Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2209/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 142 par. 1 i 2, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 141 par. 4, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 40 par. 2, art. 12, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art.151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 553 par. 1, 3, art. 552
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 900/14 w sprawie ze skargi P. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 października 2014 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2015r., sygn. akt II SA/Wr 900/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp z o.o. w W. na decyzję Wojewody D. z dnia 22 października 2014r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2014r., Nr ..., Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania A J.-G., K. P. i A. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia 4 lipca 2014r., Nr ..., odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2009r., Nr ..., o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. .... - P. wraz z budową wieży o wysokości 50 metrów na działce nr ... i części działki nr ... (aktualnie dz. ew. nr ..., ..., obręb M.), ... przy ul. M. ... we W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wskazaną ostateczną decyzją z dnia 23 października 2009r., Nr ... Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci ..., wraz z budową wieży o wysokości 50 metrów, na działce nr ... i części działki nr ... obręb M. (obecnie: dz. nr ..., ..., obręb M.), przy ul. M. ... we W. Właściciele nieruchomości sąsiednich wystąpili z wnioskami o wznowienie tego postępowania wskazując, że zostali bez własnej winy pozbawieni możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu, zaś powyższa okoliczność odpowiada przesłance wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent W. postanowieniem nr ... z dnia 15 marca 2011r. wznowił postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 23 października 2009r., a następnie decyzją z dnia 23 listopada 2011r. Nr ... umorzył wznowione postępowanie, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie brakiem podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania.

Od tej decyzji odwołania do Wojewody D. wnieśli A. P., S. P., E. M., A. J.-G., K. P. i M. Ż.

Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia 30 marca 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. w całości oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2009r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Na skutek złożenia skargi na powyższą decyzję przez A. J.-G., A.M., M. Ż. oraz K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 18 października 2012r., sygn. akt II SA/Wr 399/12, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach powyższego wyroku Sąd zalecił Prezydentowi W. wyznaczenie obszaru oddziaływania spornego obiektu, ponieważ dopiero prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania obiektu pozwoli na określenie kręgu stron postępowania. Kolejnym krokiem organu winna być ocena, czy przedmiot inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego Las M., zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady Miejskiej W. z dnia 14 lutego 2008r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent W. decyzją Nr ...r. z dnia 4 lipca 2014r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 23 października 2009r., stwierdzając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu stron: z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do J. J., L. M., M. L., M. . M. R., L. i M. Ś., J. P., P. J., M. W., B. M.-K., M. J., P. Z., R. C.- Z., E. i A. R., K. L.-M. i R. M., W. K., P. L., K. i A. K., Ł. P., B. S., T. K. i J. K., S. Z., A. W. i S. P., ponieważ zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w stosunku do następujących stron postępowania: 1. Osiedla M. Sp. z o. o. Sp. komandytowa (dz. ew. nr ..., ..., obręb M.), 2. A. M. (dz. ew. nr ..., ..., obręb M.), 3. A. J.-G. (dz. ew. nr ..., ..., obręb M.), 4. Osiedla M. Sp. z o. o. Sp. komandytowa (dz. ew. nr ..., ..., obręb M).

Od powyższej decyzji odwołania wniosły A. J.-G., K. P. i A. M.

Decyzją z dnia 22 października 2014r. Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołań uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję z dnia 4 lipca 2014r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Wojewody D., zaskarżona decyzja nie odpowiada żadnej z decyzji przewidzianych przepisami art. 151 k.p.a., bowiem zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie stanowi w istocie kompilację poszczególnych elementów decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 pkt 2 k.p.a. oraz rozstrzygnięć w ogóle nie przewidzianych przepisami k.p.a. i ustawy Prawo budowlane (rozstrzygnięcie w zakresie uznania za stronę postępowania). Zauważono przy tym, że odmawiając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia decyzji dotychczasowej, organ nie stwierdza wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Z kolei w decyzji wydanej na podstawie art. 151 pkt 2 k.p.a. organ nie rozstrzyga o kwestii posiadania statusu strony, ponieważ, po pierwsze, taką decyzję organ podejmuje po przeprowadzeniu "pełnego", dwuetapowego, wznowionego postępowania, co jest możliwe wyłącznie na wniosek strony, a po drugie - obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uznawania wnioskodawcy za stronę w drodze aktu administracyjnego. Co więcej, w treści powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na dwa odrębne kręgi wnioskodawców, zaznaczając, że w uwagi na stwierdzony odmienny stan faktyczny i prawny, do poszczególnych kręgów adresowane są różne części podjętego w decyzji rozstrzygnięcia.

Wojewoda, niezależnie od formalnej wadliwości powyższej decyzji, zauważył, że wspólne rozpatrzenie wszystkich wniosków o wznowienie postępowania, bez względu na stan faktyczny i prawny oraz zakończenie wznowionego postępowania jedną "wspólną" decyzją doprowadziło do sytuacji, w której osoby nie będące, zdaniem organu, stronami postępowania, brały udział we wszystkich jego etapach we wznowionym postępowaniu i doręczono im decyzję wydaną po dokonaniu merytorycznej analizy decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem decyzja ta w istocie nie powinna być do nich skierowana, skoro organ już w pierwszym etapie wznowionego postępowania uznał, że osoby te nie posiadają statusu strony. Na marginesie zauważono również, że cztery osoby, wobec których stwierdzono, iż nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w rozstrzygnięciu zostały pominięte, zaś wnioski o wznowienie postępowania złożyło łącznie 35 osób, gdy tymczasem w rozstrzygnięciu wymieniono łącznie 31 osób.

Zdaniem organu odwoławczego treść powołanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, bezsprzecznie świadczy o tym, że organ pierwszej instancji nie znalazł oparcia dla opisanego wyżej rozstrzygnięcia w obowiązujących przepisach prawa. Alternatywne powołanie podstawy prawnej jest niedopuszczalne, sugeruje bowiem błędnie, że każdy z zaprezentowanych przepisów może - dowolnie - stanowić oparcie dla podjętego rozstrzygnięcia, natomiast nie daje odpowiedzi na pytanie, na podstawie którego z przepisów organ to rozstrzygnięcie wydał, dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstawy prawnej. Poza tym zarzucono, że organ pierwszej instancji błędnie określił metrykę k.p.a., gdyż w brzmieniu obecnie obowiązującym, obowiązuje tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2013r. poz. 267 ze zmianami.

Organ odwoławczy podniósł także, że w sprawie nie znajduje zastosowania, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, przepis art. 62 k.p.a., zaś kwestie merytoryczne podnoszone przez skarżących pozostały poza rozważaniami, gdyż wobec konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jako obciążonej licznymi wadami o charakterze procesowym, merytoryczne odnoszenie się do zarzutów byłoby przedwczesne i niezgodne z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. Sp. z o.o. w W., która żądając uchylenia tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia 4 lipca 2014r. nr ..., zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego: (1) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji i doręczenie skarżonej decyzji nieistniejącej już P. S.A., a w rezultacie naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu P. Sp. z o.o., której oczywiście przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., jak również na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; (2) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędu organu I instancji i doręczenie skarżonej decyzji osobie, która nie jest pełnomocnikiem P. Sp. z o. o., jako że jej pełnomocnictwo wygasło z dniem 9 sierpnia 2012r., co w rezultacie spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.; (3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i błędne uchylenie decyzji organu I instancji zamiast jej utrzymania w mocy, pomimo iż w świetle okoliczności faktycznych sprawy odpowiadała ona prawu; (4) art. 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i błędne uznanie, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kumulatywnie łączącej obie ww. przesłanki przemawiające za odmową uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji; (5) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności pominięcie, że uchylona decyzja I instancji wydana została w związku z brakiem podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania; (6) art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że działanie organu I instancji polegające na odmowie uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2009r. nr ... było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując merytoryczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. W odniesieniu natomiast do zarzutu nieuwzględnienia przekształcenia spółki wskazano, że akta sprawy otrzymane od organu pierwszej instancji nie zawierały informacji o przekształceniu dotychczasowego inwestora, jakim była P. S.A. w P. Sp. z o.o., brak też było w nich informacji o wygaśnięciu umocowania dotychczasowego pełnomocnika. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie miał wiedzy o zaistniałych zmianach. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Prezydenta W. z dnia 4 lipca 2014r., Nr ... została odebrana przez P. S.A. w dniu 11 lipca 2014r., analogicznie decyzję tę odebrał w dniu 10 lipca 2014r. J. F. - jako pełnomocnik inwestora.

Uczestnik postępowania K. P. w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2015r. wniosła o oddalenia skargi wskazując na bezzasadność zarzutu nieważności decyzji I i II instancji oraz doręczenia tych decyzji nieistniejącej spółce oraz pełnomocnikowi, któremu pełnomocnictwo wygasło.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów związanych z nieważnością postępowania wskazał, że z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (t. jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1030 ze zm.) wynika zasada kontynuacji praw i obowiązków spółki przekształconej i spółki przekształcanej. Zdaniem Sądu, w badanej sprawie zachodzi pełna kontynuacja działalności i bytu prawnego przekształcanej "P." S.A. i przekształconej "P." Sp. z o.o., zatem w żadnym wypadku nie można mówić o braku udziału w postępowaniu "P." Sp. z o.o., jak również o wadliwym doręczeniu decyzji osobie, która nie jest pełnomocnikiem tej spółki, skoro po wszczęciu postępowania wznowieniowego nie zawiadomiono organów administracyjnych o wypowiedzeniu, czy też wygaśnięciu pełnomocnictwa tej osoby.

Sąd podzielił wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko prawne i ocenę co do rażącej wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodził się z Wojewodą D., iż zaskarżona decyzja nie odpowiada żadnej z decyzji przewidzianych przepisami art. 151 k.p.a., bowiem zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie stanowi w istocie kompilację poszczególnych elementów decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 pkt 2 k.p.a. oraz rozstrzygnięcia zupełnie nieznanego regulacjom ustawowym, tj. rozstrzygnięcia w zakresie uznania za stronę postępowania. Zasadnie zauważono, że odmawiając, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia decyzji dotychczasowej, organ nie stwierdza wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, a z kolei w decyzji wydanej na podstawie art. 151 pkt 2 k.p.a. organ nie rozstrzyga o kwestii posiadania statusu strony, ponieważ, po pierwsze - taką decyzję organ podejmuje po przeprowadzeniu "pełnego" dwuetapowego wznowionego postępowania, po drugie - obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uznawania wnioskodawcy za stronę w drodze aktu administracyjnego.

W ocenie Sądu, trafnie zarzucono także kolejny błąd organu I instancji polegający na wskazaniu w decyzji dwóch odrębnych kręgów wnioskodawców, przy jednoczesnym zaznaczeniu, że z uwagi na stwierdzony odmienny stan faktyczny i prawny do poszczególnych kręgów adresowane są różne części podjętego w decyzji rozstrzygnięcia. Konsekwencją wspólnego rozpatrzenia wszystkich wniosków o wznowienie postępowania, bez względu na stan faktyczny i prawny, oraz zakończenie wznowionego postępowania jedną "wspólną" decyzją jest doprowadzenie do nieprawidłowej z punktu widzenia procesowego sytuacji, w której osoby nie będące stronami postępowania, brały udział we wszystkich jego etapach we wznowionym postępowaniu i doręczono im decyzję wydaną po dokonaniu merytorycznej analizy decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym też kontekście zasadnie zauważono, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, przepis art. 62 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, zupełnie niezgodne jest z regulacjami procesowymi alternatywne powołanie podstawy prawnej ("lub"), gdyż nie daje ona jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na podstawie którego z przepisów organ wydał swoje rozstrzygnięcie.

Sąd uznał, że o niestaranności w przeprowadzeniu wznowionego postępowania przemawia okoliczność, że cztery osoby, wobec których stwierdzono, iż nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w rozstrzygnięciu zostały pominięte, zaś pomimo, że wnioski o wznowienie postępowania złożyło łącznie 35 osób, w rozstrzygnięciu wymieniono łącznie jedynie 31 osób. Podobnie Sad ocenił błędne określenie przez organ I instancji metryki ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2013r. poz. 267 ze zmianami.

Podsumowując, Sąd wskazał, że żaden z zarzutów skarżącej spółki dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znalazł potwierdzenia w badanej sprawie. Z tych też względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016r., poz. 718), dalej zw. p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

i) naruszenia art. 142 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez powielenie błędu organów I i II instancji i doręczenie skarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem nieistniejącej już P. S.A., a w rezultacie naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu P. sp. z o.o., której oczywiście przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a, co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania przed sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.,

ii) niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, pomimo iż została ona doręczona osobie, która nie była już pełnomocnikiem P. sp. z o. o., jako że jej pełnomocnictwo wygasło z dniem 9 sierpnia 2012 roku, co wprost wynikało z treści pełnomocnictwa - a więc wbrew stanowisku sądu I instancji strona nie miała dodatkowego obowiązku informowania organów o wygaśnięciu tegoż pełnomocnictwa,

iii) niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i pozostawienia w obrocie prawnym błędnej decyzji organu II instancji, pomimo iż nie odpowiadała ona prawu,

iv) błędnego zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i w rezultacie mylnego uznania, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kumulatywnie łączącej obie ww. przesłanki przemawiające za odmową uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji,

v) niezastosowania art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu II instancji, pomimo iż wydana ona została po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności: pominięciu, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania,

vi) niezastosowania art. 12 k.p.a. i pominięcia, że działanie organu I instancji było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia",

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności niewyjaśnienie, na jakiej podstawie i z jakich konkretnie przyczyn uznano zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8,12, oraz 77 § 1 k.p.a. za niezasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. podzieliła wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Jak wyżej wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przez co należy rozumieć, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w wyniku: naruszenia art. 142 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem nieistniejącej już spółce P. S.A., a w rezultacie naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu P. sp. z o.o., której przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania przed sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, pomimo iż została ona doręczona osobie, która nie była już pełnomocnikiem P. sp. z o. o., jako że jej pełnomocnictwo wygasło z dniem 9 sierpnia 2012r., co wprost wynikało z treści pełnomocnictwa - a więc wbrew stanowisku sądu I instancji strona nie miała dodatkowego obowiązku informowania organów o wygaśnięciu tegoż pełnomocnictwa.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego doszło do przekształcenia spółki P. S.A., która była inwestorem i adresatem decyzji z dnia 23 października 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej - w P. sp. z o.o. Spółka nie powiadomiła organu orzekającego w sprawie o tym przekształceniu, w związku z czym wszelka korespondencja, w tym także decyzje wysyłane były na adres P. S.A. oraz na adres jej pełnomocnika.

Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, z art. 553 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych, dalej k.s.h. wynika zasada kontynuacji prawa i obowiązków spółki przekształconej i spółki przekształcanej. Zgodnie z art. 552 k.s.h. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia). Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną. W myśl art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, a stosownie do art. 553 § 3 k.s.h. wspólnicy spółki przekształcanej uczestniczący w przekształceniu stają się z dniem przekształcenia wspólnikami spółki przekształconej. Ustawodawca jednoznacznie zatem łączy moment przekształcenia z momentem wpisania spółki przekształconej do rejestru, a nie z momentem wykreślenia z rejestru spółki przekształcanej, które ma walor porządkowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 5 marca 2010 r., I SA/Wr 1797/09, LEX nr 576125). Postanowienie w przedmiocie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania (art. 6945 § 2 k.p.c.). Oznacza to, że z chwilą przekształcenia (wpisu spółki przekształconej do rejestru) następuje transformacja struktury prawnej spółki, a spółka przekształcana staje się spółką przekształconą, z wywołaniem wszelkich przepisanych w tym zakresie przez prawo skutków (zasada kontynuacji). Przekształcenie spółki nie prowadzi zatem do zmiany podmiotu, lecz tylko do zmiany typu spółki (można powiedzieć, że jest to ta sama, ale nie taka sama spółka), nie wywierając żadnych skutków względem osób trzecich. Wpływ przekształcenia strony w trakcie procesu na jego tok sprowadza się więc tylko do zmiany jej oznaczenia.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 lutego 2016r., sygn. akt V CSK 336/15 (LEX nr 2023170) przepis art. 553 § 1 k.s.h. wprowadza zasadę kontynuacji. W wyniku przekształcenia dochodzi jedynie do zmiany organizacyjno-prawnej struktury spółki przy zachowaniu tożsamości podmiotu. Dokonanie przekształcenia jest neutralne dla praw i obowiązków, a przekształcana spółka cały czas pozostaje ich podmiotem. Oznacza to, że treść stosunków prawnych łączących spółkę z podmiotami trzecimi nie ulega zmianie. Można się więc posłużyć określeniem, że zachodzi ciągłość bytu spółki, a tym samym nie zmienia się sytuacja jej wierzycieli.

Niezależnie od powyższych argumentów, które samodzielnie świadczą o niezasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej należy także wskazać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 553 k.s.h. uznając, że w przypadku przekształcenia, podmiot przekształcony jest kontynuatorem bytu i działalności podmiotu przekształcanego. Istotą przekształcenia jest bowiem jedynie zmiana formy prawnej danego podmiotu. W związku z tym, w wyniku przekształcenia dochodzi do kontynuacji bytu prawnego podmiotu przekształcanego, bowiem przekształcany podmiot nadal funkcjonuje, a jedynie w zmienionej formie prawnej. W konsekwencji, spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki jakie miała spółka przekształcana. Spółka przekształcona kontynuuje działalność spółki przekształcanej i staje się stroną - na zasadzie kontynuacji - wszelkich stosunków prawnych spółki przekształcanej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dotyczy to także udzielonych przed przekształceniem pełnomocnictw, które zachowują moc, wiążą i są skuteczne w takim samym zakresie, w jakim były skuteczne przed przekształceniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014r. sygn. akt II FSK 112...2). Sytuacja taka ma miejsce jedynie w sytuacji, gdy nic innego nie wynika z treści dokumentu pełnomocnictwa lub późniejszych czynności prawnych. W sprawie niniejszej z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi przez spółkę P. S.A. wygasło w toku postępowania, i doręczanie mu korespondencji nie może być uznane za skuteczne wobec spółki, jednak z akt sprawy wynika także, że decyzje doręczane były niezależnie od tego również na adres samej spółki P. S.A., a to oznacza, w sytuacji gdy spółka nie ustanowiła innego pełnomocnika w miejsce tego, któremu pełnomocnictwo wygasło, że doręczenie było skuteczne.

Mając zatem na uwadze, że zarówno decyzja organu I instancji z dnia 4 lipca 2014r., jak i decyzja organu odwoławczego z dnia 22 października 2014r. doręczane były spółce P. S.A., a nie tylko pełnomocnikowi, któremu pełnomocnictwo wygasło (a który mimo tego odbierał korespondencje), a ponadto spółka ta nie powiadomiła organu orzekającego o dokonanym w 2012r. przekształceniu (zrobiła to dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) mającym ten skutek, że spółka P. sp. z o.o. weszła w prawa i obowiązki spółki P. S.A. – uznać należy powyższy zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, spółka P. sp. z o.o. w terminie wniosła skargę do Sądu I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 142 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazać należy, że fakt doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem spółce P. S.A. nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem skarżąca kasacyjnie spółka P. sp. z o.o. otrzymała ten wyrok, o czym pisze w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej i wniosła w terminie skargę kasacyjną. Nie wykazała zatem naruszenia tego przepisu i wpływu na wynik sprawy. Przy uwzględnieniu wynikającej z art. 553 k.s.h. zasady kontynuacji oznacza to nietrafność zarzutu nieważności postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., z powodu pozbawienia spółki P. sp. z o.o. możności obrony jej praw. Również dokonana w trakcie postępowania przed Sądem I instancji zmiana nazwy firmy spółki nie wpływa na tożsamość podmiotu będącego stroną tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, stąd zarzuty niezastosowania art. 12 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. są pozbawione podstaw prawnych.

Niezależnie od tego wskazać należy, że zarzuty te nie zawierają uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej podał, że w odniesieniu do tych zarzutów, jak również do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w pełni podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia wskazanych w jej petitum - pkt 1.a.iii, iv, v, vi zarzutów, wobec czego zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wskazanie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności niewyjaśnienie, na jakiej podstawie i z jakich konkretnie przyczyn uznano zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8,12, oraz 77 § 1 k.p.a. za niezasadne. Sąd I instancji wyraźnie podał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny, z powodu których podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisowi art. 151 k.p.a., stanowiąc kompilację elementów decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 pkt 2 k.p.a., a także zawiera rozstrzygnięcie, które jest nieznane regulacjom ustawowym, tj. rozstrzygnięcie w zakresie uznania za stronę postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, spełnia zatem wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na wadze Naczelny Sad Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.

-----------------------

13