Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 241/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Rada Miasta~Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 22 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu Polkowickiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Polkowickim, a Miastem Szczecin i Powiatem Polickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – A. K. umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto Szczecin jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 26 listopada 2024 r. Starosta Polkowicki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Polkowickim, a Miastem Szczecin i Powiatem Polickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – A. K. umieszczonej w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Sąd Rejonowy Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie postanowieniem z 4 czerwca 2024 r., sygn. VIII Nmo 749/24, działając w trybie nagłym na podstawie art. 569 § 2 kpc, umieścił małoletnią A. K. (dalej także: "małoletnia") w rodzinie zastępczej lub pogotowiu rodzinnym, które wskaże Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. W oparciu o wyżej powołane orzeczenie, Sąd Rejonowy w Lubinie postanowieniem z 4 czerwca 2024 r., sygn. III Nsm 405/24 udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że umieścił małoletnią w rodzinie zastępczej niezawodowej w osobach: A. i W. J.

Jak podniesiono również, matka małoletniej – A. K. – urodziła dziecko jako nieletnia. W okresie od 16 lutego do 5 czerwca 2024 r. przebywała w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w S., wcześniej umieszczona była w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w P.

W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Szczecinie wniósł w pierwszej kolejności o oddalenie wniosku, z uwagi na znajdującą się w aktach sprawy decyzję Starosty Polkowickiego z 1 lipca 2024 r., na mocy której przyznane zostało A. i W. J. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej, ewentualnie wskazanie powiatu polkowickiego jako właściwego w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek starosta Policki wskazał, że nie jest on organem właściwym do rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j.; dalej: "kpa"), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie, a zatem zaistniały spór o właściwość ma charakter negatywny.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do faktu wydania przez Starostę Polkowickiego decyzji administracyjnej z 1 lipca 2024 r., nr ZŚ.40001.36.01.2024, na mocy której przyznano A. i W. J., z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej dla małoletniej pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Miasto Szczecin wywiodło, że powiat Polkowicki poprzez wydanie powyższej decyzji uznał się za właściwy do załatwienia sprawy, a zatem spór o właściwość między stronami nie występuje. Stanowisko to należy uznać za błędne.

Okoliczność wydania decyzji przyznającej rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka nie powoduje, że wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, dalej: "upz") rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. upz) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 upz), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. upz (postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 26/22, LEX nr 3486451).

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. upz Świadczenia te są udzielane na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 upz). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 upz) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 upz). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodnie z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 kpa. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. upz.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OW 9/24 (LEX nr 3719142), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a upz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 upz jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b upz Przepis art. 191 ust. 16 upz stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, w których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku z opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 upz usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 upz, a zatem nie uzasadniania oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W konsekwencji powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlegał merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 191 upz wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2), jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

Stosownie do art. 191 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 191 ust. 9 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22).

Sporne jest w sprawie również to na podstawie jakiego orzeczenia małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej, bowiem w tym samym dniu wydane zostały dwa postanowienia: postanowienie Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie, sygn. VIII Nmo 749/24, na podstawie którego, działając w trybie nagłym, sąd umieścił małoletnią w rodzinie zastępczej lub pogotowiu rodzinnym, które wskaże Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Lubinie, sygn. III Nsm 405/24, na podstawie którego sąd ten udzielił zabezpieczenia na czas postępowania w ten sposób, że małoletnią umieścił w rodzinie zastępczej niezawodowej w osobach A. i W. J.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 in principio upz umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu. Użyte w art. 191 ust. 1 upz pojęcie "umieszczenia po raz pierwszy w pieczy zastępczej" odnosi się zatem do stanu prawnego, a nie do stanu faktycznego. W konsekwencji, o "umieszczeniu" małoletniego w pieczy zastępczej w znaczeniu prawnym można mówić wobec wydania w tym przedmiocie orzeczenia, którym w przedmiotowej sprawie było postanowienie Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z 4 czerwca 2024 r., sygn. VIII Nmo 749/24. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia, że postanowienie Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie nie określa jednoznacznie osób, które wykonywać będą pieczę zastępczą dla małoletniej. To postanowienie jako chronologicznie pierwsze zapoczątkowało ciąg zdarzeń w wyniku których małoletnia umieszczona została w pieczy zastępczej – co również wynika z decyzji Starosty Polkowickiego z 1 lipca 2024 r.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2024.1061 t.j., dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 kc).

Skoro matka małoletniej w chwili umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej sama była nieletnia, to nie mogła przysługiwać jej władza rodzicielska. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy brak jest informacji co do ojca małoletniej. W tej sytuacji nie sposób ustalić miejsce zamieszkania dziecka w oparciu o przepisy kc. Również nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej w oparciu o przepis art. 191 ust. 2 upz, bowiem małoletnia nigdzie nie była zameldowana na pobyt stały. W konsekwencji miejsce zamieszkania małoletniej należy ustalić w oparciu o przepis art. 191 ust. 3 upz i na gruncie niniejszej sprawy będzie to Miasto Szczecin, jako że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie małoletnia umieszczona została w pieczy zastępczej.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji