Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 331/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lutego 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.245.2021.IK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lutego 2022 r. w sprawie nr NSP-VIII.7581.1.245.2021.IK utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Dnia 21 maja 2018 r. Burmistrz Miasta Pruszcz Gdański wydał decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w Pruszczu Gdańskim przy ul. [..], w obrębie [...], o numerze księgi wieczystej [...] stanowiącej własność K. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki nr: [...] i [...], ze wskazaniem, iż działka o numerze [...] wydzielona została pod budowę drogi publicznej. W związku z powyższym strona pismem z dnia 1 lipca 2019 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, którego celem byłoby ustalenie odszkodowania należnego za przejęcie pod drogę publiczną działki oznaczonej nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania dnia 18 listopada 2019 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii I Katastru z upoważnienia Starosty Gdańskiego wydał decyzję ustalającą odszkodowanie należne dotychczasowemu właścicielowi wyżej wspomnianej nieruchomości w wysokości 28.550,00 zł oraz zobowiązała Burmistrza Pruszcza Gdańskiego do zapłaty niniejszego odszkodowania w terminie 14 dni od momentu kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od tejże decyzji wniesiono odwołanie skutkiem czego 4 września 2020 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości i Skarbu Państwa z upoważnienia Wojewody Pomorskiego uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania przez organem I instancji w dniu 26 sierpnia 2021 r. Starosta Gdański na mocy decyzji ustalił odszkodowanie w wysokości 29.290,00 zł za działkę [...] o pow. 0,0290 ha, położoną w Pruszczu Gdańskim w obrębie nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] zapisanej na dzień wydania decyzji podziałowej w KW nr [...] jako własność skarżącego. Niniejsze odszkodowanie miało być wypłacone w terminie 14 dni od momentu kiedy niniejsza decyzja stałaby się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja na podstawie, której działka o nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański jest ostateczna od dnia 8 czerwca 2019 r. W dniu 15 lutego 2021 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym to wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości korzystając z podejścia porównawczego oraz metody porównywania nieruchomości parami, na kwotę 29.290,00 zł. W treści operatu rzeczoznawca podkreślił, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji podziałowej (tern drogi publicznej) jest tożsame z przeznaczeniem wynikającym z decyzji podziałowej, zatem nie występuje w sprawie zasada korzyści przewidziana w art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r., poz. 1899, ze zm.), dalej jako "u.g.n". Wycena wartości nieruchomości została natomiast wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie analizy rynku lokalnego (Pruszcz Gdański) z poszerzeniem o południowe dzielnice Gdańska i Gdyni oraz gminy sąsiadujące bezpośrednio z Trójmiastem. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu. Ocena organu może jedynie odnosić się do spełnienia jego wymogów formalnych. W związku z powyższym po dokonaniu analizy formalnoprawnej i funkcjonalnej oraz po zbadaniu wartości dowodowej organ uznał, że nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień, nie zgadzając się również z zarzutami, które zostały podniesione przez stronę względem operatu.

Dnia 15 lutego 2022 r. Dyrektor Wydziału Nieruchomości i Skarbu Państwa z upoważnienia Wojewody Pomorskiego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu nadmieniono, że postępowanie było prowadzone przez starostę w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Zapoznając się z okolicznościami zaistniałymi w sprawie organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 98 ust. 1 u.g.n. Między skarżącym a organem I instancji nie doszło do porozumienia w zakresie uzgodnienia wartości odszkodowania. Analiza art. 134 u.g.n. wskazuje, że by stosować zasadę korzyści aktualny i alternatywny sposób wycenianej nieruchomości musi być odmienny, co nie ma miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Przytoczono również dane na jakie powołał się organ I instancji dokonując analizy operatu szacunkowego. Wskazano również, że ostatecznie dla zobrazowania rynku przyjęto 9 transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości drogowych, w okresie od lutego 2017 r. do lutego 2021 r. Biegły przyjął, że cechami rynkowymi, które najbardziej wpływają na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonymi pod tereny dróg były przede wszystkim cechy: lokalizacja ogólna 35%, lokalizacja szczegółowa – 35%, oraz ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości – 30 %. Określona w operacie szacunkowym wartość rynkowa działki [...], przy uwzględnieniu cech szczególnych nieruchomości, została ustalona na poziomie 101,00 zł/ m2. Z tego względu wartość nieruchomości oszacowano odpowiednio łącznej wysokości 29.290,00 zł, co uznano za prawidłową wartość rynkową. W świetle tychże ustaleń organ odwoławczy również uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego nie zawiera istotnych pomyłek, braków czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, w związku z czym organ uznał, że dokument ten może stanowić źródło określenia wartości prawa własności działki nr [...]. Wszystkie wymagane prawem elementy oraz wynikające ustalenia są bowiem logiczne, jasno uzasadnione i nie budzą wątpliwości merytorycznych. Następnie organ II instancji przytoczył przyczyny w związku, z którymi zarzuty podniesione w odwołaniu nie okazały się być skuteczne, przychylając się jednocześnie do argumentacji wywiedzionej przez organ I instancji w zakresie braku możliwości merytorycznej oceny wniosków jakie wynikają z przedmiotowego operatu, skoro został on sporządzony przez osobę do tego powołaną i uprawnioną. Teza ta znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec odmowy ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość organ uznał, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów przedstawionych przez skarżącego jest niecelowe.

W dniu 10 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga K. Z. na decyzję Dyrektora Wydziału Nieruchomości i Skarbu Państwa wydaną z upoważnienia Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lutego 2022 r. w sprawie NSP-VIII.7581.1.245.2021.IK. W treści niniejszego pisma skarżący przytoczył stan faktyczny zaistniały w sprawie, wskazując m.in., że wszelkie wątpliwości co do prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego zostały przez niego zawarte odwołaniu z dnia 21 września 2021 r. Następnie skarżący opisał szereg swych wątpliwości w zakresie obiektywności Starosty Gdańskiego jak i Burmistrza Pruszcza Gdańskiego, nadmieniając, że operaty szacunkowe są sporządzane "pod ich dyktando". Na poparcie swoich twierdzeń przytoczył kilka kwestii nie związanych bezpośrednio z rozpoznawaną sprawą, wskazując przy tym, że organy kierowały się prywatnym interesem i płynącymi z niego korzyściami materialnymi, zastraszały skarżącego i w sposób złośliwy przeciągały toczące się postępowanie. Efektem negatywnego nastawienia organów do skarżącego było przyjęcie rażąco niskiej stawki w ramach wyceny przedmiotowej działki, co potwierdza wysokość stawek za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną we wskazanych przez stronę lokalizacjach. Na skutek podjętych działań skarżący uznał, że operat szacunkowy nie jest oparty na merytorycznych podstawach lecz sporządzony na polecenie włodarzy. Wskazał dalej skarżący, że Starosta nie przystał na propozycję powołania rzeczoznawcy spoza terenu województwa pomorskiego. Skarżący nie skorzystał z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych gdyż osoby, które wykonywały operaty szacunkowe w jego sprawie pracują w zespołach arbitrażowych Pomorskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych. Skarżący podkreślił, że odszkodowanie powinno być słuszne, stanowić wyrównanie uszczerbku, jakiego doznała osoba na skutek tego, że jej prawnie chronione dobra i interesy zostały naruszone, którym to wymogom nie odpowiada ustalone w decyzji odszkodowanie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł tym samym o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego niezrzeszonego w Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych i spoza województwa pomorskiego.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. Sąd oddalił powyższy wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 15 lutego 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Kwestią sporną jest prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o operat szacunkowy z 15 lutego 2021 r., sporządzony na zlecenie organu I instancji.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej jak dotychczas "u.g.n.".

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jak natomiast wynika z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Tylko i wyłącznie oni są uprawnieni do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (por. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej "rozporządzenie"). Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto, rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (§ 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia).

Co istotne, na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejmuje decyzję o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz je porównuje (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Mając na względzie przedstawioną dotychczas regulację prawną trzeba jednoznacznie stwierdzić, że w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (por. art. 149 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.". Jednocześnie zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Sprowadza się ona do zbadania, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy oraz czy nie zawiera oczywistych wad, niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową.

Dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu organy uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz podmiotu publicznego działkę i orzekający sąd ocenę tę podziela.

Jak ustaliły organy i wynika to również z operatu szacunkowego, w dacie wydania przez Burmistrza Pruszcza Gdańskiego decyzji podziałowej (21 maja 2018 r.), działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański nr XXIII/230/2004 z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Osiedle Wschód" teren pomiędzy ul. Powstańców Warszawy, Chopina, Prusa, torami kolejowymi relacji Gdańsk-Tczew, ul. PCK, Kasprowicza, Kopernika, a wschodnią granicą administracyjną miasta. Zgodnie z zapisami planu, działka nr [...] położna jest na terenie dróg dojazdowych (symbol KDD).

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę lokalnego rynku nieruchomości "drogowych" (przeznaczenie w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z art. 154 u.g.n. oraz w celu zbadania, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości - zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.).

Prawidłowo uznano, że nie miała zastosowania tzw. zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, bowiem aktualny i alternatywny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości jest taki sam. Przedmiotowa działka zarówno przed podziałem, jak i po, przeznaczona była na cele drogowe.

Dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Podejścia do wyceny określają art. 152 – 154 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie biegły zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Jest to podejście przewidziane w § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji przeznaczona była pod inwestycję drogową, wartość rynkową ustala się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten należy odczytywać w taki sposób, że zawsze, ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była w rozumieniu art. 154 u.g.n. przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji o podziale nieruchomości (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej tej nieruchomości jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W razie braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji wyceny dokonuje się przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 184/19). Poprzez brak wystarczających danych należy przy tym rozumieć nie tylko dane z rynku lokalnego (gminnego i powiatowego), ale także regionalnego (wojewódzkiego). Jak wskazuje się w orzecznictwie, porządek ustalania obszaru analizowanego określony w § 36 ust. 4 nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 216/20). Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20).

Przy czym, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z przepisu tego nie wynika, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej - na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2689/18). Dopiero całkowity brak transakcji sprzedaży nieruchomości w warunkach wolnorynkowych (obszar rynku lokalnego i regionalnego ustala rzeczoznawca) może upoważnić rzeczoznawcę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości skarżącej przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, biegły bowiem ustalił istnienie transakcji nieruchomościami podobnymi o funkcji komunikacyjnej, które pozwoliły mu na zastosowanie podejścia porównawczego.

Jak wynika z operatu szacunkowego, biegły w związku z brakiem podobnych transakcji do przedmiotu wyceny na terenie miasta Pruszcz Gdański, obszar analizowanego rynku rozszerzył na południowe dzielnice Gdańska i Gdyni, obręby z sąsiednich gmin, położone w bezpośrednim sąsiedztwie Trójmiasta oraz miasta – Rumia, Reda, Wejherowo, położone w niedalekiej odległości od Trójmiasta, co jak wskazano, było dopuszczalne, jest to bowiem nadal teren jednego województwa. Przyjęto również transakcje zawarte w okresie od lutego 2017 r. do daty sporządzenia operatu szacunkowego, uzasadniając rozszerzenie okresu badania rynku niewielką ilością dokonanych transakcji. W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw podnoszony w odwołaniu zarzut błędnego zastosowania podejścia porównawczego, zamiast kosztowego (§ 36 ust. 2 rozporządzenia), bowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego niewątpliwie pozwalały na określenie wartości rynkowej poddanej wycenie nieruchomości.

Biegły zastosował metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Biegły wskazał, że od lutego 2017 r. do lutego 2021 r. na analizowanym obszarze zanotowano 24 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych o funkcji komunikacja. Odrzucono transakcje nieruchomości o cechach skrajnie niskich i skrajnie wysokich, budzących wątpliwości co do ich rynkowego charakteru oraz nieruchomości o cechach daleko odbiegających od typowych nieruchomości badanego typu na rynku (m.in. utwardzonych kostką brukową lub płytami betonowymi, zabudowanych ogrodzeniem lub kwietnikami betonowymi, porośniętymi drzewami). W ten sposób uzyskano zbiór 9 nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, których ceny transakcyjne wahały się od 74/78 zł/mkw do 140 zł/mkw. Średnia cena to 107,12 zł/mkw. Biegły przyjął, że główne czynniki, od których zależy cena transakcyjna, to lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości. Pominął natomiast cechę "powierzchnia nieruchomości". Nie skorygował cen z tytułu tzw. trendu czasowego przyjmując, że w badanym okresie ceny transakcyjne utrzymywały się na tym samym poziomie. Dodatkowo biegły wyjaśnił w tym zakresie w piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r., że analiza statystyczna transakcji wykazała stagnację na rynku nieruchomości drogowych. Z dziewięciu nieruchomości podobnych biegły przyjął do porównania cztery nieruchomości, uzasadniając, że są one najbardziej podobne pod kątem cech rynkowych do przedmiotu wyceny. Przyjęte do porównania nieruchomości zostały opisane w aspekcie ich cech rynkowych, tj. lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej i ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości. Średnia wartość rynkowa 1 mkw nieruchomości drogowej ustalona została na kwotę 101 zł.

Zarzut dotyczący przyjęcia niewłaściwej metody jest niezasadny. Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Do biegłego rzeczoznawcy majątkowego należy również określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości, wiedza w tym zakresie jest bowiem wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie. Jak natomiast wyjaśnił rzeczoznawca, w niniejszej sprawie właściwą procedurą prowadzącą do wyznaczenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowego gruntu była metoda porównywania parami, z uwagi na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości, jej stan oraz informacje o nieruchomościach podobnych. Nadto stosownie do wymogu art. 153 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca wykazał, że wzięte do porównania nieruchomości są rzeczywiście podobne do działki będącej przedmiotem wyceny, tj. takie, których byt prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (str. 17 operatu).

Biegły uzasadnił, dlaczego nie wziął pod uwagę jako czynnika, od którego zależy cena transakcyjna, powierzchni zbywanej nieruchomości. Wskazał, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w art. 4 pkt 16 u.g.n. jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym ich wielkość nie stanowi zatem cechy wpływającej na ich wartość. Wynika to z faktu, że wielkość działki przeznaczonej pod budowę drogi jest wynikiem wydania decyzji o lokalizacji drogi. Kryterium wielkości wpływa na wartość tych nieruchomości, których wykorzystanie w konkretny sposób uzależnione jest od określonej powierzchni działki. Zastosowane kryteria zostały zatem przez biegłego opisane i wyjaśnione, nie są arbitralne, stąd brak jest podstaw do ich kwestionowania, ich wybór należy bowiem biegłego jako osoby dysponującej wiedzą specjalistyczną.

Biegły wyjaśnił również powody, dla których nie wziął pod uwagę transakcji udziałami w drogach, tj. ze względu na bardzo duże zróżnicowanie cen oraz poważne wątpliwości do rynkowego charakteru tych transakcji (pkt 7.4 operatu). W związku z tym biegły przyjął transakcje sprzedaży całych działek stanowiących drogi (o pełnej funkcjonalności). Jak słusznie dodał Wojewoda, przedmiotem wyceny jest działka ewidencyjna a nie udział w działce, zatem oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen uzyskanych ze sprzedaży udziałów należy uznać za niewłaściwe (brak podobieństwa pod względem stanu prawnego).

Prawidłowo ocenił Wojewoda jako niezasadny podniesiony w odwołaniu zarzut błędnej oceny cechy lokalizacji wycenianej działki jako dobrej. Biegły bowiem w pkt 5.6.2 operatu wskazał, że przedmiotowa działka położona jest wśród terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz terenów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (taki stan potwierdza ortofotomapa zamieszczona w operacie). W związku z opisem oceny "dobra" lokalizacji szczegółowej w tabeli 5 - sąsiedztwo terenów w trakcie zagospodarowania (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa oraz tereny niezagospodarowane, przeznaczone pod zabudowę) - należy uznać "dobrą" ocenę lokalizacji szczegółowej za właściwą.

Wreszcie, nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego co do przyjętych do porównania nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu, dla którego sporządzana jest opinia, ale i sądu, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 746/18).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że opis nieruchomości podobnych winien być na tyle precyzyjny, aby możliwe było ich zidentyfikowanie w zakresie cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Taki opis w kontekście uznanych przez biegłego za relewantne cech nieruchomości zawarty jest na stronie 17 operatu.

Niezależnie od sporządzenia operatu, biegły ustosunkował się również do uwag wniesionych przez stronę pismami z dnia 27 maja 2021 r. (pismo złożone w I instancji) jak i z dnia 27 grudnia 2021 r. (pismo złożone w postępowaniu odwoławczym).

Sąd nie podziela również podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia skarżącego o terminie wizji lokalnej poprzedzającej sporządzenie operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy stanu nieruchomości w ramach sporządzania operatu szacunkowego na zlecenie właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że w istocie w toku przedmiotowego postępowania nie przeprowadza się dowodu z oględzin nieruchomości w rozumieniu art. 85 k.p.a., lecz dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Zatem wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie. Stanowiła bowiem jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym dowodem w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Zdaniem Sądu, udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r., II SA/Gd 270/15 i powołane tam orzecznictwo). Brak było zatem podstaw, aby w niniejszej sprawie stawiać rzeczoznawcy majątkowemu, jak również organom administracji publicznej, zarzut braku zapewnienia stronom postępowania udziału w czynności oględzin nieruchomości dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Podsumowując, w ocenie Sądu prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że sporządzony w niniejszej sprawie operat może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], gdyż nie zawiera on błędów czy niejasności, a wszystkie wątpliwe kwestie zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłego w jego wyjaśnieniach z 27 maja 2021 r. i z 27 grudnia 2021 r. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi. W szczególności, nie sposób zaakceptować zarzutów wskazujących na naruszenie przez biegłego standardów zawodowych przy sporządzaniu wyceny, gdyż twierdzenia te nie są poparte żadnymi dowodami. Natomiast weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przy czym przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Zatem mógł o nią wystąpić także skarżący, jeżeli uważał, że sporządzony w sprawie operat jest wadliwy. Skarżący mógł także przedłożyć kontroperat, co nakładałoby na organy obowiązek odniesienia się do niego i zbadania, czy wynikają z niego inne dane, niż z operatu sporządzonego na zlecenie Starosty, które podważają prawidłowość tego dowodu. Z możliwości tych jednak strona nie skorzystała, dokonując własnej oceny, której twierdzenia stanowią tylko wyraz niezadowolenia z uzyskanej kwoty odszkodowania i – jak wykazała analiza przeprowadzona przez Sąd – nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.

Dodatkowo Sąd wskazuje, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących obiektywizmu biegłego, który sporządził przedmiotowy operat jak też obiektywizmu biegłych zrzeszonych w Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych, że zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 k.p.a., a więc również jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności (art. 24 § 3 k.p.a.). Również przy ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, wyłączeniu podlegają rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (art. 157 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Przepisy przewidują zatem instytucję prawną wyłączenia biegłego, w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności, zarówno na etapie sporządzenia operatu szacunkowego, jak i na etapie dokonywania oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skarżący jednak nie skorzystał z możliwości domagania się wyłączenia biegłego, w związku z tym jego zarzuty co do braku bezstronności biegłego, który sporządził operat w tej sprawie, jak również twierdzenia co do braku możliwości poddania tego operatu rzetelnej ocenie innych biegłych zrzeszonych w Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych, uznać należy za pozbawione dostatecznych podstaw.

Wniosek skarżącego zawarty w piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2023 r. o powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego został oddalony przez Sąd na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie ma możliwości przeprowadzenia innych dowodów, niż z dokumentów, i to tylko w ograniczonym zakresie. Żądanie przeprowadzenia przez Sąd dowodu z opinii biegłego wykracza poza środki dowodowe z których sąd administracyjny może skorzystać na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., stąd wniosek został oddalony.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, że zarówno organ I instancji jak i Wojewoda, wypełniły obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu dokonano szczegółowej analizy operatu z lutego 2021 r., uwzględniając przy tym zastrzeżenia strony. Aby zaś wyjaśnić powstałe wątpliwości, pozyskano wyjaśnienia biegłego, które należy uznać za wyczerpujące i logiczne. W konsekwencji tego zasadnie stwierdzono, że opracowanie zlecone przez Starostę nie zawierało uchybień, które powodowałyby, że nie mogło ono stanowić podstawy ustaleń co do wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zdaniem Sądu, ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a.

W efekcie organy dokonały prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. W tej sytuacji, po dokonaniu ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, zasadnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.) skargę oddalił.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).