Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1084/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Rowiński, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. znak: KOA/1576/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. S. ("skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO", "Kolegium") znak: KOA/1576/Ar/21 z 28 lutego 2023 r., wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 27 listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza [...] ("Burmistrz") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki ewid. nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego brak jest sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analizując te warunki Burmistrz zauważył, że jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka ewid. nr 34 o powierzchni 0,17 ha posiada użytek B (0,03 ha), S RII (0,08 ha) i S R IIIa (0,06 ha). Zgodnie natomiast z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 – dalej: "u.o.g.r.l.") przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i ma miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjątek reguluje art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wskazana powyżej działka nie spełnia łącznie wszystkich warunków wynikających z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., gdyż położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (v. pkt 3 ww. artykułu). Odległość ta wynosi od najbliższej drogi publicznej, tj. gminnej, około 150 metrów (działka ewid. nr [...] z obrębu [...]). Natomiast drogi usytuowane na działkach ewid. nr [...]nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm – dalej: "u.d.p."), zatem mają charakter dróg wewnętrznych. Nie zostały przyjęte uchwałami rady gminy.

W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ skarżąca planuje przedmiotową inwestycję na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy II i IIIa.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją znak: [...] z [...] lutego 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]2021 r.

SKO w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek przesłanki, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jedną z koniecznych przesłanek wydania tej decyzji zgodnie z pkt 4 tego przepisu jest to, aby teren wskazany we wniosku nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. SKO podało przy tym, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie SKO przywołało art. 7 u.o.g.r.l., a w kontekście ust. 2a tego artykułu uznało za organem pierwszej instancji, że grunt objęty wnioskiem nie spełnia warunku wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 3 ww. ustawy, a zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych nie jest wymagana tylko przy łącznym spełnieniu wszystkich warunków wymienionych w ww. art. 7 ust. 2a. Kolegium podało, że teren planowanej inwestycji położony jest w odległości większej niż 50 m od dróg publicznych i odległość ta wynosi około 150 m od drogi gminnej (działka ewid. nr [...] z obrębu [...]), drogi usytuowane na działach ew. nr [...] nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a więc mają charakter dróg wewnętrznych.

Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i ustalenia wymaga czy teren ten był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO podało jednocześnie, że regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przedłużyła ważność zgód na odrolnienie i odlesienie gruntów, wprowadzając tym samym odstępstwo od reguły, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele mogą nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dotyczy to tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Wskazało też, że zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.o.g.r.l. winna zostać "skonsumowana" przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi nie tyle na skutek samej decyzji w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże sama decyzja, w tym także władcze rozstrzygnięcia w niej zawarte, stanowi warunek konieczny do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych, polegających na uchwaleniu planu miejscowego w określonym kształcie, tj. poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań przestrzennych uwzględniających także konkretne warunki, pod którymi została wyrażona taka zgoda. Tym samym skuteczność, rozumiana jako konsumpcja, decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego. Przy czym za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana, przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach.

W tym też aspekcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z planem – zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęta uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 25, poz. 837) przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem na rysunku planu G1.III A – istniejące i dopuszczalne nowe zainwestowanie siedliskowe i związane z produkcją rolniczą. W istniejącym siedlisku możliwość budowy drugiego domu dla członków rodziny właściciela gospodarstwa. Minimalna wielkość wyodrębnionej działki dla nowego siedliska – 800 m2, minimalna szerokość – 18 m. Na pojedynczych działkach, które uzyskały odpowiednią zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, istnieje możliwość realizacji również zabudowy nierolniczej, tj. mieszkaniowej jednorodzinnej, ewentualnie, z towarzyszeniem niewielkich obiektów usługowych. Minimalna wielkość działki mieszkaniowej istniejącej (w dniu zatwierdzenia planu) – 600 m2, nowo tworzonej – 800 m2, minimalna szerokość – 18 m. Działka do zabudowy musi mieć zapewniony niezależny dojazd od istniejącej drogi publicznej. Powierzchnia zabudowy usługowej realizowanej na działce mieszkaniowej jako funkcja towarzysząca nie może przekraczać 75% powierzchni zabudowy mieszkaniowej.

Zatem, jak stwierdziło SKO, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, nie dopuszczał na tym terenie możliwości zabudowy nierolniczej. Przyjęło również, że uzyskanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji możliwe będzie jedynie po przeprowadzeniu procedury sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołało się na uchwałę NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10.

Podniosło także, że Rada Miejska w [...] mogła w uchwale Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. wyrazić zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podejmując ją w oparciu o art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. u.o.g.r.l., i zgoda ta stanowiła element procedury planistycznej. Z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym wynika bowiem, że zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinna być wyrażona przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy według art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. do wyrażenia takiej zgody uprawniona jest rada gminy, powinno to nastąpić najpóźniej w dniu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, jak wynika z treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 listopada 1994 r. zawiera ona trzy załączniki do tekstu planu, zał. nr 1 - wykaz pomników na terenie gminy, nr 2 - tabela ustaleń szczegółowych dla dróg, nr 3 - wykaz obiektów archeologicznych na terenie gminy. W tekście planu, jak również w niepublikowanych załącznikach brak jest wykazu działek, co do których została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tym samym niezależnie od ustaleń planu dopuszczającego na pojedynczych działkach, które uzyskały odpowiednią zgodę, możliwość zabudowy nierolniczej, jak również od treści niepublikowanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 i z uwagi na brak wykazu działek objętych zgodą czy to ujętych w tekście planu czy też w formie załącznika do uchwały planistycznej nie można przyjąć, że działka ewid. nr [...] była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego dla gminy [...], zawartego w uchwale Nr [...]Rady Miejskiej w [...].

Z tych względów, w ocenie SKO, teren inwestycji nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy u.p.z.p.; nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z 15 lutego 2021 r.

Zdaniem skarżącej decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., gdyż poczyniono w nich jedynie rozważania (zresztą wadliwie) dotyczące pierwszej części wskazanego przepisu przed spójnikiem albo, tj., że "teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nie leśne". Brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia się do tego, że teren objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym jako "istniejące i dopuszczalne nowe zainwestowania siedliskowe i związane z produkcją rolną" i to świadczy, że drugi z alternatywnych warunków ujętych w art. 61 ust. pkt 4 u.p.z.p. był i jest spełniony, tj. teren ten objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy.

Dalej skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji nie wszedł w posiadanie wszystkich potrzebnych dowodów (załączników do uchwał, które stanowiły wykaz odpowiednich działek objętych zgodą), czym został naruszony art. 77 ust. 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie zebrały, a co za tym idzie nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. "Stojąc zaś w obliczu okoliczności faktycznych co do których organy miały wątpliwości nie rozstrzygnęły ich na korzyść strony (a miały taki obowiązek) przez co z kolei naruszyły art. 81a k.p.a."

Skarżąca podniosła również, że Burmistrz nie uwzględnił przedłożonego przez nią dowodu w postaci opinii urbanistycznej wydanej 3 listopada 1998 r. przez Kierownika referatu Architektury i Nadzoru Budowlanego Miasta [...]na podstawie uchwały nr [...] z [...] grudnia 1988 r. Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] zatwierdzającej plan przestrzennego zagospodarowania Gminy [...] zmienionej uchwałą nr [...]z 22 listopada 1994 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w myśl której działka ewid. nr [...] położona jest na terenie zabudowy siedliskowej wsi [...]. To oznacza, zdaniem skarżącej, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tym aspekcie skarżąca podkreśliła też, że droga, przy której znajduje się jej nieruchomość jest drogą publiczną – gminą i nie różni się niczym od innych dróg wskazanych przez organy w zaskarżonych decyzjach jako droga publiczna.

W odpowiedzi z 11 maja 2023 r. na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja (pomimo w części nie dość precyzyjnego uzasadnienia), zawiera prawidłowego rozstrzygnięcie.

Rozwijając powyższe Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję SKO znak: KOA/1576/Ar/21 z 28 lutego 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z 15 lutego 2021 r. o odmowie ustalenia z wniosku skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...].

W obu ww. orzeczeniach zgodnie przyjęto, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co obligowało do wydania negatywnego dla wnioskodawcy orzeczenia. Stanowisko to w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest - zdaniem Sądu - w pełni uprawnione.

I tak, Sąd zauważa, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, v. art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 17 września 2021 r., Dz. U. z 2021 r., poz. 1986, i art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 20 kwietnia 2021 r., Dz. U. z 2021 r., poz. 922), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 61 ust. 6 ww. ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla wyniku postępowania okazała się mieć przesłanka z pkt 4 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem działka przeznaczona pod inwestycję zgodnie z wypisem z rejestru gruntów posiada użytek B (0,03 ha), S RII (0,08 ha) i S RIIIa (0,06 ha), przy czym zgodnie z wnioskiem skarżącej planowana zabudowa miałaby być usytuowana na tej części użytku gruntowego, który stanowi grunt rolny S RII. Stąd też należało zbadać, czy teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy.

Zważyć przy tym trzeba, na co zasadnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, że stosownie do art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (art. 7 ust. 1a). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W sprawie uwzględniono powyższy stan prawny, a dokonując oceny w jego kontekście, prawidłowo przyjęto, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie podlega zwolnieniu na podstawie cyt. powyżej art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Nie jest bowiem spełniona przesłanka dotycząca maksymalnej odległości od drogi publicznej (jako że drogi, do których przedmiotowa w sprawie działka przylega, to drogi wewnętrzne, a droga publiczna znajduje się w odległości ok. 150 m). Ocena ta skutecznie nie została przez skarżącą podważona; nadto – znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Dalej, jako że działka inwestycyjna stanowi (w istocie) użytki rolne klasy II, a warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie zostały spełnione, należało w sprawie po pierwsze przyjąć, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i ustalić, czy zgoda ta, na etapie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie została uzyskana.

Należało jednocześnie, dokonując wykładni prawa, kierować się uchwałą NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, którą przyjęto, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), i uznano (jak wynika z uzasadnienia ww. uchwały), że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą.

Stosując ww. przepisy u.p.z.p. należało więc przyjąć, że możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Należało też uznać, że zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. "Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia." (v. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1494/21).

W tym kontekście znaczenie w sprawie miała uchwała Nr VII(38)94 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na terenie miasta i gminy [...], wydana na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), mocą której w § 1 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w gminie [...], zgrupowanych w 47 zespołach o łącznej powierzchni 65,43 ha, na cele budownictwa mieszkaniowego wraz z funkcjami towarzyszącymi – określonych w zestawieniach tabelarycznych i podkładach mapowych, stanowiących załączniki do uchwały. Istotna w omawianym zakresie była także przywołana przez SKO uchwała Nr VII(40)94 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie: zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], stanowiąca w § 1 m.in. o zatwierdzeniu tekstu planu. Wynikać ma z niego, że objęta postępowaniem działka znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem G1.III A, stanowiącym istniejące i dopuszczalne nowe zainwestowanie siedliskowe i związane z produkcją rolną. Jednocześnie na terenie tym – na pojedynczych działkach, które uzyskały odpowiednią zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, wprowadzono możliwość realizacji również zabudowy nierolniczej, tj. "mieszkaniowej jednorodzinnej, ewentualnie z towarzyszeniem niewielkich obiektów usługowych".

Analizując powyższe nie można było przyjąć, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. została spełniona. Dla ustalenia, że jest spełniona konieczne było nie tylko stwierdzenie, że odpowiedni organ w odpowiednim trybie i formie wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na inne niż rolne, ale też stwierdzenia "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie, nadto ustalenia, że obecnie planowane przeznaczenie jest z tym zgodne. Jak wskazał bowiem NSA w ww. wyroku, obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie. W tym przypadku mogło dojść do wyrażenia zgody na przeznaczenie działki nr ewid. [...] na inne niż rolne; jednakże nawet jeśli miało to miejsce, to zgoda ta dotyczyła wyłącznie budownictwa mieszkaniowego z funkcjami towarzyszącymi i w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z towarzyszeniem niewielkich obiektów usługowych została przeniesiona do planu. Skarżąca wniosła o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, a to powoduje, że brak jest zgodności z celem, na który mogłoby dojść do tzw. odrolnienia w starym planie.

To też (a nie brak załączników do ww. uchwały Nr VII(38)94), winno być wskazane w sprawie jako decydujące o wyniku postępowania. Wprawdzie nie zostało to wprost wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale brak ten (stanowiący o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.) nie spowodował wydania błędnego orzeczenia. Powyższe - zdaniem Sądu - stanowi bowiem wystarczający powód odmowy ustalenia warunków zabudowy. Czyni nadto zbędnym uzupełnianie akt o treść załączników do ww. uchwały Nr VII(38)94.

Na koniec i za NSA (v. cyt. już wyrok o sygn. akt I OSK 1494/21), Sąd zauważa, że zamiarem ustawodawcy (w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) było złagodzenie skutków utraty mocy przez "stare" plany miejscowe, ale nie odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł, jak w sentencji.