Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 69/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi G. K. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. AK.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących wraz z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. dz. 575 i 576, obręb [...], gm. L.

Jak wynika z akt sprawy, ustalając warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Wydanie decyzji poprzedził przy tym analizą urbanistyczno-architektoniczną wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie wykonawcze". W treści decyzji organ I instancji określił warunki dotyczące przedmiotowej inwestycji, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy.

Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że:

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ze względu na klasę bonitacyjną gleby,

- teren inwestycji w liniach rozgraniczających stanowi grunty, które nie podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania rolniczego i leśnego na nierolnicze i nieleśne,

- bez znaczenia pozostaje w przedmiotowej sprawie fakt, że na fragmencie przedmiotowych działek poza terenem inwestycji występują grunty stanowiące chronione grunty orne kl. RIIIb,

- w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że możliwe jest uznanie, iż teren inwestycji w rozumieniu u.p.z.p. stanowi jedynie część działki lub części kilku działek znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 215/17, LEX nr 2313992),

- nie można również zapominać, że ratio legis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi ochrona wszystkich gruntów rolnych, lecz tylko gruntów spełniających określone wymogi (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Po 509/10, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl),

- w niniejszej sprawie brak jest podstaw do rozważania, czy teren inwestycji, rozumiany przez organy jako działka ewidencyjna, wymaga zmiany przeznaczenia gruntu, bądź łącznie spełnione zostały przesłanki braku konieczności takiej zgody. Terenem inwestycji może bowiem być zarówno teren jednej bądź kilku działek uwarunkowaniami stanu faktycznego, również jedynie część działki lub części kilku działek znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję (tak też w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 215/17, LEX nr 2313992). W niniejszej sprawie to właśnie te szczególne okoliczności przemawiają za dopuszczeniem uznania, że terenem inwestycji, o którym mowa jest w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest obszar części działek ewidencyjnych objęty wnioskiem,

- teren wskazany we wniosku po jego korekcie w dniu 14 czerwca 2018 r. i 9 lipca 2018 r. zlokalizowany jest poza gruntami ornymi kl. Rlllb podlegającymi ochronie, a więc nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z użytkowania rolniczego na nierolnicze.

Organ podkreślił przy tym, że decyzję wydano po uzgodnieniu ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych - w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i Dyrektorem Zarządu Zlewni w P. w zakresie melioracji wodnych - w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji (jak również od dwóch innych decyzji z dnia [...] znak [...] i [...]) odwołanie złożyli B. i W. K., współwłaściciele działki ozn. nr ewid. 577 graniczącej z terenem inwestycji, uznani przez organ za strony postępowania. W odwołaniu wnieśli o uchylenie decyzji z uwagi na nieścisłości oraz nieprawidłowości występujące w sprawie, jak też błędy formalne i proceduralne popełnione przez organ I instancji wskutek działania niezgodnego z ustawą Prawo budowlane, u.p.z.p. oraz ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i "oddalenie" wniosku inwestorów.

Zdaniem odwołujących się, wójt gminy rolniczej, jaką jest gmina L., powinien stać na straży i dbać, o ochronę gruntów rolnych, czego, jak widać nie czyni, zważywszy na wydaną decyzję, w której nie tylko nie chroni gruntów rolnych, ale przyczynia się do ograniczenia obszarów uprawnych i możliwości prowadzenia działalności rolniczej na terenie gminy przez rolników, w tym też i odwołujących się. Powyższa decyzja pozostaje też w sprzeczności w wydanymi w tej sprawie orzeczeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponadto dodali, że decyzja niewiele różni się od poprzednich decyzji wydanych w tej sprawie, zaskarżonych odwołaniami i uchylonych przez Kolegium. Decyzji w szczególności zaś zarzucili:

1) brak realizacji przy jej wydawaniu zaleceń i wskazówek określonych z decyzji Kolegium nr [...], z dnia [...], tj.:

- ochrony gruntów rolnych, w tym terenów z gruntami rolnymi klasy III,

- zgody na wydzielenie z działki rolnej (z gruntami rolniczymi kl. III) jej niewielkiej części, bez zgody Ministra Rolnictwa na ich odrolnienie i zmianę przeznaczenia, jako terenu pod inwestycję,

- niepełnej analizy stanu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w rejonie wsi K., B., L. wraz z pogwałceniem zasad wyrażonych m.in. w ust. 2 art. 54 u.p.z.p. i art. 61 u.p.z.p., w tym także założeń Studium uwarunkowania przestrzennego dla Gminy L., jak i założeń już nieaktualnego Planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy L. przewidującego na terenie wsi K. - jedynie budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe z przeznaczeniem rolniczym, tj. 1 dom + zabudowania zagrodowe w odległości nie dalszej niż 100 m od drogi wewnętrznej,

- nieuwzględnienia konieczności przedstawienia przez inwestorów planów usytuowania budynków oraz określenia położenia i wielkości zbiorników na ścieki lub oczyszczalni wraz z drenażem,

- nieokreślenia wewnętrznego układu komunikacyjnego,

2) brak ochrony interesów osób trzecich w zakresie ich praw wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane wraz z pogwałceniem zasad wyrażonych m.in. w art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p.,

3) brak ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz naruszenie postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na przyjęcie założenia o ograniczeniu terenu inwestycji o pow. ok. 0,5 ha, tj. części działek 575 i 576 (o łącznej powierzchni 0,91 ha) z wyłączeniem obszaru, na którym znajdują się grunty rolne kl. III,

4) nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, będącej podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określającej błędnie podstawowe parametry planowanej inwestycji, w której to analizie nie uwzględniono usytuowania budynków, umiejscowienia i wielkości zbiorników na ścieki oraz brak jest wyznaczenia wewnętrznego układu komunikacyjnego do planowanych budynków oraz mimo dopuszczenia ograniczenia i wydzielenia terenu inwestycji o wielkości 0,53 ha, stosowanie do obliczania współczynników zabudowy całej powierzchni 0,91 ha działek 575 i 576.

W uzasadnieniu odwołania strony wskazały m.in., że teren inwestycji to typowo rolnicza, tradycyjna wieś K. z zabudową zagrodową oraz ogólnym charakterem wsi rolno-produkcyjnej o bardzo rozproszonej zabudowie (na całej długości wsi K. ok. 2 km znajduje się jedynie 13 siedlisk) o charakterze zagrodowym, na których prowadzone są gospodarstwa rolne i rolno-produkcyjne. Wszystkie zabudowania mimo swej nieregularności ustawienia (frontem/kalenicą lub bokiem) do drogi wewnętrznej są usytuowane w odległości do max. 105 m w głąb działek licząc od linii drogi wewnętrznej, przy czym na każde siedlisko przypada 1 dom mieszkalny + budynki gospodarcze lub/i hodowlane (co potwierdza przeprowadzona analiza). Zabudowania są otoczone ze wszystkich stron polami uprawnymi, na których odbywa się intensywna produkcja rolna. Zdaniem odwołujących się, trudno dla inwestycji polegającej na budowie domu (bez zabudowy zagrodowej) na zaledwie wydzielonej części działek od drogi wewnętrznej znaleźć uzasadnienie wraz z cechami kontynuacji funkcji i charakteru zabudowy, jak też kontynuacji istniejącej na terenie wsi K. zabudowy zagrodowej, harmonii i ładu przestrzennego. Ponadto strony wskazały, że w decyzji uznaje się wyłącznie racje inwestorów dla tej inwestycji o charakterze komercyjnym. Nie chroni się interesów właścicieli sąsiednich działek przed wprowadzeniem zabudowy, która koliduje z już istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz jego rolniczo-produkcyjnym charakterem i przeznaczeniem, jak i zamierzeniami właścicieli sąsiednich terenów (ograniczając ich prawa do dysponowania) oraz uniemożliwiając rozwój podstawowej gałęzi działalności i charakteru gminy, jaką jest rozwój rolnictwa i produkcji rolno-zwierzęcej. Inwestorzy nie mają na uwadze rozwoju gospodarstwa rolnego, nie zamierzają się osiedlić we wsi K. i nie są rolnikami.

W ocenie odwołujących się niejasne są też intencje inwestorów, o czym świadczy ilość i różnorodność złożonych przez nich wniosków o wydanie warunków zabudowy, tj.[...], na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną, [...], na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną, [...], na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną. Wskazali przy tym, że były też dwa inne wnioski, ale z uwagi na braki formalne oraz niezłożenie przez inwestorów wyjaśnień i uzupełnień nie są dalej procedowane. Ilość i różnorodność powyższych wniosków (chociaż nie jest prawnie zabroniona) nasuwa skojarzenie, iż w jakiś sobie znany sposób inwestorzy chcą ominąć obowiązujące przepisy i finalnie doprowadzić do wybudowania developerskiego osiedla mieszkaniowego złożonego z kilkunastu budynków mieszkaniowych na terenie działek nr 575 i 576, co nie udało się w 2016 roku.

Zdaniem odwołujących się, Wójt Gminy w swoich decyzjach dopuszcza się zaniedbania w zakresie ochrony gruntów rolnych, przyzwala i dopuszcza świadomie do niezgodnego z prawem działania, tj. zabudowy na terenach przeznaczonych do działalności rolniczej bez zgody na zmianę ich przeznaczenia i odrolnienia wydanego przez Ministra Rolnictwa, a w uzasadnieniu decyzji powołuje się na zgodność i kontynuację funkcji planowanej inwestycji z zabudową architektoniczną i funkcjonalną wsi K., co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem rzeczywistym i analizą zabudowy sąsiednich nieruchomości oraz charakterem całej wsi K. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz rolniczego zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych o charakterze zagrodowym, rolniczo-produkcyjnym oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawą do wydania ww. decyzji jest głównie załączona do niej i przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna. Sentencja i wnioski z tej analizy określające dopuszczalny współczynnik zabudowy oraz maksymalną powierzchnię zabudowy stanowią podstawę do określenia warunków zabudowy. Niestety analiza w swojej treści zawiera mnóstwo błędów i nieścisłości, została przeprowadzona pobieżnie na bazie błędnych i nieprawdziwych parametrów wyjściowych, fałszujących wnioski. Metodologia przeprowadzenia analizy nie budzi zastrzeżeń, błędnie jednak określono obszar inwestycji przyjmując jego wielkość jako 0,91 ha, inaczej, jak w decyzji Wójta Gminy L. [...] ograniczającej teren inwestycji w pkt 2.1 do powierzchni 0,53 ha (co wynika z ograniczenia powierzchni inwestycji do zaledwie wycinka działek 576 i 575), co zafałszowało wyniki analizy i opracowane współczynniki zabudowy określone dla tej powierzchni inwestycji na 0,03-0,06, zamiast do właściwego i niedopuszczalnego współczynnika 0,13 obliczonego właściwie do powierzchni inwestycji. Jednocześnie odwołujący się zakwestionowali zawarty tam wskaźnik zabudowy

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, w całości uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest decyzja organu I instancji z dnia [...] znak [...]. Natomiast odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...] i [...] zostały rozpatrzone w odrębnych postępowaniach.

Następnie organ odwoławczy, powołując się na art. 6 ust. 2, art. 64 ust. 1, art.61 ust. 1 u.p.z.p., wskazał, że sprawa z wniosku G.K. i J.W. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie działek nr 575 i 576 była już przedmiotem postępowania przed Kolegium. Decyzją z dnia [...] znak [...] Kolegium uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] znak [...] nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wskazało m.in. na konieczność przeanalizowania przez organ okoliczności występowania na działkach objętych wnioskiem gruntów chronionych klasy Illb, a co za tym idzie, oceny czy planowana inwestycja spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Analizując sprawę Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z treści uzasadnienia decyzji I instancji, organ gminy przyjął, że terenem inwestycji jest część działki wskazana przez inwestorów i ograniczył swoje rozważania do tej części. Zdaniem organu I instancji skoro na tej części działek nie występują grunty chronione, to teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie Kolegium ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Kolegium podkreśliło przy tym, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (np. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. II SA/Łd 113/11, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na poparcie tego stanowiska Kolegium odwołało się również do wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, a także wyroków NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16 i wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie można było odwołać się do przywołanych przez organ I instancji orzeczeń sądów administracyjnych. Przywołane wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 215/17, oraz WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 112/18, zapadły bowiem w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio. Przy inwestycjach celu publicznego zagospodarowanie terenu może dotyczyć części działki lub działek, natomiast warunki zabudowy odnoszą się do działki, jako całości.

W dalszych motywach uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie niekwestionowany jest fakt, że na terenie działek nr 575 i 576 występują grunty chronione klasy Illb o łącznej powierzchni 0,15 ha. Następnie organ II instancji powołując się na art. 7 ust. 1 – ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), powoływanej dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w pkt 3 art. 7 ust. 2a tej ustawy, ponieważ grunty chronione oddalone są od drogi publicznej w odległości powyżej 50 m. Kolegium dodało przy tym, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia mogą być ustalone wówczas, gdy teren zamierzenia nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Ponadto Kolegium wskazało, że w sprawie znak: [...], dotyczącej ustalenia w wniosku G.K. i J.W. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ozn. nr ewid. dz. 575 i 576 obręb [...], Kolegium decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...] nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego znana jest Kolegium z urzędu okoliczność, że w planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...], który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., teren objęty planowaną inwestycją znajdował się poza "granicą zainwestowania wiejskiego". Kolegium stwierdziło przy tym, iż jak wynika z treści planu: "W wyniku analizy środowiska naturalnego, analizy potrzeb wsi wyrażonych wnioskami mieszkańców oraz analizy możliwości poszczególnych organizmów wiejskich ustalona została granica zainwestowania wiejskiego /czarna ciągła linia/. Granica ta stanowi ekonomiczną barierę rozwoju przestrzennego poszczególnych wsi. Obliguje ona Urząd Gminy do technicznego uzbrojenia terenu położonego wewnątrz granicy /stosownie do potrzeb wsi i możliwości finansowych Urzędu/". Według planu "Granica zainwestowania wiejskiego nie stanowi zakazu lokalizacji poza jej obrębem obiektów prywatnych - nakłada jedynie na użytkownika obowiązek indywidualnego uzbrojenia terenu". Ponadto w planie znalazł się zapis, że "z uwagi na ustawę o ochronie gleb, należy gleby klasy III i IV zachować w użytkowaniu rolniczym" (str. 31 planu). Plan wprowadzał także "tereny wyłączone w poszczególnych wsiach spod rolniczego użytkowania", zakładając, że "do czasu obowiązywania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych, ich zagospodarowanie nastąpić może wyłącznie po prawnej zmianie użytkowania terenu" (str. 33 planu). Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] znak [...] wyraził zgodę "na przeznaczenie na cele nierolnicze 57,5 ha gruntów rolnych klas III-IV, w tym: kl. III o pow. 18,8 ha kl. IV o pow. 38,7 ha objętych projektem planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. , oznaczonych kolorami brązowym i żółtym w granicach konturów zakreślonych linią koloru brązowego na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku". W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż na podstawie powyższych dokumentów znajdujący się na terenie działek nr 575 i 576 w obrębie [...] grunt klasy III nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przy sporządzaniu tego planu.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli G.K. i J. W., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez:

a) niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych i dowolne przyjęcie, że teren, na którym występują grunty chronione klasy IIIb, nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...], Nr [...], który utracił moc 31 grudnia 2003 r.,

b) zaniechanie przeprowadzenia dowodu z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...],

c) wydanie decyzji reformatoryjnej w miejsce decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji,

d) arbitralne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż jedynie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, może odnosić się do części działki objętej wnioskiem,

e) naruszenie zasady wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony;

2. naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie rozpoznawanej przez te same organy, tj. Wójta Gminy L. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w takim samym stanie faktycznym i prawnym dotyczącym wniosku o ustalenie warunków zabudowy na terenie Gminy L. (sygn. akt II OSK 2119/13);

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, a tym samym wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że nie jest dopuszczalna możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku w konkretnym położeniu na działce inwestora,

b) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek wynikający z tej normy, a co za tym idzie występuję przeszkoda do uwzględnienia wniosku skarżących,

c) art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że nie został spełniony warunek w zakresie odległości od drogi publicznej,

d) art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wyrażenie poglądu, iż sam fakt, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] nie jest aktem prawa miejscowego, uprawnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszającej jego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o połączenie niniejszej skargi ze skargami na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...] z dnia [...] znak: [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jak również wniosła o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniosła, że powołanie się przez organ odwoławczy na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc 31 grudnia 2003 r., oraz na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 kwietnia 1990 r., którą jakoby nie objęto gruntów skarżących zgodą na zmianę przeznaczenia ich na cele nierolnicze przy sporządzaniu planu, w sposób istotny narusza przywołane w petitum skargi przepisy prawa procesowego. W aktach sprawy brak jest bowiem wyżej przywołanej decyzji, zaś z treści pisma Wójta Gminy L. z dnia [...] wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...]. jest tylko i wyłącznie w wersji analogowej i nie ma możliwości nałożenia na niego aktualnych granic i wskazania dokładnego położenia działek 575, 576 i 577. Ponadto jest tylko 1 egzemplarz planu w formie mapy ściennych i nie ma możliwości jego skserowania. Zatem ustalenia organu dokonane na podstawie tych dowodów mają charakter zupełnie dowolny doprowadzając do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przewidzianej w art. 8 § 2 k.p.a. zasady pewności prawa. W tej kwestii pełnomocnik wskazała, że w dniu 22 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie sygn. akt II OSK 2119/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którym to orzeczeniem uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W analogicznym stanie faktycznym i prawnym Sądy wyraziły pogląd, że uzasadnione jest twierdzenie, iż brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem o wydanie warunków zabudowy jedynie części działki strony. Przyjęcia odmiennego stanowiska oznaczałoby naruszenie zasady wolności zabudowy. Ograniczenie prawa własności, jakim jest prawo do swobodnej zabudowy własnej nieruchomości, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od ujęcia we wniosku całości działki, stanowi w istocie rozszerzającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1, ingerującą w prawa właściciela, a tym samym niezgodną z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sądy podkreśliły też w tej sprawie, że organ administracji związany jest wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy, nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Organ jest związany wyznaczonymi we wniosku granicami terenu inwestycji i w tym zakresie winien dokonać oceny pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszych motywach skargi pełnomocnik skarżących, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 332/15, stwierdziła, że kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki oceniania powinna być za każdym razem w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo pełnomocnik wskazała, że w bardzo licznych orzeczeniach sądy administracyjne prezentują pogląd, iż warunki zabudowy, czy też decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, mogą być ustalone (wydane) zarówno dla obszaru jednej lub kilku działek jak i obszaru obejmującego część działki (działek), który daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (vide: przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08). Pełnomocnik skarżących dodała również, że czynienie rozróżnienia (jak tego w sposób nieuprawniony dokonał organ odwoławczy) pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, skoro stosownie do treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, zaś wykładnia systemowa nakazuje stosowanie tych przepisów wprost.

W dalszych motywach skargi pełnomocnik podniosła, że żaden przepis prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej. Inwestycja ma zostać zrealizowana na niewielkiej części nieruchomości skarżących, na gruntach niepodlegających ochronie. Cała nieruchomość zajmuje powierzchnię 9100 m², zaś grunty klasy IIIb to powierzchnia zaledwie 1500 m² (16 % całości). Jest to przesądzająca okoliczność, że żądana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do tej części działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Pełnomocnik dodała przy tym, że sądy administracyjne prezentują pogląd, iż niewielki obszar gruntów chronionych w stosunku do całości nieruchomości nie może stanowić przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 509/10).

Pełnomocnik skarżących wskazała także, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący podnosili, że zgodnie z obowiązującym obecnie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] ich nieruchomości oznaczone są w znacznej części jako teren wielofunkcyjny o dominującym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową lub usługową. Do kwestii tej organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się. Ponadto pełnomocnik dodała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prezentowany jest jednolity pogląd, że mimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak decyzje o warunkach zabudowy muszą uwzględniać jego postanowienia.

Jednocześnie w odniesieniu do warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pełnomocnik skarżących podniosła, iż należy mieć na uwadze, że ustawa ta ma na celu m.in. ograniczanie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, to jednak w sprawie o wydanie decyzji zabudowy jej postanowienia winny być wykładane przez pryzmat postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto pełnomocnik wskazała, że stosownie do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć m.in. dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, a działki skarżących do takiej drogi bezpośrednio przylegają, to warunek odległości uznać należy za spełniony, a wykładnia gramatyczna przepisu art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia rzeczywistej intencji ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. Sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżących o połączenie spraw II SA/Łd 69/19 ze sprawami o sygn akt II SA/Łd 70/19 i II SA/Łd 71/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżących poparła skargę w całości i wniosła o zwrot kosztów postępowania. Wniosła przy tym o przeprowadzenie dowodu z dokumentów postaci: uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wraz z załącznikiem, na okoliczność, iż droga nr 628 jest drogą publiczną, oraz pisma Starostwa Powiatowego w T. z dnia 4 stycznia 2018 r., na okoliczność zagospodarowania działki sąsiedniej.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił dopuścić zgłoszone przez pełnomocnik skarżących wnioski dowodowe z powyższych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i odmawiająca ustalenia na wniosek skarżących warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących wraz z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. dz. 575 i 576, obręb [...], gm. L. .

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie nie można zapominać, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że sprawa z wniosku G.K. i J. W. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na terenie działek nr 575 i 576 była już przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. . Analiza akt sprawy dowodzi, że decyzją z dnia [...] znak [...] Kolegium uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...], znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność przeanalizowania przez organ I instancji okoliczności występowania na działkach objętych wnioskiem gruntów chronionych klasy Illb, a co za tym idzie, oceny czy planowana inwestycja spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Tymczasem, pomimo powyższych wskazań Kolegium, organ I instancji przyjął, że terenem inwestycji jest część działki wskazana przez inwestorów i ograniczył swoje rozważania do tej części, przyjmując przy tym, że skoro na tej części działek nie występują grunty chronione, to teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W ocenie Sądu, Kolegium, kierując się powyższymi ustaleniami stwierdzającymi brak realizacji wskazań zawartych w pierwotnej decyzji z dnia [...], zasadnie zakwestionowało prawidłowość stanowiska organu I instancji i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję tego organu w całości, jednocześnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie Sąd bowiem w pełni podziela prezentowany, dominujący obecnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych, a przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17). Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się przy tym ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urabanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, wymienione wyroki dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, Kolegium trafnie przy tym przyjęło, że zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko organu I instancji nie może czerpać swej podstawy z argumetancji zawartej w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez ten organ w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie wskazane przez organ I instancji orzeczenia dotyczą lokalizacji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy i wiążą w sprawach, w których zapadły.

W ocenie Sądu, wskazany powyżej argument dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla całej działki, do którego odwołało się Kolegium, wydając decyzją odmowną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i odsuwa tym samym na dalszy plan kwestię zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym kontekście można wprawdzie wskazać, że bezspornym w sprawie pozostaje fakt, iż na terenie działek nr 575 i 576 występują grunty chronione klasy IIIb o łącznej powierzchni 0,15 ha. Grunty te, podobnie jak grunty pozostałych klas wskazanych w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są prawnie chronione, a co za tym idzie, nie mogą być zabudowywane, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w:

a) ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (infrastruktura gospodarstwa rolnego), co w niniejszej sprawie nie ma miejsca,

b) powołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odstępującej w art. 7 ust. 2a od wymogu odrolnienia w planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą ministra, jeżeli spełnione są warunki tam określone, pośród których mieści się warunek oddalenia od drogi publicznej nie więcej niż 50 m.

Jednocześnie biorąc pod uwagę złożoną na rozprawie uchwałę Rady Gminy L. Nr [...]z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, z której wynika, że zaliczeniu do kategorii dróg gminnych podlegają drogi ujęte w jej załączniku (w tym K. od drogi powiatowej [...], nr działki ewid. 628 – poz. 1 załącznika) niewątpliwie zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącej, iż organy nie ustaliły należycie kwestii spełnienia tej przesłanki, określonej w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, aczkolwiek wobec wykazanego powyżej zasadniczego w tej sprawie argumentu dotyczącego konieczności ustalenia warunków zabudowy dla działki w całości, to uchybienie Kolegium traci na znaczeniu i pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, w tym w pierwszej kolejności do zarzutu zaniechania przeprowadzenia przez organ dowodu z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L., która w ocenie strony skarżącej dozwala na inwestowanie na spornym terenie, stwierdzić należy, że ten zarzut nie mógł być uznany za zasadny. Przedmiotowe Studium, jako akt polityki przestrzennej, a nie akt prawa miejscowego, nie może być źródłem ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności (inwestowania). Na obszarze, na którym nie ma planu miejscowego, źródłem owych ograniczeń może być jedynie tzw. ogólny porządek planistyczny, statuowany normami ustaw szczególnych chroniących wartości wysoko cenione (w tym grunty rolne) oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Trafnie przy tym podniosło Kolegium w odpowiedzi na skargę, że zmiana przeznaczenia gruntów klasy III na cele nierolnicze może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W dalszej kolejności nie sposób podzielić zarzutu skargi o naruszeniu w kontrolowanej sprawie zasady wyważania interesu publicznego i prywatnego, w sytuacji gdy organ orzekający w sprawie rozważył zarówno interes inwestora, jak i interes publiczny, czyniąc zadość w tym względzie obowiązującym przepisom prawa.

Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia w sprawie przewidzianej w art. 8 § 2 k.p.a. zasady "pewności prawa". Rację ma bowiem Kolegium, że w świetle art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wiążą one zatem sądy i podmioty będące w sporze rozstrzyganym w drodze orzeczenia wydawnego w danej sprawie przez sąd.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd, nie podzielając wskazanych zarzutów skargi i nie dostrzegając podstaw do wyjścia poza jej granice w rozumieniu przyjętym w art. 134 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę na podstawie art. 151 tej ustawy.

IB