Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1419/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., liczącej [...] m2 powierzchni, spowodowanej zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent [...] na wniosek właścicielki A. S. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na 5 działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]. Działkę nr [...] przeznaczono pod drogę wewnętrzną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 7 grudnia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent [...] ustalił dla A. S. opłatę adiacencką w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ww decyzją ostateczną, zobowiązując stronę do wniesienia tej opłaty na podany rachunek bankowy [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja została wydana na podstawie art. 98 lit. a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], Prezydent [...] jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości określił rzeczoznawca majątkowy. Przed podziałem wartość ta wynosiła [...] zł, zaś po podziale wartość tej działki wzrosła do [...] zł. Wskutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, zatem należało ustalić opłatę w kwocie [...] zł.

Wskutek zarzutów strony, rzeczoznawca opracował opinię uzupełniającą. Strona wniosła kolejne zarzuty do opinii podnosząc m.in., że nie uwzględnia ona szczególnych cech przedmiotowej nieruchomości, takich jak uciążliwe sąsiedztwo fabryki betonu, brak infrastruktury technicznej, ukształtowanie terenu. Zakwestionowała także nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych z powodu nieuwzględnienia działek położonych w drugiej linii zabudowy. W wyniku uwzględnienia wniesionych zarzutów, pierwsza opinia została skorygowana przez zastosowanie współczynnika eksperta K=0,9 który spowodował zmniejszenie wartości działek. Wartość cechy "sąsiedztwo" została określona jako średnia. W opinii uwzględniono niedogodności sąsiedztwa trasy [...] i elektrociepłowni [...].

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że podział geodezyjny nie wpływa wyłącznie na zmianę struktury geometrycznej nieruchomości, ale także na jej stan prawny i potencjał rynkowy. Zmiany te mają wpływ na wartość nieruchomości po podziale. Podał, iż zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Wycena nieruchomości musi uwzględniać tendencję dzielenia nieruchomości w celu zbytu nowopowstałych działek. Takie uwarunkowania rynku wpłynęły na przyjęcie w procesie wyceny nieruchomości po podziale określonej metodologii, czyli szacowania wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości działek wchodzących w jej skład. Oszacowana tą metodą wartość stanowi wartość całej nieruchomości według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, iż sposób szacowania wartości nieruchomości objętej decyzją podziałową określa art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu pierwszej instancji, wykonany operat szacunkowy uzupełniony opinią z dnia 15 stycznia 2013 r. odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawiono w nim informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w szczególności wskazano podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, obliczenia oraz wyniki końcowe.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie A. S. zarzucając, że rzeczoznawca odniósł się do przeznaczenia nieruchomości w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w operacie pominięto okoliczność, iż znaczna część działki nr [...] jest przeznaczona w projekcie planu pod drogę publiczną. Zdaniem strony, do porównań przyjęto działki niepodobne. W ocenie odwołującej się, z powodu braku planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie nastąpił wzrost wartości działek po ich podziale. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów, teren nieruchomości oznaczony jest jako rolniczy, dlatego przepisy art. 98a i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajdują w sprawie zastosowania.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu sprawy wskutek odwołania A. S., została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzję podjęto na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia kontroperatu. Rzeczoznawca opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. W związku z wniesionymi przez odwołującą się uwagami, operat został uzupełniony. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca wyceniając nieruchomość powołał się na ustalenia Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], uchwalonego przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Żaden przepis prawa nie przewiduje natomiast możliwości uwzględnienia w wycenie przeznaczenia nieruchomości na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów.

Cechy mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych ustalono na podstawie analizy cen na rynku lokalnym w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju oraz na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Szacunku nieruchomości dokonano podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Rzeczoznawca stwierdził, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Nieruchomości przyjmowane do porównania nie muszą być identyczne z nieruchomością porównywaną. Rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele budowlane, przy czym w operacie uzupełniającym uwzględnił uwagę strony dotyczącą usytuowania dwóch działek utworzonych w wyniku podziału w drugiej linii zabudowy. Podkreślił, że w wycenie uwzględniono m.in. cechę sąsiedztwa, która dla wycenianych działek była mniej korzystna, niż dla działek przyjętych do porównań.

Organ odwoławczy wskazał także, iż w dniu [...] grudnia 2011 r., kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała stawka procentowa wynosząca 30%, ustalona uchwałą Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W myśl art. 98a ust. 1a ustawy, taka stawka procentowa mogła być w niniejszej sprawie zastosowana. Z załączonego do akt operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wynika, że wartość przedmiotowego gruntu przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale wynosiła [...] zł. Wzrost wartości o [...] zł jest więc bezsporny. Stawka 30% tej kwoty to [...] zł, tj. wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S., zarzucając naruszenie:

- art. 80 kpa poprzez zaniechanie oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności ze stanem faktycznym, wiarygodności, zupełności i logiczności,

- art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i dopuszczenie do oparcia decyzji o częściowo nieprawdziwe informacje zawarte w operacie szacunkowym,

- art. 6 kpa poprzez nieprawdziwe twierdzenia zawarte w skarżonej decyzji, iż jedynie przedstawienie kontroperatu lub skierowanie wniosku w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedyną metodą na wykazanie błędów operatu szacunkowego,

- art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie materiału niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, tj. niezweryfikowanie operatu szacunkowego pod względem stanu faktycznego w nim opisanego nieruchomości wycenianej,

- art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku zawartego w odwołaniu o powołanie innego rzeczoznawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy operat jest nieprawidłowy i zawiera nieprawdziwe informacje. Za podstawowy błąd uznała ustalenie przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości w oparciu o projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że wbrew rzeczoznawcy cały teren działki (dawnej [...] - przed podziałem) nie jest przeznaczony według projektu planu pod budownictwo mieszkaniowe z usługami (MN/MW i MW/U), gdyż w rejonie [...] zakłada, iż duża część dawnej działki [...] (obecnie [...] i [...]), o powierzchni około 1000 mkw przeznaczona jest pod drogę publiczną [...]. Jej zdaniem w operacie znajdują się nieprawdziwe stwierdzenia, iż dawna działka nr [...] w całości znajduje się na terenie oznaczonym MN/MW i 5 MW/U.

W ocenie skarżącej rzeczoznawca oparł swoją wycenę na ww. projekcie planu, gdyż jego zapisy powołuje kilkakrotnie w operacie, a przede wszystkim - w wyciągu z operatu w rubryce opis nieruchomości, potwierdza to również dobór nieruchomości podobnych. Skarżąca podniosła, iż studium jest zarysem kierunków planistycznych, wobec powyższego trudno wnioskować na jego podstawie o przeznaczeniu konkretnej działki. Jednocześnie stwierdziła, że przyjmując iż rzeczoznawca nie oparł się na projekcie planu, należałoby zakwestionować grupę nieruchomości przyjętych do porównań. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż w operacie nie wskazano, czym kierował się rzeczoznawca wybierając cechy rynkowe, jakie okoliczności miały wpływ na przyjęcie skali ocen dla poszczególnych cech. W operacie brak jest także danych i opisu cech nieruchomości podobnych przyjętych do ostatecznego porównania. Treść operatu nie umożliwia zatem sprawdzenia poprawności przyjętego rozumowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000r. w sprawie OPK 8/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 15, LEX Nr 44491). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa"). Zgodnie z art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy, mającym zastosowanie w sprawie, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Odmiennie niż w przypadku określonym w art. 144 ugn, przy opłacie adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości nie mamy do czynienia z korzyścią w postaci wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem zaangażowania środków publicznych (Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego) np. w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, aby można było obciążyć właściciela podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką wzrost jej wartości po podziale musi być ewidentny, a przy tym, jak się przyjmuje w orzecznictwie, to na gminie ciąży obowiązek wykazania, że rzeczywiście wzrost wartości w określonym stanie faktycznym miał miejsce. Innymi słowy, to na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego jak każdego innego dowodu a ocena ta – w tym konkretnym przypadku - winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego.

Opłata adiacencka w niniejszej sprawie została ustalona w związku z podziałem nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej - właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki ewid. nr: [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...], nr [...] (pod drogę wewnętrzną), nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha.

Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kodeksu cywilnego, standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych PFSRzM i not interpretacyjnych. Rzeczoznawca szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Operat został uzupełniony w związku z uwagami strony.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, podstawę wyceny nieruchomości stanowiły ustalenia uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Rzeczoznawca ustalił dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele budowlane cechy rynkowe, jak: lokalizacja (30%), ekspozycja, dojazd do działki (20%), kształt działki (15%), wielkość działki (15%) oraz sąsiedztwo (20%). W operacie uzupełniającym, wykonanym w dniu [...] stycznia 2013 r., uwzględniono uwagę skarżącej dotyczącą usytuowania dwóch działek utworzonych w wyniku podziału w drugiej linii zabudowy i skorygowano pkt 8 operatu z dnia [...] lipca 2012 r. W wycenie uwzględniono istotne, mające wpływ na wartość cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań, w tym cechę sąsiedztwa.

Wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie uchwały Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stawka ta w dniu [...] grudnia 2011 r., tj. w dniu w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, wynosiła 30%. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, wartość przedmiotowego gruntu stanowiącego przed podziałem działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 wynosiła [...] zł, zaś po podziale na działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] wynosiła [...] zł. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł, natomiast 30% tej kwoty stanowi [...] zł. Stawka opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie została więc ustalona prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, przy zapewnieniu skarżącej czynnego w nim udziału. Skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania, terminie oględzin oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Racje ma natomiast skarżąca, że w kontrolowanej sprawie organ niezasadnie uznał, że nie ma podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego. Organ wskazał mianowicie, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej tego dowodu oraz że strona winna przedstawić kontroperat. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić gdyż organ w ramach toczącego się postepowania winien zbadać przedłożony przez biegłego operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Takie stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Przyjmuje się, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko a ono podlega kontroli organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 379/10). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Trzeba zwrócić uwagę na art. 84 § 1 kpa. Stanowi on, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powyższe nie oznacza jednak, że organ nie ocenia tego rodzaju dowodu zgodnie z ogólnymi zasadami określonymi w art. 80 kpa. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627, i z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/07, LEX nr 454007). Za nieuzasadnione należy zatem uznać oparte na treści art. 157 ust. 1 ugn twierdzenia organu wskazujące na to, że to strona winna wykazać organowi, że dowód który przeprowadził w toku postępowania jest wadliwy. Określona w art. 157 ust. 1 ugn ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych powinna być zlecona z urzędu przez organ – o ile po merytorycznej ocenie opinii poweźmie on wątpliwości co do jego prawidłowości. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12).

Pomimo jednak wadliwego stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a zarzuty formułowane w skardze nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości biegły wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W § 4 ust. 1 ww rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zgodnie z przepisami do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone do daty orzekania a więc z połowy 2012r., a uwidocznione w operacie transakcje z 2011 i z 2012r. mieszczą się w granicach dopuszczalnego okresu porównawczego poprzedzającego wydanie decyzji. Jak wynika bowiem z art. 98a ust. 1 zd 4 ugn "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" natomiast "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (art. 98a ust. 1 zd 5 ugn). Biegły jednoznacznie wskazał, że wyceny dokonał według cen z lipca 2012r. a według stanu nieruchomości z listopada i grudnia 2011r. (vide choćby wyciąg z operatu).

Należy też podnieść, że jakkolwiek ustawodawca zdefiniował w art. 4 ustawy pojęcie nieruchomości, to jednak niekonsekwentnie stosował je w kolejnych regulacjach w niej zawartych. Jest to znamienne choćby na gruncie przepisów dotyczących podziału "nieruchomości" (art. 92 i n. ugn). Termin "podział nieruchomości“ nie został ustawowo zdefiniowany. W doktrynie, w zależności od kontekstu, wyróżnia się podział "prawny"; podział "wieczystoksięgowy" albo wyłącznie administracyjny (inaczej "geodezyjny" lub "ewidencyjny") podział nieruchomości (por. np. G Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 241, 562; M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 442 i n). Sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w zakresie prawa własności (z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn). Jest to typowy podział geodezyjny nieruchomości a nie jej "podział prawny". Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywołuje zmian w przedmiocie prawa własności. Pomimo zatem, że w definicji zawartej w art. 4 pkt. 1 określono nieruchomość w nawiązaniu do nieruchomości zdefiniowanej w art. 46 § 1 kc to w wypadku gdy dotyczy to zawartych w ustawie przepisów o podziale nieruchomości – w istocie chodzi o podział działki ewidencyjnej (czyli zwykle części nieruchomości) a nie nieruchomości jako takiej – w myśl definicji z art. 4 pkt. 1 ugn. Zwrócono na to uwagę także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. w sprawie I OSK 758/07, LEX nr 468023). Każdorazowo gdy mowa o zastosowaniu ww przepisów ustawy – mamy odniesienie do decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział bądź do orzeczenia sądu zatwierdzającego mapę z projektem podziału. Stąd wniosek, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje jedynie administracyjny podział geodezyjny. (por. art. 96 ust. 1, 97, 97a, 98, 98a, 98b, art. 93 ust. 2a, czy art. 99 ). W wyniku zatwierdzenia projektu podziału decyzją administracyjną z jednej działki ewidencyjnej wydziela się więcej działek ewidencyjnych a nie nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy. Ani zatem przedmiot tego postępowania nie powinien być utożsamiany z nieruchomością w cywilistycznym jej znaczeniu, bo w istocie chodzi o działkę gruntu (która akurat w sprawie niniejszej pokrywa się z całą nieruchomością w znaczeniu cywilistycznym), podobnie w wyniku podziału nie powstają osobne nieruchomości lecz działki gruntu. Uwzględnienie powyższego musi prowadzić do wniosku, że opłata adiacencka generowana określonym w ustawie podziałem nieruchomości (art. 98a ugn) nie może być utożsamiana z opłatą wynikającą z wyceny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt. 1 ugn czy art. 46 § 1 kc gdyż co do zasady ani przed podziałem administracyjnym ani po ww podziale nie mamy do czynienia z nieruchomością w cywilistycznym tego słowa znaczeniu lecz z działkami gruntu. A wobec powyższego to one winny podlegać wycenie według stanu przed i po podziale z uwzględnieniem jako jedynej cechy różnicującej te stany – wielkości "nieruchomości". "Nieruchomość" (czyli działka gruntu) wg stanu przed podziałem powinna być osobno wyceniona przy zastosowaniu wybranej przez biegłego metody wyceny (tu porównywania parami) i ten sam zabieg winien być zastosowany przy wycenie nieruchomości (działek) wg stanu po podziale. Stanowisko to wynika z wykładni celowościowej (funkcjonalnej) omawianych przepisów. Ustawodawca założył bowiem, że podział jednej działki ewidencyjnej (bo do tego sprowadza się podział "nieruchomości" dokonywany w trybie przepisów zawartych w art. 93 i n ugn) na większą ilość mniejszych działek ewidencyjnych co do zasady powoduje wzrost wartości "nieruchomości". Zwrócił na to uwagę organ I instancji uzasadniając swoją decyzję. Trzeba ponownie podkreślić, że wg ugn wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem nie ma związku z zaangażowaniem środków publicznych w rozwój infrastruktury technicznej nieruchomości (art. 144 ugn) czy zmianą przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Może on być tylko wynikiem rozdrobnienia jednej działki na kilka mniejszych działek – bardziej atrakcyjnych i pożądanych ze względu na popyt występujący na danym rynku. Stąd też twierdzenie skarżącej, że niezasadnie wyceniono po podziale pojedyncze działki gruntu nie jest trafny. W kontrolowanej sprawie nieruchomość w cywilistycznym znaczeniu pokrywa się z podlegającą podziałowi działką gruntu, ale to nie wpływa na przedstawioną wyżej ocenę prawną. Inna interpretacja ww przepisów prowadziłaby do wniosku, że przepis zawarty w art. 98a ugn nie miałby w ogóle zastosowania.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej wycenie nieruchomości – dokonanej w oparciu o przepisy prawa i przy zastosowaniu opisanej w ustawie i rozporządzeniu metody szacowania. Całkowicie chybione są przy tym zarzuty wskazujące na dokonanie wyceny w odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Na stronie 8 operatu w pkt. 6 biegły jednoznacznie wskazał przepis ustawy wskazujący zasady wyceny jak i lokalne uwarunkowania. Wyjaśnił, że na ww obszarze plan nie obowiązuje (ale został już sporządzony projekt planu), wskazał tez na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z [...] października 2006r. Jak wynika z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oparcie wyceny na porównywaniu nieruchomości "przeznaczonych" pod zabudowę mieszkaniową jest zgodne z zapisami ww studium i nie narusza przepisów prawa.

Zarzuty skargi koncentrowały się na przepisach prawa procesowego (art. 6, 7, 77, 78 czy 80 kpa). Pomimo, iż częściowo Sąd je podzielił i przyznał rację skarżącej – (gdy chodzi o zakres oceny operatu szacunkowego przez organ), to uchybienia te nie miały decydującego wpływu na wynik sprawy gdyż ostatecznie w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a w szczególności sporny operat szacunkowy jako główny dowód w sprawie - odpowiadają prawu.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.