Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 484/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59  ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr XXXI/437/2017 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6; § 4 ust. 12, ust. 13 i ust. 14 oraz § 7, 2) w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w P. delegowany do Prokuratury Okręgowej w K. (dalej – Prokurator), powołując się na art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie (dalej – Rada Miasta, organ uchwałodawczy) z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr XXXI/437/2017 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających miastu Jaworzno lub jego jednostkom organizacyjnym, określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania tych ulg (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. 4859 – dalej uchwała), domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 2, § 4 ust. 12, § 4 ust. 13, § 4 ust. 14 oraz § 7.

Uchwale zarzucił:

1) naruszenie art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z poźn. zm. – dalej u.f.p.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, a to określenie w § 2 uchwały definicji legalnych, podczas gdy w/w przepisy powołanej ustawy nie przyznają Radzie Miejskiej kompetencji do stanowienia tego rodzaju regulacji;

2) naruszenie art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, a to określenie w § 4 ust. 12 uchwały, iż "warunkiem odroczenia lub rozłożenia na raty spłaty należności jest uregulowanie przez dłużnika należnego podatku VAT", podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie dają Radzie Miejskiej kompetencji do samodzielnego formułowania jakichkolwiek przesłanek i okoliczności uprawniających ją do odroczenia lub rozłożenia na raty spłaty należności cywilnoprawnych przysługujących jednostce samorządu terytorialnego;

3) naruszenie art. 59 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiące istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie w § 7 zaskarżonej uchwały na dyrektorów/kierowników jednostek organizacyjnych, naczelników wydziałów urzędu przedstawiania Prezydentowi Miasta J. sprawozdania z ulg udzielnych w oparciu o postanowienia zaskarżonej uchwały (ust. 1) oraz określenia terminu składania tych sprawozdań (ust. 2), podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. nie wprowadza możliwości nakładania przez Radę Miejską obowiązków sprawozdawczych na wskazane podmioty;

4) naruszenie art. 59 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 4 ust. 13 i ust. 14 zaskarżonej uchwały skutków w zakresie natychmiastowej wymagalności należności w sytuacji zaistnienia zwłoki w jej płatności oraz w sytuacji wpłaty należności w niższej wysokości niż wymagana, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. nie przyznaje organowi stanowiącemu kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałę z dnia 31 sierpnia 2017 r. podjęto na podstawie art. 59 u.f.p., gdzie zakres delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego określony został w jego ust. 2 i ust. 3. Zdaniem Prokuratora, w świetle powyższego przepisu stanowienie definicji legalnych zawartych w § 2 uchwały jest działaniem wykraczającym poza upoważnienie przyznane Radzie Miejskiej, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą legalizmu, wyrażaną w art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także z art. 94 Konstytucji, stanowiącym, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 12 uchwały wskazano, iż w tym zakresie Rada Miejska w Jaworznie podjęła rozstrzygnięcie pozostające w sprzeczności z art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. W ocenie Prokuratora, art. 59 ust. 2 u.f.p. nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do regulacji zawartej w § 4 ust. 12 uchwały, tj. ustalenia okoliczności, których spełnienie warunkuje udzielenie ulgi. Jedyne przesłanki udzielenia ulgi w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym zostały określone w art. 59 ust. 1 u.f.p. Stosownie do tego przepisu są nimi "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Powołany przepis nie upoważnia natomiast rady do samodzielnego formułowania jakichkolwiek innych przesłanek i okoliczności uprawniających ją do odroczenia lub rozłożenia na raty spłaty należności cywilnoprawnych przysługujących jednostce samorządu terytorialnego. Tymczasem uzależnianie odroczenia lub rozłożenia na raty spłaty należności cywilnoprawnych przysługujących Miastu J. od uprzedniego uregulowania przez dłużnika należnego podatku VAT stanowi de facto wprowadzenie dodatkowej przesłanki warunkującej udzielenie ulgi.

W tym miejscu Prokurator podkreślił, że Rada Miejska zobowiązana jest działać ściśle w granicach delegacji ustawowej, a jej kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2737/11).

Motywując zasadność stwierdzenia nieważności § 7 uchwały, który nakłada na kierowników/dyrektorów jednostek organizacyjnych Miasta J. obowiązek w zakresie informowania Prezydenta Miasta J. o udzielonych ulgach, podniósł, iż art. 59 ust. 2 u.f.p. nie daje Radzie Miejskiej kompetencji do nakładania wspomnianych obowiązków na wskazane podmioty. Przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. nie stanowi bowiem podstawy do regulowania przez organ stanowiący gminy jakichkolwiek kwestii związanych z wykonaniem uchwały i kontrolą prawidłowości stosowania jej przepisów. W ramach określania zasad, sposobu i trybu udzielania ulg możliwe jest wyłącznie wprowadzenie regulacji dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich okolicznościach przyznanie takiej ulgi jest możliwe, a więc postępowania zmierzającego do umorzenia, odroczenia czy rozłożenia na raty należności jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, w ocenie Prokuratora, § 7 uchwały wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie Miejskiej, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą działania w oparciu i w granicach konkretnego przepisu upoważniającego, wynikającą z art. 7 i art. 94 ustawy zasadniczej. Powołując wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt III SA/Wr 111/11 wyjaśniono, iż myśl art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) uprawnienia do nakładania wskazanych obowiązków ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako kierownik urzędu wykonujący uprawnienia pracodawcy - zwierzchnika służbowego - w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. III SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. I SA/Go 1291/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. I SA/Gl 294/13; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 335/11 oraz z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 223/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 298/13).

Ostatnim z dostrzeżonych przez Prokuratora naruszeń polegających na przekroczeniu granic delegacji ustawowej jest określenie w § 4 ust. 13 i ust. 14 uchwały skutków w zakresie natychmiastowej wymagalności należności w sytuacji zaistnienia zwłoki w jej płatności oraz w sytuacji wpłaty należności w niższej wysokości niż wymagana. Jak podnosi Prokurator, art. 59 ust. 2 u.f.p. stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi "szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg", a zatem nie sposób przyjąć, by określenie skutków w zakresie natychmiastowej wykonalności, o których w § 4 ust. 13 i ust. 14 uchwały mieściło się w pojęciu "udzielania ulgi". Nadto zauważył, że skoro powyższa materia dotyczy należności cywilnoprawnych, to w przypadkach wskazanych w § 4 ust. 13 i ust. 14 uchwały zastosowanie winny znaleźć odpowiednie przepisy prawa cywilnego. Dodał przy tym, że akt prawa miejscowego nie może w żadnym razie modyfikować przepisów rangi ustawowej, co także świadczy o wadliwości przytoczonych przepisów uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o jej oddalenie. Na wstępie podniósł, że jak każda uchwała, tak też również zaskarżona podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego Wojewody, który nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia prawa.

Następnie przywołano trzy rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...]:

– z dnia [...]r. (znak [...]), w którym wskazano, że brak określenia przez radę powiatu, w uchwale w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających powiatowi lub jego jednostkom organizacyjnym, przesłanek, po spełnieniu których, organ na wniosek dłużnika może udzielić ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności pieniężnych, stanowi niepełne wypełnienie normy kompetencyjnej wyrażonej w przepisie art 59 ust. 2 u.f.p., a w konsekwencji wskazuje to na istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tak podjętej uchwały.

– z dnia [...] r. [...], w którym stwierdzono, iż mocą art. 59 u.f.p. organ stanowiący gminy jest uprawniony do ustanowienia szczegółowych zasad udzielania ulg. Oznacza to, że może jedynie doprecyzować pojęcie ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego m.in. poprzez przykładowe wskazanie szczególnego rodzaju sytuacji, które z punktu widzenia rady gminy mieszczą się w zakresie tych pojęć.

– z dnia [...] r. [...], w którym stwierdzono, iż art. 59 ust. 2 u.f.p. nie stanowi podstawy do regulowania przez organ stanowiący gminy jakichkolwiek kwestii związanych z wykonaniem uchwały i kontrolą prawidłowości stosowania jej przepisów. W ramach określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg możliwe jest wyłącznie wprowadzenie regulacji dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich okolicznościach przyznanie takiej ulgi jest możliwe, a więc postępowania zmierzającego do umorzenia, odroczenia czy rozłożenia na raty należności jednostki samorządu terytorialnego. Przepis kompetencyjny nie daje radzie gminy uprawnienia do nakładania obowiązków na wójta i kierowników jednostek podległych, w tym obowiązków sprawozdawczych.

Podsumowując, Prezydent Miasta uznał, że zaskarżoną uchwałą dokonano jedynie uszczegółowienia przesłanek dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich okolicznościach przyznanie ulgi jest możliwe, o ponadto doprecyzowano pojęcia wymienione w § 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała wydana przez Radę Miejską w Jaworznie w dniu 31 sierpnia 2017 r. nr XXXI/437/2017 w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających miastu Jaworzno lub jego jednostkom organizacyjnym, określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania tych ulg, w części dotyczącej § 2, § 4 ust. 12, § 4 ust. 13, § 4 ust. 14 oraz § 7.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie wskazał kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony (art. 8 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a. w sprawach wskazanych w art. 53 § 1 i § 2 prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że skargę na akt prawa miejscowego można wnieść w każdym czasie (zob. postanowienie WSA w Opolu z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 606/17, Lex nr 2475627; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 54/18, Lex nr 2475763).

Przed przystąpieniem do rozważań nad zgodnością z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały przytoczyć należy art. 59 u.f.p. Zgodnie z jego ust. 1 w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. W ust. 2 stwierdza się, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Z kolei art. 59 ust. 3 u.f.p. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p.

Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności poddać należy ocenie § 2 uchwały, który definiuje na potrzeby kontrolowanego aktu prawa miejscowego sześć pojęć. Otóż ilekroć w uchwale jest mowa o:

1) należnościach - rozumie się przez to wymagalne należności pieniężne o charakterze cywilnoprawnym przypadające miastu J. lub jego jednostkom organizacyjnym obejmujące w szczególności należność główną, odsetki za zwłokę, kary umowne, koszty upomnień, koszty postępowania egzekucyjnego i sądowego,

2) wierzycielu - rozumie się przez to miasto J. lub jego jednostki organizacyjne,

3) jednostkach organizacyjnych - rozumie się przez to samorządowe jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz samorządowe instytucje kultury,

4) dłużniku - rozumie się przez to osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej zobowiązaną do zapłaty należności pieniężnych na rzecz miasta J. lub jego jednostek organizacyjnych,

5) uldze - rozumie się przez to umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty w całości lub w części spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających miastu J. lub jego jednostkom organizacyjnym,

6) ważnym interesie dłużnika - rozumie się przez to sytuację finansową, majątkową lub społeczną dłużnika, gdy zapłata należności lub jej części mogłaby zagrozić dalszej egzystencji dłużnika.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora, iż organ uchwałodawczy nie dysponował uprawnieniem do zdefiniowania wskazanych pojęć należy wyjaśnić, że Sąd zasadniczo nie wyklucza możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej – przewidziany w § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 - dalej z.t.p.) – którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie z.t.p. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym samym w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę – za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję, i to zasadniczo tzw. odesłanie dynamiczne (w rozumieniu § 159 z.t.p.) – ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych.

Za niedopuszczalne należy uznać również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprawdzie wprost nie objaśnił (nie zdefiniował), ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to § 149 z.t.p., zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Odnosząc powyższe uwagi do treści § 2 uchwały należy stwierdzić, że ustawa o finansach publicznych, a więc akt prawny zawierający delegację dla podjęcia kontrolowanej uchwały, posługuje się pojęciami: należności (np. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), dłużnika (np. art. 56 ust. 2 u.f.p.) oraz ważnego interesu dłużnika (np. art. 57 pkt 1 u.f.p.), przy czym ich nie definiuje. W kontekście § 149 z.t.p. organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w takiej sytuacji nie jest uprawniony do nadawania znaczenia takim pojęciom bez wyraźnej delegacji ustawowej, a jak wynika z art. 59 ust. 2 i ust. 3 u.f.p. takie prawo nie zostało dane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto w § 2 uchwały określono znaczenie dwóch pojęć, które w sposób pośredni zostały zdefiniowane w u.f.p. Dotyczy to "ulgi" oraz "jednostki organizacyjnej". Co do pierwszego z nich wskazać należy, iż w art. 59 ust. 2 u.f.p. stwierdza się, że organ uchwałodawczy określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. W ust. 1 art. 59 u.f.p. wymienia się natomiast: umarzanie należności, odraczanie terminów spłaty należności oraz rozkładanie na raty płatności należności. Tym samym przyjąć należy, że owe formy stanowią zakres przedmiotowy pojęcia "ulga". Ze wspomnianego już art. 59 ust. 1 u.f.p. wynika także, że znajduje on zastosowanie do należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, które przypadają jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, pkt 4 i pkt 13 u.f.p. Przyjąć zatem należy, że przez jednostki organizacyjne należy rozumieć: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz samorządowe instytucje kultury. Skoro więc ustawodawca wyjaśnił znaczenie tych wyrażeń, to Rada Miejska nie była uprawniona do zamieszczania w kontrolowanej uchwale definicji legalnych tych pojęć. Nie zmienia tego faktu to, że definicje "ulgi" i "jednostki organizacyjnej" odpowiadają znaczeniu jakie nadano im w art. 59 u.f.p. Stosowanie takich technik prawodawczych w aktach prawa miejscowego jest bowiem niedopuszczalne jako mogące doprowadzić do istotnego rozdźwięku pomiędzy definicją zawartą w tym akcie, a "macierzystą" dlań definicją z ustawy, w razie późniejszej nowelizacji tej ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 54/16, Lex nr 2087605). Ponadto naruszenie tej zasady może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, Lex nr 507817).

W ocenie Sądu, wyjaśnienie natomiast znaczenia pojęcia "wierzyciel" nie narusza zasad techniki prawodawczej, albowiem nie zostało ono zdefiniowane, ani też nie występuje w ustawie o finansach publicznych. Ponadto Rada Miejska formułując definicję "wierzyciela" ograniczyła się do konkretnego wskazania podmiotów, którym przysługujące wierzytelności mogą być przedmiotem ulg regulowanych kontrolowaną uchwałą. Jednocześnie pozytywnie wpływa na przejrzystość i czytelność uregulowań kontrolowanego aktu prawnego.

Konkludując żądnie stwierdzania nieważności § 2 uchwały jest zasadne, z wyjątkiem dotyczącym pkt 2 definiującego pojęcie "wierzyciela".

Przed przystąpieniem do oceny pozostałych zarzutów skargi należy wyraźnie podkreślić, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. o sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141), w którym stwierdzono, że: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Przechodząc do kolejnego kwestionowanego uregulowania kontrolowanego aktu prawa miejscowego, tj. § 4 ust. 12 uchwały wskazać należy, że stanowi on, że warunkiem odroczenia lub rozłożenia na raty spłaty należności jest uregulowanie przez dłużnika należnego podatku VAT. Wynika z niego wprost, że uzależnia on udzielenie ulgi od określonego działania dłużnika, tj. zapłaty należnego podatku od towarów i usług. Oznacza to, że niedopełnienie tego warunku stanowi przesłankę negatywną dla skorzystania przez dłużnika z dobrodziejstwa uchwały. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.f.p. jedynym kryterium udzielenia ulg jest zaistnienie przypadków uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Ponadto przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. nie pozwala na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie przesłanek udzielania ulg (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 294/13, Lex nr 1342502; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 132/12, Lex nr 1265886). Zatem treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 u.f.p. nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w drodze aktu prawa miejscowego wprowadził dodatkowe kryteria warunkujące możliwość skorzystania z ulgi. Wskazana delegacja upoważnia organ uchwałodawczy do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg. De facto więc ustawodawca pozostawił w sferze kompetencji organu uchwałodawczego uregulowanie takich zagadnień jak, np. ilość rat, na które należności mogą być rozkładane; długość terminów odraczania należności; reguły formalnoprawne udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, przy ich dostosowaniu do uwarunkowań organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego. Z tych względów uznać należy, że § 4 ust. 12 uchwały nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 59 ust. 2 u.f.p., a w konsekwencji zasadne jest żądanie Prokuratora o jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Należy nadmienić, że upoważnienie dla organu stanowiącego zawarte w art. 59 ust. 3 u.f.p. odnosi się do umarzania z urzędu należności cywilnoprawnych. Upoważnienie to zostało zrealizowane w § 3 uchwały.

Przepis § 7 uchwały, który także został wymieniony w skardze Prokuratora, w ust. 1 stanowi, że Dyrektorzy/Kierownicy jednostek organizacyjnych, naczelnicy wydziałów Urzędu przedstawiają Prezydentowi Miasta sprawozdanie z ulg udzielonych w oparciu o postanowienia niniejszej uchwały według wzoru stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1 sporządza się narastająco od początku roku według stanów na 30 czerwca i 31 grudnia roku budżetowego, w terminie 15 dni od upływu okresu sprawozdawczego (§ 7 ust. 2 uchwały). Natomiast w myśl § 7 ust. 3 uchwały Prezydent Miasta w informacji o przebiegu wykonania budżetu miasta J. za I półrocze i w sprawozdaniu z wykonania budżetu miasta za dany rok budżetowy przedstawia zbiorczą informację o łącznej kwocie zastosowanych ulg w spłacie należności.

W ocenie Sądu, również § 7 zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie Miejskiej przez ustawodawcę w art. 59 ust. 2 u.f.p. Przede wszystkim przepis ten nie wprowadza możliwości nakładania przez radę gminy obowiązków sprawozdawczych na kierowników podległych jednostek organizacyjnych. Nie mieści się to w ramach przewidzianej przepisem delegacji ustawowej do działania dla rady. Trafnie przy tym wskazano w skardze, że z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) wynika, iż uprawnienia do nakładania ewentualnie takiego obowiązku ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako kierownik urzędu, wykonujący uprawnienia pracodawcy - zwierzchnika służbowego - w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 111/11, Lex nr 963728; wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 294/13 – Lex nr 1342502 oraz z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 298/13 – Lex nr 1342503).

Sąd aprobuje także żądanie stwierdzenia nieważności § 4 ust. 13 i ust. 14 uchwały. Uregulowania te odnoszą się do następstw niedochowania zasad udzielonej ulgi w postaci odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności. Zgodnie z nimi:

– jeżeli dłużnik nie spłacił należności w odroczonym terminie należności stają się natychmiast wymagalne wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od pierwotnych terminów płatności (§ 4 ust. 13 uchwały);

– jeżeli dłużnik nie dotrzymał terminu płatności którejkolwiek z rat albo dokonał wpłaty w kwocie niższej niż określona przez organ udzielający ulgi należność staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami liczonymi od pierwotnych terminów płatności (§ 4 ust. 14 uchwały).

Słusznie podniesiono w skardze, że regulacja zawarta w art. 59 ustawy o finansach publicznych dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem zastosowanie znajdują tu stosowne unormowania Kodeksu cywilnego.

Należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 111/11, że naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 11179/90 rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Zwrócić należy także uwagę, że w myśl § 4 ust. 6 uchwały udzielenie ulgi, w formie rozłożenia na raty oraz odroczenia terminu płatności następuje w formie pisemnej przez zawarcie porozumienia między dłużnikiem, a wierzycielem. Podstawą zastosowania wymienionych ulg jest więc akt będący wyrazem pewnego consensusu, a więc zgodnego stanowiska wierzyciela i dłużnika. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby kwestie, które zawarte zostały w § 4 ust. 13 i ust. 14 uchwały znalazły potencjalnie swój wyraz we wspomnianym porozumieniu.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.