Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3252/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 199
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 705/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 705/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył ww. Spółce karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji.

Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie kontroli ustalono, że Spółka prowadzi działalność w zakresie gospodarowania odpadami. W ramach prowadzonej działalności Spółka wytwarza odpady o kodach: 01 03 81 - odpady z flotacyjnego wzbogacania rud metali nieżelaznych inne niż wymienione w 01 03 80, 10 05 80 - żużle granulowane z pieców szybowych oraz żużle z pieców obrotowych, co jest związane z procesem rozbiórki hałdy odpadów poprodukcyjnych zlokalizowanej na terenie ww. działki o nr ewid. [...]. Na działce tej prowadzona jest działalność związana z odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Do realizacji robót polegających na wypełnieniu wyrobisk po wybranych odpadach pohutniczych w celu podniesienia rzędnych powierzchni terenu do poziomu otaczającego, wykorzystywane są odpady: z grupy 01 10, 16 i 17 - do utwardzania powierzchni terenu oraz z grupy 01, 10, 16, 17 i odpady o kodzie 19 12 09 i 20 02 02 - do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych. Dalej ustalono, że Spółka posiada decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielającą jej zgody na wydobywanie odpadów z hałdy pohutniczej żużla oraz decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...]. Ponadto ustalono, że w okresie lipiec - sierpień 2013 r. Spółka poddała odzyskowi poza instalacjami: 7784,86 Mg odpadów o kodzie 19 12 09, 315,76 Mg odpadów o kodzie 17 01 01, 750,70 Mg odpadów o kodzie 17 01 07, 98,20 Mg odpadów o kodzie 17 05 04.

W trakcie oględzinach przeprowadzonych w dniach 30 września 2013 r. i 15 października 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że we wschodniej części działki prowadzone były prace w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami tj. wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych odpadami oraz utwardzanie powierzchni terenu. W jednej z rozplantowanych warstw znajdowały się odpady, których wygląd wskazywał, iż zostały one wytworzone w wyniku przetwarzania odpadów komunalnych, gdyż w strumieniu odpadów stwierdzono obecność skrawków tworzyw sztucznych i papieru, szkła, etykiety, nakrętki od butelek, piasek z przesiewania. Stwierdzono również, że odpady te wydzielały charakterystyczny zapach dla rozkładających się odpadów komunalnych. Ustalenia powyższe zostały udokumentowane fotograficznie. Stwierdzono także, że w okolicach podnóża hałdy znajdowały się pryzmy usypanego materiału po przetworzeniu wydobytych odpadów. W południowej części obszaru prowadzonych prac stwierdzono wykopane zagłębienie (rów o głębokości około 4-5 m i długości około 30-40 m). W wykopanym rowie stwierdzono obecność typowych odpadów o charakterze pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (charakterystyczny nieprzyjemny intensywny zapach). Ponadto stwierdzono, że w pobliżu zagłębienia pracowała koparka oraz spychacz, który przysypywał ww. odpady materiałem pozyskanym z hałdy. Nieprzyjemny zapach pochodzący z tego miejsca był wyczuwalny w rejonie kontenerów biurowych kontrolowanego (znajdujących się na podwyższeniu terenu przy drodze dojazdowej od ulicy [...]). W trakcie obydwu przeprowadzonych oględzin terenu widoczne na powierzchni odpady klasyfikowane w dokumentach ewidencyjnych pod kodem 19 12 09 - minerały były zanieczyszczone w znacznym stopniu odpadami organicznymi, szkłem, tworzywami sztucznymi, papierem o drobnych rozmiarach i dużą zawartością odpadów biodegradowalnych.

Dalej stwierdzono, że w posiadanej przez Spółkę decyzji Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie przedmiotowej działki, odpad o kodzie 19 12 12 nie został dopuszczony do odzysku, natomiast dopuszczalne jest prowadzenie przetwarzania przy zastosowaniu odpadu o kodzie 19 12 09. Ponadto w przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego w pkt 3 wskazano, że "odpady o kodzie 19 12 09 winny być odpadami tylko mineralnymi, które nie zawierają w swoim składzie substancji organicznych". Powyższe oznacza, że Spółka prowadziła działalność z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia.

Ze wskazanych wyżej przyczyn organ pierwszej instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2014 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem.

Utrzymując w mocy, na skutek odwołania Spółki, decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, że w sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na Spółkę kary administracyjnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a to z uwagi na udowodnione gospodarowanie przez stronę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...], odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji. Naruszenie którego dopuściła się Spółka, zostało stwierdzone i udokumentowane w protokołach z kontroli, podpisanych przez Spółkę bez zastrzeżeń. Zdaniem organu odwoławczego, o ile nie można zakwestionować faktu posiadania przez skarżącą zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów, o tyle wyniki kontroli przeprowadzonej na przełomie września i października 2013 r., obejmującej oględziny terenu, dwukrotnie potwierdziły, że strona w sposób nieprawidłowy realizowała obowiązki wynikające z decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., poprzez wadliwe założenie, że odpad przez nią przyjmowany celem rekultywacji wyrobiska, mimo opisu na kartach przekazania odpadu, stanowił odpad o kodzie 19 12 09 - minerały, podczas gdy w rzeczywistości właściwe było nadanie mu kodu 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, ze względu na zawartość w jej masie odpadów o charakterze komunalnym tj. tworzyw sztucznych, opakowań, szkła, substancji organicznej, papieru i frakcji biodegradowalnej.

W pkt 3 ww. decyzji Marszałka Województwa Śląskiego określono warunki prowadzenia procesu przetwarzania odpadów tj. sposób gospodarowania odpadami nie będzie powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, odzysk odpadów prowadzony będzie zgodnie z zatwierdzonymi procesami i metodami odzysku, do niwelacji i utwardzania stosowane będą wyłącznie materiały spełniające dopuszczalne standardy jakości gleby i ziemi, odpady o kodzie 19 12 09 winny być odpadami tylko mineralnymi, które nie zawierają w swoim składzie substancji organicznych. Natomiast zgodnie z ustaleniami, w miejscu prowadzonej działalności wyczuwalny był charakterystyczny dla odpadów komunalnych zawierających frakcję biodegradowalną zapach, zaś odpady zdeponowane w wyrobisku z pewnością nie stanowiły minerałów w czystej postaci. Wobec powyższego stwierdzono, że strona dopuściła się do naruszenia warunków posiadanego zezwolenia w poważnym stopniu.

W ocenie organu analiza zaskarżonej decyzji wykazała, że przy ustalaniu wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej organ pierwszej instancji kierował się wskazanymi powyżej przesłankami i w pełni uzasadnił jej wysokość, zaś z uwagi na przedział wysokość kar pieniężnych, wskazany w art. 194 ust. 3 ww. ustawy, należy stwierdzić, że kara pieniężna w wysokości 100.000 zł, nie jest dla strony krzywdząca. Dalej organ wyjaśnił, że istotne jest, iż odpady zdeponowane w wyrobisku zostały wytworzone w wyniku przetwarzana zmieszanych odpadów komunalnych (o czym świadczy ich skład morfologiczny stwierdzony w trakcie oględzin) i nie zostały ustabilizowane biologicznie - o czym świadczy zarówno skład odpadów, jak i ich intensywny zapach, charakterystyczny dla strumienia odpadów komunalnych. Istotne jest zatem, że w nieustabilizowanych odpadach tzw. frakcji podsitowej (odpad o kodzie 19 12 12) mogą w dalszym ciągu zachodzić procesy i przemiany biologiczne, fizyczne i chemiczne, powodujące nie tylko zmianę postaci fizycznej odpadów, ale przede wszystkim powstawanie szeregu związków i substancji stałych, ciekłych i gazowych, które dostając się do otoczenia, stanowią zagrożenie dla wód podziemnych czy gruntu, a w konsekwencji również dla zdrowia ludzi.

Końcowo organ dodał, że na rozprawie administracyjnej pełnomocnik wyjaśnił, iż odpady pochodzące z sortowni odpadów komunalnych zostały przyjęte przez pracownika Spółki, bez wiedzy jej zarządu. Fakt ten ma charakter incydentalny. Spółka podjęła czynności w celu oczyszczenia terenu.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 199 ustawy o odpadach, wskazując, że orzeczona kara jest nadmiernie wygórowana.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 tej ustawy, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu o ile nie budzi zastrzeżeń ocena Głównego Inspektora Ochrony Środowiska co do dopuszczenia się przez Spółkę szczegółowo opisanego przez oba organy naruszenia decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., które to naruszenie wypełnia hipotezę art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy, o tyle rację ma skarżąca, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zanalizował w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek z art. 199 ustawy, określających kryteria wg których ustala się wysokość wymierzanej kary. Tym samym Sąd przychylił się do oceny skarżącej, iż wysokość wymierzonej w sprawie kary (100.000 zł) nie została w sposób dostateczny uzasadniona. Mając na uwadze znaczny wymiar wymierzonej kary Sąd przyjął, iż ww. uchybienie organu ma charakter istotny, wywołujący konieczność powtórzenia postępowania odwoławczego.

Dalej Sąd zacytował przepisy art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach, a następnie wyjaśnił, iż trafnie co do zasady podnosi skarga, że przepis art. 199 ustawy obliguje organ do uwzględniania, przy wymierzaniu kary, szeregu aspektów tj.: rodzaju naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia. Nie może ulegać wątpliwości, iż co do zasady przedstawiony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska charakter stwierdzonych naruszeń w oczywisty sposób stwarza zagrożenie dla gleby i wód gruntowych, stanowiąc potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi. Okoliczność ta skłania do przyjęcia, iż za wymierzeniem kary przemawiają wymienione w przepisie: rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, a także skutki tych naruszeń. Pełny obraz stopnia szkodliwości ww. działań Spółki, który winien następnie znaleźć bezpośrednie przełożenie na konkretny wymiar kary, wymaga, w ocenie Sądu, (oprócz wskazania okresu naruszenia) oszacowania przybliżonego ilościowego wymiaru naruszeń (tj. przybliżonej ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem), zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca powołuje się na ich incydentalność. Aspekt ten został tymczasem całkowicie pominięty w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (poza niesprecyzowaną uwagą o przyjmowaniu przez Spółkę "znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy (co wynika z ewidencji odpadów)". Dopiero doprecyzowanie ustaleń w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów będzie stanowiło miarodajną podstawę do oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia. Ostatnie ze wskazanych w przepisie kryteriów ustalania wysokości należnej kary tj. rozmiar prowadzonej działalności należy traktować jako postulat oszacowania łącznej ilości odpadów przetworzonych, umożliwiający ewentualne odniesienie ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z przepisami do łącznej ilości odpadów przetworzonych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i nieuprawnione uchylenie decyzji organu odwoławczego, poprzez błędne uznanie, że:

- organ odwoławczy nie zanalizował w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, w sytuacji gdy organy obu instancji w sposób rzetelny, szczegółowy i szeroki oceniły i opisały rodzaj i skalę dokonanego przez Spółkę naruszenia decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. uzasadniając tym samym przesłanki wynikające z art. 199 ustawy o odpadach,

- organ odwoławczy nie ocenił okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutku tych naruszeń i wielkości zagrożenia, w sytuacji gdy organ, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, będącym w aktach sprawy, w tym protokole kontroli [...] wyjaśnił, że naruszenie miało charakter długotrwały i trwały oraz uzasadnił wysokość zastosowanej sankcji,

- przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez błędne uznanie, że "dopiero doprecyzowanie ustaleń w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów będzie stanowiło miarodajną podstawę oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia" oraz że "(...) rozmiar prowadzonej działalności należy traktować jako postulat oszacowania łącznej ilości odpadów przetworzonych, umożliwiający ewentualne odniesienie ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z przepisami do łącznej ilości odpadów przetworzonych" w sytuacji, gdy zdaniem organu drugiej instancji błędy w prowadzonej ewidencji odpadów czy szerzej ujmując nierzetelne prowadzenie ewidencji odpadów było przyczyną braku możliwości dokładnego oszacowania ilości wadliwie przetwarzanych odpadów oraz okresu trwania naruszenia. Ponadto organ, uzasadniając swoje stanowisko określił jego zdaniem orientacyjny okres trwania naruszenia oraz wielkość wadliwie przetworzonych odpadów,

- przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z protokołem kontroli [...] poprzez pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych, jaki stanowią protokół kontroli [...] wynika, że ilość nieprawidłowo przetwarzanych odpadów była znaczna i naruszenie trwało dłuższy okres, czemu wyraz organy dały w uzasadnieniach wydanych decyzji, odnosząc się do przesłanek określenia wysokości nałożonej na Spółkę kary;

II. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 199 ustawy o odpadach w związku z protokołem kontroli [...] oraz protokołami z oględzin z dnia 30 września 2013 r. i 15 października 2013 r. poprzez nieprawidłowego jego zastosowanie i błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił dostatecznie przesłanek wymiaru kary, co mogło doprowadzić do nałożenia kary rażąco wygórowanej, w sytuacji gdy:

- opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, organy obu instancji przeanalizowały przesłanki wymiaru kary i szczegółowo je uzasadniły, a ponadto kara w wysokości 100.000 zł, biorąc pod uwagę rodzaj naruszenia oraz fakt, że przy ponownej kontroli w 2014 r. naruszenie wciąż trwało, nie jest rażąco wygórowana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1886/15).

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na jego rzecz. Jednocześnie organ oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przywołane w nim zarzuty pozostają nieusprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego na wstępie zauważyć należy, iż zaskarżona ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nakładała na [...] sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce nr [...] w [...] odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji.

Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, iż [...] sp. z o.o. posiadała decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielającą jej zgody na wydobywanie odpadów z hałdy pohutniczej żużla oraz decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającą na przetwarzanie (odzysk) odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] o pow. 10,7454 ha zlokalizowanej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Ta ostatnia decyzja w jej pkt 2.1.2. w zakresie wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (niwelacja) przewidywała wykorzystanie odpadów o kodzie 19 12 09 - minerały (np. piasek, kamień), przy czym miały być one odpadami tylko mineralnymi, które nie zawierają w swoim składzie substancji organicznych. Natomiast w trakcie kontroli rozpoczętej 30 września 2013 r. i zakończonej 25 października 2013 r. (tak protokół kontroli [...]) ujawniono, iż odpady klasyfikowane w dokumentach ewidencyjnych pod kodem 19 12 09 –minerały, były zanieczyszczone w znacznym stopniu odpadami organicznymi, szkłem, tworzywami sztucznymi, papierem o drobnych wymiarach i dużą zawartością odpadów biodegradowalnych. Na rekultywowanym terenie, jak ustalono, wyczuwalny był charakterystyczny zapach dla rozkładających się odpadów komunalnych. Oceniając organoleptycznie odpady dostarczone pod kodem 19 12 09 - minerały, z uwagi na znaczną zawartość odpadów organicznych, tworzyw sztucznych, papieru stwierdzono, że odpady te nie powinny być klasyfikowane jako minerały, lecz pozostałości z sortowania odpadów o kodzie 19 12 12. Ten zaś rodzaj odpadów nie został dopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na przetwarzanie (odzysk) odpadów prowadzonych w instalacjach. Niesporne jest również to, iż podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w tej sprawie w dniu 18 listopada 2013 r. przedstawiciel Spółki oświadczył, że stwierdzona w czasie kontroli obecność odpadów pochodzących z sortowni odpadów komunalnych była incydentalna, gdyż odpady te zostały przyjęte bez wiedzy zarządu Spółki, a pracownik odpowiedzialny za to został zwolniony.

W tych niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, o wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej w wysokości 100.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Administracyjna kara pieniężna za ww. naruszenia, wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł (art. 194 ust. 3 cyt. ustawy). W motywach decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia oraz wysokość administracyjnej kary pieniężnej, przedstawione zaś motywy tego rozstrzygnięcia koncentrowały się na wpływie wskazanego naruszenia warunków przedmiotowego zezwolenia na życie i zdrowie, jak i środowisko. Odnosząc się do twierdzeń strony, że w sprawie doszło jedynie do incydentalnego zdarzenia, organ uznał, że oględziny w dwóch różnych dniach potwierdziły obecność przedmiotowych odpadów w znacznych ilościach. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, podkreślając, że udowodniono w tej sprawie fakt przyjmowania znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy, co powoduje, że brak jest podstaw do obniżenia kary nałożonej na stronę. Podniesiono również, iż w trakcie kolejnej kontroli na przełomie [...] wymierzono Spółce za to samo naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. karę pieniężna, co oznacza, że przedmiotowe naruszenie nie było incydentalne.

Natomiast Sąd pierwszej instancji w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem norm procedury administracyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W motywach kwestionowanego orzeczenia Sąd uznał, że skoro przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 199 ustawy o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia, to nie ulega wątpliwości, iż co do zasady przedstawiony przez Głównego Inspektora Ochronny Środowiska charakter stwierdzonych naruszeń w oczywisty sposób stwarza zagrożenie dla gleby i wód gruntowych, stanowiąc potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi. Z kolei okoliczność ta skłania do przyjęcia, iż za wymierzeniem kary przemawiają wymienione w przepisie: rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko oraz skutki tych naruszeń. Pełny obraz stopnia szkodliwości ww. działań Spółki, który winien następnie znaleźć bezpośrednie przełożenie na konkretny wymiar kary, wymagał jednakże, w ocenie Sądu, (oprócz wskazania okresu naruszenia) oszacowania przybliżonego ilościowego wymiaru naruszeń (tj. przybliżonej ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem), zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca powołuje się na ich incydentalność. Aspekt ten został tymczasem całkowicie pominięty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (poza niesprecyzowaną uwagą o przyjmowaniu przez spółkę "znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy co wynika z ewidencji odpadów)". Dopiero doprecyzowanie ustaleń w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów będzie stanowiło miarodajną podstawę do oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia. Ostatnie ze wskazanych w przepisie kryteriów ustalania wysokości należnej kary, tj. rozmiar prowadzonej działalności należy traktować jako postulat oszacowania łącznej ilości odpadów przetworzonych, umożliwiający ewentualne odniesienie ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z przepisami do łącznej ilości odpadów przetworzonych.

Skarga kasacyjna kwestionuje powyższy wyrok zarzutami naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego generalnie negując stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w tej sprawie organ odwoławczy zanalizował przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach w sposób rzetelny, szczegółowy i szeroko ocenił i opisał rodzaj i skalę dokonanego naruszenia przez skarżącą Spółkę, wyjaśnił też okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń w szczególności wyjaśniając, że naruszenie miało charakter długotrwały i trwały oraz uzasadnił wysokość zastosowanej sankcji.

Należy pamiętać, że ustalając wysokość tego rodzaju kary, jak w tej sprawie, właściwy organ działa w granicach uznania administracyjnego wyznaczonego przesłankami z art. 199 ustawy o odpadach. Jeżeli zatem organ wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednakże w tej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie zakwestionował niewyjaśnienie przez organ orzekający w sprawie w sposób wymagany prawem wszystkich przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, co wpłynęło przecież na ocenę samej wysokości wymierzonej kary. Powoływanie się w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów, na niesprecyzowaną uwagę o przyjmowaniu przez Spółkę znacznych ilości odpadów o kodzie 19 12 09 na przestrzeni wielu miesięcy nie jest wypełnieniem obowiązku wskazania w tym zakresie konkretnych czy nawet orientacyjnych parametrów. Organ w powyższym zakresie nie może posługiwać się pojęciami niedookreślonymi, tylko w takie pojęcia jak "na przestrzeni wielu miesięcy" czy też "znaczne ilości odpadów" musi włożyć określone treści (określone wartości choćby przybliżone). W innym przypadku musi zamieścić bardzo szczegółowe uzasadnienie, wskazujące na uzasadnione trudności w dokładnym określeniu ww. wartości, co i tak nie zwalania organu od wskazania przybliżonych wartości uwzględniających przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach.

Natomiast zarzuty formułowane w zakresie naruszenia prawa procesowego, a to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i nieuprawnione uchylenie decyzji organu odwoławczego, tak naprawdę stanowią polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, skoro ten Sąd w motywach zaskarżonego wyroku, w ramach prawidłowo dokonanej wykładni art. 199 ustawy o odpadach, (wbrew zarzutowi oznaczonemu w skardze kasacyjnej jako II.) trafnie zaznaczył, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie oszacował przybliżonego ilościowego wymiaru naruszeń (tj. przybliżonej ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem), zwłaszcza w sytuacji, w której skarżąca Spółka powołuje się na ich incydentalność. Z kolei negowanie incydentalności wskazanego naruszenia prawa przez organ nie jest jednoznaczne z tym, że wskazano przybliżoną ilość przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem odpadów, czy też okres trwania przedmiotowego naruszenia. Są to dwie różne rzeczy.

Rację ma Sąd pierwszej instancji w warunkach art. 199 ustawy o odpadach, że dopiero doprecyzowanie ustaleń w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów będzie stanowiło miarodajną podstawę do oceny wymienionej w przepisie wielkości zagrożenia. Również właściwie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kryterium rozmiaru prowadzonej działalności należy traktować jako postulat oszacowania łącznej ilości odpadów przetworzonych, umożliwiający ewentualne odniesienie ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z przepisami do łącznej ilości odpadów przetworzonych. Skarga kasacyjna negując zaś stanowisko Sądu pierwszej instancji w dalszym ciągu powołuje się na zakwestionowane w zaskarżonym wyroku pojęcia niedookreślone w zakresie okresu trwania naruszenia oraz ilości wadliwie przetwarzanych odpadów, co nie pozwala na uznanie zasadności zarzutów w zakresie naruszenia prawa procesowego w powyższym zakresie.

Ponadto wskazywanie w skardze kasacyjnej na utrudnienie w precyzyjnym ustaleniu okresu trwania przedmiotowego naruszenia oraz ilości wadliwie przetworzonych odpadów z uwagi na błędy w prowadzonej ewidencji odpadów czy szerzej ujmując nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów nie mogą odnieść na tym etapie postępowania sądowoadministarcyjnego zamierzonego skutku, gdyż ten element sprawy nie był przedmiotem wcześniejszych ocen organów administracji. Powyższe wyjaśnienia winny zostać zamieszczone w zaskarżonej decyzji w powiązaniu z ustaleniem orientacyjnego okresu trwania przedmiotowego naruszenia, jak i orientacyjnej ilości wadliwie przetworzonych odpadów, czego w tej sprawie nie uczyniono. Twierdzenia zaprezentowane w powyższym zakresie dopiero na etapie skargi kasacyjnej nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż uznanie powyższych wyjaśnień przez Sąd kasacyjny doprowadziłoby w kontekście wyroku Sądu pierwszej instancji i zamieszczonej tam oceny zaskarżonej decyzji w istocie do merytorycznego rozpoznania tej sprawy, co nie jest dopuszczalne.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie tej nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z protokołem kontroli [...] poprzez pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie można skutecznie w przedstawionych wyżej okolicznościach tej sprawy uznać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skoro, jak ujawniono w tym postępowaniu, nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a przede wszystkim nie określono wymienionych wyżej, a mających wpływ na wynik sprawy przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach. Przedstawione zaś w protokole pokontrolnym [...] ustalenia, stanowiące niewątpliwie podstawowy materiał dowodowy sprawy pozwalają na stwierdzenie, że Spółka naruszyła warunki pozwolenia na przetwarzanie odpadów (decyzja z [...] czerwca 2013 r.). Należy zatem stwierdzić, że z uwagi na udowodnione gospodarowanie przez stronę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z przyjęciem i wykorzystaniem na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], odpadów niedopuszczonych do odzysku w posiadanej decyzji z [...] czerwca 2013 r. co do zasady wymierzenie kary z art. 194 § 1 pkt 4 ustawy o odpadach jest niezbędne. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień Spółka winna była liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na nią kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego.

Jednakże protokół pokontrolny, na który się powołano w kasacji, nie pozwala na ustalenie za organ dokładnego okresu naruszenia prawa, w sytuacji gdy organ odwoławczy wskazuje także na inny okres, a to dodatkową kontrolę na przełomie roku 2013/2014, czego jednak nie odzwierciedlają akta sprawy, bowiem brak w nich zarówno protokołu tej dodatkowej kontroli, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej nakładającej na Spółkę kolejną karę. Podobnie nie jest możliwe ustalenie za organ w oparciu o ten protokół przybliżonej ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem. Poza tym sąd administracyjny nie jest zobligowany do konkretyzowania za organy administracji określonych wartości, które to wpływają na ocenę merytoryczną sprawy, w tym wypadku czasokresu naruszenia prawa i przybliżonej ilości odpadów przetworzonych niezgodnie z zezwoleniem, wpływających na wysokość wymierzonej w tej sprawie kary za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z kolei normę z art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć. Jednakże z takim naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Tym samym żaden zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego też wniesiony środek odwoławczy jako nieusprawiedliwiony nie mógł doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Dlatego też, wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.