Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2270/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 151a § 2, art. 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 154 i art. 157
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/21 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] S.A. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/21, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw skarżącej kasacyjnie [...] S.A. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 marca 2021 r., którą uchylono decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 22 marca 2019 r. o ustaleniu skarżącej kasacyjnie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z 22 marca 2019 r., nr [...], działając z urzędu, orzekł o ustaleniu skarżącej kasacyjnie jednorazowej opłaty w wysokości [...] złotych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej na dzień [...] grudnia 2012 r. (tj. na dzień sprzedaży) działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 2203 m², powstałym na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I, przyjętego uchwałą Rady [...] z 15 grudnia 2011 r., Nr [...]. Na dzień wejścia w życie ustaleń ww. planu miejscowego oraz na dzień zbycia w dniu [...] grudnia 2012 r. działki nr [...], jej właścicielem był Skarb Państwa, zaś skarżąca kasacyjnie była użytkownikiem wieczystym.

Organ pierwszej instancji konieczność określenia jednorazowej opłaty uzasadnił tym, że na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I działka nr [...] była niezabudowana, częściowo utwardzona, wykorzystywana jako parking. Usytuowana na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], w sąsiedztwie zabudowy usługowo-technicznej. Stanowiła część większego obszaru zabudowanego, w większej części zagospodarowanego. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków działka oznaczona była jako użytek Ba - tereny przemysłowe, posiadała dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...]. Natomiast zgodnie z ustaleniami uchwalonego w 2011 r. planu miejscowego, działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi i usługi administracji, jako przeznaczenie podstawowe oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jako przeznaczenie dopuszczalne. Organ administracji stwierdził, że do dnia wejścia w życie ww. planu miejscowego, dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz że w okresie obowiązywania planu ogólnego z 1992 r., z uwagi na położenie przedmiotowej działki w strefie TP-45, na działce niemożliwa była realizacja zabudowy mieszkaniowej.

Wysokość opłaty planistycznej organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 czerwca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. W wycenie tej określono wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym w 1992 r., wartość nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I oraz wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu tego planu. I tak organ pierwszej instancji stwierdził, że wzrost wartości nieruchomości stanowiącej na dzień sprzedaży działkę nr [...], powstały na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], wynosi [...] złotych. To zaś oznacza, że opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalona zgodnie z ustaleniami planu w wysokości 20% wzrostu wartości, wynosi: [...] złotych.

Na skutek odwołania skarżącej kasacyjnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 marca 2021 r. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 22 marca 2019 r. w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynika, że organ ten powziął istotne wątpliwości co do prawidłowości wyceny nieruchomości. Stwierdził m.in., że:

1/ w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania biegły dokonał wyceny nieruchomości w okresie obowiązywania planu z 1992 r., jednakże dla oszacowania wartości nieruchomości uwzględnił transakcje z lat 2010-2012; w ocenie organu odwoławczego, przyjęcie takiej metodologii wyceny nie odzwierciedla wartości nieruchomości w dacie obowiązywania planu z 1992 r., skoro podstawą oszacowania są transakcje z czasu, w którym plan nie obowiązuje i to od 8 lat;

2/ zmiany przepisów w okresie od 1985 r. do 2003 r. a także w następnych latach, w istotny sposób wpłynęły na zasady kształtowania polityki planistycznej, jak i sposób gospodarowania przestrzenią, a w dalszej konsekwencji, także na sposób kształtowania się cen nieruchomości w poszczególnych latach;

3/ jeżeli szacowanie wartości nieruchomości dotyczy okresu obowiązywania w W. planu, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., to przyjęte do porównania nieruchomości winny odnosić się przede wszystkim do cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc obejmować transakcje w okresie obowiązywania tego planu; tym samym nie można przyjąć, że w tym zakresie wartość nieruchomości ([...] złotych) przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa;

4/ w zakresie faktycznego wykorzystania nieruchomości biegły przyjął, że w okresie nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] część I, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości pozostał niezmienny w porównaniu z okresem obowiązywania planu z 1992 r.; tym samym, zdaniem organu, transakcje przyjęte do oszacowania wartości nieruchomości winny obejmować nieruchomości o podobnym faktycznym sposobie wykorzystania terenu, nie zaś jak to przyjął biegły działek przeznaczonych pod funkcje techniczno-produkcyjne; nieuprawnione jest zatem przyjęcie przez biegłego założenia o niezmienności wykorzystania nieruchomości w porównaniu z okresem obowiązywania planu z 1992 r.;

5/ w zakresie oszacowania wartości nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego z 2011 r. zasadnie biegły wyodrębnił transakcje nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, albowiem w świetle ustaleń planu z 2011 r. działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi i usługi administracji jako przeznaczenie podstawowe oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako przeznaczenie dopuszczalne; organ wskazał jednak, że zestawienie transakcji stanowiących podstawę do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości nie zawiera danych pozwalających na kontrolę prawidłowości doboru nieruchomości wyodrębnionych przez biegłego; nie można bowiem stwierdzić, że wyodrębnione transakcje odpowiadają definicji nieruchomości podobnej;

6/ wyodrębnione i ujęte w operacie przez rzeczoznawcę transakcje winny być opisane w taki sposób, by możliwa była ocena warunków transakcji; tymczasem o ile w tabelach zamieszono powierzchnię, położenie oraz ceny, zaś w opisie wskazano ich przeznaczenie, to nie określono czy nieruchomości te znajdowały się na terenach objętych planem z 2011 r.; tym samym opis transakcji wyodrębnionych uznano za niepełny;

7/ w zakresie oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, co do której skarżącej kasacyjnie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, biegły wyodrębnił zarówno transakcje dotyczące zbycia prawa własności, jak i użytkowania wieczystego, przy czym nie wyjaśnił, czy wskazanie ceny transakcyjnej nieruchomości, objętych prawem własności nastąpiło z zastosowaniem § 29 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Jako że w ocenie Kolegium, powyższe uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również istniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to spełniona została dyspozycja określona w art. 138 § 2 k.p.a., skutkująca uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z 22 marca 2019 r. zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., który nie mógł stanowić podstawy do ustalenia opłaty planistycznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien sporządzić nowy operat szacunkowy z uwzględnieniem powyższych wytycznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło także, że brak było podstaw prawnych do zamieszczenia przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej opłatę planistyczną rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu jej uiszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że uwzględniło w części podnoszone zarzuty dotyczące kwestii doboru nieruchomości przyjętych do szacowania, zaś swoje stanowisko organ zawarł w uzasadnieniu decyzji. Organ wyjaśnił, że przedłożony przez skarżącą kasacyjnie operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie ma wartość dowodu, wskazującego na wadliwość oszacowania wartości nieruchomości przez biegłego wyznaczonego przez organ pierwszej instancji, jednakże nie może stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości, przed i po dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2011 r. i tym samym ustalenia renty planistycznej.

W sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 55 - 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie wszystkich tych zarzutów skarżąca kasacyjnie sprowadziła do zarzucenia organowi odwoławczemu bezpodstawnego odstąpienia od oceny jako środka dowodowego w przedmiocie określenia wartości nieruchomości, przed i po dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2011 r. i tym samym ustalenia istnienia podstaw do określenia renty planistycznej, czy jej ewentualnej wysokości, przedłożonego przez nią w toku postępowania odwoławczego operatu szacunkowego z 11 października 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przedłożony przez nią operat szacunkowy stanowi podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uwzględnienie jej stanowiska o braku podstaw dla ustalenia wobec niej renty planistycznej, z uwagi na brak wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia w 2011 r. planu miejscowego. To zaś oznacza, brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione tym, że organ ten wadliwie oparł swoje rozstrzygnięcie o operat szacunkowy, który nie mógł stanowić podstawy do określenia renty planistycznej. Ponadto w decyzji organu pierwszej instancji brak było podstaw prawnych do zamieszczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu uiszczenia tej opłaty.

Zdaniem Sądu, mając na względzie przedstawione okoliczności, iż uchybienia i błędy w decyzji organu pierwszej instancji i wskazane szczegółowo w decyzji Kolegium miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, spełniona została dyspozycja określona w art. 138 § 2 k.p.a., skutkująca uchyleniem decyzji organu pierwszej w całości oraz przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto, w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy przyjął, że przedłożony przez skarżącą kasacyjnie operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie ma wartość dowodu, dodatkowo wskazującego na wadliwość oszacowania wartości nieruchomości przez biegłego wyznaczonego przez organ pierwszej instancji, jednakże nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do określenia wartości nieruchomości, przed i po dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2011 r. i tym samym ustalenia renty planistycznej. "Przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1342/12). Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny".

W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia:

1/ art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2/ art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3/ art. 34 ust. 6 w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

4/ art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5/ art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

6/ art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a.,

7/ art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (dwie podstawy kasacyjne),

8/ art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.,

9/ art. 141 § 4 p.p.s.a.,

10/ art. 151a § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie sprowadziła do następujących twierdzeń.

Po pierwsze, zarzuciła nieuwzględnienie właściwego charakteru operatu szacunkowego przedłożonego przez nią w toku postępowania odwoławczego jako środka dowodowego ocenianego w zestawieniu z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu administracji i niewłaściwe uznanie, że może on ograniczać się wyłącznie do wykazania wadliwości operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie organu administracji, podczas gdy jest to dowód służący ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczących istnienia podstaw do określenia opłaty planistycznej.

Po drugie, w sytuacji, gdy od daty sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. upłynęło dwanaście miesięcy, a rzeczoznawca nie potwierdził aktualności tej wyceny, to zdaniem skarżącej kasacyjnie taki operat nie powinien być w ogóle oceniany jako dowód w sprawie. Powyższe czyni bezprzedmiotowe wskazywanie nieprawidłowości w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu administracji i stawianie w związku z tym organowi pierwszej instancji wytycznych co do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym w zakresie zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego uwzględniającego wskazania co do wyceny wartości nieruchomości.

Po trzecie, na potrzeby ustalenia wysokości renty planistycznej jako cechy nieruchomości podobnej nie można kwalifikować okresu transakcji przypadającego w trakcie uprzednio obowiązującego do 2003 r. planu miejscowego. To oznacza błąd w zakresie zlecenia organowi pierwszej instancji sporządzenia nowego operatu szacunkowego uwzględniającego wszystkie wytyczne organu odwoławczego, w tym wskazań co do wyceny wartości nieruchomości według jej przeznaczenia przed uchwaleniem nowego planu miejscowego w 2011 r. poprzez odniesienie się do transakcji dotyczących nieruchomości podobnych z okresu obowiązywania do 2003 r. uprzedniego planu miejscowego. Doprowadzi to bowiem do zawyżenia różnicy w wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia ranty planistycznej z uwagi na uwzględnienie innych czynników związanych z upływem czasu zamiast samej tylko różnicy przeznaczenia nieruchomości.

W związku z tak postawionymi zarzutami skarżąca kasacyjnie uznała decyzję organu odwoławczego za przedwczesną, a tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono sprzeciw od tej decyzji, za nieprawidłowy.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 marca 2021 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę operat szacunkowy z 11 października 2019 r. sporządzony na zlecenie skarżącej kasacyjnie przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę poprzez uwzględnienie stanowiska w nim zawartego o braku podstaw do ustalenia skarżącej kasacyjnie renty planistycznej, z uwagi na brak wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia w 2011 r. planu miejscowego. Przy czym postawiono również zarzut nieuwzględnienia właściwego charakteru operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania odwoławczego jako środka dowodowego ocenianego w zestawieniu z operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu administracji. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnie niewłaściwie uznano, że jej operat szacunkowy może ograniczać się wyłącznie do wykazania wadliwości operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie organu administracji, podczas gdy jest to dowód służący ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczących istnienia podstaw do określenia opłaty planistycznej.

Z tak sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem nie można się zgodzić.

W postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej obligatoryjne jest szacowanie nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie zwalnia to jednak organów administracji od zbadania jego wymogów formalnych i merytorycznej zawartości, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555). Zatem organy administracji zobligowane są do zbadania merytorycznej zawartości operatu pod kątem ustalenia prawidłowości wyboru przez rzeczoznawcę metody szacowania, dysponowania przez rzeczoznawcę prawidłowymi danymi dotyczącymi szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Nadto operat szacunkowy winien odzwierciedlać sposób dokonania wyceny nieruchomości, a więc umożliwiać jego weryfikację przez organ administracji (§§ 55 i 56 ww. rozporządzenia). Z kolei obowiązkiem organów jest należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, a więc przedstawienie procesu myślowego, w którym zbadano prawidłowość i rzetelność opracowania operatu szacunkowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy administracji nie są jedynie władne do oceny operatu w zakresie wymagającym wiedzy specjalistycznej, a więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Jeśli strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego, określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie wniosła żadnych zastrzeżeń i uwag, których zasadność obligowałaby ten organ do wezwania rzeczoznawcy celem wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. operatu szacunkowego. Zarzuty pod adresem operatu skarżąca podniosła dopiero w odwołaniu z 8 kwietnia 2019 r. od decyzji organu pierwszej instancji, przedstawiając w październiku 2019 r. opinię z dnia 4 października 2019 r. dotyczącą prawidłowości wykonania operatu szacunkowego sporządzonego przez M. K. oraz operat szacunkowy z dnia 11 października 2019 r. (oba dokumenty sporządzone na zlecenie skarżącej kasacyjnie przez rzeczoznawcę majątkowego K. P.). Tymczasem organ administracji, który powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji, może poddać taki operat ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), bądź będąc przekonanym o jego wadliwości i nierzetelności, od razu zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Jako, że w tej sprawie organ odwoławczy miał zastrzeżenia m.in. co do właściwego doboru nieruchomości podobnych, ponadto na wadliwość sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. w zakresie oszacowania wartości nieruchomości wskazywała opinia z dnia 4 października 2019 r. przedłożona przez skarżącą kasacyjnie a sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego K. P., to jedynym zasadnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego było wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że jej operat szacunkowy nie został uwzględniony jako dowód w sprawie. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy się do przedłożonych przez stronę wycen odniósł, zasadnie przyjmując, że przedłożony przez skarżącą kasacyjnie operat szacunkowy nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do określenia wartości nieruchomości, przed i po dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2011 r. i tym samym ustalenia renty planistycznej. W sytuacji bowiem dysponowania tak rozbieżnymi co do zasadniczych kwestii operatami szacunkowymi sporządzonymi przez różnych rzeczoznawców majątkowych organ administracji zobligowany był albo poddać operat, stanowiący podstawę do wydania decyzji, ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jak tego wymagał art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (co w tym przypadku nie było zasadne z uwagi na już dostrzeżone nieprawidłowości operatu z 12 czerwca 2018 r. oraz utratę ważności tego operatu szacunkowego), albo zlecić w ponownie prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co Kolegium uczyniło. Interpretując treść przepisów art. 157 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym wypadku nie można przyjąć, co stara się wywieść contra legem skarżąca kasacyjnie, że jej kontroperat może być jedynym dowodem w sprawie, który nie tylko ma podważyć prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu administracji, ale i będzie stanowić jedyny dowód w postaci wyceny, na której organ administracji ma oprzeć swoje rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia renty planistycznej.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą kwestii merytorycznych, a mianowicie wytycznych i zaleceń, które Kolegium zawarło w zaskarżonej decyzji, to wyjaśnić należy, że nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Po pierwsze, dlatego, że organ odwoławczy, podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to z tego względu należy stwierdzić, że organ administracyjny pierwszej instancji nie jest bezwzględnie związany "wytycznymi" organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i prowadzi sprawę "od nowa". Po drugie, rozpoznawana sprawa dotyczy sprzeciwu od decyzji, a zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. W tej sprawie oznacza to, że kontroli sądowej nie podlega to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo stwierdziło, co rodzi główne obawy strony skarżącej kasacyjnie, że jeżeli szacowanie wartości nieruchomości dotyczy okresu obowiązywania planu, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., to przyjęte do porównania nieruchomości winny odnosić się przede wszystkim do cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc obejmować transakcje w okresie obowiązywania tego planu. Istotne jest to, że w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego powyższe wymaga wyjaśnienia, to – jak wskazał Sąd pierwszej instancji podzielając w tym zakresie argumentację organu odwoławczego – powinno to zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. Po trzecie, ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie dysponują taka wiedzą, by precyzyjnie i wiążąco wskazać, co rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić i na czym oprzeć wycenę nieruchomości. Art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tego przepisu wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Oznacza to, że wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i ustalanie współczynników korygujących należy do rzeczoznawcy majątkowego. Organy administracji, a następnie sąd administracyjny, ocenia operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, jedynie pod kątem prawidłowości i rzetelności jego sporządzenia. I taka też kontrola w tej sprawie miała miejsce, a skutkiem tej weryfikacji jest obowiązek sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.