Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1225/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art.  80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 49g ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2023 r. nr OA.7721.5.5.2023 w przedmiocie legalizacji "dobudówki" z pomieszczeniami usługowymi oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 lipca 2023 r. nr OA.772I.5.5.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania A. P. i K. P. - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a." - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z 21 marca 2023 r. w przedmiocie legalizacji "dobudówki" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Powołaną decyzją z 21 marca 2023 r. PINB w [...] orzekł o legalizacji "dobudówki" z pomieszczeniami usługowymi, zlokalizowanej na działce nr [...] (obr. nr [....]), położonej w J. przy ul. [...] (stanowiącej zabudowę wewnętrznego podwórka tj. dobudówkę do budynku zlokalizowanego na działce nr [...]). Jednocześnie stwierdził, że decyzja o legalizacji stanowi podstawę do użytkowania obiektu budowlanego. W podstawie prawnej powołał zaś art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 83 ust.1, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), określanej dalej, jako "P.b."

Organ podał, że w dniu 25 sierpnia 2021 r. w trakcie czynności kontrolnych dot. legalności wykonanej "dobudówki" do budynku zlokalizowanego na działce nr [...]

w J. ustalił, że obok istniejącego na mapach geodezyjnych budynku mieszkalno-usługowego istnieje dobudowany budynek parterowy z pomieszczeniami usługowymi, przykryty stropodachem jednospadowym pokrytym papą, z naświetlami z okien dachowych. Dobudowa została wykonana na całej powierzchni istniejącego wcześniej podwórka, posiada obecnie wymiary w rzucie, po wewnętrznym obrysie budynków sąsiednich około 2,90-3,30m x 17,50m oraz wysokość mierzoną wewnątrz pomieszczeń budynku około 2,70 - 3,00m. Wedle oświadczenia właścicielki tego obiektu, będącej współwłaścicielką nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] J. M. (dalej także: "Skarżąca") zabudowę wewnętrznego podwórka na dodatkowe pomieszczenia usługowe wykonał w 2002 r. M. M., poprzez zamocowanie na ścianach budynków zlokalizowanych na działce nr [...] oraz na działkach sąsiednich [...] i [...] konstrukcji drewnianej dachu jednospadowego pokrytego papą. W trakcie czynności kontrolnych Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczącymi o legalności i przebiegu budowy, objętej kontrolą "dobudówki".

Organ uzyskał uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty [...] z 5 maja

2000 r., wydanej dla M. M. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę części lokalu sklepowego na lokal gastronomiczny w budynku zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], [...] położonych w J. przy ul. [....] oraz informację, że w rejestrach pozwoleń na budowę prowadzonych przez Starostwo Powiatowe w [...] w latach 2000 do 2021 r. nie figuruje inne pozwolenie na budowę, rozbudowę bądź przebudowę budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. PINB ustalił, że wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje swym zakresem roboty budowlane polegające wyłącznie na przebudowie istniejących w budynku pomieszczeń, bez wykonania nowego obiektu budowlanego lub jego części tj. przedmiotowej "dobudówki".

PINB uznał, że przedmiotowa dobudowa powstała samowolnie i postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. wstrzymał budowę tego obiektu oraz poinformował właściciela nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, informując jednocześnie o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W toku prowadzonego postępowania Skarżąca wniosła o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w trybie określonym wymogami art. 49f ust. 1 pkt. 1 P.b. bądź o zmianę kwalifikacji dotychczas prowadzonego postępowania na wskazane postępowanie uproszczone. Wskazała, że "dobudówka" została wzniesiona i oddana do użytku w 2000 r., w którym Starosta [...] wydał wymienioną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 5 maja 2000 r. PINB zauważył, że w projekcie budowlanym pomieszczenia "dobudówki" opisane zostały jako istniejące i przeznaczone do częściowej przebudowy, co zdecydowało o przyjęciu że w zaistniałym przypadku, wypełnione zostały przesłanki określone w art. 49f ust. 1 pkt. 1 P.b.

W związku z powyższym PINB, postanowieniem z 21 marca 2022 r. nałożył na Skarżącą jako właścicielkę przedmiotowej "dobudówki" obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49g ust. 2 P.b. Wymagane dokumenty zostały nadesłane.

Wobec pisma A. P. i K. P., w którym poinformowali Oni Organ, że jako współwłaściciele nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...]

w J. "nie przekazywali Skarżącej zgody na prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane" PINB, postanowieniem z 18 listopada 2022 r., nałożył na Skarżącą obowiązek usunięcia tego braku. W odpowiedzi Skarżąca podniosła, że wewnętrzne podwórze, na którym zlokalizowano objętą postępowaniem "dobudówkę" z pomieszczeniami usługowymi to w rzeczywistości działka nr [...], a nie działka nr [...]. Wskazała, że wraz Nią współwłaścicielami nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] są A. K. i G. K. Załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, która zlokalizowana jest na działce nr [...] wraz z oświadczeniem wymienionych współwłaścicieli potwierdzającym powyższe informacje. Przesłała także kopię decyzji Burmistrza [....] z 16 marca 1999 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] o pow. 0,0381 ha, położonej w J. obr. [....] na nowe działki nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0087 ha, zgodnie z projektem podziału, przyjętym przez Starostwo Powiatowe w [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na podstawie załączników do powyższej decyzji w postaci map uzupełniających Organ przyjął, że posiadane dotychczas w aktach przedmiotowej sprawy wyrysy z mapy ewidencyjnej - stanowiące wydruk z systemu WebEWID błędnie wskazywały granice działek powstałych po podziale działki nr [...], podczas gdy w rzeczywistości "dobudówka" z pomieszczeniami usługowymi zlokalizowana jest na działce nr [...]. W oparciu na powyższe wymienioną decyzją z 21 marca 2023 r. Organ dokonał legalizacji obiektu.

A. P. i K. P. złożyli odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Zarzucili naruszenie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o legalizacji w sytuacji gdy złożone dokumenty pozostawały niekompletne w chwili wydania decyzji. Odwołujący się podnieśli, że są właścicielami działki nr [...] od dnia 26 czerwca 2021 r. "Dobudówka" stanowi zabudowę do budynku zlokalizowanego na ich działce. Nigdy nie wyrażali zgodna na jej powstanie, a Organ nie podał z jakiego konkretnie dokumentu zgoda taka miałaby wynikać. Wskazali, że jako właściciele działki nr [...] winni być traktowani jako strona w postępowaniu dot. legalizacji "dobudówki", bowiem do rozbudowy budynku należałoby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, która w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej może być zastąpiona decyzją o legalizacji. To wskazuje na konieczność zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 P.b. Są właścicielami nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w postaci wykonanej "dobudówki". Ich działka graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której wykonano "dobudówkę". Z uwagi na prowadzenie prac związanych z "dobudówką", budynek na Ich działce był i jest narażony na pośrednie jak również bezpośrednie oddziaływanie, które nie tylko może polegać na uszkodzeniach mechanicznych, ale też uszkodzeniach spowodowanych siłami przyrody, takie jak choćby osunięcia ziemi. Ponadto, "dobudówka" polegała na zwiększeniu pomieszczeń usługowych, co jest równoznaczne ze zwiększoną ilością osób przebywających na sąsiedniej działce, a także ze wzmożonym hałasem.

PWINB wymienioną na wstępie decyzją z 6 lipca 2023 r. uchylił decyzję Organu

I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając że nie może ona pozostać w obiegu prawnym. Na podstawie analizy akt sprawy uznał, że przedłożone przez Skarżącą dokumenty legalizacyjne "dobudówki" z pomieszczeniami usługowymi, są niekompletne oraz, że nie spełniają one kryterium zapisów art. 49h ust. 1 P.b. PWINB zauważył, że wbrew twierdzeniu PINB w [....], z akt sprawy nie wynikało dokładne na jakiej konkretnie działce usytuowana jest przedmiotowa "dobudówka". Dlatego też Organ II instancji zwrócił się w tej kwestii do Starostwa Powiatowego w [...], które przesyłając określone dokumenty odpowiedziało równocześnie, że zgodnie z kartoteką budynku, przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce nr [...]. PWINB podkreślił, że powyższą informację potwierdza również informacja z rejestru gruntów sporządzona 31 stycznia 2023 r., z której wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkami [....] i [...] oznaczonymi kolejno jako budynek mieszkalny i budynek handlowo-usługowy. Ponadto, z akt sprawy wynika, że współwłaściciele działki nr [...] tj. A. P. i K. P. nie przekazali Skarżącej zgody na prawo do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji więc, gdy Skarżąca nie przedłożyła właściwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to brak jest wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji "dobudówki" z pomieszczeniami usługowymi, położonej w J. przy ul. [...]. W przypadku bowiem gdy istnieje współwłasność nieruchomości zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wszyscy współwłaściciele wyrażają zgodę na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd.

PWINB uznał, że w świetle powyższych uwarunkowań faktycznych i prawnych decyzja PINB jest przedwczesna. Organ zaznaczył, że nie mógł wydać innej decyzji niż tej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie Organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. PWINB oświadczył także, iż nie uwzględnił wniosku dowodowego Skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu

z opinii geodety celem wykonania synchronizacji zmian gruntowych dla działki o nr [...] i [...] powstałych z podziału działki o nr [...], dowodów z wykazu zmian gruntowych przyjętych do zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w [....]

w dniu 16 marca 1999 r. wykonanych w związku z podziałem nieruchomości oraz z dokumentów stanowiących podstawę wpisu w księgach wieczystych o nr [....] oraz [...]. Organ II instancji zauważył bowiem, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający i pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia. PWINB podkreślił, że rozpoznał sprawę biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w dacie orzekania, a w tej dacie przedmiotowa "dobudówka" zlokalizowana jest na działce nr [...] w J. Podkreślił, że nie jest właściwy do ustalania granic działek czy badania zmian gruntowych.

Skarżąca złożyła sprzeciw od decyzji PWINB, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez Organ odwoławczy, bowiem przedłożyła wszystkie n dokumenty legalizacyjne pozwalające na legalizację samowoli budowlanej, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez wszystkich współwłaścicieli,

2. art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na Jej żądanie, co pozwoliłoby Organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz

zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że podnoszone wątpliwości Organ II instancji mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe

w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności za nieprawidłowy uznała pogląd, według którego obiekt objęty postępowaniem legalizacyjnym jest zlokalizowany na działce nr [....]. Podniosła, że dane ujawnione w kartotece budynków, na które powołuje się Starostwo Powiatowe w [...] a PWINB uznaje ich wiarygodność są nieprawidłowe i nie uwzględniają rzeczywistego stanu prawnego. Zgodnie z informacjami i dokumentami stanowiącymi podstawę wpisów w księdze wieczystej nr [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [....], wewnętrzne podwórze gdzie została zlokalizowana "dobudówka" z pomieszczeniami usługowymi to w rzeczywistości działka o nr [...]. Zgromadzony przez Organ I instancji materiał dowodowy, w szczególności decyzja w sprawie podziału nieruchomości wraz z załącznikami tj. wykazem zmian gruntowych w zakresie podziału działki nr [...], mapa ewidencyjna z zaznaczonym na żółto obszarem nowo powstałej działki nr [...] oraz mapa ewidencyjna z zaznaczonym obszarem nowo powstałej działki nr [...] wyraźnie potwierdza, że cała działka o nr [...] obejmuje powierzchnię 87 m2 natomiast powierzchnia zabudowy budynku wynosi 87 m2. W związku z powyższym należy przyjąć, że przedmiotowe podwórze zabudowane "dobudówką" to działka o nr [...].

Jako niezrozumiałą Skarżąca wskazała argumentację PWINB, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest uzasadnione tym, że decyzja Organu I Instancji została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów z dokumentów PWINB podniósł, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający i pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw PWINB wniósł o jego oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach zainicjowanych tego rodzajem środka zaskarżenia. Zakres kontroli jest jednak nieco inny niż w sytuacji, gdy złożona została skarga. Według art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w powołanym art. 138 § 2 K.p.a. Rolą sądu jest więc dokonanie oceny, czy organ odwoławczy miał podstawy do tego by odstąpić od merytorycznego rozpoznania sprawy - do czego zobowiązany jest przez wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania - na rzecz wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazana reguła ma zapewnić stronie postępowania administracyjnego dwukrotne rozpoznanie sprawy co do meritum. Nie można jednak mówić o jej zachowaniu wtedy, gdyby organ wyższego stopnia miał w znacznym wymiarze prowadzić postępowanie wyjaśniające bądź też miał ustalać takie fakty, które dla rozstrzygnięcia sprawy mają decydujące znaczenie. Wówczas reguła z art. 15 K.p.a. nie byłaby w rzeczywistości stosowana, bowiem sprawa de facto zostałaby rozpoznana w jednej instancji. Z tych względów zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie dokładnej analizy postępowania zakończonego wydaniem przez organ I instancji decyzji pod kątem oceny potrzeby ewentualnego uzupełnienia zgromadzonego do tej pory w sprawie materiału dowodowego i rozmiaru oraz wagi brakujących danych. Przy czym, uwzględnienia wymaga brzmienie art. 136 § 1 K.p.a., wedle którego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jak stanowi art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania było uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu budowlanego w postaci "dobudówki" z pomieszczeniami usługowymi do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w J. przy ul. [...] obr. nr [...], stanowiącej zabudowę wewnętrznego podwórka. W toku tego postępowania ustalono, że obiekt ten powstał ok. 2000 r., co świadczyło o spełnieniu warunku z art. 49f ust. 1 P.b., który umożliwia wszczęcie takiego uproszczonego postępowania legalizacyjnego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo też bez wymaganego zgłoszenia (także pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia) jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.

W ramach tego postępowania organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (art. 49g ust. 1 P.b.), a jeśli stwierdzi niekompletność tych dokumentów, to w myśl art. 49h ust. 2 P.b., wydaje postanowienie

o obowiązku jej usunięcia w wyznaczonym terminie. Procedura ta została w warunkach sprawy wyczerpana, bowiem najpierw - postanowieniem z 21 marca 2022 r. - PINB nałożył na Skarżącą obowiązek przedstawienia wyszczególnionych dokumentów, a następnie – postanowieniem z 18 listopada 2022 r. - po stwierdzeniu ich niepełności nałożył obowiązek dokonania stosownego uzupełnienia. Uzupełnienie to dotyczyło konieczności złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe związane było z faktem, że początkowo Organ I instancji ustalił, że "dobudówka", której sprawa dotyczy usytuowana jest na działce nr [...] i w aktach sprawy znajdowało się przedmiotowe oświadczenie dotyczące tej działki. Jednak 31 października 2022 r. wpłynęła do PINB informacja od A. P., że jest współwłaścicielką wskazanej działki nr [...] i nie przekazywała Skarżącej zgody dotyczącej prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego, Skarżąca w piśmie z 2 stycznia 2023 r. (zachowując wyznaczony przez Organ termin), oświadczyła, że w świetle uzyskanych przez Nią dokumentów, a stanowiących podstawę wpisów w księdze wieczystej nr [...] (załączniki decyzji Burmistrza [....] z 16 marca 1999 r. dotyczącej podziału działki nr [...] na działki nr: [...] i [...]) "dobudówka" z pomieszczeniami usługowymi znajduje się w rzeczywistości na działce nr [...]. Do pisma tego Skarżąca dołączyła dokumenty, na które się powołała oraz podpisane przez A. K. i G. K. oświadczenie z 15 grudnia 2022 r., że jako współwłaściciele działki nr [...] udzielają Skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na tej podstawie PINB uznał, że spełnione zostały warunki legalizacji "dobudówki" i w dniu 21 marca 2023 r. wydał decyzję o takiej legalizacji.

Jej prawidłowość zakwestionował jednak PWINB, który w wyniku złożonego przez A. P. i K. P. odwołania wydał objętą niniejszym sprzeciwem decyzję o uchyleniu decyzji Organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji powołał się na uzyskaną w toku postępowania odwoławczego ze Starostwa Powiatowego w [...] informację, że obiekt, którego rozpoznawana sprawa dotyczy zlokalizowany jest na działce nr [...], co wynika z kartoteki budynku. Do informacji tej dołączona została też mapa ewidencyjna w skali 1 : 500 wskazująca, iż na działce nr [...] znajdują się dwa budynki tj. nr [...] i [...]. PWINB powołał się również na informację z rejestru gruntów, sporządzoną 31 stycznia 2023 r., z której także wynika, że na działce znajdują się dwa wskazane budynki tj. jeden mieszkalny ([....]), a drugi handlowo-usługowy ([....]). W dalszej części uzasadnienia PWINB wskazał, że działka nr [...] stanowi współwłasność Skarżącej oraz A. P. i K. P. Ci ostatni nie wyrazili jednak zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością w postaci złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji PWINB uznał, że Skarżąca nie przedłożyła prawidłowego oświadczenia, o którym mowa w art. 49g ust. 2 pkt 1 P.b., odsyłającym do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Brak jest tym samym wszystkich dokumentów wymaganych przez Prawo budowlane do legalizacji obiektu, którego dotyczy sprawa. Organ podkreślił jednocześnie, że nie uwzględnił wniosku dowodowego Skarżącej, a dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety celem wykonania synchronizacji zmian gruntowych dla działek nr [...] i [...] i o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie dokumentów związanych z decyzją podziałową z 16 marca 1999 r. W tym zakresie Organ II instancji zauważył, że nie jest właściwy do ustalania granic działek czy też badania zmian gruntowych. Jego rozstrzygnięcie opiera się zaś na materiale dowodowym aktualnym na dzień jego wydania, w świetle którego przedmiotowa "dobudówka" znajduje się na działce nr [...].

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja PWINB z 6 lipca 2023 r. jest prawidłowa. Faktem jest, na co zresztą zwróciła uwagę Skarżąca, że najpierw w jej uzasadnieniu Organ odwoławczy podniósł, że decyzja PINB w [...] jest przedwczesna, wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w dalszej części uzasadnienia PWINB podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia. Powyższa rozbieżność pomiędzy stwierdzeniami organu nie może jednak przemawiać za usunięciem jego decyzji z obrotu prawnego.

Prawidłowość rozstrzygnięcia PWINB w sprawie jest wynikiem specyficznego układu procesowego, który powstał w związku z przeprowadzeniem przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego skutkującego określonymi konsekwencjami w zakresie właściwej subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną. Mianowicie, w myśl art. 49g ust. 2 P.b., jednym z dokumentów legalizacyjnych jest oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak z kolei stanowi art. 49h ust. 1 pkt 1 P.b., rolą organu prowadzącego uproszczone postępowanie legalizacyjne jest sprawdzenie kompletności dokumentów wskazanych w art. 49g ust. 2 P.b. Według art. 49i ust. 1 P.b., decyzja o legalizacji możliwa jest tylko wtedy, gdy m. in. dokumenty legalizacyjne są kompletne bądź też ich niekompletność została usunięta na wezwanie organu (lit. a). W razie nieprzedłożenia wszystkich dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym w art. 49g ust. 1 P.b. terminie bądź też nieusunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonego w tym zakresie przez organ braku (art. 49h ust. 2 P.b.), zasadne jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, o czym wprost stanowi art. 49i ust. 2 P.b.

PWINB, opierając się na uzyskanych od Starostwa Powiatowego dokumentach, zauważył, że obiekt w postaci "dobudówki" znajduje się na działce nr [...] w J., której współwłaścicielami są tak Skarżąca, jak i A. P. i K. P., którzy nie udzielili jednak Skarżącej zgody na złożenie przez Nią oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na nieruchomością na cele budowlane, co skutkuje koniecznością przyjęcia, że nie został w sprawie spełniony jeden z warunków legalizacji, wskazany w art. 49g ust. 2 pkt 1 i art.49i ust. 1 pkt 1 P.b.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że słuszne jest stanowisko Organu odwoławczego co do braku potrzeby prowadzenia przez niego szerszego postępowania dowodowego, w tym uwzględnienia złożonego w tym zakresie przez Skarżącą wniosku

z 29 czerwca 2023 r. Jak podniosła Skarżąca w złożonym sprzeciwie, dane ujawnione w kartotece budynków, na które powołuje się Starostwo Powiatowe, a PWINB uznaje je za wiarygodne, są w rzeczywistości nieprawidłowe i nie uwzględniają faktycznego stanu prawnego, stąd zgłoszone przez Nią żądanie dowodowe dotyczące powołania biegłego w osobie geodety czy analizy dokumentów związanych z decyzją podziałową działki nr [...] na działki nr: [...] i [...].

Powyższe stwierdzenia Skarżącej wskazują na istnienie błędnych danych ewidencyjnych. Ewentualne usunięcie powyższych nie może jednak - jak zasadnie podniósł PWINB - nastąpić w ramach prowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Do tego służy postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, w ramach którego możliwe jest prostowanie błędnych wpisów, ewentualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wyniki mogłyby następnie stanowić podstawę wpisu prawidłowych danych do ewidencji. Ewidencja nie kształtuje bowiem nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Mając to na względzie Sąd wyraża stanowisko, że wydanie przez Organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji będącej konsekwencją braku przedłożenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów legalizacyjnych nie było dopuszczalne. Stanowiłoby bowiem o ewidentnym naruszeniu zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. PWINB nie mógł więc wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Orzekałby bowiem wtedy po raz pierwszy co do istoty sprawy i stosowałby inną podstawę prawną niż tę, która stanowiła podstawę działania Organu I instancji. Naruszony zostałby wówczas wymóg tożsamości sprawy, którego konkretna podstawa prawna jest istotnym elementem. Rozpatrzona zostałaby wtedy inna de facto sprawa niż dotychczas rozstrzygnięta. W takiej zaś sytuacji nie można przyznać prymatu nad zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a. tj. dwuinstancyjności postępowania regule szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 K.p.a. Od decyzji PWINB nie przysługiwałoby już bowiem odwołanie, a od razu skarga do sądu administracyjnego. Tymczasem, istotą dwuinstancyjnego postępowania jest to, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni, co stwarza należyte gwarancje realizacji praw i interesów stron.

Wykładnia art. 138 § 2 K.p.a. nie może być oderwana od okoliczności konkretnej rozpoznawanej sprawy. Trafnie więc w warunkach niniejszej sprawy uznał Organ II instancji, że właściwym będzie jej rozstrzygnięcie przez Organ I instancji. Nie istniała bowiem obiektywna możliwość wydania merytorycznej decyzji w oparciu na art. 138 § 1 pkt 1 czy pkt 2 K.p.a. Jak wykazał PWINB, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia właściwego stanu faktycznego (co do lokalizacji "dobudówki") tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stan ten ustalił Organ II instancji w prowadzonym przed nim postępowaniu, ale zastosowanie do niego właściwej regulacji materialnoprawnej mogło nastąpić tylko w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Tym samym, w ocenie Sądu, zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Za każdą z decyzji wymienionym w art. 138 K.p.a. muszą bowiem przemawiać określone motywy i motywy te w uwarunkowaniach sprawy niniejszej sprzeciwiały się podjęciu innej decyzji niż ta, która została podjęta.

Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu złożonego sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.