Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 57/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 5 lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w związku z art. 123 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenie A odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, wbudowanym garażem, zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K. oraz z infrastrukturą techniczną również na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...]". Organ wskazał, że Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazało, że wniosek dotyczy nieruchomości położonej w centralnej części dzielnicy Z., [...] i leży przy jednej z głównych tras komunikacyjnych okolicy, ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie placu targowego - [...] oraz przychodni publicznej przy ul. [...]. Podkreślono również, że Stowarzyszenie A z siedzibą w K. zostało założone m.in. w celu dbania o ład urbanistyczny przestrzeni publicznej i poprawy komfortu życia mieszkańców zmierzających do wprowadzania racjonalnych decyzji planistycznych, inwestycyjnych rozwiązań transportowych i komunikacyjnych (dotyczących ruchu pieszego, rowerowego, samochodowego), zachowania oraz dbania o rozwój terenów zielonych w dzielnicy Z. z uwzględnianiem zasad zrównoważonego rozwoju, dbanie o jakość powietrza oraz reprezentowania interesów mieszkańców dzielnicy Z., kształtowania opinii publicznej, współdziałania z władzami Gminy, instytucjami państwowymi i samorządowymi, jednostkami organizacyjnymi, organizacjami pozarządowymi, osobami fizycznymi i innymi podmiotami w zakresie obejmującym cele Stowarzyszenia. Organ stwierdził, że zgodnie ze statutem stowarzyszenia do jego celów należą działanie na rzecz ładu urbanistycznego przestrzeni publicznej i poprawy komfortu życia mieszkańców zmierzające do wprowadzenia racjonalnych decyzji planistycznych, inwestycyjnych, rozwiązań transportowych i komunikacyjnych (dotyczących ruchu pieszego, rowerowego, samochodowego); Ochrona środowiska i zachowania terenów zielonych z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju w dzielnicy Z., dbanie o jakość powietrza, bezpieczeństwa oraz redukcję hałasu i barier architektonicznych; Dbanie o rozwój terenów zieleni; Reprezentowanie interesów mieszkańców dzielnicy Z., kształtowanie opinii publicznej, współdziałanie z władzami Gminy (...). W ocenie organu brak jest podstaw, aby dopuścić wnioskującą organizację społeczną do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Cel stowarzyszenia nie uzasadnia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wnioskowanego przedsięwzięcia. Cel ten sformułowany jest bardzo ogólnie, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie planowane jest w intensywnie zurbanizowanej centralnej części miasta, w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami: [...]. Działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, położona jest przy skrzyżowaniu ulic [...], działka jest zagospodarowana, zabudowana parterowym, wolnostojącym budynkiem o funkcjach usługowych i magazynowo - gospodarczych, w ciągu ul. [...] poprzez ul. [...] sąsiaduje z Placem [...]. Organ wskazuje także, że na przedmiotowej działce rosną drzewa ozdobne: klon, robinie akacjowe, świerki, topola, wiśnia ozdobna, kasztanowiec, głogi, jarząb i jesiony. Powołano się na opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK co do ochrony roślinności na tym terenie, zaznaczając, że zalecenia te zostaną uwzględnione w treści decyzji. Zatem zdaniem organu I instancji, zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wskazują, aby w wyniku realizacji inwestycji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny miejsca w zakresie ochrony przyrody czy środowiska. Zaznaczono przy tym, że inwestycja w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, stanowić będzie uzupełnienie i kontynuację cech i parametrów zabudowy sąsiedniej. Organ I instancji stwierdził również, że Stowarzyszenie nie wskazało na żaden szczególny element przyrodniczy czy ekologiczny, który wymagałby dodatkowego rozpoznania czy ponadprzeciętnej ochrony, względnie nie określiło, w jaki sposób zabudowa miałaby znacząco wpłynąć na otoczenie, zwłaszcza w zakresie funkcjonowania tego otoczenia w aspekcie ekologicznym lub środowiskowym. Nadto Organ I instancji wypowiedział się odnośnie postulatu Stowarzyszenia, że przedmiotowa działka winna zostać zagospodarowana pod ogólnodostępną zieleń miejską i powinna zostać niezabudowana, stąd Stowarzyszenie postuluje wykup działki przez Gminę i urządzenie tam zieleńca. W szczególności organ wskazał, że ewentualne wykupienie działki czy też zapisanie jej innego niż obecne przeznaczenia w przyszłym (obecnie jeszcze nie sporządzonym) planie miejscowym, nie ma znaczenia w procedurze ustalania warunków zabudowy. Zgłoszone postulaty dotyczą bowiem polityki inwestycyjnej i planistycznej Gminy, a w tym zakresie organ wydający decyzję wzizt nie wypowiada się, bowiem tematyka ta nie dotyczy zakresu rozstrzygania przewidzianego dla decyzji wzizt. Dokonując natomiast oceny, czy spełniona została druga przesłanka z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa tj. występowanie interesu społecznego w sprawie, organ I instancji powołał się na orzecznictwo sądowe i stanowisko doktryny w tym przedmiocie oraz stwierdził, że żadna organizacja społeczna nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w celu kontroli tego postępowania. W konsekwencji organ I instancji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw, aby dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu z uwagi na brak wykazania zarówno celu statutowego, jak też interesu społecznego do udziału w tym postępowaniu.

Na postanowienie to zażalenie złożyło Stowarzyszenie A wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 października 2019 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że dopuszczenie organizacji społecznej do postepowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Przesłankami tymi są: (1) cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie oraz (2) interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Brak spełnienia chociażby jednej z w/w przesłanek winien skutkować odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, zaś spełnienie powyższych warunków podlega ocenie organu administracji. Warto podkreślić, iż jak zwraca się uwagę w doktrynie, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Natomiast przez cel statutowy uzasadniający dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Jednakże nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny, a w zasadzie brak tego interesu w przystąpieniu organizacji do udziału w postępowaniu. Przechodząc do oceny sprawy organ wyjaśnił, że spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 Kpa, którą jest, że cele statutowe organizacji społecznej winny przemawiać za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu, nie oznacza jakiegokolwiek związku celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania. W tym przypadku celem statutowym, na jaki wskazuje Stowarzyszenie, miałaby być działania na rzecz ładu urbanistycznego przestrzeni publicznej i poprawy komfortu życia mieszkańców zmierzających do wprowadzenia racjonalnych decyzji planistycznych, inwestycyjnych, rozwiązań transportowych i komunikacyjnych, a w związku z tym udział w postępowaniach związanych z celami Stowarzyszenia. Biorąc pod uwagę cele statutowe Stowarzyszenia, Kolegium nie w pełni podziela ocenę organu I instancji w tym względzie zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, że cel statutowy Stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie. W ocenie Kolegium cel statutowy Stowarzyszenia został sformułowany dostatecznie szczegółowo, nadto odnosi się do aktywności Stowarzyszenia w tej konkretnej dzielnicy miasta i dotyczy również (jak wynika z Regulaminu Stowarzyszenia) ochrony środowiska i zachowania terenów zielonych z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju w dzielnicy Z. oraz dbania o rozwój terenów zielonych. Zatem w ocenie Kolegium nie można pominąć, że cele Stowarzyszenia skupiają się na ochronie przestrzeni zielonej w tej właśnie dzielnicy miasta i dotyczą m.in. dbania o rozwój tamże terenów zielonych. W przedmiocie bowiem podnoszonego przez Stowarzyszenie zapisu Statutu dotyczącego działań na rzecz ładu urbanistycznego przestrzeni publicznej i poprawy komfortu życia mieszkańców, zmierzających do wprowadzenia racjonalnych decyzji planistycznych czy inwestycyjnych, Kolegium stwierdza, że zapisu tego nie można odnosić do przedmiotowego postępowania. Otóż wskazany zapis Statutu dotyczy przestrzeni publicznej, a taką nie jest działka nr [...] obr. [...] Przestrzeń publiczną stanowią bowiem - generalnie rzecz ujmując - wszelkie miejsca dostępne powszechnie dla ludności. Warto wskazać, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem "obszaru przestrzeni publicznej' należy rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem przykładami przestrzeni publicznej są m. in. drogi, ścieżki rowerowe, parki, place miejskie, ogólnie dostępne budynki stanowiące własność publiczną. Natomiast odnosząc się do pozostałych celów Stowarzyszenia, jakimi są wskazane wcześniej ochrona środowiska i zachowanie terenów zielonych w dzielnicy Z., jak też dbanie o rozwój terenów zieleni, w ocenie Kolegium w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie są celami, które co do zasady uzasadniają udział Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż cele te nie ograniczają się tylko do przestrzeni publicznej. Kolejną kwestią sporną wymagającą rozważenia pozostaje, czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia również interes społeczny. W tym względzie Stowarzyszenie wskazuje, że interes społeczny skupia się wokół ochrony ładu przestrzennego i gwarancji kontynuacji funkcji na tym terenie przez nową zabudowę, a więc utrzymaniu dzielnicy zgodnie z jej dotychczasowym charakterem, wolnej od wysokich budynków mieszkalnych charakterystycznych dla dzielnic położonych poza centralną częścią miasta. Odnosząc się do powyższego Kolegium wyjaśnia, iż do zapewnienia kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję, jak też prawidłowego określenia parametrów architektoniczne - urbanistycznych, powołane są organy administracji publicznej, natomiast Stowarzyszenie nie jest podmiotem uprawnionym do sprawowania tego typu kontroli, ani też uprawnionym do wpływu na określanie konkretnych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Kolegium podkreśla, iż w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu istotne znaczenie mają ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej w danej konkretnej sprawie przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, co jest wymogiem wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji organ administracji zobligowany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie spełnia warunki wynikające w szczególności z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest przy ul. [...] i ul. [...], tj. w centralnej części miasta, intensywnie zagospodarowanej i o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy, gdyż występuje tam zwarta zabudowa pierzejowa zlokalizowana wzdłuż ulic (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]), z funkcją zarówno mieszkaniową, jak też usługową i handlową. Zatem przedmiotowa inwestycja jest planowana w intensywnie zagospodarowanej przestrzeni miasta, z występującą tam zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Stąd też zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że interes społeczny Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu będzie sprowadzał się w istocie do kontroli nad prawidłowością postępowania w powyższym zakresie. W ocenie Kolegium okoliczności wskazane przez Stowarzyszenie bezspornie nie mogą być traktowane jako uzasadniające interes społeczny do udziału w postepowaniu.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie A zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie mimo spełnienia przesłanek warunkujących taki udział;

2/ art. 65 § 1 i 2 Kc poprzez błędna wykładnię postanowień statutu Stowarzyszenia zieleń na Stawach i przyjęcie, że jego cel określony jako poprawa komfortu życia mieszkańców zmierzających do wprowadzania racjonalnych decyzji planistycznych, inwestycyjnych, rozwiązań transporotowych i komunikacyjnych (dotyczących ruchu pieszego, rowerowego, samochodowego) ogranicza się wyłącznie do aktywności Stowarzyszenia w obszarze przestrzeni publicznej, a nie do terenów prywatnych, takich jak teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższa argumentację w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.- dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji, wykazały, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. orzekające o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenie A do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, wbudowanym garażem, zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K. oraz z infrastrukturą techniczną również na działkach nr [...],[...] obr. [...]".

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 K.p.a.). W sytuacji, kiedy organ administracji publicznej uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zdanie 1 K.p.a.). Wnosząc o dopuszczenie Stowarzyszenie A pokreśliło, że sprawa dotyczy nieruchomości położonej w centralnej części dzielnicy Z. w bezpośrednim sąsiedztwie placu targowego – Placu [...] oraz przychodni publicznej. Jednocześnie stowarzyszenie podkreśliło, że ma na celu dbanie o ład urbanistyczny przestrzeni publicznej i poprawę komfortu życia mieszkańców zmierzających do wprowadzenia racjonalnych decyzji planistycznych. W ocenie organów cele stowarzyszenia określone w statucie są zbyt ogólnie sformułowane, by można było uznać ścisły ich związek z prowadzonym postępowaniem, które dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do przesłanki "interesu społecznego" organy, stwierdziły, że organizacja społeczna powinna wykazać konkretne okoliczności faktyczne lub prawne, które będą świadczyć o powinności jej uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu, a za takie nie można uznać odniesienie się do dóbr ogólnych oraz interesów lokalnej społeczności.

Jako że istota sporu dotyczy prawidłowości odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.). Powszechnie przyjmuje się, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Instytucja ta nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu, interpretując pojęcie interesu społecznego w kontekście postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można pomijać definicji interesu publicznego określonej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie odnosi się wprawdzie literalnie do "interesu społecznego", niemniej jednak rozbieżność określeń związana jest z historycznymi uwarunkowaniami przepisów, w których analizowane pojęcia zostały zamieszczone. Bezsprzecznie również wykładnia interesu społecznego powinna uwzględniać aktualne uwarunkowania systemu prawnego i wartości w nim chronione. Przy tych założeniach próżno szukać desygnatów różniących "interes społeczny" od "interesu publicznego". Przywołany przepis u.p.z.p. stanowi, że przez ,,interes publiczny'' należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jakkolwiek i ta definicja budzi wątpliwości, bowiem próbuje definiować to, co nie podlega definiowaniu, niemniej jednak dość jasno wskazuje, że rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub, co należy podkreślić, lokalnych społeczności. "Zobiektywizowane" potrzeby społeczeństwa lub społeczności wiążą się z wartościami uniwersalnymi takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo publiczne, dostępność do infrastruktury społecznej i technicznej, ale również zaufanie do organów władzy publicznej itp. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/18, NSA stwierdził, że "interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, by jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy.

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji pojęcia interesu społecznego, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 31 § 1 K.p.a. Sąd podkreśla w tym kontekście wagę ustalenia właściwej treści przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w przywołanej regulacji. Nie chodzi tu bowiem o ustalenie, czy konkretna inwestycja lub jej brak leży w interesie społecznym, lecz o ustalenie, czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu, innymi słowy, czy udział organizacji społecznej w tym postępowaniu będzie korzystny dla ochrony interesu społecznego. W konsekwencji Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska, zgodnie z którym w postępowaniu, do którego dopuszczenia żąda skarżące Stowarzyszenie, nie występuje interes społeczny (publiczny), a występuje on w postępowaniach dotyczących określonych znaczniejszych rodzajów inwestycji. Przeczy temu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z normy tej wynika obowiązek organu badania m.in. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego. Obowiązek ten oparty jest na założeniu, że w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzeni, interes publiczny występuje zawsze. Dość powiedzieć, że realizacja interesu publicznego jest uzasadnieniem reglamentacji administracyjnoprawnej, a co za tym idzie również ingerencji w prawa podmiotowe (tak: W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 93). Nie zawsze natomiast wzgląd na interes publiczny (społeczny) wymaga udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dla oceny spełnienia przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a. nie ma również znaczenia ocena, czy Stowarzyszenie obejmujące niewielką grupę mieszkańców o określonej wizji dzielnicy, wyraża stanowisko zgodne z opinią większości czy mniejszości mieszkańców. Nie o ilość członków organizacji społecznej wszakże chodzi, ale o to, czy wskazuje ono wartości uwzględniane w ramach interesu społecznego.

Odnosząc się do drugiej przesłanki warunkującej możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu stwierdzić należy, że ustalenie czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu administracyjnym polega na porównaniu zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Przez cel statutowy uzasadniający dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że każdy cel działania określony w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej ze względu na czynności postępowania lub z uwagi na jego wynik (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, publ. LEX nr 746857). W wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10 NSA wskazuje, iż organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09). Organy zatem powinny dokonać oceny całokształtu sprawy. Jeżeli z całokształtu sprawy, przede wszystkim wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie ale też z innych znanych organowi faktów nie wynika, że organizacja domaga się dopuszczenia jej do sprawy mając na uwadze przede wszystkim dążenie do prawidłowego, pełnego przebiegu postępowania administracyjnego, wniosek w tym przedmiocie jest pozbawiany podstaw.

Odnosząc to do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie ze statutem Stowarzyszenia do jego celów należy działanie na rzecz ładu urbanistycznego przestrzeni publicznej i poprawy komfortu życia mieszkańców zmierzające do wprowadzenia racjonalnych decyzji planistycznych, inwestycyjnych, rozwiązań transportowych i komunikacyjnych (dotyczących ruchu pieszego, rowerowego, samochodowego), Ochrona środowiska i zachowania terenów zielonych z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju w dzielnicy Z., dbanie o jakość powietrza, bezpieczeństwa oraz redukcję hałasu i barier architektonicznych, dbanie o rozwój terenów zieleni; reprezentowanie interesów mieszkańców dzielnicy Z., kształtowanie opinii publicznej, współdziałanie z władzami Gminy, instytucjami państwowymi i samorządowymi, jednostkami organizacyjnymi, organizacjami pozarządowymi, osobami fizycznymi i innymi podmiotami w zakresie obejmującym cele Stowarzyszenia. Tym samym w ocenie Sądu wskazane cele Stowarzyszenia są kompatybilne z przedmiotem prowadzonego postępowania tzn. ustaleniem warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową. Wskazać również należy, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że Stowarzyszenie A bardzo aktywnie działa w mediach społecznościowych, a działania te skupiają się na tym, aby okolica Placu [...] nie została zabudowana kosztem zieleni lub innych miejsc rekreacji, które mogłyby powstać w tym miejscu i służyć wszystkim. Ze strony Stowarzyszenia na profilu Facebooku jednoznacznie wynika, że bardzo prężnie działa ono w celu poprawy komfortu życia mieszkańców zmierzających do wprowadzenia racjonalnych rozwiązań planistycznych. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego - w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej. Niewątpliwie w interesie lokalnej społeczności już zamieszkującej w danej okolicy jest pozostawienie jak największej ilości terenu zielonego.

Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. II na podstawie art. 200, 205 § 1, art. 210 § 2 P.p.s.a.