Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1313/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Osiedla G. P., Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla G. P. "W.S." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1782/08 w sprawie ze skargi Rady Osiedla G. P., Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla G. P. "W. S." w S., Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...), 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej solidarnie na rzecz Rady Osiedla G. P. i Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla G. P. "W. S." w S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Osiedla G. Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla G. "(...)" w S., Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Z. Kurator Oświaty postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta S. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w sprawie zamiaru likwidacji z dniem (...) sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr (...) w S.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Rada Osiedla G. (S.), Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla G. "(...)", S. Komitet Obrony Dzieci oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S. złożyła zażalenie na postanowienie Z. Kuratora Oświaty.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. nr (...) umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. W ocenie organu natomiast Rada Osiedla G. (S.), Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla G. "(...)", S. Komitet Obrony Dzieci oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S. nie posiadają przymiotu strony, ponieważ nie mają żadnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr (...) w S.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: 1) Rada Osiedla G., 2) Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla G. "(...)", 3) Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S. zarzucając, że organ bezpodstawnie odmówił skarżącym statusu strony, pomimo że treść opinii wydanej przez Kuratora Oświaty z dnia (...) kwietnia 2008 r. w rzeczy samej dotyczy interesu prawnego skarżących z punktu widzenia wykonywania statutowych obowiązków ciążących na skarżących.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Rady Osiedla G., Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla G. "(...)" w S., Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2008 r. nr (...), nie podzielił poglądów skarżących, że mają interes prawny uzasadniający ich uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr (...) w S.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły rolniczej także ministra właściwego do spraw rolnictwa, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Przy czym interes prawny umożliwiający uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym musi być własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu.

W związku z tym Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej nr (...) w S. nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżących.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zauważył, że jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowana, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zdaniem Sądu, skoro zatem w niniejszej sprawie zażalenie wniosły podmioty nie będące stronami postępowania, to prawidłowo organ umorzył postępowanie odwoławcze.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli: 1) Rada Osiedla G., 2) Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla G. "(...)", 3) Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S., wnosząc o:

a) jego uchylenie na tej podstawie, iż Sąd pierwszej instancji oraz poprzedzający go organ administracji publicznej bezpodstawnie przyjął, iż skarżący nie są stroną postępowania w sprawie wydanego przez Z. Kuratora Oświaty postanowienia z dnia (...) kwietnia 2008 r. pozytywnie opiniującego zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr (...) w S., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 63 Konstytucji RP i przepisu art. 28 K.p.a. nakazuje przyjąć, że podmioty, które statutowo są uprawnione do wypowiadania się w zakresie istnienia danej jednostki organizacyjnej, którzy statutowo obowiązani są dbać o oświatę na terenie funkcjonowania skarżących, mają interes prawny w zakresie dokonywaniu krytycznej oceny opinii wydawanej przez kuratora oświaty w procesie likwidacyjnym danej szkoły, zwłaszcza, gdy dostrzeże się, że:

- wydana w dniu (...) kwietnia 2008 r. opinia oceniająca zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr (...) w S. z dniem (...) sierpnia 2009 r. razi brakiem merytorycznych przesłanek do jej wydania jako aprobującej ów zamiar;

- wydana w dniu (...) kwietnia 2008 r. opinia pochodzi od kuratora z nadania partii, która po wygranych wyborach w 2007 r. zawłaszczyła monopol w strukturze obejmującej decyzje o istnieniu danej szkoły: prezydent S. pochodzi z nadania tej partii, większość w Radzie Miasta mają przedstawiciele tej partii, przewodniczący Rady Miasta pochodzi z danej partii, kurator oświaty Województwa Z. pochodzi z nadania tej partii, Minister Edukacji Narodowej pochodzi z nadania tej partii, itd., aż do premiera, co – przy stanowisku tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Ministerstwa Edukacji Narodowej – uniemożliwia społeczną kontrolę arbitralnych poczynań organów władzy i czyni suwerena tej władzy ich wasalami, co w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne, gdyż skarżący nie są (podwładnymi) wasalami żadnej władzy: mają prawo, jako podmioty stanowiące suwerena każdej władzy publicznej, skarżyć w swoim i publicznym interesie, niemerytoryczne, rażącej swą arbitralnością, stanowiska organów władzy, w tym i kuratora oświaty Województwa Z.

W związku z powyższym, podniesiono zarzut obrazy wskazanych przepisów, poprzez ich nie zastosowanie w następstwie błędnej wykładni przepisu art. 28 K.p.a. i bezpodstawne przyjęcie, wbrew art. 63 Konstytucji RP, że skarżący nie są podmiotami kwalifikowanymi do bycia stroną,

b) zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Edukacji Narodowej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, orzecznictwo jakiegokolwiek sądu, nawet Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, nie jest i nie może być źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a powoływanie się na orzecznictwo jako podstawę rozstrzygnięcia, jest niedopuszczalną formą tak stanowienia jak i stosowania prawa.

Podniesiono, że opinia kuratora oświaty nie miała i nie ma nic wspólnego z merytoryczną oceną zasadności istnienia szkoły, gdyż stanowi wyraz realizacji zamówienia władz miejskich S. na likwidację szkoły, mimo braku ku temu podstaw merytorycznych. Dlatego też obywatel, sam, względnie zorganizowany w struktury legalnie funkcjonujących podmiotów, jest i musi być stroną w sporze z organami władzy publicznej, gdy ta, wbrew niemu, wbrew rodzicom, wbrew społeczeństwu, wbrew zdrowemu rozsądkowi, lekceważy merytoryczne podstawy swojego stanowiska.

Zdaniem skarżących zarówno Sąd pierwszej instancji, jak organ administracyjny, nie wzięli pod uwagę, że przepis art. 63 Konstytucji RP nie ogranicza nikogo w prawie do składania skarg (zażaleń), zaś tryb rozpoznania ma jedynie wymiar organizacyjny, a nie materialny.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr (...) w S., wskazując, że nie występowała ona z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. utrzymał w mocy to postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi, że niesłusznie uznał argumentację organu administracyjnego, iż skarżący Rada Osiedla G. oraz Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla G. "(...)", nie mają w sprawie interesu prawnego.

W uzasadnieniu istnienia swojego interesu prawnego skarżący powołali się na to, że podmioty, które są statutowo uprawnione do wypowiadania się w zakresie istnienia danej jednostki organizacyjnej oraz te, które statutowo są obowiązane dbać o oświatę na terenie funkcjonowania skarżących, mają interes prawny w zakresie dokonywania krytycznej oceny opinii wydawanej przez Kuratora Oświaty w procesie likwidacyjnym danej szkoły.

Z takim stanowiskiem skarżących należy się zgodzić.

Sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej. W ramach tego postępowania Kurator Oświaty wydaje postanowienie, zgodnie z art. art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm). W postępowaniu takim mogą brać udział organizacje społeczne. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organizacja społeczna może działać jako podmiot na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, gdy odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Mając bowiem na uwadze interes prawny osób, warunkujący legitymację skargową organizacji społecznych należy wskazać, że może on składać się z bliżej niesprecyzowanego nawet kręgu osób, z których każda może mieć interes prawny w sprawach w danej sprawie, realizowany wszak przez działalność wyspecjalizowanych organizacji społecznych. Jeżeli więc działanie takiej organizacji następuje w ich interesie, nadto mieści się w ramach statutowej jej działalności, to nie można odmówić takiej organizacji przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że jeżeli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, przy jednoczesnym przyjmowaniu składanych przez tę organizację oświadczeń, a także doręczaniu tej organizacji decyzji i postanowień, to okoliczności te uznać należy jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej natomiast sprawie organ nie badał tej okoliczności, a także nie ocenił prawidłowości takiego stanowiska organu.

Zatem rozpoznając ponownie sprawę należy dokonać szczegółowej analizy celów realizowanych przez Radę Osiedla G. i Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla G. "(...)" pod kątem, czy przedmiot sprawy mieści się w statutowym zakresie ich działalności. Dopiero tak przeprowadzona analiza pozwoli ustalić, czy organ administracji naruszył przepisy o udziale w sprawie organizacji społecznych.

Oznacza to, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty są zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 21 , poz. 153 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.