Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 70/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 140
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i B. B. na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 25 stycznia 2022 r., Nr XXXVII/291/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. B. i A. B. jest uchwała Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 25 styczna 2022 r., Nr XXXVII/291/2022, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kosorowice-2.

Zgodnie z dokumentacją planistyczną procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Gminy Tarnów Opolski dnia 15 lutego 2017 r., Nr XXX/223/2017, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu wsi Kosorowice-2, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Wójt Gminy Tarnów Opolski poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 23 czerwca 2017 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Urzędu Gminy. Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 15 lutego 2017 r. oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również dnia 28 czerwca 2017 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków Wójt przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 11 sierpnia 2021 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Gminy, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu wraz z prognozą do publicznego wglądu w terminie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 21 września 2021 r., o wyznaczonej na dzień 20 września 2021 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 5 października 2021 r. W dniu 20 września 2021 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami. Dalej, w dniu 26 października 2021 r., Wójt Gminy Tarnów Opolski podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. Następnie obwieszczeniem z dnia 3 listopada 2021 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Gminy, poinformowano o ponownym wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 15 listopada 2021 r. do dnia 5 grudnia 2021 r., o wyznaczonej na dzień 29 listopada 2021 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 20 grudnia 2021 r.

Następnie w dniu 25 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej w skrócie u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: u.p.z.p. w związku z uchwałą Nr XXX/223/2017 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 15 lutego 2017 r., Rada Gminy Tarnów Opolski podjęła uchwałę Nr XXXVII/291/2022, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kosorowice-2, zwanego dalej miejscowym planem. W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Kosorowice-2 nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, które zostało przyjęte uchwałą Nr XII/83/2015 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 2 listopada 2015 r., zmienione uchwałą Nr XIX/141/2020 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r. (zwanego dalej Studium). W § 2 ust. 3 uchwały wskazano jako jej załączniki: rysunek planu w skali 1:2000 (załącznik nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (załącznik nr 3), dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a u.p.z.p. (załącznik nr 4).

Pismem z dnia 6 października 2023 r. B. B. i A. B. (zwani dalej skarżącymi), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski Nr XXXVII/291/2022. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ustaleniu zakazu lokalizacji budynków na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, podczas gdy w tekście jednolitym zmiany Studium:

- obowiązujących dla terenu objętego przedmiotowym planem nie tylko brak jest jakichkolwiek wzmianek o konieczności wprowadzenia zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych tym planem, lecz wręcz w kierunkach zagospodarowania terenów R-1 dopuszcza się realizację budynków i budowli służących produkcji rolniczej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, dotyczących strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Tarnów Opolski. Tym samym wbrew dyspozycji zawartej w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ uchwalił miejscowy plan zawierający ustalenia sprzeczne ze Studium;

- wyłączone spod zabudowy są tereny rolnicze z wyjątkiem zabudowy dopuszczonej w ustaleniach Studium i planów miejscowych i na tej podstawie właściciel nieruchomości na terenach R-1 ma prawo do realizacji budynków i służących produkcji rolniczej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, dotyczących strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Tarnów Opolski;

Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegający na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu lokalizacji budynku na nieruchomościach objętych miejscowym planem, organ rażąco naruszył prawo własności przysługujące skarżącym, podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym. Sformułowali też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieokreślenie zasad kształtowania zabudowy, w sytuacji gdy w planie na gruntach dotychczas niezabudowanych, dopuszczono zabudowę.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, alternatywnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 47 ust. 2, tj. w zakresie ustalenia zakazu lokalizacji budynków na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego symbolami R1.1- R1.25 oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów ustanowienia pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 5.000 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący wykazując wystąpienie po ich stronie przesłanki interesu prawnego wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...], składającej się z działek o nr a, b, c. Podali, że działka nr c częściowo, a działki a i b w całości według załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały znalazły się w jednostce strukturalnej R1.21. Na podstawie § 47 ust. 1 miejscowego planu na obszarze tym organ wprowadził zakaz lokalizacji budynków. Skarżący podkreślili, że w chwili wejścia w życie postanowień zaskarżonej uchwały na powyższym terenie nie obowiązywały takie ograniczenia. Natomiast poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał budowę obiektów służących produkcji rolnej pod warunkiem dostępu do drogi publicznej i niezbędnych sieci infrastruktury technicznej. W ocenie skarżących wprowadzony zakaz zabudowy budynkami zmienił ich sytuację prawną przez brak możliwości zagospodarowania poprzez posadowienie na nim budynków, które nie kolidowałaby z rolniczym charakterem gruntu. Kwestionowane ustalenia planu istotnie kształtują zatem sposób wykonywania własności przez skarżących, ograniczając im swobodę zabudowy i świadczą o naruszeniu ich interesu prawnego, którego źródłem są uprawnienia właścicielskie. Dalej skarżący szeroko omówili przepisy gwarantujące ochronę prawa własności i wywiedli, że dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. W przekonaniu skarżących zasadność wprowadzenia zakazu lokalizacji budynków nie została przez organ planistyczny przekonująco wykazana. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały ogranicza się bowiem do ogólnych stwierdzeń. Brak jakichkolwiek wyjaśnień, co do tego jakie okoliczności przeważyły za wprowadzeniem na tym terenie przedmiotowego zakazu. Zdaniem skarżących organ planistyczny nie wyważał ich interesu (polegającego na prawie do budowy obiektów służących produkcji rolnej pod warunkiem dostępu do drogi publicznej i niezbędnych sieci infrastruktury technicznej) z interesem publicznym wyrażającym się w ochronie gruntów rolnych. W szczególności nie zostały w sposób przekonujący wykazane okoliczności, które przemawiały za koniecznością przyjęcia tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich, które prowadzą do pozbawienia ich możliwości budowy obiektów służących produkcji rolnej choćby na części gruntów jakie obejmują ich działki. Dalej zauważyli, że w uzasadnieniu uchwały organ nie wyjaśnił, czy w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowych działek znajduje się zabudowa, czy też nie. Poza tym podnieśli, że Studium nie zawiera konkretnych regulacji ograniczających tego rodzaju zabudowę na gruntach rolnych. Wręcz przeciwnie, Studium w kierunkach zagospodarowania terenów R-1 dopuszcza realizację budynków i budowli służących produkcji rolniczej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, dotyczących strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Tarnów Opolski. Tym samym, w przekonaniu skarżących, wbrew dyspozycji zawartej w przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ uchwalił miejscowy plan zawierający ustalenia sprzeczne ze Studium. Reasumując skarżący stwierdzili, że organ nie wyważył interesu ogólnego z interesem prywatnym, naruszając zasadę proporcjonalności. Organ nie wykazał bowiem, że bez wprowadzenia tego rodzaju zakazu nie da się na całym obszarze planu osiągnąć zamierzonego celu, w szczególności nie wykazał, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności skarżących. Poza tym wprowadzenie zakazu ograniczonego tylko do budynków stawia pod znakiem zapytania realizację przywołanych przez organ planistyczny celów uchwały jakimi są ochrona gruntów rolnych i leśnych i ochrona środowiska. Rodzi się bowiem wątpliwość dlaczego ewentualna zabudowa budowlami - nawet rolniczymi (np. silosami) jest zgodna ze wskazanymi przez organ planistyczny celami a zabudowa budynkami już nie. Skarżący podkreślili również, że w sytuacji, gdy na obszarze planu dopuszczono zabudowę innymi obiektami budowlanymi, w szczególności budowlami, to rada zobowiązana była do wprowadzenia odpowiednich dla dopuszczonego rodzaju zabudowy zasad kształtowania zabudowy, tj. koniecznych dla dopuszczonego rodzaju zabudowy wskaźników i parametrów zabudowy, o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Natomiast organ ograniczył się wyłącznie do określenia maksymalnej wysokości budowli. Stwierdzili również, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu przez przekroczenie władztwa planistycznego, wyrażającego się w naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz w niewykazaniu, że organ planistyczny zgodnie z wymogiem art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyważył interes skarżących zgłaszany w uwagach do projektu planu z interesem publicznym. W ocenie skarżących uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do stwierdzenia jej nieważności w całości albo w części. Akcentowali też, że w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności uchwały w części spowoduje dezintegrację pozostałych ustaleń planu, Sąd może odstąpić od zasady, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko części uchwały, wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżących.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnów Opolski wniosła o oddalenie skargi w całości. Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżących, że zaskarżony akt narusza wskazane w skardze przepisy prawa. W pierwszej kolejności organ wskazał, że zarówno w poprzednio obowiązującym Studium, jak i aktualnym Studium dla terenu rolniczego oznaczonego symbolem R wprowadzono określone kierunki zagospodarowania, które wprowadzają ograniczenia zabudowy. Organ podkreślił, że skarżący dla działek o numerach: a, b i części działki numer c na etapie procedury planistycznej uchwalania Studium w żaden sposób nie zakwestionowali ustaleń poczynionych projektami tego aktu, do czego byli uprawnieni na podstawie art. 11 pkt 7 u.p.z.p. Poza tym skarżący B. B., przy wykonywaniu obowiązków radnego Gminy Tarnów Opolski, w czasie głosowania nad uchwałą XIX/141/2020 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium głosował za przyjęciem uchwały. Organ podniósł również, że w Studium dla terenów rolniczych, na których dopuszczono umiejscowienie budynków i budowli służących produkcji rolniczej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, dotyczących strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Tarnów Opolski wprowadzono odrębny symbol R1. Tereny oznaczone symbolem R1, do których odwołuje się strona skarżąca, znajdują się jednak poza granicą obszaru objętego miejscowym planem wsi Kosorowice-2 i pozostają w oderwaniu do stanu faktycznego skargi. W świetle powyższego organ stwierdził, że zapisy miejscowego planu nie naruszają ustaleń Studium w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania dla działek skarżących. Poza tym postanowienia Studium dla terenu, na którym znajdują się działki skarżący nie były zmieniane zarówno w uchwale z 2015 r., jak i z 2020 r. Organ podkreślił też, że w trakcie procedury sporządzenia Studium oraz podczas prac nad projektem miejscowego planu skarżący nie wnioskowali o zmianę przeznaczenia ich działek pod inne przeznaczenie niż dotychczasowe (czyli rolnicze).

Przy piśmie procesowym z dnia 12 marca 2024 r. Gmina, na wezwanie Sądu, przedłożyła wypisy i wyrysy ze poprzednio obowiązującego miejscowego planu przyjętego uchwałą z dnia 27 marca 2003r., Nr VI/33/03 oraz Studium z dnia 8 maja 2020 r. w zakresie dotyczącym działek skarżących.

W piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2024 r. organ, reprezentowany przez pełnomocnika, dodatkowo przedłożył uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. i zaznaczył, że na terenie Gminy został przewidziany teren dla prowadzenia produkcji rolnej, w tym tereny rolnicze produkcji zwierzęcej. Wyjaśnił również, że zamierzeniem planistycznym Gminy było umożliwienie prowadzenia produkcji rolnej dla rolników z jak najmniejszą uciążliwością dla pozostałych mieszkańców. Gmina miała przy tym na celu pogodzenie interesów wszystkich mieszkańców, tak prowadzących działalność rolniczą, jak i tych, którzy tej działalności nie prowadzą.

Na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Odnosząc się do pisma procesowego organu z dnia 26 czerwca 2024 r. oświadczył, że nie wnosi ono nic do sprawy, ponieważ dotyczy innego obszaru. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniami pełnomocnika organu i stwierdził, że zarzuty podnoszone przez organ nie mają związku ze sprawą. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo podkreślił, że skarżący B. B. nabył nieruchomość 22 lutego 2016 r. czyli w dacie obowiązywania Studium z 2005 r., co więcej jako radny głosował za planem z 2020 r., a zatem wówczas znał przeznaczenie nieruchomości. Dodał, że działalność skarżącego jest uciążliwa, jest to [...] z odczuwalną dla sąsiadów immisją. Z kolei nowy [...] swoją wielkością wskazuje, że może tam dojść do przekroczenia dopuszczalnych norm. Pełnomocnik oświadczył również, że przedłożył wyrys z miejscowego planu T., gdyż w Kosorowicach zastosowano takie same schematy przeznaczenia terenu. Natomiast wprowadzone w Studium z 2020 r. tereny rolnicze oznaczone symbolem R1 nie dotyczą obszaru miejscowego planu Kosorowice-2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 25 stycznia 2022 r., Nr XXXVII/291/2022, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kosorowice-2. Uchwała ta została podjęta w zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 5 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie: u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga zatem ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest wymagane uprzednie spełnienie przez skarżących warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymację skarżących do wniesienia skargi Sąd uwzględnił, że w rozumieniu tego przepisu naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzą swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości stanowiących działki o numerach a, b, c, które zostały objęte zapisami zaskarżonego miejscowego planu. Działka nr a i b i częściowo działka nr c położone są na terenie, który na rysunku planu oznaczony został symbolem R1.21. Zgodnie z § 47 ust. 1 kwestionowanej uchwały są to tereny, dla których ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze (pkt 1) oraz przeznaczenie uzupełniające terenu: budowle i urządzenia służące produkcji rolnej, wody powierzchniowe śródlądowe, lasy, infrastruktura techniczna - sieci podziemne, naziemne wyłącznie zgodnie z warunkami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (pkt 2). Ponadto w § 47 ust. 2 uchwały w obowiązujących zasadach zagospodarowania terenów ustalono: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) minimalną powierzchnię biologicznie czynną w granicach terenu: 95%; 3) maksymalną wysokość budowli i urządzeń służących produkcji rolnej: 9 m. Ustalając przeznaczenie wskazanych nieruchomości, zaskarżona uchwała reguluje zatem sytuację prawną skarżących, kształtując przysługujące im prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonego planu określają dla nieruchomości jej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, które skarżący muszą respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wykazali - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do działek skarżących, na których ustalono wskazane wyżej przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem R1.21 doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy. W przekonaniu skarżących uchwała w tym zakresie narusza powołane w skardze przepisy, ponieważ organ uchwałodawczy nie uwzględnił prywatnego interesu jednostki, wynikającego z prawa własności, naruszając zasadę proporcjonalności. W tej kwestii skarżący dowodzili, że wprowadzony przez miejscowy plan na terenie R1.21 zakaz lokalizacji budynków nadmiernie ogranicza możliwość zagospodarowania ich nieruchomości i wykracza poza cele określone przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań organu Gminy wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące skarżącym prawo własności. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tych nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącym posiadającym tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżących (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżących, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz aby została ona podjęta z naruszeniem właściwości organów.

W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Kolejne etapy tego postępowania opisane zostały we wstępnej części uzasadnienia, stąd nie jest zasadne ich powtarzanie. Zdaniem Sądu zostały one przeprowadzone prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Tarnów Opolski, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, uchwaliła miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, które zostało przyjęte uchwałą Nr XXX/223/2017 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 2 listopada 2015 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r., Nr XIX/141/2020, zwane dalej Studium, co wynika wprost z § 1 zaskarżonej uchwały.

Od razu też wyjaśnić trzeba, że nawet jeśli Rada w uchwale stwierdzi, że plan nie narusza ustaleń studium, to ocenie Sądu i tak podlega prawidłowość tego stwierdzenia. W tej mierze wskazać należy, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2243/20 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się już do zapisów Studium wskazać przyjdzie, że tereny obejmujące działki skarżących o numerach nr a i b w akcie tym oznaczono symbolem R - tereny rolnicze. Z kolei działka nr c położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze oraz M - treny tereny zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej lub usługowej. W zakresie symbolu R (str. 204 Studium, pkt 1-4) w ramach przeznaczenia terenów ustalono tereny rolnicze (grunty orne, użytki zielone), z lokalnymi zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, rowami melioracyjnymi, drogami gospodarczymi oraz określono użytkowanie i zagospodarowanie zgodne z funkcją działki. Na tym obszarze dopuszczono prowadzenie sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej wraz z towarzyszącymi urządzeniami, realizację wewnętrznych dróg dojazdowych - rolniczych i technologicznych, zalesianie gruntów rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów jako RV, RVI, PsV i PsVI, oraz zalesienia innych gruntów - ustalone w planach miejscowych, wprowadzanie nowych zadrzewień i zakrzewień śródpolnych i przydrożnych - w zakresie nie zmieniającym podstawowej funkcji terenu, budowę stawów do chowu ryb na gruntach rolnych sąsiadujących z ciekami. Nakazano również utrzymanie zadrzewień i zakrzewień śródpolnych. Natomiast w zakresie wskaźników zagospodarowania terenów R postanowiono, że należy je ustalić w planie miejscowym. Analiza powyższych zapisów Studium oraz postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w zakresie przeznaczenia terenów obejmujących nieruchomości stanowiące własność skarżących położone na terenie oznaczonym w planie symbolem R1.21 nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność pomiędzy obydwoma wskazanymi aktami planistycznymi. Przyjęte w kwestionowanej uchwale przeznaczenie terenów, na których znajdują się działki skarżących jako terenów rolniczych z przeznaczeniem uzupełniającym obejmującym m.in. budowle i urządzenia produkcji rolnej w żaden sposób nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium dla tego terenu. Tym samym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżących, że Gmina w miejscowym planie przyjęła przeznaczenie dla nieruchomości skarżących sprzeczne z ustaleniami Studium.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że zapisy Studium, do których odwołują się skarżący, a dotyczące ustaleń dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R-1 nie mogą mieć znaczenia dla oceny kwestionowanych zapisów miejscowego planu, ponieważ działki skarżących nie znajdują się na tym obszarze. Dlatego też nieuprawniony jest zarzut sprzeczności zapisów miejscowego planu z postanowieniami Studium przyjętymi dla terenów R-1. W tym miejscu odnotować jeszcze można, że skarżący B. B. jako radny głosował za przyjęciem zmiany Studium w 2020 r., co wynika z protokołu sesji Rady Gminy z dnia 8 maja 2020 r. (k. 26 akt sąd.) i nie kwestionował przyjętych rozwiązań, ani też nie wnioskował o zmianę przeznaczenia na inne niż dotychczasowe rolnicze przeznaczenie. Poza powyższym należy też odnotować, że teren oznaczony w Studium symbolem R-1 znajduje się poza obszarem objętym zaskarżonym miejscowym planem, na co trafnie zwrócił uwagę organ.

Dokonując dalszej oceny stwierdzić przyjdzie, że w kwestionowanej uchwale rozstrzygnięto również o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik Nr 2 do uchwały), a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1 do uchwały) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku Nr 3 do uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła też o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Poza tym zaskarżona uchwała podjęta została po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu (następnie rozpatrzonych), a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika też, że przeprowadzono dyskusję publiczną nad planem, co utrwalone zostało w protokole. Projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia - zamieszczanego w prasie lokalnej, na tablicach Urzędu Gminy oraz w BIP - informowano o przystąpieniu do sporządzenia planu. Wójt informował także w sposób prawidłowy, tj. w drodze ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a także przez zamieszczanie informacji w BIP, o wyłożeniu projektu planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składnia wniosków oraz uwag.

Stosownie do powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały.

W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również od istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącemu prawo własności do nieruchomości, to jej postanowienia, które ustalają rolnicze przeznaczenie nieruchomości, z zakazem lokalizacji budynków, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały podjęte przez Gminę z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Bezsporne jest to, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Niewątpliwie jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. Mianowicie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych przepisów przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo objęcia konstytucyjną ochroną, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11). Możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przysługującego im prawa własności nieruchomości, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zapisy zakwestionowanego miejscowego planu nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżących, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Gminy przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. W tym zakresie zauważyć należy, że przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie działek skarżących jest tożsame z przeznaczeniem określonym w poprzednio obowiązującym planie i jest to przeznaczenie rolnicze. Natomiast z dokumentacji planistycznej wynika, że skarżący nie zgłaszali wniosków o zmianę przeznaczenia swoich nieruchomości. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie przyjętym uchwałą Rady Gminy dnia 27 marca 2003 r., Nr VI/33/03, działki o numerach a i b miały przeznaczenie rolnicze (R), gdzie dopuszczono budowę obiektów służących produkcji rolnej pod warunkiem dostępu do drogi publicznej. Również w zaskarżonym miejscowym planie na terenie R1.21 jako przeznaczenie uzupełniające terenu przewidziano budowle i urządzenia służące produkcji rolnej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących nie zostali oni pozbawieni możliwości zabudowy swoich działek, ponieważ można na nich sytuować budowle i urządzenia, ale służące produkcji rolnej o maksymalnej wysokości 9 m. W tym miejscu wskazania wymaga, że wedle § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) budowle rolnicze - to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Nie ma więc wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżących, jakie budowle mogą być realizowane na terenie R1.21. Poza tym w kierunkach zagospodarowania terenów R w Studium wyraźnie postanowiono, że zagospodarowanie powinno być zgodne z funkcją działki, a działki skarżących mają przeznaczenie rolnicze. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że Sąd nie może ingerować w plan miejscowy, jeżeli władztwo planistyczne zostało zastosowane w granicach wyznaczonych przez Studium (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 459/22). Poza tym z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że prawo własności (str. 6) zostało uwzględnione przy uchwalaniu planu poprzez analizę wniosków związanych ze sporządzeniem planu, uwzględnienie postanowień Studium, jak również kontynuację postanowień dotychczas obowiązującego planu miejscowego. Te zasady niewątpliwie zostały zachowane w przypadku kwestionowanych przez skarżących postanowień planu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości skarżących Gmina naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Ponadto przyjęta przez organ koncepcja planistyczna dotycząca terenów rolniczych, w tym wprowadzonego zakazu lokalizacji budynków na tych terenach jest spójna z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego całej Gminy Tarnów Opolski, co potwierdzają zapisy - przykładowo § 57 ust. 1 - przedłożonej przez organ uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T.

Oceniając zasadność zarzutów skarżących należało również uwzględnić i to, że skarżący nie zgłaszali żadnych uwag do wyłożonego projektu miejscowego planu, w którym zawarto kwestionowane zapisy. Nie uczestniczyli również w dyskusji publicznej nad tym projektem, która odbyła się w dniu 20 września 2020 r. Zatem w tym zakresie wskazać należy również na stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości objętej planem nie korzystał z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu miejscowego, nie może skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

W konsekwencji, uznać też trzeba, że przeznaczenie danego terenu jako terenu rolniczego z zakazem lokalizacji budynków mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie takim celem - co wprost organ planistyczny deklarował - było umożliwienie prowadzenia produkcji rolnej dla rolników z jak najmniejszą uciążliwością dla pozostałych mieszkańców Gminy. Zgodzić się należy też ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższym wyroku, że organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Nie przesądza zatem w żadnej mierze o niezgodności z prawem przyjęta przez Gminę Tarnów Opolski koncepcja planistyczna, która w niniejszej sprawie jest spójna i wyważa wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przyjęcie natomiast proponowanej przez skarżących wykładni przepisów u.p.z.p. prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia Gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zaakcentować należy w tym miejscu, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie ustaleń i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skoro zatem Gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez ustanowienie na terenach rolniczych zakazu lokalizacji budynków, to brak jest przesłanek dla ingerencji sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - przez ocenę celowości takiego działania. Zwłaszcza, że koncepcja przyjęta przez Gminę stanowi realizację kierunków kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium.

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżących nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa, zwłaszcza gdy nie brali oni udziału w procedurze planistycznej i nie zgłaszali żadnych wniosków czy uwag do projektu planu, a więc nie przedstawili innych koncepcji co do zagospodarowania należących do nich nieruchomości. Na mocy art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, Sąd uznał, że Gmina nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Sąd nie podzielił też zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Oznacza to, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 6. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 162). Stosownie do powyższego zauważenia wymaga, że w zaskarżonym planie organ określił maksymalną wysokość budowli na terenach rolniczych oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną, przyjmując, że te parametry są wystarczające dla określenia zasad zagospodarowania terenów o przeznaczaniu rolniczym. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zarzut skarżących dotyczący niewprowadzenia do planu obowiązkowych ustaleń należało uznać za bezzasadny.

Reasumując Sąd uznał, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, by doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżących i nie dopatrzył się naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.