Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1802/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skarg H. D., K. P., I. L. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu, położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" rej. hip. [...] na rzecz: H. D. w 11/48 części, M. R. w 11/48 części, I. L. w 11/48 części, K. P. w 11/48 części oraz N. W. (nieznanej z miejsca pobytu, reprezentowanej przez kuratora – adw. B. D.) w 4/48 części niepodzielnie. Jednocześnie Prezydent W. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Ponadto wskazaną decyzją, Prezydent W. postanowił, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako "[...]" rej. hip. [....], rozpoznany zostanie w terminie późniejszym odrębnymi decyzjami.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.) – dalej: dekret – z dniem jego wejścia w życie tj. dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1947 r., nieruchomość ozn. jako "[...]" nr rej. hip. [...] stanowiła własność H. P. w 11/12 części i N. W. w 1/12 części. Wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, ponieważ grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty przez Gminę w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu ogłoszenia Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...]. W związku z powyższym termin na złożenie skutecznego wniosku o własność czasową upływał z dniem 16 lutego 1949 r., natomiast przedmiotowy wniosek został złożony przez adw. T. B. - pełnomocnika H. P. z zachowaniem określonego wyżej terminu, tj. w dniu 16 lutego

1949 r.

Następstwo prawne dawnej właścicielki nieruchomości ustalono na podstawie następujących dokumentów:

- postanowienia Sądu Rejonowego W. sygn. akt [...] z dnia [...] października 1990 r., na mocy którego spadek po H. P. nabyły z mocy ustawy dzieci: K. P., I. L., M. R. i H. D. po 1/4 części każde z nich;

- postanowienia Sądu Rejonowego W., X Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...], na mocy którego, dla reprezentowania interesów nieobecnej N. W. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości ozn. [...], Sąd ustanowił kuratora w osobie adw. B. D. oraz upoważnił kuratora do zawarcia umowy użytkowania wieczystego w oparciu o wydaną w tym postępowaniu decyzję.

Na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z dnia 6 lipca 2010 r. organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Z pisma Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia 25 lipca 2010 r. wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w W. została wynajęta na czas nieoznaczony na rzecz Stowarzyszenia [...] z przeznaczeniem na społeczny parking samochodowy, oraz, że w związku z obowiązkiem zachowania tajemnicy handlowej nie jest możliwe przesłanie kserokopii umowy najmu.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 13 października 2010 r., Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w W. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia w zakresie punktu I i zmianę orzeczenia lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. WAM stwierdziła, że w decyzji wskazano niewłaściwego beneficjenta czynszu symbolicznego, a w dalszej perspektywie, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż do otrzymywania wskazanych opłat uprawniona jest Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jako podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że Prezydent W. dokonał błędnej interpretacji jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. przesłanki korzystania z gruntu dającego się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, przyjmując za podstawę w tym zakresie nieskorelowane z treścią podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokumenty. Ponadto, organ pierwszej instancji, powołując się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie podał daty jego wydania ani organu, który go wydał.

Poza tym organ I instancji powinien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość kwestię swej właściwości do orzekania o przedmiotowym wniosku dekretowym, przy czym jego obowiązkiem jest ustalenie podstawy prawnej władania nieruchomością przez Wojskową Agencję Mieszkaniową oraz określenie jej statusu w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi spadkobierców H. P., wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 366/11 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, obowiązkiem Wojewody [...] w pierwszej kolejności było zbadanie, czy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony, a co za tym idzie, czy można rozpatrywać odwołanie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a następnie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, wątpliwości organu drugiej instancji dotyczące zarówno właściwości organu pierwszej instancji, do rozpoznania niniejszej sprawy dekretowej, jak również ewentualnego statusu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej powinny być rozstrzygnięte przez organ drugiej instancji, a nie przenoszone na organ pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania, a następnie, jeśli organ uzna, że tak, to powinien ustalić, czy organ, który orzekał w pierwszej instancji, był właściwy do rozpoznania sprawy.

Po kolejnym rozpatrzeniu odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że z rozdzielnika decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. oraz z faktu, iż decyzji pierwszoinstancyjnej nadano przymiot ostateczności bez uwzględnienia złożonego odwołania przez Wojskową Agencję Mieszkaniową Oddział Regionalny w W., wynika, iż organ pierwszej instancji nie uznał Agencji za stronę postępowania.

Organ odwoławczy podniósł także, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe, ich następcy prawni (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. I OSK 1110/06, LEX nr 362467).

Z ustaleń organu wynika, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest podmiotem władającym przedmiotowym gruntem będącym własnością Skarbu Państwa, co wynika z decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. ustanawiającej na rzecz Szefostwa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...] prawo zarządu na teren położony w W. w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] oraz z protokołu zdawczo – odbiorczego, a stan ten uwidoczniony jest w księdze wieczystej.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 2006, poz. 1367 ze zm.), Skarb Państwa powierza Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, Agencja gospodaruje tymi nieruchomościami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej: "u.g.n." – z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy.

Skoro, zdaniem organu, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest podmiotem władającym gruntem, będącym własnością Skarbu Państwa, to przysługuje jej wykonywanie w imieniu właściciela i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do tejże nieruchomości, w tym także uprawnień w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu, badając, czy odwołanie od decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego wniosła strona, czy też podmiot, który jako wykonujący prawa własnościowe Skarbu Państwa jest właściwy do rozpatrzenia samego wniosku dekretowego, należałoby również zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. I OSK 1110/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś właściciel gruntu rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być natomiast stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela." Z cytowanego przepisu wynika między innymi wniosek, iż skoro uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do gruntu przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, to właśnie dyrektor jej Oddziału Regionalnego w W. jest organem pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Dalej Wojewoda [...] zwrócił także uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. I SA/Wa 1196/10, w którym Sąd stwierdził, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa obejmując we władanie składniki mienia skarbowego (art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich (art. 15 ustawy). Dotyczy to również praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego, dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, o czym może świadczyć przykładowo oddawanie nieruchomości w trwały zarząd (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zatem zakres gospodarowania nieruchomościami, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, musi wchodzić także ustanawianie prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że art. 11 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw, starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jedną z takich odrębnych ustaw jest właśnie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która posługuje się tym samym pojęciem - gospodarowania nieruchomościami - w odniesieniu do nieruchomości powierzonych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zatem, przy tożsamości zakresu pojęciowego gospodarowania nieruchomościami, "z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości" w stosunku do nieruchomości, powierzonych Agencji (art. 14 ust. 1 ustawy) właściwość organów określa przepis art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, iż Prezydent W., naruszył przepisy prawa, regulujące kwestię właściwości do orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 dekretu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, w imieniu którego prawa własności do nieruchomości wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj. art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. ust.2 a pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. art. 4 pkt 9 i 9b¹ oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a u.g.n.

Reasumując, Wojewoda [...] stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta W. zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. sprawę rozpoznał organ niewłaściwy, to zaskarżoną decyzję należało uchylić. Z racji tego, iż postępowanie przed dotychczasowym organem I instancji stało się bezprzedmiotowe, należało jednocześnie umorzyć postępowanie przed Prezydentem W.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli: H. D., K. P., I. L. oraz M. R., przy czym skarga M. R. została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 1803/12. Ponieważ przedmiotem obydwu skarg była ta sama decyzja Wojewody [...] sąd postanowił, stosownie do art. 111 § 1 P.p.s.a., połączyć sprawy o sygnaturach I SA/Wa 1802/12 i I SA/Wa 1803/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygnaturą I SA/Wa 1802/12.

H. D., K. P. i I. L. w swojej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnym przyjęciu, iż Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, podczas gdy postępowanie administracyjne, dotyczące zwrotu nieruchomości, których własności zostali pozbawieni na mocy dekretu, stanowi formę wywłaszczenia, w których to sprawach wyłączona została kompetencja Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej,

- art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 u.g.n. i w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, polegającą na błędnym uznaniu, że przepis art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu stanowi przepis szczególny wobec art. 11 ust. 1 u.g.n., wyłączający kompetencję starosty w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, podczas gdy przepisem szczególnym wobec zarówno art. 11 ust. 1 u.g.n. jak i art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, jest przepis art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym przekazujący prezydentowi miasta na prawach powiatu uprawnienia starosty, w tym uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi H. D., K. P. i I. L. podnieśli, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku dekretowego. Z uwagi na szczególne podobieństwo niniejszego postępowania do szeroko rozumianej instytucji wywłaszczenia (w znaczeniu konstytucyjnym), wyłączenie z kompetencji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej spraw dotyczących wywłaszczenia, zawarte w art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, należy odnieść również do spraw toczących się na podstawie art. 7 dekretu. Ponadto Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jako przedstawiciel Skarbu Państwa, będącego właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym oraz podmiot szczególnie zainteresowany rozstrzygnięciem, co do nieruchomości znajdującej się w jego władaniu, jako organ właściwy orzekałby we własnej sprawie. W takich okolicznościach Wojskowa Agencja Mieszkaniowa powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy, a organem właściwym powinien być Prezydent W. występujący jako starosta.

Z kolei M. R. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na błędnym przyjęciu, iż Wojskowa Agencja Mieszkaniowa stanowi organ właściwy do rozpoznania wniosku dekretowego, podczas gdy Wojskowa Agencja Mieszkaniowa legitymuje się jedynie uprawnieniem do gospodarowania gruntem w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa w zakresie administracyjnym, zaś nie jest organem kompetentnym do rozpoznania wniosku dekretowego, którym to organem właściwym jest Prezydent W.,

- art. 11 ust. 1 u.g.n. i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 14 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na błędnym uznaniu, że art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu stanowi przepis szczególny wobec art. 11 ust. 1 u.g.n. i w związku z czym wyłącza kompetencję starosty do orzekania w sprawach rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu, podczas gdy wyłącznym organem do rozpoznania powyższego wniosku jest gmina, na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przez organem pierwszej instancji z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość wskutek błędnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie był właściwy do jej rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że żadne przepisy prawa nie przyznają Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kompetencji do rozpoznawania wniosków dekretowych. Czym innym są powierzone Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uprawnienia właścicielskie, a czym innym uprawnienia organów jednostek samorządu terytorialnego, wykonujących obowiązki organu administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zaskarżoną do sądu decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2010 r., uwzględniającą wniosek spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości [...] (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm. – dalej: dekret) złożony w trybie art. 7 ust. 1 tego dekretu i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Art. 7 ust. 1 i 2 dekretu stanowią, że (1) Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. (2) Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...).

Wojewoda uznał, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest podmiotem władającym gruntem stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Ten fakt implikuje właściwość organu do rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu i powoduje, że organem właściwym nie jest Prezydent W., a Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji. Argumentację, co do właściwości organu w tej konkretnej sprawie, Wojewoda [...] oparł między innymi na stanowisku wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1196/10, wydanym w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyroku tym sąd stwierdził między innymi, że co do zasady właściwość organów do rozstrzygania wniosków złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, określają obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy. Jak ujął to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1/7) "...logiczna i systemowa wykładnia przepisów dekretu nakazuje uznać, że konsekwencją tytułu prawnego gminy do gruntów uzyskanych mocą art. 1 dekretu były jej władcze uprawnienia do decyzyjnego rozstrzygania w przedmiocie tego gruntu. Rozerwanie tej tożsamości podmiotowej po stronie imperium i dominium w zakresie uprawnień do gruntu [stanowiącego własność Skarbu Państwa], przy braku w samym dekrecie uregulowań dotyczących właściwości organu i w sytuacji utraty przez gminę jej uprawnień właściciela, nakazuje poszukiwać rozwiązań w zakresie kompetencji organów w systemie obowiązujących przepisów rozstrzygających o uprawnieniach gminy i uprawnieniach organów administracji rządowej w sprawach gospodarki gruntami" [obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami]. Za słuszny należy zatem uznać pogląd, że w sytuacji, gdy grunt stanowi własność Skarbu Państwa i zostanie powierzony Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), ta ogólna reguła odnosząca się do właściwości organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a u.g.n. zostaje zmodyfikowana przez przepisy szczególne, zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z art. 14 ust. 2 i 2a tej ustawy "Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy. W zakresie gospodarowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, przysługują:

1) Prezesowi Agencji – uprawnienia wojewody;

2) dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji – uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczania nieruchomości".

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej obecnie sprawy, wypowiedziany wyżej pogląd sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Jak ustalił bowiem Wojewoda [...], wykonując wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2011 r., I SA/Wa 366/11, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przekazana została (w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu) między innymi nieruchomość, o jakiej mowa w niniejszej sprawie, na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 27 czerwca 1996 r., a uprawnienia Agencji ujawnione zostały w księdze wieczystej [...]. Do tej nieruchomości wcześniej ustanowione było prawo zarządu na rzecz Szefostwa Służby Zakwaterowania I Budownictwa Garnizonu [...].

Agencja, obejmując we władanie składniki mienia skarbowego (art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu), wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich (art. 15 ustawy). Dotyczy to również praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego, dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, o czym może świadczyć przykładowo oddawanie nieruchomości w trwały zarząd (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zatem w zakres gospodarowania nieruchomościami, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, musi wchodzić również ustanawianie użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Gdyby działania w sferze władczej (publicznoprawnej), miały być wyłączone z zakresu zadań Agencji, to wyjątek zawarty w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy, iż "Agencja gospodaruje nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości", nie miałby racji bytu. Tym bardziej, że tylko Agencja może sprzedawać nieruchomości jej powierzone i ustanawiać na nich ograniczone prawa rzeczowe (art. 17 ust. 1 pkt 2).

Art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw, starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jedną z takich odrębnych ustaw jest ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która posługuje się tym samym pojęciem co u.g.n. – "gospodarowania nieruchomościami" – tyle że w odniesieniu do nieruchomości powierzonych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zatem przy tożsamości zakresu pojęciowego gospodarowania nieruchomościami, "z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości", w stosunku do nieruchomości powierzonych Agencji (art. 14 ust. 1), właściwość organów określa przepis art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Nie można zgodzić się też z twierdzeniem zawartym w skargach, że postępowanie toczące się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu jest postępowaniem "dotyczącym wywłaszczenia", w związku z czym objęte jest wyłączeniem (wyjątkiem), o jakim mowa w art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Po pierwsze zauważyć należy, że w art. 14 ust. 2 jest mowa o gospodarowaniu "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości", a więc wyjątek dotyczy tylko wywłaszczania w rozumieniu u.g.n., a wyjątku nie można interpretować rozszerzająco i odnosić go do konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia. Po drugie, nawet jeśli wywłaszczenie rozumieć szeroko i odnosić to pojęcie także do przejęcia mienia z mocy prawa, to w takim znaczeniu "wywłaszczenia" nieruchomości [...] dokonał art. 1 dekretu, a niniejsze postępowanie, prowadzone w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zmierza do, wprawdzie niepełnej, ale restytucji mienia przejętego z mocy prawa. Niewiele ma to też wspólnego z postępowaniem dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Postępowania dotyczącego spełnienia bądź nie przesłanek do niepełnej restytucji mienia przejętego z mocy prawa nie można utożsamiać z wywłaszczeniem.

Ponadto, nie ma też żadnych podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy w takim postępowaniu (prowadzonym w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu) organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż ich właściwość (kompetencja) oparta jest na prawie własności Skarbu Państwa, którego wykonywanie zostało powierzone WAM (art. 14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Na takiej samej zasadzie, opartej na prawie własności gruntu, swoją właściwość jako organ uprawniony do rozpatrywania wniosków dekretowych, zarówno co do gruntu "skarbowego" jak i komunalnego, posiada Prezydent W. (z uwagi na art. 4 pkt 9 i 9b1 u.g.n.). W tym sensie rację ma Wojewoda [...] powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, stwierdzający że o losach wniosku dekretowym rozstrzyga właściciel gruntu (LEX nr 362467). W tym przypadku za właściciela (Skarb Państwa) działają organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w oparciu o przepisy, których treść została wyjaśniona wyżej.

Nie do końca zrozumiały jest też zarzut wskazujący, jakoby Wojewoda błędnie uznał, że art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) stanowi przepis szczególny wobec art. 11 ust. 1 u.g.n., wyłączający kompetencję starosty w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, podczas gdy przepisem szczególnym wobec zarówno art. 11 ust. 1 u.g.n. jak i art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, jest art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przekazujący prezydentowi miasta na prawach powiatu uprawnienia starosty, w tym uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa.

Ustosunkowując się do takiego zarzutu zauważyć należy, że art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym określa pozycję ustrojową prezydenta miasta na prawach powiatu, wskazując, że pełni on funkcję jednego z organów powiatu. Z tego przepisu nie wynika jeszcze bezpośredni zakres kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu. W odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami na taką kompetencję prezydenta miasta na prawach powiatu wskazuje art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 u.g.n. Stosunek zaś art. 14 ust. 2 i 2a ustawy o zakwaterowaniu (...) do tych przepisów u.g.n. został już wyjaśniony wyżej.

Pozostaje wobec tego jeszcze jedna kwestia do wyjaśnienia, w ramach rozstrzygania przez sąd w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Otóż niezbyt jasno Wojewoda [...] odniósł się do kwestii legitymacji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2010 r. Stwierdził między innymi, że organ I instancji przedwcześnie uznał swoją decyzję za ostateczną, gdyż odwołanie WAM wpłynęło w terminie otwartym do zaskarżenia, a w związku z tym należało je rozpoznać (str. 5 decyzji). Stanowisko to, mimo że nie wyjaśnia do końca motywów działania organu, należy uznać w tych okolicznościach za słuszne. Wyjaśnić bowiem należy, że w postępowaniu prowadzonym przez niewłaściwy organ (Prezydenta W.) Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż jej interes prawny (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) w tym postępowaniu (ostatecznie umorzonym) wynikał z art. 14 ust. 1 i art. 15 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Organy Agencji w tym postępowaniu nie wydawały decyzji administracyjnej, a samo postępowanie dotyczyło nieruchomości, w stosunku do której zostało powierzone WAM wykonywanie prawa własności Skarbu Państwa. Jeśli natomiast w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 7 dekretu, organy WAM będą pełniły (zgodnie z kompetencją) rolę organów administracji publicznej, to samej Agencji nie będzie już przysługiwał przymiot strony postępowania, gdyż uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego ogranicza możliwość korzystania z uprawnień w sferze dominium (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., I OSK 1017/04, LEX nr 171164).

W sytuacji więc, gdy organ I instancji, przed którym było prowadzone postępowanie, okazał się niewłaściwy, to organ odwoławczy słusznie postąpił uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe przed tym organem. Taki sposób działania, wbrew zarzutom skargi M. R., nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd oddalił skargi.