Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3308/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2232/16 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 25 kwietnia 2017 r. oddalił skargę J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) pismem z [..] czerwca 2015 r. zawiadomił spółkę o planowanej w dniach [...]-[...] września 2015 r. inspekcji dotyczącej zgodności prowadzonej działalności z Prawem farmaceutycznym oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 381; dalej: "rozporządzenie"). Zawiadomienie zostało doręczone spółce i odebrane przez A. Ż..

Inspektorzy do spraw obrotu hurtowego [...] września 2015 r. podjęli się przeprowadzenia inspekcji planowej w ww. hurtowni farmaceutycznej. Inspekcja nie doszła do skutku, gdyż lokal hurtowni był zamknięty. Jak ustalili inspektorzy, do spółki nie dotarło powiadomienie o planowanej inspekcji, a hurtownia [...] września 2015 r. jest zamknięta wyjątkowo, natomiast w dniu następnym będzie otwarta.

W związku z tym inspektorzy wskazali, że przeprowadzą zapowiadaną inspekcję [..] września 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. pełnomocnik spółki zwrócił się do GIF z prośbą o przełożenie inspekcji i poinformował, że hurtownia w dniach [...] września 2015 r. będzie nieczynna.

Wobec powyższego GIF pismem z [...] września 2015 r. poinformował spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. hurtowni farmaceutycznej.

Pełnomocnik spółki [...] września 2015 r. dokonał przeglądu akt w siedzibie GIF.

W piśmie z [...] września 2015 r. spółka wyjaśniła, że nie została zawiadomiona o terminie zaplanowanej kontroli, czego przyczyną był fakt, że pod adresem, pod którym mieści się jej siedziba, zarejestrowanych jest także kilkanaście innych firm, a osoba odbierająca zawiadomienie nie jest pracownikiem spółki. Dodała, że hurtownia prowadzi działalność, czego potwierdzeniem są faktury zakupu i sprzedaży znajdujące się w lokalu hurtowni farmaceutycznej oraz wniosła o umorzenie postępowania i wszczęcie kontroli w hurtowni.

GIF decyzją z [...] grudnia 2015 r. cofnął spółce zezwolenie na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi w hurtowni farmaceutycznej, zlokalizowanej w W. przy ul. P. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 81 ust. 2 pkt 1 Pf. GIF może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca pomimo uprzedzenia, uniemożliwia albo utrudnia wykonywanie czynności urzędowych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną. Treść powyższego przepisu wskazuje, jak podał GIF, że cofnięcie zezwolenia jest fakultatywnym uprawnieniem organu i tylko od jego uznania zależy, czy okoliczności, na podstawie których podejmuje tę decyzję, determinują cofnięcie zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia nie może być dokonane w sposób dowolny. GIF wyjaśnił, że granicą owej dowolności są przesłanki wymienione w ww. przepisie. GIF, odnosząc się do wykładni gramatycznej sformułowania "uniemożliwia lub utrudnia", wskazał, że każde działanie przedsiębiorcy polegające na uniemożliwieniu wykonywania czynności urzędowych albo brak współdziałania ze strony przedsiębiorcy do dokonania czynności urzędowych przez GIF wypełnia znamiona zawarte w tym przepisie.

GIF wskazał, że spółka została zawiadomiona pismem z [...] czerwca 2015 r. o terminie przeprowadzenia inspekcji planowej w hurtowni farmaceutycznej, na co najmniej 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia, zgodnie z art. 76b ust. 1 Pf. Zawiadomienie zostało dostarczone do siedziby spółki i odebrane, jak wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki, w dniu [...] lipca 2015 r. przez A. Ż.. GIF przypomniał również, że w dniu planowej inspekcji lokal hurtowni był zamknięty, a w dalszych dniach pełnomocnik spółki poinformował o zamknięciu hurtowni w dniach [...] września 2015 r.

W konsekwencji GIF stwierdził, że spółka celowo uniemożliwiała przeprowadzenie inspekcji w należącej do niej hurtowni, co świadczy o naruszeniu art. 81 ust. 2 pkt 1 Pf. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wspomnianej inspekcji, w tym brakiem sprawdzenia warunków przechowywania produktów leczniczych, którymi spółka prowadziła obrót, a także niemożliwością skontrolowania, czy prowadzony obrót był zgodny z przepisami ustawy, GIF uznał, że spełnione zostały przesłanki do cofnięcia zezwolenia.

GIF, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii skuteczności doręczenia przesyłek, wskazał między innymi, że doręczający nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób zatrudnionych w firmie, do której przesyłka jest adresowana, skoro zobowiązują się one do jej odbioru, legitymując się przy tym pieczątką firmy. Jak podał GIF, istnieje domniemanie faktyczne, że osoba, która dobiera korespondencję pod wskazanym w niej adresem jest osobą uprawnioną do jej odbioru.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pismem z [...] maja 2016 r. pełnomocnik spółki zgłosił wniosek dowodowy w postaci przesłuchania Prezesa Zarządu spółki na okoliczność prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej, jak również na okoliczność braku utrudniania kontroli i niezawinionego przez spółkę nieprzeprowadzenia kontroli.

GIF postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. odmówił przeprowadzenia dowodu, wskazując, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do oceny działań podejmowanych przez spółkę.

GIF decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w W. przy ul. P., wydanego dla przedsiębiorcy J. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca). Jako podstawę prawną decyzji GIF wskazał art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. c), art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa.").

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za udowodnione, że spółka uniemożliwiała wykonywanie czynności kontrolnych przez GIF, co stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. GIF podkreślił, że zgodnie z treścią art. 45 Kpa. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do ich odbioru. Organ uznał, że A. Ż. powinna być potraktowana jako pracownik spółki uprawniony do odbioru korespondencji. Wyjaśnił, że zawiadomienie o planowanej inspekcji kierowane było na adres siedziby spółki, ponieważ nie został wskazany w toku postępowania inny adres do doręczeń.

W konsekwencji, w ocenie GIF, pismo z [...] czerwca 2015 r. o planowanej inspekcji w dniach [...] września 2015 r. należy uznać za skutecznie doręczone spółce. W ocenie GIF, pismo spółki informujące o zamknięciu lokalu hurtowni w dniach planowanej inspekcji miało na celu niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli przez inspektorów GIF i tym samym działanie spółki spełnia przesłanki określone w art. 81 ust. 2 pkt 1 Pf., stanowiące podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

GIF wyjaśnił, że zamknięcie lokalu hurtowni na czas planowanej kontroli uniemożliwia organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wykonywanie przypisanych jej ustawowo zadań i kompetencji.

GIF stanął na stanowisku, że w zaistniałej sytuacji spółka była zobowiązana udostępnić lokal hurtowni w dniu [...] września 2015 r., po rozmowie pełnomocnika spółki z inspektorami GIF, którzy poinformowali o przesunięciu terminu kontroli na [...] września 2015 r. GIF uznał zarzut spółki dotyczący błędów w ustaleniach stanu faktycznego za bezzasadny. Stwierdził, że nie było powodów, i na takie nie wskazała również spółka, dla których nie mogła udostępnić lokalu hurtowni w tym dniu, w celu przeprowadzenia kontroli. Nie zgodził się z argumentami, że spółka wyrażała chęć poddania się kontroli w dowolnej chwili, w sytuacji, w której w dniu przybycia inspektorów GIF do lokalu hurtowni wystosowała pismo do organu o zamknięciu hurtowni w dniach zaplanowanej kontroli i kliku następnych ([...] września 2015 r.). GIF uznał, że deklaracja możliwości poddania się kontroli w pismach z [...] września 2015 r. i [...] listopada 2015 r. jest nieistotna dla stwierdzenia uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w dniach [...] września 2015 r.

Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku L. l. o odroczenie rozprawy w dniu [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu wniosek powyższy był nie zasadny i dlatego nie został uwzględniony. Reasumując Sąd uznał, że powoływana przeszkoda nie była przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. Przy minimalnej tylko staranności, której pełnomocnik nie wykazała, możliwe było zapewnienie skutecznej obrony praw skarżącej, bez konieczności odraczania rozprawy. W ocenie Sądu, pełnomocnik mogła i powinna podjąć w pierwszej kolejności, standardowe w takiej sytuacji działania zmierzające do zapewnienia zastępstwa procesowego.

Dalej Sąd przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi uznał, że nie jest ona zasadna. Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 81 ust. 2 pkt 1 Pf. Zgodnie z treścią powyższego przepisu GIF może cofnąć zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca pomimo uprzedzenia, uniemożliwia albo utrudnia wykonywanie czynności urzędowych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną. Sąd doszedł do wniosku, że najistotniejsze jest ustalenie czy organ w sposób prawidłowy zinterpretował zaistniał w sprawie stan faktyczny tj. czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły przebieg zdarzeń związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem inspekcji przez GIF.

Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dn. [...].06.2015 r., zgodnie z art. 76b ust. 1 ustawy Pf., GIF zawiadomił skarżącą o planowanej inspekcji, która miała odbyć się w dniach [...].09.2015 r. Przedmiotowe pismo zostało doręczone skarżącej (tj.: J. sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. G [...] lok. [...]) w dn. [...].07.2015 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Zawiadomienie zostało dostarczone na adres siedziby skarżącej wskazany w KRS i odebrane jak wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki przez Panią A. .

Zakres inspekcji miał dotyczyć sprawdzenia zgodności prowadzonej działalności tj. hurtowni farmaceutycznej z ustawą Pf. oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie wymagań Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej.

W ocenie Sądu skarżąca została "uprzedzona" o planowanej inspekcji tak więc wyczerpano dyspozycję art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy Pf.

W dniu [...] września 2015 r. inspektorzy GIF udali się do hurtowni farmaceutycznej w W. przy ul. [...] w celu przeprowadzenie planowanej i zapowiedzianej inspekcji. Inspekcja nie doszła jednak do skutku, gdyż lokal hurtowni był zamknięty. Po zastaniu zamkniętej hurtowni w dniu [...] września 2015 r. około godz. 10.30 inspektorzy GIF telefonicznie skontaktowali się z kontrolowanym przedsiębiorcą (numer telefonu w aktach sprawy). Telefon został odebrany przez mężczyznę, który przedstawił się jako S. A., pełnomocnik Strony i tłumaczył, że do Strony nie dotarło powiadomienie o planowanej inspekcji. Stwierdził on również, że hurtownia jest w dnia [...] września 2015 r. zamknięta wyjątkowo, natomiast w dniu następnym, we wtorek [...] września 2015 r. będzie otwarta. Inspektorzy GIF zapowiedzieli, że w związku z powyższym przeprowadzą zapowiadaną inspekcję w dniu [...] września 2015 r.

Jednak również w dniu [...] września 2015 r. nie doszło do inspekcji ponieważ około godz. 13.30 w dn. [...] września 2015 r. S. A. telefonicznie skontaktował się z inspektorem upoważnionym do przeprowadzenia inspekcji z prośbą o przełożenie inspekcji oraz informacją, że Strona złożyła pismo w Kancelarii GIF powiadamiające o tym, iż w dn. [...].09.2015 r. hurtownia będzie nieczynna.

Przy czym jak wynika z akt sprawy pismo skarżącej wpłynęło do kancelarii GIF w dn. [...].09.2015 r. ok. godz.11-12.

Podsumowując, w ocenia Sądu w zaistniałej sytuacji faktycznej organ miał prawo zastosować art. 81 ust. 2 pkt 1 Pf., gdyż przedstawiane dziania skarżącej wyczerpywały dyspozycje wskazanego przepisu. W ocenie Sądu były to działania, których celem było pomimo wcześniejszego uprzedzenia uniemożliwienie wykonywania czynności urzędowych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną, w postaci przeprowadzenia inspekcji w siedzibie hurtowni farmaceutycznej, zlokalizowanej w W., przy ul. [...]

Sąd podkreślił, że informację skarżącej o możliwości przeprowadzenia kontroli w późniejszym czasie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż to organ a nie skarżąca ustala termin czynności urzędowych, którym po uprzednim powiadomieniu o ich terminie skarżąca powinna się poddać.

W rozpoznawanej sprawie, jak zostało powyżej przedstawione, skarżąca swoim działaniem uniemożliwiła przeprowadzenie inspekcji w hurtowni farmaceutycznej w okresie wskazanym przez Inspektorów. W tym miejscu należy wskazać, że prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest działalnością regulowaną, z czym związany jest obowiązek poddawania się kontroli organów Inspekcji Farmaceutycznej. Działania skarżącej były w ocenie Sądu celowe i dążyły do uniknięcia kontroli we wskazanym przez organ okresie. Jak przedstawiono powyżej w dniu [...] września 2015 r. Inspektorzy zastali hurtownię zamkniętą, po skontaktowaniu się z pracownikiem hurtowni ustalili, że w dniu [...] września 2015 r. hurtownia będzie otwarta i będzie można przeprowadzić kontrolę. Po pewnym czasie ten sam pracownik powiadomił spółkę, że w dniu [...] września hurtownia będzie zamknięta (spółka złożyła w dniu [...] września 2015 r. pismo w tej sprawie w Kancelarii Głównej Inspektoratu Farmaceutycznego) pracownik prosił o przełożenie kontroli.

WSA zwrócił uwagę, że kontrola w hurtowni farmaceutycznej ma na celu sprawdzenie warunków przechowywania produktów leczniczych, którymi przedsiębiorca prowadzi obrót, a także sprawdzenie czy obrót prowadzony był zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast utrudnianie lub uniemożliwianie kontroli może narazić na szkodę pacjenta, który jest finalnym odbiorcą lekarstw.

Sąd I instancji odnosząc się do argumentów skarżącej podnoszonych w toku postępowania a dotyczących odbioru zawiadomienia o terminie zaplanowanej inspekcji, przez osobę która nie była pracownikiem skarżącej tj. Panią A. Ż. w tzw. "wirtualnym biurze" należy uznać je za chybione. Zgodnie bowiem z treścią art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Zawiadomienie o kontroli zostało skierowane na adres widniejący w KRS. Pani A. Ż. była obecna w lokalu i nie oświadczyła doręczającemu, że nie jest uprawniona do odbioru przesyłki. Tak więc doręczenie należy uznać za prawidłowe. Reasumując to obowiązkiem skarżącej jest takie zorganizowanie odbioru pism, by odbiór dokonywała osoba uprawniona.

W ocenie Sądu należy uznać, że osoba, która odbiera korespondencje pod wskazanym w korespondencji adresem, będącym jednocześnie adresem z KRS jest osobą upoważnioną do jej odbioru. Sąd zwrócił uwagę, że Pani A. Ż. nie pierwszy raz odebrała przesyłkę do skarżącej spółki i poprzednie doręczenie nie było przez spółkę kwestionowane.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze w szczególności art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., ewentualne wyjaśnienia strony skarżącej – tj. jej Prezesa Zarządu nie wniosłyby nic nowego do sprawy ani do zaistniałego w niej stanu faktycznego.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 i 10 k.p.a., gdyż strona brała czynny udział w toku całego postępowania. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy wskazać, że skarżąca nie wyjaśniła na czym powyższe naruszenie miałoby polegać.

Skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła naruszenie:

I. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego;

I. art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedsiębiorca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w hurtowni farmaceutycznej w sytuacji, gdy nie ze swojej winy nie został poinformowany o planowanej kontroli i deklarował w trakcie postępowania gotowość do poddania się kontroli przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej.

II. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania:

1. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 KPA poprzez niepodjęcie przez Organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz należytego wyjaśnienia sprawy pomimo tego, że podniesiono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż Organ I instancji poczynił te błędy w trakcie rozpatrywania sprawy. Ponadto Organ odwoławczy poczynił także szereg błędnych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy w szczególności nie przesłuchał w charakterze świadka Prezesa Zarządu Spółki M. C. na okoliczność prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, a także na okoliczność nie utrudniania przeprowadzenia kontroli przez Organ, jak również na okoliczność niezawinionego przez Stronę nieprzeprowadzenia kontroli.

2. art. 109 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej - w imieniu której działa prezes zarządu L. I. - mimo złożonego przez nią wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę uniemożliwiającą jej przylot do Polski.

3. art. 45 KPA poprzez błędne przyjęcie, że zawiadomienie o terminie inspekcji zostało odebrane przez osobę uprawnioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W związku z powyższym zauważyć należy, że odwołując się do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Natomiast wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien nie tylko podać, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka Prezesa Zarządu skarżącej spółki na okoliczność prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej i nieutrudniania przeprowadzenia kontroli w spółce. W ramach wskazanej wyżej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzuca również naruszenie przez Sąd I instancji art. 45 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zawiadomienie o terminie kontroli zostało odebrane przez osobę uprawnioną, a także naruszenie art. 109 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku o odroczenie rozprawy złożonego przez Prezesa Zarządu L. I..

W związku z powyższym w zakresie odnoszącym się do zasadności zarzutu opisanego punkcie II podpunkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że adresatem zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą regulację prawną dotyczącą procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Tak więc aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący winien powołać stosowne przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego i powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących się do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym (vide wyrok NSA z 4.02.2016 r. sygn. akt I GSK 704/14 niepublikowany).

Ponadto w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasad wynikających z treści art. 45 k.p.a. należy stwierdzić, że powinnością każdej jednostki organizacyjnej, w tym w szczególności prowadzącej działalność gospodarczą, jest zapewnienie takiej organizacji pracy w tej jednostce, w tym organizacji odbioru wszelkich pism, aby obieg korespondencji odbywał się w sposób niezakłócony i przy udziale osób do tego uprawnionych. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji uznał, że zawiadomienie o planowanej kontroli w skarżącej spółce zostało doręczone w sposób prawidłowy. Za trafnością stanowiska Sądu I instancji przemawia to, że doręczenie zawiadomienia zostało dokonane w miejscu wskazanym jako adres spółki wpisany do KRS, a także i to, że obecna w miejscu podanym jako adres spółki Pani A. Ż. odebrała przesyłkę adresowaną do skarżącej spółki i nie złożyła oświadczenia, iż jest osobą nieuprawnioną do odbioru pism dla skarżącej spółki.

W ocenie NSA nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 109 p.p.s.a.

Z treści art. 109 p.p.s.a. wynika, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

W związku z powyższym podkreślić należy, że obecność na rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest obowiązkowa i zależy od woli i możliwości uczestników postępowania, a to oznacza, że podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 p.p.s.a. Tak więc odroczenie rozprawy w świetle tego przepisu jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną i ocena tego, czy zachodzą uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu. Jeżeli odmowa uwzględnienia takiego wniosku jest uzasadniona, to nie można mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a., mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału strony lub jej pełnomocnika (vide wyrok NSA z dnia 7.12.2016 r sygn. akt II GSK 840/15).

Odwołując się do stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA, trafnie Sąd I instancji wskazuje, że udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, bowiem żaden przepis ustawy procesowej nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw.

Podkreślić także należy, że w orzecznictwie sądowym uznaje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony lub pełnomocnika, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą" i najczęściej pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Jednak zgodnie z treścią przepisu ta "znana sądowi przeszkoda" musi być jednocześnie przeszkodą, "której nie można przezwyciężyć". W każdym przypadku istotne znaczenie ma to, czy korzystanie z tej przyczyny odroczenia następuje dla realizacji celu, jakiemu przepis ten służy oraz czy nieodroczenie rozprawy w takiej sytuacji procesowej spowoduje naruszenie tego prawa. Jeżeli choroba strony stanęła na przeszkodzie jedynie jej obecności na rozprawie, a nie ograniczyła aktywności w postępowaniu, wyrażającej się w składaniu pism przedstawiających stanowisko w sprawie, w zgłaszaniu wniosków i dowodów oraz wypowiadaniu się co do twierdzeń i dowodów drugiej strony, to można zasadnie twierdzić, że jej prawo do wysłuchania zostało zrealizowane (vide wyrok NSA z dnia 24.09.2015 r sygn. akt I OSK 370/14).

Z akt sprawy wynika, że na decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 roku Głównego Inspektora Farmaceutycznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł działający w imieniu i na rzecz J. Spółki z o.o. jej pełnomocnik adw. A. K.. Termin rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wyznaczony został na 25 kwietnia 2017 roku. W piśmie z dnia 31 marca 2017 r został zawarty wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 25 kwietnia 2017 roku. Do pisma załączono zaświadczenie lekarskie z dnia 30 marca 2017 roku wystawione przez M. Hospital w B., z którego wynikało, że L. I. cierpi na "Dysfunkcję wegetatywną, ataki paniki, lęk wysokości". W uwagach wpisano, że chora powinna unikać podróży i lotów przez okres 6 miesięcy.

Ponadto z treści wniosku o droczenie sprawy wynika, że L. I. w dniu [...] marca 2017 roku wypowiedziała pełnomocnictwo dotychczasowemu pełnomocnikowi.

W związku z powyższym zauważyć należy, że przeszkoda w postaci choroby L. I., do której odwołuje się pełnomocnik skarżącej spółki, jak prawidłowo wskazuje Sąd I instancji, nie może być uznana za przeszkodę "której nie można przezwyciężyć", a zwłaszcza nie można uznać aby wskazana przeszkoda uniemożliwiała procesowe czynności skarżącej spółce, skoro zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone ze znacznym wyprzedzeniem, wypowiedzenie pełnomocnictwa nastąpiło na miesiąc przed planowanym terminem rozprawy, a sama strona nie wykazała jakich czynności procesowych chciałaby osobiście dokonać.

Jak zasadnie podnosi Sąd I instancji, w omawianym zakresie istotnym jest także i ta okoliczność, która wskazuje, że pismo (wniosek) z dnia [...] marca 2017 roku zostało złożone w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie przez L. I.. Również przedłożone zaświadczenie nie jest zwolnieniem lekarskim, w którym wskazany jest okres niezdolności do pracy a tym samym brak możliwości stawienia się w sądzie.

W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego opisany w punkcie I podpunkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 81 ust.2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego w ten sposób, iż uznaje, że do naruszenia wskazanego przepisu prawa doszło na skutek jego błędnego zastosowania bowiem Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż przedsiębiorca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli i to w sytuacji, gdy nie był o tej kontroli zawiadomiony.

Podkreślić więc należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (vide wyrok NSA z dnia 27.09.2019 r sygn. akt I OSK 3011/17, wyrok NSA z dnia 29.05.2019 r sygn. akt I OSK 1956/17).

Z treści art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne wynika, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, może cofnąć zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jeżeli przedsiębiorca pomimo uprzedzenia, uniemożliwia albo utrudnia wykonywanie czynności urzędowych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną orzekania. W szczególności nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne wskazujące na prawidłowe zawiadomienie skarżącej spółki o miejscu i terminie kontroli. Również nie zostały zakwestionowane ustalenia wskazujące, iż w dacie kontroli to jest w dniu [...] września 2015 roku, jak również w dniu następnym to jest [...].09.2015 roku, hurtownia należąca do skarżącej spółki była zamknięta.

W tym stanie rzeczy w ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji prawnej opisanej w art. 81 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.