Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 451/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust.3
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod sędzia WSA Jolanta Strumiłło ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi Powiatu A na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 21 marca 2016 r., nr 0102 -194/16 , Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej jako "RIO") stwierdziło nieważność § 1 pkt 2 Uchwały nr OR.0710.9.2016 Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 25 lutego 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym.

W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, że Rada Powiatu Lidzbarskiego w § 1 pkt 2 uchwały Nr OR.0710.8.2015 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym (Dz. Urz Woj. Warm.- Maz.poz.3342), wprowadziła następujące zmiany:

- w § 4 ust. 1 i 2 otrzymują brzmienie "1. Zarząd Powiatu Lidzbarskiego w terminie 30 dni od dnia uchwalenia budżetu powiatu powiadomi na piśmie podmiot ubiegający się o dotację o liczbie uczniów o wysokości dotacji na jednego ucznia przyjętej do skalkulowania kwoty dotacji na dany rok budżetowy", "2. w przypadku uczniów, o których mowa w § 2 ust. 2 wysokość miesięcznej części dotacji obliczana jest na podstawie informacji miesięcznej o liczbie uczniów uczęszczających do szkoły według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca oraz miesięcznej wysokości stawki na jednego ucznia wyliczanej zgodnie z § 3 ust. 3 z zastrzeżeniem §3 ust.4".

W ocenie Kolegium RIO powyższe zapisy są sprzeczne z art.90 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Kolegium RIO podmiot wnioskujący składa tylko jeden wniosek do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, która następnie jest przekazywana temu podmiotowi w 12 częściach. Wskazano, że według utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., U5/86).

Na powyższą uchwałę Rada Powiatu Lidzbarskiego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu błędną wykładnię art. 90 ust.3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 156 ze zm.) poprzez przyjęcie, że §1 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z tym przepisem.

W uzasadnieniu powołano orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na poprawność i zasadność unormowań określonych w §1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu Lidzbarskiego z dnia 25 lutego 2016 r.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/PO 392/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r, I SA/Kr 1106/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2010 r., I SA/Lu 325/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Rz 396/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 marca 2011 r., I SA/Bd 1002/10, Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2011 r., III SA/Gl 4/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r, II GSK 42/11.

Uchwałą nr 0102-271/2016 z dnia 18 maja 2016 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po dokonaniu oceny zaskarżonej skargą uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzić należało, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz.270), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", czyli w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, jest, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodny z prawem.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Rada Powiatu Lidzbarskiego uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r. w § 1 pkt 2 uchwały Nr OR.0710.8.2015 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym (Dz. Urz Woj. Warm.- Maz.poz.3342), wprowadziła następujące zmiany:

- w § 4 ust. 1 i 2 otrzymują brzmienie "1. Zarząd Powiatu Lidzbarskiego w terminie 30 dni od dnia uchwalenia budżetu powiatu powiadomi na piśmie podmiot ubiegający się o dotację o liczbie uczniów o wysokości dotacji na jednego ucznia przyjętej do skalkulowania kwoty dotacji na dany rok budżetowy", "2. w przypadku uczniów, o których mowa w § 2 ust. 2 wysokość miesięcznej części dotacji obliczana jest na podstawie informacji miesięcznej o liczbie uczniów uczęszczających do szkoły według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca oraz miesięcznej wysokości stawki na jednego ucznia wyliczanej zgodnie z § 3 ust. 3 z zastrzeżeniem §3 ust.4".

Zgodnie natomiast z treścią art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2 a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego, w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3 h oraz 3 i.

W związku z tym zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo przyjął, że podmiot wnioskujący o dotacje składa tylko jeden wniosek do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, która następnie jest przekazywana temu podmiotowi w 12 częściach. Warunkiem otrzymania dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę niepubliczną wniosku o udzielenie dotacji do organu dotującego w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W myśl zapisów art.90 ust.3 u.s.o organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej , a więc z góry zobowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego zadeklarowanego ucznia". Oznacza to, że ustalając kwotę dotacji dla szkoły niepublicznej zarówno organy gminy jak i organ prowadzący szkołę mogły poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, gdyż wnika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy. Zatem ta stawka dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym, jak i stanowi podstawę do rozliczenia dotacji. Ta okoliczność zdaje się umykać uwadze skarżącej. Czym innym bowiem jest obowiązek wskazania planowanej liczby uczniów wynikający z art.90 ust. 3 u.s.o. do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, a czym innym rozliczenie tej dotacji. Podkreślić należy, że w to przypadku rozliczenia dotacji istnieje zależność od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. W tej sytuacji jednak istnieje obowiązek podania faktycznej liczby uczniów, a nie planowanej.

W konsekwencji uznać należało, że zgodnie z zapisami ustawy nie przewidziano innej możliwości ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej niż według planowanej liczby wskazanej uczniów do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Taką zasadę ustalania dotacji uzasadnia konieczność zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że zapis uchwały o planowanej liczbie uczniów na poszczególne miesiące i uzależnienie wysokości dotacji od tej liczby nie może być uznany za prawidłowy. Wysokość dotacji ustalana jest bowiem "z góry" , a następnie przekazywana podmiotowi w 12 częściach. Pomniejszenie miesięcznej kwoty dotacji możliwe jest tylko w wyniku jej "rozliczenia" tj. uwzględnienia faktycznej liczby uprawnionych uczniów, ale post factum a nie jak wynika z zapisu zaskarżonej uchwały "z góry" tj na podstawie informacji o liczbie uczniów na pierwszy dzień danego miesiąca.

Należy podkreślić, że organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego, co uczynił w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.