Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 938/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 28  ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 465/15 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 465/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. skarżący złożył korektę do wniosku, ograniczając deklarowany do płatności obszar, zmniejszając zadeklarowany uprzednio obszar działek rolnych A, B, C, O, S, AC, AF, AI, AK, AL.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r. przyznał stronie płatność ONW, w pomniejszonej wysokości. Orzeczenie to zostało uchylone w trybie nadzoru instancyjnego (decyzja Dyrektora ARiMR z dnia [...] października 2014 r.), z powodu konieczności ponownej weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek rolnych do płatności bezpośredniej na działce ewidencyjnej, przy uwzględnieniu kontroli z dnia [...] maja 2014 r., jaka została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

Kontrola, o której mowa, miała miejsce w dniach od 26 maja do 24 czerwca 2014r. Z raportu kontroli wynika, że:

1) dla działek rolnych A, AB, AC, J, AL, S stwierdzono powierzchnie mniejsze od deklarowanych (do stwierdzonych nieprawidłowości przypisano kod DR +13, opisany w urzędowym formularzu raportu z czynności kontrolnych),

2) dla działek B, D, E, K, N, R, AA, AH, OO, AK, BC, II stwierdzono, że granice upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej (do stwierdzonych nieprawidłowości przypisano kod DR 50);

3) w stosunku do działek AK, AL, K, KK, LL, O, OO, P, R, S i SS stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG (powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, tj. maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności bezpośredniej na działce ewidencyjnej. Inaczej - powierzchni ewidencyjnej działki pomniejszonej o obszary nieuprawnione do płatności - np. zadrzewienia, zakrzaczenia itp.). Do stwierdzonych nieprawidłowości przypisano kod DR 52, zgodnie z którym "stwierdza się powiększenie zasięgu pola zagospodarowania".

W dniu [...] stycznia 2015 r. organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu (po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 2.507,44 zł) płatności ONW na rok 2013 w łącznej wysokości 31.154,04 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia deklarowana przez skarżącego kwalifikowana do płatności na obszarze ONW strefa górska wynosi 236,44 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ na obszarze ONW strefa górska wynosi 227,95 ha.

W odniesieniu do działek rolnych A, AB, AC, J, AL, S wskazano, że szczegółowy pomiar tych działek wykazał, że mają one mniejszą powierzchnię od zadeklarowanej przez skarżącego. W odniesieniu do działek rolnych B, D, E, K, N, R, AA, AH, OO, AK, BC i II organ pierwszej instancji nie zakwestionował zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni gruntów objętych płatnością. Zarzucił jednak, że we wniosku o przyznanie środków skarżący źle przyporządkował działki rolne do działek ewidencyjnych. Wyjaśnił, że działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, może także na jednej działce ewidencyjnej znajdować się kilka działek rolnych. Skarżący nie przyporządkował do działek rolnych B, D, E, K, N, R, AA, AH, OO, AK, BC, II, wszystkich obejmujących je działek ewidencyjnych (nie wskazał we wniosku wszystkich działek ewidencyjnych). Z tego powodu organ pomniejszył grunty objęte dopłatą o powierzchnię gruntów będących częścią działki rolnej, lecz położonych na działkach ewidencyjnych niewskazanych we wniosku.

W stosunku do działek AK, AL, K, KK, LL, O, OO, P, R, S i SS organ pierwszej instancji nie zarzucił nieprawidłowości dotyczącej deklaracji ich powierzchni (zawyżenia) objętych dopłatami.

Tak stwierdzona ogólna różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosi 3,7245%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania organ drugiej instancji utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy.

W uzasadnieniu powołał przepisy regulujące tryb i warunki przyznawania płatności ONW i wyjaśnił, że na podstawie art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) (Dz.U.UE.L.2009.316.65) obowiązkiem rolnika jest wskazanie położenia działek rolnych na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych. Jako podstawę prawną wyliczenia pomniejszenia płatności organ wskazał art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), zgodnie z którym, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, a wspomniana różnica przekracza 3 % lub 2 ha, ale nie więcej niż 20 % pomoc zmniejszana jest o podwójna wykrytą różnicę.

Zdaniem organu, analiza zapisów raportu kontroli potwierdza, że kontrola wykonana została prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej i szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych.

Dalej stwierdzono, że wskazane w decyzji organu pierwszej instancji pomniejszenia płatności zastosowane zostały z powodu różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez rolnika we wniosku, a powierzchnią ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej oraz z uwzględnieniem przeprowadzonej kontroli. Stwierdzenie, że część pomierzonych gruntów rolnych leży poza granicami działek referencyjnych jakie rolnik zadeklarował we wniosku spowodowało, że areał wychodzący poza granice deklarowanych działek ewidencyjnych został wyłączony z płatności.

W zakresie sposobu ustalenia w decyzji powierzchni tych działek wskazano, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.WE.L 2009.30.16), z którego wynika, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS (ang. Land Parcel Identification System - system identyfikacji działek rolnych). Technologia pomiaru działek rolnych i weryfikacji ich zasięgu w oparciu o wskazany w urządzeniu pomiarowym zasięg działek odniesienia, zostały przez inspektorów kontrolujących gospodarstwo skarżącego opisane w notatce służbowej dołączonej do akt sprawy. W notatce tej inspektorzy wskazują, że mieli świadomość przebiegu granic działek referencyjnych, jednakże z uwagi na widoczną w terenie ciągłość użytkowania gruntów przez jednego producenta, pomiarem zostały objęte całe powierzchnie użytków. W szczególności było to widoczne na obszarach, gdzie przesunięte względem granic odniesienia były płoty wyznaczające granice użytków. Dla obszarów, gdzie granica użytku w obrębie granicy działki referencyjnej nie dała się jednoznacznie określić, inspektorzy wyznaczyli granicę użytku wzdłuż granicy odniesienia i zastosowali kod pokontrolny DR 37 "identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS". Skarżący w trakcie kontroli był informowany o ustaleniach dotyczących granic działek rolnych i okolicznościach ich wyznaczenia, jednak nie złożył zastrzeżeń do kontroli przeprowadzonej w dniach od 26 maja 2014 r. do 24 czerwca 2014 roku w trybie do tego przewidzianym.

Z. A. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że co do zasady, w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju (m.in. płatności ONW) nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem zarówno art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jak i art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. Prawidłowość działań organów Sąd I instancji poddał zatem ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju, tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie płatności ONW organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarł w swoim wniosku skarżący. W tak określonych granicach kontroli Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji, powołując się na przepisy prawa wspólnotowego i krajowego stwierdził, że ortofotomapa jest podstawowym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przeprowadzenie u skarżącego kontroli na miejscu w 2014 r. mogło prowadzić do skorygowania powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe tylko w ramach bezpośrednich oględzin - takich jak stwierdzenie np. obszarów wykluczających płatność, czy ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw nie odpowiada deklarowanej. Tego typu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a deklarowanym we wniosku zostały właśnie ujawnione przez kontrolujących w czasie kontroli na miejscu i skutkowały przypisaniem im kodu błędu oraz pomniejszeniem powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności. Co do tych pomniejszeń skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które podważałyby ustalenia kontrolujących co do rzeczywistej powierzchni deklarowanych upraw. Wobec faktu, że zastrzeżeń w tym zakresie nie podniesiono także do protokołu kontroli, brak jest, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do kwestionowania jej ustaleń.

Sąd I instancji zauważył, że pomniejszenie przez organ powierzchni uprawiającej do otrzymania płatności ONW było wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na ustalenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku – która to niezgodność uprawnia do zastosowania kodu błędu DR 50, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do przedstawionego na rozprawie dowodu w postaci decyzji dotyczącej przyznania skarżącemu płatności na rok 2014, w której ustalono podobny obszar kwalifikujący się do płatności, ale wyłączeń dokonano z powołaniem się na inne okoliczności, Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nie mogła być prawidłowość ustaleń dotyczących innego roku. Niemniej okoliczności faktyczne skutkujące w kolejnych latach stosowaniem wyłączeń i pomniejszaniem płatności przyznanej w stosunku do deklarowanej mogły ulegać zmianie.

Z. A. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania przez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w wyniku błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez uznanie, że w postępowaniu przed organami nie ma zastosowania art. 7 k.p.a., a także przyjęcie i zaaprobowanie poglądu, że organy w sposób wyczerpujący rozważyły materiał dowodowy w sprawie, w sytuacji gdy w sprawie nadal nie zostały w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, bez czego nie można uznać, że w sprawie ustalono w sposób jednoznaczny stan faktyczny,

2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy w sposób całościowy rozważyły zebrany w sprawie materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu uznały za udowodnione i rozstrzygające w sprawie wyłącznie wyniki pochodzące z kontroli administracyjnej (nie wyjaśniły dlaczego odmawiają mocy dowodowej wynikom uzyskanym w ramach kontroli na miejscu ani też dlaczego wyniki tych kontroli dają odmienne rezultaty) oraz w konsekwencji - brak podjęcia przez Sąd wszelkich czynności (nieuchylenie wadliwej decyzji administracyjnej) w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, skutkiem czego było przyjęcie i zaaprobowanie poglądu, że organy w sposób niewątpliwy ustaliły stan faktyczny w sprawie, podczas gdy wskazane w skardze do WSA zarzuty uzasadniały uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

3. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak podjęcia przez Sąd wszelkich czynności w celu wyjaśnienia w oparciu o jakie dane zawarte w systemie LPiS zostały wydane decyzje w sprawie i zaaprobowanie nieprawidłowego działania organów, które nie wskazały tych danych - a zgodnie z treścią art. 107 § 3 powinny w sposób konkretny wskazać dowody na jakich oparły swoje rozstrzygnięcie, zamiast ogólnikowego powołania się na "dane zawarte w systemie LPIS" ), która to okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

4. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez brak wnikliwego i wszechstronnego rozważenia dowodu przedstawionego na rozprawie przed WSA - decyzji administracyjnej wydanej w innym postępowaniu na okoliczność mającą istotne znaczenie w sprawie, tj. pominięcie w istocie tego dowodu podważającego prawidłowość ustaleń organów i w konsekwencji brak podjęcia przez Sąd wszelkich czynności (nieuchylenie wadliwej decyzji administracyjnej) w celu wyjaśnienia prawidłowości ustaleń organów - co do działki rolnej D (dz. ew. [...]), która w zaskarżonej decyzji została częściowo wyłączona z płatności z uwagi na jej częściowe położenie na innej działce ewidencyjnej, zaś w przedłożonej na rozprawie przed Sądem decyzji dotyczącej tej samej działki tylko za inny okres, ten sam obszar został wyłączony z płatności z uwagi na inne okoliczności faktyczne (zadrzewienie), co wskazuje na dowolność ustaleń faktycznych w sprawie,

5. przepisu prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię art. 20 ust. 1 i 2, art. 14, art. 15, art. 17 oraz art. 124 ust. 2 rozporządzania nr 73/2009, art. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, przez przyjęcie, że przepisy te ustanawiają normatywny prymat wyników kontroli administracyjnej nad wynikami kontroli na miejscu, podczas gdy w rzeczywistości brak jest takiej normy prawnej, przez co Sąd niezasadnie zaakceptował wnioski zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu prawnego (brak takiego prymatu) prowadziłoby do konieczności wyjaśnienia przyczyn rozbieżności między różnymi rodzajami kontroli przez uchylenie decyzji organu II instancji i wskazanie na konieczność dokonania w tym celu określonych czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie działał w warunkach związania podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpatrywanym przypadku nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Z tych względów kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w postawach kasacyjnych w sposób tam opisany.

Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych pod adresem Sądu I instancji, stwierdzić należy, że wniosek autora skargi kasacyjnej - o przeprowadzenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodów z przedłożonych dokumentów - nie zasługiwał na uwzględnienie. Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów ma zaś miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01). Biorąc pod uwagę, że postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, wniosek nie mógł zostać uwzględniony.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. podstawą wniesienia skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W świetle całokształtu tych zarzutów nie ulega jednak wątpliwości, że zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego, ocenionych przez Sąd I instancji przy orzekaniu jako prawidłowe. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji - akceptując te ustalenia - uznał, że stan faktyczny sprawy, w świetle zastosowanych przepisów materialnych, dał podstawę do wydania decyzji o przyznaniu przedmiotowej płatności w pomniejszonej wysokości, z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza.

Sformułowane w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być jednak uznane za usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Art. 21 powołanej ustawy w ust. 3 stanowi zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle całokształtu brzmienia przytoczonych regulacji nie powinno ulegać kwestii, że Sąd I instancji w pełni zasadnie - odwołując się zresztą do orzecznictwa NSA - wywiódł, że obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych (określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego). Zastrzeżenie WSA, że w postępowaniu sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (m.in. płatności ONW) nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a. wyraźnie odnosi się zatem do obowiązków gromadzenia i wyczerpującej oceny materiału dowodowego.

Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez uznanie, że w postępowaniu przed organami nie ma zastosowania art. 7 k.p.a. jest nietrafny.

Zarzut, że Sąd wadliwie uznał, że w tej sprawie organy w sposób wyczerpujący rozważyły materiał dowodowy nie jest w istocie zarzutem błędnej wykładni - tzn. wadliwego zrozumienia art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Pomijając tę wadę konstrukcyjną zarzutu trzeba zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich to dowodów zgromadzonych w sprawie nie poddano wszechstronnej ocenie. Prawidłowość oceny całokształtu materiału dowodowego jest natomiast kwestią odrębną.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sądowi I instancji nie można też skutecznie stawiać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia zasadzie swobodnej oceny dowodów strona upatruje jednak – jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutu - w braku wyjaśnienia, dlaczego odmówiono mocy dowodowej wynikom kontroli na miejscu a dlaczego wyniki kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu dały odmienne rezultaty.

Tak stawiany zarzut też nie może być uznany za trafny. Jak wynika bowiem z pisemnych motywów rozstrzygnięcia, WSA jednoznacznie wskazał, że zastosowane w sprawie pomniejszenie jest wynikiem łącznego uwzględnienia wyników przeprowadzonych kontroli (administracyjnej i na miejscu). Wyjaśnił przy tym, że wyniki kontroli na miejscu zasadnie uznano za odpowiednie dla skorygowania powierzchni do płatności w związku z okolicznościami, które mogą zostać stwierdzone jedynie w na podstawie bezpośrednich oględzin. Z kolei ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS - dla zastosowania kodu DR50 - zasadnie oceniono jako wiarygodne, mając na uwadze technologię tej metody. Sąd I instancji podzielając stanowisko organów wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Ustaleń tych dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Mając powyższe na uwadze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że różnice w wielkości powierzchni kontrolowanych działek rolnych, których rozbieżne wielkości ustalono w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, wynikają z faktu obarczenia wymienionych w zaskarżonej decyzji poszczególnych działek rolnych kodem nieprawidłowości DR50. Kod ten oznacza, iż granice uprawy tychże działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Innymi słowy błąd DR50 informuje organy, że powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, a która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza granice działki odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchnia PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej koniecznym było odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia tychże wyników stało się możliwe określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. W praktyce wygląda to tak, że po naniesieniu śladu przejścia inspektorów na ortofotomapy i porównania tego śladu z granicami wektorowymi działek ewidencyjnych zgłaszanych we wniosku, tj. granic odniesienia w przypadku zastosowania kodu DR50, wykluczana jest powierzchnia gruntów, która wprawdzie była objęta pomiarem GPS w terenie, ale która poza te granice referencyjne działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku wykracza.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich względów na jakich dowodach się oparto jak i z czego wynikały różnice między powierzchniami niektórych z tych działek stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu a ustaleniami pozyskanymi w trakcie kontroli administracyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo przy tym wywiódł, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni działki rolnej, co - jak już wskazywano - było możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych - czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie - co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Poczynione w ramach obu tych kontroli ustalenia nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. W związku z tym zarzuty skarżącego kasacyjnie o zignorowaniu wyników kontroli na miejscu i oparcie się wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej trafnie zostały uznane przez Sąd I instancji za chybione, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że wypełnił on wniosek o płatność na podstawie dostarczonych mu danych przez organy ARiMR, wyjaśnić trzeba, że przekazane mu dane dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) muszą podlegać weryfikacji przez rolnika. To rolnik natomiast składa wniosek i wskazuje działki na których będzie prowadził określonego rodzaju działalność. Stąd też informacja ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w takim sensie, że stanowi gwarancję przyznania płatności do tej powierzchni, gdyż generowana jest na podstawie danych zawartych w systemie LPIS/GIS w określonym czasie. Przy czym dane z kart mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu w terenie, zwłaszcza jeśli na działkach rolnych znajdują się tereny wykluczone, które w sposób naturalny mogą się powiększać (np. sukcesja naturalna lasów), jak i zmniejszać poprzez podejmowane przez rolników działania agrotechniczne. W związku z tym obszary działek, do których przyznawane są płatności mogą ulegać zmianom w poszczególnych latach. Trzeba przy tym pamiętać, że organy ARiMR na podstawie przeprowadzonych kontroli mają prawo i obowiązek zweryfikować przekazane przez rolnika informacje z wniosku, w taki sposób, aby wnioskowane przez rolnika płatności nie zostały przyznane do gruntów, które nie są objęte systemem LIPS/GIS i nie kwalifikują się do płatności. Taka sytuacja prowadziłaby bowiem do naruszenia unijnych zasad przyznawania płatności.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest nietrafny.

Co do zarzutu z pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl zaś art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 233 § 1 k.p.a., według którego Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Jak wynika z akt sprawy, WSA dopuścił dowód z przedłożonej na rozprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2014 r. - adresowanej także do skarżącego. Odnosząc się do tego dowodu Sąd I instancji wskazał, że decyzja ta nie podważa ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie. Nie znaczy to jednak - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - że wnioskowany dowód pominięto. Ponadto należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bada, czy nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym w zakresie postępowania dowodowego. Nie jest natomiast władny dokonywać samodzielnych ustaleń, tym bardziej poczynionych w innym postępowaniu niż objęte przedmiotem sporu. Ewentualnie odmienne ustalenia faktyczne w kolejnych latach objętych wnioskami o płatności istotnie mogą być - jak zasadnie wskazano - wynikiem różnic m.in. w deklaracjach jak i w innych obiektywnych okolicznościach. Sąd I instancji uznał, że przedmiotem kontroli nie była prawidłowość ustaleń dotyczących innego roku (dokonanych w innej niż zaskarżona decyzji) – co nie znaczy, że Sąd ten wadliwie - z naruszeniem art. 233 § 1 k.p.c. - ocenił moc i wiarygodność dopuszczonej w poczet dowodów decyzji. Podnieść należy, że wniosek o dopuszczenie dowodu z powyższej decyzji wnioskowany był dla wykazania rozbieżności w wynikach przeprowadzanych kontroli w kolejnych latach, co - w ocenie skarżącego - miało podważać prawidłowość ustaleń dokonanych na podstawie kontroli administracyjnej przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie. Trzeba jednakże zauważyć, że treść omawianej decyzji, dopuszczonej w poczet dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, świadczy o tym, że wskazywana - w istocie przykładowo - działka D była przez skarżącego w poszczególnych latach deklarowana w różnych wielkościach. Potwierdza to stanowisko Sądu I instancji, że odmienne ustalenia faktyczne w kolejnych latach objętych wnioskami o płatności istotnie mogą być wynikiem różnych okoliczności, w tym m.in. różnych deklaracji.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Według art. 14 rozporządzenia nr 73/2009 każde państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (zwany dalej "systemem zintegrowanym"). System zintegrowany stosuje się w odniesieniu do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I. W zakresie, w jakim jest to niezbędne, system zintegrowany ma również zastosowanie do administrowania i kontroli przepisów określonych w rozdziałach 1 i 2 niniejszego tytułu.

Art. 15 tego aktu wskazuje systemy zintegrowanego. Art. 17 stanowi o systemie identyfikacji działek rolnych. Zgodnie z art. 20 Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (1). Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych (2). Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli przewidzianych w niniejszym rozdziale (3). W przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace.

Z uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnej mierze nie wynika, by z treści tych przepisów - jak i innych powołanych w omawianym zarzucie - Sąd I instancji wywiódł prym wyników kontroli administracyjnej nad wynikami kontroli na miejscu. Jak już wyżej zauważono Sąd I instancji - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - uznał wyniki tych kontroli za uzupełniające się i wskazał oraz wyjaśnił odnośnie jakich ustaleń, który z tych dowodów uważa za wiarygodniejszy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.