Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1798/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 98 a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 187
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 146/07 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo 2. rozprawę odroczyć 3. przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy datą ustalenia opłaty adiacenckiej, o jakiej mowa, w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 nr 12 poz. 09 ze zm.), w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, jest data wydania, wysłania czy doręczenia stronie zobowiązanej decyzji organu pierwszej instancji czy decyzji ostatecznej w tym przedmiocie."


UZASADNIENIE

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 146/07 oddalającego skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy Warszawa-Białołęka uchwałą z dnia 31 marca 2000 r. nr XX/284/2000 określiła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego geodezyjnym podziałem nieruchomości w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność H. K. oraz H. i A. małż. C. oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położone w m.st. Warszawie, dzielnicy Białołęka przy drodze dojazdowej do ul. P. na działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości. W toku postępowania został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego – D. S. operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość nieruchomości według stanu sprzed podziału wynosiła 1053849 zł, a według stanu na dzień, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna wynosi 1089372 zł, zatem wzrost jej wartości wyniósł 35523 zł.

Prezydent m.st. Warszawy działając w oparciu o art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.),zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 17761,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i obciążył nią odpowiednio H. K. w wysokości 16261,50 zł oraz A. i A. małż. C. w wysokości 1500,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. K. podnosząc, że uchwała nr XX/284/2000 Rady Gminy Warszawa-Białołęka w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nie była publikowana w trybie przepisów o publikowaniu aktów prawa miejscowego i zdaniem wnoszącej skargę nie obowiązuje, zatem zaskarżona decyzja Prezydenta m.st. Warszawy jest nieważna z mocy prawa oraz to, że w dniu 15 września 2005 r. złożyła nowe zarzuty w sprawie, w tym dwukrotnego naliczenia opłaty adiacenckiej za działki [...] i [...], do czego organ się nie odniósł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o ustaleniu opłaty adiacenckiej i potwierdziło zasadność obciążenia H. K. tą opłatą.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, że nie znajduje potwierdzenia zarzut odwołania dotyczący dwukrotnego naliczenia opłaty adiacenckiej w stosunku do działek oznaczonych nr ew. [...] i [...], bowiem z materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że do wydzielenia działek nr ew. od [...] - do [...] doszło na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...], które powstały na skutek wcześniej dokonanego podziału działki nr ew. [...] zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...].

Zarówno w wyniku podziału nieruchomości z dnia [...] marca 2003 r., jak i kolejnego z dnia [...] grudnia 2003 r. stanowiącego przedmiot sporu (zarzutów) wzrosła wartość nieruchomości, co zgodnie z treścią art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje uprawnienie do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej przez uprawniony organ opłaty adiacenckiej. Tym samym zdaniem organu nie doszło do bezzasadnego dwukrotnego naliczenia opłaty adiacenckiej.

Za niesłuszny uznał organ także zarzut podniesiony przez H. K., że uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołeka z dnia 31 marca 2000 r. nr XX/284/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nie stanowi obowiązującego prawa i nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie została w sposób właściwy opublikowana. Organ podniósł, że ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. - o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., nie pozbawiła mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem jej wejścia w życie. Powyższa uchwała Rady Gminy Warszawa-Białołęka została podjęta 31 marca 2000 r., nie było zatem obowiązku jej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Tym samym, zdaniem organu, uchwała ta jako wydana zgodnie z obowiązującym prawem w dacie jej wydania stanowi prawidłową podstawę prawną decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006 r., ustalającej opłatę adiacencką.

Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. K. domagając się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. i umorzenia postępowania w sprawie podnosząc, że decyzja wydana została pomimo przekroczenia określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletniego terminu dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej., decyzją ostateczną, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. została doręczona stronie w dniu 14 grudnia 2006 r. i z tym dniem stała się ona ostateczna, a nie z datą jej sporządzenia w dniu [...] listopada 2006 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej tej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o termin wydania decyzji w pierwszej instancji. Przepis ten nie wymaga natomiast, aby w okresie 3 lat została wydana decyzja ostateczna. Ustawodawca zakreślając 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę, a zatem ograniczając w czasie prawo organu do ustalenia i pobrania opłaty od właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości, uczynił to mając na uwadze interes właściciela - aby po zbyt długim okresie czasu od decyzji podziałowej nie pozostawał w niepewności co do ewentualnych opłat, do zapłaty których mógłby być zobowiązany w przyszłości. Jeśli uprawnień tych organ nie wykorzysta w określonych terminach, nastąpią skutki określone w ustawie. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie. Gdyby przyjąć, że decyzja ta musi stać się ostateczna w terminie 3 lat, to mogłoby to spowodować naruszenie prawa właściciela określonej nieruchomości do skutecznego odwołania się od niekorzystnej dla niego decyzji ustalającej opłatę adiacencką poprzez zamknięcie możliwości wniesienia odwołania, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości żadnej ze stron postępowania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 10 grudnia 2003 r., a decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] października 2006 r. Należy zatem uznać, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana przed upływem terminu wskazanego w ustawie.

H. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona podniosła, że skoro ustalenie opłaty może nastąpić przed upływem wskazanego terminu trzyletniego, to decyzja o ustaleniu opłaty nie tylko musi zostać wydana przed upływem tego terminu ale i musi być ostateczna. Strona powołała się w tym zakresie na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2003 r. sygn. akt I OSA 3451/01.

W związku z tym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracyjnych obu instancji (art. 188 p.p.s.a.), względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej uznał, że w granicach tej skargi wyłoniły się poważne wątpliwości prawne, których rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie.

Po pierwsze, zachodzi wątpliwość co do tego, czy termin 3 lat określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczający w czasie dopuszczalność ustalenia w drodze decyzji tejże opłaty adiacenckiej, dotyczy tylko decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta t.j. decyzji organu pierwszej instancji, czy w razie wniesienia odwołania od tej decyzji dotyczy także decyzji organu odwoławczego. Innymi słowy, czy w rozumieniu art. 98a ust. 1 tej ustawy opłata adiacencka, o jakiej mowa w tym przepisie musi zostać ustalona decyzją ostateczną w terminie określonym w tym przepisie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrzymuje się rozbieżność w tym przedmiocie.

Na wstępie należy zauważyć, że art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. i z tą też datą został zmieniony art. 98 tej ustawy, przede wszystkim przez skreślenie dotychczasowego ust. 4. W przepisie tegoż ust. 4 zawarta była dopuszczalność ustalenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz ustalenie stawki procentowej tej opłaty, natomiast w kwestii terminu, w jakim może nastąpić ustalenie tej opłaty adiacenckiej, przepis ust. 4 odsyłał do odpowiedniego stosowania ówcześnie obowiązującego art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w ust. 2 określał termin 3-letni dla ustalenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Obowiązujący od dnia 22 września 2004 r. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w rozpoznawanym zakresie odpowiednikiem obowiązującego do tego dnia art. 98 ust. 4 ustawy i art. 145 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do powyższej daty. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, że zarówno w ówczesnym art. 145 ust. 2, jak i w obecnym art. 98a ust. 1 mowa była i jest o "ustaleniu opłaty adiacenckiej" (w drodze decyzji) w terminie 3 lat (do 3 lat) od dnia, w którym nastąpiło określone zdarzenie.

Powyższe przypomnienie jest konieczne, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do stanu prawnego sprzed dnia 22 września 2004 r. w przedmiocie przedawnienia ustalenia w drodze decyzji opłat adiacenckich z obydwu wskazanych wyżej tytułów, dotyczyło wykładni art. 145 ust. 2 powołanej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym. Nie może być ono pominięte, gdyż nie straciło aktualności w zakresie objętym przedstawionym zagadnieniem prawnym, skoro w tym zakresie w art. 98a ust. 1 ustawy mowa jest o "ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat" od określonej daty, tak jak w poprzednim brzmieniu art. 145 ust. 2 tej ustawy była mowa o "ustaleniu opłaty adiacecnkiej w terminie do 3 lat" od określonej daty.

W przeciwieństwie zatem do zmiany art. 145 ust. 2 dokonanej z dniem 22 września 2004 r., kiedy zdanie "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat" zastąpione zostało zdaniem "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckkiej może nastąpić w terminie do 3 lat", w nowym art. 98a ust. 1 dodanym także z powyższą datą zachowano dotychczasową treść przepisu w omawianym zakresie – "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat".

Jak podniesiono wyżej, orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii czy przedmiotowa opłata adiacencka musi zostać ustalona ostatecznie (decyzją ostateczną) w określonym terminie 3 lat, czy wystarczy wydanie w tym terminie decyzji przez organ pierwszej instancji, nie było i nadal nie jest jednolite.

W powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 17 września 2003 r. I SA 3451/01 (LEX 149463) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (chodziło o brzmienie tego przepisu sprzed daty 22 września 2004 r., które miało też zastosowanie do opłat adiacenckich z ówczesnego art. 98 ust. 4 tej ustawy), jest terminem z zakresu prawa administracyjnego i oznacza, że przed jego upływem opłata winna być ustalona decyzją ostateczną (z uzasadnienia tego wyroku wynika, że chodzi tu o termin prawa materialnego). Takie stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny już we wcześniejszych orzeczeniach, np. wyroki z dnia: 5 grudnia 2000 r. I SA 1684/99 (LEX nr 55738), 19 lipca 2001 r. II SA/Po 738/00 (nie publ.), 4 września 2001 r. II SA/Po 779/00 (nie publ.), 13 grudnia 2001 r. I SA1278/00 (LEX nr 80650). Taki też pogląd prezentowany był w piśmiennictwie prawniczym w odniesieniu do art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed dnia 22 września 2004 r. (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka, Wyd. II ZCO Zielona Góra 2000 r., str. 212). Stanowisko takie zostało przyjęte także w późniejszych wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2005 r. II SA/Gd 205/03 (LEX nr 235161), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. I OSK 1023/05 (LEX nr 266349), który dotyczył także stanu prawnego w zakresie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed dnia 22 września 2004 r., a tym samym ówczesnego art. 98 ust. 4 ustawy, t.j. także miał odpowiednie zastosowanie dla opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości.

Odmienne stanowisko prezentowane było natomiast, poza zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie wyrokiem WSA w Warszawie, w wyrokach tegoż Sądu: z dnia 11 września 2006 r. I SA/Wa 895/06 (LEX nr 256631) i z dnia 2 sierpnia 2007 r. I SA/Wa 1404/06 (LEX nr 355269), w których uznano, że termin 3 lat określony w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wydania decyzji w pierwszej instancji, co oznacza, że decyzja ustalająca opłatę nie musi stać się ostateczną w tym terminie. Podobne stanowisko, że chodzi o decyzję organu pierwszej instancji, ale dotyczące art. 145 ust. 2 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 22 września 2004 r., a więc nieodnoszącym się już w omawianym zakresie do opłat adiacenckich z art. 98a tej ustawy, zostało przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r. II SA/Gd 161/07 (ONSA i WSA 2008/4/68 i LEX nr 419817). Należy podnieść, że jak to już wyżej wspomniano, w stanie prawnym, którego dotyczy ten wyrok, art. 145 ust. 2 zawiera sformułowanie o "wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" w terminie do 3 lat od (..), odmienne od poprzedniego brzmienia tego przepisu i odmienne od treści obowiązującego od 22 września 2004 r. przepisu art. 98a ust. 1, gdzie była i jest mowa w odniesieniu do opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości o "ustaleniu opłaty adiacenckiej" w terminie 3 lat od (...). W piśmiennictwie prawniczym zaprezentowany został pogląd, że nastąpiła merytoryczna zmiana art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – obecnie wystarczy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, o której mowa w tym przepisie, w wymaganym terminie, chociażby decyzja ta stała się ostateczna po upływie tego terminu (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. Red. G. Bieńka, wydanie Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s. 457). Na, mającą istotne znaczenie, różnicę między ustaleniem publicznoprawnych należności pieniężnych w ustawowym terminie przez organ administracji jako kategorią materialnoprawną a wydaniem decyzji administracyjnej jako czynnością procesową załatwiającą sprawę w danej instancji, wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05 (ONSA i WSA 2006/5/132). Z powyższych przyczyn, mimo opublikowania cytowanego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r. II SA/Gd 161/07 w zbiorze urzędowym orzecznictwa sądów administracyjnych, w dalszym ciągu istnieją poważne wątpliwości w przedstawionym zakresie co do rozumienia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym nadal jest mowa o "ustaleniu opłaty adiacenckiej" w terminie 3 lat od dnia (...).

Po drugie, w rozpoznawanej sprawie powstała kolejna wątpliwość, której wyjaśnienie będzie miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy w postępowaniu kasacyjnym, a mianowicie, czy w terminie, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, o której mowa w tym przepisie (organu pierwszej lub drugiej instancji), powinna być doręczona stronie zobowiązanej, czy wysłana jej w tym terminie, czy wydana w tym terminie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., t.j. sporządzona stosownie do istotnych wymogów tego przepisu.

Konieczność wyjaśnienia tego zagadnienia w trybie art. 187 p.p.s.a. wynika przede wszystkim z różnorodności regulacji prawnych dotyczących tej materii, odmienności spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawym, w których problem ten występuje, co powoduje, że tak w stosowaniu prawa, jak i w doktrynie prawniczej prezentowane są różne stanowiska w tym przedmiocie, w szczególności co do wykładni pojęcia "wydanie decyzji" używanego zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i postępowania adminsitracyjnego. Ilustracją tej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego są w szczególności: uchwała NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 10/00 (ONSA 2001, nr 2, poz. 56), powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05 (ONSA i WSA 2006 . nr 5, poz. 132), także wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II FSK 135/05 (ONSA i WSA 2006, nr 6, poz. 163), uchwała NSA z dnia 17 grudnia 2007 r. I FPS 5/07 (ONSA i WSA 2008, nr 2, poz. 22), uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 listopada 2008 r. I FPS 2/08 (dotąd. niepubl.), uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r. II GPS 4/08 (dotąd niepubl.)

Wydaje się, że materialoprawny charakter terminu określonego w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związana z nim dopuszczalność ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, o jakiej mowa w tym przepisie, t.j. nałożenia na wnioskodawcę podziału nieruchomości obowiązku wniesienia należności pieniężnej wynikającej z tej opłaty adiacenckiej, przemawiają za przyjęciem stanowiska, że datą ustalenia tej opłaty jest data doręczenia wnioskodawcy decyzji w tym przedmiocie. Na rzecz takiego poglądu przemawia także, jak się wydaje, cała treść art. 98 a ust. 1 ustawy. Mowa jest tu bowiem, w odmiennym znaczeniu o "możliwości ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej w określonym terminie", co dotyczy kwestii materialnoprawnej oraz o "dniu wydania decyzji o ustaleniu tej opłaty", co ma kontekst proceduralny t.j. odnosi się do daty jej sporządzenia, jako decydującej o cenie, według której określa się wartość nieruchomości rzutującą na wysokość opłaty.

W tej kwestii skład orzekający skłania się do poglądu, że na tle przepisów wyznaczających organom administracji okres, w ciągu którego mogą one skutecznie dochodzić należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym, t.j. gdy przepisy określają materialnoprawne terminy wyznaczające chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej, decyzja o ustaleniu tej należności powinna być doręczona stronie przed upływem tego terminu.

W opisanym wyżej stanie rzeczy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za konieczne dla prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej przedstawić na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne jak w sentencji postanowienia.