Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1189/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 530/19 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 maja 2019 r., nr SKO.4150.122.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 530/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 maja 2019 r., nr SKO.4150.122.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 marca 2019 r., znak: DAR-UA-VII.402.2019 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej B.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wskazaną powyżej decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy, wydaną na wniosek J.S. i M.W., decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 marca 2019 r., znak: DAR-UA-VII.402.2019, o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, sieciami, drogą wewnętrzną i zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. R., na fragmencie działki nr [...] oraz na fragmencie działki drogowej nr [...], w obrębie [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Na zasadzie przepisu art. 174 zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisów:

a. art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na nieuprawnionym uznaniu, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może dotyczyć jedynie części działek objętych zamiarem zagospodarowania;

b. § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady wolności zagospodarowania poprzez nałożenie wymogu swoistego "równania w dół" zamiast rozwoju inwestycyjnego miasta;

c. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów dotyczących spełnienia wymogu właściwego uzbrojenia terenu;

d. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym pominięciu okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość w nieobowiązującym już planie nie była przeznaczona na cele leśne,

e. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: "u.i.ś") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit b odn. 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu okoliczności, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do uznania konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że Kolegium nie rozpoznało odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi,

b. art. 7, 8 i 12, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na nieuprawnionym uznaniu wadliwości postępowania organów obydwu instancji,

c. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") polegające na niedokonaniu oceny interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu niekorzystnych dla wnioskodawczyni rozstrzygnięć organów,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przywołanych w skardze na decyzję przepisów prawa materialnego, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji nie naruszyły wymienionych przepisów;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia powołanych w skardze na decyzję przepisów postępowania administracyjnego, pomimo, że w toku postępowania organy administracji nie dopuściły się naruszenia wymienionych przepisów.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że część podniesionych w niej zarzutów jest słuszna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżąca formułując zarzuty przywołała na wstępie art. 174 bez wskazania aktu, z którego pochodzi. Trzeba zatem wyjaśnić, że przytaczanie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Wprawdzie z treści pkt 1 i 2 można wywnioskować, że podstawy kasacyjne wynikają odpowiednio art. 174 pkt 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zwalnia to jednak Skarżącej z dookreślenia podstawy zaskarżenia.

Za uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przemawia podzielana przez skład orzekający wątpliwość Sądu I instancji co do przedmiotu postępowania odwoławczego. Planowana inwestycja miała polegać na budowie 52 budynków mieszkalnych (co zostało określone we wniosku Inwestora oraz w treści decyzji organu I instancji), zaś z decyzji organu odwoławczego wynika, że warunki zabudowy dotyczą budowy 44 budynków. Z kolei wniosek inwestora datowany na dzień 29 października 2018 r. został przywołany w uzasadnieniu decyzji SKO w Łodzi jako wniosek z dnia 1 grudnia 2017 r. Także katalog naruszeń prawa zamieszczony w odwołaniu różni się od tego, który został przytoczony w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji słusznie przyjął, że zaskarżona decyzja jest obarczona istotną wadą, polegającą na naruszeniu art. 15 k.p.a.

Z tego też względu za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. (zarzut nr 2a). Na marginesie wypada zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono motywów przywołania w tym zarzucie art. 12 § 1 k.p.a., co czyni ten zarzut nie tylko nie tylko niezasadnym, ale też niezrozumiałym.

Należy również zgodzić się z oceną Sądu co do dostrzeżonej sprzeczności treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z treścią wniosku Inwestora. Inwestor wnosił bowiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 52 budynków jednorodzinnych (w zabudowie szeregowej). Zgodnie z wnioskiem wskaźnik powierzchni zabudowy miał wynosić 0,25, natomiast w decyzji wynosi 0,14. Wnioskowana maksymalna szerokość elewacji frontowej segmentu wynosi 30 m, zaś w decyzji ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej zwartego zespołu zabudowy w przedziale od 14,5 m do 26,5 m. We wniosku kształt dachu został określony jako płaski o kącie nachylenia połaci dachowych do 10o, natomiast w decyzji kąt nachylenia połaci dachowych został określony w przedziale od 5o do 15o. W tym stanie Sąd I instancji słusznie przyjął, że samodzielna modyfikacja parametrów przedstawionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokonana przez organ, doprowadziła do naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na nieuprawnionym uznaniu, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może dotyczyć jedynie części działek objętych zamiarem zagospodarowania (zarzut 1a), należy stwierdzić, że przyjęcie kategorycznego zakazu ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest błędne. Trzeba jednak przy czym równocześnie podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. powinno być uzasadnione uwarunkowaniami danej sprawy. Mogą to być uwarunkowania: 1) normatywne, gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, LEX nr 2865534; dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, LEX nr 3172935; dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, LEX nr 3232451; dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 603/21, LEX nr 3316751 oraz 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19, LEX nr 3309363.); 2) wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, gdy wyodrębniona jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona spod zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, LEX nr 2520807; dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, LEX nr 3038283; oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20, LEX nr 3161053); 3) urbanistyczne, gdy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, gdy przykładowo ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, LEX nr 3398551).

Uwzględniając powyższe nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Należy jednak podkreślić, że pogląd prezentowany w tym zakresie przez Sąd I instancji, nie miał wpływu na trafność sentencji zaskarżonego wyroku.

Ocena powyższego zarzutu wiąże się poniekąd z zarzutem sformułowanym w pkt 1e, to jest zarzutem naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.ś w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit b odn. 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu okoliczności, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do uznania konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro bowiem powierzchnia terenu realizacji planowanej inwestycji wynosi 19990 m2, a zatem nie pokrywa się z powierzchnią działki nr [...], która wynosi ponad 2 ha, to przywołane wyżej przepisy nie mają zastosowania do ustalania warunków zabudowy w granicach wskazanych we wniosku oraz w przedmiotowej decyzji.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia § 6 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia MI poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady wolności zagospodarowania poprzez nałożenie wymogu swoistego "równania w dół" zamiast rozwoju inwestycyjnego miasta (zarzut 1b).

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI: "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%." Jeżeli więc w decyzji z dnia 19 marca 2019 r. ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej na poziomie 26,5 m co doprowadziło do przekroczenie progu 20% tolerancji, o którym mowa w cytowanym przepisie, to nie sposób zarzucać Sądowi I instancji błędnej oceny w tym zakresie, a co za tym idzie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia MI.

Z kolei według § 8 rozporządzenia MI: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym." Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób stwierdzić w czym miałoby się przejawiać – zdaniem Skarżącej – owo "równania w dół" w kontekście przytoczonej treści § 8 rozporządzenia MI.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w pominięciu przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów dotyczących spełnienia wymogu właściwego uzbrojenia terenu (zarzut 1c). Skarżąca nie wskazała bowiem, które z dokumentów dotyczących spełnienia wymogu właściwego uzbrojenia terenu zostały pominięte przez Sąd I instancji.

Natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym pominięciu okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość w nieobowiązującym już planie nie była przeznaczona na cele leśne (zarzut 1d), należy uznać za częściowo zasady. Skoro bowiem, jak zostało to ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji (i nie zostało niezakwestionowane), działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w planie miejscowym, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., to należało przyjąć, że teren ten został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Oznacza to, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję popełnił błąd subsumpcji, polegający na uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny nie odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej m.in. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co skutkowało naruszeniem prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 174). Nie miało ono jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji.

Nie można natomiast uwzględnić zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 12, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. (zarzut 2b), polegającego na nieuprawnionym uznaniu wadliwości postępowania organów obydwu instancji. Skarżąca bowiem nie wykazała na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów postępowania i jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło ono mieć, zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., mający polegać na niedokonaniu oceny interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu niekorzystnych dla wnioskodawczyni rozstrzygnięć organów . Skarżąca, będąc stroną postępowania administracyjnego w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego (co nie było przedmiotem sporu w postępowaniach przed organami I i II instancji), z tego też tytułu miała interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Ostatnie dwa zarzuty dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy te należą do tak zwanych przepisów wynikowych. Chcąc zatem skutecznie powołać się na zarzut ich naruszenia należało wykazać, czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.