Wyrok NSA, sygn. akt II SA 803/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Opłaty administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 7
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: par. 1 ust. 1, par. 10a
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz. 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego.

TEZY

Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu ze skargi Lilianny T. na decyzję Zarządu Miasta Stołecznego W. z dnia 28 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 stycznia 2000 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W., wydał 5 stycznia 2000 r. decyzję administracyjną zezwalającą na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. O. w W. i ustalającą opłaty za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego. Opłata ustalona została w wysokości 8.666,88 zł; wysokość opłaty wynikała z iloczynu zajętej powierzchni /16 m2/, ustalonej stawki opłaty /0,74 zł za m2 dziennie, powiększonej o 100 procent/ i 366 dni zajęcia terenu. Decyzja zawierała pouczenie o braku możliwości wniesienia od niej odwołania, wskazywała natomiast na dopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z pouczeniem. Podniosła, że opłata jest bardzo wysoka. Kiosk z kwiatami w tym miejscu prowadzi od 15 lat, jednak obroty są niskie; miesięcznie wynoszą 2500 zł. Skarżąca ma 62 lata, jest wdową, dochody z prowadzenia działalności handlowej stanowią jej jedyne źródło utrzymania.

Zarząd Dróg Miejskich w W., działający w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. wniosku tego nie uwzględnił i decyzją administracyjną z 28 stycznia 2000 r. (...) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z 5 stycznia 2000 r. (...).

Jako podstawę prawną decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji powołano art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 1 ust. 1 i par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, w drugiej instancji podstawy prawnej nie podano.

Decyzję Zarządu Miasta Stołecznego W. z 28 stycznia 2000 r. (...) Lilianna T. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że ustalona opłata jest zbyt wysoka.

Organ orzekający w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wobec tego, iż kiosk skarżącej znajduje się w strefie centralnej, można zgodnie z par. 10a ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych pobrać opłaty podwyższone o 100 procent.

Rozpatrując przedstawioną sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji Zarządu Miasta Stołecznego W. stanowił przepis art. 127 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzję wydał w pierwszej instancji Zarząd Miasta Stołecznego W., w imieniu którego działał Zarząd Dróg Miejskich w W. Następnie, na skutek odwołania, ten sam organ wydał ostateczną decyzję w sprawie.

Należy w związku z tym podkreślić, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest, co do zasady, dwuinstancyjne. W art. 127 par. 2 Kpa ustawodawca przyjął jako regułę, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jedynie, co jest wyjątkiem od wspomnianej reguły, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. W takim zaś przypadku strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i w tym zakresie odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone zasady procesowe obowiązywały w czasie wydawania decyzji administracyjnych w rozpoznawanej sprawie.

Definicję ministra zawiera art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa stanowiąc, że pod pojęciem tym rozumieć należy Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniącego funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy z zakresu administracji publicznej.

Z przedstawionych uregulowań prawnych wynika zatem, iż uprawnienie do zastosowania trybu określonego w art. 127 par. 3 Kpa przysługuje jedynie ściśle określonym podmiotom wskazanym w ustawie. W pozostałym zaś zakresie obowiązuje ogólna reguła, według której - jak wspomniano - od decyzji wydanej przez inny organ niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. O tym, jaki organ pełni tę funkcję w postępowaniu jurysdykcyjnym stanowi art. 17 Kpa, ewentualnie przepis szczególny. W świetle art. 17 Kpa, organami wyższego stopnia są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż wskazane wyżej - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, zaś w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Miasta Stołecznego W. uzyskał prawo wydawania decyzji administracyjnych jako zarządca dróg publicznych na podstawie porozumienia z 4 czerwca 1993 r. zawartego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg publicznych a Miastem Stołecznym W. o przekazaniu zadań określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Porozumienie tego rodzaju, zgodnie zresztą ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. /OPK 20/99 - ONSA 2000 nr 2 poz. 53/ jest umowną normą kompetencyjną stanowiącą źródło uprawnień Zarządu Miasta Stołecznego W. do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej zastrzeżonych dla zarządców dróg. Z kolei Zarząd Dróg Miejskich w W. uzyskał prawo do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. na podstawie upoważnienia /art. 268a Kpa/.

Z powyższego wynika, iż co do zasady Zarząd Dróg Miejskich w W. miał prawo do wydawania w imieniu Zarządu Miasta Stołecznego W. decyzji administracyjnych w sprawie opłat drogowych, ale jedynie w pierwszej instancji. Kompetencje organu w tym zakresie wynikały - jak wspomniano - z zawartego porozumienia administracyjnego oraz art. 268a Kpa. Brak jest jednakże podstaw prawnych do przyjęcia, iż Zarządowi Miasta Stołecznego W., a w konsekwencji także Zarządowi Dróg Miejskich w W., przysługiwał status prawny "ministra" lub "samorządowego kolegium odwoławczego". Brak było zatem podstaw prawnych do rozpoznawania przez ten sam organ ponownie sprawy zakończonej przez ten organ decyzją pierwszoinstancyjną. Okoliczność, że dana droga publiczna na terenie W. była drogą krajową w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i w związku z tym zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 był Generalny Dyrektor Dróg Publicznych /będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych - art. 18 ust. 1 powoływanej ustawy o drogach publicznych/ nie oznacza, iż na podstawie zawartego porozumienia administracyjnego Zarząd Miasta Stołecznego W., a w rezultacie także Zarząd Dróg Miejskich w W., uzyskał status formalnoprawny centralnego organu administracji rządowej w sprawach dróg krajowych. Omawiane porozumienie administracyjne oznacza natomiast jedynie, że kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych w badanym zakresie należą do innego, niż określony w ustawie o drogach publicznych, organu administracji publicznej, w tym wypadku do Zarządu Miasta Stołecznego W.

Skoro zatem Zarząd Miasta Stołecznego W., a w rezultacie także Zarząd Dróg Miejskich w W., nie był ani ministrem w rozumieniu powoływanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani żaden przepis szczególny nie postanowił wprost o tym, iż organ ten ma prawo wydawać decyzje administracyjne w trybie art. 127 par 3 Kpa, to wydając zaskarżoną decyzję właśnie w tym trybie naruszono właściwość funkcjonalną organu /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, co - już tylko z tego powodu - uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności tej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły - jak wspomniano - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 1 ust. 1 i par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Stosownie do par. 10a ust. 1 rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu stawka opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego wynosi za każdy dzień zajęcia pasa drogi krajowej w miejscowości powyżej 500 tys. mieszkańców -0,70 zł. W myśl ust. 4 za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta można pobrać opłaty podwyższone o 100 procent, a w strefie przyległej do centrum - o 50 procent. Granice stref określa zarząd miasta.

W rozpoznawanej sprawie organ orzekający, powołując się na par. 10a omawianego rozporządzenia, przyjął za podstawę obliczenia opłaty stawkę 0,74 zł za m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy, mimo że według par. 10a ust. 3 rozporządzenia stawka ta wynosi jak wspomniano 0,70 zł. Organ orzekający nie wskazał przy tym, na jakiej podstawie prawnej oparł swoją decyzję w tym zakresie. Już samo zastosowanie przez organ jako podstawy decyzji administracyjnej stawki innej niż wynikająca z określonego przepisu prawa /par. 10a rozporządzenia/, tj. stawki 0,74 zł zamiast 0,70 zł, bez opartego na powszechnie obowiązującym prawie uzasadnienia swego stanowiska, stanowi o rażącym naruszeniu powoływanego par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Okoliczności występujące w rozpoznawanej sprawie wskazują jednak, że organ orzekający przyjął jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć również par. 10b powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów pozwalającego na zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uprawnienie do pobierania omawianych opłat wynika z postanowień art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się - co do zasady - opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.

Na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także organów właściwych w tych sprawach.

Korzystając z powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Rozporządzenie to w par. 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności: prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia pasa drogowego lub jego części do placu budowy prowadzonej poza pasem drogowym, wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego.

Z kolei w par. 8 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa, określonej w zezwoleniu. W par. 10 ust. 1 przyjęto natomiast, iż za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów /części urządzeń lub obiektów/ nie związanych z funkcjonowaniem dróg, z wyjątkiem umieszczonych w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam pobiera się jednorazową opłatę. W par. 10 ust. 2 rozporządzenia wskazano kwotowe stawki tych opłat. Natomiast w par. 10a ust. 1 ustalono, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, pobiera się opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Stawki tej opłaty określono w tabeli stanowiącej integralną część par. 10a ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Rada Ministrów w omawianym akcie wykonawczym określiła ponadto organ właściwy do wymierzania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kar za samowolne zajęcie tego pasa. Jak wynika z postanowień par. 8 ust. l, par. 10 ust. l, par. 10a ust. l, par. 11 ust. l, 2 i 3 rozporządzenia organem uprawnionym do pobierania opłat i kar jest zarządca drogi.

Niezależnie od przedstawionych regulacji, wyczerpujących w ocenie NSA treść upoważnienia ustawowego zawartego w powoływanym art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rada Ministrów postanowiła w par. 10b ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, że stawki opłat m.in. za umieszczanie reklam podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeśli zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane przed ogłoszeniem wspomnianego wskaźnika, stawki opłat nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika /par. 10b ust. 2/.

W tej sytuacji przy ocenie zgodności z prawem decyzji administracyjnych, dotyczących opłat związanych z zajęciem pasa drogowego na cele inne niż służące ruchowi drogowemu /umieszczenie reklamy/, pojawia się zagadnienie podobne do problemu legalności zasad waloryzacji opłat drogowych za przejazdy pojazdów nienormatywnych /par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, Dz.U. nr 40 poz. 230/.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w ustawie o drogach publicznych uprawnienia Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego w omawianym zakresie obejmowały jedynie prawo do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także do określenia organów właściwych w tych sprawach. Rada Ministrów nie miała zatem prawa do "ustanawiania" innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty. A tak właśnie uczyniła, ponieważ faktycznie o wysokości opłaty rozstrzyga jedynie w części stawka określona przez Radę Ministrów, w pozostałej zaś części - stawka określona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Należy w związku z tym przypomnieć, że stosownie do art. 87 konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 92 ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ponadto - co najważniejsze - organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania więc tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego.

Ponadto przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych upoważnienie, określając wyraźnie zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, nie przewidziało prawnej możliwości wprowadzenia przez ten organ jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby ustawodawca przewidywał taką możliwość, to albo sam wprowadziłby w ustawie stosowne środki, albo - wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego /tj. określając "(...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu"/ - powinien był wyraźnie wskazać na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Tego jednak ustawodawca w badanym zakresie nie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić, iż w świetle obowiązującego systemu prawnego nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże musi ono być wyraźnie przewidziane, jak wspomniano, w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty lub kary przez organ załatwiający określoną sprawę administracyjną. Takie na przykład rozwiązanie waloryzacyjne zostało przewidziane w art. 5 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. W myśl powołanego art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Również we wspomnianym art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przykład waloryzacji cen nieruchomości uwidacznia więc, że system prawny wprowadza w ustawach podstawy do nałożenia na określony podmiot prawny obowiązku wynikającego ze zmiennej w czasie wartości określonych praw lub rzeczy.

Podkreślić należy również, że wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na uwarunkowania prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996 r., III ARN 23/96 /OSNAPU 1997 nr 4 poz. 46/, stwierdzając m.in. że "(...) zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli (...), określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty (...)".

W świetle wskazanych zasad konstytucyjnych i orzecznictwa oraz systemowej wykładni prawa w zakresie tworzenia aktów normatywnych, zakreślone w rozpoznawanej sprawie kompetencje Rady Ministrów zostały przekroczone. Podobnie jak w sprawach dotyczących wspomnianych opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych należy - w ocenie NSA - omawianej regulacji prawnej, zawartej w par. 10b ust. 1 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, które zostało wprowadzone w życie już w czasie obowiązywania konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., postawić zarzut niezgodności zarówno z art. 2 i art. 92 konstytucji, jak i z art. 40 ust. 7 powoływanej ustawy o drogach publicznych.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 konstytucji, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, co w konsekwencji oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach /pkt 2 sentencji/ orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.