Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1245/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5 października 2009 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w B. wpłynął wniosek M. G. sp. z o.o. w sprawie zmiany decyzji Nr [...], na mocy której udzielono spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Strona wniosła o zmianę poz. 160 pkt II decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier.

W dniu [...] r. Dyrektor Izby Celnej w T. decyzją numer [...] odmówił przedmiotowej zmiany. W uzasadnieniu wskazał na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o grach hazardowych i zawarte w niej regulacje, w szczególności przepis art. 135 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Ponadto w związku z faktem, iż strona nie uzupełniła dokumentacji w żądanym przez organ zakresie, czym nie przyczyniła się do wyjaśnienia stanu faktycznego, Dyrektor Izby Celnej w T. postanowił orzec jak w sentencji.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w T. wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem. Decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 4-6 O.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez obrazę zasady prawdy materialnej oraz regułę ciężaru dowodu w postępowaniu i przerzucenie w całości ciężaru dowodu na stronę postępowania w sytuacji, gdy strona przedłożyła organowi wszystkie niezbędne dokumenty do uwzględnienia wniosku, jak również niewykazanie w decyzji, z jakiego powodu wniosek strony nie został uwzględniony,

art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120 O.p. w związku z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 155 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, nieefektywnie i wolno, co doprowadziło w konsekwencji do zmiany stanu prawnego, który uniemożliwił rozpoznanie wniosku zgodnie z wnioskiem strony,

3. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 121 § 1, art. 124, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 120 O.p. w związku z art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w związku z art. 155 kpa poprzez uznanie, że bezpośrednie działanie nowo obowiązującej ustawy o grach hazardowych może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony, która pod rządzami starej ustawy wystąpiła o realizację przysługujących jej wówczas uprawnień, przy czym do dnia zmiany prawa nie doczekała się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy postępowania

4. art. 120 O.p. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 16 ustawy o organizacjach pracodawców w związku z art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przez oparcie się na przepisach ustawy o grach hazardowych, która została błędnie uchwalona.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodził, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. o sygn. P 27/05, Trybunał wskazał, iż "przy ocenie zgodności aktów normatywnych z zasadą ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego prawa, należy ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego (...). Jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji. Przepisy Konstytucji RP stanowią wyodrębnioną całość i powinny być rozpatrywane we wzajemnym związku. W szczególności odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności, sprawiedliwości społecznej przez organ należy mieć również na uwadze treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie mają znaczenie względy związane ze zdrowiem i moralnością publiczną, a także z ochroną porządku publicznego. Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej (rozpatrywanej w tym przypadku z punktu widzenia interesu jednostki) rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólniejsze pojęcie interesu publicznego.

Odwołanie się do kategorii interesu publicznego w art. 22 Konstytucji nie oznacza więc pozostawienia ustawodawcy swobody w określaniu rodzaju chronionego interesu. Przy ustaleniu jego zawartości muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne, a także hierarchia wartości wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego. Niewątpliwie do kategorii "interesu publicznego" zaliczyć należy te wartości, które są wskazywane w art. 31 ust. 2 Konstytucji, w tym też ochronę wolności i praw innych osób (por. wyrok TK z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, póz. 212). Zatem ustanowienie nowej ustawy o grach hazardowych i wprowadzenie nowych regulacji w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie narusza przepisów Konstytucji. Ustawodawca wyważył interes publiczny z interesem jednostki i uznał, iż przeważa on nad interesem jednostki. Założeniem nowej ustawy było bowiem zwiększenie praworządności i ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu. Według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie, które znajduje oparcie w treści przepisu prawa. Organ działał na podstawie obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa, w zgodzie z wyrażonym w art. 83 Konstytucji RP obowiązkiem poszanowania prawa ustanowionego przez to państwo. Oznacza to także, iż obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego ciąży na obywatelach tak długo, dopóki prawo to nie utraciło swej mocy obowiązującej z punktu widzenia kształtowania ich indywidualnych i konkretnych praw i obowiązków. Nie mogą oni zatem odmawiać jego przestrzegania tylko ze względu na powzięcie wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją. Odpowiednio także i organy władzy wykonawczej nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania przepisów podatkowych przed dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności przepisów z Konstytucją. Oznaczałoby to podważanie obowiązującego porządku prawnego w państwie. Z art. 83 w związku z art. 1 i art. 2 Konstytucji RP wynikają określone powinności dla Trybunału Konstytucyjnego. W połączeniu z zasadą domniemania konstytucyjności przepisów, które mogą być obalone tylko przez Trybunał Konstytucyjny organ uznał, że uprawnienie do badania legalności aktów prawnych co do naruszenia przepisów Konstytucji przekracza możliwości prawne organu administracji.

Brzmienie językowe kwestionowanych przez Stronę przepisów ustawy o grach hazardowych jest jednoznaczne. Natomiast budowanie alternatywnej hipotezy interpretacyjnej zgodnej z postulatem strony, bez popadania w wykładnię contra legem, byłoby niemożliwe. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji dokonał właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Trybunał Konstytucyjny w myśl swojej ukształtowanej linii orzeczniczej zaznacza, że zasada ochrony interesów w toku, jak i zasada ochrony praw nabytych, nie ma charakteru bezwzględnego. Trybunał wielokrotnie bowiem zaznaczał, iż dopuszczalna jest modyfikacja uprawnień także na niekorzyść podmiotów, którym te uprawnienia służyły. Natomiast przesłanki, które przemawiają za odstępstwami od zasady ochrony praw niewadliwie nabytych, należy oceniać w każdym przypadku z osobna, bowiem nie jest możliwe ustalenie w tym względzie jednej i uniwersalnej reguły (wyroki TK: sygn. akt K 1/00, K 19/00, K 32/00, K 45/01, K 16/05, K 4/06). Zgodnie z oceną utrwaloną w orzecznictwie Trybunału, bezwzględna ochrona praw nabytych prowadziłaby bowiem do petryfikacji systemu prawnego, uniemożliwiając wprowadzenie niezbędnych zmian w obowiązujących regulacjach prawnych (wyrok z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt K 16/05).

Przesłanki, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając rozwiązania systemowe, które pozbawiły podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości ubiegania się o zmiany miejsca urządzania gier w zezwoleniach udzielonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy zezwolenia, zostały wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy o grach hazardowych. W dokumencie tym czytamy, że: "zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu (...), a także uzasadniony interes Państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych" stanowiły przyczyny, dla których dokonano kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier hazardowych.

Również Europejski Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do gier o charakterze hazardowym dostrzega potrzebę wprowadzania w ustawodawstwach krajowych odpowiednich ograniczeń i uznaje te ograniczenia jako nadrzędne w stosunku do interesu ogólnego.

W wyroku z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie C - 275/92 Her Majesty's Customs and Excise v. Schindler, Trybunał podkreślił, że w większości państw członkowskich występuje tendencja do ograniczania, czy wręcz zakazu gier hazardowych ze względu na ich generalnie niekorzystne skutki. Jego zdaniem: "te szczególne czynniki usprawiedliwiają przyznanie władzom krajowym dostatecznej swobody przy określaniu, co jest wymagane dla zapewnienia ochrony osób grających, czy też szerzej zachowania porządku społecznego, uwzględniając szczególne kulturalne i społeczne cechy każdego państwa członkowskiego (..) W tych okolicznościach to do niech należy ocena czy istnieje konieczność ograniczania loterii, ale również, czy powinny być one zakazane, pod warunkiem że te ograniczenia nie mają dyskryminacyjnego charakteru" (pkt 61 orzeczenia).

Niewątpliwie zasada nakazująca organom prowadzić postępowanie w sposób wnikliwy, szybki i sprawny ma szczególny wymiar. Dyrektywy szybkiego zakończenia postępowania (art. 125 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa) nie można traktować jako wartości samej w sobie, zwłaszcza jeśli takie postępowanie uniemożliwiałoby realizację innych zasad (np. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu), lub oznaczałoby wydanie decyzji bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego lub prowadziłoby do błędnego wyinterpretowania przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 Kpa art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej). Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. Z tego względu art. 12 § 1 Kpa i art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej nakazują organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie.

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady szybkości postępowania, ponieważ organ l instancji kierując się koniecznością wnikliwego rozpatrzenia sprawy prowadził postępowanie wyjaśniające, które uległo przedłużeniu w związku z koniecznością dochowania terminów procesowych.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż ustawa o grach hazardowych została uchwalona bez przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pracodawców, należy wyjaśnić, że założenia do projektu ustawy o grach hazardowych były przedmiotem stosownych konsultacji.

Założenia do projektu ustawy o grach hazardowych, projekt ustawy o grach hazardowych oraz pisma otrzymane w trakcie konsultacji zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Ministerstwa Finansów (www.mofnet.gov.pl) w zakładce projekty aktów prawnych/cło. Natomiast z chwilą udostępnienia projektu ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz.1414, z późn. zm.) każdy mógł zgłosić zainteresowanie pracami nad ww. projektem.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. G. sp. z o.o. w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 125 § 1, art. 120, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 4), 5) i 6), art. 253a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez obrazę, w szczególności zasady prawdy materialnej oraz reguły dotyczącej ciężaru dowodu w postępowaniu, poprzez przerzucenie w całości ciężaru dowodu oraz obowiązku działania na stronę postępowania w sytuacji, gdy strona przedstawiła organowi wszelkie dokumenty niezbędne do uwzględnienia złożonego przez nią wniosku, natomiast organ wezwał stronę do przedstawiania

kolejnych dowodów w sprawie, które to dowody oraz które to wezwania nie miały ani

uzasadnienia prawnego ani faktycznego i niczego nie wnosiły do sprawy, przy czym również w ostatecznej decyzji organ nie uzasadnił, ani faktycznie ani prawnie, z uwagi brak jakich dowodów i nie wykazanie jakich okoliczności wniosek strony nie mógł zostać w niniejszej sprawie uwzględniony;

art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężającej interpretacji pojęć lokal gastronomiczny, handlowy, usługowy, w szczególności poprzez stwierdzenie, że o klasyfikacji lokalu decyduje wyłącznie faktycznie prowadzona w nim działalność, a nie np. jego przeznaczenie, natomiast nieprowadzenie faktycznej działalności w lokalu powoduje, że nie jest on lokalem gastronomicznym, handlowym czy usługowym;

art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. art. 1 pkt 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie obowiązuje z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji,

art. 34 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych,

art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej,

art. 6, art. 8 w zw. z art. z art. 35 § 1 i 2 Kpa,

art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo iż ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej za niezgodną z art. 2 Konstytucji.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Celnej w T. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca wywodziła, że zaskarżona decyzja narusza również szereg reguł i przepisów postępowania, ponieważ opiera się o błędną w toku postępowania wykładnię art. 30 ustawy o grach hazardowych. Niewątpliwie organ dysponował wszelkimi dokumentami niezbędnymi do uwzględnienia wniosku złożonego w niniejszej sprawie, a wezwania wystosowane przez organ w sprawie do przedłożenia w związku z wnioskiem strony dodatkowych dokumentów były pozbawione podstaw tak faktycznych jak i prawnych.

W myśl 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, państwa członkowskie mają obowiązek niezwłocznego przekazania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczające jest przekazania informacji dotyczącej odpowiedniej normy. Mają też obowiązek przekazania Komisji podstawy prawnej koniecznej do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie wskazane w projekcie. Natomiast w myśl art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie mają obowiązek odroczenia przyjęcia projektu przepisów technicznych na trzy miesiące począwszy od daty otrzymania przez Komisję komunikatu określonego w art. 8 ust. 1.

Normy techniczne zostały zdefiniowane w art. 1 pkt 9 powołanej wyżej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem, "normy techniczne" oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu lub stosowania w Państwie Członkowskim lub przeważająca ich część; jak również przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem tych określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, obrotu lub użytkowania produktu. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 10, "projekt przepisu technicznego" oznacza tekst specyfikacji technicznej lub innego wymagania, włącznie z przepisami administracyjnymi mającymi na celu ich wdrożenie lub też właśnie wdrożonego jako przepisy techniczne, tekst będący w przygotowaniu, kiedy jeszcze mogą zostać wprowadzone zasadnicze zmiany.

W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 1 pkt 9 dyrektywy, normy techniczne przybierają dwojakiego rodzaju formę:

specyfikacji technicznej,

innych wymagań, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto.

zakaz produkcji, przywozu, obrotu lub używania produktu.

Z art. 1 ust. 2 dyrektywy wynika, że "specyfikacja techniczna" oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod którą jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności.

Z kolei "inne wymagania", stanowiące - obok specyfikacji technicznej - normy techniczne oznaczają wymagania, zostały zdefiniowane w art. 1 pkt 3 dyrektywy. W świetle tego przepisu, są to inne niż specyfikacje techniczne wymagania nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, a które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót.

Normy techniczne de facto obejmują:

1) przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się albo do specyfikacji technicznych lub innych wymagań lub do kodeksów branżowych lub kodeksów postępowania lub innych wymagań, a których stosowanie pociąga za sobą domniemanie zgodności ze

zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne,

2) dobrowolne porozumienia, w których organy administracji publicznej są stroną, a które są podstawą, w interesie publicznym, zgodności ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymaganiami, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych, specyfikacje techniczne lub inne wymagania, które są związane ze środkami fiskalnymi lub finansowymi, mające wpływ na konsumpcję produktów przez zachęcanie do przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymagań; specyfikacje techniczne lub inne wymagania związane z systemami opieki społecznej nie są objęte tym pojęciem.

Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, pojęcie specyfikacji technicznej zakłada, że krajowy przepis odnosi się zawsze do produktu lub jego opakowania jako takich, a zatem ustala jedną z wymaganych cech produktu. Natomiast przepisy prawa krajowego, które ustanawia warunki zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw, takie jak przepisy poddające wykonywanie jakiejś działalności zawodowej określonej reglamentacji, nie stanowią specyfikacji technicznych, nawet gdyby dotyczyły działalności usługowej prowadzonej przy wykorzystaniu określonych urządzeń (por. wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. w

sprawie C-194/94 CIA Security International, Rec. str. 1-2201, pkt 25).

Z kolei pojęcie "inne wymagania" rozszerza zakres przedmiotowy dyrektywy w ten sposób, że obejmuje on także unormowania krajowe mające na celu między innymi ochronę konsumentów, zawierające wymagania wynikające z obserwacji produktu po jego wprowadzeniu do obrotu, odnoszące się zwłaszcza do możliwych zastosowań tego produktu. Rozszerzenie tego zakresu powoduje, że dyrektywa obejmuje wszelkie przepisy, które mogą mieć wpływ na produkt i powodować zakłócenia rynku. Aby przepis krajowy mógł być zakwalifikowany jako "inne wymaganie" w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy, przepis ten musi ustanawiać "warunek", który np. dotyczy używania danego produktu, mogący mieć istotny wpływ na skład lub charakter produktu bądź na jego sprzedaż. W końcu, zakaz produkcji, przywozu, obrotu lub używania produktu to kategoria norm technicznych obejmująca przepisy prawa krajowego, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie danego produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać.

W świetle przedstawionych wyżej uwag dotyczących treści pojęcia norm technicznych, można wywieść wniosek, że przepisy wprowadzające ograniczenia dotyczących używania określonych towarów do świadczenia usług mogą być uznane za normy techniczne. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

W myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, na państwa członkowskie został nałożony obowiązek niezwłocznego przekazania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczające jest przekazanie informacji dotyczącej odpowiedniej normy. Państwa mają też obowiązek przekazania Komisji podstawy prawnej koniecznej do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie. Treść tego obowiązku była przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. Wynika z nich wyraźnie, że przepisy, tego rodzaju jak art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, zobowiązują państwa członkowskie do niezwłocznego przekazania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych (wyrok z dnia 8 września 2005 r. w sprawie C-500/03 Komisja przeciwko Portugalii, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 39; co się przepisów podobnych do regulacji zawartej w dyrektywie 98/34 por. wyroki z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C-139/92 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1-4707, pkt 3, oraz z dnia 11 stycznia 1996 r. w sprawie C-273/94 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 1-31, pkt 15).

W tym stanie, jeśli państwo członkowskie narusza obowiązek notyfikacji norm technicznych, każdy podmiot może przed sądem krajowym powołać się na tę okoliczność, zaś sąd krajowy powinien odmówić ich stosowania. Po raz pierwszy zasadę tę wyraził Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 194/94, CIA Security International, a następnie potwierdził ją w wyrok z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie 159/00 Sapod Audic.

Normy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji są zatem nieskuteczne prawnie, jeśli stanowią one przeszkodę dla używania lub handlu towarami nieodpowiadającymi tym normom. Wobec powyższego używanie tych towarów nie może zostać uznane za nielegalne z tego powodu, że są one niezgodne z nienotyfikowanymi normami (por. wyrok ETS z dnia 16 czerwca 1998 w sprawie 226/97, Lemmens).

Ustawa o grach hazardowych zniosła możliwość uzyskania zezwoleń na używanie automatów do gier hazardowych oraz automatów do gier hazardowych o niskich wygranych poza kasynami gry. Niewątpliwie efektem tego zakazu będzie znaczne ograniczenie przepływu na terytorium Polski tego rodzaju towarów. Wprawdzie automaty do gry o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane w taki sposób, by stały się automatami do gier, tym niemniej również na te automaty nie będzie zbytu w Polsce, bowiem - jak wynikało to z wypowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - nasycenie polskiego rynku automatami do gier jest tak duże, że nie wszystkie one mogłyby w przyszłości znaleźć się w kasynach gry (wypowiedź w trakcie posiedzenie Komisji Finansów Publicznych w dniu 18 listopada 2009 r.). To zaś skłania do wniosku, że normy wprowadzające zakaz używania automatów do gier oraz automatów do gier o niskich wygranych poza kasynami, stanowią normy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 98/34. Mogą one bowiem zostać zakwalifikowane jako "inne wymagania", których przestrzeganie jest obowiązkowe.

W trakcie wydawania zaskarżonej decyzji doszło również do rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania oraz budowania zaufania do organów administracji. Wbrew przepisom narzucającym organom administracji publicznej szybkość i sprawność działania oraz regulującym terminy załatwiania spraw administracyjnych, rozpatrzenie wniosku spółki zajęło organom wiele miesięcy. Wniosek złożony przez skarżącą miał charakter standardowy i nie charakteryzował się wcale znacznym stopniem skomplikowania dotyczącym stanu faktycznego, czy też prawnego. W przeszłości skarżąca często składała analogiczne wnioski, które były rozpatrywane pozytywnie.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było jednak prowadzone w sposób przewlekły wobec najpierw planowanych, a następnie procedowanych i uchwalonych zmian przepisów dotyczących ograniczenia działalności w zakresie organizowania gier na automatach o niskich wygranych.

Nawet przyjmując, że nierozstrzygnięcie wniosku strony przed zmianą stanu prawnego nastąpiło nie z winy organu wskazać należy, że uzasadnia to zarzut naruszenia przez ustawodawcę m.in. art. 2 Konstytucji R.P. i wynikającą z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez oparcie przez organ administracji swojej decyzji o przepisy ustawy o grach hazardowych, tj. ustawy, w przypadku, której długość okresu vacatio legis nie została uzależniona w żaden sposób od całokształtu i zakresu wprowadzonych tą ustawą zmian, przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w szczególności w sytuacji, gdy powołana ustawa weszła w życie już pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, przy czym w świetle tej ustawy konieczne stało się oddalenie wniosków strony (w tym wniosku w niniejszym postępowaniu), przez co strona została w całości pozbawiona ekspektatywy pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku, a jednocześnie wprowadzona regulacja wprost pozbawiła ochrony interesów strony będących w toku.

Tryb uchwalenia całej ustawy o grach hazardowych budzi istotne wątpliwości co do jego konstytucyjności. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jego kognicja w zakresie kontroli ustaw rozciąga się nie tylko na badanie zgodności przepisów ustawy (jej norm) z Konstytucją, lecz także na "dochowanie ustawowego trybu" jej uchwalania. Obejmuje on ustalenie, czy ten "ustawowy tryb", będący elementem zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji) i zasady praworządności (art. 3 ust. 1 Konstytucji), został zastosowany poprawnie w procesie ich uchwalania.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1992 r. w sprawie K. 14/91, przez pojęcie "ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu normatywnego" (art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) rozumieć należy nie tylko czynności składające się na rozpatrzenie projektu ustawy w parlamencie i jego przyjęcie w drodze głosowania przez obydwie izby, w sposób określony w Konstytucji oraz w regulaminach izb, lecz także przygotowanie projektu ustawy z udziałem zorganizowanych grup (organizacji) społecznych, jeżeli taki udział jest ustawowo przewidziany.

Niewątpliwie ustawa o grach hazardowych dotyczy praw i obowiązków licznej grupy pracodawców zrzeszonych w organizacjach pracodawców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. nr 55, póz. 235 ze zm.). W związku z tym projekt ustawy o grach hazardowych powinien stać się przedmiotem konsultacji z tymi organizacjami. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o organizacjach pracodawców, organizacja pracodawców, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, póz. 1080, z późn. zm.), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie praw i interesów związków pracodawców. Jednocześnie przepis ustępu 2 tego artykułu stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego są zobowiązane zapewnić organizacjom pracodawców wykonywanie uprawnień, o których mowa w ust. 1, na równych prawach ze związkami zawodowymi.

Tymczasem założenia do projektu ustawy o grach hazardowych zostały omówione na spotkaniu z Prezesem Rady Ministrów w dniu 29 września 2009 r., a dopracowano je na kolejnym spotkaniu w dniu 8 października tego roku. Sam projekt ustawy został opracowany przez Rządowe Centrum Legislacyjne, zaś jego wersja upubliczniona na stronie internetowej Ministerstwa Finansów nosi datę 6 listopada 2009 r. Pozwala to na przyjęcie wniosku, że przygotowanie projektu ustawy zakończyło się w tym właśnie dniu.

Jeśli podda się analizie bieg prac nad projektem ustawy, to będzie należało dojść do wniosku, iż brak było czasu na przeprowadzenie rzetelnych konsultacji z organizacjami pracodawców.

W trakcie pierwszego czytania projektu ustawy w dniu 17 listopada 2009 r. podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów J. K. stwierdził, co następuje: "Założenia do projektu ustawy o grach hazardowych były przedmiotem uzgodnień międzyresortowych oraz zostały poddane konsultacjom społecznym. W ramach ww. konsultacji społecznych założenia do projektu ustawy były konsultowane z Izbą Gospodarczą Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, Związkiem Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne, Stowarzyszeniem Menedżerów Firm Działających w Zakresie Gier Losowych, Bussines Centre Club, Krajową Izbą Gospodarczą, Polskim Stowarzyszeniem na rzecz Promocji Odpowiedzialnej Gry oraz Stowarzyszeniem Producentów i Pracowników Firm Bukmacherskich. Projekt został również przekazany do organizacji reprezentowanych w Komisji Trójstronnej. Uwagi, które zostały przyjęte w toku konsultacji międzyresortowych i społecznych, zostały wprowadzone wprost do projektu ww. ustawy. Założenia do projektu ustawy o grach hazardowych oraz pisma otrzymane w trakcie konsultacji zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Do przedmiotowego projektu ustawy nie wpłynęły zgłoszenia w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa" (vide: Sprawozdanie stenograficzne z 54. posiedzenie Sejmu w dniu 17 listopada 2009 r., s. 7). Jednakże już w trakcie obrad Sejmu pojawiły się wątpliwości, czy faktycznie tego rodzaju konsultacje zostały przeprowadzone rzetelnie. Jak stwierdziła bowiem poseł Anita Błochowiak: "Nie jest też prawdą, że przeprowadzono w sposób zgodny z prawem konsultacje społeczne, bo do klubów i do skrzynek poselskich już wpływają pisma od firm, które mówią, iż nie dochowano zapisów regulaminu, nie dochowano zapisów ustawy i nie było żadnych konsultacji - chyba że uznać konsultacje od piątku trzynastego godz. 20.08 do niedzieli piętnastego (Sprawozdanie stenograficzne z 54. posiedzenie Sejmu w dniu 17 listopada 2009 r., s. 20). Ponadto, z wypowiedzi przedstawicieli organizacji zrzeszających pracodawców z branży hazardowej, którzy byli obecni na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych w dniu 18 listopada 2009 r., wynika, iż konsultacje miały raczej charakter formalny. Członek Stowarzyszenia Pracowników i Pracodawców Firm Bukmacherskich Marek Oleszczuk stwierdził m.in., co następuje: "Ponieważ nie mamy jakiejkolwiek szansy komunikacji z rządem - rząd w procesie legislacyjnym ignoruje stowarzyszenia, w tym Stowarzyszenie Pracowników i Pracodawców Firm Bukmacherskich, zachowując się wręcz arogancko - chcielibyśmy precyzyjnie i rzeczowo przekazać wszystkie argumenty". Z kolei doradca prawny Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych Krzysztof Budnik: stwierdził: "Przepraszam, ale muszę to powiedzieć. Nie było konsultacji z naszą Izbą, ponieważ za takowe nie uznajemy sytuacji, w której rząd daje kilkadziesiąt godzin na ustosunkowanie się do, jak zauważył pan przewodniczący, tak ważnego, trudnego projektu". Dalej stwierdził on również: "Z ust przedstawicieli rządu słyszeliśmy opinie w sprawie niekonstytucyjności. Bardzo przepraszam, ale proszę zwrócić uwagę, czy nie istnieje ryzyko zarzutu niekonstytucyjności z uwagi na przyjęty tryb uchwalania ustawy. Odbywa się to bez konsultacji społecznych, bez wypowiedzi adresatów legislacji". Z tych wszystkich wypowiedzi wynika, iż ze względu na przyjęte założenia co do daty wejścia przepisów nowej ustawy, zaniechano przeprowadzenia rzetelnych konsultacji z organizacjami pracodawców. Nie dano im bowiem czasu na wypowiedzenie się w przedmiocie uregulowań zawartych w projekcie ustawy. To zaś może uzasadniać wniosek, że ustawa o grach hazardowych jest niezgodna z art. 2 Konstytucji przez to, że została uchwalone z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym. W tym stanie uzasadniony jest zarzut, iż wydana decyzja narusza art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez zastosowanie tego przepisu, iż ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej za niezgodną z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę z dnia organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe wywody oraz dokonał ich rozwinięcia.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołanego przedstawieniem Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego w zakresie tożsamym z normami prawnymi stanowiącymi również podstawę do postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przed odniesieniem się do kluczowych elementów oceny legalności prowadzonego postępowania konieczne jest podkreślenie, iż granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej tylko w aspekcie tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego aktu i decyzji. Przedmiot postępowania, jego zakres i głębokość orzekania wyznacza stosunek administracyjny. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego - nie będąc ograniczone zarzutami i wnioskami skargi - jest postępowaniem kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa w danej sprawie. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego jest to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony, nie zaś samo ustalanie stanu faktycznego. Oznacza to, iż badanie legalności decyzji wydanych w sprawie, a także pod kątem stawianych zaskarżonej decyzji zarzutów oraz ewentualnych wątpliwości prowadzących do potrzeby sformułowania przez sąd pytań prejudycjalnych przebiegać może tylko w zakresie związanym z zakresem i przedmiotem sprawy administracyjnej, nie zaś kontroli legalności elementów poza nią wykraczających, w szczególności dotyczących oceny konstytucyjności lub zgodności z prawem kwestionowanego aktu normatywnego, w części nie mającej zastosowania w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem sprawy administracyjnej był wniosek skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji w zakresie dotyczącym elementów przedmiotowych i podmiotowych związanych z miejscem prowadzonej działalności gospodarczej.

W odniesieniu do przedmiotu sprawy i jej granic stan prawny przedstawia się następująco: do dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych określała ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach hazardowych. Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa o grach hazardowych, która całościowo, w miejsce poprzednio obowiązującej, reguluje problematykę dotyczącą prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu gier hazardowych. Według nowej ustawy przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł (art. 129 ust. 3 ustawy). W rozdziale 4 nowej ustawy unormowano ograniczenia w urządzaniu gier hazardowych, a w rozdziale 5 kwestie dotyczące zasad przyznania zezwoleń i koncesji. Natomiast w rozdziale 12 uregulowano zagadnienia dotyczące przepisów przejściowych i dostosowujących.

Przepis art. 8 nowej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 117 ustawy o grach hazardowych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Natomiast art. 118 ustawy stanowi, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile nie stanowi ona inaczej. Zgodnie z art. 129 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Wskazać tu także należy, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323), tj. z dniem 31 października 2009 r. dyrektor izby celnej stał się właściwy do rozpatrywania spraw dotyczących gier i zakładów wzajemnych. Na podstawie art. 238 wymienionej ustawy Dyrektor Izby Celnej przejął do rozpatrzenia sprawy toczące się dotychczas przed Dyrektorem Izby Skarbowej .

Przechodząc do rozważenia poszczególnych aspektów legalności zaskarżonego aktu należy na wstępie zaznaczyć, iż po przystąpieniu do Unii Europejskiej na podstawie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. - z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczpospolita Polska stała się stroną Traktatów stanowiących podstawę funkcjonowania Unii. W świetle art. 1 ust. 2 Traktatu Akcesyjnego warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących podstawę Unii są przedmiotem Aktu dołączonego do niniejszego Traktatu. Nie ma zatem wątpliwości, iż od momentu przystąpienia porządek prawny Wspólnoty stał się częścią krajowego porządku prawnego przy zastrzeżeniu zasady pierwszeństwa i bezpośredniego zastosowania acquis communautaire. Potwierdził to ETS w orzeczeniach wydanych w sprawach: Costa (C-6/64), Simmenthal (C-106/77) oraz Van Gend & Loos (C-26/62). Na tym tle nie budzi wątpliwości rola sądu krajowego jako sądu wspólnotowego oraz obowiązek przestrzegania i stosowania prawa wspólnotowego przez inne krajowe organy publiczne. Jeśli chodzi o zasadę pierwszeństwa, to właśnie na sądzie krajowym spoczywa obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej skuteczności. W sytuacji kolizji i zastosowania zasady bezpośredniości znaczenie ma charakter przepisów prawa wspólnotowego.

W przypadku dyrektyw mogą być one stosowane bezpośrednio tylko w przypadku, gdy ich przepisy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego lub gdy zostały implementowane nieprawidłowo. Za prawidłową implementację dyrektyw odpowiedzialne są państwa członkowskie. Wynika to zarówno z definicji zamieszczonej w art. 249 TWE, jak i z zasady solidarności wyrażonej w art. 10 TWE. Celem dyrektywy jest harmonizacja praw państw członkowskich, a zbliżenie prawodawstwa państw członkowskich, umożliwiające właściwe funkcjonowanie wspólnego rynku, jest jednym z głównych celów TWE. Implementacja dyrektyw może obejmować wiele etapów w celu osiągnięcia rezultatu zakładanego przez dyrektywę. Najważniejsze jest jednak podjęcie takich działań dostosowawczych, które będą odpowiadać istocie samej dyrektywy i być dostosowane do jej celu. Można także mówić o implementacji, która winna wiernie oddawać ducha i cel dyrektywy. W orzecznictwie ETS podkreśla się, że najważniejszym kryterium oceny właściwego funkcjonowania norm dyrektyw w prawie krajowym jest zapewnienie im pełnej praktycznej efektywności i w ten sposób pełne osiągnięcie wyznaczonego rezultatu. W odniesieniu do uwarunkowań instytucjonalnych należy zauważyć, że nie chodzi tutaj tylko o odpowiedni wybór organów krajowych odpowiedzialnych za transpozycję, czy implementacje sensu stricto, ale również o praktykę sądową. Na tym tle należy wyróżnić dwie sytuacje i role sądu krajowego jako szczególnego organu państwa powołanego do ochrony prawnej także w zakresie zapewnienia efektywności stosowania prawa wspólnotowego oraz obowiązki spoczywające w tym zakresie na innych organach państwowych. Zadaniem organów sądowniczych państwa członkowskiego jest kontrola, czy działania innych organów nie udaremniają lub nie stanowią poważnego zagrożenia dla terminowego osiągnięcia rezultatu wyznaczonego w dyrektywie w indywidualnych sprawach z "elementem wspólnotowym". Jest to konsekwencja powołanej wyżej zasady skutku bezpośredniego normy prawa wspólnotowego w układzie wertykalnym. Status państwa jako podmiotu zobowiązanego do przestrzegania prawa wspólnotowego obejmuje zatem i organy, nad którymi rozciąga się wskazana kontrola. Nie budzi wątpliwości, że status Państwa mają zatem wszystkie podmioty wchodzące w skład administracji państwowej i samorządowej w tym podatkowe i celne. Oznacza to, iż organy administracji nie są zwolnione od obowiązku stosowania norm lub dyrektyw prawa wspólnotowego. Pozostawałoby to w rażącej sprzeczności z istotą wspólnotowego porządku prawnego i utrwalonym orzecznictwem ETS (por. sprawy 8/81, 222/84, 103/88, 152/89, 188/89 oraz 231/87 i 129/88).

Na tym właśnie tle należy rozważyć obowiązek notyfikacji w odniesieniu do treści powoływanej przez skarżącą spółkę Dyrektywy nr 98/34/WE. Dyrektywa ta została implementowana do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 239, poz. 2039 ze zm.) oraz zmieniającym je rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 65, poz. 597), które wydane zostało w oparciu o art. 12 ust.2 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386), a jej przepisy do prawa krajowego wprowadzone zostały prawidłowo, czego zresztą nie kwestionuje sama skarżąca.

Notyfikacji, w myśl § 4 ust.1 rozporządzenia, co do zasady podlegają akty prawne zawierające przepisy techniczne, tj. specyfikacje techniczne, inne wymagania, przepisy dotyczące usług, regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzenia produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług (§ 2 pkt 5). Ponadto na mocy § 5 rozporządzenia notyfikacji aktów prawnych podlegają akty prawne wyłączające stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów z wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 1-6 ust. 2 § 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez "specyfikacje techniczne" należy rozumieć specyfikację określającą cechy produktu, w szczególności w zakresie jakości, parametrów technicznych, bezpieczeństwa lub wymiarów, w tym w odniesieniu do nazewnictwa, symboli, badań, opakowania, znakowania lub oznaczania, a także procedury oceny zgodności tego produktu, jak również wymagania dotyczące metod i procesów produkcji produktów rolnych, produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, produktów leczniczych i innych produktów, jeżeli wywierają one wpływ na cechy produktu. Natomiast pojęcie "usługi" zostało zdefiniowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tą definicją jest to usługa w ramach społeczeństwa informacyjnego świadczona za wynagrodzeniem, bez obecności stron (na odległość), poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu do elektronicznego przesyłania i przechowywania danych, włącznie z kompresją cyfrową, która jest w całości przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, drogą radiową, przy użyciu środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych (drogą elektroniczną). W świetle uregulowań rozporządzenia usługa oferowana w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest świadczona na odległość oraz nie jest świadczona drogą elektroniczną, tym samym nie jest usługą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia.

Odnosząc się zaś do dyrektywy z dnia 22 czerwca 1998 r. nr 98/34/WE, ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, wszystkie Państwa Członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez inne Państwa Członkowskie. Dla zapewnienia tego celu Komisja Europejska ma zapewniony bezwzględny dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych. Zatem Państwa Członkowskie są zobowiązane powiadamiać Komisję o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych. W uzasadnieniu preambuły dyrektywy zawarto także zastrzeżenie, iż dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego Państwa Członkowskie powinny podać do wiadomości publicznej, że krajowe przepisy zostały przyjęte zgodnie z formalnościami określonymi w dyrektywie.

W preambule dyrektywy 98/34/WE wskazano, iż wspierając sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego, należy zapewnić możliwie jak największą przejrzystość w zakresie krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych (pkt 3 preambuły). Jak wskazano w pkt 4 preambuły, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję. Wszystkie Państwa Członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez jakiekolwiek Państwo Członkowskie (pkt 6 preambuły). Natomiast pojęcie przepisu technicznego zawarte jest w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Przyjmuje ona, iż przepisy techniczne obejmują de facto:

- "przepisy techniczne", specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług;

- przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności ze zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne;

- dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych;

- specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

W dyrektywie nr 98/34/WE wskazano, iż jej celem jest wspieranie rynku wewnętrznego poprzez stworzenie jak największej przejrzystości w zakresie wprowadzania norm i przepisów technicznych. Analiza art. 8 dyrektywy pozwala także przyjąć, iż Państwa Członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja o przyjęciu normy. Państwa Członkowskie przekazują także Komisji podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowania technicznego, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie. Co do zasady państwo dokonujące notyfikacji zobowiązane jest do obowiązkowego wstrzymania procedury legislacyjnej na okres 3 miesięcy. Jest to konieczne, aby Komisja Europejska i inne państwa członkowskie mogły wyrazić opinię czy projektowane przepisy stanowią barierę w swobodzie zakładania przedsiębiorstw, świadczenia usług i przepływu towarów. Zgodnie z art. 12 dyrektywy przepis techniczny przyjmowany przez Państwo Członkowskie musi zawierać odniesienie do dyrektywy nr 98/34/WE. Kwestie związane z normalizacją tekstów prawnych zawierających normy techniczne wielokrotnie poruszano w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Z ich analizy wynika, iż art. 8 i 9 dyrektywy 83/189 (uchylonej przez dyrektywę 98/34/WE) należy interpretować w ten sposób, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje, iż odnośne regulacje techniczne nie mogą być stosowane, a zatem nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek (por. wyroki ETS z dnia 30 kwietnia 1996r, C 194/94; z dnia 8 lipca 2007r., C-20/05; z dnia 21 kwietnia 2005r., C 267/03; z dnia 8 września 2005 r., C 303/04). Skutek naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci braku związania albo treścią całego aktu prawnego albo treścią (normami prawnymi) jego poszczególnego przepisu (przepisów) nie budzi zastrzeżeń.

Istotą problemu niniejszej sprawy jest jednak rozstrzygnięcie, czy w zakresie jej przedmiotu owa notyfikacja była obowiązkowa. Wniosek skarżącej dotyczył bowiem zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę oznaczenia lokalizacji automatu, w której prowadzona jest gra i tylko w tym zakresie dopuszczalne jest badanie wpływu problematyki notyfikacyjnej na stosowalność, a zatem możliwość powołania przez organ art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. jako podstawy prawnej wydanych i kontrolowanych przez Sąd decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawy prawne dotyczące żądanej zmiany nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Należy bowiem zauważyć, iż ochronie przewidzianej w pkt 2 art. 1 Dyrektywy 98/34/WE podlega wyłącznie "usługa społeczeństwa informacyjnego", która spełnia w trakcie jej świadczenia jednocześnie cztery wymogi:

- powinna być świadczona za wynagrodzeniem,

- na odległość,

- drogą elektroniczną,

- na indywidualne żądanie odbiorcy usług.

Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest jednak świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. "Droga elektroniczna" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych, zaś do usług, które nie są świadczone "na odległość", dyrektywa zalicza usługi świadczone w fizycznej obecności dostawcy i odbiorcy, nawet jeżeli korzystają oni z urządzeń elektronicznych, a wśród nich wymienia udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika. Z powołanych względów odpada potrzeba rozważania, czy w pozostałym zakresie przepisy ustawy, dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stanowią specyfikację techniczną. Tym samym bez znaczenia dla sprawy są wywody skarżącej o skutkach dla sprawy naruszenia obowiązku notyfikacji w postaci bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych. Na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (zgodne z dyrektywą 98/34/WE) ustawa o grach hazardowych, w zakresie objętym przedmiotem sprawy, nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia oraz nie zawiera przepisów wyłączających stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów, w konsekwencji nie istniał więc obowiązek notyfikacji aktu w zakresie wyznaczonym przedmiotem sprawy.

Na tle zarzutów stawianych poza kwestią notyfikacji, a dotyczących zgodności nowego prawa krajowego z przywołanymi zasadami prawa wspólnotowego należy zauważyć, że w wyroku ETS z dnia 26 października 2006r., C 65/05 w sprawie Komisja przeciwko Republice Greckiej, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, ETS stwierdził, iż przy grach hazardowych ochrona adresatów usług, a bardziej ogólnie konsumentów oraz ochrona porządku publicznego należą do celów, które mogą zostać uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego i mogą one uzasadniać ograniczenia polegające nawet na zakazie loterii i innych gier pieniężnych na terytorium państwa członkowskiego. Podkreślił przy tym Trybunał, że w takiej sytuacji przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego określonymi przepisami traktatowymi lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału. Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika, iż został on opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych w celu naprawy obecnego stanu i wzmocnienia kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. Wskazano, iż uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynika również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu, którego koszty społeczne i ekonomiczne ponoszą nie tylko rodziny hazardzistów czy ich pracodawcy, ale całe społeczeństwo. Wobec czego Państwo nie może pozostać obojętne wobec zagrożeń wypływających z dostępności hazardu i ryzyka uzależnienia od niego swoich obywateli. Zagrożenie to jest na tyle wysokie, że niezbędne jest podjęcie radykalnych działań i zastosowanie ograniczeń dotyczących tej branży. Tym samym wzgląd na interesy prawnie chronione – interes publiczny i społeczny oznacza dopuszczalność ścisłego określania warunków prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze gier hazardowych, w którym ulegają ograniczeniu zasady gospodarki wolnorynkowej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd doszedł do wniosku, iż nie zachodzą wątpliwości prowadzące do uruchomienia trybu pytania prejudycjalnego w stosunku do wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych (art. 234 TWE) lub też odmowy zastosowania przepisów prawa krajowego w zakresie dotyczącym przedmiotu sprawy, jeśli bierze się pod uwagę cel oraz uzasadnienie aksjologiczne nowej regulacji prawnej. Tym samym nie był również zasadny wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania.

W konsekwencji w kontekście podniesionego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania w związku z zadaniem przez WSA w Gdańsku pytania prawnego do ETS, nie można kwestionowanych przez skarżącą przepisów postrzegać jako ograniczających swobodę przedsiębiorczości czy swobodę w świadczeniu usług społeczeństwa informacyjnego (art. 49 i art. 56 TFUE), czy też jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, w rozumieniu art. 34 TFUE. Spowodowało to nieuwzględnienie przez Sąd powyższego wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na brak wątpliwości w tym zakresie. Należy zauważyć, że skoro z woli organów wspólnotowych pojęcie usługi, jakim posługuje się dyrektywa 98/34/WE, tak jak i w konsekwencji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. ją implementujące zostało ograniczone do usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczonej na odległość, drogą elektroniczną, za wynagrodzeniem i na indywidualne żądanie odbiorcy usługi, to tym samym można wywieść, że przedmiotem pożądanej ochrony w zakresie realizacji integracji europejskiej organy wspólnotowe uczyniły wyłącznie tak pojmowaną usługę społeczeństwa informacyjnego. Innymi słowy, w takiej a nie innej usłudze upatrują one zagrożenie dla integracji europejskiej w związku ze stosowaniem przez państwa członkowskie ewentualnych barier wynikających z przepisów technicznych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących trybu legislacyjnego oraz vacatio legis podlegają one rozważeniu z tej przyczyny, iż wadliwość ustanowienia aktu prawnego ma wpływ na każdy z jego przepisów, w tym także zastosowany w niniejszej sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że jednym z aspektów zasady legalizmu jest zakaz naruszeń prawa proceduralnego przez organ w toku procesu prawotwórczego (wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, a pozaprawne działania - wykluczone (szerzej Z. Czeszejko-Sochacki, O niektórych problemach konstytucyjnej procedury legislacyjnej, [w:] Konstytucja, wybory, parlament, Warszawa 2000, s. 39).

Szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności. Jak wskazuje to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 marca 2006 r. (K 4/06 OTK-A 2006/3/32), może być ona oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego charakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska. Po drugie, z punktu widzenia związku między szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy. Jednak ten drugi aspekt podlega weryfikacji w toku postępowań oceniających merytoryczną wartość przepisów ustawy. Istnieje wprawdzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją.

W tym kontekście nie każde uchybienie zasadom regulaminowym, konsultacyjnym, czy vacatio legis może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy rozważane uchybienia prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego (w szczególności uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy) lub mają wpływ na treść uchwalonego prawa.

W granicach tej sprawy i kognicji sądu administracyjnego poza przedmiotem postępowania administracyjnego leży ocena zarzutu dotyczącego przebiegu procesu legislacyjnego. Po pierwsze z tego względu, iż organ administracji nie był do tego kompetentny. Po drugie zaś dlatego, iż sąd administracyjny wykroczyłby poza kontrolowaną sferę. Rozpatrywanie zasadności stawianego zarzutu, a zatem powzięcia wątpliwości uzasadniających wystąpienie z pytaniem prawnym, wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych dotyczących przebiegu prac legislacyjnych. Ocena prawna tego zarzutu wymaga bowiem poczynienia ustaleń faktycznych co wszystkich elementów tego procesu. Poszukiwanie ich przez sąd administracyjny naruszałoby również normy art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutu związanego z brakiem należytej konsultacji projektu ustawy o grach hazardowych stwierdzić należy, że poza wypowiedziami konkretnych osób skarżąca spółka nie wykazała w żaden sposób, że takowe konsultacje nie miały miejsca. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia skargi wynika, że miały miejsce konsultacje z całym szeregiem wymienionych w niej podmiotów. Na poparcie swej tezy skarżąca nie przywołała żadnego wiarygodnego dowodu.

W kwestii vacatio legis należy uznać, iż w świetle zasady wyrażonej w art. 117 ust. 1 u.g.h. jednomiesięczny okres oczekiwania na wejście w życie nowej ustawy nie rodzi wątpliwości uzasadniających konieczność zadania pytania prawnego z tej wyłącznie przyczyny. Dodać należy, że wskazane stanowisko nie ogranicza dyspozycji skarżącej. Oznacza tylko tyle, iż podnoszone kwestie mogą być ewentualnie przedmiotem kontroli trybunalskiej w innym trybie, w szczególności na zasadach określonych w art. art. 79 ust. 1 lub art. 191 Konstytucji RP.

Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i jego negatywnych konsekwencji dla skarżącej w związku ze zmianą w tym czasie stanu prawego uniemożliwiającego uwzględnienie przedmiotowego wniosku należy zauważyć po pierwsze, że Dyrektor Izby Celnej w T. nie uchybił w tym zakresie żadnym przepisom Ordynacji podatkowej określającym terminy załatwienia spraw - art. 139 i art. 140 ustawy, a po drugie zaś, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje wskazanego organu, a nie stan jego bezczynności, w związku z czym ocenie Sądu podlegają działania organu, a nie ich brak. Tym samym zarzucana bezczynność pozostaje poza zakresem przedmiotu sprawy. Mogła być ona przedmiotem odrębnego zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność. W sytuacji bezczynności organu stronie skarżącej służyły też poprzedzające ewentualną skargę środki prawne w postaci zażalenia w trybie art. 37 kpa, a pod rządem ustawy o grach hazardowych (art. 8) ponaglenie z art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, z których skarżąca również nie skorzystała. Tym samym nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 125 § 1, art. 120, art. 187 § 1, art. 210 § 1 pkt 4), 5) i 6), art. 253a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji, albowiem są konsekwencją niezasadnego podniesienia przez skarżącą zarzutu przewlekłości postępowania.

Uprzedzając ewentualny zarzut skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania o wyłączeniu pracownika, tj. art. 130 § 6 ustawy Ordynacja podatkowa, należy uznać, że przy wydawaniu orzeczenia w II instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Należy mieć na uwadze, że organ administracji publicznej wykonując kompetencje, do jakich został powołany nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wnoszenia środków zaskarżenia od orzeczeń wydawanych przez organy celne oraz przepisy dotyczące wyłączenia pracownika.

Zgodnie z art. 13 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest dyrektor izby celnej - jako:

a) organ odwoławczy odpowiednio od decyzji naczelnika urzędu celnego,

b) organ pierwszej instancji, na podstawie odrębnych przepisów,

c) organ odwoławczy od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji.

Oznacza to, że dyrektor Izby Celnej jako organ podatkowy w znaczeniu nadanym art. 13 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej ma przyznaną kompetencję przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego w trzech zakresach. Jednym z nich na podstawie art. 13 § 1 lit. c jest wykonywanie zadań organu podatkowego przez przyznanie kompetencji organu odwoławczego od wydanej decyzji przez ten sam organ, a więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w toku instancji (w postępowaniu odwoławczym). Oznacza to, że dyrektor izby celnej właściwy będzie do rozpoznania odwołania od decyzji wydawanych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, a więc w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 221 Ordynacji podatkowej w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że ten sam organ podatkowy, dyrektor izby celnej, mocą ustawy posiada kompetencje do tego, aby jeszcze raz zająć się tą samą sprawą. Organ ten działa w imieniu państwa, jest organem państwa, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań powierzonych dyrektorowi izby celnej w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa zdolności wykonywania zadań publicznych. Dyrektor działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi administracji publicznej podjęcie działania). Przepis art. 221 Ordynacji podatkowej przyznaje organowi podatkowemu kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić dyrektora izby celnej kompetencji do rozpatrzenia odwołania na podstawie art. 221 Ordynacji podatkowej przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 tej ustawy. W uchwale z dnia z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) Naczelny Sąd Administracyjny uznał na gruncie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., że nie ma ten przepis zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zalecenia zawarte w powyższej uchwale Sąd w składzie rozpoznającym uznaje za wiążące na tle rozpoznawanej sprawy.

Z tych względów uznając legalność zastosowania przepisów prawa nowego oraz brak w tym zakresie uchybień o charakterze procesowym mającym wpływ na treść wydanego orzeczenia oraz naruszenia prawa materialnego bądź naruszeń kwalifikowanych skarga, na podstawie, art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.