Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 22/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2a art. 64e art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3 art. 136 par. 1-3 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. W., E. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Ł., decyzją z dnia 19 lipca 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu wniosku M. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę 8 budynków mieszkalnych oraz drogi wewnętrznej w miejscowości W., Gm. Ł., na działce oznaczonej nr [...] ark. 1.

Organ wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2002 roku stracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowanie przestrzennego gminy Ł.. Gmina nie podjęła uchwały o przystąpieniu do opracowania planu dla obszaru objętego wnioskiem.

W ocenie Wójta z analizy stanu faktycznego i prawnego oraz warunków zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do stanowiska właścicieli działek sąsiednich o braku zgody na wytyczenie drogi wewnętrznej na działce nr [...] stycznie do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] organ wyjaśnił, że argumentacja o spadku wartości działek stycznych do planowanej drogi wewnętrznej nie opiera się na argumentach prawnych, ale odnosi się do kwestii celowościowych.

W granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Inwestor we wniosku określa zakres planowanej inwestycji oraz jej charakterystykę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. O możliwości realizacji danej inwestycji w głównej mierze przesądza analiza architektoniczno-urbanistyczna. Planowana droga wewnętrzna prawidłowo wpisuje się w funkcję terenu. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego brak jest podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja pogarsza warunki użytkowania nieruchomości sąsiednich. W sąsiedztwie planowanej zabudowy znajdują się budynki o funkcji i parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji.

I. i E. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie rady prawnego, skorzystali z prawa do odwołania.

Odwołujący się zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie odwołujących się decyzja została wydana z naruszeniem:

- art. 9 i art. 10 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czym ograniczono stronom możliwość udziału w toczącym się postępowaniu oraz pominięto uwagi stron, co do kierunku prowadzonego postępowania. Organ wyznaczył na ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego 3-dniowy termin w środku tygodnia;

- art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że sporna inwestycja może być zrealizowana wyłącznie z zamysłem inwestora. Zgromadzony materiał dowodowy, a także treści decyzji, wskazują, że może być zrealizowana w inny sposób, który nie koliduje ze sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich; zlokalizowanie planowanej drogi wewnętrznej po południowej stronie działki nr [...], a nie po jej stronie północnej nie koliduje z prawidłowym wykonaniem funkcji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...];

- art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez udzielenie warunków zabudowy niezgodnie z zasadą ładu urbanistycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 października 2022 roku (nr [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy Ł..

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalając warunki zabudowy organ dopuścił możliwość realizacji budynku do 2 kondygnacji maksymalnie 8m. Określona została jedynie maksymalna wartość wysokości obiektu. Taki sposób określenia tego parametru jest niejednoznaczny, a został on zastosowany także w odniesieniu do powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Gabaryty budynku powinny być jednoznacznie określone. Nie można ich domniemywać.

Nieprawidłowe jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jedynie poprzez wartości maksymalne (górne granice). Powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia drogi oznaczone została odpowiedni na maksymalnie 1,72% całej działki oraz maksymalnie 1890m˛. Szerokość elewacji frontowej na 10,6m plus minus 20%. Wysokość budynku na maksymalnie 8m (do 2 kondygnacji).

Określenie tylko górnych granic zabudowy stanowi naruszeni przepisów rozporządzenia i w rzeczywistości pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od istniejącej w obszarze analizowanym.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że ustalenie parametru powierzchni zabudowy na 1,72% powierzchni całej działki jest niezgodne z analizą, gdzie autor dopuścił ten parametr na poziomie 14,84% całkowitej powierzchni działki, a do tego nie pozwala na realizację zaplanowanego przedsięwzięcia. Skoro powierzchnia działki wynosi 0.89ha, to dopuszczona powierzchnia zabudowy działki wynosi 153,08m˛. Inwestor zaplanował budowę 8 budynków.

W ocenie Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił parametr szerokości elewacji frontowej. Określenie szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 10,60m plus minus 20%, dopuszcza wprowadzenie każdej szerokości elewacji frontowej z przedziału od 0 do 10,6m z marginesem plus minus 20%.

Kolegium wskazało ponadto, że analiza urbanistyczna nie spełnia standardów określonych prawem.

Mapa, na której sporządzono analizę jest niezgodna z wymaganiami, o których mowa w art. 61 ust. 5a w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie analizę należało sporządzić na mapie w skali 1:500 lub 1:1000, a wykonano ją na mapie 1:2000, którą stosuje się jedynie w stosunku do inwestycji liniowych.

W załączniki graficznym analizy urbanistycznej nie została zaznaczona szerokość frontu terenu inwestycji oraz wektor wyznaczający odległość dla określenia obszaru analizy. W części tekstowej wskazano natomiast, że obszar analizy wyznaczono zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w analizie nie zostało sprecyzowane w jakiej odległości wyznaczony został obszar analizy.

Na załączniku granicznym analizy nie zostały naniesione parametry odległości (oznaczonej cyfrą) linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy.

Parametr powierzchni zabudowy przyjęty przez autora analizy (14,84 % powierzchni działki), jako odstępstwo od wartości średnich (11,03 % powierzchni działki) z zaznaczeniem, iż taki parametr mieści się w granicach zabudowy w obszarze analizowanym (od 1,36 % do 25,37 %), nie uzasadnia w wystarczający stopniu odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy.

W zakresie określenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki analiza urbanistyczna została przeprowadzona z naruszeniem § 7 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten parametr został wyznaczony na podstawie wysokość najwyższych budynków występujących w obszarze analizowanym. Natomiast jego wyznaczenie na zasadzie odstępstwa jest możliwe dopiero w przypadku gdy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które należało w sposób wyczerpujący opisać i uzasadnić.

Kolegium uznało także, że analiza nie spełnia wymogów § 4 ust.1-4 rozporządzenia w zakresie wyznaczenia nowej linii zabudowy. Autor analizy wskazał bowiem, że ten parametr w obszarze analizowanym wynosi od 0,5m do 20m od frontowej granicy działki z drogą, co w żadnym zakresie sposobu ustalenia tego parametru wskazanych w powołanych powyżej przepisach. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, z którego można by wywieść sposób ustalenia nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, a zatem brak jest możliwości weryfikacji prawidłowości określenia tego parametru.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że jedynie inwestor jest gestorem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i to on określa sposób zagospodarowania terenu, dla którego występuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest konieczności uzgadniania, czy też akceptacji właścicieli działek sąsiednich dla mającej powstać inwestycji. Organ I instancji słusznie nie dopatrzył się przeszkód do realizacji drogi wewnętrznej według planów inwestora. Po tej samej stronie drogi, przy której usytuowana jest działka inwestora, funkcjonują drogi wewnętrzne położone prostopadle do drogi publicznej (działki nr [...]). Brak jest podstaw do formułowania oceny, że usytuowanie drogi wewnętrznej w sposób zaplanowany przez inwestora koliduje ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

Kolegium podzieliło zarzuty odwołania, co do tego, że wyznaczając 3 dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy organ I instancji w znacznym stopniu ograniczył możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Odpowiadając na zawiadomienie odwołujący się złożyli w tej kwestii pismo z dnia 27 lipca 2022 roku, w którym wnieśli zastrzeżenia do prowadzonego postępowania. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 29 lipca 2022 roku, a więc już po wydaniu decyzji. Wójt nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez strony postępowania.

I. i E. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie rady prawnego, skorzystali z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Storna skarżąca zażądała uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej jej uzasadnienia, co do poglądu, że inwestor ma prawo do całkowicie dowolnego lokalizowania drogi wewnętrznej na terenie planowanej inwestycji dotyczącej budownictwa wielorodzinnego, która to inwestycja przylega do sąsiadującej inwestycji w domy szeregowe sąsiadów.

W przypadku braku uwzględnienia powyższego żądania skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Strony wniosły również o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżących kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez udzielenie warunków zabudowy niezgodnie z zasadami ładu urbanistycznego, tj. umożliwienie dowolnej lokalizacji drogi wewnętrznej ze szkodą dla interesów zarówno sąsiadów, jak i przyszłych mieszkańców budynków zlokalizowanych na terenie inwestycji.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczne, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium wskazało, że planowana lokalizacja drogi wewnętrznej dopuszczalna jest tylko po południowej stronie działki nr [...], gdzie nie istnieją przeszkody związane z zagospodarowaniem terenów sąsiadujących. Takie rozwiązanie zapewni mieszkańcom wszystkich działek komfort, prywatność i możliwość swobodnego wypoczynku. Planowany przez inwestora przebieg drogi jest całkowicie nieracjonalny. Powoduje, że nie tylko skarżący, ale także mieszkańcy planowanych przez inwestora budynków będą otoczeni ze wszystkich stron drogami, zamiast przez ogrody skarżących i sąsiadów. Dzielenie osiedla na ciągi pojedynczych budynków, gdzie każdy ciąg tych budynków przedziela droga pozbawione jest sensu ekonomicznego oraz godzi w bezpieczeństwo i ład urbanistyczny. Taki zabieg zmniejsza powierzchnię biologicznie czynną osiedla mieszkaniowego, na rzecz utwardzonej i nieprzepuszczalnej powierzchni drogi. Decyzja organu I instancji naraża dzieci na wdychanie spalin, uniemożliwia wypoczynek od hałasu, co obniża wartość nieruchomości.

Skarżący podnieśli ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy jest niespójna ze sposobem zagospodarowania działek sąsiednich, tj. nr [...] ([...], [...], [...], [...], [...]) oraz nr [...], na których przewidziano analogiczny sposób zabudowy mieszkaniowej. Powierzchnia planowanych działek budowlanych wydzielanych z działki nr [...] została zmniejszona. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przekonujących argumentów oraz podstaw prawnych wskazujących na to, aby w sposób dowolny, bez uwzględnienia istniejącego układu dróg, oraz bez uwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, kształtować układ urbanistyczny w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Podsumowując strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem podnoszone powyżej wątpliwości mógł wyeliminować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W tym trybie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Treść zarzutów sformułowanych w sprzeciwie oraz analiza argumentacji powołanej w celu uzasadnienia tych zarzutów jednoznacznie wskazują, że korzystając z prawa do wniesienia sprzeciwu strona skarżąca zmierza do uzyskania wyroku rozstrzygającego o kwestiach materialnoprawnych leżących u podstaw kontrolowanej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł..

Przypomnieć zatem należy, że przedmiot wyrokowania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (zainicjowanej sprzeciwem) stanowią wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie K.p.a.) w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organy administracji publicznej.

Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Na tym etapie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych.

Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzone na skutek skargi.

Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 1618/21, LEX nr 3267015). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego, zatem pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wyrok NSA z 28.10.2021 r., III OSK 5877/21, LEX nr 3248430).

Z powyższych względów podnoszone w sprzeciwie zarzuty i argumentacja na ich poparcie, które żądają dokonania materialnoprawnej oceny legalności nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale także decyzji organu I instancji, nie mogły prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu.

Sądowa kontrola legalności stanowiska organów administracyjnych w zakresie oceny treści wniosku inwestora odnośnie wykonywania prawa własności do nieruchomości oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, w kontekście wymogów płynących z ładu przestrzennego, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznaniu i ocenie podlega jedynie to, czy wadliwości dostrzeżone przez organ odwoławczy miały charakter "naruszenia przepisów postępowania" oraz "czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.).

Zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Natomiast w świetle art. 136 § 3 K.p.a. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Przepisy art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. stanowią wyjątek od art. 138 § 2 K.p.a., który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136).

Kolegium powołało w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie tylko okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji Wójta Gminy Ł., ale także przekonująco oraz z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśniło, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa oraz posiada istotne braki.

Analizę wykonano na mapie 1:2000, którą stosuje się jedynie do inwestycji liniowych. Ani w części tekstowej, ani w części graficznej analizy nie zostało sprecyzowane w jakiej odległości wyznaczony został obszar analizy.

Na załącznik graficzny analizy nie zostały naniesione wektor wyznaczający obszaru analizy, szerokość frontu terenu inwestycji, odległość (oznaczona cyfrą) linii zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wielkość powierzchni zabudowy.

Uzasadnienie analizy jest niepełne, a przez to nie pozwala odtworzyć/zweryfikować sposobu ustalania parametrów nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, czy prawidłowości odstępstwa od wartości średnich dla przyjętego wskaźnika zabudowy. Organ trafnie dostrzega, że wersja tekstowa analizy urbanistycznej w żadnym zakresie nie wyjaśnia sposób ustalenia nowej linii zabudowy. W treści analizy wskazuje się jedynie, że ten parametr w obszarze analizowanym wynosi od 0,5m do 20m od frontowej granicy działki z drogą.

Kolegium trafnie uznało, że analiza urbanistyczna w zakresie określenia parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest wadliwa, bo nie wskazuje okoliczności aktualizujących możność określenia tego parametru na podstawie wysokość najwyższych budynków występujących w obszarze analizowanym.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium trafnie rozpoznało naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego i przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych.

Przypomnieć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jej część graficzna i tekstowa jest podstawowym, nakazanym prawem, elementem materiału dowodowego, który ma ujawniać, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w konsekwencji umożliwiać dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Obowiązkiem organu I instancji była kontrola analizy urbanistycznej w celu wyeliminowanie wszelkich niespójności, jakie mogą się w analizie pojawić.

W kontrolowanej sprawie nie ziściły się przesłanki do stosowania przepisów art. 136 § 1-3 K.p.a. w toku postępowania odwoławczego.

Z treści przepisu art. 136 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że dotyczy on tylko "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie".

Skoro analiza urbanistyczna sporządzona została z naruszeniem wymogów wynikających z przepisów prawa oraz zawiera liczne braki, to rodzi się konieczność sporządzenia nowej, prawidłowej i pełnej analizy.

Ujawnienie konieczność przygotowania nowej, rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, niewątpliwie przesądza o tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takim przypadku, co do zasady, nie ma podstaw do formułowania oceny, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest przeprowadzenie dodatkowego/uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przepisy art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. normują sytuacje, kiedy w postępowaniu odwoławczym, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, można przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy pomimo tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Opisana powyżej możność procesowa aktualizuje się na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, a także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w odwołaniu nie zostały powiązane z żadnym wnioskiem dowodowym. Z prawa do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Ł. korzystali tylko I. i E. W..

W ocenie Sądu przyjąć należało, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kompetencji określonej w art. 138 § 2 K.p.a., a wydana decyzja spełnia kryteria określone przepisem art. 107 § 3 K.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw podlegał oddaleniu.