Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 448/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 13, art. 27 par. 1 pkt 9, art. 33 par. 2art. 29 par. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 402 ust. 5, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr SKO.EG/40/3459/44/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (organ odwoławczy) postanowieniem z 19 sierpnia 2024 r. nr SKO.EG/40/3459/44/2024 uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów nr GNI.6131.29.4.2017/2018/2024 z 17 maja 2024 r. oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej i uznało wniesiony przez D. K. (uczestniczkę) w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego z 15 kwietnia 2024 r. zarzut wygaśnięcia obowiązku za uzasadniony w całości.

Organ odwoławczy ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów wystawił 15 kwietnia 2024 r. wobec D. K. tytuł wykonawczy numer [...] w celu wyegzekwowania kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 sztuk drzew w wysokości 404 940,00 zł.

Jako podstawę prawną obowiązku wierzyciel wskazał decyzję nr 29/2017 z 3 października 2017 r.

D. K. 30 kwietnia 2024 r. podniosła zarzut przedawnienia należności wskazując, że egzekwowana należność ulega przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2022 r. Zarzut swój oparła na przepisie § 2 pkt 5 art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wskazuje, że podstawą zarzutu może być wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Argumentowała, że zgodnie z art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 poz. 1336; z późn. zm.) należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. Od decyzji wymierzającej karę D. K. nie wniosła odwołania, decyzja stała się ostateczna, a termin płatności administracyjnej kary pieniężnej upłynął w roku 2017.

Rozpoznając zarzut uczestniczki, organ odwoławczy wskazał, że z żadnego przepisu nie wynika, aby postępowanie wznowieniowe wpływało na bieg terminu przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej. Co więcej, organ ten po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia decyzji o nałożeniu kary, a więc wykonaniu podlegała decyzja z 3 października 2017 r., a nie decyzja wydana przez organ odwoławczy 28 stycznia 2019 odmawiająca uchylenia decyzji z 3 października 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 189h § 4 pkt 1 i § 5 k.p.a. Postępowanie administracyjne związane z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r., o czym świadczy chociażby fakt, że decyzję z 3 października 2017 r. poprzedzała decyzja z 24 kwietnia 2017, którą 17 lipca 2017 r. uchylił organ odwoławczy.

Końcowo organ odwoławczy uznał, że z końcem roku 2022 r. doszło do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej uczestniczce decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z 3 października 2017 r. Dlatego organ ten uchylił zaskarżone postanowienie i uznał wniesiony przez D. K. zarzut za uzasadniony.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego G. S. (skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zarzuciła mu:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia, polegający na uznaniu, że działania dłużniczki D. K., podejmowane w ramach przysługujących jej uprawnień ustawowych nie doprowadziły do zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczenia stwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów numer 29/2017 nr GNI.6131.29.2017 z 3 października 2017 r., podczas gdy wskutek ww. działań konieczne było przeprowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji z dnia 24 września 2018 r.;

2/ naruszenie art. 89 ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz.U.2023.1336) poprzez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i niepoprawne przyjęcie przez organ Il instancji, że bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie rozpoczął się z końcem 31 grudnia 2017 r. a upłynął z końcem 31 grudnia 2022 r., podczas gdy należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności, a zatem termin płatności przedmiotowej kary pieniężnej rozpoczął się z końcem 31 grudnia 2019 r. a upłynie wraz z końcem 31 grudnia 2024 r.;

3/ naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2023.2505) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wygaśnięcia obowiązku w całości, podczas gdy obowiązek taki istnieje i do jego wygaśnięcia mogłoby dojść wskutek przedawnienia dopiero wraz z upływem 31 grudnia 2024 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania dotyczący wymierzenia uczestniczce kary pieniężnej, w szczególności postępowania wznowieniowego zakończonego ostatecznie oddaleniem skargi dłużniczki (uczestniczki) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach 30 maja 2019 r. w sprawie II SA/Ke 258/19. Podkreśliła wagę wydania decyzji z 24 września 2018 r. w postępowaniu wznowieniowym. W jej ocenie jest to o tyle istotne, że spowodowało prawidłowe i skuteczne doręczenie decyzji oraz umożliwiło prawidłowy udział stronie w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 21 października 2024 r. uczestniczka wniosła o odrzucenie skargi, ponieważ stronami postępowania przed organem odwoławczym była ona oraz Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów, a nie Gmina Suchedniów. Natomiast sam fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów podpisał złożoną skargę nie konwaliduje faktu, że jako strona skarżąca został wskazany błędny podmiot. Żądanie ewentualne obejmowało oddalenie skargi. Uczestniczka wskazała w tym zakresie, że z treści tytułu wykonawczego wynika, że podstawą jego wydania była decyzja z 3 października 2017 r., albowiem jako datę od której nalicza się odsetki wskazano datę 19 grudnia 2017 r. Ponadto, zdaniem uczestniczki w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy, przyjęto za podstawę rozważań sądu.

Na wstępie wskazać należy, że wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a." jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 54; z późn. zm.) stanowi, że wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, stanowią w całości dochód budżetu gminy, z wyjątkiem wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią w całości dochód budżetu powiatu, oraz wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez marszałka województwa, które stanowią w 35% przychód Narodowego Funduszu i w 65% - wojewódzkiego funduszu.

Z powyższego wynika, zdaniem sądu, że wierzycielem, któremu przysługuje status strony postępowania jest Gmina Suchedniów.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje dokonana przez organ odwoławczy ocena zasadności złożonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu.

Zaznaczyć należy, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzut, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutu enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonego zarzutu regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit.a i b.

Wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki tworzą katalog zamknięty.

Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2012 r., II FSK 1244/10; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13; te i wymienione w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a dopuszczalny ustawą zakres badania przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego wskazuje, że badanie to ma tylko charakter formalny. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym.

Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

Z akt sprawy wynika, że uczestniczka wniosła zarzut przedawnienia objętej tytułem wykonawczym z 15 kwietnia 2024 r. należności, wskazując jako podstawę tej czynności – art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.

Zarzut ten wyznacza granice rozpoznawanej sprawy.

Z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika także, że podstawą wystawienia 15 kwietnia 2024 r. tytułu wykonawczego była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów nr 29/2017 z 3 października 2017 r. wymierzająca uczestniczce administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 sztuk drzew. Uczestniczka wskazała, że należność z tytułu tej kary uległa przedawnieniu z końcem 2022 r., stosownie do treści art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478), dalej: "u.o.p.", zgodnie z którym należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionego zarzutu wskazać należy, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Przesłanką wniesienia ww. zarzutu, jest zatem sytuacja w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego bądź w przypadku upływu czasu z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku, albo w przypadku wystąpienia innych okoliczności uregulowanych w przepisach prawa skutkujących wygaśnięciem obowiązku np. zwolnienie z obowiązku poprzez jego umorzenie.

W realiach kontrolowanej sprawy, uczestniczka wnosząc zarzut wygaśnięcia dochodzonego obowiązku zasadnie, w ocenie sądu, powołała się na jego wygaśnięcie w całości wskutek przedawnienia należności.

Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał, że uwzględniając treść art. 89 ust. 9 u.o.p., z końcem roku 2022 doszło do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej uczestniczce na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów z 3 października 2017 r. W konsekwencji w sposób prawidłowy, w ocenie sądu, organ ten uchylił postanowienie wierzyciela, uznając wniesiony przez uczestniczkę zarzut za uzasadniony.

Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 189h § 4 pkt 1 i § 5 k.p.a. dotyczący przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Został on bowiem wprowadzony do porządku prawnego 1 czerwca 2017 r. poprzez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie zaś z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Tymczasem postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia uczestniczce kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 sztuk drzew zostało wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. Wynika to chociażby z faktu, że decyzję będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego (z 3 października 2017 r.) poprzedzała decyzja z 24 kwietnia 2017 r. (uchylona przez organ odwoławczy 17 lipca 2017 r.).

Sąd podzielił również pogląd organu odwoławczego o braku wpływu na bieg terminu przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej postępowania wznowieniowego. W tym miejscu podkreślić należy, że wystawiając tytuł wykonawczy, również sam Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów wskazał jako źródło obowiązku uczestniczki swą decyzję z 3 października 2017 r.

Sąd jednocześnie wskazuje, że nie doszło do naruszenia, wskazanych w skardze przepisów: art. 89 u.o.p., art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Ponadto, zdaniem sądu, co już zaznaczono na wstępie, organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie.

Wbrew argumentacji strony skarżącej, stanowisko organu odwoławczego znajduje zatem oparcie w przepisach u.o.p., u.p.e.a. oraz k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.