Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 542/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4, art. 2 pkt. 9, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 25 ust. 1, 2, 8 i 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 584/18 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 584/18 oddalił skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 25 ust. 1, 2, 8, 9 ustawy z dnia 17 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził, że świadczenie wychowawcze na dziecko S. H. przyznane matce dziecka, E. W. za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. w wysokości po 500 zł - łącznie 2000,00 zł - zostało nienależnie pobrane. Jednocześnie zobowiązano stronę do spłaty nienależnie pobranego świadczenia w kwocie ustalonej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty.

Organ ustalił, że uzyskanie zatrudnienia przez A. H. od [...] grudnia 2016 r. spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 800 zł. Obliczając ponownie dochód rodziny wzięto pod uwagę następujące jego składniki: miesięczny dochód z roku 2014 uzyskany przez E. W., który wyniósł 1 390,41 zł oraz dochód uzyskany w związku z podjęciem zatrudnienia w okresie pobierania świadczenia w kwocie: 1 421,79 zł przez A. H. Dochód rodziny wyniósł 2 812,20 zł, a po podzieleniu przez liczbę członków rodziny (3 osoby), dochód na osobę w rodzinie wyniósł 937,40 zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe. Organ wyjaśnił, że strona nie poinformowała o zmianie sytuacji rodzinnej w rozumieniu art. 20 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pomimo, że była pouczona o tym obowiązku. W związku z tym, świadczenia wypłacone stronie są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania E. W., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium dokonało własnych ustaleń stanu faktycznego stwierdzając, że w dniu [...]

Sygn. akt I OSK 542/19

kwietnia 2016 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, S. H. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przyznano stronie świadczenie wychowawcze na syna w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W dniu [...] września 2017 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie z firmy [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o zarobkach A. H. Wynagrodzenie z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. styczeń 2016 r. wyniósł 1 421,79 zł. Po doliczeniu dochodu uzyskanego (1390,41 zł + 1421,79 zł = 2812,20 zł) dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie (3 osoby) wyniósł 937,40 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (tj. 800 zł) w okresie od [...] czerwca do [...] września 2017 r.

W nawiązaniu do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci niepełnosprawne dziecko oznacza dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych albo orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. S. H. legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...]maja 2015 r. wydanym do [...] maja 2017 r., a następnie kolejnym orzeczeniem z [...] grudnia 2017 r. wydanym do dnia [...] grudnia 2019 r. Zatem w badanym okresie, tj. od [...] czerwca do [...] września 2017 r. dziecko nie legitymowało się orzeczeniem o niepełnosprawności. Tym samym, w sytuacji strony, kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od 1 czerwca do [...] września 2017 r. wynosiło 800 zł. Kolegium wskazało, że w interesie strony było złożenie wniosku o zaliczenie S. H. do osób niepełnosprawnych niezwłocznie po utracie ważności orzeczenia z [...] maja 2015 r. Tymczasem kolejny wniosek został złożony dopiero [...] listopada 2017 r. Kolegium stwierdziło zatem, że w okresie od [...] czerwca 2017 r. do końca okresu świadczeniowego, tj. do [...]września 2017 r. dziecko nie posiadało orzeczenia o niepełnosprawności, co oznacza, że kryterium dochodowe w tym okresie wynosiło 800 zł.

Kolegium powołując się na treść art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definiujące nienależnie pobrane świadczenie, a także art. 20 ust. 1 w/w ustawy nakładający na stronę obowiązek niezwłocznego powiadomienia

Sygn. akt I OSK 542/19

organu właściwego wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, stwierdziło, że strona została zapoznana z treścią ww. przepisu podczas składania wniosku, jak również przepis ten został przytoczony w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Mimo to strona nie poinformowała niezwłocznie organu o zmianie sytuacji dochodowej rodziny. Wobec powyższego spełniona została przesłanka nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Organ I instancji prawidłowo uznał, że w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. stronie nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko.

E. W. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który, powołanym na wstępie wyrokiem, skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu co do kluczowej kwestii wymagającej rozważenia czy utrata aktualności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, jaka następuje w czasie pobierania świadczenia, ma wpływ na uprawnienie do tego świadczenia, jeżeli z kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności (wydanego po upływie okresu pobierania świadczenia) wynika ciągłość niepełnosprawności. Sąd wskazał, że określenie "niepełnosprawne dziecko" nie jest użyty w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w rozumieniu potocznym. Ustawodawca uznał za stosowne stworzyć na potrzeby tej ustawy definicję legalną tego terminu. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy, określenie "niepełnosprawne dziecko" oznacza dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych albo orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do podstawowych reguł wykładni, w przypadku istnienia definicji legalnej jakiegoś pojęcia, znaczenie wynikające z tej definicji nie może zostać pominięte. Tym bardziej brak jest uprawnienia do nadawania zdefiniowanemu pojęciu innego znaczenia (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002). Dlatego też zarzuty skargi o błędnej wykładni art. 2 ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie mogą zostać uznane za zasadne. Wyłącznie wtedy, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, a zatem dziecko, które w momencie otrzymywania przez rodzinę świadczenia wychowawczego legitymuje się właściwym orzeczeniem, organ uprawniony jest do stosowania kryterium dochodowego w wysokości 1 200 zł. W takim też rozumieniu określenia "niepełnosprawne dziecko" organ zastosował art. 2 pkt 9 oraz art. 5 ust. 4 ustawy

Sygn. akt I OSK 542/19

o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że "wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że za pomocą orzeczenia dowodzi się istnienia niepełnosprawności w oznaczonym przedziale czasu..." Definicja legalna nie nasuwa bowiem wątpliwości, że przesłanka wymagana do przyznania świadczenia przy podwyższonym kryterium dochodowy to posiadanie przez dziecko właściwego orzeczenia stwierdzającego jego niepełnosprawność. Jakiekolwiek zatem inne dokumenty poświadczające tę okoliczność nie są tu miarodajne. Orzeczenie właściwego organu jest jedynym dowodem pozwalającym na wykazanie tej przesłanki. Nie jest też spełnieniem przesłanki "legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...)" przedstawienie organowi orzeczenia wydanego po okresie zasiłkowym, post factum.

W ocenie Sądu argumenty zawarte w skardze o obowiązku organu ustalającego prawo do świadczenia wychowawczego do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności obejmującej min. okres, na jaki zostało wydane orzeczenie, nie mogą też stać się przyczyną uwzględnienia skargi. W chwili przyznawania świadczenia wychowawczego kryterium dochodowe rodziny nie przekraczało kwoty 800 zł. Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka było zatem faktem prawnie obojętnym. Orzeczenie to nabrało charakteru istotnego dla sprawy w chwili zmiany sytuacji dochodowej rodziny. W tym momencie to obowiązkiem strony, stosownie do brzmienia art. 20 ust. 1 omawianej ustawy, było niezwłocznie poinformować organ o podjęciu pracy przez członka rodziny, czego jednak skarżąca nie uczyniła. Tym samym, w braku świadomości zmiany dochodu strony, organ nie był zobowiązany do wszczęcia samodzielnych ustaleń weryfikujących aktualność orzeczenia o niepełnosprawności. Sąd podzielił stanowisko organu, że to w interesie strony leżało wystąpienie z nowym wnioskiem po utracie aktualności orzeczenia o niepełnosprawności jej syna. Mimo to nie poinformowała ona niezwłocznie organu o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, wobec powyższego spełniona została przesłanka nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sad zwrócił uwagę na obowiązek organów administracyjnych działania wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przyznanie świadczenia wychowawczego rodzinie, której dochód przekracza kryterium dochodowe w wysokości 800 zł, przy braku spełnienia się warunku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy

Sygn. akt I OSK 542/19

państwa w wychowywaniu dzieci, stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez wadliwą wykładnię na skutek czego błędnie uznano, że w tym przypadku ma zastosowanie kryterium dochodowe 800 zł zamiast prawidłowego kryterium dochodowego 1200 zł w sytuacji stwierdzonej istniejącej niepełnosprawności S. H. (pkt 1) oraz art. 25 ust. 1, ust. 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci polegające na wadliwej ich wykładni na skutek przyjęcia, że świadczenie wychowawcze za okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] września 2017 r. w kwocie 2 000 zł zostało nienależnie pobrane i istnieje podstawa do nakazania jego zwrotu, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego (pkt 2).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Autorka skargi kasacyjnej jako formę naruszenia przepisów art. 5 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazała ich wadliwą wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez organy, że w sytuacji stwierdzonej niepełnosprawności S. H. ma zastosowanie

Sygn. akt I OSK 542/19

kryterium dochodowe w kwocie 800 zł zamiast kryterium dochodowego w kwocie 1200 zł oraz przyjęciu, że świadczenie wychowawcze za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] września 2017 r. w kwocie 2 000 zł zostało nienależnie pobrane i istnieje podstawa do nakazania jego zwrotu.

Niezakwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jako własne ustalenia zaakceptowane przez Sąd I instancji, a poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Przyjęte okoliczności sprawy wskazują zatem, że uzyskanie zatrudnienia przez A. H. od [...] grudnia 2016 r. spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 800 zł. Zastosowanie podwyższonego kryterium dochodowego w kwocie 1 200 zł wymagałoby, aby członkiem rodziny było dziecko niepełnosprawne, czyli w rozpoznawanej sprawie, legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Niekwestionowane okoliczności sprawy wskazują także, że S. H. legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...] maja 2015 r. wydanym do [...] maja 2017 r., a następnie kolejnym orzeczeniem wydanym dopiero [...] grudnia 2017 r. ważnym do [...] grudnia 2019 r. i stwierdzającym, że niepełnosprawność dziecka istnieje od [...] lutego 2015 r.

Tak jak przyjął Sąd I instancji kwestią kluczową w sprawie jest ustalenie, czy utrata aktualności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego ma wpływ na uprawnienie do tego świadczenia, jeżeli z kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności (wydanego po upływie okresu pobierania świadczenia) wynika ciągłość niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o którym mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł. W myśl zaś art. 2 pkt 9 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o niepełnosprawnym dziecku oznacza to dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu

Sygn. akt I OSK 542/19

osób niepełnosprawnych albo orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) w art. 6b ust. 3 wskazuje, że w orzeczeniu powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się niepełnosprawność. Zgodnie z art. 4a cyt. ustawy osoby, które nie ukończyły 16 roku życia zaliczane są do osób niepełnosprawnych, jeżeli mają naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Szczegółowe wymogi, jakie zawiera orzeczenie o niepełnosprawności określa w § 13 ust. 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027).

Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mechanizm przyznawania prawa do świadczenia na pierwsze dziecko, które jest niepełnosprawne, uzależniony został więc od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. W tym zakresie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w przypadku istnienia definicji legalnej jakiegoś określenia prawnego, znaczenie wynikające z tej definicji nie może zostać pominięte, a stosownie do podstawowych reguł wykładni brak jest uprawnienia do nadawania zdefiniowanemu określeniu innego znaczenia. Definicja legalna nie nasuwa bowiem wątpliwości, że przesłanka wymagana do przyznania świadczenia przy podwyższonym kryterium dochodowym to posiadanie przez dziecko właściwego orzeczenia stwierdzającego jego niepełnosprawność. Ponadto orzeczenie właściwego organu jest jedynym dowodem pozwalającym na wykazanie tej przesłanki. Zarówno Sąd I instancji, jak i skarżąca, prawidłowo zatem podkreślają, że wykładnia systemowa przepisów art. 2 pkt 9 i art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadzi do wniosku, że za pomocą orzeczenia dowodzi się istnienia niepełnosprawności w oznaczonym przedziale czasu.

Niewątpliwie brak orzeczenia o niepełnosprawności, nawet w sytuacji gdy dziecko jest niepełnosprawne, uniemożliwia uzyskanie prawa do świadczenia

Sygn. akt I OSK 542/19

wychowawczego na pierwsze dziecko, nawet pomimo tego, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200 zł. W razie ubiegania się o prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko konieczne jest bowiem złożenie wraz z wnioskiem prawidłowo złożonych dokumentów (art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Przy czym organ właściwy prowadzący postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego jest obowiązany do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji od właściwych organów informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4. Ww. ustawy). W tym stanie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z dokumentami, niezależnie od określonej w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności, jeśli jest ona wcześniejsza niż dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Z zastrzeżeniem sytuacji przewidzianych w art. 18 ust. 3 i art. 19 ust. 3 ww. ustawy, które nie mają miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wątpliwość dotyczy natomiast nie postępowania o uzyskanie świadczenia wychowawczego, ale postępowania w sprawie pobrania nienależnie świadczenia wychowawczego i uznania w nim za zgodną z prawem sytuacji, w której data urzędowo poświadczająca wystąpienie okoliczności (data lub okres powstania niepełnosprawności) uprawniającej do uzyskania świadczenia wychowawczego jest bez znaczenia dla uprawnienia do jego pobierania, gdyż decydująca jest data wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Z taką to sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W toku tego postępowania przyjęto, że utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego, pomimo tego, że z kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności (wydanego po upływie okresu pobierania świadczenia) wynika ciągłość niepełnosprawności, ma wpływ na uprawnienie do tego świadczenia wobec przekroczenia kwoty 800 zł stanowiącej kryterium dochodowe. Problem ten nie pojawiłby się, gdyby data wystąpienia niepełnosprawności była tożsama z datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Przepisy cytowanego rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności przewidują jednak, że - stanowiące niezbędną treść orzeczenia o niepełnosprawności - data wydania orzeczenia (§ 13 ust. 1 pkt 2) i okres, na jaki orzeczono niepełnosprawność, czyli data wystąpienia niepełnosprawności (§ 13 ust. 1 pkt 10), nie muszą się pokrywać i z

Sygn. akt I OSK 542/19

zasady tak się dzieje. Przepisy te nie zawierają także nakazu określania wyłącznie na przyszłość stanu niepełnosprawności. Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka również nie uwzględniają sytuacji, w której orzeczenie o niepełnosprawności stwierdza, że niepełnosprawność wystąpiła przed dniem wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W odniesieniu do sytuacji, w której prawo do świadczenia wychowawczego uzależnione jest od niepełnosprawności dziecka, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka stanowi wyłącznie, że prawo do świadczenia ustala się na okres, o którym mowa w art. 18 ust. 1, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczenia wychowawczego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 (art. 18 ust. 3). W rozpoznawanej sprawie jednak organ przyjął, że kwestia niepełnosprawności dziecka nie była istotna na dzień ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż dochód rodziny nie przekraczał kwoty 800 zł kryterium dochodowego. Sytuacja zmieniła się z chwilą uzyskania dochodu przez rodzinę powodując, że kwestia ważności orzeczenia o niepełnosprawności będzie decydująca dla stosowania wobec rodziny kryterium dochodowego w kwocie 1 200 zł, a co za tym idzie będzie decydująca dla zachowania prawa do świadczenia wychowawczego. Rozważenia być może wymagałaby kwestia, czy gdyby jednak organ wydał decyzję ustalającą prawo do świadczenia wychowawczego do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności, to strona zyskiwałaby stabilniejszą sytuację prawną i lepszą możliwość właściwego zadbania o własne interesy życiowe, a organ niezwłoczną możliwość weryfikacji decyzji.

W kwestii kluczowej w niniejszej sprawie, tj. ustalenia, czy utrata aktualności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego ma wpływ na uprawnienie do tego świadczenia, jeżeli z kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności (wydanego po upływie okresu pobierania świadczenia) wynika ciągłość niepełnosprawności, nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji prawnych. Problemem nie jest jednak sama treść powyższych norm określających datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności i okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności oraz prawo do świadczenia wychowawczego. Problemem jest natomiast nietraktowanie dziecka jako niepełnosprawne w okresie pobierania świadczenia wychowawczego, pomimo tego, że legitymuje się ono

Sygn. akt I OSK 542/19

orzeczeniem o niepełnosprawności, ale wydanym po okresie pobierania świadczenia wychowawczego, a co za tym idzie niestosowanie podwyższonego kryterium w kwocie 1 200 zł w odniesieniu do rodziny, której członkiem jest to dziecko niepełnosprawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie można przenosić automatycznie zasad z postępowania w sprawie ustalenia prawa do tego świadczenia. Organ w postępowaniu w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie ocenia przecież okoliczności sprawy w celu ustalenia prawa na przyszłość. Ocenia wstecz spełnienie warunków uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego. Organ odnosząc swoje oceny do okresu już zamkniętego musi przy tym uwzględniać stan sprawy z dnia rozpoznawania sprawy. Na stan sprawy składają się zaś ustalenia co do faktów istotnych dla norm materialnoprawnych poczynione na podstawie materiałów dowodowych zebranych w toku postępowania. Decydujące znaczenie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia ma zatem dokument, który w przewidzianej prawem formie (orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez uprawniony organ) ustala, czy dziecko było niepełnosprawne w okresie pobierania świadczenia wychowawczego. Tak jak było powiedziane powyżej, z przepisów dotyczących orzeczeń o niepełnosprawności nie wynika, że data wydania orzeczenia musi wiązać się z datą powstania niepełnosprawności. Skoro orzeczenie o niepełnosprawności ustala istnienie niepełnosprawności z zachowaniem ciągłości (przez cały okres pobierania świadczenia), to oczywiste jest, że organ administracyjny w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia nie może dokonywać własnych ustaleń co do istnienia niepełnosprawności w tym okresie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w spornym okresie pobierania świadczenia wychowawczego, tj. od [...] czerwca do [...] września 2017 r., S. H. był niewątpliwie dzieckiem niepełnosprawnym. Stwierdzone zostało bowiem orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] grudnia 2017 r. nr [...], że niepełnosprawność dziecka istnieje w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...]grudnia 2019 r. Na dzień rozpoznawania przez organ administracyjny sprawy o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie można zatem przyjąć, że w obrocie prawnym nie istniało orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. W tej sytuacji nie można przyjąć, że S. H. nie legitymował się orzeczeniem stwierdzającym niepełnosprawność w okresie od [...] czerwca do [...] września 2017 r. Nie można zatem

Sygn. akt I OSK 542/19

zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazującym, że S. H. nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności w badanym okresie, tj. od [...] czerwca do [...] września 2017 r., skoro orzeczenie o niepełnosprawności z [...]maja 2015 r. ważne było tylko do [...] maja 2017 r., a kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane dopiero [...] grudnia 2017 r. Nie może mieć decydującego znaczenia dla sprawy fakt, że orzeczenia wydane po okresie zasiłkowym zostało przedstawione organowi, post factum. Zasadnie zauważa skarżąca kasacyjnie, że w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, czyli [...] stycznia 2018 r, istniało już w obrocie prawnym orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. nr [...] stwierdzające, że S. H. jest dzieckiem niepełnosprawnym od [...] lutego 2015 r. do [...] grudnia 2019 r.

Z tych powodów w sprawie o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za błędną należało uznać wykładnię określenia "niepełnosprawne dziecko" na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zakładającą, że spełnieniem przesłanki legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej nie może być przedstawienie organowi orzeczenia wydanego po okresie pobierania świadczenia, w którym ustalono ciągłość istnienia niepełnosprawności dziecka. Stanowisko Sądu I instancji byłoby zasadne co do skutków utraty aktualności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka w czasie pobierania świadczenia w postaci utraty uprawnienie do tego świadczenia w sytuacji, gdyby po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności, kolejne orzeczenie nie potwierdziło istnienia niepełnosprawności dziecka. Tego skutku nie można natomiast wywieść, jeżeli z kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet wydanego po upływie okresu pobierania świadczenia, wynika ciągłość niepełnosprawności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji i organy administracyjne przyjmująca istnienie stanu niepełnosprawności dziecka w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie przeczy spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji RP. Przepis ten mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do

Sygn. akt I OSK 542/19

wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że w tym okresie rodzic dziecka, które nie odpowiada ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności, jest pozbawiony świadczenia wychowawczego. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie - świadczenie w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie.

Objęty zarzutami skargi kasacyjnej przepis art. 20 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wiąże obowiązek poinformowania organu w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wynikająca z niedopełnienia tego obowiązku konieczność zwrotu świadczenia wychowawczego musi być poprzedzona, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, przeprowadzeniem przez organ właściwy postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Świadczenie wychowawcze jest zaś nienależnie pobrane wyłączne wówczas, gdy zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie wykazano. Świadczy to nie tyle o błędnej wykładni powyższych przepisów, ile o niewłaściwym zastosowaniu w okolicznościach sprawy, co z kolei jest wynikiem dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 pkt 9 i art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, o czym było powyżej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 193 oraz art. 182 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydent Miasta K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...].