Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 669/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 par. 1, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2023 r. nr 854/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia do wzglądu akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wykonania ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem i bezpiecznym użytkowaniem budynku wielorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez J. P. (dalej – skarżący) jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB, organ II instancji) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia do wglądu akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wykonywania ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem i bezpiecznym użytkowaniem budynku wielorodzinnego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.

Skarżący pismem z dnia 3 lutego 2023 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, (dalej – PINB, organ I instancji) z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego przeglądów elektrycznego i technicznego budynku przy ul. [...] we W. Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. organ I instancji wezwał właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku do przedłożenia protokołów kontroli okresowych oraz książki obiektu budowlanego wyznaczając w tym zakresie termin 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec nieprzedłożenia kompletu dokumentów PINB pismami z dnia 28 marca 2023 r. wezwał właścicieli lokali do złożenia oświadczenia mandatowego. Skarżący pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. wyraził zgodę na przyjęcie mandatu karnego i przedłożył część dokumentów, zaś właścicielka lokalu nr [...] odmówiła przyjęcia mandatu i kilkakrotnie zwracała się do organu o zmianę terminu przedłożenia dokumentów. PINB dla miasta Wrocławia wyrażał zgodę na zmianę przedmiotowego terminu, a dodatkowo poinformował właścicieli lokali o anulowaniu mandatów karnych.

Pismem z dnia 14 lipca 2023 r. skarżący wystąpił do PINB z żądaniem udostępnienia do wglądu akt postępowania oraz umożliwienia zrobienia odpisów i fotokopii. Żądanie uzasadniał faktem, że budynek należy do małej wspólnoty, jest on jego współwłaścicielem, zatem powinien mieć dostęp do dokumentacji postępowania.

W dniu 3 sierpnia 2023 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 1518/2023, którym przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 w związku z art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu akt postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wykonywania ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem i bezpiecznym użytkowaniem budynku wielorodzinnego (trzylokalowego) przy ul. [...] we W. (w tym przeprowadzania jego okresowych kontroli w cyklach określonych w przepisach prawa).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PINB podał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonywania ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem i bezpiecznym użytkowaniem budynku przy ul. [...] we W. prowadzone jest z urzędu. W wyniku podjętych do tej pory działań nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszeń zobowiązujących do wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego. Skoro postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte nie ma stron postępowania i nie stosuje się przepisów k.p.a. regulujących kwestie dostępu do akt.

Po przytoczeniu treści art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. podano, że organ rozpoznając wniosek o wgląd w akta sprawy, czy wydania uwierzytelnionych kopii w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Następnie, w przypadku żądania wydania uwierzytelnionych kopii organ ustala, czy strona uzasadniła tego rodzaju żądanie ważnym interesem. Wnioskodawca musi zatem posiadać przymiot strony w sprawie, której chce mieć wgląd w akta czy wykonać kopię akt. Uprawnienie to nie służy natomiast innym osobom zainteresowanym. Ze wskazanych uprawnień może skorzystać tylko ten podmiot, który jako strona brał udział w postępowaniu, którego akt sprawy dotyczy wniosek zgłoszony w trybie art. 73 § 2 k.p.a. Uprawnienia wymienione w art. 73 k.p.a. przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony. W przepisie tym mowa jest o postępowaniu administracyjnym, w którym wyznaczony został krąg stron, które jest w toku albo zostało zakończone decyzją administracyjną.

Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Niemniej kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w takiej sprawie wpadkowej jest poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość może wynikać z faktu, że zostało ono uruchomione przez osobę, która nie ma przymiotu strony postępowania.

Końcowo organ wyjaśnił, że w sprawie wykonywania ustawowych obowiązków związanych z utrzymaniem i bezpiecznym użytkowaniem budynku prowadzone jest tylko postępowanie wyjaśniające, a nie postępowanie administracyjne. Skoro nie ma postępowania administracyjnego, nie ma stron postępowania, to nie można stosować przepisów uprawniających stronę do zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. W tych okolicznościach oceniono, że nie ma możliwości udostępnienia akt zgodnie z wnioskiem, zatem wpadkowe postępowanie w tym zakresie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wglądu do akt postępowania, art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie bezpodstawnie przymiotu strony współwłaścicielowi budynku oraz art. 10 k.p.a. poprzez odmówienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację związaną z uprawnieniami strony do wglądu do akt wynikającymi ze współwłasności budynku.

W dniu 19 września 2023 r. DWINB wydał postanowienie nr 854/2023, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy dotyczące postępowania administracyjnego oraz omówił wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. prawo strony wglądu w akta sprawy. Zdaniem DWINB organ rozpatrując wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy powinien przede wszystkim rozpatrzyć kwestię, czy wnioskodawca ma legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i jest zależne od postępowania głównego. Wedle organu dopiero w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego ustalane są strony tego postępowania, które mogą korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 i 74 k.p.a. W badanej sprawie nie było wszczęte postępowanie administracyjne, nie było stron postępowania, zatem nie należy stosować przepisów uprawniających stronę do zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu są dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, iż art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do żądania odpisów akt, ograniczając go jedynie do stron, natomiast na etapie postępowania wyjaśniającego, z uwagi na fakt, iż organ dopiero bada przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu - nie ma określonych stron tego postępowania. W przepisie mowa jest o postępowaniu administracyjnym, w którym wyznaczony został krąg stron, które jest w toku albo zostało zakończone decyzją administracyjną. Z orzecznictwa wyprowadzono także, że postępowanie wpadkowe, którego przedmiotem jest prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. nie jest postępowaniem "w sprawie", nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii, jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. Wobec tego skoro o aktach sprawy administracyjnej można mówić dopiero z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, a przez organ I instancji postępowanie takie nie zostało wszczęte i nie został też ustalony krąg stron tegoż postępowania, które mogłyby korzystać z uprawnień wskazanych w art. 73 k.p.a., to zasadne było wydanie zaskarżonego postanowienia.

W skardze na powyższe postanowienie, podobnie jak miało to miejsce w zażaleniu, podniesiono zarzuty naruszenia art. 73 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wglądu do akt postępowania; art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie bezpodstawnie przymiotu strony współwłaścicielowi budynku; art. 10 k.p.a. poprzez odmówienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu art. 62 w zw. z art. 93 ustawy Prawo budowlane przez nieuznanie już na tym etapie, że doszło do naruszenia przepisów i powinny być podjęte działania przez organ. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie udostępnienia akt do wglądu oraz przyznanie mu statusu strony postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg twierdzeń związanych z tym, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, z czego wynika jego uprawnienie do dostępu do dokumentów dotyczących budynku. Wykazywano także, że z tego powodu skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania. Wyjaśniano, iż skarżący przedłożył część dokumentów, jednak nie została wyznaczona osoba odpowiedzialna za posiadanie dokumentów, a na współwłaścicieli były nałożone mandaty. Zdaniem autora skargi w sprawie prowadzone jest postępowanie i jest on jego stroną.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znaleziono podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując zatem, w myśl powyższych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB umarzające postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia do wglądu akt sprawy.

Sąd wskazuje, że prawo strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej i uzyskiwania odpisów dokumentów w nich się znajdujących zostało uregulowane w art. 73 - 74a k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

Jak wynika z cytowanych przepisów, uprawnienie przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Dostęp do akt sprawy posiadają zatem wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego, zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Organ dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Identyfikacji dokonuje organ na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skoro w toku postępowania głównego organ określił krąg stron, to jedynie taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt.

Właśnie na kanwie wyżej omówionych regulacji organy nadzoru budowlanego obu instancji doszły do przekonania, że należy umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie incydentalne zainicjowane wnioskiem skarżącego o umożliwienie wglądu do akt. Zasadniczo należy podzielić słuszność przedstawionych wyżej poglądów, w myśl których uprawnienie wglądu do akt przysługuje wyłącznie stronie postępowania ,,głównego", zatem należy zakładać, że wniosek w tym zakresie jest dopuszczalny tylko w przypadku prowadzenia postępowania.

Stan sprawy objętej skargą jest na tyle złożony, że zdaje się on niejako wymykać z klasycznego modelu kształtującego się w ten sposób, iż złożono wniosek o wgląd do akt zaś faktycznie postępowanie nie jest prowadzone. PINB dla miasta Wrocławia w uzasadnieniu postanowienie podaje wprost, że w sprawie prowadzone jest tylko postępowanie wyjaśniające, a nie postępowanie administracyjne, z kolei DWINB wtóruje temu stanowisku.

Dla porządku przypomnieć trzeba, że skarżący zażądał interwencji organu pismem z dnia 3 lutego 2023 r.. PINB podejmował działania sprowadzające się do wezwania współwłaścicieli do przedłożenia dokumentów, wzywał też do złożenia oświadczenia mandatowego, informował o odstąpieniu od nałożeniu grzywien w drodze mandatu karnego oraz wielokrotnie uwzględniał wnioski współwłaścicielki budynku o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentów. Taki stan sprawy trwał do wydania przez DWINB zaskarżonego postanowienia. Organy obu instancji prezentują stanowisko, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne lecz postępowanie wyjaśniające. Istotna trudność pojawia się przy wskazaniu granic pomiędzy postępowaniem administracyjnym, a faktycznie niedefiniowalnym postępowaniem wyjaśniającym. W praktyce dopiero wobec zawiadomienia przez organ w sposób formalny o wszczęciu postępowania można mówić o postępowaniu administracyjnym, a nie o tzw. postępowaniu wyjaśniającym. Dodatkowo nie są odosobnione przypadki gdy organ faktycznie prowadzi postępowanie lecz z różnych przyczyn nie dopełnia obowiązku skierowania do stron stosowanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W sytuacji wniosku o wgląd do akt można by w takiej sytuacji napotkać problemy z identyfikacją przesłanki pozytywnej zadośćuczynienia takiemu wnioskowi w postaci prowadzenia postępowania.

Problem znalezienia granicy między postępowaniem wyjaśniającym a postępowaniem administracyjnym pogłębia się w przypadku spraw z zakresu Prawa budowlanego. Otóż dodany nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane art. 72a stanowi, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, wszczyna się z urzędu. Zmiana ta polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Zdaniem ustawodawcy doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie i różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań. Wprowadzona zmiana skutkuje tym, że organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy nie. Wobec tego złożony w sprawie wniosek osoby, nawet powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania, a tylko informację dla organu. Nadto brak jest podstaw do żądania od organu wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie.

Zdaniem Sądu tak sztywna interpretacja znowelizowanych przepisów w sytuacji oceny wniosku o wgląd do akt budzi uzasadnione wątpliwości. Wykreowana nowelizacją Prawa budowlanego zasada oficjalności postępowania organów nadzoru budowlanego z całą pewnością nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków, gdyż oznaczałby wykluczenie konieczności merytorycznego odniesienia się przez organ do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania - winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, to należy wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie żadnym błędem wszczęciem postępowania z urzędu. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 1804/22) LEX nr 3518602 podał, że: "Naczelny Sąd Administracyjny, mając świadomość, iż w judykaturze wyrażane są różne poglądy na ten temat, stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - mamy do czynienia jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w niektórych najnowszych orzeczeniach ze skarg na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21, orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Powracając do niniejszej sprawy należy zdecydowanie podkreślić, że skarżący kierując do organu informację o nieprawidłowościach związanych ze stanem technicznym czy bezpieczeństwem użytkowania obiektu budowlanego, został przez PINB zobowiązany do przedłożenia określonych dokumentów, a nawet wzywano go do złożenia oświadczenia mandatowego. W toku - jak oceniają to organy postępowania wyjaśniającego - trwającego zresztą kilka miesięcy, skarżący wobec tego, że analogiczny obowiązek został nałożony na współwłaścicielkę nieruchomości, nie jest w stanie zweryfikować poprzez wgląd do akt, czy żądane dokumenty zostały do PINB złożone.

Trzeba zatem przyjąć, że zasada oficjalności, mająca niewątpliwie w obecnym porządku prawnym istotny wkład w kształtowanie uprawnień i obowiązków organów nadzoru, nie może być postrzegana jako jedynie kształtująca ich prerogatywy. Nakazanie organom wszczynania postępowania z urzędu miało prowadzić do zagwarantowania ich działania w imię ochrony interesu publicznego i porządku prawnego w sferze budowlanej, a nie dania szerszego pola do całkowicie dowolnej interpretacji przepisów prawa. Organy bowiem są związane literą prawa, zaś prawo należy stosować przy uwzględnieniu stosownych reguł interpretacji. Tak też zasada oficjalności musi funkcjonować kompatybilnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Stąd też przyjęcie, że nowelizacja Prawa budowlanego miała na celu kategoryczne wyłączenie podań osób mających interes prawny z możliwości inicjowania postępowania jawi się jako nieuprawnione. Prawidłowe działanie organów nadzoru na płaszczyźnie interpretacji prawa w zakresie decyzji o wszczęciu postępowania tam, gdzie treść podania strony jest całkowicie zbieżna z interesem publicznym nie może być ograniczane do trwającego miesiącami postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie zakres podjętych przez PINB dla miasta Wrocławia działań wyklucza pogląd, że miało miejsce li tylko postępowanie wyjaśniające. W tym stanie rzeczy nie jest do przyjęcia twierdzenie, że możliwym było umorzenie postępowania w zakresie wglądu do akt, gdyż w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne lecz postępowanie wyjaśniające. Błędnie więc stwierdziły organy, że nie jest możliwe udostępnienie skarżącemu wglądu do akt na podstawie art. 73 i 74 k.p.a.

Wobec powyższego, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zastosowanych regulacji prawnych, jednocześnie po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydano niezgodnie z zastosowanymi przepisami postępowania.

Wobec powyższego - w ocenie Sądu - organy dopuściły się naruszenia wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, to z kolei spowodowało naruszenie art. 80 k.p.a.. W konsekwencji doszło do błędnej wykładni art. 74 § 2 k.p.a., co skutkowało obrazą art. 73 § 1 k.p.a.. W rezultacie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.pa. W ten sposób organ odwoławczy dopuścił się dodatkowo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a.. Należy zauważyć, że kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego zaistniały przesłanki do uchylenia nie tylko postanowienia organu odwoławczego, ale również postanowienia organu I instancji i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt c w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.