Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 600/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 35 ust. 1, art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Gd 600/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga L. W. na decyzję Wojewody z 31 lipca 2019 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta decyzją z 7 lutego 2019 r. zatwierdził L. W. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na terenie działki nr [..], obręb [..], gmina W.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem odwołania złożyły A. K. i A. M. wraz z K. H. (współwłaścicielki działki nr [..]). Odwołujące zgodnie wskazywały, że przedmiotem inwestycji nie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ze względu na gabaryty oraz ilość pomieszczeń, należy ją zakwalifikować jako zabudowę usługową, dla której nie zostały spełnione zapisy miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. Ponadto, odwołujące powołały się na kwestie dotyczące zacieniania i przesłaniania nieruchomości stanowiącej ich współwłasność oraz na odległość projektowanego budynku od działki sąsiedniej nr [..].

Wojewoda decyzją z 31 lipca 2019 r. uchylił w całości zaskarżona decyzję Starosty oraz orzekając co do istoty sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że Starosta postanowieniem z 4 czerwca 2018 r. zobowiązał inwestora w trybie przywołanego art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do uzupełnienia braków oraz nieścisłości projektu budowlanego, m.in. poprzez doprowadzenie go do zgodności z § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie uzupełnienia części opisowej projektu o szczegółowy opis przeznaczenia i programu użytkowego obiektu budowlanego z uwzględnieniem wszystkich pomieszczeń. Zdaniem organu pierwszej instancji przedstawione rozwiązania wskazywały, że budynek nie będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ponieważ posiada on m.in. dwie kuchnie, 17 pokoi, 5 łazienek, a powierzchnia użytkowa przedmiotowego budynku wynosi 684 m².

W odpowiedzi na ww. postanowienie inwestor dokonał uzupełnienia dokumentacji projektowej przy piśmie z 31 lipca 2018 r. oraz następnie 24 września 2018 r. W związku z uzupełnieniem na stronie 9 projektu budowlanego znalazł się opis przeznaczenia i programu użytkowego obiektu budowlanego, zgodnie z którym "projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny zawiera dwa lokale mieszkalne, które mają wspólne wejście do obiektu". Z kolei w dalszej części opisu zamieszczony Program funkcjonalny dla poszczególnych kondygnacji przewiduje, że:

- "w poziomie parteru znajduje się wspólne wejście ze schodami (wiatrołap), który dzieli budynek na dwa lokale mieszkalne i należy do wspólnej części budynku. Pozostałe pomieszczenia parteru należą do lokalu nr 1 tj.: korytarz, salon, pokój, łazienka, czytelnia, kuchnia i schowek. Pomieszczenia te mają zapewnić komfort mieszkalny starszym osobom oraz bezpośrednie wejście z poziomu terenu;

- na poziomie piętra znajdują się pomieszczenia należące do lokalu nr 2. Są to pomieszczenia ogólnego dostępu dla mieszkańców, tj. korytarz z klatką schodową, komunikacja, salon, schowek, sala zabaw dla dzieci oraz pomieszczenia gospodarcze i magazynowe. Głównym celem ww. pomieszczeń jest posiadanie dużej przestrzeni dla całej swojej licznej rodziny;

- na poziomie piętra II znajdują się pomieszczenia należące do lokalu nr 2. Są to pomieszczenia takie jak: komunikacja, korytarz, trzy pokoje dla dzieci i garderoby dla nich, które mają zapewnić osobne pomieszczenia sypialne dla dzieci inwestora oraz kuchnia, ogólna łazienka, suszarnia/prasowalnia i pralnia;

- na poziomie piętra III znajdują się pomieszczenia należące do lokalu nr 2. Są to korytarz z klatką schodową oraz dwa identyczne zestawy pomieszczeń tj.: pokój dzienny sypialnia i łazienka. Mają one za zadanie służyć osobiście inwestorowi oraz niezapowiedzianym gościom rodziny".

Zdaniem Wojewody, powyższe wyjaśnienia przedstawione przez inwestora w odpowiedzi na postanowienie organu nie uzasadniały pozytywnego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane projekt winien określać m.in. funkcję obiektu budowlanego. Określenie funkcji obiektu budowlanego ma znaczenie zasadnicze, gdyż decyduje o sposobie użytkowania obiektu i wywiera znaczący wpływ sposób ustalania szczegółowych wymagań. Z kolei, brak prawidłowego określenia funkcji obiektu prowadzi do udzielenia wadliwego prawnie pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody, projektowany budynek nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, co wykazała analiza projektu budowlanego zatwierdzonego skarżoną decyzją Starosty. Z rzutów poszczególnych kondygnacji budynku zamieszczonych na stronie 23-26 projektu budowlanego wynika bowiem, że w budynku powstają trzy samodzielne lokale. Na parterze budynku osobny lokal, niebędący mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym czy pomieszczeniem gospodarczym, tworzy pomieszczenie nr [..], opisane w projekcie jako salon. Wejście do lokalu prowadzi bezpośrednio z wiatrołapu. Ponadto na trzecim piętrze powstają dwa identyczne zespoły pomieszczeń ([..]-[..]), do których prowadzi wejście z klatki schodowej. Wskazane zespoły pomieszczeń składają się z dwóch pokoi oraz łazienki, a ponadto mają możliwość wydzielenia aneksu kuchennego (zaprojektowano przewody kominowe). Zarówno lokal na parterze jak i lokale zlokalizowane na trzecim piętrze zostały wydzielone ścianami nośnymi.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że wszystkie wyodrębnione lokale posiadają cechę samodzielności, są bowiem wydzielone w obrębie budynku trwałymi ścianami, posiadają swobodny dostęp do nich właściciela czy mieszkańca i mają możliwość korzystania z nich bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co w rezultacie oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). O samodzielności lokali mieszkalnych zlokalizowanych na ostatniej kondygnacji projektowanego budynku świadczy ich przeznaczenie na stały pobyt ludzi służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (nadają się do zamieszkania).

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że w budynku oprócz 3 wyraźnie wyodrębnionych lokali zaprojektowano dodatkowo 14 pomieszczeń lub zespołów pomieszczeń, do których wejście/wejścia prowadzą z korytarza. Przedstawione w tej części rozwiązania, w tym powtarzalny na kondygnacjach 1-3 układ komunikacyjny, dowodzą w istocie odmiennego od budynku jednorodzinnego charakteru tego obiektu, którego układ funkcjonalny przemawia za zakwalifikowaniem go do obiektów zakwaterowania turystycznego. To z kolei pociąga za sobą zmianę warunków technicznych, jakie ów budynek powinien spełniać, co wymaga m.in. zmiany projektu zagospodarowania działki w zakresie wymagań § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego miejsc postojowych, sprawdzenia warunków przeciw pożarowych, uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, dopełnienia warunku z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda przyznał rację skarżącym w kwestii wymaganej liczby miejsc postojowych. Błędna kwalifikacja zamierzenia spowodowała bowiem, że na działce inwestycyjnej zaprojektowano wyłącznie dwa miejsca postojowe. Natomiast z ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego JG-1, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLVII/457/2013 z 30 października 2013 r. (Dz. Urz. Woj. poz. 4566 z dnia 12 grudnia 2013 r.) i zmienionego uchwałą Rady Miejskiej nr LX/819/2018 z dnia 5 września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. poz. 3974 z dnia 22 października 2018 r.) wynika, że ustala się wymóg realizacji potrzeb parkingowych na terenie w granicach własności, w liczbie wyliczonej wg wskaźników: 1 mp/1 mieszkanie; 1 mp/1 pokój hotelowy (pensjonatowy); 1 mp/50 m² pow. użytkowej usług innych niż hotelowe (pensjonatowe), lecz nie mniejszej niż 1 mp/1 obiekt i nie mniejszej niż 1 mp/5 zatrudnionych. Biorąc pod uwagę, że w projekcie przewidziano trzy lokale oraz szereg pomieszczeń o charakterze pokoi hotelowych (pensjonatowych), w ocenie organu odwoławczego, liczba miejsc postojowych przewidzianych dla tej inwestycji jest zdecydowanie zaniżona.

W świetle powyższych ustaleń oraz mając na uwadze, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę jest związany wnioskiem inwestora i tym samym nie przysługuje mu prawo do zmiany jego treści, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe, w ramach prowadzonego obecnie postępowania, dokonanie stosownej analizy błędnie nazwanej inwestycji w ramach zgodności z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W związku z tym Wojewoda uznał, że nie ma innej możliwości, jak uchylić w całości decyzję Starosty z 7 lutego 2019 r. i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Zauważył, że prowadzenie postępowania w sprawie będzie wymagało sporządzenia nowego projektu budowlanego w ramach prawidłowo zdefiniowanego przedsięwzięcia, a zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja, wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę od samego początku, to jest od złożenia nowego wniosku wraz z nowym projektem budowlanym, spójnym z zamierzeniem określonym na wniosku o pozwolenie na budowę i dokonania jego oceny przez organ pierwszej instancji.

W skardze L. W., domagając się uchylenia decyzji Wojewody oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucił naruszenie art. 7a § 1 w zw. z 80a § 1, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako Prawo budowlane) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 737).

Wyjaśniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżony decyzji nie zawiera (za wyjątkiem próby wykazania, że załączony projekt, przy ustalonej przez Wojewodę "nowej funkcji" zamierzenia inwestycyjnego) jest/nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na terenie działki nr [..], obręb [..], jest zgodne pod każdym względem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLVII/457/2013 i zmienionego uchwałą Rady Miejskiej nr LX/819/2018 z dnia 5 września 2018 r. Dotyczy to zarówno planowanej przez stronę funkcji, powierzchni zabudowy, wysokości, jak i kubatury. Analiza przedłożonego projektu powinna być dokonana przede wszystkim w tym zakresie.

Ponadto zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę jego pism z 31 lipca 2018 r. i 24 września 2018 r., w których wyjaśnia w sposób jednoznaczny wątpliwości dotyczące planowanej ilości lokali mieszkalnych i ich funkcji, co doprowadziło do całkowitej dowolnej oceny dowodów, a w konsekwencji treści rozstrzygnięcia.

Dalej skarżący wskazał, że kwestionowany projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (projekt określa funkcję, formę i konstrukcje obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia). Organ odwoławczy uchylający decyzję Starosty w sposób nieuprawniony wkroczył poza zakres upoważnienia ustawowego organów architektoniczno-budowlanych do oceny wniosków o wydanie pozwolenia na budowę. Co więcej, organ dokonał także badania projektu budowlanego pod kątem oczekiwań obywateli, tj. stron odwołujących się.

Skarżący podkreślił, że art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, jak i również art. 2 ustawy o własności lokali, nie określa maksymalnej liczby pokoi, ilości pomieszczeń kuchennych oraz przewodów kominowych/wentylacyjnych, wchodzących w skład samodzielnego lokalu mieszkalnego. Natomiast organ odwoławczy w zamieszczonej w zaskarżonej decyzji analizie jednoznacznie wskazuje, że ilość pokoi, kuchni i kominów/kanałów wentylacyjnych przesądza o ilości samodzielnych lokali mieszkalnych.

Z ostrożności procesowej skarżący wskazał, że nawet jeśli – hipotetycznie, będzie zmierzał do zmiany sposobu użytkowania budynku, zmuszony będzie do uzyskania odpowiedniej zgody organów architektoniczno-budowlanych. Obiekt będzie musiał być dostosowany nie tylko do wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz przede wszystkim, do wymagań określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W chwili obecnej skarżący nie ma takiego zamiaru – gdyby taki zamiar istniał, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (wraz z projektem) dotyczyłby np. budynku o funkcji pensjonatowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia przez organy administracji architektonicznej oraz istniejący stan prawny sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja uchylającą decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego nie naruszają przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie pozostaje interpretacja art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 11 86 ze zm., dalej: p.b.) w odniesieniu do ustaleń faktycznych wynikających ze złożonego projektu budowlanego z uwzględnieniem, że na terenie zamierzonej inwestycji postanowienia obowiązującego planu miejscowego - uchwały nr XLVI I/457/2013 Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego JG - 1 (dalej: plan miejscowy) - dopuszczają zabudowę jednorodzinną i usługową (obszar w planie oznaczony symbolem 44 MN,U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa). Jednakże z karty terenu 44 MN,U w odniesieniu do zasad dotyczących systemów komunikacji infrastruktury technicznej (pkt 11.2 odsyłający do § 10 planu miejscowego), wynikają zupełnie odmienne wymogi w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, a inne w odniesieniu do zabudowy usługowej.

Wobec zarzutów skargi istotne pozostaje rozstrzygnięcie czy organ architektoniczno-budowlany uprawniony jest dokonywać oceny przedłożonego mu projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej, a nie deklarowanej funkcji obiektu budowlanego, w szczególności, czy może budynkowi w projekcie opisanemu jako "mieszkalny jednorodzinny" przypisać funkcję budynku wielorodzinnego, czy pensjonatowego, gdyż do odpowiedzi na tak postawione pytanie zmierzają wszystkie zarzuty postawione w skardze.

Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

W okolicznościach niniejszej sprawy takim przepisem jest art. 35 ust. 1 p.b. który, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2342/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z kolei art. 35 ust. 4 p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W analizowanej sprawie inwestor zaprojektował zabudowę na działce nr [..] obręb [..], gmina W., znajdującej się w granicach obszaru, określonego w planie miejscowym symbolem 44MN,U – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z planem, nieruchomość można zabudować budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub budynkiem usługowym, np. o charakterze hotelowym czy pensjonatowym. Z tego też względu inwestor wnioskiem z 28 marca 2018 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowalnego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych. Jak wskazano wyżej istota sporu sprowadza się do oceny, czy faktycznie inwestor przedstawił przy wniosku do zatwierdzenia projekt budowalny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czemu oponuje orzekający w sprawie organ odwoławczy oraz uczestnicy postępowania.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych lub też jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, wyrok z 23 marca 2016 r. II OSK 1833/14, dost. CBOSA), w którym wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Uprawnienie w tym zakresie, wbrew zarzutowi skargi, nie pozostaje działaniem poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Odzwierciedlając powyższą myśl za pomocą skrajnego przykładu podać można, że gdyby administracja budowlana nie mogła weryfikować zamierzenia pod kątem jego funkcji, to hipotetycznie zmuszona byłaby dopuścić każdy budynek, np. budynek hotelowy na obszarze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli tylko projektant opisałby go jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (organ architektoniczno-budowlany) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na ustalenia planu miejscowego, obowiązującego na terenie analizowanej inwestycji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy obiekt budowlany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a p.b., czy też jest pozbawiony tego charakteru. W przeciwnym razie bowiem organ zaakceptuje rozwiązania projektowe, które będą w jednoznacznej niezgodności z postanowieniami prawa miejscowego. Zauważyć należy, że w § 10 planu miejscowego ustala się zasady realizacji potrzeb parkingowych na terenie jednostki planistycznej 44MN,U w granicach własności, w liczbie wyliczonej według wskaźników: 1 mp/1 mieszkanie; 1 mp/1 pokój hotelowy (pensjonatowy); 1 mp/50 m² pow. użytkowej usług innych niż hotelowe (pensjonatowe), lecz nie mniejszej niż 1 mp/1 obiekt i nie mniejszej niż 1 mp/5 zatrudnionych. Powyższe oznacza, że ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma priorytetowe znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Jednocześnie, jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do nie możliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela jednocześnie stanowisko Wojewody, że w projekcie można wyodrębnić trzy lokale: na poziomie parteru jeden lokal oraz na trzeciej kondygnacji – dwa samodzielne lokale oraz szereg pomieszczeń o charakterze pokoi hotelowych (pensjonatowych), a to przeczy stanowisku skarżącego, że przedłożony przez niego projekt jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozostawia otwartą kwestię jego zgodności z warunkami technicznymi. Podkreślić przy tym należy, że na stronie 9 projektu znajduje się Program funkcjonalny poszczególnych kondygnacji i tam, w opisie Parteru czytamy cyt. "W poziomie parteru znajduje się wspólne wejście ze schodami (wiatrołap), który dzieli budynek na dwa lokale mieszkalne i należy do wspólnej części budynku". Z dalszego opisu pomieszczeń na I, II i III piętrze wynika zaś, że stanową one lokal nr 2. Już sam wyżej przytoczony z projektu budowlanego opis lokali mieszkalnych jednoznacznie wskazuje, że – wbrew deklaracjom inwestora – obejmuje on więcej niż 2 lokale mieszkalne, skoro na samym parterze znajdują się dwa lokale, a kolejny lokal mieszkalny stanowią pomieszczenia na trzech kondygnacjach (pierwszej, drugiej i trzeciej). Prowadzi to do wniosku, że projekt budowlany w zakresie wskazanej funkcji obiektu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczny z art. 3 pkt 2a p.b. i bez znaczenia dla tej oceny pozostaje liczba pomieszczeń zaprojektowanych w tym budynku i jego powierzchnia.

Skarżący słusznie podnosi, że ustalenie, ile lokali mieszkalnych zaprojektowano w budynku nie może być dokonywane w oparciu o kryteria samodzielnego lokalu mieszkalnego określone w ustawie o własności lokali (art. 2 ust. 2). Nie oznacza to jednak, że inwestor może w sposób dowolny określać co jest domem jednorodzinnym, w sytuacji gdy definicję domu jednorodzinnego przyjęto w Prawie budowlanym. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy określone przedsięwzięcie inwestycyjne może być traktowane jako dom jednorodzinny, skoro taką funkcję deklaruje inwestor, a jednocześnie ocena ta nie może abstrahować od wymogów, jakim projekt musi sprostać w świetle art. 35 ust. 1 p.b.

Sąd jednocześnie pragnie podkreślić, że kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy sprostał temu wymogowi.

Jednocześnie, sąd orzekający w niniejszym składzie, odnosząc się do wyrażonego w skardze poglądu, opartego na stanowisku wyrażonym w orzecznictwie, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego, wskazuje, że nie kwestionuje tego poglądu co do samej zasady. Przepisy art. 35 p.b. nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., II OSK 3103/14, Lex nr 2143540). W okolicznościach niniejsze sprawy w istocie organ odwoławczy nie zakwestionował rozwiązań projektowych jako takich, ani też nie zdyskwalifikował ich poprawności merytorycznej. Ocenił natomiast, że rozwiązania te są nieadekwatne do wynikającej z przepisów prawa definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o czym mowa była powyżej, a w konsekwencji – do wynikających z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązań w zakresie zasad komunikacji i miejsc parkingowych. Zdaniem sądu, organ odwoławczy nie przekroczył swych kompetencji, wynikających z powołanych przepisów prawa budowlanego. Brak możliwości kontestowania rozwiązań projektowych dotyczy bowiem sytuacji, gdy nie nasuwają one wątpliwości co do rzeczywistych zamierzeń inwestora, które okazują się jednoznacznie sprzeczne z przesłankami, których sprawdzenie jest obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd doszedł do konstatacji, że prawidłowo organy administracji architektonicznej uznały, że inwestor wbrew oficjalnej nazwie zamieszczonej w projekcie budowlanym chce zrealizować budynek mieszkalny posiadający parametry inne aniżeli budynek jednorodzinny, a to oznacza, że prawidłowo postąpił organ odwoławczy odmawiając udzielenia pozwolenia na taką inwestycję, która z uwagi na niezgodność z przepisami planu miejscowego dla terenu objętego symbolem 44MN,U, na którym zlokalizowana jest działka inwestora, naruszałaby art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., bowiem brak jest takiej zgodności z planem miejscowym.

Jak podano wyżej organy architektoniczno-budowlane mają prawo, wbrew zarzutowi skargi, do badania projektu budowlanego pod katem jego zgodności z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartym w art. 3 pkt 2a p.b. Przepis ten jest zawiera jednoznaczne kryteria pozwalające różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych (wielorodzinnych, ewentualnie zamieszkania zbiorowego). Z kolei pomocniczych kryteriów oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku dostarczają art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.) zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego, natomiast definicja lokalu użytkowego wynika z treści § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 1065). Nie może mieć miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie architektonicznym funkcji obiektu, która ma znaczenie dla ustalenia zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą obiektu a funkcją przypisaną przez projektanta, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy organ architektoniczny ma się wypowiedzieć o zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Obowiązkiem organu jest przy tym także poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie tylko interesu inwestora. To zaś prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. nie może być skuteczny w okolicznościach niniejszej sprawy, w której mamy do czynienia nie tylko z interesem inwestora, ale także ze sprzecznymi z nim – interesami właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Niezależnie od tego, sąd nie dopatruje się możliwości jego zastosowania także z tego względu, że nie ma w niniejszym stanie faktycznym sytuacji, w której pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Norma art. 3 pkt 2a p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i § 10 planu miejscowego jest jasna, a zarzuty skargi w tym zakresie maja charakter życzeniowej polemiki z negatywnym rozstrzygnięciem.

W sprawie tej, organy administracji architektonicznej prawidłowo ustaliły, że przedłożony projekt nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną, ponieważ przedstawia w rzeczywistości, w sprzeczności z art. 3 pkt 2a p.b., budynek wielorodzinny. Budynek jednorodzinny, w momencie jego definiowania dla potrzeb inwestycyjnych, co wynika z art. 3 pkt 2a p.b. może mieć co najwyżej (nie więcej niż) dwa lokale mieszkalne. Liczba tych dwóch lokali mieszkalnych ma wynikać z logiki rozwiązań projektu budowlanego skonfrontowanej z ww. przepisem. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że prawo nie zabrania budowy budynków jednorodzinnych przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny wielopokoleniowej, której potrzeb nie zaspokoiłaby jedna łazienka, czy jedna kuchnia. Zarazem jednak, w przekonaniu sądu jest możliwe zaprojektowanie w domu jednorodzinnym takich dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, w których jest więcej niż jedna kuchnia, czy łazienka, ale jednocześnie z układu funkcjonalnego każdego z tych lokali mieszkalnych wynika, że na dzień wydawania decyzji w oparciu o projekt, w którym są przewidziane, jest w nim mowa co najwyżej o dwóch lokalach mieszkalnych. Pojęcie lokalu mieszkalnego jest jednak, w pewien sposób pojęciem niedookreślonym, i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego - będzie zawsze uzależniona od stanu faktycznego rozwiązań funkcjonalnych, dotyczących lokali mieszkalnych, wynikającego z projektu.

W niniejszej sprawie uzasadniającym skuteczne zakwestionowanie charakteru budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest jedynie jego wielkość, czy ilość pomieszczeń, wbrew zrzutom skargi, lecz decydującym do uznania, że projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozostaje okoliczność, że w budynku tym jako samodzielny lokal mieszkalny można uznać lokal co najmniej trzy lokale na parterze i na ostatniej kondygnacji. Analizowany projekt budowlany przedstawia typowy układ pomieszczeń zgrupowanych wokół wydzielonej klatki schodowej na czterech kondygnacjach, co nie jest rozwiązaniem funkcjonalno-przestrzennym charakterystycznym dla budynków jednorodzinnych. Niezależnie od tego, układ pomieszczeń na drugim piętrze wskazuje na ich pensjonatowy charakter. Wszystko to świadczy o odmiennej niż deklarowana funkcji budynku. W tych okolicznościach faktycznych sąd podziela ocenę organów, że przedstawiony przy wniosku projekt budowlany nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skoro możliwe do wydzielenia samodzielne lokale przekraczają liczbę określoną w art. 3 pkt 2a p.b.

W konsekwencji sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2a p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., a w konsekwencji - narusza przepis postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, zarzucanych w skardze.

Natomiast kontrolując niniejszą sprawę z urzędu w ramach art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd dostrzegł, że pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu odwoławczym A. M. i K. H. przez A. W. vel W. było wadliwe, w tym znaczeniu, że w ocenie sądu nie upoważniało do reprezentowania w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycyjnej działki nr [...]. Z pełnomocnictwa tego wynika bowiem, że A. M. i K. H. upoważniają m. in. A. W. vel W. do sprzedaży lokalu mieszkalnego w nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki nr [..], a także do zarządu i administrowania lokalem w tej nieruchomości. Z powyższego, zdaniem sądu nie wynika upoważnienie do reprezentacji w postępowaniach dotyczących nieruchomości sąsiednich. Wojewoda winien był zatem zażądać w ramach uzupełnienia braków formalnych odwołania, prawidłowego pełnomocnictwa do działania w imieniu odwołujących w niniejszym postępowania, tymczasem poprzestał na wezwaniu do przedłożenia oryginału aktu notarialnego, z którego wynika opisane wyżej upoważnienie. Powyższe oznacza, że Wojewoda rozpoznał ww. odwołania A. M. i K. H., mimo istniejących braków w zakresie pełnomocnictwa do ich reprezentowania. Stanowi to o naruszeniu art. 32 i 33 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. W ocenie sądu jednak, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż odwołanie w ustawowym terminie złożyła A. K.. Wojewoda zatem miał obowiązek jego rozpoznania, co też uczynił, a jednocześnie bezsporne jest, że A. M. i K. H. są stronami toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem miały prawo brać w nim udział. Ostatecznie zatem, stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie powyżej określone okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.