Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1105/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 127 § 3, art. 73 § 1, art. 15, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 28ha ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1865/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr DGK-VI.4770.10.2019.IK.15 w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.1

Decyzją z 28 stycznia 2014 r. Minister Środowiska udzielił A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) koncesji nr 4/2014/p na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża [...] w obszarze "[1]", położonym w granicach gmin: [2A], woj. lubuskie oraz gmin: [1A] i [3A], woj. dolnośląskie.

I.2

Po rozpatrzeniu wniosku B. S.A. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska decyzją z 29 lipca 2014 r. nr DGKks-4770-27/30975/14/AP uchylił w całości zaskarżoną koncesję nr 4/2014/p z 28 stycznia 2014 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

I.3

Wyrokiem z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3237/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. i uchylił zaskarżoną decyzję kasacyjną Ministra z 29 lipca 2014 r.

Zdaniem WSA do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak jest po stronie tego wniosku konstrukcji względnie dewolutywnej (rozpatruje go ten sam organ). Nie znajdują zatem zastosowania takie przepisy k.p.a., jak: art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 zdanie ostatnie, art. 138 § 2.

Minister, jako ten sam organ, który rozpoznawał sprawę, ma możliwość, na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie mógł więc przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z tym WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister odniesie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające czy dowodowe.

Jeśli organ uzna potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przedstawienia stronom kryteriów wyboru jednego z konkurencyjnych wniosków przed wydaniem decyzji, to konieczność przeprowadzenia takiego postępowania rozważy w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

I.4

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez B. S.A., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 246/16 oddalił ją w całości.

Wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie.

W ocenie NSA, skoro w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., to tym samym nie ma możliwości stosowania cezury wynikającej z art. 136 k.p.a. Z tego względu, postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w ramach rozpoznawania takiego wniosku, niezależnie od jego zakresu (M. Dyl, Glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 2014 r., II GSK 320/13, Glosa. 2014, nr 4, s. 20).

Orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ działa jako "instancja" merytoryczna, a więc taka, która jest zobowiązana do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.) oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów szczegółowych (art. 75 § 1, art. 78, art. 79, art. 84, art. 89 i nast. k.p.a.). Stanowi to bowiem konsekwencję przyjętego na gruncie k.p.a. modelu postępowania oraz jego logiki, z których wynika, że instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną.

NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Prawo do zaskarżania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym jest realizowane zarówno przez odwołanie i zażalenie, jak i przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Z art. 78 Konstytucji RP wywodzi się jedynie postulat - a nie obowiązek - skierowany pod adresem prawodawcy takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby przysługujący stronie środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny, czyli aby sprawa była rozpatrywana przez organ wyższego stopnia. Prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym zostało określone za pomocą sformułowania "zaskarżenie" - bez sprecyzowania charakteru i właściwości środków prawnych, które miałyby stanowić środek zaskarżenia w rozumieniu tego przepisu i służyć urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie tego ogólnego pojęcia wskazuje na zamiar objęcia jego zakresem różnych, swoistych dla poszczególnych procedur, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w I instancji orzeczenia bądź decyzji (por. P.M. Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2017; komentarz do art. 15). Tym samym regulacja zawarta w art. 15 k.p.a. nie popiera poglądu o możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ ponownie rozpatrujący sprawę wobec wniosku przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a.

II.

Ponownie badając sprawę (po ww. wyrokach), w dniu 4 stycznia 2021 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której stawiły się B. S.A. oraz A. Sp. o.o. Na rozprawie organ przedstawił obiektywne kryteria oceny wniosków koncesyjnych obowiązujące w niniejszej sprawie oraz zakreślił termin 14 dni na przedstawienie ostatecznych stanowisk stron w sprawach. Przebieg rozprawy odzwierciedla protokół.

Następnie decyzją z 29 kwietnia 2021 r. nr DGK-VI.4770.10.2019.IK.15 Minister Klimatu i Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a., w zw. z art. 1 ustawy z 23 stycznia 2020 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 379) oraz w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613) w brzmieniu obowiązującym przez dniem 1 stycznia 2015 r. - dalej jako PGG, po rozpatrzeniu wniosku B. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej udzieleniem na rzecz A. koncesji z 28 stycznia 2014 r. nr 4/2014/p na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża [...] w obszarze "[1]", położonym w granicach gmin [2A], woj. lubuskie oraz gmin: [1] i [3A], woj. dolnośląskie, uchylił w całości zaskarżoną koncesję nr 4/2014/p z 28 stycznia 2014 r. oraz odmówił A. udzielenia koncesji.

Jak wyjaśnił - co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak ustawa z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 ze zm.) w art. 3 stanowi, że czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 i 2, czynem nieuczciwej konkurencji jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 1), a przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób (ust. 2).

Minister stwierdził, że interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa albowiem w toku postępowania B. S.A. zastrzegła określone informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 11 ust. 2 wskazanej ustawy i podjęła niezbędne działania w celu utrzymania ich w poufności, również przy przekazywaniu ich organowi. Z powyższych względów dostęp do informacji, które zostały zastrzeżone przez B. S.A. jako tajemnica przedsiębiorstwa, zgodnie z UZNK, podlegał ustawowemu ograniczeniu stronom postępowania i organ nie mógł ich udostępnić A.. Ujawnienie tych informacji umożliwiłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z przyjętą przez B. S.A. strategią prospekcyjną, co z kolei posiada bezpośredni wpływ na blisko i dalekosiężne plany eksploatacyjne tej spółki.

Minister wyjaśnił również, że w przypadku każdorazowego złożenia przez spółkę A. w toku postępowania wniosku o udostępnienie wglądu do akt postępowania, podmiot ten miał udostępnione pełne akta sprawy z wszystkimi znajdującymi się dokumentami, z wyjątkiem tych które były w toku postępowania objęte klauzulą poufności (tajemnica przedsiębiorstwa).

Organ przeprowadził w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Dotyczyło ono w szczególności przedstawienia stronom przyjętych obiektywnych kryteriów oceny konkurencyjnych wniosków oraz uzyskania po raz ponowny od organów współdziałających wymaganych prawem opinii co do projektów rozstrzygnięć, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji w I instancji. Na rozprawie administracyjnej w dniu 4 stycznia 2021 r. obie strony jednocześnie zostały poinformowane w sposób wyczerpujący o obowiązujących w toku postępowania obiektywnych kryteriach oceny konkurencyjnych wniosków i obu stronom jednocześnie został zakreślony termin na zajęcie stanowiska w sprawie, w tym w zakresie możliwości aktualizacji wniosków koncesyjnych. Ponadto organ stwierdził, że złożony w toku postępowania w zakreślonym na rozprawie terminie wniosek koncesyjny B. S.A. został jedynie zaktualizowany, a nie złożony jako zupełnie nowy, przygotowywany od podstaw wraz z załącznikami, w tym projektem robót geologicznych.

Organ uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm. - dalej jako USDG) w zw. z art. 29 PGG w zw. z art. 93 ust. 2 PGG, albowiem dokonany w postępowaniu pierwszej instancji podział wnioskowanego przez B. S.A. obszaru koncesyjnego "[1B]" był niezgodny z racjonalną gospodarką złożem oraz interesem publicznym. Tym samym ocena przedłożonych w toku postępowania konkurencyjnych projektów robót geologicznych była oceną częściową (wybiórczą) nie zaś oceną kompleksową (całościową). Z tych względów w toku dalszego postępowania organ dokonał analizy koncepcji B. S.A. poszukiwania rud złóż [...] w obszarze "[1B]" jako tej, która dotyczy całego wnioskowanego obszaru.

Za zasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 PGG, albowiem niezgodne z prawem jest wyznaczenie granic obszaru koncesyjnego pokrywającego się z granicami innego obszaru koncesyjnego, w którym obaj koncesjobiorcy uprawnieni są do wykonywania tej samej działalności co do tej samej kopaliny. Zaistniała sytuacja wyniknęła z zastosowania w postępowaniu w pierwszej instancji podziału wnioskowanego przez B. S.A. obszaru "[1B]" i samodzielnego wyznaczenia przez organ koncesyjny współrzędnych granic tego obszaru. Z tych względów w toku dalszego postępowania organ dokonał analizy koncepcji B. S.A. poszukiwania rud złóż [...] w obszarze "[1B]" jako tej, która dotyczy całego wnioskowanego obszaru, określonego współrzędnymi wskazanymi we wniosku B. S.A.

Organ wskazał, iż ocena merytoryczna konkurencyjnych wniosków B. S.A. "[1B]" oraz A. Sp. z o.o. "[1]" została przeprowadzona w sposób ogólny (koncepcyjny) oraz szczegółowy na podstawie zaprezentowanych na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 4 stycznia 2021 r. w siedzibie organu koncesyjnego, kryteriów oceny wniosków. Do poszczególnych kryteriów przypisano wyrażoną w procentach wagę, określającą znaczenie poszczególnych kryteriów w ostatecznej ocenie konkurencyjnych wniosków. Kryteria znajdują pełne odzwierciedlenie (podstawę prawną) w PGG, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu.

W związku z faktem, że projektowany obszar badań "[1B]" pokrywa się częściowo z obszarem "[1]" z wniosku A. Sp. z o.o., organ prowadził szczegółowe porównanie w odniesieniu do obszarów badań spornych projektowanych koncesji.

Po zsumowaniu uzyskanych ocen wniosek A. Sp. z o.o. "[1]" otrzymał notę 10%, wobec noty 60% przyznanej w tej części obszaru wnioskowi B. S.A. "[1B]". W pozostałych wariantach oceniania konkurencyjnych wniosków uzyskane noty prezentują się następująco: wniosek A. "[1]" oceniany jako cały obszar - 10%, wniosek B. S.A. "[1B]" oceniany jako cały obszar - 90%, wnioski A. "[1]" i "[1C]" oceniane jako cały obszar - 10%, wniosek B. S.A. "[1B]" oceniany jako cały obszar - 65%. W przypadku braku możliwości wskazania w zakresie któregokolwiek z kryteriów wniosku posiadającego wyraźną przewagę, organ koncesyjny odstępował od przyznawania noty konkretnemu wnioskowi. W świetle przyjętych kryteriów porównawczych organ koncesyjny wskazał na przewagę wniosku B. S.A. "[1B]" nad wnioskiem A. "[1]" niezależnie od przyjętego wariantu porównywania konkurencyjnych wniosków.

Niezależnie od dokonania porównania w oparciu o powyższe kryteria, organ koncesyjny przeprowadził również całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności prospekcyjnej w zaproponowanych obszarach badań. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat przedstawionych obszarów badań oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych. Przeprowadzając analizę przyjęto, że ocena prac nieobligatoryjnych będzie przeprowadzana z założeniem wariantu uzyskania pozytywnych wyników z etapów wcześniejszych.

W związku zatem z uznaniem za możliwe osiągnięcia zamierzonych celów w przypadku realizacji koncepcji przedstawionych w konkurencyjnych wnioskach, organ koncesyjny dokonał ich dodatkowej analizy w odniesieniu do możliwości uzyskania ilości informacji geologicznej odnoszącej się do zaproponowanych przez wnioskodawców obszarów badań.

Po przeprowadzeniu szczegółowego porównania konkurencyjnych wniosków oraz dokonania ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze organ uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku B. "[1B]". Dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, organ koncesyjny zważył na fakt, iż obaj wnioskodawcy projektując prace i roboty geologiczne na zaproponowanych przez siebie obszarach badań, realizowali część większych projektów prospekcyjnych na terenie monokliny przedsudeckiej. Uwidacznia się to w przyjęciu odmiennej strategii poszukiwawczej oraz obiektywnie widocznej różnicy granic projektowanych obszarów badawczych.

Dla organu koncesyjnego, oczywistym było także, iż obaj wnioskodawcy dysponują odpowiednim doświadczeniem, merytorycznym przygotowaniem oraz możliwościami do wykonania zadeklarowanych w konkurencyjnych wnioskach koncesyjnych celów. Zarówno B. S.A., jak również A. przedstawiając do rozpatrzenia organowi koncesyjnemu swoje wnioski, były w posiadaniu istotnych informacji geologicznych wytworzonych w ramach innych działalności prowadzonych na terenie pozostałych obszarów monokliny przedsudeckiej. Mogło mieć to istotny wpływ na przyjęte przez wnioskodawców koncepcje prowadzenia działalności prospekcyjnej na spornych obszarach. Organ koncesyjny wydając niniejszą decyzję kierował się interesem publicznym.

W interesie tym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat kraju. Biorąc pod uwagę fakt, iż w chwili wydawania niniejszej decyzji administracyjnej, stan rozpoznania budowy geologicznej omawianego obszaru jest, w zakresie możliwości udokumentowania zasobów rud [...], niewystarczający, organ koncesyjny zważył, iż pozyskanie możliwie największej ilości informacji geologicznej jest czynnikiem decydującym dla kształtu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przedstawionymi organowi koncesyjnemu dokumentami oraz z przeprowadzonej ich analizy wynika, iż realizacja koncesji z wniosku B. S.A. doprowadzi do pozyskania większej ilości istotnych informacji geologicznych na omawianym obszarze. Równocześnie, poza charakterem ilościowym, będzie to także informacja geologiczna jakościowo pełniejsza, co wynika z większej ilości zaplanowanych badań przez B. S.A. tak w otworach wiertniczych, jak i w pozyskanym materiale badawczym. Ma to istotne znaczenie także ze względu na fakt, iż po ewentualnym udokumentowaniu złoża, potencjalna przyszła działalność górnicza w niniejszym obszarze będzie musiała uwzględniać sąsiedztwo udokumentowanych już złóż gazu ziemnego.

III.

Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1865/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 29 kwietnia 2021 r. nr DGK-VI.4770.10.2019.IK.15.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3237/14, w tym ponownie dokonał oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony dotychczas w sprawie, odniósł się do zarzutów dotyczących zastosowanych kryteriów i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe albowiem było to niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Jak dalej wskazał, ustawa z 23 stycznia 2020 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379), weszła w życie w dniu 24 marca 2020 r. określając, które przepisy należy stosować do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem 31 grudnia 2014 r. i dotychczas niezakończonych, dotyczących udzielenia koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 PGG, z wyłączeniem złóż węglowodorów.

Niezależnie jednak od powyższego, decyzja udzielająca koncesję musi opierać się na aktualnym na dzień rozstrzygania stanie faktycznym, jak i, w pewnym zakresie, stanie prawnym. Jest to bowiem warunek, od którego zależy, czy decyzja administracyjna w tej sprawie zostanie wydana zgodnie z prawem, a przede wszystkim, iż będzie mogła ostać się w obrocie i być podstawą dla realizacji badań według PRG. Zmiany w stanie prawnym nieruchomości, zmiany właścicielskie, zmiany w uwarunkowaniach środowiskowych w przestrzeni, która ma być przedmiotem działalności uczestnika lub skarżącej, muszą zostać uwzględnione choćby po to, aby został zapewniony udział wszystkich stron w postępowaniu, czy też aby nie akceptować lokalizacji odwiertów tam, gdzie stało się to niemożliwe z przyczyn środowiskowych czy rozpoczętych już innych inwestycji. Zachodzące zmiany zarówno miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (prawo miejscowe), jak i rozstrzygnięcia regulacyjne (np. co do obszarów chronionych czy terenów zamkniętych, pomników przyrody itp.) muszą być w tym wypadku uwzględnione.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną a rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadza postępowania dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Podkreśla się, że organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu.

W orzecznictwie podkreśla się, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono też, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę.

Wbrew twierdzeniom A. Sp. z o.o., organ w toku postępowania dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wszystkie zgłoszone przez strony i przeprowadzone w toku postępowania dowody zostały przez organ szczegółowo przeanalizowane i wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Minister zasadnie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym w niniejszej sprawie. Dotyczyło to w szczególności przedstawienia stronom przyjętych obiektywnych kryteriów oceny konkurencyjnych wniosków oraz uzyskania po raz ponowny od organów współdziałających wymaganych prawem opinii co do projektów rozstrzygnięć, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji w I instancji.

Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie nie było postępowaniem prowadzonym od nowa, a jedynie uzupełniającym co z całą pewnością uzasadniał czas jaki upłynął od momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Każda ze stron na etapie postępowania w II instancji miała możliwość aktualizacji swoich wniosków koncesyjnych w kierunku przez siebie wybranym. Z prawa tego skorzystała jedynie B. S.A. Jednocześnie A. Sp. z o.o. nie przeprowadziła aktualizacji swoich wniosków aczkolwiek skorzystanie z tego uprawnienia byłoby dla niej korzystne, co wynika ze szczegółowej analizy stanu faktycznego trwającego rozpoznania złóż sąsiednich, przeprowadzonej przez organ koncesyjny.

Organ koncesyjny dla zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej prowadzonej sprawy administracyjnej uznał za niemożliwe dokonywanie modyfikacji wniosków koncesyjnych w zakresie obszaru, rodzaju i przedmiotu działalności, gdyż dokonanie zmian w powyższym zakresie spowodowałoby przymus uznania, iż w toku postępowania przedłożony został całkowicie nowy wniosek koncesyjny.

Jak słusznie zauważył organ, istotą udzielenia wnioskowanych koncesji jest umożliwienie wnioskodawcom osiągnięcia zamierzonego celu tj. określenia potencjału złożowego danego obszaru oraz przyszłe udokumentowanie złoża.

Jak wynika z akt sprawy obaj wnioskodawcy przyjęli skonkretyzowany cel jaki miał zostać osiągnięty poprzez realizację wnioskowanych przez nich koncesji. Organ koncesyjny uznał w obu przypadkach za racjonalne zrealizowanie przez wnioskodawców zaplanowanych projektów badawczych. Pozostawił im jednakże swobodę w doborze rodzaju i ilości środków mających na celu osiągnięcie zadeklarowanego celu w szczególności prac i robót geologicznych. Działanie tego typu było nie tylko zgodne z prawem ale również wychodziło naprzeciw interesom obu wnioskodawców.

Podkreślić należy, że stan wiedzy na temat budowy geologicznej omawianego obszaru uległ znacznemu poszerzeniu od momentu wydania rozstrzygnięć w 2014 roku (I instancja), co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia ryzyka związanego z prospekcją geologiczną. Zmianie uległy również warunki ekonomiczne i technologiczne planowanych przez wnioskodawców przedsięwzięć dotyczących omawianego obszaru.

Równocześnie organ koncesyjny wziął pod uwagę, iż obaj wnioskodawcy w ramach działań prowadzonych przez grupy kapitałowe do których należą, uzyskiwali w ostatnich latach dodatkowe nowe informacje geologiczne - czy to na podstawie prac PIG-PIB, czy też na podstawie prac własnych, które mogą mieć znaczenie dla prowadzenia potencjalnej działalności na obszarach wnioskowanych koncesji "[1]", "[1C]" oraz "[1B]".

Stąd też dopuszczenie modyfikacji żądań zawartych we wnioskach obu przedsiębiorców, było uzasadnione zarówno prawnie, jak również okolicznościami faktycznymi sprawy, co wykazano w sposób należyty w uzasadnieniu decyzji organu koncesyjnego.

Wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, w rozwiązaniu tym nie można doszukiwać się cech faworyzowania któregokolwiek z wnioskodawców, bowiem obaj przedsiębiorcy dysponują informacjami geologicznymi wytworzonymi w ramach innych posiadanych przez siebie koncesji, które to informacje wykorzystywać mogą na zasadzie wyłączności w związku z ich zakazem udostępniania innym potencjalnie konkurencyjnym podmiotom.

Zarówno A. Sp. z o.o. oraz B. S.A. w zbliżonym okresie uzyskały koncesje na obszarach leżących w bezpośrednim sąsiedztwie do projektowanych spornych obszarów badań "[1B]", "[1C]" i "[1]". Zaistniałe różnice w ilości wspomnianych informacji geologicznych, które należy traktować jako informacje, do których dostęp mają przedsiębiorcy na zasadzie wyłączności, wynikają jedynie z przyjętego tempa prac i robót geologicznych wykonywanych przez każdego z wnioskodawców.

Sąd pierwszej instancji w pełni zgodził się z organem, że w związku z powyższym, dopuszczenie aktualizacji treści wniosków oraz projektów robót geologicznych leżało w interesie obu wnioskodawców. Umożliwiało ono bowiem uaktualnienie treści przedłożonych organowi koncesyjnemu w niniejszym postępowaniu dokumentów, do faktycznego stanu wiedzy wnioskodawców na temat budowy geologicznej projektowanych obszarów badań, co z kolei przekładało się na możliwość optymalizacji działań służących osiągnięciu celów wnioskowanych koncesji.

Brak jest przy tym podstaw do uwzględnienia twierdzeń strony skarżącej, że B. S.A. wystąpiła na etapie ponownego rozpatrywania sprawy z nowym żądaniem. Jak wynika z akt sprawy uczestnik domaga się udzielenia koncesji na wykonywanie działalności określonej w art. 21 ust 1 pkt 1 PGG. Treścią żądania jest i było przyznanie uprawnienia do prowadzenia działalności eksploracyjnej, dotyczącej tego samego rodzaju kopaliny, w tym samym zakresie i w tym samym obszarze. Od początku zatem ten sam podmiot wnosił o przyznanie koncesji na poszukiwanie złoża [...] w tej samej przestrzeni i jak wynika z akt sprawy, koncesja na taką działalność została mu udzielona.

WSA podzielił stanowisko organu, że dokonanie we wniosku B. S.A. aktualizacji polegającej na zwiększeniu liczby obligatoryjnych otworów wiertniczych, czy też zakresu badań nie wpływało na zmianę przedmiotową i podmiotową granic prowadzonego postępowania. Także podwyższenie zakładanej kategorii rozpoznania złoża nie można utożsamiać z zaistnieniem zmian przedmiotowych i podmiotowych granic postępowania. Wspomniane podwyższenie kategorii rozpoznania jest bowiem bezpośrednim skutkiem aktualizacji innych składowych wniosku koncesyjnego.

Ponadto koniecznym było na etapie postępowania w II instancji ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania z uwagi na zmiany właścicielskie nieruchomości gruntowych na których planowane były roboty geologiczne. Na przestrzeni niemalże 9 lat od momentu wszczęcia prowadzonego postępowania zmianom mogły ulec także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało przeprowadzenie procedury ponownego opiniowania projektów rozstrzygnięć przez lokalne samorządy.

W ocenie sądu brak również podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny merytorycznej konkurencyjnych wniosków B. S.A. "[1B]" oraz A. Sp. z o.o. "[1]" i "[1C]". Ocena jest przejrzysta, obiektywna i wbrew zarzutom skargi, uwzględnia standardy sprawiedliwego postępowania administracyjnego a przede wszystkim uwzględnia zalecenia WSA w Warszawie.

W związku z faktem, że projektowany obszar badań "[1]" pokrywa się z obszarami "[1B]" oraz "[1C]", organ koncesyjny prowadził szczegółowe porównanie w odniesieniu do obszarów spornych koncesji, określając również kryteria porównawcze, które WSA zaakceptował.

W świetle przyjętych kryteriów porównawczych organ koncesyjny wskazał na przewagę wniosku B. S.A. "[1B]" nad wnioskami A. Sp. z o.o. "[1]" oraz "[1C]" niezależnie od przyjętego wariantu zastosowania kryteriów porównawczych. Równocześnie w żadnym z przedstawionych wariantów nie zaistniała sytuacja, w której różnica oceny wynikłej z zastosowania kryteriów porównawczych nie wskazywałaby na wyraźną przewagę wniosku B. S.A. Swoje stanowisko organ szczegółowo uzasadnił w decyzji.

Niezależnie od dokonania porównania w oparciu o powyższe kryteria, organ koncesyjny przeprowadził całościową analizę merytoryczną zaprezentowanych przez wnioskodawców koncepcji prowadzenia działalności prospekcyjnej w zaproponowanych obszarach badań. Analiza ta obejmowała zestawienie przedstawionych wniosków z dotychczasowym stanem wiedzy na temat przedstawionych obszarów badań oraz możliwość osiągnięcia zamierzonego celu koncesji przy wykonaniu proponowanych prac i robót geologicznych.

Po przeprowadzeniu porównania konkurencyjnych wniosków oraz dokonaniu ich wzajemnego zestawienia, tak w sposób ogólny jak również szczegółowy w oparciu o przyjęte kryteria porównawcze uznał, że pomimo dłuższego czasu potrzebnego na przeprowadzenie zamierzonych prac i robót geologicznych, większą ilość nowych danych geologicznych zapewni realizacja koncesji z wniosku B. S.A. "[1B]".

W ocenie sądu, organ koncesyjny wydając niniejszą decyzję zasadnie kierował się interesem publicznym. W interesie tym leży pozyskanie jak najbardziej kompleksowych informacji na temat bazy surowcowej kraju. Biorąc pod uwagę fakt, iż w chwili wydawania niniejszej decyzji administracyjnej, stan rozpoznania budowy geologicznej omawianego obszaru jest, w zakresie możliwości udokumentowania zasobów rud [...] niewystarczający, organ koncesyjny zważył, iż pozyskanie możliwie największej ilości informacji geologicznej jest czynnikiem decydującym dla kształtu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przedstawionymi organowi koncesyjnemu dokumentami oraz z przeprowadzonej ich analizy wynika, że realizacja koncesji z wniosku B. S.A. doprowadzi do pozyskania większej ilości istotnych informacji geologicznych na omawianym obszarze. Równocześnie poza charakterem ilościowym, będzie to także informacja geologiczna jakościowo pełniejsza, co wynika z większej ilości zaplanowanych badań przez B. S.A. tak w otworach wiertniczych, jak i w pozyskanym materiale badawczym. Ma to istotne znaczenie także ze względu na fakt, iż po ewentualnym udokumentowaniu złoża, potencjalna przyszła działalność górnicza w niniejszym obszarze będzie musiała uwzględniać sąsiedztwo udokumentowanych już złóż gazu ziemnego.

WSA za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące uniemożliwienia skarżącej spółce uczestnictwa w sprawie, w szczególności poprzez bezpodstawne objęcie klauzulą poufności wszystkich informacji wskazanych przez B., brak udostępnienia skarżącej całości akt sprawy i celowe, nieuzasadnione ukrywanie przed skarżącą niektórych dokumentów zgromadzonych wtoku postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ stwierdził, że interesem prawnie chronionym jest w niniejszej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa, bowiem w toku postępowania B. S.A. zastrzegła określone informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podjęła niezbędne działania w celu utrzymania ich w poufności, również przy przekazywaniu ich organowi - co wynika z akt sprawy. Z powyższych względów dostęp do informacji, które zostały zastrzeżone przez B. S.A. jako tajemnica przedsiębiorstwa, zgodnie z ww. ustawą, podlega ustawowemu ograniczeniu stronom postępowania i organ nie mógł ich udostępnić A. Sp. z o.o. Ujawnienie tych informacji umożliwiłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z przyjętą przez B. S.A. strategią.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. Sp. z o.o. w W. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 - dalej jako p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

▪ uchylenie się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, brak rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i odniesienia się do zarzutów skarżącej, a także brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz ograniczenie się jedynie do powtórzenia argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo wydania zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a., poprzez:

▪ niezastosowanie się do wiążącej WSA oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3237/14 i przyjęcie, wbrew tej ocenie oraz z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, że zakres rozstrzygnięcia sprawy przez decyzję odwoławczą nie jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy pierwszoinstancyjnej, co skutkowało dokonaniem błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i oddaleniem skargi, pomimo że wydając tę decyzję organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z 2015 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a., poprzez:

▪ przyjęcie, że rozpoznanie i rozpatrzenie nowego wniosku złożonego przez B. (wniosek z 15 stycznia 2021 r.) w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie doprowadziło do zmiany granic przedmiotowych i podmiotowych rozpatrywanej przez organ sprawy, podczas gdy rozpatrzenie przez organ nowego wniosku w równolegle prowadzonej sprawie z wniosku B. o udzielenie koncesji w obszarze "[1B]" i jego uwzględnienie w niniejszej sprawie, skutkowało rozstrzygnięciem nowej sprawy administracyjnej, z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania oraz wbrew wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku WSA z 2015 r., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez:

▪ przyjęcie, że organ w niezbędnym zakresie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, które nie było postępowaniem prowadzonym od nowa, podczas gdy organ wbrew wiążącej go ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w Wyroku WSA z 2015 r. oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości "od nowa", w oderwaniu od postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji i materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG art. 28ha ust. 1 i 2 PGG w aktualnie obowiązującym brzmieniu, art. 55 ust. 1 i 2 USDG w zw. z art. 198 ust. 6 UPW, art. 11 ust. 2 UZNK oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

▪ przyjęcie, że uzasadnione było objęcie przez organ klauzulą poufności informacji zastrzeżonych przez B. jako tajemnica przedsiębiorstwa i w konsekwencji brak ich udostępnienia skarżącej w toku postępowania, podczas gdy organ błędnie ustalił przepisy regulujące możliwość nadania klauzuli poufności i objął tą klauzulą informacje wskazane przez B. na podstawie niemającego zastosowania w sprawie art. 28ha ust. 1 i 2 PGG, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy udostępnienia skarżącej dokumentów mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym Nowego Wniosku) i pozbawiło jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i dochodzenia swoich praw, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

▪ przyjęcie, że organ nie uniemożliwiał skarżącej uczestnictwa w sprawie i w toku prowadzonego postępowania każdorazowo na jej wniosek udostępniał pełne akta sprawy, z wyłączeniem dokumentów objętych klauzulą poufności, podczas gdy organ bez jakiegokolwiek uzasadnienia podejmował czynności dyskryminujące Skarżącą i ukrywał przed nią liczne dokumenty (nieobjęte klauzulą poufności), które miały kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (co skarżąca wielokrotnie wskazywała w toku postępowania), co oznacza, że organ prowadził postępowanie w sposób niejawny, nie dochowując standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego i w sposób rażący naruszając podstawowe prawa skarżącej jako strony postępowania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a.

▪ przyjęcie, że organ nie naruszył ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, podczas gdy organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności pominął i bez jakiegokolwiek uzasadnienia nie rozpatrzył wniosków oraz stanowisk skarżącej przedkładanych w toku postępowania, które miały decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

8. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 235 § 1 i 2 kpc, art. 160 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

▪ brak rozpatrzenia wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi jako załącznik nr 4 i brak wydania postanowienia w tym przedmiocie, co doprowadziło do zignorowania istotnych faktów potwierdzających, że organ pozbawił skarżącą możliwość uczestnictwa w postępowaniu, w szczególności poprzez ukrywanie przed nią niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik spawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 UZNK poprzez:

▪ jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje zastrzeżone przez B. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy informacje te nie wypełniają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa - nie są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co oznacza, że brak było podstaw do ich utajnienia i objęcia ochroną na podstawie art. 11 ust. 2 UZNK, a w konsekwencji brak ich ujawnienia skarżącej był bezpodstawny, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 3 Nowelizacji PGG, art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 PGG w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz § 1 ust. 1-4, § 2, § 3 ust. 1, § 4, § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (Dz. U. z 2011 r. nr 288, poz.1696 - PRG) w brzmieniu sprzed wejścia w życie Nowelizacji Rozporządzenia PRG, przez:

▪ jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie przepisów PGG w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. organ mógł rozpoznać nowy wniosek B. sporządzony na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów PGG i rozporządzenia PRG, podczas gdy na podstawie art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy PGG w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r., w oparciu o które organ nie mógł rozpoznać i uwzględnić w niniejszej sprawie nowego wniosku oraz wydać na jego podstawie zaskarżonej decyzji, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi przez NSA i uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz wnosząc o orzeczenie na jej rzecz o kosztach postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również Minister Klimatu i Środowiska również wnosząc o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach.

W toku postępowania po wniesieniu skargi kasacyjnej, strony składały liczne pisma procesowe, zawierające argumenty popierające ich stanowisko prezentowane w sprawie.

Na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. obecne na niej strony podtrzymały prezentowane dotychczas twierdzenia i wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując w tym miejscu swoistego zbiorczego podsumowania istoty wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok, wskazując że:

- nie przeprowadzono kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, a braki w uzasadnieniu nie pozwalają na instancyjną weryfikację wydanego przez WSA wyroku;

- Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wiążących go wytycznych (kwestia zakresu postępowania odwoławczego, wyznaczanego postępowaniem pierwszoinstancyjnym);

- w istocie w sprawie rozpoznano zupełnie nowy wniosek B. S.A.;

- przeprowadzono postępowanie dowodowe w całości, z naruszeniem art. 136 k.p.a.;

- nadano bez jakiejkolwiek podstawy prawnej klauzulę poufności dokumentom złożonym przez B., które nie kwalifikowały się do tego, a także uniemożliwiano stronie skarżącej kasacyjnie zapoznawanie się z aktami sprawy, co jest działaniem dyskryminacyjnym;

- WSA, w ślad za organem, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego jak również nie rozpatrzył wniosku dowodowego zgłoszonego w trybie art. 106 p.p.s.a.;

- błędnie uznano, że informacje zastrzegane przez B. jako tajemnica przedsiębiorstwa, do tej kategorii się kwalifikują;

- pomimo stwierdzeń organu o zastosowaniu prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu sprzed 2015 roku, w istocie rozpoznano wniosek B. złożony wedle brzmienia nowych przepisów.

VII.

Uwzględniając powyższe, za chybiony uznano najdalej idący i w związku z tym rozpoznany w pierwszej kolejności zarzut nr 1.1 skargi kasacyjnej. Z jego treści wynika bowiem, że spółka przede wszystkim kwestionuje prawidłowość uzasadnienia wyroku, gdyż jej zdaniem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia, uchylając się w istocie od oceny sprawy i nie dokonując w związku z tym jej kontroli sądowej.

Pozostawić na marginesie niniejszych rozważań należy formalną wadliwość sformułowanego zarzutu, gdyż co najmniej niezrozumiałe jest wskazywanie w ramach naruszenia "jakości" uzasadnienia i jego wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., także na niejako jednoczesne naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy jedynie przypomnieć, że pod pewnymi warunkami art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samoistną podstawę kasacyjną (w tym zakresie por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), zaś powołane wraz z nim przepisy kwestii tej w ogóle nie dotyczą.

Przechodząc do meritum wskazać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity i od lat już utrwalony pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwiać zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest jego pośrednim adresatem, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy formalne. Wbrew więc ocenie strony skarżącej kasacyjnie, WSA wyjaśnił przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego i przyjętego stanu faktycznego, w szczególności prezentując stanowisko względem dopuszczalności modyfikacji wniosku B. S.A., prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny kwestii związanych z zastrzeżoną tajemnicą przedsiębiorstwa.

Z kolei strona formalna uzasadnienia, a więc jego językowa konstrukcja, pozostawiona została uznaniu jego autora. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w związku z tym, że jakkolwiek za posiadające pewną wartość, zwłaszcza porządkującą schemat wypowiedzi, uznać należy odnoszenie się przez WSA do zarzutów skargi czy innych pism stron, niejako "krok po kroku" (z zastosowaniem swoistej metody: zarzut - stanowisko wobec niego), to jednak nie jest to ani prawem narzucone rozwiązanie, ani też nie będzie ono w każdej sytuacji konieczne, a nawet pożądane (zwłaszcza w sytuacji oczywiście niezasadnych zarzutów skargi, na które sąd pierwszej instancji odpowiada poprzez przedstawianie rzeczowej oceny istoty sprawy, faktów i norm mających w niej zastosowanie). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Możliwe jest więc zbiorcze (niejako problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania. Jak jednak wskazano, kwestią wiodącą w takim przypadku jest to, aby wywód WSA wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku.

Z powyższych powodów nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji i naruszył tym działaniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcie WSA, za którego podstawę przyjęto art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego, nie jest także wadliwe z punktu widzenia wymagań stawianych art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazano, wyrok zawiera stanowisko we wszystkich istotnych okolicznościach sprawy.

VIII.

Za chybione należało także uznać zarzuty nr 1.2-1.4 skargi kasacyjnej. Ich zasadniczą oś stanowi twierdzenie strony o niezastosowaniu się przez WSA do wytycznych wyrażonych w jego wcześniejszym orzeczeniu, co do kwestii: zakresu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, jak również zbadania przez Ministra w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zupełnie nowego żądania B. z 15 stycznia 2021 r. o udzielenie koncesji, czy wreszcie zaakceptowania faktu przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości od nowa, zamiast jedynie w zakresie uzupełniającym.

Z powołanych zarzutów skargi kasacyjnej w sposób oczywisty wynika zatem, że strona kwestionuje stanowisko WSA co do granic sprawy ocenianej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o jej ponowne rozpatrzenie. Skarżąca spółka twierdzi bowiem, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a., Minister jest tak samo związany podmiotowym oraz przedmiotowym zakresem sprawy, jak ma to miejsce w klasycznym, dwuinstancyjnym postępowaniu odwoławczym, w którym orzekają dwa organy o hierarchicznym względem siebie położeniu. W związku z tym spółka konstruuje zarzut nie tylko naruszenia art. 153 p.p.s.a., ale także związane z nim zarzuty naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a.

WSA, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszył jednak wskazanych przepisów prawa, w szczególności zaś związania poprzednim orzeczeniem wydanym w granicach całego postępowania zainicjowanego wnioskami koncesyjnymi dotyczącymi spornego terenu. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie ma do czynienia z tożsamością sprawy zainicjowanej tak wnioskiem A. Sp. z o.o. jak i B. S.A., złożonymi w 2012 roku. Modyfikacja wniosku B., która miała niewątpliwie miejsce w styczniu 2021 r. (w innej sprawie) nie zmieniała granic przedmiotowych i podmiotowych zarówno tamtej jak i tej sprawy, stanowiąc w istocie następstwo oceny zaleconej uprzednio przez WSA i NSA, co do źródeł przyjętych i zastosowanych kryteriów oceny wniosków koncesyjnych w każdej ze spraw.

Podkreślając te okoliczności wskazać przy tym należy, że wyłącznie z czysto formalnego punktu widzenia, niniejsza sprawa dotyczy wniosku koncesyjnego A.(a nie B. S.A.), który wskutek przyjętej przez spółkę taktyki procesowej, nie uległ jakiejkolwiek modyfikacji, pomimo przekazanej przez organ (pod wpływem wcześniejszych wyroków), w sposób obiektywny i klarowny, informacji o zasadach oceny wniosków i możliwości ich zmiany w związku z doprecyzowaniem kryteriów oceny istotnie ze sobą konkurujących żądań stron. Owa jedynie formalna niezależność wspomnianych spraw nie ma jednak większego znaczenia, gdyż w ramach niniejszej sprawy zasadność wniosku koncesyjnego skarżącej spółki (stanowiącego wszak odrębną sprawę jedynie w ujęciu procesowym) i tak oceniona musi zostać przez pryzmat konkurencyjnego wniosku B. i ich wzajemnego porównania na płaszczyznach styku, podlegających ocenie z punktu widzenia możliwości przyznania koncesji na dany obszar tylko jednemu z konkurujących podmiotów. Wszystkie trzy sprawy rozpoznawane w jednym terminie przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II GSK 1105/22, II GSK 1186/22 i II GSK 272/23, pozostają ze sobą w ścisłym związku, gdyż w ramach tych właśnie trzech, formalnie odrębnych postępowań, w istocie oceniano możliwość udzielenia koncesji na ten sam obszar.

Idąc dalej należy zauważyć, podzielając zastrzeżenia skarżącej spółki, że w postępowaniu prowadzonym po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. - musi zostać zachowana tożsamość sprawy. Jej granice przedmiotowe i podmiotowe nie mogą zatem zostać naruszone.

Podkreślenia wymaga natomiast to, że przedmiotem kwestionowanego przez stronę w niniejszej sprawie żądania B. S.A., procedowanego formalnie w sprawie o sygn. akt II GSK 272/23 i pozostającego w wyraźnej opozycji do żądania skarżącej kasacyjnie spółki, ocenianego w niniejszej sprawie, była koncesja na poszukiwanie złóż rud [...] w obszarze "[1B]", którego granice i powierzchnia zostały jednoznacznie określone, a podmiotem ubiegającym się o koncesję była B. S.A. Niewątpliwie więc stroną postępowania koncesyjnego są co do zasady podmioty ubiegające się o koncesję na określonym obszarze (w tej sprawie, rozumianej sensu largo, jest to B. i A.). Nie powoduje natomiast zmiany tożsamości sprawy udział nowych właścicieli nieruchomości, w obszarze których będą prowadzone prace poszukiwawcze (odwierty wskazane w zmodyfikowanym wniosku), będących aktualnie uczestnikami w sprawie. Dopuszczalna modyfikacja wniosku pociągała za sobą konieczność aktualizacji w zakresie zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotów będących właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości gruntowych leżących w obszarze działalności mającej być wykonywaną w ramach wnioskowanej koncesji. Istotą tożsamości podmiotowej sprawy jest tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Pojęcie strony, którym operuje ustawodawca w art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. obejmuje zarówno podmioty, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie administracyjne dotyczy bezpośrednio, tj. podmiotu, który jest adresatem rozstrzygnięcia organu administracji, jak i podmioty, których postępowanie administracyjne dotyczy w sposób pośredni w związku z tym, że decyzja nie rozstrzyga wprost o ich prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na te prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tymi podmiotami. O ile zatem adresat decyzji jest co do zasady stroną postępowania, o tyle nie każda strona postępowania musi być adresatem decyzji (por. wyroki NSA z 16.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1865/10 oraz z 17.10.2019 r. sygn. akt II OSK 2597/18). Tym samym zmiana sposobu prowadzenia prac poszukiwawczych czy rozpoznawczych, a więc projektu ich prowadzenia, nie może być utożsamiana ze zmianą podmiotową postępowania koncesyjnego, świadczącą o braku tożsamości sprawy. Konkludując - to, że do katalogu podmiotów według stanu sprawy rozpatrzonego pierwotnie, dochodzą na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nowe osoby (wskazani właściciel działek z "nowymi" odwiertami), nie powoduje, że doszło do zmiany tożsamości podmiotowej sprawy.

Wskazać także trzeba, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest postępowaniem odwoławczym. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości. Zarówno judykatura, jak i doktryna stoją na stanowisku, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odwołaniem, tylko środkiem zaskarżenia o charakterze remonstracji (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 4/96 ONSA 1997, nr 2, 44; a także: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2008, s. 652; B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo Procesowe administracyjne, T. 9, Warszawa 2010, s. 228-229; E. Szewczyk, Remonstracja w prawie administracyjnym procesowym, Warszawa 2018, s. 58-65). Odwołanie jako środek prawny oparte jest - co do swej istoty - na zasadzie bezwzględnej dewolutywności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy takiej cechy już nie posiada. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że postępowanie uruchamiane przez taki wniosek jest postępowaniem w istocie pierwszoinstancyjnym, z tym tylko zastrzeżeniem, że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie tych przepisów nie oznacza jednak niemożności ustalania stanu faktycznego sprawy właściwego dla chwili wydawania decyzji. W ocenie Sądu, wydanie decyzji zawsze musi być wiązane z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy. Przy czym, o ile w zakresie stanu prawnego ustawa może wskazywać na konieczność stosowania przepisów prawnych z przeszłości, to stan faktyczny musi być aktualny, skoro ma wiążąco określać sytuację prawną podmiotu. Ma to istotne znaczenie w sprawach o wydanie koncesji na poszukiwanie i/lub rozpoznawanie kopalin, które nie służą jedynie koncesjonariuszom, ale szerszemu odbiorcy (obywatelom), swoiście reprezentowanemu przez Skarb Państwa.

W kontekście powyższych uwag, nie można zgodzić się z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które kwestionują możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Ministra przed wydaniem koncesji w 2021 r. i dopatrują się w takim działaniu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., bowiem przyjmują, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ może prowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Z takim stanowiskiem NSA nie może się zgodzić, gdyż byłoby ono sprzeczne z treścią art. 136 § 1 k.p.a., istotą postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przede wszystkim z wcześniejszym wyrokiem NSA, zgodnie z którym "skoro w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., to tym samym nie ma możliwości stosowania cezury wynikającej z art. 136 k.p.a. Z tego względu, postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w ramach rozpoznawania takiego wniosku, niezależnie od jego zakresu (M. Dyl, Glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 2014 r., II GSK 320/13, Glosa. 2014, nr 4, s. 20)."

Wyjaśnić należy, że wprawdzie przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ może prowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, to jednak w przypadku postępowania toczącego się na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zakres dodatkowego postępowania musi być kształtowany jego specyfiką, a przede wszystkim tym, że jest to postępowanie jednoinstancyjne, do którego nie mogą być przyjmowane reguły rządzące postępowaniem odwoławczym ze względu na niemożność uchylenia decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko strony prowadziłoby do swoistego klinczu prawnego, w którym organ widząc istotne braki postępowania dowodowego wcześniej przeprowadzonego, będąc związany zakazem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie dysponowałby narzędziami, aby wyjaśnić istotę sprawy.

NSA zwraca również uwagę, że na gruncie obowiązującego art. 136 § 1 k.p.a. należy uznać, że nietrafne są poglądy i stanowiska wypowiadane w przeszłości, tak w orzecznictwie, jak i nauce, które były podyktowane inną treścią art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 tej ustawy. Obecnie ujęcie treści tych przepisów i odpowiednie ich stosowanie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., pozwala uznać, że zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim stanowi art. 136 § 1 k.p.a., jest zdeterminowany tylko zakresem koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a nie zakresem możliwości prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy w standardowym postępowaniu odwoławczym. Z tego też powodu NSA uznał, że podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. nie miało miejsca. Jak także wskazano, stanowisko takie jest zasadne również z punktu widzenia wydanych w sprawie wcześniej wyroków WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3237/14 i NSA z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 246/16, z których nie wynikał nakaz dokonania konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego, ale konieczność dokonania takich ustaleń ze względu na przedmiot postępowania. W ocenie NSA organ ten zakres czynności zrealizował, a Sąd pierwszej instancji akceptując te ustalenia nie naruszył prawa. Na marginesie należy zauważyć, że modyfikacja wniosku przez B. była działaniem, które jest możliwe w każdym postępowaniu odwoławczym, po uchyleniu decyzji, bez względu na to jak jest ono skonstruowane, a więc czy obowiązuje w nim dewolutywność czy też jej nie ma, jak w przypadku art. 127 § 3 k.p.a. Strona zawsze więc może zmodyfikować swój wniosek, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa, a horyzontem czasowym takiej modyfikacji jest moment wydania decyzji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że sposób wykładni i stosowania art. 127 § 3 k.p.a. musi uwzględniać treść art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może być utożsamiane z koniecznością konstruowania każdego typu zaskarżenia decyzji jako postępowania odwoławczego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Znalazło to także potwierdzenie w art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a., który z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czyni instytucję fakultatywną.

IX.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nietrafne są również te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (nr 1.5, 1.6 i 2.1). Spółka powyższe zarzuty ujmuje wariantowo, wiążąc ten rodzaj naruszenia z różnymi przepisami prawa, jednak istota prezentowanego stanowiska sprowadza się ostatecznie do twierdzenia, że objecie przez organ części danych, stanowiących uzasadnienie wniosku koncesyjnego B. tajemnicą przedsiębiorstwa, doprowadziło do ograniczenia jawności postępowania administracyjnego i w ten sposób naruszało zasadę równości stron.

W związku z tymi zarzutami aktualne pozostają uwagi odnoszące się do braku uzasadnienia poszczególnych przepisów objętych zarzutami oraz wykazania wpływu ich naruszenia na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Braki te są przeszkodą do pełnej oceny wyroku z punktu widzenia tak sformułowanych zarzutów. Z ich treści nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że podniesione przez nią naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tym bardziej, że mamy przecież do czynienia z brakiem modyfikacji wniosku, pomimo takiej możliwości, ze strony A.i porównywaniem wniosku tej spółki z roku 2012 ze zmodyfikowanym wnioskiem B..

W zakresie naruszenia zasady równości stron Sąd zauważa, że organ na rozprawie administracyjnej w dniu 4 stycznia 2021 r. przedstawił klarowne kryteria oceny wniosków i w związku z tym dopuścił możliwość uzupełnienia (modyfikacji) dotychczasowych żądań, zwłaszcza z uwagi na znaczny upływ czasu od pierwotnie złożonych wniosków. Z możliwości tej skorzystał tylko B. S.A., natomiast skarżąca, pomimo posiadanej wiedzy, z tej możliwości nie skorzystała, obierając na własne ryzyko, taką właśnie taktykę procesową (tj. trwając przy twierdzeniu o braku możliwości zmiany wniosków z 2012 r., pomimo określenia nowych kryteriów ich oceny przez organ). Z kolei w zakresie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa niektórych dokumentów (załączników) modyfikowanego przez B. wniosku stwierdzić trzeba, że nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie spółki o naruszeniu zasady jawności postępowania. Niewątpliwie zasada ta jest istotną wartością w postępowaniu administracyjnym, jednak nie może być rozumiana w oderwaniu od konkretnego postępowania i przepisów ustaw, które je konstytuują. Bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie udział brali przedsiębiorcy. Skoro tak, to jawność postępowania koncesyjnego musi być postrzegana przez ten właśnie pryzmat. Oznacza to, że spełnia zasadę jawności wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. takie postępowanie, w którym niejawna jest część dokumentów, jeżeli ta niejawność ma umocowanie w przepisach prawa. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że zasada jawności postępowania administracyjnego została złamana w sytuacji, gdy były stosowane przepisy wyłączające jawność istotnych dla przedsiębiorcy dokumentów. Co więcej dla oceny zachowania tej reguły nie ma znaczenia, czy organ powołał w podstawie prawnej nałożenia klauzuli tajemnicy przedsiębiorcy właściwe przepisy.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że ze strony organu doszło do naruszenia art. 18 ust. 3 ustawy nowelizującej PGG z 2020 r. w związku z art. 55 ust. 1 i 2 USDG i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem NSA przepisy te nie zostały jednak naruszone z uwagi na istotę ochrony konkurencji i tajemnicy przedsiębiorców jaką należałoby dostrzec przede wszystkim w prawidłowo ukształtowanych relacjach konkurujących ze sobą na niwie gospodarczej podmiotów. Nawet jednak gdyby uznać, że organ błędnie wskazał podstawę prawną postanowienia wydanego w zakresie wniosku B. (podstawę nową), to i tak trzeba by w takim przypadku przyjąć, że przepisy ogólne dotyczące przedsiębiorców istniały i to one przede wszystkim pozwalały zastrzec tajemnicę przedsiębiorstwa. Swoją zaś drogą, biorąc pod uwagę czysto formalistyczne spojrzenie na omawiany problem, tak jak czyni to skarżąca kasacyjnie, NSA zwraca uwagę, że strona ta w ogóle nie kwestionowała postanowienia nakładającego klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, a także nie występowała o dostęp do zastrzeżonych dokumentów w trybie procesowym określonym w art. 73-74 k.p.a. Trudno więc w tym przypadku uznać, że informacje objęte tajemnicą były istotnymi dla rozstrzygnięcia i pozbawiały stronę czynnego udziału w sprawie, tym bardziej, że to strona z własnej woli nie skorzystała z zagwarantowanego przez organ prawa do modyfikacji wniosku, przez co pomiędzy jej wnioskiem a zmodyfikowanym wnioskiem B. zachodzą znaczne i widoczne gołym okiem dysproporcje na korzyść B.. Powoływanie się więc na fakt braku możliwości zastosowania art. 28ha ust. 1 i 2 PGG do stanu sprawy wszczętej wcześniej, do której należy stosować przepisy dotychczasowe, jest działaniem generującym w istocie lukę prawną, z czego strona doskonale zdaje sobie sprawę. Nie dostrzega jednak, że tajemnica przedsiębiorcy nie jest pustym sloganem zapisanym w przepisie prawa geologicznego i górniczego, a zbiorem pewnych uniwersalnych zasad, które należy uwzględniać w postępowaniach takich jak niniejsze, gdzie do ceny przedstawiane są wnioski o konkurencyjne dobro rzadkie (koncesję).

Niezasadny jest także zarzut nr 1.8 wskazujący na nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów mających przedstawiać istotne zdaniem strony fakty na okoliczność pozbawienia spółki możliwość uczestnictwa w postępowaniu (w szczególności poprzez ukrywanie niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy). Ponownie należy wskazać, że zarzut ten nawiązuje w głównej mierze do innej sprawy, w której procedowany był wniosek B., co jednak nie ma istotnego znaczenia z uwagi na łączność wszystkich trzech postępowań.

Natomiast z punktu widzenia istoty rozstrzygnięcia, jak i możliwości przeglądania akt i ich rzeczywistego przeglądania przez stronę, a także z uwagi na to, że sednem twierdzeń strony o odmowie dostępu do akt jest odmowa dostępu do dokumentów z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa B., wskazane dowody nie miały żadnego znaczenia w sprawie (podobnie jak wnioski składane na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym). Należy przy tym zauważyć, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa, z racji wymaganej skuteczności takiego działania i racjonalności funkcjonowania organu, musi być postrzegane jako skuteczne (przynajmniej tymczasowo), już od momentu złożenia stosownego oświadczenia przedsiębiorcy, a więc jeszcze przed wydaniem stosownego postanowienia w tym przedmiocie, które swoiście potwierdza zastrzeżenie owej tajemnicy. Strona zdaje się natomiast prezentować twierdzenie, że skoro nie było jeszcze w aktach postanowienia (a przynajmniej nie przedłożono go jej w danym momencie przeglądania dokumentacji), to taka sytuacja oznaczała brak możliwości udostępnienia dokumentów zastrzeżonych przez przedsiębiorcę jako objęte tajemnicą. Powyższe, uwzględniając szybkość i pisemność działania organów administracji, a także potrzebę analizy stosownej dokumentacji wnioskowanej jako objęta tajemnicą, uzasadniało brak udostępniania dokumentów, które zastrzeżone zostały przez B. jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut nr 1.7 skargi kasacyjnej wskazujący na zaakceptowanie działania organu, który nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności zaś pominął i bez jakiegokolwiek uzasadnienia nie rozpatrzył wniosków oraz stanowisk skarżącej przedkładanych w toku postępowania, które miały decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Bezzasadność tego zarzutu jest konsekwencją przyjętej przez organ oraz WSA a następnie także przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny możliwości modyfikacji w granicach sprawy wniosków koncesyjnych w następstwie przedstawionych nowych kryteriów ich oceny, a także zakresu prowadzonego postępowania w trybie remonstracji. Strona uważa natomiast, że skoro organ, a później WSA po prostu przyjął takie a nie inne rozumienie istoty postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie odniósł się wprost do zastrzeżeń spółki formułowanych w tym zakresie w toku postępowania (która pozostała przy twierdzeniu o niezmienności wniosków i konieczności ich oceny według stanu z roku 2012), to naruszył tym samym obowiązek wyjaśnienia istoty sprawy. Taka ocena sytuacji jest jednak niezasadna, albowiem organ i WSA przedstawiły przede wszystkim sposób postrzegania zakresu sprawy rozpatrywanej na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie. Przeciwna ocena w tym zakresie, akcentowana przez skarżącą wyraźnie od momentu rozprawy administracyjne z dnia 4 stycznia 2021 r. (ogłoszenie nowych kryteriów), nie oznacza bynajmniej, że skoro organ przyjął takie jej rozumienie, to nie rozpatrzył przeciwnych twierdzeń strony i się do nich nie odniósł. Jeszcze raz w tym miejscu należy odnieść się do możliwości zmiany wniosku, traktując to jako działanie dopuszczalne zarówno z punktu widzenia istoty postępowania remonstracyjnego, braku przeszkody w postaci wcześniejszych wyroków WSA i NSA wydanych w tej konkretnie sprawie, a także - co wydaje się w tym względzie najbardziej doniosłe - istotę udzielanej koncesji, której efekty mają służyć nie tylko koncesjonariuszowi, ale dobru ogólnemu, nad którym pieczę sprawuje Skarb Państwa. W tym kontekście modyfikacja pierwotnego wniosku, uwzględnienie czasu jaki upłynął od jego złożenia i wiedzy dodatkowo pozyskanej w tym zakresie, uzasadnia przekonanie o słuszności rozstrzygnięcia organu i WSA.

Końcowo zauważyć należy, że niezasadny jest także zarzut nr 2.2 skargi kasacyjnej polegający, mówiąc w pewnym uogólnieniu, na błędnym zastosowaniu wskazanych w nim przepisów prawa, gdyż niemożliwe zdaniem strony było rozpoznanie na podstawie przepisów PGG w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r., nowego wniosku B., sporządzonego przecież na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów PGG i rozporządzenia PRG, a nie przepisów poprzednich. Takiemu działaniu stać ma na przeszkodzie art. 18 ust. 3 nowelizacji PGG wskazujący zdaniem strony na konieczność stosowania przepisów PGG w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. Podobnie jak wcześniej, należy zwrócić uwagę, że takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w ogólnym spojrzeniu na istotę tak samej sprawy jak i ogólne znaczenie przepisów intertemporalnych. Przepisy przejściowe nakazujące stosowanie do spraw już wszczętych przepisy w brzmieniu dotychczasowym, mają bowiem przede wszystkim gwarantować skuteczność tych wniosków, które złożone zostały na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących, zaś nowe regulacje przewidujące np. nowe wymagania lub kryteria ocen, nie mogą owych wcześniejszych starań niweczyć. W tej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi, a istotą twierdzeń strony jest przekonanie o braku możliwości modyfikacji wniosku, wskutek określenia nowych kryteriów oceny, co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odrzucił. W istocie rzeczy strona uważa, że stan sprawy uległ "zamrożeniu" na etapie z roku 2012 (złożenie wniosków koncesyjnych) i wedle tego staniu winien być oceniany. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wskazał, odrzuca tego rodzaju rozumowanie, jako nie uwzględniające przede wszystkim interesu Skarbu Państwa, który nie może ulec naruszeniu i jest zainteresowany w pozyskaniu jak najszerszych informacji geologicznych. W interesie tym niewątpliwie leży więc wyłonienie takiego koncesjonariusza, który zagwarantuje najwyższy poziom informacji geologicznych.

Wskazać przy tym należy, że strona skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut nr 2.2 nie była w stanie wykazać, w jaki sposób wniosek koncesyjny B. z 15 stycznia 2021 r. narusza przepisy PGG sprzed 2015 r. Nie jest z pewnością takim naruszeniem np. sporządzenie go na nowym druku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).