Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 94/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 2 art. 33 ust. 1, art. 47
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 10, art. 11, art. 170 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy [...] w [...] w 2023 r. należnej za styczeń 2023 r., wypłaconej w dniu 20 stycznia 2023 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: Skarżąca, Strona,) jest czynność Prezydenta Miasta Opola dotycząca ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy [...] w O. w 2023 r., należnej za styczeń 2023 r., wypłaconej Skarżącej 20 stycznia 2023 r.

Jak wynika z akt sprawy, 20 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Opola, działając jak organ dotujący, przekazał na rachunek bankowy Skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023 r. Na tej podstawie Skarżąca ustaliła, że stawka na słuchacza [...] wynosi poniżej 3 zł. Skarżąca wskazywała, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Zdaniem Skarżącej Prezydent Opola dokonał błędnego ustalenia wysokości należnej Skarżącej dotacji oświatowej za styczeń 2023 r., jednocześnie Skarżąca nie kwestionowała liczby słuchaczy przyjętej przez organ dotujący jako podstawę ustalenia należnej jej dotacji. Skarżąca podniosła natomiast zarzut naruszenia:

1) art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 dalej jako ustawa o finansowaniu zadań oświatowych) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 dalej jako: Prawo oświatowe), poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2.68 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

2) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 dalej jako: Konstytucja), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy [...] w O. w 2023 r.;

2) zasądzenie od Prezydenta Miasta Opola na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie;

3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Skarżąca wskazywała, że dokonując wypłaty wskazanej dotacji organ wypłacił ją w zaniżonej kwocie. Argumentowała, że w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, podmioty prowadzące szkoły niepubliczne obowiązane są do zatrudnienia nauczycieli w oparciu o umowę o pracę. Przy zatrudnieniu nauczyciela w oparciu nawet o wynagrodzenie minimalne w pełnym wymiarze czasu pracy, łączny minimalny koszt pracodawcy wynosi 4 204,75 zł. Oznacza to, że wysokość dotacji ustalona w kwocie 2,68 zł na jednego ucznia nie pokrywa nawet kosztu jednej godziny pracy jednego nauczyciela. Ponadto mnogość nauczanych przedmiotów przez szkołę powoduje, że szkoła musi zatrudnić większą liczbę nauczycieli. Także wysokość wynagrodzenia nauczyciela zależna jest od stażu pracy, stopnia awansu zawodowego, ogólnie jego kwalifikacji, co wymaga wyższych stawek wynagrodzenia niż minimalna krajowa. Wskazywała również, że koszty, które musi ponieść szkoła w związku coraz wyższymi cenami za energię elektryczną, ogrzewanie oraz konieczność korzystania z lokali spełniających wymagania określone przepisami prawa w zakresie bezpieczeństwa i higieny warunków pracy powodują, że dotacja w wysokości ustalonej przez Prezydenta Miasta Opola stanowi tylko pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych, co prowadzi finalnie do przerzucenia całego ryzyka prowadzenia takiej działalności na szkołę oraz jest formą dyskryminacji szkół niepublicznych. W dalszej części uzasadnienia skargi Skarżąca podkreślała, że nawet przy założeniu, iż koszty działalności będą rekompensowane poprzez wypłatę dotacji za efekt kształcenia 2 razy w roku, to bieżąca działalność szkoły będzie musiała zostać oparta o kredytowanie działalności publicznej i finansowanie szkoły zaliczkowo z własnych środków. Skarżąca wskazywał również na charakter działalności polegającej na prowadzeniu szkoły, która w związku z treścią art. 170 ust. 1 ustawy Prawo Oświatowe nie stanowi działalności gospodarczej. Podkreślała również, że jej zdaniem wysokość dotacji ustalona przez Prezydenta Miasta Opola powoduje naruszenie art. 70 Konstytucji, poprzez ograniczenia powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, a także poprzez ograniczenie wolności wyboru typu szkoły. Kwestionowała zasadność położenia przez organy władzy publicznej nacisku na promowanie szkół z wyższym poziomem zdawalności egzaminów zawodowych przez uczniów, co w jej ocenie spowoduje, że część kosztów, które poniosła szkoła w toku kształcenia ucznia nigdy nie zostanie wyrównana. Argumentowała przy tym, że część z absolwentów nie podchodzi do egzaminów końcowych z różnych przyczyn osobistych, a ponadto polski system szkolnictwa nie wymaga matury do uzyskania wykształcenia średniego, a jedynie ukończenia liceum ogólnokształcącego. Skarżąca wskazywała, że fakt, iż stawka przyznanej dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2820, dalej jako: Rozporządzenie) nie usprawiedliwia takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże jest on zobowiązany do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego, zaś organ zobowiązany jest do rzeczywistego a nie fikcyjnego finansowania działalności oświatowej szkół i żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył takiego obowiązku. Kierując się zasadą hierarchiczności przepisów należało zatem przyjąć, że organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Skarżąca podkreślała, uregulowania Rozporządzenia są sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. W związku z tym organ zobowiązany był do niestosowania przepisów Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił szczegółowy sposób ustalenia wysokości dotacji należnej Skarżącej. Ponadto Prezydent wskazał, że dotacja dostała ustalona w oparciu o treść Rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz., 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do uzasadnienia wydanego wyroku Sąd zaznacza, że w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie przez Sąd dopuszczalności skargi. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy [zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70].

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia dotacji oświatowej należnej Skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności była ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ja akcentuje się w orzecznictwie samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20).

Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj: (-) nie jest decyzją lub postanowieniem, (-) ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – skarżącej), ( - ) podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, (-) podjęta została w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych posłużył się odesłaniami, jednak jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.

W ocenie Sądu skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W realiach rozpatrywanego przypadku należało przyjąć, czego organ nie kwestionował, że czynność wypłaty dotacji nastąpiła, jak wskazano w skardze 20 stycznia 2023 r., stąd skarga z 20 lutego 2023 r. (poniedziałek) została złożona z zachowaniem terminu ustawowego. Na podstawie art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym oblicza się według przepisów prawa cywilnego, tj. art. 110-115 k.c. Art. 111 § 2 k.c. stanowi, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Natomiast zgodnie z art. 111 § 1 k.c. termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, z zastrzeżeniem art. 83 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W rozpoznawanej sprawie dotacja została wypłacona Skarżącej 20 stycznia 2023 r., zatem 30- dniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 19 lutego 2023 r. (niedziela). Skarga została wniesiona 20 lutego 2023 r. (poniedziałek), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu (art. 83 § 2 p.p.s.a.)

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów.

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,68 zł. W skardze natomiast strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z Rozporządzeniem. Zarzucała natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, w ocenie Skarżącej, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy Rozporządzenia. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. W ocenie Sądu należy dostrzec, że przyjęty w obecnym Rozporządzeniu, a kwestionowany przez Skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. W ocenie Sąd z tym właśnie systemem premiowania uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia Skarżąca polemizuje. W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez Skarżącą stanowią wyraz negatywnej oceny Skarżącej zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej Skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych.

Mając jednak na uwadze argumentację skargi, podkreślić przy tym należy, że to do organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". W tej sytuacji, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana Skarżącej 20 stycznia 2023 r.) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Subwencja w takim przypadku obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.), zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2023 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022. Podkreślić również należy, zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Miasto Opole jako organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta Opole. Tym samym w przypadku niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości czynności ustalenia przez Prezydenta Miasta Opola wysokości dotacji oświatowej, Sąd wskazuje, iż ustalenie tej wysokości było prawidłowe.

Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i art. 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego to Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w Rozporządzeniu. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ oparł się na obowiązujących przepisach prawa, uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu oświaty, co nie było kwestionowane przez Skarżącą. W ocenie Sądu organ działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe.

Podkreślić przy tym należy, że Skarżąca mimo iż uważa, że organ był zobowiązany uwzględnia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy Rozporządzenie, to nie wskazuje jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Umyka przy tym Skarżącej, że pominięcie zapisów Rozporządzenia przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się Skarżąca), prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym niepozwalające na ustalenie konkretnej kwoty dotacji. Podkreślić przy tym należy, że w skardze Skarżąca również nie wskazała, w jej ocenie prawidłowo ustalonej wysokości kwoty dotacji. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania.

Mając na uwadze treść przywołanych przepisów prawa oraz ustalony na dzień dokonania przez Prezydenta Opola czynności stan faktyczny, Sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej w 2023 r., została dokonana z poszanowaniem przepisów prawa i jako taka nie jest dotknięta zarzucaną przez stronę skarżącą wadą prawną, a kwota dotacji została obliczona w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się naruszeń, w szczególności opisanych przez stronę w skardze będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wyliczył dotację dla Skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że "ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023., nie wskazała przy tym żadnego innego konkretnego mechanizmy ustalenia wysokości należnej jej dotacji.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność organu nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia aktu albo stwierdzenia bezskuteczności czynności wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.sa. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W skardze zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.