Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 543/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń P.G. i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt III SO/Gd 9/24 wymierzającego grzywnę Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt III SO/Gd 9/24 po rozpoznaniu wniosku P.G. (skarżący) o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi wymierzył Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku grzywnę w kwocie 6000 złotych. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny.

Z wniosku skarżącego z 5 czerwca 2024 r. oraz jego pisma z 1 lipca 2024 r., skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika, że przedmiotem wniosku, złożonego na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zastosowanie środka dyscyplinującego wobec Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku w związku ze skargą, wniesioną przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem organu 7 lutego 2023 r.

Organ wniósł o oddalenie wniosku, wskazując, że w skardze, wniesionej z 6 lutego 2023 r., skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia 10 maja 2013 r. nr 50/2013 w przedmiocie obowiązku podlegania przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą) ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VIIU 1151/13, którym oddalono odwołanie skarżącego (Sąd Apelacyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt III AUa 29/14 oddalił apelację skarżącego, a postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II UK 122/15 Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej). Jednocześnie skarżący nie wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 10 maja 2013 r., a wniósł skargę do sądu administracyjnego żądając stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest organ administracyjny, a nie sąd. W ocenie organu skarżący nie zainicjował postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie wyczerpał toku instancji, zatem skarga podlegać powinna odrzuceniu. Ponadto organ wskazał, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Rozpoznając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23, dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że wymierzenie grzywny następuje na wniosek złożony bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego, natomiast skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Oba pisma procesowe mają nie tylko odrębny tryb ich wnoszenia, ale także inną podstawę prawną zaskarżenia oraz skutek jaki wywołują w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA za trafny uznał pogląd wyrażony przez P. Brzozowskiego, w glosie do postanowienia WSA w Olsztynie z 26 października 2011 r., II SO/Ol 22/10 (LEX/el. 2012), zgodnie z którym nie można odrzucić wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powołaniem się na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.), gdyż tylko ten sąd jest właściwym do rozpoznania tego typu wniosku, jest to właściwość wyłączna.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie jest zasadna. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest dopuszczalna, a nadto, czy jest zasadna.

WSA w Gdańsku wyjaśnił, że regulacja zawarta art. 54 § 2 p.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma charakter mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny (zob. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, grzywna taka pełni również rolę prewencyjną, albowiem służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (zob. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Oznacza to, że wniosek o wymierzenie grzywny w tym trybie może zostać uwzględniony również w sytuacji, gdy przed jego rozpoznaniem doszło do przekazania sądowi skargi, jednak czynności tej dokonano po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, natomiast może mieć wpływ na określenie wysokości grzywny.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący 6 lutego 2023 r. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia 10 maja 2013 r. nr 50/2013 w przedmiocie obowiązku podlegania przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą) ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Skarga wpłynęła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku w dniu 13 lutego 2023 r. (data prezentaty, k. 3 akt sprawy III SA/Gd 351/24). Natomiast przekazanie skargi (jej kserokopii) Sądowi miało miejsce dopiero 18 lipca 2024 r. Z pisma organu z dnia 16 września 2024 r., złożonego do akt o sygn. III SA/Gd 351/24 wynika, że pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć oryginału skargi z dnia 6 lutego 2023 r., wobec czego organ wniósł o procedowanie w oparciu o nadesłaną kserokopię. W ocenie Sądu powyższe ustalenia potwierdzają zatem, że organ przekroczył termin do przekazania skargi, który upływał z dniem 8 marca 2023 r.

Ustalając wysokość grzywny Sąd uwzględnił długość zaistniałego opóźnienia w przekazaniu skargi, która wynosi rok i ponad cztery miesiące, co uniemożliwia odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wziął także pod uwagę, że organ przekazał skargę (kserokopię) wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi dopiero po zobowiązaniu przez Sąd do udzielenia przez organ odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Zestawiając te okoliczności Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 6000 zł, oscylująca w granicach przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023 r., będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia jej dyscyplinującego, represyjnego i prewencyjnego celu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec braku prawidłowego wniosku o ukaraniu grzywną, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W ocenie organu sąd naruszył przepisy postępowania, dokonując błędnej interpretacji art. 55 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

1) błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji że skarżący wystąpił z wnioskiem o ukaranie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywną na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., podczas gdy zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ani z pisma z 5 czerwca 2024 r., ani z pisma z 1 lipca 2024 r, nie wynika jednoznacznie, że składa wniosek o ukaranie grzywną, a ponadto pisma te nie zawierają uzasadnienia dot. konieczności ukarania grzywną, zaś dodatkowo zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w przypadku wniosku o ukaranie grzywną od strony wnoszącej tego rodzaju pismo wymagane jest uiszczenie wpisu sądowego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a.;

2) nałożenie grzywny na Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku, podczas gdy użyty w § 1 art. 55 p.p.s.a. zwrot "może orzec" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny jest pozostawione uznaniu sądu, zaś wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, co wymaga w głównej mierze dokładnego zbadania okoliczności sprawy, sąd bowiem "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny; oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie organowi grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności "sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu podczas gdy sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszelkich okoliczności związanych ze sprawą, a w konsekwencji wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny, pomimo tego że nieprzekazanie skargi do WSA nastąpiło w sposób niezawiniony przez organ, między tymi samymi stronami toczyło się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Gdańsku, do którego trafiły dokumenty sprawy, skarga skarżącego podlegała odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowo administracyjnej, podczas gdy sąd administracyjny, wymierzając organowi grzywnę, nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

3) brak miarkowania wysokości grzywny polegające na wymierzeniu grzywny w kwocie 6000 zł, ponieważ grzywna w tej wysokości jest zbyt wysoka biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, skarga o wznowienie postępowania winna zostać zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przedmiotem postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych, WSA w Gdańsku postanowieniem z 15 października 2024 r. w sprawie III SA/Gd 351/24 - wydanym notabene w tym samym składzie jak postanowienie z 15 października 2024 w sprawie III SO/Gd 9/24 - odrzucono skargę skarżącego zaś w treści uzasadnienia tego postanowienia w znakomitej większości podzielono argumenty organu rentowego przedstawione w piśmie z 17 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu, przedmiotowa sprawa jest niestandardowa, strony od wielu lat pozostają w sporach sądowych toczących się przed sądami ubezpieczeń społecznych, a inicjowanych przez skarżącego, który odwołuje się od kolejnych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skarżący w istocie kwestionuje porządek prawny kwestionując kilkanaście lat wcześniej przesądzoną prawomocnymi wyrokami obu instancji, tj. Sądu Okręgowego w Gdańsku i Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, a także postanowieniem Sądu Najwyższego kwestię podlegania do ubezpieczeń społecznych oraz biorąc pod uwagę, że zgodnie z wiedzą organu rentowego po raz pierwszy została nałożona grzywna na organ w takiej wysokości, podczas gdy analiza orzecznictwa w innych sprawach wskazuje że do rzadkości w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych należą grzywny przekraczające 1000,00 zł, przy czym na ogół ma to miejsce w przypadkach wielokrotnego i uporczywego nieprzekazywania skarg sądowi przez ten sam organ.

Zażalenie na wyżej opisane postanowienie wniósł również skarżący wnosząc o jego zmianę poprzez orzeczenie maksymalnej kwoty grzywny, gdyż w jego ocenie zasądzona kwota jest nieadekwatna do czasu trwania bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego.

Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też jest niedopuszczalna z innych względów. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zawarta we wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny prośba "o zastosowanie instrumentów wynikających ze stosownych przepisów w zakresie dyscyplinowania dyrektorów oddziałów ZUS" była wystarczająca dla uznania przez Sąd, iż skarżący wnosi o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie jego skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku w terminie. Ponadto wskazać należy, ze stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. - nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Tym samym bezpodstawne są również twierdzenia organu, że w przypadku wniosku o ukaranie grzywną od strony wnoszącej tego rodzaju pismo wymagane jest uiszczenie wpisu sądowego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga z 6 lutego 2023 r. została doręczona organowi 13 lutego 2023 r. Termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upływał zatem w 8 marca 2023 r., co wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ jednak nie wykonał nałożonego na niego obowiązku w tak zakreślonym terminie, bowiem skarga została przekazana do Sądu dopiero 18 lipca 2024 r.

Z powyższego wynika zatem wprost, że organ uchybił terminowi, wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem skarga została przekazana ponad rok i 4 miesiące po upływie terminu. Tym samym ziściła się przesłanka wymierzenia grzywny.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości wymierzonej grzywny, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości (dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Określając wysokość grzywny, sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę powyższe okoliczności i uznał, że wymierzona kwota jest wystarczająca, zaś zdaniem NSA, wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W konsekwencji niezasadne okazało się zarówno zażalenie organu, jak i zażalenie skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.