Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 839/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 i 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. C. i S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie autokontroli i odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 12 maja 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po uwzględnieniu w całości skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2017 r., znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2017 r., znak: [...], i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...], w całości oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), poł. w obr[...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...] b. gm. kat. C., na rzecz T. C. i S. C.; stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody z dnia 27 marca 2017 r., znak: [...] [...], nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0.0879 ha, nr [...] o pow. 0.0950 ha (powstałych z podziału działki nr [...]), objętej księga nieczystą nr [...], i nr [...] o pow. 0,0926 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej [...], b. gm. kat. C. na rzecz T. C. i S. C. oraz o rozliczeniach z tym związanych (pkt 1, 2 i 3 decyzji) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) objętej księga wieczysta nr [...], poł. w obr. [...] m. K., w granicach parceli katastralnej [...] b. gm. kat. C., na rzecz T. C. i S. C. (pkt 4 decyzji).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., podnosząc, iż: "(...) w roku 1923 powstaje na wojskowym lotnisku u R. trzeci w Polsce, po Warszawie i Lwowie, cywilny port lotniczy. Dotychczasowe lotnisko wyłącznie wojskowe, stało się obiektem wojskowo-cywilnym. Ministerstwo Komunikacji po uwzględnieniu planu z władzami wojskowymi, przystąpiło w roku 1929 do budowy na nowonabytych polach w C. – nowoczesnego portu lotniczego. Normalną pracę eksploatacyjną lotniska przerwała dopiero agresja Niemiec hitlerowskich na Polskę w dniu 1 września 1939 r. Przy czym należy zaznaczyć, iż lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. Z powołanych przez Starostę K. dokumentów wynika, iż wywłaszczenie nastąpiło pod lotnisko [...] (obwieszczenie Starostwa Powiatowego w K. z dnia 13 września 1929 r., str. 8), a cała procedura wywłaszczeniowa (m. in. prace miernicze, rokowania związane z pozyskaniem terenów pod lotnisko) była prowadzona przez władze wojskowe. Tezę, iż lotnisko w C. miało charakter wojskowo-cywilny potwierdza załączona do odwołania notatka służbowa Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. skierowana do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, z której wynika, iż "Lotnisko [...] istniało przez 1939 r. jako lotnisko wojskowe i komunikacyjne o nawierzchni trawiastej. W okresie wojny, wojska okupacyjne wybudowały na tym lotnisku drogę startową/betonową (...) wraz z drogami kołowania dla samolotów. (...) W roku 1945 lotnisko [...] jako lotnisko wojskowe użytkowane było przez lotnictwo wojskowe i lotnictwo komunikacyjne. W roku 1951 (...) przystąpiono do wydłużenia istniejącej drogi startowej o 950 m /łącznie 2000 m/ (...) Lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko [...] do 5 listopada 1955 roku. Obecnie użytkuje go lotnictwo cywilne". Ponadto strona odwołująca się podniosła, że: "(...) z dokonanej przez organ I instancji częściowej kwerendy akt w Centralnym Archiwum Wojskowym, nie odnaleziono materiałów dotyczących wywłaszczeń z 1929 r., a pozyskana dodatkowo w dniu 8 kwietnia 2016 r. dokumentacja potwierdza jedynie fakt wywłaszczenia od 1929 r. znacznego obszaru gruntów na cele rozbudowy lotniska oraz wieloletnie negocjacje związane z wysokością i terminami wypłat odszkodowania za wywłaszczone tereny". Prezydent Miasta K. przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 270/08, z dnia 14 października 2008 r., i sygn. akt II SA/Kr 978/08, z dnia 20 listopada 2011 r., w których stwierdzono, że przedmiotowy teren był niezbędny dla poszerzenia przestrzeni lotniska wojskowego oraz że budowa lotniska cywilnego nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi jak również, iż materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy, znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego. Słusznie wiec wywodzi wojewoda, że przeniesienie tych obiektów i wywłaszczenie nieruchomości pod ich realizacje było spowodowane rozbudową lotniska wojskowego i dlatego tak został sformułowany cel wywłaszczenia". Prezydent Miasta K. podniósł również, że należy rozważyć zagadnienie, w jakim zakresie jest możliwa modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie odwołującej się cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem lotnisko powstało, co zostało udowodnione w zebranym materiale dowodowym, natomiast kwestia czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną nie mająca istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wątpliwości odwołującej budziła również wysokość zwaloryzowanego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 27 marca 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r.. poz. 23 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze. z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, to znaczy spadkobiercy jej poprzedniego właściciela F. C., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty. Po drugie przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa K. z dnia 26 października 1929 r., znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Pr. Austr. Nr 30) – zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23. poz. 202). Natomiast w kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia Wojewoda wskazał, iż w tym zakresie podziela ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji Starosty [...]. Zgromadzony przez organ l instancji materiał dowodowy (w szczególności zaś treść cytowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu opracowania autorstwa M. M. pt. "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego [...]" oraz treść publikacji "Atlas Lotnisk Polskich"), jak i ocena prawna zawarta w wydanym w analogicznej sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 – przemawiały zdaniem organu za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w C. był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. znak [...], tj. poszerzenie lotniska wojskowego w C.. W powołanym orzeczeniu sąd wskazał bowiem, że "nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska". W świetle powyższego Wojewoda stwierdził również, iż niezasadnym jest zarzut odwołania, jakoby realizacja inwestycji rodzajowo (jakościowo) innej od wskazanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym, mogła zostać uznana za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnego celu wywłaszczenia. Z kolei notatka służbowa Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. wskazuje, iż lotnisko [...] pełniło funkcję zarówno lotniska wojskowego, jak i cywilnego, natomiast, jak ustalono, przedmiotowa nieruchomość znalazła się właśnie w części lotniska cywilnego. Również analiza dokumentów pozyskanych przez Starostę K. w dniu 8 kwietnia 2016 r. z Centralnego Archiwum Wojskowego, potwierdza zajęcie terenów w południowo-wschodniej części lotniska przez Ministerstwo Komunikacji, pod rozbudowę cywilnego portu lotniczego. Organ odwoławczy zauważył również, iż na zasadność powyższego stwierdzenia o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego jako "poszerzenie lotniska wojskowego", gdyż funkcjonujące na tym obszarze lotnisko miało charakter cywilny, to wykładnia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaprezentowana w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje bez wpływu na uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Wojewoda uznał zatem wnioskowaną do zwrotu nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...]. nr [...] i nr [...]. obr[...] za zbędną na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż Starosta [...] dla potrzeb prowadzonego postępowania pozyskał również informacje na temat infrastruktury technicznej znajdującej się na przedmiotowych działkach. Jak ustalono na działce nr [...] (z której powstała działka nr [...]) znajduje się kabel linii średniego napięcia 15 kV typu YAHAKXS 3X240 mm2 relacji ST 2260-22400 wybudowany w 2000 r. celem zasilania Centrum Handlowego. Również na części działki nr [...] (z której powstały działki: nr [...] nr [...]) oraz na części działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K. znajdują się fragmenty podziemnej sieci teletechnicznej, które nie mają jednak związku z celem wywłaszczenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda uznał, iż wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione, a objęty roszczeniem teren może podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Celem zadośćuczynienia regulacji art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonano stosownych rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości, tj. waloryzacji zwracanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania, w stosunku do powierzchni zwracanej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Z kolei odnośnie odmowy zwrotu działki nr [...] obr. [...] m. K. Wojewoda wskazał, za organem I instancji, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi publicznej – etap 4. ID-odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy [...] oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacja opadową" stanowi negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, pomimo iż nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2017 r., znak: [...], wniosła Gmina K., przytaczając argumenty wskazane w złożonym już wcześniej odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...], a dodatkowo przytoczyła pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1958/16, w którym Sąd wskazał m. in., iż: "decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś kto był jego w danym momencie dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego – jest rzeczą wtórną". Mając na uwadze powyższe, Gmina K. podniosła, iż: "zaprezentowane stanowisko jest zbieżne z zawartym w odwołaniu od decyzji Starosty [...], w którym to odwołująca się podniosła, że w jej ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem lotnisko powstało, co zostało udowodnione w zebranym materiale dowodowym. Natomiast kwestia czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną nie mającą istotnego znaczenia w rozstrzygnięciu".

Na skutek skargi Gminy K. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję autokontrolną z dnia 12 maja 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył treść art. 54 § 3 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. Organ wskazał, że respektując zasadę decyzji "autokontrolnej", polegającą na obowiązku uwzględnienia skargi w całości, organ administracji publicznej może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. Z samodzielności prawnej podstawy orzekania przez organ na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, iż organ administracji publicznej dokonujący autokontroli nie jest związany granicami skargi. Zastosowanie powołanej regulacji polega zatem na uwzględnieniu w całości żądania zawartego w skardze, a nie jedynie na podzieleniu słuszności podniesionych w jej uzasadnieniu zarzutów.

Wojewoda wskazał dalej, że podstawowym zarzutem skargi jest niezasadne, w ocenie skarżącego, utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu l instancji z uwagi na błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż: "funkcjonujący w C. port lotniczy był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z 26.10.1929 r., tj. poszerzenie lotniska wojskowego". Natomiast żądanie skargi sprowadza się do uchylenia obu decyzji i uznania przedmiotowych nieruchomości za wykorzystane na cel wywłaszczenia, co musi pociągać za sobą orzeczenie o odmowie ich zwrotu z tego właśnie względu.

Dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji, Wojewoda doszedł do przekonania, iż złożona przez Gminę K. skarga na ww. rozstrzygniecie zasługiwała w całości na uwzględnienie. W ocenie Wojewody, skarżąca słusznie zwróciła uwagę na pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1958/16. Pogląd ten został w zaskarżonej decyzji zreferowany.

Następnie Wojewoda wskazał, że na podstawie porównania kompilacji map przedstawiającej wywłaszczoną parcelę katastralną oraz opracowania M. M. ustalono, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. b. gm. kat. C., znajdowały się na terenie bocznicy kolejowej oraz niezabudowanym terenie tuż obok niej. Natomiast część działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K., w granicach parceli [...] b. gm. kat. C., stanowiła fragment drogi dojazdowej do dworca lotniczego od strony południowej opisanej jako "droga łącząca miasto z lotniskiem". Na mapie nr [...], stanowiącej załącznik do monografii M. M., opisanej jako "Położenie cywilnego portu lotniczego [...] rok 1932", zaznaczono granice lotniska, dworzec lotniczy oraz drogę łączącą miasto z lotniskiem. Na mapie tej zaznaczono również bocznicę kolejową stanowiącą dojazd do nowego dworca lotniczego. Wskazane połączenia drogowe i kolejowe są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania dworca lotniczego w południowo – wschodniej części lotniska. Również analiza dokumentów pozyskanych przez Starostę K. w dniu 8 kwietnia 2016 r. z Centralnego Archiwum Wojskowego potwierdza zajęcie terenów w południowo-wschodniej części lotniska przez Ministerstwo Komunikacji, pod rozbudowę cywilnego portu lotniczego.

Wojewoda skonstatował, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstało lotnisko (a w jego ramach bocznica kolejowa i droga dojazdowa do dworca lotniczego), natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Możliwa jest bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, a niezmieniająca jego charakteru. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...]. nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) poł. w obr[...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli 1. 9. b. gm. kat. C., została wykorzystana pod budowę lotniska, co stanowi modyfikację celu wskazanego w orzeczeniu Województwa K. z dnia 26 października 1929 r., znak [...] Tym samym, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle przywołanego w skardze poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt l OSK 1958/16), jak również wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 – nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu i orzec o jej zwrocie.

Z kolei fakt, że działka nr [...]. obr. [...]. m. K. objęta jest ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 2013 r., znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi publicznej – etap 4, ID-odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy [...] oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacją opadową" – stanowi jedynie dodatkową przesłankę przemawiającą za orzeczeniem o odmowie zwrotu ww. nieruchomości.

W świetle powyższego należało, zdaniem Wojewody, orzec jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Jednocześnie stwierdzono, iż decyzja Wojewody z dnia 27 marca 2017 r. nic została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 24 czerwca 2017 r. T. C. i S. C. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący, zaskarżając tę decyzję w całości, zarzucili jej naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrotu działek nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] m. K., na rzecz T. C. i S. C., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że Wojewoda decyzją z dnia 12 maja 2017 r., uchylił w trybie autokontroli własną decyzję orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] o zwrocie nieruchomości. Swoją decyzję Wojewoda uzasadnił poglądem prawnym zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zauważyli, że powołany wyrok zapadł w innej sprawie i nie jest wiążący w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny powołał 2 wyroki WSA w Krakowie, pomijając jednak szereg innych wyroków WSA w Krakowie (II SA/Kr 33/17, II SA/Kr 1210/16, II SA/Kr 922/16, II SA/Kr 875/15, II SA/Kr 876/15, II SA/Kr 1118/08), w których zaprezentowano jednolite stanowisko odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia w analogicznym stanie prawnym. Zgodnie z powyższymi wyrokami organy w tych sprawach zasadnie uznały, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie parcel gruntowych pod lotnisko wojskowe, a zrealizowano na niej lotnisko cywilne. Trafnie organy ustaliły, że na wywłaszczonej nieruchomości nie powstało lotnisko wojskowe, ani też nie nastąpiło na nim rozszerzenie istniejącego już lotniska wojskowego. Gdyby więc zamierzano w październiku 1929 r. wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy nie stały temu na przeszkodzie np. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem (Dz. U. z 1928 r. Nr 31, poz. 294), które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było tożsame z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. W sytuacji zmiany celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest trwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć. Skarżący podkreślili, że na terenie przedmiotowych działek nie znajdowały się żadne urządzenia służące lotnictwu wojskowemu (urządzenia pomocnicze), ani obecnie nie znajdują się na nim takie urządzenia, a od lat 60-tych stanowią one niezagospodarowany teren zielony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo – gdy idzie o aspekt proceduralny –uczynił użytek z przewidzianej powołanym przepisem kompetencji autokontrolnej. Organ w szczególności trafnie przyjął, że kompetencja ta ma charakter samoistny i pozwala na weryfikację własnego rozstrzygnięcia w warunkach niezwiązania zarzutami skargi. W tym miejscu trzeba też zauważyć, że prawidłowe i zasadne jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż wydanie decyzji Wojewody z dnia 27 marca 2017 r., znak: [...] [...], nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na przesłance trzeciej, przy czym obejmuje ona dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia.

W toku postępowania ustalono, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa K. z dnia 26 października 1929 r., znak [...], wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. Pr. Austr. Nr 30), zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23. poz. 202) – na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w C.. Ustalenie to jest, w ocenie Sądu, prawidłowe; nie jest ono również kwestionowane przez skarżących ani uczestnika.

Organy obu instancji ustaliły również, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...]. b. gm. kat. C., znajdowały się na terenie bocznicy kolejowej oraz niezabudowanym terenie tuż obok niej. Natomiast część działki nr [...] poł. w obr. [...]. K., w granicach parceli [...]. b. gm. kat. C., stanowiła fragment drogi dojazdowej do dworca lotniczego od strony południowej opisanej jako "droga łącząca miasto z lotniskiem". Na mapie nr [...], stanowiącej załącznik do monografii M. M., opisanej jako "Położenie cywilnego portu lotniczego [...] rok 1932", zaznaczono granice lotniska, dworzec lotniczy oraz drogę łączącą miasto z lotniskiem. Na mapie tej zaznaczono również bocznicę kolejową stanowiącą dojazd do nowego dworca lotniczego. Wskazane połączenia drogowe i kolejowe były niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania dworca lotniczego w południowo – wschodniej części lotniska. Również analiza dokumentów pozyskanych przez Starostę K. w dniu 8 kwietnia 2016 r. z Centralnego Archiwum Wojskowego potwierdza zajęcie terenów w południowo-wschodniej części lotniska przez Ministerstwo Komunikacji, pod rozbudowę cywilnego portu lotniczego. Przytoczone ustalenia znajdują odzwierciedlenie zebranym materialne dowodowym i nie budzą wątpliwości Sądu; jawią się też jako bezsporne.

Kluczowego znaczenia nabrała zatem odpowiedź na pytanie, czy prawidłowe jest stanowisko tudzież ocena Wojewody, w myśl której – w świetle poczynionych ustaleń faktycznych – cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstało lotnisko (a w jego ramach bocznica kolejowa i droga dojazdowa do dworca lotniczego), natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Odpowiedź na to pytanie, zdaniem Sądu, powinna być pozytywna. Sąd przytoczoną ocenę organu odwoławczego w pełni podziela; zmiana w zakresie statusu odnośnego lotniska może być rozpatrywana co najwyżej jako modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczanie, a niezmieniająca jego charakteru.

W orzecznictwie sądów administracyjnych – na tle analogicznych stanów faktycznych – trafnie zwraca się uwagę na to, że "z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia, a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym czasie w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich, jak i wojskowych, a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne – ze względów w pełni zrozumiałych – różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę (...) uwzględnić. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był w danym momencie jego dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego – jest rzeczą wtórną. (...) Orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając legalność decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 633/17, CBOSA). Na marginesie warto dodać, że skoro wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana i zagospodarowana na cel wywłaszczenia, to nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy obecny sposób jej zagospodarowania.

Powyższa konstatacja sama przez się implikuje trafność rozstrzygnięcia od odmowie zwrotu w odniesieniu do wszystkich działek będących przedmiotem niniejszego postępowania. Trafnie zatem Wojewoda zaznaczył, że zrelatywizowana do działki nr [...] obr. [...] m. K. okoliczność, iż jest ona objęta ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 20 grudnia 2013 r., znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi publicznej – etap 4, ID-odcinek drogi wraz z włączeniem do ulicy [...] oraz infrastrukturą techniczną: oświetleniem ulicznym i kanalizacją opadową" – stanowi jedynie dodatkową przesłankę przemawiającą za orzeczeniem o odmowie zwrotu co do tej działki.

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W szczególności Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do niezrealizowania celu wywłaszczenia i co do tego, że wykorzystanie nieruchomości na potrzeby lotniska cywilnego, a nie na potrzeby lotniska wojskowego, oznacza zmianę celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.