Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 691/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art. 68 par.1, art. 77, art. 78 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1365/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. (nr GZDiZ.NP.647.160.7.2021.ŁG/AK) Prezydent Miasta Gdańska – działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i 4, art. 40a i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. - dalej również jako: "u.d.p.") oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), § 5 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (t.j.: Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 1813 – zwanej dalej "uchwałą RMG"), zmienionej uchwałą Nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2308), zmienionej uchwałą nr XXX/778/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 5487), zmienionej uchwałą Nr XXXIV/879/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 1385) – orzekł o wymierzeniu A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G.(dalej zwanej także "skarżącą", "stroną", "Spółką") kary pieniężnej w wysokości 10.530 zł za zajęcie w dniach od 1 listopada 2021 r. do 26 listopada 2021 r. pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (od 01.11.2021 r.), poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego przed lokalem "[...]" o łącznej powierzchni 45,00 m².

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 31 października 2021 r. upłynął termin wydanej na rzecz A. Sp. z o.o. w G. decyzji (nr GZDiZ.PU.6433.223.5.2021.ŻO) z dnia 22 września 2021 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o powierzchni 43,84 m² w terminie od dnia 1 października 2021 r. do dnia 31 października 2021 r. Zgodnie z warunkami ww. decyzji z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należało przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego a zajmujący pas drogowy zobowiązany był powiadomić Gdański Zarząd Dróg i Zieleni o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego w celu dokonania jego komisyjnego odbioru.

Organ wyjaśnił, że w dniu 10 listopada 2021 r. podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. przed lokalem "[...]" z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego, o powierzchni 45,00 m². Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną i mapą potwierdzającą umieszczenie ogródka gastronomicznego w pasie drogowym.

Lokalizacja przedmiotowego ogródka gastronomicznego w pasie drogowym ul. [...] w G. została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego m.in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku.

W związku z powyższym, pismem z dnia 16 listopada 2021 r., zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (od 1 listopada 2021 r.), poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego przed lokalem "[...]" przy ul. [...] i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej oraz zawiadomiono stronę, że w dniu 8 grudnia 2021 r. o godz. 9.20 przy ul. [...] w G. w miejscu sytuowania przedmiotowego ogródka zostanie przeprowadzony dowód z oględzin (wizja w terenie) w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Strona została ponadto poinformowana o przysługującym jej prawie do brania czynnego udziału w sprawie oraz prawie do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także złożenia swojego stanowiska lub wyjaśnień.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 16 listopada 2021 r. oraz 26 listopada 2021 r. potwierdzono, że przedmiotowy ogródek gastronomiczny o powierzchni 45,00 m², nadal znajduje się w pasie drogowym ul. [...] w G.

W dniu 8 grudnia 2021 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że ogródek gastronomiczny został usunięty z pasa drogowego ul. [...] w G. Podczas oględzin obecny był menedżer lokalu M. Z.

Organ wskazał, że stosownie do zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a., pismem z dnia 14 grudnia 2021 r., po zakończeniu czynności postępowania dowodowego, zawiadomiono stronę o jego zakończeniu, pouczając o przysługujących uprawnieniach, w tym o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem. Organ wskazał również, że stosownie do art. 36 k.p.a. zawiadomiono stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - 31 stycznia 2022 r.

Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 4, art. 39, art. 40 u.d.p. oraz wskazał, że stosownie do zapisów uchwały RMG stawka opłaty za zajęcie na prawach wyłączności 1 m² drogi gminnej w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego wynosi 0,90 zł za każdy dzień zajęcia.

W ocenie organu nie ma wątpliwości co do tego, że w dniach od 1 listopada do 26 listopada 2021 r. strona, poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego przed prowadzonym przez siebie lokalem, zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] w G.

Organ podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie.

W ocenie organu związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza zastosowanie art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, gdyż kwestia ta jest uregulowana w u.d.p. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest bowiem jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.

Organ wskazał, że u.d.p. nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary i w związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 189f § 1 k.p.a., jednakże w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2.

Organ podkreślił, że strona w decyzji z dnia 22 września 2021 r. została pouczona, iż w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w zezwoleniu, tj. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego lub zajęcia powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, a także zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - zajmującemu pas drogowy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. W ocenie organu waga naruszenia prawa nie jest znikoma, gdyż strona świadomie zajmowała pas drogowy ul. [...] w G. bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie organu o znikomości można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Umieszczenie ogródka gastronomicznego w pasie drogowym do takich nie należy. Strona umieszczając ogródek gastronomiczny przed prowadzonym przez siebie lokalem, czerpała korzyści finansowe z naruszenia. Ponadto organ zaznaczył, że strona nie została ukarana za to samo zachowanie, tj. za umieszczenie ogródka gastronomicznego w dniach od 1 listopada do 26 listopada 2021 r. inną prawomocną decyzją.

Końcowo organ wyjaśnił, że karę pieniężną za umieszczenie przedmiotowego ogródka gastronomicznego w dniach od 1 listopada do 26 listopada 2021 r ustalono następująco: stawka opłaty za zajęcie: 0,90 zł; powierzchnia zajęcia: 45,00 m²; liczba dni zajęcia: 26 dni, tj. 10 x (45,00 m² x 0,90 zł/m²/dzień x 26 dni) = 10.530 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że nie korzystała z tzw. ogródka gastronomicznego od października 2021 r. z powodu warunków atmosferycznych. Wyjaśniła, że już w październiku 2021 r. zleciła G. Sp. z o.o. demontaż ogródka, jednakże terminy demontażu nie zostały przez zleceniobiorcę dochowane i demontaż ogródka nastąpił dopiero 25 listopada 2021 r., co zostało potwierdzone przez przedstawicieli GZDiZ podczas wizji lokalnej w dniu 26 listopada 2021 r. W ocenie strony nieusunięcie ogródka w terminie nastąpiło bez jej winy. Na powyższe okoliczności strona zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Prezesa Zarządu Spółki oraz wskazanych pracowników. Jednocześnie strona wyjaśniła, że nie skorzystała z usług innej firmy z uwagi na zawartą już umowę z G. Sp. z o.o. oraz z powodu ciężkiej kondycji finansowej strony, wywołanej tzw. "lockdownem" w latach 2020-2021. Ponadto podniosła, że uiszczenie kary mogłoby spowodować dotkliwe braki finansowe niezbędne na pokrycie bieżących wydatków związanych ze świadczeniami prowadzonymi przez Spółkę.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie stwierdził, że strona bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 1 listopada 2021 r. do co najmniej 26 listopada 2021 r. zajmowała pas drogowy poprzez umieszczenie w nim tzw. ogródka gastronomicznego przed lokalem "[...]" przy ul. [...] o łącznej powierzchni 45 m².

Kolegium zaznaczyło, że treść przepisów ustawy jest jasna, a przewidziana w nich decyzja dotycząca kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Skoro ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, to oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną. Zatem ma tu miejsce pełne związanie organu administracji. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, dlatego dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, z powodu której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy i poza jego zainteresowaniem pozostaje także stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak również organ nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej.

W konsekwencji Kolegium uznało za niezasadne podniesione przez stronę zarzuty odwołania.

Kolegium podkreśliło, że w decyzji z dnia 22 września 2021 r. udzielono stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego w terminie od 1 do 31 października 2021 r. Spółka była zatem całkowicie świadoma upływu okresu zezwolenia, a pomimo tego nie zdemontowała tzw. ogródka gastronomicznego.

W ocenie Kolegium nie ma znaczenia przywołana w odwołaniu okoliczność niewywiązania się przez G. ze zlecenia demontażu ogródka gastronomicznego. Działania lub zaniechania podmiotów trzecich nie wyłączają odpowiedzialności podmiotu zajmującego pas drogowego bez zezwolenia. Strona wiedząc, że firma zewnętrzna nie wykonała zlecenia powinna była wystąpić o wydanie kolejnego zezwolenia.

W ocenie Kolegium – na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji - strona w listopadzie nie usunęła wyposażenia ogródka (parasoli, krzeseł), do czego nie jest potrzebny zewnętrzny wykonawca. Fakt ten podważa wiarygodność twierdzenia strony o winie firmy zewnętrznej, której zlecono demontaż ogródka. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia jest okoliczność niekorzystania z ogródka od października oraz sytuacja finansowa spółki.

W ocenie Kolegium związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza zastosowanie art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, gdyż kwestia ta jest uregulowana w u.d.p. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest bowiem jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.

Co prawda u.d.p. nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary i w związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 189f § 1 k.p.a., to jednak w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, wymienionych w § 1 pkt 1 i 2, powtarzając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, akcentujące fakt, że w niniejszym przypadku nie można twierdzić, że waga naruszenia jest znikoma. Naruszenie prawa nie było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmowałaby działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Umieszczenie w pasie drogowym ogródka gastronomicznego do takich potrzeb nie należy. Ponadto zaznaczono, że strona uzyskując uprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miała świadomość odpowiedzialności za naruszenie prawa.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75, art. 77 oraz 78 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków o przesłuchanie świadków, naruszenie obowiązku zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ nie udowodnił Spółce okoliczności naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółka nie korzystała z ogródka gastronomicznego od października 2021 r. z uwagi na złe warunki atmosferyczne. Zdecydowała o zamknięciu ogródka, złożeniu krzeseł oraz stołów. Fakt ten potwierdza – jak wskazywała skarżąca - wizja lokalna z dnia 10 listopada 2021 r., w czasie której wszelkie fotele, parasole, stoły oraz kwiatostan były poskładane i gotowe do ich "wywiezienia".

Ponadto skarżąca wyjaśniła, że na początku października 2021 r. zleciła G. demontaż i usunięcie ogródka gastronomicznego do dnia 30 października 2021 r., jednak zlecenie zostało wykonane dopiero w dniu 25 listopada 2021 r., pomimo wcześniejszych licznych interwencji telefonicznych i ustalania kolejnych terminów demontażu (08.11, 10.11, 15.11, 20.11). Demontaż został potwierdzony przez przedstawicieli GZDiZ podczas wizji lokalnej w dniu 26 listopada 2021 r. W ocenie skarżącej nieusunięcie ogródka gastronomicznego w terminie nastąpiło zatem bez jej winy.

Skarżąca zarzuciła Kolegium nierozpoznanie jej wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków, tj. Prezesa Zarządu Spółki – P. D. oraz pracowników Spółki – D. M. i T. W., na okoliczności braku zawinienia skarżącej w przedmiocie demontażu ogródka gastronomicznego oraz niewłaściwie naliczonej kary.

Końcowo zaznaczono, że demontaż ogródka gastronomicznego nastąpił w dniu 25 listopada 2021 r. i tym samym organ błędnie przyjął, iż opłata winna być naliczana do dnia 26 listopada 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów nie stwierdził naruszeń prawa, dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 stycznia 2022 r. orzekającą o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, tj. ul. [...], poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego przed lokalem "[...]" przy ul. [...] w G., z przekroczeniem terminu na jego zajęcie, który został określony w wydanej wobec skarżącej decyzji z dnia 22 września 2022 r. zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w ww. celu w terminie od dnia 1 października do 31 października 2021 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.p."). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.), przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

W myśl natomiast art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa.

Zgodnie z powołaną regulacją zarządca drogi, w przypadku stwierdzenia przypadku wskazanego powyższym przepisie, jest zobowiązany do naliczenia i wymierzenia, według zasad określonych w ustawie, kary administracyjnej w drodze decyzji. Przepisy ustawy o drogach publicznych – jak wyżej zostało to przedstawione – określają w sposób jasny i czytelny przesłanki wymiaru (tj. wyliczenia wysokości) administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu.

W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżąca spółka, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 22 września 2021 r. (nr GZDiZ.PU.6433.223.5.2021.ŻO/0433), uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. w celu umieszczenia - we wskazanej w treści decyzji lokalizacji - ogródka gastronomicznego w okresie od 1 do 31 października 2021 r. W ustaleniach przedmiotowej decyzji, dotyczących warunków udzielanego przez organ Spółce zezwolenia wskazano, m.in. że z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego (pkt 4) i powiadomić Gdański Zarząd Dróg i Zieleni o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego w celu dokonania jego komisyjnego odbioru (pkt 5). Jednocześnie też skarżąca w ww. decyzji została pouczona o konsekwencjach stwierdzenia niedotrzymania określonych w zezwoleniu warunków (m.in. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego), wynikających z art. 40 ust. 12 u.d.p. (pkt 8), czyli konieczności wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej.

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiegać naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Należy zatem w tym miejscu w pełni podzielić stanowisko organów, że na gruncie u.t.d. jakiekolwiek okoliczności powodujące czy też prowadzące do zajęcia pasa drogowego - m.in. tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi na jego zajęcie, nie mają wpływu na wymiar czy rozmiar nakładanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.t.d. kary administracyjnej na podmiot niedotrzymujący warunków udzielonego zezwolenia. Z tego powodu pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia i podstawy prawnej byłoby prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie okoliczności w jakich doszło do przekroczenia zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przez skarżącą poprzez umieszczenie (pozostawienie) w nim ogródka gastronomicznego po dniu 31 października 2021 r., w tym przeprowadzenia przez organy wnioskowanego przez skarżącą dowodu z przesłuchania wskazywanych świadków na okoliczność niekorzystania przez skarżącą z tego ogródka w październiku 2021 r. oraz zlecenia w tym czasie firmie zewnętrznej zdemontowania go, i w konsekwencji wykazania w ten sposób przez skarżącą dołożenia należytej staranności w kwestii przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i w następstwie tego nieponoszenia jakichkolwiek konsekwencji prawnych za opóźniony demontaż ogródka gastronomicznego. Należy raz jeszcze podkreślić, że organ w toku prowadzonego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Stwierdzenie przez organ upływu terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, brak wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres i jednocześnie stwierdzenie, że pas drogowy był zajmowany przez stronę, skutkuje obowiązkiem organu wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 744/20).

W konsekwencji należy stwierdzić, że bez naruszenia prawa organ pominął wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na opisaną powyżej okoliczność. Stosownie bowiem do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1), zaś organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2).

Mając powyższe na uwadze nie sposób zatem zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie odnoszącym się do przywołanych w skardze przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu kwestionowana decyzja w przedmiocie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego została wydana na podstawie wyczerpująco zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, zaś zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na bezsporne ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zajęcie przez skarżącą pasa drogowego we wskazanej lokalizacji wynikające z przekroczenia terminu udzielonego skarżącej zezwolenia na jego zajęcie nastąpiło w okresie od dnia 1 listopada do 26 listopada 2021 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w treści sporządzonych przez pracowników organu w dniach 10, 16 i 26 listopada 2021 r. "Protokołów kontroli legalności zajęcia pasa drogowego ulicy [...]". Protokoły te, oprócz informacji wynikających z dyspozycji art. 68 § 1 k.p.a., zawierały także m.in. dokumentację fotograficzną, która to – niezależnie od znajdującego się w protokole opisu zastanej przez kontrolujących sytuacji – w sposób oczywisty, jednoznaczny i jak najbardziej wiarygodny obrazuje fakt zajmowania przez przedmiotowy ogródek gastronomiczny pasa drogowego we wskazanym okresie.

W tym kontekście należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom skarżącej o dokonanym w dniu 25 listopada 2021 r. przez firmę G. demontażu ogródka gastronomicznego – fakt ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że skarżąca po dniu 16 listopada 2021 r. podjęła kroki mające na celu likwidację przedmiotowego ogródka (uprzątnięcie parasoli, stolików i krzeseł oraz zdemontowanie ogrodzenia ogródka), to jednak w dniu kontroli 26 listopada 2021 r. – co wynika z załączonych do protokołu fotografii – pas drogowy nadal był jeszcze zajęty przez drewniany podest, na którym był umieszczony ogródek gastronomiczny, a na podeście tym cały czas znajdowały się zeskładowane stoły i krzesła.

Przyjąć zatem należy, że organy w sposób prawidłowy wyznaczyły okres, za który została naliczona i wymierzona skarżącej kara za zajęcie pasa drogowego (tj. od 1 listopada do 26 listopada 2021 r, a nie do dnia 25 listopada 2021 r.), a także - zważywszy na treść art. 78 § 2 k.p.a. - nie uwzględniono żądania skarżącej przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z przesłuchania prezesa skarżącej spółki oraz wskazanych pracowników spółki. Okoliczności w ww. zakresie zostały bowiem bezspornie wykazane dowodami z dokumentów, tj. protokołami z kontroli, zaś skarżąca nie wykazała jakiejkolwiek innej inicjatywy dowodowej, która mogłaby podważyć ustalenia faktyczne opisane i stwierdzone w tych dokumentach, m.in. termin całkowitego demontażu ogródka i przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji.

Reasumując, Sąd zgadza się, że w świetle ustalonych przez organy okoliczności sprawy były one zobligowane do nałożenia na skarżącą, opierając się o art. 40 ust. 12 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...] w G.) w podanym w decyzjach okresie. Ponadto, jak wynika z brzmienia art. 40 ust. 12 u.d.p., rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie zostało poddane uznaniu orzekających w sprawie organów, bowiem sformułowanie, którym posłużył się ustawodawca w powołanym przepisie wskazuje na to, że organ jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie. Odpowiedzialność strony na gruncie przepisów u.d.p. ma charakter administracyjnoprawny i – co zostało powyżej już zasygnalizowane - jest to odpowiedzialność zobiektywizowana, która nie zależy od rodzaju winy i świadomości sprawcy.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., gdyż przeprowadzone w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że skarżąca dopuściła się tzw. deliktu administracyjnego, albowiem doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W konsekwencji za naruszenie przepisów ustawy została nałożona na skarżącą kara pieniężna w wysokości przewidzianej przez przepisy prawa.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.