Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 343/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 oraz ust. 3,ART. 2 UST. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 67
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 134 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2012 r. znak [...], którą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w [...] w gminie [...].

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

M. B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wyżej opisanym terenie stanowiącym działkę nr [...] o pow. [...] ha, na którym znajdują się m.in. grunty orne RVI o pow. [...] ha, RV o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha oraz lasy: LSVI o pow. [...] ha, LS o pow. [...] ha.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] 2011 r., którą organ odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) – dalej: u.p.z.p. Kolegium zwróciło uwagę na potrzebę ustalenia dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej i frontu przedmiotowej działki.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – po uprzednim zawieszeniu postępowania i jego podjęciu w dniu [...] grudnia 2011 r. wobec uzyskania przez wnioskodawcę decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2011 r. zezwalającej na zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] – organ I instancji ponownie uznał, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zarazem spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunek z ust. 1 pkt 4 tego artykułu.

W uzasadnieniu organ, nawiązując do wyników przeprowadzonej w dniu [...] 2012 r. analizy urbanistycznej, stwierdził, że przedmiotowa działka stanowi teren nieużytków i jest częściowo zalesiona, a w wnioskodawca przedstawił koncepcję zabudowy w odległości około 455 m od granicy frontowej, w linii prostopadłej do linii istniejącej zabudowy. Podniósł, że istniejąca zabudowa mieszkalna położona jest wzdłuż drogi gminnej, w odległości od 69 m do 120 m od granicy z drogą, z tylną nieprzekraczalną linią zabudowy wynoszącą około [...] m i lokowana jest tylko w pierwszej linii zabudowy; działka, której dotyczy wniosek, ze względu na swój kształt i położenie, nie znajduje się w zasięgu obszaru zabudowy, a front planowanej zabudowy jest prostopadły do linii istniejącej zabudowy. Stąd też w ocenie organu nie ma możliwości spełnienia warunku kontynuacji linii zabudowy. Podniósł, że planowana inwestycja stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym, co narusza zawartą w art. 61 ust. 21 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. W ocenie organu w sąsiedztwie przedmiotowej działki nie ma działki lub innego terenu zabudowanego w sposób podobny do zabudowy planowanej inwestycji, z domami w kolejnych, prostopadłych liniach zabudowy. Organ podniósł także, że za takim rozumieniem przywołanego przepisu przemawiają również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym".

W odwołaniu inwestor zarzucił organowi naruszenie: art. 61 i art. 53 u.p.z.p., brak zachowania zasady dążenia do prawdy i obiektywizmu (art. 6, art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej: kpa) oraz naruszenie § 3 rozporządzenia wykonawczego. W jego ocenie działka spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, bowiem ma dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się zabudowa mieszkaniowa (budynki jednorodzinne) jak i siedliskowa. Zdaniem strony przeprowadzona analiza nie odzwierciedla sytuacji na przedmiotowym terenie. Podniósł, że § 3 rozporządzenia wykonawczego nie wyznacza maksymalnego zasięgu terenu analizowanego, a jedynie minimum, co znajduje potwierdzenie w zapisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (na uzasadnienie swojego stanowiska przywołał wyroki sądów administracyjnych), zaś na mapie zawartej w aktach postępowania zaznaczone są zabudowania w sąsiedztwie przedmiotowej działki; ponadto na terenach bezpośredniego sąsiedztwa, na którym realizowane są budynki mieszkalne, obowiązuje plan miejscowy – w ostatnim czasie powstało w sąsiedztwie osiedle domków jednorodzinnych. Wnioskodawca zaznaczył również, że planowana zabudowa nie wchodzi na tereny zalesione, lecz proponowana jest na terenie bez nasadzeń, zaś zgodnie z życzeniem organu I instancji inwestor uzyskał zgodę GDDKiA z drogi nr [...] dla przedmiotowej działki. Podniósł, że po stronie zachodniej jego działki powstaje osiedle domków jednorodzinnych z dostępem do tej samej drogi publicznej – drogi krajowej nr [...], obsługiwane tym samym zjazdem, jak jego działka. Zdaniem strony uzasadnienie decyzji organu jest nierzetelne i sprzeczne ze stanem faktycznym.

Organ II instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji dotyczące niespełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że warunki zabudowy można ustalić jedynie dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, w przewidzianym przepisami rozporządzenia wykonawczego promieniu 50 m od granic działki. W ocenie organu, który w tym zakresie odwołał się do stanowiska orzecznictwa, logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a zastosowanie tej normy prawnej jest uprawnieniem organu uzasadnionym okolicznościami występującymi w danej sprawie, nie zaś obowiązkiem. Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w aktach postępowania mapy nie wynika, aby w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem zlokalizowane było osiedle domów jednorodzinnych, natomiast z wydruku z systemu iGeomap wynika, że taka zwarta zabudowa znajduje się po zachodniej stronie przedmiotowej działki, w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób wskazany przez inwestora, pozwalający na objęcie nim zabudowy przy ul. [...] i [...], mogłoby stanowić naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W ocenie organu nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic obszaru analizowanego tak, aby w dowolnym, wskazanym przez inwestora, miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.

Przybliżając treść § 4 rozporządzenia wykonawczego, Kolegium wskazało, że wprawdzie na działce nr [...] dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa, ale nie może stanowić ona podstawy do ustalenia obowiązującej linii zabudowy. W ocenie organu "przedłużenie", czyli kontynuowanie linii zabudowy dotyczyć może tylko działek sąsiednich zabudowanych najbliżej nieruchomości, w stosunku do której mają być ustalone warunki zabudowy, natomiast brak jest w przeprowadzonej analizie podstaw do uznania, że występująca w analizowanym obszarze zabudowa pozwala na wyznaczenie linii zabudowy w sposób przewidziany w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto organ II instancji wskazał, ze teren, na którym miałaby ostać zrealizowana inwestycja, położony jest w głębi kompleksu leśnego (w odległości około 450 m od drogi publicznej), trudno zatem uznać, że stanowi urbanistyczną całość z zabudową mieszkaniową zlokalizowaną na działce nr [...] położona około 40 m od tej drogi. Dodał także, że w analizie urbanistycznej organ wskazał, ze w sąsiedztwie (po stronie wschodniej) przedmiotowej działki znajdują się tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, jednakże są one niezabudowane, a zarazem nie są na nich zlokalizowane budynki mogące ewentualnie służyć do określenia parametrów planowanej inwestycji.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. M. B., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, tj. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo oceniony materiał dowodowy; § 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie do ustaleń stanowiących podstawę orzekania wyników wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

W uzasadnieniu, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07, stwierdził, że błędny jest pogląd organu odwoławczego co do tego, że wykładnia przepisów powołanej ustawy i rozporządzenia nakazują uznać, że określane w rozporządzeniu odległości stanowią w zasadzie górną granicę obszaru analizowanego, bowiem pojęcie działki sąsiedniej należy poszukiwać w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, którą należy dla każdego przypadku określić oddzielnie. Podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, na terenie bezpośrednio graniczącym z działką nr [...], powstało w latach 2010-2012 osiedle domów jednorodzinnych "[...]", a wszystkie domy i działki osiedla dostępne są z tej samej drogi publicznej, tak jak i działka nr [...]; domy pobudowane na osiedlu tworzą co najmniej [...] równoległe linie zabudowy. Podkreślił, że organy obydwu instancji nie wzięły powyższej okoliczności pod uwagę, a w jego ocenie cały teren przedmiotowego osiedla powinien zostać włączony do obszaru analizowanego. Skarżący zakwestionował także ustalenie odległości planowanej zabudowy od granicy frotowej działki objętej zamierzeniem budowlanym.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Na ponownie otwartej rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie – kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a." – decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w [...] w gminie [...], dla którego to terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich pięciu wymienionych w nim warunków, w tym określonego w ust. 1 pkt 1 wymogu zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa oraz określonego w ust. 1 pkt 4 warunku dotyczącego kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno–estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stąd też np. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej w zwartym obszarze rolnym nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, a przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Dopuszczenie bowiem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w obszarze rolniczym co do zasady stanowi wyłom w sposobie zagospodarowania sąsiedztwa, prowadząc do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia wykonawczego nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1533/07).

Jak zasadnie wywodzi skarżący w treści skargi i odwołaniu, przywołane powyżej rozporządzenie nie określa maksymalnych granic obszaru analizowanego. Stąd też organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 172/11, LEX 1083623, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu oznacza to, że poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w § 3 rozporządzenia wykonawczego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, iż działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowania podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Konsekwentnie, poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Działanie takie nie ma bowiem na celu ochrony ładu przestrzennego, a więc nie stanowi realizacji funkcji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przenosząc ogólne rozważania dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i stwierdzenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w ramach przeprowadzonej w postępowaniu analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (uzupełnienie wniosku w toku postępowania) organ I instancji wyznaczył ten obszar w odległości 50 m od granic działki nr [...], obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja. Przy czym front działki został ustalony od strony drogi krajowej nr [...], do której przylega działka nr [...], poprzez którą działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, jak na to wskazał inwestor. Wielkość obszaru analizowanego odpowiadała zatem wymogom określonym w § 3 rozporządzenia wykonawczego. Równocześnie, w stanowiącym integralną część decyzji załączniku będącym częścią tekstową analizy wraz z jej wynikami, zostało zawarte wyjaśnienie, że przyjęto minimalny obszar analizowany, ponieważ większy zasięg analizy nie wpływa na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników).

Istotne w sprawie jest również to, że teren działki nr [...] położony jest wśród innych terenów stanowiących grunty rolne i leśne, znajdujących się na obszarze wyznaczonym na północ od narożnika utworzonego przez działkę nr [...] (teren komunikacji) po zachodniej stronie działki nr [...], a sięgającego na północ do drogi oznaczonej "dr. jz." stanowiącej działkę nr [...], graniczącą z działką nr [...], tworzących pewien zwarty zespół gruntów niezabudowanych. W terenie analizowanym poza zabudową o funkcji gospodarczej, znajduje się nieliczna zabudowa siedliskowa, a zatem związana z przeważającym rolniczym (a także leśnym) charakterem obszaru analizowanego oraz jeden przypadek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] (zabudowa na działce nr [...]). Co do tej zabudowy i możliwości stwierdzenia kontynuacji funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, w tym szczególnie w odniesieniu do linii zabudowy, wypowiedziały się organy obydwu instancji, a w szczególności Kolegium podało przyczyny, dla których działka nr [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia linii zabudowy.

Ustalenia faktyczne organów obydwu instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego są w przekonaniu Sądu trafne. Zgromadzone w sprawie materiały są wystarczającego do jej rozstrzygnięcia, a ich analiza prowadzi do wniosku, że brak jest uzasadnionych podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalny jego rozmiar określony w rozporządzeniu wykonawczym. W tym zakresie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego nie znalazły swojego potwierdzenia w wyniku kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei badanie zasadności uznania przez organy obydwu instancji, w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, że w terenie nią objętym nie występuje zabudowa mieszkaniowa umożliwiająca ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji (nowej zabudowy), a zatem kwestia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. schodzi na dalszy plan wobec stwierdzenia przez Sąd obiektywnej przeszkody prawnej do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Najistotniejszy jest bowiem ten aspekt sprawy, na który nie zwróciły dostatecznej uwagi organy obydwu instancji, względnie – na co do pewnego stopnia wskazują ustalenia organu I instancji – dokonały błędnej oceny prawnej ustalonych okoliczności w odniesieniu do spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wśród pozytywnych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy formułuje warunek, że warunki zabudowy mogą zostać wydane tylko dla takiego terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast z charakterystyki działki nr [...] zawartej w analizie (załączniku tekstowym do analizy) i danych z ewidencji gruntów wynika, że w części stanowi ona lasy: LSVI o pow. [...] ha, LS o pow. [...] ha.

Weryfikacja wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie może abstrahować od regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, ze zm. - dalej: u.o.g.r.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, natomiast pozostałych gruntów leśnych wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Grunty leśne w rozumieniu tej ustawy, to grunty określone jako lasy w ustawie o lasach, grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej i grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 pkt 1-3 u.o.g.r.). Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarazem ochrona gruntów rolnych dotyczy jedynie użytków rolnych klas I-III (art. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy planowana zabudowa obejmuje działkę stanowiącą grunt leśny stanowiłoby kwalifikowane naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 (pkt 2 lub 5) u.o.g.r. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 (LEX nr 621577) "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym zgoda, o której mowa w art. 7 u.o.g.r., na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ld 71/11, LEX nr 795725; WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/GL 258/10, LEX nr 752720 – orzeczenia powołane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 644/11 – orzeczenia dostępne jw.).

Wobec powyższego – skoro ustalenie warunków zabudowy dotyczy całego terenu wskazanego we wniosku, a nie jedynie tego terenu, na którym planowane jest posadowienie określonej zabudowy – istotne jest to, że niezależnie do tego, w której części działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy ma zostać zlokalizowana zabudowa, na terenie działki nr [...] znajdują się grunty leśne. Niewątpliwie bowiem za takie grunty należy uznać tę część działki nr [...], która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako lasy o pow. [...] ha (LSVI) i o pow. [...] ha (LS), skoro ich zwarta powierzchnia przekracza 0,10 ha, jak tego wymaga art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. nr 12, poz. 59, ze zm.). Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków jest urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSK 842/05, LEX nr 242985 i sygn. akt II FSK 1506/05, LEX nr 270321; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I SA/WA 1745/10, LEX nr 1127355 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarazem na pokrycie tych gruntów roślinnością leśną jednoznacznie wskazuje również sam skarżący, który w odwołaniu stwierdził, że "proponowana zabudowa nie wchodzi w tereny zalesione, lecz proponowana jest na terenie bez nasadzeń". Dodać również warto, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (tak SN w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08, LEX nr 527250, OSNC-ZD 2009/4/99 i w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV CSK 41/12, LEX nr 1232472, por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/12 i WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 692/11– dostępne w Internecie jw.).

Z uwagi na ustalenie, że na terenie działki nr [...] znajdują się grunty leśne, których zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (tu: pod zabudowę mieszkaniową) co do zasady wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. istotne było również stwierdzenie, czy teren ten nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., a zatem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Sąd, na zasadzie (facta probantur,) iura novit curia, zbadał treść poprzednio obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (aktualizowanego) przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 10 czerwca 1992 r., [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego z dnia 6 lipca 1992 r. nr 10, poz. 79 (tekst w wersji elektronicznej i papierowej – w aktach sądowych). W wyniku analizy treści planu miejscowego z 1992 r. Sąd stwierdził, że teren działki nr [...] położonej we wsi [...] nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu tego aktu prawa lokalnego i nie nastąpiło odlesienie gruntu w starym planie. Ewentualna zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma charakteru samoistnego, bowiem stanowi ona konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie (patrz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2. wyd., art. 61, Nb 5, Warszawa 2005).

W ustaleniach ogólnych dla terenu Gminy terenowi wsi [...] przypisano funkcję wypoczynkową, a nie mieszkaniową (Rozdział I, art. 5 – ustalenia w zakresie sieci osadniczej, art. 7 – ustalenia w zakresie rolnictwa). W Rozdziale I planu wydzielono też obszar lasów grupy I obejmującej lasy i zadrzewienia szczególnie chronione, dla których to terenów obowiązują zasady gospodarki jak dla stref chronionego krajobrazu i zasady maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu pełniącego funkcje glebochronne, wodochronne, klimatyczne i estetyczno– krajobrazowe w zasięgu wykreślonym na rysunku planu (art. 6 lit. B – ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania środowiska). Konsekwentnie też w ustaleniach ogólnych planu dotyczących mieszkalnictwa nie wyznaczono nowych terenów mieszkalnictwa we wsi [...], która nie została wymieniona wśród wsi rozwojowych (art. 9). Natomiast w rozdziale III (ustalenia szczegółowe dotyczące poszczególnych jednostek osadniczych) w art. 3 podkreślono funkcję rolnicza i wypoczynkową terenu wsi [...]. Teren, na którym znajduje się działka nr [...], na rysunku planu objęty był oznaczeniami: RZ (tereny łąk i pastwisk) oraz RL (tereny lasów), a w zakresie ochrony i kształtowania środowiska plan przewidywał, że cały areał wsi położony jest w obszarze chronionego krajobrazu i w obszarze chronionych wód wgłębnych Wielkopolskiej Doliny [...], zaś lasy należą do grupy I – masowego wypoczynku.

Przedstawione okoliczności prawne i faktyczne jednoznacznie prowadzą do wniosku, że działka nr [...] nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ I instancji stwierdził natomiast, że teren spełnia powyższy warunek, a w analizie urbanistycznej zaznaczył, że "wjazd na działkę wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – oprócz części gruntów Ls". Stanowisko takie, jak to już zostało wyjaśnione, nie znalazło potwierdzenia w analizie stanu prawnego sprawy. Kolegium, nie zajmując się odrębnie przedmiotową okolicznością, tym samym podzieliło stanowisko organu I instancji. Popełnione przez organu obydwu instancji uchybienie w zakresie zastosowania przepisu prawa materialnego nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem prawidłowa ocena inwestycji pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. prowadziłaby do podjęcia właśnie takiego rozstrzygnięcia, które zostało wydane w sprawie, tj. do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie obowiązane byłyby wydać organy, gdyby ponownie rozpatrywały sprawę i to już tylko z tej przyczyny, że inwestycja nie spełnia wymogu wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a wydanie w takich warunkach decyzji pozytywnej nosiłoby znamiona rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji o warunkach zabudowy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dodać należy, że rozstrzygnięcie Sądu nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a. – nie stanowi orzeczenia na niekorzyść skarżącego, skoro jego sytuacja nie pogorszyła się wskutek zaskarżenia decyzji organu II instancji do sądu administracyjnego. W sprawie niewątpliwie zachodziły bowiem podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a tylko spełnienie wszystkich warunków, które zostały wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. umożliwia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy o wydanie warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.