Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-3, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189a, art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 5 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 października 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpoznaniu odwołania A. S.A. z siedzibą w S. (dalej zwanej "stroną", "skarżącą", "wnioskodawcą") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 czerwca 2020 r. (nr [...]) orzekającą o wymierzeniu stronie – na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej zwanej w skrócie jako "u.d.p.") - kary pieniężnej w wysokości 112.320,00 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia 8 czerwca 2019 r. do dnia 19 września 2019 r., pasa drogowego w postaci umieszczenia dwóch reklam o całkowitej powierzchni reklamowej 36,00 m2, umieszczonych odpowiednio w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. na wysokości: 1/ skrzyżowania z ul. K. o powierzchni reklamy wynoszącej 18 m² oraz 2/ na wysokości posesji Nr [...] o powierzchni reklamy wynoszącej 18,00 m2.

W uzasadnieniu decyzji przestawiono przebieg postępowania w sprawie wskazując, że w związku z wejściem w życie w dniu 7 czerwca 2018 r. uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta S. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - Zarząd Dróg i Zieleni w S. pismem z dnia 5 listopada 2018 r. poinformował A. S.A. w S. o konieczności dostosowania reklam do zasad i wytycznych określonych w przedmiotowej uchwale. W piśmie poinformowano również stronę, że decyzje administracyjne zezwalające na umieszczenie reklam w pasie drogowym dróg publicznych na terenie miasta S., będą wydawane na dotychczasowych zasadach jedynie do dnia 7 czerwca 2019 r. W związku z powyższym, do wniosków na umieszczenie reklam po tej dacie należy dodatkowo dołączyć dokument potwierdzający zgodność z uchwałą krajobrazową.

W dniu 4 lutego 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni w S., na wniosek A. S.A. z siedzibą w S., wydał decyzję administracyjną zezwalającą wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego - wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S., na wysokości skrzyżowania z ul. K., oraz wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S., na wysokości posesji Nr [...], w celu umieszczenia dwóch reklam, po jednej w obu ww. miejscach, o powierzchni reklamowej wynoszącej 18,00 m² każda, tj. o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m², w terminie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 7 czerwca 2019 r.

Podczas kontroli ulic miasta przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2019 r. pracownik Zarządu Dróg i Zieleni w S. stwierdził fakt zajęcia przez stronę pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S. na wysokości skrzyżowania z ul. K. (działka ewidencyjna nr [...]/[...] karta mapy [...]) oraz na wysokości posesji Nr [...] (działka ewidencyjna nr [...]/[...] karta mapy [...]), w postaci umieszczenia reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi, co zostało odnotowane w notatce służbowej z dnia 10 czerwca 2019 r. Stwierdzony fakt potwierdziły kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 14, 17, 24, 26 i 28 czerwca 2019 r, 1, 3, i 5 lipca oraz 8 lipca 2019 r.

Pismem z dnia 8 lipca 2019 r organ I instancji zawiadomił A. S.A. z siedzibą w S. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego Al. N. w S. poprzez umieszczenie reklam z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi określonym decyzją administracyjną z dnia 4 lutego 2019 r. tj. do dnia 7 czerwca 2019 r. włącznie. Do zawiadomienia organ dołączył dokumentację planistyczną wraz z planami graficznymi potwierdzającymi lokalizację obu przedmiotowych reklam w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej Al. N. w S.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego strona złożyła w dniu 22 lipca 2019 r. w siedzibie organu pismo informujące o czynnościach zmierzających do demontażu reklam stanowiących przedmiot postępowania.

Organ pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją. Dodatkowo we wskazanym piśmie storna została poinformowana, że zgodnie z art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odstępuje od wymierzania kary pieniężnej określonej w tej ustawie, za okres przed datą odbioru wszczęcia postępowania administracyjnego. Do pisma dołączono również dokumentację świadczącą o dalszym zajęciu pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy w dniach od 10 lipca 2019 r. do 21 sierpnia .2019 r. oraz dokumenty geodezyjne potwierdzające szczegółową lokalizację przedmiotowych konstrukcji.

W odpowiedzi strona złożyła w dniu 10 września 2019 r. pisemne wyjaśnienia informując, że kroki zmierzające do usunięcia reklam zostały podjęte z dużym wyprzedzeniem przez firmę, która niestety wprowadziła stronę w błąd i nie wykonała powierzanego jej zlecenia. Ponadto strona poinformowała, że w dalszym ciągu starannie i konsekwentnie podejmuje dalsze kroki niezbędne do usunięcia reklam przez nową firmę.

W dniu 16 września 2019 r. do organu wpłynęły dwa wnioski A. S.A. z siedzibą w S. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S. - jeden na wysokości skrzyżowania z ul. K. oraz drugi na wysokości posesji Nr [...], w celu postoju pojazdu na czas demontażu nośników reklamowych. Do wniosku dołączono projekty rozbiórki nośników reklamowych.

Decyzjami z dnia 18 września 2019 r. organ wydał zezwolenie na zajęcie pasów drogowych w terminie od 19 września 2019 r. do 20 września 2019 r. na dokonanie rozbiórki.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2019 r. pracownik Zarządu Dróg i Zieleni w S. stwierdził fakt usunięcia tablic reklamowych z pasa drogowego Al. N. Organ pismem z dnia 24 września 2019 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebraną w sprawie przez organ dokumentacją, a także o możliwości sporządzenia z niej notatek lub odpisów. Do pisma dołączono również dokumentację świadczącą o dalszym zajęciu pasa drogowego przez obie przedmiotowe reklamy w okresie od 23 sierpnia 2019 r. do 19 września 2019 r.

Pismem z dnia 4 października 2019 r. strona poinformowała organ o usunięciu przedmiotowych reklam i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. (nr [...]) - wydaną przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w S. powołującego się na upoważnienie Prezydenta Miasta S. do wydania decyzji - na A. S.A. w S. nałożono dwie kary pieniężne: 1/ karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego w postaci umieszczenia dwóch reklam o całkowitej powierzchni reklamowej 36 m², umieszczonych odpowiednio w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S., na wysokości skrzyżowania z ul. K. oraz na wysokości posesji Nr [...], w terminie od dnia 8 czerwca 2019 r. do dnia 19 września 2019 r. w wysokości 112.320 zł; 2/ karę pieniężną za umieszczenie niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta S. obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dwóch reklam o całkowitej powierzchni reklamowej 36,00 m², umieszczonych odpowiednio: w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S., na wysokości skrzyżowania z ul. K. oraz na wysokości posesji Nr [...], w terminie od dnia 15 lipca 2019 r. do dnia 19 września 2019 r., w wysokości 28.032,80 zł.

Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. uchyliło ww. decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że pomimo tego, iż orzeczone w decyzji kary dotyczą tych samych tablic reklamowych i tej samej strony postępowania, to jednak z uwagi na odrębność podstaw prawnych do ich zastosowania, winny być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych (zakończonych odrębnymi decyzjami administracyjnymi załatwiającymi sprawę co do jej istoty), a ponadto wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji upoważnienie z dnia 29 stycznia 2016 r. udzielone T. K. - Zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacji w Zarządzie Dróg i Zieleni w S. przez Prezydenta Miasta S. dotyczy załatwiania spraw i wydawania decyzji oraz postanowień administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu zadań powiatu, wynikających z ustawy o drogach publicznych, nie zaś ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium dokonując kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji stwierdziło również, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organ I instancji całkowicie pominął przepis art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej zwanej w skrócie jako "k.p.a."), który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w związku z czym ponownie ją rozpoznając, winien rozważyć kwestię odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. organ zawiadomił stronę postępowania, że przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas którego wyłącza z jego toku zakres sprawy dotyczący niezgodności przedmiotowych reklam z uchwałą krajobrazową.

W odpowiedzi strona pismami z dnia 25 marca 2020 r. oraz 16 kwietnia 2020 r. wniosła o zastosowanie wobec niej instytucji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podkreślając, że waga naruszenia, którego się dopuściła była znikoma oraz, że naruszenie to ustało jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji administracyjnej przez organ I instancji nakładającej administracyjną karę pieniężną.

W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił stronie, że w odniesieniu do okoliczności faktycznych przedstawionych przez stronę w piśmie z dnia 25 marca 2020 r. podkreślenia wymaga fakt, iż strona wprost przyznała się do zajęcia pasa drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w treści art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. począwszy od dnia 8 czerwca 2019 r., tj. po upływie okresu, na jaki zostało zezwolenie wydane, do dnia 25 września 2019 r., oświadczając jednocześnie, że w dniu 7 maja 2019 r. (w okresie obowiązywania otrzymanego ówcześnie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego) podjęła czynności dążące do usunięcia reklam. Strona przyznała ponadto w tym samym piśmie, że usunęła reklamy z zajmowanego pasa drogowego dopiero w dniu 25 września 2019 r. (samą konstrukcję reklamową w dwóch lokalizacjach objętych przedmiotowym postępowaniem usunięto w dniu 19 września 2019 r.). Strona wyjaśniła również, że pierwotnie podmiot zajmujący się w imieniu i na jej rzecz likwidacją reklam nie wykonał zleconego zadania w terminie, wskutek powyższego strona zleciła w dniu 26 lipca 2019 r. usunięcie reklam oraz przywrócenie pasa drogowego innemu podmiotowi, który dokonał zleconej przez stronę czynności we wrześniu 2019 r., czym doprowadzono do zaprzestania naruszenia prawa polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia. Powyższe zostało stwierdzone również przez organ w postępowaniu administracyjnym, w którym ustalono, że reklamy umieszczone były w pasie drogowym bez zezwolenia w okresie od dnia 8 czerwca 2019 r. co najmniej do dnia 19 września 2019 r. (ostateczne zrekultywowanie i przywrócenie terenu poprzez rozłożenie ziemi żyznej i wysianie trawy strona wykonała w dniu 25 września 2019 r.). Wskutek powyższego strona faktycznie wypełniła przesłankę wynikającą z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. zaprzestała naruszenia prawa polegającego na zaprzestaniu zajmowania pasa drogowego przez reklamy bez zezwolenia w dniu 19 września 2019 r.

Pismem z dnia 8 maja 2020 r. organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. (nr [...]) - wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w S. na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. - organ wymierzył A. S.A. w S. karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w postaci umieszczenia dwóch ww. reklam w pasie drogowym wojewódzkiej Drogi Publicznej Alei N. we wskazanych powyżej lokalizacjach w okresie od dnia 8 czerwca 2019 r. do dnia 19 września 2019 r. w wysokości 112.320 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art.40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 cyt. przepisu. Opłatę za zajęcie pasa drogowego na cele reklamy, ustala się jako iloczyn liczby kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6).

W przedmiotowej sprawie karę pieniężną wyliczono zatem 10-krotnie mnożąc stawkę za zajęcie pasa drogowego wynoszącą 3,00 zł przez całkowitą powierzchnię zajęcia, tj. 36 m² oraz przez liczbę dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tj. 104 dni (od dnia 8 czerwca 2019 r. do 19 września 2019 r.), co łącznie dało sumę 112.320,00 zł.

Organ I instancji nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że co prawda strona zaprzestała naruszenia prawa poprzez demontaż reklamy we wrześniu 2019 r., to jednak dla odstąpienia od wymierzenia kary we wskazanym trybie konieczne jest stwierdzenie, że naruszenie prawa miało charakter znikomy. W tym zakresie wskazano, że o braku znikomości naruszenia prawa polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia przez okres 104 dni świadczy już sam długi czas trwania naruszenia. Organ zwrócił ponadto uwagę na zaniechanie w jego ocenie przez stronę podjęcia jakichkolwiek działań dążących do zaprzestania przedmiotowego naruszenia prawa poprzez niewystąpienie o nowe pozwolenia na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych po wygaśnięciu uprzednich zezwoleń na ich zajęcie. W ocenie organu znikomość naruszenia wyklucza ponadto niedochowanie przez stronę należytej staranności w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej przy uwzględnieniu jej zawodowego charakteru, w rozumieniu treści art. 355 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), w odniesieniu do zachowania nadzoru nad działaniami zleconymi przez stronę podmiotom trzecim, tj. wykonawcom usuwającym z pasa drogowego przedmiotowe reklamy.

W złożonym odwołaniu strona zakwestionowała prawidłowość decyzji, ponownie podnosząc zasadność zastosowania względem niej odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 października 2020 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając z jednej strony prawidłowość nałożenia kary (prawidłowość jej wymiaru), a z drugiej zasadność jej nałożenia, przychylając się tym samym do stanowiska co do braku podstaw do zastosowania w sprawie instytucji określonej w art. 189f k.p.a.

Kolegium podkreśliło, że stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia wynika z załączonych dokumentów, nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę; jedyną kwestię sporną pozostaje ocena możliwości zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy.

Stosownie do brzmienia art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1/ usunięcie naruszenia prawa lub 2/ powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

Cytowane unormowanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 189a § 2 k.p.a., w którym ustawodawca wymienił kilka aspektów regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W przedmiotowej sprawie trzeba zważyć, że zagadnienie wymiaru kary zostało w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu przed nałożeniem kary jest także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia, co zostało przez organ I instancji spełnione.

Kolegium stwierdziło, że wydana przez organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja nie narusza prawa. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku całego postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ uzasadnił w sposób prawidłowy, przestrzegając zasad określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., a w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, skonstruowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji - w ocenie Kolegium - trafnie zostało przyjęte, że nie została spełniona żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a wnioski wywiedzione w uzasadnieniu decyzji są logiczne i przekonujące.

Zgadzając się z nimi - zdaniem Kolegium – jeżeli chodzi o znikomość wagi naruszenia prawa przyjąć należy, że skoro karę wyliczono na kwotę 112.320,00 zł, to nie można tu przyjąć znikomości naruszenia prawa, biorąc pod uwagę, że okres naruszenia był znaczny, bowiem wynosił aż 104 dni. Strona postępowania miała świadomość ciążącego na niej obowiązku w zakresie dostosowania umieszczonych reklam do zasad wynikających z uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zasad i warunków sytuowania na terenie miasta S. obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, już w listopadzie 2018 r., kiedy o fakcie tym pismem poinformował ją organ I instancji, bądź też ich zdemontowania do dnia 7 czerwca 2019 r., na co wskazywała wydana w dniu 4 lutego 2019 r. decyzja zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych reklam do dnia 7 czerwca 2019 r. Strona postępowania będąc podmiotem profesjonalnym zajmującym się działalnością gospodarczą na rynku [...], powinna być świadoma konsekwencji administracyjnoprawnych pozostawienia reklam w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Organ odwoławczy stwierdził, że organy nie kwestionują twierdzeń strony wskazujących, że podjęła działania w celu zdemontowania tablic reklamowych przed upływem terminu posiadanego zezwolenia (zlecając w maju 2019 r. te czynności innemu podmiotowi), nie mniej jednak to strona winna była dołożyć maksimum staranności, by czynności te były dokonane przed upływem terminu określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podjęcie przez stronę działań zmierzających do zdemontowania tablic reklamowych dopiero w maju 2019 r. (a więc na miesiąc przed upływem terminu zezwolenia) należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą pozostawanie reklam w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a dodatkowo prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków podmiotów zajmujących pas drogowy poprzez umieszczenie w nim reklam. Należyta staranność w dochowaniu warunków zajęcia pasa drogowego wynikających z udzielonego zezwolenia winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. To na stronie postępowania ciążył obowiązek podjęcia w stosownym czasie działań zmierzających do zdemontowania tablic reklamowych, a w przypadku zlecenia tych działań innemu podmiotowi skontrolowania, czy podmiot ten wywiązał się w wyznaczonym terminie ze zlecenia. Powzięcie natomiast informacji o nierzetelności wykonawcy, któremu strona zleciła usunięcie reklam i nie usunięciu przez niego w wyznaczonym terminie tablic reklamowych, winno skutkować złożeniem przez stronę wniosku o zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, celem uniknięcia bądź zminimalizowania skutków powstałego naruszenia prawa, tj. zajęcia pasa drogowego czy też podjęcia czynności dostosowawczych w zakresie reklam do wymogów uchwały Rady Miasta S. Nr [...] i uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 7 września 2019 r. Brak takiego dziania, jak słusznie zauważył organ I instancji, świadczyć może jedynie o "zbagatelizowaniu problemu". Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że stronie przysługiwać będzie roszczenie regresowe na gruncie prawa cywilnego do podmiotu, wskutek którego działań poniósł szkodę w swoim majątku w wyniku nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Kolegium okoliczności podnoszone przez stronę nie prowadzą do zakwestionowania stanowiska organu I instancji, który nie podzielił argumentacji strony o znikomej wadze naruszenia i nie zadecydował o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Wskazywane przez stronę okoliczności, mające usprawiedliwić ten stan rzeczy, nie usuwają skutków tego naruszenia i nie prowadzą do uznania go za naruszenie znikomej wagi.

Organ odwoławczy stwierdził, że - na tle unormowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - waga naruszenia w przedmiotowej sprawie nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, określonego wprost w zezwoleniu, który to obowiązek dodatkowo jest jasno sprecyzowany w przepisach ustawy i ma bezwzględny charakter. Również fakt usunięcia we wrześniu 2019 r. tablic reklamowych nie eliminuje konsekwencji wcześniejszego naruszenia obowiązku ich usunięcia z dniem określonym w zezwoleniu tj. z dniem 7 czerwca 2019 r., gdyż jest to czynność następcza wobec odnotowanego zachowania strony, które nie zostało przerwane przez samą stronę - z jej inicjatywy, tylko zakończyło się w konsekwencji ingerencją organu. Brak staranności w tym względzie nie może prowadzić do nadania odnotowanemu naruszeniu charakteru naruszenia znikomej wagi, gdyż takie potraktowanie naruszenia (w podanych wyżej uwarunkowaniach stanu faktycznego tej sprawy) prowadziłoby do wyłączenia stosowania przepisów, które z zajęciem pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi łączą konsekwencję w postaci nałożenia kary pieniężnej.

W sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż strona nie została ukarana za to samo zachowanie tj. umieszczenie przedmiotowej reklamy w okresie od 08.06.2019 r. do 19.09.2019 r. inną prawomocną decyzją. Strona nie zgłosiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie, w związku z czym należy uznać, że przesłanka określona w § 1 pkt 2 nie zachodzi.

Organ stwierdził, że przepis art. 189d k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten przewiduje swobodę organu administracji publicznej, co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej. Swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce tylko w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie. Decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu przez zarządcę drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kwestia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych: wysokość ta jest zależna jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia – zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest 10-krotnością iloczynu ww. czynników. W związku z powyższym organy nie mają możliwości zastosowania art. 189d k.p.a. zawierającego przesłanki, jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną.

Kolegium końcowo stwierdziło także, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a., a strona także nie wskazała na okoliczności wypełniające tę przesłankę.

A. S.A. z siedzibą w S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego z uwzględnieniem opłaty skarbowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1/ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy naruszenie miało znikomą wagę, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem przez organ decyzji, co w zaistniałym stanie faktycznym uzasadniało odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej;

2/ art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu I instancji w całości;

3/ art 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie strony w błąd do niemożności złożenia ponownego wniosku o zajęcie pasa drogowego, podczas gdy obowiązkiem organu zgodnie z ww. normą było prawidłowe poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia takiego wniosku, co pozwoliłoby uniknąć konieczności demontażu i w konsekwencji nałożenia kary administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, skarżąca wskazała, że bezsporny jest fakt, że w okresie od 8 czerwca do 19 września 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi (po wygaśnięciu dotychczasowego zezwolenia) zajmowała pas drogowy w postaci dwóch reklam, czym wypełniła dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.

Jednak w ocenie skarżącej waga naruszenie, którego się dopuściła – i to nie ze swojej winy - jest znikoma. Ponieważ jednocześnie strona zaprzestała naruszania prawa (począwszy od dnia 25 września 2019 r., tj. jeszcze przed wydaniem pierwszej, uchylonej decyzji organu I instancji), to w jej ocenie zaistniały przesłanki zastosowania instytucji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko w sprawie reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (zob. orzeczenia TK: z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, OTK 1994/1/5; z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94, OTK 1995/1/12; z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt K 13/03, OTK-A 2004/10/103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02, OTK-A z 2003/6/62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. (sygn. akt K 18/03), w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas, gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami.

W ocenie strony wskazana linia orzecznictwa tym bardziej powinna być wzięta pod uwagę, że pod jej wpływem ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna, która często jest bardziej dotkliwą sankcją niż kara wymierzana za popełnienie wykroczenia, czy nawet przestępstwa, powinna być karą sprawiedliwą adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Zajmowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko spowodowało wprowadzenie zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Powyższe rozważania wpisują się więc w ocenę prawidłowości wykładni art. 189f k.p.a., przy analizie którego należało kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 189d pkt 1 k.p.a., w świetle którego wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 464/19).

W ocenie skarżącej organy obu instancji rozważając ogólnikowo kwestie odstąpienia od nałożenia kary nie sprostały dokonaniu prawidłowej oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie waga naruszenia, którego dopuściła się skarżąca była wbrew temu, przy czym obstają organy, znikoma.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że od czasu instalacji spornych reklam nie miały one sticte komercyjnego charakteru. Skarżąca jest firmą silnie związaną z miastem S., jest również jedną z najlepiej rozpoznawalnych lokalnych marek, od lat niezmiennie angażujących się w życie miasta i dbanie o przestrzeń publiczną, utożsamianą z miastem o czym świadczy np. nazwa – A. S.A. czy ulica, przy której mieści się siedziba spółki nazwana imieniem [...].

Co istotne, sporne bilbordy w żadnym stopniu nie były komercyjną reklamą skarżącej (nie odnosiły się do żadnego produktu, ani usługi, a zatem nie zwiększały sprzedaży/dochodu), a były swoistymi "witaczami" osób wjeżdżających do miasta, ograniczającymi się w swojej treści do hasła "Witamy w S." i "podpisów" w formie logo - skarżącej i miasta S. Skarżąca zaznaczyła, że począwszy od dnia 5 czerwca 2019 r. nośniki reklamowe (tj. stalowe konstrukcje posadowione na fundamentach) były pozbawione płacht "reklamowych", a zatem również samej treści.

W ocenie skarżącej, wobec braku definicji legalnej "znikomości" naruszenia prawa w pełni uzasadnione jest posiłkowanie się definicjami rekonstruowanymi przez sądy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2224/18) - wydanym w analogicznym stanie prawnym opartym o ustawę drogach publicznych – wskazano, że "w ocenie organu w przedmiotowej sprawie, nie zostały spełniane warunki odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a. - waga naruszenia prawa nie jest znikoma, reklama ma charakter komercyjny i dotyczy prowadzonej skarżącego działalności gospodarczej (..)". Skarżąca podkreśliła, że w jej przypadku reklamy nie miały charakteru komercyjnego oraz nie dotyczyły prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, stąd a contrario waga naruszenia dokonanego przez skarżącą była w tym kontekście znikoma. Skarżąca wskazała, że "to nie mierzona kwotą w złotych wartość (...) ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189 § pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia" (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20).

Skarżąca wskazała, że w zaistniałym stanie faktycznym na wysokość naliczonej kary, stanowiącej koronny argument niezastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej pieniężnej, w dużej mierze wpływ miała powierzchnia pola ekspozycyjnego reklam (płacht reklamowych), których - co należy podkreślić – po terminie obowiązywania zgody na ich umieszczenie, a zatem w okresie za który organ wymierza karę, już nie było. Istotne jest również to, że sporne reklamy, posadowione na trawnikach, na słupach o niewielkiej średnicy, w żadnej mierze nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego (pieszego, rowerowego czy samochodowego), nie powodowały niszczenia lub uszkodzenia drogi ani zmniejszenia jej trwałości. Wszystko to należało uwzględnić w kontekście oceny wpływu na kryterium wagi naruszenia prawa, a zostało pominięte. Nie jest także prawdziwe twierdzenie formułowane w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że "(...) zachowanie Strony, nie zostało przerwane przez samą Stronę - z jej inicjatywy, tylko zakończyło się w konsekwencji ingerencji organu". Stoi ono w oczywistej sprzeczności z faktami, a mianowicie z chronologią zdarzeń: w dniu 7 maja 2019 r. zlecono demontaż tablic, a w dniu 8 lipca 2019 r. organ zawiadomił stronę o toczącym się postępowaniu, o wydaniu decyzji nie wspominając, a zatem trudno tu mówić o działaniach strony implikowanych ingerencją organu.

Odnosząc się do kwestii zaniechania przez stronę złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego na kolejny okres skarżąca zaznaczyła, że dwukrotnie została błędnie poinformowana o niemożności takiej drogi postępowania. Informację taką pozyskała za pośrednictwem poczty e-mail bezpośrednio od B. P. w widomości z dnia 30 maja 2019 r., w której na pytanie o możliwą drogę postępowania (co do zasady) organ poinformował o braku możliwości przedłużenia zezwolenia. Pośrednio taką informację uzyskała też od M. G. w e-mailu z dnia 30 maja 2019 r., w którym przedstawicielka wykonawcy przekazała informację, zgodnie z jej oświadczeniem pochodzącą od organu odnośnie niemożności pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu demontażu reklam. Wyciąganie negatywnych konsekwencji wobec strony w związku z pouczaniem udzielonym przez organ, nie tylko jest dalece krzywdzące dla skarżącej, ale również stanowi naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania, informowania i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

Wbrew twierdzeniom organu I instancji, zasięganie informacji odnośnie możliwej drogi postępowania odnosiło się do likwidacji reklam (w oparciu o ustawę o drogach publicznych), a nie o ich dostosowanie do uchwały wydanej na podstawie ustawy krajobrazowej. Taka dowolna interpretacja organu wskazuje na ewidentnie złą wolę w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, tym bardziej, że skarżąca wielokrotnie kontaktowała się z pracownikami organu również drogą telefoniczną, gdzie jasno i precyzyjnie formułowała swoje pytania i wątpliwości co do możliwego toku postępowania. Fakt udzielenia skarżącej błędnej informacji powinien wpływać na ocenę stopnia naruszenia prawa, tj. wskazywać na znikomość naruszenia. Wskazanie przez organ niewłaściwego trybu postępowania (brak możliwości złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego na kolejny okres) w świetle przywołanego orzecznictwa nie powinno wywoływać dla strony negatywnych skutków, a już w szczególności nałożenie kary w konsekwencji błędnego poinformowania przez organ należy ocenić jako zachowanie daleko odbiegające od zasady budowania zaufania obywateli wobec państwa, a wywołujące wręcz skutek odwrotny. Tym samym niewątpliwie organ naruszył zasady wynikające z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a.

Jako chybiony wskazano także zarzut niedochowania przez stronę należytej staranności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Literalna definicja nadzoru wyjaśnia go jako sprawowanie kontroli, ale jest pojęciem szerszym, bo istotnie zawiera w sobie element odpowiedzialności za działania podmiotu nadzorowanego, tj. tu: wykonawców, przy czym odpowiedzialność ta nie ma charakteru nieograniczonego. Sam nadzór nadto jest tzw. zespołem czynności starannego działania, a nie rezultatu. Przesłana organowi w załączeniu dotychczasowa korespondencja z wykonawcą, w sposób niezbity dowodzi, że A. na bieżąco monitorowała prace wykonawcy i była z nim w nieustającym kontakcie. Szereg pierwszych do wykonania czynności wymagało jednak przede wszystkim "obrotu papierem", a nie widocznego demontażu kilkumetrowych konstrukcji stalowych, stąd też A. w dobrej wierze przyjmowała do wiadomości informacje od wykonawcy, który utrzymywał ją w błędnym przekonaniu, co do zaawansowania prac umożliwiającego terminowy demontaż tablic.

Sprzeciw skarżącej budzi również aprobowanie przez Kolegium dywagacji organu I instancji odnośnie możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kontekście badania przez organ kwestii osiągnięcia celu nakładania administracyjnych, co w świetle brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wydaje się być bezprzedmiotowe. W przypadku kumulatywnego spełnienie się przesłanek z punktu 1. rozpatrywanego przepisu organ jest zobligowany do zastosowania wnioskowanej przez stronę instytucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 czerwca 2020 r. orzekającą o nałożeniu na skarżącą za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi - w terminie od dnia 8 czerwca 2019 r. do dnia 19 września 2019 r. (104 dni) - pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. (na wysokości skrzyżowania z ul. K. oraz na wysokości posesji Nr [...]) poprzez umieszczenie dwóch reklam o całkowitej powierzchni reklamowej 36,00 m2.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.p."). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.), przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

W myśl natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa.

Zgodnie z powołaną regulacją zarządca drogi, w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności, jest zobowiązany do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary administracyjnej nakładanej w drodze decyzji. Przepisy ustawy o drogach publicznych – jak wyżej zostało wskazane – określają w sposób jasny i czytelny przesłanki wymiaru (tj. wyliczenia wysokości) administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu.

W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego wynika, że skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na umieszczenie 2 reklam o powierzchni 18,00 m2 każda w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S. (na wysokości skrzyżowania z ul. K. oraz na wysokości posesji Nr [...]) w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 7 czerwca 2019 r., natomiast w zakresie pozostałego wnioskowanego przez skarżącą okresu umieszczenia ww. reklam w pasie drogowym, tj. od dnia 8 czerwca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., wniosek strony został pozostawiony bez rozpatrzenia, z uwagi na konieczność dostosowania reklam do wchodzącej w życie z dniem 8 czerwca 2019 r. tzw. uchwały krajobrazowej, tj. uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 26 marca 2018 r. (vide: decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia 4 lutego 2019 r. – k. 3 akt organu I instancji). Jednocześnie w treści ww. decyzji zezwalającej na czasowe umieszczenie przez skarżącą 2 reklam w pasie drogowym drogi publicznej jednoznacznie wskazano, że "w wypadku nie przedłużenia niniejszej decyzji administracyjnej i dalszym zajęciu pasa drogowego w postaci umieszczenia przedmiotowej reklamy, teren ten uważać się będzie za zajęty bez zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia lub zajęcie większej jego powierzchni niż określona w niniejszej decyzji będzie karane zgodnie z wymienionymi na wstępie niniejszej decyzji przepisami. W omawianym przypadku organ zawiadomi Stronę o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym wysyłając przedmiotowe zawiadomienie pod adres siedziby Strony wskazany we wniosku z dnia 31.12.2018 r.". W okolicznościach sprawy bezsporny pozostaje także fakt, że skarżąca nie dokonała demontażu wskazanych reklam przed upływem terminu określonego w posiadanym zezwoleniu na ich umieszczenie w pasie drogowym (tj. do dnia 7 czerwca 2019 r.), a ostateczny ich demontaż nastąpił w dniu 19 września 2019 r., przy czym – na co zwracała uwagę skarżąca – począwszy od dnia 5 czerwca 2019 r. nośniki reklamowe (tj. stalowe konstrukcje posadowione na fundamentach) zostały pozbawione płacht "reklamowych", a zatem również samej treści (komercyjnego charakteru).

W związku z wyżej opisanym zajęciem przez skarżącą pasa drogowego wojewódzkiej drogi publicznej Alei N. w S. z przekroczeniem terminu jego zajęcia określonego w wydanym przez zarządcę drogi (Prezydenta Miasta S.) zezwoleniu z dnia 4 lutego 2019 r. wysokość pieniężnej kary administracyjnej za jego zajęcie we wskazanych powyżej lokalizacjach w okresie od 8 czerwca 2019 r. do 19 września 2019 r. (104 dni) winna - stosownie do art. 40 ust. 12 w zw. ust. 6 u.d.p. – zostać ustalona na kwotę 112.320 zł (tj. 36 m² x 104 dni x 3 zł x 10 = 112.320 zł).

W rozpoznawanej sprawie ustalony i znajdujący odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym stan faktyczny nie był kwestionowany przez skarżącą. Także kwestia kwoty ustalonej przez organy z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego nie budziła wątpliwości strony. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowiła natomiast dokonana przez organy ocena możliwości zastosowania w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym art. 189f k.p.a. tj. zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie bowiem do art. 189a k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (§ 1), chyba że – wskazane w § 2 zagadnienie związane z orzeczeniem, wymiarem czy zwolnieniem w odniesieniu do danej kary administracyjnej – jest uregulowane w przepisach odrębnych. Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest zatem uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli zatem któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, to "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6 (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 42/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 254/19).

Ustawa o drogach publicznych, na podstawie której zostały wydane zaskarżone decyzje, nie reguluje kwestii związanych z odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za samowolne (nieuprawnione) zajęcie pasa drogowego, dlatego obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie przed nałożeniem kary administracyjnej z tego tytułu, jest rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia tej kary i udzielenia pouczenia.

Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej – organy w niniejszej sprawie należycie rozważyły, czy zachodzą przesłanki z cytowanego przepisu, a wnioski wywiedzione w uzasadnieniu wydanych decyzji są logiczne i przekonujące dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na skarżącą ww. pieniężnej kary administracyjnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że z okoliczności sprawy wynika, iż rozważenie możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary mogło nastąpić wyłącznie w oparciu o spełnienie przesłanek określonych w art. 189f pkt 1 k.p.a., bowiem – jak wynikało z akt sprawy – pkt 2 tegoż artykułu nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż skarżąca nie została uprzednio w jakimkolwiek innym trybie ukarana za to samo zachowanie tj. za samowolne (nieuprawnione) umieszczenie przedmiotowej reklamy w okresie od 08.06.2019 r. do 19.09.2019 r. Dla odstąpienia jednak od wymierzenia kary we wskazanym trybie konieczne było stwierdzenie, że stwierdzone naruszenie przez skarżącą prawa miało charakter znikomy (art. 189f pkt 1 k.p.a.), przy czym, co należy w tym miejscu zaznaczyć, w doktrynie przyjmuje się, że ocena tego czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. dyrektyw wymiaru kary. Naruszenie prawa o znikomej wadze, to naruszenie prawa nieistotne, a zatem takie, które nie wywołało negatywnych następstw dla dóbr i wartości podlegających ochronie wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (zob. komentarz do art. 189f k.p.a. [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021).

W ocenie Sądu, jeżeli chodzi o znikomość wagi naruszenia w niniejszej sprawie prawa, organy zasadnie zwróciły uwagę, że skoro karę wyliczono na kwotę 112.320 zł, to nie można tu przyjąć znikomości naruszenia, biorąc w szczególności pod uwagę, że okres naruszenia okazał się znaczny (104 dni). Podkreślenia wymaga, że jednym z kryteriów oceny wagi naruszenia prawa jest właśnie czas trwania tego naruszenia. Kryterium to ma zastosowanie do niedopełnienia obowiązku (naruszenia zakazu) polegającego na działaniu lub zaniechaniu o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. W rozpoznawanej sprawie organy słusznie zwróciły uwagę, że ponad 3-miesięczny okres naruszania prawa (tj. nieuprawnionego zajmowania pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy, a w każdym razie stalowe konstrukcje posadowione na fundamentach, będące uprzednio nośnikami treści reklamowych), był okresem długim (znaczącym), wskazującym na istotne naruszenie prawa, zważywszy na fakt, iż skarżąca, będąc podmiotem profesjonalnym (zajmującym się działalnością gospodarczą na rynku [...]), powinna była dołożyć należytej staranności co do zachowania nadzoru nad działaniami dotyczącymi demontażu ww. urządzeń reklamowych, które zostały zlecone przez stronę podmiotom trzecim, tj. wykonawcom usuwającym z pasa drogowego przedmiotowe reklamy. Należyta staranność w dochowaniu warunków zajęcia pasa drogowego, które zostają określone w udzielonym zezwoleniu – jak słusznie podkreślił organ odwoławczy - winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. Trudno bowiem przyjąć, że skarżąca spółka, będąc podmiotem gospodarczym dysponującym profesjonalnym zapleczem organizacyjno-prawnym, działając z należytą (najwyższą) starannością dopuszcza się tak istotnej zwłoki w zdemontowaniu dwóch reklam wraz z ich elementami konstrukcyjnymi. Jak podkreślił organ odwoławczy, podjęcie przez stronę działań zmierzających do zdemontowania tablic reklamowych dopiero w maju 2019 r. (a więc na miesiąc przed upływem terminu zezwolenia) należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą pozostawanie reklam w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a dodatkowo jako okoliczność prowadzącą do uznania wagi przedmiotowego naruszenia za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków podmiotów zajmujących pas drogowy poprzez umieszczenie w nim reklam. Strona skarżąca miała – a przynajmniej mieć powinna - świadomość ciążącego na niej obowiązku (konieczności) zdemontowania wskazanych reklam do dnia 8 czerwca 2019 r. (takie bowiem pouczenie zawierała decyzja z dnia 4 lutego 2019 r.) w związku z rozpoczęciem obowiązywania uchwały krajobrazowej i wynikających z niej nowych zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta S. tablic reklamowych, a w konsekwencji winna była postępować na tyle zapobiegliwie i sprawnie, by nie dopuścić do przedłużenia okresu pozostawania w pasie drogowym (w przestrzeni miejskiej) dwóch znaczących rozmiarów konstrukcji stalowych posadowionych na fundamentach. Tym bardziej, że jako profesjonalny podmiot gospodarczy działający w formie spółki prawa handlowego i ściśle związany, co sama skarżąca podkreśla, z Miastem S., powinna była być świadoma nowych miejscowych regulacji prawnych dotyczących tablic reklamowych i konsekwencji administracyjnoprawnych niedostosowania się do nich.

Znaczenia dla wagi naruszenia prawa nie może mieć podnoszony przez skarżącą argument pozbawienia przed upływem udzielonego zezwolenia na umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym ich treści, a tym samym pozbawienia komercyjnego charakteru pozostawionych konstrukcji. Nie ulega wątpliwości, że stalowe konstrukcje będące wcześniej nośnikami zdemontowanych "treści reklamowych" pozostawały umieszczone w granicach pasa drogowego w krajobrazie miejskim jeszcze przez 3 miesiące od wygaśnięcia okresu zezwolenia na ich umieszczenie, dlatego sam fakt pozbawienia ich treści komercyjnych nie umniejsza – w ocenie Sądu - wagi obiektywnego naruszenia prawa poprzez ich pozostawienie w przestrzeni publicznej bez zgody organu i wbrew nowo obowiązującym uregulowaniom krajobrazowym.

Wskazać także należy, że jakkolwiek, istotnie przedmiotowe naruszenie przez skarżącą prawa nie było bezpośrednio związane z "ochroną życia lub zdrowia czy też ochroną mienia w znacznych rozmiarach", to jednak okoliczności te nie mogą umniejszać wagi popełnionego przez skarżącą deliktu, gdyż przyjęcie takiego rozumowania czyniłoby w istocie iluzoryczną wszelką odpowiedzialność karnoadministracyjną, która nie byłaby w sposób bezpośredni związana z ochroną życia, zdrowia czy mienia. W ocenie Sądu, w realiach omawianego naruszenia prawa, polegającego na przekroczeniu terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, kluczową i fundamentalną okolicznością dla oceny wagi tego naruszenia jest okres przez jaki dany obiekt (reklama) pozostaje w pasie drogowym bez zezwolenia. Przyjąć zatem należy, że okres ponad 3 miesięcy samowolnego (nieuprawnionego) zajmowania pasa drogowego przez dany obiekt świadczy niewątpliwie o "znacznym" przekroczeniu terminu na zajęcie pasa drogowego i w tej sytuacji takie naruszenie prawa nie może być uznane za naruszenie prawa o znikomej wadze.

W rozpoznawanej sprawie nie można było też mówić o ochronie "wyjątkowo ważnego interesu strony", skoro skarżąca to spółka prawa handlowego (spółka akcyjna), a zatem nakładana kara administracyjna we wskazanej wysokości niewątpliwie nie zagrozi jej funkcjonowaniu (bytowi prawnemu), a przy tym – na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium – skarżącej przysługiwać będzie roszczenie regresowe na gruncie prawa cywilnego do podmiotu, wskutek którego działań poniosła szkodę w swoim majątku w wyniku nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w zaistniałych okolicznościach sprawy organy zasadnie uznały, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą i poprzestania jedynie na pouczeniu skarżącej, a zatem zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji pozostałe z nim związane zarzuty podniesione w skardze, okazały się bezzasadne.

Z powyższych względów Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.