Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 9/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 a par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi G.N. i H.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2000 r. D.N. i G.N. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1348/09 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., znak: [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił własną decyzję z dnia 27 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2011 r. przekazał wniosek D.N. i G.N. z dnia 17 lipca 2000 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. jako organowi właściwemu do rozpoznania tego wniosku.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów na terenie gminy Z. - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej we wsi B.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzja z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów była już przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności) określonym w art. 156 § 1 k.p.a. przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który w dniu 20 sierpnia 1981 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] atwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. Decyzja ta stała się ostateczną. Kolegium zaznaczyło również, że wydanie tego rodzaju decyzji przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oznacza, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. była dotknięta wadą nieważności jedynie w części i w tym zakresie wyeliminowana została z obrotu prawnego, zaś w pozostałej części nie zawiera tego rodzaju wad, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności.

W ocenie Kolegium wydana ponownie w powyższej sprawie decyzja dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, dlatego też z tych względów nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie przez Kolegium kolejnego postępowania mającego na celu weryfikację decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. H.C. , G.N. i A.C. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną wyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Skarżące zarzuciły, że swoją decyzję SKO w K. oparło o przepis art. 157 § 3 k.p.a., który z dniem 11 kwietnia 2011 r. został uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2011 r. Nr 6, poz. 10.).

Poza powyższym skarżące podniosły, że nie zgadzają się z wyrażonym przez SKO poglądem, że stwierdzenie nieważności danej decyzji w części jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że w pozostałej części decyzja nie zawiera wad, które też skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Skarżące wskazały, że zapadła decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 r. nr [...] stwierdzająca w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie Gminy Z. obejmuje najprawdopodobniej D.N. i G.N. , ale nie dotyczy ona działek nr nr [...] położonych we wsi B. , o których mowa we wniosku.

Ponadto skarżące zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ zobowiązany był w rozpoznawanej sprawie do jednoznacznego ustalenia czy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. w części dot. działek oznaczonych nr nr [...] położonych we wsi B. nie obciąża kwalifikowana wada prawna wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. czy decyzji tej nie wydano z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku nadmieniono również, że nieprawdziwym pozostaje twierdzenie, że przeprowadzone scalenie przebiegało w istniejących granicach powyższych działek, skoro działkę nr [...] (droga) po scaleniu utworzono z działek nr [...] i cz. [...] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: SKO.WiSG/4162/26/2011, działając na podstawie art. 127 § 3, art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 sierpnia 2011 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej we wsi B.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że za zasadny uznać należy zarzut skarżących, że swoją decyzję z dnia 2 sierpnia 2011 r. Kolegium oparło o przepis art. 157 § 3 k.p.a. uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Podniesiono, że w związku z powyższym - w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - należało wobec uchylenia art. 157 § 3 k.p.a. wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie. Wydanie w takim przypadku decyzji należy uznać za błędną formę rozstrzygnięcia, jednakże bez istotnych negatywnych skutków dla stron. Wskazano, że jak stwierdził (odnośnie podobnej sytuacji) Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 1982/09, trudno z takiego powodu uznać decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że w obecnym postępowaniu brak jest możliwości wyeliminowania powyższej wady w formie rozstrzygnięcia. Wskazano bowiem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez samorządowe kolegium odwoławcze jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia służącym w aktualnym stanie prawnym od decyzji nieostatecznej i wniosek taki różni się od odwołania tym, że nie wywołuje skutku dewolutywnego tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania tj. art. 129 § 1, art. 132, 136 in fine, art. 138 § 2 (B. Adamiak (w) Komentarz, 1996, s. 562 . Ma to ten skutek, że nawet w przypadku pewnych wad formalnych decyzji uprzednio wydanej, brak podstaw do uchylenia takiej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualne wady postępowania mogą być w konsekwencji wyłącznie sanowane przez Kolegium orzekające ponownie w tej sprawie. W tym sensie zarzut sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględniony jest w taki sposób, że wydano postanowienie zamiast decyzji.

Poza powyższym Kolegium ustaliło, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia, gdyż nie narusza ono prawa materialnego i procesowego, wobec czego skład Kolegium ponownie rozpoznający sprawę w całej rozciągłości podtrzymał stanowisko wyrażone w jego uzasadnieniu. Kolegium przeprowadziło bowiem postępowanie wstępne, które dotyczyło kwestii formalnych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, tj. dopuszczalności prowadzenia tego rodzaju postępowania. W pierwszej fazie postępowania Kolegium ustaliło, że wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. (której stwierdzenia nieważności w części domagają się skarżący) podlegała badaniu w postępowaniu prowadzonym w nadzwyczajnym trybie przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który w dniu 20 sierpnia 1981 r. wydał decyzję nr [...] (załączoną do akt sprawy) stwierdzającą w części nieważność tej decyzji. Oznacza to, że część decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. została wyeliminowana z obrotu prawnego, natomiast w pozostałej części Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie dopatrzywszy się w treści decyzji scaleniowej wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie znalazł podstaw do jej uchylenia w nadzwyczajnym trybie. Kolegium podniosło, że wprawdzie działki nr [...] i [...] w B. nie należały do nieruchomości objętych tą częścią decyzji Prezydenta Miasta K. , która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 r., jednakże bezspornym jest, że zarówno działka nr [...] (droga) jak i też działka siedliskowa nr [...] należały do podlegających scaleniu nieruchomości, uwzględnionych w pozostałej części decyzji organu l instancji z dnia 6 września 1980 r. Wobec powyższego należało uznać, że przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. był stan prawny i faktyczny, dotyczący także powyższych działek objętych scaleniem, istniejący w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w trybie stwierdzenia nieważności. Zaznaczono, że organ nadzoru, który prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza jej nieważność w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym organ bada decyzję bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc nie tylko, czy wystąpiła przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia tego postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym podniesione we wniosku zarzuty, kierowane wobec decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. , nie mogą podlegać merytorycznej ocenie Kolegium, gdyż prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podjęcie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a. byłoby dotknięte wadą polegającą na naruszeniu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia 20 sierpnia 1981 roku nr [...] byłaby bowiem tożsama zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym ze sprawą objętą żądaniem wnioskodawców. Wprawdzie w powyższej sprawie nastąpiło następstwo prawne zarówno w odniesieniu do organu (w miejsce Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze), jak i strony ( H.C. i A.C. są następcami prawnymi uprzednich właścicieli działek objętych scaleniem), niemniej jednak w przypadku wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie wystąpić musiałyby te same strony - właściciele nieruchomości objętych scaleniem, lub ich prawni następcy, tożsama musiałaby być podstawa prawna, a powtórnej ocenie podlegać musiałby stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów na terenie gminy Z. Stanowisko takie zostało zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1353/10) - wydanym w przedmiocie odmowy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (tj. Prezydenta Miasta K. z dnia 6.09.1980 r. nr.....) - w którym stwierdzono, że skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a następnie do podjęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z.

W tym stanie rzeczy stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do podjęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] w B.

Na marginesie Kolegium podało odnośnie zawartych we wniosku twierdzeń, że z materiału dowodowego wynika, że G.N. i D.N. byli świadomi, że postępowanie scaleniowe obejmuje również (stanowiącą współwłasność z A.N. ) działkę nr [...] o pow. 0,02 ha (obecnie nr ... o pow. 0,01 ha), skoro w kwestionariuszu życzeń (str. 48, poz. 171) pod zapisem "pozostawić w dotychczasowym położeniu" widnieje podpis [...], złożony w dniu [...] .09.1979 r.. Odnośnie zaś działki nr [...] (obecnie nr ....) w tym samym dniu stwierdzono (podpis.....), że "ekwiwalent działki pozostawić w dotychczasowym stanie". Jak wynika z rejestru przed scaleniem (poz. 355) dawna działka nr [...] posiadała pow. 0,17 ha i wartość 12,80 pkt i taką samą powierzchnię oraz wartość posiadała działka nr [...] po scaleniu (poz. 171), co oznacza, że jako niezmiennik została pozostawiona w dotychczasowym stanie, zaś w miejsce działki nr [...] powstała działka nr [...] o pow. 0,01 ha i została wpisana do pozycji dróg gminnych. Dodano również, że D.N. i G.N. otrzymali po scaleniu większy areał i o większej wartości punktowej. Przed scaleniem posiadali bowiem 0,52 ha o wartości 41,59 pkt + 1/3 udziału w działce drogowej nr [...] o pow. 0,02 ha o wartości 2,0 pkt. Po scaleniu otrzymali 0,55 ha o wartości 44,46 pkt. Trudno zatem w świetle powyższych ustaleń uznać za trafne twierdzenie skarżących, iż po scaleniu z udziału P.P. [...] utworzono działkę nr [...] .

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt: SKO.WiSG/4162/26/2011 złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.N. i H.C.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Zakwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez zniweczenie zaufania do władzy publicznej oraz art. 9 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i nie respektowanie wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1348/09.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania scaleniowego w obrębie przedscaleniowej działki nr [...] (stanowiącej drogę) utworzono działkę nr [...] o takim samym przeznaczeniu - zmieniając wbrew twierdzeniom organów jej granice. W związku z tym i wobec zaistniałych rozbieżności współwłaściciele tej działki G.N. i D.N. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia 6 września 1980 r. w części dotyczącej działki siedliskowej nr [...] i działki nr [...] stanowiącej drogę. Skarżące podały, że wydaną decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w W. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji scaleniowej, a kolejną decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, po czym wydanym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując w uzasadnieniu, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto Sąd uznał, że Minister zobowiązany był do jednoznacznego ustalenia, czy decyzji scaleniowej, w części dotyczącej działek nr nr: [...] , położonych we wsi B. , nie obciąża kwalifikowana wada prawna wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzji tej nie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Dalej zalecono przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnikliwie rozpoznać zgromadzony w niej materiał dowodowy pod kątem, czy w dacie zatwierdzenia projektu scalenia istniały dowody pozwalające na uznanie, że granice działki siedliskowej nr [...] uległy zmianie. Skarżące podniosły, iż zadań tych nie wykonano, co - w ich ocenie - oznacza, że zignorowane zostały zawarte w przywołanym wyroku wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Poza powyższym Skarżące zaznaczyły, że nie zgadzają się z wyrażonym przez Kolegium poglądem, gdyż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 r. nr [...] , stwierdzająca w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie Gminy Z. , obejmowała jedynie działkę nr [...] (D.N. i G.N. ), a nie dotyczyła ona działek nr nr [...] położonych we wsi B. , o których mowa we wniosku.

Skarżące zwróciły też uwagę, że Kolegium jako właściwe obecnie do rozpoznania sprawy związane jest wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. IV SA/Wa 1348/09.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Pismem z dnia [...] 2012 r. skarżące wniosły o przeprowadzenie dowody z dokumentu, tj. uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1348/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W granicach sprawy administracyjnej, w której zapadło zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał prawomocny wyrok z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1348/09, na mocy którego uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że organ administracji "zobowiązany był w rozpoznawanej sprawie do jednoznacznego ustalenia, czy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr [...] , o pow. 0,01 ha, nr [...], o pow. 0,17 ha oraz nr [...] , o pow. 0,03 ha, położonych we wsi B. , nie obciąża kwalifikowana wada prawna wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzji tej nie wydano z rażącym naruszeniem prawa. (...). W ocenie skarżących, z treści art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stanowiącego, iż grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), wynika wprost kategoryczny zakaz obejmowania scalaniem gruntów pod zabudowaniami chyba, że właściciel wyrazi zgodę. Skarżące zarzuciły, iż taka zgoda nie była wyrażona ze strony właścicieli w całym postępowaniu scaleniowym. Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż brak zgody nie stanowił jednak rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozumowanie organu opiera się w tym zakresie na twierdzeniu, iż w świetle dokumentacji sprawy granice działki siedliskowej oznaczonej przed scaleniem nr [...] , co do której brak jest zgody właścicieli - małżonków D. i G. [...] na objęcie scaleniem, są tożsame z granicami działki poscaleniowej (działka nr...). Wywodząc powyższe organ nie wskazał jednak konkretnie, na których mapach ewidencyjnych, rysunkach, oparł się formułując taki pogląd. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż według twierdzeń stron skarżących, podnoszonych w piśmie z 31 października 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi (k. 35-38 akt sąd.), z udziału współwłaścicieli G. i D. [...] w działce nr [...] o pow. 0,02 ha i części działki nr [...] utworzono po scaleniu drogę (działka nr...). Skarżące podkreśliły, iż drogę utworzono jedynie z powierzchni gruntu udziału w działce nr [...] współwłaścicieli G. i D. [...] oraz części powierzchni działki zabudowanej nr [...] . Strony skarżące zaznaczyły ponadto, iż na skutek późniejszego wytyczenia drogi okazało się, że jej granica przebiega po ścianie budynku gospodarczego i wymaga rozbiórki istniejącego ogrodzenia działki nr [...] . Strony uprawdopodobniły w ten sposób, iż granica przebiegająca w terenie w trakcie scalenia była inna niż wynikająca z mapy podziałowej. Należy wprawdzie zaznaczyć, iż samo zamieszczenie działki w wykazie działek objętych scaleniem, wobec braku sprzeciwu właściciela, nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa, o ile działania organu administracji zmierzały do pozostawienia działki siedliskowej w dotychczasowych granicach (zakładano jedynie zmianę numeracji). Organ winien zatem odnieść się do wskazanej kwestii powołując się na konkretne dowody (dokumenty, szkice, rysunki), które stanowiłyby podstawę własnych twierdzeń. Ocenę powyższej kwestii, kluczowej w sprawie, należy zatem uznać za ogólnikową.

Przy ponownym orzekaniu w sprawie należy zatem wnikliwie rozpoznać zgromadzony w niej materiał dowodowy pod tym kątem, czy w dacie zatwierdzania projektu scalenia istniały przesłanki (dowody) pozwalające na uznanie, że granice działki siedliskowej nr [...] uległy zmianie. Ustalenie, iż takie dowody istniały prowadziłoby do przyjęcia, iż w postępowaniu scaleniowym doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazane wyżej kwestie wymagają rozważenia z przywołaniem konkretnych dokumentów zawartych w aktach sprawy, w kontekście obowiązujących ówcześnie regulacji dotyczących ustalania stanu prawnego gruntów przed scaleniem. Pominięcie tych kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z 6 września 1980 r. jest dotknięta wadą nieważności w kwestii zatwierdzenia podziału pomiędzy działkami nr nr [...] ".

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu sądu są w sprawie wiążące, przy czym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny, obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i wskazaniom co do dalszego postępowania, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Go 158/11, LEX nr 795659, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2011 r., II SA/Bd 1334/10, LEX nr 992735, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09, LEX nr 953021, T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warszawa 2011, s. 699).

Z akt sprawy, w tym z uzasadnień decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 czerwca 2008 r., nr [...] i z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...] kontrolowanych przez WSA w Warszawie, jak i z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1348/09 wynika, że okoliczność istnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 r., znak: [...] stwierdzającej w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. , nie była przedmiotem analizy przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1348/09. Skoro okoliczność ta nie była wcześniej badana, a pojawiła się w toku dalszego postępowania, to obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę było wzięcie jej pod uwagę, a w sytuacji, w której czyniłaby nieaktualne stanowisko sądu, zasadne było nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym wyroku sądu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W istocie bowiem okoliczność istnienia w obrocie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 r., znak: [...] stwierdzającej w części nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. ma w sprawie istotne znaczenie i przesądza o sposobie jej zakończenia w sposób odmienny od tego, jaki musiałby nastąpić w wyniku uwzględnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1348/09. Kwestia wpływu tej konkretnej decyzji z dnia 20 sierpnia 1981 r., znak: [...] na sposób zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r. nr [...] była też przedmiotem badania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1353/10.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B. , gmina Z. w pełni zasługują na aprobatę i w związku z tym zostały obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia.

W związku z zarzutami skargi dodać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter szczególny. Dlatego też ponowne badanie decyzji w tym trybie jest niedopuszczalne nie tylko wtedy gdy była ona już oceniana przez pryzmat art. 156 § 1 k.p.a. na wniosek jednej i tej samej osoby, lecz postępowanie takie jest niedopuszczalne także wtedy gdy już wcześniej – z urzędu lub na wniosek którejkolwiek strony – toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie bowiem z k.p.a. - którego przepisy od 1981 roku w zakresie regulującym przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie uległy zmianom, mającym znaczenie dla niniejszej sprawy – tak obecnie, jak i w dacie, kiedy toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 r., znak: [...] stwierdzającą w części nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., organ prowadzący to postępowanie badał z urzędu cały akt administracyjny, będący przedmiotem tego postępowania, a nie tylko tę jego część, która została zakwestionowana przez wnioskodawców. Oznacza to, że decyzja zatwierdzająca projekt scalania gruntów na terenie gminy Z. jest dotknięta wadą nieważności jedynie w części wskazanej w decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 sierpnia 1981 roku, a w pozostałej części nie zawiera tego rodzaju wad. NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92 stwierdził, że "organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Dlatego też trafnie stwierdza Kolegium, że wydana ponownie w powyższej sprawie decyzja dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a tym samym dotknięta byłaby wadą o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., i że z tego powodu nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania mającego na celu weryfikację decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 września 1980 r., nr [...] .

W tym stanie rzeczy nie stwierdzając niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę G.N. i H.C. należało oddalić jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.