Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 779/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N., Z. B. i K. B. na decyzję Wojewody z dnia 24 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 24 lipca 2019 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N., Z. B. i K. B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N., Z. B. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 24 października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Starosta"), z dnia 24 lipca 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 21 października 1981 r. Naczelnik Miasta orzekł o ustaleniu na rzecz P. B., zam. ul. B. we W., odszkodowania za teren budownictwa jednorodzinnego, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr [..] Naczelnika z dnia 12 grudnia 1980 r.

Pismem z dnia 28 marca 2018 r. K. B., a także ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt [..], spadkobiercy po zmarłym P. B. – T. B., A. S., E.K., Z. K., J. N. i Z. B., reprezentowani przez D. B., wystąpili do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone na podstawie Zarządzenia Naczelnika z dnia 2 grudnia 1980 r. nieruchomości. W toku postępowania, na wezwanie organu o sprecyzowanie żądania wnioskodawcy wskazali, że przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. są proceduralną podstawą wznowienia postępowania, które zakończyło się błędnie doręczoną decyzją z dnia 21 października 1981 r, zaś przepisy art. 129 u.g.n. są podstawą materialną do dalszego prowadzenia tak wznowionego postępowania.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku jako wniosku o ustalenie odszkodowania Starosta decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał organ, że zostało ono wszczęte na podstawie żądania, które już zostało rozstrzygnięte, bowiem niezaprzeczalnym zostaje fakt, iż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało już ustalone, w związku z czym niniejsze postępowanie nie może być kontynuowane.

W odwołaniu zarzucono, że organ nie rozpatrzył całości żądania wnioskodawców, o wznowienia postępowania, którego następstwem miało być ustalenie odszkodowania.

Decyzją z dnia 24 października 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji potwierdzając, że w niniejszej sprawie odszkodowania postępowanie jest bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem tego postępowania nie było wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r., a ustalenie odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r., którą ustalono odszkodowanie za wywłaszczone działki i na której znajduje się pieczęć informująca, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 1982 r. Tym samym, dopóki to ostateczne orzeczenie funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. W związku z tym, w ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż żądanie wnioskodawców zostało już zrealizowane.

Wojewoda przeanalizował także kwestię legitymacji K. B. do zgłoszenia żądania ustalenia odszkodowania. W tym zakresie wskazał, że uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z tego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku (w rozumieniu umów, o których mowa w art. 1052 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako k.c.) po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej. W niniejszej sprawie, co wynika z postanowienia sądu powszechnego, spadek po P. B. nabyli: Z. B., T. B., W. B., A. S., E. K. i J. N. Natomiast umowę cesji zawarły ww. osoby (poza W. B.) oraz K.B., który nie jest spadkobiercą P. B. - dzieląc między siebie całość roszczenia, w tym w części przysługującej W. B. o ustalenie odszkodowania. Z powyższego wynika więc, że K.B. nie jest spadkobiercą po byłym właścicielu nieruchomości, a swoje roszczenie odszkodowawcze wywodzi z zawartej umowy cesji.

Zadaniem organu na gruncie obowiązujących przepisów nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do poglądu orzecznictwa sądów powszechnych, zgodnie z którym wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Z tego organ wywiódł, że umowa cywilnoprawna w postaci cesji wierzytelności nie może być źródłem interesu prawnego w stanie faktycznym sprawy, gdyż wierzytelność odszkodowawcza nie jest roszczeniem cywilnoprawnym, którym uprawniony może rozporządzać ze skutkiem wiążącym dla organu administracji. Umowa cesji jest jedynie stosunkiem zobowiązaniowym, zatem źródłem interesu prawnego w niniejszym stanie faktycznym sprawy jest art. 128 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku przelewu wierzytelności na podstawie art. 509 k.c. nie przeszło więc na cesjonariusza z cedenta uprawnienie odszkodowawcze, gdyż sprzeciwiała się temu właściwa interpretacja przepisu materialnoprawnego na gruncie u.g.n., który ma nadrzędny charakter względem przepisów kodeksu cywilnego w tym stanie faktycznym sprawy.

W konsekwencji, skoro umowa cesji zawarta dnia 28 marca 2018 r. jest skuteczna jedynie inter partes i nie wywiera skutku erga omnes, w szczególności dla organów administracji orzekających w przedmiocie odszkodowania, K. B. nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony, która poniosła uszczerbek w momencie dokonywania wywłaszczenia nieruchomości i nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesja generalna), uprawnionym do zgłoszenia żądania ustalenia na jego rzecz odszkodowania.

W skardze do sądu skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 8 oraz art. 61 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania i brak odniesienia się do żądania wniosku w całości, a w konsekwencji rozpatrzenie sprawy bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. poprzez brak określenia stanu prawnego w postępowaniu.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w sprawie błędnie przyjęto, że decyzja Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r. o ustaleniu odszkodowania została doręczona byłemu właścicielowi wywłaszczonych nieruchomości. Rozstrzygnięcia tego P. B., zamieszkały w tym czasie pod adresem W. ul. C., nie otrzymał. Na decyzji odszkodowawczej widnieje bowiem adres doręczenia na ulicy B. Pod tym adresem P. B., właściciel przedmiotowych nieruchomości, nie zamieszkiwał. Jest to błąd, który powielał się również w innych dokumentach urzędowych z tego okresu. Jak natomiast ustalili skarżący, pod adresem B. zamieszkiwał również P. B., jednak była to inna osoba, która także posiadała działkę w rejonie objętym Zarządzeniem Naczelnika Miasta o wywłaszczeniu. Mimo funkcjonowania w dokumentach wywłaszczeniowych dwóch rożnych osób, adres jednej z nich został zastosowany dla nich obu.

Ponadto skarżący oświadczyli, że spadkobiercy byłego właściciela, jego dzieci, nie mają informacji by odszkodowanie zostało wypłacone w oznaczonym terminie.

W świetle powyższego należy uznać rzeczywisty brak ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, co potwierdza zasadność zgłaszanego żądania, a kwalifikowany brak procedury wymaga wznowienia postępowania zakończonego decyzją Naczelnika, która nie została jej adresatowi doręczona. Dlatego też właściwą procedurą do skorygowania błędnie prowadzonego uprzednio postępowania jest ponowne jego właściwe przeprowadzenie poprzez wydanie prawidłowej decyzji po uprzednim wznowieniu postępowania. Zgłoszony wniosek o wznowienie postępowania, mimo zawartego określenia o ustaleniu odszkodowania, w ocenie skarżących nie pozostawiał najmniejszej wątpliwości co do całokształtu jego żądania. Tymczasem organy nie odniosły się do problematyki braku doręczenia decyzji o odszkodowaniu, a organ odwoławczy nie odniósł się do braku rozpatrzenia żądania o wznowienie.

Odnosząc się do kwestii umowy cesji, skarżący za słuszne uznali uwagi Wojewody w tym zakresie wyjaśniając, że zawarcie tej umowy wynikało z chęci zapewnienia równego traktowania rodzeństwa pod względem finansowym ze względu na nierówny podział spadku po rodzicach. Wojewoda jednak zbyt daleko rozciągnął skutki braku skuteczności umowy cesji, gdyż nie miała ona znaczenia dla określenia prawa występowania w niniejszym postępowaniu K.B., który jako spadkobierca wraz z Z. B. po W. B. synu i spadkobiercy po P. B., ma legitymację by być stroną postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem (materialnym i procesowym) skarżonego aktu administracyjnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę i uchyli kontrolowany akt organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było to, czy w przedmiotowym stanie faktycznym możliwe było przyznanie na rzecz następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania za odebrane prawo własności do gruntu. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody wynika bowiem, że podstawą stwierdzenia bezprzedmiotowości żądania jest ustalenie, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ustalająca to odszkodowanie na rzecz byłego właściciela – spadkodawcy wnioskodawców (z wyjątkiem K. B.), zatem nie jest możliwe ponowne orzekanie przez organy administracyjne co do tego samego żądania.

Zdaniem sądu ocena organu jest co najmniej przedwczesna i wymaga wszechstronnego wyjaśnienia.

Jak wynika z akt sprawy, w materiale dowodowym znajduje się decyzja Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r. ustalająca odszkodowanie za wywłaszczony grunt i zgodnie z nadaną jej klauzulą jest ona prawomocna od dnia 24 kwietnia 1982 r. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że choć decyzja ta opatrzona jest klauzulą prawomocności, to nie jest błędne posługiwanie się w odniesieniu do niej pojęciem "ostateczności".

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 269 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania tej decyzji, jak i aktualnie, decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Jednakże w związku z tym, że w czasie uchwalania Kodeksu w roku 1960 nie istniało sądownictwo administracyjne, "ostateczność" decyzji oznaczała równocześnie ich "prawomocność". Również w późniejszym okresie, po reaktywacji ogólnego sądownictwa administracyjnego, ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia pojęć ostateczności i prawomocności, przy czym pojęcie decyzji ostatecznej było identyczne z pojęciem decyzji prawomocnej tylko wówczas, gdy od decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji, tj. takiej, od której nie przysługiwało stronie odwołanie, nie przysługiwała jej również skarga do sądu. Ponadto, za prawomocną uznawano taką decyzję, która po zaskarżeniu do sądu została utrzymana w mocy albo też nie została zaskarżona w terminie prekluzyjnym, ustanowionym dla wniesienia skargi do sądu. (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, s. 326).

Obecnie, art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W świetle tego przepisu decyzjami ostatecznymi są: 1) decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, od których nie wniesiono odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przewidzianym ustawowo terminie; 2) decyzje organu drugiej instancji zapadłe w rezultacie rozpatrzenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) decyzje, od których z mocy przepisów szczególnych nie przysługuje odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trzeba też zauważyć, że na mocy noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r., do art. 16 dodano § 3, który stanowi, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Zatem obecnie decyzje niepodlegające zaskarżeniu do sądu, nazwane przez przepisy prawomocnymi, zakwalifikowano jako ostateczne w rozumieniu kodeksu (zob. Kmieciak Z., art. 16 - Zasady względnej trwałości decyzji administracyjnej i sądowej kontroli aktów administracyjnych. Pojęcie decyzji prawomocnej w: Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019). Decyzjami prawomocnymi (w sensie formalnym) są więc ostateczne decyzje administracyjne niezaskarżalne do sądu (administracyjnego lub powszechnego). Niezaskarżalność oznacza brak skargi, odwołania, pozwu, innego środka odwoławczego lub środka zaskarżenia gdy: 1) przepisy ustawy wyraźnie postanawiają, że od decyzji ostatecznej nie przysługuje środek zaskarżenia do sądu; 2) strona postępowania administracyjnego uchybiła terminowi do wniesienia środka zaskarżenia do sądu, a termin ten nie został przywrócony; 3) strona wniosła środek zaskarżenia do sądu, lecz sąd środek ten odrzucił lub go oddalił (zob. A. Wróbel. Art. 16 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

W związku z tym, zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w roku 1981 r., jak i obecnie, trzeba przyjąć, że prawomocność dotyczy zawsze decyzji ostatecznej, a warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z prawem w zakresie, w jakim sąd ten dokonuje tej kontroli bądź też w ogóle nie została zaskarżona z powodu uchybienia terminu. Decyzji ostatecznej służy zaś tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15, dostępny w CBOSA). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes. Natomiast prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, której ochrona ma konstytucyjne zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, mówiącym o działaniu organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, publ. OTK-A z 2007 r., nr 9, poz. 108). Tylko zatem uzyskanie przez decyzję waloru co najmniej ostateczności (lub również prawomocności w określonych przez ustawodawcę wypadkach) może powodować, że jej postanowienia będą skuteczne erga omnes i mogą być wiążące dla ustaleń faktycznych i prawnych w innych sprawach w zakresie praw i obowiązków stron tych postępowań. Jeżeli zaś decyzja nie jest ostateczna nie można wyciągać z niej negatywnych skutków dla strony w innym postępowaniu.

Co przy tym istotne, data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty doręczenia decyzji stronie, gdyż wyznacza ona bieg terminu do jej zakwestionowania w trybie kontroli instancyjnej lub nadzwyczajnej bądź kontroli sądowej.

Tak więc doręczenie decyzji stronie powoduje, że wydana przez organ administracji decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywiera skutki prawne wynikające z jej rozstrzygnięcia. Publikacja decyzji w sposób, który pozwala na zapoznanie się z nią stron postępowania jest wprowadzeniem decyzji do obrotu i pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem (art. 110 k.p.a.), stanowi także uzewnętrznienie decyzji w stosunku do stron. Zatem od chwili publikacji decyzja istnieje w porządku prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, dostępny w CBOSA). W konsekwencji należy stwierdzić, że istotną okolicznością dla skutecznego wprowadzenia decyzji do obiegu prawnego, a następnie uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności, jest fakt jej skutecznego doręczenia stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Nieprawidłowe doręczenie jest natomiast równoznaczne z nieistnieniem decyzji w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06, dostępny w CBOSA). Przy czym zauważyć trzeba, że w przypadku, gdy adresatem decyzji jest wyłącznie jedna strona, to brak skutecznego doręczenia stronie tej decyzji niweczy de facto skutek wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego (co oznacza nieistnienie tej decyzji w obiegu prawnym).

Trzeba też zauważyć, że jednym z elementów uznania doręczenia za skuteczne, jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji, który musi być stroną zakończonego postępowania. Błędne oznaczenie adresata decyzji orzekającej o prawach lub obowiązkach strony danego postępowania i skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje jej niewykonalność i brak skutków prawnych dla rzeczywistych stron postępowania, a także może powodować nieważność tej decyzji w myśl art. 156. § 1 pkt 4 k.p.a.

Z taką sytuacją właśnie sytuacją możemy mieć do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Jak wynika z treści skargi, a także co podnosili skarżący w toku postępowania administracyjnego, adresatem decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r ustalającej odszkodowanie za grunt wywłaszczony na podstawie Zarządzenia Nr [..] Naczelnika z dnia 12 grudnia 1980 r. był P. B. zamieszkały przy ul. B. we W. Te same dane wskazano jako dane do doręczenia tej decyzji. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie był P. B. (zbieżność imienia i nazwiska), który jednak według strony skarżącej, która poparła stanowisko stosownymi dokumentami (zob. zaświadczenie Burmistrza z dnia 21 stycznia 2019 r., w aktach administracyjnych), nie zamieszkiwał nigdy pod wskazanym w decyzji adresem, lecz pod adresem ul. C. we W. Jak samodzielnie ustalili wnioskodawcy, pod adresem wskazanym w decyzji również zamieszkiwał P.B., jednak nie była to ta sama osoba. Osób, o takim imieniu i nazwisku na terenie Miasta, w 1981 r., zameldowanych na pobyt stały, było cztery (zaświadczenie j.w.). To zaś może oznaczać, że organ błędnie oznaczył adresata decyzji odszkodowawczej (mimo prawidłowych danych w postaci imienia i nazwiska) i błędnie doręczył decyzję, a właściwa strona postępowania nigdy tego aktu ani odszkodowania nie otrzymała lub też adresat tej decyzji i jej doręczenie były prawidłowe, a więc decyzja ta dotyczy innego P.B. niż spadkodawca wnioskodawców.

Wobec tego, aby jednoznacznie ustalić możliwość procedowania w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania, taką bowiem treść żądania wnioskodawców przyjęły oba organy, konieczne było jednoznaczne ustalenie, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja odszkodowawcza ustalająca już to odszkodowanie. Ustalenia takie w istocie stanowiłyby przeszkodę do merytorycznego rozpoznania żądania odszkodowania zgłoszonego przez następców prawnych byłego właściciela działek. W tym celu organ nie może jednak poprzestać na zbadaniu, czy znajdująca się w aktach sprawy decyzja odszkodowawcza zawiera poświadczenie ostateczności, lecz winien samodzielnie ustalić, czy decyzja ta dotyczy przedmiotowej działki, a jej adresatem jest uprawniony do uzyskania odszkodowania właściciel tego gruntu, i że została mu ona skutecznie doręczona. Tylko prawidłowe i jednoznaczne ustalenia w tym zakresie pozwolą przyjąć, że decyzja ta jest ostateczna i jako taka może stanowić podstawę wiążących ustaleń w niniejszej sprawie odszkodowania.

Tymczasem orzekające organy, mimo podnoszonych w tej kwestii wątpliwości, nie zbadały i nie wyjaśniły, czy osoba wskazana w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r. jest właścicielem wywłaszczonej działki, co do której zgłoszono żądanie ustalenia odszkodowania, czy też jest to wyłącznie zbieżność nazwisk i w rzeczywistości decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie bądź też jest to decyzja dotycząca innej osoby i innej sprawy. Zdaniem sądu wojewódzkiego okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpoznania żądania wnioskodawców i trafności oceny dokonanej przez organy, że procedowanie w przedmiocie roszczenia odszkodowawczego następców P. B. jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że odszkodowanie zostało już ustalone w przeszłości. Gdyby bowiem wskazane wątpliwości zostały potwierdzone, nie byłoby podstaw do tego, aby uznać, że doręczenie decyzji Naczelnika wywołało skutek prawny w stosunku do uprawnionego – P. B., właściciela działek nr [..] i [..], bądź jego następców prawnych. W tej zaś sytuacji nie byłoby możliwe przyjęcie, że odszkodowanie za ww. działki na rzecz byłego właściciela zostało już w przeszłości ustalone i wypłacone, a decyzja w tym przedmiocie weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Odpadłaby zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem stron z dnia 28 marca 2018 r.

W związku z tym sąd uznał, że dokonana w niniejszej sprawie ocena organów co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie odszkodowania była przedwczesna, skoro nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość. Tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. Nie zostało wyjaśnione bowiem jednoznacznie, że decyzja z dnia 21 października 1981 r. ustalająca odszkodowanie została wydana w stosunku do właściciela działek nr [..] i [..], a nie do innej osoby o tym samym imieniu i nazwisku, i jemu skutecznie doręczona, a więc, że można uznać ją za decyzję ostateczną. Wyłącznie prawidłowe ustalenia w tym zakresie mogą uzasadniać ocenę co do bezprzedmiotowości zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyby zostało ustalone i wypłacone na rzecz uprawnionego podmiotu decyzją ostateczną.

W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie nie pozwala na przyjęcie, że organ działał zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. i podjął wszelkie czynności niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ uchybił też obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego (art. 70 k.p.a.), zaś wnioski, jakie organ poczynił na podstawie przyjętych dowodów wskazują, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ nie zdołał też należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy, akceptując sposób procedowania organu pierwszej instancji oraz przyjmując poczynione przez ten organ wnioski, nie zbadał sprawy ponownie w jej całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności ustali okoliczności wydania i doręczenia decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r., tj. czy została ona skierowana do P. B. będącego właścicielem działek objętych zgłoszonym żądaniem i skutecznie doręczona uprawnionemu. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o odpowiednie przepisy prawa.

Jednocześnie, z uwagi stwierdzone uchybienia proceduralne brak jest podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, albowiem przyjęcie, że ocena bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego była przedwczesna czyni niezasadnym dalszą argumentację organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie sposób odnieść się do kwestii wniosku o wznowienie postępowania zakończonego omawianą decyzją Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r., bowiem niezbędne jest ustalenie w pierwszej kolejności, że jest to decyzja ostateczna, i że dotyczy spadkodawcy wnioskodawców, a więc, że są oni uprawnieni do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Natomiast co do zarzutu odnoszącego się do statusu K. B. jako uprawnionego do odszkodowania sąd również uznał za przedwczesne, a wręcz wadliwe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku legitymacji tego skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości. Przede wszystkim sąd zauważa, że orzecznictwo w kwestii uprawnienie do żądania odszkodowania na podstawie umowy cesji nie jest jednolite, przyjmuje się również takie stanowisko, że cesja wierzytelności powoduje przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn akt II SA/Gd 840/18 wraz z orzecznictwem w nim przywołanym, dostępny w CBOSA). Do takiego stanowiska przychyliłby się sąd orzekający w niniejszej sprawie, tym bardziej, że w treści "Umowy cesji roszczeń i rozliczenia odszkodowania" z dnia 28 marca 2018 r., na którą powołuje się Wojewoda, wszystkie strony tej umowy, a więc i K. B., oznaczone są jako spadkobiercy po P. B. Tak też wskazano to w skardze. Zatem również ta kwestia nie była tak jednoznaczna jak uznały organy w tym zakresie i w konsekwencji nie została prawidłowo oceniona.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2, gdyż organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym a pozostałe strony postępowania w terminie ustawowym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.