Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1074/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 284 art. 185 par. 1 w zw. z art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 14 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/14 o wstrzymaniu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi A. P. i A. P. w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1255/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku A. P. i A. P. – wstrzymał wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w skardze o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. A. P. i A. P. wnieśli o wstrzymanie wykonania powyższego wyroku. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu 0108 przy ul. K. w Warszawie.

Skarżący wskazali, że "wykonanie powyższego wyroku będzie polegało na przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w wyniku czego organ będzie obowiązany wydać decyzję w ww. przedmiocie. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, że organ będąc związany wykładnią przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, o ile nie stwierdzi braków wniosku, zatwierdzi projekt budowlany i wyda inwestorowi pozwolenie na budowę, co z kolei doprowadzi w krótkim czasie do rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych. Przebudowa i rozbudowa budynku przy ul. K. w Warszawie doprowadzi do wytworzenia kubatury przytłaczającej swoimi rozmiarami okoliczną zabytkową zabudowę willową, niemalże całkowicie przysłoni ogród skarżących od strony południowej oraz naruszy stosunki wodne panujące w historycznie ukształtowanym pasie ogrodów między ulicami K. i Ł., stanowiąc jednocześnie zagrożenie dla roślinności ogrodowej, w tym kilkudziesięcioletnich drzew. Skutkiem będzie także drastyczny spadek wartości walorów użytkowych nieruchomości skarżących. Wobec tych wszystkich argumentów szkoda skarżących byłaby nie do odwrócenia ani naprawienia, nie jest bowiem możliwe usunięcie substancji budowlanej wytworzonej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wniosek zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 284 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a., wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać w drodze postanowienia, wykonanie orzeczenia. Skuteczność wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia zależy od uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę wystąpienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Przepis wymaga jedynie uprawdopodobnienia przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia przez wnioskodawcę, zatem Sąd rozpatrujący wniosek musi opierać się na wskazanych przez stronę okolicznościach pozwalających na ocenę zaistnienia w sprawie przesłanki niepowetowanej szkody, o jakiej mowa w art. 284 p.p.s.a.

Pod pojęciem wyrządzenia niepowetowanej szkody należy rozumieć taką szkodę majątkową lub nawet niemajątkową, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego lub będzie to niezmiernie utrudnione.

W ocenie Sądu skarżący wykazali, że wykonanie zaskarżonego wyroku spowoduje dla nich niepowetowaną szkodę. Rozbudowa budynku przylegającego ścianą do ich domu spowoduje niewątpliwie zmiany zarówno w kwestii zacienienia ogrodu, jak i ogólnej zmiany wyglądu okolicznej zabudowy, a co za tym idzie utratę walorów użytkowych nieruchomości. Sąd zaznaczył, że art. 284 p.p.s.a. stanowi tylko o uprawdopodobnieniu groźby powstania niepowetowanej szkody, a nie pewności powstania takiej szkody. Dla wstrzymania wykonywania ww. wyroku – wystarczające jest samo wykazanie, że w związku z jego wykonywaniem może powstać niepowetowana szkoda. Taką szkodą byłoby prawie całkowite zacienienie od strony południowej ogrodu skarżących.

Sąd zaznaczył, że orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego w trybie postępowania wznowieniowego wyroku Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny samego wyroku. Tego Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy.

W zażaleniu J. O., reprezentowany przez r.pr. M. Ch., zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 280 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania czy przedmiotowej sprawie skarżący oparł się na ustawowej podstawie wznowienia, podczas gdy skarżącym nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a. wskutek czego A. i A. P. nie posiadają legitymacji - do wniesienia skargi o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2275/13;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 276 w zw. art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 280 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia w zakresie realizacji przesłanek przemawiających za oparciem skargi na ustawowej podstawie wznowienia;

3) art. 284 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zostało uprawdopodobnione jakoby skarżącym groziła niepowetowana szkoda podczas, gdy w aktach sprawy brak jest dowodów na tego rodzaju okoliczność;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 276 w zw. art. 284 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odwołanie się do realizacji przesłanki wstrzymania wykonania wyroku skutkujące niemożliwością weryfikacji prawidłowości wydanego postanowienia;

5) art. 133 § 1 w zw. z art. 276 w zw. z art. 284 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zbadania całości akt sprawy skutkujące błędnym ustaleniem położenia budynku przy ul. K. względem budynku skarżących.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że A. i A. P. nie mieli legitymacji do złożenia skargi o wznowienie postępowania, a tym samym, nie mogli wnieść wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku. J O. stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2755/13 prawidłowo ustalił katalog stron, bowiem na podstawie art. 32 p.p.s.a. przymiot strony przyznany został organowi, który wydał zaskarżoną decyzję oraz skarżącemu – J. O. i P. O. Prawidłowo także zastosowany został art. 33 § 1 p.p.s.a., bowiem skoro A. i A. P. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, nie zostali uznani za uczestników w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej. Wobec niezgłoszenia udziału w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., brak było podstaw do przyznania A. i A. P. przymiotu strony w tejże sprawie. Nie doszło zatem do jakiegokolwiek naruszenia wymienionych przepisów. A. i A. P. nie przysługiwał przymiot stron (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego.

Skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami nie było możliwe nadanie A. i A. P. przymiotu strony w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2755/13 przed zamknięciem rozprawy, to po wydaniu wyroku nie mogą oni statusu strony (uczestnika) uzyskać. W konsekwencji nie jest możliwe skuteczne złożenie przez nich skargi o wznowienie postępowania, bowiem uprawnienie to przysługuje tylko stronie.

J. O. podkreślił, że istnienie okoliczności, które pozwalają na skorzystanie z instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego ma decydujące znaczenie nie tylko dla samej skargi, ale także na związanego z nią wniosku o wstrzymanie wykonalności prawomocnego orzeczenia. Uwzględnienie tego wniosku wymaga uprzedniego zbadania, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Oczywistym jest także konieczność zbadania legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2014 r. nie wynika, aby Sąd zbadał powyższe kwestie, pomimo takiego obowiązku przewidzianego w art. 280 § 1 p.p.s.a.

W ocenie J. O. A. i A. P. nie powołali żadnych dowodów na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku. Stanowisko, że rozbudowa budynku przy ul. K. doprowadziłaby do wytworzenia kubatury przytłaczającej swoimi rozmiarami okoliczną, zabytkową zabudowę willową, niemalże całkowitego przysłonięcia ogrodu A. i A. P. od strony południowej oraz naruszenia stosunków wodnych panujących w historycznie kształtowanym pasie ogrodów między ulicami K. i Ł. jest całkowicie dowolne i wobec braku jakichkolwiek dowodów nieweryfikowalne. Ponadto, twierdzenie jakoby planowana rozbudowa miała negatywnie wpłynąć na zabudowę willową sprzeczne jest z treścią zaleceń konserwatorskich wydanych dla tej inwestycji przez Stołecznego Konserwatora Zabytków dnia 4 marca 2009 r. Konserwator zabytków wskazał, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na walory zabytkowe budynku, a także "nie naruszy parametrów historycznego układu urbanistycznego tej części Mokotowa".

J. O. zaznaczył, że Sąd uznał, że rozbudowa budynku przylegającego ścianą do domu P. spowoduje niewątpliwie zmiany zarówno w kwestii zacienienia ogrodu, jak i ogólnej zmiany wyglądu okolicznej zabudowy. Tymczasem ta okoliczność ustalona przez Sąd do wykazania niepowetowanej szkody jest błędna, bowiem budynek przy ul. K. - który miałby zostać rozbudowany - przylega do granicy działki skarżących, ale nie do ich domu. Dom A. i A. P. znajduje się w drugiej części działki - ponad 13 metrów od planowanej rozbudowy budynku inwestora. Wbrew konkluzji wynikającej z uzasadnienia postanowienia WSA w Warszawie domy skarżących i inwestora nie przylegają do siebie i nie będą przylegały w wyniku realizacji rozbudowy willi. Przedstawiona ocena stanu faktycznego może budzić uzasadnione podejrzenie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez sąd pierwszej instancji zostało ograniczone jedynie do wybranych dowodów tj. z pominięciem projektu budowlanego.

W odpowiedzi na zażalenie A. i A. P., reprezentowani przez adw. P. H. wnieśli o oddalenie zażalenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że A. i A. P. nie zostali poinformowani o wyniku postępowania przed organem II instancji, nie została im też doręczona decyzja organu II instancji.

Podkreślono, że argumentacja zażalenia zmierzająca do wykazania, iż podana w skardze podstawa wznowienia postępowania nie ma merytorycznych podstaw, niezależnie od jej niezasadności jest przedwczesna i niedopuszczalna na tym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 284 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może w drodze postanowienia, wstrzymać wykonanie orzeczenia.

Złożenie skargi o wznowienie postępowania nie powoduje, że zaskarżony wyrok przestaje być prawomocny i na jego wykonanie ma wpływ samo wniesienie skargi o wznowienie. To dopiero wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia, w ramach tak rozpoczętego postępowania i uprawdopodobnienie grożącej skarżącemu niepowetowanej szkody daje podstawy do zastosowania przez sąd instytucji z art. 284 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie to namiastka dowodu, wskazująca na możliwość zaistnienia niepowetowanej szkody. Uprawdopodobnienie to ciężar spoczywający na osobie, która z powoływanych twierdzeń wywodzi skutki prawe. Co do zasady, uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony, ponieważ jest to pewnego rodzaju środek zastępczy i nie daje pewności, lecz tylko prawdopodobieństwo co do twierdzeń strony o określonym fakcie. Dlatego też, Sąd przy ocenie problematyki z tego zakresu musi opierać się na jakimś wskazanym przez wnioskodawcę materiale, który pozwalałby mu zająć określone stanowisko w sprawie.

A zatem podkreślić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania określonego orzeczenia jest, jak wynika z art. 284 p.p.s.a., ochroną dla osoby, która wniosek taki składa, przed ewentualnymi skutkami wykonania orzeczenia. Objęcie jednak strony, składającej skargę o wznowienie postępowania, tego rodzaju ochroną nie jest jak z wywodów powyższych wynika działaniem podejmowanym przez sąd z urzędu, ani działaniem obligatoryjnym podejmowanym przez sąd po złożeniu wniosku w tym przedmiocie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku musi być w odpowiedni sposób uzasadniony. W szczególności nie spełnia funkcji uzasadnienia wniosku samo powołanie się na przesłankę ustawową niepowetowanej szkody. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie musi oprzeć się na jakimś materiale dowodowym. Opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wyroku spoczywa na wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie Sąd nie dysponował żadnym materiałem dowodowym, który argumentowałby wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, iż Sąd odwołuje się do okoliczności, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Sąd pierwszej instancji przyjął, że niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy "budynku przylegającego do domu A. i A. P.". Rację ma J. O., że ta okoliczność ustalona przez Sąd do wykazania niepowetowanej szkody jest błędna, albowiem budynek przy ul. K., który miałby zostać rozbudowany nie przylega do ściany domu A. i A. P. A zatem, Sąd pierwszej instancji ustalił błędnie stan faktyczny sprawy. Skoro Sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku, oparł się na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, to w tej sytuacji nie można uznać zaskarżonego postanowienia za zgodne z prawem. Być może Sąd pierwszej instancji nie popełniłby tego błędu gdyby dysponował aktami administracyjnymi, których w niniejszej sprawie brak.

Podnieść też należy, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji: decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego. A zatem decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Aby inwestor mógł rozpocząć budowę obiektu budowlanego czy też jego rozbudowę, przebudowę musi dysponować ostateczną decyzją właściwego organu udzielającą pozwolenia na budowę. W przypadku wydania kolejnych decyzji w przedmiocie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przez Jacka Olechowskiego decyzje te będą podlegały zaskarżeniu w toku postępowania administracyjnego, a na decyzję organu II instancji służyć będzie skarga do sądu administracyjnego. Ochronę tymczasową, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., A. i A. P. będą mogli uzyskać w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeśli organ architektoniczno – budowlany udzieli J. O. pozwolenia na budowę i na taką decyzję A. i A. P. wniosą skargę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/13 nie może uzasadniać obawa wydania przez organy kolejnych decyzji. Po wydaniu przez Sąd powyższego wyroku uchylającego organy obowiązane są ponownie rozpatrzyć sprawę i wydać decyzje. Złożony przez A. i A. P. wniosek, w przypadku jego uwzględnienia, spowodowałby nieuzasadniony "paraliż" postępowania administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji. Koszty te powinny być więc również zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.