Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 594/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F., S. F., W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1415/11 w sprawie ze skargi J. F., S. F., W. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od J. F., S. F., W. F. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1415/11 oddalił skargę J. F., S. F. i W. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

J. F., S. F. i W. F. wnioskiem z dnia 10 grudnia 2008 r. wystąpili o wydanie decyzji potwierdzającej ich uprawnienia do rekompensaty za trzy nieruchomości pozostawione poza granicami obecnej Rzeczypospolitej Polskiej, tj. dwie nieruchomości położone w miejscowości M., z których jedną miała być pozostawiona przez M. F. a druga przez W. F. oraz nieruchomość położoną w miejscowości G. pozostawioną przez H. F. Podobny wniosek wymienieni złożyli we wcześniejszym piśmie z dnia 18 grudnia 2007 r.

Następnie w piśmie z dnia 24 listopada 2009 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 grudnia 2009 r., J. F., S. F. i W. F. stwierdzili, że nieruchomość w G., za którą domagają się rekompensaty, należała do A. F. a nie do H. F. jak omyłkowo podali w swych wcześniejszych wystąpieniach. Nieruchomość w G. została zatem pozostawiona przez A. F., natomiast H. F. poza granicami obecnej Rzeczypospolitej Polskiej zostawił inną nieruchomość, a mianowicie nieruchomość położoną w miejscowości D. W tej sytuacji wnioskodawcy domagali się rozpatrzenia ich uprawnień co do przedmiotowej rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej przez A. F. w G. oraz dwóch nieruchomości położonych w M., a dodatkowo także nieruchomości pozostawionej przez H. F. w miejscowości D.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił J. F., S. F. i W. F. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. F. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości w miejscowości D., gmina R., powiat S., województwo [...] (aktualnie terytorium Republiki Białoruś). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. termin do składania wniosków o realizację prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest terminem prawa materialnego, a jego niezachowanie skutkuje wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Złożony w terminie wniosek z dnia 10 grudnia 2008 r. dotyczył wyłącznie dwóch nieruchomości położonych w M. i jednej położonej w G. W sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za powyższe trzy nieruchomości prowadzone są odrębne postępowania. Natomiast wniosek dnia 24 listopada 2008 r., podlegający rozpatrzeniu w niniejszej sprawie, dotyczył dodatkowej nieruchomości, nieobjętej wcześniejszymi wystąpieniami osób uprawnionych. W związku z tym, pismo z tej daty musi być potraktowane jako osobny wniosek dotyczący innej nieruchomości niż te, w sprawie których wcześniej zostało wszczęte postępowanie. Strona może na każdym etapie postępowania zmieniać, uzupełnić bądź uściślać wniosek, jednakże takie działania nie mogą naruszać istoty stosunku administracyjnego, czyli jego podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej. Zdaniem organu, pismo z dnia 24 listopada 2009 r. zmienia przedmiot sprawy administracyjnej, wyznaczony wnioskiem z dnia 10 grudnia 2008 r. Oznacza to, że zawarty w podaniu z dnia 24 listopada 2009 r. wniosek o rekompensatę za nieruchomość pozostawioną przez H. F. w D. został złożony po upływie ustawowego terminu, co musiało skutkować odmową potwierdzenia uprawnień do rekompensaty za tę właśnie nieruchomość. Nieuzasadnione są przy tym wyjaśnienia wymienionych, że w terminie nie określili pełnego przedmiotowego i podmiotowego zakresu swego żądania, gdyż wcześniej nie dysponowali wszystkim dokumentami archiwalnymi potwierdzającymi pozostawienie przez H. F. i A. F. nieruchomości poza granicami obecnej RP. Dokumenty archiwalne, w tym orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 31 stycznia 1947 r. potwierdzające pozostawienie przez H. F. nieruchomości w miejscowości D., zostały - na uprzednio złożony wniosek stron - sporządzone przez Archiwum Państwowe w [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. Tak więc w dniu składania wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. strony dysponowały już dokumentami archiwalnymi wskazującymi, jaką konkretnie nieruchomość H.F. pozostawił poza granicami RP. Termin składania wniosków był znany wnioskodawcom (pismo organu z dnia 20 sierpnia 2008 r., jak również szeroka kampania medialna w tym zakresie). J. F., S. F. i W. F. mieli zatem możliwość złożenia w terminie wniosku o rekompensatę także za nieruchomość pozostawią przez H. F. w D.

Minister Skarbu Państwa po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy przed dniem 31 grudnia 2008 r. nie było żadnych dokumentów wskazujących, iż H. F. był właścicielem nieruchomości położonej w D. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że organ I instancji pismem z dnia 11 marca 2010 r. poinformował strony postępowania o konsekwencjach złożonego dopiero w dniu 24 listopada 2009 r. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. F. nieruchomości w D., w tym o braku możliwości rozszerzenie wniosku z 2008 r. Stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie jest prawidłowe. Strony postępowania swój wniosek dotyczący nieruchomości pozostawionej przez H. F. zmodyfikowały po dniu 31 grudnia 2008 r., a zatem po terminie wynikającym z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie brzmienie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., należy jednoznacznie stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za wskazaną dodatkowo nieruchomość został przez wnioskodawców przekroczony. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, przewidziany w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tj. 31 grudnia 2008 r.) jest terminem prawa materialnego, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a więc terminem wywołującym skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów, których dotyczą oraz wyznaczającym okres, w którym może nastąpić ich ukształtowanie w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie terminy mają charakter zawity i nie podlegają przywróceniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. F., S. F. i W. F. Zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek z dnia 24 listopada 2009 r. (wpływ do organu w dniu 9 grudnia 2009 r.) był wnioskiem nowym, a nie wnioskiem modyfikującym wniosek z dnia 10 grudnia 2008 r., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę J. F., S. F. i W. F. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że roszczenie o realizację prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej podlega rygorom wynikającym w przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 tej ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub osoba wskazana do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 ustawy). W tym terminie został złożony wniosek J. F., S. F. i W. F. z dnia 10 grudnia 2008 r., który miał ściśle określony zakres przedmiotowy, tj. dotyczył nieruchomości w nim wskazanych. Podanie to bez wątpienia nie dotyczyło natomiast nieruchomości w D., powiat S. Powyższy wniosek, zdaniem Sądu, można było zmieniać co do jego zakresu przedmiotowego (nieruchomości) tylko do dnia 31 grudnia 2008 r., bowiem przepis art. 5 ust. 1 ustawy, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone we wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Wszelkie roszczenia zgłoszone po dacie 31 grudnia 2008 r. wygasają. W ocenie Sądu, z akt sprawy bezspornie wynika, że wiedzę o nieruchomości pozostawionej przez H. F. wnioskodawcy pozyskali - przed dniem 31 grudnia 2008 r. – z dokumentów archiwalnych, wydanych na ich wniosek. Organy słusznie zatem uznały, iż pismo z dnia 24 listopada 2009 r., mające modyfikować wniosek z dnia 10 grudnia 2008 r., należało uznać za odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do przedmiotowej rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości innej niż nieruchomości wcześniej wskazane.

WSA w Warszawie stwierdził również, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko ta strona określa przedmiot swego żądania. Z treści wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. wynika, że dotyczy nieruchomości położonych w miejscowości M. i G. Przepis art. 7 K.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie sama strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 K.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Jednakże z uwagi na jasność i precyzyjność wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r., w niniejszej sprawie, organy nie były zobligowane do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zakresu wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J. F., S. F. i W. F. reprezentowani przez adwokata. Zaskarżając to orzeczenie w całości, domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a., a to w związku z art. 61 § 1 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa, mimo że organ ten nie wyjaśnił należycie czy nieruchomość położona w miejscowości G. jest inną aniżeli w miejscowości D., czy nieruchomości te nie są w sposób geodezyjny bądź prawny powiązane, i czy w efekcie nie stanowią jednej, większej nieruchomości, i tym samym poprzez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 6 ust. 6 w związku z ust. 1 – 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a to w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa i zaakceptowaniu potraktowania sprecyzowania i uzupełnienia braków wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. na wyraźne wezwanie organu z dnia 31 sierpnia 2009 r. dokonane w dniu 24 listopada 2009 r., jako nowy wniosek, pomimo że wyraźną intencją strony było odzyskanie majątku pozostawionego przez H. F., w tym majątku G.;

c) art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa i decyzji ją poprzedzającej,

2. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 6 w związku z ust. 1 i 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to potraktowanie sprecyzowania i uzupełnienia przez skarżących braków pierwotnego wniosku w przypisanym trybie jako nowy wniosek złożony po terminie zawitym.

Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu skróconego aktu zgonu H. F. z dnia 1 kwietnia 1988 r. na okoliczność pozostawania w związku z A. F., wspólnego tytułu do folwarku G., obejmującego także przedmiotową nieruchomość oraz z odrysu planu gruntów parcelowanej części majątku prywatnego folwarku G. z dnia 23 marca 1934 r. na okoliczność powierzchni, usytuowania nieruchomości oznaczonej jako G., scalenia tej nieruchomości z nieruchomością położoną w D., wspólnego tytułu A. i H. F. do folwarku G., obejmującego także przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że wnikliwa analiza akt przedmiotowego postępowania administracyjnego nasuwa wiele wątpliwości oraz wskazuje na braki w ustaleniach istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych. Chodzi przede wszystkim o brak należytego wyjaśnienia charakteru relacji łączącej A. F. i H. F., a także brak ustalenia geodezyjnych i faktycznych granic majątku G. Rodzi się także pytanie, czy np. określenie G. nie obejmowało nieruchomości położonej w miejscowości D. Obie, jak wynika z akt sprawy, nieruchomości położone są w powiecie S. Z uwagi na powiązania rodzinne pomiędzy wszystkimi repatriantami, o których mowa w niniejszej sprawie oraz bliskie położenie przedmiotowych nieruchomości należało rozważyć, czy oznaczeniem majątku G. nie jest objęta nieruchomość pozostawiona przez H. F. Wobec powyższego w oparciu o art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. konieczne jest przeprowadzenie wnioskowanych dokumentów. Z mapy wynika, że w skład majątku (folwarku) G. wchodziła nieruchomość w miejscowości D. Z mapy tej także wynika, że grunty obu tych folwarków zostały scalone. Mając na uwadze fakt, że A. F. i H. F. byli małżonkami wyjaśnienia wymaga zakres uczestnictwa nieruchomości przypisanej H. F., a położonej w miejscowości D. do folwarku G. Ponadto nie może ujść uwadze, że WSA w Warszawie wadliwie, za organami administracji, zakwalifikował pismo wnioskodawców z dnia 24 listopada 2009 r. jako nowy wniosek, o innym niż uprzednio zakresie przedmiotowym i w konsekwencji dopuścił się obrazy art. 5 ust. 1 ustawy poprzez jego zastosowanie, podczas gdy żądanie wnioskodawców zostało zgłoszone przed upływem terminu zawitego, tj. przed 31 grudnia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, wnosząc o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że problematyka tzw. mienia zabużańskiego reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy akt został uchwalony w celu realnego, kompleksowego i możliwie ostatecznego uregulowania zasad oraz procedury dochodzenia roszczeń z tytułu mienia pozostawionego przez obywateli polskich poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Ustawodawca, tworząc te przepisy, dość precyzyjnie zakreślił zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Prawo do rekompensaty przyznał tylko określonej grupie właścicieli nieruchomości położonych na terenach Kresów Wschodnich lub ich spadkobiercom (art.1-3 ustawy). Stwierdził przy tym, że przedmiotowe świadczenie przysługuje wyłącznie za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, nie zaś za całe utracone mienie.

Wprowadzony system zaspokojenia przyznanych uprawnień ustawodawca jednoznacznie powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje bowiem nie z urzędu lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych. Wynika to wprost z ustępów 1 i 2 art. 5 ustawy, zgodnie z którymi osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę (właściciel, współwłaściciel nieruchomości, ich spadkobierca lub wskazana osoba) musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonych w ustawie ramach czasowych, to jest do dnia 31 grudnia 2008 r.

Termin przewidziany w art. 5 ust.1 ustawy ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym, na co trafnie zwróciły uwagę organy administracji orzekające w niniejszej sprawie i co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Pogląd ten nie budzi zresztą żadnych kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podziela go również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Takiej kwalifikacji omawianego terminu nie kwestionowały również strony w złożonej skardze kasacyjnej.

Warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty jest złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu stanowi zatem dodatkową przesłankę, od której ustawodawca uzależnił możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Skoro termin na składanie powyższych wniosków ma charakter materialny, to oczywistym jest, że nie można go przywracać ani usprawiedliwiać skutków jego upływu, a tym samym okoliczności, które spowodowały uchybienie terminu, nie mogą mieć znaczenia prawnego. Po upływie zakreślonego przez ustawodawcę terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Terminem prawa materialnego jest bowiem okres, w którym ma nastąpić całkowite ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach określonego stosunku materialnego. Jest to więc okres, który ustawodawca zakreśla dla osób uprawnionych do złożenia wyraźnego oświadczenia czy i w jakim zakresie domagają się oni zrealizowania przysługujących im praw podmiotowych. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty.

Powyższe stanowisko wynika nie tylko z wykładni gramatycznej art. 5 ust. 1 ustawy, ale znajduje także potwierdzenie w wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że celem ustawy było przyznanie określonej grupie uprawnionych do rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione przez Zabużan na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski. Oczywistym również jest, że ustawodawca po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań dążył do ostatecznego rozwiązania problemów związanych z mieniem zabużańskim. Należy więc przyjąć, że świadomie zdecydował się na zakreślenie ram czasowych na zgłoszenie i pełne ukształtowanie roszczeń związanych z takim mieniem. Gdyby jego intencją było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły.

W tej sytuacji nie do przyjęcia są sugestie autora skargi kasacyjnej, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego i że w każdym czasie dopuszczalne jest rozszerzenie zgłoszonego żądania o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło. W konsekwencji, przyznając rację Sądowi I instancji oraz organom orzekającym sprawie, uznać należy, że zgłoszone żądania mogły być przez uprawnionych modyfikowane ale skuteczność zmian zależała od dokonania takich czynności do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę materialnego terminu o charakterze prekluzyjnym. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Prawo do rekompensaty, tak jak każde prawo majątkowe o charakterze publicznym, nie ma charakteru absolutnego. Może być ono zatem zrealizowane tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa pozytywnego. Z przepisów omawianej ustawy jednoznacznie wynika, że realizacja tego uprawnienia zależy nie tylko od pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Polski, lecz także od zaistnienia pozostałych warunków określonych w tym akcie prawnym. Domaganie się rekompensaty jest prawem a nie obowiązkiem osoby uprawnionej. Postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postępowanie takie musi być prowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej. Jednakże to nie na organie lecz na stronie ciąży obowiązek wykazania, że spełnia ona przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do rekompensaty. Organ zobowiązany jest pouczyć stronę, w jaki sposób i jakimi dokumentami zobowiązana jest to uczynić, wzywając ją do uzupełnienia wyłącznie braków formalnych otrzymanego wniosku. Takiej powinności organu w żaden sposób nie można utożsamiać z obowiązkiem wyręczania strony i poszukiwania z urzędu wszystkich nieruchomości, za które mogłaby ona otrzymać przedmiotowe świadczenie. O zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku decyduje strona. Ona sama decyduje więc czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującego jej prawa. Tym samym strona nie może przerzucać na organ konsekwencji dokonanych przez siebie wyborów oraz skutków prawnych własnych zaniechań.

Postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest kilkuetapowe. Skoro przesłanką realizacji tego uprawnienia jest złożenie stosownego wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., to oczywistym jest, że w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest zbadać warunki, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1-2 ustawy. Negatywna ocena w tym zakresie obliguje organ do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdyż ustawa żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że we wnioskach złożonych do dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący domagali się potwierdzenia prawa do rekompensaty za trzy nieruchomości, które miały być przez ich krewnych pozostawione poza obecnymi granicami Polski, a mianowicie za dwie nieruchomości położone w M. oraz jedną nieruchomość w G. Roszczenia uprawnionych do rekompensaty za wszystkie wskazane nieruchomości miały być analizowane dopiero w późniejszym czasie, w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Kontrolowane, w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, decyzje administracyjne w ogóle nie dotyczyły tych kwestii. Zatem wytyki autora skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia przez organy okoliczności związanych z nieruchomością w G. uznać należy za całkowicie chybione. Podobnie też ocenić trzeba zarzuty podnoszone w tym zakresie pod adresem WSA w Warszawie. Strony skarżące kasacyjnie chyba nie dostrzegają, że zgodnie z powołanym przez nie przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest wprawdzie związany wnioskami i zarzutami oraz powołaną w skardze podstawą prawną, ale wiążące są dla niego granice skargi wyznaczone przez przedmiot zaskarżenia. Jeżeli do WSA w Warszawie została zaskarżona ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną w D., to oczywistym jest, że kontroli sądowej mogło podlegać tylko to rozstrzygnięcie i utrzymana nim w mocy decyzja organu I instancji. Nie może również ulegać wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł analizować roszczeń do nieruchomości nieobjętych kwestionowaną decyzją, w tym uprawnień do rekompensaty za nieruchomość w G., gdyż w sprawach tych nie zapadły i nie zostały zaskarżone żadne działania organu administracji publicznej.

Większość zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej opiera się na sugestiach, że nieruchomość w D., której dotyczyły kontrolowane w przez Sąd I instancji decyzje, prawdopodobnie w ogóle nie istniała, gdyż przypuszczalnie wchodziła w skład nieruchomości w G. Tego typu zarzuty w ogóle nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze autor skargi kasacyjnej powyższe sugestie zgłosił dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, a przy tym powołał się jedynie na dokumenty, które mogą wskazywać na scalenie folwarku w D. z nieruchomością w G., ale które jeszcze nie dowodzą, że omawiana nieruchomość w 1939 r. w ogóle nie istniała. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy nieruchomość taka była wprost wymieniana przez samych uprawnionych, a poprzednio w dokumentach repatriacyjnych. Po drugie, autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że dokumenty powoływane dopiero w drugoinstancyjnym postępowaniu sądowym- niezależnie od ich wartości dowodowej- nie mogą w żaden sposób podważać prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu Sądu I instancji. Dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się- co do zasady- na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły unormowany jest w art.106 § 3 P.p.s.a, stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Celem unormowanego w tym przepisie postępowania dowodowego jest jedynie ocena legalności zaskarżonego działania a nie ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dokumenty, którymi dysponował WSA w Warszawie, czyli materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, nie potwierdzały obecnych zastrzeżeń strony skarżącej. Uprawnieni w swym wniosku z dnia 24 listopada 2009 r., powołując się na dokumenty repatriacyjne, domagali się wprost rekompensaty za kolejną czwartą już nieruchomość, co wskazuje jednoznacznie, że nieruchomość w D. uznawali za odrębną od nieruchomości położonej w G.

Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sądowi I instancji nie można bowiem zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 § 1, art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 6 w związku z ust. 1 – 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w dostateczny sposób wyjaśnione. Sąd I instancji, a poprzednio organy bezbłędnie przy tym przyjęły, że uprawnieni roszczenie dotyczące nieruchomości położonej w D. zgłosili dopiero w piśmie z dnia 24 listopada 2009 r., a zatem z oczywistym naruszeniem terminu określonego w art.5 ust.1 ustawy. Potraktowanie tego ostatniego wystąpienia jako odrębnego wniosku również było prawidłowe. Wniosek ten, co strony przyznawały w postępowaniu administracyjnym i pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczył bowiem nieruchomości odrębnej od tych zgłoszonych wcześniej. Takie rozszerzenie, dopiero w dniu 24 listopada 2009 r., wcześniejszych wniosków nie mogło być jednak skuteczne. Zmierzało ono bowiem do uzyskania prawa do rekompensaty za kolejną już nieruchomość, poprzez próbę obejścia granic czasowych, które ustawodawca wyznaczył dla dochodzenia roszczeń w tym zakresie. Skoro w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący nie wystąpili o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość w D., a uczynili to dopiero we wniosku z dnia 24 listopada 2009 r., a zatem blisko rok po upływie terminu, to oczywistym jest, że ich roszczenie w tym zakresie wygasło, co obligowało organ do odmowy przyznania wnioskowanego powołanym podaniem świadczenia. Zatem wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję o odmowie przyznania rekompensaty za nieruchomość w D., wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, prawa nie narusza.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art.207 P.p.s.a.