Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 13/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49, art. 50, art. 50a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. J., reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata T. P., zwanego dalej także skarżącym, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 listopada 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę budynku warsztatowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce nr a i nr b k.m. [...], obręb [...] [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na skutek interwencji R. i F. T., co do funkcjonowania i użytkowania zakładu A w [...] przy ul. [...], pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej: PINB), w dniu 27 lutego 2018 r. przeprowadził kontrolę tego obiektu, w takcie której ustalił, że na posesji w [...] przy ul. [...] nr [...] znajduje się m.in. murowany, jednokondygnacyjny budynek warsztatowy z dachem płaskim o konstrukcji stalowej, przykryty blachą stalową trapezową, z przesuwnymi na rolce wrotami, obejmującymi całą zewnętrzną ścianę północną tego budynku, który nie był objęty dokumentacją zgłoszeniową dotyczącą przylegającego od strony wschodniej istniejącego budynku warsztatu naprawy sprzętu rolniczego. W dniu kontroli wewnątrz budynku znajdowały się dwa samochody dostawcze oraz różne narzędzia, urządzenia i materiały do prowadzenia działalności w zakresie usług warsztatowych, lecz podczas kontroli żadne prace nie były wykonywane w tym obiekcie. Na podstawie fotografii przekazanej do akt sprawy w dniu kontroli ustalono, że kontrolowany obiekt położony jest w miejscu dawnego budynku mieszkalnego. Ustalono też, że w prowadzonych przez organ ewidencjach brak jest jakichkolwiek informacji i dokumentów potwierdzających legalność zarówno rozbiórki dawnego budynku mieszkalnego, jak i legalność wybudowania przedmiotowego obiektu warsztatowego, co wymagało pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W dniu kontroli nie zastano właściciela nieruchomości, który z treścią protokołu z przeprowadzonej kontroli zapoznał się w dniu 1 marca 2018 r. i podpisał go, nie wnosząc żadnych uwag ani wyjaśnień.

W konsekwencji dokonanych ustaleń dnia 5 marca 2018 r. PINB w powiecie prudnickim zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania przez P. J. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku warsztatowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] nr [...] na dz. nr a i b k.m. [...].

Pismem z dnia 6 marca 2018 r. PINB w powiecie prudnickim zawiadomił skarżącego o zaplanowanych na dzień 28 marca 2018 r. oględzinach. Podczas przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że stan obiektu nie uległ zmianie w stosunku do stanu z dnia kontroli. Właściciel nieruchomości i jednocześnie inwestor budynku warsztatowego nie okazał i nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalność obiektu, w tym wymaganego pozwolenia na budowę. Według oświadczenia inwestora, obiekt został wzniesiony ok. 10 lat temu. W protokole wskazano, że do czasu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nie może on być użytkowany w żaden sposób. P. J. nie wniósł uwag do protokołu oględzin, jednak bez podania przyczyny odmówił jego podpisania.

W tak ustalonym stanie faktycznym, postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...], PINB w powiecie prudnickim, na podstawie art. art. 48 ust. i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm., [obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 - dopisek Sądu]), zwanej dalej Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie ewentualne dalszych robót budowlanych - związanych z wybudowanym budynkiem warsztatowym oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.: 1) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego budynku warsztatowego, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące działki nr a i b. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie budynku warsztatowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, który został wzniesiony w miejscu istniejącego wcześniej i również nielegalnie rozebranego budynku mieszkalnego, a do takich robót zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Dodał, że działki, na których zlokalizowany jest budynek znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem D1/23/TMJ, stanowiącym teren jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, gdzie dopuszczalne są drobne, nieuciążliwe funkcje handlowe, gastronomiczne, rzemieślnicze i usługi komunikacyjne. Mimo trudności z zaliczeniem działalności skarżącego do drobnych, to jednak wstępnie uznano, że wybudowanie przedmiotowego budynku warsztatowego nie jest jednoznaczne i bezwzględnie niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego wdrożono procedurę legalizacyjną dając inwestorowi możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej po uprzednim przedstawieniu wymaganych dokumentów oraz uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej.

W wyniku rozpoznania zażalenia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: WINB), postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 369/18, oddalił skargę P. J. na postanowienie WINB z dnia 11 czerwca 2018 r. Od powyższego wyroku nie została wywiedziona skarga kasacyjna.

W związku z powyższym, PINB w powiecie prudnickim pismem z dnia 4 lutego 2019 r. zawiadomił inwestora o upływie terminu do złożenia dokumentów i wskazał, że ich niezłożenie w terminie do dnia 12 lutego 2019 r. będzie równoznaczne z koniecznością wydania decyzji rozbiórkowej.

Następnie, decyzją z dnia 4 marca 2019 r. PINB w powiecie prudnickim, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku warsztatowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał na stwierdzony stan faktyczny i dodał, że wobec nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów konieczne stało się nałożenie obowiązku rozbiórki.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...] WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ powiatowy nieprawidłowo pominął pełnomocnika strony w postępowaniu, a doręczenie decyzji wyłącznie stronie mimo, że działa ona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie mogło być skuteczne.

W związku z powyższym, ponownie prowadząc postępowanie PINB w powiecie prudnickim pismem z dnia 28 maja 2019 r. zawiadomił, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. pełnomocnika skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o wyłączenie pracownika organu powiatowego odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy od udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ponadto wskazał, że Burmistrz [...] prowadzi przeciwko jego mocodawcy postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając to na uwadze wniósł o zawieszenie postępowania do dnia prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...].

PINB w powiecie prudnickim postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił zawieszenia postępowania uznając, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Burmistrza [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego dotyczącym samowolnej budowy budynku warsztatowego.

Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wydłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień wraz z wnioskami dowodowymi niezbędnymi do prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że ze względu na złożoność tematyki i konieczność zaznajomienia się z zebranym przez organ materiałem dowodowym strona nie jest w stanie skorzystać z przysługującego jej prawa złożenia wyjaśnień. Poinformował, że stanowisko w sprawie zostanie sporządzone najpóźniej do dnia 31 lipca 2019 r.

Kolejnym pismem z dnia 15 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego powołując się na art. 75 § 1 K.p.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

1) zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr [...], na okoliczność zgodności istniejących pomieszczeń gospodarczych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...];

2) przesłuchania P. J. - na okoliczność niedokonania przez stronę zmian w budynku, które nosiłyby znamiona samowoli budowlanej, a jedynie poczynienia prac mających na celu wyłącznie bieżącą konserwację nieruchomości, złego stanu nieruchomości, stanowiącej realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, nieprzeprowadzenie prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, ustalenia kształtu budynków i ich powierzchni, wielkości, gabarytów, istnienia budynków w latach 2007-2009, niezmienionego kształtu budynków;

3) przesłuchania w charakterze świadków – A. B., A. B., A. K., J. M., W. K., P. J., J. S. i A. Ż. - na okoliczności wskazane powyżej.

Następnym pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 25 czerwca 2019 r. sporządzonego przez sołtysa, a podpisanego przez kilkudziesięciu mieszkańców - na okoliczność niedokonania przez stronę zmian w budynku, które nosiłyby przesłanki samowoli budowlanej, niedokonywanie działań sprzecznych z prawem. W powołanym piśmie sołtys Sołectwa [...] zaapelował do Urzędu Miasta i Gminy [...] o podjęcie działań zmierzających do złagodzenia napiętej sytuacji związanej z kontrolami warsztatu P. J. prowadzonymi przez różne organy administracji publicznej, które utrudniają normalne funkcjonalnie warsztatu. W piśmie tym wskazano, że warsztat przy ul. [...] nr [...] oferuje rolnikom fachową wiedzę i pomoc szczególnie w trakcie żniw. Ponadto pracują w nim czterej mechanicy, właściciel oraz czterej uczniowie zespołu szkół w [...] przyuczający się do zawodu. W ocenie sołtysa, funkcjonowanie warsztatu w żaden sposób nie zakłóca spokoju sąsiadów po pracy i nie przerywa ciszy nocnej, gdyż czynny jest codziennie w godzinach 7:00 - 17:00, a w soboty do godz. 15:00.

Na podstawie zarządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie rozszerzenia działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (dalej: PINB) na obszar powiatu prudnickiego, PINB w powiecie krapkowickim, decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr [...] nakazał P. J. rozbiórkę budynku warsztatowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], który został nielegalnie wybudowany w miejscu uprzednio istniejącego, lecz również nielegalnie rozebranego trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, natomiast orzeczenie organu drugiej instancji zostało utrzymane w mocy przez WSA w Opolu. Potwierdzono zatem prawidłowość działań organu powiatowego co do kwalifikacji zaistnienia samowoli budowlanej, przyjęcia właściwego trybu prowadzonego postępowania i wynikającego z niego trybu żądania przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, niezbędnej do dalszego procedowania w postępowaniu legalizacyjnym. Brak spełnienia obowiązku legalizacyjnego, polegającego na przedstawieniu wymaganej dokumentacji, przesądził o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki, w oparciu o art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto PINB wskazał, że dowody przedstawiane przez pełnomocnika skarżącego nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż stan faktyczny został ustalony już na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego, a skarżący nie wnosił żadnych uwag i wyjaśnień po osobistym udziale w oględzinach, zeznaniach świadka czy zapoznaniu się z aktami. Dodał również, że PINB w powiecie prudnickim osobiście prowadził postępowanie, w związku z czym nie dokonał wyłączenia ze sprawy dwóch pozostałych inspektorów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowanym przez pełnomocnika zarzucił decyzji:

1) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.; art. 7 zw. z art. 6 K.p.a.; art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 24 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.; art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a.; art. 75 § 1 w zw. z art. 77 i art. 133 oraz art. 136 § 2 K.p.a.; art. 9 K.p.a.; art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a.; art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 107 § 1 K.p.a.; art. 105 § 1 i 2 K.p.a.;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania, ewentualnie o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 2 K.p.a., postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy lub o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik podniósł m.in., że organ nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, nie podjął wszelkich czynności do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparł decyzję na dowodach zebranych po zakończeniu postępowania dowodowego w postaci przesłuchania w charakterze świadka F. T., nie wydał formalnego postanowienia o włączeniu dowodu w postaci fotografii do akt sprawy, nie uwzględnił wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego i nie wydał postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodów, nie ustosunkował się do stanowiska strony, wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o fotografię przedłożoną do akt sprawy przez osobę trzecią nieposiadającą statusu strony w postępowaniu, nie wydał postanowienia w sprawie odmowy wyłączenia pracownika, nienależycie i niewyczerpująco informował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania, nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, nienależycie uzasadnił zaskarżoną decyzję z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych twierdzeń, nie umorzył postępowania z oczywistych względów bezprzedmiotowego. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającej na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest nakazanie rozbiórki obiektu, podczas gdy z analizy akt sprawy nie wynika powyższy wniosek, co w ostateczności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu. Podniósł również, naruszenie art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wygasło w terminie 2 miesięcy od jego doręczenia wobec braku wydania w tym terminie decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 kwietnia 2020 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, że z mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 48 Prawa budowlanego wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (ust. 1 pkt 1), jeżeli natomiast budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2 i 3). Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W świetle art. 48 § 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast jak stanowi art. 48 § 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W myśl art. 49 ust. 1 i 2 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB w powiecie prudnickim zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r., wstrzymał prowadzenie ewentualnych dalszych robót związanych z przedmiotowym budynkiem oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych ww. przepisami. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. Następnie WSA w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 369/18, oddalił skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego, potwierdzając tym samym prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy obu instancji oraz słuszność zastosowanej procedury legalizacyjnej. Aby zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt P. J. zobowiązany był ostatecznie i prawomocnie do przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr [...] organu powiatowego, a następnie do uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Fakt dopuszczenia się przez niego samowoli budowlanej został ustalony i udowodniony już na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego.

W dalszej kolejności, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania co do braku podstaw do przeprowadzenia przez organ powiatowy uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadka po wydaniu postanowienia legalizacyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny został już ustalony. WINB wskazał, że na tym etapie możliwe jest wyłącznie procedowanie w ramach ściśle określonych przez art. 48-49 Prawa budowlanego, a wobec nieprzedłożenia przez zobowiązanego żądanych postanowieniem dokumentów - wydanie nakazu rozbiórki obiektu. Jednak, w ocenie organu odwoławczego, wskazane uchybienie nie stanowi podstawy do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż dowód z przesłuchania świadka nie zmienia poczynionych ustaleń faktycznych, niekwestionowanych w postępowaniu zażaleniowym i sądowym.

Jako bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a., stwierdzając, że w toku prowadzonego postępowania skarżący był nienależycie informowany, organ wielokrotnie dawał inwestorowi możliwość złożenia wyjaśnień, szczególnie przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, spotykając się jednak z biernością z jego strony. Dodał, że wnioski dowodowe składane na końcowym etapie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika były spóźnione, gdyż dotyczyły ustaleń stanu faktycznego niekwestionowanych prawomocnych wyrokiem sądu w niniejszej sprawie, i których podważenie jest obecnie prawnie niemożliwe. Ponadto, inwestor został skutecznie zawiadomiony o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a., a od doręczenia skarżącemu ww. zawiadomienia do wydania zaskarżonej z dnia 11 sierpnia 2020 r. minął ponad rok. W tym okresie organ nie zgromadził jednak żadnych nowych dowodów w sprawie zmieniających dotychczasowe ustalenia, zatem nie miał obowiązku wysłania ponownego zawiadomienia z art. 10 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie pracownika prowadzącego postępowanie wskazał, że w momencie złożenia tego wniosku sprawa była już prowadzona wyłącznie osobiście przez PINB w powiecie prudnickim, a strona nie składała wniosku o wyłączenie organu na podstawie art. 25 K.p.a. Fakt braku wydania postanowienia w ww. zakresie nie powoduje wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ zauważył też, że na postanowienie w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika nie przysługuje zażalenie. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana przez PINB w powiecie krapkowickim, a zatem brak jest okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności w prowadzonym postępowaniu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 105 § 1 i 2 K.p.a. organ stwierdził, że podstawą do wydania decyzji o umorzeniu jest bezprzedmiotowość postępowania, która oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Przesłanka bezprzedmiotowości jest zatem ściśle związana z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód, uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie, tj. gdy w świetle prawa oraz ustalonego stanu faktycznego nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Jako chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, gdy postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r. wygasło w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia, a to wobec braku wydania w tym terminie decyzji. W tym zakresie organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego, tj. w ramach procedury legalizacyjnej, a nie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, czyli tzw. procedury naprawczej. Są to dwa zupełnie odrębne tryby. Przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy, mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego mają zatem zastosowanie do prac polegających np. na przebudowie czy rozbiórce obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie doszło natomiast do samowolnej budowy obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który nie przewiduje konieczności wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 2 miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych pod rygorem jego wygaśnięcia.

Organ zauważył też, iż wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji zarówno w sentencji decyzji z dnia 11 sierpnia 2020 r., jak i w treści jej uzasadnienia, wyraźnie wskazał podstawę prawną orzeczenia, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. J. - reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T. P. podniósł następujące zarzuty:

I. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według skarżącego, organ nie zbadał sprawy także pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania z zebraną w sprawie dokumentacją. Równocześnie organy nadzoru zastosowały wzajemnie wykluczające się twierdzenia uniemożliwiające wykonanie nakazu nałożonego skarżoną decyzją.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest nakazanie inwestorowi rozbiórki stanowiącego samowolę budowlaną budynku warsztatowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] nr [...], dz. Nr a i b k.m. [...], obręb [...] [...], podczas gdy z analizy akt sprawy nie wynika powyższy wniosek, co w ostateczności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu;

2) art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że "rzekoma" samowola budowlana miała miejsce w 2007 r., w związku z czym winny mieć zastosowanie przepisy prawa obowiązujące na dzień dokonania czynności, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr. 156 poz. 118), co w ostateczności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu;

3) art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej stronie skarżącej rozbiórkę części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...], nakazującego wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy postanowienie to wygasło w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wobec braku wydania w tym terminie skarżonej decyzji.

III. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób oderwany od obowiązujących przepisów prawa oraz bez podstawy prawnej, w tym przede wszystkim poprzez oparcie decyzji na dowodach zebranych po zakończeniu postępowania dowodowego, a także bez wydania formalnego postanowienia o włączeniu dowodu w postaci fotografii do akt sprawy;

2) art. 7 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie;

3) art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:

a) zaniechaniu przez organy administracji publicznej przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych,

b) nieuzasadnionym nieuwzględnieniu wniosku skarżącego w zakresie możliwości złożenia wyjaśnień niezbędnych do prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy,

c) niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, nieuzasadnionym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego,

d) zastosowaniu wzajemnie wykluczających się twierdzeń uniemożliwiających wykonanie nakazu nałożonego skarżoną decyzją,

e) nieprecyzyjnym określeniu obowiązku nałożonego na stronę, w szczególności brak konkretnego wskazania co dokładnie ma podlegać rozbiórce,

f) nieodniesieniu się przez organ do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń, mimo że organ powinien ustosunkować się do stanowiska podnoszonego przez stronę,

g) wydaniu skarżonej decyzji w oparciu o fotografię przedłożoną do akt sprawy przez osobę trzecią nie posiadającą statusu strony w postępowaniu, co do której nie zostało wydane postanowienie o włączeniu dowodu w poczet akt sprawy, uniemożliwiając tym samym stronie realizację prawa do czynnego udziału w sprawie i przedłożenia stosownych kontrdowodów,

h) braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz w konsekwencji całe postępowanie administracyjne i hipotetyczne założenia, a nie ustalone i podlegające weryfikacji fakty, co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji, podczas gdy nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

4) art. 24 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mające odzwierciedlenie w bezczynności organu w zakresie wydania przez organ postanowienia w istotnych kwestiach wnikających w toku postępowania, tj. poprzez nie wydanie postanowienia w sprawie odmowy wyłączenia pracownika z toku prowadzonego postępowania zgłoszonego przez stronę w dniu 6 czerwca 2019 r.;

5) art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego w sytuacji, gdy organ administracji nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim dowody te i wnioski zmierzały do wykazania okoliczności realizowania przewozów, w szczególności wnioskowanych przez skarżącą dowodów ze świadków i dowodu z przesłuchania samej strony, przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 75 § 1 w zw. z art, 78 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie mające odzwierciedlenie w bezczynności organu w zakresie wydania przez organ postanowienia w istotnych kwestiach wynikających w toku postępowania, tj. art. 123 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nie wydanie postanowienia w sprawie odmowy dopuszczenia wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę, albowiem strona pismami z dnia 15 lipca 2019 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2019 r. złożyła szereg wniosków dowodowych, co do których organ nie wydał żądnego postanowienia o odmowie ich przeprowadzenia, ograniczając się tylko do lakonicznego stwierdzenia w skarżonej decyzji, iż "zdecydowanie odstąpił od przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych";

7) art. 75 § 1 w z. z art. 77, art. 133 oraz art. 136 § 2 K.p.a. poprzez oparcie skarżonej decyzji na dowodach, które nie zostały dopuszczone w poczet materiału dowodowego, gdyż przesłuchanie świadka F. T. miało miejsce w dniu 22 czerwca 2018 r., a więc po zakończeniu przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, albowiem postanowienie organu pierwszej instancji nr [...], co do którego skutecznie strona złożyła zażalenie - miało miejsce w dniu 26 kwietnia 2018 r. Powyższe stanowi, że kwestionowana czynność miała miejsce 2 miesiące po zebraniu, rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego i zakończeniu postępowania. Równocześnie organ drugiej instancji w trakcie postępowania zażaleniowego nie zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji czego należy uznać, iż dowód na podstawie którego organ oparł skarżone rozstrzygnięcie został przeprowadzony z uchybieniem procedury administracyjnej.;

8) art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania;

9) art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione mimo braku podstaw, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowód, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko;

10) naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności sentencja decyzji nie określa w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czego dokładnie i którego budynku nakaz rozbiórki dotyczy;

11) art. 107 § 1 K.p.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji;

12) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji WINB z dnia 4 listopada 2020 r. z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W obszernym wywodach skarżący zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu i powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 13/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej, a badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Zauważyć także trzeba, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

Od razu też wyjaśnić należy, iż istotą niniejszego postępowania nie jest kwalifikacja spornego obiektu budowlanego oraz tego, czy w związku z tym budowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego. Kwestia ta bowiem była przedmiotem innego postępowania, zakończonego ostatecznym w toku postępowania administracyjnego postanowieniem WINB w Opolu z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB w powiecie prudnickim z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. projektu budowlanego i innych dokumentów określonych w tym postanowieniu. Istotne jest również to, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 369/18, tut. Sąd utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB z dnia 11 czerwca 2018 r. Wobec powyższego, aby zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt, skarżący zobowiązany był ostatecznie i prawomocnie do przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr [...] organu powiatowego, a następnie do uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Fakt dopuszczenia się przez niego samowoli budowlanej został bowiem ustalony i udowodniony już na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego.

Istotą niniejszej sprawy jest zatem, czy wobec określonego i wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, PINB w powiecie krapkowickim mógł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w jej brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy - nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym"), nakazać skarżącemu rozbiórkę budynku warsztatowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W konsekwencji zaś badaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w niniejszej sprawie podlegało to, czy WINB - jako organ odwoławczy - poprawnie utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji, zaskarżoną przez P. J.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 tej regulacji ustawodawca postanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Z kolei, po myśli ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W sprawie dostrzec należy, że organy nadzoru budowlanego podjęły czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr [...], nałożyły na skarżącego m.in. obowiązek przedłożenia ściśle i wyraźnie oznaczonych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie tego zobowiązania - do dnia 31 lipca 2018 r. Zauważyć również należy, iż pismem z dnia 4 lutego 2019 r. PINB poinformował skarżącego, że w związku z oddaleniem jego skargi przez WSA w Opolu wyrokiem o sygn. akt II SA/Op 369/18, postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r. pozostaje ostateczne i wymagalne, natomiast niewykonanie obowiązku z tego postanowienia spowoduje określony skutek prawny w sprawie. W związku z powyższym organ wyznaczył skarżącemu dodatkowy termin na wykonanie tego obowiązku do dnia 12 lutego 2019 r. Ponadto pełnomocnik skarżącego występował do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów do dnia 31 lipca 2019 r. (pismo z dnia 15 lipca 2019 r.), z kolei pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. zawnioskował o przeprowadzenie przez organ dodatkowych dowodów. Skarżący, pomimo upływu ww. terminu, nie podjął żadnych działań w celu wykonania nałożonego obowiązku, umożliwiającego dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Zaakcentować trzeba, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ww. ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zauważyć należy, że skarżący miał możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jego zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę.

Stanowisko organów obu instancji o konieczności nakazania przedmiotowej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego musi zostać zaaprobowane. Jeszcze raz powtórzyć należy, iż kwestionowany przez skarżącego stan faktyczny sprawy został ustalony na etapie wydawania postanowienia legalizacyjnego. Natomiast, zarówno w toku postępowania zażaleniowego, jak i skargowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, nie stwierdzono naruszenia przez organ powiatowy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz nie zakwestionowano poczynionych ustaleń faktycznych. Wobec tego, w kontekście zarzutów skargi, brak jest podstaw i prawnych możliwości podważenia prawomocnych rozstrzygnięć sądu oraz organów nadzoru budowlanego zapadłych w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli z dnia 27 lutego 2018 r. i 6 sierpnia 2018 r., protokół oględzin z dnia 28 marca 2018 r oraz fotografie) pozwalał na przyjęcie, że wykonana budowa warsztatu wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, a inwestor nie legitymowali się takim pozwoleniem. Wobec powyższego, przedmiotowy obiekt stanowił samowolę budowlaną i zastosowanie w sprawie ma przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowanego. Podkreślić przyjdzie, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Generalnie warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Bez znaczenia dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne czy gospodarcze, ponieważ w świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego (art. 48) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. Inaczej mówiąc, brzmienie przepisów normujących kwestie samowoli budowlanej nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a więc organ nie może brać pod uwagę sytuacji finansowej, rodzinnej lub sąsiedzkiej inwestora.

Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadziły postępowanie legalizacyjne, lecz wobec braku realizacji przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...], zobowiązane były - stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej obiektu. Nakaz ten nie był zaś spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, lecz stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Organ nie stwierdził bowiem, by inwestycji dokonano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, zaś ocenę zgodności wykonanego budynku warsztatowego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wobec treści zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r. potwierdzającego, że zmiana sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń gospodarczych zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], na działkach nr c, b i a, k.m. [...], obręb [...] na warsztat naprawy sprzętu rolniczego, budowlanego i środków transportu jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a także niejednoznacznej treści zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] w odniesieniu do działek skarżącego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 listopada 2004 r., Nr [...]) - uzależnił od przedstawienia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O wystąpieniu podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej organ wypowiedział się szczegółowo i wyraźnie już w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2018 r. Dodać jeszcze trzeba, że skarżący miał możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę. Skarżący był przy tym poinformowany o skutkach niewykonania nałożonych na niego obowiązków (min. pismo organu z dnia 4 lutego 2019 r.), a zatem musiał się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała wymienione w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły natomiast podstaw do wydania przedmiotowego nakazu. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.