Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 889/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 542/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/41/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 542/23 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium) z 3 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia SKO odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 6 maja 2021 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z 6 maja 2021 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie (dalej: Komisja), działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 165; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości; u.w.t.), w związku z uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/407/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów pozytywnie zaopiniowała wniosek Ł.P. (dalej: uczestnik) w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w miejscowości [...], zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Prokurator Okręgowy w Krakowie (dalej: Prokurator) wniósł sprzeciw od powyższego postanowienia, zarzucając że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t. tj. na podstawie nieistniejących wówczas w obiegu prawnym uchwał Rady Gminy Gdów z 6 września 2018 r. nr LVI/406/2018 i nr LVI/407/2018, których nieważność została stwierdzona prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21 oraz z 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21.

Postanowieniem z 3 stycznia 2023 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji z 6 maja 2021r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w chwili wydawania postanowienia z 6 maja 2021 r. obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy Gdów, które dopiero wyrokami WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21 oraz z 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21 zostały uznane za nieważne. Kolegium wskazało, że jest to istotne chociażby ze względu na zasadę ochrony praw nabytych oraz ochronę zaufania do organów władzy publicznej. W świetle powyższego, w ocenie SKO, należało rozważyć, czy doszło do wydania postanowienia bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, czy wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie organu, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Zdaniem SKO w sprawie nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Natomiast wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania przez Komisję na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ewentualnie odpowiednio stosowanego w zw. z art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 145a k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy własne postanowienie wydane w pierwszej instancji. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji, uznało iż brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowego postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. W ocenie Kolegium można bowiem stwierdzić, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakże znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Prokuratora na zaskarżone postanowienie SKO.

W ocenie WSA stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności prawa miejscowego stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (w tej sprawie art 18 ust. 3a u.w.t.) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Tym samym WSA podzielił stanowisko organu o braku automatyzmu pomiędzy stwierdzeniem nieważności prawa miejscowego przez sąd administracyjny w trybie art. 147 p.p.s.a., a koniecznością następczego stwierdzenia nieważności wydanych na tej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.

WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie na podstawie pozytywnej opinii Komisji przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Gdyby zatem podzielić stanowisko Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu trzeźwości. W ocenie sądu pierwszej instancji, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia o pozytywnej opinii Komisji w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Końcowo WSA stwierdził, że powołana przez Prokuratora uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt l OPS 2/12, w ogóle nie ma w tej sprawie zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym, tj. art. 147 § 2 p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W skardze kasacyjnej Prokurator zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości. Ponadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 18 ust. 3a u.w.t. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną postanowienia Komisji, to w momencie wydania przez Komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności, oraz

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a. tj. bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że stosownie do treści art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W szczególności w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te które powstały, muszą zostać unieważnione. Nie można więc jednocześnie, w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania postanowienia Komisji, będąca jego podstawą prawną, unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prokuratora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Prokuratora jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko. Pierwsza wychodzi ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała możliwości odrzucenia skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice rozpoznawanej sprawy. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Inaczej rzecz ujmując, sąd drugiej instancji nie może prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. W ramach tych zarzutów skarga kasacyjna ma przede wszystkim wskazywać przepisy stosowane i naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznawana skarga kasacyjna tego warunku nie spełnia.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa, podnoszone na gruncie zarzutów z pkt 1. – 3. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że wymieniony przepis prawa nie jest przepisem prawa materialnego, jednak o braku zasadności, przede wszystkim zaś braku skuteczności zarzutów jego naruszenia przez błędną wykładnię trzeba wnioskować na podstawie deficytów konstrukcji oraz uzasadnienia tychże zarzutów.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię – aby mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA).

Odwołując się do przyjmowanego w orzecznictwie NSA rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa trzeba więc stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne nie mogą być uznane za zasadne, a co za tym idzie skuteczne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby sąd pierwszej instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne – w tym, w kontekście wskazywanym przez wnoszącego skargę kasacyjną – w odniesieniu do przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., do którego nawet się nie odwołał, co prowadzi do wniosku, że na gruncie omawianych zarzutów Prokurator Okręgowy w Krakowie podjął polemikę – przy tym niepozbawioną deficytów, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie powinno być prawidłowe rozumienie wymienionego przepisu prawa – z poglądem nieistniejącym, co skutkuje uznaniem, że zarzuty błędnej wykładni wymienionego przepisu prawa nie są skuteczne.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. sformułowany w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby zwierało ono wskazany i konieczny zarazem element.

Co więcej, z przepisu prawa, którego naruszenie zarzuca Prokurator Okręgowy w Krakowie wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten, wobec swojej treści oraz funkcji, mógłby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby Prokurator wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś oddalając skargę prokuratora na postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego z całą pewnością również nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a.), zatem uzasadniony jest wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargą kasacyjną.

W odpowiedzi natomiast na podnoszone w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. wymaga wyjaśnienia, że wymienione przepisy prawa są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np.: wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. jest całkowicie chybiony.

W ocenie NSA o niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można również zasadnie wnioskować na podstawie – stanowiącego wspólny mianownik zarzutów z pkt 1. i pkt 2. petitum skargi kasacyjnej – twierdzenia o wadliwości podejścia sądu pierwszej instancji do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 147 § 1 § 2 p.p.s.a., co zdaniem Prokuratora miałoby prowadzić do naruszenia art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., a to w związku z przyjęciem przez WSA, że postanowienie SKO w Krakowie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, nie narusza prawa.

W punkcie wyjścia należy podkreślić, że w dacie podejmowania postanowienia opiniującego, o którego stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator, obowiązywał – stanowiący podstawę jego wydania – akt prawa miejscowego (uchwała Rady Gminy Gdów z 6 września 2018 r., nr LVI/407/18 w sprawie zasad usytuowania miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz uchwała Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., nr LVI/406/18, w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży). A zatem następcze w relacji do daty wydania wskazanego postanowienia stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (aktu normatywnego) stanowiącego podstawę podjęcia tego postanowienia nie oznacza – w tym również, czy też nawet, wobec deklaratoryjnego charakteru wyroku stwierdzającego nieważność aktu oraz jego skutku ex tunc – że tym samym aktualizuje się przesłanka wydania tego postanowienia bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, gdy podkreślić – czego skarga kasacyjna nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – że istota znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, co prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązujących – co trzeba podkreślić – w dacie ich podejmowania (zob. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/17). Istota rzeczy nie odnosi się więc do skutku ex tunc deklaratoryjnego wyroku stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego, lecz do podstawy prawnej wydania decyzji lub postanowienia oraz jej istnienia w dacie podejmowania tej decyzji lub postanowienia.

Już więc z przedstawionego punktu widzenia – zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że w dacie podejmowania postanowienia opiniującego, o którego stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator, obowiązywał stanowiący podstawę jego wydania akt prawa miejscowego – nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka wydania wymienionego postanowienia bez podstawy prawnej, co miałoby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, że zagadnienie odnoszące się do konsekwencji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego oraz prawnego bytu wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stanowi przedmiot odrębnej regulacji prawnej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści § 2 art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Zdaniem NSA, ani treść, ani też funkcje przywołanej regulacji prawnej nie uzasadniają twierdzenia o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania 156 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku – jak podnosi Prokurator – z wydaniem wskazanego postanowienia opiniującego bez podstawy prawnej, a to wobec następczego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego stanowiącego podstawę wydania tego postanowienia.

Jeżeli na gruncie przywołanej regulacji prawnej ustawodawca operuje pojęciem "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", to uzasadnione jest stanowisko – podkreślając przy tym, że w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie został wskazany, ani też określony szczególny tryb, o którym jest mowa w § 2 art. 147 p.p.s.a., przez co ogranicza również pole możliwości wyboru stosowania określonego trybu – że jego intencje w omawianym zakresie były i są aż nadto jasne i czytelne.

W postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. w odniesieniu do decyzji oraz postanowień wadliwych ma zastosowanie tryb, o którym jest mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub tryb, o którym stanowi art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Pierwszy z nich, dotyczy wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które tkwią w samej decyzji lub postanowieniu, w wyniku których następuje ich nieważność, i których skutki – na mocy nowego aktu stwierdzającego tę nieważność – nie są uznawane przez prawo. Drugi z nich natomiast odnosi się do wad określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., które są istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na decyzję administracyjną lub postanowienie, co oznacza, że wady te mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji lub postanowienia i dlatego też właśnie wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy dana wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, że skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości (zob. M. Jaśkowska, [w:] Komentarz aktualizowany do postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, t. 1 - 3 do art. 145; zob. również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., w sprawie I OPS 2/12.).

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że operując na gruncie art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęciem "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", racjonalnie działający ustawodawca uwzględniał znaczenie konsekwencji wynikających z różnic między istotnymi wadami decyzji administracyjnej lub postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz istotnymi wadami postępowania, w którym zostały one wydane (art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), w związku z czym prawny byt rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, nie bez uzasadnionych podstaw poddał – a to wobec jego istoty oraz funkcji – trybowi wzruszenia w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, a więc innymi słowy, trybowi wznowienia regulowanemu przepisami k.p.a. lub przepisami szczególnymi, nie zaś – co oczywiste – trybowi stwierdzenia nieważności.

Należy więc stwierdzić, że nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby pojęcie "wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym", o którym jest mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., rekonstruować w sposób proponowany przez Prokuratora, a mianowicie, aby znaczenie wymienionego pojęcia oraz jego zakres rozumieć, jako nieważności rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stwierdzaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego w żadnym stopniu, ani też zakresie nie uzasadnia argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem Prokuratora – wynikać z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., w sprawie I OPS 2/12. Skarżący kasacyjnie nie uwzględnia bowiem treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a co a tym idzie istoty oraz funkcji podstawy wznowienia, o której jest mowa w tym przepisie prawa, jak również istoty poglądu prawnego wyrażonego w przywołanej uchwale w relacji do przedmiotu rozstrzyganego nią zagadnienia prawnego, co prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, niż proponowane w skardze kasacyjnej.

W uchwale tej – stanowiącej odpowiedź na pytanie "Czy stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czy też stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.?" – przede wszystkim wyjaśniono, że "Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej." Co więcej, NSA wyjaśnił, że nie można [...] w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. k.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji., co siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że również w pojęciu "wzruszalności" decyzji lub postanowienie nie mieści się "stwierdzenie ich nieważności". NSA wyjaśnił, że uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, [...] stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wobec treści oraz istoty poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 2/12, nie ma więc podstaw, aby ten pogląd prawny – podzielany przez skład sądu orzekającego w tej sprawie – można było uznać za adekwatny, a co za tym idzie za przydatny dla wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przedmiot oraz istota rozstrzyganego tą uchwałą zagadnienia prawnego nie pozostają bowiem w żadnym związku z przedmiotem sprawy, w której orzekał sąd pierwszej instancji. Eksponowanie przez Prokuratora znaczenia konsekwencji mających wynikać – jego zdaniem – z przywołanej uchwały, nie jest więc, ani przydatne, ani też trafne. Zwłaszcza, że – co nie jest bez znaczenia, w tym również w kontekście deficytów regulacyjnych widocznych na tle zestawienia art. 147 § 2 p.p.s.a. z art. 145 § 1 k.p.a., co jednak nie należy już do przedmiotu rozpatrywanej sprawy – operowanie argumentem z analogii, czy też wręcz wprost stosowanie analogii w procesie wykładni prawa administracyjnego jest niedopuszczalne zarówno ze względu na wymóg wykazania przez organ administracji publicznej istnienia wyraźnej podstawy prawnej do działania, jak i ze względu na uzasadniający to wymaganie warunek ustawowej ochrony praw i wolności obywatelskich (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1857/93; 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83).

Jeżeli zaś już – co NSA wskazuje na marginesie – to ostrożnej analogii potwierdzającej zasadność i zarazem prawidłowość podejścia do przedstawionego powyżej rozumienia art. 147 § 2 p.p.s.a., należałoby poszukiwać na gruncie rozwiązań prawnych zawartych w art. 145a k.p.a. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Hipotezy norm prawnych rekonstruowanych z przepisu art. 147 § 2 p.p.s.a., jak i z przepisów art. 145a k.p.a. w związku z art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej odnoszą się bowiem do tożsamym rodzajowo sytuacji, a mianowicie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego – odpowiednio, w związku ze stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny lub w związku ze stwierdzeniem jego niezgodności z ustawą zasadniczą przez sąd konstytucyjny – oraz w tożsamy sposób regulują kwestię prawnego bytu wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych przewidując ich wzruszalność (w trybie wznowienia postępowania), nie zaś – co trzeba podkreślić – ich nieważność.

Wobec wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Z tych przyczyn, mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, NSA – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.