Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 53/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ar 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar 9a, art 136, 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skarg W. M., E. M., H. W. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2010 r., orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m2, stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 33 502 zł i kwoty 377 672 zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, łącznie: 411 174 zł (słownie: czterysta jedenaście tysięcy sto siedemdziesiąt cztery złote).

W decyzji z [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] września 1975 r., nr [...] wydaną przez Naczelnika Dzielnicy [...], Skarb Państwa nabył od H.Ż., J.B., M. S., Z.M. i S.M. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 3,4156 ha z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z lokalizacją ulic miejskich na podstawie decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W..

Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] został zatwierdzony plan realizacyjny zespołu szkół w osiedlu [...] w W.. Decyzja ta - na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę - utraciła swą ważność.

W dniu [...] grudnia 1981 r. wydano orzeczenie nr [...] zatwierdzające plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Termin ważności niniejszej decyzji upływał z dniem [...] grudnia 1982 r., jednak decyzją z dnia [...] września 1984 r., nr [...], przedłużono jej ważność do dnia [...] marca 1985 r. Natomiast decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu [...] z dnia [...] września 1984 r., nr [...], zezwolono na budowę szkoły środowiskowej w osiedlu [...] na nieruchomości w W. ul. [...]. Protokołem z dnia [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr 2 Szkoła SP-[...] w W., ul.[...]

W dniu [...] września 1997 r. poprzedni współwłaściciele i ich spadkobiercy wystąpili do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...], z obrębu [...] o łącznej powierzchni 1,0745 ha. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 1998 r. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2532 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 1998 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...], z obrębu [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekł zwrot nieruchomości położonej w Warszawie Dzielnicy [...] przy ul. [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m² na rzecz: W.M. w [...] 3/12 częściach, E. M. w 3/12 częściach, M. J. w 3/12 częściach, B. M. w 2/12 częściach, H.W. w 1/12 części. W pkt II decyzji zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 33.502,00 zł oraz kwoty 377.672,00 zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu tj. wybudowaniu na gruncie części: uzbrojenia, oświetlenia i ogrodzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., i stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu. Dodał, że protokołem z dnia [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr 2 Szkoła SP-[...] w W., ul. [...]. Zgodnie z jego zapisami roboty budowlane wykonywane były w okresie od [...] maja 1986 r. do [...] września 1990 r. Starosta wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1982 r. oraz 1987 r. jednoznacznie pokazują, iż w okresie od wywłaszczenia do 1985 r., na zwracanym terenie w granicach działki nr [...] nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów inwestycyjnych. Z powyższego wynika, iż rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia miało miejsce 9 lat od daty wywłaszczenia, zaś ich zakończenie 15 lat od wywłaszczenia.

Odnosząc się zaś do twierdzeń, iż prace przy budowie szkoły zostały rozpoczęte jeszcze w 1981 r. w formie badań geologicznych oraz opracowania niezbędnej dokumentacji technicznej organ uznał, że nie mają one wpływu na ocenę przesłanek określonych w przepisach prawa. Dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest bowiem zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji mające potwierdzenie w stosownych dokumentach (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).

Starosta [...] wskazał również, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron w dniu [...] kwietnia 2009 r. wykazały, iż na części ww. działki nr [...] znajduje się: kort tenisowy, wyasfaltowana droga stanowiąca dojazd do szkoły i pływalni, wyasfaltowany teren z hałdami ziemi i gruzu (teren z oświetleniem). Za betonowym murem umiejscowione są wysokie hałdy ziemi. Teren został ogrodzony w granicach terenu szkolnego. Na części działki znajduje się część zdewastowanego rozbiegu do skoków w dal. Organ uzasadnił też swoje ustalenia w zakresie wysokości zwrotu odszkodowania.

W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach Prezydent W. i [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Prezydent W. podkreślił, iż inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" została zrealizowana zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...]. Stwierdził też, iż znaczna część inwestycji została zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od powyższego orzeczenia została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/10, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uzasadnił, że Wojewoda [...] powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia charakteru władania działką nr [...], przez wykazane w ewidencji gruntów i budynków Licea Ogólnokształcące oraz statusu prawnego [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W.. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń zadecydować o przyznaniu tym podmiotom przymiotu strony w postępowaniu. Sąd wskazał również, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2009 r., może być podstawą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto stwierdził, iż trafne jest stwierdzenie, że pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania [...] Centrum Sportu i Rekreacji od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], a zatem do rozpoznania zostało odwołanie Prezydenta W..

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] i dodał, że z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku precyzyjne określenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o całą dokumentację, stanowiącą podstawę wywłaszczenia np. planu realizacyjnego inwestycji.

Organ podkreślił, że z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1981 r. wynika bezspornie iż przedmiotowa działka przeznaczona była pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego oraz ciągów pieszo-jezdnych. Organ stwierdził dalej, iż objęta postępowaniem nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem bezspornym jest, że została ona zagospodarowana zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r., w tym istotny etap inwestycji zrealizowano w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły – W.M., M.J. i H.W.. Skargi te zostały następnie połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania.

We wszystkich skargach podniesione zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzuty te poparte zostały obszernymi uzasadnieniami.

W skardze z [...] sierpnia 2011 r., W. M. zaskarżonej decyzji zarzuca:

1) naruszenie art. 136 i 137 u.g.n.,. przez stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wyżej opisanej nieruchomości, gdy ewidentnie przy zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiło przekroczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 tej ustawy;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) w związku z art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy;

3) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organu odwoławczego do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zawartych w kasacyjnym wyroku Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącej, z treści art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym, albowiem ustawodawca odsyła w tym względzie do art. 137 ust. 1 u.g.n., w którym zawarł definicję prawną tego pojęcia. Przepis ten według skarżącej, stanowi definicję legalną stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że istnieją dwie odrębne normy prawne, które określają sytuacje, w których mamy do czynienia ze zbędnością wywłaszczonej nieruchomości, uzasadniającą jej zwrot. Przesłanką uznania nieruchomości za zbędną jest w każdym przypadku upływ określonego terminu oznaczonego w latach, w koniunkcji z dodatkowym warunkiem odnoszącym się do rzeczywistego stanu nieruchomości (nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo cel wywłaszczenia nie został zrealizowany). Poglądy dopuszczające zrównanie z wykonywaniem prac realizacyjnych innych prac przygotowawczych do inwestycji są według skarżącej dyskusyjne. Nawet gdyby przyjąć, że uszczegółowienie tych celów nastąpiło w decyzji o realizacji inwestycji z 1981 r., to decyzja ta jako ważna przez rok czy dwa lata nie mogła zostać w 1984 r. przedłużona o kolejny rok. Rozpoczęcie robót, po podpisaniu w 1984 r. umowy o roboty budowlane nastąpiło, więc niewątpliwie z przekroczeniem terminu z art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n., co samo w sobie uzasadnia orzeczenie zwrotne. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...] budowa infrastruktury osiedla w postaci szkoły i towarzyszącej jej obiektów sportowych musi nastąpić w ramach czasowych, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej, przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu nie występuje, o czym świadczy materiał dowodowy. Samo zaś wykonanie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości. W podsumowanie skargi stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki zarówno z art. 137 ust. 1 pkt. 1) i art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n., uzasadniające zwrot nieruchomości.

W skardze z [...] sierpnia 2011 r. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. M.J. zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. poprzez jego wadliwe zastosowanie tj. uznanie, iż nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m2, stanowiąca część dawanej działki nr [...] z dawnego

obrębu [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

pomimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika

jednoznacznie, że w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja

administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna, nie

rozpoczęto prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia

określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez jego rażąco wadliwe zastosowanie przejawiające się stwierdzeniem, iż nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m2, stanowiąca część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] nie stała zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprost i co organ administracji publicznej przyznał jednoznacznie w uzasadnieniu skarżonej decyzji administracyjnej, że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zrealizowany cel publiczny wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem został on osiągnięty dopiero 15 lat od uzyskania ostateczności wzmiankowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Według skarżącej, naruszenie opisane powyżej w analizowanej sprawie przybrało postać rażącego naruszenia prawa;

- art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. poprzez błędną interpretację tego przepisu prawa, która doprowadziła Wojewodę [...] do wadliwego wniosku, iż z rozpoczęciem prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna, należy utożsamiać sam fakt podejmowanie działań prawnych (przygotowujących inwestycję budowlaną), zaś irrelewantne dla dokonania stwierdzenia tego rodzaju działań pozostają czynności faktyczne (prowadzenie prac budowlanych);

- art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez błędną interpretację tego przepisu prawa i pominięcie w ocenie okoliczności faktycznych sprawy konieczności osiągnięcia celu publicznego wywłaszczenia w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niezależnie od tego z jakiego rodzaju charakterem inwestycji i jaką jej skalą mamy do czynienia w danej sprawie wywłaszczeniowej. W ocenie skarżącej, wzmiankowane naruszenie przybrało w przedmiotowej sprawie postać rażącego naruszenia prawa;

- art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione i niczym nieuzasadnione ograniczenie publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyjęcie takiej interpretacji przepisów u.g.n., które marginalizują znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Tym samym Wojewoda [...] zastosował wykładnię przepisów prawa, która stoi nie tylko w sprzeczności z podstawowymi kanonami współczesnej szkoły interpretacji prawniczej przyjmując rozszerzająca wykładnię przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - ale co ważniejsze jego działania naruszały aksjologiczne (znajdujące podstawy w Konstytucji RP) podstawy instytucji prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- które to naruszenia prawa materialnego przez stronę przeciwną miały wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez uznanie, ze zachodzą przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej Starosty[...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (nr [...]), a jednocześnie uzasadniona jest odmowa zwrotu nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] powierzchni 6068 m², stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę [...] wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w oparciu o ustalenia niezgodne z rzeczywistością, czego oczywistym przejawem było stwierdzenie, że nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m², stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] nie stała się zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu ;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób podważający zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest treść uzasadnienia skarżonej decyzji administracyjnej i stosowana argumentacja przemawiająca w mniemaniu Wojewody [...] za uchyleniem decyzji administracyjnej Starosty [...] dnia [...] stycznia 2010 r. (nr [...]) oraz odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów przejawiające się wybiórczym traktowaniem zebranego materiału dowodowego oraz przedstawieniem dowolnych (sprzecznych z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania) wniosków, które stanowiły podstawę faktyczną skarżonej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego pominął istotne fakty, które przemawiały za koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie uznał za istotne zdarzenia i okoliczności, które z punktu widzenia brzmienia przepisu art. 137 u.g.n. nie mają znaczenie dla ustalenia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej:

- art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 11 k.p.a., poprzez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewody [...] uzasadnienia, które w sposób schematyczny i nieprzekonujący logicznie przedstawia dowody, na których oparł się Wojewoda [...], wydając swe rozstrzygnięcie administracyjne. Uzasadnienie nie wskazuje także przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej:

- art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji administracyjnej i przedstawienie przesłanek przyjęcia określonej interpretacji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej, która doprowadziła Wojewodę [...] do uznania, że nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m2, stanowiąca cześć dawnej działki nr 2.9 z dawnego obrębu [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił zdaniem skarżącej, również przekonującego wywodu jurydycznego, przemawiającego za koniecznością zastosowania art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. tj. nie ukazał na tyle istotnych błędów i wad działania Starosty [...], które uprawniałyby do wydania decyzji administracyjnej o treści, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu.,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wykazania przez Wojewodę [...] podstawy prawnej rozstrzygnięcia skarżonej decyzji administracyjnej tj. art. 136 i 137 ust. 1 u.g.n., gdy w rzeczywistości Wojewoda [...] jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną w jej całokształcie stosował również w stanie faktycznym te właśnie przepisy prawa materialnego, które to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez stronę przeciwną miały istotny wpływ na wynika sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawia interpretację art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n., i wywodzi z niej, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję administracyjną naruszył art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja administracyjna dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa tj. art. 137 § 1 pkt 2) u.g.n. Każdy przypadek stwierdzenia zbędności nieruchomości winien rodzić obowiązek jej zwrotu. Wbrew deklaracjom zawartym w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego nie przeprowadzono wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących niezbędności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej, analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż jej uzasadnienie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja według skarżącej, dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację oraz błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego względem stanu faktycznego sprawy, a w określonym zakresie naruszenia te przybrały postać rażącego naruszenia prawa.

W skardze z [...] sierpnia 2011 r. skarżąca H.W. zarzuciła organowi drugiej instancji, że:

1. Błędnie zinterpretował pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n.

2. Jednostronnie i wybiórczo zacytował wydany w niniejszej sprawie,

wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z

6 grudnia 2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 1138/10.

3. W sposób rażący pominął:

- dyspozycje art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., co do terminów realizacji inwestycji i związanego z ich niedochowaniem obowiązku zwrotu nieruchomości,

- wskazywaną przez Naczelne i Wojewódzkie Sądy Administracyjne interpretacje tego przepisu - jego legalną definicje.

4. Błędnie opisał i ustalił cel wywłaszczenia wynikający z decyzji nr [...] z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz tendencyjnie pominął bardzo istotny element w sprawie tj. stadion z bieżnią - boisko do gry w piłkę nożną i stanowisko do rzutu kulą/ młotem/ dyskiem)

5. Błędnie ustalił zakres zrealizowania celu wywłaszczenia na tej części

nieruchomości, gdzie miały powstać obiekty opisane w pkt 4, (pominięte

przez Wojewodę), gdyż te nigdy nie zostały zrealizowane na tym

terenie.

6. Wydaną przez siebie decyzją usankcjonował kuriozum "wskrzeszenia"

z dwuletniego niebytu, decyzji nr [...], (która utraciła ważność w

związku z brakiem pozwolenia budowlanego) i wydaną decyzją nr

[...] z dnia [...] września 1984 r.

7. Wprowadził i zastosował w uzasadnieniu nowe/niezrozumiałe instytucje i pojęcia prawne nieznane w u.g.n., w szczególności przepisom dotyczącym zwrotu nieruchomości — takie jak: " istotny etap inwestycji, czy ,.... inwestycja w założeniu miała być realizowana w terminach dłuższych niż te wynikające z art. 137 ust. 1" lub "w założeniu miała ona być (nieruchomość) ostatecznie zagospodarowana po terminach z art. 137 ust. 1".

8. Obraził przepisy prawa materialnego, gdyż sam stwierdził, że zakończenie prac nastąpiło 15 lat od dnia wywłaszczenia", a pomimo to zignorował przepis obowiązującej ustawy i odmówił zwrotu nieruchomości powołując się na wymyślone przez siebie pojęcia, o których mowa w pkt 7 skargi.

9. Wprowadził w błąd sugerując, że także okres 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji został wprowadzony do u.g.n. na skutek nowelizacji z 22 września 2004 r. w sytuacji, kiedy termin ten został przewidziany już ustawą z 1997 r.

10. Potwierdza nieprawdę, nierzetelnie i gołosłownie stwierdzając, że z zebranej dokumentacji wynika, iż na działce ew.[...] prowadzone były prace geologiczne od 1980 r. Według skarżącej, w całości zebranego materiału nie udało się ustalić takiego dokumentu.

W ocenie skarżącej, nie jest prawdą również to, że ze zdjęć lotniczych wynika, że na działce [...] realizowana była infrastruktura techniczna. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że działania takie jak: prace planistyczne, geologiczne czy projektowe (choć w przedmiotowej sprawie podjęte także po ustawowym terminie) mogą być ujmowane tylko w kategorii przedsięwzięć związanych z przyszłymi zamierzeniami inwestycyjnymi, które w żadnym wypadku nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia. Między innymi dlatego też ustawodawca wprowadza jako element dyscyplinujący organy władzy – ramy czasowe 7 i 10 lat. Uzasadnienie decyzji w żadnym miejscu nie koresponduje z artykułami, które powinny stanowić jej fundament. Według skarżącej, kwestia pytania prawnego z jakim zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 41/11 stanowi odrębną sprawę, która nie ma z niniejszym postępowaniem związku. W konkluzji skargi stwierdzono, że prace przygotowawcze i infrastruktura służąca inwestycji były realizowane po terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, bowiem nie zostały w ocenie organu II instancji, wskazane żadne nowe okoliczności sprawy, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r., (sygn. akt I SA/Wa 1671/11), po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. M., H. W. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylając kontrolowaną przez siebie decyzję wskazał w pierwszej kolejności na treść przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz dokonał ich interpretacji. Sąd uznał, że niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji. Sąd uznał też, że niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy jest bezsporne ustalenie celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, a po drugie zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy nie ziściły się przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Jako bezsporną okoliczność Sąd wskazał, iż nieruchomość została wywłaszczona w 1975 r. z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]". Z uwagi jednak na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło - w stosunku do zwracanej nieruchomości - w orzeczeniu z [...] maja 1980 r., nr [...], którą został zatwierdzony plan zespołu szkół w osiedlu [...] w W.. Nie budzi także wątpliwości Sądu, iż inwestycja została zakończona 15 lat od daty wywłaszczenia, bowiem przekazano ją do użytku protokołem z dnia [...] września 1990 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa powyżej. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku - wskazujące, że podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Zauważył jednak, że skoro celem dokonanego wywłaszczenia była budowa obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to podjęcie tego rodzaju inwestycji musiało wiązać się z uzyskaniem stosownego zezwolenia budowlanego. Prace budowlane realizowane powinny były być w oparciu o zezwolenie właściwej władzy budowlanej, bowiem nie można mówić o pracach przy wybudowaniu obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Działanie bez zezwolenia stanowiłoby bowiem naruszenie prawa, które w państwie prawa nie może być w jakikolwiek sposób sankcjonowane – nawet w sposób następczy. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż tylko takie faktyczne prace przy inwestycji mogły zostać uznane za rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowę szkoły, które prowadzone były w oparciu o zezwolenie władzy budowlanej. W niniejszej sprawie odpowiednie pozwolenie zostało wydane dopiero w dniu [...] września 1984 r., a więc bez wątpienia z przekroczeniem 7 - letniego terminu, o którym mowa w art. 137 u.g.n. Stąd też zdaniem Sądu, organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że przejawem wątpliwości w zakresie stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11, który postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2) tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent W.. Wskazując na art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu podczas, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż od 1980 r. (tj. 5 lat od wywłaszczenia) na przedmiotowej działce były wykonywane prace planistyczne, geologiczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej szkoły, co świadczy o rozpoczęciu prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniowego w ciągu 7-letniego terminu, o którym mowa w ustawie;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozpoczęcie prac o których mowa w tym przepisie oznacza zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji wbrew przyjętej wykładni wynikającej z orzecznictwa NSA, z której wynika, że rozpoczęcie dotyczy okoliczności faktycznych, a nie prawnych, a w sprawie bezspornie ustalono, że rozpoczęcie prac geologicznych, prace planistyczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej na działce były wykonywane przed upływem 7-letniego terminu;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust 1 pkt 1) u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy, w terminie 7 - letnim nie nastąpiło rozpoczęcie prac o charakterze prawnym poprzez brak decyzji o pozwoleniu na budowę w tym terminie, wobec okoliczności, iż czynności formalno-prawne o wydanie pozwolenia na budowę zostały podjęte z zachowaniem 7 - letniego terminu i dnia [...] grudnia 1981 r. wydano decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia pomimo, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że realizując cel wywłaszczenia wybudowano obiekty szkolne i sportowe w ramach inwestycji zespołu mieszkaniowego "[...]", a na przedmiotowej działce wybudowano korty tenisowe, bieżnie, rozbieg do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, ciągi pieszo-jezdne i parkingi samochodowe;

- naruszenie przepisu postępowania tj. art. 125 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezawieszeniu postępowania z urzędu, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/WA 41/11, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że Wojewoda [...] prawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 u.g.n., co świadczy o nienaruszeniu prawa materialnego przez ten organ;

- naruszenie przepisu postępowania tj. art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, podczas gdy skargi nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przepisu prawa materialnego.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł zarzut niekonstytucyjności art. 1 pkt. 89 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 19 tej ustawy, zmieniającego art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. - to jest niezgodność z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W stanie niniejszej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed tą datą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z [...] listopada 2013 r.) uczestniczka postępowania B.M. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Również skarżąca M.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z [...] maja 2014 r.) poparła zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył też pełnomocnik W.M. i E.M. (pismo z [...] lipca 2014 r.), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymał twierdzenia zawarte w złożonej do akt sprawy ekspertyzie prawnej z [...] marca 2012 r. oraz ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z [...] lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, stwierdziła, że wyrok ten potwierdza zasadność odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W kolejnym piśmie procesowym z [...] września 2014 r. pełnomocnik W. M. i E.M. przedstawił dodatkowe argumenty przeciwko zarzutom skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 254/13) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 roku skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1671/11 w sprawie ze skargi W.M., H. W. i M. J.j na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją.

Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie.

W podsumowaniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z możliwości rozpoznania skarg, lecz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując na konieczność odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarg. Wobec faktu, że w zaskarżonym wyroku Sąd ograniczył się zasadniczo do wykładni art. 137 ust. pkt 1) u.g.n., rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny mogłoby doprowadzić do naruszenia określonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.

W dniu [...] lutego 2015 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe skarżących z [...] lutego 2015 r., które stanowi uzupełnienie pisma z dnia [...] września 2014 r. skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 254/13. W piśmie z [...] lutego 2015 r. pełnomocnik W. M. i E.M. radca prawny M.S. podnosi, że w niniejszej sprawie chodzi o inny przypadek niż będący przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 (publ. OTK-A 2014 nr 3, poz. 31). Zdaniem pełnomocnika skarżących, powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy sytuacji, w której doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia z przekroczeniem określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. 10-letniego okresu. W niniejszej sprawie zdaniem autora pisma z [...] lutego 2015 r., taka sytuacja nie zachodzi.

W dniu [...] lutego 2015 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek skarżących z [...] lutego 2015 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego pisma podano, że skarżące zdecydowały się wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zwanego kiedyś lokalizacją szczegółową) z dnia [...] maja 1980 r., na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości, których zwrotu skarżące dochodzą w postępowaniu o sygn. akt IV SA/Wa 53/15.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 lutego 2015 r., Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się wojewódzkiego sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu.

Stosownie zaś do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 403).

Przystępując, zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2014 r. (sygn. akt 254/13), uznał, że skargi: pani W. M., pani M. J. i pani H.W. nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że większość zarzutów podniesionych w trzech ww. skargach w zakresie prawa materialnego dotyczy błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 pkt 10 i 2) u.g.n. Ponadto zarzuty prawa procesowego w trzech złożonych skargach dotyczą: art. 7, 77, 80 i 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. i są powiązane bezpośrednio z głównymi zarzutami w zakresie prawa materialnego obejmującego błędną interpretację art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów indywidualnie zgłoszonych w poszczególnych skargach Sąd stwierdza co następuje.

Zarzuty podniesione w skardze W. M. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicza część zarzucanych w skardze naruszeń prawa dotyczy błędnej interpretacji art. 136 i 137 u.g.n. dokonanej przez Wojewodę [...].

Odnosząc się do postawionych zarzutów, w ocenie Sądu, wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. W takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Słusznie podnosi Wojewoda [...], że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Głównym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana. Zbędność nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można wywodzić ze zdarzeń, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia.

Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie lub w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel na jaki została przejęta (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, LEX 552276).

Zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą w ramach instytucji prawnej wywłaszczenia, wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów niż realizacja celu, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to podstawowa zasada określająca istotę tej instytucji prawnej. Zasada ta stanowi jednocześnie gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis. Z treści art. 136 ust. 1 u.g.n. wynika zasada zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją obowiązywania tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 136 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie nieruchomość wywłaszczona nie została bowiem użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 u.g.n. Nie doszło zatem do naruszenia zasady określonej w art. 136 ust. 1 u.g.n. Nie powstał w związku z tym obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zostało także naruszone prawo podmiotowe (żądanie), polegające na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości. Oceniając zaistnienie przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., konieczne jest zatem precyzyjne określenie tego celu oraz jeśli jest to możliwe w jaki sposób miał on być zrealizowany. Zdaniem skarżącej, przesłanką uznania nieruchomości za zbędną jest w każdym przypadku upływ określonego terminu oznaczonego w latach, w koniunkcji z dodatkowym warunkiem odnoszącym się do rzeczywistego stanu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości było przedmiotem prawidłowej oceny organu drugiej instancji. Jeżeli treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. W literaturze podnosi się, że pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). Określając cel wywłaszczenia należy wskazać na ogólne znaczenie pojęcia "cel w działaniach władz publicznych". Cel obejmuje to, do czego dążą władze publiczne realizujące dane zadanie. Pojecie celu wywłaszczenia jest powiązane z terminem cel publiczny. Według M. Stahl, "określenie zadania publicznego, celu publicznego, a szerzej interesu publicznego, jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego, przyjmowanego systemu wartości" (zob. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania administracyjnego Zakopane 24–-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007., s. 95). W skardze dokonano błędnej interpretacji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie kryteriów czasowych określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n. W literaturze podnosi się, że "Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym. Zbędność w sensie faktycznym ocenia się, uwzględniając łącznie dwa kryteria: po pierwsze to upływ czasu (...), drugie – to rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizował M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 7, Warszawa 2013, s.1106).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 1 października 2014 r., (sygn. akt I OSK 254/13), którą w pełni podziela Sąd w tym składzie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Obecna działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m² wchodziła w skład planowanej dużej inwestycji zespołu szkół wraz z zespołem obiektów sportowych przy ul. Hirszfelda. Przedmiotowa inwestycja obejmowała między innymi dwie szkoły, otwarte tereny boisk, korty tenisowe oraz obiekty kubaturowe: krytą pływalnię i halę widowiskowo-sportową oraz ciągi pieszo-jezdne. Na działce będącej przedmiotem postępowania miały być zrealizowane obiekty sportowe, obsługujące mającą powstać szkołę. Przedmiotowa działka, na której planowano realizację urządzeń sportowych, obsługujących szkołę została zagospodarowana w te urządzenia dopiero po wybudowaniu szkoły. Z akt sprawy wynika, że prace związane z realizacją infrastruktury technicznej oraz prace przygotowawcze na przedmiotowej działce były prowadzone równolegle z realizacją inwestycji głównej – budową szkoły. Należy także pokreślić, że na przedmiotowej nieruchomości miała zostać zrealizowana infrastruktura sportowa służąca mającej powstać szkole. Budowa szkoły nastąpiła wcześniej, niż realizacja infrastruktury sportowej jej towarzyszącej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że protokołem z [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr 2 Szkoła SP [...] w W.. Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. W tym zakresie nie można uznać także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie naruszył zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Treść art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. W orzecznictwie sądowym wypowiadano się na temat relacji między interesem społecznym, a słusznym interesem strony w ten sposób, że uznawano w istocie dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony, np. w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1995 r.,SA/Wr 1386/94, POP 1996, z. 6, s. 181, w którym stwierdzono, że: "Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym". Por. teza 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r.,SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; OSP 1982, z. 1-2, poz. 22). Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji wbrew zarzutom skargi zebrał cały materiał dowodowy i poddał go ocenie.

Obowiązku gromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego nie należy jednak pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym wypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwość lub fałszywość twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu organ nie naruszył w tym zakresie zarzucanych w skardze norm postępowania.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2011 r., zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kontrolowana decyzja nie narusza także art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. W myśl tego przepisu rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Bedzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie zasadnie uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypełniając treść normy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, dokonano niezbędnych ustaleń co do braku przesłanek zwrotu nieruchomości. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze naruszenia norm wynikających z treści art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza w ocenie Sądu, znikomego zagospodarowania omawianego terenu. Sąd nie dostrzegł także zarzucanego naruszenia art. 153 p.p.s.a., polegającego na niezastosowaniu się organu odwoławczego do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zawartych w kasacyjnym wyroku Sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa, która znajduje się w uzasadnieniu wyroku. W kwestii zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2010 r., (sygn. akt I SA/Wa 1138/10) wskazał, iż nie oceniał w sprawie przesłanki "zbędności" ponieważ przedmiotem kontroli była decyzja o charakterze kasacyjnym, co obligowało Sąd jedynie do oceny zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że trafne jest stwierdzenie, że pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji. Prace projektowe i geologiczne są częścią realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Brak konsekwencji terminologicznej i wiele niejasności w tym zakresie dostrzega S. Jędrzejewski. Jego zdaniem, ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć: "proces budowlany" oraz "proces budowy" (zob. S. Jędrzejewski, Proces budowlany: zagadnienia administracyjno-budowlane, Bydgoszcz 1995, s. 27.). Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się następujące czynności: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy obejmuje wykonywanie robót budowlanych. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest pojęciem najszerszym, które obejmuje "stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania)" (zob. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 30). W ramach problematyki procesu inwestycyjno-budowlanego można wyróżnić dwa zasadnicze zagadnienia obejmujące: 1) przebieg przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej oraz 2) współdziałanie pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego (por. J. Słoniński, Organizacyjne i prawne ramy inwestycji budowlanych, [w:] J. Słoniński, A. Stefański, Inwestycje budowlane. Organizacja i podstawy prawne, Poznań 1980, s. 15). W fazie programowania jest najczęściej wyznaczany cel przyszłej inwestycji oraz jej podstawowe dane techniczno-ekonomioczne. Kompleksowa analiza tych zagadnień znajduje się w założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji, które są podstawą dla opracowania planu oraz projektu technicznego inwestycji. Faza planowania w dużej mierze zależy od etapu programowania i właściwego opracowania założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. W fazie wykonawstwa podstawowym zadaniem jest jak najszybsze zrealizowanie inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w dokumentacji, umowie lub w normach prawnych i technicznych. Poprawność programu i dokumentacji oraz wykonawstwa jest później weryfikowana w czasie użytkowania bądź eksploatacji inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że cel wywłaszczeniowy w niniejszej sprawie został wbrew zarzutom skargi zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji tj. zespolonej szkoły środowiskowej w ramach, którego miała powstać szkoła z przedszkolem, zespół sportowy i szkoła bez przedszkola. Następną decyzją nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę szkoły środowiskowej. Według Sądu, o wykonaniu celu publicznego świadczą zrealizowane inwestycje zgodnie z planem realizacyjnym na wywłaszczonym terenie takie jak: budynek szkolny o kubaturze 21135 m², jezdnie pełniące funkcję dojazdu gospodarczego do zaplecza szkoły i pływalni, boiska z nawierzchnią asfaltową (do gry w piłkę ręczną, koszykówkę i siatkówkę), korty tenisowe, rozbieg do dwóch skoczni w dal, chodniki z płyt, parking asfaltowy od ul. I Gandhi oraz nasadzenia drzew i krzewów, ogrodzenie mur oporowy oddzielający boiska asfaltowe od przyszłego stadionu ora elementy małej architektury.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji wyrażonym w decyzji z dnia 11 lipca 2011 r., który podnosi, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 194/09).

W niniejszej sprawie należy wskazać na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. oraz stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego, która została wydana na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie uprzednio wydanej decyzji z [...] maja 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespołu szkół w osiedlu [...] w W.. Z decyzji z [...] grudnia 1981 r. podobnie jak uznał Wojewoda [...] bezspornie wynika, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego oraz ciągów pieszo-jezdnych. Należy stwierdzić, że rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo infrastruktury związanej z planowaną inwestycją, jak również rozpoczęcie realizacji, choćby w części samej inwestycji.

Według Sądu, realizacja celu publicznego w związku z wywłaszczoną nieruchomością została zachowana. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest jej zwrot.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 u.g.n., należy stwierdzić, że przepis ten mówi o "pracach związanych z realizacją celu", a nie o pracach budowlanych". Według Sądu, nie można rozszerzająco interpretować tego przepisu, który precyzyjnie wskazuje jaki rodzaj prac ma być rozpoczęty. Nie można mieć wątpliwości, że prace geologiczne prowadzone na przedmiotowej działce, a także prace projektowe i dokumentacyjne są pracami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, są to prace, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Ze stanowiska organu drugiej instancji wynika jednoznacznie, że na działce oznaczonej 16/3 z obrębu 1-10-21 prace planistyczne, geologiczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej szkoły, wykonywane były od 1980 r. (przez 5 lat od wywłaszczenia). Były to prace prowadzone w ramach celu wywłaszczenia. Powyższe znajduje potwierdzenie z znajdujących się w aktach sprawy dokumentach np. opisu technicznego projektu z [...] lipca 1981 r., wykazu prac projektowych z listopada 1984 r., klauzuli zatwierdzenia kosztów przedsięwzięcia z [...] czerwca 1982 r., klauzuli nr [...] z dnia [...] października 1981 r. – założeń techniczno – ekonomicznych szkoły środowiskowej, pisma Zakładu Energetycznego Okręgu Centralnego [...] z dnia [...] lutego 1980 r. skierowanego do [...] Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego.

Należy też zauważyć to co podnosi Wojewoda [...], że do 1985 r. zrealizowano na przedmiotowej działce infrastrukturę techniczną związaną z zasilaniem w energię elektryczną przewidzianą do obsługi całego zespołu kubaturowego, odprowadzaniem wód deszczowych z budynków i terenu, a także dojazd techniczny i parking. Odnosząc się od stwierdzenia przedstawionego w skardze, zgodnie z którym przesłanką uznania nieruchomości za zbędną jest w każdym przypadku upływ określonego terminu oznaczonego w latach, w koniunkcji z dodatkowym warunkiem odnoszącym się do rzeczywistego stanu nieruchomości, Sąd stwierdza, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w rozpatrywanej sprawie, którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. Zdaniem Sądu skutek zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie zmian w u.g.n. dotyczących upływu określonych terminów należy oceniać według prawa obowiązującego w dacie ich zajścia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. W literaturze wyrażono słuszny pogląd, według którego "Wydaje się jednak, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to pozbawione jakiegokolwiek racjonalizmu jest ustalanie terminów realizacji inwestycji. Terminy określone w art. 137 powinny mieć zastosowanie do sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw, zwłaszcza natury aksjologicznej, aby wprowadzać regulację przyznającą prawo do zwrotu nieruchomości, które zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, i dawać pierwszeństwo poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został zrealizowany cel publiczny – w przedmiotowej sprawie była to infrastruktura szkoły podstawowej" (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 7, Warszawa 2013, s. 1108).

Odnosząc się do zarzutów skargi M. J., Sąd stwierdza, że zarzuty w zakresie prawa materialnego dotyczą błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 pkt. 1) i 2) u.g.n. dokonanej przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w sprawie (sygn. akt I OSK 254/13), którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, podnoszona w skardze kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie naruszył art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) u.g.n. oraz prawidłowo kazał, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ II instancji dokonał takiej interpretacji przepisów u.g.n., która marginalizuje znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Nie można mówić o tym, że Wojewoda [...] zastosował wykładnie przepisów prawa, która stoi w sprzeczności z zasadami interpretacji prawniczej. Należy podkreślić, że art. 137 ust. 1 definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z uwzględnieniem terminów określonych w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w tej sprawie, którą Sąd w tym składzie w pełni podziela, rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu nieuprawnionego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu nieruchomości i przyjęciu przez organ takiej interpretacji przepisów u.g.n., które marginalizują znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że publiczne prawo podmiotowe, na które powołuj się skarżąca w skardze nie ma charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest jego ograniczenie, które musi wynikać w ustawie, a wprowadzenie tego ograniczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie zachowana zasada proporcjonalności i gdy ograniczenia te są konieczne w demokratycznym społeczeństwie dla realizacji celów publicznych. Na podstawie powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie ograniczenia publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, Wojewoda Mazowiecki zastosował w niniejszej sprawie właściwą wykładnię przepisów prawa, która jest zgodna interpretacją art. 137 u.g.n. przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., (sygn. akt I OSK 254/13). Zdaniem Sądu, ochrona własności, którą zapewnia Konstytucja RP poprzez art. 21 i art. 64 tego aktu prawnego nie ma charakteru absolutnego. Na tle interpretacji ww. artykułów Konstytucji w literaturze wyrażono pogląd, według którego "wywłaszczenie stanowiłoby kwalifikowaną ingerencję władzy publicznej w prawo własności, która polega na naruszeniu istoty tego prawa przez ograniczenie lub odjęcie w całości na cele publiczne, prawa własności nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) dokonywaną w drodze decyzji administracyjnej i wymagającą obligatoryjnie odszkodowania". (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 42.). Wbrew zarzutom skargi organ drugiej instancji wykazał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zarzucanych w skardze przepisów prawa procesowego obejmujących art. 138 § 1 pkt. 2), art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji nie naruszył zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Treść art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. W orzecznictwie sądowym wypowiadano się na temat relacji między interesem społecznym a słusznym interesem strony w ten sposób, że uznawano w istocie dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony, np. w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, z. 6, s. 181, w którym stwierdzono, że: "Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym". Por. teza 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r.,SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; OSP 1982, z. 1-2, poz. 22). Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji wbrew zarzutom skargi zebrał cały materiał dowodowy i poddał go ocenie. Obowiązku gromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego nie należy jednak pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym wypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwość lub fałszywość twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne zaskarżonej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie można mówić o niepełności, pozorności uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. tłumaczy wystarczająco zastosowanie norm prawnych, będących podstawą prawną decyzji, do danego stanu faktycznego. Sąd nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięcia któregoś z istotnych motywów prawnych lub faktycznych, a także dowodów lub też niedokładnego przedstawienia procesu subsumcji i rezultatów postępowania dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest spójne i pełne.

Kontrolowana decyzja nie narusza także art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. W myśl tego przepisu rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Bedzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r. jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypełniając treść normy wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wbrew zarzutom skargi nie potwierdza tego treść uzasadnienia skarżonej decyzji i stosowana argumentacja przez Wojewodę [...]. Organ drugiej instancji nie naruszył także swobodnej oceny dowodów poprzez wybiórcze traktowanie zebranego materiału dowodowego. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ drugiej instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 254/13), którą Sąd w tym składzie w pełni podziela, nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n., Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze H.W., Sąd stwierdza, że nie mają one uzasadnienia. Nie można uznać zarzutu, że organ jednostronnie i wybiórczo zacytował wydany w niniejszej sprawie wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/10. W sprawie zarzutu dotyczącego pominięcia przez organ dyspozycji art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w zakresie terminów realizacji inwestycji i związanego z ich niedochowaniem obowiązku zwrotu nieruchomości, Sąd stwierdza, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w sprawie (sygn. akt I OSK 254/13), którą Sąd w tym składzie w pełni podziela, podnoszona w skardze kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa.

Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ, jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w tej sprawie, rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, że organ drugiej instancji błędnie opisał i ustalił cel wywłaszczenia oraz, że błędnie ustalił zakres zrealizowania celu wywłaszczenia. Sąd nie dopatrzył się także obrazy przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że cel wywłaszczeniowy w niniejszej sprawie został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji tj. zespolonej szkoły środowiskowej w ramach, którego miała powstać szkoła z przedszkolem, zespół sportowy i szkoła bez przedszkola. Następną decyzją nr [...] zostało wydane pozwolenie na budowę szkoły środowiskowej.

Według Sądu, o wykonaniu celu publicznego świadczą zrealizowane inwestycje zgodnie z planem realizacyjnym na wywłaszczonym terenie takie jak: budynek szkolny o kubaturze 21135 m², jezdnie pełniące funkcję dojazdu gospodarczego do zaplecza szkoły i pływalni, boiska z nawierzchnią asfaltową (do gry w piłkę ręczną, koszykówkę i siatkówkę), korty tenisowe, rozbieg do dwóch skoczni w dal, chodniki z płyt, parking asfaltowy od ul.[...] oraz nasadzenia drzew i krzewów, ogrodzenie mur oporowy oddzielający boiska asfaltowe od przyszłego stadionu oraz elementy małej architektury.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji wyrażonym w decyzji z [...] lipca 2011 r., który podnosi, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa sie: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 194/09).

W niniejszej sprawie należy wskazać na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z [...] grudnia 1981 r. oraz stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego, która została wydana na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie uprzednio wydanej decyzji z [...] maja 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespołu szkół w osiedlu [...] w W.. Z decyzji z [...] grudnia 1981 r. podobnie jak uznał Wojewoda [...] i bezspornie wynika, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego oraz ciągów pieszo-jezdnych. Według Sądu, realizacja celu publicznego w związku z wywłaszczoną nieruchomością została zachowana.

Odnosząc się do złożonego na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. wniosku o zawieszenie postępowania, Sąd oddalając ten wniosek uznał, że rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu nie zależy od wyniku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zwanego kiedyś lokalizacją szczegółową) z dnia [...] maja 1980 r., na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości, których zwrotu skarżące dochodzą w postępowaniu o sygn. akt IV SA/Wa 53/15. Zdaniem Sądu, nie wystąpiły bowiem podstawy zawieszenia postępowania wskazane w art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie istnieje ścisły związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a wystąpieniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji lokalizacyjnych. Związek ten nie polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.