Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1182/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (Minister) decyzją z [...] kwietnia 2020r.[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, ze zm. - dalej "specustawa"), po rozpatrzeniu odwołań: M.Z., Stowarzyszenia [...](dalej Stowarzyszenie) i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - uchylił w części decyzję Wojewody [...] z [...]sierpnia 2019r. nr [...]zezwalającą na realizację inwestycji drogowej: drogi ekspresowej [...]na odcinku S.- W.; Odcinek II: węzeł S. - węzeł W., w km 627+500 do km 640+600 - i orzekł w tym zakresie (pkt I-VI sentencji) a w pozostałej części (pkt VII) utrzymał w mocy ww. decyzję.

Minister stwierdził - powołując się na wymogi określone w art. 11a ust. 1, art. 11 d ust. 1 pkt 1, art. 11d ust. 1 pkt 3 oraz art. 11 d ust. 1 pkt 2 i 4 art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy, że zostały one spełnione.

W ocenie organu projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.z [...] stycznia 2015 r., [...](dalej RDOŚ) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla m.in. ww. przedsięwzięcia (dalej decyzja środowiskowa), decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2017 r.,[...].ew.aj.[...] (dalej GDOŚ) uchylającą w części i orzekającą co do istoty, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję środowiskową RDOŚ

- postanowieniem uzgadniającym,

- decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGWWP z [...] listopada 2018r. oraz z [...] grudnia 2018 r. udzielającymi pozwoleń wodnoprawnych.

W ocenie Ministra - poza opisanymi uchybieniami – projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Organ pokreślił, że strony wniosły uwagi i zastrzeżenia, do których ustosunkował się inwestor.

Z uwagi na nałożony w decyzji RDOŚ obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020r., poz. 283, ze zm. - dalej "ustawa środowiskowa", pismem z [...] lutego 2019r. Wojewoda [...] zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji inwestycji. RDOŚ - na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej -zwrócił się do Wojewody [...] w trybie art. 33-36 ustawy środowiskowej. Obowiązek ten spełniono, a po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydano postanowienie uzgadniające.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy Wojewoda doręczył decyzję wnioskodawcy i zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń.

Organ odwoławczy zauważył, że działki nr [...] oraz [...] obr. [...]przeznaczone pod inwestycję nie istnieją, bowiem uprzednio je podzielono decyzją Wojewody [...] w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Dlatego inwestor skorygował dokumentację w tym zakresie, co uwzględniono w decyzji odwoławczej.

Dalej podniósł, że w decyzji I instancji wymieniono szereg aktów prawnych, które uwzględniono przy określaniu obszaru oddziaływania, bez podania przepisów, co narusza art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawo budowlane w zw. z § 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Po wezwaniu, inwestor złożył oświadczenie projektanta, że obszar oddziaływania wyznaczono na mocy § 9 ust. 1, § 177, § 181 i § 183 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i w całości zamyka się on w granicach działek inwestycyjnych. W konsekwencji Minister wprowadził zmiany w pkt I decyzji.

Następnie obszernie uzasadnił konieczność korekty zapisów dot. załączników, błędów w określeniu ograniczeń w korzystaniu z działek (trwałych i na czas budowy), które ujęto w pkt III oraz pozostałych uchybień uwzględnionych w pkt IV, V i VI decyzji.

Jako niezasadne organ ocenił zarzuty Stowarzyszenia dot. naruszenia przepisów wymienionych w odwołaniu, co do nieprawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wobec nierzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej w zakresie występowania chomika europejskiego i brak działań minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na ww. chomika.

Minister podkreślił, że postanowienie z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej wiąże organ wydający decyzję zezwalającą na budowę. Jeżeli inwestor spełnił wymagania postanowienia uzgadniającego i nie ma w tym zakresie wątpliwości, organ nie może odmówić wydania zezwolenia. Postanowienie to jest wprawdzie niezaskarżalne, ale podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym (art. 142 kpa). Kontrola ta jednak sprowadza się do wykazania ewidentnych niezgodności z prawem. Nie można jej zatem utożsamiać z zakresem postępowania merytorycznego. Tylko po stwierdzeniu błędów w postępowaniu środowiskowym, mających wpływ na wynik sprawy, organ mógłby wstrzymać się z wydaniem zezwolenia.

Takich błędów organ się nie dopatrzył podnosząc, że RDOŚ, przed wydaniem postanowienia, uzyskał opinię [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. PGWWP i stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny postanowienia uzgadniającego co do kwestii merytorycznych podważanych przez Stowarzyszenie. Nadto, uwzględniono wszystkie okoliczności mające wpływ na ochronę występujących w tym miejscu gatunków zwierząt. Prawidłowo też zdefiniowano warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska, które zapobiegną negatywnym oddziaływaniom.

Podobnie, jako niezasadne ocenił zastrzeżenia Stowarzyszenia odnośnie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przy ponownej ocenie oddziaływania na środowisko, bowiem spełnia on wymogi z art. 66 i art. 67 ustawy środowiskowej uszczegółowione w projekcie budowlanym.

Według Ministra, nie ma też podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności raportu w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej (art. 66 ust. 1 pkt 2a). Rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zmieniono na etapie projektu budowlanego wobec założeń z etapu wydawania decyzji środowiskowej. Metodykę inwentaryzacji przyrodniczej prowadzono zgodnie z zasadami prowadzenia obserwacji na potrzeby ocen oddziaływania inwestycji drogowych i jest ona wystarczająca dla określenia możliwego wpływu drogi i niezbędnych działań minimalizujących.

Organ wskazał, że w oparciu o dane z inwentaryzacji przyrodniczej badano wszystkie możliwe oddziaływania, a ustalenia podano w raporcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, określając potencjalne zagrożenia i zaproponowano szereg rozwiązań technicznych i organizacyjnych dla minimalizacji strat w środowisku.

Dalej organ uznał, że raport spełnia wymogi formalne (ustawowe), jest rzetelny i kompleksowy oraz zawiera logiczne wnioski.

Według organu, aby zastrzeżenia do raportu nie były gołosłowne - powinny być poparte np. ekspertyzą wskazującą jego wady, a takiej nie złożono. Za kontrraport nie może uznać odwołania Stowarzyszenia, pisma - w tym opinii z [...] sierpnia 2019 r., stanowiska Międzynarodowej Grupy Roboczej ds. Chomika Europejskiego i inwentaryzacji przyrodniczych z [...] sierpnia i [...] października 2019 r. Dokumenty te nie stanowią kompleksowej analizy uwarunkowań środowiskowych, a więc nie mogą podważać inwentaryzacji przyrodniczej i całego raportu.

Organ odwoławczy zauważył, że w postanowieniu uzgadniającym wskazano na konieczność ochrony różnych elementów środowiska, w tym gatunków zwierząt. Pomimo, że inwentaryzacja nie wykazała na tym terenie chomika europejskiego, to uwzględniając, że jest on gatunkiem typowym dla[...] , RDOŚ wskazał na możliwą jego obecność w rejonie drogi. Z tej przyczyny zmienił i uszczegółowił pkt 4 decyzji GDOŚ (modyfikując pkt 1.1.2.20 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach) zaznaczając, że: "Przed przystąpieniem do prac budowlanych teren powinien zostać skontrolowany przez osoby nadzoru przyrodniczego, w szczególności specjalistę herpetologa i teriologa, pod kątem występowania chronionych płazów i innych drobnych zwierząt, w szczególności chomika europejskiego. (...) W przypadku stwierdzenia obecności zasiedlonych nor chomika europejskiego wymagane jest uzyskanie decyzji derogacyjnej wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zezwalającej na odłów lub płoszenie okazów chomika i ich przeniesienie na siedliska zastępcze". Warunek ten uwzględniono w pkt I.2 postanowienia uzgadniającego i uzasadniono na str. 15 i 33. Nałożono też obowiązek kontrolowania terenu przed przystąpieniem do robót przez m.in. teriologa, a w przypadku występowania chomika europejskiego - uzyskanie, w trybie art. 56 ustawy ochronie przyrody, decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do objętego ochroną chomika.

Minister zaznaczył, że populację chomika europejskiego analizował RDOŚ, który oparł się nie tylko na raporcie inwestora, ale i na informacjach m.in. co do dogodnych warunków siedliskowych. W postępowaniu uzgodnieniowym, Stowarzyszenie przedstawiło zastrzeżenia, badano zatem zarzuty negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, jednak oceniono rozwiązania za wystarczające i adekwatne. Przeprowadzono szczegółową analizę możliwych środków ochronnych minimalizujących wpływ inwestycji na przyrodę ożywioną, w tym chomika europejskiego również w przypadku jego pojawienia się na terenie inwestycji.

Odnosząc się do konieczności wykonania dolnych przejść dla tego osobnika co 100-150 m z konstrukcjami naprowadzającymi na wejścia, Minister ponownie podkreślił, że organ środowiskowy w postanowieniu uzgadniającym wskazał niezbędne środki ochronne w przypadku wystąpienia tego gatunku. Organ architektoniczno budowlany nie jest władny do merytorycznej oceny postanowienia, a więc i przyjętych środków ochronnych prze wyspecjalizowany organ.

Według Ministra, wydając postanowienie uzgadniające, RDOŚ uwzględnił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wprawdzie organ wojewódzki pozbawił skarżącą przed wydaniem decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym pismem RDOŚ z [...] sierpnia 2019r. i inwestora z [...] sierpnia 2019r., jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia np. o opinię biegłego, w celu definitywnego wskazania występowania siedlisk i osobników ww. gatunku, a także oddziaływania inwestycji. Uzgodnienie wydał wyspecjalizowany organ w oparciu o raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez osoby o fachowej wiedzy. Stanowisko to jest logiczne, spójne formalnie i merytorycznie.

Za chybiony Minister uznał też zarzut, że roboty nie są prowadzone zgodnie z postanowieniem uzgadniającym oraz decyzją z uwagi na niszczenie nor chomika europejskiego. Podkreślił, że bada wyłącznie zgodność z prawem wniosku i decyzji oraz postępowania organu I instancji, a nie działań inwestora przy realizacji inwestycji.

Ponadto, nie zgodził się z argumentacją co do naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez niezgodność pomiędzy zakresem decyzji GDOŚ a skarżoną decyzją, która bardziej wąsko określa przedsięwzięcie, a zmiany wykraczają poza linie rozgraniczające inwestycji. Wyjaśnił, że w decyzji środowiskowej stwierdzono konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1a ustawy). RDOŚ dostrzegł, że w wyniku doszczegółowienia prac zaszła konieczność wyjść czasowych i stałych poza linie rozgraniczające z etapu decyzji środowiskowej. Podkreślił jednak, że podany w projekcie i raporcie zakres inwestycji mieści się w granicach działek objętych decyzją środowiskową. Inwestor nie był zatem zobowiązany do uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Stowarzyszenie pominęło, że decyzja RDOŚ dopuszczała zmiany w projekcie w trakcie wydawania decyzji, pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co wykonano. Nadto, przy ponownej ocenie analizowano wpływ całości inwestycji na środowisko, w tym zgodności rozwiązań projektowych z decyzjami środowiskowymi z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w środowisku od badań przy przygotowaniu dokumentacji dla wydania decyzji środowiskowej, a także konieczność doprecyzowania warunków ochrony środowiska wynikających z ostatecznych rozwiązań.

W ocenie Ministra, nie można też zarzucić inwestorowi, że dzielił przedsięwzięcie stosując zasadę "salami slicing" w celu obniżenia parametrów i/lub kwalifikacji oraz pominięcia rygorów związanych koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro inwestor uzasadnił interes społeczny i gospodarczy: poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnieniem transportu drogowego, terminami realizacji i finansowaniem z funduszy europejskich.

Nadto, zdaniem organu, badana decyzja nie narusza art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.

Dalej Minister ustosunkował się szczegółowo do zarzutów M. Z..

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [...] i wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzuciło naruszenie:

- art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 9 w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1862 ze zm.) - poprzez nieprawidłowe określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi i śmiertelności chomika europejskiego na jezdni, co może powodować szkody w środowisku;

- art. 88 ust. 1 - ust. 5 o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 - pkt 20 o.o.ś. w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaakceptowanie raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo braków, uchybień i błędów merytorycznych (np. w zakresie nieprawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej skutkującej brakiem ujawnienia licznej populacji chronionego gatunku w miejscu inwestycji), które powodują, że raport nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji;

- art. 11 c specustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (zwłaszcza w zakresie występowania na terenie inwestycji populacji chomika europejskiego, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę, braku zaprojektowania odpowiednich przejść dla zwierząt na przebiegu siedlisk, braku wygrodzenia jezdni zabezpieczającego ww. zwierzęta przed śmiertelnością na jezdni) - a w związku z tym, wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem decyzji;

- art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji pomimo, że przebieg inwestycji narusza przepisy prawa;

- art. 86 pkt 2 o.o.ś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 o.o.ś. zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś. - poprzez niezgodność pomiędzy zakresem decyzji środowiskowej, a skarżoną decyzją pomimo, że organy były związane jej zakresem, która węziej określa przedsięwzięcie, a zmiany te wykraczają poza linie rozgraniczające inwestycji i powodują, że część oddziaływań nie została w ogóle oceniona, w tym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, zasady zaufania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału, przedstawienia dodatkowego stanowiska i ekspertyzy - w następstwie czego doszło do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 17 ust. 1 specustawy, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie istniały okoliczności związane z interesem społecznym - nie wyjaśniono szczegółowo i przekonująco tych przesłanek - a także rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Nadto, Stowarzyszenie zaskarżyło postanowienie uzgadniające RDOŚ z [...] lipca 2019r. i wnosząc o jego uchylenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 90 ust. 1 i ust. 7. w zw. 91 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10) o.o.ś. - poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego, mimo że przedsięwzięcie to nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (poprawności inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na populację i siedliska chomika europejskiego, działań minimalizacyjnych tj. przejść dla zwierząt i wygrodzenia jezdni);

2) z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (zwłaszcza co do występowania na terenie inwestycji chomika europejskiego, braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę, braku zaprojektowania odpowiednich przejść na przebiegu siedlisk chomika europejskiego, braku wygrodzenia jezdni zabezpieczającego ww. zwierzęta przed śmiertelnością na jezdni) - a w związku z tym, wydanie decyzji sprzecznej ze stanem faktycznym, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem postanowienia.

Zdaniem Stowarzyszenia decyzja Wojewody nie czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy w zakresie ochrony środowiska. m.in. zapewnienia swobodnej migracji zwierząt w poprzek drogi i eliminację śmiertelności na jezdni. Służą temu powszechne metody minimalizacji wpływu inwestycji transportowych na przyrodę - budowa przejść dla zwierząt oraz montaż wygrodzeń naprowadzająco - ochronnych.

Projekt nie przewiduje żadnych przejść dla chomików (w raporcie stwierdzono, że chomiki nie występują na tym terenie), zwłaszcza we wskazanym przez ekspertów zagęszczeniu (co 100-150 m). Brak takich przejść oznacza, że droga stanowi barierę i doprowadzi do fragmentacji siedlisk, co może prowadzić do izolacji populacji i jej wymarcia na tym stanowisku. Podano, że chomik europejski jest gatunkiem ściśle chronionym w Polsce, w Unii Europejskiej, a w wielu krajach Europy wymarł. W Polsce spada zasięg populacji. Także wygrodzenie jezdni jest nieodpowiednie .

Zdaniem Stowarzyszenia, Minister zlekceważył materiał dowodowy wskazujący na obecność chomika europejskiego na tym terenie. Samo wykrycie nory potwierdza jego występowanie, na co wskazuje opinia z [...] sierpnia 2019, pismo skarżącej z [...] lipca 2019 r. do RDOŚ z fotografiami, inwentaryzacja przyrodnicza z [...] sierpnia 2019r. W ekspertyzie udokumentowano występowanie w tym miejscu min. 55 zamieszkałych nor. Nadto, w postanowieniu uzgadniającym wskazano, że chomik europejski jest gatunkiem typowym dla[...].

Według strony, skarżona decyzja zawiera wiele ustaleń niezgodnych z prawdą, jest nielogiczna i niespójna. Gołosłownie stwierdza, że w postanowieniu uzgadniającym i decyzji I instancji - właściwie omówiono kwestie chomika europejskiego oraz uwzględniono wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony zwierząt. Pominięto wpływ inwestycji na chomika europejskiego i minimalizację tego oddziaływania poprzez budowę (postulowanych przez ekspertów) odpowiednio licznych i prawidłowo położnych przejść i odpowiedniego wygrodzenia jezdni. Nieuprawnione jest powoływanie się na decyzje derogacyjne jako mogące zminimalizować wpływ inwestycji na chomika europejskiego. Nadto, raport oddziaływania wykonany na potrzeby ponownej oceny, nie spełnia wymogów z art. 66 i art. 67 o.o.ś., zwłaszcza w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej.

Dalej Stowarzyszenie rozwinęło zarzuty naruszenia czynnego udziału w postępowaniu i wskazała na niezgodność pomiędzy zakresem decyzji środowiskowej, a skarżoną decyzją pomimo, że organy były związane decyzją środowiskową, która węziej określa inwestycję. Części oddziaływań zatem nie oceniono, w przy ponownej ocenie oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Stowarzyszenia, rażące naruszenia prawa materialnego i procesowego dotyczą też postanowienia RDOŚ, bowiem organ nie odniósł się szczegółowo do argumentów dot. naruszeń prawa ochrony środowiska i poprzestał na formalnej ocenie.

Skarżąca dodała, że nie zaistniały okoliczności związane z interesem społecznym i gospodarczym, a zatem nieuprawnione było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ pominął interes związany z ochroną przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle wniosków zawartych w skardze podkreślić należy, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd - nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2020 r. uchylająca w opisanej części decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i w tym zakresie orzekająca co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy ww. decyzję oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] lipca 2019 r. uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji.

Przypomnieć na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach szczególnej procedury przewidzianej w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosowanie przepisów tej ustawy wymaga uwzględnienia jej charakteru prawnego, bowiem została ona uchwalona w celu uproszczenia i przyspieszenia procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Ustawodawca zawarł w jednym akcie kilka odrębnych procedur, które kończy jedna decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej.

Decyzja ta ma charakter związany i wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy. Rola tej ustawy oraz jej cel powodują, że organ orzekający nie posiada kompetencji nie tylko do dokonywania oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora w zakresie usytuowania drogi, ale nie może również wkraczać w merytoryczną ocenę wyspecjalizowanych organów środowiskowych, co słusznie zostało zaakcentowane w zaskarżonej decyzji.

Organy nie mogły zatem określić warunków spornej inwestycji zasadniczo inaczej, niż ustalił je inwestor w przedłożonej do weryfikacji dokumentacji, w tym również w kwestiach środowiskowych, jeżeli zostały spełnione wszystkie warunki określone w przepisach prawa.

W skardze Stowarzyszenie kwestionowało rozstrzygnięcia organów obu instancji upatrując uchybień w niewłaściwej ochronie chomika europejskiego, jako gatunku chronionego m.in. w zakresie błędnej inwentaryzacji przyrodniczej, oceny oddziaływania na populację i siedliska tego gatunku, przewidywanych działań minimalizacyjnych (przejść dla zwierząt i nieodpowiedniego wygrodzenia jezdni); dopuszczenia do znaczącego oddziaływania barierowego drogi oraz śmiertelności tych osobników na jezdni - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy; akceptacji raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko obarczonego błędami merytorycznymi co do inwentaryzacji przyrodniczej, która nie ujawniła licznej populacji chomika europejskiego na terenie inwestycji (art. 88 ust. 1 - ust. 5 o.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 - pkt 20 o.o.ś. w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.); braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę.

Wskazać zatem trzeba, że kwestionowana przez Stowarzyszenie inwentaryzacja przyrodnicza przedstawia stwierdzone faktycznie w terenie siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt wymienione w dyrektywie Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, w której ujęty został gatunek chomika europejskiego. W trakcie obserwacji – co wymaga podkreślenia - przeprowadzonej w okresie od [...] marca do [...] lipca 2018 r. po trasie projektowanej drogi ekspresowej[...], w odległości do 500 m po każdej stronie od jej osi, nie stwierdzono aktywnych (zamieszkanych) nor tego gatunku, a odnotowano obecność innych gatunków zwierząt, w tym 10 gatunków ssaków (innych niż nietoperze). Na tej podstawie prawidłowo zatem przyjęto, że chomik nie występował na tym obszarze w badanym okresie.

Konstatacja powyższa nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, a więc znaczenia jakie przypisuje jej Stowarzyszenie podkreślając okoliczność występowania ww. gryzonia na tym terenie, skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. - dysponujący specjalistyczną wiedzą i niewątpliwie doświadczeniem w tej dziedzinie - w postanowieniu uzgadniającym z [...] lipca 2019 r. przewidział niezbędne środki ochronne również w przypadku wystąpienia (powrotu) tego gatunku na teren inwestycyjny i zalecenia te zostały uwzględnione. RDOŚ nakazał bowiem, aby przed rozpoczęciem zdejmowania wierzchniej warstwy gruntu koniecznie sprawdzić możliwe występowanie gatunków chronionych w szczególności płazów, jak i nor tego gryzonia. W przypadku potwierdzenia obecności zasiedlonych nor za niezbędne uznał uzyskanie decyzji derogacyjnej zezwalającej na odłów lub płoszenie okazów chomika i ich przeniesienie na siedliska zastępcze.

Z akt sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w dniu [...] grudnia 2019 r. (znak:[...]) wydał decyzję uprawniającą inwestora do m.in. umyślnego chwytania, transportu, niszczenia siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca, płoszenia lub niepokojenia osobników tego gatunku. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja ta została udzielona również z zastrzeżeniem spełnienia wielu wymogów m.in. wykonywania wszelkich czynności pod ścisłym nadzorem przyrodniczym z udziałem teriologa; dokonywania czynności chwytania i przemieszczania chomików wyłącznie w okresach ich aktywności naziemnej od [...] marca do [...] maja oraz od [..] sierpnia do [...] listopada każdego roku obowiązywania decyzji. Organ zakazał ponadto niszczenia i rozkopywania nor, bez wcześniejszego upewnienia się, że nie są zasiedlone; sprawdzenie zasiedlenia nor jedynie pod nadzorem przyrodniczym przy zastosowaniu odpowiednich metod np. fotopułapek czy stolików pokarmowych, a ostateczne sprawdzenie nor odbywać się ma bezpośrednio przed ich zniszczeniem za pomocą endoskopu lub wideoskopu; prace związane z niszczeniem nor można rozpocząć dopiero po odłowieniu i przeniesieniu w inne miejsca całej zinwentaryzowanej populacji chomika z odcinka objętego pracami, a schwytane chomiki muszą zostać wypuszczone na stanowiska zastępcze wskazane przez nadzór przyrodniczy, w obszarach nieobjętych robotami budowlanymi, jak i nieobjętych drogami przejazdu dla pojazdów budowy. RDOŚ zaznaczył przy tym, że miejsca te powinny być niezagrożone, o takich samych lub zbliżonych warunkach siedliskowych oraz znajdować się minimum 500 m od inwestycji. Nie może również ujść uwadze, że organ zobowiązał też inwestora do monitorowania siedlisk, a w trakcie realizacji wykopów do regularnego oglądu pod kątem występowania drobnych zwierząt (płazy, drobne ssaki) z jednoczesnym obowiązkiem odławiania i przenoszenia na siedliska zastępcze oraz stosowania rozwiązań umożliwiających ich ucieczkę z wykopów (np. miejscowe skarpowanie ścian wykopu pod niewielkim kątem).

Ponadto, w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ zaznaczył, że inwestycja nie przecina żadnego z głównych korytarzy migracyjnych zwierząt, a najbliższy z nich jest[...], która biegnie ponad 11 km na zachód. W sąsiedztwie drogi zinwentaryzowano jedynie lokalne szlaki przejść płazów lub ssaków, trasy przelotu nietoperzy oraz ptaków. W miejscach przecięć przez drogę tras lokalnej migracji zwierząt (głównie płazów) zaplanowano przejścia.

W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przewidziano trzy przejścia - dwa dla małych zwierząt oraz jedno dla płazów i gadów. Niezależnie dwa przejścia dla średnich i dużych zwierząt. Ponadto przewidziano ogrodzenia zabezpieczające przed wtargnięciem zwierząt na jezdnię. Wygrodzenia zaprojektowano w taki sposób, że mają one naprowadzać płazy oraz małe zwierzęta na przejścia dla nich przeznaczone. W przypadku przebiegu ogrodzeń wzdłuż bram, czy furtek technicznych, dla umożliwienia przejazdów służb utrzymania drogi, zastosowano zabezpieczenia ruchome (otwierane wraz z bramą). Są to szczelne zapory biegnące równolegle do drogi, wzdłuż linii prostych, jako konstrukcje samodzielne bądź w połączeniu z ogrodzeniem drogowym dla dużych i średnich zwierząt. W projekcie zachowano także szczelność wszelkich połączeń pomiędzy elementami ogrodzenia oraz pomiędzy ogrodzeniem a obiektami.

Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej ściśle określone wymogi i środki ochronne – wbrew stanowisku Stowarzyszenia - pozwalają na właściwe zabezpieczenie populacji chomika europejskiego przed negatywnym wpływem inwestycji, a jej oddziaływanie będzie zminimalizowane.

W świetle zarzutów skargi należy szczególnie podkreślić, że każda decyzja administracyjna wydawana jest w określonym stanie faktycznym, ustalonym w toku prowadzonego postępowania, które to postępowanie rozłożone jest w czasie. To, że na terenach [...] odnotowywano siedliska chomika europejskiego nie musi oznaczać, że występował on aktywnie akurat na trasie planowanej drogi i to w okresie obserwacji przeprowadzonych na potrzeby spornej inwentaryzacji przyrodniczej. Środowisko przyrodnicze – co oczywiste - cechuje zmienność zarówno w czasie, jak i przestrzeni. Może zależeć wielu czynników - od klimatu, temperatury, czy ilości opadów. Zdaniem Sądu, nie można zatem tak kategorycznie, jak czyni to Stowarzyszenie, negować prawidłowości obserwacji wykonanych, na których została oparta inwentaryzacja przyrodnicza zwłaszcza, że była ona dokonywana w innym okresie, niż

opinia z [...] sierpnia 2019, pismo z [...] lipca 2019 r. do RDOŚ z fotografiami, na które powołuje się Stowarzyszenie. Sąd dokonał oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie przedstawionych akt administracyjnych, a nie stanu hipotetycznego, który może ulec zmianie w trakcie lub po zakończeniu postepowania, czy zakończeniu inwestycji.

Nie jest trafny też argument o braku odpowiedniej ilości przejść dla małych zwierząt, nawet jeśli ich ilość jest znacznie mniejsza niż chciałoby tego Stowarzyszenie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. zaakceptował bowiem podaną ilość i wielkość przejść dla zwierząt mając na uwadze, że ich lokalizacja podyktowana jest miejscami przecięć przez drogę tras lokalnej ich migracji.

Organy i Sąd nie miał zatem podstaw do kwestionowania powyższego stanowiska.

Z takich samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący zaakceptowania raportu ponownej oceny oddziaływania na środowisko, pomimo braków, uchybień i błędów merytorycznych (np. w zakresie nieprawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej skutkującej brakiem ujawnienia licznej populacji chronionego gatunku w miejscu inwestycji). Raport spełnia wymogi określone w art. 66 i art. 67 ustawy środowiskowej.

Podkreślenia wymaga również to, że zarówno raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i postanowienie uzgadniające posiadają szczególną wartość dowodową, bowiem – jak już to wyżej zostało wskazane – zostały sporządzone przez wyspecjalizowane w tej dziedzinie organy. Sposób przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej odpowiada zasadom prowadzenia obserwacji na potrzeby ocen oddziaływania inwestycji drogowych i wystarcza do określenia potencjalnego wpływu planowanej drogi oraz niezbędnych działań minimalizujących. Słusznie wskazał organ, że takiej mocy dowodowej nie można przyznać opinii z [...] sierpnia 2019, pismu skarżącego z [...] lipca 2019 r. do RDOŚ z fotografiami, inwentaryzacji przyrodniczej pod kątem występowania chomika europejskiego z [...] sierpnia 2019r. Niemniej Sąd ponownie podkreśla, że nawet w sytuacji wystąpienia chomika europejskiego na trasie inwestycji, kwestie te zostały uwzględnione

Sąd nie podzielił stanowiska odnośnie naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy. Według Stowarzyszenia wystąpiła niezgodność zakresowa decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze skarżoną decyzją, pomimo związania pierwszą z decyzji organu architektoniczno budowlanego. Wskazać jednak należy, że w takim przypadku ustawodawca przewidział wprowadzenie modyfikacji środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, w postaci ponownej oceny oddziaływania na środowisko (art. 88 i nast. ww. ustawy). W zaskarżonej decyzji wskazano, że ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie przeprowadzana na dalszym etapie budowy, zgodnie z art. 88-95 ustawy środowiskowej. W decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach zawarto obowiązek ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na rodzaj, skalę oraz charakter przedsięwzięcia, a także możliwość wystąpienia w trakcie projektowania istotnych różnic w przedstawionych wstępnych rozwiązaniach projektowych. Wojewoda [...] i RDOŚ w K. przeprowadzili postępowanie w trybie art. 88 i nast. ustawy środowiskowej. Wielkość inwestycji wymusiła konieczność doszczegółowienia zakresu prac odnośnie wyjść czasowych i stałych poza linie rozgraniczające z etapu wydania decyzji środowiskowej. Jednak z akt wynika, że zakres inwestycji pozostaje w granicach działek objętych decyzjami organów środowiskowych (RDOŚ i GDOŚ). Wyjścia poza linie rozgraniczające w ponownej ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wynikają głównie z konieczności poszerzenia obszaru zajęcia terenu przy projektowanych drogach towarzyszących, w celu spełnienia określonych parametrów technicznych dla danej klasy drogi, zapewnienia dostępu do danej drogi publicznej dla nieruchomości, które utraciły ją w wyniku niniejszej inwestycji oraz dla nieruchomości przyległych do pasa drogowego (zjazdy indywidualne), jak i zaszła konieczność dowiązania geometrii jezdni projektowanej do istniejącej, co wynika z przepisów prawa i warunków bezpieczeństwa. Jak zaznaczył organ wyjścia poza linie rozgraniczające z zakresu decyzji środowiskowej wyniknęły także z ukształtowania terenu przy projektowanych przejściach dla zwierząt, gdzie zwiększono obszar zajęcia terenu w związku z nasadzeniami zieleni naprowadzającej. Zarzut ten jest zatem również niezasadny.

Kolejny zarzut naruszenia art. 11c specustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności tej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie Stowarzyszenie również powiązało z kwestią nieustalenia – a więc z naruszeniem ww. zasad postępowania administracyjnego - występowania na terenie inwestycji chomika europejskiego oraz brakiem: przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na etapie budowy i funkcjonowania na ww. zwierzę, odpowiednich przejść na przebiegu siedlisk chomika europejskiego, braku odpowiedniego wygrodzenia jezdni, a w związku z tym, wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji.

Zarzut ten jest chybiony. Minister przeanalizował bowiem kompletny materiał dowodowy, zbadał prawidłowość przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego oraz odpowiedział na zarzuty odwołań. W przypadku wątpliwości, wzywał inwestora do przedstawienia wyjaśnień.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że - wbrew stanowisku Stowarzyszenia - ww. uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy pomimo, że Wojewoda [...]nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji. Może ono odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie. Stowarzyszenie wprawdzie wskazało, że nie miało możliwości odnieść się do wadliwych opinii i stanowisk organów oraz twierdzeń inwestora, niemniej z akt sprawy wynika, że Wojewoda wniosek dowodowy Stowarzyszenia przekazał RDOŚ oraz inwestorowi w celu odniesienia się do kwestii w nim podniesionych. Ponadto, Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację w odwołaniu.

Nie ma również racji Stowarzyszenie zarzucając wadliwe zastosowanie art. 17 ust. 1 specustawy - poprzez nadanie decyzji Wojewody [...]rygoru natychmiastowej wykonalności. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne, jeżeli właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, a więc odmiennie niż w art. 108 k.p.a., zgodnie z którym nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek uzasadniony interesem społecznym, na który składa się poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji oraz finansowanie inwestycji z funduszy europejskich. Zdaniem Sądu, . W przypadku drogi publicznej, zwłaszcza bezkolizyjnej i bezpiecznej, przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy dróg ekspresowych, są powszechnie znane.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do 151 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji.