Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1004/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Inne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1 i ust. 5, art. 10a us.t. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 107 § i art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki komandytowej w Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1004/14

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] – działając w oparciu o art. 134 k.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka lub "A") w sprawie wniosku o wydanie interpretacji.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Spółka "A", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) [dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej], wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z pismem z dnia 31 marca 2014 r. z "wnioskiem o wydanie interpretacji" czy produkty stosowane przy procesach enologicznych, takie jak drożdże winiarskie, piwowarskie i gorzelnicze, namnażane i konfekcjonowane przez Spółkę, a także pożywki dla drożdży i środki stosowane do klarowania (m.in. węgiel aktywny, bentonity), są środkiem spożywczym, czy też substancją pomagającą w przetwarzaniu, w rozumieniu ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) [dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia] i czy podlegają regulacjom dotyczącym znakowania środków spożywczych zawartym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.) [dalej: rozporządzenie].

W dniu 22 kwietnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwał pełnomocnika Spółki o doprecyzowanie wniosku przez dokładne określenie żądania oraz wyraźne wskazanie przepisów objętych wnioskiem o interpretację.

Spółka w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. wyjaśniła Ministrowi, iż wnosiła o interpretację przepisu § 11 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], któremu pismem z dnia 20 maja 2014 r. przekazał pisma Spółki z dnia 31 marca 2014 r. i 29 kwietnia 2014 r. Pismo to wpłynęło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu 27 maja 2014 r.

W dniu 16 czerwca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do Państwowego Zakładu Higieny w W. o wskazanie, jakie wymagania w zakresie znakowania mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. (data wpływu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] – 21 lipca 2014 r.) przedstawił stanowisko dotyczące przepisów prawa mających zastosowanie w znakowaniu produktów stosowanych przy procesach enologicznych, takich jak drożdże winiarskie, piwowarskie i gorzelnicze, namnażane i konfekcjonowane przez Spółkę, a także pożywki dla drożdży i środki stosowane do klarowania (m. in. węgiel aktywny, bentonity).

Organ I instancji w piśmie z dnia [...] przekazał Spółce stanowisko Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w sprawie znakowania ww. produktów.

W dniu 14 sierpnia 2014 r. Spółka wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z pismem zatytułowanym "odwołanie od decyzji PPIS w [...] z dnia [...] r.". W piśmie tym Spółka zarzuciła organowi I instancji:

1. Naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez wydanie decyzji sprzecznej ze stanowiskiem Spółki, pomimo, iż wskazany w powołanym przepisie 30 - dniowy termin na wydanie decyzji został przekroczony, co skutkuje uznaniem, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska Spółki;

Naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

brak odniesienia się w decyzji do stanowiska Spółki,

zawarcie w rozstrzygnięciu wewnętrznych sprzeczności,

sprzeczność uzasadnienia z wydanym rozstrzygnięciem,

brak zgodnego z wymaganiami uzasadnienia decyzji,

brak pouczenia o prawie wniesienia środka zaskarżenia;

naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 37 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 3 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności, poprzez uznanie, że substancja pomocnicza w przetwórstwie może być skierowana do konsumenta końcowego.

Mając powyższe na uwadze Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wydanie decyzji zgodnej ze stanowiskiem Spółki, zawartym we wniosku z dnia 31 marca 2014 r.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. wskazując, iż brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie od decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja organu wydana w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej powinna zawierać własne stanowisko organu uprawnionego do interpretacji bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

Dalej organ II instancji stwierdził, że ponieważ pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] nie zawiera elementów określonych w ww. art. 107 § 1 k.p.a. i stanowi jedynie pismo o charakterze technicznym, mające na celu przekazanie stanowiska Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż ww. pismo zostało skierowane do dr D. L., a więc nie do Spółki, ani do jej pełnomocnika.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że nie może rozpatrzyć odwołania, skoro nie istnieje przedmiot odwołania, tj. decyzja administracyjna.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

a. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 30 lipca 2014 r. nie jest decyzją, a jedynie "pismem o charakterze technicznym", podczas gdy okoliczności sprawy, w tym w szczególności forma pisma oraz treść zawarta w ww. piśmie, przy jednoczesnym braku uwzględnienia dyspozycji przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jednoznacznie wskazuje na to, iż pismo to stanowiło interpretację przepisów przyjętą przez organ, co, przy spełnieniu wymogów art. 107 § 1 k.p.a., nakazuje uznać przedmiotowe pismo za decyzję wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...];

b. naruszenie art. 134 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zawierało interpretację przepisów przyjętą przez ten organ i, wobec spełnienia przesłanek z art. 107 § 1 k.p.a., winno być uznane za decyzję, od której przysługuje odwołanie;

c. naruszenie art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez nieuwzględnienie przez organ, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wskutek upływu terminu do wydania interpretacji, utracił kompetencję do wydania decyzji innej niż stwierdzającej prawidłowość stanowiska skarżącego.

Z tych względów skarżąca Spółka wnosiła uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenia poprzedzającej go decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...], rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wnosił o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczy możliwości uzyskania przez skarżącą spółkę na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) pisemnej interpretacji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. z 2007 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.) w odniesieniu do ustalenia czy przepisy te mają zastosowanie do produktów stosowanych przez spółkę w jej działalności.

W stanie faktycznym sprawy, organ zobowiązany do wydania interpretacji, wobec upływu terminu do wydania interpretacji, przekazał spółce – w treści pisma z dnia 30 lipca 2014 r. - stanowisko Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w sprawie znakowania produktów, których dotyczyły pytania we wniosku o interpretację. Organ nie wydał zatem formalnie decyzji w przedmiocie interpretacji. Pismo z dnia 30 lipca 2014 r. w praktyce ograniczyło się do zacytowania przez organ stanowiska Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny. W tym też zakresie powstał zasadniczy spór między stronami. Organy administracji rozstrzygające sprawę uznały bowiem, iż wskazane powyżej pismo organu właściwego do wydania interpretacji, przekazane już po upływie terminu do jej wydania, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Spółka natomiast przyjęła odmienny pogląd, stwierdzając, iż mamy w tym przypadku do czynienia z decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji. Zdaniem spółki, mimo upływu terminu do wydania interpretacji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie utracił kompetencji do wydania decyzji w sprawie interpretacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela stanowisko zaprezentowane przez organy administracji publicznej.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie rozumienia treści art. 10 i art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności wynikających z tych przepisów obowiązków dla organów właściwych do wydania interpretacji przepisów oraz procedury w jakiej "rozstrzygniecie" w sprawie interpretacji winno zapaść. Wskazać w związku z tym należy, iż stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Ustęp 5 cytowanego przepisu stanowi, że udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie, a interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Z kolei art. 10a ust. 1 stanowi, że "Interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni (...) od dnia otrzymania przez organ (...) wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretację.

W świetle zacytowanych przepisów, zdaniem Sądu, z zarzutem skarżącej spółki o naruszeniu przez organ art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie sposób się zgodzić. Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu konsekwencją niewydania przez organ interpretacji w zakreślonym w ww. przepisie terminie jest przyjęcie tzw. "milczącej interpretacji" stwierdzającej prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy. Przy przyjęciu takiego rozwiązania nie można mówić o niezałatwieniu sprawy. Przepis ten wyznacza bowiem organowi maksymalny dopuszczalny termin (30 dni od dnia otrzymania przez organ wniosku) do wydania pisemnej interpretacji. Ze zdania drugiego tegoż przepisu wynika jednak, że w razie niedotrzymania tego terminu przez organ "... w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji." W konsekwencji na tle postanowień art. 10a ust. 1 ustawy nie może powstać sytuacja braku pisemnej interpretacji: interpretacja taka ma bowiem albo postać przyjętą przez organ w wyznaczonym w ustawie 30-dniowym terminie, albo też, w przypadku niedotrzymania przez organ tego terminu, w następnym dniu po jego bezskutecznym upływie ma kształt przyjęty w interpretacji zaproponowanej przez przedsiębiorcę. Organ zatem w każdym przypadku rozstrzyga o treści interpretacji - albo wypowiadając się w terminie w odniesieniu do postawionego pytania (zarówno przez akceptację zaproponowanego rozwiązania co do zakresu i sposobu zastosowania określonych przepisów, jak i zajmując w tych kwestiach inne stanowisko, a nawet odmawiając z odpowiednim uzasadnieniem zajęcia stanowiska), albo pozwalając na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu, a tym samym na przyjęcie w dniu następnym interpretacji w kształcie zaproponowanym przez przedsiębiorcę.

Reasumując, należy zatem przyjąć, że po upływie terminu ustawowego (30 dni) organ administracji publicznej traci formalne uprawnienie do wydania interpretacji poprzez jej sformułowanie w drodze aktu administracyjnego. Wydanie interpretacji po tym terminie staje się zatem bezskuteczne, co potwierdza skutek określony w zdaniu drugim art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postaci przyjęcia interpretacji milczącej (por w tym zakresie także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09).

Końcowo wskazać należy, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie rozróżnia mocy prawnej (skutków) pisemnej interpretacji w zależności od sposobu jej przyjęcia; interpretacja przyjęta w terminie przez organ, jak i interpretacja wynikająca z niedotrzymania przez ten organ terminu ma w odniesieniu do przedsiębiorcy i organu taką samą moc wiążącą.

Niezasadne są także, zdaniem Sądu, zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, a dotyczące naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 134 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej spółki, pismo organu z dnia [...] zawierające w formie zacytowania stanowisko Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w przedmiocie informacji o znakowaniu produktów, których dotyczyło pytanie we wniosku o interpretację nie można potraktować jako zwykłego pisma, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje, aby wnioski o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, mogły być załatwiane w ten sposób. Skarżąca spółka twierdzi, iż w tej sytuacji mamy do czynienia z decyzją administracyjną. W konsekwencji dopuszczalne było złożenie od niej odwołania, czego sutkiem winno być i zajęcie się sprawą przez organ II instancji i wydanie przez ten organ merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

W pierwszej kolejności zauważyć w związku z tym należy, iż tak postawiony zarzut nie znajduje uzasadniania już tylko z punktu widzenia przeprowadzonych wcześniej rozważań. Albowiem, uznanie koncepcji tzw. milczącej interpretacji wskazuje, że dopuszczalne i uzasadnione jest nie wydawanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o interpretacji, a jedynie milczące przyjęcie interpretacji zaproponowanej przez podmiot wnioskujący. Z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodzić się należy przy tym w pełni ze stanowiskiem organu, iż pismo z dnia 30 lipca 2014 r. (traktowane przez spółkę jako decyzja administracyjna) faktycznie stanowi zwykłe "pismo techniczne" przekazujące jedynie informacje uzyskane w toku prowadzonego postepowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] od innego organu. Przemawia za tym chociażby fakt, iż w praktyce zawiera ono jedynie zacytowanie stanowiska zajętego przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny.

Nie sposób przyjąć, iż wskazane pismo z 30 lipca 2014 r. spełnia wymogi pozwalające uznać je za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

O możliwości zakwalifikowania określonej formy działania administracji publicznej jako decyzji administracyjnej przesądza treść art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego elementy, które decyzja winna zawierać. Elementami tymi są oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. stanowi w istocie decyzję administracyjną pod warunkiem jednak, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie orzecznictwo uznaje: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81).

Decyzja administracyjna stanowi zatem akt będący przejawem woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, o władczym, zewnętrznym charakterze, rozstrzygający konkretną sprawę określonego podmiotu. Decyzja kształtuje więc indywidualną sytuację prawną jednostki poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania jej uprawnień, nałożenie obowiązków lub też stwierdzenie utraty określonego uprawnienia. Wydawana jest ona po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron.

Przechodząc do analizy pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 30 lipca 2014 r. Sąd stwierdza, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] prawidłowo ocenił, iż nie jest ono decyzją administracyjną, a zatem nie przysługuje możliwość złożenia od niego odwołania, co skutkowało z kolei stwierdzeniem niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia.

Zasadnie, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji przyjął, iż powyższe pismo, tj. pismo z dnia 30 lipca 2014 r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, jako że nie zawiera w szczególności rozstrzygnięcia, którego podstawą mogłyby być przepisy procesowe bądź przepisy prawa materialnego (ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie znakowania środków spożywczych).

Jak wynika z jego treści, ma ono bez wątpienia tylko i wyłącznie informacyjny charakter.

W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż wskazane wyżej pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 30 lipca 2014 r. pozbawione jest władczego elementu, który polegałby na kreowaniu jakiegoś uprawnienia lub też obowiązku w stosunku do spółki. Stwierdzenie niepowiązane z żadnymi nakazami czy obowiązkami wobec strony, niewątpliwie nie może zaś zostać uznane za podlegające zaskarżeniu rozstrzygnięcie.

Należy w tym miejscu wskazać, że oprócz czynności mających na celu załatwienie sprawy, organ administracji może także, na żądanie strony, udzielać jej informacji o toku postępowania. W niektórych sytuacjach informacje tego rodzaju organ może także kierować do osób, którym przymiot strony nie przysługuje. Pismo zawierające je nie rodzi jednakże po stronie osoby, której informacji takich udzielono uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji gdy treść informacji z różnych względów nie odpowiada jej oczekiwaniom.

W oparciu o powyższe należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że w okolicznościach niniejszego postępowania stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a., wynikające z braku istnienia aktu organu pierwszej instancji (decyzji), który podlegałby kontroli instancyjnej było uzasadnione. Podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest bowiem - jak już wskazano - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. W rozpoznawanej sprawie, co podkreślano, brak charakteru decyzji administracyjnej w odniesieniu do pisma organu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2014 r. wynika z faktu, iż pismo to nie stanowiąc o jakichkolwiek obowiązkach czy uprawnieniach skarżącej spółki przede wszystkim nie zawierało podstawowego elementu, bez którego decyzja administracyjna nie może istnieć, a więc rozstrzygnięcia. Miało natomiast jedynie walor informacyjny, o czym zresztą wprost stanowiła jego treść.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

b.a.