Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2516/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M., D. O., G. B., I. O., J. G., K. G., M. G., M. G., R. G., S. G., T. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 856/18 w sprawie ze skargi A. M., D. O., G. B., I. O., J. G., K. G., M. G., M. G., R. G., S. G., T. B. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 856/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M., D. O., G. B., I. O., J. G., K. G., M. G., M. G., R. G., S. G., T. B. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Działka nr [...], wchodząca w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 36 870 m2, położona w W., [...], w rejonie ulic: [...],[...] i [...], pochodząca z nieruchomości niehipotekowanej "Osada zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...]", a wchodząca obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], będącej własnością Miasta [...], znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie tego dekretu grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) – na własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność I. R., A. S. i S. R., a obecnie wchodzi m.in. w skład działki nr [...], w obrębie [...], stanowiąc własność Miasta [...].

Wnioskiem z [...] maja 2004 r. T. S. wystąpił o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...].

Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za grunt o powierzchni 5 252 m2, wchodzący obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], będącej własnością Miasta [...].

Organ stwierdził, że przedmiotem decyzji jest część gruntu, który wchodził w skład gospodarstwa rolnego i podniósł, że kwestię odszkodowań za gospodarstwa rolne przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r.

Podstawową przesłanką, warunkującą przyznanie odszkodowania w trybie powołanego art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wykazanie, że od 21 listopada 1945 r. przynajmniej do 5 kwietnia 1958 r. nie pozbawiono właścicieli lub ich następców prawnych faktycznego władania gospodarstwem, istniejącym na gruncie objętym działaniem ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r., a gospodarstwo to nieprzerwanie istniało. Przy czym za takie gospodarstwo uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121).

Jednocześnie drugą przesłanką ustalenia odszkodowania było prowadzenie gospodarstwa rolnego przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych.

Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt użytkowany rolniczo (m.in. z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2009 r. L.dz. [...], jak i z zaświadczenia Wydziału Finansowego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1959 r., znak; [...], zgodnie z którym I. R., syn J., figurował w ewidencji podatników podatku gruntowego z tytułu posiadania gruntu, położonego w osadzie [...]), a poszczególne części istniejącego gospodarstwa były prowadzone przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych do czasu przejęcia tych gruntów przez inwestorów.

Część działki nr [...], wchodząca obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], objęta została zaświadczeniem lokalizacyjnym z [...] listopada 1952 r., nr [...], którym Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową ogródków działkowych na terenie położonym na G., na zachód od ul. [...]. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na szkicu, stanowiącym załącznik do ww. decyzji lokalizacyjnej, cały teren był przeznaczony do realizacji w 1953 r.

W dniu [...] grudnia 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów przekazało Radzie Związków Zawodowych [...] teren objęty ww. decyzją lokalizacyjną z przeznaczeniem na stały pracowniczy ogród działkowy.

Pismem z [...] grudnia 1953 r., L.dz. [...],[...] Rada Związków Zawodowych przekazała teren położony przy ul. [...] Radzie Zakładowej przy Związkach Zawodowych [...] pod przyzakładowy ogród działkowy, zobowiązując ją jednocześnie do przeprowadzenia wyborów władz Pracowniczego Ogrodu Przyzakładowego.

Z pisma Polskiego Związku Działkowców, Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" z [...] listopada 2007 r. wynika, że przedmiotowy teren stanowi część Pracowniczego Ogrodu Działkowego (obecnie Rodzinnego Ogrodu Działkowego) "[...]", będącego ogrodem stałym. Zagospodarowanie ogrodu, w tym powołanie Zarządu, ogrodzenie zewnętrzne, przydział działek pracowniczych itp. nastąpiło na przełomie 1953 r. i 1954 r.

Z powyższego wynika więc, że byli właściciele działki nr [...] zostali pozbawieni faktycznego władania opisaną wyżej częścią gospodarstwa przed 5 kwietnia 1958 r., a zatem jedna ze wskazanych powyżej przesłanek ustalenia odszkodowania za gospodarstwo rolne w odniesieniu do tego gruntu nie została spełniona. W tej sytuacji odszkodowanie za przedmiotowy grunt nie może być przyznane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. S., F. G., O. B., B. M., J. M., S. M., S. G., K. G., R. G., J. G., C. B., M. G. oraz G. B.

Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję orzeczenie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r.

Po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1052/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. ze względu na fakt, że została ona skierowana do osoby zmarłej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...], decyzją z [...] lutego 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r.

Organ stwierdził, że z przepisu art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawową przesłanką, warunkującą przyznanie uprawnionemu odszkodowania w tym trybie, jest wyjaśnienie, czy od 21 listopada 1945 r. do dnia pozbawienia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych faktycznego władania gospodarstwem (po 5 kwietnia 1958 r.) na gruncie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieprzerwanie istniało gospodarstwo rolne (np. ogrodnicze, warzywnicze, sadownicze), przy czym gospodarstwo to musiało istnieć przynajmniej do 5 kwietnia 1958 r.

Jak wskazał organ odwoławczy, ustalenie, czy nieruchomość o powierzchni 5 252 m2, będąca częścią gospodarstwa wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], stanowiła grunt rolny, ma dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie. Nie można bowiem mówić o gospodarstwie rolnym, jeżeli grunt tej nieruchomości (podstawowy i konieczny składnik zorganizowanej całości, jaką jest gospodarstwo rolne) miał inne niż rolne przeznaczenie, a jedynie był wykorzystywany rolniczo.

Zdaniem Wojewody [...] organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał interpretacji ww. przesłanki, powołując się na dokumenty, z których wynika, że nieruchomość na [...] stanowiła grunt użytkowany rolniczo. Wynika to zarówno ze znajdujących się w aktach sprawy pism stron postępowania, jak i z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2009 r. L.dz. [...].

Odnosząc się do drugiej z koniecznych przesłanek, warunkujących przyznanie odszkodowania z art. 215 ww. ustawy, tj. utraty faktycznej możliwości władania, organ stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja potwierdza utratę przez byłych właścicieli działki nr [...] faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. "Faktyczna możliwość władania nieruchomością", o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Chodzi zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych.

Słusznie więc Prezydent [...] powołał się na zaświadczenie lokalizacyjne z [...] listopada 1952 r., nr [...], obejmujące część działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład dziatki ewidencyjnej nr [...], którym Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową ogródków działkowych. Przy czym zgodnie z adnotacją umieszczoną na szkicu stanowiącym załącznik do ww. decyzji lokalizacyjnej teren był przeznaczony do realizacji w 1953 r. Ponadto organ przywołał pismo z [...] grudnia 1952 r., którym Prezydium Rady Narodowej w [...], Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów przekazało Radzie Związków Zawodowych [...] teren objęty ww. decyzją lokalizacyjną z przeznaczeniem na stały pracowniczy ogród działkowy oraz pismo z [...] grudnia 1953 r., którym [...] Rada Związków Zawodowych przekazała ten teren Radzie Zakładowej przy Związkach Zawodowych [...] pod przyzakładowy ogród działkowy. Fakty te zostały też potwierdzone w piśmie Polskiego Związku Działkowców Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] z [...] listopada 2007 r., z którego wynika, że zagospodarowanie ogrodu, w tym powołanie Zarządu, ogrodzenie zewnętrzne i przydział działek pracowniczych nastąpiło na przełomie 1953 r. i 1954 r.

W opinii organu odwoławczego wskazane dokumenty stanowią wystarczające dowody na poparcie tezy o utracie faktycznego władania nieruchomością przez poprzednich właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. B., S. G. K. G., R. G., J. G., M. G., G. B., A. M., I. O., D. O. i M. G., zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, pominięcie dowodów zgłoszonych w odwołaniu i wynikający z tego brak zebrania pełnego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, kiedy byli właściciele zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad przedmiotową nieruchomością,

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) poprzez brak stwierdzenia przesłanek do zastosowania tego przepisu, wynikający z błędnych ustaleń faktycznych, że byli właściciele i ich następcy prawni zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., oraz że na przełomie lat 1953 i 1954 został na niej urządzony ogród działkowy, podczas gdy z Ortofotomapy [...] wynika, że jeszcze w 1977 r. ogród działkowy nie istniał w tym miejscu, jak również przeczą temu ustalenia faktyczne, dokonane przez Prezydium Rady Narodowej w [...]w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 1972 r., nr [...], którą organ ten przyznał odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

Skarżący wystąpili też o dopuszczenie dowodów z wydruków z Ortofotomapy [...] z lat 1976-1977, z lat 1990-1994 i z roku 2015, na okoliczność, że byli właściciele i ich następcy prawni nie zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] maja 2018 r. T. S. wskazał, że istnieje prawdopodobieństwo, że zaświadczenie o tymczasowej lokalizacji ZOD odnosi się do innego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wojewódzki, na wstępie, odniósł się do kwestii proceduralnych i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], której egzemplarz nie został podpisany przez osobę upoważnioną przez Wojewodę. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym brak podpisu oznacza, że nie nastąpiło oświadczenie woli organu administracji publicznej, a tym samym nie może być też mowy o istnieniu decyzji w sensie prawnym. Brak podpisu pod decyzją jest w swych skutkach związany z brakiem istnienia decyzji w ogóle. Taki akt administracyjny nie istnieje, choćby spełniał wszelkie inne wymagania określone w art. 107 § 1 k.p.a. Jednak, zdaniem Sądu, tego poglądu nie można przenieść automatycznie na stan faktyczny niniejszej sprawy. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących okazał odpis decyzji, która została mu przesłana. Na tym odpisie widniał podpis osoby upoważnionej przez Wojewodę do wydania decyzji. Należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, a w tej sytuacji brak podpisu osoby upoważnionej pod decyzją znajdującą się w aktach sprawy należy uznać za naruszenie przepisów postępowania, jednak ma on charakter marginalny i nie wpływa na ważność tego aktu.

Sąd wojewódzki przypomniał, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania odszkodowania za grunt o pow. 5 252 m2, pochodzący z nieruchomości oznaczonej jako "Osada zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...] działka nr [...]", wchodzący obecnie w skład działki nr [...], będącej własnością Miasta [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260 ze zm., dalej jako "u.g.n."), zgodnie z którym do otrzymania odszkodowania za gospodarstwo rolne, o którym mowa w tym przepisie, konieczne jest spełnienie kilku przesłanek:

- gospodarstwo miało być położone na gruntach, które na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa,

- poprzedni właściciele tych gruntów lub następcy prawni tych właścicieli zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r.,

- poprzedni właściciele lub ich następcy prawni prowadzili to gospodarstwo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który Sąd wojewódzki w całości podzielił, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania, przewidzianych w tej ustawie. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje zaś jego ścisłą wykładnię. Omawiany przepis w aktualnym brzmieniu przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Niespełnienie zaś którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania.

Sąd zgodził się z wnioskami organów odnośnie do istnienia gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2009 r. L. Dz. [...] i zaświadczenia Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1959 r. Okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne była niesporna również dla skarżących, co wynika z pism składanych w trakcie postępowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje także to, że nieruchomość, za którą skarżący dochodzą odszkodowania, objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279) i była wykorzystywana rolniczo. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie poczynione przez organy nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy.

Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy byli współwłaściciele nieruchomości warszawskiej zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż to na tę okoliczność powołują się organy, odmawiając ustalenia odszkodowania, z czym z kolei nie zgadzają się skarżący.

Sąd wyjaśnił, że użyte w art. 215 ust. 1 u.g.n. pojęcie "faktyczne władanie" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Nie chodzi w tym wypadku jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku.

Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Sąd podzielił ocenę organów, że w odniesieniu do gruntu nieruchomości położonej w W., wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], takiej realnej możliwości korzystania z gruntu byli współwłaściciele zostali pozbawieni przed wspomnianą datą.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowy teren objęty został zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] listopada 1952 r., którym Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową ogródków działkowych na terenie położonym na G., na zachód od ul. [...]. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na szkicu stanowiącym załącznik do ww. decyzji lokalizacyjnej cały teren był przeznaczony do realizacji w 1953 r. Ponadto pismem z 22 listopada 1953 r. [...] Rada Związków Zawodowych przekazała teren położony przy ul. [...] Radzie Zakładowej przy Związkach Zawodowych [...] na przyzakładowy ogród działkowy, ponadto z pisma Polskiego Związku Działkowców z [...] listopada 2007 r. wynika, że przedmiotowy teren stanowi część Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", a przydział działek nastąpił na przełomie 1953 r. i 1954 r. Co więcej, na rozprawie 6 sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania, T. S., oświadczył, że na przedmiotowym terenie w 1958 r. "[...] grzebali na tym polu". Sposób wywodzenia wniosków, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, jest zatem logiczny i został przedstawiony w czytelny sposób w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, których uzasadnienie obrazuje zarówno przebieg postępowania, jak i przyjętą argumentację.

Sąd podkreślił, że ocena materiału dowodowego została zastrzeżona organom w ramach swobodnej oceny dowodów, uwzględniającej ocenę faktów mających znaczenie prawne, zasady logiki, doświadczenia życiowego, reguł logicznego wnioskowania. Organy obu instancji sprostały tym wymogom. Sąd wojewódzki zauważył jednocześnie, że przedmiotowa sprawa jest wielowątkowa, bardzo złożona pod względem prawnym i faktycznym, a organ musiał odnieść się do obowiązujących przepisów i zachowanych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Natomiast skarżący kwestionują stanowisko organu, opierając się na własnych spostrzeżeniach i doświadczeniach. Z tych powodów ocena dowodów, wbrew twierdzeniom skarżących, została dokonana w sposób obiektywny, czyli zgodny z zasadami ogólnymi postępowania.

Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wskazał też, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wynikający z ortofotomap sporządzonych w latach 70. XX w., w latach 90. XX w. oraz w 2015 r. nie może zakwestionować stanowiska organu, bo wydruki z lat 70. są bardzo nieczytelne i trudno określić co obrazują, a ponadto odnoszą się do okresu, który nie ma znaczenia w sprawie. Decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1972 r. wznowiła jedynie postępowanie na żądanie S. R. w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] bez nr – tabela likwidacyjna wsi [...] nr [...] działka [...], zakończone decyzją ostateczną Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1971 r. Nie można zatem mówić, że decyzja z 1972 r. ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ "przesądzała" o prawie do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sąd dodał też, że umowa dzierżawy, zawarta w 1960 r. przez A. O. nie może doprowadzić do zakwestionowania stanowiska organu co do daty utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością, gdyż z umowy tej nie wynika, jaki konkretnie teren był jej przedmiotem, a działka nr [...] miała obszar o pow. 36 870 m2.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. M., D. O., G. B., I. O., J. G., K. G., M. G., M. G., R. G., S. G., T. B. i Z. B., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 215 ust. 1 u.g.n. poprzez brak stwierdzenia przesłanek do zastosowania tego przepisu wynikający z błędnych ustaleń faktycznych, że byli właściciele i ich następcy prawni zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., oraz że na przełomie lat 1953 i 1954 został na niej urządzony ogród działkowy, podczas gdy z Ortofotomapy [...] wynika, że jeszcze w 1977 r. ogród działkowy nie istniał w tym miejscu,

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 215 ust. 1 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 1972 r., nr [...], którą organ ten przyznał odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a odniesienie się – błędnie – do decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1972 r., nr [...], która była decyzją uchylającą inną decyzję odszkodowawczą,

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 215 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie że przesłanką do uznania, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali pozbawieni posiadania przed 5 kwietnia 1958 r. mogło być zaświadczenie lokalizacyjne z [...] listopada 1952 r., którym Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową ogródków działkowych, podczas gdy zaświadczenie było jedynie narzędziem planowania gospodarczego i planowania przestrzennego i nie kreowało praw do gruntu, ani tym bardziej nie mogło stanowić podstawy do objęcia gruntu w posiadanie,

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 215 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnieniu znajdującej się w aktach sprawy umowy zawartej 10 maja 1960 r., na podstawie której A. O. wydzierżawiła Zgromadzeniu [...] gruntu rolnego o powierzchni 3 morgi w obrębie [...] na okres od maja 1960 do listopada 1965 r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie w całości Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r., a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodów z wydruków z Ortofotomapy [...] z lat 1976-1977, z lat 1990-1994 i z roku 2015, na okoliczność, że byli właściciele i ich następcy prawni nie zostali pozbawieni władztwa faktycznego nad przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, O. B., poparła ją i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zarządzeniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 2516/20 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, informując, że każda ze stron ma prawo, w terminie siedmiu dni, do przedstawienia dodatkowego, pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W piśmie z [...] lutego 2022 r., uczestnik postępowania, B. U., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, reguluje art. 174 p.p.s.a. W jego pkt 1 określono naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna, wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej postawiono zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 215 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 215 ust. 1 u.g.n., wskazać trzeba, że istota sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienia wskazują, że kwestią wątpliwą, w uznaniu skarżących kasacyjnie, pozostaje zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonych w sprawie okoliczności wskazujących, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości i ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania gospodarstwem rolnym po 5 kwietnia 1958 r.

Podkreślić zatem trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt II I GSK 934/12 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z: 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 219/09; 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1723/11; 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, CBOSA). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11, CBOSA). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, CBOSA). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., sygn. akt II I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09, CBOSA).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku. Tym samym nie została podważona ocena Sądu pierwszej instancji, że właściciele działki nr [...] zostali pozbawieni faktycznego władania opisaną wyżej częścią gospodarstwa przed 5 kwietnia 1958 r., a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 1 u.g.n.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym, naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie należałoby stwierdzić, gdyby okazało się, że trafny jest zarzut materialnoprawny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.