Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 364/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w zw. z  art. 5c  pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rady Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w zw. a art. 40 ust. 1, uchwaliła m.in., co następuje:

[...] W przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę K. usługi świadczone w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.

ust. 2. Poza usługami, o których mowa w [...] opłacie podlegają usługi opiekuńczo – wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują:

a) naukę języka angielskiego,

b) zajęcia z rytmiki,

c) przygotowanie dzieci do działu w konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych,

d) zajęcia w ramach kółek plastycznych, muzyczno – ruchowych,

e) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny i emocjonalny dziecka.

[...] Ustala się opłatę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w [...], w wysokości 1,50 za 1 godzinę .

[...] Szczegółowy zakres oraz warunki odpłatności za świadczenia, o których mowa w [...], określa umowa cywilno – prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (prawnym opiekunem) dziecka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w [...] uchwały opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń o których mowa w [...] uchwały, która nie odnosi się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka i rzeczywistego czasu korzystania ze świadczeń, a w konsekwencji naruszenie zasady ekwiwalentności;

– art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w [...] uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami, gdy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje w tym zakresie delegacji kompetencyjnej;

– art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zawarcie w [...] uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w [...], co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W uzasadnieniu podano, że art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jak 5 godzin dziennie, a pozostałym wymiarze Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) ma prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) w myśl którego "opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, opłata ustalona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy, powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w jej zakres. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Sądy administracyjne zgodne są co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1477/09 z dnia 3 marca 2009 r. I OSK 1189/08; WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 71/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r. r. sygn. akt II SA/Bd 182/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 167/08 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach o sygn. II SA/Go 1025/09 i 962/09). W [...] zaskarżonej uchwały wysokość opłat uzależniona została od czasu przebywania dziecka w przedszkolu, w "zaokrągleniu" do pełnej godziny. Zatem pobieranie kwoty 1,50 zł za każdą rozpoczętą dodatkową godzinę świadczenia prowadzi do jednolitego traktowania dzieci przebywających w przedszkolu jedynie kilka minut ponad wymiar bezpłatnego czasu zajęć z tymi, które korzystają ze świadczeń przez pełnych 6 godzin i świadczy to o łamaniu zasady ekwiwalentności świadczeń oraz ustaleniu wysokości opłaty niemającej żadnego związku z rzeczywistymi ich kosztami. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych istotnym naruszeniem prawa są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Natomiast w rozpoznawanej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały z uwagi na obrazę art. 14 ust. 5 ustawy, będącego podstawą do wydania uchwały. Wątpliwości budzi również to, czy na gruncie obecnie obwiązujących przepisów możliwe jest odwoływanie się w uchwale do podstawy programowej, skoro art. 14 ust. 5 ustawy odnosi się wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin. Oznacza to, że w świetle przepisów ustawy, przedszkole ma obowiązek realizacji podstawy programowej, ale nie musi czynić tego bezpłatnie. Może realizować podstawę programową również w czasie przekraczającym 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Jednakże Rada Gminy K. zaskarżoną uchwałą sama nałożyła na siebie obowiązek bezpłatnego realizowania podstawy programowej w [...]. Tym samym winna pobierać opłatę wyłącznie za te świadczenia, które poza tę podstawę wykraczają. Z analizy treści § [...] wynika zaś, że większość wskazanych w nim zajęć mieści się w podstawie programowej wskazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17) oraz z dnia 27 sierpnia 2012 r. sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz. U. z 2012 roku poz. 977). Dotyczy to zajęć z rytmiki, przygotowania dzieci do udziału w konkursach i imprezach artystycznych, kółek plastycznych i zajęć muzyczno – ruchowych, zawartych w ust. 7 – 9 załączników do obu rozporządzeń. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole zgodnie z deklaracją Rady Gminy powinno zapewniać bezpłatnie. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją jest pewność i niesprzeczność stanowionego prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, Rada Gminy miała wyłączną kompetencję do stanowienia o wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole działające na terenie Gminy.

Przepis ten nie przewiduje delegacji kompetencji na inny podmiot, niezależnie od tego, czy delegowano by na niego uprawnienia do samego ustanowienia opłaty, czy jedynie jej uszczegółowienia. W związku z tym, zgodnie z wyrażoną w art. 7 i 94 konstytucyjną zasadą działania organów władzy publicznej w granicach prawa oraz działania organów samorządu terytorialnego w granicach upoważnienia ustawowego Rada Gminy K. nie miała prawa do tego, aby swoje uprawnienia w zakresie szczegółowego ustalania zakresu świadczeń scedować na dyrektorów przedszkoli publicznych (tak też prawidłowo wskazuje WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 22 marca 2012 roku, II SA/Go 165/12). Stanowisko przeciwne, wyrażone m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z 22 lutego 2012 roku sygn. akt IV SA/Wr 440/11, nie zasługuje na aprobatę. Wprawdzie WSA we Wrocławiu słusznie podniósł, iż nie jest możliwe do regulacji w akcie generalnym uwzględnienie woli rodzica co do zakresu zajęć, na jakie uczęszczać będzie jego dziecko, jednakże pominął przy tym, iż opłata, choć zbliżona charakterem do ceny za usługę, ma charakter administracyjnoprawny i niedopuszczalne jest jej modyfikowanie w oparciu o umowę cywilnoprawną. Rada Gminy ma obowiązek możliwie najbardziej precyzyjnie określić zakres świadczeń wchodzących w skład opłaty, przekazując opiekunom dziecka pełną informację o tym, co jego dziecko otrzymuje w zamian. Należy jednak, po sporządzeniu w uchwale swoistego "cennika" świadczeń, umożliwić rodzicom złożenie oświadczenia w przedmiocie wyboru wszystkich bądź niektórych z nich. Nie będzie ono jednak konstytuowało umowy cywilnoprawnej z uwagi na administracyjnoprawny charakter świadczenia. Jest to tylko oświadczenie złożone przez rodzica czy opiekuna, z których świadczeń organu samorządu terytorialnego dziecko skorzysta, a z których nie. Tym samym Rada Gminy K. przy uchwaleniu § [...] zaskarżonego aktu naruszyła w sposób istotny normę wyrażoną w art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, przekraczając swoje kompetencje i granice upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała nr [...] Rady Gminy K. jest nieważna z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że opłaty są pod szczegółowym nadzorem Rady Gminy, która podejmując stosowną uchwałę bada konieczność ustalenia opłat. Dlatego też zarzut braku ekwiwalentności opłaty w stosunku do ponoszonych przez Gminę kosztów jest chybiony i nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego. Prokurator nie stwierdziła, a nawet nie podjęła żadnych czynności w celu ustalenia, czy kwota w wysokości 1,50 zł za jedną godzinę uchwalona przez Radę Gminy, jako opłata za usługi opiekuńczo – wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, jest adekwatna do obowiązkowo ponoszonych kosztów przez Gminę za czynności pobytu dziecka w przedszkolu poza ustalony czas. Obecnie do przedszkola w K. uczęszcza 55 dzieci i jest ono otwarte 8 godzin dziennie. Dla opieki nad dziećmi organ prowadzący zatrudnia trzech nauczycieli na pełnym etacie. Kwota 1,50 zł za 1 godzinę pobytu dziecka poza wymiar w przedziale miesięcznym daje kwotę ok. 99 zł. Już z tego rachunku wynika wprost, że opłata ponoszona przez rodziców nie wystarcza nawet na zwrot wydatków ponoszonych przez Gminę na wynagrodzenie dla nauczycieli, nie licząc kosztów utrzymania budynku. Jak wyżej wykazano, zaskarżona uchwała w niczym nie narusza uprawnień dzieci i rodziców, co do wykonywania przez Gminę obowiązku przedszkolnego i ma swoje uzasadnienie w przepisach prawa. W polskim prawodawstwie akty prawne wyższego rzędu niż uchwała gminy, określając opłaty za konkretne czynności nie podają kalkulacji kosztów. Tym samym gmina przy braku nakazów ustawowych nie ma obowiązku wykazywania w uchwale sposobu ustalania (kalkulacji) tych kosztów. W wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 1581/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Absurdalny jest zarzut Prokuratora o łamaniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty niemającej żadnego związku z rzeczywistymi kosztami, w stosunku do ustalenia przez Radę Gminy w [...] uchwały opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w [...] uchwały i czy zatem Gmina ma rozliczać czas pobytu dziecka co do sekundy, czy minuty? Uchwała wyraźnie stanowi, że pobiera się opłatę za "rozpoczętą godzinę" korzystania dziecka ze świadczeń, ponieważ nie ma możliwości technicznej ograniczenia wydatków na rzecz dziecka przebywającego w przedszkolu, jeżeli rodzic odbiera je po rozpoczęciu kolejnej godziny. Chybiony jest również zarzut, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna wewnętrznie i powoduje pobieranie opłaty za świadczenia, które przedszkole powinno zapewniać bezpłatnie. Przepisy powołanych w skardze rozporządzeń dotyczące podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ogólnie stanowią, co dziecko kończące przedszkole i rozpoczynające szkołę podstawową winno umieć. Nie ograniczają natomiast doskonalenia umiejętności, o których mowa w ww. rozporządzeniach, na zajęciach ponadwymiarowych organizowanych przez przedszkole. Zarzut istotnego naruszenia przez Radę Gminy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w [...] uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami, również nie jest trafiony. Art. 14a ust. 5 ustawy o systemie oświaty nakłada na organ prowadzący ustalenie wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Zapis [...] uchwały określa jedynie sposób pobierania tych opłat, a zatem jest niejako wskazówką wykonania tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei według art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, zaś według brzmienia art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Dodać należy, że wprowadzając sankcję w postaci nieważności, nie określono rodzaju naruszenia prawa i w tej sytuacji należy posiłkować się przepisami tej ostatniej ustawy, która przewiduje w art. 91 dwa rodzaje naruszeń prawa, a mianowicie istotnie i nieistotne. Natomiast ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć, jednakże i w stanowisku doktryny i judykatury, do których należy się odwołać, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa i zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, jak również przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Innymi słowy, w orzecznictwie przyjmuje się za "istotne" naruszenie prawa np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak postawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast nie jest konieczne rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd w myśl którego, za akt prawa miejscowego uważa się taki akt, który jest adresowany do szerokiego kręgów "odbiorców", mogących być w jakiś sposób określeni i który został wydany na podstawie oraz w granicach upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole prowadzone przez Gminę K. podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), stanowi akt prawa miejscowego, bowiem została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym, tj. do bliżej nieokreślonej grupie rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zauważyć również się godzi, że według art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeśli są jest ona aktem prawa miejscowego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, to brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast w myśl tego ostatniego przepisu, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Owo odesłanie do powyższego przepisu oznacza konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat, podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publicznie, a mianowicie, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, a opłata wprowadzona przez organ może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza ten czas. Idąc tym tokiem rozumowania zwrócić również należy uwagę na fakt, że opłata w tym zakresie nie może mieć pełnej swobody w jej kształtowaniu i musi być ona oparta na zasadzie ekwiwalentności. Świadczy to, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia przekraczającego podstawę programową i być dokładnie skorelowana z kosztami świadczenia tych usług. Zatem powinność organu samorządu terytorialnego sprowadza się w tym zakresie do wykazania, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym do oferowanej usługi. Inaczej rzecz ujmując, przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia owa opłata jest żądana i co na powyższe świadczenie się składa. Skoro zaś tak, to organ samorządu terytorialnego ustanawiając powyższą opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Wymóg powyższy jest tym bardziej zasadny, że sposób ustalania odpłatności powinien być przekonujący oraz oparty na kalkulacji finansowej, a argumentacja za nią przemawiająca stosownie uzasadniona, czytelna i racjonalna.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. Z tego mianowicie powodu, że wyszczególniona w niej opłata jest "sztywna", ogólna i nakłada na rodziców bądź opiekunów prawnych dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku pobytu przez dziecko w przedszkolu ponad czas 5 godzin dziennie, a ponadto bez uszczegółowienia kryterium ponoszenia tych opłat. Rada winna więc przede wszystkim dokładnie określić program zajęć wyszczególnionych w [...], bowiem nie sposób żądać opłaty za coś, co nie jest bliżej sprecyzowane. Wszak brak jasności i przejrzystości w tym zakresie, daje pole do nadużyć poprzez nauczanie czegoś, co mieści się w ramach bezpłatności przy realizacji programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego (art. 6 ust. 1 pkt 1). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że niebagatelne znaczenie dla rodziców lub opiekunów prawnych ma czytelność usług opiekuńczo – wychowawczych, bowiem to oni powinni decydować o potrzebach dziecka w tym zakresie i to według ich możliwości finansowych.

Tytułem uzupełnienia wskazać należy na Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/06 stwierdził, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku z tym, że w przeciwieństwie do tych ostatnich jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanych świadczeń przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci, opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi, to nabywa cechy podatku.

Reasumując, nawet w zakresie wykraczającym poza bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, usługi oferowane przez przedszkola publiczne, nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane ogólnie, lecz zawsze w oparciu o bliżej wskazany charakter zajęć, z których korzysta dziecko.

Z tego też powodu nie może się również ostać zapis [...], bowiem nie do zaakceptowania według zasady ekwiwalentności jest opłata za rozpoczętą godzinę zajęć. Wszak nie można wykluczyć sytuacji, kiedy dziecko z różnych, usprawiedliwionych powodów (np. nagła choroba) będzie zmuszone opuścić zajęcia nawet – hipotetycznie – po kilku minutach, zaś opłata zostanie pobrana za zajęcia, w których faktycznie ono, bez swojej winy, nie uczestniczyło. Reasumując, opłata pobrana od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi się odnosić wprost to do realnego czasu korzystania z zajęć, bądź też do pełnej realizacji zajęć, tj. do zakończonej godziny.

Niezależnie od powyższego w zaskarżonej uchwale odwołano się do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, podczas gdy przepis art. 15 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odnosi się przy ustalaniu wysokości opłaty wyłącznie do świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie.

Niezależnie od powyższego, Rada Gminy winna jak najbardziej precyzyjnie określić zakres świadczeń i warunki odpłatności, bowiem ustawa nie przewiduje delegacji dla dyrektora przedszkola w tym zakresie i dlatego nie może pozostać w obrocie prawnym przepis [...]. Natomiast ustalenia tzw. "techniczne", jak np. numer konta na jakie winna być przelana opłata, czas do kiedy powinno to nastąpić, etc..., może przybrać formę informacji, dostępnej w ustalony przez dyrektora sposób.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.