Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1836/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 134, art. 144 § 1, art. 128
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 2/22 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 2/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję nr [...] o przyznaniu podinsp. w st. spoczynku Z. K. (dalej: "skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny), o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") w ilości 106 godzin ponadnormatywnego czasu służby, wypracowanych w latach 2006-2017. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 13 września 2021 r.

W dniu 16 września 2021 r. Z. K. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji nr [...].

W dniu [...] września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał postanowienie nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...]. Postanowienie doręczono stronie w dniu 4 października 2021 r.

Od powyższego postanowienia w dniu 13 października 2021 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (data nadania w dniu 7 października 2021 r.) wpłynęło zażalenie Z. K.

Po rozpatrzeniu zażalenia Z. K., Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego zażalenia.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skontrolowane postanowienie nie spełnia kryterium legalności (zgodności z przepisami prawa). Zaskarżone postanowienie stwierdzające w trybie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji administracyjnej Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2021 r. o przyznaniu skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, jest rozstrzygnięciem wadliwym, wydanym przedwcześnie bez uprzedniego należytego zbadania przez organ kwestii, czy rzeczywiście intencją strony było wniesienie zażalenia, czy też odwołania o tejże decyzji. Z realiów rozpoznawanej sprawy wynika wprost, że skarżącego prawidłowo pouczono o tym, że na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2021 r. o odmowie uzupełnienia decyzji dotyczącej przyznania ekwiwalentu pieniężnego, nie przysługuje zażalenie. Już to, że skarżący zatytułował swoje podanie z dnia 7 października 2021 r. jako zażalenie, powinno budzić wątpliwości organu, co do rzeczywistej woli strony w zakresie złożenia niedopuszczalnego zażalenia. Umknęło to uwadze organu, który pobieżnie i bez dogłębnej analizy treści podania, bez przytoczenia argumentacji podniesionej przez skarżącego przyjął, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji wydanej w trybie art. 111 k.p.a., że środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, oraz że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady stanowisko prezentowane przez organ jest uzasadnione, skoro na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.) i postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że uwadze organu umknęło, iż w zażaleniu skarżący powołuje się na "znak sprawy [...]" (k. 864 akt adm. Tom V). Z akt rozpoznawanej sprawy, w tym z notatki urzędowej z dnia 20 sierpnia 2021 r. oraz pisma I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 20 sierpnia 2021 r. zaadresowanego do skarżącego (k. 818 i 819 akt adm. Tom V), wynikało, że prowadzone postępowanie administracyjne objęte numerem [...] dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny).

W treści zażalenia skarżący stwierdził, że pominięto zarówno kwestię rozliczenia wszystkich nadgodzin z przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 7/15, jak i nie uwzględniono wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. uchylającym obie decyzje (k. 865 akt adm. Tom V), oraz że chodziło mu o niezgodność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem (k. 866).

Sąd I instancji podkreślił, że powyższe oznacza, że skarżący w istocie kwestionuje wydaną przez organ decyzję w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego, o czym może świadczyć sposób zredagowania zażalenia i użytych w nim sformułowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że według art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.

Zdaniem WSA w Lublinie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r. sygn. II OSK 2251/18 wyjaśniono, że instytucja odwołania, uregulowana na gruncie art. 128 k.p.a., jest względnie niesformalizowana co do formy i treści, w związku z tym za wystarczające jest uważane złożenie przez odwołującego się w terminie pisma do właściwego organu, z którego wynika, że skarżący jest niezadowolony z treści decyzji administracyjnej. Ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych.

Nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 września 2021 r. sygn. II SA/Lu 306/21).

W ocenie Sądu wniesienie pisma procesowego przez stronę w terminie na złożenie odwołania wymaga od organu podjęcia czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia, czy stronie chodzi o uruchomienie dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. Nie można w takiej sytuacji dokonywać niekorzystnej dla strony wykładni jej oświadczeń woli lub pozostawiać pisma bez dalszego biegu bez uzyskania stosownych wyjaśnień (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bk 856/19). W orzecznictwie sygnalizuje się wyraźnie o obowiązku organu ustalenia rzeczywistej treści żądania. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 336/19, stwierdzono mianowicie, że obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ.

W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie pisma procesowego (przedmiotowego zażalenia) w terminie do złożenia odwołania, uprawniało organ do wystąpienia do skarżącego o doprecyzowanie przez niego treści żądania zawartego w podaniu z dnia 7 października 2021 r. Prawidłowości stanowiska organu nie mogło potwierdzać stwierdzenie (zamieszczone w odpowiedzi na skargę), że strona zaskarżyła postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2021 r. i jednocześnie wyjaśniła, że wniosła już odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2021 r.

W niniejszej sprawie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji nr [...] jest wadliwe, wydane przedwcześnie bez uprzedniego należytego zbadania przez organ II instancji kwestii czy rzeczywiście intencją skarżącego było wniesienie zażalenia, czy też odwołania od decyzji nr [...], podczas gdy organ odwoławczy nie powziął wątpliwości co do rzeczywistej intencji skarżącego z uwagi na fakt, iż w momencie rozpatrywania przedmiotowego zażalenia dysponował już odwołaniem skarżącego od decyzji nr [...], które zostało następnie rozstrzygnięte postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2021 r.;

• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 128 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe zażalenie mogłoby stanowić odwołanie od decyzji nr [...], w sytuacji, gdy z treści zażalenia wynika wprost, iż skarżący wyraża niezadowolenie z rozstrzygnięcia objętego postanowieniem nr [...], a nie kwestionuje zaś treści decyzji nr [...], co do której wniósł już odwołanie w dniu 2.10.2021 r.;

• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez istotny brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiający się w pominięciu przez WSA w Lublinie okoliczności dotyczącej faktu uprzedniego wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji nr [...].

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec uznania okoliczności, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie, a także oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pomimo swojej skrótowości, spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ubocznie jedynie dodać należy, że pominięcie przez WSA w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności dotyczącej faktu uprzedniego wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji nr [...], w świetle zawartej w nim argumentacji oraz mając na uwadze treść uzasadnienia zażalenia Z. K. z dnia 7 października 2021 r., nie miało wpływu na wynik sprawy. Sam organ stwierdził postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., iż odwołanie z dnia 2 października 2021 r. od decyzji z dnia [...] września 2021 r., nr [...] jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przedwcześnie. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome, że WSA w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 1/22 to potwierdził oddalając skargę Z. K. na to postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść zażalenia z dnia 7 października 2021 r., zresztą zgodnie z wolą Z. K., że jest to odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2021 r., nr [...], które zostało wniesione w prawem przewidzianym terminie od dnia otrzymania postanowienia z dnia [...] września 2021 r., nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...]. Zgodnie z treścią art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania takiego postanowienia termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że nie liczy się forma (tytuł) pisma wnoszonego przez stronę, lecz jego treść, z której wynika zamiar wniesienia środka odwoławczego od decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Postanowienie z dnia [...] września 2021 r., nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji doręczono stronie w dniu 4 października 2021 r., a pismo zatytułowanie "Zażalenie" (błędnie w zakresie w jakim zawiera ono również odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr [...]) opatrzone datą 7 października 2021 r. zostało w tym samym dniu nadane na poczcie (k. 864-867 akt adm.), a więc w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Nadto na stronie 3 przywołanego wyżej pisma skarżący wyraźnie wskazuje, że wie, iż od postanowienia o odmowie sprostowania nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji - "co niniejszym czynię" (k. 865 akt adm.).

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 § 1 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a., gdyż pismo zatytułowane "Zażalenie" w części odnoszącej się do postanowienia nr [...] z [...] września 2021 r. de facto stanowiło odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2021 r., nr [...], gdyż w jego treści skarżący wyraził niezadowolenie z tej decyzji i odmowy jej uzupełnienia.

Podsumowując niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który wskazuje podstawę wyrokowania i ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mający istotny wpływ na jej wynik, to tym samym prawidłowo jako podstawę wyrokowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.