Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 216/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 2, art. 94, art. 169
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 grudnia 2013 r., nr XXVI/216/2013 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz zawierania kolejnych umów, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (Dz. Urz. Województwa poz. 2799) I. stwierdza nieważność § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 3, 4, art. 68 ust. 1 pkt 7 i 1b oraz art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), podjęła w dniu [...] grudnia 2013 r. uchwałę Nr XXVI/216/2013 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz zawierania kolejnych umów, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W § 9 ust. 2 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że przy rozłożeniu ceny sprzedawanego lokalu mieszkalnego na raty wprowadza się oprocentowanie rat

w wysokości 3% w stosunku rocznym od niespłaconej kwoty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 grudnia 2013 r. pod poz. 2799.

Powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (obecnie t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), Prokurator Rejonowy

złożył skargę na powyższą uchwałę, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 9 ust. 2 uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa – art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na zmianie w § 9 ust. 2 określonej w art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustalenia w stosunku do wszystkich nabywców gminnych lokali mieszkalnych sprzedawanych w trybie bezprzetargowym obniżonego stałego oprocentowania w wysokości 3 % w stosunku rocznym do niespłaconej kwoty, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny zmieniających wysokość oprocentowania niespłaconej części ceny zakupu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 70 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż cena nieruchomości sprzedawanej

w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, przy czym zgodnie z ust. 3 rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Równocześnie w ust. 4 wskazano, iż wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu łub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej. Powyższe w ocenie Prokuratora daje asumpt, że przepis ten określa w sposób kompletny warunki zmiany wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ma charakter indywidualny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą", co oznacza, iż dotyczy ona konkretnej sprawy. Zgoda rady gminy na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości, a zatem zgoda powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest, zdaniem Prokuratora upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym przed wnioskiem i ponadto w odniesieniu do wszystkich komunalnych lokali mieszkalnych i nieruchomości innych niż lokale mieszkalne potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym.

Prokurator podkreślił, że zastosowanie zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym prowadzi do zmiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie ustalania umownej wysokości oprocentowania niespłaconej części ceny sprzedawanych przez gminę nieruchomości na relację podległości kompetencji prawodawczej i co za tym idzie skutkuje pozbawieniem organu wykonawczego gminy przysługujących mu z mocy ustawy kompetencji do zmiany ustawowo określonej wysokości oprocentowania, na którą to zmianę rada gminy może jedynie wyrazić zgodę, względnie zgody takowej odmówić.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, iż organ w dniu [...] lutego 2014 r. podjął uchwałę Nr XXVIII/213/2014, która wyeliminowała kwestionowany zapis § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. podtrzymał wniesioną skargę z dnia [...] stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Należy zaznaczyć, że Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (obecnie t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika wprost z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak,

że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej

z dnia [...] grudnia 2013 r., nr XXVI/216/2013 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz zawierania kolejnych umów, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji stanowi natomiast,

że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji.

W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium, została bowiem wydana z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ono akt prawa miejscowego.

Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 ustawy

o samorządzie gminnym. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością gminy jest wynikający z art. 91 ust. 1 tej ustawy obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały Rady Miejskiej nr XXVI/216/2013 do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prokurator Rejonowy wniósł skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 9 ust. 2.

Przechodząc do rozważań merytorycznych należy przywołać treść wskazanego wyżej art. 94 Konstytucji, który stanowi, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające

z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego

w ustawach dla całego państwa.

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznający radzie gminy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy między innymi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nazywanej dalej u.g.n.

W przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest, czy w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 70 ust. 4 u.g.n., Rada Miejska była uprawniona do ustalenia w § 9 ust. 2 uchwały nr XXVI/216/2013 z dnia [...] grudnia 2013 r. generalnej zgody na stosowanie odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n., stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych sprzedawanych w drodze bezprzetargowej, którym rozłożono spłatę ceny na raty. Innymi słowy, czy uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy, Rada Miejska w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą we wskazanych wyżej przepisach.

Przy rozstrzyganiu tego zagadnienia istotne jest ustalenie zależności pomiędzy art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 4 u.g.n.

Stosownie do treści art. 70 ust. 3 u.g.n., rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 4 u.g.n. wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 stopy procentowej.

W wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 579/09, publ. Lex nr 571047 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż przepis art. 70 ust. 3 u.g.n. ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Natomiast regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 u.g.n. ma charakter wyjątku od tej zasady, o czym świadczą następujące argumenty:

- po pierwsze, wykładnia systemowa wewnętrzna - ustęp 4 zamieszczono jako lex specialis po ustępie 3, dając tym samym pierwszeństwo ustawowemu oprocentowaniu rozłożonej na raty nie spłaconej części ceny,

- po drugie, tryb, jaki został przewidziany dla wyrażania oświadczenia woli gminy na rozłożenie na raty nie spłaconej części ceny nieruchomości, która została zbyta w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 4 u.g.n. zawiera sformułowanie "rada może wyrazić zgodę"). Tryb generowania cywilnoprawnego, umownego oświadczenia woli wymaga

w tym wypadku współdziałania dwóch organów; organ wykonawczy gminy, który pragnąc odstąpić na etapie zawierania umowy z konkretnym podmiotem od ustawowej wysokości oprocentowania wynikającej z art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany jest wystąpić do rady gminy, dla której ustawa o samorządzie gminnym zastrzega do wyłącznej kompetencji podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości i ubiegać się przed tym organem o zgodę na inną, wyjątkową, indywidualną modyfikację stopy oprocentowania. NSA podkreślił, że art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zawiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody co oznacza, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy. Uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy.

- po trzecie, umowny charakter oprocentowania określonego w przepisie art. 70 ust. 4 u.g.n.; o takim charakterze świadczy poprzednie brzmienie tegoż przepisu. Przed nowelizacją art. 70 ust. 4 u.g.n miał brzmienie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania" (zob. tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543). Obecne brzmienie tej normy prawnej nie zmienia umownego charakteru oprocentowania, a jedynie precyzuje sposób jego ustalenia. Jest to nadal oprocentowanie umowne, ustalane w szczególnym trybie, wynika z czynności prawnej (art. 359 § 1 k.c.) z tym tylko, że wieloetapowy proces składania przez gminę oświadczenia woli w zakresie tego postanowienia umownego został ukształtowany tak, aby na każdym jego etapie, wobec każdego indywidualnie oznaczonego nabywcy nieruchomości, każdy z organów uczestniczących w składaniu oświadczenia woli gminy mógł wywołać powrót do ogólnej zasady gwarantującej gminie odsetki ustawowe

w rozumieniu art. 359 § 2 k.c., na minimalnym poziomie ustalonym przez art. 70 ust. 3 u.g.n.

Reasumując stwierdzić należy, iż treść przepisu art. 70 ust. 4 u.g.n. nie pozwala na wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego a priori przed wnioskiem zawierającym cenę w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 u.g.n., rada gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, nie zaś do wprowadzenia generalnej możliwości stosowania wobec nabywców nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości odmiennych stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości.

Rada Miejska nie miała więc uprawnienia do określenia w akcie prawa miejscowego generalnej i abstrakcyjnej możliwości zastosowania innych stawek oprocentowania niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n.

Uchwała o wyrażeniu zgody ma charakter indywidualny i musi dotyczyć zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Na indywidualny i konkretny charakter aktu wyrażenia zgody jednoznacznie wskazuje treść art. 70 ust. 4 u.g.n. Niedopuszczalne w powyższym układzie było zastosowanie, zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającego skutki prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to do zamiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie ustalenia stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Rada Miejska zachowała się jakby realizowała kompetencję o charakterze prawodawczym, czego nie wolno czynić bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Stosownie do wskazanego już na wstępie art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Natomiast akt zgody na zastosowanie innej stopy oprocentowania zakłada, że inicjatywa w zakresie, zarówno odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jaki i proponowanej wysokości oprocentowania, należy do organu wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady gminy na mocy przepisu prawa miejscowego.

Rozdział kompetencji znajduje swoje umocowanie w art. 169 Konstytucji RP. Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy, natomiast wedle art. 30 organem wykonawczym jest wójt. Stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada gminy, jako organ kolegialny, jest uprawniona zatem do podejmowania działań związanych jedynie ze stanowieniem lub kontrolą, ale nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Stosownie zaś do przepisu art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Organ stanowiący gminy decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 70 ust. 4 u.g.n., wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jedynie w indywidualnych przypadkach dotyczących konkretnych nieruchomości i ich nabywców. Zgoda taka powinna być udzielana przez radę gminy po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. Regulacja ta nie upoważnia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i w odniesieniu do wszystkich nieruchomości komunalnych potencjalnie podlegających sprzedaży.

Tym samym wprowadzając w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapis, że przy rozłożeniu ceny sprzedawanego lokalu mieszkalnego na raty wprowadza się oprocentowanie rat w wysokości 3% w stosunku rocznym od niespłaconej kwoty, Rada Miejska przekroczyła normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. i naruszyła art. 70 ust. 4 u.g.n. Stanowi to istotne naruszenie prawa, a tym samym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie umorzenia postępowania

z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej

z dnia [...] lutego 2014 r. Nr XXVIII/231/2014 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz zawierania kolejnych umów, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wprawdzie w wyniku uchwalenia tej uchwały zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże nie czyni to postępowania

w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności aktu prawnego przez sąd administracyjnym (w niniejszej sprawie uchwały rady miasta), powoduje skutki ex tunc. Oznacza to, że od samego początku tj. od dnia uchwalenia wspomnianego aktu prawnego, nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień lub obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 1719/11, Lex

nr 114224). W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291, wyrok NSA

z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10 Lex nr 745224, wyrok NSA z dnia

4 listopada 2010 r., sygn.. akt II OSK 1783/10, Lex nr 746796, postanowienie NSA

z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności,

a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie nieważności aktu prawnego przez sąd pozbawia go mocy prawnej ex tunc (z mocą wsteczną), a więc tak , jakby nigdy nie był podjęty. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzeć przedmiotową sprawę merytorycznie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w zaskarżonej części, tj.: § 9 ust. 2. Stosownie zaś do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności, do uprawomocnienia się wyroku.