Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2066/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J.Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr 372/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) postanowieniem z 5 października 2022r. nr 372/OPON72022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (Wspólnota) - uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (Prezydent) z 13 lipca 2022 r. nr 529/P/A/2022 o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z [...] lipca 2019 r. udzielającą [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na sklep [...] ze zmianą użytkowania części garażu (dla 4 sam. os.) na parterze na lokal usługowy i 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku wielorodzinnego z usługami przy ul[...]– dz. Nr [...], [...], obr. [...]w Dzielnicy [...].

Wojewoda wskazał, że 28 listopada 2019 r. wpłynął wniosek Wspólnoty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2019 r. Postanowieniem z [...]lutego 2020 r. organ odmówił wznowienia postępowania, które Wojewoda postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w Warszawie, wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1497/20 oddalił skargę. Do NSA wpłynęła skarga kasacyjna (II OSK 827/21).

Postanowieniem z 3 czerwca 2022 r. Prezydent wznowił postępowanie, a następnie13 lipca 2022 r. wydał ww. postanowienie

Wojewoda przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśnił przesłanki jakie muszą być spełnione, aby zachodziła konieczność zawieszenia postępowania na podstawie ww. przepisu. Następnie wyjaśnił pojęcie "zagadnienia wstępnego" powołując orzecznictwo i podkreślił, że Prezydent zawiesił postępowanie wobec braku akt (przekazanych do NSA w sprawie zakończonej ww. postanowieniem z 23 czerwca 2020 r.), w celu zbadania, czy zachowano termin do złożenia wniosku o wznowienie. W ocenie Wojewody postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Prezydent dokonał błędnej wykładni ww. przepisów i błędnie je zastosował.

Organ podkreślił, że skutkiem wydania postanowienia kasatoryjnego jest powrót sprawy do organu I instancji. Na takie postanowienie stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Organ II instancji ma obowiązek (art. 54 § 2 p.p.s.a.) przekazania skargi wraz z aktami do sądu. Dopuszczalne jest jednak przeprowadzenie postępowania w oparciu o potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie akt (wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., I FSK 1827/13). Fizyczny brak oryginałów akt nie wyłącza zatem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Nie ma więc podstaw do zawieszenia postępowania do zakończenia postępowania sądowego.

Skargę na to postanowienie złożyła [...]Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

a) postępowanie przed NSA sygn. II OSK 827/21 nie stanowi zagadnienia wstępnego do postępowania Prezydenta i niezasadne jest jego zawieszenie;

b) brak dostępu do akt wobec powyższego nie jest przesłanką zawieszenia postępowania;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń bez postępowania dowodowego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało niepełnym i niewystarczającym ustaleniem stanu faktycznego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania do zakończenia sprawy przed NSA, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wznowieniowej wymaga analizy akt, a więc zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego

3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie postanowienia z 13 lipca 2022 r.

4. Art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu postępowania - powołując się na orzecznictwo i doktrynę – obszernie wyjaśniła jak należy rozumieć pojęcie zagadnienia wstępnego i w jakich przypadkach ono występuje.

Podkreśliła, że obecnie toczy się postępowanie przed NSA dotyczące dochowania terminu przez Wspólnotę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co ma wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Jeśli NSA uzna, że wniosek złożono po terminie z art. 148 § 1 kpa będzie to prejudykat w sprawie wznowieniowej. Akta są niezbędne do ustalenia prawidłowego terminu do wznowienia postępowania, dlatego organ nie ma możliwości zbadania tej kwestii.

Uchylenie przez NSA postanowienia z 23 czerwca 2020 r., zwiąże organy na mocy art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej Wojewoda błędnie wyłożył art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, w świetle materiału dowodowego i obowiązującego prawa. Nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa. Ponadto, postanowienie zapadło z naruszeniem ww. przepisów. Zaniechanie powyższych działań skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem postanowienia z 13 lipca 2022 r.

Naruszył też art., 6 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 8 kpa, poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. Wojewoda uchylając postanowienie naruszył przepisy poprzez ich błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z 5 października 2022r. Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 13 lipca 2022 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 11 lipca 2019 r. udzielającą skarżącej pozwolenia na przeprowadzenie opisanej inwestycji.

Kwestię sporną w tym postępowaniu stanowi zagadnienie, czy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, określone art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępnym jest kwestia stanowiąca przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu głównym. Organ ma bezwzględny obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną decyzji w postępowaniu głównym. Zależność ta musi mieć charakter bezpośredni, a więc tamować wydanie rozstrzygnięcia. Jeżeli zagadnienie wykazuje jedynie związek pośredni, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale nie rodzi ono obowiązku zawieszenia postępowania. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji jest relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w postępowaniu głównym. W konsekwencji, jeżeli taki związek nie występuje, niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14, z 28 lipca 2021 r., sygn. II OSK 3082/18, z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają zatem wpływu względy celowościowe i ekonomika postępowania.

W orzecznictwie stawiane są również tezy, że w pojęciu prejudycjalności nie mieści się konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub stanu faktycznego, czyli wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą. W zagadnieniu wstępnym chodzi o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ nie może samodzielnie rozstrzygnąć, w postępowaniu głównym (por. wyroki NSA: z 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1116/21, z 28 września 2022 r., sygn. II OSK 2930/19, z 15 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1542/20).

W konsekwencji, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania - administracyjnego bądź sądowego - może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie.

Z akt administracyjnych wynika, że 28 listopada 2019 r. wpłynął wniosek Wspólnoty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 11 lipca 2019 r. Postanowieniem z 21 lutego 2020 r. organ odmówił wznowienia tego postępowania, które Wojewoda postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w związku z niewłaściwym zbadaniem, czy wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie podzielił to stanowisko i wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., VII SA/Wa 1497/20 skargę oddalił. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazano akta administracyjne w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej przez skarżącą (II OSK 827/21), na powyższy wyrok.

Po pierwsze przekazanie akt do Sądu – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku organ obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji, poprzez np. wystąpienie do sądu o nadesłanie akt, względnie może sporządzić odpisy dokumentów.

Ponadto, rozpoznanie skargi kasacyjnej na powyższy wyrok, a w konsekwencji prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. również nie jest zagadnieniem wstępnym, bowiem nie stanowi przeszkody do ponownego zbadania przez PINB zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Może stanowić co najwyżej przesłankę dla wydania oznaczonego rozstrzygnięcia po ewentualnym uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej skarżącej. Niemniej sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie było zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania do zakończenia postępowania sądowego. Postanowienie Wojewody z 23 czerwca 2020 r. nadal pozostaje w obiegu prawnym, jest ostateczne, a zatem podlega wykonaniu.

Z podanych przyczyn Sąd – na podstawie art., 151 p.p.s.a. - skargę o