Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 684/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skarg: D. T. i P. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: WI-VI.7821.1.43.2022.DSk w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. odrzuca skargę D. T.; II. oddala skargę P. L..


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg D. T. i P. L. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr WI-VI.7821.1.43.2022.DSK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W stanie faktycznym sprawy, na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Skała, decyzją Starosty Krakowskiego nr 20.2022 z 7 listopada 2022 r., znak: AB.V.6740.7.8.2022.AJ udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) w m. [...] obejmująca budowę jezdni o długości 647,0 m i szerokości 6,0 m na odcinku od zjazdu na drogę wewnętrzną ul. [...] do skrzyżowania z drogą publiczną gruntową ul. [...] ([...]), przebudowę skrzyżowania z ul. [...], przebudowę zjazdu publicznego na drogę wewnętrzną ul. [...], budowę pobocza o szerokości 0,75 m, budowę jednostronnego chodnika z kostki betonowej szerokości 2,0 m, budowę i przebudowę zjazdów indywidualnych, budowę kanału technologicznego, budowę kanalizacji deszczowej grawitacyjnej i tłocznej, budowę pompowni wód deszczowych, budowę oświetlenia ulicznego, budowę złącza kablowego stanowiącego zasilanie projektowanej przepompowni wód opadowych, rozbiórkę i budowę sieci elektroenergetycznej, rozbiórkę i budowę sieci wodociągowej, rozbiórkę i budowę sieci gazowej, rozbiórkę ogrodzeń, usunięcie drzew i krzewów, zabezpieczenie infrastruktury technicznej".

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli oboje skarżący, jako właściciele działek znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji.

D. T. wskazała, że nie wyrażała zgody na zabranie jej części gruntu pod drogę, jak również na wykonanie podziału geodezyjnego. Ponadto nie otrzymała mapy podziału działek przeznaczonych pod drogę. Dodatkowo na działce nr [...] są uprawy rolnicze, co wiąże się z dopłatami rolniczymi. Każde uszczuplenie areału upraw skutkuje sankcjami w zakresie pobierania dopłat rolniczych, dlatego też nie godzi się ona na ujemne konsekwencje finansowe w zakresie pobierania dopłat rolniczych. Skarżąca wyjaśniła, że tylko jej kosztem nastąpi poszerzenie drogi i tylko jedną stroną, co nie jest zasadą równego traktowania mieszkańców i sprawiedliwości.

Z kolei P. L. w odwołaniu wskazał, że przed wykonaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie dopełnił obowiązków powiadomienia stron zgodnie z art. 10 kpa oraz art. 28 kpa i art. 36 kpa. Zwrócił uwagę, że organ pominął istotny dowód, tj. decyzję Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.1390.2021 z 3 listopada 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla skarżącego. Niezrozumiałym jest, aby organ wydający decyzję dotyczącą inwestycji drogowej nie respektował wcześniej wydanej przez Starostę Krakowskiego decyzji dotyczącej zatwierdzonego prawnie prawa do realizacji inwestycji na działce skarżącego, której część o niewiadomej powierzchni gruntu ma być zabrana pod tą inwestycję drogową bez jego zgody. W zaskarżonej w/w decyzji zapisano również rozbiórkę istniejącego ogrodzenia o długości około 55 m bez żadnych uzgodnień z właścicielem. W ocenie skarżącego inwestycja drogowa nie jest uzasadniona żadnymi potrzebami lokalnymi, a jej realizacja spowoduje wiele uciążliwości i problemów dla właścicieli i mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z drogą ul. [...]. Zdaniem skarżącego specustawa zwalnia inwestora i projektantów z przestrzegania wielu przepisów prawa, a właścicieli nieruchomości pozbawia ochrony uregulowanego prawa własności zapisanego w Konstytucji RP.

Wojewoda Małopolski decyzją z 17 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ zaakcentował, że w odpowiedzi na uwagi skarżących, inwestor wyjaśnił, iż nieruchomości skarżących znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...], w związku z tym brak jest jakiejkolwiek możliwości, aby poprowadzić drogę bez ingerencji w powyższe tereny. Projektowane elementy drogi ul. [...] zostały zaprojektowane na minimalne parametry pod względem szerokości poza szerokością jezdni, która ze względu na spodziewaną rozbudowę ul. [...], a co za tym idzie zwiększeniem struktury ilościowej i zmianą struktury rodzajowej ruchu, została poszerzona o dopuszczalną przepisami wartość.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 11 b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162, dalej: specustawa) inwestor uzyskał opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Do wniosku załączone zostały również wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-5 specustawy załączniki. Elementy projektu budowlanego zostały wykonane i sprawdzone przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda zaznaczył, że wniosek i jego załączniki, w tym mapa z proponowanym przebiegiem drogi, wymagały skorygowania i uzupełnienia w zakresie opisanym na powyższych stronach niniejszej decyzji, co zostało dokonane przez inwestora za pismem z 2 lutego 2023 r. Po dokonaniu analizy skorygowanego i uzupełnionego projektu zagospodarowania terenu, wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej i:

- w punkcie I uchylił zapis w treści decyzji dotyczący wskazania projektanta sprawdzającego branży telekomunikacyjnej i także wskazał projektanta sprawdzającego, który opracował projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik Nr 2.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego;

- w punkcie II uchylił w treści decyzji zapisy w zakresie planowanych robót budowlanych dotyczących budowy sieci uzbrojenia terenu oraz w tabeli zawierającej wykaz sieci uzbrojenia terenu objętych robotami budowlanymi (tj. budową), korygując je poprzez doprecyzowanie, iż inwestycja obejmuje również swym zakresem budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz wyszczególnienie w tabeli wszystkich działek ewidencyjnych objętych przebudową istniejących sieci uzbrojenia terenu w ramach planowanej inwestycji drogowej. Wyjaśnia się, że wniosek oraz decyzja obejmowały tylko tereny objęte obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci, natomiast obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu należało również objąć także tereny, które znajdowały się w obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Należy wyjaśnić, że w ramach ww. obowiązku możliwe są do wykonania wyłącznie prace związane z budową lub przebudową zjazdów a nie z siecią uzbrojenia terenu. Do budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu dedykowany jest obowiązek wskazany w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy. Powyższe nastąpiło w wyniku przedłożenia przez pełnomocnika inwestora mapy z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: Wl- VI.7821.1.43.2022.DSk oraz wyjaśnień w tym zakresie. W wyniku wprowadzonych korekt zakres przedmiotowej inwestycji nie uległ zmianie.

- w punkcie III, V uchylił nieprecyzyjne zapisy dotyczące zakresu planowanych robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji drogowej, orzekając w to miejsce poprzez doprecyzowanie wykazu robót budowlanych, ponieważ w decyzji wskazano "budowę sieci uzbrojenia terenu" oraz "obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych", natomiast wniosek oraz projekt budowlany obejmują swoim zakresem "budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu" oraz wyłącznie przebudowę innych dróg publicznych. Powyższe wymagało doprecyzowania, bowiem zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane - budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych

parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego:

- w punkcie IV, VI, VII uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego, tj. mapę z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500 (Nr rys. 1.0) oraz odpowiednio zapisy w treści decyzji dotyczące ww. załącznika i orzekł w tym zakresie o nowej mapie z proponowanym przebiegiem drogi skali 1:500 (w jednym arkuszu), stanowiącej załącznik Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.43.2022.DSk, ponieważ projektant w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał zmian dotyczących robót budowlanych objętych przedmiotową inwestycją w zakresie terenu objętego obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz oznaczenia granicy istniejącego pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] oraz orzekł o nowych zapisach w treści decyzji dotyczących ww. załącznika;

- w punkcie VIII uchylił załącznik Nr 3 do zaskarżonej decyzji, tj.:

• część rysunkową projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 (w jednym, arkuszu - rysunek Nr 1.0 na stronie 81) i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejscu uchylenia, nowej mapy z projektem zagospodarowania terenu w skali 1:500, która stanowi integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego jako załącznik Nr 2.N., ponieważ mapa z projektem zagospodarowania terenu nie zawierała wyszczególnienia wszystkich robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowej inwestycji,

• część opisową projektu zagospodarowania terenu w zakresie stron nr 41, 56, 70, 78, 79 oraz część opisową projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie stron nr 52, 65 - zatwierdzając w to miejsce 5 kart części opisowej projektu zagospodarowania terenu oraz 2 karty części opisowej projektu architektoniczno-budowalnego jako załącznik Nr 6.N. (łącznie 7 kart) do decyzji Wojewody Małopolskiego; oświadczenie projektantów i sprawdzających jako załącznik Nr 3.N. (8 kart) a także zaświadczenia o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów opracowujących projekt budowlany i sprawdzających oraz uprawnienia projektanta branży telekomunikacyjnej jako załącznik Nr 4.N. (łącznie 7 kart),

• - strona tytułowa projektu zagospodarowania terenu - strony nr 2, ponieważ numery działek, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, uległy zmianie w związku z ww. podziałami działek, jako załącznik Nr 5.N.

Organ zaznaczył, że powyższe wynika z uzupełnień i korekt dokonanych przez pełnomocnika inwestora na etapie postępowania odwoławczego. W pozostałym zakresie decyzja Starosty Krakowskiego została utrzymana w mocy.

Odnosząc się do złożonych odwołań, organ wskazał, że zarówno starosta, jak i wojewoda pełnią w procesie inwestycyjnym funkcje organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Jak podał organ, brak zgody stron skarżących na realizację przedmiotowej inwestycji na części ich działek, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Starosty Krakowskiego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości.

Przepisy specustawy nie nakładają na inwestora obowiązku przeprowadzenia np. konsultacji społecznych lub powiadamiania stron o inwestycji przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jednak nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Celem publicznym jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej m.in. przez część nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej), która, jak wynika ze sprawy, stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Na względzie należy również mieć to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Za przejmowane na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości ich dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym przysługuje odszkodowanie ustalone w odrębnej decyzji.

Z analizy mapy z proponowanym przebiegiem drogi, mapy zawierającej projekt zagospodarowania terenu oraz mapy z podziałem nieruchomości wynika, że działki nr [...] oraz [...] jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb [...] [...] będące własnością Skarżącej, objęte zostały wnioskiem 1 kwietnia 2022 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz projektem budowlanym stanowiącym, jako załącznik nr 3, integralną część decyzji Starosty Krakowskiego.

W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją Starosty Krakowskiego nr 20.2022 z 7 listopada 2022 r., znak: AB.V.6740.7.8.2022.AJ o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, działka nr [...] o powierzchni 0,6588 ha podzielona została na działkę nr [...] o powierzchni 0,5493 ha (pozostająca przy dotychczasowym właścicielu - stanowi to 83,34% działki pierwotnej tj. [...]) oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1095 ha (przeznaczona pod: inwestycję - stanowi to 16,622 % działki pierwotnej tj. [...]).

Natomiast działka nr [...] o powierzchni 0,5620 ha podzielona została na działkę nr [...] o powierzchni 0,5489 ha (pozostająca przy dotychczasowym właścicielu -stanowi to 97,67% działki pierwotnej tj. [...]) oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,0131 ha (przeznaczona pod inwestycję - stanowi to 2,331 % działki pierwotnej tj. [...]).

Powyższy podział wykazał, że teren zajęty pod projektowaną rozbudowę drogi gminnej nr [...] (ul. [...] został zajęty - w opinii organu odwoławczego - jedynie w niewielkim zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji i teren ten jest przeznaczony pod nowy pas drogowy - przyjęto minimalne zajęcie terenu związane z koniecznością wykonania jezdni z nawierzchni asfaltowej, pobocza oraz skarpy wykopu wynikających z warunków techniczno-budowlanych. Parametry techniczne rozbudowywanej drogi są zgodne z wymogami § 15, § 37 i § 42 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie. Podkreślić należy tu również, że zarzut dotyczący zabrania tylko gruntu skarżącej, jest niezasadny, gdyż teren pod przedmiotową inwestycję został "zabrany" w równym stopniu po obu stronach istniejącego pasa drogowego drogi gminnej - co wynika z analizy m.in. mapy z proponowanym przebiegiem drogi. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych.

Dalej organ zaznaczył, że zarówno wniosek inwestora z 1 kwietnia 2022 r. jak i zawiadomienie Starosty Krakowskiego z 16 maja 2022 r. o wszczęciu postępowania zawierały w swojej treści działkę nr [...] ([...], [...]) oraz działkę nr [...] ([...], [...]) wraz z objaśnieniem poszczególnych oznaczeń graficznych, tj. przed nawiasem podana została działka pierwotna (stan istniejący), w nawiasie tłustym drukiem (działka pogrubiona) podana została działka przeznaczona pod drogę, natomiast działka podkreślona i pochylona oznacza działkę pozostającą przy dotychczasowym właścicielu i objęta obowiązkiem podlegającym czasowemu ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości (dowody w aktach sprawy organu I instancji karta sprawy nr [...]). Ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zostało skierowane do skarżącej i odebrane 21 maja 2022 r. Starosta Krakowski nie miał obowiązku w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazać powierzchni działek, zarówno pierwotnych jak i działek po podziale, które przeznaczone są pod rozbudowę drogi. Takie informacje skarżąca mogła uzyskać bezpośrednio od osoby prowadzącej sprawę w organie I instancji. Skarżąca skorzystała z przysługujących jej praw w piśmie z 23 maja 2022 r. O wadliwości decyzji Starosty Krakowskiego nie może również świadczyć podniesiona w odwołaniu okoliczność dotycząca "uszczuplenia areału upraw" a co za tym idzie ujemne konsekwencje finansowe w zakresie pobierania dopłat rolniczych. Wskazać bowiem należy, że za utracone prawo własności do części ww. działek, przysługuje odszkodowanie. Jeżeli w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, Skarżący poniesie jakąkolwiek szkodę materialną, to będzie mu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Organ zaakcentował, że nie ma podstaw, by odmawiać zastosowania przepisów specustawy z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie drogi gruntowej na działkach prywatnych. Jeżeli z wniosku wynika, że projektowana droga jest drogą publiczną i spełnia minimalne warunki techniczne i użytkowe, to nie ma przeszkód do zastosowania specustawy drogowej, chociażby droga ta przebiegała po śladzie istniejącej drogi bez określonej kategorii i w całości była wytyczona na gruntach prywatnych. Kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego.

Dalej wskazano, że specustawy jest uproszczenie zasad i procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, a co za tym idzie przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Wspomniane uproszczenie oraz przyśpieszenie procedury przygotowania oraz realizacji inwestycji drogowych sprowadza się przede wszystkim do połączenia w ramach jednego postępowania administracyjnego zakończonego jedną decyzją kilku aspektów (etapów) procesu inwestycyjno-budowlanego, które w normalnej procedurze muszą być realizowane w toku oddzielnych postępowań. Inwestor nie miał obowiązku przedstawiania skarżącej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto inwestor we wniosku z 1 kwietnia 2022 r. określił potrzeby inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i parametrów technicznych inwestycji oraz określił granice obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać.

Odnosząc się zaś do odwołania P. L., wojewoda wskazał, że przepisy specustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględnić oczekiwań stron postępowania. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Specustawa przewiduje tylko jednokrotne powiadomienie stron postępowania o tym, że jest ono prowadzone - zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy. Po jego doręczeniu, w sposób opisany w ww. przepisie i zastosowany w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji strony postępowania mogą w nim uczestniczyć przez cały okres jego trwania i nie ma w tym względzie żadnych ograniczeń. Nie przewiduje natomiast specustawa, której celem jest uproszczenie procesu pozyskania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej osobnego zawiadomienia stron o tym, że został zgromadzony cały materiał dowodowy i przed wydaniem decyzji strony mogą się z nim zapoznać i składać uwagi, jakie to rozwiązanie jest praktykowane w zwykłych postępowaniach administracyjnych w związku z brzmieniem art. 10 kpa. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego skarżący, skorzystał z przysługujących mu praw, wnosząc pismem z 22 stycznia 2021 r. zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Decyzja Starosty Krakowskiego została doręczona wnioskodawcy w dniu 14 listopada 2022 r. Pozostałe strony zostały zawiadomione o wydaniu zaskarżonej decyzji w drodze obwieszczeń. Natomiast zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały wysłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją Starosty Krakowskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Działki nr [...] oraz [...] obręb [...] [...], należące do skarżącego, zostały objęte w części liniami rozgraniczającymi teren planowanego przedsięwzięcia i uległy poniższemu podziałowi:

- działka nr [...] o powierzchni 0,1009 ha podzielona została na działkę nr [...] o powierzchni 0,0093 ha (przeznaczoną pod planowaną inwestycję drogową - co stanowi 9,217 % działki pierwotnej) oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,0916 ha (pozostającą własnością dotychczasowego właściciela);

- działka nr [...] o powierzchni 0,1000 ha podzielona została na działkę nr [...] o powierzchni 0,0092 ha (przeznaczoną pod planowaną inwestycję drogową - co stanowi 9,2 % działki pierwotnej) oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,0908 ha (pozostającą własnością dotychczasowego właściciela);

- działka nr [...] o powierzchni 0,1000 ha podzielona została na działkę nr [...] o powierzchni 0,0064 ha (przeznaczoną pod planowaną inwestycję drogową - co stanowi 6,4 % działki pierwotnej) oraz na działkę nr [...] o powierzchni 0,0936 ha (pozostającą własnością dotychczasowego właściciela).

Wykazano zatem, że teren zajęty pod projektowaną rozbudowę drogi został zajęty - w opinii organu odwoławczego - jedynie w niewielkim zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z wymogiem § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie teren ten został zajęty na potrzeby zaprojektowanego chodnika o szerokości 2,0 m wraz z krawężnikiem i obrzeżem, który zlokalizowany będzie wzdłuż rozbudowywanej drogi. Mając na uwadze brak aprobaty skarżącego wobec przejęcia części jego nieruchomości (od strony ul. [...]) pod realizację inwestycji drogowej, wyjaśnić należy, iż ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

Organ podkreślił, że uproszczenie postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis specustawy drogowej. Niemniej wnioskodawca wyjaśnił, że celem rozbudowy drogi jest zwiększenie komfortu i bezpieczeństwa z punktu widzenia kierowcy, rowerzysty i pieszego, jak również budowa kanalizacji deszczowej, będąca częścią przedmiotowej inwestycji, pozwoli rozwiązać problem związany ze zbieraniem się wód deszczowych na prywatnych działkach dzięki ujęciu ich w system kanalizacji deszczowej, który planuje się wykonać w wraz z rozbudową drogi gminnej. Za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno- budowlanymi. Natomiast rozwiązania techniczne, ujęte w projekcie budowlanym, nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Podkreślenia wymaga również fakt, iż dokonując oceny przedmiotowej inwestycji należy mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowej, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych inwestycją, a w konsekwencji ich wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazuje, że droga w swoim przebiegu powinna zapewniać bezpieczeństwo ruchu, prędkość, wygodę jazdy, powinna mieć również płynny przebieg. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględnić sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów, których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję (zarejestrowanej pod sygn. II SA/Kr 684/23) skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

– Art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie art. 8 k.p.a poprzez zaniechanie przez organy rozpatrujące sprawę obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, naruszenie art. 77 kpa poprzez zaniechanie przez organy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie art.80 kpa poprzez dokonanie przez organy administracji publicznej błędnej oceny materiału dowodowego

– art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż prawo własności podlega ochronie prawnej / art.21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP /, naruszenie specustawy poprzez zabranie znacznego areału gruntu, co prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności oraz to, że zabranie części nieruchomości nie jest bezwzględnie konieczne biorąc pod uwagę możliwość zabrania gruntu innym właścicielom, z czego organy nie skorzystały, naruszenie art. 5 Prawa budowlanego poprzez brak ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i nieliczenie się z właścicielem i jego racjami.

Uzasadniając skargę, skarżąca ponownie podkreśliła, że na jej działkach są uprawy rolnicze. Z uprawą wiążą się dopłaty rolnicze. Tymczasem każde uszczuplenie areału upraw skutkuje sankcjami w zakresie pobierania dopłat rolniczych. Dlatego nie może się zgodzić na to aby poniosła ujemne konsekwencje finansowe w zakresie pobieranych dopłat rolniczych. 11 arów gruntu na całej długości działki w rozmiarze od 1 metra aż do 6 metrów, to jest bardzo duży obszar gruntu. / to jest wielkość jednej działki budowlanej /. Jest to bardzo duży uszczerbek gruntu. Skarżąca wyraziła sprzeciw wobec tego, że żadnego oddania gruntu nie żąda się od właścicieli działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy. Skonstatowała, że Gmina próbuje realizować inwestycję niniejszą jako inwestor nie dysponując tytułem prawnym do gruntu, na którym zamierza realizować inwestycję. Podtrzymała zarzuty sformułowane w odwołaniu.

Z kolei skarżący, w skardze zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Kr 696/23 podniósł, że:

1. Organ odwoławczy dopuścił się pominięcia decyzji dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu skarżącego ( decyzja Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.I.1390.2021 z dnia 3.11.2021r.)

2. W uzasadnieniu w/w decyzji brak jest czytelnego i opartego na obowiązujących przepisach prawa udowodnienia, że taka inwestycja drogowa musi być realizowana na podstawie tylko specustawy.

3. Skarżący podtrzymał zarzuty wyrażone w odwołaniu. Dodał, iż oczekuje respektowania wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę domu na jego nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe skargi, organ wniósł o oddalenie skarg.

W piśmie z 1 lutego 2024 r. skarżący i A. B. wskazali, że nadal nie odniesiono się do ważnego dowodu w sprawie, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę domu na ich nieruchomościach. Podkreślili, że za wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedłożyli zdjęcia potwierdzające, że istniała i nadal istnieje możliwość zrealizowania inwestycji po drugiej stronie drogi. Zadali pytanie, dlaczego nie zastosowano specustawy wobec nieruchomości niezagospodarowanych po drogiej stronie drogi. W ich ocenie odpowiedź na skargę jest nierzetelna.

Skarga D. T. została odrzucona z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Wobec tego rozpoznaniu podlegała tylko skarga P. L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie Sąd administracyjny pragnie wskazać, że podziela w pełni ustalenia faktyczne i oceny prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc zaś do zarzutów skargi ( i odwołania) P. L., należy je ująć zbiorczo. Tak ujęte syntetycznie zarzuty przedstawiają się następująco:

1/ wątpliwości skarżącego co do zastosowania specustawy drogowej w sytuacji, gdy to zwalnia inwestora z przestrzegania wielu przepisów prawa;

2/ okoliczność, że zdaniem skarżącego inwestycja drogowa przy ul. [...] w [...] nie jest uzasadniona potrzebami lokalnymi;

3/ fakt nierespektowania wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, tego, że skarżący będzie musiał rozebrać ogrodzenie; tego, że zmniejsza się powierzchnia jego nieruchomości.

Ad. 1.

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2023.162 t.j.) określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące znaczenie ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Analiza przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazuje, że jego tekst odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu u.d.p. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. II OSK 931/16, LEX nr 2106721, podobnie wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. II OSK 2122/12 LEX nr 1251911). W art. 1 ust. 1 specustawy ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r. II OSK 1032/12 LEX nr 1559260).

W kontrolowanej sprawie chodzi o rozbudowę drogi gminnej (budowa jezdni, przebudowa skrzyżowania, budowa zjazdu, pobocza i chodnika i przebudowa zjazdów, wraz z infrastrukturą, w tym kanalizacją deszczową grawitacyjną). Wobec tego w świetle wspomnianych wyżej przepisów specustawa drogowa ma zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, tak z uwagi na fakt, że chodzi o drogę publiczną, jak i z uwagi na rodzaj robót. Jeśli zatem te wymogi są spełnione, inwestor ma pełne prawo realizować inwestycję w oparciu o jej zapisy. Prawdą jest, że ustawa zawiera szereg ułatwień, które jednocześnie ograniczają w pewien sposób uprawnienia właścicieli. Niemniej ma to związek z koniecznością zapewnienia szybkiej i bezkolizyjnej budowy dróg, zatem – realizacji celu publicznego. Wskazuje na tę okoliczność wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r. II OSK 2254/22, LEX nr 3503768: "Szczególne rozwiązania proceduralne (ogłoszenie przez obwieszczenie, konieczność uzyskania opinii i wymaganych decyzji już na etapie wniosku, zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji), szybsze wywłaszczenie i odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość a przede wszystkim kontrola organów ograniczona do zgodności wniosku z wymogami formalnymi bez możliwości kwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych wskazują, że cel ustawodawcy jest realizowany. Odstępstwa przewidziane ustawą ZRID są zgodne z konstytucją bowiem służą wartościom w niej wskazanym, które z kolei uzasadniają ograniczenie innych konstytucyjnych praw, w tym prawa własności". Wobec tego zarzut o niewłaściwym zastosowaniu specustawy jest bezzasadny.

Ad. 2.

Trzeba wskazać, że jest faktem notoryjnym okoliczność, że rozbudowa drogi poprzez poszerzenie jezdni, budowę chodników, poboczy, kanalizacji deszczowej, itp. jest działaniem zwiększającym bezpieczeństwo ruchu drogowego (samochodowego i pieszego) – i jako takie służy lokalnej społeczności. Skarżący nie wskazał dlaczego, jego zdaniem, jest inaczej. Ocena skarżącego, że rozbudowa ul. [...] nie jest uzasadniona potrzebami lokalnymi jest oceną subiektywną (uwzględniającą jego punkt widzenia), determinowaną przez okoliczności związane ze zmniejszeniem powierzchni nieruchomości ( jakkolwiek organ odwoławczy wskazał, że nieznacznie). Z tych względów ten zarzut nie znajduje uzasadnienia.

Ad. 3/

Kwestia wydania decyzji w oparciu o specustawę bez wzięcia pod uwagę pozwolenia na budowę i istniejącego ogrodzenia na nieruchomości skarżącego budzi Jego największy sprzeciw. Chodzi w istocie o pytanie, czy przebieg inwestycji, wnioskowany przez inwestora, może ulegać jakimkolwiek korektom dokonywanym przez organy, ze względu na okoliczności takie jak wymienione na wstępie. Problem ten był już wyjaśniany w decyzji Wojewody. Należy zatem po raz kolejny rzecz wytłumaczyć, sięgając do orzecznictwa, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jego autorytet.

I tak w wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r. II OSK 1242/21 LEX nr 3430011 NSA wskazał: " W świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji". Podobnie w wyroku z dnia 22 marca 2023 r. II OSK 2612/22 LEX nr 3571513 NSA powiedział : "Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To tylko inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając oczywiście na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Stąd też argument o braku rozważenia przez organ alternatywnego przebiegu drogi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw". Równie stanowczo wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14 września 2021 r. II OSK 1332/21 LEX nr 3248525: "Organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 2791/17 LEX nr 2743931: "Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania". Końcowo, jak chodzi o cytaty, warto przytoczyć wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. II OSK 3190/19, LEX nr 3065692: "O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca".

Powyższe orzeczenia, stanowiąc wykładnię przepisów specustawy drogowej, wskazują jednoznacznie, że wybór przebiegu planowanych robót (wariantu) należy do wnioskodawcy – inwestora i że w tym zakresie nie może ingerować organ wydający decyzję. W sposób oczywisty nie jest on związany faktem wydania uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę, a kwestię uszczuplenia nieruchomości czy konieczności rozbiórki ogrodzenia kompensuje się poprzez wypłatę odszkodowania. Z tych względów omawiany zarzut nie może być skuteczny.

W podsumowaniu należy ponownie wskazać, że specyfika uregulowań zawartych w ustawie z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących. Wiąże się to nieuchronnie z ingerencją w interes jednostki, która polega także na wspomnianym ograniczeniu prawa własności. Na tle specustawy i przyjętych w niej rozwiązań oraz przyczyny skonstruowania przez ustawodawcę tych przepisów nie stanowi to jednak o sprzeczności z prawem.

Z tych względów, skoro zarzuty skargi nie okazały się słuszne, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.