Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2203/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1448/22 w sprawie ze skargi K. J. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1448/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. J. (Strona) na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie (dalej: Komendant, Skarżący kasacyjnie) w przedmiocie objęcia kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Strony od Komendanta.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Sąd I instancji przyjął, że w dniu [...] maja 2020 r. Strona, po powrocie z T., przekroczyła granicę państwową na lotnisku Warszawa-Okęcie i została zakwalifikowana przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do odbycia kwarantanny, a jej dane wpisano do systemu ZSE-6 w zakładce "Karta lokalizacyjna" jako osoby podlegającej obowiązkowej kwarantannie. Dane te zostały udostępnione Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W dniu 12 maja 2022 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego) Strona wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) na czynność w przedmiocie objęcia jej kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej i wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności i uznanie uprawnienia Strony do swobodnego poruszania się po terytorium RP, i swobodnego opuszczenia terytorium RP w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r.

Wniosła też o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do WSA, bowiem uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych.

Komendant w odpowiedzi na skargę wnosił o oddalenie skargi.

Sąd postanowieniem z 18 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1448/22 przywrócił Stronie termin do wniesienia skargi.

Rozpoznając skargę, WSA stwierdził, że zaskarżona materialno-techniczna czynność Komendanta w przedmiocie stwierdzenia objęcia Strony kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu [...] maja 2020 r. jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, , dalej: p.p.s.a.). Czynność ta została dokonana w oparciu o przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433; dalej: rozporządzenie z 13 marca 2020r.), zwłaszcza na podstawie § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Sporna zaś była kwestia możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP aktem rangi podustawowej, w oparciu o który organ dokonał zaskarżonej czynności.

Sąd I instancji podkreślił, że na mocy art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579; dalej: k.p.a.) w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co odnosi się zarówno do stosowania prawa przez organy administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu - do stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie, która w określonym przepisie upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy.

Z kolei wymagania, jakim musi odpowiadać wspomniane upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji RP, wskazujący, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1).

WSA powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza też nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Oznacza to, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji zaś, nie mogą być stosowane.

Wywodził WSA z powiązania art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego, sformułowanej w jej art. 2, że nie może w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu.

Sąd nie negował, że celem przepisów rozporządzenia z 13 marca 2020 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 z późn. zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu) była ochrona zdrowia. Jednakże żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniały wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Oceniając wprowadzone zakazy, nakazy i ograniczenia nawet za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, WSA uznał, że tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się. Z treści rozporządzenia z 13 marca 2020 r. wynikało, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu. W treści delegacji zawartej w art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu zaś nie było uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z 13 marca 2020 r.). Delegacja ustawowa zawierała uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, co nie było równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który pozostawał równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie. W myśl zaś § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Za słuszne uznał więc WSA stanowisko, że wprowadzenie poprzez ww. rozporządzenie obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.

Oznaczało to, że zakres § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2020 r. wykraczał poza zakres ustawowego upoważnienia z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, w której z kolei brakowało wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków.

Kierując się nakazem z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, że wytyczne muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji objętej rozporządzeniem, zgodził się, że rozporządzenie z 13 marca 2020 r. w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia treść delegacji o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności, wbrew nakazowi z art. 31 ust.3 Konstytucji RP, że ograniczenie praw obywateli może być ustanowione tylko w ustawie.

WSA zwrócił uwagę, że § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazywał na obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu. Natomiast przepisy ww. ustawy przewidywały obowiązek kwarantanny, ale w odniesieniu do zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w sprawie. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu bowiem stanowił bowiem o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowiły organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, w którym wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny.

W ocenie Sądu oznaczało to, że art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Zatem ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapobieganiu) nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej, skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania. Konstrukcja przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2020 r., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, naruszała art. 52 Konstytucji RP.

Uznał zatem WSA, że regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji nie mogą być stosowane. W konsekwencji nałożenie kwarantanny, na mocy § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia zostało dokonane na podstawie rozporządzenia wydanego w warunkach przekroczenia ustawowego upoważnienia. Oznaczało to, że czynność ta była bezskuteczna, o czym WSA orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Komendant zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) błędną wykładnię art. 92 ust. 1 i art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji RP w związku z art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu i uznaniu, że Minister Zdrowia nie posiadał upoważnienia do wydania rozporządzenia, w szczególności w zakresie objęcia kwarantanną obywateli, przekraczających granicę zewnętrzną Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy rozporządzenie oparte było na właściwej podstawie prawnej, wynikającej z upoważnienia zawartego w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu, zaś objęcie kwarantanną nie wykroczyło poza przesłanki wynikające z ustawy o zapobieganiu;

b) błędną wykładnię przepisu art. 52 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2020 r. poprzez uznanie, że objęcie Skarżącego kwarantanną naruszyło jego konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i swobody opuszczania Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy poruszanie się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru bezwzględnego i może zostać czasowo ograniczone z uwagi na konieczność odbycia kwarantanny, w sytuacji realnego zagrożenia dla życia i zdrowia obywateli w związku z sytuacją epidemiczną i nie stanowi naruszenia istoty wolności i praw obywatela,

c) błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z 13 marca 2020 r. poprzez uznanie, że Komendant Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie w Warszawie stwierdził objęcie Skarżącego kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej w dniu [...] marca 2020 r., podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia z 13 marca 2020 r. rolą Komendanta Placówki było wyłącznie przyjęcie informacji od osoby przekraczającej granicę państwową i dalsze przekazanie uzyskanych informacji w postaci elektronicznej – do systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu od spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia, albo w postaci papierowej – przez przekazanie wojewodom kart lokalizacyjnych wypełnionych przez osoby w celu wprowadzenia zawartych w nich danych do systemu teleinformatycznego;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, podczas gdy czynność podjęta wobec Skarżącego przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Warszawie znajdowała umocowanie w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 13 marca 2020 r., a funkcjonariusze nie mieli kompetencji do niezastosowania obowiązujących w dniu [...] marca 2020 r. przepisów rozporządzenia.

Strona nie zajęła stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Strona nie zajęła stanowiska co do oświadczenia autora skargi kasacyjnej o zrzeczeniu się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając w zakreślonych wyżej granicach skargę kasacyjną organu- Komendanta Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że środek ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zasadnicza część zarzutów podlegała oddaleniu, a stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie objętym pkt 1) lit.a) petitum skargi kasacyjnej nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku.

Przed rozpoznaniem zarzutów wymaga doprecyzowania data, w której Strona przekroczyła granicę państwową na lotnisku Warszawa-Okęcie i została zakwalifikowana przez funkcjonariuszy Służby Granicznej do odbycia kwarantanny. Przekroczenie granicy przez stronę nastąpił [...] marca 2020r., a nie jak błędnie przyjął WSA w zaskarżonym wyroku, że [...] maja 2020 r., czy także nieprawidłowo Strona w skardze, że [...] marca 2020 r. Organ w odpowiedzi na skargę podnosił, że objęcie przezeń Strony kwarantanną nastąpiło [...] maja 2020 r., by w skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w piśmie z 20 maja 2022 r. do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, w oparciu o dane z systemu ZSE-6 przyjąć, że zdarzenie miało miejsce [...] marca 2020r. I tę datę należało uznać za prawidłową, skoro wynikała z danych systemu ZSE-6.

Ustalenie prawidłowej daty objęcia Strony kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy państwowej, było istotne dla ustalenia przepisów regulujących odbywanie kwarantanny w dacie przekroczenia granicy państwowej przez Stronę, będących podstawą oceny przez WSA kontrolowanej czynności organu. W dniu [...] marca 2020 r. obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 20 marca 2020 r.). Akt ten został wydany na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu, podobnie jak rozporządzenie z 13 marca 2020 r. Co istotniejsze rozporządzenie z 20 marca 2020 r. w tożsamy sposób, jak rozporządzenie z 13 marca 2020 r. regulowało kwestię odbywania kwarantanny przez osoby przekraczające granicę państwową, w § 2 ust. 2 stanowiąc, że w okresie epidemii osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej informację (pkt 1) o: adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy o zapobieganiu (lit. a); numerze telefonu do kontaktu z tą osobą (lit. b) oraz odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy (pkt 2). Dlatego stanowisko WSA co do braku możliwości objęcia kwarantanną osoby przekraczającej granicę w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2020r. pozostaje aktualne do w odniesieniu do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 20 marca 2020 r.

Powołane w rozporządzeniu z 20 marca 2020r., jako podstawa prawna jego wydania, przepisy art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu stanowiły, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego (ust. 2); a w ust. 4 określało zakazy, nakazy i ograniczenia, które można ustanowić w rozporządzeniu. Nie było w ww. ust. 4 mowy o kwarantannie, a jedynie o czasowym ograniczeniu określonego sposobu przemieszczania się (pkt 1). Natomiast zgodnie z definicją, ujętą w art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu, kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem kwarantanny nie można zakwalifikować jako ograniczenia dotyczącego określonego sposobu przemieszczania się, ale szerzej jako formę ograniczenia w ogóle wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wspomniane przepisy ustawy o zapobieganiu nie zawierały więc upoważnienia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia o ogłoszeniu stanu epidemii na obszarze całego kraju względem osób przekraczających granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązku w zakresie odbycia po przekroczeniu granicy państwowej kwarantanny trwającej 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Wydanie rozporządzenia z 20 marca 2020 r. w omawianym zakresie nastąpiło w rezultacie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 731/23), co zasadnie zarzucał skarżonej czynności WSA.

Zgodnie z art.92 ust.1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w tym akcie, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że nie może być stosowane (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1333/22).

Dodać też należy, że w rozporządzeniu z 20 marca 2020r. w § 2 ust. 2 pkt 2 wskazano, że chodzi o odbycie obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu. Ostatni powołany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do określenia wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, czyli osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne i które z tego powodu podlegały obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowiły organy inspekcji sanitarnej. Natomiast z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 20 marca 2020 r. wynikało, że objęto nim wszystkie osoby przekraczające granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko osoby zdrowe, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne.

W świetle powyższego, omawiane zapisy rozporządzenia z 20 marca 2020r. w istocie uzupełniały treść ustawy o zapobieganiu o regulacje, których w tej ustawie nie było. Ingerowały przy tym w istotę konstytucyjnych praw i wolności, co może następować tylko w trybie i na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto, jak już wspomniano, z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999r. sygn. akt K 28/98).

Słusznie WSA zwrócił na tę kwestię uwagę, mimo że odnosił swoje argumenty do rozporządzenia z 13 marca 2020 r., ale jak zaznaczono, wydanego na tej samej podstawie i regulującego w tożsamy sposób sporną kwestię obejmowania kwarantanną osób przekraczających granicę państwową.

Upoważnienie do uregulowania w rozporządzeniu kwestii związanych z kwarantanną zawarto w art. 46b pkt 5-7 (ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie; miejsca kwarantanny; zakazu opuszczania miejsca kwarantanny) w zw. z art. 46a ustawy o zapobieganiu. Przy czym do wydania rozporządzenia na podstawie tej delegacji została upoważniona Rada Ministrów i pierwsze rozporządzenie na tej podstawie wydała 31 marca 2020 r.- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 z późn. zm.). Na mocy § 20 tego rozporządzenia weszło ono w życie z dniem ogłoszenia czyli 31 marca 2020 r. W chwili przekraczania granicy państwowej przez Stronę nie było jeszcze aktu wydanego na podstawie delegacji z art. 46a w zw. z art. 46b ustawy o zapobieganiu.

Nadto w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu jednoznacznie określono, że w rozporządzeniu można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4, a w dalszych punktach wyszczególniono inne nakazy, zakazy i ograniczenia, w tym dotyczące kwarantanny. Oznaczało to, że sam ustawodawca traktował ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu jako odrębne od ograniczeń, obowiązków i nakazów wymienionych w pkt 46b pkt 2 -12 tej ustawy.

W konsekwencji, mimo wspomnianych błędów w argumentacji Sądu, nie miały wpływu na wynik sprawy, za niezasadne należało potraktować zarzuty zgłoszone w pkt 1) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Z zarzutami tymi powiązany był zarzut postawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej -naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia. Także ten zarzut należało uznać za nietrafny, skoro prawidłowo WSA przyjął, że będący podstawą zaskarżonej czynności § 2 ust. 2 rozporządzenia nie miał umocowania w ustawie o zapobieganiu i nie mógł być zastosowany w przypadku Strony. Konsekwencją tej opinii WSA było jego rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut zgłoszony w pkt 1) lit.c) petitum skargi kasacyjnej. Obowiązki funkcjonariuszy Straży Granicznej w okresie epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 w rozporządzeniu z 20 marca 2020r. regulował nie tylko § 2 ust. 2, ale również ust. 3 tego rozporządzenia, w którym zawarto obowiązek przekazywania danych osoby objętej kwarantanną, aby były umieszczone w rejestrze obejmującym m.in. osoby podlegające kwarantannie i wynikało z nich, że organ ten wykonywał czynności związane z objęciem obowiązkową kwarantanną uregulowaną w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Dalsze uregulowania § 2 rozporządzenia z 20 marca 2020 r. wskazywały, że omawiane czynności funkcjonariuszy Straży Granicznej skutkowały stwierdzeniem objęcia kwarantanną, skoro w ust. 6 i 7 uregulowano przypadki wyłączenia od stosowania obowiązku z ust. 2, a w ust. 8 o możliwości skrócenia kwarantanny lub zwolnienia z obowiązku jej odbycia przez państwowego inspektora sanitarnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w których ma być obowiązkowa kwarantanna. Zresztą kwestia właściwości komendanta placówki straży granicznej do objęcia obowiązkiem kwarantanny na osobę przekraczającą granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie była podważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok w sprawie II GSK 1333/22, postanowienia NSA z: 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 81/23; 29 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 75/23; 27 czerwca 2024r., sygn. akt II GSK 281/24).

Wobec powyższego, mimo błędnego uzasadnienia WSA w zakresie wyżej przedstawionym, orzeczenie Sądu I instancji odpowiadało prawu, skargę kasacyjną organu należało oddalić na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.