Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2452/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 20 ust 1, art 27, art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 9 ust 4, par 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art 185 i art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 614/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli K. do G. – Z. w Krakowie" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 614/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej – Zachód w Krakowie".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miasta Krakowa pojęła w dniu [...] września 2010 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie".

W dniu [...] marca 2011 r. Wojewoda Małopolski skierował na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie:

1. § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwszy w zakresie oznaczenia symbolu 10MN,

2. § 12 ust. 1 w zakresie oznaczenia symbolu 10MN,

3. § 12 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "a w terenie oznaczonym symbolem 10MN również budynków w zabudowie szeregowej",

4. §12 ust. 3 pkt 2,

5. §12 ust. 3 pkt 4 lit. c,

6. § 12 ust. 3 pkt 7 w zakresie oznaczenia symbolu 10MN,

7. §12 ust. 3 pkt 9

8. i w zakresie części graficznej - fragmentu rysunku planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10 MN.

Wojewoda stwierdził, że uchwała ta w zakresie przedstawionym w skardze (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10MN) jest sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. Zaznaczył, że już poprzedni plan obowiązujący dla tego obszaru (plan z dnia [...] lutego 2010 r. - "Dolina Prądnika", którego nieważność stwierdził WSA wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. - II SA/Kr 632/10), określający sporny teren symbolem 8MN był w tym zakresie sprzeczny z obowiązującym Studium. W Studium bowiem teren ten, na którym teraz zaplanowano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest oznaczony symbolem ZP - tereny zieleni publicznej, gdzie nie przewiduje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Ponadto teren objęty zakwestionowanym planem o symbolu 10MN został włączony do strefy kształtowania systemu przyrodniczego jako tzw. zieleń urządzona, gdy tymczasem Studium chroniąc te tereny przed zabudową, chroni je jednocześnie przed zakładaniem zieleni urządzonej. Studium dopuszcza jedynie zabudowę kubaturową, służącą obsłudze obszaru zielonego. Zdaniem Wojewody w sprawie nie można mieć znaczenia to, że Studium zostało uchwalone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie podkreślając, iż "zgodność" planu ze studium ma charakter niedookreślony i podlega szerokiej interpretacji zwłaszcza w zakresie wyznaczanych "kierunków" i "zasad". Nadto plan i studium są aktami o innym celu, spełniają zupełnie inną rolę i mają inny stopień szczegółowości. Zgodności planu ze studium nie można więc traktować dosłownie. W ocenie Rady niezgodność postanowień zaskarżonego planu ze studium ma charakter pozorny. Przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania, jak i wyznaczenie terenów budowlanych zawierających się w granicy terenów nie przeznaczonych do zainwestowania a oznaczonych w Studium jako ZO lub ZP nie narusza tych zasad. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji. Zupełnie różna jest też skala rysunku Studium i rysunku planu, co powoduje, że nie można kwestionować przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami budowlanymi i niebudowlanymi.

Rada Miasta Krakowa zaznaczyła, że teren o symbolu 10MN znajduje się według zapisów Studium częściowo w terenach otwartych, a częściowo w terenie przeznaczonym do zainwestowania. Są to według zapisu Studium tereny o przeważającej funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, tereny zieleni publicznej - ZP i tereny otwarte - ZO. Dla terenów o przeważającej funkcji zieleni publicznej Studium ustala jako główną funkcję: (...) ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne; cmentarze. Natomiast jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. Dla terenów o przeważającej funkcji terenów otwartych. Studium ustala jak główną funkcję: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Zaś jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Zdaniem Rady, zapisy te jednoznacznie wskazują, iż ustalenie przeznaczenia zagospodarowania terenu przez organ planistyczny musi uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, iż Wojewoda Małopolski, zaskarżając szereg fragmentów uchwały z dnia [...] września 2010 r., postawił jeden zarzut - zakwestionował wymaganą przez u.p.z.p., w brzmieniu z dnia wydania analizowanej uchwały, zgodność planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Sąd zaznaczył, iż użyte przez ustawodawcę określenie: "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może być interpretowane jako przenoszenie ustaleń studium do planu (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 - LEX 490131), czyli jako zgodność pełna. Celem studium jest bowiem określanie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Studium ma więc z natury rzeczy charakter ogólny i kierunkowy. Natomiast podstawowym celem planu miejscowego jest ustalanie przeznaczenia terenów oraz określanie ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) -jest to akt konkretny, odnoszący się do poszczególnych terenów (nawet działek), nie określający zasad ogólnych. Ta podstawowa różnica jest w praktyce pogłębiana przez to, że rysunek (mapa) studium i planu są - zgodnie z przepisami prawa - sporządzane w innej skali. Mapa studium nie jest w stanie regulować detali, wskazywać ściśle granic nieruchomości i linii rozgraniczających, a może to robić jedynie kierunkowo. Doprecyzowanie tych kwestii należy do planu miejscowego.

Sąd powołał przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym postanowienia studium są wiążące dla organu sporządzającego plan. Stwierdził, że ta norma, w połączeniu z wymogiem stwierdzania zgodności planu ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) daje wytyczną dla organu planistycznego tej treści, że powinien sporządzać plan z pełnym poszanowaniem zasad i kierunków wyznaczonych przez studium, co nie oznacza, że ma w każdym uregulowaniu planistycznym wprowadzać rozwiązania szczegółowe całkowicie pokrywające się z rozwiązaniami studium. Wszelkie doprecyzowanie i uszczegółowienie przez plan zasad zawartych w studium jest zatem dopuszczalne.

Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie należy odpowiedzieć jedynie na pytanie, czy przepisy uchwały odnoszące się do terenów oznaczonych symbolem 10MN (do jednego obszaru o relatywnie niewielkiej powierzchni) są zgodne z konkretnymi zapisami obowiązującego w Krakowie Studium z 2003 r. W pozostałym zakresie Sąd nie znalazł uchybień w zaskarżonej uchwale. Chodzi więc o to, czy organ planistyczny nie złamał zasad i kierunków wyznaczonych w studium, które dla spornego obszaru ustala przeznaczenie: "tereny zieleni publicznej" (ZP), będącymi terenami otwartymi wg terminologii Studium, podczas gdy symbol planu 10MN oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Chodzi o nie pokrywanie się linii rozgraniczających te dwa tereny o różnym przeznaczeniu i o to, czy plan mógł te linie zmodyfikować.

Sąd zauważył, iż w punkcie Studium dotyczącym granic terenów przeznaczonych do zabudowy napisano, że "w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg". Nadto napisano, że "granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" (pkt 4.2.1. - s. 134). Podobnie, w punkcie wskazującym kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów, gdzie wskazano m.in. oznaczenia terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) i tereny zieleni publicznej (ZP) napisano, że "granice w/w kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony zostanie w planach miejscowych..." (pkt 4.2.4. - s. 142). Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, na końcowy zapis Studium, w którym napisano, że "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy między terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania" ( pkt 5.1. - s. 234). W ocenie Sądu, skoro Studium aż w trzech miejscach dopuszcza, aby w planie miejscowym dokonano korekt lub uściśleń linii rozgraniczających między terenami o różnym przeznaczeniu, to nie można Radzie Miasta czynić zarzutu niezgodności planu ze studium, gdy Rada z tych możliwości skorzystała. Sąd dodał, iż rysunki obu dokumentów są sporządzone w bardzo różnej skali, a mały obszar, jakiego dotyczą analizowane zapisy, nie pozwala na ich szczegółowe porównanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego J. Ż. – W.

Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), dalej u.p.z.p.

2. art. 15 ust. 1 u. p.z.p.

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danego terenu całkowicie odmiennego od ustaleń dla tego samego terenu zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi jednoczesnego naruszenia wymogu zachowania zgodności planów miejscowych ze studium, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 614/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie" w części wskazanej w petitum skargi na przedmiotową uchwałę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stanowisko judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego zgodne jest co do tego, iż studium i plan miejscowy są dokumentami o zupełnie innym charakterze i różne są stawiane im cele. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium jest aktem prawnym opracowywanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy, wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią wprost, iż dokumenty te muszą ze sobą pozostawać w ściśle określonych relacjach, a mianowicie w relacji zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego studium. Przepis art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt sporządza projekt planu miejscowego, m. in. zgodnie z zapisami studium. W myśl natomiast art. 20 ust. 1 tej ustawy - w brzmieniu stosowanym do planów, co do których przystąpiono do ich uchwalania przed dniem 21 października 2010 r. - plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Skarżący podkreślił, iż obydwa ww. akty planistyczne, aczkolwiek odrębne co do charakteru i celu ich stanowienia, muszą zachować zgodność co do podstawowych kwestii normowanych planem miejscowym, a zatem co najmniej muszą one być zgodne w zakresie przeznaczenia danego terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z obowiązującym studium w zakresie przeznaczenia danego obszaru – dotyczy to również zgodności załączników graficznych planu z załącznikiem graficznym studium. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Wojewoda podkreślił, iż gmina może dokonać w planie zmiany przeznaczenia terenów nie przewidzianych do takiej zmiany w studium dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane ( art. 27 u.p.z.p.). Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że możliwe było dokonanie przez Radę Miasta Krakowa w planie miejscowym przesunięć linii rozgraniczających teren zainwestowany od niezainwestowanego w porównaniu do przebiegu tych linii w studium, bez jednoczesnego naruszenia postanowień studium. W ocenie Sądu I instancji Rada Miasta Krakowa skorzystała z przysługujących jej na mocy postanowień studium uprawnień do korygowania wyznaczonych na rysunku studium granic pomiędzy obszarami przeznaczonymi do zainwestowania a obszarami z zakazem zabudowy. Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie zgodnie z zapisami zawartymi w rozdziale 5 Studium w części zatytułowanej "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium, lecz zdaniem skarżącego zapis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do korekty granic pomiędzy terenami o różnych przeznaczeniu i może być realizowany wyłącznie np. poprzez dostosowanie do granic działek. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd wskazujący na możliwość ustalania w planie miejscowym przeznaczenia terenu odmiennego od ustaleń studium nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Zdaniem skarżącego fakt stosunkowo niewielkiej powierzchni terenu ( terenu 10MN ) w stosunku do całego obszaru objętego tym planem nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości działań Miasta Krakowa w kontekście ustalenia dla tego terenu przeznaczenia odmiennego od przeznaczenia określonego w studium. Rada Miasta Krakowa, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie", ustaliła, iż podstawowym przeznaczeniem terenu 10MN położonego w obszarze objętym tym planem ma być realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem według obowiązującego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obszar oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym symbolem 10MN położony jest w obszarze terenów zieleni publicznej w tzw. systemie zieleni i parków rzecznych, które to tereny według obowiązującego studium wykluczone są spod zabudowy. Skarżący dodał, iż Sąd I instancji na końcu uzasadnienia wyroku sam wskazuje, że porównanie rysunku studium z rysunkiem kwestionowanego planu wskazuje na ich rozbieżność.

Nadto Wojewoda podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie" został uchwalony dla obszaru, na części którego przed wejściem w życie tego planu obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dolina Prądnika". W myśl normy ujętej przepisem art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Na rysunku planu miejscowego "Dolina Prądnika" wyznaczony został teren oznaczony symbolem MN.8 - tereny zabudowy mieszkaniowej. Organ nadzoru, dokonując oceny legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Prądnika" uznał, iż w części jest sprzeczny z obowiązującym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Sprzeczność dotyczyła m. in. ustalenia w planie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN.8 odmiennego od przeznaczenia ustalonego dla terenu MN.8 w studium. W studium teren opisany w planie Dolina Prądnika symbolem MN.8 - tereny zabudowy mieszkaniowej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZP - tereny zieleni publicznej, dla którego to obszaru studium nie przewiduje możliwości lokalizowania w jego obrębie zabudowy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 632/10) przychylił się do stanowiska Wojewody Małopolskiego stwierdzając nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" również w zakresie odnoszącym się do ustaleń planu dotyczących terenu MN.8. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 15 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 909/11) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Fragment terenu objętego planem miejscowym Dolina Prądnika, w tym także teren oznaczony symbolem MN.8, z chwilą wejścia w życie miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Narodowej - Zachód w Krakowie" (tj. z dniem 23 października 2010 r.) został objęty ustaleniami tego planu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie" obszar ten został oznaczony na rysunku planu symbolem 10MN i opisany jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W części tekstowej tego planu dla terenu 10 MN ustalono ( § 12 uchwały), iż w obszarze tym dopuszcza się realizację zabudowy jednorodzinnej w formie wolnostojącej, bliźniaczej oraz szeregowej o wysokości do 9m, z możliwością jej lokalizacji w granicach działki. Zatem teren oznaczony w kwestionowanym planie miejscowym symbolem 10MN jest tożsamy co do swoich granic z obszarem oznaczonym symbolem MN.8 objętym planem "Dolina Prądnika".

Skarżący podkreślił, iż sądy administracyjne obu instancji w postępowaniu dotyczącym planu "Dolina Prądnika" analizowały kwestię przeznaczenia terenu MN.8 - tożsamego w swoich granicach z terenem 10MN – i przychyliły się do stanowiska Wojewody Małopolskiego, iż ustalenie przeznaczenia terenu MN-8 (obecnie w obowiązującym planie terenu 10MN) pod zabudowę mieszkaniową jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż narusza bezwzględny wymóg zgodności ustaleń planów miejscowych z ustaleniami studium. Wojewoda zaznaczył, iż niniejsza skarga stała się konieczna, gdyż w obrocie prawnym funkcjonują względem tego samego terenu i jego przeznaczenia w planie miejscowym dwa różne, całkowicie wykluczające się orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę prawnego K. K. – K., wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami prawa.

Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przesądzona zawartość merytoryczna studium, a w szczególności wskazano, iż w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast ustalenie przeznaczenia następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Zdaniem Rady operowanie przez oba dokumenty różnymi pojęciami wskazuje, iż dokonanie oceny zgodności pomiędzy oboma aktami nie może być postrzegane, jako proste przeniesienie poszczególnych zapisów studium do projektu planu, lecz winno polegać na komplementarnym uwzględnieniu zasad i kierunków, wskazanych w dokumencie polityki planistycznej gminy w projekcie planu. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego, w którym, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazano, iż użyte przez ustawodawcą określenie: "zgodność" nie może być interpretowane jako przenoszenie ustaleń studium do planu. Rada wskazała, iż zapisy Studium jednoznacznie wskazują, że ustalenie przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu przez organ planistyczny musi uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania tego terenu. Zgodność obu dokumentów nie może być rozumiana jako tożsamość, ponieważ studium jest dokumentem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza jedynie podstawowy zarys bądź kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Rada podzieliła stanowisko Sądu I instancji, iż zapisy obowiązującego Studium dopuszczają modyfikację granic pomiędzy terenami, dla których Studium przewiduje odmienne główne kierunki zagospodarowania, wskazując, iż ustalenie granic pomiędzy obszarami o odmiennych przeznaczeniach i określonych warunkach zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Nadto Rada wskazała, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone w dniu 16 kwietnia 2003 r., w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym Studium, w zakresie zawartych w nim treści, uwzględnia wymogi, które na dokument polityki planistycznej gminy nakładała poprzednio obowiązująca ustawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

Zdaniem Rady Miasta Krakowa, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż jakkolwiek zwykłe porównanie zapisu a nawet rysunku studium z zapisem i rysunkiem kwestionowanego planu wskazuje na ich rozbieżność, to jednak ze względu na sformułowania samego studium, a także ze względu mały obszar objęty wątpliwościami, którego linie rozgraniczające nie są czytelne ze względu na inną skalę, a wreszcie ze względu na inny charakter studium i planu, należało uznać, że Rada Miasta Krakowa nie naruszyła w zaskarżonym zakresie zasad i trybu sporządzania planu.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 20102 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miasta Krakowa przyznając, że teren 10 MN zaskarżonego planu jest tożsamy z terenem MN8 określonym w uchwale Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" -której ustalenia m.in. w części obejmującej teren MN8 zostały unieważnione prawomocnym ( w części od dnia 15 lipca 2011r.) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 632/10 - stwierdziła, że fakt ten nie jest równoznaczny z wadliwością ustaleń planistycznych dla terenu MN10 zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez ich błędną wykładnię. Rację ma bowiem Wojewoda Małopolski, iż wykładnia tych przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pozwalająca na przyjęcie stanowiska, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia danego terenu całkowicie odmiennego od ustaleń dla tego samego terenu zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi naruszenia wymogu zachowania zgodności planów miejscowych ze studium, jest wadliwa.

Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej u.p.z.p. – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem - art. 9 ust. 2 ustawy.

Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy ). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 ustawy. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż rygoryzm w zachowaniu zasad sporządzania dotyczy nie tylko planu miejscowego, ale i studium.

Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej ( rysunku ) planu i studium.

W tym miejscu podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza konieczność badania, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08, II OSK 33/08, II OSK 34/08; z dnia 26 maja 2011r. II OSK 412/11; z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 575/10 ).

I tak, np. przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową terenu oznaczonego w studium jako teren zieleni publicznej wyłączony spod zabudowy stanowi istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W taki przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego Rada Miasta Krakowa i jak rozumie to Sąd pierwszej instancji - ogólnie i nie może oznaczać możliwości niesprecyzowanego bliżej w studium "przesuwania" w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Takiej wykładni przepisów nie może uzasadniać ogólnikowe nazwanie w studium linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu liniami orientacyjnymi jak i możliwość korekty oraz wielkość obszaru, którego dotyczy przeznaczenie inne niż w obowiązującym studium.

Aby dopuścić możliwość przesuwania w planie miejscowym linii rozgraniczających - w stosunku do linii naniesionych na części graficznej studium - konieczne jest dopuszczenie takiej możliwości w studium i dokładne zdefiniowanie w studium bądź w zapisach projektu planu zasad przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przez określenie w jakim zakresie możliwe jest przesunięcie poszczególnych linii rozgraniczających oraz jakie warunki muszą być spełnione, aby możliwe było przesunięcie tych linii. Możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających winna być przedmiotem procedowania, w tym projekt planu musiałby zawierać zapisy odnoszące się do orientacyjnych linii rozgraniczających, a wszyscy zainteresowani winni być zapoznani z projektowanymi przeznaczeniami terenu, zawierającymi również warunki przesuwania linii rozgraniczających. W przeciwnym wypadku działanie organów gminy uchylałoby się od kontroli legalności i mogłoby nosić cechy dowolności, wykraczać poza granice władztwa planistycznego. Właściciele nieruchomości "zagrożonych" takimi przesunięciami winni mieć świadomość możliwości przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających i zasad ich przesuwania a także obrony przed niekorzystnym dla nich przesunięciem konkretnych linii rozgraniczających. Możliwość przesuwania orientacyjnych linii rozgraniczających nie może być abstrakcyjna, a zatem organ gminy winien wyraźnie określić, których linii rozgraniczających może takie działanie dotyczyć i na jakich warunkach jest to dopuszczalne (np. przez określenie, iż linia AB może być przesunięta maksymalnie o 2m w celu zachowania minimalnej szerokości ciągów komunikacyjnych ). W przeciwnym wypadku dochodziłoby do określania w planie miejscowym innego przeznaczenia danego terenu niż wynika to z obowiązującego na danym terenie studium, a więc do naruszenia prawa polegającego na obejściu art. 9 ust. 4 i art. 27 u.p.z.p.; gmina określałaby inne przeznaczenie określonego terenu niż wynika to ze studium bez uprzedniej zmiany studium.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) należy uznać za usprawiedliwione.

Zważywszy natomiast, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 15 ust. 1 u.p.z.p., nie mógł dopuścić się naruszenia prawa w zarzucanej mu formie.

Wskazać też należy, iż Sąd pierwszej instancji winien w niniejszej sprawie rozważyć kwestie tożsamości obszaru MN10 z zaskarżonego planu z obszarem MN8 określonym w uchwale Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" oraz wpływ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 632/10 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. II OSK 909/11 na ocenę ustaleń planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.