Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1273/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 i  art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119, art. 121 § 2 oraz art. 20 § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018r., poz. 1314), na wniosek wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. nałożył na A. R. grzywnę w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...]z [...] lipca 2018 r. oraz wezwał zobowiązaną do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, nadto wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz nałożył opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 30 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wystąpił o wszczęcie wobec A. R. egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym dziecka – W. R. urodzonego [...] lipca 2004r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wskazał, że podejmował wobec A. R. szereg działań (w tym o charakterze informacyjnym), wyszczególnionych we wniosku, m.in. wystosował w trybie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie z dnia [...] maja 2018 r., w którym wezwał zobowiązaną do dobrowolnego poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Upomnienie to doręczone zostało 29 maja 2018 r.

Wojewoda [...] wskazał, że obowiązek szczepień jest prawnie uregulowany i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Władze publiczne, zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Przepisy nie przewidują prawa do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, odmiennie - statuują ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich - gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej.

Organ I instancji powołał art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Ponadto, jak stosownie do art. 122 ww. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, doręczając osobie zobowiązanej:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1b, ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849), A. R. zobowiązana została do poddania dziecka – W. R. szczepieniom ochronnym przeciw: błonicy, tężcowi, krztuścowi - II dawka szczepienia przypominającego.

Zobowiązana nie zastosowała się do powyższej dyspozycji, mimo skierowania przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. upomnienia z 21 maja 2018 r., zawierającego pouczenie, iż niezastosowanie się do wezwania spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Biorąc pod uwagę fakt, że obowiązkowe szczepienia u dziecka – W. R. nie zostały wykonane, jak również nie zostało dostarczone przez zobowiązaną zaświadczenie od lekarza o przeciwwskazaniach do szczepień, uzasadnionym jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości 300 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wysokość grzywny mieści się w granicach określonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ustalając wysokość grzywny, Wojewoda [...] uwzględnił fakt, że jest to pierwsza grzywna w celu przymuszenia i jako taka stanowi ostrzeżenie o możliwości zastosowania kolejnych, bardziej dotkliwych grzywien. Grzywna w wysokości 300 zł, stanowi 1/33 maksymalnej kwoty jaką organ egzekucyjny jednorazowo może nałożyć na osobę fizyczną. Ustalając wysokość grzywny organ miał na względzie jej funkcję ostrzegawczą, zapewnienie efektywności egzekucji, a jednocześnie zabezpieczenie interesu społecznego, by nie doszło do wydłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia wykonania prawnego obowiązku zaszczepienia dziecka.

Z treści art. 121 ww. ustawy nie wynika konieczności uwzględniania przy ustalaniu wysokości zastosowanej grzywny, możliwości finansowych zobowiązanej skoro A. R. może w prosty sposób uwolnić się od zapłacenia grzywny - wykonując ciążący na niej obowiązek poddania dziecka szczepieniu.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. R. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Prowadzone było przez PPIS w G. i zakończyło się wydaniem w dniu [...] lipca 2018 r. tytułu wykonawczego numer [...].

Wcześniej upomnieniem z dnia [...] maja 2018 r. PPIS wezwał skarżącą do wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 29 maja 2018 r.

PPIS w dniu 10 lipca 2018 r. zwrócił się do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy. Następnie Wojewoda postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 300 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 30 zł.

Odnosząc się do zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2018 r., poz. 151, z późn. zm.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy tego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 oraz art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, Minister Zdrowia zauważył, iż wskazane przez skarżącą okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 §1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem taki zarzut jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Zarzut podniesiony przez skarżącą stanowił, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność przewidzianą w art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tym samym był niezasadny, gdyż nie podlegał kontroli w toku niniejszej sprawy. Skarżąca zarzuciła postępowaniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Odnosząc się do tego zarzutu, organ II instancji uznał, że zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody.

Przedstawiciel ustawowy małoletniego pacjenta ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Wobec kwestionowania uprawnienia PPIS do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego organ zauważył, iż zarzut ten nie podlega kontroli w toku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego", są pojęciami odmiennymi.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ww. ustawy, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym jest Wojewoda [...]. Minister Zdrowia podkreślił, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym przedmiocie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 tej ustawy.

Wobec argumentacji skarżącej, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało badania kwalifikacyjnego do szczepień, a brak zaświadczenia w tym przedmiocie wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, organ II instancji stwierdził, że na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - spoczywają określone obowiązki rodzicielskie. W tym obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych potwierdzających bądź wykluczających przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.

Skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, nie zgłosiła się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Akta sprawy nie zawierały zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych.

Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń skarżącej - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień.

Szczepieniu może zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia, a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza.

Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Minister Zdrowia podkreślił, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania.

Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej.

Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Organ odwoławczy nie stwierdził zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - braku uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o nałożeniu grzywny. Kwestia dotycząca niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skarżąca była informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych ani też dokumentów potwierdzających fakt, że informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku.

Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej. Nałożona grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnośnie zarzutu co do naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk zgłoszenia żądań i wniosków, Minister Zdrowia podkreślił, iż trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania iż uchybienie to pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

A. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewskazanie aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania dziecku poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na poparcie, iż obowiązek zaszczepienia przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie, wskazanie że niedotrzymanie przez opiekunów prawnych terminów wynikających z Komunikatu oznacza niedopełnienie obowiązku zaszczepienia dziecka, mimo iż ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

2. art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego,

3. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Mając powyższe na uwadze wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Zdrowia nie odwołał się do ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ powołując się na wymagalność obowiązku poddania małoletniego syna skarżącej szczepieniom, nie wskazał przeciwko którym chorobom ma być on zaszczepiony, kiedy obowiązek stał się wymagalny.

Zgodnie z art. 17 ust. 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną ma obowiązek poinformować osobę obowiązaną do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W toku postępowania organ nie ustalił czy lekarz informował skarżącą o obowiązku, nie ustalił czy wzywał do stawienia się w przychodni celem przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego.

Skarżąca uznała, iż zarówno Wojewoda, jak i Minister Zdrowia nie wskazali w oparciu o jakie dowody przyjęli zasadność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zaskarżone postanowienie stanowi jedynie przytoczenie podstaw prawnych, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stanowiska organu.

Postanowienie nie spełnia wymogów art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co powoduje konieczność jego uchylenia.

Podkreśliła, że ograniczenie prawa do życia prywatnego musi wynikać z ustawy. Sam obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niemniej lista chorób, przeciwko którym należy zaszczepić dziecko wynika już z Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Ilość dawek poszczególnych szczepionek jak również lata i miesiące w których należy podać dziecku szczepionkę wynikają z Programu Szczepień Ochronnych - komunikatu wydawanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt nie jest źródłem prawa powszechnego. Nie można na jego podstawie nakładać obowiązków na obywateli. Organy wyprowadzają terminy poszczególnych szczepień z Komunikatu Głównego inspektora Sanitarnego, który nie jest źródłem prawa powszechnego. Ustawodawca może wprowadzić obowiązkowe szczepienia ochronne, ale powinien kierować się zasadą proporcjonalności.

Obowiązujące przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym) wyłączając możliwość podjęcia decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi ingerencję w zasadę autonomii jednostki.

Zgodnie z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ograniczenia praw jednostki mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie m. in. z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. A zatem ograniczenia można wprowadzać jedynie w drodze ustawy, gdy są one konieczne i proporcjonalne.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Minister Zdrowia zaskarżanym postanowieniem z dnia [./..] kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nakładające na skarżącą A. R. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna (W. R.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skrócie u.p.e.a.), stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, czyli przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu uodpornienia się przeciwko nim, zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) jest tego rodzaju czynnością. Dotyczy osoby małoletniej, dlatego odpowiedzialność za niewykonanie zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych.

W wykonaniu delegacji ustawowej, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązku szczepień ochronnych.

Poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2018r. Jednocześnie skarżąca została wcześniej upomniana o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanej wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniego syna.

W ocenie Sądu, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.

Nie budzi wątpliwości, że zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia, przesłanka faktyczna postanowienia o nałożeniu grzywny, to jest brak dobrowolnego zrealizowania nałożonego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.).

Ustalona wysokość grzywny jest zgodna z art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 300 zł wyznaczona przez organ egzekucyjny była nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia do wykonania obowiązku szczepienia.

Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Sądu – zasadniczo spełnia nałożona na skarżącą grzywna, a jej wysokość w świetle granic jej wymiaru nie jest zbyt dolegliwa.

Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym, wskazuje podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Zakresem uzasadnienia postanowienia, wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie musiało zostać objęte wymienienie poszczególnych chorób, przeciwko którym syn skarżącej nie został zaszczepiony, uwzględniając, że informacja ta została zamieszczona w tytule wykonawczym, do której organ bezpośrednio się odwołał, wskazując treść obowiązku, którego dotyczy zastosowany środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym.

Odmiennej oceny nie mogą uzasadniać pozostałe zarzuty i wnioski sformułowane w skardze względem rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia, albowiem ich istota sprawia, że nie mogły podlegać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku.

Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego, muszą brać pod uwagę art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznający zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.).

Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku.

Takie stanowisko wynika z piśmiennictwa (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Sąd w pełni aprobuje (wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r. sygn. II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10).

Dlatego okoliczności przemawiające zdaniem skarżącej, za niedopuszczalnością egzekucji obowiązku szczepienia lub też brakiem jego wymagalności zostały uznane za chybione.

Powyższa ocena obejmuje również zarzuty naruszenia art. 47 Konstytucji i art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne (por. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, komentarz do art. 68).

Niezależnie od tego jakie znaczenie przypisywać powyższemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem objęte są te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy (por. J. Barcik, Międzynarodowe prawo zdrowia publicznego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). W jego skład, wchodzi wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi, stanowiącego dobro publiczne.

Obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz podnoszone przez skarżącą prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została odporność populacyjna.

Wskazuje się, że regulacja z art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej, wynikającym z ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotnej, Warszawa 2016, s. 190 i n.).

Obowiązkowe szczepienie może stanowić ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, niemniej na gruncie Konwencji prawo to nie jest prawem absolutnym. Wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, spełnia kryteria ingerencji przewidzianej przez ustawę w demokratycznym społeczeństwie, z uwagi na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Ochrona zdrowia społeczeństwa stanowi, dobro publiczne, którego realizacja uprawnia do wprowadzenia obowiązkowych szczepień, zabezpieczających przed chorobami zakaźnymi, które są szczególnie niebezpieczne ze względu na ryzyko epidemii.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.