Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2480/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2021 r. znak: DOA-WPPOH.612.86.2021.EO w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz R. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. S. jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 24 sierpnia 2021 r. (znak: DOA-WPPOH.612.86.2021.EO), utrzymująca w mocy postanowienie Regionalego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2021 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Pismem z 28 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, budynku rekreacji indywidualnej i stawu retencyjnego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Do wniosku załączono projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), art. 106 § 5 i art. 124 K.p.a., art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, ze zm.) i uchwały Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2013 r. poz. 139, ze zm. – zwanej dalej Uchwałą), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak: [...] z dnia 28 stycznia 2021 r. (data wpływu 2 lutego 2021 r.) nie uzgodnił w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazał organ w trakcie prowadzonego postępowania dopuścił jako materiał dowodowy ogólnodostępne mapy rastrowe i topograficzne, zdjęcia satelitarne (dostępne pod adresami: http://mapy.google.pl/, http://maps.geoportal.gov.pl, http://geoserwis.gdos.gov.pl). Organ ustalił także, że działka objęta planowaną inwestycją położona jest na terenie prawnie ustanowionej formy ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich.

W ocenie organu I instancji projekt decyzji dopuszcza realizację przedsięwzięcia, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 55 lit b tiret 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), a w związku z tym przedmiotowy projekt decyzji stoi w sprzeczności z zakazem "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustaw z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" (§ 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały).

Analizując z kolei możliwość zastosowania odstępstw od powyższego zakazu, organ stwierdził, że dla wnioskowanej inwestycji nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, w związku z tym nie ma podstaw do wykluczenia negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na przyrodę i krajobraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, a tym samym brak jest okoliczności zwalniających z zakazu. Tym samym organ nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S., podkreślając, że zabudowa działki dwoma niewielkimi budynkami do 35 m2 oraz realizacja stawu retencyjnego, którego powierzchnia nie przekroczy 50 m2, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

Pismem z 11 maja 2021 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin terenu i ustalenie stanu faktycznego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, które odbyły się 8 czerwca 2021 r.

Postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wskazując na § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały, organ odwoławczy podał, że planowany do zainwestowania teren nie jest płaski, ma liczne wzniesienia i skarpy. Na granicy działek [...] i [...] znajduje się wyniesienie (udokumentowane na zdjęciach), a w czasie wizji organ I instancji potwierdził lokalizację skarp w terenie oraz ich lokalizacją wskazaną na mapie dołączonej do projektu decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na różnice wysokościowe terenu, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu (i jego późniejsze zabezpieczenie przed osuwaniem). Podczas niwelacji terenu, poprzedzającej posadowienie zabudowy, doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanych budynków. Realizacja planowanej zabudowy wymagałaby uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działek, tj. zniekształcenia rzeźby analizowanego terenu. Przy czym - biorąc pod uwagę zarówno konieczne zabezpieczenie przed osuwaniem zniwelowanego terenu, stabilizujące "nowe" ukształtowanie analizowanego terenu, jak również jego późniejsze zagospodarowanie (wprowadzenie zabudowy) – bezsporną jest okoliczność, iż dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby mieć charakter trwały. Tym samym realizacja zabudowy na przedmiotowej działce (budynku gospodarczego i budynku rekreacji indywidualnej) będzie wiązać się z naruszeniem omawianego zakazu i z uwagi na charakter planowanej zabudowy nie można zastosować odstępstw od zakazu zawartych w jego treści.

Nadto zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 Uchwały na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich zakazuje się likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Zgodnie z protokołem z przeprowadzonej wizji terenowej działka nr [...] w północnej części jest zabagniona. Struktura rozmieszczenia zadrzewień na działce oraz ich wygląd wskazują, że na tym terenie okresowo zalega woda powyżej poziomu gruntu. Mokradła to ekosystemy wodno - lądowe lub lądowe, ale zależne od wody. Stanowią ogniwo pośrednie pomiędzy ekosystemami typowo lądowymi a typowo wodnymi, i mogą występować na ich pograniczu. Zgodnie z tzw. Konwencją Ramsarską (Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego) obszary wodno - błotne to tereny bagien, błot i torfowisk lub zbiorniki wodne, tak naturalne jak i sztuczne, stałe i okresowe, o wodach stojących lub płynących, słodkich, słonawych lub słonych, łącznie z wodami morskimi, których głębokość podczas odpływu nie przekracza sześciu metrów. A więc, realizacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje zmianę stosunków wodnych poprzez osuszenie terenów sąsiadujących z planowanym stawem. Jak podkreślił organ, aby można było użytkować wykonać staw należy osuszyć teren, co wiązałoby się ze zlikwidowaniem zabagnienia. Realizacja stawu retencyjnego, która jest częścią planowanej inwestycji będzie zatem wiązać się ze złamaniem ww. zakazu. Planowana inwestycja doprowadzi do odwodnienia terenu inwestycji, jak również sąsiedniego terenu, gdzie znajduje się obszar podmokły. Jednocześnie na tym etapie postępowania nie jest możliwe określenie zasięgu i skali zmian stosunków wodnych spowodowanych przez realizację omawianej inwestycji, jednakże nie ma wątpliwości co do faktu, że realizacja stawu na tym terenie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych, powodujących złamanie ww. zakazu.

Realizacja inwestycji nie wynika również z wykonywanych zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także nie jest związana realizacją inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, niemniej jednak z uwagi na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z innymi zakazami obowiązującymi na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony w przedłożonym kształcie.

Skargę na powyższe postanowienie złożył R. S., podnosząc, że art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 Uchwały nie ma zastosowania, gdyż jego przedsięwzięcie a priori nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko, gdyż inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co przyznał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zatem zarzut jej braku podniesiony w postanowieniu organu I instancji jest bezprzedmiotowy.

Skarżący zwrócił uwagę, że działki znajdują się w terenie zwartej zabudowy wiejskiej i są użytkami rolnymi. Jego przedsięwzięcie w żadnym punkcie nie łamie zakazów uchwały Sejmiku, a wywody poczynione w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i utrzymane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska są sprzeczne z uchwałą, na którą te organy się powołują. Zarzucił, że zabrania mu się przywrócić do produkcji rolnej działkę rolną położoną w środku wsi, która wcześniej zabudowana była budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi i – w konsekwencji – zagospodarowania tej działki dla własnych, życiowych potrzeb.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji (sygn. akt VII SA/Wa 2129/21), jednakże na skutek skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2023 r. (sygn. akt II OSK 728/22) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w przypadku uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, ustawodawca w art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. przewidział dłuższy termin na wydanie postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji. Wydanie przez organ I instancji nastąpiło z zachowaniem terminu i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie postanowień. Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli postanowienia GDOŚ w zakresie obejmującym okoliczności stanowiące podstawę do uzgodnienia decyzji. Zajęcie stanowiska w tym zakresie będzie obowiązkiem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za zasadną, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy: "[d]ecyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (odpowiednio stosowne do decyzji o warunkach zabudowy – art. 64 ust. 1), wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody". W rozpoznawanej sprawy uzgodnienie, o którym mowa powyżej, wymagane jest w związku z lokalizowaniem planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich wyznaczonego uchwałą Nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2013 r., poz. 139 ze zm.).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 170/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2052/20 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ingerencja w sferę konstytucyjnie chronionego prawa, jakim jest prawo własności, musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którym przyświecało ustanowienie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w niniejszej sprawie Krainy Wielkich Jezior Mazurskich.

Bezspornym jest w sprawie, że możliwość zainwestowania nieruchomości należących do skarżącego podlega ograniczeniom wynikającym z zamieszczonych w § 5 Uchwały zakazów znajdujących również swoje umocowanie ustawowe w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.).

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody: "[o]bszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych". Dla wyznaczenia granic dopuszczalnych ograniczeń przyjętych w przepisach prawa miejscowego koniecznym jest jednak uwzględnienie w sprawie przedmiotu ochrony w obszarze ochrony krajobrazu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 217/12 i 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1287/21: "(...) zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów". Konkretny zakaz winien zatem znajdować oparcie i uzasadnienie w potrzebie ochrony przyrody na określonym terenie. Ustanawiane na chronionym obszarze zakazy winny tworzyć spójny, wzajemnie uzupełniający się katalog niedozwolonych zachowań człowieka, mając chronić krajobraz przed nieuprawnioną ingerencją skutkującą przekształceniem terenu (wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/20).

Z uwagi na sformułowaną w skardze argumentację, zwrócić należy uwagę, że planowana inwestycja nie została uznana przez organ odwoławczy za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazywał wprost, że podstawy, dla których uznał, że należało w sprawie odmówić ustalenia warunków zabudowy były odmienne niż te które przyjął organ I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w końcowej części podzielił stanowisko inwestora (skarżącego), że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie jednak organu odwoławczego, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł zostać uzgodniony w przedłożonym kształcenie z uwagi na określone w § 5 ust. 1 pkt 5 i 7 Uchwały zakazy.

Odnośnie pierwszego zakazu, stwierdzić trzeba, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 Uchwały na Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich "wprowadza się zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych". W tym zakresie organ odwoławczy, wskazując na dokonane w toku postępowania ustalenia, podał, że na granicy działek nr [...] i [...] znajduje się wyniesienie (skarpa), a realizacja inwestycji wymagać będzie niwelacji terenu, poprzedzającej posadowienie zabudowy, w efekcie której doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu "wypłaszczenia" terenu pod budowę planowanych budynków. Taki rodzaj prac na przedmiotowych działkach jest zatem w ocenie organu odwoławczego niemożliwy ze względu na powyższy zakaz.

Oceniając tak sformułowane stanowisko, zauważyć należy, że organ niejako z założenia nie dopuszcza możliwości zabudowy ww. działek w żaden sposób, nie odnosząc się przy tym ani do uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, ani nawet do położenia tejże działki. Tymczasem, jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, powierzchnia terenu objętego wnioskiem zajmuje ok. 14.674 m2 zaś powierzchnia terenu biologicznie czynnego w stosunku do terenu inwestycji została określona jako: "nie mniejsza niż 80%". Powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego określono jako: do 32 m2, powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej: do 35 m2, zaś powierzchnię stawu do 20 m2. Porównanie powierzchni przedmiotowych działek, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni przeznaczonej do zabudowy, a także zaznaczony na zdjęciu w aktach sprawy przebieg skarpy oraz zdjęcie obrazujące wielkość wzniesienia nie pozwala na wyjaśnienie, dlaczego organ przyjął, że zakładany sposób zagospodarowania nieruchomości wymaga niwelacji całego terenu, a ponadto w jaki sposób zakaz ten wpływa na ochronę wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanym ekosystemie, wartościowym ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych, dla ochrony którego wyznaczono Obszar Chroniony Krajobrazu Wielkich Jezior Mazurskich. Organ odwoławczy nie podjął się także oceny położenia działek nr [...] i [...] w kontekście całego Obszaru Chronionego ani wyróżniających go cech, którego elementy miałby znajdować się na ww. działce. Zauważyć należy, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3562/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/18). Organ odwoławczy przyjął założenie, że realizacja planowanej zabudowy wymagałaby uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działek, nie wyjaśniając jednak w jaki sposób miałoby dojść do zniekształcenia rzeźby terenu i jaki ma to związek z uzgadnianym sposobem zagospodarowania przedmiotowych działek. Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja, nie powiązana w żaden sposób z okolicznościami konkretnej sprawy, bez głębszego uzasadnienia nie wyjaśnia pozbawienia skarżącego prawa do zabudowy należącego do niego gruntu, bez jakichkolwiek konkretnych wyważeń jego ograniczenia na rzecz ochrony przyrody. Stosowanie przez organ daleko idących uogólnień, bez wyważenia proporcjonalności ograniczenia prawa własności uzasadniałby natomiast faktyczny zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenie całego Obszaru Chronionego, do czego nie uprawnia ustawa o ochronie przyrody, a co stanowiłoby naruszenie prawa własności (art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Tym bardziej jako niezrozumiałe należy ocenić stanowisko organu odwoławczego o potrzebie niwelacji całej, niemal 1,5 ha działki, bez uwzględnienia założeń projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podobnie należy ocenić stwierdzone przez organ II instancji naruszenie zakazu z § 5 ust. 1 pkt 7 Uchwały związane z wykonaniem stawu. Przepis ten wprowadza zakaz "likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych". W tym zakresie organ wskazał na zabagnienia północnej części działki nr [...] oraz że struktura rozmieszczenia zadrzewień na działce oraz ich wygląd wskazują, że okresowo zalega na niej woda powyżej poziomu gruntu, co w ocenie organu jako całość tworzy ekosystem mokradła. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego czasowe zalewanie działki tworzy ekosystem podlegający ochronie jako element obszaru chronionego, a więc terenu wyróżniającego się krajobrazu wartościowego ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją ekologiczną oraz wreszcie czy obejmuje on całą działkę, czy też jej część. Podobnie za niewystarczające dla uzasadnienia zakazu zabudowy należy uznać wynikające jedynie z obserwacji organu (dowód z oględzin) twierdzenie, że częściowe zabagnienie północnej części działki nr [...] tworzy łącznie lub osobno podlegający ochronie obszar wodno – błotny, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały podlegający ochronie w Obszarze Chronionym. Także twierdzenie o konieczności osuszenia całego terenu w przypadku realizacji niewielkiego stawu na etapie decyzji o warunkach zabudowy jest co najmniej przedwczesne, zaś samo może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Również i w tym przypadku argumentacja zaskarżonego postanowienia stanowi nadmierne uproszczenie nie uzasadniające tak daleko idącego ograniczenia prawa własności działek skarżącego, jak całkowicie wyłączenie możliwości ich zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uzgodnieniowe będą zobowiązane do ustalenia, czy realizacja przedsięwzięcia objętego warunkami zabudowy będzie wiązała się z naruszeniem zakazów ustalonych w Uchwale, w tym likwidacją naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych oraz prowadzić do wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uwzględniając powyższe wskazania. Powyższe organ odniesie do specyfiki i uwarunkowań niniejszej sprawy, mając na uwadze zaistniałą i wykazaną potrzebę poczynienia przez uzgadniający organ administracji precyzyjnych ustaleń w zakresie istotnym dla wyniku sprawy. Nie przesądzając zatem ostatecznego rezultatu postępowania w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a w ich konsekwencji § 5 ust. 1 pkt 5 i 7 Uchwały oraz art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o ochronie przyrody.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego również postanowienia organu I instancji wynikała z zakwestionowania prawidłowości stanowiska w nim przedstawionego przez organ odwoławczy, które to stanowisko w tym zakresie Sąd ocenił jako prawidłowo.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 210 § 2 P.p.s.a., przyjmując, że składały się przyjmując, że składały się na nie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.