Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2006/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 10 ust. 1 i ust. 2, art. 27, 9 ust. 1, 11, 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant: st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. stwierdzające nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zwane dalej: "rozstrzygnięciem nadzorczym").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że Rada podejmując [...] listopada 2015 r. uchwałę Nr [...] zainicjowała proces sporządzania zmiany obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w jej granicach administracyjnych, co wynika wprost zarówno z podstawy prawnej jej podjęcia - ustaleń § 2, jak i z załącznika graficznego dołączonego do ww. uchwały (art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 27 u.p.z.p.). Przystępując do sporządzania zmiany studium w granicach administracyjnych niezbędnym było dokonanie pełnej aktualizacji, tak by dokonywana zmiana spełniała obecne wymogi ustawowe. Organy Gminy winny więc dokonać niezbędnej aktualizacji treści uwarunkowań oraz sformułować ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do obszaru całej Gminy [...]. Zmieniane studium (uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] października 2001 r.) sporządzone zostało pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a następnie ulegało wielokrotnym zmianom na podstawie kolejnych uchwał Rady Gminy [...] z: [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], [...] lutego 2010 r. Nr [...], [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] - już w trybie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W tym miejscu organ podkreślił, że od podjęcia uchwały w sprawie studium, tj. od 2001 r. zarówno rola, jak i wymagania formalne oraz prawne zarówno co do treści, jak i sposobu podejmowania uchwały, uległy znaczącej zmianie, w związku z derogowaniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej od 2008 r., tj. od wprowadzenia pierwszej zmiany studium ustawa z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także podlegała wielokrotnym nowelizacjom, przy czym ustawodawca w znaczący sposób zmienił wymogi dotyczące zarówno uwarunkowań, jak i kierunków rozwoju przestrzennego. Niemniej, skoro wolą ustawodawcy było zachowanie mocy obowiązującej dotychczas obowiązujących studiów, w tym także sporządzonych pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to oznacza to, że studium takie, pomimo tego, że nie odpowiada ono obecnie obowiązującym wymogom prawa, zachowuje swoją moc obowiązującą. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów zarówno formalnych, jak i merytorycznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych aktów planistycznych do obecnego stanu prawnego. Utrzymanie w mocy takich aktów planistycznych ma jednak również swoje negatywne konsekwencje, które wynikają z koegzystencji nowych, w dużej mierze odmiennych od dotychczasowych, unormowań ustawowych i aktów planowania przestrzennego realizujących dyspozycje poprzednich regulacji. W szczególności sytuacja ta odnosi się do dokonywanych kolejnych (wielu) zmian w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzonych w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uchwałodawczy przystępując do sporządzenia zmiany takiego studium, musi bowiem obok uwzględnienia koegzystencji "starych" i "nowych" unormowań ustawowych, uwzględniać również zasadę, że nie może być ono wprowadzane etapowo ani wybiórczo tylko na niektórych obszarach gminy. Studium jest aktem planistycznym o charakterze kompleksowym i musi odnosić się do całego obszaru gminy, a nadto musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemnie wykluczających się. Prawidłowe, z punktu widzenia obecnego porządku prawnego, zmiany uzależnione są de facto od zawartości merytorycznej studium będącego przedmiotem zmiany oraz od zakresu i charakteru wprowadzonych zmian, które muszą wszak odpowiadać wymogom obecnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne jest przy tym, jakie zmiany zaszły również na terenie objętym samą zmianą, tak w przestrzeni, jak i w prawodawstwie, które odnosi się do obszaru objętego zmianą, w tym zaś wypadku do obszaru całej gminy.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Rada winna uwzględnić wszystkie dotychczasowe zmiany studium, bowiem organ uchwałodawczy, w sposób szczególny związany był przepisami art. 9 ust. 1 i 3 oraz art. 10 w zw. z art. 27 u.p.z.p. oraz § 4, 6 i 7 w zw. z § 8 ww. rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), jak również swoimi wcześniejszymi uchwałami zmieniającymi studium. Uwzględniając przywołane powyżej przepisy oraz podjęte uchwały, Rada winna sporządzić część tekstową: zawierającą wszystkie dotychczasowe zmiany studium ze wskazaniem, które zapisy (w rozumieniu treści zapisu) zostały z nich wykreślone, a które zostały dodane; zawierającą ujednoliconą, z wyróżnioną zmianą, spójną część tekstową zarówno w zakresie uwarunkowań, jak i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na dokonywanie zmian w odniesieniu do obszaru całej gminy [...]; spełniającą wymogi przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie zakresu projektu kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc zawierającą m. in. wytyczne, a więc ustalenia wiążące dla sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m. in. w zakresie funkcji oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych w odniesieniu do wszystkich obszarów wskazanych w zmianie studium; spójną wewnętrznie, uwzględniającą zasadę, że studium to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych).

Analiza uchwały z 2019 r. doprowadziła organ do wniosku, że:

1) część tekstowa Zmiany Studium - nie uwzględnia charakteru wcześniejszych zmian studium dokonanych na podstawie uchwał z 2008 r., 2010 r., 2011 r. i 2012 r. Tekst Zmiany Studium nie spełnia wymogu tekstu ujednoliconego z wyróżnionymi zmianami, o którym mowa w § 8 ww. rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 u.p.z.p.; - nie zawiera jakichkolwiek wykreśleń nieaktualnych treści zmiany studium. W kierunkach zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1 do uchwały, Etap II, str. 5 wersy 16 - 17) wbrew stwierdzeniu, że: "Wszelkie wykreślenia, które straciły aktualność, odnotowywane są w przypisach, żaden przypis odnotowany w kierunkach nie odnosi się do wykreśleń. Z kolei w części dotyczącej uwarunkowań (załącznik nr 1 do uchwały, Etap I), odnotowano jedynie sam fakt wykreślenia, bez przytaczania jego pełnej treści, co narusza zasady sporządzania zmiany studium, która winna przedstawiać nie tylko to jakie obszary zostały objęte zmianą, na podstawie której uchwały to nastąpiło, jakie będzie ich aktualne przeznaczenie, ale także jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmiana;

2) część tekstowa Zmiany Studium nie uwzględnia zmian wynikających ze zmian przepisów prawa. Według organu nadzoru, Zmiana Studium wykonywana dla obszaru całej gminy wymaga unacześnienia wszystkich zdezaktualizowanych treści, a także dostosowania wszystkich treści do nowych wymogów prawnych określonych w art. 10 u.p.z.p. Brak spełnienia powyższych wymagań dotyczy m. in. ustaleń zawartych na str. 46 Etapu II stanowiącego tekst Zmiany Studium w ramach rozdziału 2.1.1. pn. Obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, w ramach którego pozostawione zostały zapisy w brzmieniu: "Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych – zmiana przeznaczenia terenów gruntów rolnych w III i IV klasie bonitacyjnej, na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody odpowiednich organów w ramach procedury sporządzania planu". Zapis ten wynika z wcześniejszych zmian studium. Tymczasem obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV bonitacyjnej, wynikający z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) został zniesiony na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) z dniem 1 stycznia 2009 r. Z kolei z tytułu rozdz. 1.2.11 pn. Granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych i inne obszary problemowe (str. 44 Etapu II) wynika, że regulują one kwestie obszarów problemowych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach art. 2 pkt 7 definiowała pojęcie obszaru problemowego, zaś w ramach art. 10 ust. 2 pkt 16 wskazywała, że w studium określa się w szczególności "inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie", to jednak przepis art. 2 pkt 7 został uchylony na mocy art. 7 pkt 1 lit. b ustawy z 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 379) z dniem 8 kwietnia 2014 r., zaś przepisowi art. 10 ust. 2 pkt 16 u.p.z.p. nadano nowe brzmienie: "W studium określa się w szczególności: [...] 16) obszary funkcjonalne o znaczeniu lokalnym, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie", w związku z art. 7 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw. Co więcej przedmiotowa nowelizacja przesądziła, w związku z art. 22, że: "Obszary problemowe określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stają się obszarami funkcjonalnymi o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 49a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 7";

3) część tekstowa zmiany studium zawiera szereg sprzecznych wewnętrznie - w rozumieniu wzajemnie wykluczających się – ustaleń. Dla przykładu: - z cytowanych powyżej ustaleń zawartych na str. 46 tekstu zmiany studium wynika, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne z jednej strony wymagana jest dla III i IV klasy bonitacyjnej (wersy 10 - 11), z drugiej zaś dotyczyć ma wszystkich gruntów rolnych klas I - III (wersy 1 - 2), zaś z trzeciej strony wymagana jest jedynie dla gruntów klasy III (wersy 17 - 19). Oznacza to, że w odniesieniu do jednej kwestii zamieszczonej na tej samej stronie określone zostały zasady dotyczące gruntów rolnych w trzech różnych wersjach, podczas gdy zmiana studium winna odpowiadać obecnym wymogom prawnym i winna być skorelowana (spójna) wewnętrznie, podczas gdy ustalenia w tym zakresie są sprzeczne wzajemnie, - powyższe dotyczy także ustaleń, np. zwartych na str. 44. Skoro, we wcześniejszym punkcie wskazano, że obszary problemowe stały się z mocy prawa obszarami funkcjonalnymi, to ustalenia zawarte w rozdz. 1.2.11. pn. Granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych i inne obszary problemowe, w brzmieniu: "Nie występują. Nie występują. 67 68 69 70 71" są sprzeczne, wręcz są wykluczające się, z ustaleniami zawartymi na tej samej stronie (wraz z kontynuacją na str. 45) w ramach rozdz. 1.2.12. pn. Obszary funkcjonalne o znaczeniu lokalnym, w ramach których sformułowane zostały stosowne ustalenia w zakresie lokalnych obszarów funkcjonalnych, - szereg sprzecznych ustaleń zawarto także w rozdz. 1.2.6. pn. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych, Brak ujednoliconej zmiany studium, wskazuje, że w odniesieniu do zagadnień związanych z obszarami szczególnego zagrożenia powodzią z jednej strony ustalono, że: "Na załącznikach graficznych - rysunki nr 1 i 2 wskazano granicę obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi 1 % i 10 %. Obszar ten obejmuje tereny do wału przeciwpowodziowego" (tekst, Etap II, str. 41, wersy 9 - 11), z drugiej zaś strony, że: "Nie występuje zagrożenie powodziowe" '(tekst, Etap II, str. 41, wers 31), następnie zaś stwierdzono, że: " Tereny objęte zmianą polityki przestrzennej nie są narażone na niebezpieczeństwo powodzi [...]" - tekst, Etap II, str. 42, wers 20 oraz wers 26). Sprzeczności dotyczą również kwestii związanych z obszarami osuwania się mas ziemi - i tak w tym zakresie z jednej strony na str. 41 wersy 27 - 28, zawarto sformułowania w brzmieniu: "W granicach gminy [...] zidentyfikowano 15 osuwisk oraz 5 obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Naturalne zagrożenia geologiczne na przedmiotowym terenie mogą wystąpić jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie bezimiennego cieku (zwanego [...]), a także w strefie doliny [...], tam gdzie występują spadki terenu rzędu powyżej 5 %" podczas, gdy na str. 42, wersy 5-7, ustalono, że: "Osuwanie się mas ziemnych może być spowodowane występowaniem złożonych lub skomplikowanych warunków gruntowych w bezpośrednim sąsiedztwie strefy krawędziowej (skarpy) doliny [...] ([...]) i innych cieków ([...])", zaś na str. 42 w wersie 19 określono, że "Nie występuje zjawisko osuwa się mas ziemnych 49". Powyższe stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 i 2, art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia;

4) w części tekstowej zmiany studium brak jest uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń zmiany studium, wymaganych na podstawie § 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia . W zmianie studium zawarto jedynie tzw. "syntezę uwarunkowań" nie zaś syntezę ustaleń zmiany studium;

5) rysunek zmiany studium przedstawiający kierunki zagospodarowania przestrzennego z uwagi na zastosowanie zbliżonych odcieni barw, przy jednoczesnym braku określenia symboli literowych i numerów poszczególnych obszarów, nie spełnia warunku czytelności. Na jego podstawie nie jest możliwe jednoznaczne określenie ustaleń, niezbędnych w celu późniejszego porównania jego ustaleń z ustaleniami sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi o naruszeniu § 7 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 27 u.p.z.p. W tym miejscu organ nadzoru wskazał, że nie jest on uprawniony do dokonywania erraty, czy też korekty ustaleń zmiany studium. Władztwo w tym zakresie, w związku z dyspozycją art. 3 ust. 1 u.p.z.p., należy do gminy. W niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym ograniczył się do wskazania istotnych z punktu widzenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszeń zasad sporządzania studium. Liczne błędy oraz przyjęty sposób "ujednolicenia zmiany studium" wręcz uniemożliwia odniesienie się do wszystkich naruszeń. Dalej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 169/13), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 16 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Op 1/18), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2727/12). Według organu nadzoru organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W tym miejscu organ przywołał treść art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium – § 6 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia. Następnie organ przytoczył art. 2 pkt 16 u.p.z.p. (parametry i wskaźniki urbanistyczne). Zdaniem organu nadzoru użyty w § 6 pkt 2 rozporządzenia zwrot "minimalne i maksymalne parametry" odnosi się do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Tymczasem w części tekstowej zmiany studium stanowiącej Etap II pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, ppkt 1.2.2.1. pn. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (str. 27 - 32) nie określono jakichkolwiek parametrów oraz wskaźników urbanistycznych dla wyznaczonych na rysunku obszarów zabudowy: usługowo – mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej, letniskowej, usług publicznych, istniejącej produkcyjno - usługowej oraz produkcji obsługi rolnictwa. Przyjęta przez Radę konstrukcja Zmiany Studium polegająca na częściowym przytoczeniu (w części tekstowej) wcześniejszych zmian dokonanych na mocy ww. uchwał z 2008 r., 2010 r., 2011 r. i 2012 r. pomimo dokonywania zmiany studium w odniesieniu do całego obszaru gminy skutkowała tym, że dla obszarów objętych wcześniejszymi zmianami pozostawiono zapisów. W efekcie tak przyjętej kolejnej zmiany studium np. w odniesieniu do obszarów zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług podstawowych obowiązują jednocześnie ustalenia zawarte na str. 29 Tomu II zmiany studium w ramach których: "Proponuje się następujące wskaźniki zagospodarowania terenów: zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług podstawowych: wskaźnik intensywności zabudowy brutto 0,2-0.4, max. % zabudowy działki - 40%, max. wysokość budynków – 9 m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 11 m, w strefie ochrony konserwatorskiej - 7 m", jak również ustalenia zawarte na str. 32, w brzmieniu: "Dla zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług podstawowych należy przyjąć: - maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,4, - max. % zabudowy działki - 60%, max. wysokość budynków za wyjątkiem dominanty architektonicznej (wysokościowej lub przestrzennej) - 10 m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 7 wyłącznie na obszarach istniejącej zabudowy wielorodzinnej, jako uzupełnienia zabudowy 12 m". Powyższe oznacza, że dla tych samych obszarów w różny sposób sparametryzowano wszystkie ww. wskaźniki, tj. zarówno wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchni, jak i wysokości zabudowy; dla obszarów zabudowy produkcyjno - usługowej mieszkaniowej z dopuszczeniem usług podstawowych obowiązują jednocześnie ustalenia zawarte na str. 30 Tomu II Zmiany Studium w ramach których: "Proponuje się następujące wskaźniki zagospodarowania terenów: [...] zabudowa produkcyjno - usługowa: wskaźnik intensywności zabudowy brutto 0,3-0.6, max. % zabudowy działki – 70 %, max. wysokość budynków – 15 m. [...]", jak również ustalenia zawarte na str. 32, w brzmieniu: "Dla zabudowy produkcyjno - usługowej należy przyjąć: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,6, - max. % zabudowy działki – 70 % max. wysokość budynków za wyjątkiem dominanty architektonicznej (wysokościowej lub przestrzennej) - 12 m, w strefie ochrony konserwatorskiej - budynek ma nawiązywać gabarytami do wysokości i typu zabudowy pod ochroną". Zatem dla tych samych obszarów w różny sposób sparametryzowano zarówno wskaźnik intensywności zabudowy, jak i wysokości zabudowy; dla obszarów zabudowy sportowo - rekreacyjnej obowiązują jednocześnie ustalenia zawarte na str. 29 Tomu II zmiany studium w ramach których: "Proponuje się następujące wskaźniki zagospodarowania terenów: [...] zabudowa rekreacyjno - sportowa: wskaźnik intensywności zabudowy brutto 0,1-0,3, max. % zabudowy działki – 20 %. [...]", jak również ustalenia zawarte na str. 32, w brzmieniu: "Dla nowo wyznaczonych terenów związanych z wypoczynkiem, rekreacją i sportem dopuszcza się maksymalnie 5 % zabudowy terenu, za wyjątkiem terenu w [...], gdzie dopuszcza się maksymalnie 60 % powierzchni zabudowy terenu" oraz zawarte na tej samej 32 str. poniżej w brzmieniu: "Dla zabudowy rekreacyjno-sportowej należy przyjąć: - maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,3, - max. % zabudowy działki – 40 %, max. wysokość budynków, za wyjątkiem dominanty architektonicznej (wysokościowej lub przestrzennej) - 18 m, w strefie ochrony konserwatorskiej - budynek ma nawiązywać gabarytami do wysokości i typu zabudowy pod ochroną". Dla tych samych obszarów w różny sposób sparametryzowano więc zarówno wskaźnik intensywności zabudowy, jak i powierzchnię zabudowy. Organ nadzoru wskazał, że z ustaleń Zmiany Studium zawartych w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego (Etap II) wskazano jedynie, że: "Tekst obowiązującego studium z 2001 t. jest spisany normalną czcionką w kolorze czarnym. Wszelkie wykreślenia, które straciły aktualność, odnotowywane są w przypisach. Treści tekstów dotyczące dotychczasowych zmian studium spisane są kursywą w kolorze czarnym. Sporządzona obecnie zmiana studium gminy [...] opracowywana jest czcionką w kolorze niebieskim. Treści rysunkowe na mapie (Rysunek nr 2) dotyczące uaktualnienia wprowadzone mniejszą zmianą studium są opisane w legendzie normalną czcionką w kolorze czarnym, natomiast kolorem szarym opisano oznaczenia niepodlegające zmianie, zaś kolorem szarym kursywą opisano oznaczenia zaktualizowane/zmodyfikowane na rysunku niniejszą zmianą studium. Na rysunku nr 2 dotychczasowe/wcześniejsze zmiany studium oznaczone są linią przerywaną w pięciu kolorach: czerwonym, żółtym, granatowym, fioletowym i seledynowym - w zależności od daty wcześniejszej zmiany studium". Z przytoczonych powyżej ustaleń wynika, iż część obszarów objętych wcześniejszą zmianą studium została objęta modyfikacjami w części graficznej, w przeciwieństwie do części tekstowej. Z tych też względów uprawnione jest twierdzenie, iż w odniesieniu do części terenów objętych wcześniejszymi zmianami obowiązywać mogą zamieszczone w części tekstowej różne (w rozumieniu odmienne) parametry i wskaźniki urbanistyczne. Z kolei przyjmując założenie, które pozostanie w części niezgodne z dokonanymi zmianami w części graficznej, iż dla wszystkich wcześniejszych zmian obowiązują parametry wynikające z wcześniejszych uchwał, to wskazać należy, iż przedmiotowa Zmiana Studium w ogóle nie określa w sposób wiążący jakichkolwiek parametrów w związku z użyciem sformułowania "proponuje się". W kontekście tak sformułowanych ustaleń, Wojewoda wskazał, że Rada korzystając z przysługujących jej kompetencji stanowiących, jest zobowiązana do posługiwania się wyłącznie językiem polskim, co wynika wprost z art. 4 pkt 2 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 931 z późn. zm.). Tutaj organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p. Organ stanowiący musi mieć zatem na względzie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierowanym do szerokiego kręgu adresatów, dla których jego postanowienia powinny być zrozumiałe, niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Dokonując wykładni znaczenia ustaleń sformułowania proponuje wskazano, że pomocna jest tu wykładnia językowa lub językowo - logiczna, która w swej istocie polega na ustalaniu znaczenia i zakresu wyrażeń zawartych w danym tekście biorąc pod uwagę język, w którym zostały one sformułowane, reguły znaczeniowe i konstrukcyjne języka prawnego i naturalnego (polskiego), a także stosując się do reguł logicznego myślenia oraz specyficznych reguł logiki prawniczej. Ponieważ wykładnia ta opiera się na analizie bezpośrednio słów i zdań zawartych w konkretnym akcie to jest ona zawsze dokonywana jako pierwsza przed np. wykładnią systemową i funkcjonalną, przy których bierze się pod uwagę cel przepisu, a także np. jego umiejscowienie w danym akcie. Przy dokonywaniu wykładni językowej należy stosować się do konkretnych zapisów, interpretując sformułowane ustalenia, jako całość. Mając na względzie powyższe reguły wskazać należy, iż użyty w wyżej wymienionych przypadkach wyraz proponować, zgodnie z: -internetowym wydaniem Słownika Języka Polskiego PWN (SJP), oznacza "1. «zgłaszać projekt lub pomysł czegoś» 2. «nakłaniać kogoś do wzięcia, pożyczenia, kupienia lub spożycia czegoś» 3. «wysuwać czyjąś kandydaturę» "; - Słownikiem Języka Polskiego pod red. W Doroszewskiego, oznacza występować z propozycją, zgłaszać projekt, pomysł czego, jak też nakłaniać kogo do wzięcia, pożyczenia, kupienia, spożycia czego". Synonimem czasownika proponować jest czasownik postulować oznaczający zgodnie z SJP "proponować coś, wysuwać coś jako postulat". W tym kontekście wskazano, że sformułowane w Zmianie Studium wytyczne do sporządzanych planów miejscowych są w tej sytuacji jedynie propozycjami, postulatami i zaleceniami, a więc działaniami pożądanymi nie zaś koniecznymi do realizacji. Nie mogą być tym samym uznane za ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższe wynika również z samej konstrukcji pozostałych ustaleń, w tym m. in. zawartych na str. 32, Etapu II, w brzmieniu: "Dla zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług podstawowych należy przyjąć: [...] Dla zabudowy usługowej należy przyjąć: [...] " itd.

O ile zatem w przypadku jednoznacznie sformułowanych nakazów, co lokalny prawodawca uczynił poprzez użycie sformułowania "należy przyjąć", będą one wiązać organa gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, o tyle wszelkie sformułowania odnoszące się do działań jedynie pożądanych, preferowanych, zalecanych, możliwych do wykonania, bądź które powinny być wykonane, stanowić mogą co najwyżej, postulaty a więc nie wiążące zalecenia.

Z cytowanych powyżej ustaleń części tekstowej uchwały wynika, iż w Zmianie Studium nie określono minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, bowiem w studium jedynie proponuje się przyjęcie wszystkich wymienionych we wcześniejszych zmianach studium wskaźników. W konsekwencji brak określenia minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych oznacza, że Zmiana Studium w tym zakresie została podjęta z naruszeniem § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit, b u.p.z.p. Na temat zaleceń i postulatów w zakresie parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu zawartych w studium w sposób jednoznaczny wypowiedział się m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w swym wyroku z 11 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 727/14. Organ nadzoru ponadto wskazał na dyspozycję art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nadto że w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 określa katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organa gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, że nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Konkretyzację ww. wartości planowania przestrzennego odnaleźć możemy w art. 10 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 u.p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777 z późn. zm.), z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe oznacza, iż podejmując uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W tym miejscu organ zacytował treść art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: - obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium (opcjonalnie w zmianie studium) nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Z zamieszczonego w części tekstowej bilansu wynika, że brak jest możliwości lokalizacji nowej zabudowy: mieszkaniowej, usługowej w zakresie usług podstawowych realizowanych na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej, a także wyznaczania nowych terenów produkcyjno - usługowych. Tymczasem analiza podjętej uchwały prowadzi do wniosku, że wbrew opisanej zasadzie na rysunku zmiany studium wyznaczono nowe tereny zabudowy produkcyjno - usługowej, poza obszarami zwartej zabudowy oraz nie przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę, m. in. w obrębie [...] i w [...]. Co więcej w ramach ustaleń zawartych w etapie II pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdz. 1.2.2.1 pn. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, str. 31 wersy 7-9, Rada ustaliła, że: "Zabudowa produkcyjno - usługowa to zabudowa usługowa, obiekty produkcyjne i magazyny, dopuszcza się takie lokalizowanie funkcji innych niż produkcyjno - usługowe, pod warunkiem, że będą one stanowić nie więcej niż 10 % powierzchni terenu [...]". Powyższe oznacza, że na tych obszarach możliwa jest realizacja dowolnych funkcji, zajmujących do 10 % powierzchni obszaru, w tym również funkcji w odniesieniu do których nastąpiło znaczne przekroczenie chłonności w stosunku do określonego zapotrzebowania. Tym samym możliwa jest np. realizacja zabudowy mieszkaniowej, a także usługowej w zakresie usług podstawowych. Ponadto skoro z bilansu terenów wynika brak możliwości wyznaczenia nowych terów pod taką funkcję, to brak podstaw do ich wyznaczenia na nowych obszarach. Rada na str. 151 tekstu uwarunkowań sama przyznała, że: "Maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę produkcyjno - usługową również nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy dla funkcji produkcyjno - usługowej/jednakże w związku z niemożnością zrealizowania funkcji produkcyjno - usługowej na wielu, spośród wskazanych w studium lokalizacji, jest potrzeba wyznaczenia nowych terenów, zatem dopuszcza się nie więcej niż 5 nowych lokalizacji zabudowy produkcyjno-usługowej poza obszarami zwartej zabudowy i obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, położonymi poza obszarami zwartej zabudowy". Wprost powyższe – zdaniem organu - oznacza naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Z kolei w odniesieniu do obszarów usług, wprost na str. 31 wersy 4-6 (tekst zmiany Etap II) zawarto ustalenia, w brzmieniu: "zabudowa usługowa; - dla zabudowy usługowej dopuszcza się lokalizacje zabudowy mieszkaniowej na nie więcej niż 20 % powierzchni terenu". Jednocześnie nowo wyznaczone tereny zabudowy usługowej zlokalizowane zostały m. in. w obrębie [...] oraz [...], przy czym nie są one objęte planami miejscowym, nie wchodzą również w skład zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej.

Nie jest możliwe wyznaczanie nowych obszarów także pod zabudowę mieszkaniową co wynika ze sporządzonego: bilansu, zestawienia tabelarycznego zawartego na str. 150 tekstu zmiany studium Etap I pn. "Uwarunkowania rozwoju", a także z jednoznacznych stwierdzeń zamieszczonych na tej samej stronie w brzmieniu: "Podsumowując, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę: mieszkaniową oraz tereny usług podstawowych (w ramach terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy dla poszczególnych funkcji, w związku z czym nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami zwartej zabudowy i obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, położonymi poza obszarami zwartej zabudowy", to ustalenia w tym zakresie nie znajdują swojego odzwierciedlenia w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, które taką zabudowę przewidują w ramach obszarów pozostających poza zwartą strukturą funkcjonalno - przestrzenną oraz terenami przeznaczonymi pod zabudowę w ramach obowiązujących planów miejscowych. Co więcej porównanie obecnego rysunku zmiany studium z ujednoliconym rysunkiem ostatniej zmiany studium przyjętej na podstawie uchwały z 2012 r. wskazuje, że wyznaczono nowe obszary zabudowy mieszkaniowej we wsi [...], co wskazywać może bądź to na faktyczne ich wyznaczenie na obecnym etapie, bądź też na błędne ujednolicenie uprzedniej wersji zmiany studium.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że wbrew bilansowi faktycznie dokonano delimitacji nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową oraz zabudowę produkcyjno - usługową, co stanowi o naruszeniu powołanych wyżej przepisów art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. W tym kontekście powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania zmiany studium, na co wskazuje również stanowisko judykatury, w tym m. in. zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 958/16); Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2440/16) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 752/16). Organ nadzoru podkreślił, że nie kwestionuje możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady było spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowanie faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów. Dopiero wykonane w sposób spełniający warunki ustawowe: analizy, bilanse terenów przeznaczonych pod zabudowę, określenie zapotrzebowanie na nową zabudowę, a także jednoznacznie określone możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej służących realizacji zadań własnych gminy, stanowić może podstawę do prawidłowego, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Braki w powyższym zakresie należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Z kolei stosownie do ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego zawartych na str. 32, w brzmieniu: "Na działkach, dla których na rysunku zmiany studium nie wskazano funkcji zabudowy, a są położone w obszarze zwartej zabudowy, dopuszcza się przeznaczenie pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jeżeli będzie to wynikało z analizy urbanistycznej. Dopuszczenie powyższe nie dotyczy terenów lasów, terenów zagrożonych ruchami masowymi, wzgórz wydmowych oraz terenów objętych ochroną ze względów funkcjonalno - ekologicznych", nie określono żadnej funkcji obszarów. Powyższe oznacza, że w ramach zwartej struktury funkcjonalno- przestrzennej pozostają obszary oznaczone kolorem białym, dla których brak przypisanej funkcji, przy czym dotyczy to zarówno warstwy tekstowej, jak i graficznej Zmiany Studium. W tym kontekście organ nadzoru powołał się na treść art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Konkretyzację przedmiotowego przepisu odnajdziemy na gruncie rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym w ramach: § 6 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 1; § 6 pkt 2 w zw. z § 8 ust. 1 i § 7 pkt 1 lit. d i e oraz § 7 pkt 2, 3 i 4 w zw. z § 8 ust. 1. Tymczasem, wbrew wskazanym powyżej przepisom, na rysunku zmiany studium występują obszary oznaczone białym kolorem, w odniesieniu do których brak jest przypisanej: funkcji, kierunków zmian, minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych, które wiążą przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co więcej na rysunku zmiany studium brak umieszczenia takich obszarów w legendzie. W tej sytuacji przedmiotowa zmiana nie spełnia wymogów wynikających z przywołanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzenia. Ponadto z cytowanych powyżej ustaleń części tekstowej Zmiany Studium wynika, że dla obszarów dla których nie wskazano funkcji zabudowy a są położone w obszarze zwartej zabudowy dopuszcza się ich zabudowę "jeżeli będzie to wynikało z analizy urbanistycznej". Tymczasem przez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (opcjonalnie jego zmiany), organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Zatem to w studium, w tym przypadku w zmianie studium, nie zaś w analizie urbanistycznej, dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, jak również określa podstawowe parametry i wskaźniki urbanistyczne. Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ale również z przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania zmiany studium, albowiem zakres dopuszczalnych form zabudowy określonych w ramach struktury przestrzennej oraz przeznaczenia terenów, winien wynikać z ustaleń studium (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia, nie zaś z "analizy urbanistycznej". To ustalenia studium, nie zaś koncepcja wiążą organa gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z żadnego innego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, nie wynika możliwość cedowania przez organa gminy takich uprawnień na odrębne analizy urbanistyczne, o której mowa w ustaleniach tekstu zmiany studium. To ustalenia zmiany studium, przyjęte przez Radę, nie zaś analiza urbanistyczna wykonana w bliżej nie określonym czasie, przez bliżej nie określony podmiot, podlegają merytorycznej kontroli przez właściwe organy w ramach składanych wniosków, opinii i uzgodnień (art. 11 pkt 2, 4, 5 i 6 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), to ustalenia studium podlegają partycypacji społecznej, której wyrazem jest możliwość wpływu na kształtowanie rozwiązań przyjętych w studium przez społeczność lokalną (art. 11 pkt 1, 3, 7 i 8 w zw. z art. 27 u.p.z.p.), w konsekwencji też to ustalenia zmiany studium podlegają kontroli, w ramach sprawowanego nadzoru przez wojewodę, jak również podlegają kontroli sądowoadministracyjnei. Takiej kontroli nie podlega zaś analiza urbanistyczna, o której mowa w zmianie studium, a która w swej istocie ma zastępować jego ustalenia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z systemu prawa w zakresie planowania przestrzennego nie wynika, że ustalenia studium, opcjonalnie jego zmiany, upoważniają do delegowania jego ustaleń na zewnętrzne podmiot. Co więcej, stosownie do dyspozycji art. 27 u.p.z.p., każda zamiana studium wymaga przeprowadzenia stosownej procedury. Delegowanie i przesądzenie o możliwości zabudowy na podstawie zewnętrznej analizy służyć miałoby ominięciu konieczności dokonania kolejnej zmiany studium, przy czym nie jest również wiadome, kto, kiedy i w jakich okolicznościach jest uprawniony do dokonania takiej analizy zastępującej ustalenia Zmiany Studium. Zmiana studium nie określa zatem, dla tych obszarów kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, wymaganych na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Organ nadzoru zaprezentował pogląd, że analiza urbanistyczna, o której mowa w ustaleniach tekstu zmiany studium, mogłaby stanowić pożyteczny materiał planistyczny, o którym mowa w § 4 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc stanowić podstawę do wprowadzenia stosownych ustaleń do Zmiany studium, nie zaś zastępować wprost jego zapisy. Przedmiotowa analiza nie może również zastępować ustaleń Zmiany Studium w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania wymaganych przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 u.p.z.p. oraz § 6 pkt 2 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Na powyższe wskazuje również judykatura. Na uwagę zasługuje tu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2599/16). Organ nadzoru wskazał także, że z ustaleń zmiany studium nie jest także wiadome, które z obszarów Gminy [...] zostały zaliczone do obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla których zaś gmina zamierza sporządzić taki plan. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że kwestie obligatoryjnego oraz fakultatywnego sporządzenia planu miejscowego ustawodawca uregulował w odrębnych jednostkach redakcyjnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W doktrynie przyjmuje się, że aktualny system planowania przestrzennego oparty jest na zasadzie fakultatywności planowania miejscowego. Z kolei z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że stanowiący wyjątek od tej zasady obowiązek sporządzenia planu miejscowego powstaje tylko wówczas, gdy przewiduje go przepis odrębny i regulacji tych, z uwagi na ich wyjątkowy charakter, nie można interpretować rozszerzająco. W dokonywanej Zmianie Studium nie wskazano żadnych przepisów odrębnych, które wskazywałyby na obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

W ocenie organu nadzoru pozostaje poza sporem, że dyspozycja art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w części dotyczącej sformułowania: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości." zobowiązuje do obligatoryjnego sporządzenia planu miejscowego dla obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, gdyż ma ono charakter przepisu odsyłającego do innych przepisów, a więc odsyłających do przepisów odrębnych, co potwierdza użyty przed cytowanym wyrażeniem zwrot "w tym", opisujący relację "zawierania się". Granice obszarów wymagających scalenia i podziału nieruchomości ustalane są w planie miejscowym w razie potrzeby, a potrzeba taka występuje wtedy, gdy kształt i powierzchnia działek położonych na danym obszarze nie zapewniają ich racjonalnego zagospodarowania, zgodnego z ustaleniami planu miejscowego i zapewniającego ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój. Samo dokonanie scalenia i podziału nieruchomości nie jest przy tym sposobem zagospodarowania nieruchomości, lecz służy jedynie zrealizowaniu właściwego sposobu ich zagospodarowania i wynikać może m. in. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc z kluczowego dla niniejszej sprawy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 2 oraz z art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.). Skoro jednak zgodnie z ustaleniami zawartymi na str. 46, wersy 5-6 tekstu zmiany studium, Etap II określono, że: "Na terenie gminy nie wyznacza się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości", to tym samym brak jest obszarów do obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego. Tymczasem w ramach rozdz. 2.1.1. do obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego zaliczono obszary wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia - odpowiednio gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz gruntów leśnych na cele nieleśne, które stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. winny zostać zaliczone do obszarów dla których gmina zamierzać sporządzić plan miejscowy.

Niejako na marginesie organ nadzoru wskazał, że w rozdz. 2.1.2. pn. Obszary, dla których gmina zamierzyć sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w punktach wskazano obszary fakultatywnego sporządzania planu miejscowego, przy czym na rysunku zmiany studium brak wskazanych granic ww. obszarów. Z kolei w rozdz. 2.3.1. pn. Opracowanie strategii i programów realizacyjnych zawarto stwierdzenia w brzmieniu: "Strategia rozwoju Gminy [...] opracowana została na lata 2013 - 2020. Strategia umożliwia opracowanie programów realizacji, określenie hierarchii zadań, koordynację zadań ponadlokalnych z lokalnymi, stabilizuje politykę przestrzenną, kierunkuje w dłuższym wymiarze budżet gminy oraz pozwala uzyskać efekty wynikające z celów długookresowych. Po roku 2020 należy opracować strategie na kolejne lata ". Zauważyć należy, że w przepisach art. 3 u.p.z.p. dokonany został wstępny podział zadań pomiędzy główne szczeble administracji, tj. administrację centralną, wojewódzką i gminną odnoszącą się do planowania ogólnopaństwowego, regionalnego i gminnego. Powyższe wynika również z redakcji samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie wśród dziewięciu rozdziałów składających się na ww. ustawę, trzy z nich zatytułowano: "Planowanie przestrzenne w gminie", "Planowanie przestrzenne w województwie" oraz "Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym". W wyniku kolejnych nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozszerzono realizację polityki przestrzennej również o obszar metropolitarny. Następnie organ nadzoru, po przytoczeniu art. 9 ust. 2 u.p.z.p., stwierdził że organ wykonawczy gminy, przy sporządzaniu studium, tak samo jak w przypadku jego zmiany dokonywanej w oparciu o przepis art. 27 u.p.z.p., zobowiązany jest, na mocy przywołanego powyżej przepisu, do uwzględnienia: zasad określonych w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustaleń zawartych w strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz w strategii rozwoju gminy. Z redakcji cytowanego powyżej przepisu wynika wprost konieczność uwzględnienia treści wymienionych wyżej aktów, albowiem przepis ten ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że sporządzane studium, w przedmiotowym przypadku Zmiana Studium, odnosząca się do obszaru w granicach administracyjnych gminy, musi być merytorycznie spójna, w takim stopniu, aby rozwiązania przyjęte w koncepcjach, planach i strategiach mogły być zrealizowane. Brak spójności w tym zakresie należy uznać za wadę dającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie studium, opcjonalnie jego zmiany. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, hierarchiczność planowania przestrzennego. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, jest zatem wyrazem kreowania polityki krajowej. Stosownie do ustaleń art. 39 ust. 4 u.p.z.p. jej ustalenia uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ten zaś wpływa na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 2, art. 11 pkt 3 i 6, art. 12 pkt 3 u.p.z.p.) oraz planu przestrzennego (art. 17 i art. 44 u.p.z.p.). W tej sytuacji to z ustaleń koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] wypływają wnioski do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], podobnie zresztą, jak z lokalnej strategii rozwoju, nie zaś odwrotnie. Tym samym w zmianie studium brak podstaw do regulacji kwestii konieczności sporządzenia nowej strategii. W kontekście powyższego organ nadzoru wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny wielu zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zmiana Studium ma być aktem kompleksowym i spójnym wewnętrznie, uwzględniającym wcześniejsze regulacje. Wszystkie obszary zdelimitowane w Zmianie Studium muszą posiadać stosowne ustalenia, w tym także w zakresie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, stanowiących wiążące wytyczne dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia ustaleń oraz sporządzenia ustaleń zmiany studium z istotnym naruszeniem prawa. Ustalenia, o których mowa w niniejszym rozstrzygnięciu nadzorczym mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania, które byłyby inne gdyby zastosowano obowiązujące przepisy. Wziąwszy wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z 2019 r.

Gmina [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniami: 1) przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały z 2019 r. w sytuacji, gdy naruszenie przepisów wskazywanych przez organ nadzorczy nie miało miejsca w rzeczywistości, a stanowisko organu wynika z nieprawidłowej techniki odczytywania studium przez organ; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały z 2019 r. w całości przez Wojewodę w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nie wynika, żeby w sprzeczności z prawem w istotnym zakresie pozostawały wszystkie postanowienia zawarte w uchwale organu gminy, a tylko taki zakres uchybień pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały zapadłej w trybie art. 12 pkt 1 u.p.z.p.; 3) naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności studium, a tym samym ingerencję w kompetencję Gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w sytuacji, gdy rzekome uchybienia, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu nadzorczego nie stanowią w istocie naruszeń lecz są wynikiem błędnego odczytu studium przez organ nadzorczy. W motywach skargi wskazano, że treść studium w wersji ujednoliconej oznaczona została normalną czcionką w kolorze czarnym. Wszelkie wykreślenia z tekstu pierwotnego studium odnotowane są w przypisach pod tekstem i wynikają z dezaktualizacji treści. Dane ulegające aktualizacji oznaczono w tekście czcionką w kolorze niebieskim. W ten sam sposób oznaczone zostały treści dodane niezbędne przy sporządzaniu tekstu studium. Z lektury uchwały z 2019 r. jasno wynika, które zapisy zostały zaktualizowane, które uległy dezaktualizacji, a także która z uchwał wprowadzała daną zmianę. Szata graficzna treści zmiany studium nie pozostawia pola do innej interpretacji jego zapisów aniżeli ta zgodna z wytycznymi zwartymi na wstępie jego części tekstowej. Gdyby organ brał pod uwagę zapisy i walor poszczególnych zawartych w studium jednostek redakcyjnych dostrzegłby, że: przypisy do tekstu odnoszą się do wykreśleń, w treści tekstu studium brak jest sprzeczności, albowiem sprzeczne do siebie ustalenia studium zostały odnotowane w przypisach. Organ nadzoru wskazując Gminie, że obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy IV bonitacyjnej, wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. został zniesiony na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej z 2008 r. Nie dostrzegł jednak, że sporządzający to ustalenie organ gminy odnotował przypis wskazujący na wykreślenie wyżej przytoczonej treści. Wszak zgodnie z techniką odczytywania studium "wszelkie wykreślenia, które straciły aktualność odnotowywane są w przypisach". Według skarżącej po prawidłowym i zgodnym z wytycznymi odczytem studium w jego tekście nie można dostrzec jakichkolwiek sprzeczności. Wbrew twierdzeniu organu część tekstowa zmiany studium nie zawiera szeregu sprzecznych wewnętrznie - w rozumieniu wzajemnie wykluczających się – ustaleń. O istnieniu wykluczających się ustaleń można mówić tylko w przypadku, gdy nie uwzględni się dokonanych przez Gminę wykreśleń. Gdy jednak dostrzeże się, że spośród trzech przywołanych przez organ ustaleń dotyczących konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, mianowicie: dla III i IV klasy bonitacyjnej, dla wszystkich gruntów rolnych klasy l-III, dla gruntów klasy III, dwa z powyższych ustaleń opatrzone zostały przypisem wskazującym na ich wykreślenie, to o żadnej sprzeczności zarówno wewnętrznej jak i z obowiązującymi przepisami prawa nie może być mowy. Wtedy jako jedyne aktualne ustalenie pozostaje to spisane przy wykorzystaniu czcionki niebieskiej w ostatnim akapicie 45 strony i pierwszym 46, mówiące o wymaganej zgodzie w I-III klasie bonitacyjnej. W tym samym kontekście należy rozważyć twierdzenia organu nadzorczego jakoby sprzeczności występowały także w ustaleniach dotyczących obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Błędna ocena organu nadzorczego opiera się na tym samym mechanizmie, który pozwolił dostrzec sprzeczności w obszarze ustaleń związanych z warunkami uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dwa z trzech przywołanych ustaleń odnotowane zostały w przypisie. Zatem zgodnie z wytycznymi dwa z trzech sprzecznych ze sobą ustaleń stanowią wykreślenia i przy prawidłowym odczytaniu studium nie występuje żadna sprzeczność. Znamienne jest to, że organ nadzorczy przywołując w treści uzasadnienia do swojego rozstrzygnięcia rzeczone fragmenty, przepisuje je razem z oznaczeniem przypisu. Mimo tego nie dostrzega, że dany przypis stanowi o wykreśleniu ustalenia, nie pozwalając na doszukiwanie się sprzeczności w treści studium. Zdaniem skarżącej nie sposób dopatrzyć się naruszenia przez Gminę art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 27 u.p.z.p. i § 8 ww. rozporządzenia, a już z pewnością nie w stopniu uposażającym organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Skarżąca wskazała, że w studium z 2019 r. zawarty został rozdział Synteza uwarunkowań, którego merytoryczna treść stoi w opozycji do twierdzeń organu. W ocenie skarżącej, nie jest decydujące, że nazwano rozdział tekstu w powyższy sposób. Istotne jest to, że zawartość całego rozdziału wypełnia treścią wymóg dotyczący objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń zmiany studium. Organ nadzorczy do przedmiotowego uchybienia odniósł się lakonicznie, nie dał odczuć, że zapoznał się z treścią tego rozdziału. Poprzestał jedynie na literalnym brzmieniu tytułu rozdziału, a nie ocenie jego zawartości merytorycznej. Oczywiści taki tytuł rozdziału może dać pole do polemiki nad prawidłowością techniki legislacyjnej przyjętej w tym przypadku przez Radę. Niemniej, nawet przy przyjęciu, że tytuł rozdziału powinien brzmieć inaczej, to jego treść odpowiada wymogom ustawy i rozporządzenia. Zatem doszło do nieistotnego naruszenia prawa, które nie pozwala na zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu nadzoru jakoby rysunek zmiany studium przedstawiający kierunki zagospodarowania przestrzennego nie spełniał warunków czytelności. To twierdzenie Wojewody posiada wewnętrzną sprzeczność, albowiem niezrozumiałe jest jak miałoby pomóc w rozwiązaniu problemu czytelności nałożenie na rzeczony rysunek kolejnych symboli i oznaczeń, które mogłyby tą czytelność tylko pogorszyć. Nieprawdą jest, że rysunek zmiany studium przedstawiający kierunki zagospodarowania przestrzennego jest mało czytelny przez zastosowanie zbliżonych odcieni barw. Nie wiedząc co organ nadzorczy miał na myśli posługując się pojęciem "zbliżonych" odcieni barw, skarżąca wskazała, że zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego "zbliżony" definiować należy jako: mający podobne cechy, właściwości; niewiele się różniący, podobny. Nie wiadomo zatem czym kierował się organ nadzorczy dostrzegając "podobne cechy" czy też "nie znajdując wielkich różnic" pomiędzy takimi kolorami jak: różowy, zielony, brązowy, czerwony, żółty, fioletowy, szary, itp. Wprawdzie, w ocenie skarżącego, efektywne odczytywanie omawianego rysunku wymaga poświęcenia większej ilości uwagi, niemniej jednak, spowodowane jest to trudną materią i wielością danych, które za pomocą rysunku mają być przekazane adresatowi. Stąd, czytelność rysunku zmiany studium oceniać należy raczej po właściwym zważeniu możliwie najczytelniejszego jego zobrazowania z ilością wynikających z niego danych czego organ nadzorczy nie zrobił. W konsekwencji nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody, że kształt rysunku zmiany studium wskazuje na naruszenie § 7 pkt 3, 4 i 5 ww. rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 27 u.p.z.p. Skarżąca zwróciła uwagę na zawartość Załącznika 1 do rozporządzenia. Załącznik ten odnosi się do podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Użyte tam barwy i oznaczenia nie odbiegają od tych zwartych w rysunku zmiany studium.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że w treści tekstowej zmiany studium nie określono jakichkolwiek parametrów oraz wskaźników urbanistycznych dla wyznaczonych na rysunku obszarów poszczególnych zabudów. Dane te zawarte zostały na stronie 32 części tekstowej studium z 2019 r. Zmiany, które organ przywołuje na stronie 12-13 uzasadnienia rozstrzygnięcia po raz kolejny odnoszą się do ustaleń, które częściowo opatrzone zostały przypisami wskazującymi na ich wykreślenie. Stąd nie ma podstaw do stwierdzenia, że na mocy treści tekstowej obecnej zmiany studium dochodzi do naruszeń, o których mowa w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, a także nie jest uzasadnione twierdzenie, że w odniesieniu do części terenów objętych wcześniejszymi zmianami obowiązywać mogą zamieszczone w części tekstowej różne (w rozumieniu odmienne) parametry i wskaźniki urbanistyczne. Skarżąca zakontestowała również twierdzenia organu nadzorczego, że z zacytowanych przez niego na stronie 15 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego ustaleń części tekstowej uchwały wynika, że w zmianie studium nie określono minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych do ich określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, albowiem w studium jedynie proponuje się przyjęcie wszystkich wymienionych we wcześniejszych zmianach studium wskaźników. I tutaj skarżąca ponownie wskazała, że wszystkie ustalenia, w których użyto sformułowania "proponuje się" uległy wykreśleniu, zostały oznaczone w przypisach. Świadczy to o bezprzedmiotowości argumentacji organu w zakresie wykładni pojęcia "proponuje się". W miejsce ww. wykreśleń organ wprowadził zaktualizowaną treść, w której posłużył się sformułowaniem "należy przyjąć". Nie można w takiej sytuacji przyjąć, że ustalenia części tekstowej uchwały naruszają § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody co do braku określenia funkcji oraz wytycznych do planów miejscowych na terenach oznaczonych kolorem białym i braku ich stosownego wyjaśnienia w legendzie rysunku studium, skarżąca wskazała, że zmiana studium w odniesieniu do części graficznej spowodowała przejście z dotychczasowej grafiki ręcznej rysunku pierwotnego studium na grafikę cyfrową, (digitalizację rysunku studium). Otrzymana grafika jest wypracowanym efektem procesu najmniejszej ingerencji w dotychczasowy wygląd rysunku, w dotychczasowym pierwotnym kolorycie. Na rysunku studium z 2001 r. kolorem białym - faktycznie niepokolorowane, były tereny niezabudowane, otwarte, o mniejszym znaczeniu przyrodniczym (grunty rolne klas słabszych IV-VI i nieużytki). Dlatego na rysunku studium z 2019 r. pozostawiono je jako białe i są to tereny niebudowlane, dlatego nie wskazano dla nich parametrów zabudowy.

Skarżąca wskazała, że nie może również podzielić stanowiska organu odnoszącego się do kierunków zagospodarowania przestrzennego na str. 32, że studium lokalnej jednostki samorządu terytorialnego wyżej opisanych celów nie spełnia. Nie można uznać, że doszło do "scedowania kompetencji rady gminy na inny organ", albowiem to w studium określono kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, które dopiero uzależniono od wystąpienia dodatkowych warunków, które nie decydują w sposób autonomiczny o przeznaczeniu danego terenu. To bowiem odbywa się w świetle ustaleń studium. Takim ustaleniem nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium.

Skarżąca zaprzeczyła także twierdzeniu Wojewody sformułowanemu na stronie 23 uzasadnienia rozstrzygnięcia co do braku obszarów obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego. W ramach rozdz. 2.1.1. do obszarów do obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego zaliczono obszary wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia - odpowiednio gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz gruntów leśnych na cele nieleśne, które stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. winny zostać zaliczone do obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. Opisywane przez organ ustalenie zawarte w rozdz. 2.1.1. opatrzone zostało przypisem - co stanowi o jego wykreśleniu. Stąd pomimo obszernego wywodu organu jakoby doszło do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p.z.p. i tym razem organ minął się z prawdą.

Ustosunkowując się do naruszenia, o którym organ nadzorczy pisze w ostatnim akapicie 17 strony uzasadnienia rozstrzygnięcia, a dotyczącym bilansu, skarżąca wskazała, że ustalenie to odpowiadało pierwotnej koncepcji zmiany studium. Uległo modyfikacji na skutek uwag wniesionych przez właścicieli nieruchomości. Stanowi ogólną dyrektywę, od której wyjątek przewidziano na stronie 151 bilansu. Pomiędzy tymi zapisami zachodzi ścisła relacja polegająca na tym, że wskazane powyżej kursywą ustalenie ma charakter szczególny w stosunku do ustalenia zawartego w tabeli bilansu. Jest ono ustaleniem o większym stopniu szczegółowości i w tym świetle należy je stosować przed ustaleniem posiadającym bardziej ogólny charakter. Stąd istnienie w studium dwóch ustaleń o opisanych wyżej kształtach nie świadczy o sprzeczności ustaleń studium lecz o szczegółowości jego postanowień. Brak jest sprzeczności pomiędzy jego częścią graficzną i tekstową. Żadne z tych ustaleń nie sprzeniewierza się przepisom dotyczącym zasad sporządzania studium.

Skarżąca powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2766/17) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Gl 1164/17) podkreśliła, że organ nadzorczy nie sprostał wymaganiom wykazania istotnych naruszeń prawa, z drugiej jednak strony, gdyby Sąd nie podzielił takiego stanowiska skarżącej, to i tak z treści uzasadnienia organu nie wynika istotność naruszeń prawa dotycząca zakresu wszystkich postanowień zawartych w uchwale z 2019 r. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ nadzoru podkreślił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedstawione w niej zarzuty są całkowicie niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa, które miały zastosowanie sprawie i stanowisku judykatury zajętym w analogicznych sprawach. Organ nadzoru wskazał, że:

1) art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skorelowany z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie miał w sprawie zastosowania. W rozstrzygnięciu na 27 stronach uzasadnienia wskazano podstawy faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, w tym uzasadniono dlaczego wskazane zarzuty uznano za istotnie naruszające prawo;

2) zarzut "nieprawidłowej techniki odczytywania studium" jest bezzasadny. Użyty zarówno w zmianie studium, jak i w złożonej skardze wyraz wykreślić, zgodnie z: internetowym wydaniem Słownika Języka Polskiego PWN (SJP) oznacza: unieważnić to, co zostało napisane, przekreślając linią ciągłą zbędny tekst; -Słownikiem Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego oznacza: «usunąć, unieważnić to, co zostało napisane, wydrukowane (zwykle kreśląc na usuwanym tekście linię), przekreślić, skreślić, wymazać». Z kolei użyty w przypisach dolnych zamieszczonych w zmianie studium wyraz dodać dodawać, użyty w ramach sfomułowań " treść dodana uchwałą ", zgodnie z: internetowym wydaniem Słownika Języka Polskiego PWN (SJP) oznacza: «dać coś jako nadwyżkę lub uzupełnienie», «powiedzieć coś, uzupełniając wypowiedź», «zsumować jakieś wielkości, liczby», «przy odczytywaniu działania matematycznego: słowo oznaczające znak dodawania»"; Słownikiem Języka Polskiego pod red. W. Doroszewskiego, oznacza: «dać coś jako nadwyżkę albo jako część składową rzeczy już danej; dołożyć, dorzucić, dołączyć», «powiedzieć coś jeszcze, dopowiedzieć: stwierdzić coś dodatkowo; nadmienić, uzupełnić», «wykonać dodawanie, zsumować jakieś wielkości, liczby». Biorąc pod uwagę znaczenie ww. słów oraz sposób "ujednolicenia" całej zmiany studium, przywołana treść zapisów zmiany studium oznaczona przypisem dolnym gdzie użyto sformułowania "treść dodana uchwałą", określa na podstawie której uchwały Rady Gminy [...], daną treść dodano, zaś sama treść jest treścią obowiązującą. W tej sytuacji argumentacja skargi oparta na przeciwnym twierdzeniu, tj. jakoby treść zmiany studium dodana jest treścią nieobowiązującą pozbawiona jest nie tylko jakichkolwiek podstaw prawnych, ale również podstaw logicznych;

3) nieuprawiony jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera elementy wymagane tą regulacją.

W tym miejscu organ podał co wynika z rozstrzygnięcia. Nadto podkreśli że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano szereg stanowisk judykatury co do konieczności jednoznacznego wyróżnienia zmian, formy oraz sposobu prezentacji ujednoliconej zmiany studium. Dla dopełnienia prezentowanych tam stanowisk organ jeszcze przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Go 981/15), w którym powołano się na wyroki NSA z: 14 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2727/12); 9 września 2014r., (sygn. akt II OSK 664/14); 25 czerwca 2014 r., (sygn. akt II OSK 169/13). Zmiana studium narusza przywołane w rozstrzygnięciu przepisy i nie stanowi realizacji ustawowego celu, jakim jest wskazanie ujednoliconych, spójnych wewnętrznie ustaleń odnoszących się przy tym do wszystkich zagadnień określonych w przepisach art. 10 u.p.z.p.". Zawiera tak liczne uchybienia, szczegółowo opisane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i to zarówno w zakresie samej formy, jak i w samej treści merytorycznej, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w części, należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. studium ma być kompleksowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy, przy czym w związku z dyspozycją art. 27 oraz art. 9 ust. 3a u.p.z.p. dotyczy to również zmiany studium. Istotne naruszenie zasad obligowało organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały z 2019 r. w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "p.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem jest zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (zwanego dalej: "organem nadzoru" czy "Wojewodą") z [...] czerwca 2019 r. stwierdzające nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zwane dalej: "rozstrzygnięciem nadzorczym"). Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Stosownie do normy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – dalej w skrócie: "u.s.g."], która stanowiła podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części rozstrzyga organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, [...], podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy [...] z [...] maja 2019 r. (powoływana dalej jako: "Zmiana Studium") została doręczona Wojewodzie [...] 23 maja 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] czerwca 2019 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono skarżącej 18 czerwca 2019 r., a jej wniesienia dokonano 18 lipca 2019 r., czyli w przepisanym prawem terminie. Przed wniesieniem skargi zachowano też wymóg proceduralny wynikający z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy [...] stosownej uchwały z [...] lipca 2019 r.

Nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Regulacja ta wyznacza sposób kontroli sądowej. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie studium (zmiany studium) uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. , tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Jak w wyroku z 3 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 553/17, publ. Lex nr 2435522) zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - "Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna, które nie mają wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA)". Rozstrzygnięcie nadzorcze, w myśl art. 91 ust. 3 u.s.g., powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z racji stawianych powyższą regulacją wymogów uzasadnienia, w rozstrzygnięciu organ nadzoru musi jednoznacznie wskazać - jaki przepis został uchwałą naruszony, na czym to naruszenie polega i jaki jest rodzaj (charakter) naruszenia prawa. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżąca w istocie kwestionuje wykazane przez Wojewodę naruszenia prawa i wywodzi, że nie mają one charakteru istotnego, a nadto w większości wynikają one z nieprawidłowej techniki odczytywania przez organ nadzoru zapisów Zmiany Studium z 2019 r. zatem doszło do ingerencji w kompetencje Gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Z treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, żeby w sprzeczności z prawem w istotnym zakresie pozostawały wszystkie postanowienia zawarte w uchwale organu gminy, a tylko taki zakres uchybień pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W konsekwencji zarzuca, że stwierdzenie nieważności Zmiany Studium w całości było nielegalne. Z kolei Wojewoda stwierdzając nieważność Zmiany Studium stanął na stanowisku, że skontrolowany przez niego akt w ramach nadzoru istotnie narusza zasady sporządzania studium. Zasady sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m. in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem jego zawartości (część tekstowa, część graficzna i inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Planowanie przestrzenne w gminie w formie studium zostało uregulowane w art. 9 – art. 13 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [(Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – zwanym dalej: "rozporządzeniem"] wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 1- ust. 4 u.p.z.p. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p., jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) w postaci uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy art. 10 ust. 1, a w postaci kierunków zagospodarowania przestrzennego art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast rozporządzenie określa wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Tryb sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium. Etapy te określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana studium – w myśl art. 27 u.p.z.p. – następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. I przepisy ww. rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, [...] (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Jest aktem polityki wewnętrznej gminy o charakterze ogólnym, wskazującym uwarunkowania i podstawowe kierunki rozwoju przestrzennego gminy. Konkretyzacja ustaleń studium następuje dopiero w planie miejscowym (wyrok NSA z 15.06.2010r., sygn. akt II OSK 713/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym - czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Gminy [...], stwierdził jej nieważność w całości. Sąd, po analizie treści rozstrzygnięcia nadzorczego, zaskarżonej uchwały, procedury jej uchwalenia i całej dokumentacji zebranej w sprawie składającej się na akta administracyjne sprawy, podzielił ocenę organu nadzoru, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z racji wydania jej z istotnym naruszeniem prawa. Rozpatrując skargę, w granicach zakreślonych wyżej powołanymi przepisami prawa, należy wskazać, że w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zostało uchwalone w 2001 r. Następnie ulegało kolejnym zmianom. Zmiany wprowadzono uchwałami w 2008 r., w 2010 r., dwie w 2011 r. i w 2012 r. W dniu [...] listopada 2015 r. Rada podjęła uchwałę Nr [...] inicjującą kontrolowaną Zmianę Studium w granicach administracyjnych Gminy [...]. W tym stanie rzeczy zasadnie organ nadzoru podkreślił, że Gmina przystępując do zmiany Studium w jej granicach administracyjnych była zobowiązana do dokonania pełnej aktualizacji, tak by przedmiotowa zmiana spełniała obecne wymogi ustawowe. Organy Gminy musiały zatem dokonać niezbędnej aktualizacji treści uwarunkowań i sformułować ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego - w odniesieniu do obszaru całej Gminy [...]. Studium jest bowiem aktem planistycznym o charakterze kompleksowym, zatem musi być spójne wewnętrznie, a więc nie może zawierać regulacji wzajemni wykluczających się. Przedmiotem kontroli w ramach nadzoru była zatem uchwała w sprawie zmiany studium. Skoro tak, to wskazać należy, że stosownie do art. 27 u.p.z.p. - zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to konieczność stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9-13 u.p.z.p.).

Według § 8 ust. 1 rozporządzenia, do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, w zakresie objętym zmianą. Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, czyli studium (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p., studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Projekt studium, według § 4 ust. 1 rozporządzenia, powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p, 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Istotne jest rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, to jest albo procedury uchwalania nowego studium, co wymaga wyłożenia projektu studium (art. 11 pkt 7 u.p.z.p.), albo procedury uchwalania zmiany studium, co wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (art. 27 w zw. z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia). Zmiana studium winna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Brak zachowania odpowiedniej - ze względu na istotę procedowanego aktu - procedury jest naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu, tj. np. art. 11 pkt 7 u.p.z.p. Zmiana studium ma charakter nowelizacji a nie derogacji aktu planistycznego i zastąpienia go całkiem nowym (rada gminy modyfikuje jedynie część postanowień w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian). W konsekwencji zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych zapisów studium oznaczonych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ugruntował się pogląd, w myśl którego przez sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia studium — uchylane, zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki itp.). Ujednolicona forma rysunku studium to projekt rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 981/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku późniejszej zmiany studium zarówno tekst, jak i rysunek, powinny być ujednolicone i uwzględniać uchwalone wcześniejsze zmiany. W ramach procedury zmiany studium dokonuje się wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu, tj. takiej, która pozwoliłaby na proste zorientowanie się przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wójt sporządza projekt planu miejscowego, [...], zgodnie z zapisami studium, a nadto stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem studium choć jest aktem polityki wewnętrznej gminy, to jego zapisy wywierają zasadniczy wpływ na plany (prawo miejscowe). Szczególna uwaga musi więc zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione. Przez to ustalenia studium muszą być jasne, przejrzyste, czytelne, nienasuwające wątpliwości. Stąd też ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia sprowadza się do zapewnienia czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego wyodrębnienia kształtu zapisów studium przed i po zmianie technicznie możliwych jest kilka. Tym samym, zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Przy tym przyjmuje się, że nie jest właściwe przedstawianie projektowanych zmian poprzez sieć odesłań do wcześniejszych regulacji. Takie naruszenia judykatura uznaje za istotną wadę postępowania uchwałodawczego (wyroki NSA z: 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12; 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 664/14; 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 169/13). Odpierając zarzuty skargi i argumentację przytoczoną na ich poparcie, należy w szczególności zauważyć, że tezą przewodnią skargi było twierdzenie skarżącej, że naruszenie przepisów wskazywanych przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie miało miejsca, a stanowisko Wojewody wynika z nieprawidłowej techniki odczytywania Zmiany Studium przez organ. Z dokumentacji sprawy wynika, że głównym celem sporządzenia zmiany Studium było doprowadzenie do sprawnego działania Gminy [...] w zakresie rozwoju zagospodarowania przestrzennego zgodnego z obowiązującym prawem. Założeniem organu, u podstaw którego legła zmiana Studium, było ujednolicenie dotychczas obowiązującego Studium i jego zmian. Dotychczasowe zmiany Studium były bowiem sporządzane w formie odrębnych uchwał. Mając za podstawę powyższy cel działania Gminy, trafnie organ nadzoru wywiódł, że Rada zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami wynikającymi z art. 9 ust. 1 i ust. 3, art. 10, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. oraz § 4, § 6 i § 7 w zw. z § 8 ww. rozporządzenia, winna sporządzić część tekstową: - zawierającą wszystkie dotychczasowe zmiany Studium ze wskazaniem, które zapisy zostały z nich wykreślone, a które zostały dodane; - zawierającą ujednoliconą, z wyróżnioną zmianą, spójną część tekstową zarówno w zakresie uwarunkowań, jak i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na dokonywanie zmian w odniesieniu do obszaru całej Gminy [...]; - spełniającą wymogi przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie zakresu projektu kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc zawierającą m. in. wytyczne, a więc ustalenia wiążące, dla sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m. in. w zakresie funkcji oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych w odniesieniu do wszystkich obszarów wskazanych w zmianie studium; - spójną wewnętrznie, uwzględniającą zasadę, że studium to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych). Z części tekstowej Zmiany Studium (Etap I – Uwarunkowania rozwoju – str. 13 i Etap II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego – str. 5) wynika, że sporządzona Zmiana Studium została opracowana w następujący sposób: - po pierwsze tekst obowiązującego studium został spisany normalną czcionką w kolorze czarnym, - po drugie wszelkie wykreślenia, (które straciły aktualność) odnotowane są w przypisach, - po trzecie treści tekstów dotyczące dotychczasowych zmian studium spisane są kursywą w kolorze czarnym, - po czwarte sporządzona obecnie zmiana studium Gminy [...] opracowana jest czcionką w kolorze niebieskim.

Inaczej ujmując, pierwotne Studium przyjęte uchwałą z 2001 r. (zmienione uchwałami z 2008 r., 2010 r., 2011 r. i 2012 r.) jest podstawą treści tekstu ujednoliconego sporządzonej Zmiany Studium. Normalną czcionką w kolorze czarnym spisany jest pierwotny tekst Studium z 2001 r.; kursywą w kolorze czarnym spisany jest tekst dotychczasowych zmian; czcionką w kolorze niebieskim odnotowane są wszystkie zastąpienia związane z aktualizacją danych (dane ulegające aktualizacji) i sporządzona jest treść dodana; a wszelkie wykreślenia z tekstu pierwotnego Studium odnotowane są w przypisach pod tekstem i wiążą się z dezaktualizacją treści. Należy zgodzić się z Wojewodą, że sporządzona Zmiana Studium nie spełnia podstawowych standardów wersji ujednoliconej zmiany studium i Zmiana Studium nie zawiera jakichkolwiek zmian (wykreśleń) nieaktualnych, powtarzających się treści dotychczasowych zmian Studium. W istocie dla danego odbiorcy trudne do odczytania pozostaje - co zostało zmienione, co zostało wykreślone, co zostało dodane, co w ostatecznym kształcie ma obowiązywać. Według zasad zmiana studium winna przedstawiać nie tylko to jakie obszary zostały objęte zmianą, na podstawie której uchwały to nastąpiło, jakie będzie ich aktualne przeznaczenie, ale także jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmianą. Za taką tezą przemawia chociażby stanowisko skarżącej. Sama ona daje bowiem przykład możliwości interpretacji sposobu opracowania Zmiany Studium opierając się na wzorcu "wykreśleń". Zdaniem skarżącej wszelkie wykreślenia odnotowane są w przypisach - co w ocenie Sądu należałoby rozumieć, że każdy fragment tekstu ujednoliconego Zmiany Studium oznaczony liczbą odsyłającą do przypisu (np. Etap I, przypis "2", str. 11), czy ujęte w nawiasie trzy kropki oznaczone liczbą odsyłającą do przypisu (np. Etap I, przypis 1, " str. 11) lub oznaczenie tylko liczbą odsyłającą do przypisu (np. Etap I, przypis "8", "11", str. 17, 18), itd. - oznacza jakieś wykreślenie (daną "zmianę"). Tymczasem w istocie tak nie jest. W załączniku N 1 - Etap II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego przypis oznacza treść dodaną określoną (dotychczasową) zmianą Studium, np. na części stronie 9 znajduje się tekst spisany kursywą w kolorze czarnym oznaczony na końcu przypisem "1", a w opisie przypisu podano "¹ treść dodana uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.". I wszystkie przypisy w tej części zmiany Studium odnoszą się do treści dodanych poszczególnymi, wcześniejszymi zmianami Studium. Rację ma organ, wbrew twierdzeniu skarżącej, że "Wszelkie wykreślenia, które straciły aktualność, odnotowywane są w przypisach", jednak żaden przypis odnotowany w Kierunkach nie odnosi się do wykreśleń. W Zmianie Studium są dwa rodzaje przypisów wskazujących: 1) w części na skreślenia, usunięcia, nieaktualność, informacje, itp.; 2) w części na dodanie treści wcześniejszych zmian Studium. W ocenie Sądu coś co oznacza "dodanie" nie może być równoznaczne z "wykreśleniem". Można zgodzić się ze skarżącą, że wszystkie wykreślenia są w przypisach, ale te które dotyczą usuniętego, nieaktualnego tekstu, a nie te które dotyczą tekstu dodanego poszczególnymi zmianami. Gdyby z tekstu napisanego kursywą chciano coś wykreślić, to wykreślenie to oznaczono by jak w innych przypadkach, np. przez użycie trzech kropek w nawiasie i przypis, czy przez użycie samego oznaczenia liczbowego oznaczającego przypis. Pomijając, że dla przejrzystości i uzyskania wiedzy co się zmieniło, elementy tekstu usunięte, winny być zacytowane, przekreślone z opisem np. w przypisie. Za potwierdzeniem, że tekst oznaczony jako dodany w przypisie nie oznacza wykreślenia przemawia na przykład:

- po pierwsze treść części tekstowej Zmiany Studium – Etap I Uwarunkowania rozwoju, w której: (1) na str. 11-13 w podrozdziale 1.4. zatytułowanym "Zmiany studium – zakres" (czcionka niebieska) umieszczono fragmenty z poszczególnych zmian Studium i informację o podjęciu uchwały z 2015 r. w sprawie przystąpienia do przedmiotowej Zmiany Studium; (2) na str. 25-27 w podrozdziale 2.2.1 pod lit. h) z tytułem "Stan zagospodarowania obszarów objętych zmianami studium" (czcionka niebieska) umieszczono wyłącznie fragmenty z poszczególnych zmian Studium, co oznacza, że przy uznaniu twierdzeń skarżącej, obowiązującą treścią byłby tylko tytuł pozbawiony treści;

- po drugie treść uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [...] (Ad. 1 i 3, str. 4 i 5 oraz 6). Według tej uchwały "Tekst studium z 2001 r. nie zawierał parametrów urbanistycznych, gdyż wówczas nie było obowiązku ich ustalania. Kolejne zmiany studium (sporządzone już po 2003 roku, a więc w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określają już parametry urbanistyczne dla zabudowy lokalizowanej w obszarach zmian. Ustalenia te pozostają obowiązujące, bowiem nie zostały wykreślone niniejszą zmianą studium. Granice wcześniejszych zmian studium zostały wyraźnie wskazane na załącznikach nr 2, a ustalenia dla nich obowiązujące - wyróżnione kursywą w tekście niniejszej zmiany studium. Ustalenia te zostały zawarte na str. 29-30, a więc wcześniej niż ustalenia dodane niniejszą zmianą studium, oznaczone na niebiesko, które stanowią uzupełnienie brakujących ustaleń dla pozostałych obszarów studium. Zatem wskaźniki ustalone na str. 32 są obowiązujące dla pozostałych terenów (bez wcześniejszych zmian studium), zgodnie z zasadą konstrukcji tekstu załącznika nr 1, którą opisano na str. 5". Wypada tylko zauważyć, że przy formułowaniu takiej treści wyjaśnienia i przyjęciu takiej koncepcji "ujednoliconej Zmiany Studium" Radzie umknęło, że Zmianą Studium objęto cały obszar Gminy [...].

Z wcześniej poczynionych już rozważań wynika, że w przypisach ujęte zostało to co kwalifikowało się do wykreślenia z tekstu pierwotnego Studium uchwalonego w 2001 r. i wiąże się z dezaktualizacją treści. Ze skarżącą można się jedynie zgodzić, że w przypisach są wykreślenia, ale nieinformujące o treściach dodanych poszczególnymi (dotychczasowymi) zmianami Studium, ale te, które oznaczają nieaktualność (w tym usunięcie) jakiś danych czy treści, wskazują na wykreślenie np. dróg wojewódzkich, gdyż gmina nie posiada takowych (Etap I, przypis "8", str. 17), wskazują na źródło danej informacji umieszczonej w tekście.

Znakiem powyższego, przywołana przez organ w rozstrzygnięciu nadzorczym i przedstawiona przez Sąd w stanie sprawy treść zapisów Zmiany Studium oznaczona przypisem dolnym, gdzie użyto sformułowania "treść dodana uchwałą [...]" określa na podstawie, której uchwały Rada daną treść dodała, zaś sama treść jest treścią obowiązującą. Toteż cała argumentacja skargi opierająca się na twierdzeniu, że naruszenia wskazane przez Wojewodę są wynikiem błędnego odczytania Zmiany Studium przez organ nadzoru jest chybiona.

Wszystko powyższe przemawia za trafnością innych zarzutów sformułowanych przez Wojewodę względem zakwestionowanej Zmiany Studium, a dotyczących sprzecznych zapisów, nieuwzględnienia zmian przepisów, czy niewiążących ustaleń, których omówienie nastąpi w dalszej części rozważań Sądu. Należy zgodzić się z organem, że część tekstowa Zmiany Studium nie uwzględnia zmian wynikających ze zmian przepisów prawa. Tymczasem jednym z założeń przedmiotowej Zmiany Studium było uaktualnienie, dostosowanie jego brzmienia do obowiązujących regulacji prawnych. Nadto, jak słusznie zauważył Wojewoda, zmiana studium wykonywana dla obszaru całej gminy wymaga unacześnienia wszystkich zdezaktualizowanych treści. Również art. 33 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium, czynności, o których mowa w art 11 u.p.z.p. wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przykładem przemawiającym za zasadnością tej tezy organu nadzoru są ustalenia zawarte w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego (Etap II):

1) w rozdziale 2 "Realia polityki przestrzennej" (2.1.1.) na str. 45-46 (szczegółowo opisane na str. 7 rozstrzygnięcia nadzorczego);

2) w rozdziale 1 "Zadania polityki przestrzennej. Cele operacyjne" (1.2.11) na str. 44 (szczegółowo opisane na str. 7 rozstrzygnięcia nadzorczego).

Trafne też jest uznanie organu nadzoru, że część tekstowa Zmiany Studium" zawiera sprzeczne wewnętrznie (wzajemnie wykluczające się) ustalenia. Ustaleniami przemawiającymi za zasadnością tego spostrzeżenia organu nadzoru są ustalenia zawarte w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego (Etap II):

1) w rozdziale 2 "Realia polityki przestrzennej" (2.1.1.) na str. 45-46 (szczegółowo opisane na str. 8 rozstrzygnięcia nadzorczego);

2) w rozdziale 1 "Zadania polityki przestrzennej. Cele operacyjne" (1.2.11 i 1.2.12) na str. 44 i 45 (szczegółowo opisane na str. 8 rozstrzygnięcia nadzorczego);

3) w rozdziale 1 "Zadania polityki przestrzennej. Cele operacyjne" (1.2.6) na str. 41 i 42 (szczegółowo opisane na str. 8 rozstrzygnięcia nadzorczego).

Odparcia wymaga też zarzut dotyczący zadośćuczynienia treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym unormowaniem, projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Natomiast zgodnie ze wskazaniem Wojewody w Zmianie Studium (Etap I Uwarunkowania rozwoju) zawarto jedynie rozdział 4 "Synteza uwarunkowań", w istocie odpowiadający wymogowi § 4 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu w pełni należy przyznać rację organowi nadzoru, że rysunek nr 2 Zmiany Studium przedstawiający Kierunki zagospodarowania przestrzennego jest nieczytelny z uwagi na zastosowanie zbliżonych odcieni barw, przy jednoczesnym braku określenia symboli literowych i numerów poszczególnych obszarów. W takiej postaci nie daje możliwości jednoznacznego określenia ustaleń, niezbędnych w celu późniejszego porównania z ustaleniami sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium ustala § 7 rozporządzenia. I tak według tej regulacji, rysunek projektu studium powinien zawierać: granice obszaru objętego studium lub jego zmianą (pkt 1 lit. a), określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów (pkt 1 lit. c), określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów (pkt 1 lit. d), objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli (pkt 1 lit. e); przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium (pkt 3); barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych, sporządzanych z ustaleniami studium (pkt 4); oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (pkt 5). Z przytoczonej regulacji wynika, że część graficzna studium (zmiany studium) powinna być zobrazowana za pomocą symboli literowych, numerów za pomocą, których można wyróżnić dany obszar spośród innych; zawierać objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli. Użyte oznaczenia graficzne (w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność) i literowe, symbole, nazewnictwo i standardy winny umożliwiać jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium oraz porównanie ustaleń studium z projektami planów miejscowych. Wszystko to winno znaleźć również przełożenie na część tekstową zmiany studium ze względu na regulacje art. 27 u.p.z.p. i § 8 ww. rozporządzenia. W tym kontekście wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 169/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Najpierw, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 161/12), stwierdził, że zmiany studium winny być czytelne i zrozumiałe dla adresatów, tak by mogli oni jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium i w jaki sposób zostały zmienione, prawidłowo odczytać aktualne kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy na poszczególnych jej obszarach. Zainteresowana osoba powinna na podstawie ujednoliconego (tekstu i rysunku) studium, wyłożonego do publicznego wglądu stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, zorientować się bez większych trudności, jak dotychczas brzmiały i wyglądały konkretne postanowienia studium i jakiej mają one ulec zmianie, a przez to stwierdzić, jaki wpływ ta zmiana może wywrzeć na jej prawa i obowiązki. Zatem zmianę studium winna także odzwierciedlić jej część graficzna. Zobrazować "nie tylko to, jakie tereny zostały objęte zmianą i jakie będzie ich obecne przeznaczenie, ale i to, jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmianą. Nie zawsze będzie to zadaniem prostym, lecz rzeczą osób sporządzających projekt zmiany studium, mających wszak szczególne kwalifikacje, jest dobór adekwatnej metody pozwalającej na przedstawienie tych kwestii na rysunku. Przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń, dopuszczając np. możliwość sporządzenia dwóch map wskazujących stan sprzed zmiany i po zmianie, z wyodrębnieniem terenów, które zostały tymi zmianami objęte, co umożliwiłoby każdej osobie zainteresowanej dokonanie niezbędnych porównań i wyciągnięcie wniosków co do tego, jak różnić się będzie nowe przeznaczenie danego terenu w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego". Stwierdzona przez Wojewodę nieczytelność rysunku Zmiany Studium obrazująca Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczy użycia w oznaczeniach zbliżonych odcieni barw i nie chodzi tutaj o kolory wymienione w skardze, takie jak np. różowy, zielony, brązowy, czerwony, żółty, fioletowy, szary, gdyż te barwy nie budzą wątpliwości, ale odcienie takich kolorów jak np. zielony, czy czerwony. Wbrew twierdzeniu skarżącej nałożenie symboli, oznaczeń literowych czy numerycznych nie pogłębi nieczytelności rysunku, albowiem poszczególne obszary (-patrząc na legendę-) identyfikowane za pomocą koloru nie zawierają oznaczeń literowych. Poza tym na rysunku planu znajdują się tereny w białym kolorze, o których była mowa we wcześniejszej części rozważań Sądu, bez stosownego opisu w legendzie; albo na rysunku znajdują się oznaczenia literowe, np. UA, UO, US, UZ, nieznajdujące odniesienia w legendzie. Sama skarżąca przyznała, że z zakwestionowanego przez Wojewodą rysunku Zmiany Studium wynika wielość danych, trudna materia, które wymagają poświęcenia większej ilości uwagi adresata. Powyższe wskazanie, tym bardziej przemawia za sporządzeniem części graficznej Zmiany Studium w sposób przejrzysty, jednoznaczny, zrozumiały, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, tak od strony tekstowej jak i graficznej. Istotne jest, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jaki dotychczas był kierunek zagospodarowania przestrzennego gminy, w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na jej prawa i obowiązki (np. wyrok NSA z 14.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołanie się przez skarżącą na Załącznik Nr 1 ze wskazaniem, że jest to załącznik do rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było błędne. Przedmiotowe rozporządzenie w Załączniku Nr 1 zawiera wzór ogłoszenia/obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Żaden z 7 Załączników do tego rozporządzenia nie odnosi się do podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować do projektu rysunku studium czy jego zmiany. Załącznik o takiej treści jest Załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 164, poz. 1587). Powyższe bez wątpienia przemawia za istotnym naruszeniem § 7 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 27 u.p.z.p.

Zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 1 a i b u.p.z.p., w studium określa się w szczególności: uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Stosownie do § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium obejmują ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, wskazując, że powinny one określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wskazujące, że powinny one w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Opierając się na przytoczonych regulacjach prawnych, również i w tym aspekcie sprawy organ nadzorczy trafnie zauważył, że w części tekstowej Zmiany Studium, w Kierunkach zagospodarowania przestrzennego - Etap II, ppkt 1.2.2.1. pn. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (str. 27 - 32) nie określono parametrów oraz wskaźników urbanistycznych dla wyznaczonych na rysunku obszarów zabudowy: usługowo – mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej, letniskowej, usług publicznych, istniejącej produkcyjno - usługowej oraz produkcji obsługi rolnictwa. Przyjęta przez Radę konstrukcja zmiany studium polegająca na częściowym przytoczeniu, w części tekstowej, wcześniejszych zmian Studium dokonanych na mocy wyżej wymienionych uchwał z 2008 r., 2010 r., 2011 r. i 2012 r., pomimo dokonania Zmiany Studium w odniesieniu do całego obszaru Gminy [...], skutkowała tym, że dla obszarów objętych wcześniejszymi zmianami pozostawiono część zapisów. Tym samym, w odniesieniu do obszarów zabudowy: mieszkaniowej z dopuszczeniem usług podstawowych, produkcyjno-usługowej i rekreacyjno-sportowej, obowiązują jednocześnie ustalenia zawarte odpowiednio na str. 29 – 32, 30 – 32 i 29 – 32. Wszystko to w istocie sprowadza się do tego, że dla obszarów o tożsamym charakterze obowiązują inne wielkości w zakresie wskaźników: intensywności zabudowy, maksymalnej zabudowy, czy wysokości zabudowy. Akceptacja zaprezentowanego stanowiska organu nadzoru wiąże się również z wcześniejszą oceną Sądu, dokonaną wbrew stanowisku zajmowanemu przez skarżącą ("wszystkie wykreślenia znajdują się w przypisach"), że przypisy wskazujące na dodanie treści danej, wcześniejszej, zmiany Studium nie oznaczają wykreślenia tej treści z obecnej Zmiany Studium. Część obszarów objętych wcześniejszymi zmianami Studium została objęta modyfikacjami w części graficznej, w przeciwieństwie do części tekstowej. Uprawnione jest twierdzenie, że w odniesieniu do części terenów objętych wcześniejszymi zmianami obowiązywać mogą zamieszczone w części tekstowej różne (w rozumieniu odmienne) parametry i wskaźniki urbanistyczne. Dalej należy zgodzić się z Wojewodą, że skoro w Studium w 2.1 "Standardy zabudowy w strefach funkcjonalnych" jedynie "proponuje się" określone wskaźniki zagospodarowania terenów (str. 29-30), we wszystkich wcześniejszych jego zmianach, to oznacza, że w części tekstowej Zmiany Studium nie określono w sposób wiążący przy sporządzaniu planów miejscowych minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. I wbrew argumentacji skarżącej są to ustalenia obowiązujące.

Celem wykazania zasadności działania organu nadzoru w kolejnym aspekcie sprawy, trzeba wyjść od wyżej przywoływanej już regulacji art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., której konkretyzacja następuje w treści § 6 pkt 1 rozporządzenia, stanowiącego, że ustalenia części tekstowej dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; § 6 pkt 2 rozporządzenia, stanowiącego, że ustalenia części tekstowej w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych; § 7 pkt 1 d i e oraz § 7 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 i wszystko to w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Następnie wskazać, że na rysunku Zmiany Studium występują białe obszary, bez przypisanych: funkcji, kierunków zmian, minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a także wytycznych, które wiążą przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do tego bez umieszczenia ich opisu w jego legendzie. Z kolei z ustaleń części tekstowej Zmiany Studium - Kierunków zagospodarowania przestrzennego Etap II zawartych na str. 32 wynika, że dla terenów, dla których nie wskazano funkcji zabudowy, a położonych w obszarze zwartej zabudowy, dopuszcza się przeznaczenie pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania, jeżeli będzie to wynikało z analizy urbanistycznej. Zatem w ramach zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, tak w części tekstowej, jak i części graficznej Zmiany Studium pozostawiono obszary (na rysunku oznaczone kolorem białym) bez określenia ich funkcji. Nie zważając, że uchwalenie (zmiany) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej i w ramach tych ustaleń dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów do określonego przeznaczenia, a dalej określa dla niego poszczególny parametry i wskaźniki urbanistyczne. Oznacza to, że nie gdzie indziej, tylko w ramach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonuje się kwalifikacji danych (poszczególnych) obszarów gminy i ich przeznaczenia, a nie jakiejś, bliżej nieokreślonej analizie urbanistycznej. Wiążący charakter studium wynika bowiem z: wyżej przytoczonej dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ("Wójt, [...] sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium [...], odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem" i z cytowanego we wcześniejszych rozważaniach art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru słusznie zauważył, że ani z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z żadnego innego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, nie wynika możliwość cedowania przez organa gminy takich uprawnień na odrębne analizy urbanistyczne, o których mowa w ustaleniach tekstu Zmiany Studium. To ustalenia Zmiany Studium, przyjęte przez Radę Gminy [...], nie zaś analiza urbanistyczna wykonana w bliżej nie określonym czasie, przez bliżej nie określony podmiot, podlegają merytorycznej kontroli przez właściwe organy w ramach składanych wniosków, opinii i uzgodnień (art. 11 pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 w zw. z art. 27 u.p.z.p.); partycypacji społecznej, której wyrazem jest możliwość wpływu na kształtowanie rozwiązań przyjętych w studium przez społeczność lokalną (art. 11 pkt 1, pkt 3, pkt 7 i pkt 8 w zw. z art. 27 u.p.z.p.); kontroli w ramach sprawowanego nadzoru przez wojewodę i kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niedopuszczalne jest zatem delegowanie i przesądzanie możliwości zabudowy danego obszaru na podstawie "zewnętrznej", poza proceduralnej analizy urbanistycznej, nie znajdującej oparcia w obowiązującej regulacji prawnej.

Wojewoda zasadnie wskazał, że podejmując uchwałę w sprawie Zmiany Studium należało uwzględnić uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju Gminy, uwzględniając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium – w myśl art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. – uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z kolei z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. wynika, że dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w określonej kolejności porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1 tej normy, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3 tej normy, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3. W celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: - obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; - obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Zgodnie ze wskazaniem organu nadzoru, z zamieszczonego w części tekstowej bilansu wynika, że brak jest możliwości lokalizacji nowej zabudowy: mieszkaniowej, usługowej w zakresie usług podstawowych realizowanych na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej, a także wyznaczania nowych terenów produkcyjno - usługowych. Tymczasem wbrew bilansowi faktycznie dokonano delimitacji nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę produkcyjno-usługową. Świadczy to o słuszności naruszenia ustaleniami Zmiany Studium art. 1 ust. 4 pkt 4, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. szczegółowo wykazanego przez Wojewodę na str. 15-19 rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej materii też organ nadzoru podkreślił, że nie kwestionuje możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy [...] było spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowanie faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów.

Naruszenia prawa w zakresie zawartości aktu planistycznego, tj. w zakresie istnienia, jak i poprawności jego obligatoryjnych części – tekstowej i graficznej – stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania Zmiany Studium. Dokonana Zmiana Studium narusza przywołane wyżej przepisy prawa w stopniu uznanym za istotne i nie stanowi realizacji ustawowego celu, jakim jest wskazanie ujednoliconych, spójnych wewnętrznie ustaleń odnoszących się do zagadnień określonych w przepisach art. 10 u.p.z.p. Studium (zmiana studium) jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planów nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji (wyrok WSA w Poznaniu z 4.09.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 646/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Studium choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności. Z tych też względów istotne uchybienia w jego treści tekstowej lub graficznej mogą prowadzić do nieprawidłowości w realizacji dalszej procedury planistycznej, zatem należało je wyeliminować w trybie nadzoru Wojewody.

Trafność argumentacji organu nadzoru co do wydania Zmiany Studium z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tym samym i prawidłowość zastosowania się przez Wojewodę dyspozycji art. 91 ust. 1 u.s.g., doprowadzająca ww. organ do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dała podstawy do uznania także za bezzasadne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 3 i 4 u.s.g.

Wobec stwierdzonej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tym samym braku podstaw do uwzględniania skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.