Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1677/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28  ust. 2 i  art. 3  pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 572/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr DOA.7110.280.2022.JOO w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 572/23 oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako spółka) od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2023 r., nr DOA.7110.280.2022.JOO w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr 661/OPON/2022 umorzył wszczęte na wniosek K. E.-M. (dalej określanej jako wnioskodawczyni) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr 82/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym wraz z przebudową istniejącego budynku wilii [...] oraz infrastrukturą towarzysząca i wjazdem na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] uznając, że nie posiada ona przymiotu strony w tym postępowaniu. Wojewoda przyjął, że wnioskodawczyni nie wykazała, w jaki sposób inwestycja kształtuje jej indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą).

Na skutek złożonego przez wnioskodawczynię odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawczyni już w złożonym wniosku podała, że jest właścicielką lokalu nr [...] położonego przy ul. [...], załączając zarazem fotografie jego okien. W sposób jednoznaczny wskazała, że istnienie swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę upatruje w naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń, podała również numer księgi wieczystej swojego lokalu. Doszedł zatem do przekonania, że organ pierwszej instancji był w posiadaniu informacji pozwalających na ocenę legitymacji wnioskodawczyni w kwestionowaniu decyzji z dnia 7 kwietnia 2020 r., jednak zaniechał jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Wytknął przy tym, że domaganie się przez organ oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających tytuł prawny oraz sposób usytuowania lokalu nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Z tych względów dopatrzył się w działaniu organu pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy. Zalecił zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym poddał analizie dokumentację projektową spornego zamierzenia w celu ustalenia, czy lokal stanowiący własność wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w zależności od ustaleń podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Spółka wniosła sprzeciw od wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, domagając się jej uchylenia. Podniosła, że w dotychczasowym postępowaniu wyjaśnione zostały istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, poza tym na wnioskodawczyni spoczywał ciężar wykazania swej legitymacji materialnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 28 kwietnia 2023 r. na wstępie wyjaśnił istotę postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem i przypomniał stan faktyczny sprawy.

Następnie Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że umknęło uwadze organu pierwszej instancji, że pomimo nieodebrania przez wnioskodawczynię skierowanego do niej wezwania wykazała ona dostatecznie swój interes prawny. Z przedstawionych przez nią uprzednio dokumentów i oświadczeń bezspornie wynika, że organ był w posiadaniu informacji pozwalających na ocenę jej legitymacji prawnej. Zaznaczył, że posiadając numer księgi wieczystej organ mógł sprawdzić, czy zawarty w niej wpis potwierdza tytuł prawny wnioskodawczyni do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Dysponował ponadto fotografiami z zaznaczoną lokalizacją okien lokalu mieszkalnego wnioskodawczyni w stosunku do projektowanej inwestycji, miał wiedzę co do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z których wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny.

Sąd podkreślił, że postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie tego organu i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. W analizowanym zaś przypadku wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Wobec tego uznał, że prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem jakiejkolwiek oceny legitymacji prawnej wnioskodawczyni w kwestionowaniu w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę dysponując przy tym wszystkimi niezbędnymi dokumentami.

W konsekwencji Sąd oddalił sprzeciw spółki na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącą adwokatem, wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe.

Pełnomocnik podniosła najpierw naruszenie art. 151 a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja organu drugiej instancji wydana została przy spełnieniu obu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika w dotychczasowym postępowaniu "zakres sprawy" został wyjaśniony i umożliwiał także wydanie przez organ drugiej instancji decyzji innej niż kasacyjna.

Zarzucono także naruszenie art. 151 a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości w wyniku przyjęcia, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik wskazała, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" został przez organ pierwszej instancji jasno i klarownie wyjaśniony w postaci niewykazania przez wnioskodawczynię w postępowaniu nieważnościowym legitymacji materialnoprawnej w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy, mimo spoczywającego na niej ciężaru wykazania własnego interesu prawnego.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniosła, że zadaniem organu pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 ustawy. W ocenie pełnomocnika organ pierwszej instancji wyjaśnił tę kwestię w sposób wystarczający i niebudzący wątpliwości, uznając, że z określonych w sprawie okoliczności nie wynikają dla wnioskodawczyni bezpośrednio żadne prawa lub obowiązki w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Dodała, że skoro w pewnym ograniczonym zakresie organ drugiej instancji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to nic nie stało na przeszkodzie, aby organ ten wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, nie zaś kasacyjne.

Jak stwierdziła pełnomocnik, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni nie wykazała w toku postępowania przed organem pierwszej instancji swojego interesu prawnego, do czego była zobowiązana. Organ wzywał wnioskodawczynię do wykazania interesu, z czego ona jednak nie skorzystała. To przede wszystkim na organach administracji ciąży powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Jednocześnie jednak obowiązek ten nie może w żaden sposób usprawiedliwiać bierności zainteresowanych stron oraz nie zwalnia ich z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy, czego w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie uczyniła.

Pełnomocnik podkreśliła, że organ pierwszej instancji wyjaśnił wszelkie kwestie niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, nie decydując się jednak na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Takie działanie organu drugiej instancji należy ocenić negatywnie, zaś utrzymujący w mocy taką decyzję wyrok - uznać za nieprawidłowy w świetle przedstawionych argumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek w każdej sprawie następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.

W rozpoznawanej sprawie jej granice wyznaczone zostały podaniem wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności decyzji, którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono spółce pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni nie była zaś stroną tego postępowania. Jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16, LEX nr 2443026 nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności decyzji) a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania nadzwyczajnego jest co do zasady nie tylko strona postępowania zwykłego, ale każda inna osoba, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami tego postępowania są: inwestor (czyli w niniejszej sprawie spółka) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowano z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Rację ma pełnomocnik spółki twierdząc, że obowiązkiem osoby występującym z żądaniem wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wykazanie w zakreślonych powyżej ramach istnienia własnego, indywidualnego interesu prawnego umożliwiającego uruchomienie i przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego. Jednakże powinnością właściwego organu, do którego złożono podanie jest dokonanie pełnej jego oceny w kontekście twierdzeń wnioskodawcy o istnieniu legitymacji do udziału w takim postępowaniu, a następnie uzewnętrznienie tej oceny w sposób umożliwiający merytoryczną kontrolę zajętego stanowiska.

Według organu pierwszej instancji wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów i wystarczającej argumentacji pozwalającej na ocenę, czy zachodzą podstawy do uznania jej za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Słusznie jednak zarówno organ odwoławczy, a następnie Sąd pierwszej instancji odmiennie oceniły tę kwestię. Już analiza podania o wszczęcie postępowanie nadzwyczajnego daje wystarczające powody do przyjęcia, że ocena interesu prawnego wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu od początku była możliwa. Wniosek, pomijając oczywiście zasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji, zawiera szereg twierdzeń i dowodów z przytoczeniem przepisów prawa materialnego, w oparciu o które wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny. Istniała więc realna możliwość przeprowadzenia rozważań w tym zakresie i wyprowadzenia wniosku, jaki wpływ na sferę obiektywnie pojmowanego interesu wnioskodawczyni mogą mieć skutki stwierdzenia nieważności. Zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że w tej sytuacji brak było podstaw do wystosowania wezwania do przedstawienia przez wnioskodawczynię "oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika jej prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika sposób usytuowania lokalu wnioskodawczyni względem projektowanej inwestycji". Tymczasem okoliczność nieodebrania przesyłki zawierającej to wezwanie i nieudzielenia żądanej informacji przez wnioskodawczynię, stała się w istocie zasadniczym powodem przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu.

Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną, nie może więc ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu. W niniejszej sprawie, jak rozważono, organ pierwszej instancji nie wypowiedział się jednak w zakresie zaoferowanego przez wnioskodawczynię materiału, nie poczynił ustaleń odnoszących się do zakresu oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tej kwestii "w sposób wystarczający i niebudzący wątpliwości". W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznej kontroli zasadności wniosku z punktu widzenia istnienia po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego, a następnie wydania innej niż kasacyjna decyzja z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Nie mógł przy tym skorzystać w postępowaniu odwoławczym z instytucji przewidzianej w art. 136 K.p.a., która nie może być wykorzystywana do dokonania pełnych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja ta winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy (zob. wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/18, LEX nr 2497032 i 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 590/18, LEX nr 2540554). Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie zaś postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Podsumowując, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przy nierozważeniu interesu prawnego wnioskodawczyni wypełniło przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa materialnego ustalenia interesu prawnego powoduje, że jest to brak na tyle podstawowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 151a § 2 P.p.s.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy nie są zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.