Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1714/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 118 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 89 § 2, art. 90 § 2, art. 94 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 550/07 w sprawie ze skargi A. M. i L. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. M. i L. M. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 550/07 uwzględniając skargę A. M. i L. M. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia:

Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach, pismem z dnia [...] lipca 2004 r. zwrócił się do A. M. i L. M. z ofertami nabycia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przeznaczonych na pasy drogowe.

Wojewoda Śląski w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy sprzedaży do dnia [...] grudnia 2004 r.

[...] grudnia 2004 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w Katowicach wystąpił do Wojewody Śląskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wskazując, iż w trakcie realizacji inwestycji został zmieniony w części przebieg drogi głównej, stąd wniosek obejmuje jedynie działki niezbędne do zakończenia prac budowlanych, zgodnie z projektem wykonawczym. Wnioskodawcy, którym wyznaczono termin do zawarcia umowy notarialnej na [...] grudnia 2004 r. nie stawili się, co zostało zaprotokołowane.

Wojewoda Śląski pismem z [...] sierpnia 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

W toku postępowania, stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przeprowadzone zostały w dniu [...] lutego 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. rozprawy administracyjne.

Odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i sporządzony na zlecenie Wojewody operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2003 r., uzupełniony w dniu [...] czerwca 2006 r.

W operacie szacunkowym wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne z obszaru gminy S. i M. w latach 2004-2005.

W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu rozprawy, materiał dowodowy uzupełniony został o pisemną odpowiedź autora operatu oraz sporządzony [...] czerwca 2006 r. aneks do operatu.

Organ pierwszej instancji pismem z [...] lipca 2006 r. powiadomił strony o przedłożeniu przez rzeczoznawcę aneksu do operatu, a następnie przesłał go pełnomocnikowi stron, a następnie decyzją z [...] października 2006 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności działek stanowiących własność A. i L. małż. M., oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z przeznaczeniem na cel publiczny – pas drogowy drogi ekspresowej S-1 na odcinku P. – P. i ustalił, za nie odszkodowanie w kwocie [...] zł.

W odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2006 r. małż. M. wskazali na brak ustawowych przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości, gdyż cel inwestycyjny, na który miały być przeznaczone przedmiotowe działki został w pełni zrealizowany przed wydaniem tej decyzji. W toku postępowania, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej jako dowód w sprawie dopuszczono aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2006 r. i tym samym uniemożliwiono stronom ustosunkowanie się do powyższego pisma, co narusza art. 10 K.p.a. Podnieśli także, że wielokrotnie zwracali się o polubowne rozwiązanie sprawy poprzez zamianę na sąsiednią nieruchomość.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Budownictwa decyzją z [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego.

Organ odwoławczy przytaczając obowiązujące w tej materii przepisy ocenił, iż Wojewoda nie naruszył zasad postępowania dowodowego i umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu.

Zarzut o braku ustawowych przesłanek wywłaszczenia z uwagi na zrealizowanie celu przed wydaniem decyzji ocenił jako niezasadny. Ze znajdującego się a aktach sprawy pisma Dyrektora Oddziału Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach z dnia [...] września 2005 r. wynika, że inwestycja w rejonie przedmiotowych działek nie została zrealizowana w pełni z uwagi na brak dostępności do tych działek. Obecnie funkcjonujące rozwiązanie ma charakter tymczasowy, stąd wniosek o wywłaszczenie jest w pełni uzasadniony.

Ustawowy wymóg złożenia oferty nabycia nieruchomości wyklucza obowiązek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podejmowania rokowań o jej nabycie. Bezskutecznie podjęto próbę nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy i stwierdzić należy, iż spełniona została przesłanka warunkująca prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. i L. małż. M. zarzucili decyzji Ministra Budownictwa rażące naruszenie art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 13 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz jej art. 116 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., a także art. 7, 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i wnieśli o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji.

Wyrażana w trakcie całego postępowania gotowość skarżących do zawarcia umowy cywilnoprawnej zamiany nieruchomości za dopłatą z ich strony była w świetle art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszkodą do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Generalny Dyrektor wycofał się z negocjacji bez podania powodu. Pierwszoplanową rolę negocjacji i rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości, z uniknięciem wywłaszczenia, wskazywały wielokrotnie sądy administracyjne, np. w wyroku z dnia 3 marca 2005 r. sygn. OSK 1843/04. Odstąpienie od negocjacji powinno być umotywowane.

Niedopuszczalność wydania decyzji o wywłaszczeniu uzasadnia dodatkowo fakt zrealizowania w dniu wydania decyzji przedmiotowej inwestycji w postaci budowy drogi ekspresowej S-1. W takich okolicznościach stosunki między inwestorem, a właścicielem nieruchomości kształtować się winny według zasad prawa cywilnego.

Poprzestanie przez organ drugiej instancji na zawartym w piśmie inwestora z [...] września 2005 r. stwierdzeniu o niepełnym zrealizowaniu inwestycji było niewystarczające.

Samoistną przesłanką uchylenia decyzji o wywłaszczeniu jest również fakt poczynienia istotnych ustaleń faktycznych, częściowo w oparciu o informacje uzyskane od biorącego udział w rozprawie administracyjnej K. K., właściciela spółki zatrudniającej biegłego rzeczoznawcę W. P., który sporządził operat szacunkowy. Pomimo oprotestowania tego faktu przez skarżących organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2006 r. dopuścił do udziału w rozprawie K. K., choć nie posiadał on uprawnień w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego. Kwestii tej organ drugiej instancji nie wyjaśnił, mimo zgłoszonego zarzutu.

Obie decyzje podlegać powinny uchyleniu także z uwagi na to, że pozostają w zasadniczej wewnętrznej sprzeczności co do przyjęcia i wskazania podstaw prawnych wywłaszczenia. Decyzja Wojewody Śląskiego wydana została na podstawie art. 16, 18, 23, 43 ust. 1 i art. 44 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 112, 117, 118, 119, 121, 132 i 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że jej podstawę stanowił także art. 15 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 114 i 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie zostały wymienione w sentencji decyzji. Przemilczenie w uzasadnieniu decyzji Ministra analizy przyjętej przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej (art. 114 i 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i poprzestanie na wskazaniu jako tej podstawy art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., świadczy o dostrzeżeniu przez organ drugiej instancji tego błędu Wojewody. Regulacje z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wyłączone przez będący w tym zakresie lex specialis art. 15 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż zaskarżone decyzje nie dają odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy inwestycja, dla potrzeb której dokonano wywłaszczenia została zrealizowana. Wojewoda podaje, że wziął pod uwagę zaawansowany stan procesu inwestycyjnego i wobec tego uznał, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny – drogę ekspresową S-1. Natomiast Minister, powołując się na pismo GDDKiA z [...] września 2005 r. wskazuje, że inwestycja w rejonie działek skarżących nie została zrealizowana w pełni z uwagi na brak dostępności do tych działek. Porównując te obie oceny Sąd stwierdził, że żaden z wymienionych organów nie wyjaśnił ostatecznie, czy budowa drogi ekspresowej S-1 wymaga wywłaszczenia działek skarżących oraz czy niezrealizowanie inwestycji w pełni, jak podaje Minister, było spowodowane brakiem wywłaszczenia działek skarżących. Nie wiadomo też, czy zaawansowany stan procesu inwestycyjnego, jak podaje Wojewoda, dotyczy działek skarżących, czy też odbywa się poza tymi działkami, co jak się wydaje wskazuje z kolei Minister. Na podstawie tak lakonicznych i niejednoznacznych stwierdzeń organów w tak zasadniczej kwestii jak dopuszczalność wywłaszczenia w ogóle trudno ocenić, czy przedmiotowe działki były niezbędne pod budowę drogi i tym samym wywłaszczenie ich dopuszczalne. W ponownym postępowaniu powinno to być jednoznacznie ustalone i uzasadnione, bowiem dotychczasowe ustalenia w tym zakresie Sąd uznał za niewystarczające, a zaskarżone decyzje jako naruszające art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.

Drugą istotna kwestią, która – zdaniem Sądu –- wymagać będzie ponownych ustaleń i ocen, jest prawidłowość rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji. Artykuł 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa, kto powinien w niej uczestniczyć. W związku z tym należy zastosować przepisy K.p.a.

Art. 89 § 2 stanowi, że rozprawę administracyjną przeprowadza się przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Słusznie podnoszą skarżący, że rozprawa w dniu [...] czerwca 2006 r. przeprowadzona została nieprawidłowo, gdyż zamiast rzeczoznawcy majątkowego (biegłego) wziął w niej udział K. K., który nie był biegłym w tej sprawie. Wojewoda podaje, że reprezentował on rzeczoznawcę majątkowego W. P.. Powołany przepis art. 89 § 2 K.p.a. nie przewiduje udziału w rozprawie osoby, która nie jest biegłym w danej sprawie lecz występuje w charakterze reprezentanta biegłego. Nieustosunkowanie się do tej nieprawidłowości, mimo iż podniesione to zostało w odwołaniu skarżących powoduje, że decyzja Ministra Budownictwa również narusza powołane wyżej przepisy i mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu istotne znaczenie ma dopuszczalność ustalenia wysokość odszkodowania nie na podstawie operatu szacunkowego, lecz w istocie na podstawie aneksu do niego. Okoliczność tę Sąd badał z urzędu, na co zezwala art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Żadna z decyzji nie odnosi się do dopuszczalności orzeczenia o wysokości odszkodowania na podstawie aneksu do operatu szacunkowego, sprowadzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Było to konieczne, gdyż aneks nie może zastąpić operatu, a ponadto z tego powodu, że w operacie, który organy uznały za prawidłowy, wartość nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł, natomiast w decyzjach na kwotę [...] zł, przyjętą w aneksie. Tak więc według aneksu wartość nieruchomości w stosunku do ustalonej w operacie szacunkowym wzrosła o [...] zł. W ocenie Sądu aneks, który jest tylko dodatkiem do czegoś, dodatkowym pismem dołączonym do głównego dokumentu lub załącznikiem nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rozumieniu § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Powołane rozporządzenie nie przewiduje aneksu, czy uzupełnienia operatu. Według § 58 można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Następuje to poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Wskazane w decyzji Wojewody powody dokonania korekty wartości działek, istotne dla określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, powinny skutkować sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie korygowaniem dotychczasowego. Orzeczenie o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym nastąpiło z naruszeniem art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił także zarzuty skarżących co do rozbieżności w powołanych podstawach prawnych decyzji Wojewody Śląskiego i Ministra Budownictwa.

Z powyższych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 152 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przepisu:

– art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwość wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy uzależniona jest od wyjaśnienia, czy budowa drogi wymaga wywłaszczenia nieruchomości oraz od stopnia zrealizowania inwestycji;

– art. 18 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 118 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że udział biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) był obowiązkowy na rozprawie;

– art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 118 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 89 § 2 K.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że udział biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) był konieczny w sprawie;

– art. 130 ust. 2 w zw. z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy nie może dokonywać zmian w operacie szacunkowym;

– art. 89 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określone tym przepisem reguły przeprowadzenia rozprawy administracyjnej miały zastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. przez przyjęcie, iż poprzez brak udziału biegłego w sprawie, niewyjaśnienie konieczności wywłaszczenia i stopnia realizacji inwestycji oraz oparcie rozstrzygnięcia na aneksie do operatu szacunkowego, doszło do naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, autor skargi wywodzi, iż użyte w tym miejscu określenie nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe określa nie tylko przedmiot wywłaszczenia, ale również jego cel.

Definicja pasa drogowego została zamieszczona w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy stanowi wydzielona liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Tak więc postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma doprowadzić do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Ustawa nie uzależnia możliwości wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi (vide art. 6 ust. 1 u.g.n.), ani że wywłaszczenie to ma nastąpić pod drogę – budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Wywłaszczenie ma nastąpić pod pas drogowy, a nie pod drogę, stąd nie ma znaczenia jaki jest stan zaawansowania takiej inwestycji, skoro przesłanką wywłaszczenia jest ustalenie, że wywłaszczana nieruchomość ma leżeć w granicach pasa drogowego.

W związku z tym nawet brak dokładnego ustalenia na jakim etapie jest inwestycja drogowa jest bez znaczenia dla sprawy i nie wpływa na rozstrzygnięcie. Skoro wywłaszczenie ma nastąpić na pas drogowy, a nie budowę drogi, to uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia dla sprawy i nie wpływa na jej wynik oraz ocenę prawidłowości decyzji organów.

Również badanie czy budowa przedmiotowej drogi wymaga wywłaszczenia jest bez znaczenia dla sprawy i nie wpływa na jej istotę, skoro konieczność wywłaszczenia i jego zakres wynika z decyzji lokalizacyjnej (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Autor skargi stwierdza nadto, iż przyjmując naruszenie art. 89 § 2 K.p.a. nie wskazał Sąd jaki przepis naruszył organ odwoławczy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 89 § 2 K.p.a.

Autor stwierdza, że w sprawach wywłaszczeniowych prowadzonych na podstawie ustawy szczególnej z 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. statuujący obowiązek przeprowadzenia rozprawy po wszczęciu postępowania oraz art. 130 ust. 2, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określający wartość nieruchomości. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikał więc wprost art. 118 ust. 1 u.g.n. Nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu, że na rozprawie przeprowadzonej na podstawie art. 118 ust. 1 u.g.n. udział biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) był obowiązkowy w związku z treścią art. 89 § 2 K.p.a. Kwestia ta powinna być zawsze oceniana przez pryzmat okoliczności danej sprawy, jednak nie na zasadzie automatyzmu.

Mając na uwadze przepis art. 18 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n., organ stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną działkę, uwzględniając wycenę dokonana przez uprawnionego biegłego.

Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która w myśl przepisów u.g.n. nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości i jest jedynie ustawowo uprawniona do określenia wartości nieruchomości. Strona miała prawo do zapoznania się z treścią operatu w trakcie postępowania wywłaszczeniowego – jako dowodem w sprawie. Nie oznacza to jednak konieczności zapewniania stronie bezpośredniego kontaktu z rzeczoznawcą majątkowym. Strona może składać uwagi do operatu na piśmie, które następnie mogą być przekazane autorowi operatu w celu ustosunkowania się do podniesionych w nich zarzutów, co zresztą nastąpiło w sprawie.

Udział rzeczoznawcy majątkowego w procesie ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość sprowadza się do obowiązku sporządzenia opinii (operatu szacunkowego), określającej wartość rynkową nieruchomości (art. 130 ust. 2 w związku z art. 134 u.g.n.). Zatem organ miał prawo uznać, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest prawidłowy i daje podstawę do uznania, że przedstawiona w nim wartość jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości.

Subiektywne przekonanie skarżących, że ustalona w operacie cena jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości operatu, zwłaszcza że nie przedstawiono opinii alternatywnej lub dowodu dyskwalifikującego operat.

Tak więc – wbrew poglądowi Sądu – organ nie miał obowiązku wezwać i zapewnić czynny udział biegłego w rozprawie. Wystarczającym było ustosunkowanie się do zarzutów do operatu przez biegłego na piśmie i w aneksie.

Błędnie także Sąd zanegował możliwość sporządzenia przez rzeczoznawcę aneksu do operatu. Brak regulacji w tej materii nie oznacza możliwości korygowania operatu. Aneks zgodnie z językową definicją, stanowi składnik uzupełniający dzieło, włączony do edycji przez autora lub wydawcę i stanowiący integralną część dzieła. Tym samym aneks sporządzony przez rzeczoznawcę należy traktować jako integralną część operatu szacunkowego – razem tworzą całość. O ich bezpośrednim związku świadczy fakt użycia przez rzeczoznawcę w aneksie (2 akapit) słów "dokonuję korekty". Aneks miał na celu dokonanie zmian wynikających z wzięcia pod uwagę nowej okoliczności istotnej dla wyceny. Żaden przepis nie zawiera zakazu, aby rzeczoznawca nie mógł poprawić sporządzonego operatu lub dokonywać w nim zmian związanych np. z zarzutami do jego elementów, wzięciem pod uwagę czynników ujawnionych po jego sporządzeniu itp. Aneks może również korygować błędy i omyłki. Trudno oczekiwać, aby rzeczoznawca w celu naniesienia odpowiednich zmian do operatu miał go sporządzić na nowo, jeżeli zakres zmian nie wpływa na prawidłowość pozostałych elementów.

Rzeczoznawca szczegółowo wskazał z czego wynika konieczność zmiany i w jakim zakresie dokonuje zmiany. Chodziło o skorygowanie określonych współczynników (zresztą na korzyść strony), co wiązało się również z uwagami strony w tym zakresie.

Rzeczoznawca majątkowy ma więc prawo sporządzić aneks (lub inny dokument o podobnym charakterze) z którego wynika, iż rzeczoznawca dokonuje zmian w operacie, nadając mu w określonym zakresie nową treść. W niniejszej sprawie rzeczoznawca określił dlaczego dokonuje korekty i jak to wpływa na wartość wycenianej nieruchomości, przy czym zaznaczył wyraźnie, że dokonuje w ten sposób zmian bezpośrednio w operacie. Traktując oba dokumenty łącznie, organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego – jak tego wymaga art. 130 ust. 2 u.g.n. – tak więc nie doszło do naruszenia prawa w sposób wpływający na wynik sprawy.

Ustalając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, organy miały przede wszystkim na względzie nadrzędną i podstawową regulację prawną dotyczącą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o której mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przy czym użyty w tym przepisie zwrot "słuszne odszkodowanie" należy rozumieć jako odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia. Oznacza to, że osoba wywłaszczona nie może ponieść straty materialnej z tego powodu, że jej nieruchomość została wywłaszczona (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K 2/90, publ. OTK z 1990 r., poz. 3). W ocenie organu, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalona na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego wraz z aneksem, odpowiada wskazanej zasadzie. Udział biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie był obowiązkowy, ani potrzebny w tej konkretnej sprawie w szczególności, że biegły ustosunkował się na piśmie do zarzutów właścicieli nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. Z uwagi na to, iż żadna z przesłanek tam wymienionych nie miała miejsca, Sąd odwoławczy ograniczył kontrolę instancyjną do zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i odmówił im trafności.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, skoro wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przy niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał za niezbędne wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości w kontekście stwierdzenia zawartego we wniosku GDDKiA (o zmianie w części przebiegu drogi głównej i ograniczeniu obszaru przeznaczonego do wywłaszczenia) w decyzji Wojewody, piśmie GDDKiA z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzji ostatecznej i jednoznaczne ustalenie, czy zmiana przebiegu drogi głównej nie spowodowała, iż wywłaszczenie działek skarżących lub części tych działek nie stało się zbędne.

W kontekście zarzutów podniesionych w skardze ocenie Sądu, że brak tych ustaleń naruszał przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. i mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można zarzucić naruszenia prawa.

Błędnie także skarżący organ zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, a to dlatego, iż ocena prawidłowości stosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wówczas gdy został w sposób pełny i prawidłowy ustalony stan faktyczny.

Niezależnie od powyższego nie można a priori przyjmować, iż rozróżnienie w postaci celu wywłaszczenia (pas drogowy, czy droga publiczna) prowadzi do wniosku, że wywłaszczenie na pas drogowy zwalnia organ od badania, czy wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego.

Biorąc pod uwagę definicję zamieszczoną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na którą powołuje się skarga kasacyjna i relacje zachodzące pomiędzy "pasem drogowym", a "drogą publiczną" (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy) w sytuacji gdy w realizacji inwestycji wprowadzone zostały zmiany, koniecznym jest ustalenie czy i w jakim zakresie uległ zmianie przebieg pasa drogowego drogi ekspresowej S-1.

Dopiero ustalenie, że wszystkie objęte zaskarżonymi decyzjami nieruchomości znajdują się w pasie drogowym (po jego ew. zmianie) uzasadnia objęcie tych nieruchomości wywłaszczeniem.

Nietrafnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udział biegłego był obowiązkowy i konieczny na rozprawie.

Przede wszystkim przepisy te mają charakter procesowy, a ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał takiej – jak zarzucono – wykładni tych przepisów.

Sąd bowiem przyjął, iż art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący przeprowadzenie rozprawy nie określa ich uczestników i przywołał przepis art. 89 § 2 K.p.a. jako określający kto bierze udział w rozprawie. Powołanie się w tym miejscu na przepis art. 89 § 2 K.p.a. nie było błędem, gdyż – niezależnie od wymogu ustawowego, w sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron (wnioskodawcy GDDKiA oraz właścicieli), wysłuchania rzeczoznawcy, zwłaszcza w kontekście istotnych rozbieżności w operacie szacunkowym. Obowiązki organu w zakresie przygotowania rozprawy określa przepis art. 90 § 2 K.p.a., nakazujący wezwanie na rozprawę stron (i złożenie wyjaśnień i dowodów), świadków i biegłych. Tylko nieobecność na rozprawie stron, należycie zawiadomionych, nie stanowi przeszkody do jej prowadzenia (art. 94 § 1 K.p.a.). Natomiast niestawiennictwo biegłego kierujący rozprawą winien ocenić w aspekcie art. 94 § 2 K.p.a., a więc czy nie zachodzi ważna przyczyna uzasadniająca jej odroczenie.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił jako naruszenie prawa prowadzenie rozprawy z udziałem K. K., właściciela firmy "[...]", zatrudniającej rzeczoznawcę W. P..

Uczestniczący w rozprawie K. Kubik nie sporządził operatu szacunkowego, ani też nie został powołany przez organ w charakterze biegłego.

Tak przeprowadzona rozprawa nie mogła spełnić celu jaki przepisał jej ustawodawca, bowiem oświadczenia składane przez osobę nieuprawnioną nie mogą stanowić dowodu, a więc tym bardziej służyć wyjaśnieniu sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 130 ust. 2 w zw. z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego nie można uznać go za trafny, a zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do sporządzonego aneksu, w którym nastąpiła istotna zmiana wartości wywłaszczonych nieruchomości – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – winien spowodować przekazanie przez organ sprawy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonych operatów w trybie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Błędnie natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji wskazał na potrzebę sporządzenia nowego operatu, a to dlatego, iż ustawodawca przewidział szczególną formę sprawdzenia prawidłowości operatów w przypadku rozbieżności co do wartości tej samej nieruchomości.

Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat na czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając że kwota 400 zł stanowi równowartość kosztów podróży, zaś kwota 120 zł wynagrodzenie pełnomocnika, przy czym Sąd przyjął, iż w sprawie tej, w której wysokość odszkodowania była sporna należało stosować zasadę obowiązującą przy wpisie stałym.