Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1059/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 57c ust. 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2;
journal: Dz.U. 2018 poz 1936
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
article: art. 151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 250/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2021r., sygn. akt III SA/Po 250/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "DW OR ARiMR", "Dyrektor", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

[...] w dniu 25 maja 2017r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok. We wniosku zadeklarował realizację programu w ramach: - wariantu 8.3.1. - Międzyplon ścierniskowy na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha;- wariantu 8.2.1. - Międzyplon ozimy na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha; - wariantu 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

W trakcie kontroli wniosku organ ustalił, że [...] 25 maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016r. w przypadku przeniesienia posiadania gruntów objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, złożonym przez innego rolnika [...].

Decyzją z [...] czerwca 2018r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej też: "organ I instancji", "Kierownik BP ARiMR" "Kierownik") odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, wskazując, że wnioskodawca nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego, bowiem nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania w roku 2016. W związku z czym strona nie może ubiegać się o przyznanie płatności na rok 2017.

Decyzją z [...] kwietnia 2019r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, uchylił decyzję organu I instancji.

Decyzją z [...] października 2019r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności na 2017r. Organ wyjaśnił, że [...] w dniu 25 maja 2017r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok w związku z przeniesieniem posiadania gruntów objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez innego rolnika tj. [...]. Wskazał, że postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] października 2019r., nr [...]. o odmowie przyznania [...] płatności rolnośrodowiskowych. W ocenie organu zatem wniosek złożony 25 maja 2017r., na formularzu o przyznanie płatności na rok 2017, jest wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nie zaś wnioskiem kolejnym. Wobec powyższego mając na względzie treść § 57c ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 [...] nie mógł po dniu 14 marca 2015r. złożyć wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z [...] lutego 2020r., nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2019r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie miało rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 ([...]) i decyzja wydana w dniu [...] października 2019r. przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013, utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2020r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego w decyzji tej wyjaśniono, że w sprawie nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego, w związku z niezłożeniem przez skarżącego wymaganych dokumentów dotyczących przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego w terminie ściśle określonym przepisami prawa. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wyjaśnił, że decyzja w sprawie przyznania [...] płatności rolnośrodowiskowych na 2016r. została wydana [...] lutego 2017r. (doręczona 21 lutego 2017r.). Przeniesienie posiadania, jak wynika z aktu notarialnego, nastąpiło 26 stycznia 2017r. Zatem, wniosek transferowy winien być złożony do dnia 26 kwietnia 2017r. (§ 32 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013), a termin na złożenie wniosku, jak wynika z § 29 ust. 3 rozporządzenia nie podlega przywróceniu.

Tym samym w ocenie Dyrektora - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] prawidłowo przyjął, że w związku z nieprzejęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 roku, wniosek [...] o przyznanie płatności na rok 2017 należy potraktować jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z uwagi zaś na to, że w 2017 roku nie było już możliwości podjęcia nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013, co wynika z jednoznacznego brzmienia przepisu § 57c ust. 1 rozporządzenia PRŚ, stanowiącego, że złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015r. jest niedopuszczalne, prawidłowo organ odmówił przyznania płatności na 2017r.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2021r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że okoliczności związane z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016r. pozostają poza kontrolą Sądu. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało zakończone decyzją wydaną [...] października 2019r. o odmowie przyznania [...] wnioskowanej płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję wyrokiem z 4 lutego 2021r., w sprawie o sygn., akt II SA/Po 188/20. Według Sądu I instancji dla oceny przedmiotowej sprawy istotne jest wyłącznie to, że ww. decyzją, odmówiono [...] płatności rolnośrodowiskowych na 2016r., co skutkuje brakiem podjęcia w 2016r. zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wyklucza przyznanie płatności na kolejny rok, tj. 2017. W związku z powyższym, brak było również podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2017r. jest wnioskiem kontynuacyjnym. W ocenie WSA w przypadku zaś braku kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez innego rolnika, prawidłowo organy uznały, wskazując na przepis § 57c. ust 1 rozporządzenia, że złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015r. jest niedopuszczalne. W konsekwencji, brak jest również podstaw do uwzględnienia podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organy zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 21 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007r., zwłaszcza, jeśli chodzi o przebieg i zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

Jednocześnie na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Po 188/20, którego wynik zależy od rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. § 57c ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1936 z późn. zm) zwaną dalej ustawą w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie ww. przepisów rozporządzenia w sytuacji, w której przepis ten, jako wprowadzający termin końcowy do złożenia wniosku o płatność został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej;

2. § 57c ust. 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżący jest następcą prawnym rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i zobowiązał się do kontynuowania jego zobowiązania środowiskowego.

II. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji istnienia uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a, tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że Sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2233/13). Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego jak w niniejszej sprawie wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2735/15).

Wobec tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, w obu przypadkach, a więc błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, jej autor musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu dlaczego nie powinien być zastosowany.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi.

Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej zarówno w pkt I. jak i II. jej petitum nie wskazał, jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji, przy czym przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a zarzuty skargi kasacyjnej pokrywają się z zarzutami ujętymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09 (cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., sygn. I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., sygn. I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wskazać, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy skarżącemu słusznie odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 rok. Zarówno organy, jak i WSA stwierdziły, że z uwagi na to, że nie nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2016, wniosek o przyznanie płatności nie jest wnioskiem kontynuacyjnym. Tym samym w oparciu brzmienie przepisu § 57c ust. 1 rozporządzenia wskazano, że skarżący nie może złożyć wniosku o przyznanie płatności z uwagi na fakt, iż złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015r. jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego przepis § 57c ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 ustawy został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ponadto w ocenie skarżącego, przepis § 57c ust. 1 został błędnie zastosowany, ponieważ zdaniem skarżącego, jest następcą prawnym rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i zobowiązał się do kontynuowania jego zobowiązania środowiskowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącego jest błędne.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Organ wymieniony w ustawie jako upoważniony do wydania rozporządzenia nie może prawa tego przekazywać innemu organowi. Innymi słowy subdelegacja tych uprawnień nie jest dopuszczalna, co wyraźnie wynika z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (uzasadnienie wyroku TK z 5 listopada 2001r., sygn. akt U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247 oraz postanowienia SN z 8 sierpnia 2003r., sygn. akt V CK 6/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach określonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Oznacza to zakaz wydania rozporządzeń, bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia (w całości lub w części) z ustawą. W doktrynie zwraca się uwagę, że normy generalne o charakterze modelowym, dotyczące konstytucyjnych praw obywatelskich ze swej natury winny się znaleźć w akcie rangi ustawy. Natomiast normy o charakterze technicznym, szczegółowym realizujące wspomniane wyżej normy ogólne mogą, a nawet powinny znaleźć się w akcie wykonawczym do ustawy (por. J. Grabowski, Projekty rozporządzeń w świetle opinii Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1, s. 73).

Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy (...), d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania, e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz. U. 2000/110/1178). Natomiast termin "wymaganie" (od "wymagać") oznacza "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać; postulat, żądanie" (cyt. "Słownik Języka Polskiego", t. III. s. 818). Z kolei termin "warunek" m.in. oznacza "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś, wymaganie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy" (tamże, t. III, s. 660). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązany był m.in. do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy więc rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści ustawowego upoważnienia wynika też, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów.

Tak więc określenie wszelkiego rodzaju wymagań, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, aby wskazane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Podkreślić należy, że jak wynika to z ustalonego stanu faktycznego sprawy, [...] złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2017r. Decyzją z [...] października 2019r. odmówiono skarżącemu przyznania płatności na 2016r., z uwagi na to, iż składając wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w związku z przejęciem 26 stycznia 2017r. posiadania gruntów od [...] nie przedłożył wymaganych dokumentów (zgodnie z § 32 ust. 7 w zw. z § 29 ust. 3 rozporządzenia). Decyzją z [...] stycznia 2020r., nr [...], organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2019r., a wyrokiem z 4 lutego 2021r., sygn. akt III SA/Po 188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko WSA, iż w sytuacji braku podjęcia w 2016r. zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, wniosku skarżącego nie sposób potraktować, jako wniosku o charakterze kontynuacyjnym. Skoro organy ustaliły, że skarżący w celu przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego za 2016r. nie przedłożył stosownych dokumentów z zachowaniem terminu do ich złożenia, to zasadnie uznano, że składając wniosek o przyznanie płatności za 2017r. należało potraktować ten wniosek, jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności. W takiej sytuacji prawidłowo wskazano, że jak wynika z brzmienia § 57c ust. 1 rozporządzenia złożenie wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej po dniu 14 marca 2015r. jest niedopuszczalne. Tak więc składając wniosek w dniu 25 maja 2017r. skarżący w istocie złożył wniosek o przyznanie pierwszej płatności, który nie mógł być uwzględniony. W związku z powyższym twierdzenie, że w okolicznościach sprawy nieprawidłowo zastosowano § 57c ust. 1 rozporządzenia jest błędne.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazany w pkt II. petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018r., II GSK 4321/16). Treść skargi kasacyjnej nie wskazuje naruszenia bądź naruszeń, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Wniosek skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 lutego 2021r., sygn. akt III SA/Po 188/20 została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2021r., sygn. akt I GSK 964/21.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.