Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 7/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 marca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia 3 listopada 2022 r. znak ... w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę sieci energetycznej wraz z budową stacji transformatorowej postanawia wskazać Wojewodę Śląskiego jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, (zw. dalej SKO), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Śląskim, w przedmiocie wskazania organu właściwego organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 3 listopada 2022 r. o zwrocie wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę sieci energetycznej wraz z budową stacji transformatorowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnioskując o rozstrzygnięcie sporu wskazało, że wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. T. S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Rybnika o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: Budowa sieci energetycznej kablowej 20 kV/0,4kV SN/nN wraz z budową stacji transformatorowej SN/nN dla zasilania obiektu handlowo-usługowego oraz zakładu usługowo-produkcyjnego w R. przy ul. A.. Do wniosku inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej za pełnomocnictwo oraz potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę w kwocie 2143,00 zł.

Prezydent Miasta Rybnika, działając na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. pismem z dnia 29 września 2022 r. wezwał inwestora do uzupełnienia opłaty skarbowej w wysokości 301 zł.

W odpowiedzi na ww. pismo inwestor w wyjaśnieniach z dnia 4 października 2022 r. podważył zasadność naliczenia dodatkowej, nieuzasadnionej opłaty skarbowej i wniósł o niezwłoczne uruchomienie procesu wydania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Rybnika, działając na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. orzekł o zwrocie wniosku złożonego w dniu 13 września 2022 r, przez T. S.A. W pouczeniu zawarł informację o prawie do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie do Wojewody Śląskiego w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Inwestor pismem z dnia 16 listopada 2022 r. wniósł zażalenie na ww. postanowienie do Wojewody Śląskiego.

Wojewoda Śląski zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2023 r. uznał się za niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia wniesionego zażalenia i przekazał je w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Odnosząc się do kwestii powodu przekazania zażalenia Wojewoda Śląski skonstatował, cyt.: Zaskarżone postanowienie w sprawie zwrotu podania zostało wydane na podstawie art: 261 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust 1 pkt 1 lit a oraz art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Zgodnie z art. 12 ust 1 i ust 2 pkt 1 ustawy o opłacie skarbowej (dalej: u.o.s.):

- organem podatkowym właściwym w sprawach opłaty skarbowej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta);

- organem podatkowym właściwym miejscowo w sprawach opłaty skarbowej jest od dokonania czynności urzędowej, wydania zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia, koncesji) - organ podatkowy właściwy ze względu na siedzibę organu lub podmiotu, który dokonał czynności urzędowej albo wydał zaświadczenie lub zezwolenie (pozwolenie, koncesję).

W myśl art. 13 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa: organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest:

- naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celno-skarbowego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa - jako organ pierwszej instancji;

- samorządowe kolegium odwoławcze - jako organ odwoławczy od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa.

Zatem Wojewoda nie jest właściwy w sprawach dotyczących opłaty skarbowej.

Kolegium wskazało, że istota sporu sprowadza się do tego, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 3 listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Zdaniem Kolegium, organem tym jest Wojewoda Śląski.

Stosownie do brzmienia art. 261 § 1 k.p,a, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. (§ 2). Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie. (§ 3).

Przepis art. 261 k.p.a. dotyczy wniesienia należności z tytułu opłat i kosztów, Każde postępowanie (administracyjne, sądowoadministracyjne, egzekucyjne) jako zorganizowany i uporządkowany prawnie ciąg czynności organów (administracyjnych, sądowych), stron i uczestników postępowania, zmierzający do wydania określonego rozstrzygnięcia (zakończenia sprawy), łączy się z nakładami finansowymi, które w części są pokrywane z opłat i innych należności mieszczących się w kosztach postępowania. Opłaty są należnościami za różne czynności urzędowe. Stanowią rodzaj daniny pobieranej przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego za usługi o charakterze publicznym, niematerialnym i niepieniężnym. (...) Przykładem opłaty jest opłata skarbowa pobierana na podstawie ustawy o opłacie skarbowej. Opłaty i koszty dzielimy na te, które muszą być uiszczone z góry, i te, które należy uiścić razem z rozstrzygnięciem lub po jego wydaniu. Artykuł 261 reguluje kwestię opłat i kosztów uiszczanych z góry. (...) Jeżeli strona nie uiści należności z góry, a minął termin ich wniesienia, organ wyznaczy termin w granicach od 7 do 14 dni. Wezwanie do uiszczenia należności powinno przy tym określać jej wysokość, sposób zadośćuczynienia obowiązkowi (tj. zapłata w kasie właściwego urzędu lub na wskazany numer rachunku bankowego), a także skutki zaniedbań wykonania tego obowiązku. Zgodnie z zasadą informacji prawnej dla stron powinno się także wskazać przedmiot postępowania czy sygnaturę sprawy. Do upływu terminu określonego w wezwaniu organ nie może podjąć żadnej czynności stanowiącej konsekwencje nieuiszczenia należności. Postanowienie to powinno zawierać elementy wskazane w art. 124 i 125 § 3 k.p.a. Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. W przypadku zaniechania czynności służy natomiast skarga na bezczynność składana do sądu administracyjnego. W przypadku zaniechania czynności administracyjnej w powodu, o którym mowa w art. 261 § 2 in fine k.p.a., czyli z powodu nieuiszczenia należnej z góry opłaty, przysługuje skarga na bezczynność organu. Skutkiem postanowienia o zwrocie podania jest zaniechanie czynności w stosunku do tego podania. Wyjątki od tej zasady określa art. 261 § 4. Okoliczności tych nie należy interpretować rozszerzająco. (...) Nieuiszczenia opłaty nie może zatem stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania stronie uprawnienia, lecz organ powinien albo zwrócić podanie na podstawie art. 261 § 2 k.p.a,, albo gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 261 § 4 k.p.a, powinien przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę, a następnie wydać postanowienie w sprawie kosztów i nałożyć na stronę obowiązek uiszczenia opłaty.

Cechą charakterystyczną kwestii opłat i kosztów postępowania jest fakt ich powiązania z konkretną sprawą administracyjną. Z brzmienia art. 261 § 1 k.p.a, wynika w sposób jednoznaczny, że kwestia opłat i kosztów jest związana z postępowaniem administracyjnym, którego opłaty lub koszty dotyczą. Mowa bowiem o należnościach tytułem opłat i kosztów postępowania. W omawianej sprawie, Inwestor złożył wniosek do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o wszczęcie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakres właściwości organów w sprawach związanych z pozwoleniem na budowę nie budzi natomiast wątpliwości, Stosownie do brzmienia art. 82 ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co do zasady organem właściwym w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Stąd też organem właściwym do ustalenia opłaty w przedmiotowej sprawie wniosku o pozwolenie na budowę jest Prezydent Miasta Rybnika. Brak działania tegoż organu w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę skutkowałby bezczynnością tegoż organu, a prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie złożonego wniosku, finalnie winno sprowadzić się do rozstrzygnięcia co do istoty poprzez wydanie pozwolenia na budowę lub odmowę udzielania pozwolenia na budowę. Zarówno w kwestii potencjalnej bezczynności, jak i orzeczenia merytorycznego orzekającego co do istoty sprawy, organem wyższego stopnia właściwym w sprawie rozpatrzenia ewentualnego ponaglenia łub odwołania byłby natomiast Wojewoda Śląski.

Nie inaczej rzecz wygląda jeśli chodzi o kwestię merytorycznego rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie zwrotu podania. To zwrot podania jest bowiem rozstrzygnięciem w zakresie opłat i kosztów podania związanych ze sprawą administracyjną której dotyczą. W omawianej sprawie tą sprawą administracyjną jest właśnie pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym, zażalenie na postanowienie w przedmiocie zwrotu podania, które dotyczyło pozwolenia na budowę, winien rozstrzygać wojewoda.

Kolegium zgadza się z Wojewodą Śląskim, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów podatkowych, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa: Organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest: naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celno-skarbowego, wójt, (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa - jako organ I instancji. Samorządowe kolegium odwoławcze - jako organ odwoławczy od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa.

Kolegium podziela również stanowisko Wojewody Śląskiego, że wojewoda nie jest właściwy w sprawach dotyczących opłaty skarbowej.

Niemniej, przedmiotem spornej sprawy nie jest kwestia z zakresu ordynacji podatkowej a zwrot podania orzeczony na podstawie art. 261 k.p.a.

Zaskarżone zażalenie wydawał Prezydent Miasta Rybnika jako właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wnioskowanego pozwolenia na budowę, a nie jako organ podatkowy.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Śląski wskazał, że przedstawione przez SKO stanowisko, iż przedmiotowe zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 3 listopada 2022r. winien rozpoznać Wojewoda Śląski jest niezasadne.

Wojewoda zwrócił uwagę na podstawę prawną wydanego przez Prezydenta Miasta Rybnika postanowienia. Organ wydał ww. postanowienie w oparciu o art. 261 § 2 k.p.a. oraz art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy o opłacie skarbowej. Powyższe nie daje podstawy do przyjęcia, że obowiązek nałożony w tym postanowieniu został wydany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - tylko przez tzw. organ podatkowy (art. 12 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej). Należy zwrócić uwagę, że wpływy z tytułu opłaty skarbowej stanowią dochód gmin i są pobierane przez samorządowe organy podatkowe, zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 u.o.s. rzeczowo właściwymi organami we wszystkich sprawach z zakresu opłaty skarbowej są wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) (S. Bogucki [w:] M. Romanowicz, K. Winiarski, S. Bogucki, Opłata skarbowa. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12). Powyższe oznacza, że postępowanie Prezydenta Miasta Rybnika należy uznać jako działanie organu podatkowego, samorządowego.

Wojewoda zauważył, że kwestia opłaty skarbowej podlega również uregulowaniu w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2651 z późn. zm.), bowiem zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 ww. ustawę stosuje się do opłaty skarbowej. Powyższe, w ocenie Wojewody, jest istotne, ponieważ w myśl art 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 570) "Samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Fakt, że zaskarżone postępowanie Prezydenta Miasta Rybnika nosiło wyłącznie znamiona działania organu podatkowego oznacza, że właściwym do jego rozpatrzenia jest SKO.

Wojewoda Śląski zwrócił uwagę na jeden istotny aspekt niniejszego sporu to jest fakt, że organ administracji archiektoniczno-budowlanej nie jest władny do orzekania w sprawach dotyczących opłaty skarbowej, co potwierdza także w swoim wniosku SKO, bowiem jak wyjaśniono powyżej takie działanie należy do organu podatkowego.

Jak słusznie w swoim wniosku z dnia 9 marca 2023r. stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach "Stosownie do brzmienia art. 82 ust 2, ust, 3 ustawy Prawo budowlane, co do zasady organem właściwym w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda", tym niemniej ustawa Prawo Budowlane nie daje kompetencji tym organom do rozstrzygania w zakresie opłaty skarbowej związanej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Należy zauważyć, że ustawa Prawo Budowlane reguluje pewne typy opłat, których nakładanie zostało powierzone organom ustanowionym w tej ustawie (np. opłata legalizacyjna), jednakże opłata od wniosku o pozwolenie na budowę nie jest uregulowana w tej ustawie, ponieważ jej egzekucja należy do kompetencji organu podatkowego.

Wojewoda Śląski podzielił także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "Zarówno w kwestii potencjalnej bezczynności jak i orzeczenia merytorycznego orzekającego co do istoty sprawy, organem wyższego stopnia właściwym w sprawie rozpatrzenia ewentualnego ponaglenia lub odwołania byłby natomiast Wojewoda Śląski", tym niemniej zaskarżone postanowienie, zostało wydane przez Prezydenta Miasta Rybnika jako organu podatkowego, a Prezydent Miasta Rybnika, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, pozostaje aktualnie w bezczynności w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Podsumowując, Wojewoda Śląski podtrzymuje w całości swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 7 lutego 2023r. przekazującym do SKO w Katowicach zażalenie T. S.A. z siedzibą w K. z dnia 16 listopada 2022r. na postanowienie Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 3 listopada 2022r.

Tym samym Wojewoda Śląski zawnioskował do Naczelnego Sadu Administracyjnego o wskazanie, że właściwym do rozpatrzenia ww. zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według zaś art. 15 § 2 zd. 2 i 3 p.p.s.a., spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest uzależnione od wcześniejszego określenia sprawy, co do której złożono wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści złożonego wniosku wynika, że do sporu o to, do którego z organów należy rozpatrzenie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. o zwrocie wniosku, doszło w związku z wystąpieniem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek ten dotyczy zatem sprawy administracyjnej, to jest sprawy indywidualnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, kształtującej materialnoprawną sytuację jej adresata.

Postanowienie organu I instancji zostało wydane w wyniku nieuiszczenia opłaty skarbowej w wysokości wskazanej przez ten organ w związku z wniesieniem ww. wniosku. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.s., obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje z mocy prawa z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Obowiązek ten nie ma charakteru samoistnego, lecz jest ściśle związany ze sprawą, której załatwienia żąda wnioskodawca. Zatem ocena wykonania obowiązku zapłaty opłaty skarbowej i wynikające z niej rozstrzygnięcie ma charakter akcesoryjny wobec sprawy, której załatwienie zależy m.in. od jego prawidłowego wykonania. Stąd też właściwość organu do załatwienia kwestii wpadkowej, jaką jest w tym przypadku określenie prawidłowej wysokości opłaty skarbowej, wynika z właściwości tego organu do wydania decyzji w sprawie, w której kwestia ta wystąpiła (por. postanowienie NSA z 8.09.2010 r., II OW 36/10, LEX nr 743480).

W wymienionym postanowieniu NSA trafnie wskazał, że postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 2 k.p.a.) jest traktowane jako orzeczenie kończące postępowanie w danej instancji, co oznacza, że "sprawa opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia" stanowi zagadnienie w pełni zespolone z toczącym się postępowaniem.

W rezultacie należało uznać, że spór powstały na etapie rozpoznania zażalenia w istocie dotyczy kwestii o charakterze wpadkowym do postępowania głównego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Tym samym właściwość organu do załatwienia zażalenia w postępowaniu incydentalnym wynika z właściwości tego organu do wydania decyzji w sprawie głównej, w której zagadnienie szczególne dotyczące opłaty skargowej wystąpiło.

Zgodzić się należało z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że cechą charakterystyczną kwestii opłat i kosztów postępowania jest fakt ich powiązania z konkretną sprawą administracyjną, a zatem w razie zwrotu podania na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ odwoławczy działający w postępowaniu, którego opłaty dotyczą, a nie organ drugiej instancji orzekający – na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Ordynacja podatkowa.

Skoro, zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, a co za tym idzie, właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia w sprawach o pozwolenia na budowę, to również organ ten jest ustawowo umocowany do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wydane w wyniku rozstrzygania kwestii szczegółowych, do których należy kwestia weryfikacji wykonania obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej od wydania zezwolenia (tu: zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę) w określonej prawem wysokości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.