Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 823/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3, § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9, art. 35 § 3 i 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22 ust. 1, art. 30 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 15, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1648
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 89/22 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt VI SAB/Wa 89/22, po rozpoznaniu skargi T. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości położonej we W. przy ulicy B. [...] w celu zapewnienia telekomunikacji, w punkcie 1/ zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w punkcie 2/ stwierdził, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3/ zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes UKE, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki w całości. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie: uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a także poprzez zaniechanie kompletnego, zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy oraz wskazania jakie okresy nie powinny zostać wliczone do terminu załatwienia sprawy, zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, a także sporządzenie uzasadnienia wyroku niejasnego, niespójnego i zawierającego wewnętrzne sprzeczności przez co wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1648 ze zm.) poprzez stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE, gdy nie było do tego podstaw oraz zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji w terminie 90 dni od otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy w sytuacji, gdy Prezes UKE nie pozostawał w bezczynności, a Sąd de facto wliczył do terminu załatwienia sprawy terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (czas trwania postępowania konsultacyjnego i okres ustawowego terminu 14 dni na przedstawienie stanowisk co do rozbieżności i dokumentów przez strony), okresy doręczeń oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony (okresy udzielania odpowiedzi na wezwanie organu przez Strony) lub przyczyn niezależnych od organu (okresy oczekiwania na uzyskanie odpowiedzi od O. S.A. i U. Sp. z.o.o. oraz okresy ponownego oczekiwania na niekompletne odpowiedzi);

3. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884 ze zm.; dalej: wruist) w zw. z art. 22 ust. 1 wruist, i art. 30 ust. 5 pkt 1-4 i 5b wruist, a także art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 23 wruist i art. 15 ust. 1 pkt 1-4 P.t. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 P.t. poprzez stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE, gdy nie było do tego podstaw oraz zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji w terminie 90 dni od otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi, gdy w sprawie nie doszło do bezczynności, a rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji musi być poprzedzone obligatoryjnym postępowaniem konsultacyjnym, które trwa co najmniej 30 dni i okres jego trwania nie może być wliczony do terminu załatwienia sprawy, podobnie jak i okres ustawowego terminu 14 dni na przedstawienie stanowisk co do rozbieżności i dokumentów przez strony), okresy doręczeń, oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony (okresy udzielania odpowiedzi na wezwanie organu po zakreślonym terminie) albo przyczyn niezależnych od organu;

4. art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, 4, 5 i k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 pkt 1-4 wruist, art. 21 ust. 2 - 3 wruist i art. 22 ust. 1 wruist w zw. z art. 23 wruist i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. poprzez wadliwe uznanie, że upłynął termin na załatwienie sprawy, a co za tym idzie doszło do bezczynności Prezesa UKE w niniejszej sprawie,

- które to wskazane w pkt 1- 4 naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to jest w przypadku gdyby WSA uznał, że nie miały miejsca, lub nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy wydałby wyrok oddalający skargę T.;

5. naruszenie art. 21 ust. 2-3 wruist, art. 22 ust. 1 wruist, art. 23 wruist w zw. z art. 35 ust. 1 i 5 pkt 1-4 wruist oraz art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a., a nadto art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) prawa materialnego, tj. niewłaściwą kontrolę jego zastosowania przez organ i przyjęcie, że niezałatwienie sprawy w terminie podstawowym, tj. 60 dni od dnia wszczęcia postępowania lub wyznaczonym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. oznacza de facto bezczynność w prowadzeniu postępowania, gdy w okolicznościach sprawy nie doszło do bezczynności, albowiem do tego terminu nie są wliczane: okresy oczekiwania na odpowiedź stron (okoliczności niezależne od organu lub przez niego niezawinione), okresy doręczeń, a także konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego trwającego co najmniej 30 dni, które może zostać przeprowadzone dopiero wówczas, gdy zostaną przez ustalone okoliczności faktyczne umożliwiające sporządzenie projektu decyzji zawierającego konkretne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie oraz jego prawidłowe uzasadnienie. Gdyby WSA uznał, że przygotowanie projektu decyzji i poddanie go postępowaniu konsultacyjnemu w niniejszej sprawie było przedwczesne nie uznałby, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej organ przedstawił w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporządzonej przez aplikanta adwokackiego - spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarówno organ skarżący kasacyjnie, jak i spółka zrzekły się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1393/22; wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 181/23; wyrok NSA z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4150/17; wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 1730/22, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. - sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej - trzeba wskazać, że zgodnie z art. 149 § 1 powołanej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Z kolei według art. 149 § 1a - jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Brzmienie przytoczonych regulacji wskazuje wprost, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd - w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Trafnie natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy te - mając charakter blankietowy/wynikowy - nie zobowiązują sądu do wydania określonego rozstrzygnięcia, zawierają tylko kompetencje sądu, nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie takich przepisów jest następstwem uchybienia innym przepisom, które należy wskazać (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. II GSK 1448/19 i powołane tam orzecznictwo).

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została jednakże na zarzucie naruszenia ww. przepisów p.p.s.a., także w powiązaniu z art. 35 § 5 k.p.a. oraz z art. 22 ust. 1 i art. 30 ust. 5 pkt 1 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. (por. punkt 2 - 5 podstaw kasacyjnych).

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, trzeba wskazać, że skarga - o sposobach rozpoznania której stanowi art. 149 p.p.s.a. - jest skierowana przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, przy czym jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19).

Z treści powołanych regulacji WSA zasadnie i w sposób niepodważany skargą kasacyjną wywiódł, że "bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.".

Tak więc, co do zasady, organ jest bezczynny jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię.

Warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przy tym prawidłowe zidentyfikowanie jej przedmiotu. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu odpowiadał prawnie ustalony obowiązek działania - w określony prawem sposób i w określonym prawem terminie.

Trzeba zatem wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji. Poza sporem, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu. Art. 30 powołanej ustawy reguluje zasady zapewnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dostępu do nieruchomości (ust. 1), przy czym warunki dostępu - stosownie do art. 30 ust. 4 - określa umowa zawarta między przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a odpowiednio właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, właścicielem kabla telekomunikacyjnego, instalacji telekomunikacyjnej budynku lub przyłącza telekomunikacyjnego. Z kolei w myśl art. 23 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej stosuje się odpowiednio przepisy działu I rozdziału 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, regulującego "Postępowanie konsultacyjne".

Według art. 15 Prawa telekomunikacyjnego - zawartego w dziale I rozdziale 3 tej ustawy - Prezes UKE przed podjęciem rozstrzygnięcia m.in. w sprawach wskazanych w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu rozstrzygnięcia. Postępowanie konsultacyjne - według art. 16 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego - trwa 30 dni od dnia ogłoszenia rozpoczęcia tego postępowania, o ile Prezes UKE nie ustali dłuższego terminu.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że skoro ustawodawca - w pełni świadom przecież specyfiki postępowania w przedmiocie ustalania warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, przewidującego m.in. przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego - w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, uznał za właściwy do wydania decyzji termin 60 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie - to znaczy, że wskazana specyfika przedmiotowego postępowania została przy określaniu wiążącego dla organu ustawowego terminu uwzględniona. Wobec tego, za nietrafny uznać należy zarzut, że Sąd pierwszej instancji - uwzględniając skargę na bezczynność - zaniechał uwzględnienia wymogu przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. W konsekwencji chybiony jest też zarzut, że z naruszeniem art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przyjęto, iż niezałatwienie sprawy w terminie podstawowym - 60 dni od wszczęcia postępowania - oznacza, de facto, bezczynność organu.

Oczywiste jest, że okoliczności konkretnej sprawy mogą usprawiedliwiać niezałatwienie sprawy w określonym ustawą terminie i mogą stanowić podstawę zwłoki, niezależną od organu, która uzasadnia wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. W tym celu ustawodawca ustanowił w art. 36 k.p.a. instytucję sygnalizacji, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Konsekwencją prawidłowego zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy jest zaś brak bezczynności organu.

W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku -Sąd pierwszej instancji na podstawie akt administracyjnych, ustalając stan postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie, wskazał, że strona zwróciła się o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości 21 lipca 2022 r. po czym WSA przedstawił wszystkie czynności podejmowane przez organ, w tym dotyczące rozpoczęcia postępowania konsultacyjnego i wskazał pisma składane w sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że co do tych ustaleń faktycznych - przedstawiających tok postępowania - sporu nie ma. Powyższe nie jest kwestionowane żadnym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu.

Podsumowując te okoliczności faktyczne, dotyczące przebiegu postępowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wydał dwa postanowienia w trybie art. 36 k.p.a.: 20 grudnia 2021 r. (wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 150 dni od dnia wydania postanowienia) i 27 czerwca 2022 r. (wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 90 dni od dnia wydania postanowienia), ale w obu przypadkach uczynił to po upływie terminów, w których sprawa powinna być załatwiona, zaś postępowanie trwało wiele miesięcy ponad termin załatwienia sprawy - przy założeniu ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni od złożenia wniosku.

Jak już podniesiono na wstępie, organ nie będzie bezczynny, jeśli zakończy postępowania w terminie określonym w przepisach prawa, w tym w przepisach regulujących daną materię, lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczna, zwalniająca z zarzutu bezczynności zmiana terminu, nie może nastąpić po upływie ustawowego terminu "podstawowego". W rozpoznawanej sprawie tymczasem - na co zwrócono już uwagę - postanowienie w trybie art. 36 k.p.a. wydano po upływie 60 dniowego terminu na załatwienie sprawy, a terminy w nim wskazane upłynęły bezskutecznie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. trzeba wskazać, że istotnie przepis ten nie został powołany i w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nie był przedmiotem rozważań ani co do jego wykładni, ani co do zasadności jego zastosowania w sprawie.

Art. 35 k.p.a. - regulujący terminy załatwienia spraw administracyjnych - w ust. 5 stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo przyczyn niezależnych od organu. Z treści przepisu, można zatem wyprowadzić wniosek, że terminy załatwienia spraw powinny dotyczyć efektywnego czasu, jakim powinien dysponować organ celem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Oczywiście kwestia ustalenia owego "efektywnego" czasu na rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy nie jest jednoznaczna. Rozważenia w szczególności wymagałoby np. czy podejmowanie czynności z zakresu formalnej weryfikacji żądań uznać należy za zwykłe czynności, które organ zobowiązany jest podejmować w każdym postępowaniu, a wobec tego, czy można je uznać za nadzwyczajne okoliczności niezależne od organu, zaistnienie których powinno wstrzymać bieg terminów przewidzianych przepisami k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 2158/16).

Niewątpliwie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest postępowaniem szczególnym, w tym sensie, że Sąd nie ocenia prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, lecz dokonuje samodzielnych ustaleń, które w zasadzie sprowadzają się do stwierdzenia, jakie czynności w jakich terminach organ podjął w toku postępowania administracyjnego.

W kwestii czynienia ustaleń, jakich okresów trwania postępowania nie wliczać do terminu określonego prawem na załatwienie sprawy, uznać należy, że nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić nieuwzględnienia terminów, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. w sytuacji, gdy sam organ takich terminów nie wskazuje. Zdaniem składu orzekającego NSA w doktrynie trafnie zauważono, że skoro art. 35 § 5 i art. 36 § 2 k.p.a. posługują się tym samym zwrotem, wskazującym na przyczyny niezależne od organu - to obowiązek poinformowania o nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) występuje nie tylko w przypadku "zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu" (art. 36 § 2 k.p.a.), ale także w przypadku "opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu" (art. 35 § 5 k.p.a.) - szczególnie, że okresy te nie są tak jednoznaczne w ocenie, jak czas trwania zawieszenia postępowania, czy okres trwania mediacji.

Zgodzić należy się z tym, że powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie we wskazówkach, wyprowadzanych z zasad ogólnych kodeksu, w tym z art. 9 k.p.a. Zasadnie ponadto poinformowaniu strony o spowodowanym jej zachowaniem opóźnieniu w załatwieniu sprawy przypisuje się walor dyscyplinujący (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 36).

W rozpoznawanej sprawie nie tylko strony nie informowano o opóźnieniach spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, ale także w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji organ ograniczył się do przedstawienia dat i opisu podejmowanych czynności oraz pism składanych w sprawie, nie wskazując wprost jakich okresów (dokładnie, z podaniem konkretnej liczby dni), nie powinno się wliczać do terminu załatwienia sprawy. Według NSA to na organie, który chce się uwolnić od zarzutu bezczynności, spoczywa obowiązek wykazania stosownych okoliczności (opisanych w art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 5 k.p.a.). Nie jest natomiast obowiązkiem Sądu ustalanie - niejako z urzędu - okresów, które mogłyby zostać wyłączone z terminów przewidzianych do załatwienia sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że na etapie postępowania kasacyjnego organ całkowicie pomija stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie poinformowano stronę o nowych terminach załatwienia sprawy (pomijając nie tylko terminy wydania postanowień w tym przedmiocie, ale i prawidłowość ich uzasadnienia) - to i te terminy upłynęły bezskutecznie. Ponadto skarżący kasacyjnie niczym nie usprawiedliwia braku czynności wobec opieszałości podmiotów wzywanych do przedkładania stosownych oświadczeń czy dokumentów.

W tym stanie rzeczy, nawet jeśli przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił (art. 141 § 4 p.p.s.a.) braku podstaw do stosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 35 § 5 k.p.a. - to skarga kasacyjna nie wykazuje, aby powyższe mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Strona skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie jedynie polemizuje ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego skutecznie zarzutem naruszenia wskazanego przepisu czynić nie może. Przepis ten, jako samodzielna podstawa kasacyjna nie może służyć ani podważaniu ustaleń faktycznych sprawy, ani prawidłowości stosowania norm prawa materialnego.

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.