Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1414/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1827/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 marca

2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1827/21) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 października 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną A. S..

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S.zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy

o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.)

i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym zarzutem, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednym tylko zarzucie, to jest zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może co prawda prowadzić do takiego wniosku, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, ale tylko w sytuacji, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury.

Powyższy zarzut - w realiach rozpoznawanej sprawy – okazał się jednak całkowicie chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy właśnie

z zastosowaniem dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Co więcej, dokonały jej - w ocenie składu orzekającego - w sposób prawidłowy

i zgodny z aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc zatem do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a powyżej wymienionej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.

Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się zatem, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53; dalej: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty. O możliwości zaś złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku - wydać stosowną decyzję (por. np. wyroki z dnia: 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20; 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21; 24 marca 2021 I OSK 263/20; 24 marca 2021 r. I OSK 281/20; 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21; 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21;17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, czy z 15 lutego 2023 r. I OSK 961/22).

Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisu dokonał także Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda na wstępie swoich rozważań, Sąd I instancji stwierdził, że (cyt.): "Organy obu instancji swe decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek strony skarżącej oparły na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.", zaś (cyt.): "przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie, iż strona skarżąca posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy", jednak przyjęty w sprawie kierunek wykładni tego przepisu i towarzysząca mu argumentacja tak organów, jak i samego Sądu przeczy tym twierdzeniom.

Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, iż wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do renty. W związku

z powyższym, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą - wezwał stronę skarżącą do wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia poprzez zawieszenie prawa do renty, informując jednocześnie, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do renty. Pomimo stosownego pouczenia, wnioskodawca oświadczył, iż nie zawiesi prawa do renty. Podkreślić trzeba, iż organ I instancji dokładnie poinformował stronę o możliwości pozytywnego załatwienia sprawy tylko po dokonanym przez stronę wyborze jednego ze świadczeń. Pomimo, iż dokładnie wskazano stronie w jaki sposób może doprowadzić do zawieszenia pobieranego świadczenia rentowego, strona nie podjęła działań w tym kierunku. W związku z tym zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiada prawa do renty (wynikającą z braku przedłożenia stosownej decyzji ZUS o zwieszeniu prawa do renty oraz wstrzymaniu jej wypłaty) a Sąd I instancji oddalił jego skargę akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy. Tym samym – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - oceniono, iż na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawo do renty nie stanowi bezwzględnej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Już bowiem w decyzji organu I instancji wskazano na prawo strony do wyboru świadczenia korzystniejszego i korelujący z tym obowiązek organu poinformowania strony o możliwości zawieszenia prawa do renty. Nie może więc budzić wątpliwości, iż powyższe stanowisko jest rezultatem wyższego wartościowania systemowych i funkcjonalnych wyników wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a w szczególności uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego w dokonanej wykładni prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw z. art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.