Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1597/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/13, uwzględniając skargę [...], uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wnioskiem z 4 marca 2013 r. [...] (dalej zwane Stowarzyszeniem) zwróciło się o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka linii kablowej elektroenergetycznej WN 110 kV oraz linii światłowodowej pomiędzy stacją [...] 110/15kV [...] a stacją abonencką 110/30kV [...], w miejscowości [...] w gminie [...] i w mieście [...].

Burmistrz Gminy i Miasta [...] (dalej zwany organem I instancji lub Burmistrzem) postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wskazując w uzasadnieniu, iż nie została spełniona przesłanka w postaci interesu społecznego.

W wyniku złożonego przez Stowarzyszenie zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (zwane dalej organem odwoławczym lub Kolegium) postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, a ponadto wskazało, że naturalna opozycja przeciwko powstaniu nowej, kolejnej inwestycji nie może stanowić przesłanki uzasadniającej dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/13, zaskarżone przez Stowarzyszenie powyższe postanowienie Kolegium, uznał za nieprawidłowe stanowisko organów, że wymagana przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu, nie została wykazana.

[...] (dalej zwana inwestorem lub Spółką) pismem z dnia 8 listopada 2013 r. wniosła o doręczenie odpisu tego wyroku, wskazując, że nie został on jej dotychczas doręczony, nie została ona też powiadomiona o skardze ani o rozprawie, pomimo iż jest stroną tego postępowania, bowiem jest wnioskodawcą przedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zarządzeniem z dnia 15 listopada 2013 r. poinformowano pełnomocnika Spółki, że postępowanie zakończone wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/13, toczyło się w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. W tym postępowaniu stronami są wyłącznie wnioskująca o dopuszczenie do udziału w postępowaniu głównym organizacja ekologiczna oraz organ odmawiający dopuszczenia. Wnioskodawca z postępowania głównego nie jest stroną postępowania w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w tym postępowaniu. Wobec tego wnioskodawca nie jest również uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym i nie przysługują mu prawa uczestnika, a zatem nie doręcza mu się odpisu wyroku, co ma miejsce również w tej sytuacji.

Inwestor pismem z dnia 28 listopada 2013 r., wskazując na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), zgłosił swój udział w charakterze uczestnika w postępowaniu ze skargi stowarzyszenia na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym procedury lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wniósł o doręczenie odpisu wyroku wydanego w dniu 2 października 2013 r. wraz z uzasadnieniem.

Spółka pismem z dnia 29 listopada 2013 r. wniosła także skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. odrzucił skargę kasacyjną inwestora jako niedopuszczalną wskazując w uzasadnieniu, iż Spółka nie była uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego i nie doręczono jej wyroku z uzasadnieniem z urzędu, a tym samym nie otworzył się dla niej termin wniesienia skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r., po przeprowadzeniu rozprawy, dopuścił Spółkę do udziału w sprawie, ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2013 r., w charakterze uczestnika, po czym doręczył jej wyrok z dnia 2 października 2013 r. wraz z uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 278/14, umorzył postępowanie zażaleniowe na postanowienie z dnia 12 grudnia 2013 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej z uwagi na cofnięcie zażalenia, co Spółka uzasadniała doręczeniem jej odpisu wyroku z dnia 2 października 2013 r. wraz z uzasadnieniem, co spowodowało otwarcie terminu wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 27 marca 2014 r. Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/13, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Spółka wskazując na art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 91 § 2, art. 109, art. 142 § 1 w zw. z art. 33 § 1 w zw. z art. 12 u.p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 78 i 176 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie inwestora możności obrony swoich praw w ten sposób, iż:

a) nie doręczono inwestorowi żadnych pism procesowych, w tym odpisu skargi Stowarzyszenia,

b) nie zawiadomiono inwestora o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie Wyroku,

c) nie odroczono rozprawy w związku z niezawiadomieniem inwestora o jej terminie,

d) uznano inwestora za uczestnika postępowania na prawach strony dopiero po wydaniu wyroku, tj. w dniu 7 lutego 2014 r.

podczas, gdy inwestor będący wnioskodawcą postępowania głównego w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest oczywiście stroną postępowania wpadkowego w przedmiocie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu głównym; inwestor jest z mocy prawa uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony, a pominięcie go podczas rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, pozbawiło go możności obrony swoich praw, co w konsekwencji spowodowało, iż wystąpiła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania;

2) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w:

a) uzasadnieniu wyroku w sposób pozbawiający strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

b) braku ustosunkowania się w uzasadnieniu Wyroku do zarzutów podniesionych w skardze przez Stowarzyszenie jak również nieustosunkowanie się do wniosków i twierdzeń Organu podniesionych w odpowiedzi na skargę,

c) przedstawieniu stanowiska Sądu w sposób nienawiązujący do okoliczności rozpatrywanej sprawy,

co powoduje, iż uzasadnienie wyroku znacznie utrudnia lub wręcz wyklucza przedstawienie zarzutów merytorycznych, a co z tym się wiąże uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi Stowarzyszenia i uznanie, iż organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący czy za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie odcinka linii kablowej elektroenergetycznej oraz linii światłowodowej przemawia interes społeczny w sytuacji, gdy organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak również zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący zgromadzony w sprawie materiał dowodowym, w szczególności zweryfikowały okoliczności powołane przez Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie z dnia 4 marca 2013 r. w kontekście poglądów wyrażanych w doktrynie i w orzecznictwie co do pojęcia "interes społeczny", o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., co powinno prowadzić do oddalenia skargi na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 173 § 2 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z brzmieniem art. 32 u.p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei art. 33 ust. § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Naczelny Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, ma obowiązek, na podstawie art. 180 u.p.p.s.a., dokonać ostatecznej kontroli dopuszczalności tej skargi, w tym m.in. ustalić, czy została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Pogląd ten jest zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 u.p.p.s.a.). W uzasadnieniu prawnym tej uchwały trafnie podniesiono, iż "od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie, należy przyjąć pewien istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 ustawy może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jako strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej."

Zdaniem Sądu II instancji nie budzi wątpliwości, w świetle regulacji art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a., że wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie ma, w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym, a jedynie posiada legitymację procesową ze względu na udział jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na skutek postanowienia sądu I instancji zapadłego już po wydaniu wyroku.

Przepis art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a. przyznaje bowiem jedynie organizacji społecznej prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Zażalenia na takie postanowienia nie służą stronom postępowania głównego, co powoduje, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść tylko organizacja społeczna i to tylko w takiej sytuacji, gdy po wyczerpaniu środka zaskarżenia na etapie postępowania administracyjnego nadal jej żądania dopuszczenia do udziału w takim postępowaniu nie będzie uwzględnione.

Status strony postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może w żadnym razie wynikać tylko z błędnego dopuszczenia Spółki do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, gdyż tylko podmiot legitymujący się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w takim postępowaniu wpadkowym może domagać się skutecznej ochrony przed sądem administracyjnym, w tym również na etapie badania skargi kasacyjnej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.