Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 875/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a , art. 28, art. 71 , art. 71a ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art, 7, 77, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], nr [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], nr [...] III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]) decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej K.p.a. ) po rozpoznaniu odwołania spółki I. Sp. z o.o. w P. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako PINB dla Miasta P.) z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]) nakazującej spółce- właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu nr [...] do prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] października 2018 r. M. S.A. w P. (Biuro O. M. nr [...]), działając w imieniu W. przy ul. [...]/S. [...] w P., zwróciło się do PINB dla Miasta P. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w P., którego właścicielem jest spółka I. P.. Z pisma wynikało, że w przedmiotowym lokalu prowadzone są roboty budowlane o charakterze przebudowy bez zgody W. na ingerencję w części wspólne budynku i bez "wymaganych prawem pozwoleń". Wskazano również, że budynek znajduje się w strefie ochrony obserwatorskiej.

Podczas kontroli, która miała miejsce [...] listopada 2018 r. stwierdzono wykonanie ścianek działowych, otworów drzwiowych oraz podniesienie podłogi. W celu uszczegółowienia tych ustaleń dnia [...] maja 2019 r. odbyła się ponowna kontrola. W czasie gdy miała miejsce druga kontrola, roboty budowlane w lokalu były już zakończone, a lokal był użytkowany w całości. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] znajduje się aktualnie 5 pokoi z aneksami kuchennymi i osobnymi łazienkami, które są wynajmowane "na cele mieszkalne długoterminowe". W trakcie kontroli ustalono, że prace budowlane obejmowały rozbiórkę istniejących ścian działowych oraz wybudowanie nowego układu tych ścian. W wyniku przeprowadzonych robót powstało [...] autonomicznych (niezależnych) przestrzeni użytkowych wyposażonych w aneksy kuchenne i łazienki. Ustalono także że spółka będąca właścicielem rzeczonego lokalu wynajmuje go innemu podmiotowi, który podnajmuje poszczególne lokale osobom fizycznym. Powyższe ustalenia obrazuje dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli (k. 13-17 akt I instancji).

Z akt sprawy wynika, że właściciel lokalu nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Właściciel nieruchomości uważał, że wykonanie ścianek działowych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB ustalił również, że budynek przy ul. [...] jest elementem zespołów urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic P., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] Pełnomocnik spółki wskazał organowi, że uzgodnień pod względem konserwatorskim wymagają jedynie prace ingerujące w bryłę, elewację i dach kamienicy budynku przy ul. [...]. W trakcie postępowania wyjaśniającego PINB ustalił także, że nieruchomość przy ul. [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zawiadomieniem z [...] listopada 2019 r. PINB dla Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P..

Dokonując analizy zabranego materiału dowodowego PINB dla Miasta P. zważył, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: P.b.) w przedmiotowym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku poprzez przeznaczenie go w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych do zamieszkania zbiorowego. Dokonując zmiany sposobu użytkowania budynku. PINB dla powiatu poznańskiego uznał że doszło do zamian w zakresie określonym w art. 71 ust 1 pkt 2 P.b.

PINB wskazał, że zgodnie z art. 71 ust 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego w niniejszej sprawie właściciel przedmiotowego lokalu nie dokonał. W związku z brakiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania PINB dla Miasta P., działając na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia (sygn. akt: [...]), którym:

1) Wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części

2) Nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów:

a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku (lokalu), w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493);

d) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności architektonicznej w sprawie możliwości spełnienia w wymienionym wyżej lokalu wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska oraz w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji budynku ze względu na wielkość i układ obciążeń.

Na wypełnienie wyznaczonego obowiązku wyznaczono spółce termin 60 dni od dnia doręczenia postanowienia tj. do dnia [...] marca 2020 r. (k. 56- zwrotne potwierdzenie odbioru) Spółka nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku.

Dnia [...] kwietnia 2020r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika w/w spółki będące stanowiskiem w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Owymi dokumentami były oświadczenia najemców zamieszkujących w/w lokal, wedle których najemcy mieszkają tam na stałe, prowadzą tam gospodarstwo domowe (k. 73-77 akt I instancji). Pełnomocnik wskazał, że lokal nr [...] w całości wykorzystywany jest na cele mieszkaniowe, nie jest hostelem ani hotelem. Jedyną różnicą jest to, że znajduje się tam więcej pokoi oraz łazienek niż przeciętnie, co zdaniem strony nie ma wpływu na funkcję lokalu. Jest bowiem powszechną praktyką najem pokoi w mieszkaniach (tzw. mieszkania studenckie). W ocenie pełnomocnika spółki postępowanie powinno zostać umorzone, gdyż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na obiekt zamieszkania zbiorowego.

PINB dla Miasta P. decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. nakazał spółce - właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w/w lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu nr [...] do prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Uzasadniając stanowisko organ wskazał, że spółka nie wykonała obowiązku nałożonego w postanowieniu o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania przewidzianej w art. 71 a ust. 4 P.b. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. W realiach niniejszej sprawy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania sprowadza się do zaprzestania prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie spółka I. sp. z o.o. w P. wniosła odwołanie do Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W odwołaniu podniesiono, ze organ błędnie uznał iż doszło o zmiany sposobu użytkowania lokalu, tj. naruszenie § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 poz. 1065, dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b. Zarzucono również brak możliwości wykonania decyzji, która to niewykonalność ma charakter trwały w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i skutkuje nieważnością decyzji, z uwagi na nieprecyzyjnie określony obowiązek nałożony na adresata decyzji oraz niewskazanie adresatowi decyzji, jakich czynności ma dokonać w celu jej wykonania oraz naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie przez organ I instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w przypadku lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w P. doszło do zmiany funkcji z mieszkalnej na zamieszkania zbiorowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Opisaną we wstępie decyzją [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko [...] wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania polegającej na przeznaczeniu lokalu nr [...] na cele zamieszkania zbiorowego.

Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Ustawodawca definiując pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego wymienił przykładowe obiekty jakie są budynkami zamieszkania zbiorowego. Zawarcie zwrotu "w szczególności'" wskazuje że katalog zawarty w § 3 pkt 5 jest katalogiem otwartym, tzn. nie wyczerpuje katalogu obiektów jakie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego.

Przedmiotowy lokal nr [...] przed dokonaniem prac budowlanych był mieszkaniem oraz posiadał wszelkie niezbędne elementy do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jako mieszkanie należy rozumieć zespól pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Istotną kwestią w definicji mieszkania jest prowadzenie w nim samodzielnego gospodarstwa domowego oraz umożliwienie w nim stałego pobytu ludzi. Warte podkreślenia jest, że z definicji mieszkania nie wynika jaka liczba pomieszczeń stanowi mieszkanie. Definicja mieszkania zawarta w rozporządzeniu stanowi o zespole pomieszczeń. Zgodnie z wykładnią językową za zespól pomieszczeń należy uznać co najmniej dwa pomieszczenia. Ustawodawca określa, że mieszkaniem będzie zespól pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych. Podążając za wykładnią językową można przyjąć, że zespołem pomieszczeń jest jedno pomieszczenie mieszkalne oraz jedno pomieszczenie pomocnicze. Z akt sprawy wynika, że każde z 5 pomieszczeń posiada aneks kuchenny i łazienkę. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pomieszczeniem pomocniczym jest pomieszczenie służące do celów higieniczno- sanitarnych czy służące przygotowywaniu posiłków. Natomiast pomieszczeniem mieszkalnym zgodnie z § 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest m.in. pomieszczenie służące do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.

W niniejszej sprawie część budynku przy ul. [...] tj. lokal nr [...], został przebudowany w taki sposób, że utworzonych zostało [...] oddzielnych przestrzeni, gdzie każda składa się z pomieszczenia mieszkalnego oraz pomieszczenie pomocniczego. Właściciel lokalu wynajmuje cały lokal nr [...] innemu podmiotowi (B. ) z prawem do dalszego podnajmu. Organ uznał, że w lokalu nr [...] właściciel prowadzi działalność gospodarczą w zakresie najmu całego lokalu, a najemca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dalszego podnajmu. Najemcy w oświadczeniach, znajdujących się w aktach PINB dla Miasta P. potwierdzają fakt prowadzenia samodzielnych gospodarstw domowych w wydzielonych "lokalach mieszkalnych". Jak wskazuje w/w orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii ustalenia zmiany sposobu użytkowaniu budynku lub jego części w głównej mierze istotne są okoliczności faktyczne. W niniejszej sprawie lokal nr [...] zachował funkcję mieszkalną, lecz doszło w nim do zintensyfikowania użytkowania wydzielając 5 mieszkań, w których zdaniem [...], każdy z najemców prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe. P. to stwierdzić, że każda z 5 niezależnych przestrzeni jest mieszkaniem. Ważną okolicznością faktyczną w przedmiotowej sprawie jest kwestia przebywania w nim najemców. Zgodnie z definicją budynek zamieszkania zbiorowego służy okresowemu lub stałemu pobytowi ludzi. Strona w odwołaniu podniosła, że pobyt najemców jest pobytem stałym w związku z tym lokal nr [...] nie może być uznany za część budynku służącej zamieszkaniu zbiorowemu. W przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność gosp. w zakresie najmu lokali na czas określony. W ocenie [...] pobyt najemców w mieszkaniu nr [...] jest pobytem okresowym lecz długoterminowym, gdyż odbywa się w czasie trwania umowy najmu, który jak wynika z materiału dowodowego wynosi więcej jak 3 miesiące. Przedstawiony stan faktyczny pozwala również uznać każdą z 5 przestrzeni za osobne mieszkanie w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 9. Zatem sposób wykorzystania lokalu nr [...] pozwala uznać przedmiotowy lokal za część budynku wykorzystywaną do zamieszkania zbiorowego, ponieważ jak stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] października 2019 r. (sygn. IV SA/Po [...]) przeznaczenie pomieszczeń w lokalu na pobyt stały ludzi i prowadzenie w pomieszczeniach sypialnych samodzielnych gospodarstw domowych pozwala uznać taki lokal za lokal zamieszkania zbiorowego.

W związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu nr [...] zmianie uległy także warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Na podstawie § 209 ust 2 w/w rozporządzenia budynki mieszkalne określane są do kategorii zagrożenia pożarowego ZL IV. Natomiast budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii zagrożenia pożarowego ZL V. Zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części, a co za tym idzie zaliczenie przedmiotowego lokalu do innej kategorii budynków, powoduje zastosowanie innych przepisów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Właściciel lokalu zamieszkania zbiorowego na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz. 719) zobowiązany jest do wprowadzenia instrukcji przeciwpożarowej.

[...] stwierdził, że w przedmiotowym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania. Rzeczony lokal nr [...] utracił cechy lokalu mieszkalnego, a stał się lokalem użytkowym słusznie zakwalifikowanym jako lokal zamieszkania zbiorowego. W lokalu nr [...] prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi będącymi faktycznie osobnymi mieszkaniami, w których najemcy prowadzą swoje gospodarstwa domowe co istotnie wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania. W ocenie [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...], tj. lokalu mieszkalnego nr [...] bez wymaganego zgłoszenia wraz z przeprowadzeniem prac budowlanych, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie o którym mowa w art. 71a P.b. Z akt sprawy nie wynika by właściciel lokalu wykonywał czynności dostosowujące lokal do wymagań stawianych budynkom zamieszkania zbiorowego. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy [...], a także brak spełnienia przez właściciela rzeczonego lokalu, obowiązków na nim ciążących, koniecznym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nakazującej przywrócenie lokalowi nr [...] poprzedniego sposobu użytkowania tj. przeznaczenia lokalu nr [...] do prowadzenia jednego samodzielnego gospodarstwa domowego.

W skardze do WSA spółka reprezentowana przez adwokata zaskarżyła decyzję [...] w całości, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że lokal skarżącej nie spełnia warunków określonych w definicji mieszkania zawartej w tym przepisie, na skutek podzielenia go na 5 autonomicznych przestrzeni mieszkalnych, podczas gdy zamieszkiwanie w wynajętym lokalu obejmuje w swej istocie również prowadzenie przez najemców gospodarstwa domowego, skoro najemcy zaspokajają w lokalu skarżącej swoje potrzeby mieszkaniowe i stale w nim zamieszkują, a także poprzez przyjęcie, że powołany przepis uzależnia kwalifikację lokalu jako mieszkania od tego, czy jest w nim prowadzone tylko jedno gospodarstwo domowe,

2. naruszenie § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż część budynku, w którym położony jest lokal nr [...] przy ul. [...] w P. należy zakwalifikować do budynku zamieszkania zbiorowego, ponieważ służy do okresowego przebywania w nim osób na podstawie zawartych umów najmu w związku z prowadzaną przez skarżącą działalnością gospodarczą, co skutkuje koniecznością spełnienia w tej części budynku odmiennych wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy osoby zamieszkujące w przedmiotowym lokalu zamieszkują w nim na stałe, długoterminowo i prowadzą w nim gospodarstwo domowe, nie sposób zatem uznać, iż w niniejszym przypadku przedmiotowy lokal wyczerpuje definicję zawartą w powołanym przepisie, tym bardziej, że przepis ten odnosi się do "budynku", nie zaś "lokalu" i w obowiązujących przepisach prawa nie występuje pojęcie "lokalu zamieszkania zbiorowego",

3. błędne przyjęcie, że pobyt najemców w przedmiotowym mieszkaniu ma charakter okresowy, nie zaś stały, gdyż odbywa się na podstawie zawartej umowy najmu, podczas gdy miejscem stałego pobytu jest miejsce, gdzie dana osoba mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, w pobliżu którego koncentruje się jej życie zawodowe, miejsce nauki czy usługi, z których korzysta i pobyt najemców w lokalu nr [...] cechy te posiada, fakt zaś, że dana osoba przebywa w lokalu na podstawie umowy najmu, nie ma dla określenia jej pobytu w lokalu jako stałego żadnego znaczenia, przy takim stanowisku bowiem o pobycie stałym w lokalu można by jedynie mówić w przypadku zamieszkiwania go przez właściciela, co w żaden sposób nie wynika z przepisów prawa,

4. naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędne przyjęcie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu należącego do skarżącej z mieszkalnego na użytkowy, a podjęta w lokalu działalność skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego i koniecznością spełnienia wymagań określonych dla budynków zamieszkania zbiorowego bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób w tym konkretnym przypadku zmiana warunków pożarowych miała nastąpić i na czym polegała, podczas gdy zamieszkiwanie w lokalu pięciu osób zajmujących poszczególne pokoje na podstawie umów najmu, przebywających tam na stałe i prowadzących w lokalu gospodarstwo domowe w kwestii warunków bezpieczeństwa pożarowego nie różni się niczym od zamieszkiwania w lokalu wielodzietnej rodziny,

5. naruszenie art. 71a ust. 1 oraz 4 P.b. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia i że zaistniały przesłanki do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...].01.2020 r. wstrzymującego użytkowanie ww. lokalu "wykorzystywanego obecnie do zamieszkania zbiorowego" i nakładającego na skarżącą obowiązek dostarczenia wymienionych w postanowieniu dokumentów, a następnie wobec niewykonania przez skarżącą żadnego ze wskazanych obowiązków spełnione zostały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy lokal skarżącej nigdy nie był przeznaczony do zamieszkania zbiorowego, niemożliwym zatem było uczynienie zadość żądaniu organu do wstrzymania użytkowania lokalu jako przeznaczonego do zamieszkania zbiorowego, ponieważ lokal ten nigdy nie utracił cech mieszkania,

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez brak orzeczenia o uchyleniu decyzji PINB z uwagi na jej nieważność spowodowaną jej trwałą niewykonalnością i brak rozpoznania istoty sprawy (a zatem w jaki sposób ma dojść do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu), ponieważ lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, że wykonaniem decyzji PINB jest przywrócenie lokalowi nr [...] poprzedniego sposobu użytkowania poprzez doprowadzenie do sytuacji, kiedy prowadzone jest w nim jedno samodzielne gospodarstwo domowe, nie sposób traktować jako rozpoznania sprawy co do meritum (skoro nie został de facto rozpoznany zarzut sformułowany w pkt 5 odwołania z dnia [...].08.2020r.),

7. naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie przez organ II instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w przypadku lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w P. doszło do zmiany funkcji z mieszkalnej na zamieszkania zbiorowego.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] z dnia [...].09.2020 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...].07.2020 r., a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia [...].01.2020 r. Wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie sposób podzielić zgłoszonej w niej argumentacji.

W szczególności nie sposób podzielić zarzutu skargi jakoby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. odnośnie ustalenia, że zaistniała zmiana sposobu użytkowania części budynku.

Zebrany przez organy materiał dowodowy był bowiem w tym zakresie kompletny, a wszystkie zgromadzone dowody zostały ocenione przez organy ocenione w ich całokształcie, co skutkowało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie sposób przypisać zatem organom naruszenia tak zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 K.p.a., a znajdującej doprecyzowanie w art. 77 § 1 K.p.a. jak też postawić im zarzutu, że dokonana na ocena miała charakter dowolny i wykraczała poza podlegająca ochronie wynikającej z art. 80 K.p.a. ocenę swobodną.

Znamiennym jest, iż także w samej skardze jak i jej uzasadnieniu nie wskazano jakie dowody zostały przez organ pominięte w procesie ustalania stanu faktycznego, jak też nie wskazano w czym miałoby się wyrażać ewentualne naruszenie art. 80 K.p.a. Nie wskazano wreszcie jakie inne, nowe dowody winny być zdaniem strony skarżącej przeprowadzone, co wyraźnie wskazuje iż zgłoszenie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. miało charakter gołosłowny.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji [...] w swoich ustaleniach uwzględnił on wszystkie zgłoszone przez stronę dowody, oraz nie zakwestionował faktu długoterminowego najmu lokali wyodrębnionych z pierwotnego mieszkania nr [...], a więc ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z twierdzeniami strony skarżącej, odmiennie jedynie oceniając skutki prawne tak ustalonego stanu faktycznego. Tego rodzaju odmienna kwalifikacja prawna aktualnego sposobu użytkowania przebudowanego lokalu nr [...], niezależnie od oceny jej prawidłowości, nie może być uznana za wynikający z naruszenia przepisów postępowania błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Istota sporu pomiędzy skarżącą, a organami nadzoru budowlanego sprowadza się bowiem nie do ustaleń faktycznych, lecz kwalifikacji prawnej de facto nie spornego stanu faktycznego.

Zauważyć także trzeba, iż w skardze nie wykazano choćby potencjalnego wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na treść rozstrzygnięcia, a wpływu takowego nie dopatrzył się także orzekający w sprawie Sąd, tym bardziej, że jak zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienie także przebudowa lokalu mieszkalnego prowadząca do powstania w nim kilku odrębnych lokali mieszkalnych może być uznana za zmianę sposobu użytkowania o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 P.b.

Odnosząc się do rozpatrywanych łącznie zarzutów oznaczonych w skardze nr [...] do 4, a sprowadzających się do zakwestionowania stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie doszło samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 P.b. stwierdzić należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Analiza treści powyższego przepisu wskazuje, iż ustawodawca nie zdefiniował ściśle pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 P.b., przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wprost wskazuje jedynie, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Skoro zaś nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż trafna była ocena [...] wyrażona w zaskarżonej decyzji, iż wyodrębnienie w przedmiotowym mieszkaniu nr [...] pięciu samodzielnych lokali mieszkalnych (składających się każdy z pokoju z aneksem kuchennym i pomieszczenia łazienki) przeznaczonych na dalszy wynajem skutkowało przekształceniem tego, stanowiącego odrębny przedmiot własności, lokalu mieszkalnego w nieruchomość lokalową przeznaczoną dla celów zamieszkania zbiorowego.

Co za tym idzie w przebudowanym lokalu doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelu apartamentowego, czy też pensjonatu z mieszkaniami na wynajem.

Spowodowało to co najmniej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych. Podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt, lub jego część do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hotel musi bowiem spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpiecznym jego użytkowaniem, niż właściciel budynku, czy lokalu w którym tego rodzaju działalność nie jest prowadzona.

Na etapie kwalifikowania danego przedsięwzięcia jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie podlega przy tym ocenie, czy nowy sposób użytkowania jest zgodny, z przepisami odrębnymi określającymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, czy też regulacje te narusza, a jedynie czy wpływa on na zmianę wymagań w tym zakresie, zaś samo spełnianie wymagać będzie przedmiotem oceny dokonywanej na etapie badania zgłoszenia, względnie badania dokumentacji przedstawionej przez stronę w toku postępowania naprawczego w przypadku samowolnej zmiany sposoby użytkowania. Ewentualne naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, czy ochrony środowiska powodujące skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uzasadniać będzie wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie odmowę zalegalizowania samowolnej zmiany sposoby użytkowania obiektu.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nawet w przypadku odmiennej niż dokonana przez organy, a zaakceptowana przez Sąd kwalifikacji przebudowanego mieszkania jako służącego celom zamieszkania zbiorowego i zaaprobowania stanowiska strony skarżącej, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie został przekształcony w lokal zamieszkania zbiorowego, lecz wyodrębniono w nim 5 autonomicznych przestrzeni mieszkalnych, takie działanie również musiałoby zostać zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w tym jednak przypadku wprost dopowiadająca kryteriom wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2, to jest stanowiącą intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania w sposób zmieniający co najmniej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno-sanitarne.

Jest bowiem oczywiste, że skoro przedmiotowy lokal mieszkalny został przebudowany poprzez częściowe podniesienie podłóg, zmianę rozkładu ścianek działowych, wykonanie pięciu odrębnych łazienek z toaletami przy 5 wyodrębnionych i dysponujących aneksami kuchennymi autonomicznych pomieszczeniach mieszkalnych, to doszło do co najmniej intensyfikacji sposobu użytkowania dotychczasowego jednego lokalu mieszkalnego, poprzez użytkowanie go jako pięciu odrębnych lokali mieszkalnych, (tzw. kawalerek.

Inne są zaś wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące poszczególnych pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych składających się na jeden samodzielny lokal mieszkalny, inne wymogi musi natomiast spełnić (każde z osobna) pięć wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu można na § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazujący, iż pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 700-1700 (ust. 1), przy czym w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2) oraz określający wyjątki od tych zasad (ust. 3), co wyraźnie wskazuje na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w następstwie przekształcenia jednego lokalu mieszkalnego wielopokojowego w pięć wyodrębnionych, autonomicznych lokali jednopokojowych, dopuszczalność, której to zmiany podlegać musi badaniu w postępowaniu ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, względnie z postępowaniu legalizującym samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego.

Jeszcze bardziej wyraźnie widoczne jest to na gruncie § 62 tego samego rozporządzenia określającego minimalne wymogi co do drzwi do mieszkań, przy jednoczesnym braku tego rodzaju wymogów odnośnie drzwi do poszczególnych pokojów i pomieszczeń w jednym mieszkaniu, czy też na gruncie regulacji dotyczących wielkości korytarzy i pomieszczeń, względnie korytarzy we wnętrzu mieszkania w budynku wielorodzinnym czy wreszcie regulacji dotyczących szerokości dróg ewakuacyjnych, w tym skrzydeł drzwi stanowiących wyjście z takich nowopowstałych mieszkań na drogę ewakuacyjną (§ 242 rozporządzenia), czy też zagadnień związanych z wentylacją wyodrębnionych lokali mieszkalnych, niewątpliwie wpływających na higieniczno-sanitarne warunki korzystania z nich.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż stan przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynikły z jego przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, ujawniony w protokole kontroli robót budowlanych z [...] maja 2019 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej, wprost wskazuje, że niezależnie od tego czy jest on aktualnie użytkowany dla celów zamieszkania zbiorowego (jak ustaliły organy), czy jako pięć wyodrębnionych, samodzielnych jednopokojowych lokali mieszkalnych (jak twierdzi autor skargi), wymagał dokonania oceny dopuszczalności takiej zmiany sposobu użytkowania ze względu na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Odrywając się od rozważań o charakterze teoretyczno-prawnym wskazać należy chociażby na zdjęcie ze strony 17 akt administracyjnych obrazujące wyjścia z poszczególnych wyodrębnionych lokali na korytarz, z których nawet dla niewprawnego oka wprost wynika potrzeba dokonania oceny zgodności zrealizowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z przepisami regulującymi warunki bezpieczeństwa pożarowego, w tym przede wszystkim zapewnienia w razie pożaru możliwości ewakuowania się z poszczególnych wyodrębnionych mieszkań.

Konieczność sprawdzenia pod tym kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu wyraźnie wskazuje zaś, iż jest to reglamentowana prawnie zmiana sposobu użytkowania obiektu o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższe bezpośrednio przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu oznaczonego w skardze nr [...] oraz o nietrafności zarzutów oznaczonych nr [...] do 3.

Nietrafność tych ostatnich zarzutów wynika przede wszystkim z tego, że podnoszone w nich zastrzeżenia co do wykładni i zastosowania przepisów § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i zastrzeżenia co do prawidłowości przyjęcia przez organy, iż pobyt najemców w przedmiotowym mieszkaniu ma charakter okresowy nie miały z przyczyn wskazanych powyżej istotnego znaczenia dla kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych i ich skutków, jako podlegającej reglamentacji na gruncie Prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy.

Nietrafność zarzutów § 3 pkt 5 i pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych polega także na tym, iż z faktu wyodrębnienia w lokalu nr [...] przy ul. [...] nr [...] pięciu autonomicznych zespołów pomieszczeń, których każdy spełnia zdaniem skarżącego definicję mieszkania zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia, nie wynika, iż niedopuszczalne jest uznanie budynku, w którym zlokalizowane są tego rodzaju zespoły pomieszczeń za budynek zamieszkania zbiorowego.

O uznaniu za budynek zamieszkania zbiorowego decyduje bowiem jego funkcja i przeznaczenie do okresowego pobytu ludzi, w szczególności i jedynie przykładowo wykorzystywanie jako hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny, a nie sposób urządzenia i wyposażenia poszczególnych, przeznaczonych do pobytu ludzi lokali.

Inaczej rzecz ujmując budynek zamieszkania zbiorowego obejmować może lokale odpowiadające definicji legalnej mieszkania, o ile są one wykorzystywane do okresowego, względnie stałego pobytu ludzi, na zasadach analogicznych jak pobyty w hotelach i innych instytucjach przykładowo wskazanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Znamienna jest w tym zakresie niekonsekwencja autora skargi, który w zarzucie oznaczonym nr [...] wprost powołuje się na podzielenie spornego lokalu na [...] autonomicznych przestrzeni mieszkalnych, zaś w zarzucie nr [...] na zamieszkiwanie w lokalu jako całości 5 osób zajmujących poszczególne pokoje na podstawie umów ich najmu.

Znaczenia dla oceny czy w sprawie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie ma wreszcie okoliczność, iż wskazywany w skardze jako wzorzec kontroli § 3 pkt 5 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem lokalu zamieszkania zbiorowego, lecz jedynie pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego. Zauważyć bowiem należy, iż tak art. 71 ust. 1, jak i art. 71a ust. 1 P.b. stanowiące materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie posługują się pojęciem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z drugim ze stanów faktycznych wskazanych w hipotezie normy mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdzie zmiana sposobu użytkowania nie dotyczyła całego budynku przy ul. [...] w P., lecz jedynie jego części w postaci stanowiącego przedmiot odrębnej własności lokalu nr [...], w którym to lokalu, w następstwie jego przebudowy zmieniony został sposób użytkowania z lokalu mieszkalnego na miejsce zamieszkania zbiorowego. Skoro zaś ustawodawca wprost poddał reglamentacji, poprzez wprowadzenie obowiązku zgłoszenia, zmianę sposobu użytkowania tak całości jak i części obiektu, to obowiązku tego nie wyłącza okoliczność, iż w akcie prawnym rangi podustawowej zdefiniowano jedynie pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego, a nie części tego budynku przeznaczonej dla zamieszkania zbiorowego.

Okoliczność ta ma jedynie takie znaczenie, iż w sytuacji, gdy w danym budynku realizowane są równolegle zarówno funkcje budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i funkcje obiektu zamieszkania zbiorowego, to ta część tego obiektu, która wykorzystywana jest zarówno dla celów zamieszkania wielorodzinnego, jak i zamieszkania zbiorowego (w realiach niniejszej sprawy będzie to część budynku, z której korzystają zarówno zajmujący pozostałe mieszkania w budynku, jak i klienci lokali na wynajem utworzonych w dawnym mieszkaniu nr [...]), spełniać musi minimalne wymogi dotyczące zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak i budynków zamieszkania zbiorowego. Poprzez wprowadzenie, chociażby w części budynku funkcji zamieszkania zbiorowego, dany obiekt staje się bowiem w tej części budynkiem zamieszkania zbiorowego, nie tracąc jednak, ze względu na sposób wykorzystywania pozostałej części, charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Trafny okazał się natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 i ust. 4 P.b., aczkolwiek z przyczyn obszernie omówionych już powyżej, nie sposób podzielić argumentacji, na której zarzut ten został przez autora skargi oparty.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 tej ustawy.

Z treści przywołanych regulacji art. 71 P.b. należy zatem wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.b.). Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

W konsekwencji przyjąć należy, że o ile zmiana sposobu użytkowania wiązała się z wykonaniem robót budowlanych – a taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w kontrolowanej sprawie, to uprzednie ustalenie czy wykonane przez inwestora roboty, które doprowadziły do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej części budynku, wymagały pozwolenia na budowę, czy też nie podlegały żadnej reglamentacji ewentualnie wymagały zgłoszenia, warunkowało zastosowanie w sprawie właściwej procedury naprawczej.

Tego rodzaju rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zaś w decyzji organu I instancji ograniczono się do wskazania, że roboty budowlane wykonane w lokalu mieszkalnym będącym przedmiotem postępowania stanowiły przebudowę i wymagały jedynie zgłoszenia, co organ uzasadnił położeniem budynku na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Stanowisko to uznać należy za przedwczesne.

Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a których to ustaleń nie kwestionowała strona skarżąca lokal nr [...] pierwotnie składał się z czterech pokoi, jednej kuchni, jednej łazienki i jednego korytarza. W następstwie wykonanych pomiędzy listopadem 2018 r., a majem 2019 r. robot budowlanych polegających między innymi na wykonaniu nowych ścianek działowych, nowych otworów drzwiowych, podniesieniu podłóg, wykonaniu koniecznych instalacji, składa się na niego obecnie jeden wspólny korytarz oraz pięć lokali mieszkalnych każdy składający się z pokoju z aneksem kuchennym i będącej osobnym pomieszczeniem łazienki.

Przeprowadzone roboty budowlane spowodowały zatem zmianę parametrów użytkowych tak całego budynku jak i stanowiącego jego część lokalu nr [...] poprzez wyodrębnienie w nim pięciu funkcjonalnie samodzielnych jednopokojowych mieszkań w miejsce jednego mieszkania czteropokojowego, przy czym nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku. Tego rodzaju roboty budowlane odpowiadają definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a P.b.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por.: uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania.

Obowiązujące w dacie wykonywania tych robot przepisy ustawy Prawo budowlane wskazywały w art. 29 ust. 2 pkt 1aa P.b., że nie wymagają pozwolenia roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1 (budynek mieszkalny wielorodzinny nie zalicza się do żadnej z kategorii budynków wskazanych w tym przepisie), z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Z treści powyższego przepisu w powiązaniu z generalną zasada wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. wynika zatem, że pozwolenia na budowę wymagała taka przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, której projekt budowlany wymagałby uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Odpowiednie regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015, poz. .2117) wskazywały zaś, że uzgodnienie takie jest wymagane między innymi w przypadku przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1 tego samego rozporządzenia. Przywołany wyżej ust. 1 rozporządzenia wskazuje zaś wśród obiektów budowlanych, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia między innymi: budynki zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V ( pkt 1) oraz budynki należące do grupy wysokości średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierający strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III lub ZL IV (pkt 2).

Zgodnie zaś z § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do kategorii ZL IV zalicza się między innymi budynki mieszkalne, zaś do kategorii ZL I, ZL II lub ZL V budynki bądź ich części zawierające strefę zamieszkania zbiorowego.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak zaś jakichkolwiek rozważań, czy projekt zrealizowanej przebudowy wymagałby uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, co skutkowałoby koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę i co za tym idzie niemożnością procesowania go tak w postępowaniu ze zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, jak i w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 71a P.b.

Ustaleń tych nie mógł także poczynić samodzielnie orzekający w sprawie Sąd chociażby z tego powodu, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie do jakiej grupy wysokości w rozumieniu § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zalicza się budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul M. w P., w którym mieści się przebudowany lokal

Przypomnieć zaś należy, iż w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 119/07, dost. w CBOSA).

Już tylko powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia z [...] stycznia 2020 r. jako wydanych z naruszeniem art. 71a ust. 1 P.b. polegającym na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej brakiem trafnego zidentyfikowania istotnych prawnie okoliczności i w następstwie tego naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla ustalenia w jakim trybie winno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne (względnie naprawcze) dotyczące przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych i wynikającej z nich samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Dalej wskazać należy, iż nawet w przypadku ustalenia, że realizacja przedmiotowej przebudowy nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego uznać należałoby za zapadłe z naruszeniem art. 71a ust. 4 P.b.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak wykazano zaś powyżej w niniejszej sprawie jako reglamentowana koniecznością zgłoszenia zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w postaci dawnego lokalu mieszkalnego nr [...] należy ocenić nie tylko zmianę sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na kompleks lokali służących prowadzeniu działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego, ale także intensyfikację dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu polegającą na przebudowie jednego wielopokojowego lokalu mieszkalnego na pięć autonomicznych lokali mieszkalnych.

Co za tym idzie także za przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stanowiącej lokal nr [...] uznać należy przywrócenie temu lokalowi funkcji jednego, wielopokojowego mieszkania stanowiącego wspólną całość użytkową, a nie jedynie nakazanie właścicielowi tego lokalu zaprzestania prowadzenia w nim działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Taki sposób rozumienia i zastosowania art. 71a ust. 4 P.b. eliminuje przy tym trafnie sygnalizowane w skardze (zarzut nr [...]) trudności z wykonaniem decyzji nakazującej jedynie zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego oraz istniejącą rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji nakazującej jedynie zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie zamieszkania zbiorowego, a treścią uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdzie wskazano, iż nakaz ten dotyczy przywrócenia lokalowi nr [...] poprzedniego sposobu użytkowania, to jest przeznaczenia go do prowadzenia jednego samodzielnego gospodarstwa domowego.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącego, iż naruszenie prawa jakiego organy dopuściły się w tym zakresie skutkowało trwałą niewykonalnością decyzji. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, iż niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 620/08, z 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2319/14, dost. CBOSA).

Stąd też niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może być utożsamiana z trudnością w jej wykonaniu bądź w egzekwowaniu nałożonego nią obowiązku.

Jakikolwiek przepis prawny, jak też jakiekolwiek uwarunkowania faktyczne nie zabraniają skarżącej powstrzymania się od prowadzenia w przedmiotem nieruchomości lokalowej działalności z zakresu zamieszkania zbiorowego, co oznacza, iż nie można przyjąć by decyzja ta, niezależnie o jej wykazanych powyżej wad, była niewykonalna od dnia wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały.

Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 P.b. oraz art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także niezaskarżalnego odrębnie postanowienia PINB z [...] stycznia 2020 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie obowiązany uwzględnić oceny prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 980,- zł w tym: 500,- zł – wpis oraz 480,- zł – opłata za czynności pełnomocnika.