Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 442/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 3 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W postępowaniu kontrolującym legalność robót budowlanych w przedmiocie samowoli budowlanej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z zm.) wymagają poczynienia dokładnych wyjaśnień: czy a jeśli tak to kiedy, jakie roboty budowlane wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) obowiązujące w dacie wykonania robót, sprawdzenia jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót i przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania.

TEZY

W postępowaniu kontrolującym legalność robót budowlanych w przedmiocie samowoli budowlanej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z zm.) wymagają poczynienia dokładnych wyjaśnień: czy a jeśli tak to kiedy, jakie roboty budowlane wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) obowiązujące w dacie wykonania robót, sprawdzenia jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót i przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odstąpieniu od nakazania dokonania czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej D. W. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako PINB) od czerwca 2011 r. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości N., w którym to budynku Z. A. prowadził produkcję łodzi z laminatów poliestrowo – szklanych. Impulsem do wszczęcia postępowania była skarga siostry D. W. złożona w dniu [...] czerwca 2011 r., zarzucająca uciążliwość bliskości zakładu produkcyjnego emitującego odór oraz hałas. Wyżej wymieniona poinformowała organ nadzoru budowlanego, że w toku jest postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej i warunków zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy i rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztatowo – produkcyjny z przeznaczeniem do robót remontowych i produkcji łodzi. Postępowanie w sprawie samowoli użytkowej było dwukrotnie zawieszane z uwagi na toczące się inne postępowanie między rodzeństwem

Po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności użytkowania przez Z. A. budynku gospodarczego usytuowanego, po podziale działki nr [...], na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w N., zostały wyznaczone na dzień [...] października 2014 r. oględziny, w czasie których stan zastany na terenie inwestycji został utrwalony na zdjęciach. Ze sporządzonego protokołu wynika, że budynek nie był w dacie oględzin użytkowany jako zakład produkcyjny łodzi z laminatów (nie stwierdzono maszyn, urządzeń i komponentów) a inwestor oświadczył, że czasowo zrezygnował z produkcji, z uwagi na ciągłe skargi siostry, budynek zamierza zaadoptować do remontu i produkcji łodzi po załatwieniu wszystkich pozwoleń. Do protokołu podał też, że remont spornego budynku, pierwotnie będącego stodołą, był wykonany w latach 90-tych i polegał na wymianie więźby dachowej, pokryciu dachu, wymianie i montażu stolarki okiennej i drzwiowej oraz zamontowaniu w pomieszczeniu gospodarczym komina i pieca C.O. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanym – jak określił organ nadzoru budowlanego - w sprawie legalności użytkowania obiektu budowlanego, organ ten powołując się na art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Z. A. dostarczenie do [...].03.2015r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w spornym budynku gospodarczym, na które inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Ocena techniczna została przedłożona przy piśmie inwestora z dnia [...] stycznia 2015 r. Po jej przedłożeniu i udzieleniu stronom postępowania terminu do zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...] powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. orzekł o odstąpieniu od czynności faktycznych związanych z legalnością wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym usytuowanym na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku stodoły wynika ich zgodność ze sztuką budowlaną oraz zastosowanie materiałów budowlanych posiadających atesty i aprobaty techniczne.

Na skutek rozpoznania odwołania D. W. od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ drugiej instancji stwierdził, że inwestor (Z. A.) przeprowadził w budynku dawnej stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowalne polegające na wymianie elementów więźby dachowej, wymianie pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej, dociepleniu ścian zewnętrznych oraz instalacji komina, dociepleniu ścian zewnętrznych oraz instalacji komina z rury PCV. W wyniku tych robót nie miała miejsca budowa, odbudowa, rozbudowa ani nadbudowa obiektu budowlanego tj. nie została zwiększona jego powierzchnia zabudowy ani kubatura. W związku z powyższym nie mają zastosowania przepisy art. 48 lub 49b p.b. ani też przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zastosowanie mają natomiast przepisy art. 50 i 51 p.b. Odstąpienie od nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych naprawczych opiera się na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i wynika z treści oceny technicznej przedłożonej przez inwestora potwierdzającej zgodność ocenianych robót budowlanych ze sztuką budowlaną i użycie właściwych materiałów budowlanych.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego pełnomocnik D. W. zarzucił opisanej wyżej decyzji ostatecznej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 48 ust. 1 – 5 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy samowola budowlana polegała na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez wydanie decyzji o treści nieprzewidzianej przez normę prawną zawartą w przepisie i naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 – 51 p.b. organ nadzoru budowlanego bada jedynie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, podczas gdy chodzi o zgodność ze wszystkimi przepisami prawa administracyjnego

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie; art. 7, 8, 11 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy w sposób nie mający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie właściwości instancyjnej tj. brak rozpoznania sprawy w drugiej instancji pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i to w ograniczonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 363/15 uchylił obydwie decyzje wydane w sprawie oraz zasądził na rzecz Skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przede wszystkim Sąd podzielił zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczących należytego wyjaśnienia sprawy. Nadto zauważył, że przyjęty za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest całkowicie oderwany od przedmiotu prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego od 2011 r. postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wprost wynika, że wszczęte z urzędu w czerwcu 2011 r. postępowanie administracyjne dotyczyło legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, stanowiącego obecnie własność Z. A. Samowolę użytkową reguluje zaś przepis art. 71a p.b., a jej legalizację kończy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydawane po wypełnieniu przez sprawcę samowoli obowiązków w zakresie przedłożenia koniecznych dokumentów opisanych w art. 71 ust. 2 p.b., zaś niedopuszczalność legalizacji wyraża decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przewidziana w art. 71a ust. 4 p.b.. Nadto Sąd wyłożył, że zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniania nowej (innej niż dotychczas) funkcji. W pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tę zasadę należało zastosować w sprawie kontrolowanej przez Sąd. Skład orzekający ocenił postępowanie wyjaśniające jako "szczątkowe", przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy bowiem ograniczyły się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z oględzin bez weryfikacji podanych przez inwestora faktów.

Sąd wskazał, że istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej kwalifikacji robót ma jednoznaczne ustalenie daty ich wykonania. Zakres robót budowlanych i ich charakter wymaga pogłębionej analizy w sytuacji bardzo sprzecznych ze sobą twierdzeń stron co do okresu robót. Zobrazował zmiany prawa budowlanego dotyczące kwalifikacji robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7) oraz odmiennych sankcji za poszczególne rodzaje samowoli budowlanej, zalecając poszerzenie postępowania wyjaśniającego miedzy innymi o informacje z innych prowadzonych przez organy postępowań zainicjowanych przez inwestora a dotyczących przedmiotu sporu. Sąd stwierdził: "Organ nadzoru budowlanego datę realizacji robót budowlanych przystosowawczych winien ustalić na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dowodu z zeznań obu skłóconych stron postępowania administracyjnego, zeznań świadków (najlepiej sąsiadów terenu inwestycji) oraz skonfrontowaniu dowodów osobowych z dostępnymi dokumentami i materiałem fotograficznym."

Rozpoznając ponownie sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] grudnia 2015 r. oględziny, w protokole z której to czynności opisał istniejący aktualnie sporny budynek gospodarczy użytkowany jako gospodarczy z warsztatem podręcznym a wcześniej użytkowany jako stodoła. Opisał wykonane roboty budowlane oraz powołał oświadczenie inwestora, że przedmiotowy obiekt był remontowany od 1995 r. etapami, a dobudówka do budynku była wykonana w 1980 r. i służyła wcześniej jako kurnik z parnikiem. Obecnie jest to kotłownia służąca w sezonie zimowym do ogrzewania podręcznego warsztatu. Inna działalność w spornym obiekcie nie jest prowadzona. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną.

Po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. PINB w A. wydał w dniu [...] lutego 2016 r. następujące decyzje:

1). Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w N.;

2). Nr [...] o odstąpieniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. od nakazania Z. A. czynności faktycznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku gospodarczym na działkach nr [...] i nr [...] w N.

Odnośnie pierwszej z przytoczonych decyzji (umarzającej postępowanie w zakresie legalności użytkowania obiektu budowlanego) to powołano się na protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2015 r. podczas których stwierdzono, że w spornym budynku gospodarczym nie jest prowadzona działalność gospodarcza w zakresie produkcji łodzi z płyt laminowanych. W ocenie organu, dawało to podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu drugiej z powołanych wyżej decyzji – organ pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia: konstrukcja budynku składa się z elementów charakterystycznych dla tego typu obiektów budowlanych wznoszonych dawno temu metodami tradycyjnymi dla poszczególnych regionów kraju; w budynku pozostała cała drewniana konstrukcja pierwotnej stodoły o tych samych parametrach; aktualnie budynek posiada nowe poszycie ścian zewnętrznych w postaci płyt wiórowych typu OSB jak również warstwy izolacji termicznej; wykonano nowe otwory okienne, dokonano wymiany pokrycia dachowego z wiórowego na pokrycie z blachy łącznie z wymianą łat i częścią zniszczonych biologicznie krokwi. Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe roboty budowlane zostały wykonane w latach obowiązywania ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane, bez wymaganego przepisami pozwolenia. Zakwalifikowano te samowolne roboty jako remont istniejącego budynku stodoły, który jest obecnie użytkowany jako budynek gospodarczy. Ustalił również organ, że budynek jest obecnie w dobrym stanie technicznym, jego konstrukcja nie budzi zastrzeżeń pod względem bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i nie zachodzi konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że w sprawie wykonanej przybudówki do tego budynku podejmie odrębne rozstrzygnięcie.

Wspólne odwołanie od obydwu decyzji wniosła D. W. Postawiła w nim następujące zarzuty:

- naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez nierespektowanie oceny prawnej Sądu zawartej w wyroku w sprawie II SA/Bk 363/15 polegające głównie na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zakresu, charakteru robót budowlanych i daty ich wykonania;

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku w decyzjach uzasadnienia prawnego i faktycznego (niewskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił przymiotu wiarygodności);

- naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego.

Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z zaleceniem wykonania wytycznych ze sprawy II SA/Bk 363/15.

W uzasadnieniu odwołania przede wszystkim wskazano na wyczerpującą ocenę prawną i zalecenia sądu wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Bk 363/15 wskazujące na zakres postępowania i obowiązki procesowe organu, które to zalecenia zostały zignorowane. W dalszym ciągu kwestionowano ustalenia oparte wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora.

Odwołująca się powoływała swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. niewziętym pod uwagę przez organ pierwszoinstancyjny. Za bezpodstawne uznała w odwołaniu umorzenie postępowania w zakresie legalności użytkowania spornego budynku przez inwestora, który stara się o uzyskanie decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu i jedynie tymczasowo przeniósł swoją działalność w inne miejsce.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania wydał [...] maja 2016 r. dwie decyzje:

1). nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności użytkowania budynku gospodarczego;

2). nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...]o odstąpieniu od nakazania czynności faktycznych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu pierwszej z wymienionych decyzji powołał się na wynik oględzin z dnia [...] października 2014 r. oraz [...] grudnia 2015 r. i ustalenie organu pierwszej instancji, że działalność polegająca na prowadzeniu w spornym obiekcie budowlanym produkcji łodzi nie jest już prowadzona. Właściciel, jak uznano, w sposób dobrowolny przywrócił poprzedni sposób użytkowania budynku. Zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ drugiej instancji dokonał kwalifikacji robót budowlanych dokonanych samowolnie (bez pozwolenia budowlanego) przez Z. A. jako przebudowa. Powołując się na oględziny z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalił, że: "inwestor wymienił pokrycie dachowe wraz z łatami i niektórymi krokwiami, wymienił poszycie ścian z desek na płyty OSB, które z zewnątrz zostały ocieplone i otynkowane. Wykonane zostały również nowe otwory okienne oraz komin z rury pvc. Obiekt został też wyposażony w ogrzewanie i wentylację. Z treści pisma D. W. z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora wynika ponadto, że pierwotnie stodoła nie posiadała stropu, a posadzka wykonana była jedynie częściowo. Zatem, te elementy również zostały wykonane przez inwestora". Powołując się na zdjęcia przedłożone w toku postępowania przez D. W. wskazujące, że w 2006 r. budynek gospodarczy był stodołą, ustalił czasokres wykonania robót "w czasie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.". Zatem – według organu - samowola podlegała regulacji art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skoro z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika, ze roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, to nie zachodziła potrzeba nakładania na inwestora żadnych czynności faktycznych, o czym prawidłowo orzeczono zaskarżoną odwołaniem decyzją.

PWINB podkreślił, że poczynione przez organy ustalenia pokrywają się z oświadczeniami składanymi przez D. W., zatem nie było potrzebne dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Jak stwierdził: "W niniejszej sprawie przeprowadzenie oględzin wystarczyło do tego, by jednoznacznie stwierdzić, że inwestor nie wybudował przedmiotowego budynku, lecz dokonał jego przebudowy". Odnośnie kotłowni przybudowanej do spornego budynku, podano, że została ona uznana przez organ pierwszej instancji za odrębną inwestycję i w jej przedmiocie prowadzone jest odrębne postępowanie.

Skargi od powyższych decyzji wniosła D. W.

Skarga od decyzji PWINB nr [...] (umorzenie postępowania dotyczącego legalności użytkowania) została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 441/16 (sprawa niniejsza).

Skarga na decyzję PWINB nr [...] została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 442/16.

Obie sprawy na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 363/15 i rozpatrzyły sprawę niezgodnie z wytycznymi Sądu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego (niewskazanie faktów i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił przymiotu wiarygodności).

Pełnomocnik Skarżącej uzasadniał zupełne zignorowanie przez organy nadzoru budowlanego oceny prawnej i zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 363/15. Podkreślił, że ponowne czynności ograniczyły się wyłącznie do powtórzenia oględzin, nie brano pod rozwagę twierdzeń Skarżącej i nie poczyniono wystarczających ustaleń co do zakresu wykonanych robót budowlanych, także nie ustalono prawidłowo czasokresu ich wykonania. Nie wzięto pod rozwagę zmian prawnych odnoszących się do definicji poszczególnych rodzajów robót budowlanych.

Nadto zwrócił uwagę na bezzasadność wyłączenia do odrębnego rozpoznania samowolnie wybudowanej przybudówki – kotłowni, która jest funkcjonalnie ściśle połączona z budynkiem byłej stodoły co nie pozostaje bez wpływu na ewentualną ocenę przedmiotowej samowoli budowlanej w sprawie niniejszej. Uwzględnienie przybudówki powoduje bowiem zmianę parametrów istniejącego obiektu budowlanego i skutkuje zakwalifikowaniem robót budowlanych do rozbudowy, nie przebudowy jak bezzasadnie przyjęto w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje uzasadniona i podlegała uwzględnieniu.

Przede wszystkim uzasadniony pozostaje zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji państwowej, ani orzekający ponownie w tej sprawie Sąd, nie mogą nie uwzględniać oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Są bowiem nimi związane. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego (vide wyroki II FSK 3548/15 z dnia 1 marca 2016 r.; I SA/Bd 492/15 z dnia 9 grudnia 2015 r., II SA/Kr 1152/15 z dnia 25 listopada 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie I SA/Łd 1361/15: "Kwestia czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej" (CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Podobne stanowisko prezentuje linia orzecznicza sądów administracyjnych (np. I SA/Go 447/15 z dnia 3 grudnia 2015 r.; CBOSA).

W sprawie niniejszej zasada związania organów oceną prawną została złamana. W sprawie organy już wcześniej wydały decyzje i zostały one uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 sierpnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 363/15. W jego uzasadnieniu Sąd dokonał oceny przeprowadzonego wówczas postępowania, które określił jako szczątkowe, ewidentnie naruszające art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Wytknął, że czynności dowodowe ograniczyły się do oględzin, a ustalenia co do zakresu ocenianych robót budowlanych i daty ich realizacji oparte zostały na niepoddanych jakiejkolwiek weryfikacji wyjaśnieniach inwestora Z. A., wpisanych lakonicznie do protokołu oględzin. Tymczasem po to, by dokonać właściwej kwalifikacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, niezbędna jest staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu (robót budowlanych) do ustawowych definicji prawa budowlanego, a następnie skonfrontowanie ustalenia z brzmieniem przepisów tego prawa z daty przystąpienia do robót budowlanych celem sprawdzenia, czy i jakiej reglamentacji ustawy podlegało ich wykonanie. Sąd dokładnie wyjaśnił, jakie ustalenia powinny być poczynione, wskazując na zmiany legislacyjne. Wskazał także, że "Organ nadzoru budowlanego datę realizacji robót budowlanych przystosowawczych winien ustalić na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dowodu z zeznań obu skłóconych stron postępowania administracyjnego, zeznań świadków (najlepiej sąsiadów terenu inwestycji) oraz skonfrontowaniu dowodów osobowych z dostępnymi dokumentami i materiałem fotograficznym". Zalecił wykorzystanie w sprawie niniejszej informacji z innych prowadzonych postępowań między stronami.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego dokonały jednej czynności – w dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadzono oględziny z udziałem inwestora z których sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie ponownie wydano decyzję o odstąpieniu od nakazania czynności faktycznych związanych z legalnością wykonanych robót budowlanych przez Z. A. Organ pierwszej instancji skonkludował, że w wyniku wykonania samowolnie robót budowlanych w istniejącym budynku stodoły, obecnie użytkowanym jako budynek gospodarczy, nie doszło do budowy a jedynie do remontu. Organ drugiej instancji zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę i przyjął podany przez uczestniczkę postępowania okres robót. Nie uwzględnił w rozważaniach przybudówki, bowiem została przez PINB objęta oddzielnym postępowaniem.

Uznał, że roboty wymagały pozwolenia budowlanego którego inwestor nie uzyskał. Zastosowano przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. Wobec ekspertyzy rzeczoznawcy uzyskanej w pierwszym postępowaniu stwierdzającej zgodność ze sztuką budowlaną wykonanych robót – odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem.

Organy pominęły konsekwentne dowodzenie Skarżącej (w całym postępowaniu), że zakres robót zmierzających do przystosowania byłej stodoły na budynek do produkcji łodzi był szerszy, bowiem całościowo obejmował także obecną przybudówkę co zmieniło gabaryty pierwotnej stodoły i stanowi rozbudowę. Podkreślić należy, że w postępowaniu kontrolującym legalność robót budowlanych w przedmiocie samowoli budowlanej zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wymagają poczynienia dokładnych wyjaśnień: czy a jeśli tak to kiedy, jakie roboty budowlane wykonano, zakwalifikowania ich pod definicje prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7) obowiązujące w dacie wykonania robót, sprawdzenia jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót i przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 p.b. obowiązujących w dacie orzekania.

Te zasady i obowiązki procesowe organów nadzoru budowlanego wskazał już w sprawie niniejszej Sąd w sprawie II SA/Bk 363/15, jednak, z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów oraz art. 153 p.p.s.a., zostały one zignorowane.

Przede wszystkim organy bezpodstawnie wyłączyły do odrębnego rozpoznania roboty budowlane związane z przybudówką traktując ją jako odrębny budynek. Tymczasem sam inwestor przyznał, że służy ona dla potrzeb budynku gospodarczego (byłej stodoły) do jego ogrzewania, także Skarżąca cały czas dowodzi o bezpośrednim, funkcjonalnym powiązaniu obydwu budynków i przystosowaniu byłego kurnika dla potrzeb budynku gospodarczego. Potwierdzają to ostatnie oględziny oraz dokumentacja fotograficzna. Nadto jakkolwiek z protokołu ostatnich oględzin ([...] grudnia 2015 r.) nie wynika, czy z przybudówki – kotłowni jest bezpośrednie wejście do budynku gospodarczego (nie z zewnątrz), to w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 107 akt adm.) wskazano: "W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowy budynek składa się z trzech pomieszczeń tj. kotłowni, pomieszczenia produkcyjnego i pomieszczenia pustego w dniu oględzin". Wskazywałoby to, że przybudówka stanowi faktycznie część obecnego budynku gospodarczego, ale organy należytych wyjaśnień nie poczyniły. Ze zdjęć wynika, że budynek stanowi jedną bryłę, niesporne jest funkcjonalne powiązanie, co nie pozostaje obojętnym dla kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych a to organy zignorowały. W sytuacji podnoszenia tego problemu przez Skarżącą w odwołaniu (wcześniej w pismach procesowych) nie można powtórzyć za organem odwoławczym, że ustaleń i kwalifikacji robót ocenionych jako przebudowa dokonano zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej.

Zauważyć należy, że kwestia zakwalifikowania robót do "przebudowy" jak przyjęły organy nadzoru budowlanego, lub do "rozbudowy" – jak przyjmuje Skarżąca, rodzi zupełnie inne konsekwencje prawne. W aktualnym stanie prawnym "rozbudowa" (art. 3 pkt 6 p.b.) należy do budowy, "przebudowa" od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 712) zakwalifikowana jest do robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.), zaś wcześniej przypisana była do punktu 6, co powoduje zupełnie inne, istotne różnice w skutkach prawnych samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji. To głównie z tej przyczyny w postępowaniach nadzoru budowlanego tak istotne jest ustalenie czasokresu i rodzaju robót budowlanych, czego w sprawie niniejszej organy nie dokonały.

W tym miejscu nawiązując do obowiązujących w aktualnym stanie prawnym pojęć i typologii "robót budowlanych", wyjaśnić należy, że pojęcie robót budowlanych ma szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową - to w myśl art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy, są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane: budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 ustawy, jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". "Przebudowa" została wyszczególniona w pkt 7 jako roboty budowlane, stanowi obecnie odrębnie zdefiniowaną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano, przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na wymienione powyżej cechy. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. "Remontem" jest zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a p.b. przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę takich charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 57 oraz wyroki w sprawach II SA/Go 84/14 z dnia 2 kwietnia 2014 r., II SA/Ol 81/12 z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 13/16 z dnia 14 kwietnia 2016 r., CBOSA).

W sprawie niniejszej zabrakło wyjaśnienia oraz rozważań dotyczących prawidłowego ustalenia wykonanych robót budowlanych. Nie można także w sprawie niniejszej podzielić stanowiska organów, by wystarczające było ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane pod rządem ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. bez potrzeby dokładnego ustalania czasokresu robót. Jak wyżej wskazano, definicje robót zawarte w art. 3 pkt 6 i 7 p.b. zmieniały się bowiem i w różnym okresie obowiązywania ustawy dane roboty mogły należeć bądź do budowy (pkt 6), bądź do robót budowlanych przynależnych do punktu 7. Dlatego obowiązkiem organu jest poczynienie dokładnych ustaleń, czego zabrakło w sprawie niniejszej mimo zawisłości postępowania od 2011 r.

Przy braku należytego wyjaśnienia sprawy co mogło wpływać na jej wynik, Sąd nie mógł skargi nie uwzględnić.

Prowadząc postępowanie ponownie, należy dokonać wyjaśnienia sprawy zgodnie z powyższą oceną prawną, przy tym pozostaje w pełni aktualna ocena i zalecenia sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 363/15. Przy stopniu skonfliktowania stron pożądana jest weryfikacja ich twierdzeń oparta na dowodach "zewnętrznych" takich jak zeznania świadków oraz dokumentach znajdujących się w aktach innych spraw związanych z przedmiotową inwestycją.

Skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił także decyzję pierwszoinstancyjną.

Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ poniesionych przez stronę kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), obejmujących koszty sądowe oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącej przed sądem, o czym orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.