Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1081/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
article: par. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant Referent Karolina Młynarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 8 października 2021 r. nr 9001-2021-001245 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za rok 2020 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. B. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR) z dnia 8 października 2021 r. (Nr 9001-2021-001245) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku (dalej: organ I instancji, Kierownik BP ARiMR) z dnia 26 lipca 2021 r. (Nr 0008-2021-004605) w sprawie płatności ekologicznej na 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 czerwca 2020 r. skarżący złożył w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej, do której zadeklarowała działki rolne w ramach pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji do powierzchni 5,93 ha oraz pakietu 12 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji do powierzchni 66,33 ha.

Rozstrzygając przedmiotowy wniosek organy przyjęły, że deklarowana powierzchnia kwalifikowana do płatności w ramach pakietu 11 wyniosła [...] ha i była równa powierzchni stwierdzonej w ramach przeprowadzonego postępowania, z kolei w odniesieniu do płatności w ramach pakietu 12 organy zweryfikowały deklarowaną powierzchnię do [...] ha jako powierzchni stwierdzonej w postępowaniu. Na tej podstawie przyznano skarżącemu płatność ekologiczną w ramach pakietu 11 w wysokości 4 321,61 zł, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli w gospodarstwie ekologicznym w wysokości 720,27 zł.

Odmawiając natomiast stronie przyznania płatności ekologicznej w ramach wnioskowanego pakietu 12, organy powołały się na niespełnienie warunku przyznania płatności ekologicznej wyrażonego w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2018 r., poz. 1784 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie ekologiczne). Z powołanego przepisu rozporządzenia ekologicznego wynika, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 (czyli tak jak w analizowanej sprawie pakietu 12) płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do tego rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym.

W trakcie przeprowadzonego postępowania przyjęto, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020 zadeklarował łączną powierzchnię trwałych użytków zielonych na poziomie [...] ha, natomiast wyznaczony wskaźnik DJP wyniósł 21,76725, co w przeliczeniu na hektar daje wartość DJP 0,2813. Doprowadziło to do stwierdzenia, że skarżący nie posiada wystarczającej liczby zwierząt, aby spełnić warunek przyznania płatności ekologicznej, tj. co najmniej 0,3 DJP na ha powierzchni.

W toku postępowania uwzględniono wszystkie zwierzęta należące do skarżącego, które w okresie od 15 marca do 30 września 2020 r. były utrzymywane w siedzibie stada strony. Ustaleń tych organy dokonały w oparciu o dokonane zgłoszenia w bazie składającej się na System Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ), w której ujawniono 8 sztuk bydła domowego oraz 191 sztuk owiec.

W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że rolnik ubiegający się o płatność ekologiczną do pakietu 12, warunek posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego w zakresie koni dokumentuje poprzez przedłożenie w terminie do 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, zaświadczenie wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez ARiMR. Choć w toku postępowania skarżący wskazywał, że oprócz bydła i owiec posiadał także klacz typu śląskiego oraz kuca, na dowód czego przedstawił kopię umów sprzedaży tych zwierząt, to jednak przyznał jednocześnie, iż zwierzęta te nie zostały zarejestrowane. Z tego też powodu nie mógł przedłożyć zaświadczenia z Polskie Związku Hodowców Koni.

W konsekwencji powyższego organy przyjęły, że skoro liczba zwierząt jest ustalana na podstawie danych zawartych w zaświadczeniu, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego - w przypadku koni, natomiast § 9 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego określa, co powinno zwierać zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia, a mianowicie m.in. wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, zwierząt tych nie sposób było uwzględnić przy wyliczaniu DJP na ha powierzchni trwałych użytków rolnych. Pod uwagę brane są bowiem jedynie te z nich, które zgłoszone zostały do właściwego rejestru.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zaskarżyła w całości decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika BT ARiMR, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawnioskowanych w odwołaniu, a także paszportów koni oraz umów sprzedaży na okoliczność posiadania przez stronę zwierząt.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ekologicznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona spełniła wszelkie warunki do uzyskania płatności ekologicznej na podstawie rozporządzenia;

2) błędnej interpretacji przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego i przyjęcia do wyliczenia współczynnika DJP/ha całej powierzchni użytków, rolnych, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności w pakiecie 12 podczas, gdy beneficjent spełniał przesłanki do jej otrzymania;

3) poprzez niezastosowanie przepisu § 9 ust 4 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 15 marca 2019 r., który stanowi, że do wyliczenia współczynnika DJP/ha bierze się pod uwagę powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności w pakiecie 12, podczas gdy beneficjent spełniał przesłanki do jej otrzymania;

4) poprzez niezastosowanie przepisu § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 27 lutego 2019 r. (Dz.U.2019.451) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 15 marca 2019 r., który stanowi, że do zobowiązań zaciągniętych przed zmianą przepisów stosuje się przepis dotychczasowe, więc nie powierzchnia TUZ występujących w gospodarstwie, powierzchnia TUZ zadeklarowana, a w konsekwencji odmowę przyznania płatności pakiecie 12, podczas gdy beneficjent spełniał przesłanki do jej otrzymania;

5) organy dokonując nieprawidłowej interpretacji normy § 9 ust. 4, w zw. z ust. 9 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 11 i 12 rozporządzenia ekologicznego naruszyły normę art. 27 ust. 1 pkt i 2 ustawy EFRROW. Organy nieprawidłowo bowiem uznały, że skarżący nie spełnił warunku do przyznania płatności za realizację pakietu 12, związanego z posiadanie zwierząt podczas gdy wskazywał, że posiada wystarczająca dla zachowania wskaźnik DPJ liczbę zwierząt;

6) art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/200 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego system zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowy płatności mimo, że rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieranie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności:

a) przy ustalaniu wskaźnika DJP/ha nie uwzględniono trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, ale nieprawidłowo wzięto pod uwagę wszystkie trwałe użytki zielone występujące w gospodarstwie;

b) przy ustalaniu wskaźnika DJP/ha nie uwzględniono, że nawet zakładając, że do prawidłowego ustalenia przelicznika należny brać pod uwagę nie powierzchnię TUZ deklarowaną w ramach pakietu 12, a powierzchnię deklarowaną łącznie do płatności ekologicznej w ramach dwóch rożnych wariantów, w tym przypadku wspólnie z [...] ha upraw paszowych na gruntach ornych, a więc przyjmując łącznie [...] ha, to również przy wskaźniku 21,76725 W. B. spełniał kryteria do uzyskania płatności ekologicznej w ramach pakietu 12, albowiem obliczony wskaźnik w przeliczeniu na hektary zadeklarowane do płatności ekologicznej wynosi 0,301 (21,76725/72,26= 0,30123) a osiągnięty przez niego wskaźnik również jest większy lub równy minimalnemu wskaźnikowi 0,3;

c) przy ustalaniu wskaźnika DJP/ha nie uwzględniono, że nawet przyjmując z ostrożności, że wskaźnik należało podzielić przez sumę powierzchni zadeklarowanej do płatności ekologicznych niezależnie w ramach którego pakietu, a nie tylko w ramach pakietu 12, to przy zastosowaniu przelicznik na DJP/ha do TUZ zadeklarowanych ogólnie do powierzchni zadeklarowanej do płatności ekologicznej czyli do [...] ha to także przy nieuwzględnieniu posiadanych przez skarżącego 2 koni przy wskazanym w decyzji z dnia 26.07.2021 DJP 21,76725 wskaźniku skarżący i tak spełniania wymóg 0,3 (21,76725/72,26=0,30123);

d) organ nie zakwestionował, że w badanym okresie w gospodarstwie beneficjenta utrzymywane były 2 koniowate, ale nie wyjaśnił jakie dane miały te zwierzęta oraz pominął, że były utrzymywane zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, a w konsekwencji nieprawidłowo pominął je przy obliczaniu wskaźnika DJP;

2) przepisu art. 64 § 2 k.p.a., tj. organ nie wezwał prawidłowo skarżącego do wykazania posiadanych zwierząt i w sposób nieuprawniony pominął koniowate przy ustalaniu wskaźnika DJP;

3) art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego mając na uwadze przepisy przejściowe, organ I i II instancji wyjaśniając obliczenia wskaźnika DJP/ha zastosował co prawda "stary" przelicznik 0,3, zaś przy przeliczeni na hektary pod uwagę wziął już [...] ha, czyli albo nowo obowiązująca regulację i uwzględnił posiadane w gospodarstwie TUZ albo dzielił wskaźnik przez powierzchnię łącznie zadeklarowaną w ramach wniosku, a więc dotyczącą wszystkich płatności;

4) art. 8 i 9 k.p.a. ponieważ organ nie wezwał prawidłowo skarżącego do wykazania posiadanych zwierząt, a jednocześnie nie kwestionował, że w badanym okresie w gospodarstwie beneficjenta były 2 koniowate, utrzymywane zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, a w konsekwencji nieprawidłowo pominął je przy obliczaniu wskaźnika DJP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W postanowieniu wydanym na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. Sąd na podstawię art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe skarżącego, ponieważ nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zgłoszone w skardze zarzuty okazały się uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy – a co słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1107/19 – że płatności ekologiczne wypłacane są w ramach wspólnotowego jednolitego systemu wsparcia dla rolników, wobec czego określane w aktach poszczególnych państw członkowskich warunki materialnoprawne przyznania płatności (i odmowy jej przyznania) nie mogą naruszać zasad i celów wsparcia określanych na poziomie wspólnotowym. Przy czym uszczegółowienie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" zostało oddane do kompetencji ustawodawcy krajowego, jednak w ramach tej swobody nie może on, bez wyraźnego upoważnienia, zmieniać zasad i warunków systemu wsparcia uregulowanych w aktach wspólnotowych. Regulacja krajowa winna uwzględniać ograniczenia wynikające z wymogu proporcjonalności, niezbędności i efektywności przewidzianych środków. Wskazać należy, że w świetle regulacji unijnej (art. 63 rozporządzenia 1306/2013) nie budzi wątpliwości, że niespełnienie kryteriów kwalifikowalności skutkuje odmową przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej.

W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 45 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm., dalej jako: ustawa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, cytowanym na wstępie rozporządzeniem z dnia 13 marca 2015 r., określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego). Natomiast na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o płatność, ustawodawca postanowił, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 (a więc tak jak w przedmiotowej sprawie odnośnie do pakietu 12) płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,5 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się między innymi do oceny prawidłowości zastosowanego przez organu stanu prawnego wobec sposobu sformułowania przepisów przejściowych w kolejnych nowelizacjach rozporządzenia ekologicznego, z tego też powodu konieczne jest rozważenie tej okoliczności w powiązaniu z konkretnym stanem normatywnym.

W przedmiotowej sprawie rolnik podjął 5 letnie zobowiązanie ekologiczne 15 marca 2017 r., natomiast postępowanie administracyjne o wypłatę płatności za 2020 rok zostało wszczęte wnioskiem z dnia 8 czerwca 2020 r., w którym to okresie obowiązywał przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu nadanym mu przez § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 316).

W wyniku tej zmiany przepisowi § 9 ust. 4 nadano nowe następujące brzmienie: "W przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust, 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,5 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym." Zastąpiono tym samym poprzedni zapis § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia ekologicznego, który obowiązywał do dnia 14 marca 2020 r. i stanowił, że: "W przypadku pakietów Wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,5 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej."

W ten sposób dokonano zmiany sposobu obliczania wskaźnika DJP zamieniając jeden z jego elementów w postaci wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na element w postaci wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym.

Jak wyjaśnił w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 272/21, obowiązująca od 15 marca 2020 r. regulacja z § 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 14 lutego 2020 r. jednoznacznie stanowi, że do postępowań wszczętych po dniu 14 marca 2019 r., lecz przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy § 9 ust. 4 oraz § 31a pkt 1 lit. a i pkt 2a i 2b rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem. W tej sytuacji stosuje się nową regulację prawną, jednakże z uwzględnieniem przepisu przejściowego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 451). W przypadku rolnika, który podjął jakiekolwiek zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia zmienianego w § 1, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i nie zakończył realizacji tego zobowiązania do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do przyznawania płatności ekologicznej temu rolnikowi w ramach pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 5, 6, 11 i 12 rozporządzenia zmienianego w § 1, przepisy § 9 ust. 4 i § 12 ust. 4 rozporządzenia zmienianego w § 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Chodziło o posiadanie zwierząt, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Omawiany przepis przejściowy wyłączył stosowanie nowej regulacji w zakresie stanowiącym o posiadaniu zwierząt, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,5 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Przyjęcie powyższego stanowiska w kontekście stanu niniejszej sprawy prowadziłoby do konkluzji, że w stanie prawnym obowiązującym od 15 marca 2020 r. zastosowanie znalazłoby przeliczenie wynoszące co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym, jak skonkludował końcowo Naczelny Sąd Administracyjny.

W wykładni przeprowadzonej w powyższym orzeczeniu można dostrzec pewne mankamenty, ponieważ omawiany przepis przejściowy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2019 r.) dotyczył regulacji, która obowiązywała w okresie od 15 marca 2019 r. do 15 marca 2020 r. Natomiast ustanowione w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 14 lutego 2020 r. przepisy przejściowe nie powielały uprzednio zastosowanego mechanizmu stosowania przepisów dotychczasowych w przypadku rolnika, który podjął jakiekolwiek zobowiązanie ekologicznego przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Istotne pozostaje także, że choć rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 marca 2020 r., to jednak z woli prawodawcy przepisy tego rozporządzenia zmieniającego miały zastosowanie już do postępowań wszczętych po dniu 14 marca 2019 r. i niezakończonych do dnia wejścia w życie tych przepisów (§ 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 14 lutego 2020 r.). Stanowi to więc o woli prawodawcy stosowania nowych przepisów niezależnie od chwili powstania zobowiązania ekologicznego. Wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok z dnia 8 listopada 2008 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006/10/149).

Sąd podkreśla, że nawet przyjęcie odmienne niż zaprezentowanego w cytowanym wyroku NSA sposobu odczytania ww. norm prawnych zawartych w kolejnych rozporządzeniach ekologicznych, a mianowicie wobec braku adekwatnych do sytuacji skarżącego przepisów przejściowych w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 14 lutego 2020 r., zastosowanie nowych, obowiązujących od 15 marca 2020 r., przepisów rozporządzenia ekologicznego w całości przy jednoczesnym zastosowaniu korzystniejszego dla strony przelicznik 0,3 DJP na hektar z uwagi na podjęcie przez skarżącego zobowiązania w roku 2017 byłoby uzasadnione i doprowadziłoby do identycznych skutków w sferze prawnej skarżącego. Takie stanowisko zaprezentował z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 47/2, a Sąd w niniejszym składzie orzekającym uznaje je za własne.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że zastosowanie ma przeliczenie wynoszące co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym, tym samym sformułowane w tym względzie zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone w skardze nr 2, 3, 4 i 5, jak również pkt 1a zarzutów naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że stosowanie do § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego przy ustalaniu spełnienia warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni.

Zgodnie natomiast z § 9 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego, zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, zawiera m.in. wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika lub jego małżonka w okresie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, ze wskazaniem daty urodzenia tych koni. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (ust. 12).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że aby ubiegać się o płatność ekologiczną w ramach pakietu 12, należy prowadzić produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, posiadać trwały użytek zielony oraz posiadać zwierzęta, które zostały wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, co dokumentuje stosowne zaświadczenie.

Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Taki charakter ma także wprowadzony z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy wymóg posiadania i rejestracji wskazanych zwierząt.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wskazanie posiadanych i zarejestrowanych zwierząt w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, stanowi wymóg formalny, porządkujący i ułatwiający potwierdzenie tak posiadania, jak i rejestracji koni. Innymi słowy, zaświadczenie powyższe służy potwierdzeniu, które zwierzęta spełniają warunek kwalifikowalności.

Jak słusznie wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 520/18, niespełnienie kryteriów kwalifikowalności jest niewątpliwie, w świetle art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, podstawą odmowy przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej.

We wskazanym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że skoro 2 sztuki zwierząt koniowatych, które skarżący posiadał w prowadzonym gospodarstwie, nie były objęte rejestracją w wymaganym okresie referencyjnym, co przyznał skarżący w treści odwołania od decyzji organu I instancji, to tym samym zasadnie organy nie uwzględniły tych koni do wyliczania wskaźnika DJP.

Należy także podkreślić, że termin do złożenia zaświadczenia o liczbie koni, wynikający z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Jego niezachowanie ogranicza się zatem do bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wpływa na sytuację materialnoprawną strony. Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 247/18.

Powyższe nie oznacza jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego – że organ miał obowiązek poszukiwania dowodów potwierdzających posiadanie przez rolnika koni. W odróżnieniu bowiem od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań uregulowanych w cytowanej na wstępie ustawie, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 ustawy). W art. 27 ust. 2 ustawy przyjęto ponadto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2180/18). NSA we wskazanym wyroku uznał, że rolnik co roku musi składać aktualne zaświadczenie o posiadaniu zwierząt.

Ponadto, stosownie do art. 27 ust. 3 ustawy organ wyłącznie na żądanie strony udziela niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zasadę taką wprowadzono, ponieważ nadrzędnym celem prowadzonych przez organ postępowań jest sprawna i szybka dystrybucja środków na rzecz beneficjentów. W tym celu we wniosku składają oni szereg oświadczeń w tym też i o tym, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Zasady te wykluczają możliwość stosowania przez ARiMR, w tego rodzaju uchybieniu stosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., a więc wzywania przez organ stronę do usunięcia braków złożonego wniosku.

W tym stanie rzeczy nie okazały się uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprecyzowane w pkt 1d, 2 i 4 skargi.

Pomimo przyjęcia przez organ za punkt wyjścia prawidłowego stanu prawnego, a także dokonania właściwej oceny spełnienia przez skarżącego warunku posiadania i rejestracji zwierząt, Sąd uznał, że wobec stanowiska skarżącego wyrażone w skardze nie sposób było zweryfikować ustaleń organu co do powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym, choć stanowi to niewątpliwie istotną okoliczność mającą wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej.

Organy, odwołując się do dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie, ustaliły, że strona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 zadeklarowała powierzchnię trwałych użytków zielonych wynoszącą [...] ha. Takie sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sugeruje, że powierzchnia ta uwzględnia nie tylko wniosek o płatność ekologiczną, ale także płatności JPO, płatność ONW i płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną, a zatem być może całą powierzchnię tych użytków w gospodarstwie rolnym skarżącego. Tej okoliczności nie sposób było wywieść z akt administracyjnych, czy też uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Wskazać także należy, a co słusznie podkreśla skarżący, suma zadeklarowanych we wniosku o płatność trwałych użytków zielony wyniosła 72,26 ha.

Powyższe może prowadzić także do wniosku, że choć organ dostrzegł treść obowiązującego w dacie orzekania § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia, to jednak za podstawę obliczeń do wyliczenia współczynnika DJP/ha przyjął powierzchnię trwałych użytków zielonych zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku, a zatem z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, który wskaźnik ten nakazuje obliczać przy uwzględnieniu wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym.

Określenie innej powierzchni trwałych użytków zielonych niż suma powierzchni zadeklarowanych (stwierdzonych) w ramach pakietów 11 i 12 wymagało zatem stwierdzenia tej okoliczności we właściwe sformułowanym uzasadnieniu, którego treść pozwoliłaby na odkodowanie ustaleń faktycznych, których organ dokonał w sprawie z jednoczesnym powołaniem ich źródła. Zdaniem Sądu, jedynie ogólnikowe przywołanie przez organ, że strona we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała powierzchnię trwałych użytków zielonych wynoszącą 77,37 ha, bez wyjaśnienia elementów składowych tej sumy, które jak się okazuje są sporne w postępowaniu, prowadzi do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a.

W konsekwencji takie ustalenia organu mogły doprowadzić do niezgodnego z prawem ustalenia współczynnika DJP/ha. Dopiero gdy organ w oparciu o posiadaną dokumentację wnioskową ustali prawidłową powierzchnię trwałych użytków zielonych w sposób określony w § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, wówczas uzyskane dane będą miarodajne do wyliczenia współczynnika DJP/ha decydującego o przyznaniu bądź nie przyznaniu płatności w ramach pakietu 12.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, przedwcześnie zatem organy obu instancji stwierdziły, że nie zostały spełnione warunki do otrzymania płatności do pakietu 12, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania płatności w tym zakresie w warunkach wadliwości działania organów.

W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, że zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia prawidłowej powierzchni trwałych użytków zielonych (sformułowane jako zarzuty nr 1b i 1c oraz 3), które w konsekwencji doprowadziły do przedwczesnego uznania, że skarżący nie spełnia warunków przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu ekologicznym (§ 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ekologicznego).

Nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, który to przepis uchylony został z dniem 1 stycznia 2015 r., a zatem nie obowiązywał w momencie orzekania przez organy.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw, aby zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięć organów w zakresie przyznania płatności ekologicznych w ramach pakietu 11. Skarga również nie podnosi zarzutów do powyższej kwestii objętej rozstrzygnięciem organów. W pakiecie 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji płatność ekologiczna została przyznana do powierzchni stwierdzonej równej powierzchni deklarowanej. W ww. pakiecie strona zadeklarowała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha i tyle też zostało stwierdzone w trakcie kontroli administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego wpis w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz dokona niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących stanu faktycznego, poddając zgromadzony materiał dowodowy wnikliwej i wszechstronnej analizie i ocenie. W tym przede wszystkim ustali i poprzez stosownymi dowodami rzeczywistą powierzchnię trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym skarżącego, na podstawie której dokona wyliczenia współczynnika DJP/ha decydującego o przyznaniu bądź nie przyznaniu płatności w ramach pakietu 12.