Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3032/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Biała Rawska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 262/15 w sprawie ze skargi Gminy Biała Rawska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej uznania nieruchomości za mienie gminne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 262/15, oddalił skargę Gminy Biała Rawska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej uznania nieruchomości za mienie gminne.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Rawski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz.169 ze zm. dalej "ustawa"), uznał za mienie gminne m.in. działkę gruntu położoną w obrębie geodezyjnym W. oznaczoną nr ew. 196 o pow.0,2500 ha.

Jako podstawę uznania za mienie gminne przyjęto wpis działek w operacie ewidencji gruntów obrębu geodezyjnego W. założonym w 1963 r., w pozycji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji ze wskazaniem jako użytek – droga. Wskazano również, iż po badaniach dokumentacji archiwalnej i po przeprowadzonej rozprawie administracyjnej oraz na podstawie zeznań mieszkańców wsi W. ustalono, że działki od 70 lat stanowiły drogi, służyły jako dojazd do pól i zagród gospodarskich. Obecnie również nieruchomości te są wykorzystywane jako drogi.

T. W. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Rawskiego zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W motywach wniosku wskazał, że przy zakładaniu ewidencji gruntów w latach 1960 – 1963 utworzono działkę o nr 789, a po aktualizacji operatu ewidencji gruntów działce tej nadano nr 196. Działkę tę bezpodstawnie wyodrębniono z obszaru dawnej parceli nr 2 wykazanej na mapie z 1928 r. Przyczyną bezpodstawnego wyodrębnienia działki nr 196 był brak wykonania analizy stanu prawnego nieruchomości przy zakładaniu ewidencji gruntów. Wnioskodawca podkreślił, że działka ta znajduje się w posiadaniu jego rodziny od co najmniej 1928 r., nigdy faktycznie nie pełniła roli drogi i była zawsze zagospodarowana rolniczo poprzez uprawy rolne. Na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] grudnia 1961 r. J. i S. małż. W. uznano za właścicieli działki gruntu nr 2/1 i 2/2 o powierzchni 2,93 ha z rozparcelowanego majątku W. w 1928 r. Postanowieniem Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] stycznia 1962 r. dla nieruchomości tej urządzono księgę wieczystą nr 3157. Stan prawny działki 2/3 został uregulowany w drodze uwłaszczenia w 1976 r. Sąsiednia działka należąca do A. W., pierwotnie oznaczona nr 1, położona od południowej strony, została wydzielona z rozparcelowanego majątku W. w 1938 r. A. W. (babka A. W.) nabyła tę nieruchomość od właścicielki majątku W. w 1938 r. Dla nieruchomości tej urządzono księgę wieczystą nr 3170. Wnioskodawca podkreślił ponownie, że utworzona działka o nr 789, która stanowi dotychczasową drogę prowadzącą ze wsi W. do parceli nr 1 wydzielonej z majątku W. została przedłużona aż do połączenia z drogą nr 422. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, drogę oznaczoną nr działki 789 bez żadnych podstaw prawnych wprowadzono na obszar gruntów prywatnych. Wnioskodawca wniósł o zaliczenie w poczet materiału dowodowego opinii biegłego sądowego sporządzonej dla Sądu Rejonowego w Skierniewicach VIII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Rawie Mazowieckiej na okoliczność sprawy z powództwa Gminy Biała Rawska o wydanie części nieruchomości, o sygn. akt C.14/13 i poprzednio sygn. akt I C 142/11. T. W. podsumowując wskazał, że działka nr ew. 196 nigdy nie była własnością Skarbu Państwa ani też własnością gminy i została bezpodstawnie przejęta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w części uznania za mienie gminne (gromadzkie) nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W. oznaczonej nr ew. działki 196 o pow. 0,2500ha.

Kolegium wskazało, że nie jest zasadna do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przesłanka wydania jej bez podstawy prawnej, bowiem art. 8 ust. 1 ustawy zobowiązuje starostę do ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy wynika, iż przepis ten ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to jest na dzień 5 lipca 1963 r. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, istotny jest jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków, oraz ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Organ wskazał, iż przepisy ustawy nie zawierają definicji mienia gromadzkiego, dlatego należy posłużyć się pojęciem "mienia gromadzkiego" zawartym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64/62 poz. 303 ze zm.), wskazującym, że przez mienie gromadzkie rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe, a przez dawne gromady – rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z dnia 25 września 1954 r.

Z przeprowadzonego badania ksiąg wieczystych oraz zapisów ewidencji gruntów przez geodetę wynika, że nieruchomość obecnie oznaczona jako działka nr 196 nie stanowiła majątku dawnych gromad jako majątek gromadzki. Część działki nr 196 bezpodstawnie została włączona w jej obszar, ponieważ jest w posiadaniu prawnym i faktycznym wnioskodawcy – T. W. oraz właściciela gruntu sąsiedniego – A. W.. Część przedmiotowej działki pochodzi z gruntów dawnego majątku W.. Pierwotnie była to parcela oznaczona nr 2, która została nabyta w 1928 r. przez Z. i J. małż. Ł. (pradziadek i prababka wnioskodawcy). Z orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] grudnia 1961 r. o nabyciu własności i ustaleniu ceny nabycia wynika, że nieruchomość ta nabyta od właściciela majątku W. w 1928 r. została podzielona na trzy nieruchomości przypadające córkom małż. Ł.. Na podstawie kolejnych regulacji prawnych dziadek i babka wnioskodawcy (S. i J. małż. W.) stali się właścicielami działki o nr 2/1 i 2/2 o obszarze 2,93ha, o czym stanowi postanowienie Sądu Powiatowego w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] stycznia 1962r. w sprawie KW. Nr [...] i KW [...]. Następnie W. i J. małż. W. (rodzice wnioskodawcy) na działkę o nr 406 i 407 uzyskali akt własności ziemi z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...]. Były to grunty wydzielone w 1928 r. z parceli nr 2 i podzielone na parcele nr 2/1 i 2/2. Stan prawny pozostałego gruntu z parceli nr 2 oznaczonej nr 2/3 został ostatecznie uregulowany aktem własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] na rzecz S. i H. (z domu Ł.) małż. J., przy czym nieruchomość tę oznaczono jako działki o nr 411 i 412. Podobne okoliczności faktyczne i prawne dotyczyły gruntu sąsiedniego, bezpośrednio graniczącego z nieruchomością wnioskodawcy i włączone w obszar działki 196 (stanowiące własność A. W.). Z dokumentów archiwalnych przedstawionych na mapach biegłego geodety wynika, że w chwili zakładania ewidencji gruntów utworzono działkę o nr 789 (obecnie 196), której obszar stanowiła istniejąca wówczas droga ze wsi W. do parceli pierwotnie oznaczonej nr 1, wydzielonej z majątku W.. Bezpodstawnie drogę tę wydłużono wzdłuż granic parceli nr 2 do drogi biegnącej ze wsi Franklin.

Zdaniem Kolegium błędne jest przekonanie Starosty Rawskiego odnośnie waloru prawnego wpisu nieruchomości do ewidencji gruntów. Wpis do ewidencji gruntów ma charakter wtórny do aktu źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia tego wpisu. W chwili zakładania ewidencji gruntów wobec słabo ujawnianych tytułów własności dokonywano wpisu na podstawie władania gruntem. W tej jednak sprawie wynika ze zgromadzonych dokumentów, że nie było żadnego dokumentu potwierdzającego, iż część działki na 196 stanowi mienie gromadzkie. Ponadto organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, że zeznania świadków i wyjaśnienia zawarte na rozprawach administracyjnych dotyczyły głównie korzystania przez nich ze skróconego dostępu do drogi publicznej, a ich wyjaśnienia nie są spójne z dokumentami zebranymi w sprawie i kwestionowanymi przez wnioskodawcę. Wyjaśnienia te dotyczyły stanu faktycznego z końca lat 60–tych ubiegłego wieku i istnienia nawierzchni drogi tylko w części działki nr 196 tj. do granic nieruchomości oznaczonej nr 189 i w rezultacie nie udowodniły istnienia na przedmiotowym gruncie mienia gromadzkiego użytkowanego jako droga wiejska.

Kolegium uznało za wiarygodne stwierdzenia biegłego geodety w opinii sporządzonej dla potrzeb prowadzonego postępowania przed sądem powszechnym, iż działka nr 196 została bezpodstawnie wyodrębniona na terenie znajdującym się w posiadaniu T. W. na skutek błędu popełnionego podczas zakładania ewidencji gruntów w latach 1960 – 1963.

Podsumowując Kolegium wskazało, że stan prawny części działki 196 położonej w miejscowości W. na dzień 5 lipca 1963r. tj. w dacie wejścia w życie ustawy nie uzasadniał uznania jej jako mienie gromadzkie, wobec czego wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa dająca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawskiego w części uznania tej działki jako mienie gromadzkie.

Gmina Biała Rawska wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wyjaśnił, że T. W. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Pomimo tego przedmiotowe żądanie dotyczy jego interesu prawnego, a więc mógł skutecznie wnieść wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Zdaniem Kolegium, T. W. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wykazał, że ma interes prawny. W obszernym uzasadnieniu wniosku dowodził, że poprzez działania organów administracji został wywłaszczony ze swojej własności bez odszkodowania i przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał, że grunt, który chce zawłaszczyć samorząd gminny został prawnie zakupiony przez jego przodków i okoliczność ta została ujawniona w księdze wieczystej. Ponadto organ podkreślił, że w przeprowadzonym postępowaniu zgromadzono dowody potwierdzające, że zarzuty podnoszone przez wnioskodawcę są usprawiedliwione.

Następnie Kolegium zauważyło, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim istotny jest stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę. Do zaliczenia nieruchomości w poczet mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy niezbędne jest jeszcze ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była ona faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. W ocenie Kolegium ze wskazań Starosty nie wynika, aby nieruchomość ta stanowiła mienie gminne. Przede wszystkim o powyższym nie dowodzą zeznania świadków, na które powołuje się Starosta. Z wyjaśnień udzielonych przez Ryszarda W. wynika, że przedmiotowa droga istniała od końca lat 60 tych XX wieku. Z kolei sołtys B. G. nie pamięta, kiedy droga ta powstała. Powyższe wyjaśnienia nie są spójne w szczególności z protokołem z rozprawy z dnia 27 listopada 2008 r., będącym jednym z dowodów do wydania kwestionowanej decyzji. Istotne jest także to, że zeznania świadków i wyjaśnienia zawarte na rozprawach administracyjnych dotyczyły głównie korzystania przez nich ze skróconego dostępu do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, ze w chwili zakładania ewidencji gruntów, wobec słabo ujawnianych tytułów własności, dokonywano wpisu na podstawie władania gruntem. W tej sprawie nie było żadnego dokumentu potwierdzającego, iż część działki nr 196 stanowi mienie gromadzkie. Z pisma Starosty z dnia 13 marca 2014 r. wynika, że w zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Starostwo w Rawie Mazowieckiej brakuje dokumentów pozwalających na udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące numeru i powierzchni działki obecnie oznaczonej nr 196 przed 1960r. Nie można zatem poprzez zestawienie powierzchni działek gruntów w oparciu o archiwalne i aktualne dokumenty, dokonać oceny jaka była powierzchnia spornej działki.

Kolegium wzięło pod uwagę opinię biegłego sądowego A. B.. sporządzoną w sprawie z powództwa Gminy Biała Rawska o wydanie części nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego opinia ta przedstawia nowe okoliczności mające znaczny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Organ uznał, że słuszne są twierdzenia biegłego, że teren działki nr 196 nie powinien być ujawniony w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej KW 39747 jako obszar drogi stanowiącej własność Gminy Biała Rawska, zaś teren oznaczony numerami działek 196/1, 196/2 i 196/3 jest aktualnie nieprawidłowo ujawniony w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej KW 39747, jako obszar drogi stanowiącej własność Gminy Biała Rawska. Istotne są również wyjaśnienia biegłego, że w ramach zakładania ewidencji gruntów utworzono działkę nr 789, której obszar stanowił dotychczasową drogę prowadzącą ze wsi W. do parceli nr 1 wydzielonej z majątku W., tyle że drogę tę bezpodstawnie wydłużono aż do połączenia z drogą nr 422. Tym samym tę drogę oznaczoną nr 789 bez żadnych podstaw prawnych wprowadzono na obszar gruntów prywatnych tj. pomiędzy obecne nieruchomości T. W. i jego sąsiada A. W.. Działkę nr 789 zaliczono do dróg we władaniu Wydziału Komunikacji PPRN. W ocenie Kolegium opinia geodety przedstawia w sposób przejrzysty stan nieruchomości w oparciu m.in. o dokumentację zmiany stanu prawnego spornej nieruchomości. Ponadto została ona sporządzona przez biegłego w dziedzinie geodezji i kartografii, a zatem osoba sporządzająca opinię miała specjalistyczną wiedzę. Zdaniem organu omawiana opinia jest fachowa, rzetelna i kompletna. W opinii tej uwzględniono stosowną dokumentację, dokonano określonych ustaleń. Pozwala to na przyznanie jej waloru dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Skorzystanie z opinii biegłego, który dysponuje wiedzą fachową, pozwoliło wiarygodnie ocenić sporną kwestię. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek przeciw dowodu negującego ustalenia biegłego, że to T. W. jest właścicielem spornego gruntu. Ponadto opinia ta wskazuje jaki był stan prawny nieruchomości przed 1963 r., co ma z kolei istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu, iż postępowanie dotyczy całej działki o nr 196, podczas gdy wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności tylko co do części tej działki organ wyjaśnił, że skoro dowiedziono, że część obszaru działki 196 nie jest mieniem gromadzkim, to skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji w ustaleniu jako mienia gromadzkiego jest cały obszar tej działki.

Kolegium wskazało, że o zakwalifikowaniu danych nieruchomości do własności wspólnoty, czy mienia gminnego, przesądzają stosowne dokumenty – tytuły własności, a nie decyzje właściwego organu wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zaliczenie zaś nieruchomości do wspólnot gruntowych bądź mienia gromadzkiego nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. Aby można było stwierdzić, iż dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim konieczne jest potwierdzenie, że stanowiła ona majątek dawnej gromady. Bez spełnienia tej przesłanki zbędne jest ustalanie, czy była ona użytkowana przez ogół mieszkańców wsi. W dacie 5 lipca 1963 r. mogła faktycznie istnieć droga, jednakże dokumenty nie potwierdzają, że była to droga wydzielona jako grunty gromadzkie wsi. Skoro zatem ustalono, że sporna działka nie stanowiła mienia gminnego, Kolegium stwierdziło, iż zasadnym było podjęcie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Rawskiego w części odnoszącej się tej działki.

Gmina Biała Rawska w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z treścią art. 28 K.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawcy T. W. przysługują prawa strony odnośnie możliwości zaskarżenia decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o uznaniu za mienie gminne (gromadzkie) w odniesieniu do całej nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W. oznaczonej nr. ewidencyjnym działki 196 o powierzchni 0,2500ha, a nie jedynie w stosunku do części tej nieruchomości położonej wzdłuż nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi 191, 193, 194, 304 i części działki 303. Zdaniem strony skarżącej należy odnieść interes prawny T. W. jedynie do tego fragmentu decyzji Starosty, który odnosi się do spornego obszaru nieruchomości tj. fragmentu działki nr 196 pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, do których przysługuje mu tytuł prawny, a więc w odniesieniu do pasa nieruchomości biegnącego wzdłuż nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 191, 193, 194 z jednej strony i na głębokość ok. 1,5m i wzdłuż nieruchomości 304 i części działki 303 z drugiej. Co do dalszego obszaru działki nr 196 zdaniem skarżącej T. W. przymiot strony nie przysługuje.

W sprawie naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 8 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Gminy o fakcie, iż dana nieruchomość mogła być mieniem gromadzkim stanowić też mogło faktyczne użytkowanie nieruchomości jako mienia gromadzkiego. Taka interpretacja przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie pozwala na uznanie, że wydana decyzja przez Starostę Rawskiego naruszała przepisy.

Strona wskazała również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji przeprowadzenia przez Starostę Rawskiego przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. postępowania dowodowego. Zdaniem Gminy w przedmiotowej sprawie dokonanie ustaleń oraz wyciągniecie stosownych wniosków wymagało sięgnięcia do opinii biegłego sądowego sporządzonej na potrzeby toczącego się postępowania sądowego. Nie można zatem przyjąć jako zasadnych twierdzeń organu o niebudzącym wątpliwości (prostym) stanie prawnym sprawy oraz o uchybieniu dokonanym przez Starostę polegającym na oczywistej niezgodności treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa. Zdaniem skarżącego uwagi zawarte w uzasadnieniu obydwu decyzji SKO zarzucają decyzji Starosty Rawskiego przede wszystkim, iż przy jej wydawaniu nie przeprowadzono prawidłowego postępowania dowodowego pozwalającego ustalić prawidłową sytuację prawną i faktyczną działki nr 196. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, to jak uważa doktryna prawa tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa z uwagi na istnienie trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Gmina podkreśliła, że za rażące naruszenie przepisów postępowania uznać można jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Tymczasem z dokumentacji postępowania toczącego się przed Starostą Rawskim wynika, że przeprowadzono postępowanie dowodowe, na które składało się przesłuchanie świadków oraz badania archiwalne. Nie można więc, w ocenie Gminy, zarzucić, iż toczące się wówczas postępowanie prowadzono z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto Gmina wskazała na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. przez wydanie decyzji w odniesieniu do całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 196. Opinia biegłego A. B. odnosiła się jedynie do fragmentu drogi – nr 196 biegnącego wzdłuż działek oznaczonych numerami 194, 191, 190, 189 z jednej strony i nieruchomości oznaczonych numerami 304 i 303 z drugiej strony działki nr 196 o odcinku o długości ok. 200m. Skoro przy utworzeniu działki nr 789 drogę tą "bezpodstawnie wydłużono" aż do połączenia z drogą nr 422 wprowadzając ją (drogę 789) na teren prywatnych właścicieli w tym poprzednika prawnego T. W., to brak było po stronie organu jakiejkolwiek podstawy do orzekania co do pozostałego fragmentu drogi nr 196 (dawniej 789), gdyż w zakresie tym organ nie dysponował żadnym materiałem dowodowym mogącym wykazać, aby ustalenia dokonane w toku postępowania przed Starostą Rawskim były sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę SKO w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że mienie gromadzkie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy nie jest tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Komunalizacja gruntów w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) możliwa była dopiero po wcześniejszym ustaleniu, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Dla ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie na dzień 5 lipca 1963 r. niezbędne jest wykazanie, że do 1954 r. były one mieniem gromad mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków, a nie będących jednostkami samorządu terytorialnego oraz przed 5 lipca 1963 r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Organ podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym poglądem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Kolegium prawo do zakwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. przysługuje T. W., ponieważ na dzień 5 lipca 1963 r. jego poprzednicy prawni posiadali tytuł prawny do nieruchomości, która znalazła się w granicach działki 196 (poprzednio 789). W zakresie zarzutu, iż stwierdzono nieważność decyzji Starosty Rawskiego w części obejmującej całą działkę 196 o powierzchni 0,2500ha, a nie tylko wzdłuż granicy nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy (dz. nr 191, 193, 194, 304 i 303) z tą działką, organ wyjaśnił że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym. W tym postępowaniu Kolegium nie jest uprawnione do określenia w jakiej części działka jest mieniem gromadzkim. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 K.p.a. jest w ocenie organu jest również nieuzasadniony, bowiem w tym postępowaniu organ nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. A już sam fakt, że do części tej działki istnieje tytuł własności innej osoby oznacza, że nieuzasadnione jest wykazanie jej jako mienia gromadzkiego. Kolegium podkreśliło końcowo, że ustalenie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie powinno być dokonane na dzień 5 lipca 1963 r. Z uzasadnienia weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie wynika, aby Starosta w jakikolwiek sposób ustalał stan prawny działek, co do których orzekał, na dzień 5 lipca 1963 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzja Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008r. wydana została na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z ich treścią oprócz wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 5 lipca 1963r., były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Starosta ustala, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Stosownie do przytoczonej regulacji definicji mienia gromadzkiego należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64/62 poz. 303 ze zm.). W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia przez mienie gromadzkie rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Przepis § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia wskazuje zaś, że przez dawne gromady rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w pkt 1. Zatem mając na względzie powyższe przepisy stwierdzić należy, że w celu uznania danej nieruchomości za mienie gromadzkie organ obowiązany był ustalić stan prawny tejże nieruchomości istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy, a w szczególności fakt przynależności nieruchomości do istniejących do 1954r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego i faktycznego wspólnego użytkowania przez mieszkańców wsi.

Starosta Rawski w decyzji uznającej za mienie gromadzkie działkę o nr 196, położoną w obrębie W. w gminie Biała Rawska, - błędnie używając określenia jako mienie gminne - powołał się na wpis tej nieruchomości w operacie ewidencji gruntów i budynków w pozycji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Komunikacji ze wskazaniem jako użytek drogowy. Tymczasem wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie może kształtować nowego stanu prawnego. Zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu.

W ramach zakładania ewidencji gruntów w latach 1960 – 1963 utworzono działkę nr 789, która uzyskała następnie nr 196, w związku z aktualizacją operatu ewidencji gruntów w latach 1988 – 1989. Działka ta została bez podstaw prawnych wprowadzona na obszar gruntów prywatnych – między obecne nieruchomości należące do T. W. i A. W., co potwierdza opinia biegłego w dziedzinie geodezji i kartografii A. B.. Poza tym z pisma Starosty Rawskiego z dnia 13 marca 2014r. wynika, że w zasobie geodezyjno – kartograficznym prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w Rawie Mazowieckiej brak jest dokumentów odnoszących się do numeru i powierzchni działki oznaczonej numerem 196 przed rokiem 1960. Zatem uzasadniony jest wniosek, iż w chwili zakładania ewidencji gruntów dla obrębu W. nie było dokumentu potwierdzającego, iż część działki obecnie oznaczonej nr 196 stanowi mienie gromadzkie.

Zdaniem Sądu zasadnie Kolegium wskazuje, iż Starosta uznał za mienie gromadzkie sporną działkę na podstawie zeznań świadków – mieszkańców wsi W.. Słuszny jest wniosek Kolegium, że zeznania te nie są spójne i pozostają w sprzeczności z innymi dokumentami znajdującym się w aktach sprawy. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 września 2014 r. właściciel działki nr 189 zeznał, że przedmiotowa droga na działce oznaczonej nr 196 istniała od końca lat 60 – tych XX wieku. Wskazał, że nawierzchnia na drodze nr 196 istnieje tylko do wjazdu na jego posesję. Dalej znajdują się koleiny. Natomiast sołtys wsi W. B. G. w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 września 2014 r. oświadczyła, że z przedmiotowej drogi korzystają mieszkańcy, lecz nie pamięta, kiedy owa droga powstała. Należy zauważyć, że jednocześnie w protokole rozprawy z dnia 27 listopada 2008r. B. G. stwierdziła, że przedmiotowa działka służyła od bardzo dawna jako droga i istniała już w latach przedwojennych. Ze złożonych zeznań świadków wynika, iż w istocie dotyczyły one korzystania ze skróconego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr ewid. 196, przy czym potwierdziły tylko, że nawierzchnia drogi istniała tylko w części działki nr 196, a mianowicie do granic nieruchomości działki oznaczonej nr 189. W ocenie Sądu wyjaśnienia świadków nie mogą stanowić podstawę do przyjęcia, że działka nr 196 na całej swej długości stanowiła mienie gromadzkie użytkowane przez mieszkańców wsi jako droga. Zasadnie natomiast SKO dało wiarę ustaleniom opinii biegłego A. B., przygotowanej dla potrzeb postępowania toczącego się przed sądem powszechnym z powództwa Gminy Biała Rawska o wydanie części nieruchomości. Opinia została sporządzona przez specjalistę z zakresu geodezji i kartografii w sposób rzetelny. Spójnie i logicznie przedstawia ona zmiany stanu prawnego spornej nieruchomości, w tym stanu istniejącego przed 1963r., co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Biegły przed wydaniem opinii przeprowadził analizy dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rawie Mazowieckiej, ksiąg wieczystych w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Skierniewicach z siedzibą w Rawie Mazowieckiej, dokumentów uwłaszczeniowych w Starostwie Powiatowym w Rawie Mazowieckiej oraz dokumentów archiwalnych w Archiwum Państwowym Oddział w Grodzisku Mazowieckim. Analizą została objęta działka oznaczona nr 196 oraz w niezbędnym zakresie działki sąsiednie. Biegły przeprowadził nadto oględziny tychże nieruchomości z udziałem stron oraz dokonał niezbędnych pomiarów terenowych. W ocenie Sądu na aprobatę zasługują wnioski przedstawione w przedmiotowej opinii. Słusznie biegły stwierdził, że teren działki znajdujący się w posiadaniu T. W. nie powinien zostać ujawniony w ewidencji gruntów oraz w KW 39747 jako obszar drogi stanowiącej własność Gminy Biała Rawska. W sposób czytelny wykazał, że drogę oznaczoną pierwotnie nr 789 bez podstaw prawnych wprowadzono na teren gruntów prywatnych w wyniku błędu w czasie sporządzania operatu ewidencji gruntów w latach 1960 – 1963. Jak słusznie wskazał biegły, podczas uwłaszczeń po 1971r. posługiwano się oznaczeniami nieruchomości wprowadzonymi w ramach zakładania ewidencji gruntów i w konsekwencji pominięto fakt, że droga oznaczona numerem działki 789 jest usytuowana na gruntach prywatnych, stanowiących obecnie nieruchomości T. W. i A. W.. Tym samym uniemożliwiono dokonanie uwłaszczeń dla gruntów prywatnych zajętych nieprawidłowo przez teren działki nr 789. Podczas aktualizacji operatu ewidencji w latach 1988 – 1989 nadano przedmiotowej nieruchomości nowy numer – 196. Zgodzić się należy, że stanowiskiem biegłego, iż w rezultacie błędu, do jakiego doszło przy zakładaniu ewidencji gruntów, w decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008r. do mienia gminnego włączono obszary gruntów stanowiących obecnie nieruchomości T. W. i A. W..

Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji T. W. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd wskazał, że w każdym postępowaniu nieważnościowym kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć indywidualnie, ustalając jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ administracji każdorazowo na gruncie konkretnego stanu prawnego i faktycznego sprawy winien ocenić krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Co do zasady krąg stron postępowania odpowiadać winien kręgowi stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jednakże osoba, która nie była stroną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym staje się stroną postępowania nadzwyczajnego, jeśli wykaże swój prawny interes, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego.

T. W. nie został uznany za stronę postępowania w sprawie uznania działki o nr 196 za mienie gromadzkie, jednakże nie można pominąć faktu, że jego poprzednicy prawni posiadali tytuł prawny do spornej nieruchomości przed dniem 5 lipca 1963r. Część działki nr 196 przyległa do nieruchomości stanowiącej własność T. W. stanowiła pierwotnie parcelę nr 2, która Z. i J. małż. Ł. (pradziadek i prababka T. W.) nabyli w 1928r. od byłego właściciela majątku W.. Na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] grudnia 1961r. dziadka i babkę wnioskodawcy J. i S. małż. W. uznano za właścicieli działki gruntu nr 2/1 i 2/2 (wchodzących w skład dawnej parceli nr 2 o powierzchni 2,93ha z rozparcelowanego majątku W.. Rodzice wnioskodawcy J. i W. małż. W. uzyskali akt własności ziemi na grunty wydzielone z parceli nr 2, podzielone na parcele nr 2/1 i 2/2. Z powyższego wynika, że sporny grunt został nabyty przez przodków T. W., co uzasadnia przyznanie mu legitymacji strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznającej tę nieruchomość za mienie gromadzkie. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut, iż wnioskodawcy nie powinny przysługiwać prawa strony w odniesieniu do całej nieruchomości oznaczonej nr 196 o powierzchni 0,2500ha, lecz jedynie w stosunku do części tejże nieruchomości położonej wzdłuż nieruchomości oznaczonych nr 191, 193, 194, 304 i części nieruchomości nr 303, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazana przez Gminę Biała Rawska część działki nr 196 nie jest wydzielona geodezyjnie i nie ma odrębnego numeru ewidencyjnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym organ miał obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza że nie był uprawiony ponownie rozpatrywać jej co do istoty i samodzielnie ustalać w jakiej części działka oznaczona nr 196 jest mienieniem gromadzkim. Organ w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uprawniony był wyłącznie stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wydania tychże rozstrzygnięć odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu w odniesieniu do części działki nr 196 ustalono, iż obszar ten nie powinien zostać uznany za mienie gromadzkie stanowiące własność Gminy Biała Rawską, a skoro tak to wadliwe jest orzeczenie w całości uznające sporną działkę za mienie gromadzkie. Z tych względów również zarzut błędnego wydania decyzji stwierdzającej nieważność w odniesieniu do całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 196, jest niezasadny. Na marginesie Sąd wskazał, że powyższe nie stoi na przeszkodzie, by w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji organ wszczął postępowanie naprawcze w stosunku do działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.

Sąd wyjaśnił, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, może być uznane naruszenie tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Do wad takich zalicza się naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie bądź zastosowanie nieprawidłowe. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania decyzji uznającej nieruchomość o nr 196 z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy. Poza tym w sprawie doszło również do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, a mianowicie podstawowych zasad postępowania, o których mowa w art. 7, 77, 80 K.p.a. dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej. Starosta Rawski w prowadzonym postępowaniu nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie ustalił stanu prawnego spornej działki. Oparł się jedynie na formalnych zapisach ewidencji gruntów obrębu W. i niespójnych oświadczeniach mieszkańców wsi. W rezultacie nie wykazał, że sporna nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie, co doprowadziło do podjęcia decyzji o uznaniu całej nieruchomość o nr 196 za mienie gromadzkie z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a skutki tego wadliwego rozstrzygnięcia prowadzą do elementarnego pogwałcenia prawa własności.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Gmina Biała Rawska w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego zmianę w całości i uchylnie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.

Zaskarżanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z treścią art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość położona w obrębie geodezyjnym W. oznaczona nr 196 o pow. 0,2500 ha. nie powinna być uznana za mienie gromadzkie.

b. art. 1 ust 2 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z treścią art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Kolegium prawidłowo stwierdziło i ustaliło, iż decyzja Starosty Rawskiego z dnia 17.12.2008 r. w części dotyczącej uznania za mienie gminne (gromadzkie) nieruchomości nr 196 o pow. 0,2500 ha wydana została rażącym naruszeniem prawa,

c. art. 156 § 1 pkt 2. K.p.a. w związku z treścią art. 28 K.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu przez Sąd, że Kolegium prawidłowo dokonało stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawskiego z dnia 17.12.2008 r. w odniesieniu do całej nieruchomości nr 196 o pow. 0,2500 a nie jedynie w stosunku do części tej nieruchomości położonej wzdłuż nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi 191,193,194,304 i części działki 303.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania:

d. art. 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z treścią 7, 77 §1 i § 2 i art. 80 K.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy a polegający na:

- przyjęciu, że ustalenia zawarte w opinii biegłego sądowego A. B. sporządzonej dla Sądu Rejonowego w Skierniewicach VIIl Zamiejscowego Wydziału Cywilnego w Rawie Mazowieckiej odnoszą się do stanu prawnego całej nieruchomości nr 196 o pow. 0,2500 ha

- niewyjaśnieniu rozbieżności i przyczyn wyjaśnień B. G. złożonych przez nią w postępowaniu w. postępowaniu przed Starostą Rawskim w dniu 27.11.2008 r. z wyjaśnieniami złożonymi na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 23.09.2014 r.;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego, który ustaliło Kolegium bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny w szczególności odnośnie stanu prawnego nieruchomości nr. ewidencyjnym 196 o pow. 0,2500 ha;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zasadnie przyjął, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim istotny był jej stan prawny, a w szczególności fakt przynależności nieruchomości do dawnych gromad i faktyczne wspólne jej użytkowanie przez mieszkańców wsi.

Przede wszystkim należy wskazać, że ustawa 29 czerwca 1963 r. uregulowała tryb i zasady zagospodarowania nieruchomości rolnych, leśnych oraz obszarów wodnych stanowiących wspólnoty gruntowe (art. 1 ust. 1 pkt 1-7) lub mienie gromadzkie. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy przewidziano kompetencję starosty do ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntowa bądź mienie gromadzkie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

W świetle wymienionego przepisu nie może budzić wątpliwości, że do kategorii nieruchomości podlegających zagospodarowaniu na zasadach przewidzianych dla wspólnot gruntowych mogły być zaliczone tylko takie nieruchomości które:

- po pierwsze, stanowiły mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem,

- po drugie, przed dniem 5 lipca 1963 r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Tylko łączne wystąpienie powyższych przesłanek warunkowało ustalenie w drodze decyzji, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika przy tym wyraźnie, że kwestia przynależności nieruchomości rolnej, leśnej lub obszaru wodnego do mienia gromadzkiego oceniana być musi według kryteriów prawnych określonych przepisami o zarządzie mieniem gromadzkim, natomiast druga przesłanka odnosi się do faktycznego użytkowania nieruchomości wspólnie przez mieszkańców wsi. W konsekwencji prawidłowe było wnioskowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że objęcie oznaczonej nieruchomości decyzją wydaną w trybie art. 8 ust. 1 ustawy wymagało uprzedniego ustalenia, że nieruchomość ta stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania, a więc mienia które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Takie stanowisko znajduje oparcie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w których zaznaczono że decyzja wydana w trybie art. 8 ust. 1 ustawy jest decyzją deklaratoryjną i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 5 lipca 1963 r. (Ludwik Jastrzębski, Nowe przepisy o wspólnotach gruntowych, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego nr 5 z 1964, s. 123-126; Jerzy Arczyński, Obrót wspólnotami gruntowymi, Nowe Prawo 1965 nr 9, s. 1009-1015; Wyroki NSA i WSA: II OSK 958/06; II OSK 1588/11; SA/Kr 2717/94; SA/Łd 1281/95; II SA/Ke 621/10; II SA/Ke 11/15; II SA/Łd 152/16).

Zauważyć ponadto należy, że pojęcie "mienia" zarówno według aktualnego czy pierwotnego brzmienia art. 44 kc, a także we wcześniejszych aktach prawnych oznacza własność i inne prawa majątkowe, przy czym może mieć charakter mienia publicznego (państwowego, gromadzkiego, gminnego) społecznego lub indywidualnego. W rozważanym przypadku konieczne było wyjaśnienie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie zaliczone do majątku dawnych gromad istniejących do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie należało potraktować jako rażące naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r., co warunkowało stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zaznaczyć należy, że w decyzji z [...] grudnia 2008 r. Starosta zawarł tylko ustalenia dotyczące wpisu w ewidencji gruntów oraz zeznań świadków, z których wynikało, że działki objętej decyzją wpisane zostały "w pozycje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji" jako "użytek droga", a mieszkańcy potwierdzili wykorzystywanie tych gruntów "od bardzo dawna" jako dojazd do pól i zagród gospodarskich. Treść decyzji świadczy więc o tym, że organ ograniczył ustalenia do stanu faktycznego przedmiotowych nieruchomości, a pominął analizę prawną w zakresie przynależności określonych gruntów do mienia gromadzkiego w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy prowadziło do nieuprawnionego zaliczenia spornej nieruchomości do mienia gminnego, przy czym należy zauważyć, że ewentualne spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. stwarzało podstawę do ustalenia, które nieruchomości stanowiły na dzień 5 lipca 1963 r. mienie gromadzkie, a nie mienie gminne.

Przy rozstrzyganiu sprawy w trybie decyzji przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy nie można pomijać celu tej regulacji i założenia co do rocznego terminu przewidzianego na uporządkowanie stanu prawnego mienia gromadzkiego i wspólnot gruntowych. Dlatego niedopuszczalne jest dokonywanie w trybie art. 8 ust. 1 ustawy ustaleń w przedmiocie mienia gminnego, jako majątku komunalnego należącego do wspólnoty samorządowej w rozumieniu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów całkowicie zasadne okazało się stanowisko co do kwalifikowanej wadliwości decyzji starosty [...] grudnia 2008 r. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie wystąpiła oczywista niezgodność treści decyzji z unormowaniem przepisów art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r.

Jako prawidłowe należało uznać także wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że stwierdzona nieważność decyzji musiała dotyczyć całej działki oznaczonej numerem 196, a nie tylko części położonej wzdłuż nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi 191, 193, 194, 304 i części działki 303. Zaznaczyć należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2009 r. w części obejmującej działkę numer 196 była ocena Kolegium, że tak oznaczona działka nie mogła być uznana za mienie gromadzkie gdyż, jej część była "w posiadaniu prawnym i faktycznym" wnioskodawcy T. W. i A. W.. Przedstawiona na podstawie opinii biegłego analiza prawna w decyzjach Kolegium zawiera ustalenia co do konkretnych gruntów, które błędnie zaliczone zostały w skład działki oznaczonej ewidencyjnie numerem 789, a następnie numerem 196. Jednak w stanie aktualnym w momencie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sporne grunty stanowiły część nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr 196, dodatkowo ujawnioną w księdze wieczystej. W takim więc stanie sprawy trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że rozstrzygnięcie SKO o nieważności decyzji nie mogło dotyczyć części nieruchomości niewydzielonej geodezyjnie, lecz musiało objąć całą działkę o numerze 196. Prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, że organ orzekając w trybie nadzorczym nie był uprawniony do ponownego rozpatrywania sprawy co do jej istoty i samodzielnego ustalania w jakiej ewentualnie części działka oznaczona numerem 196 stanowiła mienie gromadzkie.

Wskazać trzeba, że przedmiotem aktu administracyjnego może być nieruchomość gruntowa powstała wskutek wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej jako przedmiot osobnej własności. Stosownie do definicji nieruchomości zawartych w art. 46 § 1 kc, niezbędnym warunkiem aby nieruchomość była przedmiotem obrotu prawnego jest jej wyodrębnienie za pomocą prawnego kryterium własności, przy równoczesnym oznaczeniu jej położenia i granic zewnętrznych. Dopóki więc nie nastąpi wydzielenie działki z otaczających ją gruntów w sposób umożliwiający jej identyfikację ewidencyjną i prawną to nie jest możliwe rozstrzyganie przez organ administracji o przynależności danej nieruchomości do mienia gromadzkiego.

Wskazane kwestie merytoryczne determinowały oznaczenie przez Kolegium całej działki nr 196, jako tej części decyzji, która objęta została stwierdzeniem nieważności. Nietrafnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że to interes prawny wnioskodawcy powinien wyznaczyć zakres rozstrzygnięcia podjętego przez organy nadzorczy. Chybiona jest również argumentacja autora skargi kasacyjnej, że opinia biegłego stała się podstawą ustalenia stanu prawnego całej działki numer 196, podczas gdy dotyczyła ona tylko fragmentu gruntu przylegającego do nieruchomości wnioskodawcy. Tymczasem Sąd Wojewódzki wniosków z opinii nie odniósł do całej działki numer 196, lecz wskazał na ustalenia biegłego, zgodnie z którymi teren gruntu prywatnego będącego w posiadaniu wnioskodawcy włączono nieprawidłowo do drogi oznaczonej jako działka nr 789, uwidocznionej następnie w ewidencji gruntów. Z treści opinii biegłego oraz uzasadnienia wyroku wynika wyraźnie, że wadliwość decyzji powiązana została z błędnym wpisem ewidencyjnym skutkującym tym, że do działki drogowej oznaczonej aktualnie nr. 196 włączono fragmenty ("paski") z prywatnych gruntów należących do wnioskodawcy.

Sąd Wojewódzki weryfikując stan faktyczny sprawy uwzględnił w sposób należyty cały materiał zgromadzony w postępowaniu. Z przyczyn podanych przez Sąd Wojewódzki zgodzić się należało z konkluzją, że sam wpis w rejestrze gruntów oraz zeznania świadków nie stanowiły podstawy do przyjęcia, że działka nr 196 na całej swojej długości stanowiła mienie gromadzkie użytkowane przez mieszkańców wsi jako droga.

W rezultacie Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, wadliwość orzeczenia ustalającego w całości sporną działkę za mienie gromadzkie.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.