Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 643/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 12 ust. 1, art. 12a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 7a par. 1, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej i ustalenie z tego tytułu należnej opłaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 kwietnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 1a, ust. 4, ust. 4a, ust. 11, art. 12 ust. 1-4, ust. 6-7, ust. 13-14, art. 12a pkt 1, ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., zwanej dalej: "u.o.g.r.l."), art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") Starosta Powiatowy w G. (zwany dalej: "organem I instancji") zezwolił M. Spółce z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą") na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o pow. [...] ha, w tym [...] ha w klasie R III a i [...] ha w klasie R III b, w działce nr [...] w obr. G. [...], gmina G. pod planowaną inwestycję, polegającą na budowie czterech budynków jednorodzinnych (pkt I decyzji) oraz ustalił stronie należność z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w wysokości 0,35 zł, płatnej w terminie 60 dni od uprawomocnienia się decyzji (pkt II.1 decyzji) oraz ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej w wysokości 10 % należności (nie pomniejszoną o wartość gruntu), uiszczaną przez 10 lat, tj. od 2024 r. do 2033 r. w wysokości 3.450,47 zł (pkt II.2 decyzji).

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w części odnoszącej się do pkt. II.1 oraz II.2, zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tej normy i nałożenia na stronę należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej oraz opłaty rocznej pomimo, że grunty zostały przekazane na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. pod budowę czterech domów jednorodzinnych, a powierzchnia gruntu wyłączona od produkcji rolnej jest mniejsza niż 0,5 ha dla każdego z nich,

1. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 4 w zw. art. 7 k.p.a., poprzez przeprowadzenie jedynie wybiórczego postępowania dowodowego w sprawie i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego - bez wskazania na czym ta niekompletność polega,

2. przepisów postępowania, tj. art. 7a § 1 oraz art. 8 k.p.a., poprzez nałożenie należności oraz opłaty rocznej pomimo, że dotychczasowa praktyka organu wskazuje na wykładnię art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. na korzyść inwestora zajmującego się budownictwem mieszkaniowym, tj. badanie powierzchni działki dla każdego budynku oddzielnie, a nie powierzchni działki niezależnie od planowanej inwestycji mieszkaniowej.

Decyzją z 31 maja 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11-13, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 6-7, 13-14, art. 12a pkt 1, art. 30 u.o.g.r..l., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Szczecinie (zwane dalej: "organem II instancji") orzekło o:

1. uchyleniu decyzji organu I instancji z 14 kwietnia 2023 r. w części, tj. w pkt. II.1

i ustaliło należność z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w wysokości 0 zł);

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że strona nie kwestionuje części decyzji odnoszącej się do pkt I, w którym organ zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha. Strona kwestionuje ustalenie przez organ należności z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej oraz ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu, wyłączonego z produkcji rolniczej w wysokości 10 % należności (nie pomniejszonej o wartość gruntu) uiszczaną przez lat 10, od 2024 r. do 2033 r. w wysokości 3.450,47 zł.

Organ II instancji zauważył, że zgodnie z wnioskiem strony organ I instancji wyłączył grunt chroniony z produkcji rolniczej - działkę nr [...] o pow. [...] ha, składającą się z gruntów rolnych klasy IlIa -[...] ha oraz rolnych klasy III b -[...] ha, położony w obrębie G. [...] pod planowaną inwestycję polegającą na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Inwestor wskazał, że rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu rozpocznie się z dniem 16 lipca 2023 r. Inwestor wskazał też wartość wolnorynkową 1 ara gruntów objętych wnioskiem na kwoty 3.206 zł, dla gruntów klasy IlI a oraz 2.623 zł dla gruntów klasy III b.

Jak podniósł organ II instancji, kwestię sporną w sprawie stanowi ustalenie należności oraz opłat rocznych. Wskazał, że od zasady odpłatności rekompensującej straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych - w art. 12a u.o.g.r.l. przewidziano wyjątek, wskazując, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Wyłączenie gruntów rolnych na realizację większych inwestycji, na powierzchni przekraczającej obszar 0,05 ha, a także obejmującej większą ilość budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie korzysta ze zwolnienia z należności i opłat oraz objęta jest dyspozycją art. 12 u.o.g.r.l.

Zdaniem organu II instancji, treść art. 12a u.o.g.r.l. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, wbrew oczekiwaniom odwołania, nie może być interpretowana

na korzyść strony. Przyjęcie zaprezentowanej przez stronę wykładni ww. przepisu stoi w sprzeczności z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych, a celem tym jest ochrona takich gruntów przed urbanizacją. Skoro strona uzyskała zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o pow. [...] ha ([...] ha R IIIa, [...] ha RIIIb) w związku z inwestycją budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a powierzchnia podlegająca wyłączeniu z produkcji rolniczej przekraczała powierzchnię 0,05 ha, a wyłączenie z produkcji rolniczej nastąpiło pod inwestycję inną niż przewidziana w art. 12a u.o.g.r.l., organ zobowiązany był ustalić należność oraz opłaty roczne. Organ nie kwestionował wskazanej przez stronę wartości gruntów i przyjął je do wyliczenia należności.

Następnie organ II instancji wskazał, że dla gruntów klasy R IIIa należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wynosi 320.595 zł (art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.). Zatem należność, niepomniejszona o wartość gruntu, za wyłączenie [...] ha dla części działki nr [...] stanowiącej grunty R IIIa wynosi 15.465,04 zł. Należność pomniejszona o wartość gruntu, wynosi [...] zł (15.465,04 - (320.600 x [...] ha)), zaś opłata roczna od tej części gruntu stanowi 10 % należności (art. 4 pkt 13 u..o.g.r.l.), tj. 1.564,50 zł (15.645,04 zł x 10%). Dla gruntów klasy R III b należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wynosi 262.305 zł (art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.). Zatem należność, niepomniejszona o wartość gruntu, za wyłączenie [...] ha dla części działki nr [...] stanowiącej grunty R IIIb wynosi 18.859,73 zł. Należność pomniejszona o wartość gruntu wynosi 0 zł (18.859,73 zł - (262.305 x [...] ha)), zaś opłata roczna stanowi 10 % należności, tj. 1.885,97 zł (18.859,73 zł x 10%).

Kierując się powyższym organ II instancji stwierdził, że łączna wysokość należności wynosi 0 zł, nie zaś 0,35 zł, jak ustalił organ I instancji, zaś łączna wysokość opłaty rocznej wyliczonej dla gruntów rolnych klasy IIIa oraz IIIb o łącznej powierzchni [...] ha, wynosi 3450,47 zł i w takiej wysokości winna być uiszczana przez stronę przez okres 10 lat, co prawidłowo ustalił organ I instancji.

M. Spółka z o.o. z siedzibą w G., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z 31 maja 2023 r., w części dotyczącej jej punktu 2 i wniosła o uchylenie tej części zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie pkt 2 (winno być pkt II) decyzji organu I instancji z 14 kwietnia 2023 r.

Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie wskazanej normy i nałożenie na skarżącą należności z tytułu opłaty rocznej, pomimo że grunty zostały przekazane na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. pod budowę czterech domów jednorodzinnych, a powierzchnia gruntu wyłączona od produkcji rolnej jest mniejsza niż 0,05 ha dla każdego z nich;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

a w szczególności brak ustalenia jaki jest rzeczywisty sposób wykorzystania przedmiotowych gruntów pod cele budowalne, który w opinii skarżącej uzasadnia zastosowanie zwolnienia, o którym mowa w art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l.;

3. przepisów postępowania tj. art. 7a § 1 oraz 8 k.p.a., poprzez nałożenie przez organ należności oraz opłaty rocznej, pomimo iż dotychczasowa praktyka organu wskazuje na wykładnię normy z art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l., w sposób "na korzyść" inwestora zajmującego się budownictwem mieszkaniowym, tj. badanie powierzchni działki dla każdego budynku oddzielenia, a nie powierzchni działki niezalenie od planowanej inwestycji mieszkaniowej.

Jak podniósł skarżący w uzasadnieniu skargi, organ I instancji zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha na działce nr [...] w obr. G. [...], gm. G., pod inwestycję, tj. budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wskazał, że grunt przeznaczony na potrzeby każdej z planowanych nieruchomości nie przekracza 0,05 ha. Odmiennie jednak od dotychczasowej praktyki organ ustalił należność z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej. Opłaty zostały naliczone w kwocie wynikającej z ustawy. Skarżąca nie zgadza się z pkt 2 zaskarżonej decyzji organu, który w całości przyjął za własną interpretację normy z art. 12a pkt u.o.g.r.l., a nawet zawęził ją do zwolnienia w przypadku budowy jednego domu.

Według skarżącej, organ II instancji nie odniósł się do zarzutu zmiany interpretacji art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l., na niekorzyść inwestorów, pomimo wcześniejszego wydawania decyzji uwzględniających przewidziane w ustawie zwolnienie w prawach o podobnych stanach faktycznych. Przyjęta, niekorzystna dla inwestorów interpretacja normy z art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. jest sprzeczna z celem ustawy. Ustawodawca rozróżnił zwolnienie używając liczby pojedynczej - w przypadku domu jednorodzinnego - do 0,05 ha. Nie ulega kwestii, że działka przeznaczona na cele budownictwa mieszkalnego również musi spełniać ustawowe wymogi, m.in. w zakresie powierzchni, a zatem według przyjętej, nowej wykładni normy z art. 12a pkt 1 ww. ustawy, ustawodawca przewidywałby zwolnienie tylko w sytuacji budowy jednego domu na jednej, wydzielonej już działce o powierzchni do 0,05 ha.

Jak argumentowała dalej skarżąca, z doświadczenia życiowego wynika, że tereny rolnicze, które mogą być przeznaczone na potrzeby mieszkalnictwa i zezwala się na ich wyłączenie z produkcji rolniczej, są znacznie większe niż 0,05 ha. Przyjmując interpretację badającą tylko powierzchnię działki, bez badania w jakim stopniu, tj. dla ilu nowych nieruchomości "cele mieszkaniowe" mają zostać zrealizowane, zwolnienie przewidziane w ustawie, mające wspierać potrzeby mieszkalnictwa, będzie dotyczyło niewielkiego procenta inwestycji. Wykładnia dokonana w uzasadnieniu decyzji co do pkt 2 nie jest prawidłowa, gdyż ustawodawca ważąc potrzebę ochrony gruntów rolnych i leśnych przewidział jednak zwolnienie od obowiązku wnoszenia opłat właśnie w celu rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Nie jest to sprzeczne z podstawową funkcją ustawy, tj. ochroną gruntów rolnych, gdyż wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegają zazwyczaj grunty, które nie są efektywnie wykorzystywane w tym celu.

Skarżąca ponownie przywołała, pominiętą - jej zdaniem - w uzasadnieniu decyzji okoliczność, iż w podobnych sprawach, z wniosku tej samej strony, organ I instancji wydał decyzje stwierdzające brak obowiązku liczenia należności i opłaty rocznej, gdyż "powierzchnia nie przekracza 0,0500 ha, na każdy budynek mieszkalny, zgodnie z zapisem art. 12a".

W ocenie skarżącej, skoro norma art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l., zaczęła budzić wątpliwości, stosowanie winien znaleźć art. 7a k.p.a. Sposobem na usunięcie ewentualnych wątpliwości co do możliwości zastosowania normy prawnej jest wyrażona art. 7a § 1 k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Organ II instancji odniósł się do powyższej kwestii lakonicznie wskazując, że treść przepisu nie budzi wątpliwości, co stoi w sprzeczności z różną praktyką jego stosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 119 pkt 2 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 , dalej zwanej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na zgodny wniosek stron postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola sprawy sprawowana wg ww. kryteriów nie wykazała zasadności wniesionej skargi.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji zezwalającej na wyłączenie

z produkcji gruntów rolnych i ustalającej należność z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej oraz ustalającej opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., zwanej dalej: "u.o.g.r.l.").

Jak wynika z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie

na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Stosownie do art. 12a. ust. 1 ww. ustawy, obowiązek uiszczenia należności

i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów

z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:

1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;

2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że na wniosek skarżącej, decyzją

z 14 kwietnia 2023 r., organ I instancji zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha w klasie R IIIa i R IIIb, w działce nr [...], położonej w obrębie G. 4, gm. G., pod inwestycję polegającą na budowie czterech budynków mieszkalnych. Organ I instancji ustalił skarżącej z tytułu ww. wyłączenia należność

w wysokości 0,35 zł oraz ustalił opłatę roczną w wysokości 3.450,47 zł z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu, uiszczaną przez 10 lat. Organ II instancji uchylił ww. decyzję w części ustalającej należność z tytułu wyłączenia z gruntu rolnego z produkcji rolniczej i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 0 zł (pkt 1 decyzji), w pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca kwestionuje zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, tj. co do ustalenia należności

opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji rolnej. Osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje interpretacja art. 12a u.o.g.r.l., która w ocenie skarżącej została dokonana przez organ wadliwie, co doprowadziło do ustalenia opłaty w sytuacji, gdy – przy zastosowaniu wykładni zaproponowanej przez skarżącą nie było podstaw do ich naliczenia. Skarżąca w swoich wywodach podnosiła, że organ I instancji w innych sprawach z udziałem tej samej strony stwierdzał brak obowiązku naliczenia należności i opłaty rocznej, gdy powierzchnia nie przekracza 0,05 ha, na każdy budynek mieszkalny, zgodnie z art. 12a ww. ustawy. Skarżąca uważa, że przyjmując interpretację badającą tylko powierzchnię działki, bez badania w jakim stopniu, tj. dla ilu nowych nieruchomości "cele mieszkaniowe" mają zostać zrealizowane, zwolnienie przewidziane w ustawie, mające wspierać potrzeby mieszkalnictwa, będzie dotyczyło niewielkiego procenta inwestycji. Wykładnia dokonana w uzasadnieniu decyzji co do pkt 2 nie jest prawidłowa. Zdaniem skarżącej, skoro norma powyższa zaczęła budzić wątpliwości interpretacyjne, to sposobem na usunięcie ewentualnych wątpliwości co do możliwości zastosowania normy prawnej służy zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zawarta w art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.").

Sąd pragnie podkreślić, iż celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikającym wprost z art. 1 tej ustawy, jest ograniczenie przeznaczania terenów wartościowych rolniczo, a więc gruntów o najwyższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze i nieleśne. Służyć temu mają przewidziane w przepisach ustawy instrumenty, które poddają tego rodzaju wyłączenia kontroli właściwego ministra wymagając jego zgody, bądź uzależniają możliwość pominięcia zgody od wystąpienia ściśle określonych okoliczności przewidzianych w art. 7 tej ustawy.

Niewątpliwie jednym z instrumentów, które służyć mają rozważnej gospodarce gruntami o najwyższych klasach bonitacyjnych i z tego powodu najbardziej przydatnych dla celów rolniczych, jest konieczność uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, których wniesienie ma stanowić swego rodzaju rekompensatę za pozbawienie ich dotychczasowej funkcji.

Przepis art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje wyjątek od tej zasady. Sąd nie podziela powołanej w skardze wykładni przedmiotowego przepisu, a tym samym nie podziela potrzeby usunięcia wątpliwości interpretacyjnych wskazanej normy, przy wykorzystaniu zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest już bowiem sporne stanowisko, że art. 12a u.o.g.r.l. nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a u.o.g.r.o.l. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek. Linia ta ukształtowała się począwszy od wyroku NSA z 20 września 2001 r., sygn. akt I SA 1793/00 (Lex nr 110515). Jak wyjaśnił NSA w powyższym wyroku, art. 12a u.o.g.r.l. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne). Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów pod drogi dojazdowe na projektowanym osiedlu wymagałoby de lege ferenda specjalnej regulacji ustawowej (zob. również wyroki NSA z: 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 161/20; 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10; 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09; z 27 maja 2021 r., sygn. I OSK 184/21).

Ponadto, za ww. interpretacją omawianej regulacji przemawia, w ocenie Sądu, okoliczność, iż w art. 12a u.o.g.r.l., użyto liczby pojedynczej "w przypadku budynku jednorodzinnego", a nie liczby mnogiej "budynków jednorodzinnych". Gdyby intencją ustawodawcy, któremu z pewnością znana jest okoliczność, iż na dużych działkach budowanych jest więcej budynków jednorodzinnych, to przepis ten zostałby zredagowany w ten sposób, że przewidziano by możliwość wyłączenia gruntu do 0,05 ha w odniesieniu do każdego budynku jednorodzinnego. W praktyce oznaczałoby to możliwość zastosowania przy obliczaniu zwolnienia od konieczności ponoszenia opłaty mechanizmu kompensaty, o którym mowa w skardze. Takiej możliwości omawiany przepis jednak nie przewiduje (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2023 r. , sygn. akt II SA/Sz 197/23).

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi

o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu, tzw. pat interpretacyjny (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21; z 26 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2301/21). W ocenie Sądu, na gruncie kontrolowanej sprawy nie mamy do czynienia z ww. sytuacją wystąpienia równoważnych interpretacji normy materialnoprawnej. Stąd za niezasadne Sąd uznaje zarzucane skargą naruszenia norm procesowych. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności uzasadniono stanowisko organu (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, o czym świadczy treść kwestionowanej decyzji.

Podsumowując konieczność dokonywania ścisłej wykładni art. 12a u.o.g.r.l. wyklucza możliwość zastosowania wyłączenia, o którym mowa w treści tego przepisu również w odniesieniu do gruntów nieprzeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych, co oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.