Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 123/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1,2,7 w zw. z art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2010 r.)

2. (…) kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. M. in. W sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

TEZY

1. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2010 r.)

2. (…) kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. M. in. W sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant: Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/09 w sprawie ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości G. i P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/09, po rozpoznaniu skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości G. i P.; w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr [...],[...] i [...] w P. w zakresie obszaru [...]; w punkcie II. w pozostałej części skargę oddalił, w punkcie III. określił, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I wyroku nie może być wykonywana; w punkcie IV. zasądził od Rady Gminy Z. na rzecz skarżącej kwotę 540 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił , że E. B. w dniu [...] czerwca 2009 r. wezwała Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego dokonanego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] lipca 2009 r. skarżąca otrzymała odpowiedź na wezwanie w formie uchwały Rady Gminy Z. o nieuwzględnieniu wezwania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. B. wskazała, że uchwała z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, co dotyczy przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek [...],[...] i [...] w miejscowości P. oraz ustaleń § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały. Jak bowiem wynika z rysunku planu, należące do skarżącej działki nr [...],[...] i [...] w miejscowości P., otrzymały przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych, pomimo, iż sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Takie ustalenia naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi powstaje niczym nieuzasadniona przerwa. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody, ani ochrony krajobrazu. Skarżąca wskazała, że w treści art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy planistycznej wśród wartości szczególnie uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. W świetle powyższego skarżąca wskazała, że ustalenia rysunku planu dotyczące działek nr [...],[...] i [...] w miejscowości P. powstały niewątpliwie bez stosownego uwzględnienia ich wartości ekonomicznej. Ponadto skarżąca wskazała, że w jej ocenie jasnym jest, iż w świetle sposobu wykorzystywania obszarów sąsiednich oraz stopnia nasycenia infrastrukturą techniczną, jak również wobec istniejących już walorów ekonomicznych, polegających na dominującej w rejonie gminy Z. faktycznej zabudowie tych części działek, które przylegają bezpośrednio do dróg publicznych, doszło do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Przeznaczenie działek skarżącej określone jako tereny gospodarki rolnej, przy jednoczesnym przeznaczeniu podobnych działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową jest nieuzasadnione i jest przykładem niewłaściwej gospodarki przestrzenią.

Takie ustalenia planu, zdaniem skarżącej, prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów. Większość podmiotów dysponujących działkami przylegającymi do drogi publicznej przebiegającej przez obszar przedmiotowego planu uprawnionych jest do wykorzystania swoich gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej, uznać zatem należy, że zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.

W ocenie skarżącej jej interes prawny narusza również treść § 19 jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na terenach gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych oznaczonych na rysunku planu jako RS, która ustala zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego terenu ustalenia. Dokonane w ten sposób przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczne i nieczytelne. Uchwałodawca nie precyzuje pojęcia obszaru ustalenia, a przede wszystkim nie wskazuje, czy mowa o obszarze ustalenia w skali całego planu, zwartego zespołu, dla którego dokonywane jest konkretne przeznaczenie czy też obszaru objętego daną inwestycją. Takie sformułowanie normy planistycznej, w ocenie skarżącej, dokonane zostało z naruszeniem art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy planistycznej, nie sposób bowiem na jego podstawie ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. W szczególności dlatego, że 5% wyrażone w wartości bezwzględnej może być różne w zależności od aktualnie dokonywanej interpretacji treści § 19. Ponadto wartość bezwzględna wyrażająca obszar, jaki może być wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym jest zmienna i zależna od okoliczności faktycznych, czyli rzeczywistego poziomu zainwestowania danego obszaru ustalenia. Uniemożliwia to uzyskanie precyzyjnej informacji na podstawie interpretacji zapisów planu, na temat konkretnego przeznaczenia terenów należących do skarżącej.

Dla wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie skarżąca wskazała, że jest właścicielką działek ew. [...],[...] i [...] w miejscowości P., które to działki objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. Nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości G. i P., ustalającej na ich obszarze przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych, oznaczonej na rysunku planu symbolem "RS".

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała była badana w trybie nadzoru przez Wojewodę Małopolskiego, który nie stwierdził żadnego naruszenia prawa.

W odniesieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów organ planistyczny zauważył, że skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag w tym zakresie na etapie procedury planistycznej. Zgodnie z procedurą planistyczną opracowany przez urbanistów projekt zaskarżonego planu został wyłożony do publicznego wglądu, a także odbyła się w tej sprawie otwarta debata publiczna, w której mogli brać udział zainteresowani właściciele nieruchomości. Niezależnie od procedury planistycznej, przed oficjalnym wyłożeniem planu odbyła się w sołectwach prezentacja projektu planu, i także wtedy można było wnieść swoje uwagi bezpośrednio do projektantów planu. W ogłoszeniu o wyłożeniu planu, które odbyło się w okresie od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] marca 2005 r., zgodnie z art. 17 pkt 11 i art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został również wyznaczony termin 31 marca 2005 r., do którego to terminu można było wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszystkie wniesione w terminie uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Z., a następnie przedstawione Radzie Gminy Z., która zdecydowała o ich uznaniu bądź odrzuceniu. W trakcie procedury planistycznej nie zostały złożone żadne uwagi właścicieli nieruchomości objętych zakresem obowiązywania zaskarżonego planu.

Rada Gminy podkreśliła, że dokumenty planistyczne takie jak plany zagospodarowania oraz studium, opracowywane są przez wyspecjalizowane biura urbanistyczne. Wszystkie projekty przygotowane przez urbanistów są opiniowane przez ponad 30 różnych instytucji, z których każda dokonuje oceny merytorycznej projektu planu, ograniczając swobodę zagospodarowania przyszłych terenów przez Gminę.

W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, objętych zaskarżonym planem, wyjaśniono, że działki te, zgodnie z tym planem zlokalizowane są częściowo w terenach o symbolu 11.R.61 oraz częściowo w terenie rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych o symbolu 11.RS.6 (zapisy dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów R zawarte są w § 18, a terenów RS w § 19 zaskarżonej uchwały). Tereny RS dla tego obszaru były wyznaczone zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i w obecnie obowiązującym "studium". Wobec braku jakiegokolwiek sygnału w trakcie procedury planistycznej o woli zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżącej, Gmina Z. nie dokonała żadnych zmian w tym zakresie pozostawiając w zaskarżonym planie teren ten o takim samym przeznaczeniu.

Rada Gminy Z. zaznaczyła ponadto, że obszar objęty planem położony jest w otulinie [...] Parków Krajobrazowych. Takie usytuowanie obszaru miejscowości P. znalazło wyraz w określeniu podstawowych celów planu, w tym uwzględnienia wartości kulturowych i przyrodniczych oraz konieczności uzgodnienia planu z Dyrektorem Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. Bezpodstawne, zdaniem Rady Gminy, jest również twierdzenie skarżącej o powstałej "nieuzasadnionej przerwie" w przeznaczeniu działek stanowiących jej własność wobec działek sąsiednich, gdyż lokalizacja zabudowy jest możliwa w ramach całego obszaru RS, tak więc również w pierwszej linii zabudowy, podobnie jak są usytuowane zabudowania sąsiednie.

W ocenie Rady Gminy Z. skarżąca nie wykazała również prawidłowej legitymacji skargowej. Zobowiązana była ona do wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją, przy czym związek ten powinien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tymczasem z treści skargi nie wynika, by zaskarżony miejscowy plan ograniczył dotychczasowe prawo własności skarżącej uszczuplając jej uprawnienia, bądź naruszając jej interes prawny. Fakt bycia właścicielem nie tworzy wymaganej prawem legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu jedynie w części graficznej obejmującej działki nr [...],[...] i [...] w P. w zakresie obszaru 11.RS.6.

Przechodząc w pierwszej kolejności do kwestii legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały Sąd wskazał, że badanie tego wymogu następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym, jak zaznaczył Sąd, do wyeliminowania całego aktu nie może doprowadzić skarżący, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tylko częścią tego aktu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca powołując się na naruszenie prawa własności jej nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania własności, który jest w jej przekonaniu ograniczeniem w zaplanowanym przez nią realizowaniu tego prawa oraz podnosząc, że ma zamiar zabudować przedmiotowe działki wykazała, iż wskutek uchwalenia planu dotyczącego jej nieruchomości doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Niewątpliwie jednak skarżąca koncentrując się na zarzutach dotyczących prawidłowości uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, a zwłaszcza jego merytorycznych ustaleń oraz nie prezentując żadnego stanowiska na temat związku jej uprawnień właścicielskich z ustaleniami planu nie dotyczącymi jej nieruchomości, nie wykazała, iż ustalenia tego planu w pozostałym zakresie, tj. w zakresie nie dotyczącym jej nieruchomości - naruszają jej interes prawny lub uprawnienia.

Skoro zatem skarżąca nie wykazała, by cała zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, a jedynie te regulacje planu, które dotyczą przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek [...],[...] i [...] w miejscowości P. oraz ustalenia § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały – tym samym nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na całą uchwałę z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe, Sąd mógł weryfikować zaskarżoną uchwałę tylko w zakresie tych regulacji planu, które dotyczą przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek [...],[...] i [...] w miejscowości P. oraz ustaleń § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że organ planistyczny nie wykazał żadnego interesu publicznego, który by taką ingerencję uzasadniał. Analiza zaskarżonego uregulowania planu wykazuje, że przyjęte rozstrzygnięcie w stosunku do działek skarżącej ma charakter dowolny. Sąd nie dopatrzył się w uregulowaniach planu żadnej wystarczającej przesłanki do tego, aby wyłącznie w stosunku do działek skarżącej położonych wzdłuż drogi przyjąć ustalenia 11.RS.6 przy jednoczesnym przeznaczeniu innych nieruchomości położonych wzdłuż tej samej drogi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 11.MN.2. Motywów takiego działania nie przedstawił również organ planistyczny w odpowiedzi na skargę.

Wobec powyższego podnoszony przez skarżącą zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy Z. przez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej Sąd uznał za uzasadniony. Jak wskazano, przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące działek [...],[...] i [...] w miejscowości P. należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała w świetle powyższych ustaleń podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego Sąd uznał, że dopuszczalne jest przyjęcie, iż przekroczenie przez organ planistyczny jego władztwa skutkowało wadliwością ustaleń dla tych części nieruchomości należących do skarżącej, które zostały objęte ustaleniami 11.RS.6. Wyodrębnienie tej części zaskarżonej uchwały nie stwarza trudności, gdyż obszar wadliwego ustalenia przeznaczenia wynika z części graficznej planu i jest wyznaczony liniami rozgraniczającym nieruchomości skarżącej od nieruchomości innych osób oraz linią rozgraniczającą tereny o symbolu 11.RS.6 i 11.R.61. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, która we wskazanym wyżej zakresie zapadła z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlega stwierdzeniu nieważności w części graficznej obejmującej działki skarżącej w zakresie obszaru 11.RS.6, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Jak zaznaczono, stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w wyżej wskazanym zakresie nie prowadzi do jego dezintegracji, gdyż pozostają w obrocie prawnym wszystkie jego ustalenia, z tym że ustalenia dla obszaru 11.RS.6. nie dotyczą działek skarżącej.

W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za niezasadną. Nie jest bowiem, w ocenie Sądu, zasadny zarzut wadliwości § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały z dnia [...] listopada 2005 r. Zgodnie z treścią tego przepisu jedną z zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest: "zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia". Nie jest zatem zasadne stanowisko skarżącej, że "dokonane w ten sposób przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczne i nieczytelne". Przede wszystkim § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nie reguluje przeznaczenia terenu, gdyż przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w § 19 ust. 2 i 3. Stąd nie można podzielić zarzutu, że przepis ten nie pozwala ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. Treść § 19 ust. 4 pkt 2 ma charakter zasady zagospodarowania terenu i warunków zabudowy i nawet jeżeli w subiektywnym przekonaniu skarżącej jest ona niejednoznaczna i nieczytelna, to obiektywnie nie rodzi takich wątpliwości interpretacyjnych, które by ją dyskwalifikowały. § 19 ust. 4 pkt 2 aktu prawa miejscowego wyraża zasady zagospodarowania terenu (a nie terenów) i warunków zabudowy, a zatem użyte w nim sformułowanie "obszaru ustalenia" - w kontekście całego § 19 - dotyczy obszaru o symbolu RS.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gmina Z. zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, III oraz IV podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że E. B. posiadała legitymację skargową do zaskarżenia uchwały nr [...] w sytuacji, gdy wejście w życie tej uchwały nie zmieniło sytuacji prawnej ani faktycznej E. B. w zakresie jej uprawnień właścicielskich, co do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] zlokalizowanych w P.;

naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w związku z art.6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała w części graficznej obejmującej działki nr [...],[...],[...] zlokalizowane w P. - została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności E. B., w sytuacji, gdy wejście życie tej uchwały nie miało wpływu na dotychczasowy zakres uprawnień właścicielskich E. B., a poprzez to nie doszło do bezzasadnej ingerencji w przysługującej E. B. prawo własności do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] zlokalizowanych w P.;

naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego podejmując wskazaną uchwałę - w części graficznej obejmującej działki nr [...],[...],[...] zlokalizowane w P. - w sytuacji, gdy uchwała ta w tej części jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonym w dniu [...] września 2001 r. (uchwała nr [...]);

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy — art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, że uchwała nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości G. i P. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] poz. [...]) jest zgodna z ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonym w dniu [...] września 2001 r. (uchwała nr [...]), co oznacza, że charakter zabudowy i sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność E. B. jest niezmiennym od wielu lat; tym samym uchwała nr [...]nie mogła skutkować bezzasadną ingerencją w uprawnienia właścicielskie E. B.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że E. B. posiadała legitymację skargową. Legitymację taką, jako właścicielka działek o nr ewid. [...], [...], [...] w P., skarżąca posiadała w sytuacji gdy podnosiła zarzut naruszenia postanowieniami planu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości G. i P. – choć jego postanowienia w dotyczącym jej zakresie były powtórzeniem rozwiązań przyjętych w poprzednim planie i w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego – wpłynęło na uprawnienia właścicielskie skarżącej, które przed uchwaleniem planu, mogła realizować w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy.

Zasadne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 4 oraz w związku z art.1 ust. 2 pkt 1 i 7 pow. ustawy. W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. Takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził. Badanie takie jest szczególnie istotne gdy się zważy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2001 r.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnym charakterze, składa się z części opisowej i graficznej, podobnie z dwóch części składa się studium. Stwierdzenie nieważności postanowień planu dotyczących działek skarżącej jedynie w części graficznej z pozostawieniem w mocy części opisowej odnoszącej się do tych działek (z uzasadnieniem, że w obrocie pozostają wszystkie ustalenia planu, z tym że nie dotyczą one działek skarżącej), nie uwzględnia charakteru planu i jego struktury, wymogu zgodności z postanowieniami studium i czyni zaskarżony wyrok wewnętrznie sprzecznym, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wielkość i kształt działek skarżącej powoduje, że wyrok mający w zamierzeniu doprowadzić do zrównania praw skarżącej z prawami właścicieli nieruchomości sąsiednich może w istocie prowadzić do jej uprzywilejowania w stosunku do innych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Istotnie, postanowienia planu, w którym działki skarżącej w części przylegającej do drogi publicznej nie zostały - odmiennie niż inne działki sąsiednie w częściach przylegających do drogi – określone jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mogą rodzić wątpliwości czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych. Co do zasady, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż studium jako akt nie mający charakteru prawa miejscowego nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości. Są jednak od tego stanowiska wyjątki, kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. M.in. w sytuacji gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zważywszy, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, z uwagi na szczególny charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.