Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2157/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 81/23 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 15 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 81/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 15 listopada 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 października 2022 r. uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania L. T. od dnia 1 marca 2022 r. na stałe prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką – Z. T.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L. T. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest: art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż Prezydent Miasta [...] jest właściwy do uchylenia decyzji SKO w Przemyślu z dnia 10.12.2021r. nr [...], wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], a nadto z datą wsteczną, tj od maja 2022 r. Tymczasem nie był to organ właściwy do uchylenia decyzji organu wyższego rzędu, a nadto w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, właściwe organy mogą - bez zgody strony - zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny, lecz dotyczyć to może tylko sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r., I OSK 951/22). Należy podkreślić, iż Sąd na str. 5 uzasadnienia wyroku wskazał, iż uchylenie decyzji z datą wsteczną, tj od maja 2022r., narusza normę z art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zatem powinien uchylić decyzję organów obu instancji;

II. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia to jest:

1) art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 8 k.p.a. -poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawidłowych ustaleń, polegających na uznaniu, że skarżący zaprzestał sprawowania opieki nad matką od maja 2022 r., podczas gdy organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego - nie przesłuchał świadków na rozprawie, umożliwiając skarżącemu zadawanie pytań, a skarżący wraz z jego synem był nieobecny w momencie przeprowadzania przez organ wywiadu środowiskowego, po którym to organ stwierdził, że skarżący się tam nie znajdował. Ponadto organ przeprowadzając wywiad środowiskowy zrobił to nierzetelnie, gdyż osoby rozpytywane nie mogły posiadać wystarczających informacji w przedmiotowej sprawie, ponieważ ich mieszkania nie znajdują się w pobliżu, nadto sąsiedzi, którzy ewentualnie mogliby posiadać wiedzę w danej sprawie zostali pominięci, pomimo dowodów dostarczonych przez skarżącego. W związku z powyższym organ I Instancji wybiórczo i w sposób dowolny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, całkowicie pomijając postępowanie dowodowe — rozprawę i przesłuchanie świadków, których to braków nie uzupełniło również SKO w postępowaniu drugoinstancyjnym,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wymaganych elementów przewidzianych dla uzasadnienia, a mianowicie Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, ponadto nie podał i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co więcej Sąd, ograniczając się do przedstawienia stanu faktycznego i przytoczenia zarzutów skarżącego, jedynie wskazał, iż wykonując swe obowiązki kontrolne nie stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy zasadnie przyjęły, że skarżący zaprzestał sprawowania opieki nad matką od maja 2022 r., podczas gdy w rzeczywistości skarżący nie zaprzestał sprawować opieki nad matką, co wynika z przedstawionych organowi przez skarżącego dowodów, a które zostały w toku sprawy całkowicie pominięte.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto strona skarżąca wnosiła oświadczyła, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego w postaci art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (bez wskazania daty i miejsca publikacji ustawy) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 8 k.p.a.

Zarzuty te nie były uzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powyższe elementy spełnia zatem zaskarżony wyrok. Okoliczność zaś, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze a tym bardziej w odwołaniu (będącym elementem postępowania administracyjnego), nie mogła oznaczać, że tego rodzaju uzasadnienie wyroku w sposób istotny naruszało wskazany na wstępie przepis. Sąd administracyjny ma bowiem jedynie obowiązek odnieść się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia a ten wymóg spełniało uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Niezasadnie także twierdzono, iż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia.

Z motywów zaskarżonego wyroku wynikało, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, to jest decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 15 listopada 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 października 2022 r. o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 grudnia 2021 r. wydanej w przedmiocie przyznania L. T. od dnia 1 marca 2022 r. na stałe prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką – Z.T., stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), a jego zastosowanie uzasadniała niebudząca wątpliwości zmiana stanu faktycznego, będącego podstawą dla wydania decyzji wcześniejszej, to jest przyznającej stronie świadczenie. Od maja 2022 r. skarżący zaprzestał bowiem sprawowania opieki nad swoją matką – Z. T. a co wynikało przede wszystkim z oświadczenia samej jego niepełnosprawnej matki (oświadczenie z dnia 26 września 2022 r.). Oświadczenie to zostało złożone podczas przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego i zostało powtórzone do protokołu kolejnego wywiadu środowiskowego, który miał miejsce w dniu 13 października 2022 r. Z T. oświadczyła ponadto, że wszystkie czynności wykonuje sama lub z pomocą sąsiadów.

Powyższe twierdzenia matki skarżącego potwierdziły następnie także dwie jej sąsiadki, wcześniej pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z informacji pochodzących od nich wynikało, iż na co dzień, gdy jest taka potrzeba i możliwość to pomagają one niepełnosprawnej robiąc zakupy, załatwiając recepty i leki, płacąc ratę w banku oraz załatwiają rożne sprawy. Okoliczność zaś, że skarżący nie był obecny podczas przeprowadzania w/w wywiadów wynikała stąd, że wcześniej się od matki wyprowadził.

W ocenie organów, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, oświadczenie matki skarżącego oraz sąsiadów uznać należało za wiarygodne. Niepełnosprawna okazała się osobą logicznie i spójnie myślącą oraz rzeczowo odpowiadającą na pytania. Dodatkowo także stanowisko jej powyższe potwierdziły dwie sąsiadki, wcześniej zresztą pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

W takiej wiec sytuacji zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że organy zasadnie przyjęły, iż skarżący zaprzestał sprawowania opieki nad matką od maja 2022 r. Zasadniczym i kluczowym dowodem w tym zakresie były bowiem przede wszystkim oświadczenia jego niepełnosprawnej matki. Skoro bowiem sama osoba wymagająca opieki twierdziła, że dotychczasowy jej opiekun (syn) opieki takiej nad nią zaprzestał i w związku z tym wszystkie czynności wykonywała sama lub z pomocą sąsiadów, to tego rodzaju oświadczenie samej chorej wymagającej opieki, miało w tym przypadku znaczenie rozstrzygające. Informacje zaś uzyskane od jej sąsiadek miały charakter tylko uzupełniający. Dlatego też wszelkie ewentualne uchybienia, związane z uzyskaniem tego rodzaju informacji, nie miały charakteru istotnego, to jest mającego wpływ na rozstrzygnięcie.

Podkreślić też trzeba, iż wbrew stanowisku skarżącego, oceny w jakim będąc stanie matka skarżącego złożyła wspomniane wyżej oświadczenie, dokonał nie Sąd Wojewódzki a głównie organ, stwierdzając, że Z. T. okazała się osobą logicznie i spójnie myślącą oraz rzeczowo odpowiadającą na pytania. O tym zaś by taki wniosek wysnuć nie trzeba było być – jak sugerował to skarżący – z wykształcenia aż psychologiem czy psychiatrą. Tego rodzaju kwestie są bowiem rozpoznawalne także dla zwykłego, przeciętnego człowieka a zwłaszcza dla pracownika socjalnego, który ma praktykę i doświadczenie w pracy związanej z działalnością socjalno-opiekuńczą.

Poza tym nie bardzo można sobie także wyobrazić, z jakiego powodu matka skarżącego miałaby składać powyższe oświadczenie, jeśli nie byłoby ono zgodne z prawdą. Jedynym wytłumaczeniem takiego (hipotetycznego) stanu rzeczy byłoby przyjęcie poglądu, że w ten sposób Z. T. nie chciała po prostu by syn się nią zajmował. W takiej jednak sytuacji, to jest gdy podopieczny nie wyraża zgody na pomoc określonej osoby, trudno w ogóle mówić o sprawowaniu nad nim przez tę osobę opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W świetle treści tego przepisu tak znaczna pod względem zakresu pomoc dla osoby niepełnosprawnej nie może bowiem w praktyce odbywać się wbrew jej woli, gdyż musi być wykonywana bez wątpienia na zasadzie ze współdziałania z nią.

Dodać też wypada, że wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącym, że żaden przepis prawa nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą podopieczną, ale – biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy - fakt, że skarżący w pewnym momencie wyprowadził się od matki miał w tym przypadku swoją wymowę. Tym bardziej, że powód takiego postępowania skarżącego nie był przez niego wyjaśniony. Jeśli też nawet skarżący finansował rachunki za lokal to okoliczność ta nie dowodziła jeszcze, że tym samym sprawował on nad matką osobistą stałą i długotrwałą opiekę.

Z tych powodów także zarzuty kasacyjne oparte na art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 8 k.p.a. nie były zasadne.

Zarzut zaś dotyczący art. 106 § 3 p.p.s.a. – już co do zasady – nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie bowiem z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego, powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzut oparty na tym przepisie jest dopuszczalny ale tylko, gdy w postępowaniu przed sądem I instancji został przeprowadzony dowód uzupełniający. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku przeprowadzania postępowania dowodowego a przeprowadzenie dowodu uzupełniającego i to tylko z dokumentu jest wyłącznie jedynie jego uprawnieniem.

Nieusprawiedliwiony również okazał się zarzut oparty na art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przede wszystkim podkreślić należy, że formułując tego rodzaju zarzut, autor skargi kasacyjnej winien określić przy tym także datę ustawy i jej miejsce publikacji. Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie a przez co należy rozumieć wskazanie nie tylko właściwego numeru przepisu i nazwy aktu, w którym się on znajduje, ale także daty tego aktu i miejsca publikacji. Powyższe jest zaś zwłaszcza istotne w przypadku, gdy dany akt prawny był wielokrotnie nowelizowany i doczekał się wielu tekstów jednolitych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku domyślania się, jaka wersja danej ustawy była w konkretnym przypadku przedmiotem skargi kasacyjnej.

Tym niemniej biorąc jednak pod uwagę datę wydania zaskarżonej decyzji, skład orzekający przyjął, że zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 32 ust 1 odnosił się do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390). Zgodnie zaś z tym przepisem, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Jak z powyższego zatem wynika, decyzję opartą na w/w przepisie wydaje organ właściwy a to oznacza, że jest nim wójt (burmistrz, prezydent miasta), który wydał decyzję przyznająca świadczenie lub który był uprawniony do wydania takiej decyzji. Okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzję o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wydało Kolegium (organ odwoławczy) nie miało w tym przypadku żadnego znaczenia. Postępowanie bowiem o uchylenie przyznanego wcześniej świadczenia nie jest postępowaniem nadzwyczajnym – w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, jak zdaje się sugerował to autor skargi kasacyjnej. Jest to postępowanie wprawdzie istotnie szczególne, specyficzne dla świadczeń rodzinnych, ale jest ono tylko postępowaniem odrębnym od postepowania o przyznanie tego rodzaju praw, to jest toczy się na zasadach właściwych dla postępowania zwykłego. Z tego powodu zarzuty związane z niewłaściwością rzeczową organu I instancji, nie były uzasadnione.

Poza tym skład orzekający podziela pogląd, że uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość, gdyż ze względu na konstytutywny charakter tej decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. W związku z tym nie jest prawidłowa decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję z mocą wsteczną. Taka sytuacja jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego - w niniejszej sprawie nie zachodziła.

W analizowanym przypadku zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 października 2022 r. o następującym brzmieniu: " Postanawiam uchylić w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu znak: nr [...] z dnia 10.12. 2021 r. dotyczącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na Panią Z. T.."

Dopiero pod sentencją decyzji napisano, że (cyt.): " Powodem uchylenia decyzji było niesprawowanie osobistej opieki nad Panią Z. T. od miesiąca maja 2022 r."

Z tego względu należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż wyżej przytoczony test wyjaśniający przyczyny wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] miał tylko charakter informacyjny a nie stanowił elementu rozstrzygnięcia organu.

Z tych powodów uznając skargę kasacyjną za nieuzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.