Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 411/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 6 ust. 4, art. 13 ust. 2 pkt 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Zdzieszowic z dnia 18 lipca 2018 r. (bez numeru) w przedmiocie informacji o wyniki naboru na wolne stanowisko urzędnicze stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Zdzieszowic.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga A. W., zwanej dalej również skarżącą, na czynność Burmistrza Zdzieszowic z dnia 18 lipca 2018 r. w przedmiocie informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze.

Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg:

W dniu 29 czerwca 2018 r. Burmistrz Zdzieszowic ogłosił nabór na wolne stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Zdzieszowicach w jednostce organizacyjnej Gminy Zdzieszowice. W ogłoszeniu jako wymaganie niezbędne, które winni spełniać kandydaci wskazał m.in. (w pkt 1.2) "staż pracy co najmniej 5 lat, udokumentowany świadectwami pracy lub zaświadczeniem o trwającym zatrudnieniu do pracy wlicza się również wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 z późn. zm.)". Ustalając termin składania dokumentów aplikacyjnych organ podał, że po dokonaniu przez Komisję Rekrutacyjną wstępnej analizy dokumentów pod względem formalnym kandydaci, którzy zakwalifikują się do dalszego postępowania rekrutacyjnego zostaną powiadomieni telefonicznie o terminie i miejscu przeprowadzenia drugiego etapu naboru, na który składa się test kwalifikacyjny i rozmowa kwalifikacyjna.

Zarządzeniem z dnia 2 lipca 2018 r., nr SG.120.11.2018, Burmistrz Zdzieszowic powołał Komisję Rekrutacyjną do przeprowadzenia ww. naboru.

Do naboru zgłosiło się trzech kandydatów, w tym skarżąca.

W wyniku wstępnej selekcji dokonanej przez Komisję Rekrutacyjną do II etapu postępowania rekrutacyjnego nie została zakwalifikowana skarżąca. Pismem z dnia 11 lipca 2018 r., nawiązując do informacji o odrzuceniu jej kandydatury z powodu braku spełnienia niezbędnego wymogu dotyczącego stażu pracy - określonego w pkt 1.2 ogłoszenia, skarżąca wniosła odwołanie od takiej "decyzji" (informacji). Wskazała, że spełnia wszystkie warunki zawarte w ogłoszeniu, w tym z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, z późn. zm.).

W piśmie skierowanym do skarżącej, dnia 12 lipca 2018 r., Komisja Rekrutacyjna wyjaśniła, że zawarty w ogłoszeniu o naborze wymóg stażu pracy co najmniej 5 lat (wymagania niezbędne) wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) - załącznik nr 3, tabela II litera F. Z przekazanych natomiast przez skarżącą dokumentów dotyczących przebiegu dotychczasowego zatrudnienia wynika, że w okresie od 2 maja 2000 r. do 31 sierpnia 2004 r., tj. 4 lata i 4 miesiące kandydatka świadczyła pracę na podstawie umowy o pracę w firmie A w [...] na stanowisku księgowej. Przedstawione umowy zlecenia, jako umowy cywilnoprawne nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu pracy. W dokumentach z przebiegu zatrudnienia znajduje się także kserokopia wpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że od 7 stycznia 2002 r. do chwili obecnej kandydatka prowadzi działalność gospodarczą - działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz.1260) prowadzoną działalność gospodarczą można zaliczyć do stażu pracy tylko wtedy, gdy chodzi o ustalenie kompetencji danego kandydata do zatrudnienia na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Do stażu pracy nie zalicza się więc każdej działalności gospodarczej, a jedynie działalność o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku. Określenie w ogłoszeniu o naborze wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe, a także wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku, pozwala ocenić czy prowadzona przez kandydata działalność jest zgodna z wskazanymi wymaganiami. Prowadzona działalność musi mieć związek z charakterem pracy, jaką będzie wykonywała zatrudniona osoba. Wykonywanie działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku oznacza prowadzenie takiego rodzaju działalności, w ramach której wykonywane zadania i czynności pokrywają się z zadaniami i czynnościami jakie pracownik ma wykonywać. Zakres zadań wykonywanych na stanowisku Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Zdzieszowicach, przedstawiony w pkt 3 ogłoszenia o naborze, w opinii Komisji, nie jest zgodny z charakterem wykonywanej przez kandydatkę działalności gospodarczej - działalność rachunkowo - księgowa, doradztwo podatkowe. Wobec tego, zaliczony został skarżącej staż pracy wynoszący 4 lata i 4 miesiące.

Po przeprowadzeniu drugiego etapu naboru, utrwalonego w protokole z dnia 13 lipca 2018 r., Komisja Rekrutacyjna wybrała kandydata do zatrudnienia na stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Zdzieszowicach.

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r., Burmistrz Zdzieszowic udzielił skarżącej odpowiedzi na jej odwołanie. Wskazał, że nie znajduje podstaw do zmiany "decyzji" Komisji Rekrutacyjnej.

W ogłoszeniu z tego samego dnia (18 lipca 2018 r.) Burmistrz Zdzieszowic poinformował też o wyniku przeprowadzonego naboru, wskazując osobę wybraną na stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty w Zdzieszowicach w jednostce organizacyjnej Gminy Zdzieszowice.

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. skarżąca wezwała Burmistrza Zdzieszowic do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezpodstawnym niedopuszczeniu jej do drugiego etapu konkursu. Domagając się zmiany rozstrzygnięcia wyjaśniła, że jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie obsługi podmiotów pod względem księgowym i rachunkowym, posiada doświadczenie i wiedzę wymaganą na wakującym stanowisku. Nadto posiada wiedzę z zakresu prawa i postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, księgowości, rachunkowości, jak też ukończone studia podyplomowe w zakresie zarządzania oświatą. Tymczasem Komisja wymaga spełnienia warunków i kryteriów, których to nie ma w ogłoszeniu o naborze.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 30 lipca 2018 r., Burmistrz Zdzieszowic stwierdził, że stawiane zarzuty są pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Wyjaśnił, że w ogłoszeniu o naborze szczegółowo określił wymagania niezbędne, a jednym z nich był staż pracy wynoszący co najmniej 5 lat, udokumentowany świadectwami pracy lub zaświadczeniem o trwającym zatrudnieniu. Zgodnie z ogłoszeniem do stażu pracy wlicza się wykonywanie działalności gospodarczej zgodnej z art. 6 ust 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto, w ogłoszeniu wyraźnie wskazano zakres zadań wykonywanych na stanowisku objętym naborem, jak i informację o warunkach pracy. Analiza ww. informacji nie pozostawia cienia wątpliwości, że wszelkie czynności nadzorcze i sprawcze na stanowisku Dyrektora Biura Administracyjno-Ekonomicznego Oświaty związane są z obsługą i realizacją zadań w szeroko rozumianej oświacie (szkoły, przedszkola). Zważyć przy tym należy, iż wymóg ten znajduje uzasadnienie we wskazanym przepisie i wyraźnie został wyartykułowany w treści ogłoszenia. Podkreślając, że tylko wymóg wykonywania działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku daje gwarancję posiadania przez pracownika doświadczenia i wysokich kwalifikacji w ściśle określonych obszarach Burmistrz wskazał, że w niniejszej sprawie wspomniany "obszar" dotyczy sfery systemu oświaty, w tym w szczególności zarządzania w oświacie i rozpatrywania zagadnień z zakresu budżetowości oświatowej, a nie gospodarki finansowej i obsługi podmiotów wolnorynkowych. Przedłożone dokumenty nie potwierdzają natomiast, że prowadzona przez kandydatkę działalność gospodarcza dotyczyła sfery oświaty publicznej i konkretnych wymogów stanowiskowych określonych w ogłoszeniu o naborze, a w konsekwencji przedłożone dokumenty nie dotyczą działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na stanowisku. Organ zaznaczył, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie księgowym i rachunkowości będzie spełniać wymóg ustawowy w przypadku zatrudnienia na stanowisku głównego księgowego, ale brak powiązania tych czynności z wymaganiami na stanowisku związanym z obszarem oświatowym dyskwalifikuje ów okres prowadzenia działalności gospodarczej jako spełniający wymogi przedmiotowego konkursu. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z tym, że w ramach przebiegu konkursu doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa.

W dniu 10 sierpnia 2018 r. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ogłoszenie o wynikach przeprowadzonego naboru zarzucając, że czynność ta została dokonana z naruszeniem art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1-2a, art. 13a ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności podniosła, że Komisja Konkursowa wobec jej osoby wymagała spełnienia warunków i kryteriów, których nie było w ogłoszeniu o naborze, a także na podstawie dokumentów załączonych do aplikacji wyciągnęła wnioski sprzeczne z ich treścią.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Zdzieszowic wniósł o odrzucenie lub ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając stanowisko za odrzuceniem skargi organ wywodził, że zaskarżona czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazał w tym zakresie, że ustawa o pracownikach samorządowych i uregulowania wewnętrzne obowiązujące w Gminie Zdzieszowice, dotyczące sposobu naboru kandydatów na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej, nie przewidują możliwości kwestionowania jego wyników. Przedstawiając argumenty za oddaleniem skargi organ powołał z kolei stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wskazał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzały, iż prowadzona przez nią działalność gospodarcza dotyczyła sfery oświaty publicznej i konkretnych wymogów stanowiskowych określonych w ogłoszeniu o naborze, a w konsekwencji przedłożone dokumenty nie dotyczą działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na stanowisku, o które się skarżąca ubiegała. Nadmienił też, że realizując zasady otwartości i konkurencyjności kwestionowanego naboru Komisja Rekrutacyjna kierowała do skarżącej wezwania i zapytania telefoniczne oraz pisemne, dążąc do stworzenia możliwości usunięcia ustalonego uchybienia. Pomimo tego przedmiotowy brak formalny nie został uzupełniony, co skutkowało niedopuszczeniem do drugiego etapu konkursu. Subiektywne przekonanie skarżącej o posiadaniu doświadczenia, które w jej ocenie jest wystarczające do przejścia do drugiego etapu konkursu, nie stanowi dostatecznej przeciwwagi dla określonych w sposób czytelny i konkretny wymogów naboru.

Podczas rozprawy sądowej pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując skargę, zanegował oświadczenie pełnomocnika organu, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia braków formalnych w postaci wykazania odpowiednich kwalifikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w przedmiocie postępowania konkursowego, na ogłoszenie o wynikach naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze w jednostce organizacyjnej gminy, który to nabór prowadzony był na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U z 2018 r., poz. 1260) zwanej dalej ustawą.

Rozważając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi Sąd uznał, że zaskarżona czynność podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a,

Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 -3 (tj. decyzje lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie Sądu, prowadzony w trybie ustawy, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne, pochodzi od organu i rozstrzyga o prawach kandydatów. Tym samym podzielić należy pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym ogłoszenie o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 122/18, postanowienie WSA w Opolu z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 410/18, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględnić w tym zakresie należy, że czynności konkursowe nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjny, normowany przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. W ramach tego postępowania rozstrzyga się o uprawnieniach dostępu do wykonywania służby publicznej, które wynikają z publicznego prawa podmiotowego gwarantowanego obywatelom mocą art. 60 Konstytucji RP. Informacja organu administracji publicznej o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie pozostaje zatem bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wzięła w nim udział. Postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację tej osoby, gdyż wywołuje skutek prawny jaki wiąże się z wynikami konkursu, tj. możliwością objęcia określonego stanowiska w administracji samorządowej. Jednocześnie, czynności podejmowane w toku konkursu przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu, a organem administracji publicznej nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej. Skoro natomiast przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o pracownikach samorządowych i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to jednocześnie muszą istnieć gwarancje, które zapewnią wszystkim uczestnikom takiego konkursu równe szanse, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenia konkursu według prawnie określonych reguł. Uczestnik konkursu ma zatem prawo do ochrony sądowej, a badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1126/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 191/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 419/18, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, a zapadłe w nim rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa, który podlega kontroli sądowej. Z powyższych względów wniosek organu o odrzucenie skargi nie został uwzględniony.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie na ogłoszenie Burmistrza Zdzieszowic o wyniku naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze z dnia 18 lipca 2018 r. była dopuszczalna, a skarżąca, jako uczestnik postępowania konkursowego, którego uprawnień dotyczyła przedmiotowa czynność, miała interes prawny do wniesienia skargi. Skoro też skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., podlegała merytorycznej ocenie.

Dokonując takiej oceny Sąd podzielił stanowisko skarżącej o zaistnieniu nieprawidłowości w przeprowadzeniu konkursu.

Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, stwierdza bezskuteczność czynności, stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd uwzględniając skargę na zaskarżoną czynność stwierdza jej bezskuteczność, jeżeli doszło do: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że kwestionowane w skardze postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 11 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, a więc z naruszeniem zasad odnoszących się do procedury naboru. Naruszenie to było przy tym tego rodzaju, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny, a całe postępowanie konkursowe powinno toczyć się z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności. Zasady te określają główne cele procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze, które wiążą się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP) oraz równego traktowania przez organy administracji, w procedurze obsadzania określonych stanowisk (art. 32 Konstytucji RP). W orzecznictwie oraz piśmiennictwie podkreśla się, że otwartość oznacza, iż nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Zostaje ona zachowana, jeżeli postępowanie to oparte jest na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Jawność naboru jest zagwarantowana poprzez obowiązek upowszechnienia informacji o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o wyniku wyboru. Zasada przejrzystości zostaje z kolei zachowana poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, by nie stanowiły one przeszkód dla złożenia aplikacji przez osoby zainteresowane. Konkurencyjność naboru wiąże się natomiast z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. Kryteria merytoryczne ujawniane są w ogłoszeniu o naborze jako wymagania niezbędne (determinowane obowiązującym prawem) i wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku) (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1126/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 1133/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 419/18, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 13 ust. 2 ustawy wskazane zostały informacje, jakie winno zawierać ogłoszenie o naborze. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy powinno ono określać m.in. wymagania związane ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe. Przyjąć należy, że w przypadku naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze określenie takich wymagań związane jest z uwzględnieniem warunków jakie w art. 6 ust. 4 ustawy zostały ustalone dla osób ubiegających się o kierownicze stanowisko, a także minimalnych wymagań kwalifikacyjnych wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936). Dostrzec jednak też trzeba, że w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy wyraźnie wskazano na konieczność "określenia" wymagań, co z kolei wiąże się z ich jednoznacznym sprecyzowaniem.

Uznać należy, że realizacja zasad określonych w art. 11 ust. 1 ustawy nakłada na organ obowiązek określenia wymagań w sposób gwarantujący wszystkim zainteresowanym możliwość zapoznania się z nimi i podjęcie odpowiedniej decyzji o wzięcia udziału w naborze. Powinny być one zatem jasno i konkretnie sformułowane. Kandydat nie może się domyślać, czy też sam ustalać, jakie wymagania dotyczą danego stanowiska. Nabór powinien być prowadzony przy uwzględnieniu wymogów jednoznacznych i takich samych dla wszystkich, tak aby zapewnić równe traktowanie wszystkich kandydatów i dlatego też, nie mogą być one określone w sposób ogólny pozwalający na dowolną interpretację. Nie można także mówić o zachowaniu zasad wynikających z art. 11 ust. 1 ustawy, jeśli reguły przeprowadzania naboru nie są określone w sposób przejrzysty.

W realiach niniejszej sprawy, w wyniku wstępnej oceny dokumentów aplikacyjnych, skarżąca nie została zakwalifikowana do kolejnego etapu naboru ze względu na brak spełnienia niezbędnego wymogu posiadania odpowiedniego stażu pracy, wskazanego w pkt 1. 2 ogłoszenia o naborze. Uznano, że do wymaganego stażu pracy nie może być zaliczona prowadzona przez nią działalność gospodarcza w zakresie rachunkowo-księgowym i doradztwa podatkowego. W ocenie Sądu, treść i sposób sformułowania wymogu, a następnie dokonana na jego podstawie ocena kandydatury skarżącej wskazuje jednak, że nabór nie został przeprowadzony w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom.

W ogłoszeniu o naborze, określając wymagania niezbędne w pkt 1.2 wskazano ogólnie na "staż pracy co najmniej 5 lat, udokumentowany świadectwami pracy lub zaświadczeniem o trwającym zatrudnieniu do pracy wlicza się również wykonywanie działalności gospodarczej zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 z późn. zm.)". Pomijając gramatyczną formę tego zapisu, która już może budzić wątpliwości co do jej przejrzystości zauważyć przyjdzie, że z tak sformułowanego wymogu w żaden sposób nie wynika, jaki powinien być profil działalności gospodarczej, której prowadzenie może zostać wliczone do wymaganego stażu pracy. Przepis art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, do którego się odwołano, wskazuje natomiast na staż pracy lub wykonywanie działalności gospodarczej o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku. Wyraźnie zatem, przepis ten odsyła do wymagań związanych z danym stanowiskiem - sam ich nie określając i nie definiując też pojęcia "wymagań związanych z danym stanowiskiem". Definicji takiej brak zresztą także w innych przepisach ustawy. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy powinny zostać one określone w ogłoszeniu o naborze.

W zakresie naboru, którego dotyczy niniejsza sprawa, w ogłoszeniu nie wskazano jaka praca lub jaka działalność gospodarcza może zostać zaliczona do wymaganego stażu pracy. W szczególności nie można na podstawie określonych wymagań ustalić, że działalność ta – jak przyjął organ przy ocenie kandydatury skarżącej, powinna być związana z obsługą i realizacją zadań w szeroko rozumianej oświacie (szkoły, przedszkola). Wymóg taki nie został jasno i jednoznacznie określony. Co więcej, na podstawie oceny dokonanej przez organ w tym zakresie, także nie sposób ustalić, jaki zakres i charakter zadań realizowanych w oświacie przez kandydata, mógł być uznany za zgodny z wymaganiami na stanowisku, którego dotyczył nabór. Uznając, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą nie jest zgodna z tymi wymaganiami Komisja Kwalifikacyjna oraz organ (w pismach z dnia 12 i 30 lipca 2017 r.) powołały się na wskazany w ogłoszeniu zakres zadań wykonywanych na stanowisku oraz nieustalone wymagania dotyczące zarządzania w oświacie i rozpatrywania zagadnień z zakresu budżetowości oświatowej. Dostrzec natomiast trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku stanowi kolejną informację jaką powinno zawierać ogłoszenie o naborze, odrębną od wymagań związanych ze stanowiskiem, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie można zatem uznać za prawidłowe skonkretyzowanie wymogów, co do stażu pracy dopiero w trakcie postępowania konkursowego na podstawie informacji o zadaniach wykonywanych na stanowisku.

Stosownie do powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie, w ramach prowadzonej procedury, ustalenia i ocena dokonana co do spełnienia wymaganego kryterium stażu pracy pozostały w zakresie swobodnego uznania organu, którego granice nie zostały jednoznacznie określone i wyjaśnione na etapie ogłoszenia o naborze. Sąd przyjął, że organ posługiwał się w tym zakresie niejasnymi i nieujawnionymi wprost kryteriami wyboru, które nie wynikały z treści pkt 1.1.2 ogłoszenia. W konsekwencji nie zachowano standardów postępowania rekrutacyjnego, jakie wynikają z gwarancji określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. W zakresie ustalonego kryterium stażu pracy nabór nie realizował zasady otwartości i konkurencyjności. Zdaniem Sądu, nie można mówić o zachowaniu tych zasad, skoro w ogłoszeniu ogólnie wskazano jedynie na określony staż pracy bez dookreślenia, że powinien dotyczyć konkretnych zadań realizowanych w ramach wykonywanej pracy lub prowadzonej działalności – związanej z obsługą jednostki budżetowo-oświatowej i stosowaniem ustawy o systemie oświaty.

Reasumując, Sąd stwierdził, że przeprowadzenie spornego konkursu, na wolne, kierownicze stanowisko urzędnicze, nastąpiło z naruszeniem art. 11 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, na skutek braku dokładnego, tj. jednoznacznego i czytelnego określenia w ogłoszeniu o naborze wymagań związanych ze stanowiskiem, zgodnie z opisem danego stanowiska.

W związku z powyższym koniecznym było stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, jako dokonanej z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik oceny dokonanej w postępowaniu konkursowym. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Podkreślić trzeba, że zasada otwartości wymaga, aby reguły naboru na wolne stanowisko urzędnicze były jasne, konkretne i jednoznaczne, ustalone w sposób niewymagający ich precyzowania na podstawie innych informacji oraz wyłączające jakąkolwiek możliwość ich dowolnej interpretacji. Konkurencyjność postępowania kwalifikacyjnego ma natomiast zapewnić równość traktowania kandydatów w dostępie do pracy w urzędach jednostek samorządu terytorialnego. Tak rozumianej konkurencyjności nie gwarantuje postępowanie, którego reguły nie zostały w sposób czytelny sformułowane na etapie ogłoszenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przedstawione rozumienie zasad postępowania konkursowego nie prowadzi do odebrania organom samorządu możliwości samodzielnego ustalania wymagań stawianych kandydatom, lecz służy dochowaniu publicznie ogłoszonych zasad naboru.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.