Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2446/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.U.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. I SA/Wa 2384/22 w sprawie ze skargi W.U.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. nr KOC/3132/Pd/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2384/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji" lub "Sąd Wojewódzki") oddalił skargę W.U.M. (dalej: "Skarżący" lub "Skarżący Kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 21 lipca 2022 r. nr KOC/3132/Pd/22 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") postanowieniem z 6 maja 2022 r. nr 260/2022 zaopiniował negatywnie projekt podziału działki nr (...), położonej w obrębie (...).

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Skarżący.

Kolegium rozpatrując zażalenie wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej: "u.g.n.") podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Ustalenia planistyczne odnieść należy do całości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie oraz do każdej z działek, która miałaby powstać na skutek jej podziału. Następnie kluczowe znaczenie odgrywa udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Przez zgodność z ustaleniami planu rozumieć należy zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza (nie stwarza) hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. W utrwalonym orzecznictwie pojawiają się odrębne wyroki dopuszczające wydzielenie działek gruntu niezgodnie z liniami rozgraniczającymi poszczególne funkcje zagospodarowania terenu określone w planie. Jednakże taki podział jest dopuszczalny jedynie gdy np. działki w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spełniają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takie jak chociażby norma powierzchniowa, czy intensywność zabudowy.

Reasumując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, iż podział nieruchomości musi uwzględniać linie rozgraniczające funkcje terenu określone w planie, część sądów dopuszcza taki podział pod warunkiem, iż poszczególne części działki spełniają wymogi podziału określone w planie. Jak wynika z akt sprawy dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwała nr LXVI/2058/2009 Rady m.st. Warszawy (dalej: "Plan Miejscowy") z 5 listopada 2009 r. Jak wynika z treści wniosku projektowana działka (...) obejmuje kilka terenów, min. (...) oraz (...). Pierwszy z nich stanowi teren inwestycyjny o max pow. zabudowy 50%, drugi stanowi teren ciągu komunikacyjnego z zakazem wprowadzania zabudowy. Dla projektowanej działki (...) powierzchnia zabudowy wynosi 0,7324 ha, co przy powierzchni 1,17 ha powoduje iż planowany parametr powierzchni zabudowy wyniesie 63%. Przedmiotowa działka znajduje się m.in. na terenie oznaczonym (...) dla którego ten parametr wynosi 50 %. Z tych względów odmowa zaopiniowania projektu podziału nieruchomości była zasadna.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny ustaleniami planu miejscowego, a nie z opiniami jego autorów. O ile stanowisko zawarte w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. jest korzystne dla Skarżącego, powyższe rozważania autorów planu winny znaleźć się w planie zagospodarowania przestrzennego, w paragrafie 12 planu, a nie w opiniach sporządzanych dla Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Sama "intencja autorów planu" nie stanowi podstawy prawnej do wydania korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącego. Działka nr (...) obejmuje swym zasięgiem kilka działek usługowych o różnej intensywności zabudowy. Mając na względzie stanowisko NSA (por. I OSK 2721/19) dopuszczalny jest taki podział, jednakże tylko w przypadku, gdy działki w granicach terenu spełniają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza zakaz "bilansowania", czy ustalania średniej dla kilku terenów, które obejmuje działka.

Skargę na postanowienie Kolegium do Sądu I instancji wniósł Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2384/22 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a") oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 93 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust.1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, ze nieruchomość, stanowiąca przedmiot projektu podziału, jest położona na terenie, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy dla terenów położonych w rejonie (...) przyjętego uchwałą z 5 listopada 2009 r. Sąd I instancji podał przy tym, że nie jest kwestionowane, że teren działki nr (...) oznaczony jest w miejscowym planie symbolami A1.18 U-N/U-H/B - tereny usług nauki oraz teren usług, handlu i biur, A1.19 U-N – teren usług nauki, A1.22 KDw – teren dróg wewnętrznych, A1.28 KDw – teren dróg wewnętrznych. W m.p.z.p. ustalono zasady podziału dla przedmiotowego terenu oznaczonego A1.18 U-N/U-H/B w § 2 ust. 1 pkt 16, w tym ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy na działce budowlanej obiektów projektowanych oraz istniejących, także w przypadku remontu, przebudowy, modernizacji rozbudowy lub nadbudowy na 50 %.

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie wskazały organy, projekt podziału przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do projektowanej działki nr (...) nie spełnia wymagań określonych w powołanym wyżej § 2 ust. 1 pkt 16 planu miejscowego, na której przekroczony jest wskaźnik planu, gdyż powierzchnia zabudowy wynosi ok. 63 %, a więc przekracza maksymalną powierzchnię zabudowy określoną w planie na 50 %. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób uznać, że przedłożony przez stronę Skarżącą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, zauważyć przy tym należy, że określone w planie wymogi co do ewentualnego podziału położonych w jego obrębie nieruchomości są jasno sformułowane, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ewidencyjny podział nieruchomości musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu miejscowego, zaś organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z tym przeznaczeniem. Skoro zatem przedstawiony we wniosku podział nieruchomości narusza zapisy obowiązującego planu miejscowego, projekt podziału w ocenie Sądu I instancji, nie mógł zostać zaopiniowany pozytywnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz będące konsekwencją tego nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie proponowany podział nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 16 uchwały oraz w zw. z art. 87 ust. 2, art. 64 ust. 3 art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i przez to pominięcie przez Sąd (a także przez organy administracji obu instancji) przepisu § 17 ust. 1 pkt 13 uchwały, co doprowadziło Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu § 2 ust. 1 pkt 16 wobec terenu obejmującego projektowaną działkę nr (...);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez Skarżącego kasacyjnie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności i faktów podniesionych w skardze, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści skargi, co w ocenie Skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy skarga jest zasadna, wobec czego skarżone postanowienia Prezydenta z 6 maja 2022 r. oraz Kolegium z 21 lipca 2022 r. winny być uchylone;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że nie wykazano aby projektowany podział działki nr 4 i proponowana do wydzielenia działka nr (...) były sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poprzez nieuchylenie zaskarżonych postanowień organów zarówno I, jak i II instancji, pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały niewłaściwej, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w zakresie oceny czy podział przedmiotowej działki nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nierozważenie i pominięcie istotnej w sprawie okoliczności dowodowej w postaci pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy (...) Urzędu m.st. Warszawy z 2 lutego 2022 r. nr UD-V-WAB.6724.6.2022.ENA. przyjętego za podstawę wydania postanowienia Prezydenta z 6 maja 2022 r. utrzymanego w mocy postanowieniem Kolegium z 21 lipca 2022 r. będącego przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi pomimo, że postanowienia organów obu instancji naruszają przepisy obowiązującego prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zawartego w tych postanowieniach i dlatego Sąd I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w celu wyeliminowania aktów władztwa administracyjnego dotkniętych wadami prawnymi;

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu.

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy organy administracji w sposób prawidłowy – negatywnie - zaopiniowały projekt podziału nieruchomości, zaproponowany przez skarżącego kasacyjnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie czy Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował te rozstrzygnięcia. Sprowadza się to do odpowiedzi na pytanie czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają podział nieruchomości w sposób zaproponowany przez skarżącego kasacyjnie. W ocenie Sądu Kasacyjnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na taki podział nie pozwala.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych i podniesieniu zarzutów zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty materialne, następnie zaś procesowe.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z tymi przepisami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Powyższe ogólne reguły ustawowe podziału nieruchomości Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, odniósł do Planu Miejscowego, który dotyczy projektowanej działki (...).

W ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego projektowana działka (...) obejmuje kilka terenów, m.in. A1.18 U-N/U-H/B (tereny usług nauki oraz teren usług, handlu i biur), A1.28 KDw (teren usług nauki), A1.22 KDw (teren dróg wewnętrznych, A1.28 (teren dróg wewnętrznych).

Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 13 Planu Miejscowego, dla wskazanego terenu, maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej (dla terenu w przypadku remontu, przebudowy, modernizacji, rozbudowy lub nadbudowy istniejących budynków) wynosi 50%.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 16 Planu Miejscowego zaś za maksymalną powierzchnię zabudowy rozumie się największą nieprzekraczalną wartość procentową stosunku powierzchni zajętej przez wszystkie budynki zlokalizowane na działce budowlanej w stanie wykończonym, bez tarasów, bez schodów zewnętrznych, bez ramp i podjazdów, oraz bez części podziemnych budynków nie wystających ponad poziom terenu, do całkowitej powierzchni działki budowlanej. Zauważyć należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 Planu Miejscowego przez pojęcie "działki budowlanej" należy rozumieć "działkę budowlaną", o której mowa w art. 2, pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem za nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast przez pojęcie "teren" należy rozumieć fragment obszaru planu o określonym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym oraz o określonych zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Niewątpliwie pojęcie "działki budowlanej" oraz "terenu" nie są tożsame.

Powyższe oznacza – jednoznacznie i klarownie, że dla spornego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza maksymalną powierzchnię zabudowy wynoszącą 50% powierzchni w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Nie jest uprawniona interpretacja przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którą parametr maksymalnej powierzchni zabudowy dla projektowanej działki (...) dotyczy tylko sytuacji, gdy dla istniejących budynków będzie dokonywany remont, przebudowa, modernizacja, rozbudowa lub nadbudowa, a skarżący takich prac nie planuje. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z ogólnymi parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przedmiotowego terenu. Sposób wykładni dokonany przez organy, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie jest w żaden sposób rozszerzający, a jest jedynym możliwym sposobem wykładni przy tym brzmieniu postanowień Planu Miejscowego.

Dokonując wykładni ww. ustaleń Planu Miejscowego, należy mieć również na uwadze § 11 ust. 1 pkt 3 Planu Miejscowego, który określa ogólne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym przepisem w Planie Miejscowym ustala się maksymalną powierzchnię zabudowy, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi. Powierzchnię zabudowy ustala się zaś w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, natomiast dopiero w przypadku remontu, przebudowy, modernizacji, rozbudowy lub nadbudowy istniejących budynków (co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy) warunki określone w ustaleniach szczegółowych uznaje się za spełnione, jeżeli powierzchnia zabudowy jest odniesiona do powierzchni terenu wyznaczonego w planie liniami rozgraniczającymi.

Innymi słowy, jeżeli ustalenie - nie jest związane - z remontem, przebudową, modernizacją, rozbudową albo nadbudową, to maksymalną powierzchnię zabudowy należy ustalić wyłącznie w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jeżeli ustalenie - jest związane - z remontem, przebudową, modernizacją, rozbudową albo nadbudową, to maksymalną powierzchnię działki należy ustalić w odniesieniu do powierzchni terenu wyznaczonego w planie liniami rozgraniczającymi. W każdym wypadku jednak maksymalna powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 50%.

Przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie projekt podziału zakłada, że dla projektowanej działki (...) powierzchnia zabudowy wyniesie 0,7324 ha, co przy powierzchni 1,17 ha powoduje, że planowany parametr powierzchni zabudowy wyniósłby 63%. Przekroczony tym samym zostałby parametr powierzchni zabudowy wyznaczony przez Plan Miejscowy. W ocenie Sądu Kasacyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował zatem zastosowanie i wykładnię przepisu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. dokonane przez organy.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 16 Planu Miejscowego w powiązaniu z art. 87 ust. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przypomnieć dlatego należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaś w myśl art. 14 ust. 8 Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przepisy planu mogą zatem ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazać trzeba, że zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję (postanowienie) organu administracyjnego. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa. Zatem kwestionowanie konkretnych rozwiązań zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu dotyczącym negatywnie zaopiniowanego projektu podziału nieruchomości nie mogło odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

Zgodnie z powołanymi przez skarżącego kasacyjnie wzorcami konstytucyjnymi, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), natomiast wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Z tego też względu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że ocena Sądu I instancji, dokonana w zaskarżonym wyroku prowadzi do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można bowiem twierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia Planu Miejscowego (przewidujące maksymalną powierzchnię zabudowy) naruszyły istotę prawa własności nieruchomości. W konsekwencji tego, również nie został naruszony art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ani art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepisy te mają więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. również okazał się nieuzasadniony. Zarzut ten jest w istocie gołosłowny, bowiem skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnej argumentacji na jego poparcie, poza ogólnikowym stwierdzeniem, z którego wynika niezadowolenie z rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie zarzuca nierozważenie i pominięcie w rozważaniach przez organy pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy (...) Urzędu m.st. Warszawy z dnia 2 lutego 2022 r., z którego wynika, że w opinii tego organu zaproponowany podział działki nie będzie sprzeczny z ustaleniami Planu Miejscowego. Twierdzenie to nie jest uzasadnione. Organy odniosły się do pisma z 2 lutego 2022 r. i oceniły je w granicach swobodnej oceny dowodów. Słusznie wskazały, że oceny zgodności podziału nieruchomości dokonuje się w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a nie z późniejszymi opiniami jego autorów. Wszelkie dodatkowe rozważania autorów planu powinny mieć odzwierciedlenie w Planie Miejscowym, a nie w odrębnych, późniejszych, opiniach.

Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. podnieść należy, że zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje na podstawie konkretnych przepisów p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, zauważa, że Plan Miejscowy z 5 listopada 2009 r. określa sposób zagospodarowania spornego terenu na przyszłość, jednakże w tym postępowaniu – co już wyżej wskazano - nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń tego planu.

W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.