Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 152/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art.7, art. 8, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - w likwidacji z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, A Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., złożonym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o przesłanie kopii dokumentacji aplikacyjnej B.

Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. wystąpił do wnioskodawcy o wskazanie formy, w jakiej ma być dostarczona powyższa dokumentacja. Spółka pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. oświadczyła, że oczekuje kopii dokumentacji aplikacyjnej B w wersji elektronicznej.

Następnie Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 7 września 2017 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 10 sierpnia 2017 r. poprzez wskazanie celu ponownego wykorzystania, w tym określenia rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług oraz warunków, na jakich ma być ponownie ta informacja wykorzystana.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A Sp. z o.o. w likwidacji z pismem z dnia 12 września 2017 r. stwierdziła, że żądane informacje będą wykorzystane przez nią wyłącznie w celach niekomercyjnych i nie będą wykorzystywane do potrzeb związanych z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą lub zarobkową; intencją Spółki jest zapoznanie się z treścią przedmiotowej dokumentacji aplikacyjnej i jej analiza celem zrozumienia oraz oceny sensu zaproponowanych rozwiązań.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił A Sp. z o.o. w likwidacji wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego z uwagi na istnienie ograniczenia w zakresie informacji sektora publicznego dotyczącego dokumentacji aplikacyjnej B, a wynikającego z istniejącej ochrony praw autorskich i praw pokrewnych w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 880 ze zm.).

A Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. pismem z dnia 31 października 2017 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając następujące naruszenia prawa:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 785, poz. 4835) poprzez jego niezastosowanie oraz wydanie decyzji ograniczającej obywatelskie prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, pomimo tego iż w niniejszej sprawie nie zaszły żadne ustawowe przesłanki do dokonania ograniczenia tego prawa;

2. art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji odmawiającej wnioskodawcy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, pomimo tego iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek materialnoprawnych do wydania podobnego rozstrzygnięcia, zaś zaistniały stan faktyczny uzasadniał wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku z dnia 10 sierpnia 2017 r.;

3. art. 23 ust. 6 ww. ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, takie jak prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, uniemożliwiające organowi wydanie decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy z dnia 10 sierpnia 2017 r., pomimo tego iż ze stanu faktycznego sprawy przedstawionego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wynikają takie okoliczności, a jedynie fakt, iż organ nie jest uprawniony do udzielania sublicencji na dokumentację aplikacyjną A, o udzielenie której wnioskodawca nigdy na żadnym etapie niniejszego postępowania nie występował;

4. art. 6 ust. 4 pkt 3) ww. ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz przyjęcie, że informacje oraz dokumentacja o udostępnienie, których wnioskodawca występował względem organu, stanowią utwory w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, pomimo tego iż dokumentacja ta ma charakter dokumentacji urzędowej (materiałów urzędowych), która podlega ustawowemu wyłączeniu spod zastosowania przepisów ww. ustawy;

5. art. 107 § 1 pkt 6) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz wydanie decyzji administracyjnej, w której w nieprawidłowy sposób skonstruowano uzasadnienie poprzez niezawarcie w jego treści uzasadnienia faktycznego i prawnego tej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie wnioskodawcy, jak dokładnie brzmią zapisy umowy z dnia 22 grudnia 2015 r. zawartej pomiędzy Miastem Ł. a Skarbem Państwa - Ministerstwem Rozwoju, co nie tylko nie pozwała wnioskodawcy w pełni zrozumieć przyczyn, wobec których wydano w jego indywidualnej sprawie decyzję odmawiającą uznania jego ustawowych praw, ale również w efektywny sposób uniemożliwia mu wniesienie skutecznego odwołania od tej decyzji, zmuszając wnioskodawcę do zaskarżania rozstrzygnięcia, którego podstaw wydania wnioskodawca nie zna;

6. art. 21 ust. 6 ww. ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie i skierowanie do wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, pomimo tego iż organ finalnie wydał decyzję odmawiającą wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, co sprawia, iż kierowane do wnioskodawcy wezwania były bezprzedmiotowe, pozbawione podstaw prawnych i faktycznych oraz w praktyce zmierzały do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania;

7. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie ponownego wykorzystania informacji publicznej w sposób naruszający zaufanie obywatela do organu administracji publicznej w ten sposób, iż postępowanie prowadzono w sposób przewlekły, niezgodny z przepisami prawa oraz ignorując stan faktyczny sprawy, kierując do obywatela wezwania pozbawione podstawy w ustawie oraz pisma, wywołujące u obywatela błędne przekonanie, że jego prośba została rozpatrzona pozytywnie, pomimo tego iż organ na etapie wnoszenia przez wnioskodawcę pisma z dnia 10 sierpnia 2017 r. posiadał wszystkie informacje, które finalnie stały się podstawą do wydania przez niego odpowiedzi odmownej.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Jednocześnie ponownym wykorzystywaniem w rozumieniu ustawy nie jest udostępnianie lub przekazanie informacji sektora publicznego przez podmiot wykonujący zadania publiczne innemu podmiotowi wykonującemu zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji takich zadań.

W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 3, art. 5, art. 6, art. 21 ust.3 i 6, art. 23 ust.1, 4 i 6, art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego i stwierdziło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy niespornym jest, że Prezydent Miasta Ł., stosownie do art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077), jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ww. ustawy, co oznacza, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Organ podkreślił, że żądanie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem podlega ograniczeniom m.in. w stosunku do informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne - w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych - przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres żądania wnioskodawcy - zgodnie z wolą ustawodawcy - podlega normatywnemu ograniczeniu ze względu na naruszenie praw autorskich "dokumentów aplikacyjnych B", które przysługują innemu podmiotowi niż Prezydentowi Miasta Ł., wskazując, że w sprawie nie jest spornym, iż dokumentacja aplikacyjna B składa się z szeregu dokumentów zawierających dane prawne, finansowe i gospodarcze, które mogą zostać wykorzystane w innych celach niż pierwotny cel, dla którego informacje te zostały wytworzone. Zdaniem Kolegium z uwagi na sposób ujęcia tych danych i przeprowadzane autorskie analizy dokumentacja aplikacyjna B stanowi utwór w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że wobec ustalenia, że żądanie wnioskodawcy ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego podlega ograniczeniu ze względu na naruszenie praw autorskich zasadnym było, stosownie do art. 23 ust. 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Jednocześnie odnosząc się do sformułowanych przez stronę zarzutów organ stwierdził, że są one chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła A Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł.. Zaskarżając przedmiotową decyzję w całości, skarżąca podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa proceduralnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające uchylenie tej decyzji w całości;

2) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na niewłaściwym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż informacje oraz dokumentacja, o udostępnienie których skarżąca występowała względem organu stanowią utwory w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, pomimo tego iż dokumentacja ta ma charakter dokumentacji urzędowej (materiałów urzędowych), co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego;

3) art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego jej wydania, ograniczając się jedynie do zacytowania treści szeregu przepisów oraz potwierdzenia prawidłowości stanowiska organu I instancji, nie odnosząc się przy tym w jakikolwiek merytoryczny sposób do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 31 października 2017 r. zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o niewłaściwie (niepełnie) przeanalizowany stan prawny, co doprowadziło organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia, w którym organ ten nie rozpoznał sprawy co do jej istoty.

Ponadto Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 23 ust. 4 oraz ust. 6 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji odmawiającej skarżącemu wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, pomimo tego iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek materialnoprawnych do wydania podobnego rozstrzygnięcia, zaś zaistniały stan faktyczny uzasadniał wydanie przez organ decyzji zgodnej z treścią wniosku z dnia 10 sierpnia 2017 r.;

2) art. 6 ust. 4 pkt 3) ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji w związku z art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na błędnym przyjęciu, że informacje oraz dokumentacja, o udostępnienie których skarżąca występowała względem organu, stanowią utwory w rozumieniu tych przepisów, co doprowadziło organ odwoławczy do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu odmawiającej skarżącemu wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego;

3) art. 4 pkt 2) ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie jego treści przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, tj. nieuwzględnienie, że informacje oraz dokumentacja, o udostępnienie których skarżąca występowała względem organu, mają charakter dokumentacji urzędowej (materiałów urzędowych), która podlega ustawowemu wyłączeniu spod zastosowania przepisów ustawy prawo autorskie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, iż ta okoliczność skutkowałaby niemożnością powoływania się przez organ na treść przepisu art. 6 ust. 4 pkt 3) ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji, co w konsekwencji doprowadziłoby organ do wydania decyzji uwzględniającej w całości wniosek skarżącego z dnia 10 sierpnia 2017 r.

W oparciu o powyższe zarzuty A Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej w całości wniosek skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że na żadnym etapie sprawy nie zwracała się do organu z prośbą o udzielenie sublicencji na korzystanie z dokumentacji aplikacyjnej B, wręcz przeciwnie w treści pisma z dnia 12 września 2017 r. skierowanego do organu skarżąca wprost oświadczyła, iż nie zamierza wykorzystywać informacji uzyskanych od organu w zakresie przekraczającym ochronę wynikającą z przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz w zakresie przekraczającym warunki wyznaczone przez organ na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji. Skarżąca podkreśliła, że jej intencją nigdy nie było wykorzystywanie udzielonych informacji na zasadzie sublicencji. W jej ocenie wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w oparciu o tę przesłankę jest zatem nie tylko sprzeczne z przepisami prawa, ale również błędne w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego sprawy.

Następnie Spółka podkreśliła, że dokumentacja, której udostępnienia domaga się od Prezydenta Miasta Ł. w niniejszej sprawie, nie stanowi "utworu" w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zatem nie korzysta z ochrony przewidzianej wskazywanymi przez organy przepisami ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji. Wskazała, że w treści przedmiotowej ustawy przewidziano szereg wyjątków od ogólnej zasady, że każdy przejaw działalności twórczej stanowi "utwór", co skutkuje uznaniem, że w określonych okolicznościach dokumenty i informacje, które byłyby uznane za "utwór", nie będą korzystać z ochrony przewidzianej przepisami tej ustawy. Jednym z takich wyjątków są urzędowe dokumenty i materiały. Jednocześnie, zdaniem Spółki, na powyższą ocenę bez wpływu pozostaje sytuacja, w której dana informacja może zostać równocześnie zakwalifikowana jako materiał lub dokument urzędowy oraz jako utwór w rozumieniu prawa autorskiego. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w polskiej doktrynie i orzecznictwie opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia "informacja publiczna" jako nieograniczonego jedynie do informacji zinstytucjonalizowanych, a obejmującego także wewnętrzne materiały wykorzystywane przez organy władzy publicznej. Oznacza to, że "materiały" nietworzone bezpośrednio przez urząd, ale wyłącznie na jego zlecenie przez podmioty zewnętrzne, nadal są materiałami urzędowymi objętymi wyłączeniem z art. 4 ustawy. W ocenie skarżącej wystarczającym powodem do uznania żądanej przez nią dokumentacji za materiał urzędowy w rozumieniu art. 4 pkt 2) ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest fakt, iż dokumentację wykonano na polecenie urzędu w związku z publiczną procedurą urzędową, do której ogół wiadomości publicznej będzie posiadał dostęp na późniejszym etapie jej rozstrzygnięcia.

Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Wniosek złożony przez nią był bowiem prawidłowy oraz kompletny pod względem formalnym, a wyłącznie treść art. 6 ust. 4 pkt 3) ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji stanowiła podstawę do nieuwzględnienia wniosku skarżącej. Usunięcie tej przeszkody w konsekwencji musiałoby doprowadzić organ I instancji do wydania decyzji uwzględniającej w całości wniosek skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r., lub ewentualnie organ II instancji - decyzji uwzględniającej w całości odwołanie z dnia 31 października 2017 r.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy w nieprawidłowy sposób przyjął bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż informacje oraz dokumentacja, o udostępnienie których skarżąca występowała względem organu I instancji, stanowią "utwory" w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, pomimo tego iż dokumentacja ta ma charakter dokumentacji urzędowej (materiałów urzędowych). Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania. Doprowadziło bowiem organ odwoławczy do błędnego przekonania, że stanowisko organu I instancji było prawidłowe, zaś w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie tylko nie zbadał w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale wręcz zignorował w całości podnoszone w tym kontekście zarzuty skarżącej w odwołaniu z dnia 31 października 2017 r., a tak skonstruowane uzasadnienie decyzji organu II instancji narusza przepis art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a., który nakłada na organ obowiązek uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanych przez siebie decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej obowiązek ten nie został również dochowany przez organ I instancji. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że organy orzekające w sprawie w dalszym ciągu nie doprecyzowały, jak brzmią zapisy umowy, na której istnienie się powołują i z faktu istnienia, której wyprowadzają wniosek o niemożności udzielenia żądanych informacji. W konsekwencji prawo skarżącej do obrony swoich praw uległo daleko posuniętemu ograniczeniu. Skarżąca nie tylko bowiem nie ma pewności, czy umowa taka rzeczywiście istnieje i czy nie została - chociażby - uchylona, ale również nie ma pewności, jakie argumenty przekonały organy do zajęcia takiego, a nie innego stanowiska. W ten sposób uniemożliwiono skarżącej wniesienie skutecznego środka zaskarżenia od kwestionowanej przez nią decyzji, zmuszając ją do zaskarżania rozstrzygnięcia, którego podstaw wydania nie zna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że Spółka nie modyfikowała wniosku z dnia 10 sierpnia 2017 r. o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w trybie tej ustawy występowała o rozpatrzenie tego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek w większości z innych względów niż w niej podniesione.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co uzasadnia uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

W tym względzie przede wszystkim należy wskazać, iż organy administracji publicznej, w tym organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, obowiązuje zasada praworządności i zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o których mowa w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek działania na podstawie prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a., zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek właściwej kwalifikacji rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy budzi ona wątpliwości do jej wyjaśnienia z wnioskodawcą w ustawowo określonym trybie.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż wbrew wskazanym zasadom organy prowadzące postępowanie przyjmując, że wniosek skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. treścią swą obejmował żądanie udostępnienia wskazanych w nim informacji w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, dokonały błędnej kwalifikacji rzeczywistej woli skarżącej. Analiza treści wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. prowadzi bowiem do konkluzji, iż treścią jej wystąpienia było żądanie udostępnienia kopii dokumentacji aplikacyjnej B w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o dostępie do informacji publicznej", nie zaś w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Spółka dokonała w toku postępowania modyfikacji żądania zawartego we wniosku, obierając za jego podstawę stosowne przepisy ww. ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Co więcej, skarżąca w drodze pisma z dnia 12 września 2017 r. wyjaśniła, że jej intencją jest zapoznanie się z treścią przedmiotowej dokumentacji aplikacyjnej i jej analiza celem zrozumienia oraz oceny sensu zaproponowanych rozwiązań, co tym bardziej powinno skłonić organ do rozpoznania jej wniosku w trybie przepisów powołanej w nim ustawy. Podnieść przy tym należy, że ów brak modyfikacji wniosku z dnia 10 sierpnia 2017 r. potwierdził na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej, oświadczając, że skarżąca występowała o rozpoznanie tego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 10 sierpnia 2017 r. powinno było zostać rozważone przez organy prowadzące postępowanie w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tymczasem organy orzekające w sprawie dokonały nieuzasadnionego przekwalifikowania wniosku skarżącej Spółki, przyjmując, że został on złożony w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Sąd pragnie przy tym z całą mocą podkreślić, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania określa zatem przedmiot tego postępowania i niewątpliwie żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza przy tym stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym rozważanej materii za ugruntowany uznaje się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sytuacji, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, a taka niewątpliwie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

Sąd pragnie przy tym zwrócić uwagę na odrębny cel regulacji zawartych w wyżej przywołanych ustawach. Powołana przez organy orzekające w sprawie ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. 2016 r. poz. 352) weszła w życie w dniu 16 czerwca 2016 r i w zakresie ponownego wykorzystywania informacji zastąpiła regulację zawartą w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r. poz. 1764, ze zm.). Bezpośrednim powodem uchwalenia ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego było dostosowanie polskiego prawa do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Przed jej uchwaleniem dokonano przeglądu i oceny dotychczasowych przepisów o ponownym wykorzystywaniu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ustawie zostały określone zasady i tryb postępowania przy ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z definicją Komisji Europejskiej, informacja sektora publicznego stanowi wszelkiego rodzaju dane tworzone i gromadzone przez jednostki sektora publicznego (np. dane prawne, meteorologiczne, finansowe, gospodarcze, statystyki, mapy cyfrowe, itp.) umożliwiające ich agregację i udostępnianie w postaci nowych produktów bądź usług (elektronicznych), a co za tym idzie dających możliwość ponownego wykorzystania w usługach sektora prywatnego – bazy danych, systemy nawigacyjne, historyczne zestawienia statystyczne, prognozy, usługi finansowe, ubezpieczeniowe, zdrowotne, gospodarcze, prawne, itp. Podkreślić przy tym należy, że wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę. Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Cel ten sięga zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 404/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów uznać zatem należało, że w toku załatwiania sprawy skarżącej zainicjowanej wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. organy dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na stwierdzone uchybienia organów orzekających w sprawie konieczne było zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w wyroku rozstrzygnięć w trybie art. 135 p.p.s.a., aby sprawa powróciła do etapu, na którym organ zobowiązany będzie nadać sprawie prawidłowy bieg zgodnie z treścią żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. i uwzględnieniem odrębności powyższych regulacji ustawowych.

Jednocześnie Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesna byłaby ocena zarzutów podniesionych w skardze, w tym zwłaszcza zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego powołanych przez organ jako podstawa odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Z tego względu Sąd odstąpił od analizy zasadności tych zarzutów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i rozpoznana wniosek skarżącej z dnia 10 sierpnia 2017 r. zgodnie z jego treścią oraz wskazaniami Sądu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

a.tp.