Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1447/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 9/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2019 r. nr SKO.53.979.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 9/20 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2019 r., nr SKO.53.979.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy obu instancji tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 i 78 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, z pominięciem dokumentów urzędowych bez przeciwdowodu oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych i prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 151 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jego niezastosowanie jest prawidłowe w sytuacji kiedy wydając orzeczenie SKO w Olsztynie miało możliwość z niego skorzystać mając wiedzę o naruszeniu przepisów, nawet pomimo treści wniosku skarżącego.

2. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na ogólnej akceptacji ustaleń i postępowania organów obu instancji, naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalanie wniosków dowodowych odnośnie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy;

4. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: o.p.) w zw. z 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, iż pięcioletni termin przedawnienia liczony jest od końca roku, w którym udzielono dotacji, czyli wypłacono ostatnią zaliczkę dotacji;

b) art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez nabycie usług edukacyjnych od podmiotu zewnętrznego przy jednoczesnym nie kwestionowaniu nabywania usług od innych podmiotów;

- braku zakwestionowania w szczególności realizacji zadań statutowych nauczania w szkole, prawidłowości tego nauczania, przeprowadzania egzaminów, co winno doprowadzić do uznania, że skoro szkoła kształciła, przeprowadziła egzaminy, wykształciła słuchaczy, to znaczy, że środki finansowe z dotacji zostały przeznaczone właśnie na cel związany z nauczaniem i kształceniem;

- braku zakwestionowania pod kątem formalno - prawnym statutu dotowanej placówki oświatowej, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, iż szkoła lub organ prowadzący nie spełniły norm prawnej określonej w art. 7 ust. 3 u.s.o.;

- przyjęciu normy z daty wydania decyzji i nie uwzględnienie, iż norma ta daje uprawnienie do dokonania każdego wydatku związanego z kształceniem w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.

c) art. 210 k.s.h. poprzez brak przyjęcia prawidłowej reprezentacji do zawarcia umowy o świadczenie usług edukacyjnych pomimo, iż stosowna uchwała została przedłożona w toku postępowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przeprowadzenie rozprawy. Pełnomocnik skarżącej ponadto wniósł w skardze kasacyjnej o załączenie do sprawy akt z postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Olsztyna o sygn. E.1711.1.2016 oraz przez SKO o sygn. SKO.53.951.2017. Wystąpiono też o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze do WSA.

Pismem procesowym z 20 lutego 2024 r. Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do tegoż pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Na rozpoznanie merytoryczne nie zasługiwały zarzuty wyartykułowane w cz. II pkt 1 lit. a), pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie mogły być uznane za uzasadnione. W ich ramach (a wynika to zarówno ze sformułowania owych zarzutów, jak i ich uzasadnienia) skarżąca kasacyjnie kwestionuje ważność decyzji Prezydenta Olsztyna, o której stwierdzenie nieważności wniosła do SKO. Istotne jest, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy (co jednocześnie wyznacza granice tej sprawy) zarówno przed WSA, jak i sądem kasacyjnym jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji (postanowienie SKO wydane w oparciu o art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a.), po rozpoznaniu w tym przedmiocie wniosku Spółki, a nie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Ten fakt powoduje, że zarzuty kierowane pod adresem Sądu I instancji nieodnoszące się do ustaleń w zakresie kontrolowanego postanowienia są bezprzedmiotowe.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut zawarty w cz. II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na akceptacji ustaleń postępowania organów obu instancji. Przy czym w ramach uzasadnienia tylko ogólnikowo wskazano, że WSA pominął zarzuty, które były istotne, a także nie wyjaśnił motywów niektórych elementów rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do powyższego zaznaczenia wymaga, że po pierwsze konstrukcja zarzutu wskazuje, że może on nie dotyczyć sprawy, bowiem mowa jest w nim o akceptacji przez WSA ustaleń obu instancji, podczas gdy w sprawie objęte było jedynie postanowienie wydane przez jeden organ, tj. SKO. Po drugie, w uzasadnieniu mowa jest o pominięciu zarzutów, w nawiązaniu do stawianych przed Sądem I instancji zarzutów prawa materialnego i procesowego – podczas gdy w rozpoznawanej sprawie w skardze do WSA sprecyzowano wyłącznie zarzuty procesowe. Po trzecie wreszcie nie dokonano sprecyzowania na czym konkretnie polegać miało to naruszenie oraz jaki istotny wpływ mogło mieć na wynik sprawy – czego wymaga dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. To zaś oznacza, że zarzut, jak i jego uzasadnienie nie spełniało wymogów formalnych wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, z uwagi na znaczenie art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał wyjaśnienie, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Na uwzględnienie z przyczyn formalnych nie mógł także zasługiwać zarzut z cz. II pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. "poprzez przyjęcie, ze jego niezastosowanie jest prawidłowe w sytuacji kiedy wydając orzeczenie SKO w Olsztynie miało możliwość z niego skorzystać mając wiedzę o naruszeniu przepisów, nawet pomimo treści wniosku skarżącego". Uzasadnienie w zakresie tego zarzutu jest bardzo lakoniczne i stanowi jedynie wyrażenie opinii skarżącej kasacyjnie odnośnie tego, że organ winien był z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W kontekście wcześniej wskazanych wymogów stawianych skardze kasacyjnej uznać należało, że przedmiotowy zarzut ich nie spełnia.

Niezależnie od powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut w przedmiocie niewszczęcia przez organ postępowania nieważnościowego z urzędu nie może być skuteczny, gdyż nie poddaje się kontroli sądowej. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Wszczęcie postępowania z urzędu, w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., I OSK 2747/18).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.