Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 674/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 w zw. z art 158
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 , art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. G. i H.G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. G. i H.G.(dalej również jako: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju

i Technologii (dalej: Minister, organ, organ nadzoru) z 20 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.z 3 maja 1951 r. nr[...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 3 maja 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (dalej: PWRN), działając na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo

o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1034 r. Nr 86, poz. 776 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie postępowania wywłaszczeniowego), art. 1 ust. 1 i 3, art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm., dalej: dekret o wywłaszczeniu), art. 105 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U.

z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele użyteczności publicznej, nieruchomości o pow. 1445 m2, położonej w R., ul. Ż. [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw. [...], stanowiącej własność W.S..

Z treści art. 1 i art. 2 dekretu o wywłaszczeniu wynika, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych m.in. na cele użyteczności publicznej w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., które są nadal użytkowane na te cele, znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu o wywłaszczeniu, tj. 16 kwietnia 1948 r., we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Wywłaszczenie podlega na odjęciu własności z dniem

9 maja 1945 r.

Pismem z 27 grudnia 2003 r. A. G. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN nr [...] z 3 maja 1951 r. (dalej także: decyzja z 3 maja 1951 r., decyzja wywłaszczeniowa). Jako podstawę powyższego podał, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem odjęcie prawa własności dotyczyło także budynku mieszkalnego, nieruchomość nie została zajęła i zagospodarowana na cel określony w decyzji, a ponadto wywłaszczono składniki majątkowe, wobec których tryb nacjonalizacyjny był wyłączony. Minister ustalił, że spadkobiercami po W. S. są: .AG. i H. G..

Na podstawie opinii geodezyjnej z 5 października 2010 r. oraz dokumentów geodezyjnych stwierdzono, że nieruchomość o powierzchni 1445 m², położona

w R., przy ul. Ż. [...], zapisana w księdze wieczystej nr Kw. [...], wchodzi obecnie w skład działek nr [...] i nr [...], położonych w R. w obrębie [...][...]-jednostka ewidencyjna [...]M. R..

Decyzją znak [...] ([...]) z 28 sierpnia 2001 r. Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez dotychczasowego zarządcę: Instytucję Filmową Dystrybucji Filmów "[...]"

z siedzibą w K., prawa wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa

o powierzchni ogólnej 1334 m2, położonego w R., ul. Ż. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem. Następnie decyzją Nr [...] z 20 stycznia 2004 r. Wojewoda M.i stwierdził nabycie przez Województwo M. z mocy prawa w dniu

1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności ww. nieruchomości, która objęta jest Kw nr [...]. Z kolei działka nr [...] o powierzchni 92 m², objęta Kw. [...], stanowi własność Gminy Miasta R. i została zajęta pod pas drogi publicznej - ulicę K. w R..

W związku z powyższym pozostałe strony postępowania to: aktualni właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. Województwo M. i Gmina Miasta R. oraz użytkownik wieczysty [...] sp. z o. o. z siedzibą w K..

Decyzją znak: [...] z 23 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej obecnej działki nr [...] oraz stwierdził, że ww. decyzja w części dotyczącej obecnej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez Województwo M. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. decyzją z 20 lutego 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 23 lutego 2015 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/17 uchylił obie ww. decyzje.

W toku dalszego postępowania Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju decyzją

z 7 listopada 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zaś decyzją z 15 lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez skarżących, utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej również jako: sąd I instancji) z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 658/20 utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję z 15 lipca 2020 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że z akt administracyjnych wynika, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości jako całości gospodarczej nastąpiło na cele użyteczności publicznej - kinematografii. Skoro jednostka organizacyjna, która następnie została przekształcona w [...], władała tą nieruchomością od kwietnia 1945 r.

w sposób ciągły i niezakłócony, realizując na niej cel wywłaszczenia, to tym samym nie można uznać, aby w tym czasie nieruchomością władała jej była właścicielka W.S.. Ewentualny brak natychmiastowego zajęcia ww. lokali mieszkalnych znajdujących się na terenie powyższej nieruchomości nie wynikał z faktu, że zostały one celowo wyłączone z zajęcia, a jedynie z tego, iż na wstępnym etapie organizowania kina nie były one niezbędne na cele kinematografii.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżących Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również jako: NSA, sąd II instancji) wyrokiem z 8 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1118/21 uchylił ww. wyrok z 22 grudnia 2020 r., decyzję z 15 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 7 listopada 2019 r. Sąd II instancji uznał za nietrafną ocenę organu nadzoru i sądu I instancji, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana

z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu jego wyroku wskazano m.in., że okoliczność, iż lokal w budynku kinowym co najmniej od 1928 r. był "przystosowany do prowadzenia teatru świetlnego" w żaden sposób nie przemawia za faktycznym użytkowaniem budynku kinowego w okresie od wejścia Niemców do R.

8 września 1939 r. aż do 6 maja 1945 r. wyłącznie na cele kinematografii. Urządzenie przez Niemców magazynu radioodbiorników i innego sprzętu w okresie okupacji czyniło korzystanie z budynku kina na cele kinematografii niemożliwym. Poza tym NSA zauważył, że PWRN w sposób rażący naruszyła art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu

o wywłaszczeniu, ponieważ zaniechała ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, terminie rozprawy oraz decyzji o wywłaszczeniu, przez co pozbawiono właścicielkę wywłaszczonej nieruchomości prawa do czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednocześnie NSA przyznał, że PWRN dopełniła obowiązku wywieszenia tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu miejskiego. Ponownie rozpoznając sprawę, NSA nakazał, aby organ nadzoru orzekł o nieważności decyzji z 3 maja 1951 r., a w części obejmującej działkę nr ewid. [...] o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, uwzględniając, że nie doszło do koniecznego doręczenia decyzji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących, Minister decyzją z 20 lipca 2023 r. znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 maja 1951 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście w życie z dniem 16 września 2021 r. przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2021 r. poz. 1491, dalej: nowelizacja k.p.a.). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji,

o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Z kolei w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister podkreślił przy tym, że ww. przepis znajduje zastosowanie tylko do postępowań administracyjnych, które były w toku w dniu 16 września 2021 r. Wskutek wydania decyzji ostatecznej przez Ministra Rozwoju w dacie 15 lipca 2020 r., to przedmiotowa sprawa została zakończona przed 16 września 2021 r., tj. przed datą wejścia w życie nowelizacji k.p.a., a więc nie ma tu zastosowania przepis art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. (umorzenie z mocy prawa).

Organ zauważył, że ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych nowelizacji k.p.a. (tj. w art. 2 ust. 1 i 2) zasad dotyczących rozpatrywania wniosków

w sprawach ostatecznie zakończonych przed nowelizacją, które jednak "odżyły" po dniu 15 września 2021 r. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednak jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski; komentarz do art. 6 k.p.a., Legalis, Warszawa 2023; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3067/17, publ. cbosa).

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada aktualności, zwana też zasadą natychmiastowego i bezpośredniego stosowania przepisów procesowych, według której przepisy procesowe wchodzą w życie bezzwłocznie

i znajdują zastosowanie we wszystkich sprawach, bez względu na chwilę wszczęcia postępowania, przy czym czynności procesowe dokonane wcześniej pozostają w mocy. Zatem zgodnie z powyższą zasadą w tej sprawie ma zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a.

Organ w dalszej części uzasadnienia podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa została doręczona w trybie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu przez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. od 7 maja 1951 r. do 21 maja 1951 r. Decyzja ta została także doręczona inwestorowi w dacie 5 maja 1951 r. (w aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru). Ponadto decyzja z 3 maja 1951 r. stanowiła podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w księdze hipotecznej "R.nr hip. [...]".

W tych okolicznościach Minister uznał, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a. upłynął najpóźniej z dniem 7 maja 1981 r. Natomiast wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej został złożony pismem z 20 maja 2009 r., które wpłynęło do organu 21 maja 2009 r., a więc ponad pięćdziesiąt osiem lat od jej ogłoszenia. Dlatego brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji PWRN z 3 maja 1951 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek złożony w trybie art. 156 i nast. k.p.a. został wniesiony do organu ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a.

Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w oparciu o wniosek złożony 21 maja 2009 r. brak jest obecnie (po wejściu w życie nowelizacji k.p.a.) możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest bowiem wydawanie po dniu 15 września 2021 r. rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji

w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie terminu 30 lat. Tym samym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ przyjął, że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie uchybia przepisowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), ponieważ uległ zmianie stan prawny, na skutek wejścia w życie nowelizacji k.p.a. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące konieczności stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów "nowych", nie ulega wątpliwości, iż zmiana stanu prawnego, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania, zwalnia organ

z obowiązku zastosowania się do oceny prawnej zawartej w ww. prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1118/21. Brak jest zwłaszcza możliwości zastosowania wytycznych tego Sądu, dotyczących kształtu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skoro obecnie brak jest możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co naruszyło wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady: proporcjonalności, pewności prawa, lojalności państwa wobec obywateli oraz ochrony praw słusznie nabytych, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie

w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 3 maja 1951 r., zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego,

2) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co stanowiło odebranie zagwarantowanego przez Konstytucję prawa stron do sądu poprzez pozbawienie ich możliwości uzyskania wymaganego przez art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) prejudykatu, niezbędnego do dochodzenia na drodze cywilnej odszkodowania za szkodę wyrządzoną poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, a co za tym idzie zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 3 maja 1951 r. zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego,

3) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co w sposób naruszający istotę prawa własności ograniczyło zagwarantowane przez Konstytucję RP prawa stron do własności, innych praw majątkowych oraz do dziedziczenia, a także pozbawiło ich ochrony tych praw, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie

w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 3 maja 1951 r. zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania: Województwo M. oraz [...] sp.

z o.o. z siedzibą w K. wnieśli o oddalenie skargi (pisma: z 18 października 2023 r. oraz 25 października 2023 r., k. 36-37 oraz k. 55-57 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpatrując skargę według wyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak winien postąpić organ nadzoru, który ma do ponownego rozpatrzenia wniosek z 21 grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 maja 1951 r. na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2022 r., uchylającego wyrok sądu

I instancji z 22 grudnia 2020 r. oraz kontrolowanych przez niego decyzji administracyjnych z 15 lipca 2020 r.(decyzja ostateczna) oraz z 7 listopada 2019 r. (decyzja pierwszoinstancyjna), w sytuacji gdy nowelizacją k.p.a. doszło do zmiany stanu prawnego z dniem 16 września 2021 r.

Skarżący stoją na stanowisku, że stan prawny znany był Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dacie wyrokowania, tj. 8 marca 2022 r., i nie stanowił przeszkody do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2020 r.

w sprawie VIII SA/Wa 658/20 oraz dwóch decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących sąd II instancji przesądził merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku z 21 maja 2009 r., a Minister w zaskarżonej decyzji ignoruje wytyczne NSA i samodzielnie, ale odmiennie, interpretuje to samo prawo, lecz nie w interesie umacniania obywatelskiego poczucia praworządności. Organ nadzoru wywodzi zaś, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie, a umorzenie postępowania nie uchybia przepisowi art. 153 p.p.s.a.

W tym miejscu należy w pierwszej kolejności wskazać, że na skutek nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 16 września 2021 r. (vide: art. 3 tej ustawy), nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., przewidujące dziesięcioletni okres przedawnienia możliwości stwierdzania nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 tego przepisu, a do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" (art. 1 nowelizacji k.p.a.). Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że do postępowań administracyjnych

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ust. 2 art. 2 tej ustawy przewidziano z kolei, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W niniejszej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., ponieważ nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed 16 września 2021 r. W tej dacie

w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja ostateczna z 15 lipca 2020 r. wydana przez Ministra Rozwoju o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a więc postępowanie administracyjne nie było w toku. Decyzja ta pozostawała dalej w obrocie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2020 r. i dopiero została uchylona z dniem 8 marca 2022 r. na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1118/21. Uchylenie decyzji ostatecznej z 15 lipca 2020 r. nastąpiło ze skutkiem ex nunc ("od teraz", "na przyszłość"). Tak więc NSA rozstrzygał o legalności decyzji ostatecznej z 15 lipca 2020 r. wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją k.p.a. (art. 158 § 3 k.p.a. obowiązuje od 16 września 2021 r.). Sąd I instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji ostatecznej z 15 lipca 2020 r. według stanu prawnego

i faktycznego z dnia jej wydania (art. 133 § 1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy"). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z kolei kontroli legalności orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego

w granicach zarzutów skargi kasacyjnej w aspekcie stanu prawnego miarodajnego przy wyrokowaniu przez sąd I instancji, a więc w niniejszej sprawie według stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji Ministra Rozwoju z 15 lipca 2020 r.

W konsekwencji NSA nie mógł brać pod uwagę uregulowań, które wprawdzie obowiązywały w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej, ale nie stanowiły i nie mogły stanowić przedmiotu rozważań sądu I instancji

NSA w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego z 8 marca 2022 r. zawarł wytyczne

i zalecenia dla organu, które - co do zasady - są wiążące na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Z treści tego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna jest więc wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. LexPolonica nr 382378, wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/05, publ. LexPolonica nr 1904329, wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 326/23, publ. Lex nr 3593660).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę ponownego orzekania przez organ nadzoru

w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, po uchyleniu przez NSA decyzji z 15 lipca 2020 r. W tym zakresie Minister prawidłowo zważył, że jeśli ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych nowelizacji k.p.a. zasad dotyczących rozpatrywania wniosków w sprawach ostatecznie zakończonych przed nowelizacją, które jednak "odżyły" po dacie 15 września 2021 r., to należy stosować do postępowań administracyjnych zasadę bezpośredniego działania nowych przepisów procesowych. Zatem do przedmiotowego postępowania ma zastosowanie przepis art. 158 § 3 k.p.a.

W tym miejscu warto przypomnieć, że nowelizacja k.p.a. jest dostosowaniem systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wydanego

w sprawie o sygnaturze P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a.

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz

z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna.

Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji k.p.a. rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zakodowana jest nie tylko norma zakazująca wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych doręczonych (ogłoszonych) przed 16 września 1991 r., choćby postępowania te przed 16 września 2021 r. zakończone były decyzją ostateczną, a reaktywowane zostały po wejściu w życie nowelizacji k.p.a. w efekcie uchylenia tej decyzji przez Sąd lub organ administracji publicznej we właściwej ku temu procedurze (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 288/23, publ. cbosa). Na istnienie takiej normy prawnej wskazuje prezentowane w doktrynie stanowisko, zgodnie z którym wobec wejścia w życie nowelizacji k.p.a. "wszystkie toczące się postępowania, których przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji wydanych wcześniej niż przed 30 laty, licząc od 16 września 2021 r., winny zostać umorzone, a ewentualnie złożone wnioski należy uznać za niedopuszczalne (...). W stosunku zatem do decyzji wydanych przed ww. datą (przed 16 września 1991 r.) nie jest możliwe ich wzruszenie ani w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, ani w trybie wznowienia postępowania" (tak: s. M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.).

Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest więc wydanie po dniu 16 września 2021 r. rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Istotne przy tym jest, że ustawodawca nie posłużył się w art. 158 § 3 k.p.a. zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny jest fakt wejścia w życie decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja wywłaszczeniowa z 3 maja 1951 r. została doręczona w trybie art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu o wywłaszczeniu przez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. od 7 maja 1951 r. do 21 maja 1951 r. Decyzja ta została również doręczona inwestorowi – [...] w K. 5 maja 1951 r., jak również stanowiła podstawę do ujawnienia 23 stycznia 1967 r. w Dziale II księgi wieczystej "R. Nr hip. [...]", założonej dla nieruchomości położonej w R. przy ul. Ż. [...], jako właściciela Skarbu Państwa w miejsce W. S. z zaznaczeniem, że nieruchomość ta znajduje się pod zarządem i w użytkowaniu Wojewódzkiego [...] w K. (zawiadomienie z 23 stycznia 1967 r. doręczone W. S. 31 stycznia 1967 r.).

Skoro więc decyzja z 3 maja 1951 r. stała się podstawą wpisu w księdze wieczystej zmiany właściciela z W. S. na Skarb Państwa, o czym poprzednia właścicielka została powiadomiona, to musiała wejść do obrotu prawnego. W sytuacji kiedy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wpłynął 21 maja 2009 r., to od jej doręczenia (ogłoszenia) minęło ponad 30 lat.

Z uwagi więc na przepis art. 158 § 3 k.p.a. stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ jego kontynuacja nie jest dopuszczalna, w tym merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie

z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku I OSK 1118/21. Rozpatrując sprawę powtórnie, organ prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego.

W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzję

o umorzeniu postępowania administracyjnego należy wydać wówczas, gdy nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zarówno pozytywnego, jak i negatywnego.

W związku z powyższym Sąd nie podziela zarzutów zawartych w skardze naruszenia przez Ministra w zaskarżonej decyzji przepisów art. 105 § 1 k.p.a.

w związku z art. 158 § 3 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mówiącego o demokratycznym państwie prawnym.

W wielu procedurach terminy "przedawnienia" roszczeń (np. w kodeksie cywilnym czy kodeksie karnym) pozostają o wiele krótsze, aniżeli wynika to z kwestionowanej

w skardze regulacji. Ponadto nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 k.p.a. stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. właśnie z art. 2 Konstytucji RP (por. też wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 3024/22, publ. Lex nr 3519817).

Z kolei w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. K 45/04).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony,

a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem

o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu: czasowe) są konieczne

w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu wprowadzone regulacje ograniczające możliwość skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej były konieczne i stanowią wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Nie ma zatem wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania ich zgodności

z aksjologią konstytucyjną.

Kwestia z kolei braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej, nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, ograniczających w czasie możliwość weryfikacji

w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Stąd chybiony jest argument, że nowelizacja k.p.a., a w konsekwencji także decyzja organu umarzająca postępowanie nieważnościowe, prowadzi do naruszenia prawa strony do wynagrodzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).

Na ocenę prawną zaskarżonej decyzji nie ma też wpływu kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, zainicjowanego wnioskiem z 21 maja 2009 r., ponieważ opieszałość organu mogła być przedmiotem odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a formułowane wobec niej zarzuty okazały się niezasadne, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.