Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. Ż. i D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 roku znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. Ż. i D. Ż. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Starosta Wadowicki decyzją z dnia 25 lutego 2020r., znak: [...] stwierdził, że grunty rolne Rllla i Rlllb wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego o łącznej powierzchni 612,00 m2 (w tym 346,00 m2 Rlllb oraz 266,00 m2 Rllla) w obrębie działki nr [...] położonej w miejscowości T., gm. Tomice przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomice na cele nierolnicze, zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, w tym m.in. w pkt 4 decyzji ustalił opłaty z tego tytułu wobec szczegółowo wskazanych osób.

Odwołanie złożył obciążony opłatą D. Ż. przedstawiając następujące zarzuty:

- naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 199 kodeksu cywilnego poprzez wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez zgody wszystkich współwłaścicieli gruntu,

- naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez obciążenie współwłaścicieli gruntu, tj. E. i D. Ż. należnościami za prawo do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej pomimo braku woli posiadania tego prawa z ich strony.

Wskazano, iż E. i D. Ż. Starosta wydał z urzędu niechciane przez nich zezwolenie, nie mniej gdyby Starosta uznał, że na zasadzie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może wydać zezwolenie nawet bez ich zgody, to E. i D. Ż. korzystając z uprawnienia nadanego im wprost w art. 12 ust. 2 ww. ustawy rezygnują z udzielonego im zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów rolnych objętych zaskarżoną decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 września 2020r. sygn. akt: [...], na podstawie art. 5, 7, 11 12 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2015.909 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa,

I. Uchyliło punkt 4 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło:

Ustalić Państwu D. i W. B., zam. [...] [...], [...], Panu Ł. L., zam. ul. [...], [...], Państwu E. i D. Ż., zam. ul. [...], [...], Państwu A. i P. S., zam. os. [...] [...], [...], Państwu J. i J. P., zam. ul. [...], [...], Panu A. S., zam. ul. [...], [...] oraz Panu K. S., zam. ul. [...], [...] stosownie do udziału w prawie własności działki nr [...] położonej w T. obecnym współwłaścicielom i użytkownikom ww. działki opłatę roczną z tytułu użytkowania trwale wyłączonych z produkcji rolniczej gruntów określonych w punkcie 2 niniejszej decyzji pod drogę dojazdową o pow. 612,00 m2 stanowiącą 10% należności podwyższonej tj. 1.987,70 zł (słownie: tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt siedem złotych 00/100 ), z której :

a) dla Państwa D. i W. B., zam. [...] [...], [...] opłata roczna wynosi 331,28 zł (słownie: trzysta trzydzieści jeden złotych 28/100),

b) dla Pana Ł. L., zam. ul. [...], [...] opłata roczna wynosi 331,28 zł (słownie: trzysta trzydzieści jeden złotych 28/100),

c) dla Państwa E. i D. Ż., zam. ul. [...], [...] opłata roczna wynosi 331,28 zł (słownie: trzysta trzydzieści jeden złotych 28/100),

d) dla Państwa A. i P. S., zam. [...] [...], [...] opłata roczna wynosi 331,28 zł (słownie: trzysta trzydzieści jeden złotych 28/100),

e) dla Państwa J. i J. P., zam. ul. [...], [...] opłata roczna wynosi 331,28 zł (słownie: trzysta trzydzieści jeden złotych 28/100),

f) dla Pana A. S., zam. ul. [...], [...] opłata roczna wynosi [...] zł (słownie: sto sześćdziesiąt pięć złotych [...]),

g) dla Pana K. S., zam. ul. [...], [...] opłata roczna wynosi 165,65 zł (słownie: sto sześćdziesiąt pięć złotych [...]).

II. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż 29 sierpnia 2019.r. została przeprowadzona wizja w terenie, w trakcie której stwierdzono, że grunty rolne w obrębie działki nr [...] położonej w T. zostały wyłączone z produkcji rolniczej do wjazdu na działkę nr [...] położoną w m. T. . Działka stanowi dojazd do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w m. T. . Działka na tej długości jest utwardzona i wysypana tłuczniem. Pozostała część działki porośnięta jest trawą W ramach przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonano następujących ustaleń:

- decyzją Wójta Gminy T. z dnia 31 października 2011r., znak: [...] został zatwierdzony podział działki nr [...] położonej w T. . Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną dla właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z decyzji celem podziału działki nr [...] w m. T. było wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod drogę wewnętrzną. Wójt Gminy Tomice zatwierdził ww. podział pod warunkiem, że w przypadku sprzedaży wydzielonych działek budowlanych zostanie zbyty udział w prawie do działki nr [...] w m. T. na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w m. T. ;

- Starosta Wadowicki decyzją nr [...] z dnia 2 lipca 2014r., znak:NBZ.6740.1.26.2014.T zatwierdził projekt budowlany i udzielił Państwu D. i W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej na działkach nr [...], [...], [...],

[...], [...] położonych w m. T. ;

- Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. przyjął: w dniu 25 lipca 2014 r. zawiadomienie Państwa D. i W. B. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz budowę zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w m. T. ;

- Starosta Wadowicki decyzją nr [...] z dnia 26 lutego 2015r., znak:[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Państwu J. i Ł. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzysząca na działce nr [...] położonej w m. T. ;

- Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wadowicach przyjął: w dniu 31 sierpnia 2015r. zawiadomienie Państwa J. i Ł. L. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w m. T. ;

- Starosta Wadowicki decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2018r., znak:[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Państwu J. i J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w m. T. ;

- Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wadowicach przyjął: w dniu 5 lutego 2016r. zawiadomienie Państwa J. i J. P. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w m. T. ;

- Starosta Wadowicki decyzją nr [...] z dnia 14 października 2015r., znak:[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Państwu A. i P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w m. T. ;

- Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wadowicach przyjął: w dniu 10 kwietnia 2018r. zawiadomienie Państwa A. i P. S. o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzysząca na działce nr [...] położonej w m. T. ;

- zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 4 lipca 2018r., znak:[...] na wniosek Państwa D. i W. B. Starosta Wadowicki dokonał zmiany użytku rolnego - RIIIb na użytek gruntowy "B" – tereny zabudowy mieszkaniowej w obrębie działki nr [...] położonej w miejscowości T. o powierzchni 259,00 m2 w wyniku inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, zgodnie z faktycznym stanem użytkowania gruntu. Zmiany te zostały określone w operacie inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego numerem [...], a który stanowił podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów;

- na podstawie przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego w W. wizji w terenie ustalono, że grunty rolne w obrębie działki nr [...] położonej w T. zostały wyłączone z produkcji rolniczej do wjazdu na działkę nr [...] położoną w m. T. . Działka służy jako dojazd do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...],[...],[...] w m. T.

- wyłączone grunty rolne z produkcji rolniczej w dacie ich faktycznego wyłączenia przeznaczone były na cele nierolnicze bowiem znajdują się częściowo w terenie MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej oraz częściowo w terenie KD1/2 - tereny tras komunikacyjnych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Tomice, zatwierdzonego Uchwałą Nr XIX/115/2004 Rady Gminy Tomice z dnia 31 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 306, poz. 327).

Następnie organ wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwaną dalej ustawą - wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Dodatkowo ustawodawca w artykule 28 ust 2 ustawy przesądził, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Zaś art. 5 ust. 1 ustawy przesądza, że co do zasady organem właściwym w sprawach ochrony gruntów jest starosta. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia Starosty Wadowickiego poczynione w trakcie postępowania, a z których wynika, że:

• grunty rolne RIIIa i RIIIb w obrębie działki nr [...] w T. zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej pod drogę dojazdową z chwilą rozpoczęcia budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...],[...] i nr [...] w T. w latach 2014- 2016.

• trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] pod wykonanie drogi dojazdowej bez stosownej decyzji dokonali Państwo D. i W. B., zam. [...] [...], [...], Pan Ł. L., zam. ul. [...], 34- 100 R. oraz Państwo J. i J. P., zam. ul. [...], [...] w związku z rozpoczęciem budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...],[...] i [...] w m. T. .

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 ww. ustawy określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Z treści art. 28 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że sprawcę wyłączenia obciąża opłata za wyłączenie, brak natomiast szczególnych uregulowań odnoszących się do ustalenia opłaty rocznej w treści art. 28, a zatem w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy. Z powołanych przepisów wynika, że źródłem prawnym obowiązku uiszczania opłaty rocznej jest aktualny stan własności gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, także w przypadku gdy wyłączenie nastąpiło bez uprzedniego uzyskania wymaganej w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji.

Organ ustalił, że w niniejszej sprawie sprawcami wyłączenia są: Państwo D. i W. B., Pan Ł. L. oraz Państwo J. i J. P.. Natomiast opłaty roczne będą zobowiązani płacić aktualni właściciele gruntu, którymi zgodnie z rejestrem gruntów są następujące osoby: W. i D. B., Ł. L., J. i J. P., A. S., K. S., P. i A. S., D. i E. Ż.. Następnie organ przedstawił sposób wyliczenia opłat, przyczyny częściowego uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wskazało, iż decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją wydawaną z urzędu, w tym przypadku organ nie bada tego, czy wszyscy właściciele gruntu wyrażają zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiałyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy. Natomiast art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy przypadku, gdy złożono wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, otrzymano takie zezwolenie i właściciel zrezygnował z uzyskanego prawa do wyłączenia. Natomiast nie dotyczy to sytuacji, gdy wydawana jest decyzja na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, rezygnacja jest niemożliwa z tego względu, że do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej już doszło.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. Ż. i M. Ż., zarzucając naruszenie art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie rezygnacji E. i D. Ż. z zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...]. Podkreślono, iż o organ wydający decyzję zamiast obciążyć opłatami z tytułu wyłączenia gruntów ustalonych sprawców wyłączenia, w ich miejsce obciążył nie wyrażającymi zgody na to wyłączenie współwłaścicieli gruntu. Sam art. 28 ust. 2 nie wskazuje kogo obciąża się kosztami, ale w ust. 1 tego artykułu jako obciążanego wskazuje się sprawcę wyłączenia. Dlatego to ustaleni sprawcy wyłącznie powinni być obciążeni wskazaną opłatą. Tymczasem organ wydający decyzję błędnie uznał, że kosztami należy obciążyć osoby, które nie tylko, że nie były sprawcami faktycznego wyłączenia, ale również nie wyraziły zgody na takie wyłączenie. Zdaniem SKO obciążenie opłatami właścicieli, a nie sprawców wyłączenia wynika art. 12 ust. 1 i 4 Ustawy. Takie stanowisko jest bezpodstawne bo w rzeczywistości nie jest to zawarte w tych artykułach. Niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o wyłączeniu gruntu skarżący odrębnie złożyli do Starosty [...] w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rezygnację z udzielonego im bez ich zgody zezwolenia na wyłączeni z produkcji rolnej działki nr [...]. Decyzja taka była podjęta przeciwko ich interesom, gdyż za to niechciane zezwolenie Starostwo W. obciążyło ich opłatami rocznymi. Nie złożyli żadnego wniosku o takie zezwolenie, zaś faktyczne utwardzenie gruntu na działce nr [...] położonej w miejscowości T. odbyło się bez ich woli, wiedzy i zgody, osoby odpowiedzialne za to utwardzenie zostały przez pracowników starostwa ustalone. Starosta bez rozpatrzenia tej rezygnacji przesłał ją do SKO, a tam została ona włączona do zaskarżonego postępowania w sprawie wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W tym postępowaniu dołączona rezygnacja nie została rozstrzygnięta decyzją, a jedynie odniesiono się do niej w uzasadnieniu. Zdaniem skarżących Starosta, a potem SKO zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. powinni sprawę rezygnacji załatwić decyzją, a nie włączać ją do innego toczącego się postępowania, żeby tam pozostawić ją bez rozstrzygnięcia. SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że z udzielonego skarżącym zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie można zrezygnować, gdy zezwolenie to zostało wydane na podstawie art. 28 par. 2 Ustawy. Takie rozumowanie jest błędne albowiem art. 12 ust. 2 ustawy nie zawiera takiego ograniczenia możliwości rezygnacji

W oparciu o to wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 9 marca 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić bowiem należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata wobec którego kieruje sankcję, a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%.

Powyższy pogląd, który w całości aprobuje również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2012 r., sygnatura akt II SA/Kr 1558/11. Choć przywołany wyrok zapadł w nieco odmiennym stanie faktycznym, to jednak jego teza oraz poglądy prawne przedstawione na jej uzasadnienie, w całej rozciągłości znajdują zastosowanie w stanie faktycznym sprawy niniejszej.

W ślad za poglądami Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu w/w wyroku, przypomnieć należy, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004 r. Nr 121poz. 1266 z późn. zm. (dalej ustawa). Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 2 ustawy jest zatem stwierdzenie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów".

Organy administracji powołując przytoczony wyżej przepis art. 28 ust. 2 ustawy nałożyły na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty rocznej stojąc na stanowisku, iż jako współwłaściciele nieruchomości wyłączonej z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, obowiązani są ponosić ciężar o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r. II SA 767/98 LEX nr 41809 orzekł iż, nowa ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 28 ust. 1 obciąża odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, niezgodnie z przepisami ustawy, nie właściciela gruntu (jak było w starej ustawie z 26 marca 1982 r.), a sprawcę wyłączenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. wyraził pogląd, iż systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. Z faktu, iż art. 28 ust. 2 nie wskazuje wprost - jak to czyni art. 28 ust. 1 - podmiotu podlegającego sankcji, nie można w świetle powyższych uwag wywodzić, iż jest nim osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśne.

Podzielając wyżej przytoczone poglądy, wskazać należy, iż przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalna zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalna zasadę ustalania sankcji ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata tj. na faktycznego sprawcę wyłączenia. Jak już wcześniej wskazano, przepis art. 28 ust. 2 nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z przepisem zamieszczonym w art. 28 ust. 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1) ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. Za taką wykładnią przepisu art. 28 ust. 2 przemawia także fakt, iż zgodnie z ustawą, wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy), a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (art. 12 ust. 1 ustawy). Logicznym zatem jest, iż ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Przemawia za tym także brzmienie art. 12 ust. 3 który stanowi, iż w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku.

Jedyny wyjątek jaki ustawodawca wprowadza w stosowaniu tej zasady zamieszczony został w art. 12 ust. 4. Przepis ten mówi, iż w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę. Zdaniem sądu umieszczenie tego przepisu w rozdziale 3 – "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej", a nie w rozdziale 7 (jak przepisu art. 28) "Kontrola wykonania przepisów ustawy", a także okoliczności o których mowa wyżej, a dotyczące samej wykładni art. 28 ust. 2 również wskazują, że dotyczy on faktycznego sprawcy wyłączenia.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie z ustalonego przez organ stanu faktycznego niewątpliwie wynika, że m.in. skarżący nie byli sprawcami wyłączenia, kierowanie do nich zaskarżonej decyzji i nakładanie na nich obowiązku uiszczania przedmiotowych opłat było bezpodstawne.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele nierolnicze lub nieleśne, w ponownym postępowaniu organ uwzględniając powyższe rozważania, decyzję skieruje wyłącznie do podmiotów, które dokonały faktycznego wyłączenia w/w gruntu z produkcji rolnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego od skargi wpisu.