Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 85/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 203 pkt 1, art. 209, art. 210
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 11, par. 12, par. 13, 57, 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1960/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1960/15, oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, z przyłączami: elektroenergetycznym kablowym zalicznikowym, gazowym z sieci, wodociągowym z istniejącej studni wodomierzowej oraz sanitarnym do zbiornika bezodpływowego (szamba) na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], ul. K. [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że inicjująca przedmiotowe postępowanie J. S. jest właścicielem działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Organ, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), stwierdził, że wysokość projektowanego obiektu (5,99 m) oraz jego odległość od działki skarżącej (4,80 m) sprawiają, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 ww. rozporządzenia. Na działce skarżącej można bez przeszkód wybudować budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę nieruchomości inwestycyjnej w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa, tj. 4 m. Odległość dzieląca taki budynek od budynku projektowanego na działce nr [...] wynosiłaby 8,80 m, czyli byłaby większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia. Organ stwierdził również, że stosownie do § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległość pokryw i wylotów wentylacji bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m³ powinna wynosić co najmniej 5 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz co najmniej 2 m od granicy z sąsiednią działką. Z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika, że projektowany zbiornik szczelny bezodpływowy znajduje się w odległości 16 m od granicy działki skarżącej. Wobec powyższego, zdaniem organu, nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ wskazał również, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do J. S., jak również nie pozbawia tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, gaz). Zdaniem organu, na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie ma wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia Starosty ani celowości planowanej inwestycji. Bez wpływu na legitymację procesową skarżącej pozostaje także ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwości zagospodarowania jej działki. Wobec tego organ stwierdził, że J. S. nie wykazała aby miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Wobec braku przymiotu strony po stronie wnoszącej, Wojewoda [...] zasadnie zatem, zdaniem GINB, umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skargą J. S. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2016, poz. 290) przez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że jest ona właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której usytuowany jest budynek, będący przedmiotem postępowania i tylko z tego powodu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i żądanie skarżącej dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego; art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a także na nie wydaniu decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy i w efekcie błędne ustalenie, że J. S. nie posiada prawa strony podczas gdy jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej posiada ona uzasadniony interes prawny w podważeniu decyzji Starosty [...]; art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nietrafne utrzymanie w mocy naruszającej przepisy prawa decyzji Wojewody [...], którą to decyzją niezasadnie umorzono wszczęte na wniosek J. S. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, na skutek błędnego uznania, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe wobec braku po stronie skarżącej prawa strony. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak i zastosowanych przepisów prawa. Wskazał, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu słusznie organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Przy czym sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż J. S. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. oraz że wykazała, że jest właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że zarówno parametry kwestionowanego obiektu, jak również jego usytuowanie, nie tylko nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (§ 12, 13, 29, 36 ust. 2), ale powodują, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Skarżąca nie wykazała zatem, że miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, umorzono wszczęte na wniosek J. S. postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skargą kasacyjną J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez:

a) błędną wykładnię art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414), a przez to odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji m.in. w związku z nieprawidłowym ustaleniem obszaru oddziaływania oraz kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

b) błędną wykładnię art. 28 ustawy 7 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a przez to odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. a w szczególności:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. w ten sposób, że dokonując błędnej wykładni ww. przepisów w efekcie nie uchylił przedmiotowej decyzji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za zgodne z tymi przepisami postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że obszar oddziaływania obiektu to również teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów prawa cywilnego w zakresie ochrony własności. Skarżąca jest natomiast właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ulokowana została inwestycja. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przepisy prawa cywilnego związane z prawem własności nie dają podstaw do uznania, że inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości skarżącej, to takim przepisem będzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca w toku postępowania wskazywała na błędne ustalenia organu co do odległości inwestycji od działki skarżącej - jej zdaniem odległość ta wynosiła mniej niż przewiduje ww. rozporządzenia. Organ nie zweryfikował jednak podanych przez skarżącą danych odmawiając jej przymiotu strony i umarzając postępowanie. Skarżąca wskazała, iż podnosiła także, że jej zdaniem decyzja dotycząca pozwolenia na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego organ nie zweryfikował. W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że w każdym postępowaniu organ je prowadzący powinien na wstępie dokonać niezbędnych ustaleń i rozważyć, kto jest stroną postępowania, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie wcześniej innego organu w innym postępowaniu. W związku z powyższym nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, iż brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] października 2006 r. powodował, że nie może ona być stroną postępowania dotyczącego nieważności ww. decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji ocena statusu strony w odniesieniu do skarżącej obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z § 11 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 690), a w konsekwencji również przeprowadzona kontrola tych decyzji przez Sąd pierwszej instancji nie była prawidłowa. Ocena posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu została przeprowadzona w związku z jego wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. nr 370/2006 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, z przyłączami: elektroenergetycznym kablowym zalicznikowym, gazowym z sieci, wodociągowym z istniejącej studni wodomierzowej oraz sanitarnym do zbiornika bezodpływowego (szamba) na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], ul. K. [...], gm. [...].

W związku z powyższym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału. Przypomnieć też należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie kategorie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne.

Właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. A zatem, na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9. Dotyczy to również postępowania wznowieniowego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę danego obiektu.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że organy uznały, że projektowana inwestycja nie niesie z sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], gdyż zostały dochowane wymagania z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy uznały także, że przedmiotowy budynek nie narusza § 12 tegoż rozporządzenia, ponieważ budynek ten usytuowany jest 4,8m od granicy działek. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że przedmiotowy budynek nie ogranicza skarżącej w możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność i nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Podkreślić należy, iż działka nr ewid. [...] bezpośrednio graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego konsekwentnie wskazywała m.in., że przedmiotowy budynek posiada drzwi i okna od strony działki nr ewid. [...] i jest usytuowany w mniejszej odległości od granicy działki niż 4m. Skarżąca podnosiła konkretne argumenty dla wykazania, że organ wydając pozwolenie na budowę naruszył przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania. Skarżąca powołała się m.in. na różnicę w rzeczywistym przebiegu granicy między działkami o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] o około 5m w stosunku do przyjętej w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. projekcie budowlanym. Na poparcie swojego stanowiska wskazywał konkretne argumenty i składała określone dowody m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2006r. i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] dotyczące zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z powyższej decyzji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w odniesieniu do działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,8454 ha i ustalił powierzchnię tej działki w wielkości 0,8467 ha.

Zaznaczyć należy, iż skoro organ badał, czy przedmiotowa inwestycja nie spowoduje, że budynek stanowiący własność skarżącej będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) i dostępu światła dziennego (§ 60 tego rozporządzenia), czy zachowane są odległości, o jakich mowa w § 12 rozporządzenia, to tym samym uznać należało, że skarżąca posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA: z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1585/16 - publ. CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji i organów - przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyrok NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 - ONSAiWSA 2012/4/69, LEX nr 852306; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11, publ. CBOSA). Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

To zaś oznacza, że skarżąca winna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i skoro skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę to posiada również przymiot strony w niniejszym postępowaniu i mogła jako strona złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, a także organy obu instancji błędnie uznały, że skarżąca nie ma statusu strony w tym postępowaniu. To błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji legło u podstaw oddalenia skargi, które nastąpiło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i zasadnie stwierdził, że art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji wadliwie bowiem uznał, iż organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej statusu strony. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej przez J. S. skargi, skoro - jak wykazano powyżej - zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi P. F. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.