Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1970/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M.H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ

I instancji") postanowieniem z [...] maja 2021 r. Nr [...] znak sprawy: [...] na podstawie art. 219 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. [...]), § 17 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań

i kompetencji [...] po rozpatrzeniu wniosku M. H., postanowił odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] dalej: "MPZP") – zamierzony sposób użytkowania budynku: "szkoła niepubliczna". Obiekt budowlany położony jest przy ul. [...] w dzielnicy [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.

W dniu 30 kwietnia 2021 r., M. H. złożyła do Prezydenta wniosek

o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...], z ustaleniami MPZP. Jako rodzaj zamierzonej zmiany sposobu użytkowania Wnioskodawczyni wskazała, że jest zainteresowana wynajęciem budynku na szkołę niepubliczną.

Prezydent odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazał, że ww. nieruchomość znajduje się w granicach terenu objętego MPZP. Zgodnie z MPZP wskazane działki znajdują się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 11-U.

W § 39 ust. 1 dla ww. jednostki terenowej MPZP ustala: "1.1. Przeznaczenie podstawowe: Zabudowa usługowa – centrum zaopatrzenia. Dopuszcza się usługi ponadlokalne – supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych, jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i inne związane z obsługą mieszkańców wraz

z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji". Przy czym, zgodnie z § 5 ust. 11 MPZP przez "usługi podstawowe" należy rozumieć: "obiekty usługowe wolno stojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego

w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu)".

Ponadto, w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, w § 17 ust. 7 MPZP ustala: "szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego – ul. [...]

i ul. [...] (proj. Trasy [...]) mierzonych w obie strony

od zewnętrznych krawężników jezdni – na 50 m".

Jednocześnie dla terenów wchodzących w powyższą strefę, w ust. 8 MPZP nakazuje: "lokalizację budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni lub wyposażenie budynków

w zabezpieczenia akustyczne zapewniające nie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu", oraz zakazuje "sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej".

Nieruchomość, w której zaplanowano sposób użytkowania budynku jako szkołę niepubliczną:

- nie jest usługą podstawową "nastawioną na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu)", jak wynika z § 5 ust. 11 MPZP,

- jest obiektem oświaty, którego sytuowanie zakazuje § 17 ust. 8 MPZP, z uwagi na odległość do zewnętrznego krawężnika jezdni "od tras podstawowego układu miejskiego" - al. [...] wynoszącą ok. 48 m.

Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji wskazał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tj. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako szkoły niepublicznej, z ustaleniami MPZP.

2. Zażalenie na powyższe postanowienie, złożyła M. H., zarzucając mu naruszenie: art. 124 § 2 k.p.a. § 17 ust. 7 MPZP, § 39 pkt. 1.1. MPZP oraz § 5 pkt 11 MPZP oraz art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawą postanowienia organu pierwszej instancji był art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b."), który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał,

że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami MPZP. Jak wynika

z § 39 ust. 1 MPZP, działka [...], objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia, znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 11-U, której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa – centrum zaopatrzenia. Dopuszcza

się usługi ponadlokalne – supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych,

jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i Inne związane z obsługą mieszkańców wraz z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji.

Z powyższego wynika, że jedyną dopuszczalną na tym terenie usługą

o charakterze ponadlokalnym jest supermarket, a ponadto jedynie usługi lokalne

z zakresu usług podstawowych, zgodnie zaś z § 5 ust. 11 MPZP, przez usługi podstawowe należy rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu). Już tylko z powyższego wynika, że szkoła nie zalicza się do opisanych powyżej kategorii usług dopuszczalnych na analizowanym terenie.

Drugim powodem odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia był zawarty w § 17 pkt. 8 tiret trzecie MPZP, zakaz sytuowania obiektów zdrowia, oświaty i opieki społecznej, w strefie możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego – ul. [...] i ul. [...] [obecnie [...]] (proj. Trasy [...]), ustalonej na 50 m, mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni. Jak wskazał organ w skarżonym postanowieniu, szkoła niepubliczna przewidziana jako zamierzony sposób użytkowania obiektu budowalnego przy ul. [...] (działka nr ew. [...]), jest obiektem oświaty, którego sytuowania zakazuje § 17 ust. 8 tiret trzecie MPZP z uwagi na odległość do zewnętrznego krawężnika jezdni od tras podstawowego układu miejskiego – al. [...], wynoszącą ok. 48 m.

W zażaleniu skarżąca powołała się na dołączoną do niego analizę biegłego rzeczoznawcy, w zakresie odległości przedmiotowego budynku od trasy [...], który stwierdził, że odległość budynku przy ul. [...] wynosi 50 metrów od krawędzi jezdni trasy mostu, a co za tym idzie przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza strefa oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych.

Tymczasem z załączonej do zaskarżonego postanowienia mapy wynika, że budynki przy ul. [...] i [...], położone na działkach [...] i [...], leżą w odległości mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni trasy [...]. Ponadto taką odległość (ok. 47,5 m), przedmiotowych budynków od krawędzi jezdni trasy [...], potwierdza jej pomiar wykonany na mapie dostępnej na portalu internetowym https://www.geoportal. gov.pl/.

Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyła M.H.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 5 pkt 11 MPZP i w konsekwencji § 39 ust. 1 MPZP, oraz § 17 ust. 7 MPZP poprzez niezastosowanie sposobu ustalenia stref możliwego oddziaływania akustycznego – mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni trasy [...], jak również naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez przyjęcie rozszerzającej wykładni ograniczeń prawa własności przyjętych, wynikających z § 39 ust. 1 MPZP w zw. z § 5 pkt 11 MPZP i w konsekwencji przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej położonej w [...] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), niedopuszczalne jest prowadzenie szkoły niepublicznej;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do odległości nieruchomości od trasy [...] (al. [...]) na niekorzyść skarżącej jak również wydawania przez Urząd Dzielnicy [...], Wydział Architektury i Budownictwa dwóch odmiennych stanowisk w tej samej sprawie na niekorzyść skarżącej;

c) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 218 ust. 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie rozbieżności pomiędzy danymi ze strony https://geoportal. gov.pl z danymi wynikającymi z ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy M.M..

W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (przeznaczenie: szkoła niepubliczna) położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...] na działkach ew. nr [...], z obrębu [...] z ustaleniami obowiązującego na tym terenie MPZP.

2. W pierwszej kolejności należy przytoczyć postanowienia MPZP, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć:

– działka na której znajduje się budynek znajdują się w jednostce terenowej oznaczonej w MPZP symbolem 11-U;

– na terenie jednostki 11-U obowiązujący MPZP ustala przeznaczenie terenu: "Przeznaczenie podstawowe. Zabudowa usługowa – centrum zaopatrzenia. Dopuszcza się usługi ponadlokalne - supermarket oraz lokalne z zakresu usług podstawowych, jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze i inne związane z obsługą mieszkańców wraz z niezbędnymi dla funkcjonowania tych usług urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji" - zob. § 39 ust. 1 MPZP;

– "ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: (...) usługach podstawowych - należy przez to rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około. 500 m od obiektu (lokalu)" - § 5 pkt 11 MPZP;

– "ustala się szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego – ul. [...] i ul. [...] (proj. Trasy [...]) mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni – 50 metrów" - § 17 ust. 7 MPZP;

– "na terenach położonych w zasięgu stref, o których mowa w ust. 7 ustala się: – obowiązek informowania, w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o uciążliwości tras komunikacyjnych, – lokalizacje budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi o w odpowiedniej odległości od krawędzi jezdni lub wyposażenie budynków w zabezpieczenia akustyczne zapewniające nie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, – zakazuje się sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej" – zob. § 17 ust. 8 MPZP.

Organy administracyjne wydając zaskarżone rozstrzygnięcia wskazały na dwa zasadnicze powody uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (szkoła niepubliczna)

z ustaleniami obowiązującego na tym terenie MPZP:

a) szkoła niepubliczna nie zalicza się do opisanych w MPZP kategorii usług dopuszczalnych na analizowanym terenie;

b) szkoła niepubliczna przewidziana jako zamierzony sposób użytkowania obiektu budowalnego jest obiektem oświaty, którego sytuowanie zakazuje § 17 ust. 8 tiret trzecie, z uwagi na odległość do zewnętrznego krawężnika jezdni od tras podstawowego układu miejskiego - al. [...], wynoszącą około 48 m.

Zdaniem skarżącej, szkoła niepubliczna na tym terenie wpisuje się w pojęcie usług związanych z obsługą mieszkańców (przez 10 lat w tym budynku funkcjonowały różne szkoły). Ponadto, skarżąca przedstawiła opinię wykonaną przez biegłego rzeczoznawcę, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 50 m od trasy [...] (§ 17 ust. 8 MPZP).

3. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie są dwa zasadnicze problemy, które wymagają analizy.

Po pierwsze – interpretacji wymagają postanowienia MPZP związane z przeznaczeniem terenu i dopuszczalnym zakresem świadczonych usług (§ 39 ust. 1 MPZP w związku z § 5 pkt 11 MPZP). Inaczej mówiąc, czy na analizowanym terenie dopuszczalne jest zlokalizowanie szkoły niepublicznej.

Po drugie – interpretacji wymagają również te postanowienia MPZP związane z szerokością stref możliwego oddziaływania akustycznego na tym terenie w kontekście zakazu sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej. W tym zakresie konieczne jest również odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu organów pomiarów odległości i przeciwnego dowodu wskazywanego przez stronę.

4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie w sposób błędny interpretują § 39 ust. 1 MPZP w zw. z § 5 pkt 11 MPZP, wskazując że jedyną dopuszczalną na tym terenie usługą o charakterze ponadlokalnym jest supermarket, a szkoła niepubliczna nie jest "inną usługą lokalną z zakresu usług podstawowych". W ocenie Sądu, z § 39 ust. 1 MPZP w zw. z § 5 pkt 11 MPZP wynikają następujące warunki:

– dopuszcza się na tym terenie usługi ponadlokalne – supermarket;

– dopuszcza się na tym terenie usługi lokalne z zakresu "usług podstawowych", jak: sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze;

– dopuszcza się na tym terenie usługi lokalne z zakresu "usług podstawowych", ale "innych" związanych z obsługą mieszkańców (czyli innych "usług podstawowych" niż sklepy, oddziały banku, usługi rzemieślnicze);

– usługi podstawowe muszą funkcjonować wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i obsługą komunikacji;

– "usługi podstawowe" to obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, nastawione na obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około 500 m od obiektu (lokalu).

Biorąc pod uwagę tak sformułowane postanowienia MPZP nie można twierdzić, że "szkoła niepubliczna" nie może być uznana za "inną" usługę podstawową lub, że nie będzie nastawiona na "obsługę mieszkańców użytkowników najbliższego rejonu, położonego w promieniu około. 500 m od obiektu (lokalu)". Nie można zatem

w niniejszej sprawie wykluczyć, że odbiorcami usług (w tym przypadku szkoły niepublicznej) mogą być mieszkańcy, użytkownicy najbliższego regionu, położonego

w promieniu ok. 500 m od obiektu. Zatem funkcjonowanie na tym terenie szkoły niepublicznej niewątpliwie wpisuje się w zakres "innej usługi podstawowej" wskazanej

w MPZP. Szkoła niewątpliwie może być traktowana jako "usługa podstawowa" – nawet w potocznym znaczeniu a lokalizacja budynku świadczy również, że w promieniu

ok. 500 m od obiektu znajdują się bloki mieszkalne. Inaczej mówiąc, "użytkownicy najbliższego rejonu" będą mieli możliwość skorzystania z usług szkoły.

Zdaniem Sądu, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Dokonując interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt

II OSK 1016/19). Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 122/16). Plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie

z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu. Rozszerzająca wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na niekorzyść właścicieli nieruchomości, stanowiłoby naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA Poznaniu

z 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1131/17).

W niniejszej sprawie rozstrzygniecie organów w zakresie interpretacji MPZP nie jest właściwe. Jest tym bardziej niezrozumiałe, gdyż w aktach sprawy znajduje się pismo z 21 lutego 2019 r., znak: [...], w którym Urząd Dzielnicy [...], Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] na zapytanie M.J. o możliwość prowadzenia szkoły w budynku skarżącej położonym na działce nr ewid. [...], za pismem z dnia 21 lutego 2019 r. udzielił odpowiedzi, że biorąc pod uwagę postanowienia § 39 ust. 1 MPZM oraz definicję "usług podstawowych", to funkcjonowanie na tym obszarze obiektu mieszczącego szkołę średnią niepubliczną jest możliwe. Wskazać również należy, że pismo z 21 lutego 2019 r. i wydane w niniejszej sprawie postanowienie z [...] maja 2021 r. wydane zostało przez tą samą osobę (Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]). Dodatkowo należy wskazać, że – jak podnosi skarżąca w piśmie z 27 marca 2019 r. (w aktach sprawy) – w latach 2007-2017 (a więc w czasie obowiązywania na tym terenie MPZP, który wszedł w życie 13 kwietnia 2001 r.) w budynku była prowadzona szkoła niepubliczna oraz niepubliczne gimnazjum.

Rozbieżność przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych

i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów, musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 226/21). Uzasadnienie rozstrzygnięcia organów nie może ograniczać się do przedstawienia

i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne

lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winno zostać zawarte analizy odnośnie do tych wątpliwości. Zatem jeżeli strona podniosła, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a k.p.a.) lub pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a k.p.a.), to organ, nie rozstrzygając tych wątpliwości na korzyść strony,

w uzasadnieniu decyzji powinien odnieść się do argumentacji strony w tym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 880/19).

Zdaniem Sądu, organy błędnie interpretują postanowienia MPZP, bezzasadnie

w odniesieniu do tego samego budynku wydają dwa różne stanowiska podważając tym samym zaufanie do działania organów administracji.

5. Drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest problem interpretacji postanowień MPZP związanych z szerokością stref możliwego oddziaływania akustycznego na tym terenie w kontekście zakazu sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej. W tym zakresie konieczne jest również odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu organów pomiarów odległości i przeciwnego dowodu (opinii biegłego) wskazywanego przez stronę a nieuwzględnionego przez organy.

Zdaniem Sądu, organy w tym zakresie naruszyły zasady postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Wskazano co prawda w uzasadnieniu postanowienia SKO na dołączoną przez skarżącą analizę biegłego rzeczoznawcy,

w zakresie odległości przedmiotowego budynku od trasy [...], jednocześnie twierdząc, że:

– z załączonej do zaskarżonego postanowienia mapy wynika, że budynki leżą w odległości mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni trasy mostu;

– taką odległość (około 47,5 m) przedmiotowych budynków od krawędzi jezdni trasy mostu, potwierdza jej pomiar wykonany na mapie dostępnej na portalu internetowym https://www.geoportal.gov.pl/.

Realizacji wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś

na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów

z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 420/21).

W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić

do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/20).

W niniejszej sprawie przyjęło, iż przedmiotowy budynek skarżącej jest położony około 47,5 m od krawędzi jezdni trasy [...], powołując się na pomiar wykonany na mapie dostępnej z portalu internetowego Geoportal. Już nieprecyzyjne wskazanie "około" 47,5 metra budzi wątpliwości, szczególnie w kontekście brzmienia §17 ust. 7 MPZP. Tym samym SKO przyjęło, iż przedmiotowy budynek podlega pod zakaz wymieniony w § 17 ust. 8 w zw. z § 17 ust. 7 MPZP. Jednocześnie SKO w zaskarżonym postanowieniu zauważyło, iż skarżąca przedstawiła opinię wykonaną przez biegłego rzeczoznawcę, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 50 m od trasy [...].

Podkreślić należy, iż żaden organ w toku prowadzonego postępowania

nie dokonał faktycznej analizy opinii biegłego rzeczoznawcy M.M. w sprawie ustalenia odległości przedmiotowego budynku od trasy [...], która to rzeczoznawca dokonała szczegółowych pomiarów dla każdego z budynków z osobna i stwierdziła, iż przedmiotowy budynek położony jest 50 m od trasy [...]. SKO jak i organ I instancji w żaden sposób nie zweryfikowali rozbieżności pomiędzy opinią biegłej wykonaną na zlecenie skarżącej jak i wyliczeniami organu I instancji.

Różnice wyliczonych odległości z opinii przedłożonej przez skarżącą,

a odległościami wskazanymi przez organ I instancji są znaczne i mają znaczenie

dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organy bezkrytycznie przyjęły dane

na podstawie mapy z Geoportalu i sporządzonej mapy znajdującej się w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, nie jest jednak przekonywująca w sprawie sama metodologia mierzenia wskazywanych odległości, która powinna wyraźnie wskazywać liczenie odległości

"od zewnętrznego krawężnika [...]" - por. § 17 ust. 7 MPZP.

W zaskarżonych postanowieniach nie odniesiono się również do kwestii obliczenia wymaganej odległości od zewnętrznego krawężnika jezdni pasa włączającego,

tzw. łącznicy. Jest to zagadnienie, które nie pojawiło się w zaskarżonych postanowieniach. Inaczej mówiąc, z zaskarżonych postanowień nie wynikają następujące okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w kontekście prawidłowego postępowania dowodowego:

– w jaki sposób i kto dokonał pomiaru, z którego ma wynikać odległość budynku około 48 m od wskazanej ulicy;

– od jakiego punktu łącznicy został dokonany pomiar;

– jaka jest dokładna odległość budynku skarżącej od zewnętrznego krawężnika łącznicy,

– dlaczego opinia biegłego rzeczoznawcy M. M. w sprawie ustalenia odległości przedmiotowego budynku od trasy [...] nie została w niniejszym postępowaniu wzięta pod uwagę.

Wskazane wyżej pytania i niejasności mają istotne znaczenie dla sprawy. Konieczne jest bowiem precyzyjne odniesienie się do odległości przedmiotowego budynku od wskazanych w MPZP tras układu miejskiego, gdyż zgodnie z § 17 ust. 7 MPZP: "ustala się szerokość stref możliwego oddziaływania akustycznego szlaków komunikacyjnych od tras podstawowego układu miejskiego – ul. [...] i ul. [...] (proj. Trasy [...]) mierzonych w obie strony od zewnętrznych krawężników jezdni – 50 metrów".

Precyzyjne wskazanie odległości ma w tym przypadku kluczowe znaczenie, gdyż to czy budynek znajduje się w odległości "około 48 metrów" czy też "50 metrów"

od wskazanych szlaków komunikacyjnych ma znaczenie w kontekście możliwości sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej. Zgodnie bowiem z §17 ust. 8 MPZP "na terenach położonych w zasięgu stref, o których mowa w ust. 7 ustala się: (...) zakazuje się sytuowania obiektów zdrowia, oświaty, opieki społecznej".

W ocenie Sądu, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane

w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego

w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). O dowolności oceny zgromadzonych w sprawie dowodów można mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 837/20). A taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 855/18).

6. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu postanowień MPZP. Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią wskazania Sądu dotyczące prawidłowej wykładni postanowień MPZP oraz w sposób prawidłowy i precyzyjny przeprowadzą postępowanie dowodowe w zakresie odległości budynków od wskazanych w MPZP tras podstawowego układu miejskiego.

7. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie

z art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz strony zwrot uiszczonego wpisu sądowego

w wysokości 100 zł.