Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 470/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1131/18 w sprawie ze skargi A. K. i K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza solidarnie od A. K. i K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1131/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Rada Miasta Krakowa w dniu 12 września 2018 roku podjęła uchwałę Nr CK/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 września 2018 roku poz. 6376.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że – co do zasady – rada gminy jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego przewidujących ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane. Zdaniem Sądu tych elementów w niniejszej sprawie zabrakło. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał się na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Zdaniem Sądu podjęcie uchwały winno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy w Dzielnicy I Stare Miasto sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach między 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na realizację wyżej wymienionych wartości. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał, że "na działalność całodobowych sklepów wpływają skargi i interwencje". Powyższe twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami, a jego prawdziwość nie wynika z dokumentów przedstawionych przez organ Sądowi. Co więcej, pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 10 stycznia 2019 r. oświadczył, że organ nie dysponuje analizami i opracowaniami dotyczącymi skutków sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach 22.00 – 6.00 na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzenia dowodu z takich dokumentów zażądali skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2019 r. Z dokumentów przedstawionych przez skarżących przy powyższym piśmie - a pochodzących od organu - nie wynika, aby sprzedaż alkoholu w Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnych w jakikolwiek sposób wpływała na zwiększenie ilości incydentów z udziałem osób nietrzeźwych. Sąd powołał się także na zestawienia interwencji policyjnych zleconych i własnych w związku ze spożywaniem alkoholu w miejscach publicznych w latach 2015, 2016 i 2017 (do 30.11.2017 r.) z których nie sposób ustalić, w oparciu o przedstawione dokumenty, czy interwencje te dotyczyły Dzielnicy I Stare Miasto. Organ w piśmie z dnia 12 stycznia 2019 r. zażądał otwarcia rozprawy i przeprowadzenia dowodu z analiz, które zostały dołączone do powyższego pisma. Sąd otworzył rozprawę i przeprowadził powyższy dowód, jednakże z przedstawionych dokumentów nie można wyprowadzić odmiennych wniosków, niż dotychczasowe. Przedstawiona analiza częściowo jest identyczna z treścią dokumentu przedstawionego przez skarżących przy piśmie procesowym z 7 stycznia 2019 r. W pozostałym zakresie nie sposób z treści przedstawionej analizy wywnioskować, iż problem zakłócania porządku publicznego i bezpieczeństwa dotyczy w większym stopniu Dzielnicy I Stare Miasto niż innych dzielnic Krakowa.

Zdaniem Sądu wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w jednej dzielnicy Krakowa bez wskazania racjonalnych ku temu powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny. Sąd nie podważa zasadności wprowadzenia takiego ograniczenia in genere, jednakże podkreśla, że musi ono być należycie umotywowane, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego wprowadzenie ograniczenia tylko w jednej dzielnicy Krakowa ma rozwiązać problem naruszeń porządku publicznego i bezpieczeństwa. Trzeba mieć na uwadze, że Dzielnica I ma stosunkowo małe terytorium, a osoby chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogą to swobodnie uczynić na terenie dzielnic sąsiadujących z Dzielnicą I Stare Miasto. W tej sytuacji rolą organu było należyte umotywowanie podjętej uchwały ze wskazaniem, dlaczego ograniczenie wprowadzone zostało jedynie w jednej z dzielnic Krakowa. Wniosek w tym zakresie złożony przez Radę Dzielnicy nie jest wystarczającą przesłanką dla podjęcia uchwały, która w swej istocie stanowi ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 powyższego przepisu, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Z powyższej regulacji nie wynika jednak, by powyższa opinia miała charakter wiążący dla rady gminy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a.a. w związku z art. 147 1 § p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z 2017 r. póz. 181, 2439, 2245; dalej jako: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") poprzez wadliwe dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej uchwały poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli katu prawa miejscowego niż kryterium legalności, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu prawnego sprawy i ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi, czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a., który Sąd powinien był zastosować w sprawie;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 32 Konstytucji RP, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej konstytucyjną zasadę równości podmiotów pomimo, iż brak było istotnych naruszeń prawa mogących prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jako podjętej na podstawie i w granicach prawa;

II. naruszeniu prawa materialnego:

1. art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie przez Sąd, że uchwała w sposób nieuzasadniony ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej, a podjęcie uchwały winno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy w Dzielnicy I Stare Miasto sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na kwestię porządku publicznego i bezpieczeństwa chociaż przywołany przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości będący podstawą podjęcia uchwały takiego wymogu nie wprowadza;

2. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na niewłaściwym przyjęciu, że wprowadzenie zaskarżoną uchwałą ograniczeń narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamo przedmiotowo działalności gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny, mimo iż art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przewiduje kompetencje dla rady gminy o wprowadzenia takich ograniczeń na terenie całej gminy lub określonej jednostki pomocniczej bez dodatkowych wymogów formalnych;

3. art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu poprzez błędną wykładnię i skutkiem tego przyjęcie, że do wprowadzenia ograniczeń wynikających z tego przepisu na terenie tylko jednostki pomocniczej wymagane jest przeprowadzenie dodatkowych analiz, opracowań które miałyby uzasadniać słuszność wprowadzonego ograniczenia tylko na terenie tej jednostki, pomimo że ustawa wymaga tylko zgodności z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018.

Wobec tego organ wniósł o o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania zgdnie z normami w tym zakresie obowiązującymi, względnie o zmianę wyroku w całości i oddalenie skargi złożonej na uchwałę oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący wnosząc o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 roku numer CIX/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała pozostaje w zgodności z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, a także co do zasady nie narusza określonej w art.22 Konstytucji RP zasady swobody działalności gospodarczej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania jakie powody przemawiały za wprowadzeniem ograniczeń w zakresie realizacji zasady swobody działalności gospodarczej oraz ocenił, że wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży wyłącznie w jednej dzielnicy Krakowa bez wskazania racjonalnych powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicującą sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przestawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa stanowił przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 2200 a 600.

Niewątpliwie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to zatem, że organ samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczące ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca określił jedynie, że zakaz ten może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponadto sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 2200 a 600. Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 rada gminy przed podjęciem uchwały w omawianym zakresie zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Uchwała w sprawie godzin sprzedaży napojów alkoholowych powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii (art. 12 ust. 7).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie może opierać się na kryterium słuszności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nieprawidłowo jednak dokonał oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia granic upoważnienia określonego art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i kryteriów zawartych w przytoczonych wyżej regulacjach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł przede wszystkim krytykę przyjętego przez Radę Miasta rozwiązania formułując zarzut, iż w zakresie przedstawienia powodów wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto stanowisko Rady Miasta nie zawiera dostatecznie wykazanych i umotywowanych powodów uzasadniających podjęcie takiej uchwały.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miasta Krakowa wskazuje przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W szczególności organ wskazał na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Celem zasadniczym wprowadzenia ograniczeń objętych treścią zaskarżonej uchwały, było ograniczenie sprzedaży i spożycia alkoholu w godzinach nocnych poza miejscem sprzedaży. Inicjatywa w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Krakowa pochodziła od jej jednostki pomocniczej czyli Rady Dzielnicy I Stare Miasto. Ponadto z akt sprawy wynika, że były interwencje mieszkańców dzielnicy w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych kierowane do Wydziału Spraw Administracyjnych UMK.

Jednocześnie jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji ograniczenia wprowadzone w zaskarżonej uchwale pozostają w zgodności z celami określonymi Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018.

Trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, że celem wprowadzenia na podstawie art.12 ust.4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych nie jest całkowite wyeliminowanie zagrożeń dla wartości wskazanych w ustawie, ale dla zastosowania tego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone. Nie jest natomiast konieczne wykazywanie, że podejmowane środki całkowicie wyeliminują istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych. Jednocześnie nie można uznać, że przedstawione przez Sąd pierwszej instancji analizy i statystyki wykazują, iż na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie występuje problem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego związany ze spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych. Pamiętać bowiem należy, że nie jest konieczne dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie i o której godzinie został nabyty alkohol, którego konsumpcja spowodowała konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Ponadto zauważyć należy, że ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy w wychowaniu w trzeźwości nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2533/21).

Pamiętać przy tym także należy, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 - 8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony w art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.

W ocenie NSA zaskarżona uchwała wydana w ramach ustawowego upoważnienia nie narusza zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji, gdyż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) zostały potraktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała nie mogła objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ponadto trzeba zauważyć, że skoro w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych. Celem wprowadzanych regulacji nie jest bowiem, jak już wspomniano, całkowite wyeliminowanie konsumpcji alkoholu, lecz jej zmniejszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wymieniane w preambule ustawy wartości. Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie może zatem zostać z tych przyczyn ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa. Wnioski Sądu pierwszej instancji są więc w tym zakresie nieuprawnione.

Podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Powyższe oznacza, że dopuszczalność ustalenia zaskarżoną uchwałą ograniczenia sprzedaży napojów alkoholi wymaga zatem ponownej kontroli. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni przedstawione wyżej rozważania i w ich świetle oceni zaskarżoną uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).