Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1616/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1323/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1323/13, oddalił skargę [...] spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej jako: k.p.a., oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako: Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Starosty Sanockiego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...].

Ww. decyzją Starosta Sanocki wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego w dniu 1 lipca 2013 r. przez [...] sp. z o. o. w S. w sprawie zamiaru budowy przyłączy kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości S., obręb D.. Organ wyjaśnił, że z treści opisu technicznego oraz rysunku projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] wynika, iż przedmiotem zgłoszenia jest budowa przyłączy kanalizacji deszczowej umożliwiającej odwodnienie terenu wokół istniejącego zakładu przemysłowego wraz z projektowanymi studzienkami. W ocenie organu w sprawie będącej przedmiotem zgłoszenia mamy jednak do czynienia nie z budową przyłącza kanalizacji deszczowej, lecz z budową sieci kanalizacji deszczowej, na realizację której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, iż w ramach zgłoszenia wykonane zostaną wpusty kanalizacji deszczowej oznaczone na planie sytuacyjnym symbolem od wp 1 do wp 15, będące częścią uzbrojenia terenu, tj. uzbrojenia umożliwiającego odwodnienie terenu wokół istniejącego zakładu przemysłowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] sp. z o.o., która wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka wyjaśniła, że odwodnienie terenu zakładu będzie odbywać się poprzez projektowane przyłącza, które nie łączą wewnętrznych instalacji z przewodami zewnętrznymi. Łączą tylko rury spustowe odwadniające dachy budynków zakładu oraz wpusty kanalizacyjne odwadniające teren zakładu z istniejącym systemem odwodnienia. Dodatkowo wskazała, że całość zamierzenia będącego przedmiotem zgłoszenia mieści się w granicach zakładu [...], a projektowane przyłącza są tylko uzupełnieniem istniejącego systemu odwodnienia terenu zakładu (odwodnienie placów i dachów).

Wojewoda Podkarpacki utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśnił jakie rodzaje rozstrzygnięć może wydać organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie. Mając powyższe na uwadze wskazał, że utrzymał on w mocy zaskarżoną decyzję, lecz z innych przyczyn niż w niej podano.

Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji spornego zamierzenia inwestycyjnego jako sieci kanalizacji deszczowej, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem przyłącza kanalizacji deszczowej wraz ze wpustami zostały zaprojektowane do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej na działce inwestora. W sprawie nie miały zatem zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzeniu ścieków, na które powołał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewody Podkarpackiego wniesienie sprzeciwu znajduje natomiast uzasadnienie w treści art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Takim innym przepisem jest znowelizowana ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

Organ przywołał treść art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) i wskazał, że z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który musi być uwzględniony w szczególności na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, bowiem zgodnie z ust. 2 tego artykułu dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. W takiej sytuacji nie ma podstaw do żądania decyzji, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy, w przypadku dokonania zgłoszenia robót budowlanych na "obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią".

Organ wskazał, że poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, że działka nr ewid. [...] będąca własnością [...] sp. z o.o., na której zaplanowano budowę przyłączy kanalizacji deszczowej, położona jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią zlewni S.. W tej sytuacji stwierdził, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego może prowadzić do naruszenia warunków ochrony przed powodzią (ustalonych dla obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią), a tym samym spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Możliwość takiego niekorzystnego oddziaływania może zostać zweryfikowana dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie badana jest m.in. zgodność zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać kwestie związane z ochroną przed powodzią. Powyższe uzasadnia wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy przyłączy kanalizacji deszczowej.

Na koniec organ uznał, że na rozstrzygnięcie nie miała wpływu powołana przez spółkę decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie budynków hal produkcyjnych, w której jednoznacznie określono, że działka nr ewid. [...] leży poza terenami zalewowymi i nie wymaga specjalnych opracowań i uzgodnień. Decyzja ta nie dotyczyła bowiem planowanej budowy przyłączy kanalizacji deszczowych, a ponadto, co istotne, została wydana została w innym stanie prawnym, tj. przed nowelizacją ustawy Prawo wodne w zakresie ochrony przed powodzią.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., zarzucając jej "uznaniowość urzędniczą w miejsce podstawy prawnej", czyli wydanie bez podania podstawy prawnej stanowiącej istotę podjętej decyzji, oraz niedostosowanie się do art. 139 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w przedmiotowej sprawie, a zatem przyjęcie zgłoszenia przez milczącą aprobatę zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Sanockiego, mimo że w treści uzasadnienia decyzji stwierdził, że odwołanie w swej istocie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazała, że w trakcie postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji dołączył do dokumentów niepublikowane, nieudostępnione ogółowi obywateli materiały, stwierdzające jakoby sporna działka leżała na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wniosek ten wysnuł z materiału studialnego, opracowanego jako element wstępny do opracowania map zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 88d ustawy.

Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji użył sformułowań niemających, zdaniem skarżącej, podstaw prawnych: "poza sporem (...) jest, że działka nr ewid. [...] (...) położona jest na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią" oraz "realizacja przedmiotowego zamierzenia może prowadzić do naruszenia warunków ochrony przed powodzią".

Podniesiono, że inwestor posiada prawomocną decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na rozbudowę istniejących hal produkcyjnych na wspomnianej działce, w której Burmistrz zwolnił inwestora z obowiązku uzgadniania zamierzenia inwestycyjnego ze względu na lokalizację poza terenami zagrożonymi powodzią. Zgłoszenie dotyczyło uzupełnienia istniejącej na działce sieci kanalizacji deszczowej o nowe przyłącza od rynien i wpustów ulicznych, więc nie zachodziło ryzyko naruszenia warunków ochrony przed powodzią, o których mówi art. 88I ust.1 ustawy.

Zdaniem skarżącej spółki organ nie zastosował się do art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego, a decyzja został utrzymana w mocy pomimo stwierdzenia jej wad wykluczających ją z obiegu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając oddalenie skargi na wstępie zaznaczył, że ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości.

Skarżąca spółka [...] zgłosiła zamiar budowy przyłączy kanalizacji deszczowej na działce nr ewid. [...] położonej w S.. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opis techniczny do projektu budowlanego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z tych dokumentów wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa przyłączy kanalizacji deszczowej umożliwiającej odwodnienie terenu wokół istniejącego zakładu produkcyjnego.

Organ pierwszej instancji sięgając do definicji zawartej w art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wywiódł, że mamy tutaj do czynienia z budową sieci kanalizacji deszczowej, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę, a to uzasadniało wniesienie sprzeciwu od tego zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego takie rozumienie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Ustalono, że działka nr ewid. [...], na której zgłoszono budowę przyłączy kanalizacji deszczowej, położona jest w granicach zalewu wodą, z bardzo dużym prawdopodobieństwem ich wystąpienia, tj. w obszarach szczególnego zagrożenia powodzą w tzw. Zlewni S.. Tereny te zostały wyznaczone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Organ odwoławczy analizując projekt zagospodarowania działki uznał, że przyłącza przedmiotowej kanalizacji deszczowej wraz z wpustami zostały zaprojektowane do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej na działce inwestora. Wobec tego przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie mają tutaj zastosowania i nie ma wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

Działka inwestora położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzą. Sąd przytoczył przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że innymi przepisami, o których mowa w tym artykule, jest znowelizowana ustawa prawo wodne. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159) obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej uwzględnia się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis art. 88l znowelizowanej ustawy stanowi "na obszarach szczególnego zagrożenia powodzą zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzą w tym (...)".

Z tych względów, w ocenie Sądu, sprzeciw był zasadny - wprawdzie z innych względów niż przyjął to organ pierwszej instancji, lecz ze względu na upływ 30-dniowego terminu do złożenia sprzeciwu rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy z innym uzasadnieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w S. (następca prawny [...] sp. z o.o. z siedzibą w S.), zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia do wyroku, brak omówienia i wyjaśnienia w uzasadnieniu przyjętego orzeczenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania jest niezgodny ze stanem rzeczywistym sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do sytuacji skarżącego, a mianowicie przyjęcie, iż budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem złożonym przez skarżącą narusza inne przepisy, tj. przepisy ustawy Prawo wodne oraz uznanie, że organ pierwszej instancji sprzeciw wniósł zasadnie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji winien odstąpić od wnoszenia sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a organ drugiej instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 17 pkt. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32 poz. 159) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca wskutek wykonania zgłoszonych prac utrudni ochronę przed powodzią oraz zwiększy zagrożenie powodziowe, w sytuacji, gdy przepis art. 88l ustawy Prawo wodne przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z rzeczywistym stanem faktycznym a zamierzenie skarżącej dokonane w zgłoszeniu nie polegało na wykonaniu robót lub czynności, które utrudnią ochronę przed powodzią lub zwiększą zagrożenie powodziowe. W konsekwencji zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 88l skarżąca pozbawiona została możliwości wykonania na terenie do niej należącego zakładu przyłączy łączących rury spustowe odwadniając dachy budynków zakładu oraz wpusty deszczowe odwadniające teren zakładu z istniejącym systemem odwodnienia istniejącym na terenie zakładu należącego do skarżącej, w sytuacji, gdy na terenie należącym do skarżącej takie urządzenia już istnieją i nie utrudniają ochrony przed powodzią oraz nie zwiększają zagrożenia powodziowego;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20, art. 21 ust 1, art. 22 oraz art. 64 Konstytucji RP w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez zakwestionowanie prawa skarżącej do swobodnego rozporządzenia swoją własnością w celu związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą i w konsekwencji tego ustalenie, że pomimo posiadania przez skarżącą wszelkich wymaganych dokumentów oraz istnienia już na terenie będącym własnością skarżącej systemu odwodnienia zakładu, skarżąca nie ma prawa rozporządzić swoją własnością w ten sposób, że - mimo iż może zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2010 r. wznieść budynki hal produkcyjnych na swoim terenie, to nie wolno jej jednak zgodnie ze stanowiskiem zajętym w sprawie przez organy administracji oraz WSA w zaskarżonym orzeczeniu, z przedmiotowych budynków poprowadzić przyłączy umożliwiających odwodnienie dachów budynków.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżaca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd w lakonicznym uzasadnieniu, podzielając w całości pogląd organu administracji, nie odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawianych przez skarżącą w skardze oraz w odwołaniu od decyzji Starosty Sanockiego z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 30 ust 6 pkt. 2 Prawa budowlanego i art. 88l Prawa wodnego, wskazano, że Sąd zasadniczo zbagatelizował wszelką argumentację przedstawioną przez skarżącą spółkę w skardze. W szczególności Sąd nie zweryfikował argumentacji strony skarżącej prowadzącej do wniosku, że przedmiotowe zgłoszenie obejmuje jedynie rozbudowę istniejącej na terenie zakładu skarżącej sieci kanalizacji o wykonanie przyłączy na rozbudowywanych obiektach, co w żadnej mierze nie spowoduje utrudnień w ochronie przed powodzią oraz nie zwiększy zagrożenia powodziowego, a zatem nie spowoduje zagrożenia, o którym mowa w art. 88l Prawa wodnego, w związku z czym nie było podstaw do zastosowania przez organ administracji art. 30 ust 6 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła ponadto, że Wojewoda Podkarpacki w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że realizacja zamierzenia inwestora może prowadzić do naruszenia warunków ochrony przez powodzią, co w ocenie strony nie jest jednoznaczne z hipotezą art. 88l Prawa wodnego.

Podnisiono, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania został ustalony przez organ administracji zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd nie dostrzegł błędów proceduralnych organu administracji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to że organ drugiej instancji nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego i ten stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego opierając się jedynie na stanie faktycznym przedstawionym przez organ drugiej instancji i nie biorąc pod rozwagę stanu faktycznego wskazanego przez skarżącą w skardze oraz odwołaniu.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że pomimo tego, iż posiadała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2010 r.) zawierającą zgodę na zamierzenie inwestycyjne w postaci wzniesienia budynków hal produkcyjnych na swoim terenie, to nie wolno jej jednak zgodnie ze stanowiskiem zajętym w sprawie przez organy administracji obu instancji instancji oraz Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu z przedmiotowych budynków poprowadzić przyłączy umożliwiających odwodnienie dachów budynków i połączenie przedmiotowych przyłączy z istniejącym na terenie zakładu i działki należącej do skarżącej systemem odwodnienia.

Zgodnie ze stanem faktycznym wskazanym przez skarżącą kasacyjnie projektowane przyłącza nie łączą wewnętrznych instalacji z przewodami zewnętrznymi kanalizacji deszczowej, tylko łączą rury spustowe odwadniające dachu budynków zakładu oraz wpusty deszczowe odwadniające teren zakładu z istniejącym systemem odwodnienia będącym wyłączną własnością skarżącej i znajdującym się na terenie do niej należącym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw albowiem wyrok Sądu mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew jego zarzutom uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, LEX nr 1666078). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera, albowiem Sąd wskazał przyczyny, dla których podzielił argumentację organu odwoławczego w sposób pozwalający na skontrolowanie prawidłowości dokonanego procesu myślowego. Sam fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd zauważa jedynie, że uzasadnienie jest niepełne, jednakże ta wadliwość zostanie omówiona w dalszej części rozważań.

Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Nie jest kwestionowane w sprawie, iż przedmiotem zgłoszenia zostały objęte roboty budowlane polegające na budowie przyłączy kanalizacji deszczowej umożliwiające odwodnienie terenu wokół zakładu skarżącej spółki. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo również przyjęto, że działka, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję, położona jest w granicach zalewu wodą o prawdopodobieństwie podwyższenia p=1% w zlewni S., tj. obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Powyższe ustalenia wynikają z treści pisma Starosty Powiatowego w Sanoku z dnia 27 sierpnia 2013 r. oraz dołączonej mapy obrazującej obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni Sanu stanowiącej integralny element studium ochrony przeciwpożarowej. Te dokumenty nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie.

Nie zmienia prawidłowości poczynionych ustaleń w omawianych zakresie znajdujący się w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2010 r. zapis, że na działce objętej decyzją nie wprowadza się nakazów, zakazów i ograniczeń wynikających z odrębnych przepisów, w tym położenia działek w obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Decyzja ta, jak trafnie zauważył organ odwoławczy i prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji, została wydana w innym stanie prawnym, albowiem przed wejściem w życie noweli do ustawy - Prawo wodne z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 139 ze zm.). Bez znaczenia również dla prawidłowości powyższych ustaleń pozostaje treść pisma skarżącej kasacyjnie Spółki z dnia 24 lutego 2016 r. oraz dołączonej do niego informacji Burmistrza Miasta S. z dnia 19 lutego 2016 r., z której wynika, że działka inwestycyjna jest położona poza obszarami szczególnego zagrożenia powodziowego. Nie może wszak ujść uwadze, że powyższe informacje wynikają z map zagrożenia powodziowego, które obowiązują od dnia 15 kwietnia 2015 r. Stan faktyczny i prawny terenów w omawianym zakresie zmienił się zatem dopiero w tej dacie, co nie mogło być uwzględnione ani przez organy architektoniczno-budowlane w dacie wnoszenia sprzeciwu, ani przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast w piśmie tym Burmistrz Miasta S. również potwierdził, że przed tą datą działka położona była na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z treścią art. 17 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwy organ na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się m.in. przy decyzji o warunkach zabudowy do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Art. 88l ustawy Prawo wodne wprowadził natomiast ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości położonej na takim obszarze wskazując, że zabrania się wykonywania robót i czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Jedynie przykładowo wymieniono takie czynności jak budowa obiektów budowlanych, sadzenie drzew i krzewów, zmiana ukształtowania terenu jako te, które objęte są zakazem. Zakaz ten nie jest też bezwzględny. W ust. 2 tego przepisu wprowadzono zapis, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od zakazów określając warunki niezbędne do ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Treść omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że prawidłowe jego zastosowanie każdorazowo wymaga oceny czy zamierzone czynności lub roboty nie utrudnią ochrony przed powodzią lub nie zwiększą jej zagrożenia. Taka redakcja przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ma on charakter uznaniowy, a ocenę czy ryzyko wskazane w tym przepisie faktycznie istnieje pozostawiono wyspecjalizowanemu organowi, jakim jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Dla stwierdzenia czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią organ ten może dodatkowo zasięgnąć opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej (ust.3).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wymagała m.in. wykonania wykopów liniowych. Autor projektu wskazał, że może wystąpić konieczność ich odwodnienia poprzez odprowadzanie wód rowkami w wykopie do wykonanego zagłębienia, niecki bądź studni i wypompowanie na powierzchnię terenu. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, w którym wskazano, że możliwość niekorzystnego oddziaływania takiej inwestycji winna zostać szczegółowo oceniona w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie może wszak ujść uwadze, że wykonywanie robót budowlanych w oparciu o dokonanie zgłoszenie stanowi wyjątek od określonej w art. 28 ustawy - Prawo budowlane zasady, że można je rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę (wg brzmienia przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji). Postępowanie zakończone zgłoszeniem sprzeciwu ma charakter uproszczony. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgłoszenie sprzeciwu jest skuteczne jedynie wówczas, gdy organ administracji wyda w tym przedmiocie decyzję w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia sprzeciwu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że dopiero wydanie tej ostatniej decyzji wszczyna postępowanie administracyjne. Te wszystkie okoliczności wskazują, że w tzw. postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji ma ograniczone możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zgodzie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeśli organ architektoniczno-budowlany uznaje, że powzięte wątpliwości do charakteru inwestycji i wiążących się z tym zagrożeń wymagają dogłębnego wyjaśnienia, uprawniony jest do złożenia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Powyższe wynika również z treści art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja (...) może spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W okolicznościach niniejszej sprawy jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że organ powziął wątpliwość czy przedmiotowe roboty budowane nie naruszą warunków ochrony przed powodzią, a to może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powyższe oznacza, że słusznie Sąd pierwszej instancji uznał działanie organu administracji za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, którego to naruszenia upatruje się w wadliwym wniesieniu sprzeciwu. Po pierwsze bowiem rację ma Sąd pierwszej instancji, iż przepisy ustawy - Prawo wodne stanowią przepisy szczególne, o których mowa w tym przepisie. Organ administracji zobligowany był zatem ocenić czy inwestycja nie jest sprzeczna z zakazami zawartymi w tych normach prawnych. Ta ocena została dokonana prawidłowo. Dodatkowo Wojewoda Podkarpacki podniósł, że inwestycja może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Trafność tych twierdzeń nie została wprawdzie oceniona przez Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się wad (niepełności) uzasadnienia, jednakże naruszenie to, w świetle powyższych rozważań, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji.

I tak, trudno doszukać się w okolicznościach niniejszej sprawy jakiegokolwiek uzasadnienia do stwierdzenia, że wniesienie sprzeciwu naruszyło zasadę wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 20 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Uregulowana w art. 21 ust. 1 zasada ochrona prawa własności również nie została naruszona. Autor skargi kasacyjnej, odwołując się do przepisów Konstytucji stanowiących o ochronie prawa własności, nie dostrzegł, że zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji. Prawo to może być ograniczone zapisami ustawy i taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nie można wykluczyć, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej działając w oparciu o art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne zwolni od zakazów określonych w ust. 1, a powyższe może również oznaczać, że realizacja inwestycji nie będzie stanowiła zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Dla porządku należy także wskazać, że w obecnym, zmienionym stanie faktycznym i prawnym ewentualne dokonanie zgłoszenia musiałoby podlegać ponownej ocenie.

Konkludując, zaskarżone rozstrzygnięcie mimo częściowo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.