Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2224/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit a, art 135, art 200, art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 21 ust 1 pkt 4 w zw z art 23 ust 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
law: Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
article: art 6, art 7, art 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 47 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania odprawy mieszkaniowej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (dalej: "wnioskodawca", "skarżący").

W uzasadnieniu Prezes AMW przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

W dniu [...] lutego 2020 r. [...] M. N. wystąpił do Dyrektora OR AMW o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...). Do wniosku załączył dokumenty, z których wynika, że był żołnierzem w służbie stałej i pełnił ją w Jednostce Wojskowej nr [...] w [...]. Na podstawie rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] ww. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu z dniem [...] marca 2020 r. terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Rozkazem tym z dniem [...] lutego 2020 r. został przeniesiony do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...]. Ponadto z załączonego zaświadczenia Szefa Wydziału Personalnego JW [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] wynika, że ww. na dzień zwolnienia, tj. na [...] marca 2020 r., posiadał 18 lat, 2 miesiące i 16 dni wysługi czynnej służby wojskowej.

Wnioskodawca załączył do akt zaświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], zgodnie z którym w okresie od dnia [...] sierpnia 1996 r. do dnia [...] listopada 1998 r. pełnił służbę w KWP w [...] i nie pobierał równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jak i nie otrzymał żadnego innego świadczenia mieszkaniowego przysługującego policjantom zgodnie z ustawą o Policji.

Z akt sprawy wynika również, że wnioskodawca w dniu [...] grudnia 1998 r. zawarł związek małżeński z A. J. (funkcjonariuszem Policji). Zgodnie z pismem Komendy Głównej Policji ww. pełniła służbę od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r., w toku której - decyzją Komendanta Szkolenia Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] - została przyznana jej pomoc finansowa na budowę budynku mieszkalnego. Następnie M. N. i A. J. w 2010 r. nabyli nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przy ul. [...] w [...] (Kw nr [...]), a w 2013 r. wybudowali na ww. działce budynek mieszkalny. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2014 r. Rep. [...] nr [...] małżonkowie dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego A. J. nabyła na wyłączną własność ww. działkę nr [...]. Sąd Okręgowy [...] w [...][...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekł rozwód związku małżeńskiego zawartego pomiędzy M. N. a A. J.

W oświadczeniu złożonym w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej, załączonym do wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., wnioskodawca wskazał dzień [...] maja 2012 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...] oraz posiadał następujących członków rodziny: żonę A. J., synów: K. N. (ur. [...] maja 2002 r.) i K. N. (ur. [...] kwietnia 2006 r.), z którymi wspólnie zamieszkiwał pod adresem: ul. [...],[...]. Z oświadczenia wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. wnioskodawca pozostawał w związku małżeńskim z A. J.

Dyrektor OR AMW w [...] odmawiając decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] przyznania odprawy mieszkaniowej wskazał w uzasadnieniu, że byłej małżonce wnioskodawcy – A. J. została przyznana pomoc finansowa na budowę budynku mieszkalnego - na podstawie decyzji Komendanta Szkolenia Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Okoliczność ta wypełnia przesłankę negatywną przyznania ww. świadczenia na podstawie art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wnioskodawca, działający przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

- art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że pomoc finansowa dla funkcjonariusza Policji udzielona byłej żonie wyklucza możliwość przyznania odprawy mieszkaniowej, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego wskazują, że zostały spełnione wszelkie przesłanki jej udzielenia,

- art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni jednoznacznego przepisu prawa określającego przesłanki wykluczające prawo przyznania odprawy mieszkaniowej, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek działać zgodnie z prawem,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prezes AMW wskazał, iż w okolicznością bezsporną jest, że w trakcie trwania małżeństwa z wnioskodawcą, A. J. - będąc funkcjonariuszem Policji - otrzymała pomoc finansową na budowę domu mieszkalnego, który został wybudowany w 2013 r. na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), który zawiera bezwzględny zakaz wypłaty odprawy mieszkaniowej, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą, i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do dnia 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Analogicznie z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) wynikało (w dacie wypłaty A. J. pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego bądź wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawo małżonki wnioskodawcy - jako funkcjonariusza Policji - do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, które jest alternatywną formą spełnienia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Udzielona A. J. w trakcie trwania małżeństwa z wnioskodawcą pomoc finansowa służyła zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych całej rodziny. Okoliczność ta ma istotny wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy, który w tym stanie faktycznym ubiega się o wypłatę odprawy mieszkaniowej po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Mianowicie, skorzystanie przez małżonka żołnierza, będącego funkcjonariuszem Policji, z pomocy finansowej, niezależnie od faktu, że małżeństwo zostało później rozwiązane, wyłącza dopuszczalność wypłaty odprawy mieszkaniowej żołnierzowi zawodowemu. Uzyskana pomoc finansowa przez A. J. w 2010 r. na budowę budynku mieszkalnego z uwzględnieniem norm przysługujących członkom rodziny funkcjonariusza weszła do majątku wspólnego, zatem wnioskodawca również skorzystał z wypłaconych z budżetu Państwa środków finansowych na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych.

Stanowi to negatywną przesłankę do wypłacenia odprawy mieszkaniowej, której celem jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny po odejściu ze służby wojskowej, gdyż te potrzeby zostały zabezpieczone poprzez wypłacenie pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego A. J., z którą wnioskodawca pozostawał wówczas w związku małżeńskim.

Dalej organ wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, pomoc finansową jaką otrzymała jego ówczesna małżonka należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowania (...), a ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel.

Uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Nie może on otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - w formie odprawy mieszkaniowej, bowiem jego potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone.

Pismem z dnia 14 października 2020 r. M. N., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] września 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o domniemaną podstawę prawną, co narusza zasadę praworządności,

- art. 7a i art. 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony na podstawie domniemanych wątpliwości organu i przedstawieniu ich jako uzasadnionych względami sprawiedliwości społecznej, co narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób dowolny i nie budzący zaufania do organów władzy publicznej poprzez arbitralne stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokonania wykładni przepisu art. tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) na niekorzyść strony i wbrew obowiązkowi uwzględniania z urzędu słusznego interesu strony, w sytuacji, gdy ww. przepis jest jasny i jednoznaczny, a zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i obligował do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącego,

- art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w ustaleniu, że pomoc finansowa udzielona byłej żonie jako funkcjonariuszce Policji wyklucza możliwość przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyznania odprawy mieszkaniowej, podczas gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. że organ - pomimo tego, iż powołany przepis jest jasny i precyzyjny, zawiera jasne kryteria przyznania prawa, odmawia tego prawa, powołując się na pozaustawowe przesłanki oraz argumenty, które nie mogą uzasadniać odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej w obowiązującym stanie prawnym.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi. Wskazał przy tym m.in., iż analiza treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) prowadzi do wniosku, że w przepisie tym została wyrażona zasada jednorazowości tzw. definitywnej pomocy Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osób do tego uprawnionych. Raz zrealizowane docelowe "prawo do kwatery" nie podlega realizacji ponownie. Wnika to też z faktu, że zarówno żołnierze jak i funkcjonariusze swe definitywne "prawo do kwatery" mogli realizować w trakcie pełnienia służby. Realizacja uprawnień żołnierzy i funkcjonariuszy w zakresie zakwaterowania datuje się od 1951 r., stąd zapis przewidujący wykluczenie prawa do zakwaterowania w postaci przydziału lokalu, wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz wypłaty odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy Państwo swój obowiązek względem żołnierza lub jego małżonka w powyższym zakresie spełniło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w [...] zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego M. N. z dnia [...] lutego 2020 r. o przyznanie odprawy mieszkaniowej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania odprawy mieszkaniowej, określona w art. 23 ust. 9 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie przez małżonka osoby wnioskującej (jako funkcjonariusza Policji) pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość wypłaty odprawy mieszkaniowej. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy stanowi wyłączenie możliwości uzyskania odprawy mieszkaniowej przez żołnierza, który otrzymał (lub jego małżonek otrzymał) pomoc finansową przed dniem 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. i nie ma podstaw do tego, aby zakaz ten rozszerzać na inne formy wsparcia finansowego przyznane na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji wydanej w I instancji, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 23 ust. 9 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), można odmówić wypłaty żołnierzowi zawodowemu odprawy mieszkaniowej jeżeli wcześniej jego (była) małżonka - jako funkcjonariuszka Policji - skorzystała z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy udzielenie pomocy finansowej funkcjonariuszowi określonej formacji mundurowej, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych, wyklucza możliwość przyznania żołnierzowi zawodowemu odprawy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...), żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Przepis art. 23 ust. 9 ww. ustawy precyzuje, że odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6.

Natomiast w myśl art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest jednoznaczny pod względem językowym i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Nie przewiduje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (jego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Była małżonka skarżącego otrzymała bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantką, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznając bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, odrzucił jednocześnie jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Dodać należy, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie poglądy wyrażane w orzecznictwie, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Sądy wskazywały, że tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam określone. Sądy uznawały jednocześnie, iż oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd orzekający miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, iż w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Poglądy sądów administracyjnych zaprezentowane powyżej nie mogą mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przyznania świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). O ile bowiem ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie, o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, publ. CBOSA).

Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, "(...) w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach".

Zauważyć również należy, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) stwierdził: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B .Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej argumentacją celowościową, którą można uznać za słuszną, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.).

Można więc przyjąć, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), do osoby, której małżonek wcześniej otrzymał pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Odnosząc się natomiast do ww. zasad określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zauważyć należy, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie nie chodzi wszak o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania (wypłaty odprawy mieszkaniowej) w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Nie można zatem przyjąć, że skarżący byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, a tym bardziej w stosunku do funkcjonariuszy Policji.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] września 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Końcowo zaznaczyć należy, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała wyłącznie kwestia zasadności odmowy wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej, nie zaś kwestia wyliczenia tego świadczenia, która nie była przedmiotem rozważań orzekających organów.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.