Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 528/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102-108
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 11 lit c, art. 32 oraz art. 35
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia (...) stycznia 2010 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 528/10

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie rekultywacji zanieczyszczonej ziemi na działkach ew. nr [...] i nr [...] położonych w obrębie G. w gminie G.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał tok postępowania w sprawie:

Pismem z dnia 17 czerwca 2006 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w G. M. M. zgłosił skażenie i dewastację środowiska naturalnego przez firmę T. w G., należącej do J. K. Zgłoszenie dotyczyło wysypywania śmieci na teren działek ew. nr [...], [...] oraz [...] i następnie zalewania ich betonem. Zgłoszenie zostało przekazane do Wójta Gminy G. oraz do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w O. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

[...] Inspektor Ochrony Środowiska przekazał postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Staroście Powiatu w G. podanie M. M. Postanowienie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 20 lipca 2006 r. Starosta Powiatowy w G. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skażenia i dewastacji środowiska naturalnego na działkach ew. nr [...], [...] i [...].

Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nakazał firmie T. usunięcie odpadów z przedmiotowych działek ew. nr [...], [...] i [...]. M. M. pismem z dnia 19 lipca 2006 r. skierowanym do firmy T. odmówił zgody na wejście na działkę stanowiącą jego własność. W przywołanym piśmie stwierdzono, że teren wymaga rekultywacji, wykonania dokumentacji technicznej, a prace powinny być wykonane kompleksowo przez specjalistyczną firmę.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. wydał zarządzenie pokontrolne w którym stwierdził, iż w firmie T. dochodziło do nieprawidłowości w zakresie gospodarki odpadami.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 29 września 2006 r. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia środowiska, tj. zanieczyszczonych masą betonową działek do stanu właściwego.

W dniu 23 października 2006 r. zawarta została umowa pomiędzy Starostwem Powiatowym w G. a firmą G. sp. z o.o. w W. na wykonanie ekspertyzy określającej stopień i zasięg zanieczyszczenia działek ew. nr [...], [...] i [...]. Ekspertyza obejmowała pobranie i wykonanie analiz 2 próbek gruntu oraz 2 próbek wód podziemnych. Nie stwierdzono na przedmiotowych działkach przekroczeń standardów jakości gleby określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz. 1359). Stwierdzono natomiast w wodzie podziemnej obecność toluenu, nie określając równocześnie jego źródła. W opracowaniu stwierdzono, że obszar objęty badaniami został zanieczyszczony poprzez składowanie odpadów, a równocześnie został przekształcony poprzez przykrycie powierzchni terenu szczelną warstwą betonu. Przeprowadzenie rekultywacji terenu określono jako zdjęcie warstwy betonu i zasianie trawy łąkowej na oczyszczonej ziemi. Odnośnie zanieczyszczenia wód toluenem, ze względu na niewielki stopień skażenia, nie przewidziano ich rekultywacji. Wskazano natomiast konieczność wykonania iniekcji do gruntu biocenoz wyodrębnionych dla biodegradacji toluenu.

Pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. M. M. przedstawił uwagi do wykonanej ekspertyzy podważając prawidłowość wykonanego opracowania badanego terenu. Ponadto w ekspertyzie, według skarżącego, brakowało dokładnego pomiaru powierzchni, a także badania miąższości zalegających odpadów. Uniemożliwiło to ocenę wielkości skażenia, dewastacji gruntu i oszacowanie potrzeb rekultywacji i jej kosztów. Do zarzutów tych firma G. odniosła się w piśmie z dnia 23 marca 2007 r. podtrzymując stanowisko o prawidłowym wykonaniu pomiarów. Punkty poboru prób zostały wyznaczone tak, aby uzyskane wyniki były w pełni reprezentatywne dla całości terenu. Szczególna lokalizacja u podnóża skarpy oraz wykształcenie litologiczne osadów dawały taką możliwość. Badania zanieczyszczenia środowiska prowadzone przez hydrogeologa z dużym doświadczeniem zawodowym obejmowały całość spodziewanych zjawisk, a tym samym nie było konieczności mnożenia ilości wykonywanych prób laboratoryjnych.

Starosta G. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uzgodnił firmie T. warunki rekultywacji działek ew. nr [...] i [...] w oparciu o "Ekspertyzę -rozpoznania stopnia i zasięgu zanieczyszczenia na terenie działek oznaczonych nr geod. [...], [...], [...] w G. w wyniku składowania odpadów produkcji betonu". Zgodnie z ekspertyzą rekultywacja polegać miała na usunięciu warstwy betonu, natomiast oczyszczenie wód z toluenu planowano osiągnąć poprzez proces bioremediacji. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, iż grunty na przedmiotowym terenie nie wykazywały przekroczeń standardów jakości gleby określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. natomiast stwierdzono obecność toluenu w próbce wody podziemnej. Jako że sprawca zanieczyszczenia nie dysponuje prawami do działki ew. nr [...], stanowiącej własność M. M., w decyzji nie uwzględniono warunków rekultywacji tej działki. W takiej sytuacji zgodnie z art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", obowiązek jej przeprowadzenia spoczywać będzie na Staroście G., a kosztami obciążony zostanie sprawca zanieczyszczenia.

Od przytoczonej wyżej decyzji odwołał się M. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchyliło decyzję Starosty G. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W decyzji wskazano, że z dniem 30 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwana dalej "ustawą szkodową", na mocy której uchylono przepisy, będące podstawą prawną wydania skarżonej decyzji. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej do szkód w środowisku, dotyczących powierzchni ziemi, wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy p. o. ś. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest wojewoda. SKO w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. przekazało sprawę dewastacji środowiska naturalnego na działkach ew. nr geod. [...] i [...] do rozpatrzenia Wojewodzie [...].

T. pismem z dnia 4 lutego 2008 r. poinformował [...] Urząd Wojewódzki, iż w czerwcu 2007 r. zostały zakończone prace związane z uprzątnięciem działek, a zgromadzone odpady przekazano na składowisko odpadów. Zgromadzono ziemię uprawną, która w sprzyjających warunkach atmosferycznych miała zostać rozplantowana. Zakończenie prac planowane było na marzec 2008 r.

Pismem z dnia 20 marca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. poinformował T., iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu", organem właściwym w sprawie szkód w środowisku i równocześnie zanieczyszczenia ziemi jest regionalny dyrektor ochrony środowiska w miejsce wojewody. Poproszono równocześnie o przedstawienie informacji o ewentualnym zakończeniu rekultywacji. W odpowiedzi na przywołane wezwanie J. K. przedłożył wyniki analiz próbek gruntu, na podstawie których stwierdzić można, iż nie zostały przekroczone standardy jakości gleby określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi.

W dniach 4 i 7 września 2009 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O. przeprowadził kontrolę w firmie T. W protokole kontroli stwierdzono, że zanieczyszczona wcześniej skarpa (działka ew. nr [...]) została oczyszczona i pojawia się na niej roślinność. Ponadto na działce prowadzone są prace niwelacyjne z zastosowaniem czystego urobku ziemnego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne, zmierzające do uzgodnienia warunków rekultywacji zanieczyszczonej ziemi na działkach ew. nr [...] i [...] położonych w obrębie G. w gminie G. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż teren przedmiotowych działek został uprzątnięty, a odpady przekazane do wyspecjalizowanej firmy. Ponadto właściciel firmy przedłożył wyniki potwierdzające brak przekroczeń standardów jakości gleby i ziemi. Podkreślono równocześnie, że umorzone postępowanie dotyczyło jedynie zanieczyszczonej ziemi. Natomiast materiał dowodowy dotyczący funkcjonowania firmy został zebrany wyłącznie ze względu na zastrzeżenia wniesione przez M. M.

Od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. odwołanie wniósł M. M. podnosząc, iż Starostwo Powiatowe w G. prowadziło postępowanie nieprawidłowo i winno wykonać rekultywację działki ew. nr [...], a kosztami obciążyć sprawcę. W postępowaniu - zdaniem M. M. - nie wyjaśniono przyczyny nienałożenia na J. K. kar za odprowadzanie do środowiska substancji szkodliwych, w tym za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi. Decyzja umarzająca postępowanie wydana została na podstawie dokumentów dostarczonych przez sprawcę zanieczyszczenia, co podważa wiarygodność i bezstronność postępowania administracyjnego. Przedłożony przez J. K. raport z badań dotyczy nieokreślonego bliżej terenu, a pozostałe dokumenty dostarczone przez sprawcę zanieczyszczenia są niezgodne z prawdą i dlatego nie mogą być dowodem w sprawie. Nie wykonano rekultywacji całego zdewastowanego terenu, będącego przedmiotem postępowania wszczętego w 2006 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu dokonania zgłoszenia przez M. M. i wszczęcia postępowania przez Starostę Powiatowego w G. obowiązywały zapisy art. 102-108 p.o.ś. w zakresie rekultywacji powierzchni ziemi.

Przepis art. 102 ust. 1 p.o.ś. zobowiązywał władającego powierzchnią ziemi, na której występowało zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, do przeprowadzenia jej rekultywacji. Zgodnie zaś z art. 102 ust. 2 p.o.ś. jeżeli władający powierzchnią ziemi wykazał, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Stosownie do art. 102 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. starosta dokonuje rekultywacji, jeżeli podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi. Obowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska, składając właściwie przygotowany wniosek (art. 106 p.o.ś.). W przypadku określonym w art. 102 ust. 4 p.o.ś., zgodnie z zapisami art. 108 p.o.ś. organ ochrony środowiska określa, w drodze decyzji, zakres, sposób oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. Natomiast władający powierzchnią ziemi obowiązany jest umożliwić prowadzenie rekultywacji z zachowaniem warunków określonych w decyzji. To postępowanie wszczynane jest z urzędu. Z kolei w art. 103 p.o.ś. wyjaśnione zostało pojęcie rekultywacji. Zgodnie z tymi zapisami rekultywacja w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu polega na jego przywróceniu do stanu początkowego. Natomiast rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Przywołane standardy jakości zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165 poz. 1359). Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia glebę lub ziemię uznaje się za zanieczyszczoną, jeśli stężenie co najmniej jednej substancji przekracza wartość dopuszczalną określoną w załączniku do rozporządzenia. Na podstawie tych zapisów uznać należy, że zanieczyszczenie gleby lub ziemi, wymagające przeprowadzenia jej rekultywacji, oznacza przekroczenie określonych w cytowanym rozporządzeniu parametrów chemicznych. Nie jest zanieczyszczeniem porzucenie czy składowanie na powierzchni terenu odpadów, bez względu na legalność tej działalności. Zwrócono uwagę, że przedmiotem postępowania było także niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, do którego doprowadzono poprzez wylewanie popłuczyn z produkcji betonu i wypełnienie betonem niecek na przedmiotowym terenie. Postępowanie prowadzone w 2006 r. nie zakończyło się jednak wydaniem decyzji ostatecznej, bowiem decyzja wydana dnia [...] marca 2007 r. przez Starostę G. została zaskarżona przez M. M., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło ją, równocześnie umarzając prowadzone postępowanie.

Organ odwoławczy podniósł, iż wejście w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r. ustawy szkodowej związane było z wprowadzeniem nowych regulacji w dotychczas obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 32 ustawy szkodowej wprowadzono zmiany w p.o.ś.: uchylono przepisy regulujące postępowanie, związane z rekultywacją powierzchni ziemi, na której występowało zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Równocześnie w art. 35 ustawy szkodowej określono uregulowania prawne obowiązujące w przypadku szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. W sprawie do zdarzenia doszło przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy p.o.ś. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Organ zwrócił uwagę na brzmienie tego przepisu, iż do szkód w środowisku stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do sytuacji kiedy zdarzenie spełnia definicję szkody w środowisku określoną w ustawie szkodowej (art. 6 pkt 11 lit. c), co w przypadku powierzchni ziemi rozumiane jest jako zanieczyszczenie gleby lub ziemi czyli przekroczenie dopuszczonych standardów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Przepisy wcześniejsze pojęcia takiego nie definiowały. Gdyby przepisy dotychczasowe miały mieć zastosowanie również do niekorzystnego przekształcenia terenu, to inne byłoby brzmienie cytowanego artykułu. Zatem rację należy przyznać organowi pierwszej instancji, iż w omawianym przypadku nie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku w powierzchni ziemi określaną zgodnie z art. 6 pkt 11 lit c ustawy szkodowej jako zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Tylko stwierdzenie zanieczyszczenia gleby lub ziemi zaistniałe przed dniem 30 kwietnia 2007 r. pozwalałoby na zastosowanie uchylonych przepisów p.o.ś. W omawianym przypadku nie doszło do stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi. Nie chodzi tu tylko o analizy przedstawione przez T., ale przede wszystkim ustalenia wynikające z "Ekspertyzy z rozpoznania stopnia i zasięgu zanieczyszczenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] w G. w wyniku składowania odpadów produkcji betonu" opracowanej przez G. sp. z o. o. Przedmiotem zgłoszenia było zanieczyszczenie terenu poprzez składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a także niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Nie można więc w chwili obecnej mówić o rekultywacji terenu prowadzonego w oparciu o p.o.ś.

W zakresie gospodarowania odpadami zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach". Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 34 ustawy o odpadach wójt, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest więc w tym zakresie organem właściwym w sprawie. Podkreślono, że Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nakazał firmie T. usunięcie odpadów z działek ew. nr [...], [...] i [...] obręb G.

Wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono podwyższoną zawartość toluenu w wodzie podziemnej. Jednak i w tym przypadku organ odwoławczy stwierdził, że regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej do szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast pewnym wyjątkiem od tej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, gdzie wskazano, że w przypadku szkód w powierzchni ziemi stosuje się przepisy p.o.ś., przy czym organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zatem w przypadku zanieczyszczeń wód, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, zastosowanie mają dotychczasowe regulacje prawne. Nie wskazano równocześnie innego organu właściwego w sprawie, jak to miało miejsce w przypadku szkód w powierzchni ziemi. Jako że nie stwierdzono wystąpienia szkody w środowisku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie jest organem właściwym w sprawie, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Odnośnie niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu zauważono, iż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowe działki należą do terenów rolnych. Rekultywacja takich gruntów określona została przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Natomiast przez ich rekultywację rozumie się m. in. nadanie lub przywrócenie takim gruntom właściwego ukształtowania rzeźby terenu, uregulowanie stosunków wodnych czy umocnienie skarp. W takiej sytuacji zasadne jest rozważenie możliwości rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy powyższej ustawy. W tym zakresie organem właściwym w sprawie jest starosta.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. wniósł M. M.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skażenie i dewastacja środowiska naturalnego przez firmę T. w G., należącą do J. K., polegała na zabetonowaniu odpadów. Produkcję betonu J. K. prowadził nielegalnie, gdyż urządzenia zostały wybudowane jako samowola budowlana. Trwało to wiele lat, a żadna instytucja nie reagowała. W przeprowadzonych badaniach ziemi na zlecenie Starostwa Powiatowego stwierdzono wszystkie zaistniałe fakty oraz istnienie rakotwórczego toluenu, którego źródła nie ustalono. Skarżący zakwestionował wyłączenie jego terenu z rekultywacji. Podniósł, iż starosta nie wydał odrębnej decyzji o rekultywacji jego terenu na koszt sprawcy, a rozpoczynając postępowanie powinien je zakończyć w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy. Wskazano na specyfikę konfiguracji terenu, który jest wąski, o dużej różnicy rzeźby i nie jest możliwe wykonanie rekultywacji pasa szerokości 5 m bez uwzględnienia pozostałego terenu. Rekultywację należy wykonać na całym skażonym terenie. Decyzja zawiera błędy, gdyż organ wymienia T. M., który nie jest stroną postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana w oparciu o oświadczenie sprawcy skażenia ziemi o wykonaniu rekultywacji oraz przedłożonych przez niego badań, które nie wiadomo czego dotyczą. Tak prowadzone postępowanie ograniczyło prawa właściciela do wykonania rekultywacji, natomiast rzekomo wykonana cząstkowa rekultywacja ziemi nie jest niczym udowodniona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jest prawidłowa.

W dniu dokonania zgłoszenia przez M. M. i wszczęcia postępowania przez Starostę Powiatowego w G. obowiązywały zapisy art. 102-108 p.o.ś. w zakresie rekultywacji powierzchni ziemi. Przepis art. 102 ust. 1 p.o.ś. zobowiązywał władającego powierzchnią ziemi, na której występowało zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, do przeprowadzenia jej rekultywacji. Zgodnie zaś z art. 102 ust. 2 p.o.ś. jeżeli władający powierzchnią ziemi wykazał, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Stosownie do art. 102 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. starosta dokonuje rekultywacji, jeżeli podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi. Obowiązany do rekultywacji powinien uzgodnić jej warunki z organem ochrony środowiska, składając właściwie przygotowany wniosek (art. 106 p.o.ś.).

Rację ma organ uznając, że w przypadku określonym w art. 102 ust. 4 p.o.ś., zgodnie z zapisami art. 108 p.o.ś. organ ochrony środowiska określa, w drodze decyzji, zakres, sposób oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. Natomiast władający powierzchnią ziemi obowiązany jest umożliwić prowadzenie rekultywacji z zachowaniem warunków, określonych w decyzji. To postępowanie wszczynane jest z urzędu. Zgodnie z art. 103 p.o.ś. rekultywacja w związku z niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu polega na jego przywróceniu do stanu początkowego. Natomiast rekultywacja zanieczyszczonej gleby lub ziemi polega na ich przywróceniu do stanu wymaganego standardami jakości. Standardy jakości zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165 poz. 1359). Stosownie do § 1 ust. 1 tego rozporządzenia glebę lub ziemię uznaje się za zanieczyszczoną, jeśli stężenie co najmniej jednej substancji przekracza wartość dopuszczalną, określoną w załączniku do rozporządzenia. Na podstawie tych zapisów zanieczyszczenie gleby lub ziemi, wymagające przeprowadzenia jej rekultywacji, oznacza przekroczenie określonych w cytowanym rozporządzeniu parametrów chemicznych. Nie jest zanieczyszczeniem porzucenie czy składowanie na powierzchni terenu odpadów, bez względu na legalność tej działalności.

Słusznie organ zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania było także niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, do którego doprowadzono poprzez wylewanie popłuczyn z produkcji betonu i wypełnienie betonem niecek na przedmiotowym terenie. Postępowanie prowadzone w 2006 r. nie zakończyło się jednak wydaniem decyzji ostatecznej, bowiem decyzja wydana dnia [...] marca 2007 r. przez Starostę G. została zaskarżona przez M. M., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło ją, równocześnie umarzając prowadzone postępowanie.

Organ odwoławczy słusznie podniósł, iż wejście w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r. ustawy szkodowej związane było z wprowadzeniem nowych regulacji w dotychczas obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 32 ustawy szkodowej wprowadzono zmiany w p.o.ś.: uchylono przepisy regulujące postępowanie, związane z rekultywacją powierzchni ziemi, na której występowało zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Równocześnie w art. 35 ustawy szkodowej określono uregulowania prawne obowiązujące w przypadku szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r.

W sprawie do zdarzenia doszło przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, do szkód w środowisku, dotyczących powierzchni ziemi, wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy p.o.ś. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Organ zwrócił uwagę na brzmienie tego przepisu, iż do szkód w środowisku stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do sytuacji, kiedy zdarzenie spełnia definicję szkody w środowisku określoną w ustawie szkodowej (art. 6 pkt 11 lit. c), co w przypadku powierzchni ziemi rozumiane jest jako zanieczyszczenie gleby lub ziemi czyli przekroczenie dopuszczalnych standardów, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Przepisy wcześniejsze pojęcia takiego nie definiowały. Gdyby przepisy dotychczasowe miały mieć zastosowanie również do niekorzystnego przekształcenia terenu, to inne byłoby brzmienie cytowanego artykułu.

Zatem rację należy przyznać organowi pierwszej instancji, iż w omawianym przypadku nie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku w powierzchni ziemi określaną zgodnie z art. 6 pkt 11 lit c ustawy szkodowej jako zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Tylko stwierdzenie zanieczyszczenia gleby lub ziemi zaistniałe przed dniem 30 kwietnia 2007 r. pozwalałoby na zastosowanie uchylonych przepisów p.o.ś. W omawianym przypadku nie stwierdzono przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi.

Jak podkreślały organy, brak stwierdzenia przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi nie został oparty tylko o analizy, przedstawione przez T., ale został oparty przede wszystkim na ustaleniach, wynikających z "Ekspertyzy z rozpoznania stopnia i zasięgu zanieczyszczenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] w G. w wyniku składowania odpadów produkcji betonu", opracowanej przez G. sp. z o.o. Przedmiotem zgłoszenia było zanieczyszczenie terenu poprzez składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a także niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Nie można więc w chwili obecnej mówić o rekultywacji terenu prowadzonego w oparciu o p.o.ś.

Jak słusznie zauważyły organy, w zakresie gospodarowania odpadami zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z dyspozycją art. 34 ustawy o odpadach wójt, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest więc w tym zakresie organem właściwym w sprawie. Podkreślono, że Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nakazał firmie T. usunięcie odpadów z działek ew. nr [...], [...] i [...] obręb G.

W uzasadnieniu decyzji organy odniosły się również do kwestii podwyższonej zawartości toluenu w wodzie podziemnej. Jednak i w tym przypadku organ odwoławczy stwierdził, że regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej do szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast wyjątkiem od tej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, gdzie wskazano, że w przypadku szkód w powierzchni ziemi stosuje się przepisy p.o.ś., przy czym organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zatem w przypadku zanieczyszczeń wód, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, zastosowanie mają dotychczasowe regulacje prawne. Nie wskazano równocześnie innego organu właściwego w sprawie, jak to miało miejsce w przypadku szkód w powierzchni ziemi. Ponieważ jednak organy nie stwierdziły wystąpienia szkody w środowisku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie jest organem właściwym w sprawie, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Odnośnie niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu organ trafnie zauważył, iż z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowe działki należą do terenów rolnych. Rekultywacja takich gruntów określona została przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Natomiast przez ich rekultywację rozumie się m. in. nadanie lub przywrócenie takim gruntom właściwego ukształtowania rzeźby terenu, uregulowanie stosunków wodnych czy umocnienie skarp. W takiej sytuacji zasadne jest rozważenie możliwości rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy powyższej ustawy. W tym zakresie organem właściwym w sprawie jest starosta.

Sąd, oceniwszy wydaną w sprawie decyzję oraz jej uzasadnienie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ dokonał w niej prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności, dotyczące dalszej, nagannej jego zdaniem działalności T. nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu skargi, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) nie podlega uwzględnieniu (szczegółowo na ten temat patrz A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Nie podlegają zatem kontroli sądu, orzekającego w sprawie niniejszej kwestie, zgłaszane przez skarżącego w piśmie procesowym, zgłoszonym na rozprawie, kolejne- jego zdaniem- naruszenia prawa przez J. K., zobrazowane załączonymi do pisma kopiami fotografii wykonanych w kwietniu 2010.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sąd administracyjny nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która powinna być przedmiotem (innego) postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyr. NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 104), w której stwierdzono, że"w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot".