Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1279/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 85, art. 87, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 867/22 sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 867/22 oddalił skargę Gminy Lelkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 października 2022 r., nr PN.4131.370.2022 w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy Lelkowo, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (Dz. U. 2021 r. poz. 1082 ze zm., zwana dalej: "Prawo oświatowe") oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn zm., zwana dalej: "ustawa o samorządzie gminnym"), w dniu 26 sierpnia 2022 roku wydał zarządzenie nr 44/2022 o odwołaniu I. C. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano jedenaście powodów, które w ocenie organu prowadzącego szkołę należy zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione przypadki, stanowiące przesłanki do odwołania dyrektora szkoły, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Do przesłanek tych Wójt Gminy Lelkowo zaliczył następujące uchybienia w zakresie prowadzenia Szkoły:

- brak zamieszczenia w Regulaminie pracy celu, zakresu oraz sposobu zastosowania monitoringu i brak poinformowania o tym pracowników na 2 tygodnie przed zainstalowaniem monitoringu, a także odpowiedniego oznakowania faktu monitorowania za pomocą odpowiednich znaków lub ogłoszeń dźwiękowych, nie później niż jeden dzień przed jego uruchomieniem, co stanowiło naruszenie art. 22³ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy,

- niezgodne zapisy w Regulaminie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Szkoły Podstawowej w [...] wdrożonego zarządzeniem nr 17/2020 Dyrektora jednostki z dnia 21.12.2020 r. w zakresie pomocy w związku z zakupem okularów korekcyjnych,

- brak przeprowadzenia przez Szkołę (posiadającą w trwałym zarządzie budynki Szkoły z wyłączeniem mieszkań komunalnych) analizy opłacalności (np. w wyniku przeprowadzenia audytu energetycznego) wydzielenia mieszkań z ogólnego obiegu grzewczego do budynku Szkoły i wykonanie odrębnego obiegu grzewczego w celu ustalenia faktycznego zużycia ciepła przez najemców lokali mieszkalnych i urealnienia ponoszonych przez nich opłat, a także umożliwienia regulacji ilości dostarczanego ciepła do budynku Szkoły i mieszkań niezależnie od siebie,

- brak nadzoru i egzekwowania od pracowników Szkoły prawidłowego wypełniania druków podróży służbowych,

- zaciąganie licznych zobowiązań, których termin płatności przypadał na kolejny rok budżetowy (Umowa zlecenie nr 1/2016 z dnia 01.09.2016 r.; Umowa o sygn. UM/IOD/MG/2018/04/107 z dnia 26.04.2018 r.; Umowa nr CB1/1623/2019/MG/P z dnia 30.04.2019 r.; Umowa nr CBI/1465/2020/NJ/P z dnia 24.04.2020 r.; Umowa nr CBI/729/2021 /NJ/P z dnia 20.04.2021 r.; Umowa dostawy oleju opałowego nr 1/2018 z dnia 19.10.2018 r.; Umowa dostawy oleju opałowego nr 1/2019 z 21.10.2019 r.),

- brak kontrasygnowania umów przez głównego księgowego szkoły,

- przeprowadzanie przetargu nieograniczonego na zakup opału z naruszeniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych,

- aneksowanie umowy na zakup opału niezgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych; brak realizacji obowiązku związanego z przygotowaniem i publikacją na stronie internetowej planu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego,

- brak stosowania do zamówień publicznych poniżej wartości 30000 euro, Regulaminu udzielania zamówień publicznych przez Szkołę Podstawową w Lelkowie o wartości wyrażonej w złotych, która nie przekracza równowartości kwoty 30000 euro, wdrożony zarządzeniem nr 11/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w [...],

- nieprawidłowości w zakresie spisu z natury.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 października 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Lelkowo z 26 sierpnia 2022 roku w sprawie odwołania I. C. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej, wskazując, że w jego ocenie zarządzenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy Lelkowo wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Gminy Lelkowo uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, co wynika z podstawy prawnej wskazanej w kontrolowanym przez Wojewodę zarządzeniu, Wójt Gminy odwołał I. C. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, statuujący podstawę fakultatywnego odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca zezwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty (która w sprawie została spełniona), a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako zaistnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego". Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu.

Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka dotyczy sytuacji, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, gdy naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych przez tę osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia muszą być tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Chodzi przy tym o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie "w szczególnie uzasadnionym przypadku" powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Innymi słowy, powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz", a nie ze zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Zdaniem WSA w Olsztynie ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego posłużył się słowem "może", co oznacza, że odwołanie ze stanowiska w tym trybie jest fakultatywne i oparte na uznaniu, które nie może być dowolne i nieuzasadnione. Uznanie nie oznacza dowolności, gdyż organ ograniczony jest koniecznością stosownego wykazania przesłanek uzasadniających odwołanie. Omawiany przepis ma bowiem charakter gwarancyjny, a jego celem jest zapewnienie stabilności zatrudnienia i wyłączenie możliwości odwołania dyrektora z błahych powodów.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo ocenił, że w zarządzeniu Wójta Gminy Lelkowo z 26 sierpnia 2022 r. nie wskazano takiej szczególnej okoliczności, która uzasadniałaby odwołanie dyrektora szkoły we wskazanym trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Zdaniem Sądu, takiej przesłanki nie mogło stanowić podnoszone przez skarżącego nieprzygotowanie analizy opłacalności wydzielenia mieszkań z ogólnego obiegu grzewczego do budynku szkoły i wykonanie odrębnego obiegu grzewczego. Według skarżącego taki audyt energetyczny szkoły był konieczny ze względu na to, że w szkole znajdują się 3 mieszkania (w jednym z nich mieszka dyrektor tej szkoły), które nie mają odrębnego obiegu grzewczego i przyłączone są do obiegu grzewczego szkoły. Przede wszystkim należy podkreślić, że ewentualna konieczność wykonania audytu ogrzewania z przyczyn wskazanych przez skarżącego nie jest okolicznością nadzwyczajną, która ujawniła się nagle. Ponadto dostrzec należy, że to Gmina jest właścicielem tych lokali (mieszkania komunalne) i wynajmującym, a dyrektor szkoły jest tylko najemcą. Dlatego też należałoby się zastanowić, czy to nie Gmina zobowiązana jest do wykonania takiej analizy ogrzewania. W każdym razie ta sytuacja trwa od wielu lat i nie sposób przyjąć, że jest okolicznością nagłą i nadzwyczajną uzasadniającą odwołanie Dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że pozostałe zarzuty również nie mają charakteru ekstraordynaryjnego, co uzasadniałoby zwolnienie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym.

W ocenie Sądu nie może być mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podobnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 66 ust. 1 pkt 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że opisane w zarządzeniu zarzuty nie należą do kategorii szczególnie uzasadnionych przypadków warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia przez organ nadzoru art. 85 w zw. z art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnień nadzorczych przez Wojewodę, a tym samym przekroczenie przez niego dopuszczalnej oceny spornego zarządzenia.

Sąd I instancji podkreślił, że wyjaśnić należy, że organ nadzoru nie prowadzi klasycznego postępowania administracyjnego i nie gromadzi na nowo dokumentów. Postępowanie nadzorcze polega na weryfikacji zgodności z prawem (legalności) badanego aktu prawnego. Podkreślić należy, że organ nadzoru posiada uprawnienie do badania prawidłowości zastosowania podstawy prawnej podjętego zarządzenia. Nie wypełnia zatem wymogów legalności samo wskazanie przez Wójta Gminy podstawy prawnej takiego zarządzenia, ale również zasadność zastosowania określonej podstawy prawnej i zaistnienia przesłanek w niej określonych. Natomiast to w kontrolowanym zarządzeniu Wójta opisano zebrany materiał dowodowy i wskazano na okoliczności stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Wojewoda zaś jak najbardziej zasadnie badał, czy kontrolowany akt prawny dotknięty jest kwalifikowaną wadą prawną. W ocenie Sądu prawidłowo ocenił, że sporne zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ przedstawione przez Wójta w uzasadnieniu zarządzenia powody odwołania dyrektora, zarówno pojedynczo jak i w ujęciu całościowym, nie dają podstaw do uznania ich za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy Lelkowo, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy;

2) naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę w treści uzasadnienia wyroku zarzutu skarżącego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż przesłanki wskazane w zarządzeniu Wójta Gminy Lelkowo z dnia 26.08.2022 r. nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadniającego przemawiającego za odwołaniem Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w trybie natychmiastowym,

b) naruszenie art. 85 w zw. z art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie uprawnień nadzorczych przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, a tym samym przekroczenie przez Wojewodę dopuszczalnej oceny zarządzenia Wójta Gminy Lelkowo,

c) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, iż zarządzenie Wójta Gminy Lelkowo z dnia 26.08.2022 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, pomimo iż akt ten został wydany w zgodzie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz został wydany przez organ uprawniony do jego wydania w okolicznościach dowodzących zaistnienia przesłanek do natychmiastowego odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] i okoliczności te są zawarte i wykazane w uzasadnieniu do zarządzenia; powyższe bezpodstawne zastosowanie skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżącego na zaskarżony akt nadzoru strony przeciwnej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie zmianę wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10.10.2022 r. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I Instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z 21 lutego 2024 r. I. C., odwołana ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], poinformowała, że została uniewinniona od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Do pisma został dołączony załącznik w postaci kopii pisma wysłanego do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz załącznik odpisu prawomocnego orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 21 marca 2023 r. o sygn. akt RIO.XII.53-04/2023.

Pismem z dnia 5 marca 2024 r. Wójt Gminy Lelkowo wniósł o zmianę terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 26 marca 2024 r., godz. 13:30.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy także zwrócić uwagę, że stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r. (sygn. II GSK 1893/14) Sąd ten jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zatem "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu II instancji jest autor skargi kasacyjnej i do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować ani uzupełniać skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego będącego przedmiotem skargi. Zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały ograniczone do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy oraz art. 141 § p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę w treści uzasadnienia wyroku zarzutu skarżącego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., II FSK 592/08; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyroki NSA z 9 marca 2006 r., II OSK 632/05 oraz z 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r. II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy, nadto jest szczegółowe i Sąd II instancji nie ma problemu z odczytaniem motywów rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie jest lakoniczne, a Sąd ten wszechstronnie odniósł się do okoliczności rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie można za pomocą wskazanego zarzutu kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia i prowadzić polemiki ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia, co czyni skarżący kasacyjnie. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Równie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Sąd odwoławczy nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, należy uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa oceny zaskarżonego zarządzenia jest właściwy.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego są również nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.

Istota tej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17, LEX nr 2598789; z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17, LEX nr 2725499; z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17, LEX nr 2698535). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora lub wicedyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Analizowany przepis ma charakter wyjątkowy, co obliguje Sąd do dokonania jego wykładni zawężającej.

Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku":

1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora (wicedyrektora) w sklepie;

2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją;

3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wicedyrektora);

4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych;

5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły;

6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym i nie uznaje za zasadną argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, iż w sprawie nie wystąpiła okoliczność uzasadniająca odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Okoliczności takiej nie mogą stanowić zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy występujące na przestrzeni kilku lat, skoro nie zostało wykazane, aby spowodowały one destabilizację w zakresie funkcjonowania placówki, w szczególności postawienie jej w stan zagrożenia likwidacją czy też spowodowały niemożność realizacji jej funkcji.

Raz jeszcze wypada podkreślić, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe powinno być rozumiane wąsko. Zatem taki tryb odwołania należy stosować wyłącznie w przypadkach drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, mających miejsce "tu i teraz" (por. wyrok SN z 9 grudnia 2003 r., OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06). Chodzi zatem o sytuacje odmienne od tych, dla których przewidziany jest zwykły tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz c ustawy Prawo oświatowe. W związku z tym negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (czyli odnośnie do prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, czy przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki) stanowią podstawę do odwołania dyrektora w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym określonym w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W związku z tym stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy, nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie nadzwyczajnym, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10 i orzeczenia tam przywołane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00, wyrok NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2403/21). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchybienia w zakresie prowadzenia szkoły wskazane w zarządzeniu nr 44/2022 Wójta Gminy Lelkowo – niezależnie od tego, czy istotnie miały miejsce – jak wynika z treści powołanego zarządzenia – miały występować na przestrzeni kilku lat. Należy również zwrócić uwagę, iż przesłance "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy nadawać znaczenie ad casum. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zaistnienia tego rodzaju uchybienia, które wymagałoby natychmiastowego odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] I. C. z zajmowanego stanowiska w trakcie roku szkolnego. Tymczasem dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające.

W konsekwencji powyższego nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 3 b i c). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone na s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na marginesie należy podnieść, że okoliczność podnoszona przez I. C. w piśmie z 21 lutego 2024 r., iż została ona uniewinniona od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, choć mogłaby mieć znaczenie dla oceny istnienia przesłanek jej odwołania w trybie zwykłym (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz c ustawy Prawo oświatowe).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.