Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 295/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 21, art.  4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 13ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Grochowska-Jung, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. za pośrednictwem e-mail, D. K. zwrócił się do Dyrektora Sekretariatu Ministerstwa Obrony Narodowej o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) – dalej powołana jako u.d.i.p.. Wnioskodawca zażądał wyjaśnienia czy płk D. W. przechodził pozytywną weryfikację w ramach dobrej zmiany Premier B. S. Zwrócił się również o wskazanie wysokości wynagrodzenia brutto i netto płk D. W. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia za miesiąc styczeń i marzec 2016 r.

W odpowiedzi z dnia 13 kwietnia 2016 r., pracownik Departamentu Komunikacji Społecznej Ministerstwa Obrony Narodowej przesłał do D. K. e-mail w którym wyjaśnił, że Premier B. S. nie prowadzi żadnej weryfikacji w stosunku do żołnierzy zawodowych. Zgodnie z obowiązującym prawem, o fakcie wyznaczenia lub zwolnienia oficera ze stanowiska - dyrektor Biura Skarg i Wniosków Ministerstwa Obrony Narodowej, decyduje Minister Obrony Narodowej. Ponadto wskazał, że stanowisko dyrektor Biura Skarg i Wniosków zgodnie z etatem jest zaszeregowane do grupy uposażenia 16B. Uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące żołnierzom zawodowym reguluje Rozdział 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 2014 poz. 1414), wysokość stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2015 poz. 2213), natomiast wysokość dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2015 poz. 2211). Minister w odpowiedzi wskazał wnioskodawcy linki do strony internetowej sejmu na której dostępne są powołane akty prawne. W konkluzji organ zaznaczył, że żądanie szczegółowych danych w zakresie pełnego wynagrodzenia płk. D. W. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., w związku z tym nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy.

E-mailem z dnia 9 maja 2016 r. organ przesłał wnioskodawcy informację uzupełniającą do informacji udzielonej w dniu 13 kwietnia 2016 r., w której wyjaśnił, że wysokość wynagrodzenia netto płk D. W. za miesiąc styczeń i marzec 2016 r. wynosi 8316,57 zł.

Następnie e-mailem z dnia 19 maja 2016 r., w uzupełnieniu odpowiedzi przesłanej w dniu 13 kwietnia 2016 r. organ poinformował D. K., że wysokość wynagrodzenia płk. D. W. za miesiąc styczeń wynosiła brutto wg. stanowiska 16B - 7810,00 zł, brutto dodatek za długoletnią służbę wojskową - 2499,20 zł, razem brutto 10,309.20 zł/m-c, za miesiąc marzec brutto wg. stanowiska 16B - 7810,00 zł, brutto dodatek za długoletnią służbę wojskową - 2499,20 zł, razem brutto 10,309.20 zł/m-c.

W dniu 4 maja 2016 r. (data wpływu do organu) D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Obrony Narodowej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku

z dnia 7 kwietnia 2016 roku o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu Państwa na wynagrodzenie płk D. W. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2016 r. złożył do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wyjaśnił, że organ drogą e-mail w dniu 13 kwietnia 2016 r. oświadczył, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem skarżącego takie stanowisko organu jest nieuprawione, a ponadto jest wymijającym, pobieżnym załatwieniem sprawy przez co Minister pozostaje cały czas

w bezczynności. Żądane informacje dotyczące wynagrodzenia płk D. W. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż są informacją o wysokości środków pieniężnych wypłacanych ze środków publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Informacja mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publiczne] (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych przez Skarb Państwa na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi organ wyjaśnił, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. (a więc zachowując ustawowy termin określony w art. 13 u.d.i.p.) drogą mailową udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na zadane pytania. Organ przyznał, że w odpowiedzi wskazano również, że szczegółowe dane w zakresie pełnego wynagrodzenia płk D. W. nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Minister zauważył, że w dniu 9 maja 2016 r. płk D. W. złożył oświadczenie, iż wyraża zgodę na podanie m.in. D. K. wysokości swojego uposażenia. Dlatego w dniu 9 maja 2016 r. przesłano wnioskodawcy informację uzupełniającą do informacji udzielonej w dniu 13 kwietnia 2016 r., w której poinformowało jaka jest wysokość wynagrodzenia netto płk D. W. za miesiąc styczeń i marzec 2016 r., a w dniu 19 maja 2016 r. przesłano wnioskodawcy informację uzupełniającą, w której podano wysokości składników wynagrodzenia brutto płk D. W. za miesiące styczeń -marzec 2016 r. wraz z rozbiciem na poszczególne składniki wynagrodzenia.

Organ zauważył, że z treści wniosku procesowego wynika, że skarżący wnosi

o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków

z budżetu państwa na wynagrodzenia płk. D. W.. Jednakże ani w dniu [...] kwietnia 2016 r., ani w żadnej innej dacie nie wpłynął do Ministerstwa wniosek D. K. w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu państwa na wynagrodzenie płk. D. W.. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie informacji m.in. na temat wysokości wynagrodzenia brutto i netto płk D. W. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia za miesiąc styczeń i marzec 2016 r. Zdaniem organu treść wniosku nie jest tożsama z treścią wniosku procesowego zawartego w skardze. Okoliczność powyższa wskazuje, że nie pozostaje on w bezczynności co do udostępnienia informacji w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu państwa na wynagrodzenie płk. D. W.. Skoro stosowny wniosek do Ministra nie wpłynął, to organ nie mógł zadośćuczynić takiemu wnioskowi i nie może też pozostawać w bezczynności co do jego rozpatrzenia. Organ uważa ponadto, że w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności i podejmował czynności w sprawie. Bardzo precyzyjnie udzielił informacji zawartych w mailu z dnia 13 kwietnia 2016 r. na temat obu pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał akty prawne i linki do stron internetowych, na których można te akty znaleźć, podał również konkretną wysokość uposażenia zasadniczego. W ocenie organu wskazanie grupy uposażenia w sytuacji, gdy dla danej grupy uposażenia jest przewidziana konkretna kwota wyrażona w złotych jest wystarczające dla uznania, iż wnioskodawcy podano wysokość uposażenia zasadniczego brutto.

Minister zauważył, że z treści skargi wynika, iż D. K. oczekiwał od organu innego sposobu załatwienia wniosku. Organ 9 maja 2016 r. po uzyskaniu zgody płk. D. W., udzielił informacji co do wysokości wynagrodzenia netto za miesiąc styczeń i marzec 2016 r., a ponadto e-mailem z dnia 19 maja 2016 r. uzupełnił uprzednio udzielone informacje podaniem poszczególnych składników uposażenia. Zatem Minister na dzień złożenia skargi nie pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 kwietnią 2016 r., bowiem stosownej odpowiedzi udzielił już w dniu 13 kwietnia 2016 r., a więc w terminie 6 dni od dnia wpłynięcia wniosku (mimo, iż ustawowy termin na załatwienia wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynosi 14 dni). Minister uważa również, że informacja o wysokości wynagrodzenia netto nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., stąd dla jej udzielenia uzyskano zgodę płk. D. W.. Jedynie informacje związane z pełnioną funkcją mają przymiot informacji publicznej. Zdaniem organu jedynie wysokość wynagrodzenia brutto osoby pełniącej funkcje publiczne - jako finansowane ze środków publicznych - może stanowić informację publiczną, której udostępnienie może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby, niepełniącej funkcji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji).

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Minister Obrony Narodowej, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako organ władzy publicznej jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie żądana przez skarżącą informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.

Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego, czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 kwietnia 2016 r. w odpowiedzi na wniosek, organ udzielił skarżącemu informacji, wskazując jakie akty prawne z podaniem stron internetowych regulują uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące żołnierzom zawodowym, z równoczesnym podaniem, że stanowisko dyrektora Biura Skarg i Wniosków MON jest zaszeregowane do grupy uposażenia – 16B. Poinformował też, iż żądane szczegółowe dane w zakresie pełnego wynagrodzenia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu.

Zdaniem Sądu takie rozpatrzenie wniosku nie było prawidłowe, bowiem nawet po zapoznaniu się z aktami normatywnymi wskazanymi przez organ, nie można ustalić wysokości uposażenia płk D. W.. Jednym ze składników uposażenia żołnierza zawodowego jest dodatek za długoletnią służbę wojskową, który uzależniony jest od stażu służby, a takiej informacji skarżący nie otrzymał. Ponadto, zgodnie z art.14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Wskazanie aktów normatywnych regulujących kwestie uposażenia kryteriów tych nie spełnia. Równocześnie organ poinformował skarżącego, że żądanie szczegółowych danych w zakresie pełnego wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym na dzień złożenia skargi 4 maja 2016 (data wpływu do organu) organ pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Skoro udostępnienie informacji publicznej zgodniej z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nastąpiło 9 maja 2016 r. (wynagrodzenie netto) i 19 maja 2016 r. (wynagrodzenie brutto) to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany.

Stwierdzona bezczynność Spółki nie ma postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, iż początkowy brak realizacji wniosku skarżącego wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy e-mail organu z dnia 13 kwietnia 2013 r., to nie można uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że zachowany został termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz z wadliwej wykładni obowiązującego prawa. Należy również wziąć pod uwagę okoliczność, że organ po doręczeniu skargi uwzględnił ją w terminie 30 dni udostępniając w całości wnioskowaną informację publiczną, tym samym zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy.

Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.