Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1800/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 141, art. 142a
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 15 zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 24 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 67
journal: Dz.U. 2023 poz 1984
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skarg Gminy [...] oraz A. K., G. D., P. D., W.1 W. i W. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 września 2023 r. nr N-I.7581.2.26.2023 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2023 r. nr GG.IIIb.6821.19.2022 dotyczącej punktu 5 i 6; II. oddala skargę Gminy [...]; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących A. K., G. D., P. D., W.1 W. i W. W. solidarnie kwotę 850 zł /słownie: osiemset pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. K., G. D., P. D., W.1 W. i W. W. solidarnie kwoty 3 089 zł /słownie: trzy tysiące osiemdziesiąt dziewięć złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 20 września 2023 r., nr N-I.7581.2.26.2023, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z [...] czerwca 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego R. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonych w [...] obr. [...], oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia.

Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 20 lipca 2022 r. nr N-I.7581.2.33.2022 wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę [...].

Następnie Starosta decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] orzekł:

1. o zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości W. P. własność nieruchomości położonej w [...], obręb [...] - [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,0095 ha, nr [...] o pow. 0,3274 ha, nr [...] o pow. 0,0596 ha, nr [...] o pow. 0,8786 ha w następujący sposób:

a) W. W. udział w prawie własności wynoszący [...];

b) G. D. udział w prawie własności wynoszący [...];

c) A. K. udział w prawie własności wynoszący [...];

d) W. W. udział w prawie własności wynoszący [...];

e) P. D. udział w prawie własności wynoszący [...];

2. Odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obręb [...] - [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,0017 ha oraz nr [...] o pow. 0,0056 ha, objęte księgą wieczystą [...] stanowiące obecnie własność Gminy Miasto [...];

3. Odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obręb [...] - [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,0092 ha objęta księgą wieczystą [...] stanowiąca obecnie własność Gminy Miasto [...], nr [...] o pow. 0,0010 objęta księgą wieczystą [...] stanowiąca obecnie własność Gminy Miasto [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...];

4. Odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obręb [...] - [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0010 ha objęta księgą wieczystą [...] stanowiąca obecnie własność Gminy Miasto [...];

5. Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę w wysokości [...] zł, za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], obręb [...] - [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,0095 ha, nr [...] o pow. 0,3274 ha, nr [...] o pow. 0,0596 ha, nr [...] o pow. 0,8786 ha.

Powyższą kwotę spadkobiercy po W. P. są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy Miasto [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w prawie własności.

6. Orzekł, że wpłaty należy dokonać na rzecz Gminy Miasto [...] w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o zwrocie podlega wykonaniu;

7. Orzekł, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu;

8. Orzekł, że niniejsza decyzja, po uzyskaniu klauzuli prawomocności stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. reprezentowani przez radcę prawnego R. K. zaskarżając decyzję Starosty w części, tj. w zakresie pkt 5 i 6 oraz Gmina Miasto [...] reprezentowana przez radcę prawnego A. N. zaskarżając decyzję Starosty w części, tj. w pkt 1, 5-8.

A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. reprezentowani przez radcę prawnego zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skutkujące brakiem rozłożenia zwaloryzowanego odszkodowania na raty oraz art. 141 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie pomimo zawarcia we wniosku żądania rozłożenie zwrotu należności zwaloryzowanego odszkodowania na 5 rat.

Wobec tak sformułowanych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 5 i 6 i orzeczenie w tym zakresie o rozłożeniu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na 10 lat płatnych każdego roku, ewentualnie o rozłożenie odszkodowania na minimum 5 rat płatnych każdego roku przez 5 lat.

Z kolei Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na fakt, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801; dalej: "ustawa zmieniająca"). Strona skarżąca podniosła również, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095; dalej: "ustawa o COIVD", "specustawa"), gdyż jak wynika z jego treści, zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego", natomiast zdaniem Gminy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie jest przepisem prawa administracyjnego. Gmina podniosła również, że zaskarżona decyzja nie ustanawia hipoteki na zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwracanego odszkodowania, czym narusza art. 141 ust. 2 u.g.n.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 20 września 2023 r., nr N-I.7581.2.26.2023, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1988 r. Rep. A nr [...] W. P. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,2869 ha, położoną w [...], obr. [...] (która w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów Obr. [...] - [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 1,2824 w Obr. [...] - [...], a następnie została podzielona na działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], ponieważ stała się ona niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. A zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1987 r., nr [...] pod nazwą: [...] w [...].

Natomiast w dniu [...] listopada 2003 r. (w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) Z. W. sprzedała działkę nr [...] i nr [...] do gminnych zasobów nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ul. [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną pozostaje krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jak również wysokość udziałów poszczególnych spadkobierców w prawie własności sprzedanej w trybie wywłaszczenia nieruchomości, które ustalił i opisał Starosta w decyzji z [...] czerwca 2023 r., a także orzeczenie Starosty o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki o numerach:

– [...] o pow. 0,0017 ha i nr [...] o pow. 0,0056 ha objętych KW nr [...],

– [...] o pow. 0,0092 ha i nr [...] o pow. 0,0010 ha objętych KW nr [...],

– [...] o pow. 0,0010 ha objętej KW nr [...]

w związku z ich zajęciem pod: pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...], ul. [...] w [...] (działki nr: [...],[...] i [...]), pod budowę ul. [...] w [...] (działka nr [...]) oraz pod jezdnię drogi wewnętrznej (działka nr [...]).

Natomiast, na działkach o nr: [...], [...], [...], [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...]. A, zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 1987 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą: [...] w [...]. Przedmiotowe działki są bowiem niezabudowane, nieogrodzone i niezagospodarowane, a w środkowej części porośnięte samosiejkami w zróżnicowanym wieku, co zostało potwierdzone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2022 r. sporządzonym na zlecenie Starosty [...].

Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy Miasto [...] wskazał, że kluczową kwestią w rozstrzyganej sprawie jest wprowadzenie przez ustawodawcę ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f przepisu art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarki o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, [pic]jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2." Ponadto ustawodawca wraz z powyższą zmianą wprowadził również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia wżycie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Tak więc powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. co jest równoznaczne z tym, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 24 lipca 2020 r. Zatem wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne, a roszczenia zwrotowe nie podlegają przedawnieniu.

Wobec powyższego Organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości z [...] lipca 2020 r. został złożony do Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] lipca 2020 r., czyli w terminie określonym w ww. przepisach, a zatem nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.

Wojewoda nie zgodził się również z twierdzeniem Gminy Miasto [...], co do tego, że art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r., zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie dotyczył postępowań zwrotowych. W ocenie Wojewody na to, że postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny, wskazuje jednoznacznie art. 136 ust. 3 u.g.n., w którym wskazano, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Tak więc ustawodawca przewidział realizację roszczenia o zwrot nieruchomości wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym zachodzi tu, przewidziane w art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, wykluczenie drogi sądowej. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości (lub decyzji o odmowie takiego zwrotu); w postępowaniu tym zastosowanie zatem mają przepisy k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania, Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zdaniem Wojewody sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania wierzyciela, przy czym z treści przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji.

Z kolei odnosząc się do zarzutu odwołania A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, dotyczącego kwestii rozłożenia na raty zwaloryzowanego odszkodowania, Wojewoda wskazał, że regulacja ta została opisana w art. 141 u.g.n, zgodnie z którym należności "mogą być" rozłożone na raty, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie może uwzględnić wniosek o rozłożenie należności na raty, ale nie musi tego robić. Złożenie wniosku nie obliguje organu do rozłożenia należności na raty, decyzja w tym zakresie pozostawiona została uznaniu Starosty. Ponadto artykuł ten nie określa przy tym żadnych szczególnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przez Organ przy rozpatrywaniu wniosku. W ocenie Organu II instancji nie bez znaczenia pozostaje również stanowisko Gminy Miasto [...] wyrażone z piśmie z [...] stycznia 2023 r., w którym to Gmina nie wyraziła zgody na rozkładanie na [pic]raty ustalonego w decyzji administracyjnej zwaloryzowanego odszkodowania.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A. N. oraz A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarga Gminy Miasto [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Rz 1800/23, natomiast skarga A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Rz 1854/23.

Gmina Miasto [...] zaskarżyła ww. decyzję Wojewody w całości, zarzucając naruszenie:

– art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID i art. 136 ust. 7 u.g.n.;

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia czy w dacie [...] czerwca 1988 r. kupiona od W. P. nieruchomość była objęta istniejącym celem publicznym;

– art. 141 ust. 2 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w zakresie odpowiadającym zakresowi odwołania Gminy oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W złożonej skardze A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli ww. decyzję Wojewody w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 140 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwe dokonanie waloryzacji kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu Skarżących;

2. art. 141 ust. u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, pomimo wniosku Skarżących o rozłożenie zwrotu należności zwaloryzowanego odszkodowania na 5 rat, tak aby Skarżący mogli bez poniesienia uszczerbku dla swojego majątku wykonać zobowiązanie nałożone na nich w decyzji Starosty, a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu Skarżących.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Starosty, co do punktu 5 i 6 decyzji i orzeczenie w tym zakresie o rozłożeniu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na minimum 5 rat płatnych każdego roku przez 5 lat, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących podniósł m.in., że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, w której Organ zawyżył znacznie kwotę zwaloryzowanego odszkodowania. Organ powinien bowiem [pic]od kwoty zwaloryzowanego odszkodowania właściwie odliczyć kwotę odnoszącą się do: działki nr [...], działki nr [...], dziatki nr [...], działki nr [...] oraz dziatki nr [...] położonych obrębie [...] - [...] w związku z odmową jej zwrotu na rzecz Skarżących.

W odpowiedzi na skargę Gminy Miasto [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, a także odnosząc się do zarzutu braku ustalenia, czy w dacie [...] czerwca 1988 r. kupiona od W. P. nieruchomość była objęta istniejącym celem publicznym wyjaśnił, że dla orzeczenia o zwrocie, bądź odmowie zwrotu nieruchomości kluczową kwestią jest fakt, że na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1988 r. Rep. A [...] W. P. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,2869 ha, położoną w [...], Obr. [...], ponieważ stała się ona niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

W odpowiedzi na skargę A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie oraz wyjaśnił, że w zakresie zarzutu dotyczącego kwestii rozłożenia na raty zwaloryzowanego odszkodowania, to regulacja ta została opisana w art. 141 u.g.n. W przepisie tym stwierdza się, że należności "mogą być" rozłożone na raty, co oznacza, że organ administracyjny prowadzący postępowanie może uwzględnić wniosek o rozłożenie należności na raty, ale nie musi tego robić. Złożenie wniosku nie obliguje organu do rozłożenia należności na raty, decyzja w tym zakresie pozostawiona została uznaniu Starosty. Ponadto komentowany artykuł nie określa przy tym żadnych szczególnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu wniosku. Nie bez znaczenia pozostaje również stanowisko Gminy Miasto [...] wyrażone z piśmie z [...] stycznia 2023 r., w którym to Gmina nie wyraziła zgody na rozkładanie na raty ustalonego w decyzji administracyjnej zwaloryzowanego odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.g.n., Wojewoda wyjaśnił, że zarówno w odwołaniu, jak i w toku postępowania toczącego się przed Organem I instancji, Skarżący nie tylko nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających tezę zawartą w skardze, ale nawet nie kwestionowali zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Subiektywne przekonanie strony, że dokonana waloryzacja kwoty odszkodowania jest wadliwa nie świadczy o jej nieprawidłowości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, a tym samym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu Skarżących.

Postanowieniem z 2 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1854/23 Sąd działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Rz 1800/23 i II SA/Rz 1854/23 i prowadzi je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1800/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Materia ta uregulowana jest w u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Na podstawie z kolei art. 142a u.g.n. Przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.

W sprawie żądanie dotyczyło zwrotu działek nr [...],[...] i [...] położonych w [...], obr. [...].

Jak wynika z akt na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1988 r. W. P. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] na podstawie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 28, poz. 99). Z treści umowy wynika, że sprzedaży powyższej nieruchomości dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...].

Z kolei na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 2003 r. Z. W. sprzedała działki nr [...] i [...] na rzecz Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem pod realizację budowy ul. [...].

Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że umowy spełniały warunki o jakich mowa w art. 114 u.g.n.

Sądowi znany jest wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22 uchylający wyrok WSA w Rzeszowie wydany w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na realizację osiedla [...], w którym podkreślono, że warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. W wyroku tym wskazano, że dowodami takimi w szczególności mogą być np. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji, które pozwolą z całą pewnością wykazać, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził również, że z samego faktu, że umowa zawarta na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami (...), niczego jeszcze nie przesądza. Podkreślił, że tylko nabycie nieruchomości na podstawie umowy bezpośrednio związanej z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją na niej celu publicznego, które miało miejsce pod rządami ustawy gruntowej z 1985 r., stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie tej ustawy - w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W sprawie Organ II instancji powołał się na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...] pod nazwą [...] w [...]. Sąd nie odnalazł tej decyzji w aktach, niemniej jednak Organ wyjaśnił, że działka była objęta istniejącym celem publicznym.

Sądowi rozpoznającemu sprawę z urzędu znany jest również fakt, że w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w [...] obręb [...] toczyło się wiele spraw. Jedynie dla zobrazowania skali problemu Sąd poda kilka sygnatur spraw, które były przedmiotem rozpoznania: II SA/Rz 1409/14, II SA/Rz 473/22, II SA/Rz 1659/21, II SA/Rz 1051/21.

W wymienionych sprawach oddalono skargi od decyzji orzekających zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Z uzasadnień do wyroków można wyczytać, że podobnie, jak w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umów, a cel z jakim było ono związane, to budowa osiedla mieszkaniowego.

Lektura uzasadnień wyroków wskazuje na to, że cel był ustalany na podstawie:

- decyzji lokalizacyjnej jak w sprawie II SA/Rz 473/22, gdzie z treści uzasadnienia wyroku wynika, że została wydana decyzja lokalizacyjna z [...] kwietnia 1987 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą [...],

- mapy stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1984 r. inwestycji budowlanej [...] ( sygn. akt II SA/Rz 1051/21),

- na podstawie zeznań świadków, tak w sprawie II SA/Rz 1409/14.

W ostatniej ze spraw Sąd wskazał, że ze względu na brak możliwości odnalezienia dokumentów dotyczących celu publicznego związanego z wywłaszczeniem w tym porozumień sporządzonych w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lipca 1986 r., operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego mgr. Inż. A. W. z [...] lipca 1986 r. zawierającego ceny sprzedaży działki, załącznika graficznego do decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji w postaci [...], ustaleń dokonano w oparciu o zeznania świadków.

Podkreślenia również wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3073/15, z 22 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 165/22 zaakceptował stanowisko Sądu I instancji.

Nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że do realizacji osiedla [...] doszło. Dysponowanie na obecnym etapie jedynie fragmentarycznymi dowodami dotyczącymi realizacji celu publicznego nie może niweczyć roszczenia zwrotowego. Faktem notoryjnym jest, że co do zasady osiedle było realizowane, jednak nie wszystkie wywłaszczone nieruchomości zostały na ten cel przeznaczone.

W świetle tych rozważań Sąd stwierdza, że prawidłowo przyjęły Organy, że właściciele nieruchomości zawierali umowy mając świadomość nieuchronności realizacji zamierzenia. Stanowiło to pewien standardowy tryb nabywania nieruchomości na cele publiczne, w ramach którego zastosowanie środka administracyjnego (decyzji wywłaszczeniowej) poprzedzała próba cywilnoprawnego (umowa) pozyskania nieruchomości. W przypadku nieuzyskania porozumienia właściwy organ administracji był władny (uprawniony) do wywłaszczenia w drodze decyzji. Mimo odmiennych form działania (cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej), skutek prawny, a po części i pozycja właściciela nieruchomości, była podobna.

W takich przypadkach właściciel nieruchomości nie decydował o tym, czy w ogóle wyzbyć się składnika swojego majątku (nieruchomości), a jedynie o tym, czy nastąpi to w formie umowy cywilnoprawnej, czy też aktu administracyjnego - jeżeli nie wyrazi woli zawarcia takiej umowy. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2022 r. I OSK 926/21).

W przedmiotowej sprawie zbycie nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa, Gminy Miasto [...] na realizację celu publicznego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a w drugim przypadku drogi publicznej, zawierało w sobie element przymusu, co świadczy o tym, że mieliśmy w sprawie do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości o jakim mowa w u.g.n.

Z wnioskiem o zwrot wystąpili A. K., W. W., W. W., P. D. i G. D., spadkobiercy Z. W., następcy prawnej po W. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2001 r., sygn. akt [...], akt poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2016 r. Rep. A: [...]).

Jak wynika z wykazu synchronizacyjnego działek działka nr [...] zmieniła oznaczenia na [...], a ta następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] została podzielona na działki nr: [...],[...],[...],[...],[...]. Z kolei działka nr [...] na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z 14 lipca 2017 r., Nr I.I.7820.1.1.2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uległa podziałowi na działki nr [...] i [...].

Działka nr [...] według wykazu synchronizacyjnego została oznaczona jako nr [...], która na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., Nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...].

Działka [...] zgodnie z wykazem synchronizacyjnym zmieniła oznaczenia nr [...]. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2002 r., Nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] stycznia 2014 r., Nr [...] podzieliła się na działki [...] i [...].

W sprawie nie ma sporu co do tego, że działki nr [...],[...] i [...] zostały zajęte pod pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...], ul. [...] w [...]. Działka [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę ul. [...] w [...], na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z [...] października 2022 r., dołączone do akt wyrysy z map w skali 1: 500 województwa [...]). Natomiast działka nr [...] zajęta jest pod jezdnię drogi wewnętrznej.

W orzecznictwie, wypracowanym na tle obowiązujących przepisów, w tym art. 2 u.g.n. i art. 2a ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2023, poz. 645 ) panuje zgodne stanowisko, że działki o przeznaczeniu drogowym nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Żadna ze stron nie kwestionowała decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W zasadzie nie ma również sporu co do tego, że działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] nie zostały do dnia dzisiejszego zagospodarowane w sposób określony w umowie wywłaszczeniowej (dokumentacja fotograficzna dołączona do operatu szacunkowego, protokół z wizji lokalnej [...] lutego 2023 r.).

Gmina kwestionując decyzje w części dotyczącej zwrotu podnosiła jedynie zarzut uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot, który jednak okazał się bezzasadny.

Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawodawca wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2".

Z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r.

Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr.

W orzecznictwie pojawił się problem od kiedy liczyć termin zawieszenia tego terminu, czy od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu zawieszającego bieg terminów, czy od dnia 14 marca 2020 r. tj. od dnia następnego od ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach: z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1776/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1223/21; z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 456/21 i 457/21 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA") uznał, że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1, ma zastosowanie od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r. poz. 433).

Przyjęto, że fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Sąd przychyla się do tego stanowiska.

W ten sposób termin liczony do złożenia wniosku upływał z dniem 24 lipca 2020 r. Wniosek z [...] lipca 2020 r., doręczony Organowi [...] lipca 2020 r. należało ocenić jako złożony w terminie.

Sąd nie zgadza się przy tym ze stanowiskiem Gminy, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter roszczenia rzeczowego cywilnoprawnego, i że w związku z tym nie będą miały do niego zastosowanie przepisy o przedłużeniu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Zajmując się tym zagadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22 wskazał, że ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą oczywistą ani prostą, dokonanie tej oceny wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym, a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.

Zwrócił również wagę na to, że przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch procedur bo cywilnej i administracyjnej) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna. Z tych powodów, zdaniem NSA dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (...) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową, która w tym przypadku prowadziła do możliwości zastosowania omawianego przepisu do wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W tym zakresie podniesiony zarzut okazał się bezpodstawny.

Sąd nie zgadza się również z podniesionym przez Gminę zarzutem dotyczącym braku zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia roszczeń przysługujących Gminie w zakresie żądania zwrotu odszkodowania.

Sąd ma świadomość, że w tym zakresie istnieje spór i znany jest mu również wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 165/22, wskazujący na obligatoryjny charakter zabezpieczenia, Sąd nie zgadza się jednak z tym stanowiskiem. Opowiada się za stanowiskiem NSA zawartym w wyroku 7 października 2016 r. sygn. I OSK 3029/15, którym wskazano, że art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określają o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co oznacza tylko akcesoryjny i fakultatywny charakterem tegoż rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 140 u.g.n.:

1. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

2. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.

3. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

3a. Jeżeli zwrotowi podlega udział w wywłaszczonej nieruchomości albo w jej części, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do wielkości udziału.

4. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio.

5. Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu.

6. Koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane.

Na podstawie z kolei art. 141:

1. Należności, o których mowa w art. 140, mogą być, na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

2. Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

3. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

4. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu ani zapis, że roszczenia podlegają stosowanemu zabezpieczeniu ani też, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej nie rodzą obowiązku zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu.

Podzielić należy stanowisko NSA w powołanym wyroku I OSK 3029/15, że zabezpieczenie wierzytelności jest kwestią postępowania egzekucyjnego, które znajdzie zastosowanie w przypadku braku dobrowolnego spełnienia świadczenia.

Na etapie ustalania zobowiązania trudno zakładać, że nie zostanie ono wykonane a jeszcze bardziej nieuzasadnione wydaje się ustalania środka zabezpieczającego, który co do zasady ma być środkiem służącym zaspokojeniu należności. Na obecnym etapie trudno przesądzić jaki środek zabezpieczający będzie skuteczny. Tymczasem określenie już na tym etapie rodzaju tego środka może rodzić trudności w wyegzekwowaniu należności, w sytuacji chociażby niemożności zastosowania tego środka. Całkowicie nieuzasadnione wydają się obawy o niemożność późniejszego dokonania wpisu hipoteki. Kwestią tą w sposób zupełny regulują przepisy o księgach wieczystych i hipotece, na co zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1711/21.

Zgodnie z art. 9 u.g.n.: w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Wykonalność decyzji zwrotowej determinowana treścią art. 9 u.g.n. spowoduje powstanie skutku prawno – rzeczowego w postaci nabycia prawa własności do działki zwracanej stanowiącej aktualnie część nieruchomości należącej do Gminy [...]. Wywołanie tego skutku w obszarze stosunków cywilnoprawnych otworzy zaś nowym właścicielom drogę do złożenia wniosku o ujawnienie nabytego prawa w księgach wieczystych.

Kluczowe dla zrozumienia integralności hipotecznej formy zabezpieczenia wierzytelności z obowiązującymi regulacjami jest dostrzeżenie, że jeżeli decyzja o zwrocie stanie się prawomocna, to nabywcy nieruchomości będą prawnie zobligowani aby niezwłocznie podjąć działania prowadzące do założenia księgi wieczystej, gdyż tylko w taki sposób doprowadzą do ujawnienia swego prawa własności (art. 24 ust. 1 u.k.w.h.), a to z kolei umożliwi Gminie realizację przysługującego jej zabezpieczenia hipotecznego.

Przepisy zobowiązujące nowych właścicieli do ujawnienia nabytego prawa w systemie wieczysto – księgowym zawarte są w u.k.w.h. W myśl art. 35 ust. 1 u.k.w.h. osoba, która nabyła na podstawie decyzji zwrotowej prawo własności nieruchomości zobligowana jest do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast osoba trzecia, która doznała szkody na skutek nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej będzie mieć z tego tytuł roszczenie odszkodowawcze, bowiem nowy właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność za szkodę powstałą na skutek niewykonania tego obowiązku, bądź na skutek opieszałości w jego wykonaniu, co wynika z art. 35 ust. 2 u.k.w.h. Z kolei według art. 36 ust. 4 u.k.w.h. sąd może wymierzyć opieszałemu właścicielowi grzywnę w wysokości od 500 do 10 000 zł w celu spowodowania ujawnienia prawa własności. Informację o zmianie stanu prawnego części nieruchomości należącej do Gminy w wyniku wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, Sąd powinien zaś uzyskać od Organu, który wydał decyzję zwrotową, bowiem w myśl art. 36 ust. 1 u.k.w.h. organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego zawiadamiają sąd właściwy do prowadzenia księgi wieczystej o każdej zmianie właściciela nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta.

W razie otrzymania takiego zawiadomienia sąd z urzędu dokonuje wpisu ostrzeżenia, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zawiadomienie o wpisie ostrzeżenia zawiera pouczenie o obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie prawa własności w terminie miesiąca od daty doręczenia zawiadomienia (zob. art. 36 ust. 3 u.k.w.h.). Ujawnienie nabycia prawa do nieruchomości, w tym wydzielonej na podstawie decyzji zwrotowej działki, będzie z kolei następować poprzez złożenie wniosku skutkującego w myśl art. 6268 § 10 K.p.c. w zw. z art. 24 ust. 1 u.k.w.h. założeniem księgi wieczystej dla nowopowstałej nieruchomości.

W odniesieniu do realizacji zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania, podmiotem uprawnionym do wykonania orzeczonego w decyzji zabezpieczenia poprzez wpis hipoteki jest Skarżąca strona. Dokonanie wpisu hipoteki w księdze wieczystej, w odróżnieniu od prawnorzeczowego skutku decyzji zwrotowej, należy rozpatrywać na płaszczyźnie wykonywania ostatecznej i prawomocnej decyzji. Decyzja zwrotowa w celu zabezpieczenia wierzytelności będzie stanowić podstawę działań podmiotu uprawnionego treścią decyzji zwrotowej, wyznaczonych przepisami k.p.c. oraz u.k.w.h. W myśl art. 67 u.k.w.h. do powstania hipoteki niezbędny jest bowiem wpis w księdze wieczystej. Regulacja ta współgra z treścią art. 141 ust. 2 u.g.n, która stanowi: Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Reasumując, przepisy u.k.w.h. zobowiązujące nabywców do ujawnienia przysługującego im prawa własności do nieruchomości, gwarantują podmiotowi publicznoprawnemu możliwość realizacji przysługującej mu formy zabezpieczenia wierzytelności w postaci hipoteki. Nie istnieje niebezpieczeństwo naruszenia powołanego w skardze art. 65 ust. 1 u.k.w.h., poprzez utratę ustanowionego na rzecz Gminy zabezpieczenia wierzytelności. Hipoteka zgodnie z zasadą niepodzielności nie może zostać wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości należącej do Gminy, tylko na nieruchomości zwracanej, co wyraźnie wynika z punktu 8 decyzji Starosty i art. 141 ust. 2 u.g.n. Na mocy art. 65 u.k.w.h. w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka).

W świetle powyższego skarga Gminy okazała się bezzasadna, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.

Przechodząc z kolei do zarzutów podniesionych przez Skarżących za uzasadniony Sąd ocenił zarzut braku uzasadnienia decyzji w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kwoty odszkodowania.

Możliwość rozłożenia na raty przewiduje powołany wyżej art. 141 u.g.n.

Pomimo wniosku w tym zakresie, nie odniósł się do niego Organ I instancji, a uzasadnienie Organu II dotyczące tej kwestii jest niewystarczające.

Nie załatwia go powołanie się na lakoniczne pismo Organu I instancji z [...] stycznia 2023 r. o braku zgody na rozłożenie na raty.

Trafnie Organ II instancji zwraca w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagę na modalny charakter, jaki ustawodawca nadał treści przepisu. Zwrot "mogą być" istotnie nie oznacza, że "muszą być". Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie może, ale nie musi uwzględnić wniosek o rozłożenie na raty należności wynikających z art. 140 ustawy. Także w przypadku uwzględnienia wniosku nie musi to nastąpić w takim zakresie, w jakim domaga się strona wnioskująca.

W takim wypadku powinien jednak przedstawić powody, którymi kierował się wydając orzeczenie nieuwzględniające wniosku bądź też uwzględniające go w określonym zakresie. Obowiązują w związku z tym zasady takie, jak przy wydawaniu decyzji uznaniowych.

W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. - II SA 883/82 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (artykuły 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.); rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, a nadto, że decyzje uznaniowe wymagają również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). W wydanym w dniu 21 lipca 1998 r. wyroku II SA 506/98, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż granicę uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Sąd wskazał też, że organ administracji działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - art. 77 k.p.a. Podobne stanowisko zajęte jest w wyroku NSA z 18 listopada 1999 r. - II SA 1345/99, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r. - III SA/Wa 97/06 oraz w wyroku z 23 października 2006 r. - III SA/Wa 2007/06.

Odmienne niż wnioskowane rozłożenie płatności, bądź jego odmowa powinno być przez organ uzasadnione, co jednocześnie dawałoby możliwość oceny, czy uznanie administracyjne nie nosi cech dowolności i czy nie nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a.

Rozstrzygnięcie i uzasadnienie Organu w tym przedmiocie nie czyni zadość przedstawionym wymogom, z tych też powodów decyzja Organu II instancji podlegała uchyleniu, co znalazło wyraz w treści punktu I wyroku. Przy czym nie czyni decyzji wadliwą to, że został pozostawiona w obrocie decyzja o zwrocie nieruchomości bez orzeczenia aktualnie również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Na gruncie aktualnego stanu prawnego nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 347/21). Z tych względów Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku.

Bezzasadny okazał się natomiast zarzut Skarżących dotyczący ustalonej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania.

Wbrew zarzutom ustalona kwota odszkodowania nie uwzględnia wartości nieruchomości działek niepodlegających zwrotowi tj. działki [...],[...],[...],[...] i [...]. Wprawdzie operat szacunkowy ustalający zwaloryzowane odszkodowanie na kwotę [...] zł obejmował również odszkodowanie za działkę nr [...], niemniej jednak Organ I instancji obniżył tą wysokość o kwotę przypadającą za działkę [...] co w efekcie dało kwotę ustaloną w decyzji Organu I instancji tj. [...] zł. Poza sformułowanymi zarzutami Skarżący nie kwestionowali pozostałych ustaleń operatu, a również Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.