Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2316/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2596/21 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-26/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 marca 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-478/2019/KPu, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. M. kwotę 1.120,00 (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. I SA/Wa 2596/21, oddalił skargę S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-26/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 12 lipca 1993 r., nr GG.V.7242/l/260/158/93/Ma Wojewoda Krakowski, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. – dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Gminę A. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], w jedn. ewidencyjnej A., obrębie A., uregulowanych w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 169, stanowiącej integralną część ww. decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpiła S. M.

Decyzją z dnia 19 marca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją wystąpiła S. M.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 19 marca 2021 r.

W uzasadnieniu organ przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i wskazał, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Z zebranej dokumentacji wynika, że decyzją komunalizacyjną objęto działki nr [...], obręb A. Z karty inwentaryzacyjnej, będącej integralną częścią decyzji komunalizacyjnej wynika, że powyższe działki wpisane były do księgi wieczystej KW [...]. Powyższej księgi nie odszukano wśród ksiąg przekazanych z Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. Ponadto, sąd wieczystoksięgowy wskazał, że w Spisie Parcelowym prowadzonym dla gm. kat. A. nie ma tak wysokich numerów działek i że działki nr [...] nigdy w nim nie figurowały.

Minister podniósł, że księga wieczysta nr [...] otrzymała numer [...], a następnie została przekazana do Sądu Rejonowego w Chrzanowie protokołem z dnia 6 stycznia 2003 r., gdzie nadano jej nr [...]. Ponadto, z informacji Sądu Rejonowego w Chrzanowie wynika, że działka nr [...] powstała z działek nr [...] oraz części działki nr [...] odłączonej z Iwh [...] P. oraz z działek będących już w tej księdze wieczystej [...]. Następnie, działka ta podzieliła się na działki nr [...], działka nr [...] podzieliła się na [...] i [...] – wpisano dnia 28 czerwca 1988 r. Następnie, działki nr [...] odłączono z Iwh [...] P., po czym działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], a działka nr [...] podzieliła się na działki od [...] do [...], działka nr [...] podzieliła się na działki od nr [...] do nr [...] (w tym nr [...]) - wpisano 26 września 1990 r. Następnie, działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] – wpisano dnia 3 lipca 1991r. Wpis własności na rzecz Skarbu Państwa w [...] – wpis dnia 18 stycznia 1972 r., a zmiana własności na rzecz Gminy A. nastąpiła dnia 26 stycznia 1993 r.

Minister podkreślił że w przyjętym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, iż treść wpisu w księdze wieczystej, jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec tego organ stwierdził, że skoro w dacie komunalizacji działki nr [...], zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiły własność Skarbu Państwa, co wypełniało kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości, to skarżąca nie wykazała się posiadaniem prawa do przedmiotowej nieruchomości.

Minister podkreślił, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. i z dnia 15 lipca 2013 r. dotyczących niepodpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości objętej wykazem hipotecznym LWH [...] gm. Kat P. będącej własnością W. F. i A. F. Organ podkreślił jednak, że w postępowaniu komunalizacyjnym znaczenie prawne ma stan na dzień komunalizacji. Z posiadanej dokumentacji wyraźnie natomiast wynika, że na ten dzień jako właściciel skomunalizowanej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a nie osoby fizyczne. Wobec tego organ uznał, że wnioskodawczyni (ani jej poprzednikom prawnym) nie przysługuje (ani obecnie ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], legitymujący wnioskodawczynię do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 12 lipca 1993 r.

Wobec tego Minister uznał, że nie legitymując się tytułem prawnym do spornych nieruchomości wnioskodawczyni nie posiada też przymiotu strony postępowania. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła S. M. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami nieruchomości przed ich przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej.

Zdaniem skarżącej, w związku z wydaniem ostatecznych i prawomocnych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r. oraz z dnia 21 października 2010 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r. o podpadaniu pod dekret o reformie rolnej, dany grunt nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Nie mógł więc następnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stać się z mocy prawa własnością gminy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja właściwego organu o niepodpadaniu gruntu pod dekret o reformie rolnej wywołuje skutki z mocą ex tunc i skutkuje przywróceniem stanu prawnego sprzed nacjonalizacji. Nie jest natomiast możliwa modyfikacja historycznego wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, czy to na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa już zawsze na ten czas będzie figurował w księdze wieczystej jako właściciel. Możliwe jest jedynie wystąpienie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale zmiana nastąpi z datą wydania wyroku, a nie wstecz.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na ostateczność i prawomocność decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z dnia 11 marca 1955 r. uznać trzeba, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skomunalizowano bowiem nieruchomość należącą do osób fizycznych. Natomiast wnioskodawczyni, jako spadkobierczyni W. i A. F., będących właścicielami nieruchomości, powinna być uznana za podmiot posiadający interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając ocenę organu nadzoru, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca nie legitymowała się i nadal nie legitymuje – w odniesieniu do objętej komunalizacją działek ewid. nr [...] – tytułem prawnorzeczowym, który stałby na przeszkodzie ich komunalizacji.

Sąd stwierdził, że organ administracji nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna.

Skoro zatem w dacie komunalizacji działki nr [...], zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiły własność Skarbu Państwa, to – w ocenie Sądu – prawidłowo uznał organ, że skarżąca nie wykazała się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Natomiast domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogła także podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organ nadzoru skutków prawnych wywołanych przez pozostającą w obrocie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r. Zdaniem Sądu powołana decyzja jest o tyle wiążąca prawnie, że ustala, iż nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. Natomiast to ten moment jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Zatem, związanie organu administracji wpisem w księdze wieczystej skutkuje brakiem jego uprawnienia do badania prawidłowości wynikających z tej księgi wpisów. Sąd zaznaczył, że możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.

Wobec tego Sąd uznał, że odmawiając skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu organ nie naruszył art. 28 K.p.a. Natomiast konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną, było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z wydanymi w sprawie decyzjami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a"), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony,

b) art. 140 K.c., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca, na moment wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 105 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe,

b) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do zbadania jedynie treści wpisu w księdze wieczystej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zaniechanie badania, wcześniejszych wpisów do ksiąg wieczystych, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarb Państwa skutecznie nabył prawo własności i pozostawał właścicielem na dzień wejścia w życie w/w ustawy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do uznania, iż poprzednicy prawni skarżącej nie byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, a zatem skarżąca nie ma przymiotu strony oraz przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki z ustawy komunalizacyjnej, które stanowić miały o ważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przyjmując, iż decyzje z dnia 21 października 2010 r. oraz dnia 15 lipca 2013 r. w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55, nie są dokumentem potwierdzającym, iż poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, jak również poprzez nieuwzględnienie przez Sąd interesu obywatela,

c) art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz nieuprawnionego zastosowania 151 p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia wad postępowania.

d) art. 157 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie został złożony przez stronę.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., chociaż zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna nie została sporządzona w pełni poprawny i prawidłowy sposób. Błędnie wskazano art. 105 k.p.a., jako przepis prawa procesowego, podczas gdy przepis ten ma charakter materialnoprawny, pomimo, że został zamieszczony w ustawie procesowej jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto przepis ten ma dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony. Pomimo tych mankamentów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie, tytułem przypomnienia, należy wskazać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 K.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z dnia 12 lipca 1993 r., nr GG.V.7242/l/260/158/93/Ma 17 o nabyciu przez Gminę A. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działki nr [...], w jedn. ewid. A. Z uzasadnienia obu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez skarżącą tytułu prawno – rzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Minister, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazuje, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wywodził również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 w/w ustawy lub art.189 K.p.c.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Podkreślić jednakże należy, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej.

Należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r . o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Powyższe oznacza, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Gminy A., jest w obrocie prawnym, to sąd wieczysto – księgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (por. postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r., IV CSK 23/18, Lex nr 2643302).

Wobec tego należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka jej drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra z dnia 21 października 2010 r.)

Skarżąca wskazywała, że jest ustawowym spadkobiercą W. i A. F., którzy byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości przed jej przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. Wojewódzki Urząd Ziemski w Krakowie orzeczeniem z dnia 10 września 1945 r., nr VII.-3/218/45 stwierdził, że nieruchomość objęta wykazem hipotecznym LWH [...] gm. kat P. będąca własnością W. F. i A. F. nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa, decyzją z dnia 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55, uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 10 września 1945r. (pkt 1). Ponadto uznał, że nieruchomości, stanowiące własność lub współwłasność W. F. i A. F., objęte m.in. wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz Iwh [...] gm. kat. P. podpadają pod dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt 2 decyzji).

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 21 października 2010 r., GZ.m.-051-625-196/01: w pkt 1) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55 w zakresie punktu 1; w pkt 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r. Nr.Ur.Z.21/9/55 w zakresie pkt 2.

W kolejnej decyzji z dnia 15 lipca 2013 r., GZm-057- 625-903/10, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją uchylił swoją w/w decyzję z dnia 21 października 2010 r. w jej punkcie 1 oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r., również w zakresie objętym jego pkt 1.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2133/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę A. i Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 15 lipca 2013 r.

Do wskazanych powyżej twierdzeń skarżącej nie odniósł się organ nadzoru orzekający w sprawie. Należało rozważyć, jakie skutki dla rozpoznawanej sprawy miało wydanie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r.). Pozwoliłoby to na rozstrzygnięcie, czy skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej.

W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).

Z ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z dnia 15 lipca 2013 r. wynika, że opisana w tych decyzjach nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to nadal jej właścicielem pozostawali W. i A. F. – poprzednicy prawni skarżącej kasacyjnie i właściciele nieruchomości. Skarżąca może wnieść powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w celu wydania wyroku w tej sprawie koniecznym jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem gmina cały czas figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości na podstawie tej właśnie decyzji.

Brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń co do tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej objęta była decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r., GZm-057- 625-903/10, prowadzi do wniosku, że przedwcześnie organ umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wobec tego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia skutków, jakie wywołała ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z dnia 15 lipca 2013 r. w aspekcie oceny legitymacji skarżącej w sprawie. Uznać zatem należy, że organ naruszył także art. 105 § 1 K.p.a. przedwcześnie umarzając postępowanie w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) c i 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. prawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz.1935). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 100 zł uiszczona tytułem opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku, kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł – tytułem zastępstwa procesowego przez pełnomocnika przed WSA, kwota 240 zł – tytułem zastępstwa procesowego przez pełnomocnika przed NSA.