Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1754/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] lutego 2015 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku biurowo-usługowego z częścią magazynową, szamba szczelnego, miejsc parkingowych naziemnych wraz z drogą wewnętrzną na działce ew. nr [...] oraz zjazdu na teren inwestycji przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy był p. M.P., zwany dalej "Inwestorem".

Uzasadniając orzeczenie wskazano:

- zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia wskazanego w tym przepisie warunku; statuuje on zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" - może być wznoszona jedynie zabudowa o podobnej funkcji do zastanej w danym miejscu,

- w ten sposób została ograniczona zasada wolności zabudowy, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje każdemu prawo, w granicach określonych ustawą, do: "zagospodarowania terenu. do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich",

- przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co do dopuszczalnych wartości parametrów zabudowy - skonkretyzowano w regulacjach § 4 (linia zabudowy), § 5 (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu), § 6 (szerokość elewacji frontowej), § 7 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) oraz § 8 (geometria dachu) rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164. poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie",

- z uwzględnieniem ustalonych w sposób określony we wskazanych przepisach wartości wymienionych parametrów dokonuje się po wyznaczeniu - zgodnie z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - obszaru analizowanego, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (analiza ta dalej nazywana będzie "analizą urbanistyczną),

- w rozpoznawanej sprawie, inwestycja - budynek biurowo-usługowy z częścią magazynową oraz infrastruktura towarzyszącą - jest planowana w wyznaczonym przez organ I. instancji, zgodnie z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, obszarze analizowanym, w którym brak - z wyjątkiem jednego starego budynku mieszkalnego (prawdopodobnie pozostałość zabudowy zagrodowej) - innej zabudowy; podzielono też pogląd organu I. instancji, co do braku podstaw do powiększenia obszaru analizy, choć w dalszym sąsiedztwie istnieją zakłady przemysłowe, tereny po PKP itp.; wizja terenowa bowiem, jak i oględziny map wykazały, że aby dotrzeć do pełnowartościowych i tworzących większe zgrupowanie obiektów, zlokalizowanych przy ul. [...], które mogłyby uzasadnić tezy z wniosku Inwestora, trzeba obszar analizowany powiększyć kilkukrotnie,

- w świetle akt sprawy uprawnione jest stwierdzenie organu I. instancji, że: "Pozostały teren na badanym obszarze wzdłuż ul. [...] jest niezbudowany. Meandrujący kształt drogi - ul. [...], związany z układem istniejących działek porolniczych, może ulec zmianie po uchwaleniu planu miejscowego, (...)." i że zagospodarowanie przedmiotowego terenu powinno nastąpić zgodnie z. przyszłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; brak zatem możliwości dowiązania wnioskowanej zabudowy do już istniejącej w obszarze analizowanym, ponieważ zabudowy o podobnej funkcji nie ma w tym obszarze, a nie jest możliwe rozszerzenie granic obszaru analizowanego; budynki do których ewentualnie można by nawiązać znajdują się bowiem w bardzo dużej odległości od działki inwestycyjnej,

- w takiej sytuacji – odnosząc się do argumentacji odwołania – wskazano, że przedstawienie zdjęć odległej zabudowy, nie wniosłoby nic nowego do sprawy; zabudowa ta nie mogłaby stanowić bowiem podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa",

- nie można więc ustalić wielkości parametrów, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1) i rozporządzeniu o nowej zabudowie (§ 4 - 8); brak bowiem istniejącej zabudowy o podobnej funkcji, na podstawie której można by tego dokonać,

- niespełnienie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", uniemożliwia w tym przypadku realizację zasady wolności zabudowy na przedmiotowej działce; nie można stąd ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze Inwestora sformułowano zarzuty naruszenia przepisów:

- prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie zawężającej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej";

- § 3 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez jego błędną wykładnię i wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem – przy uznaniu, że jest to maksymalna możliwa odległość - podczas gdy jest to wyłącznie minimalna wielkość obszaru analizowanego, przewidziana przez ustawodawcę,

- postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., polegające na:

- nie dostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

- niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że poza budynkiem położonym na działce pozostającej w ostrej granicy do działki wnioskowanej, są inne wskazane przez Inwestora budynki;

- zebraniu dowodów w w sposób wybiórczy i dokonania oceny tych dowodów bez uwzględnienia całokształtu okoliczności;

- dokonaniu oceny dowodów w sposób dowolny oraz błędny.

W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono m.in.:

- organ odwoławczy w istocie powielił niezasadną argumentację wyrażoną w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, bez przeprowadzenia samodzielnie analizy przedmiotowej sprawy oraz zasadności przedstawionego rozstrzygnięcia; dokonano w sposób nieprawidłowy analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy,

- instytucja prawna "dobrego sąsiedztwa", zawarta w art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest skonstruowana w sposób precyzyjny i dopuszcza pewien margines decyzyjny organu administracji; dokonując wykładni funkcjonalnej przepisu należy przyjąć, że w pojęciu "działki sąsiednie" mieszczą się nie tylko działki bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale także te, położone w dalszym sąsiedztwie, pojmowanym jako pewną urbanistyczną całość; projektowany obiekt winien pozostawać w łączności funkcjonalnej, społeczno-gospodarczej, środowiskowej, kulturowej oraz kompozycyjno-estetycznej z istniejącą dotychczas zabudową; wskazywany przepis wyraźnie wskazuje, że musi istnieć przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy,

- w orzecznictwie utrwalony jest został pogląd, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się również w sąsiedztwie; ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 "jest ochrona ładu przestrzennego"; ma on na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia możliwości zabudowy; celem omawianego unormowania jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego,

- wolą ustawodawcy, oprócz wskazanego wyżej celu, jest ponadto ochrona prawa własności służącego obywatelom, poprzez stworzenie im możliwości zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość; całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną; na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne; każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego; w związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (przywołano wyrok WSA o sygn. akt II SA/Ol 869/09 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- za szerokim, funkcjonalnym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno konstytucyjna ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu (powołano wyrok NSA o sygn. akt II OSK 646/06 – dostępny w CBOSA); pojęcie sąsiedztwa należy utożsamiać z obszarem analizowanym wyznaczonym zgodnie z rozporządzeniem o nowej zabudowie; za działkę sąsiednią należy uznać - zgodnie z orzecznictwem - każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego; zgodnie zaś z § 2 pkt. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania,

- granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; w świetle orzecznictwa § 3 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego,

- organ administracji jest obowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości zagospodarowania terenu, dając gwarancje zgodności z porządkiem planistyczno-przestrzennym określonego rodzaju inwestycji (wskazano wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 742/07 – dostępny w CBOSA); organu obu instancji błędnie ograniczyły się do ustalenia obszaru analizowanego poprzez wyznaczenie go w minimalnej odległości, przewidzianej przez ustawodawcę,

- § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym 150 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie; gdyby przyjąć za organami zasadność ograniczenia obszaru analizowanego tylko do najbliższego otoczenia działek niezabudowanych, to w praktyce niemożliwy byłby rozwój zabudowy, mimo że nie istniałoby zagrożenie ładu przestrzennego,

- całkowicie pominięto - co jest bezpośrednim skutkiem przyjęcia zbyt małego obszaru analizy - okoliczność, że przy tej samej drodze publicznej znajdują się działki zabudowane, m.in. zabudowa jednokondygnacyjna - magazyn opon, warsztat wulkanizacji, zbudowany z płyty warstwowej sandwicz - panel, budynek murowany z pomieszczeniami biurowymi i stacją paliw,

- dla uzasadnienia braku podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego wskazano również brak istniejącej zabudowy o podobnej funkcji, znajdującej się w okolicach działki objętej wnioskiem; jednakże w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że - wynikająca z art 61 ust 1 pkt 1 - ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy,

- warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze; kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (powołano wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1512/08 – dostępny w CBOSA),

- warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen czy to inwestora, czy np. kontestującego jego plany właściciela gruntu sąsiedniego; nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowowprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej,

- zamierzona inwestycja obejmująca budowę budynku biurowo - usługowego z częścią magazynową komponuje się z otaczającym, istniejącym zagospodarowaniem terenu i daje się pogodzić z istniejącą zabudową i nie pozostaje w sprzeczność z funkcją istniejącej zabudowy; Inwestor w zamierzeniu inwestycyjnym przeprowadził szczegółową analizę otoczenia działki objętej wnioskiem, uwzględnił wszystkie wytyczne uzyskane ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, dotyczące tak zagospodarowania działki jak i przewidzianych prawem przyszłych planów inwestycyjnych przeprowadzanych przez [...],

- organy administracji błędnie ustaliły, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się wyłącznie stary budynek mieszkalny, prawdopodobnie będący pozostałością zabudowy zagrodowej; całkowicie pominięto materiał dowodowy, potwierdzający, że stan przedmiotowego budynku jest dobry, mieszkanie w nim nie zagraża życiu lub zdrowi oraz elewacja budynku została odnowiona; określenie budynku położonego na działce w ostrej granicy do działki objętej wnioskiem, jako pozostałości jest sprzeczne ze stanem rzeczywistym,

- w myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności, związanych z określoną sprawą, w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością; mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów,

- zgodnie natomiast z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.); jest więc on, na podstawie tych przepisów, zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona,

- odzwierciedlenie poczynionych w powyższy sposób ustaleń powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które obejmuje wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; wyłącznie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego; organ wyższego stopnia nie odniósł się natomiast do wszystkich twierdzeń Inwestora, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I. instancji, oraz - przede wszystkim - nie dokonał samodzielnie analizy materiału dowodowego, przyjmując jedynie twierdzenia organu I. instancji za własne.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie (k. 45-46) Pełnomocnik strony skarżącej wywodził, że

w sytuacji, gdy na określonym terenie zabudowa jest chaotyczna, nikła, zróżnicowana, nie jest to przeszkodą dla ustalenia na nim wzorców zabudowy. Organ administracji powinien ustalić, który obiekt będzie stanowić punkt odniesienia dla kształtowania zabudowy w danym obszarze. Podkreślał, że organ nie wskazał o jaką wielokrotność należałoby powiększyć obszar analizowany. Wskazywał, że analizą należało objąć tereny po stronie zachodniej, gdzie znajdują się obiekty, do których można nawiązać, a obiekty, gdzie prowadzona jest działalność, znajdują się na południowym skraju analizy przy torach kolejowych. Ponadto podnosił, że w toku postępowania przedkładano organom kolorowe zdjęcia, przedstawiające istniejącą zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Zasadnie organy obu instancji skonstatowały, że nie było możliwe ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki, zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie organ odwoławczy przywołał treść regulacji normatywnych, mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, jakie ustalenia faktyczne, stanowiły podstawę dokonanej oceny. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie stanowiska organu, ponowne przytaczanie uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje stanowisko organu za własne.

W istocie Strona skarżąca nie kwestionuje ani ustaleń faktycznych (charakteru i cech zabudowy terenu objętego analizą urbanistyczną) ani prawidłowego przytoczenia treści, mających w sprawie zastosowanie, regulacji normatywnych, lecz sposób ich rozumienia. Wywodzi się, że - o ile stosowne regulacje zastałyby właściwie zastosowane - określono by odmiennie granice terenu analizowanego, co skutkowałoby identyfikacją zabudowy, której kontynuacja mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Ponieważ wyznaczenie i ocena warunków zagospodarowania terenu, w ramach analizy urbanistycznej, jest jedynie narzędziem służącym ustaleniom faktycznym - czy dla inwestycji o określonym charakterze i parametrach (proponowanych we wniosku inwestora) są spełnione wymagane warunki, to - w istocie - zarzuty skargi dotyczą wadliwego, zdaniem Strony, rozumienia reguły kontynuacji stanu zastanego, zakreślonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej też mianem zasady "dobrego sąsiedztwa".

Dla odniesienia się do tych zarzutów (szeroko uzasadnionych w skardze) konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, jaka jest treść normatywna wskazanej regulacji.

Nie sposób przede wszystkim z normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodzić, jak to czyniono w skardze, aby wolą prawodawcy było dopuszczanie zabudowy w możliwie szerokim zakresie. Wręcz przeciwnie, wynika z niej możliwość realizacji zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia określanego warunku - gdy mianowicie:, "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Dla zastosowania tej normy jest więc konieczna niejako inwentaryzacja stanu zastanego. Instrumentem służącym temu celowi jest analiza urbanistyczna, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Słuszna była konstatacja skargi, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być poszczególne obiekty, położone w granicach terenu analizowanego. Koncepcja taka jest jednolicie prezentowana w orzecznictwie. Mylne byłoby jednak uznanie, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia spełnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" było ujawnienie występowania na terenie analizowanym – o stosunkowo dowolnej wielkości - jakiejkolwiek zabudowy, odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a - gdy zabudowa ta jest zróżnicowana, co do funkcji i parametrów - jakoby istniała w istocie dowolność zarówno, co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach którejkolwiek z występujących na danym terenie) jak i parametrów - gdy mieszczą się w widełkach pomiędzy krańcowymi spośród występujących. Tego rodzaju błędne założenie, jak można wnosić, doprowadziło stronę skarżącą do konstatacji, jakoby wymaganie - zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zostało w danym przypadku spełnione.

Generalnie bowiem zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie - objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej - jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m. in. w art. 1 ust. 1 in fine (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) oraz w ust. 2 pkt 1, a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych przesłanek, aby utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy dowolnie szerokim rozumieniu określenia działka sąsiednia) wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów czy wręcz tylko podobnych. Nie można uznać, jakoby prawodawca treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - rozumianego właśnie jako dopuszczenie realizacji każdego obiektu w razie ustalenia, że ma analogiczne funkcje i parametry, zbliżone do jakichkolwiek już istniejących w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Pozostawałaby ona w oczywistej opozycji do art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w opracowaniu Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mającym też charakter podręcznika akademickiego (patrz np. rozdział IV "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy"). Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności - aby chciał określić swoisty, nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Podjął on wyłącznie próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie, funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd reguła, sformowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładana wyłącznie zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenią, nie zaś jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza wyłączenia stosowania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej, normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Formułując skargę Strona, bez stosownej podstawy prawnej, traktuje w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Pomija równocześnie w istocie - poprzez faktyczne zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Proponuje się ich rozumienie - w sprzeczności z ich treścią - jako w istocie niezapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. Dopuszczalne granice tej uciążliwości zostały zdefiniowane normatywnie m. in. warunkiem zapewnienia "dobrego sąsiedztwa". Poprzez dopuszczenie dowolnego sposobu zabudowy jednej z kompleksu w istocie niezagospodarowanych działek, na skutek odniesienia do warunku zabudowy wybranych obiektów (o podobnym charakterze) znajdujących się w dalszej okolicy, Skarżący oczekiwał, że jest możliwe zdeterminowanie przyszłej zabudowy według jego potrzeb. Byłoby to wszak następstwem realizacji przez niego zakładanej inwestycji, z uwagi na potrzebę dalszej kontynuacji na nieruchomościach przyległych do działki inwestycyjnej (zasada "dobrego sąsiedztwa").

Także w doktrynie podzielane jest przy tym stanowisko, że nie jest uprawniona wykładnia regulacji, zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi (H. Izdebski, I. Zachariasz, Komentarz do art. 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013). Nie sposób go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (choć tego rodzaju tezy bywają formułowane w orzecznictwie – m.in. w wyrokach przywołanych w skardze). Kluczowe znaczenie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma mianowicie z reguły rzeczywisty, istotny wpływ na zakres swobody wykonywania prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych, a nie przemysłowych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Jaskrawym dowodem istotnego znaczenia faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi możliwość nieskrępowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty związek otoczenia nieruchomości z jej ceną. Różna jest mianowicie wartość rynkowa analogicznie zagospodarowanych nieruchomości także z uwagi na ich sąsiedztwo. Także w orzecznictwie wskazuje się, że standardy zabudowy działek, gdy chodzi np. o intensywność zabudowy, służą nie tylko ochronie ładu przestrzennego, lecz także interesów właścicieli działek sąsiednich (tak w kwestii planów zagospodarowania przestrzennego wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2879/13 - dostępny w CBOSA). Wskazane uwarunkowania trzeba odnosić odpowiednio do zagadnienia, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla kompleksów nieruchomości niezabudowanych, mając na uwadze, że sposób zabudowy pierwszej determinowałby zabudowę pozostałych (zakres możliwości z nich korzystania, wobec zasady "dobrego sąsiedztwa").

Teza, jakoby ochrona prawa własności - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy, jest wobec tego całkiem dowolna, choć bywa prezentowana w orzecznictwie (tak np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Kr 1050/11, II SA/Łd 560/13 - dostępne w CBOSA, czy inne przytaczane w skardze), jak i przez przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z nieruchomości (także, co do jej zabudowy) wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest m. in. racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), w szczególności jej art. 140 i 144. W myśl art. 144 właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. O zakresie możliwości korzystania z nieruchomości decyduje więc "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna - z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarcze przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także, co do lokalizacji, stanowione na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnie itp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal, równolegle do reguł wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od wejścia w życie wskazanej ustawy, dotychczasowe reguły zostały uzupełnione, wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1, zasadą określaną właśnie mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją na uwadze, poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji R.P. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie byłoby natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów w oparciu o założenie faworyzowania jednej grupy podmiotów praw (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Zwłaszcza, gdy zasada taka nie została nigdzie - jak dotąd - przez prawodawcę expressis verbis wyrażona. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane de lege ferenda przez inwestorów, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Przy tym, przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych faktycznie faworyzujących interes inwestora (np. z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego), kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni, jako dobra wspólnego) oraz ochrony komfortu przebywania osób trzecich, np. dotychczasowych mieszkańców terenów inwestowanych, jest generalnie domeną rozwijających się krajów postkolonialnych. Wobec niewyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę nie ma przesłanek, aby statuować je w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy tylko w drodze swobodnej wykładni, nie służyłoby przy tym bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni, także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie, gdzie dochodzi do faworyzowania określonej grupy właścicieli - tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji. Afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań, które zostały normatywnie regulowane (np. hałas), do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego zagadnienia jest powoływane już zróżnicowanie rynkowych cen nieruchomości - także np. terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przemysłowe). Za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia więc również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenią, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotny jest nie tylko wzgląd na ochronę interesu jednej z grup osób - tych dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych - lecz także szerzej pojmowany interes publiczny. Względy te odnosić należy także przy rozważaniu kwestii czy możliwe jest dopuszczenie zabudowy na terenach niezainwestowanych, według cech i parametrów wybranych przez właściciela jednej z nieruchomości w nawiązaniu do zabudowy w dalszej okolicy, mając na uwadze, że determinuje to przyszły sposób korzystania z nieruchomości przyległych.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

- zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

- możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Ochrona możliwości dalszego, optymalnego wykorzystywania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być też - w pewnych aspektach – zapewniana poprzez regułę kontynuacji parametrów zabudowy wobec potencjalnych negatywnych oddziaływań obiektów o dużych gabarytach, względem małych, w kontekście generowanych emisji w związku z normalnym użytkowaniem, zacienienia działek sąsiednich itd.

Wobec treści rozważanej regulacji punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych postrzeganych, jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy). Wprawdzie w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne - np., co do możliwości nawiązywania do innych obiektów znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną, lecz - skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym - nie sposób ich podzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków, są stanowione aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia o nowej zabudowie wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala. Z treści samego rozporządzenia nie wynika też, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wobec tego wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znaczenie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane, a oceny wymaga, które obiekty miałby stanowić odniesienie dla określenia istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Kolejna uwaga to konstatacja, że realizacja wskazanych wyżej dwóch celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalna w odniesieniu do znacznego terenu, zaś zapewnienie ładu w takim wymiarze może być natomiast realizowane przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego. Wiąże się to po pierwsze z realiami postrzegania przestrzeni przez człowieka. Istotna jest więc estetyka zabudowy (np. harmonia jej brył) z pespektywy, w jakiej jest ona w rzeczywistości postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam, gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z pespektywy zwanej topograficzną czy powietrzną - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem powszechnie, w życiu codziennym, rejestrowana. Przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych są w istocie sporadyczne. Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy, nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celów publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Wobec tego koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze - np., którego granica jest wyznaczona nawet dalej niż trzykrotną szerokością frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej, jak tego żąda Skarżący w rozpatrywanej sprawie - o ile równocześnie dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, nie realizuje wskazanych wcześniej celów, a w istocie nie służy żadnym - poza realizacją zamierzeń danego inwestora. O ile występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do odtworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości, ograniczających komfort korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze.

Jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej - wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka. Ma ona obejmować teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych, szczególnie uzasadnianych przypadkach). Potwierdza to dosłowna treść wskazanej regulacji. Przy założeniu racjonalności prawodawcy, dobitnie świadczy też o tym zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine, gdzie wskazano, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Nie miałoby ono sensu, gdyby jego wolą było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7-krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu jak w niniejszej sprawie - obszar to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku). W istocie nie mógłby bowiem zdarzyć się wówczas przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie, co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiłoby się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości frontu poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy. Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym ma zbliżone znaczenie do określenia przyległa (chociaż nie tożsame, co trafnie dostrzeżono w judykaturze) - naprowadza, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania przede wszystkim działek bezpośrednio granicznych, chyba że analiza byłaby węższa niż 50 m. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii szerokości analizy nie było jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość terenu analizowanego wyznacza generalnie potrójna szerokość frontu działki (patrz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09, 910/10, 172/11, 2167/11 - dostępne w CBOSA).

Nie determinuje to wniosku, jakoby a priori pozbawione było racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (np. trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości – jak zrobiono w danym przypadku). Pogląd o potrzebie sporządzania tak szerokiej analizy był prezentowany uprzednio w orzecznictwie (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1533/07, 1153/08, 1714/09 - dostępne w CBOSA), a bywa i obecnie. Jak trafnie zauważa się w judykaturze, analiza taka może mieć także pewne uzasadnienie z punktu widzenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Gdy na określonym, jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działce względem niej sąsiedniej może być bezzasadna.

Środkiem służącym wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do kształtowania ładu przestrzennego, wyrażonego m. in. zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest - jak już wskazano - określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Podkreśla się to również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyrok o sygn. akt II OSK 1046/08 - dostępny w CBOSA).

Dopiero jednak prawidłowe ustalenie treści normatywnej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala właściwie odkodować znaczenie regulacji zawartych w rozporządzeniu o nowej zabudowie, w szczególności dotyczących ustalania wybranych parametrów zabudowy. W rozporządzeniu zamieszczono stosowne wytyczne odnośnie określania linii i intensywności zabudowy (jako wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy), szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi oraz geometrii dachu (§ 4 - 8). W znacznym zakresie posłużono się regułą uśredniania bezwzględnych wielkości, charakteryzujących wybrane parametry obiektów, występujących w obszarze analizowanym (tak § 5 ust. 1, § 7 ust. 3). Dopuszczano czasem generalnie określoną tolerancję (tak § 6 ust. 1). W dwóch natomiast przypadkach preferowane jest nawiązanie do wielkości opisujących stan zastany na działkach przyległych (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1). Jedynie gdy chodzi o kształtowanie połaci dachowych posłużono się określeniem opisowym, obligując do "odpowiedniego" uwzględnienia geometrii dachów występujących w okolicy (§ 8). Ustanowione zasady odzwierciedlają postrzeganie przez prawodawcę sposobu realizacji zasady harmonii zabudowy (względy estetyki).

Od przyjętych zasad uśredniania bądź ścisłego nawiązania do cech zastanych przewidziano przy tym generalnie możliwości odstępstw, definiując przesłankę ich zastosowania warunkiem: "jeżeli wynika to z analizy" (tak § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4). Przy uwzględnieniu zasady wykładania wyjątku od zasady (ściśle), niezbędne jest ustalenie, jakiego rodzaju przesłanki mogą przemawiać za stosowaniem dopuszczonych odstępstw. Wykluczając a priori, aby stosowny przepis rozporządzenia (aktu niższego rzędu) miał stanowić wyjątek od reguły ustawowej, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1, trzeba skonstatować, że chodzi o sytuację, gdy zastosowanie sztywnych reguł, zakreślonych przepisami rozporządzenia, nie służyłoby realizacji reguły kontynuacji funkcji i parametrów, z uwzględnieniem racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Tego rodzaju przypadkiem byłaby np. sytuacja, gdy na określonym terenie istnieje sprecyzowany, dominujący sposób zabudowy, a istniejące dotąd pojedyncze obiekty, np. o znacznie węższych bądź szerszych fasadach niż dominujące, nie są w nią wkomponowane. W takim przypadku określenie parametru szerokości - nawet przy uwzględnieniu wskazanego przez prawodawcę marginesu tolerancji - jako uśredniony, mogłoby nie być zasadne i nie realizowałoby celu ustalania warunków zabudowy, jako instrumentu ochrony i kształtowania porządku przestrzennego. Analogiczna sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdy wysokość fasady budynków na działkach przyległych do inwestycyjnej odbiega od ukształtowanego w danym obszarze standardu i określenie tego parametru, jako kontynuacja bądź uśredniony nie byłaby zasadna. Jednocześnie jednak, sama niedogodność dla właściciela nieruchomości, wobec braku możliwości jej wykorzystania w zakładanym zakresie, nie może być przesłanką dla odstępstwa od reguły uwzględnienia stanu zastanego, poprzez kontynuację funkcji i parametrów zabudowy. To przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym determinują bowiem po części zakres prawa własności. Równocześnie stosowne regulacje nie tylko realizują cele publiczne (racjonalne gospodarowanie przestrzenią, jako dobrem wspólnym), lecz jednocześnie wyznaczają zakres uprawnień osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jak więc trafnie podkreśla się w judykaturze, ewentualne odstępstwa od zasad ogólnych muszą być szczególnie przekonywająco uzasadnione (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 861/09 czy WSA o sygn. akt IV SA/Po 418/09 - dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w sprawie trzeba stwierdzić, co następuje.

W skardze nie sformułowano zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego, gdy chodzi o zagospodarowanie terenu analizowanego. Stąd uzasadnione jest odniesienie się przez Sąd do stanu zagospodarowania terenów przyległych, jak określono to w analizie urbanistycznej.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że analiza ta obejmuje zbyt rozległy teren. Powinna bowiem obejmować figurę geometryczną o szerokości trzykrotności frontu działki inwestycyjnej sięga zaś terenów o szerokości 7 krotnej, bez wskazania szczególnych względów, które by miały za tym przemawiać. W danym przypadku uchybienie, co do tej kwestii nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, prawidłowe są bowiem wnioski wynikające z analizy.

Pomimo znacznego (nieuzasadnionego w danym przypadku, lecz wynikającego z wadliwego – jak należy wnosić - rozumienia regulacji) poszerzenia terenu objętego analizą, przy drodze publicznej gdzie znajduje się działka inwestycyjna nie ujawniono obiektów, do których możnaby nawiązać, określając parametry i funkcje zabudowy według wniosku strony.

W skardze wywodzi się ze tego rodzaju obiekty znajdują się w części zachodniej terenu analizowanego, nie kwestionując że nie leżą przy tej samej drodze publicznej. W tej sytuacji, wobec faktu, że działki przyległe przy tej samej drodze są zagospodarowane w sposób odmienny – działki gdzie znajdują się użytki rolne bądź stara zabudowa mieszkaniowa (zagrodowa) – nie jest możliwe nawiązanie do zabudowy na terenie objętym analiza, lecz nie widoczne z jednej perspektywy, po zabudowie działek przyległych.

Jeszcze raz należy podkreślić, że samo występowanie na określonym – znacznym - terenie zabudowy o określonych funkcjach nie pozwala na nawiązanie akurat do zabudowy wskazywanej przez wnioskodawcę, w celu określania wymagań zagospodarowania jednej z działek w danym kompleksie. Determinowałoby to bowiem przyszłą zabudowę działek sąsiednich (przyległych), skoro działki te mają obecnie charakter użytków rolnych bądź mieszkaniowy (w skardze wywodzi się, że budynek po stornie południowej od działki inwestycyjnej nadaje się do zamieszkania).

Sama okoliczność, że wskazany teren znajduje się generalnie w centralnych częściach miasta nie może przesądzać możliwości nawiązania do dowolnej zabudowy znajdującej się w okolicach w celu jego zagospodarowania według woli inwestora. Zmiana struktury zainwestowania całych kompleksów terenów wobec woli prawodawcy wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić jedynie na podstawie uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego, co do których nie wyrażono w ustawie prymatu uwzględniania stanu zastanego. Ustalenie warunków zabudowy - w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego - jest natomiast możliwe tylko, gdy chodzi o kontynuację istniejącej funkcji i parametrów zabudowy. Nie można uznać za trafną argumentacji Strony skarżącej (sformułowanej na rozprawie), że - gdy określony teren jest zagospodarowany w sposób chaotyczny - możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w oparciu o cechy zabudowy dowolnie wybranych obiektów, nawet stosunkowo odległych. Zasada taka nie wynika z reguł gospodarowania przestrzenią, zakreślonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób jej też wywieść z reguł racjonalnego gospodarowania przestrzenią.

W tym świetle, punktem odniesienia dla planowanej zabudowy nie mogą być także obiekty położne wprawdzie przy tej samej drodze publicznej, co działka inwestycyjna, lecz za jej załamaniem (teren poza granicami analizy, po południowej stronie). Zabudowa ta nie może tworzyć kompozycyjnej całości z działką inwestycyjną, mając na uwadze także to, że między nimi występuje tereny niezagospodarowane i dom mieszkalny. Oddalenie działki jest na tyle znaczne ze nie ma mowy o kontynuacji zabudowy, skoro pomiędzy obiektami występują działki o użytkach rolnych oraz zabudowana domem mieszalnym.

Nie może mieć przesądzającego znacznie okoliczność, jakie przeznaczenie terenu przewiduje się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. O ile rodzaj zabudowy pozostawałby nawet w zgodzie z jego ogólnymi postanowieniami, to jednak dopiero plan zagospodarowania przestrzennego przesądzi o parametrach i cechach zabudowy, przejętych na danym terenie. Nawiązanie więc do obiektu wybranego przez Inwestora nie znajduje podstaw – jak wskazano, określałoby dla terenów przyległych do działki inwestycyjnej zupełnie nowe, niewytupujące dotąd standardy zagospodarowania (zarówno funkcje jak i parametry).

Nie są zasadne także pozostałe zarzuty skargi, z następujących powodów:

- organ odwoławczy w istocie przywołał argumentację analogiczną do pierwszoinstancyjnej; była ona jednak trafna, a istotne ustalenia faktyczne – co do warunków zagospodarowania działek sąsiednich - są w istocie niesporne, także na etapie skargi nie przywołano istotnej w sprawie argumentacji Strony skarżącej, która zostałaby pominięta przez organ odwoławczy,

- nie może mieć znaczenia w sprawie, że organ odwoławczy rzeczywiście nie wskazał jak znacznie należałoby powiększyć obszar analizowany, aby objął on obiekty, które miałby - zdaniem Strony – stanowić właściwy punkt odniesienia dla cech nowej zabudowy; jak wskazano jednak przeanalizowano obszar, znacznie powiększono w stosunku do minimalnego – wymaganego obligatoryjnie; dalsze poszerzanie obszaru analizy nie znajdowało żadnych podstaw, z punktu widzenia zarówno zasad jak i celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- bez wpływu na wynik sprawy były podnoszone kwestie:

- w jakim stanie technicznym znajduje się budynek mieszkalny znajdujący się po stornie południowej od zakładanej zabudowy; Inwestor nie planował bowiem nawiązać ani do jego funkcji (mieszkalna czy też zagrodowa) ani parametrów,

- fotografii, obrazujących obiekty, do których cech miałaby nawiązywać planowana zabudowa; jak wskazano, w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nie ma tego rodzaju obiektów; zobrazowanie stąd na zdjęciach obiektów stosunkowo odległych nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W tej sytuacji chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) jak i właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a.). Nie naruszono również, ze wskazanych wyżej względów, przepisów prawa materialnego w zakresie wykładni i zastosowania przepisów przywołanych w skardze.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.