Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 242/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 24
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. kwotę 855 zł (słownie: osiemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2021 roku nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za III kwartał 2020 roku na T. S. prowadzącego działalność pod firmą Usługi E. .

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy S. w dniu [...] grudnia 2021 r. udzielił zezwolenia, znak [...], na świadczenie usług polegających na prowadzeniu działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. dla T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi E. z siedzibą w L. .

W dniu [...] sierpnia 2021 roku wpłynęło sprawozdanie T. S. prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za III kwartał 2020 roku, do którego złożenia był zobowiązany na podstawie art. 9o ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021r., poz. 888 ze zm.).

Pismem z [...] października 2021 r. Wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania po terminie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 9o oraz art. 9xb pkt 2, art. 9zb ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach orzekł w pkt 1 o nałożeniu na firmę Usługi E. , L. , ul. [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za III kwartał 2020 roku. W pkt 2 decyzji wskazano numer rachunku bankowego na który należy wpłacić karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Organ stwierdził, że sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za III kwartał 2020 r. powinno być przekazane do Wójta w terminie do 31 października 2020 r. Z uwagi na to Wójt stwierdził, że sprawozdanie zostało złożone [...] dni po ustawowym terminie i określił wysokość kary pieniężnej za [...] dni w wysokości [...] zł, tj. 100,00 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Odwołanie od powyżej decyzji złożył T. S. prowadzący działalność pod firmą Usługi E. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił jej naruszenie:

1) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, a mianowicie poprzez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia,

2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

3) art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. art. 2 Konstytucji, poprzez naliczenie kary pieniężnej w wysokości przekraczającej ilość 365 dni opóźnienia, pomimo tego, że zgodnie z w/w przepisem podmiot podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni, a nadto nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych co jednocześnie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z przepisu art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Odwołujący się wskazał, że względem niego zostały wydane jeszcze inne decyzje określające kary pieniężne za nieterminowe przekazanie sprawozdania, których łączna kwota wyniosła [...] zł. Odwołujący się wskazał, że, co do zasady nie kwestionuje faktu, że spoczywał na nim ustawowy obowiązek sporządzania i składania sprawozdań kwartalnych z prowadzonej działalności, niemniej jednak zakres nałożonej kary oraz fakt, że organ nałożył karę pieniężną za sprawozdania obejmujące okres od stycznia 2019r. budzi już uzasadnione zastrzeżenia. Zdaniem Odwołującego się skoro organ w stosownym czasie zaniechał prowadzenia odrębnych postępowań co do każdego, oddzielnie złożonego sprawozdania, a potraktował złożone sprawozdania po terminie zbiorczo i wszczął na tej podstawie jedno postępowanie administracyjne dotyczące pełnego okresu od stycznia 2019 roku, wówczas winien zastosować normę wynikającą z art. 9xb pkt 2 ustawy i określić karę pieniężną do wysokości 100 zł za 365 dni, tj. 36.500 zł.

Następnie Odwołujący się odniósł się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wskazując, że celem zasady ustanowionej w tym przepisie jest stworzenie takiej sytuacji, w której pozycje obywatela i władzy nie kształtują się na zasadzie antagonistycznej polaryzacji, lecz przeciwnie - władza ma prawny obowiązek dążyć do stworzenia takiej atmosfery postępowania, w której obywatel ma zaufanie i jest przekonany, że stojąc przed urzędem - reprezentacją władzy będzie potraktowany w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający jego interesy.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2021 r.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ II instancji organ zreferował na wstępie stan sprawy i treść wydanej w sprawie decyzji i odwołania. Następnie przywołał treść art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2, art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organ następnie podał, że bezspornym jest, że Odwołujący się w terminie ustawowym nie złożył Wójtowi Gminy S. sprawozdania za III kwartał 2020 roku, ponieważ wymagane sprawozdanie wpłynęło w dniu [...] sierpnia 2021 roku, natomiast powinno być przekazane do dnia 31 października 2020 roku. Z uwagi na to słusznie zdaniem SKO wszczęto postępowanie w sprawie nieterminowego przekazania sprawozdania.

Kolegium stwierdziło, że nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 9xb ustawy, skoro z decyzji organu I instancji wynika, że Wójt Gminy S. nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł, odpowiadającą iloczynowi stawki dziennej w wysokości 100,00 zł i liczbie [...] dni, mimo złożenia sprawozdania z opóźnieniem [...] dni, skoro powinno być przekazane do dnia 31 października 2020 roku a wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2021 roku i nie przekroczył iloczynu 100zł za każdy dzień, jednak nie więcej niż za 365 dni.

Naruszenia tego przepisu, zdaniem Kolegium, nie można się dopatrzyć również w łącznej wysokości [...] zł z tytułu nałożonych kar pieniężnych na podstawie odrębnych decyzji wydanych w dniu [...] grudnia 2021 roku. Z przepisów ustawy zdaniem SKO w żadnym razie nie można wyciągać wniosku, że w przypadkach takich jak w niniejszej sprawie, gdy podmiot zobowiązany do przekazywania sprawozdań kwartalnych dopuścił się opóźnień w ich przekazaniu za okresy kwartalne wykraczające poza zakres 365 dni, to organ nakładając karę pieniężną jest ograniczony niejako jednym wspólnym limitem określonym w art. 9xb pkt 2 ustawy. Kolegium stwierdziło, że limit ten dotyczy pojedynczego opóźnienia w przekazaniu sprawozdania za dany kwartał.

Według Kolegium powyższe jest uzasadnione i pozostaje w zgodzie z przepisami, skoro ustawowe terminy do przekazania poszczególnych sprawozdań kwartalnych, w przypadku każdego ze sprawozdań kończyły się w różnych terminach. W świetle art. 9o ust. 1 i 2 ustawy nie może być wątpliwości, że każde ze sprawozdań ma przecież inne ustawowe terminy składania w różnych datach, stąd też obliczenia w zakresie kar pieniężnych musiały być dokonywane osobno dla każdego z poszczególnych sprawozdań złożonych po terminie, o którym mowa w tym przepisie. Organ wskazał także, że powyższe znajduje oparcie w dominującej, niemalże jednolitej linii orzeczniczej powołując się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

Dalej Kolegium wskazywało, że nie można zgodzić się z Odwołującym się, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a., którego upatruje w niepoinformowaniu go o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia. W tym względzie Kolegium wskazało, że sądy administracyjne akcentują, że obowiązek sprawozdawczy powstaje ex lege a wiec z mocy samej ustawy a przepisy ustawy nie nakładają na organy żadnych obowiązków w tym zakresie.

Bezpodstawne jest zdaniem Kolegium stwierdzenie, że organ wszczął jedno postępowanie, ponieważ w aktach sprawy znajduje się dziesięć zawiadomień o wszczęciu postępowań za każdy kwartał.

Końcowo organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut niewłaściwego uzasadnienia tej decyzji poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie decyzji oparte jest, zdaniem SKO, na ustalonym przez organ i w istocie niekwestionowanym przez Odwołującego się stanie faktycznym, który znajduje potwierdzenie w zgromadzonych dowodach, a konkretnie złożonych przez stronę sprawozdaniach, z których bezspornie wynika, że każde z tych sprawozdań zostało przekazane z opóźnieniem, czemu zresztą strona nie zaprzecza. Z kolei uzasadnienie prawne zawiera omówienie norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję SKO w K. złożył T. S. prowadzący działalność pod firmą usługi E. reprezentowany przez ad B.. Zarzucił jej naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, a mianowicie poprzez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia,

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

c) art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. - o utrzymaniu czystości w porządku w gminach w zw. art. 2 Konstytucji, poprzez naliczenie kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości, a nadto nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych co jednocześnie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z przepisu art. 2 Konstytucji RP.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy,

b) art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do przyjęcia wniosku, że naliczone kary pieniężne są karami adekwatnymi i proporcjonalnymi.

W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu wskazywał, że co do zasady nie kwestionuje faktu, że spoczywał na nim ustawowy obowiązek sporządzania i składania sprawozdań kwartalnych z prowadzonej działalności, niemniej jednak zakres nałożonej kary oraz fakt, że organ nałożył karę pieniężną za sprawozdania obejmujące okres od stycznia 2019r. budzi już uzasadnione zastrzeżenia. Przepis art. 9xb ustawy stanowi jednak wyraźnie, że podmiot nie wykonujący swojego obowiązku sprawozdawczego podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Norma ta dotyczy "przekazania po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o " ustawy. W związku z tym stwierdził, że wskazana w art. 9xb ust. 2 ustawy wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka. Dlatego więc jego zdaniem, skoro doszło do nadmiernego karania doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności, a w konsekwencji do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący ponownie wskazywał, że łączna wymierzona kara pieniężna nie powinna przekroczyć kwoty 36.500 zł. W sytuacji więc, gdy organ nałożył na niego karę pieniężną za 2019r. - co do każdego ze sprawozdań w wysokości po 36.500 zł i analogicznie w stosunku do roku 2020, a następnie za I i II kwartał 2021 roku - rozstrzygnięcie takie jest niesłuszne i sprzeczne z normą wynikającą z art. 9xb pkt 2 ustawy. Końcowo Skarżący rozwinął także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Przy czym wskazać należy, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g.").

Zgodnie z art. 9o u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Jak natomiast stanowi art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Bezsporny w niniejszej sprawie był fakt, że na Skarżącym ciążył obowiązek złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. oraz że wywiązał się on z tego obowiązku po terminie wynikającym z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. Niniejsza sprawa dotyczy okresu sprawozdawczego za III kwartał 2020 roku. Sprawozdanie więc, zgodnie z przepisami ustawy, winno zostać przekazane do dnia 31 października 2020 r., a faktycznie przedłożone zostało dopiero [...] sierpnia 2021 r.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 230/22, dotyczącego analogicznej sprawy Skarżącego, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania za II kwartał 2021 r.

Jak stwierdził Sąd, po pierwsze prawidłowość ustalenia przez organy obu instancji wielkości (liczby dni) opóźnienia w złożeniu sprawozdania budzi istotne wątpliwości.

W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że Skarżący wywiązał się z obowiązku złożenia sprawozdania za III kwartał 2020 r. z chwilą wpływu tego sprawozdania do organu I instancji – co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2021 r. – a termin do złożenia sprawozdania upłynął z ostatnim dniem miesiąca następującego po ww. kwartale, którego sprawozdanie dotyczyło, tj. z dniem 31 października 2020 r. Jednocześnie, zgodnie z wyliczeniami organów, opóźnienie Skarżącego wyniosło [...] dni.

Można więc zauważyć, że w takim przypadku, tj. od 31 października 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r., minęło dni [...], a nie [...]. Niewykluczone, że organy swoiście (niejako "podwójnie") zastosowały dyspozycję art. 57 § 1 zd. pierwsze k.p.a. – który stanowi, że: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło" – i przy obliczeniu okresu opóźnienia nie uwzględniły zarówno dnia, w którym nastąpiło zdarzenie "uruchamiające" bieg tego okresu (tj. dnia, w którym upłynął ustawowy termin do złożenia sprawozdania, czyli 31 października 2020 r.), jak i dnia, w którym nastąpiło zdarzenie "zamykające" bieg okresu opóźnienia (tj. dnia, w którym sprawozdanie wpłynęło do organu, czyli [...] sierpnia 2021 r.). Przyjmując jednak taki tok rozumowania, należałoby dojść do wniosku – ewidentnie nieakceptowalnego (argumentum ad absurdum) – że sprawozdanie złożone np. dnia 01 sierpnia (a zatem już po zakreślonym przez ustawodawcę terminie 31 lipca) nie byłoby jeszcze sprawozdaniem złożonym z opóźnieniem.

Prawidłowość ustalenia przez organy obu instancji wielkości (liczby dni) tego opóźnienia odnosi się bezpośrednio także do wymiaru kary pieniężnej nałożonej z tego tytułu.

W efekcie, w takich okolicznościach sprawy – tj. przy założeniu, że termin na złożenie sprawozdania upłynął z dniem 31 października 2020 r., a sprawozdanie zostało złożone dopiero [...] sierpnia 2021 r. – wymiar nałożonej kary powinien był wynosić nie [...] zł, lecz [...] zł ([...] dni opóźnienia x 100 zł).

Jednakże Sąd, w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może wydać orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Dla pełnego obrazu trzeba jeszcze zaznaczyć, że gdyby w kontrolowanej sprawie uznać za zasadne uwzględnienie także dyspozycji § 4 z art. 57 k.p.a. – zgodnie z którą "Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą" – oraz fakt, że dzień 31 października 2020 r. przypadał na sobotę, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że ostatni dzień terminu do złożenia sprawozdania za III kwartał 2020 r. uległ "przesunięciu" na [...] listopada 2020 r., a zatem że opóźnienie w złożeniu sprawozdania przez Skarżącego wynosiło "tylko" [...] dni, i w konsekwencji wiązało się z karą pieniężną w wysokości niższej od ustalonej, bo wynoszącą [...] zł.

Tej kwestii organy w ogóle nie rozważały.

Sąd zauważył również, że w orzecznictwie sądowym można spotkać pogląd, zgodnie z którym przepisy art. 57 k.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego, jak i materialnego. Albowiem w przepisach k.p.a., oprócz regulacji terminów procesowych, mamy również regulację terminów o charakterze materialnym, np. termin do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1), czy termin do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2) [zob. wyrok WSA z 19.09.2017 r., II SAB/Bd 52/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej w skrócie "CBOSA"), i powołane w nim dalsze orzecznictwo].

Natomiast w doktrynie zaznacza się, że w odniesieniu do terminów materialnych nie ma w systemie prawa administracyjnego ogólnych reguł ich obliczania. Takimi nie są przepisy k.p.a. określające sposób liczenia terminu (art. 57-60 k.p.a.), gdyż odnoszą się one do terminów zawartych w tym kodeksie, przy czym – jak się wywodzi – nie wydaje się uzasadnione stosowanie do kodeksowych terminów prawa materialnego przepisów k.p.a. o przywróceniu terminu. Stosowanie tych przepisów do terminów materialnych zmieniałoby bowiem istotę regulacji prawnej, a przepisy prawa procesowego nie mogą zmieniać treści przepisów prawa materialnego. Zarazem jednym z wskazywanych w doktrynie kryteriów, które pozwala odróżnić terminy materialnoprawne od procesowych, jest zdarzenie, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Przyjmuje się mianowicie, że jeśli owo zdarzenie ma miejsce w trakcie procesu, to termin ma z reguły charakter procesowy. Natomiast jeśli zdarzenie ma miejsce przed wszczęciem postępowania, to taki termin z dużym prawdopodobieństwem ma charakter terminu materialnego. Kolejnym wskazywanym kryterium rozróżnienia ww. terminów jest rodzaj (charakter) skutków wywoływanych ich upływem. Otóż, jeśli upływ danego terminu wywołuje bezpośrednio skutki materialnoprawne, to oceniany termin jest zwykle terminem materialnym. Taki termin jest też z reguły terminem nieprzywracalnym (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, ss. 80-84).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, wypada zauważyć, że obowiązek złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., oraz określony w art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. termin do jego złożenia, nie są powiązane z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym. Przeciwnie, to dopiero bezskuteczny upływ tego terminu otwiera drogę do wszczęcia przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie sprawozdania w terminie. Z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. jasno wynika też, że upływ ww. terminu wywołuje bezpośrednio skutek o charakterze materialnym, w postaci możliwości nałożenia sankcji administracyjnej – kary pieniężnej – za nieterminowe przekazanie sprawozdania.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że omawiany termin do złożenia kwartalnego sprawozdania jest terminem materialnym, a więc mającym zasadniczo charakter zawity (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 82).

Nie sposób zresztą nie dostrzec pewnego podobieństwa pomiędzy analizowanym obowiązkiem złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o u.u.c.p.g., a obowiązkiem złożenia deklaracji podatkowej. Termin do składania deklaracji podatkowych jest zaś traktowany jako termin materialnoprawny (zob. m.in. wyroki NSA: z 10.08,2017 r., II FSK 880/17; z 09.02.2017 r., II FSK 1/15; z 20.09.2016 r., II FSK 1825/14; dostępne w CBOSA), z którego niedotrzymaniem wiąże się odpowiedzialność karno-skarbowa (zob. art. 56 § 4 Ordynacji podatkowej).

Dalej Sąd stanął na stanowisku, które w całości podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w okolicznościach kontrolowanej sprawy ma zastosowanie szczególna treści przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, dodanego przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255) z dniem 16 grudnia 2020 r. W myśl tego przepisu:

"1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

– organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu."

W świetle cytowanego przepisu – niezależnie od tego, czy analizowany termin do złożenia sprawozdania uzna się za termin procesowy, czy jednak za termin materialnoprawny (zwłaszcza "zawity" w rozumieniu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19) – organ administracji w każdym przypadku powinien był zawiadomić Skarżącego o uchybieniu tego terminu i umożliwić złożenie wniosku o jego przywrócenie. Takiego działania organu w kontrolowanej sprawie zabrakło, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób wykluczyć – ani nawet oceniać – istnienia przesłanek do przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia sprawozdanie. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju uchybienia organu w toku postępowania nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona sprawozdania w terminie (por. wyrok WSA z 25.11.2021 r., III SA/Łd 787/21, CBOSA).

Przy czym zauważyć oczywiście należy, że w niniejszej sprawie upływ terminu do złożenia sprawozdania upływał z dniem 31 października 2020 r., tj. przed wejściem w życie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Zdaniem Sądu jednak przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do regulacji dotyczącej terminów w ustawie COVID-19 wskazać należy, że nowelą z 31 marca 2020 roku (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) do ustawy z 02 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zawieszono niektóre terminy procesowe w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych oraz sądowych (art. 15zzr ustawy COVID-19).

Następnie ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 3 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875, tzw. tarcza antykryzysowa 3.0) uchyliła m.in. przepisy art. 15zzr oraz art. 15zzs i powiązany z nimi art. 15zzt tarczy antykryzysowej. Przedmiotowa ustawa weszła w życie, w zasadniczej części, 16 maja 2020 roku, czyli z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 68 tarczy antykryzysowej 3.0: zawieszone uprzednio terminy biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, a terminy, które z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemiologicznego nie rozpoczęły biegu, rozpoczynają go po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy.

Z kolei od 16 grudnia 2020 r. obowiązywał wspomniany już przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy COVID-19

Zauważyć należy, że wszystkie powołane przepisy obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19".

Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.) i trwał on do 15 maja 2022r., kiedy to od dnia 16 maja 2022 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2022r., poz. 1027) i utraciło moc rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.

Regulacja art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W związku z powyższym uznać należy, że choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Tym samym znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie odnoszącej się do obowiązku złożenia sprawozdania za III kwartał 2020r.

Wniosek taki wywodzić można również z faktu, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 18 października 2021 r., a więc bezsprzecznie po wejściu w życie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.

Już z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Niezależnie od powyższego, organy obu instancji błędnie nie rozważyły, czy w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, uregulowane w art. 189f k.p.a., a zwłaszcza w jego § 1 pkt 1 (w brzmieniu: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli [...] waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa").

Należy w tym miejscu podkreślić, że w związku z tym, iż kwestia dopuszczalności stosowania ww. instytucji prawnej do analizowanego rodzaju kar pieniężnych wywoływała dotychczas rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 09 czerwca 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/21 (CBOSA), w myśl której do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (w należnej wysokości 855 zł).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 20 lipca 2022r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 47 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 50-52 i 60 akt sąd.).