Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4324/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej; z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] maja 2019 r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz P. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytuł zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P.K. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister FiPR, organ odwoławczy lub II instancji) z 24 sierpnia 2020 r. nr DZF-XII.025.32.2019.DD uchylająca w części dotyczącej kwoty 1.494.943,30 zł wraz z odsetkami decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR lub organ I instancji) z 31 maja 2019 r. nr 13/2019 orzekającą o solidarnej odpowiedzialności skarżącego i w tym zakresie umarzająca postępowanie NCBiR oraz utrzymująca w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

[...] im. [...] w [...] (dalej: [...] lub uczelnia) zawarła w dniu 25 stycznia 2011 r. z Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...] w [...] wsparta kształceniem na odległość".

Realizacja umowy była przedmiotem kontroli, która zakończyła się przekazaniem 11 września 2014 r. uczelni informacji pokontrolnej nr [...]. Wyjaśniono, że wobec nieprzedstawienia kluczowych dokumentów niezbędnych do zbadania stanu faktycznego nie ma podstaw do uznania, że realizacja projektu przebiegła zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...] na podstawie złożonych wniosków o płatność.

Pismem z 27 października 2014 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformowało NCBR, że decyzją z 30 września 2014 r. wyrażono zgodę na likwidację [...] w [...].

Pismem z 27 stycznia 2015 r. instytucja pośrednicząca zawiadomiła uczelnię o rozwiązaniu ww. umowy w trybie natychmiastowym oraz wezwała uczelnię do zwrotu całości przekazanej kwoty 2.256.970,14 zł wraz z odsetkami.

Po wszczęciu postępowania decyzją z 8 maja 2015 r. nr [...] określiło uczelni kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2.256.970,14 zł wraz z odsetkami. W wyniku rozpoznania odwołania właściwy w sprawie Minister Rozwoju decyzją z 11 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję NCBiR.

Beneficjent nie dokonał zwrotu środków, a wobec braku możliwości egzekucji wymaganych należności, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] pismem z 23 marca 2016 r. powiadomił NCBiR o nieprzystąpieniu do egzekucji należności określonej w decyzji z 8 maja 2015 r. z uwagi na to, że [...] w [...] w likwidacji nie posiada majątku umożliwiającego skuteczne prowadzenie egzekucji. Ponadto, postanowieniem z 21 kwietnia 2016 r., stanowiącym realizację wniosku NCBR z 6 kwietnia 2016 r., organ egzekucyjny orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji ww. należności. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z 29 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z 21 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że ustalenia organu egzekucyjnego wskazują na zasadność nieprzystąpienia do egzekucji z majątku uczelni. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wskazał, że zgodnie z dokonanymi przez organ egzekucyjny ustaleniami, uczelnia znajduje się w likwidacji, nie prowadzi żadnej działalności i nie uzyskuje dochodów. Nie jest znany także majątek uczelni, do którego możliwe byłoby skierowanie czynności egzekucyjnych. Ponadto, w oparciu o Centralną Ewidencję Ksiąg Wieczystych ustalono, że uczelnia nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, natomiast na jej rachunku bankowym prowadzonym przez Bank [...] S.A. brak jest środków pieniężnych, które mogłyby przyczynić się do skutecznej egzekucji. Organ nadzoru wskazał także na dotychczas prowadzone czynności, które nie doprowadziły do ujawnienia majątku [...].

Pismem z 13 listopada 2018 r. NCBiR wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia solidarnej odpowiedzialności P. K. - jako osoby trzeciej, za zobowiązania [...] określone decyzją NCBR z 8 maja 2015 r. Następnie decyzją z 31 maja 2019 r. NCBiR orzekła o solidarnej odpowiedzialności P. K. jako członka organu zarządzającego [...] w [...] w likwidacji za zobowiązania ww. podmiotu wynikające z decyzji NCBiR z 8 maja 2015 r.

W ocenie organu I instancji zobowiązanie do zwrotu środków powstało w dniu 2 lutego 2015 r. tj. w dniu doręczenia uczelni oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie. NCBiR uznała, że zarówno na mocy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, ze zm.; dalej: "upsw") jak i na podstawie zapisów Statutów uczelni (z 29 kwietnia 2008 r., 1 października 2011 r. oraz 21 grudnia 2012 r. – dalej: odpowiednio Statut nr 1, 2 i 3), Kanclerz [...] jest w sposób prawny i faktyczny jej organem zarządzającym. Organ I instancji ustalił także, że od 24 listopada 2010 r. obowiązki kanclerza uczelni pełnił P.K. oraz, że na funkcję tę został powołany decyzją rektora uczelni będącego jednocześnie jej założycielem. Skarżący był także osobą reprezentującą uczelnię w kontaktach z NCBR, zwłaszcza w zakresie podpisywania dokumentów związanych z realizacją przedmiotowego projektu, w tym wniosków o płatność. Organ I instancji zauważył także, że uczelnia z dniem 30 września 2014 r. została postawiona w stan likwidacji i P.K., począwszy od ww. daty sprawował funkcję likwidatora. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 4 pkt 1 upsw otwarcie likwidacji uczelni niepublicznej powoduje, że kompetencje organów uczelni w zakresie dysponowania jej majątkiem przejmuje likwidator. Otwarcie z dniem 30 września 2014 r. likwidacji [...] nie spowodowało utraty uprawnień posiadanych przez dotychczasowe władze uczelni. Wobec powyższego funkcja sprawowana przez stronę, tj. funkcja członka organu zarządzającego osobą prawną w postaci uczelni niepublicznej mieści się w zakresie podmiotowym wskazanym w art. 116a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: "op") oraz, że skarżący pełnił ww. funkcję w sposób prawny i faktyczny jako kanclerz uczelni oraz jej likwidator zarówno w dniu powstania zobowiązania do zwrotu środków pobranych i wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem, w dniu wydania przez NCBR decyzji nr [...], tj. w dniu 8 maja 2015 r. jak i w ostatnim dniu, w którym upłynął ostateczny termin zwrotu środków określonych w ww. decyzji.

NCBiR stwierdziło, że skarżący nie wykazała żadnych okoliczności, które mogłyby uwolnić go od odpowiedzialności za zaległości podatkowe powstałe w czasie pełnienia przez nią funkcji członka organu zarządzającego uczelnią, tj. w tym przypadku nie wskazała mienia, z którego egzekucja umożliwiłaby zaspokojenie wierzytelności w znacznej części.

W wyniku rozpoznania odwołania strony Minister FiPR zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2020 r. uchylił w części dotyczącej kwoty 1.494.943,30 zł wraz z odsetkami decyzję NCBiR z 10 lipca 2019 r. i w tym zakresie umarzył postępowanie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że art. 116 op zawiera zarówno przesłanki pozytywne odpowiedzialności członka organu zarządzającego, tj. takie, które muszą być spełnione, aby wydanie decyzji w tym przedmiocie było możliwe oraz przesłanki negatywne, które nie mogą zaistnieć, aby organ mógł orzec o tej odpowiedzialności. Do przesłanek pozytywnych zaliczyć należy: okoliczność, że dana osoba pełniła obowiązki członka organu zarządzającego osobą prawną w okresie, w którym doszło do nieprawidłowości w projekcie realizowanym przez beneficjenta oraz konieczność stwierdzenia bezskuteczności egzekucji prowadzonej do majątku uczelni. Przesłankami negatywnymi są natomiast okoliczności, które może wykazać członek organu zarządzającego, a które potwierdzą podjęte przez niego działania zwalniające go z odpowiedzialności za zobowiązania beneficjenta.

W ocenie organu pozytywne przesłanki zostały spełnione, gdyż udowodniono bezskuteczność egzekucji (brak przystąpienia do egzekucji przez organ egzekucyjny spowodowany brakiem majątku) oraz fakt, że skarżący pełnił obowiązki członka organu zarządzającego w czasie kiedy doszło do nieprawidłowości w realizacji projektu.

W odniesieniu do tej drugiej przesłanki, organ odwoławczy uznał, że decydujące znaczenie ma fakt, kto pełnił funkcję członka organu zarządzającego [...] w czasie, w którym środki podlegające zwrotowi na podstawie decyzji NCBR z 8 maja 2015 r. zostały wykorzystane przez beneficjenta na inny cel niż określony w projekcie w związku z całkowitym brakiem realizacji założeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie projektu.

Minister FiPR stwierdził, że nieprawidłowości w projekcie miały charakter ciągły, tj. miały miejsce już od początku realizacji ww. projektu, tj. od dnia 1 października 2010 r., aż do dnia, w którym zgodnie z umową o dofinansowanie miało nastąpić jego zakończenie, tj. do dnia 30 września 2014 r. Celem projektu była rekrutacja i wykształcenie 180 osób na nowopowstałym kierunku – polityka społeczna. Tymczasem, pomimo deklaracji składanych we wnioskach o płatność, zgodnie z którymi na ww. kierunek zrekrutowano 16 studentów, ani jedna osoba nie została objęta wsparciem w ramach realizowanego projektu, tj. na kierunek polityka społeczna nie zrekrutowano ani jednej osoby. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych NCBiR uznało końcowo, że we wszystkich obszarach kontroli, projekt był realizowany nieprawidłowo, co spowodowało konieczność rozwiązania umowy o dofinansowanie. Jako zasadniczy powód rozwiązania ww. umowy wskazano wykorzystanie przekazanych środków niezgodnie z przeznaczeniem, niezrealizowanie założeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie, niezrealizowanie projektu zgodnie z harmonogramem załączonym do ww. wniosku, nieusunięcie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, nieprzedkładanie wniosków o płatność zgodnie z umową o dofinansowanie oraz uporczywe uchylanie się od obowiązków określonych w § 19 ust. 1 umowy. W konsekwencji uznano, że nieprawidłowości w realizacji projektu, w tym nieprawidłowość zasadnicza polegająca na braku realizacji założeń projektu w postaci utworzenia i realizacji zakładanego kierunku studiów, trwały przez cały okres realizacji projektu, a zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z 1995 r. nr 312 s.1, dalej: "rozporządzenie 2988/95).

W ocenie Ministra FiPR podczas analizy kwestii nieprawidłowości powstałych w trakcie realizacji projektu należy wziąć pod uwagę również ustalenia dotyczące terminów przekazania uczelni środków na realizację przedmiotowego projektu, które to środki wydatkowane zostały następnie niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy uznał za zasadne ustalenia zawarte w decyzji z 8 maja 2015 r. oraz decyzji z 31 maja 2019 r., zgodnie z którymi terminy wypłat poszczególnych transz dofinansowania przedstawiają się w następujący sposób: 1) wypłata kwoty 94 397,00 zł (I transza) - 18 lutego 2011 r.; 2) wypłata kwoty 667 629,24 zł (II transza) - 11 sierpnia 2011 r.; 3) wypłata kwoty 500 807,01 zł (III transza) - 3 listopada 2011 r.; 4) wypłata kwoty 280 261,80 zł (IV transza) - 9 marca 2012 r.; 5) wypłata kwoty 238 082,92 zł (V transza) - 10 października 2012 r.; 6) wypłata kwoty 238 082,92 zł (VI transza) - 12 czerwca 2012 r.; 7) wypłata kwoty 237 709,25 zł (VII transza) - 2 listopada 2012 r. Zatem przy ustalaniu odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania uczelni należało wziąć również pod uwagę, kiedy następowały płatności poszczególnych transz dofinansowania.

Organ odwoławczy w oparciu o Statuty Uczelni obowiązujące w czasie realizacji projektu, przekazania transz dofinansowania wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i powstania nieprawidłowości w realizowanym projekcie zauważył, że to kanclerz odpowiedzialny był za mienie i gospodarkę uczelni i zgodnie. Ponadto zgodnie z § 10 ust. 2 Statutu nr 1 obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2008 r. do dnia 30 września 2011 r., organami jednoosobowymi uczelni są rektor, kanclerz i dziekani. Również na podstawie § 10 ust. 2 Statutu nr 3 z dnia 21 grudnia 2012 r., który obowiązywał od dnia 1 stycznia 2013 r. do 15 marca 2013 r., organami jednoosobowymi są rektor, kanclerz i dziekani. Na mocy decyzji rektora uczelni będącej założycielem beneficjenta, prof. dr. hab. [...], z dnia 24 listopada 2010 r., obowiązki Kanclerza [...] pełnił skarżący i sprawował tę funkcję od ww. daty co najmniej do dnia powołania na stanowisko likwidatora uczelni.

Ponadto, organ odwoławczy ustalił, że organami jednoosobowymi ZWSHiFM ustanowionymi na podstawie Statutu nr 2 obowiązującego od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Statutu nr 4 obowiązującego od 15 marca 2013 r. oraz Statutu nr 5 obowiązującego od dnia 22 września 2014 r. są rektor, dziekani oraz prezydent. W tym okresie skarżący pełnił funkcję kanclerza, a jego kompetencje nie uległy znacznej zmianie, nadal zarządzał majątkiem uczelni oraz sprawował nadzór nad jej administracją, niemniej jednak na podstawie ww. dokumentów kanclerz nie był organem uczelni odpowiedzialnym za jej gospodarkę finansową i mienie. Decyzje dotyczące mienia i gospodarki uczelni mógł podejmować jedynie na podstawie pełnomocnictwa. W związku z powyższym, w ocenie Ministra FiPR strona może odpowiadać jedynie za nieprawidłowości, które powstały w okresie, kiedy pełnił on funkcję organu zarządzającego [...]. Biorąc pod uwagę daty wypłaconych transz dofinansowania oraz daty, w których zgodnie ze Statutem Uczelni nr 1 (obowiązującym od dnia 29 kwietnia 2008 r. do dnia 30 września 2011 r.) oraz Statutem Uczelni nr 3 (obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 15 marca 2013 r.), jednym z jednoosobowych organów zarządzających uczelnią był kanclerz, organ odwoławczy wskazał, że skarżący sprawował ww. funkcję w czasie kiedy wypłacono dwie transze dofinansowania, tj.: I transzę w kwocie 94.397,00 zł wypłaconą w dniu 18 lutego 2011 r.; II transzę w kwocie 667.629,24 zł wypłaconą w dniu 11 sierpnia 2011 r. W konsekwencji stwierdził, że w sprawie przesłanka pełnienia funkcji członka organu zarządzającego [...] przez stronę, w czasie kiedy doszło do nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu kwoty dofinansowania została spełniona jedynie w odniesieniu do części realizowanego projektu i dlatego też w pozostałej części uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie.

W związku z wykazaniem przez organ odwoławczy spełnienia pozytywnych przesłanek do orzeczenia solidarnej odpowiedzialności osób trzecich, Minister FiPR ustalił, że nie doszło jednocześnie do spełnienia przesłanek negatywnych, tj. skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby spowodować wykluczenie go z kręgu osób. Organ II instancji stanął na stanowisku, że w sprawie odpowiednie stosowanie art. 116 op polega na jego ścisłej interpretacji w tym zakresie, że jeżeli [...] jako uczelnia wyższa nie miała zdolności upadłościowej zgodnie z art. 6 ust. 6 prawa upadłościowego, to członkowie jej organu zarządzającego nie mogą uwolnić się od odpowiedzialności za zaległości uczelni poprzez zgłoszenie we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości lub poprzez wykazanie, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez ich winy. Przesłanki te zatem nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jedyną przesłanką egzoneracyjną, którą mógł wykazać skarżący, aby uwolnić się od odpowiedzialności za zobowiązania beneficjenta była przesłanka wskazania mienia zobowiązanego, z którego egzekucja umożliwiłaby zaspokojenie zaległości podatkowych w znacznej części. Skarżący nie wskazał takiego mienia.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu przedawnienia stwierdził, że terminem, w którym decyzja NCBiR z 8 maja 2015 r. orzekająca obowiązek zwrotu dofinansowania wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem stała się wymagalna, jest dzień w którym upłynął 14-dniowy termin przewidziany na zwrot środków określonych w ww. decyzji liczony od dnia doręczenia ostatecznej decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. W niniejszej sprawie 14-dniowy termin na zwrot dofinansowania upływał w dniu 18 stycznia 2016 r. tj. po 14 dniach od doręczenia uczelni ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju z 11 grudnia 2015 r. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 70 § 1 op zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 118 § 1 op nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość upłynęło 5 lat. W konsekwencji powyższego, mając na uwadze, iż termin płatności zobowiązania upłynął w dniu 18 stycznia 2016 r. należy uznać, iż decyzja o odpowiedzialności osoby trzeciej mogła być wydana do końca 2021 r., a więc organ I instancji dochował ww. terminu. Nie doszło również do przedawnienia roszczenia względem skarżącego.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do pozostałych zarzutów i stwierdził, że są niezasadne.

Pismem z 9 października 2020 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak zwrócenia się do założyciela uczelni z zapytaniem o ewentualne zgody jakie uzyskał skarżący w zakresie przedmiotowej sprawy co do faktu nieudzielania żadnych zgód ze strony założyciela i pozostawienia prowadzenia projektu rektorowi zgodnie z ustawą i Statutem;

2) art. 77 §1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj.: a) brak zebrania przez organ I i II instancji materiału dowodowego w zakresie informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność pierwszej i drugiej transzy środków unijnych co do faktu braku nieprawidłowości w realizacji projektu, tym samym braku podstawy do żądania ich zwrotu; b) pominięcie przez organ I i II instancji dowodu w postaci rozwiązania umowy nr: [...] wraz z wezwanie do zwrotu środków z dnia 27 stycznia 2015 r. co do faktu wykorzystania w części przekazanych środków na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową oraz określenia w jakiej części; c) brak zebrania przez organ I i II instancji materiału dowodowego wskazującego zakres nieprawidłowości w wydatkowaniu kwoty dotacji, tj. dokumentu – ustalenia pokontrolne powstałe w konsekwencji kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 lipca do 1 sierpnia 2014 r. na który organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu wezwania o którym mowa w pkt. b powyżej.

3) art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność, jakoby:

a) strona w okresie pełnienia funkcji kanclerza była organem zarządzającym uczelnią, podczas gdy:

i. zgodnie ze Statutem uczelni (§20 ust. 3 Statutu) kanclerz nie reprezentował uczelni na zewnątrz, nie miał uprawnień do zaciągania zobowiązań a jedynie odpowiadał za podejmowanie decyzji dotyczących mienia i gospodarki w zakresie zwykłego zarządu, a w sprawach przekraczających zwykły zarząd - przedstawienia ich założycielowi do zatwierdzenia (założyciel nigdy nie udzielił kanclerzowi zatwierdzenia w zakresie objętym niniejszym postępowaniem),

ii. kanclerz nie mógł i nie zawarł umowy o dofinansowanie z 25 stycznia 2011 r. w związku z brakiem uprawnień oraz wyłącznym ustawowym oraz statutowym zastrzeżeniem reprezentowania uczelni i prowadzenia spraw dydaktycznych przez rektora (art. 66 ust. 2 pkt. 3 w zw. z pkt. 5 upsw oraz §17 ust. 3 Statutu), który to dydaktyczny charakter miała umowa o dofinansowanie (§1 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu);

b) dwie pierwsze transze środków unijnych przyznane uczelni w stosunku do których organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, były wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, podczas gdy środki unijne w tym okresie były wykorzystywane zgodnie z projektem oraz z zachowaniem procedur, o czym świadczy fakt, iż NCBiR nie wykazał ani nawet nie podniósł żadnych okoliczności mogących świadczyć o wykorzystywaniu niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur;

4) art. 10 kpa poprzez:

a) niedoręczenie likwidatorowi uczelni zawiadomienia z 6 maja 2015 r. o zebraniu materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji w postępowaniu zwrot środków z umowy o dofinansowanie, tj. niedoręczenie przedmiotowego zawiadomienia do likwidatora prowadzącego likwidację jako jedynego podmiotu uprawnionego do jej odbioru;

b) kierowanie korespondencji w sprawie umowy o dofinansowanie, w sprawie zwrotu środków oraz w sprawie nieprzystąpienia do egzekucji ([...]) po dacie 1 października 2018 r. do likwidatora [...] podczas gdy zgodnie z art. 46 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o Szkolnictwie Wyższym i Nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668) likwidację uczelni niepublicznej prowadzi założyciel, która to ustawa zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669) weszła w życie z dniem 1 października 2018 r., tak więc z tym dniem likwidację prowadzi założyciel i jako prowadzący postępowanie likwidacyjne reprezentuje uczelnię;

5) art. 70 i nast. op poprzez błędną wykładnię w wyniku czego nie uwzględniono przedawnienia w niniejszej sprawie błędnie licząc termin przedawnienia od daty rozwiązania umowy o dofinansowanie a nie od daty powstania naruszeń prawa skutkujących rozwiązaniem umowy o dofinansowanie;

6) art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej: ufp) w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy oraz posługiwanie się tylko częścią dokumentów w sprawie, oraz art. 67 ust. 1 ufp w zw. 21 ust. 1 pkt 1 op poprzez błędne określenie zdarzenia początkowego od którego biegnie termin przedawnienia i art. 67 ust. 1 ufp w zw. art. 116 ust. 1 lit b op w zw. z art. 6 pkt 6 prawa upadłościowego poprzez niezastosowanie w wyniku czego nie można na skarżącego przenieść odpowiedzialności za zobowiązania uczelni, gdyż nie był on uprawniony do złożenia takiego wniosku jak również w okresie objętym niniejszą skargą brak było podstaw do ogłoszenia upadłości;

7) zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym względem założyciela uczelni jako prowadzącego jej likwidację, tj. [...] im. [...] w [...] w likwidacji.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

1. pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Nadzoru i Organizacji Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 grudnia 2010 r. kierowane do rektora uczelni będącej założycielem [...] co do faktu, iż przekazanie na podstawie art. 66 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie Wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) kompetencji dla innego organu jednoosobowego:

a) nie oznacza przekazania kompetencji rektora do reprezentowania uczelni na zewnątrz,

b) dla reprezentowania uczelni przez ten organ wymagane jest uzyskanie pełnomocnictwa udzielonego przez rektora;

2. pisma Kanclerza [...] im. [...] w [...] z 18 sierpnia 2014 r. kierowanego do NCBiR co do faktu, iż organ I instancji działając jako Instytucja pośrednicząca stwierdziła, że kanclerz jako organ uczelni nie ma prawa jej reprezentować i zażądał odpowiedniego pełnomocnictwa;

3. pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Nadzoru i Organizacji Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 20 lipca 2011 r. zawierającego Informację o wynikach weryfikacji wniosku o płatność pierwszej transzy środków unijnych co do faktu braku nieprawidłowości w realizacji projektu;

4. dokumentu - ustalenia pokontrolne powstałe w konsekwencji kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 lipca do 1 sierpnia 2014 r. na który organ I instancji powoływał się w uzasadnieniu rozwiązania umowy nr: [...] oraz z wezwania do zwrotu środków z 27 stycznia 2015 r. poprzez wezwanie organu I instancji do jego przedłożenia pod rygorem art. 81a §1 kpa.

Przeprowadzenie dowodów uzupełniających w ocenie skarżącego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących:

a) kwestii roli organu jednoosobowego kanclerza w faktycznym braku uprawnień do zarządzania uczelnią, tym samym nie ponoszenia odpowiedzialności majątkowej ze jej zobowiązania;

b) braku nieprawidłowości w realizacji projektu w zakresie objętym zaskarżaną decyzją, tym samym braku podstaw do żądania zwrotu kwot wypłaconych m.in. w dwóch pierwszych transzach.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister IR wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 5 stycznia 2022 r. strona podtrzymała i uzupełniła wnioski oraz argumenty skargi. Dodatkowo skarżący zauważył, że jego powołanie na kanclerza obarczone jest wadą nieważności z uwagi na brak wymaganej ustawowo i statutowo opinii senatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że sąd rozpoznał sprawę na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID), który stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ nie są prawidłowe, w szczególności w zakresie przedawnienia.

Zanim jednakże sąd odniesie się do powodów uchylenia decyzji organu odwoławczego, to należy zauważyć, że w sprawie nie jest przedmiotem sporu, iż NCBiR decyzją z 8 maja 2015 r. nr 13/2015 określiło uczelni kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 2.256.970,14 zł wraz z odsetkami. W wyniku rozpoznania odwołania właściwy w sprawie Minister Rozwoju decyzją z 11 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję NCBiR. Nieprawidłowości w ocenie organu miały charakter ciągły i trwały od daty pierwszej wypłaty transzy dofinansowania (18 listopada 2011 r.), przez cały okres realizacji projektu, który miał zakończyć się 30 września 2014 r., aż do wypowiedzenia umowy 27 stycznia 2015 r. Potwierdzeniem zaistnienia nieprawidłowości skutkujących zwrotem całości wypłaconego dofinansowania była ww. decyzja NCBiR z 8 maja 2015 r., utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z 11 grudnia 2015 r.

W ocenie sądu słusznie organ wskazuje w sprawie zarówno na nieprawidłowość, a także jej charakter związany z ciągłością (nieprawidłowość nie miała charakteru jednostkowego, tylko powtarzający, ciągły).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L z 1995 r., nr 312, s.1, dalej: rozporządzenie 2988/95) nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W myśl art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Słusznie zatem wyjaśniono, że decyzja w sprawie zwrotu środków ma charakter decyzji deklaratoryjnej nie konstytutywnej. Decyzja ta bowiem nie tworzy zobowiązań, tylko potwierdza ich istnienie. Strona dopuszczając się określonych nieprawidłowości zawsze musi liczyć się ze zwrotem środków wraz z odsetkami płatnymi od dnia przekazania środków. Zwrotu takich środków może dokonać dobrowolnie, bez konieczności wydawania w tej sprawie decyzji, a więc dochodzone środki są wymagalne. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 116 § 2 op stosowana odpowiednio, która stanowi, że odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu. A więc to osoba odpowiedzialna za sprawy gospodarcze i mienie uczelni w czasie zaistnienia nieprawidłowości winna ponosić odpowiedzialność za te nieprawidłowości i na tę osobę należałoby ewentualnie przenieść odpowiedzialność za zaległości.

Przechodząc do dalszej analizy sprawy należy zauważyć, że decyzja NCBiR, utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju jest decyzją ostateczną. Brak zwrotu środków w wyznaczonym terminie spowodował złożenie wniosku do organu egzekucyjnego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko [...] im. [...] w [...]. Organ egzekucyjny (Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...]) pismem z 23 marca 2016 r. poinformował o nieprzystąpieniu do egzekucji. Następnie postanowieniem z 21 kwietnia 2016 r. organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji. Postanowienie to w wyniku złożenia zażalenia przez wierzyciela (NCBiR) zostało utrzymane w mocy przez organ nadzoru (Dyrektor Izby Skarbowej w [...]) postanowieniem z 29 czerwca 2016 r. Organ nadzoru wskazał, że ustalenia organu egzekucyjnego wskazują na zasadność nieprzystąpienia do egzekucji z majątku uczelni, gdyż zgodnie z dokonanymi przez organ egzekucyjny ustaleniami, uczelnia znajduje się w likwidacji, nie prowadzi żadnej działalności i nie uzyskuje dochodów. Nie jest znany także majątek uczelni, do którego możliwe byłoby skierowanie czynności egzekucyjnych. Ponadto, w oparciu o Centralną Ewidencję Ksiąg Wieczystych ustalono, że uczelnia nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, natomiast na jej rachunku bankowym prowadzonym przez [...] S.A. brak jest środków pieniężnych, które mogłyby przyczynić się do skutecznej egzekucji. Organ nadzoru wskazał także na dotychczas prowadzone czynności, które nie doprowadziły do ujawnienia majątku [...].

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że regulacja prawna o przeniesieniu odpowiedzialności za zaległości osób prawnych, na osoby trzecie znajduje się w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, do której odpowiedniego stosowania odwołuje się art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej: ufp), który stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III op.

Zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Kwota środków do zwrotu stanowi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 6 ufp (należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności).

Zgodnie z art. 107 § 1 op w przypadkach i w zakresie przewidzianym w Rozdziale 15 za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie. Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, wg art. 107 § 2 op osoby trzecie odpowiadają również za: 1) podatki niepobrane oraz pobrane, a niewpłacone przez płatników lub inkasentów; 2) odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych; 4) koszty postępowania egzekucyjnego.

W myśl art. 116a op, w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania zaległości, za zaległości podatkowe innych osób prawnych niż wymienione w art. 116 odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie organów zarządzających tymi osobami. Przepisy art. 116 stosuje się odpowiednio.

W myśl z kolei art. 116 § 1 op, w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania zaległości, za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu:

1) nie wykazał, że: a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości (postępowanie układowe) albo b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub niewszczęcie postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości (postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy;

2) nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części.

W niniejszej sprawie nie jest spornym fakt istnienia dochodzonej przez organy należności, czy też jej wysokość. Nie jest też sporny fakt bezskuteczności egzekucji tej kwoty w odniesieniu do spółki. Kwestiami spornymi pomiędzy stronami, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu II instancji są kwestie przedawnienia należności, braku odpowiedzialności kanclerza uczelni za długi tej uczelni oraz kwestia braku zdolności upadłościowej uczelni.

Jak wskazał organ odwoławczy i co nie jest sporne skarżący był kanclerzem uczelni od 24 listopada 2010 r. Uczelnia ta z dniem 30 września 2014 r. została postawiona w stan likwidacji i funkcję tę pełnił skarżący. Należało zatem ustalić, czy skarżący będący w tym okresie kanclerzem uczelni, był jej organem zarządzającym w rozumieniu wskazanego przepisu. W ocenie skarżącego tylko rektor uczelni jest jej organem zarządzającym, gdyż to on reprezentuje uczelnię na zewnątrz.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 66 ust. 1 upsw rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ja na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. W art. 66 ust. 2 pkt 1 i 4 upsw wyjaśniono, że rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza, w szczególności: 1) podejmuje decyzje dotyczące mienia i gospodarki uczelni, w tym w zakresie zbycia lub obciążenia mienia, do wysokości określonej w art. 90 ust. 4; 4) sprawuje nadzór nad administracją i gospodarką uczelni.

W ust. 6 tego przepisu wskazano natomiast jednoznacznie, że Statut uczelni niepublicznej może przekazać kompetencje określone w ust. 2 pkt 1 i 4 do właściwego organu, o którym mowa w art. 60 ust. 7. Stosownie zaś do treści ostatniego ze wskazanych przepisów statut uczelni niepublicznej może przewidywać istnienie innego, oprócz rektora, organu jednoosobowego.

Z przyjętego przez organ odwoławczy stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącego, wynika jednoznacznie, że Statut [...] im. [...] z siedzibą w [...] z 19 kwietnia 2008 r. (nr 1) i Statut tej uczelni z 21 grudnia 2012 r. (nr 3) w § 10 ust. 2 wskazywał na istnienie jednoosobowego organu oprócz rektora, także m.in. kanclerza. Przy tym nie było kwestionowane, że obowiązki te pełnił właśnie skarżący. Te Statuty (patrz § 20 Statutu nr 1 oraz § 27 Statutu nr 3) wskazywały również jakie obowiązki spoczywają na tym organie. Między innymi obowiązkiem tym było podejmowanie decyzji dotyczących mienia i gospodarki uczelni w zakresie zwykłego zarządu (w Statucie 3 wykreślono zwykły zarząd – dopisek sądu), opracowywanie planu finansowo-rzeczowego uczelni i przedstawianie go do opinii senatu. Nie sposób zatem, przy tak szeroko zakrojonych uprawnieniach przyznanych Statutem kanclerzowi przyjąć, że nie miał on wpływu na sferę finansową działalności uczelni także i uzewnętrznianej poza jej struktury organizacyjne. Zapisy Statutu wpisują się w uprawnienia zarządcze opisane w art. 66 ust. 2 pkt 1 i 4 upsw (organ jednoosobowy uczelni odpowiedzialny za gospodarkę uczelni i jej mienie), które co do zasady przysługują rektorowi jednakowoż część z nich może być przeniesiona do wypełniania na inny organ, m.in. kanclerza (patrz powołany wyżej art. 66 ust. 6 cytowanej ustawy).

Podkreślić należy, że art. 66 ust. 6 upsw stwierdza, iż statut może "przekazać kompetencje". Taki sposób sformułowania przepisu wskazuje na to, że organ, któremu zostały one przekazane (w tym wypadku kanclerzowi) wykonuje je samodzielnie. Nie działa z upoważnienia rektora. Tym samym w sprawie nie ma żadnego znaczenia, że to rektor a nie kanclerz reprezentuje uczelnię na zewnątrz. Kompetencje kanclerza są samodzielne w zakresie podejmowania decyzji dotyczących mienia i gospodarki uczelni oraz nadzoru nad administracją i gospodarką uczelni. Wynikają bezpośrednio z ustawy i Statutu uczelni (patrz wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. II FSK 2927/15 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych okoliczności wynika, że uczelnia skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 60 ust. 7 upsw, gdyż funkcjonował w niej w okresie spornym kanclerz, na którym to stanowisku zatrudniony był skarżący. Także zastrzeżenie spraw w Statucie nr 1 do spraw zwykłego zarządu nie wskazuje na ograniczenie odpowiedzialności kanclerza. W ocenie bowiem sądu nadzór nad kwestiami finansowymi związanymi z realizacją umowy o dofinasowanie mieści się w zakresie zwykłego zarządu sprawami gospodarczymi uczelni. Dlatego też zasadnie organ II instancji uznał, na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżącego – kanclerza, za organ zarządzający uczelnią, a tym samym przypisał mu odpowiedzialności za zaległości w zwrocie przyznanego dofinansowania. Nie ma przy tym żadnego znaczenia jaki charakter miał realizowany przez uczelnię projekt. Istotne jest jedynie, kto był odpowiedzialny za gospodarkę i mienie uczelni.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w piśmie procesowym kwestii nieprawidłowego powołania kanclerza (bez opinii senatu uczelni), co w ocenie strony rodzi skutek nieważności takiego powołania należy zauważyć, że argument ten jest niezasadny i także spóźniony. Po pierwsze argument ten po raz pierwszy został podniesiony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i obecnie jest niemożliwy do weryfikacji. W aktach sprawy brak jest dokumentów na podstawie których skarżący został powołany na kanclerza. Skarżący również oprócz przytoczenia tego argumentu nie załączył jakichkolwiek dowodów potwierdzających jego stanowisko. Po drugie skarżący jako kanclerz figuruje we wszystkich dokumentach uczelni, w tym także rejestrach urzędowych i do dania wydania wyroku nie przedstawił dowodu wskazującego, że jego powołanie odbyło się z naruszeniem prawa (np. wyrok o ustalenie). Po trzecie i najważniejsze skarżący faktycznie wykonywał pracę kanclerza (czemu nie zaprzecza), co jest równoznaczne z pełnieniem tej funkcji.

W tym miejscu sąd jednakże zauważa, że w decyzji organu odwoławczego ograniczono odpowiedzialność strony, tylko do dwóch transz dofinansowania wypłaconych w dniach 18 lutego 2011 r. i 11 sierpnia 2011 r. Wówczas to obowiązywał Statut nr 1 wskazujący na kanclerza jako organ jednoosobowy uczelni. Pozostałe transze dofinansowania zostały wypłacone w okresie kiedy Statut (nr 2) w zakresie gospodarowania mieniem uczelni przewidywały inny organ jednoosobowy jakim był prezydent, a kanclerz swoje obowiązki miał wykonywać nie z mocy Statutu, tylko pełnomocnictwa. Dlatego też, w ocenie organu skoro kanclerz przestał być organem jednoosobowym uczelni, to nie on odpowiadał za ewentualne nieprawidłowości w realizacji projektu. Sąd nie będzie dokonywał oceny powyższego, gdyż obecnie nie jest to sporne w sprawie, a także w wypadku odmiennej oceny mogłaby ona pogorszyć sytuację strony, co w świetle art. 139 ppsa, co do zasady jest niedopuszczalne. Przyjmując zatem ocenę organu należy stwierdzić, że Minister FiPR popełnił błąd zrównując wypłatę transzy dofinansowania z zaistnieniem nieprawidłowości w dofinansowywanym przez Unię Europejską projekcie. W sprawie organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił jakie nieprawidłowości zaistniały w projekcie w okresie bycia przez stronę jednoosobowym organem uczelni jakim jest kanclerz. Ponownego podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości nie należy wiązać z wypłatą transz dofinansowania, a z dzianiami i zaniechaniami związanymi z ich wydatkowaniem i rozliczeniem. Działania i zaniechania rozciągnięte są natomiast w czasie.

W związku z powyższym decyzja organu jest co najmniej przedwczesna. Zgodnie bowiem z tym co zostało wskazane wyżej rolą organu było wykazanie, że to w okresie pełnienia przez stronę funkcji organu zarządzającego zaistniały nieprawidłowości skutkujące zwrotem dofinansowania. Innymi słowy organ zarządzający osobą prawną ma odpowiadać za swoje działania i zaniechania. Niedopuszczalne jest aby osoba, która nie przyczyniła się do powstania nieprawidłowości była odpowiedzialna za nie swoje zachowanie. Dlatego też tak istotne jest wykazane, że również działanie samego skarżącego miało wpływ na powstanie nieprawidłowości mającej charakter ciągły. Organ tego nie wykazał. Wskazanie bowiem dat wypłat transz dofinansowania zgodnie z tym co zostało podane wyżej nie można utożsamiać z nieprawidłowością. Co więcej skarżący wskazuje, że dwie pierwsze transze zostały w sposób prawidłowy rozliczone, a organ do tego w żaden sposób się nie ustosunkował. W związku z powyższym organ naruszył przepisy postępowania (art. 7 i 77 kpa) w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i w sposób dowolny, a co najmniej przedwczesny (art. 80 kpa) przyjął odpowiedzialność strony za długi uczelni. Powyższe naruszenia organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uwzględnienia skargi.

Zauważenia także wymaga, że zgodnie z treścią art. 116 § 1 op członek zarządu może uwolnić się od odpowiedzialności za zaległość podatkową (zwrot części dofinansowania) tylko przez wykazanie przesłanek opisanych w tym artykule. Jest to zamknięty katalog przesłanek egzoneracyjnych (uwalniających od odpowiedzialności). Jak wyżej wskazano są nimi, według prawodawcy w wersji obowiązującej w przedmiotowej sprawie, okoliczności wykazywane przez danego członka zarządu, że: a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości (postępowanie układowe) albo b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub nie wszczęcie postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości (postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy; c) wskazanie mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że wszelkie okoliczności uwalniające członka zarządu od odpowiedzialności obowiązany jest wykazać on sam. Organ orzekając o odpowiedzialności członka organu zarządzającego na mocy art. 116 § 1 op ma natomiast obowiązek wykazać jedynie fakt sprawowania tej funkcji przez osobę, o której odpowiedzialności orzeka oraz okoliczność, że egzekucja z majątku danego podmiotu okazała się bezskuteczna. W ocenie sądu, organ sprostał temu zadaniu, natomiast skarżący nie wykazał żadnej okoliczności egzoneracyjnej (zwalniającej go od odpowiedzialności).

W przedmiotowej sprawie strona nie wykazała majątku, z którego można byłoby zaspokoić dochodzone należności.

Sąd również w całości podziela stanowisko organu, że brak zdolności upadłościowej uczeni nie uwalnia strony z jego obowiązków. Słusznie organ II instancji zauważył, że odpowiednie stosowanie art. 116 op polega na uznaniu, że skoro [...] im. [...] w [...] jako uczelnia wyższa nie miała zdolności upadłościowej zgodnie z art. 6 ust. 6 prawa upadłościowego, to członkowie jej organu zarządzającego nie mogą uwolnić się od odpowiedzialności za zaległości uczelni poprzez zgłoszenie we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości lub poprzez wykazanie, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez ich winy. Przesłanki te zatem nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie oznacza adaptację lub ewentualną zmianę niektórych elementów normy prawnej do celów danego postępowania przy uwzględnieniu jego charakteru oraz różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odpowiednie stosowanie przepisu może zatem oznaczać takie przypadki, w których przepisy, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionym dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio (wyrok NSA z 27 lutego 2017 r. I GSK 4844/16).

Na zakończenie należy także wskazać na niezasadność zarzutu przedawnienia podniesionego w skardze. W tym miejscu również sąd nie podziela stanowiska organu w tym zakresie, który odwołuje się do przepisów Ordynacji podatkowej, zamiast do przepisów rozporządzenia 2988/95, które to rozporządzenie, w ocenie sądu, w przeciwieństwie do Ordynacji podatkowej będzie miało zastosowanie w sprawie.

Jednakże zanim sąd merytorycznie odniesie się do przedawnienia to zauważa, że w przedmiotowym postępowaniu sąd nie może kontrolować rozstrzygnięcia dotyczącego uczelni związanego z określeniem kwoty dofinansowania do zwrotu. Tak samo sąd nie może kontrolować w tym postępowaniu czynności podejmowanych po wydaniu decyzji przez wierzyciela i organ egzekucyjny w stosunku do uczelni będącej w likwidacji. Powyższe kwestie wymykają się z kontroli w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią. A więc zarzut wskazany w pkt 4 skargi dotyczący naruszenia art. 10 kpa jest bezzasadny.

Podkreślenia wymaga, że decyzja organu dotycząca zwrotu dofinansowania została wydana w okresie, gdy okres przedawnienia nie minął. Skoro nieprawidłowość miała charakter ciągły, a umowa miała być realizowana do 30 września 2014 r., to logicznym jest, że nie upłynął okres przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Decyzja NCBiR bowiem została wydana w dniu 8 maja 2015 r., po wypowiedzeniu umowy z 27 stycznia 2015 r. i następnie została utrzymana w mocy przez Ministra Rozwoju decyzją 11 grudnia 2015 r. W sprawie okres przedawnienia wynosi co do zasady 4 lata z możliwością przedłużenia tego terminu do lat 8 (każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości przerywa bieg przedawnienia).Tym samym licząc termin przedawnienia od ustania nieprawidłowości ciągłej, to decyzja dotycząca zwrotu środków przez uczelnię została wydana w wymaganym terminie. W sprawie natomiast w odniesieniu do możliwości wydania decyzji określającej zwrot środków nie będzie mieć zastosowania art. 70 op, gdyż przepisy rozporządzenia 2988/95 mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ordynacji podatkowej i co więcej przepisy Ordynacji podatkowej regulują jedynie kwestię przedawnienia zobowiązania podatkowego, a nie kwestię przedawnienia możliwości żądania zwrotu środków unijnych nieprawidłowo wydatkowanych.

Przepisy rozporządzenia 2988/95 przewidują dwa rodzaje instytucji przedawnienia. Pierwszy rodzaj, to przedawnienie prawa do żądania zwrotu środków i okres na przedawnienie tego prawa co do zasady wynosi 4 lata, z możliwością przedłużenia tego terminu w okolicznościach wskazanych w tym przepisie. Drugi rodzaj przedawnienia to przedawnienie wykonania tego aktu (decyzji) i termin ten wynosi 3 lata.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 (art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95).

W sprawie, jak wynika z akt sprawy decyzja ostateczna organu odwoławczego została wydana 11 grudnia 2015 r. i doręczona stronie 4 stycznia 2016 r. Termin na złożenie skargi upływał z dniem 3 lutego 2016 r. i tym samym z dniem 4 lutego 2016 r. stała się decyzją prawomocną. Zgodnie bowiem z 16 § 3 kpa decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Termin, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 na wykonanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu dofinansowania mijałby również z dniem 4 lutego 2019 r., gdyby nie przedłużenie tego terminu w przepisach krajowych.

Przepisy unijne bowiem wskazują na możliwość odmiennego uregulowania powyższej kwestii i odsyłają w tym zakresie do przepisów krajowych. Z takiej możliwości skorzystał prawodawca krajowy i w ustawie o finansach publicznych w art. 66a ust. 1 pkt 1 uchwalił, że zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna. W ust. 2 art. 66a ufp podano, że terminy, o których mowa w ust. 1, stosuje się także w przypadku odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6.

W ocenie sądu wskazany art. 66a ufp termin przedawnienia dotyczy wykonania decyzji w przedmiocie zwrotu środków (przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków), a nie do "przedawnienia wydania decyzji". Zatem prawodawca krajowy w ustawie o finansach publicznych uregulował instytucji wykonania decyzji i termin wykonania decyzji, a więc w sprawie zastosowanie znajdzie 5 letni termin na wykonanie decyzji liczony od ustatecznienia się decyzji, a nie 3 letni termin z rozporządzenia 2988/95. W sprawie decyzja zobowiązująca do zwrotu środków stała się ostateczna z dniem wydania decyzji przez Ministra Rozwoju w dniu 11 grudnia 2015 r. i tym samym przedawnienie wykonalności tej decyzji miałoby miejsce 11 grudnia 2020 r. A więc termin na wykonane decyzji jeszcze nie minął w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu odwoławczego.

Na marginesie ustawodawca krajowy uregulował także przypadki przerwania i zawieszenia biegu przedawnienia w Ordynacji podatkowej, do której to stosowania ustawy odwołuje się ufp w art. 67.

W sprawie nie został również naruszony termin do wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność na stronę skarżącą. W ocenie sądu zastosowanie w sprawie znajduje art. 66a ust. 2 ufp, mimo, że wszedł on w życie 2 września 2017 r. Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1475) nie zawiera przepisów przejściowych, zatem skoro nie upłynął jeszcze termin przedawnienia możliwości wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność za długi uczeni w stosunku do strony, to wszczynając postępowanie pismem z 27 września 2018 r. organ miał obowiązek stosować przepisy obowiązujące, a więc przepisy ustawy o finansach publicznych, po zmianie dokonane ww. ustawą. Zatem skoro decyzja NCBiR przenosząca odpowiedzialność na stronę została wydana 31 maja 2019 r. (decyzja odwoławcza została wydana w dniu [...] sierpnia 2020 r.), to należy uznać, że organ nie naruszył art. 66a ust. 2 ufp i wydał decyzję orzekającą o solidarnej odpowiedzialności w terminie do tego wymaganym (termin upływał z dniem 11 grudnia 2020 r.).

Odnośnie natomiast braku przedawnienia możliwości wydania decyzji przenoszącej odpowiedzialność na stronę do dnia wejścia w życie ww. zmian do ustawy o finansach publicznych, to należy zauważyć, że kwestię możliwości wydania decyzji regulował art. 118 op. Przepis ten stanowi, że nie można wydać decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. W sprawie ten termin nie został naruszony, gdyż okres realizacji projektu w sprawie został określony od 1 października 2010 r. do 30 września 2014 r. i umowa została rozwiązana w dniu 27 stycznia 2015 r. Przyjmując nawet najkorzystniejszą datę ustania nieprawidłowości ciągłej, to datą tą jest data 30 września 2014 r. (inną datą jest data wypowiedzenia umowy) od której należy rozpocząć liczenie pięcioletniego terminu na wydanie decyzji. Data 30 września 2014 r. jest datą do której umowa miała być zrealizowana. W sprawie ta umowa nie została zrealizowana, gdyż zarówno cele (rekrutacja i wykształcenie 180 osób na nowopowstałym kierunku – polityka społeczna) tej umowy jak i wskaźniki nie zostały zrealizowane do 30 września 2014 r. Zatem organ nie naruszył także art. 118 § 1 op, gdyż decyzja przenosząca odpowiedzialność została wydana w dniu 31 maja 2019 r.

Sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów na podstawie art. 106 § 3 ppsa, gdyż wnioskowane dowody nie przyczynią się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd w sprawie bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów był w stanie ustalić stan fatyczny i prawny oraz dokonać oceny zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że w sprawie Minister FiPR naruszył przepisy postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, czym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis stały od skargi w wysokości 200 zł.