Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 267/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 45 ust. 1, art. 67 ust. 2 pkt 1, art. 68, art. 69 ust. 2, art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - Ośrodek Pomocy Społecznej na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. Stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ wynik sprawy, oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. 2. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina [...] zastępowana przez Ośrodek Pomocy Społecznej Gmina [...] (dalej: Strona, Skarżąca, Ośrodek PS, Wnioskodawca) wniosła skargę na dokonaną przez Zarząd Województwa [...] (dalej: ZW[...]) ocenę projektu pod tytułem Usługi asystenckie i opiekuńcze dla mieszkańców Gminy [...]" (dalej: Projekt), złożonego w ramach naboru nr [...].

Na podstawie dokumentacji postępowania przedstawionej przez strony Sąd ustalił następujący stan sprawy.

Skarżąca z zachowaniem terminu wskazanego w ogłoszeniu o naborze nr [...] złożyła wniosek o dofinansowanie przedmiotowego Projektu w ramach programu Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027.

Pismem z [...] sierpnia 2024 r. poinformowano Skarżącą, że w związku

z rozstrzygnięciem przez ZW[...] konkursu nr [...] jej Projekt został oceniony negatywnie – zgodnie z zapisami art. 56 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. 2022 poz. 1079, dalej: ustawa wdrożeniowa) nie otrzymując dofinansowania i uzyskał końcowy wynik oceny: 0 punktów ze względu na niespełnienie: -/ Kryterium formalne nr 2 wskazano, że: "we wniosku w punkcie Wnioskodawca i realizatorzy" lub w załącznikach występują oczywiste omyłki pisarskie, które nie powodują istotnych modyfikacji merytorycznych wniosku" w części A Karty Oceny Formalno-Merytorycznej (dalej też: KOF-M). Projekt nie spełnia kryterium formalnego nr 2 ponieważ we wniosku występują oczywiste omyłki pisarskie. Wyjaśniono, że to kryterium nie wpłynęło na ocenę negatywną wniosku. -/ Kryterium dostępu nr 4 wskazano, że: "Wnioskodawca zapewnia, że wsparcie w ramach projektu dotyczące usług opiekuńczych i/lub asystenckich nie spowoduje: a) zmniejszenia dotychczasowego finansowania usług przez wnioskodawcę oraz b) zastąpienia środkami projektu dotychczasowego finansowania usług ze środków innych niż europejskie w części B KOF-M. Wyjaśniono, że Projekt nie spełnia kryterium dostępu nr 2 ponieważ Wnioskodawca wskazał, że z usług asystenckich skorzystało 18 osób.

W projekcie zaplanowano udział 30 osób, w tym 12 nowych. Stwierdzono, że wnioskuje się, że wsparciem zostaną objęte również osoby korzystające wcześniej z usług gminnych.

Ponadto wskazano, że Projekt u oceniających uzyskał ocenę poniżej 60% wymaganych punktów w części D KOF-M za: 3. Sposób Realizacji Projektu oraz Potencjał

i Doświadczenie Wnioskodawcy i Partnerów.

1) Zadania – Trafność doboru zadań, ich spójność i opis zadań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu, racjonalność harmonogramu zadań, uzasadnienie zlecenia usług w ramach poszczególnych zadań (jeśli dotyczy).

Wyjaśniono, że wniosek o dofinansowanie Projektu, aby mógł zostać skierowany do następnego etapu i do dofinasowania musi uzyskać od każdego oceniającego którego ocena jest brana pod uwagę, pozytywną ocenę za spełnienie wszystkich kryteriów obligatoryjnych z części A, B i C KOF-M oraz pozytywną ocenę za część D KOF-M. pozytywna ocena za część D KOF-M oznacza uzyskanie minimów 60% punktów za każdą część podlegającą ocenie w tej części KOF-M tj.: 1, 2, 3.1, 3.2, 3.3 oraz 4.

Dalej zapisano, że wniosek o dofinansowanie projektu, który nie spełnił warunków podanych powyżej, nie może uzyskać dofinansowania nawet, gdy ogólna liczba punktów uzyskanych w części D KOF-M będzie wyższa niż 60 punktów. Niespełnienie któregokolwiek z kryterium wyboru ocenianego w części A, B, C KOF-M skutkuje przyznaniem zera punktów w końcowej ocenie o dofinansowanie Projektu.

Wskazano, że szczegółowa informacja o wynikach oceny Projektu Strony znajdują się w dokumentach: Kartach Oceny Formalno-Merytorycznej wniosku o dofinansowanie Projektu – dwóch członków Komisji Oceny Projektów oceniających wniosek oraz Zestawieniu ocen.

W Proteście z [...] sierpnia 2024 r. Skarżąca zakwestionowała ocenę wniosku dotyczącą: kryterium formalnego nr 2, kryterium dostępu nr 4 oraz kryteriów merytorycznych w części 3.1 Zadania.

Odnośnie kryterium formalnego nr 2 przekonywała, że Oceniający mylą się, gdyż na stronie OPS [...], tak jak wskazano we wniosku, widnieje numer [...], i że według niej wystarczyło spróbować zainicjować połączenie na wskazany numer.

Odnośnie Kryterium dostępu nr 4 stwierdziła, że Oceniający w ogóle nie rozumieją

tego kryterium, którego intencją jest fakt, by realizacja projektu nie spowodowała zmniejszenia finansowania usług przez Wnioskodawcę, ani zastąpienia środkami projektu dotychczasowego finansowania usług ze środków innych niż europejskie. Wskazała, że zgodnie z brzmieniem kryterium: "Wnioskodawca zapewnia..." i na stronie 40 wniosku zapewniła: "Wnioskodawca oświadcza, iż wsparcie w ramach projektu nie

spowoduje: a) zmniejszenia dotychczasowego finansowania usług społecznych przez wnioskodawcę b) zastąpienia środkami projektu dotychczasowego finansowania usług ze środków innych niż europejskie, a skala działań prowadzonych przed rozpoczęciem realizacji projektu (nakłady środków na ich realizację) nie ulegnie zmniejszeniu

w stosunku do działań (nakładów) prowadzonych przez wnioskodawcę w okresie

12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie (średniomiesięcznie) oraz finansowanie dotychczasowych działań nie zostanie zastąpione środkami projektu." Zdaniem Strony cała reszta uwag Oceniających jest nieuzasadnioną projekcją, tj. - "W projekcie zaplanowano udział 30 osób, w tym 12 nowych. Z tego wynika, że wsparciem zostaną objęte również osoby korzystające wcześniej z usług gminy"...." Mając na uwadze powyższe, oceniający stwierdza, że projekt obejmie wsparciem również osoby korzystające wcześniej z usług (najpewniej gminy) w tym zakresie.". Skarżąca zaznaczyła, że w żadnym miejscu Projektu, nie wskazano, że wsparciem objęte będą osoby korzystające wcześniej, ale nawet jeśli, to nie świadczy

o niespełnieniu kryterium nr 4. W żadnym miejscu kryteriów, ani regulaminu nie ma słowa, jakoby z udziału w projekcie były wykluczone osoby, wcześniej korzystające

z usług społecznych. Podkreśliła, że Projekt ma spowodować zwiększenie liczby miejsc świadczenia usług i nie może spowodować zmniejszenia dotychczasowego finansowania, ani zastąpienia dotychczasowego finansowania środkami projektu. To nie ma nic wspólnego z osobami już korzystającymi wcześniej z usług społecznych.

W irracjonalnym rozumieniu oceniających każdy Wnioskodawca, który wcześniej realizowałby usługi społeczne dla danej ilości osób nie spełniłby tego kryterium? Kryterium nr 4 odnosi się tylko i wyłącznie do niezmniejszania w wyniku realizacji projektu dotychczas ponoszonych nakładów i niezastępowania dotychczasowych źródeł finansowania, środkami projektu i to zostało jasno zapewnione.

Odnośnie Kryteria merytorycznego: 3. Sposób realizacji projektu oraz potencjał

i doświadczenie Wnioskodawcy i Partnerów. 1) Zadania Strona podniosła, że obaj Oceniający drastycznie obniżyli przyznaną punktację - jeden - 11 punktów na 20 możliwych (55%), drugi - 10 (50%). Według niej, wydawałoby się, że tak drastyczne obniżenie punktacji powodujące de facto negatywną ocenę i niemożność otrzymania dofinansowania musi być poparte w kartach ocen wskazaniem poważnych braków czy błędów w opisie zadań. Zwłaszcza w zakresie najistotniejszych wątków tej części wniosku, czyli trafności doboru zadań, i spójności oraz opisie w kontekście osiągnięcia celów projektu. Tymczasem obaj oceniający wskazali jedną drobną nic nieznaczącą omyłkę pisarską (niewskazanie I typu projektu obok wskazanego III typu) oraz odnieśli się do okresu realizacji poszczególnych zadań, wskazując to jako błąd, który de facto nie jest żadnym błędem, jest całkowicie zrozumiały i logiczny. Skarżąca zaznaczyła, że realizację projektu zaplanowano od listopada 2024 r., z tym że realne wsparcie

w każdym zadaniu miało się zacząć z początkiem roku 2025, Finalnie zadanie 1 - usługi asystencki potrwają 12 miesięcy, zadanie 2 - realizacja usług w miejscu zamieszkania- 12 miesięcy, a zadanie 3 - dzienny dom pomocy - 18 miesięcy. Oceniający z faktu, że jedno zadanie ma dłuższy, a dwa krótsze okresy realizacji wywodzą nie wiadomo skąd

i dlaczego zarzuty w zakresie harmonogramu. Jednocześnie, jej uczciwą uwagę, że wynika to z ograniczeń budżetowych zbywają uwagą, że wnioskodawca mógł złożyć więcej niż jeden wniosek.

Strona zaznaczyła, że rolą oceniającego nie jest antycypowanie ile innych wniosków mógł złożyć wnioskodawca, tylko rzetelna i rozsądna ocena tego wniosku. Podkreśliła, że po pierwsze nie ma żadnych przeciwskazań, by okresy realizacji zadań się różniły, lub w drugą stronę - nie ma żadnego obowiązku, by były takie same. Po drugie, informacja o powodach budżetowych tego stanu rzeczy jest prawdziwa i uzasadnia przyjęcie takiego rozwiązania - wystarczy zobaczyć na kryterium dostępu nr 14 - Średni koszt usługi społecznej dla projektów mieszanych tj. zawierających zarówno usługę opiekuńczą jak i asystencką, nie może być wyższy niż 23 281,00 PLN - w niniejszym projekcie, przy obecnych założeniach okresu realizacji zadania 1 i 2 w wymiarze

12 miesięcy wsparcia, a zadania 3 -18 miesięcy, kwota ta wynosi 23 255,4 zł. Czyli każde rozszerzenie okresu realizacji wsparcia, powodowałoby konieczność zwiększenia kosztów (przede wszystkim osobowych), co sprawiłoby, że średni koszt przekroczyłby wysokość opisaną w kryterium dostępu, więc projekt tego kryterium nie spełniłby. Jedyną możliwością rozszerzenia okresu realizacji byłoby znaczne zwiększenie grupy docelowej, a to jest niemożliwe, bo jak zaznaczyła - przyjęte ilości osób mających być objętych wsparciem (80 osób) są racjonalne i zgodne z jej możliwościami. W tej sytuacji, jej zdaniem opowieści oceniających o możliwości złożenia więcej niż jednego wniosku zdradzają kompletny brak wiedzy na temat konstruowania budżetu

i konsekwencji jakie niosą za sobą ograniczenia dotyczącego średniego kosztu usługi, które powodują, że ilość uczestników determinuje wielkość budżetu, a ta determinuje możliwy czas realizacji wsparcia. Nawet jeśli złożyłaby kilka projektów to zakładając sumaryczną ilość 80 uczestników (a więcej nie podołałaby) i tak miałaby określoną ilość możliwych do wykorzystania środków, która nie zwiększyłaby się globalnie i nie dawałaby jakiś istotnych możliwości realnego wydłużenia wsparcia (nawet pisząc osobno na usługi asystenckie i osobno na opiekuńcze - przy usługach asystenckich zyskiwałaby - tu koszt jest wyższy, a przy opiekuńczych traciła.) Zatem rzekome błędy w opisie zadań realnie nie są żadnymi błędami, zdradzają jedynie brak wiedzy Oceniających odnośnie konstruowania budżetu i konsekwencji wprowadzenia niektórych kryteriów.

Kończąc Strona uznała, że z racji powyższego przyznanie jedynie 10,5 pkt w tym obszarze oceny jest nieuprawnione.

ZW[...] - Uchwałą Nr [...] z [...] września 2024 r. w sprawie rozstrzygnięcia protestu od oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie ww. Projektu

nr [...], uchwalił na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 566), art. 66

ust.1, art. 69 ustawy wdrożeniowej oraz pkt. 3.5 Regulaminu wyboru projektu -

w § 1 o nieuwzględnieniu protestu Strony [wskazano, że uzasadnienie rozpatrzenia protestu zawarto w Protokole stanowiącym załącznik do Uchwały]; w § 2 - że wykonanie Uchwały powierza się Marszałkowi Województwa [...].

ZW[...] (też: Instytucja Zarządzająca) pismem z [...] września z 2024 r. (odpowiedź na protest) poinformował, że uchwałą nr [...] z [...] września 2024 r. nie uwzględnił złożonego przez Stronę środka odwoławczego.

W motywach, w odniesieniu do Kryterium formalnego nr 2 wskazał, że zgodnie

z uzasadnieniem dla powyższego kryterium, weryfikacji podlega poprawność informacji odnośnie Wnioskodawcy a poprawność danych sprawdzana jest przez oceniających na podstawie ogólnodostępnych systemów teleinformatycznych. W przypadku tego wniosku o dofinansowanie Skarżąca zamieściła numeru telefonu OPS [...], który jest niezgodny z numerem wskazanym w bazie internetowej regon. Instytucja Zarządzająca zaznaczyła, że Instytucja Zarządzająca rozpatrując protest związana jest treścią wniosku o dofinansowanie i obowiązujących kryteriów, w związku z powyższym nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W odniesieniu do Kryterium dostępu nr 4 wyjaśniła, że rozpatrując protest stanęła na stanowisku, że ocena formalno-merytoryczna w tym zakresie została dokonana prawidłowo. Kryterium wynika z Wytycznych Podrozdział 4.3, sekcja 4.3.1 pkt. 5, dotyczący realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Fundusz Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027. Skala działań prowadzonych przed rozpoczęciem realizacji projektu przez Wnioskodawcę (nakłady środków na ich realizację) nie może ulec zmniejszeniu w stosunku do skali

działań (nakładów) prowadzonych przez Wnioskodawcę w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo wyklucza się sytuację, w której działania finansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego< Plus miałyby zastępować działania, które do tej pory finansowane były przez Wnioskodawcę ze źródeł innych niż EFS. Organ stwierdził, że ponowna analiza wniosku wykazała, że Wnioskodawca zadeklarował spełnienie tego kryterium, jednak jest to niezgodne

z zapisami zawartymi we wniosku. Wnioskodawca zamieścił informację, że zgodnie

z wynikiem przeprowadzonej analizy z usług asystenckich skorzystało 18 osób. Natomiast w projekcie zaplanowano udział 30 osób w tym 12 nowych osób, w związku

z czym istnieje prawdopodobieństwo, że wsparcie nr w ramach projektu dotyczących usług asystenckich zostaną objęte także osoby korzystające wcześniej z usług. Instytucja rozpatrująca protest wyjaśniła, że zapisy wniosku o dofinansowanie powinny być sformułowane w sposób precyzyjny i przejrzysty, tak aby oceniający nie domniemywał jakie są intencje Wnioskodawcy. To na nim spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów, a kryterium uznaje się za spełnione w sytuacji, gdy w treści wniosku o dofinansowanie projektu znajdują się informacje potwierdzające spełnienie warunków określonych w danym kryterium. Wniosek nie spełnia tego warunku, w związku z powyższym nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

Odnośnie Części D. Kryteria merytoryczne. 3. Sposób realizacji projektu oraz potencjał

i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów. 1) Zadania – Instytucja Zarządzająca uznała uwagi oceniających w tym obszarze KOF-M za zasadne. Przygotowując wniosek o dofinansowanie, jeszcze przed jego wprowadzeniem do aplikacji Wnioskodawca powinien dążyć do jak najbardziej precyzyjnego określenia wszystkich zadań, które muszą zostać wykonane w trakcie jego realizacji. Według niej słuszna była uwaga Oceniających, że Wnioskodawca w ramach zadania 1 zaplanował wsparcie asystenckie dla 30 osób, jednak wybrał do realizacji III typ projektu, który nie zakłada takiego wsparcia. Przypomniała, że Oceniający związani są w swej ocenie treścią wniosku

o dofinansowanie i w momencie, kiedy stwierdzą, że dane uchybienia mają wpływ na ocenę w różnych częściach karty oceny formalno-merytorycznej, mają obowiązek odzwierciedlić ten fakt w odpowiednich obszarach KOF-M. Oprócz tego wskazała, że opis zadań zawiera niejasności. Nie wiadomo, dlaczego w przypadku zadania 1 oraz zadania 2 zaplanowano wsparcie jedynie do końca 2025 r., w momencie, gdy projekt trwa do 30 czerwca 2026 r. Jest to niezrozumiałe, zwłaszcza, że z diagnozy wynika, że UP potrzebują stałego wsparcia. Z uwagi na nieprecyzyjny opis zaplanowanych zadań, nie jest możliwa ocena czy zaplanowane zadania przyczynią się do osiągnięcia celu szczegółowego. Wskazał, że nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

Na zakończenie ZW[...] pouczył Stronę, m.in. o tym, że może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powinna wnieść skargę bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o wyniku rozpatrzenia protestu. Skarga podlega wpisowi stałemu,

w wysokości określonej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.

w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 24 grudnia 2003 r.) 3. Do skargi należy załączyć kompletna dokumentację w sprawie, obejmującą • wniosek o dofinansowanie projektu, • informację o wynikach oceny projektu, przekazaną przez instytucję organizującą konkurs • wniesiony protest, • informację o wyniku rozpatrzenia

protestu, 4. Kompletną dokumentacje należy przedłożyć w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii. 5. Sąd rozpoznaje przedmiotową skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. 6. W niesienie skargi po terminie, bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego w terminie powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania,

z zastrzeżeniem pkt.7 7. W przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.

W skardze na dokonaną przez ZW[...] negatywną ocenę projektu w postępowaniu konkursowym oraz nieuwzględnienie jej protestu z [...] sierpnia 2024 r. Skarżąca wskazała, że dokonane przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] rozstrzygnięcie narusza:

/- art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie Kryterium formalnego nr 2 przez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Zarządzającą;

-/ art. 67 ust. 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej albowiem Instytucja nie dokonała weryfikacji wyników dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie wszystkich kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście;

-/ art. 68 i art. 69 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie kryterium formalnego nr 2 oraz kryterium merytorycznego 3 przez brak rzetelności, przejrzystości

i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Zarządzającą.

W związku z powyższym, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej wniosła o uwzględnienie skargi i tym samym stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ZW[...]. Na podstawie art. 200 ppsa wniosła o zwrot od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a) określa katalog spraw,

w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach,

w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze

środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu

określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych

w p.p.s.a., przez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia,

w wypadkach wskazanych w ustawie, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: 1. uwzględnić skargę stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia

w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo

w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 lub

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie

w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przedmiotem kontroli sądowej jest negatywna ocena Projektu w postępowaniu konkursowym oraz nieuwzględnienie protestu Strony z [...] sierpnia 2024 r.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postepowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. W ten sposób określono ogólne, ale zarazem rudymentarne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w nim zasady przejrzystości, rzetelności

i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu

i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te maja charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim

w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyroki NSA z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt

II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17 ).

Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę

i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6

ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający

- w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektów.

W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa

w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia.

Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17). Dlatego też zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami Regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

W realiach niniejszej sprawy zasadne okazały się zastrzeżenia sformułowane

w skardze w odniesieniu do oceny kryterium formalnego nr 2, kryterium dostępu nr 4 oraz kryteriów merytorycznych w części 3.1 Zadania u obu Oceniających. Składając protest z [...] sierpnia 2024 r. Skarżąca nie zgodziła się z wynikami oceny formalnej, dostępu i merytorycznej, w zakresie w nim podniesionym oraz ze stanowiskiem Instytucji z [...] września 2024 r. w którym, według niej z jednej strony jedynie powielono lakoniczne i wadliwe oceny oceniających, z drugiej nie odniesiono się do większości zarzutów podniesionych przez nią w proteście.

Wzajemna konfrontacja stanowiska Strony, argumentów powołanych przez organ i akt sprawy (Regulaminu, Kryterium wykazała zasadność podniesionych zarzutów.

Odnosząc się do poszczególnych kwestii koniecznym jest wskazanie, że

w przypadku Kryterium formalnego nr 2 obaj Oceniający stwierdzili, że Projekt nie spełnia tego Kryterium albowiem we wniosku podano błędny numer telefonu. Przy czym, jeden z Oceniających odwołał się do danych na stronie GUS, drugi w ogóle nie wskazał źródła na podstawie którego błąd ten ustalił.

W piśmie Zarządu Województwa z [...] sierpnia 2024 r. – wydanego w związku

z rozstrzygnięciem przez Zarząd konkursu poinformowano co do tego Kryterium, że projekt nie spełnia Kryterium formalnego nr 2, ponieważ występują oczywiste omyłki pisarskie. Jednocześnie podkreślono, że "To kryterium nie wpłynęło na ocenę negatywną wniosku".

W protokole z [...] września 2024 r. stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...]

w sprawie rozstrzygnięcia protestu od oceny formalno-merytorycznej wniosku

o dofinansowanie ww. Projektu, oraz w odpowiedzi na protest z [...] września 2024 r. Instytucja akcentowała, że zgodnie z uzasadnieniem dla powyższego kryterium, weryfikacji podlega poprawność informacji odnośnie Wnioskodawcy a poprawność danych sprawdzana jest przez oceniających na podstaw ogólnodostępnych systemów teleinformatycznych. W przypadku tego wniosku Wnioskodawca zamieścił numeru telefonu, który jest niezgodny z numerem wskazanym w bazie internetowej regon. Wskazano też na związanie Instytucji Zarządzającej treścią wniosku.

Strona w proteście dowodziła, że numer jest prawidłowy, aktualny i że można go łatwo zweryfikować. W skardze wskazała na informacje zamieszczone w publicznym rejestrze Biuletynu Informacji Publicznej.

Wobec powyższych ustaleń Sąd zauważa, że w Uchwale Nr [...] z [...],

w kolumnie "Definicja kryterium" zostało zapisane, że weryfikacji podlegać będzie poprawność informacji wprowadzonych odnośnie Wnioskodawcy. Poprawność danych będzie sprawdzana na podstawie ogólnodostępnych systemów teleinformacyjnych (np. baza internetowa Regon, CEiDG, eKRS itp.) – podkreślenie Sądu.

Zapis ten jest jasny, nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Przede wszystkim, nie jest to katalog zamknięty. Źródła pozyskania informacji wyliczono przykładowo, żadne nie jest priorytetowane.

Dlatego też i z uwagi na twierdzenia Strony – odpowiedź Instytucji Zarządzającej na

protest, stanowiąca w gruncie rzeczy jedynie powtórzenie stanowiska Oceniających należy uznać za lakoniczną, obarczoną brakiem rzetelności, przejrzystości

i prawidłowości rozpoznania protestu. Skoro poprawność danych ma być sprawdzana nie na podstawie konkretnego ogólnodostępnego systemu teleinformacyjnego, lecz na podstawie dowolnego, to wobec braku dodatkowych argumentów, wyników weryfikacji nie sposób przyjąć, że została wykazana prawidłowość stanowiska o podaniu przez Skarżącą we wniosku błędnego numeru telefonu.

W zakresie kryterium dostępu nr 4 Instytucja rozpatrująca protest uznała, że ocena formalno-merytoryczna w tym zakresie została dokonana prawidłowo. Wskazano na Wytyczne Podrozdział 4.3, sekcja 4.3.1, pkt. 5, dotyczący realizacji projektów

z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027, Instytucja stwierdziła, że istnieje prawdopodobieństwo, że wsparciem w ramach projektu dotyczących usług asystenckich zostaną objęte także osoby korzystające wcześniej z usług, ponieważ we wniosku zamieszczono informację, że zgodnie z wynikiem przeprowadzonej analizy z usług asystenckich skorzystało 18 osób.

Natomiast w projekcie zaplanowano udział 30 osób, w tym 12 nowych osób,

w związku z czym istnieje prawdopodobieństwo, że wsparciem w ramach projektu dotyczących usług asystenckich zostaną objęte także osoby korzystające wcześniej z usług.

Mając na względzie argumenty zawarte na odpowiedzi na protest Sąd zauważa, że

w Uchwale Nr [...] z [...] z [...] w kolumnie: "Definicja kryterium" zapisano, że kryterium wynika z Wytycznych Podrozdział 4.3, sekcja 4.3.1, pkt. 5, dotyczący realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021-2027. Z wytycznych z kolei wynika, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem w ramach projektu nie spowoduje: a) zmniejszenia dotychczasowego finansowania usług społecznych przez wnioskodawcę b) zastąpienia środkami projektu dotychczasowego finansowania usług ze środków innych niż europejskie. Natomiast w "Opisie znaczenia Kryterium" wyjaśniono, że weryfikacja spełnienia kryterium odbywać się będzie na podstawie deklaracji zawartej we wniosku o dofinansowanie.

Taka też jasna deklaracja została przez Stronę złożona – k 40 wniosku. Oświadczyła bowiem, że "wsparcie w ramach projektu nie spowoduje: a) zmniejszenia dotychczasowego finansowania usług społecznych przez wnioskodawcę b) zastąpienia środkami projektu dotychczasowego finansowania usług ze środków innych niż europejskie, a skala działań prowadzonych przed rozpoczęciem realizacji projektu (nakłady środków na ich realizację) nie ulegnie zmniejszeniu w stosunku do działań (nakładów) prowadzonych przez wnioskodawcę w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie (średniomiesięcznie) oraz finansowanie dotychczasowych działań nie zostanie zastąpione środkami projektu.". W proteście wyraźnie na ten stan rzeczy wskazano. Podobnie jak i na to, że Strona w żadnym miejscu Projektu, nie wskazała że wsparciem objęte będą osoby korzystające wcześniej usług. Z drugiej strony – w żadnym miejscu kryteriów, ani regulaminu nie ma słowa, jakoby z udziału w projekcie były wykluczone osoby, wcześniej korzystające z usług społecznych.

Podkreśliła, że Projekt ma spowodować zwiększenie liczby miejsc świadczenia usług i nie może spowodować zmniejszenia dotychczasowego finansowania, ani zastąpienia dotychczasowego finansowania środkami projektu. To nie ma nic wspólnego z osobami już korzystającymi wcześniej z usług społecznych. Wywodziła, że w irracjonalnym rozumieniu oceniających każdy Wnioskodawca, który wcześniej realizowałby usługi społeczne dla danej ilości osób nie spełniłby tego kryterium. Kryterium nr 4 odnosi się tylko i wyłącznie do niezmniejszania w wyniku realizacji projektu dotychczas ponoszonych nakładów i niezastępowania dotychczasowych źródeł finansowania, środkami projektu i to zostało jasno zapewnione.

W odpowiedzi na protest w żaden sposób nie odniesiono do tych argumentów. I w tym przypadku ograniczono się jedynie do powielenia twierdzeń zawartych w KOF-M. Nie przedstawiono żadnych merytorycznych argumentów, z odwołaniem do danych odnoszących się do regulaminu, kryterium, które obalałyby wprost twierdzenia Strony. Jedynie ferowano przypuszczenie, że istnieje prawdopodobieństwo, że wsparciem

w ramach projektu dotyczących usług asystenckich zostaną objęte także osoby korzystające wcześniej z usług.

Tymczasem Strona, stosownie do wymogów Kryterium złożyła stosowną deklarację.

Odnosząc się do trzeciej spornej kwestii, dotyczącej Części D. Kryteria merytoryczne.

3. Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów. 1) Zadania - Instytucja Zarządzająca uznała w odpowiedzi na protest, że Oceniający słusznie zakwestionowali to, że Wnioskodawca w ramach zadania 1 zaplanował wsparcie asystenckie dla 30 osób, jednak wybrał do realizacji III typ projektu, który nie zakłada takiego wsparcia, dlatego też poczyniona uwaga okazała się zasadna.

Nadto zaznaczyła, że Oceniający wskazywali, że opis zadań zawiera niejasności. Nie wiadomo, dlaczego w przypadku zadania 1 oraz zadania 2 zaplanowano wsparcie jedynie do końca 2025 r, w momencie, gdy projekt trwa do 30.06.2026 r. Jest to niezrozumiałe, zwłaszcza, że z diagnozy wynika, iż UP potrzebują stałego wsparcia.

Strona nie zgadzając się oceną zawartą w KOF-M przedstawiła w Proteście szereg argumentów.

Po pierwsze wyjaśniła, że nie ma żadnych przeciwskazań, by okresy realizacji zadań się różniły, lub w drugą stronę - nie ma żadnego obowiązku, by były takie same. Konieczność taka nie wynika z żadnego wymogu regulaminu, kryteriów.

Po drugie, wskazał, że informacja o powodach budżetowych tego stanu rzeczy jest prawdziwa i uzasadnia przyjęcie takiego rozwiązania. Odwołała się do kryterium dostępu nr 14 - Średni koszt usługi społecznej dla projektów mieszanych tj. zawierających zarówno usługę opiekuńczą jak i asystencką, nie może być wyższy niż 23 281,00 PLN. W niniejszym projekcie, przy obecnych założeniach okresu realizacji zadania 1 i 2 w wymiarze 12 miesięcy wsparcia, a zadania 3 -18 miesięcy, kwota ta wynosi 23 255,4 zł.

Czyli, jak wskazała - każde rozszerzenie okresu: realizacji wsparcia, powodowałoby konieczność zwiększenia kosztów (przede wszystkim osobowych), co sprawiłoby, że średni koszt przekroczyłby wysokość opisaną w kryterium dostępu, więc projekt tego kryterium nie spełniłby. Jedyną możliwością rozszerzenia okresu realizacji byłoby znaczne zwiększenie grupy docelowej, a to jest niemożliwe - przyjęte ilości osób mających być objętych wsparciem (80 osób) są racjonalne i zgodne z możliwościami Wnioskodawcy.

W odpowiedzi na protest Instytucja w żaden sposób nie odniosła się do przedstawionych przez Skarżącą wyjaśnień. Podobnie jak w pozostałych przypadkach ograniczono się do powtórzenia twierdzeń zawartych w KOF-M.

W ocenie Sądu z ww. zasady ustawy wdrożeniowej wynika, że ocena ta powinna być całościowa i wszechstronna. Wymóg wszechstronności spełniać będzie ocena uwzględniająca wszystkie aspekty każdego z zapisów wniosku, czyli nie oderwana od celu jakiemu ma służyć spełnienie określonego kryterium. Ocena, podobnie jak wniosek musi być również spójna i - co oczywiste - także rzetelnie umotywowana. W przypadku gdy odbywa się na etapie rozpoznania protestu jej uzasadnienie, pełne merytoryczne, odnoszące się do zarzutów postawionych w proteście - musi zostać przedstawione

w informacji o sposobie jego rozpoznania.

Jak wskazano powyżej, zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach

i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Co nader ważne z punktu widzenia tej sprawy – zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu (podkreślenie Sądu).

Reasumując wszystko powyższe Sąd uznał, że skarga była uzasadniona,

i że w obliczu poczynionych zastrzeżeń, przez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy wdrożeniowej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte

w niniejszym uzasadnieniu. W informacji o rozstrzygnięciu protestu organ winien precyzyjnie i rzetelnie wyjaśnić podstawy swojego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takie stwierdzenie uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U.

z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej