Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2011/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83f ust. 1 pkt 3, art. 84 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 271/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 2019 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2021 r., sygn. II SA/Ol 271/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [..] 2019 r. znak: [..] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powołanego powyżej wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.S. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji:

I. przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm./, dalej jako: P.p.s.a.), tj.:

1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), dalej jako: Pb oraz w związku z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi oraz utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Wojewody z 27 czerwca 2019 r. o zezwoleniu na budowę, pomimo faktu, że organ odwoławczy zatwierdził niekompletny projekt budowlany naruszając art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb oraz pominął wiążące go ustalenia zawarte w:

a) decyzji Burmistrza G. z [..]2014 r. [..] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia;

b) § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401);

c) § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650)

- czym naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, gdyż Sąd nie ustalił stanu faktycznego w oparciu o zebrane dowody oraz w oparciu o fakty znane mu z urzędu, a mimo to pozostawił w obiegu prawnym wadliwą decyzję administracyjną, która nie ustala w sposób poprawny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, tj. nie wyznacza obszaru oddziaływania w oparciu o wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, podczas gdy rzetelna kontrola w tym zakresie doprowadziłby Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz uchylenia decyzji organu odwoławczego, ze względu na naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb);

2) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83f ust. 1 pkt 3, art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. 1614), poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. pomimo faktu, że Sąd znał z urzędu wyrok sygn. akt II SA/OL 47/20 z dnia 30 czerwca 2020 r., uchylający w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [..]2019 r. nr [..] o zezwoleniu na wycinkę drzew kolidujących z budową przedmiotowej linii 110 kV - a mimo to Sąd nie dostrzegł, że żądania inwestora zawarte we wniosku z [..]2018 r. są bezpodstawne, a w istocie dotyczą zezwolenia na realizację dodatkowych robót budowlanych w odniesieniu do ww. zezwolenia na budowę, uchylonego wyrokiem sygn. akt II SA/Ol 709/19 z 17 grudnia 2019 r. - konsekwencją tego w zaskarżonym wyroku Sąd nie dostrzegł, że wniosek inwestora z dnia [..]2018 r. dowodzi przede wszystkim braku kompletności projektu budowlanego oraz braku tytułu prawnego do dysponowania tym obszarem części działki 158 na cele budowlane, na którym inwestor w oparciu o operat dendrologiczny wskazał drzewa przewidziane do wycinki z powodu kolidowania z projektowaną linią 110 kV - Sąd nie uwzględnił faktów znanych mu z urzędu na podstawie ustaleń dokonanych przed wydaniem wyroku o sygn. akt: II SA/Ol 709/19 z 17 grudnia 2019 r. oraz przed wydaniem wyroku sygn. akt II SA/OL 47/20 z 30 czerwca 2020 r., wskazujących na to, że inwestor usiłuje usunąć wady projektu i zezwolenia na budowę, poprzez uzyskanie dodatkowych uprawnień na podstawie wniosku złożonego do Wójta, w celu uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew kolidujących z projektowaną linią 110 kV, co pozwoli mu obejść przepisy odrębne, ale też ustalenia zawarte w decyzjach wymaganych do złożenia wniosku o zezwolenie na budowę, a w konsekwencji obejść przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 4 - Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego w oparciu o zebrane dowody oraz w oparciu o fakty znane mu z urzędu, czym naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, gdyż rzetelne kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziłaby Sąd do konkluzji, że wydano zezwolenie na budowę w oparciu o niekompletny projekt budowlany oraz w sytuacji, gdy zgodnie z zapisami księgi wieczystej inwestor dysponuje tytułem prawnym (art. 124 ust. 1 u.g.n.) do niewielkiej części obszaru oddziaływania planowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 Pb), co doprowadziłby Sąd pierwszej instancji do uchylenia decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. ze względu na naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb);

II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1c, pkt 1e, pkt 5 i pkt 9, art. 3 pkt 20 oraz art. 34 ust. 3 Pb w zw. z przepisami odrębnymi (w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb), w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 oraz art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145) - dalej: k.c., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie za odpowiadającą prawu zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, co skutkuje oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a., podczas gdy zebrany materiał dowodowy oraz prawidłowa wykładnia przepisów Prawa budowlanego przemawiała za uznaniem skargi, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. doprowadziłoby do usunięcia wadliwej decyzji z obiegu prawnego;

art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 3 pkt 20, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 4 Pb w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83f ust. 1 pkt 3, art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. 1614), w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 oraz art. 48 k.c., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a przez to bezpodstawne uznanie, że inwestor złożył kompletny projekt budowlany, czym Sąd naruszył art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę oraz pozostawił zaskarżoną decyzję w obiegu prawnym, podczas gdy zebrany materiał dowodowy oraz prawidłowa wykładnia przepisów Prawo budowlane przemawiała na podstawie akt sprawy oraz faktów znanych Sądowi z urzędu (akta sprawy II SA/Ol 47/20) za uznaniem skargi, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., doprowadzi usunięcia wadliwej decyzji z obiegu prawnego;

art. 28 ust. 1 Pb, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 3 pkt 20, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 4 Pb w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie oraz fakty znane Sądowi z urzędu, na podstawie akt sprawy sygn. akt II SA/Ol 162/21, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., pozwalały bezspornie ustalić, że budowa przedmiotowej linii 110 kV została już zrealizowana, co przemawiało za uwzględnieniem skargi i wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. oraz pozostawił w obiegu prawnym decyzję organu odwoławczego, co miało kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [..] S.A. (inwestor) wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [..] 2021 r. inwestor wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu, który należy traktować jako przepis "szczególny" w rozumieniu art. 10 oraz art. 90 § 1 P.p.s.a., zarządzeniem z 10 października 2021 r. przewodnicząca wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty kasacyjne uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Na wstępie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty kasacyjne sformułowane w sposób chaotyczny, a przez to mało czytelny, co wynika z faktu, że w ramach formalnie wyodrębnionych w niej dwóch rodzajów podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 P.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie zarzuty kasacyjne podniesione w ramach obu ww. podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 P.p.s.a., formułuje w sposób analogiczny poprzez pomieszanie przepisów prawa procesowego z przepisami prawa materialnego. W przypadku każdej z podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej przedmiotem zarzutu czyni bowiem w pierwszej kolejności naruszenie przez Sąd I instancji przepisów wynikowych, regulujących sposób rozstrzygania przez wojewódzki sąd administracyjny (tj. art. 151 lub art. 145 P.p.s.a.) połączone następnie z zarzutem naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady procesowe obowiązujące organy administracji publicznej (tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. O ile takie działanie ma sens w przypadku zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, o tyle uznać należy je za nieprawidłowe w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Pierwszy z powyższych wniosków wynika z zauważenia, że przepisy procesowe pełnią swoistą rolę służebną wobec przepisów prawa materialnego, gdyż to dyspozycje tych ostatnich determinują zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przepisy proceduralne regulują w szczególności tryb i sposób czynności poznawczych, w tym zasady ważności wyjaśniania faktów i formułowania twierdzeń faktycznych stanowiących podstawę decyzji stosowania prawa. Zakres działań podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest zależny od treści normy prawa materialnego, która znajdzie zastosowanie w konkretnej sprawie. Sądowa kontrola prawidłowości działania organu administracji publicznej odnosząca się do respektowania w postępowaniu administracyjnym reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego wyraża się przede wszystkim w tym, że zadaniem sądu administracyjnego jest uchylenie decyzji administracyjnej, gdy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne i jest nieadekwatny do rzeczywistego stanu rzeczy. Z tego względu zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. (lub art. 145 tej ustawy) w związku z niezauważeniem przez Sąd I instancji, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) istotnie wymagają dla swej skuteczności wskazania przepisów materialnoprawnych w odniesieniu do których (ich dyspozycji) organy zobowiązane są w danym postepowaniu ustalić fakty relewantne prawnie w danej sprawie. Podstawy kasacyjne sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy zatem za konstrukcyjne poprawne.

Odmienny wniosek przyjąć jednak należało w odniesieniu do podstaw kasacyjnych sformułowanych, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. dotyczących naruszenia prawa materialnego (podstawy kasacyjne oznaczone numerami II.1, II.2 oraz II.3). Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży natomiast obowiązek wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź - w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, to jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym w świetle art. 176 § 1 i 2 P.p.s.a. jest, m.in., wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana w wyroku Sądu I instancji wadliwość zastosowany. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie powinien zaś zmierzać do wykazania, że sąd, stosując dany przepis materialnoprawny, popełnił tzw. błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Stąd też stawianie w ramach podstaw kasacyjnych sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutów dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z powołanymi w pierwszej kolejności przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak to uczyniono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jest działaniem nieprawidłowym, świadczącym o nierozumieniu przez autora skargi kasacyjnej wymogów dotyczących sporządzania tego rodzaju środka odwoławczego, które z uwagi na wyrażoną w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, w skrajnych przypadkach może skutkować uznaniem, że tego rodzaju zarzuty są "zdublowanymi" zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania.

Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że opisana powyżej wadliwość konstrukcyjna zarzutów podniesionych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie dyskredytuje tych zarzutów w stopniu uniemożliwiającym ich ocenę. Uznając, że zarzuty naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego łączą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je łącznie.

Przechodząc zatem do meritum sprawy stwierdzić należało, że w ramach pierwszej grupy zarzutów kasacyjnych (podstawy kasacyjne oznaczone jako I.1 oraz II.1.) skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezauważenie, że w decyzjach objętych złożoną do Sądu I instancji skargą nie ustalono prawidłowo obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, co organy były zobowiązane uczynić w związku z treścią art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb, czym naruszono ostatnio powołane przepisy oraz art. 34 ust. 3 Pb. W świetle argumentacji wspierającej i uszczegóławiającej te zarzuty, przy ustalaniu oddziału oddziaływania inwestycji pominięto, w ocenie skarżącej, ustalenia decyzji Burmistrza G. z [..] 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a także przepisy § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) oraz § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650).

W tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 34 ust. 3 Pb, projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e Pb). Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu (wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. II OSK 3181/18). W orzecznictwie przyjmuje się, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1488/19). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, gdyż nie może budzić wątpliwości, że ustalenia tejże decyzji nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W tym zakresie powołana podstawa kasacyjna jest zatem chybiona, gdyż w oparciu o powołane w niej przepisy prawa nie sposób ocenić znaczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla potrzeb ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji wywodzić z nich także obowiązków proceduralnych organów.

Oceniając następnie, czy takimi przepisami odrębnymi mogą być powołane przez stronę przepisy: § 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych ("Nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 15 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 30 kV, lecz nieprzekraczającym 110 kV") oraz § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ("Niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej /licząc w poziomie od skrajnych przewodów/ niż 15 m - od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV"), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa po pierwsze, że są to przepisy wykonawcze do Kodeksu pracy, co uzasadnia stanowisko o ograniczonym zakresie ich stosowania przez organy nadzoru budowlanego. Zauważyć też trzeba, że przepisy Prawa budowlanego wprowadzają zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie są ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, iż projektanci wskazali na konieczność zapobiegania niebezpieczeństwom przy wykonywaniu robót budowlanych zgodnie z przepisami obu ww. rozporządzeń (s. 7 tomu B1). Z tego względu zarzut niezastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego został uznany za nietrafny. Po drugie, w kontekście problematyki ustalania obszaru oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, która w świetle treści skargi kasacyjnej jest tu zasadniczą kwestią sporną, zauważyć trzeba, że ustalenie obszaru oddziaływania nie jest celem samym w sobie, lecz ma przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb). W związku z tym podkreślić trzeba, że na gruncie tej sprawy interes prawny skarżącej w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym nigdy nie był kwestionowany i miał swoje źródło w ustaleniu, że należąca do niej działka nr [..] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego odcinka inwestycji. Według zatwierdzonego projektu budowlanego, obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek określonych w pkt 10 tomu B1.56.65 projektu budowlanego, wśród których wymieniona jest działka skarżącej. Z uwagi na powyższe, zarzuty niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 1c, pkt 1e oraz pkt 5 Pb nie znalazły akceptacji sądu kasacyjnego.

W konsekwencji powyższych ustaleń, usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią także postawione w związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb zarzuty naruszenia przepisów art. 140, art. 143, art. 144 oraz art. 48 Kodeksu cywilnego (zarzut z podstawy kasacyjnej oznaczonej nr II.1). Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w kontekście podnoszonego przez nią łącznie z ww. zarzutami zarzutu błędnego wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowi także kolejna grupa zarzutów obejmująca podstawy kasacyjne oznaczone nr I.2 oraz II 2., w ramach których skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3, art. 83f ust. 1 pkt 3, art. 84 ust. 3 tej ustawy) poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych relewantnych z perspektywy dyspozycji tych przepisów, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadzące w konsekwencji, jej zdaniem, do ich niewłaściwego zastosowania w tej sprawie. Odnośnie do tychże zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w całości aprobuje on stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo wskazał, iż kwestia wycinki drzew stanowi odrębną od sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego sprawę administracyjną, rozstrzyganą na odrębnej podstawie prawnej i przez inne organy, a której dotyczył prawomocny wyrok wydany w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Ol 47/20. W sprawie II SA/Ol 47/20 kontroli WSA w Olsztynie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [..] 2019 r. uchylająca decyzję organu I instancji i odmawiająca wydania na wniosek [..] S.A. z siedzibą w L. z [..] 2018 r. zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce o nr geod. [..], obręb K.O.. W tejże sprawie przedmiotem sporu było to, czy Spółka [..] posiada wymaganą przepisem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody zgodę właściciela nieruchomości na wycięcie drzew. Rozstrzygnięcie Sądu uchylające ww. decyzję Kolegium na skutek uwzględnienia skargi Spółki [..] opierało na uznaniu, że decyzja Starosty O. z [..] 2016 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [..], wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi odpowiednik (równoważnik) zgody właściciela nieruchomości, o której mowa w at. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody na usunięcie drzew (krzewu) z jej terenu i jednocześnie ją zastępuje. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w związku z tym właściwym forum kwestionowania przez skarżącą, że "żądania inwestora zawarte we wniosku z 21 lutego 2018 r. są bezpodstawne" oraz że organ I instancji wydający zezwolenie na usunięcie drzew "wyszedł ponad żądanie wnioskującego" (uzasadnienie podstawy kasacyjnej I.2, w ramach którego skarżąca zasadniczo kwestionuje poprawność działań Wójta Gminy K. O. jako organu I instancji właściwego w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew) oraz podniesienia zarzutu arbitralności ustaleń Sądu, który orzekał w sprawie II SA/Ol 47/20 (wyrok z 30 czerwca 2020 r.) byłoby postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Ol 47/20. Postępowania takiego jednak nie zainicjonowano w wyniku czego wyrok w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew (sygn. II SA/Ol 47/20) stał się prawomocny. Nieskuteczne jest z tego względu podnoszenie przez skarżącą w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej, że kwestia dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do części działki [..] w oparciu o operat dendrologiczny powinna być rozstrzygnięta inaczej, niż przyjęto w ww. wyroku wydanym w sprawie II SA/Ol 47/20.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że stanowiska Sądu I instancji, iż zezwolenie na wycięcie drzew nie jest pozwoleniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, warunkującym uzyskanie pozwolenia na budowę, skarżąca kasacyjnie w drodze zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej wykładni ostatnio powołanego przepisu nie podważyła. W tych warunkach twierdzenie skarżącej, że wniosek inwestora w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew stanowi w istocie wniosek o zezwolenie na realizację dodatkowych robót budowlanych musiało zostać uznane przez sąd kasacyjny za jej dowolny pogląd w tej kwestii. Nie budzi wątpliwości, że przywołane przez skarżącą przepisy ustawy o ochronie przyrody nie były w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym stosowane, zaś skarżąca nie powołała w podstawach kasacyjnych żadnego przepisu regulującego zasady zatwierdzania projektu budowlanego, w oparciu o który należałoby przyjąć, że w postępowaniu w tym przedmiocie powinny one być stosowane. W konsekwencji, również zarzucany w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego brak dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych odnoszących się do kwestii wycinki drzew uznany być musiał jako zarzut niemający wpływu na wynik tej sprawy.

Podstawy kasacyjne obejmują zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb w odniesieniu do których mógł podlegać ocenie zarzut "braku kompletności projektu budowlanego" jeśli przyjąć, że przez brak ów skarżąca rozumie brak uprawnień inwestora do usunięcia drzew z terenu jej działki. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, powołane przepisy statuowały obowiązek sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś ustalenie przez Sąd I instancji, że dołączona do projektu budowlanego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 24 czerwca 2014 r. nie warunkuje realizacji inwestycji od uprzedniego uzyskania zezwoleń na wycinkę drzew. Mowa jest w niej tylko o tym, że na etapie realizacji przedsięwzięcia należy ograniczyć do niezbędnego minimum wycinkę drzew i krzewów. Sąd stwierdził ponadto, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z niniejszej działki zezwala inwestorowi na wycinkę drzew i krzewów, kolidujących z przedmiotową linią, z zastrzeżeniem "po uzyskaniu odrębnego pozwolenia". Ma w związku z tym rację Sąd I instancji twierdząc, że oznacza to tylko tyle, że inwestor ma zgodę na wejście na teren nieruchomości skarżącej w celu wycinki drzew, ale o pozwolenie na wycinkę musi uzyskać w odrębnym postepowaniu, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe w takich sprawach. Z powołanych względów zarzut skarżącej dotyczący zaakceptowania przez Sąd I instancji decyzji zatwierdzającej projektu budowlany, pomimo jego braków, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zarzucanych przez stronę braków projekt budowlany nie posiadał.

Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z nieuchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Pb. Ustalenie, że w dacie orzekania przez Sąd I instancji roboty budowlane, na których wykonanie udzielono pozwolenia na budowę mocą zaskarżonej decyzji zostały już wykonane, w żaden sposób nie obligowało Sądu I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) z uwagi na to, że "w trwającej sprawie administracyjnej nie można wskazać przedmiotu sprawy" (uzasadnienie podstawy kasacyjnej II3. in fine). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb, podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych niewątpliwie stanowi decyzja wydana przez organ drugiej instancji na skutek odwołania albo utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik zasadnie też podnosi, że inwestor nie był obowiązany oczekiwać na prawomocność tej decyzji. Zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne w sprawie i umożliwiającą rozpoczęcie prowadzenia robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Pb). Przepis art. 145 § 3 P.p.s.a. przyznaje sądowi administracyjnemu uprawnienie do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a, jednakże nie można w sposób uprawniony twierdzić, że na gruncie tej sprawy tego rodzaju rozstrzygnięcie byłoby zasadne. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego kreuje sytuacja braku sprawy administracyjnej, a więc brak możliwości konkretyzacji – pozytywnej lub negatywnej – wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, bądź to o charakterze pierwotnym (tj. sprawa administracyjna od początku nie istniała), bądź wtórnym (tj. w sytuacji, gdy któryś z elementów konstytutywnych sprawy odpadł w toku czynności jurysdykcyjnych). Nie może budzić jednak wątpliwości, że orzekając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest uwzględniać ogólne zasady orzekania, a te wymagają, by sądowa kontrola legalności decyzji dokonywana była przez sądy administracyjne z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiany stanu prawnego czy też zmiany stanu faktycznego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W świetle postanowień art. 1 § 2 ostatnio powołanej ustawy, dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia), poprzedzające sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem, jest możliwe tylko na gruncie stanu faktycznego, który istniał w chwili ich podjęcia i stanowił ich podstawę faktyczną. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z podejmowaniem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji. Identycznie rozstrzygnięty jest problem określenia momentu miarodajnego dla sądu przy ocenie stanu prawnego sprawy. Sąd, umarzając postępowanie administracyjne, bierze za punkt odniesienia przy formułowaniu normy dopełnienia, w stosunku do której rozstrzygnięcie to jest podejmowane, stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nie w dniu orzekania. Stanowisko to, wyrażane w tej kwestii w piśmiennictwie (zob. T Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, pod red.T Wosia, WK 2016, komentarz do art. 145), w tożsamy sposób jednolicie postrzegane jest w judykaturze.

W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Sąd nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz uczestnika postępowania ([..]S.A.) mając na względzie, że przepisy P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przewidują zwrot kosztów postępowania wyłącznie na rzecz skarżącego lub organu administracji, w zależności od tego, czy wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalono, czy uwzględniono skargę (art. 204 P.p.s.a.).