Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2621/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 297/14 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza kanalizacji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. C. kwotę 1.300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 297/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprawę ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza kanalizacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Na skutek wniosku A. C. z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w przedmiocie wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studzienką rewizyjną, wykonanego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kwestia wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] była uprzednio przedmiotem rozpoznania Starosty [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmówił A. C. wznowienia postępowania w tej sprawie. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Na wezwanie organu D. i J. S. [...] listopada 2008 r. przekazali kopię protokołu potwierdzającego odbiór przedmiotowego przyłącza z dnia [...] października 1997 r. oraz kserokopię umowy o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 10 września 2009 r. oceny technicznej przedmiotowego przyłącza. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została utrzymany w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Uwzględniając skargę A. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 77/11 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2011 r. ustalił, że projekt dotyczący budowy przyłącza przewidywał wykonanie obu instalacji w korytarzu budynku. Studzienka rewizyjna instalacji kanalizacyjnej miała być usytuowana w odległości 1,00m od ściany mieszkania małżonków S., odległość od ścian zewnętrznych nie była podana. Przyłącze instalacji wodociągowej winno być usytuowane 0,50m od ściany małżonków S. W dniu kontroli ustalono, że studzienka rewizyjna usytuowana jest w odległości 0,63m od ściany małżonków S. i 1,37m od ściany A. C. Lokalizacji przyłącza wodociągowego nie udało się ustalić. Inwestorzy nie posiadają dziennika budowy dla przedmiotowej inwestycji. Okazano inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z dnia [...] października 1997 r., z której wynika, że usytuowanie jest niezgodne z projektem i wynosi 0,63m od ściany małżonków S. i 1,37m od ściany A. C., odległość od ścian zewnętrznych nie jest określona.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał inwestorów D. i J. S. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studzienką rewizyjną wybudowaną do budynku usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...], przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...]), w terminie do dnia 30 kwietnia 2012 r. Powyższy akt administracyjny został uchylony w całości postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy przyłącza kanalizacji wraz ze studzienką rewizyjną do budynku usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].

W odwołaniu od tej decyzji A. C. zarzuciła organowi I instancji, że nie ustalił geodezyjnego przebiegu instalacji przyłącza wody, która znajduje się obok przyłącza kanalizacji wraz ze studzienką rewizyjną, a którego budowa była również uwzględniona w decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], znak: [...]. Ponadto odwołująca podniosła, że przy realizacji tej inwestycji nie zawiadomiono na 7 dni przed rozpoczęciem budowy o zamiarze przystąpienia do jej wykonywania, nie prowadzono dziennika budowy, nie wykonano inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, nie wykonano robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie przestrzegano praw osób trzecich podczas jej realizacji, nie zawiadomiono o zakończeniu budowy i robót budowlanych. Odwołująca wskazała, że przyłącze wody i kanalizacji zostały zrealizowane na jej działce, a postępowanie PINB zostało przeprowadzone niezgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z 9 marca 2011r. sygn. II SA/Łd 77/11.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją dotyczy prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacji wraz ze studzienką rewizyjną, a nie budowy przyłącza wody. Zakres niniejszego postępowania został bowiem wyznaczony wnioskiem A. C. z dnia [...] lutego 2008 r.

W ocenie [...]WINB bezspornym jest, iż podczas realizacji omawianej inwestycji zmieniono przebieg przyłącza kanalizacji do budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Okoliczność ta nie oznaczała, wprost, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób wadliwy, jednakże była impulsem do tego, aby kwestię tę wyjaśnić w sposób rzetelny. W toku postępowania przed PINB inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną sporządzoną przez A. N. legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, z której wynika, że "instalacje sanitarne w przedmiotowym budynku oraz przyłącza (wodociągowe i kanalizacyjne) do budynku wykonane zostały w sposób prawidłowy zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, zainwentaryzowanymi zmianami oraz sztuką budowlaną na podstawie zatwierdzonego projektu technicznego przyłączy wod-kan. Widoczna studzienka rewizyjna zlokalizowana w korytarzu nieruchomości, zgodnie z definicją przyłącza kanalizacyjnego (...) jest elementem wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej i w związku z tym jej lokalizacja jest prawidłowa. Istniejące wewnątrz studzienki połączenia wykonane są jako szczelne i nie zachodzi obawa o wydostawanie nieprzyjemnych zapachów. Sposób wykonanych połączeń wewnątrz studzienki ilustruje zamieszczona w opracowaniu dokumentacja zdjęciowa".

Dla tej inwestycji wykonana została inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Według WINB za prawidłowym wykonaniem tego zamierzenia budowlanego przemawia również fakt podłączenia obiektu do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. I zawarcie umowy na dostarczanie wody oraz odbiór ścieków w dniu [...] października 1997 r. Zdaniem organu odwoławczego, budowa przyłącza kanalizacji wraz ze studzienką rewizyjną została wykonana zgodnie ze sztuką budowlą, wobec czego brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego związanej z wydaniem nakazu podjęcia określonych czynności lub robót budowlanych.

Analizując kwestię sposobu oddania przyłącza kanalizacyjnego do użytkowania [...]WINB wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] nie wskazywała, w jaki sposób inwestor może przystąpić do legalnej eksploatacji tego przedsięwzięcia, ponieważ wskazano jedynie - w części przeznaczonej na pouczenie - że należy "zawiadomić tut. Urząd o zakończeniu budowy obiektu budowlanego - uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu". Ustalenia formy oddania spornej inwestycji do użytkowania należało zatem dokonać w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego. WINB podkreślił, że od dnia 11 lipca 2003 r. budowa przyłącza kanalizacyjnego do budynku została zaliczona do przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wliczona do zamierzeń wymagających dla swej legalnej realizacji dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej (zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw). Oznacza to, że tego typu przedsięwzięcia przed przystąpieniem do ich eksploatacji nie wymagają aktualnie ani uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani zawiadomienia właściwych organów o zakończeniu ich budowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieodnalezienie w archiwum właściwego organu dokumentu potwierdzającego, że w 1997 r. inwestorzy wywiązali się z obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy przyłącza nie przesądza jeszcze o tym, że czynności w tym zakresie nie podjęli. Po zrealizowaniu przyłącza kanalizacyjnego sporządzona została inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, który to dokument także w 1997 r. był jednym z załączników wymaganych do zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym ówcześnie). Ponadto w dokumentacji sprawy znajduje się protokół z dnia [...] października 1997 r. z odbioru przyłącza wodociągowego oraz kanalizacyjnego, potwierdzający prawidłowość wykonania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] oraz umowa z dnia [...] października 1997 r. o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co mogłoby wskazywać, że inwestorzy wywiązali się z ciążącego na nich w 1997 r. obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

Przepisy przejściowe do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. wskazywały, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy decyzją ostateczną, stosować należy przepisy dotychczasowe. Zawiadomienie o zakończeniu budowy jest zatem nowym postępowaniem (a do tego uproszczonym), jednakże wszczęte może być ono jedynie na podstawie stosownego zawiadomienia dokonanego przez uprawniony podmiot. Nawet zatem gdyby przyjąć, że inwestorzy nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu budowy przyłącza kanalizacyjnego, to aktualnie niemożliwe byłoby przeprowadzenie postępowania w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, ponieważ obecnie tego typu przedsięwzięcia nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko takie obiekty mogą być przyjęte do użytkowania we wskazanym powyżej trybie. Jednocześnie WINB zauważył, że budowa przyłącza po 31 grudnia 1994 r. nigdy nie wymagała uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie stosownego zezwolenia oraz w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi i sztuką budowlaną. Kwestia ewentualnego naruszenia prawa własności osoby trzeciej należy do kategorii spraw podlegających jurysdykcji sądów powszechnych, a zatem nie może być rozstrzygana przez organy nadzoru budowlanego.

Uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 77/11, dotyczące wyjaśnienia stanu technicznego całego obiektu mieszkalnego, organ wskazał, że ta część budynku, która stanowiła własność A. C. została rozebrana zgodnie z nakazem wynikającym z decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2012 r. Z kolei stan techniczny budynku mieszkalnego stanowiącego własność D. i J. S. został ustalony przez PINB podczas kontroli obiektu w dniu [...] grudnia 2013 r., i na tej podstawie stwierdzono, że nie stwarza on zagrożenia dla ludzi i mienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. C. podniosła, że w toku postępowania przed organem I jak i II instancji nie wyjaśniono daty realizacji przyłącza przez inwestorów, które jej zdaniem zostało wykonane w czerwcu 1997 r., a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organy obu instancji nie zbadały, w jakiej odległości od granicy działki zostały wykonane przyłącza wody i kanalizacji oraz czy są zgodne z protokołem ZUDP z dnia [...] maja 1997 r. i z prawem budowlanym. Uchylono się również od ustalenia geodezyjnego przebiegu wykonanych instalacji kanalizacji i wody w stosunku do granicy nieruchomości. Według skarżącej konieczne było wystąpienie do ZUDP o wypis i wyrys przebiegu zinwentaryzowanych na podstawie szkicu powykonawczego przedmiotowych przyłączy w stosunku do granicy nieruchomości. Prowadzone postępowanie wyjaśniające nie dotyczyło przyłącza wody objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w wydanej decyzji PINB nie ustosunkował się do samowolnego usunięcia drewnianych schodów w budynku, które stanowiły także jej własność.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w tej sprawie organy obu instancji bezspornie związane były oceną prawną zaprezentowaną w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 77/11, mocą którego uchylono decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza kanalizacji. Powodem usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji był niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W motywach rozstrzygnięcia sąd zawarł dla organów nadzoru budowlanego szczegółowe wskazówki co do kierunku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Po pierwsze, obowiązkiem organów orzekających w sprawie było ustalenie, w jaki sposób inwestor zobowiązany był zakończyć proces inwestycyjny, czyli czy miał obowiązek dokonać zgłoszenia zakończenia prac budowlanych, czy był zobligowany do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po drugie, należało wyjaśnić, czy inwestorzy zakończyli proces budowlany w sposób zgodny z prawem, a mianowicie dokonali zgłoszenia zakończenia budowy właściwemu organowi, bądź czy uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Po trzecie, w razie stwierdzenia, że inwestorzy nie dopełnili odpowiednich czynności formalno-prawnych kończących proces inwestycyjny, organy powinny podjąć dalsze działania, nie wyłączając procedury legalizacji. Po czwarte, ustaleniu i ocenie podlegać miał stan techniczny wybudowanych przyłączy i wreszcie po piąte, należało ustalić i ocenić stan techniczny całego budynku. Przywołane wyżej zalecenia w przekonaniu Sądu I instancji zostały w całości zrealizowane, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego ocena co do zasady uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, choć Sąd I instancji nie do końca podzielił argumentację WINB zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zauważył, że zakres postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji determinowany był niewątpliwie wnioskiem skarżącej A. C. z dnia [...] lutego 2008 r., inicjującym niniejsze postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości i legalności wykonania przyłącza kanalizacyjnego wraz ze studzienką rewizyjną do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy – wbrew zarzutom skargi - organy nadzoru budowlanego nie były zobowiązane, ani tym bardziej uprawnione do objęcia niniejszym postępowaniem oceny prawidłowości i legalności wykonania przez małżonków S. przyłącza wody do budynku przy ul. [...], czy też samowolnego usunięcia przez nich drewnianych schodów w budynku, które stanowiły także własność skarżącej. W konsekwencji zaś powyższe kwestie pozostawały również poza zakresem kontroli sądowej. Sąd zauważył, że tak ustalone granice postępowania administracyjnego nie budziły również jakichkolwiek wątpliwości WSA w Łodzi, który w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. zawarł dla organów nadzoru budowlanego wyraźne dyrektywy, co do dalszego postępowania administracyjnego. Poza zakresem rozważań organów administracyjnych oraz sądu wojewódzkiego pozostawała również kwestia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością skarżącej przy ul. [...] w [...] i nieruchomością inwestorów przy ul. [...] oraz ewentualnego naruszenia prawa własności skarżącej. Wspomniane sprawy, jak słusznie wywiódł WINB, podlegają jurysdykcji właściwych sądów powszechnych.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił D. i J. małżonkom S. pozwolenia na budowę przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego, znajdującego się w [...] przy ul. [...], według projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że w motywach wyroku z dnia 9 marca 2011 r. podkreślono, że kwestionowane przez skarżącą przyłącze kanalizacji sanitarnej zostało wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która funkcjonuje w obrocie prawnym, pomimo podejmowanych w tym zakresie bezskutecznych działań ze strony skarżącej, zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie sąd postawił we wskazanym wyroku tezę, że prace związane z wykonaniem przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej inwestorzy mogli rozpocząć w sposób legalny, gdyż dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym odpowiednie zarzuty skargi zostały ocenione jako nieuzasadnione.

Sąd I instancji wskazał w związku z tym, że zaprezentowane wyżej stanowisko, wiążące bezspornie skład orzekający w tej sprawie jak i organy obu instancji, niekwestionowane przez skarżącą w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykluczało tym samym prawną możliwość odmiennej oceny zarzutów skargi co do daty realizacji przyłącza przez inwestorów, zmierzających w istocie do wykazania, że przyłącze wykonano w czerwcu 1997 r., zanim inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę. Nadto skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swych twierdzeń.

Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika, że projekt budowlany przyłączy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1997 r. został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Urzędzie Wojewódzkim w [...] oraz z Przedsiębiorstwem Komunalnym Gminy [...] Sp. z o.o. Na podstawie analizy projektu w zakresie lokalizacji przyłącza kanalizacyjnego Sąd zważył, że zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną projektu. Mianowicie według pkt 4.1. projektu "przykanalik projektuje się do podejścia wykonywanego łącznie z kanałem sanitarnym w ulicy. Podejście rozpoczyna się w studzience rewizyjnej [...] i sięga 0,5m za krawężnik chodnika. Od tego miejsca rozpoczyna się projektowane przyłącze do posesji pod numerem [...]. Przewód został zlokalizowany w osi istniejącego korytarza budynku. (...) Z uwagi na niemożność wybudowania studni rewizyjnej, projektuje się rewizję – czyszczak, który lokalizuje się na przewodzie spustowym przed przejściem do przewodu odpływowego". Z kolei według planu sytuacyjno-wysokościowego opracowanego w skali 1:500 (rysunek nr 1 do projektu) studzienka miała zostać wykonana w odległości 2 m od granicy z nieruchomością nr ewid. [...], przy ul. [...], stanowiącą własność skarżącej, podczas gdy zgodnie z rysunkiem nr 3 projektu studzienka rewizyjna instalacji kanalizacyjnej miała być usytuowana w odległości 1,0 m od ściany mieszkania małżonków S. (odległość od ścian zewnętrznych nie została określona na rysunku), zaś przyłącze instalacji wodociągowej powinno być usytuowane 0,50 m od ściany budynku inwestorów. Stwierdzony wyżej brak kompatybilności pomiędzy częścią tekstową i graficzną projektu budowlanego – wbrew stanowisku skarżącej - nie mógł jednak rzutować na wynik sprawy, ponieważ nie budzi wątpliwości fakt, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca ów projekt w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym i nie została z niego skutecznie wyeliminowana w trybie nadzwyczajnym, zaś ocena jej legalności pozostawała poza zakresem rozważań Sądu I instancji.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi o niezachowaniu w przypadku usytuowania studzienki rewizyjnej wymaganej przepisami prawa odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej stwierdził, że obowiązujące w dacie realizacji inwestycji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140) nie przewidywały żadnych norm odległościowych w przypadku budowy przedmiotowych przyłączy (w tym usytuowania studzienki rewizyjnej wewnątrz budynku) i przyłączenia uzbrojenia działki lub budynku do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej bądź wodociągowej.

Nadto Sąd wskazał wskazał, że ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że studzienka rewizyjna (co potwierdziły zarówno oględziny nieruchomości jak i załączona do akt sprawy inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z dnia [...] października 1997 r.) wykonana została niezgodnie z projektem, ponieważ usytuowano ją w odległości 0,63 m od ściany budynku małżonków S. i 1,37 m od ściany budynku skarżącej, nie mogło automatycznie skutkować nakazem jej rozbiórki (usunięcia), ponieważ inwestorzy w dacie realizacji przyłączy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Fakt zrealizowania inwestycji w sposób odbiegający od projektu nakładał zatem na organy administracyjne przede wszystkim obowiązek sprawdzenia sposobu zakończenia inwestycji oraz prawidłowości budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej.

Sąd Wojewódzki przyznał rację twierdzeniom organu I instancji, że ocena trybu zakończenia przez małżonków S. procesu inwestycyjnego, który nie został wprost sprecyzowany w decyzji o pozwoleniu na budowę powinna odbywać się według przepisów obowiązujących w dacie budowy przyłączy. W świetle brzmienia przepisów art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1997 r. do 23 grudnia 1997 r. oraz zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu I instancji, organ I instancji prawidłowo wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony żaden z warunków, o których stanowi art. 55 Prawa budowanego, wobec czego przed przystąpieniem do użytkowania przyłączy na inwestorach spoczywał obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu procesu budowlanego w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Podjęte zaś przez PINB czynności wyjaśniające w tym zakresie w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, że małżonkowie S. nie dopełnili czynności formalnoprawnych kończących proces inwestycyjny. Z pisma Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. wynika jednoznacznie, że brak jest w rejestrach archiwalnych wpisu dotyczącego zakończenia przedmiotowej budowy. Tym samym wywody organu odwoławczego, że nieodnalezienie w archiwum właściwego organu dokumentu potwierdzającego zawiadomienie o zakończeniu budowy nie przesądza jeszcze o tym, że inwestorzy czynności tych nie podjęli, jest zbyt daleko idące i nie zasługuje na akceptację.

Sąd I instancji, na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, iż budowa przyłącza kanalizacji wraz ze studzienką rewizyjną została wykonana zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Trafna - w ocenie Sądu I instancji - jest także konkluzja organów nadzoru budowlanego co do stanu technicznego całego obiektu mieszkalnego. Z poczynionych przez PINB prawidłowych ustaleń wynika, że skarżąca rozebrała część budynku stanowiącą jej własność na mocy decyzji PINB z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Natomiast stan techniczny budynku, należącego do inwestorów oceniono w trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] grudnia 2013 r., które wykazały ostatecznie, że nie stwarza on zagrożenia dla ludzi i mienia, nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników, a tym samym nie grozi katastrofą budowlaną.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. C., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tj.:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, a zwłaszcza: nie odniósł się do kwestii zaniechania zgromadzenia przez organ administracyjny dowodów, nie rozważył kwestii prawidłowości i legalności wykonania oraz użytkowania przyłącza wody do przedmiotowego budynku;

2. art. 153 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez organy obu instancji oraz Sąd od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 9 marca 2011 r., sygn. II SA/Łd 77/11;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia rozstrzygnięcia, mimo stwierdzenia przez Sąd uchybień organu nadzoru budowlanego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy naruszała ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 7 w zw. art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny i niewłaściwe rozpatrzony materiał dowodowy;

– art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez odmowę dopuszczenia w postępowaniu dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;

– art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe;

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą należało uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia

– art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia nie przewidywały żadnych norm odległościowych przyłączy i studzienek rewizyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że winny być one lokalizowane co najmniej 2 m od granicy sąsiedniej działki. Studzienka rewizyjna jest bowiem "podobnym urządzeniem", o którym mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Z tych powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację dla poparcia jej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem ma usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej w płaszczyźnie jej podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyrok wydany w niniejszej sprawie jest konsekwencją wcześniejszego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 77/11, którym uchylono poprzednio wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza kanalizacji. W wyroku tym wskazano na to, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było przedwczesne, bowiem ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, jako niepełne, nie dawały podstaw do umorzenia postępowania. Organy w szczególności nie ustaliły kwestii legalności zakończenia inwestycji.

Jak podkreślił Sąd przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Jak stwierdził Sąd, inwestycja w postaci budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a prace związane z wykonaniem tych przyłączy inwestorzy mogli rozpocząć w sposób legalny, gdyż dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skarżącej w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne. W pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej pouczył adresatów decyzji o warunkach realizacji inwestycji, związanych z tym obowiązkach, w tym konieczności zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Sąd przesądził, że dokumenty związane z odbiorem przyłącza przez gestora sieci oraz operat powykonawczy geodezyjny nie są wystarczające dla oceny formalno-prawnej legalnego zakończenia procesu budowlanego, co należy do funkcji organu nadzoru budowlanego.

Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego w celu ustalenia legalności przedmiotowej budowy, w toku ponownie prowadzonego postępowania powinny podjąć działania celem ustalenia:

- w jaki sposób inwestor zobowiązany był zakończyć proces inwestycyjny, czyli czy miał obowiązek dokonać zgłoszenia zakończenia prac budowlanych, czy zobligowany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

- czy inwestorzy zakończyli proces budowlany w sposób zgodny z prawem, a mianowicie czy dokonali zgłoszenia zakończenia budowy właściwemu organowi, bądź czy uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W razie stwierdzenia, że inwestorzy nie dopełnili odpowiednich czynności formalno – prawnych kończących proces inwestycyjny, organy powinny podjąć dalsze działania, nie wyłączając procedury legalizacji,

- aktualnego stanu technicznego spornego przyłącza, jak również całego budynku.

Jako podstawowy zarzut skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, zgłoszony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazano naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organy administracji, a zwłaszcza przez Sąd I instancji, do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w powyższym prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2011r. sygn. II SA/Łd 77/11. Uzasadniono, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły we właściwy sposób czy inwestorzy zgodnie z prawem zakończyli proces inwestycyjny, nie podjęły także nakazanych przez sąd działań w związku ze stwierdzonymi uchybieniami. Wadliwości te sanuje, a nawet pogłębia zaskarżony wyrok, który mimo, że odmiennie od organów stwierdził, że inwestorzy nie zakończyli w legalny sposób inwestycji budowlanej poprzestał na tym stwierdzeniu. Zgodnie natomiast z oceną prawną i wskazaniami powyższego wyroku, Sąd obowiązany był co najmniej uchylając decyzje organów, nakazać podjęcie działań będących następstwem rozpoznanego stanu bezprawnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Nadto wskazano, że powyższe uchybienie wyroku narusza nie tylko art. 153 P.p.s.a., ale również szereg innych przepisów postępowania. Zarzucając jednocześnie Sądowi I instancji naruszenie art. 144 § 4 P.p.s.a. wskazano, brak w uzasadnieniu wyroku wystarczających motywów bierności sądu wobec stwierdzonego uchybienia i dokonanej odmiennej oceny prawidłowości zakończenia procesu inwestycyjnego, co skutkuje także naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe i należało je dalej prowadzić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty opierają się na usprawiedliwionych podstawach.

Jak stanowi art. 153 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.658), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć wyrażony przez sąd pogląd co do wartości prawnej sprawy w jej warstwie materialnej i procesowej. Pogląd ten wyrażony zatem na gruncie prawa materialnego lub procesowego dotyczyć będzie wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz prawidłowości zastosowania przepisów mających w sprawie zastosowanie. Ocena prawna może także dotyczyć poprawności skorzystania przez organ administracji z uznania administracyjnego (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2005).

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Jak podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wcześniejszym poglądem (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 886/07, publ. LEX nr 541851).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie w ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji [...]WINB Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił prawidłowość zastosowania przez organy nadzoru budowlanego wytycznych, co do istoty instytucji umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości oraz zakresu uzupełnienia postępowania i wskazanych kierunków dalszego postępowania, zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Łd 77/11.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, w kontekście dowodów i ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1997r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił D. i J. małżonkom S. pozwolenia na budowę przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego, znajdującego się w [...] przy ul. [...], według projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji, który został uzgodniony z właściwymi organami. Zasadnie Sąd I instancji powołał się na przesądzenie już w uprzednim wyroku kwestii wykonania spornych robót budowlanych na podstawie tego pozwolenia na budowę, a nie przed jego wydaniem.

Sąd I instancji dokonując analizy projektu budowlanego stwierdził opisany "brak kompatybilności" pomiędzy częścią tekstową i graficzną, uznając że nie może to rzutować na wynik sprawy, bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo podjętych przez skarżącą nieskutecznie prób jej wzruszenia, pozostaje nadal w obrocie prawnym. Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, iż ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że studzienka rewizyjna (co potwierdziły zarówno oględziny nieruchomości jak i załączona do akt sprawy inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza z dnia [...] października 1997 r.) wykonana została niezgodnie z projektem - usytuowano ją w odległości 0,63 m od ściany budynku małżonków S. i 1,37 m od ściany budynku skarżącej - nie mogło automatycznie skutkować nakazem jej rozbiórki (usunięcia), ponieważ inwestorzy w dacie realizacji przyłączy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Fakt zrealizowania inwestycji w sposób odbiegający od projektu budowlanego nakładał zatem na organy administracyjne przede wszystkim obowiązek sprawdzenia sposobu zakończenia inwestycji oraz prawidłowości budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej.

W dalszej części uzasadnienia, Sąd dokonując za organem I instancji analizy obowiązujących w dacie budowy przyłączy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 54 i 55), na podstawie oceny zgromadzonego materiału uznał, że organ I instancji prawidłowo wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony żaden z warunków, o których stanowi art. 55 Prawa budowanego, wobec czego przed przystąpieniem do użytkowania przyłączy na inwestorach spoczywał obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu procesu budowlanego w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Podjęte zaś przez PINB czynności wyjaśniające w tym zakresie w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, że małżonkowie S. nie dopełnili czynności formalnoprawnych kończących proces inwestycyjny. Należy podzielić ocenę Sądu, zgodnie z którą stwierdzenie przez właściwy organ braku w rejestrach archiwalnych wpisu dotyczącego zakończenia przedmiotowej budowy, neguje stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym okoliczność ta nie przesądza jeszcze o tym, że inwestorzy czynności tych nie podjęli.

W tak ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy, uwzględniając także przesądzoną już uprzednio okoliczność, że inwestorzy realizowali roboty budowlane na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę bez zachowania wymogów prawa budowlanego w zakresie ustanowienia kierownika budowy, prowadzenia dziennika budowy, zmieniając przebieg przyłączy jak i bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie budzi wątpliwości, iż w świetle oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 9 marca 2011r. sygn. II SA/Łd 77/11, brak było podstaw aby bez przeprowadzenia stosownej procedury naprawczej stwierdzić, że postępowanie organów nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe, na podstawie wyłącznie art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu ww. wyroku jednoznacznie bowiem wskazano, że w razie stwierdzenia, że inwestorzy nie dopełnili odpowiednich czynności formalno-prawnych kończących proces inwestycyjny, organy powinny podjąć dalsze działania, nie wyłączając procedury legalizacji.

Podkreślenia wymaga, że do ustawowych zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje w szczególności kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Ustalenie zatem takich nieprawidłowości jak w niniejszej sprawie, w świetle związania wyrokiem sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a., obligowało organy nadzoru budowlanego do rozważenia przeprowadzenia stosownego do okoliczności tej sprawy postępowania naprawczego. Przy czym, w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, podkreślenia wymaga, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w sytuacji innej niż wykonanie robót budowlanych w warunkach tzw. samowoli budowlanej, nie przewidują "automatycznego nakazu rozbiórki", lecz regulują tryb weryfikacji i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Te zatem przepisy kształtują kierunek dalszego postępowania i materialnoprawną podstawę rozstrzygania przez organy, wskazaną w wyroku z dnia 9 marca 2011r.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w art. 153 P.p.s.a. zawarte są dwie odrębne normy prawne pozostające ze sobą w związku, kształtujące zakres związania nimi sądu, który je zastosował, jak i organu, do którego są one bezpośrednio skierowane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna musi dotyczyć prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu.

Związanie, wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania.

Mając powyższe na uwadze, za usprawiedliwiony należy również uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z przepisami K.p.a. kształtującymi obowiązek ustalenia w sprawie prawdy materialnej i wszechstronnego wyjaśnienia jej okoliczności faktycznych i prawnych w takim zakresie, w jakim organy administracji, a następnie Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy ograniczyły jej zakresy wyłącznie do kwestii legalności budowy przyłącza kanalizacyjnego ze studzienką rewizyjną, pomijając wielokrotnie i konsekwentnie podnoszoną przez skarżącą kasacyjnie kwestię wykonania w ramach tej samej inwestycji również przyłącza wodnego - z naruszeniem przepisów prawa. W sytuacji bowiem, gdy w toku ponownego rozpatrywania sprawy strona inicjująca postępowanie administracyjne, konsekwentnie domagała się zweryfikowania legalności wszelkich robót budowlanych związanych z realizacją tego samego pozwolenia na budowę, czyli także przyłącza wodociągowego, to nie sposób twierdzić, że jej pierwotny wniosek ukształtował niezmiennie przedmiot sprawy administracyjnej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia całości sprawy administracyjnej, w zmienionym wszakże stanie faktycznym pozostaje zatem to, że na tle poprzednich decyzji sąd odnosił się co do zasady do przyłącza kanalizacyjnego ze studzienką rewizyjną. Nie można zatem zaakceptować stanowiska organów administracji oraz Sądu I instancji, że w tym zakresie, obowiązuje związanie wynikające z art. 153 P.p.s.a.

W warunkach związania zatem oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011r. sygn. II SA/Łd 77/11, w myśl art. 153 P.p.s.a., oraz na podstawie analizy i oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny Sądu I instancji, iż organy orzekły zgodnie z tymi wskazaniami umarzając postępowanie na obecnym jego etapie, z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji w formie decyzji administracyjnej.

Zasadnie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie ocena zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji w przedmiocie ponownego umorzenia postępowania, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zastosowania stosownych norm prawa materialnego, wobec stwierdzenia błędnego ustalenia przez organ odwoławczy istotnych elementów stanu faktycznego, winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu administracji I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153, art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W okolicznościach sprawy, analiza zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie daje podstaw do zaakceptowania stwierdzenia organów o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, określonej w art. 105 § 1 K.p.a. Ocena ta, pomimo częściowego uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., nadal jest przedwczesna, a okoliczności sprawy nie zostały wystarczająco ustalone, w zgodzie z regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec powyższego usprawiedliwione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Istotę niniejszej sprawy stanowiło dokonanie oceny czy zaistniały w sprawie przesłanki do wydania orzeczenia formalnego, zamykającego drogę do rozpoznania sprawy co do istoty – czyli decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. W tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zatem zaistniały podstawy aby w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej uchylając zaskarżony wyrok, jednocześnie rozpoznać skargę i stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postepowania zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Formułując zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. będących przepisami postępowania autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie konkretnie dowody nie zostały przez organ dopuszczone, w jakim zakresie organ dokonał arbitralnej oceny zgromadzonych dowodów. Nadto stawiając te zarzuty nie wskazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie powyższych przepisów. Zauważyć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I GSK 709/12, LEX Nr 1487735). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym bardziej że jego doprecyzowania nie można doszukać się także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podobnie nieprawidłowo i w sposób utrudniający dokonanie kontroli instancyjnej został sformułowany zarzut naruszenia przepisów "art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, a zwłaszcza nie odniósł się do kwestii zaniechania zgromadzenia przez organ administracyjny dowodów, nie rozważył kwestii prawidłowości i legalności wykonania oraz użytkowania przyłącza wody do przedmiotowego budynku".

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 P.p.s.a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zasadnie dokonał częściowo odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, jednakże orzekał wyłącznie na podstawie akt sprawy i nie przekroczył jej granic. Nie doszło zatem do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zasadnie jednak w skardze kasacyjnej zarzucono, że istotne uchybienia organów administracji, w tym co do odmiennej oceny niezakończenia procesu inwestycyjnego oraz przeprowadzenia robót z odstępstwami od pozwolenia na budowę nie zostały rozważone przez Sąd I instancji dostatecznie. Sąd błędnie podzielił także stanowisko organów co do ograniczenia zakresu ponownie rozpatrywanej sprawy administracyjnej wyłącznie do zgodności z prawem realizacji przyłącza kanalizacyjnego wraz ze studzienką rewizyjną. Stąd też za usprawiedliwiony należy uznać zarzut, iż zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy przyjąć, że naruszenie tego przepisu może polegać na tym, że uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera wszystkich elementów, które są w nim wymienione. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę kasacyjną musi więc wskazać jakich konkretnie elementów brak oraz wykazać jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną odnosi ten zarzut do przedstawienia stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy i nie dołożenie należytej staranności. Sąd pierwszej instancji powinien nie tylko opisać dotychczasowy przebieg sprawy, w tym ustalenia dokonane przez organy administracji, ale również je ocenić, tak, by było oczywiste, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, opubl. w ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 9). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymogom. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem przebieg sprawy, a także zawarł własną ocenę i analizę tego stanu. Możliwe jest prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a tym samym kontrola instancyjna wyroku. Uzasadnienie to odpowiada zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji obydwu instancji, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy oraz rzetelnego ustalenia jej stanu faktycznego w zakresie legalności robót budowlanych związanych z realizacją spornej inwestycji (obejmującej przyłącze wodne, kanalizacyjne i studzienkę rewizyjną), przedwczesne jest co do zasady odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W niemniejszej sprawie w zakresie podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono wyłącznie naruszenie tj. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy rozporządzenia nie przewidywały żadnych norm odległościowych przyłączy i studzienek rewizyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że winny być one lokalizowane co najmniej 2 m od granicy sąsiedniej działki.

Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w postępowaniu nakierunkowanym na kwestię legalności przyłącza kanalizacyjnego wraz ze studzienką rewizyjną, oraz treść zarzutów skarżącej zgłaszanych w toku postępowania w tym zakresie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do tego zarzutu. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który odnosząc się do adekwatnego zarzutu skargi wywiódł, że obowiązujące w dacie realizacji inwestycji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140) nie przewidywały żadnych norm odległościowych w przypadku budowy przedmiotowych przyłączy (w tym usytuowania studzienki rewizyjnej wewnątrz budynku) i przyłączenia uzbrojenia działki lub budynku do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej bądź wodociągowej.

Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, konsekwentnie eksponowany przez skarżącą kasacyjnie przepis § 36, zawarty jest w rozdziale 7 ww. rozporządzenia, zatytułowanym "Zbiorniki na nieczystości ciekłe". I tak w § 34 ust. 1 ustanowiono, że zbiorniki na nieczystości ciekłe, doły gnilne i osadniki ścieków mogą być stosowane wyłącznie na działkach nie przyłączonych do zewnętrznej sieci kanalizacyjnej a warunek ten nie dotyczy gospodarstw rolnych i hodowlanych. § 35 dotyczy kompostowni.

Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych - 15 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m. Po myśli ust. 2 odległości, o których mowa w ust. 1, na nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej powinny wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, 2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że przepis § 36 ust. 2 pkt 2 nie odnosi się do przyłącza kanalizacyjnego ani też studzienki rewizyjnej sytuowanej, na podstawie pozwolenia na budowę w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono również żadnego uzasadnienia i argumentacji prawnej na potwierdzenie, że sporna studzienka rewizyjna jest "urządzeniem sanitarno-gospodarczym podobnym" do pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, nie jest zatem usprawiedliwiony.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Łd 77/11 oraz w powyższym uzasadnieniu.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 153 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a także rozpoznając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 461 z późn.zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015r. poz. 1800)., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego w dwóch instancjach.