 1 P.s. w zw. z art 12a § 1 i art. 38 § 1 pkt 10 P.s. wyrażającą się w mylnym stanowisku Sądu zakładającym, że statut spółdzielni może przekazywać radzie nadzorczej spółdzielni kompetencje do ustanowienia w spółdzielni zarządu jednoosobowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że ustanowienie w danej spółdzielni zarządu jednoosobowego (o ile statut spółdzielni pierwotnie go nie przewidywał) wymaga zmiany statutu, co należy do wyłącznej kompetencji walnego zgromadzenia, nie podlegającej scedowaniu na inne organy;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku zastosowania przez Sąd art. 42 § 2 P.s. oraz art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej: "K.c.") i sformułowanie niezgodnego z tymi przepisami stanowiska, jakoby organ administracji publicznej i sąd administracyjny nie mogły oceniać zgodności z przepisami bezwzględnie wiążącymi rozwiązań przewidujących kompetencję rady nadzorczej spółdzielni do ustanowienia w spółdzielni zarządu jednoosobowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że WSA błędnie uznał (na podstawie uchwały nr 1/14 z dnia 11.08.2014 r. rady nadzorczej Spółdzielni przyjmującej w ramach tej spółdzielni zarząd jednoosobowy oraz treści § 40 pkt 10 statutu spółdzielni, zgodnie z którym rada nadzorcza może przyjąć zarząd jednoosobowy"), że pomimo treści wpisów w KRS w Spółdzielni na ówczesny moment ustanowiony został skutecznie zarząd jednoosobowy. Zgodnie z art. 49 § 1 P.s. określenie składu i liczby członków zarządu, w tym przyjęcie zarządu jednoosobowego, stanowi materię zastrzeżoną dla postanowień statutu spółdzielni. Nie jest zatem dopuszczalne określenie składu i liczby członków zarządu w innym akcie spółdzielni niż statut - w tym nawet na mocy delegacji ustanowionej w statucie. Uchwała rady nadzorczej nie jest statutem spółdzielni, ani też aktem mu równoważnym. Nie może zatem regulować materii, które decyzją ustawodawcy zostały zastrzeżone dla statutu (art. 12a ust. 1 P.s.), w tym nie może ustanawiać zarządu jednoosobowego. Takiej praktyki nie może także usankcjonować zawarcie w statucie delegacji dla rady nadzorczej do ustanowienia jednoosobowego zarządu w uchwale rady nadzorczej; wówczas ustanowienie jednoosobowego zarządu będzie wyłącznie regulacją na poziomie uchwały rady, a nie na poziomie statutu. Błędnie w tym zakresie WSA powołał się na art. 46 § 2 P.s. Statut jako akt prawny niższej rangi niż ustawa, nie może modyfikować bezwzględnie wiążących przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze. Takim bezwzględnie wiążącym przepisem jest art. 38 § 1 P.s., który wymienia materie zastrzeżone "do wyłącznej kompetencji walnego zgromadzenia". Użycie sformułowania "do wyłącznej kompetencji" oznacza zatem jednocześnie zakaz cedowania wskazanych w tym przepisie uprawnień walnego zgromadzenia na inne organy niż walne zgromadzenie. Tym samym art. 38 § 1 P.s. ustawy wytycza granice, wynikającej z art. 46 § 2 P.s., kompetencji do dowolnego kształtowania uprawnień rady nadzorczej. Wśród kompetencji zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji walnego zgromadzenia ustawodawca wymienił w art. 38 § 1 pkt 10 P.s. "uchwalanie zmian statutu". Z zestawienia art. 38 § 1 pkt 10 i art. 12a § 1 P.s. oraz z art. 49 § 1 P.s. wynika zatem jasny wniosek, że jeśli statut pierwotnie nie przewiduje, że zarząd danej spółdzielni jest zarządem jednoosobowym - a taka sytuacja miała miejsce w sprawie, to ustanowienie zarządu jednoosobowego wymaga uchwały walnego zgromadzenia w przedmiocie zmiany statutu. Takiej uchwały nie może natomiast zastąpić sformułowanie zawarte w statucie, że przyjęcie zarządu jednoosobowego nastąpi uchwałą rady nadzorczej. Art. 49 § 1 P.s. wprost wymaga, że to w statucie musi nastąpić wprowadzenie zarządu jednoosobowego; nie zaś że statut może wskazywać organ kompetentny do podjęcia decyzji czy zarząd w przyszłości będzie jednoosobowy. Skarżący zaznaczył, że postanowienia statutu mają moc prawną uchwały walnego zgromadzenia. Zgodnie z art. 42 § 2 P.s. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Ustawodawca posłużył się w odniesieniu do uchwał walnego zgromadzenia konstrukcją bezwzględnej nieważności czynności prawnej, która zakłada m.in., że na nieważność danej czynności może powołać się każdy organ stosujący prawo. Do uchwał rady nadzorczej, które będą miały status czynności prawnych, znajdzie zastosowanie art. 58 § 1 K.c., przewidujący sankcje bezwzględnej nieważności dla czynności prawnej sprzecznej z prawem. Zatem zarówno organ, jak i sąd są uprawnieni, a nawet zobowiązani do pominięcia konsekwencji prawnych wynikających z bezwzględnie nieważnych uchwał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W bezspornym stanie faktycznym skarga kasacyjna formułuje wyłączenie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazując na błędną wykładnię art. 46 § 2 i art. 49 § 1 P.s. w zw. z art. 12a § 1 i art. 38 § 1 pkt 10 P.s. podnosi, że mylne jest stanowisko WSA, że statut spółdzielni może przekazywać radzie nadzorczej spółdzielni kompetencje do ustanowienia w spółdzielni zarządu jednoosobowego. Zdaniem skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że ustanowienie w danej spółdzielni zarządu jednoosobowego (o ile statut spółdzielni pierwotnie go nie przewidywał) wymaga zmiany statutu, co należy do wyłącznej kompetencji walnego zgromadzenia i nie podlegającej scedowaniu na inne organy.

Zgodzić należy się ze stwierdzeniem skargi kasacyjnej, że zmiany statutu spółdzielni przynależą do wyłączanej kompetencji walnego zgromadzenia. Wynika to wprost z art. 38 § 1 10 P.s. który stanowi, że do wyłącznej właściwości walnego zgromadzenia należy uchwalanie zmian statutu, przy czym dla uchwalenia takiej zmiany ustawa wymaga kwalifikowaną większość (art. 12a § 1 P.s.). Także na aprobatę zasługuje pogląd wyprowadzony z art. 49 § 2 P.s., że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne przekazywanie kompetencji radzie nadzorczej, które na zasadzie wyłączności przysługują walnemu zgromadzeniu.

Pomimo trafności tych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. Jest tak dlatego, ponieważ nie zaistniał przypadek, na który wskazuje skarga kasacyjna; w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany statutu. Jak wynika bowiem z § 40 pkt 2 Statutu Spółdzielni, Zarząd składa się z trzech członków, jednakże zgodnie z zastrzeżeniem poczynionym w punkcie 10, Rada Nadzorcza może przyjąć Zarząd jednoosobowy. Zapis ten oznacza, że Statut przewidział dwojaki skład zarządu (trzyosobowy albo jednoosobowy). Jednocześnie w Statucie (§ 36 pkt 12) zapisano, że do zakresu działalności Rady należy wybieranie i odwoływanie członków Zarządu Spółdzielni, w tym Prezesa i jego zastępców – w głosowaniu tajnym, przy czym taki sposób wyboru członków Zarządu nie narusza ustawy. W myśl bowiem art. 49 § 2 P.s., członków zarządu, w tym prezesa i jego zastępców, wybiera i odwołuje, stosownie do postanowień statutu, rada lub walne zgromadzenie. Dodać też należy, że do ustawowych kompetencji rady należy zatwierdzanie struktury organizacyjnej (art. 46 § pkt 5 P.s.).

Przedstawione powyżej zapisy Statutu, zgodne z regulacjami ustawowymi, dawały Radzie Nadzorczej, poprzez przyznanie kompetencji w zakresie wyboru członków zarządu, prawo wyboru konkretnych osób do tego organu. Natomiast poprzez zapis zawarty w § 40 pkt 10 Statutu, Rada Nadzorcza uzyskała dodatkowe uprawnienie, tj. wybór pomiędzy zarządem trzyosobowym i jednoosobowym. Zatem przewidziany Statutem alternatywny skład Zarządu i dokonanie wyboru członka Zarządu według jednego z przewidzianych wariantów, jest zgodne z postanowieniami Statutu. W żadnym wypadku nie stanowi też jego zmiany, wobec tego nie wystąpiła sytuacja opisana skargą kasacyjną, polegająca na wkroczeniu Rady Nadzorczej w wyłączną kompetencję Walnego Zgromadzenia, jaką jest zmiana statutu. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro Statut przewidział dwojaki pod względem ilości osób skład zarządu, cedując jednocześnie prawo wyboru członków tego organu na radę nadzorczą, to o naruszeniu wymienionych wyżej przepisów nie może być mowy. Ma więc rację WSA konkludując, że § 40 pkt 10 Statutu w powiązaniu z art. 49 § 1 P.s. tworzą całość co oznacza, że uchwała Rady Nadzorczej Nr 1/14 z dnia 11 sierpnia 2014 r. skutecznie dokonała wyboru jednoosobowego Zarządu, ze wszystkim skutkami wynikającymi z tego faktu. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie wymienionych, jest nieusprawiedliwiony.

Konsekwencją nieskuteczność zarzutu opisanego w punkcie 1 jest to, że jako bezprzedmiotowy jawi się zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Skoro Rada Nadzorcza była umocowana do wyboru Zarządu nie tylko pod względem osobowym, ale również pod względem ilości osób wchodzących w skład tego organu (zarząd trzyosobowy albo jednoosobowy), to o stosowaniu i naruszeniu przez WSA art. 42 § 2 P.s. oraz art. 58 § 1 K.c. nie może być mowy.

Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego (punkt II) ma oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.