Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1418/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/521/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1418/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu J. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 4 sierpnia 2023 roku nr SKO.4111/521/2023, uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z 26 maja 2023 r. nr GOPS.5222.57.2022 w sprawie odmowy przyznania J. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wójt Gminy [...] decyzją z 26 maja 2023 r. nr GOPS.5222.57.2022 odmówił J. D. przyznania prawa od świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad matką Z. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na fakt iż nie da ustalić się daty powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawczyni należy wydać decyzję odmowną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wnioskodawczyni podnosząc argumenty, które w jej ocenie podważają zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

SKO w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775), dalej: K.p.a. uchyliło decyzję Organu I instancji a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz.390 ze zm.) dalej: u.ś.r., który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem SKO miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej (art. 17 ust. 1b ww. ustawy), która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny.

Kolegium uznało więc, że wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi.

Zdaniem Kolegium postępowanie przeprowadzone przez organ wykazało braki, które są koniecznie do uzupełnienia w ponowny postępowaniu.

Po pierwsze, organ, w prowadzonym postępowaniu nie zbadał, jaki jest dokładnie zakres opieki sprawowany przez wnioskodawczynię i czy osoba wymagająca opieki, jest w stanie samodzielnie [pic]zabezpieczyć swoje potrzeby, samodzielnie się poruszać oraz czy sprawowana opieka ma charakter ciągły. [pic]Jest to o tyle istotne, że wskazane schorzenia Z. S. nie wskazują na to, aby nie mogła ona na co dzień funkcjonować samodzielnie a wnioskodawczyni nie zamieszkuję na stałe z matką. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić, w jakich godzinach wnioskodawczyni sprawuję opiekę nad matką, czy opieka ta ma charakter codzienny i stały, jaki jest dokładnie zakres sprawowanej opieki. Organ powinien także ustalić, po precyzyjnym ustaleniu zakresu opieki, czy opieka ta uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcie pracy zarobkowej.

Po drugie, w aktach sprawy nie zalega oświadczenie wnioskodawczyni, odnośnie faktu pobierania przez nią świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, [pic]których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.). W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zaleciło, aby Organ zobowiązał Wnioskodawczynię do przedłożenia stosownego oświadczenia.

SKO stwierdziło więc, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

J. D. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 4 sierpnia 2023 r. nr SKO.4111/521/2023, ponieważ nie zgodziła się z rozstrzygnięciem uchylającym i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca, ponieważ pomimo, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przeszkody w przyznaniu świadczenia nie stanowi moment powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u jej matki to przeszkodą w przyznaniu są braki, które są konieczne do uzupełnienia w ponownym postępowaniu, a które według oceny Strony można by było uzupełnić na etapie postępowania prowadzonego przez Kolegium co nie narażało by całego postępowania na przewlekłość.

Skarżąca argumentowała, że większość braków, wskazanych w zaskarżonej decyzji było zawarte w wywiadzie przeprowadzonym przez pracownika socjalnego. W części B wywiadu jest opisane, iż matka Z. S. ma [...] lat i leczy się specjalistycznie, ma [...]. Wymaga stałego nadzoru i pomocy ze strony osób drugich, gdyż jej kontakt ze środowiskiem jest również zaburzony. Zagraża sobie i mężowi, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji.

Strona podniosła, że jej ojciec M. S. porusza się [...] i wymaga również opieki Skarżącej. Do zakresu czynności, które wykonuje na rzecz matki, jak również ojca należy przygotowywanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pranie odzieży i [pic]pościeli, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich i podwożenie na nie, pomoc w ubieraniu się i kąpieli, częste mierzenie ciśnienia, przygotowywanie opału i dbanie o dobrą temperaturę w mieszkaniu, robienie zakupów i załatwianie spraw urzędowych. Skarżąca wyjaśniła, że charakter wykonywanych czynności na rzecz matki, a przede wszystkim jej stan zdrowia sprawiają, że nie może podjąć zatrudnienia i z tego tytułu zaprzestała faktycznie pracy w gospodarstwie rolnym. Matka wymaga pomocy nieraz także w nocy. Jak wynika z opisu, który znajduje się w aktach, jej sytuacja jest bardzo ciężka. Brak jest innych osób, które mogą sprawować opiekę nad rodzicami.

Skarżąca wskazała również, że oświadczenie, którego brak stwierdziło Kolegium może uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego na wezwanie SKO. Skarżąca oświadczyła, świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia, że nie ma ustalonego prawa do świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.

Skarżąca zwróciła się o uwzględnienie sprzeciwu i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ sytuacja jej i jej rodziny naprawdę jest ciężka i konieczne jest sprawowanie stałej opieki osoby drugiej.

SKO w Rzeszowie w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Powyższe koreluje z treścią art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. podstawy, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd podzielił ocenę Kolegium co do wadliwości zastosowania przez Organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. K 38/13 w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało natomiast, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest brakami, koniecznymi do ustalenia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Kolegium stwierdziło, że Organ I instancji nie zbadał, jaki jest dokładnie zakres opieki sprawowany przez wnioskodawczynię i czy osoba wymagająca opieki jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby, samodzielnie się poruszać oraz czy sprawowana opieka ma charakter ciągły. Zdaniem kolegium jest to o tyle istotne, że schodzenia matki Skarżącej nie wskazują na to, aby nie mogła ona na co dzień funkcjonować samodzielnie a wnioskodawczyni nie zamieszkuje na stałe z matką.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska Kolegium bowiem wskazane powyżej okoliczności dotyczące zakresu sprawowanej opieki wynikają z dowodów już zgromadzonych w aktach sprawy.

Po pierwsze należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o przyznaniu znacznego stopnia niepełnosprawności Z. S. z [...] kwietnia 2023r. nr [...], z którego wynika, że matka Skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) ww. orzeczenia). Powyższy dowód stanowi odpowiedź na postawione przez Kolegium pytanie, czy osoba wymagająca opieki jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby. Ze znajdującego się w aktach sprawy ww. orzeczenia wynika konieczność stałej lub długotrwałej pomocy osoby drugiej. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19, Lex nr 3300984).

Po drugie należy wskazać, że zakres opieki sprawowany przez Skarżącą, jak i schorzenia, na jakie cierpi Z. S. zostały szczegółowo opisane w wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym 17 maja 2023r. Pracownik socjalny ustalił w jego trakcie, że Z. S. ma [...] lat i leczy się specjalistycznie, ma [...]. Wymaga stałego nadzoru i pomocy ze strony osób drugich, gdyż jej kontakt ze środowiskiem jest również zaburzony. Do zakresu czynności, które na rzecz Z. S. wykonuje Skarżąca należy m.in. przygotowywanie posiłków, sprzątanie mieszkania, pranie odzieży i [pic]pościeli, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich i podwożenie na nie, pomoc w ubieraniu się i kąpieli, częste mierzenie ciśnienia, przygotowywanie opału i dbanie o dobrą temperaturę w mieszkaniu, robienie zakupów i załatwianie spraw urzędowych.

Należy pamiętać, że zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857) jednym z kryteriów przyznania znacznego stopnia niepełnosprawności jest konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwianiu kontaktów ze środowiskiem. Zatem prowadzenie gospodarstwa domowego - w tym przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów są czynnościami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i wchodzą w zakres prawidłowo sprawowanej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 699/21, dostępny w CBOSA). Ponadto ustawodawca nie prowadza wymogu wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą niepełnosprawną.

Zatem zakres i charakter (stały lub długotrwały) sprawowanej opieki oraz konieczność jej sprawowania nad matką Skarżącej wynika bezpośrednio z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i przywołanego wyżej orzeczenia o przyznaniu matce Skarżącej znacznego stopnia niepełnosprawności.

Odnośnie braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej ustalenia w tym zakresie również znajdują się w wywiadzie środowiskowym. Ponadto we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca wypełniła część III dotyczącą oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Należy zauważyć, że Skarżąca w oświadczeniu tym, podała datę, lecz nie zaznaczyła konkretnej rubryki potwierdzającej w sposób "TAK/NIE" okoliczność dotyczącą zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Brak w tym zakresie winien zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że okoliczność dotycząca zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym jest ustalana w oparciu o oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, stosownie do art. 17b ust. 2 u.ś.r.

Podobnie brak w zakresie złożenia oświadczenia odnośnie faktu pobierania świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.) mógł zostać uzupełniony przez Kolegium w trybie art. 136 § 1 k.p.a. niezależnie od tego, że Skarżąca zamieściła w tym zakresie oświadczenie w złożonym sprzeciwie.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Kolegium w sposób nieuprawniony przyjęło, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnił sprzeciw uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.