Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 812/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 b
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności naprawczych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 11 marca 2015 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] o usunięcie naruszenia prawa przez Generalną Dyrekcję Dróg K. i Autostrad w W. w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. w kierunku jego działek ( m.in. Nr [...], [...] i [...]) co powoduje ich zalewanie i zanieczyszczenie.

W toku prowadzonych wyjaśnień, w tym korespondencji z Generalnym Dyrektorem Dróg K. i Autostrad – dalej jako "GDDKiA" Starosta [...] stwierdził, że zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z ustawy Prawo Wodne nie znajduje przesłanek do podejmowania działań wskazanych w ww. wniosku.

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. J. K. złożył zażalenie na niezałatwienie przez Starostę [...] w terminie sprawy w przedmiocie "utrzymywania urządzeń wodnych na terenie wsi S. będących własnością GDDKiA (Oddział w K.) tj. przepustów przechodzących przez drogę krajową." Inne uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy.

Starosta [...] pismami z dnia 6 sierpnia 2015 r. oraz 8 września 2015 r. zwrócił się do J. K. o sprecyzowanie wniosku z dnia 11 marca 2015 r., co umożliwiłoby organowi podjęcie działań w oparciu o posiadane kompetencje wynikające z przepisów ustawy Prawo Wodne.

W odpowiedzi na ww. wniosek J. K. w pismach przedstawiał różne instytucje prawne. Ostatecznie organ I instancji zakwalifikował podanie wnioskodawcy, jako wniosek w sprawie nienależytego utrzymywania urządzeń tj. przepustów pod drogą krajową nr [...], w oparciu o treść art. 64b ustawy Prawo Wodne.

W toku postępowania ustalono, że istniejący stan techniczny ww. przepustów jak wykazały oględziny dokonane podczas rozprawy administracyjnej w terenie w dniu 4 listopada 2015 r., wskazuje na konieczność dokonania napraw.

W związku z powyższym Starosta [...] decyzją z dnia 19 maja 2016 r. znak: [...] zobowiązał GDDKiA z siedzibą w K. do wykonania określonych czynności naprawczych dotyczących przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...].

Od powyższej decyzji odwołał się J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Inne decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Inne - dalej jako "DRZGW w K." organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do kwestii szkody, która wynikałaby z nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta [...] stwierdził występowanie wielu nieprawidłowości bądź uszkodzeń przedmiotowych przepustów m.in.

- wypływ wód spod kręgów betonowych na wylocie z przepustów w km 168+450, 168+820 i 168+964,

- uszkodzenia (pęknięcia) ścianek czołowych zabezpieczających przepust w 168+450 (wypad) oraz w km 168+964 (wypad),

- przesuniecie kręgu betonowego na wlocie do przepustu w km 168+820 oraz w km 168+964,

- pęknięcie ścianki bocznej lewej wypadu w km 168+450,

- odchylenie ścianki czołowej od pionu na wlocie do przepustu 168+820,

- wypłukanie dna wypadów z przepustu w km 168+450, 168+620, 168+820 i 168+964,

- wypłukanie dna na wlocie do przepustu w km 168+620 i 168+820,

- niespójność przepustu z wypadem w km 168+620,

- zamulenie przepustu w km 168+630,

- erozje elementów betonowych ubezpieczających wloty i wyloty z w/w przepustów.

W piśmie z dnia 21 października 2016 r. J. K. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Zwrócił uwagę na aspekt zmian w sposobie prowadzenia wód opadowych i roztopowych na wysokości drogi krajowej nr [...] polegających na likwidacji przepustu w km 168+389 w/w drogi i wykonaniu nowego w km 168+450 (wg J. K. w km 168+440) oraz poruszył kwestię prac wykonywanych w dniach 27 i 28 września 2016r. w obrębie w/w przepustów przez administratora drogi.

Następnie Starosta [...], pismem z dnia 9 listopada 2016 roku, znak: [...], zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie informacji m.in. odnośnie zmiany sposobu prowadzenia wód opadowych i roztopowych na wysokości drogi krajowej nr [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA w piśmie z dnia 9 listopada 2016 r. znak: [...] SEP nr [...] poinformowała, że nie dokonywała żadnych zmian w sposobie prowadzenia wód opadowych i roztopowych na wysokości drogi krajowej nr [...] polegających na likwidacji przepustu w km 168+389 i wykonaniu nowego w km 168+450 jednocześnie podkreślając, że aktualny stan funkcjonuje od co najmniej lat 70-tych ubiegłego wieku. W kwestii dotyczących robót prowadzonych w dniach 27 i 28 września 2016r. w obrębie ww. przepustów wyjaśniono, że wykonano tylko prace porządkowe.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Starosta [...] decyzją z dnia 17 marca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 64b. ustawy dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – dalej jako "P.w." oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązał Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w K. przy ul. [...] do wykonania następujących czynności:

1. uszczelnienia przestrzeni stykowych pomiędzy kręgami betonowymi wchodzącymi w skład przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+820 i 168+964 w miejscowości S.;

2. uszczelnienia ścianek czołowych na wylocie z przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+820 i 168+964;

3. uszczelnienia ścianki bocznej lewej wypadu z przepustu w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+450;

4. naprostowania i uszczelnienia kręgu betonowego na wlocie do przepustu zlokalizowanego w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+820;

5. remontu zerodowanego dna ubezpieczonych wypadów z przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+630, 168+820 i 168+964;

6. remontu dna na wlotach do przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+620 i 168+820;

7. zespolenia przepustu zlokalizowanego w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+620 z jego wypadem;

8. uzupełnienia ubytków elementów betonowych ubezpieczających wloty i wyloty przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+630, 168+820 i 168+964;

9. odmulenia przepustu zlokalizowanego w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+630,

w terminie do dnia 30 czerwca 2017r.

W uzasadnieniu organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania.

Zdaniem organu I instancji prace wykonane przez GDDKiA polegające na odtworzeniu sklepienia przepustu, o których informował J. K. należy uznać za remont niewymagający uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do zarzutów J. K. podnoszonych w ciągu całego postępowania, Starosta [...] ustalił, w oparciu o zasoby Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, że na mapie stanowiącej założenie do mapy zasadniczej, która finalnie została opracowania w 1980 roku nie naniesiono przepustu w km 168+389 drogi krajowej nr [...]. Wobec powyższego przedmiotowy przepust, jeżeli istniał w tym miejscu, to został zlikwidowany przed rokiem 80 ubiegłego wieku. Na przedmiotowej mapie są naniesione przepusty zlokalizowane w km 168+450, 168+630, 168+820 i 168+964 drogi krajowej nr [...]. Ponadto ustalono, że w ówczesnym okresie poza robotami bitumicznymi nie były wykonywane roboty drogowe związane z remontem lub przebudową ww. przepustów. Według relacji ówczesnych pracowników w okresie lat siedemdziesiątych do dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku na przedmiotowym odcinku drogi wykonywane były prace związane z odnową drogi bez ingerencji w system odwodnienia. Powyższe prace zostały wykonane przez nieistniejące już dzisiaj [...] Przedsiębiorstwo Robót Drogowych z jednostką terenową w miejscowości K.. Ponadto dla wyjaśnienia przedmiotowego aspektu porównano ślad drogi naniesiony na w/w mapę zasadniczą z przebiegiem drogi na aktualnych mapach. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami nie stwierdzono, aby ślad drogi krajowej w obrębie analizowanych przepustów uległ zmianie.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w toku prowadzonego postępowania nie udało się wprawdzie jednoznacznie określić daty wykonania ww. przepustów oraz nie przedstawiono wystarczających dowodów, które wykazywałby, iż w latach 80 lub 90 ubiegłego wieku dokonano ich przebudowy. [...] jednak w oparciu o ww. mapę zasadniczą organ stwierdził, że przepusty istniały przed rokiem 80 a także i nie dokonano zmian w przebiegu drogi, które wymagałaby przebudowy przepustów. Ponadto przebudowa rowu polegająca na przebudowie przepustów wykonana pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230) obowiązującej do dnia 31 grudnia 2001r. nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do kwestii nieprecyzyjnego określenia miejsca lokalizacji progu zwalniającego betonowego w korycie rowu poniżej przepustu zlokalizowanego w km 168 + 964, organ wskazał, że na pierwszej stronie protokołu określono odległość progu drewnianego wykonanego z okorowanego drzewa (belki stabilizującej wyżej usytuowaną płytę betonową tworząca próg zwalniający). Ponadto odległość "50m" należy traktować jako odległość od przepustu czyli mierzoną od jego środka, którą określa się nie w linii prostej lecz względem osi rowu. Natomiast J. K. określa odległość płyty betonowej od wylotu z przepustu. Wobec powyższego określonym powyżej odległościom należy przypisać różne wartości.

Organ I instancji wskazał, że spływ wód z góry [...] w kierunku drogi krajowej nr [...] ukształtowanymi naturalnie korytami charakteryzującymi się dużymi spadkami, powoduje erozję wgłębną koryt (proces naturalny), transportując rumosz w niższe odcinki rowów w części wypłaszczonej terenu. Przepusty na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej zostały usytuowane w nieznanym bliżej okresie zgodnie z konfiguracją terenu w najniższych jego punktach. Głównym zadaniem przedmiotowych obiektów jest przeprowadzenie spływających naturalnie wód ze stoku góry gromadzących się na wysokości przepustów. Wypłaszczenie terenu przed wlotem do przepustów powoduje zatrzymywanie się części rumoszu przemieszczanego wraz z wodą (stąd też występujące zjawisko zamulania przepustów). Niższe spadki przepustów niż stoku przedmiotowej góry z której spływają wody oraz siły tarcia w przewodach betonowych powodują wyhamowanie prędkości wody. Głównym czynnikiem zmniejszającym prędkość spływu wód , a tym samym siłę erozji rzecznej wody, są kaskady ( progi zmniejszające spadek rowu) o wysokości około 1 m znajdujące się na wylocie z przepustów. Energia erozyjna wody jest częściowo pochłaniana przez wypady, które w każdym z wymienionych przepustów uległy zniszczeniu ( wypłukaniu) i wymagają remontu. Wobec tego przedmiotowe przepusty poprzez zmniejszenie prędkości przepływu wód przyczyniają się do obniżenia ewentualnych szkód powodowanych przez erozyjne (procesy naturalne) działanie wód na terenach znajdujących się poniżej drogi krajowej nr [...].

Stwierdzone podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w terenie nieprawidłowości oraz uszkodzenia przedmiotowych obiektów – zdaniem organu I instancji - nie wpłynęły na zmianę sposobu funkcjonowania ww. obiektów infrastruktury drogowej w stopniu, który mógłby być przyczyną powstania szkód. W związku z powyższym nie było przesłanek do zastosowania w przedmiotowej sprawie dyspozycji określonej w art. 64 b ustawy Prawo wodne odnoszącej się do kwestii likwidacji szkód.

W ocenie Starosty [...] stan techniczny ww. przepustów wymaga dokonania napraw, która ma na celu przywrócenie ich właściwego stanu technicznego, czyli doprowadzenie do stanu pierwotnego, którego zachowanie jest obowiązkiem właściciela urządzenia wodnego.

Natomiast zmiany stosunków wodnych w obrębie przepustów, o których wielokrotnie nadmieniał J. K. nie mogą być rozpatrywane przez Starostę [...]. Kwestia dotycząca niekorzystnych zmian stosunków wodnych na terenie miejscowości S. (między innymi w obszarze zlewni ww. przepustów co może mieć wpływ na ilość wód dopływających do przepustów) a także wykonania urządzeń zapobiegającym szkodzie jest objęta odrębnym postępowaniem prowadzonym przez Wójta Gminy G. znak: [...]

Starosta [...] wyjaśnił również, że rowy (niepełniące funkcji melioracyjnej), odwadniające tereny rolne i leśne są niewydzielone. Utrzymywanie (konserwowanie) przedmiotowych rowów należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a tym samym brak jest podstaw prawnych umożliwiających zobligowanie GDDKiA do wykonywania regulacji w/w rowów poza obrębem pasa drogowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych, organ powołał się na treść art. 64 ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie obowiązku udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego nie może być ustalone z urzędu a jedynie na uzasadniony wniosek właściciela urządzenia wodnego. Natomiast J. K. w toku postępowania nie przedłożył żadnego wniosku w oparciu o który można byłoby podjąć stosowe działania. Organ zaznaczył, że wniosek musiałby dotyczyć jedynie zwrotu kosztów utrzymania urządzeń wodnych oraz zawierać wskazanie, jakie koszty zostały poniesione w tym celu.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł J. K..

Inne decyzją z dnia 10 maja 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a", w związku z art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j.: Dz. U. 2015 r., poz. 469 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] prawidłowo zakwalifikował wniosek J. K. jako wniosek w sprawie nienależytego utrzymywanie urządzeń, tj. przepustów pod drogą krajową nr [...], w oparciu o art. 64b ustawy Prawo wodne.

Podkreślił, że organ I instancji przeprowadził wszechstronne postępowanie, co do nienależytego utrzymywania urządzeń i w zaskarżonej decyzji nałożył określone obowiązki, celem przywrócenia poprzedniej funkcji urządzeń oraz odniósł się do kwestii likwidacji szkód. Wyjaśnił również, że tylko to zagadnienie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast sprawy przedstawiane przez J. K., dotyczące odprowadzania wód bytowych, partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia, czy popełnienia przestępstwa mogą być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i karnych.

Uzasadnienie zaskrzonej decyzji uznał za wszechstronne, w którym szczegółowo odniesiono się do zarzutów strony, przedstawiając m.in. problematykę partycypacji, mimo, iż te uwagi nie dotyczyły przedmiotu niniejszej sprawy.

W ocenie Organu II instancji zarzuty dotyczące bezczynności Starosty [...] są całkowicie bezprzedmiotowe. W sytuacji wydania decyzji organu I instancji sprawa ta straciła na znaczeniu i nawet znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie jest samodzielną podstawą do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia wydanego w sprawie (vide: wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., SA/Sz [...]).

Organ odwoławczy podkreślił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji J. K. w dalszym ciągu przedstawił różne instytucje prawne. Natomiast w ocenie DZGW w K. przyjęta podstawa prawna procedowania jest prawidłowa, a zarzuty mogą być rozpatrywane w innych postępowaniach.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. K. – dalej skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, m.in. odnośnie braku konkretnych rozwiązań dotyczących art.64 b ustawy Prawo Wodne jak i kwestii likwidacji szkód.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddaleniu, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna.

Zgodnie z treścią art. 64 b ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (DZ.U.2017.1121 t.j., dalej "p.w."): "W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności". Co do zasady, urządzenie wodne powinno być należycie utrzymywane, a więc powinno być eksploatowane zgodnie z jego celem i jego przeznaczeniem. Natomiast w hipotezie zacytowanego przepisu znajdujemy dwa alternatywne warunki jego stosowania: albo, na skutek nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, nastąpiła zmiana funkcji tegoż urządzenia, albo na skutek nienależytego utrzymania urządzenia wystąpiło szkodliwe oddziaływanie na grunty. Powyższe przesłanki skutkują możliwością wydania przez właściwy organ decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nakazującego przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. W przypadku powstania szkody na przyległych gruntach oraz uszkodzenia samego urządzenia organ może nakazać likwidację szkód, jednocześnie określając warunki i termin wykonania tych czynności (tak M. K. w: Komentarz do art. 64b prawa wodnego, publ. Lex/el.). "Nienależytość utrzymywania urządzenia wodnego nie musi oznaczać nielegalności. Oczywiście niezgodny z prawem sposób utrzymywania urządzenia wodnego będzie rozumiany jako nienależyty, ale mogą to być też inne sytuacje, np. nieprawidłowości o charakterze technicznym czy niezgodność z instrukcjami obsługi takich urządzeń" (tak B. R. w: Komentarz do art. 64b prawa wodnego, publ. Lex/el.). Decyzja podejmowana na podstawie art. 64b jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, a więc pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie do organu należy decyzja o jej podjęciu lub niepodjęciu. Organem tym jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla urządzenia wodnego. W decyzji organ nakazuje przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód. Ponieważ została przedstawiona alternatywa, to do organu należy wybór rodzaju nakazu, ale faktycznie będzie on miał miejsce jedynie w przypadku zmiany funkcji urządzenia (tak B. R., op.cit.). Decyzja nie może być wydana w odniesieniu do urządzenia wodnego, które nie zostało wybudowane legalnie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Gd [...], LEX nr 2330517).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że organy procedujące w sprawie nie sprostały nakazowi wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a., to jest nie ustaliły w sprawie wszystkich istotnych okoliczności.

Pierwsze zagadnienie, jakie rysuje się w sprawie, to podnoszony przez skarżącego problem legalności urządzeń – przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+630, 168+820 i 168+964. Organ I instancji powoływał się w tej kwestii na wyjaśnienia GDDKiA, oraz dowody przedstawione przy piśmie z 19 lutego 2016r. O ile bowiem przepusty te istniałyby w dniu wejścia w życie ustawy z 24 października 1974r. Prawo wodne (DZ.U. [...]), to jest w dniu 1 stycznia 1975r., zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nie wymagałyby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast zgodnie z ust. 2, przebudowa istniejących w dniu wejścia w życie ustawy mostów i przepustów wymagała uprzedniego uzgodnienia z właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego terenowym organem administracji państwowej części hydrologicznej i hydraulicznej założeń techniczno-ekonomicznych. Na okoliczność istnienia przepustów w chwili wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 1974r., GDDKiA przy wspomnianym piśmie przedstawiła mapę topograficzną z 1964r. w skali 1:25 000, na której miały być naniesione przepusty wybudowane w ciekach wodnych w obecnej lokalizacji. Jednak mapa topograficzna dołączona do wspomnianego pisma zawiera nieoryginalne oznaczenia dotyczące kilometrażu przepustów, naniesione na mapę oryginalną co do treści, celem zaznaczenia miejsca przepustów. Jednak takie przedstawienie powoduje zniekształcenie treści oryginalnej mapy. Należałoby zatem zbadać treść mapy oryginalnej, albo jej wiernej uwierzytelnionej kopii, celem ustalenia, jak wyglądało ewentualne odwzorowanie przepustów na mapie pierwotnej, bez późniejszych naniesień, które siłą rzeczy zniekształcają oryginalną treść mapy. Taką mapą jednak organ nie dysponował, gdyż obie wersje mapy topograficznej (dołączona do pisma GDDKiA z dnia 19 lutego 2016, oraz z dnia 30 marca 2016) zawierają wspomniane naniesienia. Kolejnym przedstawionym dokumentem (przy piśmie z dnia 19 lutego 2016r.) była mapa ewidencji gruntów z lat 1966 i 1967, na której miały by być pokazane działki, po których przebiegają cieki prowadzące wody opadowe do i od przepustów. Rzeczywiście, na mapie tej zaznaczono działki dochodzące do drogi przy kilometrażu km 168+964, 168+630 oraz 168 + 450, lecz, po pierwsze, nie zaznaczono żadnej tego typu działki w kilometrażu 168 + 820, a po drugie, nie wiadomo, na jakiej podstawie GDDKiA twierdzi, że działki te oznaczają cieki wodne. Kwestie te zatem wymagają wyjaśnienia, zwłaszcza, że mapa stanowiąca założenie do mapy zasadniczej ( operat pomiarowy – księga robót 2753), która zalega w aktach sprawy, wedle Starosty [...] finalnie była opracowana w 1980r., a zatem pięć lat po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 1974r. Oczywiście, wspomniane mapy uprawdopodabniają istnienie przepustów przed rokiem 1975, pod warunkiem wszakże, że powyższe wątpliwości, zwłaszcza co do mapy topograficznej, zostaną wyjaśnione. Jak bowiem wyżej wskazano, kwestia legalności urządzenia wodnego jest relewantna dla ustaleń faktycznych w sprawie, albowiem przesądza o tym, czy urządzenie jest utrzymywane w stanie należytym w aspekcie prawnym .

Co się tyczy problemu nienależytego utrzymania urządzenia wodnego w kontekście jego stanu technicznego, to na tymże właśnie aspekcie skoncentrował się organ I instancji. Jednakże w tym obszarze upatruje Sąd naruszenia przepisu art. 64 b poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Jak już wyżej powiedziano, w świetle przesłanek tego przepisu, nienależyte utrzymanie urządzenia powodować musi albo zmianę jego funkcji, albo szkodliwie oddziaływać na grunty. W ocenie Sądu nie została właściwie zbadana w sprawie żadna z powyższych przesłanek, warunkująca możliwość zastosowania tego przepisu.

Co do pierwszej kwestii, organ wskazał, że urządzenia wodne wymagają prac naprawczych takich jak:

1. uszczelnienie przestrzeni stykowych pomiędzy kręgami betonowymi wchodzącymi w skład przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+820 i 168+964 w miejscowości S.;

2. uszczelnienie ścianek czołowych na wylocie z przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+820 i 168+964;

3. uszczelnienie ścianki bocznej lewej wypadu z przepustu w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+450;

4. naprostowanie i uszczelnienie kręgu betonowego na wlocie do przepustu zlokalizowanego w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+820;

5. remont zerodowanego dna ubezpieczonych wypadów z przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+630, 168+820 i 168+964;

6. remont dna na wlotach do przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+620 i 168+820;

7. zespolenie przepustu zlokalizowanego w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+620 z jego wypadem;

8. uzupełnienie ubytków elementów betonowych ubezpieczających wloty i wyloty przepustów zlokalizowanych w ciągu drogi krajowej nr [...] w zakresie km 168+450, 168+630, 168+820 i 168+964;

9. odmulenie przepustu zlokalizowanego w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 168+630.

Ocena powyższych uszkodzeń została dokonana w trakcie 2-ch oględzin, w dniach 4 listopada 2015r. oraz 20 września 2016r., w wyniku których sporządzono oprócz protokołu dokumentację zdjęciową na płytkach CD. Jeśli zatem zapoznać się z tą wizualną dokumentacją (CD), to trzeba dojść do wniosku, że niezależnie od uszkodzeń opisanych w protokołach, przez przepusty w sposób niezakłócony przedostaje się ciecz na drugą stronę drogi. Co prawda z materiału zdjęciowego z dnia 4.11.2015r. odnośnie przepustu km 168+630 można stwierdzić, że w jednym miejscu zgromadziły się kamienie, powodując zmniejszenie światła przepustu, ale już na zdjęciach z dnia 20 września 2016r. przepusty były z tego punktu widzenia bez zarzutu. Należy zatem postawić zasadnie pytanie, czy na skutek powyższych uszkodzeń (usterek), których naprawienie nakazał organ I instancji w decyzji, doszło do zmiany funkcji tych urządzeń wodnych. Wobec takiego pytania rodzi się kolejne, mianowicie, co jest funkcją wymienionych urządzeń. Organ odpowiedział na to pytanie w uzasadnieniu decyzji, stwierdzając, że "głównym zadaniem przedmiotowych obiektów jest przeprowadzenie spływających naturalnie wód ze stoku góry, gromadzących się na wysokości przepustów", które zostały założone w najniższych miejscach. Dodatkowo poza prowadzeniem wód przepusty pełnią funkcję podobną do kaskad – celem zmniejszenia siły erozyjnej wody, wyhamowania jej spadku. Organ wskazał, że wykryte podczas rozprawy uszkodzenia nie wpłynęły na zmianę funkcjonowania urządzeń w stopniu, który mógłby być przyczyną powstania szkód, a jedynie w stopniu wymagającym przeprowadzenia napraw. W ocenie Sądu takie stanowisko organu nie wytrzymuje krytyki w świetle materiału zdjęciowego. Pomijając w tym miejscu kwestię szkód, organ nie wyjaśnił bowiem, na czym polega ewentualna zmiana funkcji urządzeń wodnych – przepustów, w wyniku nienależytego ich utrzymania. Skoro ze zdjęć wynika, że przepusty spełniały i spełniają swoją rolę w aspekcie czysto technicznym (przepuszczają, prowadzą ciecz z jednej strony drogi na drugą), to nie sposób stwierdzić, na czym owa zmiana funkcji polega. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN, funkcją jest m.in. "zadanie, które spełnia lub ma spełnić jakaś osoba lub rzecz". Skoro zadaniem przepustu jest prowadzenie cieku naturalnie spływającego z gór z jednej strony na drugą, a w dalszej kolejności jego spowalnianie (wyhamowywanie), to nie zostało w ocenie Sądu wykazane i jednoznacznie ustalone, że takiej funkcji owe przepusty już nie spełniają. Jeszcze raz podkreślić należy, że ciek jest swobodnie przeprowadzany na drugą stronę. Jeśli zatem uznać, że funkcja główna została zachowana, to brak podstaw do wydawania nakazów przywrócenie funkcji poprzedniej w tym kontekście.

Innym aspektem tego zagadnienia ( zmiany funkcji) jest to, czy ciecz, która jest prowadzona w ten sposób, jest wodą naturalnie spływającą z gór. Jeśli dobrze rozumieć funkcję urządzeń wodnych – przepustów wskazaną przez organ, ma to być woda opadowa i roztopowa naturalnie spływająca ze stoku góry. Wynikałoby z tego, że urządzenia te nie służą do przekazywania innych cieczy poza wodami opadowymi i roztopowymi. Jeśli organ prawidłowo ustalił funkcję urządzenia, to ta kwestia, a mianowicie, czy tylko takie wody spływają przepustami, nie została w ogóle wyjaśniona. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy spływa tamtędy tylko woda opadowa, czy też także ścieki bytowe, jak zdaje się twierdzić skarżący. To zagadnienie ma bezpośredni związek z kwestią ustalenia funkcji urządzenia – mianowicie, jaką ciecz ma owo urządzenie prowadzić.

Jeśli jednakowoż zostałoby w sprawie jednoznacznie ustalone, że nienależyte utrzymanie urządzeń wodnych nie prowadziło w istocie do zmiany funkcji tych urządzeń ( którą trzeba wszakże uprzednio ustalić jednoznacznie), to trzeba zbadać jeszcze jeden aspekt, a mianowicie odpowiedzieć na pytanie, czy nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego spowodowało szkodliwe oddziaływanie na grunty; tak bowiem w sprawie twierdzi skarżący. W tym zakresie organ wypowiedział się jednoznacznie negatywnie, wskazując, że omówione usterki i uszkodzenia nie mogły doprowadzić do owych szkód. Jednakże sprawa w tym zakresie w ocenie Sądu także nie została jednoznacznie wyjaśniona. Rozpocząć trzeba od wskazania, że skarżący zdaje się twierdzić o szkodach powstałych na jego nieruchomościach. Jednakże nie zostało w sprawie w ogóle ustalone, jakie to są nieruchomości. Ich wymienienie Sąd napotkał w jednym z pism procesowych skarżącego i, jak się wydaje, są to działki nr [...], [...] i [...]. Jednakże nie ustalono jednoznacznie tej okoliczności. Nie ustalono w ogóle, które z nieruchomości leżą w okolicy którego ( których) przepustów i jak daleko, co ma bezpośredni związek z zapytaniem o możliwość szkodliwego oddziaływania na działki skarżącego. Taka możliwość jest bowiem z góry wykluczona, jeśli przepusty są w zupełnie innej części miejscowości, niż działki skarżącego, co jest dość oczywiste. Trudno zresztą z materiału mapowego zorientować się generalnie o położeniu przepustów w stosunku do działek skarżącego czy innych, gdyż archiwalna mapa zasadnicza dołączona do pisma GDDKiA z 19 lutego 2016r., na której zaznaczono położenie przepustów, wskazuje je w odwrotnej kolejności, niż mapa aktualniejsza, zgromadzona w sprawie przez Starostę ( na którą powoływał się w decyzji). Nie sposób wobec tego zorientować się, na ile twierdzenia skarżącego o szkodliwym oddziaływaniu na jego nieruchomości z powodu nienależytego utrzymania urządzeń mają rację bytu, skoro nie wiadomo, gdzie leżą przepusty oraz owe działki. Ta kwestia powinna być natomiast wyjaśniona w drodze właściwego oznaczenia materiału mapowego a także wskazania podczas ewentualnej rozprawy połączonej z oględzinami. Wówczas skarżący mógłby objaśnić swoje twierdzenia w odniesieniu do nieruchomości będących jego własnością. Wobec braku wyjaśnienia kwestii wzajemnego położenia przepustów i działek skarżącego, nie sposób w najmniejszym stopniu zweryfikować twierdzenia organu o braku szkodliwego oddziaływania.

Podobnie należy poczynić ustalenia w kwestii mającego być zasypanym ( wedle twierdzeń skarżącego) przepustu w km 168-389. Nie wiadomo w ogóle, jak miało być położone owo miejsce domniemanego przepustu (wedle skarżącego) w stosunku do jego nieruchomości. Nie wiadomo także, gdyż nie poczyniono w tej kwestii ustaleń, jak wygląda obecnie miejsce hipotetycznego zasypania, co można i trzeba było wyjaśnić w trakcie oględzin.

Mając powyższe na względzie, nie sposób przyjąć, że organy prawidłowo poczyniły ustalenia faktyczne w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 64 b ustawy prawo wodne. Po pierwsze, w świetle zebranych dowodów kwestia legalności przepustów nie została wyjaśniona w sposób jednoznaczny. Po drugie, przyjmując za wykazane utrzymywanie przepustów w stanie nienależytym, nie wykazano bez wątpliwości, na czym polegała zmiana funkcji tych urządzeń w związku z owym nienależytym stanem. Po trzecie, w ogóle nie poczyniono ustaleń, czy i jakie szkodliwe oddziaływania mogłyby zaistnieć na skutek owego utrzymywania w stanie nienależytym odnośnie gruntów należących do skarżącego, albowiem w ogóle brak ustaleń, jakie to są grunty i jakie przepusty leżą w ich pobliżu w świetle możliwości oddziaływania. W tej ostatniej kwestii mieści się także ustalenie, gdzie zlokalizowany miał być ów zasypany przepust w km 168-389, czy są jakieś ślady jego istnienia i jaki to ma związek z nieruchomościami skarżącego. Ponowne zbadanie niemodyfikowanych map powinno dać też odpowiedź na pytanie, czy na którejkolwiek z map istniał przepust wskazywany przez skarżącego w km 168-389. Wszystkie te kwestie należy wyjaśnić, prowadząc uzupełniająco dowody z map bez dodatkowych naniesień, ponowionych oględzin oraz innych dowodów, których przeprowadzenie organ uzna za konieczne.

Zauważyć też końcowo należy, że sformułowanie przepisu art. 64 b prawa wodnego jest fakultatywne, ale owa fakultatywność nie dotyczy ustalenia, czy zachodzi hipoteza tego przepisu, która była przedmiotem prowadzonych wyżej rozważań.

Nie budzą natomiast wątpliwości Sądu ustalenia organu I instancji w sprawie braku przebudowy przepustów. W tym zakresie ustalenia organu jednoznacznie dowodzą, że nie zmieniano przebiegu drogi, oraz że w roku 2016 nie dokonano powiększenia przepustów, a jedynie ich remont polegający na odtworzeniu sklepienia.

Jak najbardziej zasadna jest też konstatacja organów, iż kwestia zmiany stosunków wodnych jest sprawą odrębną, rozpatrywaną przez inny organ.

Prawidłowo też organ nie zajmował się kwestią ustalenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych, gdyż przedmiot niniejszej sprawy jest inny i dotyczy, jak to wielokrotnie podkreślono, zakresu objętego przepisem art. 64 b prawa wodnego.

Z wymienionych przyczyn, ponieważ miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 a także art. 107 § 3 k.p.a. polegające na poczynieniu ustaleń faktycznych bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz braku istotnych ustaleń w decyzjach organów obu instancji, należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić decyzję skarżoną i decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań wyżej przedstawionych i prawidłowo ustalą, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 64 b prawa wodnego.