Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 34/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 13 listopada 2023 r. nr SKO/RŚ-423/458/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. D. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 13 listopada 2023 r. nr SKO/RŚ-423/458/2023 uchylająca w całości decyzję Burmistrza Przemkowa (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z dnia 22 września 2023 r. nr OPS/ŚR/433/13/2023 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad matką oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 26 lutego 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – G. K. (ur. [...] r.).

Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 12 marca 2021 r.

Decyzją z 25 marca 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy oświadczeniach rodzinnych (u.ś.r.).

Wskutek rozpoznania odwołania SKO decyzją z 19 maja 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazało mu do ponownego rozpatrzenia.

W ponownym postępowaniu w dniu 6 czerwca 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy oświadczeniach rodzinnych (u.ś.r.).

Wskutek rozpoznania odwołania SKO decyzją z 12 sierpnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazało mu do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z 30 września 2021 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy oświadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), którą SKO – po rozpoznaniu odwołania skarżącej – utrzymało w mocy decyzją z 18 listopada 2021 r.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 62/22 oddalił skargę w całości.

Następnie skarżąca w dniu 23 sierpnia 2023 r. złożyła drugi wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – G. K. (ur. [...] r.). Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 28 maja 2020 r. o trwałej niezdolności matki do samodzielnej egzystencji oraz harmonogram czynności opiekuńczych wykonywanych względem matki.

W toku postępowania przeprowadzony został w dniu 6 września 2023 r. wywiad środowiskowy.

Decyzją z dnia 29 września 2023 r. wydaną na podstawie art. 17, art. 20 ust. 2, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.) organ pierwszej instancji odmówił przyznania ww. świadczenia wskazując na dwa niezależne powody. Ustalił, że matka skarżącej (86 lat) ma orzeczoną całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji, choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, niewydolność nerek, niewydolność krążeniowo-oddechową, niedokrwistość, otępienie naczyniowe. Ma problemy z pamięcią, w ogóle nie chodzi i jest pampersowana, wymaga pomocy w ubieraniu i rozbieraniu. Matka skarżącej ma 10 dzieci. Wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia skarżąca. Odnośnie do skarżącej organ pierwszej instancji ustalił, że nie jest bezrobotna, opłaca składkę KRUS, posiada grunty rolne (1,97 ha przeliczeniowego), które wydzierżawiła synowi, a w okresie od 31 lipca do 7 sierpnia 2023 r. podjęła pracę na umowę zlecenie, z której zrezygnowała z powodu konieczności opieki nad matką. Sprawuje całodobową opiekę nad matką i wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W czasie pracy skarżącej opiekę nad matką sprawował mąż skarżącej, który pracował wówczas na nocne zmiany. W tym samym budynku mieszka syn skarżącej z rodziną. Oceniając te ustalenia organ pierwszy uznał, że nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r., tj. brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowanie zatrudnienia a opieką nad matką. Wskazał, że nie kwestionuje potrzeby całodobowej opieki nad matką, jednak dotychczasowa aktywność zawodowa skarżącej nie daje podstaw do stwierdzenia, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą ma bezpośredni związek z czynnościami opiekuńczymi. Wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę, lecz ze względu na to, że zakres i intensywność czynności opiekuńczych wyklucza kontynuowanie lub podjęcie przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym zakresie podkreślił, że od kwietnia 2022 r., tj. od wydania w dniu 5 kwietnia 2022 r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 62/22 wyroku oddalającego skarżącej w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca nie próbowała podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Zawarła jedynie w dniu 31 lipca 2023 r. umowę zlecenia, którą rozwiązała z dniem 7 sierpnia, a następnie w dniu 8 sierpnia 2023 r. złożyła ponowny wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Wcześniejsza aktywność zawodowa skarżącej miała charakter prac dorywczych, a ustała w listopadzie 20135 r. Jako drugi powód odmowy - organ pierwszej instancji wskazał wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała później niż w wieku wskazanym tym przepisem, co wyklucza przyznanie świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją RP w wyroku trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. Zakwestionowała też zaistnienie drugiej negatywnej przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie od wielu lat zatrudnienia przez skarżącą. Argumentowała, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczność takiego stanu rzeczy.

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazało, że skarżąca już wcześniej ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką i sprawa ta zakończyła się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 62/22 oddalającym jej skargę na ostateczną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania tego świadczenia. Przeprowadził analizę sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz sprawy z obecnego wniosku skarżącej (z dnia 8 sierpnia 2023 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 23 sierpnia 2023 r.) i stwierdził ich tożsamość, ponieważ w obu sprawach występują te same podmioty oraz taka sama jest treść żądania. W obu sprawach obowiązywał ten sam stan prawny. Ponadto z uwagi na ustalenie w sprawie zakończonej ostatecznie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką organ odwoławczy dokonał analizy tego zagadnienia w obu sprawach. W tym zakresie stwierdził, że różnica polega na podjęciu przez skarżącą zatrudnienia w okresie od 31 lipca do 10 września 2023 r. na podstawie umowy zlecenia wypowiedzianego przez skarżącą z powodu konieczności opieki nad matką. Podjęcie tego zatrudnienia było motywowane chęcią złożenia kolejnego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i próbą podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej oraz ww. prawomocnego wyroku. SKO wskazało w konsekwencji, że w sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zakwestionowało przy tym pogląd, że powaga rzeczy osądzonej nie występuje w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia okresowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania prowadzonego przez ten organ , w sytuacji kiedy od dnia wydania pierwszej decyzji wobec skarżącej do dnia złożenia przez nią drugiego wniosku doszło do istotnych zmian okoliczności faktycznych sprawy, co przemawia za uznaniem, że nie zachodzi tożsamość sprawy, a nadto zmieniony jest zakres czasowy żądanego świadczenia, co również potwierdza, że nie zachodzi w przedmiotowym przypadku powaga rzeczy osądzonej uzasadniająca umorzenie postępowania;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na całkowicie dowolnej, wybiórczej i arbitralnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującego błędnym uznaniem, że zachodzi tożsamość sprawy w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2021 r. i wniosku z 8 sierpnia 2023 r. w sytuacji gdy od czasu rozpoznania pierwszego wniosku skarżącej doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy, co przemawia za uznaniem, że nie zachodzi tożsamość sprawy, a nadto zmieniony jest zakres czasowy żądanego świadczenia, co również potwierdza, ze nie zachodzi w przedmiotowym przypadku powaga rzeczy osądzonej uzasadniająca umorzenie postępowania;

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu decyzji przez SKO w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony w sposób wybiorczy i arbitralny, w szczególności bez wzięcia pod uwagę faktu zmiany okoliczności faktycznych sprawy, w konsekwencji czego sposób postępowania i treść pisemnego uzasadnienia wydanej decyzji nie wzbudza zaufania obywatela do władzy publicznej;

4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu prowadzonego przez niego postępowania z uwagi na błędne uznanie, ze zachodzi tożsamość sprawy w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2021 r. i wniosku z 8 sierpnia 2023 r., w sytuacji kiedy od czasu rozpoznania pierwszego wniosku skarżącej doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy, co przemawia za uznaniem, że nie zachodzi tożsamość sprawy, a nadto zmieniony jest zakres czasowy żądanego świadczenia, co również potwierdza, ze nie zachodzi w przedmiotowym przypadku powaga rzeczy osądzonej uzasadniająca umorzenie postępowania; co stanowi odstępstwo od jednolitej, ugruntowanej i powszechnej linii orzeczniczej, zgodnie z którą nie ma żadnych przeciwwskazań do tego, by opiekun osoby niepełnosprawnej zwracał się kilkukrotnie z wnioskiem o ustalenie jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tego samego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności;

5) art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na sporządzeniu pisemnego uzasadnienia wydanej przez SKO decyzji w sposób, który w żadnej mierze nie przekonał skarżącej co do jego zasadności i prawidłowości.

W uzasadnieniu uargumentowała zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrola legalności dotyczy decyzji SKO uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - z powodu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Wedle organu odwoławczego, sprawa z wniosku skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką została już ostatecznie rozstrzygnięta, a ponadto poddana kontroli legalności w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 62/22 oddalającym skargę na to rozstrzygnięcie. Istnieje tożsamość spraw wywołanych poprzednim wnioskiem skarżącej (z 25 lutego 2021 r.) i obecnym (z 8 sierpnia 2023 r.), ponieważ podjęcie przez skarżącą zatrudnienia w okresie od 31 lipca do 10 sierpnia 2023 r. i rezygnacja z niego z powodu konieczności opieki nad matką nie zmienia oceny przyjętej w ostatecznej decyzji o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad matką. Ze względu na brak cechy okresowości świadczenia pielęgnacyjnego, ponowny wniosek skarżącej w sprawie nie dotyczy zatem innego okresu zasiłkowego.

Zdaniem skarżącej, SKO błędnie uznało, że w sprawie wywołanej nowym wnioskiem skarżącej z dnia 8 sierpnia 2023 r. nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych w stosunku do sprawy ostatecznie rozstrzygniętej wskutek rozpoznania wniosku z 25 lutego 2021 r.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca dwukrotnie występowała z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką: po raz pierwszy 25 lutego 2021 r., który to wniosek rozpoznany został ostateczną decyzją z 30 września 2021 r., a następnie – w dniu 23 sierpnia 2023 r. Wnioski te dzielił zatem okres dwóch i pół roku.

Sprawa pierwszego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, zakończona ostateczną decyzją SKO z 30 września 2021 r. była poddana kontroli sądowej tutejszego Sądu w prawomocnym wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 62/22, który uznał, że skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki spełnia kryteria podmiotowe o jakich mowa wart. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ponieważ należy do kręgu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego. Wydane wobec matki skarżącej orzeczenie o uznaniu jej za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji ocenił jako równe orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r. Przedstawił ocenę prawną o niedopuszczalności stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają przyjęte przez SKO niespełnienie przesłanki w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zarówno rezygnacją jak i niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Nie kwestionował faktu i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, ani tego, że matka strony nie jest w stanie wykonywać czynności samoobsługowych i prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego. Wskazał natomiast, że w zakresie rezygnacji z zatrudnienia skarżąca aktywność zawodową zakończyła w listopadzie 2015 r. i od tamtego czasu do 2018 r. była zarejestrowana jako bezrobotna. Prac dorywczych wykonywanych po 2015 r. skarżąca nie udokumentowała, czas dzielący rezygnację z zatrudnienia a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne to 5 lat, co sąd w sumie ocenił jak brak związku między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad matką. Z kolei zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego (oświadczenie skarżącej z dnia 10 lutego 2021 r.) uznał sąd za nieskuteczne, ponieważ uprawiana przez skarżącą "ziemia" o areale około 2 hektarów (1,97 ha) to łąki klasy IV i V, na których nic nie było uprawiane, co w konsekwencji sąd ocenił jako okoliczności nie dające podstaw do przyjęcia, że skarżąca zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, aby zajmować się schorowaną matką. Wskazał też na moralny obowiązek skarżącej opieki nad matką oraz fakt, że matka skarżącej posiada jeszcze dziesięcioro dzieci.

Organy orzekające w sprawie oraz Sąd oceną tą są związane na podstawie art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.

W sprawie poddanej obecnie kontroli legalności przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w tej sprawie było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy tożsamej inną decyzją administracyjną – tzw. powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ponadto na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613).

Sprawa administracyjna, aby mogła być rozstrzygnięta co do istoty, nie może być wcześniej rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (jest to powaga rzeczy osądzonej, tj. res iudicata). Wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy tożsamej jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Tożsamość ta istnieje, o ile występuje po stronie podmiotowej, przedmiotowej oraz w tym samym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się bezprzedmiotowe.

W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, w przedstawionym wyżej rozumieniu, nie zachodziła.

Sprawa administracyjna z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, a zakończona wydaniem przez Burmistrza decyzji z 30 września 2021 r., nie jest bowiem tożsama ze sprawą, która jest przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2023 r.

Organ pierwszej instancji – wskutek złożenia ponownego wniosku przez skarżącą - przeprowadził bowiem w dniu 6 września 2023 r. wywiad środowiskowy "aktualizujący" stan faktyczny sprawy ustalony w 2021 r. Wynika z niego stan zdrowia matki skarżącej oraz szczegółowy zakres opieki. Ponadto, nie jest kwestionowane, że skarżąca podjęła zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia w dniu 30 lipca 2023 r. i rozwiązanej z dniem 10 sierpnia 2023 r. z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką.

Skarżąca wprawdzie więc zwróciła się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ale zaistniały nowe okoliczności, które wskazują na zmianę stanu faktycznego ustalonego w sprawie zakończonej ostatecznie i prawomocnie.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że data zgłoszenia żądania we wniosku przekłada się więc na konkretny okres świadczeniowy. Ponadto z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego badania tych okoliczności w związku z wniesionym żądaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1177/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Słusznie argumentuje SKO, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Wyjątkiem takim objęte jest świadczenie pielęgnacyjne, które zostało uregulowane w art. 17 u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Jak dowodzą akta administracyjne sprawy orzeczenie o trwałej i całkowitej niezdolności matki skarżącej do samodzielnej egzystencji wydane w 2020 r.

Porównując jednak okoliczności faktyczne (stan faktyczny) w ramach badania tożsamości sprawy administracyjnej, SKO błędnie oceniło istotną okoliczność podjęcia przez skarżącą zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia w zawartej w dniu 31 lipca 2023 r. na okres do 30 września 2023 r. Ponadto pominął w ocenie intensywność sprawowanej opieki przez skarżącą w stosunku do intensywności tej opieki w poprzedniej sprawie.

Zawarcie przez skarżącą ww. umowy zlecenia SKO oceniło pod względem jej celu, a nie faktu nowego, tj. zaistniałego po zakończeniu sprawy z poprzedniego wniosku. Zasadniczo ocena ta jest arbitralna, choć przede wszystkim niedopuszczalna, ponieważ organ administracyjny w procedurze k.p.a nie ma kompetencji badania celu czynności prawnej. Znaczenie dla istnienia tożsamości sprawy ma jednak to, że organ odwoławczy wskazując, że podjęcie przez skarżąca innej pracy zarobkowej w okresie od 31 lipca do 8 sierpnia 2023 r. nie stanowi o zmianie okoliczności faktycznych sprawy, jednocześnie dokonało oceny tego faktu z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Oznacza to, że z jednej strony nie uwzględniło tej okoliczności jako nowego elementu stanu faktycznego, a z drugiej - fakt ten zbadało w ramach badania przesłanek z przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją /niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką skarżącej. Prowadzi to do naruszenia art. 7, art. 11 , art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie może badać istnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ramach postępowania, które nie ma merytorycznego charakteru.

Nie uwzględniło też całości wynikających ze sprawy okoliczności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotem umowy zlecenia, której egzemplarzem (kopią?) organy dysponowały, była selekcja i naprawa powierzonych komponentów, a miejsce wykonania zlecenia – poza siedzibą zlecającego. Jednocześnie z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca była zatrudniona w Polkowicach w kontroli jakości części samochodowych świadcząc pracę w godzinach od 6.00 do 15.00.

Nie jest zatem jasne, czy skarżąca podjęła jedno czy więcej prac zarobkowych.

Także dokumenty dotyczące stanu zdrowia matki i jej zdolności do samodzielnego udziału w życiu społecznym zebrane w postępowaniu wywołanym ponownym wnioskiem skarżącej. W czasie nieobecności skarżącej w związku z pracą (5.30-15.30) opiekę nad matką sprawował syn skarżącej, zatrudniony w KGHM, który w tym czasie miał nocne zmiany. Matka skarżącej nie pozwalała na zmianę "pampersów" podczas jej nieobecności, co doprowadziło do odleżyn.

Ponadto organ odwoławczy nie uwzględnił wynikającej z najnowszego wywiadu środowiskowego zmian w zakresie i intensywności opieki.

Należy mieć na względzie, że w sprawach, w których stan zdrowia jest jedną z przesłanek przyznania określonego uprawnienia, z natury rzeczy zakładać należy możliwość zmiany stanu faktycznego w funkcji czasu. Oczywistym jest bowiem, że stan zdrowia człowieka z upływem czasu zmienia się (często na gorszy), tym bardziej stan zdrowia osoby niepełnosprawnej (chorej) może ulec pogorszeniu. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustalenie tożsamości stanu faktycznego sprawy prowadzące do stwierdzenia res iudicata powinno więc być ustalane szczególnie wnikliwie. Z istoty tego świadczenia wynika bowiem, że zakres sprawowanej opieki, jej forma i sposób realizacji są pochodnymi stanu zdrowia podopiecznego, która to okoliczność co do zasady jest zmienna w czasie. W konsekwencji oznacza to, że umorzenie postępowania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na res iudicata możliwe będzie wyłącznie w przypadku wykazania niezmienności w czasie zakresu wymaganej i sprawowanej opieki. Ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie zarówno w materiale dowodowym, jak i w uzasadnieniu decyzji. W przeciwnym razie strona pozbawiona zostaje realnej możliwości obrony swoich praw poprzez niemożność polemiki z konkretnymi ustaleniami organu administracji, stanowiącymi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie ocenił tożsamości sprawy w odniesieniu do ewentualnych różnić w zakresie i intensywności opieki sprawowanej przez skarżącą w stosunku do ustalonej ostateczną decyzją – skontrolowaną pod względem legalności ww. wyrokiem sądu. Są to elementy stanu faktycznego, które odzwierciedlają dynamikę zmian zaszłych w czasie dwóch i pół roku od daty wydania decyzji ostatecznej, a które dodatkowo – poza błędną oceną faktu podjęcia zatrudnienia przez skarżącą i rezygnacji z niej - mają wpływ na ocenę tożsamości sprawy administracyjnej.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

O kosztach (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.