Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 539/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2014 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił dla J.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 23 budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...] i określił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych:

a) funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu: działki o nr ewid. [...] zabudowane są obiektami ośrodka wypoczynkowego z budynkami letniskowymi przeznaczonymi do rozbiórki oraz nieużytkowanym budynkiem usługowym przeznaczonym do remontu, ustalono budowę 23 wolnostojących budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną, dopuszczono wtórny podział działek z wydzieleniem działek pod planowane budynki, działki z istniejącym budynkiem, działki z istniejącą studnią oraz działki pod drogi wewnętrzne; (...), zagospodarowanie działki zgodne z funkcją zabudowy, należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (...),

b) warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:

- ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy od granicy działki z terenem leśnym w odległości nie mniejszej niż 12 m; dopuszczono lokalizację budynków w odległości mniejszej niż 12 m, lecz nie mniejszej niż 4 m od granicy działki leśnej pod warunkiem uzyskania odstępstwa od wymagań na etapie pozwolenia na budowę, po uzyskaniu upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych właściwego ministra,

- wielkość powierzchni zabudowy (w tym powierzchnie utwardzone) w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekroczyć 40% powierzchni wydzielonej działki, przy czym całkowita powierzchnia zabudowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie może być większa niż 0,5 ha wnioskowanego terenu objętego inwestycją,

- powierzchnia zabudowy budynku letniskowego każdy do 100 m2, plus taras do 30 m2,

- liczba kondygnacji budynku letniskowego do dwóch kondygnacji nadziemnych,

- szerokość elewacji frontowej budynku każdy do 10 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu do 3 m,

- geometria dachów - dachy dwuspadowe, kryte dachówką lub materiałami imitującymi dachówkę lub gontem bitumicznym, kąty nachylenia połaci od 15° do 45°, kalenice budynków na wysokości do 7 m, dopuszcza się lukarny,

- ustalono budowę hydroforni wraz z parterowym budynkiem socjalno-technicznym o powierzchni zabudowy do 100 m2, krytym dachem płaskim lub dwuspadowym, o wysokości zabudowy do 6 m.

c) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi (...),

d) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (...),

e) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

- zaopatrzenie w wodę z istniejącej studni własnej lub z projektowanego ujęcia własnego wraz z budową hydroforni i budynku socjalno-technicznego,

- odprowadzenie ścieków bytowych projektowanych budynków do istniejącego zbiornika na ścieki bytowe, dopuszcza się budowę nowych zbiorników bezodpływowych,

- zaopatrzenie w energię przez istniejące przyłącze, odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową zawartą na wywóz odpadów na wysypisko śmieci zgodnie z przepisami odrębnymi,

- dojazd bez zmian przez istniejący wjazd z działki nr [...], a następnie poprzez projektowaną drogę wewnętrzną,

- miejsca parkingowe w granicach własnej posesji, w przypadku kolizji

z istniejącą infrastrukturą techniczną dopuszcza się jej przebudowę na warunkach

i w uzgodnieniu z właściwym zarządcą sieci,

f) warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich (...)

3) linie rozgraniczające teren inwestycji: oznaczono na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, zgodnie z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z analizy urbanistycznej wynika, że

w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa letniskowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka pod planowaną zabudowę posiada istniejący dojazd przez niezalesiony pas gruntu będący drogą leśną nieutwardzoną. Działka zabudowana jest obiektami ośrodka wypoczynkowego przeznaczonymi do rozbiórki. W kierunku zachodnim od terenu pod inwestycję w odległości ok. 300 m znajduje się Jezioro [...]. Teren objęty inwestycją położony jest w obrębie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...]" ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Nr 9, poz. 172, ze zm.). Najbliższy obszar Natury 2000 znajduje się w znacznej odległości (ponad 10 km) od terenu pod inwestycję. Działka nr [...] stanowi grunty budowlane zadrzewione oznaczone symbolem Bz o powierzchni 0,9815 ha, działka nr [...] to pas drogowy oznaczony symbolem dr o powierzchni 0,0775 ha. Organ I instancji wskazał, że decyzja wymaga uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na położenie działki objętej inwestycją w obszarze chronionego krajobrazu, który to organ nie zajął stanowiska w ustawowym terminie oraz z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych z uwagi na dojazd przez działkę nr ewid. [...]. Ten ostatni organ pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydał opinię, iż wjazd na nieruchomości inwestora oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] z działki nr [...] będącej w zarządzie Nadleśnictwa, która w części stanowi drogę, może być udostępniony na zasadzie ustanowienia służebności drogi koniecznej.

W ocenie organu I instancji warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, co stwierdzono na podstawie wizji lokalnej w terenie i analizy obszaru wokół działki budowlanej. Załącznik graficzny nr 1 to mapa w skali 1:500, załącznik nr 2 to analiza urbanistyczna. Z treści załącznika nr 2 do decyzji – "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - część tekstowa" wynika, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu ok. 360 m wokół planowanej inwestycji. Działki nr [...] zabudowane są budynkami letniskowymi przeznaczonymi do rozbiórki oraz budynkiem z pokojami pod wynajem aktualnie opuszczonym wymagającym remontu. Jest to obiekt dwukondygnacyjny

z poddaszem i podpiwniczeniem, kryty dachem mansardowym, a w części niskiej dachem płaskim. Na działkach sąsiednich istnieją ośrodki wypoczynkowe z budynkami letniskowymi, leśniczówka. Są to obiekty parterowe i parterowe z poddaszami użytkowymi kryte dachami płaskimi i dwuspadowymi. Działki sąsiednie niezabudowane - grunty rolne i leśne oraz drogi, a w kierunku zachodnim od terenu pod inwestycję w odległości ok. 30 m znajduje się Jezioro [...]. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że funkcja terenu sąsiednia - mieszkalna i letniskowa; forma architektoniczna: zabudowy sąsiedniej - domy parterowe, dwukondygnacyjne i budynek dwukondygnacyjne z poddaszem nieużytkowym i podpiwniczeniem. Na działkach sąsiednich nie ukształtowała się jednolita linia zabudowy. Ustalono linie zabudowy zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od strony zachodniej

i południowej teren graniczy z gruntem leśnym na działkach sąsiednich nr ewid. [...]. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: na działkach sąsiednich wynosi ok. 10-40% wielkość powierzchni zabudowy (w tym powierzchnie utwardzone) w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekroczyć 40% powierzchni wydzielonej działki; przy czym całkowita powierzchnia zabudowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie może być większa niż 0,5 ha wnioskowanego terenu objętego inwestycją. Szerokość elewacji frontowej: budynków sąsiednich wynosi ok. 5 - 25 m; ustalono szerokość elewacji frontowej budynku letniskowego każdy do 10 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: budynków sąsiednich niskich do 3,5 m, budynku wysokiego do 6 m - ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu budynków do 3 m. Geometria dachu sąsiedniej zabudowy: dachy płaskie, dwuspadowe o kątach nachylenia połaci do 45° i dach mansardowy - dla nowej zabudowy ustalono dachy dwuspadowe, kryte dachówką lub materiałami imitującymi dachówkę lub gontem bitumicznym, kąty nachylenia połaci od 15° do 45°, kalenice budynków na wysokości do 7 m, dopuszcza się lukarny; dla budynku socjalno-technicznego dopuszcza się dach płaski. Warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: a) pkt 1 - w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa letniskowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - warunek jest spełniony,

b) pkt 2 - działka posiada istniejący dojazd z działki nr ewid. [...] - warunek jest spełniony, c) na działce istnieje studnia i bezodpływowy zbiornik oraz istniejące przyłącze energetyczne - warunek jest spełniony, d) pkt 4 - działki objęte inwestycją stanowią grunty klasy Bz i dr - grunty te nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych - warunek jest spełniony, e) pkt 5 - nie stwierdzono sprzeczności z przepisami odrębnymi - warunek jest spełniony.

Wnioskiem z [...] marca 2021 r. J.G. zwrócił się o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2014 r., nr [...] wydanej dla inwestycji polegającej na budowie 23 budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczna na działkach nr ewid. [...]. Wniosek dotyczył zmiany parametrów projektowanych budynków tj. szerokości elewacji frontowej do 12 m (było do 10 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu do 4 m (było do 3 m), geometrii dachu poprzez możliwość budowy dachów dwuspadowych lub wielospadowych z możliwością budowy dachów mansardowych (były dachy dwuspadowe) i wysokości budynków w kalenicy do 8,5 m (było do 7 m).

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) Wójt Gminy zmienił decyzję z [...] września 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy w następujący sposób:

1. pkt 2) lit. b) tiret szósty otrzymuje brzmienie: "szerokość elewacji frontowej budynku - do 12 m",

2. pkt 2) lit. b) tiret siódmy otrzymuje brzmienie: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - do 4 m",

3. pkt 2) lit. b) tiret ósmy otrzymuje brzmienie: "geometria dachów - dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kątach nachylenia połaci od 15° do 45° z dopuszczeniem dachów mansardowych o kątach nachylenia połaci do 80°, dachy kryte dachówką lub materiałami imitującymi dachówkę lub gontem bitumicznym, kalenice budynków na wysokości do 8,5 m, dopuszcza się lukarny".

Pozostałe warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu określone

w wyżej wymienionej decyzji pozostały bez zmian.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. A.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o:

1. uznanie go za stronę postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 2014 r., nr [...];

2. stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] września 2014 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących domków letniskowych oraz na budowie 23 budynków letniskowych na działkach nr ewid. [...].

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Posiada tytuł prawny do nieruchomości od roku 1997, więc z całą pewnością w toku obu postępowań (2014 i 2021) administracyjnych posiadał niezmienny tytuł prawny do wskazanej nieruchomości uprawniający go do domagania się uznania jako strony postępowania administracyjnego zakończonego komentowaną decyzją. Nie został jednak w żaden sposób zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Informację o decyzji z 2014 r. powziął z akt sprawy o sygn. [...], zaznajamiając się z nimi we wrześniu 2021 r. Organ pominął w tej sprawie wszystkich prywatnych właścicieli nieruchomości graniczących z dz. nr [...] bezpośrednio, jak i pośrednio, a uznał za stronę postępowania wyłącznie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo oraz E S.A. Jest to o tyle zaskakujące, że stopień oddziaływania na nieruchomości, co do których tytuł prawny posiadają te podmioty, jest obiektywnie oceniając mniejszy (Lasy Państwowe) lub identyczny (E S.A.) do odziaływania na prawo strony. Organ uznał, iż odziaływanie inwestycji na uprawnienia uznanych jako strona postępowania podmiotów jest na tyle istotny, iż ich udział w sprawie jest pożądany, natomiast skarżącego pominięto całkowicie bezpodstawnie, mimo posiadanego identycznego interesu prawnego. Działka nr [...] fizycznie graniczy z działką nr [...] i poprzez tą ostatnią z dz. nr [...].

Wnioskodawca podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg podmiotów posiadających status strony określany jest na podstawie art. 28 k.p.a., Przy tym interes prawny nie musi być naruszony wystarczy, że to postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji.

O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. Wnioskodawca zauważył, że inwestor zmienił w 2021 przeznaczenie nieruchomości (dz. [...]) z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych na mieszkaniowe. Działania inwestora, jak i zakres planowanej inwestycji, w tym uciążliwość budynków o wysokości 8,5 m i szerokości elewacji frontowej 12 m na nieruchomość bezpośrednio graniczącą jest znaczna, jeśli nie olbrzymia. Tym bardziej, że inwestor planuje postawienie 23 takich budynków. Mimo tych wszystkich przesłanek organ nadal nie widział zakresu odziaływania potencjalnych immisji (art. 233 kc w zw. z art. 144 kc) na nieruchomość strony. Organ w sposób dowolny i nieprawidłowy ustalił krąg podmiotów będących stroną postępowania, a decyzję wydał z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] grudnia 2022 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 155, art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art 54 pkt 3, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2014 r., nr [...];

2. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie,

w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym organ bada, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej

z ustawowych przyczyn nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który dotyczy decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku nie wskazano konkretnych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji określonych w tym przepisie. Cała argumentacja sprowadza się w istocie do tego, że skarżący nie brał udziału

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że przysługiwał mu przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie Kolegium istotnie A.A. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji (wraz ze zmianą). W związku z tym, jako strona postępowania miał prawo zwrócić się z żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Warunki zabudowy ustalone zostały dla nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi działek [...]. Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]. Działka ta graniczyła bezpośrednio z terenem objętym ustaleniami zaskarżonej decyzji (przed podziałem geodezyjnym dokonanym decyzją Wójta Gminy z [...] marca 2021 r. nr [...]).

Nie budziło wątpliwości Kolegium, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla 23 wolnostojących budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną nie zamyka się w granicach działek nią objętych, lecz może oddziaływać także na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące. Tym bardziej, że za strony postępowania organ I instancji uznał inne podmioty, których nieruchomości także bezpośrednio graniczyły z nieruchomością inwestora - E S.A. i Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, co zostało wykazane

w uzasadnieniu decyzji, a także w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu - załącznik nr 2 część tekstowa, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z pkt. 1 - w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa letniskowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; z pkt. 2 - działka posiada istniejący dojazd z działki nr [...]; z pkt. 3 - na działce istnieje studnia i bezodpływowy zbiornik oraz istniejące przyłącze energetyczne; z pkt. 4 - działki objęte inwestycją stanowią grunty klasy Bz i dr, które to grunty nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; z pkt. 5 - nie stwierdzono sprzeczności z przepisami odrębnymi. W obszarze analizowanym wyznaczonym w promieniu ok. 360 m wokół planowanej inwestycji stwierdzono, że działki nr [...] zabudowane są budynkami letniskowymi przeznaczonymi do rozbiórki oraz budynkiem z pokojami pod wynajem aktualnie opuszczonym wymagającym remontu. Na działkach sąsiednich istnieją ośrodki wypoczynkowe z budynkami letniskowymi i leśniczówka. Są to obiekty parterowe i parterowe z poddaszami użytkowymi kryte dachami płaskimi i dwuspadowymi. Działki sąsiednie niezabudowane to grunty rolne i leśne oraz drogi. Z przedmiotowej analizy wynika, że funkcja terenu sąsiednia - mieszkalna i letniskowa; forma architektoniczna zabudowy sąsiedniej domy parterowe, dwukondygnacyjne i budynek dwukondygnacyjny

z poddaszem nieużytkowym i podpiwniczeniem. Na działkach sąsiednich nie ukształtowała się jednolita linia zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki na działkach sąsiednich wynosi od 10 do 40%. Wielkość powierzchni zabudowy (w tym powierzchnie utwardzone) w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekroczyć 40% powierzchni wydzielonej działki; przy czym całkowita powierzchnia zabudowy wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie może być większa niż 0,5 ha wnioskowanego terenu objętego inwestycją. Szerokość elewacji frontowej budynków sąsiednich wynosi ok. 5-25 m; ustalono szerokość elewacji frontowej budynku letniskowego każdy do 10 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: budynków sąsiednich niskich wynosi do 3,5 m, budynku wysokiego do 6 m - ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu budynków do 3 m. Geometria dachu sąsiedniej zabudowy: dachy płaskie, dwuspadowe o kątach nachylenia połaci do 45° i dach mansardowy - dla nowej zabudowy ustalono dachy dwuspadowe, kryte dachówką lub materiałami imitującymi dachówkę lub gontem bitumicznym, kąty nachylenia połaci od 15° do 45°, kalenice budynków na wysokości do 7 m, dla budynku socjalno-technicznego dopuszczono dach płaski.

Co prawda decyzja nie zawiera załącznika graficznego, który był wymagany zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako r.s.u.w.)., jednak zdaniem Kolegium nie można tego uznać za rażące naruszenie prawa, ponieważ treść decyzji wraz z pozostałymi załącznikami - załącznik graficzny i wyniki analizy - część tekstowa, jednoznacznie wykazują na możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z organami współdziałającymi - Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych oraz w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane nr [...], wpisaną na listę Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...].

Kolegium, badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrzyło się także innych wad decyzji, które stanowiłyby podstawę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania; a w razie wykonania nie wywoływała czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2014 r. ,nr [...].

Odnosząc się natomiast do decyzji zmieniającej nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], Kolegium stwierdziło, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (art. 155 k.p.a.). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji - art. 154 § 2 k.p.a. Art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. Obok inwestora – J.G., który wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej, organ I instancji za strony postępowania uznał E S.A. i Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe -Nadleśnictwo. Brak jest zgody tych stron na zmianę decyzji.. Ponadto decyzja zmieniająca zawiera inne uchybienia, które należy zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone przewidzianą w przepisach u.p.z.p. procedurą. Zarówno decyzja, jak i jej projekt nie zawierają niezbędnych elementów w postaci załączników, wymaganych przepisami prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Kolegium złożył A.A., reprezentowany przez pełnomocnika, w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2914r. nr [...], w której zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] września 2014 r., nr [...] w sytuacji wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją w postaci bezspornego pominięcia skarżącego jako strony postępowania pomimo występowania obowiązku uznania go za stronę tego postępowania, a przez to niebrania w nim udziału przez skarżącego bez własnej winy;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, iż brak udziału strony w postępowaniu na skutek niezawiadomienia o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ nie stanowi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] września 2014 r., nr [...], w sytuacji w której brak czynnego udziału strony

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej pierwotną decyzję, tj. decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], został uznany za jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 233 w zw. z art. 144 Kodeksu przez uznanie, iż skala immisji mogących pochodzić z nieruchomości, której dotyczyły wydane decyzje w związku z dokonaniem zmiany przeznaczenia nieruchomości (tj. dz. [...]) z rekreacyjno-wypoczynkowych na mieszkaniowe nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym w sposób przekraczający ogólnie przyjęte normy,

w sytuacji w której w całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż planowana przez inwestora inwestycja (23 budynki o wysokości 8,5 metra i szerokości elewacji frontowej 12 metrów każda) będzie oddziaływać w sposób negatywny na nieruchomości sąsiednie, poprzez cień, hałas i wymuszoną zmianę dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z [...] września 2014 r., nr [...], a także stwierdzenie wydania przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r, poz. 1634.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Gminy Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 23 budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156, art. 157 i art. 158 k.p.a., regulujące administracyjne postępowanie nadzwyczajne, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego ostatniego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w k.p.a. lub ustawach szczególnych.

Cechą charakterystyczną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13).

Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący jako podmiot inicjujący postępowanie nieważnościowe powoływał się na podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., koncentrując się na tym, że organ w sposób dowolny i nieprawidłowy ustalił krąg podmiotów postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z [...] września 2014 r., w szczególności pominął go jako współużytkownika wieczystego działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jedynie w końcowej części wniosku skarżący wskazał, że organ decyzję wydał z rażącym naruszeniem prawa, nie precyzując jednak z jaką normą sprzeczne jest samo rozstrzygnięcie.

Krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

z uwagi na jego akcesoryjny charakter, w istotnym stopniu zależny jest od zakresu podmiotowego stron postępowania zwykłego, w którym wcześniej została wydana kwestionowana decyzja. Przyjąć należy, że każdy podmiot, któremu w postępowaniu zwykłym przyznany został przymiot strony postępowania administracyjnego, będzie miał także interes prawny, a co za tym idzie – przymiot strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej jednak organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności każdorazowo będzie miał również obowiązek badania, czy określony podmiot, w szczególności tak jak w niniejszej sprawie inicjujący tryb nadzwyczajny, posiada legitymację procesową w sprawie. Zobligowany jest zatem

– w kontekście art. 61 § 1 k.p.a. – do ustalenia (obiektywnego i aktualnego na dzień wszczęcia postępowania) kręgu podmiotów, którym w tym postępowaniu będzie przysługiwał przymiot strony. Dotyczy to także podmiotu, któremu bezzasadnie odmówiono uznania za stronę w postępowaniu zwykłym - nie zawiadomiono go

o toczącym się postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która następnie stanowi przedmiot sprawy o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi jednak zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa.

Niewątpliwie stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić zindywidualizowaną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona

w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Tylko oczywisty brak interesu prawnego w toku postępowania zwykłego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mógł stanowić następnie przeszkodę do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji dokonania oceny, czy decyzja obarczona jest którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności.

W kontekście powyższych uwag - w ocenie Sądu - organ prawidłowo uznał skarżącego za legitymowanego do zainicjowania postępowania nieważnościowego, jako mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przemawia za tym rozmiar inwestycji - budowa aż 23 domów letniskowych, ich szczegółowe parametry oraz związanej z nimi infrastruktury, a także bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji z działką będącą w wieczystym użytkowaniu skarżącego. Dodatkowo powyższe stanowisko umacnia to, że – jak słusznie zauważyło Kolegium - za strony postępowania organ I instancji uznał inne podmioty, których nieruchomości także bezpośrednio graniczyły z nieruchomością inwestora, tj. E S.A. i Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.

Podkreślenia jednak wymaga, że okoliczność, iż skarżący miał przymiot strony

i z naruszeniem prawa został pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z [...] września 2014 r., nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie nie wyklucza się

z zakresu naruszenia, o którym mowa w powyższym przepisie również norm regulujących postępowania, jednakże w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023, t. C4 do art. 156). Przewidziane

w k.p.a. i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego są oparte na zasadzie niekonkurencyjności, polegającej na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji. Tryby te nie mogą być stosowane zamiennie (por. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.)., K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 3 do art. 156 i powołane tamże piśmiennictwo).

Tożsame stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie. Podkreśla się w nim, że niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał bowiem na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując takie uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania – nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej

w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony

w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony

w postępowaniu stanowi wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie. Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub działający z urzędu organ administracji. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Nie jest dopuszczalne, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji uczynić wadę będącą podstawą wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. I OSK 1063/18, wyrok NSA z 11 października 2018 r. I OSK 1940/18, wyrok NSA z 28 maja 2014 r., I OSK 237/13, wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., I OSK 1740/15).

Stąd też organ nie mógł ukierunkowywać swoich ustaleń i ocen na braku zapewnianiu skarżącemu udziału w postępowaniu oraz czynić z tego naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym skarżący jednoznacznie sprecyzował swój wniosek inicjujący postępowania, wskazując jego podstawę prawną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), będąc do tego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji, a nie wznowienia postępowania. Ponadto z uzasadnienia skargi wynika, że taka też była jego intencja, Jego zdaniem za dopuszczalne należało bowiem uznać, że w sytuacji upływu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowanie, naruszenie wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium uznało, iż w treści samej decyzji

z 1 września 2014 r. nie sposób dostrzec wad, które wskazywałby, że została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem istniała podstawa do wydania decyzji wynikającą z art. 61 ust. 1 i nast. u.p.z.p.

Jeśli natomiast chodzi o drugą przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to należy wskazać, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). O rażącym naruszeniu prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18). Podzielić ponadto należy stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych,

a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest

w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa

w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18).

W kontekście powyższych uwag należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona, podobnie jak projekt decyzji, przez uprawnionego do tego urbanistę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) wskazuje, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nawiązuje bowiem zarówno w zakresie funkcji (zabudowa letniskowa), jak również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu do obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, który objął teren

w promieniu 360 m od planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że nawet nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogłoby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r.,

II SA/Kr 542/10). Spełniona została zatem przesłanka dobrego sąsiedztwa wskazana w pkt 1 powyższego przepisu. Przy czym wymaga wyraźnego zaznaczenia, że wskaźniki przywoływane przez skarżącego w pkt 3 skargi (istotnie odbiegające od tych występujących w obszarze analizowanym) wynikają z decyzji zmieniającej

z [...] kwietnia 2021 r., co do której nastąpiło stwierdzenie nieważności, a która ze względu na zakres zaskarżenia nie była objęta kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna

z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1105/19). Niewątpliwe

z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.

Trzeba pamiętać, iż ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy są zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 października 2022 r., II OSK 2184/19 ,wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15, wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3335/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1413/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Po 933/18). Tym samym również te kwestie nie mogły być badane w postępowaniu nieważnościowym,

w którym oceniana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Ponadto niewątpliwie teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez dotychczasowy dojazd (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a istniejąca infrastruktura jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p). Działki objęte inwestycją nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Brak jest również podstaw do uznania, iż decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) i to

w sposób oczywisty ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego.

Decyzja Wójta Gminy z [...] września 2014 r. - wbrew treści § 9 ust. 2 r.s.u.w. - nie zawiera załącznika graficznego, stanowiącego element wyników analizy urbanistycznej. Podkreślić jednak należy, iż nie w każdej sprawie formalny brak takiego załącznika do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie oznaczał niejako automatycznie wypełnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 stycznia 2020 r., II SA/Bd 946/19). Sąd podziela stanowisko organu, iż w przypadku powyższej decyzji nie można tej wadliwości uznać za rażące naruszenie prawa. Treść decyzji wraz z pozostałymi załącznikami - załącznik graficzny i wynikami analizy - część tekstowa, jednoznacznie wykazują na możliwość ustalenia warunków zabudowy, stanowiących zarówno

w zakresie funkcji i parametrów kontynuację istniejącej zabudowy.

Zasadnie – w ocenie Sądu - Kolegium badając z urzędu pozostałe wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopatrzyło się innych wad decyzji, które mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Decyzja została bowiem wydana przez właściwy do tego organ, tj. Wójta Gminy stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Niewątpliwie decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Adresatem jej był bowiem inwestor wskazany we wniosku. Decyzja nie była również niewykonalna w dniu jej wydania, a w razie wykonania nie wywoływała czynu zagrożonego karą. Nie zawierała również wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

W związku z powyższym, Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.