Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3392/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 4 i 5, art.10
journal: Dz.U. 1966 nr 4 poz 19
law: Konwencja miedzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa podpisana dnia 31 marca 1965r.
article: art. 151, art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 437/18 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 437/18, po rozpoznaniu skargi K. R. (dalej jako skarżąca lub cudzoziemka) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą skarżącej odmówiono potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody M. z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydał decyzję odmawiającą potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Ponieważ wnioskodawczyni nie wniosła odwołania do organu wyższego stopnia, decyzja Wojewody M. stała się ostateczna.

Następnie [...] października 2014 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody M. z dnia [...] lutego 2014 r., zarzucając mu rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2017 r. nr[...], na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art.158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej "K.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia 20 lutego, 2014 r., nr [...].

Organ wyjaśnił specyfikę postepowania nadzwyczajnego wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności z powodów wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że organ administracji orzeka wówczas jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zauważył, że dla ustalenia podstawy nabycia i utraty obywatelstwa polskiego miarodajne są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu.

Minister odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji stwierdził, że wynika z nich, iż skarżąca urodziła się w dniu [...] r. w miejscowości B. (Republika Białorusi.), jako ślubna córka M. R., obywatela polskiego i N. R., obywatelki rosyjskiej. Organ podkreślił, że aby rozstrzygnąć czy skarżąca nabyła obywatelstwo polskie, właściwe są przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.), obowiązującej w dacie jej narodzin. Mając na uwadze treść art. 4 oraz art. 6 ust. 1 tejże ustawy uznał, że skarżąca mogła nabyć obywatelstwo polskie z mocy prawa wówczas, gdyby obywatelstwo polskie posiadało którekolwiek z jej rodziców.

Minister zauważył, że rozpatrując niniejszą sprawę Wojewoda M. zwrócił uwagę na przepisy Konwencji zawartej między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19), obowiązującej w przypadku Federacji Rosyjskiej do dnia 29 kwietnia 2002 r. Zgodnie z przywołaną Konwencją, nie można było posiadać dwóch obywatelstw, przepisy przewidywały natomiast możliwość dokonania przez rodziców wyboru obywatelstwa dla dziecka. Artykuł 1 ust. 1 tejże Konwencji stanowił, że rodzice, z których jedno posiada obywatelstwo jednej z Umawiających się Stron, drugie zaś obywatelstwo drugiej Umawiającej się Strony, mogą w drodze porozumienia wybrać dla dziecka urodzonego po wejściu w życie niniejszej Konwencji obywatelstwo jednej z Umawiających się Stron, ust. 2, że wyboru obywatelstwa dla dziecka rodzice dokonują przez złożenie w ciągu trzech miesięcy od dnia urodzenia się dziecka zgodnego oświadczenia w dwóch egzemplarzach przed właściwym organem tej Umawiającej się Strony, której obywatelstwo wybierają, natomiast ust. 4, stanowił, że w przypadku braku zgodnego oświadczenia rodziców o wyborze obywatelstwa dla dziecka będzie ono posiadać wyłącznie obywatelstwo tej Umawiającej się Strony, na której terytorium urodziło się. Ponadto z art. 5 wynikało że, jeżeli dziecko urodziło się na terytorium państwa trzeciego, wówczas w przypadku braku zgodnego oświadczenia rodziców o wyborze dla niego obywatelstwa będzie ono posiadać obywatelstwo tego kraju na którego terytorium rodzice mieli wspólne miejsce zamieszkania przed wyjazdem do państwa trzeciego, a gdy nie mieli takiego miejsca zamieszkania, będzie posiadać wyłącznie obywatelstwo matki.

Następnie Minister wskazał, że w trakcie postepowania przed organem I instancji ustalono, że skarżąca urodziła się w [...] r. na Białorusi, gdzie mieszkała do 1999 r. Jej rodzice pobrali się w dniu [...] w R. w Rosji, w 1993 r. przeprowadzili się na Białoruś. Od lat osiemdziesiątych ojciec ww. przebywał w ZSRR, następnie w Rosji i na Białorusi, po rozwodzie w dniu [...] r. (wg świadectwa rozwiązania związku małżeńskiego) powrócił do Polski. Wnioskodawczyni wraz z matką w 1999 r. również przeprowadziła się do W., tu chodziła do przedszkola i 5 lat do szkoły podstawowej, mieszkała u ojca. Według oświadczenia nie posiada obywatelstwa innego państwa.

W związku z powyższym, organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie wniosku poprzez załączenie do akt sprawy prawidłowo uwierzytelnionej kopii aktualnego dokumentu tożsamości K. R. oraz oświadczenia ze wskazaniem ostatniego wspólnego miejsca zamieszkania rodziców przed ich wyjazdem na Białoruś oraz udzielenie informacji, czy kiedykolwiek rodzice wspólnie zamieszkiwali w Polsce (w przypadku wspólnego zamieszkiwania w Polsce, zwrócono się o potwierdzenie tego faktu poprzez dołączenie zaświadczenia o zameldowaniu).

W oświadczeniu dołączonym do akt w dniu [...] lutego 2014 r. K. R. wskazała, że nie posiada żadnego dokumentu tożsamości, jej dane osobowe po urodzeniu nie były zmieniane, po potwierdzeniu obywatelstwa polskiego chce wystąpić o wydanie dowodu osobistego. Oświadczyła również, że do Polski przyjechała w 1999 r. i przebywa tu stale za wyjątkiem krótkich wyjazdów z mamą. Meldunku w Polsce nie posiada, początkowo mieszkała u ojca, obecnie wynajmuje mieszkanie. Rodzice wspólnie zamieszkiwali w Polsce do 2000 r., jednakże ani ww., ani jej mama nie były u niego zameldowane.

Minister podkreślił, że wobec powyższych okoliczności Wojewoda M. stwierdził brak podstaw do uznania, że rodzice ww. posiadali wspólne miejsce zamieszkania w Polsce przed jej narodzinami na Białorusi. Z analizy znajdujących się w aktach dokumentów wynika natomiast, że ostatnim wspólnym miejscem zamieszkania rodziców przed ich wyjazdem na Białoruś było terytorium Federacji Rosyjskiej, gdzie rodzice zawarli związek małżeński.

Minister przywołał stanowisko pełnomocnika skarżącej, który wywodził, że organy wadliwie zastosowały Konwencję zawartą w 1965 r. między Rządem PRL a Rządem ZSRR, która wygasła w grudniu 1991 r. w związku z utratą bytu państwowego przez ZSRR. Pełnomocnik stał na stanowisku, że ani Federacja Rosyjska ani Białoruś nigdy nie była stroną tej Konwencji. Państwa te powstały w 1991 r. a Rzeczpospolita Polska nie zawarła z tymi państwami umów o stosowaniu tej Konwencji. Jeżeli w stosunkach prawnych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Federacją Rosyjską i Republiką Białorusi nie doszło do zawarcia i ratyfikowania umów, na podstawie których Konwencja z 1965 r. (zawarta między rządem PRL i Rządem ZSRR) miałaby być stosowana także w stosunkach miedzy tymi państwami, to stosowanie tej Konwencji do kazusu wnioskodawczyni było niedopuszczalne. Odnosząc się do powyższego Wojewoda uznał, że Federacja Rosyjska jest kontynuatorem międzynarodowych praw i obowiązków byłego ZSRR, w tym umów międzynarodowych, a próby podważania tego faktu przez pełnomocnika strony nie są poparte żadnymi dowodami zasługującymi na uwzględnienie. Ponadto, organ zauważył, że Konwencja z 1965 r. jako umowa międzynarodowa ratyfikowana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Konstytucji z 1952 r. i właściwie ogłoszona, wywierała skutki prawne w polskim porządku prawnym co potwierdza wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 565/09. Oznacza to, że Polska nawet po zmianie ustroju politycznego nadal respektowała te umowy międzynarodowe, eliminując je częściowo z polskiego porządku prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami Konstytucji RP z 1997 r. Konwencja z 1965 r. przestała obowiązywać /z Rosją/ w dniu 29 kwietnia 2002 r. zatem bezsprzecznie obowiązywała w czasie urodzenia K. R..

Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że Wojewoda M. w trakcie prowadzonego postępowania nie naruszył przepisów prawa, a tym bardziej nie naruszył ich w sposób rażący.

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości tę decyzję wnosząc o jej uchylenie. Jej zdaniem decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego, tj. przywołanej Konwencji w następstwie wadliwej oceny jej mocy obowiązującej oraz wadliwej jej wykładni.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przedstawił obszerną argumentację zmierzającą do wykazania, że nie było podstaw prawnych ku temu by uznać, że w sprawie o potwierdzenie obywatelstwa polskiego skarżącej miały zastosowanie regulacje wynikające z Konwencji zawartej między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym, które było przedmiotem skargi stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem nie dokonał należytej oceny wskazywanej przez stronę skarżącą przesłanki, z której skarżąca wywodzi ona żądanie stwierdzenia nieważności.

Sąd zauważył, że spór w sprawie (i zarzut nieważności) dotyczy przede wszystkim kwestii stosowania w niniejszej sprawie Konwencji. Organ bowiem przyjął, że mimo rozpadu ZSRR obowiązywała do czasu jej wypowiedzenia przez Polskę natomiast skarżąca uważa, że po rozpadzie ZSRR, państwo to utraciło byt prawny i nie mogło być stroną wcześniej zawartej umowy międzynarodowej. Także Białoruś, na terenie której skarżąca się urodziła nie podpisała z ówczesnym Rządem Polski umowy o zapobieganiu podwójnemu obywatelstwu ani też nie stała się stroną ww. Konwencji. Pełnomocnik neguje także aby w świetle obowiązujących w tamtym czasie ustaw konstytucyjnych Konwencja mogła stanowić źródło prawa.

Sąd wskazał, że źródłami prawa są co do zasady akty ustanowione lub uznawane przez Państwa jako zawierające normy postępowania, które wiążą ich adresatów (zob. K Działocha. Konstytucyjna koncepcja prawa. str. 321). W literaturze wskazuje się na 4 rodzaje faktów prawotwórczych – stanowienie, zawarcie umowy, kształtowanie się prawa zwyczajowego, precedens prawotwórczy (zob. S Wronkowska "O źródłach prawa" s. 115).

Dalej Sąd stwierdził, że obecna Konstytucja do źródeł prawa zalicza m.in. umowy międzynarodowe po ich ratyfikacji i ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym (art. 89 -91 Konstytucji). Także Konstytucja z 1951 r. przyznawała Radzie Państwa kompetencję do ratyfikowania umów międzynarodowych (art. 30 ust. 1 pkt 8). Na gruncie tzw. Małej Konstytucji z 1992 r. (Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426) w art. 33 przyznano Prezydentowi prawo ratyfikowania umów międzynarodowych z obowiązkiem poinformowania o tym Sejmu i Senatu.

W momencie wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji w art. 241 ust. 1 dokonano przekształcenia polegającego na uznaniu umów międzynarodowych – o ile taka umowa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw i dotyczyła materii o jakiej mowa w art. 89 ust. 1 i 91 Konstytucji. Zgodnie z art. 89 ust. 1 "Umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji". tj. umów dotyczących:

1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Także na gruncie Konstytucji z 1952 r. Prawo ratyfikowania umów międzynarodowych przysługiwało Prezydentowi - art. 32g Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (t.j.Dz.U.1976.7.36).

Sąd uznał, że w świetle wyżej przywołanych regulacji konstytucyjnych i obecnie i wcześniej umowy międzynarodowe stanowiły, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącego źródło prawa. Ponieważ Konwencja została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym uznać należało, że stanowiła źródło prawa w Polsce.

Sąd nie miał wątpliwości, że umowa ta była umową bilateralną pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Organy przyjęły, że umowa ta obowiązywała w czasie urodzenia się skarżącej w [...] r. Pozostało zatem pytanie czy Konwencja w świetle rozpadu ZSRR obowiązywała nadal w stosunkach między Polską a państwami powstałymi po rozpadzie ZSRR.

Sąd wskazał, że ustawą z 18 listopada 1999 r. o wypowiedzeniu w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białoruś ww. Konwencji (D.U. 1999, poz.1231) upoważniono Prezydenta RP do wypowiedzenia tej umowy. Dokument wypowiedzenia został podany do wiadomości 3 sierpnia 2000 r. (D.U. 2001, poz.1143). Oświadczenie rządowe o utracie mocy obowiązującej w stosunkach pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białoruś zostało wydane 21 czerwca 2001 r. (D.U. 2001, poz. 1144).

W relacjach z Rządem Federacji Rosyjskiej odpowiednio podpisano Protokół z 27 czerwca 1999 r. pomiędzy rządem RP a Rządem FR o uchyleniu Konwencji (D.U. 2002.91. poz. 807), następnie go ratyfikowano ustawą z 20 stycznia 2000 r. (D.U. 2000, poz. 177) i wydano oświadczenie rządowe z 30 kwietnia 2000 r. o uchyleniu Konwencji w relacjach polsko rosyjskich (D.U. 2002, poz. 808). Z kolei 28 lipca 2017 r. opublikowano oświadczenie rządowe w sprawie utraty mocy obowiązującej Konwencji między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa (Dz.U. 2017, poz. 1608). Jak wynika z tego oświadczenia powstałe po rozpadzie ZSRR republiki (za wyjątkiem Republiki Białoruskiej, Federacji Rosyjskiej i Ukrainy) nie uznały się za sukcesorów ZSRR w związku z czym Konwencja nie obowiązywała pomiędzy tymi państwami. Natomiast w stosunkach pomiędzy:

- FR w związku z wyżej wymienionym protokołem z 30 kwietnia 2002 r. Konwencja przestała obowiązywać 30 kwietnia 2002 r.,

- Republiką Białorusi –21 lutego 2001 r. na skutek wypowiedzenia Konwencji przez RP,

- Ukrainą - 21 lutego 2001 r. również na skutek wypowiedzenia Konwencji przez RP.

Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja pomiędzy Ministerstwem Spraw Zagranicznych a pełnomocnikiem skarżącej (pismo z 13 sierpnia 2014 r.) stanowiąca odpowiedź na udzielenie informacji publicznej, z której wynika, że:

– Wspólnota międzynarodowa uznała Federację Rosyjską za następcę i kontynuatora ZSRR (np. FR została stałym członkiem Rady Bezpieczeństwa ONZ);

– Rząd R.P nie dysponuje oświadczeniem ani notą lub innym dokumentem skierowanym przez rząd RP do FR o uznaniu państwa FR za państwo tożsame albo inne od państwa ZSRR jako podmiotu umów międzynarodowych zawartych z RP;

– Termin o jakim mowa w art. 2 ust 2 Konwencji określający prawo do złożenia oświadczenia o wyborze obywatelstwa upłynął 8 maja 1959 r. Był to termin nieprzekraczalny i jego niedotrzymanie wywoływało konsekwencje określone w art. 7 ust. 2 Konwencji tj. nabycie obywatelstwa państwa na terytorium którego zamieszkują rodzice osoby urodzonej. Po upływie tego terminu (art. 6 Konwencji) jej postanowienia nie były wykonywane;

– Konwencja nie obowiązuje pomiędzy RP a FR od 30 kwietnia 2002 r. po wejściu w życie protokołu z 27 lipca 1999 r.;

– Rząd RP nie dysponuje oświadczeniem, ani notą lub innym dokumentem skierowanym przez rząd RP do Republiki Białorusi o uznaniu państwa Białoruś za państwo tożsame albo inne od państwa ZSRR jako podmiotu umów międzynarodowych zawartych z RP;

– Konwencja między Rządem R.P. a Białorusią nie obowiązuje we wzajemnych relacjach pomiędzy tymi państwami gdyż została wypowiedziana 3 października 2000 r.

Sąd zauważył, że w art. 11 ust. 3 Konwencji jej strony tj. Rządy PRL i ZSRR ustaliły, że Konwencja zawarta jest na czas nieokreślony i zachowuje moc do upływu 6 miesięcy od dnia wypowiedzenia jej przez jedną z umawiających się stron. Z art. 10 z kolei wynika, że sprawy które mogą wynikać w związku z interpretacją i stosowaniem niniejszej Konwencji będą regulowane w drodze dyplomatycznej.

Sąd za niewątpliwe uznał, że stroną Konwencji była Polska Republika Ludowa i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.

W czasie urodzenia się skarżącej na terenie Polski obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. poz. 353, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 dziecko rodziców z których jedno jest obywatelem polskim (ojciec skarżącej miał obywatelstwo polskie, co potwierdza jej akt urodzenia), a drugie obywatelem innego państwa nabywa przez urodzenie obywatelstwo polskie, chyba że rodzice złożą oświadczenie o wyborze obywatelstwa. W związku z tym skarżąca gdyby nie powołanie się na Konwencję nabyłaby obywatelstwo polskie po ojcu. Przeszkodą do nabycia obywatelstwa polskiego były, jak wynika z decyzji pierwotnej odmawiającej potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, postanowienia owej Konwencji.

W ocenie Sądu, o ile ugruntowany jest pogląd, że Rosja, co do zasady, jest kontynuatorem byłego ZSRR, to jednak nie są na pewno takimi kontynuatorami: Litwa, Łotwa i Estonia, które uważają się za kontynuatorów państw bałtyckich których terytoria w 1940 r. anektował ZSRR. Oznacza to, że w stosunkach międzynarodowych, poza kwestiami które zostały uregulowane odrębnymi umowami międzynarodowymi lub co do których państwa te złożyły stosowne oświadczenia, brak jest podstaw do wywodzenia, że są one sukcesorami ZSRR. (por. Karol Karski Rozpad ZSRR a prawo międzynarodowe Wydawnictwo Bellona 2015 r. str. 304, 220 i powołane tam opracowania).

Sąd wskazał, że powstaje zatem pytanie czy w takich realiach gdy tylko niektóre z nowo powstałych państw uważały sią za sukcesorów ZSRR zasadne jest stwierdzenie, że po rozpadzie ZSRR Konwencja obowiązywała w relacjach Państwo Polskie i wszystkie państwa które powstały po jego rozpadzie czy może tylko niektóre z nich a jeżeli tak to które i z jakiego aktu to wynika.

W tym aspekcie w ocenie Sądu organ oceniając czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa nie ustalił w sposób przekonujący czy postanowienia Konwencji pozostały wiążące w relacjach Polska – Białoruś, bo na jej terenie urodziła się skarżąca i Polska –Rosja gdyż jej matka stała się obywatelką tego kraju.

Sąd stwierdził, że ustalenie tego wymagało od organu zwrócenia się do Ambasady Białorusi i Rosji w Polsce o ustalenie czy po rozpadzie Związku Radzieckiego Białoruś i Rosja stała się stroną ww. Konwencji a jeżeli tak to w jakim trybie. (oświadczeń dyplomatycznych, aktów prawa czy innych). W ramach tych czynności winno być także ustalone czy po rozpadzie ZSRR osoby które urodziły się na terenie Białorusi z rodziców którzy posiadali obywatelstwo polskie i rosyjskie, zgodnie z ich ustawodawstwem nabywały obywatelstwo białoruskie lub rosyjskie a jeżeli tak to czy skarżąca takie obywatelstwo nabyła. Skarżąca bowiem twierdzi, że nie jest ani obywatelką Republiki Białorusi ani Rosji co mogłoby oznaczać, że państwa te nie respektowały postanowień Konwencji.

Sąd zwrócił uwagę, że o ile w relacjach Polska Rosja strony podpisały stosowny protokół z 27 lipca 1999 r. o uchyleniu Konwencji, to w relacjach z pozostałymi państwami Polska złożyła oświadczenie o jej wypowiedzeniu, co sugeruje, że Konwencja obowiązywała pomiędzy tymi państwami ale z drugiej strony rząd polski nie podpisał z innymi nowo powstałymi państwami, tak jak to miało miejsce w przypadku Rosji, protokołu o uchyleniu Konwencji, co może oznaczać, że od samego początku obie strony (Polska i nowo powstałe republiki) nie uznawały tych regulacji za obowiązujące pomiędzy tymi państwami.

Sąd uznał, że z powołanej wyżej korespondencji z Ministerstwem Spraw Zagranicznych ta okoliczność nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości. Z odpowiedzi tej wynika z jednej strony (pkt 3a), że po upływie terminu o jakim mowa w jej art. 6 postanowienia Konwencji nie były już wykonywane ale z pkt 3b, że utraciła ona moc pomiędzy RP a Rosją 30 kwietnia 2002 r po wejściu w życie protokołu z 27 lipca 1999 r.– co jest zgodne z oświadczeniem rządowym z 28 lipca 2017 r. (D.U. 2017, poz. 1608) a pomiędzy innymi państwami w innych wskazanych w tym oświadczeniu datach.

Sąd mając na uwadze odmowę potwierdzenia obywatelstwa polskiego skarżącej w decyzji Wojewody M. z [...] lutego 2014 r. [...] na podstawie art. 1 ust. 5 Konwencji (bowiem organ ustalił, że rodzice nie mieli takiego wspólnego miejsca zamieszkania dlatego skarżąca nabyła obywatelstwo matki – rosyjskie) stwierdził, że rację ma pełnomocnik skarżącej, że na gruncie Konwencji, pod pojęciem "terytorium państwa trzeciego" należało rozumieć terytorium inne niż terytorium strony Konwencji.

Zdaniem Sądu organ dokonując wykładni konwencji w aspekcie powstania nowych państw popadł w sprzeczność polegającą z jednej strony na przyjęciu, że Białoruś i Rosja stały sią stronami Konwencji a z drugiej że były w jej rozumieniu "państwami trzecimi." Państwo inne niż Polska (strona umowy) mogła być przecież albo stroną Konwencji (w miejsce b. ZSRR) albo "państwem trzecim". Zaprezentowana przez organ koncepcja polegająca na przyjęciu, że wszystkie nowo powstałe państwa po rozpadzie ZSRR stały się jego sukcesorami pozostaje na pewno w sprzeczności z oświadczeniami Rządów Litwy, Łotwy, Estonii, o czym była mowa wyżej.

Sąd uznał, że organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że w tym zakresie nie może zastąpić organu gdyż naruszyłoby to prawo strony do rozpoznania sprawy przez organ (art. 15 K.p.a.).

W związku z tym Sąd stwierdził, że organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy powinien zwrócić się do ambasad w stosownym trybie, o złożenie wyjaśnień w zakresie obowiązywania Konwencji i następnie dokonać prawidłowych ustaleń (także na podstawie wiedzy historycznej) czy postanowienia Konwencji obowiązywały, były wiążące w dacie urodzenia się skarżącej. Wadliwe zastosowanie regulacji konwencyjnych dla ustalenia potwierdzenia skarżącej obywatelstwa polskiego stanowiłoby o rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania.

Sąd podkreślił również, że umowa międzynarodowa to zgodne oświadczenie woli co najmniej 2 podmiotów prawa międzynarodowego, które wywołuje skutki w sferze prawa międzynarodowego. Umowa międzynarodowa, co do zasady stanowi źródło praw i obowiązków pomiędzy jej stronami. (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). Interpretacja umowy powinna następować co do zasady w dobrej wierze, według zwykłego znaczenia użytych w umowie słów w kontekście wykładni systemowej tj. zgodnie z kontekstem w jakim wyrazy zostały użyte, w świetle przedmiotu i celu traktatu (wykładnia celowościowa). Jeżeli wskutek zastosowania tych reguł znaczenie przepisu nadal budzi wątpliwości i jest niejednoznaczne albo prowadzi do nierozsądnego rezultatu, należy zastosować do dokonania wykładni dokumenty z prac przygotowawczych i wziąć pod uwagę okoliczności jej zawarcia. (por. Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów z 23 maja 1969 r (Dz.U.90.74.439).

Oznacza to, że przy ocenie mocy obowiązującej traktatu, zgodnie z art. 10 Konwencji w drodze dyplomatycznej należałoby dokonać jej interpretacji w zakresie jej obowiązywania mając na uwadze zasady wykładni umów międzynarodowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art .77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.)(zwanej dalej również: "K.p.a.") i w związku z art 1 ust 4 i 5, art 10 i art 11 ust 3 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa z dnia 31 marca 1965 r. (Dz.U. 1966 Nr 4, poz. 19) zwanej dalej: "Konwencją"

– polegające na przyjęciu przez WSA, że decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. bowiem organ nie dokonał należytej oceny wskazywanej przez stronę skarżącą przesłanki, z której skarżąca wywodzi żądanie stwierdzenia nieważności, podczas gdy organ nie naruszył w żaden sposób wskazanych przez WSA przepisów, gdyż moc obowiązująca Konwencji została przez organ zbadana i oparta na ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym aktach, z których bezpośrednio i w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że moc obowiązująca Konwencji ustała po narodzinach skarżącej; co też znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu;

– polegające na nieuwzględnieniu, że sprawa dotyczyła zbadania kwestii rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tym samym kierunek prowadzonego postępowania wklucza konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazanego przez WSA, gdyż w takiej sytuacji tj. przy przyjęciu konieczności prowadzenia szerokich wyjaśnień odnośnie obowiązywania Konwencji nie można mówić o "rażącym" naruszeniu prawa, gdyż jak wynika z samego przepisu i orzecznictwa naruszenie to powinno być oczywiste tj. niewymagające głębszej analizy i badania;

– polegające na pominięciu, że z dokumentów rządowych opublikowanych w Dzienniku Urzędowym RP (które szczegółowo wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) wyraźnie wynika data utraty mocy obowiązującej Konwencji w stosunku do poszczególnych państw (a więc a contrario do wskazanej daty Państwo polskie wiązała Konwencja);

– polegające na przyjęciu, że organ dokonując wykładni Konwencji popadł w sprzeczność polegającą z jednej strony na przyjęciu, że Białoruś i Rosja stały się stronami konwencji a z drugiej, że były w jej rozumieniu "państwami trzecimi", podczas gdy kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż będzie ona przesądzała jedynie o tym czy skarżąca nabyła obywatelstwo białoruskie czy rosyjskie, a w świetle art. 1 ust. 1, 2, 4 i 5 Konwencji i ustalonego w sprawie stanu faktycznego (tj. niezłożenia oświadczenia o wyborze obywatelstwa zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 Konwencji, oraz miejsca urodzenia i miejsca wspólnego zamieszkania rodziców) i tak skarżąca nie nabyłaby obywatelstwa polskiego.

Naruszenia przepisów prawa materialnego Minister upatruje w naruszeniu przez Sąd:

1. art. 3 § 1, art. 106 § 4, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 151 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.] w powiązaniu z art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 4 K.p.a. oraz art. 1 ust. 4 i 5, art. 10 i art. 11 ust. 3 Konwencji:

– polegające na niedokonaniu przez WSA oceny kwestii obowiązywania Konwencji, tylko przerzuceniu tego obowiązku na organ podczas gdy w ramach kontroli prowadzonej przez sąd administracyjny, mieści się kwestia ustalenia obowiązywania zastosowanych przez organ przepisów prawa, tym samym WSA powinien samodzielnie ustalić kwestię obowiązywania i zastosowania Konwencji,

– polegające na przyjęciu, że do ustalenia kwestii obowiązywania Konwencji na potrzeby sprawy administracyjnej prowadzonej przez MSWiA, MSWiA powinno zastosować procedurę dyplomatyczną wynikającą z art 10 Konwencji w sytuacji gdy kwestie te zostały już wcześniej przesądzone i ustalone przez państwo polskie, co wynika z aktów ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym RP (wskazanych w uzasadnieniu),

– polegające na nieuwzględnieniu, że z dokumentów rządowych opublikowanych w Dzienniku Urzędowy RP wyraźnie wynikają daty utraty mocy obowiązującej Konwencji w stosunku do poszczególnych państw,

– polegające na przyjęciu możliwości zanegowania i ustalenia innego terminu utraty mocy przez Konwencję niż wynikający m.in. z opublikowanego w Dzienniku Urzędowym RP (Dz.U. z 2017 r. poz. 1608) Oświadczenia rządowego w sprawie utraty mocy obowiązującej Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. z dnia 28 lipca 2017 r.

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, że rażące naruszenie prawa może zaistnieć w sytuacji, gdy WSA wskazuje na konieczność zastosowania daleko idących wyjaśnień i sam nie jest w stanie określić kwestii daty mocy obowiązującej przepisów Konwencji. Z przepisu tego wprost wynika, że naruszanie prawa ma być "rażące" a więc oczywiste, rzucające się w oczy, widoczne na pierwszy rzut oka, tym samym jeżeli takie nie jest (na co wskazuje przyjęta przez WSA potrzeba wyjaśniania), to nie będzie podstaw do stwierdzenia nieważności.

3. art. 1 ust. 1, 2, 4 i 5, i art. 11 ust 3 Konwencji poprzez nieuwzględnienie faktu obowiązywania Konwencji w dniu narodzin skarżącej i niezastosowanie przepisów Konwencji do skarżącej, w sytuacji gdy z aktów ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym RP wprost wynika data utraty mocy obowiązującej Konwencji w stosunku do poszczególnych państw i kwestia ta nie wymaga dalszych wyjaśnień ze strony organu lub WSA.

4. art. 10 Konwencji poprzez przyjęcie, że do ustalenia kwestii obowiązywania Konwencji na potrzeby sprawy administracyjnej prowadzonej przez MSWiA, MSWiA powinno zastosować procedurę dyplomatyczną wynikającą z tego przepisu. WSA tym samym niewłaściwie chce zastosować ten przepis, gdyż kwestie te zostały już wcześniej przesądzone i ustalone przez państwo polskie, co wynika z aktów ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym RP (wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie (jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji było stwierdzenie przez WSA, że organ bezpodstawnie nie wyjaśnił i nie odniósł się do zarzutów dotyczących kwestii obowiązywania Konwencji.

Zdaniem organu, kwestia obowiązywania Konwencji została szczegółowo uzasadniona i wyjaśniona. Zagadnienie to nie budzi wątpliwości i bezpośrednio wynika z aktów ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym RP, tj. m.in. z Oświadczenia rządowego w sprawie utraty mocy obowiązującej Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. z dnia 28 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1608). W ww. akcie wprost wskazano, iż: "Konwencja między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisana w Warszawie dnia 31 marca 1965 r., utraciła moc obowiązującą w stosunkach między Rzeczpospolitą Polską a podanymi poniżej państwami w następujących datach:

1) dnia 21 lutego 2001 r. w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białorusi na skutek wypowiedzenia konwencji przez Rzeczpospolitą Polską;

2) dnia 21 lutego 2001 r. w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą na skutek wypowiedzenia konwencji przez Rzeczpospolitą Polską;

3) dnia 30 kwietnia 2002 r. w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską na skutek wejścia w życie Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r., sporządzonego w Warszawie dnia 27 lipca 1999 r.

Konwencja między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisana w Warszawie dnia 31 marca 1965 r., utraciła moc obowiązującą dnia 30 kwietnia 2002 r. ".

Wcześniej uchwalona została ustawa z dnia 18 listopada 1999 r. o wypowiedzeniu, w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białoruś, Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1231). Tekst dokumentu wypowiedzenia przez Rzeczpospolitą Polską, w stosunkach z Republiką Białoruś, Konwencji, został ogłoszony w Dz. U. z 2001 r., nr 104, poz. 1143. Tekst oświadczenia rządowego z dnia 21 czerwca 2001 r. o utracie mocy obowiązującej, w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białoruś, Konwencji, został ogłoszony w Dz. U. z 2001 r., nr 104, poz. 1144.

Tekst Protokołu, między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską Konwencji, sporządzonego w Warszawie dnia 27 lipca 1999 r., został ogłoszony w Dz. U. z 2002 r. nr 91, poz. 807. Następnie uchwalono ustawę z dnia 20 stycznia 2000 r. o ratyfikacji Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską Konwencji [Dz.U. Nr 15, poz. 177]. Tekst oświadczenia rządowego z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie mocy obowiązującej podpisanego w Warszawie dnia 27 lipca 1999 r. Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o uchyleniu w stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Federacją Rosyjską Konwencji, został ogłoszony w Dz. U. z 2002 r. nr 91, poz. 808.

Biorąc pod uwagę powyższe akty i wynikającą z nich treść nie sposób uznać, że kwestia obowiązywania Konwencji wymaga dalszych wyjaśnień lub, że jest możliwe dokonywanie ustaleń sprzecznych z ww. aktami. Również z orzecznictwa NSA wynika, że Konwencja do ww. dat obowiązywała. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 565/09, wskazał: "Na marginesie można dodać, że już pod rządami Konstytucji z 1997 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został upoważniony ustawami z dnia 18 listopada 1999 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1231-1235) do wypowiedzenia niektórych ze wskazanych powyżej umów dotyczących eliminacji podwójnego obywatelstwa w stosunku do wszystkich lub niektórych państw np. umowy zawartej w 1965 r. z ZSRR w stosunku do Białorusi i Ukrainy (szczegółowo opisuje to M. Zdanowicz, Wielokrotne obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym. Warszawa 2001, s. 77-78). Oznacza to, że Polska nawet po zmianie ustroju politycznego nadal respektowała te umowy międzynarodowe, eliminując je częściowo z polskiego porządku prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami Konstytucji RP z 1997 r."

Kwestia mocy obowiązującej Konwencji została przez organ zbadana i oparta na ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym aktach, z których bezpośrednio i w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że moc obowiązująca Konwencji ustała w wyżej wskazanych datach, czyli, że do daty wygaśnięcia Konwencji państwo polskie wiązała Konwencja. Nie budzi również wątpliwości, że Konwencja ma zastosowanie do skarżącej gdyż, jak wynika z powyższego, obowiązywała w dniu jej narodzin.

Podkreślenia wymaga, że zarówno organ jak i sądy są związane ww. aktami i wynikającymi z nich datami określającymi datę końcową obowiązywania Konwencji i nie ma podstaw do wyjaśniania powyższych kwestii lub dokonywania innych ustaleń w tym zakresie.

Ponieważ są to dokumenty ogłoszone w Dzienniku Urzędowym RP, fakty z nich wynikające nie wymagają dodatkowego potwierdzenia lub wyjaśniania.

Na marginesie organ zwrócił uwagę, na pewną niekonsekwencję wynikającą z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. WSA wskazał, że postępowanie zostało wywołane wnioskiem a podstawą jego wszczęcia był art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez przyjęcie, że do skarżącej miały zastosowanie przepisy Konwencji. Dalej WSA słusznie zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo i wskazuje, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują trzy przesłanki: (oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe do zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną". Biorąc powyższe twierdzenie WSA pod uwagę, a także fakt, iż rozstrzygnięcie WSA wskazuje na konieczność prowadzenia wyjaśnień odnośnie kwestii obowiązywania Konwencji stwierdzić należy, iż w tym zakresie dochodzi do wewnętrznej sprzeczności wniosków wynikających z uzasadnienia. Aby organ mógł stwierdzić rażące naruszenie prawa i orzec na tej podstawie nieważność decyzji, naruszenie to powinno rzucać się w oczy i być ewidentne. W sytuacji zaś, gdy WSA zauważa konieczność wyjaśnień kwestii obowiązywania Konwencji, nie można mówić o rażącym naruszeniu przez organ prawa, tym samym w takiej sytuacji brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie.

Minister twierdzi, że WSA niezasadnie również przyjął, że organ dokonując wykładni Konwencji popadł w sprzeczność polegająca z jednej strony na przyjęciu, że Białoruś i Rosja stały się stronami konwencji a z drugiej że były w jej rozumieniu "państwami trzecimi". Podkreślić należy, że kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż będzie ona przesądzała jedynie o tym czy skarżąca powinna nabyć obywatelstwo białoruskie czy rosyjskie a w świetle art. 1 ust. 4 i 5 Konwencji oraz ustalonego stanu faktycznego (tj. niezłożenia oświadczenia o wyborze obywatelstwa zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 Konwencji, oraz miejsca urodzenia i miejsca wspólnego zamieszkania rodziców) i tak skarżąca nie nabyłaby obywatelstwa polskiego. Tym samym bez względu na fakt uznania lub nieuznania Białorusi i Rosji za "państwa trzecie" w rozumieniu art. 1 Konwencji sentencja decyzji organu byłaby taka sama.

WSA niezasadnie także przyjął, że na potrzeby sprawy administracyjnej prowadzonej przez MSWiA, organ powinien zastosować procedurę dyplomatyczną wynikającą z art. 10 Konwencji. WSA tym samym, błędnie chce zastosować ten przepis, w sytuacji gdy kwestie te zostały już wcześniej przesądzone i ustalone przez państwo polskie, co wynika z aktów ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pełnomocnik skarżącej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – zobligowany został rozpoznać skargę kasacyjną na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie podzielić należy pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że porządek prawy obowiązujący w chwili podpisania Konwencji przez ówczesne władze polskie (Konstytucja z 1952 r. w art. 32g) przewidywał uprawnienie Prezydenta RP do ratyfikowania umów międzynarodowych. Zatem ratyfikowane umowy międzynarodowe z chwilą ratyfikacji wchodziły do polskiego porządku prawnego i stanowiły podstawę praw i obowiązków ich stron regulując wzajemne stosunki w określonym zakresie. Przedmiotowa Konwencja zawarta między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisana w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. (Dz. U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19) regulowała sytuacje, w których dochodzić mogło do wystąpienia podwójnego obywatelstwa u obywateli Państw stron tej konwencji. Także Mała Konstytucja z 1992 r. (art. 33 przyznawała Prezydentowi prawo ratyfikowania umów międzynarodowych z obowiązkiem poinformowania o tym Sejmu i Senatu) jak i obecnie obowiązująca z 1997 r. (art. 133 ust. 1 pkt 1) przewidują uprawnienie organów państwa do zawierania umów międzynarodowych. Obecnie obowiązująca Konstytucja wprost wymienia je wśród źródeł obowiązującego w Polsce prawa (art. 87 ust. 1). Ponadto w art. 241 Konstytucji RP przewidziano uznanie dotychczas zawartych umów międzynarodowych za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (zatem za źródło prawa) i stosując do nich art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści tej umowy wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Tym samym przedmiotowa Konwencja jako umowa ogłoszona w Dzienniku Ustaw i dotycząca obywatelstwa tj. materii z art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji (wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji) weszłaby do porządku prawnego Państwa Polskiego i podlegałaby bezpośredniemu stosowaniu.

Nie budziło zatem wątpliwości, że przedmiotowa Konwencja poprzez jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym weszła do polskiego porządku prawnego i stanowiła źródło prawa tj. umowę międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 241) i jako taka zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji miała pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie dało się pogodzić z umową. Słusznie zatem Wojewoda M. wziął pod uwagę w przedmiotowej sprawie zapisy Konwencji bowiem regulowały one w sposób odmienny od obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. kwestię uzyskania obywatelstwa obywatela Państw stron Konwencji.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie zauważył, że zasadnicze znaczenie w sprawie wobec rozpadu ZSRR miało ustalenie czy umowa ta nadal obowiązywała pomiędzy Polską a państwami powstałymi po rozpadzie ZSRR. Niezasadnym było jednak twierdzenie Sądu, że aby to wyjaśnić organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w procedurze dyplomatycznej. Odnośnie do Białorusi ustawą z 18 listopada 1999 r. upoważniono Prezydenta RP do wypowiedzenia ww. Konwencji w stosunkach pomiędzy Polską a Republiką Białorusi. Ustawę tę opublikowano 3 sierpnia 2000 r. (Dz.U. z 2000 r., poz. 807), a oświadczenie rządowe o utracie mocy obowiązującej ww. Konwencji pomiędzy Polską a Republiką Białorusi wydano 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., poz. 1144). Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że Konwencja przestała obowiązywać dopiero 21 czerwca 2001 r. Oceniając jakie obywatelstwo przysługuje skarżącej z uwagi na jej urodzenie się w [...] r. Konwencja ta miała zastosowanie przed ustawą o obywatelstwie polskim. Stosując art. 1 ust. 4 i ust. 5 Konwencji do stanu faktycznego niniejszej sprawy przyjąć należało, że skarżąca może nabyć obywatelstwo Białorusi z uwagi na ostatnie wspólne zamieszkanie rodziców przed wyjazdem do Polski na terytorium Białorusi lub obywatelstwo rosyjskie po matce gdy nie można było ustalić wspólnego miejsca zamieszkania rodziców przed wyjazdem do Polski.

Podobnie należało ocenić moc obowiązującą ww. Konwencji w stosunku pomiędzy Polską a Federacją Rosyjską powstałą po rozpadzie ZSRR w 1991 r. Jak zauważył Sąd Protokół pomiędzy rządem RP a rządem FR o uchyleniu Konwencji podpisano 27 czerwca 1999 r. (Dz. U. 2002.91, poz. 807). Ratyfikowano go ustawą z 20 stycznia 2000 r. i wydano oświadczenie rządowe z 30 kwietnia 2000 r. o uchyleniu Konwencji w relacjach polsko-rosyjskich (Dz.U. 2002 r., poz. 808). Dopiero 28 lipca 2017 r. opublikowano oświadczenie rządowe w sprawie utraty mocy obowiązującej Konwencji między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa (D.U. 2017, poz. 1608), z którego wynika, że tylko Republika Białorusi, Federacja Rosyjska i Ukraina uznały się za sukcesorów ZSRR, a tym samym wobec pozostałych państw powstałych po rozpadzie ZSRR Konwencja nie obowiązywała.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd I instancji nie powinien twierdzić, że organ zaniechał ustalenia czy Konwencja dotycząca obywatelstwa skarżącej obowiązywała w stosunkach Polska - Białoruś i Polska - Rosja w chwili urodzenia się skarżącej już po rozpadzie ZSRR w 1991 r. Skoro z przytoczonych powyżej faktów wynika, że Polska wypowiedziała Konwencję wobec Republiki Białorusi i wobec Federacji Rosyjskiej odpowiednio w 2001 r. i 2002 r., to przyjąć należało, że obowiązywała ona do tego momentu pomiędzy Polską i Białorusią oraz Federacją Rosyjską powstałymi po rozpadzie ZSRR. Tym samym regulowała kwestię obywatelstwa skarżącej wyłączając możliwość zastosowania w jej sytuacji ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim.

Jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu, że organ dopuścił się wadliwego postępowania wyjaśniającego mającego wpływ na wynik sprawy skoro wszelkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy tj. zastosowania przepisów Konwencji wobec skarżącej urodzonej w [...] r. zostały ustalone i nie budzą wątpliwości. Z uwagi na treść art. 1 ust. 4 i ust. 5 Konwencji organ prawidłowo uznał, że skarżąca nabyła obywatelstwo Białoruskie z uwagi na ostatnie wspólne miejsce zamieszkania jej rodziców przed wyjazdem do Polski na Białorusi albo obywatelstwo rosyjskie po matce, gdy ustalenie wspólnego miejsca zamieszkania rodziców okazałoby się niemożliwe.

Tym samym Wojewoda M. odmawiając potwierdzenia obywatelstwa polskiego w decyzji z 2014 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa bowiem słusznie zastosował przepisy Konwencji, które w sytuacji możliwości przypisania skarżącej obywatelstwa kraju strony Konwencji (po rozpadzie ZSRR - Białorusi czy Federacji Rosyjskiej) miały pierwszeństwo zastosowania.

Ustalanie w drodze dyplomatycznej czy Konwencja miała zastosowanie do Białorusi i Federacji Rosyjskiej nie było konieczne bowiem władze Polskie poprzez wypowiedzenie tej umowy w 2001 r. i w 2002 r. potwierdziły, że do tego momentu respektowały na zasadzie dotrzymywania zawartych umów ustalenia tam zawarte i stosowały je we wzajemnych stosunkach. Potwierdza to jednoznacznie treść Oświadczenia rządowego w sprawie utraty mocy obowiązującej Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa, podpisanej w Warszawie dnia 31 marca 1965 r. z dnia 28 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1608).

W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art 77 § 1, art 107 § 3, art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w związku z art 1 ust 4 i 5, art 10 i art 11 ust 3 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie zapobiegania powstawaniu przypadków podwójnego obywatelstwa z dnia 31 marca 1965 r. (Dz.U. z 1966 r. Nr 4, poz. 19) bowiem w istocie nie było potrzeby badania przez organ obowiązywania Konwencji. Moc obowiązująca Konwencji wynikała wprost z okoliczności dotyczących wypowiedzenia tej Konwencji przez władze polskie na podstawie ich aktów zamieszczonych w Dzienniku Urzędowym. Skutek tych aktów dotyczących wypowiedzenia Konwencji przypadał na 2001 r. i 2002 r. zatem już po narodzinach skarżącej. W chwili jej urodzin w [...] r. Konwencja regulowała stosunki w sprawie unikania podwójnego obywatelstwa i miała zastosowanie w jej sprawie bowiem mogła mieć zarówno obywatelstwo polskie po ojcu Polaku jak i obywatelstwo Białorusi czy Federacji Rosyjskiej.

Za zasadny należy uznać też pogląd skarżącego kasacyjnie, że konieczność szerokiego wyjaśniania przez organ kwestii obowiązywania Konwencji wykluczała uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, nie wymagające wykładni, tzw. rzucające się w oczy. Zatem jeśli konieczność ustalenia zastosowania w sprawie Konwencji była kluczową przesłanką uznania istnienia rażącego naruszenia prawa poprzez jej zastosowanie, to konieczność wnikliwego prowadzenia ustaleń odnośnie jej zastosowania wskazuje, że oczywistość jej zastosowania nie zachodziła. Nie wystąpiło zatem rażące jej naruszenie poprzez jej zastosowanie w sprawie.

Zasadność wskazanego powyżej zarzutu była wystarczająca dla uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz oddalenia skargi stosownie do art. 151 P.p.s.a. dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem aby rozstrzygnąć o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z 2014 r. zbędne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w celu ustalenia czy ww. Konwencja obowiązywała w chwili narodzin skarżącej i mogła tym samym stanowić podstawę prawną do oceny nabycia przez nią obywatelstwa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały wyjaśnione i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów w niniejszej sprawie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.