Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9, art. 91 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 267 zdanie pierwsze lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ust. 1 lit a i b
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 156/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. nr DSZ-V.5321.2256.2020.AC w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 156/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. nr DSZ-V.5321.2256.2020.AC w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rodziny i Polityki Społecznej uchylił w części dotyczącej okresu od 1 kwietnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 lutego 2020 r., orzekającą o odmowie przyznania w okresie od 1.10.2019 r. prawa do dodatku dyferencyjnego (w postaci świadczenia wychowawczego) na rzecz dziecka [...] (ur. 26.05.2019 r.) i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Zdaniem organu odwoławczego, [...], ojciec małoletniego [...] do 30 marca 2019 r. wykonywał pracę najemną na terytorium Królestwa Danii, zaś [...] pozostawała osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Polski, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym, państwem właściwym na zasadzie pierwszeństwa, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit a rozporządzenia 883/2004, będzie od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. Dania. Prawidłowo też ustalono, że duński zasiłek rodzinny jest wyższy niż polskie świadczenie wychowawcze, przyznawane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późń. zm.). Jednocześnie, organ odwoławczy ustalił, że [...], ojciec małoletniego [...] od 1 kwietnia 2020 roku pracuje na terytorium Polski i tym samym uchylił zaskarżoną decyzję w części i umorzył postępowanie za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 maja 2021 r., przyjmując, że w tym okresie, nie znajdowały w sprawie zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a właściwym organem do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego będzie organ gminy. W pozostałej części, Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...], zaskarżając decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej w części, tj. w zakresie, w jakim Minister orzekł o utrzymaniu w części decyzji Wojewody Śląskiego.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej w części decyzji wynika, że organ II instancji nie respektował w pełni obowiązków wynikających z art. 7., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mimo, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podnosiła celne zarzuty co do całości decyzji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonujący, dlaczego uznał, iż świadczenia rodzinne przewidziane w Królestwie Danii i Rzeczpospolitej Polskiej wypłacane są z różnych tytułów, a tylko takie ustalenie daje podstawę do zastosowania reguły kolizyjnej z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych (do których zaliczyć należy świadczenie wychowawcze), przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i prawa duńskiego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U, z 2004r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012 z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwany dalej "Trybunałem" lub "TSUE";

- naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art, 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem tytułu przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2020 r. poz, 256, z późn, zm.) oraz art. 60 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 987/2009", a także w związku z art. 68 ust. 2 i 3 rozporządzenia 883/2004, poprzez bezpodstawne uznanie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było ustalenie, czy ojciec dziecka skarżącej pobiera w innym państwie członkowskim świadczenia rodzinne, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 obowiązkiem polskiej instytucji właściwej było jedynie przekazanie wniosku skarżącej do instytucji innego państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, oraz analiza możliwości przyznania dodatku dyferencyjnego, z których to obowiązków organy się wywiązały;

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 16 ust. 6 i 7 u.p.p.w.d., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że występujące w tych przepisach wyrażenie "podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie" należy rozumieć jako faktyczne pobieranie świadczeń rodzinnych z innego państwa członkowskiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, tj. uwzględniająca przepisy prawa materialnego (art. 68 ust. 1 w związku z art, II ust. 1 i 3 rozporządzenia 883/2004), powinna prowadzić do wniosku, że przywołane powyżej wyrażenie występujące w przepisie art. 16 ust. 5 i 6 u.p.p.w.d. należy rozumieć jako jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przedstawienie przez Wysoki Sąd pytania prawnego Trybunałowi w trybie art 267 Traktatu o następującej treści: "Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa art, 68 ust. 1 lit a i b rozporządzenia 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych?", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 p.p.s.a,.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy stwierdzić, że poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wskazuje w sformułowanych zarzutach m. in. na naruszanie przepisów rozporządzenia nr 883/2004 o przeciwstawianej treści jurydycznej, tj. art. 68 ust. 1 lit. a oraz art. 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 883/2004. Nie można bowiem zarzucać naruszenia przeciwstawnych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o podjęciu rozstrzygnięcia na podstawie "różnych tytułów" (art. 68 ust. 1 lit. a), drugi na podstawie "tego samego tytułu" (art. 68 ust. 1 lit. b). W kolejnym zarzutach środek odwoławczy wskazuje na naruszenie m. in. art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje dwa składniki, tj. lit. a oraz lit. b o odmiennej treści normatywnej. Z kolei wskazywany jako naruszony art. 68 ust. 1 lit. b tego rozporządzenia zbudowany jest z dalszych trzech jednostek reakcyjnych o różnej treści jurydycznej. Analogiczna sytuacja odnosi się do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna zawiera dwa odmiennej treści prawnej skladniki, tj. lit. a oraz lit. b. Tożsama sytuacja zachodzi w stosunku do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, gdzie pomija się okoliczność, iż obejmuje ona kilka dalszych składowych (lit.) o zróżnicowanych treściach jurydycznych (tj. od lit. a do lit. e). Ponadto tworzenie w ramach niektórych fragmentów zarzutów kasacyjnych niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd wojewódzki, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi usterkami środka odwoławczego obniżającymi jego skuteczność.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przywołać art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019r. poz. 2407 z późn. zm. - dalej jako "u.p.p."), który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm. – dalej jako: "rozp.883/2004") oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.).

Judykatura podkreśla, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do przysługujących jej świadczeń (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19; wyrok TSUE z dnia 2 kwietnia 2020 r. wydany w sprawie C-802/18).

W stosunku do sformułowanych zarzutów kasacyjnych przede wszystkim wskazać wypada, że rozporządzenie nr 883/2004 r. jako generalną zasadę zakłada, że osoby do których stosuje się jej przepisy podlegają ustawodawstwu jednego Państwa członkowskiego, a ustawodawstwo to określa się zgodnie z przepisami tytułu II tego rozporządzenia (por. art. 11 ust. 1 rozporządzenia). Podleganie przez członka rodziny ustawodawstwu określonego państwa członkowskiego, nie oznacza jednak, że to ustawodawstwo w zakresie świadczeń rodzinnych na dzieci zamieszkujące w innym kraju członkowskiego (ojczystym), będzie w okolicznościach danej sprawy właściwe dla rozstrzygnięcie o świadczeniu przyznawanym na rzecz tych dzieci. To, które prawodawstwo, w konkretnej sprawie będzie właściwe w przypadku zbiegu przewidzianych nimi praw do świadczeń rodzinnych, rozstrzygają reguły kolizyjne ustanowione w art. 68 ww. rozporządzenia. Przy czym – co istotne - różnicują one tryb ustalania właściwego prawodawstwa w zależności od tego czym mamy do czynienia ze zbiegiem świadczeń z tego samego czy też różnych tytułów. Ustęp 1 artykułu 68 stanowi bowiem, że w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania, b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych: i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym; ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw; iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci.

Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu przy ustalaniu właściwego w konkretnej sprawie ustawodawstwa ma właśnie zagadnienie tytułu, w oparciu o który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych w kraju członkowskim, w którym rodzic dziecka wykonuje pracę zarobkową i jego skonfrontowanie z tytułem do świadczeń w Polsce. Na kanwie rozpoznawanej sprawy przez Sąd kasacyjny należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one ostatecznie w zasadzie skupiają się wokół wskazywanej kwestii spornej.

Pod pojęciem "tytułu", o którym mowa w tym przepisie rozumieć zaś należy – jak wskazuje się w piśmiennictwie – każdą formę aktywności zawodowej bądź okoliczność faktyczną powodującą podleganie rozporządzeniu rozporządzenia nr 883/2004 oraz przyznanie świadczenia rodzinnego. Chodzi więc o pracę najemną, wykonywanie pracy na własny rachunek bądź zamieszkanie, jeśli w danym państwie nabycie prawa i realizacja prawa do świadczeń nie wymaga aktywności zawodowej (zob. K. Ślebzak, "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz." WKP 2012). Jeśli więc owe tytuły w oparciu, o które ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych są różne, znajduje zastosowanie reguła kolizyjna opisana ust.1 lit. a art. 68, albo jeśli są one tożsame - reguła z ust. 1 lit. b art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 (por. wyrok TSUE z dnia 7 lutego 2019 r. w sprawie C–322/17 oraz opinię Rzecznika Generalnego Paola Mengozziego przedstawioną w dniu 4 października 2018 r. (ECLI:EU:C:2018:818). Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021r. I SA/Wa 1242/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z utrwaloną relewantna linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że właściwy organ (wojewoda, minister) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności, a w szczególności wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego do pobierania świadczenia rodzinnego w innym Państwie Członkowskim, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, czy z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19, z 2 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1805/20, wyrok NSA z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt I OSK 392/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. por. K. Kiczka, Krajowy organ administracji publicznej w prawie unijnym, Wrocław 2013, s. 352–354).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne jak i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Sąd kasacyjny wbrew zarzutom środka odwoławczego potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonujący, do czego był zobligowany normą art. 11 k.p.a., dlaczego uznał, iż świadczenia rodzinne przewidziane w Królestwie Danii i Rzeczpospolitej Polskiej wypłacane są z różnych tytułów, a tylko takie ustalenie daje podstawę do zastosowania reguły kolizyjnej z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. W przypadku bowiem świadczeń wypłacanych z różnych tytułów pierwszeństwo lokuje się po stronie ustawodawstwa państwa zatrudnienia lub wykonywania pracy na własny rachunek. Natomiast w przypadku świadczeń wypłacanych z tego samego tytułu pierwszeństwo prawa państwa zatrudnienia lub wykonywania pracy na własny rachunek występuje jedynie w przypadku, gdy państwo zatrudnienia jest równocześnie państwem zamieszkania dzieci - co w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż małoletni [...] zamieszkuje w Polsce. Z decyzji organu odwoławczego nie wynika jakie to są świadczenia rodzinne, a w szczególności jaki jest tytuł ich przyznawania. Organ nie ustalił także, czy [...] faktycznie pobierał jakiekolwiek świadczenie rodzinne na rzecz swojego małoletniego syna, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Minister Rodziny i Polityki Społecznej przyznał jedynie, że w okresie od 1 października 2019 roku do 30 marca 2020 r. Piotr Andrzejewski wykonywał pracę na terytorium Królestwa Danii i w związku z tym państwem właściwym na zasadzie pierwszeństwa, zgodnie z powołanym wyżej przepisem będzie miejsce wykonywania pracy. Organ nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o świadczeniu pracy w Danii przez małżonka strony skarżącej.

Dlatego też, wbrew zarzutom kasacyjnym, nie można odmówić racji ustaleniu Sądu I instancji, że doszło więc do naruszenia art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 kpa wskazuje, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei stosownie do postanowień art. 77 § 1 i art. 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero bowiem pełne ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego całościowa ocena pozwala na ustalenie, jakie przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w sprawie.

Także zawarty w skardze kasacyjnej na wstępie zarzut naruszenia art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) w związku z wskazywanymi normami Konstytucji RP i innymi przepisami prawa jest niezsadzany. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 6 października 2021 r., C-561/19, Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi Spa przeciwko Rete Ferroviaria Italiana Spa, wskazał, że artykuł 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, ma obowiązek skierowania do Trybunału podniesionego przed nim pytania dotyczącego wykładni prawa Unii, chyba że stwierdzi, iż pytanie to nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, albo że prawidłowe stosowanie prawa Unii jest tak oczywiste, iż nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. Istnienie takiej ewentualności należy oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych prawa Unii i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia, oraz niebezpieczeństwa rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Unii. Sąd ten nie może być zwolniony z tego obowiązku tylko z tego powodu, że zwrócił się już do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej samej sprawie krajowej. Jednakże wspomniany sąd może powstrzymać się od zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału z właściwych dla postępowania przed tym sądem względów powodujących niedopuszczalność, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności. Warunkiem koniecznym przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest zatem nie tyle wskazanie przez stronę wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego zastosowanych w danej sprawie, ale powzięcie przez sąd orzekający w sprawie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego (zob. postanowienie NSA z dnia 2 września 2022r. I OSK 1254/22, Biuletyn Europejski nr 10 (93)/2021 - opinia NSA z dnia 15 listopada 2021 r., publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

TSUE w przywoływanym wyroku z dnia 6 października 2021 r., C-561/19 stwierdził, że system bezpośredniej współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, ustanowiony w art. 267 TFUE, nie ma nic wspólnego z jakąkolwiek inicjatywą stron (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Consiglio Nazionale dei Geologi, C-136/12, EU:C:2013:489, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 3 czerwca 2021 r., Bankia, C-910/19, EU:C:2021:433, pkt 22). Strony te nie mogą pozbawiać sądów krajowych niezależnego wykonywania odpowiednich uprawnień, o których mowa w art. 267 TFUE, w szczególności poprzez zobowiązanie ich do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 1978 r., Mattheus, 93/78, EU:C:1978:206, pkt 5).

W rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku strony skarżącej kasacyjnie.

Zauważyć bowiem należy w opozycji do zarzutów środka odwoławczego, że już motyw 3 preambuły do rozporządzenia 883/2004 stanowi, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie było przy licznych okazjach zmieniane i aktualizowane w celu uwzględnienia nie tylko rozwój na szczeblu Wspólnoty, wliczając w to wyroki Trybunału Sprawiedliwości, ale także zmian w ustawodawstwie na szczeblu krajowym. Takie czynniki przyczyniły się do skomplikowania i nadmiernego rozbudowania wspólnotowych zasad koordynacji. Zmiana tych zasad, przy jednoczesnym ich unowocześnieniu i uproszczeniu, jest wobec tego nieodzowna dla osiągnięcia celu, jakim jest swobodny przepływ osób.

Także na gruncie stosowania rozporządzenia 883/2004 m. in. Rzecznik Generalny uwypukla, że właśnie z jego motywu 3 wynika, że rozporządzenie nr 883/2004 ma na celu – zastąpienie – zasad koordynacji określonych w rozporządzeniu nr 1408/71, które stały się bardzo skomplikowane i nadmiernie rozbudowane z powodu licznych zmian i aktualizacji dokonywanych w celu uwzględnienia rozwoju na szczeblu Unii Europejskiej oraz zmian w ustawodawstwie na szczeblu krajowym, poprzez ich uproszczenie oraz unowocześnienie (zob. pkt 67 przywoływanej wyżej opinii Rzecznika Generalnego Paola Mengozziego). Tym samym rozporządzenie 883/2004 nie ustanawia tego samego stanu prawnego jaki wynikał uprzednio z rozporządzenia nr 1408/71 (zob. odpowiednio: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656; wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09; 6 grudnia 2022 r. I OSK 1965/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości co do wykładni wskazanych przez stronę skarżącą przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej. Wskazywana przez stronę skarżącą kasacyjnie istniejąca w jej ocenie rozbieżność pomiędzy przyjętym przez Sąd I instancji rozumieniem przepisów prawa unijnego, a rozumieniem tych przepisów w orzecznictwie TSUE oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach nie świadczy o istnieniu wątpliwości co do wykładni tych przepisów, a jedynie o tym, że sąd I instancji przyjął ich wykładnię odbiegającą – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – od powszechnie przyjętej w orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2332/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnie należy uznać za bezzasadne.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.