Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1969/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. T. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. i M. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], stwierdzającej na wniosek D. i M. O., nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących (10 budynków oraz 10 szamb szczelnych) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] i udzielającej L. i A. J. oraz M. T. i E. T. pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, tj. dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących oraz 2 szamb szczelnych na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie, wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił przy tym, iż powyższe dokumenty winny być podpisane przez wszystkie osoby składające swe oświadczenie woli. Ponadto, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno zawierać wskazanie inwestora składającego oświadczenie, numer ewidencyjny działki inwestycyjnej, ze wskazaniem stosunku prawnego (źródła), z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydanie na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy wynika, że pod wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji podpisali się tylko L. i A. J.. Natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane wprawdzie podpisali wszyscy inwestorzy jednakże w nagłówkach tych oświadczeń jako inwestorów wskazuje się jedynie A. J. oraz M. T.. Podniósł także, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (10 budynków) oraz 10 szczelnych szamb - wydana dla E. i M. T.. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby taką decyzję uzyskali faktyczni wnioskodawcy czyli L. i A. J..

Organ odwoławczy stwierdził, że tylko E. i M. T., którzy uzyskali wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byli uprawnieni do złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, jednakże takiego wniosku nie złożyli. Z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektowanego przedsięwzięcia wystąpili natomiast L. i A. J., którzy nie legitymowali się uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiego przedsięwzięcia.

Jednocześnie, organ zauważył, iż w związku z ww. wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, Prezydent [...] działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 4 sierpnia 2005 r., znak: [...], wezwał A. J. do dostarczenia m. in. wydanej dla niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. W powyższym wezwaniu umieszczono prawidłowe pouczenie, iż nieusunięcie braków, o których mowa w tym wezwaniu spowoduje pozostawienie rozpatrywanego podania bez rozpoznania. Organ podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku ww. wezwania z dnia 4 sierpnia 2005 r. A. J. dostarczył do organu udzielającego pozwolenie na budowę żądaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a pomimo tej nieprawidłowości organ stopnia podstawowego wydał weryfikowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż z uwagi na fakt, że L. J. również nie przedstawiła uzyskanej dla siebie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ stopnia podstawowego zobowiązany był wezwać wnioskodawczynię do uzupełnienia powyższego braku, czego jednak nie czynił.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Przywołał także § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w myśl postanowień którego, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W kontekście powyższego, organ podniósł, iż z projektu zagospodarowania terenu (rysunki nr [...]) oraz rysunku nr [...] (przedstawiającego elewację północną) budynek oznaczony jako "DOM 2" ścianą (północną) z otworem okiennym oddalony jest od sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] na odległość 3,13 m.

Organ nadzoru stwierdził, iż § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie jest możliwe utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z jego naruszeniem nawet w przypadku jeżeli wpłynie to negatywnie na interesy majątkowe inwestora. Utrzymanie bowiem w obiegu prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, akceptowałoby zakłócenie ładu przestrzennego oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa.

W dalszej kolejności, organ wskazał na treść art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, stosownie do którego, w skład projektu budowlanego wchodzi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, oraz projekt architektoniczno-budowlany. Zaznaczył przy tym, iż projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi integralną część tej decyzji oraz, że nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż z projektu zagospodarowania terenu działek inwestycyjnych (rys. nr [...]) wynika, że I etap inwestycji polegającej na budowie 10 budynków oraz 10 szamb szczelnych - przewiduje realizację 3 budynków, natomiast kontrolowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., udzielono pozwolenia na budowę I etapu ww. inwestycji - dwóch budynków mieszkalnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał więc, że weryfikowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to bowiem zostało wydane z oczywistym i niewątpliwym naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto, opisane wyżej naruszenia wywołują skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Odpowiadając na podnoszone w odwołaniu zarzuty, negujące zaprojektowanie budynku nr 2 (ścianą z otworem okiennym) w odległości 3,13 m od działek sąsiednich oraz niedokładne zbadanie przez organ wojewódzki stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie stanu rzeczywistej realizacji spornej inwestycji, organ nadzoru wskazał, iż są one nie zrozumiałe i nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zaznaczył, iż w postępowaniu nieważnościowym organ weryfikuje rozstrzygnięcie pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w dniu jego wydania. Z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego jednoznacznie wynikało, że planowany budynek nr 2 (określony w projekcie zagospodarowania terenu jako "dom 2") ścianą z otworem okiennym zaprojektowany został w odległości 3,13 m od działek nr ew. [...] i [...] (rysunki nr [...]).

Ponadto, podniósł, iż realizacja inwestycji nie oznacza nieodwracalności skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zauważył także, że pozostawianie w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzających projekty budowlane przewidujące rozwiązania sprzeczne z ustaleniami warunków technicznych godziłoby w utrzymanie ładu przestrzennego oraz w możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., organ wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało wydane w oparciu o całość zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem stanowisk uczestników postępowania.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., dotknięta była jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną przemawiającą za stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i M. T., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, które legły u podstaw przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem przepisów art. 35 ust. 3, art. 34 ust. 3 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Ustawy - Prawo Budowlane, § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także oparcie decyzji na okolicznościach, dla których nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, błędne ustalenie, że naruszenie wskazanych przepisów ma "rażący" charakter, a także załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2) art. 8 w zw. z art. 16 k.p.a. i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa przez niedostateczne uzasadnienie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione dla stwierdzenia okoliczności, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów, oraz że ewentualne naruszenia mają rażący charakter;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji administracyjnej;

5) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zastosowanie powinien mieć w sprawie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia.

6) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, iż skarżący nie dopełnili wszystkich wymogów, o których mowa w tych przepisach, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę załączona została decyzja o warunkach zabudowy wydana na wniosek skarżących oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;

7) art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu z wniosku o pozwolenie na budowę stroną byli jedynie "faktyczni wnioskodawcy" L. i A. J., co doprowadziło do błędnego uznania, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty, wskazując iż organ nadzoru, nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, poprzez sprawdzenie, czy otwór w ścianie faktycznie istnieje, a także na jakiej podstawie określono odległość pomiędzy domniemanym otworem a sąsiednią działką. Zdaniem skarżących, organ uchylił się od przeprowadzenia oględzin, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż taka odległość wynika z rysunków. Zaznaczyli, iż nie może być mowy o naruszeniu § 12 ust. 1 Rozporządzenia, albowiem sporny otwór okienny obecnie wypełniony jest luksferami, co oznacza, że nie został naruszony warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia.

Skarżący wskazali także, iż sytuacji braku właściwego wykonania wezwania do dostarczenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji przez L. i A. J., można jedynie mówić o ewentualnych podstawach do stwierdzenia nieważności decyzji w części, a z zaniechań L. i A. J. nie można wyciągać negatywnych konsekwencji dla strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzorcze przeanalizowały i oceniły weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pozwolenie na budowę, jako decyzja w przedmiocie uprawnienia inwestora do budowy określonego obiektu budowlanego, może być wydana wyłącznie na wniosek inwestora (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA116/89, LEX nr 951717).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa - podanie - spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści podania, przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa - wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 63 § 3 k.p.a., "podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego (...)". Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnoszącą podanie (wniosek). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie zamierzonych skutków prawnych.

Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z akt sprawy wynika, że pod wnioskiem o pozwolenie na budowę spornej inwestycji podpisali się tylko L. i A. J.. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (10 budynków) oraz 10 szczelnych szamb - wydana dla E. i M. T.. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby taką decyzję uzyskali faktyczni wnioskodawcy czyli L. i A. J..

Zauważyć należy, iż ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skierowaną do innego podmiotu winno być traktowane, jako wydane na rzecz podmiotu w ogóle nie legitymującego się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co z kolei winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 536/97, LEX nr 47218; z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2773/00, LEX nr 202732; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 587/05, LEX nr 194706; z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1123/07).

Zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż tylko E. i M. T., którzy uzyskali wymaganą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byli uprawnieni do złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, jednakże takiego wniosku nie złożyli (wniosek nie został przez nich podpisany). Z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektowanego przedsięwzięcia wystąpili L. i A. J., którzy nie legitymowali się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, prawidłowo więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż weryfikowana decyzja Prezydent [...] z dnia [...] września 2005 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przy czym Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a to z tego względu, że pomimo tego, iż w nagłówkach oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazuje się jedynie A. J. oraz M. T., to jednakże podpisali się wszyscy inwestorzy.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części, wskazać należy, iż brak jest podstaw do takiej konstatacji, albowiem jak wyżej wskazano, mimo legitymowania się przez M. i E. T. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak było podstaw do wydania na ich rzecz decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, albowiem nie wystąpili z wnioskiem o jej wydanie (wniosek został podpisany jedynie przez L. i A. J.).

Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, stanowił, że: budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2).

Jak ustalił organ nadzoru, z projektu zagospodarowania terenu (rysunki nr [...]) oraz rysunku nr [...] (przedstawiającego elewację północną) budynek oznaczony jako "DOM 2" ścianą (północną) z otworem okiennym oddalony jest od sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] na odległość 3,13 m.

Opisane wyżej usytuowanie przedmiotowego budynku jest zatem niezgodne z regulacją prawną zawartą w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, stan zaś taki powoduje, że kwestionowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 712/10, LEX 644041, z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/12).

Zauważyć przy tym należy, iż nie ma prawnego znaczenia deklaracja, że przedmiotowy otwór okienny jest obecnie wypełniony luksferami. W postępowaniu nieważnościowym organ weryfikuje rozstrzygnięcie pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w dniu jego wydania, a ponadto dla oceny tej bez wpływu pozostaje okoliczność realizacji inwestycji w sposób odbiegający od rozwiązań zawartych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza nowych dowodów, w tym nie przeprowadza oględzin, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

W odniesieniu do uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy, badając spełnienie przesłanek z § 12 ust. 1 Rozporządzenia, powinien wskazać, jak to uczynił Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., na przepis § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, nie zaś pkt 2. Jednakże powyższe nie zmienia oceny, iż weryfikowana decyzja została dotknięta rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Przy czym, Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, iż przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie jest możliwe utrzymanie w obiegu prawnym decyzji wydanej z jego naruszeniem nawet w przypadku jeżeli wpłynie to negatywnie na interesy majątkowe inwestora. Utrzymanie bowiem w obiegu prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 warunków technicznych, akceptowałoby bowiem zakłócenie ładu przestrzennego oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa.

Ponadto, decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany dla całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (10 budynków) oraz 10 szamb szczelnych na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] i udzielił pozwolenia na budowę I etapu inwestycji dla L. i A. J.k oraz dla M. T. i E. T. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 2 szamb szczelnych na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] według projektów stanowiących integralną część ww. decyzji wykonanych przez mgr inż. arch. M. S. oraz mgr inż. arch. P. S. (tom 1). Jak wynika z zatwierdzonych projektów budowlanych I etap inwestycji obejmuje budowę, nie dwóch budynków mieszkalnych, jak stwierdzono w kwestionowanym rozstrzygnięciu, a trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oznaczonych na projektach zagospodarowania terenu jako dom 1, dom2, dom 3.

Zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, w skład projektu budowlanego wchodzi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, oraz projekt architektoniczno-budowlany. Z przepisu art. 33 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany stanowi główny dokument dołączany do wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i stanowiąca też zezwolenie na budowę w pkt 2 tego zezwolenia stwierdza, iż projekt budowlany stanowi integralną część decyzji. Takie stwierdzenie zawarte w decyzji wywiera ten skutek, iż decyzja stanowi nierozerwalną część tylko z projektem. Zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych rozbieżności. Tożsamość decyzji o pozwoleniu na budowę tkwi w tożsamości zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 217/12).

W ocenie Sądu, z uwagi na analizę skutków społeczno-gospodarczych ze stwierdzonymi naruszeniami, decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r. nie sposób uznać za rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Odmienne stanowisko, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, oznaczałoby aprobatę dla naruszenia określonego ładu przestrzennego, w którym można by naruszać prawa właścicieli sąsiednich działek do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, a także stanowiło akceptację nierespektowania obowiązującego porządku prawnego. Skoro ustawodawca nałożył na potencjalnych inwestorów ściśle określone wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę oraz ustalił warunki techniczne jakim powinny odpowiadać nowo projektowane budynki - to brak jest podstaw do uznania aby jego celem było udzielanie pozwoleń na budowę i zatwierdzanie projektów budowlanych niespełniających ustawowych wymogów. Nie pogłębiałoby to kultury prawnej obywateli.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy nadzoru przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniły jakimi przesłankami kierowały się przy wydawaniu rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.