Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 337/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 22 pkt  1, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 22 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych i ustalenia opłaty za pobyt w środowiskowym ośrodku wsparcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...]., Nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr RDK.[...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Starosty przyznał usługi specjalistyczne dla małoletniej A. D., których miesięczny koszt wynosi 350,48 zł i ustalił od dnia 1 września 2006 r. do dnia 30 września 2006 r. opłatę miesięczną w wysokości 60 % z kwoty 350,48 zł tj. 210,28 zł oraz od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. opłatę miesięczną w wysokości 25 % z kwoty 350,48 zł., tj. 87,62 zł za pobyt w Środowiskowym Ośrodku Wsparcia [...] w P..

Od decyzji tej odwołanie wniosła L. D. (matka małoletnich), w którym kwestionuje sposób ustalenia wysokości odpłatności za usługi. Odwołująca się podnosi, że do ustalenia wysokości odpłatności za usługi specjalistyczne stosuje się od dnia 1 września 2006 r. wydane przez Wojewodę Zarządzenie Nr 227 w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Strona wskazała, że przyjmując stawki zawarte w zarządzeniu odpłatność za usługi powinna wynosić 14,01 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej.

Wysokość odpłatności za usługi w Ośrodku Wsparcia [...] w P. reguluje uchwała z dnia 8 czerwca 2004 r. Nr XIII/07/04 Rady Powiatu (Dz. Urz. Woj. z 2004r. Nr 143, poz. 2037). Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 1 do wspomnianej uchwały w przypadku, jeżeli dochód rodziny wynosi 401-450 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej odpłatność wynosi 60 %, natomiast, jeżeli dochód wynosi 351-400 % kryterium dochodowego odpłatność ustala się na poziomie 35 % ceny usługi. Miesięczny dochód w rodzinie strony, organ ustalił w trakcie wywiadu środowiskowego na kwotę 4156,34 zł we wrześniu, a w okresie od października 2006 r. na kwotę 4171,94 zł. Wysokość dochodu potwierdzona została zaświadczeniami złożonymi do akt oraz nie była kwestionowana przez stronę w odwołaniu. Zarządzenie Nr 246 Wojewody z dnia [...] października 2006 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi wydane zostało na podstawie art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenie takie nie jest jednak prawem miejscowym i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Organ wydając decyzję zobowiązany jest orzekać na podstawie prawa, a prawem miejscowym regulującym kwestie odpłatności za przyznane usługi jest uchwała właściwej rady gminy bądź rady powiatu. Obowiązującym prawem jest więc uchwała Nr XIII/07/04 Rady Powiatu w sprawie odpłatności za pobyt osób niepełnosprawnych w Ośrodku Wsparcia [...] w P.. W związku z powyższym zarzut zawarty w odwołaniu jest – zdaniem organu odwoławczego - niezasadny. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Kryterium to zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2006 Nr 135, poz. 950), które weszło w życie od dnia października 2006 r. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b) tego rozporządzenia kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 351 zł. W związku z powyższym kryterium dochodowe dla rodziny strony do września 2006 r. wynosiło 948 zł (3 x 316 zł), natomiast od października 2006 r. wyniosło 1053 zł (3 x 351 zł). W tym stanie rzeczy we wrześniu 2006 r. dochód rodziny strony wynosił 438 % kryterium dochodowego, natomiast w okresie od października do grudnia 2006r. - 396 %. W tym stanie rzeczy odpłatność ustalona zgodnie z uchwałą Rady Powiatu wyniosła odpowiednio 60 % za wrzesień 2006 r. i 25 % za okres od października do grudnia 2006 r.

L. D. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie sprecyzowaną co do wniosków.

Zdaniem skarżącej decyzja zaskarżona jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej L. D. powołała się na treść załącznika do Zarządzenia Nr 227 Wojewody z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zgodnie z § 1 ust. 2 tego Zarządzenia prowadzenie i finansowanie ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi działających na terenie województwa [...] jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej.

Z powyższego wynika, że w celu realizacji zadań zleconych powiat w [...] otrzymuje odpowiednie środki finansowe (z wyprzedzeniem gwarantującym zrealizowanie zadań w terminie), co znalazło swoje potwierdzenie w § 2 powołanego Zarządzenia Wojewody . Z kolei, koszt utrzymania uczestnika w ośrodku wsparcia ustala się na podstawie dotacji ujętej w układzie wykonawczym budżetu Wojewody (§ 3 Zarządzenia), a odpłatność za pobyt w ośrodku wsparcia nalicza się biorąc pod uwagę kryterium dochodowe według zamieszczonych w Zarządzeniu wskaźników (§ 5 ust. 3 Zarządzenia).

Biorąc pod uwagę miesięczny dochód w rodzinie skarżącej, dochód na osobę wynosi powyżej 250% kryterium dochodowego, a to oznacza, że wysokość odpłatności za pobyt córki w Ośrodku Wsparcia [...] w P. wynosi 4% liczone od średniego miesięcznego kosztu utrzymania uczestnika w tym Ośrodku. Natomiast Zarządzenie Nr 246 Wojewody z dnia [...] października 2007 r. zmieniające Zarządzenie Nr 227 w kwestii zmiany wskaźników odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia nie wpływa, w odniesieniu do rodziny skarżącej, ani na poziom kryterium dochodowego, ani na wysokość odpłatności za specjalistyczne usługi świadczone w Ośrodku Wsparcia [...] w P..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności.

Prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż Zarządzenie nr 227 Wojewody z dnia [...] września 2006 r. w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, następnie zmienione przez Zarządzenie Nr 246 Wojewody z dnia [...] października 2006 r. nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie, jest błędny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przyjmuje powyższe stwierdzenie jako pewnik i nie podejmuje nawet próby przedstawienia prawnej argumentacji przemawiającej na jego rzecz.

W związku z tym wypada przypomnieć, że zgodnie z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Ogólną zasadę konstytucyjną, że do stanowienia prawa miejscowego upoważnione są między innymi terenowe organy administracji rządowej, doprecyzował ustawodawca zwykły w art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wskazując, że akty prawa miejscowego stanowić mogą wojewoda oraz organy administracji niezespolonej.

Omawiane zarządzenia Wojewody (z [...] września 2006 r. i [...] października 2006r.) wydane zostały w oparciu o art. 22 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowiący, że do zadań wojewody należy m.in. ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat należy prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Powyższe oznacza, że Wojewoda był władny w oparciu o upoważnienie z cyt. art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustalić zasady określające organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W ocenie Sądu nie przekroczył przy tym granic upoważnienia ustawowego.

Określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi ma nadto charakter regulacji normatywnej powszechnie obowiązującej na obszarze działania organu, który je ustanowił (w tym przypadku na obszarze województwa [...]). W tych warunkach brak jest podstaw, by wskazanym zarządzeniom Wojewody odmówić przymiotu prawa miejscowego.

Art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 97 ust. 5 tej ustawy. Ten ostatni przepis upoważnia radę powiatu lub radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Wobec istnienia szczególnej normy odnoszącej się do zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych jedynie (jako zadanie zlecone) przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może on być podstawą ustalenia odpłatności w takich przypadkach (m.in. za pobyt w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi).

Należy zauważyć, że ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 36, poz. 226) zmieniono treść art. 97 ust. 5 poprzez jednoznaczne stwierdzenie, ze ustalenie przez radę powiatu lub radę gminy szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych odnosi się tylko do zadań własnych (powiatu lub gminy).

Powyższa nowelizacja weszła w życie 15 marca 2007 r., a więc już po wydaniu decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie (a zwłaszcza po podjęciu uchwały Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2004 r.), jednakże w świetle przedstawionych wyżej uwag należy uznać, że także na gruncie poprzedniego brzmienia art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wobec unormowania art. 22 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, należało do kompetencji wojewody.

Z powyższych względów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o przepisy prawa miejscowego (uchwała Rady Powiatu Nr XIII/07/04 z dnia [...] czerwca 2004 r.), które w sprawie niniejszej nie miały zastosowania.

Powoduje to konieczność uchylenia powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji mając na względzie powyższe uwagi winien wydać decyzje w oparciu o właściwe przepisy prawa miejscowego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn i na podstawie powołanych przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

kg