Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1733/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2592/11 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2592/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą

w G. (w sentencji wyroku częściowo błędnie oznaczono nazwę skarżącej) na decyzję (w sentencji mowa jest o postanowieniu) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...] marca 1989 r., nr [...] Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa – Prawo budowlane z 1974 r.") oraz § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego"), udzielił pozwolenia na wybicie otworu okiennego w ścianie szczytowej w budynku położonym w G., przy ulicy [...], zgodnie z przedstawionym projektem. Decyzja, która została sporządzona z wykorzystaniem formularza, zawierała zastrzeżenie, że nadaje się jej charakter tymczasowy.

O wydanie tej decyzji pismem z dnia 27 stycznia 1989 r. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego

w Gliwicach Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w G., działając na wniosek K. C., zamieszkałej w lokalu, w którym – na jej koszt i w jej zakresie – miał być wybity otwór okienny. Na piśmie z dnia 27 stycznia 1989 r., pod prezentatą wskazanego wydziału potwierdzającą wpływ pisma w dniu 6 lutego

1989 r., znajduje się odręczna adnotacja "nie wyrażam zgody! Budowa plomby

+ konieczność zamurowania okna w pokoju". Opinię negatywną wyraził również Architekt Miejski podkreślając w piśmie z dnia 14 lutego 1989 r., że teren przylegający do budynku położonego przy ulicy [...] stanowi "plombę budowlaną przeznaczoną pod zabudowę".

Powołując się na tę opinię Spółka A. – właściciel działki nr [...], sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], na której zlokalizowany jest ostatnio wymieniony budynek – wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. Podniosła, że wykonanie otworu okiennego uniemożliwia zagospodarowanie jej działki, chociaż znajduje się ona na terenie o zwartej zabudowie w obszarze centrum miasta. Jej zdaniem decyzja z dnia 3 marca 1989 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przepisy ustawy-Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały decyzji tymczasowych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 1989 r., lecz wskutek odwołania złożonego przez obecnych właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego przy ulicy [...] – M. C. oraz J. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia m.in. tego, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...], powołując się m.in. na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."), po raz kolejny stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. Wojewoda [...] zaznaczył w szczególności, że wykonanie otworu okiennego w ścianie istniejącego budynku wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Podzielił jednak pogląd Spółki, że przepisy obowiązujące w chwili wydania rozpatrywanej decyzji nie przewidywały decyzji tymczasowych, wobec czego decyzja, której nadano taki charakter, narusza prawo w stopniu rażącym. Stosownie do § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego dopuszczalne było jedynie określenie terminu, do którego mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe.

W ocenie organu rażącym naruszeniem prawa było również podjęcie decyzji

z dnia [...] marca 1989 r. wbrew negatywnej opinii z dnia 14 lutego 1989 r., wskazującej na niemożliwość wykonania spornego otworu okiennego ze względu na potrzebę ochrony terenów sąsiednich. Opinia ta znajdowała wszak uzasadnienie w treści ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia

w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

(Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Organ powołał się w tej materii na orzecznictwo, konstatując, że "wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym

z funkcjonujących do tej pory reżimów prawnych".

M. C. oraz J. K. wnieśli odwołanie także od decyzji z dnia [...] maja 2011 r., w którym wskazali na potrzebę ochrony ich praw nabytych związanych z wykupieniem mieszkania, w którym wykonano sporne okno, oraz wyeksponowali nieodwracalny charakter robót budowlanych zrealizowanych w tym zakresie.

Przywołaną już wyżej decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 1989 r. "w części zawartego w niej warunku tymczasowości", natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania i zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 K.p.a. Podkreślił zarazem, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., musi być "widoczne na pierwszy rzut oka", tzn. dotyczyć przepisu jednoznacznego i niebudzącego najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych

Oceniając decyzję z dnia [...] marca 1989 r. z tego punktu widzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skonstatował, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do jego treści pozwolenie na budowę mogło być udzielone wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością,

a w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego potwierdzono, iż inwestorowi takie prawo przysługiwało .

Podobne stanowisko zajął organ odnośnie do § 12 ust. 1 rozporządzenia

z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zauważył mianowicie, że przepis ten określił warunki, jakie powinny spełniać budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych

w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz jednorodzinne domy mieszkalne, podczas gdy budynek przy ulicy [...] jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Jego zdaniem nie mogło też dojść do rażącego naruszenia § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, skoro jego treść ograniczała się do wskazania tych robót budowlanych w istniejącym budynku, które wymagają pozwolenia na budowę. Z kolei nieuwzględnienie opinii negatywnych wyrażonych w pismach z dnia 27 stycznia i 14 lutego 1989 r. nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r., gdyż nie miały one charakteru wiążącego dla organu wydającego tę decyzję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się natomiast ze spostrzeżeniem, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania tej decyzji brak było przepisu zezwalającego na udzielenie pozwolenia na budowę

o charakterze tymczasowym. W konsekwencji decyzja została wydana bez podstawy prawnej w zakresie, w jakim przewidywała warunek tymczasowości, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] września 2011 r., domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca

1989 r. Zarzuciła jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwie ustalenie stanu faktycznego i prawnego, zwłaszcza pominięcie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Podniosła, że decyzja z dnia

[...] marca 1989 r. została wydana bez rozważania regulacji § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w myśl której pozwolenia na budowę wymagało wykonanie innych inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Tymczasem w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczególnie negatywnych opinii organów administracji architektonicznej, udzielenie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie było z tych przyczyn wykluczone. Otóż pozwolenie to rażąco narusza prawo, gdyż uniemożliwia korzystanie z należącej obecnie do skarżącej działki sąsiedniej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem

i z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili jego wydania. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił znaczenia warunku tymczasowości. Jej zdaniem bez jego zastrzeżenia decyzja z dnia [...] marca 1989 r.

w ogóle nie byłaby wydana.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił skargę, już na wstępie skonstatował, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Następnie – podobnie jak organ – wyeksponował nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że celem postępowania

w tym zakresie nie jest wszak merytoryczne załatwienie sprawy, jak w przypadku odwołania od decyzji, lecz ocena tej decyzji jedynie z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ostateczna decyzja administracyjna może być zatem wzruszona tylko w ściśle określonych sytuacjach, w tym jeżeli została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa

w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tych ramach Sąd, szeroko odwołując się do orzecznictwa, podzielił pogląd organu odwoławczego, że takie naruszenie prawa występuje tylko wtedy, gdy jest ono oczywiste i wyraźne. Rozstrzygnięcie musi więc pozostawać w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni, lecz o jasne i niedwuznaczne przekroczenie prawa, którego nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności.

Rozważając prawidłowość decyzji z dnia [...] marca 1989 r. z zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd zgodził się w całości z oceną dokonaną w tym zakresie

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przychylił się do przywołanych tam argumentów. I tak uznał, że przepisy obowiązujące w czasie, kiedy rozpatrywana decyzja została wydana, nie przewidywały możliwości nadania decyzji charakteru tymczasowego. W konsekwencji decyzja z dnia [...] marca 1989 r. była w tym zakresie wydana bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności

w części, tj. w odniesieniu do zawartego w niej warunku tymczasowości. Sąd podkreślił zarazem, że w trakcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie należało badać, czy decyzja ta byłaby podjęta, gdyby warunek taki nie był zastrzeżony. Powtórzył, iż organ prowadzący to postępowanie powinien ograniczyć się do oceny decyzji przeprowadzonej wyłącznie pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analogicznie jak organ, stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nie mogła naruszać rażąco § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż odnosiła się ona do budynku innego typu niż te, o których mowa w tym przepisie. Nie uwzględnił przy tym zarzutu podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., konkludując, że organ dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił również pogląd, że nie doszło do rażącego naruszenia § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Przepis ten określał bowiem rodzaje robót budowlanych wymagające pozwolenia na budowę, a inwestor takie pozwolenie w sprawie uzyskał. Podobnie przyjął, że opinie negatywne dotyczące wykonania otworu okiennego nie były wiążące podczas wydawania decyzji z dnia [...] marca 1989 r., toteż nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że kwalifikowana wada prawna umożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji musi istnieć już

w momencie jej wydania. Tym samym późniejsze okoliczności, w tym te związane

z wykonywaniem prawa własności sąsiedniej nieruchomości, mają z tego punktu widzenia dalsze znaczenie. To, że zagospodarowanie tej nieruchomości jest niemożliwe lub utrudnione z uwagi na stan zastany na sąsiedniej działce, będący następstwem wykonanych robót budowlanych, nie oznacza, iż decyzja, na podstawie której te roboty wykonano, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto ochronie prawnej podlega nie tylko interes prawny podmiotu wnoszącego

o stwierdzenie nieważności decyzji, ale i interes bezpośredniego adresata decyzji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.").

A. Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 marca 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Pełnomocnik, powołując się na art. 173 P.p.s.a., sformułował trzy podstawy kasacyjne, którym nadał specyficzną postać redakcyjną. Mają one formę zagadnień przedstawionych do rozważenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie zaś zarzutów kwestionujących niejako wprost poszczególne elementy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji. Żaden z aktów prawnych przywołanych przez pełnomocnika nie został przy tym oznaczony w sposób pełny, ponieważ jedynie w niektórych przypadkach wskazana została ich nazwa, nigdy zaś miejsce ich publikacji.

Pierwszą swoją uwagę odniósł pełnomocnik do "§ 44 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw.

z § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarski Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w kontekście art. 28 ustawy Prawo budowlane

z dnia 24 października 1974 r." Zaznaczył, że § 43 ust. 2 "wprowadza jako jedyny przepis pojęcie <>, co z kolei nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przepisach prawa budowlanego, które wyłączają jako prawnie dopuszczalną <>". Jego zdaniem wyjaśnienia wymaga zatem, czy decyzja taka jest prawnie dopuszczalna, a nawet czy jest "decyzją w znaczeniu administracyjnoprawnym".

Następnie pełnomocnik strony skarżącej poddał pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie zamykające się w pytaniu o to, czy art. 156 K.p.a. w ogóle może znaleźć zastosowanie w stosunku do decyzji tymczasowej, "skoro funkcjonowanie takiej decyzji na gruncie prawa nie jest normowane ustawowo".

Wreszcie pełnomocnik stwierdził, że "Naczelny Sąd Administracyjny winien wypowiedzieć się w przedmiocie podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6 K.p.a., tj. rażącego uchybienia przepisom prawa

i działania wbrew tym regulacjom w kontekście § 44 ust. 2 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, albowiem przepis ten wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na wykonanie takich prac budowlanych, które mogą wprowadzić uciążliwości w wykorzystaniu terenów sąsiednich".

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik strony skarżącej wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku w taki sposób, że Sąd uchyli zaskarżone postanowienie i przekaże sprawę organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania celem wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 1989 r., nr [...] w całości". Złożył także wniosek o zasądzenie kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego za wszystkie instancje w kwocie oznaczonej według spisu kosztów lub norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał krótko stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym powtórzył, że "§ 43 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. wprowadza pojęcie <>", choć "taka kategoria decyzji nie jest znana Prawu budowlanemu". W związku z tym wskazał na podstawowe zagadnienie prawne, czy decyzja tymczasowa zezwalająca na realizację robót budowlanych jest decyzją w rozumieniu przepisów K.p.a. i czy decyzję taką można uznać za skutecznie wpływającą na prawa i obowiązki stron. Rozwijając tę myśl podniósł, że wątpliwym jest także to, czy rozpatrywana decyzja "winna spełniać te same kryteria ważności co decyzja w rozumieniu przepisów ustawowych oraz jakie są w stosunku do niej środki odwoławcze". Podkreślił, iż została ona wydana na podstawie "aktu rzędu podstawowego" i rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, podczas gdy kwestie te są zastrzeżone dla aktów prawnych rzędu co najmniej ustawy. Jego zdaniem więc decyzja z dnia [...] marca 1989 r. nie była decyzją, a co za tym idzie nie można stwierdzić jej nieważności tylko w zakresie tymczasowości.

Pełnomocnik strony skarżącej wyraził przekonanie, że "<> jako element <> był na tyle istotnym dla organu, że bez zaistnienia tego elementu decyzja ta nie zostałaby w ogóle wydana". Jak zaznaczył, elementem kluczowym i wiodącym jest zatem "tymczasowość", samo istnienie decyzji uznać należy za kwestię drugorzędną. Tym samym "decyzja tymczasowa" – jako instytucja nieobjęta regulacjami – nie jest decyzją, co winno rodzić określone konsekwencje dla realizacji inwestycji budowlanych podjętych i wykonywanych na jej podstawie.

W związku z powyższym pełnomocnik zwrócił uwagę, że art. 156 § 1 K.p.a. pozwala stwierdzić nieważność decyzji, a nie "<> jako nieznanej prawu i niemającej prawa zaistnienia w obrocie prawnym". W jego ocenie przemawia to na rzecz uwzględnienia drugiego z zarzutów kasacyjnych.

Nawiązując do trzeciego zarzutu autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że decyzja z dnia [...] marca 1989 r., nawet jeżeli uznać ją za decyzję "w rozumieniu administracyjnoprawnym", pozostaje w ewidentnej sprzeczności z § 44 ust. 2 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Przepis ten wykluczał bowiem wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie prac budowlanych mogących wprowadzić uciążliwości w wykorzystaniu terenów sąsiednich, zaś wykucie okna

w szczytowej ścianie budynku przy ulicy [...] niewątpliwie utrudnia,

a wręcz uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek prac budowlanych na działce sąsiedniej należącej do skarżącej Spółki. Działka ta jest zaś położona w obszarze centrum miasta, w zwartej zabudowie i Spółka planuje jej zabudowę.

M. C. i J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli w pierwszej kolejności o jej odrzucenie. W ich ocenie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów przewidzianych ustawą, szczególnie w art. 174 P.p.s.a., gdyż żądanie przez skarżącego rozważenia regulacji wskazanych przepisów nie stanowi wskazania, jakie przepisy zostały naruszone, na czym naruszenie miałoby polegać oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Na wypadek, gdyby skarga kasacyjna nie została jednak odrzucona, M. C. i J. K. złożyli wniosek o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Wnieśli również o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autorzy podzielili stanowisko Sądu pierwszej instancji. Polemizując z poglądami wyrażonymi

w skardze kasacyjnej zaznaczyli natomiast, że są one nadużyciem w części podważającej fakt istnienia decyzji organu administracji państwowej, traktującej ją jako "niepotrzebny i wydany z niewiadomych powodów świstek papieru". Odwołali się do zasad państwa prawa, stwierdzając, że kwestionowanie decyzji spełniającej wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu administracyjnego, a co za tym idzie negowanie praw obywateli nabytych na jej podstawie, prowadzi do naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

M. C. i J. K. podnieśli, że dopisek wskazujący na tymczasowość decyzji z dnia [...] marca 1989 r. nie ma z tego punktu widzenia znaczenia. Rozważyli przyczyny, dla których zastrzeżenie tymczasowości mogło nastąpić, odwołując się do realiów roku 1989, cechujących się zmiennością i brakiem stabilizacji. Podkreślili, że nie miało to żadnego wpływu na wydanie decyzji pozytywnej na wybicie otworu okiennego, skoro w ścianie zewnętrznej budynku znajdowały się już oryginalne otwory okienne. Nawiązując do definicji fachowych dowodzili, iż ściana, w której wykonano sporny otwór okienny, nie była ścianą szczytową, jak podnosi skarżąca Spółka. Ich zdaniem również architekt miejski w swojej opinii pisał o zupełnie innym otworze okiennym umieszczonym w ścianie szczytowej, lecz "po zapoznaniu się z faktami swoją tzw. opinię natychmiast wycofał". Ponadto budynek przy ulicy [...], według nich, nie znajduje się ani w centrum miasta, ani na obszarze, na którym planowano zwartą zabudowę. Do odpowiedzi na skargę załączono kopie decyzji i opisu technicznego dotyczących wybicia otworu okiennego w innym lokalu znajdującym się w tym budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym stanowi to następstwo samego sposobu, w jaki została ona zredagowana.

Podkreślić wszak trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Taki stan rzeczy wystąpił w niniejszej sprawie, ponieważ wniesiona w niej skarga kasacyjna została skonstruowana niestarannie i w efekcie dotknięta jest licznymi mankamentami. Są one tak poważne, że uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się nie tylko do istoty sprawy, którą skarga kasacyjna całkowicie pomija, ale i do części z tych kwestii, jakie w niej podniesiono.

Przystępując do wyliczenia niedostatków skargi kasacyjnej odnotować wypada przede wszystkim, że jej autor nie dostrzegł, iż w art. 174 P.p.s.a. wyróżniono dwa rodzaje podstaw kasacyjnych, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nie zakwalifikował wszak wskazanych przez siebie przepisów do żadnej ze wspomnianych kategorii. Co więcej, w ogóle nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia tych przepisów, przez co nie wykazał także, iż naruszenie to miało lub mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Intencje pełnomocnika skarżącej, które powinny być wyrażone wprost, mogą być więc tylko domniemywane i muszą być rekonstruowane na podstawie całokształtu skargi kasacyjnej. To, że zabieg ten jest możliwy, sprawia jednak, że można uznać, iż skarga kasacyjna zawiera przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie i spełnia minimum określonych w art. 176 P.p.s.a. wymogów formalnych pozwalających na nadanie jej biegu. Z tego punktu widzenia nie dyskwalifikuje jej a limine przyjęta w niej forma wypowiedzi polegająca na przedstawieniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnego pewnych problemów prawnych do rozważenia i na zaniechaniu polemiki z kwestionowanym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji.

To ostatnie spostrzeżenie potwierdza również sformułowany przez niego wniosek. Otóż wyartykułował on w nim żądanie zmiany zaskarżonego wyroku "w taki sposób, że Sąd uchyli zaskarżone postanowienie i przekaże sprawę organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania", podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie wydaje orzeczeń reformatoryjnych. Stosownie do art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej może on bowiem wyłącznie uchylić zaskarżone orzeczenie w całości lub w części. Tylko zatem w drodze bardzo rozszerzającej, przychylnej stronie interpretacji można dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej domaga się zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. W świetle art. 188 P.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku – może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Na marginesie zaznaczyć jednocześnie trzeba, że wedle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję i nie orzeka o przekazaniu sprawy organowi administracji publicznej do ponownego rozpoznania.

Zaznaczyć należy, że przewidziana w przytoczonym wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nakłada również obowiązki na podmiot wnoszący tę skargę, który musi przede wszystkim dokładnie wskazać przepisy objęte zarzutem. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest przecież uprawniony do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych i niejako domyślania się intencji strony czy samodzielnego poszukiwania jej motywów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05, LEX nr 236405). Jest więc władny zbadać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie oznaczone przez stronę skarżącą i których ustalenie w związku z tym nie wymaga wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 133/12, LEX nr 1219060). Zakres ten powinien wynikać jednoznacznie ze skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie czyni zadość tym wymogom.

I tak pełnomocnik skarżącej Spółki nieraz pomija wewnętrzną systematykę przepisów. Poprzestał np. na powołaniu art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., mimo że składał się on z czterech ustępów, z których każdy dotyczył odrębnej kwestii. Podkreślić więc trzeba, że w przypadku przepisów niestanowiących jednej zamkniętej całości, lecz dzielących się na dalsze jednostki redakcyjne, konieczne jest szczegółowe oznaczenie tej jednostki, która wyraża naruszoną normę, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania, jaki przepis został objęty zarzutem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Z drugiej strony w sytuacjach, w których pełnomocnik uwzględniał wewnętrzną strukturę, czynił to w sposób nierzetelny, popełniając liczne błędy. Często zdają się one stanowić następstwo niedbałości w oznaczeniu aktów prawnych, w których przepisy te miały być zamieszczone. Pełnomocnik nigdy nie wskazał miejsca publikacji, niekiedy podawał jedynie tytuł aktu lub datę jego wydania. Ta metoda spowodowała, że precyzyjne określenie przepisów objętych podstawami kasacyjnymi, należące przecież do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną, jest niezmiernie utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Pełnomocnik skarżącej nie zwrócił uwagi na fakt, że w dniu 20 lutego 1975 r. Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wydał trzy rozporządzenia, a mianowicie oprócz rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, także rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46) oraz rozporządzenie w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 47 ze zm.), których Sąd pierwszej instancji, tak samo jak organy, nie stosował, nie mogąc ich tym samym naruszyć.

Już z tego powodu nie można odnieść się do trzeciej z podstaw kasacyjnych, w której mowa o § 44 ust. 2 lit. d rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Wytknąć jednocześnie trzeba pełnomocnikowi, że rozporządzenie to liczyło zaledwie 22 paragrafy. Paragraf 44 zawierało jedynie rozporządzenie w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, lecz jego ustęp 2 dzielił się tylko na dwa podpunkty, i to oznaczone liczbowo, nie literowo. W konsekwencji pełnomocnik przywołał przepis, który nigdy nie istniał, nie zadając sobie nawet trudu, by skonfrontować treść skargi kasacyjnej z brzmieniem aktów prawnych, do których nawiązał. Naczelny Sąd Administracyjny nie może korygować skargi kasacyjnej w tym zakresie, niejako samodzielnie poszukując unormowań, które, zdaniem pełnomocnika, zostały naruszone.

Podobnie niski poziom staranności redakcyjnej cechuje pierwszą z podstaw kasacyjnych. Pełnomocnik wspomniał w niej mianowicie o § 44 ust. 1 pkt 2 lit. d "rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.", ponownie nie precyzując, o które z trzech wydanych przez tego Ministra w tym dniu rozporządzeń chodzi. Ze względu na rozmiary wszystkich tych aktów prawnych, a także poruszoną przez pełnomocnika tematykę w rachubę wchodzić może wyłącznie rozporządzenie w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Paragraf 44 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia nie dzieli się jednak na dalsze jednostki redakcyjne. Można więc jedynie przypuszczać, że pełnomocnik chciał przywołać § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który był przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny także w tym zakresie nie może opierać się na przypuszczeniach, sanując stan rzeczy będący efektem niedbałości autora skargi kasacyjnej. I tę część rozpatrywanej podstawy kasacyjnej należy zatem pominąć.

Trzeba natomiast odnieść się do niej w zakresie dotyczącym § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W tym przypadku można bowiem w sposób jednoznaczny ustalić, jaki przepis został objęty zarzutem, mimo że pełnomocnik nie wskazał ani nazwy tego rozporządzenia, ani miejsca jego publikacji. Można mieć jednak wątpliwości, czy zapoznał się z treścią tego przepisu. Stanowił on wszak, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe, podczas gdy pełnomocnik utrzymuje, że przewidywał on odrębny rodzaj decyzji administracyjnej, tj. decyzję tymczasową. To nieporozumienie sprawiło, że polemika, jaką pełnomocnik skarżącej podjął z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, jest całkowicie nieadekwatna, gdyż rozmija się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, kwestionując poglądy, których ten Sąd nie wyraził. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wzmianka o tymczasowości nie miała wpływu na kwalifikacje prawną decyzji z dnia [...] marca 1989 r., w szczególności nie pozwalała jej uznać za jakiś nieznany prawu typ rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz stanowiła jedynie jej dodatkowy składnik w rozumieniu art. 107 § 2 K.p.a. Brak podstawy prawnej dla zastrzeżenia takiego składnika – nazwanej przez Sąd warunkiem tymczasowości – przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w tej właśnie części. Tej tezy, chociaż jest ona kluczowa dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, pełnomocnik skarżącej nie dostrzega i w efekcie nawet nie próbuje jej podważyć. Wywodzi z kolei, że Sąd zaaprobował istnienie w obrocie prawnym decyzji tymczasowej, kierując się brzmieniem § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Tymczasem po pierwsze Sąd pierwszej instancji wyraźnie podkreślił, że przepisy obowiązujące w czasie, kiedy była wydana decyzja z dnia [...] marca 1989 r., takich decyzji nie przewidywały, po drugie zaś w przepisie tym nie ma mowy o decyzjach tymczasowych, lecz o tymczasowych obiektach budowlanych. Pełnomocnik nie wykazał więc powodów pozwalających odmówić decyzji z dnia [...] marca 1989 r. cech decyzji, przechodząc do porządku m.in. nad tym, że została ona sporządzona na formularzu opracowanym przez organ na potrzeby wydawania pozwoleń na budowę.

Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 156 K.p.a. w sposób wskazany w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej pozostawił wszak rozwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestię zamykającą się w pytaniu, czy można zgodnie z tym przepisem – dzielącym się zresztą, i to wielostopniowo, na dalsze jednostki redakcyjne – stwierdzić nieważność aktu, który nie może być uznany za decyzję. Na marginesie jedynie zatem zauważyć wypada, że formułując to pytanie, pełnomocnik w istocie podaje w wątpliwość stanowisko, jakie strona skarżąca prezentowała w trakcie całego postępowania w sprawie. Skarżąca Spółka domaga się przecież konsekwentnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r., nawet w skardze kasacyjnej nie zgadza się z wyrokiem, którym uznano, że decyzja ta jest nieważna tylko w części, i wnosi o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Podstawy skargi kasacyjnej nie obejmuje natomiast § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, mimo że jego treść była przedmiotem rozważań tak Sądu pierwszej instancji, jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którzy wykluczyli zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, nie zgadzając się z odmiennym poglądem Wojewody [...]. Ten ostatni organ w decyzji pierwszej instancji uznał zaś, że rażące naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. stanowi jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 1989 r., ponieważ wbrew jego treści w wydanym pozwoleniu na budowę zezwolono na wybicie otworu okiennego w ścianie budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Stanowisko takie podzielił przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 559/12, dotyczącej nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1990 r., udzielającej pozwolenia na budowę płyty balkonowej przy wspomnianym otworze okiennym. W uzasadnieniu wydanego w tamtej sprawie, dotąd nieprawomocnego wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., Sąd ten skonstatował (odmiennie niż w niniejszej sprawie), że przepisy przywołanego rozporządzenia, w tym § 12 nie przewidywały możliwości wykonania otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a tym bardziej w granicy z sąsiednią działką budowlaną. W konsekwencji jego zdaniem decyzja zezwalająca na wykonanie płyty balkonowej także z tego powodu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie może jednak tylko odnotować powyższy fakt, gdyż wniesiona w niej skarga kasacyjna z całkowicie niezrozumiałych powodów pomija tę istotną, kluczową w sprawie kwestię, przechodząc do porządku nad wskazaną rozbieżnością pomiędzy dwoma orzeczeniami, podjętymi przecież w związku z jednym sporem prawnym, w którym skarżąca Spółka jest stroną zainteresowaną. Stanowi to kolejny mankament skargi kasacyjnej, który w konsekwencji pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości wypowiedzenia się na temat ważnego aspektu sprawy.

Niezależnie od wąsko zakreślonych granic skargi kasacyjnej wypada zwrócić uwagę, że także Sąd pierwszej instancji nie ustrzegł się błędów będących wynikiem braku należytej staranności. Otóż w sentencji zaskarżonego wyroku nieprawidłowo oznaczył rodzaj zaskarżonego aktu oraz nazwę strony skarżącej, co wymagać będzie sprostowania przez ten Sąd w trybie art. 156 § 1 P.p.s.a.

Mając na względzie wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego, o co wnosili uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić jedynie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Inne strony, w myśl zasady określonej w art. 199 P.p.s.a., samodzielnie ponoszą koszty postępowania kasacyjnego, co dostrzeżono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12 (LEX nr 1240628). Wypada podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego postanowienia, że zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu. Ponadto zaznaczyć trzeba, że uczestnicy postępowania kasacyjnego nie wykazali, iż ponieśli koszty tego postępowania, które mogłyby podlegać zwrotowi stosownie do art. 205 P.p.s.a.