Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 934/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. w B. z dnia [...] czerwca 2014 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. we W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. P. Spółka z o.o. wystąpiła do Starosty B. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą zewnętrzną (parkingami, ciągami jezdnymi i pieszymi, pylonem reklamowym), instalacjami na terenie inwestycji (woda, kanalizacja sanitarna, deszczowa, ciepła, energii elektrycznej) i wewnętrzną (wentylacja mechaniczna, woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna) na działkach nr A., B., C., D., E. położonych w B. P. przy ul. [...].

Starosta B. w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzją nr. (znak:[...].) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na omawianą inwestycję.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Spółka z o.o. P. z siedzibą we W. i zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że dla terenu na którym zaplanowano budowę, w planie (16 U) przewidziano jako (przeznaczenie podstawowe) zabudowę techniczno - produkcyjną, a uzupełniającą zabudowę usługowo – komercyjna. Organ I instancji wydając pozwolenie na budowę nie wyjaśnił czym się kierował dopuszczając budowę obiektu na terenie z innym przeznaczeniem podstawowym terenu;

- art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 122 ustawy - Prawo wodne polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego bez pozwolenia wodno-prawnego, a co za tym idzie naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.;

- brak w zapisach planu miejscowego dopuszczenia lokalizacji nośników reklamowych - organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że lokalizacja pylonu jest zgodna z zapisami planu;

- § 5 pkt 8 mpzp poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, że planowane elewacje spełniają wysokie walory estetyczne;

- brak wskazania w decyzji jaka powierzchnię sprzedaży ma mieć każdy z obiektów budowlanych oraz, że załączony projekt budowlany nie przewiduje zasadzenia pasu zieleni izolacyjnej od strony terenów kolejowych, o którym mowa w mpzp.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. zarzucono naruszenie:

- § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany nie spełnia ww. regulacji, a co za tym idzie w niniejszej sprawie powinno być zgodnie z § 58 odstępstwo od wymogu oświetlenia światłem naturalnym;

- brak oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodne z przepisami o drogach publicznych;

- w niniejszym przypadku nie można mówić o dwóch odrębnych budynkach ponieważ są one funkcjonalnie powiązane i razem tworzą obiekt przekraczający powierzchnie 2000 m2;

- brak określenia w projekcie budowlanym przewidywanej ilości osób zatrudnionych - powyższa sytuacja sprawia że niemożliwa jest weryfikacja prawidłowości rozwiązań projektowych.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I - instancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów i podał, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane polegający na zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że na terenie który obejmuje planowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w B. P., ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i terenami PKP zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia [...] listopada 2005 r., zmieniony na mocy uchwały nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia [...] grudnia 2008 r. Zgodnie z zapisami ww. planu teren, na którym planowana jest inwestycja został oznaczony jako teren 16 PU - "przeznacza się pod zabudowę techniczno - produkcyjną jako podstawową i usługowo - komercyjną jako uzupełniającą wraz z urządzeniami towarzyszącymi". Wojewoda P. wyjaśnił, że organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza jedynie czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 122 ustawy - Prawo wodne, polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego bez pozwolenia wodno-prawnego, a co za tym idzie naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby uzyskania przez inwestora na terenie inwestycji pozwolenia wodno-prawnego. Zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu "Tom I - Zagospodarowanie terenu cz. 3. Branża sanitarna" (str. 21) na przedmiotowym terenie inwestycji zaplanowano kanalizację deszczową, która docelowo łączy się z kanalizacją deszczową zlokalizowaną w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. W aktach sprawy znajduję się pismo (str. 100) z Urzędu Miasta B. P. z dnia [...] listopada 2013 r. zezwalające na odprowadzenie wód deszczowych (terenów utwardzonych i dachów) do cieku Ł. za pośrednictwem istniejącej infrastruktury deszczowej. Odnośnie zarzutów dotyczących tego, że organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż lokalizacja pylonu jest zgodna z zapisami planu oraz że projektowana elewacja spełnia wysokie walory estetyczne (tzn. są zgodnie z § 5 pkt 8 mpzp), Wojewoda stwierdził, że zarzuty te są bezzasadne. Wskazano, że to iż w planie miejscowym nie ma zapisów określających lokalizację pylonu reklamowego nie oznacza, iż nie można go na tym terenie zlokalizować. Na przedmiotowym terenie plan miejscowy przewiduje zabudowę usługowo - komercyjną wraz z urządzeniami towarzyszącymi, czyli m.in. można zlokalizować pylon reklamowy. Odnośnie elewacji zewnętrznych organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie czy dana elewacja posiada wysokie walory estetyczne czy też nie, jest stwierdzeniem subiektywnym. W niniejszej sprawie na każdym etapie postępowania czynny udział brał udział Urząd Miasta B. P. - gospodarz terenu, na którym ma powstać inwestycja - i nie wniósł żadnych zastrzeżeń odnośnie zaprojektowanych elewacji. Odnośnie zarzutów dotyczących tego, że przedmiotowa decyzja nie wskazuje jaką powierzchnię sprzedaży ma mieć każdy z obiektów budowlanych oraz że załączony projekt budowlany nie przewiduje zasadzenia pasu zieleni izolacyjnej od strony terenów kolejowych, o którym mowa w mpzp, organ odwoławczy stwierdził, że są one bezpodstawne. Odnośnie powierzchni sprzedaży Wojewoda wyjaśnił, że zostały one szczegółowo przedstawione w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, a mianowicie:

"Tom II A - budynek B1 cz. 1a branża: Projekt architektoniczno budowlany" (str. 17 ) w "pkt 6 Zestawienie charakterystycznych parametrów powierzchni" wskazuje:

- część usługowo handlowa z zapleczem 3220,26 m2

w tym powierzchni sprzedaży 1912,77 m2

"Tom II B - budynek B2 cz. 1b branża: Projekt architektoniczno budowlany" (str. 17 ) w "pkt 6 Zestawienie charakterystycznych parametrów powierzchni" wskazuje:

część usługowo handlowa z zapleczem 2406,75 m2

w tym powierzchni sprzedaży 1914,97m2

Odnośnie pasa zieleni izolacyjnej Wojewoda wyjaśnił, że inwestor przedstawił dokumentację fotograficzną, z której jednoznacznie wynika, że zarówno działka na której zaplanowano inwestycję od strony kolei jak i znajdująca się pomiędzy terenem inwestycji a działką kolei działka nr K. jest zadrzewiona i zakrzaczona. Inwestor nie zamierza usuwać istniejących w tej części drzew i krzaków w związku z czym nie było potrzeby projektować dodatkowego pasa zieleni izolacyjnej. Odnośnie naruszenia § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Wskazano, że wszystkie projektowane lokale w przedmiotowym budynku handlowo - usługowym są przewidziane jako lokale pod wynajem w związku z czym nie mają ściśle określonych funkcji i podziału. Projektant przewidział możliwość lokalizacji stałych miejsc pracy w części doświetlonej przez witrynę elewacji frontowej. W trakcie eksploatacji, w sytuacji zlokalizowania stałych miejsc pracy w innej części lokalu niż projektowana najemca będzie musiał uzyskać zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydaną w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Wojewoda stwierdził, że bezzasadny jest zarzut braku oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodne z przepisami o drogach publicznych. Zjazd z terenu inwestycji jest zjazdem istniejącym. Inwestor ze względu na planowaną inwestycję uzyskał decyzją nr [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia[...] maja 2014 r zgodę na przebudowę omawianego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] i wystąpił w odrębnym postępowaniu do P. Urzędu Wojewódzkiego w B. o pozwolenie na budowę. Odnośnie zarzutów, że w niniejszym przypadku nie można mówić o dwóch odrębnych budynkach ponieważ są one funkcjonalnie powiązane i razem tworzą obiekt przekraczający powierzchnie 2000 m2 oraz że projekt budowlany nie przewiduje ilości osób zatrudnionych Wojewoda stwierdził, że są one bezzasadne. W ocenie organu każdy z projektowanych obiektów jest niezależny funkcjonalnie: posiada oddzielne wejścia, łazienki, pomieszczenia socjalne, oddzielną niezależną instalację elektryczną i sanitarną. Odnośnie braku ilości zatrudnionych osób Wojewoda podał, że kwestia ta nie dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Końcowo Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 K.p.a.). Dokonał sprawdzenia dokumentów złożonych przez inwestora (wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 - Prawo budowlane) oraz przeprowadził (w myśl art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane) prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi, jego kompletność, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń. W świetle powyższego, skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane to nie można było odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła spółka Spółka z o.o. P. z siedzibą we W. i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 107 ust. 3 K.p.a. polegający na braku uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że projekt jest zgodny z planem;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na uznaniu, że prawidłowe jest zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z warunkami technicznymi bez uzyskania tzw. odstępstwa;

- art. 34 ust. 3 pkt 3 b) ustawy - Prawo budowlane polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego mimo braku uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi w formie oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

- art. 7 Kpa w zw. art. 77 Kpa i art. 107 Kpa polegające na zaniechaniu przeprowadzania wnikliwego postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz braku uzasadnienia w decyzji, na jakiej podstawie organ uznał, że sama deklaracja inwestora o tym, że lokale w planowanym obiekcie przeznaczone są na wynajem automatycznie oznacza, że inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskani tzw. odstępstwa w sytuacji, w której projekt budowlany jest niezgodny z tzw. warunkami technicznymi w zakresie oświetlenia lokali przeznaczonych na pobyt ludzi światłem naturalnym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że organ II instancji w ogóle nie rozważył zarzutu zgodności projektu z mpzp, nie odniósł się do niego i nie uzasadnił, dlaczego i na jakiej podstawie uznał go za niesłuszny. Organ II instancji w skarżonej decyzji odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnił jedynie, że organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Strona skarżąca podniosła, że jakkolwiek zdanie to jest prawdziwe, ale nic nie wyjaśnia. Wojewoda nie wyjaśnił w wyniku jakiego rozumowania doszedł do wniosku, że projekt budowlany obiektu, który odpowiada tylko opisowi przeznaczenia uzupełniającego, a nie podstawowego, dla danego terenu jest zgodny z zapisem planu. Wojewoda niesłusznie uznał, że sam fakt, iż określone lokale w projekcie budowlanym przeznaczone są pod wynajem zdejmuje z organu administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek badania zgodności projektu z tzw. warunkami technicznymi w zakresie oświetlenia światłem naturalnym. Wskazano, że art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakazuje sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności z warunkami technicznymi. W przepisie ustawy brak jakiejkolwiek regulacji, która umożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z warunkami technicznymi (bez uzyskania odstępstwa) tylko z tego powodu, że inwestor deklaruje, że obiekt jest przeznaczony pod wynajem. Przyjęcie takiej interpretacji byłoby łatwym sposobem na uniknięcie stosowania przepisów ustawy. W ocenie strony skarżącej błędne jest stwierdzenie Wojewody, zgodnie z którym skoro pomieszczenia na wynajem nie mają ściśle znaczonych funkcji i podziału, to dopiero najemca będzie musiał wystąpić o zgodę na odstępstwo od nakazów wynikających z warunków technicznych. Wojewoda uznał zatem, że uzyskanie odstępstwa jest przedwczesne na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to rozumowanie wadliwe. Traktuje ono bowiem uzyskanie odstępstwa od warunków technicznych jako oczywistość i nie bierze pod uwagę odmowy jego udzielenia. Oznaczałoby to, że zdecydowana większość lokali w już wybudowanych budynkach nie może być przeznaczona na pobyt ludzi. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w sprawie odstępstwa od tzw. warunków technicznych musi zapaść na etapie zatwierdzania projektu budowlanego, a nie po wybudowaniu obiektu. Wskazano, że teren inwestycji położony jest przy drodze krajowej nr [...]. Z drogi krajowej na teren inwestycji prowadzi zjazd publiczny. Sam fakt istnienia zjazdu nie przesądza o możliwości bezpiecznego włączenia ruchu generowanego przez nową inwestycję do drogi krajowej za pomocą istniejącego zjazdu o określonych parametrach i relacjach skrętnych. Zarzucono, że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego mimo, że brak w nim uzgodnienia projektu z zarządcą drogi. Projekt został uzgodniony z innymi podmiotami np. właściwym inspektorem sanitarnym itd., brak jednak na projekcie uzgodnienia zarządcy drogi. Wskazano, że chronologicznie sytuacja wyglądała następująco, organ I instancji zatwierdził projekt budowlany mimo, że w aktach sprawy znajdowało się pismo zarządcy drogi przesądzające o tym, że planowana inwestycja nie posiada wystarczającego dostępu do drogi. W aktach sprawy, na podstawie których organ I instancji wydał pozwolenie na budowę znajdowało się pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała, co następuje: "Jednocześnie należy zauważyć, że parametry techniczne istniejącego zjazdu mogą być niewystarczające do obsługi planowanej inwestycji (...) po uruchomieniu planowanej inwestycji ruch drogowy w obrębie planowanej inwestycji diametralnie wzrośnie co niekorzystnie wpłynie na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej (...)" "Tym samym przed uruchomieniem planowanej inwestycji na działkach nr A., B., C., D., E., sposób obsługi komunikacyjnej należałoby uzgodnić z zarządcą drogi krajowej nr [...] przedkładając do uzgodnienia projekt zagospodarowania ww. działek pod planowaną inwestycję z wrysowanymi drogami manewrowymi, parkingami oraz rozwiązaniem sposobu podłączenia planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...]." Dopiero po wniesieniu odwołania do akt sprawy została złożona przez inwestora decyzja nr Z[...] wydana przez GDDKiA z dnia [...] maja 2015 r. o zezwoleniu na przebudowę zjazdu publicznego przy [...] w B. P. Na podstawie tej decyzji inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie przebudowy zjazdu. Organ II instancji w skarżonej decyzji błędnie uznał, że uzyskanie w odrębnym postępowaniu zgody na przebudowę zjazdu (która umożliwia ubieganie się o pozwolenie na budowę zjazdu) konsumuje i eliminuje uprzedni brak dokumentacji budowlanej, polegający na braku uzgodnienia z zarządcą drogi. Wojewoda błędnie uznał w skarżonej decyzji, że bezzasadny jest zarzut braku uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi, gdyż równolegle do postępowania o pozwolenie na budowę obiektu prowadzone jest inne postępowanie, w którym wydana została ww. decyzja z [...] maja 2014 i inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu. Organ II instancji nie powołał podstawy normatywnej, która ustala zwolnienie z ogólnie obowiązującego wymogu uzgodnienia projektu budowlanego obiektu z zarządcą drogi. W szczególności organ nie powołał żadnego przepisu, z którego wynika, że równoległe wszczęcie postępowania dotyczącego przebudowy zjazdu (którego obecne parametry są niewystarczające) zwalnia inwestora od obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego obiektu z zarządcą drogi. Przepisy prawa budowlanego są jednoznaczne i nakazują uzgodnienie projektu budowlanego z zarządcą drogi jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę obiektu. Ustawodawca, tworząc normatywną regulację, nie może bowiem dopuścić do sytuacji, w której dojdzie do zatwierdzenia projektu budowlanego, albo nawet do wybudowania obiektu "wyspy" bez należytego dostępu do drogi publicznej (fakt, że obecny zjazd jest niewystarczający jest poza sporem). Ze skarżonej decyzji nie wynika, aby organ posiadał wiedzę, czy w chwili jej wydawania inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na (prze)budowę zjazdu, co oznacza, że jest to sprawa przyszła i niepewna. A zatem możliwa jest również sytuacja, w której nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę zjazdu, a w obrocie znajdować się będzie pozwolenie na budowę obiektu, który bez tego zjazdu nie może funkcjonować, gdyż nie ma prawidłowego włączenia do ruchu na drodze publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco podał, że określone w planie wydzielenie 16 UP jest terenem zabudowanym budynkami techniczno – produkcyjnymi, a przedmiotowa budowa budynków handlowych w niczym nie zaburzy charakteru i przeznaczenia podstawowego terenu. Podano, że organ wydający pozwolenia na budowę jest związany wnioskiem inwestora. W sytuacji gdy obowiązujący mpzp przewiduje i dopuszcza (a tym bardziej nie zabrania) lokalizacji na tym terenie "usług komercyjnych" organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie pozwoliło Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w sposób pozwalający na udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę po zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego. Udzielenie pozwolenia na budowę nie zostało bowiem poprzedzone właściwym sprawdzeniem przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Powyższe skutkowało naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 ustawy.

Z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno - budowlany sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 "b", a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dopiero w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku właściwy organ uprawniony jest do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, że przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek oceny przedłożonego projektu m.in. w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej ocena ta powinna być tym bardziej dokładna i należycie umotywowana, że strona skarżąca podnosiła zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe obligowało organ odwoławczy do szczegółowej analizy dopuszczalności sytuowania przewidzianego w projekcie obiektu na danym terenie, także w kontekście podniesionych zarzutów i ustosunkowania się do tych zarzutów. Te ostatnie sprowadzały się do podważania, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami – w ocenie strony skarżącej budynki są funkcjonalnie powiązane i razem tworzą obiekt przekraczający powierzchnię 2000 m2. Nadto w ocenie strony skarżącej, z uwagi na to, że na terenie planowanej inwestycji podstawową zabudową jest zabudowa techniczno – produkcyjna, nie można przyjąć zgodności projektu budowlanego, który odpowiada tylko zabudowie przeznaczenia uzupełniającego (zabudowa usługowo – komercyjna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów (vide np. wyroki: z 14 marca 2012 r., II SA/Gd 785/11, z 15 października 2013 r., II OSK 1146/12, z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1888/12, z 26 października 2010 r., II OSK 1531/10, CBOSA oraz I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Lex, tezy do art. 15).

Skład orzekający w pełni podziela to stanowisko. Wynika ono z analizy regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., w szczególności z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy. Systemowa i celowościowa wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że z jej art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 wynika obowiązek określenia w studium obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chce osiągnąć daną regulacją prawną. Jeżeli ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zobowiązuje do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a następnie w art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stawia wymóg określenia w planie miejscowym granic dla tego rodzaju obiektów, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów w aktach planistycznych gminy. To oznacza, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wtedy, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów.

Za taką wykładnią przemawia także treść art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Skoro zgodnie z jego treścią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego, to chroniony prawem interes publiczny wymaga lokalizowania obiektów wielkopowierzchniowych w planach zagospodarowania przestrzennego. Dodać można, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium i planów zagospodarowania przestrzennego należy do gminy, do jej zadań własnych (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd poprzez studium i plany zagospodarowania przestrzennego gmina uzewnętrznia wizję zagospodarowania terenu, w tym przesądza o dopuszczeniu bądź wykluczeniu rozmieszczenia obszarów, na których mogą być lokalizowane obiekty handlowe wielkopowierzchniowe.

W kontekście powyższych rozważań, w sytuacji zatem gdy zachodzą wątpliwości dotyczące funkcjonalnego powiązania obu projektowanych budynków i ich łącznej powierzchni sprzedaży na organie zatwierdzającym projekt budowlany ciąży obowiązek szczególnie dokładnej oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego projektu, w tym w zakresie kompletności danych technicznych charakteryzujących przedmiotowe obiekty budowlane, umożliwiające kontrolę pod względem zgodności z planem.

Analiza treści oraz rysunku planu prowadzi do wniosku, że w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Rady Miasta B. P. nie przewidziano oznaczeń literowych ani graficznych dla symbolu terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, które powinny posiadać oznaczenie literowe UC i graficzne – kreskowanie czerwono - ciemnoszare. Takie oznakowanie przewiduje załącznik nr 1 pkt 2.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Przedmiotowemu terenowi przypisano symbol P, który oznacza tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i symbol U, który oznacza tereny zabudowy usługowej. Jak wyżej wskazano, także z tekstu planu, w szczególności opisu dla symbolu 16 PU, nie wynika, by przewidziano tam rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Dlatego projekt budowlany mógłby zostać oceniony jako zgodny z planem tylko wówczas, gdyby w niebudzący wątpliwości sposób wskazywał, że projektowane budynki nie są funkcjonalnie powiązane i powierzchnia sprzedaży każdego z obiektów jest niższa niż 2 000 m2.

Problem ten został przez organ zmarginalizowany, organ odwoławczy odnosząc się do tego zarzutu ograniczył swój wywód do stwierdzania, że w jego ocenie każdy z projektowanych obiektów jest niezależny funkcjonalnie: posiada oddzielne wejścia, łazienki, pomieszczenia socjalne, oddzielną niezależną instalację elektryczną i sanitarną i podał powierzchnię sprzedaży oddzielnie dla każdego z budynków.

Także zasadny zdaniem Sądu pozostaje zarzut braku należytego wyjaśnienia dlaczego w sprawie przyjęto, że lokalizacja na terenach PU przeznaczonych pod zabudowę techniczno – produkcyjną jako podstawową i usługowo komercyjną jako uzupełniającą wraz z urządzeniami towarzyszącymi z funkcją dominująca usługowo - komercyjną jest zgodna z m.p.z.p. Organ odwoławczy odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że przedmiotowa budowa budynków handlowych w niczym nie zaburzy charakteru i przeznaczenia podstawowego terenu. Zaznaczył, że organ wydający pozwolenia na budowę jest związany wnioskiem inwestora. W sytuacji gdy obowiązujący m.p.z.p. przewiduje i dopuszcza (a tym bardziej nie zabrania) lokalizacji na tym terenie "usług komercyjnych" organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wnioski te nie zostały poparte żadną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak stwierdził sąd administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2011 r. w sprawie II SA/Kr 910/11: "Naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego jest złożenie projektu budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie tego projektu w postaci, która nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy projekt ten pozostaje w zgodzie z przepisami prawa miejscowego" (CBOSA).

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

Stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77, 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) i materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budolwanego mogące mieć wpływ (procesowe) i mające wpływ (naruszenie prawa materialnego) na wynik sprawy skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę organy architektoniczno – budowlane uwzględnią ocenę prawną sądu zawartą w niniejszej sprawie. W szczególności ocenią i uzasadnią zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przede wszystkim ocenią czy projektowane budynki stanowią funkcjonalną całość i są obiektem wielkopowierzchniowym a także czy funkcja komercyjna projektowanych budynków powinna być zakwalifikowana jako zgodna z planem). Stwierdzenie powyższych uchybień czyniło pozostałe zarzuty przedwczesnymi.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Przy tym z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd wyeliminował także decyzję organu I instancji, bowiem stwierdzone naruszenia wymagały poczynienia ustaleń i wyjaśnień, które w sytuacji scedowania ich na organ II instancji naruszyłyby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Orzeczenie w punkcie 2 zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2103 r., poz. 490).