Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 942/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1i 2, art. 141 par. 4, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del.NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.P., J.Ż. i M.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 586/11 w sprawie ze skargi M.Ż., J.Ż. i S.P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 586/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.Ż., J.Ż. i S.P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania M. i J. Ż. oraz S.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] nakazującej ww. inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. pomieszczeń zaplecza socjalnego na strychu nieużytkowym lokalu gastronomicznego "[...]" przy ul. T.K. w Suwałkach, znajdujących się na poddaszu ww. budynku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 12 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk, w związku z pismem Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej z dnia 2 listopada 2009 r. informującym o zmianie sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy w obiekcie "[...]" przy ul. K. w Suwałkach, wszczął w stosunku do J. i M.Ż. oraz S. i B.P. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego i oględzin ustalono, że na strychu w omawianym budynku znajduje się wydzielony ściankami lokal mieszkalny, składający się m.in. z korytarza, pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz dwóch pokoi. Z kolei według wyjaśnień złożonych podczas wizji lokalnej ustalono, że ww. lokal jest użytkowany jako lokal mieszkalny przez J.Ż. od 2008 r. W związku ze zmianą sposobu użytkowania organ wszczął postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia popełnionej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Mając na względzie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestorzy nie wypełnili nałożonych obowiązków, PINB Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] nakazał właścicielom obiektu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Powyższa decyzja została uchylona przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk decyzją z dnia [...].12.2010 r. znak: [...] umorzył, wszczęte w dniu [...] listopada 2009 r., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy z przeznaczeniem na lokal mieszkalny. W uzasadnieniu organ podniósł, że podczas rozprawy administracyjnej Z.P., M.Ż. i B.P. oświadczyli, że na przedmiotowym strychu znajdują się pomieszczenia zaplecza socjalnego dla pracowników lokalu gastronomicznego "[...]" oraz, że poddasze jest użytkowane przez pracowników i właścicieli jako zaplecze socjalne. W związku z powyższymi ustaleniami organ stwierdził, że będzie prowadził postępowanie naprawcze w stosunku do zaplecza socjalnego lokalu gastronomicznego.

W oparciu o całość zgromadzonych akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na użytkowy z przeznaczeniem na lokal socjalny

w tym obiekcie.

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk wstrzymał na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) użytkowanie pomieszczeń zaplecza socjalnego w przedmiotowym budynku i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 10 marca 2011r., następujących dokumentów: 1) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego lub jego części oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładami obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, 2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) uzgodnienia lub opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej użytkowania strychu, jako pomieszczeń zaplecza socjalnego, 4) uzgodnienia lub opinii rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii użytkowania strychu, jako pomieszczeń zaplecza socjalnego. Ponadto organ pierwszej instancji pouczył inwestorów, iż w razie przedłożenia żądanej dokumentacji w drodze osobnego postanowienia zostanie naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku jej nieprzedłożenia organ nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu.

W związku z niedopełnieniem w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. jako strychu nieużytkowego.

Od powyższej decyzji M. i J.Ż. oraz S.P. złożyli odwołanie, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że zmiana sposobu użytkowania strychu z nieużytkowanego na pomieszczenie socjalne, została zgłoszona dnia 8 marca 2010r. oraz została przyjęta przez Prezydenta Miasta Suwałk w ramach tzw. "milczącej zgody organu", oraz zaznaczyli, iż prace adaptacyjne zostały wykonane na podstawie pozwolenia nr [...] Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 24 marca 2010 r.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bez wątpienia wystąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania ze strychu nieużytkowanego na pomieszczenia zaplecza socjalnego, gdyż inwestorzy zmienili warunki bezpieczeństwa pożarowego, co wynika przede wszystkim z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Suwałkach z dnia 2 listopada 2009 r. W związku zaś z faktem, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, to tym samym zdecydowali się na odstąpienie od legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że prawidłowa jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk, wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazująca inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu PWINB w Białymstoku stwierdził, że są one bezzasadne. Wskazał, że pozwolenie nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 24 marca 2010 r. (wykonującego zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), udzielało pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na adaptacji strychu, jednakże nie była to decyzja o pozwoleniu na budowę, co zresztą znajduje się w pouczeniu do ww. decyzji. Ponadto PWINB stwierdził, że fakt złożenia w dniu 8 marca 2010 r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, nie może być uznany za skuteczny, gdyż w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego, zmiana może być dokonana dopiero po wyrażeniu zgody przez organ (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta Suwałk), a nie po wykonaniu wszystkich robót i przystąpieniu do użytkowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli M.Ż., J.Ż. i S.P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolne uznanie, że skarżący dokonali zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania strychu i przedmiotowe poddasze winno pozostać w dalszym ciągu jako strych nieużytkowy, w sytuacji kiedy na podstawie zgłoszenia oraz ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia, odwołujący dokonali prac adaptacyjnych nieużytkowego poddasza na cele socjalne;

2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na względzie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczyli argumenty przywołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Białymstoku wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 13 września 2011 r. połączono sprawy zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Bk 586/11 i II SA/Bk 587/11 do wspólnego rozstrzygnięcia, ponieważ skargi w tych sprawach dotyczyły tej samej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. stwierdził, że organy obydwu instancji wydały prawidłowe decyzje, nakazując skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu z pomieszczeń socjalnych na strych nieużytkowy, znajdujący się na poddaszu lokalu gastronomicznego "[...]" w Suwałkach. Sąd I instancji wskazał, iż pozwolenie na użytkowanie obiektu "[...]" wydane decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk nie obejmowało poddasza budynku, które pozostało jako strych nieużytkowy. Podczas oględzin lokalu w dniu 18 grudnia 2009 r. pracownicy PINB stwierdzili, że strych został przekształcony na lokal użytkowy – umeblowany i wyposażony we wszelkie media, zaś sami Skarżący przyznali, iż od 2008 r. zamieszkuje w nim J.Ż. W ocenie Sądu I instancji słusznie więc organy uznały, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu z nieużytkowego na użytkowy. Wbrew przekonaniu skarżących, zmiana ich stanowiska w dniu 22 listopada 2010 r., polegająca na twierdzeniu, że strych stanowi zaplecze socjalne dla lokalu gastronomicznego (a nie mieszkanie), nie ma znaczenia dla istoty samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z tego powodu organ wszczął jedynie nowe postępowania (poprzednie umorzył). W ocenie Sądu I instancji dokonanie przez skarżących w dniu 8 marca 2010 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w celu zmiany użytkowania strychu z nieużytkowego na pomieszczenie socjalne było zwyczajną fikcją. Organy nadzoru budowlanego wykazały, że roboty adaptacyjne strychu zostały wykonane przed zgłoszeniem, tj. przed 8 marca 2010 r., a prawdopodobnie już w 2008 r., skoro zamieszkiwał tam J.Ż. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż zgłoszenie przez skarżących w dniu 8 marca 2010 r. do Urzędu Miejskiego w Suwałkach "zamiaru" dokonania adaptacji strychu, nie odniosło skutku prawnego, nawet przy braku sprzeciwu organu. Sąd podkreślił, iż skarżący nie skorzystali z możliwości legalizacji samowolnej zmiany użytkowania, ponieważ nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Zatem organ słusznie wydał decyzję nakazującą przywrócenie strychu do stanu pierwotnego w oparciu o treść art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd I instancji wyjaśnił, iż przepis ten nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części w przypadku niewykonania w terminie obowiązków nałożonych wcześniejszym postanowieniem. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie samowolnej zmiany użytkowania strychu w sytuacji legitymowania się przez inwestorów zgłoszeniem oraz pozwoleniem nr [...] Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] marca 2010 r. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja nr [...] rzeczywiście została wydana skarżącym przez Prezydenta Miasta Suwałk w dniu [...] marca 2010 r. Nie jest to jednak pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, wydane w świetle prawa budowlanego, a jedynie zgoda Prezydenta Miasta Suwałk wykonującego zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac adaptacyjnych strychu w budynku, wpisanym do rejestru zabytków. W tejże decyzji zostało zawarte pouczenie, że inwestorzy nie są zwolnieni "z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Wobec tego przedkładanie w/w decyzji Konserwatora Zabytków jako decyzji zezwalającej na adaptację strychu, nie może być skuteczne w świetle art. 30 Prawa budowlanego, o czym skarżący wiedzieli, chociażby z przytoczonego pouczenia. Sąd I instancji uznał, iż organ słusznie ocenił nieskuteczność zgłoszenia dokonanego w dniu 8 marca 2010 r., czyli po fakcie zmiany sposobu użytkowania strychu z nieużytkowego na użytkowy. Nie ma przy tym znaczenia, czy zmiany dokonano na cele socjalne, czy mieszkalne. Sąd I instancji podkreślił, że istotna jest okoliczność samowolnie dokonanej zmiany przeznaczenia strychu z nieużytkowanego na użytkowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym został ukształtowany pogląd, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed datą zgłoszenia, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.02.2007 r. sygn. akt II OSK 365/06; wyrok z dnia 14.05.2003 r. sygn. akt II SA/Bk 72/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.10.2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1244/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24.01.08 – II SA/Bk 726/07). Sąd I instancji podzielił powyższy pogląd uważając, że zgłoszenie dokonane w dniu 8 marca 2010 r. nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.P., J.Ż. oraz M.Ż. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wskutek:

a) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez dowolne uznanie, że było zwyczajną fikcją dokonanie przez skarżących w dniu 08 marca 2010 r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w celu zmiany użytkowania strychu, bo roboty te zostały wykonane wcześniej, a w konsekwencji przedmiotowe poddasze winno pozostać w dalszym ciągu jako strych nieużytkowy,

b) niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118ze zm.);

- niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a.;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i sporządzenie uzasadnienia wyroku o treści nie odpowiadającej prawem przypisanym wymogom.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niewątpliwym w sprawie jest, że w dniu 13 października 2009 r. skarżący złożyli wniosek do Prezydenta Miasta Suwałk o zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, a w dniu 28 października 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w dniu 10 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta Suwałk zawiesił postępowanie. Skarżący w dniu 08 marca 2010 r. złożyli do Prezydenta Miasta Suwałk zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania poddasza na pomieszczenia socjalne oraz wniosek do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac adaptacyjnych poddasza na cele socjalne, który pozwoleniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. udzielił skarżącym zezwolenia na prowadzenie tych prac. Wskazano, że obecnie poddasze jest użytkowane jako pomieszczenie socjalne, przy czym prace adaptacyjne poddasza skarżący wykonali dopiero na podstawie pozwolenia na prace adaptacyjne i po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza, przy czym organ w tym terminie nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem skarżących kasacyjnie ustalenie Sądu I instancji, że zwyczajną fikcją było dokonanie przez skarżących w dniu 08 marca 2010 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w celu zmiany użytkowania strychu, bo roboty te zostały wykonane wcześniej, a prawdopodobnie już w roku 2008, pozostaje w oczywistej sprzeczności z pozwoleniem Prezydenta Miasta Suwałk nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. (wykonując zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), udzielającym skarżącym pozwolenia na prowadzenie prac adaptacyjnych poddasza, pozwoliło Sądowi I instancji uniknąć konieczności pochylenia się nad oceną, czy zmiana przeznaczenia strychu nieużytkowego na pomieszczenie socjalne pociągała za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. W przekonaniu skarżących, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przeciwnym wypadku, Sąd doszedłby do przekonania, że zmiana przeznaczenia strychu na pomieszczenie socjalne nie pociągała za sobą zmiany warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania, a więc nie stanowiła istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc proponowana zmiana wymagała jedynie zgłoszenia, co skarżący uczynili w dniu 08 marca 2010 r., a dopiero później zostały wykonane prace adaptacyjne strychu. Zdaniem skarżących kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest całkowicie arbitralne bowiem ogranicza się do ogólnikowych twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Podstawy te sprowadzały się do zarzutów obrazy przepisów prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

W przedmiotowej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie są uzasadnione.

Zaskarżonym wyrokiem nie naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej, gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom powyższego przepisu i nie uniemożliwia kontroli kasacyjnej orzeczenia, jeżeli przyjmie się ustalenia stanu faktycznego wynikające z akt sprawy.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jeżeli więc, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy jest pełny i zawiera dowody, które pozwalały na ustalenie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym charakteru wykonanych przez skarżących kasacyjnie robót budowlanych, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ustalenia fatyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zatem nie można również zgodzić się z poglądem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., gdyż nie było podstaw do uwzględnienia skargi, a stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym jest jasny i nie wymagał uzupełnienia.

Należy bowiem mieć na względzie, że stosownie do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Następnie właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonych obowiązków i - w przypadku stwierdzenia ich wykonania - ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wystąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania ze strychu nieużytkowanego na pomieszczenia zaplecza socjalnego. Wykonane przez skarżących prace doprowadziły do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego co zostało potwierdzone pismem Komendanta Miejskiego Państwowej straży pożarnej w Suwałkach w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. Następnie PINB Miasta Suwałk postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń zaplecza socjalnego i zobowiązał inwestorów do złożenia wymaganych dokumentów. Bezspornym również jest, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich w drodze postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, tym samym nie było możliwe zastosowanie procedury legalizacyjnej opisanej w ust. 2 i 3 art. 71a Prawa budowlanego i należało wydać decyzję w oparciu o ust. 4 powyższego przepisu.

Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie istotne było ustalenie, czy inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania strychu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zmiana sposobu użytkowania strychu z nieużytkowanego na pomieszczenie socjalne została zgłoszona w dniu 8 marca 2010r. oraz przyjęta przez Prezydenta Miasta Suwałk w ramach tzw. milczącej zgody, a prace adaptacyjne zostały wykonane na podstawie pozwolenia z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] udzielonego przez Prezydenta Miasta Suwałk.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. stanowisko jest całkowicie nieuprawnione. Bowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji roboty adaptacyjne strychu zostały wykonane jeszcze przed zgłoszeniem z dnia 8 marca 2010 r., gdyż jak wynika z akt sprawy inwestorzy już w dniu [...] października 2009 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegające na zmianie sposobu użytkowania poddasza z nieużytkowanego na cele mieszkalne, następnie pismem z dnia 5 listopada 2009 r. inwestorzy dokonali korekty wniosku o zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowanego na pomieszczenie socjalne związane z podstawową funkcją gastronomiczną. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 18 grudnia 2009 r. (k-30 akt administracyjnych) na strychu znajdował się wydzielony ściankami lokal mieszkalny składający się m.in. z korytarza, pokoju z aneksem kuchennym, sypialni oraz dwóch pokoi. Z wyjaśnień złożonych podczas wizji lokalnej wynika, iż omawiany lokal jest użytkowany jako lokal mieszkalny przez J.Ż. od 2008 r. Powyższe ustalenia ewidentnie wskazują na to, że prace adaptacyjne zostały wykonane przed dniem 8 marca 2010 r., zatem zgłoszenie dokonane w tym dniu przez inwestorów nie mogło odnieść zamierzonego skutku prawnego, nawet przy braku sprzeciwu organu.

Natomiast pozwolenie Prezydenta Miasta Suwałk (wykonującego zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) z dnia [...] marca 2010 r. owszem udzielało pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jednakże nie zwalniało inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Powyższe wynika jednoznacznie z pouczenia zawartego w ww. pozwoleniu. Wobec powyższego powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na ww. pozwolenie nie może być skuteczne w świetle art. 30 ustawy Prawo budowlane. Zatem zarówno organy jak i Sąd I instancji dokonały właściwej oceny, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonana przed uzyskaniem zezwolenia na jej dokonanie stanowiła samowolę budowlaną.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę stwierdzić należy, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący bezzasadnego pominięcia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie jest uzasadniony i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.