Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1159/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 31, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1163/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.4170.25.1178.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1163/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "organ", "SKO w Krośnie") z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.4170.25.1178.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.5.477.2022; w punkcie drugim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2021 r., nr WG.6132.1.2.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, w części dotyczącej punktów 3 oraz 6 sentencji decyzji.

SKO w K. zwrócił się do pełnomocnika Stowarzyszenia o uzupełnienie braków formalnych podania, jak również o wykazanie przesłanki interesu społecznego oraz, że złożone żądanie uzasadnione jest celami statutowymi Stowarzyszenia i wyjaśnienie, czy Stowarzyszenie [...] wnosi również o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

Stowarzyszenie uzupełniając braki formalne wyjaśniło, że wniosek o stwierdzenie nieważności zasadza się na art. 28 k.p.a., bowiem skarżący, jako podmiot dopuszczony na prawach strony do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, uprawniony jest do żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.5.477.2022 SKO w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 grudnia 2021 r., nr WG.6132.1.2.2016. W uzasadnieniu organ wskazał, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność uczestnictwa na prawach strony Stowarzyszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej, nie przesądza o tym, że przysługuje Stowarzyszeniu przymiot strony postępowania nieważnościowego, które jest odrębnym i nowym postępowaniem.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.4170.25.1178.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.5.477.2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 23 grudnia 2021 r., nr WG.6132.1.2.2016 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.4170.25.1178.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.5.477.2022.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 31 k.p.a. przyjmując, iż Stowarzyszenie dopuszczone już do udziału w postępowaniu w sprawie wycinki drzew powinno ponownie wykazać przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. na etapie złożonego przez nie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, podczas gdy Kolegium nie naruszyło art. 31 k.p.a., bowiem przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, ponieważ Stowarzyszenie swój udział w postępowaniu nieważnościowym opierało na art. 28 k.p.a.

Wskazując ww. zarzut kasacyjny organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Nadto strona skarżąca kasacyjne zrzekła się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując wyłącznie na podstawę w postaci naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Istotą niniejszego postępowania było wyjaśnienie, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności miał przymiot strony, uprawniający do go wszczęcia postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożone przez organizację społeczną podlega rozpoznaniu, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. W zakresie w jakim przepisy prawa dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu, organizacja społeczna ma prawo do złożenia żądania wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wszczynane z urzędu. W stadium wstępnym organ bada wyłącznie czy są spełnione przesłanki, od których art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia przyznanie organizacji społecznej prawa żądania wszczęcia postępowania w sprawie (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2028/15, Legalis).

Dalej, norma z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organizacja społeczna ma nadal prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania, co oznacza, że możliwość zakwestionowania decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego, nie została zamknięta (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3421/21, Legalis).

Stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności. Prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją. Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącego się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 519/19, Legalis).

Podkreślić trzeba, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., II OSK 869/18, Legalis).

Uwzględniając powyższe, jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie budzi w sprawie wątpliwości, że Stowarzyszenie uczestniczyło w postępowaniu głównym (zwykłym) na prawach strony, tj. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarżący kasacyjnie w sposób wadliwy przyjął, że Stowarzyszenie dopuszczone do udziału w postępowaniu głównym (zwykłym) powinno ponownie wykazywać przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. na etapie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował środek uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ze względu na naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkludując przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej nie zyskał uznania sądu orzekającego w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.