Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 208/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 15,  art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. P. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. P. Spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia I. Spółka komandytowa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno-usługowego oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz garażami podziemnymi i/lub garażami w przyziemi i/lub garażami nadziemnymi na dz. nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w K., wraz z budową infrastruktury technicznej, dojazdów, wjazdów na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...] w K.". Za podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162 poz. 1568, ze zm.), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w odpowiedzi na wniosek Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu [...] z dnia 8 marca 2012r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2012r odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno-usługowego oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową oraz garażami podziemnymi i/lub garażami w przyziemiu i/lub garażami naziemnymi na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wraz z budową infrastruktury technicznej, dojazdów, wjazdów na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]. Na powyższe postanowienie, zażaliła się I. Spółka komandytowa, wskazując na błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy lub błędną interpretację tegoż stanu przez organ pierwszej instancji. W szczególności strona zażalająca się podważa kolizję planowanej inwestycji z ładem urbanistycznym tego obszaru oraz z widokiem na zabytkowy budynek znajdujący się w głębi działki nr [...].

Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt ww. decyzji uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (między innymi poprzez wpis do rejestru zabytków) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt ww. decyzji uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (między innymi poprzez wpis do rejestru zabytków) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...], na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, znajduje się w obrębie zespołu urbanistyczno-architektonicznego K., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1984r. i stanowiącego część historycznego zespołu miasta K., uznanego za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994r. (Dz. U. nr 50 poz. 418). Ponadto willa F. 1878r., zwanej też od nazwiska późniejszych właścicieli willą O., wraz z działką nr [...], została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] października 1982r.

Minister podkreślił, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 1984r. obszar dzielnicy K. stanowi teren rewaloryzacji, polegającej na zachowaniu i odnawianiu istniejących wartości, poprzez konserwację, adaptację i ograniczoną modernizację jego walorów funkcjonalno- przestrzennych. W decyzji tej zawarto stwierdzenie, że sprawą nadrzędna jest zachowanie i eksponowanie w układzie oraz krajobrazie tego terenu, wszystkich istniejących wartości zabytkowych. Nowe wartości muszą być bezwzględnie podporządkowane zabytkowym, ukształtowanym przez historię. Ponadto w uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że największe zasoby zabytkowe tej dzielnicy pochodzą z 2 połowy XIX i pierwszej XX wieku.

Organ zaznaczył, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków przewiduje między innymi: budowę budynku od strony zachodniej działki nr [...] w linii zabudowy ulicy [...] na całej długości działki (celem wytworzenia na tym odcinku ulicy zabudowy pierzejowej); wysokość oficyny bocznej w głębi działki nr [...] na granicy z działką nr [...], tj. oficyny południowej - równą wysokości elewacji budynku frotowej, tj. od 15,7 do 16,6 m z tolerancją 0,5m. W ocenie organu powyższe ustalenia są sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej tego obszaru. Przyjęta zasada kontynuowania zabudowy pierzejowej doprowadzi bowiem do zniszczenia ustalonego historycznie ładu przestrzennego w rejonie działki nr [...], co stanowi jednoczesne naruszenie wskazań zawartych w obu decyzjach o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków. Jednocześnie oficyna boczna-południowa, o wysokości równej budynkom frontowym w linii ulicy [...], stanowiła by pogwałcenie historycznych zasad realizowania zabudowy miejskiej na całym obszarze K.

Zdaniem Ministra słusznie jest stanowisko organu pierwszej instancji , że willa O. oraz obecna działka nr [...] stanowią przykład założenia willowo-ogrodowego okresu rozwoju K. Wskazał, że willa jest typową eklektyczną rezydencją podmiejską z lat 70 XIX wieku, o cechach stylowych charakterystycznych dla budownictwa uzdrowiskowego. Jest to budynek na planie wydłużonego prostokąta, z dwoma ryzalitami na narożach elewacji frontowej, zorientowany względem ulicy [...] boczną elewacją zachodnią. Posiada dosyć bogatą dekorację snycerską wejściowych ganków oraz szczytów nad ryzalitami bocznymi. Cechy stylistyczne oraz orientacja względem ulicy jednoznacznie wskazują na pierwotny ogrodowo-willowy charakter tego założenia.

Minister zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji błędnie domaga się ustalenia prawidłowych parametrów wysokości budynku zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...] w ramach odrębnego studium widokowego. Podniósł, że obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie w trakcie postępowania jakie parametry nowej zabudowy są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i zbadanie, czy przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji jest w tym punkcie do zaaprobowania. Jednakże uznał, że błąd ten nie wpływa jednak na trafność merytoryczną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w zażaleniu, Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organy ochrony zabytków, dysponują wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe. Jednocześnie w swoich orzeczeniach organy te muszą się kierować nałożonym na nie przez ustawodawcę obowiązkiem ochrony zabytków, który zgodnie z przepisem art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega między innymi, na podejmowaniu działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła I. Spółka komandytowa, zwana dalej Spółką, reprezentowana przez radcę prawnego J. D., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wyrażające się w nieuzasadnionym i bezpodstawnym utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2012r. czego wyrazem było pominięcie tego, że postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej i opierało się na błędnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy (błędnym przyjęciu, że historyczny ład przestrzenny w rejonie ul. [...] w K. zakłada zabudowę willowo-parkową), nie było należycie uzasadnione (z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, które uniemożliwiają jego kontrolę, nie udokumentowanie założeń historycznego ładu przestrzennego w rejonie ul. [...] w K. oraz z uwagi na brak uzasadnienia zmiany stanowiska w sprawie interpretacji założeń historycznego ładu przestrzennego w rejonie ul. [...] w K. w odniesieniu do stanowiska zajmowanego przez organy ochrony zabytków w latach 2001-2006) oraz zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a więc bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, który nie stał w sprzeczności z przepisami prawa, ani z interesem publicznym (zgłoszone do uzgodnienia zamierzenie inwestycyjne zakłada odremontowanie zabytkowej willi F. – O. (interes publiczny), nie pozostaje przy tym w sprzeczności z interesem publicznym, ani z żadnym przepisem prawa, a pomimo tego nie zostało uzgodnione przez organy ochrony zabytków);

- art. 138 ust. 1 pkt 2 k.pa. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. art. 7 k.pa. i art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskutek wybiórczej oceny materiału dowodowego i pominięcia tego, że założeniem zamierzenia inwestycyjnego było przeprowadzenie przez skarżącą remontu konserwatorskiego zabytkowej willi F.-O., co mogłoby ją uchronić przed zniszczeniem, któremu obecnie ulega, a więc z naruszeniem zasad ochrony zabytków;

- art. 7, 77 § 1, i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym przez nieuzasadnione pominięcie lub ewentualnie nieuzasadnioną odmowę wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom z akt Archiwum Państwowego w K., wskazującym na bezzasadność stanowiska o willowo-ogrodowym charakterze historycznej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości tj. bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy danych zawartych w tych dokumentach, a w konsekwencji przez błędne i dowolne przyjęcie - w ślad za organem pierwszej instancji - że teren planowanej inwestycji, z uwagi na istnienie zabytkowej willi F.-O., stanowi relikt układu urbanistycznego zakładającego historycznie willowo-ogrodowy charakter zabudowy,

- art. 6, 7 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w związku ze stosowaniem odmiennych ocen przy formułowaniu warunków zagospodarowania tej samej nieruchomości w dwóch sprawach, czego wyrazem była nieuzasadniona zmiana stanowiska w sprawie interpretacji założeń historycznego układu przestrzennego w rejonie ul. R. przy ocenie zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do stanowiska wyrażonego w tej samej kwestii w opinii konserwatorskiej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 14 kwietnia 2001r. oraz w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2006r. opiniujących jako zgodne z założeniami ochrony konserwatorskiej zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Prezydenta K. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w sprawie pod sygnaturą: [...], zakładające m.in. zabudowę wzdłuż pierzei ulicy R. w celu uzupełnienia układu urbanistycznego poprzez kontynuację zabudowy zwartej ulicy R. oraz tzw. zabudowę plombową;

- art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego wyrażające się w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. bez uwzględnienia interesu społecznego i interesu publicznego, w tym bez korzyści dla zabytkowej willi F. – O., co wynika z utrzymania w mocy stanowiska, które bezpodstawnie pominęło fakt, iż zgłoszone do uzgodnienia zamierzenie inwestycyjne na nieruchomości przy ul. [...] w K. nie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym, ani żadnym przepisem prawa, a przeciwnie zakłada działania mające na celu odremontowanie i utrzymanie substancji zabytku - willi F. – O.;

- art. 6, 7 i 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, pomimo tego, że odmowa uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa oraz poprzez nieprawidłowe wskazanie stron postępowania w oparciu o niezweryfikowany wykaz stron, przedstawiony przez organ pierwszej instancji;

- art. 8, 9, 11 i 124 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w tym: stanowiska o willowo - ogrodowym charakterze historycznej zabudowy na nieruchomości, powodów, dla których nie uwzględniono przedstawionych przez skarżącą dowodów na okoliczność tego, że zabudowa istniejąca na nieruchomości przy ul. [...] w K. miała historycznie charakter oficynowy i nie stanowi reliktu zabudowy willowo-ogrodowej (dokumenty pozyskane z Archiwum Państwowego w K.),

- art. 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom i w związku z nieprawidłowościami w ustaleniu kęgu stron.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 i 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, poprzez jego błędną wykładnię, w suktek czego doszło do wydania o wokresie od 2001 – 2012r. dwóch odmiennych opinii w odniesieniu do dwóch zamierzeń inwestycyjnych na przedmiotowej nieruchomości zakładających w obu przypadkach zabudowę wzdłż ulicy [...], przy czy za pierwszym razem zamierzenie uzgodniono, zaś w niniejszej sprawie uzgodnienia odmówiono. W obu przypadkach oparto się na założeniach układu urbanistycznego i względach historycznych, z tym, że za każdym razem inaczej je przedstawiono. W ocenie skarżącej opisane działania organów świadczą o nieprawidłowym stosowaniu art. 3 pkt 12 ww. ustawy. Skarżąca podkreśliła, że jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, iż historyczny układ przestrzenny jest układem urbanistycznym o ustalonych założeniach, chronionym w określonej treści. Zarzuciła Ministrowi, że nie wyjaśnił wskazanej niekonsekwencji w działaniach organów ochrony zabytków, a nadto bez wyjaśnienia i uzasadnienia powołał się na taką wersję założeń historycznego układu przestrzennego, która jest dla skarżącej niekorzystna.

- art. 4 w/w ustawy o ochronie zabytków ze względu na brak jednoznacznego określenia, która z form prawnych ochrony zabytków przemawia za odmową uzgodnienia inwestycji planowanej przez skarżącą, a w konsekwencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nie podjęciu przez organ drugiej instancji działań mających na celu zachowania substancji zabytku – willi F. – O.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona przedstawiła szczegółową argumenatcję podniesionych zarzutów. Szczególnie strona zaakcentowała, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał dokumentu zawierającego spis założeń historycznego układu urbanistycznego w rejonie ulicy [...]. W ocenie skarżącej organy powołały się na założenia układu urbanistycznego, które nie wynikają wprost z żadnego dokumentu, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Świadczy to o dowolności w wydaniu rozstrzygnięcia i przekorczenia granic uznania administracyjnego. Podniosła, że organ zażaleniowy wydane rozstrzygnięcie uzasadnił w istocie tym, że sprawa została załatwiona przez organ posiadający wiedzę fachową w dziedzinie ochrony zabytków. Podkreśliła, że Minister w ogóle nie odniósł się do twierdzeń zawartych w zażaleniu oraz dołączonych przez nią dokumentów uzyskanych z Archiwum Państwowego w K., z których wynika, że willa F. została zaprojektowana jako oficyna, a nie samodzielna willa. Minister ustalenie o willowo – parkowym, historycznym układzie przestrzennym w rejonie ulicy [...] uznał za udowodnione na podstawie analizy położenia budynku względem ulicy, cech elewacji i zdobienia. W ocenie skarżącej organ oparł się na założeniach, które są niezgdone z historycznym opisem budynku, tak zwanej willi F. – O., zawartej w projekatch architektonicznych znajdujących się w aktach Archiwum Państwowego w K., które skarżąca wskazała w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. na podstawie art. 106 § 3 uwzlędniając wniosek zawaty w skardze dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi i powołanych w jej treści opinii konserwatorskiej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 14 kwietnia 2001r. oraz w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2006r. opiniujących jako zgodne z założeniami ochrony konserwatorskiej zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Prezydenta K. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w sprawie pod sygnaturą: [...].

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, jak trafnie podniesiono w skardze, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując analizy akt sprawy zauważyć należy, że treść zażalenia od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2012r. nie pozostawia wątpliwości, że strona skarżąca podjęła w nim próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych, które były podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uwag przedstawionych w uzasadnieniu zażalenia polemika dotyczyła zwłaszcza poczynionych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustaleń w zakresie charakteru willowo-ogrodowego zabytkowej wilii F. Twierdzenia strony skarżącej zmierzały do podważenia prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji takiego charakteru tego budynku, jak również wykluczenia możliwości pierzejowej zabudowy przy ulicy [...]. W zażaleniu podniesiono, że istnienie Zakładu Artystyczno - Ślusarskiego oraz opis zamierzenia inwestycyjnego w dokumentach archiwalnych świadczą o tym, że według zamierzenia inwestora tzw. willa F. – O. nie stanowiła samodzielnego budynku, co z kolei zaprzecza prawdziwości twierdzenia, iż zabudowa na nieruchomości przy ul. [...] w K. ma historycznie willowo-parkowy charakter.

Na podstawie dokumentów archiwalnych dotyczących zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] w K. wykazano w zażaleniu, że zabytkowa willa F. nie została zaprojektowana jako samodzielna willa w otoczeniu parku. Wywiedziono na podstawie dokumentów uzyskanych z Archiwum Państwowego w K., że od początku swego istnienia willa F. miała charakter budynku oficynowego, co oznacza, że wskazanie willi F., jako reliktu układu urbanistycznego zakładającego pierwotnie willowo-ogrodowy charakter zabudowy, było nieuzasadnione. Zdaniem strony z faktu, że na nieruchomości przy ul. [...] pierwotnie został wybudowany budynek oficynowy wynika, że zamiarem ówczesnego inwestora była dalsza zabudowa nieruchomości w przyszłości (prawdopodobnie nie zrealizowana od razu ze względu na brak wystarczających środków), nie zaś urządzenie na tym terenie parku - ogrodu. Wniosek, jest tym bardziej uzasadniony, że obok willi sam jej fundator i właściciel wybudował budynki warsztatowe (inne obiekty budowlane) - tzw. Zakład Artystyczno - Ślusarski.

W celu uzasadnienia swojego stanowiska skarżąca wskazała w uzasadnieniu zażalenia, że pojęcie "oficyna", które zostało użyte w dokumentach archiwalnych budynku tzw. willi F., historycznie było i dotychczas jest używane na oznaczenie: bocznego skrzydła kamienicy lub budynku stojącego za kamienicą frontową; wolno stojącego budynku w pobliżu pałacu czy dworu lub skrzydło pałacu, zwykle o przeznaczeniu gospodarczym, mieszczące też pokoje dla służby i zarządzających, czasem pokoje gościnne (Słownik Języka Polskiego, Tom 2, pod redakcją H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkilądź, PWN, Warszawa 1979), a więc na oznaczenie obiektu o znaczeniu niesamodzielnym, pomocniczym w stosunku do innego obiektu głównego.

Zarzucono ponadto w zażaleniu, iż twierdzenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o tym, że uzupełnienie luki w pierzei ulicy [...] stanowić będzie naruszenie historycznego układu przestrzennego budzi wątpliwości, jeżeli wziąć pod uwagę datę powstania ulicy [...] i datę pobudowania willi F. – O. Zdaniem strony takie twierdzenie mogłoby być usprawiedliwione wyłącznie wówczas, gdyby ulica [...] powstała później aniżeli zabudowa na nieruchomości przy ul. [...]. Podkreślono, że willa F. pochodzi z 1878 r., tj. z okresu kiedy już istniała ulica [...], a wiadomym jest, że jeżeli zabudowa powstaje wzdłuż ulicy, która istniała wcześniej, to nie tworzy się celowo luk w pierzei ulicy, ponieważ nie można się w tym przypadku powołać na układ historyczny. Z uwagi na to, że willa F. powstała w 1878r., to –według skarżącej - nie uzasadnionym jest twierdzenie, że jeszcze przed powstaniem ulicy [...] istniał historyczny układ urbanistyczny i przestrzenny zakładający istnienie nieruchomości zabudowanych obiektami willowymi w otoczeniu ogrodów, który wymuszał ukształtowanie pierzei ulicy [...] w taki sposób, żeby utrzymywać istnienie luki w pierzei. W zażaleniu podniesiono, że charakteryzowanie pierwotnej zabudowy wzdłuż ulicy [...] na podstawie układu urbanistyczno-przestrźennego istniejącego w obszarze innych ulic, w tym także położonych w pobliżu ulicy [...], a nawet w tym samym kwartale, stanowi nadużycie, ponieważ zniekształca informację o rzeczywistym charakterze i układzie urbanistycznym istniejącym pierwotnie wzdłuż ulicy [...].

Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzctwa Narodowego prowadzi do stwierdzenia, że przytoczona powyżej argumentacja przedstawiona przez stronę na etapie postępowania zażaleniowego nie była przedmiotem rozważań organu drugiej instancji. Również organ ten nie ustosunkował się do dowodów przedstawionych przez stronę.

Oznacza to, że organ odwoławczy w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie odwoławcze, pozbawiając stronę możliwości weryfikacji prawidłowości postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne rozpoznanie sprawy, w tym zwłaszcza merytoryczne ustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i wniosków, jest obowiązkiem organu odwoławczego, który winien kierować się w tym zakresie dyrektywą wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności i faktów. Aktywność organu drugiej instancji winna gwarantować stronie prawo do ponownego rozpoznania istoty jej sprawy, co w szczególności oznacza obowiązek ponowienia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z należytym uwzględnieniem zasad i reguł wskazanych w art. 7 oraz 80 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie.

Wskazanych wyżej konsekwencji, wynikających z podstawowej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, nie uwzględnił w sposób należyty organ drugiej instancji. Z naruszeniem obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, koncentrował się bowiem na ponownej prawnej ocenie ustalonego stanu faktycznego, pozostawiając poza zakresem swej uwagi podnoszone przez stronę zarzuty.

W postępowaniu ponownym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien ustosunkować się do zgłoszonych w zażaleniu twierdzeń i wniosków , a w szczególności wniosków dowodowych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 p.p.s.a.. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.