Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1582/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 135, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 20, art. 22, art. 24, art. 26
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Par. 10, par. 11, par. 12, par. 36, par. 37, par. 38, par. 39, par. 44, par. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. T. Pl. [...] w K kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 1 września 2016 r., znak [...], działając w oparciu o § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej H. J. od decyzji Starosty z [...] 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyżej opisane rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z [...] 2016 r., znak: [...], orzekł o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K, jednostka ewidencyjna Gmina B, przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz o zmianie powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,2902 ha na powierzchnię 0,2907 ha oraz powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,8947 ha na powierzchnię 0,8942 ha, na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 maja 2016 r. za numerem [...], oraz o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K jednostka ewidencyjna Gmina B odnośnie przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [...].

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ustalono, że na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K, jednostka ewidencyjna Gmina B. Celem modernizacji było uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami wówczas obowiązujących przepisów. W jej wyniku powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków, pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej. Od 9 marca 2015 r. do 27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego został wyłożony do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu K, zgodnie z art. 24a ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie, działając w myśl przepisu art. 24a ust. 8 ustawy, Starosta G ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31.07.2015 r., poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o modernizacji zgłaszać zarzuty do tych danych. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia zarzutów do danych ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 6 października 2015r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo skarżącej kwestionujące powierzchnie działek nr [...] i [...]. Z uwagi na złożenie pisma po terminie wskazanym w art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ pierwszej instancji potraktował powyższe pismo jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu K stanowić miała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej 13 maja 2016 r. za nr [...], sporządzona w ramach trzyletniej gwarancji wynikającej z umowy dotyczącej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wskazał, że przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034; dalej powoływanego jako: "r.e.g.i.b."). wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydawania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych.

Wyjątkiem od powyższego jest rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 r.e.g.i.b. dopuszczające, aby w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, to jest braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest zatem stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 r.e.g.i.b. lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne. Organ podkreślił, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest nierozerwalnie związana z przebiegiem jej granic i stanowi funkcję przebiegu granic. Zgodnie bowiem z przepisem § 62 ust. 1 r.e.g.i.b., pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich punktów granicznych, o których mowa w § 61 r.e.g.i.b. Organ odwoławczy ustalił, że aktualnie w rejestrze gruntów obrębu K figurują działki nr [...] pow. 0,2971 ha, nr [...] o pow. 0,2902 ha stanowiące własność skarżącej. W ramach prac modernizacyjnych, co wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, dokonano ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych w oparciu o ortofotomapę, charakteryzującą się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogły mieć znaczenie przy ustalaniu przebiegu tych granic. Z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, sporządzano stosowne protokoły.

Organ wskazał, że ustalenie przebiegu granic działek nr [...] i [...] miało miejsce w dniach 27 sierpnia 2014 r. i 27 października 2014 r. O czynnościach ustalenia przebiegu granic zostali powiadomieni figurujący wówczas w rejestrze gruntów współwłaściciele działek nr [...] i [...] to jest Z. D., H. J., W. N. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt. [...] z dnia 31 stycznia 2014 r. wynika, że na dzień ustalenia przebiegu granic skarżąca była wyłączną właścicielką działek nr [...] i [...] położonych w K. Z tych względów organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty o konieczności powtórzenia czynności ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...].

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy powtórne ustalenie przebiegu granic odbyło się 28 kwietnia 2016 r., co znajduje potwierdzenie w protokole ustalenia granic. W wyznaczonym terminie na gruncie stawiła się skarżąca i B. Ż. - właściciel działki nr [...]. Mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawili się na gruncie A. W. (właściciel działki nr [...]), B. W. (właściciel działki nr [...]) oraz przedstawiciel Gminy L (dz. nr [...] z obrębu W).

Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że wykonawca ustalił w dniu 28 kwietnia 2016 r. przebieg granicy działki nr [...]:

- z działką nr [...] zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na zasadach § 39 ust. 3 r.e.g.i.b.,

z działką nr [...] zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania,

z działką nr [...] zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania,

z działką nr [...] zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na zasadach § 39 ust. 3 r.e.g.i.b. Tak ustalone granice skarżąca H. J. zaakceptowała.

Natomiast przebieg granic działki nr [...]:

z działką nr [...] ustalono zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania,

z działką nr [...] ustalono na podstawie zgodnych wskazań stron oraz oświadczeń złożonych do protokołu ustalenia,

z działką nr [...] ustalono zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania,

z działką nr [...] ustalono zgodnie z danymi ujawnionymi w zmodernizowanym operacie i zawartego w nim ustalenia przebiegu granic na zasadach § 39 ust. 3 r.e.g.i.b. W ten sposób ustalone granice z działkami nr [...], [...], [...] skarżąca zaakceptowała.

Odnośnie działki nr [...], stanowiącej drogę, w protokole ustalenia brak adnotacji zarówno o braku, jak i akceptacji przez skarżącą przebiegu ustalonej granicy.

Na podstawie materiałów źródłowych dotyczących przedmiotowej działki z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K organ stwierdził, że dla działki nr [...] nie ma podstaw do aktualizacji operatu w zakresie żądanych zmian. W wyniku ponownego ustalenia przebiegu granic tej działki nie zaszły żadne zmiany ani w zakresie przebiegu jej granic, ani tym samym w zakresie jej powierzchni. Na skutek ustalenia dokonanego 28 kwietnia 2016 r. zmienił się jedynie przebieg granic działki nr [...] z działką i nr [...] (w tym zakresie zostało złożone zgodne oświadczenie stron) i związane z tym ich powierzchnie. Zatem zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji trafnie zaktualizował dane ewidencyjne w tym zakresie, to jest ujawnił w miejsce dotychczasowej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,2902 ha powierzchnię 0,2907 ha oraz w miejsce powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,8947 ha powierzchnię 0,8942 ha. Do bazy danych ewidencyjnych wprowadzono również nowe współrzędne punktów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], czyli ujawniono nowy jej przebieg, zmieniony w związku z ustaleniem dokonanym w dniu 28 kwietnia 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie dokumentem określającym przebieg granic, do czasu przeprowadzenia modernizacji, była mapa ewidencyjna w skali 1:2880, powstała w wyniku założenia operatu ewidencji gruntów w roku 1968 (ogłoszenie w Dz. Urz. WRN Nr 2 poz. 10 z dnia 06.03.1969 r.) na bazie mapy w skali 1:2880 byłego katastru austriackiego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie ocenił, iż dokumentacja ta obecnie nie spełnia wymogów r.e.g.i.b. Zatem konieczne było pozyskanie, w toku prac modernizacyjnych, danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu przedmiotowej granicy w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem jej przebiegu, zgodnie z § 37 - 39 r.e.g.i.b. W ramach prac modernizacyjnych, stosownie do § 37 ust. 2 r.e.g.i.b. dokonano ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych w oparciu o ortofotomapę, które odbyło się w dniach 27 sierpnia 2014 r. i 27 października 2014 r.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 1-3 r.e.g.i.b., gdyż jak wynika z dokonanych ustaleń, granicę działki nr [...] z działką nr [...] ustalono według zgodnych wskazań stron, to jest zgodnie z § 39 ust. 1 r.e.g.i.b. Granicę działek nr [...] i [...] od strony działki nr [...] położonej w obrębie W ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, czyli zgodnie z § 39 ust. 2 r.e.g.i.b. Pozostałe granice ustalono na podstawie jedynej dokumentacji zawierającej informacje mające znaczenie dla ustalenia przebiegu granicy, to jest mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, zatem zgodnie z § 39 ust. 3 r.e.g.i.b. Po porównaniu przebiegu wyżej wymienionych granic przedstawionych na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 z ich przebiegiem ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym stwierdzono, iż ustalony przebieg granic jest zgodny z przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej 1:2880 obowiązującej przed modernizacją.

W związku z kwestionowaniem wielkości pola powierzchni działek nr [...] i [...] przez skarżącą podkreślono, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu, na co wskazują § 61 i 62 r.e.g.i.b. Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się bowiem (§ 62 ust. 1 rozporządzenia) "za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich o których mowa w § 61". Powyższy przepis stanowi, że "Numerycznego opisu granic (...) działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy określone zostało na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0.30 m". Zdaniem organu odwoławczego w świetle powyższego zarzut skarżącej odnośnie powierzchni działek nr [...] i [...] jest bezzasadny, bowiem jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, współrzędne wszystkich punktów granicznych wyżej wymienionych działek, które użyto do numerycznego jej opisu pozyskano w wyniku pomiaru poprzedzonego ustaleniem ich położenia. Za pomocą tych współrzędnych obliczono pole powierzchni działki, stosując się do postanowień § 62 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu iż, "zdaniem strony dla przeprowadzenia powyższych zmian właściwe jest raczej postępowanie cywilne odnośnie rozgraniczenia nieruchomości, a nie postępowanie administracyjne", jak i wskazanego w odwołaniu przez skarżącą istniejącego sporu, organ odwoławczy podkreślił, iż ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości, a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych.

W ocenie organu odwoławczego, skoro skarżąca na gruncie złożyła oświadczenie woli wraz z drugą stroną co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], to przebieg tej granicy będącej przedmiotem operatu za nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, został określony bezspornie. Jeżeli skarżąca chce podważyć swoje oświadczenie woli to może to uczynić tylko przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca H. J. W skardze skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 r.e.g.i.b., polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez dokonanie na jego podstawie zmian granic i powierzchni nieruchomości w ewidencji gruntów, podczas gdy przepis ten nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do takiego działania. Zdaniem skarżącej podana w decyzji materialna podstawa prawna jest zbyt ogólnikowa, gdyż organ w sentencji wskazał jedynie § 45 r.e.g.i.b. bez wskazania, który punkt czy podpunkt przepisu zastosował;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej i zasadę praworządności, oraz działanie w sposób niepogłębiający zaufania strony do władzy publicznej, rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy czego skutkiem był błąd w subsumpcji przepisów prawa materialnego;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu przez organ II instancji, podczas gdy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji zdaniem skarżącej należało postąpić zgodnie z wnioskiem odwołania, a nie utrzymywać w mocy decyzję dotkniętą wadą;

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez organ II instancji, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji - zarówno I jak i II instancji - jako naruszających prawo.

W ocenie skarżącej istnieje ewidentna sprzeczność między poczynionymi ustaleniami organów a rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym co do prawidłowości postępowania w zakresie zmian w operacie ewidencyjnego gruntów i budynków stanowiących własność skarżącej, co skutkowało odmową aktualizacji ewidencji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Zarówno organy I, jak i II instancji zaniechały przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca zarzuciła, że organy w ogóle nie dążyły do realizacji zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności, gdyż de facto robiły wszystko, aby wydać decyzję negatywną, naruszając tym samym wskazane przepisy procedury, a to art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej zachodziła przesłanka do załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem, czego organy nie uczyniły. Skarżąca zarzuciła, że zaniechanie w niniejszej sprawie pełnego i właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest działaniem na podstawie prawa, jest ono naruszeniem procedury skutkującym wadliwością obu decyzji. Zaskarżone decyzje zdaniem skarżącej były rażąco niezgodne z art. 6, 8, 7, 9, 77 i 80 k.p.a. Zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa i w sposób zaprzeczający zasadom praworządności, prawdy obiektywnej, udzielania stronie informacji i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zdaniem skarżącej organy I i II instancji naruszyły także przepisy prawa materialnego a to § 45 ust. 1 pkt 3 r.e.g.i.b., polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do zmiany przebiegu granic i zmiany powierzchni działek. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w dotychczasowa ewidencja była błędna, zaś nowa ten błąd usunęła, jednak zdaniem skarżącej organ nie wskazał w sposób należyty na czym ten błąd polegał. Skarżąca podniosła, że wskazana w decyzji niezgodność wcale nie była oczywista ani bezsporna, poza tym wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony dla przeprowadzenia powyższych zmian właściwe jest raczej sądowe postępowanie cywilne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a nie postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K, jednostka ewidencyjna Gmina B, przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz zmiany powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,2902 ha na powierzchnię 0,2907 ha oraz powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,8947 ha na powierzchnię 0,8942 ha, na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 maja 2016 r. za numerem [...], oraz odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K jednostka ewidencyjna Gmina B odnośnie przebiegu granic oraz powierzchni działki nr [...].

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej powoływanej jako "p.g.i.k."), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.i.k. wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10, E. Stefańska, w: J. Lang (red), P.g.i.k. Komentarz, Lex 2013 , t. 37 do art. 20 ).

Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07). Techniczny charakter ewidencji powoduje, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie wyżej przedstawionej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 450/09). Ustawa p.g.i.k., choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 1 r.e.g.i.b. ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Dotyczy to również danych użytkowników wieczystych (§ 11 ust. 1 pkt 1 r.e.g.i.b.). Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 r.e.g.i.b. prawa osób i jednostek, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

W niniejszej sprawie przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości przyczyny, z powodu których nastąpiła aktualizacja. Przyczyną tą było nieuwzględnienie w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków istnienia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia 31 stycznia 2014 r. o dział spadku po J. G. i zniesienie współwłasności z którego wynika, że na dzień ustalenia przebiegu granic w toku postępowania modernizacyjnego skarżąca była wyłączną właścicielką działek nr [...] i [...] położonych w K. Zgodnie z § 44 pkt 2 r.e.g.i.b. do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Cel ten uzasadniał dokonanie aktualizacji, a podniesiony przez skarżącą w skardze zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest zasadny.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia § 45 ust. 1 pkt 3 r.e.g.i.b., zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu wyeliminowania danych błędnych. Skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustaleń wskazujących, iż dane w ewidencji są błędne, należało tenże błąd usunąć w trybie aktualizacji.

Z powyższych przyczyn należy uznać, że istniała podstawa do dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie należy wskazać, że skarżąca została wezwana o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej mogącej stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, jednakże takiej dokumentacji nie przedłożyła. Wobec powyższego podstawą aktualizacji stało się powtórne ustalenie przebiegu granic, które odbyło się w dniu 28 kwietnia 2016 r. z udziałem prawidłowo określonego kręgu stron postępowania. Przed modernizacją ewidencji dokumentem określającym przebieg granic była mapa ewidencyjna w skali 1:2880, która nie spełnia wymogów określonych w r.e.g.i.b. W tej sytuacji w toku prac modernizacyjnych pozyskano dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic w oparciu o pomiary terenowe lub geodezyjne pomiary fotogrametryczne, poprzedzone ustaleniem ich przebiegu.

Należy wskazać, że przepisy § 36, 37 i 38 r.e.g.i.b. regulują kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. l tak zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Kolejne przepisy r.e.g.i.b., tj. § 37 i 38 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 r.e.g.i.b.

Z powołanych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Zgodnie z § 39 ust. 1 r.e.g.i.b. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 39 ust. 2 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Zgodnie z § 39 ust. 3 r.e.g.i.b. w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

W niniejszym postępowaniu strony zostały zawiadomione o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, a znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienia są sporządzone zgodnie z wymogami statuowanymi w § 38 ust. 2 r.e.g.i.b. W aktach administracyjnych znajdują się także potwierdzenia odbioru zawiadomień, z których wynika, że zawiadomienia zostały doręczone zgodnie z § 38 ust. 3 r.e.g.i.b. Z czynności ustalenia granic dokonanej w dniu 28 kwietnia 2016 r. został sporządzony protokół, który także spełnia wymagania określone w przepisach r.e.g.i.b. Protokół ten został przez skarżącą podpisany, przy czym podpis skarżąca złożyła nie tylko po zakończeniu i odczytaniu protokołu, lecz również podpisała oświadczenia dotyczące sposobu ustalenia przebiegu poszczególnych granic. Niewiarygodne są w tym kontekście twierdzenia skarżącej, podniesione przez jej pełnomocnika na rozprawie przed sądem administracyjnym, że skarżąca myślała, że podpisuje listę obecności i nie zgadzała się na przebieg granic. Wszak skarżąca złożyła nie jeden, lecz cały szereg podpisów, w tym pod różnymi oświadczeniami o sposobie ustalenia granic. Skarżąca nie podnosiła, iż nie zgadza się z ustaleniami i podpisała protokół także po jego zakończeniu i odczytaniu.

Niezasadne są także zarzuty skarżącej sprowadzające się do naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego, w tym zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu organy w prawidłowy sposób dokonały ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, zapewniając skarżącej czynny udział w postępowaniu. Należy raz jeszcze podkreślić, że skarżąca – obecna w czasie czynności ustalenia granic - zaakceptowała sposób ustalenia poszczególnych granic nieruchomości.

Organ trafnie ocenił, iż dla działki nr [...] brak jest podstaw do dokonania aktualizacji ewidencji. W odniesieniu do granicy działek [...] i [...] natomiast jej przebieg zmienił się, a podstawą ustalenia przebiegu granicy było zgodne oświadczenie stron, co znajduje odzwierciedlenie w protokole ustalenia granic. W tej sytuacji zasadna była aktualizacja ewidencji gruntów w tym zakresie.

Należy też podkreślić, że zgodnie z § 62 r.e.g.i.b. pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61 r.e.g.i.b., i koryguje o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy stanowiącej geodezyjny system odniesienia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy. Sposób obliczenia pola powierzchni działek ewidencyjnych z uwzględnieniem powierzchniowej poprawki odwzorowawczej jest określony w załączniku nr 5a do rozporządzenia. Pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Trafne jest zatem stanowisko organu, iż powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, a nie odwrotnie. Powierzchnia działki wynika bowiem bezpośrednio z jej numerycznego opisu.

Wobec powyższych ustaleń nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 k.p.a., gdyż organ odwoławczy trafnie uznał, iż zaskarżona odwołaniem decyzja jest zgodna z prawem, zatem zasadnie dokonał wyboru rozstrzygnięcia poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.