Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 70/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 438/13 w sprawie ze skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie obliczenia wysługi lat wpływającej na wysokość uposażenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 438/13, po rozpoznaniu skargi W. P. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat wpływającej na wysokość uposażenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. P. raportem z dnia 10 października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie mu do ogólnego stażu służby okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców A. i S. P., wskazując, że od ukończenia 16 roku życia, to jest od dnia 28 czerwca 1991 r. do dnia 16 maja 1997 r. był zameldowany na stałe i mieszkał z rodzicami w miejscowości B., gmina S. oraz pomagał im w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm. dalej jako "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników"), orzekł o niezaliczeniu W. P. okresu pracy w gospodarstwie rolnym do "pracowniczego stażu pracy" z powodu niespełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskodawca we wskazanym okresie uczęszczał do szkoły, a po zajęcia szkolnych – jak należy domniemywać, poświęcał czas na odrabianie zadań domowych oraz wykonywanie czynności zwykłego życia. Z przedstawionego przez policjanta materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, by w tym czasie wykonywał on stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania W. P., rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i umorzył w całości postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wysługi lat policjanta na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego jest istotnym elementem postępowania w sprawie dotyczącej przyznania określonego świadczenia pieniężnego oraz nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji winna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. W związku z powyższym organ I instancji, wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2013 r. nie miał ku temu podstaw prawnych. Z uwagi zaś na fakt, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie ma podstaw do orzekania na podstawie art. 156 k.p.a., jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest w takim przypadku wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] i umorzenie postępowania wszczętego przed organem I instancji. Umorzenie postępowania jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe lecz również, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe od początku. W niniejszej sprawie od początku brak było podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Samo wliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Z tych względów uznać należy, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2013 r. został wydany bez podstawy prawnej. Organ I instancji zobowiązany był ustalić wysługę lat, o co wnosił policjant w raporcie z dnia 10 października 2012 r., w drodze innych czynności, gdy ustalona wysługa nie będzie stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że policjant domagał się zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym dla celów uposażeniowych, co zostało doprecyzowane w jego piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. Dlatego też organ winien pamiętać o regulacji zawartej w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."). Zgodnie z tymi przepisami termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę w trybie określonym w ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zmiana uposażenia następuje przy tym z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających taką zmianę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. P. wniósł o "uwzględnienie skargi i określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat" na dzień 11 października 2009 r., względnie o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

Zaskarżonej decyzji W. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 102 ustawy o Policji w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 101 ust. 1, art. 106 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od wydania decyzji określającej wysługę w trybie § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.;3) § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez organ I instancji w zakresie oceny pojęcia "domownik" i nieustosunkowanie się do tego przez organ II instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie powinno się dokonać wykładni tego pojęcia w oparciu o treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, czego organy administracyjne w ogóle nie wzięły pod uwagę; 4) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez organ I instancji, w sytuacji, w której obowiązuje treść art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto W. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 k.p.a. i art. 63 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 pkt 2 k.p.a., 68 k.p.a., 69 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a.; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu WSA w Gdańsku wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić, w przypadkach, gdy brak jest konkretnej sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, w której organ byłby władny, a jednocześnie zobligowany na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie można było uznać za bezprzedmiotowe, gdyż ustalenie wysługi lat, w tym wliczenie, bądź niewliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego wynika, że W. P. raportem z dnia 10 października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie mu do ogólnego stażu służby, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., okresów jego pracy w gospodarstwie rolnym należącym do jego rodziców. Wniosek ten został następnie przez W. P. doprecyzowany w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r., w którym skarżący jednoznacznie wskazał, że jego raport dotyczy "zaliczenia dla celów uposażeniowych". W podaniu tym policjant stwierdził ponadto, że złożone przez niego dowody są wystarczające, aby okres pracy w gospodarstwie zaliczyć mu do wysługi lat dla celów uposażeniowych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie było żadnych przeszkód do rozpoznania wniosku skarżącego. Nie było również żadnych podstaw do stwierdzenia, że postępowanie od początku było bezprzedmiotowe. Skarżący złożył określony raport i nie został wezwany przez organy do sprecyzowania zawartego tam żądania, a co więcej, organ I instancji nie dostrzegł w ogóle takiej potrzeby. Funkcjonariusz doprecyzował wniosek w kolejnym piśmie. Złożenie przez policjanta żądania dotyczącego zmiany uposażenia, jak i rozstrzyganie przez organ odwoławczy, miały miejsce w trakcie trwania stosunku służbowego. Nie sposób zatem uznać, że postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji rozstrzygnął sprawę nieprawidłowo, gdyż wydał decyzję bez podstawy prawnej. Tymczasem rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było z urzędu ustalenie właściwego zakresu żądania policjanta. Organ II instancji po sprecyzowaniu wniosku w zależności od dokonanej oceny, mógł uchylić w całości zaskarżony rozkaz personalny i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub uchylić zaskarżony rozkaz w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeśli spełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy z takich możliwości nie skorzystał. Dlatego też zdaniem WSA w Gdańsku decyzję organu odwoławczego jako wadliwą należało wyeliminować z obrotu prawnego.

WSA w Gdańsku za wadliwą uznał również decyzję organu I instancji. Żądanie skarżącego zawarte w raporcie z dnia 10 października 2012 r. wymagało od tego organu podjęcia z urzędu czynności, które doprowadziłyby do ustalenia rzeczywistej treści wniosku, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Takie czynności przez organ I instancji nie zostały jednak podjęte. Zwrócić przy tym trzeba uwagę na to, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia zaliczenia do stażu pracy (wysługi lat), od którego zależy wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego, okresu jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 28 czerwca 1991 r. do dnia 16 maja 1997 r. Kwestia ta może być rozstrzygana przesłankowo w postępowaniu o ustalenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i to na dzień przyjęcia skarżącego do służby w Policji.

W ocenie Sądu I instancji, zwrócić trzeba również uwagę na to, że przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi o zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego innych okresów, niż te opisane w poprzedzających punktach, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów okresy te podlegają wliczeniu do wysługi pracy lub służby, od której zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Organ I instancji słusznie odwołał się w tym zakresie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz do art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zawierającego definicję domownika .Organ ten nie zaliczył jednak okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy skarżącego, podając m.in., że w okresie obowiązywania ostatnio wymienionej ustawy za domownika nie uznano osoby, która kształciła się w szkole ponadpodstawowej. Fakt ten miał bowiem wykluczać możliwość uznania, że praca domownika w gospodarstwie rolnym mogła mieć charakter stały. Takie stanowisko nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem ubezpieczeniowym. Reguły i sposób naliczania świadczeń, jak też zaliczanie okresów pracy, służby, czy innych, do okresów, od których zależna jest wysokość świadczeń ubezpieczeniowych, nie mają znaczenia dla wielkości wysługi lat ustalanej w sprawach dotyczących wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji. Zarówno w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., jak i w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. ,wyraźnie mówi się o uprawnieniach pracowniczych, a nie emerytalno-rentowych. W konsekwencji, zawartego tam sformułowania "w charakterze domownika" nie można odnosić do pojęcia domownika w całokształcie przepisów ubezpieczeniowych. Należy je rozumieć wyłącznie w aspekcie definicji zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wbrew zatem stanowisku organu, nauka skarżącego w szkole ponadpodstawowej, nie pozbawia go jednej z cech ustawowej definicji domownika. Nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika wyłącznie dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu.

Dodatkowym argumentem jest fakt, że skoro wedle brzmienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, obowiązek opłacania składki za każdego ubezpieczonego, powstaje od dnia, w którym powstało ubezpieczenie, to wnioskować należy domniemanie wykonywania pracy w gospodarstwie przez domownika w razie opłacania składek i odwrotnie. W tej sytuacji zbędne byłoby jednak zaświadczenie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., stwierdzające okresy pracy domownika w gospodarstwie rolnym. Odmienne założenie przy opłacaniu składek czyniłoby zbędnym omawiane zaświadczenie. Ma ono natomiast sens wówczas, gdy składki nie były opłacane. Wtedy to bowiem zaświadczenie to jest istotnym i wystarczającym środkiem dowodowym na okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, przyjąć należy, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., mogą być zaliczane do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji, bez względu na to, czy w okresie pracy w tym gospodarstwie odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne.

Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji wskazuje, że organ ten zupełnie pominął środki dowodowe na okoliczność świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, jakim jest zaświadczenie czy zeznania świadków, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Organ nie dokonał w ogóle oceny tego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który zasadniczo ograniczył się do wymienienia dowodów załączonych do raportu z dnia 10 października 2012 r. oraz pisma z dnia 15 listopada 2012 r. Organy nie wskazały jednoznacznie czy zebrane dowody, w tym oświadczenie wnioskodawcy z dnia 21 września 2012 r. w sprawie zatrudnienia w gospodarstwie rolnym i zaświadczenie z tej samej daty o zameldowaniu, potwierdzają, czy też nie potwierdzają pracę skarżącego w gospodarstwie. Z powyższych przyczyn decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać. Dlatego też rozstrzygnięcia te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie ustalić stan faktyczny, dokonując oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, po czym kierując się zaprezentowaną wykładnią obowiązujących w tej materii przepisów, wydać rozstrzygnięcie, uwzględniając rzeczywistą treść wniosku.

W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 438/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną wykładnię pojęcia "domownika" oraz

2. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez przyjęcie, że kwestia opłacania składek przez osobę wnioskującą nie jest elementem koniecznym do zaliczenia oznaczonego okresu do wysługi lat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy świadczona przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców miała charakter stały czy też stanowiła jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do takich okresów należą przypadki wymienione w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Chodzi tu o okresy pracy domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Należy przy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny; 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1, jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi Policji można zaliczyć do wysługi lat (uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego) okres pracy w gospodarstwie rolnym tylko wtedy, gdy można ustalić czy w podanych okresach wnioskodawca posiadał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie rolnym, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Z pojęciem domownika związany jest charakter jego pracy w gospodarstwie rolnym. Istotne bowiem jest czy praca świadczona w gospodarstwie rolnym miała charakter stały czy doraźny. Pojęcie domownika powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą. W ocenie organu, świadczona przez skarżącego praca nie miała charakteru pracy stałej. Wskazuje na tę okoliczność wiek skarżącego. Skarżący był bowiem uczniem szkoły ponadpodstawowej. Konieczność dojazdów, nauki po 6-7 godzin dziennie, obowiązki szkolne (lektury, lekcje, zadania domowe), wykluczały stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/06, o stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników decyduje zachowanie - gotowość do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, za który uważa się wymiar co najmniej połowy pełnego wymiaru czasu pracy. Nie oznacza to, że skarżący nie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa. Pomoc ta jednak nie mogła mieć charakteru stałego z uwagi na inne stałe, absorbujące zajęcia skarżącego. W omawianym okresie skarżący był młodocianym. Zakwalifikowanie pomocy, świadczonej przez ucznia, jako świadczenie pracy w charakterze domownika na stałe, doprowadziłoby do odmiennej kwalifikacji pracy osoby młodocianej, świadczonej w ramach stosunku pracy i młodocianego domownika świadczącego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Skarżący nie świadczył pracy w charakterze domownika, co nie oznacza, że nie pomagał rodzicom w gospodarstwie. Tym samym uznać należało, że zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 września 2001 r. jest całkowicie bezzasadny. W świetle zebranego materiału dowodowego skarżący nie pracował jako domownik w gospodarstwie rolnym rodziców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami sformułowanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, Sąd II instancji uznał, że skarga kasacyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od tej zasady jest dopuszczalność zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Regulacje przewidujące takie wyjątkowe uprawnienia muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego pracownikowi wlicza się także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zarówno w dacie rozstrzygania sprawy, jak i w okresie, którego zaliczenia do stażu służby domagał się W. P., przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych były przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa ta pojęcie "domownika" zdefiniowała w art. 6 pkt 2, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie uzależnił nabycia statusu domownika od wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu ani opłacania z tego tytułu składek. W związku z tym WSA w Gdańsku prawidłowo przyjął, że sam brak ubezpieczenia skarżącego nie wyklucza możliwości uznania go za domownika rolnika. Zatem okresy pracy domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zgodnie z art. 1 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., mogą być zaliczane do wysługi lat uwzględnianej w sprawach uposażeniowych funkcjonariuszy Policji bez względu na to, czy we wnioskowanym okresie pracy w gospodarstwie rolnym były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Trafności tego, utrwalonego już w orzecznictwie poglądu, wbrew twierdzeniom organów Policji, nie podważa odwoływanie się do treści art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż przepis ten ma znaczenie w innej kategorii spraw. Dopuszczalne jest zróżnicowanie okresów służby (pracy) ustalanych i uwzględnianych przy określeniu pracowniczego stażu pracy (stażu służby) oraz okresów branych pod uwagę w sprawach ubezpieczeniowych. Podleganie przez osobę domownika ubezpieczeniu społecznemu jest istotne tylko dla wysługi emerytalnej funkcjonariusza Policji, bowiem wynika to wprost ze sformułowania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.). Dlatego też wytknięty Sądowi I instancji zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. uznać należy za chybiony.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powołany przepis i inne przepisy regulujące kwestie zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie zawierają definicji "stałej pracy domownika w gospodarstwie rolnym". WSA w Gdańsku trafnie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika. Ustawodawca w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie przewidział bowiem warunku, że praca w gospodarstwie rolnym ma stanowić jedyne zajęcie domownika. Zatem – co do zasady – samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje jeszcze możliwości uznania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym za pracę stałą. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co wiąże się między innymi z koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku itp. Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest w piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z licznych orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach.

Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jednak tylko ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. W omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę a nie o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do aż tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należałoby bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 ex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był cel przedmiotowych regulacji, to określone profity pracownicze ustawodawca połączyłby nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy świadczona pomoc może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. W omawianym art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ustawodawca położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe. Zatem dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest ocena czy pomoc domownika świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.

W omawianej kategorii spraw należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zatem zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta, organ może, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli na rzetelną ocenę wiarygodności zeznań świadków. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które dość często żądają od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.