Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2155/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 144
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art 82 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzyło postępowanie wszczęte odwołaniem p. C. S. od decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] kwietnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej "decyzją środowiskową") - budowę wytwórni pasz w R., o zdolności produkcyjnej 120 Mg /h paszy granulowanej - rozbudowa II etap 60Mg/h paszy granulowanej

Uzasadniając decyzję organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- odwołalnie może wnieść skutecznie tylko strona,

- stroną jest - według definicji zawartej w art. 28 K.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma pojęcie "interesu prawnego", które w Kodeksie nie zostało normatywnie określone, można jednakże przyjąć, że chodzi tu o interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego; przywołano poglądy doktryny: ,,Interes musi być osobisty, własny, indywidualny. Taki tylko interes może zaspokoić władza przez decyzją administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie takiego tylko aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego (...). Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, inaczej nie można, mówić o istnieniu interesu. Podstawą prawną do zaspokojenia przez władze tego interesu w drodze wydania decyzji musi być przepis prawa administracyjnego. (...). (tak. W. Klonowiecki ,,,Strona w postępowaniu administracyjnym", Lublin 1938 r., s. 41),

- o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, decydują przepisy prawa materialnego - posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z istnieniem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. wyrok NSA z 17.08.1999r., I SA 1984/98, LEX nr 48525; z 6.09.1999r. IV SA 2473/98, LEX nr 477873; z dnia 27.09.1999r. IV SA 1285/98, LEX nr 47898),

- od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego - takiej osobie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym,

- odwołanie p C. S. dotyczy decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach"; na jej mocy, przymiot strony w tej sprawie oprócz wnioskodawcy i właściciela działki, na której planowana jest inwestycja, posiadają również podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonego przedsięwzięcia i właściciele działek położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia; obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie w oparciu o raport oddziaływania inwestycji na środowisko, zwany dalej "raportem", kto jest stroną postępowania,

- gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny osoby składającej odwołanie, powoduje to umorzenie postępowania odwoławczego,

- jak ustalił organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedsięwzięcie jest realizowane na terenie niezabudowanym na działkach o wskazanych numerach położonych w R., wymieniono jakie działki graniczą z terenem inwestycji i kto jest ich właścicielem,

- z "Raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia inwestycji – [...]" sporządzonego przez licencjonowanego rzeczoznawcę eksperta czystszej produkcji - inż. B. D. wynika, że "Rozwiązania projektowe planowanej inwestycji (etap I i II) mają wyeliminować oddziaływanie inwestycji poza granice działek na których inwestycja jest zlokalizowana." oraz, iż planowana inwestycja może być uzgodniona wyłącznie przy wykonaniu zaleceń oceny oddziaływania na środowisko, ograniczających ujemne oddziaływanie przedsięwzięcia i zabezpieczających środowisko; sporządzająca raport stwierdza również, iż teren inwestycji graniczy z terenami przemysłowo-składowymi, zaś najbliższa zabudowa mieszkaniowa położona jest w znacznej odległości od terenu planowanego przedsięwzięcia i chronionych (tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami),

- wnoszący odwołanie przedłożył, jako dowód mający potwierdzić jego interes prawny, odpis zwykły z księgi wieczystej, z którego wynika, że jest współwłaścicielem zabudowanej działki nr [...] oraz nr [...] położonych w R.; działki te ani nie graniczą bezpośrednio z działkami objętymi inwestycją, ani nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia,

- jak wynika z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] marca 2012 r. (pkt III sentencji postanowienia uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego jego warunki), "Przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia stwierdza się konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. I ustawy o oś."; taki sam zapis znajduje się również w decyzji środowiskowej (pkt IV); zatem w następnym etapie postępowania administracyjnego - przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia - został nałożony obowiązek dokonania ponownej oceny oddziaływania na środowisko;

- odnosząc się do argumentu p. C. S. - przywołania art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), który w jego ocenie uprawnia go do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej - skazano, że orzeczenie zostało wydane w trybie i na zasadach ustalonych ustawą o ocenach; natomiast wskazany art. 144 dotyczy eksploatacji instalacji, która nie była przedmiotem orzeczenia w decyzji środowiskowej, gdyż na tym etapie nie ma jeszcze w ogóle mowy o eksploatacji instalacji, a zatem problem ten będzie mógł stać się podstawą wszczęcia odrębnej przedmiotowo sprawy i ustalenia stron tegoż postępowania - dopiero z chwilą rozpoczęcia eksploatacji instalacji; organy zobowiązane są orzekać w granicach tożsamości sprawy administracyjnej, a zaskarżona decyzja nie dotyczyła sprawy eksploatacji instalacji, w związku, z czym problem ten nie może być przedmiotem badania Kolegium ani wpłynąć na ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do jej podważenia;

- swego interesu prawnego skarżący nie może również wywodzić z art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), dalej zwany "K.c.", po pierwsze bowiem przywołana norma nie stanowiła (bo nie mogła stanowić) podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, po drugie zaś skoro planowane przedsięwzięcie (i jego oddziaływanie na środowisko) zamyka się w granicach działek, na których jest realizowane, to nie można mówić o naruszeniu przez inwestora przysługującego skarżącemu prawa własności do wymienionych wyżej nieruchomości,

- z uwagi na powyższe, należało uznać, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania; nie posiada w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego, a jedynie faktyczny, który, jak to wskazano powyżej, nie stanowi przesłanki do uznania go za stronę postępowania, a tym samym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I. instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł p. C. S. Zarzucono w niej naruszenie prawa:

- procesowego, - art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz bardzo lakoniczne uzasadnienie ww. rozstrzygnięć w zakresie dokonanych w sprawie ustaleń, które w ocenie organu zadecydowały o nie uznaniu interesu prawnego skarżącego w domaganiu się merytorycznego rozpoznania odwołania,

- materialnego, - art. 140 K.c. i art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez organ administracyjny, że ww. przepisy prawa materialnego nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej w wykazaniu istnienia w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżącego w domaganiu się zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z przepisami prawa, w sposób wykluczający możliwość jakiegokolwiek jej oddziaływania na nieruchomości skarżącego.

Uzasadniając skargę wskazano:

- w zaskarżonej decyzji pominięto istotne dla wyniku postępowania okoliczności, nie dokonując w zasadzie analizy sprawy pod kątem indywidualnych cech planowanej inwestycji o charakterze przemysłowym, a mianowicie kwestii odległości działki skarżącego - zabudowanej domem jednorodzinnym, jak również indywidualnych cech i charakteru planowanej inwestycji, która stanowi kolejny etap inwestycji polegającej na budowie mieszalni pasz w R. w ramach etapu I i II,

- w zaskarżonej decyzji jest mowa, że z przedstawionej organowi dokumentacji wynika, jakoby planowana inwestycja zamykała się w granicach przedmiotowej inwestycji; jednak na podstawie akt sprawy nie można dopatrzeć się prawdziwości tej tezy organu; w trakcie tego postępowania okazało się, że na etapie planowania inwestycji wyliczenia zawarte w raporcie nie dotyczą inwestycji mającej powstać w rzeczywistości; potwierdzają to ustalenia poczynione przez RDOŚ zawarte w postanowieniu z [...] marca 2012 r., gdzie wskazano, że obecnie nie jest możliwe ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja będzie dotrzymywała standardów jakości środowiska z uwagi na brak jednoznacznego określenia ilości wentylatorów oraz z uwagi na brak określenia metody redukcji NOx, co de facto ustalenie tych niewiadomych przesuwa się na postępowanie o pozwoleniu na budowę, a to dodatkowo wiązać się winno z uwzględnieniem interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie,

- raport określa, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa jest w znacznej odległości od terenu inwestycji; nie ustalono co to określenie oznacza, bowiem najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje w odległości około 50 m, co przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowej inwestycji, jej skali, nie jest dużą odległością,

- nie można też zgodzić się z wynikami przeprowadzonej analizy charakterystyki źródeł hałasu, bowiem Raport przy wyliczeniach uwzględnia tylko dwie suszarnie mimo, że projekt zagospodarowania terenu przewiduje, że ma być ich 4 sztuki, przy czym każda suszarnia ma mieć po 8 wentylatorów o wydajności 17000 m3/h każdy, co jest wielkością niebagatelną oraz uwzględnia tylko 10 sztuk wentylatorów nadmuchu silosa; raport nie uwzględnia też dmuchaw przewietrzających, decyzja środowiskowa nie określa też maksymalnych poziomów hałasu urządzeń w formie wskazania równoważnego poziomu dźwięku dla każdego urządzenia emitującego hałas,

- interes prawny skarżący wywodzi z faktu, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w R. zabudowanej domem jednorodzinnym; w ocenie skarżącego przedmiotowa nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia i jest narażona na wynikające z eksploatacji instalacji negatywne oddziaływanie w zakresie hałasu i pyłu; mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia nie można ograniczyć się jedynie do wskazania uciążliwości, które prowadzą do przekroczenia obowiązujących standardów emisyjnych lub jakości środowiska - uciążliwości te nie znają granic wynikających z prawa własności, a przekroczenie obowiązujących standardów wiązać by się miało z wyznaczeniem obszaru ograniczonego użytkowania,

- należy mieć na względzie charakter i wielkość przedmiotowej inwestycji, która to - zgodnie z odnośnymi przepisami - zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- z uwagi na fakt, że inwestor nie jest w stanie, na obecnym etapie, podać ilości zastosowanych wentylatorów trudno jest jednoznacznie stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżącego; zatem przy ustalaniu w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżącego nie mogą być brane pod uwagę wyliczenia zawarte w raporcie, które na dzień dzisiejszy nie dotyczą tak naprawdę inwestycji mającej powstać w rzeczywistości,

- zatem źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie jest art. 140 K.c., jak i art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 28 K.p.a.; potwierdzeniem tego jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego gdzie wskazano, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której realizowane ma być przedsięwzięcie,

- o interesie prawnym skarżącego przesądza, zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomości, które znajdują się w sąsiedztwie inwestycji oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości; uciążliwości tę już daje się odczuć poprzez powstające z funkcjonowaniem Mieszalni Pasz w R. immisje hałas, odór i pył zawieszony, które mają charakter ciągły,

- w zaskarżonej decyzji podkreślono, że "rozwiązania projektowe planowanej inwestycji mają wyeliminować jej oddziaływanie poza granice działek, na których inwestycja jest zlokalizowana"; jednak tą tezę, która pojawia się w aktach sprawy, należy potraktować jako wytarty slogan, niemający żadnego oparcia w materiale dowodowym:

- po pierwsze, organ nie jest w stanie uzasadnić tej tezy, co oznacza, że nie dąży do rzetelnego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 , 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.,

- po drugie, pomija istotne oceny zawarte w aktach sprawy, tj. stanowisko RDOŚ zawarte w postanowieniu z [...] marca 2012 r., w którym wskazuje się, że obecnie nie jest możliwe ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja będzie dotrzymywała standardów jakości środowiska,

- brak jest też jakiejkolwiek oceny w zakresie kolejnego utartego sloganu, a mianowicie "położenia najbliższej zabudowy w znacznej odległości" - organ nie wyjaśnił, co znaczy pojęcie znacznej odległości, przy uwzględnieniu charakteru przemysłowego planowanej inwestycji,

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Trafne są wywody organu dotyczące istoty tzw. interesu prawnego, który przesadza w danym przypadku, czy dana osoba jest stroną w sprawie. Ich ponowne przywoływanie nie byłoby zasadne.

W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie. Nie oznacza to wprawdzie, jak trafnie wywodzono w skardze, że a priori dana osoba nie może mieć interesu prawnego w sprawie. W tej sytuacji jednakże istnienie interesu prawnego jest uwarunkowane wykazaniem, że wydanie danej decyzji będzie miało wpływ na wykonywanie prawa własności do nieruchomości skarżącego. Trafnie wskazał Skarżący, że podstawą interesu prawnego mógłby stanowić wówczas, jako przepis prawa materialnego, zarówno art. 140 K.c. jak i art. 144 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W kwestii znaczenia ostatniej ze wskazanych norm, stanowisko organu było błędne, co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy. Wskazać wypada, że w procedurze ocen polega analizie także przewidywane oddziaływanie na etapie eksploatacji instalacji, stąd istotne znaczenie może odgrywać również spełnienie wymagania z art. 144 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Okoliczność wpływu decyzji na zakres wykonywanie prawa własności do nieruchomości nie została jednak wykazana. Skarżący podnosi, że ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona prawidłowo, w szczególności, że nie dysponowano odpowiednio szczegółowymi danymi, źle oceniono oddalenie zabudowy mieszkaniowej i pominięto oddziaływanie szeregu urządzeń planowanych do realizacji.

Tymczasem z pkt IV decyzji środowiskowej wynika obowiązek przeprowadzenia ponownej procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach. Jednocześnie w części końcowej pkt III tej decyzji wskazano, że "Zastosowane rozwiązania mające chronić środowisko spowodują, że oddziaływanie na środowisko projektowanej wytwórni zamknie się w granicach działek na których zostanie zlokalizowana inwestycja". Wobec tego - na etapie zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji środowiskowej - zagwarantowano przeprowadzenie ponownej analizy, czy przyjęte w sporządzonej w przyszłości w dokumentacji projektowej rozwiązania gwarantują osiągnięcie celu wskazanego w kwestionowanej decyzji środowiskowej. Jednocześnie ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (raportu) sporządzonej, jak zauważa organ, przez osobę o określonych kwalifikacjach (licencjonowanego rzeczoznawcę eksperta czystszej produkcji) wynika, że przy zachowaniu wskazanych na tym etapie warunków (częściowo ogólnych) nie dojdzie do oddziaływań poza granicami realizacji inwestycji. Strona skarżąca z kolei, dla poparcia swojego twierdzenia, że do oddziaływania w świetle warunków decyzji dojdzie, nie przełożyła żadnych dowodów, które by je uprawdopodabniały.

W tej sytuacji nie sposób wywieść, aby następstwem wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej mogło być jakiekolwiek ograniczenia, co do możliwości korzystania z praw własności nieruchomości skarżącego, co jest warunkiem istnienia interesu prawnego wywodzonego z treści art. 140 K.c., czy art. 144 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Interes prawny, wywodzony z domenialnego przyjęcia niewystarczających rozwiązań ochronnych, nieeliminujących niekorzystnych oddziaływań na nieruchomość skarżącego, będzie mógł zostać natomiast wykazany w kolejnym postępowaniu. Ewentualnie wadliwe określenie warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia na tym etapie będzie mogło mieć dopiero wpływ na sytuację prawną skarżącego, w kontekście ochrony jego praw podmiotowych.

W tej sytuacji umorzenie postępowania, wszczętego odwołaniem Skarżącego było zasadne.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi wypada zauważyć:

- sam fakt potrzeby ponowienia oceny oddziaływania na środowisko, z uwzględnieniem szczegółowych danych (np. dotyczących określenia ilości wentylatorów oraz metody redukcji NOx), co potwierdza stanowisko RDOŚ, nie statuuje interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, gdzie pewne kwestie nie są przesądzone, lecz wskazano na potrzebę zastosowania rozwiązań zapewniających nie przekraczanie granic nieruchomości, gdy chodzi o generowane uciążliwości,

- o interesie prawnym skarżącego nie może przesądzać rodzaj przedsięwzięcia (np. zamieszczenie na określonej liście) ani skala jego potencjalnego oddziaływania; gdy chodzi o właścicieli działek nieprzylegających bezpośrednio do miejsca realizacji przedsięwzięcia, źródłem interesu prawnego może być wyłącznie okoliczność, że decyzja - przy zachowaniu wskazanych w niej warunków - spowoduje ograniczenie prawa korzystania z własności,

- podnoszona okoliczność, że istniejący już zakład (podlegający rozbudowie) jest źródłem określonych uciążliwości dla Skarżącego nie przesądza, jakoby przedmiotowa decyzja środowiskowa porwadziła do ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości przez Skarżącego – jak wskazano musiałoby to wynikać z treści jej konkretnych postanowień (np. wadliwie określonych warunków).

W świetle powyższego nie są zasadne zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ustawy ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.