Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2823/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 440/14 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. W. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 440/14 (dalej wyrok z 29 sierpnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi R. W. (dalej przedsiębiorca albo skarżący) w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej GITD) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.) orzekając, że nie podlega ona wykonaniu, zasądzając w pkt 2 od GITD na rzecz skarżącego kwotę 2867 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok z 29 sierpnia 2014 r. zapadł w następującym stanie sprawy:

W dniach od 6 kwietnia 2012 r. do 8 maja 2012 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy: W. R. T.. Wskazana powyżej kontrola odbyła się na podstawie upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) nr [...] i została poprzedzona zawiadomieniem przedsiębiorcy o zamiarze jej podjęcia. Czynności kontrolne przeprowadzono w siedzibie organu kontroli. Kontrolą zostały objęte regulacje związane z wykonywaniem przez ww. przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.) oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, a także przestrzeganiem przez przedsiębiorcę regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. 2004 r., nr 92, poz. 879 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 P.0008-0021 ze zm.).

Na podstawie analizy okazanych przez przedsiębiorcę i pobranych do kontroli dokumentów oraz w oparciu o zgromadzony w toku kontroli materiał dowodowy organ stwierdził naruszenia, które znalazły odzwierciedlenie w wykazie naruszeń załączonym do protokołu kontroli z dnia 8 maja 2012 r. Przekazując kontrolowanemu ww. protokół organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, wzywając stronę do ustosunkowania się do poszczególnych naruszeń.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł wskazując jednocześnie, że czyni tak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., albowiem w istocie suma wymierzonych kar wynosi 52.000,00 zł. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował wyniki kontroli oraz przytoczył obowiązujący stan prawny. Wskazał w tym zakresie m.in., że w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz postępowania administracyjnego stwierdzono następujące naruszenia, za które wymierzono kary:

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku – 400,00 zł;

- brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty początkowej lub daty końcowej używania wykresówki – 3.900,00 zł;

- nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – 36.000,00 zł;

- okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy 11.700,00.

W odwołaniu od powyższej decyzji przedsiębiorca wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W obszernym uzasadnieniu GITD zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i wskazał odnoszące się do sprawy przepisy prawa, podzielając po części ustalenia dokonane i wnioski wyprowadzone przez organ I instancji. Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) wskazał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych, że kierowca dwukrotnie skrócił wymagany odpoczynek. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Zdaniem organu II instancji kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny w wysokości 100,00 i 300,00 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia polegającego na braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty początkowej używania wykresówki (lp. 6.3.6.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli przedsiębiorca okazał wykresówki kierowcy Z. S. za okres 4 październik 2011 r. – 30 listopad 2011 r. Na części wykresówek kierowca nie naniósł wymaganej daty początkowej (roku) używania wykresówki. Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie dotyczy wykresówek użytkowanych przez kierowcę w 2011 r.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) organ odwoławczy wskazał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu z okazania dokumentów, karty pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego dane cyfrowe oraz wykresówek, że przedsiębiorca nie okazał podczas kontroli: dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę R. J. – za 6 dni, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę G. Ś. za 1 dzień, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę R. W. – za 43 dni, wykresówki kierowcy Z. S. za 1 dzień, wykresówki kierowcy D. K. za 1 dzień.

Odnośnie nieokazania przez przedsiębiorcę danych cyfrowych z pojazdu o nr rej. [...] organ II instancji wskazał, że stwierdzone przez organ I instancji naruszenie dotyczy wyłącznie danych cyfrowych z pojazdów dotyczących 2011 r.

Odnośnie naruszenia polegającego okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza faktu popełnienia naruszenia. W konsekwencji karę pieniężną nałożoną za wyżej opisane naruszenie w wysokości 11 700,00 złotych należy cyt. "uchylić a postępowanie administracyjne w tym zakresie umorzyć".

Łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie naruszenia poprawnie ustalone przez organ I instancji uległa zmianie i wyniosła 27.400,00 złotych. Stosownie do art. 92a ust. 3 pkt. 1 u.t.d. ograniczającym maksymalną wysokość kary pieniężnej nałożonej na przedsiębiorcę do 15 000,00 złotych zasadnym było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. przedsiębiorca, reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do WSA skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- wydanie orzeczenia obarczonego błędem, tj. orzeczenia o utrzymaniu w całości decyzji WITD z dnia [...] maja 2012 r., podczas gdy z uzasadnienia decyzji kasacyjnej wynika, że została ona utrzymana jedynie w znikomym zakresie, a w pozostałej części zmieniona lub uchylona;

- sprzeczność ustaleń decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przez przyjęcie, że przedsiębiorca dopuścił się uchybień w prowadzaniu dokumentacji polegających na: braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty początkowej używania wykresówki, braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty końcowej używania wykresówki podczas, gdy materiał dowodowy wskazywał na możliwość zastosowania względem skarżącego przepisu art. 92b ust 1 u.t.d.;

- sprzeczność ustaleń decyzji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca nie okazał w czasie kontroli dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu oraz plików cyfrowych, podczas gdy dokumenty te były dla kontrolujących inspektorów dostępne w czasie kontroli, a skarżący dokonał ich ponownego przedłożenia organowi kontroli;

- naruszenie przez organ zasad postępowania wyrażonych art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zapadły dnia 29 sierpnia 2014 r. wyrok WSA podzielił zasadniczy zarzut skargi, że osnowa decyzji z [...] stycznia 2014 r. pozostaje w istotnej sprzeczności z jej uzasadnieniem. W osnowie zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję pierwszo-instancyjną wskazując, że utrzymuje ją w mocy "w całości". Rozstrzygnięcie takie oznacza, w odniesieniu do kar za naruszenie u.t.d., że organ odwoławczy akceptuje poczynione przez organ I instancji ustalenia co do rodzaju naruszeń jakich dopuścił się przedsiębiorca, akceptuje też wysokość wymierzonych za nie kar, a także wysokość kary łącznej. W istocie jednak, jak wynika z uzasadnienia decyzji, choć kara łączna została zdaniem organu odwoławczego ustalona właściwie, to jednak nie wszystkie wskazane przez organ I instancji naruszenia w istocie miały miejsce, wadliwie też określono wysokość niektórych kar cząstkowych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji w pełni zaakceptował ustalenia organu I instancji jedynie odnośnie skrócenia dziennego czasu wypoczynku, aprobując zarówno ocenę co do faktu popełnienia naruszenia jak też wysokość nałożonej kary. Odnośnie natomiast naruszeń polegających na braku w wykresówce wskazania daty początkowej bądź końcowej używania wykresówki organ zaakceptował wprawdzie ustalenia pierwszo-instancyjne co do faktu istnienia naruszenia, jednak nie zaakceptował wymierzonej kary (3.900,00 zł) uznając, że wynosić ona winna jedynie 2x500=1.000,00 zł. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli stosownych dokumentów (lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy) organ II instancji po części zaakceptował ustalenia pierwszo-instancyjne co do faktu popełnienia naruszenia wskazując jednak, że kary za brak danych cyfrowych z jednego z pojazdów organ I instancji wymierzył bezpodstawnie. W konsekwencji nie zaakceptował wysokości kary zmniejszając ją z kwoty 3.600,00 zł do kwoty 2.600,00 zł. Odnośnie naruszenia określonego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy GITD zakwestionował zarówno fakt dopuszczenia się przez przedsiębiorcę ww. naruszenia, jak i wymierzoną karę stwierdzając, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza faktu popełnienia wykroczenia. W konsekwencji, wbrew osnowie zaskarżonej decyzji, stwierdził w uzasadnieniu, że karę za ww. naruszenie uchyla i w tej części postępowanie należy umorzyć.

Tym samym pomimo zaakceptowania łącznej kary w kwocie 15.000,00 zł organ II instancji dokonał innego jej wyliczenia, formułując odmienny zestaw naruszeń, za które przedsiębiorca, zdaniem organu ponosi odpowiedzialność, zmieniając też wysokość kar cząstkowych bądź wręcz stwierdzając, że konkretne naruszenie nie miało miejsca i postępowanie w tej części winno zostać umorzone. W konsekwencji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszo-instancyjną jedynie z uwagi na to, że jego zdaniem właściwie określała wysokość kary łącznej, nie podzielając jednocześnie większości ustaleń co do faktu zaistnienia naruszeń bądź wysokości kar w odniesieniu do naruszeń cząstkowych, wręcz wskazując w uzasadnieniu, że jedną z kar cząstkowych uchyla jako nałożoną bezpodstawnie.

Zdaniem sądu I instancji, zakwestionowanie znacznej części poczynionych przez organ I instancji ustaleń, tak faktycznych, jak i prawnych, nie zezwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji utrzymującej decyzję pierwszo-instancyjną "w całości w mocy". W przypadku stwierdzenia wadliwości znacznej części tez i ustaleń organu I instancji organ odwoławczy winien był bowiem decyzję te uchylić i bądź to, o ile sprawa wymaga dalszych wyjaśnień przekazać ją w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpoznania organowi I instancji bądź też, w razie uznania, iż materiał dowodowy jest wystarczający do ostatecznego rozpoznania sprawy wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podzielił nadto zarzut skargi, że brak wskazania roku w oznaczeniu daty przez kierowcę choć dowodzi niewątpliwie niestaranności kierowcy, trudno uznać za tożsamy z brakiem daty początkowej lub końcowej, a tylko o takich naruszeniach mowa w lp.6.3 i 6.4. załącznika nr 3 do u.t.d. zwłaszcza, że jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów nie miały one najmniejszych problemów z oceną, że chodzi o rok 2011. Nadto jak wynika z akt sprawy kierowcy została w tej mierze wymierzona w dniu 14 października 2011 r. kara upomnienia, a następnie w dniu 25 października 2011 r. (a więc przed datą kontroli) kara nagany. W konsekwencji jego zatrudnienie nie zostało przedłużone. Okoliczności tych organ nie rozważył i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie do końca wyjaśniona została zdaniem WSA kwestia nieokazania przez przedsiębiorcę w trakcie kontroli części dokumentów. Z akt sprawy nie wynika by organ w jakiejkolwiek formie kontrolując przedłożone dokumenty i orientując się, że niektórych brak, wezwał przedsiębiorcę do uzupełnienia materiału dowodowego bądź przynajmniej wskazał mu fakt ich braku celem upewnienia się czy przedsiębiorca nie złożył określonych dokumentów albowiem ich nie posiada czy też stanowiło to wynik jedynie omyłki bądź niedopatrzenia wynikającego z konieczności przedłożenia znacznej liczby pobieranych przez kontrolerów dokumentów, zarówno w wersji papierowej jak i plików cyfrowych.

Rozpatrując sprawę w tej części GITD winien był, czego nie uczynił, wyjaśnić czy w trakcie kontroli kontrolerzy w jakiejkolwiek formie zwrócili uwagę skarżącemu na stwierdzone braki dokumentów (co notabene skarżący neguje) i czy organ wezwał go do uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero takie ustalenia mogłyby pozwolić organowi na ocenę czy naruszenie, o którym mowa w decyzji istotnie miało miejsce.

W skardze kasacyjnej z 10 października 2014 r. GITD reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z 29 sierpnia 2014 r. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a) oraz art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez sąd I instancji, że osnowa decyzji organu odwoławczego pozostaje w istotnej sprzeczności z jej uzasadnieniem i że organ ten nie mógł orzec o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, skoro stwierdził w uzasadnieniu, że niektóre z naruszeń przypisanych skarżącemu nie miały miejsca oraz, że za część pozostałych powinna być wymierzona kara pieniężna w innej wysokości, podczas gdy organ odwoławczy, utrzymując rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., miał prawo, mimo uznania bezzasadności części naruszeń lub wysokości kar cząstkowych składających się na sumę kar wymierzonych skarżącemu, zastosować powyższy przepis kierując się faktem, iż samo rozstrzygnięcie organu niższej instancji było w istocie rzeczy prawidłowe, wobec czego takie orzeczenie organu odwoławczego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym przyjęciu przez sąd I instancji, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny i kwalifikacji naruszeń polegających na braku wskazania na wykresówkach roku w oznaczeniu daty końcowej ich używania oraz nie wziął pod uwagę, że skarżący wymierzył kierowcy z tego tytułu kary dyscyplinarne, podczas gdy okoliczności te nie mogły mieć żadnego znaczenia w sprawie dla przypisania przedsiębiorcy odpowiedzialności z tytułu stwierdzonego naruszenia, skoro było ono niewątpliwe i naruszało przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w tej sprawie, a żadna z norm u.t.d. nie przewidywała możliwości wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za to naruszenie z tego tylko względu, że było ono wynikiem niestaranności osób, którymi posługuje się On przy wykonywaniu działalności;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił ostatecznie okoliczności dotyczących naruszenia polegającego na nieokazaniu przez przedsiębiorcę w toku kontroli części dokumentów (zaświadczeń dla kierowcy potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu), podczas gdy okoliczności te były jednoznaczne i wynikało z nich, że skarżący wezwany w toku kontroli do okazania wszystkich dokumentów za wskazany okres, dotyczących norm socjalnych określonych kierowców, pomimo obowiązku ich przedłożenia na każde żądanie kontrolującego, przez cały okres trwania kontroli dokumentów takich nie okazał, czym wypełnił dyspozycję przepisu lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., a przy tym w dniu 6 kwietnia 2012 r. do protokołu z okazania dokumentów złożył oświadczenie pod groźbą odpowiedzialności karnej, że nie posiada już żadnych innych dokumentów niż okazane w tym dniu na żądanie organu;

Z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił także:

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 i § 2 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że treść tych norm prawnych nie pozwala na wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pierwszo-instancyjnej jeśli stwierdza on nieprawidłowości w zakresie ustaleń organu niższego stopnia dotyczących poszczególnych naruszeń przypisanych stronie w uzasadnieniu decyzji, nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie tego organu (sentencja) było w istocie prawidłowe i wydanie ewentualnego orzeczenia reformatoryjnego dałoby tożsamy wynik sprawy;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 5 lit. b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE Nr I, 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. i lp. 6.3.6.3, lp. 6.3.6.4 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez sąd I instancji, że brak oznaczenia roku w oznaczeniu daty nie może być uznany za tożsamy z brakiem podania daty końcowej i początkowej używania wykresówki, podczas gdy za "datę" należy rozumieć oznaczenie numeru dnia, miesiąca i roku danego zdarzenia, co pozwala na jego wyłącznie właściwą i pełną identyfikację w czasie, natomiast z treści przepisów przywołanych aktów prawnych w żadnym razie nie wynika, ażeby inny był zamiar- lub cel ustawodawcy i możliwe odstąpienie od ukarania, w razie braku jednego tylko ze wskazanych elementów określenia "daty";

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a nadto o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, w związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przy tym, jak wynika z art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej winno być zawarte, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś - stosownie do art. 174 p.p.s.a. - podstawami, na których skarga kasacyjna może być oparta, są: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego winien być uzasadniony przez wskazanie, w kontekście przedstawionego przez sąd rozumienia danego przepisu, dlaczego taka jego wykładnia jest wadliwa i jaka jest jego prawidłowa interpretacja. Uzasadniając z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy wykazać, że ustalony w sprawie /przyjęty przez sąd/ stan sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej, jeżeli sąd bezzasadnie uznał, że dany przepis nie miał zastosowania lub - jeżeli zarzut dotyczy zastosowania przepisu – że stan faktyczny przyjęty przez sąd nie wyczerpuje hipotezy normy prawnej. Gdy natomiast podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania należy w uzasadnieniu wyjaśnić, jaki konkretnie przepis i w jaki dokładnie sposób został przez sąd naruszony oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć taki wpływ na wynik sprawy, że gdyby go nie popełniono, to rozstrzygnięcie mogłoby być inne.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej powoduje, iż trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego łącznie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwiając indywidualną sprawę poprzez wydanie decyzji, nadaje jej określoną formę prawną i określa skutki powołanej przezeń normy prawnej w odniesieniu do konkretnego podmiotu (adresata). Każda decyzja, niezależnie od tego w jakiej fazie postępowania zostaje podjęta, musi spełniać postawione przepisami procedury administracyjnej wymagania formalne. Typowe warunki decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a., a znajdują się wśród nich m.in.: oznaczenie organu wydającego decyzję, datę wydania decyzji, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcie (osnowa, sentencja) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Spośród wymienionych elementów składowych decyzji niewątpliwie zasadnicze znaczenie należy przydać sentencji jako, że to właśnie ona określa konsekwencje zastosowania w danej sprawie konkretnego przepisu prawa materialnego. Dodać należy, że wprawdzie w podejmowanej przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji sentencja nie odwołuje się wprost do przepisu prawa materialnego, poprzestając na formule procesowej, jednakże wskazuje ona na skutek prawny ukształtowany decyzją, od której strona postępowania wniosła odwołanie.

Zwrot zawarty w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). I nie tylko chodzi tu o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (G. Łaszczyca, komentarz do art.138 k.p.a., tak też A. Wróbel, komentarz do art. 138 k.p.a.). Podkreślił to trafnie NSA w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu". Niezależnie jednak od tego czy decyzja podejmowana jest przez organ pierwszej instancji czy też jest to decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym, sentencja decyzji musi być sformułowana na tyle jasno i jednoznacznie, aby nie było wątpliwości co do tego, jaka była wola organu rozstrzygającego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie jak trafnie zauważył Sąd I instancji organ odwoławczy z jednej strony na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a z drugiej w uzasadnieniu swojej decyzji, w zakresie kary pieniężnej w wysokości 11 700,00 złotych, nałożonej za naruszenie prawa polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) rozstrzygnięcie w tym punkcie uchylił i uznał, że należy "postępowanie administracyjne w tym zakresie umorzyć". Jak trafnie zauważa się w literaturze przedmiotu przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 138 k.p.a., opublikowano: LEX/el.2016). Nie jest zatem prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym jednocześnie utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję oraz uchyla rozstrzygnięcie w określonym zakresie i umarza w części postępowanie administracyjne.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Poprzez kwestionowanie prawidłowości uzasadnienia wyroku, skarżący próbuje podważyć prawidłowość dokonanej w tym wyroku wykładni, co nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem zasadny, kiedy uzasadnienie Sądu I instancji jest wadliwie skonstruowane, nie zawiera wymaganych prawem elementów (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poniesionych zarzutów, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także wskazań co do dalszego postępowania). Kontrolowany kasacyjnie wyrok zawiera wszystkie te elementy. Fakt, że skarżący nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie może być zwalczany poprzez postawienie zarzutu błędnego sporządzenia uzasadnienia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił ostatecznie okoliczności dotyczących naruszenia polegającego na nieokazaniu przez przedsiębiorcę w toku kontroli części dokumentów (zaświadczeń dla kierowcy potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu) przypomnienia wymaga, że penalizowanym na gruncie ustawy o transporcie drogowym naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jest nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień (art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy). Wobec tego, przypisanie przedsiębiorcy omawianego deliktu wymaga ustalenia, że określone nim zachowanie (naruszenie) nastąpiło podczas kontroli, a co za tym idzie, jednoczesnego ustalenia, że kontrola, podczas której naruszenie to miało miejsce, była kontrolą, której czas trwania został określony w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a mianowicie, że upoważnienie do jej przeprowadzenia określało nie tylko wskazanie daty jej rozpoczęcia ale również przewidywany termin jej zakończenia. Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 573/14 (treść dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) tego rodzaju wymóg kontroli przeprowadzanej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, gdy chodzi o wskazanie jej terminu początkowego – tj. daty rozpoczęcia - i terminu końcowego – tj. przewidywanego terminu jej zakończenia - jako konieczny warunek jej prawidłowości, ustawodawca przewidział w art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. Rozwiązanie to wprost nawiązuje do unormowań przyjętych na gruncie podstawowej z omawianego punktu widzenia regulacji, a mianowicie na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: u.s.d.g.), co wprost wynika z art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. Zobowiązując organ kontroli do wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, ma wobec tego organu charakter dyscyplinujący, wobec zaś przedsiębiorcy charakter gwarancyjny. Należy również wskazać, że zaistnienie niezależnych od organu przyczyn uniemożliwiających zakończenie kontroli w przewidywanym terminie, może uzasadniać przedłużenie czasu jej trwania, co wprost wynika z art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sprawie przewidywany termin zakończenia kontroli w upoważnieniu do jej przeprowadzenia, określony został poprzez wskazanie w polu nr 36 tego upoważnienia - "Data przewidywanego terminu zakończenia kontroli" - "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Zatem jest to zapis sprzeczny z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. oraz art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy kwestia, kiedy można mówić o zakończeniu kontroli jest kluczowym zagadnieniem dla podmiotu kontrolowanego. Wyłącznie bowiem do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą. Z kolei stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej (zob. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, Dz.U. z 2009 r. Nr 145, poz. 1184). W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dane zawierały luki, a dodatkowe dokumenty zostały przedstawione po kontroli, zatem nie można było ich uwzględnić. Jednocześnie organ uznał, że zakończenie kontroli w przedsiębiorstwie nastąpiło w dacie sporządzenia protokołu kontroli, tj. 8 maja 2012 r. Odnosząc się do powyższego stanowiska należy przypomnieć, że głównym zadaniem protokołu kontroli jest przede wszystkim dokumentacja przebiegu kontroli. Nie będąc aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, protokół nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., II FSK 1504/10, Lex nr 602144). Jednakże taki stan rzeczy nie wyklucza możliwości jego podważenia. Podmiot kontrolowany ma bowiem możliwość zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, składania dodatkowych wyjaśnień, albo też skorzystania z prawa odmowy podpisania protokołu (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa, Lexis Nexis 2012, str. 66-69). Prawo składania zastrzeżeń jest prawem niezależnym od prawa odmowy podpisania protokołu, dlatego jego realizacja powinna mieć miejsce przed złożeniem podpisów. Prawo to z zasady jest ograniczone w czasie (7 względnie 14 dni) od otrzymania protokołu kontroli. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. W sprawie, w której nie upłynął jeszcze termin na złożenie zastrzeżeń albo, w której zostały złożone zastrzeżenia, ale jeszcze nierozpatrzone, organ kontroli powinien powstrzymać się od wydawania decyzji. Odmienny pogląd utrudniałby, czy wręcz uniemożliwiłaby obronę interesów strony w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 1990 r. sygn. akt III SA 1206/89, ONSA 1990/1/21). Tymczasem na gruncie sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, w protokole kontroli wpisano zastrzeżenie "ewentualne uwagi wniosę w terminie późniejszym". Pomimo to, przedmiotowy protokół został przedłożony przez kontrolującego do podpisu i podpisany w dniu 9 maja 2015 r. zarówno przez kontrolującego inspektora, jak i stronę (jej pełnomocnika). Tego samego dnia organ wszczął wobec przedsiębiorcy R. W. postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia oraz poinformował stronę o możliwościach wynikających z art. 10 §1 k.p.a. Następnie, pismem z dnia 11 maja 2012 r., które wpłynęło do organu 16 maja 2012 r. (a więc z zachowaniem 7-dniowego terminu od doręczenia stronie odpisu protokołu kontroli), R. W. złożył "odpowiedź na protokół kontroli" wraz z dokumentami. Należy zatem zauważyć, że organ pomimo poczynienia opisanego wyżej zapisu w protokole kontroli o chęci przedstawienia przez stronę zastrzeżeń, nie dał przedsiębiorcy szansy na przedłożenie dokumentów mogących uwolnić skarżącego od odpowiedzialności za naruszenie l.p.6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Zarazem wszczął wobec R. W. postępowanie administracyjne, czym uniemożliwił mu obronę przed nałożeniem kary pieniężnej za powyższe naruszenie. Jak już bowiem wyżej wskazano, wszelkie dokumenty dotyczące czasu pracy kierowców (wykresówki, dane z kart kierowców, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) za okres objęty kontrolą można było przedstawić wyłącznie do dnia zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona sekwencja zdarzeń nakazuje przyznać rację Sądowi I instancji, który zarzucił organom, że nie uczyniły wszystkiego, by sprawę należycie wyjaśnić. Tym bardziej, że w art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d. ustawodawca jednoznacznie przewidział możliwość żądania przez kontrolującego od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień. Mając zatem na uwadze konieczność należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, kontrolujący, którzy wykonują czynności kontrolne w siedzibie organu, nie mogą ograniczyć się jedynie do pobrania od przedsiębiorcy dokumentacji. Zatem jeszcze przed sporządzeniem protokołu kontroli należy umożliwić przedsiębiorcy złożenie wyjaśnień i ewentualne przedłożenie dokumentów, których brak stwierdzili kontrolujący. W niniejszej sprawie skarżący R. W. nie miał zaś takiej możliwości, a więc zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, należało ustalić stan faktyczny w oparciu o dokumenty i wyjaśnienia, przedłożone w 7-dniowym terminie po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro skarżący przedłożył brakujące (według organu) dokumenty dotyczące czasu pracy kierowców nie ma prawnego znaczenia fakt, że nastąpiło to już po sporządzeniu protokołu kontroli. Nie może przy tym ujść uwadze, że według skarżącego przedsiębiorcy, przekazane w formie elektronicznej dokumenty w postaci plików z tachografów zostały przedłożone organowi już w dniu 6 kwietnia 2012 r. i były to zapisy pełne, obrazujące dane z okresu objętego kontrolą. Należy podnieść, że zapis w protokole okazania dokumentów (poz. 15) temu twierdzeniu nie przeczy a wskazywana przez organ "niepełność" przekazanych danych nie ma dostatecznego oparcia w aktach sprawy, co słusznie zauważył WSA w Gliwicach. Rzeczą organu jest uściślenie zawartości skopiowanych czy też pobranych przez kontrolujących zapisów z urządzeń, skoro analiza tych dowodów odbywa się poza siedzibą przedsiębiorcy. Nie można bowiem wykluczyć, że podczas kopiowania może dojść do wystąpienia niezamierzonego błędu. Między innymi takim właśnie sytuacjom powinna służyć możliwość, jaką daje art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d., a więc wyjaśnienie spornych kwestii jeszcze w toku kontroli. Tym bardziej, że możliwość ingerencji w zapisy tachografu cyfrowego jest w zasadniczy sposób ograniczona, na co wskazywał przedsiębiorca, a organ w tej sprawie miał możliwość porównania plików i innych dokumentów uprzednio pobranych i dołączonych przy piśmie skarżącego doręczonym po podpisaniu protokołu kontroli. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzuty art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem organ w toku kontroli stwierdził braki w danych cyfrowych uzyskanych od skarżącego w siedzibie jego firmy powinien wezwać przedsiębiorcę do przedłożenia brakujących dokumentów, zakreślając mu termin do ich złożenia. Tego w tej sprawie organ nie uczynił, zatem postawiony organowi przez WSA w Gliwicach zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest uzasadniony.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 15 ust. 5 lit. b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE Nr I, 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. i lp. 6.3.6.3, lp. 6.3.6.4 załącznika nr 3 skoro jak trafnie zauważa Sąd I instancji z uzasadnień decyzji obu organów wynika jednoznacznie, że nie miały one najmniejszych problemów z oceną o jaką datę końcową i początkową używania wykresówki chodzi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.