Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 553/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w G., Urząd Spraw Wewnętrznych, z [...] kwietnia 1959 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości - położonej w G. przy ul. [...] (oznaczonej - parcela nr [...]), stanowiącej własność T. R., zwanej dalej "Wywłaszczoną" - w części dotyczącej przyznania odszkodowania (pkt 2 orzeczenia).

W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:

- z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z 1959 roku w pkt 2 wystąpiła, Wywłaszczona, określana dalej także mianem "Wnioskodawcy",

- stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady jej trwałości, wynikającej z art. 16 K.p.a.; może mieć miejsce jedynie, gdy decyzja jest niewątpliwie dotknięta przynajmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.; przepis ten - w pkt 2 - nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; za rażące należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak: wyrok NSA z 30 listopada 999 r., sygn. akt V SA 876/99, opubl. w LEX nr 50137).

- odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu"; w aspekcie zgodności z przepisami tego aktu należy zatem ocenić kwestionowane orzeczenie,

- zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie tego aktu jeszcze niezakończone, winno być prowadzone nadal, według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów nowej ustawy, dotyczących właściwości organów orzekających; czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalano według zasad odszkodowania przewidzianych w nowej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalano według przepisów dotychczasowych,

- w przedmiotowej sprawie - pismem z [...] sierpnia 1957 r. - Prezydium [...] Rady Narodowej w G. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - na wniosek Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w G. (z [...] lipca 1957 r.), zwanego dalej "Przedsiębiorstwem"; postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto zatem po 1 lipca 1956 r.; warunkowało to - dla ustalenia odszkodowania - obowiązek zastosowania przepisów ustawy o wywłaszczaniu,

- zgodnie z art. 21 ustawy o wywłaszczaniu, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej; opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie,

- w przedmiotowej sprawie nie zachował się w aktach archiwalnych protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej; zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza jednak, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2003 r. (sygn. akt I SA 3087/2001, opubl. LexPolonica nr 396973), wskazał: "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić"; jak wynika natomiast z decyzji z 1959 roku, rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona [...] sierpnia 1957 r.; chybiony jest zatem zarzut Wnioskodawcy, co do naruszenia art. 21 ustawy o wywłaszczaniu,

- nawet gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono stosownej rozprawy, to jej ewentualny brak jest wadą procesu administracyjnego nie zaś wadą tkwiącą w decyzji; podstawą stwierdzenia nieważności są natomiast wady materialnoprawne, tkwiące w samej decyzji, nie zaś wady proceduralne, dotyczące postępowania poprzedzającym jej wydanie; oznacza to, że nawet gdyby założyć nie przeprowadzenie rozprawy, uchybienie to można byłoby rozpatrywać jedynie w postępowaniu wznowieniowym, zakreślonym art. 145 § 1 K.p.a., a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - w myśl art. 156 K.p.a.; ten ostatni przepis stanowi instytucję procesową, tworzącą możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym, jak i również przedmiotowym; konieczne jest zatem ustalenie, czy ewentualne uchybienie - polegające na braku rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania,

- w przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w oparciu o opinie inż. arch. F. K. z [...] maja 1959 r., która była - odpowiednio do przedstawionych dokumentów - poprawioną wersją opinii z [...] lipca 1958 r.; w uzasadnieniu operatu szacunkowego z [...] maja 1959 r. (str. 2) biegły wskazał zarówno identyczną podstawę prawną, czyli rozdział 2 ustawy wywłaszczeniowej, a także przyjętą metodologię oszacowania działek; przy określaniu należnego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność Wywłaszczonej biegły przyjął identycznie wartości, dotyczące wielkości działki normatywnej, wynoszącej 480 m2, wartość działki równa wielkości działki normatywnej wynosiła natomiast w tym przypadku 8%, z kwoty 350.000 zł, czym biegły uzyskał kwotę 28.000 zł; oznacza to, że biegły brał udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym, poprzez sporządzenie opinii szacunkowej nieruchomości,

- biegły ustalił odszkodowanie za nieruchomość na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy o wywłaszczaniu; zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu, podlegający podatkowi od nieruchomości, określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego; odszkodowanie ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego jest mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego; biegły ustalił, że wywłaszczeniu podlegała działka o powierzchni 560 m2; parcela ta nadawała się pod budowę domu jednorodzinnego w G.; była bowiem większa od minimalnej powierzchni 480 m2, przy normalnej zabudowie i przy zachowaniu przepisowych odległości od sąsiada (po 4,00 m z każdej strony); wartość działki biegły przyjął na 28.000 zł, czyli 8% od kwoty 350.000 zł. - kosztów wybudowania domu jednorodzinnego, pięcioizbowego w G.; biegły - ustalając koszt budowy domu jednorodzinnego - przyjął za cenę wyjściową 450 zł za 1 m3 - stawkę zastosowaną przy budowie przestrzeni domu jednorodzinnego dla domów mieszkalnych w G. przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych; następnie powiększył ją do 500 zł za 1 m3; następnie, tak uzyskaną cenę, pomnożył o przyjętą kubaturę 700 m3 obudowanej przestrzeni domu jednorodzinnego (700 m3 x 500 zł/m3 = 350.000 zł); w konsekwencji przyjęcia kwoty wyjściowej za dom jednorodzinny, wyliczono cenę za przedmiotową działkę nadającą się pod budowę domu jednorodzinnego (350 000 zł x 8% = 28.000 zł); taka kwota została też przyznana w decyzji z 1959 roku,

- kwota odszkodowania została zatem przyznana w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa; w związku z tym nie ma podstaw do uznania, że - przy jego ustalaniu - doszło do rażącego naruszenia prawa,

- w trakcie trwającego postępowania Wywłaszczona nie zgłaszała ponadto uwag do wysokości odszkodowania; nie złożyła również odwołania od decyzji z 1959 roku; nie czuła się zatem pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania i nie kwestionowała jej wysokości,

- odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy dotyczącego nie uzyskania w toku postępowania przez organ wywłaszczeniowy aktualnej opinii szacunkowej, sporządzonej przed wydaniem decyzji z kwietnia 1959 roku wskazano, że wprawdzie opinia biegłego, na podstawie której przyznano odszkodowanie za nieruchomość, została sporządzona po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże wysokość odszkodowania była Wywłaszczonej znana, co najmniej w dniu wydania decyzji z 1959 roku, z której mocy przyznano jej odszkodowanie w kwocie 28.000 zł. – w tej samej wysokości, co w opinii szacunkowej biegłego z [...] maja 959 r.; brak zatem opinii szacunkowej w dniu wydawania decyzji nie miał wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania; nie może więc stanowić rażącego naruszenia prawa; kwota odszkodowania została bowiem obliczona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami,

- konkludując stwierdzono, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów ustawy o wywłaszczaniu w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za przedmiotową nieruchomości; została ona bowiem wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej (tak: wyroki: NSA o sygn. akt I OSK 1459/07, WSA o sygn. akt I SA/Wa 1770/08 i 1520/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych),

- w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja z 1959 roku - w części dotyczącej odszkodowania (pkt 2 orzeczenia) - naruszała pozostałe przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 21 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez błędną wykładnię. Skutkowało to naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Przejawiło się to niepodjęciem przez organ wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwym rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarciem w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- z dokumentacji archiwalnej sprawy, obejmującej wywłaszczenie gruntów stanowiących własność Skarżącej, jej sióstr (p. S. S. i Z. J.) oraz p. J. M., J. K. i A. K. wynika:

- pismem z [...] lipca Przedsiębiorstwo wystąpiło o wywłaszczenie, m.in. nieruchomości położonej w G., o powierzchni 2.200 m2;

- pismem z [...] sierpnia 1957 r. (po 1 lipca 1956 r.), organ wywłaszczeniowy zawiadomił o wszczęciu postępowanie w odniesieniu do m.in. wskazanej nieruchomości; w piśmie nie wskazano terminu rozprawy administracyjnej; poinformowano jedynie, że organ poda termin i miejsce opisu m.in. tejże nieruchomości;

- [...] sierpnia 1957 r. pracownicy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., z udziałem p. Z. J. oraz J. K., A. K. i L. M. (syna p. J. M.), lecz bez udziału niepowiadomionej Wywłaszczonej, dokonali oględzin i opisu nieruchomości;

- [...] kwietnia 1959 r. wydano orzeczenie o wywłaszczeniu części parcel nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 560 m2 oraz o ustaleniu - na rzecz Wywłaszczonej – odszkodowania;

- [...] maja 1959 r. biegły (p. F. K.) sporządził orzeczenie szacunkowe wywłaszczonych nieruchomości - w tym także części parceli nr [...] i nr [...]; wskazał w nim, że zestawienie podanych przez niego wartości działek odnosi się m.in. do działki nr [...] (pow. 444 m2) i nr [...] (pow. 116 m2) - kwota 28.000 zł - w obu przypadkach, będących własnością Wywłaszczonej;

- [...] lipca 1960 r. - w toku tego samego postępowania wywłaszczeniowego, jednakże tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność p. A. K. - została przeprowadzona rozprawa odszkodowawcza; faktu tego nie wziął pod uwagę organ nadzoru,

- z przywołanych faktów wynika bezspornie, że:

- przed datą wydania orzeczenia o wywłaszczeniu części parcel nr [...] i [...] oraz ustaleniu za nie odszkodowania - przed dniem [...] kwietnia 1959 r. - nie przeprowadzono żadnej rozprawy administracyjnej, zarówno w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości, jak i za nią odszkodowania; rozprawą taką nie była czynność urzędowa oględzin i opisu nieruchomości, przeprowadzona [...] sierpnia 1957 r.; wynika to jednoznacznie z treści protokołu z tej czynności,

- czynność urzędowa oględzin i opisu nieruchomości [...] sierpnia 1957 r., przeprowadzono bez udziału Wywłaszczonej; nie powiadomiono jej o tym, podobnie jak i o wszczęciu wobec niej postępowania wywłaszczeniowego,

- orzeczenie szacunkowe biegłego (p. F. K.), określające wysokość odszkodowania wszystkich nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym - w tym także części parcel nr [...] i [...] - sporządzono [...] maja 1959 r.; już zatem po wydaniu decyzji, określającej wysokość odszkodowania przyznanego Wywłaszczonej;

- z treści decyzji z 1959 roku wynika, że o wywłaszczeniu części parcel nr [...] i [...] (łączna pow. 560 m2) oraz o ustaleniu za nią odszkodowania, w wysokości 28.000 zł, orzeczono po "przeprowadzeniu w dniu [...].VIII.1957 r. rozprawy administracyjnej"; nie odpowiada to prawdzie; w dniu tym organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził rozprawy administracyjnej (ani o charakterze wywłaszczeniowym, ani odszkodowawczym); jedynie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. dokonało oględzin i opisu nieruchomości,

- czynność urzędowa oględzin i opisu nieruchomości [...] sierpnia 1957 r., nie mogła być rozprawą administracyjną, w rozumieniu art. 21 ustawy o wywłaszczaniu; ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość mogło być natomiast dokonane dopiero na podstawie wyników rozprawy, na której doszło do wysłuchania opinii; opinia ta natomiast - jak wskazano powyżej - została sporządzona dopiero [...] maja 1959 r.; nie była zatem znana [...] sierpnia 1957 r.,

- nie odpowiada prawdzie stwierdzenie organu nadzoru, że "w przedmiotowej sprawie nie zachował się w aktach archiwalnych protokół z rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej"; w aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z rozprawy odszkodowawczej, przeprowadzonej [...] lipca 1960 r.; dotyczy on wprawdzie rozprawy, odnoszącej się do nieruchomości będącej własnością p. A. K.; nieruchomość ta była jednak objęta tym samym postępowaniem co nieruchomość Wywłaszczonej; innej rozprawy odszkodowawczej w ogóle nie przeprowadzono,

- wobec tego organ wywłaszczający dopuścił się rażącego naruszenia art. 21 ustawy o wywłaszczaniu, nie przeprowadzając w ogóle rozprawy nad ustaleniem odszkodowania oraz ustalając wysokość odszkodowania w sposób dowolny - nie opierając się na wymaganej opinii szacunkowej biegłego; z kolei organ nadzoru, w toku prowadzonego postępowania, dopuścił się także kwalifikowanego naruszenia prawa, poprzez jego błędną wykładnię; założył - w sposób całkowicie dowolny - że rozprawa się odbyła ([...] sierpnia 1957 r.); w tym dniu nie odbyła się jednakże żadna rozprawa administracyjna, przeprowadzona przez organ wywłaszczeniowy,

- charakter całkowicie dowolnych i sprzecznych z logiką dywagacji ma stwierdzenie organu nadzoru; "odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zostało ustalone w oparciu o sporządzoną w dniu [...].05.1959 r. opinię biegłego inż.arch. F. K." oraz, że "biegły brał udział w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej nieruchomości",

- orzeczenie szacunkowe określające wysokość odszkodowania zostało sporządzone dopiero [...] maja 1959 r.; wysokość odszkodowania nie mogło być zatem znana organowi wywłaszczeniowemu w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu; z tego względu organ nie mógł ustalić wysokości odszkodowania w oparciu o tę opinią; ergo - ustalił ją sam, w sposób całkowicie dowolny,

- biegły (p. F. K.) nie mógł i nie uczestniczył w postępowaniu w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej własność Wywłaszczonej; zakończyło się ono bowiem [...] kwietnia 1959 r. - wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowo- odszkodowawczego; uczestniczenie w postępowaniu tego biegłego - jak to organ nadzoru określił, poprzez sporządzenie opinii szacunkowej nieruchomości - w ogóle nie miało miejsca; swoje orzeczenie szacunkowe sporządził bowiem już po jego zakończeniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 24-27) o oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Przywołano tam pismo z [...] października 1958 r., gdzie Wywłaszczona wyraziła zainteresowanie zbyciem nieruchomości za cenę około 30 00 zł. Zdaniem uczestnika świadczy to o jej wiedzy o wysokości odszkodowań, przyznawanych za parcele nadające się pod zabudowę, i akceptacji stosownych stawek. Potwierdzeniem tego jest brak odwołania od decyzji z 1959 roku.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa.

Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – warunki orzekania w przedmiocie nieważności oraz treść regulacji, dotyczących odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1959 roku, co do przyznanego Wywłaszczonej odszkodowania (w pkt 2) wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, ze sformułowanym - w części końcowej uzasadnienia - zastrzeżeniem.

Odnosząc się do sprawy, wobec wniesienia skargi należy jedynie dodać, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ nadzoru, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.

Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702). Orzeczono nim, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz, wynikające z niej, domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym - przede wszystkim - w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z kolei reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są: ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych, ukształtowanych przez długi czas, leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy - ze obiektywnych względów - zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, należy odnosić także wprost do sytuacji prawnej podmiotów, które wstąpiły w prawa Przedsiębiorstwa. Uzyskało ono wówczas prawo do gruntu (jako jednostka państwowa) a równocześnie - w zamian za to - było obowiązane do wypłaty odszkodowania w określonej wysokości (potwierdza to część wstępna uzasadnienia decyzji z 1959 roku). Powyższe reguły odnieść wypada także i do Skarbu Państwa, o ile to on byłby obowiązany do wypłaty wyższego odszkodowania, wobec ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z 1959 roku (kwestia, na kim ciążyłby taki obowiązek wykracza poza granice tej sprawy).

Odnosząc się w tym kontekście do konkretnych zarzutów Wnioskodawcy należy uznać je za bezzasadne z następujących przyczyn.

Jak trafnie odnotował organ administracji, z uzasadnienia decyzji z 1959 roku wynika, że jej wydanie było przeprowadzone przeprowadzeniem rozprawy (wedle jej treści miała się ona odbyć [...] lipca 1957 roku, co odpowiada w istocie dacie czynności urzędowej - oględzin i opisu nieruchomości, na co zwracano uwagę w skardze. Nie można wobec tego wykluczyć, że wskazaną czynność organ błędnie określił mianem "rozprawy".

Jednocześnie jednak zasadnie odnotowano w uzasadnieniu skarżonego aktu, że nawet gdyby uchybiono wymaganiu przeprowadzenia rozprawy nie może to stanowić samodzielnie przesłanki dla oceny, że orzeczenie z 1959 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku decyzji odszkodowawczej istotne znaczenie mógłby mieć bowiem wyłącznie jej wady materialne - wystąpienie w wyniku jej wydania bezpodstawnych uszczerbków na majątku osób wywłaszczonych bądź oczywiście bezzasadnych przysporzeń.

Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma to, czy - o ile faktycznie rozprawy nie przeprowadzono - może być to oceniane jako wada kwalifikowana - prowadząca do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia w przedmiocie odszkodowania (pkt 2 decyzji z 1959 roku). Jak wskazał organ nadzoru, wysokość odszkodowania ustalano wówczas według stosownych reguł, określonych normatywnie. Nie była ona odzwierciedleniem ceny rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, lecz pozostawała w związku z procentami kosztu realizacji zabudowy mieszkaniowej na działce budowlanej. Jak wywiódł organ – w świetle treści opinii rzeczoznawcy majątkowego (datowanej po wydaniu decyzji o odszkodowaniu) - szacunku dokonano prawidłowo, wedle ówczesnych reguł. Przetaczanie w tym miejscu wskazań, jakie operację matematyczne wykonano dla oszacowania wielkości odszkodowania, byłoby zbędne. Zreferowano je bowiem wcześniej, za organem. W skardze nie sformułowano natomiast jakichkolwiek zarzutów, co do prawidłowości wykonania ówczesnej wyceny, gdy chodzi o bezwzględną sumę przyznanego odszkodowania. Trafnie więc skonstatował organ administracji, że - nawet jeżeli rozprawy nie przeprowadzono, na czym koncentrują się w istocie zarzuty skargi - nie mogły mieć to istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przedmiotem oceny jest tu kwestia, czy - wydając decyzję z 1959 roku - rażąco naruszono prawo. Jak wskazano wcześniej dla klasyfikacji określonych uchybień jako rażące naruszenie prawa niezbędne jest nie tylko ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia określonych norm prawnych (np. nie przeprowadzono rozprawy, co było oczywiście wymagane w danym przypadku), lecz także ujawnienie tego rodzaju skutków naruszeń, że pozostawanie decyzji w obrocie jest nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Jak już odnotowano chodzi generalnie o skutki mające charakter materialny. Tego rodzaju negatywnych następstw w rozpatrywanej sprawie nie ujawniono, zaś - zdaniem organu - odszkodowanie wyliczono prawidłowo. Z kolei - na etapie wniesienia skargi - nie podjęto nawet próby ich wykazania.

W tym kontekście jednoznaczne ustalanie, czy w rozpatrywanej sprawie rozprawa istotnie się odbyła, nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia. Nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik danej sprawy – w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Trafnie zauważył do tego organ nadzoru, że przeprowadzanie rozprawy stanowić miało procesową gwarancję zapewnienia stronom udział w postępowaniu. Uchybienie wymaganiu w danym zakresie mogłoby być rozważane ewentualnie jako przesłanka wznowienia postępowania (wobec treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie może być więc podstawą dla zakwalifikowania decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych). W tym samym kontekście nie może mieć znaczenia dla sprawy - podkreślane w skardze - pominięcie Wywłaszczonej w toczącym się wcześniej postępowaniu (brak informacji o wszczęciu czy umożliwienie udziału w czynności urzędowej oględzin i opisu nieruchomości).

Odnosząc się z kolei do zarzutów, nawiązujących do zalegania w aktach sprawy wywłaszczeniowej opinii rzeczoznawcy, datowanej na dzień po wydaniu decyzji dotyczącej odszkodowania dla Wywłaszczonej, należy wskazać, co następuje.

Z treści danego dokumentu - co pomija się w skardze – wywodzić wypada, że jest to kolejna wersja, zmaterializowanego w formie papierowej, szacunku z [...] lipca 1958 r. (tak str. 6 opinii wrs. 1-3). Uzasadniony jest wobec tego wniosek, że organ wywłaszczeniowy, wydając decyzję z kwietnia 1959 roku w przedmiocie odszkodowania dla Wywłaszczonej, dysponował już stosownymi sporządzonym przez rzeczoznawcę materiałem, gdzie oszacowano wartość jej nieruchomości (potwierdza to również treść uzasadnienia orzeczenia – str. 2 ak. 2 część końcowa). Na jego podstawie określono wielkość należnego odszkodowania. Z kolei, znajdująca się w aktach sprawy, opinia - sporządzona po wydaniu kwestionowanej decyzji - stanowi jedynie pośrednie potwierdzenie, że organ dysponował danymi dla właściwego określenia wielkości należnego odszkodowania. Brak bowiem podstaw do założenia a priori, że opinia z maja 1959 roku nie jest rzetelna, gdy sporządziła ją osoba uprawniona, dysponująca stosowną wiedzą (patrz też oświadczenia w końcowej części opinii).

Chybione są w takim razie zarzuty, gdzie zasadność stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu upatrywano w nieprzeprowadzeniu rozprawy czy braku biegłego przy określaniu wielkość należnego odszkodowania. O ile faktycznie zachowane akta w sprawie wywłaszczeniowej są pełne (tak wywodzi się w skardze), uchybieniem organu wywłaszczeniowego było nie włączenie do materiału dowodowego także wcześniej sporządzanych szacunków. Brak jednak podstaw dla sformułowania kategorycznego wniosku, że szacunki nie było dokonywane przez osoby dysponujące stosowną wiedzą jeszcze przed wydaniem decyzji z 1959 roku.

W końcu wypada odnotować, że nawet gdyby przy ustalaniu wysokości odszkodowania w ogóle nie uczestniczył rzeczoznawca, lecz mimo to zostałoby ono określone we właściwej wysokości (wedle ówczesnych reguł), także wówczas brak byłoby podstaw do wydawania orzeczenia skutkującego wyeliminowaniem z obrotu decyzji w przedmiocie odszkodowania. Nie naruszono bowiem prawa rażąco, gdy odszkodowanie przyznano właściwej osobie i w odpowiedniej wysokości.

Uprzednio w judykaturze bywało wprawdzie wyrażane stanowisko, jakoby samo naruszenie procedury w postaci odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy, czy brak udziału biegłych, należało samodzielnie kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu aktu administracyjnego. Jednak wobec ocen wyrażonych w powołanym już orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13, poglądy takie utraciły aktualność w kontekście oceny aktów, wydanych przed wieloma laty, które stanowiły podstawę nabycie praw (także np. przejście prawa własności na Skarb Państwa) czy stosownych obciążeń (np. obowiązek wypłaty odszkodowania w określonej wysokości).

W tym świetle chybione są zarzuty jakoby organ nadzoru rażąco naruszył przepisy prawa materialnego, zakreślające reguły wywłaszczenia, w tym art. 21 ustawy o wywłaszczeniu, jak i przepisy postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Cały dostępny materiał dowodowy został prawidłowo ceniony w kontekście wystąpienia kwalifikowanej wadliwości decyzji z 1959 roku, co do przyznanego odszkodowania (pkt 2). Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 ustawy o uwłaszczeniu, upatrywany w jego błędnej wykładni. Organ orzekający nie dokonywał bowiem wykładni wskazanego przepisu lecz ocenił, czy - w realiach niniejszej sprawy - rozprawa w istocie była przeprowadzona (zdaniem organu nie można tego wykluczyć), a - w razie jej braku - czy mogło mieć to istotne znaczenie dla prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Trafne są zawody skargi jedynie w tym zakresie, gdzie zarzuca się organowi nadzoru, że - w pewnych sekwencjach uzasadnienia - jego wywód nie jest w pełni spójny i logiczny. Nie sposób uznać, aby odszkodowanie mogło być ustalone na podstawie opinii, sporządzonej po wydaniu orzeczenia. Tego rodzaju niezręczne sformułowanie musiało być następstwem nadmiernej skrótowości wypowiedzi. Nie mogło mieć to jednak wpływu na trafność wyrażonej przez organ nadzoru oceny, że - w świetle zachowanych materiałów - rzeczoznawca uczestniczył w czynności szacowania nieruchomości należącej do Wywłaszczonej. Podstawą określenia wysokości odszkodowania nie mógł być jednak dokumenty datowany po dniu wydanie decyzji z 1959 roku.

Nie może mieć z kolei znaczenia w rozpoznawanej sprawie, podnoszone w skardze, kwestie odrębnego procedowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania dla innych wywłaszczonych osób, Co podniesiono w skardze, dla potrzeb ustalenia odszkodowania jednemu z wywłaszczonych przeprowadzono rozprawę, co znajduje odzwierciedlenie w aktach. Zachowanie wobec innej osoby stosownych zasad formalnych, wynikających z ustawy o wywłaszczaniu, nie przesądza jeszcze o tym, że wydając decyzję o odszkodowaniu na rzecz Wywłaszczonej w konkretnej kwocie rażąco naruszono prawo.

Oczywiście osoby wywłaszczone (czy ich następcy prawni) mogą mieć obecnie realny interes w podważeniu ówczesnych orzeczeń w przedmiocie odszkodowania. W następstwie tego mogą bowiem oczekiwać wypłaty odszkodowania na aktualnych zasadach - według rynkowych cen nieruchomości (nie zaś wedle przyjętych wówczas reguł). Okoliczność tę także należy brać pod uwagę przy ocenie, czy określone uchybienie ma w istocie charakter kwalifikowany. Wyeliminowanie z obrotu decyzji, wydanej z uchybieniem ówczesnym regulacjom, lecz gdzie orzeczono o wysokości odszkodowania wedle obowiązujących reguł, prowadzi do nierówności w sytuacji prawnej osób wywłaszczonych (ich spadkobierców). Te z nich, co do których w procedurze ustalania wysokości odszkodowania dopuszczono się pewnych uchybień, uzyskają odszkodowanie pełne. Pozostałe zaś muszę się zadowolić zadośćuczynieniem, przyznanym według reguł wcześniejszych. Tego rodzaju zróżnicowanie sytuacji prawnej ogółu wcześniej wywłaszczonych nie znajduje podstaw w regułach konstytucyjnych.

Nie można pominąć też okoliczności, że nie wnosząc ówcześnie odwołań właściciele nieruchomości pośrednio akceptowali przyznane im odszkodowanie zaś - w rozpatrywanej sprawie - jego wysokość nie odbiega znacznie od kwoty uznawanej wtedy przez Wywłaszczoną za satysfakcjonującą (30 a 28 tys. zł).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.