Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2965/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 200 i 206
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzja z [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "Kolegium", "SKO") po rozpatrzeniu odwołania [...] Zakładów [...] S.A. w W. (dalej "skarżącej", "Spółki") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta", "organu pierwszej instancji") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

1. Wnioskiem z dnia 21 lipca 2009 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakłady [...] w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] oraz przy ul. [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna [...] w obrębie [...] i działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni wszystkich trzech działek [...] m², uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jest posiadanie przez te osoby prawa zarządu gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Prawo zarządu mogło przysługiwać tylko w przypadku uzyskania takiego tytułu w formie przewidzianej prawem. Zdaniem organu prawo zarządu musi wynikać z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem".

Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakłady [...] w W. dysponowało prawem zarządu przedmiotowych nieruchomości. Nie zachowały się bowiem dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Także zeznania świadka, oświadczenie byłego pracownika przedsiębiorstwa oraz oświadczenie wszystkich członków zarządu [...] Zakładów [...] S.A., złożone w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie pozwalają na przyjęcie, że przedsiębiorstwo w dniu 5 grudnia 1990r. dysponowało prawem zarządu przedmiotowych gruntów. Organ podkreślił, że zarówno w treści oświadczenia członków zarządu, zeznaniach świadka, jak i oświadczeniu byłego pracownika, nie został powołany konkretny dokument, z którego wynikałoby posiadanie przez przedsiębiorstwo na dzień 5 grudnia 1990r. prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości. Z kolei z przeprowadzonej analizy powołanych przez pełnomocnika skarżącej przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. dokumentów wynika, że nie mogły one dotyczyć przedmiotowych gruntów, gdyż były wydane w latach 1969-1976. Natomiast grunt położony przy ul. [...], stanowiący działkę ew. nr [...] z obrębu [...] oraz grunty położone przy ul. [...] oznaczone jako działka nr [...] i [...] dopiero decyzjami z dnia [...] kwietnia 1978 r., [...] kwietnia 1978 r. i [...] listopada 1979 r. zostały wywłaszczone.

3. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 200 oraz art. 206 ustawy w związku z § 4 ust. 3 oraz § 5 rozporządzenia, art. 206 ustawy w związku z § 4 ust. 3, art. 12 w związku z art. 11 ustawy, a także art. 7, 8, 75, 77 i 80 K.p.a. W ocenie skarżącej, wykazała ona, w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia, że przedsiębiorstwo państwowe posiadało w dniu 5 grudnia 1990r. prawo zarządu przedmiotowych działek. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej, została wykazana zeznaniami przesłuchanych w sprawie świadków, oświadczeniem wszystkich członków zarządu [...] Zakładów [...] S.A., a także dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy.

III. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje:

1. W celu stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i urządzeń, znajdujących się na tych gruntach, niezbędne jest wykazanie, iż skarżącej w dniu 5 grudnia 1990r. przysługiwało prawo zarządu tych nieruchomości. Fakt istnienia tego prawa powinien zostać wykazany za pomocą co najmniej jednego z dokumentów, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a w przypadku niezachowania się tych dokumentów - za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń strony. Skarżąca nie przedstawiła żadnych z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, z których treści wynikałoby, że jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu spornych nieruchomości. Przy czym organ pierwszej instancji poczynił starania mające na celu ustalenie, czy istnieje dokumentacja wykazująca prawo zarządu. Pomimo zwrócenia się do właściwych jednostek organizacyjnych organ pierwszej instancji nie otrzymał dokumentu, z którego treści wynikałoby, że prawo zarządu zostało przyznane skarżącej.

2. Zdaniem organu odwoławczego istnienia prawa zarządu nie dowodzą dokumenty określające wysokość opłaty za użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, w sytuacji, gdy brak jest w nich jakiejkolwiek wzmianki o decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania, czy zarządu. Przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wtedy, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zginęła lub uległa zniszczeniu. Istnienia prawa do zarządu nie dowodzą również przywołane przez pełnomocnika skarżącej decyzje wydane w latach 1969-1976, bowiem przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczona dopiero decyzjami wydanymi w latach 1978-1979.

3. Odnosząc się do treści zeznań przesłuchanego w niniejszej sprawie świadka A. K., treści oświadczenia złożonego przez członków zarządu skarżącej w dniu 8 czerwca 2012r., jak również treści oświadczenia W. A. z dnia 19 marca 2012r., Kolegium uznało, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości oraz prawa własności znajdujących się na nich budynków i innych urządzeń. Oświadczenie członków zarządu skarżącej Spółki nie powołuje się bowiem na żadną konkretną podstawę prawną, na mocy której skarżąca nabyłaby to prawo. Stwierdzając istnienie prawa skarżącej do nieruchomości, członkowie zarządu powołują się jedynie na regulacje wewnętrzne skarżącej obowiązujące w latach 70 i 80, przyjętą praktykę oraz informacje uzyskane od wieloletnich pracowników przedsiębiorstwa. Z oświadczenia tego nie wynika więc, aby posiadanie przez skarżącą prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej przez odpowiedni organ i odnoszącej się do przedmiotowej nieruchomości. Zeznania świadków i oświadczenie są w ocenie Kolegium zbyt ogólnikowe i nieprecyzyjne, aby można było z nich wysnuć w sposób jednoznacznym, że skarżące Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu spornych nieruchomości. Tym samym oświadczenie to nie spełnia wymogów określonych w § 4 ust. 3 rozporządzenia, niezbędnych do stwierdzenia istnienia prawu zarządu skarżącego do przedmiotowych gruntów.

Zdaniem Kolegium także zeznania przesłuchanego w sprawie świadka A. K. nie dają podstawy do stwierdzenia, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. skarżącej przysługiwało prawo zarządu przedmiotowymi nieruchomościami. Przesłuchany świadek zeznał, m.in. że wszelkie działania inwestycyjne mogły być rozpoczęte po uzyskaniu prawa do gruntu. Świadek zeznał, że widział decyzje o przekazaniu w użytkowanie terenów na rzecz skarżącej, wystawione przez Urząd [...]. Zdaniem organu powołana przez świadka okoliczność, iż widział on decyzje wystawione przez Urząd [...], nie daje podstawy do stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu. Poza wskazaniem organu, jaki wydać miał te decyzje, świadek w żaden sposób nie identyfikuje tych dokumentów. Świadek stwierdził również, że przedmiotem decyzji, które widział było przekazanie terenów w użytkowanie. Treść zeznań świadka jest w tym zakresie sprzeczna z treścią złożonego do akt sprawy przez skarżącego oświadczenia W. A. z 19 marca 2012r. W. A. oświadczył bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe posiadać miało nie prawo użytkowania, a prawo zarządu nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania. W. A. stwierdzenie o posiadaniu przez przedsiębiorstwo prawa zarządu nieruchomości wywiódł wyłącznie z obowiązujących ówcześnie regulacji wewnętrznych przedsiębiorstwa oraz istniejącej praktyki. Nie potwierdził więc istnienia żadnej decyzji administracyjnej, na podstawie której przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakłady [...] w W. miałoby posiadać prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r.

4. SKO nie podzieliło również zarzutu skarżącej, że w niniejszej sprawie nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu uzyskania dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, organ zwrócił się do sześciu archiwów oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wszystkie te instytucje stwierdziły, iż nie posiadają dokumentów, potwierdzających, że w dniu 5 grudnia 1990r. przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakłady [...] w W. posiadało prawo zarządu przedmiotowych gruntów. Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999r. (sygn. akt U 6/99), w którym stwierdzono, że decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Prawo użytkowania, które jest warunkiem roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, wynikać może tylko z odpowiedniej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak decyzji wydanej przez właściwy organ o ustanowieniu prawa użytkowania bądź prawa zarządu wyklucza możliwość stwierdzenia istnienia tego prawa na podstawie innych dokumentów. Z drugiej strony, ani zeznania świadka A. K., ani oświadczenie W. A., ani oświadczenie członków zarządu skarżącego nie potwierdzają istnienia prawa skarżącej do przedmiotowych gruntów.

IV. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] Zakłady [...] S.A. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że brak decyzji wydanej przez właściwy organ o ustanowieniu prawa użytkowania lub prawa zarządu wyklucza możliwość stwierdzenia istnienia prawa zarządu, co w konsekwencji oznaczałoby, że przesłanką uwłaszczenia jest istnienie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustanowienia zarządu, a nie istnienie zarządu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, gdzie postępowanie dowodowe przed tym organem było prowadzone na okoliczność posiadania przez skarżącą spółkę decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, a nie na okoliczność przysługiwania zarządu, co było istotą sprawy;

2) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na orzeczeniu o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bez uwzględnienia wymogu ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji sprawy w jej całokształcie (konstytucyjna zasad dwuinstancyjności postępowania), a w razie wątpliwości organu, pominięcie obowiązku skorzystania z art. 136 k.p.a.

3) art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. również poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, jak również poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz poprzez błędne ustalenie, że z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z zeznań świadków, nie wynika aby skarżąca posiadała prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r.;

4) art. 75 k.p.a., art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w sprawach uwłaszczeniowych istnieje ograniczony krąg środków dowodowych, podczas gdy należy stosować wszelkie środki dowodowe zgodnie z art. 75 k.p.a.;

5) art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r., w sytuacji gdy skarżąca wykazała prawo zarządu oraz zarządzała spornymi nieruchomościami od ponad 30 lat ze wszelkimi tego konsekwencjami;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r., w sytuacji, gdzie ze względu na wyżej wskazane uchybienia właściwym rozstrzygnięciem było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe naruszenia prawa skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej SKO oraz decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że ustawodawca nie definiuje pojęcie "zarządu". Osoba prawna mogła posiadać grunt w zarządzie na podstawie różnych dokumentów (decyzja, umowa, protokół itp.), jak również uzyskana przez nią forma władania mogła być różnie nazywana przez organy administracji (użytkowanie, zarząd, dysponowanie, korzystanie, przekazanie itp.). Wszystkie te formy zbiorczo są traktowane jako "posiadanie gruntu w zarządzie" i stanowią przesłankę uwłaszczenia. Ponadto, ustawodawca przyjął, że przesłanką uwłaszczenia jest "posiadanie gruntu w zarządzie", a nie "dysponowanie prawem zarządu do gruntu". "Posiadanie" określa stan faktyczny, a nie prawny. W związku z powyższym, nie jest zasadnym przyjmowanie, że przesłanką uwłaszczenia jest dysponowanie prawem zarządu. Taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 200 ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji ograniczyły postępowanie dowodowe do ustalenia czy istniała decyzja administracyjna w sprawie ustanowienia zarządu, a nie czy wnioskodawca posiada grunty w zarządzie. Co więcej, wbrew przyjętej przez organ drugiej instancji konkluzji dotyczącej "braku istnienia decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania lub prawa zarządu", organy administracji obu instancji ograniczyły się jedynie do ustalenia czy istniała decyzja w sprawie ustanowienia zarządu, pomijając kwestię istnienia decyzji o ustanowieniu użytkowania.

Skarżąca podniosła, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ powinien stosować wszystkie możliwe środki dowodowe, a nie tylko te wymienione w rozporządzeniu z 1998 r. Ani art. 206 stawy, który jest przepisem o charakterze kompetencyjnym (ustrojowym), a nie przepisem proceduralnym czy materialnoprawnym, ani rozporządzenie z 1998 r., nie wyłączają ani nie mogą wyłączyć zasad wnikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Organ powinien stosować ogólne reguły dowodowe, tymczasem organy obu instancji błędnie uznały, że jedynymi możliwymi środkami dowodowymi są te wymienione w rozporządzeniu z 1998 r. W konsekwencji, organy ograniczyły się jedynie do przeprowadzenia i rozpatrzenia środków dowodowych wymienionych w rozporządzeniu z 1998 r. i pominęły pozostałe środki dowodowe.

Odnosząc się do zeznań świadków i oświadczenia W. A. skarżąca wskazała, że potwierdzone zostało, że [...] posiadała przedmiotowe nieruchomości w zarządzie na podstawie stosownej decyzji administracyjnej. Oświadczenie W. A. jest jednoznaczne i pozbawione jakichkolwiek przypuszczeń, czy wątpliwości. Stwierdzenie z kolei, że jego oświadczenie jest sprzeczne z zeznaniami świadka A. K., który zeznał, że widział decyzje o przekazaniu terenów w użytkowanie, a nie tak jak wskazał W. A. decyzję o przekazaniu zarząd przedmiotowej nieruchomości, nie ma istotnego znaczenia. Rozbieżność ta może wynikać z tego, że w praktyce administracyjnej PRL pojęcia te były rozumiane/stosowane zamiennie. Natomiast, jeśli w ocenie organu istotnym było wyjaśnienie różnic semantycznych w zeznaniach świadków, to powinien dopytać świadków na tę okoliczność, a nie z góry przyjmować, że zeznania są sprzeczne, a tym organ nie może stwierdzić uwłaszczenia. W ocenie skarżącej, różnice semantyczne w zeznaniach świadków potwierdzających istnienie decyzji administracyjnej nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej nieruchomości w zarządzie potwierdzały również inne dowody, a w szczególności oświadczenia zarządu skarżącej, jak również decyzje wywłaszczeniowe i wypis z rejestru gruntów. Zdaniem skarżącej nie można automatycznie wykluczyć, że na podstawie decyzji wywłaszczeniowych wydanych w latach 1978-1979 nie doszło do jednoczesnego przekazania spornych nieruchomości w zarząd (użytkowanie) poprzednikowi prawnemu skarżącej. W sytuacji gdy dana nieruchomość zostaje wywłaszczona w celu zrealizowania na niej konkretnej inwestycji przez przedsiębiorstwo państwowe, zostaje ona z reguły jednocześnie przekazana w użytkowanie albo użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu.

Skarżąca podniosła, że od 1979 r. faktycznie i prawnie zarządzała sporną nieruchomością. Poniosła koszty związane z zapłatą odszkodowania byłym właścicielom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz inne opłaty. Poniosła również koszty budowy [...]. Ponadto skarżąca poniosła i ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem [...] oraz inne należności. W latach 1977-1982 trwały przygotowania do podjęcia przedsięwzięcia inwestycyjnego, tj. ujęcia wody z [...] wraz z pompownią. Niniejsza inwestycja została sfinalizowana na koszt skarżącej w 1983 r. Zatem w sytuacji w której skarżąca od ponad 30 lat włada (w tym okres władania przez poprzednika prawnego) sporną nieruchomością na podstawie właściwiej decyzji administracyjnej, potwierdzającej jej zdaniem, prawo zarządu, odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, prowadzi do naruszenia art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia interesu strony, jak również skutków, jakie może ona wywołać.

V. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:

1. Zgodnie z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali - jest posiadanie przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r., nieruchomości w zarządzie. Z kolei art. 206 ustawy zawiera delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.

2. W dniu 10 lutego 1998 r., na podstawie powyższej delegacji, zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

3. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze pod rządami przepisów ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) jednolicie przyjmowano, że do zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy wymagane było posiadanie przez podmiot ubiegający się o uwłaszczenie, prawa zarządu nieruchomością potwierdzonego decyzją administracyjną, umową zawartą między jednostkami gospodarki uspołecznionej o przekazaniu nieruchomości za zezwoleniem uprawnionego organu administracji państwowej lub aktem notarialnym.

Decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania lub zarządu stanowi nie tylko dowód na powstanie prawa do gruntu, lecz determinuje samo powstanie prawa użytkowania, ma więc charakter konstytutywny. W przypadku gdy decyzja taka nie została wydana, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe.

4. Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawna forma władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Przedmiotem dowodzenia jest więc istnienie prawa, a nie stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władaniu gruntem na innej podstawie niż prawo zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w momencie przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być:

1) decyzja o oddaniu w zarząd,

2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

5. W myśl z kolei ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Jak wyżej wskazano, sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 929/09).

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków:

1. Przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociaż posługuje się sformułowaniem "posiadania gruntów w zarządzie", to jednakże nie może budzić wątpliwości, że chodzi o prawo zarządu, a nie stan faktyczny. Wynika to z treści art. 43 ust. 1 ustawy, a także z przepisu art. 206 ustawy stanowiącego, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu. Również § 4 ust. 1 rozporządzenia wydanego na podstawie wyżej wskazanej delegacji ustawowej stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Zarządcy przysługują określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego prawa, jak i w ograniczonym zakresie do rozporządzenia nieruchomością objętą zarządem. W uchwale z 5 października 1993 r. sygn. III CZP 129/93, lex 4001, Sąd Najwyższy analizując charakter prawny zarządu wskazał, że jest to odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. Nie jest to ograniczone prawo rzeczowe, jednakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin techniczny lub techniczno - prawny. Jest to bowiem prawo o określonej treści. Dlatego też w niniejszej sprawie fakt władania przedmiotowymi nieruchomościami, czy też sprawowanie faktycznego zarządu tymi nieruchomościami, nie jest wystarczający dla udowodnienia okoliczności przysługiwania skarżącemu prawa zarządu spornymi gruntami. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi, że zarząd jest stanem faktycznym, a nie prawnym, tak więc organy nie naruszyły przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

2. Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakłady [...] w W. legitymowało się prawem zarządu do spornych działek w dniu 5 grudnia 1990 r. Wbrew zarzutom skargi, żadna z decyzji powołanych przez skarżącą we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o wydanie zaświadczenia oraz w piśmie z 22 sierpnia 2011 r. nie dowodzi istnienia prawa zarządu przedmiotowej działki. Po pierwsze decyzje te albo nie dotyczą spornych nieruchomości, albo pochodzą z lat 1969 – 1976, a więc jeszcze sprzed okresu wywłaszczenia, które zostało dokonane decyzjami z [...] kwietnia 1978 r., [...] kwietnia 1978 r. i [...] listopada 1979 r. Niezasadne są twierdzenia skargi, że dowodem na istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do spornych nieruchomości są: decyzje wywłaszczeniowe i lokalizacyjna, czy dokument określający wysokość opłaty za użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, gdyż nie mieszczą się one w katalogu dowodów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia jako potwierdzające prawo zarządu. Dowodzić one mogą faktycznego władania gruntem przez skarżącą, ale nie potwierdzać, że istniało (zostało ustanowione) prawo zarządu. Zważyć należy, że strona skarżąca składając wniosek o uwłaszczenie wskazała jedynie, że przedmiotowe działki pozostają w zarządzie, ale nawet nie powołała dokumentu, z którego zarząd ten miałby wynikać. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który był wzywany do przedstawienia dowodów na istnienie zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.

3. Niezasadne są również twierdzenia skarżącej, że Kolegium nie podejmowało czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podnieść trzeba, że organ również we własnym zakresie poszukiwał dokumentów dotyczących istnienia w powyższym dniu prawa zarządu, jednakże poszukiwania okazały się bezskutecznie. Wbrew twierdzeniu skargi, organ I instancji nie poszukiwał jedynie decyzji o zarządzie, lecz wszelkich dokumentów w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia, które mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu na wyżej wskazany dzień. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy po raz drugi przeprowadził postępowanie w całokształcie. Skoro sprawa została merytorycznie rozpoznana przez organy obu instancji, to chybiony jest także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

4. Odnośnie dopuszczalności wykorzystania w sprawie zeznań świadków lub oświadczeń stron na okoliczność stwierdzenia prawa zarządu wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia - jeżeli nie zachowały się dokumenty, potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, stwierdzenia tego prawa można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu, w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W sytuacji zaś ustalenia przez organ, że prawo zarządu co do działki ustanowione nie było, dowodzenie istnienia tego prawa poprzez przesłuchanie świadków i stron, stanowiłoby obejście przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów.

Wprawdzie organ I instancji, z obejściem wyżej wskazanego przepisu (z przyczyn powyżej podanych), przeprowadził dowody z zeznania świadka A. K. i oświadczeń W. A. oraz członków zarządu skarżącej, to jednakże słusznie organy obydwu instancji uznały, że nie dowiodły one istnienia prawa zarządu. Zarówno świadek, jak i osoby składające oświadczenia, nie potwierdziły istnienia konkretnej decyzji, wydanej przez określony organ, nie wskazali oni istotnych elementów treści decyzji. Z zeznań świadka i z oświadczeń nie wynika jednoznacznie, czy chodzi o decyzję o zarządzie, czy użytkowaniu.

5. Odnosząc się do stanowiska skargi co do faktycznego ponad 30 – letniego korzystania z nieruchomości przez skarżącą, a poprzednio przez przedsiębiorstwo państwowe, o poniesieniu nakładów i kosztów na budowę [...], kosztów utrzymania nieruchomości oraz fakt zrealizowania w 1983 r. istotnego przedsięwzięcia budowlanego, to wskazać należy, że nie ma to znaczenia dla oceny przesłanek z art. 200 ustawy.

IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.