Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 275/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant: referent Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 grudnia 2022 r. nr 187/2022 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: MWINGiK) zaskarżoną decyzją z 23 grudnia 2022 r., nr 187/2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "Pgik"), po rozpatrzeniu odwołania P. S. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 września 2022 r., znak: BG-PA-E.II.6620.467.2021(25.RRZ) o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (dalej: "egib") polegającej na ujawnieniu użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) dla obszaru całej działki nr [...] z obrębu [...] i części działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0117 ha w miejsce dotychczasowego użytku Tr (tereny różne).

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

S. S. w skardze z 11 stycznia 2021 r. zakwestionował wpis użytku gruntowego dr (drogi) w stosunku do działki nr [...] oraz części działki nr [...] o powierzchni 0,0117 ha. Zarzut ten ponowił w skardze z 29 stycznia 2021 r. MWINGiK w piśmie z 23 marca 2021 r. uznał ww. wpis za bezpodstawny i zobligował Prezydenta m.st. Warszawy do ewentualnego wyeliminowania błędnych wpisów w egib.

Prezydent m.st. Warszawy 9 września 2021 r. w drodze czynności materialno-technicznej dokonał aktualizacji egib na podstawie opracowań geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficzne (dalej: "pzgik") 3 sierpnia 2022 r. pod numerami [...] i [...]. Aktualizacja ta polegała na wykazaniu w miejsce dotychczas ujawnionego użytku gruntowego dr, użytku Tr na obszarze całej działki nr [...] i na części działki nr [...].

Następnie S. S. zakwestionował wykazany powyższą zmianą użytek Tr, wskazując, że nie jest on zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wpisami w księdze wieczystej.

MWINGiK w piśmie z 19 listopada 2021 r. wskazał, że rozpoznanie skargi w zakresie poprawności użytków wykazanych w egib przez Prezydenta m.st. Warszawy powinno nastąpić w trybie postępowania administracyjnego, umożliwiając tym samym czynny udział stron w procesie aktualizacji egib.

Realizując powyższe zalecenia Prezydent m.st. Warszawy wystosował do następców prawnych zmarłego 10 listopada 2021 r. S. S., tj. B. S., P. S. oraz skarżącego, zapytanie dotyczące dalszego procedowania postępowania w związku z ww. skargą. W piśmie z 6 lutego 2022 r. P. S. oraz skarżący wnieśli o ustalenie stanu faktycznego dla działki nr [...] i części działki nr [...] "zgodnie z prawdą materialną ustaloną na podstawie: a) pierwotnych zapisów w księdze wieczystej KW [...] z lat 1990-2019 - działka budowlana; zapisów obowiązujących w planach zagospodarowania przestrzennego z lat 1992 i 2006 obowiązujących dla tego terenu tj. T. obręb [...] - działka budowlana; zgodnie z przeznaczeniem zabudowanych zabudową wielomieszkaniową działek sąsiadujących (bloki) zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego - działka budowlana".

Następnie 13 maja 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy przeprowadził oględziny przedmiotowych działek przy udziale współwłaściciela działek – C. W. W trakcie wywiadu terenowego ustalił, że działka nr [...] stanowi teren niedostępny, ogrodzony, który porośnięty jest krzewami i drzewami - samosiejkami. Natomiast badany fragment działki nr [...] stanowi trawnik położony pomiędzy chodnikiem a ogrodzeniem nieruchomości - ul. [...], poza terenem istniejącego obok osiedla mieszkaniowego. Na trawniku zlokalizowane są: słup niskiego napięcia, skrzynka elektryczna i znak drogowy "droga wewnętrzna".

W piśmie z 4 sierpnia 2022 r. Burmistrz Dzielnicy T. poinformował skarżącego, że droga usytuowana na części działki nr [...] została wybudowana zgodnie z liniami rozgraniczającymi ul. [...] ustalonymi w obecnie obowiązującym mpzp, natomiast pozostała część działki, znajdująca się poza ustalonymi liniami rozgraniczającymi, nie mogła zostać zajęta pod drogę.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 23 września 2022 r., nr 418/2022 odmówił aktualizacji egib polegającej na ujawnieniu użytku gruntowego B na działce nr [...] i części działki [...] o powierzchni 0,0117 ha w miejsce dotychczasowego użytku Tr.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją MWINGiK utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 23 września 2022 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały wymienione w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Zgodnie z ww. załącznikiem do terenów mieszkaniowych - B zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w Ip. 5 tabeli: zajęte pod budynki mieszkalne, zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa powyżej, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki. Z kolei do użytku gruntowego o nazwie "tereny różne" - Tr zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w Ip. 7. załącznika.

Organ wskazał, że o zakwalifikowaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, decydować będzie aktualny sposób zagospodarowania działki, mający odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do pzgik.

Następnie podał, że działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do pzgik. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza Gminy W. T. z [...] grudnia 1999 r., nr [...]. Według ww. opracowania nowo powstała działka nr [...] stanowiła użytek gruntowy RIVb o powierzchni 572 m2, zaś działka nr [...] użytek RIVb o powierzchni 0,0441 ha. W 2003 r. Prezydent m.st. Warszawy dokonał zmiany dotychczasowych użytków gruntowych, m.in. na działkach nr [...] i [...], wpisując użytek dr. Zmiana ta nastąpiła z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów, tj. § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454). Organ zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego wynika, że na wydruku z rejestru gruntów z 11 grudnia 2003 r. oznaczonym symbolem DEZ 13/03 nieustalona osoba przekreśliła m.in. użytki gruntowe występujące na ww. działkach, wpisując w ich miejsce użytek dr. Według aktualnych wpisów w egib działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność osób fizycznych, tj. B. S., P. S., C. W. oraz skarżącego. Na działce nr [...] (0,0572 ha) figuruje użytek Tr, zaś na działce [...] w części użytek dr (0,0324 ha) i Tr (0,0117 ha). Użytki na przedmiotowych działkach zostały wykazane w egib w drodze czynności materialno-technicznej 9 września 2021 r. na podstawie operatów technicznych przyjętych do pzgik 3 sierpnia 2022 r. pod numerem [...]. Opracowania te zostały zlecone przez Prezydenta m.st. Warszawy w wyniku realizacji zaleceń MWINGiK zawartych w piśmie z 23 marca 2021 r. na skutek wniesionej skargi na działanie tego organu. Jak wynika z tego pisma Prezydent m.st Warszawy, składając wyjaśnienia do skargi S. S., zobowiązał się do podjęcia z urzędu niezbędnych kroków w celu wyeliminowania błędnych (bezpodstawnych) wpisów użytków gruntowych dla działek nr [...] i [...] w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d Pgik i ustalenia właściwych użytków.

MWINGiK zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencyjnym zostało wszczęte wskutek wniosku stron. Wnioskodawcy, żądając wprowadzenia zmian powinni przedłożyć dokumentację geodezyjną przyjętą do pzgik, potwierdzającą ich żądanie, co nie miało miejsca w analizowanej sprawie (wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej zasadność swojego żądania). Organ uznał jednocześnie, że Prezydent m.st. Warszawy zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, na podstawie którego stwierdził, że ustalenia wykonawcy prac geodezyjnych dotyczące zagospodarowania przedmiotowych gruntów są zgodne ze stanem faktycznym na gruncie, a dane ujawnione obecnie w egib z dokumentacją geodezyjną przyjętą do pzgik. Materiały zasobu stanowiące wyniki prac, które służą do aktualizacji danych opisowych egib, zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 34 rozporządzenia w sprawie egib, gdzie ich autorem jest wykonawca prac w myśl § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do pzgik (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). W niniejszej sprawie takiej dokumentacji nie przedłożono.

Odnosząc się do żądania wnioskodawców dotyczącego ujawnienia w egib użytku zgodnie z treścią księgi wieczystej [...], organ wyjaśnił, że stosownie do art. 21 ust. 1 Pgik to dane egib stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, nie zaś odwrotnie. W kwestii dotyczącej zgodności użytków w egib z przeznaczeniem terenu w mpzp organ zwrócił uwagę, że myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu następuje w mpzp. Przez przeznaczenie terenu należy rozumieć określenie celu, któremu dany teren ma służyć w przyszłości. W świetle powyższego dokumenty planistyczne, nie stanowią dokumentacji w oparciu o którą można zaktualizować dane zawarte w operacie ewidencyjnym.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenia jak również o zwrot opłaty sądowej w wysokości 200 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że cześć terenu działki [...], który stanowi trawnik, jest terenem Tr. Podniósł także, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego działkom [...] i [...] bliżej jest do wałów powodziowych, kopców czy grobli niż do terenów mieszkaniowych.

Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podając definicję terenów mieszkaniowych B pominął, że mogą zostać zaliczone do nich także tereny zajęte pod trawniki. Cytując treść definicji pominął słowo "trawniki". Organ powołał także błędny numer załącznika do rozporządzenia, bowiem do terenów mieszkaniowych odnosi się załącznik nr 13 a nie nr 5. Zdaniem skarżącego MWINGiK nie ustosunkował się do okoliczności, że teren [...] na którym jest trawnik i urządzenia elektryczne, wodne, kanalizacyjne do obsługi sąsiednich nieruchomości spełnia cechy terenów mieszkaniowych zgodnie treścią załącznika Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 w sprawie egib. Zwrócił także uwagę, że podczas wizji lokalnej pracownicy organu ustalili, iż na terenie działki jest trawnik, skrzynka elektryczna, tabliczka informująca, że droga jest wewnętrzna. Pominęli jednakże fakt obecności studzienki kanalizacyjnej na działce [...] widocznej ze zdjęcia lotniczego i mapy dostępnej na stornie Biura Geodezji UM W. Fakt wybudowana instalacji gazowych, wodnych, eklektycznych, kanalizacyjnych wynika z dokumentów dostępnych w urzędzie miasta np. dostępnej mapy sieci gazowych, eklektycznych, kanalizacyjnych w urzędzie miasta. MWINGIK nie zapoznał się z dostępna mapą chociażby na portalu Biura Geodezji tych sieci. Ponadto oglądając teren działki [...] ze zdjęć lotniczych, na stronie Biura Geodezji UM W., widoczne jest, że w teren działki [...] "wchodzi" ogrodzenie - jest ono częściowo na terenie działki [...]. Ogrodzenie "wchodzące" na działkę [...] widoczne ze zdjęć lotniczych przemawia za terenem mieszkaniowym. Opracowywania [...] na które powołuje się organ ewidencyjny natomiast były wykonane w tajemnicy przed właścicielami terenu – nie zostali oni powiadomieni przez geodetę o czynnościach geodezyjnych na działce [...].

2. rażące naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a., przez bezpodstawne ustalenie, że obecność drzew i krzewów dyskwalifikuje działkę [...] jako teren mieszkaniowy,

3. rażące naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, że opracowania geodezyjne [...] i [...] prawidłowo wykazuje użytki Tr,

4. bezpodstawne ustalenie, iż aby zmienić użytki gruntowe to wnioskodawca musi okazać nowe opracowanie geodezyjne. Użytki gruntowe można bowiem zmienić w trakcie postępowania administracyjnego, bez konieczności wykonania nowego opracowania,

5. brak odniesienia się do zarzutu, że w działce [...] z obrębu [...] w W. nie może być jednocześnie użytku dr i Tr ponieważ zgodnie z wyrokiem II SA/KE 307/17 z 12 czerwca 2019 r. w Kielcach za działkę drogową może być uznana tylko działka ewidencyjna będąca w całości drogą publiczną lub wewnętrzną.

Skarżący podniósł, że MWINGIK nie ustalił czy operaty były weryfikowane przed przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego pod kątem ich prawidłowego wykonania. Podkreślił także, że geodeta wykonujący na zlecenie miasta prace [...] i [...] nie poinformował właściciela działki [...], że na jego działce przeprowadza jakieś prace, nie okazał żadnych przyjętych przez niego punktów granicznych, a jest to istotne ponieważ ze zdjęcia lotniczego wynika, że cześć ogrodzenia jest na terenie działki [...]. Zaznaczył także, że ze sprawozdania z kontroli Biura Geodezji z 12 września 2018 r., wynika, że zniszczono lub ukryto dokumenty pomiarowe dotyczące działek po podziale działki [...] czyli tez [...]. Skarżący zarzucił także, że nigdy nie przyjęto granic działki i nie wyznaczono punktów granicznych działki [...] w roku 1999 z udziałem właścicieli działki [...];

6. pominięcie, iż Burmistrz Dzielnicy T. w roku 2000 do Sądu Rejonowego [...] wnioskował:

aby wydzielone działki [...] i [...] na podstawie Decyzji Burmistrza NR 246/99 były działkami budowlanymi,

i taki wpis - działki budowlane - uzyskał w roku 2001 w Księdze wieczystej KW [...],

7. pominięcie, że zgodnie z art. 24 ust 2 b pkt 1 Pgik aktualizacja informacji zawartych w egib następuje w drodze czynności materialne technicznej m.in. na podstawie wpisów w księgach wieczystych. Prezydent m. st. Warszawy w 2021 r. wprowadził w błąd Sąd Rejonowy [...] na podstawie wypisu z rejestru gruntów że teren działki [...], [...] jest użytkiem drogowym aby usunąć wpis z księgi wieczystej KW [...] co do użytków działka budowlana. Skarżący zwrócił uwagę, że użytek droga na działce [...] i [...] został wprowadzony do ewidencji na bazie przestępstwa, tj. przerobienia dokumentu ewidencyjnego 11 grudnia 2003 r. w celu użycia go jako prawdziwy do zmiany danych ewidencyjnych i zmiany danych w Księdze wieczystej KW [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 27 kwietnia 2023 r. na pytanie przewodniczącego składu orzekającego w niniejszej sprawie, jaki jest cel aktualizacji gruntów, w sytuacji, gdy przeznaczenie terenu określone jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skarżący oświadczył, że obowiązkiem Burmistrza jest wykupić obie działki o numerach [...], [...], ale nie jako oznaczone symbolem Tr (grobla przeciwpowodziowa), gdyż to znacznie obniża wartość tych gruntów. Dodał, że od 20 lat urząd miasta nie rozpoznaje wniosku o wydanie decyzji odszkodowawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena aktualności danych ewidencji gruntów i budynków, dotyczących rodzaju użytków gruntowych występujących na działkach [...] i [...]. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy istnienia podstaw do aktualizacji zapisów ewidencyjnych poprzez ujawnienie użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) dla całego obszaru działki [...] jak i części działki [...], w miejsce dotychczasowego użytku Tr (tereny równe).

Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji organ nie stwierdził przesłanek do dokonania aktualizacji w egib, uznając iż dotychczasowy zapis ewidencyjny odpowiada stanowi rzeczywistemu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest przedwczesne, albowiem organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego na okoliczność tego, czy istotnie grunty stanowiące ww. działki odpowiada kryteriom terenów różnych, wskazanym w lp. 26 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało uchylić.

Na wstępie koniecznym jest poczynienie uwag o charakterze ogólnym.

Zgodnie z Pgik (art. 2 pkt 8), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencję prowadzi właściwy Starosta (art. 7d pkt 1 Pgik.). Prócz przepisów Pgik - stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji w niniejszej sprawie - w treści zaskarżonych rozstrzygnięć odwołano się także do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.).

Postępowania administracyjne w zakresie ewidencji gruntów i budynków prowadzone są według ściśle określonych zasad. Zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c Pgik informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a pkt 2).

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (ust. 2b pkt 2).

Z powołanego art. 24 Pgik wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek (ust. 2a pkt 1 i 2) i następuje w drodze czynności materialno-technicznej (ust. 2b pkt 1) lub w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b pkt 2). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Każdorazowo prawidłowo dokonany wpis w ewidencji dezaktualizuje wpis wcześniejszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., I OSK 2599/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy wobec faktu, iż wniosek dotyczył ujawnienia użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) dla obszaru całej działki nr [...] i części działki nr [...] w miejsce dotychczasowego użytku Tr (tereny różne), rolą organu było poczynienie ustaleń rzeczywistego i aktualnego stanu na gruncie w zakresie rodzaju użytków celem potwierdzenia lub zaprzeczenia argumentacji wnioskodawcy. Wskazać także należy, że o zaliczeniu określonych gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych w ewidencji decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 1 rozporządzenia. W załączniku tym w lp. 26 wskazano cechy opisujące użytki dla terenów różnych Tr, natomiast w lp. 13 wskazano cechy pozwalają na uznanie, że grunty stanowią tereny zabudowane "B".

Zgodnie z lp. 26 załącznika nr 1 rozporządzenia do terenów różnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w lp. 7.

Stosownie natomiast do lp. 13 załącznika nr 1 rozporządzenia do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5:

1) zajęte pod budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Kontur terenów mieszkaniowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.

Jak już wskazano powyżej, o sposobie zaliczenia użytków do określonej grupy użytków gruntowych przesądza sposób użytkowania gruntów oraz sposób ich klasyfikowania przewidziany przepisami. Organy realizując ciążący na nich obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) miały zatem obowiązek jednoznacznego ustalenia w jaki sposób jest użytkowany aktualnie sporny grunt i jakim celom służy. Takich ustaleń w sprawie zabrakło. Z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, dlaczego organy uznały, że działka [...] jak i część działki [...] nie mogą zostać uznane za tereny mieszkaniowe.

Zwrócić należy uwagę, iż w sprawie nie było kwestią sporną, że przedmiotowe działki zostały wydzielone z działki [...] (przy czym decyzja o podziale działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże z uwagi, iż wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdzono jej nieważności), dla której ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod zabudowę usługową i mieszkaniową wraz z układem komunikacyjnym (na planowanej działce [...] oraz [...]). Kwestia sporną nie była także okoliczność, że finalnie działka [...] nie została przeznaczona pod ciąg komunikacyjny, natomiast działka [...] została jedynie w części przeznaczona pod drogę (pozostała jej cześć stanowi trawnik). Po podziale działki [...], działki [...] oraz [...] zostały oznaczone jako dr (organ nie jest wstanie aktualnie ustalić kto dokonał tego wpisu w ewidencji), a następnie jako Tr. Podczas oględzin ww. działek organ ustalił, że działka [...] stanowi aktualnie pas zieleni porośnięty krzewami, natomiast część działki [...], która nie została zajęta pod drogę, stanowi niewielki trawnik, na którym znajduje się słup niskiego napięcia, skrzynka elektryczna oraz znak drogowy "droga wewnętrzna". Działki nr [...] i [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], na której znajduje się osiedle mieszkaniowe. Mając zatem na uwadze, że działka [...] stanowi pas zieleni, natomiast sporna część działki [...] wąski, niewielki trawnik, jak również, że ich teren znajduje się w bardzo bliskiej odległości od budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [...] (w ich sąsiednim otoczeniu) niezrozumiałym jest, dlaczego organy nie zaliczyły ich do terenów, o których mowa w lp. 13 załącznika nr 1 rozporządzenia. W załączniku tym wprost bowiem zostało wskazane, że do terenów mieszkaniowych należy zaliczyć także trawniki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków. Brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi o naruszeniu art. 103 § 7 K.p.a.

Jednocześnie zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie organy ustalając sposób użytkowania działki [...] pominęły, iż na tej działce, oprócz słupa niskiego napięcia, skrzynki elektrycznej oraz znaku drogowego na trawniku znajduje się także studzienka oraz kosz. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika także, że może na niej mieścić się także paczkomat. Organy ustalając sposób użytkowania tego fragmentu działki nie odniosły się do tych okoliczności. Z akt nie wynika także, czy organ dokonywał ustaleń, czy ogrodzenie sąsiedniego osiedla mieszkaniowego znajduje się w granicach działki [...] czy też – jak podnosi skarżący - posadowione jest na tej działce. Tym samym uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy powinny dokonać dokładnych wyjaśnień w ww. zakresie oraz szczegółowo uzasadnić dlaczego w ich ocenie nie można uznać powyższych terenów za tereny mieszkaniowe.

Podkreślić przy tym należy, że podstawą wyjaśnień związanych ze zgłaszanymi zarzutami przez skarżącego winna być także dokumentacja stanowiąca podstawę modernizacji ewidencji w 2021 r., w tym sprawdzenie i ocenienie, czy geodeta w dostateczny sposób wyjaśnił, że działka [...] oraz część działki nr [...] stanowią tereny Tr". Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności, organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., I OSK 428/22). Dlatego też organy winny zweryfikować, czy dokumenty w oparciu o które dokonano czynności materialno-technicznej wpisu w egip dla ww. działek użytku Tr (operaty techniczne przyjęte do pzgik 3 sierpnia 2021 r. nr [...] i [...]), stanowiły wystarczającą do tego podstawę. W tym przede wszystkim, czy geodeta uzasadnił swoje stanowisko i czy odniósł się do prawidłowych granic działki (co kwestionuje obecnie skarżący). Tym bardziej, że wnioskodawca nie miał zapewnionego udziału ww. postępowaniu. Aktualne braki w tym zakresie powodują, że zapadłe decyzje również z tej przyczyny nie odpowiadają kryterium legalności.

Ponadto istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że w zaskarżonej decyzji organ dokonując oceny prawidłowości dokonanych wpisów w egib odniósł się do nieprawidłowego opisu cech opisujących teren mieszkaniowy B. Pominął bowiem, że mogą być do nich zaliczone także trawniki położone w bezpośrednim sąsiedztwie budynków. Była to o tyle istotna okoliczność, iż w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że część działki nr [...] stanowi właśnie trawnik. Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozostawia przy tym wątpliwości, że trawnik ten znajduje się w sąsiedztwie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Ustalenie zatem, czy trawnik ten stanowi teren mieszkaniowy, o którym mowa w lp. 13 załącznika 1 do rozporządzenia, z uwagi na treść wniosku skarżącego, miało znaczący wpływ na dokonanie przez organ oceny, czy dotychczasowy wpis w egib Tr – tereny różne dla części działki nr [...], jest prawidłowy. Organ odwoławczy odnosząc się do niekompletnych cech opisujących tereny mieszkaniowe, de facto nie zbadał w sposób prawidłowy aktualnego przeznaczenia ww. terenu. Pomijając przy powoływaniu się treści cech użytków gruntowych, iż trawniki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, mogą być uznane za tereny mieszkaniowe, organ naruszył tym samym zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę pogłębiania zaufania obywateli, o której mowa w art. 8 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przy czym, organ odwoławczy naruszył także art. 8 Kp.a. Rzeczą organów przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie uwzględnienie powyższych rozważań jak również umożliwienie skarżącemu złożenie dodatkowych dowodów celem wykazania zasadności jego wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.