Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 535/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 52 par. 1 , art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 par. 4, w związku z art. 106 par. 3 oraz w zw. z art. 156 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 w zw. z art. 4171 par. 2 Kodeksu cywilnego, art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 28 w zw. z art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1045/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o.o. w G. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1045/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G., na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W czasie kontroli przeprowadzonej w magazynie hurtowym firmy [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w K. ustalono, że w/w podmiot otrzymał od firmy [...] Sp. z o. o. w G. 3200 kg filetów z tilapii pochodzących z C., w których stwierdzono obecność tlenku węgla. Powyższa okoliczność spowodowała wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. – w dniu [...] kwietnia 2011 r., decyzji znak: [...], o nakazaniu wycofania przedmiotowego środka spożywczego z obrotu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając przede wszystkim rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust 3 pkt 45c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez bezpodstawne uznanie obecności tlenku węgla w wycofanym produkcie za formę zafałszowania środka spożywczego w rozumieniu tego przepisu.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektora Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dział prawidłowo i zasadnie uznał za stronę postępowania [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. wprowadzające do obrotu przedmiotowe środki spożywcze. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 pkt 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprowadzanie żywności do obrotu oznacza wprowadzanie na rynek, które z kolei jest definiowane jako posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Zdaniem tego organu z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że podmiotem posiadającym kwestionowany produkt w celu sprzedaży był [...] Sp. z o.o. w K., a nie [...] Sp. z o.o. w G.. Tym samym dyspozycja art. 6 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - zgodnie z którą środki spożywcze niespełniające wymagań zdrowotnych nie mogą być wprowadzane do obrotu lub stosowane do produkcji innych środków spożywczych - odnosi się do firmy [...] Sp. z o.o. w K. jako podmiotu wprowadzającego środki spożywcze do obrotu. Z powyższych względów [...] Sp. z o.o. w G. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją o wycofaniu z obrotu kwestionowanego środka spożywczego, albowiem w tym postępowaniu ma jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nie będąc stroną postępowania, nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. w G. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. w G. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 109 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedopełnienie wyznaczonego tym artykułem i spoczywającego na organie obowiązku doręczenia na piśmie swojej decyzji wszystkim stronom postępowania; art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej jako stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji mimo braku podstawy prawnej. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 pkt 45c ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez bezpodstawne uznanie obecności tlenku węgla w wycofywanym produkcie za formę zafałszowania środka spożywczego w rozumieniu tego przepisu oraz rażące naruszenie art. 6 ust. 2 w/w ustawy poprzez bezpodstawne uznanie produktu, w którym stwierdzono obecność tlenku węgla za niespełniający w związku z tym wymagań zdrowotnych w rozumieniu tego przepisu.

Skarżąca podkreśliła, że jej status jako strony postępowania wynika z treści art. 28 k.p.a. [...] Sp. z o.o. w G. jako polski odbiorca kwestionowanego produktów w wyniku nakazanego przez organ wycofania towaru narażona została na znaczne koszty związane za zwrotem towaru i jego dalszym przeznaczeniem. A zatem zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego strony skarżącej, która w związku z tym powinna być traktowana jako strona postępowania. Ponadto status strony postępowania przysługuje skarżącej również z uwagi na to, że w toku kontroli sanitarnej kwestionowany towar identyfikowany był przez skarżącą, a wydana decyzja w sposób jednoznacznie negatywny wpłynęła na sferę obowiązków skarżącej, która na mocy przepisów kodeksu cywilnego i łączącej go z kontrahentem umowy, zmuszona była odebrać zakwestionowany towar ponosząc przy tym znaczne koszty.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) przyjął, że w przedmiotowej sprawie legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a.

Sąd następnie wyjaśnił, że strona skarżąca stara się uwypuklić, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, tj., iż skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. W art. 3 pkt 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm., ustawodawca zdefiniował pojęcie wprowadzania żywności do obrotu. Według definicji legalnej we wskazanym przepisie, przez wprowadzanie żywności do obrotu rozumie się – wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 (Dz. U UE L.2002.31.1). "Wprowadzanie na rynek" oznacza więc posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Prawodawca zdecydował więc, że chodzi tu o każdorazowego posiadacza żywności lub pasz – importera jak i odbiorcę.

W ocenie Sądu I instancji, skoro w rozpatrywanej sprawie przeprowadzona przez organy inspekcji sanitarnej kontrola w dniu [...] marca 2011 r. wykazała, że posiadaczem produktu pod nazwą filet z tilapii pochodzący z C. o nr partii [...] , była Spółka [...] Sp. z o.o. w K., to ten podmiot był wprowadzającym ten produkt na rynek. W takim razie trafnie uznał organ odwoławczy, że to [...] Sp. z o.o. w K. ma interes prawny w niniejszej sprawie, a nie jak twierdzi strona skarżąca Spółka [...] Sp. z o.o. w G. wobec treści art. 6 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE C 31 z 1 lutego 2002 r.) oraz materiału dowodowego w postaci opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego – Państwowego Instytutu Badawczego w P., wskazującego na cechy przedmiotowego produktu, jako środka spożywczego zafałszowanego. Wobec powyższego obowiązkiem organu odwoławczego było zakończenie postępowania odwoławczego uruchomionego wniesieniem odwołania przez Spółkę [...] Sp. z o.o. w G. wskutek weryfikacji rzeczywistego posiadania interesu prawnego przez stronę odwołującą, która to doprowadziła do negatywnych dla odwołującej się Spółki ustaleń, że nie jest ona podmiotem legitymowanym w świetle przepisów prawa materialnego do wniesienia odwołania, bo nie była posiadaczem produktu w chwili kontroli, co jest okolicznością pierwszorzędną. Drugorzędną kwestią dla oceny posiadania interesu prawnego są natomiast okoliczności związane z cechami tego produktu, eksponowane przez stronę skarżącą.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy wydał więc prawidłową decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrzenie odwołania wniesionego przez nielegitymowany do tego podmiot skutkowałoby uznaniem rażącego naruszeniem prawa przez organ odwoławczy.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez rażące naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), wyrażające się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa,

art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. Nr 16, poz. 93) - dalej: k.c. poprzez uniemożliwienie skarżącej dochodzenia we właściwym postępowaniu stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznej decyzji organu, a przez to uniemożliwienie jej warunkowanego ww. stwierdzeniem dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie ww. decyzji,

3. art. 45 Konstytucji RP,

4. art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.),

5. art. 28 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

- poprzez odmówienie Skarżącej legitymacji do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji z uwagi na nieposiadanie interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną w postępowaniu.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a. wyrażające się w uznaniu Sądu I instancji, że organ wydający decyzję działał na podstawie przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

2. art. 50 oraz art. 52 § 1 p.p.s.a poprzez odmówienie skarżącej prawa do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej skargi dokonując oceny zasadności zarzutów skierowanych przez skarżącą wobec zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez: oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, dokonanie błędnej oceny prawnej z pominięciem faktów sprawy, nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do istnienia związku pomiędzy skarżoną decyzją organu a sferą praw i obowiązków skarżącej, który to związek warunkuje przyznanie skarżącej interesu prawnego, niewykazanie w uzasadnieniu związku pomiędzy treścią art. 28 k.p.a. określającego, kim jest strona postępowania a przywołanymi przez Sąd przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisami stosownych rozporządzeń, oraz przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na pominięcie ustosunkowania się do argumentów Skarżącej zawartych w piśmie z dnia 19 października 2011 r. odnoszących się do prawnych skutków odmówienia jej możliwości skutecznego odwołania się od zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła szeroką argumentację na poparcie zarzutów naruszenia wskazanych zasad konstytucyjnych i art. 28 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wykazania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo, co jest niezbędną przesłanką przewidzianą w przepisie art. 4171 § 2 k.c. do wystąpienia o odszkodowanie za wynikłą z tego powodu szkodę

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Główne zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważania stanowiska organu drugiej instancji zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki, że skarżącej spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nakazania wycofania z obrotu produktu pod nazwa filet z tilapii. Przy czym bezspornie z ustalonego stanu faktycznego wynika, że produkt ten został sprowadzony przez skarżącą spółkę z C.. Na skutek wycofania go z obrotu i związanym z tym brakiem możliwości sprzedaży tego produktu, skarżąca spółka poniosła straty. Skarżąca spółka nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do wydania decyzji wycofaniu produktu z obrotu i zamierzała wykazać to w postępowaniu administracyjnym, którego pozytywny dla skarżącej wynik umożliwiłby jej dochodzenie odszkodowania w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Zauważyć tu należy, że zobowiązana do wycofania produktu, związana ze skarżąca spółką kontraktem, spółka [...] w K., nie wniosła odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co wynikało z tego, że zwróciła produkt Spółce [...] w G. a ta go przyjęła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony przez organy administracji stan faktyczny pozwalał na rozstrzygnięcie kwestii interesu prawnego Spółki [...] w G. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji odmawiając skarżącej spółce przymiotu strony uznały, że decyzja wydana w kontrolowanej sprawie nie dotyczy jej praw i obowiązków. Powołując się na definicje zawarte w przepisach art. 3 pkt 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 3 pkt 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U UE L.2002.31.1) oraz treść art. 6 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE C 31 z 1 lutego 2002 r.), organy i Sąd pierwszej instancji doszły do wniosku, że przymiot strony przysługuje Spółce [...] z K., która posiadała produkt. Stanowisko to jest oczywiście prawidłowe. Organowi i Sądowi uszło jednak uwadze, że nie wyklucza to istnienia przymiotu strony u innych jeszcze podmiotów, które wykażą interes prawny określony w art. 28 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa w tym ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie wskazuje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stroną może być tylko podmiot zobowiązany do wycofania produktu z obrotu. Skoro tak to przymiot strony skarżącej kasacyjnie spółki należało ocenić na gruncie uregulowania zawartego w art. 28 k.p.a.

Z przyjętego w art. 104 k.p.a. rozwiązania wynika, że konkretyzacja normy prawa materialnego dotyczącej interesu prawnego lub obowiązku prawnego strony, następuje w toku postępowania. Jednakże, jeżeli w wyniku wykładni przepisów prawa organ administracji ustalił istnienie w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony, rozstrzyga sprawę merytorycznie. W sytuacji zaś gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla prof. J. Jendrośki, AUW No 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 18-19).

Przypomnienia wymaga też, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją, czyli sprawa dotycząca imiennie określonego podmiotu i jego konkretnych praw lub obowiązków. W związku z powyższym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym jest ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać danej jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 259 i nast.). Z taką oto sytuacją spotykamy się w niniejszej sprawie.

Dla uzyskania statusu strony wystarczy jak to trafnie uznał NSA w wyroku z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 163/06, że "pomiędzy jego (danego podmiotu) sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony." Skarżąca spółka jest zainteresowana przedmiotowym postępowaniem, nie tylko z uwagi na poniesione przez nią straty związane ze zwrotem kwestionowanego towaru, ale również ze względu na negatywne konsekwencje dla marki i renomy firmy, naruszonej na skutek decyzji o wycofaniu z obrotu sprowadzonego z C. towaru. Co więcej, zgodnie z niekwestionowanym poglądem doktryny i wyrażanym w judykaturze, norma prawa materialnego o której mowa wyżej, nie musi należeć koniecznie do norm prawa administracyjnego materialnego, może ona być także normą prawa cywilnego. Ponadto interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Zatem nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu, bez wszechstronnego i gruntownego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Poza tym, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania ( tak NSA w wyroku z 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wskazane wyżej wymagania prawidłowo ocenił uprawnienie skarżącej spółki do udziału w kontrolowanym postępowaniu w charakterze strony. W szczególności jak to zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej w zasadzie nie ocenił znaczenia uprawnienia skarżącej wynikającego z treści art. 4171 § 2 k.c. dla posiadania przez nią interesu prawnego wskazanego w art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 4171 § 2 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Jak twierdzi skarżąca, złożone odwołanie służyło do wykazania w postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem decyzji wycofującej produkt z obrotu. Nie ulega wątpliwość, że gdy to wykaże, to uzyska uprawnienie do domagania się odszkodowania. Poprawność takiego stanowiska znajduje uzasadnienie w stanowisku doktryny, zgodnie z którym "sąd rozpoznający roszczenie odszkodowawcze nie może samodzielnie ustalić niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, stąd na gruncie art. 4171 § 2 k.c. obowiązuje swoisty przedsąd następujący we właściwym postępowaniu ( por. J. Kremis w Kodeks... s. 722)" w A. Rzetecka-Gil Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – cześć ogólna, LEX/el. 2011r. Stanowisko to potwierdza również orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 7 października 2010 r. ( IV CSK 206/10) orzekł, że "ostateczna decyzja administracyjna wydana w kwestiach należących do drogi postępowania administracyjnego jest wiążąca w sprawie cywilnej a jej zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem, dopuszczalne jest stosownie do art. 16 k.p.a. jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie. Ocena bezprawności decyzji administracyjnej dokonana być może jedynie w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przy zastosowaniu przewidzianych ustawowo środków ( art. 16 k.p.a. i art. 3 p.p.s.a. Dopiero decyzja wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania zezwala na określenie, czy spełniona została przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej. Dokonanie tej oceny przez sąd powszechny jest niedopuszczalne, wkracza bowiem w sferę która nie należy do kompetencji sądu powszechnego." Z powyższych wywodów w sposób jednoznaczny wynika konieczność uprzedniego dochodzenia swoich praw przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie sądowoadministracyjnym. Zatem stanowisko organu odwoławczego odmawiające skarżącej przymiotu strony zamyka jej drogę do ewentualnego uzyskania odszkodowania w związku z wydaną w kontrolowanej sprawie decyzją.

W tych okolicznościach należało uznać, że spółce [...] przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym nakazania wycofania z obrotu produktu pod nazwą filet z tilapii i w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy wniesionego przez nią odwołania.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. naruszył przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4171 § 2 k.c.

Nie można natomiast podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, bowiem uzasadnienie wyroku spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto jak już wyżej wskazano z uwagi na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji a wynikające z odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy nie wymagał uzupełnienia, zatem Sąd nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na niewskazanie która norma z zawartych w siedmiu punktach art. 156 § 1 k.p.a. została naruszona i nieuzasadnienie tego zarzutu nie mógł on zostać poddany kontroli instancyjnej. Wreszcie nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 50 p.p.s.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a., bowiem skarżąca spółka została uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego i nie została pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej skargi. Przy czym oczywistym jest, że Sąd Wojewódzki nie mógł ocenić zasadności wycofania produktu z obrotu, bowiem kontroli sądowej poddana była jedynie decyzja organu drugiej instancji umarzająca postępowanie odwoławcze, która nie odnosiła się do zasadności wycofania produktu z obrotu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację przemawiającą z uznaniem skarżącej spółki za stronę postępowania administracyjnego (ze względu na przysługujący jej interes prawny) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję celem rozpoznania odwołania.

O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w G. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.