Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2248/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 6, art. 29, art. 3 pkt 71
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1214/20 w sprawie ze skargi N. S. i E. S. na postanowienie nr 723/2020 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. znak:WOB.7722.195.2019.MOPIE w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę N. S. oraz E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 sierpnia 2020 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Pr. bud.", po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy istniejącego budynku garażowego o pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,20 m x 2,50 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w pobliżu granicy z działką nr [...] w miejscowości K. gmina T., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wstrzymał N. i E. S. prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2019 r. dokumentacji wymienionej w postanowieniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w K., podczas której stwierdzono, że po stronie północnej zlokalizowanego na tej działce budynku garażowego znajduje się przybudówka pełniąca funkcję pomieszczenia gospodarczego. W pomieszczeniu tym jest przechowywane drewno oraz narzędzia jak piła stołowa itp. Istniejący budynek garażu jest obiektem murowanym, natomiast przybudówka jest konstrukcji drewnianej. Przybudówka tak samo jak budynek garażowy jest parterowa, przykryta dachem jednospadowym o pokryciu blachą, ze spadkiem w kierunku północnym. Część dobudowana posiada wymiary 8,20 m x 2,50 m, wysokość 2,30 m. Ponadto stwierdzono, że obiekt ten był zlokalizowany w odległości 0,40 m od istniejącego w dniu kontroli ogrodzenia z działką nr [...] w K. Dobudowane pomieszczenie posiada ściany drewniane jedynie z trzech stron; nie posiada własnej ściany od strony istniejącego budynku garażowego. Podczas kontroli stwierdzono, że przybudówka jest użytkowana jako pomieszczenie gospodarcze. Obecni podczas kontroli N. i E. S. przedłożyli pozwolenie na budowę - decyzję Wójta Gminy T. nr 175/00 z dnia 28.08.2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla J. i A. S. na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w miejscowości K. J. i A. S. są rodzicami obecnego właściciela nieruchomości – E. S. N. i E. S. oświadczyli, że: budynek garażowy został zgłoszony do odbioru, na dowód czego przedłożyli ww. decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję Wójta Gminy T. o nałożeniu podatku od nieruchomości z 2016 r., przybudówkę drewnianą dobudowali do garażu od strony północnej około 2006 r. nie dokonując zgłoszenia, ani nie uzyskując pozwolenia na budowę w Starostwie Powiatowym w T. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że E.S. w dniu 17 czerwca 2002 r. dokonywał zgłoszenia w Urzędzie Gminy T. zamiaru budowy zadaszenia przy garażu na swojej działce. Ustalono, że po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia Wójt Gminy T. decyzją z dnia 15 lipca 2002 r. wniósł sprzeciw na budowę zadaszenia przy budynku garażu na działce nr [...] w miejscowości K. Organ stwierdził, że istniejący na działce nr [..] w K. budynek garażowy murowany wybudowany został legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę z 2000 r. Ponieważ pomieszczenie przybudówki połączone jest konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem garażowym (posiadają jedną wspólną ścianę), to uznać należy, że w 2006 r. inwestor - państwo N. i E. S. rozbudowali istniejący budynek garażowy o pomieszczenie gospodarcze, o konstrukcji drewnianej. W wyniku rozbudowy powiększona została powierzchnia zabudowy i kubatura istniejącego budynku garażowego o pomieszczenie gospodarcze. Inwestor nie posiada pozwolenia na rozbudowę. Wójt Gminy T. pismem z 10 września 2016 r. przesłał wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości K. na obszarze Gminy T., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia [..] października 2014 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] w K. położona jest w terenie oznaczonym symbolem 16WIN - stanowiącym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których dopuszczalne są obiekty towarzyszące - garaże, budynki gospodarczo-garażowe, budynki gospodarcze o charakterze architektury dostosowanej do budynku przeznaczenia podstawowego. W oparciu o powyższe, organ stwierdził, że rozbudowa istniejącego budynku garażowego o pomieszczenie gospodarcze nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu omawiana rozbudowa nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 grudnia 2020 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Pr. bud., przez budowę obiektu budowlanego należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepis art. 29 Pr. bud. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, że wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy tych przepisów jednoznacznie wynika, że rozbudowa istniejącego budynku garażowego nie mieści się w tym wyliczeniu, wobec czego przedmiotowa rozbudowa stanowi samowolę budowlaną o znamionach określonych w art. 48.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że w niniejszym postępowaniu organ ustalił, iż obiekt garażowy został zrealizowany w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany z dnia 28 sierpnia 2000 r. Po tym czasie, w ramach samowoli budowlanej inwestorzy dobudowali do tego legalnie wzniesionego obiektu drewnianą przybudówkę, co organ potraktował jako rozbudowę obiektu. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwalifikacja ta jest prawidłowa. Tego typu konstrukcja kubaturowa przylegająca jedną ścianą do istniejącego już obiektu można potraktować, jako jego rozbudowę – tj. realizację prac budowlanych polegających na wykonaniu kubaturowej części obiektu budowlanego – prac, które wymagają pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że obiekt ten to w istocie wiata, odrębny obiekt na realizację którego nie było wymagane pozwolenie na budowę. Materiał fotograficzny i opis dostatecznie wykazuje bowiem, że obiekt garażu i "dobudowana" nielegalnie część są konstrukcyjnie połączone – mają jedną wspólną ścianę, choć technika wykonania części dobudowanej z pewnością nie wyklucza możliwości rozbiórki tej części bez istotnej ingerencji w legalnie zrealizowany obiekt. W ocenie Sądu przedmiotowego obiektu (dobudowanej części) nie można zakwalifikować jako wiaty, ponieważ wiata, jak przyjęło się w orzecznictwie, to budowla o lekkiej konstrukcji posiadająca dach, ale która nie ma ścian lub ma ściany, ale nie ze wszystkich stron a maksymalnie z trzech stron tj. nie jest obiektem zamkniętym. Przez "wiatę" rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron. Wiata jest to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany. Przedmiotowy obiekt obudowany jest ścianami ze wszystkich stron, a jako ścianę tego obiektu w ocenie Sądu należy traktować ścianę legalnie zrealizowanego obiektu garażowego. Ściana pełni bowiem w obiekcie budowlanym funkcję przegrody budowlanej a taką funkcję w dobudowanej części pełni z pewnością ściana garażu zrealizowanego legalnie. Cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego. Za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku. Tak więc jeżeli nawet przedmiotowy obiekt pewne cechy wiaty posiada (lekka szkieletowa konstrukcja i brak fundamentów) to jednak nie są to wszystkie cechy jakie powinna dana budowla posiadać by można ją było zakwalifikować jako wiatę zwolnioną z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", tj.

1) naruszenie art. 3 ust. 6 i art. 28 ust. 1 Pr. bud. poprzez ich błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowego uznania, że budynek gospodarczy wybudowany na nieruchomości skarżących, służący im do przechowywania drewna i narzędzi stanowi przybudówkę do garażu zakwalifikowaną przez organ jako rozbudowa istniejącego budynku, podczas gdy w rzeczywistości jest to parterowy budynek gospodarczy, względnie wiata - o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej;

2) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pr. bud. ewentualnie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Pr bud., ewentualnie art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. - poprzez ich niezastosowanie pomimo, że budynek służący skarżącym do przechowywania drewna i narzędzi należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy lub wiatę o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej;

- naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy pomimo niepodjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że budynek posadowiony na nieruchomości skarżących, służący im do przechowywania drewna i narzędzi do cięcia drewna nie jest budynkiem gospodarczym nietrwale związanym z gruntem i względnie obudowaną z dwóch stron drewnianymi płytami wiatą, a jak twierdziły organy rozbudową istniejącego budynku o pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,20 m x 2,50 m i przez to nieuzasadnione przyjęcie, że jego budowę powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę i przez to nieuzasadnione zainicjowanie postępowania legalizacyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu wskazania wszelkich zarzutów podniesionych w skardze i pominięcie rozważenia zasadności uznania spornego obiektu za parterowy budynek gospodarczy, którego powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2, przy czym łączna liczba tego rodzą u obiektów na działce skarżących nie przekracza dwóch na każde 500 powierzchni działki, dla którego to obiektu nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę wobec treści art. 29 ust. 1 pkt 4 lit a Pr. bud.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, przyznanie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącym przez pełnomocnika z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty składające się na drugą z wymienionych w tym przepisie podstaw kasacyjnych: mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, skutkujących dokonaniem, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, nieprawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, odnoszą się w znacznej mierze do czynności Sądu i organów nadzoru budowlanego związanych z wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego. Wobec tego, uzasadnione jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).

Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Pr. bud. mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 361). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 Pr. bud. bud. jest zatem w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Wobec tego, postępowanie w trybie komentowanego artykułu prowadzone będzie w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację (por. wyroki NSA: z 18.04.2012 r., II OSK 155/11, czy z 26.07.2011 r., II OSK 1211/10). Dotyczy więc ono najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej (por. szerzej: M. Rypina [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Lex/el 2023). W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a wówczas, gdyby inwestor zaniechał wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki.

Na gruncie art. 48 Pr. bud stosowanego w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, której całościowy obraz niedostatecznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego w sprawie wyroku, pomimo tego zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada jednak prawu. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w tej sprawie ziściła się sytuacja opisana w art. 48 in fine Pr. bud. – zrealizowano budowę pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie E. S. adresowane do Referatu Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy T. z dnia 17 czerwca 2002 r., informujące o realizacji zadaszenia garażu wybudowanego legalnie na działce nr [...], które będzie służyło, zgodnie z zamierzeniem inwestora, przetrzymywaniu drzewa na opał. Ze znajdującej się w aktach notatki służbowej wynika, że pracownik Urzędu skontaktował się z inwestorem i uzyskując ściślejsze dane dotyczące planowanej inwestycji, poinformował inwestora telefonicznie, że budowa tego typu zadaszenia wymaga pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia 15 lipca 2002 r., znajdującą się w aktach sprawy, Wójt Gminy T. wniósł sprzeciw wobec budowy zadaszenia przy budynku istniejącego na przedmiotowej działce garażu. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że po przeanalizowaniu zgłoszenia inwestora stwierdził, iż budowa zadaszenia przy ww. garażu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor powinien więc wystąpić do Urzędu Gminy T. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej budowy, a następnie po uzyskaniu prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, o pozwolenie na budowę.

Tymczasem ze stanu faktycznego sprawy wynika, że inwestor zignorował sprzeciw organu, przystąpił do realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem i kontynuował je, w efekcie czego doszło finalnie do rozbudowy istniejącego budynku garażowego o pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji drewnianej, bez uzyskania pozwolenia na budowę i pomimo wniesionego sprzeciwu. Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie (orzeczenie TK z 31.01.1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2)". W wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr [..] w K., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że po stronie północnej zlokalizowanego na tej działce budynku garażowego znajduje się przybudówka pełniąca funkcję pomieszczenia gospodarczego, w którym przechowywane jest drewno oraz narzędzia, i która zgodnie z oświadczeniami N. i E. S., powstała bez uzyskania pozwolenia na budowę, ani bez dokonania zgłoszenia, choć inwestor powinien być świadomy faktu, że zgodnie z wydanym w sprawie sprzeciwem, roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a również ich efekt końcowy, który zakwalifikowany został przez organy nadzoru budowlanego, jako rozbudowa budynku garażowego, nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Samowola budowlana, o której mowa w art. 48, nie musi dotyczyć całego obiektu budowlanego, a może dotyczyć tylko jego części. Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego, która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: NSA z 26.05.2021 r., II OSK 2520/18; NSA z 29.04.2011 r., II OSK 852/10; WSA w Warszawie z 14.09.2010 r., VIII SA/Wa 192/10; WSA w Olsztynie z 14.10.2010 r., II SA/Ol 329/10).

Należy przychylić się do stanowiska organów nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji, że tego typu konstrukcję kubaturową przylegającą jedną ścianą do istniejącego już obiektu można potraktować, jako jego rozbudowę – tj. realizację prac budowlanych polegających na wykonaniu kubaturowej części obiektu budowlanego – prac, które wymagają pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a Pr. bud. pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (tak np. NSA w wyroku z 10 września 2020 r., II GSK 1254/18). Wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu": wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część; w przypadku budynku - o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras, i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych: funkcjonalnie, konstrukcyjnie, z istniejącym obiektem budowlanym. Rację ma Sąd pierwszej instancji, który zwraca uwagę na materiał fotograficzny i opis prac budowlanych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, z których wynika, że obiekt garażu i rozbudowana nielegalnie część są konstrukcyjnie połączone – mają jedną wspólną ścianę, choć technika wykonania części rozbudowanej nie wyklucza możliwości rozbiórki tej części bez istotnej ingerencji w legalnie zrealizowany obiekt. Ponieważ pomieszczenie dobudowanej przybudówki połączone jest konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem garażowym, to uznać należy, że inwestor rozbudował istniejący budynek garażowy o pomieszczenie gospodarcze (o konstrukcji drewnianej). W wyniku rozbudowy powiększona została bowiem, jak wskazuje organ nadzoru budowlanego, powierzchnia zabudowy i kubatura istniejącego budynku garażowego o pomieszczenie gospodarcze.

Nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż w efekcie wykonania kwestionowanych robót budowlanych powstała wiata, odrębny obiekt budowlany, na realizację którego nie było wymagane pozwolenie na budowę. Wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wiata". Według Słownika Języka Polskiego (sjp.pwn.pl), wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (zob. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20; z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 603/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Wiata nie może być jednak obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2537/20; z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1091/18; z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2266/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem przedmiotowy obiekt obudowany jest właśnie ścianami ze wszystkich stron, a jako ścianę tego obiektu należy traktować także ścianę legalnie zrealizowanego garażu, która pełni w dobudowanej części obiektu funkcję przegrody budowlanej. Tym, co różni w zasadniczy sposób wiatę od budynku, jest nieposiadanie ściany (ścian), brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Cechą rozróżniającą budynki od budowli, do których zaliczyć należy wiaty, jest bowiem między innymi wydzielenie pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane, a funkcjonalnie za takie przegrody należy uznać ściany danego obiektu budowlanego. Za przegrodę taką może być uważana również ściana bezpośrednio sąsiadującego innego budynku. Niedopuszczalne byłoby kwalifikowanie jako wiaty obiektu budowlanego wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone oględziny i dokumentacja zdjęciowa prowadzą do wniosku, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły nie tyle do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, lecz faktycznie do rozbudowy już istniejącego garażu o dodatkowe pomieszczenie, konstrukcyjnie i funkcjonalnie związane z budynkiem garażowym, do którego zostało dobudowane, co oznacza, że nie mogło stanowić również, jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie, budynku samodzielnego.

Zgodnie z art 28 ust. 1 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zatem do samowolnej rozbudowy budynku garażowego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, i do której przystąpiono pomimo zgłoszenia sprzeciwu, ma zastosowanie art. 48 Pr. bud.

W konsekwencji, z przyczyn powyżej wyjaśnionych, bezzasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skarżących, że organy orzekające w sprawie nieprawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy sprawy. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli nieruchomości, oceny stanu wykonanych robót budowlanych, oświadczeń inwestora oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie jest uzasadniony. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.