Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 296/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6c ust. 3 i 8, art. 66
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 17 pkt 3, art. 127 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 512/16 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od W. Ś.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 512/16 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] o zaliczeniu W. Ś. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności [...], na okres do dnia 31 stycznia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zaliczenie skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności było wadliwe, ponieważ rozpoznane schorzenia nie uzasadniały zakwalifikowania skarżącej do tego stopnia niepełnosprawności, w szczególności nie powodowały ograniczeń w samodzielnym poruszaniu się i przemieszczaniu, nie uzasadniały konieczności pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Organ wskazał też na skutki prawne w sferze społeczno-ekonomicznej naruszające zasady praworządności i słusznego interesu społecznego, gdyż osobie legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługują konkretne uprawnienia, wynikające z obowiązujących przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła W. Ś., podnosząc, że jest rażąco krzywdząca, ponieważ jej stan zdrowia w tamtym okresie był bardzo zły, potrzebowała pomocy osób bliskich w zwykłych czynnościach życiowych, takich jak mycie, wstawanie z łóżka czy chodzenie po schodach. Musiała zrezygnować z pracy w kuchni ponieważ nie mogła wykonywać wielu czynności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem Sądu I instancji z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) nie wynika, aby organem wyższego stopnia (wobec treści art. 127 § 2 k.p.a.), kompetentnym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Sąd wskazał, że ustawa o rehabilitacji wymienia wprawdzie w szeregu regulacji zadania ministra właściwego w tych sprawach, jednak nie obejmują one uprawnień do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu uprawnienia w tym zakresie nie sposób wywodzić również z regulacji ogólnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.) ani domniemywać. Podkreślono, że prawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwóch stopni i przypisując im określone kompetencje, przesądził, że ewentualne sprawy sporne - z uwagi na ich specyficzny charakter - będą rozpatrywane przed sądami powszechnymi, które zostały wyposażone w stosowne mechanizmy umożliwiające ocenę trafności rozstrzygnięcia organu, choćby takie jak możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zwrócono też uwagę, że przyjęcie założenia, że określone kompetencje przysługiwałyby w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby powstaniem dwóch alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności. Zdaniem Sądu organ, do którego mylnie w rozpatrywanym wypadku skierowano odwołanie, winien był przekazać je według właściwości podmiotowi kompetentnemu do rozpatrzenia środków zaskarżenia stosownie do art. 65 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Rodziny, Pracy i polityki Społecznej, zaskarżył go w całości oraz wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe i niespójne uzasadnienie wyroku oraz brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 i art. 66 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji powinien przekazać odwołanie organowi właściwemu do rozpatrzenia środków zaskarżenia, przy jednoczesnym braku przedstawienia oceny prawnej odnośnie właściwego organu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 6c ust. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne przyjęcie, że właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) jest sąd powszechny oraz wadliwe ustalenie, że sprawa została zainicjowana żądaniem Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych o stwierdzenie nieważności "orzeczenia skarżącego";

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co dotknięta jest wadą nieważności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez pominięcie tych przepisów przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, iż Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie był organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...].

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 31 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543, ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. la pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1905) w zw. z art. 17 pkt 3 i art. 20 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej — jako właściwy minister kierujący działem administracji rządowej zabezpieczenie społeczne, nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.;

- art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] przysługiwało odwołanie do właściwego organu, czy też do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej argumentacja Sądu w tym zakresie nie jest spójna - wskazano bowiem na właściwość sądu powszechnego, a jednocześnie nakreślono organowi administracji obowiązek przekazania odwołania według właściwości na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do organów administracji, w razie stwierdzenia, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, organ winien zwrócić odwołanie skarżącemu, zgodnie z dyspozycją art. 66 § 3 k.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej właściwość organu odwoławczego należało ustalić na podstawie reguł określonych w art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 i art. 20 k.p.a., i w konsekwencji uznać, że w przedmiotowej sprawie jest nim Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i nie powinna być wprost utożsamiana z "orzeczeniem", o którym mowa w ustawie o rehabilitacji. Przepis art. 6c ust. 8 tej ustawy przewiduje zaś właściwość sądu powszechnego jedynie w sprawach odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęcie koncepcji, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie bezpośrednio do sądu powszechnego, oznaczałoby jednoinstancyjność postępowania administracyjnego i wyraźne złamanie fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto pamiętać należy w jego ocenie, że istota cywilnego postępowania sądowego wyklucza procedurę administracyjną, a w szczególności weryfikację prawidłowości jej stosowania w postępowaniu przed wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Niezależnie od uchybień proceduralnych organu popełnianych na gruncie procedury administracyjnej, przy rozstrzyganiu o indywidualnych prawach wnioskujących podmiotów, w razie odwołania od decyzji organu, sąd powszechny zawsze będzie rozstrzygał o tym prawie, i to na gruncie prawa materialnego, a nie na podstawie procedury administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby uchylał się on spod kontroli instancyjnej, co wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Zarzut ten jest jednak chybiony. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Nie spełnia tego wymogu powiązanie go z art. 153 p.p.s.a, gdyż ten normuje inną materię, a faktycznie zarzut w tym obrębie zmierza do wykazania wady uzasadnienia, skoro ocena prawna i wytyczne co do dalszego toku postępowania należą do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a stanowisko to, choć nie uzyskało aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchyla wyroku spod oceny instancyjnej. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia oraz wskazanie właściwego (według Sądu pierwszej instancji) podmiotu, jakim jest sąd powszechny. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego.

Z uwagi na ścisłe powiązanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania podstaw nieważności postępowania przeprowadzonego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej Minister), nie wdając się w dywagacje na temat poprawności kwalifikacji i ich formułowania oraz motywacji poszczególnych zarzutów, zostaną one omówione łącznie. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od ustalenia organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], który stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] września 2011 r. o zaliczeniu W. Ś. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Badając tę kwestię należy przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych w przepisach tej ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Co do stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu zwyczajnym przed zespołami, które zaliczane są do organów administracji w rozumieniu tej ustawy, stanowisko judykatury jest utrwalone (por. m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA z 2000r. Nr 2, poz. 467), z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 8/00 (ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 51). Reżim prawny w postępowaniach nadzwyczajnych nie jest już tak oczywisty. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o rehabilitacji przewidują zarówno tryb zwyczajny postępowania (por. art. 6c ust. 8), jak i tryby nadzwyczajne (por. art. 6c ust. 3, przy czym wskazanie w tym miejscu na inicjatywę pełnomocnika nie wyczerpuje tematu legitymacji czynnej). Obie kategorie postępowań bliżej w ustawie nie zostały sprecyzowane. Toteż uprawnioną jawi się konkluzja, że w tej materii – z odesłania zawartego w art. 66 ustawy – należy stosować przepisy k.p.a. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować także do decyzji wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności.

Stosownie do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Definicję organu wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a., który wskazuje, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia będą przepisy ustaw materialnych a w razie ich braku przepisy ustrojowe określające zakres działania ministra. Zastosowane sposoby uregulowania właściwości organów wyższego stopnia są różne, ustawy bowiem bądź regulują expressis verbis tę właściwość, bądź konieczna jest wykładnia przepisów ustaw materialnych w związku z ustawami ustrojowymi o zakresie działania (tak; B. Adamiak (w) Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, 2014). Natomiast właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co wprost wynika z art. 20 k.p.a.

Z literalnej i niebudzącej wątpliwości treści art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy, przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Stanowi ona wyjątek od reguły, czyli zasady dewolutywności. Nie może być zatem stosowana per analogiam - jako środek zaskarżenia od decyzji wydawanych przez inne organy, w tym wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. odnosi się wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę pominął przepis art. 17 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z treści art. 6-6a ustawy o rehabilitacji, wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jest organem administracyjnym, o którym mowa w art. 17 pkt 3 k.p.a. Nie jest to bowiem organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda (lub podmiot działający w imieniu wojewody), ani organ organizacji społecznej, lecz powoływany przez wojewodę odrębny organ administracji, który jest właściwy do orzekania o niepełnosprawności.

Ustawodawca w art. 6 ww. ustawy o rehabilitacji ustanowił strukturę organów administracji właściwych do orzekania o niepełnosprawności, wskazując w ust. 1 pkt 2, że wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są organami drugiej instancji. Jednocześnie ustawa nie wskazała organu nadrzędnego nad wojewódzkim zespołem do spraw niepełnosprawności. Wobec tego, stosownie do brzmienia art. 17 pkt 3 k.p.a. poszukując organu właściwego do rozpatrzenia odwołania należy ustalić, który minister jest właściwy w danej sprawie, a dopiero w dalszej kolejności - jeżeli "brak" takiego ministra - należy odwołanie skierować do organu państwowego sprawującego nadzór nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Poszukując "ministra właściwego" należy mieć na względzie, iż szczegółowy zakres działania ministra ustala, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów Dz. U. z 2012 r. poz. 392). Określając szczegółowy zakres działania ministra, w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, Prezes Rady Ministrów wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister (art. 33 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). Działy administracji rządowej zostały określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Dz. U. z 2015 r. poz. 812). Sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych oraz ich zatrudniania, które są przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zostały ujęte w dziale "zabezpieczenie społeczne" (art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o działach administracji rządowej). Natomiast stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji określonych w ustawie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że od decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności służy odwołanie do ministra właściwego dla działu administracji rządowej "zabezpieczenie społeczne". W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ministrem tym był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, co wynika z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Należy tu zauważyć, że wprawdzie z treści art. 6c ust. 1 ustawy o niepełnosprawnych wynika, że nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności sprawuje Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (dalej Pełnomocnik), jednakże nie można go uznać za organ "wyższego stopnia" (w rozumieniu art. 17 k.p.a.) nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z jednej bowiem strony z art. 17 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ ten byłby brany pod uwagę dopiero, o ile niepowodzeniem zakończyłoby się poszukiwanie w systemie prawnym "właściwego ministra", a z drugiej strony - można mieć wątpliwości, czy "nadzór" o którym mowa w art. 6c ww. ustawy jest "nadzorem" o którym mowa w art. 17 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 6c ust. 3 wskazuje, iż w przypadku jeżeli w ramach nadzoru Pełnomocnik stwierdzi, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub że orzeczenie zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, może zwrócić się do właściwego organu o: 1) stwierdzenie nieważności orzeczenia, 2) wznowienie postępowania. "Nadzór" Pełnomocnika, w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia zespołu do spraw niepełnosprawności, został zatem ograniczony tylko do wnioskowania o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych. Przepis art. 6c ust. 3 ustawy o rehabilitacji zakreśla jedynie dodatkową procedurę, w ramach której, w stosunku do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. może nastąpić zainicjowanie stosownego postępowania nadzwyczajnego. Natomiast przepis ten nie ustanawia dodatkowych materialnoprawnych przesłanek (jako przepis szczególny w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.) dla stwierdzenia nieważności orzeczenia, poza wskazanymi – enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w żaden sposób nie wpływa na tryb odwoławczy. Sytuację ustrojową Pełnomocnika reguluje art. 34 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Z ukształtowanych już poglądów judykatury wynika, że Pełnomocnik jest jedynie urzędnikiem, w randze sekretarza stanu w urzędzie, jakim jest Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zapewniającym obsługę Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (§ 1 załącznika do zarządzenia nr 68 Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 2012 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Pracy i Polityki Społecznej; M. P. z 2012 r., poz. 590, obecnie § 1 załącznika do zarządzenia nr 153 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; M. P. z 2015 r., poz. 1304). Pełnomocnik nie jest organem administracji publicznej. Nie jest on również organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, gdyż ustawodawca nie upoważnił go w przepisach szczególnych do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Żadne obowiązujące przepisy nie przyznają Pełnomocnikowi uprawnień władczych, które mogłyby stanowić podstawę do podejmowania działań, które mogłyby stać się przedmiotem skargi w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. Tak określony zakres "nadzoru" powoduje, że z zakresu właściwości Pełnomocnika niewątpliwie usunięte zostają sprawy przynależne organowi wyższego stopnia na mocy art. 157 § 1 i art. 150 § 2 k.p.a.

Należy też dodać, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze podkreśla się, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt. II OSK 1542/13 i z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 69/14 oraz B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Wypada tu przypomnieć, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego, prowadzoną w trybie nadzwyczajnym, w której badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 k.p.a. przesłanki, a czyni się to uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji dotychczasowej. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem ani ponowne rozpoznanie sprawy, w której decyzja ta została wydana, ani jej rozpoznanie w trybie instancyjnym. Jak to trafnie podnosi Minister te uwagi są o tyle istotne, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu wydana została w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i nie powinna być wprost utożsamiana z "orzeczeniem", o którym mowa w ustawie o rehabilitacji. Przepis art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji przewiduje jedynie właściwość sądu powszechnego w sprawach odwołań od "orzeczeń" wojewódzkiego zespołu. Natomiast w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z typowym orzeczeniem, które co do zasady polega kognicji sądu powszechnego jako podmiotu rozpatrującego odwołania od orzeczeń wojewódzkich zespołów. Wynika to z jednego a zarazem prostego faktu, iż każde orzeczenie wskazane w art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji należy utożsamiać z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. (art. 66 ustawy o rehabilitacji). Natomiast decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, nie jest orzeczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji.

Jak już wskazano wyżej stosownie do art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nienormowanych przepisami tej ustawy stosuje się k.p.a. Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny (15 k.p.a.) Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest wskazane używanie ścieśniającej wykładni tam gdzie uszczuplałaby ona wskazany standard. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992 , nr 3-4, poz. 95; B Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s.97 i n;). Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., jawi się jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w założeniu łagodzić skutki, braku drugiej instancji, w przypadkach, gdy ustrojowe prawo administracyjne nie przewiduje istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Konkluzja ta znajduje potwierdzenie w treści art. 127 k.p.a. Jego paragraf 1 i 2 stanowią konkretyzację zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem celem tego unormowania jest z łagodzenie skutków odstępstwa od tej zasady. Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z możliwych form realizacji zagwarantowanego w art. 78 Konstytucji prawa stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie można jednak nie zauważyć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest odmienną od odwołania formą realizacji konstytucyjnego prawa stron do wnoszenia środków zaskarżenia i że odwołanie zapewnia stronie dalej idące i pełniejsze gwarancje procesowe. To dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska Ministra co do jego właściwości do rozpoznania odwołania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba jeszcze dodać, że w tej sprawie nie ma analogii do regulacji zawartej w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), która przewiduje podobny tryb weryfikacji decyzji, bo odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2), ale i zawiera szczególne normy w zakresie postępowań nadzwyczajnych (por. art. 83a ust. 2 i 3). Stąd nie ma nawet pośredniego zastosowania w niniejszej sprawie wywód zawarty w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), wedle której od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tej ustawie wyłączenie trybów nadzwyczajnych spod kognicji sądów administracyjnych nastąpiło na mocy wyraźnego przepisu (w odniesieniu do decyzji skontrolowanych przez sąd). Poza tym decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zapadają w trybie jednoinstancyjnym. Przeto nie ma tu obawy przed "dwutorowością" postępowania, skoro ma ona oparcie w woli ustawodawcy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie była kwestionowana możliwość uruchamiania trybów nadzwyczajnych w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych przed tą datą, mimo zmiany właściwości.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się i dopuszcza różnorodność dróg zaskarżenia określonych aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych – dziedziny prawa administracyjnego, co zaakcentowano w uchwale NSA z dnia 2 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 i w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Takie dwa odmienne tryby postępowania przewidziane są na przykład w stosunku do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich (por. ustawę z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), na tle której orzecznictwo przyjęło zaskarżalność do sądu administracyjnego orzeczeń ustalających zdolność do służby i niezaskarżalność orzeczeń ustalających rodzaj schorzenia i jego związek ze służbą (te są elementem decyzji podlegających zaskarżeniu do sądu powszechnego), co wszak nie uchyla spod kognicji sądu administracyjnego decyzji procesowych wydawanych przez te organy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 247/18 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Zajęte przez NSA stanowisko w niniejszej sprawie nie stoi w sprzeczności z art. 177 Konstytucji RP. W obowiązującym systemie prawnym, o czym była już mowa, szereg aktów prawnych powierza załatwienie określonych spraw w pierwszym etapie organom administracji, a dopiero po zakończeniu tej fazy postępowania przewiduje dochodzenie roszczeń (praw) przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu uchwały z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000/2/47) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdził, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, że w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest bowiem wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Należy bowiem zauważyć, że podstawę do kontroli działań czy zaniechań organu administracji w orzecznictwie i w piśmiennictwie wywodzi się z art. 184 Konstytucji RP. Z analizy tego przepisu w zw. z art. 177 Konstytucji RP wynika bowiem, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych a nie innych sądów. Konstytucja RP sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej zastrzega dla sądów administracyjnych, a tym samym wyłącza w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Sądom powszechnym można powierzać dalsze załatwianie spraw, mających swój początek w postępowaniu administracyjnym a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 (R. Hauser "Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego" w: Polski model sądownictwa administracyjnego pod redakcją J. Stelmasiaka, J. Niszczporuka, S. Fundowicza, str. 143). Wykonaniem zasady przewidzianej w art. 184 Konstytucji RP są regulacje zawarte w art. 1, art. 3 i art. 50 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z których wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w różnych jej formach działania i pod względem jej zgodności z prawem. Są zatem właściwe, najogólniej rzecz ujmując, do zniesienia niezgodnych z prawem działań oraz bezczynności lub przewlekłości postępowania w różnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pojęcie zakresu administracji publicznej – jak zaakcentował Trybunał Konstytucyjny i co zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych – należy przy tym traktować szeroko i rozpatrywać w sensie podmiotowym a nie tylko przedmiotowym. Stąd należy przyjmować, iż sprawa dotyczy administracji publicznej, jeżeli pochodzi od organu znajdującego się w strukturze administracji, a brak jest innych procedur gwarantujących skuteczną ochronę prawnych interesów (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/03 OTK 1994 cz. II, poz. 204-206). W przypadku, gdy kontroli poddawana jest prawna forma działania administracji publicznej, można mówić nawet o domniemaniu kompetencji sądów administracyjnych. Domniemanie takie może obalić dopiero wyraźna niebudząca wątpliwości odmienna regulacja (M. Jaśkowska "Właściwość sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane" w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod redakcją J. Zimmermanna str. 571), por. uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13. Takiej wyraźnej niebudzącej wątpliwości odmiennej regulacja ustawa o rehabilitacji nie zawiera.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, o braku właściwości Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania środka odwoławczego w niniejszej sprawie. Tym samym brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tego Ministra, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Identyczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 604/16 i z dnia19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2225/16, (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl)..

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. nie obciążano skarżącej w pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu, gdyż jej stanowisko nie miało wpływu na treść zaskarżonego wyroku.