Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 96/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i ust. 5.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]. nr [...]; II. przyznaje [...] M. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewn. instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę, na działce gruntu nr [...] położonej w miejscowości J., gm. J..

Z akt sprawy wynika, że W. S. oraz K. L., właściciele sąsiednich nieruchomości wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda działając w oparciu o art. 159 § 1 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], a następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę, na działce gruntu nr [...] położonej w J. , w części dotyczącej płyty gnojowej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej płyty gnojowej, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa [...] stwierdził nieważność decyzji GINB wskazując, że organ odwoławczy uchylił decyzję bez wniosku uprawnionego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonując wyrok Sądu przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję z dnia [...] r., znak: [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: AB [...]/06 w części dotyczącej płyty gnojowej, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody, a Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Wa 2074/12 oddalił skargę na decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W zaistniałej sytuacji postanowieniem z dnia [...] r., Nr AB [...] Starosta L. podjął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z obiektami towarzyszącymi i decyzją z dnia [...] r., znak: AB [...] w wyniku wznowionego postępowania orzekł o wydaniu własnej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z naruszeniem prawa. Wojewoda działając na wniosek W. S. w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt SA/Lu 287/14 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody.

Następnie H. S. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie przeznaczenia projektowanego wcześniej budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy i rezygnacji z budowy zbiornika na gnojowicę.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pierwotną decyzję z dnia [...] r., Nr [...] udzielającą H. S., pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewn. instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę, na działce gruntu nr [...] położonej w miejscowości J., w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy oraz rezygnacji z budowy zbiornika na gnojowicę, a w pozostałej części pozostawił pierwotną decyzję bez zmian. W uzasadnieniu decyzji podał, że inwestor wnioskiem z dnia [...] r., wystąpił o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę. W wyniku wezwania z dnia [...] r. inwestor uzupełnił brakujące egzemplarze. Następnie W. S. pismem z dnia [...] r. złożył uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania. Uwzględniając m.in. stanowisko skarżącego Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku w zakresie stanu istniejącego oraz pod kątem projektowanych zmian związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, przedłożenia zgody autora projektu architektoniczno-budowlanego na zmianę sposobu użytkowania z budynku inwentarskiego na gospodarczy i dołączenie charakterystyki energetycznej budynku. Inwestor wykonał nałożone obowiązki. Jak wynika z akt sprawy dołączył oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, jak i ekspertyzę techniczną budynku, opracowaną i podpisaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z której wynika możliwość i zasadność wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku, popartej obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi. Odnosząc się do zarzutu braku aktualności mapy do celów projektowych organ I instancji stwierdził, że inwestor ma obowiązek realizacji zamierzenia budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a weryfikacja zgodności wykonania robot budowlanych z zatwierdzonym projektem należy do kompetencji służb nadzoru budowlanego. Ponadto Starosta [...] podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] r. jednoznacznie stwierdził brak istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., nr [...] i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Lubartowskiego.

Organ wyjaśnił ponadto, że pismem z dnia [...] r. W. S. wniósł sprzeciw w sprawie wydania decyzji zmieniającej dotyczącej spornego obiektu przedstawiając wykaz odstępstw i nieprawidłowości dokonanych w trakcie realizacji budynku. Następnie pismem z dnia [...] r. poinformował organ o stanie faktycznym na inwestowanej działce i wniósł, aby przed wydaniem decyzji o zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, czyli zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r. M. S. pismem z dnia [...] r. wniósł także o rozebranie budynku i przeniesienie go w inne miejsce.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, a inwestor przy piśmie z dnia [...] r. przedłożył uzupełnione dokumenty. Wobec tego pismem z dnia [...] r. organ ponownie zawiadomił o możliwości zapoznania się z przedłożonymi dokumentami, w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Powyższe zawiadomienie D. S. i W. S. otrzymali w dniu [...] r., a następnie w dniu [...] r. wpłynęły od nich kolejne pisma dotyczące przedmiotowej inwestycji i stanu faktycznego na działce H. S., natomiast decyzja zmieniająca została wydana w dniu [...] r., a więc przed upływem 7 dni od daty doręczenia stronom zawiadomień o możliwości zapoznania się z aktami.

Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., Nr [...] odwołali się W. S. oraz D. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W. S. zarzucił powyższej decyzji obrazę przepisów postępowania, m.in.: art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79 § 1 K.p.a. z uwagi na niedotrzymanie (mimo zawiadomienia) ustawowego terminu 7 dni na zgłaszanie uwag i zastrzeżeń, i wydanie decyzji w dniu [...] r., art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia dowodów przedłożonych przez skarżącego w dniu [...] r i przedwczesne wydanie decyzji oraz art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu, nieuwzględnienie prawomocnych wyroków sądowych zapadłych w przedmiotowej sprawie, dotyczących decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie poziomu gruntu inwestowanej działki i doprowadzenia budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący podniósł także na kwestię pominięcia w decyzji faktu, że inwestor zrezygnował z użytkowania poddasza (postanowienie LWINB z [...] r.), a w zaskarżonej decyzji wskazano, że "w pozostałej części decyzji nie zmienia się", chociaż pierwotna decyzja pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego zakładała użytkowanie poddasza i budynku jako inwentarskiego.

W ocenie strony brak informacji, że przedmiotowy budynek podlega odbiorowi zgodnie z art. 55 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawo budowlane, ponieważ na skutek samowoli budowlanej inwestor miał wstrzymaną budowę. W załączniku do decyzji, tj. planie zagospodarowania działki napisano nieprawdę dotyczącą rzędnych wysokości terenu w stosunku do pierwotnych (obecnie rzędne są wyższe od 20 do 60 cm), co powoduje że wbrew zapisom w projekcie wody opadowe spływają na działkę skarżącego, ponadto rzędna stanu zerowego posadowienia budynku jest inna niż w projekcie pierwotnym, co kłóci się z orzeczeniem decyzji, że "pozostałej części decyzji nie zmienia się". W opinii W. S. postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany decyzji powinno zostać zawieszone do czasu zmiany rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i informuje, że obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczy się postępowanie w sprawie niewykonania prawomocnych wyroków dotyczących decyzji nadzoru budowlanego, ponieważ po wykonaniu tych wyroków ulegnie zmianie projekt zagospodarowania działki i zamienny projekt budowlany. Zdaniem strony prawidłowe rozstrzygnięcie wymaga wzięcia pod uwagę obu projektów budowlanych, tj. budynku tuczarni i zamiennego projektu budynku gospodarczego, aby porównać poczynione odstępstwa i różnice, jak również wytrzymałość stropu, głównych ścian nośnych podtrzymujących strop, plan zagospodarowania działki, poziom gruntu wewnątrz tuczarni i rzędne wysokości terenu działki nr [...].

Podobne zarzuty przedstawia w swoim odwołaniu D. S..

Wojewoda rozpatrując powyższe odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.

Organ odwoławczy powołując się na art. 36a ustawy Prawo budowlane wskazał, że przepis ten został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że "istotnym odstąpieniem" od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie takie odstąpienie, które spowoduje m.in. zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, jego usytuowania oraz zmianę warunków określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Art. 36a cyt. ustawy ma na celu umożliwienie inwestorowi wprowadzenie do dokumentacji projektowej niezbędnych "korekt" w sytuacji, gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się już po zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Wojewoda podniósł także, że zakres zmian zatwierdzonych w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę, na działce gruntu nr [...] położonej w J. dotyczy zmiany sposobu użytkowania i odstąpienia od realizacji zbiornika na gnojowicę. Powyższe zostało spowodowane brakiem możliwości użytkowania budynku w planowany pierwotnie sposób, m.in. z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej płyty gnojowej oraz z powodu dokonanych przez inwestora odstępstw w trakcie realizacji budynku inwentarskiego, tj. braku możliwości wykorzystywania poddasza jako magazynu z powodu zmiany konstrukcji stropu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] r., znak: [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , którą nałożono na inwestora obowiązek wzmocnienia konstrukcji dachu w podany w decyzji sposób, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia - w dniu [...] r. oraz dodatkowo w dniu [...] r., inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną opracowaną przez uprawnionego projektanta. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, mając na uwadze również oświadczenie projektanta, że brak jest podstaw do uznania, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego. Ponadto LWINB stwierdził konieczność przedstawienia propozycji wzmocnienia stropu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak H. S. odstąpił od wzmacniania konstrukcji stropu i zadeklarował rezygnację z użytkowania poddasza w planowany pierwotnie sposób (tj. jako pomieszczenia magazynowego) i wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego składając w dniu [...] r. wniosek o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy oraz rezygnacji z budowy zbiornika na gnojowicę.

Inwestor przedłożył projekt zamienny, a następnie w przewidzianym terminie wykonał obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] r., tj. przedstawił ekspertyzę techniczną budynku wykonaną przez uprawnionego projektanta i zgodę autorów projektu architektoniczno-budowlanego z dnia [...] r. na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego.

Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. N. [...] z dnia [...] r. (Dz.U. z [...]) działka nr [...] leży w terenie oznaczonym na planie symbolem H1MR z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem wydzielenia pojedynczych działek zabudowy jednorodzinnej i nieuciążliwych usług dla ludności oraz nie pogarszających stanu środowiska usług dla obsługi rolnictwa. Teren H1MR położony jest w granicach strefy ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego wsi. Z powyższego zapisu wynika, że zmiana przeznaczenia budynku z inwentarskiego na gospodarczy i rezygnacja ze zbiornika na gnojowicę jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Przedstawiona zmiana została również zaakceptowana przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Istotne dla sprawy jest, że zarówno nadzoru budowlanego nie uznały odstępstw od projektu dokonanych przy realizacji budynku inwentarskiego za istotne (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., oraz stwierdzenia zapartego w decyzji LWINB z [...] r., znak: [...]). W zaistniałej sytuacji w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Starosty [...] jest prawidłowe, a dalsze prowadzenie robót budowlanych w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym wymagało zmiany pozwolenia na budowę w trybie art.36 a ustawy Prawo budowlane.

Odpowiadając na uwagi odwołujących dotyczące realizacji projektowanego budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i niezgodnie ze sztuką budowlaną organ stwierdzić, że artykuł 35 ustawy Prawo budowlane określa w sposób jednoznaczny, jakich sprawdzeń mogą dokonywać organy administracji architektoniczno-budowlanej. To właśnie z dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wynikła konieczność zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania, a podane przez skarżących zarzuty dotyczą samego procesu budowlanego i realizacji obiektu, nad którymi kontrolę sprawują służby nadzoru budowlanego.

To do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu czy ekspertyzy technicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami, o których mówi art. 20 ustawy Prawo budowlane i w sytuacji, kiedy projektant dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, ustawa Prawo budowlane nie daje organom administracji architektoniczno-budowlanej możliwości oceny projektu pod względem prawidłowości obliczeń czy przyjętych danych do projektowania.

Nieuzasadnione są również – w ocenie organu - zarzuty dotyczące nieuwzględnienia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, ponieważ dotyczą one postępowania służb nadzoru budowlanego, nie mającego wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, nie uzasadniające również potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania. Na marginesie zauważył, że to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak: PINB [...]/2007 zawiesił postępowanie w sprawie budowy budynku inwentarskiego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest zmiana pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym niniejsze postępowanie. Jak o dodał, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania. Nieuprawnione jest również twierdzenie, że w zaskarżonej decyzji celowo i świadomie pominięto informację o rezygnacji z użytkowania poddasza i braku możliwości hodowli trzody w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją zmieniono sposób użytkowania obiektu z inwentarskiego na gospodarczy, a powierzchnia użytkowa budynku określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest mniejsza niż powierzchnia zabudowy budynku. Ponadto zatwierdzony projekt zamienny uwzględnia zmiany dokonane w trakcie realizacji obiektu w zakresie podanym przez odwołujących (dotyczące m.in. poziomu posadowienia budynku) jednak, jak podano wyżej, organy nadzoru budowlanego nie zakwalifikowały ich jako istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Odpowiadając na zarzuty odwołań w kwestii kierunku spływu wody opadowej podkreślono, że według przedłożonej ekspertyzy technicznej "niwelacja terenu nie spowodowała ukierunkowania wód opadowych na działkę nr [...] i taka opinia jest wiążąca dla organu.

Poza tym Wojewoda podniósł, że Starosta [...] wydał zaskarżoną decyzję przed upływem 7 dni od terminu podanego w zawiadomieniu z dnia [...] r., informującym o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji naruszył zatem art. 10 § 1 i art.79 § 1 K.p.a., jednak w ocenie organu odwoławczego nie przesądziło to o podjętym rozstrzygnięciu.

W. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] r. zaskarżonej decyzji zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, które miały wpływ na treść wydanych decyzji. Wskazał, że rozstrzygnięcie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., jak i art. 153, art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącego w zmienionej decyzji celowo pominięto w znacznym zakresie kwestię poddasza i stropu, które nie wytrzymuje obciążenia zawartego w pierwotnej decyzji, dlatego zmieniono przeznaczenie na budynek gospodarczy bez użytkowania pomieszczenia nad stropem (poddasze nieużytkowe), jak i zagadnienie dotyczące płyty gnojowej, którą pozostawiono w nowej decyzji wbrew prawomocnej decyzji Wojewody z dnia [...] r., znak [...] i prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 luty 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa [...]. Zmiana wskazana w decyzji z budynku inwentarskiego na gospodarczy z pozostawieniem części pierwotnej decyzji [...] bez zbiornika na gnojowicę ma – zdaniem skarżącego - jeden cel, żeby w przyszłości przywrócić hodowlę inwestorowi w budynku gospodarczym zostawiając płytę gnojową i instalacje wewnętrzne w postaci kanałów gnojowych, urządzeń do transportu obornika, przegrody i koryto do obsługi trzody chlewnej oraz taśmociąg do transportu obornika na płytę gnojową.

Poza tym skarżący zwrócił uwagę, że starosta zmienił bezprawnie stan zerowy budynku gospodarczego (tuczarni) podwyższając go o 29cm według planu budowy w pierwotnej decyzji. Jest to sprzeczne z ogólnym planem zagospodarowania Gminy J., gdzie stan zerowy budynku gospodarczego może wynosić maksymalnie od poziomu gruntu do 45cm a wynosi prawie 70cm.

Zdaniem skarżącego Starosta [...] wbrew prawu (art. 10 § 1, art. 79 § 1 K.p.a.) wydał decyzję jeszcze 8 dni przed wyznaczonym terminem, dlatego jego przesłane dokumenty nie brały udziału przy wydaniu decyzji, a organ II instancji uznał to bez znaczenia i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponadto skarżący wskazał, że w nowej decyzji błędnie przyjęto, że pozostałe części pierwotnej decyzji pozostały bez zmian, co jest nieprawdą, bo całkowicie została samowolnie zmieniona konstrukcja głównych ścian nośnych osłonowych budynku tuczarni, bez zgody projektanta. Ściany pomurowano odwrotnie niż przewidywał pierwotny projekt.

Skarżący podniósł, że zmiana pierwotnej decyzji winna nastąpić dopiero po doprowadzeniu budynku tuczarni do stanu zgodnego z prawem, jak nakazał LWINB w L. w prawomocnej decyzji z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewn. instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę, na działce gruntu nr [...] położonej w miejscowości J.. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej płyty gnojowej, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt SA/Wa [...] oddalił skargę na decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W trakcie realizacji zatwierdzonego ww. pozwoleniem projektu inwestor wniósł o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy oraz rezygnacji z budowy zbiornika na gnojowicę.

Starosta rozpoznając powyższy wniosek na podstawie art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pierwotną decyzję z dnia [...] r., Nr [...] w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy oraz rezygnacji z budowy zbiornika na gnojowicę, a w pozostałej części pozostawił pierwotną decyzję bez zmian. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. – która stanowi przedmiot skargi w niniejszej sprawie - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Na gruncie Prawa budowlanego wyróżnia się istotne i nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 i 5). Konsekwencje materialno- i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym wskazane w art. 36a ust. 5 kryteria kwalifikowania odstąpień jako istotnych bądź nieistotnych należy uznać za podstawowy środek zapewniający obiektywizację oceny charakteru wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę.

Odstąpienie, które dotyczy choćby jednego z elementów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-2 oraz pkt 5-7 należy zakwalifikować jako odstąpienie istotne, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem stwierdzić, że organ dokonał niespójnych ustaleń w niniejszej sprawie, bowiem wskazał, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Starostę [...] (pismo z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.) i w oparciu m.in. o to stwierdzenie wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Należy przyjąć wobec tego, że wyjaśnienie charakteru dokonanych w trakcie wykonywania robót budowlanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w razie złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, powinno nastąpić przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a tego organy w niniejszej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości nie ustaliły, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Poza tym – w ocenie Sądu – nie został jednoznacznie określony zakres wniosku inwestora, który wskazał, że wnosi "o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy oraz rezygnuje z budowy zbiornika na gnojownicę". Organ z jednej strony przyjął bowiem, że strona wnosi o zmianę pierwotnej decyzji z dnia [...] r. i rozpoznał sprawę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, a z drugiej strony prowadził postępowanie wyjaśniające pod kątem zmiany sposobu użytkowania obiektu (postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]), co również wskazywał cel ekspertyzy technicznej z [...] r. (k. 4 ekspertyzy).

Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, podnosi się, że - co do zasady - jeśli chodzi o rozpoczęcie robót budowlanych pod kątem wynikającego z art. 28 Prawa budowlanego zakazu rozpoczęcia tych robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego istotne jest tylko to, aby przed uzyskaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę inwestor nie rozpoczął prac nie przewidzianych w poprzednim, zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym (wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Ke [...]). Natomiast jak wynika z akt administracyjnych i co jest w sprawie bezsporne - roboty budowlane rozpoczęto i część inwestycji zrealizowano (postanowienie z dnia [...] r., nr [...] i ekspertyza techniczna wraz ze zdjęciami).

Co prawda wskazuje się również, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę można złożyć, zarówno wówczas, gdy roboty budowlane objęte tą decyzją nie zostały jeszcze rozpoczęte, jak i wtedy, gdy inwestycja jest w trakcie realizacji. Wniosek ten należy jednak złożyć przed dokonaniem odstępstwa od zatwierdzanego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę zostanie zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji będzie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji na podstawie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy (art. 36a ust. 2). W sytuacji bowiem gdy inwestor narusza prawo dokonując istotnego odstąpienia bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, kompetencje organu nadzoru budowlanego określone art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy mają pierwszeństwo w stosunku do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego wniosek o zmianę pozwolenia na budowę (por. A.Ostrowska, w: Prawo budowlane, Komentarz pod red. A.G. , W. 2014, str. 514-515).

Uwzględniając powyższe wywody, należałoby zatem rozważyć, czy przedmiotowe postępowanie nie należało zawiesić. Odwrotnie jak uczyniły to organy.

Jak wynika bowiem ze sprawy II SA/Lu [...] równolegle toczyło się postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr [...] w J.. Starosta – jak wynika z akt sprawy) wszczął postępowanie w związku z interwencją W. S. i wydał decyzję zobowiązującą inwestora do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uznał, że związku z tym, że inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy oraz rezygnacji z budowy zbiornika na gnojowicę, należy sprawę zawiesić, do czasu rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [...]. Sąd w sprawie II SA/Lu [...] umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżącego (postanowienie WSA w Lublinie z dnia [...] r.).

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie zatem nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, jak i również przyjęły niewłaściwą kolejność postępowań.

Mając na względzie wskazane uchybienia należało uznać, że pozostałe zarzuty skargi dotyczące przedstawionej ekspertyzy technicznej i projektu zamiennego są na tym etapie przedwczesne.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461).