Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1138/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 12 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1556/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Miasta Poznania kwotę 580 /pięćset osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2011 r. I SA/Wa 1556/10 oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2010 r., Nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) podlega tylko mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z zakresu komunalizacji, zgodnie z art. 12 pkt 2 tej ustawy, wyłączone jest mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Pojęcie normatywne ,,korzystają", o jakim mowa w art. 12 ustawy komunalizacyjnej należy wiązać ze stanem faktycznym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., a nie stanem prawnym. Z wpisów w księdze wieczystej [...] z 1968 r., w rubryce podstawa wpisu – jako sposób korzystania wpisano "cmentarz, rola". Potwierdzał to także protokół badania księgi wieczystej z 14 kwietnia 2005 r. załączony do karty inwentaryzacyjnej nieruchomości. Już ta okoliczność wymagała zbadania, czy nie zachodzi negatywna przesłanka komunalizacji wynikająca z przepisu w art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., czego nie dostrzegł Wojewoda Wielkopolski w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2005 r.

Zarzut skargi, że w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa, a nie Parafia, mógłby być skuteczny tylko wtedy, gdyby przepis art. 12 ustawy komunalizacyjnej przewidywał konieczność legitymowania się przez Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe tytułem prawnym do nieruchomości. Jak wykazano wyżej, przepis ten odnosi się do faktycznego korzystania przez te podmioty z nieruchomości w dacie istotnej dla komunalizacji, a brak tytułu prawnego nie ma doniosłości prawnej. Z tej przyczyny zarzut ten jest chybiony. Znamienne jest to, że dokument o nazwie "Informacja" będący załącznikiem do karty inwentaryzacyjnej, przedstawiający wydruk działki nr 1, pomija fakt, iż na powyższej działce znajduje się zamknięty cmentarz. Do kwestii tej nie odnosi się również decyzja komunalizacyjna. W świetle powyższego stanowisko skarżącego, że postępowanie komunalizacyjne zostało przeprowadzone starannie, a ponadto, że starannie zbadano księgę wieczystą i inne dokumenty, należy uznać jako wadliwe. Brak ustaleń faktycznych odnośnie tego, co znajduje się na gruncie, w jaki sposób nieruchomość jest wykorzystywana i czy grunt nie podlega wyłączeniu z komunalizacji stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło także do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Skomunalizowano bowiem działkę, na której znajduje się cmentarz, z którego korzystała parafia.

Analiza materiału dowodowego z akt administracyjnych nie pozwala przyjąć, że inny podmiot poza Parafią Rzymskokatolicką p.w. [...] korzystał z cmentarza w dacie istotnej dla komunalizacji. Jak wynika z dokumentów, był to cmentarz tej Parafii. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że cmentarz był zamknięty i że od lat 50 ubiegłego wieku nie dokonuje się na nim pochówków. Skoro cmentarz faktycznie istnieje (nie został zlikwidowany), to nie można uznać, że niedokonywanie na nim pochówków, skutkuje utratą przez sporną nieruchomość atrybutu cmentarza, tj. miejsca, gdzie znajdują się groby osób zmarłych. Dodać trzeba, że wiele nagrobków na tym cmentarzu jest dobrze zachowanych, jego teren jest ogrodzony. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna w aktach administracyjnych. Wbrew zarzutom skargi, korzystanie z cmentarza przez parafię i jej wiernych nie musi polegać tylko i wyłącznie na dokonywaniu pochówków, czy ekshumacji (o których zresztą nie decydują władze kościelne). Wymaga podkreślenia, że w kulturze chrześcijańskiej cmentarze zawsze były miejscem szczególnej troski i szacunku, ze względu na pamięć osób zmarłych, znajdujące się tam symbole religijne, np. krzyże, kaplice, figury świętych. Jak wynika z treści skargi, teren, na którym położony jest cmentarz, oznaczony jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z 1999 r. i 2003 r. (więc wiele lat po komunalizacji) symbolem III zo "zachowanie i ochronę starych cmentarzy i śladów zieleni dawnych cmentarzy". Dowodzi to, że dla organów planowania nie budziło wątpliwości, że na terenie działki nr 1 jest cmentarz.

Okoliczność, że z cmentarza korzystała Parafia p.w. [...] w latach 80. do 2002 r., a po tej dacie nowo erygowana Parafia p.w. [A]j potwierdzają oświadczenia proboszczów tych parafii, które są dowodami w sprawie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Składanie pisemnych oświadczeń w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. Poza tym organ nadzoru uwzględnił cały materiał dowodowy, a nie oparł się wyłącznie na oświadczeniach proboszczów, co nietrafnie zarzuca skarga. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że odbywanie procesji na cmentarzu, odprawianie nabożeństw przez Parafię [...], porządkowanie terenu cmentarza, dbanie o groby, sprzątanie liści, naprawy ogrodzenia, nie świadczyły o korzystaniu z terenu przez Parafię. Natomiast załączone przez skarżącego dokumenty dotyczące porządkowania cmentarza, które w jego ocenie stanowią o korzystaniu z cmentarza przez Miasto, obejmują lata 2008- 2009 r., a więc nie są miarodajne dla komunalizacji.

Kolejny zarzut, że oględziny dokonane 5 grudnia 2006 r. wykazały, że teren jest zaniedbany oraz zniszczona jest siatka ogrodzenia (pomijając już fakt, że nie odnosi się do daty istotnej dla komunalizacji), również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wręcz co innego wynika z notatki urzędowej z 13 marca 2006 r., sporządzonej po oględzinach nieruchomości przez inspektora wojewódzkiego, który stwierdza, że cmentarz jest uporządkowany.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 60 ust 1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis ten nie stanowił wzorca kontroli decyzji komunalizacyjnej. Na podstawie tego przepisu toczy się odrębne postępowanie, które zostało zawieszone. Wprawdzie organ nadzoru w zaskarżonej decyzji wskazał na treść tego przepisu, lecz uczynił to dlatego, że zarzut jego naruszenia podniesiony był we wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy.

Odnośnie zarzutu, że cmentarz położony jest na części działki, a organ stwierdził nieważność co do całej nieruchomości, wskazać należy, że działka nr 1 nie została podzielona. W postępowaniu nadzorczym organ nie jest uprawniony do dokonywania podziału geodezyjnego. Niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej do części działki, której organ nie może wydzielić geodezyjnie w niniejszym postępowaniu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7 i 77 kpa. Organ prawidłowo zastosował te przepisy do oceny postępowania komunalizacyjnego.

W skardze kasacyjnej Miasta Poznań, którą zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucono mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) przez błędne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoich decyzjach Nr [...] z [...] maja 2010 r. oraz Nr [...] z [...] marca 2010 r. prawidłowo uznał, że nieruchomość przy ul. [...] wykorzystywana była jako cmentarz przez Parafię [...] w Poznaniu i dlatego zachodzi negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 12 pkt 2 ww. ustawy;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z [...] maja 2010 r. oraz Nr [...] z [...] marca 2010 r. pomimo niewyjaśnienia przez Ministra stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał za Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Parafia Katolicka p.w. [...] opiekowała się nieczynnym cmentarzem ewangelickim, stanowiącym część spornej nieruchomości oraz sprawowała na nim kult religijny. Zdaniem Ministra znajdujący się w aktach sprawy protokół badania księgi wieczystej [...] i wymieniona w nim w rubryce "podstawa wpisu: ...opisano sposób korzystania cmentarz, rola Nowe Miasto ul. L. na podstawie wn. z 15.12.1967 r." stanowiła wystarczającą okoliczność do stwierdzenia, że w dacie komunalizacji nieruchomość wykorzystywana była jako cmentarz (s. 2 decyzji Nr [...]/2010) i do tego wyłącznie przez Parafię p. w. [...]. Zgodnie z zapisami w karcie inwentaryzacyjnej i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jako rodzaj użytku wpisane są symbole LSVI i RIVb, co zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oznacza lasy. Wojewoda Wielkopolski wydając decyzję komunalizacyjną kierował się tymi zapisami odzwierciedlającymi faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przy ul. L.

Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną wobec działki nr [...] przy ul. L. - działki zalesionej i stanowiącej jedynie w części nieczynny zaniedbany cmentarz ewangelicki nie miał przesłanek, żeby stwierdzić, że istnieją negatywne przesłanki do komunalizacji, w tym przesłanka określona w art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), stanowiąca, że z komunalizacji wyłączone jest mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Z badania księgi wieczystej wynikało, że cmentarz ewangelicki, oraz tym bardziej cała działka nr [...] nigdy nie stanowiły własności Parafii p. w. [...] i parafii p. w. [A]. Jako właściciel ujawniona była gmina wiejska, a potem Skarb Państwa. Cmentarz był nieczynny od szeregu lat i nie dokonywano na nim nowych pochówków ani ekshumacji od 1950 r.

Trudno zatem uznać za prawidłowe wnioskowanie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 8 lutego 2011 r., że fakt, że niektóre nagrobki są dobrze zachowane stanowi dowód korzystania z tego terenu przez Parafię oraz, że z zapisu zawartego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania nr XXII/276/III/99 z 23 listopada 1999 r. ze zm.) mówiącego o ".. zachowaniu i ochronie starych cmentarzy lub śladów zieleni dawnych cmentarzy" wynika, że dla organów Miasta Poznania nie budziło wątpliwości, że na terenie działki nr 1 znajduje się cmentarz. Interpretacja tych zapisów Studium dokonana przez Ministra jako mających wskazywać na to, że teren przy ul. L. stanowi cmentarz i wyciągnięcie wniosku, że korzysta z niego Parafia p. w. [...] były zbyt daleko idące.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił, czy teren przy ul. L. stanowi dawny cmentarz, czy też teren ten nie stanowi już cmentarza z uwagi na art. 6 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochówku może nastąpić użycie terenu cmentarnego na inny cel. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się do kwestii, jaki obszar zajmował dawny cmentarz - czy część, czy całość działki przy ul. L.

Pomimo przedstawionych przez Miasto Poznań w toku postępowania dokumentów archiwalnych dotyczących terenu dawnego cmentarza przy ul. L., Minister w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] maja 2010 r. stwierdził, że "cmentarz położony przy ul. L. w Poznaniu znajdował się na terenie Parafii [...] i był w jej wyłącznym władaniu." WSA w Warszawie poza wymienieniem przedstawionych przez Miasto dokumentów dot. zamknięcia cmentarza (m.in. "wykazu nieczynnych cmentarzy przeznaczonych m. in. dla celów rozbudowy zieleni miejskiej") nie odniosły się do znaczenia przedstawionych dowodów w zestawieniu z oświadczeniami proboszczów obu Parafii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem oba podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

3. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna. Niemniej ostatecznym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność wadliwej decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej, która jedynie stwierdza, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a.

4. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

5. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów – por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).

6. Natomiast zanegowaniu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. To właśnie ten tryb nadzwyczajny służy ujawnieniu wadliwości postępowania, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, albo wykazaniu, że pojawiły się okoliczności, w wyniku których pozbawione zostaną znaczenia przesłanki faktyczne, na których oparto decyzję (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.).

7. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dopełnił tych warunków, ponieważ w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadził postępowanie dowodowe mające zanegować stan faktyczny ustalony w postępowaniu komunalizacyjnym. W oparciu bowiem o zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2005 r., nr [...], materiał dowodowy w żaden sposób nie można przyjąć, aby parafia Katolicka [...], czy też parafia p. w. [A] opiekowała się cmentarzem, stanowiącym część spornej nieruchomości oraz sprawowała na nim kult religijny, a tym samym, że korzystała z niego w rozumieniu art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa polegającego na objęciu decyzją komunalizacyjną mienia ogólnonarodowego wyłączonego spod komunalizacji. Zarówno zgromadzone w sprawie dokumenty urzędowe (protokół badania księgi wieczystej [...], karta inwentaryzacyjna i wypis z rejestru gruntów), jak i fakt znany powszechnie, że cmentarz był nieczynny (nie dokonywano na nim pochówków, ani ekshumacji od lat 50 ubiegłego wieku) dowodzą czegoś wręcz przeciwnego na dzień 20 maja 1990 r., a mianowicie, że Kościół Katolicki nie korzystał w tej dacie z tego mienia. Ten stan faktyczny znajduje zresztą dodatkowe potwierdzenie w fakcie, że obie parafie, których proboszczowie twierdzą, że korzystali z cmentarza należą do Kościoła Katolickiego, podczas gdy przedmiotowy cmentarz był cmentarzem ewangelickim.

8. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Można się zgodzić z Sądem I instancji, że składanie pisemnych oświadczeń w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. Tym niemniej, uznać należy, że zanegowanie faktów wynikających z dokumentów urzędowych w oparciu o dokumenty prywatne, jakimi niewątpliwie są oświadczenia proboszczów pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, jak i obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wartość dowodowa dokumentu prywatnego wyraża się w tym, że na jego podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało wyrażone w tym dokumencie. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca przyjął, że dowód z przesłuchania strony ma jedynie posiłkowy charakter, mimo że przeprowadzając ten dowód organ ma obowiązek pouczyć stronę m.in. o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 86 zd. 2 k.p.a.). Tego obowiązku nie ma przy przyjmowaniu dokumentów prywatnych, a więc dowody z nich tym bardziej mają jedynie charakter pomocniczy. Mogą zatem dowodzić tego, co chociażby w pośredni czy dorozumiany sposób wynika z innych dowodów i poszlak. Nie mogą natomiast zanegować tego, co zostało stwierdzone innym dowodem, np. dokumentem urzędowym.

9. Stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania pozostają jednakże bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ trafny jest zarzut naruszenia art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

10. Zgodnie z art. 12 pkt 2 tej ustawy z zakresu komunalizacji, wyłączone jest mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Sąd I instancji błędnie zinterpretował pojęcie "korzystania z mienia ogólnonarodowego" przyjmując, że pojęciem tym objęte jest każde korzystanie z nieruchomości, w tym również powszechne. W rzeczywistości natomiast w przepisie tym chodzi tylko o takie korzystanie, które jest zgodne z przeznaczeniem danego mienia ogólnonarodowego (państwowego). W przypadku cmentarzy chodzi zatem o korzystanie polegające na dokonywaniu pochówków, bo do tego są one przeznaczone, czego dowodzi chociażby tytuł ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Tych zaś na przedmiotowym cmentarzu nie było od lat 50 ubiegłego wieku, co jest faktem bezspornym i niekwestionowanym, ani przez strony, ani też przez Sąd I instancji. W konsekwencji ustalenie przez ten Sąd, że w przedmiotowej sprawie komunalizacyjnej miał zastosowanie art. 12 pkt 2 ograniczający zakres komunalizacji było również błędne.

11. Skoro korzystanie z cmentarza np. poprzez odbywanie nabożeństw, modlitw czy procesji nie jest objęte zakresem art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ te formy praktyk religijnych mogą się odbywać praktycznie wszędzie, to ich odbywanie na cmentarzu z założenia nie może stanowić dowodu, że organizująca je kościelna jednostka organizacyjna korzystała z cmentarza zgodnie z jego przeznaczeniem. Zatem uznać należało, że podjęta przez organy administracji próba udowodnienia, że praktyki te miały miejsce na przedmiotowym cmentarzu przy ul. L. była bezcelowa.

12. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

13. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.