Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 182/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 156 par 1 pkt 2 i 4, art 28, 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg B. C. oraz G. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących B. C. oraz G. G. i W. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] listopada 2012 r. – zaskarżoną skargami przez B. C. oraz G. G. i W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] lipca 2009 r. Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla działek o nr [...] i [...] położonych u zbiegu ulic: [...] i [...] w C., na których nastąpi rozbudowa budynku handlowo – usługowego na granicy z działkami o nr [...],[...] i [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco: "O." s. c. D.J. i Spółka w P. pismem z 23 kwietnia 2009 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo – usługowego na działkach o nr [...] i [...] położonych w przy ul. [...] C. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z [...] lipca 2009 r. – po rozpatrzeniu wniosek "O." s. c. D. J. i Spółka z siedzibą w P. przy ul. [...] – ustalił "warunki zabudowy dla działek nr [...] i [...] położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w C., dla inwestycji - rozbudowa budynku handlowo – usługowego na granicy z działkami o nr [...],[...] i [...] (całkowita powierzchnia sprzedaży – do 500 m²) – zwanej dalej: decyzją o warunkach zabudowy. W. G. pismem z 4 czerwca 2012 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności ww decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Zarzuciła, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem: art. 6, art. 28, art. 36, art. 61 § 1 K.p.a., art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 5 Konstytucji RP.

Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do załatwienia sprawy z wniosku W. G. Pismem z 6 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

B. C. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Zarzuciła wydanie decyzji z [...] października 2012 r. i decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) i skierowaniem do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że prowadzenie postępowania z udziałem spółki cywilnej i kierowanie do niej decyzji administracyjnej stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 6 K.p.a. i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również W. G. Podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazała m. in., że nie wiadomo kto podpisał wniosek o ustalenie warunków zabudowy; nigdy nie został sporządzony przez Prezydenta Miasta C. projekt decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ uzgadniający jakim jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nigdy nie uzgodnił tego projektu decyzji. Projekt decyzji z kwietnia 2009 r. ma inną treść niż projekt z lipca 2009 r., a organ uzgadniający zaopiniował inną decyzję niż została wydana - doszło zatem do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 ww ustawy; prezydent samowolnie zmienił treść wniosku z 23 kwietnia 2009 r. bowiem we wniosku nie ma wzmianki o inwestycji na granicy z działkami nr [...],[...],[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organ nie dopatrzył się aby decyzja o warunkach zabudowy dotknięta była przesłankami nieważnościowymi wskazywanymi przez strony odwołujące się. I tak: 1) nie stwierdzono zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazywanie przez strony na wadliwe złożenie wniosku oraz wadliwe uzgodnienie planowanej inwestycji nie znajduje odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Wniosek inwestorski został złożony przez wspólnika spółki cywilnej upoważnionego z mocy prawa do reprezentowania spółki na zewnątrz, a więc składania oświadczeń woli na zewnątrz. Brak również rozbieżności w zakresie inwestycji określonej we wniosku inwestorskim oraz w decyzji. Okoliczność, iż sentencja decyzji precyzuje jedynie miejsce inwestycji poprzez wskazanie z jakim terenem graniczyć będzie inwestycja, nie stanowi w jakikolwiek sposób uznaniowości czy dowolności organu. Również inwestor, a więc podmiot najbardziej zainteresowany realizacją przedsięwzięcia, który jest gestorem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zgłosił żadnych uwag czy zastrzeżeń odnośnie modyfikacji jego wniosku przez organ administracji publicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia strony, jednak z uwagi na fakt, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, to dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy odnieść się do przepisu art. 28 K.p.a. Istotnie spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, podmiotami praw i obowiązków są osoby fizyczne – wspólnicy, niemniej zgodnie z art. 866 Kodeksu cywilnego, w braku odmiennej umowy lub uchwały wspólników każdy wspólnik jest umocowany do reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw. Zatem, wspólnik który podpisał się pod wnioskiem inwestorskim był uprawniony do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji w sposób uzasadniony prawnie wszczął więc i prowadził postępowanie w sprawie, a następnie wydał decyzję nie naruszając art. 61 § 1 K.p.a. Nie podzielono też zarzutu, że planowana inwestycja nie została uzgodniona przez uprawniony do tego organ. Z akt sprawy i samej decyzji wynika, że postanowieniem z [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia inwestycji określonej we wniosku inwestorskim. Zatem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie organ wskazał odnośnie zarzutu naruszenia art. 55 ww ustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w zw. z art. 64 ust. 1 ww ustawy. Bez wątpienia zatem nie można powiedzieć, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) nie stwierdzono zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium przyznało, że decyzja o warunkach zabudowy została skierowana do "O." s. c. D. J. i Spółka, ul. [...],[...], a więc do podmiotu, który nie ma osobowości prawnej. W takiej sytuacji decyzja winna zostać zaadresowana do wspólników spółki cywilnej, upoważnionych do jej reprezentowania. W ocenie Kolegium jest to wadliwość decyzji, ale nie można tutaj stwierdzić, że jest to wadliwość kwalifikowana, świadcząca o rażącym naruszeniu prawa. Tym bardziej, że nazwa spółki cywilnej zawiera w swojej nazwie nazwisko wspólnika, tj. J. D., który został wymieniony w rozdzielniku do decyzji. Strona, tj. inwestor nie kwestionowała skutecznego doręczenia decyzji na drodze np. wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie można zatem stwierdzić, że wadliwość ta miała charakter ciężki, kwalifikowany, a jedynie stanowiła niepełne oznaczenie strony. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje tylko ciężkie, kwalifikowane naruszenia prawa. Nie obejmuje wadliwości nieistotnej, która podlega wyłącznie trybowi rektyfikacji - sprostowania oczywistej omyłki (np. art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie obejmuje tylko zatem przypadki, gdy prowadzono postępowanie i wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawa materialnego wobec osoby, która nie może być podmiotem uprawnienia prawnego lub obowiązku prawnego. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z akt sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę to brak jest podstaw do stosowania sankcji w postaci nieważności postępowania (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1030/2009, LexPolonica nr 2449338 , http://orzeczenia.nsa.gov.pl );

3) decyzja o warunkach zabudowy nie jest również dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Strony podniosły, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. Wynikać to miałoby z racji okoliczności, iż decyzja została wydana na rzecz spółki cywilnej, o czym mowa wyżej w niniejszej decyzji. W ocenie Kolegium nie stanowi to podstawy do uznania, że decyzja była niewykonalna, a dodatkowo podnieść należy, że zgodnie z orzecznictwem, decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii orzeczeń nie nadających się do wykonania. Inwestycja konkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią decyzji.

W konsekwencji organ wskazał, że nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. B. C. oraz G. G. i W. G. w skardze na decyzję Kolegium z [...] listopada 2012 r. wniosły o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2012 r. i z [...] października 2012 r., a także decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] lipca 2009 r. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosły o uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Wymienione decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 § 1, art. 28, art. 61 § 1, art. 77, art. 107 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64. ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3, § 5, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7, art. 36 ust. 1 w zw. art. 36 ust. 5 i ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 5 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi, na poparcie postawionych zarzutów, została przytoczona argumentacja przedstawiana we wniosku o stwierdzenie nieważności i wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargi - wniosło o ich oddalenie, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2012 r. i z [...] października 2012 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kontrolując wymienione decyzje Sąd doszedł do przekonania, że zostały wydane z naruszeniem przepisów powołanych w postawach prawnych i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zapadły w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego - postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była kontroli prawidłowości wydanej w postępowaniu zwyczajnym decyzji o warunkach zabudowy korzystającej z przymiotu ostateczności. W wyniku tej kontroli Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem – w ocenie Sądu – obowiązkiem Kolegium było stwierdzenie nieważności decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, z racji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, czyli wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i z racji skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, czyli wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przesłanka ta – jako przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego - zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Uznając zaistnienie w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy należy wyjść od wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Otóż wniosek ten został wniesiony przez "O." s. c. D. J. i Spółka w P., a podpisany nazwiskiem "D.". Tak też oznaczono stronę w decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy decyzja o warunkach zabudowy została skierowana do "O." s. c. D. J. i Spółka, zamiast J. D., H. D., P. D., G.D. – wspólników "O." s. c. D. J. i Spółka. Spółka cywilna w obecnym stanie prawnym nie posiada podmiotowości prawnej, jest wyłącznie stosunkiem o charakterze zobowiązaniowym, czyli stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Nie jest podmiotem prawa cywilnego. W szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną. Żaden przepis prawa nie przyznaje spółce ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa, nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka (Andrzej Kidyba (red.), Katarzyna Kopaczyńska- Pieczniak, Komentarz do art. 860 Kodeksu cywilnego, publ. Lex). Spółka cywilna nie posiada także statutu przedsiębiorcy ani w rozumieniu art. 431 K.c., ani art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 447). Za przedsiębiorców uważa się natomiast wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ww ustawy) i to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, [...] (wyrok NSA z 10.10.2008 r., sygn. akt II GSK 366/08, publ. Lex nr 505260). Nie sposób zgodzić się z organem, że podnoszone przez skarżące wadliwe złożenie wniosku o warunki zabudowy, a w konsekwencji skierowanie decyzji o warunkach zabudowy do strony jako spółki cywilnej, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Organ bowiem wskazuje, iż wniosek został wniesiony przez wspólnika spółki cywilnej upoważnionego z mocy prawa do reprezentowania spółki na zewnątrz. Tymczasem z treści wniosku, a zwłaszcza podpisu pod nim złożonego wynika, że wniosek ten złożyła w organie osoba nosząca nazwisko "D.". W istocie zatem nie wiadomo przez kogo został podpisany wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy przez jednego ze wspólników spółki cywilnej "O." noszących nazwisko "D.", czy przez inną osobę także noszącą nazwisko "D.", pochodzącą spoza kręgu wspólników, choć być może spokrewnioną. W opisanej sytuacji prawidłowym działaniem organu winno być wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie w sposób pozwalający na identyfikację i jako pochodzącego od wspólników działających w formie spółki cywilnej. Organ czynności tej zaniechał i wydał decyzję o warunkach zabudowy kierując ją również do spółki cywilnej. Tymczasem już samo wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 1.08.2012 r., sygn. akt II GSK 640/11, publ. Lex nr 1223948). Do tego organ sam w postępowaniu nieważnościowym przyznał rację, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, podmiotem praw i obowiązków są osoby fizyczne – wspólnicy spółki cywilnej. Broniąc jednak stanowiska, że skierowanie do spółki cywilnej nie świadczy o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazał na "art. 866 K.c., zgodnie z którym, w braku odmiennej umowy lub uchwały wspólników każdy wspólnik jest umocowany do reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw. Zatem wspólnik, który podpisał się pod

wnioskiem był uprawniony do występowania o ustalenie warunków zabudowy, jednocześnie oznacza to, że wszczęcie postepowania i prowadzenie było prawidłowe, a i decyzja o warunkach zabudowy nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przy czym po pierwsze, jak już wyżej zauważono, podpis widniejący pod wnioskiem zawierający samo nazwisko nie daje żadnej gwarancji, że jest to podpis pochodzący od jednego ze wspólników spółki cywilnej "O.", a nawet jeżeli tak jest, to nie wiadomo, od którego wspólnika, gdyż wszyscy wspólnicy noszą nazwisko "D."; po drugie organ przyjął za pewnik, że brak odmiennej umowy bądź uchwały wspólników, którymi doszłoby do wyłączenia umocowania wspólnika do reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw. Z akt sprawy nie wynika, jakoby organ podejmował jakiekolwiek czynności mające doprowadzić do wyjaśnienia powyższej kwestii we współpracy z wnioskodawcą. Bez wątpienia zatem w sprawie zaszła kwalifikowana wada prawna decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, gdyż podmiot, do którego skierowano tę decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (pod. wyrok NSA z 24.05.2007r., sygn. akt II GSK 400/06, publ. LEX nr 351135). Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji o warunkach zabudowy omyłkowo określono stronę. Nadto podkreślić należy, że przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie chodzi o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Zatem tłumaczenie organu, że sporna spółka nie kwestionowała doręczenia na jednego ze wspólników w aspekcie rozważanej przesłanki dla omawianego aspektu sprawy jest bez znaczenia. Należy bowiem odróżnić doręczenie decyzji od skierowania decyzji do danej osoby. Ponadto kwestionowanie doręczenia, tym samym zastosowania zasady czynnego udziału stron, jest związane z przesłanką wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie nieważnościową. Przy okazji należy w tym miejscu już dodać, że uwaga ta dotyczy również podnoszonego przez skarżące zarzutu podjęcia decyzji o warunkach zabudowy bez stosownego uzgodnienia organu konserwatorskiego. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego

prawem stanowiska innego organu jest przesłanką wznowieniową, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Trafnym jest zarzut skarg, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tej decyzji – Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej w skrócie: u.p.z.p.),i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej: rozporządzeniem), czyli zaszła druga z przesłanek do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – według normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczególne warunki określenia nowej zabudowy reguluje rozporządzenie, w tym szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z: 1) § 6 ust. 1 i 2 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją

do 20%; dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1;

2) § 7 ust. 1, 3 i 4 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym; dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; 3) § 8 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że szerokość elewacji frontowej będzie ograniczona szerokością działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do kalenicy) bez zmian – z możliwą niewielką dominantą w narożniku, geometra dachu – dowolna. Zatem już samo zestawienie przedstawionych ustaleń z treścią przytoczonych przepisów daje podstawę do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego ich naruszenia. Dodatkowo należy również zauważyć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. We wniosku z 23 kwietnia 2009 r. wskazano jedynie na chęć rozbudowy budynku handlowo – usługowego na działkach nr [...] i [...], bez konkretnej lokalizacji rozbudowy. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy powiedziano, że rozbudowa nastąpi na granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Ustalenie takie wymagało wykazania takich intencji ze strony wnioskodawcy i ze strony organu uzasadnienia dopuszczenia takiej możliwości zabudowy. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy - w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki –

powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego ustalenia, gdyż ustalenie to wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135, art. 152 i art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.