Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3293/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 270/14 w sprawie ze skargi L. K. i S. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w jej pkt II. oraz uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz L. K. i S. S. solidarnie kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę L. K. i S. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, dalej "specustawa drogowa"), w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, dalej: "ustawa zmieniająca z 2008"), po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. S. i L. K. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski - granica powiatu Rawa Mazowiecka (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka Wolbórz - Tomaszów Mazowiecki (od km 346+803,80 do km 356+700), w części dot. ustaleń odnoszących się do nieruchomości położonej w miejscowości [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...],

I. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 18, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt 7 i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu:

"Należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, dalej uPb), a szczególnie zapewniające:

- dostęp do drogi publicznej;

- możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej;

- ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami powodowanymi hałasem;

- ochronę przed ponadnormatywnymi zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

Nieruchomości położonej w miejscowości [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie poprzez drogi serwisowe o parametrach klasy D pomiędzy węzłami [...] i Tomaszów Maz. Południe. Droga serwisowa będzie dwukierunkowa".

II. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej w części dotyczącej przebiegu linii rozgraniczającej teren przedmiotowej inwestycji drogowej przez działkę o nr ew. [...], obręb [...], oraz podziału ww. działki i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody Łódzkiego.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do WSA w Warszawie wnieśli: L. K., S.S., E. G., W. G. oraz J. S.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 19/12 uwzględniając skargę L. K. i S. S. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury, w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do nieruchomości położonej w miejscowości [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponadto, w ww. wyroku WSA w Warszawie oddalił zarówno skargę J. S., skargę E. G. i W. G. Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że w odniesieniu do zarzutów L. K. i S. S. doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzono, że organy nie odniosły się do podnoszonych w toku postępowania przez skarżących okoliczności dotyczących zachowania wjazdu i wyjazdu z ich nieruchomości na drogę krajową Nr 8. Takie działanie naruszało przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 19/12, w tym przede wszystkim stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie zbadał dostatecznie, czy obiekty będące własnością skarżących posiadają status Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP), jak i tej okoliczności, czy obiekty należące do skarżących związane są z dostępnością do drogi krajowej nr 8, jako drogi klasy GP, a nie spełniają wymogów dostępności do drogi klasy S, Minister przeprowadził postępowanie mające na celu wnikliwe wyjaśnienie wskazanych przez sąd I instancji kwestii.

Biorąc również pod uwagę zawarte w odwołaniu S. S. i L. K. zarzuty dotyczące sposobu zapewnienia należącej do nich nieruchomości dostępu do drogi publicznej, organ II instancji pismem z dnia 30 listopada 2012 r., przekazał kopię odwołania skarżących inwestorowi, wzywając do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych zastrzeżeń, co do planowanej inwestycji, a w przypadku braku możliwości zmiany sposobu zapewnienia należącej do S. S. i L. K. nieruchomości dostępu do drogi publicznej zgodnie z ich oczekiwaniami, do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań. Ponadto Minister wezwał inwestora do odniesienia się do powołanych przez skarżących dokumentów w postaci: pisma Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Łodzi z dnia 18 grudnia 1998 r., znak: DODP.TD-22/419A/35/98, pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 6 września 1999 r., znak: GDDP BŁ-22/419A/46/99, oraz postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych (dalej: GDDP) z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. inwestor wyjaśnił, że pismem z dnia 6 września 1999 r., znak GDDP BŁ- 24/419A146/99, Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Zachodni w Poznaniu Biuro w Łodzi zaopiniowała lokalizację MOP III przy drodze krajowej nr 8. Jednym z warunków uzyskania decyzji było przedłożenie projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., znak [...], Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych wyraziła zgodę na wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę nr 8. Jednakże z uwagi na niezachowanie odległości określonych w § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, z późn. zm., dalej "rozp. MTiB z 1999"), decyzja obligowała inwestora do wystąpienia z wnioskiem do Wojewody Łódzkiego o udzielenie zgody na odstępstwo od "warunków technicznych". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...], Wojewoda Łódzki odmówił zgody na odstępstwo od przepisu § 111 ust. 2 oraz § 123 ust. 3 rozp. MTiB z 1999 dla projektowanego obiektu budowlanego - MOP III w m. [...]. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę urządzeń obsługi komunikacyjnej projektowanego MOP III w m. [...] obejmujących zjazd publiczny z drogi krajowej nr 8 z pasem wyłączenia oraz wyjazd z terenu MOP-III na drogę nr 8 z pasem włączenia do ruchu. Inwestor wskazał, że decyzja zarządcy drogi zezwalająca na wykonanie wyjazdu z drogi i wjazdu na drogę nr 8 wyposażonych w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z obiektu [...] nie wywołała skutków prawnych, albowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na ich budowę. Ponadto inwestor wskazał, że skarżący ubiegając się w 2001 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę układu komunikacyjnego deklarowali budowę jedynie baru, sklepu, motelu, warsztatu samochodowego, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych. Pozytywna opinia zarządcy drogi w sprawie włączenia do drogi krajowej nr 8 ruchu drogowego spowodowanego budową wyżej wymienionych obiektów, a następnie zgoda na wykonanie wjazdu i wyjazdu na tę drogę, była możliwa tylko pod warunkiem, że na tym terenie nie będzie budowana stacja paliw. Inwestor podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi, wszczętym na wniosek skarżących z dnia 27 sierpnia 2002 r., do którego dołączono projekt budowlany na budowę zjazdu publicznego do zamierzenia inwestycyjnego pt. "Obiekt handlowo - usługowy w m. [...], gm. Tomaszów Mazowiecki w km 101+800 drogi krajowej Nr 8" - zarządca drogi udzielił decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], zezwolenia na wykonanie zjazdu i wyjazdu wyraźnie akcentując, iż zezwolenie wydaje dla potrzeb obsługi obiektu handlowo — usługowego (bez stacji paliw). Zatem w ocenie inwestora decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę odnosiła się wyłącznie do zjazdu i wyjazdu do projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu, jaki był objęty projektem budowlanym obiekt handlowo-usługowy.

Inwestor wskazał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym (Dz. U. Nr 174, poz. 1683), obowiązującego od dnia 22 października 2003 r., droga krajowa nr 8 obejmująca odcinek w m. [...] została zakwalifikowana w układzie docelowym sieci autostrad i dróg ekspresowych w Polsce, jako droga ekspresowa S8. Inwestor podkreślił nadto, że pozostawienie wjazdu i wyjazdu do nieruchomości skarżących w obecnej lokalizacji spowoduje naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, z późn. zm.).

Organ odwoławczy przekazał kopię omówionego powyżej pisma inwestora skarżącym, zawiadamiając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W dniu 9 stycznia 2013 r. do organu wpłynęło pismo S. S. i L. K. z dnia 4 stycznia 2013 r., stanowiące odpowiedź na ww. pismo inwestora z dnia 10 grudnia 2012 r. W ww. piśmie skarżący wskazali, że wnoszą o uwzględnienie wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 1413/11, oraz poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 222/11, z których jednoznacznie wynika, iż w świetle obowiązujących ustaw zapewnienie dostępu do nieruchomości stanowiącej ich własność do drogi krajowej nr 8 w sposób projektowany przez inwestora, tj. drogami serwisowym, narusza prawo. W ocenie skarżących potwierdzają to ww. wyroki wydane wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, których kopie załączyli.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w wyżej omówionym piśmie skarżących z dnia 4 stycznia 2013 r., Minister pismem z dnia 12 marca 2013 r., wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych przez skarżących w przedmiotowym piśmie. Jednocześnie wezwał inwestora do wyjaśnienia przyczyn wyłączenia prowadzonej przez skarżących działalności w postaci MOP, znajdującego się w obrębie [...], z koncepcji zagospodarowania drogi ekspresowej S8 w obiekty tego typu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. podniósł, że pozostawienie wjazdu i wyjazdu z drogi krajowej nr 8 na nieruchomości L. K. i S. S. będzie skutkowało naruszeniem przepisów rozp. MTiB z 1999 w zakresie odległości pomiędzy MOP. W ocenie inwestora, wydane skarżącym opinie i decyzje administracyjne muszą uwzględniać przepisy techniczne jak dla drogi klasy S.

W piśmie S. S. i L. K. z dnia 15 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na ww. pismo inwestora z dnia 25 marca 2013 r. skarżący wskazali, że podtrzymują dotychczasowe stanowisko. O pozostawieniu wjazdu i wyjazdu z drogi krajowej nr 8 do ich nieruchomości przesądzić miał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 222/11, oraz NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 1413/11, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2768/12, które to wyroki dotyczą pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 8, oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt: II OSK 1912/11, który to wyrok dotyczy decyzji lokalizacyjnej.

Działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Minister w punkcie I powołanej wcześniej decyzji z [...] listopada 2013 r. uchylił pkt 7 decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., i orzekł w uchylonym zakresie poprzez ustalenie zapisów mających czynić zadość postanowieniom specustawy drogowej, tj. wskazując, w jaki sposób zapewniony ma być dostęp nieruchomości odwołujących się do drogi publicznej. Organ wyraźnie podkreślił, że na sposób załatwienia przedmiotowej sprawy nie mogą mieć wpływu ani wyroki sądów administracyjnych wydawane w sprawach pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji drogowej, ani też decyzje w sprawie pozwolenia na budowę wydane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, wydane po wykonaniu tychże wyroków. Przypomniał o przewidzianej w krajowym porządku prawnym kolejności decyzji uzyskiwanych przez inwestora w procesie przygotowania realizacji danej inwestycji, w tym inwestycji drogowej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Warszawie L. K. i S. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

a) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 specustawy drogowej w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji,

b) art. 153, 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. dalej Ppsa) w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji,

c) art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (o treści obowiązującej przed dniem 10 września 2008 r.), w sposób mający wpływ na wynik sprawy,

d) art. 10 specustawy drogowej (o treści obowiązującej przed dniem 10 września 2008 r.) i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy ustalaniu lokalizacji należy uwzględnić to, co wynika nie tylko ze stanu niniejszej sprawy, ale przede wszystkim ze stanu prawnego ukształtowanego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, pozytywnie ocenionej wyrokami: WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2768/12 i NSA z dnia 12 lipca r., II OSK 1211/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że poczynione przez organ wyjaśnienia pozwalają na przyjęcie, że organ zbadał rzetelnie niniejszą sprawę uznając, iż należący do skarżących MOP nie spełnia warunku określonego w § 115 rozp. MTiB z 1999. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżących w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych w skardze przepisów K.p.a. ani prawa materialnego (specustawy drogowej), jak również art. 153 Ppsa. Zdaniem tegoż sądu, wbrew twierdzeniu skarżących decyzja Ministra zawiera uzasadnienie prawne czyniące zadość ww. przepisowi prawa. Organ ten rzetelnie ustalił stan faktyczny sprawy i przytaczając określone przepisy prawa wyczerpująco uargumentował stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W ocenie sądu I instancji, nie można zarzucić organowi, że naruszył art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez umieszczenie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia odnośnie sposobu zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi krajowej nr 8. Określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich musi mieć charakter ogólny. Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej winna zawierać szczególne postanowienia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jedynie w przypadku ustalenia przez organ, że określona lokalizacja narusza takie interesy. W niniejszym przypadku, w zw. z istnieniem bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr 8 dla nieruchomości stanowiącej własność skarżących przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, zasadne było – zdaniem tegoż sądu – określenie w decyzji szczegółowych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów skarżących poprzez wskazanie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla ich nieruchomości.

Skargą kasacyjną, reprezentowani przez pełnomocnika, L. K. i S. S. zaskarżyli w całości ww. wyrok i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wnieśli o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów:

art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 10 i art. 24 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, polegające na stwierdzeniu przez sąd, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Minister prawidłowo orzekł o ustaleniu dostępu działek gruntu stanowiących własność L. K. i S. S. do drogi krajowej nr 8 poprzez drogę serwisową, co miałoby wg sądu stanowić wyraz zachowania wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich,

art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 i art. 24 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, polegające na uznaniu przez sąd dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji drogowej niezależnie od stanu faktycznego i prawnego zaistniałego po wydaniu takiej decyzji przez organ I instancji,

art. 153 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na

nieuwzględnieniu przez sąd oceny prawnej i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 19/12 oraz błędne uznanie, że organ przy wydawaniu decyzji z dnia 26 listopada 2013 r. wypełnił swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów K.p.a.,

art. 170 i art. 171 Ppsa, polegające na pominięciu okoliczności prawomocnie ocenionych przez sądy administracyjne w następujących wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., VII SA/Wa 222/11, NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., II OSK 1413/11, WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2768/12 oraz NSA z dnia 12 lipca 2013 r., II OSK 1211/13,

e) art. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, polegające na oparciu oceny prawnej sądu o przeświadczenie, że decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej stanowi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przez co mają do niej zastosowanie regulacje i orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucają także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 153 oraz art. 170 i art. 171 Ppsa, polegające na braku wykazania podstaw prawnych i jednocześnie braku wyjaśnienia, dlaczego dla nieruchomości stanowiącej własność skarżących nie można zachować dotychczasowego dostępu do drogi krajowej nr 8 poprzez wybudowane przed laty wjazd i wyjazd, co w konsekwencji doprowadziło sąd do błędnego zastosowania przepisu art. 151 powołanej ustawy, zamiast uchylenia decyzji Ministra z dnia 26 listopada 2013 r. na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnie sąd I instancji przyjął, iż powołana w skardze decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] oraz wydane w tym przedmiocie prawomocne wyroki nie mają żadnego znaczenia. Wskazano również, że do okoliczności oddania drogi do użytkowania sąd I instancji w ogóle się nie odniósł (czym dodatkowo naruszył przepis art. 141 § 4 Ppsa). Podkreślono, że po wydaniu pozwolenia na budowę i zrealizowaniu inwestycji nie można już ustalać jej lokalizacji, co wynikać ma z wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi Ministra Infrastruktury na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Minister stwierdził, że stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów skarżących podniesionych zarówno w odwołaniu od decyzji Wojewody Łódzkiego oraz w skardze, do których odniesiono się wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę na tę decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia tylko w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Nie można odmówić skarżącym, że ich skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 153 Ppsa. Niesporne jest, że wyrokiem z 12 marca 2012 r. sygn. IV SA/Wa 19/12 wydanym w granicach sprawy WSA w Warszawie m. in. uchylił decyzję Ministra z [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżących kasacyjnie, a składającej się z szeregu działek, zabudowanych obiektami tworzącymi MOP w m. [...], przy przebudowywanej drodze krajowej Nr 8. W motywach tego wyroku wskazano, że wyrokiem z 25 maja 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1876/08 WSA w Warszawie oddalił m. in. skargę S. S. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej. Wyrok powyższy wskutek skargi kasacyjnej S. S. i L. K. został uchylony wyrokiem NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1912/11. W uzasadnieniu swego wyroku NSA stwierdził, że sąd I instancji nie odniósł się do kwestii poruszanych w skardze, a dotyczących zrealizowania zjazdu i wyjazdu na nieruchomość skarżących, z uwzględnieniem zarówno interesu publicznego jak i słusznego interesu indywidualnego. Ponownie rozpoznający sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2012 r. sygn. IV SA/Wa 19/12 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury w oznaczonym zakresie, stwierdzając przy tym, iż okoliczności podnoszone przez skarżących nie potwierdzają ustaleń organów, że obiekty będące własnością skarżących nie posiadają statusu Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP), jak i tej okoliczności, że obiekt należący do skarżących związany jest z dostępnością do drogi krajowej Nr 8 jako drogi klasy GP, a nie spełnia wymogów dostępności obiektu do drogi klasy S. W konsekwencji orzekający wówczas sąd wojewódzki uznał, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności w sprawie dotyczących zachowania wjazdu i wyjazdu z ich nieruchomości na drogę krajową Nr 8. Zalecono w cyt. wyroku, aby ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie organ ustosunkował się do twierdzeń skarżących, a wydając rozstrzygnięcie wziął pod uwagę w granicach prawa zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes skarżących.

Wyrokując w sprawie ze skargi S. S. i L. K. na decyzję Ministra z [...] listopada 2013 r., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn.. IV SA/Wa 270/14 i oddalając skargę sąd a quo uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów K.p.a., jak i przepisu art. 153 Ppsa. Stanowiska tego nie podziela orzekający w sprawie Sąd.

Zgodnie z przepisem art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji związany był oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z prawomocnych wyroków NSA z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1912/11 oraz WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r. sygn. IV SA/Wa 19/12. Niesporne jest, że w konsekwencji tego ostatniego wyroku nierozstrzygnięta była kwestia wyłącznie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr 8 w odniesieniu do nieruchomości skarżących S. S. i L. K., skoro wyrokiem IV SA/Wa 19/12 oddalono skargi pozostałych skarżących. Tym samym kwestia ustalenia warunków lokalizacji inwestycji odnośnie innych działek była już prawomocnie zakończona. Tymczasem Minister zaskarżoną decyzją ponownie orzekając z odwołania S. S. i L. K. od decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2008 r. w pkt. II "w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję". Ta część decyzji Ministra z [...] listopada 2013 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną przewidzianą w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dając podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tej części, skoro organ ponownie orzekał w sprawie, w której już istnieje nie tylko ostateczna decyzja, ale i prawomocna. Nie było podstaw, aby decyzją z 26 listopada 2013 r. orzekać o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji – Wojewody Łódzkiego, skoro w tej części rozstrzygnięcie ukształtowane zostało decyzją Ministra Infrastruktury z 31 lipca 2008 r., w części prawomocną, wskutek treści wyroku IV SA/Wa 19/12. Kwestii tej nie dostrzegł sąd I instancji, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 153 Ppsa.

Naruszenie wskazanego powyżej przepisu wynika ponadto z tego, że nieprawidłowo, wbrew wytycznym wynikającym z wyroku IV SA/Wa 19/12, jak również z wyroku NSA z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1912/11, oceniono zaskarżoną decyzję w aspekcie prawidłowego wyważenia interesu społecznego jak i uzasadnionego interesu indywidualnego, a przy tym w zakresie zawierania wymagań dotyczących uzasadnionego interesu skarżących. Niesporne jest, że w sprawach lokalizacji drogi publicznej w trybie specustawy drogowej stosowane były przepisy K.p.a. Z art. 7 K.p.a. wynika dyrektywa, mająca charakter tzw. zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wedle której organy administracji publicznej w toku postępowania m. in. mają na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istota sprawy przy orzekaniu odnośnie legalności decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi skoncentrowana była na następującej kwestii: czy ustalenie w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżących dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie mieć poprzez drogi serwisowe o parametrach klasy D pomiędzy węzłami [...] i Tomaszów Maz. Południe, a droga serwisowa będzie dwukierunkowa, odpowiada potrzebie godzenia interesów ujętych dyspozycją art. 7 K.p.a., a także, czy prawidłowo ujęto w ten sposób obligatoryjny składnik decyzji o lokalizacji drogi publicznej przewidziany przepisem art. 7 ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, tj. "wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". Zdaniem sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza cyt. przepisu specustawy drogowej, w ocenie orzekającego w sprawie ze skargi kasacyjnej Sądu stanowiska tego, w realiach przedmiotowej sprawy, nie sposób podzielić.

Nie jest sporne, że S. S. i L. K. na mocy ostatecznych decyzji administracyjnych z 2002 r. zrealizowali zjazd i wyjazd z drogi krajowej Nr 8 do swojej nieruchomości w m. [...], na której zlokalizowany jest obiekt handlowo-usługowy. Nie jest także sporne, że budując ten zjazd i wyjazd został on zrealizowany, przy uwzględnieniu wytycznych zarządcy drogi, według normatywu dla dróg ekspresowych. WSA w Warszawie w ślad za argumentacją organów podkreślił, że wskutek aktualizacji koncepcji przebiegu dróg ekspresowych (w uzasadnieniu przywołano rozporządzenie Rady Ministrów z "26 sierpnia 2008 r.", w istocie chodzi o rozporządzenie Rady Ministrów z 26 sierpnia 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia sieci autostrad, dróg ekspresowych oraz dróg o znaczeniu obronnym – Dz. U. Nr 174, poz. 1683) odcinek drogi krajowej Nr 8 w m. [...] zyskał status drogi ekspresowej, z tym że skutek tej zmiany nastąpił od 22 października 2003 r. Sąd I instancji powtarzając dalej argumentację organu odwoławczego wyeksponował, że likwidacja MOP-u prowadzonego przez skarżących została przyjęta w zatwierdzonym protokole Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad już w 2003 r., choć nie wskazał na prawne znaczenie tego dokumentu i jego wiążącą treść dla wydanych w sprawie lokalizacji drogi decyzji administracyjnych. Podstawę dla takiego działania stanowić mają zdaniem sądu wojewódzkiego także regulacje zawarte w "§ 115" rozp. MTiB z 1999, gdzie ujęte są wymogi odnośnie odległości, jakie powinny spełniać MOP-y przy drodze ekspresowej. WSA w Warszawie omyłkowo na s. 26 i 27 odwoływał się do § 115 ust. 2 rozp. MTiB z 1999, skoro cyt. przepis ma następujące brzmienie: "W części parkingowej MOP, w zależności od potrzeb, należy wykonać stanowiska do kontroli technicznej pojazdów oraz stanowiska postojowe dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne. Wymiary i liczbę stanowisk do kontroli pojazdów ustala się indywidualnie. Wymagania dotyczące usytuowania stanowisk postojowych dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne określa § 160". Na tak oznaczony przepis powołano się także na s. 28 uzasadnienia wyroku. Zauważyć wypada, że na ten sam przepis rozp. MTiB z 1999 powoływał się Minister w zaskarżonej decyzji (s. 20), a sąd a quo bezkrytycznie te uwagi błędnie powielił. Prawdopodobnie sądowi I instancji chodziło w istocie o treść § 111 ust. 2 rozp. MTiB z 1999, który stanowi, że "Odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości". Rzecz jednak w tym, że cyt. przepisu w warunkach przedmiotowej sprawy zastosować nie można było, skoro inwestycja nie polegała na "przebudowie lub remoncie drogi klasy S", a polegała na rozbudowie drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej. Skoro zatem skarżący przed datą zaliczenia drogi krajowej Nr 8 do kategorii drogi ekspresowej, uzyskali pozwolenie na budowę zjazdu i wjazdu na ich nieruchomość z tej drogi, na warunkach uwzględniających przyszłe wymogi dla drogi ekspresowej, to ich interes polegający na utrzymaniu tego zjazdu i wjazdu ma charakter "uzasadnionego interesu" w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej i wymagał uwzględnienia w rozstrzygnięciu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej. Obywatele, także ci prowadzący działalność gospodarczą, tworzący miejsca pracy i inwestujący nierzadko znaczne kwoty pieniędzy w związku z taką działalnością, nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji zmieniających się rządowych koncepcji odnośnie kategorii dróg, skoro własne działania biznesowe opierali w zaufaniu do decyzji podejmowanych przez właściwe organy administracji publicznej. W ocenie Sądu takie działanie winno znajdować ochronę sądu administracyjnego, który wszak powołany jest do sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Stanowisko odnośnie dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej znajduje zresztą wsparcie w treści prawomocnych wyroków, jakie zapadały w sprawach o udzielenie pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej Nr 8. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazują, że wyrokami WSA w Warszawie z 15 marca 2011 r., sygn. VII SA/Wa 222/11, i z 12 lutego 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2768/12 oraz wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1413/11 oraz z 12 lipca 2013 r., sygn. II OSK 1211/13 przesądzono, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości skarżących poprzez drogę serwisową i węzeł [...] nie spełnia warunków wynikających z przepisów § 112 i 166 rozp. MTiB z 1999. Taki sposób dostępu nieruchomości został uwzględniony w decyzji odnośnie pozwolenia na budowę (prawomocna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r.), a jak wynika z samego oświadczenia skarżących kasacyjnie podczas rozprawy, funkcjonuje on i jest przedmiotem użytkowania. Zaskarżona decyzja Ministra była wydawana w dniu [...] listopada 2013 r., w obrocie prawnym w tym momencie pozostawała prawomocna już decyzja GINB z [...] września 2012 r. odmawiająca pozwolenia na rozbiórkę wybudowanego zjazdu i wjazdu do nieruchomości skarżących, skoro skargi na nią oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2768/12, a skargę kasacyjną w tej sprawie NSA oddalił wyrokiem z 12 lipca 2013 r., sygn. II OSK 1211/13. Oczywiście trafnie sąd I instancji zauważył, że decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę (s. 28 uzasadnienia), nie można jednak było abstrahować od realiów przedmiotowej sprawy odnoszącej się do zamierzonej inwestycji, w warunkach której kwestia dostępu nieruchomości skarżących kasacyjnie została prawomocnie przesądzona w ramach kontroli decyzji dotyczących pozwolenia na budowę. Trafnie przeto skarżący kasacyjnie wywodzą, że doszło do naruszenia przepisów art. 170 i 171 Ppsa, albowiem kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami, które winien uwzględnić orzekający w sprawie lokalizacji drogi sąd wojewódzki.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 10 specustawy drogowej, wedle którego w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Nie naruszył także sąd wojewódzki przepisów art. 24 ust. 1 i 2 specustawy drogowej stanowiących odpowiednio, że: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału" oraz "Ilekroć w przepisach Prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi". WSA w Warszawie zaakceptował wyłącznie możliwość powoływania się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzecznictwo sądów w oznaczonym zakresie (vide s. 29 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), choć uczynił to nieprecyzyjnie, bowiem należało odwołać się do treści art. 24 ust. 2 specustawy drogowej, a nie art. 24 ust. 1 tej ustawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy skarżony wyrok zawiera, uzasadnienie tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego w istocie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie polemizują z motywami wyroku sądu wojewódzkiego, wchodząc w rozważania in merito i dowodząc naruszenia przez ten sąd tych przepisów, które zostały wskazane w uprzednio sformułowanych podstawach kasacyjnych.

Dostrzeżone naruszenia przepisów prawa w kwestionowanym skargą kasacyjnie wyroku nie dotyczyły naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ograniczały się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pozwalało to Sądowi na uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wydając decyzję kończącą postepowanie w sprawie uwzględni w treści rozstrzygnięcia wykładnię zawartą w niniejszym wyroku. Weźmie także pod uwagę, że konstruując decyzję należy posługiwać się pojęciami znanymi K.p.a. – decyzja administracyjna w przeciwieństwie do wyroku sądowego nie posiada "sentencji", a rozstrzygnięcie (por. art. 107 § 1 K.p.a.), nadto powołując się na przepisy oznaczonej ustawy, należy uwzględniać obowiązujący na dzień podejmowania decyzji jednolity tekst urzędowy tego aktu (w zaskarżonej decyzji wydanej w 2013 r. powołano się na przepisy uPb przywołując dawno nieaktualny tekst jednolity tej ustawy).

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa należało orzec jak w pkt. 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa.