Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 401/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 246/18 w sprawie ze skargi A. Z., M. S., M. M., Z. T., A. S. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 246/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z., M. S., M. M., Z. T., A. S. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. S. kwotę 997 zł, na rzecz L. K. kwotę 980 zł, i na rzecz M. M. i M. S. solidarnie, kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał m.in., że SKO w K. skarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2017 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...] i [...] obręb [...], zlokalizowanych w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCD-A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła [...] lipca 2017 r., wniosek (uzupełniony [...] i [...] lipca 2017 r.), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] i ul. [...] w K. Inwestor wyjaśnił, że teren inwestycji obejmuje plac po [...], obszar nieurządzony, podłoże utwardzone, na terenie znajdują się budynki gospodarcze przeznaczone do rozbiórki oraz stacja trafo przeznaczona do rozebrania, nowa stacja trafo powstanie na terenie inwestycji w innym miejscu, zmianie ulegnie też przebieg tras kabli energetycznych. Powierzchnia zajęta pod miejsca postojowe na terenie i w garażu podziemnym wyniesie do 4950 m2, a parametr powierzchni zabudowy będzie na poziomie 2150 m2. Inwestor, w uzupełnieniu wniosku, wskazał, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ul. [...] (nr działki [...]) oraz przez działkę nr [...] istniejącym zjazdem przeznaczonym do przebudowy z ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że powyższy wniosek jest kompletny i spełnia wymogi określone art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Ponadto podniosło, że, wbrew zarzutom odwołania, spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, gdyż nieruchomość wskazana we wniosku położona jest w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej, a budowa budynku objętego wnioskiem stanowi jej uzupełnienie; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i gazową gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie planowanego obiektu; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie narusza wymogów wynikających z przepisów odrębnych. SKO zaznaczyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 120 m. Za front terenu inwestycji uznano jego część od strony drogi, z której obywać się będzie główny wjazd i wejście, czyli od strony ul. [...]. Mając na uwadze brzmienie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r." granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. 360 m od jego granic. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla tak wyznaczonego obszaru analizowanego Kolegium podkreśliło, że ma rację organ pierwszej instancji, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem nie wymaga uzasadnienia. Ponadto Prezydent dokonał analizy dających się wyodrębnić architektonicznie poszczególnych obszarów terenu objętego analizą architektoniczno- budowlaną, szczegółowo wyjaśniając tę kwestię. Organ pierwszej instancji ustalił również kontynuację funkcji oraz parametry nowej zabudowy, sposób ich ustalenia przedstawiono w treści analizy, a następnie w uzasadnieniu decyzji. Organ ten dokonał również wnikliwej analizy funkcji istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego i ustalił, że na tym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, a także mieszkalna wielorodzinna z usługami na parterze oraz zabudowa gospodarcza i garażowa. Zatem wnioskowana funkcja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą w sąsiedztwie funkcją, ponieważ we wskazanym obszarze występuje zarówno funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, jak i usługowa. Jak wynika z kwestionowanej decyzji, dla planowanej inwestycji organ ustalił: nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ulicy [...] - w odległości 18 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji od 0,10 do 0,40, udział powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 25%. Natomiast dla każdego z budynków określił: szerokość elewacji frontowej od strony ulicy [...] - od 25,3 m do 50,0 m i północnej od strony ulicy [...] - od 20, m do 30,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku: frontowej od strony ulicy [...] - od 13,0 m do 18,0 m; północnej od strony ulicy [...] - od 13,0 m do 18,0 m; wschodniej od strony ul. [...] - od 13,0 m do 18,0 m, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, z obowiązkiem cofnięcia ostatniej kondygnacji o co najmniej 2,0 m od zewnętrznych krawędzi budynku; geometria dachu - dach płaski; całkowita wysokość budynku do 18,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Kolegium zauważyło, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie wyników sporządzonej przed wydaniem decyzji analizy. Prezydent prawidłowo uznał, że jej wyniki w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wskazują, że znajdująca się w granicach analizowanego terenu zabudowa mieszkalna i usługowa pozwala na określenie dla projektowanych budynków wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy, a sposób ustalenia tych parametrów nie nasuwa żadnych zastrzeżeń i odpowiada prawu. Ponadto, decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera elementy wymagane art. 54 ustawy, a jej integralną część stanowią: załącznik graficzny (mapa zasadnicza w skali 1:500) oraz wyniki analizy (część tekstowa i graficzna). Decyzję sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów; projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. c ustawy ustalono warunki obsługi komunikacyjnej. Ustosunkowując się do braku zgody odwołujących stron na wydanie niniejszej decyzji Kolegium zaznaczyło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest jedynie w sytuacji wskazania sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, natomiast strony odwołujące sprzeczności takiej nie wykazały. Odnosząc się szczegółowo do kwestionowanego w odwołaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ II instancji podał, że zamieszczony w decyzji obowiązek cofnięcia ostatniej kondygnacji wschodniej od strony ul. [...], o co najmniej 2,0 m od zewnętrznych krawędzi budynku, został ustalony mając na uwadze stanowisko stron odwołujących zawartych w pismach składanych w trakcie postępowania. Powyższe rozwiązanie ma na celu ochronę interesu odwołujących. Nadto jak wynika z analizy wzdłuż ul. [...] istnieją budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 12 do 18 m (ul. [...]). Zatem w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokość górnej krawędzi elewacji do 18 m. Dlatego zarzut dotyczący odniesienia planowanej zabudowy tylko do budynku powstającego na działce sąsiedniej nr [...] i nieuwzględnienia zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] jest bezzasadny. Organ podkreślił, że zamieszczony w decyzji obowiązek cofnięcia ostatniej kondygnacji od strony ul. [...] o co najmniej 2 m potwierdza, że Prezydent uwzględnił tę okoliczność. Podobnie jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej określonej dla planowanej zabudowy, jak wynika z analizy, przy ul. [...] szerokość elewacji budynków wielorodzinnych wynosi: 18 m (ul. [...]), 24 m (ul. [...]), 25 m (ul. [...]), 34 m (ul. [...]) oraz 6 0 m (ul. [...]). Zatem parametr ustalony dla planowanej zabudowy nie odbiega od zastanego w tym obszarze. Co do zarzutu niedokonania ustaleń dotyczących wysokości głównej kalenicy i jej kierunku do frontu działki, Kolegium wskazało, że w analizie organ dokonał w tym względzie ustaleń a dla planowanej inwestycji określił dach płaski i stąd nie podał kierunku kalenicy do frontu działki, gdyż w takiej sytuacji jest to zbędne. Zdaniem organu odwoławczego procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została w sprawie przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie, która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy. Odnosząc się do kwestii zacieniania sąsiednich nieruchomości w wyniku realizacji planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że kwestia ta jest badana dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. Z., M. S., M. M., J. G. (której skargę odrzucono), Z. T., A. S. i L. K. zarzucili m. in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie, że frontem działki jest długość zachodniej granicy działki nr [...], pomimo że zachodnia granica tej działki budowlanej nie przylega do jakiejkolwiek drogi, a w konsekwencji w decyzji o warunkach zabudowy za front działki powinna zostać uznana północna granica działki nr [...], która przylega do drogi przy ul. [...]; powyższe skutkowało naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, tj. błędnym ustaleniem wielkości obszaru analizowanego; § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości 18,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, pomimo że północna granica nieruchomości oddalona jest o więcej niż 18,00 m od krawędzi jezdni, § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak spójności i istotne rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną decyzji o warunkach zabudowy, § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 tego rozporządzenia, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie wskaźnika szerokości elewacji frontowej innego niż średnia szerokość w obszarze analizowanym, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez: niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niespełniający wynikających z tych przepisów wymogów, art. 15 kpa poprzez ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do oceny zasadności (części) zarzutów wniesionego odwołania i zaniechanie ponownego wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wydana została z naruszeniem szeregu przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Za uzasadnione uznał wszystkie zarzuty związane z nieprawidłowym wyznaczeniem przez organy w tej sprawie, w ślad za sporządzoną analizą, granic obszaru analizowanego. W sprawie organy ustaliły, że front działki inwestycyjnej jest usytuowany od strony ul. [...] i ma około 120 metrów, a więc tyle, ile wynosi łączna długość obu działek równolegle do tej ulicy. Tymczasem żadna z działek, których dotyczy wniosek, nie przylega do ul. [...], lecz są one od niej oddzielone działką nr [...]. W § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie chodzi wprawdzie tylko o drogi publiczne, ale o każdą drogę, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. W niniejszej sprawie taką drogą od strony ulicy [...] będzie pas, po którym przebiega służebność drogi koniecznej obciążająca działkę nr [...]. Chociaż szerokość tego pasa nie została przez organy ustalona to z mapy, na której został on zaznaczony, wynika, że jego szerokość nie będzie przekraczała 10 metrów. Tylko część działki inwestora przylegająca do tego wjazdu, a więc pasa gruntu, po którym przebiega droga konieczna, jest frontem działki – o ile inwestor wskazuje, że frontem działki jest jej część od strony ul. [...], a nie od strony ulicy [...].

Jak wynika z analizy i mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, analizą objęto obszar w kształcie zbliżonym do czworokąta, którego granice ustalono w odległości około 360 metrów od granic działek inwestora w każdą stronę. Przy jednoczesnym ustaleniu, że front działki znajduje się od ulicy [...], granice tak ustalonego obszaru wielokrotnie przekraczają zarówno minimalną trzykrotną szerokość frontu jak i 50 metrów, o których mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia. Również nawet gdyby przyjąć, że frontem działki jest cała działka od strony ulicy [...] (chociaż z mapy nie wynika, aby z całej tej działki miał się odbywać wjazd), to obszar analizowany został ustalony kilkakrotnie większy od minimalnego (szerokość działki od strony tej ulicy, jak wynika z analizy dołączonej do skargi wynosi 45 metrów). Sąd wojewódzki stwierdził, że z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Przepis ten wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając jednak na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w tym przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze. W sprawie zdaniem sądu i instancji szczegółowego uzasadnienia wymagała sytuacja zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jaka miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach kilkakrotnie większych niż minimalne - bez jakiegokolwiek uzasadnienia - jest to, że wynikające z analizy tak wyznaczonego obszaru ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń w zakresie parametrów planowanej inwestycji, w szczególności odnośnie szerokości elewacji frontowej (w analizie uwzględniano obiekt sportowy stadion piłkarski) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto, jak zdaje się wynikać z analizy, argumentem, który spowodował ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 18 m, przy zastosowaniu § 7 ust. 4 było uwzględnienie dwóch planowanych dopiero do budowy budynków wielorodzinnych na działce [...]. Jak bowiem wynika z tej analizy, w najbliższym sąsiedztwie działek inwestora, od strony wschodniej i południowej występuje zabudowa jednorodzinna oraz budynek usługowy o wysokości od 4 do 9 metrów oraz jeden budynek mieszkalny wielorodzinny o wys. 15,5 m i że tylko znajdujący się po drugiej stronie ulicy [...] budynek [...] ma wysokości od 15,5 m do 18 m. Natomiast wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki [...], bezpośrednio graniczącej z działkami inwestorów od strony zachodniej, przewidująca maksymalną wysokość budynków wynoszącą 18 metrów. W związku z tym zdaniem sądu wojewódzkiego rację mają skarżący, że organ dokonując analizy powinien był uwzględnić istniejącą zabudowę, a nie dopiero planowaną.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdził, że jeśli chodzi o wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...], która według twierdzeń skarżących przebiega poza działkami inwestycyjnymi, to w ocenie sądu nawet jeśli tak jest, nie oznacza to, że w ten sposób organ zezwolił na zabudowę na innych poza tymi działkami nieruchomościach. Ponadto sąd i instancji wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją pozwalającą na budowę, a jedynie określającą, czy dana inwestycja na danym terenie może być zrealizowana. WSA w Kielcach podał także, że pod analizą znajduje się pieczątka o treści "z up. Prezydenta Miasta mgr inż. arch. A. H. Dyrektor Wydziału Rozwoju i Rewitalizacji Miasta" oraz podpis. Taki sam podpis widnieje pod projektem decyzji, a obok niego adnotacja o treści "projekt decyzji do sprawy znak [...] sporządził mgr inż. arch. A.H. Południowa Okręgowa Izba Urbanistów z siedzibą w K. Zaświadczenie Nr [...]. W tej sytuacji za nieuzasadniony uznał zarzut niewskazania w decyzji o warunkach zabudowy osoby, która przygotowała projekt decyzji oraz jej uprawnień, skoro osoba ta została wskazana w projekcie decyzji. Ponieważ jednak w aktach brak jest zaświadczenia (jego poświadczonej za zgodność z oryginałem odbitki kserograficznej bądź odpisu), na które powołano się w tej adnotacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ takie zaświadczenie o uprawnieniach osoby opracowującej analizę oraz sporządzającej projekt decyzji powinien dołączyć do akt. Konkludując sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ wyznaczy obszar analizowany, którego granice określi z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad i dokonanej wykładni § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na to, że nieruchomość według twierdzeń inwestora ma mieć dostęp do drogi publicznej z dwóch ulic, przed wyznaczeniem tego obszaru organ winien wezwać inwestora do wskazania frontu działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uzupełnioną pismem z [...] marca 2019 r., złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), tj.:

– art. 141 § 4 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy w zakresie możliwości uwzględnienia parametrów zabudowy na dz. ew. nr [...] z obr. [...] w K. w analizie urbanistycznej,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy przez uchylenie decyzji organu II instancji, pomimo jej zgodności z prawem materialnym, co miało wpływ na wynik postępowania,

2) naruszenie prawa materialnego w postaci § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przyjęcie za front działki szerokości ciągu komunikacyjnego jest nieporozumieniem merytorycznym z zakresu urbanistyki, które prowadzi do skutków uniemożliwiających wykonanie ustawowego obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Szerokość sięgacza dojazdowego nigdy nie jest uznawana za front działki inwestycyjnej ani w projektowaniu urbanistycznym, ani budowlanym, ani przy podziałach geodezyjnych.

Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie, dla działek położonych przy ul. [...] (nr [...] z obr. [...]) obowiązuje już ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wys. górnej krawędzi elewacji 18 m, których budowa jest już zaawansowana. W tej sytuacji organ rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy dla terenu sąsiedniego jest obowiązany uwzględnić ten stan prawny i faktyczny. Sąd wojewódzki jednak, opierając się wyłącznie na twierdzeniach skarżących, uznał, że inwestycja na działce nr [...] jest dopiero na etapie nieprawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek tego, formułując ocenę prawną sprawy w uzasadnieniu wyroku, sąd nakazał pominięcie bardzo istotnych elementów stanu faktycznego w postaci budynków wielorodzinnych o wysokości 18 m, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] listopada 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. Z., M. S., M. M., Z. T., A. S. i L. K., wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się skuteczna i wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Trafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania.

Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Wskazana norma nie może skutecznie zakwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego bowiem poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie ma rację skarżąca kasacyjnie spółka, że sąd wojewódzki "niepełnie wyjaśnił stan sprawy" w zakresie możliwości uwzględnienia w analizie urbanistycznej parametrów zabudowy na dz. ew. nr [...] z obr. [...] w K., co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął zupełnie inny stan faktyczny niż ustaliły to organy orzekające. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku (k. 13) wskazał, że dla działki [...], bezpośrednio graniczącej z działkami inwestorów od zachodniej strony dla której przewidziano maksymalną wysokość budynków wynoszącą 18 metrów wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, a organ dokonując analizy powinien uwzględnić istniejącą zabudowę, a nie dopiero planowaną. To stwierdzenie sądu, że inwestycja na działce nr [...] jest dopiero na etapie nieprawomocnej decyzji o warunkach zabudowy jest odmienne od ustaleń organów architektoniczno-budowlanych. Z decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] listopada 2017 r. wyraźnie wynika, że po zachodniej stronie terenu inwestycji na działce nr [...], w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] znak [...] z [...] maja 2017 r. w trakcie realizacji jest inwestycja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym z obsługą komunikacyjną tak jak dla wnioskowanej z ul. [...]. W aktach sprawy (k. 105) znajduje się także zdjęcie, nie opatrzone wprawdzie datą, ale z którego wynika, że inwestycja ta została już rozpoczęta.

Konsekwencją pominięcia przez sąd wojewódzki tak istotnego elementu stanu faktycznego, budowy dwóch budynków wielorodzinnych o wysokości 18 metrów usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji skarżącej kasacyjnie spółki było błędne zarzucenie organom administracji przyjęcie nieprawidłowej podstawy dla określenia wytycznych do projektowania nowej zabudowy. To powoduje, że zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie.

Przypomnieć należy, że na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 tego przepisu. Oznacza to, że decyzja w sprawie warunków zabudowy jest decyzją związaną czyli organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do rozstrzygnięcia pozytywnego jeżeli wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowe przesłanki. Z punktu 1art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy wynika warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazana norma wprowadza do polskiego systemu prawnego tak zwaną "zasadę dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Wynika z niej to, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od już istniejącej sąsiedniej zabudowy w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Celem art. 61 ust. 1ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania prowadzonego przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy ( t.j. kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętej do zasobu geodezyjnego), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia). Wskazany przepis określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji , który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 919/07). Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną uznaniowość w wyznaczeniu obszaru analizowanego co nie powoduje zupełnej dowolności. Ta względna swoboda w wyznaczeniu obszaru analizowanego wymaga od organu architektoniczno-budowlanego precyzyjnego uzasadnienia dlaczego przyjął właśnie taki obszar, a nie inny. Należy podkreślić, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał w wyroku z 15 września 2016 r Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 3075/14) "Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego, dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny". W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. prawidłowo przyjął, iż szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 120,0 m, a za front inwestycji uznano jego część od strony drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście – to jest od strony ulicy ks. [...]. Mając na uwadze § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, t.j. 360,0 m od jego granic. Organy orzekające w sprawie uzasadniły, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zróżnicowana pod względem funkcji jak i formy. Występują tu zarówno budynki mieszkalne wielorodzinne, wielorodzinne z usługami, usługowe, mieszkalno-usługowe, stadion sportowy oraz budynki mieszkalne jednorodzinne. Co istotne po zachodniej stronie terenu inwestycji, w bezpośrednim sąsiedztwie na działce [...], na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] znak [...] z dnia [...] maja 2017 r. w trakcie realizacji jest inwestycja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym z obsługą komunikacyjną tak jak dla wnioskowanej z ul. [...]. Inwestycja będąca przedmiotem wniosku, dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zatem kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji jest oczywista i nie budzi zastrzeżeń. Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął jak w wyroku.