Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3009/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3285/16 w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz [...] kwotę 1304 zł (jeden tysiąc trzysta cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3285/16) oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...]2016 r. orzekł w ten sposób, że:

1. udzielił [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] w km 92+150 dla potrzeb Elektrowni Wodnej przy Stopniu Wodnym Przewóz oraz na zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki Wisły, pod warunkami określonymi w punkcie I.1-4 decyzji;

2. w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, ten tez organ administracji nałożył na [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako użytkownika, szereg obowiązków wymienionych w punkcie II. 1-7, w tym:

- obowiązek określony w podpunkcie 3, tj. partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz, ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], stosownie do odnoszonych korzyści, czyli w wysokości 10 % wartości przychodu Elektrowni Wodnej Przewóz z produkcji energii elektrycznej netto,

- obowiązek określony w podpunkcie 4, tj. pokrywania 10% kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia Stopnia Wodnego Przewóz przez udział w kosztach utrzymania pompowni [...]oraz wypłatę odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez skarżącą piętrzeniem, zgodnie z decyzją Prezydenta [...]z [...]1980 r. oraz decyzją Prezydium [...] z1965 r.

Postanowieniem z 13 czerwca 2016 r. Marszałek Województwa [...] sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie we własnej decyzji z [...] 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] 2016 r. złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Odwołanie ograniczone zostało do tej części decyzji, która odnosiła się do nałożenia obowiązków określonych w punktach II.3. i II.4. decyzji. Spółka żądała uchylenia zakwestionowanej decyzji jedynie w części, tj. w zakresie punktu II.3. i w tym zakresie wnosiła o orzeczenie co do istoty sprawy oraz punktu II.4. i w tej części domagała się umorzenia postępowania administracyjnego.

Prezes Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją [...] 2016 r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Podał, że odwołująca się spółka, wnioskiem z 29 stycznia 2016 r. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku załączyła m. in. "Operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb istniejącej Elektrowni Wodnej Przewóz". Operat ten sporządzony został w 2016 r. W toku postępowania, do Marszałka Województwa [...] wpłynęło pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej w skrócie: "RZGW") z 26 lutego 2016 r. W piśmie tym wyrażono stanowisko, z którego wynika, iż organ administracji nie akceptuje m. in. punktu 7 złożonego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego, a dotyczącego propozycji zasad partycypacji spółki w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz. Chodziło o partycypowanie w kosztach utrzymania jazu w wysokości 5 % kosztów netto faktycznie poniesionych przez RZGW w [...] a przedstawionych w preliminarzu. RZGW poinformował, iż zgodnie z obowiązującą decyzją, spółka partycypuje w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz w wysokości 10 % wartości przychodu z produkcji energii elektrycznej netto, a sposób wyliczenia wartości produkcji energii elektrycznej uregulowany jest umową z 25 czerwca 2004 r. oraz porozumieniem z 3 września 2007 r. Zdaniem RZGW zasada partycypacji, nie powinna ulec obecnie zmianie. W ocenie tego organu administracji, konieczne jest tylko uściślenie sposobu obliczania wartości produkcji energii elektrycznej netto (RZGW przedstawił propozycję jej obliczania). RZGW zwrócił również uwagę, iż w punkcie 8 operatu nie uwzględniono zobowiązania skarżącej do partycypacji w kosztach eksploatacji i konserwacji przepompowni [...]likwidującej ujemne skutki piętrzenia na Stopniu Wodnym Przewóz. RZGW wskazał, że Prezydent [...] decyzją z [...] 1980 r. zobowiązał korzystających ze Stopnia Wodnego Przewóz do pokrywania kosztów utrzymania pompowni [...], w tym właściciela elektrowni w wysokości 10 % kosztów. Ponadto właściciel elektrowni powinien zostać zobowiązany do pokrywania 10% kosztów szkody spowodowanej podtapianiem gruntów na terenach przyległych, co wynika z decyzji Prezydium [...] z [...] 1965 r.

Mając powyższe stanowisko (pismo) na uwadze, organ odwoławczy wskazał na art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Podkreślił zarazem, iż w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód oraz warunki wykonywania tego uprawnienia. W pozwoleniu wodnoprawnym można również nałożyć określone obowiązki związane z wykonywaniem tego pozwolenia (art. 128 ust. 2 Prawa wodnego). Chodzi tu m.in. o partycypowanie w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. W toku prowadzonego postępowania właściwy organ analizuje nie tylko zakres wniosku właściciela urządzenia wodnego, ale również stanowisko podmiotu, który ma zostać zobowiązany do partycypacji w kosztach utrzymywania tego urządzenia. W wydanej decyzji ustala się podział kosztów. Organ odwoławczy wskazał też, że ustawa Prawo wodne z 2001 r. nie precyzuje sposobu określania partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, w związku z korzystaniem z tego urządzenia. Dlatego też istotnym jest, aby w celu określenia tego obowiązku organ administracji przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego przeprowadził - w tym zakresie - stosowne postępowanie wyjaśniające. Zwrócił uwagę organ II instancji, iż nałożony w zaskarżonej decyzji na skarżącą obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz właśnie w takiej formie (tj. zaproponowanej przez RZGW) jest odzwierciedleniem obowiązku o którym mowa w decyzji Wojewody [...] z [...] 2004 r. udzielającej Zakładom Energetycznym [...] (obecnie [...] sp. z o.o.) pozwolenia wodnoprawnego. Zobowiązanie to zostało nałożone w wyniku negocjacji i w efekcie umowy podpisanej w dniu 25 czerwca 2004 r. oraz porozumienia z 3 września 2007 r. zawartego pomiędzy RZGW (właścicielem SW Przewóz), a Zakładem Energetycznym [...]. Wskazał organ odwoławczy, że kwestia zobowiązania Zakładu Energetycznego [...] w decyzji Wojewody [...]z [...]2004 r. do partycypacji w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz była przedmiotem odrębnego postępowania. Podkreślił, iż umowa z 2004 r. oraz porozumienie z 2007 r. zawarte były z poprzednim użytkownikiem Stopnia Wodnego Przewóz (ZE [...]) i skoro obecny użytkownik podważa słuszność nałożenia na niego obowiązku partycypacji w takiej samej formie, nie sposób przyjąć, że porozumienie i umowa są dla organu wiążące. Świadczy o tym złożony w 2012 r. przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności punktu II ppkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] 2004 r., w którym zobowiązano Zakład Energetyczny [...] do partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz ponoszonych przez RZGW, w wysokości 10% wartości rocznej produkcji netto Elektrowni Wodnej Przewóz.

Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie – właściciel urządzenia wodnego i podmiot korzystający z tego urządzenia nie porozumieli się co do sposobu określenia zasad (wysokości) partycypacji w kosztach utrzymania tegoż urządzenia. Jak wynika z akt sprawy Marszałek Województwa [...] nie przekazał odwołującemu kolejnego stanowiska RZGW z [...] 2016 r., celem wyjaśnienia spornej kwestii, tylko zaaprobował je w całości, czym – w ocenie organu II instancji - naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, iż pozostawia do uznania organowi pierwszej instancji w jaki sposób ustali partycypację w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz i nie narzuca żadnych kryteriów, według których ta partycypacja powinna zostać ustalona. Istotne jest aby zarówno właściciel urządzenia wodnego, jak i z niego korzystający, taką formę zaakceptowali.

Z kolei zapis punktu II.4. decyzji z [...]2016 r. jest powieleniem warunków ustalonych w odrębnych rozstrzygnięciach i z racji tego jest zbędny. Nałożony warunek wypłaty odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez skarżącą piętrzeniem nie znajduje żadnych podstaw w przepisach ustawy Prawo wodne z 2001r.

Ze względu na to, że wyjaśnienie powyższych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest tak istotny i szeroki, nie jest możliwe, przeprowadzenie go przez organ drugiej instancji, bowiem naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] 2016 r. wniosła [...] sp. z o.o. w [...]. Spółka domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazała na przekroczenie przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia, wyraźnie określonego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym działanie z urzędu do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. Takie postępowanie jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu odwoławczym zasadą skargowości, w wyniku czego zaskarżona decyzja została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez skarżącą w części, tj. w zakresie nałożenia na spółkę obowiązków określonych w jej punkcie II.3 i II.4. Jednakże Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaskarżoną decyzją z [...] 2016 r. uchylił całą decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślała spółka, że konsekwencją zasady trwałości decyzji jest brak możliwości weryfikowania w trybie odwoławczym decyzji mających walor ostateczności.

Z ostrożności skarżąca też wskazała, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia określenia sposobu, zakresu i wysokości uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Jednakże kwestia ta z całą pewnością nie ma jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcia w pozostałej części decyzji, które stanowią samodzielny byt prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. oddalił skargę.

Wg sądu I instancji, ustalenie obowiązku określonego w art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (tj. uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści) wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wzajemne stanowiska stron (właściciela urządzenia wodnego – RZGW i adresata pozwolenia wodnoprawnego – skarżącej), a nie zapisów uprzednio obowiązującej decyzji bądź innych dokumentów, czy argumentacji tylko jednej z zainteresowanych stron, w tym wypadku właściciela urządzenia wodnego - RZGW. I tak, skoro ustalenie w punkcie II.3 decyzji z 25 maja 2016 r. obowiązku partycypacji skarżącej w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz nastąpiło bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, czyli nie doszło do prawidłowego zastosowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a dalej i art. 107 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., to zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia – wbrew twierdzeniom skarżącej – było w ocenie WSA w Warszawie zasadne i prawidłowe oraz nastąpiło bez naruszenia art. 136 K.p.a. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydając zaskarżoną kasatoryjną decyzję (art. 138 § 2 K.p.a.) miał do tego podstawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., naraziłoby organ odwoławczy na zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).

Ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji będzie również sprzyjało wyjaśnieniu podnoszonej przez skarżącą kwestii uzyskiwania korzyści wyłącznie z jazu piętrzącego, a nie innych obiektów Stopnia Wodnego Przewóz (np. śluzy czy przepławki), a nadto doprowadzi do wydania pozwolenia wodnoprawnego bez ustalonego w punkcie II.4 decyzji z [...] 2016 r. obowiązku uznanego przez organ odwoławczy w jednej części za zbędny, a w drugiej za pozbawiony podstaw na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne.

WSA w Warszawie wskazał, że nie neguje stanowiska skarżącej, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć decyzją objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Bez wątpienia decyzja z [...]2016 r., czyli pozwolenie wodnoprawne, zawiera wyodrębnione rozstrzygnięcia (punkty od I do V). Pewnym jednak jest - wobec skorzystania przez organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego z dyspozycji art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, czyli uznania w okolicznościach niniejszej sprawy potrzeby ustalenia w punkcie II. 3 pozwolenia wodnoprawnego dodatkowego obowiązku - że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wymienionej decyzji związane jest z treścią rozstrzygnięcia zawartego właśnie w punkcie II, w tym i podpunkcie 3 decyzji. Rozstrzygnięcia tego nie można więc określić mianem rozstrzygnięcia mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w art. 128 ustawy Prawo wodne z 2001 r. zostały określone elementy decyzji – pozwolenia wodnoprawnego (ustalenia, warunki, obowiązki niezbędne i dodatkowe - nakładane w razie potrzeby przez organ, czyli według uznania organu) jakie powinny znaleźć się w tego rodzaju decyzji i każdorazowo wynikające z konkretnych uwarunkowań w sprawie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. w [...].

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 par. 1, 127 par. 1, 129 par. 2 i art. 138 par. 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wydanej z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych i skargowości a przez to dotkniętą wadą z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek błędnej wykładni art. 136 i 138 par. 1 pkt 2 i par. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji w zaskarżonej części.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie rozpoznania skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. Nadto, domagała się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano dopuszczalność zaskarżenia odwołaniem jedynie części decyzji pierwszoinstancyjnej i związania organu odwoławczego zakresem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Analiza zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie spółkę prowadzi do wniosku, że wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawierał usprawiedliwione podstawy. Za trafny uznać bowiem należało zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 16 par. 1, art. 127 par. 1, art. 138 par. 2 k.p.a. w związku z art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie NSA, nie było bowiem poprawne stanowisko sądu I instancji wskazujące na to, iż mimo ograniczenia odwołania jedynie do części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2016 r. (tj. do pkt II.3 i II.4), za uchyleniem tej decyzji w całości przemawiał fakt braku samodzielności prawnej zaskarżonego elementu decyzji. Taka cecha – w ocenie WSA w Warszawie - wykluczała odrębne funkcjonowanie kwestionowanej części decyzji w obrocie prawnym i nakazywała uchylić ją w całości. Ten zaś, zasadniczy motyw rozstrzygnięcia, na gruncie ocenianego przypadku uznać jednak należało za nietrafny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2007 r.; I OSK 556/06). Przyjmuje się zatem, że w sytuacji, gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to podważa jedynie zaskarżoną część rozstrzygnięcia, a nie całe orzeczenie organu I instancji (NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r.; sygn. I OSK 1234/15). Z istoty postępowania odwoławczego wynika bowiem, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji zaś, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2180/16). Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części, ale – co należy podkreślić – odnosi się to do sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 184/16). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego nie akceptuje wyodrębnionej części decyzji, i jedynie w tym zakresie wnosi odwołanie, to należy przyjmować, że decyzja ta w pozostałej (tj. niezaskarżonej części) staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. W takim zaś przypadku, organ odwoławczy będzie związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Jak już jednak wyżej wskazano, istotne jest w tym aspekcie to, że przesłanką zastosowania powyższego mechanizmu będzie możliwość wyodrębnienia poszczególnych części decyzji organu I instancji, które jako samodzielne rozstrzygnięcia będą mogły funkcjonować w obrocie prawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r.; sygn. akt II FSK 27/10). Przy zaistnieniu powyższego ograniczenia, rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania.

O ile zatem na gruncie sprawy objętej skargą kasacyjną, sąd I instancji poprawnie przyjął, że wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia decyzji mogą być przedmiotem zaskarżenia odwołaniem, o tyle wadliwe było stanowisko, iż w kontrolowanym przez WSA w Warszawie przypadku, taka samodzielność nie występuje. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2016 r. udzielono [...] sp. z o.o. w [...] - w punkcie I pozwolenia wodnoprawnego. W punkcie II nałożono na tę spółkę szereg obowiązków, w tym (pkt II.3) obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego Przewóz oraz (pkt II.4) pokrywania 10 % kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia Stopnia Wodnego Przewóz przez udział w kosztach utrzymania pompowni [...] oraz wypłatę odszkodowań za podtopienie gruntów wraz z kosztami opracowania operatów szacunkowych związanych bezpośrednio z wykorzystanym przez skarżącą piętrzeniem. Podstawą prawną rozstrzygnięć (obowiązków) zawartych w pkt II wskazanej decyzji był przepis art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r., poz. 1121). Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek: uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. O ile więc obligatoryjne elementy decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego określone są w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, o tyle elementy fakultatywne (nadobowiązkowe) zawarte zostały w ust. 2 wskazanego wyżej przepisu. W sytuacji zaskarżenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego jedynie w zakresie (w części) nałożonych obowiązków polegających na partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych - brak jest przeszkód do przyjmowania, że pozostałe elementy tej decyzji nie mogą funkcjonować samodzielnie. Obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest bowiem – jak wyżej wskazano – rozstrzygnięciem wyłącznie pomocniczym (uzupełniającym) decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, ustalanym "w razie potrzeby" oraz "dodatkowo". Nadto, należy mieć na uwadze, że art. 64 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Nadto, ust. 1a tego przepisu wskazuje, iż w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z powyższego wynika zatem, że kwestia określenia zasad utrzymania urządzeń wodnych może być także przedmiotem decyzji odrębnej od pozwolenia wodnoprawnego. Nie musi więc stanowić części (fragmentu) tej ostatnio wskazanej decyzji (choć oczywiście może, z uwagi na treść art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy). Regulacja ta (art. 64 ust. 1a) dodatkowo przemawia za tym, że określenie zasad utrzymania urządzeń wodnych stanowi rozstrzygnięcie samodzielne, mogące funkcjonować w obrocie prawnym niezależenie od pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest zatem podstaw do przyjmowania akcesoryjności wskazanych obowiązków (w zakresie utrzymywania urządzeń wodnych) względem zasadniczej (wynikającej z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego) treści decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Skoro tak, to dopuszczalne i możliwe było uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej części decyzji, gdyż ta część stanowiła samodzielnie mogące funkcjonować w obrocie prawnym rozstrzygnięcie, które nie warunkowało udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]2016 r. (nr [...]). Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej, kasatoryjnej decyzji wymienionego organu. Jak już wyżej akcentowano, dopuszczalne było w realiach ocenianej sprawy wniesienie przez [...] sp. z o.o. od wskazanej wyżej decyzji Marszałka Województwa [...]z dnia [...] 2016 r. odwołania jedynie w zakresie pkt II.3 i II.4. Skoro bowiem rozstrzygnięcia, co do określenia zasad partycypowania w kosztach utrzymania stopnia wodnego, jak też ponoszenia kosztów likwidacji ujemnych skutków piętrzenia wody, mogą funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od pozwolenia wodnoprawnego, zatem niezaskarżona część decyzji stała się ostateczna, co ograniczało możliwość ingerencji organu odwoławczego względem pozostałej (niezaskarżonej) części tej decyzji. Wobec zajętego w sprawie stanowiska, aktualne będzie rozpoznanie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odwołania od decyzji organu I instancji, w zakresie w odwołaniu tym określonym.

Z przedstawionym motywów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.