Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1387/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 23 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1242/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1, 2, 3 i 4, § 4, § 10, § 16 ust. 2 i 4, § 17 ust. 7 pkt 5, § 25, Załącznik nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1242/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1, 2, 3 i 4, § 4, § 10, § 16 ust. 2 i 4, § 17 ust. 7 pkt 5, § 25, Załącznik nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 uchwały Rady Miasta [...] z 25 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...], stwierdził nieważność § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 w zakresie słów: "w miarę posiadanych możliwości" i "najpilniejsze", § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3 w zakresie słów: "wyłącznie" i "znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej", § 4 ust. 4, § 4 ust. 5, § 16 ust. 2 i 4, § 17 ust. 7 pkt 5, § 25, Załącznika nr 1 uchwały stanowiącego wniosek o przydział lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczam, że: nie posiadam tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu, budynku, nie została na moją rzecz ustanowiona jakakolwiek służebność osobista, użytkowanie lub dożywocie dotyczące nieruchomości mieszkalnej, nie jestem właścicielem, użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą jakiejkolwiek nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub nadającej się do zabudowy", Załącznika nr 1 uchwały stanowiącego deklarację o dochodach w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku oraz deklaracji o dochodach", Załącznika nr 2 uchwały stanowiącego wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku aktualizacyjnym. W przypadku podania nieprawdziwych danych, będzie to podstawa do skreślenia mnie z listy przez Komisję Mieszkaniową", Załącznika nr 3 uchwały stanowiącego wniosek o zawarcie umowy najmu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku", Załącznika nr 4 uchwały stanowiącego wniosek o zamianę lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku", w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

25 kwietnia 2013 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...].

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) poprzez powtórzenie i istotne zmodyfikowanie w § 2 ust. 1, 2 i 3 uchwały norm ustawowych m.in. uzależnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach od: posiadanych możliwości, potrzeb najpilniejszych i jednoczesnego znajdowania się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, a także wprowadzenie dodatkowego kręgu osób, niespełniających kryteriów zawartych w uchwale, a tym samym także kryteriów ustawowych, które są uprawnione do umieszczenia na ostatecznej liście mieszkaniowej lub do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Uzasadniając powyższy zarzut Prokurator podniósł, że Rada powtórzyła oraz istotnie zmodyfikowała rozwiązania prawne przyjęte w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co stanowi naruszenie § 137 Zasad Techniki Prawodawczej.

Podkreślił, że ustawa nie wprowadziła innych ograniczeń, ani też nie dała Radzie Miasta możliwości ingerencji w bezpośrednie zaspokajanie potrzeb niektórych jej mieszkańców, to jest: gospodarstw domowych o niskich dochodach. Podniósł również, że § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, wprowadza – przekraczając normy ustawowe – dodatkową kategorię osób, niespełniających warunków, które mogą zostać umieszczone na ostatecznej liście mieszkaniowej lub zostać skierowane do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

2) art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4, tj. poprzez subdelegację przez Radę Miasta [...] swoich kompetencji na rzecz Burmistrza Miasta [...].

W uzasadnieniu powyższego zarzutu podniesiono, że rada miejska nie ma prawa do subdelegacji przyznanych jej kompetencji na rzecz burmistrza. Uchwalanie zasad wynajmowania lokali należących do zasobu mieszkaniowego gminy zastrzeżone jest do wyłącznej właściwości rady gminy, w tym przypadku należy do wyłącznej właściwości Rady Miasta [...], co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym.

3) art. 23 ust. 1, 2, i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 4 uchwały czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, kto może zostać najemcą lokalu socjalnego oraz zasad przedłużania na następny okres umowy najmu lokalu socjalnego, a tym samym zmodyfikowanie przepisów ustawowych, które już o tym stanowią.

Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, że ustawa stanowi, że umowę najmu lokalu mieszkalnego zawiera się na czas oznaczony. Niedopuszczalne jest więc wyznaczenie przez Radę Miasta okresu, na jaki ma zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, gdyż w ten sposób modyfikuje się normę ustawową. Arbitralne ustalenie przez Radę Miasta [...] okresu, na jaki ma być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego ogranicza w dużym stopniu uprawnienia potencjalnych najemców lokali socjalnych, a także samej Rady Miasta.

Zauważono, że § 4 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miasta [...] z 25 kwietnia 2013 r., który wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, stoi w sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów, która w sposób wyczerpujący podaje z kim może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Wprowadzenie dodatkowych wymogów, jakie ma spełniać osoba ubiegająca się o wynajęcie tego rodzaju lokalu, stanowi niewątpliwą ingerencję w treść przepisów rangi ustawowej, powodując ukształtowanie odmiennego stanu prawnego i więzi łączących podmioty stosunku prawnego, a tym samym stoi w sprzeczności z przepisami, które stanowią podstawę do wydania danego aktu.

Według ustawy o ochronie praw lokatorów (art. 23 ust. 2), umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale Rady Gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1, a także z osobą, co do której sąd w wydanym przeciwko niej wyroku eksmisyjnym orzekł obiektywnie o jej uprawnieniu do otrzymaniu lokalu socjalnego. Wśród tego kręgu osób nie ma wymienionych, tak jak to czyni Rada Miasta [...] w swojej uchwale, tylko osób niespełniających kryteriów dochodowych i osób, które utraciły lokal w wyniku klęski żywiołowej, katastrofy, pożaru, lub nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego o eksmisji.

Dodatkowo w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów ustawodawca określa przesłanki, na podstawie których możliwe jest przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres. Natomiast Rada Miasta [...], w § 4 ust. 4 i 5 uchwały formułuje swoje własne zasady przedłużania umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, co niewątpliwie stoi w sprzeczności z przepisami, na podstawie których została podjęta uchwała i powoduje niedopuszczalność ich stosowania oraz funkcjonowania w stosunkach powstałych w wyniku wejścia w życie tejże uchwały. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Rada Miasta [...] nie ma kompetencji do modyfikowania nomy ustawowej w tym zakresie.

4) art. 4 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez zawarcie w § 10 w związku z § 2 ust. 2 i 3 uchwały definicji osób znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, czym ograniczony został katalog osób ubiegających się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu mieszkaniowego.

W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że Rada Miasta [...] sprecyzowała w § 10 uchwały pojęcie "trudnych warunków mieszkaniowych" zawarte w § 2 ust. 2 i 3 uchwały. Przepisem tym określiła krąg osób, którym służy prawo ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zamieszczając w przedmiotowej uchwale zaskarżone regulacje Rada naruszyła w sposób istotny art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym ustawodawca określił już osoby posiadające prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą do nich mieszkańcy gminy, mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwo domowe o niskich dochodach. Uzależnienie zaś uprawnienia do ubiegania się o lokal mieszkalny od innych nieprzewidzianych w ustawie kryteriów, w tej sytuacji pozostawania w trudnej sytuacji mieszkaniowej, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego rady i jest działaniem bezprawnym.

5) art. 4 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały definicji centrum życiowego, która w powiązaniu z § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały prowadzi do sytuacji, w której osoby niezameldowane na pobyt stały na terenie Gminy Miasta [...] lub osoby niezameldowane na pobyt stały, a które potwierdzą, iż ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasta [...], są z góry wyłączone od wynajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Podniesiono, że niedopuszczalne jest uregulowanie odnoszące się do zameldowania na pobyt stały. Rada nie może wyłączać i z góry przeznaczać na negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej osób, które nie posiadają stałego zameldowania. Unormowania te są sprzeczne z definicją wspólnoty samorządowej, którą w myśl art. 1 ust. 1 o samorządzie gminnym tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Unormowania uchwały godzą ponadto w zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa.

6) art. 3531 Kodeksu Cywilnego poprzez uregulowanie w § 25 kwestii, którą wobec zasady swobody umów należy pozostawić stronom do umownego uregulowania, a nie narzucać im jej treści.

7) art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez nałożenie obowiązku składania oświadczenia zawartego w załącznikach do przedmiotowej uchwały, w części obejmującej postanowienia:

‒ Załącznika nr 1 stanowiącego wniosek o przydział lokalu w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczam, że: nie posiadam tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu, budynku, nie została na moją rzecz ustanowiona jakakolwiek służebność osobista, użytkowanie lub dożywocie dotyczące nieruchomości mieszkalnej, nie jestem właścicielem, użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą jakiejkolwiek nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub nadającej się do zabudowy",

‒ Załącznika nr 1 stanowiącego deklarację o dochodach w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku oraz deklaracji o dochodach",

‒ Załącznika nr 2 stanowiącego wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku aktualizacyjnym. W przypadku podania nieprawdziwych danych, będzie to podstawa do skreślenia mnie z listy przez Komisję Mieszkaniową",

‒ Załącznika nr 3 stanowiącego wniosek o zawarcie umowy najmu w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku",

‒ Załącznika nr 4 stanowiącego wniosek o zamianę lokalu w zakresie: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku".

W uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazano, że wraz z uchwałą zostało uchwalonych pięć załączników, w tym Załącznik nr 1 stanowiący wniosek o przydział lokalu oraz deklarację o dochodach za okres ostatnich 3 miesięcy, Załącznik nr 2 stanowiący wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu, załącznik Nr 3 stanowiący wniosek o zawarcie umowy najmu, załącznik Nr 4 stanowiący wniosek o zmianę lokalu. Na każdym z wyżej wymienionych załączników zamieszczone jest oświadczenie o uprzedzeniu lub pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 K.k.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała ma swoje podstawy prawne w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Obowiązkiem ustawowym nałożonym na gminy jest określenie przez radę zasad wynajmowania lokali. W art. 21 ust.. 3 ustawy wskazano wymaganą obligatoryjną część takiej uchwały w zakresie podstawowych zasad. W pozostałym zakresie, z uwagi na zapis ustawowy "w szczególności", pozostawiono gminom możliwość doprecyzowania zasad wynajmowania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy. Z tego też powodu Rada Miasta [...] nie naruszyła obowiązujących przepisów prawa, lecz jedynie dookreśliła w sposób szczegółowy zasady wynajmu z uwagi na brak dokładnych ustawowych regulacji.

Organ stwierdził, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby stworzenie nieograniczonego katalogu osób uprawnionych do wynajmowania lokali z zasobów mieszkaniowych gmin, to dałby temu wyraz poprzez inne uregulowanie normy kompetencyjnej w art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gmina, jako podmiot odpowiedzialny za tworzenie gminnego zasobu lokali mieszkalnych, ma ustawowe uprawnienie do określenia kryteriów i zasad kwalifikujących do skorzystania z oferty wynajmu lokali z gminnego zasobu. Gospodarka i utrzymanie komunalnego zasobu gminy w sposób naturalny jest przyczyną kosztów, które są konsekwencją podejmowania przez jednostkę samorządu działań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Pełne zaspokojenie potrzeb mieszkańców w oderwaniu od możliwości finansowych gminy, stanowiłoby naruszenie nie tylko ww. ustawy, określającej obowiązki gmin w gospodarowaniu mieszkaniowym zasobem komunalnym i ustawy o finansach publicznych, ale również norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).

Zdaniem organu Rada Miasta [...] nie naruszyła przepisów wskazując, że wnioskodawca powinien mieć centrum życia w [...] poprzez stałe zameldowanie na terenie Miasta [...] lub też – gdy wnioskodawca nie posiada takiego prawa - legitymowanie się ostatnim zameldowaniem na pobyt stały na terenie Miasta [...]. Odejście od kryterium centrum życiowego prowadziłoby do lawiny wniosków osób chcących zamieszkać w [...]. Inny sposób ukształtowania zapisów ustawy rażąco pomijałby prawa stałych mieszkańców Miasta [...], którzy swoje życie związali z Miastem. Zameldowanie jest jedynym obiektywnym weryfikowalnym kryterium i realizacją obowiązku ustawowego. Zdaniem organu różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych i obiektywnych.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca udzielił upoważnienia ustawowego gminom do samodzielnego ustalenia tych kryteriów, bowiem sama ustawa takich warunków szczegółowo nie ustala. Przy wykładni uchwały sformułowanie "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" należy odnieść do kwestii, że zapisy uchwały dopuszczają uprawnienie osób posiadających tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub budynku do wystąpienia z wnioskiem. Wskazuje na to zapis § 16 ust. 7 pkt 4 uchwały. Rada Miasta [...] tym samym nie wprowadziła warunku sztywnego, że nikt kto posiada taki tytuł prawny do lokalu lub budynku nie może wystąpić z wnioskiem. Uwzględniła konieczność pomocy osobom niepracującym, chorym, niepełnosprawnym, zamieszkującym lokale o niskim standardzie, zamieszkującym w rodzinach patologicznych i tym, które straciły mieszkanie w wyniku zdarzenia losowego. Takie zapisy stanowią odniesienie do przesłanek współżycia społecznego i jednego z podstawowych obowiązków, jakim jest pomoc osobom najuboższym i chorym.

Odnosząc się do zarzutu delegowania przez radę swoich kompetencji na Burmistrza Miasta [...], organ podkreślił, że obowiązkiem rady jest ustalenie zasad wynajmu. Kwestia wykonywania uchwały stanowi domenę organu wykonawczego. Jednakże żaden akt prawa rangi ustawowej nie przewiduje zakazu, aby w zasadach organ stanowiący dookreślił sposób wykonania uchwały. Tym samym nie jest trafny zarzut, że w § 2 ust. 4 uchwały dokonano subdelegacji swoich uprawnień na Burmistrza Miasta [...]. Rada Miasta [...] określiła zasady przyznawania lokali, a w § 2 ust. 4 uchwały nie przeniosła swoich uprawnień, bowiem rada co do zasady nie ma uprawnienia zawierania indywidualnych umów najmu, ani tym bardziej umieszczania osób na liście mieszkaniowej. Obowiązek zaś informowania Rady Miasta [...] o umieszczeniu osoby na ostatecznej liście ma charakter jedynie postulatywny i informacyjny dla organu stanowiącego, nie wiąże się żadną sankcją. Określenie zasad powoływania Komisji Mieszkaniowej jest zaś realizacją gwarancji społecznej kontroli nad prawidłowością realizacji uchwały i transparentnością procesu tworzenia listy mieszkaniowej.

Organ podniósł, że Rada wprowadziła zasadę, że umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierana na 5 lat i ulega przedłużeniu o kolejne 5 lat (§ 4 ust. 1 i 3 uchwały), łącznie więc umowa najmu lokalu może obowiązywać przez 10 lat, co jest maksymalnym terminem z prawa cywilnego dla umów najmu na czas oznaczony. Również ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 37 ust. 4, że każda umowa na czas oznaczony powyżej 3 lat wymaga zgody rady gminy. Skoro więc art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadza dopuszczalność ustalania zasad, to Rada Miasta [...] ma prawne umocowanie do dookreślenia czasu trwania umowy na czas oznaczony poprzez wprowadzenie zasady, że umowy najmu lokali socjalnych będą zawierane na okres 5 lat, co również stanowi realizację zapisów art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu normy z art. 233 K.k. organ wskazał, że podstawę do upoważnienia do odebrania takiego oświadczenia wywodzi z art. 286 K.k. Z uwagi na cywilistyczny charakter zawierania umów najmu, karalne świadome wprowadzenie Gminy w błąd co do danych będących podstawą rozpoznania wniosku o przyznanie lokalu, skutkuje niekorzystnym rozporządzeniem mieniem komunalnym, a więc spełnieniem się przesłanki z art. 286 K.k.

18 lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro w skardze zakwestionowano regulacje zawarte w § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1, 2, 3 i 4, § 4, § 10, § 16 ust. 2 i 4, § 17 ust. 7 pkt 5, § 25, Załącznikach nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 uchwały to mając na uwadze treść całej skargi, przedmiotem zaskarżenia objęto jedynie powyższe regulacje uchwały.

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały Sąd wskazał, że w § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4 uchwały wykreowano kompetencje Burmistrza Miasta [...] do umieszczenia określonych osób na ostatecznej liście mieszkaniowej lub skierowania do zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (§ 2 ust. 4 uchwały) oraz powoływania w drodze zarządzenia członków Komisji Mieszkaniowej oraz określenia regulaminu i trybu pracy komisji mieszkaniowej (§ 16 ust. 2 i 4 uchwały). Żaden przepis ustawy nie upoważniał Rady Miasta [...] do kreowania kompetencji Burmistrza, a zwłaszcza nie sposób tego upoważnienia wyprowadzić z treści art. 21 ust. 3 ustawy, w tym zwłaszcza z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5, zgodnie z którym rada gminy w ramach zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określa tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W ramach określenia "trybu" nie mieści się bowiem kreowanie kompetencji organu administracji publicznej, jakim jest burmistrz, jak i umocowywanie innego organu niż rada do regulowania chociażby wycinkowo trybu załatwiania wniosków o najem lokali, a taki charakter mają uregulowania § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4 uchwały. W przepisach tych doszło do nieznajdującej podstaw prawnych subdelegacji kompetencji Rady Miasta [...], co wskazuje, że w tym zakresie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji należało stwierdzić nieważność przepisów § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4 uchwały.

Sąd I instancji stwierdził, że z przywołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie sposób również wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do uzależniania dostępu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...] od wystąpienia przesłanki "posiadanych możliwości" przez Gminę, czy zaspokajania "najpilniejszych" potrzeb mieszkaniowych. Ustawa nie wprowadza i nie daje podstaw do wprowadzania gradacji potrzeb mieszkaniowych i nie wiąże obowiązku zaspokajania tylko z "najpilniejszymi" potrzebami mieszkaniowymi. Również obowiązek zapewniania lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach jest obowiązkiem bezwzględnym i nie może być relatywizowany przez organy gmin, które tym obowiązkiem zostały obciążone. Z tych powodów zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały w zakresie słów "w miarę posiadanych możliwości" i "najpilniejsze". W tym bowiem zakresie Rada Miasta [...] przekraczając upoważnienie ustawowe istotnie naruszyła prawo.

Zdaniem Sądu I instancji do istotnego naruszenia prawa nie można natomiast zaliczyć sformułowania "i znajdujących się jednocześnie w trudnej sytuacji mieszkaniowej", skoro w § 2 ust. 3 uchwały przyjęto, że przez trudną sytuację mieszkaniową należy rozumieć warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, określone w § 10 uchwały, a ustawowe upoważnienie do określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy wynika z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. W istocie zatem powyższy zwrot stanowi odesłanie do ustalonych przez Radę w ramach upoważnienia ustawowego warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym zwłaszcza zakres upoważnienia ustawowego określony w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 wskazują, że Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu. Nie istnieją też podstawy do rozszerzania przez organ uchwałodawczy gminy ustawowego katalogu podmiotów uprawnionych do weryfikacji na podmioty, które nie spełniają warunków zamieszkiwania i dochodu.

Tymczasem w przepisach przedmiotowej uchwały wprowadzono z jednej strony kryteria wykluczające z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, a z drugiej strony rozszerzono katalog podmiotów uprawnionych do weryfikacji na podmioty, które nie spełniają warunków zamieszkiwania i dochodu.

W przedmiotowej uchwale zawarto bowiem uregulowania, zgodnie z którymi nie otrzymują biegu wnioski negatywnie zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową (§ 17 ust. 8), przy czym negatywnemu zaopiniowaniu podlegają wnioski osób posiadających centrum życiowe poza Gminą Miasto [...] (§ 17 ust. 7 pkt 5), gdzie centrum życiowym w rozumieniu uchwały jest "posiadanie przez wnioskodawcę zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Miasto [...], a w przypadku jego braku potwierdzenie, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasto [...]" (§ 1 ust. 2 pkt 1). Z przytoczonych przepisów wynika, że osoby, które nie legitymują się zameldowaniem na pobyt stały na terenie Gminy Miasto [...] bądź potwierdzeniem, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasto [...], nie uzyskają dostępu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nawet jeśli mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

Zdaniem Sądu I instancji wprowadzenie dodatkowego kryterium zameldowania ograniczającego dostęp do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz niskim dochodzie nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy, a zwłaszcza nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonej części uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". W świetle regulacji uchwały, zaistnienie sytuacji określonej w § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy Miasta [...]. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz niskim dochodzie. Związane z faktem zameldowania kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy. Zaskarżony § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały wyklucza osoby wymienione w tych przepisach z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów gminy. Tym samym zaskarżony przepis uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP).

Z kolei gdy chodzi o nieznajdujące podstaw prawnych rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do weryfikacji na podmioty, które nie spełniają warunków zamieszkiwania i dochodu, Sąd wskazał na § 2 ust. 4 uchwały dopuszczający umieszczenie na liście mieszkaniowej lub skierowanie do zawarcia umowy najmu osób nie spełniających kryteriów uzyskania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...]. Przepis ten podlegał stwierdzeniu nieważności jako istotnie naruszający prawo, bo nieznajdujący oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie braku podstaw prawnych do określenia w przedmiotowej uchwale okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, a następnie przedłużona. Z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika upoważnienie do regulowania takich kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie w § 4 ust. 1 i 2 regulacji, zgodnie z którymi "umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 6" i według których zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobami wymienionymi w § 4 ust. 2 uchwały następuje na okres do roku jest w istocie wprowadzeniem normatywnych przesłanek determinujących treść umów cywilnoprawnych, a tym samym działaniem ograniczającym zasadę swobody umów przez jedną ze stron tego rodzaju umów, tj. gminną jednostkę samorządu terytorialnego. Charakter taki ma również treść § 4 ust. 4 uchwały oraz treść § 25 uchwały. Brak ustawowych podstaw do tego rodzaju działania skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1, 2 i 4 oraz § 25 uchwały.

Jako częściowo uzasadniony został oceniony przez Sąd zarzut niezgodności z prawem § 4 ust. 3 uchwały.

W przepisie tym nawiązano do kryterium "trudnej sytuacji mieszkaniowej". Wprawdzie rada gminy jest upoważniona do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, czyli również lokali socjalnych, a w ramach tych zasad do określania "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", to jednak z treści i nazwy rozdziału 2 i rozdziału 3 uchwały wynika, że lokalny prawodawca rozróżnia "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" (rozdział 3) od "warunków uzasadniających oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego" (rozdział 2), a uchwalanie tego rodzaju warunków ("warunków uzasadniających oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego") nie jest objęte upoważnieniem ustawowym. Brak zatem podstaw do modyfikowania w ten sposób w drodze aktu prawa miejscowego katalogu podmiotów, określonego w art. 23 ust. 2 ustawy, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 uchwały w zakresie słów: "wyłącznie" i "znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej". Rada gminy jest natomiast upoważniona do określania "wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu" (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy). W konsekwencji treść § 4 ust. 3 uchwały w pozostałym zakresie, tj. za wyjątkiem słów: "wyłącznie" i "znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej" nie narusza prawa. Brak było natomiast upoważnienia ustawowego do ustalania w § 4 ust. 5 uchwały wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego. Z tego powodu przepis § 4 ust. 5 podlegał stwierdzeniu nieważności. Sąd podkreślił, że art. 23 ust. 3 ustawy regulujący kwestie przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego odnosi się do określonej przez radę wysokości dochodów uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego, nie kreując jednak podstaw do określania przez organ gminy wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego.

Sąd podzielił nadto zarzuty skargi w zakresie braku podstaw w obowiązującym porządku prawnym do nakładania w drodze aktu prawa miejscowego na adresatów tego aktu dodatkowych obowiązków nie wynikających z ustawy i nie objętych upoważnieniem ustawowym, a związanych ze składaniem pisemnych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Obowiązki takie mogą wynikać wyłącznie z aktu rangi ustawowej bądź z działań organu opartych na upoważnieniu wyraźnie umocowującym organ do nakładania tego rodzaju obowiązków. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia w załącznikach zaskarżonej uchwały obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 K.k.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Rady Miasta [...].

Skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. orzeczenie w części tj. w zakresie stwierdzającym nieważność § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 4, § 4 ust. 5, § 16 ust. 2 i 4 uchwały Rady Miasta [...] nr XXI/521/2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...].

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1, 3 w związku z art. 4 ust 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż na mocy wskazanych wyżej przepisów Rada Miasta [...] nie miała umocowania ustawowego do określania okresu na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego,

b. art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1, 3 w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż na mocy wskazanych wyżej przepisów Rada Miasta [...] nie miała umocowania ustawowego do określania dodatkowych kryteriów dochodowych uprawniających do zawarcia z najemcą kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego,

c. art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż Rada Miasta [...] bez podstawy prawnej wykreowała kompetencję dla Burmistrza Miasta [...] i Komisji Mieszkaniowej do regulowania trybu załatwiania wniosków o najem lokali.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w określonej w skardze kasacyjnej części i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowała stwierdzenie nieważności § 4 uchwały poprzez uznanie, że Rada Miasta [...] nie ma możliwości kształtowania okresu na jaki mają być zawarte umowy najmu lokali socjalnych, jak również, że Rada Miasta [...] nie może wprowadzać dodatkowego kryterium dochodowego uzasadniającego przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego na kolejny okres.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wolą ustawodawcy było aby lokale te były przyznawane na okres przejściowy, oznaczony i aby osoby które w nich mieszkają podejmowały samodzielne kroki i starania celem zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Z tego też powodu art. 23 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że po zakończeniu umowy najmu lokalu socjalnego ulega ona przedłużeniu na następny okres, jeżeli najemca znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ww. ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Ustawa wyraźnie wskazuje, że wzrost dochodów gospodarstwa domowego ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy powoduje zmianę sytuacji prawnej najemcy lokalu socjalnego. Oznacza to, że kryterium dochodowe jest podstawową przesłanką do ustalania prawa do zamieszkania w lokalu socjalnym. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy dotyczy ustalenia przez gminę dochodu maksymalnego, powyżej którego dana osoba nie będzie kwalifikowała się do zawarcia umowy najmu. Tym samym Rada Miasta [...] została upoważniona do ustalenia granicznej wysokości dochodu, przekroczenie której dyskwalifikować będzie ubiegającego się o najem do zawarcia umowy lokalu socjalnego. Wobec powyższego Rada określiła zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy.

Kasator stwierdził również, że Rada Miasta [...] miała uprawnienie do dokonania zróżnicowania kryterium dochodowego osób ubiegających się pierwszy raz o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego i osób przedłużających kolejną umowę. Podniósł, że wprowadzone w uchwale zapisy nie dyskryminują nikogo, odwołują się wyłącznie do kwestii dochodowych i umożliwiają zapewnienie pomocy szerszemu katalogowi osób. Stwierdził, że skoro pierwsza umowa zawierana jest na czas oznaczony, to w tym okresie najemca winien podjąć samodzielnie działania aktywizujące go dla uzyskania innego lokalu. Wprowadzenie dodatkowego kryterium dochodowego (innych wskaźników) uprawniających do zawarcia kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego ma na celu zapewnienie ochrony osobom najbardziej potrzebującym, nieporadnym. Jednocześnie umożliwia weryfikację osób, które poprzez swoje zaniechania korzystają z lokali socjalnych i nie podejmują żadnych działań aktywizujących. Skoro Gmina jako wspólnota lokalna ma ze środków całej społeczności utrzymywać zasób lokali socjalnych, to powinna mieć również możliwość weryfikacji sytuacji osób, które nie wyrażają chęci aktywizacji i korzystają wyłącznie z pomocy samorządu lokalnego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że jeśli rada ma obowiązek ustalić zasady wynajmowania lokali mieszkalnych musi dookreślić kwestię okresu na jaki umowy mają być zawarte. Ustawa przewiduje, że umowa lokalu socjalnego jest zawierana na czas określony, nie wskazuje jednak na jaki okres. Z tego też powodu Rada wprowadziła jako zasadę, iż umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierana na 5 lat i ulega przedłużeniu o kolejne 5 lat (§4 ust 1 i 3) łącznie więc umowa najmu lokalu socjalnego może obowiązywać 10 lat, co jest maksymalnym terminem z kodeksu cywilnego dla umów na czas oznaczony. Podniosła, że również ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 37 ust. 4, iż każda umowa na czas oznaczony powyżej 3 lat wymaga zgody rady gminy. Skoro więc art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadza dopuszczalność określenia zasad, to Rada Miasta [...] ma prawne umocowanie do dookreślenia czasu trwania umowy na czas oznaczony poprzez wprowadzenie zasady, iż umowy najmu lokali socjalnych będą zawierane na okres 5 lat, co stanowi również realizację zapisów art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że określenie w zaskarżonej uchwale okresu na jaki umowa ma być zawarta, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie spowodowało przekroczenia kompetencji i regulowania materii prawa cywilnego oraz zasady swobody zawierania umów.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również ze sposobem wykładni przepisów prawa materialnego w odniesieniu do § 16 ust. 2 i ust. 4 uchwały Rady Miasta [...]. Dodatkowo wskazała, że w uzasadnieniu wyroku brak jest rozwinięcia motywów stwierdzenia nieważności tych zapisów. Zapis § 16 uchwały nie narusza prawa, gdyż wynika z § 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Rozwiązanie przyjęte w powyższym przepisie wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem lokali kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Chroniona na poziomie konstytucyjnym samodzielność gminy (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie oznacza, że jej organ stanowiący ma pełną swobodę w tworzeniu norm prawa materialnego.

Stanowienie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego jest bowiem ograniczone do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie unormowań ustawowych. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wśród spraw gminnych wymagających szczegółowej regulacji w drodze aktów prawa miejscowego są sprawy związane z realizacją obowiązków dotyczących gospodarowania zasobami mieszkaniowymi.

Uchwały organów samorządu terytorialnego, jako stanowiące akty prawa miejscowego, są zaliczone – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przyjmując akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy musi mieć zatem na względzie, że akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach przewidzianych w niej upoważnień. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Najczęściej upoważnienie szczególne dotyczy materii, która jest uregulowana w ustawie, a organom pozostawione zostało unormowanie zagadnień szczegółowych.

Co do zasady więc – akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by podejmowane na jej podstawie przepisy lokalne stanowiły uzupełnienie i dopełnienie powszechnie obowiązujących norm kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie podstawa prawna do działania w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego została zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te – zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Rada gminy może kształtować warunki przyznawania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy jedynie w zakresie powyższych zasad. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności" wskazuje na możliwość szerszego uregulowania wprowadzonych tym przepisem zasad. Nie może jednak budzić wątpliwości, że rozszerzenie czy też uszczegółowienie w akcie prawa miejscowego kryteriów dysponowania zasobem mieszkaniowym gminy, nie może wykraczać poza zasadnicze cele samej ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy gmina ma obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewniając lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokajając potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Stosownie natomiast do art. 23 ust. 1 ww. ustawy umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Umowa taka może zostać po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużona, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (art. 23 ust. 3 ustawy).

Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu socjalnego w imieniu gminy jest jej organ wykonawczy. Określenie przez Radę Miasta arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego czy to po raz pierwszy, czy wobec zaistnienia przesłanek do jej przedłużenia, czy też wobec zajścia sytuacji szczególnych powodujących utratę lokalu, zasadniczo stanowi ograniczenie uprawnień potencjalnych najemców lokali socjalnych, ale również organu wykonawczego gminy. Uregulowania zawarte w § 4 ust. 1, 2 i 4 zaskarżonej uchwały w istocie naruszają zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 K.c., zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że wprowadzenie w powyższych przepisach cezury czasowej określającej maksymalny okres trwania umowy najmu lokalu socjalnego jest w istocie wprowadzeniem normatywnych przesłanek determinujących treść umów cywilnoprawnych. To wyłącznie najemca i dysponent mienia komunalnego, czyli Burmistrz lub osoba przez niego upoważniona, jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego, będą władne określać tę kwestię w umowie najmu lokalu socjalnego. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że określenie okresu na jaki umowy lokali socjalnych mogą być zawarte mieści się w ustalaniu zasad wynajmowania lokali mieszkalnych.

Uwzględniając powyższe, jako prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zapisy uchwały ujęte w § 4 ust. 1, 2 i 4, jako niemające ustawowych podstaw, w sposób istotny naruszają prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. W konsekwencji jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy, albowiem ocena Sądu I instancji, iż brak jest upoważnienia ustawowego dla ustalenia w § 4 ust. 5 uchwały wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego, jest prawidłowa. Stosownie do art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy rada gminy, w ramach uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zobowiązana była określić wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu socjalnego. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości określenia tego dochodu w innej wysokości w przypadku przedłużania umowy najmu lokalu socjalnego. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy umowę najmu lokalu socjalnego można przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że warunkiem przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego jest spełnienie przesłanek warunkujących zawarcie pierwszej tego rodzaju umowy, w tym co do wysokości osiąganego dochodu. Brak podstaw dla wprowadzenia dyferencjacji osób zawierających umowę najmu lokalu socjalnego. A zatem zasady ustalania dochodu umożliwiającego zawarcie czy to pierwszej, czy też kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego, winny być tożsame. Dla oceny legalności zapisu § 4 ust. 5 skarżonej uchwały prawnie nieistotne pozostają motywy jakimi miała kierować się Rada Miasta [...] uchwalając powyższe zasady, skoro dla takich działań organu stanowiącego brak stosownego upoważnienia ustawowego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem zasady najmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.

Jedną z zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, nie można ich wyprowadzać w drodze analogii. Jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a więc i kompetencji administracyjnych, mogą być akty rangi ustawowej.

Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe mieszkańców wspólnoty, natomiast zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy, co oznacza, że organ stanowiący gminy nie może swoich kompetencji w tej kwestii przekazywać i cedować na inny podmiot, w tym organ wykonawczy gminy (art. 92 ust. 2 Konstytucji RP).

Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej.

Skoro przepisy ustawy zastrzegły dla rady gminy określone kompetencje i nie przewidziały, aby rada mogła kształtować kompetencje innego organu gminy (organu wykonawczego), to uznać należy, że przepisy uchwały kreujące kompetencje Burmistrza Miasta [...], a zawarte w § 16 ust. 2 i 4, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Uprawnienia do kreowania przez Radę Miasta [...] kompetencji Burmistrza nie można wyprowadzać z art. 21 ust. 3 ww. ustawy, a zwłaszcza z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Ustawowy nakaz określenia przez radę gminy "trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków" nie powinien być rozumiany jako upoważnienie do tworzenia kompetencji organu administracji publicznej, jakimi jest Burmistrz Miasta [...], do powoływania w drodze zarządzenia członków Komisji Mieszkaniowej oraz określenia regulaminu i trybu pracy komisji mieszkaniowej. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny jako uprawnione ocenił stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności stwierdzenia nieważności przepisów § 16 ust. 2 i 4 uchwały.

Działalność organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oceniana jest z punktu widzenia legalności, o czym stanowi art. 171 Konstytucji RP. Akt normatywny wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu prawa miejscowego. W demokratycznym Państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. Skoro w przedmiotowej sprawie Rada Miasta [...] działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, to Sąd I instancji zasadnie zakwestionował legalność przepisów § 4 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz § 16 ust. 2 i 4 uchwały Rady Miasta [...] z 25 kwietnia 2013 r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.