Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2750/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28, art. 77, art. 80, art. 7, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2017r. sprawy ze sprzeciwu A. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017r., numer [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono orzeczenie Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu - na rzecz p. A. T., zwanego dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla budowy: budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku trafostacji, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi, obsługującego budynek handlowo-usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Orzeczenie zostało wydane wobec wniesienia odwołania przez p. T. i A. B. i PPH "[...]" Spółka Jawna [...], zwanych dalej "Sąsiadami".

W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy, przemawiające - zdaniem organu - za wydaniem decyzji kasatoryjnej:

- zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa; skutkuje to jej wadliwością - w konsekwencji koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego,

- w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073), wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy K.p.a.,

- podzielono stanowisko organu I. instancji, co do posiadania statusu stron przez Sąsiadów; z przeprowadzonej analizy materiału dowodowego wynika, że nie można wykluczyć wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomości; tym samym nie można jednoznacznie odmówić im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu; jak wynika z map, teren inwestycyjny nie graniczy wprawdzie bezpośrednio z działkami Sąsiadów (przedziela je droga), jednak charakter planowanego przedsięwzięcia (budowa budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku trafostacji, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi, obsługującego budynek handlowo-usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, dwóch zjazdów oraz pylonu reklamowego) pozwala z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w granicach wskazanych we wniosku Inwestora; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera szczególnej normy określającej, kto jest stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy; dlatego przymiot strony w tych postępowaniach należy oceniać według art. 28 K.p.a.; stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; w myśl ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są - oprócz inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorską, chyba, że inwestycja swym zasięgiem obejmuje dalsze nieruchomości (tak: uchwała składu 5 sędziów NSA z 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95); jednak, w każdej sprawie istotnym jest zbadanie potencjalnego wpływu inwestycji na otoczenie, a nie automatyczne założenie z góry ustalonych stron postępowania; o interesie prawnym, warunkującym status strony, przesądza każdorazowo zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1006/2012, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); pogląd ten jest ugruntowany w judykaturze; zatem, w każdej sprawie o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują jej konkretne okoliczności, związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie; w każdej sprawie organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko - będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter; obszar oddziaływania inwestycji, określony we wniosku lub dokumentacji inwestora podlega weryfikacji przez organ, który - na podstawie oceny materiału dowodowego, - może zmienić jego zasięg (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Łd 1035/10, publ. LEX nr 755683, dostępny w CBOSA); przymiot strony, w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia; jest to związane z narażeniem na jego oddziaływanie; oddziaływania przedsięwzięcia nie można ograniczać jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ono realizowane; obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i sąsiednie; mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości, związane z przedsięwzięciem, mieszczą się w graniach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Łd 738/16, publ. LEX nr 2201988, dostępny w CBOSA); prawidłowo organ I. instancji ustalił statusów Sąsiadów jako stron, wobec treści art. 28 K.p.a.; nie można wykluczyć z całą stanowczością, że posiadają oni interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego; interes prawny (inaczej prawnie chroniony) to taki, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego; Sąsiedzi, jako podmioty które znalazły się w ramach zakresu podmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, są wyodrębnieni w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1550/06, publ. LEX nr 450095, dostępny w CBOSA); ustalenia te warunkowały merytoryczne rozpatrzenie wniesionych odwołań,

- dokonano więc oceny postępowania, przeprowadzonego w I. instancji oraz legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy,

- w świetle art. 53 ust. 3, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ - w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy – przeprowadza analizę:

- warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

- stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

analiza ta powinna dotyczyć przede wszystkim zbadania, czy inwestycja spełnia warunki, przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- z powołanej regulacji wynika, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy - w świetle obowiązujących przepisów - jest dopuszczalna zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu; wydanie decyzji musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1,

- uzupełnieniem art. 61 są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie"; określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych); przepisy rozporządzenia wyznaczają zatem zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy,

- w myśl § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, w celu ustalenia wymagań, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; w związku z tym, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum obszaru i w każdym kierunku obszar ten powinien być wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości działki,

- front działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie (część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), a właściwie jego szerokość, wyznacza bezpośrednio wielkość obszaru analizowanego, a poprzez to wpływa na treść decyzji, gdyż cechy architektoniczne i urbanistyczne występujące w obszarze analizowanym są podstawą dla określenia wymagań w tym zakresie dla planowanej zabudowy,

- analiza urbanistyczna jest dowodem w sprawie; podlega ocenie, jak inne dowody na mocy art. 77, 80 K.p.a.; przechodząc do oceny legalności analizy wskazano, że nie spełnia ona wymagań, wynikających z rozporządzenia o nowej zabudowie,

- gdy chodzi o część graficzną analizy urbanistycznej uznano, że spełnia ona wymagania formalne; zastrzeżenia organu dotyczyły jej części tekstowej; w ocenie organu odwoławczego nie wykazano dostatecznie, że - w razie realizacji inwestycji - zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - tzw. zasada zachowania dobrego sąsiedztwa,

- w rozpatrywanej sprawie, część tekstową analizy stanowi jedynie skrócone wyniki analizy urbanistycznej, a nie pełną - przeprowadzoną w tym zakresie; § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie wskazuje wprawdzie, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; jednak część tekstowa danej analizy jest niewystarczająca do zweryfikowania ustaleń w niej zawartych; określenie planowanej zabudowy i istniejącej w terenie charakterystyki zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy; wydanie decyzji o ustaleniu warunki zabudowy musi być, zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy; jej wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach, stanowiących podstawę jej przygotowania; tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1605/14, publ. LEX nr 2114324, dostępny w CBOSA); analiza tekstowa nie zawiera enumeratywnego wyliczenia wszystkich poszczególnych nieruchomości z obszaru wraz ze wszystkimi parametrami zabudowy; pozwoliłoby to zweryfikować stronom i organowi odwoławczemu średnią poszczególnych gabarytów występujących w terenie; umożliwiło porównanie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, ze średnią występującą na analizowanym obszarze; co do zarzutu odwołań, że organ I. instancji wziął pod uwagę nieruchomości z całego obszaru, a nie tylko z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, wskazano, że było to prawidłowe; jednak lakoniczność i ogólnikowość części tekstowej analizy oraz brak wskazania wszystkich, poszczególnych nieruchomości z terenu analizowanego wraz z ich parametrami zabudowy i średnimi tych gabarytów, czyni przeprowadzoną analizę wadliwą; dopiero szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiednich, dokonana w prawidłowo sporządzonej analizie, pozwala właściwemu organowi dokonać oceny, co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków zlokalizowanych w jej bezpośrednim sąsiedztwie; organ I. instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu, ustali wszystkie średnie parametry, dotyczące wszystkich nieruchomości, występujących w obszarze analizowanym i dokona porównania z żądanymi przez Inwestora; w razie dopuszczenia odstępstwa od średniej, organ je uzasadni; jak ugruntowało się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odstępstwa od średnich parametrów zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu o nowej zabudowie, muszą w czytelny sposób wynikać z analizy obszaru analizowanego,

- ponadto, w analizie urbanistycznej ustalono wprawdzie dla nowej inwestycji poszczególne parametry; mają one jednak charakter niedookreślony; w sytuacji, gdy Inwestor w uzupełnionym wniosku wskazuje konkretne wskaźniki zabudowy, organ winien odnieść się do nich konkretnie, badając czy są zgodne czy też nie ze średnią występującą w terenie; co więcej, określone w decyzji parametry nowej zabudowy, powinny być konkretne; w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym § 4-8 rozporządzenia o nowej zabudowie nie dają podstaw do określenia w analizie parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus; decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus; parametry nowej zabudowy powinny być zatem w takiej decyzji określone konkretnie; można przychylić się do poglądu, że nie jest sprzeczne z przepisami ich określenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości i ich uzasadnienia w oparciu o analizę oraz treść przepisów, stanowiących podstawę wyznaczenia; jednocześnie, dopuszczenie ich zwiększenia lub zmniejszenia o określony procent, o ile nie wynika z przepisu rozporządzenia o nowej zabudowie (np. § 6 ust. 1), musi zostać przez organ uzasadnione w oparciu o analizę urbanistyczną; tymczasem, parametry zabudowy ustalono szeroko w sposób niedookreślony - ustalając niektóre jedynie "do" (pkt 6 ppkt b - kąt spadku dachu do 15 stopni, czy 7 ppkt a - wysokość pylonu reklamowego - nie większa niż 9 m.- str. 2 decyzji); zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale też poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 320/13, publ. LEX nr 2007126, dostępny w CBOSA),

- część tekstowa analizy urbanistycznej zawiera jedynie lakoniczne i ogólnikowe stwierdzenia, odnośnie spełniania warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez wskazania, na jakiej podstawie organ poczynił takie ustalenia; w takim kształcie jest więc niewystarczającą do uznania, że inwestycja nie będzie sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym; oznacza to uznaniowe - całkowicie dowolne - ustalenie poszczególnych parametrów zabudowy; dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez przywołania i wskazania wszystkich konkretnych średnich wartości, występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy), stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 p 5, § 3, 5 i 6 rozporządzenia o nowej zabudowie, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.),

- ponadto, w sytuacji, gdy zamiarem Inwestora jest budowa budynku usługowo -handlowego o znacznych gabarytach, kluczowym elementem oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest porównanie nowych gabarytów z parametrami (średnią) wszystkich nieruchomości, znajdujących się na prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym; nieuwzględnienie średniej ze wszystkich budynków z obszaru analizowanego powoduje, że ustalone przez organ I instancji parametry zabudowy pozostają niewiarygodne,

- nie sanuje braków w analizie to, że projekt decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2017 r., zwany dalej "projektem decyzji" (w aktach sprawy) zawiera część tekstową w pełniejszym rozmiarze; to decyzja, a nie jej projekt stanowi w spornej sprawie orzeczenie merytoryczne,

- analiza urbanistyczna tylko w jednym zdaniu odnosi się do spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy (zgodność decyzji z przepisami odrębnymi - str. 3 analizy), podobnie jak sama treść decyzji (str. 7 decyzji), gdzie stwierdzono tylko lakonicznie, że orzeczenie jest zgodne z przepisami odrębnymi; jednak nie wskazano, z jakimi konkretnie przepisami odrębnymi (jakimi aktami prawnymi) zbadano zgodności planowanej inwestycji - warunku tego nie można zatem uznać za spełniony,

- w konsekwencji uzasadnienie decyzji nie jest wystarczające i pełne; w świetle art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

- w sytuacji konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie brak było podstaw do wydania orzeczenia, rozstrzygającego sprawę co do istoty; wystąpiły przesłanki do wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym.

W sprzeciwie, od rozstrzygnięcia, wniesionym wobec treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sformułowano zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.,

- art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymując w mocy zaskarżoną lub uchylić tę decyzję w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ II. instancji mylnie uznał jakoby wnoszący odwołanie mieli interes prawny w danej sprawie. W rozpatrywanym przypadku odwołujący, jako właściciele nieruchomości nieobjętej zamierzeniem inwestycyjnym, a nawet niesąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi wskazywali, co prawda na normy prawa cywilnego i immisje, grożące w związku z realizacją inwestycji, jednakże podnoszone obawy należy uznać za nieuzasadnione. Trudno się zgodzić, by planowana inwestycja mogła w jakikolwiek sposób negatywie oddziaływać na nieruchomość, oddaloną kilkaset metrów od terenu inwestycji lub na nieruchomość położoną po przeciwnej stronie dwujezdniowej drogi publicznej. Zgodnie z tokiem rozumowania, zaprezentowanym przez organy administracji, za strony postępowania można by uznać każdego, skoro nie można jednoznacznie wykluczyć jego interesu prawnego - np. osobę niewładająca jakąkolwiek nieruchomością lub właściciela nieruchomości, oddalonej wiele kilometrów od terenu inwestycji. Pogląd taki jest błędny. Interes prawny winien być wykazany w toku postępowania i jednoznacznie wynikać z akt sprawy. Z reguły każda inwestycja, prowadzona na terenie zabudowanym, powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, winny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sama analiza powinna się natomiast znajdować w aktach sprawy. Dołączanie zatem do decyzji analizy, a nie jej wyników, nie jest wymagane. Nie znajduje też uzasadnienia prawnego i nie może w żaden sposób być postrzegane, jako naruszenie prawa. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zauważył, że akta sprawy zawierają pełną analizę, która jedynie nie stanowiła załącznika do decyzji. W takiej sytuacji działanie organu I. instancji było prawidłowe, a uchylenie jego decyzji nieuzasadnione. Ponadto - gdyby nawet przyjąć, że dołączenie analizy do decyzji jest wymagane przepisami prawa - organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w tym zakresie i orzec co do istoty sprawy dołączając brakującą analizę.

Także w sytuacji, gdyby nawet uznać za zasadne zarzuty dotyczące błędnego ustalenia parametrów planowanej inwestycji, organ odwoławczy, dysponując kompletną analizą urbanistyczną, sporządzoną przez organ I. instancji i znajdującą się wśród przekazanych akt tego organu, winien uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie błędnie ustalonych parametrów planowanej inwestycji i orzec, co do istoty sprawy, nie zaś orzekać kasacyjnie. Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli w I. instancji nieprawidłowo oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie można wydać decyzji kasatoryjnej, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I. instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W rozpatrywanym przypadku, gdy została opracowana przez organ I. instancji analiza urbanistyczna, nie można mówić, by decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W żadnym miejscu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego ani nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia. W istocie nie powołano więc żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które - w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. - należy utożsamić z postępowaniem dowodowym.

W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia.

Instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wprowadzono ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), zwaną dalej "nowelą 2017". Sąd miał w pierwszym rzędzie na uwadze, że - modyfikując Kodeks wskazaną ustawą, w zakresie regulacji dotyczących wydawania decyzji o tym charakterze - prawodawca dokonał istotnej zmiany, zamieszczając m.in. w osobnym ustępie regułę dotyczącą wyrażania ocen prawnych przez organ odwoławczy. Dodano mianowicie § 2a w brzmieniu: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.".

Jednocześnie, zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając nowelą z 2017 roku także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym - na danym etapie - możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a w art. 138 K.p.a. Tego rodzaju zabieg (powtórzenie normy) uchybia wprawdzie regułom prawidłowej legislacji. Wypada go jednak odczytywać jako odzwierciedlenie szczególnego znaczenia, przywiązywanego przez prawodawcę do wskazanej zasady. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje reguła, że - w przypadku uwzględnienie skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O ile by hipotetycznie założyć, że ocenie sądu administracyjnego mają podlegać wszelkie aspekty sprawy, w tym prawidłowość zastosowania norm materialnych, oznaczałoby to - wobec zasady związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), że - na etapie badania zasadności wydania decyzji kasatoryjnej - przesądzone mogłyby być kwestie materialnoprawne (jak to mogło mieć miejsce dotychczas), determinujące wynik sprawy. Orzeczenie wydane w tym przedmiocie, nota bene w składzie jednego sędziego (art. 64d w zw. z art. 16 § 2 ustawy), nie podlegałoby jednocześnie kontroli instancyjnej. Tego rodzaju rozwiązanie systemowe pozostawałoby także w oczywistej sprzeczności z regułami rangi konstytucyjnej (art. 175 ust. 1 i 176 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zamiaru jego wprowadzenia nie sposób więc przypisać racjonalnemu prawodawcy.

Nie tylko względy wykładni językowo-logicznej lecz także celowościowej i systemowej, przemawiają stąd za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów zakreślonych art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I. instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Poza oceną Sądu musi pozostać kwestia, czy przyjęcie przez prawodawcę tego rodzaju rozwiązań przyczyni się w każdym przypadku do przyspieszenia procedowania w sprawie indywidualnej. Niemniej - wobec wyżej wskazanych uwarunkowań - nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że konstatacja organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna w niektórych ze jej wskazanych w uzasadnieniu aspektów.

Nie wszystkie wprawdzie argumenty, powołane przez organ, jako przemawiające za uchyleniem orzeczenia organu I. instancji, były trafne. Dla oceny jednak, że nie naruszono dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. wystarczającym jest, aby wystąpiła choćby jedna przesłanka wydanie decyzji kasatoryjnej, spośród wskazywanych przez organ odwoławczy.

Odnosząc się zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie wypada odnotować, że trafnie organ administracji uznał, że mogli wnieść skutecznie środki odwoławcze wspólnicy spółki jawnej "[...]" wobec praw do działki ew. nr [...] (tak k. 34 akt adm. – segr. 3/3). Nieruchomość ta znajduje się w pobliżu terenu planowanej inwestycji - po stronie wschodniej drogi, która oddzielają ją od niego. Trafnie organ przywołał ogólne uwarunkowania prawne jak i poglądy judykatury, co do kryteriów oceny, czy dana osoba ma interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wobec wcześniejszego zreferowania jego stanowiska w tym zakresie ponowne powtarzanie byłoby zbyteczne. Sąd przyjmuje je za własne. Zasadnie też wywiódł organ administracji, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - mając na uwadze rozmiar i charakter planowanego przedsięwzięcia oraz typowe oddziaływania, jakie mogą towarzyszyć planowanej zabudowie, uprawnionym było założenie - wobec zasad doświadczenia życiowego oraz reguł logicznego rozumowania – możliwości realnego wpływu przedsięwzięcia, którego miałaby dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy na zakres wykonywania prawa własności przez wnoszących odwołanie - nieskrępowane korzystanie z własnej nieruchomości, w kontekście potencjalnych oddziaływania sąsiedzkich (przy tym – w ocenie Sądu – kryterium istotnego oddziaływania nie może być jednak samo zwiększenie ruchu ulicznego). Należy podkreślić za organem, że do wywiedzenia interesu prawnego właściciela danej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie, że miałoby dochodzić przykładowo do przekraczanie określonych norm środowiskowych, czy też naruszenia reguł, zakreślonych przepisami prawa budowlanego – np. w kontekście dostępu światła słonecznego - lub innych. Kwestie te będą przedmiotem badania na etapie dalszych postępowań. Wystarczającym jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestycyjnej. W takiej sytuacji właściciele sąsiedniej (choć nie koniecznie przyległej) mają prawo uczestniczyć w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena, czy nowa zabudowa byłaby dostosowana funkcją i parametrami do istniejącej, w kontekście zasady kontynuacji (art. 61 ust. 1 pkt 1, wobec art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest wywodzony w takim przypadku z uprawnienia do ochrony własności, w tym wyrażonego w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459), prawa nieskrępowanego korzystania z własnej nieruchomości i zakazu w nieingerowania w następstwie oddziaływań z nieruchomości sąsiednich, wykraczających poza ramy dopuszczone prawem (tak art. 140 i 144 Kodeksu). Reguły w pewnym zakresie zostały przy tym określone przepisami prawa administracyjnego (m.in. tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa").

W kontekście oceny interesu prawnego wspólników spółki "[...]", nie podjęto nawet w skardze próby dowodzenia, że zakładane przedsięwzięcie nie może mieć wpływu na zakres wykonywania prawo własności do nieruchomości położonej po przeciwnej stronie ulicy, poprzestając na zarzucie niewykazania tego rodzaju oddziaływanie przez wnoszących odwołanie. Jednakże – jak wskazano na wstępie - zakres i rodzaj planowanego przedsięwzięcia, jest taki (chodzi m.in. o budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego, obsługującego budynek handlowo-usługowy, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym), że w oczywisty sposób może ono pozostawać w związku z zakresem wykonywania prawa własności dla działki ew. nr [...] (co znajduje także z reguły odzwierciedlenie m.in. w wartości nieruchomości wobec jej bliskiego sąsiedztwa z tego rodzaju obiektami). Nie przesądza to naturalnie o braku możliwości realizacji danej inwestycji (będzie to przedmiotem rozważań na etapie samego postępowania), lecz determinuje interes prawny właścicieli danej nieruchomości.

Trafne są przy tym zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie wywiódł, wobec jakich okoliczności faktycznych uznał, że interes prawny mogą mieć także p. B. właściciele działek ew. nr [...], [...], [...] oraz [...] (k. 39 akt adm. segr. 3/3). Znaczne oddalenie tych nieruchomości od terenu inwestycji (w kierunku płn.) nie pozwala - bez podparcia się konkretną analizą - na przyjęcie, że zakres swobodnego korzystanie z praw do dodanych działek może pozostawać w związku z realizacją zamierzenia Inwestora. Nie sposób natomiast istotnego dla sprawy wpływu na daną nieruchomość upatrywać np. w samej możliwości intensyfikacji ruchu drogowego na drodze publicznej. Z natury rzeczy, ma nań wpływ wiele czynników - przykładowo przeprowadzenie prac modernizacyjnych, rozbudowa sieci drogowej na innych kierunkach, czy stosowna organizacja ruchu, określana przez zarządcę drogi (przykładowo ustalenie ruchu jednokierunkowego bądź zakaz wjazdu pojazdów określonych kategorii). W takiej sytuacji nie uprawdopodobniono w uzasadnieniu, że sposób zagospodarowania działki inwestycyjnej będzie determinował zakres wykonywania praw własności na innej nieruchomości tylko dlatego, że znajduje się ona przy tej samej drodze publicznej.

Bezpodstawne uznanie, że konkretnej odwołującej się osobie (fizycznej bądź prawnej), przysługiwały prawa strony, gdy odwołanie zostało jednak skutecznie wniesione przez inny podmiot, nie stanowi o tego rodzaju wadliwości decyzji odwoławczej, która mogłaby przemawiać za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Zwłaszcza, gdy - z woli pracodawcy - przedmiotem oceny przez Sąd jest w danej sprawie przede wszystkim wystąpienie przesłanek, uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej, wobec treści art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi - gdzie wywodzono, jakoby nie zachodziły przesłanki wydanie decyzji kasatoryjnej – wypada na wstępie powtórzyć, że Sąd może dokonać kontroli legalności kwestionowanego aktu jedynie w kontekście ram prawnych - przepisów prawa materialnego - w takim znaczeniu, jakie nadal im organ administracji. Prawidłowość dokonanej wykładni czy wręcz zasadność zastosowania określonych norm wykracza bowiem poza granice kontroli w przedmiotowej sprawie.

We wskazanym kontekście trafnie wywiódł organ administracji, że – przy dostrzeżonej wadzie decyzji o warunkach zabudowy - upatrywanej w nieokreśleniu stosownie precyzyjnie pewnego parametru zabudowy (minimalna wysokość pylonu reklamowego) - zgromadzona przez ten organ I. instancji dokumentacja nie mogła być podstawą do wydania decyzja reformatoryjnej. Organ odwoławczy przyjął, że nie jest dopuszczalne określanie wyłącznie maksymalnych parametrów zabudowy. W tym kontekście wypada wskazać, że podstawowy materiał w sprawie - analiza urbanistycznej nie pozwalała w istocie także na stwierdzenie, na jakiej podstawie określono maksymalną wysokość pylonu reklamowego a tym bardziej na ustalenie - we własnym zakresie - jego dopuszczalnej wysokości minimalnej (czego uchyloną decyzją w ogóle nie uczyniono).

Nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, że w istocie organ miał możliwość przeanalizowania danych, na podstawie których ustalono inne parametry inwestycji. Trafnie bowiem wywiedziono w skardze, że nie było przeszkód, aby w danym zakresie sięgnąć do informacji, zawartych w analizie załączonej do projektu decyzji, której zakres był znacznie szerszy. Jednak także w niej brak było jakichkolwiek informacji, co do występowania na terenie analizowanym oraz parametrów pylonów reklamowych.

Wypada odnotować, że Skarżący, mylnie rozumie pojęcie "wyników analizy" użyte w § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie. Otóż - wynikający w samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i doprecyzowany w § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - obowiązek przeprowadzenia stosownej analizy oznacza powinność podjęcia pewnych czynności faktycznych - zgromadzenie pewnych danych oraz ich rozważania, w kontekście wymagań normatywnych dla nowej zabudowy. Natomiast sporządzenie dokumentu, określonego przez pracodawcę w § 9 mianem "wyników analizy" stanowi materialne odzwierciedlenie, dokonanych czynności faktycznych. Nie chodzi zaś o zestawienie wyłącznie, wniosków z analizy urbanistycznej. Znajdą one bowiem odzwierciedlenie bezpośrednio w treści decyzji o warunkach zabudowy. Odmienne rozumienie wskazanych regulacji byłoby sprzeczne z zasadą stosowania w pierwszym rzędzie wykładni językowej. Pojęcie "analiza" oznacza pewną czynność bądź ich szereg - nie zaś dokument - natomiast określenie "wynik analizy", jako załącznik do decyzji, musi być właśnie dokumentem, będącym zmaterializowanym efektem pewnych czynności faktycznych. Za innym rozumieniem nie przemawiają też względy celowościowe. Nie sposób bowiem racjonalnemu prawodawcy przypisać woli nakazania załączanie do decyzji o warunkach zabudowy dokumentu, z którego treści będzie wynikać wyłącznie, że wynikiem analizy jest określenie parametrów, ustalonych właśnie danym aktem. Nie wnosiłoby to nic do sprawy. Uprawnione jest natomiast przyjęcie, że załączenie wyników analizy urbanistycznej - rozumianej, jako odzwierciedlenie wszystkich czynności, podjętych celem określenia dopuszczalności realizacji zabudowy o określonych funkcjach i parametrach - stanowi sui generis rozwinięcie uzasadnienia, gdzie strony postępowania uzyskają szczegółowe informacje, jaki stan faktyczny oraz przesłanki miał na uwadze organ administracji, zakreślając konkretne warunki zabudowy, wskazane w decyzji do której załączono analiza urbanistyczną.

Wobec skazanych uwarunkowań wypada odnotować, że analiza urbanistyczna, załączona do decyzji uchylonej zaskarżonym aktem, ma faktycznie charakter jedynie fragmentaryczny (zawiera jedynie wnioski), co jednak nie miało kluczowego znaczenia dla wyniku mniejszej sprawy. O ile w aktach administracyjnych zawarto analizę, sporządzono przez osobę o stosownych kwalifikacjach, niestanowiące jednak załącznika do decyzji, od której wniesiono odwołanie, organ II. instancji mógł na jej podstawie (co trafnie podniesiono w skardze) ocenić, czy określone ustalenia, co do funkcji czy parametrów zabudowy określona prawidłowo. Samo załączenie analizy węższej niż przygotowana dla potrzeb projektu decyzji, stanowiło wyłącznie uchybienie, co do prawidłowego uzasadnienia skarżonego aktów, które nie musiało mieć wpływu na wynik sprawy.

Trafnie jednak ostatecznie skonstatował organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie, że nie było pełnej analizy, pozwalającej na ocenę, czy parametry zabudowy, gdy chodzi o pylon reklamowy zostały określone prawidłowo oraz dla ustalenia brakującego (minimalna wysokość tego obiektu). Stanowi to wadę w postępowaniu dowodowym przed organem I. instancji, która nie może być uzupełnione na etapie odwoławczym. Z woli prawodawcy stosownych ustaleń i ocen ma dokonywać bowiem osoba o określonych kwalifikacjach zawodowych. Zasadne było w takiej sytuacji wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd nie oceniał natomiast, czy - przy uwzględnieniu treści analizy urbanistycznej, załączonej do projektu decyzji – istniały pełne dane dla kontroli w II. instancji zasadności określenia pozostałych parametrów zabudowy. Nie mogłoby to bowiem mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy - wydanie decyzji kasatoryjnej.

Uchybienie treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcia, w myśl art. 138 §. 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, przyjętych przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a.). Uchybienie, co do pominięcia w stanowisku organu odwoławczego treści analizy, załączonej do projektu decyzji, nie mogło mieć – jak wskazano – istotnego wpływu na wynik danej sprawy. Nie ukierunkowało organu I. instancji do podejmowania zbędnych czynności, gdyż - jak wskazano wcześniej - uzupełnienie analizy załączonej do uchylonego aktu, jest generalnie zasadne. Organ odwoławczy nie wskazał wprawdzie wprost, w jakim zakresie materiał sprawy ma być uzupełniony. Wynika to jednak jednoznacznie z treści uzasadnienia, gdzie wskazuje się, że analiza urbanistyczna nie zawiera stosownych danych.

W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Chybione są więc zarzuty naruszenia art. 138 §. 1 pkt 1 bądź 2 K.p.a.

Nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy także to, że organ odwoławczy:

- nie doprecyzował zarzutu, gdy chodzi o brak odniesienia się w analizie urbanistycznej do kwestii zgodności z przepisami szczególnymi; trafnie odnotowano w skardze, że nie jest możliwe przywołanie wszelkich regulacji szczególnych, które - potencjalnie – mogłyby znaleźć zastosowanie w sprawie; jednak rolą osoby, dysponującej specjalistyczną wiedzą, a sporządzającej analizę jest – wobec treści § 3 ust. 1 in fine rozporządzenia o nowej zabudowie - wskazanie tych regulacji szczególnych, które znajdą zastosowanie w danej sprawie a analiza spełnienie danych warunków dobywa się na etapie ustalenia warunków zabudowy, wobec jej konkretnych uwarunkowań (np. przepisy z zakresu ochrony gruntów rolnych czy leśnych, stosowne akty prawa miejscowego, dotyczące obszarów chronionych, w myśl przepisów o ochronie przyrody itd., regulacje z zakresu ochrony zabytków); o ile brak regulacji szczególnych, znajdujących zastosowanie na danym etapie w sprawie dla danej inwestycji, winno to także znaleźć odzwierciedlenie w treści analizy; brak wystarczająco szczegółowego stanowiska organu odwoławczego w danej kwestii nie mógł mieć także wpływu na wynik niniejszej sprawy – zasadność wydania decyzji kasatoryjnej,

- mylnie uznał, jakoby w przypadku kąta nachylenia dachu określono jedynie parametr maksymalny (jako 15%); w danym przypadku należy uznać że w istocie dopuszczono generalnie realizację dachu płaskiego lub o niewielkim spadku (0-15% stopni); nie sposób przyjąć, aby dowolność Inwestora była w danym przypadku niegraniczona – pewną zaś rozpiętość parametrów dopuszczał sam organ; generalnie pogląd organu w tym względzie - jako wynikający ze sposobu rozumienia regulacji materialnoprawnych - nie podlega z kolei ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu; analogicznie nie można było natomiast traktować kwestii wysokości pylonu (o czym była mowa wyżej); jej określenia bowiem - w rozpiętości 0-15 m. - nie można nazwać ustaleniem granicy minimalnej i maksymalne; dowolność Inwestora byłaby w danym przypadku bardzo szeroka; wskazane uchybienie, co do oceny wyrażonej przez organ odwoławczy, w kwestii parametrów dachu, także nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Trafnie z kolei organ odwoławczy wywiódł, że - o ile parametry inwestycji miałyby być określone na zasadzie wyjątków od zasad ogólnych, wyznaczonych rozporządzeniem o nowej zabudowie - analiza urbanistyczna, sporządzona przez specjalistę, winna wskazywać, jakie konkretne przesłanki, z uwzględnieniem potrzeby realizacji ładu przestrzennego, przemawiają za dopuszczeniem takiego rozwiązania, na zasadzie wyjątku od zasady. Organ nie ocenił wprawdzie, czy wskazanemu wymaganiu czyni zadość analiza, załączona do projektu decyzji. Nie mogło to mieć jednak wpływu na wynik tej sprawy.

Jak wskazano na wstępie, poza oceną Sądu musiało natomiast pozostać w danym postępowaniu (w kwestii sprzeciwu) prawidłowe zastosowanie regulacji materialnoprawnych – np. jak należy rozumieć zasadę kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, określanej mianem zasady "dobrego sąsiedztwa" (w tym, jakie winny być w danym przypadku granice terenu analizowanego), czy parametry zabudowy należy określać ściśle, czy też w określonych granicach.

Wobec wskazanych uwarunkowań, zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.