Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 505/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4 art. 51 ust. 1 pkt 2 art. 53a ust. 1 art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 7 art. 15   art. 77 par. 1  art. 80  art. 104  par. 1 art. 107  par. 3  art. 136 par. 1 art. 138 par. 1 pkt 2 art. 156  par. 1  pkt 3 art. 221  par. 1-3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 7 listopada 2022 roku numer:[...], 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. R. kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., decyzją z dnia 7 listopada 2023 roku (Nr [...]), nałożył na J. F. obowiązek wykonania, do dnia 30 września 2023 roku, robót budowlanych przy budynku warsztatowo-garażowym położonym pod adresem W. , na działce nr [...], obręb W., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie przebudowy budynku od strony granicy z działką nr [...]. Organ wskazał, że przebudowy budynku należy dokonać w taki sposób, aby ściana zwrócona w stronę tej granicy usytuowana była w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy oraz nie posiadała okien i drzwi.

PINB ustalił, że budynek warsztatowo-garażowy na działce nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji Starosty M. z dnia 17 lipca 2002 roku nr [...] o pozwoleniu na budowę. Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr [...] zakładał lokalizację budynku w odległości 3,0m od granicy z działką [...].

Budynek został przyjęty do użytkowania przez PINB w M. na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 28 kwietnia 2004 roku. Do zawiadomienia inwestor dołączył oryginał dziennika budowy z wpisem uprawnionego geodety W. K. o wytyczeniu obiektu zgodnie z dokumentacją projektową oraz oświadczeniem kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym, Polskimi Normami i sztuka budowlaną.

Sprawa lokalizacji budynku była analizowana w prowadzonym wcześniej postępowaniu znak: [...] dotyczącym legalności użytkowania spornego budynku. W oparciu pismo Starostwa Powiatowego w M. Wydział Geodezji Kartografii, Katastru i Gospodarki nr [...] z dnia 27 sierpnia "2029 roku" (powinno być "2019 roku") PINB ustalił wówczas, że sporny budynek jest posadowiony w odległości 3,50m od granicy z działką nr [...].

PINB stwierdził, że robota geodezyjna wykonana przez geodetę M. Z., która została przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 17 maja 2022 roku, wskazuje lokalizację budynku w odległości 2,74m do 2,86m od granicy z działką nr [...]. Organ uznał, że ten materiał dowodowy ma charakter dokumentu urzędowego.

Uwzględniając powyższe PINB przyjął, że lokalizacja spornego budynku w odległości mniejszej niż 3,0m od granicy działki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Działka na której zlokalizowany jest sporny budynek jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia 26 lutego 2019 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - dla obrębu W.. Teren lokalizacji budynku oznaczony jest symbolem 4U - jako teren zabudowy usługowej - w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonych w § 12 planu, nie przewidziano możliwości lokalizacji budynku w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy granicy. Nie zachodzi więc przypadek określonych w § 12 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia.

W zaistniałej sytuacji PINB uznał, że jedyną możliwością dostosowania budynku do aktualnych przepisów prawa jest dokonanie jego przebudowy i usytuowanie w odległości nie mniejszej niż 3,0m od granicy z działką nr [...], ścianą bez okien i drzwi.

J. F. skorzystała z prawa do odwołania.

Strona podniosła, że decyzją z dnia 22 grudnia 2021 roku (nr [...]) organ stwierdził, że zmiany w stosunku do projektu budowlanego nie miały charakteru zmian istotnych, pozwalających przypisać S. R. statusu strony postępowania w zakresie legalności użytkowania i umiejscowienia budynku warsztatowo-garażowego.

Odwołująca się zaznaczyła, że spór sąsiedzki trwa od przeszło 20 lat i obejmuje sprawy administracyjne oraz sądowe. Sąsiad od lat próbuje podważyć decyzje wszystkich organów, rzeczoznawców, geodetów oraz pracowników PINB.

Organ wydał decyzję na podstawie wątpliwych pomiarów geodety opłaconego przez S. R.. Natomiast z dokumentacji gromadzonej od lat wynika, że budynek jest umiejscowiony właściwie, zgodnie z pomiarami geodety W. K.. PINB po 20 latach podważa pomiary geodety W. K. dotyczące wytyczenia obiektu zgodnie z dokumentacją projektową, a także oświadczenie kierownika budowy mgr inż. A. D. o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym.

J. F., działająca przez pełnomocnika w osobie adwokata, oświadczyła (pismo z dnia 18 kwietnia 2023 roku), że wystąpiła do Starosty M. o przywrócenie poprzedniego (prawidłowego) położenia budynku warsztatowo-gospodarczego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Strona przekazała do akt administracyjnych odpis wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W uzupełnieniu stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, że usytuowanie spornego budynku względem granicy z działką [...] nie uzasadnia nałożenia wykonanych robót budowlanych, albowiem usytuowanie budynku nie narusza Prawa budowlanego, ani przepisów wykonawczych.

Strona podniosła także, że wydana decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo Budowlane, gdyż pominięto, że sporny budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę Starosty M. z dnia 17 lipca 2002 roku, a zatem na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji decyzja narusza § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Strona podniosła, że niniejsze postępowanie powinno dotyczyć tylko właściwego usytuowania budynku, gdyż pozostałe zagadnienia były oceniane we wcześniej prowadzonych postępowaniach.

O właściwym usytuowaniu spornego budynku przesądzają pismo Starosty M. z 27 sierpnia 2019 roku (znak [...]), a także protokół PINB w M. z kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2019 roku (znak [...]).

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia 4 lipca 2023 roku (Nr [...]), uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych związanych z budową budynku warsztatowo-garażowego, położonego w miejscowości W. , na działce nr ew. [...], obręb W..

Organ odwoławczy uznał, iż sporny budynek powstał zgodnie z będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę, a wykonane w budynku zmiany nie mają charakteru zamian istotnych.

WWINB wyjaśnił, że sporny budynek posadowiony jest w odległości 153cm od granicy z działką nr [...], co wynika ze szkicu mapy zasadniczej z dnia 15 kwietnia 2022 roku sporządzonej przez geodetę M. Z. oraz jest zgodne z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie WWINB nie można pomijać, że budynek w ustalonym w sprawie położeniu i wymiarach istnieje od blisko 20 lat, a inwestor dokonując zawiadomienia o zakończeniu budowy działał w zaufaniu do organu, zatem nie można mu zarzucić złej woli, czy celowego braku zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania.

Zmiana (aktualizacja) posadowienia budynku w stosunku do granicy z działką [...] nastąpiła wskutek aktualizacji mapy do celów projektowych sporządzonych po blisko 20 latach od dnia zakończenia budowy spornego obiektu.

WWINB stwierdził, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji.

S. R., właściciel sąsiedniej nieruchomości obejmującej działkę nr [...], jeśli czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Naruszenie prawa nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku rozbiórki. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym bada się legalność i zgodności ze sztuka budowlaną zrealizowanych robót, a celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

S. R., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 7 K.p.a. przez brak niezbędnego wyjaśnienia i rozważenia charakteru odstępstwa budowy w stosunku do projektu budowlanego,

2) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że niezgodność budowy z prawem, polegającą na niezachowaniu odległości budynku od granicy działki, określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przesłanki nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

J. F., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia 27 września 2023 roku, wniosła o oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania zażądała przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci nieostatecznej decyzji Starosty M. z dnia 12 września 2023 roku (znak [...]) na okoliczność, że:

- doszło do przywrócenia konturu spornego budynku do stanu sprzed zmiany, jaka dokonana została w maju 2022 roku z inicjatywy skarżącego,

- operat techniczny M. Z. przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. w dniu 17 maja 2022 roku pod numerem [...] nie przedstawia wartości dowodowej,

- sporny budynek nie jest położony w sposób, który narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- sporny budynek nie jest położony w sposób, który narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niezależnie od powyższego uczestniczka postępowania zażądała rozważenia możliwości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na toczące się postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących położenia konturu budynku warsztatowo-garażowego w oparciu o operat techniczny geodety W. K. z dnia 9 kwietnia 2003 roku w miejsce operatu technicznego M. Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż powołane na jej usprawiedliwienie.

Analiza dokumentów włączonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.

S. R. pismem z dnia 10 maja 2022 roku wystąpił do PINB w M. z żądaniem wszczęcie postępowania w sprawie niezgodnego z prawem posadowienia budynku warsztatowo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości W.. Wnioskodawca zażądał także wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku z przeznaczeniem do hodowlę gołębi oraz wstrzymania prowadzenia działalności w ww. budynku z powodu braku decyzji administracyjnej odbioru budynku po zakończeniu jego budowy i w tym zakresie wyjaśnił, że obowiązek uzyskania takiej decyzji został nałożony na inwestora w pozwoleniu na budowę.

PINB, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w trybie art. 80-84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.), pismem z dnia 5 lipca 2022 roku, zawiadomił J. F. oraz S. R., że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące legalności usytuowania budynku warsztatowo-garażowego położonego pod adresem W. , na działce nr [...], obręb W..

Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 roku (nr [...]), zobowiązał PINB w M. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, poprzez wykonanie czynności kontrolnych obejmujących:

1) sprawdzenie wykonania budynku warsztatowo-garażowego zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budynku warsztatowego z zapleczem socjalnym i budynku garażowego,

2) wskazanie czy inwestor wykonał zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę dwa obiekty czy też powstał konstrukcyjnie jeden obiekt,

3) wskazanie czy przedmiotowy obiekt pełni funkcje zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę czy też doszło do zamiany jego użytkowania.

PINB w M., w toku zleconych czynności dowodowych, pismem z dnia 7 listopada 2022 roku zawiadomił S. R., że jego skarga z dnia 10 maja 2022 roku w zakresie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania części budynku warsztatowo-garażowego na hodowlę gołębi została uznana za nieuzasadnioną na podstawie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie "K.p.a.").

W protokole kontroli obiektu budowlanego z dnia 17 marca 2023 roku (sporządzony na zlecenie organu odwoławczego w toku uzupełniającego postępowania dowodowego) PINB stwierdził, że: wymiary zewnętrzne budynku według projektu to 7,60 x 31,50, a wymiary faktyczne to 7,62 x 31,52m; projektowa wysokość budynku to 7,84m, a faktyczna wynosi 7,55m; projektowany kąt nachylenia dachu to 86%, a faktyczny wynosi 84%.

Organ stwierdził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na:

- wykonaniu w elewacji południowej dodatkowo dwóch otworów drzwiowych i trzech otworów okiennych oraz zmniejszeniu bramy garażowej w pomieszczeniu garażowym nr [...],

- wydzieleniu w pomieszczeniu gospodarczym nr [...] (część warsztatowa) pomieszczenia gospodarczego oraz obniżeniu poziomu posadzki w części socjalnej warsztatu o 0,19m w stosunku do poziomu terenu,

- zmianie pokrycia dachowego z dachówki zakładowej na blachodachówkę,

Na poddaszu budynku: w elewacji północnej (część warsztatowa) wykonano dodatkowo naświetlenie o wymiarach 48x70 cm, pełniące funkcję wyłazu dachowego w odległości 15cm od ściany kolankowej, a w części garażowej dwa naświetlenia uchylne o wymiarach 48x70cm w odległości 80cm od ściany kolankowej, w elewacji południowej wykonano dodatkowo 3 naświetlenia uchylne o wymiarach 48x70cm.

Odległości budynku od ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], według pomiaru dokonanego przez organ, wynosi od 142 do 150cm.

Budynek warsztatowy z zapleczem socjalnym miał stanowić I etap budowy, a budynek garażowy II etap budowy. Wskazane budynki miały przylegać dwoma niezależnymi ścianami szczytowymi, każda o grubości 25cm. Faktycznie inwestor wykonał pomiędzy budynkami jedną ścianę o grubości 25cm, a na poddaszu wykonano połączenie komunikacyjne w formie drzwi. Zgodnie z projektem budynek wykonano o jednolitej połaci dachowej oraz zróżnicowano o 26cm poziom posadowienia stropu nad parterem w części warsztatowej i garażowej. Układ oparcia stropu na ścianach zewnętrznych jest niezależny konstrukcyjnie dla części warsztatowej i garażowej.

W trakcie wykonywanych robót wprowadzono także zmiany w stosunku do rozwiązań projektowych obejmujące: obniżenie rzędnej kalenicy dachu z 7,65m na 7,40m, zmniejszenie kąta pochylenia dachu, zmianę pokrycia dachu z dachówki na blachodachówkę.

Budynek w części warsztatowej parter i poddasze jest użytkowany zgodnie z projektem jako warsztat samochodowo-wulkanizacyjny. Zgodnie z zatwierdzonym projektem pomieszczenie poddasza nad częścią garażową przeznaczone było jako pomieszczenie gospodarcze, bez opisania szczegółowego przeznaczenia.

W zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę planie zagospodarowania działki nie określono odległości spornego budynku do granicy z działką nr [...] (aktualnie [...]). PINB przyjął, że na podstawie obowiązujących wówczas warunków techniczno-budowlanych odległość ta powinna wynosić 1,5m.

Pozyskany w dniu 16 marca 2023 roku ze Starostwa Powiatowego szczegółowy pomiaru inwentaryzacyjny spornego budynku wskazuje, że budynek jest zlokalizowany w odległości 1,50m od granicy z działką nr [...] oraz od 3,10m do 3,15m od granicy z działką nr [...]. Te ostatnie odległości zostały zaktualizowane na mapie zasadniczej i obecnie wynoszą od 2,74m do 2,86m.

Z dokonanego pomiaru wynika, że wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 7,40m x 31,35m. Organ wyjaśnił, że różnice wymiarów budynku określone w operacie oraz przeprowadzonych kontrolach wynikają z faktu dokonania pomiaru przez geodetę przed wykonaniem ocieplenia budynku warstwą styropianu o grubości 10cm.

W ocenie PINB opisane w protokołach i naniesione na rysunkach zmiany należy uznać za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jedyną wątpliwość budzi lokalizacja wyłazu dachowego przy kominie, w połaci od strony granicy z działką nr [...], który usytuowany jest (przyjmując aktualną lokalizację budynku) w odległości 3,40m od granicy działki.

Układ oparcia stropu na ścianach zewnętrznych przemawia za odrębnością konstrukcyjną części warsztatowej i garażowej, jednak brak niezależnych ścian szczytowych oraz jednolita połać dachowa powodują, że powstał konstrukcyjnie jeden obiekt budowlany. Kierownik budowy prowadził dwa odrębne dzienniki budowy dla budynku warsztatowego oraz budynku garażowego.

PINB wskazał, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza prowadził odrębne postępowanie pod sygnaturą [...], w którym nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W piśmie z dnia 20 marca 2023 roku PINB wyjaśnił natomiast, że "kontrole przeprowadzane wcześniej", tj. w dniach 4 maja 2019 roku oraz 25 czerwca 2019 roku dotyczyły postępowania w sprawie legalności użytkowania budynku warsztatowo-garażowego i wiązały się również ze sprawdzeniem wykonania tego budynku zgodnie z projektem.

Powołane powyżej okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd w całości przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie.

W ocenie Sąd zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

W toku postępowania odwoławczego dopuszczalne jest uzupełnienie materiału dowodowego w celu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018).

Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania tylko sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy pozostaje otwarta do ponownego orzekania na skutek wniesionego środka odwoławczego.

Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy uznać należało, że chociaż podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jak i podstawę wydania poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowiły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, to porównanie przedmiotów rozstrzygnięcia organu I Instancji oraz organu odwoławczego nie pozwala przyjmować, że zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia obu organu były tożsame sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. (te same kwestie w ramach tożsamej podstawy prawnej).

Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, treść obowiązku nałożonego na inwestora przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także treść uzasadnienia decyzji wydanej przez PINB, jednoznacznie wskazują, że przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji była jedynie kwestia legalności usytuowania budynku warsztatowo-garażowego na działce nr [...], obręb W., w odniesieniu do granicy z działką nr [...]. PINB rozpoznał i wypowiedział się jedynie co do kwestii odległości ściany północnej budynku od granicy z działką nr [...]. Przy czym wydany nakaz przebudowy budynku warsztatowo-garażowego w celu uzyskania odległości nie mniejszej niż 3,0m od granicy z działką nr [...] wskazuje, że wynikiem nakazanych robót budowlanych ma być ściana bez okien i drzwi.

Tymczasem zakresem postępowania uzupełniającego przeprowadzonego na zlecenie WWINB objęte zostało: sprawdzenie wykonania budynku warsztatowo-garażowego zgodnie z projektem budowlanym, w tym kwestia czy wybudowany budynek stanowi konstrukcyjnie jeden czy dwa obiekty budowlane, a także ustalenie czy sporny obiekt pełni funkcje zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę, a więc czy doszło do zamiany użytkowania spornego obiektu.

Po przeprowadzeniu tak zakreślonego uzupełniającego postępowania dowodowego WWINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych związanych z "budową budynku warsztatowo-garażowego". W uzasadnieniu decyzji WWINB wyjaśnił natomiast, że "przedmiotowy budynek powstał zgodnie z będąca w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę a wykonane w budynku zmiany nie mają charakteru zmian istotnych".

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja w sposób ewidentny narusza art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kwestie objęte zakresem uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie objęte treścią rozstrzygnięcia, w żadnym zakresie nie zostały omówione przez WWINB w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ odwoławczy ograniczył się do zdawkowego/arbitralnego stwierdzenia, że "wykonane w budynku zmiany" nie mają charakteru zmian istotnych.

Powyższe dowodzi, że przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy była nie tylko kwestia odległości usytuowania spornego budynku od granicy z działką nr [...], lecz wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego ujawnione w aktach sprawy, w tym także te objęte innymi kontrolami, czy "załatwione" przez PINB pismem o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

WWINB nie odniósł się do kwestii podnoszonych/sugerowanych w odwołaniu, że decyzją z dnia 22 grudnia 2021 roku (nr [...]) organ stwierdził, iż zmiany w stosunku do projektu budowlanego, w zakresie legalności użytkowania i umiejscowienia budynku warsztatowo-garażowego, nie miały charakteru zmian istotnych. Tymczasem kwestia ta może mieć istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. podstawa do stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi wówczas, gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

Na gruncie akt sprawy niejednoznacznie przedstawia się relacja treści zaskarżonej decyzji (wydana 4 lipca 2023 roku) do kwestii lokalizacji spornego budynku w odniesieniu do granicy z działką [...]. PINB tej kwestii nie objął decyzją z dnia 7 listopada 2023 roku (Nr [...]), lecz "załatwił" ją w toku zleconego postępowania dowodowego pismem z dnia 22 lutego 2023 roku (k. 24 akt administracyjnych).

Sąd uznał również za konieczne, na podstawie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., usunąć z obrotu prawnego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M..

Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu.

Lektura uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwala zweryfikować legalność stanowiska tego organu co do kwestii zawężenia zakresu postępowania administracyjnego jedynie do kwestii odległości usytuowania spornego budynku od granicy z działką nr [...].

Tymczasem materiał dowodowy zebrany w toku zleconego postępowania dowodowego ujawnia liczne odstępstwa od projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego, w tym także takie, które w ocenie PINB, mogą mieć charakter odstępstw istotnych. Za takie budzące wątpliwości odstępstwo organ uznał wyłaz dachowy przy kominie w połaci dachu od strony granicy z działką nr [...] (pismo PINB z dnia 20 marca 2023 roku). Dostrzegać przy tym należy, że w świetle protokołu z dnia 17 marca 2023 roku w północnej połaci dachowej oprócz naświetlenia pełniącego funkcje wyłazu dachowego wykonano również dwa "uchylne" naświetlenia.

Organy w ogóle nie wypowiedziały się co do kwestii wyłazu dachowego oraz dwóch uchylnych naświetleń w dachu budynku od strony północnej. Tymczasem może to mieć istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązku wszczęcia postępowania legalizacyjnego z urzędu. Odległość od granicy działki budowlanej do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy nie może być mniejsza niż 4m - §12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).

Decyzja PINB całkowicie pomija, a dokumentacja włączona do akt administracyjnych nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w ścianie elewacji północnej spornego budynku są otwory okienne/drzwiowe. Wydruk fotografii załączony do protokołu kontroli z 25 czerwca 2019 roku (k. 36 akt administracyjnych), jest mało czytelny, ale może sugerować istnienie otworu okiennego w dalszej części ściany północnej obiektu. Niejednoznaczny w tym zakresie jest szkic wykonany do protokołu z 25 czerwca 2019 roku (k. 30 akt administracyjnych).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił relacji pomiędzy wydaną decyzją a kontrolami przeprowadzonymi w dniach 4 maja 2019 roku oraz 25 czerwca 2019 roku. Organy nie wskazały czy i jakie działania zostały podjęte w wyniku tych kontroli. Tymczasem wskazane kontrole także dotyczyły sprawdzenia wykonania spornego budynku zgodnie z projektem.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Poznaniu, w okresie od kwietnia 2007 roku do dnia 20 czerwca 2013 roku, wydał cztery wyroki oraz jedno postanowienie na gruncie sporów dotyczących zagospodarowania działki nr [...] (wyroki o sygn. akt: II SA/Po 335/07, II SA/Po 484/07, II SA/Po 420/08 i II SA/Po 469/13 oraz postanowienie o sygn. akt II SA/Po 614/12). Przypomnieć jednak należy, że załatwianie spraw administracyjnych należy do organów administracji publicznej. To organ administracji publicznej obowiązany jest zgromadzić i ocenić materiał dowodowy, a następnie załatwić sprawę zgodnie z prawem, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Akt załatwiający sprawę ma spełniać wymogi określone prawem materialnym i procesowym. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne - omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22).

Rolą sądu administracyjnego nie jest poszukiwanie niejako za organ przyczyn braku decyzji, czy przyczyn określonej treści decyzji, a także przyczyn takiego a nie innego wyznaczenia przedmiotu/granic postępowania administracyjnego. Usuwanie braków w tym zakresie nie może mieć miejsca na etapie postępowania sądowego.

Niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, który wspiera argumentacja o braku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu oraz stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że prowadzeniu postępowania legalizacyjnego nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Okoliczność bezsporną pozostaje to, że inwestor był zobowiązany na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale o wydanie takiej decyzji nie wystąpił, lecz złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, a PINB nie złożył sprzeciwu.

Dostrzegać jednak należy, że powyższe okoliczności nie zostały rozpoznane, jako przeszkoda do prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

PINB wszczął administracyjne postępowanie legalizacyjne i wydał nakaz wykonania robót budowlanych przy budynku warsztatowo-garażowym w celu doprowadzenia usytuowania spornego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei WWINB na skutek wniesionego odwołania nie tylko merytorycznie rozpoznał sprawę legalizacji spornego budynku, ale uczynił to w zakresie znacznie szerszym niż organ I instancji.

Inwestor i uczestnik postępowania sądowego, który prezentował własne stanowisko w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym również nie podnosi argumentacji o niedopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, lecz odnosi się merytorycznie zwalcza zarzuty oraz dowody dotyczące nielegalnego usytuowania spornego budynku.

Sąd nie znalazł podstaw do wydania orzeczenia o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona (postanowienie NSA z 21.04.2022 r., III OSK 707/22, LEX nr 3338993).

Wynik postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących położenia konturu spornego budynku warsztatowo-garażowego nie uzasadnia wstrzymania biegu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie ma charakteru prejudykatu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wynik postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków winny uwzględnić organ nadzoru budowlanego jako materiał dowodowy dotyczący usytuowania spornego budynku.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy są zobowiązane usunąć opisane powyżej nieprawidłowości procesowe kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Organy uwzględnią przy tym, że podnoszona w podaniu z dnia 10 maja 2022 roku kwestia braku spełnienia wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w istocie stanowi żądanie całościowej weryfikacji legalności spornego budynku warsztatowo-garażowego, tj. w zakresie uzasadnionym treścią prawa budowlanego oraz kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Niezależnie od stanowiska skarżącego organ uwzględnią, że zakresem rozpoznania w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym powinny zostać objęte wszystkie roboty budowlane przy spornym budynku, które wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub niezgodnie z obowiązującym prawem (wyrok NSA z 28.03.2023 r., II OSK 836/20, LEX nr 3539102).

Uzasadnienie przyszłej decyzji musi korespondować z treścią materiału dowodowego w ten sposób, że organy w uzasadnieniu decyzji winny omówić każdy ujawniony przypadek odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz każdy ujawniony przypadek niezgodności z prawem w aspekcie przesłanek art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, a w dalszej perspektywie obowiązków procesowych określonych w art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz aktualności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo budowlane

Zakres wszczętego i prowadzonego postępowania legalizacyjnego winien zostać rozważony i wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji w perspektywie innych postępowań administracyjnych (wydanych decyzji), postępowań sądowych (wydanych orzeczeń), a także aktów odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub informacji/pism o sposobie załatwienia podań rozpoznanych jako wnioski/skargi wnoszone w trybie art. 221 § 1-3 K.p.a.

Przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja winna odwoływać się do konkretnych dowodów włączonych do akt administracyjnych, aby zapewnić stronom postępowania, a także Sądowi możliwość jednoznacznej weryfikacji ustaleń i ocen przyjmowanych przez organy.

Kwestia legalności usytuowania spornego budynku winna być rozważona z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych powiększających kontur budynku, a obejmujących ocieplenie ścian budynku styropianem, a także wyników postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących położenia konturu budynku warsztatowo-garażowego w oparciu o operat techniczny geodety W. K..

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (punkt 1 wyroku).

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata w stawce minimalnej (480 zł). Do akt sprawy nie przedłożono dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.