Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 842/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 ust. 1, 2, 6, art. 76 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1073
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 999/21 w sprawie ze skargi [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2021 r., nr SKO.GN/4160/61/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2021 r. znak: GS-03.6845.1.2.2015.AS dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...] , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Związku [...] Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 29 listopada 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 999/21 oddalił skargę [...] Związku [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2021 r., znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznymi i prawnym.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., znak: (...), na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 471), odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. przez [...] Związek [...] w W., wpisane do Rejestru Stowarzyszeń (...) pod nr KRS (...) - prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy al. (...) w K., oznaczonej jako działka nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) o powierzchni 0,0181 ha, objętej księgą wieczystą Nr (...), zagospodarowanej zgodnie ze wskazaniem wniosku pod Rodzinny Ogród Działkowy (...) w K. - na cele określone w art. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W uzasadnieniu organ zauważył, iż Rodzinny Ogród Działkowy (...) w K. zlokalizowany został między innymi na działce nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...), objętej księgą wieczystą Nr (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla (...) Wydział Ksiąg Wieczystych. Stosownie do treści działu II przedmiotowej księgi działka ujawniona jest jako własność Skarbu Państwa z wpisem użytkowania wieczystego na rzecz (...) Spółka Akcyjna w W. Zauważono również, iż decyzją Wojewody M. z dnia 24 maja 2005 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 34 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach - Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo (...) w W., które aktem notarialnym z dnia 1 grudnia 2020 r. zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa - prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w K. w rejonie al. (...) oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr (...) położona w obrębie (...). Okres użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu został ustalony na 99 lat, licząc od dnia 27 października 2000 r. do dnia 27 października 2099 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 czerwca 2005 r. Wyjaśniono również, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, że Rodzinny Ogród Działkowy (...) w K. powstał na cele ogrodnictwa Polskich Kolei Państwowych i od początku swojego istnienia tj. od roku 1968 r. miał charakter ogrodu czasowego, założonego na gruntach przeznaczonych docelowo na realizację i rozbudowę układu kolejowego.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że fakt obciążenia przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego powoduje wyłączenie możliwości zastosowania art. 76 i art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i stanowi samodzielną przesłankę do odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na rzecz Związku, niezależnie od ewentualnego spełnienia przez ogród warunków wymienionych w art. 76 ust. 1 pkt 1-4 i ust 2 tej ustawy. Stwierdzenie nabycia prawa użytkowania na rzecz Stowarzyszenia (...) nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów regulujących uprawnienia (...) S.A. do nieruchomości objętej wnioskiem [...] Związku [...] . Prawo użytkowania wieczystego jest prawem silniejszym (zbliżonym do prawa własności) w stosunku do użytkowania w rozumieniu art. 252 Kodeksu cywilnego. Powołane przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowią podstaw do uregulowania stanu prawnego (...) kosztem nabytych wcześniej, w stosunku do tych nieruchomości praw osób trzecich. Brak jest w przepisie wyraźnego uregulowania, pozwalającego na przyjęcie, iż faktyczne władanie gruntem przez (...) podlega szczególnej ochronie i prowadzi do wygaśnięcia prawa rzeczowego przysługującego innemu podmiotowi do tej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...] Związek [...] w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., znak: (...), na mocy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest to, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może również naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c.. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej.

Podzielając ustalenia faktyczne przytoczone w decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy (...) prowadzony przez [...] Związek [...] w W., który nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Rodzinny ogród działkowy istnieje na tym terenie od 1968 r. Nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 11 kwietnia 1935 r. Od dnia 27 października 2000 r. przedmiotowa działka nr (...) pozostaje w użytkowaniu wieczystym (...) S.A. w W. Do nieruchomości tej nie znajdują zastosowania regulacje art. 75 i art. 76 ustawy. W ocenie Kolegium prawo użytkowania, o którym mowa w omawianych przepisach nie odnosi się bowiem do nieruchomości, na których ustanowiono użytkowanie wieczyste. Stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania. Zestawienie cech użytkowania wieczystego (art. 233 k.c.) i użytkowania (art. 252 i n. k.c) wskazuje natomiast, że ich równoczesne wykonywanie nie jest możliwe. Powyższe pozostaje w zgodzie także z zasadami gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wynikającymi z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

[...] Związek [...] w W. złożyło skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Uzasadniając wyrok z 29 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 999/21) oddalający skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przeanalizował przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i doszedł do wniosku, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości, czy to na podstawie art. 75 ust. 6, czy to na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z 2013 r. tej ustawy, może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w ich zasobie. Sąd ten zauważył, że zgodnie z księgą wieczystą nr (...) działka nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) o powierzchni 0,0181 ha stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym (...) Spółka Akcyjna w W. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Oznacza to zatem, że przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w myśl art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługuje (...) S.A. to uznać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., nieruchomość ta była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. W ocenie Sądu I instancji odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią prowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Niewskazanie w treści art. 76 ust. 2 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Sąd podzielił stanowisko organów, iż poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 76 ust. 2 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem (...), których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne K.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy tego rodzaju prawo przynależy do nieruchomości objętej wnioskiem (...). Odnoszą się do zarzutów skargi podniesiono też, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, czy podmiot wpisany jako użytkownik rzeczywiście wykonuje swoje uprawnienia.

W skardze kasacyjnej [...] Związek [...] w W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a - zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

- obrazę art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez (...) prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 o rodzinnych ogrodach działkowych nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez (...), była okoliczność że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym;

- naruszenie art. 75 ust. 1 o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 o rodzinnych ogrodach działkowych określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego jak i zasady nabywania przez (...) prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród;

- naruszenie art. 76 ust. 2 o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez przyjęcie iż do unormowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami;

- obrazę art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wymogu.

Skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji,

- zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się trafne.

Przedmiotem sprawy jest odmowa stwierdzenia nabycia przez [...] Związek [...] w W. prawa użytkowania działki nr (...), obręb (...) jedn. ewid. (...), na cele określone w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W świetle art. 75 ust. 1, 5 oraz art. 76 ust. 1 i 2 tej ustawy Starosta wydaje decyzję deklaratoryjną o nabyciu przez (...) prowadzące konkretny rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny – nieruchomości stanowiącej własność, Skarbu Państwa zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2014 r. w przypadku spełnienia przynajmniej jednego z warunków określonych w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

W rozpoznawanej sprawie organy oraz Sąd I instancji przyjęły, iż na przedmiotowej nieruchomości podmiot trzeci - (...) S.A. w W. w dniu 19 stycznia 2014 r. posiadał prawo użytkowania wieczystego, co stanowi negatywną przesłankę nabycia użytkowania na rzecz rodzinnego ogrody działkowego.

Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy organ, tj. właściwy starosta może stwierdzić na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej powstałym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

Wskazany wyżej problem był już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w następujących wyrokach: z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 522/18, z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z oraz z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy wcześniej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu trzeciego. Zgodnie z tym poglądem przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Pogląd ten został podzielony i szerzej opisany w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku Sądu I instancji oraz w kontrolowanych przez ten sąd decyzjach organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela odmienne stanowisko, zaprezentowane dotychczas w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r. ( sygn. akt I OSK 730/20) oraz z 30 grudnia 2020 r. o sygn. (sygn. akt I OSK 1707/20). Z tej też przyczyny przywołana niżej argumentacja stanowi w znacznej mierze powtórzenie argumentacji przywołanej w uzasadnieniach tych wyroków.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazanym we wniosku z 16 czerwca 2015 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania (doprecyzowanym wnioskiem z 11 stycznia 2016 r.) , w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, (...) prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez (...) prowadzące rodzinny ogród działkowy nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez (...) prowadzące rodzinny ogród działkowy. Decyzja ta stanowi również podstawę do ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej, zgodnie z art. 75 ust. 7 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji działające w niniejszej sprawie, nie podważyły przedstawionego powyżej sposobu nabycia przez (...) prawa użytkowania oraz charakteru prawnego decyzji służącej potwierdzeniu tego nabycia z mocy samego prawa. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy całkowicie jednak pominęły skutki prawne wynikające z takiego sposobu nabycia prawa ukształtowanego przez samego ustawodawcę.

Jak wskazano wyżej, nabycie przez (...) prawa użytkowania z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. ustawodawca uwarunkował zaistnieniem przynajmniej jednej z okoliczności wymienionej w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy. Ani jednak Sąd I instancji, ani też organy administracji nie rozważyły zaistnienia którejkolwiek z okoliczności wymienionych w powołanym art. 76 ust. 1, skupiając się jedynie na stwierdzeniu, że teren zajęty w przedmiotowej sprawie pod rodzinny ogród działkowy, jakkolwiek pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jednak został rozdysponowany na rzecz innych jednostek organizacyjnych, tj. na rzecz (...) S.A. w W., co wyklucza dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji pominęły, że nabycie prawa użytkowania przez (...) z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał w dniu 19 stycznia 2014 r. niezależnie od woli właściciela nieruchomości i innych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych, którym przysługują do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy określone uprawnienia wynikające z tytułu prawnorzeczowego lub z tytułu zarządu mieniem publicznym. Omawiane nabycie prawa użytkowania nastąpiło także niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję określoną w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro decyzja ta nie kreuje prawa, a jedynie potwierdza jego powstanie z dniem wskazanym przez ustawodawcę.

Do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mają przy tym zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), ponieważ brak w powołanym art. 76 ust. 2 takiego odesłania, jakie ustawodawca zawarł w innych przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, np.: w art. 9 (dotyczącym m.in. oddawania gruntów Skarbu Państwa stowarzyszeniom ogrodowym w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych), art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 (dotyczącymi likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części na cel publiczny) i art. 26 (dotyczącym likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nie można więc domniemywać zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 21 tej ustawy, do sytuacji określonej w art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą naruszać powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako dotyczącej w części swoich regulacji gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z działalnością rodzinnych ogrodów działkowych, przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu przez ustawodawcę, w jakich sytuacjach określonych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa określonym w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z głównym, ponoszonym przez Sąd I instancji i organy administracji argumentem, że nabycie prawa użytkowania przez (...) prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem 19 stycznia 2014 r. nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie nie wynika z treści art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako szczególnych podstaw prawnych służących uregulowaniu stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, istniejące często od wielu już lat, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazując na istnienie takich ogrodów co najmniej 30 lat. Ilekroć bowiem klauzula nienaruszania praw osób trzecich miałaby warunkować uregulowanie tytułu prawnego do gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego znajdującego się we władaniu określonego podmiotu, tylekroć ustawodawca zawsze dotychczas dawał temu wyraz wprost, np.: w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, art. 2e ust. 1 zdanie drugie i art. 2g zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464); art. 200 ust. 4 i art. 202 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.).

Warunki nabycia przez (...) prawa użytkowania z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. dotyczą tylko istniejących już rodzinnych ogrodów działkowych, gdzie istnienie to – w myśl art. 76 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – ma miejsce co najmniej 30 lat. Trudno zatem przypisać ustawodawcy zastosowanie, niewysłowionej przez niego w przepisach powołanej ustawy, reguły nienaruszania praw osób trzecich przy nabyciu prawa użytkowania przez (...), gdy nabycie to ustawodawca przypisał, z wyjątkiem warunku określonego w art. 76 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, rodzinnym ogrodom działkowym istniejącym i funkcjonującym od co najmniej 30 lat, a więc przez odpowiednio długi czas, w którym osoby trzecie - mające tytuł prawny do gruntów pozostających we władaniu tych ogrodów działkowych – nie realizowały swoich zadań na tym gruncie i nie doprowadziły do uzyskania stanu faktycznego umożliwiającego realizację tych zadań, powołując się na przysługujący tytuł prawny do tych gruntów zwykle dopiero po złożeniu przez (...) wniosku o wydanie stosownej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Nabywane z dniem 19 stycznia 2014 r. prawo użytkowania przez (...), nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, niż prawo własności, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy. Uposażenie przez ustawodawcę (...) w prawo użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z preambułą do tej ustawy, służy natomiast zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te cały czas istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie jedynie na marginesie rozważań prawnych należy wskazać okoliczności faktyczne, a mianowicie że wnioskodawca przedłożył dokumenty urzędowe świadczące o istnieniu przedmiotowego rodzinnego ogrodu działkowego, zajmującego około 1,3 ha, przynajmniej od 1970 r. Dokumenty te wskazują zatem, iż ogród ten funkcjonuje już ponad 50 lat – pierwotnie jako (...) Ogrody Działkowe dla pracowników kolei. Z akt sprawy nie wynika aby (...) S.A w W. kiedykolwiek kwestionowały prowadzenie działalności ogrodniczej na tych terenach przez (...), aby podjęły na nim realizację innych celów. Jednie najstarsza dokumentacja z przełomu lat 60 tych i 70- tych XX wieku wskazuje, iż pierwotnie lokalizacja tych ogrodów miała być tymczasowa. Mimo to ogrody te nadal funkcjonują.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa, których naruszenie zostało zarzucone w skardze kasacyjnej – błędnie uznano przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego za wykluczające zastosowanie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni wykładnię powołanego art. 76 ust. 2 przedstawioną powyżej. Rolą organu będzie również ustalenie zaistnienia jednej z przesłanek o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).