Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1054/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8 , art. 1 ust. 2 i  3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 573/22 w sprawie ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. Z. na rzecz Gminy S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 573/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. Z. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

M. Z. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wobec odmowy uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.; powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), to jest:

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i . zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni tych przepisów skutkujących ich niezasadnym niezastosowaniem przez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy nie doszło do przekroczenia przez Radę Miasta S. władztwa planistycznego, polegającego na wprowadzeniu dla działki o nr ewid. ... - na jej części oznaczonej jako lRPs - stanowiącej własność M. Z., przez wyznaczenie tego terenu o funkcji upraw sadowniczych i ogrodnictwa i tym samym przez dopuszczenie w tym miejscu, na części działki, lokalizacji 1 domu letniskowego o powierzchni zabudowy do 30 m k.w., wysokości do kalenicy mx 6,0 m od średniego poziomu terenu, konstrukcji drewnianej ryglowej z szalunkiem z drewna lub sumikowej, krycie gontem drewnianym lub bitumicznym w kolorze szarozielonym oraz dojść i dojazdów niepublicznych z zakazem dokonywania wszelkiej zabudowy, w tym dokonywania zabudowy jednorodzinnej, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia poprzez budowę nowych budynków z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, które zgodnie z planem są możliwe na części oznaczonej symbolem 4MNÍ, a tym samym wyłączeniu budowy czy też rozbudowy obiektów zlokalizowanych na tym terenie, bowiem takie rozwiązanie było podyktowane warunkami geotechnicznymi, rzeźbą terenu, rodzajem gleby - less, skarpą wiślaną, koniecznością ochrony środowiska, z pominięciem indywidualnych cech nieruchomości skarżącej i miejsca jej położenia co było szczegółowo opisane w skardze i wynikało z dokumentów załączonych do skargi,

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.; powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.):

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nierozpoznania całokształtu materiału w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez uznanie, iż wobec skarżącej M. Z. nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta S. obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." nawet w części. dotyczącej działki skarżącej, bowiem postanowienia planu odpowiadają ukształtowaniu i rzeźbie terenu oraz warunkom geotechnicznym i oparciu się w tym zakresie na "Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "S." na obszarze S. oraz "Opracowania ekofizjograficznego terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położonego w S.u w rejonie ul. K., S., Św. T., S., L. C." czynią to w sposób ogólny, z pominięciem argumentów skarżącej w zakresie indywidualnych cech jej działki, faktycznego miejsca jej położenia - początek ulicy S. tuż przy zjeździe od ulicy K. - drogi publicznej, terenu płaskiego, nieporośniętego żadną roślinnością, która już dawno utraciła status działki rolnej tak jak i sąsiednie nieruchomości, które takiego przeznaczenia już nie mają i nie są w ten sposób wykorzystywane i pominięciu dokumentów identyfikujących ten obszar jak wy rys z mapy ewidencyjnej dla celów wieczystoksięgowych, a także projektu budowlanego, którego załącznikiem była opinia geologiczna, a która warunkowała wydanie zgody na budowę w tym terenie przez konserwatora zabytków, co przeczy tezie o niezgodności z prawem poczynienia przez skarżącą inwestycji w tym miejscu,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ww. ustawy naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, pominięcia dokumentów zaoferowanych przez skarżącą i braku ich analizy i poprzestaniu jedynie na analizie dokumentów przedstawionych przez organ, co znalazło odzwierciedlenie w treści pisemnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w istocie ograniczającym się do zacytowania dokumentów zalegających w aktach sprawy, bez dokonania ich analizy w kontekście zarzutów skarżącej i indywidualnych cech jej nieruchomości o nr ewid. ..., których analiza pozwoliła by stwierdzić, że uchwała w zaskarżonym zakresie jest nie tylko nieważna, ale plan miejscowy stał się nieaktualny i który jako uchwała a więc akt prawa miejscowego podlega zmianom.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym objęta została nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, oznaczona jako działka ew. nr ....

Przypomnieć należy, że w skardze zarzucono przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego przez wprowadzenie w planie na części nieruchomości (działki ew. nr ...) ograniczeń w jej zagospodarowaniu i zabudowie, w następstwie czego skarżąca nie może uzyskać pozwolenia na budowę zaprojektowanego budynku mieszkalnego.

Natomiast w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że skarżąca zaplanowała lokalizację nowego budynku na działce w części oznaczonej symbolem 1RPs, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy według ustaleń planu miejscowego ma możliwość budowy domu jednorodzinnego w części nieruchomości oznaczonej symbolem 4MNi, na terenie o powierzchni 0,0821 ha.

Jednocześnie wskazano, że ustanowione w planie ograniczenia zabudowy na danym terenie wynikają z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., według których obszar ten wskazany jest do zachowania jako teren zieleni urządzonej (4ZU). Ponadto zaznaczono, że ustalone w planie warunki zagospodarowania terenu osiedla S. podporządkowana została uwarunkowaniom ekofizjograficznym i krajobrazowym, zasadzie możliwie małej ingerencji w tereny naturalnego ukształtowania oraz utrzymania dużej ilości sadów i zadrzewień stabilizujących grunty o tendencji do ruchów osuwiskowych.

W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia).

Zaznaczyć należy, że na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Przedstawione powyżej uwarunkowania prawne zostały przez Sąd Wojewódzki prawidłowo uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Mianowicie Sąd Wojewódzki weryfikując zarzuty zawarte w skardze oraz argumenty przedstawione przez organ Gminy S. doszedł do właściwego wniosku, że nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego ustalenie w zaskarżonej Uchwale:

- dla części nieruchomości skarżącej przeznaczenia jako terenu – 4MNi – przewidzianego dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do zachowania, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i uzupełnienia przez budowę nowych budynków z dopuszczeniem usług nieuciążliwych;

- dla części nieruchomości przeznaczenia jako terenu – 1RPs – przewidzianego jako teren upraw sadowniczych i ogrodniczych z dopuszczeniem lokalizacji domków letniskowych o powierzchni zabudowy do 30 m² oraz dojść i dojazdów niepublicznych.

Przede wszystkim trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach opracowanie ekofizjograficzne terenu objętego planem miejscowym, z którego wynika, że omawiany obszar charakteryzuje się predyspozycją do szkodliwych procesów geodynamicznych i jest ze względu na warunki gruntowe trudny dla budownictwa.

Ponadto Sąd Wojewódzki dokonał też analizy sporządzonej w toku prac planistycznych Prognozy oddziaływania przedmiotowego planu miejscowego na środowisko, w którym to dokumencie wyjaśniono, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania służą ograniczeniu negatywnych oddziaływań na środowisko poszczególnych sposobów zagospodarowania i zainwestowania terenów oraz pozwalają na stwierdzenie, iż w zakresie polityki przestrzennej są spójne z działaniami ochrony i kształtowania kierunków rozwoju miasta S..

W świetle przytoczonych w uzasadnieniu wyroku ustaleń, uprawniona była ocena w sprawie, że charakterystyka gruntowa obszaru objętego planem oraz walory krajobrazowe stanowiły podstawę do wyznaczenia w planie terenu o symbolu 1RPs z wyłączeniem na nim zabudowy jednorodzinnej.

W aspekcie ważenia interesu publicznego związanego z potrzebą ochrony danego obszaru przed nadmiernym zainwestowaniem oraz interesu prywatnego związanego z planami inwestycyjnymi skarżącej, istotne znaczenie miało to, że stanowiąca jej własność działka gruntowa może być w części przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, aczkolwiek dostosowaną do wymogów obowiązującego planu miejscowego.

Trafnie również wskazał Sąd Wojewódzki, że podobnie nieruchomości sąsiednie zostały w części objęte terenem 1RPs, z zachowaniem zabudowy jednorodzinnej wzdłuż drogi.

Wbrew argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie mógł oceniać ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącej w oderwaniu od postanowień normujących przeznaczenie terenu tworzącego urbanistyczną całość.

Podkreślenia wymaga, że o ile decyzje o warunkach zabudowy są aktami administracyjnymi wydawanymi na rzecz indywidualnych inwestorów zamierzających realizować konkretne inwestycje, to ustalenia planu miejscowego nie służą do konkretyzowania przeznaczenia działek gruntowych pod określone inwestycje.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Zasadniczo plan miejscowy ustala przeznaczenie określonego terenu i określa sposób zagospodarowania oraz warunki jego zabudowy.

Wobec powyższego należy wskazać, że z załącznika graficznego planu wynika, że część działki skarżącej, wyłączona spod zabudowy jednorodzinnej, stanowi fragment większego obszaru przeznaczonego pod teren upraw sadowniczych i ogrodowych. W takiej sytuacji wnioskowane stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania skarżącej. Brak bowiem w sprawie obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, że działka skarżącej powinna być w planie wyłączona z terenu 1RPs, w którym sposób uporządkowany określono przeznaczenie okolicznych gruntów.

W rezultacie drugorzędne znaczenie w sprawie miały indywidualne cechy nieruchomości skarżących, aczkolwiek zauważyć trzeba, że nie złożono do akt opinii geologicznej podważającej ustalenia Sądu, podjęte na podstawie dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się do kwestii wydanej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 lutego 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego na przedmiotowej działce, zauważyć trzeba, że wymieniony organ oceniał zaprojektowaną inwestycję wyłącznie pod kątem zachowania wartości zabytkowych historycznego zespołu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego S..

Tym samym stanowisko organu ochrony zabytków nie dotyczy tych kwestii, które podlegały ocenie przy kontroli zaskarżonej Uchwały.

Z tych wszystkich względów przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty nie mogły podważyć wniosków Sądu Wojewódzkiego prowadzących do stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonych postanowień planu miejscowego.

Tym samym nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne, w których zarzucono naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Odnotowania wymaga, że powołane w podstawie kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) nie miały zastosowania w sprawie, gdyż odnoszą się do decyzji i postanowień, zaś podstawą orzekania o nieważności aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) jest art. 147 § 1 p.p.s.a. Ponadto do procedury sądowoadministracyjnej nie odnoszą się również przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jako chybione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę uwzględnił całokształt materiału zebranego w aktach sprawy oraz odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, podniesionych przez skarżącą oraz organ Gminy.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

8