Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1312/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: artr. 15c, art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Powyższa decyzja ostateczna została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. H. S. wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku ww. podała, iż przed 1990 r. realizowała zadania służbowe w Biurze [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, wykonując wyłącznie prace administracyjne, między innymi w zakresie rozpatrywania odwołań od decyzji paszportowych. Wskazała, iż pomagała w tym okresie, także w stanie wojennym, uzyskać zgodę na wyjazd poza granicę kraju wielu osobom, w tym dzieciom. Dalej podała, że po mianowaniu na stanowisko służbowe w Urzędzie Ochrony Państwa została oddelegowana do pracy w Departamencie [...] MSW. W październiku 1992 r. została wysłana do miejscowości O. w [...], wówczas terenu objętego działaniami wojennymi, celem wydawania dokumentów podróży uciekającym do Polski obywatelom [...] i [...]. Wskazała, iż Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA podwyższył jej emeryturę o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za okres służby pełnionej od dnia [...] października 1992 r. do dnia [...] października 1992 r. Podkreśliła, że przez cały okres pełnienia służby przed rokiem 1990, jak i po tej dacie, nigdy nie działała na szkodę kraju i jego obywateli. Nałożone obowiązki wykonywała jak najlepiej, o czym świadczą kolejne awanse w stopniach służbowych.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania ww. przepisów określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że okres służby wnioskodawczyni pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 13 lat, 8 miesięcy i 26 dni - był krótkotrwały.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu zarzuciła, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazała, iż organ, określając czas pełnienia przez nią służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa, nie wziął pod uwagę faktu, że od dnia [...] maja 1983 r. do dnia [...] października 1985 r. przebywała na bezpłatnym urlopie wychowawczym. W okresie tym nie świadczyła pracy i nie otrzymywała wynagrodzenia, a więc faktycznie nie pełniła służby w rozumieniu ustawy. Potwierdza to prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...]. W świetle powyższego, okres jej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. był krótszy niż przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji.

Nadto skarżąca podniosła, iż po odejściu ze służby w UOP w maju 1998 r., podjęła pracę w firmach cywilnych i kontynuuje ją od prawie 20 lat. Uwzględniając tę okoliczność okres służby w Biurze [...] MSW wydaje się być bardzo krótki. Podkreśliła, iż w okresie tym nie służyła żadnemu totalitarnemu państwu, nie prowadziła żadnej działalności przeciwko ówczesnej opozycji, lecz wykonywała prace na rzecz obywateli i wielu z nich pomagała w otrzymaniu paszportu.

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, iż przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 muszą być spełnione łącznie. Dla zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest zatem spełnienie przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Spełnienie tej przesłanki w jej przypadku potwierdzają stosowne dokumenty.

Minister SWiA nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż H. S. pełniła służbę od dnia [...] listopada 1976 r. do dnia [...] maja 1998 r., tj. przez okres 21 lat, 6 miesięcy i 6 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] listopada 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 13 lat, 8 miesięcy i 26 dni, tj. 63% całkowitego okresu służby. Zatem skarżąca nie wypełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r. nie może być uznana za krótkotrwałą.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w ww. przepisie. Dla dokonania oceny spełnienia ww. przesłanki organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym wskazano, że w aktach brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącej postępowań dyscyplinarnych, postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Przebieg służby skarżącej, ustalony na podstawie akt osobowych, nie wskazuje, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy.

Dalej organ wskazał, iż z przebiegu służby skarżącej nie wynika, aby została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie wynikające z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" w realizacji obowiązków jest oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Organ wskazał również, że w przypadku kwestionowania przez skarżącą treści informacji przekazanej przez IPN co do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, powinna zwrócić się do tych organów, bowiem Minister SWiA nie jest organem właściwym w odniesieniu do ww. kwestii.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącą wyroku Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] organ wskazał, iż rozstrzygnięcia sądów powszechnych wiążą organ w konkretnej sprawie, w której zostały wydane i nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Pismem z dnia 21 maja 2019 r. H. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzucając naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie kryteriów wymienionych w ww. przepisie oraz brak prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji; dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie; zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W motywach skargi skarżąca ponownie podniosła, iż organ określając czas pełnienia przez nią służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa nie wziął pod uwagę faktu, że od dnia [...] maja 1983 r. do dnia [...] października 1985 r. przebywała na bezpłatnym urlopie wychowawczym. W okresie tym nie świadczyła pracy i nie otrzymywała wynagrodzenia, a więc faktycznie nie pełniła służby w rozumieniu ustawy. Potwierdza to prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...]. W świetle powyższego, okres służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. wynosił 11 lat, 4 miesiące i 17 dni, co stanowi 25% całego okresu jej pracy zawodowej. Oznacza to, że skarżąca spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżąca podniosła nadto, że organ nie odniósł się w ogóle do podnoszonej przez nią kluczowej kwestii, tj. wysłania jej w październiku 1992 r., w ramach misji podjętej przez rząd Premiera Tadeusza Mazowieckiego na polecenie ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych Antoniego Macierewicza, do [...], w rejon bezpośrednich działań wojennych, gdzie narażała swoje zdrowie i życie. W związku z tym faktem skarżąca złożyła wniosek do Biura Kadr ABW o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Po pozytywnym rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej podwyższono podstawę wymiaru emerytury za ww. okres o 0,5%, co potwierdza zaświadczenie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wydane przez Biuro Kadr ABW.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. Sąd, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec H. S. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dnem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Odnosząc powyższe poglądy do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, że kryterium krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r. nie zostało spełnione. Jak wskazał organ, całkowity okres służby skarżącej wynosi 21 lat, 6 miesięcy i 6 dni (od dnia [...] listopada 1976 r. do dnia [...] maja 1998 r.), zaś służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 13 lat, 8 miesięcy i 26 dni, czyli około 63% całego okresu służby.

Skarżąca zarzucała w toku postępowania, iż organ nie uwzględnił stanowiska Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...], który uznał, że okres urlopu bezpłatnego, z którego skarżąca korzystała od dnia [...] maja 1983 r. do dnia [...] października 1985 r., stanowi autentyczną przerwę w służbie, wywołującą określone skutki praktyczne - brak uposażenia, a nawet odebranie legitymacji służbowej, nie jest zatem okresem pełnienia (faktycznie) służby. Nawet jednak przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w ww. wyroku Sądu okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 11 lat, 4 miesiące i 18 dni, co stanowi około 52% całego okresu służby.

W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że przesłanka "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - została spełniona.

Należy podkreślić, że ustawodawca użył sformułowania "krótkotrwała służba", a nie jakiegokolwiek innego, np. "część", "niewielka część", "mniejsza część" służby. Wskazuje to na wolę ustawodawcy, by szczególne unormowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczyło funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu art. 13b tej ustawy w relatywnie krótkim okresie czasu. Przy czym okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza.

Trafnie organ wskazał, że "krótkotrwałość służby" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgadzając się co do tego, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, stwierdzić należało, że jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Nie można jednak przyjąć, w ocenie Sądu, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż ponad 11-letniego okresu czasu stanowiącego ponad połowę całego okresu służby. W świetle powyższego nie można uznać, że spełnione zostało kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnośnie kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań po dniu 12 września 1989 r. Powołał się przy tym na stanowisko Szefa ABW zawarte w informacji z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], w którym przedstawiono przebieg służby skarżącej w okresie 1990 - 1998. Stwierdzono, że w aktach osobowych brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącej postępowań dyscyplinarnych, postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Brak jest również podstaw aby przyjąć, że skarżąca uchylała się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy.

Organ błędnie jednak przyjął, że dla spełnienia kryterium określonego w ww. przepisie konieczne jest wykazanie, że skarżąca wykonywała zadania z narażeniem zdrowia i życia. Jak już wyżej zaznaczono, kryterium "narażenia zdrowia i życia" jest czynnikiem dodatkowym wpływającym na ocenę spełnienia kryterium rzetelności pełnienia służby, a nie decydującym o jego spełnieniu.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jak wynika z załączonej do skargi kopii zaświadczenia nr [...] wydanego przez Biuro Kadr ABW w dniu [...] lutego 2010 r., skarżąca w dniach [...] - [...] października 1992 r. wykonywała czynności spełniając warunki określone w § 5 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), co uzasadniało podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych, określonych w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Skarżąca zatem w ww. okresie pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw by przyjąć, że w przypadku skarżącej wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących stosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (m.in. ww. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19; 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19; publ. CBOSA), zgodnie z którym nawet niespełnienie któregoś z kryteriów określonych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ww. ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga rozważenia, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że w danej sprawie ww. przesłanka została spełniona. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie kryterium krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy nie zostało spełnione. Przeciwnie, ww. okres jest dłuższy aniżeli cały okres służby skarżącej. Już sama ta okoliczność, w ocenie Sądu, nie pozwala przyjąć, że w stosunku do skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wyłączenie stosowania zasad ogólnych wyrażonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca wprawdzie po dniu 12 września 1989 r. realizowała zadania z narażeniem zdrowia i życia podczas kilkudniowego pobytu w strefie działań wojennych, jednak sama ta okoliczność nie może równoważyć, czy wręcz znosić faktu długotrwałego pełnienia służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczyć przy tym należy, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie wskazała innych konkretnych zdarzeń na poparcie tezy, że w jej sytuacji występuje "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

W świetle powyższego stanowisko organu w zakresie braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", choć nie poparte głębszą analizą, jest prawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było bowiem podstaw do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Konkludując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.