Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1085/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1814/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1814/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 25 lipca 2013 r. inwestor - [...] sp. z o.o. w W., zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na cele usługowe (alternatywnie hotel apartamentowy, biura) z garażem podziemnym lll-kondygnacyjnym na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.

Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację proponowanej przez inwestora inwestycji, wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonym w decyzji, co wynika z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wspólnoty, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski wyciągnięte z nich przez organ pierwszej instancji. Przeprowadził ponowną analizę stanu faktycznego i wynik poczynionych ustaleń został zawarty w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Kolegium wywiodło, że planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Kolegium stwierdziło dalej, że w ramach ustalenia wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działek granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Następnie wskazano, że przeprowadzona analiza spełnia wymagania ustalone zwłaszcza w przepisach rozporządzenia. Teren inwestycji położony jest w okolicy obejmującej zabudowę wielomieszkaniową oraz usługową. Funkcja projektowanej zmiany sposobu użytkowania nie jest sprzeczna z istniejącymi wokół funkcjami. Co do zaś rozwiązań przestrzennych, to będą one nawiązywać do zrealizowanych budynków. Co prawda wskaźniki i parametry inwestycji odbiegają od zasadniczego sposobu ich ustalania, niemniej wynikają ze sporządzonej analizy, w której urbanista wyczerpująco uzasadnił przyczyny odstąpienia od średnich parametrów.

Wskazano, że zarzuty odwołania dotyczące kwestii technicznych nie mogą być rozpoznawane na tym etapie postępowania inwestycyjnego, lecz przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Co do zarzutu, że w otoczeniu nie występują budynki z trzema kondygnacjami podziemnymi Kolegium stwierdziło, że nie można podnosić zarzutu niezachowania ładu przestrzennego do części planowanej inwestycji polegającej na budowie kondygnacji podziemnych, bo zamierzenie w tej części w żaden sposób nie wpływa na ład przestrzenny okolicy.

W kwestii niezapewnienia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, nieodniesienia się do utrudnień w ruchu oraz parkowaniu pojazdów w ciągu ul. [...] Kolegium stwierdziło, że w decyzji podano zasady obsługi komunikacyjnej oraz dotyczące zapewnienia miejsc parkingowych. Natomiast dokładna ilość miejsc parkingowych oraz wyznaczenie takich miejsc dla osób niepełnosprawnych nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania to stwierdzono, że prace nad planem miejscowym nie są zaawansowane w istotnym stopniu.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca Wspólnota zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy niezgodną z prawem decyzję organu I instancji;

3) art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, wadliwym uzasadnieniu decyzji oraz braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów stawianych przez stronę,

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

1) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a – d, w zw. z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy powinna określać szczegółowe warunki zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w kontekście kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zasad dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, a także cech architektonicznych i urbanistycznych oraz ustalenie warunków zabudowy pomimo niewystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego,

3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którymi w planowaniu uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki oraz walory architektoniczne poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji w/w wymagań;

4) naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie - podczas wydawania uzgodnień - przez Stołecznego Konserwatora Zabytków wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego położonego w ciągu ul. [...] - [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przywołał na wstępie przepisy art. 58 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że kwestia wpływu wykonania prac budowlanych, w sytuacji gdy sąsiedni budynek nie ma fundamentów, należy do strony technicznej procesu inwestycyjnego, która podlega badaniu przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Z kolei miejsca parkingowe zostaną zapewnione poprzez garaż podziemny, w którym na etapie pozwolenia na budowę zostanie ustalona dokładna liczba miejsc postojowych oraz wyznaczone miejsca dla osób niepełnosprawnych.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie może ulegać wątpliwości, iż przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd dokonał oceny w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i stwierdził, że organy nie naruszyły prawa, przyjmując obszar analizowany odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania.

Dalej Sąd potwierdził, że na podstawie wyników przeprowadzonej analizy organy prawidłowo określiły funkcje obszaru analizowanego. W ocenie Sądu mniejszego znaczenia nabiera fakt, czy w przedmiotowym budynku po zmianie sposobu użytkowania będą mieściły się usługi hotelarskie czy biurowe. Obydwie te rodzaje działalności należy traktować jako usługi i poszukiwać kontynuacji tej funkcji bez rozróżnienia na hotel czy biuro. Z analizy wynika, że na wskazanym obszarze funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach budynków oraz usługowa (w tym hotelowa i biurowa) o zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim. Oznacza to w ocenie Sądu, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest zasadny.

Odnosząc się do kwestii związanej z brakiem fundamentów w budynku przy [...] i wyrażanych obaw, czy prowadzenie robót budowlanych w sąsiedniej kamienicy nie uszkodzi budynku skarżącej Wspólnoty, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty te można ująć jako zabezpieczenie interesów osób trzecich. Sąd podkreślił, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Dopiero zatem na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji będzie zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. To samo zdaniem Sądu pierwszej instancji dotyczy ilości miejsc parkingowych i zapewnienia miejsc dla osób niepełnosprawnych.

Sąd podzielił również pogląd organu odwoławczego, że inwestycja w zakresie planowanych kondygnacji podziemnych nie wpływa w żadnym stopniu na ład przestrzenny w rozumieniu u.p.z.p.

W kwestii związanej z wpisem do rejestru zabytków zespołu budowlanego położonego w ciągu ul. [...] - [...], Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienie konserwatora zabytków. Sąd uznał, że postanowienie w tej kwestii należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a Dokonując zatem oceny tego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że do rejestru zabytków został wpisany także zespół budowlany położony w ciągu ul. [...] - [...], czego nie uwzględniono w postanowieniu uzgodnieniowym. Ta kwestia pozostaje jednak bez znaczenia dla sprawy. Jak bowiem wynika ze złożonej przed sądem administracyjnym kopii decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2010 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych zespołu budowlanego kwartału ograniczonego [...] - ul. [...] - ul. [...] - ul. [...] położonych w W., zespół ten nie obejmuje ul. [...], przy której położona jest kamienica podlegająca przebudowie i nadbudowie.

Odnośnie niedoręczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że naruszenie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy i nie pozbawiło strony możliwości działania. Wspólnota bowiem złożyła w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Wspólnota, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego tj. doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej Wspólnocie, a nie zaś ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego tj. braku prawidłowego powiadomienia o wydanej decyzji i o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej tj. właścicieli lokali przy ul. [...] w W., w wyniku czego osoby te bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 56 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 62 u.p.z.p., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego pomimo tego, iż równolegle toczyło się postępowanie o uchwalenie planu zagospodarowania miejscowego;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, podczas gdy w sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie powoływane przez stronę skarżącą okoliczności;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. a - d, w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów wyrażające się w pominięciu obligatoryjnych elementów składowych decyzji o warunkach zabudowy, która powinna określać szczegółowe warunki zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w kontekście kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co miało wypływ na wydanie wadliwego orzeczenia;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji niespełniającej wszystkich niezbędnych warunków determinujących prawidłowe jej wydanie w postaci naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, a także cech architektonicznych i urbanistycznych, oraz ustalenie warunków zabudowy pomimo niewystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego, a konsekwencji wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wadliwym ustaleniu warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w postanowieniu uzgodnieniowym przez Stołecznego Konserwatora Zabytków wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego położonego w ciągu ul. [...] - [...] oraz dokonanie błędnej oceny legalności tego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – spółka [...] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie w całości. W pełni podzielił rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku. Dodał, że w odniesieniu do podobnej inwestycji (różniącej się jedynie liczbą kondygnacji podziemnych tj. 2 zamiast 3), toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt: IV SA/Wa 1190/13), które zakończyło się oddaleniem skargi.

W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2017 r. wskazano, że dla przedmiotowego terenu do tej pory nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją została wydana ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Przy powołaniu w skardze kasacyjnej podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zakres oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast powołanie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powoduje, że Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej oraz na naruszeniu przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego, mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione, a więc gdy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się kolejno do podniesionych zarzutów stwierdzić przyjdzie, co następuje:

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego tj. doręczenia decyzji bezpośrednio skarżącej Wspólnocie, a nie zaś ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem naruszenie to, jakkolwiek miało miejsce, to jednak pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności wskazać przyjdzie, że pomimo doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, jej pełnomocnik wniósł w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego. Nie wykazał przy tym, ani na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ani też w skardze kasacyjnej jakichkolwiek ujemnych skutków tego naruszenia dla reprezentowanej strony. Nie sposób też przyjąć aby w ogóle zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona bowiem, pomimo wadliwego doręczenia jej zaskarżonej decyzji, brała udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego tj. braku prawidłowego powiadomienia o wydanej decyzji i o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony, to jedynie na ich wniosek (zarzut) możliwe byłoby wznowienie postępowania – art. 147 k.p.a. Tym samym uwzględnienie tego zarzutu przez sąd administracyjny może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy został on złożony przez osobę, która została pominięta w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej mogą mieć przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości jedynie wówczas, gdy wykażą swój indywidualny interes prawny. W przeciwnym wypadku stroną pozostaje tylko Wspólnota.

Za całkowicie nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 62 u.p.z.p., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego pomimo tego, iż równolegle toczyło się postępowanie o uchwalenie planu zagospodarowania miejscowego. Żaden ze wskazanych przepisów nie zawiera normy obligującej sąd administracyjny do zawieszenia postępowania w takiej sytuacji. Przepis art. 56 p.p.s.a. w ogóle bowiem nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest żadnym z postępowań wymienionych w tym przepisie. Z kolei zgodnie z art. 62 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można było zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (ust. 1), a jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, w odniesieniu do którego istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawieszało się do czasu uchwalenia planu (ust. 2). Jakkolwiek z petitum skargi kasacyjnej nie wynika, naruszenia którego z ustępów tego przepisu dopatruje się jej autor, to z treści uzasadnienia odczytać można, że chodzi o ust. 2 art. 62. Ten przepis nie znajdował jednak zastosowania w sprawie albowiem sporządzenie planu dla przedmiotowego obszaru nie było obowiązkowe.

Z kolei zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepis ten upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a zatem ma on charakter "porządkowy". Reguluje jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy możliwa jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, zaś strona miała zapewnioną możliwość skorzystania ze swoich uprawnień procesowych. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego, niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie dowodowe może być przeprowadzone tylko w zakresie uzupełniającym, z dokumentu i wyłącznie w celu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Przede wszystkim zaś Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro więc strona skarżąca za pomocą zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. kwestionuje stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji, to zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie, że również i te zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a - d, w zw. z art. 64 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów wyrażające się w pominięciu obligatoryjnych elementów składowych decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym miała polegać błędna wykładnia wymienionych przepisów prawa materialnego.

Przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana była przedstawić jak dany przepis prawa winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu. Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a – d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepis ten wymienia zatem istotne elementy decyzji, których brak może stanowić o jej wadliwości. Wbrew jednak twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wydana w kontrolowanej sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w omawianym przepisie. Ewentualna treść tych elementów, odmienna od oczekiwań strony skarżącej, nie może świadczyć o błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu.

Za prawidłowe przy tym należy uznać te rozważania Sądu pierwszej instancji, w myśl których przedmiotowa inwestycja w zakresie liczby kondygnacji podziemnych nie wpływa w żadnym stopniu na ład przestrzenny w rozumieniu u.p.z.p. Trudno bowiem stosować w stosunku do kondygnacji podziemnych wymogi określone dla zasad zagospodarowania przestrzeni. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozostałe kwestie podnoszone w zakresie elementów decyzji określonych w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. będą badane na etapie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1- 3, u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji niespełniającej wszystkich niezbędnych warunków determinujących prawidłowe jej wydanie, wskazać przyjdzie, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentując zasadność podniesionego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazuje m.in., że ocena wystąpienia w sprawie tych warunków (z art. 61 ust. 1), musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy całego materiału dowodowego, z którym przed wydaniem decyzji powinny zostać zapoznane strony postępowania. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest w ocenie skarżącej wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy.

W ten sposób skarżąca kasacyjnie próbuje wykazać, że do naruszenia prawa materialnego doszło poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co jednak w niniejszej sprawie nie przyniosło pozytywnego rezultatu.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdzić przyjdzie, że nie poddaje się on kontroli w postępowaniu kasacyjnym, jako że został wadliwie sformułowany. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i ma za zadanie wskazać dokładnie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wyrok sądu pierwszej instancji oraz w jaki sposób. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym uprawnień do domyślania się, który przepis skarżąca chciała zaskarżyć, ani tym bardziej do poprawiania skargi kasacyjnej. Skoro więc w omawianym zarzucie wskazano jedynie określony akt prawny (w dodatku bez miejsca jego publikacji) bez przytoczenia konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącej kasacyjnie zostały naruszone, to brak jest możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanego zarzutu. Dodatkowo powiązanie tego zarzutu z art. 135 p.p.s.a. nie jest zrozumiałe, jako że ten ostatnio wymieniony przepis jest przepisem postępowania. Jeżeli zarzut miałby dotyczyć naruszenia tego właśnie przepisu, to wówczas należałoby wskazać na czym to naruszenie polegało, zgodnie z regułami opisanymi na wstępie niniejszych rozważań.

Na marginesie przyjdzie jedynie wskazać, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli postanowienia uzgadniającego właśnie poprzez zastosowanie w tym zakresie art. 135 p.p.s.a. Podważenie natomiast wyników tej kontroli nie może być dokonywane w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.