Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 334/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 28, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z 22 maja 2012 r. "A" S.A. z siedzibą w W. zwróciła się do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa wytwórni mas bitumicznych wraz z zapleczem laboratoryjno – biurowym i niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości M., powiat b. i na działce nr [...]". Do wniosku załączono wymagane przepisami prawa dokumenty, w tym wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. i gminy M. – uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z 12 września 1997 r. oraz kartę informacyjna przedsięwzięcia.

W postanowieniu z 19 lipca 2012 r. Burmistrz, po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w.w. przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu tegoż przedsięwzięcia na środowisko. Następnie, po przedłożeniu przez inwestora raportu oraz przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa, w tym po uzyskaniu stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (w postanowieniu z 12 listopada 2012 r.) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (postanowienie z 23 października 2012 r.), Burmistrz w dniu 27 listopada 2012 r. wydał decyzję, w której ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych wraz z zapleczem laboratoryjno – biurowym i niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości Ł., gmina M. na działce nr [...]. Stronami postępowania przed organem I instancji był inwestor oraz Skarb Państwa – Agencja Nieruchomości Rolnych, Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo i Gmina M. – jako właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości przewidzianej pod inwestycję.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło 181 mieszkańców M. i Gminy M., kwestionując w szczególności sposób ustalenia stron postępowania przez organ I instancji. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 25 lutego 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał zarzuty, jakie sformułowane zostały w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj.:

- naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez ograniczenie kręgu osób, traktowanych jako strony postępowania,

- braku skutecznego informowania mieszkańców (społeczeństwa) o prowadzonym postępowaniu i rażącego naruszania art. 33 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa ocenowa) poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wyznaczenie jedynie 7 dniowego (zamiast 21 dniowego) terminu do zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag.

- braku pełnego transponowania do decyzji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 12 listopada 2012 r., który uzgodnił jej treść,

- sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy M. z dnia 12 września 1997 r. (Dz. Urz. Woj. S. Nr 24 z 1997 r.),

- braku wystarczającej analizy wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Wskazane zagrożenia, zdaniem odwołujących, dotyczą najbardziej mieszkańców Ł. i M. z ulic S., S., B. X, Ks. gen. B. W., W. i innych w tym rejonie.

Kolegium Odwoławcze następnie wskazało, że zwróciło się m. in. do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko poprzez dołączenie załączników uwidaczniających w pełni izolinie stężeń poszczególnych oddziaływań oraz wniosku w zakresie wypisu z ewidencji gruntów i budynków obejmującego nieruchomości położone w zakresie tych oddziaływań oraz przedłożenie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

W rozważaniach prawnych Kolegium wskazało na podstawę materialnoprawną decyzji, którą stanowią przepisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Analizując zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Kolegium podało, że brak jest regulacji prawnej pojęcia "strony postępowania" w ww. ustawie. Zdaniem organu zatem status stron należy oceniać według regulacji art. 28 k.p.a. Kolegium zakwestionowało stanowisko inwestora, który twierdzi, że inne osoby - poza ustalonymi w sprawie stronami - nie mają interesu prawnego, ponieważ ich nieruchomości znajdują się poza zasięgiem ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Zdaniem Kolegium, takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z potrzebą i obowiązkiem interpretacji zgodnej z poniżej wskazanymi zasadami, a także z orzeczeniami sądowymi. Interes prawny strony musi wynikać z normy prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego, lecz każda norma systemu prawa, w tym także prawa cywilnego. Taką normę prawa stanowić może w szczególności przepis art. 140 i art. 144 k.c., zgodnie z którym (...) właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa (własności) powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Analizując tą normę w kontekście ustaleń wynikających z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Kolegium stwierdziło, że chociażby w części graficznej "załączniki do rozdziału oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne" wynika, że emisja szkodliwych substancji (rozkład stężeń w powietrzu dwutlenku azotu, siarki, węgla pyłu zawieszonego PM 10, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, tertachloroetenu) będzie sięgać poza obszar działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W tym zakresie Kolegium nie podzieliło stanowiska inwestora, który argumentował, że na obszarze innym niż działki bezpośrednio sąsiadujące z inwestycją nie wystąpią przekroczenia standardów jakości powietrza. Zasięg oddziaływania ww. czynników, będzie docierać dalej niż na obszar nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem Spółki. Okoliczności te potwierdza, w ocenie Kolegium, analiza załączników graficznych do raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i nie ma w tym przypadku znaczenia, że emisje te ujmowane są jako nieprzekraczające dopuszczalnych norm. Jednym z celów przeprowadzenia postępowania jest weryfikacja prawidłowości takiego ustalenia. W ocenie Kolegium zaś, w opisanym przypadku nie ma znaczenia, czy emisje te będą miały oddziaływanie normatywne, czy ponadnormatywne. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że dane działki znajdują się w zasięgu jednego ze wskazanych w raporcie oddziaływań inwestycji (w aktach podkłady mapowe dotyczące poszczególnych emisji). W sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych status strony posiadać będą niewątpliwie podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia, rozumianego szeroko, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie oraz podmioty, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wskazało jednocześnie, że w tym zakresie inwestor nazbyt ogólnikowo argumentuje, że w pewnym zakresie oddziaływania te będą miały miejsce na dużo większym obszarze niż zweryfikowany przez Kolegium w oparciu o dostępny w aktach podkład mapowy. O możliwym szerszym oddziaływaniu inwestycji na środowisko przesądza wynikający z uzgodnień i raportu zapis dotyczący monitoringu inwestycji, który ma być prowadzony zwłaszcza w odniesieniu do sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej. Wobec takiego zapisu jasnym jest dla Kolegium, że nie było podstaw do jednoznacznego odrzucenia ww. osób jako stron postępowania, skoro ich nieruchomości znajdują się w obszarze objętym monitoringiem z uwagi na możliwy zakres oddziaływania inwestycji. Powyższe w ocenie Kolegium, na obecnym etapie, uprawniało do uznania za strony postępowania: M. i I. M., działka nr [...], K. i Z. W., działka nr [...], G. F. – S. i S. F., działka nr [...], P. P., działka nr [...], Z. K., działka nr [...], Cz. P., działka nr [...], A. G., działka nr [...]. Jak wskazało Kolegium, nieruchomości tych osób, co potwierdzają załączniki graficzne do raportu, znajdują się w obszarze bezpośrednio oddziaływań inwestycji z racji na wyznaczone izolinie oddziaływań, choć jak wynika to wstępnie z raportu chodzi o oddziaływania nieprzekraczające bezpośrednio normatywnych standardów jakości powietrza. Uznając ww. osoby za strony postępowania Kolegium miało na uwadze, że podkłady mapowe do raportu nie pokazują wprawdzie w pełni izolinii poszczególnych oddziaływań i "urywają się" w miejscu, w którym kończą się poszczególne mapy, co jednak było wystarczające do przypisania im statusu stron postępowania. Kolegium podkreśliło, że wskazane osoby podpisały odwołanie z 10 grudnia 2012 r., które należało uznać za złożone w terminie, mimo że nie uczestniczyły one w postępowaniu organu pierwszej instancji, a przez to nie była im doręczona decyzja. Kolegium kierowało się w tym względzie poglądem, że jeden z podmiotów uznanych przez Burmistrza za stronę postępowania odebrał decyzję w dniu 3 grudnia 2012 r. (w aktach zwrotne poświadczenie odbioru decyzji przez Agencję Nieruchomości Rolnych O/T w G.). W podobnych przypadkach przyjmuje się, że odwołanie skutecznie z zachowaniem terminu może złożyć osoba mająca przymiot strony, która nie uczestniczyła w postępowaniu, jeśli swe odwołanie złoży w terminie odwoławczym właściwym dla pozostałych stron biorących udział w sprawie, a więc którym doręczono decyzję.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie miało podstaw do jednoznacznego uznania innych osób podpisujących odwołanie, za strony postępowania. Inwestor, mimo pisemnego wezwania, nie przedstawił uzupełnienia raportu o podkłady mapowe umożliwiające jednoznaczną identyfikację nieruchomości mogących znajdować się w obszarze opisanych wyżej izolinii oddziaływań dotyczących emisji dwutlenku azotu, siarki, węgla pyłu zawieszonego PM10, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, tertachloroetenu.

W tej sytuacji, w ocenie Kolegium zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji przede wszystkim z powodu braku należytego ustalenia stron postępowania, co miało miejsce z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 28 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów pozbawiło odwołujących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie, o czym świadczą dobitnie zarzuty odwołania dotyczące poszczególnych aspektów sprawy. Kolegium jednocześnie wskazało, że w ramach zarządzonej przez nie dodatkowej weryfikacji stron postępowania uzupełnienia wymaga raport i przedstawienie izolinii oddziaływań inwestycji nie w pełni widocznych na załącznikach graficznych do raportu oraz wypisy z rejestru gruntów i budynków o nieruchomości nowo ustalonych stron postępowania (art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy OOŚ).

Kolegium podkreśliło następnie, że to czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu, ani wyłącznie z ustaleń wynikających z raportu oddziaływania na środowisko, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, przeprowadzonym zgodnie z wszystkimi zasadami k.p.a. i z udziałem stron. Zestawienie działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia stanowiące załącznik do raportu, powinno podlegać ocenie organu i nie może być przedstawiane jako dowód niepodważalny w sprawie.

Następnie Kolegium wyjaśniło, odnosząc do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie przepisów dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu, że czym innym jest obowiązek obwieszczania o postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa, do czego odnoszą się przepisy art. 33 ustawy ocenowej od obowiązku zawiadamiania o postępowaniu stron. Udział społeczeństwa w postępowaniu nie jest tożsamy z udziałem stron postępowania. Takie samo też rozróżnienie dotyczy pouczania stron o prawie do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie oraz pouczenia o prawie do skarżenia poszczególnych aktów administracyjnych (postanowień i decyzji) od poinformowania społeczeństwa o prawie do złożenia uwag i wniosków. W ostatniej ze wskazanych kwestii Kolegium poddało analizie obwieszczenia Burmistrza z 19 lipca 2012 r., które uznało za sprzeczne z art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej. Poza wadliwym określeniem dat składania uwag i wniosków nie udokumentowano w żaden sposób wywieszenia tego obwieszczenia w miejscu planowanego przedsięwzięcia w miejscowości Ł. Zdaniem Kolegium, stwierdzony stan rzeczy tłumaczy brak złożenia wniosków i uwag przed wydaniem decyzji. Tymczasem prawidłowość raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wymaga analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. W decyzji obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do uwag i wniosków społeczeństwa. Ponadto, kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji obowiązany będzie też rozpatrzyć zarzuty odwołania dotyczące treści raportu, zakresu oddziaływań inwestycji, rodzaju tych oddziaływań, w tym dotyczące zwiększonego ruchu pojazdów. Przede wszystkim zaś organ zweryfikuje dopuszczalność realizacji inwestycji w świetle postanowień planu miejscowego. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Następnie Kolegium podało, że kwestia lokalizacji przedmiotowej inwestycji wymaga ponownej analizy w świetle zapisów planu miejscowego, który dopuszcza realizację zakładów przemysłowych składowych. W niniejszej sprawie weryfikację zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu ograniczono jedynie do stwierdzenia, że chodzi o teren przemysłowy oznaczony symbolem P3. W świetle zarzutów odwołania zasadnym okazuje się ponowna analiza tej kwestii, a w szczególności zapisów planu, gdy chodzi o ustalenie, jakie inwestycje przemysłowe mogą być realizowane na danym terenie, biorąc pod uwagę wynikające z tego plany ograniczenia dotyczące szkodliwego wpływu inwestycji na środowisko. Z raportu i stanowiska inwestora jasno natomiast wynika, że w pewnym zakresie przedsięwzięcie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. Nie zmienia tej okoliczności twierdzenie, że oddziaływania negatywne mają zamknąć się w obszarze nieruchomości inwestora. Należy również zweryfikować rodzaj mającej powstać zabudowy w odniesieniu do postanowień planu.

Ponadto, w ocenie Kolegium, w żaden sposób decyzja nie odnosi się bliżej do problematyki zachowania w nietkniętym stanie obszaru Natura 2000, w zasadzie graniczącego z terenem inwestycji, której oddziaływania mogą mieć wpływ na stan środowiska w najbliższym otoczeniu (art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej). W szczególności nie jest jasne wyrażenie zgody na zniszczenie części roślinności (kocanki piaskowej objętej częściową ochroną na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2012 r. Nr 1, poz. 81), bez rozważenia innych wariantów realizacji inwestycji.

Wreszcie Kolegium podkreśliło, że szczególnej uwagi wymaga kwestia rozpatrzenia sprzeciwu społeczeństwa na realizację inwestycji. Nie bez powodu ustawodawca zobowiązuje w tym względzie do wspomnianego już rozpatrzenia uwag i wniosków społeczeństwa. Na tej podstawie organ ma dodatkowo możliwość weryfikacji koniecznych zmian dotyczących inwestycji, w tym wariantu jej realizacji i wyboru opcji godzącej wszystkie istotne interesy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor – "A" S.A., zaskarżając decyzję organu II instancji w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła:

a) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegającą na nieprawidłowym przyznaniu statusu strony podmiotom innym niż wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania,

b) obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7, art. 77 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na przyjęciu, iż wskutek naruszenia art. 28 k.p.a. doszło do pozbawienia osób, które powinny być stronami, czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy organ I instancji poczynił takie ustalenia w sposób prawidłowy;

c) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym odczytaniu i interpretacji zasięgu rozkładu stężeń substancji w powietrzu (dwutlenku azotu, siarki, tlenku węgla, pyłu zawieszonego, węglowodorów alifatycznych, węglowodorów aromatycznych, tetrachloroetenu) dla ustalenia stron postępowania, gdyż przedmiotowe dane nie mogły być w całości i wprost wykorzystane w tym celu, m.in. ze względu na fakt, iż rozprzestrzenianie się tych substancji w powietrzu jest praktycznie nieskończone

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżąca podniosła, że nie podziela argumentacji Kolegium, zgodnie z którą w sposób nieuzasadniony ograniczono ilość stron do właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, podczas gdy rozkład izolinii stężeń zanieczyszczeń wskazuje, że emisje do powietrza pochodzące z inwestycji będą miały szerszy wpływ na okoliczne tereny, co uzasadnia rozszerzenie kręgu stron niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącej, Kolegium całkowicie wadliwie interpretuje zasięg rozkładu stężeń substancji w powietrzu (dwutlenku azotu, siarki, tlenku węgla, pyłu zawieszonego, węglowodorów alifatycznych, węglowodorów aromatycznych, tetrachloroetenu), zobrazowany na mapach rozkładu tych stężeń w formie izolinii jako sięgające poza obszar działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że zarówno rozprzestrzenianie się substancji w powietrzu jak i rozprzestrzenianie się hałasu w środowisku jest zjawiskiem matematycznym i nieskończonym. W raporcie o oddziaływaniu na środowisko wykorzystano podkłady mapowe, które obejmują większy obszar niż teren działek sąsiednich z uwagi na ustawowy obowiązek wykazania dotrzymywania standardów jakości powietrza poza terenem, do którego inwestor będzie dysponował tytułem prawnym oraz dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Zatem zasięg podkładu mapowego nie ma żadnego związku z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia oraz nie określa kręgu stron postępowania. Jak wspominano powyżej propagacja hałasu i stężeń substancji w powietrzu jest nieskończona, a więc wraz z powiększaniem podkładu mapowego będą występować kolejne izolinie coraz niższych stężeń substancji w powietrzu oraz izofony coraz niższych poziomów hałasu. Interpretowanie w ten sposób zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia powodowałoby konieczność ustalania jako stron postępowania każdej osoby, która wykaże zainteresowanie przedsięwzięciem, gdyż z pewnością w przypadku wykonania interpretacji graficznej z rozkładem stężeń substancji w powietrzu lub poziomów hałasu na jej nieruchomości występować będą izolinie charakteryzujące określoną wartość analizowanego parametru. W związku z tym fakt występowania w obrębie nieruchomości stężeń substancji emitowanych z przedsięwzięcia nie jest jednoznaczny z występowaniem uciążliwości dla jej mieszkańców, a tym samym z zakłócaniem możliwości korzystania z tej nieruchomości. Dalej skarżąca argumentowała, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że właściciele nieruchomości położonych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia nie posiadają interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli na daną nieruchomość nie rozciąga się oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. Zupełnie inna kategorią prawną, choć również połączoną z udziałem w postępowaniu środowiskowym, jest udział w nim społeczeństwa na zasadach określonych ustawą ocenową. Skarżąca podkreśliła, że rozróżnienie strony postępowania od biorącego w nim udział "społeczeństwa" jest bardzo istotne i prowadzi do wniosku, że nie każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w "społeczeństwie", ma z mocy ustawy ocenowej przymiot strony. Nie można w szczególności upatrywać w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko materialnoprawnego źródła interesu prawnego legitymującego jako stronę podmioty, które powołują się wyłącznie na fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położonych wprawdzie "w pobliżu" inwestycji, ale w odniesieniu do których nie zachodzi ponadnormatywne oddziaływanie przedsięwzięcia.

Dalej skarżąca argumentuje, że powoływanie się w analizowanym stanie faktycznym na art. 144 k.c. jako źródło interesu prawnego budzi poważne wątpliwości. Zarówno Kolegium, jak i uczestnicy postępowania (mieszkańcy Ł.) nie wskazali konkretnie, jaką normą prawną mógłby naruszyć skarżący. Bez naruszenia konkretnej normy prawnej nie może być w takiej sytuacji mowy o interesie prawnym. Wskazywanie na ewentualne, przyszłe skutki inwestycji mogące naruszyć, również w przyszłości, interesu faktycznego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Interesu prawnego nie może uzasadniać przypuszczalna, mogąca powstać w przyszłości, obawa naruszenia praw. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 144 k.c. dotyczy sytuacji, w której właściciel korzystający ze swej nieruchomości oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. W przypadku skarżącego nie doszło do jakiegokolwiek oddziaływania, gdyż na działce nr [...] nie jest prowadzona działalność. Co więcej legitymacja czynna z art. 144 k.c. odnosi się do stosunków między właścicielami nieruchomości, tymczasem skarżąca nie jest właścicielem działki, ani nawet jej dzierżawcą. Przyszła działalność skarżącej na tej działce nie spowoduje przekroczenia granic przeciętnej miary, o której mowa w art. 144 k.c. W szczególności bowiem, jak podkreślił skarżący, nieruchomość planowana pod inwestycję zakwalifikowana jest w miejscowym planie jako teren przemysłowy, co do którego przewidziane są obiektywne standardy obecności w powietrzu niektórych substancji, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W tej sytuacji, zwrot "ponad przeciętną miarę" z art. 144 k.c. należy interpretować z uwzględnieniem, czy takie standardy na nieruchomości przewidzianej pod inwestycję są przekroczone – a taka sytuacji nie ma miejsca.

Odnosząc się do kwestii interpretacji graficznej stężeń substancji w powietrzu oraz rozkładu hałasu w środowisku będących elementem raportu o oddziaływaniu na środowisko skarżąca podała, że mają one za zadanie wskazanie, czy poza granicami terenu, do którego wnioskodawca będzie posiadał tytuł prawny dotrzymane są standardy jakości powietrza oraz czy na terenach chronionych akustycznie (zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dotrzymane są standardy akustyczne, co w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia zostało potwierdzone. Gdyby literalnie traktować zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87) wówczas zamiast map z rozkładem stężeń substancji w powietrzu dołączone zostałyby do raportu puste mapy z zapisem "nie występują przekroczenia standardów jakości powietrza". Załączniki graficzne obrazujące rozkład stężeń substancji w powietrzu oraz rozkład izofon w środowisku w żaden sposób nie korespondują z zasięgiem oddziaływania i nie mogą być podstawą do określenia stron postępowania.

Ustosunkowując się do kwestii wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 skarżąca podała, że całkowicie błędne jest w tej mierze stanowisko Kolegium. W jej ocenie analiza oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz na obszary chronione w tym obszar Natura 2000 została przedstawiona w sposób prawidłowy w załączniku nr 1 do raportu. Z analizy tej w sposób jednoznaczny wynika brak występowania znaczących oddziaływań na obszar Natura 2000. Rozważając kwestię, czy przedsięwzięcie będzie w sposób istotny wpływać na obszar Natura 2000 należy mieć na uwadze względy, dla których utworzono ten obszar, a w szczególności to czy przedsięwzięcie zredukuje obszar występowania kluczowych siedlisk lub liczebność populacji kluczowych gatunków lub naruszy równowagę miedzy nimi, spowoduje fragmentację obszaru, spowoduje utratę lub redukcję cech. W ramach oceny oddziaływania na środowisko na podstawie przeprowadzonych badań terenowych zwaloryzowano straty przyrodnicze i ustalono, że nie będą występować zarówno bezpośrednie jak i pośrednie istotne oddziaływania na obszar Natura 2000. Potwierdzeniem braku występowania negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 jest uzasadnienie postanowienia uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania w którym regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że "w toku oceny oddziaływania na środowisko nie stwierdzono możliwości negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 i kumulowania oddziaływań (...)".

Wreszcie, zdaniem skarżącej wadliwa jest ocena organu odwoławczego, dotycząca naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej w kontekście stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie wskazania dat składania uwag i wniosków przez społeczeństwo. Powyższe stanowi bowiem jedynie oczywistą omyłkę pisarską nie mającą wpływu na ważność, czy też prawidłowość procedury uspołecznienia. Podobnie, zdaniem skarżącej, niezasadna jest ocena Kolegium w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 i 28 k.p.a. Podkreślono przy tym, że inwestycje polegające na budowie wytwórni mas bitumicznych są powszechne i rozpoznane, a więc ocena złożonego materiału, w tym raportu, i rozpoznanie zagrożeń, nie powinno nastręczać trudności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie z 18 lipca 2013 r. uczestnicy postępowania – mieszkańcy Gminy M., wnieśli o oddalenie skargi, przytaczając argumenty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z kolei, w piśmie z 23 lipca 2013 r. W. B. – G. i W. G. zgłosili wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników, na zasadzie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnioskodawcy argumentowali, że są właścicielami działki nr [...] w Ł., która graniczy z planowana inwestycję przez drogę. W tej sytuacji, niewątpliwie ich nieruchomość znajduje się w obrębie bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji, co powinno skutkować przyznaniem im statusu strony postępowania na zasadzie art. 28 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sąd postanowił dopuścić W. B. – G. i W. G. do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestników.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę uznać należy za częściowo uzasadnioną.

Na wstępie zauważyć należy, że zarzuty skargi w istocie zmierzają do zakwestionowania zasadności zastosowania przez organ odwoławczy instytucji z art. 138 § 2 k.p.a., tj. wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten typ decyzji może być stosowany wyjątkowo, a mianowicie – gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanką wydania tej decyzji jest bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, przy czym chodzi tu o takie naruszenie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie ukształtowane jest stanowisko, że organ odwoławczy może wydać analizowaną decyzję, w szczególności gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy to postępowanie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, np.: stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu lub też wadliwie ustalono krąg stron postępowania. Chodzi tu o takie sytuacje wadliwości postępowania wyjaśniającego, których organ odwoławczy nie jest w stanie "naprawić" przeprowadzające uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy orzekając w następstwie wniesionych odwołań, sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności uchybienia te dotyczą ustalenia kręgu podmiotowego – stron w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności, zwrócić należy uwagę na specyfikę postępowania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko - jeśli chodzi o stronę podmiotową tego postępowania. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna – ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana ustawą ocenową) obok stron postępowania, wprowadza do tej procedury "społeczeństwo", którego byt w tym postępowaniu jest jednak całkowicie niezależny od statusu strony. W szczególności, rolą organu I instancji jest takie prowadzenie przedmiotowego postępowania, aby zapewnić prawo do informacji o środowisku oraz zagwarantować udział społeczeństwa w tym postępowaniu przy jednoczesnym poszanowaniu statusu osób, będących stronami toczącego się postępowania. Stąd też zadaniem organu po wpłynięciu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przede wszystkim ustalenie kręgu stron, przy czym przymiot ten przysługuje podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż zostaną one narażone na jego oddziaływanie (przy czym chodzi tu o każde oddziaływanie, nie tylko negatywne). Na tym etapie winien zatem być sporządzony przez organ wykaz stron postępowania, poparty odpowiednią dokumentacją graficzną. Identyfikacja osób, którym służy status strony w postępowaniu administracyjnym powinna nastąpić w początkowej fazie postępowania, w szczególności – wszystkie strony winny zostać zawiadomione o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.). Brak działań w tym zakresie doprowadza natomiast do sytuacji procesowej, której wadliwości w tym zakresie nie można usunąć w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Oceniając wydaną w niniejszej sprawie decyzję przez organ odwoławczy należy mieć na uwadze, że możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania uwarunkowana jest od zidentyfikowania interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie. W przeciwnym razie, a więc jeżeli odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, na mocy art. 134 k.p.a. organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, względnie – jeśli brak interesu prawnego nie był okolicznością oczywistą i podlegał on badaniu w toku postępowania odwoławczego a ostatecznie nie został stwierdzony – organ odwoławczy winien na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Czynności podejmowane przez organ odwoławczy w zakresie identyfikacji stron niniejszego postępowania uznać należy za wadliwe. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak to zresztą wynika z treści decyzji organu II instancji – odwołanie podpisane zostało przez 191 osób (odwołanie faktycznie podpisało 181 osób). Tymczasem w główce decyzji organ odwoławczy jako strony postępowania wymienia 10 osób, którym – w jego ocenie – przysługuje status stron postępowania. W ocenie sądu wątpliwości budzi sposób procesowego rozstrzygnięcia przez Kolegium niniejszej sytuacji. Skoro bowiem część osób została uznana za strony postępowania, w następstwie czego Kolegium merytorycznie rozpoznało ich odwołania, to w odniesieniu do pozostałych osób, które odwołanie podpisały, a nie zostały uznane za strony również należało postępowania w sposób formalny – decyzyjny zakończyć. Organ odwoławczy powinien rozważyć, czy w odniesieniu do takich osób nie należałoby orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Niezależnie od tego, wątpliwości budzi również krąg osób, które organ uznał za strony postępowania, w następstwie rozpoznania ich interesu prawnego. Same rozważania organu odwoławczego w tym zakresie są dość niejasne. Kolegium napisało, że "(...) nie miało podstaw do jednoznacznego uznania innych osób podpisujących odwołanie za strony postępowania. Inwestor mimo pisemnego wezwania nie przedstawił uzupełnienia raportu o podkłady mapowe umożliwiające jednoznaczną identyfikację nieruchomości mogących znajdować się w obszarze opisanych wyżej izolinii oddziaływań (...)". Dalej jeszcze Kolegium wskazuje, że "w ramach zarządzonej dodatkowej weryfikacji stron postępowania uzupełnienia wymaga raport i przedstawienie izolinii oddziaływań inwestycji nie w pełni widoczny na załącznikach graficznych do raportu". Te wywody Kolegium sugerują, że przyznanie statusu strony uzależnione jest w zasadzie od postępowania inwestora, który swoimi działaniami lub zaniechaniami w zakresie dostarczenia wymaganych prawem dokumentów – w tym przypadku map izolinii oddziaływań - wpływa na identyfikację stron postępowania. Nie ulega wątpliwości, że krąg stron ustalany jest na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora, w tym zwłaszcza ustaleń, wynikających z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli jednak dokumenty te zawierają braki i uniemożliwiają ustalenie kręgu stron to nie zwalnia to organu administracji od obowiązku, wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a., czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, tak aby katalog stron postępowania nie budził żadnych wątpliwości. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że interes prawny jest kategorią obiektywną i powinien być identyfikowany w sposób pozwalający na zastosowanie jasnych i równych kryteriów wobec wszystkich osób, które twierdzą, że taki interes im przysługuje. Kolegium nie wyjaśniło natomiast przesłanek, którymi kierowało się uznając interes prawny osób, wymienionych w główce swojej decyzji, a odmawiając statusu strony pozostałym 172 osobom, które odwołanie podpisały. Argumentacja Kolegium zaś, zgodnie z którą jednoznaczna identyfikacja takich stron nie mogła nastąpić wobec braku załączenia przez inwestora map oddziaływań izolinii, nie zasługuje na uwzględnienie, jako godząca w zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a.

Ponadto, w ocenie sądu, stanowisko Kolegium w zakresie oceny interesu prawnego osób, które podpisały odwołanie (w tym uznanych ostatecznie za strony tego postępowania) pozbawione jest indywidualnej analizy interesu każdej z tych osób. Stanowisko Kolegium jest ogólnikowe, rozważania dotyczące nieruchomości znajdujących w obszarze oddziaływania inwestycji nie zawierają informacji dotyczących położenia nieruchomości odwołujących, odległości nieruchomości poszczególnych osób od terenu planowanego pod przedsięwzięcie. W tej sytuacji niemożliwa jest kontrola sądowa prawidłowości ustaleń Kolegium w analizowanym zakresie, a przede wszystkim – sąd nie ma możliwości zidentyfikowania kryterium, którym kierował się organ odwoławczy uznając interes prawny niektórych osób wnoszących odwołanie, a kwestionując go w odniesieniu do pozostałych osób. Zdaniem sądu, organ winien też jednoznacznie określić, jaki jest faktyczny wpływ oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w kontekście oznaczeń, wynikających z izolinii oddziaływań, uwidocznionych na mapach załączonych przez inwestora. W tym zakresie należałoby też ocenić argumentację przedstawioną przez inwestora, który twierdzi, że zjawisko rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu, jak i hałasu w środowisku jest zjawiskiem matematycznym nieskończonym. Ponownie więc, kwestia wskazania kryterium wyznaczenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji nabiera szczególnego znaczenia. Nie jest przy tym wystarczająca argumentacja, że osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zasięgiem izolinii oddziaływań posiadają interes prawny, natomiast właściciele nieruchomości pozostających poza zasięgiem map takiego interesu już nie posiadają.

Brak prawidłowych ustaleń organu w przedmiocie kręgu stron postępowania sprawia, że sąd nie ma możliwości oceny zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego. Sąd nie mógł dokonać w szczególności analizy zarzutów merytorycznych dotyczących kwestii zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz zarzutów dotyczących uchybień w zakresie zapewnienia społeczeństwu udziału w niniejszym postępowania administracyjnym (przed organem I instancji). Analiza merytoryczna jest bowiem dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem stwierdzone naruszenia przepisów postępowania związane z wadliwym ustaleniem kręgu stron postępowania czynią ustalony przez organy administracji stan faktyczny wadliwym. W takim zaś przypadku, rozpatrzenie zarzutów merytorycznych byłoby przedwczesne.

Na marginesie jedynie można wskazać, że prowadząc postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organy administracji powinny zwrócić szczególną uwagę i dołożyć wyższej staranności w zakresie realizacji prawa społeczeństwa do udziału w postępowaniu mającym miejsce przed organem I instancji. W szczególności organ powinien zapewnić, by obwieszczenia, wymagane przepisami ustawy ocenowej, ogłaszane były w sposób, w miejscach i terminach, wynikających z przepisów prawa oraz by pozostawały w tych miejscach przez czas, zastrzeżony przez ustawodawcę. Jednocześnie organ powinien udokumentować, że w sposób prawidłowy zrealizował obowiązki, wynikające z przepisów o udziale społeczeństwa w postępowaniu, co w niniejszym postępowaniu wzbudza pewne uzasadnione wątpliwości.

Mając na uwadze wszystkie wymienione uchybienia uznać należy, że wydana przez organ odwoławczy decyzja z powodu wskazanej niezgodności z prawem ostać się nie może. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zastosuje do wskazań sądu, wynikających z niniejszego uzasadnienia i w sposób zindywidualizowany ustali interes prawny osób wnoszących odwołanie, oceniając czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W oparciu o te ustalenia organ podejmuje następnie właściwe rozstrzygnięcie, kierując się wykładnią przepisów przyjętą przez sąd. Jednocześnie organ uwzględni okoliczność, że sąd w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestników W. B. – G. oraz W. G., których nieruchomości – w ocenie sądu – graniczą z przedmiotową inwestycję przez drogę, a w związku z tym niewątpliwie pozostają w granicach obszaru jej oddziaływania. Okoliczność, że nie wnieśli oni odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, że rozpoznanie ich zarzutów uzależnione jest od toku dalszego postępowania. W sytuacji przyznania wnoszącym odwołanie (bądź wnoszącemu odwołanie) statusu strony mogą oni uczestniczyć w dalszym postępowaniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.