Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 679/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 listopada 2018 r. nr II/5/18 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zwrotu "art. 50a i", 2) stwierdza nieważność tytułu złącznika do uchwały w części dotyczącej zwrotu "art. 50a i", 3) oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach zaskarżyła do tutejszego Sądu uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 listopada 2018 roku, nr II/5/18, w sprawie ustalenia wysokości opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2018 roku, poz. 7607). Domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu zarzuciła organowi administracji istotne naruszenie prawa w zakresie:

- § 1 ust. 1 pkt 1) uchwały - art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie stawek opłat za usunięcie z drogi pojazdu pozostawionego bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, bez upoważnienia ustawowego, które jest warunkiem koniecznym legitymizującym organy samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego,

- § 1 ust. 2 - art. 2 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 29 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz..283), poprzez zamieszczenie w załączniku do uchwały, oprócz tabeli ze stawkami opłat, szeregu dalszych normatywnych uregulowań, bez ustanowienia stosownego odesłania do tychże uregulowań w treści samej uchwały, a to w jej § 1 ust. 2, które czyniłoby ustanowione w załączniku normy integralną częścią uchwały, co w konsekwencji poddaje w wątpliwość uzyskanie przez nie mocy obowiązującej,

- załącznika do uchwały - art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, bez przeprowadzenia całościowej analizy realnych kosztów związanych ze wskazaną procedurą i w oderwaniu od ich rzeczywistej wysokości, a ponadto nieuprawnione w świetle treści upoważnienia ustawowego wyłączenie z zakresu opłaty za usunięcie pojazdu kosztów sprowadzenia i użycia specjalistycznego sprzętu, co stanowić może obejście uregulowań w zakresie maksymalnych stawek opłat ogłoszonych przez Ministra Finansów w obwieszczeniu z dnia 14 sierpnia 2018r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018r. poz. 802) oraz poddaje w wątpliwość, kto i w jakiej wysokości miałby te koszty ponosić.

Odpowiadając na skargę Gmina Bytom reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła, że skarżąca błędnie określiła stronę postępowania podając, iż stroną jest Rada Miejska w Bytomiu. Wniosła bądź o odrzucenie skargi, bądź o jej oddalenie. Wskazała, że w art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym można znaleźć jednoznacznie delegację do ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Stosownie do art. 130a ust. 2 pkt. 2a. ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Rada Miejska w Bytomiu, stosownie do ww. delegacji prawnej uchwaliła, że powstałe koszty za odstąpienie od usunięcia pojazdu będą wynosiły 50% kwoty opłaty wskazanej w załączniku, stosownie do określonej kategorii pojazdu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości opłat za usuwanie pojazdu na podstawie art.50a ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazano, że ustawodawca jednoznacznie wskazał w art.50a ust 1, iż "...Pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza." Dookreślenie przez Radę Miejską w Bytomiu, że stawki są jednakowe dla pojazdów usuniętych zarówno z art.l30a oraz 50a ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym pozwala w jednoznaczny sposób na traktowanie wszystkich uczestników ruchu drogowego w jednakowy sposób. Wprowadzając zapis stwierdzający obowiązywanie tych samych kwot za usunięcie pojazdu nie pozostawia jakiejkolwiek możliwości interpretacyjnej dla wykonawcy ww. uchwały.

Odpowiadając na ogólnikowo sformułowany zarzut o braku badań kosztów oczywistych kwot obowiązujących na terenie Bytomia Gmina zauważyła, że uzasadnieniu ww. uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 listopada 2018 r., wskazano, że zwrócono się do trzech podmiotów wykonujących ww. usługi usuwania pojazdów z dróg z prośba wskazanie kwoty ryczałtowej za wykonanie jednej usługi polegającej w usunięciu pojazdu, kwocie wskazanej należało ująć koszta całodobowego dyżuru, także w dniu wolne od pracy i świąteczne. Wszyscy trzej przedsiębiorcy przekazali swoje wyceny. Wyceny wskazywały kwotę około 400,00 zł za usługę usunięcia pojazdu.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu zamieszczenia pod załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu informacji o ponoszeniu ewentualnych kosztów związanych z koniecznością użycia innego specjalistycznego sprzętu np. dźwigu Gmina wskazała, że przepis ten ma charakter jedynie informacyjny.

WSA w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności".

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalania. Przyjęta koncepcja jest pochodną przepisów ustaw samorządowych dotyczących nadzoru nad stanowieniem przez nich prawa. Przewidują one bowiem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy samorządowy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. w tym zakresie wyroki: WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 332/16, WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. IV SA/Po 725/18 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn II SA/Go 1150/17, WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 75/18, WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 158/18, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 655/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1352/16, WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 229/15).

Wskazuje się wreszcie, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro art. 147 § 1 umocowuje sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II GSK 637/15).

Biorąc pod uwagę powyższe nie będzie błędem stwierdzenie, iż sąd może stwierdzić nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego (tu będącej aktem prawa miejscowego), gdy uchwała ta narusza prawo w sposób istotny. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć sytuacje, gdy uchwała została podjęta przez organ niewłaściwy, podjęto ją bez podstawy prawnej (lub z jej przekroczeniem), niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszono procedury jej uchwalania. Konieczne jest tu również uwzględnienie oceny skutków podjęcia aktu w sferze społecznej.

Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) "rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a".

Analiza powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, że pierwszy zarzut skargi jest zasadny. Przedmiotowa uchwała ma zapewnić skuteczną realizację zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy. Przepisy powyższe nie dotyczą jednak stawek opłat za usunięcie z drogi pojazdu pozostawionego bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany. Zatem w tym zakresie Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Odnosząc się do trzeciego z zarzutów Sąd stwierdził, że art. 130a ust. 6 ustawy nie wprowadza szczegółowej procedury podjęcia przedmiotowej uchwały, wskazuje jednak na dwie przesłanki, którymi winna kierować się rada powiatu. Jedną z tych przesłanek są koszty realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami. Warto tu zwrócić uwagę, że art. 130a ust. 2a ustawy stanowi wyraźnie, że "[...] Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu". Chodzi tu zatem o wszystkie koszty, jakie w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu powstały po stronie powiatu.

Uchwała jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Pewne (w pewnym zakresie) mogą być co najwyżej stawki opłat za holowanie i przechowywanie. Ale realizacja powyższego zadania to również inne koszty, które można określić jako stałe. Zmienna jest jednak ilość pojazdów usuwanych z dróg i następnie przechowywanych. To zaś wpłynie w sposób istotny na wspomniane koszty stałe (ze względu np. na zmniejszoną ilość pojazdów usuniętych wpływy w tym zakresie ulegną zmniejszeniu a koszty "stałe" pozostaną niezmienione).

Analiza jednej z przesłanek ustalenia opłaty, o której mowa w art. 130a ust. 6 wskazuje wyraźnie, że żądanie aby przed podjęciem przedmiotowej uchwały Rada przygotowała jakieś szczegółowe wyliczenie kosztów jest nieuzasadnione.

Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, przyczyniają się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie.

Za element skuteczności należy wreszcie uznać ustalenie opłaty w takiej wysokości, aby niezależnie od ilości usuwanych pojazdów oraz faktycznej możliwości kosztów z tym związanych powiat (miasto na prawach powiatu) nie musiał angażować w realizację zadania swoich własnych środków pochodzących z jego budżetu. Ustawodawca nakładając na tę jednostkę samorządową określone zadanie (tu związane z usuwaniem i dalszym postępowaniem z pojazdami) musiał zapewnić powiatowi dochód odpowiedniej wysokości, aby nie cierpiały na tym inne zadania.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym może nastąpić, jeśli istotnie narusza prawo. Takim naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji zadań. Wskazywała by na to zbyt niska stawka opłat, gdyż nie ulega wątpliwości, iż niedofinansowanie realizacji zadania na skuteczność taką może wpłynąć. Istotnym naruszeniem prawa będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. To powinno być jednak wykazane przez skarżącego i/lub Sąd. Zatem jeśli organ wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, iż podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło do istotnego (a nawet jakiegokolwiek) naruszenia prawa.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytomiu w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 listopada 2018 r., wskazała, że zwrócono się do trzech podmiotów wykonujących ww. usługi usuwania pojazdów z dróg z prośbą o wskazanie kwoty ryczałtowej za wykonanie jednej usługi polegającej w usunięciu pojazdu, kwocie wskazanej należało ująć koszty całodobowego dyżuru, także w dni wolne od pracy i świąteczne. Wszyscy trzej przedsiębiorcy przekazali swoje wyceny. Wyceny wskazywały kwotę około 400,00 zł. Nie można zatem uznać, ażeby stawki za holowanie pojazdu były w sposób oczywisty zawyżone i przynosiły miastu nieuzasadnione dochody.

Nie można wreszcie uznać za istotne naruszenie prawa zamieszczenia w załączniku do uchwały (w postaci odsyłacza) stwierdzenia, że opłata nie obejmuje kosztów użycia specjalistycznego sprzętu (np. dźwigu). Stwierdzenie tego faktu nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji i faktycznie ma charakter li tylko informacyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.