Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1815/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6342 Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 873/07 w sprawie ze skargi L. W. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 873/07, oddalił skargę L. W. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania L. W. uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Związku Walki Zbrojnej, Armii Krajowej w latach 1940-43. W uzasadnieniu przywołano prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 1445/04, którym uchylono punkt 2 (drugi) zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]. Utrzymany w mocy przez Sąd w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r. punkt 1 (pierwszy) zaskarżonej decyzji uchylał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił w całości argumentację Kierownika Urzędu, że skarżący z racji nie osiągnięcia wymaganego wieku nie mógł składać w 1942 r. przysięgi a przez to nie mógł pełnić służby w Armii Krajowej. Jednakże w toku postępowania skarżący powoływał się na instrukcję gen. Stefana Grota-Roweckiego Nr 129 z dnia 16 marca 1942 r. nadając temu dokumentowi szczególną moc dowodową oraz wskazywał na konieczność zasięgnięcia opinii historyka na podnoszoną okoliczność obniżenia wieku osób walczących w strukturach AK. Sąd wskazał, że ciężar dowodu na powyższe obciąża osobę wnioskującą o przyznanie uprawnień kombatanckich a w związku z tym Kierownik Urzędu nie miał obowiązku czynienia własnych ustaleń. Jednak zważywszy na wiek skarżącego oraz obowiązek informowania strony postępowania o wszystkich przysługujących jej prawach (art. 9 k.p.a.) Sąd wytknął brak pouczenia skarżącego o możliwościach oraz sposobach dokumentowania twierdzeń, na które się powołuje, w tym o możliwości skorzystania, we własnym zakresie i na własny koszt z ekspertyz czy opinii biegłych oraz niewstrzymanie się z wydaniem decyzji przynajmniej do czasu wypowiedzenia się strony w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Urzędu kierując się zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał , iż strona w swojej korespondencji powołuje się na rozkaz Komendanta Głównego AK Nr 129 z dnia 16 marca 1942 r., zgodnie z którym członkowie Szarych Szeregów którzy wejdą do zespołów konspiracyjnych będą uważani, bez względu na wiek, za żołnierzy. Zainteresowany, poproszony o nadesłanie wszelkich posiadanych dowodów mogących świadczyć o działalności w Szarych Szeregach przesłał opinię prof. dr hab. Z. P. z Instytutu Historii UAM wydaną dnia 25 września 2006 r., kserokopię fragmentu publikacji Stanisława Broniewskiego "Całym Życiem - Szare Szeregi w relacji naczelnika" oraz znane wcześniej organowi oświadczenia świadków. W ocenie Kierownika Urzędu żaden z powyższych dokumentów nie potwierdza służby strony w Szarych Szeregach, nadto sam zainteresowany wskazał, w piśmie z dnia 19 grudnia 2006 r. że pisząc o przynależności do Szarych Szeregów miał na myśli ZHP, zaś w Jego miejscu zamieszkania organizacji Szarych Szeregów nie było. Decyzja została doręczona na adres podawany w pismach strony dnia 9 lipca 2007 r. (k. 150 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 22 lipca 2007 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 lipca 2007 r. (data stempla pocztowego, k. 153) strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że w świetle przedłożonej opinii nie ma znaczenia przynależność do Armii Krajowej czy Szarych Szeregów jak również wiek żołnierzy, istotą sprawy jest walka z okupantem. W drukach oświadczeń świadków nie ma rubryki bądź pytania dotyczącego składania przysięgi przez kandydata, dlatego świadkowie nie wspominali o tym fakcie. Komendant miał pseudonim "[...]", a wnioskodawca miał przydział służbowy do placówki AK w Z. Będąc robotnikiem transportowym jeździł po odbiór i załadunek towarów z fabryk i hurtowni. Swoją służbę wykonywał codziennie, był pouczony przez Komendanta jak zachowywać się w razie wpadki. Praca strony: obserwacja pociągów na trasie Poznań-Warszawa dostarczała cennych informacji tak samo jak podsłuchiwane rozmowy prowadzone między Niemcami. Dobrze ukryte przez stronę materiały, pieczątki i druki nie zostały znalezione w trakcie rewizji w domu rodziców w sierpniu 1943 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów , działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3, art. 129 § 1 i art. 129 § 2 kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podano, że strona została prawidłowo pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Decyzja została doręczona córce strony, takie doręczenie jest skuteczne i wywołuje skutki prawne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany listem zwykłym z uchybieniem terminu do jego złożenia. Termin do złożenia środka odwoławczego upłynął dnia 23 lipca 2007 r. zaś pismo strony nie zawiera prośby o przywrócenie terminu. Kierownik Urzędu podkreślił, że przepisy określające terminy dla wnoszenia środków odwoławczych muszą być bezwzględnie przestrzegane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący napisał, że uchybienie terminu nastąpiło po odebraniu pisma przez córkę, która pod nieobecność skarżącego przetrzymała list i nie zaznaczyła na nim daty doręczenia, dlatego opierając się na mylnym przypuszczeniu odwołanie zostało wysłane z czterodniowym opóźnieniem. Załączona do akt sprawy opinia została potraktowana marginalnie, w ocenie strony przepisy o nie przyjmowaniu nieletnich do struktur konspiracyjnych nie sprawdziły się w praktyce, dlatego zostały sprostowane rozkazem Nr 129 z dnia 16 marca 1942 r. Zaangażowanie skarżącego do służby konspiracyjnej nie było przypadkiem wyjątkowym, służyli w konspiracyjnych organizacjach częstokroć młodsi od skarżącego chłopcy. Skarżący podkreślił, że Komendant przyjmujący go do konspiracji znał stronę od dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż poza sporem pozostaje to , że przesyłka zawierająca decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] została doręczona dnia 9 lipca 2007 r. na adres podawany przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego i odebrana przez córkę skarżącego. Spornym jest natomiast, czy doręczenie takie było skuteczne w rozumieniu przepisów kpa. Jak zaznaczono ustanowiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnik skarżącego przytoczył pogląd wyrażany w literaturze, zgodnie z którym niezbędną przesłanką zastosowania doręczenie zastępczego jest zobowiązanie się odbiorcy do oddania pisma adresatowi (G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 522). Nadto pełnomocnik przywołał wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r. syn. akt I SA 2614/00, w myśl którego pokwitowanie stanowi dowód, że domownik podjął się oddania pisma adresatowi dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację. Sąd pierwszej instancji wskazał jednak, że oba przytoczone poglądy, zarówno doktryny jak i judykatury są odosobnione oraz, że ich nie podziela.

Zauważono, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Za bezsporne uznał Sąd , iż strona naruszyła 14-dniowy termin i nie złożyła wniosku o jego przywrócenie. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest wyłącznie merytoryczny. W ocenie Sądu doręczenie do rąk domownika, córki strony, było skuteczne i wywarło stosowne skutki prawne, w szczególności rozpoczął swój bieg termin do złożenia środka odwoławczego. Zgodnie z przeważającym stanowiskiem datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby. Okoliczność, że osoba której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Zakamycze 2005 s. 359). Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 22 marca 2000 r., I SA/Lu 1731/98 cytowany w w/w Komentarzu s. 361). Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował oba powyższe poglądy.

Skoro spóźnione żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy nie było połączone z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to jedynym możliwym rozstrzygnięciem zdaniem Sądu było wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa. Tak więc przyjęto, że Kierownik Urzędu nie naruszył prawa. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu do jego wniesienia przepisy prawa zabraniają wydania decyzji merytorycznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisy określające terminy dla wnoszenia środków odwoławczych muszą być bezwzględnie przestrzegane. W ocenie Sądu organ administracji postąpił słusznie.

Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia środka odwoławczego - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie.

W uchwale składu 7 sędziów z dnia 12 października 1998 r. (sygn. akt OPS 11/98; ONSA 1999/1/4) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia. W takiej sytuacji organ nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. W. i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 43 k.p.a., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego , odpowiada prawu. Owe błędne rozumienie przepisu k.p.a. dotyczącego tzw. "doręczeń zastępczych" skutkowało naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , bowiem postanowienie winno zostać uchylone, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o zmianę wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia na zasadzie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie postanowienia winno skutkować koniecznością ponownego doręczenia decyzji, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, w szczególności, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, iż naruszenie przepisu art. 43 k.p.a. kwalifikuje się jako "naruszenia prawa materialnego" w rozumieniu art. 174 pkt. 1 ustawy procesowej , a winno być kwalifikowane jako naruszenie przepisów prawa postępowania, w myśl art. 174 pkt. 2 tejże ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji .

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano , że przesyłka zawierająca decyzję Kierownika Urzędu została dostarczona 9 lipca 2007 r. na adres podany przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego. Przesyłkę odebrała córka w/w M. P. Co nie jest kwestionowane, córka skarżącego nie została pouczona o zawartości przesyłki i konieczności jej przekazania skarżącemu ani o konsekwencjach przyjęcia przesyłki dla toczącego się w owym czasie postępowania administracyjnego. Analogicznego pouczenia brak jest na doręczonej przesyłce, jak i na potwierdzeniu jej doręczenia. W momencie dostarczenia przesyłki, skarżący znajdował się poza swoim miejscem zamieszkania, opiekował się bowiem ciężko chorym bratem.

We wskazanym powyżej stanie faktycznym, istota sporu w ocenie skarżącego sprowadza się do interpretacji art. 43 zd. 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi"'. Przepis ten reguluje instytucję tzw. "doręczenia zastępczego".

Podkreślono , że instytucja ta budzi wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie. Spotkać się można w tym zakresie z dwoma podstawowymi - przeciwstawnymi - poglądami. Skarżący wskazywał w tym zakresie na tezy wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2004 r. (I SA 844/03), w którym to orzeczeniu stwierdzono, że "o skuteczności doręczenia pisma decyduje nie tylko data ale także i sposób doręczenia. Jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru podkreślono, iż doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi nie zaznaczając jednak, czy osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia zatem ani wymogów art. 40 § 1, ani art. 43 k.p.a.".

Wskazywano także na poglądy G. Łaszczycy (w: G, Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 522), który to autor twierdzi, iż "niezbędną przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego jest zobowiązanie się odbiorcy do oddania pisma adresatowi. Organ doręczający ma tu nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek zażądania, aby odbiorca złożył w tej kwestii wyraźne oświadczenie. W jego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego przekazania pisma adresatowi. W braku oświadczenia organ doręczający odstępuje od doręczenia w trybie tego przepisu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że takie poglądy są formułowane, ale uznał je za odosobnione i niezasadne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oczywistym jest, że doręczenie do rąk domownika, córki strony, było skuteczne i wywarło stosowne skutki prawne.

Wyjaśniono , iż skarżący ma oczywiście świadomość przyczyn, które legły u podstaw wykładni art. 43 k.p.a. prezentowanej przez Sąd pierwszej instancji. Zbyt rygorystyczna interpretacja spornego przepisu mogłaby doprowadzić do niezasadnego przeciągania się postępowań administracyjnych z uwagi na problemy ze skutecznym doręczeniem pism kierowanych do stron w postępowaniu. W tej sytuacji w ocenie skarżącego powstaje zasadnicze pytanie, czy dobro, jakim jest szybkość i sprawność procedury administracyjnej, zawsze i w każdych okolicznościach przeważać ma nad ochroną słusznych interesów obywateli, a w szczególności, czy prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisów k.p.a. nie stoi w sprzeczności z przepisami innych aktów prawnych, które akcentują prawo każdego człowieka do sądu.

Praktyczną konsekwencją przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa jest pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia odwołania od decyzji, a tym samym zamknięcie mu drogi do uzyskania dodatku kombatanckiego. Skarżący jest przekonany co do tego, że dokonując wykładni art. 43 k.p.a., Sąd powinien kierować się całokształtem okoliczności sprawy. Tam, gdzie z całą pewnością nie można zarzucić stronie braku staranności (jakiej wymagać można od osoby nie będącej prawnikiem), ani gdzie nie zachodzi podejrzenie próby przedłużania postępowania w skutek odwlekania momentu odbioru przesyłki, przepisy, o których mowa poniżej, jak i samo brzmienie art. 43 k.p.a., który to przepis akcentuje zobowiązanie do dostarczenia przesyłki, powinny jednak jednoznacznie przemawiać za wykładnią art. 43 k.p.a. prezentowaną przez skarżącego.

Skarżący uznał, że rozpatrując jego sprawę nie można abstrahować od postanowień art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r., ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. oraz od art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., ratyfikowaną przez Polskę w 1991 r. oraz art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. 1997, Nr 78 poz. 483), a także od zasad ogólnych sformułowanych w przepisach k.p.a.

Natomiast powołując się na treść art. 7, 8 i 9 k.p.a. wyjaśniono , że przepisy te przemawiają za tym, by w okolicznościach sprawy uznać, iż tzw. doręczenie zastępcze, traktowane zawsze jako wyjątek od zasady, nie spełniło swej funkcji, a tym samym, że nie jest uzasadniona (i zgodna z poczuciem sprawiedliwości) wykładnia przepisów przyjęta przez WSA. W istocie rzeczy wykładnia ta pozbawia bowiem Skarżącego, w sposób całkowicie niezasadny, prawa do sądu, obciążając go negatywnymi skutkami wadliwego doręczenia.

Podkreślono, że wykładnia prezentowana przez Sąd pierwszej instancji stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem omawianego przepisu, w którym mowa jest o "podjęciu się doręczenia". To, że zobowiązania takiego córka skarżącego na siebie nie przyjęła jest w sprawie bezsporne (brak tego zobowiązania był zresztą wynikiem tylko i wyłącznie tego, że o skutkach doręczenia M. P. nie została pouczona). Wojewódzki Sąd Administracyjny ma świadomość tego faktu, ale pomija go w uzasadnieniu orzeczenia, przyjmując niejako, że każde doręczenie do rąk dorosłego domownika jest skuteczne, niezależnie od tego, czy domownik takim miał (mógł mieć) świadomość skutków doręczenia. Na marginesie jeszcze zauważono, że być może nie byłoby potrzeby toczenia niniejszego sporu, gdyby organy administracji wypełniały w sposób należyty i pełny ciążące na nich obowiązki wynikające z zasad ogólnych k.p.a., w tym w szczególności z art. 9 k.p.a. Ponadto podniesiono , iż konieczne jest zapewnienie, by druki stosowane przy doręczeniach przesyłek zawierały stosowne pouczenia jak też zdaniem skarżącego wydaje się uzasadnione, by poza pouczeniem o terminie wniesienia odwołania od np. decyzji, informować strony postępowania o tym, jakich formalności należy dochować w przypadku uchybienia terminu (np. w sytuacji, w której przesyłkę odbiera domownik, a termin wniesienia środka odwoławczego został przekroczony). Tego typu działania, nieskomplikowane i z całą pewnością możliwe do przeprowadzenia, zapobiegałby sytuacjom analogicznym do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wtedy, brak byłoby przeszkód do stosowania wykładni art. 43 k.p.a., która przyjęta została przez Sąd pierwszej instancji. Wykładnia ta nie pozbawiałaby bowiem obywateli należnych im praw. Nie jest natomiast zasadne by skutki zaniechania tego typu działań obciążały skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć należy , że kasacja wniesiona w rozpoznawanej sprawie zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego art. 43 K.p.a. , choć alternatywnie w tym samym zakresie określono go jako zarzut naruszenia prawa procesowego gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił pierwotnie podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga charakter zgłoszonego wyżej zarzutu w kontekście art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Przepisy procedury administracyjnej w zasadzie ( poza nielicznymi wyjątkami) należą do przepisów procesowych w szczególności do takich norm należy art. 43 k.p.a. określający sposób doręczenia zastępczego pism w postępowaniu administracyjnym. Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż przywołany w kasacji przepis art. 43 k.p.a. stanowi normę prawa procesowego , podobnie jak wskazany tam przepis procedury sądowoadministracyjnej art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże to , że wadliwie uznano go za normę prawa materialnego zgłaszając alternatywny wniosek uznania go za przepis prawa procesowego , wiążąc z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zwalniało Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozpoznania wniesionej kasacji przy uwzględnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego o jakim mowa w art. 174 pkt. 2 ustawy procesowej.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 43 k.p.a., który doprowadził do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy w okolicznościach tej sprawy uznać za nieusprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 43 zdanie pierwsze k.p.a. stwierdzając, że przepis ten nie wymaga złożenia przez odbiorcę pisma wyraźnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na przyjęcie pisma i o zobowiązaniu się do osobistego przekazania pisma adresatowi. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te "podjęły się oddania pisma adresatowi". Z treści tego przepisu nie wynika, że norma prawna zawarta w nim wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę, , "wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi". Przepis ten nie wymaga stosowania tak sformalizowanego uzewnętrznienia gotowości przyjęcia pisma i podjęcia się oddania go adresatowi. Natomiast wystarczy, aby na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem podjęcia się oddania pisma adresatowi( tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 315/06 publikowany zbiór Lex Nr 321253 ).

Ponadto należy przyjąć, że określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok NSA z dnia 24 października 1997 r., I SA/Gd 360/97, LEX Nr 44241).

W rozpoznawanej sprawie domniemanie powyższe nie tylko nie zostało obalone przez stronę - adresata decyzji, którą zaskarżył ją przecież do Sądu. Co więcej, w skardze nie kwestionuje się faktu przekazania przez córkę skarżącego pokwitowanej przesyłki. Treść potwierdzenia odbioru decyzji w rozpoznawanej sprawie nie miała znaczenia, gdyż doszło do przyjęcia decyzji przez domownika pod wskazanym przez skarżącego adresem i do oddania jej skarżącemu.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji , który nie podzielił wskazywanych a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odosobnionych poglądów doktryny i judykatury przypomnianych również w skardze kasacyjnej, w myśl których pokwitowanie stanowi dowód , że domownik podjął się oddania pisma adresatowi dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację .

Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji , iż w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2007 r. natomiast skarżący spóźnił się ze złożeniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy , zaś spóźnione żądanie w tym zakresie nie było połączone z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego środka zaskarżenia . To zaś pozwalało uznać, że zaskarżone rozstrzygniecie w trybie art. 134 k.p.a. zostało podjęte zgodnie z prawem co niewątpliwie nie pozwalało na zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanego w kasacji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu A. S. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za reprezentowanie skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną , należne od Skarbu Państwa ( art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1349 ze zm. ) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia , o jakim mowa w tym przepisie .