Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1040/12 w sprawie ze skargi R. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 1040/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. i R. M., utrzymało w mocy decyzję Starosty Łobeskiego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych.

Organ ustalił, że E. i R. M. w dniu 1 marca 2012 r. złożyli do Starosty Łobeskiego wniosek w sprawie wymiany gruntów leśnych działki nr [...]o pow. 0,7892 ha, położonej w obrębie L., gm. W. - stanowiącej ich własność na działkę nr [...]o pow. 0,6398 ha, położoną w obrębie B., gm. W., stanowiącą własność Skarbu Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa v oraz w sprawie scalenia ww. działki nr [...] z działkami wnioskodawców o nr [...] i [...] obręb B.

Starosta Łobeski decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 3 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 i 4, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia wymiany gruntów jest zgoda właścicieli nieruchomości, które mają być objęte postępowaniem wymiennym. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika natomiast, że wnioskodawcy dysponują jedynie zgodą Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków (decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]). Jednocześnie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...] skierowanym do Starostwa Powiatowego w Łobzie poinformował, że w świetle aktualnych przepisów Nadleśnictwo Łobez nie może dokonać wymiany gruntów działki [...], położonej w obrębie L. i działki nr [...], położonej w obrębie Brzeźniak. Nadleśniczy załączył pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2008 r. i Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 16 kwietnia 2008 r., w treści których wskazano, że ze względu na istniejące uregulowania prawne w ustawie o lasach transakcje wymian przeprowadzane na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie mogą mieć miejsca.

Starosta Łobeski podkreślił, że oświadczenie woli w zakresie wyrażenia zgody na wymianę ma charakter cywilnoprawny i nie może być zastąpione rozstrzygnięciem administracyjnym. Zdaniem organu oznacza to z kolei, że wymiana gruntów nie może dojść do skutku wbrew woli właściciela.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i R. M. wskazali, że:

- decyzję Starosty Łobeskiego wydano mylnie w związku z art. 5 ust. 1 i 4 obowiązującej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zamiast w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3, który dotyczy postępowania scaleniowego wszczętego z urzędu na wniosek osób, których grunty wymagają "poprawienia rozłogu gruntów";

- propozycja ekwiwalentnej wymiany gruntów leśnych działek [...] obręb B. i [...] obręb L. pojawiła się w uzasadnieniu decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o scaleniu gruntów otoczenia zabytku i nie doczekała się pozytywnej finalizacji ze strony administracji Państwowego Gospodarstwa Leśnego w zakresie wymiany tych gruntów w celu scalenia gruntów otoczenia zabytku w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków;

- przywołana interpretacja stanu prawnego opisanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jest niezgodna ze stanem prawnym, jak również z pismem Dyrektora Generalnego PGL Lasy Państwowe z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie kontynuowania zamiany gruntów [...] i [...] wskazującym na możliwość innej formy zbycia gruntu działki [...] - sprzedaż w przetargu publicznym w trybie przepisów art. 38 ustawy o lasach;

- zarządzająca gruntami działki nr [...] administracja Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe uniemożliwia scalenie gruntu otoczenia zabytku, pomimo wydanego przez Dyrektora Generalnego PGL Lasy Państwowe Zarządzenia nr 23/2009 z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości wg ustawy o lasach, wskazującego na możliwości takich zamian gruntów leśnych. W związku z powyższym wnioskodawcy zwrócili się do Starosty Łobeskiego o postępowanie scaleniowe z urzędu jako jedynie możliwe. Zdaniem stron postępowanie scaleniowe z urzędu pozwoliłoby na zrealizowanie obowiązku ustawowego ochrony zabytku przez Starostę zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności pozwoliłoby "...zapewnić warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków" oraz "...zapobiegnie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku". Jednocześnie zgodnie z art. 87 ustawy o ochronie zabytków, wykonanie postępowania scaleniowego z urzędu gruntów otoczenia zabytku (wg art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków) pozwoliłoby Zarządowi Powiatu Łobeskiego na realizację ustawowo sporządzanego "Programu opieki nad zabytkami", a w szczególności na "...uwzględnienie uwarunkowań ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej" oraz na "...zahamowanie procesu degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania";

- działka nr [...] obr. B. - własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe znajduje się w granicach ochrony ustawowej, ustalonych przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i stanowi integralną część otoczenia zabytkowej nieruchomości, a pozostając w dotychczasowym zarządzie nie posiada zgody na jej gospodarcze wykorzystywanie przez Lasy Państwowe; jednocześnie brak możliwości władania całością gruntów ustawowego otoczenia zabytkowego młyna wodnego w B. uniemożliwia wnioskodawcom wykonywanie obowiązku ustawowego określonego w art. 5 § 3 i 4, tj.: "...zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości", co jest zagrożone przepisami karnymi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

- wyrażona w uzasadnieniu decyzji Starosty o "odmowie wszczęcia postępowania wymiany gruntów" zamiast "ich scalenia" opinia o przedzieleniu gruntów rzeką w otoczenia zabytkowego młyna wodnego na rzece Brzeźnickiej Węgorzy jest nielogiczna w świetle ustawy o ochronie zabytków - art. 1 pkt 15 definiującego pojęcie "otoczenia" w ochronie zabytku i decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o określeniu granic terenu ochrony prawnej zabytku oraz prawnych uwarunkowań do władania rzeką Węgorza Brzeźnicka, na której znajduje się zabytkowy młyn wodny w B.;

- przywołanie w decyzji Starosty opinii o wyłączeniu działki nr [...]z postępowania z urzędu o scalaniu gruntu zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zdaniem stron, nie ma uzasadnienia, ponieważ "zabytek historyczny" - młyn wodny w B. znajduje się na gruncie działki nr [...], a grunt działki nr [...] podlegający urzędowemu scaleniu, stanowi ustawowo zdefiniowane otoczenie zabytku i decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażona jest zgoda na takie scalenie otoczenia zabytku;

- cel urzędowego scalenia gruntów dotyczy "racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów", stanowiących otoczenie historycznego zabytku i jest zdefiniowany w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a "w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa" podmiot gospodarujący gruntem działki nr [...], tj. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest wobec urzędu Starosty tylko uczestnikiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym scalania gruntu otoczenia zabytku i nie korzysta jako zarządzający tym gruntem z prawa uprawnień właściciela gruntu w zakresie wyrażania zgody lub sprzeciwu w zakresie postępowania scaleniowego z urzędu (co miałoby zastosowanie przy postępowaniu wymiennym gruntu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania E. i R. M., zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Powyższe postępowanie może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W myśl art. 7 ust. 1 ww. ustawy wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty, natomiast odmowa jego wszczęcia wymaga formy decyzji (art. 3 ust. 3 ustawy).

Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu, po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, w sytuacji, gdy:

1) grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których powierzchnia przekracza 10% projektowanego obszaru scalenia i nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia;

2) ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone;

3) o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strony zabiegały o wszczęcie przez Starostę postępowania w oparciu o treść art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem Kolegium należy jednak dostrzec, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało pozostawione uznaniu organu administracji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia i sfinansowania takiego postępowania. Ustawodawca nie określił natomiast wprost kryteriów, jakimi powinien kierować się organ orzekając w tym przedmiocie, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że każdorazowo istotną okolicznością w toku orzekania o wszczęciu postępowania jest ocena możliwości jego skutecznego przeprowadzenia. O powyższym nie może być w szczególności mowy, gdy jedna ze stron sprzeciwia się takiemu postępowaniu i jest jasnym, że będzie się sprzeciwiać rozstrzygnięciu zmierzającemu do realizacji wniosku.

Zatem, w ocenie Kolegium, zasadnie przyjął organ pierwszej instancji, że w sytuacji gdy oczywistym jest, że jedna ze stron sprzeciwia się prowadzeniu postępowania na podstawie ww. ustawy jego wszczynanie jest nieracjonalne.

W świetle znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów, z których jasno wynika, że właścicielem działki [...] jest Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania scaleniowego, a więc dotyczącego prawa własności ww. nieruchomości mógłby być inny podmiot - w tym przypadku wskazywany przez skarżących Wojewódzki Konserwator Zabytków. Twierdzenia powyższego podmiotu nie mogą też bez względu na formę, w jakiej zostały wyartykułowane zastępować zgody właściciela na ingerencję w prawo własności. W tym bowiem zakresie wyłączne prawo do składania wiążących oświadczeń ma Skarb Państwa, reprezentowany w tym przypadku przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Jednocześnie oczywistym jest przy tym, że właśnie ww. podmiot w świetle art. 28 k.p.a. posiada wyłączne dla działki [...] uprawnienie do występowania w toku postępowania na prawach strony.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle zgromadzonych przez organ pism Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie budzi wątpliwości, że podmiot ten nie godzi się na prowadzenie postępowania wnioskowanego przez stronę. W tej sytuacji zasadna jest ocena braku celowości i zasadności prowadzenia wnioskowanego postępowania. Prawidłową jest tym samym odmowa jego wszczęcia.

Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w szczecinie podkreśliło, że prawo własności jest jednym z podstawach praw chronionych Konstytucją RP. Organy administracji mają bardzo ograniczone możliwości ingerencji w to prawo i działanie takie może następować jedynie w wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę okolicznościach. Skoro w niniejszej sprawie takiego wyraźnego umocowania brak, należało uznać - tak jak uczynił to Starosta - że stanowisko Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Lasy Państwowe czyni ewentualne postępowanie bezprzedmiotowym, ponadto ograny administracji nie są uprawnione do wpływania na oświadczenia osób (prawnych) mających swój wymiar cywilnoprawny.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli E. i R. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; zdaniem skarżących błędnie opisany został stan faktyczny sprawy, bowiem istotą sprawy jest dokonanie przez Starostę, jako ustawowo właściwego organu administracji publicznej, scalenia z urzędu gruntów zabytkowej nieruchomości w ramach wykonywania zadań celu publicznego, jakim jest ochrona zabytków i opieka nad nimi;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Łobeskiego wydanej z istotnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 104 § 2 k.p.a., ponieważ zdaniem skarżących decyzja Starosty nie daje rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i dotyczy wyłącznie odmowy żądania wymiany działek gruntów leśnych, zamiast rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. scalenia zabytkowej nieruchomości.

- art. 107 k.p.a. poprzez przywołanie jako podstawy prawnej art. 3 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 i 4, zamiast art. 3 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W uzasadnieniu skargi E. i R. M. przedstawili argumentację wyrażoną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. skarżący R. M. podniósł, że wbrew temu co twierdzi SKO decyzje w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o scalanie poprzez wymianę gruntów nie mają charakteru uznaniowego, gdyż art. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyklucza możliwość podziału gruntów zabytkowych. R. M. zakwestionował także uprawnienia organów orzekających w sprawie do określenia co jest nieruchomością zabytkową, ponieważ kwestię tę rozstrzygnął Wojewódzki Konserwator Zabytków, określając granice nieruchomości zabytkowej, a zdaniem skarżącego, rzecz idzie o takie scalenie, które doprowadzi do odzyskania pierwotnych kształtów tej zabytkowej nieruchomości. Podniósł ponadto, że rzeka nie może być argumentem przemawiającym przeciwko scaleniu nieruchomości, ponieważ jest wprawdzie elementem zabytkowym, ale nie może stanowić prywatnej własności, a zatem grunt pod rzeką musi być ze scalenia wyłączony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łobeskiego, doszedł do przekonania, że nie naruszają one przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydana w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych z uwagi na brak zgody właściciela gruntu, który miał być objęty postępowaniem wymiennym, a istota sporu w tej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności odmowy przez organy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

Materialnoprawną podstawę podejmowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe lub wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków z budżetu państwa. Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy), odmowa wszczęcia takiego postępowania następuje w drodze decyzji starosty (art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 3 ww. ustawy).

Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu, po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, w sytuacji, gdy:

1) grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których powierzchnia przekracza 10% projektowanego obszaru scalenia nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia;

2) ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone;

3) o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec treści powyższych przepisów, zarzuty zawarte w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia wymiany gruntów w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest zgoda właścicieli nieruchomości, które mają być objęte postępowaniem wymiennym. Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy. Istota postępowania wymiennego zakłada bowiem, że warunkiem koniecznym jest zgodny wniosek właścicieli, a tym samym wymiana gruntów w tym trybie nie może dojść do skutku wbrew woli właściciela. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, czy właścicielem nieruchomości jest osoba fizyczna, czy też Skarb Państwa.

Z akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący na dokonanie wymiany gruntu wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w zamian za działkę o numerze [...] (stanowiącą ich własność) posiadają jednie zgodę Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków, wydaną na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by zgody takiej udzielił właściciel gruntu objętego wnioskiem. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2008 r., znak: [...] skierowanym do dyrektorów Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie zmian wprowadzonych w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach wskazał, że z uwagi na powyższe zmiany oraz wytyczne w sprawie postępowania w gospodarowaniu mieniem Skarbu Państwa transakcje wymian przeprowadzane na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) nie mogą mieć miejsca.

Tak więc bez zgody właściciela nie można było dokonać wymiany jego gruntów. Oświadczenie woli w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny i nie może być zastąpione rozstrzygnięciem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., II SA/Sz 2410/92, ONSA z 1995 r., nr 2, poz. 67).

Odnośnie do zarzutu skarżących, że organy nie przeprowadziły postępowania na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, Sąd przyznał rację Kolegium, że istotną okolicznością przy orzekaniu o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów jest ocena możliwości jego skutecznego przeprowadzenia. Mając wiedzę, że jedna ze stron nie wyraziła zgony na przeprowadzenie postępowania wymiennego, zasadnie organy przyjęły brak celowości wszczęcia postępowania również w tym przedmiocie. Podkreślono, że organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników postępowania i z natury rzeczy nie jest możliwe uwzględnienie żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżących. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Muszą być one widziane w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 ww. ustawy celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie wyraziło zgody na dokonanie wymiany gruntów z gruntami skarżących, organy administracji trafnie odmówiły wszczęcia postępowania wymiennego, a w konsekwencji scalenia. Już tylko z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W świetle powyższego żądanie przeprowadzenia przez organ postępowania z urzędu w tej sprawie nie mogło zostać uwzględnione. Podobnie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, realizacja obowiązków w zakresie ochrony zabytków nie stanowi ustawowej przesłanki wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów w oparciu o przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Sz 1040/12 złożyli E. M. i R. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania z uwagi na niżej wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, t.j.:

- art. 33 § 1 i 2 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawcy zgodnie z pismem z dnia 28 lutego 2012 r. do Starosty Łobeskiego nie wnioskowali o "wymianę gruntów leśnych" lecz wystąpili o realizację wniosku: scalenia gruntów nieruchomości zabytku w trybie postępowania z urzędu (postępowanie bez zgody innych uczestników scalenia) jako oddzielnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scaleniu gruntów: "..o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania". Żądanie zgody od uczestnika scalenia gruntów z urzędu (wg art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów) jest żądaniem bezprawnym. Wnioskodawca podczas prowadzonej rozprawy wg nazewnictwa WSA Szczecin: "....w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dot. wymiany gruntów leśnych" zgłosił zastrzeżenia w sprawie używania błędnego rozpoznania trybu jako postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych zamiast stosowania przepisów w trybie prowadzenia "postępowania dotyczącego scalenia z urzędu gruntów zabytkowej nieruchomości". Wnioskodawca przywołał dokument p.t. "wniosek o scalenie gruntów" skierowany do Starosty Łobeskiego. Zapisu o powyższym nie wprowadzono do protokołu rozprawy. Informacja o możliwości "wymiany gruntów leśnych" między wnioskodawcami i Państwowym Gospodarstwie Leśnym (dalej PGL) wynika z tekstu opinii z dnia 6 sierpnia oraz tekstu uzasadnienia decyzji: Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2007 r. i nie może być żadną podstawą prawną do domniemania oraz formułowania: opinii, wniosków oraz uzasadniania "odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych" zamiast wszczęcia i przeprowadzenia ustawowo innego postępowania: w sprawie scalenia gruntów nieruchomości zabytkowej - z urzędu;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego, nieodniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze. WSA w Szczecinie nie rozpoznając co do istoty sprawy i ograniczając się do przyjęcia stwierdzenia organów administracji o trybie "wymiany gruntów" w istocie nie rozpoznał sprawy w zakresie postępowania o scalenie gruntów zabytkowych, z urzędu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a., tj. niedostrzeżenia przez WSA w Szczecinie naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad wyjaśniania, przekonywania, informowania oraz stwierdzania faktów i przyjmowania dowodów, poprzez przyjęcie błędnej treści i bezzasadnego stanowiska zawartego w piśmie PGL Nadleśniczego Łobez, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Nowelizacja ustawy o scalaniu i wymianie gruntów art. 1 ust. 1 § 5 (Dz.U z 2011 r. Nr 185, poz. 1097), określiła jednoznacznie "uczestnika postępowania" w przypadku scalania z urzędu gruntów zabytkowych z gruntami zabytkowymi Skarbu Państwa w granicach zabytku chronionego przez Państwo Polskie. Jest to także podmiot gospodarujący tymi gruntami, tj. Państwowe Gospodarstwo Leśne. Prawna nadrzędność przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w tym lasów i gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, nad wymienionymi w piśmie PGL Nadleśniczego Łobez, wewnętrznymi zarządzeniami podmiotów gospodarujących gruntami Skarbu Państwa, nie może być kwestionowana, a interpretacja o niestosowaniu procedury scalenia z urzędu zabytkowych gruntów inna niż to stanowi niniejsza ustawa o scalaniu i wymianie gruntów w art. 4 ust. 1 pkt 3 przez uczestnika scalenia - Państwowe Gospodarstwo Leśne, jest bezprawna. Jakiekolwiek powoływanie się zatem na pismo Nadleśniczego Łobez i wytyczne z dnia 16 kwietnia 2008 roku Dyrektora Generalnego Państwowego Gospodarstwa Leśnego LP w zakresie niestosowania znowelizowanej w 2011 roku ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w obecnie obowiązującym stanie prawnym jest bezprawne;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że "Opieka nad nieruchomościami stanowiącym zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad nimi" nie jest zadaniem celu publicznego, którego wykonywanie jest obowiązkiem urzędu Starosty, co w związku z wykonywaniem ustawy o scaleniu i wymianie gruntów przez urząd Starosty - a w związku z art. 2 ust, 2 pkt 2, który stanowi o niepodzielności gruntów zabytkowych (.... scaleniu z innymi gruntami nie podlegają grunty na których znajdują się zabytki historyczne, architektoniczne i rezerwaty przyrody) - jest ustawowym obowiązkiem urzędu Starosty;

- art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że postępowanie scaleniowe przeprowadza się tylko ze środków budżetu państwa. Wnioskodawcy zadeklarowali finansowy udział, tj. do 100% w kosztach postępowania scaleniowego ustalonych przez starostę w projekcie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez co w żaden sposób nie uszczuplają finansów Skarbu Państwa. W związku z powyższym użycie zwrotów w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie o finansowaniu kosztów postępowania scalenia gruntów z urzędu tylko "ze środków budżetu państwa" jest bezpodstawne.

- art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (oraz błędną numerację ich opisania) polegającą na podaniu ich koniecznego łącznego zastosowania z pkt 3 ww. art. 4 ust. 1;

- art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez błędną ocenę interesu ogólnego, a w szczególności ustawowo określonego celu publicznego ochrony zabytków polegającą na odrzuceniu sporządzonej przez PGL Nadleśniczego Łobez charakterystyki szczegółowej nieruchomości zabytkowej zarządzanej przez PGL uczestnika scalenia: "...wykonywanie jakichkolwiek zadań gospodarczych nałożonych ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, z uwagi na brak całkowitego udostępnienia, jest praktycznie niemożliwy. Ponadto jest to obszar wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją: [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) i opartego na jej podstawie wniosku, że istotną okolicznością przy orzekaniu o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów jest ocena możliwości jego skutecznego przeprowadzenia przy uwzględnieniu interesów wszystkich uczestników postępowania widzianych w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 cytowanej ustawy celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia, a zatem że brak zgody Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na dokonanie wymiany gruntów z gruntami skarżących, co mogłoby skutkować scaleniem, uzasadniał odmowę wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu.

Zarzut błędnej wykładni powyższego przepisu nie jest zasadny.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, jeżeli o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Według art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy, pod pojęciem uczestnika scalenia należy rozumieć właściciela bądź użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe a podmiotem władającym - zarządca Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łobez.

Jedną z przesłanek możliwości wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu – rozważaną w niniejszej sprawie - jest zatem stwierdzenie, że "scalenie nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania". Niewątpliwie przy wykładni powyższej przesłanki ustawowej należy mieć na uwadze z jednej strony cel scalenia gruntów określony w art. 1 ust. 1 ustawy, a z drugiej strony interes innych niż wnioskodawcy uczestników postępowania związany z niepogorszeniem im warunków gospodarowania. Określony ustawowo cel scalenia gruntów jako "tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu" rozważany w kontekście podstaw wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy nie daje – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie - podstaw do przyjęcia, że w ramach tego celu mieści się również ochrona zabytków. Z kolei ocena wymogu "niepogorszenia warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania" nie powinna być dokonywana w oderwaniu od stanowiska tych uczestników. Skoro właściciel i władający działką nr [...] objętej wnioskiem o scalenie nie wyrażają zgody na jej scalenie z działkami wnioskodawcy w sytuacji, gdy scalenie to wiązałoby się z potrzebą wcześniejszej wymiany gruntów, tj. działki nr [...] z działką nr [...], do czego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy konieczny jest zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że okoliczność ta uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania scaleniowego z urzędu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Nie są uzasadnione zarzuty błędnej wykładni art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", a zatem nie mógł dokonać błędnej wykładni tego przepisu, a zwłaszcza nie wyraził stanowiska, zgodnie z którym "opieka nad nieruchomościami stanowiącym zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad nimi nie jest zadaniem celu publicznego, którego wykonywanie jest obowiązkiem urzędu Starosty". Sąd pierwszej instancji akceptując odmowę wszczęcia postępowania scaleniowego nie dokonywał również wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczącego szacowania gruntów i opracowywania projektu scalenia. Przytoczenie w uzasadnieniu wyroku brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa (...)" nie stanowiło jakiejkolwiek wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie stosował tego przepisu w procesie kontroli sądowoadministracyjnej i – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – nie wyraził poglądu o konieczności łącznego stosowania art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Nie są również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Przede wszystkim strony skarżące kasacyjnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 1 i 2 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i mógłby być skutecznie kwestionowany przy jednoczesnym skutecznym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutu naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to tym samym nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego i nieodniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy w zakresie postępowania o scalenie gruntów zabytkowych z urzędu.

Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyraził swoje stanowisko w kwestii zasadności wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego gruntów, na których znajdują się zabytki wskazując na 11 stronie uzasadnienia wyroku, że realizacja obowiązków w zakresie ochrony zabytków nie stanowi ustawowej przesłanki wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów w oparciu o przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12, LEX nr 1247207). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 350/11, LEX nr 1081776) czy nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II GSK 169/11, LEX nr 1219000). Tym bardziej nie może być uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy Sąd pierwszej instancji odnosi się – jak w niniejszej sprawie - do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucają również naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czego wynikiem było niezasadne oparcie się na stanowisku zawartym w piśmie Nadleśniczego Łobez, który powołał się na wytyczne z dnia 16 kwietnia 2008 roku Dyrektora Generalnego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, podczas gdy w wyniku nowelizacji w 2011 r. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnikiem postępowania w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest podmiot gospodarujący tymi gruntami, a zatem wewnętrzne wytyczne z dnia 16 kwietnia 2008 roku Dyrektora Generalnego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych muszą ustąpić regulacji ustawowej.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy i z art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego można podważać ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 1061/11, LEX nr 1413625; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461), jednakże w niniejszej sprawie naruszenie takie nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu, że w stanie faktycznym sprawy istotny jest brak zgody na wymianę i scalenie gruntów od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Wynika to wprost z treści art. 5 ust. 1 ustawy wymagającego "zgodnego wniosku właścicieli gruntów" oraz z art. 1 ust. 2 pkt 5, który stanowi, że pod pojęciem uczestnika postępowania rozumie się "właściciela bądź użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami". Oznacza to, że analizując w realiach niniejszej sprawy przesłankę z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy "niepogorszenia warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania" należało brać pod uwagę stanowisko właściciela a także podmiotu gospodarującego działką nr [...]. Skoro – co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów - właścicielem tej działki jest Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe a podmiotem władającym - zarządca Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łobez, to wzięcie pod uwagę stanowiska obydwu tych podmiotów co do braku zgody na wymianę i scalanie gruntów nie może być kwalifikowane jako niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.