Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 503/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 297
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 11, 77, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 371/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO/41/KPA-9/2021 w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia akt sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 371/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych SA z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 17 lutego 2022 r. Nr SKO/41/KPA-9/2021 w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia akt.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 4 sierpnia 2021 r. o niemożności odtworzenia decyzji administracyjnej przekazującej w zarząd Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych (dalej DDOKP) nieruchomości położonych w Gminie [...], aktualnie nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]. W uzasadnieniu SKO odparło wszystkie zarzuty wskazane w zażaleniu i wskazało, że gdyby podmioty, do których zwrócił się organ I instancji, posiadały w swoich zasobach i rejestrach decyzje o ustanowieniu na rzecz DDPKP prawa zarządu do parceli obejmujących sporne działki położone w Gminie [...], to o takiej okoliczności poinformowałyby ten organ, odpowiadając na jego zapytanie odnośnie ustanowienia na nim zarządu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniosła PKP SA w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jednocześnie rozpatrzył cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organami orzekającymi, że przedłożona przez skarżącą stronę decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 25.04.1989 r. (znak GG/8222/3/89), a także decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze z 03.03.1991 r. (nr G.III.7223/5/33/91), same z siebie nie są wystarczające do stwierdzenia, że w obrocie prawnym występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz DDOKP prawa zarządu do nieruchomości położonych w gminie [...], aktualnie nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]. Żadna z tych decyzji nie zawiera bowiem w swojej treści wskazania konkretnej decyzji, na mocy której wspomniane wyżej nieruchomości zostały przekazane w zarząd DDOKP (decyzja z 03.03.1991 r. powołuje się jedynie na decyzję z 25.04.1989 r.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, decyzje te mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła PKP SA w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr SKO/41/KPA-9/2021 z dnia 17 lutego 2022 roku przepisów:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji oraz faktów historycznych wynika, że decyzja przekazująca w zarząd mogła zostać wydana na parcele a nie działki i z tego względu w decyzji opłatowej brak jest takiego odesłania, a także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że w obrocie prawnym nie występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu prawa zarządu do nieruchomości położonych w Gminie [...], aktualnie nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...] i w związku z tym, że niemożliwe jest jej odtworzenie,

- art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w zażaleniu,

b) art. 297 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że postanowiono o uznaniu odtworzenia akt za niemożliwe.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, które według środka odwoławczego miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na naruszenie art. 77 k.p.a. pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje cztery różnej treści jurydycznej § (paragrafy). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcie (nieprawidłowość) jest niewątpliwym mankamentem (usterką) środka odwoławczego.

Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych SA z siedzibą w Warszawie (dalej też PKP) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 17 lutego 2022 r. Nr SKO/41/KPA-9/2021 w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia akt. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kluczowej kwestii spornej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 11 k.pa. należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 17 lutego 2022 r. Nr SKO/41/KPA-9/2021 w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia akt. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Tym samym nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 297 p.p.s.a.

Nie są więc usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie znajduje potwierdzenia m. in. zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Po pierwsze, co już stwierdzono wyżej, zarzuty te nie są dostatecznie precyzyjne. Art. 77 k.p.a. ma złożoną strukturę, składa się z czterech jednostek redakcyjnych i w konsekwencji zawiera kilka reguł zachowania, odnoszących się do odrębnych kwestii procesowych. Także art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok zaaprobował postanowienie SKO, które niewystarczająco zebrało i rozpatrzyło materiał dowodowy, "(...) a także zastosowało dowolną, a nie swobodą ocenę dowodów (...)" nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – wiarygodnych dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając tych dowodów zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego przed organem.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zaakceptował zaskarżony wyrok stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie było możliwości odtworzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą decyzji oddającej w zarząd wskazane nieruchomości. Nie tylko organ oraz strona skarżąca nie był w posiadaniu takiej decyzji ale również żaden z podmiotów do którego wystąpił organ nie dysponował wydaną w tym przedmiocie decyzją. Ponadto treści decyzji nie dało się odtworzyć na podstawie oświadczeń stron i innych źródeł. Nie można również przyjąć domniemania, że wskazana decyzja musiała zostać wydana tylko dlatego, strona legitymuje się innymi decyzjami o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie PKP, w których posłużono się identyfikatorem w postaci parceli, w sytuacji w której na decyzji opłatowej odnoszącej się do takiej nieruchomości, nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie. Nie można odmówić słuszności stwierdzeniu Sądu wojewódzkiego, że gdyby bowiem w stanie prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. Nr 22, poz. 99) decyzja w przedmiocie zarządu została wydana, bezspornie odnosiłaby się do działki ewidencyjnej nie zaś parceli, co czyni dalsze czynienie poszukiwań takiego dokumentu bezcelowym.

W świetle powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd wojewódzki wskazanych w niej zarówno przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.