Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 24/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno- - Przedszkolnego w [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 października 2016 r., znak: KN-I.4131.1.406.2016.22, Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako: "Wojewoda" lub "Organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."), orzekł nieważność zarządzenia nr 42/2016 Wójta Gminy Orchowo z dnia 23 sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie (zwanego też dalej "Zarządzeniem") – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowym zarządzeniem – wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.o."), doręczonym Wojewodzie 3 października 2016 r. po uprzednim wezwaniu – Wójt Gminy Orchowo (dalej też jako "Wójt" lub "Skarżący") powierzył U. B. L. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie na czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków Dyrektora ww. Zespołu.

W ocenie Wojewody przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. Powołany jako podstawa prawna Zarządzenia art. 36a ust. 5 u.s.o. upoważnia organ prowadzący szkołę do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły do czasu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. Treść art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi. Tylko w szkołach, w których to stanowisko nie jest obsadzone, dopuszczalne jest powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły. Organ podkreślił, że takie stanowisko prezentowane jest w przywołanych przezeń orzeczeniach sądów administracyjnych.

Zdaniem Wojewody stan faktyczny, na kanwie którego Wójt wydał oceniane zarządzenie, nie wypełniał hipotezy normy zawartej w art. 36a ust. 5 u.s.o. Przede wszystkim powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie nauczycielowi tego Zespołu, U. B. L., nastąpiło w związku i na czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu. W omawianej sytuacji brak było zatem podstaw do zastosowania ww. przepisu, gdyż może on być stosowany jedynie w określonych przez ustawodawcę sytuacjach, tj. do czasu rozwiązania kwestii powierzenia stanowiska dyrektoria szkoły w trybie art. 36a ust. 2 lub 4 u.s.o. Co więcej, regulacja ta stanowi wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej, literalnej wykładni przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. W tym stanie rzeczy zawieszenie nauczyciela w obowiązkach dyrektora szkoły nie może stanowić podstawy do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły w oparciu o art. 36a ust. 5 u.s.o.

W ocenie Wojewody w sytuacji zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły zastosowanie winien znaleźć przepis art. 39 ust. 7 u.s.o. Jednakże, podobnie jak w art. 36a ust. 5 u.s.o., również i w tej regulacji ustawodawca dał prymat wicedyrektorowi. Dopiero w sytuacji, gdy w danej szkole nie utworzono stanowiska wicedyrektora, organ prowadzący nabywa uprawnienie do wyznaczenia do zastępowania nieobecnego dyrektora szkoły innego nauczyciela tejże szkoły.

Przenosząc te rozważania na kanwę rozpoznawanej sprawy Wojewoda stwierdził, że w chwili wydawania Zarządzenia (tj. 23 sierpnia 2016 r.) w Zespole Szkolno Przedszkolnym w Orchowie (zwanym też dalej "Zespołem") było utworzone i obsadzone stanowisko wicedyrektora szkoły. Z wyjaśnień złożonych przez Wójta (pismo nr S.0711.7.2016 z 29 września 2016 r.) wynika, że w tym czasie wicedyrektorem szkoły była J. C.. Fakt przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim nie upoważniał Wójta do wyznaczenia nauczyciela do zastępowania nieobecnego dyrektora, gdyż w świetle art. 39 ust. 7 u.s.o. uprawnienie to przysługuje organowi prowadzącemu tylko w sytuacji, gdy stanowisko wicedyrektora szkoły w ogóle nie zostało utworzone.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że brak było podstaw do powierzenia przez organ prowadzący (tj. Wójta) U. B. L. pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu w oparciu o art. 36a ust. 5 u.s.o., jak również do wyznaczenia jej do zastępowania nieobecnego dyrektora w trybie art. 39 ust. 7 u.s.o. Wydając Zarządzenie, Wójt naruszył oba powołane przepisy, przy czym uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności ocenianego zarządzenia w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Wójt Gminy Orchowo, reprezentowany przez r.pr. J. H., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 36a ust. 5 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej i celowościowej w przypadku, gdy zastosowanie reguł językowych prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania,

2) art. 39 ust. 7 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej i celowościowej w przypadku, gdy zastosowanie reguł językowych prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu: (1) z załączonego do skargi pisma z 23.08.2016 r. (znak: ZSP -4200-80/2016) E. G., dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Orchowie, o udzieleniu J. C., wicedyrektorowi Zespołu, urlopu dla poratowania zdrowia w okresie [...] – na okoliczność istnienia po jej stronie długotrwałej przeszkody w zarządzaniu ww. szkołą; (2) zaświadczenia lekarskiego o niezdolności J. C. do pracy z powodu choroby w okresie od [...].08.2016 r. do [...].08.2016 r., wnosząc jednocześnie, aby Sąd zażądał od Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Orchowie przedłożenia ww. dokumentu, gdyż nie znajduje się on w posiadaniu Skarżącego – na okoliczność istnienia po stronie J. C. długotrwałej przeszkody w zarządzaniu ww. szkołą.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że z treści art. 36a ust. 5 i art. 39 ust. 7 u.s.o. wynika wprawdzie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora organ powierza je innemu nauczycielowi tej szkoły, jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy wicedyrektor nie była i nadal nie jest zobowiązana do świadczenia pracy, z uwagi na to, że w okresie od 26.08.2016 r., czyli dnia, w którym powierzono U. B. L. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Orchowie, do 31.08.2016 r. była ona niezdolna do pracy z powodu choroby, a od [...].09.2016 r. do [...].08.2017 r. udzielono jej urlopu dla poratowania zdrowia. W takich okolicznościach, zdaniem Skarżącego, nie można interpretować ww. przepisów przy wykorzystaniu reguł wykładni językowej, jeżeli jej wynik jest niezgodny z wykładnią funkcjonalną i celowościową. Celem analizowanych przepisów jest zapewnienie ciągłości zarządzania szkołą przez dyrektora i zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn byłaby ona pozbawiona osoby zarządzającej nią. W związku z tym powołanie do pełnienia funkcji dyrektora: wicedyrektora, który jest zwolniony z obowiązku świadczenia pracy, byłoby nie tylko niezgodne z założeniem o racjonalności prawodawcy, ale także z celem normy oraz celem instytucji, do jakiej ta norma prawna należy.

Zdaniem strony skarżącej przywołane przez organ nadzoru orzecznictwo sądowe wskazuje na linię orzeczniczą w kwestii powierzenia pełnienia funkcji dyrektora wicedyrektorowi, ale tylko w sytuacjach, gdy takie stanowisko istniało w danej szkole, a wicedyrektor nie był zwolniony z obowiązku świadczenia pracy, czyli mógł i miał obowiązek świadczyć pracę – co oznacza, iż orzeczenia te zapadły w zupełnie innym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez r. pr. W. M., wniósł o oddalenie skargi, prezentując argumentację zbieżną z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto zauważył, że Skarżący łączy konieczność przyjęcia wykładni funkcjonalnej i celowościowej (a nie tylko językowej) art. 39 ust. 7 u.s.o. – który to przepis, co raz jeszcze podkreślił Wojewoda, winien znaleźć zastosowanie w sytuacji zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły – z sytuacją, gdy faktyczne wykonywanie obowiązków dyrektora przez wicedyrektora jest niemożliwe ze względu na długotrwałe zwolnienie wicedyrektora z obowiązku świadczenia pracy. W swej argumentacji Wójt nie uwzględnił jednak faktu (wskazanego wcześniej w jego piśmie nr S.0711.7.2016 z 29.09.2016 r.), że dyrektor Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie, E. G., w dniu [...] sierpnia 2016 r. podpisała umowę o pracę z K. Ł., która od 1 września 2016 r. miała pełnić funkcję wicedyrektora Zespołu. Tym samym rozwiązana została kwestia kierowania tymże Zespołem w czasie przebywania J. C. na urlopie dla poratowania zdrowia, tj. w czasie jej długotrwałego zwolnienia ze świadczenia pracy. W takim stanie faktycznym, zdaniem Wojewody, w świetle art. 39 ust. 7 u.s.o. od [...] września 2016 r. osobą uprawnioną do zastępowania nieobecnej, tj. zawieszonej w pełnieniu obowiązków, dyrektor Zespołu, była K. Ł., zatrudniona przez E. G. na stanowisku wicedyrektora.

W piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. Wójt, reprezentowany przez r.pr. H. W.-H., za bezzasadne uznał stanowisko Wojewody, jakoby kwestia kierowania Zespołem Szkolno-Przedszkolnym w Orchowie w czasie przebywania wicedyrektor J. C. na urlopie dla poratowania zdrowia została rozwiązana poprzez powierzenie funkcji wicedyrektora K. Ł. przez E. G. na mocy umowy o pracę podpisanej w dniu 23 sierpnia 2016 r., gdyż umowa ta – zdaniem strony skarżącej – była prawnie nieskuteczna. Po pierwsze, została ona podpisana z naruszeniem art. 37 ust. 1 u.s.o., gdyż bez uprzedniego zasięgnięcia wymaganej opinii organu prowadzącego. Po drugie, E. G. podpisując umowę o pracę z K. Ł. była już zawieszona w pełnieniu funkcji dyrektora ww. placówki. Wyznaczenie wicedyrektora zostało dokonane więc na potrzeby chwili i nie mogło odnieść skutku prawnego jako dokonane po odsunięciu E. G. od pełnienia funkcji dyrektora. Pełnomocnik Skarżącego zaznaczył, że wskazane naruszenia przy zatrudnianiu pani Łyko miały istotny wpływ na podjęty przez Wójta sposób rozwiązania kwestii kierowania Zespołem w czasie przebywania J. C. na urlopie dla poratowania zdrowia.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. pełnomocnik Skarżącego sprostowała omyłkę zawartą w skardze, wskazując, że powierzenie U. B.-L. obowiązków dyrektora Zespołu nastąpiło 23 sierpnia 2016 r., a nie jak wskazano w skardze: 26 sierpnia 2016 r. W pozostałym zakresie podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. Pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 października 2016 r. (znak: KN-I.4131.1.406.2016.2) – orzekające nieważność zarządzenia nr 42/2016 Wójta Gminy Orchowo z dnia 23 sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie – odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub, jak w tym przypadku, zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10.05.2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12.08.2005 r., II SA/Op 207/05; z 06.09.2006 r., II SA/Go 450/06; z 10.01.2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 04.09.2014 r., IV SA/Po 701/14; z 05.02.2016 r., III SA/Wr 1282/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie: "j.s.t."), chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należało rozpocząć od analizy treści inkryminowanego Zarządzenia, która obejmuje następujące cztery paragrafy:

"§ 1. Powierzam P. U. B. L. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie.

§ 2. Powierzenie pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie obowiązuje na czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie.

§ 3. Udzielam P. U. B. L. pełnomocnictwa ogólnego do wykonywania czynności prawnych związanych z prowadzeniem Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie w granicach zwykłego zarządu, a w szczególności do dysponowania przyznanymi placówce w budżecie Gminy Orchowo środkami finansowymi i planowania ich zgodnie ze statutem tej placówki. Przez dysponowanie środkami finansowymi rozumie się zawieranie umów lub zlecanie wykonawstwa prac niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania jednostki. Niniejsze pełnomocnictwo obowiązuje w okresie powierzenia stanowiska pełniącego obowiązki Dyrektora Zespołu Szkolno Przedszkolnego w Orchowie.

§ 4. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania."

Przystępując do merytorycznej oceny cytowanego Zarządzenia należy podkreślić, że w świetle art. 7 Konstytucji RP działalność wójta polegająca na wydawaniu zarządzeń z zakresu administracji publicznej, jak każda forma aktywności organów administracji (tu: samorządowej) – a szerzej: wszystkich organów władzy publicznej – może być podejmowana tylko "na podstawie i w granicach prawa". Zasady tej nie zmieniają przepisy art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) – gwarantujące samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, podlegającą ochronie sądowej – gdyż, jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie, samodzielność ta ma zawsze charakter względny, który wyraża się w tym, że j.s.t. działa w ramach prawa i jest podporządkowana temu prawu (zob. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności gminy, Warszawa 2011, s. 47).

Prawnej podstawy dla podjęcia spornego Zarządzenia – jak wynika z treści jego części wstępnej – Wójt upatrywał w przepisach art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.).

Przepis art. 30 ust. 2 u.s.g. zawiera niewyczerpujący katalog zadań wójta, do których w pkt 5 zaliczono "zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". Z kolei przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi, że: "Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy." Należy podkreślić, że art. 36 u.s.o., w którym znajduje się cytowany przepis ust. 5, normuje warunki i procedurę obsadzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, a powyższa okoliczność (argument a rubrica) oraz zawarte w tym przepisie odesłanie do ust. 2 i 4 ograniczają zakres jego zastosowania do sytuacji, gdy stanowisko dyrektora nie jest obsadzone i:

- nie doszło jeszcze do wyłonienia kandydata w drodze konkursu i powierzenia jemu stanowiska dyrektora (ust. 2), albo

- konkurs nie przyniósł rezultatu, gdyż nie zgłosił się do niego żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (ust. 4).

W ocenie Sądu żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie dawał dostatecznej podstawy do wydania przedmiotowego Zarządzenia.

Przede wszystkim takiego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z – normującego w sposób jedynie ogólny zadania wójta – przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., którego pkt 5, po pierwsze, odnosi się wprost tylko do sytuacji "zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych", a nie do "powierzania pełnienia obowiązków" ww. kierowników, a po drugie, punkt ten nie normuje materialnych podstaw (przesłanek, trybu ani formy) wykonywania wskazanego w nim zadania wójta, pozostawiając te kwestie uregulowaniom ustaw szczególnych, jak np. właśnie ustawa o systemie oświaty (por. wyrok WSA z 10.09.2013 r., III SA/Kr 344/13, CBOSA).

Niewątpliwie tego rodzaju uregulowaniem, normującym materialne podstawy w odniesieniu do powierzania pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, jest art. 36a ust. 5 u.s.o. Jednakże należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że przepis ten nie znajdował zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Zawarta w nim norma może być bowiem stosowana jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach – do czasu rozwiązania kwestii powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 2 lub 4 u.s.o. – a więc tylko w przypadkach, gdy na stanowisku tym jest wakat. Jako że omawiana regulacja stanowi wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu (art. 36a ust. 2 u.s.o.), to musi być stosowana ściśle, literalnie, zgodnie z językowym znaczeniem przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 36a ust. 5 u.s.o. z powołaniem się na względy wykładni celowościowej lub funkcjonalnej.

Jest zaś poza sporem, że sytuacja objęta literalnym brzmieniem ww. przepisu nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Zawieszenia w pełnieniu obowiązków ówczesnej dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Orchowie, E. G., nie sposób bowiem żadną miarą utożsamiać ze zwolnieniem jej ze stanowiska dyrektora Zespołu, a tym samym z "opróżnieniem" tego stanowiska.

Już to uzasadniało stwierdzenie, że wydając inkryminowane Zarządzenie, stanowiące o cyt.: "powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu", Wójt dopuścił się istotnego naruszenia prawa – art. 36a ust. 5 u.s.o. Co więcej, dalsze naruszenie tego przepisu polegało na powierzeniu pełnienia ww. obowiązków na bliżej niesprecyzowany "czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków Dyrektora Zespołu" (zob. § 2 Zarządzenia), a więc bez wymaganego w świetle art. 36a ust. 5 in fine u.s.o. zastrzeżenia, że jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Z tych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewody przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. należy uznać za niezasadny.

W świetle dotychczasowych uwag, jako w istocie pozbawione relewancji prawnej przyjdzie z kolei ocenić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego rozważania Wojewody – skądinąd, co do zasady, trafne – i wynikła na ich tle dość obszerna polemika stron, w kwestii ewentualnej dopuszczalności zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 39 ust. 7 u.s.o., który stanowi, że: "W przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący."

Należy bowiem zauważyć, że cytowany przepis nie mógł stanowić właściwej podstawy prawnej dla wydania przedmiotowego Zarządzenia, gdyż uprawnia on organ prowadzący, w czasie nieobecności dyrektora szkoły, jedynie do "wyznaczenia" na ten czas innego nauczyciela "zastępującego dyrektora", a nie – jak uczyniono to w Zarządzeniu – do "powierzenia" takiemu nauczycielowi "pełnienia obowiązków dyrektora". "Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora" i "wyznaczenie nauczyciela zastępującego dyrektora szkoły w przypadku jego nieobecności", to dwie zupełnie odrębne instytucje prawne, których nie można stosować zamiennie ani uzupełniająco (por.: wyrok WSA z 08.09.2011 r., III SA/Lu 399/11, CBOSA; M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2015, uw. 18 do art. 39).

Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że nawet jeśliby przyjąć, inaczej niż chce Wojewoda, iż nie można kategorycznie wykluczyć możliwości wyznaczenia, na podstawie art. 39 ust. 7 u.s.o., jako osoby zastępującej dyrektora podczas jego nieobecności innego, niż wicedyrektor, nauczyciela, w sytuacji gdy stanowisko wicedyrektora zastało utworzone i pozostaje wprawdzie obsadzone, ale z określonych przyczyn ów wicedyrektor nie może wykonywać swych obowiązków, to i tak należy zgodzić się z Organem nadzoru, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka możliwość nie wystąpiła – a to z następujących względów:

- jest poza sporem, że w dniu określonym w Zarządzeniu jako dzień jego wydania, tj. 23 sierpnia 2016 r., ówczesna dyrektor Zespołu, E. G., podpisała z K. Ł. umowę, na mocy której ta ostatnia miała pełnić od 01 września 2016 r. funkcję wicedyrektora Zespołu. Spór pomiędzy stronami nin. postępowania sądowego dotyczył jedynie prawnej skuteczności ww. umowy o pracę – której to skuteczności Wójt umowie odmawia;

- nie ulega jednak wątpliwości, że Wójt nie jest organem właściwym do rozstrzygania o prawnej skuteczności lub ważności umowy o pracę. Kompetencje w tym zakresie należą do sądu. Poza tym nie wydaje się, aby sam fakt zawarcia umowy bez uprzedniego zasięgnięcia wymaganej prawem "opinii" (tu: organu prowadzącego; zob. art. 37 ust. 1 u.s.o.) – a więc, zgodnie ze stosowaną powszechnie terminologią: stanowiska innego organu o charakterze niewiążącym, którego nie można utożsamiać ze "zgodą" osoby trzeciej w rozumieniu art. 63 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm., dalej w skrócie: "k.c.") – mógł skutkować bezskutecznością czy wręcz, jak zdaje się to sugerować strona skarżąca, nieważnością umowy o pracę. Tym bardziej, że sankcja nieważność w odniesieniu do umów o pracę może być (i w praktyce jest) stosowana zupełnie wyjątkowo – nieporównanie rzadziej niż w przypadku "klasycznych" umów cywilnoprawnych. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie prawa pracy, sama konstrukcja jurydyczna, określona w art. 300 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), przewidująca odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w razie braku sprzeczności z zasadami prawa pracy, nie przesądza sama przez się o obowiązku zastosowania sankcji nieważności w sytuacji wadliwej umowy o pracę. W dodatku, jak się wskazuje, zastosowanie sankcji nieważności z powodu sprzeczności czynności prawnej z ustawą lub zasadami współżycia społecznego, czy też przedsięwziętej w celu obejścia prawa, będzie miało miejsce przede wszystkim w odniesieniu do niektórych postanowień umowy o pracę. Nieważność "całej" umowy zaistnieje w wyjątkowych sytuacjach, do których doktryna zalicza: niedający się pogodzić z zasadami moralności cel umowy (przy założeniu, że nie jest wystarczające stwierdzenie nieważności niektórych postanowień umowy) oraz potrzeba ochrony ważnego interesu społecznego, który nie może być zrealizowany inaczej, niż poprzez przyjęcie sankcji nieważności (zob. J. Chaciński, Nieważność umowy o pracę, Lublin 2009, passim, a zwłaszcza ss. 247 i 250);

- ponieważ w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły, wysłowionej m.in. w art. 111 § 1 k.c., znajdującej zastosowanie także na gruncie prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z 07.12.2005 r., I OSK 915/05; z 31.01.2013 r., II GSK 1895/13; dostępne w CBOSA) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), to czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi zasadniczo uznawać za dokonane jednocześnie. Wobec powyższego, jeśli w okolicznościach kontrolowanej sprawy rzeczywiście doszło w tym samym dniu (23 sierpnia 2016 r.): do zawieszenia dotychczasowej dyrektor Zespołu w czynnościach na tym stanowisku, do zawarcia umowy o pracę z nową wicedyrektor Zespołu oraz do wydania Zarządzenia, to konsekwentnie należałoby w zasadzie przyjmować, że wszystkie te zdarzenia nastąpiły jednocześnie.

W świetle powyższych uwag również zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem przepisu art. 39 ust. 7 u.s.o. należy uznać za chybiony.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych w skardze nie było niezbędne ani celowe, gdyż w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.