Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2420/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1512/19 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr BZ-II-5592/4-5/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1512/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr BZ-11-5592/4-5/19, utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 27 lutego 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r., nr 84, znak: MZ.5582.1.29.2016.PKo, nakazującej skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej "zapewnić drogę pożarową do budynku zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami", w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.

W ocenie Sądu, organy nieważnościowe trafnie oceniły, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r. rażąco narusza prawo (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. §§ 12 i 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030); jak i nie potwierdziła się przesłanka niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości w taki sposób, że decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 26 kwietnia 2019 r. (znak: BZ-ll-5592/4-5/19) podlega oddaleniu w całości" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 17 ww. rozporządzenia z 2009 r. polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zastosowanie znajdują § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. rozporządzenia z 2009 r. dotyczące zapewnienia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], a nie znajduje zastosowania § 17 tego rozporządzenia pomimo tego, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej organu I instancji, nakładające na odwołującą się Wspólnotę Mieszkaniową określony istotny i kosztowny w wykonaniu obowiązek, wprost nakazuje zapewnienie drogi pożarowej do budynku "... zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami", a więc również zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2009 r., który to przepis do drogi pożarowej dla budynku Wspólnoty Mieszkaniowej nie ma zastosowania, z uwagi na regulację § 17 tego rozporządzenia, którego to przepisu Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie wadliwie nie zastosował przy wydaniu decyzji nr 83 z dnia 21 grudnia 2016 r. (znak: MZ.5582.1.29.2016.PKo), dopuszczając się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji uznanie w zaskarżonym wyroku, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 5 w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1994 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1313), polegające na nienależytej kontroli zaskarżonej decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego i oddaleniu skargi, pomimo tego, że decyzja Nr 84 Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r. (znak: MZ.5582.1.29.2016.PKo) jest niewykonalna z uwagi na brak określenia w niej w sposób skonkretyzowany nakładanego na stronę obowiązku i ograniczenie się wyłącznie do nakazania zapewnienia drogi pożarowej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w związku z czym stwierdzenie jej nieważności było uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał wnioski procesowe zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ww. decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy przesłance "rażącego naruszenia prawa" nie chodzi o wykazanie zwykłego naruszenia prawa, lecz – kwalifikowanego, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym powinno polegać na oczywistym naruszeniu prawa, uwzględnieniu charakteru przepisu, który został naruszony oraz racjach ekonomicznych lub gospodarczych – skutkach, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynik analizy treści skargi kasacyjnej oraz przepisów §§ 12 i 17 ww. rozporządzenia z 2009 r. prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie tyle można mówić o oczywistym naruszeniu prawa, co w istocie brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja Komendanta Miejskiego została wydana z naruszeniem prawa w stopniu, który uprawniałby do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim aby możliwym było zastosowanie wyłączenia z § 17 ww. rozporządzenia, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa musiałaby wykazać, że w dniu wejście w życie niniejszego rozporządzenia istniała droga pożarowa, która została wykonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jej budowy. Niemniej okoliczności prawne i faktyczne istniejące w niniejszej sprawie nie pozwalają na stwierdzenie, że takowa droga pożarowa istniała. W czasie kiedy powstał budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej inna była klasyfikacja wysokościowa budynków 5-cio kondygnacyjnych, dla których nie wymagano doprowadzenia drogi pożarowej. Poza tym jeżeli nawet przyjąć, że istniejąca droga bezpośrednio przy- i wzdłuż budynku była "drogą pożarową", to i tak nie jest to warunek wystarczający do zastosowania wyłączenia z § 17 ww. rozporządzenia. Jak wskazał Sąd I instancji, istniejąca droga nie została wykonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, ponieważ, uwzględniając treść wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. Nr 8 poz. 42), dostrzeżono, że istotne parametry techniczne dla dróg pożarowych nie uległy zmianom, w szczególności nie było różnicy w minimalnej odległości krawędzi drogi pożarowej od ściany budynku, która wynosiła 5 m. Ma rację Sąd I instancji, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia z dnia 22 stycznia 1993 r., nie dopuszczały zbliżenia drogi pożarowej do ściany budynku na odległość poniżej 5 m. Zatem przepis wyłączający, to jest § 17 rozporządzenia w sprawie dróg pożarowych, nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu ww. decyzji Komendanta Miejskiego z uwagi na treść § 17 ww. rozporządzenia z 2009 r. nie miał zastosowania § 12 ust. 2 tego rozporządzenia dotyczący warunków przebiegu drogi pożarowej. W omawianym zakresie nie można doszukać się naruszenia jakiegokolwiek prawa, nie mówić o jego kwalifikowanej postaci, tj. rażącym naruszeniu prawa. Na przeciwny wniosek nie pozwala nie tylko to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do oczywistego naruszenia prawa, ponieważ okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym nie było w ogólności obowiązku zapewnienia drogi pożarowej oznacza, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa i tak nie może skutecznie powoływać na to, iż istniejąca droga spełniała wymogi prawne dla drogi pożarowej. Co istotne, nowy obowiązek dla Wspólnoty Mieszkaniowej pojawił się w trakcie użytkowania budynku – a więc wymagane jest jego spełnienie, celem doprowadzenia drogi pożarowej do określonych rodzajów budynków, w niniejszej sprawie do budynku, o jakim mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2009 r. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie podważyła bowiem oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem z 24 lipca 2009 r. w sprawie dróg pożarowych, wymagania w nim zawarte odnoszą się również do obiektów istniejących w dniu jego wejścia w życie, co potwierdza właściwie treść § 17 tego rozporządzenia, który wyłącza, ale tylko w określonej sytuacji, stosowanie § 12 ust. 2, ale już nie innych przepisów tego rozporządzenia. Z tych względów także z uwagi na charakter ww. przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja Komendanta Miejskiego rażąco narusza prawo, a poza tym nie można nie zauważyć, że przepisy te mają na celu ochronę życia ludzkiego i mienia przed pożarem, a więc z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze można wręcz stwierdzić, że nałożenie przedmiotowego obowiązku jest pożądane i powinno być zaakceptowanie jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 17 ww. rozporządzenia z 2009 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja Komendanta Miejskiego nie jest wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji wprost odzwierciedla obowiązek wynikający z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2009 r., tj. obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej do określonych rodzajów budynków. Co prawda, rozstrzygnięcie organu w tym zakresie posługuje się ogólnym sformułowaniem, że "zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami", niemniej to ogólne sformułowanie w istocie dotyczy kwestii technicznych, w jaki sposób należy urządzić drogę pożarową – w uwagi na jej parametry, co wynika właśnie z obowiązujących przepisów. Poza tym w uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski dokładnie wskazał jakie wymogi powinna spełniać przedmiotowa droga pożarowa. A mianowicie, jak wskazał organ "Droga pożarowa o szerokości, co najmniej 4 m powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Droga pożarowa może być poprowadzona w odległości mniejszej niż 5 m od chronionego budynku, pod warunkiem, że ściana zewnętrzna budynku na tym odcinku oraz w odległości do 5 m od niego posiada klasę odporności ogniowej wymaganą dla ściany oddzielenia pożarowego tego budynku. Droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu". Taki właśnie zakres obowiązku oparty jest na treści normatywnej wymogów technicznych, jakie zostały sformułowane przez prawodawcę w § 12 ust. 2, 9, 10 i 12 oraz § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2009 r. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała więc aby w niniejszej sprawie można było stwierdzić, że mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji, która jest następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Ponadto samo przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia realnych czynności zmierzających do jej wykonania nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. (por. wyroki NSA: z 1 marca 2023 r., II OSK 764/20; z 15 listopada 2022 r., II OSK 2197/19; z 8 lutego 2022 r., III OSK 951/21). W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że sformułowanie zawarte w sentencji kwestionowanej decyzji "Zapewnić drogę pożarową do budynku zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami", nie świadczy o niewykonalności decyzji. Ma rację Sąd, że decyzja zawierała wszelkie niezbędne składniki, by zidentyfikować budynki, do których ma być doprowadzona droga pożarowa, jak i zakres koniecznych prac do wykonania. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że sentencja decyzji wraz z uzasadnieniem tworzy całość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Brak jest tym samym podstaw do oceny, że ww. decyzja Komendanta Miejskiego nie spełnia wymogów z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., jakie stawiane są decyzjom administracyjnym i ich uzasadnieniom, także tym wydawanym na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej.

Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 156 § 1 pkt 5 w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest niezasadny.

W konsekwencji powyższego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, akceptującym zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożeranej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r., nr 84, znak: MZ.5582.1.29.2016.PKo, nakazującej skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej "zapewnić drogę pożarową do budynku zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami", w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.