Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 214/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]-[...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdza nieważność § 2 pkt 1 i pkt 4, § 5 ust. 2, § 6 pkt 1, § 7 ust. 3, § 8, § 9 ust. 5, § 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 4, § 15, § 16, § 19 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 oraz § 21 w części dotyczącej zapisu: w okresie prowadzenia deratyzacji właściciele nieruchomości zobowiązani są do oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie z napisem "uwaga trucizna" załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lipca 2016 r. Rada Gminy w Jedlni-Letnisko (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXV/156/2016 (zwana dalej także: uchwała) w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedlnia-Letnisko.

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedlnia-Letnisko, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2016 r. pod pozycją 7291.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Radomiu – Radom Zachód (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 2 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3, § 8, § 9 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 2, § 15, § 16, § 19 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 3 pkt 1, § 20 ust. 4, § 20 ust. 5 pkt 1, § 20 ust. 5 pkt 4, § 20 ust. 5 pkt 5, § 21 zaskarżonej uchwały. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 6, § 115 i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, zwane dalej: rozporządzeniem, zasadami techniki prawotwórczej), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzeniu przepisów innych aktów normatywnych w szczególności poprzez:

• nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych - powtarzając w sposób zmodyfikowany normę art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.;

• nałożenie w § 2 ust. 4 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami prawa, a zatem przy użyciu pojęcia nieostrego, w sposób naruszający zasady prawidłowej legislacji z § zasad techniki prawodawczej;

• wprowadzenie w § 5 ust. 2 regulaminu zakazu palenia odpadów w urządzeniach grzewczych budynków, wypalania lub spalania skoszonej trawy, liści, gałęzi oraz innych odpadów zielonych na terenie nieruchomości - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz powtórzeniem w sposób zmodyfikowany obowiązków i zakazów ustalonych w rozdziale 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., zwana dalej: u.o.);

• nałożenie w § 6 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu w sposób stanowiący powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

• określenie w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały, iż napraw samochodu związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu można dokonywać w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że czynności te nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy oraz nie spowodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji określonych w § 6 zasad techniki prawodawczej;

• uregulowanie w § 8 regulaminu postępowania w zakresie odpadów zawierających azbest z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz poprzez nieprecyzyjne odesłanie do przepisów ustawy dotyczącej odpadów bez jej określenia;

• ustalenie w § 9 ust. 2 pkt 5 regulaminu, iż pracownik punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych może odmówić przyjęcia odpadów innych niż wymienione w ust. 2 tego przepisu, a także w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że odpady nie są odpadami komunalnymi powstałymi w gospodarstwie domowym - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.;

• określenie w § 13 ust. 2 regulaminu, iż pojemniki na odpady komunalne winny być ustawione w granicach nieruchomości z zachowaniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem MI), na równej powierzchni w miarę istniejących możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.;

• określenie w §13 ust. 1 pkt 4 regulaminu obowiązku utrzymywania w czystości miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.;

• nałożenie w §15 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym co stanowi częściowe powtórzenie uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g;

• nałożenie w § 16 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych - co stanowi powtórzenie w zmodyfikowanej formie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.;

• określenie w § 19 pkt 3 regulaminu, iż zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce

w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tablicą ze stosownym ostrzeżeniem - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.;

• wprowadzenie w § 20 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli zwierząt gospodarskich dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem do obszaru nieruchomości na której jest prowadzona -

z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz wkraczając w istniejące regulacje ustawowe;

• wprowadzenie w § 20 ust. 3 pkt 1 regulaminu dla właściciela nieruchomości obowiązek nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałas, odory itp. z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz wkraczając w istniejące regulacje ustawowe;

• wprowadzenie w § 20 ust. 4 regulaminu wymagania w zakresie hodowli pszczół z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz wkraczając w istniejące regulacje ustawowe;

• wprowadzenie w § 20 ust. 5 pkt 1 regulaminu obowiązku gromadzenia

i usuwania powstających w związku z utrzymaniem zwierząt odpadów

i nieczystości w sposób nie powodujący zanieczyszczeń powietrza wody i gleby z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz wkraczając w istniejące regulacje ustawowe;

• wprowadzenie w § 20 ust. 5 pkt 4 regulaminu obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz

z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji określonych w § 6 rozporządzenia;

• wprowadzenie w § 20 ust. 5 pkt 5 regulaminu obowiązku usuwania

i unieszkodliwiania padliny zgodnie z obowiązującymi przepisami -

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji określonych w § 6 rozporządzenia;

• wprowadzenie w § 21 regulaminu obowiązku oznakowania miejsc wyłożenia środków zwalczających gryzonie - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Rada Gminy zdaniem Prokuratora nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego,

w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Prokurator wskazał, iż w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale także wówczas, gdy uchwałodawca reguluje materię uregulowaną już ustawami, co pozostaje

w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Skarżący wskazał dalej, iż według § 118 w związku z § 143 rozporządzenia,

w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie, jest co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym traktowanym jako rażące naruszenie prawa. Unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w związku z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7

i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Zdaniem skarżącego postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych

w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów

w sposób niejasny lub niejednoznaczny.

W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator szczegółowo przedstawił zarzuty i naruszenia przepisów prawnych podniesione w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zapisy uchwały są prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano

z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.).

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała

w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności

w zakresie objętym wyrokiem. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie

z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA

w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA

w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa).

Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości

i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r.

w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA

w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA

w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA

w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa).

Słusznie zatem podnosi Prokurator, że nałożenie w § 2 pkt 1 (zamiast nieprawidłowo wskazanego § 2 ust. 1) regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów oraz nałożenie obowiązku utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (§15) stanowi częściowe powtórzenie normy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Ponadto wprowadzenie w uchwale unormowań dotyczących miejsca, w którym ustawiane będą pojemniki na odpady komunalne, nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Niewątpliwie ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym

i technicznym. Wskazanego uprawienia nie można odnosić do miejsc, w których ustawiane mają być ww. pojemniki.

W § 2 pkt 4 (zamiast nieprawidłowo powołanego § 2 ust. 4) uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny

z przepisami prawa. Powyższe określenie jest nieostre i wadliwie zastosowane w regulaminie. Odwołanie się do ogólnych bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały. Zgodnie z intencją ustawodawcy zadaniem rady gminy jest przyjęcie w regulaminie takich unormowań, które stanowią uszczegółowienie zasad porządku

i czystości w gminie.

W ocenie Sądu powołany § 2 pkt 1 regulaminu stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych.

Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W ustępie tym, jak domyślać się można Rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie. Podobne stanowisko wyraził WSA w Olsztynie w wyroku II SA/Ol 513/17.

W § 5 ust. 2 regulaminu wprowadzono zakaz palenia odpadów w urządzeniach grzewczych budynków, wypalania lub spalania skoszonej trawy, liści gałęzi oraz innych odpadów zielonych na terenie nieruchomości - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., nadto powtórzeniem w sposób zmodyfikowany obowiązków i zakazów ustawowych. Zasadnie podniósł Prokurator, że problematykę spalania odpadów reguluje dział II rozdział 10 u.o.

W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. rada gminy upoważniona została do określenia szczegółowych zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przyjęta przez radę gminy regulacja w § 6 pkt 2 regulaminu (co jednoznacznie wynika z uzasadnienia skargi) stanowi powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznie służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Niewątpliwie określone

w ten sposób w akcie prawa miejscowego obowiązki stanowią powtórzenie uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. oraz wykraczają poza regulację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p.g. Rada nie posiadała upoważnienia do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 7 ust. 3 regulaminu Rada przekroczyła ustawowe kompetencje przez wprowadzenie zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie naprawy związane z bieżąca eksploatacją pojazdu. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Ponadto za nieostry i nieprecyzyjny należy uznać zapis odnoszący się do kwestii usunięcia odpadów zgodnie z przepisami ustawy,

a także, że odpady te nie spowodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości.

Za prawidłowy Sąd uznał zarzut skargi odnoszący się do § 8 regulaminu zawierający odesłanie w zakresie postępowania z odpadami zawierającymi azbest do u.o., zapis ten został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a ponadto nakazuje stosowanie się do aktu prawnego bliżej nieokreślonego (bez wskazania daty uchwalenia ustawy, czasu i miejsca jej publikacji).

Za trafny Sąd uznaje zarzut naruszenia § 9 ust. 5 regulaminu (uznając błędne określenie zapisu przez Prokuratora jako § 9 ust. 2 pkt 5) ustalono, iż pracownik punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych może odmówić przyjęcia odpadów innych niż wymienione w ust. 2 tego przepisu, a także w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że odpady nie są odpadami komunalnymi powstałymi

w gospodarstwie domowym. Powtórzyć zatem można za Prokuratorem, że wprowadzone w tym przepisie ograniczenia stoją w sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 3a u.o., który stanowi, że dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych

i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprowadzona regulacja pozostawia pracownikowi PSZOK swobodną ocenę czy dostarczone odpady są odpadami powstałymi w gospodarstwie domowym nie wskazując żadnych kryteriów tej oceny.

Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 (co jednoznacznie wynika z treści skargi co do zamiaru zarzutu tego przepisu), stwierdzić należy, że powyższe zapisy nastąpiły z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. Ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania

w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wskazanego uprawnienia nie można odnosić do miejsc i terenów, w których ustawiane są pojemniki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 oraz z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 689/09, wszystkie publ. cbosa).

Z kolei § 15 regulaminu stanowi częściowe powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g. oraz wprowadza dodatkowe obowiązki w zakresie utrzymania pojemników na odpady komunalne w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy czym Rada przekroczyła również swoje uprawnienia co zapisu w zakresie dezynfekowania pojemników dwa razy w roku.

Nałożenie obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub

w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych wynikające z § 16, stanowi częściowe powtórzenie unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. z niedozwoloną jego modyfikacją.

Niewłaściwa jest także redakcja § 19 pkt 3 regulaminu dotycząca obowiązków właścicieli zwierząt domowych – psów i zwolnienia psów ze smyczy. Zapis ten przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.,

a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy

w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji

i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa). Również przepis ten (§ 19 pkt 3) nakładający obowiązki dotyczące stosownego ogrodzenia i oznakowania nieruchomości, na której poruszają się psy należy uznać za wykraczające poza upoważnienie ustawowe.

Do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. doszło też przez nałożenie w przepisach § 20 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 3 pkt 1, § 20 ust. 4, § 20 ust. 5 pkt 1, 4 i 5 regulaminu obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W § 20 ust. 1 uchwały rada gminy ustaliła warunek, iż na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) oraz ograniczenia w § 20 ust. 1 pkt 2 wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będących jej skutkiem do obszaru nieruchomości na której jest prowadzona. Rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy czy rozporządzenia. Przepis § 20 ust. 1 pkt 2 narusza ponadto art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g Rada nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości bez sprecyzowania tego pojęcia poprzez określenie choćby minimalnych wymagań w tym zakresie. Zatem słusznie w tym zakresie podniósł zarzuty Prokurator. Nie posiada również upoważnienia do zakazywania oddziaływania na środowisko. Rada gminy nie może także wprowadzać zakazu powodowania uciążliwości wobec osób trzecich przez osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 20 ust. 3 pkt 1). Zapis ten jest nieprecyzyjny i może być interpretowany na wiele sposobów. W tym zakresie mogą mieć jedynie zastosowanie przepisy ustaw w tym m.in. przepisy k.c. dotyczące immisji (art. 144 k.c.) czy przepisy kodeksu wykroczeń dotyczące zakłócania spokoju publicznego (art. 51 k.w.). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10).

Zdaniem skarżącego podobnie ocenić należy uregulowania zawarte w § 20 ust. 4 regulaminu dotyczącego zasad hodowli pszczół. Ustalenia zasad hodowli pszczół,

w szczególności ustawiania uli w takiej odległości od granicy i w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących, stanowiło wkroczenia w materię ustawową objęta regulacją Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd stwierdza, że Rada nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji (wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13, baza orzeczeń NSA).

Wreszcie stwierdzić należy w nawiązaniu do § 21 regulaminu, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy Rada upoważniona pozostawała do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji ( vide. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r.

o sygn. II SA/Gd 212/10; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zatem zapis odnoszący się do zobowiązania właścicieli nieruchomości oznakowania miejsc napisem "Uwaga gryzonie" - stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

W rezultacie skarga Prokuratora okazała się uzasadniona, zaś błędy jednostek redakcyjnych regulaminu, które zawierała skarga nie miały istotnego znaczenia, gdyż uzasadnienie skargi jednoznacznie wskazywało intencje skarżącego.

W tych okolicznościach powoływanie się przez Radę na powyższe, wbrew twierdzeniom organu, nie miało istotnego znaczenia.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.