Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1108/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1,  art. 13b,  art. 13f
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2012 r. Rada Miasta w R., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej: u.d.p.), podjęła uchwałę Nr 402/2012 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (zwana dalej: uchwałą z 2012 r.). W § 1 ust. 3 tej uchwały wskazano, że opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (zwanej dalej: SPPN), w całym pasie drogowym danej ulicy.

Powyższa uchwała utraciła moc w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską w R. uchwały nr 180/2015 r. z dnia 31 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania, wysokości stawek za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat w mieście R. (zwana dalej: uchwałą z 2015 r.). Zgodnie z § 7 w związku z § 9 uchwały z 2015 r., nowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. W § 1 pkt 3 przewidywała taką samą treść tego przepisu, jak to miało miejsce w uchwale z 2012 r.

Pismem z dnia 18 września 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu

3 października 2016 r., A. K. (dalej: skarżący) wezwał Radę Miejską w R. (dalej: Rada Miejska, organ) w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie: 1) § 1 pkt 3 uchwały z 2012 r. oraz 2) § 1 pkt 3 uchwały

z 2015 r. wobec niezgodności z obowiązującym prawem zawartego w ww. uchwałach zapisu: "obowiązuje w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy".

W uzasadnieniu wezwania skarżący podał, że kwestionowany zapis uchwał narusza art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie powstaje wyłącznie po spełnieniu łącznie przesłanek, tj. gdy postój odbywa się na wyznaczonym przestrzennie obszarze oraz – w ramach tego obszaru – wyłącznie na wyznaczonych miejscach. Gmina w celu pobrania opłaty za parkowanie musi w tej strefie wyznaczyć odpowiednie miejsce. Nie można natomiast uznać spełnienia tej przesłanki przez objęcie obowiązkiem zapłaty za parkowanie "każdego miejsca SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy", jak to uczyniła Rada Miejska w ww. uchwałach. Poza tym skarżący wskazał, że kwestionowany zapis obu uchwał narusza dyspozycję pkt 5.2.50 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych) w brzmieniu nadanym od dnia 14 lutego 2014 r. na podstawie rozporządzenia zmieniającego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. (Dz.U.

z 2013 r., poz. 1326), zgodnie z którym "w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi, określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia". Oznacza to, że właściwy organ, niezależnie od oznaczenia strefy parkowania znakiem D-44 (jak ma to miejsce na terenie R.), obowiązany jest ponadto wyznaczyć odpowiednimi znakami pionowymi oraz poziomymi miejsca dla postoju pojazdu samochodowego.

Skarżący zarzucił również, że Rada Miejska, wprowadzając kwestionowany zapis w ww. uchwałach, przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 13b ust. 3

i ust. 4 u.d.p., wkraczając jednocześnie w kompetencje organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach, zgodnie z delegacją zawartą w art. 13b ust. 6 u.d.p.

W konkluzji skarżący wskazał, że opłaty za postój można pobierać wyłącznie za parkowanie na wyznaczonych znakami pionowymi i poziomymi miejscach parkingowych, znajdujących się na terenie strefy płatnego parkowania. Natomiast

z kwestionowanych zapisów uchwał wynika, że indywidualnych miejsc parkingowych nie wyznacza się, a opłaty należy pobierać za parkowanie w każdym miejscu strefy płatnego parkowania w R., niezależnie od tego, czy są one wyznaczone znakami pionowymi i poziomymi czy też nie. Stanowi to istotne naruszenie prawa, bowiem na podstawie zapisów uchwał wystawiane są tytuły egzekucyjne

i dochodzone roszczenia za parkowanie poza miejscami wyznaczonymi, jeśli tylko postoje odbywały się na obszarze SPPN. W takiej sytuacji jest skarżący, dlatego posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. uchwał.

Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi.

W dniu [...] listopada 2014 r. (data wpływu skargi do organu) skarżący wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwały organu nr 402/12 z dnia 24 września 2012 r. oraz nr 180/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r., zarzucając rażące naruszenie prawa, tj.:

1) art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za postój pojazdów samochodowych pobiera się za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze,

w określonych godzinach lub całodobowo;

2) pkt 5.2.50 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych w brzmieniu nadanym od dnia 14 lutego 2014 r.;

3) art. 13b ust. 3 i ust. 4 u.d.p. przez przekroczenie przez organ delegacji ustawowej i wkroczenie w kompetencje organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwał w części dotyczącej zapisu "obowiązuje w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy", zawartym w § 1 pkt 3 tych aktów.

W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązał w całej rozciągłości do argumentacji zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 września 2016 r. Wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowych uchwał wynika

z faktu, że zapis ten jest podstawą dochodzenia od skarżącego kar za parkowanie poza miejscami wyznaczonymi, jeśli tylko postoje odbywały się na obszarze SPPN oraz do wystawiania tytułów egzekucyjnych i zajęcia jego rachunków bankowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący parkował

w SPPN, uiszczając opłatę poprzez m.in. wykupienie okresowego abonamentu. Większość posiadanych przez niego wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej pochodzi z okresu, kiedy utracił ważność zakupiony przez niego abonament.

Z załączonych przez organ zdjęć wynika, że skarżący parkował w całej SPPN. Wobec tego trudno twierdzić, że posiada on interes prawny do zaskarżenia przedmiotowych uchwał.

Rada Miejska wskazała, że nowelizacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych nie obowiązywała w dacie podjęcia uchwały nr 402/2012 z dnia 24 września 2012 r., a nadto u.d.p. nie zawiera upoważnienia do wydania takiego rozporządzenia, tylko ustawa Prawo o ruchu drogowym. Rozporządzenie cytowane przez skarżącego nie może więc zmieniać aktu prawnego rangi ustawowej bez stosownego upoważnienia. Organ zauważył, że istnieją pewne rozbieżności w treści ww. rozporządzenia. Prawodawca w jednym

z zapisów przewiduje dla oznaczenia miejsc postojowych w strefie znaki pionowe oraz poziome, w innej zaś części aktu przewiduje, iż oznakowanie poziome jest uzupełnieniem dla znaków pionowych. W celu usunięcia wątpliwości co do treści rozporządzenia należy zastosować wykładnię celowościową zapisów i odpowiedzieć sobie na pytanie, w jakim celu stawiane są znaki i jaką mają spełniać funkcje. Nieracjonalne wydaje się stawianie znaków poziomów i pionowych, które oznaczają to samo. Zdaniem MZDiK, zakres oznakowania poziomego może być ograniczony do miejsc niebezpiecznych, m.in. skrzyżowań, przejścia dla pieszych.

Organ przyznał, że znak D-44 został umieszczony na wjeździe do SPPN, znak D-45 informuje kierującego o końcu SPPN, natomiast znak D-18 informuje kierowcę o miejscach wyznaczonych do parkowania. W strefie istnieje również oznaczenie poziome. Poza tym, większość strefy w R. znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, a zatem zachodziłaby konieczność malowania linii na niekiedy historycznych miejscach za zgodą konserwatora zabytków.

Rada Miejska wskazała, że stosownie do § 1 ust. 3 Regulaminu Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN) w mieście Radom, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr 180/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r., wjazd do SPPN oznakowany jest znakiem drogowym D-44 "strefa parkowania", a wyjazd znakiem D-45 "koniec strefy parkowania".

Wobec powyższego wydaje się za daleko posunięte stwierdzenie, iż miejsca postojowe w strefie należy oznaczać znakami poziomymi i pionowymi, jak również że ww. uchwały Rady Miejskiej są niezgodne z prawem.

Zdaniem organu, niezrozumiały jest zarzut dotyczący naruszenia przez Radę Miejską art. 13b ust. 3 i ust. 4 oraz art. 13b ust. 6 u.d.p., gdyż z art. 13b ust. 3 u.d.p. wynika kompetencja Rady Miejskiej do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, po zasięgnięciu opinii przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach.

Na rozprawie sądowej w dniu 10 maja 2017 r. pełnomocnik organu wniósł

w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z tego względu, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnosił o uchylenie przedmiotowych uchwał,

a w skardze o stwierdzenie ich nieważności. W dalszej kolejności wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do ich zaskarżenia, a ponadto z tego względu, że na dzień podjęcia obu uchwał nie było upoważnienia ustawowego, w jaki sposób Rada Miejska miałaby uszczegółowiać wyznaczane miejsca.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 stycznia 2017 r., dokonano rozdzielenia skarg w ten sposób, że pod sygnaturą VIII SA/Wa 1108/16 zarejestrowano skargę skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej nr 402/2012 z dnia 24 września 2012 r., zaś pod sygnaturą VIII SA/Wa 1/17 skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr 180/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności

z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem

o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art.

3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).

Jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie kontrolą legalności na skutek skargi skarżącego, wniesionej do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., została objęta uchwała Rady Miejskiej nr 402/2012 z dnia 24 września 2012 r. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała z 2012 r. w przedmiocie ustalenia SPPN

w mieście Radom jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia 18 września 2016 r. Rada Miejska nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Do terminu wniesienia skargi, opartej na art. 101 u.s.g., ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obiegu prawnym, ponieważ utraciła moc wskutek wejścia w życie uchwały z 2015 r. Pomimo że uchwała z 2012 r. przestała być już elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na jej podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia, które zaszły w czasie stosowania jej przepisów (może wywierać skutki prawne). W przypadku skarżącego uchwała z 2012 r. była podstawą do wystawienia licznych tytułów egzekucyjnych, aktualnie dochodzonych, stąd zasadna jest kontrola jej legalności na skutek złożonej skargi.

Przedmiotowa skarga została wniesiona w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 3 października 2016 r.,

a skarga do Sądu (za pośrednictwem organu) w dniu 28 listopada 2016 r. (data nadania na poczcie), czyli w terminie 60 dni od dnia złożenia wezwania.

Kontrolowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13 f u.d.p., zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2012 r., III SA/Wr 657/11, publ. Lex nr 1121710).

Na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego, jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie:

a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, c) interes ten powinien być bezpośredni, własny

i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego

a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z dnia 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, publ. Lex nr 315977). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g., powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

W przedmiotowej sprawie normy uchwalone zaskarżoną uchwałą z 2012 r., której skarżący jest adresatem, naruszają jego interes prawny przez nałożenie na niego obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie na zasadach, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Skarżący wskazał, że kwestionowane zapisy obu uchwał

są podstawą dochodzenia od niego kar za parkowanie poza miejscami wyznaczonymi, kiedy wystarczyło jedynie, że odbywało się na obszarze SPPN. Z tego powodu ma prowadzone postępowania egzekucyjne. W aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] lipca 2015 r.,

z którego wynika, że wobec skarżącego wystawiono 35 wezwań do zapłaty opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł, poczynając od 10 kwietnia 2012 r. do 24 lipca 2015 r.

(3 wezwania z 2012 r., 4 wezwania z 2013 r., 8 wezwań z 2014 r. i 20 wezwań z 2015 r.). Jak wynika z powyższego, związek między własną aktualną sytuacją skarżącego

a zaskarżonymi uchwałami powoduje następstwo w postaci nałożenia na niego obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w ustalonej przez Radę Miejską SPPN.

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to Sąd skargę odrzuca. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie istnieją również podstawy do odrzucenia skargi na tej podstawie, że skarżący

w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały

z 2015 r., a w skardze żąda stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Jak wynika z art. 52 § 4 p.p.s.a., wymogiem formalnym wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest jedynie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, co skarżący uczynił w odniesieniu do obu kwestionowanych w części uchwał.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie

i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Zaskarżona uchwała z 2012 r. została podjęta w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta R., wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania na podstawie m.in. art. 13 ust.1 pkt 1 oraz art. 13b u.d.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy na podstawie art. 13b ust. 3 u.d.p. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 tej ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu,

w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13 ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3 u.d.p.).

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy

o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta, stanowiącej - w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Z powołanych przepisów wyprowadzić można normę prawną, która nakłada na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów w obrębie SPPN.

Zdaniem Sądu, kontrolowana uchwała z 2012 r. nie narusza w sposób istotny prawa materialnego sprecyzowanego w ww. przepisach u.d.p., w tym w szczególności jeśli chodzi o kwestionowaną część zapisu jej § 1 ust. 3. Przedmiotem kontroli jest bowiem treść normatywna uchwały, a nie jej stosowanie.

Jak wynika z art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., Rada Miasta na podstawie tego przepisu została upoważniona (uprawniona) do ustalenia w mieście strefy płatnego parkowania. Taką strefę organ ustalił w § 1 ust. 1 uchwały z 2012 r., określając jej obszar

w załączniku nr 1 do tej uchwały, zawierającym granice SPPN pojazdów samochodowych na wymienionych drogach publicznych w mieście R.. Ustalając strefę płatnego parkowania, Rada Miejska ustaliła również wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a więc za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, co uczyniła w § 2 ust. 1 uchwały

z 2012 r. Dalej organ wprowadził opłaty abonamentowe, zryczałtowane oraz zerową stawkę dla niektórych użytkowników drogi, co znalazło odzwierciedlenie w § 2 ust. 2-5 kontrolowanej uchwały oraz określił sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (§ 4 uchwały).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w uchwale o ustaleniu strefy płatnego parkowania należy jedynie określić granice tej strefy, natomiast samo wyznaczenie miejsc przeznaczonych do parkowania (w granicach tej strefy) odbywa się już po ustaleniu przez radę gminy tej strefy. Przesądza o tym przepis art. 13b ust. 6 u.d.p., zgodnie z którym w ustalonej przez radę gminy strefie płatnego parkowania, organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w tej strefie miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, wskazującym na organy uprawnione do wyznaczania

w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów.

Zaskarżona część § 1 ust. 3 uchwały z 2012 r. w brzmieniu: "w każdym miejscu SPPN, w całym pasie drogowym danej ulicy" dotyczy ustalenia, gdzie obowiązuje opłata za parkowanie pojazdów samochodowych. Zdaniem Sądu, nie pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., który zobowiązuje do ponoszenia opłat za postój na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, ani z art. 13b ust. 1 u.d.p., który dotyczy warunków pobrania opłaty za postój pojazdów samochodowych w takiej strefie (wyznaczone miejsce, określone dni robocze, określone godziny).

Jak wynika z w.cyt. przepisu art. 13b ust. 6 u.d.p., miejsca przeznaczone na postój pojazdów w strefie płatnego parkowania wyznacza organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, którym w miastach na prawach powiatu (a taki status ma R.), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (por. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. z 2017 r. poz. 128). Występuje tu więc wyraźny podział uprawnień, wynikających z ustawy

o drogach publicznych, między Radą Miasta a prezydentem (organem wykonawczym gminy). Rada Miasta ustala obszar strefy płatnego parkowania oraz wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, natomiast miejsca przeznaczone na postój pojazdów w tej strefie wyznacza prezydent w uzgodnieniu z zarządcą drogi.

Sformułowanie zawarte w uchwale z 2012 r., zakwestionowane przez skarżącego, zdaniem Sądu nie rozszerza sformułowania ustawowego z art. 13b ust. 1 u.d.p., bowiem Rada Miejska, uchwalając przedmiotową uchwałę, nie miała obowiązku wyznaczać (technicznie) miejsc w strefie płatnego parkowania, w których będą obowiązywały opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych, ponieważ wówczas wkroczyłaby w kompetencje wykonawcze prezydenta. Z punktu widzenia odpłatności za postój w strefie płatnego parkowania ten obowiązek, w świetle zaskarżonej części uchwały z 2012 r., występuje w każdym miejscu tej strefy, w całym pasie drogowym danej ulicy, natomiast realizacja wyznaczenia tych miejsc, wskazania ich ilości, jak wyżej już wskazano, następuje w innym trybie i należy do kompetencji innego organu, aniżeli Rada Miejska. Wyznaczanie miejsc, w których pobiera się opłatę za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, wynika z ustawy (art. 13b ust. 1 w związku

z ust. 6 u.d.p.) i powinno być interpretowane w kontekście przepisów ustawy, a nie uchwały.

Zdaniem Sądu, z kwestionowanych zapisów uchwały z 2012 r. nie wynika, wbrew zarzutom skargi, że indywidualnych miejsc parkingowych nie wyznacza się, a opłaty należy pobierać za parkowanie w każdym miejscu strefy płatnego parkowania

w R., niezależnie od tego, czy są one wyznaczone znakami pionowymi

i poziomymi czy też nie.

Stosowanie aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała z 2012 r., nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, obejmującej legalność tego aktu. Nawet ewentualne wadliwe wykonywanie uchwały nie daje podstawy do zakwestionowania jej legalności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych

w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 lutego 2014 r., to należy zauważyć, że przepisy tego rozporządzenia nie mogły jeszcze stanowić podstawy prawnej uchwalenia uchwały z 2012 r., bowiem weszły w życie w trakcie obowiązywania tej uchwały. Jednak z samej swojej istoty ww. rozporządzenie jest aktem wykonawczym (technicznym), które precyzuje warunki, jakie musi spełniać prawidłowo oznaczone miejsce parkingowe

w strefie płatnego parkowania, stąd pozostaje ono (co do zasady) poza zasięgiem analizy Rady Miejskiej w momencie uchwalania prawa miejscowego dotyczącego ustalenia obszaru SPPN.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.