Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1536/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 16 ust. 1,2, art. 5 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz strony skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako: "Prezes UOKiK") decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 613), dalej: "k.p.a.", art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się do Prezesa UOKiK o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) treści sporządzonej notatki służbowej, dotyczącej ustaleń z prowadzonego przed Prezesem UOKiK postępowania wyjaśniającego (sygn.[...]), zakończonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., mającego na celu "wstępne ustalenie, czy w związku z działalnością przedsiębiorców - w tym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "[....]") - w zakresie wyszukiwania internetowego oraz reklam związanych z wyszukiwaniem internetowym mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), uzasadniającego wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy",

2) treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez [...] praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie do Komisji Europejskiej Prezes UOKiK poinformował Spółkę w piśmie z dnia [....] kwietnia 2014 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UOKiK, powołując w podstawie prawnej art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż jakkolwiek informacje będące przedmiotem wniosku są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to dostęp do nich podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na zawarte w tych informacjach tajemnice podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Prezes UOKiK wskazał w tym zakresie na:

- art. 28 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 1 z dnia 4 stycznia 2003 r., str. 1; Dz. Urz. UE, polskie wydanie specjalne, rozdz. 08, tom 02, str. 205), dalej: "Rozporządzenie 1/2003", nakazujący ochronę przed ujawnieniem informacji, o których mowa w art. 11, 12, 14, 15 i 27 tego Rozporządzenia, które są objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej,

- art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), dalej: "u.o.k.k.", nakładający na pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów,

- art. 73 u.o.k.k., zgodnie z którym informacje uzyskane w toku postępowania na gruncie tej ustawy nie mogą być wykorzystane w innych postępowaniach, z wyjątkiem m.in. wymiany informacji z Komisją Europejską i organami państw członkowskich UE na podstawie Rozporządzenia 1/2003.

Końcowo organ podniósł, iż wnioskodawca w dniu [...] kwietnia 2014 r. otrzymał od Prezesa UOKiK wyczerpujące informacje o rezultatach postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie (sygn.[...]) - organ poinformował przedsiębiorcę o przebiegu postępowania wyjaśniającego, poczynionych ustaleniach oraz o powodach przekazania sprawy Komisji Europejskiej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. podniosła zarzuty:

- błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż sam fakt wymiany określonych informacji przez Komisję Europejską i organ ochrony konkurencji Państwa Członkowskiego powoduje, iż informacje te objęte są ochroną przewidzianą w tym przepisie i nie podlegają udostępnieniu - bez konieczności badania wystąpienia drugiej - wskazanej w tym przepisie - przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji, a mianowicie przesłanki objęcia danej informacji tajemnicą służbową;

- błędnego powoływania się na art. 71 ust. 1 u.o.k.k. jako podstawę odmowy udostępnienia informacji, z tego powodu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma on zastosowania z uwagi na to, że we wnioskowanych informacjach nie ma tajemnic przedsiębiorstwa, a ww. art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, jako regulacja odrębna, do której mógłby odnosić się ww. przepis ustawy, również nie ma w tej sprawie zastosowania;

- braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 73 u.o.k.k., który reguluje zasady wykorzystywania informacji zgromadzonych przez Prezesa UOKiK w innych postępowaniach administracyjnych.

Prezes UOKiK, ponownie rozpatrując sprawę, nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. wskazał, iż dla zastosowania art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 konieczne jest spełnienie obu zawartych w tym przepisie przesłanek, tj.: (1) aby były to informacje zebrane lub wymienione pomiędzy Komisją Europejską a krajowym organem ochrony konkurencji, (2) aby były to informacje objęte tajemnicą służbową. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes UOKiK wziął pod uwagę obie ww. przesłanki.

Organ zaznaczył, że ani wspomniany art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 ani art. 339 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nie zawierają definicji tajemnicy służbowej (zawodowej). Drugi z ww. przepisów wskazuje wprawdzie, jakie informacje stanowią tajemnicę zawodową, jednakże wskazanie to - ograniczające się do wymienienia rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa - nie ma charakteru enumeratywnego. Należy w związku z tym zgodzić się z opinią wnioskodawcy, że informacje objęte tajemnicą służbową można zakwalifikować do jednej z dwóch kategorii: a) tajemnicy przedsiębiorstwa, b) innych informacji poufnych.

Zdaniem organu, dla oceny czy dany dokument zawiera informację, którą należy uznać za tajemnicę służbową istotne znaczenie ma cel przepisu, który w danym akcie prawnym ustanawia obowiązek ochrony takiej tajemnicy. Takie stanowisko - wskazujące na szczególną rolę przepisów antymonopolowych - znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów UE, w szczególności w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. C-365/12 P, w którym stwierdzono: "Zważywszy na cel postępowania na podstawie art. 81 WE, który polega na sprawdzeniu, czy kartel między przedsiębiorstwami jest zgodny ze wspólnym rynkiem, Komisja może zbierać w ramach takiego postępowania mające szczególne znaczenie informacje handlowe dotyczące m.in. strategii handlowej przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, ich kwot sprzedaży, udziałów w rynku lub kontaktów handlowych, efektem czego dostęp do dokumentów takiego postępowania kontrolnego może naruszyć ochronę interesów handlowych tych przedsiębiorstw. W związku z tym wyjątki dotyczące ochrony interesów handlowych i celu czynności dochodzeniowych są w takim postępowaniu ściśle ze sobą związane". W innym miejscu ww. wyroku Trybunał, analizując cel Rozporządzenia 1/2003 stwierdził, iż jego przepisy zmierzają do "zapewnienia poszanowania prawa do obrony zainteresowanych stron i do starannego rozpatrywania skarg przy zagwarantowaniu poszanowania tajemnicy zawodowej w postępowaniach na podstawie art. 81 WE. Nie mają natomiast na celu jak największego ułatwienia korzystania z prawa dostępu do dokumentów ani promowania dobrych praktyk administracyjnych poprzez zapewnienie jak największej przejrzystości procesowi podejmowania decyzji przez władze publiczne oraz informacjom, na których oparte są wydane przez te władze decyzje".

Prezes UOKiK podkreślił, iż dokumenty, o których ujawnienie wystąpiła Spółka, mają bezpośredni związek z postępowaniem prowadzonym przez organy antymonopolowe (Prezes UOKiK i Komisja Europejska) w związku z podejrzeniem stosowania przez przedsiębiorców praktyk ograniczających konkurencję, naruszających przepisy art. 101 lub art. 102 TFUE i z tego względu powinny podlegać ochronie przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie spełnione są obie przesłanki objęcia ochroną wnioskowanych informacji na podstawie ww. przepisu: po pierwsze, są to informacje wymieniane pomiędzy Prezesem UOKiK a Komisją Europejską zgodnie z Rozporządzeniem 1/2003, a po drugie, informacje te - z uwagi na zawarte w nich informacje poufne - są objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej.

Organ wskazał również, iż nieuprawnione jest twierdzenie wnioskodawcy, jakoby z treści pisma Prezesa UOKiK z dnia [...] kwietnia 2014 r. informującego przedsiębiorcę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. o przekazaniu sprawy do Komisji Europejskiej wynikało, iż we wnioskowanych dokumentach nie ma informacji objętych tajemnicą służbową. Ww. pismo przedstawia tryb postępowania Prezesa UOKiK w przedmiotowej sprawie. W żaden sposób natomiast nie przytacza ani nie opisuje treści notatki służbowej, jak również treści pisma Prezesa UOKiK kierowanego do Komisji Europejskiej.

Organ zaznaczył, iż przy założeniu, że w przedmiotowej sprawie informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach korzystają z ochrony przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, zasadne było również powołanie się na art. 71 u.o.k.k., który nakłada na pracowników UOKiK obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli oni wiadomość w toku postępowania. W niniejszej sprawie za przepis odrębny, będący podstawą ochrony tych dokumentów, należy uznać art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003.

Końcowo organ wskazał, iż w zaskarżonej decyzji wymieniony został art. 73 u.o.k.k. nie jako podstawa odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, lecz jako odzwierciedlenie - na poziomie prawa krajowego - regulacji zawartych w Rozporządzeniu 1/2003, statuujących uprawnienie Komisji Europejskiej i Państw Członkowskich UE do wzajemnego przekazywania i wykorzystywania informacji w celu stosowania art. 101 i art. 102 TFUE oraz wprowadzających obowiązek ich ochrony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzuciła:

I. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej bez wyraźnej podstawy ustawowej;

2) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art. 71 ust. 1 u.o.k.k. w zw. z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mogły stanowić podstawę dla wyłączenia w całości prawa dostępu do dokumentów wytworzonych w UOKiK, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów u.o.k.k., tj. notatki służbowej dotyczącej ustaleń z prowadzonego przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniającego (sygn.[...]), zakończonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. oraz treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej sprawę z zawiadomienia [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez [...] praktyk ograniczających konkurencję;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw faktycznych i w efekcie wydanie decyzji odmawiającej w całości udostępnienia informacji publicznej zawartej w treści notatki służbowej oraz pisma do KE.

II. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] czerwca 2014 r.;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego określone informacje publiczne w nich zawarte nie podlegały udostępnieniu stronie skarżącej w odniesieniu do treści dokumentów, których udostępnienia żądała.

Wobec powyższych naruszeń strona skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] czerwca 2014 r. ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] czerwca 2014 r.

Ponadto strona skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z notatki służbowej dotyczącej ustaleń z prowadzonego przez Prezesa UOKiK postępowania wyjaśniającego zakończonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. oraz treści pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej sprawę z zawiadomienia [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez [...] praktyk ograniczających konkurencję na okoliczność niewystępowania w ich treści informacji, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.

2) na podstawie art. 250 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. o zażądanie przez Sąd od Prezesa UOKiK dostarczenia dokumentów, o których mowa we wniosku powyżej w celu przeprowadzenia z nich dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy powoływane przez Prezesa UOKiK przepisy art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 oraz art. 71 u.o.k.k. nie dają podstaw do całkowitego wyłączenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Nie są to bowiem przepisy wystarczająco precyzyjne i wprost odwołujące się do udostępnienia informacji. Należy przy tym zauważyć, że tylko przepisy art. 69 i art. 70 u.o.k.k. regulują precyzyjnie kwestię ograniczenia dostępu do ściśle określonych informacji - są to odpowiednio tajemnice przedsiębiorstwa oraz informacje przekazane w trybie art. 109 u.o.k.k. Zatem na gruncie u.o.k.k. tylko te informacje podlegają szczególnej ochronie. Ochroną objęte są ściśle określone informacje i dowody, a nie wszelkie dokumenty wytworzone w administracyjnych postępowaniach wyjaśniających i antymonopolowych. Notatka służbowa na zakończenie postępowania wyjaśniającego sporządzona przez pracownika UOKK oraz pismo do KE nie są dokumentami podlegającymi szczególnej ochronie, a już na pewno co do całości ich treści. W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Prezesa UOKiK na podstawie art. 48 u.o.k.k. nie ma stron, a zatem nie aktualizuje się prawo wglądu do akt sprawy wynikające z przepisów k.p.a. Wyłączenie prawa dostępu do dokumentów wytworzonych w postępowaniu z powołaniem na przepisy, które nie regulują wprost prawa dostępu do informacji, stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Zdaniem skarżącej, brak jest podstaw do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów z powołaniem się na przepis art. 71 ust. 1 u.o.k.k. Przepis ten nakazuje pracownikom UOKK zachować tajemnicę przedsiębiorstwa oraz inne tajemnice podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiedzę pracując w urzędzie. Przepis ten zatem wyraźnie odnosi się do pracowników urzędu obsługującego organ administracji publicznej - Prezesa UOKiK, nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do objęcia określonej informacji ochroną. Objęcie określonych informacji ochroną z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy albo podleganie ochronie na podstawie odrębnych przepisów (np. dot. tajemnicy zawodowej) następuje na podstawie art. 69 ust. 1 u.o.k.k., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

W ocenie skarżącej, organ zobowiązany do udostępnienia informacji dokonał błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003, dochodząc w konsekwencji do nieuprawnionego wniosku, iż dokumenty nie mogą zostać udostępnione, bowiem są objęte "tajemnicą służbową". Błąd sprowadza się do przyjęcia, iż sam fakt wymiany określonych informacji przez Komisję Europejską i organ ochrony konkurencji Państwa Członkowskiego powoduje, iż informacje te są objęte generalnym wyłączeniem spod udostępnienia w trybie określonym w u.d.i.p. Wbrew stanowisku organu, przepis art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003 ma zasadniczo odmienne znaczenie. Stawia on bowiem dwa (kumulatywne) warunki objęcia określonej informacji publicznej szczególną ochroną, uzasadniającą odmowę jej udostępnienia. Otóż przepis ten zabrania ujawniania informacji zebranych lub wymienionych pomiędzy Komisją Europejską i krajowym organem ochrony konkurencji oraz objętych tajemnicą służbową. Obydwa te warunki muszą być spełnione łącznie. Inaczej należałoby uznać, że organ może bez ograniczeń odmówić udostępnienia wszelkich informacji publicznych, bowiem dla ich poufności wystarczające będzie, że organ zadeklaruje, iż zostały one zebrane w celu wymiany z innymi organami w rozumieniu Rozporządzenia 1/2003. Teza taka z oczywistych względów nie zasługiwałaby na aprobatę.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wyraził przy tym wątpliwości co do tego, czy objęta wnioskiem informacyjnym notatka służbowa stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. strona skarżąca wniosła, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w zakresie pisma Komisji Europejskiej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wraz z przekazującą to pismo korespondencją mailową na okoliczność, iż przekazanie KE informacji przez Prezesa UOKiK nie stanowiło przekazania informacji w trybie uregulowanym w Rozporządzeniu 1/2003.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. UOKiK ustosunkował się do stanowiska strony skarżącej zawartego w ww. piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2014 r. - oceniana w świetle powyższych kryteriów - zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się trafne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Prezes UOKiK prawidłowo uznał, że jest podmiotem obowiązanym do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes UOKiK jest bowiem centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, nad którego działalnością nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 29 ust. 1 u.o.k.k.). Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei przedmiot wniosku informacyjnego w analizowanej sprawie obejmował treść: (1) notatki służbowej dotyczącej ustaleń z prowadzonego przed Prezesem UOKiK postępowania wyjaśniającego (sygn.[...]) zakończonego wydaniem przez Prezesa UOKiK postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. mającego na celu "wstępne ustalenie, czy w związku z działalnością przedsiębiorców - w tym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - w zakresie wyszukiwania internetowego oraz reklam związanych z wyszukiwaniem internetowym mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uzasadniającego wszczęcie postępowania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy" oraz (2) pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez [...] praktyk ograniczających konkurencję, o którym to piśmie Prezes UOKiK poinformował Spółkę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Wobec zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska Prezesa UOKiK, oceny Sądu w pierwszej kolejności wymagała kwestia charakteru wnioskowanych informacji, tj. czy posiadają one walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji, czy istniała podstawa do odmowy ich udostępnienia w procesowej formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle ww. przepisów przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym miejscu przytoczyć również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Następnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58 - 59).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że notatka służbowa objęta wnioskiem informacyjnym w niniejszej sprawie nie stanowi informacji publicznej. Jest bowiem dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiada waloru oficjalności. Jakkolwiek dotyczy konkretnej sprawy prowadzonej przez Prezesa UOKiK (postępowania wyjaśniającego prowadzonego pod sygn. akt [...]) i dokumentuje sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak jest pozbawiona waloru oficjalności. Została sporządzona przez pracownika organu w związku z zakończeniem postępowania wyjaśniającego, dla celów wewnętrznych i porządkowych, w szczególności dla podsumowania i usystematyzowania informacji zebranych przez organ w toku tego postępowania, aby w razie konieczności powrotu do sprawy (np. pojawienia się kolejnych sygnałów z rynku w odniesieniu do działań danego przedsiębiorcy), nie było konieczne ponowne analizowanie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że sporządzenie notatki, co do zasady, ma na celu ułatwienie zgromadzenia istotnych informacji i materiałów zebranych w postępowaniu oraz podsumowanie jego przebiegu, nie stanowi zaś dokumentu, na podstawie którego przesądza się o kierunku działania organu. Nie można bowiem przyjąć, że ostateczna decyzja o wydaniu postanowienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (art. 48 ust. 3 u.o.k.k.), a także ewentualna decyzja o wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania antymonopolowego (art. 49 u.o.k.k.), może być zdeterminowana treścią sporządzonej notatki. Decyzja taka jest wynikiem odrębnej analizy dokonanej przez organ, zaś ewentualne sugestie czy wnioski pochodzące od pracownika, który sporządził notatkę, nie mogą być utożsamiane z oficjalnym stanowiskiem organu. Mają bowiem charakter roboczy, nieformalny. Celem sporządzenia takiej notatki jest - obok ułatwienia pracy z materiałem dowodowym konkretnej sprawy - ułatwienie uzgadniania poglądów i stanowisk pomiędzy pracownikami zajmującymi się daną sprawą.

Podkreślić również należy, że przedmiotowa w sprawie notatka ma w istocie charakter faktograficzny - streszczający czynności organu podejmowane w postępowaniu wyjaśniającym. Nie można przy tym uznać, jak podnosi strona skarżąca, że treść notatki zastępuje uzasadnienie postanowienia Prezesa UOKiK z dnia [...] lutego 2014 r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Przeciwnie, notatka ta zawiera informację o wydaniu przez Prezesa UOKiK ww. postanowienia o zamknięciu postępowania wyjaśniającego, co wskazywałoby na to, że została ona sporządzona po zakończeniu tego postępowania, przede wszystkim w celu podsumowania podjętych działań.

Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że objęta wnioskiem informacyjnym notatka służbowa nie posiada waloru informacji publicznej. Jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym i nie stanowi oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie. Przyjmując stanowisko przeciwne, Prezes UOKiK dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji, z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję administracyjną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Tylko bowiem w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną a jej udostępnienie podlega ograniczeniom wymienionym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Naruszenia ww. przepisów obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w omówionej powyżej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Analizując sprawę w dalszej części przypomnieć należy, że obok ww. notatki służbowej, wnioskiem informacyjnym objęta została również treść pisma Prezesa UOKiK przekazującego Komisji Europejskiej - w ramach wymiany informacji - sprawę z zawiadomienia [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

W świetle poczynionych wyżej uwag nie ulega wątpliwości (nie było to zresztą przedmiotem sporu), że ww. informacja posiada walor informacji publicznej. Stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera informacje o działalności organu administracji publicznej, a także o sposobie załatwienia określonej sprawy należącej do jego kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d, art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

Podejmując decyzję o odmowie udostępnienia ww. informacji publicznej Prezes UOKiK powołał się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 71 ust. 1 u.o.k.k. i art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Uznał tym samym, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Jako ową inną tajemnicę ustawowo chronioną organ wskazał tajemnicę służbową powołując treść art. 71 ust. 1 u.o.k.k. Przepis ten stanowi, iż pracownicy Urzędu są obowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku postępowania. W niniejszej sprawie, jako ww. przepis odrębny, organ wskazał art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Stanowi on, że bez uszczerbku dla wymiany i wykorzystania informacji przewidzianych w art. 11, 12, 14, 15 i 27 Komisja i organy ochrony konkurencji Państw Członkowskich, ich urzędnicy, funkcjonariusze i inne osoby pracujące pod nadzorem tych organów, jak również urzędnicy i funkcjonariusze innych organów Państw Członkowskich nie ujawnią informacji zebranych lub wymienionych przez nich zgodnie z niniejszym rozporządzeniem oraz objętych obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Obowiązek ten dotyczy również wszystkich przedstawicieli i ekspertów Państw Członkowskich uczestniczących w posiedzeniach Komitetu Doradczego na mocy art. 14.

Prezes UOKiK zaznaczył, że z ww. przepisu wynikają dwie przesłanki nieujawniania informacji: zebranie lub wymiana informacji między Komisją a organami ochrony konkurencji Państw Członkowskich zgodnie z przepisami Rozporządzenia oraz objęcie tych informacji obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej. Motywując podjętą w sprawie decyzję uznał, że obie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione.

Co do pierwszej z ww. przesłanek, w ocenie Sądu uzasadnione jest twierdzenie organu, że objęte wnioskiem informacyjnym pismo skierowane do Komisji Europejskiej stanowi informację "wymienioną" przez Komisję oraz UOKiK zgodnie z przepisami Rozporządzenia 1/2003. Rozporządzenie to stanowi podstawę utworzenia Europejskiej Sieci Konkurencji, tj. forum współpracy między Komisją Europejską a Państwami Członkowskimi, w ramach której przekazywane/wymieniane są informacje zdobyte w toku postępowań w sprawie naruszenia art. 101 lub 102 TFUE (uprzednio art. 81 lub 82 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Przepis art. 12 ust. 1 Rozporządzenia - będący podstawą wymiany informacji w przedmiotowej sprawie - stanowi, iż w celu stosowania art. 81 i 82 Traktatu Komisja i organy ochrony konkurencji Państw Członkowskich mają uprawnienia do wzajemnego przekazywania i wykorzystywania jako dowodu wszelkiego rodzaju materiałów o charakterze faktycznym lub prawnym, w tym informacji poufnych. Na podstawie ww. przepisu Prezes UOKiK przekazał Komisji materiały dotyczące sprawy z zawiadomienia [...], co wprost wynika z pisma przekazującego. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie prowadzone było przez Prezesa UOKiK w związku z podejrzeniem stosowania praktyk ograniczających konkurencję, sprzecznych z art. 9 ust. 1 u.o.k.k. oraz art. 102 TFUE.

Zdaniem Sądu, powyższej oceny nie podważa złożone przez skarżącą pismo Komisji Europejskiej z dnia [...] grudnia 2014 r. Z jego treści wynika bowiem, że przekazane informacje zostały włączone do akt bieżącego postępowania w sprawie przeglądarki [...] i są przedmiotem badania. Stanowią one zatem część akt toczącego się postępowania. Natomiast okoliczność, że skarga z zawiadomienia [...] nie została urzędowo przydzielona Komisji na podstawie Obwieszczenia Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (Dz. Urz. UE z 27 kwietnia 2004 r., C 101, s. 43-53) nie oznacza, że nie doszło do wymiany informacji (materiałów dowodowych) na podstawie przepisów Rozporządzenia 1/2003.

Wbrew twierdzeniom organu, brak jest jednak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie spełniona została druga z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a tym bardziej ją poprzedzającej, nie zawierają w tej kwestii przekonującej argumentacji.

Motywując rozstrzygnięcie w ww. zakresie organ wskazał jedynie, że uwzględniając treść art. 339 TFUE informacje objęte tajemnicą służbową można zakwalifikować jako tajemnice przedsiębiorstwa lub inne informacje poufne. Stwierdził, że w przypadku wnioskowanej informacji zastosowanie ma ta druga kategoria (inne informacje poufne), bowiem "dokumenty, o których ujawnienie wystąpił wnioskodawca mają bezpośredni związek z postępowaniem prowadzonym przez organy antymonopolowe (Prezes UOKiK i Komisja Europejska) w związku z podejrzeniem stosowania przez przedsiębiorców praktyk ograniczających konkurencję (...) i w opinii Prezesa UOKiK powinny podlegać one ochronie przewidzianej w art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003".

Organ nie wykazał jednak w żaden sposób, że objęty wnioskiem dokument zawiera "inne informacje poufne". Powołał wprawdzie fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości wydanego w sprawie o sygn. akt C-365/12 P, jednak nie wyjaśnił z jakich względów znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie, dotyczącej odmowy udostępnienia treści wnioskowanego dokumentu. Samo bowiem ogólnikowe stwierdzenie, że "z powyższego orzecznictwa jasno wynika akceptacja dla rygorystycznych warunków udostępniania informacji związanych z postępowaniami prowadzonymi na podstawie przepisów Traktatu dotyczących zakazu praktyk ograniczających konkurencję", nie wyjaśnia przyczyn odmowy udostępnienia treści wnioskowanego dokumentu w rozpoznawanej, konkretnej sprawie.

W literaturze przedmiotu, analizując zakres zastosowania zasady ochrony tajemnicy służbowej (zawodowej) w UE, podkreśla się istnienie otwartego katalogu informacji objętych ochroną na gruncie art. 339 TFUE. Przepis ten stanowi, że ochroną objęte są zwłaszcza informacje dotyczące przedsiębiorstw i ich stosunków handlowych lub kosztów własnych. Nie jest to katalog zamknięty, zaś z otwartego sformułowania przepisu wynika, że pojęcie "informacje objęte ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową" obejmuje także, oprócz tajemnic handlowych, inne poufne informacje. Przez tajemnicę handlową należy rozumieć wszelkie poufne formuły, narzędzia lub informacje, które dają jej posiadaczowi konkurencyjną przewagę tak długo, jak długo uda się ją utrzymać w tajemnicy. Ochroną objęte są zwłaszcza następujące tajemnice handlowe: sytuacja finansowa przedsiębiorstwa, koszty prowadzenia działalności gospodarczej, treść umów zawieranych przez przedsiębiorstwa, know-how, plany rozwoju przedsiębiorstwa. Natomiast wśród przesłanek koniecznych do objęcia ich ochroną, jako innych informacji poufnych, wymienia się następujące: informacja musi być znana ograniczonej liczbie osób, ujawnienie informacji może wyrządzić poważną szkodę osobie, która je dostarczyła lub osobie trzeciej. Konieczne jest również to, by interesy, które mogą zostać naruszone na skutek ujawnienia informacji, zasługiwały obiektywnie na ochronę. Ocena poufnego charakteru informacji wymaga zatem wyważenia uzasadnionych indywidualnych interesów, które sprzeciwiają się ujawnieniu oraz interesu ogólnego, który wymaga, by działania instytucji UE zapewniały poszanowanie zasady otwartości (W. Postulski, Komentarz do art. 339 TFUE [w:] TFUE, Komentarz LEX pod red. D. Kornobis-Romanowskiej, J. Łacny, Warszawa 2012).

Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zatem wykazanie, w oparciu o przekonujące argumenty, że powyższa przesłanka w niniejszej sprawie zaistniała, tj. że informacje zawarte w dokumencie objętym wnioskiem zasługują obiektywnie na ochronę - jako inne informacje poufne, przy czym ich ujawnienie mogłoby doprowadzić do wyrządzenia poważnej szkody osobie (przedsiębiorcy), która je dostarczyła lub osobie trzeciej. Obowiązku tego organ jednak nie dopełnił, w konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki z art. 28 ust. 2 Rozporządzenia 1/2003.

W ocenie Sądu, organ nie wziął pod uwagę w niniejszej sprawie, że przedmiotem wniosku informacyjnego jest wyłącznie treść pisma przewodniego (listu) skierowanego przez UOKiK do Komisji Europejskiej, za którym to pismem przekazane zostały dokumenty (w formie załączników) uzyskane przez organ w toku postępowania wyjaśniającego zakończonego postanowieniem Prezesa UOKiK z dnia [...] lutego 2014 r. Przy czym wnioskodawca nie domaga się udostępnienia treści ww. pisma wraz z załącznikami, ani też samych załączników, w których mogłyby znajdować się informacje objęte ochroną ze względu na tajemnicę zawodową (służbową) w rozumieniu ww. przepisów.

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że - jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej – [...] znana jest treść zawiadomienia [...] skierowanego do Prezesa UOKiK w dniu [...] stycznia 2013 r. w sprawie podejrzenia stosowania przez [...] praktyk ograniczających konkurencję oraz treść pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. skierowanego przez UOKiK do [...]. Z tej już tylko przyczyny treść pisma przewodniego, objętego wnioskiem informacyjnym, wymaga rzetelnej analizy organu pod kątem istnienia przesłanek objęcia ochroną treści tego dokumentu, tym bardziej, że zawiera ono jedynie ogólną charakterystykę sprawy przekazanej Komisji Europejskiej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiej analizy, a w konsekwencji należycie umotywowanego stanowiska organu, nie zawiera.

Podkreślenia wymaga, że obowiązek odmowy udostępnienia informacji publicznej decyzją administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), oznacza konieczność stosowania się do zasad tego postępowania - z przewidzianymi w tym przepisie wyjątkami. Tym samym organ ma obowiązek m.in. prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), starannie umotywować swoje stanowisko w sprawie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego zostały przez organ orzekający w niniejszej sprawie w sposób istotny naruszone, co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji są ogólnikowe, nie odnoszą się do konkretnych okoliczności sprawy, świadczących o potrzebie wydania decyzji o odmowie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę służbową. Powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkują wadliwością obu decyzji, jako wydanych w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes UOKiK będzie zobligowany uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Podda wnikliwej i rzetelniej analizie treść wnioskowanej informacji publicznej (pisma UOKiK do Komisji Europejskiej) pod kątem istnienia informacji stanowiących tajemnicę służbową w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Rozważy możliwość udostępnienia wnioskowanego dokumentu ewentualnie w postaci zanonimizowanej (w której usunięto dane podlegające ochronie). Natomiast w przypadku podjęcia nowej decyzji w sprawie swe stanowisko należycie uzasadni czyniąc zadość wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Organ weźmie również pod uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., które z istoty swojej powinno zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1938/91, publ.: ONSA 1992, nr 2, poz. 45).

Końcowo Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w cytowanym przepisie wskazuje jednoznacznie na dopuszczalność przeprowadzenia przed sądem administracyjnym wyłącznie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Sąd nie uwzględnił zatem wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy - w rozpoznawanej sprawie z dokumentów objętych wnioskiem informacyjnym - czego domagała się skarżąca. Obowiązkiem sądu jest bowiem zapoznanie się z całością akt sprawy, w tym z dokumentami będącymi przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które stanowią podstawę do orzekania stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sąd uwzględnił natomiast wniosek o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z pisma Komisji Europejskiej z dnia [...] grudnia 2014 r., jednakże stanowiska strony skarżącej opartego na ww. piśmie, z podanych wyżej przyczyn, Sąd nie podzielił.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.