Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 170/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 , art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. D. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. nr WR.6730.80.2022, Wójt Gminy R. , na wniosek M. i K. R. z 5 października 2022 r., ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obiektu rekreacji indywidualnej, budynku gospodarczego i budynku garażowego na terenie działki nr [...], ob. J. , gm. R..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 28 kwietnia 2023 r. (znak SKO-72-45/23), uchyliło ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro teren objęty wnioskiem nie przylega do drogi publicznej (dostęp do niej jest możliwy przez działkę sąsiednią o numerze [...], to obszar analizowany należy wyznaczyć w odległości trzykrotności szerokości frontu terenu, tj. strony terenu, od której będzie główny wjazd na teren inwestycji. SKO wyjaśniło przy tym, że dostęp do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi być prawnie zagwarantowany, ale musi istnieć realna możliwość skomunikowania terenu inwestycji z droga publiczną w sposób bezpośredni lub pośredni, co w niniejszej sprawie występuje, albowiem inwestorzy są współwłaścicielami działki nr [...]. Zdaniem Kolegium organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości 50 m, nie czyniąc ustaleń co do tego, od której strony będzie odbywał się wjazd na teren działki. Dalej wskazał, że skoro granica wyznaczonego obszaru analizowanego przebiega po części działek, to należy do obszaru włączyć całe działki. Organ odwoławczy wytknął także niedostateczne ustalenia stanu faktycznego sprawy – stanu zainwestowania działek objętych obszarem analizowanym, a tym samym parametrów zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 25 września 2023 r. (znak WR.6730.80.2022), Wójt Gminy R. ustalił dla M. i K. R. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obiektu rekreacji indywidualnej i budynku garażowego na terenie działki nr [...], ob. J. , gm. R.. Decyzja określiła rodzaj inwestycji jako – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, letniskowa, garażowa. Wśród parametrów warunki:

a) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego: wysokość budynku od 6 m do 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4m do 10m, budynek jedno- lub dwukondygnacyjny, dopuszczalne podpiwniczenie, szerokość elewacji frontowej od 3 m do 20 m, poddasze użytkowe, dach plaski, dwu-, cztero- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 1,5° do 45°, układ połaci równoległy lub prostopadły do frontu działki, powierzchnia zabudowy do 150 m2,

b) dla budynku rekreacji indywidualnej: wysokość od 3m do 6m, szerokość od 3 m do 12 m, długość od 2 m. do 10 m, pow. zabudowy 60 m2,

c) dla budynku garażowego: wysokość od 4 m do 9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 3 m do 5 m, budynek jednokondygnacyjny, dopuszczalne podpiwniczenie ,szerokość elewacji frontowej od 2 m do 15 m, dach plaski, dwu-, cztero- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 1,5° do 45°, układ połaci równoległy lub prostopadły do frontu działki, powierzchnia zabudowy do 80 m2,

W uzasadnieniu decyzji wskazano zasadniczo, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p."). Organ przywołał, że w związku z tym, iż szerokość frontu działki (tj. strony, od której będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji) wynosi 35 m, zatem obszar wyznaczono w odległości 105 m od granic działki objętej wnioskiem. Potwierdził, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Wskazał, że średni współczynnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu na obszarze analizowanym wynosi 10,1%, łączny wskaźnik dla planowanej zabudowy wynosi zaś 24,3%, a wskaźnik na obszarze analizowanym waha się od 0,4% do 24,3%, więc inwestycja nie pogorszy zastanego ładu urbanistycznego w tym zakresie. Wobec średniej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 13,1 m i dopuszczalnej tolerancji ± 20% (od 10,5 m do 15,7 m), a także uwzględniając, że ona obszarze analizowanym występują przypadki znacznie odbiegające od wartości średniej, organ stwierdził, że ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem jest dopuszczalne. Wójt wskazał, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,4 m, zaś istniejąca zabudowa jest w tym zakresie zróżnicowana, co pozwala ustalić ten parametr zgodnie z wnioskiem, również w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"). Za zgodne z zastaną zabudową organ uznał wskazane we wniosku parametry geometrii dachu. Nieprzekraczalnej linii zabudowy nie wyznaczono z uwagi na nieprzyleganie terenu inwestycji do drogi publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. (skarżący), będący współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości o numerze [...], zakwestionował spełnienie warunku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Podniósł, że teren działki nr [...] oddziela od drogi publicznej działka nr [...] oraz nr [...], on zaś nie wyraża zgody na przeprowadzenie dostępu do drogi publicznej przez działkę, której jest współwłaścicielem.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. znak SKO-72-254/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję I instancji. Po przytoczeniu dotychczasowego stanu sprawy organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przywołał treść art. 59 ust.1, 60 ust. 1, 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5-9 rozporządzenia, stwierdzając, że organ I instancji przeprowadził odpowiadającą przepisom analizę funkcji i cech zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji. Wskazał, że prawidłowo ustalono każdy z parametrów zabudowy, a przyjęte odstępstwa od średnich parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) znajdują swoje uzasadnienie w danych wynikających z części tekstowej i graficznej analizy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. D. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że działka [...] w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym posiada dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] (skarżący wskazał, że winno być "[...]"), w sytuacji, gdy działki te nie zostały wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a nie są działkami drogowymi.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie została ustanowiona odpowiednia służebność drogowa gwarantująca dostęp do drogi publicznej z działki nr [...], to zaś, że inwestorzy są współwłaścicielami działek [...] jest na tym etapie nieistotna, gdyż prawo własności nie jest brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że stanowisko skarżącego wzmacnia instytucja przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, możliwe jest bowiem ono na podmiot nielegitymizujący się prawem własności do działki sąsiedniej, przez którą ma odbywać się dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając argumentację skarżącego za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny wzrusza zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że decyzje organów administracji obydwu instancji orzekających w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy, wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Podkreślenia wymaga, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy określa ona zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Ustawodawca w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie "ład przestrzenny", jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu miejscowego wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, do których odsyła ta ustawa, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą.

Wskazać w dalszej kolejności należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym nie oznacza to, że ten wniosek, zwłaszcza gdy jest niekonkretny, zakresowy decyduje o treści ustalonych przez organ administracji w decyzji konkretnych warunkach zabudowy. Przeciwnie, wniosek winien być na tyle zindywidualizowany, aby organ w ogóle mógł dokonać oceny spełnienia dla danej inwestycji na danym terenie określonych przepisami prawa warunków pozytywnego załatwienia sprawy – w odniesieniu do konkretnej planowanej inwestycji o określonym wprost przeznaczeniu, funkcji, charakterystyce zasadniczych parametrów zabudowy całego terenu inwestycji. To organ zobowiązany jest, w świetle wniosku inwestora, w miarę potrzeby po wezwaniu do jego uzupełnienia, doprecyzowania – ustalić w decyzji warunki zabudowy w taki sposób, aby warunki te nie nosiły cech dowolności. Organ nie wydaje bowiem inwestorowi warunków zabudowy dla zbyt ogólnikowo i zakresowo określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym terenie, lecz dla konkretnej inwestycji, której zasadnicze parametry zobowiązany jest wskazać wnioskodawca – w zakresie wymaganym przepisami prawa.

Wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Powinien on w szczególności zawierać:

- mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: elektronicznej albo papierowej (art. 52 ust. 2 pkt 1)

- określenie granic terenu objętego wnioskiem (pkt 1a);

- charakterystykę inwestycji, obejmującą (pkt 2):

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Sąd zważył, że inicjujący kontrolowane postępowanie administracyjne wniosek inwestorów z 5 października 2022 r., uzupełniony pismem z 15 czerwca 2023 r. (k. 225 akt adm.) nie spełnia ww. wymogów. Charakteryzuje on zamierzoną na działce nr [...] obręb J. gmina R. inwestycję jako polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, obiektu rekreacji indywidualnej (niebędącego budynkiem) i budynku garażowego. We wniosku wskazano m.in.:

- powierzchnię zabudowy maksymalną 250 m2 (pkt 7.6.1),dla powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni podlegającej przekształceniu oznaczono "nie dotyczy" (pkt 7.6.2 i 7.6.3.)

- dostęp do drogi publicznej z działki nr [...],

- wnioskowana liczba miejsc do parkowania (pkt 8.2) garaż min. 1 max. 2, parking min. 1 max. 3,

- charakterystyczne parametry projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (załącznik B nr 1) to: jedno mieszkanie, szerokość elewacji frontowej od 3 do 20 metrów, liczba kondygnacji nadziemnych od 1 do 2, liczba kondygnacji podziemnych od 1 do 2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4 do 10 m, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku od 6 do 12 m, poddasze użytkowe, rodzaj projektowanego dachu płaski, dwuspadowy, czterospadowy, wielospadowy, projektowany kierunek głównej kalenicy równoległy w stosunku do frontu działki

- charakterystyczne parametry dla budynku garażowego symbol PKOB 1242 (załącznik B egz. 2) to: szerokość elewacji frontowej od 2 do 15 metrów, liczba kondygnacji nadziemnych "nie dotyczy", liczba kondygnacji podziemnych od 1 do 2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 do 5 m, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku od 4 do 9 m, kąt nachylenia dachu od 1,5° do 45°, rodzaj projektowanego dachu płaski, dwuspadowy, czterospadowy, wielospadowy, projektowany kierunek głównej kalenicy prostopadły w stosunku do frontu działki. Podkreślenia wymaga, ze oznaczono dla tego budynku liczbę lokali mieszkalnych, w przypadku budynku mieszkalnego – 1 (pkt 8.2.1.)

- parametry zabudowy rekreacji indywidualnej (załącznik C dla obiektu niebędącego budynkiem) – budowli to: powierzchnia od 20 do 60 m2, długość od 2 do 10 m, szerokość od 3 do 12 m, wysokość od 3 do 6 m,

- w załączniku B nr egzemplarza 3 nazwanego "budynkiem gospodarczym" (B.10) przy braku konkretnego wskazania jego funkcji, a jednocześnie symbolu Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych – 1242 (zatem przypisany budynkom garażowym, a nie gospodarczym – przyp. Sądu), dodatkowo w pkt B.11.1 określono liczbę lokali mieszkalnych , w przypadku budynku mieszkalnego 1. Charakterystyczne parametry tego budynku to: szerokość elewacji frontowej od 3 do 20 m, liczba kondygnacji nadziemnych i podziemnych "nie dotyczy", wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki od 4 do 8 m, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku od 5 do 12 m, kąt nachylenia dachu od 1,5° do 45°. Informacje dotyczące dachu: rodzaj płaski, dwuspadowy, czterospadowy, wielospadowy (B.14.1), projektowany kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: prostopadły, równoległy, inny (B.14.3).

W piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. inwestorzy doprecyzowali wniosek w zakresie powierzchni planowanej zabudowy - dla budynku jednorodzinnego 150 m2, garażu – 80 m2, budynku rekreacji indywidualnej (wiaty) – 60 m2.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. do wniosek powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Tego warunku znajdujący się w aktach sprawy wniosek nie spełnia jednak, co całkowicie zignorowały orzekające w sprawie organy. Podkreślenia wymaga, że na dołączonej do wniosku inwestorów kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 jedynie wrysowano 4 obiekty oznaczając je jako: "budynek mieszkalny", "budynek garażowy", "budynek gospodarczy", "zabudowa rekreacji indywidualnej". Nie wskazano gabarytów tych obiektów budowlanych, powierzchni zabudowy ani sposobu zagospodarowania całego terenu inwestycyjnego, w tym powierzchni podlegającej przekształceniu. Podkreślenia wymaga, że nie zaznaczono także konkretnie gdzie odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren działki inwestycyjnej, co wszakże determinuje prawidłowe określenie frontu działki, a także wielkości obszaru analizy. Wyrysowane obiekty np. oznaczony jako budynek mieszkalny hipotetycznie określając jego gabaryty w stosunku do skali mapy na której go naniesiono, w przybliżeniu powierzchnią raczej obejmuje ponad 230 m2, a nie 150 jak doprecyzowano w uzupełnieniu wniosku.

W ocenie Sądu, tak zaprezentowane dane nie pozwalały na podjęcie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy przede wszystkim na niekonkretne charakterystyczne parametry poszczególnych obiektów. Wnioskodawca wskazuje w nich wartości znacząco odbiegające w swoich minimach i maksimach. Dotyczy to w zasadzie każdego z wymienionych parametrów, co jest niedopuszczalne biorąc pod uwagę to, że wniosek nie może określać zamierzonej inwestycji w sposób dowolny (hipotetyczny). Decyzja o warunkach zabudowy nie służy bowiem blankietowemu ustaleniu tych warunków dla jakiejkolwiek inwestycji, ale projektowanej przez inwestora zindywidualizowanej zabudowy i zagospodarowania danego ternu , której konkretyzacja winna dokonywać się właśnie na gruncie opisu cech wymienionych w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Z pewnością za konkretną inwestycję nie da się uznać budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego szerokość elewacji frontowej wnioskodawca określa w granicach od 3 do 20 metrów, liczbę kondygnacji od 1 do 2, czy tez budynku gospodarczego o wysokości w granicach od 5 do 12 metrów, albo bliżej nieokreślonej "zabudowy rekreacji indywidualnej" niebędącej zgodnie z wnioskiem budynkiem, której długość może wynosić od 2 do 10 metrów. Ta sama uwaga odnosi się do wskazanej geometrii dachu zabudowy (dach o kącie nachylenia 1,5° to zasadniczo dach płaski, a o kącie 45° - dach spadzisty). Nieścisłości wniosku dotyczą również parametru liczby kondygnacji garażu i budynku gospodarczego (nie jest jasne, jak garaż o przewidzianej wysokości może być pozbawiony kondygnacji). Z uwagi na podaną powierzchnię zabudowy i gabaryty wątpliwości budzi też faktyczne przeznaczenie wiaty, opisanej ogólnie jako zabudowa rekreacji indywidualnej.

W części graficznej wniosku inwestorzy nie przedstawili dostatecznych danych dotyczących usytuowania każdego z obiektów, obiekty nie zostały zwymiarowane, nie wskazano ich odległości od granic działki. Sąd dostrzega, że jest to zapewne związane ze skrajnie niekonkretnym opisem parametrów poszczególnych obiektów objętych inwestycją. Potwierdza to jednak, że ustawodawca wymaga przedstawienia organowi danych we wniosku na tyle konkretnych, by możliwym było przedstawienie planowanego zagospodarowania terenu w formie graficznej, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., co w przypadku ogólnego opisu inwestycji (zwłaszcza widełkowego, znacznie rozchwianego określenia jej parametrów fizycznych) jest niemożliwe. Przy czym we wniosku oznaczono, że obiekty będą oddalone od granic nieruchomości odpowiednio ponad 4 i 3m, ale nie potwierdza tego wyrysowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji.

Wniosek w takim kształcie jak określono powyżej nie mógł stanowić podstawy prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek nie spełnił wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Nie da się tego wniosku zakwalifikować jako wniosku dotyczącego konkretnie wskazanej inwestycji. Już samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji. Za dowolne należy bowiem uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o tak znacząco rozbieżny co do projektowanych gabarytów zabudowy wniosek inwestora. Wadliwość samej decyzji jest zatem konsekwencją niepodjęcia przez organy wszelkich możliwych czynności aby wezwać inwestora do wskazania bardziej konkretnego i poddającego się ocenie zakresu planowanej zabudowy i zagospodarowania na spornej działce. Jak wskazano w części historycznej uzasadnienia, poszczególne parametry zostały podane w formie widełek, o maksimach i minimach znacznie od siebie odbiegających – wykraczających poza dopuszczalne odchylenia od średnich wartości, które to odchylenia same w sobie są dopuszczalne, ale albo muszą mieścić się w tolerancji ± 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) albo wynikać wyraźnie z analizy architektoniczno-urbanistycznej (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Takie określenie parametrów zamierzonej inwestycji jak w niniejszej sprawie jest w ocenie Sądu zbyt ogólne, ponieważ oznacza, że warunki zabudowy wydano dla inwestycji, która może polegać na realizacji nieokreślonej inwestycji, której kształt sposób i intensywność możliwego wykorzystywania korzystania ograniczony będzie jedynie wolą inwestora, a ustalenie warunków zabudowy ma w tej sytuacji charakter w istocie pozorny. Wskazać należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia charakterystyki inwestycji, dla której ustalono warunki, a parametry planowanych w ramach inwestycji obiektów stanowi bez wątpienia podstawową cechę charakteryzującą inwestycję objętą decyzją o warunkach zabudowy. Wskazana wada stanowi wyraźne naruszenie art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do których decyzja o warunkach zabudowy winna określać rodzaj inwestycji, jak i warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

W dalszej kolejności wskazać przyjdzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzuje w art. 61, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por: wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 539/19; z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; por. także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 - 499). Chodzi tu o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. w CBOSA). Obszar taki wyznacza się obecnie na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. który dodany został 3 stycznia 2022 r. Przepis ten ma w sprawie zastosowanie, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy złożyli 5 października 2022 r. Przepis ten stanowił, w dacie orzekania przez orany administracji publicznej, podobnie jak uchylone przepisy rozporządzenia, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Unormowanie to służy weryfikacji spełnienia przesłanek m.in. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasady dobrego sąsiedztwa. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest ochrona ładu przestrzennego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak: NSA w wyrokach z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13 i z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, publ. CBOSA). W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest po pierwsze rzeczywiste ustalenie planowanej funkcji inwestycji na przedmiotowej działce i intensywności zabudowy tego terenu aby ocenić czy nie zachodzi sprzeczność funkcji wnioskowanej inwestycji z występującą na obszarze analizowanym. Nadto czy istnieje możliwość i jaka wkomponowania planowanej zabudowy w zabudowę na sąsiednich nieruchomościach z zachowaniem ładu przestrzennego i wzajemnych relacji zabudowy istniejącej i nowej.

Wyjaśnić należy, że tak jak dopuszczalne jest występowanie na analizowanym obszarze kilku różnych funkcji, które nie będą ze sobą kolidowały, tak samo dopuszczalne jest występowanie w sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych parametrach, jeżeli nie naruszy to ładu przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21, CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Z uwagi na przedmiot sporu należy odnieść się także do przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji (działka nr [...]) oddzielona jest od drogi publicznej (działki nr [...]) działką [...] (której zarówno inwestorzy, jak i skarżący są współwłaścicielami – vide: k. 27 akt adm.) oraz zlokalizowanymi poniżej działki nr [...] działkami [...] i [...] (położonymi obok siebie wzdłuż południowej granicy działki nr [...]). Działka nr [...] stanowi mienie komunalne Gminy R. i oznaczona jest w ewidencji gruntów jako droga ("dr" – vide: k. 33 akt adm.).

Abstrahując od tego, że w istocie wnioskodawca nie wskazał gdzie będzie się znajdował główny wjazd i wejście na działkę, Sąd potwierdza zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do tego, że działka inwestycyjna nr [...] zasadniczo posiada dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ustawodawca wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2020 r. sygn. II OSK 478/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do drogi publicznej może odbywać się w sposób bezpośredni (poprzez zjazd z drogi publicznej), albo pośredni – poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez inną działkę po ustanowionej na niej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, przy czym dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (vide: wyroki NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2514/18, z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 712/17 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] stanowi współwłasność inwestorów, a więc istnieje realna możliwość poprowadzenia po niej dostępu do terenu inwestycji w ramach realizacji uprawnień właścicielskich inwestorów wywodzonych z art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Możliwości tej nie przeczy również to, że działka nr [...] oddzielona jest od drogi publicznej działkami nr [...], skoro działka nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów stanowi drogę, a więc przejazd do terenu inwestycji może odbywać się również przez tę działkę. Wskazać też należy, że to, czy zapewnienie dostępu do drogi publicznej będzie miało formę drogi wewnętrznej (na działce nr [...]) czy służebności przejazdu (działki nr [...] lub [...] będzie istotne na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, a tym samym także tytuł prawny do nieruchomości, przez którą ma odbywać się dojazd do terenu inwestycji, w tym ewentualne ustanowienie służebności przejazdu, będzie podlegało badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (vide wyroki NSA: z 4 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 918/21, z 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2602/19, dostępne jw.).

Z tych powodów argumentacja skargi nie zasłużyła na uwzględnienie. Nie jest również zasadne powoływanie się w tym zakresie na instytucję przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zachowują tutaj aktualność rozważania co do tego, że w przypadku przeniesienia decyzji na inny podmiot, nieposiadający tytułu prawnego do działki [...], dostęp do drogi publicznej będzie mógł być cały czas zapewniony, np. po ustanowieniu służebności przejazdu lub wytyczeniu drogi wewnętrznej, co podlega badaniu już w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Osoba, na którą przenoszona byłaby decyzja o warunkach, podobnie jak wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej.

Wskazać nadto należy, że z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przedwcześnie i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów doszło w tej sprawie do dokonywania analizy oraz ustalenia warunków zabudowy, zanim rzetelnie i wszechstronnie organ ustalił stan faktyczny niezbędny dla właściwej subsumpcji do norm prawa materialnego. Sąd zwarzył, że wobec rozpiętości i niejednoznaczności niekompletnego wniosku charakter i rzeczywista funkcja inwestycji pozostały w istocie niewyjaśnione. Nadto organ I instancji całkowicie dowolnie i bez wyjaśnienia tej okoliczności pominął jeden z obiektów budowlanych wskazanych we wniosku, jak również określił funkcję terenu w sposób nie wynikający z analizy akt administracyjnych sprawy. Organ nie wyjaśnił i nie ustalił również w toku postępowania rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji, w szczególności czy ma ona pełnić wyłącznie funkcję mieszkalną jednorodzinną , wraz z garażem i nieokreślonym we wniosku obiektem służącym wyłącznie rekreacji indywidualnej mieszkańców tej nieruchomości, czy też z uwagi na szeroki zakres wniosku i ilość określonych w nim obiektów inwestycja ma w istocie służyć innym funkcją niż tylko mieszkaniowa. Nie zostało wyjaśnione przykładowo, czy planowana inwestycja nie ma służyć funkcji letniskowej usługowej, związanej z wykorzystywaniem jej przez większą ilość użytkowników, a nie tylko osób tam zamieszkujacych. Będzie to miało bez wątpienia wpływ na sposób ustalenia kontynuacji funkcji i intensywności oddziaływania takiej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej – jak wynika z akt sprawy przez inną zabudowaną nieruchomość. Podkreślenia wymaga, że wnikliwa analiza treści wniosku prowadzi do wątpliwości w tym zakresie, które nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające w sprawie. Do wielu elementów wniosku organy się w ogóle nie ustosunkowały i nie wyjaśniły ich istoty z udziałem inwestorów. I tak zwrócić należy tu uwagę na podane w e wniosku parametry np. budynku mieszkalnego, w tym maksymalne gabaryty oraz wskazanie na liczbę kondygnacji nadziemnych 1-2 i podziemnych 1-2. Podobnie dla budynku garażowego określonego w załączniku B nr egz. 2 co ciekawe wskazano na brak kondygnacji naziemnych ale 1-2 kondygnacji podziemnych, szerokości elewacji frontowej 2-15 m wysokości głównej kalenicy lub wysokości budynku 4-9 m. Z kolei budynek nazwany gospodarczym z jednoczesnym wskazaniem symbolu w PKOB 1242 czyli dla budynku garażowego (załącznik B nr egz.3) o szerokości elewacji frontowej od 3 do 20 m, nie ma posiadać żadnych kondygnacji (oznaczono "nie dotyczy"), a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki 4 – 8 m, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku to od 5 do 12 m, o dowolnej w istocie konstrukcji dachu , kącie nachylenia połaci dachowych.

Decyzja Wójta Gminy R. z dnia 25 września 2023 r. o warunkach zabudowy z niewyjaśnionych powodów pominęła wskazany we wniosku budynek gospodarczy. Dowolnie również organ wskazał na zabudowę letniskową, podczas gdy z wniosku to nie wynika. Z akt nie wynika, by inwestor zmienił wniosek w zakresie dotyczącym liczby planowanych obiektów (eliminując budynek gospodarczy). W powołanym piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. inwestorzy doprecyzowali wniosek co do powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, garażu oraz wiaty. Nie oświadczyli jednak, by zrezygnowali z budowy budynku gospodarczego. Decyzja pominęła zaś ten obiekt, co należy ocenić jako rozstrzygnięcie sprawy jedynie co do części wniosku. Nadto w sytuacji gdy inwestor proponuje we wniosku ilość kondygnacji podziemnych 1-2, to organ nie powinien się ograniczyć do wskazania, że dopuszcza się podpiwniczenie, lecz określić ilość kondygnacji podziemnych.

Wytknąć również należy, w kontekście opisanego we wniosku dostępu do drogi publicznej, że organ nie ustalił – w oparciu o wypis z ewidencji gruntów – stanu działki o numerze ewidencyjnym [...], wymienionej jako jedna z działek, po której realizowany ma być ten dostęp. Nie dołączono ponadto do akt wypisu z ewidencji budynków dla działki nr [...] pomimo tego, że, jak wynika z przedłożonych akt, jest to działka zabudowana, i w tym kontekście zbadać należy możliwość poprowadzenia po jej powierzchni dojazdu do terenu inwestycji (sposobu jej dotychczasowego skomunikowania z drogą publiczną) z uwzględnieniem istniejącego i przedstawionego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji.

W części tekstowej analizy również dopatrzeć się można nieścisłości rzutujące na jej ogólną prawidłowość. Jak wskazano wcześniej, organ nie uwzględnił powierzchni zabudowy ujętego we wniosku budynku gospodarczego, a więc rozważania organu co do współczynnika powierzchni zabudowy na terenie inwestycji względem współczynnika średniego są przedwczesne. Organ jednocześnie nie wskazał, dlaczego ograniczył zakres ustalonych warunkach co do zakresu wniosku

Wobec stwierdzonej wyżej zasadniczej wady zakwestionowanej decyzji o warunkach wskazać należy, że dezaktualizują się założenia wniosku brane pod uwagę przez organ, wedle których oceniał on ten wniosek w kontekście parametrów architektoniczno-budowlanych zidentyfikowanych na podstawie przeprowadzonej analizy. Podkreślić bowiem należy, że warunki zabudowy są wydawane nie dla jakiejkolwiek inwestycji (blankietowo, poprzez wskazanie jedynie możliwej do realizacji zabudowy na danym terenie), ale inwestycji określonej w prawidłowo wypełnionym wniosku. Jako dowolne należy zatem uznać ustalenia co do wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu (oczywisty wpływ na to ma liczba obiektów zamierzonych przez inwestora, tutaj z niejasnych powodów ograniczona do 3), wielkości powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni utwardzonej. W ocenie Sądu nieprawidłowe określenie (tj. nieokreślenie albo określenie w sposób zbyt szeroki) parametrów planowanej inwestycji wskazanych we wniosku inwestora powoduje, że rozpoznanie takiego wniosku i określenie warunków zabudowy zgodnie z danymi wniosku czynią taką decyzję z gruntu wadliwą.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Organy dopuściły się naruszenia obowiązków opisanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. rozpoznały sprawę na podstawie niekompletnego i nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego (wniosku), a w konsekwencji naruszyły art. 54 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przedwczesne ich zastosowanie. O zwrocie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), orzeczono, jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. uwzględni powyższa ocenę prawną i wskazania. Wezwie inwestorów do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku zgodnie w wymogami art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponownie przeprowadzając analizę organ uwzględni jakie funkcje zabudowy występują w obszarze analizowanym, na których działkach występuje zabudowa zagrodowa (w której skład wchodzi funkcja mieszkalna), na których zabudowa mieszkalna, na których usługowa handlowa, funkcja publiczna itd. Określi wszystkie konieczne parametry i dopuszczając ewentualne odstępstwa od parametrów średnich dla zabudowy w obszarze analizowanym dokona szczegółowej analizy ewentualnych odstępstw pod kątem nie tylko dostępności z tej samej drogi publicznej, ale przede wszystkich zasady zachowania ładu przestrzennego w zagospodarowanym już terenie. Nie znajduje oparcie w przepisach prawa dowolne rozszerzanie parametrów zabudowy do maksimum w sytuacji gdy taki parametr występuje zaledwie dla jednej działki w obszarze analizowanym i to o zupełnie odmiennej funkcji od zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Na podstawie precyzyjnych tym razem danych organ oceni ponownie, czy skonkretyzowana zamierzona inwestycja spełnia warunki jej realizacji na terenie działki nr [...] , ob. [...], gm. R., w kontekście danych wynikających z analizy architektoniczno-urbanistycznej przeprowadzonej dla potrzeb postępowania.