Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3103/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 302/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r. nr DPWI.7023.637.2022.EGO w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 302/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "PWIOŚ" lub "organ") z dnia 28 grudnia 2022 r., nr DPWI.7023.637.2022.EGO: 1) uchylił zarządzenie pokontrolne; 2) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniach 6-22 grudnia 2022 r. w sklepie skarżącej C. w P.przy ul. [...], upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie – Delegatura w Przemyślu przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wyniku dokonanych ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr DEL-PRZEMY 191/2022, PWIOŚ w dniu 28 grudnia 2022 r., wydał zarządzenie pokontrolne nr DPWI.7023.637.2022.EGO, w którym zarządził:

1. Kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kat. 3) i inną niż pochodzenia zwierzęcego (odpady o kodzie 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645; dalej ,,u.p.m.ż.");

2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kat. 3) i inną niż pochodzenia zwierzęcego (odpady o kodzie 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), zgodnie z art. 2 i 8 u.p.m.ż.;

3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kat. 3) i innej niż pochodzenia zwierzęcego (odpady o kodzie 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), wycofanej ze sprzedaży jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 u.p.m.ż.

Termin realizacji usunięcia wyżej wskazanych nieprawidłowości przez skarżącą organ określił jako niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania. Natomiast termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń został wyznaczony na dzień 28 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, odnosząc się do zaleceń zawartych w pkt 1 tego zarządzenia, organ wskazał, że podczas kontroli Spółka wyjaśniła, iż marnowaniem żywności w rozumieniu definicji zawartej w u.p.m.ż. jest wyłącznie wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która nadal w momencie jej wycofania spełnia wymogi prawa żywnościowego. Marnowaniem żywności nie jest przeznaczenie żywności przeterminowanej oraz nieprzydatnej do spożycia ze względu na niespełnienie wymagań prawa żywnościowego wskazanych w art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. do unieszkodliwiania jako odpad. Zdaniem Spółki produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia oznaczone kodem odpadu 16 03 08 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi – Kategoria 3, nie mogą stanowić zmarnowanej żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Z tym stanowiskiem skarżącej organ się nie zgodził wskazując, że stanowi ono naruszenie art. 2 u.p.m.ż. Podkreślił, że w myśl art. 2 pkt 4 u.p.m.ż. marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. 1) – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Odnosząc się z kolei do zaleceń zawartych w pkt 2 i 3 przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego PWIOŚ wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych podczas kontroli i przedstawionych dokumentów ustalono, że Spółka nie ujęła w sprawozdaniu za 2020 r. masy wycofanych ze sprzedaży produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi Kat. 3, a w sprawozdaniu za 2021 r. masy wycofanych ze sprzedaży produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi Kat. 3 i odpadów o kodzie 16 03 80 Produkty przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. W związku z powyższym, w opinii organu, roczne sprawozdania o marnowanej żywności sporządzone zostały nieprawidłowo. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdania o marnowanej żywności za 2020 r. i 2021 r. miało z kolei wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wskazanej w sprawozdaniach. Tymczasem zgodnie z art. 8 u.p.m.ż. skarżąca powinna złożyć wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wypłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. W ocenie organu wskazana okoliczność stanowi naruszenie art. 2 i 8 u.p.m.ż.

Skargę na zarządzenie pokontrolne z dnia 28 grudnia 2022 r. do WSA w Rzeszowie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń przez organ, że doszło do marnowania żywności skutkujących wydaniem zarządzeń pokontrolnych; 2) art. 80 k.p.a., które to uchybienie polega na dowolnej oraz sprzecznej ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego w związku z tym bezzasadne przyjęcie przez organ, że w sklepie C. w P. doszło do marnowania żywności i braku dokonania opłaty za marnowanie żywności; 3) art. 6 k.p.a., poprzez niezachowanie przez organ zasady praworządności, polegające na tym, że w niniejszej sprawie organ działając na podstawie przepisów prawa pominął obowiązujące regulacje prawne i bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest wydanie zarządzeń pokontrolnych nakładających na skarżącą obowiązki wymienione w skardze; 4) art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., przez wadliwą wykładnię definicji "marnowania żywności" i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego i przeznaczenia jej jako odpad; 5) art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 7 u.p.m.ż., poprzez uznanie, że C. obowiązany był do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności za 2020 r. i 2021 r. w sklepie C. w P. na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, podczas gdy nie doszło do marnowania żywności; 6) art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., poprzez uznanie, że C. błędnie sporządził sprawozdanie o marnowanej żywności za rok 2020 i 2021, podczas gdy sprawozdania te zostały sporządzone w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W dniu 29 sierpnia 2023 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przywołał treść przepisów art. 11, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i zaznaczył, że Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki, powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Zdaniem Sądu I instancji niedopuszczalne jest, by w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym określenie naruszeń przepisów prawa nastąpiło przez podanie nazwy aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu.

W ocenie WSA w Rzeszowie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji przeterminowanej żywności, w stosunku do której upłynął termin przydatności bądź minimalnej trwałości, a rozstrzygnięcie tego sporu leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. W tym kontekście Sąd I instancji, przytoczywszy definicję z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., zauważył, że w tej definicji nie ma mowy o żywności, której termin przydatności lub minimalnej trwałości upłynął. Sąd I instancji podkreślił, że nie można domniemywać obowiązków, które nie wynikają wprost z treści przepisów. Skoro ustawodawca stworzył definicję marnowanej żywności, z którą to definicją powiązał obowiązek sprawozdawczości, odpłatności i wreszcie sankcje za ich niedopełnienie – to nie ma żadnych podstaw do rozciągania tej definicji na sytuacje w niej nieopisane, choćby przemawiał za tym cel ustawy. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne, musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest więc wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. W art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Wobec tego językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonał tego PWIOŚ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerzył zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.

WSA w Rzeszowie dodał, że na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Dz. U. z 2020 r., poz. 2021 ze zm., dalej jako: u.b.ż.ż.), jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle art. 2 pkt 4 u.p.m.ż. przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Przepis art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. WSA w Rzeszowie przyznał, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia również art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy dotyczących ustalenia opłaty za marnowanie żywności.

Pismem z dnia 2 października 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r. wniósł PWIOŚ (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., prowadzącą do przyjęcia stanowiska, że marnowaniem żywności jest wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. polegająca na przyjęciu, że sprzedawca do całkowitej masy marnowanej żywności określonej w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, będącej również podstawą do naliczenia opłaty za marnowanie żywności, nie musi wliczać żywności wycofanej z dystrybucji ze względu na niespełnianie wymogów prawa żywnościowego,

3) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że obligatoryjnym elementem zarządzenia pokontrolnego jest określenie naruszeń przepisów prawa poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych określonego aktu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma interpretacja ustawowej definicji pojęcia "marnowanie żywności", zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1645, dalej "u.p.m.ż."). Zgodnie z tym przepisem marnowanie żywności oznacza "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.) [...], w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady".

Wypada zaznaczyć, że powołany przepis był już przedmiotem wykładni dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 3 grudnia 2024 r., III OSK 1158/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację tam zaprezentowaną, toteż argumentacja przedstawiona poniżej jest z nią zasadniczo zbieżna.

Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako "u.b.ż.ż."), jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 "u.b.ż.ż.", przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o marnowaniu żywności przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa, wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nienadające się do spożycia, nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją ,,marnowania żywności", zawartą w ustawie o marnowaniu żywności.

Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy mieć na uwadze, że jest to przepis stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 ustawy o marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę takie założenia interpretacyjne, należy zauważyć, że w art. 2 pkt 4 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do konkluzji, że marnowaniem żywności w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest przy tym korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, w jaki dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Zważywszy na charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji), taki zabieg interpretacyjny uznać trzeba niedopuszczalny.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności z punktu pierwszego skargi kasacyjnej. Konsekwencję wyrażonego wyżej poglądu jest również uznanie za niezasadny zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 4 ustawy o marnowaniu żywności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, polegającą na przyjęciu, że obligatoryjnym elementem zarządzenia pokontrolnego jest określenie naruszeń przepisów prawa poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych określonego aktu prawnego – stwierdzić należy, że Sąd I instancji istotnie sformułował kwestionowaną przez skarżącą kasacyjnie tezę, ale z dalszej części uzasadnienia wyroku nie wynika, aby miała ona wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – aby Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone zarządzenie przedmiotowego wymogu nie spełnia i z tego powodu podlega uchyleniu. Powody, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę, były inne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można niejako in genere określić, jak szczegółowo powinny być wskazane w zarządzeniu pokontrolnym przepisy, z których wynika naruszony obowiązek – zależy to okoliczności i uwarunkowań konkretnego przypadku. Ważne jest, aby nie było wątpliwości co do tego, o jaki obowiązek chodzi i jaka jest jego podstawa prawna, przy czym zarządzenie pokontrolne należy zawsze odczytywać wespół z protokołem kontroli. Przedmiotowy zarzut, jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, wymyka się zatem spod dalej idącej oceny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.