Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 228/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, art, 24 par. 1 pkt 5, art. 7, art, 77 par. 1, art, 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 2, art, 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 6 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A[...] sp. z o.o. E[...] sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 lutego 2024 r. Nr IF-O.7840.1.162.2022.BL w przedmiocie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zmieniającą ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 13 lutego 2024 r. Nr IF-O.7840.1.162.2022.BL, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. W. i S. W., Wojewoda Dolnośląski uchylił w całości decyzję Prezydenta W.(1) z dnia 1 kwietnia 2022 r. Nr 812/2022 odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W.(1) z dnia 5 lutego 2021 r. Nr 399/2021 zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta W.(1) z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr 3449/2020 o udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "strona skarżąca") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], [...], [...], [...] we W.(1), działki nr [...], [...],[...], [...], AR [...], obręb K., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji w postępowaniu Prezydenta dostrzegł naruszenie art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując, że decyzja z dnia 5 lutego 2021 r. Nr 399/2021 jak i decyzja z dnia 1 kwietnia 2022 r. Nr 812/2022 wydane zostały z udziałem tego samego pracownika urzędu obsługującego Prezydenta W.(1) – M. C. pełniącej w organie pierwszej instancji funkcję Głównego Specjalisty w Wydziale [...] (dalej "pracownik"). Oznacza to, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 31 sierpnia 2022 r. Nr 1968/2022 brał udział pracownik Urzędu Miejskiego podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Wojewody decyzją organu pierwszej instancji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, a w szczególności udział pracownika będącego Głównym Specjalistą – w ocenie organu odwoławczego – doszło do sytuacji, kiedy to w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i wznowionym postępowaniu uczestniczył ten sam pracownik. Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. należało, zdaniem Wojewody, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta i poprzedzające je postanowienie z dnia 7 lipca 2021 r. Nr 2367/2021, którym Prezydent wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W.(1) z dnia 5 lutego 2021 r. Nr 399/2021, oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przy czym organ zaznaczył, że czynności procesowe w ponownie prowadzonym postępowaniu (wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, decyzji rozstrzygającej sprawę, a także inne czynności) powinny zostać podjęte przez osobę nie podlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadniania, w jaki sposób pracownik miał "brać udział" w wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. lub też decyzji pierwszej instancji;

2) art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że:

a) pracownik brał udział w wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. oraz jednocześnie brał udział w wydaniu decyzji pierwszej instancji,

b) jakiekolwiek działania pracownika miały jakikolwiek wpływ na treść decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. lub też decyzji pierwszej instancji;

3) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione uchylenie decyzji i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, strona skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, iż pracownik brał i w jakim charakterze udział w wydaniu którejkolwiek z powyższych decyzji. Ewentualny udział pracownika w wydaniu którejkolwiek z powyższych decyzji nie miał żadnego wpływ na treść decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. lub też decyzji pierwszej instancji. Ponadto, z przytoczonych fragmentów uzasadnienia decyzji wynika jej niejednoznaczność i niespójność. Organ drugiej instancji w zasadzie sam nie określił, jaką funkcję pełnił pracownik, tj. czy pełnił funkcję "Głównego Specjalisty w Wydziale [...]", czy też funkcję "Głównego Specjalisty w Wydziale [...] Urzędu Miejskiego W.". W dalszej kolejności strona skarżąca wskazała, że w niniejszym postępowaniu nie występuje decyzja Prezydenta W.(1) z dnia 31 sierpnia 2022 r. Nr 1968/2022, a tym bardziej nie była ona przedmiotem odwołania. W konsekwencji już z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niekonsekwencja, która wprost pozwala na zadanie pytania, czy organ drugiej instancji w istocie badał w ramach odwołania prawidłową decyzję administracyjną. Niezależnie od powyższego, strona wskazała również, że wyłączną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że pracownik brał udział przy wydaniu decyzji oraz decyzji z dnia 5 lutego 2021 r., natomiast Wojewoda w żaden sposób nie uzasadnia, w jaki sposób pracownik przyczynił się do wydania tych decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osobą, która wydała zaskarżoną decyzję w imieniu Prezydenta, była zastępca Dyrektora Wydziału [...] Pani A. N. Mając na uwadze powyższe, stwierdziła, że z uwagi na nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinna ona zostać uchylona i ponownie zbadana przez organ odwoławczy. Z treści zaskarżonej decyzji nie sposób bowiem wyczytać, jaka była rola pracownika w wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. oraz/lub zaskarżonej decyzji, czy podejmował on jakieś czynności merytoryczne, prowadził postępowanie dowodowe, czy też zajmował się np. formalną obsługą sekretariatu wydziału. Nie sposób też zweryfikować, czy w istocie nie są to dwie różne osoby, posługujące się po prostu tym samym imieniem i nazwiskiem, których rola w każdym z tych postępowań była inna.

Strona skarżąca wskazała również – z daleko posuniętej ostrożności z uwagi na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, strona w istocie nie wie, jaka była rola pracownika w wydaniu którejkolwiek z przedmiotowych decyzji – że nawet jeśli pracownik rzeczywiście brał udział w tym postępowaniu, to jego czynności miały charakter czynności procesowych o charakterze organizacyjnym, pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym. Nie były to natomiast czynności dotyczące wydania decyzji tj. na przykład przygotowanie projektu decyzji, a w szczególności nie była to czynność w postaci wydania decyzji, gdyż samą decyzję wydała Pani A. N.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Podkreślenia tutaj wymaga, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 64e P.p.s.a., ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a K.p.a. i przyjęciem przez P.p.s.a., że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest ponadto pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 138 § 2 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na powstaje art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślenia jeszcze w tym miejscu wymaga, że kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było jedynie zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast - wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie wtedy, gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej, "w piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, ponieważ "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, [w:] Komentarz, 1996, s. 592), a organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego (np. Komentarz, 1995, s. 328). Wydaje się jednak, że z przepisu art. 138 nie wynika tak ujęta zależność między przewidzianymi w nim decyzjami organu odwoławczego, w szczególności zaś zasada, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Należy bowiem przyjąć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów Kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). Taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W.(1) z dnia 5 lutego 2021 r. Nr 399/2021 zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta W.(1) z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr 3449/2020 o udzieleniu stronie skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Słusznie przy tym organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i we wznowionym postępowaniu uczestniczył pracownik podlegający wyłączeniu. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że czynności procesowe w ponownie prowadzonym postępowaniu powinny zostać podjęte przez osobę niepodlegającą wyłączeniu od załatwienia sprawy. To – w ocenie Sądu – spowodowało konieczność cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie zaistniała bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, zaś wydanie decyzji reformatoryjnej nie było dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 K.p.a. Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Za nieuzasadnione ponadto należy również uznać zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizację zasady bezstronności gwarantuje m.in. instytucja wyłączenia pracownika od udziału w sprawie. Istotą zasady bezstronności – jak słusznie wskazał Wojewoda – jest bowiem zapewnienie obiektywnego, czyli wolnego od uprzedzeń i stronniczości, a także apolitycznego załatwienia konkretnej sprawy. Jednocześnie zasada ta realizuje m.in. zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a., stanowiącej, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tylko bowiem osoba bezstronna prawidłowo ustali wszelkie okoliczności sprawy, gdyż nie będzie kierować się w sprawie osobistymi pobudkami czy interesami. Zasadę bezstronności realizują przy tym przepisy szczegółowe K.p.a. dotyczące właśnie wyłączenia pracownika ze sprawy. Wskazana instytucja stanowi o tym, że w przypadku zajścia określonych ustawą okoliczności pracownik organu lub nawet sam organ administracji publicznej nie będą mogli podejmować żadnych czynności w sprawie z uwagi na ryzyko wystąpienia stronniczości przy ich dokonywaniu. I tak art. 24 § 1 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Zajście jakiejkolwiek z przywołanych wyżej okoliczności powoduje, że pracownik, którego ta okoliczność dotyczy, nie będzie mógł rozpoznać i rozstrzygnąć danej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przy czym podkreślenia wymaga tutaj fakt, że Sąd przez sformułowanie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy, a także czynności mogących wywołać wątpliwości, czy w istocie w załatwieniu sprawy nie uczestniczy pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (tutaj decyzji podlegającej weryfikacji we wznowionym postępowaniu). Oznacza to, że sformułowanie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć należy bardzo szeroko, zarówno w sytuacji podpisania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, ale także jako branie udziału w jednej tylko czynności postępowania, a tym bardziej dokonywanie wielokrotnie czynności wskazujących na "weryfikację" prawidłowości zaskarżonej decyzji, choćby nawet pod względem formalnym. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ten sam pracownik, podlegający wyłączeniu, jako główny specjalista podpisał się i przybił na marginesie pieczątkę na kilku dokumentach, tj. ostatecznej decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. Nr 399/2021, postanowieniu o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją oraz decyzji organu pierwszej instancji o odmowie jej uchylenia, a także wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania z dnia 17 marca 2021 r. i wezwaniu do jego uzupełniania z dnia 27 kwietnia 2021 r. Ponadto pracownik ten podpisał pismo z dnia 27 sierpnia 2020 r., którym stwierdzono, że decyzja z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr 3449/2020 stała się ostateczna z dniu 27 sierpnia 2020 r. Wymienione czynności pozwalają zatem na stwierdzenie, że pracownik te powinien zostać wyłączony ze sprawy, bowiem brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma bowiem zawężającego sformułowania "decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27", o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym (tu wznowieniowym), w którym ta decyzja ma być weryfikowana. Dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego.

W świetle powyższych rozważań słusznym jest pogląd, że kwalifikowane naruszenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesądza o konieczności ponowienia czynności jurysdykcyjnych przez ten organ we wznowionym postępowaniu. Skoro tak, to wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 K.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości w postaci udziału pracownika podlegającego wyłączeniu może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19), jak i bezstronności. Dotyczy to również postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lutego 2021 r., I SA/Gd 1116/20). "Instytucja wyłączenia pracownika, o czym jest mowa w art. 24 K.p.a., na gruncie rozpatrywania podania lub wniosku ma stwarzać warunki do bezstronnej analizy oraz rozstrzygnięcia organu przez pracownika organu administracji" (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1567/19).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skład orzekający nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. przygotowanie projektu decyzji). W ocenie Sądu, udział pracownika, który wydał weryfikowane orzeczenie, w czynnościach procesowych o charakterze pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym, wypełnia przesłankę "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Czynności tego rodzaju stanowią typowy przykład "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji i jako takie mogą być uznane za przejaw "brania udziału w wydaniu decyzji", co w konsekwencji prowadzi do ich zakwalifikowania jako przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak słusznie wskazał Wojewoda, przesłanka wyłączenia pracownika wynikająca z tego przepisu ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Ratio legis powyższego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik już uczestniczący w czynnościach zwykłego postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział tylko w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób jej rozstrzygnięcia (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłoby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 K.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Zdaniem Sądu tym samym nie było potrzeby – jak tego domaga się strona skarżąca – szczegółowego uzasadniania, w jaki sposób i w jakim charakterze pracownik miał "brać udział" w wydaniu decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. lub też decyzji pierwszej instancji, jaka była jego rola w wydaniu którejkolwiek z tych decyzji, czy też wykazywania przez organ, że ewentualny udział pracownika przy wydawaniu którejkolwiek z powyższych decyzji nie miał żadnego wpływ na treść decyzji z dnia 5 lutego 2021 r. lub też decyzji pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów niejednoznaczności i niespójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie funkcji, jaką pełnił pracownik (czy pełnił funkcję "Głównego Specjalisty w Wydziale [...]", czy też funkcję "Głównego Specjalisty w Wydziale [...] Urzędu Miejskiego W.(1)"), czy też błędnego wskazania decyzji Prezydenta W.(1) z dnia 31 sierpnia 2022 r. Nr 1968/2022, Sąd uznał je za niedające podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, tym bardzie, że strona skarżąca nie wskazała w tym zakresie, do naruszenia jakich przepisów postępowania doszło, nie wskazując również przy tym, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Stąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji o oddaleniu sprzeciwu.