Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 624/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 21 marca 2017 r. nr 291/XXX/2017 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Kłobuck oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kłobucku w dniu 21 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr 291/XXX/2017 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kłobuck, który stanowi załącznik nr 1 do tej uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.").

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), domagał się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 3, art. 23 ust. 2 i art. 22 ust. 1 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru norma kompetencyjna art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy, ale wiele rozbitych przepisów, wskazujących na kwestie wymagające w nim uwzględnienia. I tak statut jednostki terytorialnej powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy:

1) zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 u.s.g.),

2) zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11 b ust. 3 u.s.g.),

3) zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.),

4) organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.),

5) zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.),

6) zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki

pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.),

7) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Stanowisko to potwierdził NSA, stwierdzając, iż: "statut powinien jednak zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą. Ustawa nie zna bowiem pojęcia statutu częściowego." (por. wyrok z dnia 11 czerwca 2003 r. o sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl.). Tymczasem w treści niniejszego Statutu brak jest regulacji dotyczącej uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, do czego zobowiązuje art. 51 ust. 3 u.s.g. To rada gminy decyduje o tym, czy w gminie w ogóle będzie prowadzona gospodarka finansowa jednostek pomocniczych oraz na jakich rozwiązaniach będzie ona oparta. Z treści § 61 Statutu wynika jedynie, że: "wysokość środków finansowych postawionych do dyspozycji jednostek pomocniczych określa rada w uchwale budżetowej". Wymaga podkreślenia, iż jednostki pomocnicze gminy nie tworzą własnych budżetów, lecz prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy, a ich uprawnienia w tym zakresie ustalają: statut gminy i uchwała budżetowa, do czego zobowiązuje art. 212 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm., dalej "ustawa o finansach publicznych"). Zastrzeżenia organu nadzoru budzi także rozwiązanie przyjęte w § 8 Statutu, który w istocie umożliwia utworzenie klubu radnych, liczącego co najmniej 3 osoby, jednakże milczy na temat wymaganych przez ustawodawcę w art. 23 ust. 2 u.s.g. zasad działania klubu radnych. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w Statucie norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo bez konieczności jej doprecyzowania. Wynika stąd jednoznacznie, iż Rada Miejska w Kłobucku nie określiła prawem wymaganych elementów, co skutkuje wadliwością przedmiotowej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał na niezgodność z prawem poszczególnych unormowań Statutu, w tym również tych, które jako powtarzające bądź modyfikujące obowiązujące już unormowania ustawowe stanowią, w myśl ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, istotne naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt II SA/Wr 1179/98 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009r. o sygn. akt II SA/Ol 974/08, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOS"). Należy zauważyć, iż Rada przyjmując postanowienie § 59 ust. 1 Statutu dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 2 u.s.g. na skutek pominięcia przepisu dopuszczającego tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie jednostek pomocniczych gminy z inicjatywy mieszkańców. Przepisy u.s.g. przyznają radzie gminy kompetencję do regulowania, w drodze statutu gminy m. in. kwestii ustroju gminy (art. 3 ust. 1) i organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (art. 22 ust. 1). Tworzone w tym zakresie regulacje powinny zawsze pozostawać w zgodzie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Przywołana zasada zakłada, że organy władzy publicznej, a do nich zalicza się także rada gminy, działają na podstawie i w granicach prawa. Konieczność działania na podstawie i w granicach prawa obliguje organy władzy publicznej, upoważnione do regulowania ustroju gminy, do respektowania zakresu delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Niedopuszczalne jest zatem w kontekście przedstawionych wyżej wywodów regulowanie w drodze statutu kwestii nieodpowiadających materii statutowej, jak i modyfikowanie norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem Rada Miejska w Kłobucku w § 9 Statutu wskazała przykładowe sposoby realizacji obowiązku utrzymywania przez radnego stałej więzi z wyborcami. Zatem z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Nie dotyczy ona bowiem kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonej do unormowań statutowych określonych art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnosi się do treści art. 23 i następnych u.s.g., określających obowiązki radnego. Rada, podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do przestrzegania przepisów u.s.g., w tym art. 23 ust. 1, który stanowi, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu samego radnego. Zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/GI 794/15, CBOS). Podobne zastrzeżenia dotyczą § 11 Statutu, nakładającego na radnego obowiązek składania przewodniczącemu rady pisemnego sprawozdania z zagranicznego wyjazdu, na który ten radny został oddelegowany. Nadto, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Kłobucku wprowadzając w § 13 Statutu regulacje dotyczące diet i kosztów podróży radnych przekroczyła zakres upoważnienia do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż upoważnienie wynikające wprost z przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowi bezpośrednią podstawę do podjęcia odrębnej uchwały w tym zakresie bez konieczności wzmiankowania tej kwestii w treści Statutu. Należy również wskazać, iż zagadnienie opisane w § 12 Statutu rozstrzygnął uprzednio ustawodawca w przepisie art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g. W § 42 ust. 5 Statutu Rada przewidziała, że Przewodniczący Rady Kłobuck musi wyrazić zgodę na to, by posiedzenie komisji Rady odbyło się w dniu sesji Rady. Zdaniem organu nadzoru uprawnienia przysługujące przewodniczącemu Rady, w oparciu o art. 19 ust. 2 u.s.g., nie obejmują organizowania prac poszczególnych komisji Rady Miejskiej. Wreszcie, organ nadzoru zwraca uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1195 z późn. zm.) petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego, właściwy w tym zakresie. Tymczasem, zgodnie z § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu do wspólnych zadań komisji Rady należy rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji mieszkańców gminy w sprawie działalności organów gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy. Przepis ten nie wypełnia w sposób prawidłowy upoważnienia z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, jako że nie wskazuje konkretnego organu wewnętrznego (komisji) Rady właściwego do rozpatrywania petycji, zamiast Rady. Cytowany powyżej przepis Statutu, w powiązaniu z § 43 ust. 2 Statutu sugeruje raczej, iż komisje dokonują jedynie wstępnej analizy petycji, a następnie przedstawiają swoje stanowiska Radzie Miejskiej, która petycje te rozpatruje. Jednak redakcja § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu, zdaniem organu nadzoru, jest na tyle niejasna, że może wywołać wątpliwości interpretacyjne, czego, przy konstruowaniu przepisów aktów prawa miejscowego należy bezwzględnie unikać. To samo zastrzeżenie dotyczy również rozpatrywania skarg, jako że zgodnie z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a.") organem właściwym do rozpatrywania skarg jest rada gminy, a nie jej komisje. Komisje nie są również uprawnione do rozpoznawania wniosków, o których mowa w art. 241 k.p.a., jako, że wnioski te kieruje się do organu właściwego ze względu na przedmiot wniosku, a takim może być wyłącznie organ gminy, a nie jego organy wewnętrzne, jakimi w przypadku rady gminy są komisje. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności całości, uzasadnionym i koniecznym, wobec upływu 30 - dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Kłobuck wniosła o jej oddalenie nie podzielając zarzutów w niej zawartych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracyjnej publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Z brzmienia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone1 w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 2188) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W ramach sprawowanego z mocy art. 85 u.s.g. nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru, w tym również wojewoda (art. 86 p.p.s.a.). Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 u.s.g., w ramach których to ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, po upływie którego, w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania tego środka nadzoru mogąc jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego, w każdym czasie jej obowiązywania.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w przywołanym terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jak wynika z treści art. 147 § 1 p.p.s.a., polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku aktów organów gminy należy przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stosować z uwzględnieniem treści art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., określających sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy.

Ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktu przedkładanego organowi nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Podkreślić należy, że przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawa) został wydany z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia: 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 357/11 i 17 lutego 2016 r. o sygn. akt II FSK 3595/13, CBOS).

Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt podjęty przez organ gminy, sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności, w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Jednocześnie brak istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednak to ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo istotnego naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji.

W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i 8 lutego 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 327/95, CBOS). Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak jego podstawy prawnej, bądź brak przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego, albo też wadliwą ich wykładnię, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy też procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, oraz z dnia 17 lutego 2016 r. o sygn. akt II FSK 3595/13, CBOS). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W tym również w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Aktem takim jest statut gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), który stanowi o ustroju gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.) oraz określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.).

Kompetencja do ustanowienia przez radę gminy statutu gminy wynika także z samej normy konstytucyjnej, tj. art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Rada gminy nie jest jednak prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Statut nie jest więc aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią obok ustawy zasadniczej również ustawy zwykłe.

Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy konkretnych ustaw bądź zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, jak też obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy.

Akt statutuuchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 1366/15, CBOS). Dodatkowo, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń w statucie zapisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego.

W tym miejscu należy zacytować treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06 (CBOS), w którym stwierdzono, iż "niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt praw miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamiać ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzeniem lub uzupełnieniem zapisów ustawowych" (cytat). Taki pogląd został również wyrażony w innych wyrokach NSA (np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, CBOS). Wskazuje to, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym

i zrozumiałym (K. Gruszecki, "Regulaminy zaopatrzenia ....", s. 61 oraz tamże cytowane orzeczenia).

Nie ulega wątpliwości, że statut miasta (gminy) jest aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), a więc aktem normatywnym rangi podustawowej obowiązującym na obszarze danego miasta (art. 94 Konstytucji RP), uchwalanym przez radę miejską na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Akt ten reguluje ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), w szczególności organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.) oraz inne kwestie określone w pojęciu ustroju (wewnętrznego) gminy, np. wynikające z art. 5 ust. 3, art. 11 b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 23 ust. 2, art. 37a, art. 51 ust. 3 u.s.g. (por. A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym." Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 39).

Przywołana już wcześniej norma konstytucyjna, tj. art. 169 ust. 4 Konstytucji RP nakazuje aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określały ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw" (por. art. 15 ust. 1 u.s.g.) i w niniejszej sprawie Rada Miejska w Kłobucku to uczyniła.

Na tle tego zwrotu pojawia wątpliwość, co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową", zatem czy w statucie gminy mogą zostać uregulowane tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. o sygn. akt II SA 1682/94, CBOS oraz A. Agopszowicz, Z. Gilowska "Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym." Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1122/04 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 625/07, CBOS, oraz W. Kisiel "Ustawa o samorządzie gminnym." Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 72-75; A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym." Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010, s. 40-41).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z przedstawionych poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne.

Mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 u.s.g., stanowiący, iż ustrój gminy reguluje jej statut, to chcąc wykazać istotne naruszenie prawa zachodzi konieczność powołania się na niezgodność konkretnego przepisu statutu z prawem. Skutkuje to obowiązkiem wykazania przez organ nadzoru konkretnego nakazu lub zakazu, który został naruszony przez każdy z zakwestionowanych postanowień statutu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 625/07, CBOS). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutotwórczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności każdej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast odmienne rozumienie prowadziłoby do zanegowania norm konstytucyjnych, zwłaszcza art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz norm ustawowych, np. art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1122/04, CBOS).

Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", a tylko wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i u.s.g. stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (w granicach ustaw szczególnych) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel "Ustawa o samorządzie gminnym." Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 70).

W rozpatrywanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny zakwestionowanych w skardze regulacji Statutu Gminy Kłobuck, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kłobucku nr 291/XXX/2017 z dnia 21 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kłobuck.

Organ nadzoru wskazał na dwa zarzuty skutkujące nieważnością przywołanej uchwały w całości z powodu niezgodności z prawem poszczególnych unormowań Statutu, w tym również tych, które jego zdaniem niejako powtarzają bądź modyfikują obowiązujące już unormowania ustawowe.

W pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 51 ust. 3 u.s.g., dotyczącego uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy oraz jako sprzeczną z tym przepisem treść § 61 Statutu, z którego wynika, że "wysokość środków finansowych postawionych do dyspozycji jednostek pomocniczych określa rada w uchwale budżetowej". Zdaniem organu nadzoru taki zapis jest niewystarczający, bowiem brak jest wskazania na jakich rozwiązaniach gminna gospodarka finansowa będzie oparta. Z tego powodu Statut pozbawiony został elementów obligatoryjnych, co wpływa na jego legalność w całości i skutkuje również naruszeniem art. 212 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że zakwestionowany § 61 Statutu dotyczył wyłącznie wysokości środków finansowych pozostawionych do dyspozycji jednostek pomocniczych.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że nie można analogicznych wniosków stosować do małych i dużych gmin, zwłaszcza, że specyfika prowadzenia ich gospodarki finansowej jest różna. Sam art. 51 u.s.g. dotyczy samodzielności budżetowej i daje jedynie podstawę do określenia w statucie uprawnień jednostki pomocniczej w ramach budżetu gminy. Zarzucany brak zasad nie pozbawia całkowicie tych jednostek możliwości prowadzenia tej gospodarki, gdyż w tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, między innymi ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301), która szczegółowo reguluje zasady jego tworzenia, tryb wyodrębnienia, jak i sposób wydatkowania tych środków oraz ustawa o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.). Treść art. 212 ust. 9 ustawy o finansach publicznych została uwzględniona w § 61 Statutu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ administracji publicznej, zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. To oznacza, że formułując postanowienia uchwały nie tylko nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i również naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też, stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu. Ponowne bowiem uregulowanie przez radę gminy w drodze statutu materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy szczególnej.

W świetle utrwalonej linii orzeczniczej powtórzenie ustawowej regulacji w uchwale jest niezgodne z zasadami legislacji. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, również w wyroku z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt II SA/Wr 1179/98, CBOS), gdzie wskazał, iż: uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy".

Skład orzekający zauważa, że ustawodawca, przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności, potwierdza to treść § 59 i § 60 Statutu. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r. o sygn. akt III SA/Kr 61/04, CBOS).

Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże (por. M. Augustyniak, w: B. Dolnicki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 84, por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. o sygn. akt III SA/Kr 1719/14, CBOS). Nadto, w tym zakresie organ nadzoru nie rozważył wszystkich okoliczności stanu faktycznego, czyli faktu, że w poprzednio obowiązującym Statucie Gminy Kłobuck również nie było regulacji dotyczącej szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek pomocniczych.

Nie ma wątpliwości, że zakwestionowany § 61 Statutu nie dotyczył uszczegółowienia uprawnień jednostek pomocniczych, a jednak powołał się na uchwałę budżetową jako podstawę będących w dyspozycji tych jednostek środków finansowych, zatem jego zakres nie narusza normy kompetencyjnej wynikającej z art. 51 ust. 3 u.s.g. oraz art. 212 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

W ramach drugiego z zarzutów organ nadzoru wskazał na nieprawidłowości w treści § 8 Statutu związane z brakiem zasad działania klubu radnych, o jakich mowa w art. 23 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem: "Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy.". Zdaniem organu nadzoru brak wszystkich elementów, tj. zasad działania klubu winien skutkować wadliwością w całości przedmiotowej uchwały. Jednak § 8 Statutu daje prawo do utworzenia przez nie mniej niż 3 osoby klubu radnych, a o takim powstaniu klubu niezwłocznie ma być poinformowany przewodniczący rady, któremu przedłożony ma być wykaz jego członków, co w świetle powszechnego stanowiska sądów administracyjnych jest elementem zasad działania klubów. Art. 23 ust. 2 u.s.g. nie zawiera żadnych wskazówek dla organu uchwalającego statut gminy pozwalających określić jak szczegółowa winna być regulacja statutowa dotycząca zasad działania klubów radnych. Oznacza to, że to sama rada decyduje uwzględniając lokalne warunki o stopniu szczegółowości takiej regulacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na możliwość innego rozumienia art. 23 ust. 2 u.s.g., z uwagi na minimalną liczebność klubu radnych, co wskazuje na zasadę na której kluby są tworzone (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r. o sygn. akt III SA/Gd 426/15, CBOS).

Przyjmuje się, że użyte w art. 22 ust. 1 u.s.g. pojęcie "organizacji wewnętrznej" odnosi się wyłącznie do rady gminy, a w pojęciu tym mieszczą się m.in. zasady tworzenia klubów radnych, o których mowa w art. 23 ust. 2 u.s.g. (por. Andrzej Szewc, Komentarz do art. 22 ustawy o samorządzie gminnym).

Omówione powyżej zarzuty nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności w całości zakwestionowanej uchwały, o co wnioskował organ nadzoru.

Dodatkowo organu nadzoru podniósł szereg innych zarzutów dotyczących konkretnych paragrafów Statutu. Jednym z nich jest naruszenie art. 5 ust. 2 u.s.g., który wyraźnie upoważnia radę miejską do uregulowania w statucie zasad tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych w związku z treścią § 59 ust. 1 Statutu poprzez pominięcie przepisu dopuszczającego tworzenie, łączeni, dzielenie i znoszenie jednostek pomocniczych gminy z inicjatywy mieszkańców.

Wyrażony w tym zakresie pogląd organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że zakres regulacji § 59 Statutu dotyczy poza tworzeniem jednostek pomocniczych także łączenia, podziału oraz znoszenia takich jednostek, podczas gdy przepis art. 5 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie tworzenia jednostek pomocniczych i w tym zakresie wskazuje na możliwość tworzenia jednostek pomocniczych z inicjatywy samych mieszkańców. Treść § 59 Statutu jest zatem jego uzupełnieniem i nie jest z nim sprzeczna w sposób jasny i bezpośredni. W szczególności uprawnienie samych mieszkańców do inicjowania tworzenia nowych jednostek pomocniczych nie sprzeciwia się postanowieniu, zgodnie z którym tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie jednostek pomocniczych następuje w drodze uchwały rady miejskiej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Drugi z zarzutów dotyczy § 9 Statutu, który zdaniem organu nadzoru wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Pomija on ugruntowaną praktykę organów stanowiących, które zawierają w treści statutu także normy regulujące obowiązki radnych i ma związek z § 9 Statutu. Z treści art. 23 ust. 1 zd. 2 u.s.g. wynika dla radnych wyraźna dyspozycja utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami, a § 9 Statutu doprecyzował jedynie, że utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami wyraża się w informowaniu wyborców o aktualnej sytuacji gminy (pkt 1). Z kolei w § 9 pkt 2 Statutu wymieniono formy stałej więzi obejmujące konsultowanie materiałów, spraw i projektów uchwał rady, upowszechnianie uchwał i przedsięwzięć rady oraz przyjmowanie postulatów mieszkańców. Wszystkie wynikające z § 9 pkt 2 Statutu formy stałej więzi z wyborcami mają być realizowane "stosownie do potrzeb i możliwości". Dlatego też nie sposób odnieść do treści § 9 Statutu przywołanego w skardze poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zgodnie z którym sposób częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest jego uznaniu. Zakwestionowany § 9 nie reguluje kwestii częstotliwości kontaktu radnego z wyborcami ale podaje przykładowe formy jego kontaktu z nimi, jak też pozostawia radnym ocenę potrzeby takiego kontaktu. Tak więc ze względu na sposób sformułowania § 9 Statutu nie sposób zgodzić się z tym zarzutem, że Rada Gminy Kłobuck wprowadziła ograniczenia zasady swobody radnych w wykonywaniu mandatu radnego.

W dalszej kolejności organ nadzoru odniósł się do § 11 statutu, w którym Rada Miejska w Kłobucku nałożyła obowiązek składania przewodniczącemu tejże Rady pisemnego sprawozdania merytorycznego, w terminie do 14 dni po powrocie z wyjazdu.

Organ nadzoru do postanowień zawartych w tym paragrafie odniósł zastrzeżenia przedstawione w odniesieniu do § 9 Statutu. Ustrój gminy regulowany statutem może obejmować kwestie związane z obowiązkami osób reprezentujących radę w czasie wyjazdów zagranicznych. Nałożenie takiego obowiązku składania sprawozdania z wyjazdu zagranicznego, które następnie udostępniane jest w biurze rady spełnia zdaniem pełnomocnika Gminy Kłobuck wieloraką rolę. Przede wszystkim sprawozdanie takie pozwala na upowszechnienie informacji znanych tylko uczestnikowi wyjazdu. Po drugie umożliwia także mieszkańcom zapoznanie się z efektami wizyt oficjalnych przedstawicieli organów gminy. Po trzecie taki zapis mobilizuje radnych zarówno do efektywnego spożytkowania wyjazdu zagranicznego, jak i do przedstawienia sprawozdania merytorycznego, które umożliwi Gminie lepsze wykorzystanie efektów takich wyjazdów. Z powyższych względów nie ma podstaw aby kwestionować na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej tryb przedstawiania takich sprawozdań z wyjazdów, co w odniesieniu do tej konkretnej Gminy może mieć istotne znaczenie, jako sygnalizowana potrzeba mobilizacji do rzetelnego uzasadnienia pokrywania ich kosztów ze środków publicznych.

Kolejny zarzut dotyczył § 13 Statutu, w którym wskazano, że w związku z wykonywaniem mandatu, radny otrzymuje z budżetu gminy diety i zwrot kosztów podróży na zasadach określonych odrębnymi przepisami. Zgodnie z § 13 ust. 2 Statutu szczegółowe zasady i sposób realizacji uprawnień, o których mowa w ust. 1 określa rada miejska. Przepisy zakwestionowanego § 13 Statutu stanowią w istocie typowe normy odsyłające. W przepisach tych nie reguluje się zasad, na których radnemu przysługują diety i zwrot kosztów podróży. Przepisy te mają więc jedynie walor informacyjny dla radnych, co nie może stanowić o ich istotnej sprzeczności z prawem, zwłaszcza art. 25 ust. 4 u.s.g., stanowiącego podstawę do odrębnej regulacji tej materii.

Zdaniem organu nadzoru zagadnienie opisane w § 12 Statutu ustawodawca rozstrzygnął w art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że § 12 ust. 1 Statutu wyraźnie wskazuje, że radni korzystają z ochrony prawnej w zakresie określonym w ustawie. Taki przepis wskazujący na ochronę prawną wynikającą z ustawy nie jest sprzeczny z jakimkolwiek innym przepisem ustawy, gdyż sprzeczność taka nie może wystąpić w sytuacji przepisu, który wyraźnie ma charakter odsyłający do ustawy. Skarga nie wskazuje przy tym, któremu z ustępów § 12 zarzuca istotną niezgodność z prawem.

Należy więc założyć, że chodzi o wszystkie ustępy § 12. Natomiast z ust. 2 tego paragrafu wynika zasada, zgodnie z którą przed zajęciem stanowiska w sprawie wniosku pracodawcy dotyczącego rozwiązania stosunku pracy z radnym, rada bada okoliczności sprawy oraz umożliwia radnemu złożenie wyjaśnień.

Należy dostrzec, że kwestie poruszone w § 12 ust. 2 Statutu nie są uregulowane w art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g. Ten ostatni przepis nie zawiera żadnych wskazań dotyczących sposobu postępowania rady przy rozpatrywaniu sprawy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Skoro, uregulowania Statutu mają uszczegóławiać przepisy u.s.g. w zakresie między innymi trybu pracy organów gminy, to należy przyjąć, że organ nadzoru kwestionując ten zapis wkracza w sferę samodzielności gminy do uregulowania trybu postępowania rady w toku sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Ustawodawca wskazał w art. 25 ust. 2 u.s.g. jedynie na warunki, w których rada musi odmówić wyrażenia zgody, a kwestii tej Statut nie uregulował w jakimkolwiek zakresie.

Zważywszy na zarzut związany z treścią § 42 ust. 5 Statutu uprawnienia przysługujące przewodniczącemu rady gminy w oparciu o art. 19 ust. 2 u.s.g. nie obejmują organizowania prac poszczególnych komisji Rady Miejskiej w Kłobucku. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem".

W tym miejscu zauważyć należy, iż statut gminy może precyzować zadania przewodniczącego, nie może zaś nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy, a niemieszczących się w pojęciu "organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady". Zdaniem organu nadzoru uprawnienia przysługujące przewodniczącemu rady nie obejmują organizowania prac poszczególnych komisji Rady Miejskiej. Ze stanowiskiem organu nadzoru jakoby uregulowanie § 42 ust. 5 Statutu miało być równoznaczne z organizowaniem prac poszczególnych komisji nie sposób zgodzić się z nim bowiem sformułowanie "zwołanie posiedzenia komisji w dniu sesji wymaga zgody przewodniczącego rady" nie wskazuje, by przewodniczący rady posiadał kompetencje do organizowania pracy komisji. Kompetencje w tym zakresie należą, zgodnie z § 42 ust. 2 Statutu, wyłącznie do przewodniczących poszczególnych komisji. Jednakże nie można prawa i obowiązku przewodniczącego rady do czuwania, aby posiedzenia komisji nie zakłócały prac rady interpretować jako równoznacznego z organizowaniem prac poszczególnych komisji. Potwierdza to sam kwestionowany zapis, który nie skutkuje organizowaniem prac poszczególnych komisji, a jedynie zapewnia przewodniczącemu możliwość zabezpieczenia prac rady przed ich dezorganizacją w dniu sesji rady.

Ostatni z zarzutów zawartych w skardze dotyczy § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu, zgodnie z którym rozpatrywanie wniosków, skarg i petycji mieszkańców w sprawach działalności organów gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy należy do wspólnych zadań komisji. Zarówno skargi i wnioski, jak i petycje są ostatecznie rozpatrywane oraz załatwiane przez Radą Miejską w Kłobucku a nie przez jej komisje (por. § 41 ust. 2 pkt 2 i § 43 ust. 2 Statutu). Jak to określił pełnomocnik Gminy Kłobuck, to ze względów praktycznych uwarunkowanych ograniczeniami czasowymi na sesjach rady, które i tak trwają wiele godzin, wstępne rozpatrzenie wniosków, skarg i petycji wraz z wysłuchaniem zarówno podmiotu wnoszącego jeden z tych środków, jak i organu lub osoby, której działalności skarga dotyczy, następuje na posiedzeniu komisji, która wskazywana jest każdorazowo przez Radę Miejską w Kłobucku. Taki tryb pracy Rady pozwala na optymalne wykorzystanie organów wewnętrznych, czyli komisji i podziału zadań pomiędzy komisjami wynikającego z przedmiotu działania poszczególnych komisji w toku funkcjonowania tej Rady, co w bardzo istotny sposób usprawnia także jej działalność. Powyższe uregulowanie nie stoi zatem w oczywistej sprzeczności z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach. Przepis ten ma bowiem zupełnie inne znaczenie, stanowi bowiem podstawę prawną delegacji kompetencji do rozpatrzenia (ostatecznego, to jest także załatwienia) petycji przez komisję rady zamiast działania rady.

W razie skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach Rada Miejska w Kłobucku wprost nie zdecydowała, iż to właśnie ta Rada przestaje być podmiotem właściwym do rozpatrzenia skargi. Dokonała jedynie wyliczenia zadań wspólnych komisji, co nie wypełnia dyspozycji wskazania konkretnej komisji rady jako organu wewnętrznego tejże Rady.

Należy jednak podkreślić, jak argumentował pełnomocnik Gminy, iż Rada Miejska w Kłobucku takiej delegacji nie przewidziała i biorąc pod uwagę treść art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach nie musiała przewidywać. Z tego powodu § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu nie narusza art. 9 ust. 2 u.s.g. Tym bardziej nie narusza przepisów k.p.a. regulujących właściwość rady do rozpatrywania skarg i wniosków. Z praktyki Gminy Kłobuck wynika, że podmiot wnoszący skargę lub wniosek jest zawsze informowany o terminie sesji ze wskazaniem przybliżonej godziny rozpatrywania jego sprawy i może wziąć udział w sesji, co gwarantuje mu możliwość przedstawienia swojego stanowiska bezpośrednio przed organem rozpatrującym skargę lub wniosek. Skoro, zatem rada nie przeniosła kompetencji do (ostatecznego) rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji na swoje komisje a jedynie włączyła te organy wewnętrzne w proces ich rozpatrywania, to nie zostały naruszone ani przepisy ustawy o petycjach (art. 9 ust. 2), ani też przepisy k.p.a. (art. 229 pkt 3 i art. 241 k.p.a.).

Mając na względzie powyższą argumentację, zarzuty sprecyzowane w skardze nie dały podstaw do jej uwzględnienia, wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.