Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 929/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skarg E. R. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji dotyczących usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz nr [...] Gminna Komisja ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] postanowiła negatywnie zaopiniować lokalizację w zakresie usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu oraz o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w [...] ul. D. prowadzonego przez E. R. W uzasadnieniu postanowień wskazano, iż placówka handlowa położona jest niezgodnie z zasadami określonymi w uchwale Nr IV/23/2003 Rady Gminy M. z dnia 22 stycznia 2003 r. z późn. zm. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Michałowice. Wskazała, iż w oparciu o posiadaną dokumentację i znajomość terenu ustalono, że najkrótszy ciąg komunikacyjny mierzony od wejścia do sklepu do wejścia na przystanek kolejki WKD wynosi 14 metrów.

Od powyższych postanowień E. R., zwana dalej skarżącą, złożyła zażalenia, w których podnosiła, że w uchwale Nr IV/23/2003 Rady Gminy M. z dnia 22 stycznia 2003 r. z późn. zm. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Michałowice, nie został zdefiniowany "ciąg komunikacyjny". Wskazała, iż prostopadłe przekroczenie jezdni ul D. jest niedozwolone, powołała się na przepis art. 14 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika, że pieszy przechodzący przez jezdnię lub torowisko, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność oraz z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, korzystać z przejścia dla pieszych. Stwierdziła, w oparciu o powyższe zasady, iż ciąg komunikacyjny wynosi 63 metry, co spełnia warunki uchwały. Do zażaleń dołączyła mapę z naniesionym ciągiem komunikacyjnym.

Po rozpatrzeniu zażaleń postanowieniami z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz nr [...], wydanymi na podstawie art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowień wskazało, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie z art. 18 ust. 3a zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Z kolei art. 12 ust. 2 tej ustawy stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Rada Gminy [...] uchwałą Nr IV/23/2003 Rady Gminy M. z dnia 22 stycznia 2003 r. z późn. zm. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Michałowice (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 53, poz. 1386 ze zm.) dokonała ustalenia zasad, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wśród zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...], jest zasada zapisana w § 1 pkt 2, zgodnie z którą punkt sprzedaży alkoholu do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 30 metrów w odległości mierzonej wzdłuż ciągów komunikacyjnych od wejścia do przystanków kolejki WKD; zasada ta nie dotyczy punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa.

SKO wskazało, iż zgromadzony materiał dowodowy na który składa się: mapa geodezyjna w skali 1:500 przedstawiająca budynek wraz z jego okolicami, pozwala na określenie odległości dzielącej sklep wnioskodawczyni od wejścia na przystanek WKD w [...], pokazuje również przebieg możliwych ciągów komunikacyjnych, dokumentacja fotograficzna pokazująca wejścia na przystanek WKD – jest kompletna i wystarczająca dla orzeczenia w sprawie. Z dokumentacji tej wyraźnie wynika, że sklep wnioskodawczyni usytuowany jest w odległości mniejszej niż 30 metrów (mierzonej wzdłuż ciągów komunikacyjnych) od wejścia na przystanek WKD w [...] i wynosi 14 metrów.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej i przywołanej treści art. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) SKO przytoczyło treść tego przepisu:

ust. 1. Pieszy, przechodząc przez jezdnię lub torowisko, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność oraz, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, korzystać z przejścia dla pieszych. Pieszy znajdujący się na tym przejściu ma pierwszeństwo przed pojazdem.

ust. 2. Przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych jest dozwolone, gdy odległość od przejścia przekracza 100 m. Jeżeli jednak skrzyżowanie znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od wyznaczonego przejścia, przechodzenie jest dozwolone również na tym skrzyżowaniu.

ust. 3. Przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych, o którym mowa w ust. 2, jest dozwolone tylko pod warunkiem, że nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub utrudnienia ruchu pojazdów. Pieszy jest obowiązany ustąpić pierwszeństwa pojazdom i do przeciwległej krawędzi jezdni iść drogą najkrótszą, prostopadle do osi jezdni.

Organ wskazał, iż argumentacja skarżącej, iż skoro odległość od przejścia dla pieszych nie przekracza 100 metrów, zatem winien mieć zastosowanie przepis art. 13 ust. 2 zd. 2, a zatem przechodzenie jest dozwolone na skrzyżowaniu i nie jest dozwolone w żadnym innym miejscu, jest nieprawidłowa. Z analizy zdjęć satelitarnych przedmiotowego terenu wynika, że jedynie istniejące przejście dla pieszych łączy dwie strony ulicy J., nie pozwala natomiast w żaden sposób na dojście do przystanku WKD. Na ulicy D. brak jest przejść dla pieszych, o których mowa w powołanych przepisach. W tej sytuacji dojście od sklepu wnioskodawczyni do przystanku WKD może odbywać się jedynie poprzez przekroczenie jezdni bez oznakowanego przejścia dla pieszych. Znajduje zatem zastosowanie pominięty przez skarżącą przepis art. 13 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, o wskazanej wyżej treści.

Na powyższe postanowienia skarżąca – E. R. złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg powtórzyła argumentację o wadliwym mierzeniu ciągu komunikacyjnym przez Gminną Komisję ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...]. Wskazała, iż ciąg komunikacyjny powinien przebiegać wzdłuż chodnika od wyjścia ze sklepu w prawą stronę wzdłuż parkingu przy ulicy D., a następnie w lewo wzdłuż ulicy J., aż do wejścia na peron kolejki WKD. Tak wytyczony ciąg komunikacyjny mierzy 64 metry i jest zgodny z wymogami wskazanymi w uchwale Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosiło o ich oddalenie.

Skarga dotycząca postanowienia nr [...] została zarejestrowana pod sygn. VI SA/Wa 929/12 a skarga dotycząca postanowienia nr [...] została zarejestrowana pod sygn. VI SA/Wa 1496/12.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., postanowił połączyć sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 929/12 oraz VI SA/Wa 1496/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygn. akt. VI SA/Wa 929/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skargi jako niezasadne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 Nr 70, poz. 473) jest rzeczą bezsporną, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenie, oddzielnie dla każdego przedziału zawartości alkoholu, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

Art. 12 ust. 1 ustawy stanowi, że rada gminy ustala w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z powyższej regulacji wynikają dwa istotne wnioski: po pierwsze wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a po drugie zakresem przedmiotowym opinii wydawanej przez gminną komisję jest kwestia dotycząca zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulującą to zagadnienie. Należy tym samym podkreślić, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Bowiem do wyłącznej kompetencji gminnej komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady, organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest władny samodzielnie oceniać prawidłowości lokalizacji punktu sprzedaży.

Uchwała jako akt prawa miejscowego wiąże organ (komisję rozwiązywania problemów alkoholowych jako organ I instancji, na mocy art. 18 ust. 3a cytowanej ustawy).

Postanowienia wydane zostały w trybie art. 106 § 1 k.p.a., stosownie do którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W świetle powołanego art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest organem współdecydującym w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż wspomniane zezwolenie może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii tej komisji.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy [...] uchwałą Nr IV/23/2003 Rady Gminy M. z dnia 22 stycznia 2003 r. z późn. zm. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Michałowice (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 53, poz. 1386 ze zm.) dokonała ustalenia zasad, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Określiła, iż punkt sprzedaży alkoholu do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 30 metrów w odległości mierzonej wzdłuż ciągów komunikacyjnych od wejścia do przystanków kolejki WKD. Zapis jest jasny i nie budzi wątpliwości pomimo braku w uchwale definicji określenia "ciąg komunikacyjny".

W ocenie Sądu, organy prawidłowo, w oparciu o podstawowe zasady poruszania się po drogach publicznych, określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) ustaliły ciąg komunikacyjny od wejścia do punktu sprzedaży do przystanku kolejki WKD w [...] stwierdzając, iż odległość ta jest mniejsza od minimalnej odległości wskazanej w uchwale, co uzasadniało negatywną opinię co do lokalizacji wnioskowanego punktu sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] szczegółowo uzasadniło, dlaczego argumentacja skarżącej odnośnie innego przebiegu ciągu komunikacyjnego jest niezgodna z zasadami ruchu drogowego. Sąd podziela to stanowisko i nie ma potrzeby je powtarzać. Chodzi o dozwolone prawem poruszanie się po drogach publicznych. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonych rozstrzygnięciach, na ulicy D. brak jest przejść dla pieszych, więc dojście do przystanku WKD może odbywać się poprzez przekroczenie jezdni, najkrótszą, prostopadłą drogą do osi jezdni a ta jest mniejsza od minimalnej odległości wskazanej w uchwale.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ postąpił prawidłowo wydając negatywną opinię o lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu bowiem nie spełnia on wymagań określonych w uchwale.

W tym stanie rzeczy wobec bezskuteczności zarzutów skarg Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu