Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 489/17 w sprawie ze skargi J. Ż. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 2/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 489/17 uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie mianowania J. Ż. na niższe stanowisko służbowe oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Powiatowy Policji w O. (dalej jako KPP w O.), działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782) oraz § 1 ust. 1, ust. 2-3 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) wydał w dniu [...] listopada 2016 r. rozkaz personalny nr [...], którym z dniem [...] listopada 2016 r. zwolnił kom. J. Ż. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] grudnia 2016 r. mianował na niższe stanowisko asystenta Referatu do spraw Dochodzeniowo-Śledczych Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji w M. Komendy Powiatowej Policji w O., w 5 (piątej) grupie zaszeregowania, z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, co wynosi [...] zł miesięcznie i przyznał dodatek służbowy w wysokości [...] zł miesięcznie, z jednoczesnym zachowaniem na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji prawa do stawki uposażenia w wysokości [...] zł pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Rozkazem Organizacyjnym nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r. wprowadzono z dniem [...] grudnia 2016 r. zmianę organizacyjną postaci reorganizacji Wydziału Kryminalnego poprzez zlikwidowanie Referatu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją oraz utworzenie w nowej strukturze Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją, w której nie występuje stanowisko kierownika referatu, zajmowane dotychczas przez ww. funkcjonariusza. Stwierdzono, że w związku z likwidacją ww. stanowiska oraz brakiem możliwości przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko zaistniała konieczność mianowania wyżej wymienionego na niższe stanowisko występujące w nowej zreorganizowanej strukturze jednostki obowiązującej od dnia [...] grudnia 2016 r. W związku z powyższym przedstawiono kom. J. Ż. wykaz 5 wakujących stanowisk na dzień [...] grudnia 2016 r. ze wskazaniem grupy zaszeregowania, stopnia etatowego oraz miejsca pełnienia służby. Stwierdzono, że ww. wyraził zgodę na propozycję mianowania na stanowisko asystenta Zespołu do spraw Dochodzeniowo-Śledczych Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji w M. Komendy Powiatowej Policji w O.. Nadmieniono, że J. Ż. posiada doświadczenie w pionie kryminalnym i mianowanie go na nowe stanowisko usytuowane również w tym pionie zgodne jest z jego kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, w związku z przeniesieniem na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, ww. zachował prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, bez zmiany wysokości dotychczasowego dodatku. Dodano, że Policja jako formacja państwowa została powołana do realizacji zadań w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś zapewnienie sprawności organizacyjnej jest niewątpliwie elementem interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.).

W odwołaniu J. Ż. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie (dalej jako KWP w Olsztynie), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przytaczając treść przepisu art. 38 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Policji, podniósł, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r., z dniem [...] grudnia 2016 r. dokonano zmian organizacyjnych w strukturze organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w O. oraz podległych jednostkach organizacyjnych Policji. W wyniku reorganizacji w Wydziale Kryminalnym min. zlikwidowano Referat do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją, a w jego miejsce utworzono Zespół do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją i w konsekwencji z etatu wyłączono 8 stanowisk. Stwierdzono, iż zmiany mają na celu właściwe rozdysponowanie zasobów etatowych w stosunku do faktycznych potrzeb sprawnego funkcjonowania komórek organizacyjnych Komendy Powiatowej Policji w O. i Komisariatu Policji w M.. Natomiast zmiany organizacyjne w Wydziale Kryminalnym mają na celu uporządkowanie podległych komórek pod względem kadrowym, a także dostosowanie struktury do aktualnych potrzeb oraz realizacji bieżących czynności służbowych, nakreślonych zadań i mierników. Dodano, iż cofnięcie przez ustawodawcę reformy kodeksu postępowania karnego, która nakładała na kierownictwo komórek kryminalnych dodatkowe zadania spowodowało, że ustała przyczyna utrzymywania w pionie kryminalnym 4 stanowisk kierowniczych. Dlatego organ I instancji po dokonaniu analizy struktury etatowej Komendy Powiatowej Policji w O. uznał, że na dzień [...] grudnia 2016 r. w pionie kryminalnym nie występuje wolne stanowisko, które jest równorzędne do stanowiska kierownika referatu. Natomiast w pionie prewencji 2 wakujące stanowiska kierownika referatu (Kierownik Referatu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego i Kierownik Referatu Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego), obsadzone zostaną funkcjonariuszami z pionu prewencji, którzy mają doświadczenie w kierowaniu komórkami organizacyjnymi pionu prewencji. W związku z powyższymi zmianami w dniu [...] listopada 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w O. przeprowadził rozmowę z kom. J. Ż. w sprawie propozycji mianowania z dniem [...] grudnia 2016 r. na niższe stanowisko służbowe, z jednoczesnym zachowaniem, na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego. Kom. J. Ż. w dniu [...] listopada 2016 r. przedłożył pismo, w którym wyraził zgodę na mianowanie na stanowisko asystenta Zespołu do spraw Dochodzeniowo-Śledczych Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji w M. Komendy Powiatowej Policji w O. z jednoczesnym zachowaniem prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego.

Komendant wskazał, że z urzędu ustalono, iż w strukturze etatowej w Komendzie Powiatowej Policji w O. na chwilę obecną brak jest wakujących stanowisk, które należałoby potraktować jako równorzędne ze stanowiskiem skarżącego, tj. kierownika Referatu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją. Nadto, zgoda wyrażona przez odwołującego się w toku postępowania wszczętego z urzędu w sprawie przeniesienia na inne stanowisko, zwalnia organ z wykazywania w uzasadnieniu decyzji wyczerpania się faktycznych możliwości mianowania na stanowisko równorzędne. Dodatkowo Komendant podniósł, że organ I instancji w sposób prawidłowy zinterpretował zastosowane w sprawie przepisy ustawy o Policji, prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie uznał, że zbędne jest przeprowadzenie wnioskowanych przez odwołującego się dowodów.

Skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji wywiódł do tut. Sądu J. Ż., żądając jego uchylenia, jak też uchylenia rozkazu personalnego wydanego przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie skarżący podniósł, ze jego stanowisko pracy nie zostało zlikwidowane, a zmieniła się tylko jego nazwa, zaś zakres obowiązków jest tożsamy z tym, który przypisany był do jego zlikwidowanego stanowiska, również opis tego stanowiska – w jego ocenie – jest tożsamy. Dodał, że odpowiednim dla niego stanowiskiem byłby specjalista z VI grupa zaszeregowania, gdyż zachowałby możliwość awansu, a na obecnym stanowisku szansy takiej nie ma (chodzi o brak możliwości awansu na stanowisko oficerskie).

Sąd po zamknięciu rozprawy, w trybie art. 113 § 2 P.p.s.a., przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentów, w tym z rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w O.: - nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., dotyczącego mianowania G. J. z dniem [...] grudnia 2016r. na stanowisko specjalisty ([...]) Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w O. - nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczącego mianowania G. J. z dniem [...] grudnia 2016 r. na stanowisko specjalisty ([...]) Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w O. - nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., dotyczącego mianowania B. R. z dniem [...] grudnia 2016 r. na stanowisko specjalisty ([...]) Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w O. oraz z karty opisu stanowiska pracy Specjalisty – nieetatowego KOORDYNATORA Komendy Powiatowej Policji w Ostródzie Wydziału Kryminalnego Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją zajmowanego przez B. R., które to stanowisko w ocenie skarżącego byłoby odpowiednim dla niego (równorzędnym) stanowiskiem, z uwagi na grupę zaszeregowania (VI) i możliwość awansu, a przede wszystkim na tożsamy, z dotychczas przynależnym, zakres obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Natomiast na zasadzie art. 38 ust. 4 ustawy, policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko, z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby.

W rozpoznawanej sprawie policjant został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt II SA 637/00, opubl. LEX nr 53769) stwierdził, że cyt. "na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1990 r. o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach m.in. likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Decyzja taka wydawana jest na podstawie uznania. Organ nie musi przy tym zaproponować policjantowi bezpośrednio niższego stanowiska, powinien jednak wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego". Tym samym przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: likwidacja zajmowanego stanowiska i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Uznaniowość decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oznacza w praktyce, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dowolne.

Zgodnie z art. 38 ustawy o Policji, powody zmiany stanowiska, które wynikają ze względów organizacyjnych, a nie z uwagi na ocenę sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, powinny uzasadniać przeniesienie na stanowisko wprawdzie niższe, ale z objęciem którego wiążą się najmniejsze dolegliwości dla funkcjonariusza, przy uwzględnieniu warunków służby, możliwości awansu oraz kwalifikacji i doświadczenia funkcjonariusza. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że z uwagi na charakter stosunku służbowego, którego cechami są podporządkowanie, dyspozycyjność i hierarchiczność, decyzja o celowości przeniesienia konkretnego policjanta na niższe stanowisko służbowe pozostaje w wyłącznej gestii właściwego przełożonego w sprawach osobowych. Kontrola sądowoadministracyjna w tym zakresie oznaczałaby kontrolę polityki kadrowej, do której sądy administracyjne nie są upoważnione.

Okolicznością niesporną jest fakt, iż nastąpiła likwidacja stanowiska zajmowanego przez skarżącego, tym samym przesłanka ta została spełniona. Co zaś się tyczy drugiej z wymienionych w przepisie przesłanek, to zdaniem Sądu, nie została ona spełniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił uwagę, że sytuacja prawna skarżącego jest szczególna, bowiem w sytuacji likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce - zasadą jest przeniesienie jego na stanowisko równorzędne. W tej sytuacji, to na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu takiej osoby na niższe stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Tymczasem orzekające organy nie wykazały w sposób przekonywujący i wyczerpujący, iż nie było innego równorzędnego stanowiska służbowego, którego objęcie gwarantowały skarżącemu przepisy ustawy o Policji powołane w zaskarżonej decyzji. Okoliczność braku wykazania przez organ możliwości mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 tej ustawy o Policji ma charakter fakultatywny (policjant może być zwolniony ze służby).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwego zdefiniowania hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a właściwie ustalenia cezury, w której rozpatrywana jest możliwość mianowania policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe. Orzekające w sprawie organy uznały, że rzeczoną cezurą czasową jest data (daty) orzekania w sprawie co do istoty, (a właściwie wcześniejsza propozycja mianowania na niższe stanowisko służbowe z dnia [...] listopada 2016 r.), a w konsekwencji na dany okres (okresy) rozpatrywały istnienie stanowisk równorzędnych względem zwalnianego przez skarżącego stanowiska, a w dalszej kolejności możność (właściwie jej brak) mianowania go na owe stanowiska równorzędne. Z kolei skarżący stał na stanowisku (co wielokrotnie podnosił w pismach, począwszy od pisma z dnia [...] listopada 2016 r.), że owym przedziałem czasowym dla identyfikacji innych stanowisk równorzędnych winien być okres począwszy od powzięcia przez KPP w O. wiedzy o zgodzie KWP w Olsztynie na reorganizację Komendy Powiatowej Policji w O. przejawiającą się m. in. w likwidacjami zajmowanego przez niego stanowiska. W tym też kontekście wielokrotnie wnosił o przeprowadzenie dowodu m. in. z wykazu wszystkich zmian kadrowych będących konsekwencją zmian organizacyjnych w powyższym okresie. Skład orzekający podniósł zaś, że adekwatną cezurą dla ustalenia możliwości, właściwie jej braku, w kontekście art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe jest data likwidacji jego stanowiska, względnie inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi w związku z którymi następuje przeniesienie policjanta. Za powyższym rozumieniem przemawia wewnętrzna spójność czasowa przyczyny przeniesienia z jednoczesnym brakiem możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko służbowe. Przyjęcie odmiennej, zastosowanej przez orzekające w sprawie organy, koncepcji rozumienia analizowanego przepisu zasadzającej się na rozerwaniu więzi czasowej pomiędzy przyczyną przeniesienia, a istniejącymi w tej dacie innymi stanowiskami równorzędnymi, skutkowałoby tym, że hipoteza przepisu w zakresie "gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko" stałaby się blankietowa, a właściwie wyzuta z treści. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że o ewentualnym istnieniu innych równorzędnych stanowisk w rozumieniu przywołanego przepisu w dacie późniejszej, niż przyczyna przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe decydowałby wcześniejsza obsada tychże stanowisk wywołana tą samą przyczyną, jaką w niniejszej sprawie był Rozkaz Organizacyjny Nr [...] KPP w O. z dnia [...] października 2016 r. Zdaniem Sądu, polityka kadrowa w Policji jest wewnętrzną sprawą jej organizacji i domeną jej nadrzędnych organów, co jednocześnie nie wyklucza i nie pozostaje w opozycji względem potrzeby wskazania kryteriów, według których następuje obsada stanowisk. Oczywiście sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji owych kryteriów, jednakże aby decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ustrzegła się zarzutu dowolności powinna spełniać weryfikowalne kryteria obsady innych stanowisk równorzędnych i co ważniejsze istniejących (stanowisk równorzędnych) w dacie zaistnienia przyczyny wywołującej potrzebę owych zmian, tj. likwidacji stanowiska (inna przyczyna uzasadniona potrzebami organizacyjnymi). Weryfikacja ewentualnego braku możliwości mianowania na inne stanowisko w czasookresie dalece wykraczającym poza datę zlikwidowania stanowiska służbowego, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie czyniłoby zagwarantowane art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji uprawnienie policjanta (choć nie tak silne, by przybrało formę roszczenia o uznanie rozkazu personalnego za bezskuteczny) iluzorycznym. Prezentowane przez orzekające w sprawie organy rozumienie analizowanego przepisu z założenia skutkowałoby, czego niniejsza sprawa jest przykładem, brakiem (przynajmniej częściowym) możliwości mianowania policjanta w trybie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji na inne równorzędne stanowisko, pomimo, że nie można wykluczyć, że takie stanowiska istniały w dacie likwidacji zajmowanego stanowiska (inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi). Reasumując Sąd wskazał, że brak wskazania istniejących (ewentualnie) stanowisk równorzędnych w dacie likwidacji zajmowanego stanowiska i merytorycznych kryteriów ich obsadzania z założenia uniemożliwia ocenę co do istoty przeniesienia policjanta na niższe stanowisku służbowe w trybie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W takiej sytuacji polityka kadrowa w Policji, choć mająca w pełni charakter uznaniowy, byłaby nietransparentna, co z kolei byłoby zaprzeczeniem, celu i sensu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Jednocześnie Sąd nakazał, aby organy ustaliły istnienie - w dacie wydania Rozkazu Organizacyjnego Nr [...] KPP w O. z dnia [...] października 2016 r. inne stanowiska równorzędne i wskazały kryteria, których ewentualne niespełnienie skutkowało brakiem możliwości mianowania J. Ż. na inne równorzędne stanowisko służbowe, a zajęte stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, aby oceniły, czy w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy (grupa zaszeregowania, stanowisko oficerskie i możliwość awansu) za takie może być uznane stanowisko Specjalisty – nieetatowego KOORDYNATORA Komendy Powiatowej Policji w Ostródzie Wydziału Kryminalnego Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją.

W dniu [...] listopada 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zarzucił WSA w Olsztynie naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067) poprzez uznanie, że nie zachodzi przesłanka braku możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko, w dniu [...] grudnia 2016 r. z dniem wprowadzenia zmian organizacyjnych, podczas gdy w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym nie było stanowiska równorzędnego;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

1) art. 153 P.p.s.a, poprzez dokonanie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia likwidacji stanowiska na dzień 1 grudnia 2016 r., podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była ww. data likwidacji stanowiska, a tym samym realizacja oceny i wskazania zasugerowana przez Sąd I Instancji, spowoduje że organ musi przeprowadzić kolejne postępowanie w niezmienionym stanie faktycznym i ustalonej dacie likwidacji stanowiska, co jest sprzeczne z celem przepisu art. 153 P.p.s.a., którego zadaniem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego kolejnego rozstrzygnięcia;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 188 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd ustaleń, że na dzień [...] grudnia 2016 r., było wolne stanowisko specjalisty, podczas gdy w przedmiotowej sprawie powyższe stanowisko specjalisty w Referacie dw. z PG i Korupcją w KPP w O., zajmował kom. G. J..

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie zastosowano przez Sąd I instancji art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez uznanie, że nie zachodzi przesłanka braku możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko w dniu [...] grudnia 2016 r. z dniem wprowadzenia zmian organizacyjnych, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym nie było stanowiska równorzędnego. Należy stwierdzić, że organ I instancji po dokonaniu analizy struktury etatowej Komendy Powiatowej Policji w O. uznał, iż na dzień [...] grudnia 2016 roku w pionie kryminalnym nie występuje wolne stanowisko, które jest równorzędne do stanowiska kierownika referatu. Natomiast w pionie prewencji 2 wakujące stanowiska kierownika referatu (Kierownik Referatu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego i Kierownik Referatu Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego), obsadzone zostaną funkcjonariuszami z pionu prewencji, którzy mają doświadczenie w kierowaniu komórkami organizacyjnymi pionu prewencji. Jednocześnie uznano, iż mianowanie na stanowisko w pionie prewencji kom. J. Ż., pełniącego służbę w pionie kryminalnym, nie jest podyktowane interesem służby. Wskazano również, iż w dniu [...] grudnia 2016 roku występowały wakaty, na następujących stanowiskach:

- asystenta Zespołu ds. Dochodzeniowo - Śledczych Wydziału Kryminalnego KP w M. KPP w O. w 5 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,55 (jeden, pięćdziesiąt pięć setnych) kwoty bazowej, co wynosi [...] złotych miesięcznie;

- kierownika Rewiru Dzielnicowych WPiRD KPP w O. w 6 gr zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,75 (jeden, siedemdziesiąt pięć setnych) kwoty bazowej, co wynosi [...] złotych miesięcznie, jednak wnioskowano o obsadzenie tego stanowiska doświadczonym funkcjonariuszem z pionu prewencji, który ma doświadczenie w kierowaniu komórkami organizacyjnymi pionu prewencji;

- referenta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego WPiRD KPP w O. w 3 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,35 (jeden, trzydzieści pięć setnych) kwoty bazowej, co wynosi [...] złotych miesięcznie;

- policjanta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego WPiRD KPP w O. w 2 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,30 (jeden, trzydzieści setnych) kwoty bazowej, co wynosi [...] złotych miesięcznie;

- referenta Jednoosobowego Stanowiska ds. Kryminalnych Posterunku Policji w M. KP w Morągu KPP w O. w 3 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 4,35 (jeden, trzydzieści pięć setnych) kwoty bazowej, co wynosi [...] złotych miesięcznie.

Wskazano, że w związku z powyższym na dzień [...] grudnia 2016 r., tj. datę ustaloną przez Sąd I instancji jako odpowiednią dla ustalenia możliwości, właściwie jej braku, w kontekście art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, występowały jedynie ww. stanowiska. Z wydanych rozkazów personalnych wynika, że na dzień [...] listopada 2016 r. stanowisko specjalisty w Referacie dw. z PG i Korupcją w KPP w O., zajmował kom. G. J. W związku z reorganizacją komórek w KPP w O., ww. funkcjonariusz z dniem [...] listopada 2016 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] grudnia 2016 r. mianowany na stanowisko specjalisty nowo powołanej komórki Zespołu dw. z PG i Korupcji (rozkaz personalny nr [...]z dnia [...].11.2016 r.). W związku z powyższym nie było wakatu na powyższym stanowisku, co podnosił skarżący oraz na co wskazuje Sąd w uzasadnieniu wyroku. Dlatego, w ocenie organu administracji, Sąd I Instancji błędnie ustalił stan faktyczny, w szczególności polegało to na przyjęciu, że na dzień [...] grudnia 2016 r., było wolne stanowisko specjalisty, podczas gdy w przedmiotowej sprawie powyższe stanowisko specjalisty w Referacie dw. z PG i Korupcją w KPP w O., zajmował kom. G. J. Tym samym w tym zakresie Sąd I Instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostają w sprzeczności z oceną prawną niemożliwe do wykonania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie ustalonego stanu faktycznego, dlatego w ocenie organu administracji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz 188 P.p.s.a. jest zasadny.

Odnośnie naruszenia art. 153 P.p.s.a., organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Należy podkreślić, że niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu wynika z faktu, że w ustalonym stanie faktycznym organ I Instancji przedstawił skarżącemu wykaz 5 wakujących stanowisk na dzień [...] grudnia 2016 r., tj. wejście w życie zmian organizacyjnych w Komendzie Powiatowej Policji w O. Tym samym wskazania co do dalszego postępowania nie mogą dotyczyć stanu faktycznego, który został zrealizowany przez organy administracji.

W zaskarżonym rozkazie personalnym nr [...] organ administracji uznał, że Komendant Powiatowy Policji w O. poprawnie zinterpretował przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, proponując podczas rozmowy w dniu [...] listopada 2016 r. kom. J. Ż. wykaz niższych stanowisk służbowych, które występowały w strukturze na dzień [...] grudnia 2016 r., tj. wejścia w życie zmian organizacyjnych, z jednoczesną likwidacją zajmowanego stanowiska przez stronę. Powyższe jest zgodne z przesłankami określonymi w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, wg których policjanta można przenieść na niższe stanowisko, gdy wystąpi likwidacja zajmowanego stanowiska i brak jest możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Organ nie mógł zatem zaproponować wolnego stanowiska, które istniało np. w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w dniu [...] listopada 2016 r., ponieważ w wyniku zmian organizacyjnych wskazane stanowisko mogłoby w następstwie zostać zlikwidowane.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, ocena prawna może dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Dlatego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania powinny być adekwatne do ustalonego stanu faktycznego, i nie mogą dotyczyć ocen, które organ zastosował, tj. ustalenie likwidacji stanowiska na dzień [...] grudnia 2016 r. Realizacja oceny i wskazania wskazana przez Sąd I Instancji, spowoduje, że organ będzie musiał przeprowadzić kolejne postępowanie w niezmienionym stanie faktycznym i ustalonej dacie likwidacji stanowiska. Powyższe wskazania są sprzeczne z celem przepisu art. 153 P.p.s.a., którego zadaniem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego kolejnego rozstrzygnięcia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej wszystkie zarzuty są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednia normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Powyższy przepis statuuje przesłankę fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienie na stanowisko niższe, gdy wystąpią dwie przesłanki: 1) nastąpiła likwidacja zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska 2) funkcjonariusz nie może być mianowany na równorzędne stanowisko służbowe.

W sprawie jest bezsporne, że Rozkazem Organizacyjnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r. wprowadzono z dniem [...] grudnia 2016 r. zmianę organizacyjną w postaci reorganizacji Wydziału Kryminalnego poprzez zlikwidowanie Referatu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją oraz utworzenie w nowej strukturze Zespołu do walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją, w której nie występuje stanowisko kierownika referatu, zajmowane dotychczas przez J. Ż.. W związku z powyższym, spór dotyczy zagadnienia, w którym momencie ma być ustalona kwestia możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe.

Odnosząc się do tego problemu należy podkreślić, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż "w przypadku zastosowania przez organ w/wym. przepisu kontrola sądu administracyjnego, sprawowana z uwzględnieniem kryteriów kontroli przewidzianych w art. 1 § 2 P.u.s.a., dotyczy oceny spełnienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie oraz zachowania przez organ obowiązującej procedury. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest rzeczą Sądu kontrola zasadności przeprowadzania zmian (tu redukcji etatów), ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji konkretnego stanowiska. Materia ta zastrzeżona jest bowiem dla właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy organizacyjne Policji. Nadto rozstrzygnięcia w tej kwestii (zarządzenia organizacyjne) nie stanowią aktów, czy czynności kontrolowanych z mocy art. 3 § 2 P.p.s.a. przez sądy administracyjne" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3092/14, podobnie wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1506/12, CBOSA). W sprawach przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji stanowiska służbowego, sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny celowości zmian, powstałej struktury organizacyjnej oraz określania stanowisk, które powinien zajmować określony policjant. Tymczasem sąd I instancji wykroczył poza wskazane wyżej zasady, określając w istocie na stronie 10 uzasadnienia stanowisko służbowe, które jego zdaniem powinien zająć J. Ż. w nowej strukturze organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w O.

Nietrafny jest również pogląd, wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie, że istnienie stanowiska równorzędnego do dotychczas zajmowanego przez policjanta powinno następować z chwilą wydania rozkazu organizacyjnego określającego nową strukturę organizacyjną jednostki Policji. Oczywistym jest bowiem, że proces dostosowania struktury danej jednostki wedle nowych wymagań posiada charakter dynamiczny, a więc trudno jest już na samym jego początku wskazywać, które stanowiska służbowe będą zajmowane w przyszłości przez danych funkcjonariuszy. Taka sytuacja jest tym bardziej utrudniona, że istnieje jeszcze dotychczasowa struktura jednostki, w ramach której są wykonywane zadania postawione przed daną jednostką. Dlatego też należy uznać, że datą, na która powinna być dokonana ocena, czy istnieje w nowej strukturze jednostki stanowisko odpowiadające dotychczas zajmowanemu przez funkcjonariusza jest data wydania rozkazu o przeniesieniu (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2815/15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.