Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1253/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust.1 art 24 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1490/13 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 września 2013 r. nr ... w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od D. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 1490/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 września 2013r.,

nr ... w przedmiocie kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że w dniu 4 lipca 2012r. w miejscowości Ł. P.- P. P. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki IVECO o nr rej. ... przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował Ł.K.. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole. Decyzją z dnia 17 czerwca 2013r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ I instancji, nałożył na D. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "D." D. K.. w Z., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym oraz wykonywanie przewozu regularnego bez obowiązującego rozkładu jazdy. W trakcie kontroli ustalono, że przewóz na linii regularnej wykonuje – według raportu fiskalnego – Firma "D." D. K., a kierowca nie posiadał w pojeździe wypisu z licencji wystawionej na ww. podmiot, lecz okazał do wglądu licencję wystawioną na Z.T.P. S., K. Sp. j. Ponadto kierowca nie posiadał wypisu z zezwolenia ani rozkładu jazdy na trasę Z. – P. P..

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 września 2013r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nałożył na D. K karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treści znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w tym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r., poz. 1414) – dalej jako: "u.t.d.".

W ocenie organu odwoławczego, z zeznań kierowcy Ł. K., jak i z treści paragonu fiskalnego wydrukowanego z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe wynika bezspornie, że wykonawcą przewozu był skarżący. Nie sposób w omawianym przypadku mówić o powierzeniu wykonania przewozu stronie, gdyż w ocenie organu organizacja przewozu leżała po stronie D. K.. Wykonanie przewozu, dystrybucja biletów oraz rozliczenia finansowe to obowiązki, jakie spoczywają na stronie niniejszego postępowania w związku z realizacją przewozu z dnia kontroli. Organ zważył, że przesłuchiwany w charakterze świadka Ł.K. nie wspomniał o konieczności zaewidencjonowania przychodu na kasie fiskalnej zarejestrowanej na stronę w związku z awarią kasy należącej do przedsiębiorstwa Z.T.P. S., K. Sp. j., lecz zeznał, że wykonawcą przewozu był D. K., który zlecił mu wykonywanie pracy w charakterze kierowcy. Z raportu fiskalnego dobowego za dzień 4 lipca 2012r., wydrukowanego z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe, wynika, że usługa w odbiorze pasażerów - stron umowy przewozu - realizowana była przez D. K., na którego zarejestrowana była kasa fiskalna. Według informacji uzyskanych przez organ I instancji w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Z., strona na dzień kontroli nie posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię regularną Z. – P..

W odniesieniu do naruszenia z Ip. 2.3 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne jest w omawianym przypadku karanie strony z tego tytułu. Warunkiem niezbędnym, aby nałożyć sankcje za wykonywanie przewozu regularnego bez obowiązującego rozkładu jazdy, jest bowiem dysponowanie przez podmiot wykonujący przewozy regularne zezwoleniem na ich wykonywanie.

W złożonej skardze do WSA w Krakowie, D. K. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy i błędne określenie strony postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organizatorem i wykonawcą przewozu była firma Z.T.P. S., K. Sp. j., której jest wspólnikiem. Jedynym powodem, dla którego organy wskazały go jako stronę postępowania był fakt, że użyczył Z.T.P. S., K. Spółce jawnej – ze względu na awarię – swoją kasę fiskalną i widnieje na raporcie fiskalnym jako przewoźnik. Podał, że z faktury VAT nr ... wynika, że cała należność za bilety z tego przewozu została przekazana przewoźnikowi, tj. Z.T.P. S., . Sp. j.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podkreślił, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, rozpatrzyły go w całości i we wzajemnej łączności, zgodnie z przywoływanymi postanowieniami artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ odwoławczy uznał, że w tym konkretnym przypadku udowodnione jedynie zostało naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w postaci wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, wskazane pod l.p. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przytaczając treść art. 18 ust. 1 i ust. 3 u.t.d. podkreślił, że przewoźnik drogowy, który ma wykonywać przewozy regularne i regularne specjalne, musi uprzednio uzyskać na taką działalność zezwolenie, a katalog przypadków zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia jest zamknięty, co oznacza, że przepis ten należy wykładać ścieśniająco, a nie rozszerzająco. W kontekście powyższego, zdaniem Sądu nie jest uzasadnione twierdzenie, że na wykonywanie w chwili kontroli de facto przez skarżącego – D. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "D." D. K. w Z. - przewozu na linii regularnej Z. – P. P. – nie było wymagane zezwolenie, skoro bezsprzecznie nie wykonywał on w tym dniu przewozu okazjonalnego, tj. nie stanowiącego przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (pkt 11 art. 4 ustawy). Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że - mimo podnoszonych przez skarżącego argumentów, iż przewozu tego nie wykonywał on, lecz przewoźnik Z.T.P. S., K. Sp. j., - to nie tylko cykliczność, powtarzalność z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady tego przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom, ale przede wszystkim odpowiedzialność skarżącego za organizację tego konkretnego przewozu przemawiają za stanowiskiem, że był to przewóz regularny. Ustalenie zaś, że skarżący na tego rodzaju przewóz nie uzyskał zezwolenia, uzasadnia w pełni stanowisko, że wykonywał on przewóz regularny bez wymaganego przepisami ustawy o transporcie drogowym zezwolenia. Bezpodstawne są więc w tym względzie zarzuty skarżącego, że organy nie ustaliły tej okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że udzielonego zezwolenia nie można odstępować, pod rygorem jego cofnięcia. Zezwolenie jest dokumentem wydawanym dla konkretnego przewoźnika w celu umożliwienia mu wykonywania transportu drogowego i określonego rodzaju świadczonych usług.

W ocenie Sądu I instancji, nie można z treści art. 24 ust,. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, który to odnosi się do sytuacji cofnięcia zezwolenia, a w którym określono jakie działanie nie stanowi odstąpienia zezwolenia, wywodzić w powiązaniu z art. 5 ustawy Prawo przewozowe, możliwości wykonywania przewozu regularnego, na podstawie zezwolenia wydanego innemu przewoźnikowi tylko dlatego, że zawarło się z nim umowę powierzenia wykonywania przewozu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012r. poz. 1173) – dalej: "u.p.p.", dopuszcza wielokrotne nawet powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Odróżnić należy bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia od prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostanie pojęcie jest dużo szersze i obejmuje nie tylko wykonywanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów, czy rozliczenia finansowe.

Zdaniem Sądu, skoro w niniejszej sprawie kierowca zeznał, że przewóz wykonywał w dniu kontroli przewoźnik – Firma "D." D. K. w Z., wydawał on bilety "... na przystanku końcowym...", to świadczy to, podobnie jak raport fiskalny, na którym widnieje firma skarżącego, że organizatorem tego przewozu w dniu kontroli, wbrew twierdzeniom skargi, była firma skarżącego, a nie firma Z.T.P. S., K. Sp. j.

Za pozbawione racji Sąd uznał zarzuty skarżącego, że organy orzekające dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem art. 5 ustawy u.p.p. W ocenie Sądu, organy jedynie trafnie stwierdziły, że w ogóle w tym stanie faktycznym, w kontekście zeznań kierowcy i pozostałych dowodów nie można mówić o powierzeniu skarżącemu przewozu. Argumentacja organów o tyle była konieczna i zasadna, że skarżący próbował argumentować, iż skoro jako wspólnik może wydawać polecenia oraz dokonywać czynności w imieniu spółki Z.T.P. S., K. Sp. j., to zeznanie przez kierowcę, że on wydał mu polecenie należy rozumieć, że wydał mu polecenie jako współwłaściciel spółki Z.T.P. S., K.Sp. j., a nie jako przedsiębiorca Firma "D." D. K. w Z.. Twierdzenia te są w ocenie Sądu niczym nie uzasadnione. Sąd zauważył, że w sytuacji, gdyby kierowca wykonywał w dniu kontroli, jak twierdzi skarżący, przewóz na rzecz spółki Z.T.P. S., K. Sp. j., to wszelka organizacja tego przewozu musiałaby być po stronie tej spółki, a nie skarżącego - Firmy "D." D. K.w Z.. W konsekwencji, musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji finansowej. Żadne jednakże dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy tego nie potwierdzają, a wręcz przeciwnie, przeczą tym twierdzeniom. Również argumenty skarżącego, że tylko ze względu na "awarię" kasy fiskalnej, użyczył spółce Z.T.P. S., K. Sp. j., swojej kasy, nie zasługują na danie im wiary wobec zapisów § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 14 marca 2013r. w sprawie kas rejestrujących (Dz.U. z 2013r., poz. 363), wydanego na podstawie art. 111 ust. 7a ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2011r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) – dalej jako ustawa o VAT. Nie można zatem, zdaniem Sądu, zarzucić organowi, że błędnie przyjął, iż to skarżący był właściwym podmiotem odpowiedzialnym za organizację przewozu w chwili kontroli.

Trafnie w ocenie Sądu organ odwoławczy uznał również, że w tym stanie faktycznym nie można zarzucić skarżącemu wykonywania przewozu bez rozkładu jazdy skoro wykonywał go w ogóle bez zezwolenia. Prawidłowo organ odwoławczy podniósł, że naruszenie to może się bowiem odnosić do tego podmiotu, który wykonuje przewóz na podstawie zezwolenia, lecz niezgodnie z jego warunkami.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro wyniki przeprowadzonej na drodze kontroli oraz pozostałe dowody ujawniły przypadek wykonywania transportu drogowego z naruszeniem przepisów o obowiązku wykonywania przewozu regularnego na podstawie zezwolenia (lp. 2.1 załącznika nr 3), to nie można mówić o błędnym zastosowaniu art. 92a ust. 1, ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, a zatem nie można mówić także i w tym zakresie o naruszeniu prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej D. K.zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) – dalej jako: "p.p.s.a." w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy oraz art. 77 i 80 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo wadliwości skarżonej decyzji organu administracji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną WSA nie uwzględnił istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie tego, że skarżący jest wspólnikiem spółki Z.T.P. Stoch, Karpiński spółka jawna, która posiadała zezwolenie na regularne przewozy osób na linii regularnej, na której odbywał się kwestionowany przewóz. Podczas kontroli zostały okazane dokumenty wskazanej spółki, takie jak wypis z licencji, zezwolenie na przewozy regularne oraz rozkład jazdy. Jedynym dowodem, który ma przemawiać za nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego jest przesłuchanie świadka - kierowcy Ł. K., który zeznał że przedsiębiorcą wykonującym przewóz jest skarżący. Świadek ten był przesłuchiwany pod nieobecność skarżącego, który został pozbawiony możliwości zadawania świadkowi pytań, a tym samym możliwości wyjaśnienia sprawy oraz prawa do obrony swoich praw w postępowaniu. Świadek ten nie orientował się w relacjach pomiędzy skarżącym a spółką Z.T.P. S., K. sp.j. a ponieważ pojazd którym poruszał się należał do skarżącego stąd wskazał skarżącego jako wykonawcę przewozu. Gdyby skarżący był obecny przy przesłuchaniu świadka, albo został przesłuchany w charakterze strony, co wydawało się koniecznością z uwagi na okoliczności sprawy, to kwestie związane ze spornym przewozem zostałyby wyjaśnione. Organy administracji zaniechały przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego, co stanowi poważne uchybienie zasadom postępowania dowodowego, jak również naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a. Kasator wskazał, że wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem kasatora, organ l instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu z zeznań świadka, jak również nie przeprowadził koniecznego w sprawie dowodu z przesłuchania skarżącego jak również wspólników spółki Z.T.P. S. K.spółka jawna, dzięki czemu skarżący miałby dowodową możliwość wyjaśnienia okoliczności spornego przewozu, w szczególności w aspekcie okoliczności jego wykonywania. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organy administracji błędnie oceniły ustaloną w sprawie okoliczność używania kasy fiskalnej należącej do skarżącego. Okoliczność ta była wyjaśniana przez skarżącego w toku postępowania, nie mniej, nie została uwzględniona, pomimo że z wyjaśnień tych dostatecznie jasno wynika przyczyna użycia tej kasy, jak również rozliczenie z tego tytułu pomiędzy skarżącym i spółką. W ocenie skarżącego przywiązanie rozstrzygającej wagi do kwestii rejestracji fiskalnej sprzedaży biletów przez skarżącego jest nieuzasadnione i nie może w żadnej mierze przesądzać o kwalifikacji spornego przewozu. Kwestia rejestracji fiskalnej sprzedaży biletów ma charakter czysto techniczny i nie może przesądzać o tym kto wykonuje przewóz.

Kasator nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że okoliczności spornego przewozu przemawiają przeciwko uznaniu, iż doszło do powierzenia przewozu skarżącemu. Po pierwsze, wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie doszło do stałego powierzenia przewozu skarżącemu. Po drugie, okoliczność, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą oprócz bycia wspólnikiem spółki Z.T.P. S. K.spółka jawna nie ma w przedmiotowym zakresie żadnego znaczenia. Uszło również uwadze WSA, że sporny przewóz był jednorazowy, a jego wykonywanie było ściśle związane z tym, że skarżący jest wspólnikiem spółki Z.T.P. S. K.spółka jawna posiadającej zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób. Pozbawiona znaczenia jest również okoliczność, że sprzedaż biletów odbywała się za pośrednictwem kasy fiskalnej skarżącego, gdyż jest to kwestia fiskalna, techniczna, nie związana w żaden sposób z organizacją przewozu. Regulacje prawne odnoszące się do kas fiskalnych mają charakter podatkowy, nie związany i nie mający wpływu na warunki wykonywania przewozów drogowych.

Ostatecznie autor skargi kasacyjnej stwierdził, że pojazd skarżącego odbył jeden przewóz powierzony przez posiadacza zezwolenia, tj. przez spółkę Z.T.P. S.K.sp.j., nie można jednak z tego faktu wywodzić, że skarżący stale wykonuje przewozy na tej linii i jest ich organizatorem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazane jako naruszone i nie może z urzędu badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył także innych przepisów prawa, niż w niej podane. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji.

W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

II. W rozpoznawanej sprawie, skarżący kasacyjnie nie wskazał, w oparciu o którą z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wnosi skargę. Natomiast sformułował zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy oraz art. 77 i 80 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo wadliwości skarżonej decyzji organu administracji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku.

Sposób przedstawienia zarzutu kasacyjnego budzi uzasadnione wątpliwości. Zarzucając Sądowi I instancji oddalenie skargi mimo wadliwości decyzji organu administracji, autor skargi kasacyjnej nie powiązał tego zarzutu z przepisem art.151 p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną wydanego przez ten Sąd wyroku. Jednocześnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) skarżący kasacyjnie nie podał, że Sąd zamiast oddalić skargę, powinien był ją uchylić na podstawie wskazanego przepisu.

Nadto skarżący kasacyjnie w petitum skargi, w ramach podstaw kasacyjnych nie zarzucił Sądowi I Instancji naruszenia prawa materialnego, natomiast w jej uzasadnieniu, zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wskutek bezpodstawnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa określających wykonywanie przewozów regularnych osób.

W oparciu o tak sformułowaną podstawę kasacyjną, w powiązaniu z przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentacją, rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegał zarzut pozbawienia skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu ( art. 10 k.p.a. ) oraz wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, pomimo niezebrania wyczerpującego materiału dowodowego, jego nienależytego rozpatrzenia oraz wadliwej oceny ( art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ).

W ramach niespornego stanu faktycznego ustalono, że w dniu 4 lipca 2012 r. w miejscowości . P. – P. P. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki IVECO o nr rej. ., należącego do przedsiębiorcy: "D." D. K., przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował Ł. K., który zeznał m.in., że jest zatrudniony w firmie "D." D. K. jako firma sprzątająca i świadczy też usługi kierowcy oraz, że w dniu 4 lipca 2012r. na linii regularnej na trasie Z. P. P., przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy jest firma "D." D. K.. Kierowca podał, że dostał "zlecenie wykonania dla Pana K. usługi przejazdu na trasie Z.– P. P. (....). Ja za wykonanie przewozu wystawiam Panu K.rachunek za wykonaną usługę. Zlecenie dostałem w formie ustnej (....). W pojeździe nie posiadam wypisu z licencji wystawionej na Pana K., nie mam też zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wystawionym na Pana K.".

Z raportu fiskalnego dobowego za dzień 4 lipca 2012 r., wydrukowanego z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym pojeździe wynikało, że usługa w odbiorze pasażerów - stron umowy przewozu - realizowana była przez D.K., na którego zarejestrowana była kasa fiskalna. Z kolei według informacji uzyskanych przez organ I instancji w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Z., skarżący na dzień kontroli nie posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię regularną Z. – P..

W toku postępowania strona przedłożyła wypis z wystawionej na jej rzecz licencji nr ... dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób. Natomiast podczas kontroli kierowca przedstawił dokumenty wystawione na rzecz Z.T.P. S., K., sp. j., tj. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oraz rozkład jazdy.

III. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. W szczególności, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, w tym dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 k.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Organy prowadzące postępowanie zasad tych nie naruszyły. Po pierwsze, przesłuchanie kierowcy odbyło się w ramach czynności kontrolnych, a ściślej kontroli drogowej, w ramach której, inspektor może również przesłuchiwać świadków ( art. 73 ust. 1 u.t.d. ). Z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządził protokół kontroli ( art. 74 ust. 1 u.t.d. ). Po wszczęciu postępowania administracyjnego, o czym skarżący został powiadomiony, strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z protokołem z kontroli oraz z zeznaniem kierowcy, co też uczyniła, składając pismem z dnia 20 lipca 2012r. wyjaśnienia do protokołu kontroli z dnia 4 lipca 2012r. Strona była zatem zawiadomiona o wszczęciu postępowania, miała umożliwiony dostęp do akt sprawy, mogła skutecznie zgłaszać wnioski dowodowe. Skarżący zawiadomiony pismem z dnia 22 maja 2013r. o zakończeniu postępowania dowodowego i pouczony w trybie art. 10 k.p.a., miał również możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, w tym wnioskowania o jego uzupełnienie. W tej sytuacji, nie można zgodzić się z zarzutem niezapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

IV. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Pomijając, że art. 77 k.p.a. zawiera kilka jednostek redakcyjnych, natomiast skarżący kasacyjnie nie wskazuje, która z nich została naruszona, w spornej sprawie należy odwołać się do § 1 tego przepisu, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że dokonywana przez organ ocena dowodów odbywa się w ramach swobodnej ich oceny. Zasada swobodnej oceny dowodów jest jednym z koniecznych środków zapewniających podjęcie przez organ podatkowy rozstrzygnięcia zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy (prawdą obiektywną). Z zasady tej wynika, że organ - przy ocenie stanu faktycznego - nie jest skrępowany żadnymi regułami ustalającymi wartości poszczególnych dowodów, wymaga ona jednak oparcia się na całym materiale dowodowym, z przyjęciem wzajemnej łączności dowodów (patrz: M. Jaskólska, A. Wróblewski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, teza 8,9, str.524).

W zakresie spornych kwestii należy podkreślić, że zasady i warunki na jakich przedsiębiorcy mogą podejmować i wykonywać krajowy i międzynarodowy transport drogowy określają przepisy ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. przewoźnik, który ma wykonywać przewozy regularne i regularne specjalne, musi uzyskać na taką działalność zezwolenie. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący prowadził w dacie kontroli działalność gospodarczą w zakresie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, co dokumentuje okazany w postępowaniu administracyjnym wypis z licencji nr.... Nie jest również sporne, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Istnieje jednak możliwość dokonywania przewozów regularnych w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi, co znajduje oparcie w art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten, regulujący przesłanki cofnięcia zezwolenia, stanowi, że powodem cofnięcia jest odstąpienie zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia, powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Ustawa prawo przewozowe, zgodnie z art. 1 ust. 1, reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie, na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, za wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego. Art. 5 tej ustawy przewiduje, że przewoźnik może powierzyć wykonywanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Wobec tego, w sytuacji powierzenia wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi w zakresie określonym w art. 5 prawa przewozowego, możliwe jest także przekazanie posiadanego zezwolenia na przewozy regularne, a takie przekazanie nie jest zakazanym odstąpieniem zezwolenia sankcjonowanym jego cofnięciem.

Skarżący kasacyjnie kontestuje ustalenia organu, że organizatorem i podmiotem, który wykonywał w dniu kontroli przewóz na trasie Z. – P. P. była firma "D." D.K., a nie przewoźnik Z.T.P. S., K.sp. j. W podsumowaniu skargi kasacyjnej, jej autor wywodzi, że pojazd skarżącego odbył jeden przewóz powierzony przez posiadacza zezwolenia, tj. przez spółkę Z.T.P. S., K.sp.j.

W podanej kwestii, stanowisko skarżącego w tej kwestii nie jest konsekwentne i jednolite, co więcej, nie znajduje ono odzwierciedlenia w zebranym przez organ materiale dowodowym. W wyjaśnieniach do protokołu kontroli zawartych w piśmie z dnia 20 lipca 2012r. skarżący podał, że jest wspólnikiem Z.T.P. S.K. sp. j., która wykonuje regularne przewozy na linii Z. – P. P.. W dniu kontroli, kierowca skarżącego wykonywał regularny przewóz osób na tej trasie. W złożonym pismem z dnia 31 lipca 2013r. odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący już bardziej zdecydowanie wyeksponował, że przewóz drogowy na linii regularnej wykonywała firma Z.T.P. S., K.sp. j. na okoliczność czego, kierowca został wyposażony w wymagane dokumenty ( licencję, zezwolenie, rozkład jazdy ). Jeszcze bardziej wymownie kwestię tą skarżący zaakcentował w złożonej do WSA w Krakowie skardze, w której wskazał, że "organ II Instancji błędnie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem art. 5 prawa przewozowego. Taki fakt nie miał miejsca. W niniejszej sprawie podmiotem kontrolowanym była zg. z okazanymi dokumentami tj. licencją i zezwoleniem Z.T.P. S., K. sp. j. i nigdy nie powierzała ona mi wykonywania tego przewozu na zasadzie art. 5 prawa przewozowego. To w/w Spółka jest zarówno organizatorem jak i wykonawcą przewozu". W dalszej części skarżący oświadczył "jednoznacznie wskazuję, że nie wykonywałem kontrolowanego przewozu". Natomiast w skardze kasacyjnej forsowana jest teza, że "nawet gdyby uznać, że kwestionowany przewóz wykonywany był przez skarżącego, to nie powinno być wątpliwości, że odbywało się to na warunkach powierzenia przewozu zgodnie z art. 5 ustawy Prawo przewozowe (..)" oraz, że "Pojazd skarżącego odbył jeden przewóz powierzony przez posiadacza zezwolenia, tj. przez spółkę Z.T.P. S., K.sp.j.".

Brak konsekwencji i zmienność stanowisk skarżącego odnośnie okoliczności związanych z wykonanym w dniu 4 lipca 2012r. przewozem oraz bierność w toku postępowania jak chodzi o wykazanie ich prawdziwości, należy ocenić, jako nieskuteczną, nieprzekonującą próbę podważenia ustaleń organu, opartą na zebranym w postępowaniu materiale dowodowym. Co istotne, skarżący nie złożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby powierzenie mu w dniu 4 lipca 2012r. przewozu na trasie Z. – P. P., nie przedstawił żadnej umowy, porozumienia czy chociażby oświadczenia, które potwierdzałyby podnoszone okoliczności. Znamienne jest również, że na etapie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, skarżący, mając wgląd do akt sprawy i znając uzyskany przez organ materiał dowodowy, potwierdzający, że organizatorem i przewoźnikiem był skarżący, nie tylko nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, ale nie formułował również żadnych wniosków dowodowych, dopiero na etapie skargi i skargi kasacyjnej wskazując, że należało przesłuchać stronę oraz wspólników spółki Z.T.P. S., K. sp.j.

Podobne uwagi i zastrzeżenia należy poczynić w kontekście ustalonego przez organ ewidencjonowania sprzedaży biletów na kasie fiskalnej należącej do skarżącego, skutkiem czego, z raportu fiskalnego dobowego na dzień 4 lipca 2012r. wynika, że wykonawcą przewozu była Firma "D." D. K.. Skarżący dyskredytując te ustalenia, w wyjaśnieniach do protokołu z kontroli wskazał, że z powodu awarii kasy fiskalnej Spółki Z.T.P. S., K. sp.j., która nastąpiła podczas przewozu, kierowca Ł. K. ewidencjonował przychód za pomocą kasy fiskalnej zarejestrowanej na firmę skarżącego. Z kolei w odwołaniu z dnia 31 lipca 2013r. skarżący podał, że przewoźnik zgodnie z obowiązującymi przepisami powierzył firmie "D." D. K.wykonywanie czynności pobierania opłat za przejazd zgodnie z obowiązującymi przepisami skarbowymi, a odpowiedzialność wobec pasażerów na mocy obowiązującego porozumienia między firmami ponosi przewoźnik, czyli Z.T.P. S., K. sp.j. Natomiast w skardze do WSA skarżący ponownie stwierdza, że jedynym powodem, dla którego organy wskazały jego jako stronę postępowania to fakt, że użyczył Spółce – ze względu na awarię – swoją kasę fiskalną i widnieje na raporcie fiskalnym jako przewoźnik.

Zatem podobnie jak chodzi o kwestię kto był organizatorem i podmiotem, który wykonywał w dniu kontroli przewóz, tak i w kontekście okoliczności związanych z ewidencjonowaniem obrotu na kasie fiskalnej należącej do skarżącego, brak jest jednolitego i niesprzecznego stanowiska w tym zakresie. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodów, jak również nie wskazał na istnienie jakichkolwiek źródeł dowodowych w oparciu, o które możliwe byłoby zweryfikowanie ustaleń organu, a które pozostają w opozycji do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Zdaniem jej autora, okoliczność używania kasy fiskalnej należącej do skarżącego była przez niego wyjaśniana w toku postępowania, jednak nie została uwzględniona, pomimo że z wyjaśnień tych dostatecznie jasno wynika przyczyna użycia tej kasy, jak również rozliczenie z tego tytułu pomiędzy skarżącym i spółką.

Stanowisko to, z podanych wcześniej przyczyn, nie znajduje uzasadnienia w ustalonych okolicznościach sprawy. Nie ma również żadnego odzwierciedlenia w zeznaniach złożonych przez kierowcę, Ł.K., który nie wskazał na żadną z wersji podanych przez skarżącego. Rację ma organ, że organizatorem i wykonującym przewóz był skarżący, a potwierdza to zarówno dokumentacja pozyskana w ramach czynności kontrolnych jak i skutecznie niepodważone zeznania Ł. K.który oświadczył, że jest zatrudniony w firmie "D." D. K. oraz, że przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy "w dniu dzisiejszym" jest również ta firma.

Przewóz odbywał się pojazdem należącym do skarżącego, jego obsługę wykonywał zatrudniony przez skarżącego kierowca, który potwierdził, że przewóz drogowy wykonywała firma "D." D.K., sprzedaż biletów była ewidencjonowana za pomocą kasy fiskalnej zarejestrowanej na skarżącego. Te niepodważone ustalenia wskazują, że to skarżący był w dacie kontroli organizatorem i przewoźnikiem wykonującym przewóz drogowy na trasie Z.– P. P..

Należy podkreślić, że skarżący twierdząc o faktach, powinien w toku postępowania administracyjnego przedstawić dowody lub wskazać źródła dowodowe umożliwiające ich weryfikację, formułując precyzyjne wnioski dowodowe. Samo twierdzenie o zaistnieniu pewnych zdarzeń, nie może wpłynąć na odmienną ocenę faktów mających umocowanie w dokumentach i zeznaniach świadka. Oczywiście zasadą jest, że główny ciężar dowodzenia obciąża organy podatkowe. Nie oznacza to jednak, że obowiązek poszukiwania i przedstawiania dowodów co do prawotwórczych okoliczności istotnych w sprawie spoczywa wyłącznie na tych organach. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych Organy podatkowe nie mają obowiązku w dochodzeniu prawdy materialnej poszukiwać bez końca dowodów mających potwierdzić dany fakt, jeżeli argumentów w tym zakresie nie dostarcza sama strona. Ustalenia faktyczne nie mogą opierać się na hipotezach i domniemaniach, a skarżący twierdząc o zaistniałych faktach, pozostających w opozycji do ustaleń organu, powinien je na etapie postępowania administracyjnego dowodowo wykazać. Na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzania z urzędu kolejnych dowodów, jeżeli stwierdzi, że dotychczas zebrany materiał dowodowy pozwala mu na wydanie rozstrzygnięcia, a strona nie zgłasza nowych wniosków dowodowych.

Z powyższych względów, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwione, a stan faktyczny sprawy, wobec jego skutecznego niepodważenia - za ustalony prawidłowo.

W tej sytuacji zasadnie organ wskazał, że stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. skarżący jako podmiot wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej. W myśl lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym obwarowane zostało karą w wysokości 8. 000 zł.

Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.