Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 70/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 roku sprawy ze skargi A. E. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuznania zarzutów na postępowanie egzekucyjne 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego – A. E. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. wystawił wobec A. E. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] i [...] obejmujące należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres za okres od czerwca do sierpnia 2006r. od lutego do października 2007r. oraz za od stycznia do października 2008r., ubezpieczenie zdrowotne za czerwiec 2006r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc czerwiec 2006r., luty i maj 2007 oraz za kwiecień, czerwiec i za okres od lipca do października 2007r. oraz od stycznia do października 2008r.

Zawiadomieniami z dnia [...]r. o nr od [...] do [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie wypłacane zobowiązanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. Zawiadomienia wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 1 września 2011r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności (Wydział Świadczeń Emerytalno-Rentowych ZUS) - w dniu 29 sierpnia 2011 r.

W dniu [...]r. A. E. na podstawie art. 32 § 1, art. 33 pkt 1, art. 35 oraz art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu podniósł, iż kwoty składek objętych ww. tytułami wykonawczymi zostały przez niego opłacone w dniu 1 września 2008 r. Ponadto wskazał, iż Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Ł. XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...], uznając, że roszczenie co do zwrotu zasiłku chorobowego, wypłacanego w okresie od dnia 10 sierpnia 2006 r. do dnia 7 lutego 2007 r., jest nieuzasadnione. W związku z powyższym, zdaniem zobowiązanego, egzekucja składek objętych ww. tytułami wykonawczymi jest bezpodstawna, ponieważ obowiązek w nich wskazany został wykonany przed wszczęciem egzekucji i nie istnieje. Wniósł o wstrzymanie dalszych czynności egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. na podstawie art. 19 § 4 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. nie uznał zarzutów wniesionych w oparciu o art. 33 pkt 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, wskazał, iż tytuły wykonawcze zostały wystawione z uwagi na nieopłacenie przez A. E. składek - za wskazane w nich okresy - na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wskazał również, że zaległości objęte tytułami wykonawczymi ustalono na podstawie złożonych przez płatnika deklaracji rozliczeniowych zaewidencjonowanych w systemie informatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ potwierdził, że zobowiązany dokonał wpłat na zaległości z tytułu składek za okres: od czerwca 2006 r. do sierpnia 2006 r. i od lutego 2007 r. do kwietnia 2007 r. Przedstawił rozliczenie dokonanych wpłat z podziałem na okresy i fundusze oraz wskazał wysokość składek, które nie zostały uregulowane do dnia wystawienia tytułów wykonawczych. Ponadto wskazał, że z przedstawionego rozliczenia wynika, iż kwoty wpłacone przez A. E. w dniu 1 września 2008 r. nie pokryły w całości wszystkich zaległych składek. Odnosząc się do kwestii wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś. w Ł. XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., organ egzekucyjny wskazał, iż Sąd w związku ze złożeniem przez A. E. odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o odmowie ubezpieczonemu prawa do zasiłku chorobowego w okresie od 10.08.2006 r. do 07.02.2007 r. i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zwolnił A. E. z obowiązku zwrotu zasiłku chorobowego za ww. okres. Ponadto Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. podkreślił, iż wyrok Sądu nie ma wpływu na obowiązek zapłaty należnych składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym organ egzekucyjny nie znalazł przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie A. E. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie postępowania w sprawie i ewentualne cofnięcie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż organ egzekucyjny w sposób niewystarczający wyjaśnił, że roszczenia z tytułu nieopłaconych składek są zasadne. Zaznaczył, że w wydanym postanowieniu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. nie wykazał wysokości wpłat dokonanych w dniu 1 września 2008 r. Podniósł również, iż do dnia wydania postanowienia, wierzyciel nie powiadomił zobowiązanego o rozliczeniu dokonanych wpłat, pomimo iż przesłał w dniu 28 stycznia 2011 r. prośbę o ich rozliczenie. Ponadto podniósł również samowolnie dokonane przez wierzyciela - zmiany złożonych przez niego korekt deklaracji ZUS DRA oraz podniósł fakt, iż po otrzymaniu upomnień, żona –działająca jako jego pełnomocnik stawiła się w siedzibie ZUS i złożyła ustnie odwołanie od upomnień. Wskazał, iż roszczenia objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi są bezpodstawne i powstały nie z jego winy. Zdaniem skarżącego gdyby weryfikacja przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawianej przez niego dokumentacji była staranna nie doszłoby do powstałych zaniedbań ze strony organu, który w chwili obecnej obarcza go winą za swoje błędy.

Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 83c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, póz. 1585 ze. zm.) dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej. Natomiast w myśl art. 83c ust. 2 tej ustawy od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów organ stwierdził, iż postanowienie w sprawie zarzutów, wydane przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - który wydając rozstrzygnięcie - jednocześnie wypowiada się jako wierzyciel, w części dotyczącej wymagalności i zasadności obowiązków zobowiązanego, jest dla organu nadzoru wiążące. Oznacza to zatem, że dyrektor izby skarbowej - na etapie postępowania wszczętego środkiem zaskarżenia na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń w sprawie nie uznania zarzutów zobowiązanego - nie ma możliwości oceny zasadności stanowiska wierzyciela w nim wyrażonego. Odnosząc się do zgłoszonego przez skarżącego zarzutu, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku 17 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. 15, póz. 1585) płatnik składek obowiązany jest, według zasad wynikających z przedmiotowej ustawy, obliczać i opłacać składki należne za każdy miesiąc kalendarzowy w terminie do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie i do 15-go dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

Z uwagi na niewywiązywanie się A. E. - będącego płatnikiem składek z ww. obowiązku na koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł., działając zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy - w myśl którego - po uprzednim doręczeniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. upomnień, wystawił na wobec A. E., w dniu [...] r., tytuły wykonawcze i skierował je na drogę postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że organ egzekucyjny w wydanym postanowieniu przedstawił rozliczenie dokonanych w dniu 1 września 2008 r. przez A. E. wpłat, podając ich wysokość oraz sposób rozksięgowania. Z rozliczenia wynika, iż dokonane wpłaty nie pokryły w całości wszystkich zaległych składek. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. za niezasadny uznał zarzut wniesiony na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ egzekucyjny odniósł się do kwestii wydanego przez Sąd Rejonowy dla Ł. - Ś. w Ł. XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku z dnia [...] r. sygn. akt [...], uznając, iż nie ma ono wpływu na wymagalność składek objętych tytułami wykonawczymi. Działania natomiast Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. jako wierzyciela w zakresie dokonywanych "samowolnych" korekt deklaracji składanych przez płatnika, nie udzielenia odpowiedzi na pismo dotyczące rozliczenia wpłat dokonanych na konto Zakładu, nie udzielenia informacji w zakresie złożonego ustnie "odwołania od upomnień" jak i składanych przez płatnika zwolnień lekarskich nie są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to dotyczy bowiem wniesionego w dniu [...] r. zarzutu wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. jest uprawniony do oceny tylko i wyłącznie wniesionego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Zobowiązany nie może zgłosić nowych podstaw zarzutów w postępowaniu przed organem odwoławczym (por. wyrok WSA z dnia 10.11.2010 r. sygn. akt I SA/Bk 331/10, z dnia 07.07.2010 r. sygn. akt I SA/Sz 216/10, z dnia 11.05.2010 r. sygn. akt III SA/Wa 152/10 i z dnia 03.06.2008 r. sygn. akt I SA/G1 444/07). Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie posiada kompetencji do oceny działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które nie są związane z postępowaniem egzekucyjnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji lub ewentualnie o ich uchylenie podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2012r., pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że zarzut bezpodstawności prowadzenia egzekucji skarżący uzasadnia opłaceniem składek za wymagane okresy, uważa bowiem, że w okresie pozostawania na zwolnieniu lekarskim zobowiązany jest do opłacania składki tylko na ubezpieczenie zdrowotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270) – [zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...]r., we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu ocenianych postanowień doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77, 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. , w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego sprowadzają się one w zasadzie do twierdzenia o wykonaniu i nieistnieniu obowiązku objętego wystawionymi tytułami wykonawczymi, z uwagi na opłacenie w dniu 1 września 2008r., stosownych składek i brak wymagalności roszczenia z uwagi na rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...]r. sygn. akt [...].

W ocenie organu egzekucyjnego prawidłowym było przyjęcie w świetle art. 34 §1 oraz 29 §1 u.p.e.a., iż skoro podniesione zarzuty mieszczą się w kategorii zarzutów z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., wiążące było stanowisko wierzyciela, (będącego jednocześnie organem egzekucyjnym), a odwoławczy organ egzekucyjny (Dyrektor Izby Skarbowej w Ł.) nie był uprawniony do merytorycznego badania zasadności tego stanowiska.

W tym miejscu zgodzić się należy, że istotnie zasadą jest, wobec treści art. 34 § 1 ww. ustawy, uznanie, że zarzut zgłoszony na podstawie ww. przepisu przy egzekucji dotyczącej obowiązków o charakterze pieniężnym organ rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przy czym m.in. w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 ustawy wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z treści art. 29 § 1 ustawy wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro organ egzekucyjny jest uprawniony jedynie do badania dopuszczalności postępowania egzekucyjnego, to celowe jest — przed rozpoznaniem zarzutów — uzyskanie stanowiska wierzyciela. Z uwagi na fakt, że stanowisko wierzyciela jest wiążące — stanowisko to ustawa poddała kontroli instancyjnej, a w konsekwencji także sądowoadministracyjnej.

Orzecznictwo ukształtowało jednak pogląd, że gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem – potrzeba uzyskania jego stanowiska jest zbędna. Nie ma bowiem potrzeby przedłużania postępowania egzekucyjnego; zarzuty zobowiązanego mogą zostać rozpoznane przez organ egzekucyjny w postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów (v. uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt II FGSK 333/08). Przyjęcie powyższego stanowiska musi jednak skutkować tym, że w postępowaniu egzekucyjnym – gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym – badanie zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, w tym zarzutu wykonania (nieistnienia) obowiązku, może obejmować kwestie zasadności egzekwowanych należności. Podzielając w pełni pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1114/10 (www. orzeczenia.nsa.gov.pl) przychylić należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy zobowiązany kwestionuje istnienie egzekwowanej należności i korzysta z przysługującego mu środka prawnego w postaci zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, a badanie zasadności zarzutów ogranicza się do przyjęcia wiążącego stanowiska wierzyciela - będącego jednocześnie organem egzekucyjnym I instancji – to ochrona prawna zobowiązanego przy zachowaniu pozorów legalności w istocie jest fikcyjna (v. wyrok NSA z dnia 15 maja 2005 r., sygn. akt II FSK 544/08).

Wskazać wypada, że w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się egzekucję administracyjną, jeżeli składki te wynikają z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Ponieważ jednak w przypadku obowiązku wynikającego z deklaracji zasadność obowiązku nie podlega kontroli instancyjnej i ewentualnie kontroli sądowoadministracyjnej to uznać trzeba, że organ egzekucyjny – w zależności od postawionych zarzutów – może i powinien wkraczać w merytoryczną ocenę faktycznego powstania egzekwowanego obowiązku.

W tym miejscu należy przypomnieć, że po złożeniu przez skarżącego zarzutów polegających na twierdzeniu wykonania obowiązku uiszczenia wymaganych składek należnych ZUS oraz nieistnienia roszczenia objętego tytułami wykonawczymi z uwagi na wyrok Sądu w sprawie sygn. akt [...], organ ten w postanowieniu oddalającym zarzuty wyjaśnił , że zapłacone składki nie pokryły w całości zadłużenia występującego na koncie skarżącego przedstawiając na stronie 2, 3, 4 i 5 postanowienia stosowne wyliczenia. Organ potwierdził, że zobowiązany dokonał wpłat na zaległości z tytułu składek za okres: od czerwca 2006 r. do sierpnia 2006 r. i od lutego 2007 r. do kwietnia 2007 r. Przedstawił rozliczenie dokonanych wpłat z podziałem na okresy i fundusze oraz wskazał wysokość składek, które nie zostały uregulowane do dnia wystawienia tytułów wykonawczych. Stwierdził, że z przedstawionego rozliczenia wynika, iż kwoty wpłacone przez A. E. w dniu 1 września 2008 r. nie pokryły w całości wszystkich zaległych składek. Odnosząc się do kwestii wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś. w Ł. XI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., organ egzekucyjny wskazał, iż Sąd w związku ze złożeniem przez A.a E.a odwołaniem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o odmowie ubezpieczonemu prawa do zasiłku chorobowego w okresie od 10.08.2006 r. do 07.02.2007 r. i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zwolnił A. E. z obowiązku zwrotu zasiłku chorobowego za ww. okres. Dyrektor ZUS stwierdził, że wyrok Sądu nie ma wpływu na obowiązek zapłaty należnych składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy to postanowienie skonstatował, że nie ma możliwości merytorycznej oceny zasadności stanowiska wierzyciela w nim wyrażonego.

W doktrynie i orzecznictwie dostrzeżono zasadność odstępstw od reguły, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W szczególności możliwość odejścia od ww. zasady dostrzeżono w sytuacji, gdy organ egzekucyjny działając z urzędu jednocześnie jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy, gdy realizuje swe własne decyzje oraz gdy egzekwowane obowiązki powstają z mocy prawa bez potwierdzania tego aktami administracyjnymi (v. D. R. Kijowski i in. "Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" LEX 2010; komentarz do art. 29, teza 2.12 i powołany tam wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1614/98, oraz teza 3.1.10)

W wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1114/10 Sąd ten wyraził pogląd, że przyjąć należy dopuszczalność merytorycznego odniesienia się przez organ egzekucyjny do zarzutów dotyczących zasadności obowiązku także w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek powstaje na mocy deklaracji, prawidłowość których nie była kontrolowana w odrębnym postępowaniu, a dodatkowo organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem.

W sprawie niniejszej tytuły wykonawcze obejmujące składki na FUS oraz na FP i FGŚP za okres od 04-10.2007r., i od 01 -10.2008 r., zostały wystawione przez ZUS na podstawie deklaracji rozliczeniowych sporządzonych przez ZUS z urzędu (Sąd ustalił to na podstawie dokumentacji nadesłanej na żądanie Sądu). W tej sytuacji lakoniczne stwierdzenie organu I instancji, że orzeczenie Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł., na które powoływał się skarżący, zwalniające go z obowiązku zwrotu zasiłku chorobowego, nie wywiera wpływu na istnienie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w okresie prowadzonej działalności gospodarczej jest niewystarczające. W postanowieniu tym organ nie wskazał ani podstawy prawnej wymagalności obowiązku opłacania tychże składek w okresie pozostawania skarżącego na zwolnieniu lekarskim ani umocowania prawnego do występowania przez organ z urzędu w kwestii wystawienia deklaracji DRA, co następnie było podstawą wystawienia tytułów wykonawczych. Zagadnienie to wymagało wyjaśnienia i rozstrzygnięcia wskazującego podstawę prawną i jej wyjaśnienie w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skarżący jak wynika z akt sprawy uważał się bowiem za zwolnionego z obowiązku opłacania składek na FUS I FGŚP za powyższe okresy z uwagi na fakt korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Kwestia ta nie została wyjaśniona i poddana należytej ocenie w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym organ dopuścił się naruszenia zasady przekonania z art. 11 k.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie aktu administracyjnego, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie postanowienia Dyrektora ZUS nie odpowiada więc wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wątpliwości Sądu budzi równie rozliczenie zapłaconych przez skarżącego składek za okres od 06-08 2006r. oraz 02-04.2007r. przedstawione na str. 2 i 3 postanowienia Dyrektora ZUS z dnia [...]r, w kontekście zarzutu wykonania obowiązku. Jak wynika z treści tego postanowienia podstawą tego wyliczenia stanowiły kwoty wynikające z deklaracji DRA złożonych przez skarżącego. Analiza tych deklaracji nadesłanych na żądanie Sądu prowadzi do wniosku, że kwoty wskazane w tym wyliczeniu nie odzwierciedlają kwot wynikających z deklaracji złożonych przez skarżącego za powyższe okresy (np. [...] dotyczący czerwca 2006r. Według deklaracji Nr 1 DRA złożonej przez skarżącego wykazana kwota składek na FUS wynosi 493, 69 zł, wg deklaracji Nr 2 DRA złożonej przez skarżącego wykazana kwota składek na FUS wynosi 493, 69 zł, tymczasem do wyliczeniu wynikającego z treści postanowienia Dyrektora ZUS organ przyjął kwotę 475, 48 zł. Takie same wątpliwości dotyczą TW za lipiec i sierpień 2006r., oraz za luty, marzec i kwiecień 2007r.)). Brak wyjaśnienia tych rozbieżności rodzi wątpliwości co do prawidłowości dokonanego rozliczenia, co podnosił również skarżący.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że gdy organ egzekucyjny działając z urzędu jednocześnie jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy, gdy realizuje swe własne decyzje oraz gdy egzekwowane obowiązki powstają z mocy prawa bez potwierdzania tego aktami administracyjnymi przyjąć należy dopuszczalność merytorycznego odniesienia się przez organ egzekucyjny (będący jednocześnie wierzycielem) do kwestii wymagalności i zasadności obowiązku w postanowieniu rozpoznającym wniesione zarzuty.

Odrębną kwestią jest kwestia związania Dyrektora Izby Skarbowej jako organu odwoławczego przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydanego w trybie art. 34 u.p.e.a. stanowiskiem ZUS jako wierzyciela w przedmiocie zarzutów egzekucyjnym oraz kwestia uprawnień i obowiązków Dyrektora Izby Skarbowej jako organu nadzoru i organu odwoławczego, co wynika z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i 2 u.p.e.a.

Otóż z art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpoznaje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Z kolei z art. 23 § 1 wynika, że nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W przypadku braku organu wyższego stopnia w stosunku do organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 19, nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo dyrektor izby skarbowej. Natomiast z § 4 tego artykułu wynika, że organy sprawujące nadzór są jednocześnie:

1) organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne;

2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne.

Ustawa egzekucyjna nie określa, na czym polega nadzór nad egzekucją administracyjną, ani też nie wskazuje kryteriów, na podstawie których powinien być on wykonywany. Zgodnie z ukształtowanymi w literaturze poglądami nadzór ten oznacza kontrolę oraz możliwość wiążącego ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej (T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka: Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2006, s. 79). W wypadku nadzoru nad egzekucją administracyjną dopuszczalne formy ingerencji w działalność jednostki nadzorowanej stanowią: wstrzymanie przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego (art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej), sprawowanie kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 pkt 2 tej ustawy), pełnienie funkcji organu odwoławczego dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy (art. 23 § 4 pkt 1), uprawnienie do unieważnienia licytacji, której przedmiotem są zajęte ruchomości (art. 107 § 3), rozpatrywanie środków prawnych wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz wydawanie w tych sprawach postanowień (art. 54 i art. 110z).

Uprawnienia te z oczywistych względów mogły być stosowane przez organ nadzorujący w stosunku do organów wykonujących egzekucję. Wobec tego dyrektor izby skarbowej właściwy w sprawie na podstawie tych przepisów nie jest uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażanego przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej. Wypowiedź wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 tej ustawy jest wiążąca również dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego równocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną. Związanie to należy uznać za obowiązujące nawet w świetle oczywistej niespójności art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej, który przewiduje możliwość zaskarżania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela, i art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), według którego od postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego, zażalenie nie przysługuje. Ten ostatni przepis wprowadza wyjątek od dwuinstancyjnego postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów podniesionych przez dłużnika, uniemożliwiając mu w istocie kwestionowanie stanowiska wierzyciela w zakresie wniesionych zarzutów.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nie przewidział w żadnym z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani w innych przepisach możliwości sprawdzenia merytorycznej zasadności stanowiska wierzyciela, w przypadku kiedy wierzycielem jest ZUS, na etapie postępowania egzekucyjnego jak również na etapie postępowania przed organem nadzoru, wszczętym wniesionym do tego organu środkiem zaskarżenia na postanowienie organu egzekucyjnego.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela pogląd wyrażonym m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2012r. w sprawie sygn. akt II GSK 1490/10 oraz z dnia 30 września 2010r. w sprawie sygn. akt II FSK 795/09 (www. orzeczenia.nsa.gov.pl), że prawo do kontroli prawidłowości niezaskarżalnego odrębnie postanowienia ZUS daje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym art. 134 i 135 p.p.s.a. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 614/05 Lex 250265, że analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższej regulacji dojść można do niewątpliwej konstatacji, iż pojęcie "sprawy", jakim posługuje się cyt. wyżej przepis, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy, w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, że pojęcie "sprawy", jakim operuje przywołany wyżej przepis, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w w/w przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lewis Nexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435).

Sąd, podzielając pogląd prezentowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08 Lex 512828 i z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07, Lex 515958, czy też w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] r., sygn. akt I SA/Lu 104/08, Lex 515136) stoi na stanowisku, że wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciela, w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 upea) nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie dyrektora izby skarbowej, na mocy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Stanowią one, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Niewątpliwie do końcowego załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej konieczne jest zbadanie legalności stanowiska wierzyciela, skoro w innym trybie jest to niemożliwe.

Należy więc stwierdzić, że wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi ZUS jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.), nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie dyrektora izby skarbowej. W sytuacji braku możliwości oceny zarzutów zażalenia na postanowienie w przedmiocie nieuznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przez Dyrektora Izby Skarbowej przyjęcie innej koncepcji powodowałoby, że sądowa kontrola postanowienia organu egzekucyjnego wydanego w sprawie zarzutów egzekucyjnych na skutek wiążącego stanowiska wierzyciela, którym jest Zakład, byłaby iluzoryczna. Niezależnie bowiem od tego, czy zarzuty byłyby zasadne czy też nie, sąd administracyjny ograniczałby się w tego typu sprawach do stwierdzenia, że organ egzekucyjny zastosował się do wiążącego orzeczenia wierzyciela, a więc nie naruszył prawa. Takiemu ograniczeniu kognicji sądowej sprzeciwia się nie tylko treść art. 1 § 2 p.p.s.a. ale także art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.

Reasumując, gdy organ egzekucyjny działając z urzędu jednocześnie jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy, gdy realizuje swe własne decyzje oraz gdy egzekwowane obowiązki powstają z mocy prawa bez potwierdzania tego aktami administracyjnymi, postanowienie rozpoznające wniesione zarzuty winno zawierać merytoryczne stanowisko wierzyciela w sprawie wymagalności i zasadności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, zaś prawo do kontroli prawidłowości tego niezaskarżalnego odrębnie postanowienia Dyrektora ZUS (jako wierzyciela) daje zobowiązanemu dopiero na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym art. 134 i 135 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że z przyczyn wskazanych powyżej postanowienie Dyrektora ZUS zawierające jednocześnie stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wyjaśnią kwestię wymagalności i zasadności opłacania składek na FUS i FGŚP w okresie pozostawania skarżącego na zwolnieniu lekarskim, możliwość sporządzania deklaracji DRA przez ZUS z urzędu oraz prawidłowość rozliczenia wpłaconych przez skarżącego w dniu 1 września 2008 r., składek. Wyjaśnienie tych kwestii bezpośrednio bowiem rzutuje na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z 205 § 2 p.p.s.a.

A. B.