Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 715/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 447
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 347/22 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2022 r. nr SKO 4314/4/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego dodatku na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 347/22, po rozpoznaniu skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 28 stycznia 2022 r. nr SKO 4314/4/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego dodatku na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 23 listopada 2021 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 8 listopada 2019 r. Skarżącej przyznano dodatek na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka P. K., umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej (Skarżącej), w wysokości [...] zł miesięcznie. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Oławie III Wydział Rodzinny z 4 czerwca 2020 r. III Nsm 658/19 oraz decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (GOPS w [...]) z 18 sierpnia 2020 r. małoletni został umieszczony Domu Pomocy Społecznej [...] (dalej: DPS) z dniem 6 października 2020 r.

Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z 23 listopada 2021 r. nr PCPR.PF-4010-18/2012-447/2021 ustalono T. W. kwotę nienależnie pobranego dodatku na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka (P. K.), umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w kwocie 592,25 zł za okres od 7 października 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. wraz z odsetkami za opóźnienie naliczanymi od miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia oraz orzekające o sposobie rozliczenia ww. kwoty poprzez jej potrącenie z bieżących świadczeń wypłacanych Skarżącej.

Organ wskazał na art. 92 ust. 2 pkt 1, art. 87 ust. 1 i ust. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, ze zm. – dalej jako "u.w.r.s.p.z). Wyjaśnił, że postanowieniem z 1 czerwca 2021 r. III Nms 23/21 Sąd Rejonowy w Oławie III Wydział Rodzinny Nieletnich rozwiązał rodzinę zastępczą w osobie Skarżącej. Pismem z 21 września 2021 r. DPS w [...] poinformował organ, że Skarżąca jest zwolniona z opłatności za pobyt małoletniego w DPS, w całości koszt ten ponosi Gmina [...]. Organ wskazał nadto, że Skarżąca odwiedza małoletniego oraz pomaga w formie rzeczowej (paczki żywnościowe, środki higieny osobistej, ubrania, obuwie). Okoliczności te Strona potwierdziła w piśmie z 11 października 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 81 ust. 1, art. 87 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 u.w.r.s.p.z. oraz art. 60 ust. 1 i ust. 3, art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., wskazało, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa przywołanych przepisów potwierdza poprawność rozstrzygnięcia podjętego w I instancji. Właściwie przyjęto, że pojęcie kosztu utrzymania dziecka użyte w art. 87 ust. 2 u.w.r.s.p.z. jest tożsame z pojęciem kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, o którym mowa w art. 60 ust. 1 u.p.s. Skarżąca została całkowicie zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt małoletniego w DPS, a zatem nie ponosi kosztu utrzymania dziecka pomimo jego pobytu w DPS. Organ wskazał, że charakter pobytu w DPS musi gwarantować uwzględnienie stopnia fizycznej i psychicznej sprawności mieszkańców tego domu. Wobec tego nie na Stronie lecz na placówce ciąży obowiązek zapewnienia utrzymania, które uwzględnia również stopień niepełnosprawności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 23 listopada 2021 r.

Sąd I instancji przyznał rację Skarżącej, co do kwestii bezpodstawności dokonania potrącenia nienależne pobranych świadczeń. Wadliwość polegała na orzeczeniu w tym względzie przed uprawomocnieniem się decyzji orzekającej w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, co narusza art. 92 ust. 7 u.w.r.s.p.z. W treści orzeczenia organ I instancji zamieścił bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie, choć w istocie potrącenie stanowi czynność materialnio-techniczną, o której strona winna być jedynie powiadomiona. Zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 7 u.w.r.s.p.z. kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami, ustalone ostateczną decyzją, podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń pieniężnych. Zdaniem Sądu orzeczenie w tym przedmiocie nie może być elementem rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranych świadczeń i to z dwóch powodów. Po pierwsze z uwagi na literalny zapis art. 92 ust. 7 u.w.r.s.p.z., po drugie takie postępowanie godzi w dalsze uprawnienia stron.

Zdaniem Sądu I instancji twierdzenie, że określona osoba pobrała świadczenia w sposób nienależny w rozumieniu powołanego przepisu, wymaga wykazania przez organy administracji, że podmioty te miały świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia i pomimo tego przedstawiły organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowały o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby lub osób pobierających świadczenie.

Końcowo Sąd I instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca z uwagi na osiągane dochody została zwolniona, tym samym rację mają organy, że nie ponosiła ona kosztów utrzymania małoletniego w DPS, co wyklucza utrzymanie prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 347/22, złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, ze zm. – dalej jako "u.w.r.s.p.z."), przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że wydanie decyzji wymagało wskazania przez organ administracji, że strona miała świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia;

2) art. 92 ust. 7 u.w.r.s.p.z., przez błędną jego wykładnię, w której przyjęto, że podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności materialno-techniczne, które nie miały prawnego umocowania wpływają na ocenę prawidłowości decyzji dotyczącej stwierdzenia nienależnego pobrania świadczenia;

- naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z 28 stycznia 2022 r. (4314/4/22) oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej Instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do ograniczenia rozpoznania sprawy do weryfikacji skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych w odniesieniu do całego orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna okazała się być uzasadniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, w takiej sytuacji, wprawdzie - co do zasady - w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, był prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można było przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego, ale w rozpoznawanej sprawie analiza zarzutów materialnoprawnych prowadziła jednak do wniosku, że to te zarzuty winny być rozważone w pierwszej kolejności. Prawidłowa bowiem wykładnia prawa materialnego wyznaczała w tym przypadku zakres postępowania dowodowego. W związku z powyższym, zasadnicze znaczenie miały w tym przypadku zarzuty kasacyjne oparte na art. 92 ust. 2 pkt 1 oraz art. 92. ust. 7 u.w.r.s.p.z.

Z ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że Skarżącej przyznano dodatek na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka P. K., umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej (Skarżącej), w wysokości 211 zł miesięcznie decyzją z 8 listopada 2019 r. Następnie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r. III Nms 23/21 Sąd Rejonowy w Oławie III Wydział Rodzinny Nieletnich rozwiązał rodzinę zastępczą w osobie Skarżącej. Pismem z dnia 21 września 2021 r. DPS w [...] poinformował organ, że Skarżąca jest zwolniona z opłatności za pobyt małoletniego w DPS, w całości koszt ten ponosi Gmina Siechnice. Powyższe okoliczności doprowadziły do wydania decyzji nakazującej zwrot dodatku, która to decyzja została uchylona przez Sąd Wojewódzki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym orzeczeniu zgodził się w całości ze stanowiskiem Kolegium dotyczącym tego, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach T. W. nie była uprawniona do pobierania świadczeń opisanych w art. 81 ust. 1 u.w.r.s.p.z. Jednocześnie stwierdził jednak, że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego przez T. W. dodatku na pokrycie kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego. W zaskarżonym wyroku - mimo prawidłowego ustalenia, że potrącenie jest czynnością materialno- techniczną - przyjęto, że zamieszczenie w decyzji informacji o dokonaniu potrącenia powoduje wadliwość tej decyzji, uzasadniającą jej uchylenie. Świadczy to o wadliwej wykładni art. 92 ust. 7 u.w.r.s.p.z. Zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie, że określona osoba pobrała świadczenie w sposób nienależny w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wymaga wykazania przez organy administracji, że miała ona świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

W myśl art. 92 ust. 2 u.w.r.s.p.z. za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia: 1) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części, 2) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, 3) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie pieniężne albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą to świadczenie i odmówiono prawa do tego świadczenia. Przez "ustanie wypłaty" przyznanego świadczenia należy rozumieć sytuację, w której osoba pobierająca je przestała spełniać wymogi formalne do jego otrzymywania. Zatem osoba taka w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie pieniężne spełniała wszystkie prawem przewidziane wymogi do jego otrzymania, a w trakcie jego realizacji nastąpiła taka zmiana sytuacji, że przestała spełniać te wymogi (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 maja 2021 r. II SA/Gl 12/21).

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.w.r.s.p.z., rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje świadczenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 tejże ustawy (a więc świadczenie na pokrycie utrzymania kosztów wychowanka) oraz dodatki, o których mowa w art. 81, również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 2, rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka dodatki, o których mowa w art. 81, nie przysługują.

Powyższe okoliczności implikują to, że jedynie druga przesłanka uznania świadczenia za nienależnie pobrane, o której mowa w art. 92 ust. 2 u.w.r.s.p.z., wskazuje na konieczność stwierdzenia świadomości strony. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie administracyjnej stwierdzenie nienależnego pobrania świadczenia nastąpiło w oparciu o pierwszą z przesłanek, której wystąpienie w ogóle nie łączy się z koniecznością weryfikacji świadomości czy woli osoby, która świadczenie pobrała. Kwestia świadomości świadczeniobiorcy o zaistnieniu ww. okoliczności nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w rozumieniu art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. B. Królak, M. Rączka, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2017). Ww. mogą mieć znaczenie dla kwestii ewentualnego umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty kwoty świadczeń nienależnie pobranych.

Rację trzeba przyznać skarżącemu kasacyjnie Kolegium, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku bezrefleksyjnie przeniósł poglądy wypracowane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i pozostające aktualne tylko w odniesieniu do niektórych przesłanek uznawania świadczeń za nienależnie pobrane sformułowanych w innych ustawach na wszystkie przypadki, w których dochodzi do wypłaty świadczenia nienależnego. W szczególności zaś odniósł je do art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z. stanowiącego podstawę do wydania kwestionowanych przez Sąd decyzji. Pomimo zachowania przez ustawodawcę zakorzenionej w systemie świadczeń ze środków publicznych instytucji świadczenia nienależnie pobranego (w tym szczególności jej nazwy), nie sposób nie zauważać, że pojęciem świadczeń nienależnie pobranych obejmuje się nie tylko sytuację, w której dochodzi do nienależnego "pobrania" świadczenia, lecz także te, w których dochodzi do nienależnego wypłacenia świadczenia (a tym samym nienależność jego pobrania ma charakter wtórny).

Podkreślenia wymaga przy tym, że z konstrukcji wskazanych wyżej unormowań wynika, iż decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu i obowiązku jego zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone i w związku z tym wydanie przez właściwy organ decyzji, która uchyliła (zmieniła) w całości lub w części wcześniejszą decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze.

Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie była osobą uprawnioną do pobierania dodatku na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego wnuka, bowiem została rozwiązana rodzina zastępcza w jej osobie, a koszty utrzymania w całości zaczęła ponosić Gmina [...]. Dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia argumenty podnoszone przez skarżącą, że środki które otrzymywała były faktycznie przekazywane wnukowi – P.K. na zakup niezbędnych dla niego rzeczy, takich jak odzież, kosmetyki, obuwie. Opieka i pomoc skarżącej z moralnego punktu widzenia zasługuje na pochwałę, jednak organy administracji przy rozpatrywaniu odwołania związane są konkretnymi przepisami prawa i tak też uczyniły powiadamiając skarżącą o dokonanym potrąceniu, bowiem dodatek na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego wnuka był pobierany przez osobę nieuprawnioną, co było kluczowe w niniejszej sprawie.

Na marginesie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że organ nie ma żadnego obowiązku ani nawet prawa do badania w postępowaniu dotyczącym ustalenia, czy dane świadczenie (dodatek na pokrycie kosztów utrzymania) stało się świadczeniem nienależnym, w jaki sposób świadczenie to zostało przez osobę, wymienioną w akcie administracyjnym jako uprawnioną do jego pobierania, spożytkowane.

Skoro Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego uchylenia decyzji organów, zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.w.r.s.p.z. Skarga kasacyjna okazała się zatem usprawiedliwiona, a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.