Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 545/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 15, art. 105 § 1, art. 138 § 1pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji informacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2017 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego wniosek B.G. o wydanie decyzji w sprawie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów działki numer [...] w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami opisanymi w operacie geodezyjnym, jako działka numer [...], powołując się w nim na przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej operat techniczny numer KERG: [...], który ujawnia istnienie wód na obszarze opisanym w operacie jako działka numer [...]. Do wniosku załączono kopię strony tytułowej przyjętego do zasobu ośrodka dokumentacji operatu KERG: [...] sporządzonego przez geodetę K.N. z opisem rodzaju pracy: "Mapa z projektem podziału dz. [...]", kopię pisma geodety K.N. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (określanego dalej jako WINGK) z dnia [...] maja 2016 r., kopię wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz kopię pisma Sądu Rejonowego, sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2015 r. do B.G. (dotyczy stawu na terenie działki nr [...]).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta – powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 – określanej dalej jako u.p.g.k.) - umorzył postępowanie prowadzone w sprawie wniosku B.G. z dnia [...] lutego 2017 r. o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji operatu technicznego nr KERG [...] przyjętego do zasobu Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w dniu 22 lipca 2014 r. do Starostwa wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej firmy "U K.N.", w którym jako cel lub wynik prac wskazano "Mapa z projektem podziału nieruchomości", a jako rodzaj zgłaszanych prac "inny". W zakresie danych określających położenie obszaru prac wskazano działki numer [...]. Powyższemu zgłoszeniu nadano w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej identyfikator numer [...]. Operat zawiera między innymi "Wykaz zmian ewidencyjnych danych ewidencyjnych dotyczących działki", w których wykazano podział działki numer [...] na działki numer [...], a także działki numer [...] na działki numer [...], ze wskazaniem, że działki numer [...] stanowi użytek "Wp". Wykaz ten nigdy nie wpłynął do zasobu dowodów zmian ewidencji gruntów i budynków. W sprawozdaniu technicznym załączonym do operatu wykonawca napisał: "Projekt podziału przekazany do Starostwa Powiatowego obejmował podział działki [...] (na trzy części) i [...] (na dwie części)". Organ wskazał ponadto, iż decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o ustaleniu linii brzegowej - linię tę ustalono tylko dla nowo wydzielonej działki nr [...]. Z uwagi na powyższe operat został skompletowany tylko dla podziału działki nr [...]. Ponieważ celem zgłoszonej pracy geodezyjnej (operat techniczny KERG: [...]) było opracowanie dokumentacji w postaci "Mapy z projektem podziału nieruchomości", to dokumentacja ta nie może być podstawą zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. został przyjęty i wprowadzony do zasobu ewidencji gruntów i budynków wykaz zmian danych ewidencyjnych, dotyczący aktualizacji danych działki [...]. Wykaz ten wynika z przyjętego do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej operatu technicznego (nr zgłoszenia [...]), sporządzonego przez geodetę K.N. na zlecenie Starostwa Powiatowego. W wyniku tej pracy geodezyjnej powstały dwie działki - działka numer [...] z użytkiem "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" oraz działka numer [...] z użytkami "łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione, nieużytki". W ocenie organu aktualnie brak jest dokumentów, które byłyby podstawą do zmian w ewidencji gruntów i budynków, ze wskazaniem na inną działkę stanowiącą grunt pokryty wodą. Tym samym postępowanie administracyjne w stosunku do tej działki, zgodnie z art. 105 k.p.a., zdaniem organu I instancji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

B.G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi brak podstaw do umorzenia postępowania, brak wykazania precyzyjnej podstawy prawnej i nierozpatrzenie wniosków dowodowych. Podkreśliła, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ona bowiem żyje, działka nr [...] istnieje, na działce tej istnieją grunty pokryte wodami, a ewidencja gruntów zawiera dane niezaktualizowane, wymagające dokonania aktualizacji. Nie zgodziła się z oceną, iż brak jest dokumentów będących podstawą do zmian w ewidencji gruntów, gdyż jej zdaniem ewidencja obejmuje operat KERG: [...] wykazujący istnienie nieujawnionych w ewidencji gruntów pokrytych wodami opisany w operacie jako dz. nr [...] o pow. ok 1,7 ha oraz wszystkie dokumenty dostarczone Staroście oraz wytworzone przez jego urzędników są w jego posiadaniu, dlatego – zdaniem odwołującej należy uznać, że są one dostępne i znane wszystkim urzędnikom z urzędu. Ponadto skarżąca wskazała, że Starosta posiada w urzędowym zasobie geodezyjnym operat opisujący granicę terenów pokrytych wodami na dz. nr [...], a wydając decyzję udaje, że nie wie o istnieniu operatu wykonanego przez geodetę K.N., a wykazującego istnienie gruntów pokrytych wodami na obecnej dz. nr [...].

WINGK decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] – powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c u.p.g.k. - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami, opisanymi w operacie geodezyjnym KERG: [...] przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., jako działka nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że B.G. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. w dość jednoznaczny sposób określiła zakres swego wniosku, gdyż wskazała, że oczekuje wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów działki nr [...] w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami opisanymi w operacie geodezyjnym, wykonanym przez geodetę K.N. i przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., jako działka nr [...]. Jako podstawę prawną realizacji tego żądania podała "art.24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego".

W związku z tym organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na treść przywołanego przepisu art. 24 oraz art. 23 u.p.g.k. wyjaśniając, iż zmiany wynikające z materiałów zasobu to - w jego ocenie - takie zmiany, których podstawą są materiały pozyskane do zasobu w trybie poprzednio obowiązujących przepisów, ale zmiany w nich wykazane jeszcze nie zostały ujawnione w ewidencji, jak też te materiały przyjęte do zasobu, które zostały opracowane na zlecenie organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Natomiast zmiany wynikające z wykrycia błędnych informacji to zmiany wprowadzone w celu sprostowania zapisów w ewidencji związane z ujawnieniem, że informacje zawarte w odpowiedniej dokumentacji zostały nieprawidłowo, tzn. niezgodnie z treścią dokumentu stanowiącego podstawę wpisu, wprowadzone do bazy ewidencji gruntów i budynków.

Normami określającymi tryb dokonywania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów zarówno podlegających aktualizacji z urzędu, jak i na wniosek - zdaniem WINGK - są przepisy wskazane w art. 24 ust. 2 b u.p.g.k. Organ ewidencyjny dokonuje aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej na wniosek właściciela tylko wtedy, gdy w tym wniosku wskaże dokumentację geodezyjną przyjętą do zasobu, a wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji dotyczące nieruchomości znajdującej się w wyłącznym jego władaniu (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k.). Wprawdzie ustawodawca nie doprecyzował dostatecznie powyższej regulacji, jednakże logika i istota dokumentacji geodezyjnej, która może być źródłem zmian informacji objętych ewidencją gruntów i budynków wskazuje, że taka dokumentacja musi zawierać odpowiedni dokument określony w przepisach rozporządzenia wykonawczego do u.p.g.k., a mianowicie w przepisach rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 – określanego dalej jako r.e.g.b. ). § 44 pkt 2 r.e.g.b wskazuje, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a w § 45 ust. 1 r.e.g.b., że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Ponadto w § 46 ust. 3 r.e.g.b. określono, że zmiany opisowych danych ewidencyjnych, dotyczące działek ewidencyjnych lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, przy czym przepis ten określa, że taki wykaz powinien zawierać m.in.

- oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie (§ 46 ust. 3 pk 4),

- dotychczasowe dane ewidencyjne oraz dane ustalone w wyniku wykonanych prac geodezyjnych (§ 46 ust. 3 pk 4),

- datę sporządzenia wykazu (§ 46 ust. 3 pkt 6).

Natomiast w § 85 ust. 2 r.e.g.b. dodatkowo wskazano, że dokumentacja geodezyjna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne – zdaniem organu odwoławczego - nie można mieć wątpliwości, że dokumentacja geodezyjna, na którą powinien wskazywać zainteresowany w myśl art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k. powinna przede wszystkim zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3 r.e.g.b., a ponadto powinna spełniać wymagania formatu danych i standardów technicznych tych danych, określone przez przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 , poz. 1572).

Organ podkreślił, iż B.G. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. złożyła wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów, ale mimo, że wskazała w nim na dokumentację geodezyjną, z której jej zdaniem zmiany wynikają, gdyż jako dowód wskazuje zawarty w nim "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" wniosła, aby aktualizacji tej dokonać w trybie decyzji administracyjnej, co oznacza, że miała świadomość, iż wskazywana dokumentacja nie spełnia wymogów wskazanych w przepisach wykonawczych do u.p.g.k., gdyż w przeciwnym wypadku zmiana zostałaby dokonana w trybie czynności materialno-technicznej na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h u.p.g.k., a nie w drodze decyzji, czyli w trybie art. 24 ust. 2b pkt 2 u.p.g.k.

Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości wnioskodawczyni o zasadności dokonania aktualizacji wynikające już z samego tytułu jej wniosku były zasadne, gdyż zawarty w operacie technicznym KERG: [...], przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., dokument o nazwie "Wykaz zmian danych ewidencyjnych", tylko ze swej nazwy wskazuje, jakoby był dokumentem, o którym mowa w § 46 ust. 3 oraz § 85 ust. 1 r.e.g.b. Tymczasem w ramach pracy geodezyjnej, której zgłoszonym oraz wskazanym w sprawozdaniu technicznym celem była "Mapa z projektem podziału nieruchomości", jej wykonawca mimo, że miał taką możliwość i zarazem obowiązek, przed opracowaniem tej mapy nie wykonał dokumentacji przeznaczonej do zaktualizowania danych zarówno w zakresie granic działki nr [...], jak i użytków, gdyż z wykonanych prac nie powstał "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów.

Zawarty w operacie "Wykaz zmian" w rzeczywistości przedstawia informacje wymagane dla wykazu zmian gruntowych, o którym mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w § 9 ust. 1 pkt 11 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), gdzie wskazano, że taki wykaz stanowi część mapy z projektem podziału nieruchomości, ale również może być sporządzony jako odrębny dokument, stanowiący załącznik do mapy z projektem podziału nieruchomości. Oznacza to, że wykaz zmian gruntowych służy przedstawieniu projektowanych zmian, a nie zmian, które zostały już stwierdzone.

Natomiast wykaz zmian - stosownie do wymogów określonych w § 46 ust. 3 r.e.g.b. - wykazuje dane które już uległy zmianie i zostały ustalone w wyniku prac geodezyjnych, czyli stanowią o sytuacji faktycznej w terenie. Organ stwierdził zaś, że "Wykaz zmian" zawarty w operacie KERG: [...] takich wymogów nie spełnia. Z istoty przeznaczenia opracowanego przez geodetę powyższego dokumentu, w rzeczywistości stanowiącego wykaz zmian gruntowych, czyli dokumentu wymaganego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jako załącznika do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wynika wprost, że do czasu przekazania organowi przez Burmistrza ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału, dokument ten nie stanowi podstawy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem do Starosty jako organu ewidencyjnego nie wpłynęła ostateczna decyzja zatwierdzająca podział przedstawiony na powołanym przez wnioskodawczynię "Wykazie zmian danych ewidencyjnych", jak też zawartym na "Mapie projektu podziału nieruchomości", dlatego jej żądanie, aby Starosta w drodze decyzji dokonał aktualizacji w zakresie wybranej części projektowanych w tym wykazie zmian jest całkowicie bezzasadne, a przy tym wskazywana przez wnioskodawczynię dokumentacja operatu technicznego nie zawiera ani w treści mapy wywiadu terenowego, ani w treści szkicu polowego danych, które wskazywałyby, że dokumentacja ta zawiera wyniki prac geodezyjnych mogących posłużyć do aktualizacji użytku w zakresie określonym jako działka nr [...] w wyżej wskazanym "Wykazie zmian", czyli w zakresie o którego aktualizację wystąpiła odwołująca przedmiotowym wnioskiem.

Ponadto organ wskazał, że gdyby nawet operat nr KERG: [...] nie był wynikiem pracy w zakresie mapy z projektem podziału nieruchomości, co jest głównym powodem braku możliwości wykorzystania go dla potrzeb aktualizacji ewidencji gruntów, to z faktu braku w nim wymaganych dokumentów, w tym m.in. szkicu polowego z pomiaru użytku gruntowego w projektowanej działce nr [...], nie byłoby możliwości dokonania wnioskowanej aktualizacji.

Dalej organ podkreślił, że z uwagi na wniosek z dnia [...] marca 2017 r., pn. "Zgłoszenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków", dotyczący aktualizacji użytków w przedmiotowej działce nr [...] i wyodrębnienia z niej działki nr [...], mimo, że to Starosta zlecał wykonanie dokumentacji geodezyjnej określającej te zmiany, to - w ocenie WINGK - należało uznać, że strona miała pełną wiedzę o działaniach organu I instancji. Starosta winien był "w myśl art. 50 § 1" wezwać stronę do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie zapisów ewidencji podtrzymuje czy zmienia swój wniosek z dnia [...] lutego 2017 r., a jeżeli go zmienia, to w jakim zakresie. Ponadto w takim wezwaniu Starosta winien wyjaśnić wnioskodawczyni prawne możliwości wykorzystania operatu projektu podziału do aktualizacji ewidencji w przypadku braku ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział.

Natomiast zastosowanie przez Starostę wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a., jak wykazano w opisie stanu faktycznego sprawy miało miejsce, gdyż organ ten wystąpił do strony pismem pn. "Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym z dnia [...] marca 2017 r.", na podstawie tego przepisu, jednak organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] kwietnia 2017 r. dokonał zmiany w ewidencji gruntów w zakresie działki stanowiącej przedmiot sprawy, dlatego winien był ponownie umożliwić stronie zapoznanie się z materiałami i dowodami w sprawie, czego jednak nie uczynił, dlatego należało uznać - w ocenie WINGK - że nie wypełnił pełni obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż dokonane w dniu [...] kwietnia 2017r. zmiany w ewidencji nastąpiły na wniosek B.G., przy którym przekazała stosowny "Wykaz zmian danych ewidencyjnych", wskazując w ten sposób na dokumentację geodezyjną przyjętą do zasobu, co dowodzi, że strona miała wiedzę o nowych dowodach w sprawie, a na pozostałe dowody sama wskazała w swym wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wobec czego organ stwierdził, że nie dostrzega potrzeby przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że w sprawie nie istnieje potrzeba kontynuowania postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji nie znalazł podstaw dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zastosowanego przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. zaznaczył, że wnioskodawczyni oczekuje aktualizacji użytków na działce nr [...], jednak działka ta w trakcie postępowania administracyjnego na jej inny wniosek, pn. "Zgłoszenie zmiany", przestała istnieć jako aktualny obiekt ewidencji gruntów i budynków, w ocenie tut. organu nie może być zastosowany, gdyż we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. strona określiła przede wszystkim, że oczekuje aktualizacji ewidencji w zakresie użytku, który w operacie przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., został wskazany na "Wykazie zmian danych ewidencyjnych" jako grunt pokryty wodą, dla którego w tym operacie przewidziano działkę nr [...]. Co więcej z powołanych przez wnioskodawczynię dowodów wynika jednoznacznie o jaką część gruntu wnioskuje, a grunt ten, choć występujący aktualnie w ewidencji gruntów w ramach innej niż w dniu [...] sierpnia 2014 r. działce ewidencyjnej, nie uległ zmianie. Z uwagi zatem na treść art. 24 ust. 2a i 2b u.p.g.k. organ stwierdził, że w zakresie przedmiotowego wniosku nadal istnieje możliwość wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Zatem postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem B.G. z dnia [...] lutego 2017 r. nie było bezprzedmiotowe w chwili jego wszczęcia, ani też swej przedmiotowości nie utraciło mimo zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów w dniu [...] kwietnia 2017 r., dlatego decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. była niewłaściwa, co też w konsekwencji było powodem orzeczenia o jej uchyleniu.

Organ II instancji powołując się na wspomniane powyżej § 44, § 45 i § 46 oraz § 85 ust. 2 r.e.g.b wskazał, iż zmiany danych opisowych dotyczące działek wymagają oparcia o odpowiednią dokumentację i tylko w oparciu o taką dokumentację organ ewidencyjny ma obowiązek dokonywać zmian, czyli aktualizować informacje zawarte w tej ewidencji. Odnosząc się natomiast do dowodów wskazanych przez stronę w jej wniosku organ zauważył, że nie może budzić wątpliwości sam fakt istnienia w granicach aktualnej działki nr [...] gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, co jednak nie jest wystarczającym powodem do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, albowiem podstawowym dokumentem wskazywanym przez wnioskodawcę, który ma być podstawą zmian, a dyskwalifikuje materialno-techniczną możliwość dokonania aktualizacji, jest operat geodezyjny KERG: [...].

Zdaniem WING skarżąca przede wszystkim bezzasadnie zarzuca organowi I instancji, że nie wyegzekwował realizacji zlecenia na aktualizację użytków w zakresie całej działki nr [...], a ograniczył się wyłącznie do aktualizacji w zakresie użytku wody płynącej wskazanej w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r, jako działka nr [...]. Starosta nie miał bowiem prawnego obowiązku zlecania w interesie indywidualnych zainteresowanych podmiotów ewidencyjnych wykonywania prac geodezyjnych, mających na celu aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o której mowa m.in. w przepisach art. 24 ust. 2a i 2b u.p.g.k. Z faktu, iż Starosta zlecił firmie K.N. wykonanie prac geodezyjnych w zakresie aktualizacji użytków na działce nr [...], należącej do B.G., nie można wywodzić zasady w postępowaniu tego organu, a jedynie można uznać to za gest szczególnej życzliwości wobec tej osoby, który wykroczył poza jego obowiązki jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w tytule pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. B.G. wskazała, że "koryguje wniosek wskazując, iż przedmiotem postępowania jest obecnie dz. nr [...]", jednak w treści samego pisma nie wyjaśnia, czy wniosek ten kieruje do Starosty, czy też do WINGK jako organu odwoławczego. Wobec powyższego – zdaniem organu II instancji - jeśli strona zamierzała zmienić wniosek z dnia [...] lutego 2017r., to winna była to uczynić przed wydaniem decyzji przez Starostę i do niego tę zmianę skierować, gdyż w chwili obecnej z tego powodu nie może już liczyć na zmianę jego decyzji. Wskazał również, że organ odwoławczy nie ma prawa rozpatrywać zmienionego zakresu sprawy zanim nie rozpatrzy jej organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję WINGK złożyła B.G. domagając się umożliwienie jej uzyskania decyzji merytorycznej w dwóch instancjach. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu podkreśliła, iż Starosta wie z urzędu, z posiadanych przez niego czterech dokumentów urzędowych, iż zapisy w ewidencji gruntów dz. nr [...] są nieaktualne, a więc wymagają dokonania aktualizacji. Tymi dokumentami urzędowymi, wykazującymi istnienie dwóch obszarów pokrytych wodami na terenie ówczesnych działek nr [...], nadal nieujawnionych w ewidencji gruntów, są:

- operat geodezyjny z 2014 r.,

- protokół z wizji lokalnej w postępowaniu w sprawie ustalania linii brzegu tych wód,

- decyzja Starosty o odmowie ustalenia linii brzegu dla wód na projektowanej dz. nr [...], uzasadniona wadliwym określeniem rodzaju tych wód przez geodetę,

- opinia biegłego sądowego dotycząca wód w obrębie międzywala rzeki [...], w tym wód na dz. nr [...].

Skarżąca podkreśliła również, iż żaden uprawniony organ nie orzekł, że wskazana dokumentacja była wadliwa, dlatego – w ocenie skarżącej - nie ma podstaw żądania od geodety wykonania nowej, poprawionej dokumentacji. Geodeta K.N. pisemnie odrzucił pomówienia WINGiK dotyczące rzekomo błędnego działania, a Starosta do popełnienia jakiegokolwiek błędu, przy przyjmowaniu kolejnych operatów dotyczących przedmiotowych wód, nie przyznał się i nie podjął żadnych działań naprawczych. Pomimo tego od prawie trzech lat Starosta pod różnymi pretekstami uchyla się od dokonania aktualizacji ewidencji gruntów pozaprawnie podważając poprawność działania geodety oraz podważając swe własne działanie w zakresie przyjęcia tej dokumentacji do zasobu bez uwag. Skarżąca wskazał również, iż organ I instancji nie wydał w tej sprawie decyzji merytorycznej, bo umorzył postępowanie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w istocie naruszając art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach. Umorzenie postępowania przez Starostę nie może być potraktowane jako rozstrzygnięcie sprawy w I instancji, bowiem takie rozstrzygnięcie odbiera stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu merytorycznym w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. organ podkreślił, iż powyższy przepis wskazuje jedynie na dwuinstancyjność postępowania, a nie na dwuinstancyjne orzekanie merytoryczne w tej samej sprawie. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża jedynie regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja WINGK – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c u.p.g.k. - uchylająca decyzję Starosty o umorzeniu postępowaniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość i jednocześnie odmawiającą dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami, opisanymi w operacie geodezyjnym KERG: [...] przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., jako działka nr [...].

Powołany przez organ I instancji, jako podstawa prawna wydanej decyzji, art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, LEX nr 1218383). Przez bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., należy rozumieć sytuację, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 12/98). W szczególności bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, gdy sprawa utraciła charakter sprawy, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, Lex nr 10125). Postępowanie jest bezprzedmiotowe również wtedy, gdy ten, kto miałby wystąpić w roli adresata rozstrzygnięcia, nie ma atrybutów pozwalających mu na występowanie w tej roli w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej, a zatem gdy nie ma zdolności administracyjnoprawnej, ale także wtedy, gdy nie ma legitymacji do wystąpienia w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r., II GSK 1836/11, LEX nr 1341510; z dnia 8 listopada 2012 r., II GSK 1525/11, LEX nr 1291706; z dnia 26 września 2012 r., II GSK 1051/11, LEX nr 1244454; z dnia 19 września 2012 r., II GSK 1038/11, LEX nr 1218379; z dnia 14 sierpnia 2012 r., II GSK 657/11, LEX nr 1219237; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., II SA/Kr 1070/12, LEX nr 1234987, M. Romańska, K.p.a. Komentarz, WK 2015, t. 7 do art. 105 ).

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony (por. J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, 1996, s. 463 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 8). Bezprzedmiotowości postępowania nie można bowiem utożsamiać z bezzasadnością żądania strony, która występuje do organu administracyjnego z wnioskiem o załatwienie sprawy. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylanie się organu administracyjnego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923 , wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX nr 43205, wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 79/10, LEX nr 746913). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11/150, wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zasadnie organ odwoławczy uznał, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania przez Starostę, jako bezprzedmiotowego. Zważyć należy, iż skarżąca domagała się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia gruntów pokrytych wodami

Zgodnie z art. 24 ust. 2b. u.p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2 c u.p.g.k.). Skarżąca niewątpliwie – jako właścicielka nieruchomości, której dotyczył wniosek – miała interes prawny w dokonaniu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto żądanie to dotyczyło danych, które ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przepisami u.p.g.k i r.e.g.b., a więc mieliśmy do czynienia ze sprawą administracyjną. Stąd też jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uznaje, iż brak jest podstaw do uwzględnienie wniosku w oparciu o przedłożoną przez wnoszącą dokumentację, względnie o istniejące już dane ujawnione w ewidencji, to nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, lecz z jego bezzasadnością, a w konsekwencji organ może odmówić decyzją wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 2 c u.p.g.k., a nie umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r., IV SA/Wa 2557/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r., II SA/Bk 381/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Rz 1462/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2015 r., II SA/Bd 1426/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 marca 2016 r., II SA/Go 1056/15). Zasadnie organ odwoławczy uznał, iż nie czyni bezprzedmiotowym postępowanie okoliczność, że w następstwie zgłoszenia zmiany, dokonanego przez B.G. w dniu [...] kwietnia 2017 r., doszło w tym samym dniu do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków podziału działki nr [...] na działki nr [...] oraz użytku gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi na działce numer [...], co stanowiło w istocie zasadniczy powód umorzenia postępowania przez organ I instancji. To, że działka nr [...] przestała istnieć jako aktualny obiekt ewidencji gruntów i budynków nie oznacza, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., stało się bezprzedmiotowe. Strona określiła bowiem, iż oczekuje aktualizacji ewidencji w zakresie użytku, który w operacie przyjętym do zasobu w dniu [...] sierpnia 2014 r., został wskazany na wykazie zmian danych ewidencyjnych jako grunt pokryty wodą, dla którego w tym operacie przewidziano działkę nr [...]. Co więcej z powołanych przez wnioskodawczynię dowodów wynika jednoznacznie o jaką część gruntu wnioskuje, a grunt ten, choć występujący aktualnie w ewidencji gruntów w ramach innej niż w dniu [...] sierpnia 2014 r. działce ewidencyjnej, nie uległ zmianie. Niezasadne było jednak w tej sytuacji procesowej podjęcie się przez organ odwoławczy merytorycznego rozpoznania sprawy. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 1231/13, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania, było rozstrzygnięciem formalnym. Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby bowiem pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania (por. M. Przybysz, K.p.a. Komentarz, WK 2017, t. 7 do art. 15, H. Knysiak-Molczyk, K.p.a., Komentarz, WK 2015, t. 6 do art. 15, wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10, z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12, z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 241/13, z dnia 16 lipca 2015 r., II OSK 3051/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2012 r., II SA/Kr 1794/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2017 r., II SA/Wr 709/16). Z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej o ujawnienie informacji w ewidencji gruntów i budynków, a tym samym odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi. W konsekwencji powyższego naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., koniecznym było uchylenie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2017 r. Przy czym wbrew żądaniu skarżącej, naruszenie przez organ I instancji wspomnianego przepisu nie kwalifikowało się jak rażące naruszenie prawa, wyrażające się w oczywistej sprzeczności między normą prawną a rozstrzygnięciem.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do jej merytorycznego załatwienia, uwzględniając powyższą ocenę prawną., w szczególności zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, w przypadku skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego.