Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 433/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego dalej: kpa) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) ustalił wobec B. C. (inwestora) opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie o taras o pow. zabudowy ok. [...] m² budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment [...]) na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]).

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora [z] dnia 13 stycznia 2013 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...].

W uzasadnienia postanowienia wynika, że zostało ono wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku kontroli budowy tarasu [...] marca 2011 r. PINB ustalił, że prowadzone roboty budowlane przy wyżej opisanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) – wybudowano taras na [...] słupach posadowionych na betonowych fundamentach, o żelbetowej płycie o grubości 15 cm i wymiarach [...] m x [...] m, z żelbetowymi schodami (nie wykonano jeszcze balustrady i poręczy), w odległości 1,5 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...][Y] oraz 3,8 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...] [Z]. Następnie w toku dalszych czynności organ ustalił, że przedmiotowy taras powstał nie wcześniej niż w 2010 r. i nie uzyskano na wykonanie tych robót pozwolenia na budowę ani nie zgłoszono zamiaru wykonania tarasu.

Po wszczęciu postępowania legalizacyjnego – uznając, że wykonanie opisanych robót stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (rozbudowę obiektu budowlanego), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 tej ustawy) – PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powołanej ustawy wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył obowiązek dostarczenia w określonym terminie projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu. Następnie postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś po przedstawieniu przez inwestora żądanych dokumentów podjęte na podstawie art. 97 § 2 kpa, po czym PINB wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionych dokumentach. Po usunięciu wskazanych nieprawidłowości PINB określił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, jako iloczyn: 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0, tj. 50 stawek opłaty (s) x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k = 2,0) x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w + 1,0). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka podlega 50-krotnegmu podwyższeniu; stawkę opłaty określa art. 59f ust. 2, zaś kategorię obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3); inwestycję organ zakwalifikował do I kategorii obiektów budowlanych, dla której współczynnik kategorii obiektu wynosi 2,0 (k), zaś współczynnik wielkości obiektu 1,0 (w).

We wniesionym zażaleniu inwestor podniósł, że nie ma środków finansowych pozwalających na uiszczenie opłaty w tak dotkliwej wysokości i wnosił o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia.

WWINB w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 kpa, podzielił ustalenia faktyczne i rozstrzygnięcie prawne organu I instancji co do robót budowlanych, w wyniku których doszło do rozbudowy budynku o taras, która miała mieć miejsce w 2011 r., uznając, że w sprawie zaszły podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a wobec spełnienia przez inwestora wszystkich nakazów określonych przez PINB musiało wiązać się z ustaleniem, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej. Ustalenie wysokości tej opłaty WWINB uznał za prawidłowe, zaznaczając, że z uwagi na art. 49 ust. 1 in fine Prawa budowlanego odstąpienie od ustalenia lub próba obniżenia wysokości opłaty stanowiłaby rażące naruszenie prawa. Co do wniosku inwestora o wstrzymanie wykonania postanowienia na podstawie art. 143 kpa, WWINB wyjaśnił, że przekazał go do rozpoznania organowi I instancji. Ponadto, działając na podstawie art. 9 kpa i powołując się na art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że organem właściwym do ewentualnego rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty bądź jej umorzenia w całości lub w części jest Wojewoda Wielkopolski.

Skargę na powyższe postanowienie WWINB, uzupełnioną pismem procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. pełnomocnika zawodowego, wniósł inwestor, zarzucając wydanym w obydwu instancjach postanowieniom w przedmiocie opłaty legalizacyjnej naruszenie:

1. art. 7 kpa poprzez nieustalenie sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej oraz skutków wykonania zaskarżonego postanowienia, jak i groźby katastrofy budowlanej w razie wykonania nakazu rozbiórki będącego skutkiem niemożności zapłacenia opłaty legalizacyjnej;

2. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 22 prawa budowlanego poprzez nieustalenie, czy tzw. "dobudówka" w postaci tarasu wykonana przez inwestora spełnia warunki obiektu małej architektury, a który nie wymagają pozwolenia na budowę;

3. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez niewzięcie pod uwagę, że wykonanie nakazu rozbiórki tarasu grozi katastrofą budowlaną. Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu (organ powołał się na rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 576/06 w sprawie dotyczącej dobudowania altany przy wejściu do budynku), przedstawił także sytuację rodzinną, osobistą i majątkową skarżącej oraz zaznaczył, że strona dostarczyła organowi wszystkie wymagane dokumenty i taras nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a ewentualna jego rozbiórka grozi katastrofą budowlaną. Przy tak sformułowanych zarzutach inwestor domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto podniósł, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) wstrzymał z urzędu wykonanie w całości postanowienia zaskarżonego do tutejszego Sądu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisk strony, przedstawił opinię rzeczoznawcy z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącą pobudowania tarasu przez skarżącą,. Podkreślił, że poprzednio w miejscu tarasu znajdował się balkon i skarżąca dokonała modernizacji balkonu na taras, wobec tego nie musiała uzyskiwać pozwolenia na budowę. Pełnomocnik oświadczył, że za pomocą złożonej opinii chce wykazać, że taras jest inwestycją bezpieczną, posadowioną w granicy działki inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie WWINB z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] 2013 r. ustalające wobec skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie o taras o pow. zabudowy ok. 14 m² budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]). Kontrola ta, z uwagi na zakres kognicji sądu administracyjnego, dotyczy zgodności z prawem indywidualnych wydanych rozstrzygnięć administracyjnych.

Rozpoznając niniejszą sprawę, tutejszy Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji, które stanowią podstawę do dalszych rozważań prawnych Sądu. Nie budzi wątpliwości fakt dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segmentu prawego) o parametrach i lokalizacji bliżej opisanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, co miało miejsce w okresie pomiędzy 2010 r. a [...] października 2011 r. (data przeprowadzenia kontroli), na którą to rozbudowę inwestor nie posiadał zaś wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązujące wówczas i aktualnie przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiły, że roboty budowlane, w tym polegające na rozbudowie uznawanej w myśl art. 3 pkt 6 tej ustawy za budowę, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie przewidywały zaś wyjątku od zasady uzyskania pozwolenia na budowę na tego rodzaju budowę, jaką jest wykonanie rozbudowy budynku o taras na słupach. Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego zastosowały procedurę legalizacji przedmiotowego obiektu.

W tym miejscu Sąd zauważa, że z uwagi na zawartość akt sprawy, na podstawie których tutejszy Sąd orzekał w sprawie, jak tego wymaga art. 133 § 1 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie było potrzeby sięgania do innych dokumentów. Dodać należy, że w sprawie nie powstały tego rodzaju istotne wątpliwości uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, których wyjaśnienie wymagałoby zastosowania przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy. W konsekwencji Sąd nie przeprowadził dowodu z przedłożonej na rozprawie opinii biegłego, bowiem nie dotyczy ona takich okoliczności w sprawie, których wyjaśnienie byłoby niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Stan techniczny wykonanych robót budowlanych nie stanowi przedmiotu sporu, zaś ocena prawna przeprowadzonego postępowania nie wymaga prowadzenia dowodów w myśl zasady iura novit curia. Innymi słowy przeprowadzenie dowodu wskazanego przez stronę, przy założeniu, że przedmiotową opinię należy uznać za dokument prywatny (przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalne), przekracza cele i granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 powołanej ustawy.

Co się tyczy podniesionej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej okoliczności, że w sprawie doszło jedynie do modernizacji balkonu poprzednio istniejącego w miejscu wykonania tarasu, Sąd zauważa, że tego rodzaju twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach postępowania. W żadnym momencie postępowania prowadzonego przez organy obydwu instancji skarżąca nie podniosła takiej okoliczności[,] nie wskazuje też na nią protokół kontroli obiektu budowlanego. Również pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. nie powołał się na tego rodzaju brak w ustaleniach faktycznych organów nadzoru budowlanego, kwestionując jedynie brak rozważenia możliwości kwalifikacji przedmiotowych robót jako wykonania obiektu małej architektury, co nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżąca konsekwentnie pozyskała i przedstawiła organowi dokumenty niezbędne do legalizacji wykonanych robót budowlanych, a z dokumentów tych nie wynika, że przedmiotowy taras miał zostać wykonany w miejscu uprzednio pobudowanego balkonu. W projekcie budowlanym tarasu z dnia [...] grudnia 2012 r. w części I pkt 5 ("Posadowienie i układ konstrukcyjny budynku") stwierdzono, że taras posadowiono bezpośrednio na stopach fundamentowych na jednym poziomie -0,80 m w stosunku do poziomu gruntu. Natychmiast po odsłonięciu gruntu na projektowanym poziomie pod spodem fundamentów ułożono warstwę wyrównawczą z chudego betonu." Ponadto organ I instancji, powołując się na zdjęcia lotnicze, określił przybliżony czas wykonania przedmiotowego tarasu, tym samym potwierdzając, że wcześniej, przed 2010 r., w miejscu tarasu nie było innego elementu konstrukcyjnego budynku. Nawet jednak gdyby domniemany balkon został wykonany około 2010 r., a następnie przekonstruowany na taras, to działanie takie również w swym całokształcie stanowiłoby rozbudowę budynku, skoro wskutek budowy balkonu czy tarasu dochodzi do zwiększenia wymiarów i kubatury budynku. Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisu § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym, do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę: przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Odnosząc się do zarzutu nierozważenia możliwości zakwalifikowania wykonanych robót jako realizacji obiektu małej architektury, Sąd stwierdza, że okazał się całkowicie bezpodstawny. Z uwagi na brak definicji ustawowej "taras" należy podać, że według Uniwersalnego słownika języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (tom IV str. 24, Warszawa 2008r., PWN) taras to m.in. odkryta, płaska część budynku otoczona balustradą umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu. W interesującym ze względu na przedmiot sprawy zakresie należy zatem przyjąć, że pojęcie taras oznacza pewną część budynku. Kwestię tę, jak już wspomniano, na gruncie przepisów prawa (techniczno-budowlanych) przesądza § 3 pkt 24 lit. a wyżej przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. ).

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: po pierwsze budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, po drugie budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, po trzecie obiekt małej architektury. Prawo budowlane definiuje budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2), natomiast przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej wreszcie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, czy śmietnik (art. 3 pkt 4). Budowlą jest z kolei każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Skoro przedmiotowy taras jest częścią budynku, jak to już zostało wcześniej wykazane, to zarazem nie może być kwalifikowany jako obiekt małej architektury, którego wykonanie nie wymaga zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, którego legalizacja nie podlega rygorom z art. 48 i art. 49 powołanej ustawy. Co oczywiste, przedmiotowy taras jako część budynku mieszkalnego, nie może być zakwalifikowany do kategorii obiektów wymienionych w powołanym przez pełnomocnika art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, skoro przepis ten dotyczy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.

Idąc dalej stwierdzić należy, że w myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. III SA 1025/99, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. II SA/Lu 892/00). W myśl Prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej w rozpoznawanej sprawie brak.

Analiza przepisów prawa jednoznacznie wskazuje, że trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że realizacja przedmiotowego tarasu, jako części obiektu budowlanego, stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. Wykonane roboty doprowadziły bowiem do zwiększenia jego długości oraz powierzchni zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008r., sygn. akt II SA/Bd 398/08). W rozpoznawanej sprawie budynek został powiększony o taras. Wykonanie takiego rodzaju robót budowlanych, jaki stanowi budowa (rozbudowa), wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania, a więc zaświadczenia organu gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami.

Natomiast tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b. Zatem zaistniały stan faktyczny przesądza o tym, że wybudowany przez skarżących taras nie mógł być zaliczony do tzw. "innych przypadków" z art. 51 ustawy, a pośrednio na taki stan rzeczy próbował powołać się pełnomocnik skarżącej, kwestionując prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych.

Jak już to zostało omówione, stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy, nie wskazywał na to, że w sprawie doszło do remontu czy modernizacji wcześniej istniejącego, legalnie pobudowanego balkonu. Cechą charakterystyczną remontu, wynikającą z jego legalnej definicji, jest odtworzenie stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Nie mogą zatem być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Prace, które zmierzają zaś do unowocześnienia obiektu, powiązane z przystosowaniem do nowej funkcji, której dotychczas nie pełnił, nie są kwalifikowane do remontu, a do modernizacji (adaptacji). Za odbudowę z kolei, a nie remont, uznaje się roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. SA/Bk 852/00).

Wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane były rozbudową obiektu budowlanego i nie stanowiły, jak to już wykazano, odbudowy, remontu ani modernizacji (adaptacji) uprzednio istniejącego obiektu (jego części). Skoro bezsporną okolicznością jest, że skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na rozbudowę budynku o taras, to procedura naprawcza dokonanej samowoli budowlanej ma swoje oparcie w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, po czym, w drodze zaskarżalnego postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Skoro skarżący wykonał roboty budowlane w niespornym i ustalonym przez organy zakresie, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zarazem zaszły warunki do legalizacji przedmiotowej budowy, to należało w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Stąd też organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 48 i art. 49 powołanej ustawy, regulujące procedurę legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. W ramach postępowania legalizacyjnego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył na inwestora obowiązki polegające na dostarczeniu zaświadczeń i dokumentów technicznych (art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) oraz postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym tarasu. Wobec wywiązania się przez inwestora z nałożonych obowiązków i pozytywnego zweryfikowaniu przedłożonej dokumentacji, kolejnym etapem legalizacji było nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji, organ zgodnie z art. 49 ust. 1 tejże ustawy ustalił w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Dodać należy, że dopiero spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika z art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu wysokość tej opłaty (50 000 zł) została ustalona właściwie. Stosując odpowiednio art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego na podstawie art. 49 ust. 2 tej ustawy, z uwzględnieniem zasady pięćdziesięciokrotnego podwyższenia stawki opłaty, należało wymierzyć opłatę legalizacyjną stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane (art. 59f ust. 3 ustawy). Mając na uwadze, że przedmiotowa samowolna rozbudowa dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I według załącznika), prawidłowo organy zastosowały współczynnik kategorii obiektu – 2,0 i współczynnik wielkości obiektu – 1,0. W rezultacie prawidłowo obliczono, iż iloczyn stawki opłaty (s) 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) – 2,0, współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – 1, przy pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu, wynosi 50 000 zł.

Ustalona postanowieniem organu I instancji opłata legalizacyjna została prawidłowo obliczona, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 powołanej ustawy. Z przepisów tych wynika, iż opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s) oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), określanych na podstawie załącznika do ustawy. W odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podstawowa stawka opłaty wynosi 500 zł, co wynika z art. 59f ust. 2 tej ustawy. Ponieważ stawka opłaty określona w art. 59f ust. 2 wskazanej ustawy podlega zgodnie z art. 49 ust. 2 tej ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu wysokość opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie trafnie została ustalona na kwotę 50 000 zł. Załącznik do ustawy wskazuje, że legalizowane roboty należy zakwalifikować do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne (k = 2,0, w = 1,0), w konsekwencji jest to najniższa kwota możliwa do ustalenia tytułem opłaty w ramach procedury legalizacyjnej. Siedmiodniowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej trafnie został określony przez organy, bowiem wywiedziony być powinien z treści art. 59g ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, znajdującego odpowiednie zastosowanie w sprawie poprzez odesłanie do art. 59f tej ustawy zawartym w art. 49 ust. 2 powołanej ustawy.

Warto także wspomnieć, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 990/08 – dostępny jw.). W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji osobistej czy materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Z tych przyczyn podnoszone przez inwestora (i jego pełnomocnika) w skardze okoliczności co do sytuacji osobistej i finansowej strony oraz jej możliwości płatniczych nie podważają powyższych wniosków i nie mogą doprowadzić do zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej, która nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. Okoliczności te nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut co do domniemanej niewykonalności przyszłej decyzji o nakazie rozbiórki, z uwagi na groźbę katastrofy budowlanej w razie wykonania nakazu rozbiórki będącego skutkiem niemożności zapłacenia opłaty legalizacyjnej. Po pierwsze, zarzut taki może być stawiany dopiero w tej fazie postępowania, której przedmiotem byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki. Po drugie, w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może obejmować cały obiekt lub jego część, o ile wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu wykonanej zgodnie z prawem (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 476/11 – dostępny jw.). Okoliczności sprawy nie wskazują także, aby organy nadzoru budowlanego naruszyły obowiązek, o którym mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, skoro dokumentacja dotycząca wykonanego tarasu nie wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powołany przez stronę wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Po 576/06 po pierwsze, nie jest wiążący w niniejszej sprawie, po drugie zaś dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i oceny, czy rozbiórka ta może dotyczyć jedynie części budynku. Okoliczności wskazane w tym orzeczeniu mogą co najwyżej mieć znaczenie w postępowaniu naprawczym dotyczącym przedmiotowego tarasu dopiero w razie odpadnięcia podstaw do legalizacji przedmiotowej rozbudowy.

Jakkolwiek nie miało to znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia sprawy zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej, Sąd uznał także za niezbędne odniesienie się do stanowiska organu odwoławczego co do tego, że w świetle przepisów art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego możliwe jest ewentualne rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty bądź jej umorzenie w całości lub w części. Pouczenie udzielone skarżącej wskazuje, że zdaniem organu do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, w tym art. 59g, a zgodnie z ust. 5 tego przepisu do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które to przepisy stanowią podstawę do umarzania zaległości podatkowych, odraczania terminu płatności podatku i zaległości podatkowych rozkładania zapłaty podatku i zaległości podatkowych na raty. Sąd jest w obowiązku zasygnalizować organowi potrzebę ostrożnego wyrażania stanowiska w tym zakresie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OZ 209/11 (orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń jw.), z przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej nie wynika termin, w jakim można złożyć określony w nim wniosek, ale zasadnicze znaczenie ma nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów prawa budowlanego dotyczących kar (i Ordynacji podatkowej) do opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2 i 59g ust. 5 Prawa budowlanego). Dalej NSA wyjaśnił, że na gruncie rozpatrywanej przez ten Sąd sprawy oznacza to, że po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (a najpóźniej w terminie, na który powołał się organ wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki) nastąpiła utrata uprawnienia do skorzystania z możliwości uiszczenia tej opłaty (i jednocześnie wygasł obowiązek jej uiszczenia), a po stronie organu aktualny stał się obowiązek do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W konkluzji NSA stwierdził, że tym samym, w związku z bezskutecznym upływem siedmiu dni i brakiem złożenia w tym czasie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej, postępowanie przed organem o umorzenie i częściowe rozłożenie na razy opłaty legalizacyjnej nie wywiera wpływu na rozpoznawaną przez sąd administracyjny sprawę w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zarazem w orzecznictwie sądów administracyjnych (nieprawomocne wyroki WSW w Warszawie, między innymi z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 429/11 i z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 842/11 i w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 170/11 - dostępne w bazie orzeczeń jw.) wyrażono pogląd, że opłata legalizacyjna jest inną formą oddziaływania na inwestora niż kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna odmiennie niż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie posiada wszystkich cech podatku, różnica polega na tym, iż opłata legalizacyjna pozbawiona jest cechy "przymusowości", innymi słowy w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu (inaczej niż w przypadku kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane), lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 647/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej, w konsekwencji nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Powołując się na spostrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionych w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 (LEX nr 746018), NSA stwierdził, że "skoro opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień". Dalej NSA wyjaśnił, że "uiszczenie opłaty, o której mowa, jest – z czym trudno polemizować – warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Analiza tych elementów regulacji prawnej najwyraźniej umknęła uwadze organów administracyjnych, które merytorycznie rozpoznały skierowany przez skarżących wniosek, odmawiając ostatecznie jego uwzględnienia. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach".

Wobec powyższego należy uznać, że wypowiedź organu odwoławczego w zakresie dotyczącym ewentualnego rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty bądź jej umorzenia w całości lub w części nie została poparta w należyty sposób stanowiskiem doktryny lub orzecznictwa. Niemniej jednak okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, bowiem – jak to już zostało wyjaśnione – w sprawie zaszły podstawy do jej ustalenia.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji