Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1353/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1637/12 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1637/12 oddalił skargę T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2012 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił z urzędu wszczęte z wniosku M. S. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji pn.: "budowa zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (z wbudowanymi garażami) na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu podano, iż w toku postępowania stwierdzono, że ustalone jako strony postępowania: M. W. figurujący w ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [...] obr. [...] i B. S., figurująca jako właścicielka działki nr [...] obr. [...] - nie żyją. Wobec nie ustalenia następców prawnych tych zmarłych osób, koniecznym stało się zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W zażaleniu M. S. podniosła, że sama podjęła starania w celu ustalenia następców prawnych zmarłych. Po rozmowie z synem zmarłej, B. S. – M. S. ustaliła trzech następców prawnych zmarłej, tj. M. S., D. S. i M. S. Oświadczenie złożył Pan M. S. Nadto zakończyło się postępowanie spadkowe i zostały dokonane stosowne wpisy do księgi wieczystej. Odnośnie zmarłego M. W. organ I instancji otrzymał pismo jego żony, informujące, że postępowanie spadkowe nie zostało wdrożone. Z ustaleń dokonanych przez M. S. wynika, że następcami prawnymi zmarłego M. W. są: żona A. T. K. W. oraz niepełnoletnia córka – A. W. Potwierdza to pisemne oświadczenie A. T. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi potrzeba ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania, bowiem zostali już w sprawie wskazani. Organ podkreślił, iż sytuacji gdy wyjdzie na jaw, że któraś osób będących stroną w postępowaniu nie żyje, należy dążyć do ustalenia następców pranych zmarłej strony, bowiem bez nich sprawy nie można prowadzić. W toku czynności przygotowawczych organ I instancji skorzystał z możliwości jakie daje mu przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., i zawiesił sprawę ustalenia warunków zabudowy do czasu ustalenia prawidłowego kręgu stron. Z akt sprawy i z zażalenia inwestorki wynika kto jest następcą prawnym zmarłych osób. Postępowanie administracyjne dopuszcza, by można było ustalić, w przypadku śmierci strony jego następcę prawnego, także w oparciu o oświadczenia innych osób. W aktach znajdują się oświadczenia członków rodzin zmarłych osób, wskazujące następców prawnych zmarłych – B. S. i M. W. Skoro następcy prawni zostali wskazani to zawieszenie postępowania jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe, co powoduje, że przedmiotowe postanowienie orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie należało wyeliminować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. P. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że M. W. współwłaściciel działki nr [...] oraz B. S., właścicielka działki nr [...] - zmarli przed wszczęciem postępowania. Zdaniem skarżącego naruszono zarówno art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że do ustalenia następców prawnych wystarczające jest oświadczenie, jak i art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w zakresie ustalenia przez sąd spadkobierców M. W. i konieczności zapewniania im czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że postępowanie powinno być zawieszone z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego; art. 10 § 1 k.p.a oraz art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu oraz D. P. i S. P. czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, iż Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch podstawowych kwestii: po pierwsze - do dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy dopiero po jego wszczęciu postępowania administracyjnego ujawni się okoliczność śmierci jednej ze stron, mająca miejsce przed datą wszczęcia tego postępowania i po drugie - czy dopuszczalnym jest ustalenie w postępowaniu administracyjnym kręgu następców prawnych na podstawie oświadczenia osób będących spadkobiercami, ale nie dysponujących sądowym stwierdzeniem nabycia spadku. W odniesieniu do pierwszej kwestii Sąd wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy organ w toku postępowania ujawni, że niektóre osoby nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, to wówczas albo zawiadamia o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały w nim udziału i w razie potrzeby ponawia wobec tych osób pewne czynności, albo w razie braku ustalenia takich osób zwraca się do właściwego sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (ale żyjącej – art. 34 k.p.a.) bądź w przypadku ujawnienia faktu śmierci – wzywa spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.). Natomiast gdyby takie wezwanie nie było możliwe, wówczas organ zawiesza postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej osobie lub w sprawach dotyczących spadków nie objętych, korzysta z możliwości wynikających z art. 30 § 5 k.p.a. W przypadku ujawnienia w toku postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy faktu, że jedna ze stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, czynności organu uzależnione są od tego, czy dysponuje on wiedzą co do spadkobierców po zmarłej osobie. Jeżeli organ ma wiedzę kto jest spadkobiercą, to powinien wezwać go do udziału w postępowaniu, jeżeli zaś nie ma takiej wiedzy, to postępowanie powinien zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do chwili ujawnienia spadkobierców. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że w sytuacji, gdy jedna ze stron zmarła zanim zostało wszczęte to postępowanie, to podstawą zawieszenia winien być art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem wstępnym, według skarżącego, miałoby być sądowe stwierdzenie nabycia spadku. Zagadnienie wstępne to okoliczność, która ma wpływ na sposób załatwienia sprawy, ma więc charakter "materialny" a nie procesowy. Ustalenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie określenia warunków zabudowy nie ma charakteru materialnego i nie wpływa na treść takiej decyzji. W sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy kwestia kręgu stron nie stanowi zagadnienia wstępnego. Natomiast w innych przedmiotowo sprawach krąg stron może mieć także wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy (np. w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości). Sąd podkreślił, że ta sama okoliczność nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o dwa różne przepisy. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę zawieszenia postępowania śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału spadkobierców zmarłej osoby. Natomiast w przypadku, gdyby to miało być taktowane jako zagadnienie prejudycjalne, to art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a byłby wtedy zbędny, bowiem byłby uregulowany w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Także organ ten nie mógłby skutecznie zobowiązać innej osoby, nie będącej nawet potencjalnie spadkobiercą lub uprawnioną do zachowku (także zapisobiorcą, nabywcą spadku) do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Sąd powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione w postanowieniach z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt IV CKN 470/00 i z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 433/07 ( LEX nr 52484, 497677) wskazał, iż wykładnia art. 1025 k.c. wraz z art. 669 k.p.c. prowadzi do wniosku, że wnioskodawcą w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku może być każda osoba, która może wchodzić w rachubę jako spadkobierca ustawowy bądź testamentowy oraz osoba, która ma możliwość uzyskania określonych uprawnień wynikających z otwarcia spadku (np. zapisobiorca). Zatem do tego kręgu nie można zaliczyć inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a to dlatego, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalania takich warunków nie ma nic wspólnego z ustaleniem osoby uprawnionej do dziedziczenia. Gdyby uznać pogląd skarżącego za trafny, to organ - w razie ujawnienia śmierci strony - zawieszałby postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego, przy czym nie mógłby skutecznie wystąpić do sądu spadku o stwierdzenie nabycia spadku, ani też nie mógłby skutecznie zobowiązać inwestora do złożenia takiego wniosku. Taka wykładnia, zdaniem Sądu, doprowadziłaby do sprzeczności przepisów w jednym akcie prawnym. Odnośnie kwestii czy w toku postępowania administracyjnego można ustalić następców prawnych na podstawie oświadczeń spadkobierców zmarłej osoby, czy też jedynym sposobem jest wydanie przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialny aktu poświadczenia dziedziczenia Sąd stwierdził, że przychyla się do poglądu, że w toku postępowania administracyjnego dopuszczalne jest ustalanie przez organ spadkobierców zmarłej strony również w inny sposób, niż tylko poprzez sądowe stwierdzenie nabycia spadku (notarialny akt dziedziczenia). Natomiast nie podziela poglądu prezentowanego przez tę część orzecznictwa, w myśl którego tylko sądowe stwierdzenie nabycia spadku (aktu poświadczenia dziedziczenia) stanowi dowód ustanowienia spadkobierców po zmarłej osobie i dopóki takiego dowodu strona nie przedłoży, dopóty postępowanie winno być zawieszone. Sąd stwierdził, iż art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje organowi administracyjnemu w pierwszej kolejności stwierdzenie faktu śmierci strony, a potem wezwanie spadkobierców osoby zmarłej do udziału w postępowaniu. Dopiero wtedy gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności określone w art. 30 § 5 K.p.a. lub postępowanie nie może być umorzone jako bezprzedmiotowe - organ administracji zawiesza postępowanie. Tym samym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony przez organ nastręcza trudności i osób tych nie można zawiadomić o toczącym się postępowaniu. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądowym ( np.: w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/99, LEX nr 55748). Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i zarzut niezapewnienia czynnego udziału kilku stronom w postępowaniu zażaleniowym, wskazując na brak związku pomiędzy treścią zaskarżonego postanowienia a nie poinformowaniem Dagmary i Sebastiana Piechota o wniesieniu zażalenia. Sąd wyjaśnił, że naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje ex lege istotną wadą takiego postępowania. Dopiero wykazanie, że w skutek braku poinformowania stron o danym postępowaniu w trybie art. 10 § 1 k.p.a., nastąpiły błędy w ustalaniu stanu fatycznego sprawy i miało to wpływ na wynik sprawy – to takie naruszenie winno skutkować uchyleniem aktu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo, że organy naruszyły przepisy postępowania, to jest nieprawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia, pomijając fakt, że M. W. – współwłaściciel działki nr [...] oraz B. S. – właścicielka działki nr [...]– zmarli przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...]; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest odpisu księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] położoną w K. obr. [...], jedn. ewid. [...], na okoliczność błędnych ustaleń organu I i II instancji, że B. S. zmarła w toku postępowania, mimo że przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne dla wyjaśnienia istotnej wątpliwości dotyczącej chwili śmierci B. S.; 3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, że zasadnie organ II Instancji uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania albowiem brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. Podole na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro nie istniała niemożność wezwania spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu skoro organ dysponował oświadczeniem spadkobierców, z których wynikało, kto jest spadkobiercą tych stron; 4. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w postaci konieczności ustalenia przez Sąd kręgu osób uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ( to jest spadkobierców M. W.) i konieczności zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu; 5. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że organ II instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia w oparciu o jakie przepisy prawa Sąd uznał, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku w niektórych postępowaniach ma znaczenie prejudycjalne, a w innych ( m.in. w sprawach ustalenia warunków zabudowy) takiego znaczenia jest pozbawione, a także które nie zawiera ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r. , sygn. akt II SA/Kr 1637/12, doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podlegało postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. z powodu braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania na podstawie oświadczeń ich spadkobierców. Zawieszenie postępowania na podstawie określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron, gdy spełnione zostaną jednocześnie następujące przesłanki: śmierć strony miała miejsce w toku postępowania; śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym; nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki nie zostały spełnione do zawieszenia postępowania, bowiem poza sporem pozostaje, że M. W. właściciel działki nr [...] oraz B. S., właścicielka działki nr [...], zmarli przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem, skoro wymienione osoby zmarły przed wszczęciem tego postępowania, to nie mogło dojść do jego zawieszenia na podstawie przesłanki określonej w pkt 1 art. 97 § 1 k.p.a. W tym też kontekście uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. o zawieszeniu tego postępowania na podstawie tego przepisu przez organ odwoławczy było prawidłowe, tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., jak również zarzut art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, że zasadnie organ II Instancji uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy możliwe jest na podstawie złożonego oświadczenia przez spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli których z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 k.p.a.). Wobec tego ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

i stosownie treści art. 100 § 1 k.p.a. wezwać zainteresowaną stronę ( inwestora), lub żonę zmarłego M.W., do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego. Natomiast konieczność taka nie zachodziła odnośnie zmarłej B. S., gdyż jej spadkobiercy, jak wskazał organ odwoławczy zostali ustaleni w wyniku postępowania spadkowego. W tych okolicznościach nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest odpisu księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] położoną w K. obr. [...], której właścicielką była zmarła B. S.. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że organ II instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na wynik sprawy ( tak – np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12, z dnia 11 stycznia 2013 r., II sygn.. akt GSK 1142/11). W motywach skargi kasacyjnej wprawdzie skarżący wskazał, że nie będąc powiadomiony nie mógł w postępowaniu zażaleniowym przedłożyć dowodu z odpisu księgi wieczystej dotyczącej działki nr 97/3, to jednak nie wykazał, że miało to wpływ na wynik sprawy, iż w sytuacji złożenia tego dokumentu organ odwoławczy wydałby inne rozstrzygnięcie. Stąd też zarzut ten nie jest trafny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, w tym motywy którymi kierował się sąd pierwszej instancji oddalając skargę na postanowienie organu odwoławczego. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2013 r., II GSK 412/12, LEX nr 1374780). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.