Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 295/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1951 nr 46 poz 340
law: Dekret z dnia 6 września 1951 r. o  ochronie  i  uregulowaniu  własności  osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych
article: art. 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 531/14 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 531/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa gospodarstwa rolnego - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt I), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. B. H. wniosła o wydanie aktu nadania poświadczającego własność gospodarstwa rolnego i jego przynależności - w trybie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.; dalej: dekret z 1951 r.) - położonego w gromadzie W., w gminie W. obwód [...], miasto W., przy ul. [...] i ul. [...], obejmującego 5 ha gruntu wraz z zabudowaniami - domem mieszkalnym, stodołą stajnią drwalnią i wozownią.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Wrocławia odmówił B. H. wydania aktu nadania poświadczającego własność opisanego we wniosku gospodarstwa rolnego z zabudowaniami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejna decyzja wydana przez organ pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

Następnie Prezydent Wrocławia wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą umorzył postępowanie w wniosku B. H., która to decyzja również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r.: stwierdził nabycie przez B. H. gospodarstwa rolnego położonego w osiedlu K. przy ul. [...], obejmującego grunty o pow. 5741 m2, obejmujące działkę siedliskową wraz z położonym na niej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, tj. gospodarstwo rolne zgodnie z aktem nadania nr [...] z dnia [...] marca 1963 r.; odmówił stwierdzenia nabycia gospodarstwa rolnego w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Wrocławia wyjaśnił, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania ustalił w szczególności w oparciu o opis nieruchomości zawarty w protokole przekazania repatriantowi w użytkowanie nieruchomości miejskiej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny z dnia [...] stycznia 1946 r. Wynikało z niego, że J. K. (ojcu B. H.) przekazano określone budynki (dom mieszkalny, wozownię, stodołę, stajnie i komórkę drzewną) wraz z działką o wymiarach 27 x 140 (3780 m2) oraz z ogrodem warzywnym i 12 drzewami owocowymi. Wielkości te nie odnoszą się precyzyjnie do wielkości 0,5741 ha, jednak zdaniem organu z całą pewnością nie wskazują, aby przedmiotem przekazania przez spadkodawców wnioskodawczyni było gospodarstwo rolne o powierzchni 5 ha (50000 m2). Taki wniosek koresponduje także z pozostałymi dowodami - aktem nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] na rzecz J. K. oraz z decyzją o wykonaniu tego aktu nadania z dnia [...] października 1964 r., w których to dokumentach także wskazana była powierzchnia gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu ojca wnioskodawczyni: 0,5 ha (w akcie nadania) bądź dokładniej 0,5741 ha (w decyzji o wykonaniu aktu nadania). Zdaniem organu taka powierzchnia odpowiada wielkości gospodarstwa rolnego położonego przy ul. [...]. W takim stanie rzeczy organ odmówił wydania aktu nadania w pozostałym zakresie, tj. na pozostałą wnioskowaną powierzchnię gospodarstwa rolnego położonego we W. pomiędzy ulicami [...] i [...].

Prezydent Wrocławia zaznaczył, że żadne dowody - w tym wniosek J. K. z dnia 5 grudnia 1946 r. o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych - nie wskazują na faktyczne posiadanie przez spadkodawców wnioskodawczyni gospodarstwa rolnego obejmującego teren 5 ha w dacie 7 września 1951 r. Wskazał, że wszystkie zebrane dowody świadczą o tym, że ojciec wnioskodawczyni w styczniu 1946 r. faktycznie posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 0,5 ha. Organ zwrócił uwagę, że również podanie B. H. z dnia 30 listopada 1960 r. skierowane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa potwierdza, że w faktycznym użytkowaniu jej ojca J. K. było gospodarstwo rolne przy ul. [...]. W piśmie tym wnioskodawczyni sama wskazała, że jej ojciec użytkował i posiadał tylko tą konkretną nieruchomość, a nie jak wskazuje we wniosku z dnia 18 czerwca 2009 r. - gospodarstwo rolne położone we W. przy ul. [...] i ul. [...] o obszarze 5 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania B. H., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) i art. 5 ust. 1 dekretu z 1951 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy: w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego stwierdziło nabycie w dniu 7 września 1951 r. przez A. K. (c. M. i J.) i B. H. (c. J. i A.) - z mocy prawa - gospodarstwa rolnego położonego w osiedlu K. przy ul. [...], obejmującego grunty o powierzchni 5741 m2, obejmujące działkę siedliskową wraz z położonym na niej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zasadnicze rozbieżności stanowiska odwołującej się i organu pierwszej instancji dotyczyły zakresu posiadania gruntów, które obejmowało gospodarstwo rolne prowadzone przez J. K. wraz z żoną A. K. i córką B. H. (z d. K.) w dniu 7 września 1951 r. Podstawowym warunkiem nabycia prawa własności z dekretu z 1951 r. było bowiem faktyczne posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 7 września 1951 r.

Zdaniem organu odwoławczego od 1946 r. do co najmniej początku lat 60. XX w. nieruchomością zabudowaną położoną we W. przy ul. [...], władali inni posiadacze, a nie władał nią najpierw J. K. z członkami rodziny, a po jego śmierci (7 września 1951 r.) nie władały ww. nieruchomością A. K. i córką B. H. (z d. K.).

Odnosząc się do żądania podniesionego w odwołaniu dotyczącego uwzględnienia dowodów złożonych przez wnioskodawczynię:

1) wezwania płatniczego Nr [...] z dnia [...] czerwca 1950 r., wydanego przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń Wzajemnych,

2) dowodu zapłaty obowiązkowej składki z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...], wydanego przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń Wzajemnych,

3) wezwania płatniczego Nr kol. [...] z 1955 r., wydanego przez PZU - Inspektorat Powiatowy we W.,

organ drugiej instancji wskazał, że w treści tych wezwań określono wyłącznie kwoty z tytułu składek za przymusowe ubezpieczenie budowli i z tytułu ubezpieczenia ruchomości rolnych. W przedłożonych dokumentach nie określono natomiast wielkości gruntów rolnych, toteż nie można na ich podstawie przyjąć, że w dniu wejścia w życie dekretu z 1951 r. wnioskodawczyni i jej matka były posiadaczkami samoistnym gruntów rolnych o powierzchni 5 ha.

Organ wyjaśnił, że dla ustalenia powierzchni gruntów przedmiotowego gospodarstwa w dniu 7 września 1951 r. nie są miarodajne dowody z przesłuchań W. H., J. S. i J. H.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że "skoro ojciec wnioskodawczyni w styczniu 1946 r. faktycznie objął w posiadanie gospodarstwo rolne to zgodnie z obowiązującymi przepisami jego powierzchnia musiała wynosić co najmniej 5 ha." Zwrócił uwagę, że we wniosku z dnia 5 grudnia 1946 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, że powierzchnia gruntów to 3,5 ha. Organ podkreślił, że oświadczenie to zostało złożone w 1946 r., ale wnioskodawczyni nie wykazała, że w dniu 7 września 1951 r. powierzchnia gruntów, którymi władała A. K. i jej córka, była większa od tej, którą B. H. w sposób opisowy wskazała w podaniu sporządzonym dnia 30 listopada 1960 r., skierowanym do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W., nie wymieniła w tym piśmie ul. [...] we W.

Dalej wyjaśniono, że dekret z 1951 r. przewiduje nabycie prawa własności gospodarstw rolnych przez ich posiadaczy, prowadzących je w dniu wejścia w życie, z mocy prawa (art. 2 ust. 1), przy czym własność ta jest przedmiotem dziedziczenia (art. 3). Oznacza to, że z dniem 7 września 1951 r. władający gruntem mógł stać się właścicielem gruntu, co do którego spełnione były powyższe przesłanki, przy czym grunt ten mógł być przedmiotem dziedziczenia, przeto mógł należeć do spadku po nim. Wobec powyższego spadkobierca takiego posiadacza gruntu, który nie otrzymał aktu nadania, może domagać się wydania decyzji potwierdzającej stan prawny, stosownie do art. 5 dekretu z 1951 r. Organ odwoławczy przyjął, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji wnioskodawczyni można przypisać uprawnienie do domagania się wydania takiego aktu nadania i do domagania się, aby został skierowany do niej jako adresata tego aktu. Nie podzielił również stanowiska, że z chwilą śmierci posiadacza gospodarstwa rolnego wygasło prawo do uruchomienia postępowania w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości, stosownie do art. 2 i art. 5 ww. dekretu z 1951 r.

W skardze na powyższą decyzję B. H. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wskazania powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego położonego w osiedlu K. przy ul. [...], o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kserokopii dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że nie podważa rozstrzygnięcia w zakresie zasady poświadczenia stwierdzenia nabycia gospodarstwa przez wskazane osoby, lecz kwestionuje wielkość wskazanej w decyzji powierzchni nabytych gruntów jedynie o powierzchni 5741 m2. Zdaniem skarżącej dokumenty przedłożone przez nią, którym organ odmówił mocy dowodowej, jednoznacznie wskazują na powierzchnię gruntów objętych przedmiotowym gospodarstwem o wielkości 5 ha.

Skarżąca wyjaśniła, że w skład gospodarstwa jej i jej rodziców nie wchodziła nieruchomość przy ul. [...] stanowiąca działkę zabudowaną domem mieszkalnym i gospodarczym zajmowana przez państwa D., a jedynie wyznaczała granice tego gospodarstwa od wschodniej strony ul. [...]. Na potwierdzenie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne sięgało ul. [...], wskazała pismo Zarządu Nieruchomości Miejskich z dnia [...] marca 1948 r., zawiadamiające J. K., że ogród przy ul. [...] został wydzierżawiony na rok 1948 ob. D. (D.) zamieszkałemu przy ul. [...]. Następnie w zaświadczeniu wydanym przez Urząd Miejski m. W. Referat Rolnictwa i Reform Rolnych w dniu [...] marca 1948 r. stwierdzono, że użytkowany grunt położony przy ul. [...] jest o charakterze typowo rolnym, a ziemia, którą użytkuje J. K., należy do zapasu ziemi, a zaświadczenie zostało wydane celem zwolnienia od opłaty czynszowej i anulowania dzierżawy ogrodu przy ul. [...] należącego do wspomnianego gospodarstwa, zawartej z ob. D. (D.). W ocenie skarżącej oznacza to, że wspomniany w zaświadczeniu ogród obejmuje działkę gruntu graniczącą od wschodu z nieruchomością posiadaną przez państwa D. przy ul. [...] a od strony zachodniej z ul. [...] i pozostawał w posiadaniu samoistnym J. K., jego żony A. K. i skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja - akt nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], na mocy której nadano J. K. (ojcu B. H.) gospodarstwo rolne położone w Osiedlu K. przy ul. [...], obejmujące grunty ok. 0,50 ha, działkę siedliskową wraz z położonym na niej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. W akcie tym na stronie drugiej widnieje podpis B. H. i data 25 czerwca 1963 r., znajdujące się bezpośrednio pod adnotacją "Kwituję odbiór aktu nadania Nr [...] z dn. [...].3.63. Dowód osobisty Nr [...] z dn. [...].10.1959 r.". Ponadto w dniu [...] października 1964 r. została wydana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa W. nr [...] o wykonaniu aktu nadania, w której orzeczono o ustaleniu granic gospodarstwa nr [...] położonego w Osiedlu K., o pow. 0,5741 ha, nadanego na własność aktem nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] J. K. W decyzji tej wskazano, iż gospodarstwo to obejmuje działki geodezyjne o numerach: [...]. Również i tą decyzję osobiście odebrała B. H. w dniu 3 listopada 1964 r., co wynika z podpisu znajdującego się na oryginale decyzji. W aktach znajdują się też zwrotne potwierdzenia odbioru kierowane do B. H., z których wynika wyraźnie, że organy traktowały B. H.jako stronę postępowania.

Sąd wskazał dalej, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa W. wnioskiem z dnia [...] października 1964 r. nr [...] skierowanym do Sądu Powiatowego dla m. W. wniosło o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości nr [...] położonej we W., o pow. 0,57 ha 41 m2 stanowiącej gospodarstwo rolne z zabudowaniami, własność J. K., zamieszkałego W. ul. [...]. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto odpis postanowienia Sądu Powiatowego we W. z dnia [...] maja 1966 r. sygn. akt [...] i [...] o stwierdzeniu praw do spadku, gdzie Sąd stwierdził, że "wchodzące w skład spadku po J. K. i A. K. gospodarstwo rolne położone we W. ul. [...] nr [...] nadane spadkodawcom aktem nadania nr [...] dziedziczy w całości córka B. H. z d. K.." Na podstawie powyższego postanowienia Biuro Urządzeń Rolnych dla m. W. wystąpiło w dniu 26 marca 1970 r. do Miejskiej Pracowni Geodezyjnej we W. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów.

Sąd wskazał jeszcze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówiło B. H. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], stwierdzając, że ww. akt nadania to tzw. rozstrzygnięcie nieistniejące, gdyż nie weszło do obrotu prawnego.

W ocenie Sądu akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] jest niewątpliwie aktem istniejącym w obrocie prawnym, który wywołał określone skutki prawne. Za wystarczającą okoliczność do uznania, że decyzja weszła do obrotu prawnego, uznał stwierdzenie jej doręczenia nawet innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet tylko "do wiadomości". Wskazał, że akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. odebrała osobiście wnioskodawczyni B. H. (jedyna spadkobierczyni gospodarstwa rolnego po J. K.), zatem wszedł on do obrotu prawnego. Uznawanie go za nieistniejący Sąd uznał za niedopuszczalne, tym bardziej, że wywołał określone skutki prawne (Sąd Powiatowy stwierdził nabycie spadku gospodarstwa rolnego określonego tym właśnie aktem nadania nr [...] po J. i A. K. na rzecz skarżącej, w dalszej kolejności B. H. część nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...] darowała swojemu synowi W. umową darowizny z dnia [...] października 2008 r.).

W tej sytuacji w ocenie Sądu, po pierwsze: przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie dotyczącej wydania aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] był tożsamy z przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż dotyczył poświadczenia własności gospodarstwa rolnego położonego przy ul. [...] we W. i jego przynależności nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych na rzecz tych osób, które otrzymały je w użytkowanie i prowadziły. Po drugie, sprawa dotyczy tych samych podmiotów - B. H. odziedziczyła po ojcu J. K. i matce A. K. właśnie to konkretne gospodarstwo rolne. Po trzecie, pomimo zmiany w strukturze i nazwie organu, który poświadcza własność gospodarstw rolnych (obecnie - starosta a w 1963 r. -Powiatowa Komisja Ziemska), to właściwość rzeczowa tych organów pozostała niezmieniona. Po czwarte, oba postępowania (to zakończone aktem nadania z 1963 r. i obecne wszczęte wnioskiem z 2009 r.) swoją materialnoprawną podstawę do rozstrzygnięcia opierają na tych samych przepisach dekretu z 1951 r.

W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. sprawa dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Dodał, że akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] do chwili obecnej nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej tą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. H. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. aktem nadania wydanym przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. W. w dniu [...] marca 1963 r. nr [...], w sytuacji, gdy przesłanka do stwierdzenia res iudicata nie została spełniona, bowiem ww. akt nadania został wydany z rażącym naruszeniem prawa, (art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 i art. 109 k.p.a.), o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 i art. 109 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji - aktu nadania wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. W. w dniu [...] marca 1963 r. nr [...], w sytuacji, gdy prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji do niej skierowanej stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd;

– art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 245 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

– art. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz .U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że dekret ten dotyczy jedynie gospodarstw, w stosunku do których wydano akt nadania w trybie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 z późn. zm.; dalej: dekret z 1946 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że nie można stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy akt nadania wydany przez Powiatową Komisję Ziemską dla m. W. w dniu [...] marca 1963 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], jak również decyzji z dnia [...] października 1964 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania - stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiono, że J. K. zmarł [...] marca 1950 r., a zatem organ uczynił stroną postępowania osobę nieżyjącą w dacie wydawania decyzji.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] jest aktem istniejącym i w dorozumieniu ważnym. Stwierdziła, że Powiatowa Komisja Ziemska dla m. W. powinna była wydać decyzję skierowaną do B. H. (to jej powinien dotyczyć akt nadania i decyzja o wykonaniu aktu nadania), która była następcą prawnym J. K. i A. K.

Podniesiono ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z którego wynika, że skarżąca powołała szereg dowodów uzasadniających wielkość powierzchni gospodarstwa należącego od 1945 r. do skarżącej i jej rodziców wynoszącej 5 ha, wskazując grunty stanowiące jedno gospodarstwo rolne od ul. [...] do ul. [...]. Zdaniem strony Sąd nie przeprowadził również dowodów uzupełniających z dokumentów, o które wnioskowała skarżąca, mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie prowadziło do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do spornej i zasadniczej w tej sprawie kwestii wielkości, zakresu posiadania gruntów, które obejmowało gospodarstwo rolne prowadzone przez J. K., A. K. oraz B. H. w dniu 7 września 1951 r. Nie rozważył w oparciu o powołane i zgromadzone w sprawie dowody faktu posiadania przez nich gruntów o powierzchni 5 ha, z których składało się gospodarstwo rolne przy ul [...] i [...], z zaznaczeniem, że przywołanie adresu [...] miało na celu jedynie wskazanie punktów granicznych gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu rodziny K.

Naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 dekretu z 1951 r. skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że dekret ten dotyczy jedynie gospodarstw, w stosunku do których wydano akt nadania w trybie dekretu z 1946 r. Jej zdaniem właściwa wykładnia tego przepisu, przy uwzględnieniu preambuły dekretu z 1951 r. oraz przepisów art. 5 i art. 10 dekretu z 1951 r., nakazuje przyjąć, że zawarte w tym przepisie określenie "nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych" odnosi się również do gospodarstw rolnych przydzielonych osadnikom na podstawie złożonego wniosku o przyznanie prawa własności gospodarstwa rolnego, którzy do dnia wejścia w życie dekretu z 1951 r. nie otrzymali aktu nadania, a nie tylko do gospodarstw rolnych, w stosunku do których akt nadania został już wydany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej uwzględnienie. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji - wskazując, że akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] do chwili obecnie nie został wyeliminowany z obrotu prawnego - pominął regulację art. 156 § 2 k.p.a. Podniesiono również, że wskazania Sądu nie są pełne i nie spełniają wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej pozwala pogrupować zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie w stosunku do zaskarżonego wyroku na dwa zasadnicze zagadnienia.

Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuciła jednocześnie, że Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić nieważność innej decyzji - aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], a to w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestii tej dotyczą zarzuty wskazujące na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 i art. 109 k.p.a.

Druga grupa zarzutów (dotycząca naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 i art. 227 k.p.c. oraz art. 1 dekretu z 1946 r.) koncentruje się wokół kwestii nieodniesienia się Sądu pierwszej instancji do zgromadzonego materiału dowodowego, uzasadniającego zdaniem skarżącej kasacyjnie wielkość gospodarstwa należącego do skarżącej i jej rodziców wynoszącą 5 ha.

Przede wszystkim nie ma racji autor skargi kasacyjnej kwestionując ocenę Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - aktem nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] marca 1963 r. nr [...].

W pełni prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanki nieważności ww. decyzji, tj. stanu res iudicata. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje bowiem tylko w przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy, przy czym przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki nabyte bądź ustanowione w decyzji (brak ich nabycia) (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 668 - 669). W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo zidentyfikował okoliczności przesądzające o tożsamości spraw, toteż ich ponowne przywoływanie w tym miejscu uznać należy za zbyteczne.

Warunkiem stwierdzenia przesłanki res iudicata jest ustalenie, że obie decyzje rozstrzygające daną sprawę funkcjonują w obrocie prawnym i wywołują określone skutki prawne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. jest takim właśnie aktem istniejącym w obrocie prawnym. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego wniosek o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych J. K. złożył w dniu 5 grudnia 1946 r. W dniu 1 grudnia 1960 r. wpłynęło do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej m. W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa podanie B. H. z dnia 30 listopada 1960 r. Pismem tym skarżąca zwróciła się z prośbą "o nadanie pośmiertne prawa własności dla mego ojca J. K.", wskazując, że stosowny wniosek złożył on w grudniu 1946 r. W aktach sprawy znajduje się też wezwanie skierowane przez Prezydium Rady Narodowej m. W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa do B. K. z dnia [...] grudnia 1960 r., wzywające ją do zgłoszenia się w dniu 23 grudnia 1960 r. w sprawie udzielenia wyjaśnień. Do akt sprawy załączono również dwa dotyczące B. H. poświadczenia zamieszkania wydane w dniu [...] maja 1963 r. W efekcie wydano akt nadania nr [...] z dnia [...] marca 1963 r. Decyzja ta została wprawdzie wydana w stosunku do J. K., lecz brak jest dowodu doręczenia mu decyzji, skoro organ powziął informację o jego śmierci - chociażby z podania B. H. z 30 listopada 1960 r. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji to skarżąca odebrała tę decyzję, co poświadczyła własnoręcznym podpisem na jej odwrocie. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej m. W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w dniu [...] października 1964 r. wydało następnie decyzję o wykonaniu ww. aktu nadania. Również i ta decyzja została doręczona wyłącznie B. H., o czym świadczy adnotacja i jej podpis na decyzji. Co więcej, w dniu [...] października 1964 r. skierowano do niej wezwanie "w sprawie odbioru orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z kwitem wpłaconych 100 zł w charakterze strony".

Przywołane dokumenty mają o tyle istotne znaczenie, że wykluczają uznanie, iż akt nadania nie wszedł do obrotu prawnego. Został on niewątpliwie zakomunikowany (doręczony) B. H. jako podmiotowi będącemu na zewnątrz organu administracji publicznej, a co więcej - będąc jedyną spadkobierczynią gospodarstwa rolnego po J. K. była ona traktowana przez organ jako strona tego postępowania. Akt ten nie tylko wszedł do obrotu prawnego, ale i wywołał określone skutki prawne, których skarżąca nie kwestionowała. To na jej rzecz Sąd Powiatowy we W. stwierdził nabycie spadku po J. K. i A. K., w tym gospodarstwa rolnego określonego tym właśnie aktem nadania. W dalszej kolejności skarżąca darowała część tej nieruchomości swojemu synowi W.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. Po pierwsze wyjaśnić należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ma swoje oparcie w przepisie art. 135 p.p.s.a. a zarzutu naruszenia tego właśnie przepisu autor skargi kasacyjnej nie sformułował. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do badania sprawy w zakresie wykraczającym poza granice skargi kasacyjnej. Niezależnie jednak od powyższego brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia żądanego przez skarżącą kasacyjnie. Przedmiotem jej skargi do sądu administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Skargą tą nie była natomiast objęta decyzja - akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], bowiem wydana ona została w zupełnie odrębnym postępowaniu, niemieszczącym się w granicach "tej samej sprawy" co zaskarżona do sądu decyzja. Wyklucza to więc możliwość ingerencji sądu administracyjnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że stwierdzenie tożsamości spraw rozstrzygniętych tymi decyzjami nie jest równoznaczne z tym, że przedmiotowy akt nadania został wydany w granicach tej samej sprawy co zaskarżona decyzja.

Trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że aby uznać daną decyzję za nieważną, musi nastąpić stwierdzenie jej nieważności w prawem przepisanej formie. Nie oceniając aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, gdyż nie to jest przedmiotem kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, by strona skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji na drodze administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkodą ku temu nie będzie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2009 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., który w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W obecnym stanie prawnym podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na gruncie obecnie obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a. przyjmuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, toteż ustanowiona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Z zasadą res iudicata mamy do czynienia wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na etapie przedjurysdykcyjnym nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 112/15; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania znajdują zastosowanie również do oceny skutków wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Nawiązując do wcześniejszych uwag dotyczących stanu res iudicata podkreślić należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2009 r. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (tj. co do stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r.) ani też w żaden inny sposób nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron. Decyzja ta stanowi jedynie wyraz tego, że właściwy w sprawie organ administracji stwierdził (w sposób niewiążący w rozumieniu art. 16 i art. 126 k.p.a.) istnienie przeszkody przedmiotowej we wszczęciu żądanego postępowania, uznając, że w sensie prawnym nie istnieje decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności - jest to tzw. rozstrzygnięcie nieistniejące). To, że uprzednio wnioskowano o stwierdzenie nieważności aktu nadania z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] a właściwy organ odmówił wszczęcia tego postępowania, nie oznacza zatem, że zachodzi przeszkoda do złożenia kolejnego wniosku w tym przedmiocie i jego rozpatrzenia. Ewentualna decyzja w tej sprawie nie będzie zaś mogła być z tego tylko powodu uznana za wydaną w warunkach res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Skoro zatem skarżąca kasacyjnie jest przekonana, że akt nadania z dnia [...] marca 1963 r. jest dotknięty wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to może ona domagać się jego wyeliminowania z obrotu prawnego w prawem przewidzianej formie, tj. w odrębnym postępowaniu. Do tego zaś czasu musi ona respektować to, że sprawa poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności, nadanego na wniosek J. K. i rozstrzygana w oparciu o przepisy dekretu z 1951 r., została już rozstrzygnięta aktem nadania z dnia [...] marca 1963 r.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one co najmniej przedwczesne. Autor skargi kasacyjnej ma rację, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odnosił się do kwestii wielkości i zakresu posiadania gruntów, które obejmowało gospodarstwo rolne prowadzone przez J. K. i jego rodzinę na dzień 7 września 1951 r. Stwierdzenie to w żadnej mierze nie może jednak stanowić skutecznego zarzutu skierowanego do Sądu. Sąd prawidłowo wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędnym merytoryczne odnoszenie się do zarzutów skargi, koncentrujących się wokół prawidłowości niestwierdzenia nabycia przez nią własności gospodarstwa rolnego w całym wnioskowanym zakresie (5 ha), jeśli wcześniej już uznał, że organy obu instancji nie mogły w ogóle rozpoznać sprawy merytorycznie, tj. wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 5 dekretu z 1951 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.