Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 813/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] sierpnia 2011 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania N. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 z sankcjami wieloletnimi.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 2009 r. skarżąca sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku beneficjent zadeklarował realizację pakietu "Rolnictwo ekologiczne wariant uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) powierzchnia [...] ha, a także wariant zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych pow. [...] ha".

W dniu [...].06.2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło wycofanie części wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na skarżącą spółkę.

W przedmiotowym wycofaniu części wniosku strona postępowania oświadcza,

że wycofuje działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie P. Gmina L. o powierzchni ewidencyjnej [...] ha. Ponadto, oświadczyła, że wniosek pierwotny w pozostałej części pozostaje aktualny. Mając powyższe na uwadze, wycofanie części wniosku (tj. działki rolnej A oraz działki nr [...]) zostało w całości uwzględnione.

W dniu [...].08.2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w B. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2009.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia był konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy beneficjentami, który dotyczył zgłoszenia działek ewidencyjnych do płatności przez więcej niż jednego wnioskodawcę. W związku

z ustalonym przedeklarowaniem powierzchni zgłoszonej do płatności organ nałożył na beneficjenta sankcje wieloletnie. Decyzja została doręczona prokurentowi spółki w dniu [...].08.2011 r.

W dniu [...].09.2011 r. (data stempla pocztowego) wpłynęło odwołanie strony od decyzji z dnia [...].08.2011 r. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego, po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w myśl art. 77 Kpa i art. 80 Kpa postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, tym samym nie stwierdził zmiany stanu faktycznego i prawnego, które to dały podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Ustalenie stanu faktycznego w sprawie oparte zostało o zeznania świadków, dokonane kontrole terenowe oraz oświadczenia stron uczestniczących w postępowaniu.

W dniu [...].11.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykrył konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy dwoma producentami: skarżącą sp. z o.o. oraz Gospodarstwem Nadzoru i Administrowania Zasobem w O. (dalej: "GNiAZ"), kontrolując wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW. Dwóch producentów ubiega się o płatności do dwóch tych samych działek nr [...] i [...] w obrębie P., Gmina Ł.. Powierzchnia całkowita działki nr [...] w 2009 roku wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia PEG_2009 (maksymalny obszar uprawniony do przyznania płatności) wyznaczona została na powierzchni [...] ha. Skarżąca sp. z o.o. deklarowała do płatności działkę rolną D – proso na powierzchni [...] ha, natomiast GNiAZ deklarowało do płatności działkę rolną AP – JPO na powierzchni [...] ha. Dodatkowo w ramach prowadzonych postępowań Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykrył, że trzeci producent K. sp. z o.o. na w/w działce deklarowała działkę rolną F - trwały użytek zielony na powierzchni [...] ha. Powierzchnia całkowita działki nr [...] w 2009 roku wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia PEG_2009 (maksymalny obszar uprawniony do przyznania płatności) wyznaczona została na powierzchni [...] ha, skarżąca sp. z o.o. deklarowała do płatności działkę rolną C – proso na powierzchni [...] ha, natomiast GNiAZ deklarowało do płatności działkę rolną AR – JPO na powierzchni [...] ha.

W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, w dniu [...].12.2009 r. P.M. złożył pismo wraz załącznikami jako reprezentant skarżącej sp. z o.o.

W korekcie wniosku, skarżąca sp. z o.o. podtrzymuje deklarację upraw na w/w dwóch działkach nr [...] i [...]. Zarówno P.M. jak i jego pracownicy w osobach A. R., G.K., T. S., K.R., M. W. oświadczyli, że wykonywali prace agrotechniczne na w/w spornych działkach polegające na talerzowaniu, oraniu, zasiewie prosa, koszeniu i zbiorze, jednak nie określili okresu (przybliżonej daty, miesiąca), w którym je wykonywali. Ponadto w dniu [...].01.2010 r. strona dostarczyła rejestr działań agrotechnicznych

z którego wynika, że w dniu [...].05.2009 r. na działkach [...] i [...] wykonano oranie, uprawa, w dniu [...].05.2009 r. na działkach dokonano zasiewu prosa oraz w dniu [...].09.2009 r. wykonano koszenie i zbiór. Zapisy dotyczą działek: C na powierzchni [...] ha i D na powierzchni [...] ha.

W dniu [...].12.2009r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo z dnia [...].12.2009r., którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przekazał dokumenty dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej złożone w odpowiedzi na wezwanie (nr [...]) przez pełnomocnika GNiAZ. Jako wyjaśnienia zostały przekazane:

- pismo nr [...] z dnia [...].11.2009 r., w którym uczestnik kontroli krzyżowej tj. GNiAZ O., wyjaśnia, iż nieruchomości nr [...][...] położone w woj. [...], powiecie ś., gminie Ł., obrębie P., stanowią własność Skarbu Państwa we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych, GNiAZ O.. Zgodnie z wyjaśnieniami na gruntach tych dokonano zabiegów agrotechnicznych w postaci orki oraz talerzowania zgodnie z umową zawartą w dniu [...].06.2009 r. z wykonawcą - P.H.U. M. Z., na potwierdzenie czego załączono protokół odbioru z dnia [...].06.2009 r. \N przedmiotowych wyjaśnieniach zawarta została również informacja, iż podczas przeprowadzonej w dniu [...].11.2009 r. przez pracowników GNiAZ lustracji wspomnianych nieruchomości stwierdzono ich bezumowne użytkowanie polegające na obsianiu działek prosem,

- kserokopie zaświadczenia [...] z dnia [...].11.2009r. wydane przez właściwych geodetów (bez ich uwierzytelnienia), dotyczące wskazania dla spornych nieruchomości jako właściciela SKARB PAŃSTWA - AGENCJĘ NIERUCHOMOŚCI ROLNYCH, a jako wykonującego prawa własności GNiAZ,

- kserokopia protokołu z dnia [...].06.2009 r. z odbioru wykonanej usługi zgodnie

z zamówieniem publicznym na wykonanie usługi polegającej na doprowadzeniu pól do czarnego ugoru (bez ich uwierzytelnienia),

- uwierzytelniona kserokopia notatki służbowej spisanej w dniu [...].11.2009 r.

na okoliczność lustracji spornych działek, w której zawarto informację, iż wymienione nieruchomości zostały zgłoszone do dopłat przez ANR, zostały doprowadzone do czarnego ugoru przez firmę zewnętrzną nie były objęte w roku 2009 żadnymi umowami dzierżawnymi, są bezumownie użytkowane - obsiane prosem oraz że proso zostało zasiane po doprowadzeniu działek do czarnego ugoru. Notatka została uzupełniona dokumentacją zdjęciową przedmiotowych działek mającą zobrazować ich stan na dzień [...].11.2009 r.,

- uwierzytelniona kserokopia dokumentu korekty [...] z dnia [...].11.2009 r. złożonego dnia [...].11.2009 r. do biura Powiatowego ARiMR w S., w którym składający wyjaśnienia GNiAZ podtrzymuje deklarację spornych działek

z wniosku,

- uwierzytelniona kserokopia raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].09.2009r. w gospodarstwie należącym do GNiAZ. Z protokołu z czynności kontrolnych wynika, iż kontrola odbyła się bez udziału producenta rolnego. Inspektorzy terenowi przeprowadzając kontrolę na miejscu stwierdzili:

- dla działki [...] położonej w woj. [...], powiecie ś., gminie Ł., obrębie P. stwierdzono powierzchnię użytków rolnych [...] ha jako JPO z adnotacją, iż działka na stwierdzonej powierzchni była talerzowana (rolnik deklarował JPO na powierzchni [...] ha),

- dla działki [...] położonej w woj. [...], powiecie ś., gminie Ł., obrębie P. stwierdzono powierzchnię użytków rolnych [...] ha jako JPO z adnotacją iż działka na stwierdzonej powierzchni była talerzowana (rolnik deklarował JPO na powierzchni [...] ha).

W/w raport z czynności kontrolnych stanowi dowód w sprawie w zakresie sposobu użytkowania spornych działek tj. rodzaj uprawy oraz powierzchnia. Inspektorzy terenowi kontrolując poszczególne działki w terenie nie stwierdzili uprawy prosa, stwierdzili natomiast uprawę do której przysługuje niższa płatność tj. Jednolita Płatność Obszarowa. Raport z kontroli nie dowodzi, kto faktycznie dokonał zabiegów agrotechnicznych, ale potwierdził deklaracje upraw GNiAZ.

W dniu [...].02.2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęły dokumenty. Jak wynika z dokumentów, pracownicy GNiAZ w O. S.D. oraz A.S. oraz pracownicy PHU M.Z. w osobach A.P. i T.M. oświadczyli, że w dniu [...].06.2009 r. w/w sporne działki były ugorowane.

Do akt niniejszej sprawy włączono akta ze sprawy K. sp. z o.o.

W dniu [...].03.2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo nr [...] z dnia [...].03.2010 r., którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Powiatu M. z/s w D. przekazał dokumentację zgromadzoną w sprawie przesłuchania w ramach pomocy prawnej świadków: K.R., M. W., T. S. i G.K.. Przekazano protokół z dnia [...].03.2010 r. z przesłuchania świadków w sprawie ustalenia faktycznego użytkowania działek ewidencyjnych o nr [...] obrębu T., nr [...] i [...] obrębu K. oraz nr [...] obrębu P. Gmina Ł.. Organ przytoczył zeznania świadków K. R., T.S., G. K..

W dniu [...].03.2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło pismo nr [...] z dnia [...].03.2010 r., którym Kierownik Biura Powiatowego w S. przekazał protokół z przesłuchania (w ramach pomocy prawnej) w dniu [...].03.2009 r. świadków: J.K. - pracownika GNiAZ w O.. Również zeznania tego świadka zostały przytoczone w decyzji.

Dodatkowo w ramach prowadzonych postępowań Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wykrył, że trzeci producent K. sp. z o.o. na w/w działce deklarowała działkę rolną F - trwały użytek zielony na powierzchni [...] ha i wnioskuje o płatność rolnośrodowiskową.

W dniu [...].02.2010 r. P. M. podtrzymał, deklarację uprawy na działce

nr [...], nie przedstawiając przy tym żadnych dokumentów, ani żadnych dowodów

w sprawie.

W dniu [...].06.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. [...] z/s w W. wykrył konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy dwoma producentami N. sp. z o.o. oraz F. and E. [...] Spółka Akcyjna. Dwóch producentów ubiega się o płatności do tej samej działki nr [...] w obrębie P., Gmina L.. Powierzchnia całkowita działki nr [...] w 2009 roku wynosiła [...] ha. Natomiast powierzchnia PEG_2009 i PEG_2011 (maksymalny obszar uprawniony do przyznania płatności) wyznaczona została na powierzchni [...] ha. Skarżąca sp. z o.o. deklarowała do płatności działkę rolną A - proso na powierzchni [...] ha, natomiast F.and E. [...] Spółka Akcyjna deklarowało do płatności działkę rolną JPO/UPO na powierzchni [...] ha.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu [...].03.2011 r. P.M. - prokurent skarżącej sp. z o.o. złożył pismo, z którego wynika, że działka nr [...] jest użytkowana rolniczo na powierzchni zgodnej z wnioskiem złożonym w Biurze Powiatowym ARiMR

w B. w dniu [...].05.2011 r. Działka jest własnością Skarbu Państwa

w zasobie ANR. Skarżąca sp. z o.o. użytkuje ją bezumownie. Zarówno w 2009 roku jak również w 2010 roku spółka była jedynym użytkownikiem w/w działki. Pierwsze czynności na działce nr [...] wykonane były w marcu a prace polegały na zbieraniu kamieni oraz gałęzi leżących na polu. Prace agrotechniczne oranie i siew prosa wykonane były na polecenie P. M. w maju 2009 roku. Prokurent nie zauważył wtedy znaków użytkowania działki rolnej przez osoby trzecie. Koszenie oraz zbiór odbyło się we wrześniu. Zebrane nasiona przeznaczone zostały jako materiał siewny w roku 2010. Ponadto, jak wynika z oświadczeń z dnia [...].03.2011 r. T. S., K.R., Z.B., M.W., w marcu i maju 2009 r. wykonywali prace na działce nr [...]: talerzowanie, oranie i sianie, zbieranie kamieni oraz we wrześniu zbiór prosa a w czasie prac nie było śladów użytkowania przez osoby trzecie. Załączona została również umowa o świadczeniu usług z dnia [...].05.2009 r. zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem N-J. [...] a N. sp. z o.o. na wykonanie usług związanych z produkcja rolną. Załączono również protokół

nr [...] z dnia [...].09.2009 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność

z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi.

Dodatkowo, w dniu [...].06.2011 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. przeprowadzono przesłuchania trzech świadków: K.R., M.W. i Z. B., którzy potwierdzili, że użytkowali działkę nr [...] w maju 2009 roku. Z rejestru działań agrotechnicznych, sporządzonego przez stronę, wynika, że na działce nr [...] w dniu [...].05.2009 r. wykonano oranie i uprawę, w dniu [...].05.2009 r. wykonano zasiewu prosa. Natomiast w dniu [...].09.2009 r. wykonano koszenie i zbiór.

Jak wynika z dokumentacji przekazanej przez Biuro Powiatowe ARiMR W. [...] z siedzibą w W., Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. obciążyła podmiot F. and E. [...] Spółka Akcyjna wierzytelnością z tytułu bezumownego użytkowania nieruchomości położonej w obrębie P. oznaczonej numerem [...] (pisma nr [...] z dnia [...].08.2010 r. i [...].07.2010 r.,

nr wezwanie [...]z dnia [...].08.2010 r.). W piśmie z dnia [...].10.2010 r. podmiot F. and E. [...] Spółka Akcyjna podtrzymał deklarację uprawy spornej działki nr [...].

Organ wyjaśnił, że płatności rolnośrodowiskowe przyznaje się na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

(Dz. U. Nr 64 poz. 472) na wniosek producenta rolnego. Powołał się też na przepisy

§ 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.).

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowania jest m.in. sprawdzenie

w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy strona postępowania spełnia warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowych wynikające z tych przepisów. Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone przez organ zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej i uszczegółowiającymi ją zasadami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego i zmierzać do ustalenia, czy w odniesieniu do wnioskodawcy zachodzą przesłanki warunkujące przyznanie płatności. Organ powinien badać wszelkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie (por. wyrok NSA

z 07.05.1985 r., syg. akt III SA 318/85), dopuszczając dowody zarówno na korzyść jak

i na niekorzyść strony, z uwzględnieniem zapisów art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 472), zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie organ przyjął, że okoliczności uprawy spornych gruntów przedstawiały się następująco: siewu prosa dokonano na zlecenie skarżącej sp. z o.o. w miesiącu maju 2009r., które zostały częściowo zniszczone podczas przeprowadzania zabiegu talerzowania w czerwcu roku 2009 na zlecenie GNiAZ. Następnie we wrześniu 2009 roku skoszono pozostałości prosa (które wyrosło po talerzowaniu) na zlecenie skarżącej sp. z o.o. Przeprowadzona w gospodarstwie ANR-GNiAZ w miesiącu wrześniu 2009 r. kontrola na miejscu potwierdziła, iż działki były talerzowane. Zatem twierdzenie strony postępowania, iż była jedynym użytkownikiem spornych działek nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut przyjęcia przez organ I instancji określonej "linii" bez należytego postępowania wyjaśniającego, w ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia. W materiale dowodowym znajdują się liczne pisma i wyjaśnienia poszczególnych stron konfliktu kontroli krzyżowej, co stanowi dowód na szczegółową analizę sprawy i nie może być mowy o tym, że decyzja została wydana na podstawie uzgodnień "z innym biurem ARiMR". Ponadto organ zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy wnioskodawca jakim jest skarżąca sp.

z o.o. jest uprawniony do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej do poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2009, zaś ustalenie uprawnień drugiej strony konfliktu kontroli krzyżowej leży po stronie właściwego biura powiatowego ARiMR ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania tego wnioskodawcy, zatem wynik tego rozstrzygnięcia pozostaje bez związku ze sprawą skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe żądania zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowiące uzupełnienie złożonego odwołania nie znajdują uzasadnienia, gdyż zebrany materiał dowodowy podczas toczącego się postępowania jest w ocenie organu odwoławczego, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Jeśli chodzi o interpretację przez skarżącego definicji "rolnika" to pojęcie to wyjaśnia rozporządzenie Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników

w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 i oznacza osobę fizyczna lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą, więc GNiAZ w O. jako swego rodzaju "gospodarstwo pomocnicze" ANR spełnia definicję rolnika zatem może być beneficjentem płatności obszarowych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając tym samym zaskarżoną decyzję za prawidłową pod względem formalnym i prawnym.

Skargę na ww. decyzję Dyrektora ARiMR do sądu administracyjnego wniosła N. sp. z o.o. z siedzibą w B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że obydwie decyzje naruszają obowiązujące prawo. Skarżąca oświadczyła, że złoży szczegółowe uzasadnienie skargi po zakończeniu kampanii wiosennych zasiewów. Skarżąca zajmuje się jedynie rolnictwem, w sezonie 2011/12 znaczna część upraw nie przezimowała przez mrozy, w związku

z czym fundamentalne znaczenie ma terminowe dokonanie wiosennych, powtórnych zasiewów, tak aby w roku 2012 w ogóle zebrać plony.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W dniu [...] marca 2013 r. skarżąca wniosła pismo procesowe, w którym rozwinęła swoje zarzuty. Podniosła, że załączone do sprawy akta administracyjne są niepełne, bo brak jest dokumentacji postępowania odwoławczego, w tym pisma skarżącej z [...] grudnia 2011 r. zawierającego stanowisko w sprawie i wnioski dowodowe. Do pisma procesowego dołączono odpis tego pisma (z pieczątka kancelarii [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i z datą przyjęcia [...] grudnia 2011 r.) wraz ze zdjęciami. Ponadto skarżąca podniosła brak w aktach postępowania administracyjnego dowodów w postaci fotografii spornych gruntów, które znajdują się w aktach innej sprawy. Zarzuciła też pominięcia protokołu inspekcji gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą przeprowadzonej [...] września 2009 r. Zakwestionowała zasadność materialnoprawną nakładania "sankcji" na podstawie Rozporządzenia Komisji WE 796/2004. Podtrzymała zarzuty co do braku podstaw do uznania GNiAZ ANR w O.za rolnika, a tym samym co do możliwości konfliktu kontroli krzyżowej ze względu na deklarację takiego podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. nakładając jednocześnie wieloletnie sankcje. Powyższe jak należy wnioskować z decyzji organów nastąpiło z uwagi na fakt stwierdzenia konfliktu co do posiadania przez skarżącą zgłoszonych przez nią we wniosku działek rolnych o nr: [...][...][...][...][...][...]. Na spornych gruntach stwierdzono bowiem prowadzenie działalności rolniczej przez cztery podmioty: skarżącą oraz GNiAZ w O.będący jednostką pomocniczą Agencji Nieruchomości Rolnych, K. F.and E.[...] S.A. Jak zaś należy jedynie domniemywać z uzasadnień decyzji, zdaniem organów obu instancji powyższe potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy a znajdujący się w aktach sprawy przekazanych Sądowi.

Na wstępie zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 z późn. zm) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 21 ustawy stanowi, iż w postępowaniu

w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały jednak na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszyły tym samym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie można uznać za wystarczające i przekonywujące w rozumieniu art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Uzasadnienia organów stanowią bowiem w zasadzie jedynie de facto chronologiczne, trochę chaotyczne i zawierające zbędne powtórzenia, przedstawienie zdarzeń i faktów mających miejsce w niniejszej sprawie. Wskazują szereg przepisów, krajowych i unijnych dotyczących kwestii związanych z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej, jak i zasad dotyczących kontroli przeprowadzanych przez ARiMR. Brakuje w nich jednak konkretnych, przekonywujących wniosków organów, które w zasadzie należy jedynie domniemywać. Przede wszystkim jednak z uzasadnień tych nie wynika, aby w sprawie wyczerpująco rozpatrzono cały materiał dowodowy.

Organy opisując w obszerny sposób zeznania świadków, notabene nawet te które nie mają żadnego lub jedynie znikome znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wyniki kontroli na miejscu czy ekspertyzę rzeczoznawców w sprawie gospodarowania na spornych działkach zleconą przez podmiot, z którym skarżąca pozostaje w konflikcie krzyżowym, arbitralnie stwierdzają, że skarżącej należy odmówić wiary co do tego, iż była jedynym użytkownikiem działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Organy przy tym w zasadzie nie wyjaśniają w konkretny i przekonywujący sposób dlaczego nie dają wiary twierdzeniom skarżącej. Swobodna ocena dowodów przez organ nie może zaś być oceną dowolną, bowiem w takiej sytuacji dochodzi do naruszenia art. 80 K.p.a. W kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięciach organów brak jest rzetelnej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzje administracyjne nie mogą opierać się jedynie na wskazaniu materiału dowodowego zebranego i przedstawionego w sprawie w taki sposób, aby to adresat decyzji domniemywał przyczyny rozstrzygnięcia. Nadto, w swoich uzasadnieniach opisując zebrany w sprawie materiał dowodowy organy powołują się na dość liczne kserokopie dokumentów czy też jedynie notatki lub oświadczenia, z którego to powodu ich wartość dowodowa może budzić uzasadnione wątpliwości. Pominięte zaś zostały zupełnie inne dowody o których przeprowadzenie wnioskowała skarżąca w toku postępowania co narusza z kolei art. 75 K.p.a.

O tym, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w całości świadczy również brak w aktach sprawy, przekazanych Sądowi przez organ odwoławczy, dokumentów które zostały wskazane przez skarżącą w jej piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r., tj. protokołu Jednostki Certyfikującej PNG z dnia [...] września 2009 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego skarżącej na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, szkicu informacyjnego dotyczącej wykluczonej z płatności działki o nr [...] czy kolorowych fotografii z przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. kontroli na spornych gruntach. W aktach sprawy brak jest również płyty CD z dokumentacją z ww. kontroli, która jak podnosi skarżąca znajduje się w aktach płatności obszarowych i ONW za 2009 r. będących w posiadaniu organu pierwszej instancji.

Kolejnym dowodem na niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego jest fakt braku jakiegokolwiek odniesienia się przez organ drugiej instancji do większości zarzutów jakie skarżąca zawarła w swoim odwołaniu i w piśmie z [...] grudnia 2011 r. Skarżąca w odwołaniu wniosła o zapewnienie jej możliwości czynnego udziału

w sprawie poprzez zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do materiału

w sprawie zebranego przed wydaniem decyzji odwoławczej. Ten jej postulat nie został zrealizowany, poza oświadczeniem prokurenta skarżącej o zapoznaniu się [...] grudnia 2011 r. z aktami sprawy brak jest dowodu, by zawiadamiano skarżącą o możliwości zapoznania z aktami przed wydaniem decyzji. W aktach znajduje się tylko zawiadomienie z [...] stycznia 2012 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Powyższe tylko potwierdza, że zaskarżona decyzja została niewątpliwie wydana z istotnym naruszeniem powoływanych już wyżej przepisów postępowania zawartych w art. 10 § 1, art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 K.p.a. nie zostanie bowiem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są zaś przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 K.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 K.p.a.) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt

II SA 742/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie

w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Sąd stwierdza, że nie zapewniono skarżącej we właściwy sposób czynnego udziału w sprawie, nie uwzględniając jej inicjatywy dowodowej i nie dając możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, mimo że skarżąca wyraźnie o to zabiegała. Powyższe uchybienia stanowiły też naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W realiach niniejszej sprawy trudno zaś oprzeć się wrażeniu, że organ odwoławczy w zasadzie jedynie powiela argumentację organu pierwszej instancji, zwłaszcza że nie przeprowadza żadnego własnego postępowania wyjaśniającego mimo wniosków skarżącej. Co również istotne - mimo, że w sentencji swojego rozstrzygnięcia wskazuje, że utrzymuje decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. z sankcjami wieloletnimi, w swoim uzasadnieniu nie odnosi się w ogóle do kwestii przedmiotowych sankcji. Nie wyjaśnia czy i dlaczego ich zastosowanie przez organ pierwszej instancji jest zasadne, nie przywołuje również stosownych przepisów na podstawie których są one stosowane. Skarżąca kwestionuje zaś podstawę prawną nałożenia sankcji.

Organ odwoławczy rozstrzygając ponownie merytorycznie sprawę miał więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ ten mógł również przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Jeśli zaś tego nie uczynił, powinien w związku z wyraźnym żądaniem skarżącej przynajmniej wyjaśnić w wyczerpujący i przekonywujący oraz nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób dlaczego odstąpił od powyższego.

Wyjaśnić również należy, że nawet posiadanie tytułu prawnego do spornych w niniejszej sprawie gruntów objętych konfliktem krzyżowym działek przez GNiAZ w O. nie może przesądzać o odmowie przyznania płatności dla skarżącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd,

że niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu dopłat (patrz - wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 258/06 oraz z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 260/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 407/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 28/08). Aby zostać beneficjentem pomocy nie wystarczy zatem być posiadaczem samoistnym działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Przesłanka faktycznego posiadania gruntu rolnego nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg obciążający rolnika nie został w przepisach prawa wspólnotowego nigdzie sformułowany.

Termin "posiadanie" - jak słusznie zresztą zauważa organ odwoławczy - należy bowiem odczytywać przez pryzmat celowościowy, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach rolnośrodowiskowych, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. Celem programu rolnośrodowiskowego jest bowiem finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Płatności nie są przewidziane dla właścicieli, którzy, dysponując jedynie tytułem własności, nie zajmują się produkcją rolną (patrz - wyrok WSA w Białymstoku z 12 lipca 2005 r., sygn. akt. II SA/Bk 718/04). Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami) oraz dodatkowo spełnia wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów. Warto zwrócić uwagę, że chodzi tu o wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej

w gospodarstwie. W świetle powyższego wskazać należy, że płatności należą się posiadaczowi gruntów rolnych utrzymującemu grunty zgodnie z normami. Jeżeli zatem o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone

w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Rolą organów ARiMR jest zaś ustalenie faktycznego użytkownika gruntów.

Tak więc, obowiązkiem organu prowadzącego postępowania jest ustalenie w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy skarżąca spełniła powyższe warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ powinien bowiem badać wszelkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie (patrz - wyrok NSA z 7 maja 1985 r., sygn. akt III SA 318/85), dopuszczając dowody zarówno na korzyść jak i na niekorzyść strony, z uwzględnieniem zapisów art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Zgodzić się należy z zarzutem skarżącej, że organy obu instancji - co należy podkreślić - mimo wyraźnego żądania skarżącej - nie wyjaśniły jednak w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości jaki jest status podmiotu pozostającego wspólnie z nią uczestnikiem konfliktu krzyżowego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie jest to zaś istotne w kontekście stwierdzenia przez organy zaistnienia przedmiotowego konfliktu między dwoma rolnikami. Jedynie bowiem podmiot spełniający definicję "rolnika" może ubiegać się o płatności rolnośrodowiskowe. Organy nie wyjaśniły nawet czy uczestnik konfliktu krzyżowego - przeciwnik skarżącej w niniejszej sprawie otrzymał za 2009 r. jakiekolwiek płatności z tytułu użytkowania spornych gruntów.

Zdaniem Sądu nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skarżącej, że skoro zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji mocą której nałożono "sankcje" - środek nieznany w prawie unijnym ani krajowym, to decyzja ta rażąco narusza prawo jako obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z decyzji organu pierwszej instancji sformułowanie mówiące o "sankcjach wieloletnich" wprawdzie pojawiło się w sentencji rozstrzygnięcia, niemniej jednak już w jego uzasadnieniu został w prawidłowy sposób zacytowany przepis odpowiedniego unijnego rozporządzenia. Przywołany przez organ przepis wyjaśnia jakie są konsekwencje w przypadku różnic między powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika a ustaloną przez organ. Polegają one na wyłączeniu rolnika z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Z powołanego przez organ przepisu wynika nadto, że kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Dlatego też, powyższe sformułowanie użyte przez organy w decyzjach a dotyczące "sankcji wieloletnich" nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej czy też poprzedzającej ją decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie

art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie. To wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia chronologii wydarzeń w sprawie, a powinno zawierać stosowne wnioski jak i właściwą ocenę stanu faktycznego zaistniałego w sprawie dokonaną przez organ. Organy administracji publicznej nie mogą bowiem oczekiwać, że oceny tej zamiast nich będzie dokonywał sąd administracyjny. Dopiero po dokonaniu powyższego organ bowiem wyda rozstrzygnięcie, które będzie mogło być uznane za przekonywująco uzasadnione, a tym samym odpowiadające zasadom zawartym w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie

art. 200 i art. 209 p.p.s.a.