Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 133/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 146 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia transportu do placówki oświatowej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje obowiązek Burmistrza M. do zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu K. L. do Zespołu Szkół nr [...] w B. w roku szkolnym 2021/2022.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. K. L. zwróciła się do Burmistrza M. z prośbą o zapewnienie bezpłatnego dowozu w roku szkolnym 2021/22 jej niepełnosprawnemu synowi K. L. do Zespołu Szkół nr [...] w B. przy ul. [...]. Powołała się na treść art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082), dalej: P.o. Do wniosku załączyła orzeczenie z [...] lipca 2021 r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz M. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół w M. z prośbą o wydanie opinii czy Zespół Szkół jest w stanie spełnić wszystkie zalecenia dotyczące potrzeb małoletniego niepełnosprawnego zgodnie z ww. orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. W odpowiedzi Dyrektor wskazał, że Szkoła jest w stanie zapewnić realizację zaleceń specjalistów do korekcji i kompensacji zaburzeń funkcji zgodnie z orzeczeniem, nie posiada natomiast terapeuty ruchowego, nie jest szkołą specjalną i nie jest w stanie stworzyć klasy dla jednego ucznia.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz M. nie uwzględnił wniosku K. L. Organ uznał, że nie ma podstaw do zorganizowania codziennego transportu dziecka do wskazanej w piśmie szkoły, tj. Zespołu Szkół nr [...] w B., gdyż "najbliższą szkołą ponadpodstawową" w rozumieniu ustawy jest Zespół Szkół w M. W piśmie przywołano treść art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o., a także postanowienia statutu Zespołu Szkół w M. dotyczące organizacji kształcenia specjalnego. Opierając się na opinii Dyrektora Zespołu Szkół w M. organ wskazał, że szkoła w oddziale ogólnodostępnym jest w stanie zapewnić zalecenia specjalistów do korekcji i kompensacji zaburzeń funkcji zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Stwierdził również, że Gmina M. nie kwestionuje prawa rodziców dziecka niepełnosprawnego do wyboru szkoły, jednak obowiązujące regulacje prawne nie nakładają na Gminę obowiązku zapewnienia organizacji bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodzica w sytuacji, gdy jest inna bliższa placówka zapewniająca odpowiedni poziom edukacji i opieki. Dodał, że w przypadku niepełnosprawnego dziecka konieczne jest zapewnienie edukacji na warunkach określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, co nie oznacza, że chodzi o realizację potrzeb ponadstandardowych.

Następnie doszło do wymiany korespondencji między wnioskodawczynią a Burmistrzem. K. L. podkreślała zalecenie kształcenia specjalnego jej syna, realizowanego w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, w tym szkole przysposabiającej do pracy. Burmistrz podtrzymywał swoje negatywne stanowisko o braku podstaw do zorganizowania codziennego transportu do Zespołu Szkół nr [...] w B. Akcentował możliwość realizacji zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w Zespole Szkół w M. oraz konieczność zapewnienia dziecku dostępu do edukacji na warunkach wynikających z ww. orzeczenia a niekoniecznie w placówce subiektywnie wybranej przez rodzica niepełnosprawnego dziecka.

W sprawie, po informacji od wnioskodawczyni, interweniowali również P. Kurator Oświaty, wyrażając przekonanie że zmiana szkoły na Zespół Szkół w M. wiązałaby się z regresem w rozwoju i funkcjonowaniu chłopca (pismo z [...] października 2021 r.), a także Departament Wychowania i Edukacji Włączającej w Ministerstwie Edukacji i Nauki (pismo z 13 października 2021 r.) oraz Rzecznik Praw Dziecka (pismo z 5 listopada 2021 r.).

Wszystkie powyższe stanowiska spotkały się z tożsamą, negatywną odpowiedzią Burmistrza M.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. K. L. po raz kolejny zwróciła się do Burmistrza M. z prośbą o zapewnienie dowozu jak w dotychczasowych wystąpieniach. Podkreśliła poprawę funkcjonowania syna od momentu rozpoczęcia nauki w Zespole Szkół nr [...] w B. oraz brak wystarczających gwarancji kontynuowania jego rozwoju w Zespole Szkół w M., w której – jak wskazała – czuł się wyobcowany. Zwróciła się z prośbą o dokonanie rozpisania ewentualnej ścieżki edukacyjnej jej syna w Zespole Szkół w M. oraz wskazanie kosztów, jakie ta placówka poniesienie przystosowując się do nauczania jej syna.

W odpowiedzi na to pismo, w piśmie [...] stycznia 2022 r. znak [...] Burmistrz M. poinformował wnioskodawczynię, że wielokrotnie analizował akta sprawy, a wcześniejsze jego odpowiedzi należy uznać za aktualne.

Skargę do sądu administracyjnego złożyła K. L. wskazując, że zaskarża "decyzję" Burmistrza M. – pismo z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy zapewnienia przez Gminę M. codziennego dowożenia jej niepełnosprawnego syna do Zespołu Szkół nr [...] w B. – szkoły specjalnej. Zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4 oraz art. 39a i art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe.

W uzasadnieniu skarżąca przywołała stanowiska Rzecznika Praw Dziecka, Ministerstwa Edukacji i Nauki, Wojewody P., Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wskazujące na obowiązek Gminy M. zapewnienia bezpłatnego dowozu syna skarżącej do Zespołu Szkół nr [...] w B. Wskazała również na opinię Dyrekcji Zespołu Szkół w M., z której wynika, że nauka jej syna w tej szkole miałaby się odbywać w oddziale ogólnodostępnym, a zatem nie w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, jak zalecono w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Do skargi dołączyła, oprócz kserokopii dotychczas prowadzonej korespondencji, orzeczenie Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] listopada 2021 r., z którego wynika, że syna skarżącej zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] listopada 2023 r.; uchwałę Rady Miejskiej w M. z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie rozpoznania skargi K. L. na działanie Burmistrza (skargę oceniono jako bezzasadną); informację z [...] stycznia 2022 r. Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w B., z której wynika, że syn skarżącej jest uczniem klasy pierwszej Szkoły Przysposabiającej do Pracy Nr [...] w ww. Zespole Szkół i od momentu rozpoczęcia nauki w tej placówce jego społeczne funkcjonowanie uległo poprawie, nadto jest codziennie przywożony i odbierany ze Szkoły przez matkę pokonującą autobusem 40 km w jedną stronę

Skarżąca wniosła o uchylenie "decyzji" Burmistrza z [...] stycznia 2022 r. i zapewnienie z urzędu przez Urząd Miejski w M. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu jej syna do Zespołu Szkół nr [...] w B. –szkoły specjalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie skargi w całości. Ocenił, iż skarga jest niedopuszczalna, gdyż udzielona skarżącej odpowiedź (po raz pierwszy w piśmie Burmistrza M. z [...] sierpnia 2021 r., a podtrzymana w kolejnych) nie jest decyzją administracyjną. Wniosek o oddalenie skargi został umotywowany identycznie jak w udzielanych skarżącej odpowiedziach przed skierowaniem sprawy do sądu administracyjnego.

Podczas rozprawy w dniu [...] maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o jej odroczenie z uwagi na późne doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy. Pełnomocnik organu wskazał, iż nie ma wiedzy o uczęszczaniu do Zespołu Szkół w M. innych dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz o tym, czy skarżącej proponowano refundację zwrotu kosztów dojazdu do Zespołu Szkół nr [...] w B. Skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek o refundację załatwiono negatywnie oraz nie ma również wiedzy, czy w Zespole Szkół w M. w szkole ponadpodstawowej uczą się dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Niniejsza sprawa dotyczy czynności Burmistrza polegającej na odmowie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego syna skarżącej do Zespołu Szkół nr [...] w B. Istnienie po stronie Gminy M. obowiązku w tym zakresie skarżąca wywodzi z treści art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), dalej: P.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto zgodnie, że tego rodzaju czynność jak zaskarżona w sprawie niniejszej jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela powyższą kwalifikację odmowy wykonania obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. – jako czynności materialno-technicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. z regulacji P.o. Wielokrotnie w tym zakresie sąd się wypowiadał uznając drogę sądową w takich sprawach za dopuszczalną (np. prawomocne wyroki w sprawach II SA/Bk 778/18, II SA/Bk 691/19). W związku z powyższym wyrażony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi nie podlegał uwzględnieniu. Tym bardziej też, że skarżąca dochowała pozostałych warunków formalnych zaskarżenia czynności odmownej, w szczególności zachowała trzydziestodniowy termin z art. 53 § 2 P.p.s.a.

W skardze jako przedmiot zaskarżenia wskazano "decyzję" Burmistrza M. z [...] stycznia 2022 r. To wskazanie nie ogranicza sądu w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W związku z tym niezależnie od nazwania przez skarżącą przedmiotu skargi, kontroli sądu należało poddać nie decyzję administracyjną a czynność Burmistrza zawierającą odmowę zapewnienia transportu i opieki w czasie przewozu w roku szkolnym 2021/2022 niepełnosprawnemu synowi skarżącej do Zespołu Szkół nr [...] przy ul. [...] w B. Dodać należy, że ostatnim pismem zawierającym władczą, odmowną wypowiedź Burmistrza w stosunku do wniosków skarżącej składanych na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. było właśnie pismo z [...] stycznia 2022 r., w którym organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, formułowane we wcześniejszej, licznej korespondencji, począwszy od [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz M. konsekwentnie udzielał skarżącej odpowiedzi negatywnej, wskazując że najbliższą szkołą ponadpodstawową w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. jest Zespół Szkół w M. W tych okolicznościach uzasadnione jest, aby objąć kontrolą legalności ostatnio udzieloną odpowiedź, która stanowi "zamknięcie" procedowania przez Burmistrza nad prośbami skarżącej.

Jak wyżej wskazano, w myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. obowiązek gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki niepełnosprawnym uczniom dotyczy uczniów, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127. Przepis art. 127 ust. 1 P.o. przewiduje zasady kształcenia specjalnego mogącego się odbywać w placówkach oświatowych ogólnodostępnych, integracyjnych bądź szkołach i oddziałach specjalnych, zaś w ust. 10 wskazuje, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy tego kształcenia, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.

Jak wynika z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] lipca 2021 r. nr [...], syn skarżącej już w szkole podstawowej był objęty kształceniem specjalnym, a aktualne orzeczenie jest już kolejnym, przedłużającym to kształcenie na nowy etap edukacyjny. W przedłożonym wraz ze skargą orzeczeniu Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] listopada 2021 r. podaje się, że niepełnosprawność u syna skarżącej występuje od wczesnego dzieciństwa, a obecnie został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Należy zatem uznać, że kształcenie i wychowanie ucznia odbywa się na podstawie art. 127 P.o. Jak wynika nadto z orzeczenia nr [...], u syna skarżącej stwierdzono niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym. Dodać należy, że ma on obecnie 16 lat i od września 2021 r. uczęszcza do Zespołu Szkół nr [...] w B. przy ul. [...], do której to Szkoły dowozi go matka.

Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, że zostały spełnione przesłanki, aby skarżąca mogła domagać się od Gminy M. realizacji obowiązków wynikających z art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o.

W sprawie sporne jest natomiast, jaka szkoła ponadpodstawowa jest dla syna skarżącej szkołą najbliższą w rozumieniu ww. regulacji. Burmistrz M. konsekwentnie bowiem utrzymuje, że najbliższą szkołą ponadpodstawową jest Zespół Szkół w M. Skarżąca wskazuje Zespół Szkół nr [...] w B.

Zdaniem sądu, dla rozstrzygnięcia tego sporu przesądzające znaczenie ma treść orzeczenia z [...] lipca 2021 r. o potrzebie kształcenia specjalnego. Wynika z niego wprost, iż zalecone zostało "kształcenie specjalne realizowane w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym" z uwagi na niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym, a nadto "Najkorzystniejszą formą kształcenia jest nauka w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, w tym szkole przysposabiającej do pracy, gdzie chłopiec będzie miał możliwość przebywania wśród rówieśników z podobną niepełnosprawnością".

Definicję szkoły specjalnej lub oddziału specjalnego zawiera art. 4 pkt 2 P.o., zgodnie z którym przez szkołę specjalną lub oddział specjalny należy rozumieć szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 P.o. W dacie wydania przez Burmistrza czynności odmownej przepisami tymi było (i jest nadal) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1309) dalej: rozporządzenie MEN. Z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. "a"-"e" tego aktu wynika, że kształcenie, wychowanie i opiekę dla uczniów niepełnoprawnych organizuje się w szkołach ogólnodostępnych, ogólnodostępnych z oddziałami integracyjnymi, integracyjnych, ogólnodostępnych z oddziałami specjalnymi, specjalnych, w tym szkołach specjalnych przysposabiających do pracy. A zatem kształcenie specjalne może realizować również placówka ogólnodostępna. Natomiast czy będzie to kształcenie zalecane w danym konkretnym przypadku, adekwatne do potrzeb tego konkretnego ucznia niepełnosprawnego, zdaniem sądu rozstrzyga treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zaakcentować przy tym należy, że wskazany przepis rozporządzenia MEN rozróżnia wyraźnie placówki ogólnodostępne, placówki ogólnodostępne z oddziałami specjalnymi i szkoły specjalne. To rozróżnienie i terminologia mogą być w niektórych przypadkach kluczowe dla zrealizowania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, jeśli wskazuje ono konkretnie jeden z tych rodzajów szkoły. Czymś innym jest bowiem placówka ogólnodostępna, oddział specjalny w placówce ogólnodostępnej czy szkoła specjalna, w tym przysposabiająca do pracy. Placówka ogólnodostępna z oddziałem specjalnym nie jest szkołą specjalną, różni się też od szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w piśmie Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. stanowiącym pierwszą negatywną odpowiedź na pierwszy pisemny wniosek skarżącej o zapewnienie dowozu i opieki, organ argumentował (i konsekwentnie tę argumentację podtrzymywał, w tym w zaskarżonej czynności z [...] stycznia 2022 r.), że najbliższą szkołą ponadpodstawową w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.b., która zrealizowałaby zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego wobec syna skarżącej, jest Zespół Szkół w M. Podstawę argumentacji organu stanowiły postanowienia Statutu Szkoły oraz opinia Dyrektora Zespołu Szkół w M.

Zdaniem sądu, ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim dlatego, że Zespół Szkół w M. nie jest szkołą specjalną i "dla jednego ucznia nie jest w stanie stworzyć takiej klasy", co wprost wynika z pisma Dyrektora tego Zespołu z [...] sierpnia 2021 r. (k. 16 akt adm.). Już więc z tego, formalnego powodu Zespół Szkół w M. nie może być uznany za najbliższą szkołę ponadpodstawową w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. W ocenie też sądu, także z przyczyn materialnoprawnych nie może być uznany za taką placówkę w stosunku konkretnie do syna skarżącej.

Powyższej oceny nie podważa argumentacja Burmistrza oparta na treści Statutu Szkoły (dostępnego na stronie [...]), w szczególności § 2 ust. 6 (w którym wskazano na możliwe cykle kształcenia w szkole ponadpodstawowej – liceum, technikum, branżowej szkole I stopnia, na kwalifikacyjnych kursach zawodowych umożliwiających przystąpienie do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie) oraz § 18 (w którym wskazano, iż Szkoła organizuje kształcenie specjalne dzieci i młodzieży niepełnosprawnej, wymagającej zastosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (ust. 1); w ramach kształcenia specjalnego zapewnia realizację zaleceń orzeczenia, warunki do nauki i specjalny sprzęt dydaktyczny, zajęcia specjalistyczne, inne zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne dzieci/uczniów, integrację dzieci/uczniów ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z dziećmi/uczniami pełnosprawnymi, przygotowanie uczniów do samodzielności w życiu dorosłym (ust. 2); zapewnia pomoc psychologiczno – pedagogiczną w ramach zespołu składającego się z nauczycieli i specjalistów prowadzących zajęcia z uczniem, zbierającego się co najmniej jeden raz w półroczu (ust. 3 i 4); umożliwia, w zależności od rodzaju niepełnosprawności dziecka czy ucznia (stopnia niepełnosprawności intelektualnej) organizuje kształcenie i wychowanie, które umożliwia mu naukę w dostępnym dla niego zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację, resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczna pomoc i opiekę (ust. 5); w przypadku ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego Zespół, o którym mowa w ust. 3, po dokonaniu wielospecjalistycznej oceny poziomu funkcjonowania ucznia oraz uwzględniając zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, we współpracy (jeśli zachodzi taka potrzeba) z poradnią psychologiczno – pedagogiczną (specjalistyczną), opracowuje indywidualny program edukacyjno – terapeutyczny (IPET) (ust. 6).

Przytaczając regulacje Statutu Burmistrz nie sformułował jednak żadnych konkretnych argumentów, zaś powołane paragrafy Statutu powielają jedynie brzmienie § 5 i 6 ust. 3, 4 i 9 rozporządzenia MEN. Brak jest odniesienia przez Burmistrza regulacji Statutu do konkretnych zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. Tak skonstruowane uzasadnienie czynności odmownej co do realizacji obowiązku z art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. budzi poważne zastrzeżenia. Innymi słowy, Burmistrz nie poddaje szczegółowej analizie zaleceń wskazanych w orzeczeniu i sposobu ich wykonania przez Zespół Szkół w M. Uwagi Burmistrza mają abstrakcyjny charakter. Jedyne odniesienie się do zaleceń orzeczenia z [...] lipca 2021 r. zawiera zdanie powtórzone za odpowiedzią Dyrektora Zespołu Szkół o treści "Zespół Szkół w M., w oddziale ogólnodostępnym, jest w stanie zapewnić zalecenia specjalistów do korekcji i kompensacji zaburzeń funkcji", natomiast już nie odnosi się do tego, że oddział ogólnodostępny w orzeczeniu specjalistów nie został wskazany. Wywiedli oni wręcz potrzebę "przebywania wśród rówieśników z podobną niepełnosprawnością". Na istotę tego wymagania wskazał Rzecznik Praw Dziecka w piśmie z [...] listopada 2021 r. (k. 53 akt adm.), wywodząc iż "uczęszczanie chłopca do wielolicznego oddziału ogólnodostępnego w szkole ponadpodstawowej wiązać się może z ryzykiem jego izolacji od grupy, utrudnienia, bądź uniemożliwienia mu nawiązywania prawidłowych relacji rówieśniczych [...] pogorszenia wypracowanych dotąd przez chłopca umiejętności". Dodatkowo, Burmistrz M. w kolejnych pismach stanowiących odpowiedź na wnioski skarżącej wskazuje na potrzeby "niezbędne" w zestawieniu z "najlepszymi z możliwych" czy potrzebami "ponadstandardowymi". Nie wiadomo jednak, jakie potrzeby zdaniem organu są "ponadstandardowe". Wykonanie zaleceń wskazanych wprost w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nie może być uznane za potrzeby "ponadstandardowe" mając na uwadze, iż chodzi o dziecko niepełnosprawne intelektualnie w stopniu umiarkowanym, z zaburzeniami szczegółowo opisanymi w tym orzeczeniu. Powyższe, w powiązaniu z faktem, iż Zespół Szkół w M. "nie jest szkołą specjalną i dla jednego ucznia nie jest w stanie stworzyć takiej klasy", jednoznacznie dowodzi braku możliwości przyjęcia, że pod względem przesłanek materialnoprawnych Zespół ten jest "najbliższą szkołą ponadpodstawową" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o.

Z pism Burmistrza nie sposób też dowiedzieć się, jak kształcenie syna skarżącej miałoby być konkretnie realizowane, co z jednej strony należy uznać za naruszenie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), a z drugiej – po prostu jako nieudowodnienie zapewniania realizowania zaleceń orzeczników specjalistów w stosunku do syna skarżącej w Zespole Szkół w M. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż mimo niewydawania decyzji w sprawach uregulowanych w art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o., postępowanie organu winno odpowiadać wymogom wyrażonym w K.p.a. (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 802/21). Wskazane przepisy K.p.a. stanowią bowiem standard postępowania, którego należy wymagać również od organów nieprowadzących typowego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (jak w sprawie niniejszej). Wymóg ten należy wyprowadzić z regulacji art. 6 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie (legalizm) i w granicach prawa (praworządność), a więc kierując się nie tylko treścią przepisu ale i celem ustawy. W tym przypadku celem art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. jest umożliwienie niepełnosprawnym obywatelom pobierania kształcenia w sposób najbardziej dostosowany do ich potrzeb, które określone zostają w orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Resumując tę część rozważań wskazać trzeba, iż Burmistrz nie dowiódł urzeczywistnienia zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej w Zespole Szkół w M. Stanowisko Burmistrza jest wręcz sprzeczne z zaleceniami tego orzeczenia. Nauka w oddziale ogólnodostępnym stanowiłaby zaprzeczenie realizacji zaleceń w nim wyrażonych. Wskazanie w tym orzeczeniu szkoły specjalnej lub oddziału specjalnego jako najkorzystniejszej formy kształcenia w przypadku dzieci o takim charakterze niepełnosprawności jak syn skarżącej - z uwagi na dobro dziecka i konstytucyjny obowiązek władz publicznych w udzieleniu pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej osób niepełnosprawnych (art. 69 Konstytucji RP) – należy traktować jako wymaganie minimalne a nie maksymalne czy ponadstandardowe.

Nieadekwatnie też organ powołuje wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lipca 2020 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 4/20, w której stan faktyczny był odmienny od stanu faktycznego sprawy niniejszej. Czymś innym jest bowiem przedstawienie (udowodnienie) możliwości zapewnienia wszystkich zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w placówce oświatowej zaproponowanej przez organ (vide ww. sprawa), a czymś innym niewykazanie tej okoliczności (wobec faktu niespełniania przez zaproponowaną przez organ placówkę przesłanki bycia szkołą specjalną lub posiadania oddziału specjalnego oraz niewykazanie adekwatności zaproponowanych warunków edukacji do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co wyżej wywiedziono).

W pismach kierowanych do skarżącej i w odpowiedzi na skargę organ przywołał także treść art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: u.f.p. W myśl wskazanego przepisu, wydatki publiczne powinny być dokonywane (1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad (a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, (b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; (2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; (3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Należy podkreślić, że potrzeba oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi nie może stanowić usprawiedliwienia dla uchylania się od wykonywania obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. jako warunku zapewnienia dowozu i opieki w czasie transportu do najbliższej szkoły ponadpodstawowej dla dziecka wskazanego w tym przepisie nie wymienia wprost elementu finansowego. Ten ma oczywiście pewne znaczenie, ale nie ma znaczenia decydującego, gdy szkoła wskazana przez organ nie spełnia warunków wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym gdy organ tego spełnienia warunków nie wykazał. Jeśli organ wskazuje na konieczność oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi oraz wyprowadza z tego zamiar zapewnienia dziecku kształcenia w placówce położonej na obszarze swojej właściwości, to powinno temu towarzyszyć wskazanie w jaki sposób tę możliwość (zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego) zorganizuje, co w sprawie zupełnie nie nastąpiło. Zwraca uwagę, że pełnomocnik organu na rozprawie nie był w stanie udzielić odpowiedzi na pytanie sądu, czy oprócz syna skarżącej w Zespole Szkół w M. uczą się inne dzieci posiadające orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Takiej wiedzy nie posiada również skarżąca. W świetle wypowiedzi Dyrektora tego Zespołu Szkół o braku możliwości zorganizowania dla jednego ucznia klasy spełniającej wymagania specjalne, przy braku wiedzy o pobieraniu nauki w ww. Zespole Szkół na podobnych warunkach przez inne dzieci (co prawdopodobnie nie ma miejsca zważywszy, że o tak istotnej okoliczności – gdyby wystąpiła – pełnomocnik organu wiedzę powinien posiadać) odwoływanie się do przesłanek ekonomicznych (związanych, jak należy rozumieć, z dużymi kosztami zapewnienia dowozu i opieki w jego trakcie) jest bezprzedmiotowe. Stanowiska organu w tym zakresie nie da się w żaden sposób zweryfikować, zwłaszcza że organ nie przedstawił też żadnych wyliczeń czy kalkulacji. Przede wszystkim jednak, powtarzając, stwierdzenie organu o konieczności oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi nie może stanowić samodzielnego argumentu w sytuacji, gdy Zespół Szkół w M. nie jest szkołą specjalną oraz nie posiada oddziału specjalnego. Argumentacja oparta o treść art. 44 ust. 3 u.f.p. nie była więc adekwatna w realiach niniejszej sprawy.

Skoro Zespół Szkół w M. nie mógł być uznany za najbliższą szkołę ponadpodstawową w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. realizującą zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, to należy uznać, że taką placówką jest (a tym samym najbliższą szkołą ponadpodstawową w rozumieniu ww. przepisu) jest Zespół Szkół nr [...] w B., do którego obecnie uczęszcza syn skarżącej. Z przedłożonej wraz ze skargą informacji z [...] stycznia 2022 r. wynika, że K. L. jest uczniem klasy pierwszej Szkoły Przysposabiającej do Pracy Nr [...] w ww. Zespole Szkół i od momentu rozpoczęcia nauki w tej placówce jego społeczne funkcjonowanie uległo poprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyroki NSA: z 28 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4012/21; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3699/21; z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3434/21). Tym bardziej "najbliższą szkołą ponadpodstawową" nie będzie placówka, co do której nie wykazano, że zalecania specjalistów zrealizuje.

Uznając zasadność skargi, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd orzekł o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności jako podjętej z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną odmowę zapewnienia dowozu i opieki w trakcie transportu w okolicznościach sprawy niniejszej.

Sąd rozważył również możliwość zastosowania art. 146 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jest to uprawnienie sądu stanowiące wyjątek od kasacyjnego modelu orzekania sądów administracyjnych. Nadto, wniosek o takie orzeczenie został sformułowany w skardze, w której znajduje się sformułowanie prośby o zapewnienie z urzędu bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu przez Urząd Miejski w M. Zasadnie przy tym wskazuje się w piśmiennictwie, że w sprawach ze skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stwierdzenie bezskuteczności może nie chronić w dostatecznym stopniu przed dalszymi działaniami organu niespełniającymi kryterium legalności (tak K. Klonowski, Kompetencje sądów administracyjnych do reformatoryjnego orzekania a definicje sprawy sądowoadministracyjnej [w:] Kryzys prawa administracyjnego? Tom I: Jakość prawa administracyjnego, red. D. R. Kijowski, A. Miruć, P. J. Suwaj, Warszawa 2012).

Podstawy do zastosowania przepisu art. 146 § 2 P.p.s.a. daje stan faktyczny niniejszej sprawy. Skoro bowiem Zespół Szkół w M. nie jest w stanie zrealizować zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego wobec syna skarżącej i stan faktyczny w tym zakresie nie budzi wątpliwości sądu, w tym nie wymaga uzupełnienia czy dodatkowych ustaleń, zaś gmina na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. została zobowiązana do zapewnienia dowozu i opieki w jego trakcie do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, a taką – jak w sprawie ustalono – jest wskazana przez skarżącą placówka w B., istniała potrzeba orzeczenia o uznaniu obowiązku Burmistrza M. (jako organu reprezentującego Gminę M. w tej konkretnej sprawie) do zapewnienia realizacji przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. Dlatego na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że żądanie o uznaniu obowiązku dotyczyło roku szkolnego 2021/2022. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r., inicjującym korespondencję między skarżącą a Burmistrzem w przedmiocie realizacji przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o., skarżąca wyraźnie wskazała na rok szkolny 2021/2022. Stąd też sąd uznał obowiązek Burmistrza M. w zakresie ściśle zgodnym z żądaniem strony. Orzeczenie o obowiązku dowozu dotyczące roku szkolnego 2021/2022 zapewnia stronom możliwość ewentualnego ukształtowania obowiązków i uprawnień wynikających z art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. na przyszłość w drodze porozumienia. Obowiązek określony w art. 39 ust. 4 pkt 1 P.o. gmina spełnić bowiem może również przez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a ust. 1 P.o.). Orzeczenie w punkcie 2 wyroku nie zamyka więc skarżącej prawa do zgłoszenia wniosku o realizację obowiązku w przyszłości w formie dla niej najbardziej dogodnej. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie jednolicie wskazuje się, iż decyzja w zakresie wyboru sposobu wykonania obowiązku należy do rodziców (tak A. Olszewski [w:] Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, red. M. Pilich, Warszawa 2021, art. 39(a) oraz np. wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 102/18).

Na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy, wskazując że zawiadomienie o terminie rozprawy zostało mu doręczone 5 maja 2022 r., co uniemożliwiło kompleksowe zajęcie stanowiska w sprawie. Jak wynika z art. 91 § 2 P.p.s.a., zawiadomienie o posiedzeniu jawnym powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. W sprawie niniejszej zachowany został termin skrócony oraz wystąpił "przypadek pilny". Pierwszym pełnomocnikiem skarżącej ustanowiono z urzędu adwokata W. W. i zawiadomienie zostało doręczone temu pełnomocnikowi ze znacznym wyprzedzeniem względem terminu rozprawy, tj. [...] marca 2022 r. W późniejszym czasie w miejsce ww. pełnomocnika wyznaczono pełnomocnika aktualnego, tj. A. W. (pismo Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z [...] kwietnia 2022 r.), któremu sąd niezwłocznie, bo [...] kwietnia 2022 r., wysłał zawiadomienie o rozprawie. Wskazane okoliczności należy uznać za "przypadek pilny", o którym mowa w art. 91 § 2 P.p.s.a., mając również na względzie wynikającą z art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, w szczególności konieczność dążenia do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu.

Brak było również podstaw do zakreślania pełnomocnikowi organu dodatkowego terminu do ustalenia czy w Zespole Szkół w M. pobierają kształcenie dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (wniosek o dodatkowy termin, w odpowiedzi na pytanie sądu, sformułował ten pełnomocnik). Jednakże z pisma Dyrektora ww. Zespołu Szkół z [...] sierpnia 2021 r. wynika, że dla syna skarżącej należałoby stworzyć oddzielną klasę, a takie możliwości nie istnieją. Gdyby więc stan ten uległ zmianie, pełnomocnik taką wiedzę z wysokim prawdopodobieństwem by posiadał, zwłaszcza że byłaby to okoliczność mogąca być użytą w argumentacji organu.