Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1093/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.R. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Rady Miasta R. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta R. , działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.-dalej u.s.g.) oraz § 69 Statutu Miasta R. przyjętego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 6 czerwca 2014 r. poz. 3146), wyraziła zgodę na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnej A. R. (dalej również skarżąca).

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w dniu 18 lutego 2016 r. do Rady Miasta R. wpłynął wniosek "A" w R. o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunków pracy i płacy radnej Miasta R. - sklarżącej, zatrudnionej w powyższym Towarzystwie. Następnie wskazano, iż w celu zbadania tego wniosku została powołana, uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], Komisja Doraźna, która wysłuchała przedstawicieli i pracowników wnioskodawcy oraz skarżącej. Komisja ustaliła, że, że wniosek pracodawcy motywowany był zamiarem reorganizacji mającej związek z realizacją dodatkowego, dofinansowanego projektu, a także konfliktem personalnym pomiędzy współpracownikami. Natomiast według niektórych radnych wniosek pracodawcy był niedoprecyzowany, mało konkretny i abstrakcyjny oraz nie sposób oddzielić go od działalności politycznej skarżącej. Ponadto zdaniem samej skarżącej reorganizacja jest nagła, niczym nie podparta i ma związek z jej działalnością polityczną, w szczególności, że dzieje się w trakcie kampanii referendalnej o odwołanie Prezydenta Miasta a także brak jest u pracodawcy wizji i praktycznych rozwiązań w zakresie przejęcia jej obowiązków.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. skarżąca wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa w związku z powyższą uchwałą, domagając się jej uchylenia w całości oraz podjęcia uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające jej warunki pracy i płacy. Jednocześnie zaskarżonej uchwale zarzuciła, w szczególności naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sytuacji istnienia znanej Radzie Miasta przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na wszczęcie przez prokuratora postępowania wyjaśniającego dotyczącego poświadczenia nieprawdy w dokumencie wszczynającym niniejsze postępowanie tj. wniosku pracodawcy.

W uzasadnieniu wezwania skarżąca wyjaśniła, że literalnie art. 25 ust. 2 u.s.g. odnosi się do rozwiązania stosunku pracy jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż dotyczy on również wypowiedzeń zmieniających. Równocześnie podkreśliła podstawową różnicę między wypowiedzeniem stosunku pracy a wypowiedzeniem zmieniającym polegającą na niedookreślonym zakresie wypowiedzenia zmieniającego. Skarżąca wskazała, że zakres wypowiedzenia zmieniającego w każdym konkretnym przypadku może być różny. W ocenie skarżącej pracodawca nie określił we wniosku z dnia 17 lutego 2016 r. merytorycznego zakresu wypowiedzenia zmieniającego i nie wskazał nowych warunków pracy i płacy. Poza tym w toku prac Komisji zostało potwierdzone, iż pracodawca na chwilę składania wniosku oraz jego rozpoznania nie miał sprecyzowanego faktycznego zakresu w jakim zamierza w przyszłości dokonać zmian w stosunku pracy. Natomiast skoro we wniosku pracodawcy nie podano na jakie nowe warunki zatrudnienia chce uzyskać zgodę Rady Miasta to nie było możliwości merytorycznego rozpoznania tego wniosku. W związku z powyższym, w opinii skarżącej, zaskarżona uchwała stanowi nieprzewidziany prawem akt o wyrażeniu zgody in blanco na dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego w nieokreślonej przyszłości i w nieokreślonym zakresie a zatem jest sprzeczna z celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g., którym jest zapewnienie osobie pełniącej funkcję radnego stałości stosunku pracy i wyeliminowanie nacisków na niego związanych z działalnością polityczną. Następnie podkreśliła, że jej aktywność publiczna wiąże się z polityczną dezaprobatą ze strony ugrupowania, które aktualnie posiada większość w Radzie Miasta oraz Prezydenta Miasta, a także osób powiązanych z obozem rządzącym w R. , w skład których wchodzą osoby podpisane pod wnioskiem z dnia 17 lutego 2016 r. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż działania pracodawcy mają na celu zdyskredytowanie jej osoby i utrudnienie albo wręcz uniemożliwienie jej prowadzenia dalszej działalności publicznej. Jednocześnie wskazała, że działania pracodawcy stanowią szykanę względem niej a wynikają również z jej zaangażowania w postępowanie w sprawie referendum o odwołanie z funkcji dotychczasowego Prezydenta Miasta. Następnie dodała, iż każdy akt władzy publicznej powinien być należycie uzasadniony poprzez wskazanie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, przy czym podstawa faktyczna polega na podaniu konkretnych faktów i dowodów mających te fakty potwierdzić. Zdaniem skarżącej uchwała nie spełnia tego wymogu albowiem uzasadnienie posługuje się samymi uogólnieniami bez wskazania konkretów oraz bez odniesienia zebranego materiału do konkretnych okoliczności.

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta R. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego radnej A. R. w związku z uchwałą z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że celem art. 25 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, chociażby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy jednakże tylko w razie zaistnienia przesłanki z art. 25 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy. Tym samym stwierdzenie przez Radę Miasta R. braku tej przesłanki, po wysłuchaniu skarżącej i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, implikowało konieczność rozważenia, czy wniosek pracodawcy powinien zostać uwzględniony, czy też nie. Opisano dalej przebieg prac Komisji Doraźnej, która odbyła trzy posiedzenia w dniach 3, 11 i 16 marca 2016 r. akcentując, że rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy co jednak nie oznacza, iż dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego i okoliczności powszechnie znane. Ponadto wyjaśniono, iż treść art. 25 ust. 2 u.s.g. nie daje radnemu nieograniczonej i bezwzględnej ochrony stosunku pracy. Tym samym stwierdzenie przez radę gminy braku przesłanki z art. 25 ust. 2 zdanie drugie powyższej ustawy zakazującej wyrażenia zgody na rozwiązanie (modyfikację) stosunku pracy radnego, powoduje, że rada może podjąć uchwałę wyrażającą zgodę albo odmawiającą zgody na rozwiązanie lub modyfikację stosunku pracy radnego w szczególności, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem mandatu. Dodano również, że w ocenie Rady nie zachodzi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. bowiem sprawa niewyrażenia bądź wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy skarżącej nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 1 K.p.a.

Pismem z dnia 27 maja 2016 r. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] , zaskarżając ją w całości i wnioskując m.in. o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi oświadczyła, że w dniu 25 kwietnia 2016 r. pracodawca dokonał wypowiedzenia jej warunków umowy o pracę. Ponadto wyjaśniła, iż jest związana stosunkiem pracy z "A" w R. nieprzerwanie od 31 grudnia 2003 r., czyli już od ponad 12 lat. Jest to umowa o pracę na czas nieokreślony ze stanowiskiem pracy Kierownika Redakcji Radiowej, a zajmowane przez nią stanowisko pracy jest w pełni adekwatne do jej kwalifikacji i stażu pracy, co zostało potwierdzone ponad dziesięcioletnim zatrudnieniem. Podkreśliła, iż w dotychczasowym okresie zatrudnienia nie było względem niej żadnych zastrzeżeń co do rzetelności wykonywania obowiązków pracowniczych. Poza tym wyjaśniła, że za zgodą pracodawcy brała w 2014 r. udział w wyborach samorządowych na Prezydenta Miasta R. , uzyskując 46% poparcie i przechodząc do drugiej tury wyborów jednakże ostatecznie nie wygrywając ich. Została natomiast Radną Rady Miasta R. i od tego czasu aktywnie zaczęła uczestniczyć w życiu publicznym lokalnej społeczności, w szczególności pod koniec 2015 r. zaangażowała się w inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania z pełnionej funkcji Prezydenta Miasta – M. L.. Zaakcentowała, iż nie prowadziła działalności politycznej w miejscu swojego zatrudnienia. Zdaniem skarżącej jej aktywny udział w życiu społeczności lokalnej doprowadziło do tego, że po zmianach w składzie osobowym organu zarządzającego "A" w R. i objęciu kierownictwa przez W. Ś., związanego z dotychczasowymi i zarazem aktualnymi władzami Miasta troje pracowników zgłosiło zastrzeżenia co do łączenia przez skarżącą funkcji Kierownika Redakcji Radiowej z działalnością publiczną. Zdaniem skarżącej konsekwencją powyższego był zamiar pracodawcy odsunięcia jej z zajmowanego stanowiska pracy jako osoby mającej odmienne poglądy polityczne a sposobem na osiągnięcie tego celu miała być "reorganizacja", której zarówno przyczyną jak i celem miało być zlikwidowanie jej stanowiska. Następnie skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w wezwaniu z dnia 6 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa oraz dodała, że zaskarżona uchwała daje pracodawcy formalne podstawy do podejmowania w zasadzie dowolnych i niczym nieograniczonych działań względem pracownika poprzez późniejsze, samodzielne, jednostronne i dowolne ustalanie nowych warunków zatrudnienia obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Poza tym stwierdziła, że związek pomiędzy wykonywaniem mandatu a zamiarem rozwiązania stosunku pracy z radnym może być zarówno jawny jak i ukryty oraz bezpośredni jak i pośredni. W opinii skarżącej gdyby nie jej działalność publiczna to nie pojawiłyby się zastrzeżenia ze strony współpracowników, że zaniedbuje obowiązki z powodu łączenia funkcji politycznej ze stanowiskiem zawodowym. Tym samym zdaniem skarżącej występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy jej działalnością publiczną a podjętymi przez pracodawcę działaniami. Ponadto skarżąca wskazała, iż Komisja Doraźna kończąc swoje obrady przeprowadziła głosowanie dotyczące wyrażenia pozytywnej opinii o złożonym przez pracodawcę wniosku jednakże uchwała tej treści nie uzyskała większości a zatem skoro Komisja odniosła się do wniosku w sposób negatywny to zaskarżona uchwała jest wprost sprzeczna z ustaleniami Komisji Doraźnej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasadził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd przywołał treść art. 25 ust. 2 u.s.g. i dokonując analizy tego przepisu. Sąd podzielił te poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa (a w analizowanym przypadku wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy) pozostawione jest uznaniu właściwej rady, natomiast okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie. Jednakże w razie, gdy rozwiązanie stosunku pracy lub zmiana warunków pracy i płacy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek odmówić zgody, w pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo zająć stanowisko w sposób nieskrępowany, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy. Zdaniem sądu przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest szeroki i obejmuje również przypadki rozwiązania, czy zmiany stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Sąd jednocześnie podkreślił, że zarówno motywy wyrażenia zgody jak i odmowy jej wyrażenia muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. A zatem motywy, z powodu których podjęto uchwałę w sprawie udzielenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Nawet w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy. Analogicznie będzie w sytuacji wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, czy też zmianę warunków pracy i płacy radnego.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zbyt ogólnikowa, co uniemożliwiać miało dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście wypowiedzenie warunków pracy i płacy nie było związane z wykonywaniem mandatu radnego przez skarżącą. W ocenie sądu w niniejszej sprawie były oczywiste wątpliwości co do prawidłowości działań pracodawcy w świetle przepisów kodeksu pracy, a zatem wyrażenie przez Radę Miasta R. zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy skarżącej, które nie zostały w ogóle określone, co nie mogło zostać uznane za prawidłowe.

Skargą kasacyjną Miasto R. zaskarżyło w całości opisany wyżej wyrok i wniosło o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi A. R. , alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w realiach kontrolowanej sprawy, stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, nie jest prawidłowe. Zaskarżona uchwała niewątpliwie posiada uzasadnienie, przywołano w nim okoliczności związane z pracami komisji doraźnej Rady Miasta. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także przyczyny, dla których zwrócono się do Rady z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające były także jasne dla sądu wojewódzkiego, skoro zostały one w motywach zaskarżonego wyroku dostrzeżone. Chybione i nie uwzględniające przy tym unormowania zawartego w art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika m. in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, było stwierdzenie sądu pierwszej instancji, o niemożliwości dokonania prawidłowej oceny, czy rzeczywiście wypowiedzenie warunków pracy i płacy skarżącej nie było związane z wykonywaniem mandatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą sądu wojewódzkiego było dokonanie takiej oceny na podstawie nie tylko samego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale także nadesłanych przez organ akt sprawy, skoro wynikają z nich oznaczone działania komisji doraźnej Rady, w toku których dociekano rzeczywistych motywów pracodawcy skarżącej w związku z zamiarem dokonania wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że do rozpoznawania sporów na tle stosunków pracy powołane są z mocy art. 262 § 1 K.p. sądy pracy, nie jest przeto do tego właściwy sąd administracyjny, nie była do tego właściwa we wskazanych w zaskarżonym wyroku granicach w ramach analizowanej sprawy także Rada Miasta R. . Innymi słowy, Rada nie mogła także dokonywać oceny zamiaru pracodawcy w aspekcie treści art. 8 K.p., wedle którego "Nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, że, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można wyprowadzić obowiązku rady gminy zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym. Nie oznacza to jednak, że dokonując oceny wniosku, rada gminy może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka, będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. II OSK 644/12, CBOSA.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej stwierdził, że szczególna ochrona stosunku pracy radnego ujęta w art. 25 ust. 2 u.s.g ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego. Nie jest to jednak tożsame z zabezpieczeniem radnego, chroniącym go bezwzględnie przed utratą pracy. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poprzez art. 25 ust. 2 u.s.g. ustawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną, uprawniającą do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem - radnym. Podkreślił, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może się ograniczać do oceny, czy podane przez pracodawcę przyczyny uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lipca 2017 r., II OSK 1454/17, LEX nr 2342530; 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16, LEX nr 2118270; 13 maja 2016 r., II OSK 211/16, CBOSA; 18 stycznia 2018 r., II OSK 3015/17, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że materiał zebrany w aktach sprawy był wystarczający do dokonania oceny, czy istotnie "zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu" przez radną – skarżącą– były tymi, które stanowiły podstawę zamiaru dokonania wypowiedzenia zmieniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od dokonania takiej oceny, nietrafnie uznając iż Rada winna uzyskać od pracodawcy konkretniejsze informacje dotyczące warunków zmiany stosunku pracy radnej, planów reorganizacji, zmienionych zakresów czynności. Ponieważ sąd wojewódzki takiej oceny nie dokonał, brak było przesłanek do tego, aby uznać, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznać skargę. Tym samym przedwczesne byłoby dokonywanie oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2019 r. skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko. Argumentowała, że przywołana przez pracodawcę we wniosku z dnia 17 lutego 2016 r. podstawa w postaci wewnętrznej reorganizacji mediów Towarzystwa nie odnosi się do podstawy zamiaru dokonania wypowiedzenia warunków pracy lecz stanowi sposób realizacji wcześniej podjętego zamiaru z przyczyn związanych ze sprawowaniem przez skarżącą mandatu radnego miejskiego. Wskazywała na to, że Komisja Doraźna nie wyjaśniła rozbieżności w wyjaśnieniach złożonych przez członków organu zarządzającego Towarzystwa oraz jej współpracowników. Ponadto stwierdziła, że dokumenty zebrane w sprawie jednoznacznie wskazują, że przyczyną złożenia jej wypowiedzenia zmieniającego była jej działalność związana z wykonywaniem przez nią mandatu radnego. Wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów będących załącznikami do niniejszego pisma. Przedstawiła nadto stenogramy wypowiedzi uczestników Zebrania Prezydium z dnia 15 stycznia 2016 r., które potwierdzają bezpośredni związek zamiaru degradacji skarżącej z jej działalnością publiczną w Radzie Miasta. Stwierdziła, że tak zwany konflikt pracowniczy miał podłoże polityczne, a jego powstanie zbiegło się w czasie z objęciem funkcji w Prezydium Zarządu przez bliskiego współpracownika ówczesnego Prezydenta Miasta. Zaakcentowała, że wszystkie zeznające osoby w sposób bezpośredni lub pośredni łączyły kwestie reorganizacji polegającej na likwidacji dotychczasowego stanowiska skarżącej z jej działalnością publiczną..

W piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. Prezydent Miasta oświadczył, że nie kwestionuje zasadności skargi A. R. na uchwałę nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jako oczywiście zasadna została uwzględniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 –dalej jak dotychczas "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa.

W sprawie nie było kwestionowane, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi, gdyż jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżąca skierowała do Rady Miasta R. w dniu 6 kwietnia 2016 r. Następnie po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi od organu, w terminie skierował skargę do Sądu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowiący, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stanowi, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z mocy art. 42 § 1 kodeksu pracy przepis ten stosuje się również odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy.

W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest natomiast udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym

Uchwała Rady Miasta R. podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych radzie miasta jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada miasta nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07, LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. II OSK 194/06, z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 952/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady miasta.

Podejmując uchwalę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, Rada musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych, wynikających z powierzonego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poza tym, uchwała musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika. W orzecznictwie podkreśla się, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina (powiat) zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Powyższe stanowisko można wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). W każdej z przedstawionych powyżej sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1747/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W judykaturze podnoszony jest także słuszny pogląd, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, faktu i wnioskowanie. Najważniejszą częścią uzasadnienia jest jego część faktyczna, w której rada gminy wskazuje okoliczności przekonujące o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o braku tejże zgody.

Zdaniem składu orzekającego każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja rady miasta do wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy winno być należycie uzasadnione. Zgodnie bowiem z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10, dostępny CBOSA). Uchwała winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów dokonania wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy. Powyższego zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, Rada nie wykazała przyczyn usprawiedliwiających przyczyny wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnej. Rada bowiem nie wykazała i nie uzasadniła, że decyzja pracodawcy o wypowiedzenie warunków pracy skarżącej nie była w istocie związana z wykonywaniem mandatu radnego. Co więcej w piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. już nie kwestionowano zasadności skargi.

W tym miejscu należy wskazać, że rada miasta nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pomijać wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g.

Konkludując stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. zwłaszcza w kontekście art. 107 § 1 Kpa. Naruszenie ww.przepisów prawa ma charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a

Wypada jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r. bowiem ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.