Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3404/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 215/23 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu wybranej oferty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 215/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Starosty W. (dalej jako "organ" albo "Starosta") w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu wybranej oferty:

- zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu wybranej oferty w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku);

- stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku);

- zasądził od Starosty na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji wyroku).

U podstaw wydanego wyroku legły następujące ustalenia oraz analiza prawna.

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2022 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do Starosty o przesłanie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", zestawienia ofert wraz z przyznaną przez komisję punktacją poszczególnych ofert, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu W. w 2023 r. oraz skanu wybranej oferty bez załączników - w formacie pdf - na adres poczty elektronicznej skarżącego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. organ przesłał skarżącemu zestawienie ofert złożonych w otwartym konkursie na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu W. w 2023 r. wraz z punktacją poszczególnych ofert. Jednocześnie Starosta poinformował skarżącego, że treść oferty złożonej w konkursie - zgodnie z panującym orzecznictwem - nie stanowi informacji publicznej. W tym kontekście organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 oraz II SA 2036-2037/02, wskazując, iż informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania skanu wybranej oferty, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie w pełnym zakresie.

Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Starosty do rozpoznania przedmiotowego wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zakres pojęcia informacji publicznej wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają także dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego, jak też faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (przywołano prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt II SAB/Po 81/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2022 r.; sygn. akt II SAB/Ol 117/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bk 9/23). Z tej przyczyny sądy administracyjne uznają oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (odniesiono się do przywołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 191/13). Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy o treści oferty objęte taką tajemnicą. W jednym i w drugim przypadku treść oferty stanowi informację publiczną, z tą różnicą, iż jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi np. na tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia dwóch wartości, to jest zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych wyprowadzany jest wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r.; sygn. akt I OSK 1372/15).

Przenosząc te zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji zaakcentował, iż konkurs dotyczył zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorząd powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945), dalej jako "n.p.p.". Stosownie do treści art. 8 ust. 1 n.p.p., zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Według art. 19 ust. 1 n.p.p., zadania, o których mowa w art. 8 ust. 1, są finansowane z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Natomiast art. 11 ust. 2 n.p.p. wskazuje, że organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (zob. art. 4a, art. 4b i art. 4c ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Dz. U. z 2023 r., poz. 571).

W świetle przywołanych regulacji, Sąd pierwszej instancji uznał, iż wniosek skarżącego o dostęp do oferty uznanej przez organ Powiatu Warszawskiego Zachodniego jako najkorzystniejszej w procesie przekazania realizacji zadania publicznego, finansowanego ze środków publicznych, dotyczy informacji publicznej (przywołano prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2019 r.; sygn. akt II SAB/Rz 26/19). Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawiera bowiem informacje o sprawach publicznych, zwłaszcza że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej. Niewątpliwie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, iż jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcia informacji publicznej nie można bowiem odnosić wyłącznie do dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej. Istotne jest to, czy dokument zawiera informację publiczną.

Ustosunkowując się do argumentacji Starosty, że zawartość (treść) oferty może stanowić przejaw działalności twórczej oferenta, tj. spełniać warunki "utworu" w rozumieniu ustawy o Prawie autorskim i prawach pokrewnych i podlegać ochronie prawnej przewidzianej w tej ustawie, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie przekreśla to ustalenia, iż omawiany przedmiot wniosku posiada walor informacji publicznej. Okoliczność objęcia ochroną praw autorskich nie zmienia charakteru żądanej informacji. Informacja publiczna może nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione lub prawo do prywatności (zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W takim wypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic, powinna nastąpić w formie decyzji (art. 16 u.d.i.p.).

Starosta wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie, tj.:

1. art. 1 i art. 6 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w odniesieniu do informacji, jakich żądał skarżący;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 a contrario u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie stanowi ona informacji publicznej, a w konsekwencji w przedmiotowej sprawie organ udzielił odpowiedzi we właściwej formie i w terminie;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu nie było dotknięte ani bezczynnością, ani też nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2024 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację wskazującą w jego ocenie na słuszność i zasadność wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a skarżący nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

We wniesionym przez organ środku odwoławczym sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi na komplementarność zarzutów, sprowadzających się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. skanu oferty, którą wybrano w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Zachodniego Warszawskiego, które to stanowisko - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - doprowadziło do błędnego i nieuzasadnionego uwzględnienia skargi, zarzuty te zostały rozpoznane łącznie.

Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skan oferty, którą wybrano w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu Zachodniego Warszawskiego, zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W sprawie nie jest sporne, że Starosta W. jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej.

W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).

Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

Należy nadto odnotować, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.), dalej jako "u.n.p.p.", powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:

1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;

2) osoba, która:

a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,

b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,

c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,

d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;

3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3).

Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która:

1) posiada wykształcenie wyższe,

2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a).

Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m. in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571) dalej jako "u.d.p.p.w.". Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.).

Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n. u.d.p.p.w.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności:

1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;

2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;

3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;

4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;

5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;

6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.

Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a).

Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje:

1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej.

Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:

1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;

3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;

4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;

5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;

6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.).

Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty), lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 - 6 u.d.p.p.w. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.

Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności, jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażanego w części zapadłych judykatów, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (zob. w tej materii m.in. prawomocne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bd 107/23 oraz w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II SAB/Kr 74/24).

Przedmiotowe stanowisko nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). Podkreślenia zaś wymaga wskazanie, że w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w. przytaczanemu argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) nie można przypisać waloru argumentu niepodważalnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty.

W świetle powyższych zapatrywań skonstatować finalnie należy, że sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie nabywają jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w.

Konkludując, uznać należy, że skarżący w części wniosku dostępowego złożonego w trybie u.d.i.p., odnoszącego się do wybranej oferty, domagał się dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wystarczającym było - co też organ w sprawie uczynił - poinformowanie skarżącego, że jego żądaniu - w opisanej wyżej części - nie można uczynić zadość.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt drugi sentencji wyroku), uznając zaistnienie przesłanki z art. 207 § 2 P.p.s.a., a więc wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącego, który wniósł skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.