Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 427/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 37 § 1 pkt 2, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 października 2023 r. skarżący K. B. K., reprezentowany przez radcę prawnego D.K. (dalej: pełnomocnik) złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji, organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jako podstawę prawną wskazał art. 3 par. 2 pkt. 8, art. 50 par. 1, art. 52 par. 2, art. 54 par. 1 oraz art. 149 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.)., zarzucając organowi naruszenie art.8, art. 12, art. 35 par. 1 i art. 36 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.).

Pełnomocnik wskazał na rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, wnosząc o:

1. Zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. Przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Argumentując swoje stanowisko pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 5 stycznia 2023 r. 13 września 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś podejmowane w toku prowadzonego postępowania czynności świadczą o przewlekłości organu w prowadzeniu tego postępowania. Wyjaśnił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania, rażącego naruszenia prawa i uzasadnił żądanie zasądzenia wnioskowanej kwoty pieniężnej.

Zdaniem pełnomocnika Wojewoda nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, ze zm., dalej: u.o p.o.U.) na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy, podobnie przepisy art.100 c oraz 100 d u.o p.o.U. mogą co do zasady znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego, podobnie unormowana w art. 100 c ust. 1 pkt 1 u.o p.o.U. instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że żądanie skarżącego jest nieuzasadnione wyjaśniając, że 5 stycznia 2023 r. do organu został złożony wniosek o udzielenie obywatelowi Nepalu, K.B.K., zezwolenia na pobyt czasowy.

18 września 2023 r. do tut. organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: u.o c.) i w zw. z art. 100 d ust. 3 i 4 u.o p.o.U. ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia.

Ponadto tego samego dnia do organu wpłynęła skarga na zaniedbanie obowiązków oraz nienależyte wykonywanie zadań przez Wojewodę Śląskiego oraz podległych mu pracowników adresowana do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Śląskiego. 17 października 2023 r. skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

18 października 2023 r., na podstawie art. 106 ust. 2a u.o c, do pełnomocnika strony zostało wysłane wezwanie o dostarczenie dokumentu potwierdzającego, czy i kiedy cudzoziemiec poinformował o zakończeniu wykonywania pracy na rzecz poprzedniego pracodawcy, na podstawie której wydana została karta pobytu oraz o dostarczenie świadectwa pracy lub innego dokumentu potwierdzającego okres wykonywania pracy u poprzedniego pracodawcy. Wyjaśnił, że na obowiązek poinformowania w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje art. 113 u.o c.

30 października 2023 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego. Jednocześnie pełnomocnik strony osobnym pismem z 25 października 2023 r. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczności nie poinformowania jej o obowiązku wynikającym z art. 113 u.o c., powodach nie poinformowania organu o zakończeniu pracy oraz dowodu z akt postępowania o udzieleniu cudzoziemcowi wcześniejszego zezwolenia na pobyt czasowy na okoliczności nie poinformowania w języku dla niego zrozumiałym o treści art. 113 u.oc.

Organ pozytywnie przychylił się do wniosku pełnomocnika strony i na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. 23 listopada 2023 r., wezwał stronę do osobistego zgłoszenia się 4 stycznia 2024 r. w celu złożenia wyjaśnień.

14 listopada 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie skargi z 13 września 2023 r. adresowanej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ww. piśmie Urząd do Spraw Cudzoziemców powołał treść art. 234 pkt 1 oraz art. 236 k.p.a., które wskazują, iż w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu, a organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ przed którym toczy się postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, iż zgodnie z art. 112 a u.o c. regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1).

Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Już nawet co najmniej z uwagi na fakt, iż złożony wniosek obarczony był brakami formalnymi, które do tej pory nie zostały uzupełnione, nie można twierdzić, że ww. termin rozpoczął swój bieg. Skoro zaś bieg terminu na załatwienie sprawy się nie rozpoczął, nie może być prawdziwe twierdzenie strony, że termin ten został przekroczony. Ponadto organ wskazał, że w u.o p.o.U. ustawodawca w art. 100 d ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a ponadto nie stosuje się przepisów dotyczących bezczynności organu, obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy, nie wymierza grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych. Zgodnie z kolejnymi zapisami tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w wymienionych w nim sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Zgodnie ze stanowiskiem Szefa ds. Cudzoziemców stosowanie przepisów art. 100 c i 100 d u.o p.o.U. tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. nie jest prawidłowe. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100 c i art. 100 d u.o p.o.U.) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz masowego napływu cudzoziemców. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców stanął na stanowisku, iż przepisy art. 100 c i 100 d u.o p.o.U. powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.

Wojewoda wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a., jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zauważył, że do Wojewody wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Jednocześnie 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obowiązującym do nadal stanem zagrożenia epidemicznego. Organ wyjaśnił, że ta nadzwyczajna sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania.

W dalszej kolejności wskazał, że w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy jego pracownicy włączeni zostali w realizację czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa oraz zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych, co miało istotny wpływ na procedowanie spraw, bowiem dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

Wojewoda wyjaśnił dalej, iż w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o p.o.U. przepisy art. 100 c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100 d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie 27 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do u.o p.o.U. przepisy art. 100 d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, przytoczone powyżej, na okres do 4 marca 2024 r.

Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Wskazał, że terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczane są przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców co do zasady wg kolejności wpływu wniosków, a także możliwości techniczno-organizacyjnych urzędu obsługującego Wojewodę Śląskiego (w szczególności dostępności stanowisk i pracowników obsługi), a złożony przez skarżącego wniosek oczekuje aktualnie w kolejce na wyznaczenie wyżej wskazanego terminu.

Wyjaśniając dalej organ wskazał, że od 15 lutego 2021 r. w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach funkcjonują ponadto - wprowadzone jako działania zaradcze - rekomendacje w zakresie usprawnienia prowadzenia postępowań dotyczących wydawania zezwoleń pobytowych, zgodnie z którymi w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i podpisanego wniosku, wymaganych zdjęć, kserokopii paszportu, potwierdzenia opłaty skarbowej oraz kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej, istnieje możliwość wyznaczenia terminu zgłoszenia się w celu uzupełnienia braków formalnych w przyspieszonym trybie. Każdy więc cudzoziemiec, w którego interesie jest szybkie i sprawne wszczęcie oraz zakończenie postępowania, ma możliwość złożenia wniosku w rekomendowany sposób, w szczególności wypełnionego rzetelnie, starannie i kompletnie wraz z dołączonymi do niego wszystkimi załącznikami. Natomiast złożony przez skarżącego wniosek k nie został wypełniony rzetelnie i kompletnie a także, nie dołączono do niego określonych i wymaganych załączników, w szczególności mogących stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym.

Nadto, w kontekście żądania skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej organ zauważył, że w związku z opóźnieniem w procedowaniu sprawy, rozpoczęciu postępowania i wydaniu decyzji cudzoziemiec nie odniósł żadnej szkody, a czas procedowania nad wnioskiem nie wpływa na jego sytuację pobytową w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wskazuje, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wskazać również należy, że skargę na bezczynność lub przewlekłość organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, gdyż przed złożeniem skargi do sądu wniósł ponaglenie z 21 lutego 2023 r. Wyczerpanie toku instancyjnego (złożenie ponaglenia), uprawniało zatem skarżącego do wystąpienia ze skargą na bezczynność lub przewlekłość do sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1, dalej: Karta Praw). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd skarżącego, że wbrew stanowisku Wojewody ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje tutaj zastosowania. Jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy wynikają jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi).

Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 u.o p.o.U. stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Żaden z tych warunków nie został spełniony w przypadku skarżącego, skoro jest on obywatelem Nepalu i przyjechał do Polski w celu wykonywania pracy, jak sam deklaruje.

Natomiast analiza akt sprawy w ocenie Sądu wskazuje, że organ w niniejszej sprawie pozostawał w przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy (karta przeglądowa akt SOII.6151.202.2023):

- 5 stycznia 2023 r. – wpływ wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

- 6 kwietnia 2023 r. – zarejestrowanie wniosku w SI Pobyt,

- 23 lutego 2023 r. – wezwanie do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków,

- 6 kwietnia 2023 r. – uzupełnienie braków formalnych, sprawdzenie SIS i WON oraz wszczęcie postępowania,

- 22 maja 2023 r. – zapytania do organów opiniujących ABW, SG i KWP,

- 18 października 2023 r. – wezwanie do uzupełnienia dokumentów,

- 10 sierpnia 2023 r. – udostępnienie akt/przegląd akt,

- 13 września 2023 r. – wniesienie ponaglenia i skargi,

- 30 października 2023 r. – wniesienie skargi do WSA.

Reasumując z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody 5 stycznia 2023 r. natomiast 25 października 2023 r. złożył on skargę na przewlekłość (data wpływu do organu 31 października 2023 r.).

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłość, Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował jednak, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela tym samym pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego.

Uwzględniając czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji oraz wypracowany już standard postępowania organu, sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej (pkt 1 wyroku). Nie stanowią bowiem usprawiedliwienia dla działania organu tłumaczenia dużą liczbą składanych wniosków i skomplikowanym sposobem postępowania w sprawie. Jednakże analizując całość okoliczności uznać należało, że skarżona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie był to bowiem przejaw złej woli lecz działanie organu wiązało się z prezentowaną przez niego odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Organ wskazywał także na przepisy u.o p.o.U, która jednak nie ma zastosowania w sprawie, o czym wspomniano wyżej.

Ponadto Sąd wskazuje, że organ administracji nie realizował obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do jego treści o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Takowych zawiadomień brak jest w aktach administracyjnych sprawy.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, ażeby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

W związku z brakiem rozstrzygnięcia w sprawie na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu zasadne jest zastosowanie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; CBOSA) Stosownie bowiem do tego przepisu Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3 sentencji).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi (tj. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.), jako że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Sąd nie znalazł jednak ku temu podstaw. Oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej spowodowane było nieuznaniem zarzucanej przewlekłości za rażące naruszenie prawa (pkt 4 sentencji).

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł), tj. kwotę 597 zł, jak w pkt 5 sentencji wyroku.