Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 710/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skarg K.K., Z.K., I.S. i D.S. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r. nr [...] w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodów łowieckich [...], określonych w załączniku do tej uchwały, II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżących K.K. i Z.K. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżących I.S. i D.S. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na uchwałę nr XIX/168/2008 z dnia 11.02.2008r. (Dz.Urz.Woj. Nr 16, poz. 382) Sejmiku Województwa w sprawie podziału Województwa na obwody łowieckie, K. i Z.K. domagali się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie dotyczącym włączenia ośmiu wymienionych w skardze nieruchomości należących do wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do obwodów łowieckich nr [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi podali, że wymienione nieruchomości stanowią majątek wspólny małżonków K.. Przedmiotowe nieruchomości są od wielu lat dzierżawione Kołu Łowieckiemu "D" wraz z całym obwodem łowieckim. Na tym tle dochodziło do zatargów myśliwych z tego Koła ze Z.K., gdyż Koło źle szacowało szkody czynione przez zwierzynę, nie grodziło upraw od lasów, a nawet poszczególni myśliwi jeździli na przełaj przez pola po zasianym zbożu ozimym. Koło to również zaproponowało skarżącym niekorzystną umowę "w celu zabezpieczenia gruntów rolnych przed szkodami łowieckimi".

Powyższe okoliczności wskazują na bezpośrednie naruszanie prawa własności przez koło łowieckie dzierżawiące bezprawnie nieruchomości skarżących. Daje to skarżącym bezpośrednią legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż na jej mocy koło łowieckie dopuszcza się naruszania prawa własności skarżących, albowiem uchwała włączyła ich nieruchomości do obwodów łowieckich, a zatem do gospodarki łowieckiej konkretnego kola łowieckiego.

W ocenie skarżących uchwała narusza interes prawny skarżących poprzez naruszenie ich prawa własności do gruntów przez objęcie nieruchomości skarżących obwodami łowieckimi i ograniczenie ich prawa własności. Skarżący jako właściciele nie mogą swobodnie i ciągle używać swoich nieruchomości, gdyż są one przedmiotem gospodarki łowieckiej koła łowieckiego. Koło to dopuszcza do znacznych strat materialnych w uprawach skarżących spowodowanych przez dziką zwierzynę. W sezonie łowieckim organizuje tam polowania, a poza sezonem lustruje nieruchomość, pilnując by właściciele nie urządzili tam czegoś wbrew gospodarce łowieckiej. Skarżący nie mogą nawet przebywać fizycznie cały czas na swojej ziemi, gdyż może to grozić utratą zdrowia (np. od pogryzienia przez psy myśliwskie) a nawet życia (w czasie polowań). Nie mogą zapraszać osób trzecich do wizyty na terenie nieruchomości (a jest to piękny krajobrazowo teren) w obawie o ich zdrowie i życie, gdyż myśliwi patrolują ją uzbrojeni w broń palną.

Prawo do korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest ograniczone zarówno fizycznie (przestrzennie - co do całej nieruchomości) jak i czasowo (w okresie polowali przebywanie na terenie nieruchomości grozi śmiercią od przypadkowej kuli). W obszernych wywodach prawnych skarżący wskazali, że uchwała narusza art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji i powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., w sprawie P 19/13, który uznał, że art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2168 ze zm.) przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżących na skutek tego wyroku z dniem 22 stycznia 2016 r. odpadła podstawa prawna podziału województwa na obwody łowieckie.

Podali, że w dniu 12 maja 2016r. wystąpili z wezwaniem do Sejmiku Województwa o wyłączenie nieruchomości z obwodów łowieckich. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ poinformował skarżących, że nie może podjąć uchwały w sprawie wyłączenia ich nieruchomości z obwodów łowieckich.

2. Tożsamą skargę w stosunku do tej samej uchwały i tego samego organu z identyczną argumentacją złożyli w odrębnej sprawie, prowadzonej pod sygnaturą II SA/Go 712/16, małżonkowie I. i D.S. podnosząc, że uchwała w części dotyczącej obwodów łowieckich nr [...] narusza istotnie ich interes prawny ograniczając ich prawo własności w stosunku do trzynastu nieruchomości wspólnych, wchodzących w skald wskazanych obwodów.

3. W odpowiedziach na skargi Sejmik Województwa wskazał, że na skutek powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego i uchylenia art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego organ nie ma podstawy prawnej do dokonania zmiany wskazanej uchwały w zakresie zmiany granic obwodu łowieckiego. Zdaniem organu pozostałe przepisy tej ustawy, jak również przepisy ustawy o samorządzie województwa, również takiego uprawnienia obecnie Sejmikowi nie dają.

4. W dniu 31 sierpnia 2016 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną wniesionych w obu połączonych sprawach skarg stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 486, dalej u.s.w). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Nie ma wątpliwości, że zaskarżona oboma skargami uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). W obu przypadkach spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Obie skargi zostały wniesione w terminie.

Drugą kwestią było ustalenie, czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Przesłanka ta została spełniona, jako że w obu sprawach grunty stanowiące wspólność majątkową małżonków K. i małżonków S. zostały włączone do obwodów łowieckich nr [...]. Fakty te nie były kwestionowane, a potwierdzenie stanu prawnego zostało wykazane dokumentami załączonymi do obu skarg.

6. Odnosząc się, po pozytywnym stwierdzeniu spełnienia warunków wstępnych do kwestii legalności uchwały i żądania skarg wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 prawa łowieckiego (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Przepis art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego został jednak uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powołanym w części wstępnej uzasadnienia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie P 19/13 (Dz.U.2014.951). Zgodnie z tym wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie).

Zdaniem Trybunału, które to stanowisko niniejszy Sąd w pełni popiera, włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego.

Obowiązujący w dacie kontroli trybunalskiej mechanizm tworzenia obwodów łowieckich został ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności, gdyż prawodawca nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości.

Pogląd Trybunału znajduje również wsparcie orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (sprawy 25088/94, 28331/95 i 28443/95) ETPCz wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.).

7. Konsekwencją derogacji przepisu art. 27 ust. 1 prawa łowieckiego jest to, że podstawa prawna wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadała standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatne (por również wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 2310/14 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Gl 85/16). To z kolei prowadzi wprost do konieczności stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodów łowieckich nr 206 i 207, w skład których wchodzą nieruchomości skarżących (pkt I wyroku).

Wskazać przy tym należy, że art. 23 ust. 1 prawa łowieckiego wymaga, by obwód łowiecki stanowił obszar gruntów o ciągłej powierzchni, zamkniętej jego granicami, nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którego obszarze istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa. Ograniczenie się przy stwierdzeniu nieważności uchwały tylko do działek należących do skarżących, a nie obwodów, w których skład wchodzą spowodowałoby, że pozostała część obwodów łowieckich utraciłaby przymiot ciągłości, a zatem nie spełniałaby wymogów ustawowych.

8. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, który utracił obecnie podstawę prawną do pozytywnego regulowania kwestii obwodów łowieckich. Jeśli zaś chodzi o możliwość autokontroli tutejszy sąd opowiada się za stanowiskiem, że organowi samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzania nieważności własnych uchwał w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Kompetencja do stosowania tak daleko idącego skutku wymaga regulacji szczególnej i z tej racji została powierzona wyłącznie sądom lub organom nadzoru (por uzasadnienie wyroku w sprawie tutejszego Sądu II SA/Go 405/16). Kwestia ta nie ma jednak wpływu na kompetencje sądu i wynik sprawy.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt II i III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Koszty te rozliczono odrębnie, jako że w obu sprawach zostały osobno wniesione wpisy od skarg (po 300 zł) oraz poniesione koszty zastępstwa pełnomocnika procesowego (po 480 zł) i koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (po 17 zł).