Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 437/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a, art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. C. i G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z 18 grudnia 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. C. i G. C. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 grudnia 2018 r. Starosta, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie skargi M.C. i G.C. na uciążliwy hałas emitowany w związku z prowadzoną przez B.L. działalnością gospodarczą w ramach [...] z siedzibą w R., na terenie działki nr [...], obręb R., gmina Ż.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą Rady Miejskiej w Ż. Nr XLI/451/2017 z dnia 30 czerwca 2017 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R., w rejonie ulic: [...] w G. terenu działki nr [...] obr. R., na której prowadzona jest ww. działalność gospodarcza przewidziano funkcję U/P - tereny zabudowy usługowej i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, natomiast działki podlegające ochronie akustycznej nr [...],[...] i [...] - funkcję MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Dopuszczalny poziom hałasu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112, dalej jako rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu) wyrażony równoważnym poziomem dźwięku w dB (A) określony dla terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie może przekroczyć 55 dB dla pory dziennej (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym) oraz 45 dB dla pory nocy (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy).

W dniu 17 października 2018 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której pracownicy akredytowanego laboratorium, wykonali badania emisji hałasu od urządzeń eksploatowanych w [...], na terenie działki nr [...]. Pomiarów dokonano na granicy działek o nr [...] i [...], przy jednoczesnej pracy kruszarki, na którą ładowany był materiał (ziemia, kamienie, kawałki płyt drogowych) przy wykorzystaniu koparki wyposażonej w łyżkę oraz przesiewacza i ładowarki ładującej materiał przeznaczony do przesiania. Prace odbywały się za wałem ochronnym względem punktu pomiarowego. Wyniki pomiarów uwzględniły transport materiału budowlanego, który został rozładowany na teren przed wałem oraz pracującą tam ładowarkę.

Zgodnie z wynikami ww. pomiarów zawartymi w sprawozdaniu sporządzonym przez [...] na granicy terenu podlegającego ochronie akustycznej, poziom emisji hałasu w porze dziennej wyniósł 47,9 dB.

Na skutek informacji przekazanych przez G.C., że prowadzący działalność zmienił lokalizację przesiewarki i ustawił ją na teren przed wał ochronny, czyli w bliższym sąsiedztwie jego posesji, [...] wykonało dodatkowe pomiary hałasu emitowanego z tego urządzenia oraz ładowarki (uwzględniając przygotowanie terenu pod zabudowę i wywrót, tj. zamykanie klap wywrotek). Zmierzony poziom hałasu wyniósł 54,2 dB.

Analizując powyższe wyniki organ stwierdził, że nie zostały przekroczone wartości dopuszczalnych poziomów określonych przepisami prawa. Zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w myśl art. 115a oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej jako u.p.o.ś.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia M.C.i G.C., postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że z ustaleń faktycznych, a zwłaszcza wyników pomiarów wynika, że poziomy hałasu nie zostały przekroczone.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśnił skarżącym, że pomiary z 17 października 2018 r. przeprowadzane były w określonym stanie faktycznym (chodzi tu przede wszystkim o ustawienie maszyn), aktualnym właśnie w czasie dokonywania tych pomiarów, i w tym stanie faktycznym uzyskano wynik 47,9dB. W protokole z przeprowadzonych badań zamieszczono ustalenie, że na kruszarkę "ładowany był materiał (ziemia, kamienie, kawałki płyt drogowych)", skarżący zaś nie wskazują żadnego konkretnego materiału, który nie "był użyty podczas kruszenia". Ponadto wyjaśnił, że wykonane przez nich filmy, zdjęcia i pomiar hałasu nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż dowodami mogą być tylko materiały zebrane przez organ administracji publicznej w ramach procedury wyznaczonej przepisami k.p.a. oraz przepisami prawa ochrony środowiska, tj. m.in. art. 115a u.p.o.ś., który w ust. 1 określa, że pomiary poziomu hałasu przeprowadzają organ, Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz podmiot obowiązany do ich prowadzenia.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucili mu: naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. oraz pkt 2 tabeli 1, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez przyjęcie, że nie został przekroczony dopuszczalny poziom emisji hałasu z działki nr [...]; naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz pominięcie uzasadnionych zarzutów strony co do sposobu przeprowadzenia dowodów.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy błędnie przyjęły, że podczas pomiarów dokonanych 17 października 2018 r. i 16 listopada 2018 r. nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Wniosek ten wynikał z błędnego założenia, że zabudowa na działkach [...],[...] i [...] jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną, dla której rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu przewiduje dopuszczalny poziom hałasu (odpowiednio) 55 dB i 45 dB. Tymczasem zabudowa na działkach [...],[...] i [...] jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dla której rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przewiduje dopuszczalny poziom hałasu 50 dB i 40 dB (punkt 2 tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia). Oznacza to, że nawet gdyby nie kwestionować sposobu przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu w dniach 17 października 2018 r. i 16 listopada 2018 r., to wynik tych pomiarów świadczył o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu i uzasadniał wszczęcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. Na potwierdzenie swoich twierdzeń przedłożyli pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w G. z dnia 18 kwietnia 2019 r., w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że błędnie organ II instancji stwierdził, że dowodami mogą być tylko materiały zebrane przez organ administracji publicznej w ramach procedury wyznaczonej przepisami k.p.a. oraz przepisami ochrony środowiska. Wskazali, że wprawdzie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody regulują metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, lecz nie oznacza to, że pomiary wykonane we wspomnianym trybie stanowią wyłączny dowód poziomu hałasu. Wyniki pomiarów przeprowadzonych z pominięciem wspomnianego trybu mogą wskazywać na nieprawidłowość pomiarów przeprowadzonych w trybie przepisów ww. rozporządzenia.

Formułując zarzuty dotyczące pomiarów podnieśli, że podczas ich przeprowadzenia na działce nr [...] pracowała jedynie część ciężkiego sprzętu i nie pracowały w szczególności przesiewarka i kruszarka. Są to urządzenia, które wytwarzają szczególnie duży hałas, na który wielokrotnie strony się skarżyły. Ponadto, w celu zminimalizowania hałasu podczas pomiarów prace były wykonywane bardzo delikatnie i powoli nie używając wszystkich odpadów np. kamienie, płyty betonowe. Wpłynęło to w bezpośredni sposób na wynik pomiaru, tj. wypaczyło go. Uzyskany wynik nie był miarodajny.

Dodatkowo skarżący wskazali, że podczas pomiarów właściciel działki nr [...] wywoził sprzęt, celowo go nie uruchamiał bądź czasowo go wyłączał (w dniu 4 maja 2018 r. sprzęt nie pracował, w dniu 13 sierpnia 2018 r. rzekomo nie było pracowników odpowiedzialnych za sprzęt i sprzęt rzekomo miał być zepsuty). Zwrócili również uwagę, że zaplanowany na dzień 14 sierpnia 2018 r. pomiar poziomu hałasu nie odbył się. W tym dniu kruszarka była już załadowana, nie było dostępnego sprzętu, który pracuje codziennie, a część sprzętu - zdaniem właściciela – była zepsuta i rzekomo nie było na miejscu osób z wymaganymi kwalifikacjami do uruchomienia sprzętu w celu przeprowadzenia kontroli. W konsekwencji organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na zaledwie dwóch pomiarach hałasu, które zostały przeprowadzone w odstępie około miesiąca, co jest stanowczo niewystarczające, tym bardziej, że organ nie dostrzegł celowego zachowania właściciela działki [...], który zmierzał do zniekształcenia wyniku pomiaru hałasu.

Przeprowadzony samodzielnie przez przedsiębiorcę pomiar hałasu wykazał w dniu 23 marca 2018 r. poziom 52,6 dB, a przeprowadzony samodzielnie przez skarżących pomiar hałasu w dniu 21 grudnia 2018 r. - od 59.9 dB do 70 dB. Wyniki te jednoznacznie poddają w wątpliwość prawidłowość wyników pomiaru hałasów uzyskanych przez organ I instancji. Tak znaczna rozbieżność w uzyskanych wynikach powinna spowodować szczególny krytycyzm organu administracji publicznej, co w konsekwencji powinno doprowadzić do przeprowadzenia kolejnych pomiarów hałasu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, jednak częściowo z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 23 października 2014 r., II SA/Bk 644/14, CBOSA). Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w tezie wyroku z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12 (opublikowane w CBOSA), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiane jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).

Organ I instancji w swoim postanowieniu, co zaaprobował organ II instancji, powołując się na art. 61a k.p.a., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonał wykładni prawa materialnego stwierdzając, że w świetle powołanych przepisów, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnych poziomie hałasu, gdyż materiał dowodowy zgromadzony przez organ nie wykazał, że został on przekroczony na skutek działalności gospodarczej prowadzonej przez [...].

Zdaniem sądu, na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, kwestie ustalania przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy też przekroczenia norm hałasu, w szczególności w związku z dopuszczeniem i przeprowadzeniem dowodów z pomiarów hałasu nie mogły być przedmiotem oceny i analizy, dokonywanej poza ramami postępowania administracyjnego (wyjaśniającego). Dokonane w tym zakresie ustalenia faktyczne oraz analiza przepisów u.p.o.ś. mogły nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania administracyjnego, a po jego prawidłowym przeprowadzeniu, organ stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. powinien był załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie zaś merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących nastąpiło w formie postanowienia, a więc z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Takie postępowanie, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w związku z art. 61a k.p.a., jest niedopuszczalne.

Jak wskazano powyżej, organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. nie może prowadzić do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to nadużycie instytucji, uregulowanej w art. 61a k.p.a. i uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (co do jej istoty).

Załatwienie sprawy postanowieniem o odmowie jego wszczęcia zamiast decyzją administracyjną po wszczęciu postepowania w okolicznościach niniejszej sprawy było nieuprawnione i przedwczesne. Organ odwoławczy natomiast błędnie zaakceptował postępowanie organu I instancji, nie dostrzegając faktu, że wniosek skarżących powinien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego i przeprowadzeniem dowodów w ramach tego postępowania i wydaniem decyzji kończącej sprawie na podstawie tych dowodów. Tym bardziej zaś było to uzasadnione w sytuacji, gdy organ uzupełniał materiał dowodowy, dopuszczając dowód z kolejnych pomiarów hałasu, a skarżący konsekwentnie kwestionowali wyniki tych pomiarów, przedkładając dowody prywatne, wymagające niewątpliwie oceny w toku postępowania wyjaśniającego.

Sąd nie neguje, że regulacja art. 115a u.p.o.ś. stanowi specyficzną regulację prawną przewidującą pewne odstępstwo od ogólnych zasad, którymi rządzi się postępowanie administracyjne, bowiem przewiduje możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W świetle art. 115a u.p.o.ś. dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu jest przeprowadzany poza postępowaniem w przedmiocie dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Inaczej, niż jest to w postępowaniu administracyjnym, decyzja w trybie art. 115a może zapaść dopiero wskutek uprzednich czynności kontrolnych, które dokonywane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w ramach uprawnień właściwych służb kontrolnych (tak: NSA w wyroku z 22 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1326/11, z 14 marca 2014 r. sygn. II OSK 2539/12). Dopuszczalne jest zatem przeprowadzenie pomiarów przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i na ich podstawie podjęcia stosownych kroków, w celu załatwienia sprawy.

Jednak takie rozwiązanie można przyjąć w sytuacji, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości prowadzonych pomiarów. Jeżeli jednak wyniki pomiarów uzyskane w ten sposób zostaną z jakichś przyczyn zakwestionowane, organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów, ale dokonanych już w toku wszczętego postępowania. Tylko wówczas będzie można przyjąć, że w sposób wszechstronny wyjaśnił on okoliczności stanu faktycznego i rozpoznał wszystkie podnoszone zarzuty. W takiej sytuacji należy jednak pamiętać o ogólnych zasadach przeprowadzania dowodów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na 7 dni przed terminem, a także ma prawo uczestniczyć w przeprowadzaniu dowodu oraz składać wyjaśnienia. Z procesowego punktu widzenia istotne jest również to, że według art. 67 § 1 k.p.a. z każdej czynności powinien być sporządzony protokół, który zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. ma być odczytany wszystkim osobom uczestniczącym w danym postępowaniu, a następnie przez nie podpisany. Niedopełnienie tych formalności może dyskredytować prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 17 października 2018 r. pracownik laboratorium badawczego [...] dokonał badania poziomów hałasu w środowisku pochodzącego od urządzeń znajdujących się na terenie [...]. Mając na względzie zarzuty wnoszone przez skarżącego, dokonano uzupełnienia pomiarów 16 listopada 2018 r. o pomiary hałasu od instalacji przesiewarka - ładowarka i prowadzonych robót ziemnych za wałem. Z przeprowadzonych wówczas pomiarów wynikało, że dopuszczalny poziom hałasu nie został przekroczony. Wyniki tych pomiarów organu obu instancji uznały za wiarygodne i dające podstawę do oceny stanu faktycznego sprawy, pomimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń.

Niezależnie od powyższego, sąd wskazuje, mając na uwadze zarysowany przedmiot kontroli, że w art. 115a u.p.o.ś. została przewidziana podstawa prawna do wydania przez organy ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu.

Zgodnie z art. 115a u.p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza [...], w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N (ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza [...] przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje [...] (ust. 3). Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu (ust. 5).

Stosownie do art. 112a pkt 2 p.o.ś, przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeqD - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) oraz LAeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00).

W art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 f).

W rozporządzeniu ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny zabudowy zagrodowej.

W przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie czy na terenie oddziaływania [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie tej kwestii determinowało organy do podjęcia określonych działań i do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego. W sytuacji kiedy zostanie ustalone, że plan miejscowy na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje, zastosowanie znajdzie art. 115 p.o.ś. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie tego przepisu, kiedy plan miejscowy obowiązuje. Wynika to z tego, że jeżeli plan miejscowy nie obowiązuje na danym terenie to właściwy organ samodzielnie zobowiązany jest dokonać oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. I tylko wówczas (przy braku planu), jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenu zastosowanie znajdzie art. 114 ust. 2 p.o.ś., który uznaje, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

W praktyce powyższe ustalenia służyć mają na wskazaniu, że dany obszar przynależy do jednej z kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 p.o.ś., a nawet podkategorii określonej w rozporządzeniu. Organ dokonuje powyższych ustaleń w niezbędnym zakresie, a następnie po zakwalifikowaniu do odpowiedniej kategorii (podkategorii) potwierdza, że na danym terenie obowiązuje wyrażona w decybelach norma "hałasowa" określona w stosowanej tabeli cyt. rozporządzenia. Nie ma on przy tym żadnych uprawnień do jej zmiany - zarówno w kierunku zaostrzenia wymagań, jak i ich złagodzenia.

Natomiast w każdym przypadku obowiązywania planu miejscowego ustalenia organów administracji publicznej co do faktycznego zagospodarowania terenu w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest to zależne od tego czy z woli ustawodawcy sporządzenie planu miejscowego było obowiązkowe czy fakultatywne. W sytuacji obowiązywania planu miejscowego działania organu zmierzające do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu są zminimalizowane, ponieważ norma "hałasowa" wynika wówczas automatycznie z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., II OSK 2270/10, CBOSA).

Reasumując, przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziaływane hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w powołanym wyżej rozporządzeniu.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły, że obszar z którego i na który przenika hałas, znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwała Rady Miejskiej w Ż. Nr XLI/451/2017 z dnia 30 czerwca 2017 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R., w rejonie ulic: [...] w G. Teren działki nr [...] obr. R., na której prowadzona jest ww. działalność gospodarcza znajduje się na obszarze, dla którego przewidziano funkcję U/P - tereny zabudowy usługowej i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, natomiast działki nr [...],[...] i [...], znajdują się na obszarze o funkcji MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Ustalenia organów administracji dotyczące przeznaczenia terenów uznać należy za wadliwe w świetle tego, że została stwierdzona nieważność ww. planu miejscowego.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 9/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ż. nr XLI/451/2017 z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi R., w rejonie ulic: [...] w G. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny 24 września 2019 r., kiedy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II OSK 2365/18 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r. Powyższe oznacza, że przeznaczenie terenu ustalone przez organy administracji stosowanie do zapisów planu miejscowego, którego stwierdzono nieważność, jest wadliwe i zastosowanie znaleźć powinien art. 115 u.p.o.ś., zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Również zatem z tej przyczyny zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za wadliwe.

W świetle powyższego wskazać należy, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 115a w zw. z art. 155 u.p.o.ś., a także nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w toku prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na jej wynik. Tym samym, organy administracji naruszyły przepisy postępowania: art. 61a, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienia organów obu instancji jako naruszające powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., winny zostać uchylone (punkt 1 wyroku).

Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku skarżących, przy czym organ ten, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ uwzględni stanowisko sądu o konieczności wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie oraz oceny dowodów w toku postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia przeznaczenia terenu stosownie do treści art. 115 u.p.o.ś.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżących solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 100 złotych tytułem ich zwrotu, na którą składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy od skargi.