Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3032/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A,. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 228/13 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 4 marca 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy nakazania umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 4 marca 2013 r. nr [..]i utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 18 grudnia 2012 r. nr [..]; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz A.S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 228/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę A.S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 4 marca 2013 r., nr [..]w przedmiocie odmowy nakazania umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji z dnia 5 września 2012 r., działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589, ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., odmówił nakazania umieszczenia pracownika A.S. we wspomnianej na wstępie ewidencji. Wydanie decyzji poprzedziła dwukrotna kontrola przeprowadzona w siedzibie pracodawcy skarżącego w dniach od 19 lipca do 8 sierpnia 2012 r. (protokół nr 11038-5301-K023-Pt/12) oraz w dniach 22 października do 17 grudnia 2012 r. (ten sam numer protokołu), m.in. pod kątem spełnienia przez A.S., zatrudnionego na stanowisku kierownika zmiany gospodarki paliwowej, przesłanek wynikających z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. nr 237, poz. 1656, ze zm.). Kontrole były następstwem wniosku skarżącego dotyczącego ujęcia jego stanowiska pracy w przedmiotowym wykazie.

Inspektor dokonał analizy kart charakterystyki stanowiska pracy skarżącego, lustracji stanowiska pracy, oraz akt osobowych, karty oceny ryzyka zawodowego, obowiązujących instrukcji bhp, technologicznej, stanowiskowej, zapisów w dzienniku operacyjnym nastawni, protokołów z badań i pomiarów środowiska pracy oraz innych dokumentów i zajął stanowisko, że strona nie wykonuje prac spełniających wymagania wymienione w załączniku nr 1 do ustawy. W uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do występujących na stanowisku pracy kierownika zmiany gospodarki paliwowej ryzyk zawodowych i zagrożeń. Ustalił wydatek energetyczny związany ze świadczeniem pracy, przyjmując iż wynosi on 5660 KJ, czyli poniżej ustawowego progu definiującego ciężką pracę fizyczną, która dla mężczyzny wynosi 8400 KJ. Prace ciężkie wykonywane były sporadycznie, nie było też konieczności wykonywania prac w pomieszczeniach o temperaturze poniżej 00 C. Nie stwierdził również wykonywania pracy w warunkach podwyższonego ciśnienia atmosferycznego. Wskazywana przez skarżącego konieczność posiadania szczególnej sprawności psychofizycznej nie wpływa na ocenę ryzyka zawodowego, nie powoduje automatycznego uznania, że na jego stanowisku pracy występuje ryzyko spowodowania awarii przemysłowej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego (pkt 14 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych). W ocenie Inspektora, ze względu na warunki pracy oraz kwalifikacje kadry ryzyko takie nie występuje, a kierownik zmiany gospodarki paliwowej nie ma bezpośredniego wpływu na sterowanie pracą bloku energetycznego, którego awaria wywołałaby skutki przewidziane w załączniku. Inspektor wskazał, że nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że podobne prace w innych elektrowniach zostały zakwalifikowane do prac w szczególnych warunkach, gdyż pracodawcą osób zatrudnionych w [..]jest samodzielnie ta jednostka.

Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu nie uwzględnił odwołania skarżącego i podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in. kontrola ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W wyniku ustaleń dokonywanych w toku kontroli inspektor pracy wydaje decyzję (nakaz), o którym mowa jest w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nakaz ma charakter władczy, a inspektor ma prawo w stosunku do pracodawcy nakazania umieszczenia pracownika w odpowiedniej ewidencji. W uzasadnieniu decyzji aprobująco przytoczono argumentację i ustalenia organu I instancji, nie podzielając zarzutów odwołania dotyczących charakteru pracy akcentując, iż ciężka praca fizyczna wykonywana jest sporadycznie, jak też związku konieczności posiadania odpowiedniej sprawności psychofizycznej z potencjalną możliwością spowodowania awarii przemysłowej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Podkreślił, że przy istniejącym w zakładzie systemie prewencji ryzyko takie nie występuje, a urządzenia instalacji paliwowej nie są zaliczane do bloku energetycznego, aczkolwiek bez tych urządzeń sam blok nie mógłby funkcjonować.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 w zw. z pkt 13,14 i 16 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, na skutek błędnego przyjęcia, że praca wykonywana przez niego nie spełnia wynikających z tych przepisów przesłanek. W szczególności zakwestionował ustalenia dotyczące tego, że prac związanych z koniecznością posiadania szczególnych predyspozycji nie wykonuje stale, a obowiązujący u pracodawcy system prewencji całkowicie wyklucza ryzyko powstania awarii. Zarzucił też naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. na skutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W jego ocenie, nie wyjaśniono czy wymagana sprawność psychofizyczna z upływem czasu i wskutek naturalnego starzenia się organizmu nie wpłynie na możliwość wykonywania tej pracy do osiągnięcia wieku emerytalnego. Ponadto nie rozważono możliwości wystąpienia awarii technicznej, nie zaliczono jego stanowiska do bloku energetycznego, pomimo że do tego bloku zaliczono stanowisko operatora nastawni nawęglania, wykonującego pracę na takich samych urządzeniach, jak skarżący. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów art. 80 i art. 84 K.p.a. na skutek pominięcia części materiału dowodowego, a w szczególności na skutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. energetyki.

Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że zasadniczą kwestią, która uszła uwadze zarówno skarżącemu, jak i organowi administracyjnemu, jest ocena zakresu kompetencji, jakie przysługują organom Państwowej Inspekcji Pracy w związku z rozpoznawaniem spraw na skutek zgłoszenia przez pracownika wniosku o umieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Tego rodzaju uprawnienie pracownicze wynika wprost z przepisu art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, który stanowi, że w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Ustalając zakres właściwości organów Inspekcji Pracy przy tak ukształtowanym przepisie kompetencyjnym, należało brać pod uwagę nie tylko przepisy regulujące właściwość organów Inspekcji zawarte w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, na które wskazywano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale także regulacje innych ustaw, kształtujących właściwość organów w sprawach dotyczących uprawnień pracowniczych, związanych z wykonywaniem pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przede wszystkim w tej mierze należało zauważyć, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, ze zm.) oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227, ze zm.), a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie regulującym sądowe postępowanie odwoławcze, zaś decyzje wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 25 ust. 1 i art. 40 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych).

Sąd I instancji wskazał również, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz. 24) trafnie zwrócono uwagę na to, że "O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy".

Sąd I instancji zauważył, że z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, iż jego zamiarem nie było komplikowanie sytuacji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych i powodowanie konieczności uzyskiwania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, które warunkowałoby możliwość dochodzenia roszczeń przed organami ubezpieczeń społecznych (tak jak dzieje się to w przypadku chorób zawodowych), przy czym w sposób oczywisty organ ubezpieczeniowy nie byłby związany orzeczeniem administracyjnym, gdyż przepisu ustawy o emeryturach pomostowych takiego związania nie przewidują. Jedynym logicznym rozwiązaniem, będącym konsekwencją przyjęcia poglądu o wyłącznie porządkującym charakterze wpisu do ewidencji, o której mowa, jest przyjęcie, że decyzja wydawana przez organy Inspekcji Pracy ma również tylko i wyłącznie charakter porządkujący i nie może w sposób władczy ani z jednej strony w stosunku do podmiotu zatrudniającego (pracodawcy) przesądzać o obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez tego pracodawcę, ani z drugiej strony w stosunku do organu ubezpieczeniowego nie może wiązać go w zakresie obowiązku uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji w zakresie przyznania takiemu pracownikowi emerytury pomostowej.

W świetle takiej konstatacji Sąd I instancji przyjął, iż prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w sytuacji, gdy nie istnieje spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą w zakresie kwalifikacji konkretnego stanowiska do tej kategorii stanowisk pracowniczych.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy pracodawca nie uznawał stanowiska pracy zajmowanego przez skarżącego jako wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, organy Inspekcji Pracy nie miały podstaw do merytorycznego orzekania czy rzeczywiście stanowisko to winno zostać umieszczone w ewidencji. Podkreślić jednak należy, że cytowana uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. dopuszcza możliwość władczej ingerencji organów Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie przepisu art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku, gdy z odpowiednim wnioskiem o umieszczenie go w ewidencji występuje pracownik, który bezspornie wykonując prace o szczególnym charakterze wykonuje także inne dodatkowe czynności wskazane przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy. Przypadek taki jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie organu odpowiada wymogom prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego w sytuacji gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowiska pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy nie może wydać decyzji odmawiającej nakazania wpisania pracownika do ewidencji, a powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 4 Ustawy o emeryturach pomostowych, poprzez przyjęcie, że właściwość Państwowej Inspekcji Pracy nie obejmuje uprawnienia do merytorycznego badania poszczególnych stanowisk pracy pod kątem występowania na nich warunków, o których mowa jest w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, podczas gdy przepis art. 41 ust. 6 ustawy traktując o możliwości wniesienia skargi do Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku nieumieszczenia w ewidencji nie wskazuje, czy nieumieszczenie w ewidencji jest konsekwencją wpisu bądź braku takiego wpisu w wykazie, w związku z czym w sytuacji nieumieszczenia pracownika w ewidencji z tej przyczyny, że jego stanowisko nie zostało umieszczone w wykazie, Państwowa Inspekcja Pracy powinna dokonać merytorycznej oceny stanowiska pracy pracownika; czego konsekwencją jest naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanych wolności oraz prawa do ich dochodzenia, poprzez uznanie, że nie przysługuje skarżącemu prawo do złożenia skargi w przypadku nieumieszczenia zajmowanego przez skarżącego stanowiska w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i prowadzenia postępowania w tym zakresie, w szczególności:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez całkowicie niezasadnie różnicowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sytuacji pracownika umieszczonego i nieumieszczonego w wykazie, w ten sposób, że temu pierwszemu Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznaje prawo do złożenia skargi w przypadku niewpisania do ewidencji, a temu drugiemu (tak jak w przypadku skarżącego) prawa takiego odmawia,

- art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie korzystania z praw i wolności konstytucyjnych, tj. prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmówienie skarżącemu uprawnienia do wniesienia skargi w przypadku nieumieszczenia w ewidencji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, traktując o możliwości wniesienia skargi, nie wskazuje, czy nieumieszczenie w ewidencji jest konsekwencją wpisu bądź braku takiego wpisu w wykazie. W ocenie skarżącego, w każdej sytuacji nieumieszczenia w ewidencji, niezależnie od tego czy stanowisko pracownika jest, czy też nie jest wpisane do wykazu, skarga do Państwowej Inspekcji Pracy przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie niezasadnie różnicuje tutaj sytuację pracownika umieszczonego i nieumieszczonego w wykazie, w ten sposób, że temu pierwszemu przyznaje prawo do złożenia skargi w przypadku niewpisania do ewidencji, a temu drugiemu prawa takiego odmawia. Co więcej, przyjęcie przez Sąd błędnej interpretacji art. 41 ust. 6 ustawy, pozbawia skarżącego jako pracownika jakiegokolwiek wpływu na jednostronne decyzje pracodawcy co do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie danego stanowiska w tym wykazie jest o tyle dla pracownika istotne, że pracodawca nie będzie uznawał danego pracownika za wykonującego prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze póki jego stanowisko nie zostanie umieszczone w wykazie takich prac.

Odwołując się do najwyżej położonej w hierarchii aktów normatywnych Konstytucji, należy zwrócić uwagę, że interpretacja przepisu art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, narusza prawa gwarantowane każdemu obywatelowi przez Konstytucję - przede wszystkim zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa i prawa do sądu.

Podkreślono również, że w sprawie A.S. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy I i II instancji dokonywały merytorycznej oceny i badania, czy stanowisko pracy skarżącego spełnia czy też nie warunki, o których mowa jest w art. 3 ust. 3 ustawy, tj. pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, mimo że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - istnienie sporu między pracodawcą a pracownikiem w przedmiocie zakwalifikowania pracy pracownika do prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze uniemożliwia władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy. Decyzje wydane zatem przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, które rozstrzygały skargę pracownika co do istoty sprawy, nie powinny się ostać, gdyż w świetle stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy Inspekcji Pracy nie miały podstaw do merytorycznego orzekania, czy rzeczywiście stanowisko zajmowane przez skarżącego winno zostać umieszczone w ewidencji. W tych okolicznościach całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie organu administracji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada wymogom prawa. W takim stanie sprawy jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu administracji powinno być umorzenie przez organ postępowania w oparciu o art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] S.A. Oddział [..], wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 4 marca 2013 r. naruszył wskazane przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 105 § 1 K.p.a., przyjmując nadto, że przepisy te zostały ze sobą powiązane.

Pierwszy ze wskazanych przepisów w paragrafie 1 zakreślając granice orzekania, nakłada na sąd obowiązek zbadania w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i uprawnia do uwzględnienia skargi także z innych powodów, niż zarzucane. Natomiast drugi, który w petitum wniesionego środka odwoławczego został wskazany, nakłada na organy obowiązek umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tego rodzaju uchybienia występują w sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wskazał, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. Natomiast porównanie rozstrzygnięcia Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu i motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji, nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 105 § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania stanowiska pracy skarżącego do stanowiska pracy wykonywanej w szczególnych warunkach wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca podejmowana przez A.S. jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy.

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci posiadania okresu pracy w szczególnych warunkach lub wykonywania pracy o szczególnym charakterze, wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy były to prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne uznać należy, że - jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy te nie są uprawnione do dokonywania ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych wymogi warunkujące umieszczenie przez pracodawcę w wykazie stanowisk prowadzonym w oparciu o regulacje art. 41 ust. 4 pkt 1 tej regulacji. Pomimo jednak wyrażenia takiego poglądu, Sąd I instancji nie dostrzegł, że Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu - podobnie jak organ I instancji - przeprowadził bardzo wnikliwie postępowanie dowodowe i w zasadzie dokonał szczegółowej analizy warunków i charakteru pracy skarżącego, który zatrudniony jest na stanowisku kierownika zmiany gospodarki paliwowej w [..]S.A. Oddział [..]. W obszernych uzasadnieniach decyzji organy te dokonały w istocie weryfikacji stanowiska pracy skarżącego pod kątem spełnienia kryteriów wskazanych w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, co jednak, zważywszy przywołaną wyżej interpretację przepisów, wykraczało poza zakres ich kompetencji. W niniejszej sprawie, charakter zakwalifikowania pracy skarżącego do pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest kwestią sporną, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. W rezultacie, nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów regulujących właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Podkreślić należy, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które może zakończyć się wydaniem nakazu w trybie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, lecz jedynie w sytuacji, gdy dane stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy 19 grudnia 2008 r., natomiast pracownik, który spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem do ewidencji wymienionej w pkt 2 tego przepisu, nie został takim wpisem objęty. W przypadku natomiast, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę nie zostało przez płatnika składek na FEP zamieszczone w wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wówczas inspektor pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rola tego organu ogranicza się bowiem wyłącznie do orzekania w przedmiocie istnienia lub nieistnienia obowiązku pracodawcy o charterze ewidencyjno – sprawozdawczym.

W niniejszej sprawie wobec istnienia sporu, czy praca (zajmowane stanowisko pracy) A.S. wykonywana jest w warunkach szczególnych, organy PIP nie były uprawnione do prowadzenia ustaleń w tym zakresie. Należy wyraźnie stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy organy PIP nie miały uprawnień do wkraczania w materię zastrzeżoną dla organów rentowych i sądu powszechnego, co winno skutkować umorzeniem postępowania.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczona na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.