Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 395/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 6 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 3 112 zł (trzy tysiące sto dwanaście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 10 834 zł (dziesięć tysięcy osiemset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 395/17

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta Wągrowca decyzją z dnia 07.10.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej u.g.n.) oraz uchwały Nr XXXII/226/2009 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich ustalił [...] (dalej skarżący), właścicielom nieruchomości położonej w Wągrowcu przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Wągrowcu prowadzi księgę wieczystą [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, będącego wynikiem podziału działki nr [...] na działki nr [...] w wysokości [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 7 maja 2015 r. skarżący jako właściciele nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położoną w Wągrowcu przy ul. [...], o powierzchni 16,8044 ha, wnieśli o zatwierdzenie jej podziału, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na 135 działek.

Projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Wągrowca nr [...] z 8 czerwca 2015 roku, która stała się ostateczna 26 czerwca 2015 roku. Działki nr [...], o łącznej powierzchni 2,6155 ha, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XXVII/200/2009 Rady Miejskiej Wągrowiec z dnia 12 lutego 2009 roku dla części terenów Osiedla "Wschód" w rejonie ulicy 11-go Listopada w Wągrowcu pod drogi publiczne, przeszły z mocy prawa na własność Gminy miejskiej Wągrowiec.

W toku postępowania w celu stwierdzenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, organ zlecił sporządzenie opinii rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. [...].

Organ dokonał analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. jego zgodności z § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. W ocenie organu operat spełnia określone tym rozporządzeniem kryteria. Organ uznał, że sporządzony operat spełnia wymogi formalne.Stwierdził także słuszność zawartych w operacie założeń, w szczególności związanych z analizą cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Zdefiniowany w operacie szacunkowym rynek nieruchomości stanowił podstawę do przeprowadzenia analizy pod kątem wyboru cech nieruchomości, które w sposób zasadniczy miały wpływ na ich wartość rynkową. Rzeczoznawca w celu oszacowania wartości nieruchomości przed i po podziale zastosował metodę porównywania parami, określając parametry techniczne i porównywalne działek. Parametry te (lokalizacja, uzbrojenie i dojazd, powierzchnia i kształt, utrudnienia w zagospodarowaniu oraz sąsiedztwo) uwzględnił w tabelach cech rynkowych, gdzie określił ich wpływ na wartość rynkową poszczególnych działek.

Na podstawie uwarunkowań na rynku lokalnym nieruchomości, analizy tego rynku i dokonanych przez rzeczoznawcę obliczeń, organ przyjął, że wartość nieruchomości została określona prawidłowo i jest ich najbardziej prawdopodobną wartością na dzień wyceny.

Organ uznał sporządzony operat szacunkowy za spójny, logiczny i kompletny. tj. wystarczający pod względem dowodowym do wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy określił, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, burmistrz może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określa rada gminy, a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Rada Miejska w Wągrowcu podjęła uchwałę Nr XXXII/226/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 września 2009 roku, nr 164, poz. 2794 i weszła w życie po upływie 14 dni, od dnia jej publikacji, tj. 24 września 2009 r. W wyżej opisanej uchwale Rada Miejska w Wągrowcu określiła wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w wyniku podziału nieruchomości w wysokości 30 % tego wzrostu.

W ocenie organu spełnione zostały przesłanki konieczne do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj.:

- na wniosek właściciela dokonano podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- dokonano tego podziału w okresie obowiązywania wyżej opisanej uchwały rady miejskiej,

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału,

- nie upłynął 3 letni termin o którym mowa w art. 98a ust 1. u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania — art. 80 k.p.a. polegające na wybiórczej i pobieżnej analizie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego :

a. przepisów postępowania - § 3 ust, 2 i § 4 Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (dalej: rozporządzenie), polegającego na błędnym przyjęciu, że operat przygotowano w oparciu o metodę porównywania parami, podczas gdy operat przygotowano o różne

podejścia i metody,

b. przepisów postępowania - § 26 rozporządzenia, polegającego na niewłaściwym doborze i opisie danych o transakcjach z miejscowego rynku nieruchomości,

c.. przepisów postępowania - § 38 rozporządzenia, polegającego na braku uwzględnienia obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, które wpływają na zmianę jej wartości,

d. przepisów postępowania- art 4 pkt 16 i 17 u.g.n., polegającego na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych i niewłaściwym opisie stanu nieruchomości,

e. przepisów postępowania - art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. polegającego na pominięciu zmian poziomu cen na wskutek upływu czasu, rodzaju nieruchomości, położenia, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, stanu nieruchomości,

f. przepisów postępowania - art. 151 ust. 1 u.g.n., polegającego na błędnym przyjęciu 10-letniego okresu sprzedaży nieruchomości,

g. przepisów postępowania - § 10 rozporządzenia, polegającego na błędnym przyjęciu techniki dyskontowania strumieni dochodów,

h. zasad prowadzenia obliczeń powierzchni nieruchomości, polegającego na dokonaniu błędów w obliczeń powierzchni,

i. przepisów postępowania - Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny -. (PKZW). Nota Interpretacyjna nr 1, pkt. 3.3. polegającego na wykorzystaniu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości,

II przepisów postępowania - § 56 rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu zgodności sporządzonego operatu z warunkami formalnymi.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono m.in., że w treści operatu, poza metodą porównania parami, wskazuje się także, podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej (strona [...] operatu). Także obliczenia są prowadzone w podejściu dochodowym. ( np. strona [...]operatu). Organ odwołuje się do rynku lokalnego nieruchomości i jego analizy w decyzji i w operacie. Rzeczoznawca w operacie odwołuje się do rynku miasta Wągrowca, Powiatu Wągrowieckiego, miasta Wrześni i regionu Wielkopolski. Przywołuje te rynki nieruchomości, w różnych aspektach i stronach operatu i w różnych sytuacjach, bez uzasadnienia.

Organ wskazuje w decyzji, że operat jest zgodny z Powszechnymi Krajowymi Standardami Wyceny nie wskazując jednak z jakimi, kiedy opublikowanymi, uzgodnionymi i wydanymi PKZW operat jest zgodny. Naruszenie to uniemożliwia stronie weryfikację operatu pod tym kątem oraz. dokonanie jego oceny.

W całym operacie szacunkowym, autor błędnie posługuje się danymi ewidencyjnymi działki [...] jako 14,18.89 ha. Dane ewidencyjne działki [...], są stałe i niezmienne w czasie, jako 16,80.44 ha.

Brak jest uzasadnienia od odstąpienia określenia wartości rynkowej przed i po podziale, ciężarów i ograniczeń. Nie poparto tego żadnymi obliczeniami lub badaniami rynku. Przyjęto arbitralnie, że nieruchomość jest wolna od obciążeń.

Biegły nie uwzględnił braku dróg i uzbrojenia. Zgodnie bowiem z załącznikiem Nr 3 do uchwały Nr XXVII/200/2009 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 12 lutego 2009r, teren powinien zostać uzbrojony. Od dnia uchwalenia planu minęło ponad 7 lat. Nie zrobiono nic w zakresie uzbrojenia terenu w sieci ogólnomiejskiej. Teren jest nie uzbrojony, bez dostępu do sieci komunalnych. Teren nie ma dostępu do sieci energetycznej. Podobna sytuacja dotyczy drogownictwa KDW.

Nieruchomości z Wrześni, Gniezna i Suchego Lasu nie znajdują oparcia w zakresie charakteru i stopnia zurbanizowania nieruchomości, w porównaniu z Wągrowcem, Nie porównano i nie opisano położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania, stanu techniczno - użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu otoczenia.

Zarzucono także, że do operatu szacunkowego przyjęto transakcje z okresu powyżej dwóch lat od dnia ich zawarcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzja z dnia 06.12.2016r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę materialno - prawną w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, powoływanego dalej jako rozporządzenie. Przytoczono treść art. 98a ust. 1 u.g.n.

Kolegium uznało, że nie wszystkie podniesione w odwołaniu elementy zostały należycie wyjaśnione. Organ ustalił wzrost wartości nieruchomości opierając się na operacie szacunkowym. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 378/10, który wywiódł, iż "operat szacunkowy nie ma mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym."

W ocenie Kolegium w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest wystarczającej oceny ustaleń operatu. Organ pierwszej instancji poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach, że jest on sporządzony przez osobę uprawnioną, jest zgodny z obwiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Twierdzenia te nie są jednak poparte wystarczającą krytyczną analizą ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę. W kontekście zarzutów odwołania, wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia rozbieżności w operacie co do przyjętej metody wyceny, uzasadnienia doboru i opisu danych o transakcjach z miejscowego rynku nieruchomości, braku w operacie uzasadnienia przyjęcia do porównań transakcji z okresu powyżej dwóch lat od dnia ich zawarcia. Niezbędnym będzie także odniesienie się przez rzeczoznawcę do zarzutów odwołujących dotyczących błędnego posługiwania się danymi ewidencyjnymi działki nr [...], nieuwzględnienia przy wycenie braku dróg i uzbrojenia, braku uwzględnienia obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, nieopisania w operacie położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania, stanu techniczno - użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu otoczenia nieruchomości przyjętych do porównań. W świetle powyższego zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości. Uzupełnienie operatu powinno spełniać wymagania § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z którego wynika, że operat szacunkowy winien zawierać uzasadnienie przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ będzie mógł przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów odwołującego czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Zaniechanie w tym zakresie spowodowało, iż wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. orzekł w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Brak ten nie pozwala na wyjaśnienie, w sposób nie budzący wątpliwości, czy podział przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście wpłynął na wzrost jej wartości w zakresie przyjętym przez organ.

Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art.77 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na nadmierną ogólnikowość i brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego. W szczególności organ nie dokonał w wystarczającym zakresie analizy sporządzonego operatu szacunkowego. Powyższe wady zaskarżonej decyzji uniemożliwiają jej prawidłową weryfikację dlatego ją uchylono. Celem zapewnienia dwuinstancyjności prowadzonego postępowania sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o jej uchylenie.

Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie "zachodzi konieczność zwrócenia się przez organ I instancji do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości", w sytuacji, gdy zgodnie z dyspozycją w/w normy, organ II instancji mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w toku postępowania odwoławczego.

W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy organ II instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, tj. zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego w toku postępowania odwoławczego, co w konsekwencji doprowadziłoby do uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 6 grudnia 2016 roku i w tym zakresie orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy,

Ponadto, niezależnie od powyższego zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w każdym wypadku związku z art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego, a także "krytyczna analiza ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę" winny być przeprowadzone przez organ I instancji, w sytuacji gdy konstatacja taka pozostaje w sprzeczności z uprawnieniem organu II instancji do dokonania w/w czynności,

b) brak ustalenia wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak prawidłowego ustalenia metody wyceny nieruchomości, uzasadnienia doboru i opisu danych o transakcjach z miejscowego rynku nieruchomości, uzasadnienia przyjętych okresów porównań transakcji, które to okoliczności miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, przenoszącej ciężar przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na organ I instancji. To Kolegium winno było przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie orzec co do istoty sprawy. Uchybienia organu odwoławczego skutkowały naruszeniem zasady dwuinstancyjności i pozbawiły skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania ich sprawy.

Zarzucono, że organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Organ uznał, że dopiero po uzasadnieniu przez biegłego obliczeń wartości nieruchomości oraz wyników wyceny organ I instancji będzie mógł przystąpić do orzekania w sprawie. Tym samym, organ odwoławczy bezzasadnie uznał, iż "wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego" możliwe jest wyłącznie na etapie postępowania przed organem I instancji.

Przepis art. 136 k.p.a. stwarza organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ wadliwie przyjął, że ewentualne "braki" dowodowe mogą być uzupełnione jedynie przez organ I instancji, przy czym pogląd ten byłby zasadny w sytuacji zaistnienia konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie.

W niniejszej sprawie zachodzi potrzeba jedynie uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego, co pozwoliłoby organowi na krytyczną analizę jego twierdzeń. "Przerzucenie" obowiązków dowodowych na organ I instancji to okoliczność wyjątkowa, niewystępująca w realiach przedmiotowego postępowania. Orzeczenie kasatoryjne może być wydane tylko wówczas, gdy jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie pozbawiłoby którąkolwiek ze stron udziału w postępowaniu przed organem danej instancji, a gdy "w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania".

Naruszenie takie nie miało miejsca w toku postępowania przed Burmistrzem Miasta Wągrowca. Organ odwoławczy powinien skorzystać z przysługujących mu kompetencji, określonych w art. 136 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadziłby bowiem postępowania dowodowego od początku, a jedynie je uzupełnił, czyli dodał pewne działania do działań już przeprowadzonych.

Organ odwoławczy winien - w trybie art. 136 k.p.a. - zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości, a następnie dokonać krytycznej analizy jego twierdzeń. Pozwoliłoby mu to na ustalenie, czy podział nieruchomości skarżących wpłynął na wzrost jej wartości, a nadto na dokonanie oceny zasadności ustalenia i wysokości opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy nie podjął czynności zmierzających do ustalenia zasadności metody wyceny przyjętej w operacie szacunkowym, uzasadnienia doboru i opisu danych o transakcjach z miejscowego rynku nieruchomości, uzasadnienia przyjęcia do porównań transakcji z okresu powyżej 2 lat od dnia ich zawarcia. W konsekwencji, organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy podział nieruchomości skarżących doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości uzasadniającego ustalenie wartości opłaty adiacenckiej w wysokości przyjętej przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Podkreślono, że wobec stwierdzonych znaczących naruszeń przepisów postępowania uznano, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Miało to również na celu zapewnienie dwuinstancyjności prowadzonego postępowania. Ponadto przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wiązało się z koniecznością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w znacznym zakresie, gdyż istnieje konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia rozbieżności w operacie co do przyjętej metody wyceny, uzasadnienia doboru i opisu danych o transakcjach z miejscowego rynku nieruchomości, braku w operacie uzasadnienia przyjęcia do porównań transakcji z okresu powyżej dwóch lat od dnia ich zawarcia. Niezbędnym jest także odniesienie się przez rzeczoznawcę do zarzutów odwołujących dotyczących błędnego posługiwania się danymi ewidencyjnymi działki nr [...], nieuwzględnienia przy wycenie braku dróg i uzbrojenia, braku uwzględnienia obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, nieopisania w operacie położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania, stanu techniczno - użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu otoczenia nieruchomości przyjętych do porównań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 06.12.2016r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta Wągrowca z dnia 07.10.2016r. nr [...] ustalającą skarżącym, właścicielom nieruchomości położonej w Wągrowcu przy ul. 11 Listopada, dla której Sąd Rejonowy w Wągrowcu prowadzi księgę wieczystą [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości, będącego wynikiem podziału działki nr [...] na wymienione w decyzji działki w wysokości [...] zł i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie stawka ta wynosi 30 % różnicy wartości nieruchomości, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Wągrowcu Nr XXXII/226/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 września 2009 roku, nr 164, poz. 2794 i weszła w życie po upływie 14 dni, od dnia jej publikacji, tj. 24 września 2009 r.

W myśl art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd uznał, iż spełnione są w niniejszej sprawie przesłanki konieczne do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj.:

- na wniosek współwłaścicieli dokonano podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- dokonano tego podziału w okresie obowiązywania wyżej opisanej uchwały rady miejskiej,

- nie upłynął 3 letni termin o którym mowa w art. 98a ust 1. u.g.n.

Sporne jest natomiast spełnienie przesłanki w postaci wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Nie budzi wątpliwości, że zasadniczym dowodem na podstawie którego można ustalić, czy ów wzrost nastąpił jest operat szacunkowy. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest kwestionowany przez skarżących, którzy w swym odwołaniu podnieśli wobec niego szereg zarzutów.

Z kolei w skardze zarzuty skarżących dotyczą przede wszystkim naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie znajduje on zastosowania. Zdaniem skarżących zgodnie z dyspozycją w/w normy, organ II instancji mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w toku postępowania odwoławczego. Zarzucili oni, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ II instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, tj. zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego w toku postępowania odwoławczego, a następnie orzec co do istoty sprawy.

Nie przesądzając o prawidłowości bądź wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie podkreślić należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ocenił prawidłowo możliwości wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

W szczególności uwadze organu odwoławczego (a także skarżących) umknął fakt, że organ I instancji już po wniesieniu odwołania zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego i przedstawił zarzuty i wątpliwości skarżących. Rzeczoznawca majątkowy [...] w piśmie z 7 listopada 2016 r. w szczegółowy sposób (54 strony) odniósł się do podnoszonych zarzutów i przedłożył erratę do operatu szacunkowego. Pismo to znajduje się w aktach sprawy. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wspomniało o wspomnianym dokumencie, a tym bardziej nie dokonało jego analizy i oceny, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77, 107 k.p.a.)

Organ II instancji powinien w toku postępowania odwoławczego ocenić złożone przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia złożone po wniesieniu odwołania przez skarżących. Tymczasem SKO zupełnie pominęło ten fakt. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 136 oraz 138 § 2 k.p.a. są zasadne w tym sensie, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydał przedwcześnie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Pomijając tą kwestię Kolegium jedynie ogólnikowo i niewystarczająco wyjaśniło, dlaczego brak jest podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej istotę sprawy.

Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Jeżeli występuje daleko idąca wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, polegająca na tym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, to zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które w tym zakresie jest jednolite. Przede wszystkim wskazuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej znajduje uzasadnienie w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (wyrok WSA w Kielcach z 02.02.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 843/11).

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Artykuł 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a."(tak A.Wróbel i M. Jaśkowska w komentarzu do art.136 k.p.a., teza 6, LEX/El).

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprowadza się do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Jak zauważa B. Adamiak, organ odwoławczy nie będzie mógł konwalidować wadliwości postępowania dowodowego – przeprowadzając postępowanie dowodowe we własnym zakresie – jeżeli ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 540). Podobnie wskazuje J.P. Tarno, podkreślając, że organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w zastępstwie organu pierwszej instancji, gdyż "pozbawiłby bowiem w ten sposób stronę prawa kwestionowania podstawowych ustaleń tego postępowania w odwołaniu od decyzji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania" (J.P. Tarno, Uprawnienia..., s. 226). Z. Kmieciak wskazuje natomiast, że użyte w tym przepisie słowo "dodatkowe" należy ustalać, mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających, trafnie dopuszczając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nawet w sytuacjach ewidentnych zaniedbań organu pierwszej instancji, "jeśli uzupełnienie materiału dowodowego sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organów odwoławczych, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania" (Z. Kmieciak, Odwołania..., s. 88; por. komentarz do art. 138 § 2).

W wyroku z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Gl 1398/12, LEX nr 1347390, WSA w Gliwicach wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 136 może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. II OSK 1624/14 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że przepis art. 136 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przez organ II instancji wyłącznie "dodatkowego" postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie organ ten musi mieć na względzie zarówno określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której nie może naruszyć, jak również ograniczenia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle przepisu art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Gl 895/15, CBOSA)

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 września 2016 r., sygn. II SA/Gd 260/16 (publ. CBOSA) potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu radykalnie zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadniałyby kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem jedynym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji występuje naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 (publ. w CBOSA), wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz nadal aktualnym, "w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...)". Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zatem zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn., VII SA/Wa 2478/15, publ. CBOSA), iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

W kontrolowanej sprawie faktycznie zaistniała konieczność wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, jednak organ I instancji po wniesieniu odwołania uzyskał wyjaśnienia od rzeczoznawcy i przekazał je organowi odwoławczemu, który zignorował ten fakt i nie dokonał oceny materiału dowodowego, który posiadał.

Organ odwoławczy może powołać się na normę art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnego postępowania i nie ocenił wyjaśnień przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy był w posiadaniu tych informacji. Jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium mogło dokonać oceny wyjaśnień rzeczoznawcy, jednak zignorowało istnienie tego dokumentu. Dopiero łączna ocena przez organ odwoławczy całego posiadanego materiału dowodowego, tj. zarówno operatu szacunkowego, jak też późniejszych pisemnych wyjaśnień biegłego, pozwoli organowi II instancji na dokonanie prawidłowej oceny i podjęcie prawidłowej decyzji, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, czy też do wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy nie dokonał oceny całego posiadanego materiału dowodowego, dlatego też wydanie zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym było przedwczesne. Konieczne jest bowiem dokonanie oceny pisemnych wyjaśnień biegłego i dopiero wówczas organ odwoławczy powinien ocenić, czy możliwie jest wydanie decyzji merytorycznej.

Instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, iż przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne.

Ponadto skarżący zwrócili się pismem z dnia 20.10.2016r. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego w sprawie operatu. SKO winno w trybie art.136 k.p.a. ustalić, czy Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców dokonała oceny sporządzonego przez [...] w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. W razie pozytywnego ustalenia powinno ją uzyskać i po jej ocenie oraz po dokonaniu oceny operatu oraz wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę powinno ocenić, czy możliwie jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W sytuacji zaistnienia wątpliwości i braku stanowiska organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do prawidłowości sporządzonego operatu, powinno rozważyć wydanie decyzji po uzyskaniu z urzędu stanowiska organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co do prawidłowości sporządzonego operatu. Bowiem brak wniosku strony w zakresie zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców nie wyklucza możliwości zwrócenia się przez organ administracji do takiej organizacji o weryfikację operatu.

Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ewentualne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego (jeżeli minie rok od jego sporządzenia w dniu 22.09.2016r., errata z 7.11.2016 r.). Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być bowiem wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższą wykładnię i po dokonaniu analizy wyjaśnień rzeczoznawcy i ewentualnej oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców dokona oceny operatu i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.