Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 289/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: referent stażysta Adrian Piechota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 września 2022 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Burmistrz Gminy [...] zawiadomił B. W. o wszczęciu z urzędu postępowania o podział nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położoną w obrębie [...], ark. mapy [...], gmina [...] Organ wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia 5 czerwca 2013 r. (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 15 lipca 2013 r. poz. 4538) Rada Miejska Gminy [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulicy [...]. Zgodnie z postanowieniami planu, część działki nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod teren pasa infrastruktury technicznej [...] teren dróg publicznych - ulice dojazdowe ([...]) oraz klasy głównej ([...]), a także teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ([...]). Zainicjowane postępowanie podziałowe wszczęto w celu wydzielenia drogi publicznej - ulicy dojazdowej [...]

Postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r. organ zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału wskazanej nieruchomości.

Decyzją z dnia 13 września 2022 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził podział działki nr [...], położonej w obrębie [...] ark. mapy [...], gmina [...], o pow. 1.7398 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] należącej do B. W.. W wyniku podziału wyodrębniono działki nr [...] o powierzchni 0.1927 ha, [...] o powierzchni 0.0092 ha, [...] o powierzchni 0.0301 ha, [...] o powierzchni 0.7271 ha, oraz [...] o powierzchni 0.7735 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ uwzględniając art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) wskazał, że z wykazu zmian gruntowych, wynika, że działka nr [...] stanowi grunty orne i łąki trwałe. Natomiast postanowienia obowiązującej uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] nr [...] z dnia 5 czerwca 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmują część działki nr [...]. Dla pozostałej części działki nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku dokonanego podziału, działka nr [...] stanowić będzie teren dróg publicznych - ulice dojazdowe, działka nr [...] będzie stanowić teren dróg publicznych klasy głównej, działka nr [...] będzie stanowić teren pasa infrastruktury technicznej, nr [...] będzie stanowić teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a działka nr [...] stanowić będzie łąki trwałe. Burmistrz wskazał również, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem podziału było wydzielenie drogi dojazdowej zapewniającej dostęp do terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz i parking oraz do nowo wydzielanych działek o nr [...], [...] i [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. W. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n., art. 6 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzupełnieniu pełnomocnik strony wskazał, że pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości wymaga wykazania przesłanek niezbędności podziału. Niewystarczające jest w tym zakresie powoływanie się na zgodność podziału z przepisami planu miejscowego. Podziału nieruchomości z urzędu można bowiem dokonać, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał natomiast, że podział jest niezbędny, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. Organ nie wyważył bowiem przeciwstawnych interesów: publicznego i właściciela dzielonej nieruchomości.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 u.g.n. może toczyć się również wbrew woli właściciela nieruchomości, jeśli podział ten jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, który musi wynikać z zapisów planu miejscowego lub wcześniejszej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku podziału nieruchomości zainicjowanego z urzędu, konieczne jest wykazanie przez organ prowadzący postępowanie wystąpienia przesłanki niezbędności podziału. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania podziałowego z urzędu. Organ I instancji w sposób formalny wszczął postępowanie, a wstępny projekt podziału spełniał wymogi formalne i w sposób niebudzący wątpliwości określał proponowany kształt podziału nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, przy czym nieruchomość staje się niezbędna na teki cel w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej lub wydania decyzji lokalizacyjnej w tym zakresie. Tym samym spełnione zostały przesłanki do przeprowadzenia postępowania podziałowego z urzędu, zaś planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 6 ust. 1 u.g.n. Budowa drogi stanowi bowiem cel publiczny. Organ II instancji wskazał również, że dokonany podział ma wyłącznie charakter podziału geodezyjnego i nie doprowadza do żadnych zmian w sferze stosunków własnościowych. Działki wydzielone pod drogę publiczną w podziale prowadzonym z urzędu nie stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Tym samym w ocenie Kolegium, zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pismem z dnia 1 marca 2023 roku pełnomocnik B. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] zarzucając jej:

- naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n., poprzez zastosowanie ww. przepisu do podziału całej działki nr [...], w sytuacji gdy dla części działki nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastosowanie do tej części nieruchomości powinien mieć przepis art. 94 u.g.n.;

- naruszenie art. 6 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy wydzielona działka o nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a tego typu drogi nie należy utożsamiać z zamiarem realizacji celu publicznego;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu odwołującego poprzez przeprowadzenie podziału w taki sposób, który uniemożliwia mu, względnie poważnie utrudnia realizację inwestycji na działce nr [...];

- naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Strona skarżąca wskazała, że wydzielona działka nr [...] stanowić ma drogę wewnętrzną, co wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast budowa drogi klasyfikowanej jako droga wewnętrzna nie może być utożsamiana z zamiarem realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Ponadto organ nie wykazał przesłanek niezbędności podziału. Powołując się na postanowienie SKO [...] z dnia 18 listopada 2014 w sprawie o sygn. [...] strona skarżąca podniosła, iż odnoszenie się przez organ do przepisów planu miejscowego oraz zgodności podziału z jego ustaleniami jest niewystarczające do dokonania podziału z urzędu. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Organ nie zbadał także, czy na każdej z działek powstałych w wyniku podziału może być hipotetycznie zrealizowany cel i przeznaczenie określone w planie. W ocenie pełnomocnika skarżącego, dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. W tym celu organ obowiązany jest ustalić, czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. W szczególności, organ powinien był ustalić, czy na działce nr [...] będzie rzeczywiście możliwe jej zagospodarowanie poprzez możliwość budowy obiektów produkcyjnych i magazynowych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie – w myśl art. 135 – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja S. K. O. z dnia 19 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 13 września 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...], ark. mapy [...], gmina [...] należącej do B. W..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.).

Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest ocena prawidłowości dokonanego podziału działki nr [...] z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości dokonanego podziału działki o nr [...] należy wskazać, że w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej ustawie brak jest uregulowań prawnych, które odnoszą się do możliwości podziału nieruchomości w sytuacji, kiedy tylko częściowo położona jest ona na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania organy nie dokonały analizy, jakie znaczenie dla sprawy ma fakt jedynie częściowego położenia działki nr [...] na obszarze obowiązującego planu miejscowego. Należy przyjąć, że w sytuacji częściowego położenia działki w granicach obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a częściowo poza jego granicami, obowiązkiem organu w toku postępowania podziałowego jest zbadanie przesłanek dopuszczalności planowanego podziału w oparciu o przepisy art. 93 i art. 94 u.g.n. W ocenie Sądu, w przedmiotowym postępowaniu organy powinny były zatem dokonać oceny możliwości proponowanego podziału nieruchomości, z jednej strony, na podstawie art. 93 u.g.n., co do tej części nieruchomości, która jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś strony, na podstawie art. 94 u.g.n., co do tej części nieruchomości, która tym planem objęta nie jest – nowo tworzonej działki nr [...]. Brak jest bowiem możliwości oceny zgodności dokonanego podziału z postanowieniami planu miejscowego, który w swej treści w żaden sposób nie odnosi się do jednej z działek tworzonych w ramach dokonywanego podziału, nie obejmując jej swoim zasięgiem przestrzennym (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 930/09, z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 957/21, dostępne pod adresem CBOSA). Tym samym, na podstawie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n., rolą organów w przedmiotowym postępowaniu było dokonanie oceny, czy w odniesieniu do części działki nr [...] proponowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile taka decyzja została wydana. Zarówno Burmistrz Gminy [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegły konieczności przeprowadzenia takiej weryfikacji, a jest ona niezbędna do wydania prawidłowego postanowienia w przedmiocie podziału wskazanej nieruchomości.

W ocenie Sądu nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie wywiedziony w skardze zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. Wskazane przepisy stanowią, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, przy czym za cel publiczny ustawa przyjmuje w szczególności wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z materiałów sprawy wynika, że przebieg granic wyodrębnianej w ramach przedmiotowego podziału nieruchomości działki o nr [...] jest zbieżny z wytyczonym w planie miejscowym obszarem o przeznaczeniu: tereny dróg publicznych klasy dojazdowej ([...]). Zarówno część tekstowa jak i graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto treść decyzji Burmistrza Gminy [...] z 13 września 2022 r. jednoznacznie wskazują, że przewidywana w nim droga ma przyjąć status drogi publicznej – ulicy dojazdowej. Powyższe przesądza, iż nie będzie ona stanowić drogi wewnętrznej, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) co zarzuca strona skarżąca w treści wniesionej skargi. Określenie przeznaczenia planowanej drogi wynikającego z postanowień planu miejscowego, nie pozostawia wątpliwości co do jej zakwalifikowania jako drogi publicznej. W § 5 pkt 5 planu miejscowego przypisano zaplanowane w nim drogi do kategorii dróg publicznych, w tym o oznaczeniu symbolem [...] - jako ulica dojazdowa. Z kolei w myśl załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), przeznaczenie terenów o symbolu klasy [...] obejmuje tereny komunikacji, przy czym tereny należące do kategorii [...] obejmują teren komunikacji drogowej publicznej, natomiast klasa przeznaczenia terenu [...] wyznacza teren drogi dojazdowej. Teren komunikacji drogowej wewnętrznej określany jest natomiast symbolem KR. Powyższe przesądza o realizacji celu publicznego, związanego z dokonywanym podziałem, w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Spełnione zostały tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przesłanki niezbędności przedmiotowego podziału.

Reasumując powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz li. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] o czym orzeczono w pkt I wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. powinien uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną.