Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 37/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6214 Czynsze regulowane
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3  par. 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi J. S. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek czynszu za lokale mieszkalne I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. J. S. (skarżący, strona) wywiódł skargę na Zarządzenie Burmistrza Nr [...] z dnia [...] w sprawie: ustalenia stawek czynszu za lokale mieszkalne.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy w latach 2017-2021 - załącznik Nr 1 - punkt 4 ust. 4 - poprzez podwyższenie czynszu - wskutek wydania zaskarżonego zarządzenia - o więcej niż 10%,

2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że regulowanie wysokości czynszu najmu ze względu na czynniki obniżające wartość użytkową lokalu ma charakter wtórny i powinno następować po ustaleniu stawki bazowej, podczas gdy stawkę bazową czynszu najmu ustala się z uwzględnieniem czynników obniżających wartość użytkową lokalu.

Według skarżącego z uwagi na art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy stawka bazowa czynszu najmu za każdy m² powierzchni lokalu powinna zostać ustalona już z uwzględnieniem czynników obniżających jego wartość użytkową - w tym wyposażenie lokalu w odpowiednie instalacje. Burmistrz Miasta nieprawidłowo zatem ustalił stawkę bazową czynszu i następnie w sposób dowolny zastosował kryteria obniżające stawkę bazową. Podniesiono przy tym, że kryteria zostały ustalone z zupełnym pominięciem treści umów najmu zawartych z lokatorami, m. in. w zakresie zakwalifikowania w umowie lokalu skarżącego do "Mieszkania tylko z instalacją wodno-kanalizacyjną".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z dwojga niezależnych przyczyn:

- na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- na podstawie art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przypadku nieuwzględnienia skargi wniesiono o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że skarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ani też aktem z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP),

w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji.

W konsekwencji, jeżeli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały (zarządzenia). Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu. Została ona wniesiona przez osobę umocowaną do jej wywiedzenia, a przed jej wniesieniem nie było już w przepisach prawa obowiązku prawnego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktów określonych w § 3 ust. 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a.

Niewątpliwie też interes prawny skarżącego został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego) poprzez faktyczne podniesienie stawki bazowej czynszu za 1 m kw. powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego skarżonym zarządzeniem, w związku z czym skarżący był uprawniony do wniesienia skargi.

Podstawą prawną stanowiącą upoważnienie materialnoprawne do podjęcia zaskarżonego zarządzenia są przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611; dalej: "ustawa"). Stosownie do art. 8 pkt 1 tej ustawy jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki w przypadku gminy - zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. Według zaś tego przepisu Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.

Zaskarżone zarządzenie zostało zatem podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym kryterium uznania zarządzenia Burmistrza za akt z zakresu administracji publicznej jest przynależność wskazanych norm prawnych stanowiących podstawę wydania zarządzenia do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze zarządzenia (zob. analogiczne wywody odnośnie do uchwały - postanowienie SN z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96, opub. w OSNP 1997, Nr 8, poz. 125). To podstawa prawna podjętego zarządzenia (uchwały) decyduje o tym, czy jest ona oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy też aktem administracji kształtującym sytuację innego podmiotu. Uchwały czy też zarządzenia podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, opub. w ONSA 2001, Nr 2, poz. 52; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 898/11, opub. w LEX nr 1114001).

Zaskarżone zarządzenie Burmistrza stanowi taki przykład aktu prawnego z zakresu administracji publicznej, spełniający wskazane wyżej kryteria. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozbawiłoby najemców uprawnienia do skarżenia uchwał lub zarządzeń w sprawie wysokości stawek czynszu w lokalach stanowiących zasób jednostek samorządu terytorialnego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu prawnego z zakresu administracji, należy stwierdzić, że zarządzenie Burmistrza pozbawione jest uzasadnienia. Sąd natomiast winien skontrolować legalność podjętego zarządzenia w zakresie określonym w art. 8 pkt 1 ustawy. Dlatego też organ zobligowany jest uzasadnić ustalenie określonych stawek czynszu i wyjaśnić kryteria jakimi się kierował.

Wskazać dalej należy, że art. 8 pkt 1 ustawy, upoważnia organ wykonawczy gminy do ustalania stawek czynszu, jednak zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy. Artykuł 21 jest umieszczony w rozdziale 3 ustawy regulującym kwestie mieszkaniowego zasobu gminy, który tworzony jest w celu tworzenia warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej – art. 20 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1. Prawidłowemu gospodarowaniu tym zasobem służą programy, o których mowa w art. 21 ust. 1, w tym wskazane w pkt 1-szym wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustęp 2 tego artykułu określa z jakich elementów ma się składać taki wieloletni program, a z pkt 4-go wynika, że ma obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Wykonując zatem swoje upoważnienie, wynikające z art. 8 pkt 1 ustawy organ wykonawczy gminy musi mieć podstawy, zasady, wedle których ustalał będzie stawki czynszu w zasobie mieszkaniowym gminy, zatem ww. zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, określone przez radę gminy w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zależność między tymi dwoma aktami – uchwała rady gminy w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy a zarządzeniem organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta – w sprawie ustalania stawek czynszu można określić jak akt wykonawczy do ustawy, gdzie rolę ustawy pełni uchwała w sprawie wieloletniego programu, a rolę aktu wykonawczego – zarządzenie, uwzględniające zasady ustalone uchwałą. To uchwała, określając zasady polityki czynszowej w ramach wieloletniego programu, musi uwzględniać regulacje ustawy dotyczące czynszu, zaś zarządzenie ustalać ten czynsz zgodnie z wytycznymi tychże zasad. Jak zatem z zestawienia art. 8 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, zarządzenie, o którym mowa w art. 8 pkt 1 musi być poprzedzone i mieć za podstawę, uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 212/14, dostępne w CBOIS).

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wskazywał wielokrotnie, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym uchwał, na podstawie których dochodzi do nawiązania lub rozwiązania stosunku cywilnoprawnego (np. umowy najmu nieruchomości). W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał i zarządzeń organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1170/12, opub. w LEX nr 2019463).

Wprawdzie co do zasady obowiązujące ustawy nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, ale taki obowiązek in abstracto wynika z § 131 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) dołącza się uzasadnienie.

Należy zauważyć, że wprawdzie brak uzasadnienia danej uchwały czy zarządzenia zawsze stanowi naruszenie prawa, to jednak w niektórych przypadkach będzie to nieistotne naruszenie prawa, a w innym – istotne naruszenie prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast w sytuacji, w której organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnorodnych sposobów wykonania danego zadania publicznego (jak w niniejszej sprawie), wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1194/17, dostępne w CBOIS).

Podsumowując powyższe rozważania przyjąć trzeba, że brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia w istocie uniemożliwia kontrolę Sądu dotyczącą jego legalności, utrudniając odniesienie się do argumentów zawartych w skardze, dlatego też konieczne okazało się stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wskazanej wyżej oceny prawnej. Organ winien zawrzeć uzasadnienie, z którego wynikałaby okoliczności określone w art. 8 pkt 1 ustawy, wyjaśniając w sposób przejrzysty ustalone stawki czynszu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.