Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 351/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 października 2022 r. sprawy ze skargi B. W., S. W., U. T. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 351/22

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. decyzją z 01.07.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie: art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 732, dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia P. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. ze zm. (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 4027), § 16 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z 19 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 3280), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania orzekł o:

1. pobraniu w wysokości [...] zł jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], zapisanej w dniu zbycia w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasność: U. T., M. C., B. W. i S. W., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...]" w P.;

2. zobowiązaniu do uiszczenia ww. opłaty:

- U. T. w wysokości: [...] zł,

- M. C. w wysokości: [...] zł,

- B. W. w wysokości: [...] zł,

- S. W. w wysokości: [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że U. T., M. C., B. W. i S. W. (dalej jako skarżące), umową sprzedaży zawartą [...] r. aktem notarialnym rep. A nr [...], przed notariuszem D. M., zbyły nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2.

Na dzień zbycia współwłaścicielkami nieruchomości były: U. T. w [...] części oraz M. C., B. W. i S. W. po [...] części każda z nich.

Rada Miasta P. 19.03.2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P., ustalając w § 16 uchwały, 30% stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Uchwała weszła w życie w dniu 16.04.2019 r.

Na podstawie opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z 26.01.2021 r., nr [...], ustalono, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P., nieruchomość znajduje się na terenach:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolami: 2 MN, 3MN, 4MN, 5MN,

- dróg publicznych, oznaczonych symbolem: KD-D,

- dróg wewnętrznych, oznaczonym symbolami: 2KDW, 4KDW, 5KDW,

- sportu i rekreacji, oznaczonym symbolem: US(część działki nr [...]),

infrastruktury technicznej, oznaczonym symbolem: K(część działki nr [...]).

W obowiązującym do 15.04.2019 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "W. klin zieleni C" w P., uchwalonym przez Radę Miasta P. dnia 12 maja 2009 r., uchwałą nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r., nr [...], poz. 2188), nieruchomość położona była na terenie rolniczym z wodami powierzchniowymi, śródlądowymi w klinie zieleni, oznaczonym symbolem 1 Kz-R/WS.

Operat szacunkowy sporządzony 24.02.2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Nieruchomość została wyceniona według stanu z 16.04.2020 r., tj. z dnia wejścia w życie planu i cen z dnia zbycia nieruchomości, tj. 31.01.2020 r.

Pismem z 27.04.2021 r., na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do nich.

W dniu 19.05.2021 r. umożliwiono U. T. przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów.

Strony nie zgłosiły wniosków dowodowych ani zastrzeżeń do dowodów i materiałów zebranych w sprawie.

W wyniku weryfikacji i oceny stwierdzono, że operat z 08.04.2021 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Operat jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości według przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "W. Klin Zieleni" w P. wynosiła [...] zł, a po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P. wynosi [...] zł. W wyniku uchwalenia nowego planu wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł.

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z 19.03.2019 r., wysokość jednorazowej opłaty stanowi 30% kwoty [...]zł, a zatem wynosi [...] zł. Współwłaścicielki zobowiązane są do wniesienia opłaty stosownie do przysługujących im udziałów w nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły w ustawowym terminie U. T., M. C., B. W. i S. W. wnosząc o :

- uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. nr [...] z dnia 1 lipca 2021 roku w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji;

- w przypadku nieuwzględnienia żądania wskazanego powyżej w pkt. 1) o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. nr [...] z dnia 1 lipca 2021 roku w całości i ustalenie na nowo wartości nieruchomości, której dotyczy postępowanie, w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P.;

- ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

- ponadto o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności o wykonanie nowego operatu szacunkowego, który odnosić się będzie do właściwego stanu faktycznego oraz do nieruchomości podobnych do nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania;

- przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania materiału dowodowego zebranego w sprawie o historyczne oferty sprzedaży nieruchomości podobnych w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P..

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy organ oddał całkowitą dowolność w tym zakresie biegłemu sporządzającemu operat;

2. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był zbyt ubogi aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego w tym w szczególności ustalenia wartości nieruchomości w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P.;

3. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron postępowania;

4. naruszenie art. 77 § 2 k.p.a., poprzez nieuzupełnienie postanowienia o przeprowadzeniu dowodu o dokumentację dotyczącą historycznych ofert zbycia nieruchomości podobnych do nieruchomości, której dotyczy postępowanie co miało wpływ na błędne ustalenie wartości nieruchomość w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P.;

5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że wartość nieruchomości, której dotyczy postępowanie w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P. jest równa kwocie [...]zł, w sytuacji gdy wartość tej nieruchomości we wskazanym okresie była zdecydowanie wyższa;

6. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, przyjęcia, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego oraz informacje wykorzystane w operacie oraz w przedmiotowej sprawie zgodne są ze stanem faktycznym i odpowiadają okolicznością wskazanym w niniejszej sprawie;

7. oparcie decyzji o błędnie przygotowany operat szacunkowy;

8. brak weryfikacji operatu szacunkowego, w którym wskazano błędną wartość nieruchomości w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14.02.2022 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami, do których wprost odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Istota tego obowiązku (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) sprowadza się do konieczności zapłaty renty planistycznej przez właściciela, w razie wystąpienia następujących przesłanek:

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresem nieruchomość strony,

- zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystaniem nieruchomości.

- zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

- zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub jego zmiany.

Opłatą obciąża się każdą osobę, która zbyła nieruchomość.

W przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki nastąpiły. W planie miejscowym działka przedmiotowa zmieniła swoje przeznaczenie z terenów rolniczych z wodami powierzchniowymi, śródlądowymi w klinie zieleni (oznaczone symbolem lKz-R/WS), na nieruchomość: - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolami: 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, - dróg publicznych oznaczonych symbolem KD-D. dróg wewnętrznych oznaczonych 2KDW. 4KDW.5KDW,- sportu i rekreacji oznaczonych US (część działki [...]), - infrastruktury technicznej oznaczonej K. (część działki [...]). W dacie sprzedaży nieruchomość stanowiła współwłasność U. T., M. C., B. W., S. W.. Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. z dnia 08.04.2021 r.

Zdaniem organu odwoławczego operat powyższy sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.) oraz z przepisami rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość została wyceniona według stanu na dzień 16.04.2019 r.- wejście w życie planu i cen z dnia z dnia 31.01.2020 r.- dzień zbycia nieruchomości. Rzeczoznawca przeprowadził wizję terenową na nieruchomości w dniu 06.04.2021 r.. a w dniu 08.04.2021 r. sporządził operat szacunkowy. Celem wyceny była nieruchomość gruntowa położona w P. w zasięgu oddziaływania ul. [...], w zasięgu obszaru pomiędzy ciągami komunikacyjnymi, które stanowią w/w ulica [...] oraz [...], która jest nieudrożniona. Na dzień wejścia w życie nowego planu wyceniany grunt użytkowany był jako teren upraw polowych. Przez nieruchomość przebiega naziemna linia energetyczna średniego napięcia. W otoczeniu przedmiotowej nieruchomości od strony północnej i wschodniej dominuje zabudowa mieszkaniowa, sporadycznie związana z nieuciążliwą działalnością gospodarczą. Od strony południowej i zachodniej dominują tereny rolnicze i zieleń nieurządzona. W odległości 600 metrów występują tereny autostrady A2. Nieruchomość głównie sąsiaduje z terenami pól uprawnych i terenami niezainwestowanymi z mniej dogodnym dojazdem. Zatem lokalizację nieruchomości określono jako przeciętną, otoczenie umiarkowane. Nieruchomość jest nieuzbrojona, położona w zasięgu podstawowego uzbrojenia, z dojazdem ulicą nieurządzona. Opis nieruchomości w operacie szacunkowym jest zgodny z opisem rzeczywistym i prawnym.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonując wyboru podejścia i metody wyceny, w operacie biegły uwzględnił i opisał cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dane i ceny nieruchomości podobnych wziętych do analizy.

Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Wskazano także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje rynku lokalnego, nie budzą wątpliwości. Reasumując, przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Podkreślono, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu w sposób przejrzysty wynika, ze ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości, co do wartości nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn.. akt I OSK 345/13). Kolegium wyjaśniło, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 96/12).

Zauważono, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że ustalony wzrost wartości nieruchomości jest adekwatny w stosunku do zmiany jej przeznaczenia, z nieruchomości rolnej na nieruchomość mieszkaniową, a zatem wycena jest wiarygodna. Wskazano, że w postępowaniu odwoławczym Kolegium w oparciu o podniesione w odwołaniu zarzuty nie może umorzyć opłaty, czy też zmienić jej wielkości.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu U. T., M. C., B. W. i S. W. wnosząc o :

1. Uchylenie skarżonej decyzji w całości;

2. Uchylenie decyzji nr [...] Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia 1 lipca 2021 r., ewentualnie;

3. Zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji nr [...] z dnia 1 lipca 2021 r., ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosków wskazanych w pkt 2 o zobowiązanie organu do wydania decyzji zobowiązującej organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy, w szczególności ustalenia na nowo wartości nieruchomości, której dotyczy postępowanie, w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P.;

4. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności o wykonanie nowego operatu szacunkowego, który odnosić się będzie do właściwego stanu faktycznego oraz do nieruchomości podobnych do nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania;

5. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania materiału dowodowego zebranego w sprawie o historyczne oferty sprzedaży nieruchomości podobnych w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P.;

6. poddanie sporządzonego w toku postępowania operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu rzetelnej oceny sporządzonego operatu, który w ocenie skarżących obarczony jest licznymi błędami i wadliwymi ustaleniami;

7. zasądzenie na rzecz skarżących od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa skarżących w postępowaniu wywołanym niniejszą skargą według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu wartości nieruchomości w dniu sprzed przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy organ I instancji oddał całkowitą dowolność w tym zakresie biegłemu sporządzającemu operat, przy czym skarżący w odwołaniu do SKO wskazywali na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie;

3.naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był zbyt ubogi, aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego w tym w szczególności ustalenia wartości nieruchomości w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P., pomimo uwag skarżących wskazanych w odwołaniu w tym zakresie;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron postępowania, organ w żaden sposób nie podjął próby wyjaśnienia sprawy, potwierdzając jedynie stanowisko organu I instancji;

5. naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie postępowania o przeprowadzeniu dowodu o dokumentację dotyczącą historycznych ofert zbycia nieruchomości podobnych do nieruchomości, której dotyczy postępowanie co miało wpływ na błędne ustalenie wartości nieruchomość w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P.

6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że wartość nieruchomości, której dotyczy postępowanie w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulicy [...]" w P. jest równa kwocie [...]zł, w sytuacji, gdy wartość tej nieruchomości we wskazanym okresie była zdecydowanie wyższa;

7. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, przyjęcia, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego oraz informacje wykorzystane w operacie oraz w przedmiotowej sprawie zgodne są ze stanem faktycznym i odpowiadają okolicznościom wskazanym w niniejszej sprawie;

8. brak wnikliwej weryfikacji operatu szacunkowego, w którym wskazano błędną wartość nieruchomości w dacie sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

10. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;

11. naruszenie art. 36 ust 4 oraz art. 37 ust 1 i 12 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ błędnie zinterpretował sposób określenia wartości nieruchomości;

12. naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo nieprzestrzegania przez organ I instancji obowiązujących przepisów prawa, w szczególności dotyczących dostępu strony do materiału zgromadzonego w sprawie oraz dotyczących rzetelnego gromadzenia materiału dowodowego w sprawie;

13. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji udzielał informacji stronom postępowania dotyczących etapu na jakim znajduje się postępowanie oraz kompletu materiałów dowodowych zebranych w sprawie w sytuacji, gdy skarżący nie mieli pełnego oglądu sprawy przez co nie mogli podjąć odpowiednich działań;

14.naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym na etapie postępowania przed organem I instancji czynnego udziału w sprawie;

15. naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na niewłaściwych przepisach oraz przesłankach;

16. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie w celu rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia sprawy;

17. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych, które mają istotne znaczenie dla sprawy;

18. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 30 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14.02.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia 1 lipca 2021 r., nr [...] ustalającą skarżącym jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...]" w P..

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, bezzwłocznie po przekazaniu mu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 6 u.p.z.p.). Kompetencja do ustalenia wskazanej opłaty wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). W świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. jest bowiem konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana "stały się obowiązujące" (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że U. T., M. C., B. W. i S. W. (dalej jako skarżące), umową sprzedaży zawartą 31.01.2020 r. aktem notarialnym rep. A nr [...], przed notariuszem D. M., zbyły nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2. Na dzień zbycia współwłaścicielkami nieruchomości były: U. T. w [...] części oraz M. C., B. W. i S. W. po [...] części każda z nich.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżące korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zbyły opisaną w sentencji decyzji organu I instancji nieruchomość i przed upływem w/w terminu wszczęto postępowanie administracyjne.

Oś sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się w zasadzie do zarzutów w zakresie wysokości ciążącej na skarżących opłaty planistycznej, gdyż co do zasady podważają one sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie którego wyliczono jej wysokość.

Sąd uznał, że ziściły się przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia daniny publicznej określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W myśl art.36 ust.4 u.p.z.p. ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. W niniejszej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione, więc zasadne było naliczenie stosownej opłaty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy obejmujący działki objęte zaskarżoną decyzją wszedł w życie dnia 16.04.2019 r., określił ich przeznaczenie i określił stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nieruchomość obejmująca sporne działki została przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie w/w planu zbyta w dniu 31.01.2020 r., postępowanie w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wszczęto w dniu 1.02.2021 r., a więc przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Nie budziło wątpliwości Sądu orzekającego, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wcześniej wymienione.

Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było także ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta P. uchwały nr [...] z 19 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...]" w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 3280), wzrosła wartość objętych tym planem działek skarżących.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1540/20, z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn., akt II OSK 1407/19).

Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust.12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wspomniano zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, z 24.03.2022 r., II OSK 947/21 – dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Rzeczoznawca jest jedynie związany zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze). Rozporządzenie to określa m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Konkludując, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki z 11.12.2020 r., I OSK 2689/18, LEX nr 3108857 oraz I OSK 3140/18, LEX nr 3121921), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Podzielając powyższe poglądy Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżących opłaty planistycznej.

Z treści wniesionego odwołania oraz skargi wynika, że strona skarżąca podważa opinię biegłego, jednak nie przedstawia swojego operatu i nie wyjaśnia precyzyjnie na czym polega jego ewentualna wadliwość. W odwołaniu i w skardze wskazano, że źle wyceniono wartość nieruchomości przed wprowadzeniem planu miejscowego, a operat jest wadliwy i nie zawiera historycznych transakcji. Są to zarzuty ogólnikowe i nie skonkretyzowane.

Kolegium słusznie wskazało, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). Strona skarżąca nie przedstawiła kontrooperatu i nie wniosła o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zrobiła to dopiero na etapie postępowania sądowego).

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego trafnie organ wskazał, że operat sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.) oraz z przepisami rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przedmiotowego operatu wynika, że nieruchomość została wyceniona według stanu na dzień 16.04.2019 r. (wejście w życie planu miejscowego) i cen z dnia z dnia 31.01.2020 r. (dzień zbycia nieruchomości). Rzeczoznawca przeprowadził wizję terenową na nieruchomości w dniu 06.04.2021 r., a w dniu 08.04.2021 r. sporządził operat szacunkowy. Celem wyceny była nieruchomość gruntowa położona w P. w zasięgu oddziaływania ul. [...], w zasięgu obszaru pomiędzy ciągami komunikacyjnymi, które stanowią w/w ulica [...] oraz [...], która jest nieudrożniona. Na dzień wejścia w życie nowego planu wyceniany grunt użytkowany był jako teren upraw polowych. Przez nieruchomość przebiega naziemna linia energetyczna średniego napięcia. W otoczeniu przedmiotowej nieruchomości od strony północnej i wschodniej dominuje zabudowa mieszkaniowa, sporadycznie związana z nieuciążliwą działalnością gospodarczą. Od strony południowej i zachodniej dominują tereny rolnicze i zieleń nieurządzona. W odległości 600 metrów występują tereny autostrady A2. Nieruchomość głównie sąsiaduje z terenami pól uprawnych i terenami niezainwestowanymi z mniej dogodnym dojazdem. Lokalizację nieruchomości określono jako przeciętną, a jej otoczenie umiarkowane. Nieruchomość jest nieuzbrojona, położona w zasięgu podstawowego uzbrojenia, z dojazdem ulicą nieurządzona. Opis nieruchomości w operacie szacunkowym jest zgodny z opisem rzeczywistym i prawnym.

Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym. W przypadku wyceny nieruchomości przed wprowadzeniem miejscowego planu zastosował metodę porównywania parami, ze względu na mniejszą liczbę nieruchomości porównawczych występujących na rynku. Natomiast wyceniając nieruchomość po wprowadzeniu planu zastosował metodę korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale III pkt 4 (s. 17 operatu). Prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny. Wyceny dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazał przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu jak i po jego wprowadzeniu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu jak również uzasadnił wynik wyceny. Głównym kryterium analizy było lokalizacja i sąsiedztwo, wielkość nieruchomości, możliwość i stan zagospodarowania (przeznaczenie w m.p.z.p.) i dostępność komunikacyjna - wpływające w znacznym stopniu na wartość końcową wycenianej działki.

Określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu biegły przyjął do analizy 8 nieruchomości, z czego do porównań wziął 4 z nich, opisując dokładnie transakcję o minimalnej i o maksymalnej cenie. Transakcje wybrane do porównań były z roku 2018 i z roku 2019, co jest zgodne z zasadami wyceny, a co głównie podkreślała odwołująca w swoim odwołaniu, domagając się "transakcji historycznych". Natomiast przy wycenie nieruchomości po uchwaleniu planu biegły przyjął do porównań 11 transakcji (metoda korygowania ceny średniej) z okresu 2018-2020, wyliczając cenę średnią. Wszystkie transakcje wybrane przez rzeczoznawcę położone są na terenie miasta P. w rejonach porównywalnych urbanistycznie z nieruchomością wycenianą. W procesie wyceny uwzględnione zostały różnice w lokalizacji oraz powierzchni. Transakcje nieruchomościami różniącymi się powierzchnią nie odbiegały cenami od ceny średniej.

Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

Reasumując, przedstawiony operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do podnoszonych braków w zakresie transakcji historycznych należy wskazać, że biegły na stronie 12 operatu wskazał, że na analizowanym obszarze występuje deficyt transakcji, w związku z czym rozszerzono zakres analizy uwzględniając w procedurze szacowania nieruchomości porównawcze, sprzedane w okresie dłuższym niż 2 lata, zarówno w przód jak i wstecz od daty wyceny. Dla potrzeb wyceny przyjęto transakcje zawarte w latach 2018 – 2020. Na stronie 14 operatu opisano 11 takich transakcji. Biegły wskazał, że rozszerzył obszar analizy na obręby sąsiadujące bezpośrednio z granicami administracyjnymi miasta P., wskazując ponownie na niewielką ilość zawartych transakcji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zbyt ubogiego materiału dowodowego w zakresie transakcji historycznych należy wskazać, że organ co prawda nie przekazał biegłemu po wniesieniu odwołania zarzutów w tym zakresie do ewentualnego zajęcia stanowiska, to jednak w ocenie Sądu nie można tego uznać za uchybienie, ponieważ odpowiedź na te zarzuty wynika wprost z treści operatu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Skoro więc biegły kilkakrotnie wskazywał w operacie na deficyt transakcji na tym obszarze w tym okresie, a także podjął działania w celu rozszerzenia obszaru transakcji (zarówno czasowego jak i poprzez poszerzenie obrębu), to nie sposób uznać zarzutów strony skarżącej za zasadne w tym zakresie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że jeżeli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie (kontroperatu), względnie powinna przedłożyć (lub wnioskować na etapie postępowania administracyjnego) o przeprowadzenie ocenę kwestionowanego operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n.

Sąd wskazuje, że ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, że także organ administracji jest uprawniony, by w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości wobec operatu zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. o dokonania weryfikacji prawidłowości sporządzenia takiego operatu. W kontrolowanej sprawie Kolegium wyjaśniło dlaczego nie ma zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i z tego względu wobec bierności dowodowej skarżącej było uprawnione stwierdzić brak konieczności jego weryfikacji w trybie art.157 u.g.n. Co istotne, brak jest konkretnych zarzutów skarżącej wobec operatu sporządzonego w tej sprawie zawartych w odwołaniu, jak i na etapie postępowania administracyjnego (poza wskazaniem braku ustalenia historycznych ofert zbycia, do czego Sąd odniósł się powyżej).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym na etapie postępowania przed organem I instancji czynnego udziału w sprawie. Pismem z 27.04.2021 r., na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do nich. W dniu 19.05.2021 r. umożliwiono U. T. przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów.

Pozostałe strony nie zgłosiły wniosków dowodowych ani zastrzeżeń do dowodów i materiałów zebranych w sprawie.

Należy więc wskazać, że w trybie art. 10 k.p.a. jedna ze skarżących zapoznała się z operatem szacunkowym, jednakże nie podniosła żadnych zarzutów wobec tego operatu przed wydaniem decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego wprawdzie strona skarżąca zakwestionowała wspomniany operat, jednakże jej argumentacja w tym zakresie była bardzo ogólna.

Sąd wskazuje, iż treść art. 157 § 3 u.g.n. nie wyklucza zwrócenia się przez samą stronę skarżącą do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. o dokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Przepis ten dotyczy, jak to literalnie wskazuje, tylko sytuacji, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie judykatura przyjmuje wykładnię zawężającą w tym zakresie wykluczającą przyjęcie w drodze analogii, że dotyczy to także przypadków, gdy operat szacunkowy sporządzono na zlecenie organu administracji. Ugruntowane jest już stanowisko sądów administracyjnych, że o ocenę unormowaną w art.157 § 1 u.g.n. może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (np. wyroki NSA z 19.10.2021 r. o sygn. I OSK 578/21, z 08.11.2021 r. o sygn. I OSK 633/21, z 10.08.2021 r. o sygn. I OSK 494/21). Takie samo stanowisko wyrażono w doktrynie (E. Kucharczyk w Komentarzu/El do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym skarżące niezależnie od ewentualnej możliwości zwrócenia się przez Kolegium o dokonanie weryfikacji kwestionowanego operatu w trybie art.157 u.g.n., mogły same złożyć stosowny wniosek do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art.157 u.g.n., czego jednak nie uczyniła.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe rozważania Sąd wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 2, 78, 80, 107 § 3, 136 § 1, 138 § 1 pkt 2. Organy dokonały pełnej, rzetelnej i kompleksowej oceny stanu faktycznego, w tym wnikliwej oceny formalnej operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.