Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2945/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, art. 105, art. 1pkt 1, art. 63 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 26 poz 133
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skarg W.G., J.I., A.I., M.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] dla inwestycji "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Stacja [...] - istniejący słup Nr [...] linii 110 kV nr 1448 relacji [...] – [...] wraz z przewodem OPGW i stacji 110/15 kV GPZ [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojewoda [...] wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję znak: [...], o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] dla inwestycji pn.: "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Stacja [...] - istniejący słup Nr [...] linii 110 kV nr 1448 relacji [...] - [...] wraz z przewodem OPGW i stacji 110/15 kV GPZ [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą", ujętego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć [...] (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa "Osiedla [...]", wniosła stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował, iż w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym w sprawie decyzji Wojewody [...], rozpatrzenie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "Osiedla [...]" z dnia 27 marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] możliwe będzie dopiero po zakończeniu postępowania odwoławczego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił o wszczęciu, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "Osiedla [...]", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. W. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]. Jednocześnie, na podstawie art. 159 § 1 kpa, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz decyzji Wojewody [...].

W dniach [...] i [...] grudnia 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły jednobrzmiące wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, złożone przez D. B. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.), M. J. (wniosek z dnia 23 grudnia 2015 r.), H. B. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.), I. B. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.), M. B. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.), J. I. (wniosek z dnia 21 grudnia 2015 r.), A. I. (wniosek z dnia 21 grudnia 2015 r.), J. K. (wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r.) i T. R. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.). Jednocześnie, na podstawie art. 159 § 1 kpa, w ww. wnioskach skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz decyzji Wojewody [...].

W piśmie z dnia 3 stycznia 2016 r. J. S. wskazał, iż nie wyraża zgody na budowę drugiej napowietrznej linii wysokiego napięcia, lecz żąda budowy linii ułożonej pod ziemią oraz wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2015 r. (wpływ do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] stycznia 2016 r.) S. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W uzasadnieniu wniosku skarżący zarzucił wydanie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju na podstawie przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu [...]. S. G. stwierdził; że finałowy turniej [...] już się odbył, a budowa przedmiotowej linii energetycznej nie służyła celowi, jakim było przygotowanie turnieju.

W dniu [...] stycznia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły jednobrzmiące wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożone przez D. K. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.) i J. B. (wniosek z dnia 22 grudnia 2015 r.). Jednocześnie, na podstawie art. 159 § 1 kpa, skarżący w ww. wnioskach wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz decyzji Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa po zapoznaniu się z wnioskiem J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], umorzył postępowanie w sprawie tego wniosku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Minister po rozpoznaniu wniosków Wspólnoty Mieszkaniowej "Osiedla [...]", W. G., D. B., M. J., H. B., I. B., M. B., J. I., reprezentowanego przez adw. A. T., A. I., J. K., T. R., S. G., D. K. oraz J. B., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra złożyli: M. J., A. I., J. I., W. G. oraz S. G.

W piśmie z dnia 16 lipca 2016 r. M. J. zaskarżył decyzję Ministra.

W dniu [...] lipca 2016 r. wpłynął wniosek A. I. oraz J. I. z dnia 18 lipca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra. Treść wniosku jest tożsama z treścią wniosku M. J. z dnia 16 lipca 2016 r.

W piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. W. G. zaskarżył decyzję Ministra oraz postanowienie Ministra. W odniesieniu do decyzji Ministra skarżący sformułował zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku M. J. z dnia 16 lipca 2016 r. oraz A. I. i J. I. z dnia 18 lipca 2016 r.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. S. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra. We wniosku skarżący zarzucił "bezprzedmiotowość postępowania" i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ wywiódł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy jest dotknięte w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślił, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Organ stwierdził, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Tym samym przedmiotowe postępowanie ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 kpa, a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji, przy czym z uwagi na treść wniosków o stwierdzenie nieważności szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wywodzono, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Zatem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Minister uznał, iż zarzuty skarżących, wskazujące na wydanie decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z rażącym naruszeniem prawa, nie zasługują na uwzględnienie.

Organ podkreślił, że jak wynika zarówno z treści wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak i wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra, zastrzeżenia skarżących względem decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju sprowadzają się w swej istocie do braku możliwości zastosowania przepisów ustawy [...] do planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy nie zostało ono zrealizowane przed rozpoczęciem oraz zakończeniem turnieju [...].

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy podzielić pogląd wyrażony na stronach 8-9 decyzji Ministra, że ustawa [...] nie zawierała postanowień pozwalających rozstrzygnąć wszystkie problemy intertemporalne, jakie powstały w związku z jej wejściem w życie oraz z zakończeniem turnieju [...]. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt KP 1/12, wskazał, że w celu rozwiązania tych problemów należy sięgać do ogólnych reguł intertemporalnych ukształtowanych w polskiej kulturze prawnej, w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie kwestii intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

Organ zwrócił uwagę, że w literaturze przedmiotu wypracowano reguły ogólne prawa międzyczasowego. Zgodnie z jedną z nich, w sytuacji, gdy skutki zdarzenia prawnego, które nastąpiło po wejściu nowej ustawy w życie, a które wywołuje zmianę lub umorzenie powstałego przed wejściem w życie nowej ustawy stosunku prawnego, oceniać należy na podstawie przepisów dotychczasowych, jeśli powyższe zdarzenie prawne, jak również sama zmiana lub umorzenie, związane jest z istotą zmienianego lub umarzanego stosunku prawnego i z tej istoty w przeważającej mierze wypływa (tak: J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, cz. I. nowe Prawo Nr 6 z 1965, s. 623).

Z taką właśnie sytuacją jak opisana wyżej, zdaniem organu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie ocena ważności decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju powinna nastąpić na podstawie ustawy [...]. Zdarzenia prawne, jakimi były wydanie decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, nastąpiły bowiem na podstawie przepisów ustawy [...]. Ponadto z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt KP 1/12, na który powołują się także skarżący, wynika, iż ustawę [...] stosuje się do przedsięwzięć, które były w toku w dniu rozpoczęcia turnieju. Decyzja Wojewody [...] została wydana przed jego rozpoczęciem.

Powyższy fakt, w ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, świadczy o tym, że planowana inwestycja jest w toku, co z kolei umożliwiło dalsze stosowanie przepisów ustawy [...] w postępowaniu mającym na celu rozpatrzenie odwołań od decyzji Wojewody [...] i wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Tym samym za niezasadny, w ocenie organu, należy uznać zarzut skarżących, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, czyli decyzja organu odwoławczego, została wydana na podstawie nieobowiązującej ustawy [...].

Za niezasadny Minister uznał również podniesiony przez M. J., J. I., A. I. i W. G. zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy [...] i § 1 pkt 23 załącznika do rozporządzenia (prawidłowo powinno być: pkt 23 załącznika do rozporządzenia), poprzez wydanie decyzji dla inwestycji, która nie jest niezbędna dla przeprowadzenia turnieju.

Wskazano, że organ nadzoru prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie jest uprawniony do formułowania oceny niezbędności przedmiotowej inwestycji dla przedsięwzięcia turnieju [...]. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem badanie, czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa. Podkreślono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony.

Organ zauważył, że art. 1 ust 2 pkt 2 ustawy [...] określa warunki realizacji innych przedsięwzięć niezbędnych do przeprowadzenia turnieju [...], o którym mowa w ust. 1. Stosownie natomiast do zapisów art. 4 ust. 1 ustawy [...], Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsięwzięć [...], biorąc pod uwagę znaczenie danego przedsięwzięcia dla zapewnienia prawidłowego i terminowego przeprowadzenia turnieju [...]. Rada Ministrów, na podstawie tej delegacji ustawowej, w załączniku do rozporządzenia określiła "Wykaz przedsięwzięć [...]". Inwestycja realizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] została umieszczona w pkt 23. Fakt, że inwestycje realizowane na podstawie ustawy [...], jako niezbędne do przeprowadzenia turnieju, będą w przyszłości służyły innym celom, nie dyskwalifikuje ich zamieszczenia w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia [...] (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2403/10).

Organ zauważył, że jak wynika z zakresu inwestycji wskazanego na stronie 2 w pkt III decyzji Wojewody [...], planowana dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV o długości ok. 11 km przebiega przez obszar gminy Miasta [...] na odcinku o długości 10 km oraz gminy [...] na odcinku o długości ok. 1 km. W decyzji Wojewody [...] podkreślono, że projektowany GPZ [...], który będzie zasilany z przedmiotowej linii, jest niezbędny dla rozwoju południowych dzielnic [...] oraz miejscowości [...]. Przedmiotowa stacja pozwoli na realizację wielu inwestycji mieszkaniowych i usługowych, obecnie wstrzymanych z uwagi na brak możliwości ich zasilenia. Przedmiotowe przedsięwzięcie [...] jest inwestycją ujętą w pkt 23 załącznika do rozporządzenia, tj. "Rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego [...]". Oznacza to, że lokalizacja planowanej inwestycji mogła zostać ustalona w oparciu o przepisy ustawy [...].

Pozbawiony podstaw jest w ocenie Ministra podniesiony przez M. J., J. I., A. I. i W. G. zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 11 kpa, polegającego na braku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ nadzoru przeanalizował zarzuty podniesione przez skarżących i nie stwierdził, aby decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju dotknięte były jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Podkreślono, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Wobec tego organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11).

Zdaniem organu niezasadny jest również sformułowany przez M. J., J. I., A. I. i W. G. zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, zwłaszcza, iż skarżący nie konkretyzują, na czym owo naruszenie miałoby polegać. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny przywołując inne własne orzeczenia podniósł, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności. Pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej, niepodlegającej żadnym ograniczeniom. Mogłoby to także obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, opubl. OTK ZU nr 4/1999, poz. 78). Treść prawa własności oraz zakres ochrony tego prawa, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K. 1/91 (por. wyrok z dnia 28 maja 1991 r., K. 1/91, opubl. OTK w 1991 r., poz. 4), zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem także dobra wszystkich właścicieli. Przepisy ustawowe określające ograniczenia prawa własności, będąc koniecznym składnikiem porządku prawnego powinny we właściwy sposób równoważyć interesy właścicieli i interes publiczny. Organ zauważył, iż samo kwestionowanie celowości inwestycji nie może prowadzić do uchylenia decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia [...]. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie skarżący, w ocenie organu, nie wykazali, by ich interes prawny został ograniczony w sposób niedopuszczalny lub niezgodny z prawem.

Organ wywiódł, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podniesiony przez S. G. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r., iż stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] jest zasadne z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. W ocenie Ministra ewentualna bezprzedmiotowość decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji zostały wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 kpa, natomiast w pkt 7 jest zawarte odesłanie do przepisów szczególnych, które mogą wskazywać także inne wady decyzji uzasadniające jej nieważność.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego przez W. G. względem postanowienia Ministra zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 159 § 1 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa oraz art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 11 kpa, organ zauważył, że postanowienie Ministra zostało wydane na podstawie art. 159 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Jak przyjmuje się w literaturze, sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego i nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, której postępowanie dotyczy. Do zakończenia postępowania decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu.

Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej (na wniosek lub z urzędu) jest obligatoryjne, o ile organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 kpa. Skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej istotną wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność.

Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Ministra, iż wstępna analiza złożonych przez skarżących wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz decyzji Wojewody [...] prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż ww. decyzje są dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego organ słusznie odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli: W. G., J. I. i A. I. oraz M. J.

W. G. i M. J. w jednobrzmiących skargach zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenia:

- art 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 127 ust 3 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji;

- art 157 § 1 kpa oraz art 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji i niewłaściwe zastosowanie którego skutkiem było błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji;

- art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa oraz 11 kpa poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, którego skutkiem była wydanie zaskarżonej decyzji;

- obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art 1 ust 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego [...] - zwanej daje ustawą o [...] w zw. z art 4 ustawy o [...] i § 1 pkt 23 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie wykazu przedsięwzięć [...],

- obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej tj. art 2, art 7, art 32 ust 1 i 2 oraz art 64 ust 1, ust 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w sposób niesłużący realizacji celu, jakim służyło wprowadzenie ustawy o [...] skoro turniej już się odbył i zakończył, a realizacja inwestycji nie została rozpoczęta, poprzez wprowadzenie nierówności obywateli wobec prawa oraz naruszenie wymogu sprawiedliwości społecznej, różnicując w sposób niczym nieuzasadniony prawną ochronę właścicieli oraz przysługujących im praw w procesie inwestycyjnym po zakończeniu turnieju [...], pozbawiając tym samym równych praw obywateli w trakcie procesu inwestycyjnego po zakończeniu turnieju.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozważnie przez Sąd na podstawie art 135 ppsa stwierdzenia nieważności również decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarg wywodzono, że całkowicie umknęło uwadze organowi II instancji, iż ustawa [...] pomyślana została, jako ustawa specjalna w tym znaczeniu, że osadzona została w zdefiniowanym ab initio przez prawodawcę kontekście, w którym mają funkcjonować jej normy. Kontekst ten został wyznaczony przez odwołanie się do przyszłego zdarzenia, jakim był finałowy turniej [...]. Specjalny charakter ustawy o [...] wyraża się w tym, że celem ustawy było zrealizowanie określonego zadania - przygotowanie turnieju, a normy w niej wyrażone służyły realizacji tego zadania. Przy czym - należy dodać - na czas obowiązywania tej ustawy zawieszone zostało stosowanie wielu przepisów innych obowiązujących ustaw. Konsekwencją, zatem ustawy o [...] było wprowadzenie odstępstwa od ogólnych postanowień materialnego i procesowego prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego i ograniczenie konstytucyjnych praw podmiotowych m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć [...].

Skarżący wskazali, że w świetle art 4 ust 1 i 2 w związku z art. 1 ust 2 ustawy o [...] pojęcie przedsięwzięcie [...]" miało charakter normatywny i rozumiane było przez prawodawcę, jako inwestycja infrastrukturalna wymieniona enumeratywnie w rozporządzeniu z 2009 r., która została zawarta w ofercie przyjętej przez [...], objęta zobowiązaniami oraz gwarancjami rządu Rzeczypospolitej Polskiej lub jednostek samorządu terytorialnego, i w tym sensie niezbędna do przeprowadzenia turnieju. Jednakże pojęcie "przedsięwzięcie [...]" co umknęło wadze organowi II instancji zostało przy tym powiązane ze specjalnym, w przyjętym wcześniej rozumieniu, charakterem ustawy o [...]. W konsekwencji zrealizowanie wskazanego w tytule i art 1 ust 1 tejże ustawy zadania wpływało na prawną kwalifikację przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 2009 r.

Skarżący wywodzili, że na podstawie art 4 ust 1 i 2 w związku z art. 1 ust 2 ustawy o [...] - stwierdzić, że jedynie rozpoczęte i zakończone przed rozpoczęciem turnieju przedsięwzięcia odpowiada bezspornie ustawowemu rozumieniu pojęcia "przedsięwzięcia [...]". Przedsięwzięcia nierozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju, jak również rozpoczęte, ale niezakończone, choć wskazane w rozporządzeniu z 2009 r" nie odpowiadają kryterium niezbędności do przygotowania i przeprowadzenia turnieju. Turniej się bowiem odbył.

Inne zatem przedsięwzięcia niż rozpoczęte i zakończone przed rozpoczęciem turnieju nie są konieczne do przeprowadzenia tego turnieju w znaczeniu, jakie przyjęto w art. 4 ust. 1 ustawy o [...], a zatem nie mogą podlegać rygorom ustawy o [...]. która to ustawa miała charakter specjalny. W związku, z czym uzasadnione było oczekiwanie. że po przeprowadzeniu turnieju rygory wprowadzone przez ustawę o przygotowaniu turnieju [...] przestaną obowiązywać.

Wskazano, że skoro ustawodawca uchwalił ustawę 31 sierpnia 2012 roku o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju [...] to w sposób jednoznaczny dał wyraz temu, iż ustaw o [...] obowiązuje jedynie dla przedsięwzięć rozpoczętych i zakończonych przed rozpoczęciem turniej i nie obejmuje ona przedsięwzięć tak rozpoczętych, a niezakończonych, jak również przedsięwzięć nierozpoczętych.

Zdaniem skarżących w żadnej mierze nie można zgodzić, się z twierdzeniem organu II instancji, iż przepisy o [...] mogły stawić podstawę do wydania rozstrzygnięć w 2015r. a tym samym mogły stanowić one podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. skoro cel ustawy o [...] w odniesieniu do ww. przedsięwzięcia ustał.

Wywodzono, że skoro Turniej [...] w [...] się już odbył, a inwestor dopiero po jego zakończeniu podejmuje działania zmierzające do realizacji przedsięwzięcia oznacza to, że nie było to przedsięwzięcie niezbędne do przeprowadzenia turnieju w rozumieniu art 1 ust 2 pkt 1 ustawy o [...], a zatem podstawowe kryterium zastosowania ustawy ustało.

J. I. i A. I. w wywiedzionej przez siebie skardze zarzucili błędne przyjęcie, że inwestycja w postaci budowy "dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Stacja [...] - istniejący słup nr [...] linii 110 kV nr 1448 relacji [...] - [...] wraz z przewodem OPGW i stacji 110/15 kV GPZ [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą" jest ujęta w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 w sprawie wykazu przedsięwzięć [...] oraz naruszenie art. 156 §1 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w sprawie w której jej wydanie w toku postępowania stało się bezprzedmiotowe.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że mimo, iż upłynęło ponad 4 lata od rozegrania turnieju inwestycja ta nie została rozpoczęta. Wnioskodawca nie uzyskał pozwolenia na budowę tej linii (przynajmniej do tej pory taka decyzja nie została doręczona skarżącym).

W ocenie skarżących decyzję wydano w trybie ustawy [...] mimo że inwestycja nie została wskazana w treści załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 w sprawie wykazu przedsięwzięć [...]. Zapis zawarty w załączniku w którym do inwestycji [...] wpisano rozbudowę systemu zasilania elektroenergetycznego [...]. Taki zapis nie wypełnia zapisów art. 1-4 ustawy, bowiem nie wskazuje żadnego konkretnego przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 września 2017 r. zarządził połączenie spraw o sygnaturach IV SA/Wa 2945/16, IV SA/Wa 2946/16 i IV SA/Wa 2947/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia, ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu, iż inwestycja dotycząca budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Stacja [...] – istniejący słup Nr [...] linii 110 kV nr 1448 relacji [...] – [...] wraz z przewodem OPGW i stacji 110/5 kV GZP [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, nie była zakwalifikowana jako przedsięwzięcie [...] zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć [...] (Dz. U. z 2013 r., poz. [...]). W pkt 23 do powyższego załącznika wymieniono przedsięwzięcia "Rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego [...]". Przedsięwzięcie to, co słusznie podkreślił organ, zostało wymienione w wykazie przedsięwzięć [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do badania czy inwestycje uznane przez Radę Ministrów w dacie wydawania powyższego rozporządzenia za przedsięwzięcia [...] były niezbędne do przeprowadzenia turnieju (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 2194/15)

W związku z powyższym rozważyć należy, czy zasadnie w przypadku wydania zarówno decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 o ustaleniu lokalizacji inwestycji [...], jak i w przypadku decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zasadne było zastosowanie spec ustawy jaką była ustawa z dnia [...] września 2007r. o przygotowaniu finałowego [...] (Dz. U. z 2010 r., Nr [...], poz. [...]) - zwanej daje ustawą o [...]. W ocenie wszystkich skarżących wynika, że decyzje kontrolowane w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego zostały wydane bez podstawy prawnej, a co za tym idzie ma do nich zastosowanie treść art. 156 § 1 pkt k.p.a. Skarżący wywodzą bowiem, że ustawa o [...] miała ograniczony czasowo charakter i mogła być stosowana jedynie do przedsięwzięć rozpoczętych jak i zakończonych przed turniejem [...]. Przedsięwzięcia rozpoczęte, a niezakończone do tej daty nie mogły być oceniane w oparciu o przepisy tej ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak stanowcze i bezwarunkowe stwierdzenie jak wywiedziono w skardze nie może zostać zaakceptowane. Nie ulega wątpliwości, że ustawa [...] miała służyć określonemu celowi jakim było przygotowanie turnieju [...]. Faktycznie więc sama ta okoliczność wyznaczała ramy czasowe jej obowiązywania. Odnosząc się jednak do wywodów skargi stwierdzić należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. została wydana w przed datą odbycia się turnieju [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że w tej dacie obowiązywały przepisy ustawy [...]. Nie można więc stwierdzić, że wydana ona została bez podstawy prawnej.

Szczegółowego jednak odniesienia wymaga decyzja organu II instancji, która zapadła w dniu [...] listopada 2015 r., a więc po zakończeniu turnieju [...]. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż organ odwoławczy nie miał uprawnień do zastosowania przepisów ustawy [...], albowiem ona już nie obowiązywała. Zauważyć należy, że wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczący przedmiotowej inwestycji wpłynął przed rozpoczęciem turnieju [...], co jest w sprawie bezsporne. Zgodnie z przepisem art. 63 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie więc zostało wszczęte przed rozpoczęciem turnieju i jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 2194/15, z żadnego przepisu prawa nie wynikało, aby organ miał procedować w oparciu o inne przepisy i zakończyć postępowanie w oparciu o inne przepisy niż te, które obowiązywały w dacie złożenia wniosku, a więc przepisy ustawy [...].

Zasadniczą kwestią rodzącą się w tej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ II instancji, procedując po zakończeniu turnieju [...], a decyzją organu I instancji została wydana przez rozpoczęciem turnieju, winien stosować w sprawie przepisy dotychczasowe, czy też przepisy innych ustaw. Wbrew twierdzeniom zawartym w skargach Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt Kp 1/12 nie stwierdził, aby niemożliwe było stosowanie ustawy [...] do przedsięwzięć już rozpoczętych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosiło się do oceny zgodności z art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju [...]. Oceniony jako niezgodny z Konstytucją RP przepis przewidywał dalsze stosowanie przepisów ustawy [...] do przedsięwzięć określonych w art. 4 ust. 1 ustawy [...] i niezrealizowanych przed rozpoczęciem turnieju. Umknęło jednakże skarżącym, że w końcowych rozważaniach Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęcie założenia, iż od chwili rozpoczęcia turnieju przepisy ustawy nie będą miały zastosowania do przedsięwzięć w toku byłoby niezgodne z zasada zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa. Trybunał podkreślił, że uchwalenie przepisu (art. 2 ustawy zmieniającej) sprowadził się do potwierdzenia roli rozwiązania przyjętego w ustawie [...]. Z powyższego wywieść należy, że w odniesieniu do spraw wszczętych, a nie zakończonych należy stosować przepisy ustawy [...]. Przemawia za tym powołany w skarze art. 2 Konstytucji RP i wyprowadzona z niego zasada zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa. Zauważyć należy, że przy braku ograniczeń czasowych procedowania w oparciu o przepisy ustawy [...] wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożony do właściwego organu przed rozpoczęciem turnieju wszczął postępowanie administracyjne, które organ winien zakończyć w oparciu o przepisy ustawy [...]. W takiej sytuacji brak jest podstaw uzasadniających zarzut działania organu bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 2194/15). Postępowania w zakresie lokalizacji inwestycji zostało bowiem wszczęte w oparciu o przepisy ustawy [...] i w oparciu o te uregulowania winno być zakończone.

Podsumowując stwierdzić należy, że wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa musi prowadzić także do konstatacji, że inwestor składając przed rozpoczęciem turnieju wniosek w przedmiocie lokalizacji inwestycji dotyczącej przedsięwzięcia [...] miał prawo oczekiwać, że zostanie on rozpatrzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie jego złożenia, mając choćby na względzie charakter i cel realizacji danej inwestycji.

Nie można więc stwierdzić, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na treść art. 105 § 1 kpa. Nie odpadł bowiem żaden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Nadal istniej bowiem podmiot i przedmiot postępowania oraz przepisy prawa w oparciu, o które sprawa może być rozstrzygnięta.

Z powyższych względów zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie, w tym także zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji. W sprawie nie została bowiem naruszona zasada równości wobec prawa, natomiast prawo własności nie jest prawem absolutnym i może być ograniczone w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Mając na względzie powyższe rozważania skargi zostały oddalone w oparciu o art. 151 p.p.s.a. zasadnie bowiem organy administracji odmówiły stwierdzenia nieważności kontrolowanych w trybie nieważnościowym decyzji.