Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 46/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 262  par. 1, art. 263 par. 1, art. 264 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 5, art. 22, art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
Teza: I. Przepis art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej - z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 oraz w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

II. Wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

III. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 §1 Kpa.

TEZY

I. Przepis art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej - z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 oraz w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

II. Wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

III. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 §1 Kpa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska – Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy C. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie kosztów postępowania dotyczącego ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy C. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 46/10

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Starosta B. ustalił lokalizację drogi gminnej ulicami K., D., P., P. i O. w C. B. oraz zatwierdził projekt podziału szeregu nieruchomości przeznaczonych w części pod tę drogę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, art. 12 oraz art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Decyzja dotyczyła m.in. działki nr a stanowiącej współwłasność I. B. i A. M. B. – M., która w wyniku podziału uzyskała numery b i c, przy czym działka c została przeznaczona pod w/w drogę.

Kolejną decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] ten sam organ zobowiązał Burmistrza C. B. do zapłaty odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicielek działki nr c objętej decyzją lokalizacyjną. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły także przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 22 ust. 1.

Postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...] Starosta B. ustalił wysokość kosztów postępowania, zakończonego własną decyzją z [...] lipca 2009 r., na kwotę 512, 40 zł i zobowiązał do ich uiszczenia Burmistrza C. B.

Wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych koszty nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o drogach publicznych. Zdaniem organu na tych samych zasadach powinny być finansowane również koszty sporządzania operatów szacunkowych określających wartość działek na potrzeby ustalenia odszkodowania. Powołując przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 specustawy drogowej argumentowano, że koszty sporządzenia opinii, w przypadku nieruchomości przejmowanych pod drogi gminne, powinny być finansowane z budżetów gmin. Zdaniem organu jest to tym bardziej uzasadnione, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych – zarządcą drogi w przypadku dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Organ wyjaśnił, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny wartości nieruchomości oznaczonej jako c położonej w obrębie C. B. - stanowi koszt postępowania w rozumieniu art. 263 i art. 264 § 1 Kpa. Wskazał jednak, że powyższe przepisy szczególne (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. i ustawa z 16 grudnia 2005 r.) wyłączają obowiązek jego poniesienia przez organ prowadzący postępowanie.

W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyła Gmina C. B. Zarzuciła w nim:

- rażące naruszenie art. 262 i 263 Kpa poprzez obciążenie jej kosztami sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania wszczętym na wniosek podmiotów wywłaszczonych z nieruchomości przejętych pod drogi;

- rażące naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie kosztów jest Burmistrz C. B., ewentualnie wadliwe określenie strony poprzez wskazanie organu tj. Burmistrza, a nie osoby prawnej tj. Gminy.

W uzasadnieniu zażalenia argumentowano, że w sprawie nie ma podstaw do obciążania Gminy C. B. kosztami sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie art. 262 Kpa. Koszty te nie powstały bowiem z winy strony, jak również nie są konsekwencją jej żądania lub jej interesu prawnego. Konieczność poniesienia przedmiotowych kosztów wynikała z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodzenia. Obowiązek poniesienia kosztów przez organ należy, zdaniem autora zażalenia, wyprowadzić z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z podanych przepisów specustawy drogowej wynika, że decyzję o ustaleniu odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 130 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Jak wywiódł żalący się, zasada ta, mająca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wskazuje na istnienie po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązku zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego i zgodnie z art. 262 Kpa poniesienia kosztów sporządzenia tej opinii. Zatem wyklucza możliwość obciążenia tymi kosztami strony.

Wywiedziono również, że powyższego rozumowania nie podważa treść art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, w którym używa się sformułowania "koszty nabycia" oraz odwołującego się do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w którym stanowi się o kosztach budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi – pokrywanych z budżetów gmin. Zdaniem żalącego się, z powyższego nie wynika, by koszt opinii biegłego był objęty zakresem przedmiotowym pojęcia "koszt nabycia". Z uwagi natomiast na to, że stanowi on koszt postępowania, organem zobowiązanym do poniesienia wydatków na sporządzenie opinii biegłego jest organ prowadzący postępowanie, czyli starosta.

Postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało się organem niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy i na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 264 Kpa oraz art. 12 ust. 4 i art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - przekazało zażalenie do rozpatrzenia według właściwości Wojewodzie P.

Jak wskazano, zgodnie z art. 264 Kpa ustalenie kosztów postępowania następuje jednocześnie z wydaniem decyzji. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje – w odniesieniu do dróg gminnych - starosta, od którego rozstrzygnięcia służy odwołanie do wojewody. Te zasady, zdaniem SKO, mają zastosowanie również do wydawanych przez starostę na gruncie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. rozstrzygnięć w zakresie ustalenia i wypłacenia odszkodowania oraz ustalenia kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżone postanowienie Starosty B. w mocy.

Organ wskazał, że kwestię kosztów postępowania w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne regulują przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, które są przepisami szczególnymi (lex specialis) wobec art. 262 Kpa, który nie ma w sprawie zastosowania. Natomiast, jak wskazano, koszty nabycia nieruchomości pod drogi wskazane w art. 22 ust. 1 specustawy drogowej obejmują w myśl podanych wyżej przepisów szczególnych – wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, a więc zarówno koszty odszkodowania, jak i sporządzenia operatu szacunkowego.

W kwestii prawidłowości wskazania podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania Wojewoda podniósł, że Burmistrz Gminy C. B. reprezentuje Gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego, która jest stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz ustalenia kosztów, bowiem przejęcie nieruchomości nastąpiło na jej rzecz. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wójt, burmistrz, prezydent miasta pełnią funkcję zarządców dróg gminnych – w imieniu gminy.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody P. złożyła do sądu administracyjnego Gmina C. B. reprezentowana przez Burmistrza. Zarzuciła:

1. nieważność postępowania w związku z naruszeniem art. 19 i art. 20 Kpa poprzez przyjęcie do rozpatrzenia i wydanie orzeczenia przez organ niewłaściwy rzeczowo tj. Wojewodę P. w sytuacji, gdy organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.,

2. naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 262 § 1 i art. 263 Kpa poprzez przyjęcie, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego stanowią koszty postępowania, do uiszczenia których zobowiązana jest Gmina C. B.

W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody z [...] listopada 2009 r., ewentualnie jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, co wynika z art. 19 Kpa oraz że właściwości organu nie można domniemywać. Wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – kolegia są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ta właściwość instancyjna nie jest uzależniona od charakteru zadań realizowanych przez jednostkę jako zadań własnych lub z zakresu administracji rządowej. Właściwość wojewody jako organu odwoławczego od rozstrzygnięć organów samorządowych powinna wynikać z przepisów szczególnych. Zdaniem skarżącego specustawa drogowa nie zawiera takich szczególnych przepisów wyłączających właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z jej regulacjami organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest starosta. Na tej podstawie przyjąć należy, w ocenie skarżącego, że mają zastosowanie przepisy ogólne tj. art. 17 pkt 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazujące kolegium jako generalnie właściwe do rozpoznawania środków zaskarżenia od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżąca wywodziła, że powyższego rozumowania nie podważa treść art. 23 specustawy drogowej zawierającego odesłanie do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności do jej art. 9a, zgodnie z którym wojewoda jest organem odwoławczym od decyzji wydawanej przez starostę wykonującego, na podstawie tej ustawy, zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem strony odesłanie dotyczy wyłącznie zasad ustalania i wypłacania odszkodowania za przejęcie nieruchomości, natomiast nie przenosi na wojewodę kompetencji do rozpoznawania środków zaskarżenia od decyzji wydawanych przez starostę na podstawie specustawy, bowiem w oparciu o jej przepisy nie wykonuje on zadań z zakresu administracji rządowej.

Uzasadniając zarzut zawarty w pkt 2. skargi wskazano, że operat szacunkowy wykonany z uwagi na konieczność ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa. Należności biegłych zaliczane są do kosztów postępowania, do których poniesienia zobowiązany jest organ. Nie stanowią one kosztów nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zdaniem skarżącej kosztem nabycia nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu jest odszkodowanie uiszczone przez gminę, ale nie koszt sporządzenia opinii biegłego. Dopuszczenie tego dowodu i pokrycie związanych z tym wydatków stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W kwestii swojej właściwości do rozpoznania zażalenia podniósł, że zgodnie z art. 11g ust. 1 specustawy drogowej wojewoda jest organem wyższej instancji w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi publiczne, w tym w zakresie ustalania odszkodowania oraz ustalania kosztów postępowania. Przepis ten, zdaniem Wojewody, reguluje kwestię jego właściwości w sposób niebudzący wątpliwości. Odnośnie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego wskazano, że działka nr c weszła w obręb ul. K. w C. B. będącej drogą gminną, a więc i koszty związane z nabyciem tej działki powinny być finansowane z budżetu Gminy C. B. Zdaniem Wojewody powyższe wynika z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadne są podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową (ten zarzut sformułowano w punkcie drugim skargi) oraz art. 262 § 1 Kpa, który to zarzut wynika z uzasadnienia skargi. Zdaniem sądu powyższe naruszenia przepisów prawa mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązywały sąd do uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obydwu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Skład orzekający nie podzielił natomiast najdalej idącego zarzutu skargi tj. zarzutu nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), uzasadnianego rozpoznaniem sprawy w II instancji przez Wojewodę P. jako organ niewłaściwy rzeczowo do załatwienia zażalenia na postanowienie Starosty B. z [...] września 2009 r., którym obciążono Burmistrza Gminy C. B. kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Z uwagi na ciężar gatunkowy powyższego zarzutu stanowisko sądu w tej kwestii wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności.

Niewątpliwie ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwana specustawą drogową, jest szczególną regulacją proceduralną w stosunku do kilku ustaw m.in. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Umożliwia bowiem wydanie decyzji rozstrzygającej złożoną problematykę obejmującą proces inwestycyjny od lokalizacji inwestycji drogowej, uzyskania terenów pod inwestycję (podział nieruchomości wywołujący skutek wywłaszczenia), po zatwierdzenie projektu budowlanego i jego realizację (vide art. 11f ust. 1). Reguluje także kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości lub ich części. Przepisy tej ustawy, jako normy szczególne procesowe, mają zatem, w zakresie w niej uregulowanym, wyłączność i pierwszeństwo przed normami powyższych ustaw oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie wskazać należy, że specustawa drogowa w kilku miejscach odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów np. art. 11c zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa, art. 11i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów prawa budowlanego, art. 11f ust. 2, art. 12 ust. 5 czy art. 23 dotyczą odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem przyjąć, że tylko tam, gdzie specustawa odsyła do stosowania innych regulacji – postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej może się toczyć w oparciu o zawarte w nich zasady. Regulację procesu inwestycyjnego prowadzonego w trybie specustawy cechuje zatem swoista dwutorowość, co nie pozostaje bez wpływu na określenie właściwości organów w postępowaniu, którego celem jest realizacja zamierzenia drogowego.

W sprawie niniejszej spór powstał na tle postępowania o ustalenie i poniesienie kosztów za sporządzenie operatu szacunkowego na potrzeby określenia wartości nieruchomości celem wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość. Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie kosztów ma charakter wpadkowy, w pierwszej kolejności zbadać należy właściwość instancyjną organu do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia głównego - w przedmiocie odszkodowania.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uregulowano w Rozdziale 3 specustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (przepisy od art. 12 do art. 23). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tego aktu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (przejęte pod drogi), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie był to Starosta B., bowiem inwestycja jest drogą gminną (art. 11a ust. 1 ustawy). Analizowany Rozdział 3 specustawy nie zawiera regulacji wskazującej expressis verbis organ właściwy do rozpoznawania środków zaskarżenia od decyzji Starosty w przedmiocie odszkodowania. Natomiast w zamieszczonym w tym Rozdziale art. 12 ust. 5 wskazano, że do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (dotyczącego zasad ustalania wysokości odszkodowania, a więc niemającego odniesienia do sprawy). W tym samym Rozdziale 3 zamieszczony został również przepis art. 23, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tym Rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem w przepisach tej ustawy należy poszukiwać rozwiązań dotyczących właściwości instancyjnej organów w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługującego z mocy specustawy drogowej.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami zagadnienie właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej, uregulowano w art. 9a, zgodnie z którym takim organem jest wojewoda. Należy zatem przyjąć, że ten przepis - wskazujący wojewodę, z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 specustawy, a również w jej art. 23, rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie specustawy.

Postępowanie o ustalenie odszkodowania toczące się w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 264 § 1 Kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zatem na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania – z mocy art. 264 § 1 Kpa może jednocześnie ustalić koszty postępowania odszkodowawczego. Kompetencja starosty do ustalenia odszkodowania i jednoczesnego ustalenia kosztów postępowania odszkodowawczego uprawnia do wniosku, że jeżeli organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wojewoda, to również ten organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w kwestii wpadkowej (incydentalnej), jaką jest ustalenie kosztów sporządzenia operatu szacunkowego.

Powyższe zasady, z mocy art. 12 ust. 5 w zw. z art. 9a specustawy drogowej, mają również zastosowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania powstałych w postępowaniu prowadzonym w oparciu o jej przepisy. Należy zatem przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

Dlatego należy przyjąć, że Wojewoda P. w sprawie niniejszej rozpoznał zażalenie Gminy C. B. na postanowienie Starosty B. z [...] września 2009 r. w granicach swojej właściwości, co jest zgodne z prawem oraz nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.

Stanowisko o właściwości Wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji Starosty w przedmiocie odszkodowania jest również prezentowane w doktrynie (vide M. Wolanin, "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Warszawa 2009, s. 217) oraz orzecznictwie (vide wyrok WSA w Lublinie z 13.10.2009 r., II SA/Lu 417/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09 – obydwa dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej nie mogą być skuteczne argumenty skarżącej, że właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie niniejszej wynika z art. 17 § 1 pkt 1 Kpa, czy też z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Wskazać należy, że powołane przepisy (art. 17 ust. 1 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o SKO) zawierają wyraźne zastrzeżenie o wyłączeniu właściwości kolegiów w przypadkach uregulowanych w przepisach szczególnych. W ocenie składu orzekającego takimi przepisami są: art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej (również regulacji szczególnej).

Wobec powyższych specjalnych regulacji w zakresie właściwości organu do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. – nie będzie miał zastosowania w sprawie, w podanym wyżej zakresie ustalenia właściwości organu, art. 11c specustawy drogowej i normy postępowania administracyjnego, do których ten przepis odsyła. Przepis ten znajduje się bowiem w Rozdziale 2a dotyczącym "Postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych", a kończącego się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem nie ma bezpośredniego odniesienia do regulacji właściwości organu w sprawach dotyczących ustalania odszkodowania przysługującego z mocy specustawy, bowiem te kwestie uregulowano w odrębnym rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

Stanowisko o właściwości Wojewody do rozpoznania zażalenia w sprawie niniejszej znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11g tego aktu prawnego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Racjonalnego wydźwięku nabiera wobec takiego uregulowania odesłanie w Rozdziale 3 specustawy dotyczącym ustalania odszkodowania - do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 9a wskazującym wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W ten sposób zachowana zostaje spójność w zakresie wskazania organów wyższej instancji w stosunku do starosty wydającego rozstrzygnięcia w I instancji w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Podnieść ponadto należy, że sprawa wraz z zażaleniem na postanowienie Starosty B. w przedmiocie kosztów wpłynęła do Wojewody P. na mocy postanowienia SKO w B. o przekazaniu według właściwości (art. 65 § 1 Kpa). Przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda nie kwestionował poprzez wszczęcie sporu kompetencyjnego uznając, że w zakresie jego kompetencji mieści się rozpoznanie odwołania w przedmiotowej sytuacji, a Gmina nie skorzystała ze środka zaskarżenia od tego postanowienia.

Za zasadny skład orzekający w sprawie niniejszej uznał natomiast zarzut zawarty w pkt 2. skargi dotyczący naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) w zw. z art. 262 § 1 i art. 263 Kpa. Zdaniem sądu bezpodstawnie zastosowano powyższe przepisy zobowiązując na ich podstawie Gminę C. B. do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przejętej pod drogę w trybie specustawy drogowej.

W kwestii ustalenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego oraz wskazania podmiotu zobowiązanego do ich poniesienia odwołać się należy ponownie do art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej odsyłających – w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania - do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 5 Działu III tej ustawy dotyczącym zasad ustalania odszkodowania stosuje się ogólne zasady ustalania i obciążania takimi kosztami wynikające z Kpa. W szczególności dotyczy to dopuszczenia jako dowodu w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 130 ust. 2 tej ustawy). Koszty tej opinii (stanowiącej opinię biegłego w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa), jako koszty postępowania, ponosi organ dopuszczający dowód, czyli starosta na podstawie art. 262 § 1 Kpa.

Zdaniem sądu powyższe zasady wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej, mają zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy – o ustalenie kosztów postępowania odszkodowawczego. Wydatki na sporządzenie operatu szacunkowego są bowiem kosztami postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa (kosztami sporządzenia opinii biegłego). Dlatego zasady ich poniesienia powinny być ustalone w oparciu o normy Działu IX Kpa "Opłaty i koszty postępowania", których – wbrew stanowisku Wojewody – nie wyłącza przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i przepisy ustaw w nim wymienionych.

Zgodnie z powołanym art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Na podstawie powyższych regulacji nie można przyjąć, by art. 22 ust. 1 specustawy drogowej dotyczył kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Przepis ten wymienia wyłącznie koszty nabycia, w tym koszty odszkodowania, natomiast nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania, które mają charakter procesowy. Mając na uwadze, że powołany przepis art. 22 ust. 1 ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego.

Powyższe potwierdza sformułowany wcześniej wniosek, że ustalenie i wskazanie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu w postępowaniu w trybie specustawy drogowej powinno się odbyć, z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 tej ustawy, w oparciu o zasady ustalania kosztów postępowania stosowane na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli o przepisy Działu IX Kpa.

Z przepisów tego Działu Kpa wywieść należy, że koszty postępowania (w tym wydatki na sporządzenie operatu szacunkowego) ponosi organ. Wynika to z obowiązków dowodowych organu oraz z faktu, że przypadki obciążenia kosztami strony są ściśle uregulowane jako sytuacja wyjątkowa. Jak stanowi art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub też zostały poniesione na jej żądanie lub w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zasadą jest zatem, że koszty ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, uprawnia do ustalenia, że powstały w interesie strony lub na jej żądanie.

Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Sporządzenie operatu szacunkowego było bowiem częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie należało do zadań starosty. Ustalenie wartości nieruchomości dla celów wyliczenia wysokości odszkodowania leżało w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia rzeczoznawcy (operat szacunkowy) stanowiła podstawowy środek dowodowy. Zatem organ prowadzący postępowanie nie mógł obciążyć kosztami sporządzenia tego operatu stron postępowania.

Linia orzecznicza oraz doktryny pozostaje zgodna w ocenie treści art. 262 § 1 pkt 2 Kpa rozumianej w sposób zaprezentowany powyżej (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 05.03.2009 r., II SA/Wa 464/08, Lex nr 530039, wyrok WSA w Bydgoszczy z 09.01.2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex nr 510321, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 06.12.2000 r., II SA/Gd 2016/98, Lex nr 49056 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, s. 880).

Podnieść również trzeba, że obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączać tylko przepis szczególny regulujący jednoznacznie i odmiennie od przepisów Kpa kwestię kosztów postępowania przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne (vide uchwała NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26).

Zdaniem sądu, co wyżej wywiedziono, roli takiego szczególnego przepisu wyłączającego zasady ponoszenia kosztów wynikające z art. 262 Kpa nie może spełniać na gruncie specustawy drogowej jej art. 22 ust. 1, bowiem nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania. Jest to przepis szczególny, którego zakresu przedmiotowego nie można wyprowadzać w drodze wykładni rozszerzającej lub też domniemywać.

Jednocześnie wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się do postępowania o ustalenie odszkodowania na podstawie specustawy drogowej, w art. 132 ust. 8 wyraźnie rozróżnia "koszty ustalenia odszkodowania" oraz "koszty odszkodowania" za wywłaszczone nieruchomości. W tym samym przepisie stanowi o możliwości poniesienia kosztów ustalenia odszkodowania (np. sporządzenia operatu szacunkowego) przez podmiot realizujący cel publiczny, co może nastąpić, gdy podmiot realizujący cel publiczny występuje do starosty o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 tej ustawy). Podkreślić jednak trzeba, że ustawa wprowadza taką możliwość, a nie obowiązek i to tylko na wypadek złożenia wniosku o odszkodowanie przez podmiot wskazany w powołanym przepisie. Przedmiotowa sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie, w której z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły poprzednie właścicielki nieruchomości.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 Kpa), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa.

Zdaniem sądu podzielić należy również stanowisko skarżącej Gminy sformułowane w zażaleniu, zgodnie z którym nieprecyzyjnie wskazano podmiot zobowiązany do uiszczenia kosztów postępowania jako Burmistrza C. B. – organ administracji publicznej, a nie Gminę C. B. – osobę prawną samorządu terytorialnego i beneficjenta przejętych nieruchomości. Powyższe uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, tym bardziej że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody P. sprecyzowano jednoznacznie, że stroną postępowanie w sprawie ustalenia kosztów jest Gmina, a nie jej Burmistrz, który pełni jedynie rolę wykonawczą. Należy zatem uznać, że przedmiotowa nieścisłość została wyjaśniona, a jej wystąpienie nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi zasądzono od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a.