Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1635/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg K. S. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr: [...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], wydanymi po rozpatrzeniu odwołania K. S., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] wymierzające K. S., kapitanowi statku rybackiego [...], o polskiej przynależności i długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 10 000 zł za to, że w rejsach połowowych prowadzonych w dniach: od [...] do [...] listopada 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] grudnia 2007 r., od [...] do [...] listopada 2007 r., od [...] października do [...] listopada 2007 r. prowadził ukierunkowane połowy dorsza naruszając art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiający zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięć Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych stwierdzono, na podstawie wpisu do kart dziennika pokładowego odpowiednio nr.: [...], [...], [...], [...], [...], iż statek [...] podczas rejsów w dniach: od [...] do [...] listopada 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] grudnia 2007 r., od [...] do [...] listopada 2007 r., od [...] października do [...] listopada 2007 r., złowił i przywiózł do portu odpowiednio: 3012,75 kg dorszy w relacji pełnej (103 skrzynki po 29,25 kg każda), 3802,50 kg dorszy w relacji pełnej (130 skrzynek po 29,25 kg każda), 6903 kg dorszy w relacji pełnej (236 skrzynek po 29,25 kg każda), 1755 kg dorszy w relacji pełnej (60 skrzynek po 29,25 kg każda), 614 kg dorszy w relacji pełnej (21 skrzynek po 29,25 kg każda).

Ponownie badając sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe nie została w wyniku wydania przez KE rozporządzenia nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego, organ wskazał, że decyzja ta nie musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy w Polsce. Połowy ryb mogły być prowadzone po spełnieniu następujących przesłanek: na statku winna znajdować się licencja połowowa wraz z zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów, kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost nie zakazują.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nałożenia przez organ pierwszej instancji zbyt wysokiej kary bez wskazania sprawiedliwych kryteriów jej wymierzenia, Minister wskazał, że organ pierwszej instancji wymierzając karę w kwocie 10000 zł oparł się na przepisie § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, który przewiduje wysokość kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o rybołówstwie, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej w granicach od 10000 do 44000 zł. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, państwa członkowskie zapewniają systematyczne podejmowanie odpowiednich środków, łącznie ze wszczynaniem postępowania administracyjnego lub karnego, zgodnie z ich prawem krajowym, przeciwko osobom fizycznym lub prawnym podejrzanym o złamanie przepisów wspólnej polityki rybołówstwa. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu łączny poziom kar i kar dodatkowych oblicza się - zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa krajowego - w taki sposób, by zadbać o skuteczne pozbawienie podmiotów, które są odpowiedzialne za naruszenia, korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku dopuszczenia się tych naruszeń, bez uszczerbku dla uznanego prawa do wykonywania zawodu. Kary te mają również powodować skutki proporcjonalne do wagi takiego naruszenia przepisów i mają skutecznie odstraszać od dopuszczania się tego rodzaju naruszeń przepisów.

W odniesieniu do twierdzenia strony, że naruszenia te stanowią znikomą szkodliwość społeczną czynu, organ podniósł, że prowadzenie połowów dorszy przez część polskich rybaków w 2007 r., pomimo wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce, skutkowało sankcją w postaci zmniejszenia kwoty na połowy dorsza jaka ma być przyznana Polsce na lata 2008-2011.

Odnosząc się z kolei do wniosku strony o umorzenie postępowania Minister wskazał, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem dopóki w indywidualnej sprawie administracyjnej istnieje przepis prawa materialnego będący podstawą przyznania prawa lub nałożenia obowiązku oraz dopóki istnieje właściwy organ władny rozstrzygnąć tę sprawę w drodze decyzji administracyjnej nie można przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, czy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Organ wskazał ponadto, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane. Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Minister podkreślił także, że z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08 Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 9 lipca 2007 r. ( tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Skargi na powyższe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, K. S.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie oraz § 3 pkt 20 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, w tym zwłaszcza wskutek uznania, że art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wywołał skutek bezpośredni w stosunku do skarżącego;

- nie zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie;

- nie zastosowanie art. 10 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i w konsekwencji przerzucenie na jednostkę konsekwencji związanych z brakiem jakichkolwiek działań ze strony państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wprowadzeniem z dniem 11 lipca 2007 r. zakazu połowów dorsza na Morzu Bałtyckim w podobszarach 25-32 zgodnie z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r.

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 - 9 kpa przez ich nie zastosowanie;

- art. 138 § 2 kpa przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 139 kpa przez nie zastosowanie;

- art. 156 § 1 pkt 6-7 kpa przez jego nie zastosowanie;

- art. 161 § 1 kpa przez jego nie zastosowanie.

3) naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tj.:

- art. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa oraz zasad demokratycznego państwa prawnego;

- art. 87 Konstytucji poprzez uznanie, że art. 2 rozporządzenia Komisji uchylił prawomocną decyzję administracyjną - Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2007 r., mimo że decyzja administracyjna nie stanowi źródła prawa powszechnego w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a ww. akt prawa wspólnotowego nie odnosi skutku bezpośredniego w stosunku do jednostki.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa;

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony;

- w przypadku uznania, że zachodzi konieczność wydania uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, względnie w celu rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej - wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wydanie uchwały w sprawie;

- na podstawie art. 234 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym odnośnie następujących kwestii:

▪ Czy zakaz wyrażony w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wywołuje skutek bezpośredni w stosunku do jednostek?

▪ Czy obowiązek wyrażony w art. 10 TWE zobowiązywał Rzeczypospolitą Polską po wejściu w życie rozporządzenia Komisji nr 804/2007 - do wyeliminowania z obrotu ostatecznych decyzji administracyjnych - indywidualnych połowowych, czy też jednostka jest związana zakazem wyrażonym w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 niezależnie od jakichkolwiek działań ze strony organów państwa i ma obowiązek powstrzymać się od wykonywania uprawnień nadanych aktem indywidualnym wcześniejszym, sprzecznym z treścią zakazu prawa wspólnotowego?

▪ Czy w sytuacji, gdy jednostka dysponuje specjalnym zezwoleniem połowowym wydanym zgodnie z obowiązującymi przepisami, które nie zostało wyeliminowane z obrotu mimo istnienia odpowiednich instytucji w prawie krajowym, a prawo krajowe jednocześnie nie przewiduje tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej i jej wyeliminowania z obrotu ze skutkiem ex lege, miała ona obowiązek stosowania się do zakazu wynikającego z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007?

▪ Czy zasada bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego oznacza, że instytucja WE może nałożyć na jednostkę obowiązek, do którego jednostka zobowiązana jest się stosować mimo istnienia ważnej i ostatecznej, sprzecznej z treścią tego obowiązku, indywidualnej i konkretnej normy prawa krajowego, która nie została wyeliminowana z obrotu?

W uzasadnieniu skarg skarżący wskazał, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż sam fakt wejścia w życie rozporządzenia Komisji wyeliminował z obrotu prawomocną decyzję administracyjną zezwalającą na wyłowienie w 2007 r. określonej ilości dorszy konkretnym statkiem, gdyż brak jest w obowiązujących przepisach regulujących postępowanie administracyjne instytucji utraty mocy przez decyzję ex lege. Założenie organu, w ocenie skarżącego, uznać należy za sprzeczne z określoną w art. 16 ust. 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 zd. 2 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takich sytuacjach szereg możliwości, w tym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 lub pkt 6 bądź uchylenie lub zmianę decyzji przez Ministra na podstawie art. 161 kpa. Z żadnej z wymienionych wyżej instytucji organy administracji jednak nie skorzystały, a tym samym prawomocna i ostateczna decyzja administracyjna - specjalne zezwolenie połowowe, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i strona była upoważniona do korzystania z uprawnień z niej wynikających.

W skargach podniesiono również, że zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego ma ono pierwszeństwo przed prawem krajowym, jednakże zasada ta odnosi się wyłącznie do prawa krajowego, o którym mowa w art. 87 Konstytucji, tj. dotyczy źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Co prawda wyjątkowo Trybunał Sprawiedliwości dopuszcza stosowanie zasady prymatu również do decyzji administracyjnych, jednakże dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy prawo wspólnotowe nadaje uprawnienia jednostce. W analizowanym przypadku mamy zaś sytuację odmienną: prawo krajowe nadało jednostce uprawnienie, z kolei późniejszy akt prawa wspólnotowego wprowadził zakaz wykonywania połowów zgodnie z treścią decyzji administracyjnej.

Skarżący wykonywał połowy działając w zaufaniu do ostatecznej decyzji administracyjnej, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie wiedział o wprowadzeniu przez Unię Europejską zakazu połowu dorsza w 2007 r., co było tym bardziej uzasadnione, że prawo wspólnotowe regulujące politykę rybołówstwa jest wyjątkowo obszerne i liczy sobie minimum kilkaset aktów prawnych. Niewątpliwie w takim gąszczu przepisów trudno jest zorientować się prawnikowi znającemu nawet specyfikę prawa wspólnotowego, a co dopiero prostemu rybakowi, który działając w zaufaniu do organów władzy, dysponując ważnym zezwoleniem połowowym, wykonywał połowy zgodnie z treścią aktu indywidualnego go dotyczącego.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, organy państwa nie mają prawa nakładać na jednostkę kar pieniężnych za złamanie zakazu wynikającego z art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007, albowiem organ Wspólnoty Europejskiej nie miał prawa nałożenia na jednostkę obowiązku, który wywołałby skutek bezpośredni w stosunku do niej. W art. 3 przedmiotowego rozporządzenia mowa jest wyłącznie o bezpośrednim stosowaniu, a nie bezpośrednim skutku tego aktu prawa. Zasada bezpośredniego stosowania oznacza, że stało się ono częścią krajowego porządku prawnego bez potrzeby podejmowania przez państwo członkowskie jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i nie może być zmieniona mocą prawa krajowego, jednakże zgodnie z art. 87 a contrario Konstytucji ostateczna decyzja administracyjna nie jest prawem powszechnie obowiązującym. Stąd zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego nie dotyczy analizowanych przypadków.

W skargach wskazano także, że rozdzielenie przez organy poszczególnych rejsów i wymierzenie pięciu kar stanowi jednoznaczne naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, a w konsekwencji słusznych interesów skarżącego, na którego nałożono pięć kar pieniężnych, mimo że w okolicznościach sprawy można było co najwyżej wymierzyć jedną karę. Zdaniem skarżącego wskazany przepis pozwala na zastosowanie tylko jednej sankcji, gdyż mowa w nim jest o wykonywaniu rybołówstwa z naruszeniem przepisów, które to sformułowanie nie pozwala na ograniczenie zastosowania tego przepisu wyłącznie do jednokrotnego połowu i w konsekwencji wielokrotne nałożenie sankcji w sytuacji, gdy poszczególnych połowów było więcej w okresie obowiązywania tego samego zakazu.

Skarżący wskazał ponadto, że na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji jego sytuacja uległa pogorszeniu wobec wymierzenia surowszej kary, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu m.in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uprawniony jest do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

W przedmiotowych sprawach bezsporne jest, co wynika z wpisów do kart dziennika połowowego, że statek rybacki [...], o polskiej przynależności i długości całkowitej większej niż 10 m, w trakcie rejsów połowowych prowadzonych w dniach: od [...] do [...] listopada 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] grudnia 2007 r., od [...] do [...] listopada 2007 r., od [...] października do [...] listopada 2007 r. dokonywał ukierunkowanych połów dorsza. Połowy te wykonywane były po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 (str. 2 i 3 zd. 1), zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą. Za dokonywanie połowów po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej kapitanowi statku rybackiego – K. S. - zostały wymierzone kary pieniężne w wysokości 10.000 zł.

Na wstępie wskazać należy, że wobec faktu członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Oznacza to, wbrew twierdzeniom skargi, że rozporządzenie wywołało bezpośredni skutek w stosunku do skarżącego. W niniejszych sprawach podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanych kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

Podstawę dla uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu (art. 26 ust. 4), stanowiło rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.). Stosownie bowiem do treści art. 26 w/w rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

W rozpoznawanych sprawach skarżący wywodzi również, że zakaz ustanowiony rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 nie może być w stosunku do niego skuteczny, albowiem pozostaje w sprzeczności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją – specjalnym zezwoleniem połowowym.

W pierwszym rzędzie w kontekście powyższego należy wskazać, iż w krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, powołany już art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002. Wobec wskazanych powyżej uwarunkowań – bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej – istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa) powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż odmienna wykładnia wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią, naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

W kontekście powyższych uwarunkowań, bez znaczenia są podnoszone kwestie pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy samej licencji połowowej), w czasie gdy wymierzono administracyjne kary pieniężne za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu odnośnego zakazu, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Należy jednak podkreślić, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

Nie byłoby także podstaw prawnych do zastosowania trybu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 i 6) kpa, ewentualnie jej zmianę na podstawie art. 161 kpa, jak wywodzi skarga. A w szczególności nie można twierdzić, że dopiero wcześniejsze wyeliminowanie specjalnego zezwolenia połowowego stanowiłoby podstawę do utraty uprawnień przyznanych przez to zezwolenie. Rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń poprzez konieczność dodatkowych działań organów administracji publicznej, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP). Sam fakt obowiązującej bezpośrednio w krajowym systemie prawa normie zakazującej połowu powodował, że uprawnienie wynikające ze specjalnego zezwolenia połowowego nie mogło być po określonej dacie realizowane. Tym samym wykonywanie rybołówstwa w oparciu o formalnie nadal obowiązujące specjalne zezwolenie połowowe, mimo brzmienia powołanego w skardze art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, w tej konkretnej sytuacji stanowiło naruszenie prawa obwarowane konkretnymi sankcjami.

Ponadto podkreślić należy, że organy administracji wydając decyzję administracyjną mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku. Nie jest natomiast rolą organów administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność tego rozporządzenia.

Przedmiotowe rozporządzenie stwierdza, że limity połowowe zostały przekroczone i jest to przepis prawa. Organy administracji nie muszą więc dokonywać samodzielnie ustaleń, czy limity te zostały przekroczone. Nie jest możliwe przeprowadzanie dowodów w celu ustalenia czy przepis prawa obowiązuje. Dopóki akt prawny w postaci rozporządzenia Komisji obowiązuje, organy administracji oraz sądy mają obowiązek jego stosowania.

Istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa, gdy wystąpią określone przesłanki – wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa – powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała temu podmiotowi prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Dany podmiot mógł korzystać z tego prawa do wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej do chwili ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym.

W kontekście powyższych uwarunkowań, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostawanie w obrocie prawnym decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy też samej licencji połowowej), w czasie, gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie oraz § 3 pkt 20 w/w rozporządzenia wykonawczego z uwagi na wymierzenie kar za jeden połów, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu wykładnia stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych. Proponowana przez skarżącego wykładania w ramach, której jedną karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, gdzie dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, iż prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Bowiem od dnia wszczęcia postępowania i jego zakończenia uzależniona byłaby w zasadzie ilość wykroczeń, za które wymierzano by jedną karę, której maksymalna łączna wysokość została określona normatywnie. Tego rodzaju wykładania prowadziłaby do sytuacji, gdy kara pieniężna, której maksymalną wysokość wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów prowadzonych nawet w różnych latach, o ile ponownie wprowadzono by zakaz połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej. Oznaczałoby to hipotetycznie również, iż osoba, w stosunku do której prowadzono by postępowanie o wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w czasie jego trwania mogłaby bez groźby dalszych sankcji dokonywać dalszych połowów, gdyż czyny tego samego rodzaju byłyby objęte jedną karą administracyjną. Stąd wykładnia normy zastosowana przez organ, gdzie sankcję wiążę się z zachowaniami w trakcie poszczególnych rejsów, jest prawidłowa.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych decyzji pozostaje również podniesiona w skargach kwestia naruszenia w przedmiotowych sprawach zakazu reformationis in peius, gdyż przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kwestia ta została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe zapatrywanie prawne. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się", użyty w art. 139 kpa wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego. Nie można zaś przyjąć, aby decyzja organu odwoławczego, do której nie odnosi się zakaz reformatio in peius (decyzja kasatoryjna), mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do "wynikającego" z niej postępowania przed organem pierwszej instancji.

Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy art. 2 i 87 Konstytucji RP. Otóż jak już wcześniej podniesiono rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 nie uchyliło specjalnego zezwolenia połowowego, lecz jedynie uniemożliwiło jego wykonywanie. Odnosi ono, wbrew twierdzeniom skargi, bezpośredni skutek w stosunku do jednostki, obywateli państwa członkowskiego. Adresatem rozporządzenia nie jest państwo polskie, lecz jego obywatele. Rozporządzenie to stanowi źródło prawa i trudno mówić, aby decyzja opierająca się na normie zawartej w rozporządzeniu wspólnotowym naruszała art. 87 Konstytucji. Przepis ten bowiem stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wyżej opisano skutki przystąpienia RP do Unii Europejskiej w sferze porządku prawnego i nie ma potrzeby powtarzać tych wywodów.

W ocenie Sądu wniosek skarżącego o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, względnie w celu rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, nie może zostać uwzględniony. Stosownie do art. 15 pkt 2) ppsa NSA podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawa, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przy czym uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem przysługuje jedynie Prezesowi NSA, Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 264 § 2 ppsa). Nie ma zaś takiej inicjatywy skład sądu wojewódzkiego. Stosownie zaś do art. 15 pkt 3) ppsa NSA podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie. Inicjatywa uchwałodawcza pozostawiona tutaj została składowi NSA rozpoznającemu skargę kasacyjną (art. 187 § 1 ppsa). Również w takim wypadku wojewódzki sąd administracyjny nie dysponuje podstawą prawną, aby wystąpić o wydanie żądanej przez skarżącego uchwały.

Sąd nie znalazł także podstaw, aby na podstawie art. 234 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wystosować wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w kwestiach wskazanych w skardze. Otóż w tym wypadku byłoby to proceduralnie możliwe stosownie do powołanego art. 234 lit. b Traktatu, jednakże sądowi krajowemu pozostawiona została autonomia, czy i na jakim etapie zwrócić się z takim pytaniem. Nie dotyczy to sytuacji, gdy orzekają sądy, których orzeczenia nie podlegając zaskarżeniu (sądy ostatniej instancji). W wypadku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako że nie jest on sądem drugiej instancji w dwustopniowym sądownictwie administracyjnym, pozostawiono swobodę wyboru. Niezbędnym jednakże warunkiem w każdym wypadku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym jest powzięcie wątpliwości przez sąd orzekający co do wykładni lub ważności przepisów wspólnotowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do ważności oraz interpretacji kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. i z tego względu nie przychylił się do wniosku zawartego w skardze.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.