Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 lipca 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.180.2023.JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1347/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi T.P. jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [....] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 12 lipca 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.180.2023.JP stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z 7 lipca 2022 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w [....] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) o sprawdzenie legalności wykonania podniesienia terenu na działce nr [...] położonej w T., przyległego do potoku [...]. W załączeniu do powołanego pisma Prezydent przekazał kopię wniosku T.P., na podstawie którego wszczął postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oraz kopię protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu z 21 czerwca 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

2 grudnia 2022 r. Dyrektor ZZ wszczął z urzędu na podstawie art. 190 ust. 13 i art. 401 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej: u.P.w.) postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki przepływu wód, tj. wykonania nasypu na działkach nr [...] i [...] w T., pow. [...].

O wszczęciu postępowania organ powiadomił strony, tj. M.S. (właściciela w/w działek) oraz Urząd Gminy i Miasta w [...], a także poinformował o tym Prezydenta M.[...]

W piśmie z 30 stycznia 2023 r. T.P. zwrócił się do Dyrektora ZZ z wnioskiem dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany stanu wody na gruncie - działkach nr [...] w T.

W odpowiedzi Dyrektor ZZ w piśmie z 2 marca 2023 r. poinformował T.P., że nie prowadzi postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w obrębie działek nr [...] w T., ponieważ organem właściwym do prowadzenia tego rodzaju spraw, zgodnie z art. 234 u.P.w. - jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki ich przepływu, tj. wykonania nasypu na działkach nr [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 401 ust. 1 u.P.w., w postępowaniu tym zostały uwzględnione wszystkie strony znajdujące się w zasięgu oddziaływania wykonanych robót na terenie przyległym do gruntu pokrytego wodami. Wnioskodawcy w tym postępowaniu przymiot strony nie przysługuje.

Decyzją z 30 maja 2023 r. nr 217/2023/ZUZ - wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) - Dyrektor ZZ umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki przepływu wód, tj. wykonania nasypu na działkach nr [...] obręb [...] T., gm. [...].

W odwołaniu (nazwanym zażaleniem) od decyzji Dyrektora ZZ T.P. wskazał, że na działce nr [...] (uprzednio [...]) w T. na skarpie potoku [...] utworzono nasyp z odpadów, likwidując istniejącą na tej działce terasę zalewową o szerokości 15 m, a następnie na nasypie wybudowano zbiorniki na ścieki, utwardzono nawierzchnię i zorganizowano parking dla samochodów ciężarowych. Spowodowało to, że należąca do niego działka nr [...] znalazła się w zasięgu oddziaływania przeszkody w postaci nasypu wykonanego na działkach nr [...], która to przekierowała potok [...] z działki nr [...] na jego działkę, a mimo tego organ I instancji nie przyznał mu prawa strony w prowadzonym postępowaniu w trybie art. 190 ust. 13 u.P.w.

Opisanym na wstępie postanowieniem z 12 lipca 2023 r. Dyrektor RZGW - działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.P.w. - stwierdził niedopuszczalność odwołania T.P. od decyzji organu I instancji z 30 maja 2022 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie, zaś przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, a zatem odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osoby, które nie są stronami.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że T.P. nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu dotyczącym legalizacji zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki ich przepływu, tj. wykonania nasypu na działkach nr [...]. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego zwrócił się on do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, jednak otrzymał informację odmowną z interpretacją przepisów dotyczących ustalania katalogu stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy u.P.w., w tym postępowania w sprawie legalizacji urządzeń wodnych i innych robót. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji stwierdził, że T.P. nie był uprawniony do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do treści żądań i uwag przedstawionych w odwołaniu Dyrektor RZGW wskazał, że swoje obserwacje oraz zastrzeżenia co do dokonanych ustaleń w terenie odwołujący może przedstawić w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta M.[....] na podstawie art. 234 u.P.w. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] położonymi w T., które nie zostało zakończone decyzją ostateczną i w którym uczestniczy on na prawach strony.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na postanowienie Dyrektora RZGW z 12 lipca 2023 r. T.P. wniósł o uchylenie o jego i poprzedzającej go decyzji organu I instancji z 30 maja 2023 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. 28 k.p.a. i art. 401 ust. 1 u.P.w. przez zaniechanie przyznania mu w postępowaniu statusu strony, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechane ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania związanego z bezprawną ingerencją w koryto potoku [...].

Wskazał, że sprawa prowadzona była na podstawie art. 190 ust. 13 u.P.w. z którego wynika, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Dokonanie ustaleń, czy doszło do wykonania urządzeń wodnych odbywa się w dualnym zakresie, przede wszystkim najpierw należy zlokalizować urządzenie wodne, a następnie ustalić rodzaj i charakter tego urządzenia. Organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał tych czynności. Przede wszystkim skorzystanie z usług i ustaleń geodety, który został wskazany przez M.S., wypacza obiektywność postępowania. Abstrahując od oczywistej zależności geodety od M.S. z uwagi na zlecenie tych czynności przez jego osobę, to taki rodzaj działania i dokonane czynności nie uzyskają waloru dowodowego. Nie jest to dowód z opinii biegłego, nie są to zeznania świadka - a więc takie ustalenia nie odnoszą skutku procesowego i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia.

Nadto rodzaj i charakter zabudowy powinien zostać ustalony przez osobę posiadająca wiadomości specjalne w zakresie wykonywania urządzeń wodnych. Organ zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu. Nie można zatem przyjąć, iż nie doszło do wykonania urządzenia wodnego. Skarżący jest właścicielem działki nr [...] w T., która na skutek bezprawnych działań podejmowanych na działkach nr [...] została objęta odziaływaniem potoku [...], którego bieg i koryto zostało zmienione. W tych okolicznościach skarżącemu przysługuje status stronu postępowania, a ustalenia takie można podjąć i przyjąć jedynie przeprowadzając obiektywne dowody w sprawie w zakresie geodezji i wykonywania urządzeń wodnych.

W tożsamym tonie wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 października 2022 r. II SA/Rz 722/22, wskazując, iż przepisy ustawy u.P.w. ustalają wiążącą definicję strony w sprawie legalizacji urządzeń wodnych i stanowią lex specialis względem art. 28 k.p.a. W myśl art. 190 ust. 15 u.P.w., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 401 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 15 u.P.w., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora RZGW PGW WP w [...] z 12 lipca 2023 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego T.P. od decyzji Dyrektora ZZ PGW WP w [...] z 30 maja 2023 r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki przepływu wód, tj. wykonania nasypu na działkach nr [...] obręb [...] w T.

Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy m.in. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Wg Kolegium, niedopuszczalność odwołania wystąpiła z przyczyn podmiotowych, gdyż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji.

Mimo że nie stanowi to przedmiotu sądowej kontroli, dla oceny prawidłowości tego stanowiska niezbędne jest odniesienie się do przyczyn i przepisów regulujących kwestie materialnoprawne jakie znalazły się u podstaw wszczęcia w sprawie postępowania przez Dyrektora ZZ.

Jeżeli chodzi o te pierwsze, to związane były one z informacjami uzyskanymi od skarżącego przez Prezydenta M.[....] (przekazanymi następnie do Dyrektora ZZ) o wykonaniu przez właściciela działki nr [...] w T. (przyległej do potoku [...]) podniesienia jej terenu, co zdaniem skarżącego skutkowało likwidacją tarasy zalewowej dla potoku w okresie intensywnych opadów i roztopów, zawężaniem koryta potoku i utrudnianiem przepływu wody oraz przesuwaniem się potoku w kierunku jego działki nr [...] znajdującej się po jego drugiej stronie, z którego wylewy następują tylko na jego działkę.

Co do przepisów o jakich mowa wyżej, to postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 190 ust. 13 i art. 401 u.P.w.

Zgodnie z art. 190 ust. 13 u.P.w., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o którym mowa w ust. 1 /tj. o jego legalizację, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia/ lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Stosownie do ust. 15 tego artykułu, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio.

Wg zaś art. 401 ust. 1 u.P.w., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji czynności wyjaśniające nie potwierdziły, aby działania właściciela działek nr [...] związane z podniesieniem ich terenu doprowadziły do wykonania jakiegokolwiek urządzenia wodnego (zostały one zdefiniowane w art. 16 pkt 65 u.P.w., przy czym wg art. 389 pkt 6 tej ustawy, na wykonanie urządzeń wodnych - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - wymagane jest pozwolenie wodnoprawne).

W tej sytuacji jako kluczowa jawiła się regulacja art. 401 ust. 1 u.P.w., rozpatrywana w związku z art. 389 pkt 8 tej ustawy, przewidującym wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód.

W okolicznościach sprawy związane było to z koniecznością poczynienia ustaleń, czy wobec niebudzącego wątpliwości podniesienia terenu przez właściciela działek nr [...] – przyległych do potoku [...] (działki nr [...]) - ma to wpływ na przepływ wód tego potoku (a w konsekwencji także na przylegającą do niego z drugiej strony działkę skarżącego nr [...]) i czy w związku z tym na właścicielu działek nr [...] ciążył wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania ich terenu.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie wpływ tego podniesienia na przepływ wód potoku [...] wykluczyły, co znalazło prawidłowe odzwierciedlenie w decyzji Dyrektora ZZ umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód (działkach nr [...]) - mających wpływ na warunki ich przepływu, a także w zaskarżonym postanowieniu Dyrektora RZGW stwierdzającym niedopuszczalność odwołania skarżącego od tej decyzji.

Podkreślić w związku z tym należy, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie potwierdziło, aby wykonany nasyp fizycznie obejmował w całości lub w części jakiekolwiek inne działki poza działkami nr [...]. Z dokonanych 5 stycznia 2023 r. oględzin wynika, że w przypadku południowej strony działki nr [...] skarpa dochodzi do koryta rzeki, a na pozostałym odcinku znajduje się w odległości ok. 2 m. Nie stwierdzono jednak, by skarpa ta osuwała się na działkę nr [...] i ingerowała w koryto potoku lub przepływ wody w nim. Co istotne, żadnych zastrzeżeń w tym zakresie jak i co do usytuowania znaków granicznych między działkami nr [...] a działką nr [...] nie zgłosił biorący udział w oględzinach pracownik Urzędu Gminy [...] (wg znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, władającym działką nr [...] na zasadach samoistnego posiadania jest Urząd Gminy i Miasta w [...]).

Brak ingerencji wykonanego na działkach nr [...] nasypu w działkę nr [...] wynika pośrednio także ze składanych przez skarżącego w toku postępowania pism i zawartych w nich oświadczeń, zgodnie z którymi na etapie nawożenia i podnoszenia terenu działek nr [...] usuwał z koryta potoku wpadający do niego gruz (kawałki betonu i cegieł).

W kontekście powyższego brak było przesłanek do uznania, że w wyniku wykonania nasypu i podniesienia terenu działek nr [...] doszło do zmiany ukształtowania ich terenu mającej wpływ na warunki przepływu wód na działce nr [...], a tym bardziej, że nastąpiło to ze szkodą dla działki skarżącego nr [...] wynikającą z wywodzonego przez niego przekierowania koryta potoku [...].

W konsekwencji prawidłowo SKO zaskarżonym postanowieniem – z uwagi na brak przymiotu skarżącego jako strony postępowania przed organem I instancji - stwierdziło w trybie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność jego odwołania od decyzji Dyrektora ZZ PGW WP w [...] z 30 maja 2023 r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki przepływu wód.

W opisanej sytuacji powoływane przez skarżącego argumenty o zalewaniu jego działki przez wody potoku [...] wskutek likwidacji terasy zalewowej na działkach nr [...] mogą mieć znaczenie jedynie dla postępowania dot. zmian stanu wody na gruncie; jak wynika z akt administracyjnych sprawy, takie postępowanie na podstawie art. 234 u.P.w. – w którym skarżący jest stroną – toczy się przed Prezydentem M. [...].

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.