Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1310/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 3 pkt. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Jerzy Solarski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 340/09 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. H. C. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. K., wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0.0652 ha i nr [...] o pow. 0.0322 ha, b.gm.kat. Ł., obr. [...] (mały).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], Starosta K., na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w zw. z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063), powoływanej dalej jako "u.g.n.", określił wysokość odszkodowania na rzecz A. K. i H. Ch. w wysokości 752 975,40 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działki nr [...] o pow. 652 m2 i nr [...] o pow. 322 m2 obr. [...] (mały) b.gm.kat. Ł., a odpowiadającą obecnie działkom nr [...] o pow. 0,0298 ha, nr [...] o pow. 0,0328 ha oraz części o pow. 0,0322 ha działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, stanowiącym własność Gminy K.. W treści decyzji zaznaczono, że odszkodowanie zostanie wypłacone z budżetu Gminy K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Na skutek odwołania Gminy K. w którym odwołująca się zakwestionowała zobowiązanie Gminy K. do zapłaty odszkodowania, jak również sposób jego ustalenia, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] stycznia 2008 r. i orzekł:

- o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 759.720,00 zł;

- o wypłacie kwoty 752.745,89 zł odpowiadającej kwocie wyżej ustalonego odszkodowania, pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, przyznanego poprzednim współwłaścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Miasta K. z [...] grudnia 1974 r., na rzecz: A. K. za udział wynoszący 1/2 część - kwoty 376.372,94 zł i na rzecz H. Ch. za udział wynoszący 1/2 część - kwoty 376.372,94 zł;

- o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. do zapłaty wskazanej kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna;

- do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

- wskazana wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty;

- odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda M. ustalił, że nieruchomość położona w b. gm. kat. Łagiewniki, obr. [...] (mały) oznaczona numerami działek [...],[...], o łącznej powierzchni 974 m2, stanowiąca współwłasność A. K. i H. K. po 1/2 części, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] listopada 1973 r. została wywłaszczona na rzecz Państwa. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Decyzją z [...] października 1974 r. Naczelnik Dzielnicy K. – P. przyznał odszkodowanie w kwocie 14.610 zł za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Urzędu Miasta K. z [...] grudnia 1974 r., a A. K. i H. K. przyznano wówczas odszkodowanie w kwocie 17.532 zł, stosownie do ich udziałów we współwłasności. Kwota odszkodowania została złożona do depozytu sądowego 21 marca 1975 r., następnie w księdze sum depozytowych pod pozycjami [...] i [...] zostały zarejestrowane wypłaty do sygn. akt V Ns 2173/75 na rzecz A. K. i H. Ch. w kwocie po 8.766 zł dla każdej z nich.

Wojewoda wskazał, że następnie na wniosek H. C. (tożsamej z H. K.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miasta Krakowa z [...] grudnia 1974 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia [...] października 1974 r. dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 22 września 2005 r. sygn. akt I SA 84/03 oddalono skargę na decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2002 r., wniesioną przez Prezydenta Miasta K. reprezentującego Skarb Państwa.

W tej sytuacji zachodziła konieczność wydania przez starostę, na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy ustalił także, iż Gmina Miejska K. stała się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U NR 32, poz. 191 ze zm.), tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone odpowiednimi decyzjami Wojewody K. z dnia [...] maja 1995 r. i z dnia [...] lutego 1993 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nabycie mienia komunalnego jest nabyciem pochodnym, oznacza jedynie zmianę podmiotu własności. Jak przy sukcesji generalnej, nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszy wstąpienie w długi poprzednika. Stanowi to podstawę do przejęcia przez gminę wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Pogląd taki został wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 1995 r. (IV SA 1033/94). Konstrukcja pochodnego nabycia mienia przez gminę powodowała konsekwencje określone w art. 36 tej ustawy (w jej pierwotnym brzmieniu). Polegały one na tym, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin.

Nowelizacja art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ... dokonana ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 23, poz. 102) nie zmieniła w sposób istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasad odpowiedzialności za zobowiązania terenowych organów administracji państwowej. W art. 36 ust. 1 ustawa formułuje ogólną zasadę "przejęcia" przez gminy z dniem 27 maja 1990 r. wymienionych w niej zobowiązań i wierzytelności. Natomiast w ust. 3 wymienione są wyjątki od ogólnej zasady sformułowanej w ust. 1. Według art. 36 ust. 3 pkt 3 Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Zgodnie z ogólnie przyjętą dyrektywą interpretacyjną, powyższego wyjątku nie można interpretować rozszerzająco. W analizowanej sprawie oznacza to, iż jakkolwiek obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala wyodrębnić dwa samodzielne, aczkolwiek sprzężone ze sobą stosunki materialnoprawne: stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania. Stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które z kolei mogą być przedmiotem dwóch odrębnych postępowań. Przy czym stosunek prawny odszkodowania, w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego a cywilnoprawny, a jego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podstawą prawną powstałego stosunku prawnego odszkodowania nie jest decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości; jest nią art. 128 ust. 1 u.g.n. Powyższe wykluczyło możliwość traktowania sprawy odszkodowawczej jako mającej charakter wykonawczy w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda za słuszny uznał natomiast podniesiony przez Gminę K. zarzut błędnego pomniejszenia w zaskarżonej decyzji kwoty ustalonego przez biegłego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania uprzednio wypłaconego. Wskazał, że zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość ustalonego na rzecz strony odszkodowania musi odpowiadać wartości nieruchomości, a w tym przypadku odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przez organ I instancji ustalone w wysokości niższej, niż wynikająca z jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Skargę na decyzję Wojewody M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie:

1) art. 10 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a i art. 118 u.g.n., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu, weryfikacji operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia odszkodowania oraz możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 140 k.p.a. przez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania;

3) art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także naruszenie art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie pisma H. K. z dnia [...] listopada 1973 r. i operatu szacunkowego z dnia [...] września 2007 r. bez udziału Gminy K., czym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów zawartych w odwołaniu, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego wskazany przez skarżącą przepis art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie może stanowić podstawy zobowiązania Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, iż Wojewoda M. przedstawił obszerną argumentację sprowadzającą się do wykładni przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy oraz zbudowanego na nim argumentu przemawiającego za zobowiązaniem Gminy K. do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie, natomiast pominął milczeniem zarzuty i argumenty Gminy K., która w odwołaniu jako podstawę prawną zobowiązania Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania wskazała art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym Wojewoda Małopolski rażąco naruszył zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), a w szczególności obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnych (art. 107 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzut odnoszący się do naruszenia art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości strona skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd wskazał, że problemem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie jest kwestia, czy Skarb Państwa, czy Gmina Miejska K. ma wypłacić H. C. i A. K. odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna być rozpatrzona w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ została wszczęta na wniosek z dnia [...] listopada 2005 r. Zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8 (wyjątki tam zawarte nie dotyczą sprawy niniejszej) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Bezspornym jest, iż wywłaszczenie nieruchomości w przedmiotowej sprawie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Analizując tę kwestię Sąd podkreślił, że Gmina Miejska K. stała się, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone odpowiednimi decyzjami Wojewody K. (z dnia [...] maja 1995 r. i z dnia [...] lutego 1993 r.).

Przepisy art. 36 ust. 1 i 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 powołanej ustawy ukształtowały zasadę podziału między organy gminy i terenowe organy administracji rządowej obowiązku realizacji zobowiązań i wierzytelności Skarbu Państwa, wynikających z poprzednio wykonywanych zadań przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, stosownie do zakresu przekazanych zadań i kompetencji do właściwości organów gmin albo terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli określone zadania i kompetencje zostały ustawowo przekazane do właściwości terenowych organów administracji rządowej, to do wykonania niezrealizowanych zobowiązań Skarbu Państwa będą właściwe te organy, a jeśli zostały przekazane do zakresu działania organów gmin - to wykonanie niezrealizowanych zobowiązań obciąża organy gminy. Z mocy art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminy, jako osoby prawa cywilnego, odpowiadają za realizację części zobowiązań Skarbu Państwa byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które pozostają w związku z przejętymi przez organy gminy zadaniami i kompetencjami z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, tj. z dniem 27 maja 1990 r., natomiast wykonanie pozostałej części tych zobowiązań obciąża terenowe organy administracji rządowej, jeżeli pozostają one w związku z zadaniami i kompetencjami wykonywanymi przez te organy po wskazanej dacie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 3 powołanej ustawy Skarb Państwa przejął tę część zobowiązań i wierzytelności byłych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które były związane z zadaniami i odpowiadającymi im kompetencjami, przekazanymi z dniem 27 maja 1990 r. do realizacji terenowym organom administracji rządowej. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 21 poz. 1 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 34, poz. 198) obowiązkiem wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zostały obciążone rejonowe organy rządowej administracji ogólnej. W ocenie Sądu, skoro nieruchomość, której dotyczy odszkodowanie, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, to Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza zatem art. 132 ust. 5 u.g.n. Ponadto rażąco naruszono przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 140 k.p.a. przez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków odwołania, a w szczególności nieustosunkowanie się do zawartej w odwołaniu argumentacji w przedmiocie podstawy zobowiązania Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania. Sąd przyznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a i art. 118 u.g.n. przez pozbawienie strony możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." .

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda M., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. przez przyjęcie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 132 ust. 5 u.g.n. przez niewłaściwe wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i art. 140 K.p.a. nie odnosząc się do zarzutów odwołania strony w kontekście podstaw zobowiązania do zapłaty odszkodowania mimo, iż organ odwoławczy wskazał jednoznacznie na samodzielność ustalenia odszkodowania w odniesieniu do wykonania decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia w dostateczny sposób podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co skutkuje brakiem możliwości oceny rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 132 ust. 5 u.g.n. przez błędną wykładnię pojęcia podmiotu na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości skutkującą niewłaściwym zastosowaniem przepisu, polegającą na przyjęciu, że organ orzekający w nieprawidłowy sposób wskazał Gminę K. jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy dla wykładni pojęcia podmiotu na którego rzecz następuje wywłaszczenie konieczne jest uwzględnienie konsekwencji wynikających z komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a tym samym pochodnego charakteru nabycia mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego;

- art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego niezastosowanie w sprawie w kontekście skutków prawnych nabycia wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Gminy w odniesieniu do rozliczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości;

- art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 5 pkt 21 poz. 1 lit. a i g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Wskazując na te zarzuty Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalając podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie można ograniczyć się do wykładni językowej art. 132 ust. 5 u.g.n., ale konieczne jest ustalenie jego znaczenia w powiązaniu z innymi normami prawnymi. Nabycie mienia przez gminę na podstawie w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest nabyciem pochodnym, uzależnione jest bowiem od charakteru uprawnień do tego mienia przysługujących Skarbowi Państwa lub państwowym osobom prawnym, co należy rozumieć w ten sposób, że występuje tu sytuacja podobna jak przy sukcesji generalnej. Nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszy wstąpienie w sytuację prawną, w tym także w długi poprzednika. Także zapłata odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed 27 maja 1990 r. stanowi obciążenie tych nieruchomości, mieszczące się w konstrukcji pochodnego nabycia mienia na podstawie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy. Znalazło to wyraz w art. 36 tej ustawy (w jej pierwotnym brzmieniu), zgodnie z którym zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego stały się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Nowelizacja art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dokonana ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. nie zmieniła w sposób istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasad odpowiedzialności za zobowiązania terenowych organów administracji państwowej. Ustawa w art. 36 ust. 1 formułuje ogólną zasadę "przejęcia" przez gminy z dniem 27 maja 1990 r. wymienionych w niej zobowiązań i wierzytelności. Konstrukcja pochodnego nabycia mienia przez gminę oraz kwestia jej konsekwencji została wyrażona przez NSA w orzeczeniach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 1994 r. sygn. akt IV SA 72/94, z dnia 12 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1033/94). Założenie racjonalności działań ustawodawcy oraz spójności, zupełności i niesprzeczności systemu prawnego nakazują przyjąć, że do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, która stała się własnością Gminy Miasta K., zobowiązana jest ta Gmina.

W ocenie strony skarżącej, nie ma podstaw do traktowania sprawy odszkodowawczej jako mającej charakter wykonawczy w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 36 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści obowiązującego obecnie art. 129 ust. 5 zd. 2 u.g.n. Choć obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak nie mieści się w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala bowiem wyodrębnić dwa samodzielne stosunki materialnoprawne: stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania. Stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które mogą stanowić przedmiotem dwóch odrębnych postępowań. Przy czym źródłem stosunku prawnego odszkodowania nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Do kwestii określenia podmiotu właściwego do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości winien mieć zatem zastosowanie art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy uwzględnieniu przejścia praw i obowiązków związanych z sukcesją Gminy w wyniku komunalizacji.

Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., zdaniem strony skarżącej, polega na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez nieodniesienie się do zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska w przedmiocie konstrukcji pochodnego nabycia mienia skutkującego przejęciem zobowiązań odszkodowawczych oraz stanowiska, iż decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania nie stanowi wykonania decyzji wywłaszczeniowej lecz odrębną samodzielną decyzję wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. wynikającą z cywilistycznego charakteru odszkodowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., co zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania; dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca nie zakwestionowała stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, zaś zarzuty procesowe dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (z błędnym ich przytoczeniem jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit a" i "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c"), jak również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w skardze kasacyjnej został podniesiony w powiązaniu z naruszeniem prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przez sąd I instancji art. 132 ust. 5 u.g.n. przez przyjęcie tego przepisu jako podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia art. 5 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarga kasacyjna wiąże z uchybieniem wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.

Oba przytoczone wyżej zarzuty nie są trafne.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchybia wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przytoczonej treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można wyprowadzić obowiązku odniesienia się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Nie jest wadą postępowania skutkującą naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. nieodniesienie się przez Sąd I instancji do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w przedmiocie konstrukcji pochodnego nabycia mienia przez Gminę K. skutkującego przejęciem zobowiązań odszkodowawczych, jak również do rozważań w kwestii samodzielnego wobec decyzji wywłaszczeniowej charakteru decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Natomiast nie ma wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w jego treści Sąd I instancji dokonał wystarczająco umotywowanej oceny prawnej sprawy. Merytoryczna argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzała do wykazania, że rozstrzygnięcie przez organy administracji kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] listopada 1973 r., jest wadliwe i – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – skutek ten został osiągnięty.

Nie jest też zasadny zarzut, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stanowisko swoje w tej spornej kwestii Sąd wywiódł z analizy zasad wywłaszczenia określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w części dotyczącej przejęcia przez gminy zobowiązań i wierzytelności Skarbu Państwa, jak również przepisów ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r. w zakresie przekazania zadań i kompetencji odnoszących się do wywłaszczania nieruchomości i odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji oraz jego uzasadnienie jest prawidłowe. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z kolei ocena zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wymaga odniesienia się do prawidłowości wykładni przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spornej kwestii - na którym z podmiotów Skarbie Państwa, czy Gminie Miejskiej K., spoczywa obowiązek wypłacenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Jest poza sporem, że wobec stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nieważności decyzji z dnia [...] października 1974 r. ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania podlega przepisom obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą przyjętą w tej ustawie jest obciążenie obowiązkiem zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz na rzecz tej jednostki.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie wprost tej zasady komplikuje fakt, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów (ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przewidujących wywłaszczenie, w ówczesnych warunkach ustrojowych, tylko na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie przy określeniu podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania muszą być uwzględnione prawne uregulowania związane z powołaniem do życia gmin oraz określeniem ich pozycji publicznoprawnej i majątkowej.

Na mocy art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dniem 27 maja 1990 r. gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Równocześnie na mocy art. 36 ust. 1 tej ustawy na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W pierwotnym brzmieniu art. 36 oznaczało to ogólną regułę sukcesji gmin w zakresie stosunków obligacyjnych Skarbu Państwa wynikających z działalności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego działających w jego imieniu jako stationes fisci. Tę regułę skorygowało jednak najpierw orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 1993 r. sygn. K 4/93 (OTK 1993/2/34), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (M. P. z 1983 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.), co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. Dalsze ograniczenie zobowiązań obciążających pierwotnie gminy przyniosła zmiana art. 36 wprowadzona ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 102). W znowelizowanym ust. 3 tego artykułu wymienione zostały zobowiązania i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 15 marca 1996 r., przejął Skarb Państwa. W pkt 3 Skarbowi Państwa przypisano zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.

W kontekście uregulowania zawartego w art. 36 ust. 3 pkt 3 omawianej ustawy w skardze kasacyjnej zaprezentowano całkowicie błędny pogląd o odrębności podstaw i charakteru prawnego wywłaszczenia nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczenie. Należy wyjaśnić, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Stanowił o tym art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), na podstawie której dokonano wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. W analogiczny sposób regulował to art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Konstytucja RP w art. 21 ust. 1 zasadzie wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem nadaje rangę zasady ustrojowej.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa.

W świetle powyższego nie mogły być skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie prawa materialnego: art. 132 ust. 5 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 i 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W sprawie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.