Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 509/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i wymierzono organowi grzywnę, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/21 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy J. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla punkt III. zaskarżonego wyroku i wymierza Burmistrzowi Gminy J. grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych), 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę M.S.A. z siedzibą w N. (dalej: skarżący, spółka) i w punkcie: I. stwierdził, że Burmistrz Gminy J. (dalej: Burmistrz) przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, III. wymierzył Burmistrzowi Gminy J. grzywnę w wysokości 5.000 zł., IV oddalił skargę w części dotyczącej przyznania od Burmistrza Gminy J. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, V. zasądził od Burmistrza Gminy J. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 11 marca 2016 r. do Urzędu Gminy J. wpłynął wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej w skrócie: "inwestor") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w J..

W dniu 5 listopada 2018 r. skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 127/18 stwierdził, że Burmistrz prowadził postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w sposób przewlekły (pkt I wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt III wyroku); zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącej spółki kwotę 617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku).

Decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. nr RGK.6220.6.2016.MT Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W dniu 21 grudnia 2018 r. do Urzędu Gminy J. wpłynęło odwołanie inwestora od ww. decyzji, które następnie wraz z aktami sprawy w dniu 27 grudnia 2018 r. zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej w skrócie: "SKO").

Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. nr SKO.4170.45.1977.2018 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wykonaniu zaleceń SKO, pismem z dnia 28 lutego 2019 r. Burmistrz wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 11 marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Wskazane braki zostały uzupełnione w dniu 27 marca 2019 r.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Burmistrz zwrócił się do Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. o informację, jaki będzie obszar oddziaływania w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zakładu Spółki oraz jakie działania należałoby podjąć w przypadku jej wystąpienia. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r.

Obwieszczeniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony, że: postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia jest nadal w toku; przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; decyzja z dnia 10 grudnia 2018 r. została uchylona przez organ odwoławczy; dokumentacja postępowania jest udostępniona do wglądu w Urzędzie Gminy J..

Kolejnym obwieszczeniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. Burmistrz zawiadomił, że postępowanie nie może zostać zakończone w terminie, w związku z wezwaniem inwestora do usunięcia braków formalnych, koniecznością ustalenia stron postępowania, w związku z czym wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 30 czerwca 2019 r.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r. Burmistrz odmówił wznowienia postępowania z wniosku M. D. dotyczącego wydania postanowienia z dnia 5 września 2016 r. nr RGK.6220.6.2016.MT.

Następnie pismem z dnia 22 maja 2019 r. Burmistrz zwrócił się do inwestora o przedstawienie pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia zgodnie z postanowieniem z dnia 5 września 2016 r. nr RGK.6220.6.2016.MT w terminie 14 dni, o czym zawiadomił strony obwieszczeniem z dnia 24 maja 2019 r. Inwestor ustosunkował się do wezwania w piśmie z dnia 31 maja 2019 r., o czym poinformowano strony obwieszczeniem z dnia 4 czerwca 2019 r. Obwieszczeniem z dnia 7 czerwca 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 10 czerwca 2019 r. do Urzędu Gminy J. wpłynął wniosek skarżącej spółki o przyśpieszenie załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. nr RGK.6220.6.2016.DW Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W dniu 22 lipca 2019 r. Burmistrz przekazał odwołania inwestora oraz M. D. do SKO.

Po rozpoznaniu odwołań SKO decyzją z dnia 20 września 2019 r. nr SKO.4170.57.1491.2019 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu 18 października 2019 r. do Urzędu Gminy J. wpłynęło pismo inwestora, w którym domagał się niezwłocznego załatwienia sprawy.

Obwieszczeniem z dnia 22 października 2019 r. Burmistrz zawiadomił strony, że w celu zastosowania się do wskazówek i uwag SKO, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 31 stycznia 2020 r. Pismem z dnia 29 października 2019 r. Burmistrz zobowiązał inwestora do przedłożenia uzupełnienia Raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i przedłożenia go w formie ujednoliconego tekstu, w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Inwestor przedłożył żądany raport w dniu 25 listopada 2019 r. Zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. Burmistrz poinformował strony, że postępowanie nie zostanie zakończone do dnia 31 stycznia 2020 r. z uwagi na niedoręczenie wszystkim stronom ww. zawiadomienia, w wyniku czego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 28 lutego 2020 r. Zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2020 r. Burmistrz ponownie zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie na wniosek strony postępowania – O. S.A., w dniu 14 lutego 2020 r. Burmistrz wydłużył termin do złożenia uwag do zebranych dowodów i materiałów do dnia 16 marca 2020 r., zaś nowy termin zakończenia postępowania określił na 31 marca 2020 r.

W dniu 4 marca 2020 r. do SKO wpłynęło zażalenie skarżącej spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r. Burmistrz dopuścił organizację społeczną – Stowarzyszenie "W." z siedzibą w D. do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr RGK.6220.6.2016.DW Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W dniu 26 czerwca 2020 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącej spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza (co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarżąca spółka wniosła o: 1) stwierdzenie prowadzenia postępowania przez Burmistrza w sposób przewlekły, co ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 3) przyznanie skarżącej spółce od Burmistrza sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka szczegółowo przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punkcie: I. stwierdził, że Burmistrz przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, III. wymierzył Burmistrzowi Gminy J. grzywnę w wysokości 5.000 zł., IV oddalił skargę w części dotyczącej przyznania od Burmistrza Gminy J. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, V. zasądził od Burmistrza Gminy J. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że przedstawiony przebieg postępowania, w szczególności sposób prowadzenia postępowania przez organ świadczy o tym, że Burmistrz dopuścił się ponownie przewlekłości postępowania, która dodatkowo nosi cechy rażącej. Sąd I instancji wskazał, że na takie stwierdzenie miało wpływ to, że jest to kolejna przewlekłość w tym samym postępowaniu, czas trwania postępowania, ignorowanie wniosków o przyspieszenie postępowania, jak również ewidentne nadużywanie przez organ I instancji procedury do nieusprawiedliwionego przedłużania postępowania. Wskazano także, że przewlekłość nie wynikała z winy inwestora, który stosował się do terminów uzupełnienia brakującej dokumentacji.

Z tych wszystkich powodów Sąd I instancji uznał za uzasadniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł. W ocenie Sądu I instancji za powyższym przemawiało rażące naruszenie przepisów o terminach załatwiania spraw, a także to, że poprzednio wymierzona grzywna w wysokości 500 zł nie przyniosła żadnych rezultatów. Za nieuzasadniony Sąd I instancji natomiast uznał wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej, zgadzając się w tym zakresie z argumentacją organu, że nie jest ona inwestorem, w związku z czym trudno ocenić negatywny wpływ bezczynności organu na jej prawa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Burmistrz Gminy J. (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę czynności procesowych Burmistrza Gminy J. i w jej wyniku błędne przyjęcie, że prowadził on postępowanie w sposób przewlekły i z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że Burmistrz Gminy J. naruszył w sposób rażący przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw i nadużywał procedury do nieusprawiedliwionego przedłużania postępowania, które to uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uwzględnieniem skargi sądowoadministracyjnej,

3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ przekraczał maksymalne terminy dotyczące załatwiania spraw i nadużywał procedury do nieusprawiedliwionego przedłużania postępowania, w sytuacji gdy działanie organu na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. wynikało z konieczność zebrania materiału dowodowego, a w szczególności podjęcia szeregu czynności zmierzających do wyegzekwowania od Inwestora kompletnego Raportu odpowiadającego wymogom art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy z dnia 3 października 2008r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w, ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( dalej ustawa o oś) oraz konieczności wnikliwej analizy jego treści w celu wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia,

4. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie przytoczenie w uzasadnieniu wyroku argumentów merytorycznych przemawiających za celowością wymierzenia Burmistrzowi Gminy J. grzywny w wysokości 5.000 zł.,

5. art. 149 § 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie środków określonych w art. 3 p.p.s.a. i wymierzenie Burmistrzowi Gminy J. grzywny w wysokości 5.000 zł.,

6. art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a.. poprzez ich zastosowanie w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne wyroku, nie zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wydział II z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 46/21 i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, II, III oraz punktu V i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że wyprowadzone przez Sąd I instancji wnioski (przewlekłość z rażącym naruszenie prawa) nie wynikają ze wszechstronnej analizy i swobodnej oceny przebiegu postępowania w oparciu o stan faktyczny wynikający z akt sprawy. W ocenie organu Sąd dokonując kontroli i oceny stanu faktycznego całkowicie pominął jego istotną część, a to faktyczne przyczyny długotrwałości postępowania tj. nieuzupełnienie przez R. sp. z o.o. ( dalej: inwestor) Raportu w sposób zgodny z art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy o.o.ś. jako warunku wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Sąd w uzasadnieniu wyroku ustalił fakt nieuzupełnienia przez inwestora Raportu, ale nie wyprowadził z tego faktu prawidłowych wniosków. Sąd nie wskazał, jaki wpływ na długotrwałość postępowania miały przedkładane przez inwestora uzupełnienia Raportu nie spełniające wymogów z art. 66 ust 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy ooś i postawa procesowa Inwestora w odniesieniu do wielokrotnych wezwań o uzupełnienie Raportu. Skarżący kasacyjnie zauważył, że do czasu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji z dnia 30 września 2019 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia Raport nie został uzupełniony w sposób spełniający wymogi art. 56 ust 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy ooś. Organ – jak wskazano – nie ma realnych, prawnych możliwości wyegzekwowania od inwestora kompletnego Raportu bądź informacji o przewidywanym obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, może jedynie wzywać go do uzupełnienia. Zatem w ocenie organu zwłoka wynikała z przyczyn niezależnych od organu z uwagi na braki w materiale dowodowym i nie pozostawało to bez wpływu na długość postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił także Sądowi I instancji, że ten nie ustalił prawidłowo faktycznych przyczyn wyznaczania na podstawie art. 36 k.p.a. nowych terminów załatwienia sprawy i ograniczył się do ustalenia czasu jaki upłynął od 28 stycznia 2019 r. (decyzja SKO) do czasu wydania kolejnej decyzji organu tj., 28 czerwca 2019 r., tj. okres 5 miesięcy. Sąd oceniając działania organu we wskazanych wyżej okresie nie połączył tego z wykładnią przepisów art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § k.p.a. Sąd zaniechał analizy i oceny przyczyn procedowania przez 5 miesięcy, nie wziął pod uwagę, że jedną z przyczyn i to wiodącą było właśnie nieprawidłowe wykonanie inwestora czynności wskazanych w wezwaniach, dotyczących m.in. uzupełnienia Raportu spełniającego wymogi art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a i 7 ustawy ooś.

Nieprawidłowe są również ustalenia Sądu I instancji co do kontroli działania organu w okresie po 20 września 2019 r., tj. po wydaniu kolejnej decyzji przez SKO. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie odniósł się do poszczególnych czynności procesowych organu ani tez nie dokonał ich oceny pod kątem czasu niezbędnego na ich wykonanie. Takie uzasadnienie wyroku – zdaniem organu – nie spełnia wymogów z art. 141 § p.p.s.a. i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że czynności podejmowane przez organ nie były pozorne ani zbędne, a wynikały z wytycznych zawartych w decyzjach SKO w Krośnie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania nie wziął pod uwagę przepisu art. 35 § 5 k.p.a., tj. okresów, które nie podlegały wliczeniu do faktycznego czasu prowadzenia postępowania. W ocenie organu taka ocena działań organu jest niepełna, wybiórcza i przesądza o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd zupełnie pominął – jak wskazał skarżący kasacyjnie organ – kwestie aktywnego udziału O., stowarzyszeń działających na prawach strony i udziału społeczeństwa, w zakresie w jakim zgłaszali oni uwagi i podnosili zarzuty co do niekompletności Raportu i wpływu na długotrwałość postępowania. Organ nie mógł zignorować tych uwag i zarzutów ani wniosków.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także Sądowi I instancji, że ten wymierzając grzywnę w kwocie 5.000 zł odwołał się do wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 127/18 i uznał na tej podstawie wniosek skarżącej spółki za uzasadniony z tego powodu, że poprzednio wymierzona grzywna w wysokości 500 zł nie przyniosła żadnych rezultatów. Sąd – w ocenie organu - powinien, czego nie uczynił, odwołać się do poszczególnych podejmowanych, w kontrolowanym okresie, przez organ czynności i ocenić czy w okolicznościach niniejszej sprawy były one konieczne i zmierzały do należytego załatwienia sprawy i wydania decyzji w takim terminie na jaki pozwał iły konkretne okoliczności w tym czasie. Zatem wymierzenie organowi grzywny na wniosek M. S.A. z argumentacją, że "poprzednio wymierzona grzywna nie przyniosła rezultatu" bez odniesienia się do stanu faktycznego w pełnym zakresie i oceny przyczyn podejmowania przez organ konkretnych czynności stanowi o naruszeniu art. 149 § 2 p.p.s.a.

Końcowo skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji uwzględniając skargę nie wziął pod uwagę charakteru postępowania w oparciu o przepisy ustawy ooś i stopnia zawiłości stanu faktycznego, a także nie ujął postawy inwestora i aktywności procesowej pozostałych stron postępowania co niewątpliwie miało wpływ na długotrwałość postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. S.A. w N. wniósł: na podstawię art. 184 p.p.s.a. o oddalenie w całości skargi kasacyjnej Burmistrza Gmin J., na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz spółki od Burmistrza Gminy J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według, norm przepisanych, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnianiu tego pisma procesowego spółka przedstawiała szczegółową argumentację przemawiającą za jej stanowiskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 259 t.j.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna tylko w części dotyczącej punktu III. zaskarżonego wyroku, w pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia i zasadnie stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż art. 149 §§ 1 i 3 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (np. wyroki NSA: z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 447/18; z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 225/15). Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym lub procesowym, których skarżący kasacyjnie nie powołał konstruując 1., 5. i 6. zarzut, dlatego okazały się one niezasadne. Skarga kasacyjna w pozostałym zakresie podlegała merytorycznej ocenie.

Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 2 i 3) dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ przekraczał maksymalne terminy dotyczące załatwiania spraw i nadużywał procedury do nieusprawiedliwionego przedłużania postępowania, a także że naruszenie to miało charakter rażący.

Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy jednoznacznie wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, tj. dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. W tym względzie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że w okresie od 31 stycznia 2019 r. (tj. od zwrotu akt organowi) do dnia 31 marca 2020 r. (wydanie decyzji ostatecznej) organ podejmował czynności z opóźnieniem, niesprawnie, które nie były skoncentrowane w możliwie najkrótszym czasie co miało bezpośredni wpływ na długość trwającego postępowania. Chodzi tu o: wezwanie inwestora z dnia 28 lutego 2019 r. do uzupełnienia Raportu, które zostało wystosowane dopiero po upływie prawie miesiąca od zwrotu akt organowi, drugie wezwanie z dnia 22 maja 2019 r. mimo, że dotyczyło różnych kwestii zostało wystosowane w odstępie 2 miesięcy od poprzedniego wezwania i 3 miesiące od zwrotu akt. To samo dotyczy publikowania obwieszczeń o podejmowanych czynnościach, które również były przygotowywane z opóźnieniem np. obwieszczenia z dnia 24 i 30 kwietnia 2019 r. po upływie miesiąca od uzupełniania przez inwestora brakującej dokumentacji. Organ jak najbardziej mógł skoordynować te działania. Rację ma również Sąd I instancji twierdząc, że uchybienia organu miały miejsce także w okresie po wydaniu przez SKO w Krośnie drugiej decyzji kasatoryjnej, tj. po dniu 20 września 2019 r. Organ podejmował czynności opieszale chociażby w zakresie ponownego wezwanie inwestora do uzupełnienia braków z dnia 29 października 2019 r. (z uwagi na ponowne wytyczne SKO, które nie zostały w sposób prawidłowy wykonane w poprzednio prowadzonym postępowaniu) zostało wystosowane po upływie ponad miesiąca od zwrotu akt do organu, a publicznego (i skutecznego) obwieszczenia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy dokonano dopiero po upływie prawie 3 miesięcy od uzupełnienia dokumentacji przez inwestora, a merytoryczną decyzję wydano dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie koncentrując czynności w krótkich odstępach czasu, nie działał sprawnie chociażby w kontekście prawidłowości wykonania wytycznych SKO wynikających z pierwszej decyzji kasatoryjnej co niewątpliwie miało wpływ na długość postępowania, bowiem organ musiał te czynności jeszcze raz powtórzyć. Czynności organu – jak wynika z akt sprawy – były podejmowane opieszale i nieefektywnie. Organ mógł wnikliwie zapoznać się z decyzją SKO z dnia 28 stycznia 2019 r. i jednym wezwaniem, w sposób prawidłowy wezwać inwestora do uzupełnienia niezbędnej dokumentacji umożliwiającej załatwienie sprawy pozytywnie zarówno w zakresie dokumentacji dotyczącej opisu wariantów proponowanej inwestycji jak również dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania co jest niezwykle istotne w każdym postępowaniu. Takie czynności organ powinien podejmować na wstępnym etapie postępowania w sposób rzetelny i możliwie w krótkim czasie. Powyższy opis podejmowanych czynności powoduje, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przyczyną, której nie wziął pod uwagę Sąd I instancji był tylko fakt nieuzupełnienia przez inwestora Raportu w sposób zgodny z art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a ustawy ooś. Należy podkreślić, że o ile faktycznie organ był zobowiązany wytycznymi SKO do wzywania inwestora o uzupełnienie dokumentacji o tyle nie można przyjąć, że odstępy czasu w którym podejmowane były te czynności odpowiadały realiom ustawowym. Z akt sprawy wynika jasno, że organ nie zadział kompleksowo bowiem po pierwsze nie przeanalizował wnikliwie decyzji SKO, po drugie nie wezwał strony w jednym piśmie o wszystkie brakujące dokumenty potrzebne do analizy złożonego wniosku, po trzecie powinien z urzędu podejmować także czynności w celu ustalenia stanu faktycznego nawet wtedy gdy strona nie do końca współpracuje, a ma to istotny wpływ na sprawę. Ponadto podkreślić trzeba, że nawet jeśli sprawa jest z zakresu środowiskowych uwarunkowań nie oznacza, że analiza przedłożonego Raportu czy też składanych jego uzupełnień wymagała tak długiego czasu procedowania. Także trzeba zauważyć, że jeśli organ w sposób prawidłowy wykonałby zalecenia SKO w Krośnie z pierwszej decyzji kasatoryjnej to postępowanie mogłoby się zakończyć w krótszym terminie. Zatem powyższe twierdzenia nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla takiego sposobu prowadzenia postępowania przez organ.

Rację należy także przyznać stronie skarżącej kasacyjnie, że Sąd oceniając działanie organu w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał konkretnego przepisu (który organ jego zdaniem naruszył), tj. art. 35 § 3 k.p.a. jednakże z treści uzasadnienia (str. 14) wyroku wynika, że Sąd I instancji stosował właśnie ten przepis bowiem zacytował jego treść i powiązał go także z art. 36 k.p.a. Podzielić także trzeba zarzut skarżącej kasacyjnie spółki, że Sąd stwierdzając przewlekłość postępowania i jej rażący charakter w wyniku prostego zsumowania czasu procedowania nie uwzględnił przepisu art. 35 § 5 k.p.a., tj. nie odliczył okresu (łącznie niecałych 3 miesięcy), tj. kiedy strona miała czas na uzupełnienie dokumentacji, okresu na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie. Nie mniej uchybienie to jak i to uchybienie wcześniej przedstawione nie miały żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia bowiem jak już wskazano - co Sąd I instancji szczegółowo przedstawił - organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły i z ponad 4 krotnym przekroczeniem maksymalnego terminu w jakim organ mógłby załatwić sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyną przewlekłości nie było nieuzupełnienie przez inwestora dokumentacji Raportu, ale czynności organu, które były podejmowane w sposób nieskuteczny, w dużych odstępach czasu, często czynności te nie były skoordynowane ze sobą i do końca prawidłowe jak chociażby kwestia ustalenia stron postępowania, co w konsekwencji spowodowało że postępowanie trwało zbyt długo.

Zasadnie także Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażący.

Należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem sądów za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13).

W kontrolowanej sprawie organ prowadził postępowanie od dnia 31 stycznia 2019 r. (od zwrotu akt do organu) do dnia 31 marca 2020 r. (data wydania decyzji przez organ), tj. prawie 14 miesięcy, przy czym odliczając czas kiedy trwało postepowanie odwoławcze w SKO w Krośnie oraz okresy stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. (czas na uzupełnienie brakującej dokumentacji, czas na ewentualne zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji) należy wskazać, że postępowanie faktycznie trwało ponad 8 miesięcy. Uznając nawet, że sprawa z zakresu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zalicza się do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych co powoduje, że organ mógłby zakończyć postępowanie w terminie 2 miesięcy od jego wszczęcia to i tak należy uznać, że organ przekroczył ten termin ponad 4 krotnie co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia za uznaniem powyższego za rażące naruszenie terminu załatwienia sprawy.

Zasadny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej (pkt 4) dotyczący naruszenia przez Sąd art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wyroku argumentów merytorycznych przemawiających za celowością wymierzenia Burmistrzowi Gminy J. grzywny w wysokości 5.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie Sąd I instancji dopuścił się zarzucanego mu naruszenia ww. przepisów bowiem w sposób nie dostatecznie przekonywujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w kwestii zasadności wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5.000 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnieniem za wymierzeniem tak wysokiej grzywny nie przemawiają okoliczności sprawy, zwłaszcza to, że poprzednio wymierzona grzywna w wysokości 500 zł nie przyniosła rezultatu. Sąd I instancji nie wyjaśnił i nie uzasadnił tego we właściwy sposób. Należy podkreślić, że Sąd I instancji – co trafnie zauważyła strona skarżąca kasacyjnie – uzasadniając wymierzenie organowi grzywny błędnie odwołał się do poprzednio zakończonego prawomocnym wyrokiem postępowania. Zasadnie wskazano, że Sąd I instancji powinien odwołać się do poszczególnych czynności organu które dotyczyły aktualnie ocenianego okresu prowadzenia postępowania (a nie poprzedniego) i dokonać oceny czy i w jakim stopniu przemawiają one za nałożeniem grzywny i w jakiej wysokości. Tego w niniejszej sprawie zabrakło co stanowiło podstawę do uchylenia punktu III. zaskarżonego wyroku. Naczelny Sad Administracyjny ważąc wszystkie aspekty sprawy, w szczególności sposób prowadzenia postępowania, w tym podejmowanie czynności w zbyt rozciągniętym czasie, uznał, że zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny ale w niższej wysokości, tj. w kwocie 1.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość tak ustalonej grzywny będzie adekwatna w okolicznościach niniejszej sprawy. Wymierzając organowi grzywnę ww. wysokości wzięto pod uwagę charakter sprawy, jej stopień zawiłości oraz to, że w sprawie aktywnie uczestniczyli mieszkańcy oraz inne strony postępowania, które składały obszerne pisma procesowe co wymagało jednak wnikliwego zapoznania się z tą argumentacją, w konsekwencji stanowiło to swoistą okoliczność "łagodzącą", usprawiedliwiającą długotrwałość postępowania mającą wpływ na obniżenie grzywny.

Wobec tego, mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał za zasadne uchylenie punktu III. zaskarżonego wyroku oraz mając na względzie, że istota sprawy w tej części została dostatecznie wyjaśniona postanowił w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł jako adekwatną w okolicznościach niniejszej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zaś zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z wyjątkiem punktu III. zaskarżonego wyroku co zostało szczegółowo omówione powyżej.

Należy zaznaczyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i nie może stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotyczące punktów I, II, i V zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dostateczne wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę i zastosował określone w ustawie środki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględniona co do punktu III. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 2 .p.s.a., a w pozostałym zakresie oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.