Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 110
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 grudnia 2020 r, nr [...] w przedmiocie określenia wysokości podlegającej zwrotowi dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 3617 zł (słownie złotych: trzy tysiące sześćset siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: skarżąca, Spółka), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości podlegającej zwrotowi dotacji i określiło część dotacji w kwocie 21.540,00 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, udzielonej na realizację zadania publicznego pod nazwą "[...]", przyznanej zgodnie z umową nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Opola decyzją 22 stycznia 2018 r. Nr [...], [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1,2, 5 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zwanej dalej ufp oraz art. 104 ustawy z dnia 14 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) zwanej dalej kpa, określił Spółce obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty, udzielonej na realizację zadania publicznego pod nazwą "[...]" przyznanej zgodnie z umową nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r. w związku z uznaniem ww. kwoty za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1ufp).

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 30 października 2018 r. Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, doręczając decyzję stronie, gdyż ww. pełnomocnik został odwołany w toku postępowania odwoławczego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr [...], [...], Prezydent Miasta Opola określił Spółce obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty. Przedmiotowa decyzja została doręczona adwokatowi A. S. w dniu 8 maja 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru.

W dniu 5 czerwca 2019 r. do Urzędu Miasta Opola wpłynął wniosek adwokata A. S. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 kwietnia 2019 r., w którym wyjaśnił on przyczynę niedochowania terminu upływającego w dniu 22 maja 2019 r. i jednocześnie złożył odwołanie od ww. decyzji w imieniu Spółki.

Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. Kolegium zwróciło się do adwokata A. S. o udzielenie wyjaśnień w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 8 sierpnia 2019 r. A. S. wskazał, że intencją i zamiarem udzielającego pełnomocnictwo oraz jego jako pełnomocnika, było upoważnienie wyłącznie do reprezentowania klienta w postępowaniu przed SKO (w celu zapoznania się z aktami), a nie w jakimkolwiek innym postępowaniu, bądź przed innym organem, w szczególności przed organem I instancji.

Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. Nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr [...], [...], gdyż ww. decyzja została doręczona adwokatowi A. S. w dniu 8 maja 2019 r., natomiast nie został on upoważniony do reprezentowania Spółki w tej sprawie. Takie działanie organu Kolegium oceniło jako bezskuteczne i powodujące, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła być przedmiotem odwołania. Następnie, po wezwaniach Strony do dostarczenia wymaganych przez organ dokumentów, zawiadomieniem z dnia 17 września 2020 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego i wskazał Spółce, że na podstawie art. 10 § 1 kpa jest ona uprawniona do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni kalendarzowych od dnia doręczenia przedmiotowego pisma.

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 28 października 2020 r. Nr [...], [...], określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty, udzielonej na realizację zadania publicznego pod nazwą "[...]", przyznanej zgodnie z umową nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ podał art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ufp oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych w dziedzinie sportu w 2015 r., Spółce przyznano w drodze umowy nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r. dotację w wysokości 500.000,00 zł na realizację zadania publicznego. W umowie tej określono termin realizacji zadania od dnia podpisania umowy, tj. od dnia 10 sierpnia 2015 r. do dnia 15 grudnia 2015 r. Dodał, że dotację wypłacono w pełnej wysokości w dniu 14 sierpnia 2015 r. Następnie organ I instancji podał, że w dniu 13 czerwca 2017 r. otrzymał wystąpienie pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, co dało podstawę do weryfikacji prawidłowości wydatkowania przez Spółkę dotacji i w dniu 19 lipca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne wraz z wezwaniem strony do zwrotu kwoty 216.318,00 zł dotacji. Dalej organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał za udowodnione, że: 1) koszty w wysokości 194.778,00 zł, stanowiące wynagrodzenie dla trenerów i zawodników za świadczenie usług reklamowych, promocyjnych i marketingowych z tytułu wykorzystania ich wizerunków, są kosztami wykraczającymi poza zakres umowy nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r., ponieważ nie są one związane z realizacją zadania publicznego, na które udzielono dotację, gdyż winny być przeznaczone na stypendia sportowe i honoraria dla zawodników i trenerów, a wypłacone wynagrodzenia dotyczyły zadań z zakresu promocji miasta; 2) koszty w wysokości 21.540,00 zł Spółka wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż zobowiązania na pokrycie których przeznaczono tę kwotę powstały przed dniem zawarcia umowy, tj. przed dniem 10 sierpnia 2015 r., a wydatkowane zostały na wypłatę wynagrodzeń dla zawodników w formie stypendiów sportowych za lipiec (20.122,00 zł), wypłaconych w sierpniu 2015 r. oraz na zapłatę za czynsz mieszkania wynajmowanego za lipiec (1.418,00 zł), opłacony 7 września 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzut przedawnienia roszczenia o zwrocie dotacji (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej), powołując się na pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w innej sprawie, tj. w decyzji z dnia 30 października 2020 r. Nr [...]. Stwierdziła także, że nie zgadza się ze stanowiskiem pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 9 czerwca 2017 r., iż naruszeniem przepisów w zakresie rozliczenia dotacji było sfinansowanie z jej środków wydatków tam wymienionych, gdyż wydatki te zostały faktycznie poniesione i były one co do zasady zgodne z przeznaczeniem dotacji określonym w umowie, a żadne z postanowień umownych nie wyłączało spod zakresu jej obowiązywania tego rodzaju wydatków. Zdaniem Spółki nieprawidłowy jest pogląd organu jakoby koszty w wysokości 194.778,00 zł, stanowiące wynagrodzenie dla trenerów i zawodników, były kosztami wykraczającymi poza zakres umowy z dnia 10 sierpnia 2015 r., gdyż były one w sposób oczywisty wypłacone tytułem wynagrodzeń, a cel ten (wypłata wynagrodzeń na rzecz właśnie tych osób) był w umowie przewidziany. Skarżąca uznała także, że błędny jest pogląd by kwota dotacji w wysokości 21.540,00 zł nie mogła być przeznaczona na pokrycie zobowiązań powstałych przed datą podpisania umowy, czyli przed 10 sierpnia 2015 r., bo umowa stron nie daje podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia i odwołała się do art. 65 § 2 kc, dotyczącego wykładni postanowień umownych, w szczególności zgodnego ich zamiaru i celu umowy. Zarzuciła, że roszczenie z umowy stron możliwe jest jedynie na drodze sądowej cywilnej przed sądem powszechnym, nie zaś w trybie administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. i określiło część dotacji w kwocie 21.540,00 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Uzasadniając wydaną decyzję organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 252, art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 ufp.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku zwrotu przedmiotowej dotacji, wskazał na przepis art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U poz. 1325 zm., zwanej dalej op), który należy stosować "odpowiednio" do obowiązku zwrotu dotacji. W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 op. prowadzi zdaniem Kolegium do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takim więc przypadku wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W kontekście powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że skoro dotacja została przyznana i przekazana Spółce w roku 2015, to termin przedawnienia jest liczony od końca roku 2015 i upływałby 31 grudnia 2020 r., stosownie do art. 70 § 1 op. w zw. z art. 67 ust. 1 ufp. Jednakże zgodnie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842) zawieszony został bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa podatkowego od 14 marca 2020 r. do dnia zakończenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Z kolei ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 26 - dalej tarcza antykryzysowa 3.0 (Dz. U. poz. 875 z późn. zm.) z dniem 16 maja 2020 r. uchyliła art. 15zzr specustawy (art. 46 pkt 20). Zatem pomimo, że nie ustał ani stan zagrożenia epidemicznego, ani stan epidemii, to ustał stan zawieszenia terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych, a okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia na gruncie prawa podatkowego w związku z COVID-19 wynosił 70 dni (od 14 marca 2020 r. do 22 maja 2020 r.), co należało uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Tożsame stanowisko Kolegium wyraziło w powołanej przez pełnomocnika w odwołaniu decyzji z dnia 30 października 2020 r. Nr [...].

W konsekwencji powyższego zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia 28 października 2020 r. dotycząca zwrotu dotacji za 2015 r. została wydana i doręczona przed upływem terminu przedawnienia, stąd zarzut odwołania w tym zakresie, zdaniem SKO, nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do meritum sprawy Kolegium stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu I instancji odnoście uznania, że koszty poniesione przez Spółkę na wynagrodzenia dla trenerów i zawodników z tytułu umów przekazania prawa do wizerunku w łącznej kwocie 194.778,00 zł wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem. W przedmiotowej sprawie ocenę czy dany wydatek został zrealizowany zgodnie z celem zadania publicznego koniecznym jest odniesienie się do treści zawartej umowy na powierzenie zadania publicznego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057) organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Zawarta umowa powinna określać szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania, przy czym pojęcie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oznacza, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zapłatę ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż w oparciu o umowę zawartą przez Spółkę w dniu 10 sierpnia 2015 r. o powierzenie zadania publicznego, jak i na podstawie oferty realizacji tego zadania stanowiącej załącznik do tej umowy, nie można uznać, iż poniesione przez Spółkę wydatki na wynagrodzenia trenerów i zawodników z tytułu umów przekazania prawa do wizerunku i świadczenia usług reklamowych przy jego wykorzystaniu, nie mogły zostać rozliczone w ramach udzielonej dotacji. Z opisanej wyżej umowy z dnia 10 sierpnia 2015 r. wynika bowiem, że zadania zostały szczegółowo określone w ofercie, a w ofercie podano, że jednymi z działań w zakresie realizacji zadania jest wypłata wynagrodzenia dla trenerów i zawodników. Brak jest zatem szczegółowych wskazań czego powinno dotyczyć wynagrodzenie dla trenera i zawodników, za jakie czynności i jakie zadania przez nich wykonywane. W takiej sytuacji brak jest podstaw do rozróżniania, za jakie czynności wynagrodzenie dla trenera i zawodników jest związane z realizacją zadania publicznego, a za jakie nie. Tym bardziej, iż z umów przekazania prawa do wizerunku i świadczenia usług reklamowych przy jego wykorzystaniu wynika, że wizerunek sportowca miał być wykorzystany przez Spółkę w zakresie świadczenia usług promocyjnych, reklamowych i marketingowych w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością statutową, a w szczególności w zakresie posiadanego przez Spółkę prawa do zarządzania, organizacji i występowania jako klub sportowy w [...] klasie rozgrywkowej [...] w Polsce. W takim przypadku skoro celem zadnia publicznego było utrzymanie w [...], popularyzacja [...] w regionie, promocja Miasta Opola i zdobycie wsparcia sponsorów (takie zapisy są w ofercie), nie sposób ocenić, że umowy o przekazaniu wizerunków nie dotyczyły tych zadań. Również okoliczności, że w niekwestionowanych przez organ umowach kontraktach o przynależności klubowej zawodnicy zobowiązani byli m.in. wspierania działalności Spółki w szczególności w zakresie popularyzacji i rozpowszechniania na terytorium RP [...], przez co rozumie się branie udziału w pokazach, meczach pokazowych, treningach pokazowych, akcjach promocyjnych, konferencjach, a zatem były to podobne zadania jak wynikające z umów o przekazaniu wizerunku. Natomiast organ I instancji nie wykazał, dlaczego podobne czynności wykonywane przez zawodników raz są związane z realizacją zadania publicznego, a raz nie i w zależności od umowy na podstawie której zostały wypłacone mogą być rozliczone w ramach dotacji, a w drugim przypadku nie mogą.

W ocenie SKO powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zakwestionowanie przez organ I instancji wydatków w wysokości 194.778,00 zł, poniesionych na wynagrodzenia dla trenerów i zawodników z tytułu umów przekazania prawa do wizerunku i świadczenia usług reklamowych przy jego wykorzystaniu, nie było zasadne i w konsekwencji brak było podstaw do uznania, że część wypłaconej na te wydatki dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się natomiast do drugiej grupy wydatków uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, czyli do kosztów poniesionych przez Spółkę przed zawarciem umowy, tj. przed dniem 10 sierpnia 2015 r. w łącznej kwocie 21.540,00 zł, Kolegium podzieliło w tej kwestii stanowisko organu I instancji. Bezsporne bowiem jest, iż w zawartej w dniu 10 sierpnia 2015 r. umowie na powierzenie realizacji zadania "[...]", w § 2 tej umowy, dotyczącym sposobu wykonania zadania publicznego w pkt 1 podano, że termin realizacji zadania publicznego ustala się od dnia podpisania tej umowy do dnia 15 grudnia 2015 r. Tym samym zobowiązania Spółki powstałe i dotyczące okresu sprzed zawarcia umowy, czyli przed dniem 10 sierpnia 2015 r. nie mogły być uznane za wydatek związany z realizacją przedmiotowego zadania publicznego, nawet w przypadku, gdy zostały faktycznie poniesione i miały związek z tym zadaniem. Z akt sprawy wynika, że zakwestionowane zostały m.in. stypendia sportowe dla zawodników w łącznej kwocie 20.122,00 zł, wypłacone wprawdzie w sierpniu 2015 r., jednakże dotyczyły one stypendiów sportowych za lipiec 2015 r., co wynika jednoznacznie z przedłożonych przez Spółkę rozliczeń stypendiów dokonanych w dniu 18 sierpnia 2015 r. Potwierdzają to także umowy kontrakty o przynależności klubowej zawarte w dniu 24 lipca 2015 r., z których wynika, że umowa obowiązuje od dnia 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., a należne z tego tytułu wynagrodzenie w formie stypendium płatne będzie do 15 dnia następnego miesiąca. Podobnie wydatek na opłatę za wynajem mieszkania za lipiec 2015 r. w wysokości 1.418,00 zł należy uznać za poniesiony przed zawarciem umowy na realizację celu publicznego, a tym samym zasadne było uznanie wypłaconej na niego dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Potwierdza to umowa najmu mieszkania zawarta w dniu 30 czerwca 2015 r. na okres od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2015 r., za którą Spółka dokonała zapłaty w dniu 7 września 2015 r. przelewem w kwocie 2.836,00 zł (czyli łącznie za lipiec i sierpień 2015 r.). Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1974/19, w którym Sąd stwierdził, że "każda dotacja, zgodnie z powyższą definicją prawną określona w ufp, ma służyć finansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadania które istnieje w dacie przyznania prawa do jego finansowania lub jego dofinansowania. Tym samym dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego".

W skardze pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp przez jego wadliwe zastosowanie. Stwierdził, że nakazanie zwrotu dotacji w kwocie 21.540,00 zł narusza prawo materialne, gdyż jego zdaniem z umowy z dnia 10 sierpnia 2015 r. nie sposób wyprowadzić zakazu pokrycia z dotacji wydatków należnych wprawdzie za okres sprzed umowy, ale wymagalnych już po dacie jej zawarcia. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według obowiązujących stawek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w skardze.

Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: ppsa, zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek ze względu na inne, niż podniesione w skardze przyczyny.

Sąd zwrócił uwagę, iż w sprawie zostały wydane przez organ I instancji dwie decyzje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr [...], [...], Prezydent Miasta Opola określił Spółce obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty. Przedmiotowa decyzja została doręczona adwokatowi A. S. w dniu 8 maja 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru.

Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. Nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr [...], [...], gdyż ww. decyzja została doręczona adwokatowi A. S. w dniu 8 maja 2019 r., natomiast nie został on upoważniony do reprezentowania Spółki w tej sprawie. Takie działanie organu Kolegium oceniło jako bezskuteczne i powodujące, że zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła być przedmiotem odwołania. Następnie organ I instancji pismem z 6 marca 2021 r. zobowiązał skarżącą do dostarczenia do organu w terminie 7 dniu od doręczenia wezwania, kserokopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem w postaci: umowy z 24.07.2015 r. zawartej z firmą B, dokumentu, na podstawie którego dokonano wypłaty stypendium sportowego dla zawodnika K. C. za lipiec 2015 r., dokumentu, na podstawie którego dokonano wypłaty stypendium sportowego dla zawodnika N. Z. za lipiec 2015 r. W ww. piśmie wskazano, że dokumenty te i wyjaśnienia są niezbędne w celu przeprowadzenia kontroli prawidłowości i wydatkowania przekazanej Spółce umowy dotacji.

Strona w odpowiedzi na powyższe pismo poinformowała organ, pismem z 18 marca 2020 r., że powodu epidemii koronawirusa nie ma możliwości dostarczenia w chwili obecnej wymaganych dokumentów.

Organ I instancji pismami z 30 marca 2020 r., 15 czerwca 2020 r. i z 20 sierpnia 2020 r. ponownie wezwał Spółkę o dostarczenie wymaganych dokumentów. . Następnie zawiadomieniem z dnia 17 września 2020 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego i wskazał Spółce, że na podstawie art. 10 § 1 kpa jest ona uprawniona do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni kalendarzowych od dnia doręczenia przedmiotowego pisma.

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 28 października 2020 r. Nr [...], [...], określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta Opola, tj. od dnia 14 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty, udzielonej na realizację zadania publicznego pod nazwą "[...]", przyznanej zgodnie z umową nr [...] z dnia 10 sierpnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. i określiło część dotacji w kwocie 21.540,00 zł, jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W dacie podjęcia przez Kolegium powyższej decyzji, rozpatrującej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 października 2020 r. Nr [...], [...], którą organ ten określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w tej samej sprawie wydana już była przez Prezydenta Miasta Opola decyzja z dnia 2 kwietnia 2019 r. Nr [...], [...], którą Prezydent Miasta Opola określił Spółce obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ocenie Sądu to waśnie ta decyzja rozstrzygnęła sprawę (w rozumieniu art. 104 kpa) zwrotu przedmiotowej dotacji zaś fakt jej błędnego doręczenia nie oznaczał, iż sprawa mogła być ponownie procedowana i rozstrzygnięta kolejną decyzją organu I instancji.

Jako punkt wyjścia swoich rozważań przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny analizę treści art. 104 i art. 110 kpa.

Należy podkreślić na wstępie, iż decyzja administracyjna jest prawidłowa i obowiązuje tylko wtedy, jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. Stosownie przy tym do art. 104 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji.

W ujęciu materialnym, pod pojęciem decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art. 104 kpa łącznie z art. 105 i 107 kpa. Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, a w dodatku nie doręcza decyzji stronie. Dopiero spełnienie przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza, że decyzja została sporządzona, a skierowanie decyzji do adresata i doręczenie jej adresatowi powoduje możliwość uznania, że decyzja ta została wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Czy materialne, czy procesowe ujęcie znaczenia decyzji administracyjnej nakazuje bezspornie przyjąć, iż decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli uprawnionego organu, którego treść kształtują normy powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze zewnętrznym. Nie wystarczy dla bytu decyzji jej podjęcie tj. sporządzenie i podpisanie, gdyż konieczne jest jej wydanie, a więc ujawnienie woli organu administracyjnego na zewnątrz organu.

Decyzja procesowa, jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie, nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę.

W badanej sprawie decyzja organu I instancji Nr [...], [...], podjęta została w dniu 2 kwietnia 2019 r. Akta sprawy administracyjnej dostarczają jednak informację nie tylko o dacie podjęcia powyższej decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., ale także o dacie uzewnętrznienia podjętego aktu. Bezspornie bowiem decyzję tę wyekspediowano i doręczono adwokatowi A. S. w dniu 8 maja 2019 r. Jest również bezsporne, iż doręczenie to dotknięte było błędem wynikającym z doręczenia decyzji pełnomocnikowi, który nie został upoważniony do reprezentowania Spółki w tej sprawie. Od decyzji tej wniesione zostało także odwołanie, uznane następnie przez Kolegium za niedopuszczalne z powodu wadliwego doręczenia decyzji.

Zamiast jednak doręczyć tę decyzję w sposób prawidłowy, Prezydent Miasta Opola w dniu 28 października 2020 r. Nr [...], [...] wydał kolejną decyzję, którą ponownie określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 216.318,00 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył w związku z tym, jakiego rodzaju konsekwencje prawne należało przypisać faktowi ujawnienia woli organu na zewnątrz (w postaci decyzji organu I instancji Nr [...], [...], podjętej w dniu 2 kwietnia 2019 r.), jednakże z uchybieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów procedury administracyjnej.

Zgodnie do wyżej zamieszczonych uwag, decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania (art. 110 kpa) i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Oznacza to, że wzruszenie takiej decyzji po jej wydaniu jest dopuszczalne wyłącznie w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami kpa.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko wyrażone w judykaturze (vide: wyrok NSA z dnia z 26.05.2020, sygn. II OSK 1554/19; wyrok NSA z dnia 28.02.2020 r., sygn. I GSK 234/18; wyrok WSA z dnia 30.07.2009 r., sygn. 53/09), iż sytuacja związania organu zachodzi również w przypadku, gdy doręczenie decyzji (a zatem ujawnienie na zewnętrz władczej woli organu) nastąpiło do rąk strony mimo, iż ustanowiła ona pełnomocnika i odwrotnie – do rąk wadliwie ustanowionego pełnomocnika zamiast wprost do strony - a od tego momentu organ nie może już dokonać zmian w treści wydanego przez siebie aktu , mimo wadliwego jego doręczenia. Potwierdzać takie stanowisko może zapis przywoływanego art. 110 kpa, w którym mowa o doręczeniu, a nie o doręczeniu skutecznym. Wadliwość doręczenia w postaci skierowania decyzji do strony, zamiast do jej pełnomocnika lub do nieupoważnionego pełnomocnika zamiast do strony wpływa natomiast na ocenę skutków procesowych wydanej decyzji w zakresie związania nimi strony postępowania.

Zdaniem Sądu, wadliwe (jak w przypadku decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r.) doręczenie decyzji, wywołuje tylko skutek wydania decyzji, a więc poinformowania strony o treści wydanego aktu (wyjawienie treści na zewnątrz). Decyzja ta nie ma natomiast dla strony mocy wiążącej. Niewątpliwie skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstaną dla niej dopiero z chwilą doręczenia tego aktu w sposób prawidłowy.

W niniejszej sprawie treść wskazanej decyzji organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2019 r. została zatem ujawniona stronie postępowania, wniesione zostało nawet odwołanie od ww. decyzji. Po stwierdzeniu niedopuszczalności tego odwołania powinna była zostać doręczona już w sposób prawidłowy. Od tej chwili nastąpiłyby skutki procesowe wiążące się z wydaniem doręczonego aktu. Jednakże organ nie dokonał prawidłowego doręczenia wydanej w dniu 2 kwietnia 2019 r. decyzji. W miejsce tego dalej prowadził postępowanie dowodowe, wzywając stronę do dostarczania określonych dokumentów, a następnie podjął w dniu 28 października 2020 r. nową decyzję w tym samym przedmiocie.

Tym samym organ I instancji rozstrzygnął ponownie sprawę już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją - czego nie dostrzegło Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 28 października 2020 r.

Odwołując się do orzecznictwa (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2016 r. II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132; II OSK 1554/19) zaznaczyć należy, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Tak więc w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 kpa poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Zatem to z chwilą podpisania decyzji a tym bardziej i jej wyekspediowania mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja, a dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej.

Podkreślić zatem należy, że obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wprawdzie doręczenie decyzji (postanowienia) stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, to jednak załatwienie sprawy następuje w drodze wydania orzeczenia.

Celem zaś art. 110 kpa było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Sąd w pełni podziela poglądy prezentowane w literaturze oraz w orzecznictwie, że z komentowanego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym i że możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie i wydanie kolejnej decyzji. Przyjęcie, że niedoręczona prawidłowo decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 kpa nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał, jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która - jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2019 – komentarz).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję i nie dostrzegając, iż rozpatruje odwołanie od wydanej przez organ I instancji ponownie w tej samej sprawie decyzji, uchybiło wskazanym powyżej przepisom kpa.

Na marginesie jedynie Sąd zauważa, iż ze sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 149/16 wynika, iż Kolegium samo wyrażało stanowisko, zgodnie z którym przepisy kpa nie dają podstaw do tego, by utożsamiać "wydanie decyzji" z jej doręczeniem, czy podjęciem czynności zmierzających do jej doręczenia i że wydanie decyzji i jej wprowadzenie do obrotu prawnego to dwie różne kwestie zaś z datą każdego z tych zdarzeń ustawodawca wiąże powstanie innych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa oraz stanowisko Sądu, rozważając jednocześnie czy w sprawie nie wystąpiło przedawnienie.