Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 maja 2024 r. nr IF-VII.7840.5.11.AA w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski decyzją z 29 maja 2024 r., nr IF-YII.7840.5.11.2024.AA utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z 9 kwietnia 2024r., znak:AB.6740.10.2024.ETW2 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia E. i R. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w B. P..

Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji dokonując sprawdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, stwierdził nieprawidłowości i postanowieniem z 28 lutego 2024r. nałożył na nich - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz.725, dalej jako "pr. bud.") - obowiązek ich usunięcia (w zakreślonym terminie) poprzez:

- uwzględnienie w projekcie zagospodarowania terenu i w projekcie architektoniczno-budowlanym wymagań wynikających z § 61 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065, dalej jako "rozporządzenie"), dotyczących położenia drzwi wejściowych do budynku umożliwiającego dogodne warunki ruchu i brak kolizji z projektowanymi miejscami postojowymi,

- zaprojektowania w projekcie architektoniczno-budowlanym prawidłowej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynikającej z § 72 rozporządzenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał m.in. że na rysunkach w części graficznej projektu architektoniczno-budowlanego wykazano wysokość pomieszczeń na antresoli 2,0 m i 1,80 m oraz wysokość części projektowanych pokoi 2,20 m, co jest sprzeczne z § 72 rozporządzenia, które przewiduje że pokoje w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych powinny mieć wysokość 2,50, natomiast pomieszczenia do pracy, nauki lub innych celów, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, usytuowane na antresoli – 2,20 m.

W wykonaniu postanowienia inwestorzy przedłożyli poprawione projekty, jednak w ocenie organu pierwszej instancji, nie spełnili wymogów § 72 ust.1 rozporządzenia, dlatego wskazaną wyżej decyzją organ odmówił - na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. - udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ podniósł, że analiza projektu architektoniczno-budowlanego wskazuje, że inwestorzy zamierzają zrealizować budynki wielolokalowe (powyżej dwóch lokali) i zachodzi domniemanie, że nie będą to budynki jednorodzinne, co jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym działki objęte inwestycją są położone w terenie o symbolu 8 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odwołaniu E. i R. K. zarzucili organowi naruszenie art. 35 ust.1 i ust. 5 pkt 1 pr. bud., gdyż ich zdaniem w aktualnym stanie prawnym organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi; zgodność z tymi przepisami gwarantuje projektant i osoby sprawdzające projekt, o których mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., składając stosowne oświadczenia. Zarzucili także organowi uznaniowość, polegającą na "domniemaniu", że projektowany budynek zostanie zrealizowany niezgodnie z wnioskiem i przedstawionym projektem budowlanym. Niezależnie od tego dodali, że projektowane pomieszczenia na antresoli o wysokości 2,0 m, zostały określone jako przestrzeń gospodarcza nieprzeznaczona na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 97 ust. 1 rozporządzenia, natomiast pokój o wysokości 2,20m posiada taką wysokość jedynie w części przeznaczonej na garderobę i komunikację, a właściwa część pokoju o wysokości 4,35 m posiada powierzchnię 4,96 m2 i zapewnia spełnienie funkcji mieszkalnej.

Wojewoda Lubelski zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Podniósł, że w świetle art. 35 ust.1-5 pr. bud. organ architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia i po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ architektoniczno- budowlany ma obowiązek kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego.

Następnie Wojewoda stwierdził, że w projekcie zagospodarowania terenu jako przedmiot inwestycji wskazano dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, a z opisu do projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w budynku nr B1 zaprojektowano: parter (lokal nr 1) - klatkę schodową, komunikację, 4 garderoby, łazienkę, kuchnię, 3 pokoje oraz 4 antresole (przestrzenie gospodarcze nieprzeznaczone na pobyt ludzi) oraz piętro 1 (lokal nr 2) - klatkę schodową, komunikację, łazienkę, 3 garderoby oraz 4 antresole - przestrzenie gospodarcze nieprzeznaczone na pobyt ludzi, zaś w budynku B2: parter (lokal nr 1) - klatkę schodową, wiatrołap, pomieszczenie gospodarcze, w.c., łazienkę, 2 pokoje, garderobę, komunikację, salon z aneksem oraz spiżarnię oraz piętro I (lokal nr 2) - klatkę schodową, komunikację, 3 garderoby, łazienkę, kuchnię, 3 pokoje oraz 4 antresole - przestrzenie gospodarcze nieprzeznaczone na pobyt ludzi.

Wojewoda wskazał, że działki objęte inwestycją są oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska pod nazwą "GLINKI", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska Nr XXVI/89/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 11 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2009 r., Nr 19, poz. 638, dalej jako "plan/plan miejscowy") symbolem MN. Opis sposobu zagospodarowania takiego terenu zawiera przepis § 61 ust. 1 planu, zgodnie z którym na terenach MN ustala się utrzymanie funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego w formie budynków wolnostojących i bliźniaczych. Wojewoda przytoczył dodatkowo treść § 63, który przewiduje szczegółowe warunki zabudowy w terenie MN i stwierdził, że projektowane budynki spełniają te wymogi. Wskazał też na § 62 i § 41 planu dotyczący zapewnienia na obszarze MN odpowiedniej ilości miejsc parkingowych - na działkach własnych, min. 1 miejsce postojowe na 1 budynek mieszkalny jednorodzinny.

Wojewoda podniósł, że w sprawie sporne jest to, czy rzeczywiście projektowane obiekty to budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, a więc czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym.

Podkreślił, że obowiązujące przepisy zawierają definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego ("budynek wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej (...), w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (...)" - art. 3 pkt 2a pr. bud.) oraz "lokalu mieszkalnego" ("wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych" - art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz.1048, dalej jako "u.w.l."), którą należy odnosić także lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zdaniem Wojewody, "budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako zabudowa jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego". (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z 13 grudnia 2022r., sygn. akt II SA/Bk 656/22). Wojewoda stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany, dokonując kwalifikacji projektowanego budynku jako jednorodzinnego (w rozumieniu powołanych przepisów) lub wielorodzinnego, powinien brać pod uwagę rzeczywiste rozwiązania funkcjonalne przyjęte w projekcie, a więc przewidziane w nim techniczne możliwości wydzielenia określonej liczby lokali, a nie wyłącznie deklarację inwestora. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako budynku o maksymalnej liczbie wydzielonych lokali, wymaga zachowania (zaprojektowania) określonych cech konstrukcyjnych budynku i przyjęcia odpowiednich rozwiązań technicznych, z których logicznie będzie wynikać wydzielenie w budynku dwóch (a nie więcej) lokali mieszkalnych.

Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do nakładania na nich, postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud., obowiązku zaprojektowania prawidłowej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wynikającej z § 72 rozporządzenia, a więc nie było dopuszczalne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. Jednak jednocześnie stwierdził, że przepis art. 35 ust. 1pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 2a pr. bud. uprawnia organ architektoniczno-budowlany do przeanalizowania projektu budowlanego w zakresie kwalifikacji inwestycji (bez kwestionowania rozwiązań projektowych samych w sobie, czy ingerowania w wartość merytoryczną projektu). W sytuacji, gdy przedstawione wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego w sposób wyraźny przeczą wskazywanym przez inwestora deklaracjom w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, to wówczas organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, lecz wprost przeciwnie zobowiązany jest do ich oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem w przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do nadużycia przepisów prawa budowlanego. W takiej sytuacji nie można mówić, że dochodzi wówczas do rozszerzającej interpretacji uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud., a więc nie stanowi to naruszenia zasady związania organów administracji publicznej prawem (tak: NSA w wyroku z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 687/21).

Dokonując takiej analizy Wojewoda Lubelski stwierdził, że bezsprzecznie w projektowanych budynkach istnieje możliwość wydzielenia nie czterech, jak twierdzą inwestorzy, lecz 13 odrębnych lokali mieszkalnych, tj. 8 w budynku B1 i 5 w budynku B2. Nie zmienia tego faktu użyte nazewnictwo - 6 pomieszczeń nazwanych garderobami (budynek B1) i 3 garderoby położone na piętrze budynku B2 może zmienić funkcję i zostać przekształcone np. na łazienki. Możliwość wydzielenia więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych dyskwalifikuje budynek mieszkalny jako jednorodzinny. Zdaniem Wojewody niezgodność przedłożonego projektu (który dopuszcza wydzielenie większej liczby lokali) z wnioskiem o pozwolenie na budowę (który zakłada po dwa lokale w jednym budynku) stanowi ewidentnie próbę obejścia prawa, tj. planu miejscowego, który w terenie objętym inwestycją dopuszcza wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Niezgodność inwestycji z planem miejscowym skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.

Wojewoda ponadto stwierdził, że zarówno projekt architektoniczno-budowlany, jak i oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, nie zostało podpisane przez jego autora tj. mgr inż. arch. M. D., który ponadto sporządził także opinię geotechniczną (wymaganą na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d pr. bud.), pomimo że nie posiada do tego uprawnień. Zdaniem Wojewody w świetle rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 29 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 831) i zawartego w nim wykazu specjalizacji techniczno-budowlanych wyodrębnionych w specjalnościach budowlanych oraz w przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. 2023 r., poz. 633, dalej jako "u.p.g.g."), opinię geotechniczną może sporządzić geolog posiadający kwalifikacje zawodowe geotechniczne VI lub VII kategorii, o których mowa w art. 50 ust. 2 u.p.g.g. oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń.

Ponadto, pomimo deklaracji, że projektowane dwa budynki jednorodzinne posiadają po dwa lokale mieszkalne (4 mieszkania), zaprojektowano jedynie 3 miejsca postojowe, co jest niezgodne z § 62 i § 41 planu miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. K. i R. K. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 3 pkt 2a pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że objęte projektem budynki nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, lecz budynkiem wielorodzinnym lub mieszkalnictwa zbiorowego;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 pr. bud. poprzez błędne uznanie, że inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, co jest konsekwencją również błędnego przyjęcia, że istnieje techniczna możliwość wyodrębnienia większej liczby lokali, co w efekcie skutkowało nieuzasadnioną odmową udzielenia pozwolenia na budowę;

3) § 62 w zw. z § 41 planu miejscowego poprzez błędne uznanie, że w świetle tych przepisów dla przedmiotowych budynków wymagane są 4 miejsca postojowe;

4) art. 10 i 79a k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu - organ nie zawiadomił ich o zakończeniu postępowania administracyjnego, czym uniemożliwił im zapoznanie się z całością materiału dowodowego i zgłoszenie w tym zakresie wniosków i uwag, jak również nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które "nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z ich żądaniem";

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes skarżących;

6) art. 35 ust. 3 pr. bud. w zw. z art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia wady postępowania przed organem I instancji w zakresie nienałożenia na skarżących obowiązku usunięcia nieprawidłowości polegających na braku podpisu projektanta na projekcie budowlanym oraz na oświadczeniu o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej;

7) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości powstałych w postępowaniu na niekorzyść strony pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ - organ wszelkie powstałe w sprawie wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść strony, a w efekcie w sposób dowolny kształtuje rozstrzygnięcie administracyjne

8) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania i wyjaśniania objawiające się brakiem wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstaw faktycznych podniesionych w decyzji twierdzeń.

W obszernym uzasadnieniu, skarżący przedstawili argumentację na poparcie zarzutów, w tym powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

Podnieśli m.in., że ewentualne rozbieżności między zatwierdzonym projektem budowlanym a faktycznie zrealizowanym obiektem podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, a nie organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Ich zdaniem projektowane budynki nie mogły być zakwalifikowane jako budynki mieszkalne wielorodzinne (ani tym bardziej zamieszkania zbiorowego), ponieważ nie spełniają szeregu szczególnych wymogów określonych w przepisach rozporządzenia dotyczących tego rodzaju budynków (np. § 19 ust. 1 pkt 1, § 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 94, § 92 ust. 1 i 3, § 68 ust. 1, § 69 ust. 1 pkt 2, § 239 ust. 4, § 62 ust.1, § 95 ust. 2). Organ oparł swoje stanowisko wyłącznie na układzie pomieszczeń i potencjalnej możliwości przekształcenia na łazienki pomieszczeń zaplanowanych jako garderoby, pomijając rozwiązania projektowe, które wprost wskazują na brak możliwości technicznych wydzielenia w projektowanych budynkach większej liczby mieszkań, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji tych budynków jako wielorodzinnych. Organ powinien wskazać (choćby poprzez naniesienie barwnych oznaczeń na szkicach albo kserokopiach odpowiednich rzutów z projektu), które to pomieszczenia (ich zespoły) tworzą, jego zdaniem, odrębne lokale mieszkalne, a także jakie rozwiązania projektowe za takim wnioskiem przemawiają i na czym organ opiera swe przekonanie o funkcjonalnej samodzielności tych zespołów pomieszczeń - "lokali" (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 617/15). Podkreślili, że organ jest związany treścią wniosku inwestora i nie może ingerować w projekt ani dokonywać własnej interpretacji tego, czego projekt dotyczy; nie może według własnego uznania zmienić kwalifikacji przeznaczenia projektowanego obiektu. Obowiązujące przepisy nie zawierają żadnych ograniczeń w zakresie projektowania i budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, poza tymi, które wynikają z art. 3 pkt 2a pr. bud.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 62 w zw. z § 41 planu miejscowego podnieśli, że organ przyjął niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię tych przepisów (skarżący opisali zasady wykładni aktów normatywnych, w szczególności aktów prawa miejscowego) przyznając jednocześnie, że zaprojektowanie trzech miejsc postojowych "spełnia czytany literalnie wymóg planu miejscowego (1 miejsce postojowe/budynek mieszkalny)". Powołując się na orzecznictwo sądowe podnieśli, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.

Odnosząc się do naruszenia art. 10 oraz art. 79a k.p.a. wskazali, że organ I instancji wydał decyzję w dniu 9 kwietnia 2024 r., a więc po 3 dniach od upływu terminu na usunięcie nieprawidłowości (6 kwietnia 2024r.) i nie powiadomił ich o zakończeniu postępowania. Skarżący złożyli stosowne uzupełnienia i byli przekonani, że są one kompletne, a więc skoro organ stwierdził braki, powinien - stosownie do art. 79a k.p.a. - poinformować ich o nich, tak by mogli je uzupełnić (organ "nie wskazał skarżącym przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony"). Podkreślili, że uchybienie to dotyczy także organu II instancji, który dopatrzył się innych, niż organ I instancji, wad złożonych przez skarżących dokumentów. W szczególności Wojewoda Lubelski powinien wezwać skarżących (w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 pr. bud.), do przedstawienia decyzji potwierdzającej uprawnienia mgr inż. M.. D. do sporządzenia opinii geotechnicznej (którą skarżący załączyli do skargi) oraz do podpisu projektanta na tej opinii i na projekcie budowlanym. "Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pr. bud. stanowi nie tylko naruszenie tego przepisu, ale narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany." (tak: NSA w wyroku z 28 lutego 2024 r., sygn. akt: II OSK 159/24).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Jednym z podstawowych warunków wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ architektoniczno-budowlany dokonuje tej oceny na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Wymóg zgodności dotyczy m.in. funkcji zabudowy, a więc zbadanie tego wymogu polega na porównaniu rodzaju i charakteru projektowanego budynku z przewidzianym w planie przeznaczeniem terenu, na którym zaprojektowano budynek.

Prawidłowe jest stanowisko Wojewody Lubelskiego, że ocena charakteru projektowanego budynku należy do organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że należy jej dokonywać z uwzględnieniem nie tylko części opisowej projektu i wniosku inwestora, ale także z uwzględnieniem części rysunkowej projektu i przyjętych w nim rozwiązań. Oczywiście odstępstwo od warunków zatwierdzanego projektu podlega zasadniczo ocenie organów nadzoru budowlanego (co jest uzasadnione etapem procesu inwestycyjnego tj. realizacją robót budowlanych). Nie oznacza to jednak, że jeśli w ramach analizowania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i załączonej do niego wymaganej dokumentacji projektowej, organ architektoniczny nabierze uzasadnionych wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów inwestora - odmiennych niż określone we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę - to organ może pominąć ustalenia i ocenę w zakresie faktycznego charakteru inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Lubelski zasadnie uznał, że skarżący inwestorzy, deklarując budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, faktycznie zamierzają zrealizować w projektowanych budynkach znacznie więcej lokali, niż jest to dopuszczalne dla budynków jednorodzinnych (więcej niż dwa w jednym budynku).

Zgodnie z art. 3 pkt 2a pr. bud. – "budynek mieszkalny jednorodzinny" to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego (o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku). Z kolei "samodzielny lokal mieszkalny" stanowi wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych – art. 2 ust. 2 u.w.l.

Ocena Wojewody, że złożony przez skarżących projekt faktycznie nie dotyczy budynku jednorodzinnego, jest w pełni uzasadniona. Wojewoda po dokonaniu analizy dokumentacji projektowej i mając na uwadze "sposób przedstawienia [przez inwestorów] programu użytkowego obiektu" stwierdził, że faktycznie w budynkach przewidziano 13 lokali, zamiast deklarowanych 4 oraz ponadto, że nie zmienia tego faktu przyjęte w projekcie nazewnictwo, ponieważ pomieszczenia nazwane garderobami mogą zostać przekształcone np. na łazienki. Z zestawień pomieszczeń i programu funkcjonalno–użytkowego (k. II/5/7/8 projektu) wynika, że w (jednym) budynku dwulokalowym (B1) dla projektowanych 6 pokojów zaplanowano aż 7 garderob i 8 antresol, ponadto znaczną część powierzchni przeznaczono na komunikację (ponad 18 m2) i na klatkę schodową (ponad 12 m2); podobnie w lokalu 2 budynku B2 (3 pokoje – 3 garderoby i 4 antresole). Takie zagęszczenie i liczba przestrzeni wydzielonych i niewydzielonych przegrodami (ścianami) o różnym przeznaczeniu wzbudza wątpliwości co do tego, czy budynek rzeczywiście ma pełnić funkcję budynku jednorodzinnego, a nie wielorodzinnego (wielolokalowego). Niewątpliwie wskazane rozwiązania projektowe nie są charakterystyczne dla budynków jednorodzinnych, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jednej rodziny i jednego, czy dwóch – występującego w ramach rodziny - gospodarstwa domowego. Za takie można uznać rozwiązania przyjęte tylko w jednym z czterech przewidzianych w projekcie lokali tj. w lokalu 1 w budynku B2, w którym przewidziano istotnie odmienny, niż w pozostałych trzech lokalach, program użytkowy - dla dwóch pokoi i salonu z aneksem przewidziano 1 garderobę, łazienkę i wc, a na klatkę schodową przewidziano znacznie mniejszą powierzchnię (4,25 m2), niż w lokalach nr 2 w obu budynkach (po 6,91 m2). Różnice w zakresie rozwiązań technicznych pomiędzy tym lokalem a pozostałymi trzema, logicznie przekładają się na różnice w sposobie użytkowania tych lokali, a więc na ich odmienny charakter.

Oczywiście rację mają skarżący, że rozwiązania techniczno-użytkowe należą do inwestora, jednak w każdym wypadku powinny być one racjonalne i spójne, by nie wzbudzały wątpliwości, w tym, w zakresie charakteru planowanego obiektu.

Nie jest trafny pogląd skarżących, jakoby organ nie mógł dokonywać własnej interpretacji tego, czego projekt dotyczy, jak też - według własnego uznania - zmienić kwalifikacji przeznaczenia projektowanego obiektu. Zauważyć trzeba, że z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, tego obowiązku organu nie wyłącza istnienie obowiązku projektanta opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14).

Cechy planowanej zabudowy, a więc przyjęte rozwiązania architektoniczne, wprost wskazują, że zamierzona inwestycja w istocie obejmuje budowę budynków wielorodzinnych, co prawidłowo ustaliły organy, wykonując uprawnienie wynikające z ich kompetencji, jako wyspecjalizowanych organów administracji publicznej.

W tym zakresie jest istotne ustalenie organu odwoławczego, że bezsprzeczna w niniejszej sprawie możliwość wydzielenia więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych dyskwalifikuje budynki mieszkalne jako jednorodzinne, a udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego takie zamierzenie budowlane prowadziłoby wprost do obejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo bowiem Wojewoda Lubelski stwierdził, że skarżący faktycznie planują budowę budynku wielorodzinnego, a więc inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, który przewiduje w tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną. Już tylko to ustalenie organu odwoławczego uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 i art. 3 pkt 2a pr. bud. okazał się więc niezasadny.

Nie są trafne również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. (art. 7, 10, 11, 77 § 1, 79a, 80 i 1-7 § 3 k.p.a.). Uchylenie ostatecznej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy naruszenie to (co najmniej) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym wprost stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935, dalej jako "p.p.s.a".).

Taka sytuacja natomiast nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą niezapewnienia skarżącym odpowiedniego udziału w postępowania, tak, by mogli wnieść uwagi i wyjaśnienia, co doprowadziłoby do wydania decyzji o udzieleniu im pozwolenia na budowę; skarżący nie zostali powiadomieni o zakończeniu postępowania, więc nie mogli złożyć uwag i byli przekonani, że poprawiony i uzupełniony projekt w wykonaniu postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud., został przez organ zaakceptowany.

Odnosząc się do tych zarzutów nie można stracić z pola widzenia, że powodem wydania decyzji odmownej była niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w wyżej wskazanym zakresie. Mając na względzie zasadniczą podstawę prawną wydania decyzji odmownej - niezgodność z planem miejscowym - nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących, że niezawiadomienie ich o zakończeniu postępowania i niezapewnieniu im przed wydaniem decyzji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że już organ pierwszej instancji w swojej decyzji wskazał, że zachodzi "domniemanie", że skarżący faktycznie mają zamiar zrealizować inny rodzaj budynku, niż budynek jednorodzinny, mimo to skarżący w odwołaniu nie przedstawili racjonalnych i wiarygodnych wyjaśnień, które mogłyby podważyć to ustalenie organu. Z tego względu nie można uznać, że skarżący zostali w toku postępowania administracyjnego pozbawieni możliwości obrony swoich uzasadnionych interesów, co stanowiłoby podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący zaniechania wezwania skarżących do uzupełnienia projektu poprzez złożenie przez projektanta podpisów na projekcie architektoniczno-budowlanym i oświadczeniu o zgodności tego projektu z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także nadesłania dokumentu potwierdzającego uprawnienia projektanta do sporządzenia opinii geotechnicznej, jak i zarzut odnoszący się do naruszenia § 62 i § 41 planu miejscowego - niezapewnienie w projekcie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Jak wyżej wskazano, podstawowym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była niezgodność inwestycji z planem miejscowym, a więc nawet usunięcie wskazanych braków nie doprowadziłoby do udzielenia pozwolenia na budowę i nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę byłoby możliwe tylko w razie przyjęcia takich rozwiązań w projekcie, które wykluczałyby jakiekolwiek wątpliwości co do charakteru projektowanego budynku, a takich okoliczności skarżący ani w odwołaniu, ani nawet w skardze, nie wskazali. Należy przy tym podkreślić, że odmowa zatwierdzenia złożonego projektu nie uniemożliwia skarżącym ponownego ubiegania się o realizację budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej, jednak rozwiązania projektowe muszą wyraźnie wskazywać, że ma być to tego typu budynek, a nie budynek wielolokalowy.

W ocenie sądu, Wojewoda Lubelski nie naruszył w istotnym zakresie przepisu art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu tylko ogólnie stwierdził, że w budynkach może być wydzielonych "bezsprzecznie 13 lokali", a garderoby mogą być przekształcone na np. łazienki, a więc nie wskazał - jak oczekiwali skarżący – "poprzez naniesienie barwnych oznaczeń na szkicach albo kserokopiach odpowiednich rzutów z projektu), które to pomieszczenia (ich zespoły) tworzą, jego zdaniem, odrębne lokale mieszkalne" – ale jednocześnie odwołał się do programu użytkowego wskazanego w dokumentacji projektowej oraz do dokonanej analizy tej dokumentacji, co w ocenie sądu pozwalało skarżącym na zrozumienie motywów rozstrzygnięcia i zajęcie stanowiska.

Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.