Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 655/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 15 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi J. Ż.-S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 9 marca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej J. Ż.-S. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy zarządzeniem Nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. odwołał J. Ż. –S. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy z dniem 9 marca 2015 r. Zarządzenie podjęto na podstawie art. 33 ust. 1 i 5 oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) oraz § 8 ust. 3 Statutu Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy.

W uzasadnieniu zarządzenia doręczonego J. Ż. – S. wskazano, że powodem odwołania jest utrata zaufania do skarżącej jako pracownika zatrudnionego na stanowisku, na którym dla prawidłowego wykonywania obowiązków niezbędne jest zaufanie. Utrata zaufania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że Dyrektor Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy podejmowała działania nie licujące z zasadami rzetelności i uczciwości zawodowej oraz zakłócające czynności wójta gminy. Wskazano, że podczas sesji Rady Gminy w dniu 27 lutego 2015 r. oraz na spotkaniu pracowników kultury z wójtem w dniu 3 marca 2015 r. J. Ż. – S. podała nieprawdziwą informację o zamiarze Wójta Gminy zwolnienia z pracy pracowników Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy w związku z projektem zastąpienia tej instytucji nowo powołaną instytucją wywołując u nich błędne przekonanie, że projekt ma służyć temu właśnie celowi. Ponadto J. Ż. – S. podejmowała działania organizujące radnych i osoby w celu głosowania przeciwko projektowi likwidacji instytucji kultury, nie powiadamiając o tym Wójta Gminy.

Powyższe uchybienia wskazują, że wójt gminy nie może ufać Dyrektor Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy jako rzetelnemu pracownikowi, nie daje ona bowiem rękojmi działania dla dobra instytucji kultury i jej pracowników, a przy tym nie daje rękojmi współpracy z wójtem. Są to uchybienia tak poważne, że niweczą zaufanie do skarżącej jako pracownika, a więc reakcja pracodawcy nie może być łagodniejsza niż rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem.

J. Ż.- S. w dniu 4 maja 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe zarządzenie. Skarga została poprzedzona wezwaniem Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r. (Dz.U. Nr 114, poz. 493) poprzez nieprzeprowadzenie przez Wójta Gminy konsultacji organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury i wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi podała, że podstawą prawną jej powołania na stanowisko dyrektora były przepisy: art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r. (Dz.U. Nr 114, poz. 493). Skarżąca została powołana na stanowisko Dyrektora na czas nieokreślony. Ustawa o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw dokonana w dniu 31 sierpnia 2011 r. (Dz.U. 207, poz. 1230) wprost przesądziła, że dyrektorzy ośrodków kultury powołani na czas nieokreślony przed wejściem w życie tej nowelizacji zachowują swe stanowiska właśnie na czas nieokreślony - tak art. 8 ust. 6 tej ustawy. Obowiązek zasięgania - przy odwołaniu dyrektora - opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych stanowi wymóg, który istnieje obecnie jak i przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 1230). Ustawa o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw dokonana w dniu 31 sierpnia 2011 r. w art. 10 ust. 3 wskazała, że do rozwiązania umów o pracę z pracownikami artystycznymi, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1 ustawy nowelizującej a zawartymi na czas nieokreślony, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2526/11 wskazał , że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy). Taką wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 31 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1230)".

Skarżąca wskazała, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji.

Skarżąca podała, że na terenie Gminy funkcjonują m.in.: Stowarzyszenie Społeczno-Edukacyjne [...] w B, [...] Klub Kajakowy [...], Stowarzyszenie "B" przy Domu Pomocy Społecznej w K, Fundacja Brata Alberta w R, Stowarzyszenie "A" w Z, Koła Gospodyń Wiejskich B, Z, K, B, R, B, B, S, N, B, P, R, Klub Seniora [...] w Z, Klub Seniora w B, Związek Harcerstwa Polskiego, Światowy Związek Żołnierzy Armii Krajowej oddział gminny.

Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy współpracowało również z Izbą Gospodarczą i Ochotniczą Strażą Pożarną (pomoc w organizacji świąt strażackich, imprez rocznicowych, współpraca przy zabezpieczeniu imprez plenerowych pod kątem bezpieczeństwa przeciwpożarowego).

Skoro z wymienionymi instytucjami współpracowało Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy, to istniała konieczność zasięgnięcia przez Wójta Gminy ich opinii. Rodzaj działalności Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy był i jest szeroki co wynika z § 4 statutu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Zdaniem Wójta niniejsza sprawa ma charakter należący do właściwości sądów pracy.

W ocenie Wójta nietrafne jest twierdzenie, jakoby Wójt Gminy zaniechał wymaganej prawem konsultacji odwołania z podmiotami wymienionymi w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Podmiotami tymi są bowiem związki zawodowe działające w tej instytucji kultury oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Żadne związki zawodowe nie działają w Samorządowym Centrum Kultury i Promocji Gminy. Nie działają tam również żadne stowarzyszenia twórcze ani stowarzyszenia zawodowe, których przedmiot działania odpowiadałby działalności tej instytucji kultury. Nie są takimi podmiotami ani Ochotnicza Straż Pożarna, ani Izba Gospodarcza (będąca notabene organizacją samorządu gospodarczego w rozumieniu ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych i już z tego powodu niezaliczana do podmiotów określonych w powołanym wyżej przepisie). Z kolei stowarzyszenia wskazane w treści skargi nie prowadzą działalności twórczej w rozumieniu ustawy o organizowaniu i powadzeniu działalności kulturalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Z treści skargi wynika, że skarżąca skierowała swoją skargę przeciwko zarządzeniu Wójta Gminy Nr [...] z dnia 9 marca 2015 r. w sparwie odwołania J. Ż. – S. ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i 5 oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) oraz § 8 ust. 3 Statutu Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami należą do zadań własnych gminy, zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Wydawanie zarządzeń przez organy wykonawcze gminy w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenia te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy, gdyż niewątpliwie Wójt Gminy był pracodawcą skarżącej (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014r., II OSK 2807/14). Powołanie skarżącej dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi bowiem podstawę nawiązania stosunku pracy w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy z dyrektorami instytucji kultury (tak SN w uchwale z dnia 11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04, publ. LEX nr 141206). Jednakże okoliczność, że zarządzenia w sprawie powoływania i odwoływania ze stanowiska dyrektorów instytucji kultury wywołują skutki z zakresu prawa pracy, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego odwołujących dyrektorów instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., II OSK 598/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2009 r., II SA/Bd 829/09; wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2002 r., II SA/Wr 1579/02), odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 10/12; z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 637/08; z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07; z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 648/06; z dnia 2 września 2005 r., I OSK 456/05; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 1814/09), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., IV SA/Wr 428/09). Jeżeli zatem wola organu gminy w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Kr 1342/13).

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem do Wójta Gminy z dnia 13 marca 2015 r., które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Gminy w dniu 20 marca 2015 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na zarządzenie Wójta Gminy Nr [....] z dnia 9 marca 2015 r. została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta (zarządzenie) nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność zarządzenia z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) w brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia. Niewątpliwie powierzenie stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osobie kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone w art. 17 i art. 27 ust. 3 cytowanej ustawy. Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią zatem źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10, LEX nr 737512). W sytuacji zatem, gdy skarżąca podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano ją ze stanowiska Dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy, gdyż w jej przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym zarządzeniem.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia należy stwierdzić, że na jego podstawie odwołano ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury, tj. Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy skarżącą powołaną na to stanowisko zarządzeniem Wójta Gminy Nr [...] z dnia 31 maja 2007 r. na czas nieokreślony z dniem 1 czerwca 2007 r.

Z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230), która weszła w życie z dnia 1 stycznia 2012 r. wynika, że instytucje kultury, spełniające wymogi określone w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi w rozumieniu ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, instytucjami artystycznymi są instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne. Analiza regulacji Statutu Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy wykazuje, że jednostka ta nie została powołana do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, a zatem nie uzyskała statusu instytucji artystycznej.

W konsekwencji do sytuacji dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy miał zastosowanie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym "Dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy". Przepis ten wywołał wskazane w nim skutki zanim ustawa zmieniająca wygasła z dniem 1 stycznia 2015 r.

Podkreślenia także wymaga, że wprawdzie art. 8 ust. 6 ustawy zmieniającej wyłącza zastosowanie ust. 4 tego przepisu w stosunku do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury, jednak w ocenie Sądu nie dotyczy to stanu faktycznego tej sprawy. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem definicji domu kultury bądź też ośrodka kultury, a więc nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć, czy jest nim Samorządowe Centrum Kultury i Promocji Gminy, w którego statucie również nie zakwalifikowano Centrum do domu bądź ośrodka kultury.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia sprawowała funkcję dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy i była traktowana przez Wójta Gminy jako dyrektor tej jednostki, skoro dopiero w drodze zaskarżonego zarządzenia rozwiązano z nią stosunek pracy (§ 2 zarządzenia). Oznacza, że stosunek pracy na tym stanowisku – w myśl art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., został z nią nawiązany w sposób konkludentny, niemniej jednak uzyskał charakter powołania na czas określony. Podstawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu określa art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepis ten wskazuje, że odwołanie może nastąpić: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia takie, jak utrata zaufania do skarżącej jako pracownika w związku z działaniami ocenionymi przez Wójta jako nie licujące z zasadami rzetelności i uczciwości zawodowej oraz zakłócające czynności wójta gminy nie mieszczą się katalogu wyżej wskazanych przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dodatkowo należy wskazać, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7).

W niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi nie zostały przez Wójta Gminy spełnione. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ powołuje się jedynie i ogólnie na utratę zaufania do skarżącej, a okoliczność ta nie stanowi żadnej z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

Organ naruszył prawo również w zakresie trybu odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy. Z treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16".

Jest okolicznością bezsporną, że odwołanie skarżącej nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii "stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Wójt Gminy wskazuje w odpowiedzi na skargę, że wskazane w treści skargi stowarzyszenia nie prowadzą działalności twórczej w rozumieniu ustawy o organizowaniu i powadzeniu działalności kulturalnej. Tymczasem jak wynika chociażby z informacji zawartych na stronie internetowej Stowarzyszenia "A" w Z, jest to stowarzyszenie, które zrzesza ceramików - twórców profesjonalnych (studentów i absolwentów szkół artystycznych) oraz nieprofesjonalnych, związanych z pracownią M. B. - G. Celami Stowarzyszenia są m.in.: "promocja podejmowania działań w obszarze kultury i sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji; wspieranie i upowszechnianie twórczości artystycznej ze szczególnym uwzględnieniem ceramiki; autentyczna i profesjonalna promocja sztuki, twórczości artystycznej w przestrzeni publicznej; wymiana doświadczeń, podnoszenie kwalifikacji i doskonalenie umiejętności twórców; rozwijanie i zdobywanie nowych umiejętności w zakresie ceramiki; rozwój zdolności i talentu, kreatywności i wyobraźni; rozwój indywidualnej ekspresji oraz twórczego myślenia; wykorzystanie twórczości ceramicznej w pracy z osobami niepełnosprawnymi".

Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA "pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, LEX nr 1113786; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., II OSK 834/09, LEX nr 688786). W realiach niniejszej sprawy Wójt Gminy nie wykonał wskazanych wyżej obowiązków. Nie wykazał również, że wskazywane przez skarżącą Stowarzyszenie "A" w Z nie jest stowarzyszeniem twórczym, a przytoczone wyżej informacje ze strony tego stowarzyszenia – niezweryfikowane przez organ – wskazują, że ma ono charakter "stowarzyszenia twórczego", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a zatem opinia tego stowarzyszenia w sprawie mogła być konieczna.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem materialnej podstawy jego wydania, tj. z naruszeniem art. 15 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy. Należało więc uznać, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.