Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1969/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par.1 art. 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. G. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 69/13 w sprawie ze skargi D. M. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Miasta Białystok solidarnie na rzecz D. M. G. i Z. G. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zaskarżonym wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 69/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

W wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 16 stycznia 2012 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe), obejmującego obszar o powierzchni około 329 ha, w tym m.in. działek o numerach [...] i [...] stanowiących współwłasność D. M. G. i Z. G.. W miejscowym planie wskazano, że:

- działka nr [...] - położona na terenie oznaczonym na rysunku symbolem:

I. 1KD-Z(G), który przeznacza się pod drogę publiczną, ulicę zbiorczą, lub docelowo - w zależności od natężenia ruchu - główną, o szerokościach w liniach rozgraniczających 35 m - 40 m z jezdnią 2x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy ścieżka rowerowa, poszerzenie o miejsca postojowe po stronie północno - wschodniej na odcinku od skrzyżowania z ulicą 14KD-L do skrzyżowania z ulicą 32KD-D,

- działka nr [...] - położona jest na terenie oznaczonym na rysunku symbolem:

I. 1KD-Z(G), który przeznacza się pod drogę publiczną, ulicę zbiorczą, lub docelowo - w zależności od natężenia ruchu - główną, o szerokościach w liniach rozgraniczających 35 m - 40 m z jezdnią 2x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy ścieżka rowerowa, poszerzenie o miejsca postojowe po stronie północno - wschodniej na odcinku od skrzyżowania z ulicą 14KD-L do skrzyżowania z ulicą 32KD-D,

II. 3KD-Z, który przeznacza się pod ulicę zbiorczą o szerokości w liniach rozgraniczających 35 i 30 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy miejsca postojowe i ścieżka rowerowa;

III. 1.31UK, który przeznacza się pod usługi z zakresu kultury, kultu religijnego, administracji publicznej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi i zielenią urządzoną;

IV. 3.2.ZP/WS, stanowiące korytarz ekologiczny rzeki Dolistówki przeznacza się pod zieleń urządzoną z istniejącymi zadrzewieniami i lasami oraz wody powierzchniowe śródlądowe rzeki wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi jako tereny wspomagające system przyrodniczy Białegostoku.

Pismem z dnia 29 października 2012 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), określanej dalej jako "u.s.g.", wezwali Radę Miejską w Białymstoku, do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działek poprzez:

- zmianę części tekstowej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących terenów oznaczonych symbolami: 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP,WS;

- zmianę części tekstowej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G).

W uzasadnieniu pisma wskazali, że z porównania zapisów studium uwarunkowań z ustaleniami planu miejscowego co do przeznaczenia tego samego terenu wyraźnie wynika, że przewidują one różne sposoby jego zagospodarowania. Podstawowe przeznaczenie dla przedmiotowego terenu przyjęte w studium, to budownictwo mieszkaniowe powiązane z usługami. Wskutek uchwalenia planu doszło zaś do określenia innego przeznaczenia części terenów w miejscowym planie, aniżeli przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Następnie D. G. i Z. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. Nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda, zarzucając naruszenie:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), wskutek:

a) określenia innego przeznaczenia części terenów w planie miejscowym aniżeli przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

b) ustalenia innego przebiegu drogi publicznej o klasie zbiorczej w planie miejscowym aniżeli przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn.zm.), dalej również jako "K.c.", poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia działek skarżących, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących działek o numerach ew. [...] i [...], położonych na terenach oznaczonych symbolem 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP,WS oraz o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G);

2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że swoją legitymację do złożenia skargi wywodzą z faktu, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objął stanowiące ich własność działki o nr ewid. [...] i [...], a zaskarżona uchwała ustala nowe przeznaczenie opisanych działek, a w konsekwencji wkracza w sferę interesu prawnego skarżących. Zaskarżona uchwała ustala również przebieg drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G) częściowo na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, co wpływa zarówno na jej zagospodarowanie, jak i na sposób korzystania z przedmiotowych działek.

Wskazali także, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Nr XXXI/373/08 z 8 września 2008 r., a ustaleniami zaskarżonego planu zachodzą różnice w zakresie przeznaczenia ich nieruchomości, a zatem postanowienia planu są sprzeczne z treścią studium. Według treści studium obszar nieruchomości stanowiących ich własność położony jest w strefie strukturalnej nr [...] na terenie [...] - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Przy zagospodarowaniu tego obszaru należało uwzględnić m.in. występowanie lasów i możliwości dolesień, a także możliwości wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej.

Skarżący podnieśli ponadto, że w części graficznej studium należący do nich obszar oznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, natomiast w części graficznej planu miejscowego teren ten przeznaczony został pod usługi i zieleń urządzoną. Podkreślili, że z załącznika nr 3 do uchwały Nr XXXI/373/08 Rady Miejskiej Białegostoku z 8 września 2008 r. wynika, że na terenie oznaczonym symbolem [...] przewidziano zabudowę mieszkaniowo - usługową, natomiast nie przewidziano zabudowy usługowej. Jeżeli zatem Rada Miasta Białegostoku w uchwalonym przez siebie studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar w przeważającej części pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe, to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w planie miejscowym.

Dalej skarżący wskazali, że sporna koncepcja planistyczna nie została umotywowana w uzasadnieniu uchwały, a szerszego uzasadnienia w tym zakresie należałoby oczekiwać, gdyż przedmiotowe tereny są otoczone terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub mieszkaniową jednorodzinną.

Ponadto wyrazili stanowisko, że ustalenia planu miejscowego są także sprzeczne ze studium w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KD- Z(G) - teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Przebieg drogi zbiorczej przewidziany w studium jest odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p. oraz został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko określonej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), dalej określanej jako u.u.i.ś.o.

W ocenie organu, ustalenia zawarte w uchwale zawierają wszystkie elementy określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i nie naruszają art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1, nakazującego opracowanie planu zgodnie z zapisami studium oraz art. 20 ust. 1.

Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. uchwała w sprawie planu miejscowego wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Podlaskiemu, ale nie znalazł on nieprawidłowości i plan został ogłoszony w dzienniku urzędowym. Ponadto skarżący, wraz z grupą innych osób, złożyli w dniu 18 października

2011 r. pismo, w którym sprecyzowali szereg uwag do projektu przedmiotowego planu, ale po ich rozpatrzeniu, Prezydent Miasta Białegostoku zarządzeniem Nr 1507/11 z 9 listopada 2011 r. ich nie uwzględnił. W dniu 16 stycznia 2012 r. uwagi skarżących zostały przedstawione Radzie Miejskiej Białegostoku, która wraz z uchwaleniem planu rozstrzygnęła o nieuwzględnieniu tych uwag i przesłała skarżącym odpowiedź zawierającą szczegółowe omówienie przyczyn ich nieuwzględnienia.

Organ wskazał także, że wraz z planem miejscowym został opracowany dokument pod nazwą "Podsumowanie i uzasadnienie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe", którego obowiązek sporządzenia wynika z treści art. 42 pkt 2 oraz art. 55 ust. 3 u.u.i.ś.o., zawierający m.in. uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, informacje w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie właściwych organów i zgłoszone do projektu planu wnioski i uwagi.

W ocenie organu, zapisy w zakresie przeznaczenia terenu w planie są zgodne z zapisami studium. Studium nie przesądza jednoznacznie o przyszłym zagospodarowaniu terenu, ani o układzie komunikacyjnym tego obszaru, a stanowi tylko wytyczne odnośnie do możliwości zagospodarowania przyszłego osiedla. Właśnie w oparciu o te wytyczne przewidziano w planie centrum usługowe, ukształtowano przestrzenie publiczne i wskazano dominanty z uwzględnieniem rzeźby terenu i południowego stoku z widokiem na panoramę miasta. Zgodność planu ze studium nie może być traktowana dosłownie, gdyż potrzebę sporządzania dwóch odrębnych aktów planistycznych.

Zdaniem organu, konkurs urbanistyczny, o którym mowa w studium, na opracowanie koncepcji zagospodarowania tej części miasta odbył się w 1999 r., a rozwiązania pokonkursowe w dużym stopniu zaważyły na kształcie planu. Wynikiem konkursu jest poprowadzenie głównej ulicy z ominięciem terenów źródliskowych rzeki Dolistówki.

Następnie organ wskazując na art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 u.s.g., wyjaśnił, że obszar objęty planem stanowi tereny strategiczne dla przyszłego rozwoju przestrzennego miasta i objęto nim przede wszystkim grunty rolne i leśne, a nie budowlane. Działki skarżących są niezabudowane i sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako grunt rolny.

Organ wskazał, że rozwiązania przyjęte w planie pozwolą na zabezpieczenie terenów niezbędnych do realizacji miejskiego układu komunikacji, infrastruktury technicznej, usług publicznych i zieleni osiedlowej, na którą przeznaczono w planie dolinę rzeki Dolistówki i pozostałe istniejące zalesienia, które tylko w ten sposób da się ochronić przed dalszą zabudową. Planu reguluje strukturę funkcjonalną i przestrzenną nowoprojektowanego osiedla, tak aby tworzyło ono dobrze funkcjonującą całość.

Na rozprawie 4 kwietnia 2013 r. skarżący złożyli pismo procesowe, w którym między innymi wskazali, że przedmiotowe działki o numerach [...] i [...] położone są na terenach oznaczonych w planie symbolami 1KD-Z(G), 3KD-Z, 1.31UK i 3.2ZP,WS zamiast na terenach oznaczonych symbolami 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP,WS i 1KD- Z(G), jak to wskazano pierwotnie w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. oddalił skargę i wskazał, że nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie wszystkich obowiązków przez Radę Miejską Białegostoku, w tym wymogów przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. w postaci: obowiązku wystąpienia o uzyskanie opinii o projekcie planu, uzgodnień, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wyznaczenia terminu na wniesienie uwag do projektu, rozpatrzenia tych uwag, wprowadzenia zmian do projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag, a także przedstawienia radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W dniu 27 września 2011 r. odbyła się dyskusja publiczna nad projektem planu. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Białegostoku zarządzeniem z [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchwałę w sprawie planu szczegółowo uzasadniono. Działka o nr [...] została objęta przeznaczeniem o symbolu 1KD-Z(G) i opisana w § 20 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust. 1 lit. a planu, zaś działka o nr [...] objęta została przeznaczeniem o symbolach:

-1 KD-Z(G) i opisana w planie jak wyżej,

- 3KD-Z i opisana w planie w § 20 ust. 1 pkt 1 oraz § 21 ust. 1 lit. b),

-1.31UK i opisana w § 37 planu,

- 3.2ZP/WS i opisana w § 8 ust. 2 planu.

Ponadto w punkcie 17 pisma o nr [...] przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe), uchwalonego uchwałą Nr XXII/209/12 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia, wynikające z art. 42 pkt 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...)" szczegółowo odniesiono się do zarzutów 25 właścicieli nieruchomości, w tym skarżących.

Sąd uznał, że merytoryczne zarzuty skargi nie są zasadne, wyjaśniając że naruszeniem zasad sporządzania planu (co zarzucają skarżący) jest między innymi niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych.

Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r., dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek położonych w strefie strukturalnej nr [...] na terenie: "[...] - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej" i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy z planu nie są sprzeczne z zapisami wskazanego studium.

Wskazał, że w przedmiotowym studium nie ma mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na przedmiotowym obszarze mają, jak tego chcą skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo - usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem [...], będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo - usługowej (leżą na nim obie działki skarżących) przewidziano w studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze studium wynika zamiar utworzenia na wskazanym obszarze strategicznym nowoprojektowanych osiedli, w których tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej są tylko jednym z elementów tych osiedli, obok terenów zieleni urządzonej, przestrzeni publicznej i centrów usługowych. Nie jest więc tak, jak chcą skarżący, że każda nieruchomość (a nawet każda działka), ma w tym studium tylko i wyłącznie przeznaczenie do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Gdyby bowiem przyjąć argumentację skarżących, to obszar objęty planem o powierzchni około 329 ha musiałby składać się z samych działek o przeznaczeniu mieszkalno - usługowym, co niewątpliwie kłóciłoby się z zasadami projektowania dotyczącego tak wielkich przestrzeni i nie tylko utrudniałoby jego przyszłym mieszkańcom funkcjonowanie na tych terenach, ale wręcz czyniłoby to niemożliwym. Projektodawcy studium świadomie przyjęli, że przedmiotowy obszar stanowi "obszar przestrzeni publicznej", który zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. oznacza, że należy przez niego rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno - przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd pierwszej instancji uznał argumentację skarżących za niezasadną wskazując, że przy założeniu, iż nie mogłyby powstać na tym terenie (w planie zagospodarowania) inne drogi, niż te wynikające ze studium (gdyż to godziłoby w przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo - usługowej", a drogi jak wiadomo, takiego przeznaczenia nie mają), to w rzeczywistości Rada Miejska Białegostoku nie byłaby uprawniona do zaprojektowania jakichkolwiek dróg w planie, bo studium ich nie przewiduje. Początkowo skarżący twierdzili, że w planie zaprojektowano inne drogi, niż to wynika ze studium, ale na rozprawie przyznali, że z rysunku studium nie wynika, aby na przedmiotowym obszarze były zaznaczone jakiekolwiek przyszłe drogi.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że z mapy będącej załącznikiem nr 1 do przedmiotowego planu i naniesionym na niej wyrysem studium (w lewym górnym rogu) wynika jednoznacznie, że na obszarze [...]. nie ma żadnych dróg. A przecież zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Oznacza to, że na obszarze objętym planem organ obowiązkowo musiał zaprojektować drogi dojazdowe do nowoprojektowanych osiedli i to zrobił mimo, że w studium drogi te nie były zaprojektowane.

Gdy się więc podda przedmiotowe studium głębszej analizie, to daje się zauważyć, że zamiarem jego twórców było powstanie na obszarze oznaczonym symbolem [...] nowych osiedli, zaprojektowanych na terenach właściwie niezabudowanych, "według konkursu", czyli według pomysłu architektonicznego, który spełnia przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., dotyczące między innymi wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego.

W ocenie Sądu, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest realizacją założeń wynikających ze wskazanego studium. Terenami zieleni urządzonej objęto obszary dolin rzek Dolistówki i Jaroszówki. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej scentralizowano właściwie w trzech miejscach i zlokalizowano tak, aby nie kolidowały z zabudową jednorodzinną. Centra usługowe znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Drogi główne oznaczone symbolami 1KD-Z(G) oraz 3KD-Z przebiegają wyłącznie pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowymi oraz zieleni urządzonej i terenami leśnymi.

Droga o symbolu 3KD-Z została zaprojektowana w ten sposób, że łączy się z drogą oznaczoną symbolem KD-2Z, która znajduje się już poza obszarem objętym planem. Droga zaś 1KD-Z(G) prowadzi od istniejącej ul. 27 Lipca, gdzie będzie się łączyć z inną nieistniejącą jeszcze drogą prowadzącą do centrum Białegostoku. Patrząc zaś w kierunku północnym, droga ta prowadzi do dwupasmowej drogi 2KD-Z, która prowadzi na zachód i łączy się z drogą KD-1Z (poza obszarem objętym planem). Od skrzyżowania obu tych dróg, patrząc w kierunku północnym, powstanie droga jednopasmowa o symbolu 6KD-L.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przebieg dróg jest dobrze przemyślany. Fakt, że dwupasmowa droga 1 KD-Z(G) przechodzi na wysokości skrzyżowania z drogą 2KD-Z w jednopasmową oznacza, że jej celem nie jest przejazd dla pojazdów jadących od centrum miasta do Supraśla, tylko odprowadzenie i doprowadzenie ruchu pojazdów od terenów mieszkaniowych i centrów usługowych do centrum Białegostoku i z powrotem. Przebieg drogi 1 KD-Z(G) wynika z ukształtowania terenu.

Nie ma w planie terenów, które miałyby inne przeznaczenie, niż wynikające ze studium. Nie zachodziła więc potrzeba aby w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego Rada Miejska Białegostoku musiała najpierw zmieniać studium, a następnie uchwalać dopasowany do niego plan. Konieczność zmiany studium ma bowiem uzasadnienie tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu.

Dalej Sąd wywodził, że kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżących została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności. W ocenie Sądu do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło, bowiem organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego dla przedmiotowych działek przyznano przeznaczenie pod drogi, teren usługowy i zieleń urządzoną. Sąd argumentował, że - jak się szczegółowo przyjrzeć położeniu tych działek - to od południa część tych działek została objęta przeznaczeniem "zieleń urządzona", gdyż tereny te leżą w dolinie rzeki Dolistówka i tak samo potraktowano wszystkie inne działki znajdujące się wzdłuż tej doliny. Z czterech zaś obszarów znajdujących się dookoła skrzyżowania ulic 1KD-Z(G) i 3KD-Z trzy mają przeznaczenie "usługowe", zaś jeden przeznaczenie "budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub usługowe". Są to ogromne obszary: 1,25 ha, 1,5 ha, 4,84 ha i 8,70 ha.

Ponadto Sąd wywodził, że do obszaru tego przylega bezpośrednio obszar o powierzchni 9,16 ha o przeznaczeniu usługowym albo usługowym z zakresu sportu i rekreacji, lub tereny zieleni urządzonej. Działek skarżących nie potraktowano inaczej niż działek sąsiednich, a ich przeznaczenie nie jest odmienne od przeznaczenia nie tylko sąsiednich działek, ale wręcz całego stosunkowo ogromnego kompleksu (w sumie około 25 ha).

Zdaniem Sądu, w kontekście powyższego, niezasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia działek skarżących, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Sąd podkreślił, że do czasu uchwalenia przedmiotowego planu obie działki miały status niezabudowanych działek rolnych. Z zapisów studium nie wynika, że działki skarżących mają mieć w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowej i to na dodatek wielorodzinnej", jak to skarżący określili w swoim piśmie kierowanym do organu. Brak też jest podstaw do twierdzenia, że bez jakiegokolwiek uzasadnienia ograniczono uprawnienia właścicielskie skarżących. W ocenie Sądu, stało się wręcz odwrotnie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że "wprawdzie organ nie pochylił się zanadto nad uzasadnieniem, dlaczego akurat na zachód od drogi 1 KD-Z(G) umieścił obszar o powierzchni 1,50 ha o przeznaczeniu tereny usług z zakresu kultury" (na tym obszarze znajduje się część działek skarżących), zaś na wschód umieścił obszar o powierzchni 1,25 ha z przeznaczeniem na "tereny usług", a nie odwrotnie, jednak generalnie nie zmienia to faktu, że oba te obszary przeznaczone zostały na szeroko rozumiane usługi. W takiej sytuacji jak skarżący znalazło się 23 innych właścicieli działek sąsiednich, którzy podnosili swoje uwagi już na etapie projektowania planu, ale uwagi te nie zostały uwzględnione. Sytuacja skarżących nie jest - w ocenie Sądu - znacząco różna od sytuacji pozostałych właścicieli działek i terenów sąsiednich, a wręcz podobna do sytuacji właścicieli pozostałych kilkuset działek znajdujących się na obszarze przedmiotowego planu, którzy kierując się tylko samym studium nie mogli przewidzieć, jakie ostatecznie będzie przeznaczenie ich działek w uchwalanym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło zatem do przeważenia interesu ogólnego nad indywidualnym interesem skarżących.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w 1999 r. został przeprowadzony konkurs, a ze studium nie wynika, kiedy ma on być przeprowadzony. Sformułowanie umieszczone w studium: "Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu" wskazuje przede wszystkim na sposób tego zagospodarowania, czyli na autorską wizję i koncepcję obejmującą cały ten obszar, a nie na jakieś opracowania cząstkowe. W praktyce, jak wskazał organ, do konkursu przystąpiły dwa projekty zagospodarowania całego obszaru, z których wybrano jeden, w ocenie organu, lepszy. Za taką wykładnią przemawiają dalsze sformułowania studium w brzmieniu: "Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". Są to wytyczne kierowane do projektantów i wynika z nich, że projekt ma dotyczyć całego obszaru objętego planem.

Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty skarżących w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów ustawy planistycznej, Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP są całkowicie nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej D. G. i Z. G. wyrokowi z 4 kwietnia 2013 r., w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w

konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że studium jest z założenia aktem elastycznym, że nie decyduje o przeznaczeniu terenu, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium oraz iż nie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest brak orzeczenia nieważności miejscowego planu w części wskazanej skardze do WSA w Białymstoku;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 21 ust. 1, 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn.zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w

stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest przyjęcie, odpowiednio, że przy uchwalaniu miejscowego planu doszło do uwzględnienia prawa własności, że nie doszło do niedopuszczalnego wyłączenia, ewentualnie, ograniczenia prawa do rozporządzenia i korzystania z nieruchomości skarżących, w tym jej zabudowy, a także że nie doszło do naruszenia zasady równości i proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu.

Ponadto w trybie art. 174 pkt 2 u.p.z.p., zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (następstwa poniższych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania kształtowały albo co najmniej współkształtowały treść zaskarżonego wyroku), tj.:

1. art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) poprzez brak prawidłowego skontrolowania pod kątem zgodności z prawem zasad i trybu sporządzania uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12, w szczególności poprzez przytoczenie lakonicznego uzasadnienia miejscowego planu, a niedokonanie weryfikacji zawartych tam twierdzeń oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. przepisów, o których mowa w pkt 1 i 2 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, naruszonych w sposób tam wskazany,

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. przepisów, o których mowa w pkt 1 i 2 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, naruszonych w sposób tam wskazany,

3. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy i ustalenie, że na kształcie planu miejscowego zaważyły rozwiązania pokonkursowe, o którym wspominało studium, a który to konkurs nie został przeprowadzony, że Rada Miejska Białegostoku ustosunkowała się w planie do uwag 25 właścicieli nieruchomości, w tym skarżących, a w konsekwencji, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu,

4. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest ustalenie przez Sąd istnienia nieistniejącego uzasadnienia do planu miejscowego, które potwierdzałoby uwzględnienie przez Radę Miejską Białegostoku zasady równości i proporcjonalności przy sporządzaniu miejscowego planu, a także poprzez wewnętrznie sprzeczne, sprzeczne z materiałem dowodowym, zasadami logiki, doświadczenia życiowego, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w tym zakresie,

5. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania, to jest błędnego podania stanowiska strony w przedmiocie określenia lokalizacji układu drogowego w studium i miejscowym planie, w szczególności na terenie działek nr [...] i [...] należących do skarżących, a także lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, powołanie danych bez wskazania źródła ich pochodzenia,

6. art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a., w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. dotyczących konkursu i rozwiązań pokonkursowych, o których stanowiło studium i które rzekomo zaważyły na kształcie planu miejscowego, co byłoby niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do przeprowadzenia takiego konkursu, jego przedmiotu, rozwiązań pokonkursowych i ich odzwierciedlenia planie miejscowym, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty:

1. na podstawie art. 176 P.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, na podstawie art. 176 P.p.s.a., w zw. z art. 188 P.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i [...] należące do skarżących, oznaczonego w miejscowym pianie symbolami 1KD-Z(G), 3KD-Z, 1.31UK, zarówno w części tekstowej uchwały, w szczególności § 21 ust. 1 pkt. 1) lit. a) i lit. c), § 37 ust. 1 planu miejscowego oraz w części rysunkowej - załączniku nr 1 do planu miejscowego,

2. na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący przed nabyciem nieruchomości składającej się działek [...] i [...] dokonali analizy stanu

faktycznego i prawnego nieruchomości, z której wynikało, że teren ten, zgodnie obowiązującym wówczas studium, był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo- usługową. Rada Miasta Białegostoku uchwalając plan miejscowy nie odzwierciedliła w nim rozwiązań przyjętych studium, wyszła poza jego granice oraz naruszyła zasady i tryb sporządzania miejscowego planu. W konsekwencji studium jest niezgodne z miejscowym planem. Takie postępowanie należy uznać za sprzeczne z obowiązującym prawem, w szczególności z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 21 ust. 1, 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji. W konsekwencji powinno nastąpić stwierdzenie nieważności miejscowego planu co najmniej w części dotyczącej terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżących. Wskutek wadliwego sporządzenia miejscowego planu skarżący ponieśli szkodę, polegającą na wyłączeniu, ewentualnie, ograniczeniu prawa rozporządzania nieruchomością (np. część nieruchomości została przeznaczona na cele publiczne) i korzystania z niej w sposób dotychczasowy z możliwością jego zabudowy, a także poprzez drastyczny spadek jej wartości rynkowej.

Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd, wbrew obowiązującemu prawu, stanowiskom doktryny i orzecznictwa, wydaje się bagatelizować znaczenie studium. Wynika to wprost z treści uzasadnienia: "Zaznaczenia jednak wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu miejscowych planów." (str. 12 uzasadnienia wy roku) "...sytuacja skarżących jest podobna do sytuacji właścicieli pozostałych kilkuset działek znajdujących się na obszarze przedmiotowego planu, którzy kierując się tylko samym studium nie mogli przewidzieć, jakie ostatecznie będzie przeznaczenie ich działek w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego." (str. 19 uzasadnienia wyroku).

Skarżący wywodzili, że gdyby rzeczywiście było tak, jak twierdzi Sąd, że studium może być bardzo ogólne, a interpretacja jego zapisów szeroka, to podważałoby to sens funkcjonowania dwóch, z zasady zgodnych ze sobą, dokumentów planistycznych. Tymczasem w niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości skarżących zostało określone w studium w sposób precyzyjny. Co więcej studium nie zostało zmienione przed uchwaleniem miejscowego planu. Skarżący, stosownie do art. 9 ust. 4, art. 15 ust.

1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mogli zatem pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że przeznaczenie ich nieruchomości nie zmieni się i zostanie utrzymane w miejscowym planie, jednak tak się nie stało.

W skardze kasacyjnej wywodzono, że skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Powołując się na orzecznictwo podkreślili, że ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że nie doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. Pismem z 18 października 2011 r. (złożonym w Urzędzie Miejskim w Białymstoku) skarżący łącznie z innymi 24 właścicielami nieruchomości sąsiednich złożyli szczegółowe, obszerne (6 str.) i uzasadnione uwagi do projektu miejscowego planu. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., projekt planu miejscowego, wraz z listą nieuwzględnionych uwag powinien zostać przedstawiony Radzie Miejskiej Białegostoku, która ostatecznie powinna wypowiedzieć się o sposobie ich rozstrzygnięcia. Tymczasem uwagi objęte pismem z 18 października 2011 r. nie zostały ani uwzględnione w miejscowym planie, ani nie zostały wymienione w załączniku nr 2 do miejscowego planu jako uwagi nieuwzględnione. W związku z czym na podstawie samego miejscowego planu nie można mieć pewności co do tego, czy Rada Miasta Białegostoku w ogóle rozpoznawała uwagi do projektu miejscowego planu, a jeśli tak, w jaki sposób zostały one rozstrzygnięte. Skarżący kasacyjnie wywodzili, że uwagi zostały błędnie przywołane i trudno uznać za uzasadnienie wypowiedź lakoniczną, bez powołania dowodów na wskazane okoliczności.

Również za naruszenie trybu postępowania należy - zdaniem skarżących kasacyjnie - uznać brak przeprowadzenia konkursu poprzedzającego uchwalenie miejscowego planu. Rada Miasta Białegostoku dokonując zapisu w studium, że zagospodarowanie obszaru ma nastąpić według rozstrzygnięć konkursu, dokonała samoograniczenia w tym zakresie i nałożyła dodatkowy wymóg niezbędny do spełnienia w procesie uchwalania miejscowego planu. Jako sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego skarżący ocenili tezę Sądu pierwszej instancji, że ze studium nie wynika, kiedy konkurs ma być przeprowadzony. Wydaje się oczywiste, że skoro konkurs, na który powołuje się Rada Miasta Białegostoku miał miejsce przed uchwaleniem studium (t.j. w 1999 r.), to gdyby chodziło o ten właśnie konkurs, to rozwiązania pokonkursowe zostałyby wprost wprowadzone do zapisów studium. Jednocześnie jak wskazuje Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkurs miał wyłonić pomysł architektoniczny. Z akt niniejszego postępowania nie wynika, aby taki konkurs i wyłonienie takiego pomysłu architektonicznego nastąpiło, w szczególności, aby nastąpiło badanie walorów ekonomicznych poszczególnych terenów, prawa własności i potrzeb interesu publicznego, jakie warianty ustalone w drodze rzekomego konkursu były rozważne, jakie argumenty przeważyły za wyborem wariantu zastosowanego w miejscowym planie, a także jaki miał on wpływ na ostateczny kształt miejscowego planu (w której jego części dokonano modyfikacji). Zdaniem skarżących kasacyjnie Rada Miasta Białegostoku nie skorzystała z efektów konkursu 1999 r.

Skarżący kasacyjnie argumentowali, że nie można twierdzić, iż uchwalając studium i powołując się na rozwiązania pokonkursowe, Rada Miejska Białegostoku zamierzała wprowadzać w życie rozwiązania, nie bacząc na zmieniające się warunki środowiskowe, demograficzne, ekonomiczne i inne. Konkurs, o którym wspomina studium miał nastąpić po uchwaleniu studium, ale nie został przeprowadzony. Ponadto z uzasadnienia uchwały nie wynika, kiedy dokładnie został przeprowadzony konkurs, co było jego przedmiotem, kto wziął udział w konkursie, jakie rozwiązania pokonkursowe brano pod uwagę, które rozwiązania zaważyły na kształcie planu.

Takie uchybienia przepisów, należy - w ocenie skarżących kasacyjnie - uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, co w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu w części dotyczącej nieruchomości skarżących.

Skarżący kasacyjnie argumentowali, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii istnienia uzasadnienia uchwały jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony, na stronie 18 Sąd twierdzi, że miejscowy plan został szczegółowo uzasadniony, z drugiej strony, na stronie 19 uzasadnienia Sąd wskazuje, że "organ nie pochylił się zanadto nad uzasadnieniem". Ponadto, Sąd powołując się na uzasadnienie miejscowego planu, zamiast przytoczyć jego zapisy i je zweryfikować w postępowaniu sądowo- administracyjnym (np. co badania wielu wariantów, przeprowadzenia konkursu, jego przedmiotu, istnienia wariantów pokonkursowych, kryteriów wyboru najlepszego z nich), uzasadnił rozwiązania przyjęte w miejscowym planie za pomocą samej części rysunkowej. Nawet jeśli rozwiązania przyjęte w planie są trafne i przemyślano, nie znaczy to, że zostały dopuszczone studium i wyłonione w wyniku konkursu.

W ocenie skarżących kasacyjnie niezgodny z prawem, stanowiskami orzecznictwa i doktryny prawa jest pogląd organu, iż oznaczenie terenu jako [...] - pod zabudowę mieszkaniowo-usługową nie przesądziło jednoznacznie o przyszłym zagospodarowaniu terenu, ani o układzie komunikacyjnym tego obszaru. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że z porównania obu aktów planistycznych wynika, iż miejscowy plan wprowadził przeznaczenie obszarów urbanistycznych, których nie przewidywało studium. Należą do nich funkcje określane tylko w skali całego miasta/gminy, a nie dla obszaru objętego granicami przedmiotowego planu, jak: zbiorcze publiczne drogi czy centra usługowe z przestrzeniami publicznymi z zakresu kultury i kultu religijnego (w przeciwieństwie do studium przewidującego obsługę związaną z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom nowej zabudowy, poprzez realizację: komisariatów, remiz straży pożarnej, urządzeń ppoż., ochrony ludności na wypadek wojny oraz przed zagrożeniami chemicznymi i ekologicznymi - pkt 5.2.1.ppkt 4 tekstu studium), szczególnie jest to widoczne na częściach graficznych miejscowego planu.

Ponadto plan miejscowy zmienił podstawowe przeznaczenie obszarów mieszkaniowo-usługowych na usługowe, z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej. Czym innym jest teren mieszkaniowo-usługowy (podstawowa funkcja to mieszkaniówka z min. 50% powierzchnią użytkową, natomiast usługi są funkcją towarzyszącą poniżej 50%), a zupełnie innym jest teren usługowo-mieszkaniowy (podstawowa funkcja to usługi z min. 50% powierzchnią użytkową, natomiast mieszkaniówka jest funkcją towarzyszącą poniżej 50% Pu) czy usługowy (wyłącznie z funkcją usługową) tych ostatnich w studium nie wyznaczono.

W ten sposób plan naruszył zasadę zgodności ustaleń planu z uwarunkowaniami studium, bez przeprowadzenia właściwej nowelizacji uchwały w sprawie studium (art. 9

u.p.z.p.). Są to na tyle istotne zmiany, że powinny być uznane za działania naruszające zasady opracowania planu miejscowego i powinny powodować jego nieważność.

Wprowadzone w planie drogi zbiorcze zmieniają, na części obszaru zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przeznaczenie terenów określone w studium. Wydzielono ciągi komunikacyjne ograniczone w planie liniami rozgraniczającymi dróg zbiorczych, natomiast w studium wydzielonych liniami rozgraniczającymi terenów komunikacyjnych w granicach przyjętego planu nie przewidziano. Dla przedmiotowego terenu ([...].), w uwarunkowaniach i kierunkach wyznaczonych przez studium w części rysunkowej (zał. Nr 3 i Nr 4 do studium) nie zostały umiejscowione drogi zbiorcze (zostały umiejscowione na terenach sąsiednich).

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tego merytorycznego zarzutu. Wskazali, że w planie miejscowym w sposób nieuzasadniony wprowadzono drogę zbiorczą 2x2 pasy ruchu o szerokości 35-40 m, z jednoczesnym wykluczeniem możliwości bezpośrednich zjazdów do przylegających nieruchomości. Arteria ta rozpoczyna swój bieg od ul. 27 Lipca (4KD-Z), na granicy wschodniej Białegostoku na terenach określonych jako "rezerwa" Białegostoku, a kończy na rondzie łączącym drogi lokalne powiązane z zabudową jednorodzinną i z terenami leśnymi. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że droga ta prowadzi donikąd, stanowi ślepą ulicę publiczną na niezurbanizowanych obrzeżach Białegostoku. Przebiega, łącznie z infrastrukturą sieci technicznych głównie przez tereny zielone i rekreacyjne (2.47ZP, 2.50ZL, 2.51ZL, 2,53ZL, 3.2ZP,WS, 3.1ZP, ZL,WS), zwiększając, w sposób nieuzasadniony, koszty realizacyjne poprzez, np.: dłuższe zjazdy i dojazdy do nieruchomości, długie przyłącza techniczne i niewykorzystane sieci instalacyjne biegnące przez liczne tereny zieleni publicznej i strefy ochronne rzeczki Dolistówki.

W podobny sposób zaplanowano prostopadłe do niej, dwie dodatkowe drogi zbiorcze (2KD- Z, 3KD-Z) łączące istniejące tereny zabudowy jednorodzinnej z terenami leśnymi i wiejskimi. Projekt planu, w przeciwieństwie do ostrzeżeń w studium (3.2.1, 3.2.3.), ustala wytyczne lokalizacyjne dróg względem zabudowy mieszkaniowej i doliny Dolistówki, zagrażające środowisku naturalnemu, niezgodne z zakazem dotyczącym polityki przestrzennej sformułowanym w pkt 5.2.1. ppkt 8 studium.

Skarżący kasacyjnie wyrazili stanowisko, że niedopuszczalne było w miejscowym planie rozbudowanie układu dróg zbiorczych w stosunku do sieci drogowej określonej w załączniku Nr 4 do studium, ponieważ plan w zakresie rozwiązania docelowego układu dróg zbiorczych, był niezgodny z ustaleniami studium. Podkreślili, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwie zinterpretowano rozwiązania miejscowego planu, traktując przyjęte w planie ulice zbiorcze jako ulice dojazdowe i ulice lokalne. Ulice zbiorcze i ulice główne z konkretnymi kategoriami i lokalizacją zostały określone w studium. Plan, bez podstaw merytorycznych i prawnych, rozbudował układ dróg zbiorczych wprowadzając je na tereny osiedli mieszkaniowych, tj. na obszary, na których studium tego nie przewidywało, w tym na działki skarżących. Zabiegowi temu nie towarzyszyły zmiany poprzedzone właściwą zmianą studium, która mogłaby stanowić podstawę prawną układu dróg zbiorczych przyjętych w planie miejscowym.

Nadto skarżący kasacyjnie wskazali, że w toku postępowania nie kwestionowali niezbędności opracowania na etapie planu miejscowego ulic lokalnych czy dojazdowych prowadzących do poszczególnych jednostek osiedleńczych, jednak podnosili, iż naniesione na rysunek planu drogi zbiorcze układu podstawowego (to nie są ulice lokalne i dojazdowe obsługujące osiedla mieszkaniowe) nie są przewidziane w kierunkach określonych w studium w granicach kwestionowanego planu (§12 tekstu i Zał. Nr 4). Zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały przyjmującej studium, ulice zbiorcze omijają granice miejscowego planu jako główne ciągi drogowe miasta, które łączą się z siecią dróg krajowych i międzynarodowych przebiegających wokół Białegostoku.

Argumentowali, że drogi zbiorcze nie mogą pełnić funkcji dojazdowych do poszczególnych jednostek osiedlowych w strukturze miasta, głównie z powodu towarzyszących im zagrożeniom środowiskowym. Drogi zbiorcze i główne, przede wszystkim, spełniają funkcje tranzytowe z dopuszczeniem ciężkiego ruchu towarowego i są zbyt uciążliwe dla terenów mieszkaniowych.

Studium nie przewidywało żadnych dróg o kategorii zbiorczej na tym terenie. Natomiast w załączniku nr 4 do studium Rada Miasta Białegostoku dokonała samoograniczenia, prowadzając tam siatkę dróg o tej właśnie kategorii. Jednocześnie nie zapewniła sobie elastyczności w przesuwaniu istniejących lub projektowaniu nowych dróg o takiej kategorii. Tym samym wykluczone jest projektowanie dróg zbiorczych na terenach innych niż przewidziano w studium, bez jego uprzedniej zmiany.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nie można zgodzić się tezą prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to oznacza to, że muszą również istnieć drogi. Zaakceptowanie takiego poglądu oznaczałoby, że studium jako akt planistyczny poprzedzający miejscowy plan nie ma racji bytu.

W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji potwierdził fakt braku dopuszczenia przez studium zaprojektowania w miejscowym planie dróg na terenie [...]. studium, w szczególności dróg zbiorczych (str. 14 uzasadnienia "wynika jednoznacznie, że na obszarze [...]. nie ma żadnych dróg").

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że uchwalony plan wprowadza przestrzenie publiczne z dominantami pomimo, że studium nie przewiduje takich przestrzeni na obszarach 2.4, 3.5., [...]., 3.9. w Strefie 3 (studium - Zał. Nr 3 do Uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 8 września 2008 r.). W studium przestrzenie takie wyznaczono na sąsiednich obszarach poza granicami miejscowego planu. Centra ponadpodstawowe zostały ustalone na rysunku studium, w kilku miejscach, ale nie w granicach kwestionowanego planu. Plan, w przeciwieństwie do studium, wyodrębnił obszary przeznaczone wyłącznie na usługi ponadpodstawowe obsługujące całe miasto np. centrum usługowe z zakresu kultury i kultu religijnego i jednocześnie zaniechał tworzenia usług podstawowych dla planowanych osiedli związanych z ich funkcjonowaniem i zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom w granicach przyjętego planu, które wymieniono w studium. Wprowadzenie np. nowych dróg zbiorczych oraz funkcji usługowej w miejsce mieszkaniowo-usługowej, nie stanowi więc "korekty" ani "uściślenia" ustaleń studium.

Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że organ administracji nie rozważył różnych wariantów sporządzenia miejscowego planu, a co najmniej tego nie udowodnił, natomiast Sąd w sposób nieprawidłowy skontrolował organ administracji pod tym kątem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola

Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Przedmiotowa skarga kasacyjna dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartego w niej żądania uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, przy czym nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się na wstępie do podniesionego w trybie art. 174 pkt 2 u.p.z.p. zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 powoływanej wcześniej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak prawidłowego skontrolowania pod kątem zgodności z prawem zasad i trybu sporządzania uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12, w szczególności poprzez przytoczenie lakonicznego uzasadnienia miejscowego planu, bez przeprowadzenia analizy zawartych tam twierdzeń stwierdzić należy, że nie zasługuje on na aprobatę. Zakwestionowanemu w skardze kasacyjnej art. 1 tego aktu należy przypisać charakter przepisu ustrojowego, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podobnie rzecz się przedstawia z art. 3 tej stanowiącym, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Zarzut taki mógłby dotyczyć sytuacji, gdyby sąd uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonego aktu bądź wykroczył poza zakreślone tymi przepisami granice sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Żaden z nich nie zawiera jednak wzorca, według którego ta kontrola ma być wykonywana (poza tym, że dotyczy ona wyłącznie legalności aktów). Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie powoduje, że którykolwiek z wymienionych wyżej przepisów został naruszony. Sąd przepisów tych nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę na decyzję i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie. Z tego względu niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przepisów.

Autorzy skargi w dalszej kolejności formułują inne zarzuty, wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów oraz ich umotywowanie dotyczy postanowień art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 i art. 28 u.p.z.p., których błędna interpretacja, w ocenie skarżących kasacyjnie, doprowadziła do nieprawidłowej merytorycznej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały oraz do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Ustosunkowując się do wymienionych zarzutów, w tym zarzutu błędnej wykładni art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającej na przyjęciu, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego przeznaczenia terenu dla działek o numerach [...] i [...] (stanowiących współwłasność skarżących kasacyjnie) nie powoduje sprzeczności między studium a planem i nie jest naruszeniem wymogu zachowania zgodności planów miejscowych ze studium, jak również nie stanowi nadużycia tzw. władztwa planistycznego (zarówno w kontekście prawa własności, jak i zasady proporcjonalności), w pierwszym rzędzie należy odnieść się do relewantnych przepisów.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi akt polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11, CBOSA). W wyroku z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07 (LEX nr 470918) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy zatem mieć na uwadze, że z natury rzeczy plan cechuje większa szczegółowość niż studium, może on konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu traktuje się elastycznie i analizuje zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) determinuje art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ogólny stopień i kierunkowość studium nie oznacza możliwości uznawania na etapie formułowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za niemającej znaczenia prawnego okoliczności pominięcia w studiom tych elementów, które powinny zostać w nim wskazane. Prawnokształtujące znaczenie należy bowiem przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu. Jurydyczne konsekwencje ustalenia w studium danego kierunku zagospodarowania są bowiem dopełnione przez niepowołanie innych kierunków przeznaczenia terenu szczególnie, gdyby stanowiły one konkurencyjny dla ustalonego w studiom sposób zagospodarowania.

Wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zatem zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium, choć powinien był.

Ustosunkowując się zatem - w kontekście treści studium - do zarzutu skarżących kasacyjnie dotyczącego niezgodności zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r. (zmienionego uchwałą Nr X/82/03 Rady Miejskiej Białegostoku z 30 czerwca 2003 r., uchwałą Nr XLIV/502/05 Rady Miejskiej Białegostoku z 27 czerwca 2005 r., uchwałą Nr XLV/520/05 Rady Miejskiej

Białegostoku z 25 lipca 2005 r., uchwałą Nr XXVIII/317/08 Rady Miejskiej Białegostoku z 26 maja 2008 r. oraz uchwałą Nr XXXI/373/08 Rady Miejskiej Białegostoku z 8 września 2008 r.), wskazać trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca upoważnił natomiast Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia wydane zostało przez Ministra infrastruktury rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), którego § 6 pkt 5 stanowi, że zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych.

Wprawdzie obowiązujące studium zostało opracowane, gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to jednak zakres przedmiotowy studium był podobny, a studium było zmieniane pod rządami u.p.z.p. Stosownie bowiem do przepisu art. 6 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określało się kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej.

Z kolei według art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Jakkolwiek więc Rada Gminy była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jako podstawowego elementu budowy systemu komunikacji stanowiącego inwestycję celu publicznego, to jednak musiała respektować zasadę, by przeznaczenie w tym planie terenu pod drogi publiczne było zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w przedmiotowym studium, ponieważ przeznaczenie to musi zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w studium.

Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r., dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek położonych w strefie strukturalnej nr [...] na terenie: "[...] - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej" i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że studium nie zawiera wprost tych wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie. Przywołana treść studium w żaden sposób nie artykułuje funkcji wynikających z wytycznych zawartych w cytowanym § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r.

Ten brak implikuje określone konsekwencje prawne, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w sposób uwzględniający i wręcz pochodny wobec określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w przedmiotowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 lata, czyli raz w kadencji, stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.).

Rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie są niewystarczające, a przede wszystkim niewynikające z wszystkich przywołanych przepisów. Sąd nie rozważył bowiem jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru (dróg zbiorczych). Nie przeanalizował treści opracowania, dla układu dróg przelotowych zawartego w dokumencie - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Zał. Nr 4) stanowiącego integralną część studium, który ustalał przebieg dróg głównych i zbiorczych (pozostawiając lokalizację dróg lokalnych autorom planu i autorom projektów budowlanych).

Sąd wywodził natomiast dopuszczalność uwzględnienia w miejscowym planie dróg, upatrując jej podstaw w określeniu w studium przeznaczenia innego niż drogowe (tj. wskazania w studium terenów mieszkaniowo-usługowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumowanie jest błędne, z uwagi na odrębne wskazanie w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., że w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Brak jest podstaw do uznania, że wystarczające dla ustanowienia w miejscowym planie przebiegu dróg zbiorczych jest powołanie się na inne niż drogowe przeznaczenie danego obszaru w studium, a tym samym traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących komunikacyjnie dane przeznaczenie. Odmienne wnioskowanie pozbawiałoby znaczenia prawnego art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kierowanie się przy interpretacji powołanych przepisów zasadą racjonalnego ustawodawcy stoi zatem na przeszkodzie uznaniu, że np. określenie w studium przeznaczenia mieszkaniowo- usługowego czyni zbędnym spełnienie wymogów z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 6 pkt 5 wymienionego rozporządzenia. Wniosek taki wypływa ponadto z objęcia przedmiotowym przeznaczeniem znacznego obszaru, jaki w studium oznaczony został symbolem [...]. Trudno uznać, że studium na takim obszarze miałoby uwzględniać przyszłe drogi o głównym czy zbiorczym charakterze w sposób dorozumiany.

Ponadto przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby, że w miejscowym planie w celu zapewnienia układu drogowego można przewidzieć każdą kategorię drogi, nie tylko drogi wewnętrzne osiedlowe, ale i gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe o dowolnej szerokości i natężeniu ruchu. Nie zasługuje na aprobatę, jako odrywające się do wymogu z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., twierdzenie że skoro art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje obowiązkowe ujmowanie w miejscowych planach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, to oznacza to, że Rada musiała zaprojektować sporne drogi.

Słusznie zatem skarżący kasacyjnie wywodzili, że nie można zgodzić się tezą prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to oznacza to, że muszą również istnieć drogi, przy czym pozbawione jest znaczenia prawnego jakiej są one kategorii, podobnie jak okoliczność czy zostały one przewidziane w załączniku nr 4 przedmiotowego studium.

Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien był wyjaśnić, czy te drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem [...]., co dodatkowo świadczyłoby o niezgodności miejscowego planu ze studium, przy uznaniu, że drogom, o kwestionowanym przez skarżących przebiegu, można przypisać charakter dróg zbiorczych.

Zasługującym na uwzględnienie zarzutem skargi kasacyjnej jest ponadto brak wystarczającego umotywowania przyjętych rozwiązań w uzasadnieniu uchwały, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Jest to istotne zarówno dla realizacji obowiązku rozpatrzenia uwag, jak również w celu przedstawienia w miejscowym planie argumentów przemawiających za spełnieniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, której wykładnikiem jest odpowiednia treść uzasadnienia uchwały. Nie można bowiem abstrahować od charakteru miejscowego planu jako dokumentu, w którym dokonuje się ważenia, często pozostających ze sobą w kolizji zasad konstytucyjnych (m.in. ochrony prawa własności, uwzględniania interesu społecznego), których realizacja dokonuje się nie w sposób absolutny, lecz poprzez ich optymalizację. Organ powinien uzasadnić rozstrzygnięcie kolizji zasad w taki sposób, by uzasadnienie to stanowiło rzeczywistą legitymację uchwały. W tym celu nie wystarczy odwołanie się do związania ustawą czy przywołanie stanu faktycznego. Celowym było zatem wskazanie w uzasadnieniu uchwały dlaczego dana zasada ma w określonych uwarunkowaniach priorytet, jakie są powody jej uwzględnienia w określonym stopniu i czy nie naruszono zakazu nadmiernej ingerencji.

Ponadto na aprobatę zasługuje zarzut skarżących kasacyjnie dotyczący przedwczesnej oceny spełnienia wymogu studium co do zastosowania w planie wyników konkursu. Rozpatrując w tym aspekcie zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis art. 233 § 1 K.p.c. (Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału) jest przepisem dotyczącym oceny dowodów w procedurze stosowanej przed sądami cywilnymi, nie zaś administracyjnej. Sądy administracyjne, (odmiennie od sądów cywilnych) nie prowadzą postępowania dowodowego, pełniąc zasadniczo jedynie funkcje kontrolne wobec postępowań prowadzonych przez organy administracji. Z tej przyczyny celem postępowania opisanego w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Jednak w materiałach planistycznych brak jest dokumentacji konkursu, o którym jest mowa w studium, w związku z czym słusznie skarżący podnosili potrzebę zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w celu uzupełnienia dokumentacji, jako warunku możliwości skontrolowania zasadności tezy o zrealizowaniu tego wymogu studium.

Bez owej dokumentacji nie sposób skutecznie powołać się na twierdzenie, że zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego autor studium odwołując się do bliżej niezdefiniowanego konkursu miał na myśli konkurs przeprowadzony przed uchwaleniem studium. Gdyby tak było, to odwołanie do konkursu byłoby bezprzedmiotowe, gdyż studium wprost implementowałoby gotowe rozwiązania pokonkursowe, ewentualnie, konkurs zostałby przytoczony z podaniem daty i rozwiązań pokonkursowych. Tymczasem brak jest pełnej informacji, czy rozwiązania przyjęte w planie nie są rozwiązaniami pokonkursowymi, o których wspomina studium.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku przyjął za własne twierdzenia organu administracji, że do konkursu przystąpiły dwa projekty zagospodarowania całego obszaru, z których wybrano jeden, w ocenie organu, lepszy (str. 20 uzasadnienia), jednak w materiałach planistycznych brak jest pełnej dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie tej tezy (jak ogłoszenie o konkursie, warunki konkursu, przedmiot konkursu, propozycje konkursowe, rozstrzygnięcie konkursu, uzasadnienie rozstrzygnięcia, dowód wpływu rozwiązań pokonkursowych na miejscowy plan).

W nawiązaniu do powyższych rozważań, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest też zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wprawdzie zawiera wszystkie, określone w tym przepisie elementy (stan faktyczny sprawy, prezentację stanowisk stron, stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jednak wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku nie jest - mając na względzie powyższe uwagi - jasne i przekonujące.

Niewątpliwie podniesione przez skarżących zarzuty powinny raz jeszcze zostać zbadane i gruntowanie wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Jeśli przeznaczenie terenu określone w Studium okaże się zupełnie nieadekwatne do przyjętego w planie, to studium w tej części powinno być zmienione, w przypadku, gdy teren ten w planie ma być przeznaczony do zagospodarowania w sposób odmienny niż to jest wskazane w studium. Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania walorów ekonomicznych, infrastrukturalnych, przyrodniczych, czy kulturowych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium.

Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

Il OSK 1969/13

2

II OSK 1969/13

1

II OSK 1969/13

3