Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2794/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27, art. 4 pkt 34, art 44b, art. 52a ust. 1, art 56 ust. 1, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 967/14 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 967/14, oddalił skargę D. K., na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kaliszu (dalej: PPIS w Kaliszu) decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...], nałożył na D. K. karę pieniężną w wysokości 180 000 zł z tytułu wprowadzania do obrotu środków zastępczych, której na podstawie art. 52a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem o wyłączeniu materiałów dochodzenia do odrębnego prowadzenia z dnia [...] lutego 2013 r., otrzymał od Komendy Miejskiej w Kaliszu dowody rzeczowe w sprawie wprowadzania do obrotu przez D. K. środków zastępczych. Wśród przedmiotowych dowodów rzeczowych były próbki następujących produktów zatrzymanych u D. K.: 1) dowód nr 1.1 w opakowaniu "P." woreczek zawierający proszek; 2) dowód nr 1.2 w opakowaniu "B." - woreczek zawierający susz roślinny; 3) dowód nr 1.3 w opakowaniu "E." kapsułki zawierające proszek; 4) dowód nr 1.4 w opakowaniu "I." - woreczek zawierający proszek; 5) dowód nr 1.5 w opakowaniu "A." - woreczek zawierający susz roślinny; 6) dowód nr 1.6 w opakowaniu "P." - woreczek zawierający proszek; 7) dowód nr 1.7 w opakowaniu "C." woreczek zawierający proszek; 8) dowód nr 1,8 w opakowaniu "B." - woreczek zawierający susz roślinny; 9) dowód nr 2.1 w opakowaniu "I." - woreczek zawierający proszek; 10) dowód nr 2,2 w opakowaniu "E." - kapsułki zawierające proszek; 11) dowód nr 4.1 i 4.2 w opakowaniu "T." - susz roślinny. Dowody powyższe zostały skierowane do badań do Katedry i Zakładu Medycyny Sądowej Uniwersytetu Medycznego im. Karola Marcinkowskiego w Poznaniu, z których do badań fizykochemicznych wyodrębnione zostały reprezentatywne próbki.

W wyniku przeprowadzonych badań ustalono, że próbki wszystkich przebadanych produktów, zatrzymanych u D. K. w trakcie przeszukania osoby, samochodu oraz mieszkania, zawierały substancje wykazujące działanie zgodnie psychoaktywne i spełniające założenia obowiązującej definicji środka zastępczego określonej w art. 4 pkt. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Tym samym organ uznał za zasadne wydanie decyzji o nałożeniu na D. K. kary pieniężnej w wysokości 180.000 zł za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] marca 2014 r. do WPWIS wraz z odwołaniem wpłynął za pośrednictwem PPIS w Kaliszu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. stronie przywrócił termin do wniesienia odwołania i rozpatrzył sprawę w II instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i art.12 ust. 2 pkt 1, art. 27c ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, z późn. zm.) oraz art. 52a w zw. z art. 4 pkt 27 i 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124, z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżona decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że nie jest prawdą, iż organ I instancji prowadził postępowanie wyłącznie na podstawie informacji uzyskanych od Komendy Miejskiej Policji w Kaliszu (dalej: KMP w Kaliszu) oraz na podstawie postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wyłączenia działania materiałów dochodzenia do odrębnego prowadzenia. Organ przywołał zeznania świadka D. K. złożone w dniu [...] grudnia 2012 r. w KMP w Kaliszu, z których w sposób oczywisty wynikało, iż odwołujący wprowadzał środki zastępcze do obrotu. Drugim środkiem dowodowym była notatka urzędowa z dnia [...] grudnia 2012 r. asp. Z. J. WK KMP Kalisz, z której wynikało, że świadek D. K. zajmuje się rozprowadzaniem środków odurzających w postaci amfetaminy i ekstazy. W wyniku podjętych czynności zatrzymano D. K., u którego stwierdzono 10 woreczków strunowych ze środkiem o nazwie E., 4 woreczki strunowe o ze środkiem o nazwie I. oraz 1 woreczek ze środkiem o nazwie A. P.. W toku dalszych czynności ustalono, że środki te zakupił od mężczyzny o nazwisku D. K. zam. K., ul. P. [...]. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania przywołanych zeznań za niewiarygodne, gdyż zostały złożone pod odpowiedzialnością karną, są wewnętrznie spójne, odnoszą się do konkretnych sytuacji i relacjonują precyzyjnie przebieg zdarzeń. Organ uznał, że w istocie D. K. wprowadzał do obrotu środki zastępcze tj. dokonywał rozporządzenia na rzecz osoby trzeciej danym środkiem w celu jego użycia lub dysponowania.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ stwierdził, że nie jest on zasadny. Przebadanie wyodrębnionych reprezentatywnych próbek produktów, które nie różniły się gramaturą, opakowaniem i nazwą było zgodne z praktyką. Nie było zatem podstaw, aby poddać badaniu wszystkie zatrzymane środki. Opinia biegłego potwierdziła, że zidentyfikowane związki spełniają kryteria definicji środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zaś organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znalazły podstaw do podważenia wydanej opinii. Dalej organ wskazał, że znaleziona u D. K. ilość środków była znaczna. Na potwierdzenie tego odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (notatka urzędowa KMP w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 r.). W ocenie organu ilość, miejsce przechowywania i różne rodzaje środków wprost wskazują, że nie były one zgromadzone dla użytku osobistego, lecz w celu wprowadzenia ich do obrotu.

Organ nie dopatrzył się wad przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Uznał, że organ I instancji rozpatrzył cały materiał dowodowy i wystarczył on do podjęcia rozstrzygnięcia. Podkreślił, że skarżący nie wykazywał aktywności co do gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, nie wskazywał nowych okoliczności, nie wnioskował o przeprowadzenie innych dowodów.

Organ nie uwzględnił także argumentów skarżącego odnośnie do wysokości wymierzonej kary. Wskazane przez odwołującego kryterium dotyczące np. okresu wprowadzania środków do obrotu wskazuje na to, iż w krótkim okresie strona dysponowała dużą ilość substancji w różnych miejscach, co potwierdził przywołany wcześniej świadek, zatem nie była to sytuacja jednorazowa, lecz zamierzone, regularne działanie mające na celu wprowadzanie środków zastępczych. WPWIS stwierdził, że PPIS w Kaliszu, wymierzając karę w wysokości 180 000 zł, zastosował zasadę miarkowania kary, a kierował się przede wszystkim ilością zatrzymanych produktów; kara pieniężna w takiej wysokości uwzględnia w prawidłowy sposób przesłanki określone w art. 52a ust. 3 powołanej ustawy, tj. powinna realizować skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych uchybień w przyszłości. Zauważył, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii mogło stanowić zagrożenie zdrowia, a nawet życia konsumentów kupujących przedmiotowe środki, a ponadto w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne wyjątkowe okoliczności, które mogłyby skłaniać do odstąpienia od wymierzenia kary.

Organ wyjaśnił, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Organ nie dopatrzył się okoliczności przemawiających za wstrzymaniem tego rygoru z urzędu, a także strona nie wskazała takowych w złożonym wniosku. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne wyjątkowe okoliczności, które mogłyby skłonić do odstąpienia od wymierzenia kary czy wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności; uiszczenie kary pieniężnej nie wywołuje co do zasady trudno odwracalnych skutków lub szkody, która nie będzie mogła być naprawiona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia. Wskazał także na to, że we wniosku nie zawarto również żadnych danych pozwalających ocenić sytuację finansową skarżącego, wobec czego nie można ocenić, czy uiszczenie kary będzie faktycznie groziło wyrządzeniem skarżącemu znacznej szkody.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję D. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52a ust. 3 pkt 1, art. 4 ust. 34 oraz art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, wskazał na naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie meritum sprawy i przyjęcie na podstawie materiału dowodowego niedającego podstaw do poczynienia takich ustaleń, że odwołujący wprowadził do obrotu środki zastępcze.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżonego organu i dodatkowo podniósł, że o tym, iż skarżący wprowadza do obrotu środki zastępcze, świadczy fakt, że PPIS w Pleszewie decyzjami wydanymi w dniu [...] października 2014 r. i [...] listopada 2014 r. wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów takich jak objęte niniejszym postępowaniem, których sprzedaż stwierdzono w sklepie skarżącego usytuowanym przy u. S. [...] w P.; na potwierdzenie tych twierdzeń pełnomocnik organu okazał dwie wspomniane decyzje o numerach: [...] i [...], których kopie złożył do akt.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. Sąd uwzględnił zażalenie pełnomocnika skarżącego i uchylił postanowienie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 967/14 odmawiające sporządzenia uzasadnienia wyroku.

Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił powyższą skargę, ponieważ uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem odpowiadała ona prawu.

Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę obydwu decyzji podjętych w przedmiotowej sprawie były przepisy art. 52a (ust. 1, 2 i 3) oraz art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, których treść przywołał.

Sąd zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował w przepisach niniejszej ustawy pojęcia "osoby trzeciej", zatem pojęcie to należy wykładać, tak aby nie było wątpliwości na czym - w rozumieniu art. 52a ust. 1 powołanej ustawy - polega wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Sąd kwestionując stanowisko orzecznictwa które uznaje, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, którzy nie są konsumentami tychże środków, gdyż udostępnianie środków zastępczych osobom trzecim będącym konsumentami oznacza bowiem ich udzielanie, przyjął za własną wykładnię tego pojęcia dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2684/13. Zgodnie z tym wyrokiem pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w analizie przepisów powołanej ustawy.

Wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 tej ustawy powinna uwzględniać cel i aksjologię wprowadzenia przedmiotowej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c powołanej ustawy. Wobec tego w procesie dekodowania treści normatywnej art. 52a powołanej ustawy nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, zasadniczo penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków. W tym miejscu Sąd przywołał treść art. 44b, art. 4 pkt 27, art. 52a ust. 1 - 3 dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 213, poz. 1396), zmieniającą nin. ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Sąd zauważył, że ustawodawca w art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej wprowadził cały nowy rozdział 6a poświęcony wyłącznie odpowiedzialności administracyjnej.

Następnie Sąd dokonał analizy art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadzającego dolegliwość administracyjną za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka zastępczego. Sąd wskazał, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. W razie stwierdzenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 powołanej ustawy organ inspekcji sanitarnej jest obowiązany nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). W konsekwencji to obiektywny fakt naruszenia prawa jest podstawą zastosowania sankcji, zaś podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana, jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem.

W zakresie wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej Sąd, mając na uwadze wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2684/13, stwierdził, że organ przy ustalaniu jej wysokości bierze pod uwagę ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka na terytorium RP, natomiast nie ocenia w tym postępowaniu rodzaju sprawstwa, stopnia winy sprawcy, skutków przewinienia, jak również rozmiaru wyrządzonej szkody, czy postawy sprawcy. W ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, ocena jego zachowania w oparciu o reguły i zasady prawa karnego jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r, bowiem w ustawie nowelizującej ustawodawca w istocie przyjął, że każdy przypadek ujawnienia wytworzenia lub wprowadzenia w jakikolwiek sposób do obrotu na terytorium RP środka zastępczego oznacza, że doszło do złamania wyrażonego w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i musi to skutkować wymierzeniem sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 52a tej ustawy. Zakaz określony w powołanym przepisie art. 44b oznacza likwidację na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnego obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi. Zgodnie z art. 44c ust. 1 powołanej ustawy - w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (ust. 1), a Główny Inspektor Sanitarny informuje opinię publiczną o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymienionej w ust. 1 (ust. 2).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału procesowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Ustalony przez organy inspekcji sanitarnej stan faktyczny uprawniał do przyjęcia, że D. K. w dniu [...] grudnia 2014 r. w K. wprowadzał do obrotu środki zastępcze w rozumieniu art. 4 ust. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z oceny całokształtu okoliczności, w tym zeznań świadka D. K., wynika zaistnienie faktu sprzedaży zakupu środków zastępczych, a co więcej, w mieszkaniu oraz samochodzie skarżącego Policja zatrzymała i zabezpieczyła dowody rzeczowe w postaci licznych produktów (według wykazu umieszczonego w protokole przeszukania samochodu i pomieszczeń mieszkalnych). W konsekwencji uznać należało, iż ustalenia w tym zakresie poczynione przez funkcjonariuszy KMP w Kaliszu, zeznania świadka, ilość zatrzymanych i zabezpieczonych w mieszkaniu skarżącego dowodów wskazują, że D. K. udostępniał osobom trzecim środki zastępcze i zarazem tym samym wprowadzał je do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 i art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Sąd podkreślił, że wykorzystanie przez organy różnych środków dowodowych było trafne i zgodne z art. 75 § 1 K.p.a. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma przeszkód, żeby dowody zebrane na potrzeby postępowania karnego jako dokumenty urzędowe - służyły za dowody w postępowaniu administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1206/11, Lex nr 1113237).

Dalej wskazano, że materiały przekazane przez organy Policji i badania reprezentatywnych próbek produktów przeprowadzone przez Katedrę i Zakład Medycyny Sądowej Uniwersytetu Medycznego im. K. Marcinkowskiego w Poznaniu (tj. "P.", "B.", "E.", "I.", "A.", "P.", "C.", "B." i "T.") wykazały jednoznacznie obecność substancji (tj. PVP, dezoksypipradrol, AM-2201, befedron, n- tylobufedron), które są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Sąd podkreślił, iż poddanie badaniu próby reprezentatywnej, jako zgodne z metodologią, w pełni pozwalało na ocenę zawartości środków zastępczych we wszystkich zabezpieczonych substancjach.

W ocenie Sądu I instancji, transakcja sprzedaży z dnia [...] grudnia 2013 r. spełniała kryteria wprowadzania do obrotu i to niezależnie od tego, czy ich nabywca byłby konsumentem, który dokonał zakupu na własny użytek, jak i w celu dalszej odsprzedaży. Sąd zauważył, że skarżony organ w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wykazał, iż wspomniany świadek zajmował się odsprzedawaniem zakupywanych środków innym osobom. Działanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej było w przedmiotowej sprawie adekwatne do stanu faktycznego i zadań tej inspekcji.

Sąd wyjaśnił, że na gruncie prawa administracyjnego przyjęta została koncepcja odpowiedzialności obiektywnej, co oznacza, że mamy do czynienia z pewnym automatyzmem przy nakładaniu kary administracyjnej - skoro występuje określony stan faktyczny, to występuje przesłanka do wymierzenia takiej kary. Do wymierzenia kary administracyjnej dochodzi zatem w oderwaniu od ustalenia winy po stronie podmiotu odpowiadającego za powstanie takiego stanu (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, co oznacza, że kwestia ustalenia odpowiedzialności sprawcy w postępowaniu karnym nie ma znaczenia na etapie, gdy organy administracji publicznej dysponują ustaleniami co do stanu faktycznego i uznają, że ustalenia te są wystarczające dla wymierzenia kary.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organy inspekcji sanitarnej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, uznając, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze - tzw. dopalacze. Organy nie dopuściły się w tym zakresie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy w tym zakresie wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dążąc do ustalenia prawdy materialnej.

Zdaniem Sądu, w pełni spełnione zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i to na tej podstawie organy wymierzyły karę pieniężną w wysokości 180.000 zł, której wysokość została należycie uzasadniona i nie przekracza granic miarkowania kary; przede wszystkim w odniesieniu do ilości wprowadzanych do obrotu środków zastępczych, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wysokość kary ustalona została na zasadzie miarkowania, z uwzględnieniem restrykcyjnego charakteru przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz celu, jakiemu przepisy te służą, a nadto charakter wykazanego w postępowaniu naruszenia tych przepisów, w tym ilości środków wprowadzonych do obrotu. Sąd uznał, że trafnie skarżony organ zwrócił uwagę na skutek prewencyjny kary pieniężnej, tj. zapobieganie popełnianiu podobnych naruszeń w przyszłości. Dalej Sąd podkreślił, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii mogło stanowić poważne zagrożenie zdrowia, a nawet życia konsumentów kupujących przedmiotowe produkty. To stanowiło podstawę do obligatoryjnego nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2 powołanej ustawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1485 z późniejszymi zmianami) poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż odwołujący D. K. wprowadzał do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy;

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w oparciu o argumentację wywiedzioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 roku, sygn. akt II OSK 2684/13, który to wyrok, a tym bardziej jego uzasadnienie nie istniał w dniu 9 kwietnia 2015 roku tj. dniu wydania wyroku objętego niniejszą skargą, co uniemożliwia przyjęcie, iż wykładnia pojęcia "wprowadzania do obrotu" wskazanego w art. 4 ust. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca 2005 r., jest własnym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wyrok został wydany z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

Zauważył, że rozstrzygającą kwestią dla uznania odpowiedzialności administracyjnej i możliwości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej jest prawidłowe zinterpretowanie i zastosowanie pojęcia "wprowadzenia do obrotu" m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dokonując wykładni wskazanego pojęcia, dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci przytoczonego powyżej przepisu.

Definicję pojęcia "wprowadzanie do obrotu" zawiera przepis art. 4 ust. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którym, jest to czynność polegająca na udostępnianiu osobom trzecim, odpłatnie i nieodpłatnie między innymi środków zastępczych. Kluczowe dla poprawnej wykładni tego przepisu jest prawidłowe zakreślenie kręgu osób trzecich. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Poznaniu z 28 maja 2013 roku wydanym w sprawie II SA/Po 326/13, pojęcie "wprowadzania do obrotu" m.in. środków zastępczych oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, którzy nie są konsumentami tychże środków. Udostępnianie środków zastępczych osobom trzecim będącym konsumentami oznacza bowiem ich udzielanie. W doktrynie i orzecznictwie - jak zauważył sąd - jednomyślnie przyjmuje się, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument jako osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. Zgodnie zatem z zaprezentowaną wykładnią przepisu art. 4 ust. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jedynie uczestniczenie w tak zwanym obrocie hurtowym, gdzie odbiorcą środków nie jest docelowy konsument, a osoba trudniąca się dalszą odsprzedażą, może być traktowane jako wprowadzanie do obrotu. Skarżący kasacyjnie w tym miejscu przywołał orzecznictwo potwierdzające zaprezentowaną wyżej wykładnię osoby trzeciej (wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 roku w sprawie II SA/Op 269/13,

Dalej wskazano, że Sąd Najwyższy dokonując wykładni art. 4 pkt 34 u.p.n. stwierdził w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., że "uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie bądź nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków lub substancji w ceiu późniejszego ich przekazania innej osobie, przy czym nabywca nie jest konsumentem" (por. wyrok SN sygn. akt III KK 36/08, LEX nr 448971). Z kolei w orzecznictwie sądów apelacyjnych, odnoszącym się do definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n., ukształtował się pogląd, że pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innym osobom narkotyków, przy czym może ono być odpłatne albo darmowe. Kryterium rozróżniania tych zachowań stanowi natomiast osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. Jeśli zaś odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy (por. wyrok SA w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II AKa 123/09, podobnie SA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 106/13,).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania skarżący kasacyjnie uznał, iż transakcja z dnia [...] grudnia 2012 roku, w której kupującym - według organów obu instancji - środki zastępcze był D. K., nie spełnia kryteriów wprowadzania do obrotu, albowiem charakter transakcji każe traktować kupującego jako konsumenta. Skarżący konsekwentnie wskazuje, iż to powyżej przedstawiona interpretacja problemowego zagadnienia jest prawidłowa, nie zaś ta zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

W zakresie zarzutu dotyczącego sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skarżący wskazuje, iż przedmiotowy wyrok zapadł w dniu 9 kwietnia 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, już w tym czasie powinien dysponować pełną argumentacją motywującą rozstrzygnięcie. Czynność polegająca na sporządzeniu uzasadnienia wydanego orzeczenia ma bowiem charakter wtórny i nie jest też czynnością merytoryczną, Stanowi ona swoiste uporządkowanie i przedstawienie w formie pisemnej motywów oraz argumentów jakimi kierował się Sąd przy rozstrzygnięciu.

Merytoryczna część uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w przeważającej części opiera się na uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 roku, w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2684/13. Skarżone rozstrzygnięcie oraz przytoczony wyrok NSA zapadła zatem w odstępie prawie dwóch miesięcy. Nie ulega kwestii, iż na termin sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku miało wpływ wpadkowe postępowanie związane z początkową odmową sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. Nie mniej jednak powstała sytuacja, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu motywując wydane rozstrzygnięcie powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie istniało w momencie wydania przedmiotowego orzeczenia.

Obszernie przytoczona argumentacja zaczerpnięta z wyroku NSA w sprawie II OSK 2684/13, nie mogła zatem być znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w chwili wydania orzeczenia. W ocenie skarżącego sytuacja taka stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przedstawione wyjaśnienie nie jest zatem stanowiskiem Sądu merytorycznie rozstrzygającego sprawę. Tylko dzięki koincydencji czasowej wskazanych dwóch orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzyskał argumentację umożliwiającą uzasadnienie wydanego orzeczenia. Znamiennym jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał, w co najmniej dwóch podobnych sprawach (II SA/Po 938/13 oraz II SA 326/13), merytoryczne rozstrzygnięcia przeciwne do objętego niniejszą skargą kasacyjną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie opisane powyżej naruszenie jakiego dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest o tyle istotne, iż de facto uniemożliwia skarżącemu odniesienie się zaskarżonego wyroku. Wyjaśnienia jakie zawiera zaskarżone orzeczenie nie są bowiem własnymi ustaleniami WSA w Poznaniu, lecz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jako takie nie istniały w chwili wydania zaskarżonego wyroku. Przyjęcie ich w takim zakresie i zbieżności nie było możliwe z przyczyn obiektywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut ten opiera się na poglądzie, że wprowadzającym do obrotu jest tylko ten, kto udostępnia środki zastępcze osobie, która nie jest konsumentem. Wykładnia pojęcia "wprowadzenia do obrotu" sformułowana została w orzecznictwie sądów karnych na tle stosowania art. 56 ww. ustawy, który jest przepisem przewidującym odpowiedzialność karną za zachowanie polegające na wprowadzaniu do obrotu, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest by sformułowanie "wprowadzenie do obrotu" było rozumiane w różny sposób przy stosowaniu zarówno przez sądy karne jak i organy administracji przepisu tej samej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd prezentowany przez skarżącego kasacyjnie jest nietrafny. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zwalczaniu tego negatywnego zjawiska społecznego posługuje się przepisami z różnych dziedzin prawa. Są to przepisy prawa karnego ( np. art. 53, art. 54, art. 55), przepisy prawa wykroczeń (np. art. 65, art. 66), przepisy postępowania cywilnego (np. art. 44 ust. 4) jak również przepisy prawa administracyjnego (np. art. 52a). Zawarcie w ustawie przepisów z różnych dziedzin prawa jest argumentem przemawiającym za tym, że użyte w nich sformułowania o tożsamym brzemieniu mogą być odmiennie interpretowane.

W przepisach karnych ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust. 1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcia "wprowadzenia do obrotu" w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a ww. ustawy, która wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. To nie organy administracji, stosując art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dokonały rozszerzającej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu" tylko sądy karne dokonały wykładni zawężającej tego pojęcia w odniesieniu do przepisów prawa karnego. Organy administracji zasadnie dokonały wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" stosując wykładnię językową albowiem przy stosowaniu przepisu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii o charakterze administracyjnym nie było podstaw do stosowania odmiennej wykładni.

Z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, że wprowadzenie do obrotu, to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych w tym przepisie substancji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13 rzeczywiście wydany został już po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku nie powinien powoływać się na argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku NSA. Zasadniczą kwestią nie jest jednak to, że Sąd I instancji odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku NSA, tylko to czy wydane przez ten Sąd rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zaś prawidłowe. Tym samym, nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniłby swoje stanowisko nie odwołując się do argumentacji przedstawionej przez NSA, to nie podważyłoby to prawidłowości wydanego w sprawie wyroku. Twierdzenie, że bez argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2684/13 Sąd I instancji nie byłby w stanie wskazać własnej argumentacji na poparcie zajętego stanowiska, w ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego jest jedynie bezpodstawnym domniemaniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.