Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 813/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 16 par 1 , 30 par 4 , art 127 par 1 , art 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

4 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 15 maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. nr [...].[...], znak: [...], Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. sp.k. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego - z dwoma segmentami nadziemnymi: A1 i A2- z usługami w parterze segmentu A1, wraz z instalacjami wewnętrznymi (centralnego ogrzewania z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektryczną i teletechniczną) i pomieszczeniem stacji transformatorowej oraz garażem podziemnym, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr[...] wraz z zagospodarowaniem terenu, w tym budową dojść dojazdu oraz budowa infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, oświetleniem terenu) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy [...] w K.".

W dniu 6 marca 2019 r. do Wojewody za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. wpłynęło pismo H. M., datowane na dzień 28 marca 2019 r., nadane w placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu 1 marca 2019 r., zatytułowane "Odwołanie". W piśmie tym skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 32, art. ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., art. 144 K.c., art. 10 i 28 kpa, a także naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in. na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i wskazała, że w dniu 10 stycznia 2019 r. Starosta [...] wydał decyzję [...] o zwrocie na jej rzecz m.in. działki nr [...] obr. [...]. Działka ta o powierzchni 3829 m2 i szerokości 20 metrów sąsiaduje na długości około 200 metrów z działkami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym. Działka ta (analogicznie jak działki objęte pozwoleniem na budowę) przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z dopuszczeniem zabudowy do 16 metrów.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania H. M. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2019 r. nr [...].[...]. Postanowienie oparte zostało o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego, w o cenie Wojewody, wynika kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie do wniesionego odwołania. Kolejność ta ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania.

Organ uznał, że z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. W odniesieniu do tych ostatnich, osoby te powinny wnieść odwołanie w terminie otwartym dla wniesienia odwołania dla innych stron postępowania. Odwołanie może wnieść tym samym jedynie osoba, która, co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W sprawach z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będą to: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewoda ustalił, że H. M. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją organu l instancji z 15 lutego 2019 r., bowiem nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą którejkolwiek z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zwrot części działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nastąpił na rzecz między innymi skarżącej, dopiero w dniu 25 marca 2019 r., a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego przed organem l instancji, po wydaniu decyzji przez ten organ i przede wszystkim po upływie terminu na wniesienie odwołania dla innych stron postępowania administracyjnego. Stroną tego postępowania był natomiast aktualny w dacie toczącego się postępowania przed organem l instancji i w dacie wydania decyzji przez organ l instancji, poprzedni właściciel działki nr [...] tj. Gmina K.. Skoro Pani H. M. nie nabyła przymiotu strony również w trakcie biegu terminu na wniesienie odwołania, to tym samym nie była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje fakt, że wniosła pismo zatytułowane "odwołanie" w terminie otwartym dla stron tego postępowania administracyjnego oraz bez znaczenia pozostaje również data widniejąca na tym piśmie tj. 28 marca 2019 r. W dacie wpływu odwołania oraz biegu terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron postępowania H. M. nie legitymowała się bowiem przymiotem strony postępowania. Termin otwarty dla stron postępowania upłynął 14 marca 2019 r., natomiast skarżąca uzyskała przymiot strony 25 marca 2019 r.

W skardze z dnia 17 czerwca 2019 r. na powyższe postanowienie, wniesionej za pośrednictwem Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, H. M. zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa, a to: 1) art. 7 i art. 77 §1, art. 80, art. 129 §2, art. 57 §5 pkt. 2 oraz art. 107 §3 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na tym, że organ II instancji nie usunął wątpliwości w zakresie terminów dotyczących odwołań w sprawie, podając że skarżąca wniosła pismo zatytułowane odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla innych stron - czyli 28 marca 2019 r., a dalej wyjaśnia, że termin na wniesienie odwołań upłynął stronom 14 marca 2019 r. W ocenie skarżącej rozbieżności dotyczą tego kiedy zakończył bieg termin na wniesienie odwołania dla strony, której ostatniej doręczono decyzję organu l instancji. Po drugie, nie wiadomo kiedy termin ten zakończył bieg w stosunku do Gminy K. jako uprzedniej właścicielki działki o nr ew. [...]. Po trzecie nie wiadomo kiedy nadano do organu pismo skarżącej i jaki był wówczas jej status; 2) art. 7 i art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na tym, że organ II instancji nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia w zakresie następstwa prawnego zachodzącego pomiędzy poprzednikiem (Gminą K.) i następcą prawnym (skarżącą) w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy ma to decydujące znaczenie dla ocen prawnych związanych z tokiem postępowań; 3) art. 30 §4 i art. 107 §3 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na pominięciu, że pomiędzy skarżącą a Gminą K. w doszło do zbycia (przeniesienia) praw ze stosunku prawno-administracyjnego (rzeczowego), prawa te miały zbywalny charakter i nastąpiło to w toku postępowania administracyjnego, co sprawia, że doszło do następstwa procesowego, i skarżąca jako strona wstąpiła w miejsce poprzednika. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na rozbieżność w ustaleniach faktycznych, związaną z tym, że na stronie 2 zaskarżonego postanowienia podano, że skarżąca stała się właścicielką nieruchomości w dniu 25 marca 2019 r., już po wydaniu decyzji przez organ l instancji (bezsporne) i przypadający po terminie na wniesienia odwołania dla innych stron. Jednak dalej na stronie 2 postanowienia wskazano, że skarżąca wniosła pismo zatytułowane odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania o dla innych stron i podaje, że jest to 28 marca 2019 r. Dalej jednak wyjaśnia, że termin na wniesienie odwołań upłynął stronom 14 marca 2019 r. Wobec tego wątpliwości budzi po pierwsze, to kiedy zakończył bieg termin na odwołania dla strony, której ostatniej doręczono decyzję organu l instancji, po drugie, kiedy termin ten zakończył bieg w stosunku do Gminy K. jako uprzedniej działki o nr ew. [...], po trzecie, kiedy nadano do organu pismo skarżącej i jaki jest jej status. Bez usunięcia tych wątpliwości, nie można dokonywać dalszych ocen. Już z tych względów wydane postanowienie nie może pozostać w obrocie.

Skarżąca zwróciła również uwagę na charakter prawny decyzji Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2019r. o zwrocie nieruchomości (utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 25 marca 2019 r.). Omawiana decyzja została wydana w trybie art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 136 ust. 1 i 3. Art. 140 tej ustawy, z których wynika, że uprawnienia do nieruchomości przysługują poprzednim właścicielom i ich spadkobiercom, skarżąca wywodzi, że mamy tu do czynienia z następstwem prawnym. W ocenie skarżącej należało rozważyć, jakie skutki wywołało to następstwo prawne w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, z czym wiąże naruszenie art. 7, art. 77 §1 , art. 80, art. 30, art. 107 §3 k.p.a.

Analizując kwestię następstwa prawnego w warstwie ustrojowej, procesowej i materialnej, skarżąca wskazała, że w prawie administracyjnym materialnym skonstruować można zasadę braku kontynuacji stosunków prawnych. Wyjątkiem - potwierdzającym regułę - są stosunki administracyjnoprawne rzeczowe. Za rzeczowy w tym przypadku rozumie się stosunek dotyczący uregulowania nie pozycji podmiotu, a rzeczy. W ocenie skarżącej stosunki prawne kreowane wydawanymi decyzjami administracyjnymi dotyczyły właśnie nieruchomości - jako rzeczy, również w znaczeniu administracyjnoprawnym (rzeczowym). W odniesieniu do dopuszczalności następstwa procesowego skarżąca podniosła, że jest ono uzależnione od trzech przesłanek: pierwszą stanowi rodzaj sprawy (sprawa dotycząca stosunku administracyjnoprawnego rzeczowego i praw zbywalnych), dugą - wystąpienie zdarzenia w postaci zbycia prawa, trzecią – wystąpienie wspomnianego zdarzenia w toku postępowania. Zdaniem skarżącej, "w niniejszym postępowaniu zmiana podmiotowa nastąpiła z chwilą ostateczności decyzji o zwrocie nieruchomości", jednakże wątpliwe jest to, kiedy i w odniesieniu do kogo upłynęły terminy poszczególnych czynności dotyczących skutecznego zaskarżenia pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła również, że skutków prawnych następstwa procesowego nie można ograniczać jedynie do samego procesu, albowiem adresatem rozstrzygnięcia jakie zapadnie w wyniku takiego postępowania będzie następca prawny strony, a więc to jego prawa i obowiązki zostaną ukształtowane jako materialny rezultat postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że wtedy aktualne staną się zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2019 r., znak [...] Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik S. sp. z o.o. sp.k., wnosząc o oddalenie skargi. W odniesieniu do wskazanych w skardze rozbieżności w ustaleniach faktycznych co do upływu terminu do wniesienia odwołania dla stron postępowania, uczestnik podnosi, że zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że pismo zatytułowane "odwołanie" zostało wniesione w dniu 28 marca 2019 r., podczas gdy wniesione zostało 6 marca 2019 r. W ocenie uczestnika termin na odwołania upłynął w dniu 14 marca 2019 r., czyli po upływie 14 dni od dnia, w którym doręczono decyzję organu l instancji [...] sp. z o.o., tj. od dnia 28 lutego 2019 r. To oznacza, iż brak jest sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu II instancji, albowiem skarżąca wniosła pismo zatytułowane "odwołanie" w terminie otwartym do odwołania (czyli 6 marca 2019 r.) oraz że termin ten upłynął w dniu 14 marca 2019 r. Nie ma wątpliwości, że Skarżąca stała się współwłaścicielką działki nr [...] w dniu 25 marca 2019 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania przez stronę, której najpóźniej doręczono decyzję organu l instancji (tj. spółkę [...] sp. z o.o.). Zarzut dotyczący wątpliwości w zakresie terminów do wniesienia odwołań jest zatem bezzasadny, żadne wątpliwości w tym przedmiocie nie istniały.

W odniesieniu do zarzutu odnoszącego się do następstwa prawnego uczestnik wskazał, że następstwo prawne pomiędzy Gminą Miejską K. a skarżącą nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia legalności zaskarżonego postanowienia. Nawet jeśli można w tym przypadku mówić o następstwie prawnym, to doszło do niego już po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji instancji. Decyzja o zwrocie działki nr [...] została wprawdzie wydana w dniu 10 stycznia 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji organu l instancji. Jednakże, w ocenie uczestnika, dopiero wydania decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję o zwrocie, marca 2019 r., decyzja w przedmiocie zwrotu stała się ostateczna. Oznacza to, że dopiero z dniem 25 marca 2019 r. wystąpił skutek przejścia prawa własności działki nr [...].

Uczestnik wyraził również stanowisko, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się jednoznacznie, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny i stanowi zdarzenie cywilnoprawne. Jako akt o charakterze konstytutywnym wywołuje ona skutki ex nunc z chwilą, kiedy staje się ostateczna. Tak więc dopóki decyzja o zwrocie nie stanie się ostateczna, podmiot, na którego rzecz orzeczono zwrot, nie może powoływać się skutecznie na fakt nabycia prawa własności. Uczestnik wskazał również, że skoro skarżąca dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania stała się właścicielką działki nr [...], to z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania, nie może się skutecznie odwołać od decyzji organu I instancji, z czego zdaje sobie sprawę pełnomocnik skarżącej, na co wskazuje uzasadnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 p.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę odwołania i jego skutecznego wniesienia. Odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zmian.; dalej: "k.p.a."). Jak właściwie przyjął organ w niniejszej sprawie, prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu w pierwszej instancji mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla innych stron postępowania. Zaznaczyć trzeba, że w sprawach z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, są to: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie miała w dacie wniesienia odwołania przymiotu strony, a zatem nie miała legitymacji procesowej do uruchomienia postępowania odwoławczego. Sąd tę ocenę podziela.

Bezspornym jest, że skarżąca wniosła pismo zatytułowane jako "Odwołanie" w dniu 6 marca 2019 r. Rację ma organ, że data widniejąca w treści odwołania (28 marca 2019 r.) nie ma znaczenia w okolicznościach sprawy, zwłaszcza, że przyjętej daty wniesienia pisma, nadanego 1 marca 2019 r., ustalonej na podstawie prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego skarżąca w istocie nie kwestionuje. W konsekwencji to na ten dzień należało badać, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony, a zatem legitymacja do wniesienia odwołania.

Przymiot strony skarżąca wywodzi z faktu skierowania do niej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu nie budzi większych wątpliwości konstytutywny charakter decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych a także Sądu Najwyższego przyjmuje się, że decyzja ta pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2145/13, Lex nr 1336377; uchwała NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., FSK 7/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 51; uchwała SN z dnia 25 stycznia 1996 r., III AZP 31/95, OSNP 1996, Nr 14, poz. 194). W orzeczeniach tych sądy przyjmowały, że restytucyjnemu charakterowi decyzji o zwrocie nieruchomości nie stoi na przeszkodzie to, że decyzja ta ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. II FSK 2372/12). W rezultacie skutków prawnych tej decyzji należy upatrywać dopiero od momentu jej ostateczności (ex nunc).

Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, na którą powołuje się skarżąca, wydana została w dniu 10 stycznia 2019 r. przez Starostę K., znak [...] Decyzja ta nie stała się, jak wynika z akt sprawy ostateczna, albowiem decyzją ostateczną, w rozumieniu art. 16 §1 k.p.a., stała się dopiero decyzja Wojewody nr [...] z dnia 25 marca 2019 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty. Kopię tej decyzji przedłożyła skarżąca organowi w dniu 25 marca 2019 r. Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że dopiero w tym dniu skarżąca stała się właścicielem udziału [...] cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...] Dopiero w tym dniu skarżąca mogłaby stać się podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K., o ile to postępowanie byłoby w toku, a terminy do wniesienia odwołania otwarte. Tymczasem w dniu 25 marca 2019 r. postępowanie nie toczyło się. Za prawnie relewantny moment w okolicznościach sprawy należy przyjąć datę, w której upłynął termin do wniesienia odwołania dla ostatniej ze stron, tj. dla [...] sp. z o.o. Stronie tej decyzję doręczono w dniu 28 lutego 2019 r., a ostatnim dniem terminu do wniesienia przez nią odwołania był 14 marca 2019 r. Ponieważ żadna ze stron uczestniczących w postępowaniu nie skorzystała ze swojego prawa do wniesienia odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 15 lutego 2019 r. stała się w dniu 15 marca 2019 r. decyzją ostateczną.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że organ nie ustalił, kiedy decyzja została doręczona Gminie Miejskiej K., której następcą prawnym jest skarżąca, należy wskazać, że w okolicznościach sprawy bezspornym jest, że działka nr [...] objęta była obszarem oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, oraz że właścicielem tej działki w dacie wydania decyzji I instancji była Gmina Miejska K.. W decyzji organu I instancji, osobno obok wykazu stron postępowania, do których organ skierował decyzję, umieszczono wykaz podmiotów, którym przekazano decyzję "do wiadomości", w tym w pkt. 4 Gminie Miejskiej K. – Wydział Skarbu Miasta. Mając w związku z tym na względzie fakt, że decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydał Prezydent Miasta K., a zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2019 r. poz. 506 ze zmian.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy, skonstatować należy, że w niniejszej sprawie decyzję w sprawie, w której w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przymiot strony przysługiwał gminie, wydał organ tej gminy. Okoliczność ta rodzi określone konsekwencje procesowe, w tym konsekwencje polegające na braku możliwości korzystania przez tę gminę z uprawnień procesowych przysługujących stronie. Dla rozpatrywanej sprawy oznaczało to brak podstawy prawnej do kierowania do Gminy Miejskiej K. decyzji jako strony, ale przede wszystkim brak podstawy prawnej do wniesienia przez Gminę odwołania od decyzji wydanej przez jej własny organ. Niezależnie od wątpliwości i kontrowersji, jakie budzi taki pogląd w orzecznictwie i w literaturze, zwłaszcza biorąc pod uwagę m.in. konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), prawidłowe było pominięcie Gminy Miejskiej K. przy doręczeniu decyzji o pozwoleniu na budowę jako stronie, jak i prawidłowe było nieuwzględnienie Gminy przy ustalaniu ostateczności tej decyzji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 §1, art. 80, art. 129 §2, art. 57 §5 pkt 2 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie postanowienia spełniało wymogi określone art. 107 §3 w zw. z art. 126 Kpa. Nie doszło również do naruszenia art. 30 §4 Kpa. Wojewoda prawidłowo ocenił kwestię następstwa prawnego, stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącej, która w dniu dokonywania czynności wniesienia odwołania, jak też w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez inne strony, nie była jego stroną. Podkreślenia wymaga, że w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla stron postępowania nie doszło do następstwa prawnego w rozumieniu art. 30 §4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postepowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przedmiotowej sprawie zdarzeniem, z którego wynikało przejście praw i obowiązków na gruncie prawa materialnego, było wydanie ostatecznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. To zdarzenie nastąpiło, jak wskazano wyżej, po zakończeniu postępowania administracyjnego, co wyłącza zastosowanie art. 30 §4 k.p.a.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 134 k.p.a. Ustalenia organu co do tego, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia odwołania są prawidłowe, zostały poczynione po analizie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i nie mają charakteru dowolnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skarżącej w tym postępowaniu nie mogły okazać się skuteczne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi niż powołane przez skarżącą wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.