Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 787/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi A. [...] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 787/04

U z a s a d n i e n i e

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. znak [...], w sprawie oddania A. [...] w K. w użytkowanie wieczyste na cele działalności statutowej gruntów niezabudowanych położonych w K. obręb [...], opisanych w wykazie zmian gruntowych z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] w części dotyczącej parceli [...] o powierzchni [...] ha gm. [...].

Uzasadniając decyzję Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 10 grudnia 2002 r. W. P., pełnomocnik K. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej działki [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej działki [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że organ orzekający o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie zwrócił się do jej byłego właściciela lub jego następców prawnych z zapytaniem, czy byliby zainteresowani jej zwrotem, co oznacza, że nastąpiło rażące naruszenie art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Od decyzji Wojewody [...] odwołała się A. [...] w K. podnosząc, że skoro nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia, to były właściciel nie ma prawa żądać jej zwrotu. Odwołanie złożył także K. P. wnosząc o sprostowanie zawartej w uzasadnieniu informacji dotyczącej kręgu właścicieli nieruchomości w chwili wywłaszczenia oraz wykreślenia fragmentu uzasadnienia stwierdzającego, że nastąpiło oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na cele statutowe A [...].

Rozpatrując złożone odwołania Minister Infrastruktury podał, że zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji, wywłaszczona nieruchomość nie mogła być użyta na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie art. 69 tej ustawy z powodu braku zgody poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. Wynikający z tego przepisu zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter bezwzględny i nieograniczony czasowo. Zakaz ten obejmuje fizyczne wykorzystanie nieruchomości i użycie jej w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności (sprzedaż, darowizna, zamiana). Oznacza to, że przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu obligatoryjne jest zwrócenie się do poprzedniego właściciela z pytaniem, czy jest zainteresowany jej zwrotem. W niniejszej sprawie organ wojewódzki ustalił, że działka [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1961 r. w celu budowy ulicy [...], natomiast rozdysponowanie tą nieruchomością nastąpiło na cele statutowe A. [...]. Organ wojewódzki prawidłowo uznał, iż decyzja z [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Żądanie K. P. nie może być uwzględnione, bowiem uzasadnienie decyzji nie podlega weryfikacji w oderwaniu od rozstrzygnięcia zawartego w jej sentencji. Stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. sprostować decyzję może tylko organ, który ją wydał, przy czym sprostowane mogą być błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. [...] w K. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury podnosząc, że narusza ona art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w chwili użycia nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury i Wojewoda [...] nie kwestionują, że działka nr [...] została po wywłaszczeniu użyta na cel wywłaszczenia – budowę ul. [...]. Wojewoda potwierdził, że w chwili przekazania nieruchomości A. [...] była ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a to oznaczało wygaśnięcie prawa do żądania jej zwrotu przez poprzedniego właściciela i od tego momentu Skarb Państwa mógł korzystać z nieruchomości i rozporządzać nią, np. przekazać innemu podmiotowi, bez potrzeby pytania byłego właściciela, czy żąda jej zwrotu.

Ocena prawna zdarzenia powinna uwzględniać przepisy obowiązujące w dacie wystąpienia tego zdarzenia – tu wygaśnięcie praw byłych właścicieli – więc niedopuszczalne jest stosowanie do tej sytuacji przepisów z daty rozporządzenia nieruchomością, tj. ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 1995 r. sygn. III AZP 3/95 (OSNP 1995/24/296.

Minister nie rozpatrzył podniesionych w odwołaniu zarzutów A. [...] dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentów, które były zgromadzone przez Urząd Rejonowy w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Tylko na podstawie pełnej dokumentacji można stwierdzić, czy urząd zwracał się do byłych właścicieli w sprawie zwrotu nieruchomości. Obowiązek rozpatrzenia wszystkich dowodów wynika z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje umieszczenie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpatrzenia dowodów przez organ.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Sąd obowiązany jest wziąć z urzędu pod rozwagę stwierdzone w toku rozpoznania skargi uchybienia organów administracji, bowiem zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Artykuł 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustanawiał ogólny zakaz wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak przepis ten nie przewiduje bezpośrednich sankcji w razie naruszenia tego zakazu. Tego rodzaju sankcji nie ma również w innych przepisach tej ustawy. Mogą więc mieć zastosowanie jedynie sankcje pośrednie. Taką sankcją będzie przewidziany w art. 69 ustawy obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (jego następcy prawnemu), oczywiście wówczas, gdy poprzedni właściciel złoży wniosek, co jest równoznaczne z wyrażeniem przez niego zgody na zwrot nieruchomości. Jeżeli nieruchomość została wykorzystania (użyta) na cel zgodny z decyzją o wywłaszczeniu, to omawiana sankcja w postaci obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma zastosowania. Użycie nieruchomości na cel zgodny z decyzją o wywłaszczeniu jest w świetle art. 47 ust. 4 ustawy wystarczającą przesłanką wyłączającą stosowanie omawianej sankcji, innych przesłanek bowiem przepis ten nie zawiera. Bez znaczenia przeto dla powstania obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej późniejsze wykorzystanie, czy też rozporządzenie nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1994 r., sygn. IV SA 1041/93- ONSA 1996, z. 2, poz. 61).

Skoro jak przedstawiono wyżej przepis art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest ściśle powiązany z uregulowaniami art. 69 tej ustawy, to nie można przyjąć, jak w zaskarżonych decyzjach, że może być podstawą oceny, czy decyzja wydana w tak odmiennym przedmiocie, jakim ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości jest zgodna z jego treścią. Decyzja wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy może być ocenia pod względem legalności ale na podstawie innych przesłanek niż określone w art. 47 ust. 4 ustawy, który jest przepisem z dziedziny wywłaszczania nieruchomości i nie wiąże się w jakikolwiek sposób z ustanowieniem użytkowania wieczystego na nieruchomości, choćby nawet była ona wcześniej wywłaszczona. Stanowisko to wydaje się tym bardziej uzasadnione, że same organy nie kwestionują, iż przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel wywłaszczenia, co wyłącza obowiązek jej zwrotu.

Druga kwestia, która została pominiętą przez orzekające w sprawie organy i która nie znalazła wyjaśnienia w zaskarżonych decyzjach dotyczy interesu prawnego wnoszącego podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1992 r. Zważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła określona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, ponieważ – stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. – organ może wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie tego przepisu organ administracji orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, gdy wniosek pochodzi od osoby nie posiadającej legitymacji do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bądź z przyczyn przedmiotowych, gdy np. nie istnieje decyzja, której legalność ma być oceniona. Wynika stąd, że w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wszczęcie postępowania organ powinien zbadać, czy żądanie pochodzi od osoby, która ma interes prawny i w zależności od ustaleń w tym przedmiocie wszcząć postępowanie albo wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jeśli chodzi o podmiotowe przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślić należy, że stroną legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem może być osoba legitymująca się rzeczywiście przymiotem strony w sprawie rozstrzygniętej orzeczeniem, o którego kontrolę – w trybie nadzoru – wnosi. Stosownie do art. 28 k.p.a. o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

W niniejszej sprawie K. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu użytkowania wieczystego nieruchomości, do której w dniu orzekania nie posiadał żadnego tytułu prawnego. Sam fakt, że decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. dotyczy nieruchomości wcześniej wywłaszczonej nie stwarza w ocenie Sądu po stronie K. P. uprawnień do żądania oceny jej legalności. Natomiast przepis art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który zdaniem organów został naruszony przez decyzję wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy, nie mógł być podstawą uznania, że wnoszący żądanie mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1992 r.

W tej sytuacji orzekające w sprawie organy powinny przede wszystkim ustalić, czy wnoszący podanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej posiada przymiot strony i w zależności od tych ustaleń wszcząć postępowanie albo wydać decyzję o odmowie jego wszczęcia.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.