Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3584/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 173/20 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. nr SKO-4220/54/19 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kwotę 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 173/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: RDOŚ) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 23 grudnia 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z 24 października 2019 r. Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi wraz infrastrukturą towarzyszącą przy ul. Ż., K. w [...] na terenie działek o nr [...],[...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz o nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] i wskazał istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył RDOŚ, zarzucając rażące naruszenie prawa polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na niepełnej i wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu opinii wyrażonej przez RDOŚ w dniu 25 lipca 2019r.

Postanowieniem z 23 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania RDOŚ. W ocenie organu RDOŚ nie jest i nie był stroną niniejszego postępowania. Podstawą do wniesienia odwołania nie mógł być też art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako: u.o.u.i.ś.), gdyż przepis ten, w brzemieniu wskazanym w odwołaniu, wszedł w życie dopiero 24 września 2019 r., a zgodnie z wcześniejszym brzmieniem uprawnienie, na które wskazywał odwołujący, przysługiwało Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska i musiało być poprzedzone skierowaniem w toku postępowania, wystąpienia, którego treścią mógł być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie RDOŚ zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1712, dalej jako: ustawa zmieniająca u.o.u.i.ś.) oraz art. 76 ust. 1 u.o.u.i.o.ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.u.i.ś. wynika uprawnienie RDOŚ do kierowania wystąpień w sprawach środowiskowych. Jednakże samo prawo do kierowania wystąpień nie przesądza o posiadaniu przez RDOŚ przymiotu strony w postępowaniu. Warunkiem wstąpienia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a także przez RDOŚ w prawa strony jest skierowanie wystąpienia do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową w tym postępowaniu. Wystąpienie takie, sygnalizujące uchybienia, do których doszło przy wydawaniu decyzji lub mające zapobiec wydaniu nieprawidłowej decyzji jest więc pierwszą czynnością, jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie na etapie postępowania administracyjnego. Zatem, aby uzyskać uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, w tym prawo do złożenia odwołania od decyzji, RDOŚ musi uprzednio skierować wystąpienie. Skoro w przedmiotowej sprawie odwołanie wniesione przez RDOŚ nie zostało poprzedzone stosownym wystąpieniem, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.u.i.o.ś., to RDOŚ nie przysługiwał przymiot strony i zasadnie SKO uznało wniesione odwołanie za niedopuszczalne.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł RDOŚ, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z uwagi na to, że zaskarżona skargą decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a.: - poprzez nieodniesienie się przez WSA do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i uchybień, w szczególności do zarzutu dotyczącego charakteru prawnoprocesowego wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi, - poprzez niedostrzeżenie przez WSA istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organ przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady praworządności;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami, podnoszonymi w treści skargi do WSA i jednocześnie uniemożliwiający dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia, a polegający na ograniczeniu się Sądu do akceptacji stanowiska zajętego przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji i przedstawieniu argumentacji uzasadniającej oddalenie skargi, będącej w istocie powieleniem powodów podanych przez organ II instancji, którego działanie zaskarżono w oddalonej skardze;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie o którym mowa w tym przepisie wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej i nie może być tożsame z wniesieniem odwołania oraz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odwołanie nie może być jednocześnie wystąpieniem i w konsekwencji uznanie, że RDOŚ nie dokonał wystąpienia, które uprawniałoby go do późniejszego złożenia odwołania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy administracyjnego prawa procesowego nie znają takiej instytucji, jak wystąpienie, a WSA błędnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie nabył statusu analogicznego do statusu strony postępowania uznając, że wystąpienie jest odrębną i samodzielną instytucją procesową, którą ze względu na brak regulacji należy traktować jak zgłoszenie do udziału. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to wykładnia contra legem. Odwołanie się w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje, że wystąpienie obejmuje możliwość inicjowania nadzwyczajnych postępowań służących weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Skoro zaś treścią wystąpienia może być wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji, który powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, to tym bardziej treścią wystąpienia może być zwykły środek kwestionowania aktu administracyjnego, jakim jest odwołanie. Powołany przepis u.o.u.i.ś. został sformułowany jako obowiązek podjęcia działania ilekroć, wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca nie wprowadził przy tym obowiązku kierowania wystąpienia jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa, ale posłużył się sformułowaniem "nieprawidłowości". Wskazano, że odwołanie RDOŚ nosiło wszelkie cechy wystąpienia, o których mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w braku polemiki z argumentami podniesionymi w skardze i ograniczeniu się do akceptacji stanowiska Kolegium.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala zatem na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Natomiast okoliczność, że zaprezentowany przez WSA pogląd nie jest prawidłowy nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanego przepisu.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się przez WSA do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i uchybień oraz niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organ przy wydawaniu decyzji.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a ponadto dokonał analizy art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). Zatem nawet dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni prawa nie świadczy o naruszeniu powołanego przepisu.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez starostów, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych lub organów wykonawczych gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stosownie zaś do art. 76 ust. 8 u.o.u.i.ś. w razie skierowania ww. wystąpienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak wskazano w wyroku NSA z 10 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 4634/21), instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś jest przejawem nadzorczej roli regionalnego dyrektora ochrony środowiska względem postępowań środowiskowych. Ratio legis rozwiązania wynikającego z tego przepisu sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska. Stylizacja normatywna art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to tylko uprawnienie organu, lecz obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem wystąpienia jest bowiem nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wyraził również pogląd, że instytucja wystąpienia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości jest szersza niż wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w szczególności" oznacza, że podstawą wystąpienia może być nie tylko wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "nieprawidłowości", co oznacza, że dąży do objęcia dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to, więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają wniesienie odwołania. W świetle art. 76 ust. 1 uo.u.i.ś. działania podejmowane przez organ ochrony środowiska powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wybór działania - środka zaskarżenia powinien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd sformułowany w powołanym wyroku NSA, że na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Nie można przy tym podzielić stanowiska WSA, który warunkuje możliwość złożenia odwołania koniecznością podjęcia bliżej nieokreślonej czynności w postaci wystąpienia. Przede wszystkim należy podkreślić, że brak jest przepisów określających, co należy rozumieć pod pojęciem wystąpienia, a zatem brak jest przekonujących argumentów, że takim wystąpieniem nie może być odwołanie. Co więcej, sam ustawodawca wskazał w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., że treścią wystąpienia może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Potwierdza to zatem stanowisko, że wystąpienie nie ma charakteru abstrakcyjnej czynności. Skoro wystąpienie może zawierać wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a tym samym uprawnia do kwestionowania decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie może zawierać odwołania, uprawniającego do kwestionowania decyzji w trybie zwykłym.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 kwietnia 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany rozpoznać odwołanie RDOŚ, uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną w zakresie wykładni przepisów prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.