Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 217/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80, art. 61 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 15, art. 105 par. 1, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84a ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 ust. 1-2, par. 3 ust. 1, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi L. C. i J. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] i [...] 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ...) i art. 104 kpa, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...], nakazał właścicielowi – G. M. - rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach [...] x [...] m.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. do tutejszego Inspektoratu wpłynęło pismo J. C. zawierające wniosek o interwencję, gdyż "na działce o numerze ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] pan M. M. (zam. ul. [...],[...]) prowadzi prace rozbiórkowe i budowlane bez wymaganego przepisami pozwolenia." Organ stwierdził, iż w trakcie postępowania ustalił miedzy innymi, że w miejsce częściowo rozebranego wcześniej istniejącego budynku gospodarczego konstrukcji drewniano-murowanej w okresie [...] 2009 r. wykonano dach [...] z kalenicą równoległą do frontu działki, a także ścianę tylną, obydwa elementy w konstrukcji stalowej krytej blachą [...] i inne roboty budowlane. W wyniku wykonania szczegółowo opisanych w decyzji robót budowlanych powstał budynek gospodarczo-garażowy szerokości [...] m oraz długości równej długości istniejącego budynku mieszkalnego, wynoszącej [...] m. Nowy budynek jest krótszy i niższy od poprzednio istniejącego obiektu budowlanego.

Powołując się na art. 3 pkt 7a i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ uznał, że wykonane roboty nie stanowiły przebudowy istniejącego obiektu lecz budowę (nowego obiektu), na które inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zauważył, iż z uwagi na charakterystykę i parametry obiektu budowlanego nie mógł on podlegać wyłączeniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 2usatwy Prawo budowlane.

W konsekwencji organ zastosował w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...] 2009 r. nakazał właścicielowi gruntu – G. M. wstrzymanie robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku i przedstawienie: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego; a w przypadku uzyskania powyższego zaświadczenia dalsze wymienione w tym postanowieniu dokumenty. Do dnia wydania przedmiotowej decyzji podmiot zobowiązany nie spełnił nałożonych obowiązków, wobec czego organ zastosował art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podała, iż nie była inwestorem i niezrozumiałe jest kierowanie do niej nakazu rozbiórki obiektu, którego nie zrealizowała. Podniosła, iż to sąsiedzi prowadzili remont w celu wykonania zadaszenia nad przejazdem przy budynku mieszkalnym. Ponadto podała, iż brama wjazdowa nie została wykonana w 2008 r., lecz istnieje od 19[...] r., a skoro tylna ściana drewniana budynku rozpadła się około 200[...] r. i dziś już nie istnieje, dlatego nie można uznać [aktualnie] istniejącego dachu za budynek, gdyż nie wystąpiło wydzielenie przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Strona odwołująca zakwestionowała także sposób ustalenia i wiarygodność ustaleń co do parametrów obiektu, który zdaniem strony może być co najwyżej uznany za wiatę, nie zaś za nowy budynek.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty odwołania stwierdził między innymi, iż termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinien pozwalać na zobowiązanemu na zgromadzenie i przekazanie dokumentów do właściwego inspektoratu, zaś w aktualnym stanie prawnym za dopuszczalne uznać należy wystąpienie przez inwestora, już po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, a rozstrzygnięcie co ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu prowadzonym przez PINB dla powiatu [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazując na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane i stanowisko orzecznictwa stwierdził, że skoro inwestor w przedmiotowej sprawie nie dysponował tytułem prawnym do obiektu, to organ I instancji nałożył obowiązki na właścicielkę nieruchomości G. M.

Dalej organ odwoławczy podał, iż o treści jego rozstrzygnięcia zdecydowały kwestie, które nie odnoszą się do istoty sprawy, lecz kwestie formalne związane ze wszczęciem przedmiotowego postępowania na wniosek J. C. Wskazując na treść art. 61 kpa przedstawił poglądy co do zasad wszczynania postępowania z urzędu i na wniosek. Powołując się na stanowisko orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn., akt II OSK 1257/05, Lex nr 289252) organ stwierdził, że jeżeli przepis prawa nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązku, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Organ II instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. C. postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w [...]; adresatami zawiadomienia byli J. C. i M. M. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji zawiadomił G. M. o wszczęciu postępowania, gdyż w trakcie postępowania ustalił, iż to ona jest właścicielką działki nr [...] i powinna być stroną postępowania. Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2009 r., "skierowanym do G. M. oraz L. i J. C." organ I instancji poinformował strony, iż przedmiotowe postępowanie jest prowadzone z urzędu, a nie jak błędnie wskazano w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. na wniosek J. C.

Dalej organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych dotyczy ewentualnych obowiązków jednostki, a obowiązki te nakładane są niezależnie od woli stron postępowania, gdyż muszą odpowiadać przepisom ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu, choć często bodźcem do wszczęcia postępowania są podania zainteresowanych osób. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowe postępowanie należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa umorzyć (organ powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn., akt II SA/Po 673/08). Ponadto uznał, iż zmiany trybu postępowania (z prowadzonego na wniosek na prowadzone z urzędu) nie można dokonać w trybie zmiany zawiadomienia, jak to uczynił organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż niedopuszczalne jest mieszanie różnych trybów postępowania (organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn., akt IV SA/Wa 2406/06, Lex nr 325357).

Jednocześnie organ podkreślił, iż jeżeli w związku z robotami budowlanymi wykonanymi w budynku gospodarczo-garażowym na działce nr [...] w [...] doszło do złamania przepisów Prawa budowlanego organ I instancji powinien prowadzić postępowanie administracyjne z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, reprezentowani przez radcę prawnego, L. i J. C. domagając się stwierdzenia nieważności albo uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego:

- "art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 2 ppkt b, pkt 3, pkt 9 i ust. 2, art. 28 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1 i 4, art. 84 ust. 1 pkt 1" ustawy Prawo budowlane poprzez między innymi brak spełnienia przez obiekt budowlany podstawowych wymagań określonych normami budowlano-technicznymi, a bliżej opisanymi w skardze, co doprowadziło skarżących do wniosku, że w sprawie zachodzi niewypełnienie zadań organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego;

- "§ 28, § 29, § 44, § 102-108, § 126-127, § 206, § 274 i następne oraz § 315-318 i § 332 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami)" poprzez naruszenie między innymi "norm budowlano-technicznych (...) w zakresie ochrony przed zawilgoceniem i degradacją biologiczną, wymagań przeciwpożarowych dla garaży etc.", czego w trakcie postępowania organy nie rozpatrzyły;

II. prawa procesowego:

- art. 136 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105, art. 61 § 1 i 3, art. 1 pkt 1, art. 6-12, art. 35, art. 77, art. 80-81, art. 84, art. 113, art. 136 kpa, poprzez przyjęcie z rażącym naruszeniem prawa przesłanki obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy zachodzi brak przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej z urzędu. W konsekwencji należy rozważyć, czy w sprawie zachodzi błąd pisarski/oczywista omyłka, która nie ma wpływu na wynik sprawy. Ponadto w postępowaniu naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz zasadę dotyczącą zbierania i oceny materiału dowodowego: nie zwrócono się do biegłych o wydanie opinii specjalistycznej, nie wyjaśniono istotnej kwestii stanu technicznego obiektu i jego wpływu na sąsiednią nieruchomość skarżących; "w postępowaniu organ odwoławczy nie uzupełnił braków postępowania wyjaśniającego organu I instancji, które nie odnoszą się do całości ani do znacznej części tj. nie wydano decyzji merytorycznej", dotyczącej konkretnych wniosków skarżącego bliżej opisanych w skardze. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła zarzuty i przedstawiła poglądy orzecznictwa na uzasadnienie swoich twierdzeń, jak również zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej do skargi opinii techniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania G. M. w piśmie procesowym zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" wniosła o jej oddalenie, jak i oddalenie wniosku o przeprowadzenie wskazanego w skardze dowodu.

Na rozprawie strona skarżąca i uczestniczka postępowania podtrzymały dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści przepisów ustrojowych sądownictwa administracyjnego oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, iż nie jest ona zgodna z prawem i z tej przyczyny podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przyczynę bezprzedmiotowości postępowania organ odwoławczy upatrywał w stwierdzeniu, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek, podczas gdy mogło być ono wszczęte wyłącznie z urzędu. Wobec tego w niniejszym postępowaniu badaniu podlega określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania, a także prawidłowość poprzedzającego postępowania administracyjnego wydanie decyzji uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania tej instancji. Wobec tego Sąd nie mógł badać sprawy administracyjnej in meriti i rozstrzygać co do tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego (sensu largo) faktycznie narusza te przepisy, jak i przepisy obowiązującego planu miejscowego, względnie warunki zabudowy dla terenu inwestycji. W konsekwencji dołączona do skargi opinia techniczno-budowlana nie stanowiła dowodu, który Sąd mógłby przeprowadzić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Stan techniczny budynku sąsiedniego względem obiektu, którego dotyczy postępowanie legalizacyjne, nie jest okolicznością, której ustalenie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przedstawiony przez stronę skarżącą dowód nie dotyczył istotnych wątpliwości, których uprzednie wyjaśnienie byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Stan techniczny budynku skarżących, w zakresie w jakim wiąże się z podnoszonym negatywnym wpływem, jaki miałby wywierać na ten budynek obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym, mógłby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego kwestii, czy legalizowany obiekt spełnia wymogi określone obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i czy został pobudowany z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z kolei w myśl art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zachodzi zaś w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, co ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja załatwiająca sprawę merytorycznie wydana zostałaby w tej konkretnej sprawie bez podstawy prawnej. Tego rodzaju sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

W tym miejscu Sąd wskazuje na następujący pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1896/08, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "W piśmiennictwie przyjmuje się, że celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie (zob. G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2007, T.II ). Jeżeli natomiast nie został zrealizowany pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, to brak jest podstaw do pojęcia rozstrzygnięcia; w takim przypadku można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się z kolei, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80)."

Tutejszy Sąd nie kwestionuje stanowiska organu odwoławczego, znajdujące poparcie w orzecznictwie NSA (powołany przez organ wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. II OSK 1257/05) oraz w piśmiennictwie, iż w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (tak Barbara Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", art. 61, Nb 3, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006).

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło zbadania zgodności z przepisami prawa robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczo-garażowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w [...], będącej własnością G. M., który to obiekt został objęty nakazem rozbiórki.

Niewątpliwie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wiązać się mogą bądź z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń, bądź cofnięciem uprawnień. Zarazem należy mieć na uwadze, że do zadań organów nadzoru budowlanego w ramach badania "legalności" ("zgodności z prawem") inwestycji budowlanej, należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, jak stanowi art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi zgodność wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego bada prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (art. 84a ust. 2 pkt 1) oraz sprawdza wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 2 pkt 2).

W kontekście wyżej przywołanych przepisów, uwzględniając tak ustawowo określone kompetencje, jak i treść decyzji organu I instancji uznać należy, iż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie powinno mieć miejsce z urzędu i w istocie nastąpiło z urzędu, a nie - jak uznał organ odwoławczy - na wniosek strony postępowania. W tym zakresie wniosek J. C. - właściciela sąsiedniej zabudowanej nieruchomości - traktować trzeba jako pismo stanowiące jedynie bodziec dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania, wskazanie organowi okoliczności przemawiających za zasadnością wszczęcia takiego postępowania. W konsekwencji z samej treści zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. (adresatami byli J. C. i M. M.), w którym organ I instancji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie zgodności z przepisami prawa wyżej opisanej inwestycji zostało wszczęte na wniosek J. C., nie można wywieść kategorycznego wniosku, iż postępowanie to zostało wszczęte i było prowadzone właśnie na wniosek tego podmiotu. To, że faktycznie na skutek zawiadomienia tego podmiotu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, niewątpliwie inspirowany pismem strony, wszczął postępowanie w sprawie obiektu budowlanego usytuowanego na wyżej opisanej działce nie oznacza, że postępowanie wszczęto na wniosek strony postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 i 3 kpa.

Co istotne, kolejne zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2009 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zgodności z przepisami prawa wyżej opisanych robót budowlanych, tym razem skierowane również do właściciela przedmiotowej nieruchomości, do którego początkowo nie adresowano postanowienia i decyzji w postępowaniu legalizacyjnym, nie zawierało informacji, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2009 r., (adresatami byli G. M. oraz L. i J. C.) organ I instancji poinformował strony, iż przedmiotowe postępowanie jest prowadzone z urzędu, a nie jak błędnie wskazano w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. na wniosek J. C. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż wskutek skierowania do stron ostatniego z wymienionych pism doszło do zmiany trybu postępowania (z prowadzonego na wniosek na prowadzone z urzędu). Pismo to jedynie wskazywało na faktyczny tryb prowadzonego postępowania. W ten sposób nie doszło do niedopuszczalnego mieszania różnych trybów postępowania, jak to ujął organ II instancji posiłkując się stanowiskiem orzecznictwa, lecz do wyjaśnienia stronom rzeczywistej podstawy wszczęcia postępowania. Pisma wskazujące na prowadzenie postępowania z urzędu zostały doręczone stronom postępowania, nie doszło zatem do sytuacji, w której co do jednej ze stron postępowanie toczy się na wniosek, a co do drugiej z urzędu.

Dalej stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiot postępowania istnieje - zgodność konkretnego obiektu budowlanego (budynku gospodarczo-garażowego) z przepisami prawa powiązany z trybem legalizacyjnym. Za nietrafne Sąd uznał upatrywanie przez organ II instancji podstawy do umorzenia we wskazanej okoliczności, jaką jest domniemane nieprawidłowe wszczęcie postępowania przez organ I instancji na wniosek strony, a następnie zmiana trybu prowadzonego postępowania. Wskazana przez organ odwoławczy przesłanka do umorzenia postępowania organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Takie stanowisko organu II instancji wskazuje na naruszenie art. 84 Prawa budowlanego, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 105 § 1 kpa prowadzące do niezasadnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 kpa i umorzenia postępowanie organu I instancji. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo przeprowadzone postępowanie w II instancji mogło zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. W konsekwencji zaszła podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy będzie obowiązany do ponownego, tym razem merytorycznego, rozpatrzenia sporawy. Obowiązkiem organu II instancji było w niniejszej sprawie ponowne jej rozpatrzenie (art. 15 kpa). Skoro stanowisko organu odwoławczego co do wskazanej podstawy umorzenia postępowania okazało się nietrafne, to organ II instancji winien co najmniej ocenić dowody i inne materiały zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a w miarę potrzeby przeprowadzić również (we własnym zakresie lub poprzez zlecenie czynności organowi I instancji) postępowanie uzupełniające (art. 136 kpa). Wszystko to w celu rozstrzygnięcia co do tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Kontrola tejże zgodności dotyczy całego przebiegu procesu budowlanego w związku z wykonywaniem robót budowlanych, zarówno w trakcie budowy, jak i w użytkowanym obiekcie budowlanym (tak E.Janiszewska-Kuropatwa [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, art. 84a, Nb 3, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009). Obejmuje, jak już wspomniano, nie tylko przestrzeganie, ale i stosowanie przepisów prawa budowlanego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż przeprowadzone postępowanie w I instancji doprowadziło do ustalenia określonego stanu faktycznego, który z uwagi na charakter rozstrzygnięcia zapadłego w II instancji częściowo tylko - co do właściciela przedmiotowej nieruchomości - został oceniony przez organ II instancji. Ponadto z tej samej przyczyny organ odwoławczy odniósł się tylko do zarzutów odwołania G. M. (z dnia [...] listopada 2009 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] listopada 2009 r.) w zakresie uznania jej za inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego, a w konsekwencji adresata nakazu rozbiórki, oraz co do oceny długości wyznaczonego terminu do wykonania obowiązków, o których mowa w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] 2009 r.

Zarzuty odwołania sprowadzają się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w I instancji, w szczególności co do uznania właścicielki przedmiotowej nieruchomości za inwestora oraz co do charakteru wykonanych prac i kwalifikacji powstałego obiektu budowlanego (G. M. przeczy, iżby była inwestorem, a także by w ogóle w 2008 r. powstał budynek gospodarczo-garażowy, a prowadzone roboty sprowadzały się do remontu). W tym miejscu warto tylko nadmienić, iż protokół kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2009 r. na posesji, której właścicielką jest G. M., zawiera zapisy wskazujące na to, że uczestniczka sama przyznała, iż bez uprzednich stosownych zgłoszeń w tym zakresie dokonała w 2008 r. w dotychczas istniejącym budynku gospodarczym wymiany dachu na stalowy oraz zlikwidowała ścianę drewnianą od strony podwórza zabudowując ją w części drzwiami stalowymi. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania winien kwestię tę rozstrzygnąć poprzez wypowiedzenie się co do tego, czy inwestorem w przedmiotowej sprawie była właścicielka, która w odwołaniu przeczy swoim wcześniejszym twierdzeniom w tym względzie. Idąc dalej organ winien dokonać oceny charakteru aktualnie istniejącego obiektu budowlanego, co pozwoli także na rozstrzygnięcie, czy organ I instancji trafnie zastosował do przedmiotowej inwestycji tryb legalizacyjny z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie wydał nakaz rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 4 i ust. 1 tej ustawy. W tym zakresie organ odwoławczy powinien także wypowiedzieć się co do tego, czy wyznaczony inwestorowi termin na przedstawienie stosownej dokumentacji był wystarczający. Warto także wspomnieć, że ewentualna legalizacja przedmiotowego obiektu w niniejszej sprawie nie powinna abstrahować od oceny, czy obiekt ten nie wpływa negatywnie na stan techniczny sąsiedniego budynku. Okoliczność ta byłaby jednakże istotna tylko wtedy, gdyby inwestor pośród innych wymaganych dokumentów przedłożył organowi projekt budowlany odpowiadający przepisom prawa, co dotychczas w sprawie nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawione rozważania i przeprowadzi nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale w razie potrzeby także uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ powinien przy tym pamiętać, że ewentualne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 kpa jakkolwiek nie jest wykluczone, to pozostając swego rodzaju ostatecznością w sprawie wymaga wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze treść wniosku pełnomocnika skarżących i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.): § 2 ust. 1-2, § 3 ust. 1, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c.

Jak w pkt. III sentencji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

/-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga

MK