Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 868/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody z dnia 2 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. P. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 2 października 2019 r., nr WI-I.7840.3.44.2019.KK, którą uchylono w całości decyzję Starosty Kościerskiego (dalej jako: Starosta) z dnia 8 lutego 2019 r., nr AB.6740.443.2018, i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Kościerski decyzją z 8 lutego 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. P., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego, zaprojektowanego na terenie działek nr: [...]-[...], położonych w obrębie [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji, wydana została dnia 14 stycznia 2016 r. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w której linię zabudowy od strony ul. [...] (dz. nr [..]-[..]) ustalono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej, zaś od strony ul. [...] (dz. [...]) i [...] (dz. nr [...]) zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Wysokość dla zabudowy zlokalizowanej od strony ul.[...] ustalono jako maksymalnie 13 m, a dla zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...] maksymalnie 15 m. Wskazano też maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych - 4. W pkt VI ppkt 2 warunków zabudowy przewidziano z kolei, że realizacja miejsc postojowych odbywać się będzie na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszczono bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu zalicza się miejsca w garażu podziemnym).

Inwestor przedłożył też ostateczną decyzję Konserwatora Zabytków z 5 grudnia 2018 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy nowego obiektu na terenie działek nr [..]-[..] w obrębie [..] w K., to jest na obszarze zabytku nieruchomego wpisanego pod numerem [..] do rejestru zabytków prowadzonego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków: zespołu urbanistycznego miasta K.

Zdaniem organu, inwestycja została zlokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w decyzji Burmistrza Miasta Kościerzyna z 14 stycznia 2016 r., a budynek usytuowano z należytym uwzględnieniem ograniczeń określonych w tym dokumencie. W odniesieniu do uwag uczestników postępowania M. B. i M. K., dotyczących negatywnego wpływu planowanej inwestycji na kształtowanie przestrzeni w rejonie jej realizacji i ograniczenie prywatności na działce nr [...] oraz szkody, jakie inwestycja może spowodować w konstrukcji budynku zlokalizowanego na tej działce, organ stwierdził, że zagadnienia te były przedmiotem w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne niedogodności w korzystaniu z budynku M. K. nie mogą stanowić przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, trudno bowiem dopatrzyć się w takiej sytuacji naruszenia jego interesu jako właściciela sąsiedniego budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., który zwrócił uwagę na różnicę, jaka będzie występować między zaprojektowanym obiektem a usytuowanymi w bliskim sąsiedztwie budynkami, co doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego. Wskazał także, że znaczna wysokość projektowanego obiektu może mieć wpływ na użytkowanie kolektorów słonecznych zamontowanych na dachu należącego do niego budynku przy ul. [...].

Pismem z 23 lipca 2019 r. Wojewoda Pomorski wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień w sprawie usytuowania stanowiska postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, oraz wykazanie się prawem do terenu, na którym przewidziano 35 miejsc postojowych na potrzeby niniejszej inwestycji na parkingach na terenie K. Dnia 8 sierpnia 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo inwestora, do którego dołączono dokumentację mającą świadczyć o zapewnieniu wymaganej ilości miejsc postojowych, w tym miejsc dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Pomorski - decyzją z 2 października 2019 r., uchylił w całości kontrolowaną decyzję Starosty i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla niniejszej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 14 stycznia 2016 r. Jednak projekt budynku mieszkalno-usługowego, w którym przewidziano 20 mieszkań oraz 10 lokali usługowych o łącznej powierzchni użytkowej 788,64 m2 nie spełnia wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych, w myśl których należy zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, a dla zabudowy usługowej - 1 miejsce na 30 m2 powierzchni użytkowej. Realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu miejsc postojowych zalicza się miejsca w garażu podziemnym). Dla projektowanej inwestycji wymagane jest zatem zapewnienie co najmniej 47 miejsc postojowych (20 dla lokali mieszkalnych oraz 27 dla usługowych). Tymczasem w ramach inwestycji zaprojektowano jedynie 12 miejsc postojowych w garażu podziemnym, wskazując że pozostałe 35 miejsc planuje się zrealizować na sąsiednich parkingach ogólnodostępnych przy ul. [..] i ul. [...]. Jako że z treści decyzji o warunkach zabudowy w sposób niesporny wynika, że miejsca powinny zostać zrealizowane na terenie, do którego inwestor posiada prawo, organ odwoławczy pismem z 23 lipca 2019 r. wezwał inwestora do wykazania się prawem do terenu, na którym przewidziano 35 miejsc postojowych na potrzeby zamierzenia.

Inwestor przedłożył odpis zawartego w dniu 7 sierpnia 2019 r. pomiędzy nim a Gminą Miejską Kościerzyna porozumienia w sprawie budowy parkingu wraz z infrastrukturą dla samochodów osobowych w ilości 35 miejsc parkingowych w K., na działce nr [..] obr. [..], będącej własnością Gminy Miejskiej. Na mocy tego porozumienia, dzięki partycypacji w kosztach budowy, inwestor uzyska prawo do używania 35 miejsc parkingowych na potrzeby realizacji inwestycji na działkach nr [..]-[..] obr. [..]. Ponadto, w przypadku ustanowienia przez inwestora na rzecz Gminy Miejskiej i M. Sp. z o.o. odpowiednich nieodpłatnych służebności przesyłu dla urządzeń przesyłowych na działkach nr [...] i [...], uzyska on nieodpłatne prawo używania 5 miejsc postojowych na parkingu przy ul. [..], bezpośrednio przy terenie objętym wnioskowaną inwestycją, w tym dla samochodu, z którego korzystają osoby niepełnosprawne.

Dodatkowo, inwestor przedłożył zawartą z osobą fizyczną umowę przedwstępną z 5 sierpnia 2019 r. dotyczącą prawa do budowy i korzystania

z 10 miejsc parkingowych na terenie działki nr [..] obr. [..] w K., umowę przedwstępną z 5 sierpnia 2019 r., zawartą z osobą prawną (firmą spedycyjną), dysponującą znaczną liczbą miejsc parkingowych, dotyczącą prawa do korzystania z istniejących 35 miejsc parkingowych na terenie działek nr [...]-[...] obr. [..] w K. Wskazał też, że posiada prawo do korzystania z 15 miejsc parkingowych na terenie działek nr [...]-[...] przy ul. [...] w K. Inwestor wyjaśnił, że wskazane umowy, dające mu prawo do terenu, są bezwarunkowe ze strony właścicieli nieruchomości, a z uprawnień tych zamierza on skorzystać w sytuacji, gdy z przyczyn leżących po stronie Gminy Miejskiej nie doszłoby do wykonania budowy 35 miejsc postojowych na działce nr [...] obr. [...]. Inwestor poinformował również, że wraz ze swoją małżonką jest współwłaścicielem działek nr [..]-[..] obr. [..] w K. przy ul. [..], na których można zapewnić co najmniej 22 miejsca postojowe.

Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia Wojewoda uznał, że dysponowanie wykazanymi przez inwestora nieruchomościami z miejscami postojowymi poza terenem objętym inwestycją, z wyjątkiem działek nr [..] i [..] obr. [..], nie wynika z tytułu własności, lecz stosunków zobowiązaniowych. Tymczasem, zdaniem Wojewody, nie można uznać, aby zawarcie umowy dzierżawy, najmu czy umowy przedwstępnej w sprawie budowy parkingu, z którego inwestor będzie mógł korzystać, w sposób trwały rozwiązywałoby kwestię zapewnienia odpowiedniej liczby tych miejsc. Ewentualne rozwiązanie umowy zawartej z Gminą bądź umów dzierżawy - co w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny jest jak najbardziej możliwe - skutkowałoby bowiem likwidacją przynajmniej części spośród 35 miejsc postojowych, zaprojektowanych na nieruchomościach usytuowanych poza terenem inwestycji, co z kolei doprowadziłoby do niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. Nie można zatem w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Z kolei działki nr [..] i [..], których inwestor jest współwłaścicielem, nie są w stanie zapewnić wymaganej liczby miejsc.

Nie bez znaczenia jest też fakt lokalizacji działek, na których inwestor planuje zapewnić miejsca postojowe dla inwestycji. Działka nr [..], obr. [..] przy ul. [...] oddalona jest bowiem o ok. 330 m w linii prostej od terenu projektowanego zamierzenia, 600 m w przypadku dojazdu drogami publicznymi, oraz 400 w przypadku dojścia pieszo. W przypadku działki nr [...], obr. [..] przy ul. [...] odległość w linii prostej wynosi 460 m, drogami - 680 m, pieszo - 590 m. Działki nr [..]-[..], obr. [..] oddalone są od terenu inwestycji o 1570 m w linii prostej, 1900 m drogami oraz 1800 m w przypadku pokonania drogi na piechotę. Odległość działek nr [..]-[..] przy ul. [..] od nieruchomości inwestycyjnej wynosi 220 m w linii prostej, 450 m drogami oraz 260 m pieszo. Z kolei działki nr [..] i [..] obr. [..] zlokalizowane są ok. 1400 m w linii prostej od terenu inwestycji oraz 1600 m w przypadku pokonania trasy pieszo bądź drogami publicznymi.

W ocenie Wojewody Pomorskiego usytuowanie miejsc postojowych w tak znacznej odległości od obiektu, któremu mają służyć, nie zapewnia praktycznej realizacji potrzeb parkingowych wnioskowanej inwestycji. Miejsca postojowe powinny być usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki inwestycyjnej, aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać.

Wojewoda wskazał także, że decyzją z 12 września 2019 r., nr SKO Gd/2822/29 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta Kościerzyna z 14 stycznia 2016 r. w części dotyczącej pkt. VI ppkt 2, obejmującego zapis "realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu zalicza się miejsca w garażu podziemnym)". Orzeczenie to nie jest ostateczne.

Badając dalej zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi organ odwoławczy wskazał, że opracowanie to nie spełnia wymogów zawartych w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", w zakresie dotyczącym miejsc postojowych dla samochodów używanych przez osoby niepełnosprawne.

Powyższe opracowanie nie spełnia także wymogów co do jego oprawienia w trwały, uniemożliwiający dekompletację sposób, a taki obowiązek wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego".

Ponadto na wielu stronach projektu widoczne są ślady użycia korektora lub zaklejania części opisów, rysunków i tabel w sposób uniemożliwiający odczytanie poprzedniej treści. Zmiany takie widoczne są np. na rys. A. 1.1 przedstawiającym rzut parteru (str. 86). Na rysunku tym widnieją także uzgodnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych, nie wiadomo jednak, czy uzgodnień tych dokonano przed, czy po naniesieniu zmian.

Mając na względzie fakt, że projekt budowlany jest dokumentem, Wojewoda uznał, że do naniesienia poprawek i uzupełnień należy stosować takie zasady, o jakich mowa chociażby w art. 71 k.p.a., zgodnie z którym skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Co równie ważne, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Tymczasem na zamieszczonym w projekcie budowlanym projekcie zagospodarowania terenu brak jest jakiejkolwiek informacji na ten temat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. P. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 20 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawny powinny znajdować się na terenie objętym inwestycją,

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych,

c) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego projektu budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zbindowanie projektu nie jest formą uniemożliwiającą dekompletację projektu, jaka wynika z rozporządzenia.

Uzasadniając zarzuty skargi dokonano analizy § 20 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uznając, że nie może on być interpretowany w oderwaniu od § 19 tego rozporządzenia, co zdaniem strony prowadzi do wniosku, że przepis ten daje inwestorowi jedynie możliwość usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w bliższej odległości od okien budynków, nie stwarza jednak takiego obowiązku. Inwestor ma zatem swobodę przy projektowaniu inwestycji, dla których wymagane jest zapewnienie takich miejsc postojowych. Przy tak skonstruowanym przepisie nie można dopatrywać się w nim, tak jak to zrobił organ II instancji, konieczności urządzenia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych na terenie inwestycji, bowiem przepis takiego obowiązku nie nakłada, tym bardziej, że brak takich obwarowań w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący zakwestionował też twierdzenie organu, że "nie można uznać, aby zawarcie umowy dzierżawy, najmu czy też umowy przedwstępnej w sprawie budowy parkingu, z którego inwestor będzie mógł korzystać, w sposób trwały rozwiązało kwestię zapewnienia odpowiedniej liczby tych miejsc". Polemizując z opinią Wojewody wskazał, że miejsca postojowe mogą być zrealizowane wyłącznie na działce, co do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego. Zamknięty katalog ograniczonych praw rzeczowych określony został w art. 244 § 1 k.c., zgodnie z którym ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdził, że umowa przedwstępna oraz promesa zawarcia umowy użytkowania gruntu może stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie odnośnie łączącej go z Gminą Kościerzyna umowy z 7 sierpnia 2019 r., nie ma przesłanek to tego, że którakolwiek ze stron porozumienia wykaże się brakiem lojalności kontraktowej, a tym bardziej nie można stawiać tezy, iż obie strony porozumienia miały w istocie cele inne, niż zapewnienie miejsc parkingowych.

Skarżący zauważył, że organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić, czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, iż inwestor wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością, na której będą ustanowione miejsca parkingowe. W niniejszej sprawie inwestor niewątpliwie wykazał się takim prawem, przedstawiając umowę z 7 sierpnia 2019 roku. Porozumienie to daje inwestorowi prawo do 35 nowo powstałych miejsc parkingowych, niezbędnych dla obsługi w przyszłości powstającej inwestycji, które to miejsca zostaną przez niego sfinansowane, a ich realne powstanie gwarantuje Gmina, zawierając porozumienie opatrzone kontrasygnatą skarbnika. Ponadto, § 5 pkt 2 porozumienia gwarantuje inwestorowi dalsze 5 miejsc do bezpłatnego używania, w tym dla osób niepełnosprawnych, pod warunkiem ustanowienia przez niego nieodpłatnej służebności przesyłu dla urządzeń przesyłowych, pobudowanych na działkach [..] i [..] przeznaczonych na planowaną inwestycję, stosownie do treści art. 3051 k.c. i a contrario art. 3052 § 1 k.c. na rzecz Gminy oraz spółki gminnej M. sp. z o.o., w której Gmina ma 100 % udziałów. Skoro cel umowy - porozumienia - jest nierozerwalnie związany z planowaną przez skarżącego inwestycją i ma ścisły związek z decyzją o warunkach zabudowy i zobowiązaniem wynikającym z § 18 rozporządzenia, to konkretyzacja obowiązków stron niniejszego porozumienia jak zapłata, rozpoczęcie prac związanych budową parkingu, możne być realizowana dopiero po uzyskaniu przez inwestora niezbędnych decyzji, czyli zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę.

Na koniec skarżący wskazał, że ustawodawca nie doprecyzował, jakim konkretnie sposobem należy zapewnić wymóg niemożliwości dekompletacji projektu budowlanego wynikający z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego. Problem ten nie był również przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wykładnia tego przepisu nie została przeprowadzona ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Przepis jest zatem niedookreślony, brak bowiem wyjaśnienia terminu "dekompletacja". W ocenie skarżącego, szczegółowe określenie powyższego sposobu nie leży również w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej bądź nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący pominął podkreślaną przez organ kwestię znacznej odległości miejsc postojowych od projektowanego budynku, która - w ocenie Wojewody - ma kluczowe znaczenie w sprawie i powoduje, że wskazane przez inwestora miejsca de facto są bezużyteczne dla potrzeb osób korzystających z tego obiektu, w szczególności niepełnosprawnych. Dodatkowo podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, aby na mocy zawartego między inwestorem a Gminą Miasta Kościerzyna porozumienia w sprawie budowy parkingu, inwestor miał uzyskać prawo do wyłącznego korzystania z usytuowanych na znajdującym się obok ogólnodostępnym parkingu miejsc postojowych przeznaczonych dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zbindowanie projektu nie jest formą uniemożliwiającą jego dekompletację stwierdzono, iż naruszenie to nie stanowiło przesłanki uchylenia wydanej przez Starostę decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 756/19, wydanym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), dalej jako "ustawa covidowa", dodanego przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa

SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), Sąd oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej Z. P., Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2778/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że wyrok z dnia 17 czerwca 2020 r. został wydany na posiedzeniu niejawnym bez poinformowania stron o terminie posiedzenia oraz bez umożliwienia stronom złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na brak możliwości obrony swych praw przez skarżącego.

Dalej NSA wyjaśnił, że ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza bowiem sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r., nr SKO Gd/5097/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 września 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 14 stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie pkt VI ppkt 2 "realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu miejsc zalicza się miejsca postojowe w garażu). Prawomocnym wyrokiem z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 667/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. P. na tę decyzję SKO.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Ponadto wyjaśnił, że miejsca postojowe poza terenem inwestycji zostały przedstawione w projekcie na rysunku o nazwie: Analiza Miejsc Postojowych Ogólnodostępnych. Skarżący wyjaśnił też, że w dalszym ciągu wiążą go umowy cywilno-prawne dotyczące miejsc postojowych wskazanych w projekcie. Dodatkowo aktualnie dysponuje terenem w bliższej odległości, na którym mogłyby być miejsca postojowe, jako że w dniu poprzedzającym rozprawę nabył prawo własności tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 2 października 2019 r., którą uchylono decyzję organu I-instancji i odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr: [...]-[...], położonych w obrębie [...] w K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że główną przyczyną odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora było stwierdzenie, że projekt budowlany nie spełnia wymogów przepisów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym zapewnienia miejsc postojowych, w tym miejsc używanych przez osoby niepełnosprawne. Nie spełnia w tym zakresie również wymogów decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe, a kontrolowana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby jej uchylenie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego została już poddana merytorycznej kontroli sądowej, gdyż wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 756/19 tut. Sąd oddalił skargę Z. P. Jednakże wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2778/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania, ze względu na naruszenie praw strony do obrony swoich spraw, poprzez niezawiadomienie w odpowiednim terminie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz brak umożliwienia stronom złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Oznacza to, że Sąd Naczelny nie dokonał merytorycznej kontroli wyroku Sądu I instancji, ani decyzji Wojewody, a przyczyną uchylenia wyroku były wyłącznie kwestie proceduralne.

Ponownie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego, Sąd zważył, że jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane". Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji) reguluje kwestie związane z wydaniem pozwolenia na budowę przewidując, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika m.in., że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (dalej także jako: wziz) wydanej dla konkretnej inwestycji i rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W razie stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, wzywa inwestora do usunięcia nieprawidłowości i stosownie do jego działań wydaje decyzję dlań pozytywną lub negatywną. Jednak w sytuacji, gdy doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami wziz nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z ustaleniami tej decyzji, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można bowiem od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozważanym wypadku organ II instancji - pismem z 23 lipca 2019 r. - wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie wyjaśnień w sprawie usytuowania stanowiska postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, oraz wykazanie się prawem do terenu, na którym przewidziano 35 miejsc postojowych na potrzeby niniejszej inwestycji na parkingach na terenie K. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na niezgodność przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla analizowanej inwestycji w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych.

Jak wynikało z ww. decyzji o warunkach zabudowy (pkt VI Warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej) minimalna liczba miejsc parkingowych ustalona została dla zabudowy mieszkaniowej w ilości - 1 miejsce na jedno mieszkanie, zaś dla zabudowy usługowej – 1 miejsce postojowe na 30 m2. W decyzji tej znalazł się również zapis, że: "Realizacja miejsc postojowych ma się odbywać z terenu, do którego prawa posiada inwestor, przy czym decyzja dopuszcza bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją", jednak stwierdzono jego nieważność. Jak bowiem ustalił Sąd, ostateczną i prawomocną decyzją z 8 czerwca 2020 r., nr SKO Gd/5097/19, SKO utrzymało w mocy decyzję własną z 12 września 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta z 14 stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie pkt VI ppkt 2 "realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu miejsc zalicza się miejsca postojowe w garażu)".

Natomiast z przedłożonego projektu budynku mieszkalno-usługowego wynikało, że przewidziano w nim 20 mieszkań oraz 10 lokali usługowych o łącznej powierzchni użytkowej 788,64 m2, co oznacza, że dla projektowanej inwestycji wymagane było zapewnienie co najmniej 47 miejsc postojowych (20 dla lokali mieszkalnych oraz 27 dla usługowych).

Bezsporne zaś było, że w ramach przedmiotowej inwestycji zaprojektowano jedynie 12 miejsc postojowych w garażu podziemnym. W zakresie pozostałych 35 miejsc parkingowych inwestor wskazał, że planuje je zrealizować na sąsiednich parkingach ogólnodostępnym przy ul. [...] i [...], zaś w wyjaśnieniach powołał się na zawarte umowy z innymi podmiotami, na podstawie których uzyskał dostęp do innych terenów w celu realizacji miejsc postojowych dla obsługi projektowanej inwestycji.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda zakwestionował prawidłowość tych rozwiązań wskazując, że miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji powinny zostać zrealizowane na terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z prawa rzeczowego, a tego wymogu nie spełnia zapewnienie tych miejsc na terenie, w odniesieniu do którego inwestora wiąże z jego właścicielem węzeł obligacyjny (umowa dzierżawy, najmu). Po drugie zaś, zdaniem Wojewody, zapewnienie miejsc postojowych przez inwestora poza terenem inwestycji, a jednocześnie na terenie znacznie oddalonym od niej, w istocie zaprzecza funkcji miejsc postojowych ściśle związanych z miejscem zamieszkania lub świadczenia usług.

Zdaniem Sąd stanowisko Wojewody w tych kwestiach jest co do zasady prawidłowe.

Przepisami, które regulują kwestię miejsc postojowych dla samochodów osobowych w związku z realizacją obiektu budowlanego, ich odległość od budynków i parametry jakie muszą spełniać, w tym miejsc dla niepełnosprawnych, są przepisy działu II rozdziału 3 "Parkingi i garaże dla samochodów" rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2022 r., (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Mają one na celu unormowanie zagadnień związanych z zapewnieniem działkom budowlanym odpowiedniej infrastruktury w postaci stanowisk postojowych dla samochodów. Problem wymogów dotyczących zapewnienia określonej ilości miejsc parkingowych jest szczególnie aktualny w kontekście nieustannych prób optymalizacji powierzchni nieruchomości budowlanych i wygospodarowania największej potencjalnej, mieszkalnej lub usługowej, powierzchni użytkowej obiektu budowlanego, którego usytuowanie planowane jest na nieruchomości. Zagadnienie to niewątpliwie stwarza dla inwestorów istotne wyzwanie, także z uwagi na wzrastającą sukcesywnie na terenach zabudowanych liczbę samochodów, w tym użytkowanych w gospodarstwach domowych. Rozwiązania zastosowane przez ustawodawcę w powołanym rozporządzeniu stwarzają jednolite i racjonalne uregulowanie warunków dotyczących minimalnych parametrów, którym powinny odpowiadać działki budowlane, pod kątem lokalizacji w ich obrębie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Jednocześnie jednak, w doktrynie zwraca się uwagę na fakt, że akt ten nie jest pozbawiony niejasności i budzi wątpliwości interpretacyjne. Najlepszym tego wyrazem jest to, że na kanwie problematyki dopuszczalności zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji poza jej terenem ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zgodnie bowiem z § 18 ww. rozporządzenia, który to przepis ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jednocześnie § 18 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W świetle tych przepisów w orzecznictwie początkowo bezwzględnie przyjmowano, że miejsca parkingowe inwestor powinien zapewnić wyłącznie na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana. Wskazywano, że zarówno gramatyczna (literalna), jak i celowościowa (funkcjonalna) wykładnia omawianego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Zwracano uwagę, że istotą omawianego unormowania jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor - z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1498/06, dostępny w CBOSA).

Jednakże, z biegiem czasu, dostrzeżono, że rygorystyczna wykładnia § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie odpowiada wszystkim realiom budowlanym, prowadząc do nadmiernego ograniczenia swobody budowlanej. Stwierdzono więc, że jest możliwe – na zasadzie wyjątku od reguły - urządzenie miejsc parkingowych na działce innej niż działka inwestycyjna, ale pod pewnymi warunkami. Po pierwsze wskazywano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zbadać, czy dokumentacja złożona przez inwestora dowodzi tego, że urządzenie miejsc postojowych poza terenem nieruchomości we wskazany przez inwestora sposób ma charakter trwały i rzeczywisty. Po drugie zaś akcentowano, że możliwość zapewnienia miejsc postojowych na cudzym gruncie jest dopuszczalna tylko wyjątkowo, w szczególności gdy rygorystyczne stosowanie ww. zasady prowadzić mogłoby do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc (tak NSA w wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1736/14, dostępny w CBOSA). Dotyczy to np. inwestycji, która w pierwotnym kształcie nie posiada miejsc parkingowych na terenie własnej działki, a która zakłada przebudowę. W ramach tego zliberalizowanego stanowiska przyjmowano, że "przyjęcie zasady, że każda ingerencja w obiekt wymagająca pozwolenia na budowę (nawet przebudowa fragmentu budynku w sposób, który może wyodrębnić dodatkowy lokal mieszkalny w tej samej bryle) wymaga zaprojektowania obligatoryjnie miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej." Wskazywano też, że dopuszczalne jest wyjątkowo zapewnienie miejsc na cudzym gruncie (poza terenem inwestycji), ale w sytuacji gdy inwestor zabezpieczy te miejsca na działce sąsiedniej, do której ma tytuł prawny (por wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2014 , sygn. akt II SA/Kr 722/14, dostępny jw.).

Z powyższego wynika, że choć dotychczasowa rygorystyczna wykładnia § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych została złagodzona, dopuszczając w pewnych wypadkach możliwość zaprojektowania i zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji, to jednak zostało to obostrzone kilkoma warunkami. Przede wszystkim możliwość taka nie oznacza, że automatycznie w każdej sytuacji inwestor może zaprojektować miejsca postojowe poza nieruchomością inwestycyjną. Jest to bowiem wyjątek od ogólnej reguły, zatem nie może być on rozumiany zbyt szeroko, a więc dotyczy tylko sytuacji wyjątkowych, gdy uwarunkowania danej nieruchomości i specyfika zaprojektowanej inwestycji uniemożliwiają zlokalizowanie miejsc postojowych na działce. Dokonując analizy orzecznictwa akceptującego zapewnienie miejsc poza terenem inwestycji należy stwierdzić, że może to mieć miejsce przede wszystkim, gdy zaplanowano np. nadbudowę czy rozbudowę w zabudowie śródmiejskiej. W takim bowiem wypadku ocena organu musi uwzględniać powstały zgodnie z prawem stan istniejący na działce. Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wkracza w zastaną sytuację budowlaną (tj. jest nową zabudową na działce, tak jak w tej sprawie), kiedy to inwestor ma możliwość takiego dostosowania zabudowy do warunków faktycznych, aby zachować warunki zabudowy wynikające z przepisów prawa i wydanych decyzji bądź innych wiążących aktów.

Drugim natomiast warunkiem niezbędnym do uznania, że w danej sprawie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest to, aby gwarancja postoju samochodów na cudzym gruncie miała charakter trwały i rzeczywisty. W tej kwestii tutejszy Sąd poprzednio orzekający w tej sprawie (sygn. akt II SA/Gd 756/19) uznał, że może to nastąpić także w oparciu o obligacyjny tytuł do innego terenu, natomiast ten skład Sądu poglądu tego nie podziela.

W rozpoznawanej sprawie gwarancje urządzenia w przyszłości miejsc postojowych dla spornej inwestycji, w liczbie ustalonej zgodnie z treścią decyzji wziz – inwestor wywodzi z przedłożonych przez siebie:

1) porozumienia zawartego w dniu 7 sierpnia 2019 r. pomiędzy inwestorem a Gminą Miejską w sprawie budowy parkingu wraz z infrastrukturą dla samochodów osobowych w ilości 35 miejsc parkingowych w K., na działce nr [...] obr. [..], będącej własnością Gminy; na mocy tego porozumienia, dzięki partycypacji w kosztach budowy, inwestor uzyska prawo do używania 35 miejsc parkingowych na potrzeby realizacji inwestycji na działkach nr [...]-[...] obr. [...]; ponadto, w przypadku ustanowienia przez inwestora na rzecz Gminy Miejskiej i M. Sp. z o.o. odpowiednich nieodpłatnych służebności przesyłu dla urządzeń przesyłowych na działkach nr [...] i [...], uzyska on nieodpłatne prawo używania 5 miejsc postojowych na parkingu przy ul. [...], bezpośrednio przy terenie objętym wnioskowaną inwestycją, w tym dla samochodu, z którego korzystają osoby niepełnosprawne;

2) umowy przedwstępnej zawartej z osobą fizyczną z 5 sierpnia 2019 r. dotyczącej prawa do budowy i korzystania z 10 miejsc parkingowych na terenie działki nr [...] obr. [..] w K.;

3) umowy przedwstępnej z dnia 5 sierpnia 2019 r. zawartej z osobą prawną (firmą spedycyjną), dysponującą znaczną liczbą miejsc parkingowych z 5 sierpnia 2019 r., dotyczącą prawa do korzystania z istniejących 35 miejsc parkingowych na terenie działek nr [...]-[...] obr. [..] w K.;

4) prawa do korzystania z 15 miejsc parkingowych na terenie działek nr [..]-[..] przy ul. [...] w K., gdzie od wielu lat istnieje plac parkingowy, udostępniany na zasadzie opłacanego abonamentu.

Wskazując powyższy sposób zapewnienia miejsc postojowych inwestor zaznaczył, że umowy dające mu prawo do ww. terenów są bezwarunkowe ze strony właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że nie spełnia wymogu "trwałości" ani porozumienie zawarte z Gminą, ani umowy zawarte z osobą fizyczną i osobą prawną (firmą spedycyjną), gdyż co do zasady każda z tych umów może zostać rozwiązana przez każdą ze stron w każdym czasie. Ponadto, w porozumieniu z Gminą w § 4 ust. 6 wprost przewidziano sytuację, w której inwestycja polegająca na budowie parkingu, na którym mają być zapewnione miejsca postojowe dla spornej zabudowy, nie zostanie zrealizowana przez Gminę, jako inwestora. Dodatkowo, należy mieć na uwadze, że w porozumieniu Gmina zobowiązała się wybudować miejsca postojowe do dnia 31 grudnia 2020 r. i z posiadanych przez Sąd informacji wynika, że do dnia dzisiejszego miejsca postojowe nie powstały.

Z kolei umowy przedwstępne ze swej istotny stanowią stosunek obligacyjny nietrwały. Jest to bowiem instytucja dopiero przygotowująca zawarcie umowy właściwej, w której jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy (umowy stanowczej, finalnej). Takiej umowy tym bardziej nie można więc uznać za "trwały" stosunek obligacyjny dla potrzeb

Wobec tego należało uznać, że trwałość zapewnienia miejsc postojowych na innych nieruchomościach dla potrzeb przedmiotowej inwestycji na podstawie ww. umów jest iluzoryczna i nie wypełnia przesłanek zastosowania wyjątku od zasady wynikającej z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ewentualne bowiem rozwiązanie tych umów, bądź – jak przewiduje Porozumienie zwarte z Gminą – niewywiązanie się przez Gminę z budowy parkingu, skutkowałoby niepowstaniem części spośród aż 35 miejsc zaprojektowanych poza terenem należącym do inwestora, doprowadzając tym samym do niezgodności powstałej już inwestycji (budynku mieszkalno-usługowego) z warunkami określonymi w decyzji wziz. Natomiast sama działka, na której ma powstać wnioskowany budynek oraz działki nr [..] i [..], których inwestor jest współwłaścicielem, nie są w stanie zapewnić wystarczającej liczby miejsc postojowych (okoliczność bezsporna).

Oceny tej nie zmienia fakt, że podczas rozprawy skarżący oświadczył, iż ww. umowy nadal go wiążą, a dodatkowo dzień przed rozprawą nabył prawo własności nieruchomości znajdującej się w bliższej odległości, na której mogłyby być urządzone miejsca postojowe. Należy bowiem wskazać, że m.in. porozumienie z Gminą obowiązuje nadal, a z jego treści wynika, iż porozumienie to zawarto w celu budowy parkingu na 35 miejsc w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., a skarżący na żadnym etapie nie wskazał, aby parking ten już powstał, co tylko potwierdza tezę, iż stosunki obligacyjne nie stanowią gwarancji realnego zapewnienia miejsc postojowych na terenie nie należącym do inwestora. Mimo bowiem znacznego upływu czasu Gmina nie wywiązała się ze swojego obowiązku i gdyby przedmiotowa inwestycja miała powstać, mieszkańcy i użytkownicy nie mieliby zapewnionej odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Z kolei nabycie przez skarżącego przed wydaniem wyroku nieruchomości położonej w bliższej odległości nie mogło zostać uwzględnione przez organ odwoławczy i kwestia ta nie mogła wpłynąć na ocenę decyzji administracyjnej wydanej przed nabyciem tej nieruchomości.

Po trzecie wreszcie, dla zastosowania omawianego wyjątku niezbędne jest, aby rozwiązania zastępcze były racjonalne i funkcjonalne dla przyszłych użytkowników nieruchomości. Natomiast rozwiązania przedstawione w analizowanym projekcie budowlanym przez inwestora, zdaniem Sądu, nie są możliwe w pełni do zaakceptowania, bowiem wynikają z próby optymalizacji przez niego powierzchni zabudowy nieruchomości kosztem niezbędnej dla przyszłych mieszkańców i użytkowników inwestycji infrastruktury parkingowej.

Z rozwiązań tych wynika, że ponad 74% miejsc postojowych wymaganych dla planowanego budynku ma zostać zapewnione na terenach innych nieruchomości, przy czym – jak zbadał Sąd – sposób tego zapewnienia nie jest trwały. Do tego, jak trafnie zauważył Wojewoda, miejsca te są zlokalizowane w odległości między 330 m a 600 m dla terenów, do których inwestor ma uzyskać tytuł prawny na podstawie umów cywilnoprawnych, i około 1400-1600 m dla innych działek stanowiących własność strony. Oznacza to, że mieszkańcy – w tym osoby niepełnosprawne, dla których szczególnie ważne są ułatwienia dostępu do mieszkań i usług – mieliby do pokonania znaczny dystans, aby dotrzeć z miejsca postojowego do mieszkania. W wypadku działek nr [..] i [..], jak wskazał sam skarżący, zasadne może być nawet dotarcie komunikacją miejską. Nielogiczne jest zaś oczekiwanie, że mieszkańcy – w tym osoby starsze i rodziny z małymi dziećmi, codziennie pokonywać będą taki dystans i to w różnych warunkach pogodowych. Także usytuowanie 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych "najbliżej inwestycji", lecz po drugiej stronie ulicy, nie wydaje się racjonalne i spełniające potrzeby takich osób w zakresie dostępu do miejsc postojowych. Przeciwnie, stanowi to dla nich pewnego rodzaju barierę w swobodnym i bezpiecznym korzystaniu ze swojego miejsca zamieszkania.

Należy przy tym wyjaśnić, że "faktyczny" dostęp do miejsc postojowych musi być rozumiany nie jako ogólna, teoretyczna czy nawet prawna możliwość, ale dostęp praktyczny, tj. taki, który nie będzie uciążliwy w codziennym użytkowaniu i bezpieczny, a takiego warunku nie spełnia w szczególności zlokalizowanie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych po przeciwnej stronie ulicy, niż budynek, w którym mieszkają, co wymagać będzie przemieszczania się przez ulicę i tym samym stwarzać może zagrożenia dla zdrowia i życia tych osób.

Oderwane od realiów jest także zapewnienie miejsc postojowych dla lokali usługowych, których winno być 27. Jak zaś wynika z projektu, na terenie inwestycji zaplanowano tylko 12 miejsc i to wyłącznie w podziemnej hali garażowej, a więc co do zasady w miejscu dostępnym wyłącznie dla mieszkańców/osób posiadających odpowiedni dostęp. Natomiast w przypadku lokali usługowych należy zapewnić taką lokalizację miejsc postojowych, która będzie łatwo dostępna i aby nie kolidowała z potrzebami postojowymi mieszkańców.

Powyższe uwagi, w zestawieniu z faktem, iż w rozważanym wypadku inwestor tworzy nową inwestycję na dotychczas niezabudowanej nieruchomości, a więc ma możliwość dostosowania jej parametrów do wymogów prawa – w tym w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, prowadzi do wniosku, że w tym wypadku brak jest racjonalnych i uzasadnionych argumentów pozwalających na uznanie, że mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją inwestycyjną, na gruncie której dopuszczalne jest zapewnienie przez inwestora urządzenia miejsc parkingowych poza działką inwestycyjną. Do tego, jak wykazano, sam sposób zapewnienia miejsc poza terenem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę jest nieracjonalny, de facto utrudniający mieszkańcom budynku i użytkownikom przyszłych usług dostęp do miejsc postojowych, a tym samym codzienne funkcjonowanie. Wskazane przez inwestora miejsca postojowe co do zasady nie posiadają bowiem funkcjonalnego powiązania z terenem inwestycji. Nie ulega zaś wątpliwości, że chęć optymalizacji zysków z wybudowania obiektu o jak największej liczbie lokali mieszkalnych i usługowych nie może następować kosztem obowiązków związanych z obsługą postojową tych lokali, w szczególności gdy – jak w niniejszej sprawie – inwestor tworzy dopiero nową zabudowę na działce.

Tym samym Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w realiach rozpoznawanej sprawy projekt budowlany nie był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zapewnienia liczby miejsc postojowych, co oznacza, że inwestor nie wypełnił w całości obowiązku doprowadzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją wziz i tym samym ziściła się przesłanka do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przy czym należy zauważyć, że jeszcze przed wydaniem wyroku

sygn. akt II SA/Gd 756/19, w dniu 8 czerwca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 września 2019 r.,

nr SKO Gd/2822/19 stwierdzające nieważność decyzji wziz w części dotyczącej pkt VI ppkt 2 w zakresie zapisu "realizacja miejsc postojowych odbywa się będzie na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu zalicza się miejsca w garażu podziemnym)". Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, gdyż została poddana sądowej kontroli, która wykazała, że decyzja stwierdzająca nieważność wziz jest prawidłowa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 667/20). Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. To oznacza, że zapis decyzji o warunkach zabudowy o możliwości zapewnienia miejsc postojowych poza terenem przedmiotowej inwestycji został wyeliminowany z obrotu prawnego i należy go traktować tak jakby nigdy go nie było, a to z kolei oznacza, że orzekając o pozwoleniu na budowę organy powinien był uwzględnić, że taka możliwość w odniesieniu do projektowanego budynku mieszkalno-usługowego nie wynika z decyzji wziz. Ważny pozostał natomiast zapis przewidujący konieczność zapewnienia 1 miejsca postojowego na jedno mieszkanie i 1 miejsce postojowe na 30 m2 powierzchni użytkowej, a niewątpliwie wymóg ten nie został zrealizowany.

Jednocześnie, wbrew zarzutom podniesionym w toku postępowania kasacyjnego, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie mógł kierować się zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [..] Miasta Kościerzyna uchwalonego uchwałą Rady Miasta Kościerzyna z dnia 27 maja 2020 r. nr XXIV/209/20, na którym położone są działki nr [...]-[...]. Należy bowiem zauważyć, że plan ten wszedł w życie w dniu 15 lipca 2020 r., a więc 9 miesięcy po wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody. Akt ten, w przeciwieństwie do decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej, nie ma natomiast mocy wstecznej i nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed jego uchwaleniem i wejściem w życie. W związku z tym wejście w życie planu miejscowego, którego istnienie powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, i w którym zawarto postanowienia dotyczące zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji m.in. poprzez zapewnienie tych miejsc poza terenem inwestycji, nie mogły miejsc wpływu na merytoryczną ocenę decyzji Wojewody z dnia 2 października 2019 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko Wojewody o braku poprawności dokumentacji projektowej (projektu budowlanego) w zakresie możliwości jego zdekompletowania, jednak fakt ten nie ma przesądzającego znaczenia dla niniejszej sprawy. Należy jednak zauważyć, że dokumentacja projektowa (projekt budowlany) załączona do akt administracyjnych wskazuje jest w stanie rozpadu, a zatem binda scalająca ten dokument nie spełniła funkcji zabezpieczającej przed dekompletacją projektu. W tej sytuacji, zasadnie wskazywał organ odwoławczy, że opracowanie to nie spełnia wymogów co do jego oprawienia w trwały, uniemożliwiający dekompletację sposób, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podobnie korekta projektu, widoczna na licznych jego stronach - poprzez użycie korektora lub zaklejanie części opisów, rysunków i tabel w sposób uniemożliwiający odczytanie poprzedniej treści - jest dokonana nieprawidłowo, z naruszeniem zasad dotyczących dokumentów urzędowych, a wynikających z art. 71 k.p.a., zgodnie z którym skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Podkreślić należy, że projekt budowlany, po jego zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej, staje się dokumentem urzędowym, a więc nabiera szczególnego waloru prawnego, z którym wiążą się też szczególne zasady jego sporządzenia i poprawności. Rolą inwestora jest więc dochowanie tych zasad, nawet jeśli ich naruszenie nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę zatwierdzenia dokumentacji projektowej.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 10 k.p.a. przez Wojewodę, który to zarzut podniesiono podczas rozprawy. Jak wynika z akt postępowania odwoławczego, w dniu 16 sierpnia 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o tym, że do organu wpłynęły dokumenty mające związek ze sprawą i można się z nimi zapoznać oraz złożyć wyjaśnienia. Przy czym zawiadomienie to zostało wystosowane po złożeniu przez skarżącego wyjaśnień w sprawie zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji i przekazaniu dokumentacji w tym zakresie, a po otrzymaniu ww. materiałów organ nie zbierał nowej dokumentacji. Wobec tego należy uznać, że Wojewoda uczynił zadość swoim obowiązkom wynikającym z art. 10 k.p.a., gdyż strona miała pełen dostęp do dokumentacji, którą zgromadził organ odwoławczy, a która pochodziła głównie od samej strony, jak też umożliwiono jej składanie wyjaśnień. Skarżący nie wskazał natomiast w ramach tego zarzutu, w jaki jeszcze sposób organ naruszył art. 10 k.p.a. i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszytko na uwadze Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody nie narusza prawa, tak procesowego, jak i materialnego. Została ona wydana po przeprowadzeniu analizy całości akt organu I instancji oraz dokumentacji przedłożonej na wezwanie na etapie postępowania odwoławczego, zaś ocena dowodowa nie przekracza granic swobody przyznanej w tym zakresie Wojewodzie. Materiał dowodowy jest kompletny i mógł stanowić podstawę ustaleń w sprawie. Te zaś wykazały naruszenia w szczególności w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy (miejsca postojowe) i § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przy czym organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.