Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1776/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., u.p.z.p.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej u.d.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku restauracji [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka) wraz z obiektami towarzyszącymi, w tym: wiatą śmietnikową, pylonem reklamowym o wysokości do 35,0 m, masztami i znakami reklamowymi i kierunkowymi, zbiornikiem retencyjnym, obiektami małej architektury, układem drogowym i miejscami postojowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym stacją transformatorową na działkach nr geod.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w [...]

- odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że w pkt II ppkt 1 lit. a projektu decyzji o warunkach zabudowy znajdują się zapisy, cyt. "linia zabudowy: - zastosować linie zabudowy zgodnie z art. 43 ustawy o drogach, tj. co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]", co spełnia wymagania art. 43 ust. 1 tab. Ip, 3 lit. a ww. ustawy o drogach publicznych, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej.

W pkt II ppkt 1 lit. g projektu decyzji o warunkach zabudowy znajdują się zapisy, cyt. "dostępność do drogi publicznej - wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, który planowany jest do likwidacji, a planowana inwestycja będzie obsługiwana za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego w miejscu i na warunkach określonych w Decyzji zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]wydaną przez GDDKiA w [...] nr [...] z dnia [...]lutego 2019 r. (znak sprawy [...])" oraz "- ul. [...] za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego".

Zarządca drogi krajowej wskazał, że nie może zgodzić się na tak zaproponowane zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczące obsługi komunikacyjnej. Wyjaśnił, że aby przyszły projekt decyzji o warunkach zabudowy mógł zostać uzgodniony przez tut. organ, Inwestor winien wypełnić postanowienia wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...]lutego 2019 r., tj. wybudować zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], a wraz z nim dokonać przebudowy odcinka drogi krajowej i rozbiórki istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Do chwili obecnej Inwestor nie przystąpił do realizacji Inwestycji drogowej, w tym nie przedstawił do uzgodnienia dokumentacji dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi krajowej wraz z przebudową odcinka drogi krajowej i rozbiórką istniejącego zjazdu indywidualnego.

Organ podkreślił, że wymóg w pierwszej kolejności zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej wynikającej z decyzji zarządcy drogi krajowej nr [...], jest podyktowany koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej. Jak wynika z przeprowadzonego w 2015 roku Generalnego Pomiaru Ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] na przejściu przez [...] natężenie ruchu wyniosło 14354 poj./dobę, co powoduje, że na tym odcinku drogi krajowej powinny zostać zachowane szczególne względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przed dokonaniem budowy zjazdu publicznego wraz z przebudową odcinka drogi krajowej i rozbiórką zjazdu, mogłoby dojść do sytuacji, w której Inwestor mając decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz decyzję tut. organu na lokalizację zjazdu publicznego, mógłby starać się o uzyskanie pozwolenia na budowę i następnie przystąpić do realizacji planowanej inwestycji dotyczącej budowy restauracji. Istniałoby w takiej sytuacji ryzyko, że planowana inwestycja, będąca dodatkowym generatorem ruchu drogowego, funkcjonowałby w oparciu o istniejący sposób obsługi komunikacyjnej, w tym mogłaby wykorzystywać istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], co stwarzałoby realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że samowolne wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego doprowadziłoby do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GDDKiA z [...] maja 2019 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

a) naruszenie art. 52 ust. 3, 54 pkt 2) lit. c) w związku z art. 64 ust. u.p.z.p., poprzez uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego wybudowania zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] zgodnie z decyzją GDDKiA z dnia [...]lutego 2019 r., a wraz z nim dokonania przebudowy tej drogi, a także dokonania rozbiórki dotychczasowego zjazdu z tej drogi, podczas gdy Organ nie może uzależniać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przez wnioskodawcę ani nawet od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, skoro od zakaz taki, z mocy art. 52 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczy organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym, o charakterze służebnym, do którego tym samym zastosowanie znajdą normy właściwe dla postępowania głównego;

b) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 106 § 5, w związku z art. 110 § 1 w związku z § 6 k.p.a. poprzez odmowę przez GDDKiA uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo że projekt tej decyzji przewiduje, że nieruchomość będzie skomunikowana z drogą publiczną w sposób, zaakceptowany i określony uprzednio przez tenże GDDKiA w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, którą to własną decyzją GDDKiA jest związany;

c) naruszenie art. 34 ust. 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1, a także 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane (dalej "p.b.") poprzez błędne przyjęcie, że inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę oraz zrealizować inwestycję niezgodnie z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczącymi skomunikowania jej z drogą publiczną, podczas gdy zgodność ta jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nieusunięcie ewentualnej niezgodności w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; błędne przyjęcie, że przedstawiony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie w jakim określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dotyczące komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.) jest niejednoznaczny, co uniemożliwia mu uzgodnienie projektu decyzji w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją (art. 35 ust. 3 u.d.p.), podczas gdy projekt decyzji w sposób jednoznaczny określa warunki komunikacji dla planowanej inwestycji wskazując, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości będzie odbywała się w ramach projektowanego zjazdu publicznego z ul. [...] oraz w ramach projektowanego zjazdu publicznego z ul. [...]; realizacja projektowanych zjazdów publicznych z drogi miejskiej i z drogi powiatowej, odbywa się w trybie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1202), po wcześniejszym uzyskaniu przez inwestora decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu (punkt IV lit. e) projektu decyzji) wskazując jednocześnie, że planowana inwestycja będzie obsługiwana za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego w miejscu i na warunkach określonych w Decyzji zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] wydaną przez GDDKiA w [...] z dnia[...]lutego 2019 r. (punkt II lit g) projektu decyzji).

W oparciu o powyższe zarzuty, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia; na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., wniesiono o rozważenie przez Sąd możliwości zobowiązania Organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie postanowienia, w którym Organ uzgodni projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak i wniesiono o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że organ uzgadniający nie wskazał konkretnie, jednoznacznie i precyzyjnie wskazanego w projekcie decyzji rozwiązania stanowiącym uzasadnienie odmowy uzgodnienia projektu decyzji. GDDKiA pominęło, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest od spełnienia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, w tym także w zakresie skomunikowania inwestycji z drogami publicznymi. Oznacza to, że obawa wyrażona przez GDDKiA jest całkowicie bezpodstawna, gdyż w realiach niniejszej sprawy inwestor będzie mógł zrealizować planowaną inwestycję wyłącznie zgodnie z decyzją GDDKiA z dnia [...] lutego 2019 r., gdyż uwzględnienie tej decyzji przy realizacji inwestycji, w sposób jednoznaczny nakazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Poza tym Spółka wskazała, że żaden przepis prawa nie przewiduje, aby inwestor, celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, musiał najpierw dokonać przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania cyt. "ma dostęp do drogi publicznej". Zatem dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Brak niezbędnych elementów infrastruktury drogowej na drogach publicznych powoduje, że planowana inwestycja nie ma zapewnionej bezpiecznej i właściwej obsługi komunikacyjnej. Dodatkowo fakt funkcjonowania zjazdu indywidualnego na drodze krajowej prowadzącego do przyszłego terenu restauracja powoduje, że istnieje realne ryzyko wykorzystania tego zjazdu przynajmniej na etapie budowy restauracji, a to zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu. Organ zwrócił też uwagę, że firma [...] nie była stroną postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a jedynie reprezentowała właścicieli działki, do której planowany zjazd publiczny miałby prowadzić. Ustawa u.d.p. nie przewiduje możliwości przeniesienia decyzji ustalającej lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a zatem w przypadku teoretycznego zakupu działki, na której miałaby powstać restauracja, wymaganym byłoby uzyskanie przez firmę [...] nowej decyzji na lokalizację zjazdu publicznego. Istotnym jest również, że zarządca drogi krajowej nr [...] uzależnił możliwość funkcjonowania zjazdu z drogi krajowej nr [...], koniecznością uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi wojewódzkiej na włączenie terenu planowanej inwestycji do ul. [...] za pomocą zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjny, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, iż postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg [...] z dnia [...] maja 2019 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W niniejszej sprawie wskazany organ współdziałający, na etapie postępowania uzgadniającego, miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Co istotne w sprawie Wnioskowana przez skarżącą inwestycja budowy restauracji [...] sp. z o.o. była objęta zezwoleniem na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]wydaną przez GDDKiA w [...] nr [...] z dna [...] lutego 2019 r. (znak sprawy [...]). Zostało to także uwzględnione w decyzji. W pkt II ppkt 1 lit. g projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało bowiem wskazane, że "wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, który planowany jest do likwidacji, a planowana inwestycja będzie obsługiwana za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego w miejscu i na warunkach określonych w Decyzji zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] wydaną przez GDDKiA w [...] nr [...] z dnia [...]lutego 2019 r. (znak sprawy [...])" oraz "- ul. [...] za pośrednictwem projektowanego zjazdu publicznego".

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09).

W ocenie Sądu istotną kwestią, która także powinna być uwzględniona przy wydawaniu uzgodnienia, jest zezwolenie GDDKiA w [...] na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] dla przedmiotowej inwestycji.

Podkreślić przy tym należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98; z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00).

W związku z powyższym, ocena realizacji zjazdu pod kątem wymogów bezpieczeństwa ruchu także należy do zakresu przedmiotowego uzgodnienia. W postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, dlatego powinien przy tym uwzględnić już wydane ostateczne zezwolenie wydane przez uprawniony organ (tj. ten sam organ w niniejszym przypadku) w trybie art. 29 ustawy. Organ uzgadniający nie może bowiem sam dokładnie tego zagadnienia określić, wykroczyłby poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia i wkroczyłby w zakres postępowania uregulowanego w art. 29 ustawy w sytuacji, gdyby wskazał szczegółowe warunki (miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne) dotyczące już samej realizacji zjazdu, co w niniejszej zostało już określone.

Należy wyjaśnić, że zakresy merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej będą zbliżone, co nie znaczy, że identyczne. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, postępowanie w trybie art. 29 jest natomiast elementem procesu inwestycyjnego polegającego na budowie w pasie drogowym zjazdu. Decyzją wydaną na podstawie art. 29, w przypadku braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy, udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem konkretnych parametrów technicznych i z odpowiednim pouczeniem o dalszym postępowaniu mającym na celu uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji - realizację zjazdu.

Natomiast postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3, nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu.

Zatem mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w trybie art. 35 ust. 2 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa.

W ocenie Sądu należy wskazać, że przedmiotowa nieruchomość, na której ma być zlokalizowana restauracja ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ w stosunku do niej funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego stosownie do art. 29 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 8 u.d.p. Nie można zgodzić się z organem, że tylko wybudowany fizycznie zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Takie stanowisko Organu w tej wyjątkowej sytuacji jest nieuprawnione (art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy zostało konkretnie wskazane z powołaniem się na uzyskane zezwolenie przez GDDKiA w [...], jak może wyglądać zjazd publiczny i jakie ma spełniać warunki techniczne, by uznać go za bezpiecznym rozwiązaniem na określonej klasie drogi. Trzeba mieć na uwadze, że inwestor w sytuacji gdy tego konkretnego zjazdu określonego w zezwoleniu nie wykona, nie uzyska dla całej planowanej inwestycji pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany tymi ustaleniami. Zatem – wbrew obawom Zarządcy – Inwestor nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę restauracji, w sytuacji gdyby miał zamiar wykorzystać istniejący zjazd, który nie spełnia wymogów bezpieczeństwa. Drugorzędną jest kwestią, czy zezwolenie zostało wydane na ten czy inny podmiot. Ważne jest, że zezwolenie dotyczy konkretnej nieruchomości i konkretnej inwestycji o określonych parametrach, które organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uwzględnił w projekcie decyzji, a organ uzgadniający powinien się do niej ustosunkować w zakresie swoich kompetencji. To czy inwestor ostatecznie zrealizuje na przedmiotowej działce planowaną zabudowę i zjazd, albo w jaki sposób ureguluje kwestie prawne dotyczące zezwolenia, nie jest istotne na tym etapie postępowania. Dodatkowo należy mieć na względzie, że przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnego obiektu, inwestor może obawiać się wybudowania kosztownego zjazdu, który spełniać będzie wszystkie wymogi. Może się bowiem okazać, że po wybudowaniu zjazdu zgodnie z uzyskanym zezwoleniem i tak nie otrzyma pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z innych powodów dla planowanej restauracji.

Poza tym – co jest istotne – a Organ nie uwzględnił tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu – że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, może złożyć każdy podmiot, niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie. Wynika to z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z tym, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest powiązany z posiadaniem praw rzeczowych do nieruchomości, nie można automatycznie wstąpić w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy.

Z tych wszystkich względów Organ uzgadniający w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje zezwolenie na budowę zjazdu publicznego i zostało ono ujęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, to powinien rozważyć, czy ujęte w nim rozwiązania spełniają warunki określone w art. 35 ust. 3 u.d.p.. Organ jednak tego w niniejszej sprawie nie uczynił. Organ pominął tę kwestię, a ma ona istotny wpływ na wynik sprawy (art. 80 w zw. z 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Organ uzgadniający winien bowiem rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji, związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu, stanowiące podstawowe kryterium oceny przedstawionych przez inwestora możliwości usytuowania nowych/zaprojektowanych zjazdów z dróg publicznych. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Organ uzgadniający, pomimo, że zjazd publiczny objęty zezwoleniem tego samego Organu nie został faktycznie jeszcze wybudowany, odniesie się do niego w aspekcie spełnienia przesłanek, do których odnosi się art. 35 ust. 3 u.p.d.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi są zasadne i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

-----------------------

1