Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 213/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3 ust. 1, 2,  § 9 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2 , § 7 ust. 1, 3 i 4 , § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg J. M. i H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 stycznia 2023 r. znak: SKO.PZ-71/5337/407/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. M. i H. B. Bąk kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 stycznia 2023 r. znak: SKO.PZ-71/5337/407/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. M. oraz H. B. od decyzji nr 45/2022 Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia z 21 lipca 2022 r. znak: RGI.BD.6730.44.2021 w sprawie ustalenia, na wniosek M. O., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi w zakresie handlu o powierzchni sprzedaży ok. 80m2) wraz z realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), niezbędnych do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, w tym systemu komunikacji wewnętrznej oraz zespołu parkingowego, na działce nr A w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z 21 lutego 2021 r. uchyliło w całości poprzednią decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania – z uwagi na konieczność uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej (zwanej dalej "analizą") w znacznym zakresie. Po zwrocie akt przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i uzupełniono akta sprawy. Na etapie postępowania odwoławczego organ I instancji uszczegółowił także ustalenia analizy. Z uwagi na fakt, że brakowało w nich np. ustalenia średniej wielkości powierzchni zabudowy, czy wyliczeń średniej szerokości elewacji frontowej budynków oraz wskazania dokładnej podstawy prawnej ustalonych parametrów organ odwoławczy uczynił to już we własnym zakresie.

SKO, analizując zakwestionowaną decyzję, wskazało że organ I instancji poprawnie ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i zastosował do niego normy prawa materialnego, a zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i został uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego. Przyznano jednocześnie, że w materiale dowodowym występują pewne nieścisłości, jednakże nie stanowią one istotnych uchybień mogących skutkować koniecznością uchylenia ww. rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył, że sporządzona przez osobę uprawnioną analiza – której kontrolę przeprowadzono – stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a jej wyniki stanowią część merytoryczną decyzji. Przedstawiono zarazem wystarczającą analizę funkcji oraz cech zabudowy występującej na wyznaczonym terenie. Przyjęte w decyzji na podstawie analizy ustalenia w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają przepisów prawa. Tym samym, wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej dla ww. zamierzenia inwestycyjnego warunki o warunkach zabudowy – która zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie.

Uszczegóławiając rozważania w powyższym zakresie SKO wskazało, że na mapie w skali 1:1000 (analiza w wersji graficznej) zaznaczono teren inwestycji oraz granice obszaru analizowanego – które wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w odległości trzykrotnej wartości szerokości frontu części działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Za nietrafne uznano zarzuty odwołujących się w tym przedmiocie, gdyż w sprawie zostało wskazane, że za front działki przyjęto część od strony północno-zachodniej, który wynosi ok. 28,0 m – w związku z czym obszar analizowany został wyznaczony w odległości 84 m od granic terenu inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji względem istniejącej już zabudowy, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze i usługowe. Z akt sprawy wynika też spełnienie przesłanek wyrażonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z zastrzeżeniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

SKO, jeśli chodzi o wyznaczenie wskaźników zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji, miało na uwadze, że przepisy § 4-8 rozporządzenia dają organom kompetencje do tego, aby parametry zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym – co jest dopuszczalne, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. W tym zakresie, analizując akta sprawy, wskazano:

- odnośnie linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), że nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m od krawędzi jezdni, w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy czym według analizy budynki w obszarze analizowanym posadowione są w odległości od ok. 2 m do 45 m od granicy z działką drogową; jednocześnie wskazana odległość pozostaje w zgodzie z art. 43 ustawy o drogach publicznych;

- że na etapie postępowania odwoławczego analiza została uzupełniona o szczegółowe dane w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, a wskaźnik ten został ustalony w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie do 50 %, przy czym udział powierzchni biologicznie czynnej nie może wynosić mniej niż 40 %; zgodnie z analizą średnia wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi ok. 36,87 %, min. 5 % a max. 65 %; jednocześnie odstąpiono od wyznaczenia średniej wielkości tego wskaźnika, gdyż ustalona wartość nie przekracza maksymalnej wartości parametru w obszarze objętym analizą, a ustalony wskaźnik pozwoli na realizację inwestycji; z analizy wynika, że na działkach o mniejszej powierzchni wskaźnik zabudowy jest wyższy, a na większej mniejszy – przy czym działka inwestora należy do działek o średniej powierzchni, wobec czego tak ustalony parametr nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym;

- co do wyznaczonej na podstawie § 6 rozporządzenia szerokości elewacji frontowej, że SKO ustaliło średnią szerokość elewacji frontowej na ok. 8,97 m dla całej zabudowy, zaznaczając że wartość tą obniżają parametry budynków gospodarczych; z analizy wynika, że znajdujące się na obszarze analizowanym budynki mają szerokości elewacji frontowej w przedziale od 4,0 m do 18,00 m – w związku z czym ustalony na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia parametr szerokości elewacji frontowej na 14 m z tolerancją 20 % nie odbiega znacząco od średniego parametru z obszaru analizowanego dla budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych oraz nawiązuje do parametrów dla budynków mieszkalnych i usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym; tym samym, skoro przepisy dopuszczają ustalenie tego parametru w inny sposób niż średni, SKO nie uznało za zasadne zarzutów odwołań w tym zakresie;

- co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), że podobnie jak szerokość elewacji frontowej na obszarze objętym analizą wskaźnik ten charakteryzuje się dużą rozpiętością – występują bowiem budynki o wysokości elewacji frontowej od 2,0 m do 8,0 m; ustalona przez organ I instancji wysokość elewacji frontowej od 4,0 m do 8,0 m (na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia) nawiązuje do wysokości budynków mieszkalnych i mieszkalno-usługowych na wyznaczonym obszarze analizowanym;

- co do wyznaczenia geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia), że z analizy wynika, iż na terenie objętym analizą występują budynki o zróżnicowanej geometrii, to jest od dachów płaskich po strome – stąd za dopuszczalne uznano przyjęcie dla planowanego budynku mieszkalnego dachu dwuspadowego lub wielospadowego o nachyleniu od 15° do 25°.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wyniki poczynionych przez organ I instancji ustaleń, po ich stosownym uzupełnieniu, przedstawiono w motywach decyzji sporządzonej z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. M. zarzuciła decyzji SKO naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że nowa zabudowa spełnia wymagania w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu, w tym gabarytów budynku oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez bezzasadne uznanie, że granice obszaru analizowanego spełniają wymagania dotyczące jego ustalenia, podczas gdy zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki;

c) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez bezzasadne przyjęcie, że wyznaczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 50 % w stosunku do powierzchni działki spełnia wymagania określone w tym przepisie – podczas gdy analiza nie wskazuje szczegółowych powodów jego wyznaczenia z odstępstwem od średnich wartości w obszarze analizowanym;

d) § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia poprzez bezzasadne uznanie, że parametry nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy zostały ustalone prawidłowo – podczas gdy wskaźniki te zostały wyznaczone z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa;

e) art. 60 ust.4 w zw. z art. 5 u.p.z.p poprzez błędne przyjęcie, że analiza w części opisowej została sporządzona przez osobę uprawnioną – Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Słupia, podczas gdy wymieniony nie posiada stosownych uprawnień określonych w tych przepisach;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 10 § 1 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. i pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym poprzez odstąpienie od powiadomienia o uzupełnieniu z urzędu przez SKO materiału dowodowego, a także zleceniu organowi I instancji uzupełnienia analizy – co uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odstąpienie od oceny całego zebranego materiału dowodowego, który zmierzałby do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – co spowodowało, że organ II instancji dokonał jedynie dowolnej i wybiórczej oceny dowodów i w konsekwencji utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skargę do tut. Sądu wniosła również H. B., wskazując że decyzja organu odwoławczego narusza:

I. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. poprzez błędne ustalenie, że nowa zabudowa spełnia wymagania w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu w tym gabarytów budynku oraz wskaźnika intensywności zagospodarowania – podczas gdy dopuszczenie możliwości takiej zabudowy przeczyć będzie zasadzie dobrego sąsiedztwa;

2. § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezasadne uznanie, że wyznaczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w wysokości 50 % w stosunku do powierzchni działki spełnia wymagania określone w tym przepisie – podczas gdy analiza nie wskazuje szczegółowych powodów jego wyznaczenia z odstępstwem od średnich wartości w obszarze analizowanym;

3. § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia poprzez niezasadne uznanie, że parametry nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy zostały prawidłowo ustalone – podczas gdy wskaźniki te zostały wyznaczone z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa albowiem nie zostały prawidłowo uzasadnione w sporządzonych analizach;

II. przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na niewyjaśnieniu rozbieżności w analizie i analizie uzupełniającej sporządzonych na potrzeby procedowanej sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek SKO (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), któremu nie sprzeciwiły się pozostałe strony, prawidłowo poinformowane w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego.

Po pierwsze podkreślić należy, że niewątpliwym w sprawie było, iż na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiało ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu. Rację ma również SKO co do tego, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r., tj. sprzed zmian dokonanych odpowiednio ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1223). Zgodnie bowiem z art. 4 ww. ustawy zmieniającej, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei § 2 wspomnianego właśnie rozporządzenia z dnia 17 września 2021 r. stanowi, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezspornym zaś jest, że rozpatrywana sprawa została wszczęta przed wejściem w życie powyższych przepisów zmieniających.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 18 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Ol 967/17, wyrok WSA w Poznaniu z 28 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Po 1039/17).

W rozpatrywanym przypadku tego rodzaju analiza została sporządzona i stanowi – wraz z jej wynikami – załącznik do decyzji organu I instancji. Jak wynika jednak z akt postępowania, na etapie postępowania odwoławczego zostało uzyskane przez SKO "uzupełnienie" analizy i jej wyników, autorstwa tej samej osoby, które zawiera dodatkowe odniesienie do poszczególnych parametrów nowej zabudowy oraz częściowo odmienne ustalenia w zakresie parametrów zabudowy istniejącej. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium dokonało także własnych ustaleń w zakresie np. ustalenia średniej wielkości powierzchni zabudowy czy średniej wielkości elewacji frontowej.

Po pierwsze, o ile w ocenie Sądu co do zasady nie jest wykluczone uzupełnienie analizy na etapie postępowania odwoławczego (pamiętając jednocześnie że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a zatem są jej integralną częścią, co należy mieć na uwadze jeśli chodzi o treść i rodzaj rozstrzygnięcia w sytuacji ewentualnych zmian w tym zakresie), o tyle tego rodzaju działanie wiąże się z uzupełnieniem materiału dowodowego, w związku z czym zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a. organ II instancji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się w tej kwestii przed wydaniem decyzji. W niniejszym przypadku, jak wynika z akt sprawy, owo "uzupełnienie" analizy zostało pozyskane nie na skutek pisemnego zlecenia (prawdopodobnie na podstawie rozmowy telefonicznej – por. k. 283), a zatem tym bardziej strony nie mogły posiadać wiedzy o tym fakcie. Zgodnie z przywołanym art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie stosując się do tego przepisu SKO naruszyło jego treść. Co więcej, należy uznać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jeśli wziąć pod uwagę niejasności w ustaleniach, o których mowa poniżej, a które zostały podniesione – na skutek wspomnianego naruszenia uprawnień procesowych skarżących – dopiero we wniesionych skargach.

Po drugie, dokonywanie przez SKO własnych wyliczeń w zakresie średniej poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy, czy też wyliczeń innych niż te, które wynikają z analizy, w sytuacji gdy analiza ta jest kluczowym dowodem w sprawie, powoduje podważenie podstaw wyników analizy osiągniętych przez jej autora i wywołuje w związku z tym wątpliwość, czy przy takim a nie innym wyliczeniu średnich poszczególnych parametrów przyjętych przez organ autor analizy doszedłby do takich samych konkluzji.

Przechodząc do szczegółów, jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia parametr ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji – w zamieszczonych tam tabelach – wskazano wysokość tego parametru jedynie dla budynków nr 1, 36 i 37. W analizie "uzupełniającej", uzyskanej przez SKO, uzupełniono ten wskaźnik także dla pozostałych budynków, przy czym – jak wskazano w punkcie 2) na str. 3 – średni wskaźnik wynosi ok. 41% (tolerancja 32,8 do 49,2%). Z kolei SKO w uzasadnieniu swej decyzji podało, że "według analizy średnia wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 36,87%". Tego rodzaju rozbieżność (nota bene każda ze skarżących podaje jeszcze inne wyliczenie średniej – na poziomie 35,8% i 34,85%) nie pozwala na ocenę, w odniesieniu do jakiej wielkości średniej omawianego parametru została ustalona ostateczna wartość dla wnioskowanej inwestycji – na poziomie 50%. W tym zakresie należy jeszcze zauważyć – na co słusznie zwróciły uwagę obie skarżące – że w analizie "uzupełniającej" w przypadku budynku oznaczonego nr 1, który jako jedyny w obszarze analizowanym posiada funkcję mieszkalno-usługową, a więc taką samą jak budynek objęty wnioskiem, przyjęto wskaźnik zabudowy na poziomie 35%, podczas gdy w analizie, która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji (podobnie jak we wcześniejszych analizach), wskaźnik ten dla tego samego budynku wynosił 20%. Należało zatem wyjaśnić co wpłynęło na taką zmianę (według J. M. na nieruchomości, na której znajduje się ten budynek w ostatnim czasie nie pojawiła się nowa zabudowa), jak również czy miała ona wpływ (a jeśli tak to jaki) na ustalenie ostatecznych wyników analizy.

Podobnie jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, Kolegium "w oparciu o przedłożone dane" ustaliło średnią wartość tego parametru na poziomie 8,97 m dla całej zabudowy, podczas gdy w analizie "uzupełniającej" przyjęto, że ta średnia wynosi 10,3 m (por. str. 3-4). Także w tym przypadku zachodzi wątpliwość, czy wynik analizy w tym zakresie – w ocenie jej autora – byłby taki sam, tj. 14 m z tolerancją 20%, gdyby autor analizy miał na uwadze inną wartość średnią niż ta, którą sam ustalił.

Jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca J. M., wysokość kalenicy dla budynku objętego wnioskiem ustalono w decyzji – w nawiązaniu do ustaleń analizy i jej wyników – na poziomie od 8 do 11 metrów, przy czym w obszarze analizowanym wielkość tego parametru wynosi od 3 do 11 metrów. Ta ostatnia, maksymalna wartość tego parametru, odnosi się wyłącznie do jednego budynku, oznaczonego numerem 1, w przypadku którego wysokość kalenicy ustalono w analizie na poziomie 10,5-11 metrów. Z załączonych do odwołania J. M. dwóch poprzednich analiz z 2020 roku wynika, że ten sam parametr dla tego samego budynku ustalano na poziomie 9,5-10 m. Powstaje zatem wątpliwość, która z tych wartości jest poprawna, zwłaszcza jeśli brak jest wyjaśnienia co do takiej rozbieżności, a ze skargi J. M. wynika, że w ostatnim czasie nie były prowadzone żadne prace remontowe czy budowlane, które zmieniałyby parametry tego budynku. Jest to o tyle istotne, że dotyczy budynku porównywalnego z mającą powstać nową zabudową, a omawiany pojedynczy parametr wprost wyznacza przyjętą maksymalną wysokość kalenicy. Co więcej, Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniosło się do wysokości kalenicy.

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to zgodnie z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalając, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków poddanych analizie mieszczą się w przedziale od 2 do 8 m, dla wnioskowanego budynku ustalono ten parametr na poziomie od 4 do 8 m – mając na względzie, jak wynika z analizy, zróżnicowane ukształtowanie terenu oraz podobne wartości obiektów usytuowanych w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej decyzją. Trzeba jednak zauważyć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej sięgająca 8 m występuje w obszarze analizowanym tylko w przypadku jednego budynku (nr 1), który bynajmniej nie znajduje się na działce sąsiedniej z terenem inwestycyjnym, zaś średnia omawianego parametru w obszarze analizowanym wynosi 3,6 m. Odstępstwo od zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało w tej sytuacji w ocenie Sądu bardziej pogłębionego uzasadnienia.

Analogiczny problem dotyczy zresztą także pozostałych parametrów, w przypadku których odstąpiono od wartości średnich przy zastosowaniu § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia (co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). Otóż jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1213/19), a które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku takiego rzetelnego uzasadnienia dla przyjętych odstępstw w ocenie Sądu zabrakło (także w analizie "uzupełniającej"), a trzeba zauważyć że organ skorzystał z nich – w ślad za autorem analizy – w przypadku wszystkich tych parametrów, co do których rozporządzenie pozwala na stosowanie takich odstępstw. Wykazanie braku naruszenia ładu przestrzennego w takim przypadku, polegające na należytym uzasadnieniu wartości innych niż średnie, powinno być tym bardziej szczegółowe.

Trzeba wreszcie podzielić wątpliwości skarżącej J. M. co do prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W tym przypadku przyjęto, że szerokość frontu działki wynosi 28 m, w związku z czym obszar analizowany został wyznaczony w odległości 84 m od granic terenu inwestycji. Rację ma skarżąca, że w swojej poprzedniej decyzji SKO przyjmowało, że szerokość frontu działki wynosi 28,8 m, a zatem, przy takim ustaleniu, granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości 86,4 m od granic terenu inwestycji. Skarżąca słusznie zwraca uwagę, że tradycyjny pomiar szerokości frontu działki na załączonej mapie w określonej skali także może wywoływać wątpliwość co do tego, czy wartość ta wynosi rzeczywiście 28 m. Kwestia ta wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia.

Całkowicie słuszne jest także stanowisko skarżącej H. B. co do tego, że dodatkowo dyskwalifikuje prawidłowość zaskarżonej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie o następującej treści: "oczywiście w materiale dowodowym występują pewne nieścisłości, jednakże nie stanowią one istotnych uchybień mogących skutkować koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Tego rodzaju ogólna teza, bez wskazania o jakie nieścisłości chodzi i bez odrębnej oceny każdego z nich, uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wiadomo bowiem, że Kolegium dostrzega uchybienia, a jednocześnie nie wiadomo jakie to są uchybienia, w związku z czym Sąd jest pozbawiony możliwości samodzielnej oceny, czy rzeczywiście są to naruszenia nieistotne.

Wszystkie powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a., co musiało prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni powyższe uwagi, uzupełni materiał dowodowy i doprowadzi do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności, a wydane rozstrzygnięcie w sposób należyty uzasadni.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez każdą ze stron wpisu sądowego – po 500 zł.