Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 351/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18b ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3, art. 87 ust. 1 pkt 1a, art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. "C. – H. i U." J. D., B. D. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 379/09 w sprawie ze skargi J. D. "C. – H. i U." J. D., B. D. s.c. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 379/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę J. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C. – H. i U." J. D., B. D. s.c. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że w dniu 25 września 2007 r. J. D., prowadząc samochód marki Mercedes o nr rej. [...], wykonując przewóz regularny osób na linii komunikacyjnej G. L. – B. S. zatrzymał się w celu opuszczenia pojazdu przez pasażerów na przystanku nieokreślonym w rozkładzie jazdy w miejscowości R. Podczas kontroli w miejscowości B., przeprowadzonej przez organ Policji, nie okazał wypisu z licencji i zezwolenia. Na tę okoliczność został sporządzony protokół z dnia 25 września 2007 r. nr 134/007/07.

Komendant Powiatowy Policji w G. wydał w dniu [...] października 2007 r. decyzję o nr [...] nakładającą na J. D. karę pieniężną w wysokości 3.500 zł. Decyzja ta, utrzymana pierwotnie w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], została w całości uchylona w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., z uwagi na ograniczenie udziału stron w postępowaniu, gdyż organ pierwszej instancji skierował decyzję jedynie w stosunku do J. D., gdy tymczasem spółka cywilna "C.– H. i U." J. D., B. D. s.c posiada dwóch wspólników.

Ponownie orzekając w sprawie Komendant Powiatowy Policji w G. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 92 ust.1, 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i poz. 2.2.3 i 1.7 załącznika do tej ustawy. Organ nałożył na J. D. i B. D. "C. – H. i U." J. D., B. D. s.c karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, w kwocie 3000 zł oraz za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, w kwocie 500 zł. Organ wskazał na opisane w protokole z dnia 25 września 2007 r. zdarzenie, polegającego na tym, że skarżący wykonując przewóz na trasie G. L. – B. S. zatrzymał się w miejscach nieokreślonych w rozkładzie jazdy (w miejscowości R.), a także nie okazał dokumentów (tj. wypisu z licencji i zezwolenia), które według ustawy powinien posiadać (wozić ze sobą) wykonując transport i okazywać na żądanie uprawnionego do kontroli organu.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Dodatkowo w kwestii brakujących dokumentów wyjaśnił, że ich dostarczenie organowi na drugi dzień (nawet za zgodą organu kontrolującego) nie może skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary. Wskazany przez stronę jako przyczynę powstania naruszenia czynnik błędu ludzkiego (skarżący stwierdził, że pomyłkowo umieścił dokumenty w drugim pojeździe wykorzystywanym przez niego do prowadzenia działalności gospodarczej) nie może być podstawą do uchylenia decyzji. Co do naruszenia warunków zezwolenia dotyczących ustalonej trasy i wyznaczonych przystanków organ zauważył, że strona tak naprawdę zatrzymała się dwukrotnie na nieoznaczonych przystankach autobusowych w miejscowości R. Potwierdza to dokumentacja video dołączona do akt sprawy i zeznania policjanta dokonującego kontroli. Pierwszym miejscem zatrzymania był prywatny zjazd usytuowany przed podjazdem na wzniesienie. Wysiadła tam młoda dziewczyna, nie mająca trudności w poruszaniu się. Drugie miejsce zatrzymania było na szczycie wzniesienia, gdzie wysiadł starszy mężczyzna, również poruszający się bez trudu, bez laski. Nawet przyjąwszy, że kierowca faktycznie zatrzymał się celem udzielenia pomocy tym osobom, a zwłaszcza osobie starszej, to na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie ma to znaczenia dla zasadności wymiaru kary. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do umorzenia kary ani też do jej zmniejszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. J. D. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że o odstąpieniu od nałożenia kary powinny decydować względy natury moralnej, gdyż umożliwiając opuszczenie busa starszemu schorowanemu człowiekowi przyczynił się do zmniejszenia jego trudów podróży. Skarżący wyjaśnił przy tym, że przystanek po stronie, na której znajduje się dom pasażera, był odległy o trzy kilometry i gdyby przyjąć, że powinien wysadzić go na tym przystanku, spowodowałoby to konieczność pokonania wskazanego dystansu przez starszego pasażera pieszo. Przystanek znajduje się co prawda w okolicy jego posesji, ale po drugiej stronie jezdni, a zatrzymanie się na tym przystanku wymagałoby nadrobienia kilku kilometrów drogi. Względy praktyczne zadecydowały też w przypadku zatrzymania się busa w celu opuszczenia go przez młodą pasażerkę. Skarżący stwierdził ponadto, że w sytuacji gdy funkcjonariusz Policji zgodził się podczas kontroli, by skarżący dostarczył brakującą dokumentację na drugi dzień, co miało zniwelować skutki uchybienia, nałożenie kary za to uchybienie jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę stwierdził, że przewóz realizowany przez skarżącego w dniu 25 września 2007 r. na trasie G. L. – B. S. odbywał się na zasadzie przewozu osób w ramach krajowego transportu drogowego, uregulowanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1-5 tej ustawy oraz pkt 2.2.3. załącznika do ustawy w związku z art. 18b ust. 1 pkt 3 i art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że wykonywanie usług przewozowych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności przebieg trasy przewozów i miejscowości, w których znajdują się przystanki, a załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym). Wśród wielu zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym ustawodawca wymienia m.in. to, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywać się ma tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Sankcje za naruszenie tych zasad określone zostały w rozdziale 11 omawianej ustawy dotyczącym kar pieniężnych. W art. 92 ust. 1 wskazano mianowicie, że kto wykonuje przewóz drogowy naruszając warunki określone w ustawie podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł., którą nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1). W załączniku do ww. ustawy wymienione zostały naruszenia ze wskazaniem konkretnych wysokości kar za poszczególne naruszenia. W punkcie 2.2.3. wskazano, że wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3.000 zł.

Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wykaz przystanków obowiązujących na trasie przejazdu, m.in. w miejscowości R., wśród których nie znajdują się miejsca, gdzie skarżący faktycznie się zatrzymał w celu umożliwienia opuszczenia pojazdu przez pasażera W. D. i młodą pasażerkę. Zgodnie z art. 4 ust. 8a ww. ustawy, przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. z 2005 r. Dz.U. Nr 108, poz. 908, ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. W niniejszej sprawie zatrzymanie pojazdu miało miejsce na prywatnych podjazdach prowadzących do posesji pasażerów. Nie odpowiada to pojęciu przystanku w rozumieniu ustawy.

Sąd wyjaśnił następnie, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od ustalenia winy przedsiębiorcy i pobudek, którymi kierował się przewoźnik, dokonując czynności naruszających warunki zezwolenia. Kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym są bowiem regulacją administracyjną, a nie karną, podlegają więc regułom prawa administracyjnego. Przepisy uzależniają nałożenie kary jedynie od stwierdzenia samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, a nie istnienie winy w niedochowaniu tych obowiązków. Organ administracyjny dokonuje w związku z tym jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, z powodu których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości.

Bezspornie w dniu kontroli skarżący nie posiadał ani wypisu z licencji, ani też zezwolenia, wbrew nakazowi z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy (w związku z pkt 1.7 załącznika do ustawy), wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty wynosi 500 zł. Wnioski skarżącego o zmniejszenie lub umorzenie kary pieniężnej z uwagi na racje moralne czy inaczej brak winy nie mogły zatem zostać uwzględnione przez organy, gdyż przedmiotem postępowania w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych jest jedynie stwierdzenie przestrzegania przez skarżącego przepisów o transporcie drogowym określających obowiązki wykonującego transport drogowy.

Sąd zaznaczył, że jedyne odstępstwo od "obiektywnej" konstrukcji odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy drogowe za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wprowadza art. 93 ust. 7 tej ustawy, który wszedł w życie w dniu 20 czerwca 2007 r. na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Przepis ten zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej do rozważenia, czy stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, jeżeli takie zdarzenia lub okoliczności zostaną podniesione lub ustalone. W ocenie Sądu żadne z tych zdarzeń czy okoliczności nie miały miejsca w sprawie.

W skardze kasacyjnej J. D. wniósł o uchylenie w całości powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to:

- art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i pkt 2.2.3. załącznika do ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł;

- art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie powołanego przepisu, pomimo spełnienia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przesłanek określonych w tym przepisie;

- art. 92 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 i pkt 2a) ustawy o transporcie drogowym i pkt 1.7 załącznika do ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 500 zł;

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów wskutek uznania, iż wyniki postępowania dowodowego nie dają podstawy do uwzględnienia skargi skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 93 ust. 1, ust. 7, art. 92 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1 i pkt 2a), art. 18 b ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, pkt 1.7 załącznika i pkt 2.2.3. załącznika do ww. ustawy poprzez nie zastosowanie ww. przepisów polegające na nie uwzględnieniu skargi, pomimo naruszeń przez organ ww. przepisów prawa materialnego i ww. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyraził pogląd, iż stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami współżycia społecznego, jak również z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Stosowanie sankcji finansowych wobec skarżącego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niewątpliwie kłóci się z powyższymi zasadami.

Art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Zatrzymanie przez skarżącego autobusu w dniu 25 września 2007 r. w miejscu nieoznaczonym nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący nie mógł wcześniej przewidzieć. Nie sposób bowiem wymagać od skarżącego, aby przewidywał czy pytał pasażerów za każdym razem przed skorzystaniem z jego usług transportowych - na jakie dolegliwości cierpią. Skarżący nie mógł również przewidzieć, że jeden z pasażerów ma poważne problemy zdrowotne i poczuje się źle w autobusie, co będzie powodowało konieczność zatrzymania pojazdu w miejscu nieoznaczonym. Jeśli zatem doszło do naruszenia przepisów, było to wynikiem tylko i wyłącznie zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć.

Skarżący podkreślił ponownie, że nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji finansowych z uwagi na faktyczne posiadanie wypisu licencji i zezwolenia oraz błędne pouczenie go przez funkcjonariusza Policji co do terminu przedstawienia dokumentów. Skarżący posiada wypis z zezwolenia nr 5/2006 oraz wypis z licencji nr [...], które przedstawił do wglądu w Komendzie Powiatowej Policji w G., co zostało wskazane w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. W dniu kontroli skarżący dysponował aktualnym i ważnym wypisem z zezwolenia oraz wypisem z licencji. Dokumenty te w chwili dokonywanej kontroli funkcjonowały w obrocie prawnym, a skarżący był gotów do ich przedstawienia funkcjonariuszowi Policji. W związku z powyższym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, jakoby ,,w dniu kontroli skarżący nie posiadał ani wypisu z licencji ani też zezwolenia". To, że skarżący przedstawił je do wglądu w dniu następnym w wyniku błędnego pouczenia przez funkcjonariusza Policji, nie może uzasadniać nałożenia kary pieniężnej za brak wypisu z zezwolenia i wypisu z licencji.

W ocenie skarżącego Sąd dokonał ponadto błędnej oceny materiału dowodowego, która przejawia się m.in. w przyjęciu, że w dniu kontroli skarżący zatrzymał autobus w miejscu nieoznaczonym w celu opuszczenia pojazdu przez młodą pasażerkę. Taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem jedyną osobą, która opuściła autobus w dniu kontroli w miejscu nieoznaczonym był W. D. W pierwszej otrzymanej przez skarżącego decyzji organ zarzucił mu jednokrotne zatrzymanie autobusu w niewyznaczonym do tego miejscu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

Istota zarzucanych przez skarżącego naruszeń sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, ponieważ organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając, że skarżący naruszył warunki posiadanego zezwolenia na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w ramach przewozu regularnego, gdyż umożliwił opuszczenie pojazdu pasażerowi w miejscu do tego nie wyznaczonym – naruszając zasadę wykonywania tego transportu wynikającą z art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, w konsekwencji czego błędnie zastosowały wobec skarżącego sankcję wynikającą z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji również zaakceptowanie dokonania przez organy nieprawidłowego wymiaru kary za naruszenie obowiązku posiadania podczas wykonywania transportu drogowego osób stosownych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powołany w skardze kasacyjnej art. 87 ust. 1 pkt 1 i pkt 2a ustawy o transporcie drogowym nie miał w stanie faktycznym sprawy zastosowania. W dacie przeprowadzonej kontroli drogowej, to jest w dniu 25 września 2007 r., obowiązywał art. 87 ust. 1 pkt 1a, na który powołał się m.in. organ II instancji utrzymując za pierwszym razem decyzję wymiarową o nałożeniu kary pieniężnej w mocy. Przepis ten brzmiał: "Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto: 1) w transporcie drogowym osób: a) przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy". Skarżący tymczasem wskazał na przepis o treści powołanej przez Sąd I instancji, zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661), a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z licencji; wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Błędne powołanie jednostek redakcyjnych omawianej ustawy nie zostało jednak podniesione przez stronę w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, będąc zaś związanym granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny wziąć tego pod rozwagę, jako że naruszenie to nie stanowiło przyczyny nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić, że cytowane przepisy są tożsame w swej treści, statuując dla strony postępowania administracyjnego ten sam obowiązek prawny. Naruszenie to, jako nie mające wpływu na rozstrzygniecie sprawy, nie skutkowałoby więc uchyleniem wyroku.

Bezsporne w sprawie jest, że w dniu 25 września 2007 r. kierowca pojazdu wykonujący przewóz regularny osób zatrzymał się w miejscowości, w której zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego znajdował się przystanek na trasie przewozu, jednak postój nastąpił w miejscu innym niż określone jako wspomniany przystanek. Faktem jest także, że kierowca nie okazał w dniu kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy wysadzenie pasażerów poza przystankiem stanowi wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków, oraz czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności wyłączające karalność naruszenia wskazanych przepisów o transporcie drogowym, to jest czy – jak twierdzi skarżący – miał zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy.

Przechodząc do oceny wartości merytorycznej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia warunków wykonywania przewozu regularnego, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym "przewóz regularny" to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Przepisy Prawa przewozowego regulują przede wszystkim cywilistyczne aspekty przewozu regularnego, jednak i one zawierają unormowania określające cechy przewozów regularnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego, przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy.

Ustawa o transporcie drogowym zawiera szczegółowe uregulowania przewozu regularnego. Z treści tej ustawy wynika wprost, że rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia (art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym), zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Z treści powołanych przepisów wynika wprost, że z woli ustawodawcy, pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko tam może zabierać i wysadzać pasażerów. Inna wykładnia omawianych przepisów nie jest możliwa, wobec ich jednoznacznej i kategorycznej treści.

Definicje transportu regularnego osób zawierają także liczne przepisy wspólnotowe dotyczące transportu. Elementem wszystkich definicji transportu regularnego osób jest wsiadanie i wysiadanie pasażerów na wcześniej ustalonych przystankach. I tak, definicję usług regularnych zawiera Rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE L 74 z dnia 20 marca 1992 r., s.1), które w art. 2 ust.1.1. stanowi, że regularne usługi to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Rozporządzenie Rady (WE) 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiające warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w Państwie Członkowskim do transportu drogowego osób w Państwie Członkowskim (Dz. Urz. WE L 4 z dnia 8 stycznia 1998 r., s. 10) w art. 2 pkt 1 określa usługi regularne jako usługi przewozu pasażerów, na określonych trasach, wsiadających i wysiadających na wcześniej ustalonych przystankach. Rozporządzenie Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniające powołane rozporządzenie (EWG) nr 684/92 (Dz. Urz. WE L 4 z dnia 8 stycznia 1998 r., s. 1), wskazując (w pkt 4 preambuły) na konieczność ujednolicenia definicji, ustanawia licencję wspólnotową, a w załączniku zawiera treść tej licencji. Zgodnie z pkt 9 załącznika określającego treść licencji wspólnotowej, usługi regularne umożliwiają przewóz pasażerów w odpowiednich okresach wzdłuż wyznaczonych tras, pasażerowie mogą być zabierani i wysadzani na wcześniej ustalonych przystankach. Kontrola przestrzegania powołanych przepisów na terenie Rzeczypospolitej dokonywana jest przez polskich funkcjonariuszy z zastosowaniem zasad wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Jest oczywiste, że w tym stanie rzeczy przepisy polskie, które obowiązują zarówno przewoźników krajowych, jak i zagranicznych, muszą być wykładane jednakowo i z uwzględnieniem uregulowań wspólnotowych. Z tych uregulowań wynika zaś, że cechą przewozu regularnego jest zabieranie i wysadzanie pasażerów na wcześniej ustalonych przystankach.

Wcześniej ustalone przystanki to przystanki określone w rozkładzie jazdy, odpowiadające definicji z art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą "przystanek" to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdu środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów, zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, odbywa się na tak oznaczonych i wyposażonych przystankach. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 3 ustawy o transporcie drogowym zakaz zabierania i wysadzania pasażerów. Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Wobec tego wysadzanie pasażerów poza przystankami narusza warunki określone w zezwoleniu i odpowiada naruszeniu opisanemu w lp. 2.2 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 496/08 oraz z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 838/09, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a tym samym niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy, przepisów ust. 1-3 (dotyczących prawa podmiotu uprawnionego do kontroli do nałożenia akry pieniężnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wyłączenie to uzasadnione jest zaistnieniem zdarzenia, którego – jak wynika z literalnego brzmienia przepisu – przewoźnik nie mógł przewidzieć, czyli chodzi tu o zdarzenie nagłe (awaria, nagły atak choroby itp.). Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące złego samopoczucia i złego stanu zdrowia pasażera, który opuścił pojazd w miejscu do tego nieprzeznaczonym, nie uzasadniają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Zatrzymanie się kierowcy w miejscu dogodnym dla pasażera, ułatwiającym mu dotarcie do domu bez nadkładania drogi, wynikało z tzw. grzeczności, o czym świadczy m.in. oświadczenie wspomnianego pasażera z dnia 8 listopada 2007 r. (k. 17 akt adm.), powołującego się na swój podeszły wiek oraz wyrażającego wdzięczność za uprzejmość, jaką wyświadczył mu prowadzący pojazd. Z akt sprawy nie wynika więc, aby postój wynikał z warunków ruchu drogowego lub konieczności zapobieżenia grożącej szkodzie na mieniu lub zdrowiu, co należałoby uznać za nadzwyczajne okoliczności spełniające wymóg z art. 93 ust. 7 u.t.d. Sąd I instancji trafnie zaznaczył, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą ma charakter obiektywny i zasadność nałożenia kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania tej działalności abstrahuje od zawinienia lub niezawinienia przedsiębiorcy w niedochowaniu ciążącego na nim obowiązku. Po to są ustalone procedury uzyskiwania zezwoleń na transport regularny, poprzedzone uzgodnieniem rozkładu jazdy i korzystania z przystanków, aby zapewnić niezbędny porządek i bezpieczeństwo na drodze. Nie jest możliwa taka interpretacja przepisów prawa, że każdorazowy wzgląd na wygodę pasażera pozwala na odejście od ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków i zatrzymywanie się gdziekolwiek. Godziłoby to zarówno w interesy samego przewoźnika, jak i innych przewoźników, a także pasażerów, bowiem mogłoby zagrażać zasadom uczciwej konkurencji, zaburzać korzystanie z przystanków oraz generować opóźnienia przewozów. (tak NSA w powoływanym już wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 496/08)

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznał więc powołanie się przez skarżącego na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 688/07, zgodnie z którym "opuszczenie pasażera pojazdu poza wyznaczonym przystankiem, które spowodowane było nagłym i niedającym się przewidzieć złym stanem zdrowia i niewynikającym z woli pasażera korzystającego z transportu drogowego dowiezienia go do miejsca stanowiącego wyznaczony w rozkładzie jazdy przystanek oraz mającego świadomość, że pojazd dla umożliwienia wysiadania przez pasażerów może zostać zatrzymany tylko na wyznaczonych przystankach-nie daje podstaw do przyjęcia odpowiedzialności za takie zdarzenie w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nie wyczerpuje to, bowiem pojęcia "wysiadania pasażera" w rozumieniu wskazanego powyżej art.18b ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.". Na tle niniejszej sprawy nie zachodziły bowiem, jak już wyjaśniono, okoliczności niemożliwe do przewidzenia, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadny zarzut kwestionujący bezpodstawność nałożenia kary za brak podczas wykonywania przewozu dokumentów wskazanych w art. 18d ust. 1 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym.

Cytowany już wcześniej przepis ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje na dokumenty, jakie prowadzący pojazd powinien mieć przy sobie i okazać organom kontroli drogowej na ich polecenie. Niezasadne jest więc twierdzenie skarżącego, że nie powinien on ponosić ujemnych konsekwencji finansowych z uwagi na faktyczne posiadanie wypisu z licencji i zezwolenia, jak też ze względu na błędne pouczenie go przez przeprowadzającego kontrolę drogową funkcjonariusza Policji o możliwości przedłożenia wymaganych dokumentów w dniu następnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zasada nieponoszenia przez stronę postępowania negatywnych konsekwencji działań podjętych wskutek błędnego pouczenia organu administracji publicznej dotyczy sytuacji, gdy konsekwencje te (naruszenie przepisu skutkujące nałożeniem kary) wynikają z podporządkowania się wadliwemu pouczeniu. Tymczasem w niniejszej sprawie naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym było zdarzeniem poprzedzającym udzielenie przez kontrolującego mylnej informacji o możliwości uniknięcia skutków naruszenia. Jak bowiem słusznie wywiódł Sąd I instancji, organ po stwierdzeniu naruszenia przepisu zobligowany jest do nałożenia kary administracyjnej i nie ma możliwości jej miarkowania na zasadzie uznania administracyjnego ani też zwolnienia osoby dokonującej naruszenia z odpowiedzialności, jeżeli konkretny przepis tak nie stanowi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2068/06, dotyczył z kolei sytuacji, gdy przedsiębiorca posiadając licencję na wykonywanie przewozu taksówką, ze wskazaniem konkretnego pojazdu, na którym ma być wykonywany transport, wykonywał transport z wykorzystaniem pojazdu innego niż wskazany w licencji. Orzeczenie to nie korespondowało więc z okolicznościami niniejszej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.