Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 277/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 25 stycznia 2024 roku znak: GN-III.7581.322.2023.AG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 277/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 25 stycznia 2024 r. (znak: GN-IIL7581.322.2023.AG), wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] oraz art. 105 § 1 k.p.a., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pajęczańskiego w przedmiocie umorzenia wszczętego na wniosek J.M. postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 1 marca 2022 r. J.M., wskazując ogólnie na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystąpił do Starosty Pajęczańskiego o odszkodowanie za działki: [...],[...],[...], położone w P., w obrębie [...], przejęte pod drogi, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela.

Decyzją z 2 sierpnia 2023 r. Starosta Pajęczański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył wszczęte postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki [...],[...],[...], powołując się na pismo z 24 listopada 2000 r., w którym J.M. "dopuścił (...) możliwość nieodpłatnego przekazania działek przeznaczonych pod drogi, pod warunkiem całkowitego odstąpienia Zarządu Gminy i Miasta od pobierania opłat naliczonych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nienaliczania opłat adiacenckich, wynikających z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Od powyższej decyzji odwołał się J.M. wnosząc o zmianę decyzji poprzez rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem, tj. ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za ww. działki, a z ostrożności, gdyby z jakichkolwiek względów nie było możliwe takie rozstrzygnięcie – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że podstawą nieprzyznania odszkodowania nie może być upływ czasu, bo przepisy prawa administracyjnego takiej normy prawnej nie zawierają. Ponadto, J.M. zaprzeczył, że przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy Pajęczno wydzielone pod drogi działki. Skarżący wyjaśnił, że nie powstał żaden dokument, protokół czy akt notarialny o przekazaniu nieruchomości, zaś sam skarżący dopuszczał możliwość rozliczenia zobowiązań wynikających z wyliczonych opłat adiacenckich i sugerował, że powierzchnia nieruchomości wynosząca 0,2610 ha może być przedmiotem rozliczeń między stronami pod warunkiem zapłaty odszkodowania, jednak organ nie wykorzystał chęci skarżącego do wzajemnych rozliczeń z tytułu przejętych nieruchomości (dowody: korespondencja z 2011 r.). Strona podała też, że wszystkie opłaty adiacenckie zostały umorzone, a roszczenie organu z tego tytułu jest w całości przedawnione, podczas gdy odszkodowanie za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne nadal nie zostało wyliczone.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz Pajęczna decyzją z 27 września 2000 r. po rozpatrzeniu wniosku J.M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstały m.in. działki: nr [...] o pow. 0,1200 ha, nr [...] o pow. 0,1380 ha i nr [...] o pow. 0,0030 ha, przeznaczone pod drogi gminne, odpowiednio pod ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. W podstawach prawnych decyzji powołany został art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji został zawarto ponadto postanowienie, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki [...], [...] i [...] przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Decyzja podziałowa stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 17 października 2000 r.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż z materiału dowodowego wynika, że po wydaniu decyzji podziałowej, pismem z 24 listopada 2000 r. J.M., przywołując art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do Burmistrza Pajęczna o odszkodowanie za działki [...], [...] i [...]. Skarżący w tym piśmie wskazał: "dopuszczam możliwość nieodpłatnego przekazania działek przeznaczonych pod drogi, pod warunkiem całkowitego odstąpienia Zarządu Gminy i Miasta od pobierania opłat naliczanych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 217/XXIII/97 z dnia 26.06.1997 r.), oraz nie naliczania opłat adiacenckich wynikających z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ponoszę wszelkie koszty geodezyjne, w tym koszty wydzielenia działek pod drogi)" .

Odpowiadając pismem z 19 grudnia 2000 r. Burmistrz Pajęczna zadeklarował, że zwolni J.M. z opłaty wynikającej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zastosuje 50% upust od opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości w zw. z art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz. 139) i uchwałą nr 217/XXIII/97 Rady Miejskiej w Pajęcznie.

Na powyższe pismo Burmistrza Pajęczna z 19 grudnia 2000 r. o zwolnieniu z opłat (tytułując pismo postanowieniem) J.M. powoływał się w postępowaniach dotyczących ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z 27 września 2000 r. działek: nr [...] (sprawa nr V-702/MI/38/2/08), nr [...] (sprawa nr V.3134.Sp.5.2011), nr [...] (sprawa nr V.3134.Sp.4.2011). Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy i Miasta w P. 16 grudnia 2008 r. wynika, że tym dniu J.M. stawił się w Urzędzie w związku z wszczęciem postępowania w sprawie nr V-702/MI/38/2/08 o ustalenie opłaty adiacenckiej za działkę 26/13 i okazał pismo z 19 grudnia 2000 r. (znak: VI.7430/32/2000), zgodnie z którym "ówczesny Burmistrz Gminy i Miasta, Pan A.B. postanowił zwolnić Pana J.M. z opłaty adiacenckiej w związku z nieodpłatnym przekazaniem rzecz Gminy gruntu pod drogi". Z uwagi na powyższe, postepowanie nr V-702/MI/38/2/08 zostało umorzone decyzją z 5 stycznia 2009 r. Decyzja stała się ostateczna 4 lutego 2009 r.

Następnie Wojewoda zauważył, że w pismach z 23 września 2011 r. złożonych w sprawach o znakach: V.3134.Sp.4.2011 i V.3134.Sp.5.2011 dotyczących ustalenia opłat adiacenkich za działki 26/5 i 26/7 J.M. podniósł: "ponieważ nie otrzymałem przysługującego mi odszkodowania z tytułu przekazania na rzecz Gminy i Miasta Pajęczno ww. działek pod drogi [działki 26/1, 26/8 26/20], ówczesny Burmistrz Gminy i Miasta Pajęczno Postanowieniem Nr VI.7430/32/2000 z dnia 19.12.2000 r. zwolnił mnie z opłat adiacenckich wynikających z Ustawy o gospodarce nieruchomościami". Wojewoda zaakcentował, iż na skutek tej interwencji wskazane powyżej postępowania zostały umorzone decyzjami z 30 listopada 2011 r., które stały się ostateczne 22 grudnia 2011 r.

Wojewoda podkreślił jednocześnie, że także w piśmie z 24 października 2011 r., złożonym w postępowaniach o znakach: V.3134.Sp.4.2011 i V.31 34.Sp.5.2011, J.M. zaakcentował: "bezsprzecznym jest, że na rzecz Gminy przekazałem działki o nr [...],[...],[...]" "uwzględniłem jednakże (...) trudną sytuacje finansową Gminy nie ubiegając się o wypłatę odszkodowania z warunkiem równoważnego zwolnienia z opłat dotyczących przedmiotowych nieruchomości".

Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda Łódzki stwierdził, że warunek zwolnienia z opłat względem podzielonej nieruchomości, o którym mowa w pismach wnioskodawcy z 23 września 2011 r., 24 listopada 2011 r. i w protokole z 16 grudnia 2008 r., został spełniony przez Gminę Pajęczno, czego dowodzą decyzje Burmistrza Pajęczna: z 5 stycznia 2009 r. znak: V-702/MI/38/2/08, z 30 listopada 2011 r. znak: V.3134.Sp.4.2011 oraz V.3134.Sp.5.2011 o umorzeniu postępowań w sprawach ustalenia opłat adiacenckich. Wojewoda zaakcentował, że zgodnie ze stanowiskami wymienionymi pomiędzy byłym właścicielem działek przejętych po drogi i organem wykonawczym podmiotu publicznoprawnego w pismach z 24 listopada 2000 r. i z 19 grudnia 2000 r. Burmistrz Pajęczna odstąpił od ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której dotyczył obowiązujący wówczas przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pismo z 17 października 2023 r. znak: PN.6833.5.2021). Brak również dowodów, by ustalona została opłata wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości, przewidziana w art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 15 z 1999 r., poz. 139) w związku z uchwałą nr 217/XXIII/97 Rady Miejskiej w Pajęcznie.

W świetle powyższych ustaleń Wojewoda przyjął, że kwestia odszkodowania została uzgodniona pomiędzy byłym właścicielem działek przejętych po drogi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego w drodze działań o charakterze cywilnoprawnym. Były właściciel gruntu zrezygnował z należnego mu odszkodowania pod warunkiem nienaliczania opłat. Jak udokumentowano, organ wykonawczy Gminy warunek ten spełnił. Potwierdził ten fakt również wnioskodawca w odwołaniu podając, że "wszystkie opłaty adiacenckie zostały umorzone" (str. 3 odwołania, 8 wers od dołu). Doszło tym samym do ukształtowania sytuacji prawnej dawnego właściciela działek drogowych w zakresie należnego mu odszkodowania przy użyciu cywilistycznej metody regulacji tego rodzaju stosunków.

Wojewoda wyjaśnił, iż bez znaczenia pozostaje przy tym, że stosunki nie zostały uregulowane w formie protokołu czy aktu notarialnego o przekazaniu nieruchomości, co zarzuca strona odwołująca się. Dokumentami dowodzącymi uregulowanie stosunków są bezsprzecznie stanowiska zawarte w wymienianej korespondencji pomiędzy J.M. a Burmistrzem Pajęczna oraz będące tego skutkiem decyzje Burmistrza Pajęczna o umorzeniu postępowań dotyczących opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz nienaliczanie innych opłat. W pismach z 24 listopada 2000 r., 23 września 2011 r. i z 24 listopada 2011 r. J. M. wyraził swą wolę. Pisma była opatrzone własnoręcznym podpisem zainteresowanego, a zatem pozostają w świetle prawa ważne. Istotnym jest, że wola J.M. została spełniona przez stroną przeciwną.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stoją na przeszkodzie do zrzeczenia się odszkodowania, co do zasady możliwe jest zatem zrzeczenie się odszkodowania na etapie uzgodnień. Powołując się na dorobek judykatury Wojewoda wskazał, kwestia odszkodowania została załatwiona pomiędzy podmiotami na etapie tzw. negocjacji, a zatem w trybie o charakterze cywilnoprawnym. Wszelkie elementy sporne będące następstwem dokonanych ustaleń mogą być zatem rozstrzygane wyłącznie w tym samym trybie, tj. w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotami sporu lub przed sądem powszechnym. Tryb administracyjny nie może mieć bowiem już zastosowania względem dokonań o charakterze cywilnym. załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym czyni zbędnym prowadzenie postępowania administracyjnego dla ustalenia tegoż odszkodowania. Dla organu administracji publicznej istotnym pozostaje, że współwłaściciele działek doszli do porozumienia z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ekwiwalentu za przedmiotowe działki, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o ustalenie odszkodowania składa się wszak w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia między stronami w sprawie odszkodowania. W okolicznościach sprawy uzgodnienia miały miejsce i zakończyły dojściem do porozumienia między stronami. Skoro jednak procedura administracyjna została już uruchomiona, wszczęte postępowanie z przedstawionych względów należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W sytuacji ukształtowania uprawnień odszkodowawczych właściciela gruntu przejętego pod drogę przy pomocy cywilistycznych instrumentów prawnych, nie istnieje sprawa administracyjna w zakresie ustalenia odszkodowania za ten grunt, a jak stanowi art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Na decyzję Wojewody Łódzkiego J.M. wniósł skargę zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Pajęczańskiego pomimo tego, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona i wydane orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy,

3. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 98 ust. 3, art. 98a ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez przyjęcie, że strony doszły do porozumienia w trybie cywilno-prawnym, tj. błędne uznanie, że "kwestia odszkodowania została uzgodniona pomiędzy byłym właścicielem działek przejętych pod drogi, a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego w drodze działań o charakterze cywilnoprawnym" w następstwie czego pozbawienie skarżącego zapłaty odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

4. naruszenie prawa materialnego zawartego w ustawie zasadniczej tj. art. 21 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w postępowaniu naczelnej zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej o ochronie własności i przejęcie gruntów pod drogi bez zapłaty należnego skarżącemu, słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 21 Konstytucja zapewnia ochronę własności niezależnie od tego, jakiemu podmiotowi prawo to przysługuje.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pajęczańskiego w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w postępowaniu Burmistrz Pajęczna na pierwszy plan wysuwał temat opłat adiacenckich, a uchylał się od uzgodnienia wysokości odszkodowania i dokonania rozliczeń. W siedzibie organu skarżący był informowany, że gmina jest w trudnej sytuacji finansowej, a właściciele podzielonych gruntów będą zobowiązani do uiszczenia opłat adiacenckich. Spotkanie stron, na które powołuje się organ odwoławczy dotyczyło tylko i wyłącznie opłat adiacenckich, a ówczesny Burmistrz Gminy i Miasta Pajęczno nie był przygotowany do rozliczenia odszkodowania, nie podnosił tematu przysługującego odszkodowania i nie miał danych o wartości przejmowanych gruntów pod drogi. Ze spotkania nie sporządzano żadnych notatek i protokołów. Stwierdzenie wojewody, że "bez znaczenia pozostaje przy tym, że stosunki nie zostały uregulowane w formie protokołu czy aktu notarialnego o przekazaniu nieruchomości jest niedopuszczalne.

Skarżący zauważył, że organ administracji, wbrew prawu wywierał wpływ na właściciela i uzależniał umarzanie opłat adiacenckich od zgody zaliczenia ich do wysokości ewentualnego odszkodowania. Zgoda na takie działanie nie wynikała z woli właściciela do zwolnienia gminy z zapłaty należnego mu odszkodowania, tylko zamiaru ograniczenia jego wysokości. W ocenie właściciela ustalone opłaty adiacenckie były tylko niewielkim ułamkiem wartości gruntów przejętych pod drogi. Wobec powyższego, wnioski Wojewody Łódzkiego jakoby były właściciel zrezygnował z należnego mu odszkodowania przed właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego są niczym nieuzasadnione, bowiem ówczesne spotkanie zakończyło się fiaskiem, a jedynym późniejszym jego następstwem było umorzenie wszystkich opłat adiacenckich. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody Łódzkiego, że: "doszło do ukształtowania sytuacji prawnej dawnego właściciela działek drogowych w zakresie należnego mu odszkodowania przy użyciu cywilistycznej metody regulacji tego rodzaju stosunków, bowiem w sprawie nie dokonano ustalenia wysokości odszkodowania. Dopiero po ustaleniu wartości wywłaszczonej nieruchomości mogłoby dojść do potrącenia wierzytelności gminy wynikających z wydanych decyzji o opłatach adiacenckich. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego niemal jednolicie wyraża pogląd, że właściciel nieruchomości poddanej podziałowi mógł skutecznie zrezygnować, ale tylko z samego odszkodowania, a nie roszczenia o jego przyznanie. Najpierw zatem należało ustalić odszkodowanie za przejęte działki gruntu na własność gminy, a dopiero potem właściciel nieruchomości mógłby skutecznie wyrazić zgodę na potrącenie z ustalonej kwoty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący popierał skargę. Wskazywał, że nigdy nie doszło do porozumienia pomiędzy nim a organem odnośnie do wysokości odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując w ramach zakreślonych podstaw prawnych kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 25 stycznia 2024 r., którą na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Pajęczańskiego z 2 sierpnia 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki [...],[...],[...] położone w P., w obrębie [...], tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

Wbrew zarzutom skargi, organy w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym co do treści i skutków prawnych oświadczeń skarżącego zawartych przede wszystkim w piśmie z 24 listopada 2000 r. i potwierdzonych następnie w piśmie z 24 października 2011 r. oraz stanowiących pozytywne ustosunkowanie się pierwszego z nich deklaracji Burmistrza Pajęczna zawartej w piśmie z 19 grudnia 2000 r. i późniejszych działań tego organu polegających na odstąpieniu od ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego i umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

Podstawę prawną orzeczonego na podstawie tych ustaleń faktycznych umorzenia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] oraz art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ten rodzaj decyzji wydany jest tylko wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W kontrolowanej sprawie – jak słusznie stwierdziły organy - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było uzasadnione. Trafnie w szczególności w uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia podnosił Wojewoda, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stoją na przeszkodzie do zrzeczenia się odszkodowania, co do zasady możliwe jest zatem zrzeczenie się odszkodowania na etapie uzgodnień. Właściwie oceniły też organy, że kwestia odszkodowania została uzgodniona pomiędzy byłym właścicielem działek przejętych po drogi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego w drodze działań o charakterze cywilnoprawnym. Były właściciel gruntu zrezygnował z należnego mu odszkodowania pod warunkiem nienaliczania przyszłych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak udokumentowano to w materiale dowodowym, organ wykonawczy Gminy warunek ten spełnił. Potwierdził ten fakt również sam wnioskodawca, chociażby w piśmie z 24 października 2011 r., złożonym w postępowaniach nr V.3134.Sp.4.2011 i nr V.3134.Sp.5.2011, gdzie zaakcentował: "bezsprzecznym jest, że na rzecz Gminy przekazałem działki o nr [...],[...],[...]" "uwzględniłem jednakże (...) trudną sytuacje finansową Gminy nie ubiegając się o wypłatę odszkodowania z warunkiem równoważnego zwolnienia z opłat dotyczących przedmiotowych nieruchomości". Doszło tym samym do ukształtowania sytuacji prawnej dawnego właściciela działek drogowych w zakresie należnego mu odszkodowania przy użyciu cywilistycznej metody regulacji tego rodzaju stosunków.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż ustawodawca wprowadził możliwość ustalania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w dwóch trybach opartych na odmiennych metodach regulacji, tj. cywilnoprawnej (uzgodnienia pomiędzy właścicielem a właściwym organem) bądź administracyjnoprawnej (decyzja administracyjna wydana na wniosek właściciela). Tryby te stosuje się w ściśle określonej kolejności. Dojście do porozumienia na etapie uzgodnień wyklucza zastosowanie trybu administracyjnego, który z kolei może być zastosowany dopiero w przypadku fiaska negocjacji.

Z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Warto w tym względzie zauważyć, iż Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., V CSK 261/17 analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 k.c.) przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

W niniejszej sprawie o możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie przesądzała odpowiedź na pytanie, czy doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania pomiędzy skarżącym J.M. - właścicielem działek przejętych pod drogi a Burmistrzem Pajęczna.

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w sprawie wynika, że po wydaniu decyzji podziałowej, pismem z 24 listopada 2000 r. J.M., przywołując art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do Burmistrza Pajęczna o odszkodowanie za działki [...], [...] i [...]. W ww. piśmie widnieje stwierdzenie: "dopuszczam możliwość nieodpłatnego przekazania działek przeznaczonych pod drogi, pod warunkiem całkowitego odstąpienia Zarządu Gminy i Miasta od pobierania opłat naliczanych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Uchwała Rady Miejskiej w Pajęcznie nr 217/XXIII/97 z dnia 26.06.1997 r.), oraz nienaliczania opłat adiacenckich wynikających z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ponoszę wszelkie koszty geodezyjne, w tym koszty wydzielenia działek pod drogi)". Odpowiadając pismem z 19 grudnia 2000 r. Burmistrz Pajęczna zadeklarował, że zwolni J.M. z opłaty wynikającej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zastosuje 50% upust od opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości. Na pismo Burmistrza Pajęczna z 19 grudnia 2000 r. o zwolnieniu z opłat (tytułując to pismo postanowieniem) J.M. powoływał się w postępowaniach dotyczących ustalenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z 27 września 2000 r. działek: nr [...] (sprawa nr V-702/MI/38/2/08), nr [...] (sprawa nr V.3134.Sp.5.2011), nr [...] (sprawa nr V.3134.Sp.4.2011). Jak przy tym wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy i Miasta w P. 16 grudnia 2008 r., w tym dniu J.M. stawił się w Urzędzie w związku z wszczęciem postępowania w sprawie nr V-702/MI/38/2/08 o ustalenie opłaty adiacenckiej za działkę 26/13 i okazał pismo z 19 grudnia 2000 r., zgodnie z którym "ówczesny Burmistrz Gminy i Miasta, Pan A.B. postanowił zwolnić Pana J.M. z opłaty adiacenckiej w związku z nieodpłatnym przekazaniem rzecz Gminy gruntu pod drogi". Z uwagi na powyższe, postępowanie nr V-702/MI/38/2/08 zostało umorzone decyzją z 5 stycznia 2009 r. Decyzja stała się ostateczna 4 lutego 2009 r. Z kolei w pismach z 23 września 2011 r., złożonych w sprawach nr V.3134.Sp.4.2011 i nr V.3134.Sp.5.2011 dotyczących ustalenia opłat adiacenkich za działki 26/5 i 26/7, J.M. podniósł: "ponieważ nie otrzymałem przysługującego mi odszkodowania z tytułu przekazania na rzecz Gminy i Miasta Pajęczno ww. działek pod drogi [działki 26/1, 26/8 26/20], ówczesny Burmistrz Gminy i Miasta Pajęczno Postanowieniem Nr VI.7430/32/2000 z dnia 19.12.2000 r. zwolnił mnie z opłat adiacenckich wynikających z Ustawy o gospodarce nieruchomościami". Na skutek tej interwencji postępowania nr V.3134.Sp.4.2011 i nr V.3134.Sp.5.2011 zostały umorzone mocą decyzji z 30 listopada 2011 r. Decyzje stały się ostateczne 22 grudnia 2011 r. I raz jeszcze wskazać należy, że także w piśmie z 24 października 2011 r., złożonym w postępowaniach nr V.3134.Sp.4.2011 i nr V.3134.Sp.5.2011, J.M. akcentował: "bezsprzecznym jest, że na rzecz Gminy przekazałem działki o nr [...],[...],[...]" "uwzględniłem jednakże (...) trudną sytuacje finansową Gminy nie ubiegając się o wypłatę odszkodowania z warunkiem równoważnego zwolnienia z opłat dotyczących przedmiotowych nieruchomości".

Reasumując, jak zatem wykazano w zgromadzonym materiale dowodowym, warunek zwolnienia z opłat względem podzielonej nieruchomości, o którym mowa w pismach wnioskodawcy z 23.09.2011 r., 24.11.2011 r. i w protokole z 16.12.2008 r., został spełniony przez Gminę Pajęczno, czego dowodzą decyzje Burmistrza Pajęczna: z 5 stycznia 2009 r. nr V702/MI/38/2/08, z 30 listopada 2011 r. nr V.3134.Sp.4.2011 i nr V.3134.Sp.5.2011. o umorzeniu postępowań w sprawach ustalenia opłat adiacenckich. Burmistrz Pajęczna odstąpił od ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której dotyczył obowiązujący wówczas przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (pismo z 17 października 2023 r.). Brak również dowodów, by ustalona została opłata wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości, przewidziana w art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym, na co zwraca także uwagę organ odwoławczy, ocena ważności i skuteczności zawartego porozumienia, w tym warunki jakie winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Jest to więc sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 2 § 1 tejże ustawy). Tym samym uznać należy, iż brak jest kognicji organów administracji w rozstrzyganiu o skuteczności oświadczeń złożonych przez strony analizowanego uzgodnienia.

Na moment podejmowania zaskarżonej decyzji, pozostawały w mocy ustalenia poczynione w podpisanych przez strony pismach (z 24 listopada 2000 r., z 19 grudnia 2000 r., 23 września 2011 r. i z 24 listopada 2011 r., których skutkiem były określone działania i powstrzymanie się od takowych działań przez Gminę Pajęczno), w kwestii dotyczącej odszkodowania za przejęte pod drogi działki z jednej strony, a z drugiej strony możliwość naliczenia opłat za wzrost wartości tych nieruchomości, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tych czynności prawnych nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Wskazać bowiem należy, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok z 30 października 2018 r., I OSK 31/17), gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej (...)". W konsekwencji, wady oświadczenia woli, czy inne rozumienie podpisanych dokumentów co do zrzeczenia się własności nieruchomości i próba ich podważania nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Tym samym w realiach niniejszej sprawy tryb administracyjny nie może mieć już zastosowania względem dokonań o charakterze cywilnym. Jak podkreślił skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 1 czerwca 2023 r., I OSK 1292/22, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym czyni zbędnym prowadzenie postępowania administracyjnego dla ustalenia tegoż odszkodowania. Dla organu administracji publicznej istotnym pozostaje, że właściciel działek doszedł do porozumienia z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ekwiwalentu za przedmiotowe działki, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o ustalenie odszkodowania składa się wszak w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia między stronami w sprawie odszkodowania.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji strony skarżącej, a wskazującej na niedopuszczalność uregulowania kwestii związanej z uzgodnieniami co rezygnacji z odszkodowania w drodze negocjacji w inny sposób niż w formie protokołu, czy aktu notarialnego, zdaniem Sądu nie mogą one mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wybywają na inne postrzeganie końcowego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy odwołać się do generalnej zasady prawa cywilnego zamkniętej w formule autonomii woli stron, która pozwala przyjąć, że w fazie prowadzenia rokowań może dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania, a powody takiej decyzji mogą mieć zróżnicowane podłoże. Raz jeszcze zatem należy przypomnieć, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż skarżący sam, dobrowolnie zaproponował możliwość nieodpłatnego przekazania działek przeznaczonych pod drogi pod warunkiem odstąpienia przez organ administracji od naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego. Powyższe jednostronne oświadczenie woli wywarło skutek prawny wobec jego dotarcia do adresata – Burmistrza Pajęczna, a tym samym, wobec złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, prowadzenie negocjacji w kwestii odszkodowania stało się zbędne, przestał bowiem istnieć ich przedmiot. Jednocześnie z okoliczności sprawy nie wynika aby doszło do unieważnienia tej czynności prawnej lub skutecznego prawnie uchylenia się od skutków powyższego oświadczenia woli.

Nie można też przy tym nie zauważyć, że sam skarżący J.M. przez okres ponad 20 lat nie kwestionowała oświadczenia zawartego w powoływanych pismach kierowanych do Burmistrza Pajęczna. W tym czasie nie tylko nie złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych tego oświadczenia i nie wystąpił również na drogę postępowania cywilnego celem uzyskania odpowiedniego orzeczenia sądu, ale co istotne i znaczące w realiach niniejszej sprawy, w dniu 24 października 2011 r. podtrzymał dotychczasowe oświadczenie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia wobec niego postępowań o ustalenie opłat z tytułu wzrostu wartości spornych nieruchomości.

W ocenie Sądu, z powyższych względów organy zasadnie orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego, a zarzuty skarżącego kwestionujące to rozstrzygnięcie nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przywołanych w skardze przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczającego wywłaszczenie jedynie "za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 1 i 2) - gdyż unormowania te nie wykluczają dopuszczalności zrzeczenia się przez wywłaszczonego prawa do odszkodowania ani konieczności uwzględniania tego faktu przez organy administracji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.