Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 374/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 146
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu z dnia 20 grudnia 2023 r. nr KA-KS-2.1110.512.2023 MR w przedmiocie odstąpienia od dalszego postępowania kwalifikacyjnego I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu na rzecz skarżącej M. M. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem z dnia 20 grudnia 2023 r. znak: KA-KS-2.1110.512.2023 MR Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z siedzibą w Nowym Sączu, działając na podstawie § 22 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej (Dz. U. z 2006 r. nr 23 poz. 175, z późn. zm.), odstąpił od dalszego postępowania kwalifikacyjnego ubiegającej się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej M. M. (dalej: skarżąca).

Skarżąca, wskazując na art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie:

- art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach;

- art. 9 i art 11 k.p.a. w zw. z § 22 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służy w Straży Granicznej, poprzez niewskazanie przez organ przyczyn przerwania postępowania kwalifikacyjnego i tym samym pozbawienia skarżącej możliwości zapoznania się z powodami otrzymania negatywnego wyniku w toku postępowania kwalifikacyjnego oraz jakim to czynnościom lub badaniom się nie poddała, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia, a na które to powołuje się organ w zaskarżonym akcie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że przyjęta przez organ forma rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim brak wskazania konkretnych przyczyn, które spowodowały przerwanie postępowania kwalifikacyjnego, przy dodatkowym braku procedur kontrolnych w zakresie tego postępowania, powoduje iż zasady dostępu do służby publicznej stają się nieczytelne i trudno wskazać istnienie jednakowych zasad i kryteriów dostępu do tej służby w ramach procedur rekrutacyjnych. Za uzasadnienia takich przyczyn nie można uznać powołania się przez organ w zaskarżonym akcie na § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że odstąpienie od postępowania następuje w przypadku negatywnych wyników albo niepoddania się badaniom lub czynnościom, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przywołany zapis jest bardzo ogólnikowy i może kryć się pod nim wiele przyczyn, które mogą zadecydować o odstąpieniu od prowadzenia dalszego postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydata. Brak skonkretyzowania w zaskarżonym akcie, przyczyn, które w przypadku skarżącej zadecydowały o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego de facto uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę legalności - w świetle obiektywnych zasad i procedur dostępu do służby publicznej, działalności organu. Tym bardziej, że w przypadku skarżącej, pierwsze postępowanie kwalifikacyjne do służby w Straży Granicznej, które miało miejsce w 2013 r., zakończyło się pomyślnie, a to, że nie pełniła wówczas służby, wynikało wyłącznie z przyczyn osobistych i rodzinnych. Powyższe oznacza, że brak było po jej stronie przeszkód dyskwalifikujących ją do służby w tej formacji, czy to zdrowotnych, intelektualnych lub psychofizycznych, mając na względzie dodatkowo kierunkowe wykształcenie skarżącej o profilu "Bezpieczeństwo Narodowe".

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, skarżąca wskazała, odwołując się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. III OSK1793/21, że procedura naboru winna spełniać: 1) wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby; 2) wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości oraz nie były arbitralne; 3) wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; 4) wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby. Tym samym, procedura naboru winna gwarantować poszanowanie zasady równości szans, zapewniając weryfikację wyników postępowania selekcyjnego, a także wymóg ustawowej regulacji podstawowych warunków naboru, w kontekście także zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wymagania wobec kandydatów do służby w Straży Granicznej określone zostały w art. 31 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1080, z późn. zm.). Szczegółowy tryb i etapy postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej określa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia odstąpienie od postępowania następuje w przypadku negatywnych wyników albo niepoddania się badaniom lub czynnościom, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 22 cytowanego rozporządzenia kandydata zawiadamia się pisemnie o zakończeniu postępowania i o jego wyniku.

Pisemne podanie kandydata o przyjęcie do służby w Straży Granicznej wraz z niezbędnymi dokumentami złożone zostało osobiście przez skarżącą w Wydziale Kadr i Szkolenia Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z siedzibą w Nowym Sączu w dniu 18 października 2023 r. podczas rozmowy informacyjnej, w trakcie której przedstawiciel Straży Granicznej poinformował kandydatkę o przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, dokonał wstępnego sprawdzenia poprawności wypełnienia kwestionariusza osobowego i kompletności udostępnianych do wglądu dokumentów oraz odebrał od kandydatki oświadczenie o zapoznaniu się z zasadami i celem przetwarzania jego danych osobowych, informacjami o odbiorcach danych, a także poinformował o prawach, które przysługują kandydatowi w związku z przetwarzaniem jego danych osobowych, oraz o podstawie prawnej przetwarzania tych danych.

W dniu 13 grudnia 2023 r. zespół do przeprowadzenia wstępnych rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami ubiegającymi się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej, wyznaczony decyzją nr 165 z dnia 8 grudnia 2023 r. przez Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, przeprowadził ze skarżącą wstępną rozmowę kwalifikacyjną, pozwalającą na ocenę umiejętności autoprezentacji, poprawności w formułowaniu myśli, umiejętności nawiązywania kontaktu, poziomu elokwencji, a także na poznanie zainteresowań, kwalifikacji i doświadczeń zawodowych kandydata, w celu oceny możliwości ich wykorzystania w służbie lub ustalenia posiadania preferencji, jak również ustalenia stopnia motywacji do podjęcia służby z uwzględnieniem między innymi poziomu wiedzy o Straży Granicznej.

W celu zapewnienia stosowania takich samych zasad oceny wszystkich kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej, wstępne rozmowy kwalifikacyjne opisane w § 9 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia z kandydatami do służby przeprowadzane przez zespół, oceniane były na podstawie jednolitych kryteriów wskazanych w opracowanym przez Komendę Główną Straży Granicznej materiale poglądowym dot. opisu elementów poruszanych przez członków zespołu podczas wstępnych rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami do służby w Straży Granicznej. Działając na podstawie Regulaminu z dnia 8 grudnia 2023 r. prac zespołu do przeprowadzenia wstępnych rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami ubiegającymi się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej, po wysłuchaniu odpowiedzi na zadane pytania, przewodniczący oraz członkowie zespołu przyznali skarżącej po 0 punktów, a wartość ta została odnotowana w karcie do głosowania.

W sprawozdaniu z dnia 18 grudnia 2023 r. z prac zespołu do przeprowadzenia wstępnych rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami ubiegającymi się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej, przewodniczący zespołu potwierdził uzyskanie przez skarżącą negatywnej oceny z wstępnej rozmowy kwalifikacyjnej oraz stwierdził konieczność odstąpienia od dalszego postępowania kwalifikacyjnego. Bezpośrednio po wstępnej rozmowie kwalifikacyjnej, pismem z dnia 20 grudnia 2023 r., zawiadomiono pisemnie skarżącą o odstąpieniu od dalszego postępowania kwalifikacyjnego, wskazując jednocześnie podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia. Pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 9 stycznia 2024 r.

W ocenie organu, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 60 Konstytucji uznać należy za chybiony. Obowiązujące przepisy w zakresie wymogów jak i procedury kwalifikacyjnej są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, a wszyscy kandydaci do służby w Straży Granicznej podlegają takim samym wymogom kwalifikacyjnym i jednakowej procedurze. Postępowanie kwalifikacyjne wobec skarżącej na każdym etapie prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu zasad obowiązujących wszystkich kandydatów do służby. Ponadto zaznaczono, że w trakcie wstępnych rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami ubiegającymi się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej przeprowadzonych w dniu 13 grudnia 2023 r. skarżąca nie była jedynym kandydatem, który w trakcie głosowania uzyskał od przewodniczącego i wszystkich członków zespołu 0 punktów.

Za chybiony organ uznał również drugi z zarzutów skargi naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. Przepisy Działu I Rozdziału 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) określają zakres obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. Stanowi ono odrębne postępowanie określone przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Przepisy rozporządzenia nie odsyłają do odpowiedniego stosowania jakichkolwiek przepisów k.p.a. W szczególności zakończenie postępowania kwalifikacyjnego, zarówno z wynikiem pozytywnym jak i negatywnym, nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a przepisy rozporządzenia nie nakładają na przełożonego właściwego w sprawie postępowania obowiązku uzasadniania zawiadomienia o odstąpieniu od prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Sąd wskazuje, że w analogicznej do niniejszej sprawie, zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1793/21 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też częściowo posłuży się argumentami zawartymi w tym wyroku.

W orzecznictwie przeważa pogląd, że co do zasady kwestia sposobu zakończenia postępowania kwalifikacyjnego na wolne stanowiska w organach wykonujących zadania władzy publicznej, które to postępowanie może mieć różnie uregulowany przebieg (zależny też od rodzaju wykonywanych zadań publicznych), powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego, ponieważ wyłanianie kandydatów do służby publicznej wiąże się z prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji R.P.). "W ocenie TK jednostka nie może korzystać z prawa do sądu jedynie "w sprawach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych, choć tylko w takim zakresie, w jakim sprawa podległości służbowej należy do sfery wewnętrznej administracji publicznej" (zob. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 45). W orzecznictwie podnosi się także, że "przedmiot sprawy, jakim był zaskarżony akt Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego (...) ma charakter zewnętrzny, [bowiem] jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenia postępowania kwalifikacyjnego umożliwi kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3044/12; zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. III OSK 6283/21 i III OSK 6167/21 w kwestii zasady konkurencyjności postępowań konkursowych, opubl. w CBOSA).

Pamiętać też trzeba, że "pojęcie "służba publiczna" należy rozumieć szeroko, nadając mu charakter pojęcia zbiorczego, obejmującego bardzo różne rodzajowo postaci tej służby (zob. M. Jabłoński, Prawo..., s. 639–642). Służbą publiczną będzie trwałe wykonywanie wszelkich zajęć związanych bezpośrednio lub tylko pośrednio z realizacją zadań władzy publicznej, wypełnianiem funkcji publicznych oraz/lub zaspokajaniem potrzeb publicznych (powszechnych, masowych, powtarzalnych) oraz/lub działanie w interesie publicznym (zob. art. 22, art. 213 ust. 1) bądź dla osiągnięcia celu publicznego (art. 216 ust. 2). Szerokie rozumienie służby publicznej przyjmuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Sąd ten wyraził m.in. pogląd, że "użyte na gruncie art. 60 ustawy zasadniczej pojęcie «służby publicznej» ma szerokie – konstytucyjnoprawne znaczenie. Obejmuje tym samym ogół stanowisk w organach władzy publicznej, w tym m.in. w pochodzących z wyborów organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok z 23 marca 2010 r., K 19/09)" (W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 60.). Z całą pewnością zatem w pojęciu służby publicznej mieszczą się stanowiska funkcjonariuszy Straży Granicznej, jako organu władzy publicznej.

Ponadto zauważyć należy, że "można wyodrębnić dwie zasadnicze funkcje omawianego prawa [jednakowego dostępu do służby publicznej]. Po pierwsze, omawiane prawo pełni funkcję ekonomiczną, zapewniając sprawiedliwy rozdział miejsc pracy w instytucjach publicznych i wykluczając arbitralność w tym zakresie. Po drugie, omawiane prawo pełni funkcję polityczną, zapewniając sprawiedliwy rozdział władzy publicznej w społeczeństwie poprzez wykluczenie arbitralności w zakresie dostępu do stanowisk związanych ze sprawowaniem władzy publicznej. Tym samym gwarancja równego dostępu do służby publicznej stanowi ważny aspekt procesu sprawowania władzy publicznej za pomocą mechanizmów demokratycznych. Należy podkreślić przy tym, że nie chodzi tutaj o zagwarantowanie uzyskania danego dobra, ale stworzenie dla każdego obywatela możliwości ubiegania się o nie poprzez udział w sprawiedliwej i transparentnej procedurze rozdziału tych dóbr" (W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, op. cit.). Dalej wymienieni komentatorzy wskazują, że "z art. 60 wynikają w szczególności: 1) wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby dla poszczególnych stanowisk; 2) wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości; 3) wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; 4) wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby. Jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny, "analizowany przepis z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach" (wyrok z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06). Odpowiednie warunki i procedury rekrutacyjne muszą być, zgodnie ze standardami państwa prawnego, sformułowane w sposób przejrzysty i jasny, zapewniający przewidywalność wyników postępowania selekcyjnego, a przy tym łatwe do zweryfikowania, co ma umożliwić kontrolę legalności decyzji w sprawie przyjęcia do służby publicznej (zob. TK w wyroku sygn. K 21/99). "Podstawowe warunki w tym zakresie mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy" (W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, op. cit.).

Z powyższego wynika, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie wytyczone zostały już pewne warunki brzegowe (a zarazem konieczne) procedury, która ma zapewnić dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach. "Warunki te mogą być określone ogólnie, dla całej służby publicznej i wówczas muszą być ustanawiane z największym umiarkowaniem, bądź w sposób zróżnicowany według poszczególnych działów służby publicznej czy rodzajów stanowisk i wówczas trzeba je w każdym przypadku uzasadnić odrębnościami zadań i celów danego działu albo stanowiska (por. orzeczenie SK 14/98; wyrok TK z 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01; orzecznictwo TK pozostaje w tym zakresie w harmonii ze stanowiskiem Komitetu Praw Człowieka ONZ, zob. S. Podemski, Bez powtórnej weryfikacji, "Rzeczpospolita" z 15 marca 2002 r., s. A11)". (...) "Prawo dostępu do służby publicznej pociąga za sobą obowiązek stworzenia gwarancji formalnych zapewniających przestrzeganie prawa w procesie rekrutacji, a w szczególności poszanowanie zasady równości szans. Gwarancje formalne obejmują zarówno odpowiednie regulacje proceduralne, jak i instytucjonalne, zapewniające w szczególności bezstronność organu prowadzącego nabór do służby publicznej. Z reguły optymalnym rozwiązaniem jest rekrutacja w drodze konkursu. Tę metodę rekrutacji wyraźnie preferuje TK. Organ ten stwierdził m.in. że "regułą powinien być dostęp do stanowisk w służbie publicznej w drodze konkursu przeprowadzanego na podstawie jasnych określonych w ustawie kryteriów. Takie rozwiązanie odpowiada nie tylko wymogom sprawiedliwości, wykluczając arbitralność rozstrzygnięć, ale ponadto służy realizacji dobra wspólnego, umożliwiając nabór najlepszych kandydatów na poszczególne stanowiska w służbie publicznej. Ustawodawca powinien dążyć do coraz szerszego wprowadzania procedury konkursowej przy obsadzaniu stanowisk w służbie publicznej (wyrok z 29 listopada 2007 r., SK 43/06)" (W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, op. cit.).

Ocenie podlegało zatem, czy obowiązująca obecnie procedura naboru spełnia: 1) wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby; 2) wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości oraz nie były arbitralne; 3) wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; 4) wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby. Tym samym, czy dotychczasowa procedura naboru gwarantuje poszanowanie zasady równości szans, zapewniając weryfikację wyników postępowania selekcyjnego, a także wymóg ustawowej regulacji podstawowych warunków naboru, w kontekście także zasady proporcjonalności.

Stwierdzić należy, że obecna procedura naboru kandydatów do służby w Straży Granicznej, z punktu widzenia powyższych kryteriów, budzi wiele wątpliwości. wymagania wobec kandydatów do służby w Straży Granicznej określone zostały w art. 31 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zgodnie z którym:

1. Służbę w Straży Granicznej może pełnić osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie, o nieposzlakowanej opinii, niekarana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystająca w pełni z praw publicznych, posiadająca co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotowa jest się podporządkować, a także dająca rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

1a. Przyjęcie kandydata do służby w Straży Granicznej poprzedza się postępowaniem kwalifikacyjnym, na które składa się:

1) przyjęcie podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego, a także dokumentów stwierdzających wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu;

2) przeprowadzenie rozmowy kwalifikacyjnej;

3) postępowanie sprawdzające określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych;

4) ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Straży Granicznej;

5) przeprowadzenie badania psychofizjologicznego.

1e. Postępowanie kwalifikacyjne, o którym mowa w ust. 1a, może być prowadzone wobec kandydatów mających ukończone 18 lat, będących uczniami ostatniego roku szkoły ponadpodstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i e ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900), nieposiadających w dniu rozpoczęcia postępowania kwalifikacyjnego dokumentów stwierdzających wykształcenie lub spełnienie warunku, o którym mowa w art. 34 ust. 3.

1f. W przypadku, o którym mowa w ust. 1e, dokumenty stwierdzające wykształcenie lub spełnienie warunku, o którym mowa w art. 34 ust. 3, kandydat przedstawia przed przyjęciem do służby.

Szczegółowy tryb i etapy postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej określa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Straży Granicznej. Zgodnie z § 3:

1. Warunkiem uznania kandydata za spełniającego określone w ustawie warunki do pełnienia służby w Straży Granicznej oraz wykazującego predyspozycje i przydatność do tej służby jest spełnienie łącznie następujących warunków:

1) otrzymanie pozytywnej oceny z pierwszego etapu postępowania;

2) osiągnięcie minimum 12 punktów w drugim etapie postępowania;

2a) uzyskanie pozytywnej oceny wyników przeprowadzonego badania psychofizjologicznego;

3) uzyskanie orzeczenia o zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Straży Granicznej wydanego przez komisję, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy;

4) ustalenie, że kandydat daje rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach postępowania może odmówić poddania kandydata postępowaniu albo odstąpić w każdym czasie od jego prowadzenia, jeżeli prowadzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia w potrzebach służbowych Straży Granicznej. Przyczyny odmowy poddania kandydata postępowaniu albo odstąpienia od jego prowadzenia dokumentuje się w formie notatki służbowej. W myśl § 21 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia odstąpienie od postępowania następuje w przypadku negatywnych wyników albo niepoddania się badaniom lub czynnościom, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 22 cytowanego rozporządzenia kandydata zawiadamia się pisemnie o zakończeniu postępowania i o jego wyniku.

Z powyższych przepisu wynika, że są dwa powody, dla których można odstąpić od dalszego postępowania kwalifikacyjnego: 1. niespełnienie przez kandydata wymogów określonych w ustawie lub rozporządzeniu; 2. w przypadku uznania, że prowadzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia w potrzebach służbowych Straży Granicznej. Już tylko z tego powodu, że przepis wymienia dwie przyczyny, które mogą prowadzić do pozbawienia kandydata dostępu do służby publicznej, a kandydat nie dowiaduje się, o którą przyczynę chodzi, musi prowadzić do wniosku, że takie rozwiązanie nie spełnia wymogu stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji, precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru i weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby.

Ponadto zarówno brak udokumentowania przebiegu wstępnej rozmowy kwalifikacyjnej (za takie bowiem nie sposób uznać notatki służbowej z dnia 18 grudnia 2023 r. w aktach sprawy, której treść może odnosić się do każdego z kandydatów), która zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2, ma pozwalać w szczególności na ocenę umiejętności autoprezentacji, poprawności w formułowaniu myśli, umiejętności nawiązywania kontaktu, poziomu elokwencji, a także na poznanie zainteresowań, kwalifikacji i doświadczeń zawodowych kandydata, w celu oceny możliwości ich wykorzystania w służbie lub ustalenia posiadania preferencji, o których mowa w § 5 ust. 4 pkt 3, jak również ustalenia stopnia motywacji do podjęcia służby z uwzględnieniem między innymi poziomu wiedzy o Straży Granicznej a także uznanie, że prowadzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia w potrzebach służbowych Straży Granicznej, sprawiają, że tak określone przesłanki są zupełnie uznaniowe, a tym samym arbitralne. Przy czym nie chodzi o to, aby sąd (lub strona) mógł weryfikować ocenę kwalifikacji lub predyspozycji kandydata, dokonywaną przez organ lub jego jednostki organizacyjne, ale aby można było poznać przyczynę negatywnej oceny kandydata z powodu wymienionych w przepisie kryteriów i określić, czy stworzone zostały gwarancje formalne dla prawidłowości takiej oceny kandydata.

Przebieg spornego postępowania nie spełniał omówionych wyżej zasad dostępu do służby publicznej, gdyż nie wypełnia koniecznych reguł proceduralnych (jasność, obiektywizm kryteriów, przejrzystość, weryfikowalność podjętej decyzji), a w konsekwencji nie gwarantuje spełnienia równości szans kandydatów w postępowaniu rekrutacyjnym. Pamiętać bowiem należy, że w przypadku skarżącej, pierwsze postępowanie kwalifikacyjne do służby w Straży Granicznej, które miało miejsce w 2013 r., zakończyło się pomyślnie, skarżąca pełniła służbę w okresie od 7 do 31 października 2013 r., a to, że nie kontynuowała wówczas służby, zgodnie z jej twierdzeniami, wynikało wyłącznie z przyczyn osobistych i rodzinnych (ze świadectwa służby w aktach sprawy wynika, że stosunek służby ustał w wyniku zgłoszenia przez skarżącą wystąpienia ze służby). Powyższe oznacza, że brak było wówczas po jej stronie przeszkód dyskwalifikujących ją do służby w tej formacji, czy to zdrowotnych, intelektualnych lub psychofizycznych, mając na względzie dodatkowo kierunkowe wykształcenie skarżącej o profilu "Bezpieczeństwo Narodowe".

Słusznie wskazuje też skarżąca na postępowanie zakończone postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. K 10/10 (OTK-A 2011/9/102), gdzie podobny problem poddany został ocenie Trybunału przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w odniesieniu do kandydatów do służby w Policji. Postępowanie to wprawdzie zostało umorzone z powodu zmiany przepisów, ale wszyscy uczestnicy tego postępowania, którzy przedstawili Trybunałowi swoje stanowiska w sprawie, byli zgodni co do tego, że rozstrzygnięcie konkursu skutkujące dowolnym przerwaniem postępowań kwalifikacyjnych do służby w Policji w oparciu o przepis rozporządzenia, stojąc z jednej strony w kolizji z zasadą jednakowego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji), a zatem prawem o charakterze politycznym, narusza także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę wyłączności ustawy. Już wcześniej także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3044/12 (opubl. w CBOSA), w odniesieniu do procedury naboru, jaka została poddana ocenie TK w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r. K 10/10, wyraził stanowisko, że "wojewódzki komendant policji, przerywając postępowanie kwalifikacyjne, ma obowiązek przedstawić kandydatowi wyczerpujące wyjaśnienia dotyczące powodów takiej decyzji" oraz że "[p]rzyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby zasadę równego dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach i mogłoby stać się powodem odmiennego traktowania tych osób".

Za usprawiedliwione należało zatem uznać zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżony akt.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadzi postępowanie kwalifikacyjne z maksymalnym zachowaniem gwarancji proceduralnych, o których była mowa wyżej tj. 1) wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby dla poszczególnych stanowisk; 2) wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości; 3) wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; 4) wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby; tak aby możliwa była ocena zachowania równości szans kandydatów i zasady jednakowego dostępu do służby publicznej.