Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1156/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1; art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3; art. 105 par. 1; art. 137; art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem P. K. od decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L., zmienionej postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]), którą zezwolono C. P.. K., M.. M. Sp. j. w L. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (gminnej) na okres od dnia 22 kwietnia 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. w związku z urządzeniem ogródka letniego przed posesją [...].

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujące ustalenia faktyczne i motywy swojego rozstrzygnięcia:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L., zmienioną postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., zezwolono C.

P.. K., M.. M. Sp. j. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (gminna) na okres od dnia 22 kwietnia 2015 r. do dnia 30 września 2015 r. w związku z urządzeniem ogródka letniego przed posesją [...].

Od decyzji tej odwołanie wniosła P. K., która wyjaśniła, że jest właścicielką kamienicy położonej przy ul. [...] w L.. Dlatego domagała się zmiany wskazanej decyzji przez zmianę lokalizacji ogródka letniego, poprzez jego odsunięcie od granic budynku przy ul. [...], przy zachowaniu odległości co najmniej 2 m od linii rozgraniczenia budynku [...], ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Według Kolegium odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem strona z nim występująca nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, gdyż stroną postępowania w tej sprawie jest tylko przedsiębiorca posiadający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Przytaczając treść przepisów art. 40 ust. 1 oraz 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 4 i ust. 11 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) organ odwoławczy wywiódł, że stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dlatego też tylko on jest stroną decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, który odpowiada za przestrzeganie warunków tego zajęcia określonych w decyzji oraz ponosi za to zajęcie stosowną opłatę ustaloną w tejże decyzji. Natomiast nie są stronami takiej decyzji właściciele nieruchomości sąsiednich przylegających do pasa drogowego. Skoro w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stroną jest tylko wnioskodawca (C. P.. K., M.. M. Sp. j. w L.), to postępowanie odwoławcze zainicjowane przez inny podmiot podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze na powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skarżąca P. K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 k.p.a., art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 oraz 77 k.p.a., a także art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Ogródki letnie dotyczą również terenu prywatnego, którego właścicielem jest skarżąca, która ma przez to interes prawny w sposobie rozstrzygnięcia tego postępowania, co wynika z linii zabudowy ogródka letniego, który zgodnie z wydanym zezwoleniem powinien być usytuowany w odległości 6 m licząc od zewnętrznego lica zabudowy posesji [...], przy zachowaniu odległości co najmniej 0,6 m od linii rozgraniczenia budynku [...], którego skarżąca jest właścicielką.

Według skarżącej Zarząd Dróg i Mostów w L. może zezwalać na inwestycje jedynie na terenach objętych jego zarządem, natomiast w przypadku inwestycji wykraczających poza nieruchomości objęte jego zarządem, winien uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości prywatnych uczestniczących w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Tymczasem skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony, nie wyraziła również zgody na lokalizację inwestycji, a co więcej, właściciele i najemcy kamienicy [...] od kilku lat wyrażają pisemny sprzeciw na lokalizację sezonowych ogródków gastronomicznych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy. ul. [...]. W 2014 roku zostały wydane stosowne decyzje administracyjne o zakresie tożsamym z wnioskiem złożonym obecnie przez C. P.. K., M.. M. Sp. j. w L., uwzględniające poprzedniego właściciela kamienicy położonej w L. przy ul. [...], to jest J. K. jako stronę postępowania. Zatem również skarżąca jako obecny właściciel tej nieruchomości posiada status strony postępowania zakończonego wskazaną decyzją organu pierwszej instancji.

Natomiast zgodnie z treścią "Wytycznych do projektowania i urządzania sezonowych ogródków gastronomicznych" Urzędu Miasta L., dopuszcza się możliwość zajęcia pasa drogowego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego – pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela i najemców lokali usługowych funkcjonujących w sąsiednim budynku. W przedmiotowej sprawie powyższy wymóg nie został zachowany, gdyż wnioskodawca do wniosku nie dołączył zgody, ani właściciela, ani też najemców sąsiednich lokali usługowych zlokalizowanych pod adresem [...], tj. skarżącej P. K. (właściciela), dwu kancelarii adwokackich i galerii. Co więcej, przy wydawaniu decyzji organ nie wziął pod uwagę pisemnego sprzeciwu co do lokalizacji ogródka w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy [...] [...] złożonego przez wymienione podmioty przed wydaniem decyzji.

Zdaniem skarżącej, nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji w pasie drogowym oprócz inwestora, także i właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, przy której będzie realizowana ta inwestycja. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w tym załącznika w postaci mapy do decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika zaś, że realizacja inwestycji polegającej na urządzeniu ogródka letniego nastąpiła jedynie w pasie drogowym ulicy [...] i że decyzja lokalizacyjna odnosi się tylko do działki [...]. Skoro skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej (nr [...]), to wskazana okoliczność powoduje, że ma ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powyższej lokalizacji inwestycji, bowiem ewentualna ostateczna decyzja będzie miała bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną.

Nadto w ubiegłych latach instalowane "ogródki" bezpośrednio w granicy posesji na podestach umieszczonych nawet do 1,5 metra nad poziomem ulicy, nie tylko przylegały, ale wręcz zasłaniały elewację i schody wejściowe do jej kamienicy, co powodowało szereg utrudnień w użytkowaniu nieruchomości. Ustawienie ogródków w ubiegłych latach zajmujących pas drogi sięgający do połowy ul. [...] powodowało, że na dojście do posesji pozostawał wąski pasek jezdni (tunel) otoczony z obu stron podestami, płotkami zabezpieczającymi z zawieszonymi na nich skrzynkami z kwiatami oraz parasolami, co przy szerokości kamienicy [...] wynoszącej około 4 metrów, stanowiło istotny problem. Najważniejszy z nich, obok nieustannego hałasu dniem i nocą, a także braku możliwości swobodnego dostępu do wejścia (o podjechaniu pod drzwi kamienicy nie było mowy), to zasłonięcie szyldów mieszczących się tam instytucji, to jest dwóch kancelarii adwokackich i Galerii, których klienci nie mogli do nich trafić. Jednocześnie podniesione tak wysoko podesty oraz chroniące je barierki wraz z ustawionymi parasolami zasłaniały okna kamienicy na parterze w całości.

Dodatkowo brak możliwości swobodnego dojazdu do kamienicy od strony ul. [...] z powodu zlokalizowanych wokół ogródków stanowił również zagrożenie w razie pożaru, co przy szeregowej zabudowie Starego Miasta w L. może mieć katastrofalne skutki nie tylko dla posesji [...], ale również posesji sąsiadujących.

Skarżąca wskazała również, że najemcy poważnych instytucji ze wskazanych powodów rezygnują z lokalizowania swoich instytucji i biur w obrębie Starego Miasta, w tym kamienicy [...], co niewątpliwie odbywa się ze szkodą nie tylko dla wynajmujących lokale, ale również dla wizerunku tej jednej z najpiękniejszych dzielnic staromiejskich w Polsce i staromiejskiej substancji oraz rangi tego miejsca. Dlatego – zdaniem skarżącej – konieczna jest zmiana lokalizacji ogródka, poprzez ograniczenie jego szerokości tak, aby nie zasłaniał i nie opierał się o jej kamienicę, lecz był odsunięty od granicy posesji, co nie tylko umożliwiałoby swobodne korzystanie z nieruchomości, ale także ułatwiałby dojście do posesji, a przede wszystkim spowodowałoby chociaż minimalne ograniczenie natężenia hałasu i zapewnienie w miarę normalnego użytkowania obiektu.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że ma prawo wywodzić swój interes prawny do bycia stroną w omawianym postępowaniu z przepisów prawa rzeczowego dotyczących prawa własności nieruchomości. Planowana ingerencja w substancję jej nieruchomości uprawnia zaś do wniosku, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (także chronionej), zainteresowany ochroną jej wizerunku, ma interes prawny uczestniczenia w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy urządzaniu ogródków letnich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi zwrócono uwagę, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że decyzja o zajęciu pasa drogowego dotyczy tylko zajęcia pasa drogowego i ze swej istoty odnosi się tylko do zajęcia działki będącej w niniejszej sprawie drogą gminną – ul. [...] w L.. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 4 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych, które to przepisy nie przewidują uzyskiwania zgody właścicieli nieruchomości ani też najemców tych nieruchomości graniczących czy sąsiadujących z pasem drogowym przy wydawaniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "k.p.a.".), na mocy której organ odwoławczy stwierdził po stronie podmiotu, który wniósł odwołanie od decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i do którego decyzja nie była skierowana, brak interesu prawnego w takim postępowaniu, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.

Sposób rozstrzygnięcia sprawy przed organem odwoławczym oznacza, że nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż zakończyło się ono kończącym postępowanie odwoławcze rozstrzygnięciem formalnym po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego i negatywnej weryfikacji interesu prawnego wnoszącej odwołanie (stwierdzenia braku legitymacji procesowej do wniesienia odwołania przez skarżącą).

Zakres kontroli Sądu w tym postępowaniu sprowadzał się do oceny legalności (zgodności z prawem) podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej konkretnej przyczyny ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W doktrynie i orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się przede wszystkim, że postępowanie odwoławcze może być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wymienione okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627 oraz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09).

Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, osadzone jest w realiach normatywnych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej jako "u.d.p.") i determinowane jest funkcją porządkującą kwestie dotyczące dróg publicznych i administracji drogowej, jaką spełnia ta ustawa. Zdefiniowane w tej ustawie pojęcia drogi publicznej, pasa drogowego, ochrony drogi oraz określenie organów, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi oddziałują na postępowania prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy, także m.in. na postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego i wpływają w sposób decydujący na ich wynik.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył w istocie kwestii odpowiedzi na pytanie, kto jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Według organu, krąg stron w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustala się w oparciu o art. 40 ust. 1 i następne u.d.p., zaś z dyspozycji powołanego art. 40 u.d.p. wynika, że jest nim jedynie inwestor zamierzający korzystać z pasa drogowego, który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w sprawie i jest adresatem decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

Trzeba zwrócić uwagę, że "strona" zajmuje kluczową pozycję w postępowaniu administracyjnym, albowiem postępowanie to prowadzi się w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Nie może się ono toczyć bez udziału strony, gdyż brak wówczas podmiotu, którego te prawa i obowiązki mają dotyczyć.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże zatem pojęcie "strony" z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Innymi słowy, jest się stroną wówczas, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeżeli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek.

W ocenie skarżącej spełnia ona wskazane warunki, dlatego posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, a w konsekwencji przemawia to za naruszeniem przez organ prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko to jest błędne.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, LEX nr 1218392).

Dlatego też treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Natomiast istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalenie przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (strony).

Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, kiedy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

Dlatego też o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale to czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

Odnosząc te uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innemu podmiotowi w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 40 u.d.p. wprowadza reglamentację w zakresie możliwości zajęcia pasa drogowego. Dyspozycja tego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Na tle tej regulacji zauważyć należy, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego (jak np. ogródek piwny przed lokalem gastronomicznym), jest uwarunkowane uzyskaniem szeregu uzgodnień i decyzji, z których każda podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego, bowiem zamiar działania w obrębie drogi publicznej wiąże się z uprzednio skonkretyzowanym celem. Z tego względu, aby cel swój osiągnąć, podmiot ten powinien wystąpić o zezwolenie. Wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ nie ustala zatem, jaka jest rzeczywista powierzchnia zajętego pasa drogowego, gdyż można to ustalić już w trakcie jego faktycznego zajmowania. Ustalenie takie mogą zostać poczynione w odrębnym postępowaniu, którego wynikiem może być ustalenie, że doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego, to jest zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co oznaczałoby konieczność wymierzenia kary pieniężnej.

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego organ w istocie bada zamiar podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Może zatem oceniać, czy rzeczywiście wskazana przez wnioskodawcę powierzchnia pasa drogowego jest z jednej strony niezbędna, a z drugiej strony wystarczająca do wykonania planowanego przedsięwzięcia.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., zezwalająca C. P.. K., M.. M. Sp. j. na zdjęcie pasa drogowego ul. [...], określała również warunki zajęcia tego pasa i ustalała opłatę. Poprzez wydanie tej decyzji zawiązał się stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji a Spółką, którego przedmiotem jest odpłatne korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia. W sposób precyzyjny określono, że organizujący ogródek w pasie drogowym ul. [...] zobowiązany jest do lokalizacji obiektu w miejscu uzgodnionym z Zarządem Dróg i Mostów w L. w sposób nie utrudniający ruchu pieszego, zgodnie z Ogólnymi Wytycznymi Konserwatorskimi dotyczącymi reklam i sezonowych stoisk handlowo-gastronomicznych w strefie zabytkowej miasta [...], zachowania linii dostępności dla ruchu pieszego i kołowego, min. 5 m licząc od linii zabudowy ogródka do przeciwległej zabudowy ulicy, zachowania dystansu ochronnego (min. 0,5 m) dla urządzeń infrastruktury ulicznej (latarnie, znaki drogowe, kosze na śmieci) oraz elewacji budynków oraz zachowania swobodnego dostępu do sklepów i bram wejściowych [...].

Zatem przepis art. 40 u.d.p. w sposób jednoznaczny wskazuje, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji też stroną tego rodzaju postępowania jest wyłącznie podmiot, który żąda przyznania mu tego uprawnienia. Przepis ten bowiem stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest jedynie jego beneficjent.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że z przepisu art. 40 u.d.p. nie można wywodzić żadnych praw i obowiązków skarżącej, gdyż stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotu, objętego zakresem stosowania tej normy. Jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie, była Spółka. Skarżąca o udzielenie takiego zezwolenia nie występowała. W tej sytuacji wymieniona wyżej decyzja w ogóle nie dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jak już wyjaśniono, źródłem praw i obowiązków w świetle art. 28 k.p.a. jest konkretny przepis prawa materialnego. Należy w tym miejscu dodać, że samo powołanie się na taki przepis nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego, konieczne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. Skarżąca tak określonego interesu prawnego nie wykazała, natomiast wykazała posiadanie interesu faktycznego, polegającego na utrudnieniach związanych z obecnością "ogródków" w sąsiedztwie nieruchomości, której jest właścicielką: w tym zasłanianie elewacji i schodów wejściowych do jej kamienicy, zasłonięcie szyldów mieszczących się tam instytucji tj. dwóch kancelarii adwokackich i Galerii, a także okna kamienicy na parterze, jak również hałas.

Również zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego przywołanych w skardze, są niezasadne. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze stanowi – co do zasady – proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne, to jest badanie odwołania pod względem formalnym, drugą fazą jest ewentualne rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnią fazę stanowi wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze.

W pierwszej fazie organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. OPS 16/98; publ. ONSA 1999/4/119). Na takiej właśnie zasadzie doszło do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który trafnie ustalił brak interesu prawnego skarżącej jako podmiotu występującego z odwołaniem, a swoje rozstrzygnięcie prawidłowo oparł na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i wyjaśnił je w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie odwoławcze zostało zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, z pominięciem kolejnych jego faz o charakterze merytorycznym, to zawarta w skardze argumentacja merytoryczna odnoszącą się do rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie prawidłowości wydania innemu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako wykraczająca poza granice niniejszej sprawy, nie podlegała ocenie Sądu. Można jedynie dodać, że w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego interesu prawnego skarżącej nie stanowią przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące ochrony prawa własności jej nieruchomości jako nieruchomości sąsiedniej, bowiem ochrona taka nie jest realizowana w trybie administracyjnym, a ponadto należy mieć na względzie, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego odnosi się wprawdzie – dla występującego z takim wnioskiem – do nieruchomości cudzej, nie dotyczy ono jednakże nieruchomości skarżącej, sąsiadującej z pasem drogowym.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.