Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 88/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 79 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki NSA Krystyna Kutzner Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu M na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2014 r. Zarząd Powiatu M, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, odwołał B. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w D bez wypowiedzenia z dniem 27 sierpnia 2014 r.

W dniu 25 września 2014 r. B. D. wniosła do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, podnosząc zarzut, że uchwała ta podjęta została pomimo braku podstaw do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr: [...] z dnia 2 grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ nadzoru, po dokonaniu wnikliwej analizy zarzutów postawionych Dyrektorowi Zespołu Szkół im. [...] w D przy ul. S w uchwale Nr [...] z dnia [...] 2014 r. nie podzielił stanowiska Zarządu Powiatu M, że stanowią one dostateczne usprawiedliwienie dla odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wskazano na treść przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i podkreślono, że zgodnie z ustaloną w sądownictwie administracyjnym linią orzeczniczą w pojęciu "przypadku szczególnie uzasadnionego" nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie, nie każde naruszenie prawa powoduje odwołanie z funkcji dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Sytuacja przewidziana powyższym przepisem dotyczy więc działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza rutynowe działania) i nagłym, ponadto mającym charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywne uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Ol 209/13).

Odnosząc powyższe rozważania do przywołanych w uchwale Nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. powodów odwołania Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w D przy ul. S z zajmowanego stanowiska, organ nadzoru stwierdził, że:

1) zarzut, że Dyrektor nie dopełniła obowiązków w zakresie nadzoru nad bieżącą działalnością szkoły oraz w zakresie sprawowania należytej opieki nad uczniami (sprawa dotycząca nagrania na terenie szkoły filmów zawierających sceny przemocy i agresji z udziałem uczniów i nauczyciela szkoły, zamieszczonych następnie w internecie za pośrednictwem serwisu YouTube) był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Komisję Dyscyplinarną przy Wojewodzie. Komisja ta wymierzyła karę nagany z ostrzeżeniem, a nie karę zwolnienia z pracy. Zauważono, że orzeczenie to - na chwilę podjęcia uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - nie było prawomocne, gdyż wniesione zostało od niego odwołanie do Komisji Dyscyplinarnej przy Ministrze Edukacji Narodowej. Co więcej, ww. orzeczenie, zostało prawomocnie uchylone w dniu 24 października 2014 r. przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej, a postępowanie dyscyplinarne wszczęte w stosunku do Dyrektor zostało umorzone (orzeczenie dyscyplinarne nr [...]);

2) kwestia niewłaściwego finansowania szkolenia nauczycieli, które miało miejsce w dniach 20 i 21 sierpnia 2013 r., dotyczy incydentalnej nieprawidłowości w gospodarce finansowej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchybienia, czy też zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły nie mogą stanowić podstawy do odwołania w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2473/13). Organ nadzoru zwrócił także uwagę na znaczną odległość czasową od stwierdzonej nieprawidłowości do odwołania Dyrektora z zajmowanego stanowiska, co także nie powinno mieć miejsca w przypadku odwoływania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt IOSK 2448/12);

3) przytaczana wypowiedź Dyrektor z sesji Rady Miejskiej w D z dnia 30 kwietnia 2014 r. - cyt.: "druga sprawa dotyczy powolnego umierania szkoły - szkoła się kurczy z powodu uruchamiania coraz mniejszej liczby oddziałów" nie stanowi naruszenia przepisów prawa. W ocenie organu nadzoru (który zapoznał się ze stosownym fragmentem protokołu nr [...] sesji Rady Miejskiej w D z dnia 30 kwietnia 2014 r.) wypowiedź ta nie jest niewłaściwa i nie świadczy o braku dbałości o dobro kierowanej przez Dyrektor Szkoły, zwłaszcza w kontekście całokształtu dyskusji, która miała miejsce na sesji Rady i dotyczyła skutków połączenia dwóch szkół w D oraz bieżącego funkcjonowania szkoły, kierowanej przez Dyrektor;

4) nieznaczne przekroczenie terminu złożenia wniosków o nagrodzenie nauczycieli nagrodą Starosty (termin złożenia wniosku przypadał na 30 września 2012 r. - tj. niedzielę, a wniosek do Starostwa fizycznie wpłynął w dniu 2 października 2014 r. tj. we wtorek, przy czym sam wniosek sporządzony został w dniu 28 września 2012 r., tj. w piątek) miało miejsce w 2012 roku, a zatem organ nadzoru stwierdził znaczną odległość czasową od stwierdzonej nieprawidłowości do odwołania Dyrektora z zajmowanego stanowiska, co nie powinno mieć miejsca w przypadku odwoływania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty;

5) kwestia dokonania stosownych zmian w arkuszu organizacyjnym szkoły była już uprzednio analizowana - w dniu 30 stycznia 2014 r. wymierzono Dyrektor karę porządkową. Karą tą było upomnienie. Wymierzenie owej niskiej kary wskazuje na nieznaczne uchybienie obowiązkom. Co więcej za powyższą nieprawidłowość kara została już wymierzona. Należy także ponownie podkreślić stosunkowo długi okres czasu między stwierdzeniem nieprawidłowości a odwołaniem ze stanowiska (blisko 7 miesięcy);

6) stwierdzenie, że Dyrektor wykorzystywała zwolnienia lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem nie zostało dostatecznie udowodnione. Zwolnienia te opatrzone były stwierdzeniem "chory może chodzić". Co więcej, w dniach, w których Dyrektor przebywała na zwolnieniu lekarskim, nie prowadziła odpłatnie zajęć w Ośrodku Doskonalenia Nauczycieli w O (umowa zawarta była na okres poprzedzający zwolnienie lekarskie), a jedynie w nich uczestniczyła "udzielając merytorycznego wsparcia kursantom". Wskazano na stosunkowo długi okres czasu między stwierdzeniem nieprawidłowości a odwołaniem ze stanowiska (około 7 miesięcy);

7) nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli z dnia 23 i 29 lipca 2014 r. na które powołuje się organ prowadzący szkołę w uchwale w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły (brak jasno określonych procedur kierowania szkołą w razie nieobecności Dyrektora, brak obecności osób z kadry kierowniczej w dniach uznanych przez Zarząd Powiatu za kluczowe brak wręczenia wypowiedzeń z pracy ani propozycji obniżenia wymiaru etatu nauczycielom, dla których nie przewidziano godzin w arkuszu organizacyjnym zatwierdzonym w maju 2014 r.) nie wskazują na dopuszczenie się uchybień, które w ocenie organu nadzoru mogłyby stanowić podstawę do tak daleko idących konsekwencji, jak odwołanie Dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z otrzymanej przez organ nadzoru dokumentacji nie wynika, aby faktycznie doszło do poniesienia przez Powiat rzeczywistych, dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów (w wyjaśnieniach z dnia 30 października 2014 r. Starosta M wskazuje jedynie na hipotetyczną możliwość ich poniesienia). Ponieważ zarówno w uchwale w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, jak też i w dokumentacji dostarczonej organowi nadzoru nie udowodniono rzeczywistego poniesienia dodatkowych kosztów przez Powiat, tym samym brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia, aby takowe koszty spowodowane zostały zaniechaniem podjęcia przez Dyrektor działań oczekiwanych przez Powiat. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, że Dyrektor zastosowała inne rozwiązania formalno-organizacyjne, które nie spowodowały rzeczywistego obciążenia Powiatu dodatkowymi kosztami;

8) zła atmosfera w Szkole udowodniona została przez Zarząd Powiatu M jedynie pismami dwóch nauczycieli zatrudnionych w tej placówce. Nie zostały natomiast przedstawione żadne dokumenty wytworzone przez instytucje powołane do stwierdzenia, że w Szkole dochodziło do przypadków mobbingu pracowników, czy też innych niezgodnych z prawem działań, podejmowanych przez Dyrektor w stosunku do zatrudnionych w Szkole nauczycieli.

W ocenie organu nadzoru żaden z postawionych Dyrektor zarzutów, ani też ich suma nie stanowią tak istotnych (poważnych) naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo podkreślono, że - w zdecydowanej większości - upłynął stosunkowo długi czas między stwierdzeniem nieprawidłowości a odwołaniem ze stanowiska. Wprawdzie przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje ram czasowych dla skorzystania z przewidzianej w nim instytucji odwołania dyrektora, jednakże należy mieć na uwadze także art. 52 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j.: Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), który stanowi, że rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika nie może nastąpić po upływie 1 miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy. W ocenie organu nadzoru skorzystanie z regulacji szczególnej, przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ograniczającej pewność zatrudnienia, podobnie do regulacji przewidzianej w art. 52 § 2 Kodeksu pracy, dopuszczalne jest jedynie w niewielkim odstępie czasowym od chwili powzięcia wiadomości o zaistnieniu przypadku szczególnie uzasadnionego.

Wojewoda wskazał, że stosownie do postanowień art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, jedynie po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (jeżeli opinia taka nie zostanie wydana w ciągu 5 dni roboczych, wówczas przyjmuje się, że niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej - art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Organ nadzoru, jakim jest Wojewoda świadomy jest faktu, że opinia taka nie ma charakteru wiążącego. Niemniej jednak podkreślono, że w niniejszej sprawi Kurator Oświaty wydał w ustawowym terminie opinię negatywną nie dostrzegając podstaw do odwołania dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (opinia z dnia 12 sierpnia 2014 r., znak: [...]).

Wskazano, że stosownie do treści normy ujętej w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym). Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, że w jego ocenie kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność powołanej na wstępie uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 grudnia 2014 r., nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Powiat M – reprezentowany przez Starostę M, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572) polegające na przyjęciu, że wskazane w uchwale nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia 21 sierpnia 2014 r. przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowiły (ani każda z nich odrębnie, ani ich suma) na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu;

- art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez zbyt daleko idącą ingerencję organu nadzoru w sferę samodzielności samorządu powiatowego, naruszającą zasadę proporcjonalności określoną w tym przepisie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na:

- pominięciu przedstawionych przez skarżącą dowodów;

- braku odniesienia się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionej uchwały.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Starosta M podniósł, że w postanowieniach art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zagwarantowane są fundamentalne zasady ustrojowe funkcjonowania samorządu terytorialnego: zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasada sądowej ochrony tej samodzielności. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest wyłącznie z punktu widzenia legalności. Konstytucyjne kryterium legalności w zakresie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest bardzo istotne, jak bowiem zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie określa rodzajów naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały, a jedynie wskazuje, że granicą tą jest nieistotne naruszenie prawa. Stwarza to po stronie organu nadzoru obowiązek wnikliwej oceny stanu prawnego wynikającego z podjętej uchwały i w przypadku podjęcia wobec niej stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykazania stwierdzonej sprzeczności z prawem (bądź nieistotnego naruszenia prawa) oraz odpowiedniego uzasadnienia konieczności zastosowania wybranego środka nadzorczego. Sprawowanie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego uwzględniać musi bowiem zasadę, iż samodzielność jednostki samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa wskazując naruszony przepis oraz jego wykładnię i zastosowanie w rozwiązaniu przyjętym w kontrolowanej uchwale. Nie wystarczy podać, że dany przepis został naruszony; konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża". (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r. I SA/Wa 735/2005).

Nadto podniesiono, że równie istotne z tego punktu widzenia jest uwzględnienie zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który stanowi, iż "Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić".

W niniejszej sprawie organ wykonawczy Powiatu M, tj. Zarząd Powiatu, podjął uchwałę o odwołaniu B. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w D, w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Starosty Zarząd Powiatu M podejmując przedmiotową uchwałę dopełnił wszystkich wymogów formalnych określonych ww. przepisem. Przed podjęciem spornej uchwały Zarząd Powiatu zwrócił się do Kuratora Oświaty o przedstawienie opinii na temat odwołania ze stanowiska dyrektora, przedstawiając we wniosku te same zarzuty i ich uzasadnienie, jak w podjętej później uchwale o odwołaniu. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. Kurator poinformował, iż negatywnie opiniuje zamiar odwołania B. D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w D. Opinia ta ograniczała się jedynie do powyższego stwierdzenia, nie zawierając jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska Kuratora. Stąd też Zarząd Powiatu nie znając motywów, jakimi kierował się Kurator opiniując negatywnie zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora, nie mógł ani uwzględnić tej opinii przy podejmowaniu ostatecznej decyzji o odwołaniu B. D. ze stanowiska dyrektora, ani odnieść się do zasadności tej opinii w uzasadnieniu uchwały odwołującej dyrektora. Dlatego też powoływanie się przez organ nadzoru na negatywną opinię Kuratora Oświaty nie mogło stanowić argumentu przemawiającego za słusznością stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu.

Dalej wskazano, że Zarząd Powiatu dopełnił kolejnego wymogu, wynikającego z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, załączając do uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora obszerne uzasadnienie, liczące 5 stron. W uzasadnieniu tym wskazano i szczegółowo omówiono 8 przyczyn podjęcia decyzji o odwołaniu, a także wyjaśniono, dlaczego organ prowadzący Zespół Szkół w D uznał wymienione w uzasadnieniu przyczyny jako szczególnie uzasadnione przypadki, skutkujące koniecznością odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Uchwała ta wraz z uzasadnieniem została następnie doręczona dyrektorowi szkoły – B. D. Wszystko to oznacza, że organ nadzoru stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały naruszył obowiązujące przepisy.

Podniesiono, że organ nadzoru badając legalność przedmiotowej uchwały, dokonał interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych", przywołując orzecznictwo i stwierdzając, iż "sytuacja przewidziana przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dotyczy działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza rutynowe działania) i nagłym, ponadto mającym charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywne uchybieni! są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby w interes szkoły jako interes publiczny".

Jednak powyższe, słuszne co do zasady twierdzenie nie zostało w ocenie strony skarżącej odniesione do konkretnych przypadków, wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały. Nie ma bowiem wątpliwości, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną. Oznacza to, że każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie (podobnie NSA w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. I OSK 2408/2011).

Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego bardzo lakonicznie i pobieżnie ustosunkował się do wszystkich ośmiu zarzutów z uzasadnienia uchwały, nie analizując ich szczegółowo z punktu widzenia zaprezentowanej przez siebie wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Przy tym organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącego wraz z pismem z dnia 30 października 2014 r. zgromadzonych w sprawie dowodów, czym naruszył art. 77 k.p.a., jak też art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nadzoru nie uwzględnił też okoliczności, że czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty.

Wskazano, że zgodnie z art. 34a i 34b ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową sprawuje nadzór nad ich działalnością administracyjną, finansową i w ograniczonym zakresie - pedagogiczną. Powiatom na podstawie art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty powierzono prowadzenie m.in. szkół ponadgimnazjalnych jako zadania własnego. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na organy wykonawcze powiatów obowiązek zapewnienia właściwego funkcjonowania tych szkół. Powyższy obowiązek oznacza także, że dobór kadry kierowniczej w szkołach powinien odbywać się w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie placówek oświatowych pod względem administracyjno-finansowym oraz pedagogicznym. Dlatego też czynność powierzenia i odwołania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej ma charakter publicznoprawny (tak też NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. I OSK 1797/2012). Stąd też Zarząd Powiatu obowiązany był nadzorować prawidłowe funkcjonowanie podległych szkół, a w ramach tego nadzoru zapewniać i kontrolować (zgodnie z art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty):

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami

budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

W razie zakłóceń w funkcjonowaniu szkoły organ prowadzący ma obowiązek podjąć adekwatne do tych zakłóceń środki. W sytuacji poważnej destabilizacji w realizacji funkcji szkoły, spowodowanej działaniami dyrektora, jednym z możliwych, dopuszczonych przez prawo sposobów reakcji organu prowadzącego, choć drastycznym i podejmowanym w ostateczności, jest odwołanie dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego.

Zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru, badając w niniejszej sprawie uchwałę o odwołaniu ze stanowiska pod kątem wyłącznie jej legalności, nie wziął pod uwagę, iż kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych" (które to pojęcie zawiera element ocenny), powinna uwzględniać powyższe obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły i zapewnienie uczniom jak najlepszych warunków nauki, a nauczycielom właściwych warunków pracy wychowawczej i dydaktycznej.

Dodatkowo organ nadzoru nietrafnie przyjął, że w odniesieniu do większości zarzucanych dyrektorowi działań upłynął stosunkowo długi okres czasu między stwierdzeniem nieprawidłowości a odwołaniem ze stanowiska, a zatem reakcja organu prowadzącego, wbrew przyjętej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie była szybka, natychmiastowa. Tymczasem organ nadzoru, pomimo zauważenia podobieństwa pomiędzy szczególną regulacją art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty a przepisem art. 52 § 2 Kodeksu pracy, nie uwzględnił ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny formułowanych na gruncie art. 52 § 2 kp odnośnie zwrotu "uzyskanie przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy", które to okoliczności muszą być pewne.

Podkreślono, że w zdecydowanej większości przypadków wskazanych w unieważnionej uchwale, koniecznym było przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego, trwającego czasami dość długo, celem jednoznacznego ustalenia i potwierdzenia okoliczności, będących następnie podstawą zarzutów postawionych dyrektorowi szkoły. Odstęp czasowy pomiędzy tym definitywnym stwierdzeniem zarzucanych dyrektorowi naruszeń prawa (nie zaś powzięciem pierwszych, niepotwierdzonych i ogólnikowych informacji) a podjęciem uchwały o odwołaniu dyrektora, nie był znaczny i nie powinien stanowić jednej z przyczyn uznania przez organ nadzoru, iż zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty było w niniejszej sprawie niezgodne z prawem.

W skardze podniesiono, że organ nadzoru praktycznie wcale nie ustosunkował się do zarzutu, że Dyrektor nie dopełniła obowiązków w zakresie nadzoru nad bieżącą działalnością Szkoły oraz w zakresie sprawowania należytej opieki nad uczniami, poprzez dopuszczenie do nagrania na terenie Szkoły, z udziałem uczniów i nauczyciela Szkoły, drastycznych filmów zamieszczonych później w Internecie. Organ nadzoru nie przeanalizował tej sytuacji, nie przedstawił swego stanowiska, czy zachowanie dyrektora uznaje za "przypadek szczególnie uzasadniony" (a jeśli nie - to dlaczego), nie wyjaśnił, czy w jego ocenie zarzut ten mógł być jedną z przyczyn odwołania dyrektora - przez co naruszone zostały zarówno przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., jak też przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru ograniczył się do przytoczenia faktów, tj. wskazania, iż zarzut ten był przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, organ I instancji w tym postępowaniu wymierzył karę nagany z ostrzeżeniem, a nie karę zwolnienia z pracy, natomiast organ II instancji (już po podjęciu uchwały o odwołaniu dyrektora) uchylił prawomocnie to orzeczenie i postępowanie umorzył, tak jakby orzeczenia zapadłe w postępowaniu dyscyplinarnym zwalniały organ nadzoru z obowiązku samodzielnej oceny jednej z przyczyn odwołania ze stanowiska dyrektora. Tymczasem podkreślono, że wskazaną w unieważnionej uchwale przyczyną zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty było przede wszystkim samo zachowanie Dyrektor, a nie fakt prowadzenia przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego, o którym organ prowadzący jedynie poinformował. Postępowanie dyscyplinarne toczy się bowiem odrębnym trybem i podlega kompetencji Komisji Dyscyplinarnych, które stosują przewidziane w ustawie kary, niezależne od środków i uprawnień przysługujących organowi prowadzącemu szkołę, przewidzianych m.in. w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Dlatego ocena zaistniałej sytuacji dokonana przez Komisje dyscyplinarne obu instancji oraz zapadłe w tej sprawie orzeczenia nie miały decydującego wpływu na podjęcie przez Zarząd Powiatu uchwały o odwołaniu dyrektora. Podkreślono, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący nie ma charakteru "kary", lecz jest reakcją tego organu, w ramach sprawowanego nadzoru nad szkołą na przypadki poważnego naruszenia przez dyrektora powierzonych mu obowiązków, celem usunięcia stanu zagrażającego prawidłowemu funkcjonowaniu szkoły. Natomiast znaczenie dla organu prowadzącego miało dokonanie w trakcie postępowania dyscyplinarnego ustaleń faktycznych w tej sprawie, bowiem Komisje Dyscyplinarne dysponują w tym zakresie szerszymi możliwościami i środkami niż Zarząd Powiatu. Stąd oczekiwanie na zakończenie tego postępowania, przynajmniej w I instancji, o którym organ prowadzący dowiedział się w dniu 16 czerwca 2014 r. z pisma Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Dyscyplinarnej.

Podniesiono, że organ nadzoru uznał niewłaściwe finansowanie szkolenia nauczycieli za incydentalną nieprawidłowość w gospodarce finansowej, gdy tymczasem działaniem tym Dyrektor naruszyła przepis art 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, art. 70a ustawy - Karta Nauczyciela oraz § 10 Regulaminu stanowiący, iż "środki określone w § 2 ust. 1 pkt 2 przeznaczone na grupowe formy doskonalenia i dokształcania nauczycieli przyznawane są przez Zarząd Powiatu, na wniosek Dyrektora szkoły/placówki". Organ nadzoru bez bliższego uzasadnienia przyjął też, że wypowiedź Dyrektor na sesji Rady Miejskiej w D o "powolnym umieraniu szkoły" nie tylko nie stanowi naruszenia prawa, ale nawet nie jest niewłaściwa i nie świadczy o braku dbałości o dobro kierowanej szkoły.

Zdaniem skarżącego powyższa wypowiedź naruszała renomę, korzystny obraz szkoły w środowisku lokalnym, powodując poważne konsekwencje dla funkcjonowania szkoły, w tym naboru nowych uczniów, jak też stanowiła naruszenie pracowniczego obowiązku dbałości dobro zakładu pracy.

Wskazane w uchwale naruszenia uznane zostały przez organ nadzoru za nieznaczne, tymczasem w ocenie strony skarżącej miały one wpływ, łącznie z innymi omawianymi zachowaniami Dyrektor, na stale pogarszające się funkcjonowanie szkoły i jej kierownictwa, oceniane jako całość. Przy tym, jak podkreślono w uchwale, działaniem swym Dyrektor naruszyła postanowienia m.in. § 12 Ramowego Statutu Publicznego Liceum Ogólnokształcącego, jak też nie zastosowała się do polecenia Przełożonego, co zawsze zagraża w sposób szczególny porządkowi oraz dyscyplinie pracy. Nadto, jak wyżej wskazano, należy odróżnić kary, w tym porządkowe, od reakcji organu prowadzącego na nieprawidłowe zarządzanie szkołą w postaci odwołania ze stanowiska dyrektora. Dlatego wcześniejsze wymierzenie kary porządkowej nie przekreśla możliwości późniejszego zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Organ nadzoru w kwestii wykorzystywania zwolnień lekarskich niezgodnie z przeznaczeniem również w tym przypadku nie ustosunkował się szczegółowo do przedstawionych dowodów, uznając bezpodstawnie, iż sprawa ta nie została dostatecznie udowodniona. Jednocześnie jednak organ nadzoru zgodził się z ustaleniami skarżącego, iż w okresie zwolnienia lekarskiego Dyrektor uczestniczyła w zajęciach Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w O "udzielając merytorycznego wsparcia kursantom", choć nie prowadziła tych zajęć odpłatnie. W ocenie organu nadzoru "udzielanie merytorycznego wsparcia kursantom" nie stanowi więc niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, choć organ nie wyjaśnił bliżej swego stanowiska. Organ nadzoru nie odniósł się przy tym do przedstawionych mu przez skarżącego dowodów, w tym do jednego z pism ODN w Olsztynie (z dnia 16 kwietnia 2014 r.), w którym poinformowano, iż B. D. w okresie zwolnienia lekarskiego, w dniach 18-22 lutego oraz 25-28 lutego 2013 r., była obserwatorem, uczestnikiem i realizatorem zajęć nt. "Rozwój liderów w edukacji". Zajęcia te były prowadzone w parach trenerskich.

Zdaniem skarżącego zarówno wyjaśnienia samej Dyrektor, jak i powyższe informacje jednoznacznie wskazywały, że Dyrektor wykorzystywała zwolnienie chorobowe niezgodnie z przeznaczeniem. Celem przebywania na zwolnieniu lekarskim powinna być wyłącznie poprawa stanu swego zdrowia, a nie angażowanie się w działania i podejmowanie zajęć (choćby nieodpłatnie) zbliżonych charakterem do swej pracy zawodowej. Uczestnictwo w takich zajęciach, o ile zwolnienie lekarskie było zasadne, nie mogło przyczynić się do poprawy stanu zdrowia, a wręcz przeciwnie - do jego pogorszenia. Z tych przyczyn skarżący uznał takie zachowanie za przypadek szczególnie uzasadniony, a zarazem ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i również z tej przyczyny podjął decyzję o odwołaniu Dyrektor.

Wskazano, że w uzasadnieniu unieważnionej uchwały Zarząd Powiatu przytoczył kilka orzeczeń sądowych, potwierdzających w pełni jego stanowisko (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. I OSK 2408/2011). Jednocześnie strona skarżąca nie zgodziła się z zarzutem organu nadzoru, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a odwołaniem ze stanowiska upłynął stosunkowo długi okres czasu (ok. 7 miesięcy).

Skarżący zarówno w uzasadnieniu uchwały, jak i w piśmie do organu nadzoru z dnia 30 października 2014 r. wyjaśniał, że sprawa ta dotyczyła wprawdzie zdarzeń z grudnia 2012 r. i lutego 2013 r. lecz Zarząd powziął o nich wiadomość dopiero w styczniu 2014 r. i to z anonimowych źródeł. Wobec czego wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające, trwające kilka miesięcy, pozyskano informacje od różnych osób i instytucji, a ostatnie wyjaśnienia w tej sprawie zostały złożone przez B. D. dopiero w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego zatrudnienia nauczycieli, niedokonania w terminie niezbędnych wypowiedzeń oraz nieobecności podczas prowadzenia naboru uczniów podkreślono, iż informacje o tym zostały powzięte przez Zarząd Powiatu w wyniku kontroli przeprowadzonych w ZS w D w dniach 23 i 29 lipca 2014 r. Wkrótce potem Zarząd Powiatu podjął decyzję o wszczęciu procedury prowadzącej do odwołania ze stanowiska dyrektora ZS w D B. D. W tej sprawie organ nadzoru pobieżnie ustosunkował się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu, nie uznając tych naruszeń za "szczególnie uzasadniony przypadek". Głównym argumentem organu nadzoru, przemawiającym za negatywną oceną zastosowania w tej sytuacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest fakt, iż Powiat M w wyniku zaniechań dyrektora szkoły nie poniósł dodatkowych, rzeczywistych kosztów. Z takim argumentem strona skarżąca się nie zgadza, bowiem to właśnie szybka reakcja Zarządu Powiatu, polegająca zarówno na odwołaniu w trybie natychmiastowym dyrektora Zespołu Szkól w D, jak i podjęciu szeregu innych działań, w tym ścisłej współpracy z tymczasowym kierownictwem szkoły i podejmowaniu wysiłków dla odpowiedniego ukształtowania organizacji i zatrudnienia w szkole, uratowały szkołę i Powiat przed poniesieniem dodatkowych kosztów. Okoliczność ta potwierdza właśnie słuszność podjętej uchwały o odwołaniu dyrektora. Tak więc dyrektor szkoły swymi działaniami, opisanymi szczegółowo w uzasadnienie uchwały i piśmie z dnia 30 października 2014 r., realnie naraziła budżet Powiatu na poniesienie nieuzasadnionych wydatków, sięgających nawet ponad 200 000 zł. Przy czym w chwili podejmowania uchwały nie było wiadomo, czy koszty nie zostaną poniesione.

Wreszcie wskazano, że organ nadzoru nie uznał argumentacji skarżącego, wskazującego na złą atmosferę w szkole jako jedną z przyczyn odwołania dyrektora, bezzasadnie pomijając pisma dwóch pracowników szkoły, w tym wicedyrektora, opisujące zachowania dyrektora szkoły. Podniesiono, że organ nadzoru powinien szczegółowo wyjaśnić swe stanowisko i ustosunkować się do przedłożonych pism, czego nie uczynił. Organ nadzoru nie uwzględnił również, bez żadnego uzasadnienia, twierdzeń skarżącego, iż w ZS w D brak jest należytej współpracy Dyrektora z kierownictwem szkoły, o czym świadczy m.in. fakt braku wiedzy przez wicedyrektora Szkoły o planowanych zadaniach inwestycyjnych w placówce w roku szkolnym - protokół Zarządu z dnia 16 lipca 2014 r.

W świetle powyższego strona skarżąca uznała, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bez uzasadnionych podstaw i z naruszeniem obowiązujących przepisów, wskazanych wyżej, wobec czego powinno ulec uchyleniu. W tej sytuacji wniesiona skarga stanowi środek obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności Powiatu, zwłaszcza że nieuzasadnione wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały organu Powiatu, szczególnie w tak istotnej sprawie, związanej z wykonywaniem zadań własnych samorządu, stanowi jednocześnie naruszenie zasady proporcjonalności, określonej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 2998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz 595 z późn. zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3).

W przedmiotowej sprawie Powiat M reprezentowany na zewnątrz przez Starostę M (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) w dniu 29 grudnia 2014 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, czego podstawą była uchwała Zarządu Powiatu M z dnia 10 grudnia 2014 r. nr [...].

W myśl art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania powiatu, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przepis ten daje podstawę do żądania przez organ nadzoru doręczenia mu uchwały podjętej przez zarząd powiatu, gdyż z treści art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że generalny obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał w ciągu 7 dni od ich podjęcia dotyczy wyłącznie uchwał rady powiatu, a nie uchwał zarządu powiatu.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, po upływie 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że uchwała Zarządu Powiatu M Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2014 r. została doręczona Wojewodzie w dniu 3 listopada 2014 r., a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 grudnia 2014 r. zostało wydane w 30-dniowym terminie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi – na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 cyt. ustawy – Sąd skargę oddala. Art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013; B. Dolnicki, J.P. Tarno: Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, WKP Lex 2012).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Przepis art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 grudnia 2014 r., nr [...] zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, z jakich powodów Wojewoda uznał uchwałę Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. Nr [...] za sprzeczną z prawem i argumentacja ta jest w ocenie Sądu trafna, a w konsekwencji zarzuty skargi kwestionujące tę ocenę nie zasługują na uwzględnienie.

Uchwała Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły została wydana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, oraz na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie – której dotyczą podniesione w skardze zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania - koncentruje się na poprawności wykładni ustawowego sformułowania zwrotu "przypadki szczególnie uzasadnione" w stanie faktycznym tej sprawy, a w konsekwencji poprawności zastosowania przez Zarząd Powiatu M art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w wyniku czego odwołano B. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w D przy ul. S.

W ocenie Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stwierdzając, że okoliczności wskazywane przez Zarząd Powiatu M w uzasadnieniu jego uchwały nie mieszczących się zakresie ustawowych "przypadków szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371).

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11).

Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11).

Niewątpliwie uzasadnienie uchwały Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. Nr [...] jest obszerne i zawiera prezentację motywów, jakimi kierował się Zarząd podejmując powyższą uchwałę. Przedstawione argumenty nie mogą być jednak traktowane jako wystarczające do przyjęcia zaistnienia w sprawie "przypadków szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). W orzecznictwie podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

W ocenie Sądu zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie – osobno, jak i łącznie - podnoszone przez Zarząd Powiatu M wobec B. D. zarzuty nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co trafnie wykazał organ nadzoru.

Analiza przepisu art. 38 ustawy o systemie oświaty od strony jego systematyki prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadza odrębne przesłanki obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 38 ust. 1 pkt 1) od przesłanek umożliwiających odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 38 ust. 1 pkt 2). W konsekwencji w ramach "przypadków szczególnie uzasadnionych", o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mieszczą się sytuacje określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli jest podstawą do obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a nie do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 i odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Okoliczności powyższe należy mieć na uwadze analizując zarzuty stawiane B. D. przez Zarząd Powiatu M.

W pierwszej kolejności zarzucono B. D. niedopełnienie obowiązków w zakresie nadzoru nad bieżącą działalnością szkoły oraz w zakresie sprawowania należytej opieki nad uczniami poprzez dopuszczenie do nagrania na terenie szkoły filmów zawierających sceny przemocy i agresji z udziałem uczniów i nauczyciela szkoły, zamieszczonych następnie w internecie za pośrednictwem serwisu YouTube, a w konsekwencji naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym "dyrektor szkoły lub placówki w szczególności sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne". Jedynym argumentem, na którym oparto powyższy zarzut było stwierdzenie, że wobec tego zdarzenie wszczęte zostało wobec B. D. postępowanie dyscyplinarne i wydano w nim orzeczenie dyscyplinarne. Trafnie w tym stanie rzeczy organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie dyscyplinarne - na chwilę podjęcia uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - nie było prawomocne, a następnie zostało prawomocnie uchylone w dniu 24 października 2014 r. przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej, a postępowanie dyscyplinarne wszczęte w stosunku do Dyrektor zostało umorzone (orzeczenie dyscyplinarne nr [...]). Skoro argument orzeczenia dyscyplinarnego jako jedyny miał uzasadniać "szczególnie uzasadniony przypadek" zachowania B. D., a argument ten okazał się nietrafny, to stanowisko Zarządu zaprezentowane w uchwale sprowadza się w istocie do arbitralnego stwierdzenia, że naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty jest jednoznaczne ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Automatyzm w utożsamianiu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty z kategorią "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie znajduje żadnego uzasadnienia, a w konsekwencji tego rodzaju stanowisko Zarządu Powiatu M nie dawało podstaw do zastosowania wobec B. D. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, według którego organ nadzoru powinienem dokonać samodzielnej analizy sytuacji i zaprezentować w tym zakresie swoje stanowisko. Rolą organu nadzoru nie było ponowne rozstrzyganie sprawy odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, lecz dokonanie nadzoru, tj. zbadania legalności działania organu nadzorowanego poprzez m.in. ocenę argumentacji zaprezentowanej w uchwale, a zatem stwierdzenie niezasadności tej argumentacji dawało podstawę do przyjęcia, że Zarząd Powiatu M wadliwie, bo arbitralnie, zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem indywidualnym, ale nie jest aktem jurysdykcji administracyjnej, lecz aktem nadzoru, a zatem poprzez brak rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy – na co powołuje się strona skarżąca w skardze do sądu administracyjnego – nie mógł naruszyć odpowiednio stosowanych art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Podobnie należy ocenić stanowisko Zarządu Powiatu M w zakresie zarzutu oznaczonego jako zarzut nr 7 w uzasadnieniu uchwały, tj. nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli z dnia 23 i 29 lipca 2014 r. polegających na braku jasno określonych procedur kierowania szkołą w razie nieobecności Dyrektora, braku obecności osób z kadry kierowniczej w dniach uznanych przez Zarząd Powiatu za kluczowe, brak wręczenia wypowiedzeń z pracy ani propozycji obniżenia wymiaru etatu nauczycielom, dla których nie przewidziano godzin w arkuszu organizacyjnym zatwierdzonym w maju 2014 r. Nie same te uchybienia kwestionowane są przez organ nadzoru, lecz ich kwalifikacja jako "szczególnie uzasadniony przypadek" mający uzasadniać odwołanie B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły. Trafnie wskazuje Wojewoda, że argument mający przemawiać za taką kwalifikacją, tj. "narażenie budżetu Powiatu na dodatkowe koszty związane z koniecznością wypłacenia wynagrodzeń nauczycielom, którym nie wręczono wypowiedzeń lub nie zaproponowano obniżki etatu", nie został w żaden sposób wykazany, ani nawet uprawdopodobniony. Hipotetycznie możliwe do przyjęcia stanowisko Zarządu nie może być podstawą do kwalifikowania uchybień jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" mającego uzasadniać odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy podkreślić, że organ nadzoru nie wyraził stanowiska – jak twierdzi strona skarżąca w uzasadnieniu skargi - że Powiat M w wyniku zaniechań dyrektora szkoły nie poniósł dodatkowych, rzeczywistych kosztów – lecz, że kwestia ta nie została wykazana przez Zarząd Powiatu. Analiza uzasadnienia skargi wykazuje, że w istocie strona skarżąca opiera swoje stanowisko na przypuszczeniu, że odwołanie dyrektora szkoły uratowało tę szkołę i Powiat przed poniesieniem dodatkowych kosztów. Przypuszczenie takie, bez jednoczesnego wskazania na całokształt rozwiązań formalno-organizacyjnych szkoły w kontekście rzeczywistego obciążenia Powiatu kosztami jej prowadzenia, trafnie nie zostało zakwalifikowane przez organ nadzoru jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

W odniesieniu do zarzutu oznaczonego w uzasadnieniu uchwały jako zarzut drugi i czwarty stawianych B. D. organ nadzoru nie zakwestionował podnoszonych przez Zarząd Powiatu M nieprawidłowości w zakresie finansowania szkolenia nauczycieli, czy przekroczenia w 2012 r. terminu złożenia wniosków o wynagrodzenie nauczycieli nagrodą Starosty, a zatem akcentowanie tych faktów w skardze nie może mieć wpływu na ocenę stanowiska organu nadzoru. Organ ten wskazał natomiast, że niewłaściwe finansowanie szkolenia nauczycieli miało miejsce w dniach 20 i 21 sierpnia 2013 r., a zatem dotyczy incydentalnej nieprawidłowości w gospodarce finansowej. Mając na uwadze przytaczane przez organ nadzoru stanowisko orzecznictwa, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę, a zgodnie z którym "negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu" (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 2473/13, LEX nr 1452153), trafnie organ nadzoru zakwestionował wskazywaną przez Zarząd Powiatu M powyższą nieprawidłowość w gospodarce finansowej jako podstawę do odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W istocie tego rodzaju nieprawidłowość, w dodatku incydentalna i mająca miejsce w roku szkolnym 2012/2013 nie dawała podstaw do odwołania dyrektora w ostatnich dniach roku szkolnego 2013/2014, podobnie jak kilkudniowe przekroczenie w 2012 r. terminu złożenia wniosków o nagrodzenie nauczycieli nagrodą Starosty, czy niezastosowanie się w styczniu 2014 r. do polecenia służbowego w kwestii dokonania stosownych zmian w arkuszu organizacyjnym szkoły, za co wymierzono B. D. karę porządkową upomnienia. Niewątpliwie tryb art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, LEX nr 1339617), nie miał w tej sytuacji zastosowania.

Co do zasady chybione jest stanowisko Zarządu Powiatu, według którego fakt wypowiedzi dyrektora szkoły na temat szkoły, którą kieruje, na forum innym niż forum Zarządu Powiatu czy też odpowiednich Komisji Rady Powiatu stanowi podstawę do jego odwołania w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Dyrektor nie jest ograniczony w możliwości wyrażania swojej oceny dotyczącej realiów funkcjonowania szkoły jedynie na forum organu prowadzącego szkołę. Dodatkowo wypowiedź B. D. na sesji Rady Miejskiej w D z dnia 30 kwietnia 2014 r., o tym, że "druga sprawa dotyczy powolnego umierania szkoły - szkoła się kurczy z powodu uruchamiania coraz mniejszej liczby oddziałów" nie ma znamion naruszenia prawa. Trafnie podnosi organ nadzoru, że analiza protokołu nr [...]14 sesji Rady Miejskiej w D z dnia 30 kwietnia 2014 r. nie uzasadnia wniosku o niewłaściwości tej wypowiedzi braku dbałości o dobro szkoły, zwłaszcza w sytuacji, gdy dyskusja dotyczyła skutków połączenia dwóch szkół w D oraz bieżącego funkcjonowania szkoły, kierowanej przez B. D. Subiektywne niezadowolenie członków Zarządu z wypowiedzi B. D. nie dawało podstaw do jej odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu tego rodzaju wypowiedź w żadnym stopniu nie godziła w renomę szkoły, a stanowisko o skutkach tej wypowiedzi dla funkcjonowania szkoły nie zostało w żaden sposób chociażby uprawdopodobnione. W uzasadnieniu uchwały podkreślono jedynie, że mogło ono istotnie wpłynąć na zmniejszenie naboru do szkoły na rok szkolny 2014/2015. Ani sama wypowiedź z kwietnia 2014 r., ani jej treść nie dawała podstaw do odwołania dyrektora w ostatnich dniach roku szkolnego 2013/2014. Niewątpliwie i w tej sytuacji nie miał zastosowania tryb art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, LEX nr 1339617).

W ocenie Sądu nie można również obejmować zakresem "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty sytuacji sprzed kilkunastu miesięcy w stosunku do dnia podjęcia uchwały (grudzień 2012 r. i luty 2013 r.), w której osoba korzystająca ze zwolnienia lekarskiego opatrzonego stwierdzeniem "chory może chodzić" uczestniczy nieodpłatnie w zajęciach szkoleniowych. Wnioski Zarządu Powiatu M w tym zakresie o ciężkim naruszeniu obowiązków pracowniczych mogą być co najwyżej rozważane w kategorii prawdopodobieństwa, nie zostały jednak dostatecznie udowodnione. Nie jest trafny zarzut skargi, że stanowisko organu nadzoru jest w tej kwestii bezpodstawne. Poszukiwanie uzasadnienia dla stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w analizie dokumentacji powoływanej w uzasadnieniu uchwały, z której bezspornie nie wynika, aby B. D. wykonywała pracę w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego, a jedynie "udzielała merytorycznego wsparcia kursantom" bądź też "była obserwatorem, uczestnikiem i realizatorem zajęć nt. "Rozwój liderów w Edukacji", jest nieuprawnione, skoro z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (w tym umów przedłożonych przez B. D.) wniosek taki nie wynika. Niezależnie od tego, nawet stwierdzenie naruszeń w zakresie realizacji obowiązków pracownika, które miało miejsce kilka miesięcy przed podjęciem uchwały nie uzasadniało zastosowania trybu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidzianego – jak wyżej już wskazywano - dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Przypadek wymagający natychmiastowego działania to sytuacja ewidentna, co do której organ nie ma wątpliwości co do jej szczególnego charakteru. Natychmiastowości działania nie można zatem odnosić do momentu zakończenia wielomiesięcznego postępowania prowadzonego przez organ, zwłaszcza gdy rezultatem tego postępowania nie są wnioski jednoznaczne.

Wreszcie oparcie zarzutu stwarzania w szkole złej atmosfery i naruszeń prawa przez B. D. (mobbing) wyłącznie na opiniach dwóch nauczycieli zatrudnionych w tej placówce, bez obiektywnego potwierdzenia tego rodzaju zachowań, a także ocena współpracy jej z Zarządem jako "nienależyta" jest niewystarczające do przyjęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" dającego podstawę do odwołania dyrektora. Wskazane opinie nauczycieli nie zostały pominięte przez organ nadzoru, lecz – jako niezweryfikowane – uznane za niewystarczające dla przyjęcia podstaw do zastosowania trybu, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy podkreślić, że sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Sytuacja przewidziana powyższym przepisem dotyczy działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza zwykłe działania) i nagłym, a naruszenia mające te cechy powinny być stwierdzone obiektywnie i tego rodzaju, że konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Ol 209/13).

Należy wreszcie wskazać, że do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] 2014 r. przez Zarząd Powiatu M doszło również w wyniku uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Gdy chodzi o informacje kierowane do B. D., to w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 4 czerwca 2013 r., w którym zawarto informację o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie dyscyplinarnej w związku dopuszczeniem do nagrania w pomieszczeniach szkoły filmów zawierających przemoc i agresję z udziałem uczniów szkoły, pisma z dnia 25 listopada 2013 r., z dnia 19 grudnia 2013 r. wskazujące na konieczność respektowania uchwał Rady Powiatu w M i udzielenia wyjaśnień w zakresie spraw finansowych szkoły, pisma z dnia 17 października 2012 r. i z dnia 20 i 21 sierpnia 2013 r. informujące o rozpatrywaniu wniosków składanych przez dyrekcję szkoły, pisma z dnia 28 stycznia 2014 r. i z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie nałożenia na B. D. kary porządkowej, a także pismo z dnia 15 maja 2014 r. wzywające do udzielenia wyjaśnień na temat wynagrodzenia uzyskiwanego za uczestnictwo w szkoleniu "Lider Edukacji". Ponadto akta sprawy zawierają jedynie notatki służbowe i korespondencję pomiędzy organami. Brakuje w aktach jakiegokolwiek dokumentu wykazującego poinformowanie B. D. o prowadzonym wobec niej postępowaniu w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a także wykazującego, że organ zapewnił B. D. prawidłowy udział w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie uchwały Nr [...] z dnia [...] 2014 r. W aktach sprawy brak dowodów, że B. D. mogła się zapoznać ze wszystkimi stawianymi jej w uchwale zarzutami oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do tych zarzutów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem – przed podjęciem uchwały - możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11).

Z treści art. 79 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] 2014 r. Nr [...] została podjęta z naruszeniem materialnej podstawy jej wydania, tj. z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację i oparte na niej wnioski korespondujące z negatywną opinią Kuratora Oświaty z dnia [...] 2014 r. w zakresie zamiaru odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w D, której to opinii organ nadzoru nie mógł pominąć, chociaż nie ona stanowiła rozstrzygający argument w postępowaniu nadzorczym - w ocenie Sądu trafnie organ nadzoru uznał, że uchwała z dnia 27 sierpnia 2014 r. Nr [...] wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w konsekwencji tego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 grudnia 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły. Za prawidłowością zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawiają również niedostrzeżone przez organ nadzoru naruszenia w zakresie zapewnienia gwarancji czynnego udziału B. D. w postępowaniu zmierzającym do jej odwołania.

Wojewoda nie zastosował w postępowaniu nadzorczym innego kryterium niż kryterium legalności, a zwłaszcza nie przekroczył – wbrew twierdzeniom skargi – granic przysługującego mu władztwa poprzez nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność Powiatu M. Ingerencja ta znajdowała swoją – wskazaną wyżej - podstawę ustawową i była konieczna ze względu na wykazane przez organ nadzoru naruszenie prawa w uchwale Zarządu Powiatu M z dnia [...] 2014 r. Nr [...]. Władcza kompetencja organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce do jego odwołania, nie może być utożsamiana z podstawą do podejmowania działań niezgodnych z prawem i niepodlegających weryfikacji przez organ nadzoru. Jednostki samorządu terytorialnego są w polskim systemie prawa jednostkami samodzielnymi, a nie autonomicznymi. Ochrona ich samodzielności dotyczy działań podejmowanych na podstawie i w granicach prawa, a istotą działania organu nadzoru jest stanie na straży legalności.

Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych przez stronę skarżącą zasad konstytucyjnych, w tym zasady proporcjonalności. Organ nadzoru w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do istoty sprawy i stanowisko to w wystarczający sposób wyjaśnia prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Nie znajduje w tym stanie rzeczy podstaw domaganie się przez stronę skarżącą stosowania wprost w postępowaniu nadzorczym przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. i prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.