Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2415/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania B. i A. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...].

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), udzielił J.H. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we wsi K., powstałego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

B. i A. W. pismem z dnia 20 lipca 2009 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazali między innymi, że okna budynku znajdują się w odległości 1,5 m od granicy działki, co ogranicza możliwość przyszłej zabudowy ich działki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji, uznając ją za wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że powyższy przepis nie mógł stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Ponadto zmiana sposobu użytkowania została dokonana w sposób samowolny, co wymagało przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

GINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ podniósł również, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, zastosowanie miały odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania naprawczego, w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co zostało ocenione przez GINB jako rażące naruszenie prawa. Dodatkowo GINB wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczyć może wyłącznie obiektu wzniesionego legalnie bądź uprzednio zalegalizowanego, a w niniejszej sprawie nie ustalono, czy sporny budynek posiadał pozwolenie na budowę.

W związku ze skargą J. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/11 uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że samo powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogło automatycznie przesądzać o rażącym naruszeniu prawa poprzez rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że organy winny jednoznacznie wyjaśnić, czy i który z przypadków wymienionych w art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, winien stanowić jej podstawę, a następnie wykazać, że jego niezastosowanie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. W sytuacji ustalenia, że podstawę weryfikowanej decyzji winien, zamiast art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowić art. 71 ust. 3 tej ustawy, organy winny wykazać, że nieprzeprowadzenie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, do której odwołuje się ww. przepis, nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym wyrokiem, sprawa stała się przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, nie mógł stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Przedmiotowy obiekt, który powstał w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zdaniem organu, powinien być poddany procedurze określonej w art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji doszedł jednak do wniosku, że wskazane naruszenie prawa nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o którym w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna z maja 2003 r., sporządzona przez L. W., wskazywała, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, natomiast przeprowadzenie przez organ postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadziłoby do przedstawienia tej samej dokumentacji, która znajduje się w aktach sprawy.

W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. B. i A. W. ponownie podnieśli, że poprzez nieuprawnione zbliżenie spornego budynku do granicy działki została ograniczona możliwość przyszłej zabudowy ich działki.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny, stwierdzając brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...].

Organ podkreślił, że bezsporne jest, iż inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Obowiązujący w dacie orzekania przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, należy stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, określające tryb postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, iż dopiero wydanie przez właściwy organ, na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności stanowiło, w myśl art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przesłankę uzasadniającą wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Organ wskazał, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania zakończenie procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było wymagane w określonych sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 55 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił żaden z przypadków wymienionych w powołanym przepisie, który uzasadniałby podjęcie decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku mieszkalnego.

Podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie miał kompetencji do orzekania na podstawie art. 59 Prawa budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który stwierdził, że nieprzeprowadzenie postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może przesądzać o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, skoro przedłożone w tym postępowaniu naprawczym dokumenty byłyby de facto tymi samymi dokumentami, które już inwestor przedłożył. Zdaniem GINB argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ mógł nakazać inwestorowi wykonanie konkretnych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił ponadto, iż niezbędnym elementem postępowania naprawczego jest dokonanie przez organ oględzin obiektu, z akt sprawy wynika natomiast, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wyłącznie na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji takiej jak: dokumentacja powykonawcza, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, protokoły badań i sprawdzeń, nie przeprowadzając żadnych czynności kontrolnych, do czego był zobowiązany przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nieprzeprowadzenie oględzin obiektu, nakazanej przepisem prawa, należy określić jako rażące naruszenie prawa, faktu tego nie zmienia okoliczność przedłożenia przez inwestora dokumentacji technicznej budynku.

Organ zwrócił ponadto uwagę, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] w dniu [...] maja 2009 r. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany w latach 1985-1990 posiada ścianę z 4 otworami okiennymi oddaloną od ogrodzenia o 1,46 m (narożnik wschodni budynku), natomiast z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 2,80 m od granicy działki. GINB wskazał, że budynek został zatem wybudowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) i stwierdził, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego niezgodnie z przepisami technicznymi należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że skutki obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, nie mogą zostać zaaprobowane w praworządnym państwie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] złożył J. H., wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również procedury administracyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 Kpa, art. 16 Kpa i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 7, 8 i 77 Kpa.

Zdaniem skarżącego decyzja organu drugiej instancji zapadła przy wadliwej interpretacji stanu prawnego sprawy, braku ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz całkowitej ignorancji wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 7 września 2011 r. Skarżący podkreślił, że w zaskarżonej decyzji skupiono się jedynie na analizie stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez organ, pomijając zupełnie dokładne ustalenie stanu faktycznego, co wiązać się miało z analizą złożonej przez inwestora dokumentacji i akt sprawy organu gminy. Zauważył ponadto, iż akta sprawy są niekompletne, nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organ drugiej instancji dokonał wiążących ustaleń w zakresie stanu faktycznego.

J. H. wskazał, że organ odwoławczy przyjął założenie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie było możliwe, gdyż właściwy organ nie wydał decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwą interpretację prawną sprawy, uznając, iż na podstawie ww. przepisu niemożliwym było nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentacji technicznej budynku. Tymczasem stanowisko takie jest sporne w judykaturze. Skarżący zgodził się z oceną prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji, że nieprzeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie może skutkować uznaniem złożonej dokumentacji za nieodpowiadającej wymogom prawa i celom postępowania, mającego w założeniu doprowadzić proces inwestycyjny do stanu zgodnego z prawem. Efektem końcowym takiego postępowania winno być pozwolenie na użytkowanie. Skarżący podniósł ponadto, że na bazie zgromadzonych przez organ dokumentów oraz znacznego upływu czasu nie można jednoznacznie wskazać, iż organ nie dopełnił wymogu kontroli obiektu, wynikającego z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] i stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], udzielającej J. H. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] we wsi K., powstałego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Jak wynika z akt sprawy, J. H. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, a następnie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Zauważyć wobec tego trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Natomiast stosownie do ust. 3 powołanego przepisu, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio.

Przepisy art. 50 i art. 51, do których odsyła art. 71 ust. 3 ustawy, regulują tryb postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń na podstawie art. 50 ust. 1. Następnie, przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wydaje, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, decyzję na podstawie jednego z punktów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (pkt 1) albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (pkt 2).

Zauważyć jednocześnie trzeba, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania badanej w trybie nadzorczym decyzji przepisem art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli właściwy organ: nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę (pkt 1) lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę (pkt 2) lub wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek (pkt 3). W myśl art. 55 ust. 2 ustawy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wymagane było także, jeżeli zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 oraz przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił żaden z przypadków wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, który uzasadniałby podjęcie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 Prawa budowlanego, bowiem w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania dopiero wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego otwierało inwestorowi możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie została w ogóle poprzedzona przeprowadzeniem postępowania naprawczego, w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Pamiętać należy, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone samowolnie roboty są zgodne z przepisami prawa. W przypadku ustalenia, że nie odpowiadają one przepisom prawa, organ winien określić, jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem (zauważyć trzeba, że takiej możliwości nie ma w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie). Przeprowadzenie postępowania naprawczego w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych czy samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma zatem szczególnie istotne znaczenie. Pominięcie tego trybu jest niedopuszczalne, bowiem pozbawia organ możliwości podjęcia działań w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Należy też zauważyć, że, jak słusznie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz nie jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może polegać wyłącznie na określeniu czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych, które winny być wykonane przez inwestora, nie może natomiast odnosić się do dostarczenia dokumentów. Gdyby bowiem organ nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączyłby dalsze możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie mógłby wydać już decyzji (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 322/11, LEX nr 1070616; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 LEX nr 672631; WSA w Opolu z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 181/08, LEX nr 533173; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 450/08, LEX nr 509908, WSA w Łodzi z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 559/12, LEX nr 1224059; WSA w Szczecinie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 940/11, LEX nr 1121521; WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt IV SA 2050/03 LEX nr 160781). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż "nałożenie obowiązków z art. 50-51 Prawa budowlanego i przeprowadzenie postępowania naprawczego, w którym inwestor przedłożyłby stosowne dokumenty prowadziłoby de facto do przedstawienia tej samej dokumentacji, która znajduje się w aktach sprawy".

Z tych wszystkich względów Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], udzielająca J. H. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. T. 14 we wsi K., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisów art. 59 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680).

W ocenie Sądu udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, bez przeprowadzenia postępowania naprawczego pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z powołanego przepisu art. 71 ust. 3 w powiązaniu z przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania inwestor może ubiegać się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dopiero po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i wydaniu w tym postępowaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie do zaakceptowania w praworządnym państwie jest sytuacja, w której inwestor bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, dokonuje samowolnie takiej zmiany, a organ administracyjny bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury, określonej w art. 50 i art. 51 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, udziela inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Prowadziłoby to do faktycznego zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez jakiegokolwiek sprawdzenia przez organ, czy taki stan rzeczy nie narusza prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, określających między innymi odległości budynku mieszkalnego od granicy działki. Taka sytuacja w ocenie Sądu wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/11 nie uwzględnił wskazań Sądu co do dalszego postępowania. W wyroku tym Sąd podniósł, że samo powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogło automatycznie przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Sąd zwrócił uwagę, że organy winny jednoznacznie wyjaśnić, czy i który z przypadków wymienionych w art. 55 ust. 1 winien stanowić jej podstawę, a następnie wykazać, że jego niezastosowanie obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził też, że w sytuacji ustalenia, iż podstawę prawną decyzji winien stanowić art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, organy winny wykazać, że nieprzeprowadzenie procedury z art. 50 i art. 51 tej ustawy, nosi cechy rażącego naruszenia prawa, przy czym winny wziąć pod uwagę dokumentację złożoną wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Do wszystkich tych kwestii organ odwoławczy odniósł się w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).