Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2688/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 5 ust. 1 par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 464/12 w sprawie ze skargi E.L. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., II SA/Sz 464/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Szczecinie oddalił skargę E. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (ZPIWS) w Szczecinie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Szczecinie nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869, dalej: "rozp. RM z 2009"). W oparciu o orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Zachodniopomorskiego Centrum Leczenia i Profilaktyki z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. organ ustalił przebieg pracy i czynności wykonywane przez stronę, jak również stwierdził, że skarżąca choruje na przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli. Wskazano, że z oceny narażenia zawodowego wynika, iż brak jest jakichkolwiek dowodów np. w postaci pomiarów czynników szkodliwych, pozwalających określić warunki pracy, a strony postępowania podały sprzeczne informacje o narażeniu zawodowym, których nie można zweryfikować. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie można oceny narażenia zawodowego oprzeć na zeznaniach jednej ze stron, tym samym trudno bezspornie i z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że narażenie takie wystąpiło. Tym bardziej, że podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie ścisłego związku przyczynowo – skutkowego między charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi, nadto rozpoznana choroba musi być ujęta w wykazie chorób zawodowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. L. wskazując na trudne warunki wykonywanej przez siebie pracy. Pokreśliła, że nikt nie dokonywał pomiarów stężenia w powietrzu oparów kwasów żrących, ponadto przez cały dzień pracy za pomocą ust pipetowała kwas siarkowy i szczawiowy, przez co wdychała, a raczej bezpośrednio wciągała opary do płuc. Nie ma możliwości zbadania stężenia 30% NDS, a wszystkie opinie nie brały tego pod uwagę. Dodatkowo laboratorium stanowiące jej miejsce pracy mieściło się małym baraczku, w którym okna były zakryte, pomieszczenia były małe, bez żadnych wyciągów wentylacyjnych. Opary osadzać miały się na szkle laboratoryjnym tworząc biały osad.

Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją ZPIWS w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że jednostki orzecznicze tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej. Podkreślił, że w toku postępowania ustalono, że skarżąca choruje na przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli rozpoznane w 2000 r., a wartość FEV1 w tym czasie wynosiła 36% wartości należnej. W momencie rozpoznania choroby E. L. pracowała jako laborant w narażeniu na gazy drażniące, jednak wielkość tego narażenia z przeważającym prawdopodobieństwem nie przekraczała NDS. Narażenie na zapylenie (pył węglowy) występowało w okresach 03.11.1972 r. – 23.07.1981 r. oraz 01.09.1986r. – 30.09.1987 r., czyli do 13 lat przed rozpoznaniem choroby i dotyczyło jedynie momentów pobierania próbek do badań laboratoryjnych, a nie ciągłej pracy w zapyleniu. Nie został więc spełniony warunek dotyczący narażenia zawodowego określony w rozp. RM z 2009. Organ zaznaczył też, że ustalenia lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nimi związany. Odnosząc się do stanowiska odwołującej się, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a powstaniem choroby organ uznał, że wynika on z subiektywnego przekonania strony, lecz nie jest oparty o wiedzę medyczną.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Szczecinie wniosła E. L. domagając się jej uchylenia. Skarżąca w skardze ponownie odniosła się do warunków, w jakich wykonywała pracę.

W odpowiedzi na skargę ZPWIS w Szczecinie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji uznał, że organy w sposób właściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy niezbędny do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, że w ocenie dwóch uprawnionych jednostek medycznych brak jest podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Skarżąca choruje co prawda na przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które zostało rozpoznane w 2000 r., a wartości FEV1 kształtowały się następująco: rok 2000 – 36%, rok 2005 – 32%, rok 2008 – 39%, 2009 – 46% wartości należnej. Dane te świadczą o trwałym upośledzeniu sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV 1) poniżej 60% wartości należnej. Jednakże stwierdzone upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc stanowi tylko jeden z warunków uznania tego schorzenia za chorobę zawodową. W niniejszej sprawie nie został natomiast spełniony drugi warunek określony w pkt 5 załącznika do wykazu chorób zawodowych, tj. wystąpienie na stanowisku pracy w ostatnich latach pracy zawodowej w co najmniej 30% przypadków przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń pyłów lub gazów drażniących. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że dokonując oceny narażenia na pyły lub gazy w środowisku pracy, organy orzekające dokonały szczegółowej analizy karty oceny narażenia zawodowego, twierdzeń skarżącej oraz pracodawcy w zakresie warunków pracy. W sytuacji, gdy w okresie ostatnich dziesięciu lat pracy skarżącej nie dokonywano badań w miejscu jej wykonywania stężeń pyłów i gazów drażniących, to za racjonalne uznać należy stanowisko organów inspekcji sanitarnej, że pomimo stwierdzenia trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEVI) poniżej wartości 60%, narażenie na pyły i gazy drażniące powyżej 30% normatywne z wysokim prawdopodobieństwem nie występowało. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a powstałym schorzeniem, sąd wojewódzki stwierdził, że wynikają one z subiektywnego przekonania strony, lecz nie są poparte dowodami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. L. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób łamiący zasadę prawdy obiektywnej oraz naruszało obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, określony w art. 7 i art. 77 K.p.a., co w efekcie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny oraz wybiórczy, jedynie na podstawie dowodów dopuszczonych przez organy, z pominięciem inicjatywy strony oraz naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak właściwego uzasadnienia wyroku. Podniesiono w niej, że sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów, nie odnosząc się do żądań strony powołania niezależnego biegłego, który "w sposób wystarczający rozsądziłby spór i wyjaśnił wątpliwości".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Postępowanie w sprawie chorób zawodowych prowadzone było w sposób określony przepisami rozp. RM z 2009. Właściwy państwowy inspektor sanitarny, a był nim PPIS w Szczecinie, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczął postępowanie, kierując skarżącą na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do właściwej jednostki orzeczniczej I stopnia. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozp. RM z 2009 właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3 cyt. przepisu. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozp. RM z 2009). Takie orzeczenie w sprawie zostało wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie, który orzekł o braku podstaw do rozpoznania u E. L. choroby zawodowej. Pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, stosownie do treści § 7 ust. 1 rozp. RM z 2009, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. E. L. zakwestionowała prawidłowość orzeczenia lekarskiego, z tym że wobec braku zgody lekarza rodzinnego, nie poddała się badaniu w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. W tych okolicznościach ta jednostka orzecznicza II stopnia wydała opinię w oparciu o zebraną dokumentację lekarską i kartę narażenia zawodowego wydając opinię, w której stwierdzono brak podstaw do rozpoznania etiologii zawodowej w postaci przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli. W konsekwencji PPIS w Szczecinie orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ta decyzja została utrzymana w mocy przez ZPWIS w Szczecinie, będąc z kolei przedmiotem kontroli sądu a quo.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. 1). Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, to zaś, że strona nie zgadza się z motywami, którymi kierował się sąd nie oznacza, że uchybiono cyt. przepisowi. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2013 r., II GSK 412/12, LEX nr 1374780). Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 3 K.p.a. Cyt. przepisy kolejno określając, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", oraz że "Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania". Analiza wywodów zawartych w skardze kasacyjnej zdaje się wskazywać, że strona oczekiwałaby przeprowadzenia w istocie eksperymentu z udziałem biegłego po to, by odtworzyć realia wykonywanej w przeszłości przez siebie pracy, w sposób taki, w jaki opisała ją w pismach procesowych. Żądania powołania biegłego, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, skarżąca nie wnosiła w toku postępowania, skarga kasacyjna nie zawiera ponadto zarzutu naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. wedle którego "Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy".

Niesporne jest, że postępowanie prowadzone przez organy inspekcji sanitarnej odnosiło się do takiej choroby zawodowej, która w załączniku do rozp. RM z 2009 została określona w l.p. 5, jako "przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 60% wartości należnej, wywołane narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń. Cyt. załącznik określa okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym określa na 1 rok. Podzielić należy stanowisko prezentowane w wyroku sądu wojewódzkiego, że choć u skarżącej stwierdzono objawy przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc, to brak jest stwierdzenia przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń w co najmniej 30% przypadków na stanowiskach pracy w ostatnich 10 latach pracy zawodowej. Ustalenia te zostały poczynione przez organy zgodnie z regułami ujętymi w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Te okoliczności należały oddalić skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 184 Ppsa.

Sąd nie orzekał o wynagrodzeniu z tytułu zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu, albowiem w tych sprawach orzeka właściwy sąd wojewódzki na posiedzeniu niejawnym (por. art. 254 §1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 Ppsa).