Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1471/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić M.S. 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

1. M. S. (dalej: "skarżący") w dniu 4 czerwca 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] października 2020 r., w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r., oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r., zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. (dalej: "Uchwała o odstąpieniu").

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z faktu przysługiwania mu prawa współwłasności nieruchomości - na którą składa się działka nr [...] - objętej Uchwałą o odstąpieniu. Bezpośrednim skutkiem podjęcia Uchwały o odstąpieniu jest przesądzenie o definitywnym ograniczeniu przysługującego skarżącemu prawa własności. Nieruchomość należąca do skarżącego pozostaje przeznaczona pod projektowaną drogę oznaczoną jako 3 KD-D(g). Jest to ingerencją w uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały o odstąpieniu szeroko wskazując w uzasadnieniu skargi na naruszenia postanowień Konstytucji i przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741; dalej: "u.p.z.p.:).

2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] w piśmie z 15 lipca 2021 r. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano między innymi na to, że skarżona Uchwała o odstąpieniu od przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego, Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Rada jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie prawa planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losie wszczętej procedury planistycznej. Rada może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

1. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (tj. pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 651/19).

2. Istota spraw sprowadza się do oceny charakteru prawnego Uchwały o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i analizy "interesu prawnego" skarżącego w zakresie możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego

Zaskarżona uchwała jest uchwałą odstąpienia od uchwały w sprawie przystąpienia wydanej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałę, o przystąpieniu podejmuje Rada z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie właściwego planu miejscowego.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego docelowego zagospodarowania przestrzennego terenu nią objętego ostatecznie nie przesądza, ale jest warunkiem koniecznym dalszej procedury planistycznej, w szczególności sporządzenia projektu takiego planu, zapewnienia wymogów co do współdziałania z właściwymi organami, wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, zgromadzenia wniosków i uwag do tego projektu oraz odniesienia się do nich, przedstawienia projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały, a w końcu doprowadzenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, do poddania tej uchwały publikacji jako warunku wejścia jej w życie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 654/20).

W ocenie Sądu, skoro Rada Gminy "podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" to może również podjąć uchwałę o "odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zarówno uchwała o "przystąpieniu" jak i uchwała o "odstąpieniu" od przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami prawa miejscowego. Uchwały te nie wywołują skutków materialnoprawnych i mają charakter formalny. Nie przesądzają przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiadają się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Inaczej mówiąc, uchwała o "przystąpieniu" jak i uchwała o "odstąpieniu" do sporządzenia planu miejscowego mają jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać im charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. Uchwały te nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 623/08; wyrok WSA w Gdańsku z 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 288/08; wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 274/09).

Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W związku z powyższym, należało uznać, że zakwestionowana przez skarżącego Uchwała o odstąpieniu nie narusza jego indywidualnego interesu prawnego. Art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w wyżej powołanej normie prawnej, jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu Uchwały o odstąpieniu wskazano, że: "(...) Realizowana zmiana planu polegała na likwidacji odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] łączącej ulicę [...] z ulicą [...]. Łącznik drogi wyznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony symbolem [...] w zakresie objętym realizowaną zmianą planu na podstawie przedmiotowych uchwał był przedmiotem zaskarżeń do WSA, następnie do NSA (sygn. akt II OSK. 2310/13). WSA uznał, że przebieg planowanej drogi jest racjonalnie powiązany z istniejącym układem komunikacyjnym w najbliższej okolicy i to rozwiązanie planistyczne jest potrzebne dla udrożnienia układu komunikacyjnego w tej części miasta. Następnie NSA (wyrok z dnia 22.04.2015 r.) podtrzymał wyrok WSA uznając , że sąd I instancji słusznie uznał, że organ gminny nie nadużył tzw. władztwa planistycznego, a kwestionowane przez skarżących rozwiązanie planistyczne tj. budowa ul. [...] (symbol [...]) jest racjonalne z punktu widzenia konieczności udrożnienia układu komunikacyjnego w tej części miasta. Ponadto łącznik znajduje się w strefie oddziaływania od istniejącej linii wysokiego napięcia w której jest szkodliwe przebywanie dla zdrowia i życia z uwagi na oddziaływanie pola elektrycznego i elektromagnetycznego co uniemożliwia jego inne zagospodarowanie".

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżona Uchwała Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta m.in. w oparciu o wydane w trakcie trwającej procedury planistycznej orzeczenia WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa2578/12) oraz NSA (sygn. akt II OSK 2310/13). Rada posiada samodzielność oraz swobodę decydowania o losie wszczętej procedury planistycznej. Rada może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy pianistycznej. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zadaniem Sądu jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu "interesu prawnego". W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi w obecnym stanie prawnym odrzucenie skargi, a nie jej oddalenie.

Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o charakter prawny tej uchwały, to jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze uchwała o przystąpieniu jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że pozostaje w zakresie "sprawy z administracji publicznej", bowiem bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego. Nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy judykatury, które stoją na stanowisku braku interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki: NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; postanowienie NSA z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11; postanowienie WSA w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13). Zatem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie narusza indywidualnego interesu prawnego wnoszącego skargę, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W innym wyroku z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 81/13) NSA podkreślił, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2008, s. 145 i 146).

Powyższe rozważania dotyczą również uchwały w przedmiocie "odstąpienia" od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnieniem istotnym, do którego należy odnieść się z punktu widzenia prawidłowości trybu sporządzenia planu, jest kwestia dotycząca możliwości odstąpienia przez gminę od rozpoczętych prac planistycznych. Przyjmując założenie, że gmina, która posiada władztwo planistyczne, może z własnej inicjatywy podjąć uchwałę o "przystąpieniu" do sporządzenia planu, to może ona również zdecydować o niekontynuowaniu podjętych prac. Rzeczą istotną jest jednak, aby rada gminy w formie stosownej uchwały powiadomiła o tym właścicieli (użytkowników wieczystych) działek położonych na terenie objętym pierwotną uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Adresaci takiej uchwały, kwestionując zasadność odstąpienia przez gminę od sporządzenia planu, nie będą mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Nie można uznać bowiem, iż przysługuje im legitymacja skargowa. Uznanie, że interes prawny adresatów takiej uchwały został naruszony wskutek podjęcia uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu, wydaje się trudne do zaakceptowania. Pozostają oni bowiem w takiej samej sytuacji, w jakiej byli wcześniej. Ekspektatywa polepszenia sytuacji prawnej skarżącego (tj. nie przeznaczanie nieruchomości skarżącego pod projektowaną drogę) nie jest naruszeniem "interesu prawnego" o jakim mowa w art. art. 101 ust. 1 u.s.g.

4. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina sporządza fakultatywnie w zależności od potrzeb. Wobec tego odstąpienie od czynności fakultatywnych czyli dalszych prac planistycznych nie może stanowić naruszenia interesu prawnego, lecz jedynie interesu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/06). Rada posiada samodzielność oraz swobodę decydowania o losie wszczętej procedury planistycznej. Rada może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy pianistycznej (tj. odstąpić od sporządzenia planu).

Podsumowując należy wskazać, że uchwała o "przystąpieniu" do sporządzenia planu miejscowego jak i uchwała o "odstąpieniu" od sporządzania planu miejscowego:

- mają jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter; nie można nadać im charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15);

- nie stanowią "przepisów prawa miejscowego" (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14); w orzecznictwie podkreśla się że uchwała rady gminy o odstąpieniu od obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego nie może być uznana za przepis prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 258/09);

- nie naruszają aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących; nie regulują nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących podmiotów oraz ich sytuacji materialnoprawnej; nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany; uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18);

- rolą uchwały w sprawie "przystąpienia" do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 828/11) a rolą uchwały o "odstąpieniu" – zaniechanie planowanych prac planistycznych;

- uchwała o "przystąpieniu" do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną a konsekwencją podjęcia tej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. IV SA/Wa 623/08); podobnie konsekwencją uchwały o "odstąpieniu" jest zakończenie tego procesu;

- niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o "przystąpieniu" do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/04); analogiczną uwagę można odnieść do uchwały o "odstąpieniu";

- uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta w trybie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej tj. o zmianie planu (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 274/09).

5. W ocenie Sądu, dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. To normy uchwalonego planu miejscowego bezpośrednio kształtują sytuację prawną jednostek organizacyjnie niepodporządkowanych organom administracji publicznej, tj.: osób fizycznych (w szczególności mieszkańców gminy, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze gminy), osób prawnych (np. spółek zamierzających realizację przedsięwzięć inwestycyjnych na obszarze gminy), a także jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Ustalenia planistyczne są również wiążące dla organów administracji publicznej. Ochrony sądowej swoich praw skarżący będzie mógł domagać się zatem, wnosząc ewentualną skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie ona podjęta.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała odstępująca od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niczego w zakresie sytuacji prawnej skarżącego nie zmienia.

Podsumowując, znaczenie prawne uchwały o odstąpieniu bądź przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. uchwały intencyjnej) jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, odstępującym bądź wszczynającym procedurę planistyczną, określający granice obszaru objętego projektem planu. Są to uchwały, które ze swej istoty nie wywołują skutków materialnoprawnych, nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym daną uchwałą. W związku z tym, odstąpienie od dalszych prac planistycznych we wskazanym zakresie nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, lecz jedynie interesu faktycznego.

6. Skargę należało w związku z tym odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. art. 101 ust. 1 ust. 1 u.s.g. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.