Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1853/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 654/15 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wr 65415, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania T.P. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzji S.A. w Dziale Świadczeń M.O.P.S. w W. z dnia [..] lipca 2015 r., [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem – D.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przyczyną odmowy przez organ pierwszej instancji przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad D.P. (synem skarżącej) była okoliczność powstania niepełnosprawności D.P. po ukończeniu przez niego 25 roku życia.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca podkreślała, że sprawuje całodobową opiekę nad synem. Do odwołania załączono kopie: orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [..] czerwca 2015 r., [..], pismo Dyrektora W. R.Z.O.Z. z dnia [..] listopada 1990 r., [..], dotyczące przedłużenia urlopu wychowawczego do dnia [..] września 1992 r., orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..]. Skarżąca zwróciła się, w związku z trudną sytuacją jej rodziny, o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponieważ niepełnosprawność syna skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia, to zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1b ustawy skarżąca nie spełnia jednego z warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym nie może być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Organ podkreślił, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [..] czerwca 2015 r., [..], wynika, że niepełnosprawność D.P. - urodzonego dnia [..] kwietnia 1984 r. - istnieje od dnia [..] listopada 2012 r. Na powyższą konstatację - w świetle ww. regulacji - nie ma wpływu argumentacja zawarta w odwołaniu, ani kopie dokumentów załączonych do środka zaskarżenia. Z załączonej do odwołania kopii orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [..] lutego 2014 r., nr [..], wynika, że całkowita niezdolność do pracy syna skarżącej istnieje od dnia [..] stycznia 2014 r. i nie pozostaje ona w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem dwudziestego piątego roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. Kolegium dodało, że uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne, niż określone w ustawie, kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia, a ich niespełnienie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podkreśliła, że sprawuje całodobową opiekę nad synem. Opisała sytuację życiową, w jakiej znajduje się ona oraz syn, nad którym sprawuje opiekę.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalanie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest zasadna. Podkreślił, że odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej oparto na braku jednej z pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienionej w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. Tymczasem wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (opublikowanym w dniu 23 października 2014 r. w Dz.U. z 2014, poz.1443) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK zastrzeżono, że: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1668/14 stwierdził, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSA i WSA z 2010 r., nr 2, poz. 16). Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale także do zastosowania art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie ma charakter materialnoprawny. Możliwe jest zatem uchylenie również zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja odmownej decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że organy pierwszej i drugiej instancji odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonały błędnej wykładni tego przepisu. W chwili obecnej z przepisu tego nie można wyinterpretować żadnej normy prawnej, która ograniczałaby przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ na skutek wyroku TK przepis ten jest normatywnie pusty. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny jest tzw. "prawodawcą negatywnym". Stwierdzenie, że norma prawna obowiązuje mimo utraty mocy obowiązującej jej istotnej treści prowadziłoby do sytuacji, w której skutkiem wyroku TK byłaby nie utrata mocy obowiązującej normy prawnej, ale zmiana jej treści. W takiej sytuacji rola Trybunału Konstytucyjnego uległaby zmianie na funkcję "prawodawcy pozytywnego", co zdaniem Sądu jest nie do pogodzenia z obowiązującą Konstytucją RP (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r. IV SA/Po 944/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2016 r. IV SA/Gl 633/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r. IV SA/Gl 790/15, publ. CBOSA).

W konsekwencji Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu rozpatrującego ponownie wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie posłużenie się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy.

Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP we wskazanym wyżej zakresie, zaś organy, odmawiając przyznania świadczenia, rozstrzygnęły na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 1 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że z ww. przepisu nie można wyinterpretować żadnej normy prawnej, która ograniczałaby przyznawanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ - na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) - przepis ten "jest normatywnie pusty", a w konsekwencji obowiązkiem organu administracji ponownie rozpatrującego wniosek T.P. będzie nieuwzględnianie zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy;

- art. 190 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), przez stwierdzenie że art. 17 ust. 1b ustawy jest "normatywnie pusty" i nie ma zastosowania w sprawie przyznania T.P. świadczenia pielęgnacyjnego, choć w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wskazano, że "skutkiem wejścia w życie [...] wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa";

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w wyniku wydania decyzji Kolegium z dnia [..] sierpnia 2015 r., [..] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 2 k.p.a., ponieważ przed wydaniem wyroku WSA od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 upłynął już miesiąc;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 1 k.p.a., gdyż Sąd I instancji, rozpoznając skargę wniesioną przez T.P., nie mógł uwzględnić skargi wyłącznie z powodu zaistnienia - w jego ocenie - przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa art. 145a § 1 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia stronie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w celu zajęcia przez nią stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W punkcie 8 uzasadnienia ww. wyroku "Skutki wyroku" podkreślono, że "wykonanie (...) wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. lb ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy".

Zauważono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, nie spowodował pozbawienia mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. W wyroku tym bowiem Trybunał nie objął swoją oceną przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, lecz odniósł się do pewnej interpretacji - jednej z możliwych - regulacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącej jednak treść w przepisie tym niewyrażoną.

Podkreślono, że ze względu na fakt, iż w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego nie tylko pojawiają się wyroki zawierające w sentencji prostą formułę: zgodny lub niezgodny z Konstytucją RP, ale także wyroki, których sentencja poza wskazaniem konkretnego fragmentu aktu normatywnego (sformułowania lub zwrotu) zawiera jeszcze inne uszczegółowiające elementy mające charakter treści normatywnych (tzw. wyroki interpretacyjne oraz wyroki dotyczące "pominięcia ustawodawczego"), zastosowanie przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w powiązaniu z odpowiednimi regulacjami ustawowymi, nie zawsze jest sprawą oczywistą. Przykładem takiego wyroku jest właśnie trybunalskie orzeczenie dotyczące konstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy. Wyrok ten, ze względu na sformułowanie jego sentencji, nie należy do tzw. wyroków prostych, w przypadku których Trybunał posługuje się formułą: "art. x jest zgodny/niezgodny z art. y Konstytucji". Nie jest to także tzw. wyrok zakresowy, czyli taki, w którym "zakres" jest wskazany poprzez przywołanie określonego fragmentu przepisu prawnego (słowa lub wyrażenia).

Trybunał Konstytucyjny powyższym wyrokiem zakwestionował zróżnicowanie w obrębie opiekunów osób dorosłych, niemniej jednak opowiedział się jednocześnie za utrzymaniem "istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci". Jednocześnie - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w innym wyroku - "polskiemu systemowi kontroli konstytucyjności nie jest szerzej znana instytucja określana jako sentenze addittive. Jest to sytuacja, gdy nie orzekając o niekonstytucyjności przepisu przyznającego jakieś świadczenia dla pewnej grupy osób (a więc unikając "równania w dół"), orzeczenie jednocześnie w wiążący sposób wskazuje na konieczność rozciągnięcia tego unormowania na kategorie osób w przepisie pominięte ("równanie w górę"), o ile w samej konstytucji można dopatrzeć się prawa osób pominiętych do jednakowego traktowania w danym zakresie z populacją objętą normowaniem ustawowym" (wyrok w sprawie K 41/01). Stąd - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - "wykonanie [...] wyroku [...] wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć".

Dopuszczalność pominięcia - przez organy rozpatrujące sprawę przyznania T.P. świadczenia pielęgnacyjnego - przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - jako skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie zależy wyłącznie od skonstatowania faktu, że wyrok taki, zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą, lecz od ustalenia, czy orzeczenie to spowodowało zmianę normatywną w kontrolowanej regulacji prawnej, która stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie (por. R. Babińska-Górecka, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w dziedzinie ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2014, s. 257). Zdaniem Kolegium, ww. orzeczenie trybunalskie nie spowodowało pozbawienia mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, ani tego, że przepis ten jest "normatywnie pusty", jak to określił Sąd pierwszej instancji. Wskazano, że powołany wyżej fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego określający jego skutki jest elementem rozstrzygającym o skutkach dla obowiązywania prawa. Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może być bowiem odczytywana z pominięciem wypowiedzi Trybunału co do skutków podjętego przez tenże organ władzy publicznej orzeczenia. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do skutków ww. wyroku nie może być traktowane jedynie "wskazówka interpretacyjna". Respektowanie normy zawartej w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na inne organy władzy publicznej obowiązek pełnego wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie K 38/13, a więc z uwzględnieniem określonych w tym orzeczeniu jego skutków w zakresie stosowania prawa przez organy administracji i sądy. Tylko taki bowiem sposób wykonania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi wypełnienie obowiązku wykonywania orzeczeń Trybunału, zgodnie z art. 190 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozostają zaś w wyraźnej kolizji z przywołanymi wyżej wywodami samego Trybunału zawartymi w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Zgodnie z art. 178 pkt 1, w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, sąd jest związany przepisami ustawy, a o jej niezgodności z Konstytucją może orzec wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, który jest władny do określenia skutków podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, te zaś nie mogą być wyrokiem sądu administracyjnego zmieniane lub kwestionowane.

Tożsame stanowisko co do skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wpływu na sposób załatwiania spraw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch wyrokach. W wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2926/14 NSA przyjął, że "Wyżej wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b, ale w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zauważył jednak wyraźnie, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o : świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać "bez zbędnej zwłoki". Wyrok ten zatem, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy nie zmienił sytuacji prawnej skarżącego, musi on bowiem czekać na rozwiązania ustawowe". Z kolei zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 października 2015 r., I OSK 519/14: "W związku z powyższym należy przypomnieć, że kwestionowanie legalności przepisów ustawowych nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego oceniającego zaskarżony wyrok, tym bardziej nie jest rolą organu. [...] Niezależnie od powyższej konstatacji, stanowiącej ustosunkowanie się do w/w zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po wydaniu zaskarżonego wyroku, Trybunał Konstytucyjny ocenił zgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z przepisami Konstytucji RP w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443, Dz. U. z 2014 r., poz. 1459). TK stwierdził: "Art. 17 ust. 1b ustawy (...) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." (teza 2-ga). [...] Wyrok ten jednak nie wpływa na ocenę zaskarżonego wyroku w związku z przeprowadzoną w nim kontrolą zaskarżonej decyzji, w której odmówiono stronie przyznania pomocy finansowej z tego tylko powodu, że niepełnosprawność jego matki powstała po ukończeniu przez nią 25 lat. Wynika to wprost z końcowych uwag zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku. [...] Wyrok ten zatem nie zmienił sytuacji prawnej skarżącego".

Organ skarżący kasacyjnie dodał, że efektem przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest "normatywnie pusty" jest to, że przepisy ustawy dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego w praktyce staną się przepisami martwymi, gdyż świadczenie to jest przyznawane w mniejszej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, a jego przyznanie jest uzależnione od nieprzekroczenia kryterium dochodowego (w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego).

Dalej wskazano, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę wniesioną przez T.P., nie mógł uwzględnić skargi wyłącznie z powodu zaistnienia - w jego ocenie - przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa art. 145a § 1 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia stronie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w celu zajęcia przez nią stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Z analizy treści zaskarżonego wyroku wynika, że przed jego wydaniem, T.P. nie wypowiedziała się w ww. zakresie. Kolegium podkreśliło, że w świetle sformułowanych wyżej uwag, przesłanka, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a., nie zaistniała. W postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a., zależy od strony (art. 145a § 2 i art. 147 zd. drugie k.p.a.), dlatego tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia decyzji, ponieważ jest to jedynie norma odsyłająca do unormowań zawartych w k.p.a. Organ skarżący kasacyjnie powołał się na poglądy judykatury, zgodnie z którymi: "(...) uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. [...] Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tą uznaje za nieistotną. Taka wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań" (wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08). J. Borkowski - w glosie aprobującej do ww. wyroku NSA (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.), zaznaczał, iż art. 147 zd. drugie k.p.a., stanowiący, że "wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony, [...] stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania".

Wreszcie Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 145a § 2 k.p.a., skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, o sygn. K 38/13, został wydany dnia 21 października 2014 r., ogłoszony 23 października 2014 r. Sąd I instancji, przyjmując, że dopuszczalne jest zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył art. 145a § 2 k.p.a., gdyż przed wydaniem wyroku WSA od dnia wejścia w życie orzeczenia trybunalskiego upłynął już miesiąc.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., a to ze względu na normę intertemporalną art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu, tj. do poprawności uwzględnienia w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanu prawnego po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (opublikowanego w dniu 23 października 2014 r. w Dz. U. z 2014 r., poz.1443).

Materialną podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału zróżnicowanie uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności najpóźniej przed ukończeniem 25 roku życia jest niezgodne z Konstytucją RP, dlatego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń organów administracyjnych w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się do treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia. Skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r. I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14).

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją, na podstawie tego przepisu, uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami art. 190 ust. 1 związku z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji koncentrując się na sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, prawidłowo wyłożył i zastosował w realiach niniejszej sprawy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami art. 190 ust. 1 związku z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Zaistniała tym samym w niniejszej sprawie podstawa do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej do niego decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyrażona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ skarżący kasacyjnie prezentuje pogląd, zgodnie z którym skoro wznowienie postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, jest możliwe wyłącznie – w oparciu art. 145a § 2 k.p.a. - na skutek skargi o wznowienie wniesionej w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to uwzględnienie tej podstawy wznowieniowej (art. 145a § 1 k.p.a.) przez Sąd z urzędu jest niedopuszczalne, zwłaszcza bez uprzedniego umożliwienia stronie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w celu zajęcia przez nią stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

Powyższy pogląd nie zasługuje na aprobatę w realiach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy uchylenie decyzji organów obu instancji działało na korzyść strony skarżącej. W takich sytuacjach nie może być skutecznie przywoływany przez organ skarżący kasacyjnie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który został wypracowany na gruncie stanów faktycznych, w których uchylenie decyzji administracyjnej działałoby na niekorzyść strony skarżącej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował zatem w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 2 k.p.a. nie znajdując podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.