Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 551/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 f w związku z art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Wałbrzych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta Wałbrzych kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0.0031 ha, decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35. od km 2+350 do km 8 +250. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wałbrzychu przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Wałbrzych, w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na rzecz T. i N. B.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. i N. B. w wysokości 21.840.00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzec: Gminy Wałbrzych w wysokości 160,00 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw; nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0031 ha przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowe nr 35, od km 2+350 do km 8+250. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy drogi krajowej, a podmiotem uprawnionym do jej realizacji jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stąd też, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w warunkach rozpatrywanej sprawy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, iż płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta Wałbrzycha. Odwołujący się wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego, z dniem 1 stycznia 2013 r. przywrócono miastu Wałbrzych status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządy drogi.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Wałbrzych w wysokości 160,00 zł (sto sześćdziesiąt złotych) z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35. od km 2+350 do km 8+250,

2) ustaleniu odszkodowania ona rzecz T. i N. B. w kwocie 21.840,00 zł (dwadzieścia jeden tysięcy osiemset czterdzieści złotych) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na ww. nieruchomości,

3) zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta Wałbrzycha w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80. poz. 721 ze zm.), jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

W sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest w Wałbrzychu w ciągu garaży zlokalizowanym wzdłuż ulicy [...]. W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajduje się ulica [...], a także tereny zurbanizowane. Na działce znajduje się budynek garażu w zabudowie szeregowej. Rzeczoznawca ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr XXV/221/08 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 maja 2008 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19 KDL – ulica lokalna jednojezdniowa. dwujezdniowa – dopuszcza się lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na terenie miasta Wałbrzych zanotowano kilkadziesiąt transakcji nabywania nieruchomości jako przedmiotu prawa własności gruntu i budynku oraz jako prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku. Analizie poddano rynek nieruchomości zabudowanych garażami zarówno wolnostojącymi, jak i będącymi fragmentami ciągów garażowych (zespołu garaży) w zabudowie zwartej. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: położenie – waga 55% oraz standard garażu, wyposażenie dodatkowe – waga 45%. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Wartość rynkową gruntu biegły obliczył na kwotę 3.205,00 zł. Po przemnożeniu tej wartości przez średni współczynnik prawa użytkowania wieczystego, rzeczoznawca wycenił wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego na kwotę 3.045.00 zł. Współczynnik ten został określony na podstawie relacji prawa własności do prawa użytkowania wieczystego, po dokonaniu analizy rynku właściwego dla transakcji nieruchomościami nabywanymi pod inwestycje infrastruktury komunikacyjnej. Ostateczna wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz budynkiem garażu została oszacowana na kwotę 21.840,00 zł.

Organ wskazał, że analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Biegły prawidłowo analizą porównawczą objął nieruchomości przeznaczone pod zieleń z dopuszczeniem pozostawienia istniejących garaży lub realizacji nowego zespołu garaży, jako przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanego wobec braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej, ten sposób wyceny odpowiada dyspozycji w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie jednak z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wyplata środków należy do właściwego zarządcy drogi.

Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym funduszu Drogowym.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

W niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz.U. z 2012 r. poz. 853) z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu Wałbrzych przywrócono status miasta na prawach powiatu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lipca 201 1 r., sygn. akt I OSK 389/11. publ. Lex nr 1082746, Minister wskazał, że organ pierwszej instancji powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.

Skoro zatem na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę Dolnośląskiego, miasto Wałbrzych posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to Prezydent Miasta Wałbrzycha był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Tak więc Wojewoda Dolnośląski nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Wałbrzycha do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezydent wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucił naruszenie:

– przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: przepisu art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze, tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

– przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta Wałbrzycha wobec uzyskania przez miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu. Powyższe nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację Gminy Wałbrzych jako strony tych postępowań, w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy) w budżecie skarżącego; skarżący wskazał, że uzyskanie przez miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą,

– przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu – zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr 35 środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W sprawie nie jest sporne, że na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość, której dotyczy sprawa o odszkodowanie, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej. Nieruchomość ta, położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0.0031 ha, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wałbrzychu stanowiła własność Gminy Wałbrzych, w użytkowaniu wieczystym T. i N. B. i przeszła na własność Skarbu Państwa. W czasie gdy decyzja ta stała się ostateczna organem właściwym do wypłaty odszkodowania był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W ocenie Sądu, prawidłowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. i orzekł co do istoty sprawy ustalając odszkodowanie i zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta Wałbrzycha.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności ujęta została również wprost w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powyższe oznacza, że rozstrzygając władczo w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu, organ administracji publicznej obowiązany jest stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie wydawania decyzji.

Sąd wskazał na okoliczność, którą wielokrotnie powołuje się w skardze skarżący, że decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość nie została wydana w sprawie w terminie określonym przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, jednakże powyższe nie zmienia niczego w zakresie konieczności przestrzegania przez organ wydający decyzję o ustaleniu odszkodowania zasady praworządności.

W sprawie prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania. Trafnie Minister ocenił, że operat szacunkowy z dnia 3 października 2012 r. sporządzony został zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i mógł stanowić dowód na określenie wartości nieruchomości, będącej przedmiotem sprawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prawidłowo organ ustalił odszkodowanie na rzecz dawnych użytkowników wieczystych T. i N. B. oraz dawnego właściela nieruchomości Gminy Wałbrzych. Prawidłowo też Minister zobowiązał Prezydenta Miasta Wałbrzycha do wypłaty odszkodowania.

Przepisy powołanej wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poza określeniem zasad i warunków przygotowania inwestycji, reguluje również kwestię właściwości podmiotów w zakresie uprawnień, obowiązków i zadań.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 specustawy, w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Na mocy przepisu art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), zarządcą wszystkich dróg publicznych – z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – w granicach miast na prawach powiatu, a takim od 1 stycznia 2013 r. stał się Wałbrzych, jest prezydent miasta. Do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do nieruchomości.

Skoro na mocy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania i zarządzania drogami publicznymi – z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – finansowane są z budżetów tych miast, to zasadnie Minister wskazał Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W sprawie bezsporne jest bowiem, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz.U. z 2012 r., poz. 853), które weszło w życie w dniu 9 sierpnia 2012 r., Miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskało status miasta na prawach powiatu.

Zgodnie z art. 20 pkt 3 i 17 ustawy o drogach publicznych, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

W ocenie Sądu, okoliczność, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej funkcję inwestora pełnił inny podmiot, niż aktualny zarządca drogi, nie zmienia prawidłowości ustaleń organu w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na mocy specustawy nieruchomość, w odniesieniu do której Prezydent Miasta Wałbrzycha, jako właściwy zarządca, wykonuje w miejsce Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania określone ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 specustawy nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są – w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych –przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Okoliczność, że inwestorem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był inny podmiot, niż aktualny w dniu orzekania o odszkodowaniu zarządca drogi, nie zmienia niczego w zakresie prawidłowości ustaleń organu, co do wskazania Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Zasady wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.

W ocenie Sądu, w sprawie tej nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarówno organ I, jak i II instancji rozpatrzyły sprawę w jej całokształcie. Sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo była przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji. W obu decyzjach organy wskazały podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Błędne ustalenia organu I instancji w tym zakresie skutkowały uchyleniem tej decyzji i orzeczeniem co do istoty sprawy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W sprawie jest bezsporne, że Prezydent Miasta Wałbrzycha brał udział w postępowaniu w sprawie o odszkodowanie. Mógł zatem wypowiadać się w sprawie zebranych dowodów i przedstawiać swoje stanowisko. Rola, w jakiej występował Prezydent Miasta Wałbrzycha w żaden sposób nie stała na przeszkodzie zgłaszaniu żądań w sprawie. Nadto, nawet, gdyby przyjąć, że w sprawie tej doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., to powyższe – na gruncie rozpoznawanej sprawy – nie miało żadnego wpływu na jej wynik. Organ I instancji, z urzędu powinien był bowiem, rozstrzygając sprawę, wziąć pod uwagę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. Powyższe wynika z zasady legalności.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 4b specustawy poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym prawem terminie, jednakże, okoliczność ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Brak działania we właściwym czasie organu zobowiązanego do wydania decyzji mógł być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po wcześniejszym wyczerpaniu środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, Sąd zauważył, że istotnie w podstawie prawnej decyzji nie powołano przepisów prawa materialnego. Jednakże w przepisach powszechnie obowiązującego prawa istnieje podstawa prawna do wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, a zatem nie ma mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Nadto, przepisy, na podstawie których wydano decyzję zostały powołane w uzasadnieniu decyzji, a zatem zarzucane uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość decyzji.

Za niezasadny na gruncie sprawy Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w budżecie państwa tworzy się rezerwę subwencji ogólnej z przeznaczeniem na dofinansowanie inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu. Rezerwą, o której mowa w ust. 1, zgodnie z art. 26 ust. 3 tej ustawy, dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego.

Twierdzenie skarżącego o konieczności dofinansowania inwestycji, której realizacja związana jest z obowiązkiem wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, z rezerwy subwencji ogólnej, którą dysponuje minister, nie może być przedmiotem rozważań Sądu w sprawie. Kwestia ta, rozumiana jako dysponowanie bądź nie w budżecie określonymi środkami finansowymi, wykracza poza granice sprawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 21 ust. 2, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zmienia niczego w zakresie obowiązku ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na cel publiczny i nie stanowi lex specialis, który uniemożliwiałby stosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zamierzonego przez skarżącego skutku nie może odnieść także argumentacja przedstawiona w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy. Kwestia rozliczeń, czy porozumienia pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta Wałbrzycha, o czym jest mowa w tym piśmie, nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Wskazania wymaga jedynie, że termin określony w przepisie art. 12 ust. 4b specustawy, na który powołuje się pełnomocnik skarżących, jest terminem przewidzianym do wydania przez organ administracji publicznej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a nie terminem, w którym świadczenie jest wymagalne. W przypadku sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem sprawy rozstrzyganej w drodze administracyjnoprawnej w tym przypadku na podstawie przepisów specustawy i ustawy o gospodarce nieruchomościami o wymagalności można mówić wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin określony w tym przypadku przez ustawodawcę na dokonanie zapłaty tego odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Prezydent Miasta Wałbrzycha, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) oraz w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz.U. z 2012 r. poz. 853) poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Wałbrzycha od dnia 1 stycznia 2013 r. z mocy prawa przejął wykonywanie zadań zarządcy drogi takich jak pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości nie tylko odnośnie dróg istniejących, ale także odnośnie dróg planowanych do wybudowania – w przedmiotowej sprawie – planowanej budowy obwodnicy Miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 od km 2+350 do km 8+250, kiedy to prawidłowa wykładnia wskazanych regulacji prowadzi do wniosku, że możliwość pełnienia funkcji zarządcy dróg publicznych oraz wykonywania przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha wskazanych zadań zarządcy drogi może dotyczyć tylko dróg istniejących oraz tylko tych inwestycji, których procedura realizacji zostanie rozpoczęta po dniu 1 stycznia 2013 r., a tym samym, na których prowadzenie uzyska on, we własnym imieniu, wymagane prawem zezwolenia, nabędzie nieruchomości pod pasy drogowe i będzie dysponował prawem do tych nieruchomości, umożliwiającym mu gospodarowanie nimi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 12 ust. 4a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że działaniem zgodnym z prawem jest określenie w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, kiedy to prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 4a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uzasadnia stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do konkretyzowania w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonego odszkodowania;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że finansowanie zadań z zakresu finansowania i zarządzania drogami publicznymi w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, następuje w każdym przypadku z budżetów tych miast, kiedy to prawidłowa wykładania art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 2 Konstytucji prowadzi do wniosku, że finansowanie zadań z zakresu finansowania i zarządzania drogami publicznymi w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych następuje z budżetu miasta na prawach powiatu tylko w przypadku, gdy miasto na prawach powiatu stanowi adresata decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji, został na jego rzecz ustanowiony trwały zarząd wywłaszczonych nieruchomości oraz posiada prawo do dysponowania wywłaszczonymi nieruchomościami;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, tj. art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady pewności prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz, kiedy to uwzględnienie przez WSA w Warszawie zasady pewności prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz wynikającej z art. 2 Konstytucji RP powodowałoby stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do obciążania Prezydenta Miasta Wałbrzycha obowiązkiem zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa i przekazanych w trwały zarząd Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, będącemu inwestorem dla planowanej inwestycji pod nazwą: Budowa obwodnicy Miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+250.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to:

1) naruszenie przepisu prawa procesowego jakim jest art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że mimo zasadności zarzutu dotyczącego niewydania przez Wojewodę w terminie przewidzianym prawem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową, okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, kiedy to prawidłowe zastosowanie tego przepisu postępowania, tj. art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP ma istotny wpływ na wynik postępowania i powodowałoby uznanie zasadności skargi oraz uchylenie przez WSA w Warszawie kwestionowanej przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha decyzji organu II instancji;

2) naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jakim jest art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez lakoniczne i nie wyczerpujące przedstawienie stanu sprawy i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów skargi, tj. nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, kiedy to ocena całego zarzutu, uwzględniającego brzmienie art. 2 Konstytucji RP, a nie wyłącznie ocena samodzielnie art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z pominięciem art. 2 Konstytucji RP, miała istotny wpływ na wynik kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej;

3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 oraz art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz w związku z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w trakcie orzekania, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż skarżący był pozbawiony możliwości działania – jako strona postępowania – przed organami dwóch instancji i tym samym wadliwie uznano, że możliwość "przedstawiania stanowiska" w sprawie przez Prezydenta Miasta reprezentującego interes prawny Gminy Wałbrzych jako podmiotu, na rzecz którego ustalone zostało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest tożsama w postępowaniu administracyjnym ze statusem Prezydenta Miasta Wałbrzycha –reprezentującego miasto na prawach powiatu – jako strony postępowania i tym samym przyjęcie, że nie naruszono w sprawie uprawnień strony – miasta Wałbrzycha – miasta na prawach powiatu – wynikających z przepisu art. 10 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty wnosił:

1) na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania,

2) na podstawie art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w brzmieniu:

"Czy na skutek następującej po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zmiany przepisów prawa, skutkujących zmianą po stronie podmiotu będącego zarządcą drogi, który z mocy prawa przejmuje uprawnienia zarządcy dróg istniejących, i na którego z mocy prawa nie przechodzą uprawnienia inwestora dla planowanych inwestycji drogowych, dla których zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, wobec braku przepisów przejściowych regulujących sposób zakończenia postępowań wszczętych w poprzednim stanie prawnym, obowiązek zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przechodzi z dotychczasowego zarządcy drogi i jednocześnie inwestora, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji celu publicznego polegające na budowie odcinka drogi krajowej na nowego zarządcę drogi, czy też zobowiązanym do zapłaty odszkodowania pozostaje podmiot, na rzecz którego wydane zostało to zezwolenie",

3) na podstawie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,

4) zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości podwójnej stawki minimalnej ze względu na szczególną zawiłość sprawy oraz nakład pracy radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna został oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wywiedzione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stałą się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą drogi w dniu, w którym wydana została przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] orzekającą o odszkodowaniu są zasadne.

Przepisem kolizyjnym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owe odesłania decydują o przepisach uzupełniających przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabywania nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 reguluje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. W sprawie zastosowanie ma art. 3 ust. 1 pkt 1, a nie art. 3 ust. 3, w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania z zakresu finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalić należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Droga krajowa nr 35, w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2012 r., w Powiecie Wałbrzyskim, w Gminie Mieroszów, na terenie m. Wałbrzych, przebiega: ulicą Wałbrzyską – od granicy miasta do ul. Niepodległości; ulicą Niepodległości – od ul. Wałbrzyskiej do ul. Sikorskiego; ulicą Sikorskiego – od ul. Niepodległości do ul. Kolejowej; ulicą Kolejową – od ul. Sikorskiego do ul. Bolesława Chrobrego; ulicą Bolesława Chrobrego – od ul. Kolejowej do ul. Armii Krajowej; ulicą Armii Krajowej – od ul. Bolesława Chrobrego do ul. Wrocławskiej; ulicą Wrocławską – od ul. Armii Krajowej do granicy miasta, zgodnie z załącznikiem nr 1, poz. 12, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz.U. Nr 59, poz. 371, dalej rozporządzenie z 2010 r.). Stan ten nie zmienił się dnia 1 stycznia 2013 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta Wałbrzycha jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2012 r. drogi krajowej nr 35 jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 68, nb 13). Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany – po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5–7 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p.; M. Wolanin, Komentarz, s. 51, 53, nb 17).

Tymczasem decyzji z [...] kwietnia 2012 r. (s. 1–3 tej decyzji) i w załączonym do decyzji z [...] kwietnia 2012 r. planie orientacyjnym (rys. nr [...], na którym projektowana droga krajowa KD-35 oznaczona jest kolorem czerwonym), projektowana obwodnica na odcinku od km 2+350 do km 8+250, w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35. Prezydent Miasta Wałbrzycha stał się zarządcą rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35, na podstawie art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego z dniem 1 stycznia 2013 r., w przebiegu opisanym w załączniku nr 1, poz. 12, do rozporządzenia z 2010 r.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 24–25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22–23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak – op.cit., s. 16, uw. 1). Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ustawy o finansach publicznych). Na podstawie tego upoważnienia, Radę Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały. Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz.U. Nr 23, poz. 136 ze zm.; § 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (§ 3 ust. 1) i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (§ 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 (po nowelizacji – poz. 22) znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu (214.721,7 tys. zł). Właściwy organ – Rada Ministrów – przewidział środki na budowę przyszłej drogi – obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 – w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficienta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu.

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011 . o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do Wojewody Dolnośląskiego wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we Wrocławiu (s. 1, 26 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.). Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzji z [...] kwietnia 2012 r.

Mając na uwadze wzgląd na racjonalność ustawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia, s. 296, nb 536), skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania.

Sąd I instancji błędnie zastosował art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. \N orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus; G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784–785, uw. 1, s. 786–787. uw. 1). Na skutek kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami konstrukcja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiada ochronie cywilnoprawnej. Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: red. Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014, s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Mimo zatem odmiennych, odosobnionych poglądów, z istoty stosunku odszkodowawczego wynika, że Gmina Miasta Wałbrzych nie może kosztem własnego majątku wypłacić odszkodowanie Gminie Miasta Wałbrzych za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła w dniu uostatecznienia się decyzji z [...] kwietnia 2012 r. na rzecz Skarbu Państwa. Błędnie Sąd I instancji wskazał, że obowiązanym do wypłaty odszkodowania w niekwestionowanej przez strony wysokości obowiązany jest Prezydent Miasta Wałbrzycha.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.