Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2005/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1, 52 ust. 2 pkt 1,art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 104, art. 107 par. 3, art. 111-113, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 50 par. 1, art. 111 par. 1, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151, art. 183 par. 1, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 7, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 46 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 48 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1443
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - tekst jednolity
article: par. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1183
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego
article: par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.L od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 17/16 w sprawie ze skarg T.Ł. i J.Ł. oraz G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; II. zasądza na rzecz M.L. od G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) oraz od T.Ł. i J.Ł. solidarnie kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 17/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. z dnia [...] 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta N.S. z dnia [...] 2013 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji zasądził również na rzecz skarżącej, G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S., kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta N.S. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), § 2 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz M.L. i M.Z. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...] i [...], obręb [...], przy ul. N.w N.S..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co wskazuje na kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię zabudowy od strony ul. N. wyznaczono w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, zgodnie z linią zabudowy na działkach sąsiednich oraz opinią Miejskiego Zarządu Dróg w N.S. z dnia [...] 2014 r., nr [...]. Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. C. ustalono w odległości 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, zgodnie z opinią z dnia [...] 2014 r. Na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji określono na 32%, co odpowiada wartości tego parametru w obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest bardzo zróżnicowany. Jego wartość w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi od 30% do 60%, a w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej – od 10% do 30%. Dla planowanego przedsięwzięcia przyjęto, że parametr ten wynosi 32%. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 15 m. Ze względu na występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie pierzejowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, zasadne jest ustalenie tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Szerokość innych obiektów w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 30 m, 45 m, 50 m. Realizacja budynków o szerokości elewacji frontowej nieprzekraczającej średniej wartości szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych nie zaburzy istniejącego stanu zabudowy. Tym bardziej, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z planowaną inwestycją utworzy spójną całość urbanistyczną. Szerokość elewacji frontowej ustalono zatem na 42 m. Z uwagi na charakter wnioskowanej zabudowy oraz fakt, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się budynki wielorodzinne, tworzące z rozważanym przedsięwzięciem spójną całość urbanistyczną i architektoniczną, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na 15 m, mierzonej od średniego poziomu stanu istniejącego. W obszarze analizowanym występują budynki usługowe i mieszkalne wielorodzinne o dachach płaskich, jedno-, dwu- i czterospadowych. Takie rozwiązanie przyjęto także w odniesieniu do omawianej inwestycji. Kąt nachylenia połaci dachowych budynków w badanym obszarze jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0° do 45°. Analogiczne postanowienie przewidziano w przypadku rozważanego przedsięwzięcia. Wysokość głównej kalenicy dla projektowanego budynku wynosi do 15 m, mierzonej od średniego poziomu stanu istniejącego w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Kierunek głównej kalenicy i kierunek elewacji frontowej budynku ustalono jako prostopadły lub równoległy do ul. N.. Tym samym wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, w wyniku czego pozytywnie rozpatrzono wniosek z dnia 22 maja 2014 r., mimo sprzeciwów zgłoszonych w trakcie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. Spółdzielnia Mieszkaniowa w N.S., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że planowana zabudowa narusza warunki życia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. C. 6. Zaskarżona decyzja zezwala bowiem w szczególności na lokalizację obiektu budowlanego, który spowoduje znaczne pogorszenie doświetlenia mieszkań położonych na dwóch dolnych kondygnacjach budynku wielorodzinnego. Rozstrzygnięcie to spotkało się także z bardzo negatywną opinią mieszkańców. Projektowana inwestycja pogorszy także warunki mieszkaniowe w budynku Spółdzielni, co może doprowadzić do spadku wartości mieszkań. Inwestor nie podjął jednak żadnych negocjacji w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 3-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S. nie zawiera zarzutów, które mogłyby stanowić przesłankę uchylenia decyzji organu I instancji. Projektowany budynek o podobnych gabarytach jak sąsiednie budynki Spółdzielni nie należy do kategorii przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko i otoczenie. Kwestia zacienienia dolnych kondygnacji w sąsiednim bloku mieszkalnym podlega natomiast badaniu na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie sporządzania projektu budowlanego, a nie na etapie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kompetencje organów administracji publicznej są w tej mierze rozłączne, wobec czego organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie mogą wkraczać we właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej. Na uwzględnienie nie zasługują także ogólnikowe zarzuty dotyczące spadku wartości mieszkań lub pogorszenia się warunków mieszkaniowych. Planowane przedsięwzięcie znajduje się bowiem w strefie intensywnego zainwestowania miejskiego. Zaskarżona decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę na decyzję z dnia [...] 2015 r. złożyli T. i J. Ł., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwy sposób i zakres orzekania o ustaleniu warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji, pominięcie istotnych okoliczności sprawy i błędne ustalenia faktyczne, w wyniku czego wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Ponadto wskazano na niewyłączenie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.S. od rozpoznania niniejszej sprawy. T. i J. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 17/16.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przesłanki z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie zostały spełnione. Organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego badaniem objęto tylko działki nr [...],[...],[...] i [...] spośród 70 działek znajdujących się w terenie analizowanym. Dla wspomnianych 4 działek nie podano obrębu geodezyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie występują 3 obręby geodezyjne. Na załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji nie zaznaczono działki nr [...] i [...]. Wybiórcze objęcie analizą jedynie 4 działek nie czyni zadość kompleksowej oceny zgodności zamierzenia z ładem przestrzennym. W konsekwencji w obszarze analizowanym znalazły się tylko 2 działki zabudowane blokami, przy czym takiej zabudowy nie można uznać za wiodącą w kompleksie składającym się na osiedle domów jednorodzinnych. Skarżący nie kwestionują legalności istniejących obecnie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Powstały one jednak w okresie, gdy ład przestrzenny nie był tak intensywnie chroniony. Nie można zatem zgodzić się na posadowienie punktowej zabudowy obiektywnie niepasującej stylistycznie nad powszechną na tym terenie zabudowę jednorodzinną, czyniącą z niego zwarty kompleks funkcjonalny. Organ II instancji zaakceptował przywołanie w decyzji z dnia 29 maja 2015 r. tej samej mapy jako załącznika nr 1 i 2, bez określenia jej charakteru, identyfikacji i klauzul urzędowych. Nie można więc uznać, że przedstawiony na załączniku stan faktyczny odpowiada stanowi prawnemu odzwierciedlonemu w państwowym zasobie geodezyjnym. Skarżący dodali, że linia zabudowy wyznaczona dla planowanej inwestycji od strony ul. C. nie odpowiada linii zabudowy występującej przy ul. B.. Brak również uzasadnienia dla sytuowania obiektu budowlanego o wysokości i intensywności zabudowy wskazanych w decyzji organu I instancji. Planowana inwestycja przyczyni się również do wzrostu uciążliwości, zwłaszcza w zakresie obsługi komunikacyjnej, stanowiąc dla mieszkańców źródło zagrożenia w ruchu drogowym oraz i zwiększonego oddziaływania hałasu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła także G. Spółdzielnia Mieszkaniowa w N.S., zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 18/16.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza warunki życia mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. C.. W szczególności wysokość projektowanej zabudowy spowoduje znaczne pogorszenie doświetlenia mieszkań położonych na dwóch dolnych kondygnacjach. Budynek przy ul. C. położony jest w dogodnej odległości od budynku przy ul. C. i planowanej inwestycji. Nie wpływa on znacząco na zacienienie mieszkań położonych na dolnych kondygnacjach budynku przy ul. C.. Ten ostatni obiekt budowlany znajduje się natomiast w bliskim sąsiedztwie planowanej zabudowy i mieszkańcy wymienionego budynku wyrażają negatywną opinię na tak wysoką zabudowę. Realizacja przedsięwzięcia pogorszy także warunki korzystania z infrastruktury drogowej, zwiększając uciążliwe parkowanie samochodów na ciasnej ulicy. Nie jest bowiem możliwe zapewnienie jednego miejsca postojowego na lokal mieszkalny. Zdaniem Spółdzielni na każdy lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej przekraczającej 60 m2 powinny przypadać co najmniej dwa miejsca postojowe. Uciążliwe sąsiedztwo przełoży się ponadto na obniżenie wartości mieszkań. Inwestor nie podjął jednak negocjacji w tej sprawie.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.S. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 25 marca 2016 r. M. L. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak legitymacji skargowej T. i J. Ł.. W pozostałym zakresie poparto stanowisko organu II instancji.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") połączył sprawy zarejestrowane pod sygnaturą II SA/Kr 17/ 16 i II SA/Kr 18/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadził je dalej pod sygnaturą II SA/Kr/16.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy okazała się niekompletna. Brakuje w niej prawidłowego załącznika graficznego. Część graficzna powinna być zaopatrzona w oznaczenie właściwej skali i odpowiednie klauzule zgodności, których nie zawiera rozważana decyzja. Załączniki te są integralną częścią rozstrzygnięcia i dopiero ich prawidłowe sporządzenie oznacza kompletność decyzji o warunkach zabudowy. Skutkiem nieprawidłowości jest uznanie, że decyzja nie zawiera załącznika, co stanowi istotne naruszenie przepisów procedury, mające potencjalnie istotny wpływ na wynik postępowania. W aktach sprawy znajduje się część graficzna analizy, która mogłaby stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Możliwe jest przy tym wyjątkowo przedstawienie w jednym dokumencie graficznym zarówno załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, jak i części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania jest jednak wyraźne wskazanie w obu dokumentach opisowych, że część graficzna występuje jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz jako część graficzną analizy wraz z odpowiednim uzasadnieniem. W rozpatrywanej sprawie brakuje takiego elementu. Trudno bowiem przyjąć, że część graficzna analizy, opisana jako "załącznik do analizy" stanowi jednocześnie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznik do decyzji powinien ponadto zawierać zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji. Załączniki do decyzji organu I instancji, a także znajdujący się w aktach sprawy załącznik do analizy nie spełniają tych wymogów. Zaskarżona decyzja jest więc wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być traktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu czy w integralnym załączniku. Załączniki powinny być uzupełnione w toku ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem powyższych uwag co do ich prawidłowego sporządzenia i oznaczenia. Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje zarazem w ocenie sądu I instancji niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez skarżących.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M. L., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 z późn. zm., dalej: "u.s.m.") przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że właściciele lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości, na którą spółdzielniach mieszkaniowa wykonuje zarząd przymusowy na zasadach zarządu powierniczego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., dysponują interesem prawnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej z uwagi na potencjalne oddziaływanie planowanie inwestycji na nieruchomość wspólną;

b. art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepisy te zawierają bezwzględny wymóg zamieszczenia na mapie, stanowiącej integralną część decyzji o warunkach zabudowy, "odpowiednich klauzul zgodności" i nie jest wystarczające, by rzetelnie wykonana kopia mapy spełniającej wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, zawierała oznaczenie właściwej skali (1:500), podpis pracownika reprezentującego organ oraz czytelne oznaczenie tej mapy jako załącznika do zindywidualizowanej decyzji administracyjnej.

II. przepisów prawa procesowego w sposób istnienie wpływający na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zastosowanie przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 151 p.p.s.a., w wyniku naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z art. 7, art. 28 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m., polegające na błędnym przyjęciu, że T. Ł. i J. Ł., jako właściciele lokalu mieszkalnego, dysponowali interesem prawnym w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, prowadzącym do wadliwego ustalenia, że osoby te posiadają materialnoprawną legitymację skargową;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 54 ust. 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w zw. z art. 7 i art. 111-113 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji dotknięty jest wadą w postaci "braku odpowiednich klauzul zgodności", mających charakter istotnego naruszenia przepisów postepowania, mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że załącznik ten został sporządzony w sposób prawidłowy, a więc na kopii mapy spełniającej wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, na której w sposób prawidłowy oznaczono jej skalę (1:500) oraz zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a ponadto zaopatrzono go w podpis pracownika reprezentującego organ oraz czytelne oznaczenie jego załącznika graficznego do zindywidualizowanej decyzji administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. i J. Ł. oraz skargi G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do merytorycznego rozpatrzenia. Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów związanych z reprezentowaniem go przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest wyznaczony przez art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego, użyte w tym przepisie, odwołuje się z kolei do norm prawa materialnego i oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną. Konsekwentnie stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich dysponują wspomnianym przymiotem, jeżeli planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich posesję. Niekiedy jednak dysponowanie udziałem w prawie własności nieruchomości, na którą oddziałuje planowane zamierzenie inwestycyjne, nie będzie jednak źródłem interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Taki przypadek przewidziano w art. 27 ust. 2 u.s.m., w świetle którego zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi własność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 z późn. zm., dalej: "u.w.l."), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Sąd I instancji powinien był zatem przyjąć, że T. i J. Ł. nie dysponują interesem prawnym, wobec czego nie przysługiwał im także status strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie sąd I instancji bezpodstawnie rozpatrzył merytorycznie tę skargę zamiast ją oddalić.

Sąd I instancji przyjął, że jedyną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej był brak wszystkich części składowych tego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko jest błędne, gdyż z akt sprawy i posiadanego przez skarżącego kasacyjnie egzemplarza tej decyzji wynika, że omawiany załącznik został sporządzony prawidłowo. Wykonano go bowiem na kopii spełniającej wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na której prawidłowo oznaczono skalę i linię rozgraniczające teren inwestycji. Zaopatrzono ją ponadto w podpis pracownika reprezentującego organ administracji publicznej i czytelnie oznaczono jako załącznik graficzny do zindywidualizowanej decyzji administracyjnej. Ewentualny brak "klauzuli zgodności" nie może być uznany za istotne naruszenie przepisów prawa, mające wpływ na wynik postępowania, gdyż materiały w aktach sprawy jednoznacznie potwierdzają, że załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji pozwala na prawidłową identyfikację linii rozgraniczających teren inwestycji oraz obowiązującej linii zabudowy. W ocenie skarżącego brak "klauzuli zgodności", o ile w ogóle stanowi uchybienie, mógłby podlegać rektyfikacji w trybie art. 111-113 k.p.a., co wyklucza możliwość zakwalifikowania jako uchybienia, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się natomiast do części argumentów M. L..

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na dwóch zarzutach naruszenia prawa materialnego i dwóch zarzutach naruszenia prawa procesowego. Wymienione zarzuty dotyczą jednak w istocie naruszenia przepisów proceduralnych. Ponadto zarzuty ujęte w skardze kasacyjnej jako pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego i pierwszy zarzut naruszenia prawa procesowego (oznaczone w tym uzasadnieniu jako pkt I lit. a i pkt II lit. a) odnoszą się w istocie do tej samej kwestii. Podobnie należy ocenić drugi zarzut naruszenia prawa materialnego i drugi zarzut naruszenia prawa formalnego (oznaczone jako pkt I lit. b i pkt II lit. b). Dlatego zarzuty wskazane jako tożsame zostaną rozpatrzone łącznie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. oraz art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 w zw. z art. 50 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. przez błędne uznanie, że T. i J. Ł. przysługiwał przymiot strony, a złożona przez nich skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazało się jednak nietrafne.

W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny polega na występowaniu powiązania między określoną normą prawa materialnego i sytuacją oznaczonego podmiotu. Powyższy związek ma charakter rzeczywisty, obiektywny i indywidualny. Interesem prawnym do wniesienia skargi na decyzję o warunkach zabudowy dysponuje zatem podmiot, na którego prawa lub obowiązki oddziałuje projektowana inwestycja. Wymóg ten jest spełniony w szczególności, gdy przedsięwzięcie może wpływać na sposób wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomości sąsiadują z terenem inwestycji. Podobny pogląd został również wyrażony w powiązanym z niniejszą sprawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 7159/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym zauważyć, że nieruchomościami w świetle art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) są nie tylko grunty, rozumiane jako części powierzchni ziemskiej, lecz także budynki i lokale, o ile na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Taki przypadek zachodzi w szczególności w razie wyodrębnienia lokalu zgodnie z przepisami powołanej ustawy o własności lokali. Spostrzeżenie to ma doniosłe znaczenie w kontekście rozważanej sprawy. Z informacji uproszczonej z rejestru gruntów z dnia 14 kwietnia 2015 r. wynika bowiem, że T. i J. Ł. są współwłaścicielami działki nr [...], położonej przy ul. . w N.S., na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Obiekt ten znajduje się w zarządzie G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S.. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.m. jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych na danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu ostatniego lokalu stosuje się przepisy powołanej ustawy o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni. Wspomniana informacja uproszczona z rejestru gruntów z dnia 14 kwietnia 2015 r. pozwala przyjąć, że przytoczony przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Zarząd nieruchomością wspólną, obejmującą działkę nr [...], sprawuje zatem w świetle art. 27 ust. 2 u.s.m. spółdzielnia jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Ponadto z powyższego przepisu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że w poruszanym przypadku nie stosuje się przepisów cytowanej ustawy o odrębnej własności lokali dotyczących zarządu nieruchomością wspólną, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a u.w.l. Należy zatem przyjąć, że na mocy art. 1 ust. 7 u.s.m. w zw. z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1443 z późn. zm., dalej: "pr. spół.") sprawy związane z nieruchomością wspólną zaliczają się co do zasady do kompetencji zarządu spółdzielni mieszkaniowej. Ten wniosek potwierdza art. 48 § 1 pr. spół., według którego zarząd podejmuje decyzje niezastrzeżone innym organom w ustawie lub statucie. Wymienione uregulowanie wprowadza bowiem domniemanie kompetencji na rzecz zarządu.

Z toku dotychczasowych uwag wynika, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje przede wszystkim spółdzielni mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd. Wniosek ten pozostaje aktualny także wtedy, gdy tylko niektóre z lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowią przedmiot odrębnej własności. Takie stanowisko przeważa również w orzecznictwie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 728/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wniosek ten nie pozbawia właścicieli odrębnych lokali możliwości bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podmioty te dysponują bowiem prawem własności nieruchomości lokalowej wraz ze związanym z nim udziałem we współwłasności nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Wymienione prawo rzeczowe może zatem stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Właściciele odrębnego lokalu muszą jednak wykazać, że występując w postępowaniu dążą do ochrony własnego prawa. Tylko interes prawny o indywidualnym charakterze pozwala bowiem uzyskać status strony. Ochrona ogólnego interesu wszystkich mieszkańców jest natomiast co do zasady realizowana przez zarząd spółdzielni mieszkaniowej.

Zaznaczyć należy, że sąd I instancji nie odniósł się szerzej do kwestii legitymacji procesowej T. i J. Ł.. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika bowiem, że budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się lokal skarżących, położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora. Nie ulega zarazem wątpliwości, że T. i J. Ł. występowali przed sądem I instancji w celu ochrony własnego prawa własności, które ich zdaniem może być naruszone w razie zrealizowania omawianego przedsięwzięcia. Tym samym osoby te posiadały status strony zarówno w postępowaniu przed organami administracji publiczne, jaki i w postępowaniu przed sądem I instancji, wobec czego złożona przez nie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Rozważany zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się więc nietrafny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także sądowi I instancji uchybienie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 3 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 111-113 k.p.a. Przepisy te, zdaniem M. L., zostały naruszone przez błędne przyjęcie, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji sporządzono nieprawidłowo, gdyż nie zawiera on "odpowiednich klauzul zgodności" i nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie wymieniony załącznik zaopatrzono we wszystkie wymagane elementy. Ponadto materiał zebrany w aktach sprawy pozwala uznać, że załącznik odpowiada prawu. Ewentualne braki podlegałyby natomiast usunięciu w trybie rektyfikacji decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dla działki inwestora nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja rozważanego przedsięwzięcia wymagała zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki i treść tego rozstrzygnięcia zostały wyznaczone w art. 61 u.p.z.p. i przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidziano, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią stosownie do art. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, w świetle którego załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwentnie wady tych dokumentów obciążają bezpośrednio wydane rozstrzygnięcie.

Prawodawca wskazał zarazem w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 i 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych także w skali 1:2.000. Ponadto w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy w istotnej części podzielić zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził mianowicie, że załącznik graficzny do decyzji z dnia 29 maja 2015 r. nie zawiera oznaczenia skali, linii rozgraniczających, "odpowiednich klauzul zgodności", podpisu i pieczęci pracownika wydającego rozstrzygnięcie oraz daty i numer decyzji. Stanowisko to nie znajduje jednak odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji widnieje informacja o skali mapy (1:500), liniach rozgraniczających teren inwestycji, a także o nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy. Dokument ten podpisał Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa, wskazując na udzielone mu upoważnienie Prezydenta Miasta N.S.. Omawiany załącznik określa również decyzję, do której się odnosi przez podanie daty jej wydania, numeru i znaku. W tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie okazało się zatem nietrafne.

Skarżący kasacyjnie słusznie zwrócił także uwagę na niejasność wyrażenia "odpowiednie klauzule zgodności", których brak stanowił przyczynę wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego. Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym miała polegać wspomniana wada. Trzeba zatem zauważyć, że w świetle § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i część graficzna analizy urbanistycznej jako załączniki muszą być sporządzone na kopii mapy zasadniczej albo ewentualnie na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być zatem sporządzone na dowolnych mapach. W konsekwencji niezbędne jest użycie map zaopatrzonych w klauzulę zgodności.

Na załączniku nr 1 do decyzji z dnia 29 maja 2015 r. widnieje kopia pieczęci poświadczającej zgodność mapy z materiałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego. Umiejscowienie i jakość kopii pieczęci obniżają częściowo jej czytelność. Wada ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wpływa jednak istotnie na możliwość odczytania poświadczenia i usunięcia wątpliwości co do autentyczności użytej mapy. Tym samym spełniono wymóg z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uwaga ta oznacza również, że sąd I instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Uchybienia procesowe organów administracji publicznej, wskazane w zaskarżonym wyroku, w rzeczywistości nie wystąpiły. Ewentualne zastrzeżenia dotyczące jakości kopii pieczęci widniejącej na załączniku nr 1 nie uzasadniały zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zasadne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie mógł rozpatrzyć merytorycznie skarg T. i J. Ł. oraz G. Spółdzielni Mieszkaniowej w N.S.. Istota sprawy nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona. Wniosek ten wynika z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań dotyczących dalej idących zarzutów zawartych w powyższych skargach. Kwestie te powinny być więc poddane ocenie sądu I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.