Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 196/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 409 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek- Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 stycznia 2023 r. nr GD.RUZ.4219.20.2022.4.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 marca 2022 r. nr GD.ZUZ.3.4210.399.2021.PU, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego R. W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga R. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z 2 stycznia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gdańsku z 30 marca 2022 r. o odmowie pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obiektu budowlanego w postaci domu jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] obręb [...], m. Reda, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 27 maja 2021 r. R. W. wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gdańsku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowego obiektu budowalnego w postaci domu jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na terenie działki [...], obręb [...], m. Reda.

W związku ze stwierdzonymi brakami formalnymi, pismem z 16 czerwca 2021 r. organ działając na podstawie art. 64 Kpa wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz dołączenie decyzji o uwarunkowaniach lub wykazanie, że w tym wypadku nie jest wymagana. W dniu 30 czerwca 2021 r. wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie, ze planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć objętych koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po otrzymaniu kompletnego wniosku zawiadomieniem z 14 lipca 2021 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 400 ust. 7 oraz art. 401 ust. 4 ustawy Prawo wodne, informacja o wszczęciu postępowania została umieszczona na tablicy ogłoszeń Nadzoru Wodnego w Pucku i Urzędu Miasta Reda oraz podana do publicznej wiadomości na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gdańsku.

Pismem z 20 lipca 2021 r. organ zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich z prośbą o udostępnienie map poglądowych z wykresami zawierającymi informacje o rzędnych terenu oraz przewidywanych rzędnych zwierciadła wód powodziowych o średnim (tj. 1%) i o wysokim (tj. 10%) prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z 27 lipca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gdańsku wskazał, iż rzędna wody powodziowej o średnim i o wysokim prawdopodobieństwie (raz na 100 lat i raz na 10 lat) wyniesie na analizowanym terenie ok. 5,62 m n.p.m.

Pismem z 7 września 2021 r., działając na podstawie art. 50 ustawy Kpa organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia operatu wodnoprawnego poprzez zamieszczenie w części opisowej informacji dotyczących techniki i materiałów z jakich zostanie wykonany obiekt, współrzędnych budynku oraz projektowanych zabezpieczeń przeciwpowodziowych. Jednocześnie w związku z zamieszczeniem w części opisowej operatu wodnoprawnego zapisu: "Budynek jednorodzinny będzie oddziaływać negatywnie na teren gruntów sąsiednich (...)" wezwano do zamieszczenia opisu wpływu projektowanej inwestycji na tereny sąsiednie. Ponadto wezwano do zawarcia informacji dotyczących zastosowanych zabezpieczeń przed rozmyciem podłoża, informacji dotyczących projektowanych zabezpieczeń przed przepływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacyjnej, informacji dotyczących zabezpieczenia konstrukcji budynku do wyporu w czasie zalania oraz naporu wody i kry oraz informacji dot. projektowanego ukształtowania terenu. Dodatkowo organ oczekiwał wykazania, że inwestycja polegająca na zlokalizowaniu nowych obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi wynosi 10% jest zgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. Jednocześnie wskazano, że do części graficznej operatu wodnoprawnego należy dołączyć mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesioną informacją dotyczącą projektowanych elementów zagospodarowania terenu oraz przekroje pionowe projektowanych obiektów z podaniem: rzędnych posadzek parteru, rzędnych otworów drzwiowych i okiennych, przewidywanej rzędnej zwierciadła wód powodziowych, punktów elektrycznych, włączników oświetlenia oraz wszelkich połączeń przewodów elektrycznych. W dniu 24 września 2021 r. wpłynęło uzupełnienie inwestora stanowiące wykonanie wezwania.

Rozpoznając wniosek skarżącego organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja zakłada wykonanie nowego obiektu budowlanego w postaci dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 8,5 m x 8,9 m wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W skład projektowanej inwestycji wchodzi m.in. wykonanie instalacji zewnętrznych, urządzeń instalacyjnych, ogrodzeń, placów postojowych oraz drogi dojazdowej. Zakłada także podniesienie istniejącego terenu w miejscu posadowienia projektowanego budynku o minimum 0,5 m. Ponadto zaprojektowano wzmocnienie skarpy, na której posadowiony budynek, poprzez siatkę lub matę ochronną uniemożliwiającą jej rozmycie.

Z analizy map zagrożenia powodziowego, które oprócz zasięgu wody powodziowej zawierają też głębokość tej wody wynika, iż działka nr [...] w znacznej części znajduje się w zasięgu wody o wysokim oraz średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat i raz na 100 lat), w przedziale głębokości do 0,5 m. Zgodnie z przesłanymi przez Dyrektora RZGW PGW WP w Gdańsku mapami, ustalono że rzędna wody 10% oraz rzędna wody 1% na analizowanym terenie wyniesie ok 5,62 m n.p.m. Obecnie rzędne terenu na wskazanej działce kształtują się na poziomie ok 5,30 - 5,70 m n.p.m. Działka nr [...], m. Reda zlokalizowana jest w znacznym stopniu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Zgodnie z art. 390 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na lokalizowanie nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nowych obiektów budowlanych oraz na gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ww. ustawy.

Jednocześnie w art. 399 Prawa wodnego wymienia przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z zapisami art. 399 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pozwolenia wodnoprawnego odmawia się jeśli projektowane korzystanie z wód (w tym przypadku wywieranie wpływu na warunki przepływu wód powodziowych) narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7. Jednym z określonych dokumentów, którego naruszenie stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły. W przywołanym rozporządzeniu zidentyfikowano problemy związane z ryzykiem powodziowym. Do podstawowego problemu zaliczono wzrastające zagrożenie i ryzyko powodziowe, którego przyczyną są m.in.:

- wzrastający poziom terenów zagrożonych powodzią w związku z ich postępującym zagospodarowaniem - zabudową nowych obszarów, wzrost wartości w wyniku modernizacji obiektów istniejących, zwłaszcza na obszarach szczególnego zagrożenia, ale także na obszarach o niskim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi oraz chronionych obwałowaniami,

- zmniejszająca się zdolność retencyjna zlewni, co związane jest ze zmianami zagospodarowania obszaru dorzecza (utwardzenie powierzchni na terenach zurbanizowanych przyczyniające się do szybszego odpływu wód opadowych do cieków, zabudowa ograniczająca przestrzeń dla prowadzenia wód powodziowych).

We wskazanym akcie prawnym określono również cele zarządzania ryzykiem powodziowym wraz z kierunkami działań, którym następnie nadano priorytet uzależniony od specyfiki problemów, jakie zidentyfikowano w danym regionie wodnym. Teren planowanej inwestycji należy do regionu wodnego Dolnej Wisły, dla którego ustalono m.in.: cele główne i szczegółowe, które w Planach Zarządzania Ryzykiem Powodziowym przedstawiono w sposób hierarchiczny. I tak w pierwszej kolejności dla rozpatrywanego obszaru należy uwzględnić:

1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego:

a) utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym poprzez m.in. ochronę lub zwiększenie retencji na obszarach zurbanizowanych,

b) wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią poprzez m.in.: zakaz budowy obiektów infrastrukturalnych, zakaz budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej.

Wskazanym celom wraz z kierunkami działań nadano wysoki priorytet realizacji.

Zdaniem organu planowana inwestycja koliduje z wytycznymi Planu zarządzania ryzykiem powodziowym i przyczyni się do naruszenia ustaleń wskazanego rozporządzenia. Realizacja inwestycji nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez zlokalizowanie nowego obiektu oraz wykonanie nawierzchni utwardzonych), ale przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym byłaby sprzeczna z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem nie ograniczałaby negatywnych skutków powodzi, wręcz przeciwnie - spowodowałaby ich zwiększenie z uwagi na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowego obiektu budowlanego m.in. przeznaczonego na pobyt ludzi.

Należy także podkreślić, że wskazane w operacie wodnoprawnym rozwiązania, tj. wyniesienie posadzki parteru projektowanego obiektu do rzędnej 6,32 m n.p.m. nie gwarantują bezpieczeństwa ludzi i majątku w przypadku wystąpienia powodzi. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru planowanego zamierzenia, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na brak możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Zwiększenie liczby osób, przebywających na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania w razie wystąpienia powodzi.

Zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, w tym przypadku ustaleń Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, przyjętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r., który stanowi m.in., iż celem szczególnym zarządzania ryzykiem powodziowym jest wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów, a także o istotnym przystosowaniu obiektów do ewentualnego zalania. W ramach Planu zarządzania ryzykiem powodziowym powstały instrumenty zarządzania ryzykiem powodziowym zawierające "Lokalizacyjne i techniczne aspekty zabudowy na obszarach zagrożenia powodziowego - wytyczne". Wskazany dokument został opracowany w celu ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z powyższego dokumentu metodycznego wynika bezwzględny zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych oraz użyteczności publicznej na obszarze, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest duże i wynosi 10%.

Dodatkowo projektowane wykonanie skarpy przy projektowanym budynku wiążące się ze zmianą ukształtowania terenu mogą mieć wpływ na warunki przepływu wód powodziowych, a co za tym idzie mogą zwiększyć zagrożenie powodziowe dodatkowo na działkach sąsiednich. Tutejszy organ rozpatrując wniosek jednostkowy analizuje również kwestię ryzyka powodziowego szerzej i bierze pod uwagę nie tylko działki objęte wnioskiem, będące przedmiotem postępowania, ale cały obszar sąsiedni.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla omawianego terenu, został uchwalony przed publikacją aktualnych map zagrożenia powodziowego oraz Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, w związku z powyższym, to na organie administracji publicznej, który jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ciąży obowiązek dokonania analizy planistycznej pod kątem ochrony przed powodzią dla analizowanego terenu, ale również całego sąsiadującego obszaru. W planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły zostało wskazane, iż rozwój zabudowy powoduje, że obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych, co może powodować wyższe stany wód na rzece, a w konsekwencji zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Dodatkowo każda zmiana ukształtowania terenu położonego poniżej rzędnej wód powodziowych wpływa na warunki przepływu wód powodziowych. W ocenie orzekającego organu zlokalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o wysokim prawdopodobieństwie, spowoduje wzrost zagrożenia ryzyka powodziowego nie tylko na analizowanym terenie, ale również na sąsiadujących terenach, ze względu na zmniejszenie obszaru retencji oraz projektowaną zmianę ukształtowania terenu.

Dalej organ oceniając planowane przedsięwzięcie pod kątem pozostałych okoliczności wymienionych w art. 396 ust. 1 Prawo wodne wskazał, że:

1) zgodnie z zapisami Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły przyjętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. poz. 1911, opublikowanego w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej dnia 28.11.2016 r., planowane do realizacji przedsięwzięcie zlokalizowane zostanie w Regionie Wodnym Dolnej Wisły na terenie Jednolitej Części Wód Podziemnych PLGW200013 (nazwa JCWPd -13), której stan ilościowy i jakościowy określono jako "dobry" a ryzyko nie osiągnięcia celów środowiskowych oceniona jako niezagrożona oraz w granicach Jednolitej Części Wód Powierzchniowych PLRW2000234778, tj. Kanał Mrzezino, której aktualny stan lub potencjał określono jako "zły" a ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych oceniona jako zagrożona ze względu na brak możliwości technicznych. Zdaniem organu właściwie przeprowadzona przez wnioskodawcę inwestycja nie stanowiłaby zagrożenia dla ww. JCW;

2) teren objęty odziaływaniem planowanego korzystania z wód nie znajduje się na obszarze Natura 2000 ani żadnych innych form ochrony przyrody. Przedmiotowa inwestycja nie będzie degradowała walorów przyrodniczych, ani pogarszała siedlisk gatunków roślin i zwierząt;

3) dla terenu objętego przedsięwzięciem opracowano planu przeciwdziałania skutkom suszy, w ocenie organu przedmiotowa inwestycja spełnia założenia plany przeciwdziałania skutkom suszy;

4) teren przedsięwzięcia znajduje się na obszarze lądowym, nieobjętym programem ochrony wód morskich;

5) ustalenia krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych nie dotyczą niniejszej inwestycji, ponieważ w ramach planowanego korzystania z wód generowane ścieki, w tym ścieki socjalno-bytowe będą odprowadzane do istniejącego systemu kanalizacji sanitarnej;

6) uchwałą Rady Miasta Reda nr XXVI 1/291/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. (Dz. U. Woj. Pom. z dnia 23.01.2013 r., poz. 533) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Reda w rejonie ulic Wierzbowej, Wiejskiej i Alei Lipowej analizowany obszar określony został jako teren przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dostrzegając kolizję przepisów zawartych w ustawie z przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego organ przyjął, że ważniejszy jest akt prawny wyższy rangą, czyli przepis zawarty w ustawie. Jak wskazano powyżej, ustawa prawo wodne przewiduje udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku gdy nie dochodzi do naruszenia dokumentów o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7. Projektowana inwestycja narusza jeden z tych dokumentów tj. Plan zarządzania ryzykiem powodziowym.

Dalej organ podkreślił, że z faktu, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji i na obszarze zagrożenia powodzią istnieją już obiekty budowlane nie oznacza, iż należy zezwalać na dodatkową zabudowę tego terenu. Podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/19) wywodząc, że: "fakt, że na obszarze zaliczanym do terenu szczególnie zagrożonego powodzią wybudowany został budynek mieszkalny czy całe osiedle budynków nie może spowodować, że dalej na tym terenie mogą lub mają być realizowane kolejne inwestycje budowlane. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę /uwzględnienie". Zadaniem organu jest rozpatrywanie każdej sprawy indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięć wydanych w innych sprawach, w odmiennych stanach faktycznych (orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 389/17).

Organ I instancji stanął na stanowisku, że inwestycja objęta wnioskiem dotycząca zlokalizowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowego obiektu budowlanego w postaci budynku jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, będzie powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla okolicznych obiektów. Każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią może przyczynić się do zmiany przepływu wód powodziowych, a także zmniejszenia zdolności retencyjnej zlewni. Zdaniem organu I instancji, ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega przede wszystkim na stosowaniu prewencji poprzez właściwe kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenów zalewowych, a przede wszystkim respektowania celów, którym nadano wysoki priorytet realizacji w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 163 ust. 6 ustawy Prawo wodne w brzmieniu: ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie (podkreślone przez tut. organ), ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych. Ponadto zauważyć należy, że w myśl art. 16 pkt. 34 lit a Prawa wodnego, poprzez cele zarządzania ryzykiem powodziowym "rozumie się (...) ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej". Zdaniem organu planowana inwestycja polegająca na budowie obiektu budowalnego w postaci domu jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest m.in. wysokie i wynosi 10%, będzie zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi a nie je ograniczać. Taka argumentacja doprowadziła do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowego obiektu budowalnego w postaci domu jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...], obręb [...], m. Reda.

Wobec wniesienia odwołania sprawa została oceniona przez organ odwoławczy, który wskazał, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XXVII/291/2012 z dnia 28 grudnia 2012 (Dz.U. Woj. Pom z dnia 23.01.2013 r. poz. 533) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Reda w rejonie ulic Wierzbowej, Wiejskiej i Alei Lipowej. Zgodnie z tym planem działka nr [...] obręb [...] Reda znajduje się w jednostce 30 MN/U położonej na terenie pomiędzy rzeką Redą a Kanałem Mrzezino. Według planu jest to obszar narażony na potencjalne zalewanie, w związku z tym na etapie opracowania projektów budowlanych na tym terenie należy przewidzieć zabezpieczenia projektowanych inwestycji przed okresowymi podtopieniami lub zalaniem. Wszystkie budynki według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz drogi wewnętrzne muszą być w całości posadowione na podniesionym terenie do poziomu rzędnej 6,0 m n.p.m. Według planu dla terenu 30 MN/U poziom posadowienia posadzki parteru wynosi maksymalnie 0,5 m n.p.t. Podkreślił organ odwoławczy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają jednak zakazów na terenach stanowiących obszar szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie ograniczenia w postaci posadowienia budynku na podniesionym terenie jw.. Ocenił organ, że przyjęty w obowiązującym miejscowym planie kierunek zagospodarowania poprzez lokalizowanie na obszarze zagrożonym powodzią zwartej zabudowy mieszkaniowej i usługowej jest kierunkiem zmierzającym do wzrostu zagrożenia powodziowego dla mieszkańców i obiektów tam zlokalizowanych. Budowa domu mieszkalnego na tym obszarze wiąże się ze zmianą ukształtowania terenu poprzez podniesienie poziomu posadzki terenu, w celu uzyskania rzędnej posadzki powyżej wody o prawdopodobieństwie 1% (raz na 100 lat) i 10% (raz na 10 lat). Takie rozwiązanie spowoduje zmiany w przepływie wód powodziowych.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 ustawy Prawo wodne. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 409 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wskazuje jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, ale wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. W załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne (ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi). Organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie m.in. analizy zgodności planowanej inwestycji z zapisami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Jako uzupełnienie do operatu wodnoprawnego wnioskodawca zaznaczył, że słowa "lub unikanie" nie wyklucza zagospodarowania na obszarze szczególnego zagrożenia w powodzią. Ponadto skarżący przytoczył, że w ramach Planu zarządzania ryzykiem powodziowym powstały instrumenty zarządzenia ryzykiem powodziowym zawierające tzw. wytyczne, które rozumiane są jako zalecenia, nie zaś jako obligatoryjne warunki, które należałoby spełnić. Skarżący uważa, że wytyczne stanowią jedynie "katalog dobrych praktyk," co w dalszym ciągu nie obliguje do konieczności zastosowania się do nich. Skarżący zaznaczył, że teren na którym projektuje się dom jednorodzinny zostanie wzniesiony o minimum 0,5m, co wskazuje na to, że budynek nie zostanie zalany wodami powodziowymi. Z tym stwierdzeniem organ odwoławczy się nie zgodził podnosząc, że ochrona ludzi i mienia przed powodzią polega nie tylko na podejmowaniu działań bezpośrednich, mających uchronić przed działaniem samego żywiołu, jak akcja lodołamania, ewakuacji osób i mienia, ale przede wszystkim na stosowaniu dobrze pojętej prewencji, m.in. zapobieganiu niewłaściwemu zagospodarowaniu, utrudniającemu odpływ wód powodziowych. Pamiętając o występujących na przestrzeni lat zjawiskach powodziowych rzeki Reda w tym regionie, wprowadzenie nowej zabudowy na tereny zalewowe powinno być poprzedzone w pierwszej kolejności wnikliwą analizą, o której mówi Plan zarządzania ryzykiem powodziowym, a w konsekwencji zastosowaniem takich zabezpieczeń, które nie zwiększą ryzyka powodziowego - do tego czasu, szczególnie na obszarze, gdzie występuje średnie i wysokie ryzyko wystąpienia powodzi (odpowiednio 1% i 10% - jak na dużej części działki), nie można wprowadzać nowej zabudowy mieszkaniowej.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 Lokalizacyjne i techniczne aspekty zabudowy na obszarach zagrożenia powodziowego - wytyczne (składnik PZRP dla obszarów dorzeczy regionów wodnych - Instrumenty zarządzania ryzykiem powodziowym) przyjęto bezwzględny zakaz lokalizacji nowych budynków mieszkalnych - rozdział 4.2 pkt.3.

Ze zgromadzonych dokumentów w niniejszej sprawie wynika, iż organ I instancji prawidłowo wzywał wnioskodawcę do wykazania powyższych kwestii, w związku z tym organ odwoławczy odstąpił od ponowienia wezwania skarżącego w tym samym zakresie. W ocenie organu odwoławczego to wnioskodawca nie wywiązał się z art. 409 ustawy Prawo wodne.

W myśl art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły przyjętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. poz. 1841), w którym zidentyfikowano problemy związane z istniejącym ryzykiem powodziowym w regionie wodnym Dolnej Wisły, tj. wzrastające zagrożenie powodziowe w zw. z postępującym zagospodarowaniem obszarów zagrożonych powodzią i zabudową nowych obszarów, a tym samym zmniejszającą się zdolnością retencyjną zlewni (utwardzanie terenu, zmiana ukształtowania terenu).

Organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie, był obowiązany do analizy, czy projektowane przedsięwzięcie będzie zgodne z ustaleniami zawartymi w dokumentach wymienionych w art. 396 ust. 1, wśród których wymienione zostały plan zarządzania ryzykiem powodziowym oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zwraca uwagę na to, że brak zgodności z jednym z dokumentów wymienionych w punktach 1-7 rzeczonego przepisu, mimo zgodności z pozostałymi, stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Teren inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Reda w rejonie ulic Wierzbowej, Wiejskiej i Alei Lipowej, który nie odnosi się do kwestii jakichkolwiek zabezpieczeń obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Biorąc pod uwagę, samą zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w mpzp nie jest wystarczająca i nie może przesądzać o zgodzie na wykonanie nowego obiektu budowlanego bez szczegółowej analizy dotyczącej wpływu na przepływ wody powodziowej i innych wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne uwzględniając Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, którego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że projektowana zabudowa działki nr [...] obręb [...] Reda wpłynie negatywnie na przejście fali powodziowej, zmniejszając retencję obszaru zagrożonego powodzią, a zwiększając ryzyko powodziowe obszarów sąsiednich i jest niezgodna z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym. Zatem argument skarżącej, że wytyczne nie są objęte przepisami prawa krajowego jest bezzasadny.

Podkreślono w zaskarżonej decyzji, iż intensywny rozwój zabudowy w mieście Reda spowodował, że obszar zlewni ma mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Obecnie na tym terenie (jak wskazano wyżej) jest duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Pamiętając dodatkowo o występujących na przestrzeni lat zjawiskach powodziowych w zlewni rzeki Redy, zdaniem organu odwoławczego, wprowadzenie nowej zabudowy na tereny zalewowe tej rzeki powinno być poprzedzone w pierwszej kolejności wnikliwą analizą, której skarżący nie dokonał, a która wynika z obowiązujących ww. przepisów. Wnioskodawca wykazał tylko jak zagrożenie powodzi wpłynie na planowaną inwestycję, a nie jak planowana inwestycja wpłynie na zmianę zagrożenia powodziowego dla terenów sąsiednich. Istnienie realnego zagrożenia powodziowego (powódź raz na 10 lat) oraz brak kompleksowego zabezpieczenia powodziowego (brak wałów przeciwpowodziowych wzdłuż rzeki) tego terenu uniemożliwiają udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na realizacje projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] Reda.

Odnosząc się do wskazania w odwołaniu zaproponowanego przez skarżącą rozwiązania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej WP w Gdańsku informuje, że dołączony do akt sprawy operat wodnoprawny nie odnosi się do przedstawianych w odwołaniu rozwiązań (tj. dom na palach), tym samym nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 75, 77 i 80 Kpa polegające na dokonaniu ustalenia, że lokalizacja obiektu budowlanego objętego wnioskiem skarżącego spowoduje zmiany w przepływie wód powodziowych bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, naruszenie przepisów postępowania 80 Kpa polegające na dowolnym, sprzecznym z przedłożonymi dowodami ustaleniu, że wnioskowana przez skarżącego zabudowa prowadzi do zmniejszenia retencji powodziowej oraz art. 7a Kpa poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 409 ustawy Prawo wodne.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzekające organy zarzucając sprzeczność inwestycji z ustaleniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 w sprawie w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły nie podają, który z przepisów powołanego rozporządzenia, czy też który z zapisów załącznika do tego rozporządzenia miałby być przez planowaną inwestycje naruszany. Dalej organy twierdzą, że projektowana zabudowa wpłynie negatywnie na przejście fali powodziowej pomimo braku jakiegokolwiek dowodu w tym przedmiocie, co powoduje, że ustalenie takie jest całkowicie dowolne. Tymczasem obszar zagrożony powodzią wchodzi na wysokości działki skarżącego w formie swojego rodzaju "zatoki" prawdopodobnie obejmującej łuk dawnego, nieistniejącego zakola rzeki Redy. Projektowana zabudowa znajdować się ma zaś w zasadzie na szczycie tego łuku w maksymalnym oddaleniu od rzeki. Siłą rzeczy w takim miejscu fala powodziowa nie przepływa, może co najwyżej do takiego miejsca dojść a następnie się z niego wycofać. Tym samym budynek, który miałby się częściowo znajdować na terenie zagrożonym powodzią, na granicy takiego terenu nie może wpływać na przepływ fali powodziowej. Nadto skarżący zaprojektował odpowiedni zbiornik retencyjny, który ma skompensować ubytek retencji wynikający z okoliczność, że projektowana cześć niewielkiego domu o wymiarach 8,5X8,5 m mogłaby zmniejszyć retencję obszaru zagrożonego powodzią. Zatem wskazany przez organ ubytek retencji nie zaistnieje w wypadku zrealizowania inwestycji. Twierdzenie że projektowana inwestycja może wpłynąć negatywnie na zmianę zagrożenia powodziowego terenów sąsiednich jest zatem całkowicie dowolne przy uwzględnieniu zarówno planowane posadowienie budynku, jego rozmiary, a także ukształtowanie terenu zagrożonego powodzią. Z drugiej strony wielkość i kształt działki powoduje, że zlokalizowanie budynku poza terenem zagrożonym powodzią jest co prawda możliwe, lecz będzie znacznie utrudnione a nadto negatywnie wpłynie na formę architektoniczną obiektu oraz jego funkcjonalność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości rozstrzygnięcia orzekających organów o odmowie pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obiektu budowlanego w postaci domu jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] obręb [...], m. Reda, wobec jego podjęcia bez należytej i szczegółowej oceny przedstawionego przez skarżącego operatu wodnoprawnego oraz bez wykazania, że operat ten nie spełnia wymogów ustawowych, a sama inwestycja zwiększa zagrożenie powodziowe.

W myśl bowiem art. 407 ust. 1 znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, dalej: "P.w.") pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Do wniosku o wydanie pozwolenia załączyć należy operat z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych - art. 407 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Niewątpliwie operat stanowi podstawowy dowód, w oparciu o który wydaje się pozwolenie wodnoprawne, o czym stanowi art. 400 ust. 8 P.w..

Akceptując stanowisko organów, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego celem wzniesienia budynku mieszkalnego na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo wodne i wskazując, że operat wodnoprawny winien zawierać te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym – organy nie wskazały i nie oceniły, których elementów nie zawiera złożony w tej sprawie operat wodnoprawny. Organ I instancji wezwał co prawda skarżącego do uzupełnienia operatu wodnoprawnego, jednak w swoim rozstrzygnięciu nie poczynił już rozważań jakich elementów przedłożony operat nie zawierał i organy obu instancji nie dokonały oceny złożonego operatu wodnoprawnego w aspekcie przepisów prawa materialnego i stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym nie wskazał których elementów – wymaganych przepisami prawa- nie zawiera złożony w sprawie operat wodnoprawny. Zaznaczyć należy, iż jest to uchybienie istotne, gdyż przepis art. 409 ust. 1 ustawy - Prawo wodne regulujący wymogi części opisowej operatu, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, posiada 11 punktów, ustęp 2 tego przepisu normujący część graficzną operatu ma 4 punkty. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonych decyzji i brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy świadczy o naruszeniu przez orzekające organy przede wszystkim przepisów Kpa, ale także przepisu art. 409 Prawa wodnego. Nie wynika z treści uzasadnień obu decyzji jaki konkretnie przepis art. 399 P.w., a także ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 planowana przez skarżącego inwestycja. Brak oceny zawartego w aktach materiału dowodowego, brak szczegółowego odniesienia się do niego powoduje, że Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi, bowiem w niniejszej sprawie sprowadziłoby się to do zastąpienia w tej ocenie organów administracji, do czego Sąd nie jest legitymowany.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji z 30 marca 2022 r..

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 780 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata w wysokości 480 zł oraz zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł.