Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 173/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 35, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 786/07 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa W. - M. w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz T. W. kwotę 990 (dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. Sygn. akt II SA/Ol 786/07 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. - oddalił skargę.

Sąd stwierdził, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2003 r. T. W. prowadzący działalność gospodarczą Usługi Transportowe Osób "E.-B." i wykonujący krajowy zarobkowy przewóz osób na podstawie udzielonego mu zezwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów pasażerskich na linii komunikacyjnej O. - D. M. - L.W. - B. według załączonego rozkładu.

Wydawanymi kolejno decyzjami: nr [...] z dnia [...] października 2003 r.; nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r.; nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. organ I instancji odmawiał T. W. zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B. - O. - B., które to rozstrzygnięcia, wskutek odwołania strony, były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., a sprawa przekazywana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. [pic]

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...], Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - dalej utd., odmówił T. W. zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym na linii B. - O. - B..

W uzasadnieniu wskazał, iż działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f utd. wystąpił do Prezydenta Miasta O., Starosty B., Starosty O. oraz Starosty L. o uzgodnienie lub odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia na przedmiotowej linii, które uzgodniono pozytywnie. Nadto jednak wskazał, że z analizy sytuacji rynkowej oraz na podstawie wydruków z kas fiskalnych PKS O. i B. ustalono, iż projektowane kursy będą miały ujemny wpływ na obecnie wykonywane przewozy, które i tak są wykonywane na granicy opłacalności., co uzasadnia odmowę wydania zezwolenia z uwagi na przesłankę o jakiej mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. Podniósł ponadto, iż z informacji uzyskanych w trakcie postępowania od [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. wynika, że przewoźnik był kilkakrotnie karany za naruszenia warunków wykonywania transportu drogowego, co uzasadnia odmowę wydania zezwolenia. Wskazał przy tym, że naruszenia warunków dotyczyły zezwolenia objętego wnioskiem, a polegało to na tym, że przewoźnik zatrzymywał się na innych przystankach, niż określone w rozkładzie jazdy.

Od decyzji tej odwołał się T. W., żądając jej uchylenia w całości i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił jej podjęcie z naruszeniem norm postępowania administracyjnego, jak też przepisów utd. Podniósł, że uzgodnienia wydane w sprawie przez Starostów wiążą organ zezwalający, wobec czego odmowa zmiany zezwolenia narusza art. 18 ust. 1 oraz art. 22 a utd. Za nieuzasadnione także uznał powołanie się na karalność, gdyż jedynie raz został prawomocnie ukarany za nieprawidłowe zatrzymanie pojazdu przez kierowcę, co po trzynastu latach prowadzenia działalności gospodarczej nie może być uznane za rozmyślne i rażące naruszanie zasad zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając, wskazało iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w części dotyczącej wystąpienia przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd. Zdaniem SKO, zgromadzony materiał dowodowy dokumentuje wprawdzie "średnie zapełnienie w autobusach", lecz pozwala to tylko na stwierdzenie pogorszenia warunków ekonomicznych i ogólnie ujemnego wpływu jaki wywarłaby zmiana zezwolenia. W tej sytuacji odmowa wydania zezwolenia z uwagi na fakt, że kursy na danej linii komunikacyjnej wykonywane są na granicy opłacalności nie może być uwzględniona. Organ podniósł jednak, że w przeprowadzonym postępowaniu ustalono bezspornie, iż przewoźnik naruszał warunki określone w udzielonym zezwoleniu oraz rozkładzie jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia na przewozy regularne. Okoliczności powyższe stwierdzono na podstawie ostatecznych decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, mocą których nałożono na przewoźnika kary pieniężne za nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu polegające na zatrzymywaniu pojazdu na przystankach, które nie były objęte zezwoleniem oraz nieokazania wykresówki z tachografu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. T. W. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż jako jedyną podstawę zaskarżonej decyzji przyjęto naruszenie warunków określonych w zezwoleniu powołując jako dowód decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za zatrzymywanie pojazdu na przystankach, które nie były objęte zezwoleniem, jak też decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za nieokazanie wykresówki. Stanowisko to, jak wskazał, jest błędne, bowiem decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu wobec zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić dowodu winy do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Natomiast decyzja o ukaraniu za nie okazanie wykresówki, jako nie objęta dyspozycją art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd., nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zezwolenia. Podniósł ponadto, iż fakt zbyt długiego rozpatrywania przez organ administracji jego wniosku powoduje u niego dyskomfort i poczucie dyskryminacji, a jednocześnie dowodzi łamania naczelnej zasady konstytucyjnej równego traktowania przez władze publiczne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w O. wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, iż ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na firmę "E.B." T. W. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu decyzji przywołał zdarzenie z dnia 12 października 2005 r. kiedy inspektor transportu drogowego kontrolował należący do firmy "E.-B." T. W. autobus wykonujący kurs na linii O. - B. Pojazd ten zatrzymał się za miejscowością D. M. i zabrał pasażera, co naruszało rozkład jazdy. Zatrzymanie pojazdu w miejscach niewymienionych w rozkładzie jazdy stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 utd., który stwierdza, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy". Jak zaznaczył WSA, z treści zezwolenia z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], uprawniającego stronę skarżącą do świadczenia usług w zakresie przewozów pasażerskich wynika, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy. Powyższa okoliczność, nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów utd. poprzez nieprzestrzeganie warunków zezwolenia - rozkładu jazdy - wyczerpała, zdaniem Sądu I instancji, dyspozycję pkt. 2 lit. d normy art. 22 a ust. 1 utd. Za okoliczność bez znaczenia WSA uznał fakt, na który powoływał się skarżący, że zatrzymanie autobusu na przystanku nieuwzględnionym w rozkładzie jazdy było jedynie "grzecznościowym gestem" w stosunku do znajomego kierowcy. Sama okoliczność zatrzymania autobusu w miejscu, które nie jest uwzględnione w obowiązującym rozkładzie jazdy, nie jest objęte zezwoleniem, a także zabranie pasażera jest wykonaniem przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Na treść rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu również fakt, że zaistniała okoliczność miała charakter incydentalny i była nieodpłatna. [pic]

Sąd I instancji za niezasadny uznał wywiedziony w skardze zarzut, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] nie może stanowić dowodu winy przewoźnika ze względu na fakt, że nie korzysta z przymiotu ostateczności. Z załączonej do skargi kserokopii skargi kasacyjnej od wyroku WSA w W. oddalającego skargę T. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...], z dnia [...] stycznia 2006 r., wynika, że skarżący nie kwestionował okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji powołał się też na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną za nie okazanie w czasie kontroli drogowej wykresówki z tachografu, co stanowi naruszenie normy art. 87 ust. 1 utd.. Powyższa okoliczność potwierdza tylko stanowisko organów administracji, iż przewoźnik swoim postępowaniem lekceważy zasady ukształtowane przepisami utd. Tym samym, okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej należy uznać za udowodnione, wobec czego organ zezwalający zasadnie zastosował regulację określoną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd.

Powyższy wyrok skarżący zaskarżył skargą kasacyjną, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd. poprzez przekroczenie granic dopuszczalności swobodnego uznania przy przyjęciu, że udowodnione skarżącemu naruszenie warunków zezwolenia w dacie wydawania decyzji przez organy administracyjne I i II Instancji stanowiło dostateczne podstawy do skorzystania przez te organy z uprawnienia do odmowy zmiany zezwolenia na podstawie w/w przepisu

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszeń przepisów prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 35 i 80 Kpa. wynikające z prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego przez okres ponad 4 lat w sposób urągający wszelkim regułom tego postępowania , jak też zaniechania przez organ I Instancji wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w okolicznościach faktycznych tej sprawy stanowiących usprawiedliwione podstawy do uwzględnienia skargi.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęcie jednorazowego naruszenia zasad wykonywania zezwolenia jako wystarczającej podstawy prawnej do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego w czasie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi przekroczenie granic dopuszczalności swobodnego uznania za dostateczne podstawy do wydania odmowy zmiany zezwolenia, albowiem decyzja uznaniowa nie może oznaczać dowolności w jej podejmowaniu.

Skarżący podniósł, że w odniesieniu do niego z kierowanych wielokrotnie od 1999 r. wniosków o rozszerzenie zakresu świadczenia usług w transporcie osobowym ani jeden wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie przez Urząd Marszałkowski, podczas gdy inni przewoźnicy prowadzący działalność na tej samej trasie przewozu uzyskali wielokrotnie dodatkowe kursy w godzinach wskazywanych przez skarżącego lub zbliżonych, mimo nie spełniania podstawowych warunków (np. braku przystanku).

Zdaniem skarżącego wieloletni okres rozstrzygania niniejszej sprawy stanowi rażące naruszenie naczelnej zasady art. 35 Kpa. w zakresie terminów prowadzenia postępowania administracyjnego i podważa wszelkie zaufanie do organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołuje się na obie podstawy kasacyjne, wskazując w ramach naruszenia prawa procesowego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi już przepisami Kpa. oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. "d" utd. jako zarzut oparty na art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W istocie rzeczy, skarga kasacyjna koncentruje się na zarzucie naruszenia prawa materialnego, wskazując iż jego wadliwe rozumienie i zastosowanie przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. "d" utd. spowodowało bezzasadne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i uchylenia tak zaskarżonej, jak utrzymanej nią w mocy decyzji. Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów Kpa. polegające na prowadzeniu postępowania przez okres czterech lat oraz na naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa, niezauważone przez Sąd I instancji, nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione pod kątem ich wpływu na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia przyjęcie, iż skarga kasacyjna w części zarzutów naruszenia przez WSA przepisów postępowania nie spełnia wymogów art. 176 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest uzasadniona.

W przypadku jednak postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.

Prowadzona przez organy administracji sprawa dotyczyła zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób, taką bowiem działalność wykonywał skarżący. Wniosek o dokonanie zmiany posiadanego zezwolenia skarżący złożył dnia [...] lipca 2003 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit "f" utd. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) znajdującej zastosowanie na podstawie art. 8 tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów przez marszałka województwa uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu jednakże niewykraczających poza obszar województwa. W zezwoleniu na regularny przewóz osób, zgodnie z art. 20 ust. 1 utd. określa się warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki, przy czym stosownie do ust. 1a tego artykułu, załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. W przypadku, gdy przedsiębiorca realizujący przewozy regularne chce dokonać zmian w zgłoszonych już organowi do zezwolenia danych wskazanych w art. 22 utd. i zmienić np. posiadany i uzgodniony przed wydaniem zezwolenia rozkład jazdy, obowiązany jest wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego organu.

Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują sytuację, w której organ, w razie stwierdzenia określonego stanu rzeczy dotyczącego przedsiębiorcy - odmawia zezwolenia - art. 22a ust. 1 utd. i sytuację, w której organ, w razie zaistnienia konkretnych wskazanych art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) - d) okoliczności, może odmówić zmiany zezwolenia. W przedmiotowej sprawie organ wskazał zaistnienie po stronie skarżącego przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt d) utd. udokumentowanego dwiema decyzjami Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Sąd I instancji, przy niekwestionowanym stanie faktycznym, przyjął iż bez znaczenia dla wydanej odmowy dokonania zmiany zezwolenia pozostaje okoliczność, iż wykonywanie przez skarżącego przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem miało charakter incydentalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie powołanego przepisu art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. "d" utd. nie znajduje uzasadnienia. Redakcja wykładanego przepisu prowadzi do wniosku, iż mamy do czynienia z decyzją o charakterze uznaniowym, a więc z takim uprawnieniem organu administracji, zgodnie z którym w ramach pewnej swobody wyznaczonej przez przepisy prawa materialnego i reguły procesowe, może on w danej sprawie i w danym stanie faktycznym ukształtować skutki prawne albo inaczej - dokonać wyboru rozstrzygnięcia. Dokładna analiza cyt. przepisu nasuwa wątpliwości polegające na tym, iż luz decyzyjny właściwy dla decyzji uznaniowej jest bardzo ograniczony, a dzieje się to przez wyliczenie określonych stanów, których zaistnienie prowadzi do prawa odmowy udzielenia bądź zmiany zezwolenia. Takie unormowanie może często prowadzić do działania organów administracji według zasady: spełniona została przesłanka wskazana w przepisie, a zatem odmowa jest celowa i prawnie uzasadniona. Mimo jednak tej niekonsekwencji ustawodawcy konstruującego nietypowo specyficzną instytucję działania organu w ramach uznania administracyjnego, sama już możliwość wyboru rozstrzygnięcia i uzależnienia go od wyników przeciwstawienia interesom strony postępowania interesu publicznego, pozwala na wyrażenie stanowiska, że decyzja wydana na podstawie komentowanego przepisu jest uznaniowa. Tak też przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, jednak niekonsekwentnie do powyższej konstatacji stwierdził, iż nieprzestrzeganie warunków zezwolenia, a konkretnie rozkładu jazdy udokumentowane decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2006 r. wyczerpuje dyspozycję art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. "d" utd. co uzasadnia niekorzystne dla strony postępowania rozstrzygnięcie. Rozumowanie takie jest błędne i nasuwa na tle komentowanego przepisu skojarzenie, o którym była już wyżej mowa, że dla prawa odmowy wydania zezwolenia lub odmowy zmiany zezwolenia wystarczające jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Otóż decyzja uznaniowa, aby nie została uznana za podjęta w sposób dowolny, musi zostać w sposób wyczerpujący uzasadniona. Na gruncie przedmiotowej sprawy i omawianego przepisu konieczne jest nie tylko przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego zmierzającego do potwierdzenia stanu, o którym mowa w przepisie, lecz dodatkowo należy w sytuacji stwierdzenia, że stan taki ma miejsce, rozważyć czy z punktu widzenia interesu publicznego, bo tylko on może uniemożliwić zadośćuczynienie żądaniu strony, odmowa wydania/zmiany zezwolenia jest uzasadniona. Konsekwentnie do tego, co zostało już powiedziane, stwierdzenie wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem powinno zostać przekonująco uzasadnione. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu jest jedynym w sprawie dowodem na spełnienie przesłanki z art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. "d" utd. wykonywania przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Sąd I instancji, przyjmując iż powyższa decyzja stanowi dostateczną podstawę faktyczną do odmowy zmiany zezwolenia nie zajmował się analizą okoliczności, które doprowadziły do ukarania, nie zajmował się tym również organ administracji. Tymczasem nie sama kara, a okoliczności które do niej doprowadziły powinny interesować organ wydający zezwolenie, bowiem nie może pozostać bez znaczenia, z punktu widzenia oceny zachowania przedsiębiorcy jako wykonującego przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, rodzaj, charakter i częstotliwość naruszeń w realizacji posiadanego już zezwolenia. Właśnie takie ustalenia pozwalają organowi przyjąć, iż przedsiębiorca może skutecznie ubiegać się o zmianę zezwolenia lub nie będzie mógł z tej możliwości skorzystać. Pozostałe decyzje, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji i które wskazał w zaskarżonym wyroku WSA, jako nie dotyczące naruszeń warunków zezwolenia lub wykonywania przewozu niezgodnie z zezwoleniem, nie mogą stanowić materiału dowodowego potwierdzającego okoliczności przewidzianych przepisem, zatem nie mogą być brane pod uwagę.

Dodatkowo, dla możliwości zastosowania przez organ prawa odmowy zmiany zezwolenia, nie mogą pozostać bez oceny i bez znaczenia inne zebrane w sprawie dowody tzn. pozytywne uzgodnienia proponowanej zmiany zezwolenia innych organów oraz dotychczasowe wykonywanie przez skarżącego działalności, na którą uzyskał zezwolenie. Wreszcie konieczne, z punktu widzenia decyzji uznaniowej, jest dokonanie rozważenia jak na tle zebranego materiału dowodowego w danej sprawie i interesu publicznego, który organ administracji zobowiązany jest chronić, przedstawia się możliwość zadośćuczynienia przez organ żądaniu strony postępowania. Te pominięte przez organy administracji kwestie nie doczekały się komentarza WSA, który uznał iż zastosowanie przez organ art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. "d" utd. wobec skarżącego dokonało się zgodnie z prawem.

Mając na uwadze, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie zakwestionowany, a zarzut naruszenia prawa materialnego znajduje pełne uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie, a rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.