Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 689/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 3 ust. 1, par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1, par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 maja 2022 r. nr SKO.4150.235.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 31 maja 2022 r. nr SKO.4150.235.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr DPRG-UA-X.477.2022 Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu wniosku P.P., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy [...], na działce nr [...], w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P.P., reprezentowana przez r.pr. M.S.-M. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy, w tym na skutek braku analizy linii zabudowy według załącznika nr 2 (załączonego do poprzedniego odwołania), co było uzasadnione w świetle wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 10 lutego 2022 r., co doprowadziło do uznania, iż istnieją przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy;

- § 3 i 4 powołanego rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie linii zabudowy, na skutek błędnego ustalenia obszaru do analizy linii zabudowy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie nieruchomości przy ul. [...] i [...], czy też kolejnych nieruchomości położonych przy ul. [...].

W ocenie strony, na co wskazywała już w poprzednim odwołaniu, prawidłowe ustalenie linii zabudowy winno nastąpić według jednego z dwóch rozwiązań: - poprzez nawiązanie linii zabudowy do budynków sąsiednich - posesje przy ul. [...] i [...] (załącznik nr 1), ewentualnie: - poprzez odniesienie się do nowopowstałej zabudowy przy ul. [...], [...] i [...], która wytwarza nową ulicę, której częścią powinien stać się nowy budynek, w tożsamy sposób jak budynki tworzą nową przestrzeń wzdłuż ulicy [...], a co za tym idzie linia zabudowy powinna zostać wyznaczona wzdłuż ww. budynków. Zdaniem strony organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie rozważył ustalenia linii zabudowy w oparciu o zabudowę przy ul. [...], [...] i [...]. Organ bez uzasadnienia wskazał w decyzji, iż wyznaczenie linii zabudowy będącej przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ograniczałaby teren inwestycji do bardzo wąskiego paska o szerokości 6m (który stanowi dojazd do działki przy ul. [...], [...], [...]. Inwestor jest świadomy niezabudowywania części działki stanowiącej dojazd o szerokości 6m, która stanowi drogę dojazdową do działek przy ul. [...], [...], [...] i drogi tej nie zamierza zabudowywać. Tym samym nie został przenalizowany wariant z odwołania opisany w załączniku nr 2 do poprzedniego odwołania, choć nieruchomości te znajdują się w obszarze wyznaczonym przez organ jako obszar do analizy. Ponadto strona podniosła, że analizując możliwości wyznaczenia linii zabudowy w sposób pozwalający na realizację inwestycji, organ wskazał, że wymienione w odwołaniu nieruchomości przy ul. [...] i [...] leżą poza granicami analizowanego obszaru. Zarzucając nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, strona stwierdziła, że organ ustalił obszar analizy, ograniczając się w istocie do nieruchomości sąsiedniej w ścisłym tego słowa znaczeniu tj. nieruchomości przy ul. [...]. Tymczasem w sprawie zachodzą szczególne okoliczności dla wyznaczenie szerszego obszaru analizowanego. Zabudowa przy ulicy [...] jest bowiem rozproszona, nieuregulowana, istnieje na niej również zabudowa zagrodowa.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 maja 2022 r. nr SKO.4150.235.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że uchylając poprzednio wydaną w sprawie decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-X.1993.2021 z dnia 30 listopada 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanego przez P.P. zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium wskazało, że jak potwierdza zarówno część opisowa jak i graficzna analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie, wyznaczony obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obejmuje on pas wokół terenu inwestycji, w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 23 m = 69 m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Mapa ta stanowi część graficzną sporządzonej analizy. Kolegium podkreśliło, że prawidłowość wyznaczenia tego obszaru nie była kwestionowana w poprzednim orzeczeniu Kolegium. Podkreślił, że powiększenie obszaru przyjętego do analizy czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy wyłącznie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej, co nie pozwala uznać, iż wyznaczając w przedmiotowej sprawie obszar analizowany w minimalnych granicach, organ I instancji naruszył prawo. Szczególnie, że jak wskazuje analiza, już tylko w granicach odpowiadających trzykrotności frontu terenu inwestycji, można by doszukiwać się cech charakterystycznych dla omawianego terenu. W świetle zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że wskazanie przez ustawodawcę jedynie minimalnych granic obszaru analizowanego nie oznacza dowolności w ich określaniu. W przypadku zabudowy, na którą wskazuje odwołująca się (przy ul. [...] i ul. [...] położonej poza granicami obszaru analizowanego) oznaczałoby to rozszerzenie obszaru o odpowiednio 148m i 275m, co przy promieniu 69 m przyjętym w sprawie, uznać należy za nadmierne, służące w istocie próbie zadośćuczynienia wnioskowi inwestora. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W oparciu o cechy zabudowy w obszarze analizowanym nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia w sposób pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego ani ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy w wielkościach wnioskowanych przez inwestora. Wobec deklarowanej przez inwestora akceptacji parametrów wysokościowych planowanego budynku w wielkościach wynikających z analizy urbanistycznej, kwestia sporną pozostaje możliwość ustalenia dla nowej zabudowy parametru linii zabudowy. Bezspornie, linia zabudowy wzdłuż ul. [...] nie jest wyraźnie wykształcona, co potwierdzają zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty, w szczególności załączniki graficzne obrazujące lokalizację zabudowy wzdłuż tej ulicy. Budynki lokowane są bowiem w różnej odległości od pasa drogowego (odległości te zostały wskazane na kartach nr 87 i 88 akt sprawy). Z tychże załączników graficznych wyraźnie wynika, iż wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...], w oparciu o jakąkolwiek linię zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, jest albo niemożliwe (zabudowa przy ul. [...] i [...]) albo też niweczy w istocie zamiar inwestycyjny (zabudowa przy ul. [...]). Znaczne ograniczenie miałoby miejsce nawet w przypadku, gdyby wyznacznikiem dla linii zabudowy była zabudowa przy ul. [...] i [...]. Zdaniem Kolegium wyznacznika dla linii zabudowy nie może też stanowić zabudowa przy ul. [...], [...] i [...]. Jest to bowiem zabudowa zupełnie inaczej lokowana względem ul. [...] niż teren planowanej inwestycji, wzdłuż drogi wewnętrznej, a nie wzdłuż ul. [...] jak działka nr [...]. Zabudowa przy ul. [...], [...] i [...] (podobnie jak zabudowa przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) pozostaje bez wpływu na ład przestrzenny kształtowany wzdłuż ul. [...]. Wymienione obiekty mogłyby co najwyżej określać możliwość zabudowy w głębi terenu od ul. [...] (w obszarze pomiędzy ul. [...], a ul. [...]). Linia zabudowy w przedmiotowej sprawie przebiega w różnych odległościach od pasa drogowego ul. [...], to jednak w oparciu o żadną z tych linii nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla planowanego na działce nr [...] zamierzenia inwestycyjnego, z tego powodu, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa lokowana jest w znacznie większym oddaleniu od tej ulicy niż teren inwestycji. Powyższe uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P.P., reprezentowana przez r.pr. M.S.-M. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż obszar analizowany został ustalony prawidłowo, w sytuacji, gdy obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki i przepis nie zabrania poszerzenia obszaru analizy jeśli istnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie. W wyniku tego uchybienia na skutek błędnego ustalenia obszaru do analizy linii zabudowy, doszło do nieuwzględnienia nieruchomości przy ul. [...] i [...], czy też kolejnych nieruchomości położonych przy ul. [...], które pozwoliłyby na wyznaczenie prawidłowej linii zabudowy;

b) naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, iż linia zabudowy została wyznaczona prawidłowo, co doprowadziło do uznania, iż tzw. warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony,

c) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności co do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ustalenia wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu,

d) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia, które w sposób pełny i wyczerpujący przekonywałoby skarżącego do uznania zasadności wywiedzionych przez Kolegium wniosków w sprawie.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 16 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 27 października 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym wskazanymi przepisami wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy [...], na działce nr [...], w obrębie [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., powoływanej dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie jako: "rozporządzenie").

Przywołane rozstrzygnięcia wydane zostały po ustaleniu, iż działka, na której potencjalnie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć oczywiście na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, organ wydał inwestorce decyzję odmowną wobec stwierdzenia niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a to z powodu braku możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ wskazał, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o jakąkolwiek linię zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Wyznacznika dla linii zabudowy nie może też stanowić zabudowa przy ul. [...], [...] i [...], bowiem jest to zabudowa lokowana wzdłuż drogi wewnętrznej, a nie ul. [...]. Strona skarżąca nie podzieliła powyższej argumentacji organów administracji, co spowodowało, że jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie stał się brak możliwości ustalenia linii zabudowy dla inwestycji.

Analizując powstałą na tle niniejszej sprawy kwestię sporną przypomnieć należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Norma § 4 ust. 2 stanowi natomiast, iż w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia zakłada natomiast odstępstwo od zasady z ust. 1 poprzez dopuszczenie możliwości innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, ale jedynie pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi, jak również bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyznacza się ją od frontu działki - czyli od tej części działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż wyznacznikiem dla wytyczenia linii zabudowy jest ul. [...] jako droga publiczna, a nie jak tego chciała skarżąca – ulica o charakterze wewnętrznym utworzona na skutek nowopowstałej zabudowy przy ul. [...], [...], [...]. Warto bowiem zaznaczyć, że pojęcie pasa drogowego uregulowane jest w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2021 r., poz. 1376 ze zm.) i odnosi się wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą. Drogi wewnętrzne, będące przedmiotem własności osób fizycznych, nie stanowią dróg publicznych. Nie można oczywiście wykluczyć ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Takie sytuacje są jednak wyjątkowe i wynikają ze szczególnych okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., II OSK 2389/20). W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie występują, na co wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowody.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla działki [...] (z której wydzielona została geodezyjnie dz. [...]) wydane zostały dwie decyzje o warunkach zabudowy. Pierwsza decyzja nr DAR-UA-X.531.2018 z dnia 20 marca 2018 r. dotyczyła inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Druga decyzja z dnia 31 października 2018 r. nr DAR-UA-1966.2018 dotyczyła zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Zabudowa na terenie, którego częścią jest wnioskowana działka, została zrealizowana z zachowaniem linii zabudowy wskazanej w tych decyzjach, ustalonej na podstawie istniejącej linii zabudowy na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...], to jest zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wyjaśnił autor analizy obecna zabudowa na działkach przy ul. [...], a także [...], [...], [...] jest zlokalizowana z zachowaniem nieprzekraczalnej linii, której stosowanie jest konieczne dla zachowania ładu przestrzennego. Na analizowanym obszarze brak jest obiektów, które byłyby usytuowane przed wspomnianą linią. Na działkach przy ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] budynki frontowe są zlokalizowane w większych odległościach od linii rozgraniczającej niż wskazana we wniosku.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, iż prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ administracji w niniejszej sprawie rozważył możliwość odstępstwa od reguł wyznaczania linii i szczegółowo umotywował, dlaczego odstępstwo nie jest możliwe w niniejszej sprawie. Organ ocenił całą zabudowę wzdłuż ul. [...] i wskazał, że nie tylko z uwagi na usytuowanie zabudowy w obszarze analizowanym, ale także zabudowa poza tym obszarem potwierdza, iż wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o jakąkolwiek linię zabudowy istniejącej jest albo niemożliwe (zabudowa przy ul. [...] i [...]) albo niweczy w istocie zamiar inwestycyjny (zabudowa przy ul. [...]) albo też znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne (zabudowa przy ul. [...] i [...]). Załączone do akt sprawy mapy potwierdzają wycofanie istniejącej linii zabudowy poza działkę skarżącej. Wobec tego, w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, organ zasadnie stwierdził, że mimo przebiegającej w różnych odległościach od pasa drogowego ul. [...] linii zabudowy, z uwagi na lokowanie zabudowy w znacznie większym oddaleniu od tej ulicy, nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla planowanego na dz. [...] zamierzenia inwestycyjnego. Odstępstwo od reguł wyznaczania linii zabudowy nie jest więc możliwe. Kontrolując kwestionowaną decyzję stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje na brak możliwości lokalizacji budynku na działce nr [...], co z kolei przesądza o prawidłowości stanowiska organów w tym zakresie.

W dalszej kolejności jako niezasadny należało ocenić zarzut skarżącej odnoszący się do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, które jednocześnie miało rzutować na wadliwe ustalenie linii zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie front terenu objętego wnioskiem wynosi 23 m, zatem granice obszaru analizy wyznaczono w odległości równej trzykrotnej jego szerokości tj. 69 m.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru ustalonego w oparciu o wymogi wynikające z § 3 pkt 2 rozporządzenia nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 333/22). Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują na brak podstaw do rozszerzenia tego obszaru. W obszarze analizowanym nie znajduje się bowiem zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych, nie występują też inne okoliczności uzasadniające powiększenie obszaru analizowanego. W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny terenu w tym zakresie i wyjaśniło w sposób wyczerpujący, że sposób wyznaczenia obszaru analizy nie narusza prawa. Działanie, którego oczkuje strona skarżąca, stanowiłoby de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej, a z kolei takie działanie nie sposób uznać za uprawnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14). Działanie takie nie służyłoby bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 343/13). Na marginesie już tylko wspomnieć należy, że wbrew opinii skarżącej organ odniósł się w zaskarżonej decyzji także do zabudowań spoza obszaru analizy, również do zabudowy na działkach wzdłuż ul. [...], także ul. [...] i [...]. Powyższe przemawia za nieuwzględnieniem zarzutu skargi co do granic wyznaczonego obszaru analizy urbanistycznej.

Mając powyższe rozważania na uwadze, sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na dokładnie ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji - stanie faktycznym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności faktyczne w sprawie zostały ustalone prawidłowo, co też znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, które odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania wyjaśniającego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.

is