Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 173/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: _Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1  pkt 11 i  art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia WSA – Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia NSA – Anna Moskała Protokolant: - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.s.g.), Rada Miejska w L. w § 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie wskazania miejsca poza targowiskiem miejskim do prowadzenia handlu obwoźnego na terenie miasta postanowiła "Do prowadzenia handlu obwoźnego poza targowiskiem miejskim w Leśnej wskazuje się miejsce przy ul. K. – działka nr [...]. Zgodnie z § 4 wskazanego aktu "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały, z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej.

Zdaniem organu nadzorczego uchwała ta ogranicza zasadę równości i swobody działalności gospodarczej. Przepisy Konstytucji oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowią podstawy i wyznaczają kierunek działania organów władzy publicznej w zakresie ich prawnej regulacji i ingerencji w sferę stosunków gospodarczych podmiotów mających status przedsiębiorcy. Organy władzy mogą podejmować działania i czynności w wymienionym zakresie tylko i wyłącznie na podstawie, w ramach i formach przewidzianych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Działania te powinny uwzględniać konstytucyjne zasady legalności (działania zgodnego z prawem), swobody działalności gospodarczej, równości wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej.

Jak wywodził organ nadzoru powszechnie obowiązujące przepisy prawa regulują kwestie związane z prowadzeniem określonej działalności gospodarczej (w tym handlowej). Bardzo często określają one sposoby (formy) prowadzenia danej działalności, wymogi jakie powinien spełniać podmiot prowadzący dany rodzaj działalności oraz system środków mających na celu możliwość kontroli czy nadzoru przez uprawnione do tego organy.

Jednymi z podstawowym przykładów ingerencji organów jednostek samorządu terytorialnego w swobodę działalności gospodarczej jest ponadto art. XII § l ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r., Nr 24, poz. 124 ze zm.), który przyznaje gminie prawo określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności czy art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, póz. 533 ze zmianami) przyznający zarządowi powiatu prawo ustalania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie.

Jak wywodził organ nadzoru, przepisy art. 7 ust. 1 pkt. 11 i art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą one być podstawą do wprowadzenia regulacji polegającej na wskazaniu (wyznaczeniu) miejsc czy terenu do prowadzenia handlu obwoźnego. Tym bardziej, wymienione przepisy nie mogą być podstawą podjęcia aktu prawa miejscowego - aktu powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go ustanowił (art. 94 Konstytucji RP). Organ nadzoru przywołał treść art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gmina może ustanowić akt prawa miejscowego tylko i wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1) oraz na podstawie tejże ustawy w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ponadto, "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego" (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Wojewoda D. podkreślił,, że nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniająca podjęcie uchwały - aktu prawa miejscowego określającego miejsce handlu obwoźnego na terenie gminy. Nie istnieje przepis rangi ustawowej dający wyraźną podstawę do wydania tego rodzaju aktu; przedmiot uchwały nr [...] nie odpowiada zakresowi upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta nie ma również charakteru przepisów porządkowych.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem nadzorczym Gmina L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie, zarzucając temu aktowi naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 , art. 40 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu obwoźnego na działce stanowiącej mienie gminne (zarząd mieniem gminnym) stanowi ingerencję w działalność podmiotów gospodarczych tj. ograniczenie zasady równości i swobody jej wykonywania oraz że art. 40 ustawy nie stanowi podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zdaniem Gminy, organ nadzoru nie zna miejscowych uwarunkowań. Targowisko miejskie położone jest na obrzeżach miasta i czynne jest dwa razy w tygodniu. Poza tymi dniami osoby prowadzące działalność handlową świadczą ja w uliczkach w centrum miasta, co powoduje utrudnianie w poruszaniu pieszych i zmotoryzowanych. Wydanie przedmiotowej uchwały miało na celu ograniczenie tego zjawiska przez umożliwienie osobom handlującym dokonywanie sprzedaży na działce gminy, w centrum miasta w bezpiecznym i dogodnym dla wszystkich mieszkańców miejscu. Zdaniem Gminy wydanie tej uchwały nie oznacza że zabrania się osobom handlującym prowadzenia handlu poza targowiskiem i poza miejscem wyznaczonym przy ul. K.

W opinii strony skarżącej podstawę prawną stanowią przepisy art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18, art. 40 usg. Powołał art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , zgodnie z którym gmina może ustanowić akt prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminnym. Mieniem gminnym jest działka na której zezwolono na handel.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, rozszerzając argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, iż nie może być podstawą do uchwalenia przedmiotowej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., tj. w ramach uchwalania zasad zarządu mieniem gminy. Akty prawa miejscowego maja charakter generalny i abstrakcyjny, gdy tymczasem przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy konkretnej, ściśle określonej sytuacji – ustalenia miejsca prowadzenia handlu obwoźnego. Organ nadzoru zauważył, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Ponadto ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w art. 25 przyznaje organowi wykonawczemu gminy pierwszorzędne znaczenie i rolę w zakresie zarządu i dysponowania gminnym zasobem nieruchomości. Organ nadzoru odnosząc swoje uwagi do zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP stwierdził, iż ustanowienie tego rodzaju uchwały co przedmiotowa może mieć miejsce tylko w przypadku istnienia wyraźnej normy kompetencyjnej przewidzianej przepisem prawa rangi ustawowej. Istnienie ogólnych norm zadaniowych wyklucza zdaniem Wojewody D. możliwość istnienia przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów oceny sadu administracyjnego jako zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygniecie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawa prawną podjęcia uchwały. Do istotnego naruszenia prawa nie można zaliczyć wadliwego wskazania podstawy prawnej. Jeżeli zatem w obowiązującym systemie prawnym jest obowiązujący przepis prawa, który daje podstawę do podjęcia określonego rodzaju uchwały, samo powołanie wadliwej podstawy prawnej nie może stanowić istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Przedmiotem regulacji zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w L. jest wskazanie na mocy art. 7 ust. 1 pkt 11 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – jako aktu prawa miejscowego - miejsca poza targowiskiem miejskim do prowadzenia handlu obwoźnego na terenie miasta.

Wojewoda D. stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały wskazał, iż narusza ona zasadę swobody gospodarczej oraz że została podjęta bez podstawy prawnej.

Należy zatem odpowiedzieć na pytanie czy uchwała, która w § 1 określiła że "Do prowadzenia handlu obwoźnego poza targowiskiem miejskim w L. wskazuje się miejsce przy ul. K. – działka [...]" naruszyła tym zapisem w jakikolwiek sposób zasadę swobody działalności gospodarczej oraz czy Rada Gminy miała kompetencje do uchwalenia tego aktu jako aktu prawa miejscowego.

W pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że skład orzekający Sądu nie dopatrzył się zarzutu formułowanego przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przedmiotowa uchwala ogranicza swobodę działalności gospodarczej osobom trudniącym się handlem obwoźnym. Zapis § 1 wyznaczający nowe miejsce do prowadzenia handlu obwoźnego, o dobrej lokalizacji (centrum miasta) w żaden sposób nie zabrania podmiotom prowadzącym handlową działalność gospodarczą wykonywania jej poza miejscem wyznaczonym przez Radę oraz poza targowiskiem. Podzielić należy pogląd zaprezentowany w skardze przez Gminę w L., iż uchwała miała na celu umożliwienie osobom handlującym dokonywanie sprzedaży w centrum miasta w bezpiecznym i dogodnym dla wszystkich mieszkańcach miejscu, w którym handel obwoźny może odbywać się przez cały tydzień. Trudno upatrywać ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy gmina ułatwia jej prowadzenie , poprzez umożliwienie wykorzystania na ten cel dodatkowych miejsc.

Nie znajdują zatem uzasadnienia, formułowane przez organ nadzoru zarzuty, dotycząc naruszenia przez Radę Gminy art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Odnosząc się do przyjętego w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska Wojewody D., iż rada gminy nie miała podstawy prawnej do wydania uchwały w sprawie wskazania miejsca poza targowiskiem miejskim do prowadzenia handlu obwoźnego na terenie miasta trzeba zauważyć, iż regulacja kwestii dopuszczenia prowadzenia handlu poza targowiskami i wyznaczonym miejscami - w zakresie okolicznościowej i okresowej sprzedaży prowadzonej we wskazanych terminach i miejscach była już przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 164/06 Sąd ten stwierdził że aktualnie istnieją aż dwie podstawy prawne, umożliwiające – co do zasady – reglamentowanie przez radę gminy handlu prowadzonego poza targowiskami i innymi, z natury służącymi do tego właśnie celu miejscami. Oprócz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który może być stosowany do wszystkich towarów, niezależnie od asortymentu, w odniesieniu do żywności, dodatkową podstawę stanowi przepis art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.) upoważniający wprost radę gminy do wskazania terenu, na którym może być prowadzony handel obwoźny środkami spożywczymi.

Zaprezentowany wyżej pogląd, co do dopuszczalności zastosowania do podjęcia uchwały przez Radę Gminy w sprawie wyznaczenia miejsca handlu obwoźnego art. 40 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o warunkach żywności i żywienia podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść art. 40 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie obiektu według słownika języka polskiego kojarzone jest z przedmiotem. Działka gminna (nieruchomość) stanowi niewątpliwie przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej obiekt gminny. W ocenie Sądu w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów mieści się zatem pojęcie wskazania (przeznaczania) przez radę gminy działki gminnej na prowadzenie handlu obwoźnego.

Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. 1 u.s.g, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określania zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z przepisu tego wynika, iż sprawami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest nabycie, zbycie, obciążenia, wydzierżawienie, najem nieruchomości. Sprawą przekraczającą zakres zwykłego zarządu będzie z pewnością przekazanie działki gminnej na określony cel, w tym przypadku na handel obwoźny.

Za przyjęciem stanowiska, że to rada gminy posiada kompetencję do wskazania miejsca do prowadzenia handlu obwoźnego przemawia również treść art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 265 ze zm.). Określono w tym przepisie, iż handel obwoźny środkami spożywczymi może być prowadzony wyłącznie na wskazanym przez gminę terenie. W związku z tym, iż jest to przepis rangi ustawowej stanowiący delegację dla gminy do wskazania miejsca handlu obwoźnego, bez doprecyzowania którego organu gminy on dotyczy, należy przyjąć iż organem właściwym do wydania w takim zakresie uchwały będzie organ stanowiący, a więc rada gminy. Należy zauważyć, iż w przypadku aktów prawa miejscowego zgodnie z art. 41 organem właściwym do ich ustanawiania jest rada gminy.

Nie znajduje zatem uzasadnienia, przyznanie kompetencji organowi wykonawczemu do wskazania miejsca prowadzenia handlu obwoźnego innymi artykułami niż spożywcze, w sytuacji gdy organem właściwym do wskazania terenu do prowadzenia handlu obwoźnego środkami spożywczymi jest rada gminy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.