Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 632/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 6, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach
article: art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 roku sprawy ze skargi M.P. - O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...], znak [...], o odmowie ustalenia z wniosku M. P.-O. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce ozn. nr ewid. 90/2, obręb [...], gm. U..

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zadania wskazał, że dla działki nr ewid. 90/2 objętej wnioskiem nie zostały spełnione wymogi art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073) - dalej w skrócie: "u.p.z.p." - oraz, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r., poz. 1161) - zwanej dalej: "u.o.g.r.l.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że na podstawie danych z rejestru gruntów stwierdzono, że działka nr ewid. 90/2, obręb [...], gm. U. obejmuje grunty leśne - lasy (LsVI) o powierzchni 0,3194 ha, które spełniają kryterium uznania za las w świetle art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2017r., poz. 788). Kompleks leśny położony na działce objętej wnioskiem posiada powierzchnię 0,3194 ha przekraczając powierzchnię 0,1 ha, zatem mamy do czynienia z lasem w rozumieniu ustawy o lasach, który stanowi grunty leśne w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. na tle powyższych ustaleń bezsprzecznie teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Stwierdzono także, że teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tekstem i rysunkiem Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy U., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] (opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]), który utracił moc, działka nr ewid. 90/2, obręb [...], jest położona w granicach projektowanego zainwestowania wiejskiego (budownictwo mieszkaniowe) MRj. W tekście planu istnieje zapis - brak wyłączeń. W posiadanej przez Urząd Gminy dokumentacji planistycznej dla wsi L. brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W rezultacie, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony.

W związku z opisaną powyżej koniecznością uzyskania dla wnioskowanego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne organ I instancji stwierdził, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z przepisem odrębnym, tj. z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Podniesiono, że w świetle art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagających zgody na zmianę przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jeśli teren inwestycji jest położony na gruntach rolnych lub leśnych podlegających ochronie prawnej i przewiduje się w ramach planowanej inwestycji doprowadzenie do innego niż rolny lub leśny sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów, to taka zmiana może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest niedopuszczalne. Wskazana powyżej sprzeczność planowanej inwestycji z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. jest równoznaczna z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

Organ I instancji wyjaśnił także, że w dniu 13 lutego 2017r. wpłynęło pismo M. P.-O. zawierające uwagi do projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów inwestora organ I instancji stwierdził, że działka objęta wnioskiem (nr ewid. 90/2) jest w całości działką leśną, co wynika z wypisu z rejestru gruntów. Odwołując się do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r., poz. 1629 ze zm.) – zwanej dalej: "P.g.k." – organ I instancji wyjaśnił, że w świetle prawa działka stanowi działkę leśną (LsVI – o pow. 0,3194 ha). Pomocniczo objęto analizą obowiązujący "Uproszczony Plan Urządzenia Lasów wsi L., gmina U." (dalej u.p.u.l) dla lasów stanowiących własność osób fizycznych i wspólnot gruntowych na okres od 1 stycznia 2015r. do 31 grudnia 2024r., zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]. Zgodnie z mapą gospodarczą lasu wsi L. (stan na 15.08.2014r.) działka objęta wnioskiem nr 90/2, wydzielona z działki nr ewid. 90, w obecnych granicach ewidencyjnych, jest położona w oddziale/poddz. 2z. Zgodnie z tabelą opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia zawartą w u.p.u.l. oddział/poddz. 2z stanowi typ siedliskowy lasu bór mieszany świeży (BMśw) z gatunkiem głównym drzewostanu sosna (So) w wieku /11-15 lat/ 13 lat. Z powyższego wynika, że drzewostan leśny na działce inwestora w 2014r. był w wieku 13 lat (stan na 15 sierpnia 2014r.). Konkludując powyższe, nie mogła być dokonana procedura zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na mocy Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy U. (uchwalonego w dniu [...]), ponieważ przedmiotowy las na działce wnioskodawczyni jeszcze nie istniał, powstał bowiem ok. 2001r., czyli ok. 11 lat po uchwaleniu planu ogólnego.

Projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł., który postanowieniem z dnia [...], znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowe.

Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M. P.-O. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 106 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez zajęcia stanowiska przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. i samodzielną ocenę pod względem prawnym planowanej inwestycji; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezebranie, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 8 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania jego uczestników, co przejawiło się w utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy U., która jest sprzeczna z u.p.z.p. oraz ustawą o ochronie gruntów; - art. 6 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i popełnienie przez organ szeregu uchybień proceduralnych w toku postępowania, o których mowa powyżej, w sytuacji gdy organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa; - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik postępowania poprzez uniemożliwienie kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia przez skarżącą.

Ponadto odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l., poprzez jego niezastosowanie i wejście w kompetencje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. przez brak uzgodnienia istotnych kwestii sprawy; - art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją narusza przepisy o ochronie gruntów, podczas gdy do takiej konstatacji można dojść jedynie po uzgodnieniu tej kwestii z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. jako organem właściwym, a nie samodzielnie; - art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją wymaga zgody dokonanej jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że grunt klasy RVI, na którym ma się znajdować inwestycja, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, gdy tego obowiązku zgodnie z przepisami nie ma przy tej klasie gruntów; - art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji bez uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. i samodzielnej ocenie pod względem prawnym planowanej inwestycji; - art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez dokonania uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. i samodzielną ocenę pod względem prawnym planowanej inwestycji; - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i niestwierdzenie, że teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a w konsekwencji nie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy; - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w stosunku do działki objętej wnioskiem, ewentualna decyzja pozytywna nie będzie zgodna z przepisami prawa. Do odwołania strona skarżąca załączyła m.in. pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia 28 marca 2017r. (adresowane do strony), w którym wskazano, że w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, istnieje możliwość wyłączenia gruntu leśnego pod realizację budownictwa mieszkaniowego. Nadto z ww. pisma wynika, że jeżeli w dacie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U., który został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w U. z dnia [...] i w którym przedmiotowy teren został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe w granicach zainwestowania wiejskiego (oznaczenie terenu MRj/MNi MR), działka nr 90/2 (ówczesny nr działki 90) oznaczona była w ewidencji gruntów jako RVI klasy - nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a tym samym warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy uznać za spełniony. Stanowisko takie zostało potwierdzone w piśmie Departamentu Leśnictwa i Ochrony Przyrody w Ministerstwie Środowiska z dnia [...], znak: [...], skierowanym do Zastępcy Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych ds. Gospodarki Leśnej w W..

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wobec braku planu miejscowego, o możliwości powstania nowej zabudowy przesądza decyzja o warunkach zabudowy. Podjęcie takiej decyzji nie zależy od uznania organu gminy. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Brak którejkolwiek wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy. W ust. 1 pkt 4 art. 61 u.p.z.p. przyjęto, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może nastąpić, o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 póz. 139 z późn. zm.). Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja projektowanej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej projektowaną budową jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji przedsięwzięcia będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana).

Następnie Kolegium wskazało, że działka ozn. nr ewid. 90/2 objęta postępowaniem stanowi w całości las LsVI o powierzchni 0,3194 ha. Dane zawarte w ewidencji gruntów, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowią podstawę działań w zakresie planowania przestrzennego. Dane z ewidencji gruntów stanowią w świetle art. 76 § 1 K.p.a. dokument urzędowy i mają moc dowodową w jurysdykcyjnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Co do zasady, w tym postępowaniu nie może być on kwestionowany. Niewątpliwie zatem za grunty leśne należy uznać przedmiotową działkę, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako lasy o powierzchni 0,3194 ha (LsVI), skoro ich zwarta powierzchnia przekracza 0,10 ha, jak tego wymaga art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.

Organ II instancji podkreślił, że stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków jest urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi gruntu rolnego czy lasu. W niniejszej sprawie wnioskodawca na gruncie leśnym zamierza wznieść budynek mieszkalny jednorodzinny, a zatem niewątpliwie planuje zmienić przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Działka wnioskodawczyni, jak już wyżej przedstawiono, stanowi grunt leśny o powierzchni 0,3194 ha, który wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Zgoda ta może natomiast nastąpić jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.

Ponadto organ odwoławczy przyjął, że teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., za negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia strony skarżącej.

W ocenie Kolegium nie można było pominąć w niniejszej sprawie okoliczności, że las na działce objętej winsokiem o ustalenie warunków zabudowy powstał po uchwaleniu ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy U. Poprzednie przeznaczenie terenu planowanej inwestycji w nieobowiązującym już planie miejscowym, jako teren zainwestowania wiejskiego (budownictwo mieszkaniowe) nie może mieć jednak przesądzającego znaczenia w przedmiotowej sprawie, co sugeruje strona skarżąca. Istotne jest bowiem to, że obecnie na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest las, który podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie i jego przeznaczenie może być zmienione jedynie w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji zaznaczył dalej, że strona skarżąca nie wniosła zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji przedstawione w skarżonej decyzji i dodało, że organ wydający decyzję nie jest związany stanowiskiem przedstawionym w ww. piśmie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] adresowanym do strony skarżącej, a podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy zostały wyjaśnione i uzasadnione. Grunt klasy RVI nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednak w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków dotyczy działki ozn. nr ewid. 90/2, na której występuje grunt leśny LsVI. Z przedstawionych wyżej względów, ponieważ nie jest spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z pkt 5 u.p.z.p. oraz z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia strony skarżącej, co stanowi przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. P.- O., powołując się na zarzuty tożsame, co podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, gdyż naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności albo stwierdzenie, że została wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu z dnia [...], sygn. [...], na okoliczność ustalenia kształtu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wyjaśniła, że w dokumencie tym wskazano, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...], zmienionym uchwałą nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. nieruchomość nr ewid. 90/2 położona w obrębie geodezyjnym [...], w całości stanowi teren zabudowy zagrodowej i terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren ten też nie jest objęty obszarem rewitalizacji. Skoro więc studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. wskazuje, że nieruchomość skarżącej w całości stanowi teren zabudowy zagrodowej i terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to nielogicznym jest uniemożliwianie skarżącej inwestycji na ww. nieruchomości, gdy pozostałe przesłanki, jak wskazuje skarga, zostały spełnione.

Skarżąca wniosła także o dopuszczenie dowodu z dokumentu z dnia [...], sygn. [...], na okoliczność ustalenia faktu znajdowania się terenu inwestycji skarżącej w granicach zainwestowania wiejskiego. W dokumencie tym jasno opisano, że nieruchomość skarżącej znajdowała się w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność 31 grudnia 2002r. w granicy zainwestowania wiejskiego wsi L. (czarna ciągła linia na rysunku planu).

Skarżąca wniosła nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. nieaktualnego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminu U. z 1991r. na okoliczność ustalenia że teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie skarżącej dopuszczenie ww. dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Ponadto Kolegium podniosło, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 u.p.z.p. i nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U.2017.1369, dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, prowadzone było w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy Prawo budowlane na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mają zastosowania, stąd odwołanie się w skardze do unormowania zawartego w art. 4 tej ustawy jest bezprzedmiotowe. Przywołany w skardze art. 64 ust.3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tym aktem prawnym, który regulując zasady zagospodarowania nieruchomości z istoty kreuje ramy ograniczające dowolne korzystanie z konstytucyjnego prawa własności.

Organy procedowały na podstawie art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Teren, o którym stanowi art. 61 u.p.z.p. to jedna lub kilka działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – w rozpoznawanej sprawie to działka nr 90/2. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) - tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2017r, sygn. akt IV SA/Po265/17, LEX nr 2307356.

Spór w sprawie dotyczy zasadności wniosku organów, ze działka 90/2 jest działką leśną i art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy.

Nie można skutecznie podważyć wniosku organów, iż działka nr 90/2 jest działką leśną. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku Lasy (t.j. Dz.U. 2017.7880 lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Przy tym sąd rozpoznający sprawę podziela tę linię orzecznictwa, która za las uznaje grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 1991 r. o lasach. Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione w pod lit. a, b czy c art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach.

Działka o numerze ewidencyjnym 90/2 o powierzchni 0,3194 wg ewidencji gruntów stanowi grunt leśny LsVI. Zapis ewidencji gruntów jest istotny dla procedowana w niniejszej sprawie. Ponadto działka ta została ujęta w uproszczonym planie urządzenia lasu, zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...], co również przesądza o trafności wniosków organu o leśnym charakterze nieruchomości nr 90/2.

W tym miejscu godzi się wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100), uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Art. 19 ust. 2 tej ustawy wyjaśnia, że uproszczone plany urządzenia lasu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje zaś, że uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzenia lasów.

Co istotne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uproszczony plan urządzenia lasu kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1883/06, niepubl.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że zarówno zapisy ewidencji gruntów, jak i zwłaszcza uproszczonego planu urządzenia lasu stanowią podstawę dla ustaleń w zakresie przeznaczenia danego terenu. Tak więc nie ma racji pełnomocnik skarżącej zarzucając brak podstaw do powoływania się przez organy na zapisy w uproszczonym planie urządzenia lasu przy ustalaniu, czy sporna działka podlega ochronie, jako grunt leśny.

Organ odmówił ustalenia warunków zabudowy, uznając, że skoro wniosek dotyczy nieruchomości będącej gruntem leśnym, podlega ochronie, przewidzianej ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2017.1161dalej jako u.o.g.r.l.). Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 ust.1 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tym zmiana przeznaczenia gruntu leśnego wymaga uprzedniej zgody marszałka województwa. To uregulowanie i ustanowiona w tym przepisie ogólna zasada, wyrażająca się w szczególnym trybie "odlesienia" dotyczy spornej działki 90/2.

Organ ustalił na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu, że wiek rosnących na niej drzew w dacie sporządzania planu (2014 r ok)wynosił 11-15 lat, nieruchomość obejmuje w całości grunty leśne. Jest porośnięta borem mieszanym świeżym, z przewagą sosny. Wiek drzew określono w 2014 roku na 11-15 lat. Sporna nieruchomość nie była więc działką leśną w 1991 roku, to jest w dacie uchwalenia planu, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 roku. Ta okoliczność nie była kwestionowana przez skarżąca. Wbrew zatem zarzutom skarżącej nie mogła być w tym planie zostać objęta zgodą na zmianę przeznaczenia, o której stanowi art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. , skoro nie była jeszcze działką leśną w dacie uchwalania planu w 1991 roku i ta regulacja po prostu tej nieruchomości nie mogła dotyczyć.

Trafnie zatem organ przyjął, że działka 90/2 wymaga zmiany przeznaczenia w trybie art. 7 ust.1 u.o.g.r.l. To oznacza, że wbrew zarzutom skargi nie ma zastosowania cytowany wcześniej przepis art. 61 ust.1 pkt 4 cz.1 i pkt 5 u.p.z.p., bowiem – przepis szczególny – art. 7 ust.1 u.o.g.r.l. wskazuje, że działka wymaga zmiany przeznaczenia na grunt nieleśny.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. przez wydanie decyzji bez "zajęcia prawidłowego stanowiska przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych" oraz naruszenia tym samym normy art. 53 ust.4 pkt 6 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. . Wójt Gminy wypełnił ustawowy obowiązek, kierując projekt decyzji do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Organ uzgadniający wydał postanowienie o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego, zajmując stanowisko, że zobligowany jest do uzgodnienia jedynie projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy. Postanowienie to nie zostało przez skarżącą zakwestionowane. Okoliczność, że organ uzgadniający nie ocenił merytorycznie projektu nie świadczy o przekroczeniu kompetencji przez Wójta Gminy i nie przesądza o niemożności wydania decyzji merytorycznej. Pozbawione racji jest stwierdzenie, że organ winien poddać uzgodnieniu projekt decyzji uwzględniającej wniosek o warunki zabudowy i jedynie organ uzgadniający mógł przesądzić konieczność odmowy ustalenia warunków z uwagi na przepisy odrębne. To do organu rozstrzygającego wniosek należy wyjaśnienie i stanu faktycznego i wykładnia zastosowanych przepisów. Nieskuteczny zatem jest zarzut, ze Wójt Gminy mógł wnioskować o zakresie ochrony nieruchomości jedynie po uzgodnieniu tej kwestii z Dyrektorem Lasów Państwowych.

Wnioskowi organów, że ustaleniu warunków zabudowy sprzeciwia się unormowanie art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., które wymaga zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi nie można zarzucić wadliwości. Jak wskazano wcześniej, działka 90/2 korzysta z ochrony przewidzianej w art. 7 ust.1 u.o.g.r.l.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia ustalenia Studium uwarunkowań, nie jest to bowiem akt prawa miejscowego, nie wiąże on organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Reasumując, organy zasadnie przyjęły, że sporny grunt jest gruntem leśnym oraz że nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia, o której to zgodzie stanowi art. 61 ust.4 u.p.z.p. a z drugiej strony podlega ochronie ustanowionej w art.7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust.2 przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne można dokonać w planie zagospodarowania. Stąd wniosek, że organ nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem stoi temu na przeszkodzie art. 61 ust.1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Dopóki Wójt gminy nie uzyska zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, nie zostanie on wyłączony z uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest możliwe ustalenie na tym terenie warunków zabudowy.

Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

a.tp.