Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 660/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008 roku nr XXIII/371/08 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 sierpnia 2008r. Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę Nr XXIII/371/08 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie z dniem 31 sierpnia 2008r.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013r. Wojewoda Warmińsko–Mazurski - powołując się na art. 93 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) - złożył skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Podniósł, iż w jego ocenie przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 854. ze zm., dalej jako: u.z.z.). Przytaczając przebieg trybu konsultacyjnego uregulowanego w art. 19 u.z.z. wskazano, że organy samorządu terytorialnego zobowiązane są skierować założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, do odpowiednich władz statutowych związku z jednoczesnym określeniem terminu przedstawienia opinii - nie krótszym niż 30 dni (ze względu na ważny interes publiczny termin ten może być skrócony do 21 dni) i wstrzymać się z podjęciem uchwały przynajmniej do końca biegu wyznaczonego terminu. W świetle powyższego udział związków zawodowych w procesie likwidacji szkoły jest obowiązkowy. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Sytuacja, kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska, a tym samym uniemożliwiono mu obronę jego stanowiska na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Istotnym naruszeniem prawa jest bowiem zarówno sytuacja, w której związki zawodowe pozbawione zostają prawa opiniowania projektu uchwały organu gminy w związku z "niezasięgnięciem opinii", ale także niezastosowanie się do przewidzianej prawem procedury informowania o odrzuceniu opinii, której efektem jest pozbawienie prawa do dalszego podtrzymywania zajętego stanowiska. Organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska w Morągu podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie w określonym przez ustawę terminie (uchwała z dnia 28 lutego 2008r.). Burmistrz Morąga zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 u.z.z. kierując do Przewodniczącej Komisji Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Olsztynie pismo z dnia 26 czerwca 2008r.

Związek zawodowy negatywnie zaopiniował likwidację Szkoły Podstawowej w Bogaczewie. Pismem z dnia 3 września 2008r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Morągu poinformował Przewodnicząca Komisji Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Olsztynie, że Rada Miejska w Morągu w dniu 27 sierpnia 2008r. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie oraz stwierdził, że tym samym Rada Miejska w Morągu odrzuciła negatywne stanowisko w sprawie przedłożonych projektów uchwał w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie. Przedmiotową okoliczność potwierdził Burmistrz Morąga w piśmie z dnia 11 września 2008r., dodając, że w uzasadnieniu do projektów uchwał w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, skierowanych pod obrady Rady Miejskiej, zawarta została informacja, że związki zawodowe - Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Morągu i Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Olsztynie zaopiniowały projekty uchwał negatywnie. Burmistrz Morąga potwierdził również, że skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Morągu było odrzucenie negatywnego stanowiska związków zawodowych w sprawie przedłożonych projektów uchwał. Treść pisma Burmistrza Morąga z dnia 23 lipca 2008r. dowodzi, że projekt uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie był również przekazany do zaopiniowania przez Oddział Związku Nauczycielstwa Polskiego w Morągu. Prezes Zarządu Oddziału ZNP w Morągu pismem z dnia 3 września 2008 r. również został poinformowany, że Rada Miejska w Morągu w dniu 27 sierpnia 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie. Z treści powyższego pisma wynika jednocześnie, że Rada Miejska w Morągu odrzuciła negatywne stanowisko w sprawie przedłożonych projektów uchwał w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie. W ocenie organu nadzoru ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie została wyczerpana procedura z art. 19 ust. 3 u.z.z., tzn. właściwy organ prowadzący szkołę, przed podjęciem stosownych uchwał, nie poinformował związków zawodowych o odrzuceniu ich stanowiska. Ograniczenie uprawnienia do przedstawienia związkowej opinii na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, stanowi rażące naruszenie prawa. Dodał, że wiedzę dotyczącą nieprawidłowości związanych z podejmowaniem przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z., uzyskał w maju 2013r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Morąga wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w stosunku do uchwały Nr XXIIII371/08 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 27 sierpnia 2008r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 15 września 2008r. stwierdzające nieważność tej uchwały. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 858/08), a skarga kasacyjna Wojewody Warmińsko-Mazurskiego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 października 2009r. (sygn. akt I OSK 303/09). Podniesiono, że nie jest prawdą, że Wojewoda Warmińsko – Mazurski o zarzutach dotyczących naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z. dowiedział się dopiero w maju 2013r., skoro z treści korespondencji kierowanej przez rodziców protestujących przeciwko likwidacji szkoły do Wojewody Warmińsko - Mazurskiego wynika, że już 1 września 2008r. Wojewoda posiadał informacje o zarzutach, dotyczących naruszenia art. 19 ust. 3 u.z.z., a mimo to w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 15 września 2008r. Wojewoda nie wskazał tego naruszenia. Ponadto nie doszło do ograniczenia uprawnienia związków zawodowych do przedstawiania swojego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji jednostki samorządu terytorialnego, bowiem takie posiedzenie nie odbyło się. Niemniej jednak, związki zawodowe mogły przedstawiać swoje stanowisko bezpośrednio na sesji rady poświęconej likwidacji szkoły, z którego to uprawniania, zgodnie z treścią protokołu z obrad sesji Rady Miejskiej w Morągu, skorzystał Prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego. Dodatkowo Burmistrz podniósł, że jeżeli organem, o którym mowa w art. 19 ust. 3 u.z.z. jest rada gminy, to Rada Miejska w Morągu nie mogła przed podjęciem zaskarżonej uchwały poinformować o odrzuceniu stanowiska związku zawodowego, gdyż odrzucenie stanowiska związku zawodowego nastąpiło właśnie poprzez podjęcie tej uchwały. W tym kontekście należy uznać za prawidłowe stanowisko, że Rada Miejska w Morągu na sesji w dniu 27 sierpnia 2008 r. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bogaczewie, a tym samym odrzuciła negatywne stanowisko związków zawodowych w sprawie przedłożonego projektu uchwały, o czym związki zawodowe zostały poinformowane pismem z dnia 3 września 2008r. Ponadto ewentualne uchybienie w postaci braku pisemnej odpowiedzi na stanowisko związku zawodowego pozostaje bez wpływu na kształt uchwały i na jej proces uchwałodawczy, gdyż związek ma prawo przedłożyć jedynie opinię, a zawiadomienie związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego opinii przed podjęciem uchwały nie zobowiązuje organu do zmiany projektu uchwały. Tryb konsultacji ma na celu jedynie poznanie opinii związku zawodowego i wyjaśnienie związkom zawodowym przyczyn przyjęcia stosownych regulacji przez organ uchwałodawczy, jednak nie nakłada na organ uchwałodawczy jakiegokolwiek obowiązku uwzględnienia opinii związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia z dnia 15 września 2008r., którym stwierdzono jej nieważność. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 858/08), zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 października 2009r. (sygn. akt I OSK 303/09) została oddalona skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę. Nie wyklucza to jednak wniesienia przez organ nadzoru skargi w trybie art. 93 u.s.g. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007r. (Sygn. akt I OSK 273/07, LEX nr 341265) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy organ nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały (zarządzenia) organu gminy, jak i w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone przez sąd, ponieważ w obu tych przypadkach mamy do czynienia z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że doszło do spełnienia jedynej przesłanki warunkującej możliwość skorzystania przez organ nadzoru z prawa zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy do sądu administracyjnego.

Zagadnienie podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i o likwidacji szkoły określa art. 59 ust. 1 i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 1 szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania.

Nie ulega także wątpliwości, że zarówno uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z., z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy (uchwała siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 2/10, z dnia 29 listopada 2010r.). W niniejszej sprawie wymogi określone w powołanym przepisie nie zostały naruszone.

Zgodnie z art. 19 u.z.z., organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 u.z.z.). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 u.z.z.).

Istota ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi zatem prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań. Uprawnienia te są zabezpieczone poprzez ustawowe określenie terminu na przedstawienie opinii i zastrzeżenie, że tylko ważny interes publiczny może prowadzić do jego skrócenia, a także poprzez ustawowy wymóg – w razie odrzucenia w całości lub części stanowiska związku – uzasadnienia przez właściwy organ samorządu terytorialnego na piśmie zajętego stanowiska. Ponadto w razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji senackiej, sejmowej lub samorządu terytorialnego, a także może ją przedstawiać w środkach masowego przekazu. Istota uprawnień związków zawodowych polega więc na przedstawieniu opinii związków w określonej sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r., I OPS 2/10).

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Burmistrz Morąga pismami z dnia 26 czerwca 2008r. przedstawił, do zaopiniowania, Przewodniczącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Olsztynie oraz Prezesowi Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Morągu projekt uchwały w sprawie likwidacji szkoły podstawowej w Bogaczewie z prośbą o przedstawienie opinii do dnia 28 lipca 2008r. Pisma te wpłynęły do właściwych związków zawodowych odpowiednio w dniu 27 czerwca 2008r. (NSZZ "Solidarność) oraz 26 czerwca 2008r. (ZNP). Zatem wyznaczony termin do wyrażenia stanowiska przez związki zawodowe mieścił się w ustawowo określonym terminie, który winien wynosić nie mniej niż 30 dni (art. 19 ust. 2 u.z.z.). Pismo Przewodniczącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Olsztynie zawierające negatywną opinię Związku wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Morągu w dniu 29 lipca 2008r. Zatem w ocenie Sądu opinia ta została wyrażona po terminie wyznaczonym przez Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 ostanie zdanie u.z.z. nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W związku z tym Rada nie miała obowiązku odniesienia się do opinii tego związku.

Natomiast Prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Morągu w odpowiedzi na pismo dotyczące wyrażenia opinii zwrócił się pismami z dnia 14 lipca i 18 lipca 2008r. do Burmistrza Morąga o przekazanie informacji dotyczących wdrażania procedury likwidacji szkoły. Pismami z dnia 15 lipca i 23 lipca 2008r. Burmistrz Morąga poinformował Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w Morągu, że zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 u.z.z., bowiem skierował do zarządu oddziału związku projekt uchwały wraz z informacją uzupełniającą. Ostatecznie pismem z dnia 25 lipca 2008r., które wpłynęło do Urzędu w dniu 28 lipca 2008r. (a więc w terminie do wyrażenia opinii) Prezes Zarządu Oddziału ZNP w Morągu zaopiniował negatywnie projekt uchwały. Z informacji Burmistrza wynika, że sprawa likwidacji szkoły w Kalniku nie była przedmiotem obrad komisji Rady. Jednakże przedstawiciel ZNP był obecny na sesji Rady (co wynika z protokołu obrad Rady), na której podjęto zaskarżoną uchwałę i przedstawił radnym podejmującym uchwałę opinię związku w tej sprawie. Wprawdzie pisemne stanowisko Rady odnośnie odrzucenia stanowiska związku zostało skierowane do Prezesa ZNP w dniu 4 września 2008r., a zatem już po podjęciu uchwały, lecz w ocenie Sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Należy przy tym podkreślić, ze opinia związku zawodowego nie jest wiążąca dla Rady. Zatem tryb przewidziany w ustawie o związkach zawodowych służy jedynie wyrażeniu opinii i możliwości jej przedstawienia Radzie. W tym zakresie zatem nie zostały naruszone uprawnienia związków zawodowych, skoro ich przedstawiciel był obecny na obradach Rady i miał możliwość przedstawienia opinii związku. Nie sposób zatem przyjąć, że procedura uzgadniania zaskarżonego aktu ze związkami zawodowymi została naruszona, a naruszenie to ma istotny charakter.

Na marginesie należy wskazać, że wbrew temu co twierdzi Wojewoda – był on informowany o ewentualnych nieprawidłowościach w zakresie uzgodnień z ZNP już w piśmie Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w Bogaczewie z dnia 31 sierpnia 2008r., co wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę i pisma do niej dołączonego. Jednakże kwestia ta nie była wskazana jako podstawa wydanego wówczas rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem najwyraźniej organ nadzoru nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa. Wojewoda nie kwestionował również przedmiotowej uchwały skargi przez okres kolejnych 5 lat.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.