Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 414/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 203/22 w sprawie ze skargi N. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2022 r., znak: WOA.7722.9.2022.MKA w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii akt sprawy I. prostuje omyłkę pisarską zawartą w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku oraz uzasadnieniu tegoż wyroku na stronie 12 w wersie 7 (od góry) w ten sposób, że zamiast "zaskarżoną decyzję" wpisuje "zaskarżone postanowienie"; II. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; III. zasądza od N. W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 203/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę N. W. (aktualne nazwisko: W.) "uchylił zaskarżone postanowienie" Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 17 lutego 2022 r., znak: WOA.7722.9.2022.MKA, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla Miasta Poznania z dnia 9 grudnia 2021 r., nr 237/2021 (PINB/OIK/70047/2637/2019), o odmowie na podstawie art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", skarżącej udostępnienia do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wykonanie fotokopii całości akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą PINB/OIK/70047/2637/2019 dot. nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu.

Sąd powołał się na treść art. 61 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej "P.b.", oraz art. 28 K.p.a. i wskazał, że skoro ww. przepisy prawa budowlanego nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym tylko do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu, to do ustalenia pozostałych stron winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. Tym samym stroną może być również inny podmiot, mający interes prawny (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., II OSK 667/17; wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1204/13).

Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie postanowienia organu I jak i II instancji zapadły przedwcześnie, bez dokonania należytej oceny, czy rzeczywiście po stronie skarżącej nie występuje interes prawny. Błędnie bowiem organy uznały, że nie ma żadnej wątpliwości, iż skarżąca nie może być stroną tego postępowania, ponieważ nie jest zarządcą ani właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu. Tym samym organy administracji publicznej zaniechały, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wbrew art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 61, art. 66 p.b.) uznały, że nie jest dopuszczalnym ustalanie kręgu stron poza właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. W szczególności pominięta została przez organy w całości i w ogóle nie odniesiono się i nie oceniono argumentów skarżącej, które odnosiły się do wskazania przez nią, że jej interes prawny wywodzić miałby się z art. 28 K.p.a. w związku z art. 415 K.c., art. 444 K.c. i art. 445 K.c.

W tym stanie sprawy, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., w wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organ II instancji dokonując ponownej oceny czy skarżącej przysługuje przymiot strony, z którą wiąże się możliwość wglądu w akta sprawy, powinien wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 61 P.b. obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że na właścicielu lub zarządcy obiektu ciąży obowiązek zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania tego obiektu interesów osób trzecich. Tym samym stroną takiego postępowania może być również inny podmiot (poza właścicielem i zarządcą), mający interes prawny; przy czym interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego materialnego, ale również, co do zasady, z przepisów innych gałęzi prawa (np. z prawa cywilnego materialnego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje także osobie niezaliczonej do kręgu stron postępowania administracyjnego głównego, lecz również osobie powołującej się na swój interes prawny, który w rzeczywistości jest jej interesem faktycznym:

"To, że przepis prawa nie stanowi wprost o przyznaniu interesu prawnego osobie trzeciej nie oznacza wyłączenia tego interesu, skoro to wynika z regulacji ustawy Prawo budowlane. Z ograniczenia podmiotów, na które na podstawie przepisu prawa materialnego nałożony może zostać obowiązek, nie można wyprowadzić braku interesu osób trzecich, skoro mogą one żądać nałożenia obowiązku w zakresie przyjętym w przepisach prawa." (str. 11 uzasadnienia wyroku);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nieustaleniu stanu faktycznego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.

- art. 61 P.b. polegającą na nieuznaniu, że art. 61 P.b. w zakresie określenia stron postępowania administracyjnego nie jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a.:

"Skoro ani art. 61, ani art. 66 p.b. nie ogranicza kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym tylko do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu, to do ustalenia pozostałych stron winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a." (str. 11 uzasadnienia wyroku);

- art. 61 i art. 66 ust. 1 P.b. polegającą na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego stronami tego postępowania nie jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż obok tych podmiotów stronami mogą być także inne podmioty:

"Tym samym stroną takiego postępowania może być również inny podmiot (poza właścicielem i zarządcą) mający interes prawny; przy czym interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego materialnego, ale również, co do zasady z przepisów innych gałęzi prawa (np. z prawa cywilnego materialnego)." (str. 12 uzasadnienia wyroku).

W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2022 r. N. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postepowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Należy wskazać, że prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony (art. 73 § 1 K.p.a.). Stanowi ono konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ma ono charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18; z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15).

Odnosząc się do udostępnienia akt sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji (w sprawie prowadzonej w trybie ustawy – Prawo budowlanego) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 415 K.c., art. 444 K.c. i art. 445 K.c. nie uzasadnia przypisania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku z uwagi na okoliczność, że dana osoba uległa wypadkowi w takim budynku. Sąd w składzie obecnie orzekającym, podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w świetle którego, co do zasady, stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 61 lub art. 66 P.b. są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art. 61 pkt 1 tej ustawy. Ma ono swe oparcie w tym, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) nastąpiła zmiana brzmienia art. 5 i art. 66 P.b. A mianowicie, w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich. Udział innych podmiotów – osób trzecich (np. skarżącej) – w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu należy traktować na zasadzie wyjątku. Może on mieć miejsce, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu, czy bezpieczeństwu mienia, ale co może mieć wpływ na wykonywanie praw względem sąsiedniej nieruchomości. Udział w postępowaniu innych podmiotów wymaga wykazania przysługującemu im interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12). O tym zaś, czy na podstawie art. 28 K.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Do tej kategorii czynności nie można jednak zaliczyć roszczeń cywilnych skarżącej postulowanych na podstawie ww. przepisów Kodeksu cywilnego. Takie roszczenia nie oznaczają, że w odniesieniu do substancji ww. budynku, tj. jego stanu technicznego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 61 i art. 66 P.b. skarżąca posiada "jakieś" prawa i obowiązki. Kwestie odszkodowawcze w tego rodzaju sprawie administracyjnej to kategoria "interesu faktycznego", który, w odróżnieniu od "interesu prawnego", w świetle art. 28 K.p.a. nie stanowi przesłanki do uznania, że w sprawie stanu technicznego budynku skarżąca ma przymiot strony postępowania administracyjnego. Ubocznie należy wskazać, że stosowne informacje na potrzeby roszczeń odszkodowawczych skarżąca może uzyskać bądź w trybie dostępu do informacji publicznej bądź w wyniku realizacji zasady jawności ksiąg wieczystych.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.; art. 61 P.b.; oraz art. 61 i art. 66 ust. 1 P.b. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast w sentencji zaskarżonego wyroku i jego uzasadnieniu w wyniku omyłki pisarskiej Sąd I instancji błędnie wskazał, że uchyla "zaskarżoną decyzję" zamiast prawidłowo "zaskarżone postanowienie". Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2022 r., znak: WOA.7722.9.2022.MKA. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok i uzasadnienie Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku z dnia 12 marca 2024 r. w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie.