Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 153/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 3, art. art. 82 ust. 2, art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A i Spółki B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) oraz na rzecz skarżącej Spółki B kwotę 457 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (powoływane dalej jako "Kolegium") – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Spółkę A (obecnie Spółka B) oraz Spólkę C – uchyliło objętą tym wnioskiem decyzję własną z dnia [...] września 2014 r., [...] "w części dotyczącej pkt 2", a w pozostałym zakresie utrzymało tą decyzję w mocy.

Wymieniona wyżej decyzja Kolegium z dnia [...] września 2014 r. wydana została w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym z inicjatywy Spółki A i Spółki C, które dotyczyło zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. (powoływanego dalej jako "Prezydent") z dnia [...] listopada 2008 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W punkcie 1 swej decyzji Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, natomiast w punkcie 2 umorzyło postępowanie nieważnościowe w stosunku do Spółki C.

Opisane decyzje Kolegium wydane zostały w następującym stanie faktycznym.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., [...] ustalił na rzecz Spółki D warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z garażami podziemnymi i usługami oraz lokalną oczyszczalnią ścieków przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...],[...],[...], ark. [...], obręb R. położonych w P. u zbiegu ulic H. i S..

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. Spółka A i Spółka C wniosły o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta zarzucając:

– rażące naruszenie prawa, to jest art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym na moment wydania decyzji (na datę wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta tekst tej ustawy opublikowany był w Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; natomiast obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – uw. WSA) w związku z art. 40 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (zwanej dalej "P.w."), w brzmieniu obowiązującym na moment wydania decyzji (na datę wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta tekst tej ustawy opublikowany był w Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, natomiast obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 469 – uw. WSA), poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z garażami podziemnymi i usługami oraz lokalną oczyszczalnią ścieków, dla terenu stanowiącego, co najmniej w części, obszar bezpośredniego zagrożenia powodziowego bez uprzedniego uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów wskazanych w tych przepisach,

– rażące naruszenie prawa, to jest art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na moment wydania decyzji poprzez określenie kluczowego parametru decyzji – granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią – w sposób orientacyjny i nieprecyzyjny w treści załącznika i to w sposób, iż nawet strefa mieszkalna w części znajduje się na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią,

– sprzeczność decyzji i graficznego załącznika czyniące decyzję niewykonalną ze względu na niemożliwość jednoznacznego określenia warunków zabudowy – to jest w taki iż, zgodnie z decyzją zakazane jest wznoszenie budynków mieszkalnych na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, a załącznik wskazuje na taką możliwość.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2013, Nr 267 – dalej zwanej jako "K.p.a.") w pkt 1 odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r., a w pkt 2 umorzyło postępowanie nieważnościowe w stosunku do Spółki C.

Kolegium odniosło się do powołanej przez skarżące spółki przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej Dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Kolegium nie każde naruszenie przepisów do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy doszło do sporej liczby tych naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaznaczyło również, że o ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w postępowaniu nieważnościowym organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych.

W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do statusu Spółki C. Uznało, że podmiot ten nie może być stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Spółka była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, której dotyczy wniosek w sprawie jako użytkownik wieczysty jednej z działek. Obecnie jednak utraciła taki status, przebieg i wynik postępowania nie mają żadnego wpływu na jej obecną sytuację prawną, a zatem nie posiada ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik Spółki wskazał wyłącznie na fakt, iż była ona stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. oraz przesłał odpisy zupełne ksiąg wieczystych [...] oraz [...], które potwierdzają jedynie, że użytkownikiem wieczystym działek sąsiadujących z terenem inwestycji jest Spółka A. W ocenie Kolegium, Spółka C nie wykazała, aby posiadała obecnie interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta i umorzyło postępowanie nieważnościowe w stosunku do tej spółki.

Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności drugiej ze spółek Kolegium stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przytoczyło art. 40, art. 79, art. 82, art. 84 i art. 122 P.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Kolegium przytoczyło też treść decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy i zaznaczyło, że zawarto w niej następujące stwierdzenia:

– ponieważ inwestycja jest lokalizowana częściowo na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi na podstawie art. 4a pkt. 3 , w związku z art. 83 ust. 2 pkt 1, art. 122 ust. 2 pkt 2 i art. 140 ust. 2 P.w., możliwość ustalenia dla niej warunków zabudowy powinna zostać uzgodniona z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.

– w związku z położeniem inwestycji w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. należy uwzględnić uwagi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. - zgodnie z opinią nr z dnia [...] listopada 2007 r., [...] oraz Marszalka Województwa [...] - zgodnie z postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., [...];

– lokalizacja inwestycji powinna uwzględniać przepisy ustawy Prawo wodne, w szczególności: w zakresie zachowania warunków dotyczących odległości zabudowy od cieków wodnych, zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych oraz zapewnienia dostępu do nich na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymaniem wód, wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania innych robót budowlanych w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią wymaga decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej z zakazów określonych w art. 82 ust. 2 P.w.; w przypadkach określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. należy uzyskać zgodą Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, o której mowa w art. 40 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 2 P.w. ustawy gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów, wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy. Ponieważ inwestycja jest lokalizowana częściowo na terenach, na których zachodzi niebezpieczeństwo powodzi, musi spełniać wymogi określone w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] października 2008 r., [...].

Kolegium zaznaczyło, iż projekt decyzji był przedmiotem uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (postanowienie z dnia [...] października 2008 r.), który uzgodnił przedłożony mu projekt bez zastrzeżeń; co więcej w uzasadnieniu wskazano, że przyjęte w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapisy zapewniają realizację wymogów w zakresie ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią (karta 386 akt organu pierwszej instancji). W ocenie Kolegium z pisma przedłożonego spółkę wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. nie wynika, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinny zostać wydane decyzje z art. 40 ust. 3 i 82 ust. 2 P.w., bowiem brak jest przepisu, który wskazywałby, że uzyskanie takiej decyzji musi nastąpić przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wskazało również, że z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Zdaniem organu decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie przyznaje zatem stronie prawa do prowadzenia inwestycji z naruszeniem Prawa wodnego. Jednocześnie, co potwierdza załączone do wniosku pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jedynie część jednej z trzech działek objętych decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., to jest działki [...], znajdowała się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią wskazanym w studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 P.w.

Zdaniem Kolegium niezasadne okazały się również zarzuty w zakresie naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., bowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika wymóg zamieszczenia w części graficznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią. Dlatego też zaznaczenie takiego parametru "orientacyjny przebieg granicy terenu bezpośredniego zagrożenia powodzią" uznało za treść wykraczającą poza wymaganą przepisami treść decyzji o warunkach zabudowy i mającą charakter informacyjny. Brak zatem jednoznacznego określenia przebiegu tejże granicy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r.

Kolegium zaznaczyło również, że brak jest podstawy prawnej do ustalania "tylnej" linii zabudowy czy linii przebiegu granicy terenu bezpośredniego zagrożenia powodzią. Ustalenie odległości nowej zabudowy od innej niż frontowa granic działki jest ustalane dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciły się do Kolegium Spółka A i Spółka C. Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r., [...]. Zarzuciły decyzji Kolegium naruszenie:

– art. 40 ust. 3 oraz art. 82 ust. 3 P.w. w związku z art. 61 ust. 1 oraz ust. 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że możliwe jest uzyskanie przez inwestora stosownych zgód i zwolnień, o których mowa w tych przepisach, po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż już decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami ustawy Prawo wodne;

– art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że określenie kluczowego parametru decyzji - granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią w sposób orientacyjny i nieprecyzyjny w treści załącznika nie powoduje wewnętrznej sprzeczności decyzji oraz w konsekwencji jej niewykonalności,

– art. 28 K.p.a., przejawiające się odmowie uznania Spółki C za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności i w konsekwencji umorzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do niej, w sytuacji gdy decyzja, do której odnosi się wniosek dotyka sfery uprawnień Spółki, a dodatkowo Spółka ta była stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej, na którą oddziałuje planowana inwestycja.

W uzasadnieniu Spółki stwierdziły, że organ nie poparł swojego stanowiska poglądami doktryny ani judykatury. Błędne jest stanowisko organu, że do sprawy nie ma zastosowania stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 czerwca 2010 r., II SA/Rz 896/09, zgodnie z którym zakres decyzji wydanej w trybie art. 82 ust. 3 Prawa wodnego przesądza o zakresie decyzjo o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, do których w pkt 5 zaliczono zgodność wydawanej decyzji z przepisami odrębnymi. Konieczność zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, w tym przepisami Prawa wodnego, zakłada zatem, że przewidziane tymi przepisami decyzje zwalniające powinny być uzyskane już na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy.

Spółki zaznaczyły również, że skoro w treści decyzji zakazuje się lokalizowania budynków w strefie bezpośredniego zagrożenia powodziowego, określenie granic tej strefy w postaci graficznej stanowi jedyne możliwe zobrazowanie faktu, które tereny należą do tej strefy, a które nie. Orientacyjne określenie tego parametru powoduje, że niemożliwe jest precyzyjne stwierdzenie przebiegu granic strefy i w konsekwencji nie da się konkretnie określić zakresu obowiązków wynikających z Prawa wodnego.

Ponadto wskazując na interes prawny Spółki C, spółki przywołały poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., zgodnie z którym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a., uchyliło decyzję z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej pkt 2, w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Spółka C brała udział w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium uzasadnia to uznanie, że jest ona także uprawniona do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do merytorycznych aspektów rozstrzygnięcia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń.

Powołując się na treść art. 79 ust. 1 P.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta, Kolegium przyjęło pogląd, że w odniesieniu do ustalania warunków zabudowy dla obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią istniał obowiązek uzgadniania projektu takiej decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią.

W ocenie Kolegium zwolnienie od zakazu budowy na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 82 ust. 3 P.w. miało charakter uznaniowy i szczególny, co oznaczało konieczność dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i odniesienia się do nich w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia. Rozważnie wszystkich okoliczności sprawy - zdaniem organu odwoławczego - możliwe było jedynie w przypadku dysponowania przez organ pełną i dokładną dokumentacją techniczną planowanego przedsięwzięcia. Kolegium podkreśliło, że dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor dysponuje projektem budowlanym zawierającym rozwiązania techniczne związane z zamierzoną budową. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi więc jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. W konsekwencji, wobec braku odmiennych jednoznacznych uregulowań prawnych, uznać można, że zezwolenie wydane w oparciu o art. 83 ust. 2 P.w. mogło zostać wydane na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego a inwestor nie musiał się nim legitymować przed ustalaniem warunków zabudowy dla danej inwestycji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że skoro wymagane art. 122 ust. 2 pkt 2 pozwolenie wodnoprawne na zabudowę obszarów szczególnego zagrożenia powodzią - w oparciu o wydane na podstawie art. 40 ust. 3 i 82 ust. 3 P.w. decyzje - inwestor musiał uzyskać dopiero w trakcie ubiegania się o pozwolenie na budowę, to słuszny jest wniosek, że uzyskiwanie decyzji (na podstawie art. 40 ust. 3 i 82 ust. 3 P.w.) przed ustaleniem warunków zabudowy – czyli decyzji jedynie potencjalnie umożliwiającej zabudowę – byłoby przedwczesne, niecelowe i nieuzasadnione.

W ocenie Kolegium nawet w sytuacji uznania, że ustalenie warunków zabudowy dla obszaru położnego na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią musiało zostać poprzedzone wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zezwolenia na zwolnienie od zakazu budowy na takim terenie, to w okolicznościach sprawy naruszenia takiego nie można byłoby uznać za mające charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...] października 2007 r. Prezydent wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z wnioskiem o zapoznanie się z treścią wniosku o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji i przesłania opinii bądź informacji co do jej zakresu. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej poinformował jedynie o położeniu części działki nr [...] na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, co stosownie do art. 84 P.w. powinno być uwzględnione przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do zawartych wskazówek Prezydent w decyzji uwzględnił wszelkie zastrzeżenia prawne związane z możliwością zabudowy terenu położonego częściowo na obszarze terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, a projekt decyzji został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Zarządu gospodarki Wodnej w P.. Treść decyzji nie tylko nałożyła na podmiot realizujący inwestycję obowiązek uzyskania stosowych rozstrzygnięć określonych ustawą Prawo wodne, ale także uzyskała pozytywne uzgodnienie z właściwym organem. Powyższe powoduje, że ewentualnego naruszenia art. 82 ust. 3 czy art. 40 ust. 3 P.w. nie można uznać za takie, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować i które stanowiłoby podstawę unieważnienia decyzji. Kolegium zaznaczyło również, że organ uzgadniający w treści postanowienia z dnia [...] października 2008 r. jednoznacznie dopuścił możliwość realizacji planowanej inwestycji, mając na uwadze zarówno ochronę zasobów wodnych jak i ochronę ludzi i mienia przed powodzią.

Kolegium uznało, że wprawdzie decyzja nie zawiera części graficznej z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jednakże w ocenie organu odwoławczego załączona mapa zawiera wszystkie dane pozwalające uznać ją za część graficzną decyzji i część graficzną analizy funkcji i cech zabudowy działek. Na mapie zaznaczona jest bowiem linia rozgraniczająca teren inwestycji jak i obszar analizowany a mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak sporządzenia odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do analizy jest naruszeniem, jednak nie stanowi uchybienia mogącego mieć charakter "rażącego naruszenia prawa". Nadto analiza przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że skoro żaden przepis nie wymaga umieszczania na mapie zasadniczej załączonej do decyzji w sprawie warunków zabudowy granic obszaru zagrożonego powodzią, to ewentualne nieprecyzyjne wyrysowanie tych granic na mapie nie może skutkować nieważnością decyzji.

W skardze Spółka A i Spółka C wniosły o uchylenie w całości obu decyzji Kolegium. Wystąpiły także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Obie skarżące zarzuciły naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 3 oraz art. 88 ust. 1 P.w. (w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy art. 82 ust. 2 P.w.) w powiązaniu z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że:

– uzyskanie decyzji zwalniających, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 881 ust. 1 (w numeracji obowiązującej w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy art. 82 ust. 2) P.w. powinno nastąpić dopiero na etapie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi obejmuje również przepisy Prawa wodnego, w szczególności w zakresie, w jakim przewidują one uchylenie ustawowego zakazu lokalizowania inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego, co w konsekwencji nakłada obowiązek uzyskania decyzji zwalniających już na etapie ustalania warunków zabudowy;

– brak uzyskania decyzji zwalniających, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 881 ust. 1 (dawnym art. 82 ust. 2) P.w. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje nieważności tej decyzji, podczas gdy decyzje te, jako uchylające ustawowy zakaz lokalizowania przedsięwzięcia na terenach bezpośredniego zagrożenia powodziowego, miały kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy na tym ternie, a nadto w orzecznictwie przesądzona jest kwestia, że wydanie decyzji w przypadku braku wymaganej przepisami prawa decyzji uprzedniej, powoduje jej nieważność,

Spółki zarzuciły również naruszenie art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że określenie kluczowego parametru decyzji - granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią w sposób orientacyjny i nieprecyzyjny w treści załącznika nie powoduje wewnętrznej sprzeczności decyzji oraz w konsekwencji jej niewykonalności, która to okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że w sprawie prawidłowo ustalono, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie uzyskał od Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej decyzji zwalniających, o jakich mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 88l ust. 1 (dawny art. 82 ust. 2) P.w. W sprawie nie budziło wątpliwości, iż część nieruchomości, na której planowano inwestycję objętą decyzją, znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. Powyższa kwalifikacja została wprost przyjęta w Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi p=1% (średnio raz na sto lat) sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w 2003 r., gdzie wskazano, że działka [...], to jest działka objęta decyzją o warunkach zabudowy, znajdowała się częściowo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. W myśl przewidzianego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, do których w pkt 5 zaliczono zgodność wydawanej decyzji z przepisami odrębnymi. W sprawie będącej przedmiotem postępowania, z uwagi na to, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znalazła się w pobliżu rzeki Warty w strefie bezpośredniego zagrożenia powodziowego, przepisami odrębnymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. były przepisy ustawy Prawo wodne konstytuujące zakaz lokalizowania inwestycji na obszarach zagrożenia powodziowego.

Brak uchylenia zakazów poprzez uzyskanie przewidzianych Prawem wodnym decyzji zwalniających oznacza – zdaniem skarżących – że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest kwalifikowaną wadą. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, iż organy są zwolnione od badania zgodności planowanej decyzji z Prawem wodnym, w tym w szczególności w kontekście zakazów ustanowionych na podstawie art. 40 ust. 3 oraz art. 88l ust. 1 (dawniej art. 82 ust. 2 Prawa wodnego). Skarżące spółki wskazały, że kwestia tak istotnej jak sama dopuszczalność lokalizowania na danym terenie inwestycji powinna być oceniania już na początkowym etapie procesu inwestycyjnego, w tym co najmniej na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżących przepisy jednoznacznie wskazują, że decyzję zwalniające określają warunki realizacji danej, konkretnej inwestycji, co ma kluczowe znaczenie dla ustalania warunków zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Już bowiem na tym etapie koniecznym jest zapewnienie inwestycji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie skarżących błędne jest stanowisko organu, iż nawet w przypadku przyjęcia, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna być poprzedzona decyzjami zwalniającymi, brak jej uzyskania nie powoduje nieważności decyzji administracyjnej. Obowiązek uzyskania decyzji zwalniającej wynika z jednoznacznych przepisów prawa (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 3 oraz art. 88l ust. 1 (art. 82 ust. 3 przed nowelizacją) wprost konstytuujących obowiązek uzyskania decyzji zwalniających przed decyzją o warunkach zabudowy. Decyzje zwalniające - jako uchylające ustawowy zakaz lokalizowania inwestycji na obszarze zagrożenia powodziowego - mają podstawowe znaczenie dla decyzji o warunkach zabudowy.

Spółki dodały również, że relacja położenia budynków względem obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią została określona jedynie orientacyjnie. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej decyzji administracyjnej nie pozwala na precyzyjnie określenie przebiegu granic inwestycji, a w konsekwencji nie wiadomo, które części inwestycji leżą a które nie w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawiła także spółka Spółka D. Na wstępie podkreśliła ona, że spółka Spółka C nie ma interesu w sprawie, a stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nie oddziałuje na jej prawa i obowiązki. Odnosząc się do meritum decyzji Kolegium Spółka D wskazała między innymi, iż art. 84 P.w. (w brzmieniu na datę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przez Prezydenta) nakazywał jedynie "uwzględnić" obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, przez co należy rozumieć uzgodnienie decyzji z właściwym organem (a to w sprawie uczyniono). Jeśli natomiast chodzi o art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w., to zdaniem spółki zakazy wynikające z tego przepisu nie zostały decyzją o warunkach zabudowy wyłączone. Wskazano bowiem na konieczność uzyskania przez inwestora odpowiednich rozstrzygnięć na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże w części z innych powodów, aniżeli podniesiono w skardze.

Przed przedstawieniem motywów wyroku Sąd wskazuje, że jedną ze spółek, która składała skargę w niniejszej sprawie była Spółka A. W toku postępowania sądowoadministracyjnego spółka ta została przejęta przez Spółkę B. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocnika Spółki B w toku rozprawy w dniu 21 maja 2015 r., jak również wynika z publicznie dostępnej bazy Centralnej Informacji Krajowego Rejestruj Sądowego (KRS [...]). W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 493 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm. – dalej "K.s.h.") "połączenie [spółek] następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, z uwzględnieniem art. 507". Z kolei art. 494 § 1 K.s.h. stanowi, że "spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki".

Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że jako skarżąca w niniejszej sprawie występuje Spółka B, która wstąpiła w prawa i obowiązki przejętej spółki Spółki A.

Przechodząc do przedstawienia motywów wyroku Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że decyzja Kolegium narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., które znalazły w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a.

Zgodnie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (...)". Regulację tą stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przez Kolegium na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.

Pierwsza wydana przez Kolegium decyzja z dnia [...] września 2014 r. [...] zawierała w punkcie 1 jej sentencji rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r., natomiast w punkcie 2 postanowiono o umorzeniu postępowania nieważnościowego w stosunku do Spółki C.

Skoro w sprawie wnioski nieważnościowe złożyły dwie spółki (Spółka A i Spółka C), a względem drugiej wnioskującej spółki umorzono postępowanie nieważnościowe (punkt 2 decyzji), to należy z tego wywieść jednoznaczny i logiczny wniosek, że w punkcie 1 Kolegium w istocie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta procedując wyłącznie w oparciu o żądanie Spółki A.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Kolegium zrewidowało swoje stanowisko co do statusu Spółki C w postępowaniu nieważnościowym i uznało, że spółka ta jest jednak uprawniona do złożenia wniosku w tym postępowaniu. Mając to na uwadze Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., [...] uchyliło uprzednią własną decyzję "w części dotyczącej pkt 2", a w pozostałym zakresie utrzymało tą decyzję w mocy.

Decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Jej rozstrzygnięcie jest nadto dodatkowo dalece niejasne i również z tego powodu nie może się ostać w obrocie.

Jak już wyżej wskazano, jeżeli organ ponownie rozpatrujący sprawę korzysta z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to jego obowiązkiem jest orzec co do istoty sprawy w zakresie w jakim dotychczasową decyzję uchylił (względnie może w tym zakresie także umorzyć postępowanie). Kolegium tymczasem ograniczyło się do uchylenia punktu 2 dotychczasowej decyzji, w którym umorzono postępowanie względem Spółki C. W konsekwencji analiza obu decyzji Kolegium (z dnia z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r.) prowadzi do wniosku, że żądanie Spółki C o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. w ogóle nie zostało załatwione. Rozstrzygnięcie umarzające postępowanie względem tej spółki zostało bowiem uchylone, a w jego miejsce innego rozstrzygnięcia nie wydano.

Treści punktu 1 sentencji decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2014 r. nie można usprawiedliwić rozstrzygnięciem zawartym w jej w punkcie 2 ("w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję"). To ostatnie znaczy bowiem jedynie tyle, że organ utrzymał w mocy punkt 1 decyzji z dnia [...] września 2014 r., który – jak wyżej wyjaśniono - jednoznacznie odnosił się jedynie do żądania Spółki A (którą w decyzji tej uznano za jedyną uprawnioną do złożenia wniosku nieważnościowego).

Uzupełniająco należy wskazać, że Sąd dostrzega, iż najprawdopodobniej intencją Kolegium wydającego decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. było utrzymanie w mocy "odmowy stwierdzenia nieważności", tyle że ze skutkiem wobec obu wnioskujących o to spółek (a nie jak w decyzji z [...] września 2014 r. – ze skutkiem wobec jednej z nich). Takiej intencji Kolegium można się jednak jedynie domyślać. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że przy takim założeniu właściwie skonstruowana sentencja decyzji powinna brzmieć: "uchyla wyżej wymienioną decyzję w całości i w tym zakresie odmawia stwierdzenia nieważności decyzji [...] z wniosku Spółkii A oraz Spółki C".

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one częściowo zasadne.

W istocie, w niniejszej sprawie spór merytoryczny oscylował wokół następującego zagadnienia: czy przed uzyskaniem decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy wnioskodawczyni (była nią Spółka D) zobowiązana była uzyskać decyzje zwalniające z zakazów lokalizacji bądź realizacji obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 P.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2008 r.)?

W ocenie Kolegium uzyskanie decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 P.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2008 r.) nie było wymagane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zastrzegło też, że nawet jeżeliby przyjąć, iż było to formalnie konieczne, to i tak nie naruszono rażąco przepisów Prawa wodnego, gdyż w ustalonych warunkach zabudowy zobowiązano inwestora do uzyskania stosownych zgód, decyzji i uzgodnień wymaganych Prawem wodnym, jeżeli inwestycja obejmie zabudowę obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Z kolei skarżące spółki konsekwentnie stoją na stanowisku, że uzyskanie decyzji zwalniających z art. 40 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 Prawa wodnego było konieczne, a decyzja Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r., obejmująca swym zakresem obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, wydana bez przedłożenia przez inwestora takich decyzji, rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Zdaniem Sądu ani stanowisko Kolegium ani skarżących spółek nie jest w pełni prawidłowe.

Przed przedstawieniem poniższych wyjaśnień Sąd zaznacza, że dalej wskazane przepisy Prawa wodnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą cytowane lub powoływane według ich brzmienia na datę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji warunkach zabudowy, to jest na datę [...] listopada 2008 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Jednym z tych warunków jest zgodność decyzji "z przepisami odrębnymi".

Określenie tego, które przepisy należy zaliczyć do "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wymaga ich szczegółowej analizy. Należy przy tym mieć na względzie, czy poszczególne regulacje związane z procesem inwestycyjnym dotyczą etapu lokalizacji zamierzenia, czy późniejszego etapu jego realizacji.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. "zabrania się (...) lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania". Art. 40 ust. 3 P.w. stanowi, że "Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, jeżeli wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi".

W myśl art. 82 ust. 2 P.w. "na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; (...) 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą". Zgodnie z art. 82 ust. 3 P.w. "jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1: 1) zwolnić od zakazów określonych w ust. 2 (...)".

Już z poziomu wykładni językowej porównanie wymienionych wyżej art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz art. 82 ust. 2 P.w. prowadzi do wniosku, że różny jest zakres normowania tych przepisów. Ten pierwszy (art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w.) zawiera zakaz "lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", natomiast drugi (art. 82 ust. 2 P.w.) zakazuje "wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią". Nie ulega zatem wątpliwości, że wymienione przepisy odnoszą się do innych czynności w procesie inwestycyjnym.

Pojęcie "lokalizowanie" nie jest w polskim prawie jednoznacznie zdefiniowane, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że w świetle wykładni systemowej wywodzonej z szeroko rozumianych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wielu ustaw specjalnych) poprzez "lokalizowanie" inwestycji należy rozumieć początkowy etap procesu inwestycyjnego, w który następuje określenie miejsca jej położenia. Zasadniczymi instytucjami prawnymi, które odnoszą się do lokalizacji inwestycji są "lokalizacja celu publicznego", o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 i nast. u.p.z.p., a także zbliżona do niej instytucja ustalenia warunków zabudowy (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 i nast. u.p.z.p.). Pojęcie "lokalizacji" występuje także w szeregu innych ustaw specjalnych i zawsze występuje w podobnym kontekście (np. lokalizacja linii kolejowej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, lokalizacja autostrady na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, albo lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. zabrania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią "lokalizowania" "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", a więc przeprowadzania w odniesieniu do nich już początkowego etapu procesu inwestycyjnego. Innymi słowy, zgodnie z tym przepisem na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nie można ustalić lokalizacji celu publicznego oraz ustalić warunków zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tego typu decyzje mogą być wydane tylko po uprzednim zwolnieniu z zakazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, że odpowiedź na pytanie, czy przed decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy inwestor powinien był uzyskać decyzję określoną w art. 40 ust. 3 P.w. zależy od tego, czy decyzja ta dotyczyła "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko".

Wskazać trzeba, że w dacie [...] listopada 2008 r. nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.), która uzależnia ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Tą ostatnią decyzję, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na datę [...] listopada 2008 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) należało uzyskać dopiero przed pozwoleniem na budowę. Dlatego w decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. znalazło się zastrzeżenie, że "w przypadku gdy inwestycja, dla której wydano niniejszą decyzję należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) inwestor winien wystąpić (...) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie rozstrzygnięto, czy ma ona za przedmiot "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko", a wręcz jednoznacznie pozostawiono tę kwestię otwartą. Z perspektywy zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. zagadnienie to ma jednak zasadnicze znaczenie, stąd powinno być ono przedmiotem wnikliwej analizy Kolegium, które takiej analizy w ogóle nie przeprowadziło. W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że zgodnie z § 3 pkt 59 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego w dacie [...] listopada 2008 r., do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "porty śródlądowe i morskie, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32". Tymczasem w decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r., na terenie oznaczonym symbolem "B" znajdującym się w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią "dopuszcza się budowę przystani rekreacyjnej, zabudowę i infrastrukturę usługową, zabudowę związaną z portem dla żeglugi pasażerskiej i turystyki wodnej oraz portu i przystani dla transportu towaru (...)".

Wszystko to zdaje się wskazywać, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczyła "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" i to "lokalizowanego" na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. Może to oznaczać, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacją) inwestor powinien był legitymować się zwolnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 3 P.w.

Powyższego zagadnienia Sąd nie może jednak rozstrzygnąć definitywnie, gdyż nie było ono w ogóle rozważane przez organ administracji. Obowiązkiem Kolegium jest zatem dokładne zweryfikowanie – w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie – czy elementy inwestycji znajdujące się na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią kwalifikowały się do kategorii "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko".

Jeżeli inwestycja Spółki D jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które zlokalizowane jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, to wówczas oznaczać będzie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 82 ust. 2 P.w. (obecnie art. 88l ust. 1 P.w.) w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 82 ust. 2 P.w. na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Zakaz ten może rodzić wątpliwości interpretacyjne, co do tego, czy w jego kontekście należy przyjąć stanowisko zdecydowanie restrykcyjne, to jest że dla obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią nie można wydawać żadnych decyzji inwestycyjnych, czy mniej restrykcyjne, to jest że można dla tych obszarów dopuścić ustalenie warunków zabudowy z zastrzeżeniem uzyskania odpowiednich zezwoleń na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Wątpliwości te należy rozstrzygnąć powołując się na wykładnię systemową i zasadę racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem w art. 40 ust. 1 pkt 3 P.w. zakazuje się "lokalizowania" na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w art. 82 ust. 2 P.w. ustawodawca stanowi wyraźnie o czymś innym – to jest o zakazie "wykonywania robót oraz czynności", które zresztą przykładowo wymienia, to należy uznać, że w tym drugim przypadku zwolnienie określone w art. 82 ust. 3 P.w. należy uzyskać na etapie poprzedzającym realizację robót (pozwolenia na budowę).

Taką interpretację potwierdza art. 84 P.w., który stanowi, że "obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy". Z przepisu tego wynika, iż w wymienionych dokumentach wskazuje się, gdzie znajdują się obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, natomiast jest odrębną kwestią, czy inwestor otrzyma zwolnienie z zakazu wykonywania na tym obszarze robót oraz czynności.

Mając to wszystko na uwadze Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., II SA/Po 628/08, że inwestor musi uzyskać zwolnienie z art. 82 ust. 3 P.w. jeszcze przed decyzją o warunkach zabudowy.

Niezależnie Sąd wskazuje, że zbyt lakoniczne i niewyczerpująco wyjaśnione jest stanowisko Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., że Spółce C przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. W swej argumentacji Kolegium powołało się jedynie na fakt, że spółka ta brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd przyznaje, że zasadniczo przyjmowany jest w orzecznictwie pogląd, iż stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego jak i inne podmioty, których interesu prawnego może dotyczyć stwierdzenie nieważności. Nie oznacza to jednak, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym zawsze pokrywać się będzie z kręgiem stron w postępowaniu zwykłym. Przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym będzie bowiem przysługiwać stronom postępowania zwykłego, o ile również w postępowaniu nieważnościowym posiadają one interes prawny oraz podmiotom którego interesu prawnego może dotyczyć stwierdzenie nieważności decyzji ("Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie. Z tego względu, na gruncie art. 28 K.p.a., krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie przesądza o zakresie podmiotowym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji" – cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2014 r., I OSK 580/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeśli np. podmiot niebiorący udziału w postępowaniu zwykłym, po wydaniu decyzji nabędzie tytuł prawny do nieruchomości to niewątpliwie będzie posiadać interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, ale jednocześnie interes taki w tym postępowaniu utraci poprzedni właściciel nieruchomości. W sytuacji, gdy Spółka C na etapie ustalania warunków zabudowy było użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej, niewątpliwie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym. Niemniej jednak skoro na etapie postępowania nieważnościowego tym użytkownikiem już nie jest, to nie można przyjmować w sposób automatyczny, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy mogło dotyczyć jej interesu prawnego.

W skardze podniesiono także, jako odrębny, zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Kolegium, że określenie w decyzji granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią w sposób orientacyjny i nieprecyzyjny w treści załącznika nie powoduje wewnętrznej sprzeczności decyzji oraz w konsekwencji jej niewykonalności (która stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji).

W ocenie Sądu w okolicznościach analizowanej sprawy powyższy zarzut, analizowany niezależnie od pozostałych, nie jest zasadny. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z art. 84 P.w. "obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy". Z przepisu tego wynika, iż wyżej wymienione akty planistyczne i decyzje mają niejako odzwierciedlać położenie obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, ale same w sobie tych obszarów nie ustalają. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że nakreślenie w załączniku graficznym do decyzji "orientacyjnych" granic strefy bezpośredniego zagrożenia powodzią jest naruszeniem powodującym wewnętrzną sprzeczność decyzji i jej niewykonalność.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 P.p.s.a.