Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 21/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2020 r. w sprawie ze skargi M. G.oraz G. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnych robót budowlanych na odcinku istniejącej napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, G. G. i M. G. – powołując się na art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego – wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., który działa z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając skargę skarżący podali, że organ ignoruje nadal wydanie decyzji "według wyroku Sądu" z dnia 12 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 57/19, prawomocnego od dnia 3 maja 2019 r.).

Ponadto skarżący wskazali, że sprawność postępowania jest jedną z zasad ogólnych, a opieszałość organu trwa już 13 miesięcy, przy czym ostateczny termin jej załatwienia minął 20 marca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się też na przepis art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, że przedmiotowa sprawa jako nie skomplikowana powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o "wyznaczenie ostatecznego terminu na podjęcie decyzji administracyjnej dla PINB – W. oraz dla A S.A." oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Do skargi załączone zostało pismo z dnia 23 marca 2020 r. (znak: [...]) skierowane do skarżących przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, informujące o możliwości zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości powiatowego organu nadzoru budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W doręczonej Sądowi w dniu 22 maja 2020 r. odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wniósł o oddalenie skargi, a uzasadniając wniosek wyjaśnił, że w dniu 18 grudnia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce nr [...] na wsi M., gmina Ż.

Następnie organ podał, że w dniu 16 stycznia 2014 r. w siedzibie organu pełnomocnik Spółki A S.A. zapoznał się z aktami sprawy i wyjaśnił m.in., że A S.A. nie dokonała samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce nr [...] w M. Wykonana została jedynie bieżąca konserwacja istniejącej linii przebiegającej nad ww. działką - wymieniono stare kable. Pełnomocnik Spółki zaznaczył ponadto, że nie zostały wykonane żadne nowe, dodatkowe słupy energetyczne, a stare istniejące słupy nie są zlokalizowane na działce nr [...] - nie zmieniły one swej lokalizacji. Trasa przebiegu przedmiotowej napowietrznej linii energetycznej także nie uległa zmianie.

Dnia 23 stycznia 2014 r. spółka A S.A., przekazała dokumentację do sprawy, tj.: notatkę techniczną spisaną w B S. z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie złego stanu technicznego linii napowietrznej n/n w miejscowości M. wraz z załącznikiem graficznym, protokół odbioru technicznego przedmiotowej linii, interpretację formalno - prawną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wymiany kabli na słupach w istniejącej linii elektrycznej lub ułożenia w niej nowego kabla oraz odpowiedź A S.A. na skargę Państwa M. i G. G.

Natomiast w dniu 15 maja 2014 r. do organu wpłynęło pismo Państwa G. zawierające uwagi do sprawy.

Następnie w dniu 12 czerwca 2014 r., przeprowadzony został dowód z oględzin w sprawie. Sporządzono protokół oraz wykonano dziewięć zdjęć obrazujących stan faktyczny. Podczas oględzin ustalono, że w miejscowości M. nad działką nr [...] przebiega napowietrzna linia energetyczna niskiego napięcia, która stanowi źródło dostarczania energii elektrycznej dla wspomnianej miejscowości. Do ww. napowietrznej linii energetycznej podłączony jest m. in. budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...]. Ponadto ustalono, że na słupach betonowych wirowanych znajdują się również lampy oświetleniowe, a przewody elektryczne są w całości zaizolowane. Obecny podczas przeprowadzania oględzin pełnomocnik A S.A. w uwagach do protokołu poinformował, że zły stan techniczny linii napowietrznej biegnącej przez działkę nr [...] we wsi M. spowodował konieczność wymiany przewodów nieizolowanych na izolowane, dzięki czemu zostały poprawione parametry przesyłowo - eksploatacyjne linii.

Dnia 24 czerwca 2014 r. do PINB wpłynęło pismo z A S.A. zawierające informację, że rok budowy linii n/n M. jest nieznany z racji faktu, iż jest to linia poniemiecka. Najwcześniejszy wpis w [...] ogólnym (kopia załączona do pisma) ww. linii napowietrznej datowany jest na roku 1963, kiedy to przeprowadzono obchód linii.

W tak kształtującym się stanie sprawy - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. dnia [...] wydał decyzję nr [...], którą, na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce nr [...] we wsi M., gmina Ż., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. i G. G. wnieśli odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dnia [...] wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...], przychylając się do argumentacji organu I instancji.

Następnie w dniu 18 maja 2015 r. do inspektoratu wpłynęła kserokopia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. o sygn. II SA/Wr 822/14, przesłana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. WSA wspomnianym wyrokiem, po rozpoznaniu skargi Państwa M. i G. G. na decyzję DWINB nr [...] z dnia [...] uchylił decyzje organów I i II instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd w uzasadnieniu podjętego wyroku wskazał m. in.: na brak korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania określonym przez organ, a zarzutami zgłaszanymi przez skarżących. Zdaniem Sądu, decyzja umarzająca postępowanie administracyjne ograniczone, do kwestii samowolnej budowy linii energetycznej nie odnosiła się w należyty sposób do twierdzeń i wniosków skarżących, które nie odnosiły się do samego wybudowania wiele lat temu linii energetycznej, ale do konkretnych robót budowlanych przeprowadzonych w ostatnim czasie na istniejącym już obiekcie.

Stosując się do wytycznych zawartych w przywołanym wyroku WSA we Wrocławiu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. dnia 22 czerwca 2015 r. zawiadomił strony postępowania o sprecyzowaniu przedmiotu postępowania, które aktualnie dotyczy samowolnych robót budowlanych na istniejącej linii napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce nr [...] we wsi M., gmina Ż.

W dniu 30 lipca 2015 r. przedstawiciele organu przeprowadzili kolejne oględziny w sprawie, mające na celu doprecyzowanie i uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w toku postępowania. Sporządzono protokół oraz wykonano pięć zdjęć obrazujących stan istniejący. Podczas oględzin ustalono, że stan faktyczny od czasu ostatniej wizji lokalnej (tj. od dnia 12 czerwca 2014 r.) nie uległ zmianie. Ustalono, że prace remontowe linii napowietrznej przechodzącej przez działkę nr [...] w M. zostały wykonane na podstawie notatki sporządzonej dnia 27 kwietnia 2012 r. przez pracowników A S.A. oraz dziennika obchodu linii napowietrznej z dnia 27 października 2010 r. Wymiana linii napowietrznej została wykonana w trybie awaryjnym po tej samej trasie. Parametry przesyłowe linii napowietrznej zostały tym samym poprawione pod względem technicznym. Zakres wykonanych prac (według umowy nr [...] z dnia 20 sierpnia 2012 r. zawartej pomiędzy A S.A. a C) obejmował: wymianę nieizolowanych przewodów linii napowietrznej na izolowane oraz wymianę dwóch słupów, które były w bardzo złym stanie technicznym. Przedmiotowe słupy znajdują się na działce nr [...] - słup nr [...] (przedstawiono oświadczenie właściciela działki nr [...] oraz pismo Wójta Gminy Ż. pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowych prac) oraz w pasie drogi powiatowej - słup nr [...] (przedstawiono decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...]). Ustalono, że wszystkie roboty budowlane wykonane zostały w 2012 r. Przedstawiciel A S.A. obecny podczas przeprowadzania oględzin zeznał, że przedmiotowe słupy jak i linia napowietrzna nie zmieniły swojej lokalizacji. Na działce nr [...] w M. nigdy nie były i nie są posadowione żadne słupy energetyczne.

Dnia 14 września 2015 r. do PINB wpłynęło pismo Państwa M. i G. G. zawierające uwagi do sprawy, iż roboty budowlane związane z linią napowietrzną wykonano niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza przebudowę sieci jedynie przez zastąpienie napowietrznej siecią kablową ziemną.

Decyzją nr [...] z dnia [...] umorzono przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Powyższa decyzja została oprotestowana odwołaniem Państwa G. z dnia 27 października 2015 r.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dnia 18 marca 2016 r. wezwano inwestora do przedłożenia dokumentacji technicznej związanej z wykonanymi robotami budowlanymi tj. np. projektu wykonawczego wymienionego w umowie zawartej z wykonawcą prac, oraz udzielanie informacji. Odpowiedź waz z dokumentacją została przekazana dnia 27 kwietnia 2016 r.

Dnia 21 marca 2016 r. zwrócono się do Urzędu Gminy Ż. z prośbą przekazanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wypis i wyrys z mpzp został przekazany 10 czerwca 2016 r.

Dnia 21 marca 2016 r. wezwano B. M. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wezwana nie stawiła się.

Dnia 21 marca 2016 r. zawiadomiono strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy.

Dnia 24 maja 2016 r. wezwano wykonawcę, któremu inwestor zlecił przeprowadzenia robót budowlanych, do przekazania kompletnej dokumentacji projektowej dot. tej inwestycji. Dokumentacja została przekazana dnia 14 lipca 2016 r.

Dnia 19 lipca 2016 r. wezwano wykonawcę robót budowlanych tj. spółkę C D., do złożenia wyjaśnień w związku z przedłożoną dokumentacją dnia 14 lipca 2016 r.

Dnia 10 sierpnia 2016 r. wpłynęło pismo spółki C D.

Dnia 18 stycznia 2017 r. ponownie wezwano B. M. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wezwana do dnia dzisiejszego nie stawiła się.

Dnia 18 stycznia 2017 r. zawiadomiono strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy.

Dnia 30 marca 2017 r. zawiadomiono strony postępowania o zamiarze wydania rozstrzygnięcia.

Dnia [...] decyzją nr [...] organ wydał nakaz doprowadzenia samowolnie wykonanej przebudowy odcinka linii napowietrznej do stanu zgodnego z prawem.

Powyższa decyzja została oprotestowana odwołaniem spółki A S.A. z dnia 30 czerwca 2017 r.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Dnia 20 listopada 2017 r. zwrócono się do Urzędu Gminy Ż. o zajęcie stanowiska czy zgodnie z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą z dnia [...] nr [...], możliwa jest przebudowa napowietrznej linii [...] w granicach wsi M. bez konieczności dokonania jej skablowania. W odpowiedzi na ww. pismo Gmina Ż. poinformowała, że zgodnie z ww. uchwałą za zgodną należy uznać inwestycję polegająca na przebudowie napowietrznej linii [...] na kablową, ponieważ zapis z MPZP odnosi się wprost do opisywanej inwestycji.

Dnia 20 listopada 2017r. wezwano ponownie B. M. do złożenia wyjaśnień w sprawie. W związku z wezwaniem zgłosił się pełnomocnik B. M. – i dnia 29 grudnia 2017 r. złożone zostały pisemne wyjaśnienia (załączone do notatki służbowej), iż dokonana została wymiana słupa bez zmiany jego lokalizacji.

Dnia 20 listopada 2017 r. zawiadomiono strony o konieczności przesunięcia terminu załatwienia sprawy.

Dnia 23 stycznia 2018 r. zawiadomiono o sprecyzowaniu przedmiotu postępowania oraz o wiążącej się z tym zmianie kręgu stron postępowania.

Dnia 23 stycznia 2018 r. zawiadomiono strony o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Dnia 8 lutego 2018 r. wpłynęło pismo Państwa G. i M. G. w sprawie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy i uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...].

W dniu 19 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło odwołanie spółki A S.A. z dnia 15 czerwca 2018 r., które zostało przekazane do DWINB pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. Decyzją nr [...] z dnia [...], która została zaskarżona przez M. G. i G. G. reprezentowanych przez pełnomocnika, DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. po przekazaniu przez DWINB odpisu Wyroku WSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 57/19, po ponownej analizie materiału dowodowego, podjął działania, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 roku organ wezwał Spółkę A S.A., Oddział we W. - reprezentowaną przez pełnomocnika do przedłożenia w ciągu 30 dni od daty otrzymania wezwania wskazanych dokumentów oraz udzielenia informacji poprzez określenie w sposób jednoznaczny i rzetelny zakresu wykonanych robót budowanych związanych z "modernizacją / wymianą" linii energetycznej [...] przebiegającej na terenie wsi M. a także przekazania mapy geodezyjnej, wskazującej jednocześnie które słupy energetyczne na jakich nieruchomościach zostały wymienione na terenie wsi M. a także wskazanie wcześniejszego położenia tych słupów energetycznych.

Następnie kolejnym pismem z dnia 20 sierpnia 2019 roku zawiadomił strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność znacznego rozszerzenia zakresu postępowania oraz zgromadzenia nowego materiału dowodowego.

W dniu 20 sierpnia 2019 r. oraz w dniu 3 września 2019 r. do PINB wpłynęło ponaglenie M. G. i G. G. z dnia 12 sierpnia 2019 r. przekazane przez Radę Powiatu W. pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. oraz przez Wojewodę D. pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. W dniu 10 września 2019 r. do organu wpłynęło postanowienie DWINB nr [...] z dnia [...] wskazujące, że PINB w Powiecie W. nie dopuścił się bezczynności natomiast dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczające PINB w Powiecie W. dodatkowy termin załatwienia sprawy tj.: do dnia 29 listopada 2019 r.

Dnia 23 września 2019 r. organ ponownie wezwał Spółkę A S.A., Oddział we W. - reprezentowaną przez pełnomocnika do przedłożenia w ciągu 30 dni od daty otrzymania wezwania wskazanych dokumentów oraz udzielenia informacji poprzez określenie w sposób jednoznaczny i rzetelny zakresu wykonanych robót budowanych związanych z "modernizacją / wymianą" linii energetycznej [...] przebiegającej na terenie wsi M. a także przekazania mapy geodezyjnej, wskazującej jednocześnie które słupy energetyczne na jakich nieruchomościach zostały wymienione na terenie wsi M. a także wskazanie wcześniejszego położenia tych słupów energetycznych.

Dnia 23 października 2019 r. wezwany w części zastosował się do ww. wezwania.

Dnia 20 stycznia 2020 r. dokonano szczegółowej analizy zakresu samowolnej przebudowy napowietrznej linii energetycznej - notatka służbowa.

Dnia 21 stycznia 2020 r. zawiadomiono strony postępowania o konieczności sprecyzowania przedmiotu postępowania.

Dnia 21 stycznia 2020 r. zawiadomiono strony o zmianie grona stron postępowania.

Dnia 21 stycznia 2020 r. zawiadomiono strony postępowania o wyznaczonym na dzień 19 luty 2020 r. terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w sprawie.

Dnia 21 stycznia 2020 r. zawiadomiono strony zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa, o przesunięciu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz przeprowadzenie oględzin. Zawiadomiono również o konieczności zastosowania w sprawie art. 49a Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu 24 stycznia 2020 r. do PINB wpłynęło postanowienie DWINB nr [...] z dnia [...] wskazujące, że PINB w Powiecie W. nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy oraz odpowiedź skierowana do Państwa G. i M. G.

Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. organ przesłał do DWINB ponowne ponaglenie Państwa G. z dnia 17 stycznia 2020 r.

W dniu 19 lutego 2020 r. pracownicy organu przeprowadzili oględziny na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] we wsi M., gmina Ż., z których sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wyjaśnił, że podjął wymagane przepisami działania w celu wyjaśnienia sprawy. W związku z trudną sytuacją związaną ze stanem epidemii oraz art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Mając na uwadze powyższe organ nie dopuścił się bezczynności, a przewlekłość w prowadzeniu postępowania wynika ze szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy oraz trudnej sytuacji związanej z wybuchem epidemii w kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie G. G. i M. G. zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych na odcinku istniejącej napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] we wsi M., gmina Ż.

Poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wskazać, że nie podziela twierdzenia skarżących zawartego w skardze, że przedmiotowa sprawa jest nieskomplikowana i powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki.

W uznaniu Sądu rozpoznawana sprawa jest szczególnie skomplikowana, a dotyczy to zwłaszcza etapu postępowania, który nastąpił po kasacyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanym w tej sprawie w dniu 12 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 57/19). Kontynuując czynności procesowe organ był zobowiązany zastosować się do zaleceń i uwag Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, a to wymagało znacznego rozszerzenia zakresu przedmiotowego sprawy i rozszerzenia kręgu podmiotów, którym przyznano status strony postępowania z jednoczesna koniecznością zastosowania w nim trybu określonego w art. 49a kodeksu postępowania administracyjnego. Te okoliczności należy też uwzględnić oceniając stopień zawiłości sprawy.

Wyjaśniając przesłanki podjętego w sprawie orzeczenia należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność oznacza sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego, dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w ustawie procesowej.

Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę D. podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania spraw, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności.

Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność nie zaistniała mimo, że organ nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) ani w terminie określonym w zawiadomieniu skierowanym do stron postępowania w dniu 21 stycznia 2020 r. tj. do dnia 20 marca 2020 r.

Rozważając kwestię bezczynności w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zasługują na akceptację twierdzenia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, wskazujące na szczególną sytuację wynikającą z istotnego zagrożenia zarażeniem wirusem SARS-COV-2 i wprowadzonymi w związku z tym regulacjami prawnymi.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. do dnia wniesienia skargi czterokrotnie podejmował decyzję kończącą postępowanie w rozpoznawanej sprawie tj. w dniu: [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...] Nr [...]. Każdorazowo wydana decyzja poddawana była kontroli instancyjnej, a dwukrotnie w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu tj. wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 822/14 i wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 57/19. Z możliwości zaskarżenia podjętych w sprawie orzeczeń korzystali również skarżący.

Należy też zwrócić uwagę, że organ stosował się do dyspozycji ustawodawcy wynikającej z art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego i pismami z dnia: 21 marca 2016 r., 18 stycznia 2017 r., 20 listopada 2017 r., 20 sierpnia 2019 r. i 21 stycznia 2020 r. zawiadamiał strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy.

Odnosząc się natomiast do objętej przedmiotową skargą przewlekłości postępowania należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego istnieje ona wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jest to także zachowanie organu administracji publicznej, które polega na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie.

Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych i treści odpowiedzi na skargę kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. prowadził postępowanie ze szczególną starannością, prawidłowo podejmował wymagane ustawą procesową właściwe i zasadne czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i stosował się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniach decyzji kasacyjnych organu odwoławczego i uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanych w przedmiotowej sprawie.

Uprawnia to do stwierdzenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób uwzględniający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów i zasadę praworządności.

W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że działanie organu nadzoru budowlanego w tej sprawie obarczone jest zarzucaną w skardze wadliwością polegającą na prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły.

Oddalając skargę Sąd uwzględnił również to, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy i ma pełnić funkcję dyscyplinującą organ. Oznacza to, że jej celem jest zobligowanie organu właściwego w sprawie do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. prowadzi postępowanie w rozpoznawanej sprawie w sposób staranny i racjonalny, zachowując wszystkie zasady procesowe i wymogi procedury administracyjnej, a daty kolejnych podejmowanych w sprawie czynności wynikają z okoliczności zaistniałych w sprawie i są do nich dostosowane.

Z tych względów Sąd uznał na zbędne korzystanie wobec organu z ustawowych środków dyscyplinujących i stosownie do art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.