Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1350/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 16 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 122 ust. 1  pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016r.

Decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] o skierowaniu P. C. na badania psychologiczne.

Pismem z dnia 29 grudnia 2014r. P. C. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku P. C. podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem w okolicznościach sprawy nie mogły zostać zastosowane przepisy ustawy o kierujących pojazdami, w szczególności art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 135a ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 135a ustawy o kierujących pojazdami, ponieważ nie odnosiły się one do stanów faktycznych sprzed 19 stycznia 2013r. P. C. podniósł, że wydanie decyzji odbyło się również z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia, tj. 2 listopada 2012r. zupełnie odmiennie i w sposób korzystniejszy dla niego regulowały kwestie, których dotyczyła decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przepisy art. 122 i art. 124 Prawa o ruchu drogowym obowiązujące w tym dniu w ogóle nie przewidywały bowiem konieczności skierowania osoby prowadzącej pojazd po użyciu alkoholu (art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) na badania lekarskie i badania psychologiczne. Obowiązek taki istniał jedynie w stosunku do osób kierujących pojazd w stanie nietrzeźwości (art. 115 § 16 k.k.). Zdaniem wnioskodawcy nie zachodzi więc sytuacja, w której organy administracji, mimo powołania błędnej podstawy decyzji, posiadały oparcie w przepisach prawa do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa nastąpiło również z tego względu, że doszło do naruszenia norm o najwyższej randze, czyli przepisów konstytucyjnych. Ponadto wnioskodawca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt III SA/Lu 554/13, zapadły w analogicznej sytuacji faktycznej, i stwierdził, że sytuacja, w której organy administracji publicznej w analogicznych stanach faktycznych dochodzą do zupełnie odmiennych wniosków co do zasadności stosowania danych przepisów, godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] 2013r. nr [...]. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty oraz treść art. 115 § 16 Kodeksu karnego oraz art. 46 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 listopada 2012r. jak i w dniu orzekania), Kolegium stwierdziło, że w dniu 2 listopada 2012r. P. C. prowadził pojazd w stanie po użyciu alkoholu, ale nie w stanie nietrzeźwości. Natomiast obowiązujący w dniu 2 listopada 2012r. art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie przewidywał konieczności skierowania osoby prowadzącej pojazd w stanie po użyciu alkoholu na badania psychologiczne. Kolegium wskazało, że w dniu 19 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami, w której ustawodawca rozszerzył katalog sytuacji, gdy niezbędne jest skierowanie kierowcy na badanie psychologiczne. Według poprzedniej regulacji przesądzał bowiem o tym fakt kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub też po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Natomiast zgodnie z nowymi przepisami skierowanie takie następuje również wówczas, gdy dana osoba kierowała pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Kolegium dodało, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidywały w zakresie omawianej sytuacji przepisów przejściowych, tzn. nie określały, czy do zdarzeń zaistniałych pod rządami poprzedniej ustawy, polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie po użyciu alkoholu, bądź w stanie nietrzeźwości, należy stosować przepisy ustawy nowej. Oznacza to, iż organ administracyjny był zmuszony do dokonania oceny, czy stosować prawo nowe, czy poprzednie, innymi słowy, problem sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy pierwszeństwo w zastosowaniu przyznać zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, czy też zasadzie dalszego obowiązywania "starego" prawa. Za stanowiskiem, iż w sprawie należało zastosować przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym przemawiała według Kolegium zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym uzasadniony jest pogląd, iż do stanów faktycznych zaistniałych przed 19 stycznia 2013r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami, nie można było zastosować przepisów tej ustawy, o których mowa jest w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 135a ustawy o kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż doszło do naruszenia prawa, jednak naruszeniu temu nie można przypisać rażącego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednak zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu jednoznacznej normy prawnej, przepisy prawa materialnego nie regulują bowiem wprost kwestii, które przepisy jest obowiązany zastosować w sprawie organ administracyjny. Także przepisy procedury administracyjnej nie zawierają odpowiedniego uregulowania w tej kwestii. W świetle powyższego brak jest, w ocenie Kolegium, uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. C. podniósł, że swój wniosek o stwierdzenie nieważności opierał na dwóch przyczynach - przede wszystkim braku podstawy prawnej oraz rażącym naruszeniu prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie dokonało jednak oceny pod kątem pierwszej z wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem w swoich rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami nie znajdowały zastosowania do stanu faktycznego polegającego na prowadzeniu przez wnioskodawcę pojazdu w stanie po spożyciu alkoholu w dniu 2 listopada 2012r. z uwagi na to, iż obowiązywały dopiero od dnia 19 stycznia 2013r., to prostą konsekwencja tego faktu jest stwierdzenie, iż decyzję wydano bez postawy prawnej. P. C. nie zgodził się również ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja co prawda narusza prawo, ale nie w sposób rażący. W wyniku tej decyzji nałożono bowiem na niego obowiązki, którym nie powinien podlegać. Co więcej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego pociąga za sobą daleko idące skutki dla niego, gdyż do chwili obecnej odmawia się mu zwrotu prawa jazdy.

Decyzją z dnia 30 lipca 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2015r. nr [...]. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko stwierdzając, że art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie przewidywał koniczności skierowania osoby prowadzącej pojazd po użyciu alkoholu na badania psychologiczne w dniu 2 listopada 2012r. Natomiast w dniu 19 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami, według której skierowanie takie następuje również wówczas, gdy dana osoba kierowała pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidywały w zakresie omawianej sytuacji przepisów intertemporalnych, tzn. nie określały, czy do zdarzeń zaistniałych pod rządami poprzedniej ustawy, polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie po użyciu alkoholu, bądź w stanie nietrzeźwości, należy stosować przepisy ustawy nowej. Oznacza to, iż organ administracyjny był zmuszony do dokonania oceny i interpretacji, czy stosować prawo nowe, czy poprzednie. Zdaniem Kolegium, za koniecznością zastosowania przepisów obowiązujących w dniu 2 listopada 2012r. (dzień, w którym wnioskodawca kierował pojazdem w stanie po użyciu alkoholu) przemawia zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Z drugiej jednak strony za stosowaniem w niniejszej sprawie przepisów nowych przemawia, w opinii Kolegium, choćby to, że przepisy prawa przewidują (najczęściej w przepisach intertemporalnych) wyjątki o w/w zasady (np. zasada działania przepisów mniej dotkliwych dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia w zakresie postępowań karnych). Za zastosowaniem przepisów nowej ustawy niewątpliwie przemawia także zasada ochrony zdrowia i życia ludzkiego, które narażane jest w ruchu drogowym. Kolegium uznało zatem, że w sprawie należało wskazać, że w przypadku zmiany przepisów prawa oraz braku przepisów intertemporalnych regulujących wzajemne relacje nowej i starej ustawy, organ administracji publicznej, który chce zakończyć sprawę w drodze decyzji powinien zastosować przepisy nowej ustawy, chyba że w trakcie rozważania tej indywidualnej sprawy administracyjnej dojdzie do wniosku, że za zastosowaniem przepisów starej ustawy przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. A zatem zastosowanie przez Starostę przepisów nowej ustawy na pewno nie miało, w ocenie Kolegium, charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż taka podstawa do działania istniała w systemie prawnym na dzień wydania decyzji, reguły jej stosowania nie zostały wyraźnie wyznaczone przez ustawodawcę, a kwestia zastosowania jej przepisów była problemem wykładni.

Kolegium wskazało także, że w sprawie była podstawa prawna do wydania decyzji Starosty o skierowaniu wnioskodawcy na badania. Kolegium stwierdziło, że w sprawie koniecznym było założenie stosowania przepisów nowych. Można jednak było oczywiście odstąpić od ich stosowania, jednakże musiałoby to być odpowiednio uzasadnione w sprawie (względami systemowymi lub aksjologicznymi). Zdaniem Kolegium, konieczność wprowadzenia przez ustawodawcę badań, na jakie został skierowany wnioskodawca wynika z tego, iż przyczynia się to do ochrony zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego. Jest tak dlatego, że zachowania kierującego polegające na kierowaniu pojazdem w stanie po użyciu alkoholu niewątpliwie świadczą o jego braku szacunku dla drugiego człowieka i dla prawa. Dlatego względy celowościowe przemawiają za tym, że zanim ponownie dopuści się go do prowadzenia pojazdów, należy sprawdzić, czy jest on władny (także psychicznie), kierować pojazdami z poszanowaniem zasad i reguł ruchu drogowego. Kolegium dodało, że przepis art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. a w brzmieniu nadanym mu nową ustawą nie jest przepisem karnym, a przepisem administracyjnoprawny statuującym obowiązek skierowania na badania lekarskie, a zatem nie powinny mieć do tegoż przepisu zastosowania reguły prawa karnego. Kolegium podniosło również, że jak wynika z akt sprawy i co jest niesporne, P. C. poniósł już prawnokarne konsekwencje swego czynu. W sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] nie został ponownie ukarany za wykroczenie popełnione 2 listopada 2012r., ale został na niego nałożony administracyjny obowiązek, którego przesłanką nałożenia było to, iż uprzednio P. C. kierował pojazdem silnikowym w stanie po użyciu alkoholu. Zatem można było, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte i zakończone już pod rządami nowej ustawy, zastosować przepisy nowej ustawy. Z uwagi na wyżej wskazane powody Kolegium uznało, iż była podstawa prawna do wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] 2013r. nr [...]. Kolegium nie dopatrzyło się także innych przesłanek stwierdzenia nieważności.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. C. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przez brak ustalenia jakie konsekwencje dla niego ma pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...] w wyniku niestwierdzenia ich nieważności, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez uznanie, iż w sprawie znajdują zastosowanie w/w przepisy ustawy o kierujących pojazdami, zaś nie znajduje zastosowania ustawa Prawo o ruchu drogowym. Ostatni podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, iż decyzja została wydana w oparciu o istniejącą podstawę prawną.

Skarżący podniósł, że w przypadku zastosowania przez organ administracji nieobowiązującej normy prawnej decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ab initio, bez względu na to czy istniały problemy w wykładni prawa międzyczasowego, czy też nie. Wynika to z zasady legalizmu pozwalającej na działanie przez organy administracyjnej jedynie na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Skarżącego ustalenie, że do stanu faktycznego należy stosować przepisy ustawy innej aniżeli zastosowane przez organ administracji publicznej jest wystarczające do przyjęcia, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a w konsekwencji stwierdzenia jej nieważności. Skarżący stwierdził, że skierowanie na badanie psychologiczne jest nałożeniem na niego obowiązku, nie przewidzianego w ustawie w czasie zachowania skarżącego, które miałoby stanowić przesłankę nałożenia tego obowiązku. Dodatkowo poddanie się temu obowiązkowi jest odpłatne, zaś zaniechanie wywołuje negatywne skutki w postaci wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujący pojazdami. W takiej sytuacji należy zdaniem Skarżącego kierować się poszanowaniem wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Skarżący stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie została w dostateczny sposób uzasadniona, brak jest w niej bowiem wyraźnego przekazu o motywach decydujących o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego błędne jest twierdzenie organu drugiej instancji, jakoby organ pierwszej instancji odniósł się do zachodzenia przesłanki braku podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016r. skarżący wyjaśnił, że nie składał skarg do WSA na decyzje w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne i lekarskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia administracyjne na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wskazanym powyżej.

P. C. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2014r. wniósł o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...] oraz [...], a także dwóch poprzedzających je decyzji Starosty z dnia [...] 2013r., nr [...] oraz [...], które zostały utrzymane w mocy powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wniosek o stwierdzenie nieważności – karta 110 akt adm. w sprawie o sygn. III SA/Kr 1347/15). Wszystkim czterem z w/w wniosków organ nadał odrębny bieg. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] o skierowaniu P. C. na badania psychologiczne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 30 lipca 2015r. nr [...], wydana na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] 2015r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji SKO o skierowaniu na badania psychologiczne.

Prowadzone na podstawie art. 156 § 1 i nast. k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy w taki sam sposób, jak w postępowaniu zwykłym. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji to postępowanie o charakterze wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego powodu wymagana jest ścisła interpretacja przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04 oraz z dnia 30 września 2010 r., I OSK 1617/09). Nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r., II OSK 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06, LEX nr 319171). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie można bowiem utożsamiać rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem prawa. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., tj. zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Rzeczywiście art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie przewidywał konieczności skierowania osoby prowadzącej pojazd po użyciu alkoholu na badania psychologiczne w dniu 2 listopada 2012r. Natomiast w dniu 19 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa o kierujących pojazdami, według której skierowanie takie następuje również wówczas, gdy dana osoba kierowała pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Należy jednak podkreślić, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidywały w zakresie omawianej sytuacji przepisów intertemporalnych, tzn. nie określały, czy do zdarzeń zaistniałych pod rządami poprzedniej ustawy, polegających na prowadzeniu pojazdu w stanie po użyciu alkoholu, bądź w stanie nietrzeźwości, należy stosować przepisy ustawy nowej. Nie było zatem w tej kwestii wyraźnej regulacji prawnej, co zmuszało organ administracyjny do samodzielnego dokonania wykładni i oceny czy stosować prawo nowe, czy poprzednio obowiązujące. Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że wobec braku przepisów intertemporalnych, możliwe było przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania, za każdym z nich przemawiały bowiem określone argumenty. Za koniecznością zastosowania przepisów obowiązujących w dniu 2 listopada 2012r. tj. w dniu zdarzenia, czyli w dniu, w którym skarżący kierował pojazdem w stanie po użyciu alkoholu, przemawia zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast za stosowaniem w niniejszej sprawie przepisów nowych przemawiałaby zasada aktualności czyli wymóg orzekania na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania oraz wartości, które legły u podstaw nowej regulacji prawnej, tj. zasada ochrony zdrowia i życia ludzkiego, które narażane są w ruchu drogowym.

Zasadnie zatem orzekające w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że ocena skutków zmiany zmiana przepisów prawa, przy braku przepisów intertemporalnych regulujących wzajemne relacje nowej i starej ustawy, powodowała wątpliwość co do tego, które przepisy powinny być w sprawie zastosowane. Z tego powodu zastosowanie przez organ przepisów nowej ustawy na pewno nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w związku z dokonaną przez organ wykładnią zagadnień intertemporalnych, które w sytuacji braku przepisów przejściowych należą do zagadnień najbardziej spornych w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2014r., II SA/Gl 1476/13). W konsekwencji nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa.

Nie jest też uzasadniony zarzut skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie organy kierując go na badanie lekarskie działały bez podstawy prawnej. Trafnie przyjęto w niniejszej sprawie, że taka podstawa do działania istniała w systemie prawnym na dzień wydania decyzji, tyle że reguły jej stosowania nie zostały wyraźnie wyznaczone przez ustawodawcę, a kwestia zastosowania tych przepisów była problemem wykładni. W niniejszej sprawie istniała zatem podstawa prawna do wydania decyzji Starosty o skierowaniu P. C. na badania. Nie doszło więc do zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, iż decyzja została wydana w oparciu o istniejącą podstawę prawną, podczas gdy ta podstawa nie istniała.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami art. 107 § 3 kpa uzasadniło zaskarżoną decyzję, wskazując zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, jak również wyjaśniając podstawę prawną decyzji.

Nie może też odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 2 Konstytucji RP. Niniejsze postepowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, jego zakres ograniczony jest do oceny, czy w sprawie wystąpiły wady nieważności decyzji enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie może zastępować postępowania zwykłego, w którym możliwe byłoby podnoszenie tego rodzaju zarzutów naruszenia prawa. Skarżący nie kwestionował decyzji kierującej go na badania lekarskie przed sądem administracyjnym, poprzestając na decyzji organu II instancji. W trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest możliwe ponowne rozpoznawanie i rozstrzyganie sprawy administracyjnej, której ta decyzja dotyczy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności była dotknięta naruszeniem prawa, które uzasadniałoby jej uchylenie. Z tego powodu Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.