Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 396/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 2 ust. 1 art. 7 art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 roku sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 959/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez Gminę L. decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, położoną we wsi Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] i przyznaniu tego odszkodowania na rzecz M. P. oraz zobowiązaniu Gminy L. do jego wypłaty, a także odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], utrzymał ją w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż pierwszorzędną rzeczą w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia [...] wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze. W szczególności, czy działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] miały status prawny drogi publicznej i tym samym, czy przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Z. i działkę nr [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym uchwałą XXXIII/330/2001 z dnia 17 lipca 2001r. Rady Gminy Lutomiersk ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 188 z dnia 19 września 2001r. pod poz. 2764: działka nr [...] zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolem [...] - ulica dojazdowa i [...] - ciąg pieszo jezdny, działka nr [...] symbolem [...] - ulica lokalna, zaś działka nr [...] symbolem [...] - użytkowanie rolne jako podstawowe przeznaczenie terenu, zakaz wtórnych podziałów, zakaz lokalizacji zabudowy.

Wskazano, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości mimo że zapadła w dniu [...], kiedy obowiązywał wyżej powołany plan miejscowy, powoływała się na zgodność stanowiącego jej podstawę projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk z dnia 22 czerwca 1993r. (Dz. Urz. Wojewody Sieradzkiego nr 13, poz. 41). Wskazywała, iż wydzielone działki [...] przeznaczone zostały w tym planie pod "drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne" i oznaczone symbolem [...]. Nie wypowiadała się o przeznaczeniu wydzielonych działek o numerach [...]. Sąd nadto podniósł, iż z porównania postanowień obu tych aktów tj. prawa miejscowego z 2001r. i decyzji zatwierdzającej podział z 2002r. wynika, że odmiennie zostało określone przeznaczenie działki nr [...], a plan rozstrzyga również o przeznaczeniu działek [...] i [...] pod drogi - ulicę lokalną. Działka zaś [...] w decyzji wskazana jako droga z oznaczeniem [...], w załączniku graficznym do tej decyzji wykonanym na mapie sytuacyjnej z projektem podziału widnieje na terenie oznaczonym symbolem [...], czyli koresponduje z przeznaczeniem jej w planie miejscowym z 2001r. pod użytkowanie rolne z zakazem wtórnych podziałów i lokalizacji zabudowy. Zdaniem Sądu odmienność i brak precyzji, we wskazanych aktach, w określeniu przeznaczenia działek, za które odszkodowania żąda skarżący, wymagało od organu wnikliwej analizy i dokładnego zbadania prowadzącego do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości wykazania, że działki [...] za które organ ustalił odszkodowanie miały status dróg publicznych i przeszły na własność Gminy L., zaś działki o numerach [...] nie zostały wydzielone pod drogi o takim charakterze i nie mogły zmienić ex lege właściciela. Inne natomiast ustalenia wynikają ze wskazanych dokumentów, które zostały załączone do akt administracyjnych, a nie zostały przez organ właściwie ocenione w zakresie żądań strony.

Zdaniem Sądu uznanie drogi za publiczną na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie ustawy o drogach publicznych, musi być jednoznaczne, bez jakichkolwiek domniemań. O ile decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości mogła rozstrzygać o wydzieleniu działek pod drogi publiczne, co z jej treści wprost nie wynika, o tyle zawarty w jej uzasadnieniu zapis, iż "z mocy art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia 11 grudnia 2000r. działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy" nie ma żadnego znaczenia prawnego. O przejściu prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie orzeka się decyzją, lecz przewłaszczenie to następuje z mocy prawa. Ponadto, powołany przepis art. 105 ust. 4 u.g.n. nie dotyczy materii rozstrzyganej skarżoną decyzją. Zamieszczony jest on w rozdziale 2 "scalenie i podział nieruchomości" i stanowi, że działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a ustanowione na tych działkach prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Jeżeli działki gruntu zostały wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, stosuje się odpowiednio art. 98 ust. 1. Regulacja ta nie mogła więc mieć zastosowania do zagadnienia rozstrzyganego decyzją zatwierdzającą podział, a przytoczenie jej w decyzji nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przy ustalaniu prawa do odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne nie ma znaczenia zapis wynikający z ewidencji gruntów, który w odniesieniu do działek o numerach [...] wskazywał jako właściciela Gminę L. i określał te działki jako "drogi powszechnego korzystania". Ewidencja gruntów to jedynie zbiór informacji o gruntach i ich właścicielach lub osobach władających tymi gruntami, nie zaś dowód przejścia prawa własności na rzecz Gminy. Rejestr gruntów nie tworzy stanu prawnego, podobnie jak wpis w księdze wieczystej prawa własności, a stan ten jedynie ujawnia. Nie ma więc znaczenia, że jako właściciel działek [...] ujawniona jest jakaś osoba fizyczna. W przypadku, gdy zostanie ustalone, że działki te przeszły na własność gminy jako wydzielone pod drogi publiczne, będzie to podstawą do naniesienia zmian w ewidencji oraz wpisu wzmianki o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. O przejściu prawa własności na rzecz Gminy L. i tym samym o statusie wydzielonych działek jako dróg publicznych nie mogły też stanowić, ani potwierdzać tego stanu, jak argumentował Wojewoda w motywach swojego rozstrzygnięcia, orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Ministra Budownictwa wydawane w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zawarte w tych aktach stwierdzenia, co do charakteru wydzielonych działek i ich przewłaszczenia na rzecz Gminy nie tworzyły w tym zakresie prawa, a jedynie rozstrzygały o istnieniu w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W konsekwencji wobec braku ustaleń w zakresie statusu wydzielonych dróg i określenia, czy i za które działki przysługuje ewentualne odszkodowanie, przedwczesnym jest ocena prawidłowości sporządzonej wyceny poszczególnych działek.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1247/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. P. od powyższego wyroku. NSA w motywach podjętego rozstrzygnięcia podniósł, iż głównym powodem uchylenia zaskarżonej do WSA decyzji organu odwoławczego oraz decyzji Starosty [...] była konieczność ustalenia charakteru prawnego działek [...]. Ten argument został przez Sąd pierwszej instancji zaakceptowany w sposób trafny. Jak podkreślił NSA w postępowaniu administracyjnym w sposób nie budzący wątpliwości nie wyjaśniono czy działki o nr [...] mają status dróg publicznych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych następuje w drodze stosownego aktu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Z kolei uznanie drogi za publiczną tak w planie jak i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Tymczasem decyzja podziałowa z dnia 24 lipca 2002r. nie spełnia podstawowych kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr [...] jako drogi publiczne, bowiem w pierwszej kolejności podaje błędną podstawę prawną w zakresie przejścia ww. działek na własność gminy, a ponadto w odniesieniu do działki [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Lutomiersk z dnia 17 lipca 2001r. W związku z powyższym na organach administracyjnych spoczywał obowiązek szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a czego w niniejszej sprawie nie dokonano.

W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Z., w gminie L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 12860 m2, objętą księgą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Ł. - V wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta wskazał, że w dniu 31 stycznia 2005r. na wniosek M. P. z dnia 24 stycznia 2005r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość położoną we wsi Z., gminie L., zajętą pod drogi, oznaczoną numerami działek: [...] i [...] o łącznej powierzchni 12860 m2.

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że Wójt Gminy L. decyzją [...] z dnia [...], po rozpatrzenie wniosku M. P., zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi Z., gmina L., oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...] o ogólnej powierzchni 126020 m2, na działki od nr [...] do nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Ł. - V Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako właściciel tej nieruchomości wpisany był M. P. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że projekt podziału nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z dnia [...]. "Wydzielone działki oznaczone są w w/w planie: (...) droga dz. nr [...] - [...],[...] - z zapisem: drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne". Jednocześnie wskazano, że z mocy art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia [...] - działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy.

Dalej organ przypomniał treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując że decyzja Wójta Gminy L. znak: [...] zatwierdzająca podział nieruchomości położonej we wsi Z., gmina L., oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...] o ogólnej powierzchni 126020 m2 zapadła w dniu [...], kiedy obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Z. i działkę nr [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym uchwałą XXXIII/330/2001 z dnia 17 lipca 2001r. Rady Gminy Lutomiersk ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. Łódzkiego nr 188 z dnia 19 września 2001 r. pod póz. 2764.

Zgodnie z wyżej powołanym planem:

- działka nr [...] zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolem [...] – ulica dojazdowa i [...] - ciąg pieszo jezdny,

- działka nr [...],[...] i [...] symbolem [...] - ulica lokalna, zaś

- działka nr [...] symbolem [...] - użytkowanie rolne jako podstawowe przeznaczenie terenu, zakaz wtórnych podziałów, zakaz lokalizacji zabudowy.

Organ wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości mimo, że zapadła w dniu 24 lipca 2002r., kiedy obowiązywał wyżej powołany plan miejscowy, powoływała się na zgodność stanowiącego jej podstawę projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego Gminy Lutomiersk z dnia 22 czerwca 1993r. (Dz. Urz. Wojewody Sieradzkiego Nr 13, poz. 41). Wskazywała, iż wydzielone działki nr [...],[...],[...] przeznaczone zostały w tym planie pod "drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne" i oznaczone były symbolem [...]. W/w decyzja nie wypowiadała się natomiast o przeznaczeniu wydzielonych działek o numerach [...].

Podkreślono, iż w celu wyjaśnienia odmienności i braku precyzji we wskazanych wyżej aktach oraz w celu jednoznacznego wyjaśnienia czy wydzielone działki można uznać za drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ skierował pismo znak: [...] z dnia [...] do Wójta Gminy L., z prośbą o udzielenie informacji, czy w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją Wójta Gminy L. znak: [...] z dnia [...] wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze, a w szczególności czy działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] i [...] miały status prawny drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14, póz. 60 ze zm.) oraz na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi Wójt Gminy L. pismem znak: [...] z dnia [...] wyjaśnił, że podział nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...] o pow. 126020 m2, położonej we wsi Z., w gminie L., zatwierdzony decyzją Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] został dokonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru w Z. obejmującego działkę nr [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym Uchwałą XXXIII/330/2001 z dnia 17 lipca 2001r. Rady Gminy Lutomiersk, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 188 z dnia 19 września 2001r. pod póz. 2764. W/w plan miejscowy nie przewidywał w tym terenie przebiegu dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, póz. 60 z późn.zm.)".

Ponadto Wójt Gminy L. podniósł, "(...) iż wykaz dróg publicznych na terenie Gminy L. zawiera załącznik Nr l do Uchwały Nr XXVII/267/2001 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001r. w sprawie: zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy L.", zgodnie z którym działki nr [...] nie zostały wymienione w Uchwale Rady Gminy Lutomiersk z 2001r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Zgodnie bowiem z w/w załącznikiem Nr l do Uchwały Nr XXVII/267/2001 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001r. oraz zgodnie z notatką służbową znak: [...] z dnia [...] sporządzoną w Urzędzie Gminy L., drogę publiczną gminną - drogę Nr [...] L. – Z. – granice woj. [...] /Ż./ stanowi działka nr [...] położona w obrębie Z. Działki nr [...] i [...] położone w obrębie Z. są drogami wewnętrznymi.

Odnosząc się do działek objętych wnioskiem o odszkodowanie oznaczonych numerami: [...] wyjaśniono, iż zgodnie z załącznikiem Nr l do Uchwały Nr XXVII/267/2001 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001r. oraz zgodnie z notatką służbową z dnia [...], działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Działki nr [...] przylegają do drogi wewnętrznej - działki nr [...], natomiast działka nr [...] przylega do drogi wewnętrznej — działki nr [...]. Działka nr [...] na całej długości bezpośrednio przylega do drogi gminnej nr [...]. natomiast aktualny status prawny przedmiotowych działek, zgodnie z w/w notatką służbową z dnia [...], jest taki sam jak w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], tj. w dniu [...]. Zatem w ocenie Wójta działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] nie miały statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia [...] nie zostały wydzielone działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej, nie zostały również wydzielone działki z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze, gdyż przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu, iż "przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych" wszedł w życie w dniu 22 września 2004r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział zapadła w dniu [...]., kiedy przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Ponadto, stwierdzono, iż decyzja podziałowa Wójta Gminy L. znak: [...] z dnia [...] nie spełniała podstawowych kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr [...] jako drogi publiczne, bowiem w pierwszej kolejności podaje błędną podstawę prawną w zakresie przejścia w/w działek na własność gminy, a ponadto w odniesieniu do działki nr [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarty w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zapis, iż "z mocy art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia [...] działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy" nie ma żadnego znaczenia prawnego.

Biorąc pod uwagę całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu, należało odmówić przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Z., gminie L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 12860 m2, objętą księgą KW Nr [...], gdyż w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] nie zostały wydzielone działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust 1 i art. 64 Konstytucji RP, w myśl których przejęcie własności gruntu pod drogę w związku z podziałem nieruchomości stanowi swoistą formę wywłaszczenia, gdyż dotychczasowy właściciel doznaje ograniczenia swojego konstytucyjnego prawa własności .

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił wskazaną wyżej decyzję Starosty [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że analiza przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. winna być czyniona w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 2, 8 oraz art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3. Oderwanie tej interpretacji od ustawy zasadniczej narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i jej dostępność a nie administracyjna kwalifikacja. Podkreśla się funkcjonalne rozumienie pojęcia "drogi publicznej". Kluczowe znaczenie ma określenie czy droga ma charakter ogólnodostępny dla nieokreślonej liczby użytkowników i czy jest połączona z siecią dróg publicznych. Tymczasem organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę w przedmiotowym zakresie ograniczył się do bezkrytycznego przytoczenia treści pisma Wójta Gminy L. powołującego się na przytoczoną uchwałę oraz notatkę służbową, wskazał również na błędną podstawę prawną decyzji z dnia [...] w zakresie przejścia działek nr [...] i [...] na własność gminy oraz niezgodność w odniesieniu do działki nr [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził, że wymieniona przez organ uchwała Rady Gminy w sprawie zaliczenia dróg gminnych na terenie gm. L. datowana jest na 23 stycznia 2001r., natomiast przedmiotowa decyzja podziałowa jest z dnia [...]. W przywołanym kontekście wskazano, że zgodnie z wykładnią art. 98 u.g.n. uzależniającą przyznanie odszkodowania od zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją sytuacji, w której właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony prawa własności bez możliwości uzyskania należnego odszkodowania. Ewentualna możliwość uzyskania odszkodowania zostałaby "zawieszona" na nieznany czas i uzależniona od podjęcia przez organy publiczne właściwych działań (w tym przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały), na którą były właściciel nie miałby żadnego wpływu. Zdaniem organu odwoławczego wskazana uchwała nie może zatem przesądzać czy przedmiotowe działki objęte postępowaniem przeszły na własność gminy. Również przywołane w notatce informacje wskazujące na wewnętrzny charakter dróg powinny być poddane ocenie z punktu widzenia przytoczonych kryteriów. Jeszcze raz podkreślono, że istotne w niniejszej sprawie jest czy wydzielone działki stanowią jedynie drogę wewnętrzną służącą wyłącznie właścicielom, czy mają one charakter ogólnodostępny będąc elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych. To jeżeli tak to może II powinna orzec reformatoryjnie

Wojewoda dodał, że wykładni pojęcia "droga publiczna" należy dokonać przy uwzględnieniu wskazówek interpretacyjnych wynikających z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, w którym wskazano na konieczność zachowania równowagi miedzy ochroną interesu społecznego i wymogami ochrony indywidualnych praw jednostek. Zachwianie równowagi w tym zakresie występuje w szczególności w przypadku, gdy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, gdyż może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Zdaniem Wojewody w kontekście przywołanych argumentów podniesiona przez organ okoliczność, iż decyzja podaje błędną podstawę w zakresie przejścia działek nr [...] i [...] również nie może przesądzać o tym czy ww. działki zmieniły właściciela. Okolicznością przesądzająca w tym zakresie nie może być również wskazana przez organ niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...].

Powyższą decyzję Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77, 138 § 2 K.p.a oraz art. 153 p.p.s.a., wniosła o jej uchylenie. W ocenie skarżącego organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wydał decyzję kasacyjną bez podstaw prawnych, bowiem wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy prawa procesowego - czego w skarżonym rozstrzygnięciu nie wykazano.

Nadto skarżący wskazał, iż w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Na koniec strona skarżąca przypomniała, że sprawa była już przedmiotem orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w uzasadnieniach w/w wyroków wskazano, iż wyjaśnienia wymaga ustalenie charakteru prawnego działek [...], co zdaniem strony zostało poczynione przez organ pierwszej instancji i skutkowało stwierdzeniem, że działki objęte wnioskiem o odszkodowanie nie miały statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym, nie przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n.

Artykuł 98 w ust. 1 tej ustawy stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...).Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie tej regulacji jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, np. gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy.

Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest więc ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia [...] wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze, a więc czy działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] miały status prawny drogi publicznej i tym samym, czy przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115), w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7). Brak wykazania istnienia elementów zawartych w przepisie art. 7 powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1).

Mając na uwadze zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Z. i działkę nr ew. [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym uchwałą XXXIII/330/2001 z dnia 17 lipca 2001 r. Rady Gminy Lutomiersk ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 188 z dnia 19 września 2001 r. pod poz. 2764, utworzone działki znajdowały się w następujących lokalizacjach:

- działka nr [...] zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolem [...] – ulica dojazdowa i [...] – ciąg pieszo jezdny,

- działka nr [...],[...],[...] symbolem [...] – ulica lokalna, zaś

- działka nr [...] symbolem [...] – użytkowanie rolne jako podstawowe przeznaczenie terenu, zakaz wtórnych podziałów, zakaz lokalizacji zabudowy.

Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości mimo że zapadła w dniu [...], kiedy obowiązywał wyżej powołany plan miejscowy, powoływała się na zgodność stanowiącego jej podstawę projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutomiersk z dnia 22 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Wojewody Sieradzkiego nr 13, poz. 41). Wskazywała, iż wydzielone działki [...] przeznaczone zostały w tym planie pod "drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne" i oznaczone symbolem [...]. Nie wypowiadała się o przeznaczeniu wydzielonych działek o numerach [...].

Z porównania postanowień obu tych aktów tj. prawa miejscowego z 2001 r. i decyzji zatwierdzającej podział z 2002 r. wynika, że odmiennie zostało określone przeznaczenie działki nr [...], a plan rozstrzyga również o przeznaczeniu działek [...] pod drogi – ulicę lokalną. Działka zaś [...] w decyzji wskazana jako droga z oznaczeniem [...], w załączniku graficznym do tej decyzji wykonanym na mapie sytuacyjnej z projektem podziału widnieje jednak na terenie oznaczonym symbolem [...], czyli koresponduje z przeznaczeniem jej w planie miejscowym z 2001r. pod użytkowanie rolne z zakazem wtórnych podziałów i lokalizacji zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustalił na podstawie odpowiedzi Wójta Gminy L., który pismem znak: [...] z dnia [...] wyjaśnił, że podział nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...] o pow. 126020 m2, położonej we wsi Z., w gminie L., zatwierdzony decyzją Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] został dokonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru w Z. obejmującego działkę nr [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym Uchwałą XXXIII/330/2001 z dnia 17 lipca 2001r. Rady Gminy Lutomiersk, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 188 z dnia 19 września 2001r. pod póz. 2764. W/w plan miejscowy nie przewidywał w tym terenie przebiegu dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, póz. 60 z późn.zm.)".

Wykaz dróg publicznych na terenie Gminy L. zawierał załącznik Nr l do Uchwały Nr XXVII/267/2001 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001r. w sprawie: zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy L.", zgodnie z którym działki nr [...] nie zostały wymienione w Uchwale Rady Gminy Lutomiersk z 2001r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Zgodnie bowiem z w/w załącznikiem Nr l do Uchwały Nr XXVII/267/2001 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001r. oraz zgodnie z notatką służbową znak: [...] z dnia [...] sporządzoną w Urzędzie Gminy L., drogę publiczną gminną - drogę Nr [...] L. – Z. – granice woj. [...] /Ż./ stanowi działka nr [...] położona w obrębie Z. Działki nr [...] i [...] położone w obrębie Z. są drogami wewnętrznymi.

Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie pozostają poza sporem, odnosząc je natomiast do działek objętych wnioskiem o odszkodowanie oznaczonych numerami: [...] stwierdzić należy, iż zgodnie z załącznikiem Nr l do Uchwały Nr XXVII/267/2001 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 23 stycznia 2001r. oraz zgodnie z notatką służbową z dnia [...], działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Działki nr [...] i [...] przylegają do drogi wewnętrznej - działki nr [...], natomiast działka nr [...] przylega do drogi wewnętrznej — działki nr [...]. Działka nr [...] na całej długości bezpośrednio przylega do drogi gminnej nr [...]. Aktualny status prawny przedmiotowych działek, zgodnie z w/w notatką służbową z dnia [...], jest taki sam jak w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], tj. w dniu [...].

Okoliczności powyższe nie były kwestionowane. Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, iż działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] i [...] nie miały statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia 24 lipca 2002r., która mogła się faktycznie odnosić jedynie do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostały wydzielone działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej. Nie zostały również wydzielone działki z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze, gdyż przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu, iż "przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych" wszedł w życie w dniu 22 września 2004r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział zapadła w dniu [...], kiedy przepis ten jeszcze nie obowiązywał.

Należy również podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu do wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2009r. w sprawie II SA/łd 959/08 rozpoznającego skargę na pierwotną decyzję wydaną w tej sprawie, iż decyzja podziałowa Wójta Gminy L. znak: [...] z dnia [...] nie spełniała podstawowych kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr [...] i [...] jako drogi publiczne, bowiem w pierwszej kolejności podaje błędną podstawę prawną w zakresie przejścia w/w działek na własność gminy, a ponadto w odniesieniu do działki nr [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Sąd ten potwierdza, iż jedynym planem zagospodarowania przestrzennego, który mógł być brany pod rozwagę przy wydaniu decyzji był plan z 2001 roku. Zawarty natomiast w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zapis, iż "z mocy art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia [...] działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy" nie ma żadnego znaczenia prawnego.

Co do tytułu prawnego spornych działek, sam skarżący potwierdził też na rozprawie, iż jest dotychczas w dalszym ciągu ich właścicielem, a działki są wykorzystywane jako drogi dojazdowe przez poszczególnych mieszkańców będących właścicielami danej nieruchomości. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż skarżący od samego początku – podjęcia decyzji o podziale swej nieruchomości świadom był, iż odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi dojazdowe do działek, które tworzy dla potrzeb sprzedaży, nie przysługuje mu, gdyż nie było podstaw prawnych do ich przejęcia na rzecz gminy. Wystąpienie przez Pana M. P. z wnioskiem o odszkodowanie w dniu 31 stycznia 2005 r. podyktowane było tym, iż według wcześniejszych ustaleń z gminą ( nieformalnych ) miał nie płacić podatku od nieruchomości od działek przeznaczonych na drogi dojazdowe do nowych działek. Po podziale jednak działki [...] zaczęto pobierać jednak podatek od Pana M. P..

Związanie organów administracji, ale i Sądu rozpoznającego ponownie sprawę rozstrzygnięciem i poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu do wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie II SA/łd 959/08 wynikają z treści art. 153 p.p.s.a. Przywołany wyrok ostał się, gdyż kasacja od niego została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 1247/09.

Analizując ponowne poczynania organu administracji pierwszego stopnia należy dojść do wniosku, iż organ ten w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie, stosując się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu do powołanego, wyroku, a tym samym ustalił ponad wszelką wątpliwość stan prawny spornych działek. Ustalenia te nie dawały podstaw w ocenie Sądu do przyznania Panu M. P. odszkodowania.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a.. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie kwestionuje w istocie ustaleń organu pierwszej instancji, które doprowadziły do odmowy wypłaty odszkodowania, lecz zasadza się na zupełnie innej koncepcji – spojrzeniu na kwestię odszkodowania w niniejszej sprawie, do czego w żadnej mierze nie był uprawniony organ pierwszej instancji w świetle wytycznych Sądu, którymi był związany.

Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy prawa procesowego - czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku

m.o.