Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 572/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 30,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania S. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty S. B. należności z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scalaniem zatwierdzonym decyzją Wojewody z [...], a powierzchnią działek, które otrzymała w wyniku scalenia.

W uzasadnieniu SKO podało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, iż nieprawdą jest, że nie ma aktualnie przepisu prawa materialnego pozwalającego na zastosowanie dopłaty w trybie administracyjno-prawnym, bo stanowi go ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że wnioskiem z 12 września 2011 r. S. B. wniosła o wypłatę należnej jej dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem i podziałem, a powierzchnią działek, które otrzymała w wyniku podziału. Wskazała, że za działki przed scaleniem o łącznej powierzchni 5,20 ha otrzymała ekwiwalent w działkach nr 65, 113, 171 o łącznej powierzchni 4,73 ha. Prawo do dopłaty z tytułu różnic pomiędzy powierzchnią działek przed i po scaleniu wywodzi się, jej zdaniem, z treści art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

SKO ustaliło, że decyzją z [...] Wojewoda na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi G. i O. gm. N.. Scaleniem tym objęte zostały również grunty będące własnością W. i S. małż. B. oznaczone nr działek 67, 85, 98, 113, 126, 195, 212, 239, 279, 94, 94a, 440/1, 536, 587 o łącznej powierzchni 5,16 ha. W trakcie scalenia wydzielono ww. jako właścicielom, łączny ekwiwalent w działkach nr 65, 113, 171 o łącznej powierzchni 4,73 ha i wpisano w jednostce rejestrowej 22 w "Rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu".

Geodeta opracowując projekt scalenia wydzielił za działki nr 67, 85, 98, 113, 126, 195, 212, 239, 279, 94, 94a, 440/1, 536, 587 o łącznej powierzchni 5,16 ha i wartości 562.00 jednostek szacunkowych, ekwiwalent zamienny w działkach nr 65, 113, 171,

o łącznej powierzchni 4,73 ha i wartości 550,60 jednostek szacunkowych, a więc

o wartości 11.4 jednostek szacunkowych mniejszej. SKO wskazało, że wartość szacunkowa wydzielona w wyniku scalenia gruntów jest mniejsza od wartości gruntów wniesionych do scalenia, lecz różnica ta nie przekracza 3% wartości. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów organ wyjaśnił, że wydzielenie w wyniku scalenia gruntów o wyższej lub niższej wartości szacunkowej może być dokonane tylko wówczas, gdy wydzielenie należnego ekwiwalentu jest gospodarczo nieuzasadnione lub technicznie trudne do przeprowadzenia, z tym, że różnica wartości nie może przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem.

SKO stwierdziło, że wnioskodawczyni swoje żądanie oparła na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczących procesu scalania i podziału nieruchomości, uregulowanego w art. 101-108 tej ustawy. Skoro w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało scalenie gruntów wsi G.

w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, to nie można, zdaniem organu, wywodzić żądania wypłacenia dopłaty z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie przewiduje w swej treści możliwości stosowania dopłat z tytułu różnicy wartości gruntów niepaństwowych, a tym bardziej nie przewiduje dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem, a powierzchnią działek, które skarżąca otrzymała w wyniku scalenia.

Kolegium wskazało, że przedmiotem scalenia i podziału nieruchomości dokonywanego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są obszary przeznaczone w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Celem procesu scalania i podziału nieruchomości jest utworzenie korzystniejszej konfiguracji nieruchomości w aspekcie możliwości ich zagospodarowania przez właścicieli, użytkowników wieczystych oraz samoistnych posiadaczy. Scalanie i podział należy do kompetencji gminy, a nie starosty jak to ma miejsce w przypadku scalania i wymiany gruntów. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w art. 8 ust. 2 i 5 przewiduje taką dopłatę, ale tylko wówczas gdy różnice wartości szacunkowej przekraczają 3%, a ponadto dopłaty są wypłacane uczestnikom scalenia jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż "brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego przekazującego orzekanie

w niniejszej sprawie jakiemukolwiek organowi w drodze postępowania administracyjnego. Jedynie w trybie nadzwyczajnych środków odwoławczych można kwestionować zaskarżoną decyzję".

Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył T. B., następca prawny S. B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Rozstrzygnięciu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie jej do S. B., tj. osoby nie będącej stroną w sprawie,

2) art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe ponieważ brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracyjny do jej rozstrzygnięcia,

3) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie,

a) czy projekt scalenia, dotyczący gruntów wsi G. i O., został okazany zainteresowanym stronom, a pisemne zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez powołaną w tym celu komisję oraz czy po ich rozpatrzeniu została wydana opinia co do ich słuszności,

b) czy postępowaniem scaleniowym, dotyczącym gruntów wsi G.

i O., zakończonym decyzją Wojewody z dnia [...] zostały objęte również grunty należące do jednostek gospodarki uspołecznionej.

4) art. 8 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego brak uregulowania dopłat z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem, a powierzchnią działek otrzymanych w wyniku scalenia w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu

i wymianie gruntów, wyklucza wypłacenie dopłaty na zasadach ogólnych.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest uprawniona do dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem, a powierzchnią działek otrzymanych w wyniku scalenia,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem SKO zawartym w zaskarżonej decyzji. Na wstępie podniósł, że S. B. zmarła 23 stycznia 2012 r. tj. po dniu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jej następcą prawnym jest syn T. B., który pismem z 12 marca 2012 r. zgłosił swój udział w postępowaniu. Pomimo tego organ II instancji skierował zaskarżoną decyzję do S. B. tj. do osoby zmarłej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

T. B. wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi obecnie uchylona ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Przez postępowanie scaleniowe lub wymienne, zgodnie z wykładnią literalną oraz systemową, należy również rozumieć rozstrzygnięcie kwestii żądania dopłaty z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem i podziałem, a powierzchnią działek, otrzymanych

w jego wyniku. Skarżący podniósł, że w chwili obecnej prezydia powiatowych rad narodowych nie istnieją, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy jest, na podstawie art. 21 § 1 kpa, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości tj. Starosta Buski.

Skarżący stwierdził, że organ nie dokonał pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nie wyjaśnił czy projekt scalenia dotyczący gruntów wsi G. i O. został okazany zainteresowanym stronom, a pisemne zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez powołaną w tym celu komisję jak i czy po ich rozpatrzeniu została wydana opinia co do ich słuszności. Ani Starosta ani też Kolegium nie ustalili czy postępowaniem scaleniowym dotyczącym gruntów ww. wsi, zakończonym decyzją Wojewody z [...], zostały objęte również grunty należące do jednostek gospodarki uspołecznionej. Ustalenie tych okoliczności pozwoli określić wysokość należnej dopłaty.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja nie została należycie uzasadniona, gdyż organ skupił się jedynie na regulacji zawartej w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, pomijając możliwość przyznania żądanej dopłaty na podstawie przepisów ogólnych obowiązujących w chwili dokonania scalenia.

T. B. podniósł, że jakakolwiek różnica pomiędzy powierzchnią nieruchomości objętej scaleniem, a powierzchnią działek otrzymanych w wyniku scalenia, powoduje utratę przez niego własności i z tego powodu należna jest stosowna dopłata.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii następstwa prawnego po zmarłej S. B. wyjaśniło, że w istocie pismem z 12 marca 2012 r. T. B. zgłosił swój udział jako jedyny następca prawny po wnioskodawczyni, jednakże w piśmie ustanowił pełnomocnika

w osobie M.K., który był również pełnomocnikiem S. B.. Kolegium swoje rozstrzygnięcie skierowało bezpośrednio do pełnomocnika obecnej strony, tj. T. B., który ustanowił pełnomocnictwo dla M.K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że dotknięta jest ona wadą stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym się ono toczy oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kc zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin,

a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Gdyby jednak doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Postępowanie takie ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest możliwe bowiem tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10, z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt. II OSK 2421/10, z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 147/10, wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, S. B., z wniosku której toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przed organem

I instancji, zmarła w dniu 23 stycznia 2012 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabył w całości syn T. B. (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...]sporządzony w Kancelarii Notarialnej J. B. przy ul. K. 39/7 w K. - k. 37b akt administracyjnych). W dniu 16 marca 2012 r. (a więc niemalże 3 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji) wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo T. B. (k. 37c akt adm.), w którym poinformował on o śmierci wnioskodawczyni oraz o tym, że wstępuje do toczącego się postępowania w miejsce zmarłej jako jej syn i jedyny spadkobierca. Skarżący załączył do pisma wypis aktu poświadczenia dziedziczenia.

Tymczasem z analizy zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza z jej uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy okoliczności powyższych nie wziął w ogóle pod uwagę kierując swoje rozstrzygnięcie do nieżyjącej S. B.. Potwierdza to dodatkowo adnotacja na str. 3 decyzji dotycząca oznaczenia podmiotów, które ją otrzymują jako strony ("Pani S. B. reprezentowana przez pełnomocnika M. K."). Także dowód doręczenia decyzji wskazuje na to, że doręczona została pełnomocnikowi wnioskodawczyni (k. 41 akt administracyjnych). Bez znaczenia prawnego w tej sytuacji jest okoliczność, że M. K., do którego została przesłana zaskarżona decyzja, był pełnomocnikiem zarówno S. B. jak i T. B., skoro ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru wynika, że organ doręczył mu tę decyzję jako pełnomocnikowi zmarłej S. B., a nie jako pełnomocnikowi T. B.

Wprawdzie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty B., orzekającego "w sprawie wypłaty (...) S. B. należności", a więc sama sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera elementu kierowania go do określonej osoby, jednak nie można zapominać o tym, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że wskutek wniesionego przez stronę odwołania organ II instancji merytorycznie rozstrzyga sprawę po raz drugi, a nie kontroluje prawidłowość wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy winien uwzględnić za każdym razem zmiany nie tylko przedmiotowe, ale także podmiotowe i dać temu wyraz w sentencji podejmowanej decyzji wedle stanu sprawy w tej właśnie dacie.

W świetle powyższego należy przyjąć, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie uwzględniając faktu śmierci wnioskodawczyni i wstąpienia w jej miejsce skarżącego, organ uznał za stronę osobę nieżyjącą, a tym samym nie mającą przymiotu strony naruszając rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Stwierdzenie nieważności z powyższych względów czyni bezprzedmiotowym potrzebę ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, w szczególności ustali właściwe strony postępowania, do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.