Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 202/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 154 ust. 1, art. 157, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 4a, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. – S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. – S. kwotę 10432 (dziesięć tysięcy czterysta trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 321.440,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta na prawach powiatu prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej przy [...], w obrębie [...], miasto [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0251 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rewitalizacja Miasta Kielce - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion - Ogród - Budowa połączenia ul. Krakowskiej z ul. Wojska Polskiego", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ostateczną decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Kielce zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rewitalizacja Miasta Kielce - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion - Ogród - Budowa połączenia ul. Krakowskiej z ul. Wojska Polskiego", obejmując nią m.in. działkę nr [...]. Decyzją tą zatwierdzony został podział działki nr [...] o pow. 0,0559 ha, na działki: nr [...]o pow. 0,3251 ha i nr [...] o pow. 0,0308 ha.

Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0679 ha wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli właściciele wyodrębnionych w księgach wieczystych lokali oznaczonych numerami: 1, 2 i 3 w udziale 1/3 części każdy z nich. Natomiast w księgach wieczystych nr [...] prowadzonych dla lokali nr 1, nr 2 i nr 3 jako właściciel ujawniony został A. S. - S.

W trakcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości nr [...]w dniu 24.09.2013 r. został sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy określiła wartość tej nieruchomości na kwotę 321.440,00 zł (uwzględniając, że na działce w pasie drogowym znajduje się 45 % zabudowy), w tym m.in. wartość gruntu 136.589 zł (tj. 544,18 zł/m2).

W dniu 29.11.2013 r. Prezydent Miasta przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz A. S.-S. występującego wraz z pełnomocnikiem. W piśmie z dnia 14.01.2014 r. pełnomocnik byłego właściciela złożył operat szacunkowy z dnia 30.11.2013 r. sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie A. S.-S., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 664.327,00 zł i wniósł m.in. o uwzględnienie go jako materiału dowodowego oraz zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wartością nieruchomości określoną w tym operacie szacunkowym, a wartością oszacowaną w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I instancji.

W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy, która sporządziła operat szacunkowy na zlecenie organu I instancji wyjaśniła w piśmie z dnia 17.02.2014 r., m.in. że w jej operacie została określona wartość rynkowa nieruchomości, natomiast w operacie wykonanym na zlecenie byłego właściciela została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości. Dodała, że rozbieżność oszacowanych wartości wynika z faktu, iż są to dwie różne kategorie wartości i w obu przypadkach odmienne są czynniki cenotwórcze.

Biorąc pod uwagę powyższe rozbieżności co do wybranych metod wyceny, Prezydent Miasta Kielce zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację prawidłowości sporządzenia obu operatów. W opinii dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie stwierdziła, że operat może być wykorzystywany do celu dla jakiego został sporządzony, gdyż nie zawiera błędów istotnych i uchybień formalnych, stanowiących odstępstwa od przepisów prawa mających wpływ na określoną w opracowaniu wartość nieruchomości. Natomiast "w opinii dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie byłego właściciela ww. Komisja stwierdziła, że operat nie może być wykorzystywany do celu dla jakiego został sporządzony, gdyż zawiera błędy istotne stanowiące odstępstwo od przepisów prawa mające wpływ na określoną w opracowaniu wartość nieruchomości oraz błędy i uchybienia formalne nie mające wpływu na określoną w opracowaniu wartość. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...].

Rozpatrując złożone od powyższej decyzji odwołanie oraz całość zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy podał, że

w rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 24.09.2013 r., w którym wartość nieruchomości oszacowana została w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami na kwotę 321.440,00 zł, w tym wyszczególniona została wartość gruntu - 136.589,00 zł. Biegła potwierdziła klauzulą z dnia 22.12.2014 r. aktualność ww. operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce", uchwalonego Uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26.10.2000 r. (ze zm.) przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy wysokiej intensywności z usługami ogólnomiejskimi podstawowymi - istniejące/ rozwojowe. Dlatego też jako bazę nieruchomości porównawczych przyjęła nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, lokale mieszkalne oraz garaże położone na terenie miasta [...], będące przedmiotem transakcji.

Wartość nieruchomości biegła oszacowała według jej aktualnego sposobu użytkowania, gdyż w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jako cechy rynkowe, mające wpływ na wartość lokali mieszkalnych wskazała: lokalizację nieruchomości, stan techniczny budynku, stan zagospodarowania działki i odpowiednio w przypadku lokali mniejszych położenie na kondygnacji (dot. lokalu nr 1) a w przypadku lokali większych wielkość powierzchni użytkowej (dot. lokali nr 2 i nr 3). Następnie dla każdej cechy rynkowej, przy uwzględnieniu ich poziomów wskazała zakres kwotowy poprawek. Zestawiła nieruchomość kolejno z trzema nieruchomościami przyjętymi do porównania i uwzględniła przyjęte poprawki odpowiadające charakterystyce wycenianej nieruchomości. W konsekwencji wartość rynkową 1m2 lokalu mieszkalnego nr 1

o pow. 52,98 m2 określiła na kwotę 2.523,58 zł, a wartość 1m2 lokali mieszkalnych nr 2 o pow. 103,12 m2 i nr 3 o pow. 106,51 m2 na kwotę 2.657,89 zł. Analogicznie biegła dokonała analizy rynku garaży i wyszczególniła cechy mające wpływ na ich wartość tj. lokalizacja nieruchomości, stan techniczny budynku i sposób dojazdu. Wartość rynkową prawa własności garażu o pow. 22,2 m2 oszacowała na poziomie 1.055,37 zł/m2. Analiza rynku została dokonana w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem, a następnie w odniesieniu do powierzchni zabudowy ustalono udział procentowy budynku w części nieruchomości powstałej po podziale jako 45%.

Zdaniem organu II instancji dokonane przez biegłą ustalenia w zakresie stanu technicznego budynku oraz załączona do operatu szacunkowego dokumentacja fotograficzna wiarygodnie odzwierciedla rzeczywisty stan techniczny budynku na moment jego przejęcia decyzją zrid. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na początku XX wieku w ówczesnej technologii tradycyjnej, przy zastosowaniu wówczas dostępnych materiałów, posiadał częściowo drewniane stropy i schody drewniane, stare nie wymieniane instalacje, był tylko częściowo podpiwniczony. Właściciel nie wykazał przy tym, aby przeprowadził w budynku remont kapitalny, prawdopodobnie dokonywał tylko niezbędnych napraw bieżących, które pozwoliły na jego użytkowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że biegła wyjaśniła, że jeśli właściciel wykonywał w budynku remonty, to powinien przedstawić do wglądu Książkę obiektu budowlanego (do prowadzenia której obliguje właścicieli budynków prawo

budowlane), w której powinny być uwidocznione wszystkie prace budowlane, przeglądy budynku i instalacji, a nie faktury które potwierdzają jedynie zakup towarów, a nie określają czy, kiedy i gdzie zostały wykorzystane i zamontowane. Wobec powyższego organ nie podzielił wywodów odwołania co do zaniżenia oceny stanu technicznego budynku przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. organ II instancji podał, że podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu stanowi operat szacunkowy sporządzony przez biegłą C. H., przyjęty przez organ I instancji jako dowód

w niniejszym postępowaniu i dodatkowo poddany ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Dodatkowo organ odwoławczy podał, że sam fakt sporządzenia przez innego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, w którym oszacowana wartość odbiega od określonej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu (niezależnie od tego czy byłaby to wartość wyższa czy niższa), nie może stanowić o wadliwości wyceny przyjętej przez organ I instancji jako dowód w sprawie i podważać jej wiarygodności, tym bardziej, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych nie stwierdziła w niej uchybień mających wpływ na oszacowaną wartość.

Wojewoda podniósł, że biorąc pod uwagę, iż orzeka on na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a także z uwagi na fakt, iż Z. K. nie występuje jako biegły w niniejszym postępowaniu oraz mając na względzie ekonomię prowadzonego postępowania uznał, iż przesłuchiwanie osób wymienionych w piśmie pełnomocnika odwołującego z dnia 17.10.2014 r. jest bezzasadne.

Natomiast odnosząc się do wskazanej w piśmie z dnia 17.10.2014 r. oferty sprzedaży nieruchomości położonej w [...] zamieszczonej w prasie organ zauważył, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny nieruchomości w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości podobnych do wycenianej, jednakże nie cen oferowanych lub oczekiwanych, lecz faktycznie ujawnionych w aktach notarialnych. Ponadto rzeczoznawca majątkowy musi ocenić ich wiarygodność oraz odróżnić

i odrzucić te, które nie mają charakteru rynkowego. Wobec powyższego zarówno oferta cenowa zamieszczona w ogłoszeniu prasowym lub przetargu, jak i operat szacunkowy o wartości innej nieruchomości nie mogą stanowić żadnego punktu odniesienia w procesie wyceny, tym bardziej jeśli oferta ta dotyczy nieruchomości niepodobnej do wycenianej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 §1, art. 77 i art. 78 kpa przez organ I instancji, Wojewoda uznał, że organ ten podjął szereg czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Zgromadził i przeanalizował materiał dowodowy, przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, zwracał się do biegłej

o wyjaśnienie uwag dotyczących wyceny. Natomiast w kwestii zarzutów dotyczących postanowienia z dnia 29.07.2014 r., w którym Prezydent Miasta odmówił wyłączenia z udziału w niniejszym postępowaniu D. D. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta, Wojewoda zauważył, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 24 § 3 kpa i nie zostało uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, a w konsekwencji skutkować wyłączeniem go z udziału w postępowaniu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję reprezentowany przez adwokata A. S.-S. zarzucił:

- rażące naruszenie art. 7, 75 § 2, 77, 78 i 80 kpa przez takie przeprowadzenie postępowania kontrolnego w stosunku do decyzji z dnia 29 sierpnia 2014 r., że zasadnie można powiedzieć, iż efektem tej kontroli jest decyzja Wojewody, która także w sposób rażący lekceważy elementarne zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając rzetelne rozpoznanie sprawy, a także pozostawiając bez odpowiedzi zarzuty podniesione w odwołaniu poprzez:

a). założenie, iż dopuszczalne jest usuwanie z akt sprawy dokumentów dla sprawy istotnych, które są "niewygodne" dla organu I instancji, dodatkowo udzielającego organowi II instancji nieprawdziwych informacji, iż dokumentów tych nigdy nie było (chodzi o opinię rzeczoznawcy majątkowego Z. K., mimo, iż strona postępowania w piśmie złożonym do Wojewody w dniu 17 października 2014 r. wykazała, że opinia taka istniała bowiem na opinię tę przed Komisją Arbitrażową powołała się, co do stanu technicznego wywłaszczonego budynku rzeczoznawca majątkowy C.H.,

b). uniemożliwienie stronie, także na etapie postępowania odwoławczego, zapoznania się z opinią rzeczoznawcy Z. K., mimo, iż z wyjaśnień złożonych przez C. H. przed Komisją Arbitrażową wynika, iż stan nieruchomości na datę wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej ustaliła ona na podstawie operatu sporządzonego wcześniej przez innego rzeczoznawcę majątkowego, w którym brak było protokołu oględzin nieruchomości, sporządzonego z udziałem stron postępowania, co prowadzi do wniosku, iż operat ten do którego nawiązuje wycena nieruchomości był dowodem w sprawie, był wykorzystywany przez C. H., ale następnie został z tej sprawy usunięty, co wyklucza przyjęcie, że dowód ten nie miał w sprawie znaczenia,

c). naruszenie art. 80 kpa, przez niedostrzeżenie wyżej opisanego fragmentu opinii Komisji Arbitrażowej, nie zażądanie od C.H. wyjaśnień jaki operat i czyjego autorstwa miała na uwadze, udzielając wyjaśnień Komisji Arbitrażowej, mimo iż to ten właśnie operat, przez nią wymieniony stał się częścią jej operatu w zakresie ustalania stanu technicznego budynku, który szacowała, a którego w dacie jej szacunku już fizycznie nie było, a w to miejsce przyjęcie z powołaniem się na wskazaną normę, że nie ma podstaw by kwestionować twierdzenie organu I instancji, że nie zlecał wykonania operatu szacunkowego Z. K.,

d). rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa, przez nie powiadomienie strony postępowania, że w postępowaniu przed organem II instancji było prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy Z. K. wydawał opinie

w sprawie, czym pozbawiono skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do tego nowego dowodu, o którym dowiedział się dopiero z wydanej w sprawie decyzji,

e). ograniczenie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji przy ocenie operatu C.H. do nie mających w sprawie znaczenia ogólnych sloganów, możliwych do napisania w każdej analizie operatu rzeczoznawcy majątkowego, bez rozważenia, że operat ten zawiera istotne wady, gdyż:

- błędnie określona została powierzchnia budynków znajdujących się na poszczególnych działkach; jednakowo potraktowano budynek mieszkalno- usługowy i garaż,

- w obrocie nieruchomościami lokalowymi na rynku lokalnym, regionalnym, krajowym nie odnotowano transakcji częściami lokali podobnymi do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca wycenił wszystkie lokale znajdujące się na nieruchomości przed podziałem, bez przeprowadzenia analizy, który lokal znajduję się na części zabieranej z mocy prawa, a potem przy zastosowaniu błędnie określonego udziału procentowego części zabieranej pod drogę ustala wartość. W operacie szacunkowym brak jest uzasadnienia - określenia udziałów procentowych lokali podlegających zabraniu z mocy prawa.

- rzeczoznawca nie wziął pod uwagę faktu, że nie ma zgodności powierzchni użytkowej opisanej w księgach wieczystych utworzonych dla poszczególnych lokali

z powierzchniami przedstawianymi w projekcie budowlanym rozbiórki budynków. Pomimo, iż w budynku znajdują się wydzielone lokale, to można potraktować nieruchomość jako jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalno - usługowym - jeden właściciel wszystkich lokali.

- stan techniczny budynku należało przyjąć na datę wydania decyzji, a nie na datę oględzin. Ponadto rzeczoznawca opierał się na informacjach uzyskanych tylko od jednej strony postępowania, gdy tymczasem powinien oprzeć się na protokole opisującym stan nieruchomości w dacie wydania decyzji lub protokole przejęcia przez inwestora nieruchomości.

- zgodnie z art. 135 u. o. g., w przypadku braku transakcji rynkowych określa się wartość odtworzeniową nieruchomości - w tym przypadku tak sytuacja ma miejsce - brak w obrocie transakcji obrotu częściami lokali wyodrębnionych,

- żadna z przyjętych do porównania nieruchomości lokalowych nie jest podobna do przedmiotu wyceny. Nieruchomości lokalowe zlokalizowane są w 99% przypadków

w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Związane są z nimi niewielkie powierzchnie przynależne i bardzo mały udział w powierzchniach wspólnych gruntu,

- brak uzasadnienia wyboru rodzaju określanej wartości - użyto stwierdzenia

o określeniu wartości rynkowej jako sumy wartości rynkowej poszczególnych nieruchomości lokalowych - wcześniej opisywano: "Budynek bezpośrednio przylega do [...], przy czym przedmiotem operatu szacunkowego jest tylko jego część, stanowiąca ok. 45%",

- stan nieruchomości w tym przypadku przyjmuje się według daty wydania decyzji natomiast w operacie znajduje się opis stanu lokali w dacie oględzin. Można zatem przypuszczać, że ocena szacowanego lokalu jest przyjęta na podstawie tego opisu – oględziny miały miejsce w dniach 6 i 19. 09.13 r.,

- cechy dla nieruchomości gruntowej przyjmuje się jak dla działki przed podziałem. Tymczasem rzeczoznawca przyjmuje cechy dla nieruchomości gruntowej po podziale,

- w wycenie zupełnie pominięto transakcje o cenach wyższych – przy ulicy [...] miała miejsce transakcja o cenie przekraczającej 1000 zł/ m2,

f). brak odniesienie się w uzasadnieniu do dowodu w postaci projektu budowlanego, opracowanego na zlecenie inwestora Miejskiego Zarządu Dróg przez Przedsiębiorstwo Projektowo Usługowo Handlowe w listopadzie 2011 r., gdzie pokazano na dołączonych fotografiach stan techniczny zburzonego obecnie budynku i oceniono ten stan jak dobry, bez jakichkolwiek spękań, mimo iż dokument ten nie był brany pod rozwagę przez rzeczoznawcę majątkowego C. H. dla ustalenia stanu technicznego szacowanego budynku,

g). oddalenie wniosku dowodowego, zgłaszanego także na etapie I instancji, o przesłuchanie skarżącego i rzeczoznawcy majątkowego Z. K. jako świadków, dla wykazania, iż na zlecenie organu I instancji rzeczoznawca ocenił nieruchomość o jaką chodzi w sprawie, widział tę nieruchomość przed wyburzeniem, w przeciwieństwie do C.H.,

h). oddalenie wniosku dowodowego o zażądanie od Prezydenta wyceny działki sąsiedniej, uprzednio będącej własnością A. i M. F., gdzie wycena samego gruntu, w przeliczeniu na 1 m2 znacząco odbiega od wyceny działki skarżącego w zakresie gruntu, gdzie obie wyceny opracowała ta sama osoba -rzeczoznawca C.H.,

i). bezzasadne przyjęcie, iż złożony wniosek o wyłączenie od prowadzenie sprawy D. D. nie miał uzasadnionych podstaw, mimo że prowadzenie sprawy przez tego pracownika, w sytuacji gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, iż usunął on z akt sprawy część materiału dowodowego – dyskwalifikuje tego pracownika jako bezstronnego urzędnika.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonej do tego pisma oceny prawidłowości sporządzenia operatu szcunkowego przyjętego przez organy obu instancji za podstawę określenia wysokosci przyznanego odszkodowania, celem wykazania, że operat szacunkowy C.H. ma liczne wady merytoryczne, wady wynikające z błędnych ustaleń faktycznych oraz wady metodologiczne oraz że w konsekwencji został oceniony negatywnie przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z w/w oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja wydana w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, co do której wydano ostateczną decyzję o lokalizacji drogi publicznej. Tryb ustalania i wypłaty tego odszkodowania został uregulowany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U.2013.687 ze zmianami), dalej specustawa drogowa oraz w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a. specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organem tym natomiast jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, o czym stanowi art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Z kolei stosownie do treści art. 12 ust. 5 ostatnio wymienionej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ten ostatni przepis stanowi między innymi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 106 ust 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, odszkodowanie wypłaca odpowiednio powiat, województwo lub Skarb Państwa. W myśl art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Szczegółowe zasady ustalania wysokości odszkodowania określają dalsze przepisy ugn, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004.207.2109 ze zm.). Przepisy te określają właściwe podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości, których wyboru dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).

Z analizy wyżej wskazanych przepisów wynika, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był na mocy art. 12 ust. 4 a specustawy drogowej Prezydent Miasta, działający w charakterze starosty, który jednocześnie jest organem wykonawczym miasta – miasta na prawach powiatu. Na zlecenie tego organu rzeczoznawca majątkowy C.H. sporządziła operat szacunkowy z dnia 24 września 2013 r., w którym wartość przedmiotowej, zabudowanej nieruchomości została oszacowana w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami na kwotę 321.440 zł, w czym wyszczególniona została wartość gruntu w wysokości 136.589 zł. Ze względu na to, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta szacowana nieruchomość położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy wysokiej intensywności z usługami ogólnomiejskimi podstawowymi, jako bazę nieruchomości porównawczych biegła przyjęła nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, lokale mieszkalne oraz garaże położone na terenie [...], będące przedmiotem transakcji. W toku swych czynności biegła ustaliła między innymi stan techniczny szacowanej nieruchomości na datę wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rewitalizacja Miasta Kielce – przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion-Ogród-Budowa połączenia ul. Krakowskiej z ul. Wojska Polskiego", dalej decyzja zrid tj. na dzień [...]. Ustalenia te oparte między innymi na załączonej do operatu C.H. dokumentacji fotograficznej, zostały przez organ uznane za wiarygodne. Organ II instancji uznał bowiem, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na początku XX wieku w ówczesnej tradycyjnej technologii i przy zastosowaniu dostępnych wówczas materiałów, a właściciel tego budynku nie wykazał, aby przeprowadził jego kapitalny remont, gdyż nie przedstawił wpisów w książce obiektu budowlanego uwidaczniających wszystkie dokonywane w tym budynku prace budowlane, przeglądy budynku i instalacji. W konsekwencji organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego co do zaniżenia oceny technicznej przedmiotowego budynku.

Z oceną taką nie można się zgodzić z następujących powodów.

Na wstępie należy zauważyć, że podkreślony przez organ odwoławczy brak wpisów w książce przedmiotowego obiektu dotyczących ewentualnie przeprowadzonych remontów, nie może przesądzać o niedokonaniu takich remontów. Prawo administracyjne nie przewiduje bowiem takiej konsekwencji braku wpisów w książce obiektu, a nie można wykluczyć, że mimo braku stosownych wpisów remont lub remonty były jednak przeprowadzone. Dlatego ustalenie organów dotyczące braku wpisów w książce objętych szacowaniem obiektów budowlanych nie może mieć wpływu na oceną przyjętych ustaleń co do stanu technicznego tych obiektów w dacie wydania decyzji zrid.

Z operatu szacunkowego przyjętego w sprawie za miarodajny wynika, że biegła C.H. dokonała w dniach 6 i 18 września 2013 r., a więc w czasie, gdy inwestycja drogowa nie była jeszcze rozpoczęta, oględzin przedmiotowej nieruchomości sporządzając dokumentację fotograficzną. Ponieważ jednak biegła stwierdziła, że szacowane lokale mieszkalne zostały zdewastowane, a według oświadczenia byłego właściciela w dniu wydania decyzji zrid w lokalach tych nic nie było uszkodzone, stan nieruchomości na dzień wydania wspomnianej decyzji biegła przyjęła na podstawie informacji uzyskanej w Miejskim Zarządzie Dróg, której jednak do operatu nie dołączyła. Dopiero w odpowiedzi na zastrzeżenia zgłoszone na rozprawie administracyjnej w dniu 29 listopada 2013 r., rzeczoznawca C.H. w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. skierowanym do organu I instancji wyjaśniła, że informacjami uzyskanymi z MZD, o jakich napisała w operacie, była dokumentacja fotograficzna przedmiotowej nieruchomości oraz projekt rozbiórki sporządzony w marcu 2013 r. Rzetelność tego dokumentu jednak sama zakwestionowała w części dotyczącej istnienia w tym budynku instalacji gazowej oraz rampy oraz w części obejmującej brak informacji o rodzaju stropów, ich stanie, stanie elewacji, konstrukcji, pokrycia dachowego i stolarki, sposobie wykończenia lokali oraz sposobie ogrzewania budynku (k. 87-88 akt administracyjnych).

Jak wynika z kolei z treści sporządzonej w toku sprawy opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 14 czerwca 2014 r., na pytanie Zespołu Oceniającego tej Komisji dotyczące złożonego w sprawie operatu, rzeczoznawca C.H. wyjaśniła między innymi, że "Dla ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej otrzymała (...) sporządzony wcześniej, przez innego rzeczoznawcę operat szacunkowy, w którym zawarte były informacje o stanie nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej – miała wykorzystać je w procesie wyceny – zgodnie z zaleceniem Zleceniodawcy. Brak było protokołu z oględzin nieruchomości sporządzonego z udziałem stron postępowania".

Na tle tego sformułowania, a także w związku z informacjami uzyskanymi przez skarżącego i jego pełnomocnika w toku postępowania, pojawiły się w sprawie zarzuty dotyczące pominięcia przez organ I instancji sporządzonego wcześniej na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. z Krakowa operatu szacunkowego dotyczącego tej samej nieruchomości. W tym zakresie organ II instancji podjął czynności wyjaśniające polegające na zwróceniu się do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie braku w aktach sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez Z. K. (pismo z 28 października 2014 r. – k. 16 akt organu II instancji). W odpowiedzi na to pismo Prezydent Miasta w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. powtórzył wyjaśnienie zawarte w piśmie, przy którym przekazane zostało odwołanie, że Prezydent Miasta nie zlecał wykonania operatu Z. K., strony postępowania również takiego operatu nie przedstawiły, w związku z czym nie ma go w aktach sprawy. W oparciu o takie oświadczenie organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw aby kwestionować takie oświadczenie Prezydenta Miasta. Dlatego uznał też za niecelowe powoływanie na świadka wnioskowanego przez stronę odwołującą się rzeczoznawcę majątkowego Z. K.

Odnosząc się do przedstawionych okoliczności, a także dotyczących ich zarzutów skargi Sąd zauważa, że okoliczności dotyczące domniemanego sporządzenia w toku postępowania innego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że fakt sporządzenia w toku postępowania operatu szacunkowego, który został uznany przez organy obu instancji za prawidłowy, a także fakt niestwierdzenia w tym operacie przez oceniającą go w trybie art. 157 ugn organizację zawodową rzeczoznawców uchybień mających wpływ na oszacowaną wartość - nie przesądzają o braku znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy istnienia innego operatu, a w szczególności operatu sporządzonego wcześniej. Wynika to w okolicznościach sprawy z faktu, że jedną ze spornych kwestii mających wpływ na wysokość oszacowania wywłaszczonej nieruchomości, a przez to i na wynik sprawy, było ustalenie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości na miarodajną dla sprawy datę 28 września 2012 r. Należy stwierdzić, że stan ten nie został w sprawie jednoznacznie stwierdzony, gdyż nie doszło do protokolarnego ustalenia tego stanu z udziałem stron postępowania. Ponadto w przyjętym przez organy obu instancji operacie szacunkowym nie zostały jednoznacznie wyjaśnione źródła informacji, na podstawie których biegła ustaliła ten stan. Pomiędzy bowiem treścią operatu, a wyjaśnieniami złożonymi przez tę samą biegłą w odpowiedzi na pytania Zespołu Oceniającego Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zachodzi istotna różnica dotycząca tych źródeł. Ustaleń organu II instancji co do nieistnienia operatu szacunkowego, który miał sporządzić rzeczoznawca majątkowy Z. K., również nie można uznać za wiarygodne. Świadczy o tym bowiem nie tylko nie wyjaśniona wątpliwość co do tego, jaki właściwie operat szacunkowy wzięła pod uwagę biegła C.H. jako podstawę swych ustaleń co do stanu faktycznego szacowanej nieruchomości w dacie 28 września 2012 r., ale przede wszystkim treść znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 25 listopada 2013 r., zawierającego odpowiedź organu I instancji udzieloną w imieniu Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału D. D., pełnomocnikowi skarżącego - adwokatowi W. C. Otóż na wniosek z dnia 20 listopada 2013 r. o wydanie kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Urzędu Miasta przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K., udzielono odpowiedzi, że "powyższy operat nie został dopuszczony jako dowód w sprawie, więc nie ma możliwości wydania jego kserokopii" (k. 40 akt organu I instancji). Z takiej odpowiedzi niedwuznacznie zdaniem Sądu wynika, że – wbrew treści pisma Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 2014 r. podpisanego przez tego samego pracownika D. D. - operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości został jednak sporządzony, a tylko nie został dopuszczony jako dowód w sprawie z nieujawnionych przyczyn.

Wskazane okoliczności jednoznacznie, zdaniem Sądu wskazują, na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Należy bowiem wyrazić pogląd, że jeżeli rzeczywiście został w sprawie na zlecenie organu I instancji sporządzony inny operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości dla tego samego celu, to bez dołączenia go do akt sprawy i szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego nie mógł on być podstawą ustaleń organu, nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania, którego celem jest przecież zgodne z prawem wyliczenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należnego stronie skarżącej. Mimo bowiem tego, że operat szacunkowy z mocy przepisów ugn pełni rolę szczególnego dowodu w takim postępowaniu, to jednak organ administracji jest uprawniony do oceny rzetelności, logiczności i fachowości takiego operatu i w celu prawidłowego dokonania takiej oceny ma obowiązek dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Odnośnie zakresu dopuszczalnej kontroli operatu szacunkowego przez organy administracji i sądy administracyjne, Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy wyjaśniającej to zagadnienie w trzech aspektów.

W pierwszej kolejności wspomniana ocena dotyczy spełnienia przez operat określonych warunków formalnych. Operat szacunkowy jest bowiem opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych i jest dowodem w sprawie administracyjnej, który stosownie do art. 77 § 1 i 80 kpa podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1087/09, z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 1165/12, z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12).

Po drugie dopuszczalna jest też ocena przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. Pomimo tego, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ugn), to jednak operat szacunkowy musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, np. co do ustalenia stanu technicznego szacowanej nieruchomości w dacie istotnej dla danej sprawy, co było właśnie przedmiotem zasadniczego sporu w niniejszej sprawie. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie operatu szacunkowego nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji, jak też i sądy jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości elementy (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05).

Co do trzeciego zagadnienia dotyczącego oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego, należy wskazać, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, który również decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ugn. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Nie oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, nie podlega ocenie organu lub sądu. Wskazuje jedynie właściwą drogę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego w przypadku pojawienia się tego typu wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1494/12, z dnia 15 września 2009 r., I OSK 2085/11, z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11, z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12).

Ten ostatni pogląd może mieć dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie, ze względu na fakt, że już po zakończeniu postępowania administracyjnego, została sporządzona przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie druga ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcy C.H., który był podstawą zaskarżonej decyzji. Nie odnosząc się do merytorycznej treści tej oceny (która okazała się negatywna), należy wyrazić pogląd, że nietypowa sytuacja, jaka w sprawie zaistniała, polegająca na istnieniu dwóch przeciwstawnych ocen tego samego operatu szacunkowego, będącego podstawą zaskarżonej decyzji wydanych przez dwie różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, wymaga rozstrzygnięcia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, czy z uwagi na treść art. 157 ust. 1a ugn, operat szacunkowy C.H. może być uznawany za opinię o wartości nieruchomości, o jakiej mowa w art. 156 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem bowiem, operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.

Wskazane okoliczności, w ocenie Sądu dodatkowo uzasadniają potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a być może również sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego.

Przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu braku wystarczających ustaleń faktycznych, a także z powodu wątpliwości co do poprawności przyjętego przez organy administracji operatu szacunkowego rzeczoznawcy C.H., które to wady mogą doprowadzić do jego dyskwalifikacji, przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wadliwości tego operatu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a). w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacki oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 10432 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika – adwokata obliczone na podstawie wskazanych przepisów od podanej w skardze wartości przedmiotu sprawy dotyczącej należności pieniężnej, zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 3215 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).

Zgłoszono zdanie odrębne.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego WSA w Kielcach Jacka Kuzy

od uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 maja 2015 r., sygnatura akt II SA/Ke 202/15.

Nie zgadzam się z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2015 roku wydanym w sprawie II SA/Ke 202/15 ze skargi A. S.-S. na decyzję Wojewody z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 321.440,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta na prawach powiatu prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. Z., w obrębie 0024, miasto K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0251 ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rewitalizacja Miasta K. - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion - Ogród - Budowa połączenia ul. K. z ul. W.", co do której to nieruchomości wydano ostateczną decyzję o lokalizacji drogi publicznej.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami, ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Uwzględniając taki zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne uważam, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innego powodu, niż przyjął WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 maja 2015 r., a także z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją poddaną kontroli WSA w Kielcach było ustalenie odszkodowania za nieruchomość, co do której wydano ostateczną decyzję o lokalizacji drogi publicznej. Tryb ustalania i wypłaty tego odszkodowania został uregulowany w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U.2013.687 ze zmianami), dalej specustawa drogowa oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organem tym natomiast jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, o czym stanowi art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Z kolei stosownie do treści art. 12 ust. 5 ostatnio wymienionej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 ugn za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ. Według natomiast art. 106 ust 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, odszkodowanie wypłaca odpowiednio powiat, województwo lub Skarb Państwa.

Z analizy wyżej wskazanych przepisów wynika, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, był na mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej Prezydent Miasta Kielce, działający w charakterze starosty, który jednocześnie jest organem wykonawczym Miasta Kielce – miasta na prawach powiatu – czyli podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokości), z uwagi na obowiązek jego wypłaty. W związku z tym w mojej ocenie, w przedmiotowej sprawie ma miejsce wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Miasta K., tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta K. Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta Miasta K., zaś wypłaty tego odszkodowania będzie dokonywać Miasto K. (miasto na prawach powiatu), co z kolei ma wpływ na jego budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek miasta. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Miasta K., ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej będzie miała wpływ na sferę majątkową tego Miasta.

Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca uznał, że konflikt ten wymaga rozstrzygnięcia i wprowadził do tej ustawy art. 142 ust. 2, zgodnie z którym w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l kpa. Przepis art. 142 ust. 2 ugn wprowadzono nowelizacją z dnia 24 sierpnia 2007 r. w następstwie podjęcia przez NSA uchwały z dnia 19 maja 2004 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której Sąd ten stwierdził, iż prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz, oraz jako pracownik miasta, sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co uniemożliwia mu też upoważnienie zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność tego miasta lub powiatu. Podobne rozwiązanie do wprowadzonego w art. 142 ust. 2 ugn przewiduje również art. 124 ust. 8 ugn.

Wprawdzie w niniejszej sprawie brak jest podobnego wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia sprawy, to jednak moim zdaniem przyjąć należy, że również w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu tego miasta jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z miastem w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta.

Prezydent miasta na prawach powiatu wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie staje się sędzią we własnej sprawie. W takich okolicznościach nieskorzystanie z instytucji wyłączenia organu i wyznaczenia do ustalenia odszkodowania innego organu, prowadzi w sposób ewidentny do zachwiania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności braku zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych.

Wyżej zaprezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok z dnia 17 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 1093/10 oraz wyrok z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I OSK 1620/10 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), wyrok z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 2211/11, LEX nr 1336382, wyrok z dnia 23 lipca 2013 r., I OSK 504/12, LEX nr 1557366 wydany niemal w identycznym stanie faktycznym, jak w sprawie niniejszej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych można też zauważyć linię orzeczniczą, która pośrednio dotyczy problemu zaistniałego w niniejszej sprawie (postanowienia NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08, z dnia 3 lipca 2008 r., I OSK 607/08, z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 931/14, wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11, LEX nr 1333104 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą problemu rozstrzyganego w przywołanych orzeczeniach jest jednak to, czy gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji, ma legitymację skargową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej samej sprawie. Wątpliwość ta rozstrzygnięta została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. (I OSK 820/13). Sąd ten przyjął pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku bowiem wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego. Przyjęcie odmiennej wykładni musiałoby – zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa" – skutkować wyłączeniem danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego". Charakterystyczne jest, że NSA w cytowanym wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. dostrzegł również problem wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w przypadku, gdy wydawane przez niego rozstrzygnięcie dotyczy praw majątkowych miasta (gminy). NSA uznał jednak, że nie było to zagadnienie wiodące w rozpatrywanej przez niego sprawie, ponieważ do wyłączenia w niej nie doszło. Dostrzegł również pogląd wyrażony w kwestii wyłączenia we wspomnianej wyżej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 oraz nie aprobujące poglądu NSA wypowiedzi części doktryny (glosa T. Wosia do w/w uchwały).

Odnosząc się do takich wypowiedzi wyrażam pogląd, że racjonalnym rozwiązaniem problemu kolizji pomiędzy władczymi uprawnieniami organu gminy w sprawie takiej jak niniejsza, a ochroną uprawnień tej gminy jak podmiotu, którego praw majątkowych dotyczy toczące się postępowanie, nie jest quasi wyłączanie gminy od udziału w takim postępowaniu poprzez przyjęcie, że nie może być stroną, ale wyłączenie możliwości wydawania przez organ takiej gminy jakichkolwiek rozstrzygnięć w takiej sprawie w drodze wykorzystania przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego instytucji wyłączenia. Celem wyłączenia jest zapewnienie bezstronności orzekania. Realizacja tego celu nie jest możliwa, jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego organ lub pracownik tego organu, co do których zachodzą okoliczności przemawiające za ich wyłączeniem, będą jednak brali udział w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Wyłączenie udziału organu, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną od występowania w sprawie w charakterze strony na jakimkolwiek późniejszym etapie postępowania nie eliminuje problemu bezstronności orzekania, skoro rozstrzygnięcie takie już zapadło w pierwszej instancji. Konieczność zapewnienia bezstronności orzekania dotyczy bowiem również, a niekiedy zwłaszcza orzekania przez organ I instancji. Niektóre z ustaleń, czy dowodów przeprowadzanych na tym etapie postępowania, mogą bowiem być niepowtarzalne, bądź mogą rzutować na dalszy tok postępowania. Wydaje się również, że eliminowanie możliwości udziału gminy, która ma interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, w związku z czym powinna być stroną postępowania, od udziału w nim na jakimkolwiek etapie tego postępowania, nie służy również interesowi takiej gminy. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego daje możliwość zabezpieczenia bezstronności orzekania poprzez zastosowanie instytucji wyłączenia organu lub jego pracownika, a także zapewnienia sprawnego przeprowadzenia postępowania przez kompetentny organ poprzez wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu w przypadku wyłączenia pracowników bądź organu (art. 26 kpa), należy moim zdaniem postulować stosowanie takiego rozwiązania w sprawach, w których bezstronność orzekania może być zagrożona. Uważam również, że okoliczności niniejszej sprawy w sposób szczególny przemawiają za potrzebą wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpatrywania sprawy. Przekonują o tym bowiem wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, które stały się podstawą uchylenia przez WSA w Kielcach zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji, w tym zwłaszcza istotna wątpliwość dotycząca pominięcia przez organ I instancji sporządzonego wcześniej na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. z K. operatu szacunkowego dotyczącego tej samej nieruchomości, a także artykułowane wprost w sprawie zarzuty dotyczące stronniczego prowadzenia sprawy przez Prezydenta Miasta K. i jego pracowników, które doprowadziły między innymi do złożenia wniosku o wyłączenie od prowadzenia sprawy zastępcy dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta K.

Reasumując powyższe rozważania uważam, że decyzja Prezydenta Miasta K. wydana w przedmiotowej sprawie narusza przepisy postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). Tym samym również zaskarżona decyzja Wojewody, która nie usuwa wskazanego naruszenia przepisów, nie odpowiada prawu. Z tych względów decyzje organów obu instancji powinny być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie powinien natomiast prowadzić właściwy organ administracji publicznej, tj. organ wyznaczony w sposób, o jakim mowa w art. 26 kpa.