Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 733/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  18
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w K. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 733/12

UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta T. odmówił skarżącej – B. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w trzech punktach sprzedaży na terenie miasta T.: 1) w sklepie na stacji paliw B. przy ul. S., 2) w sklepie na stacji paliw B. przy ul. S., oraz 3) w sklepie na stacji paliw B. przy ul. G. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadnił przyjętym przez siebie dodatkowym kryterium - obowiązującym limitem punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 18% alkoholu. Natomiast decyzjami z dnia [...] września 2011 r. organ, mając na uwadze rozmieszczanie punktów sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, przyznał zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży przedsiębiorcom: 1) J. SA - punkt sprzedaży przy ul. S., 2) T. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży przy ul. R., 3)J. M. - punkt sprzedaży przy ul. G.

Na skutek wniesionych przez skarżącą odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzjami z dnia [...] i [...] grudnia 2011 r. uchyliło ww. decyzje o udzieleniu zezwoleń oraz decyzje o odmowie ich udzielenia i przekazało sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie, iż wszyscy przedsiębiorcy są stronami w każdej sprawie i dlatego - rozpatrując ponownie zaskarżone sprawy - należy przeprowadzić jedno postępowanie, którego stronami będą wszyscy wnioskodawcy.

W dniach od [...] do [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta T. przeprowadził nowy nabór wniosków od przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem zezwoleń.

Mając na uwadze wskazania organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził jedno wspólne postępowanie dla wnioskodawców, którzy złożyli wnioski w ww. terminie oraz dla przedsiębiorców, których sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Rozpatrzono łącznie 33 wnioski o udzielenie zezwoleń na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych, a postępowanie zostało zakończone wydaniem jednej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Decyzją tą, Nr [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), § 1 i § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 1993 r. ze zm. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. oraz § 1, § 2, § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., udzielił na okres do dnia [...] czerwca 2014 r. wnioskowanych zezwoleń następującym przedsiębiorcom: 1) T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - punkt sprzedaży ul. R., 2) S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. - punkt sprzedaży ul. B., 3) D. B. - punkt sprzedaży ul. B., 4) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. S., 5) M. L. - punkt sprzedaży ul. L., 6) J. M. - punkt sprzedaży ul. G., 7) T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. - punkt sprzedaży ul. Ł., oraz:

-odmówił udzielenia wnioskowanych zezwoleń we wskazanych poniżej punktach sprzedaży następującym przedsiębiorcom: 1) E. R. - punkt sprzedaży ul. P., 2) A. K. - punkt sprzedaży ul. Ś., 3) M. W. - punkt sprzedaży ul. S., 4) R. B. - punkt sprzedaży ul. D., 5) A. i M. W. - punkt sprzedaży ul. W., 6) E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. - punkt sprzedaży ul. B., 7) P. F. - punkt sprzedaży ul. R., 8) M. W. - punkt sprzedaży ul. W., 9) "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w T. - punkt sprzedaży ul. W., 10) M. K. - punkt sprzedaży ul. B., 11) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. P., 12) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. T., 13) P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - punkt sprzedaży ul. P., 14) K. S.A. z siedzibą w K. - punkt sprzedaży ul. Ż., 15) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. Ł., 16) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. P., 17) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. S., 18) J. S.A. - punkt sprzedaży ul. B., 19) K. K. - punkt sprzedaży ul. W., 20) N. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży ul. N., 21) N. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży ul. D., 22) "R." Sp.j. A.A. C. z siedzibą w T. - punkt sprzedaży ul. K., 23) B., - punkt sprzedaży ul. S., 24) B. - punkt sprzedaży ul. G., 25) B. - punkt sprzedaży ul. S. oraz:

-umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży E. C. - punkt sprzedaży ul. R. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Organ wskazał, że w związku z wejściem w życie w dniu 18 czerwca 2011 r. uchwały Nr [...] Rady Miasta T. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Miasta T. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., limit punktów sprzedaży wymienionych rodzajów napojów alkoholowych zwiększył się o trzy i wynosił 91 punktów.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ zezwalający może udzielić zezwolenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Organ wskazał, że wszystkie rozpatrywane wnioski uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. Ponadto, organ wskazał, że dokonując rozstrzygnięcia - będąc ograniczony obowiązującym limitem punktów sprzedaży - dokonał wyboru 7 wniosków spośród 33 rozpatrywanych. W związku z powyższym organ wskazał, że przyjął dodatkowe kryterium, którym było rozmieszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. To kryterium obiektywne, prowadzące do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych. Organ podał, że średnia ilość mieszkańców przypadających na 1 punkt sprzedaży na terenie całego miasta przy 87 punktach sprzedaży wykorzystanych obecnie wynosi [...] mieszkańców na 1 punkt.

Organ wskazał, że największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży w częściach miasta, których dotyczą wnioski o udzielenie zezwoleń przypada na B. ([...]), W. ([...]) oraz na R. ([...]). W związku z tym udzielono zezwoleń wnioskodawcom, którzy proponowali punkty sprzedaży w tych częściach miasta. Jednak mając na uwadze obowiązujący limit - nie było możliwe udzielenie zezwoleń wszystkim, którzy wnioskowali o udzielenie zezwoleń. Organ podał, że dokonując wyboru wnioskodawców w obrębie ww. trzech części miasta, dążąc do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży, uwzględniono rozmieszczenie istniejących obecnie punktów sprzedaży, w których prowadzona jest sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych.

Biorąc pod uwagę rozmieszczenie punktów, w których prowadzona jest obecnie sprzedaż na B., udzielono zezwoleń podmiotom: T. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży przy ul. R., S. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży przy ul. B., D. B. - punkt sprzedaży przy ul. B. Natomiast nie udzielono zezwolenia podmiotowi B., ponieważ w pobliżu proponowanego przez tego przedsiębiorcę punktu sprzedaży (ul. S.) znajduje się już punkt, w którym dokonuje się sprzedaży alkoholu. Na osiedlu R. zezwolenia przyznano podmiotowi J. M. - punkt sprzedaży przy ul. G., oraz podmiotowi T. Sp. z o.o. - punkt sprzedaży przy ul. Ł. Natomiast odmówiono udzielenia pozwolenia podmiotowi Spółka B. (ul. S.), ponieważ w pobliżu tej lokalizacji sprzedaży alkoholu dokonuje już inny podmiot. Z tych samych względów odmówiono udzielenia zezwolenia podmiotowi N. Na osiedlu W. zezwolenia przyznano przedsiębiorcom J. S.A. - punkt sprzedaży przy ul. S. oraz M. L. - punkt sprzedaży przy ul. L. Natomiast odmówiono udzielenia zezwolenia M. K. Natomiast w odniesieniu do przedsiębiorcy E. C. postępowanie zostało umorzone, z uwagi na jego bezprzedmiotowość – działalność w tym punkcie została zlikwidowana.

Organ wskazał, że po udzieleniu zezwoleń wymienionym wnioskodawcom, średnia ilość mieszkańców na 1 punkt sprzedaży w tych trzech częściach miasta, będzie w dalszym ciągu wyższa niż dotychczasowa średnia dla całego miasta ([...] mieszkańców na 1 punkt sprzedaży, przy 87 punktach sprzedaży) oraz nadal wyższa, niż nowa średnia dla całego miasta przy 94 punktach sprzedaży, która będzie wynosić [...] mieszkańców na 1 punkt sprzedaży, a mianowicie: B.: [...] mieszkańców na 1 punkt sprzedaży, R.: [...] mieszkańców na jeden punkt sprzedaży, W.: [...] mieszkańców na 1 punkt sprzedaży.

Mając na uwadze przyjęte dodatkowe kryterium, jak i obowiązujący na terenie miasta T. limit punktów sprzedaży napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) organ odmówił udzielenia zezwoleń pozostałym przedsiębiorcom.

Organ podniósł, że w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawarto szereg obostrzeń, mających na celu ograniczenie dostępu do alkoholu oraz określono warunki, przy zachowaniu których może być prowadzona sprzedaż. Ze względu na zawarte w ww. ustawie zasady, jak i wynikające z niej akty prawa miejscowego, organ wskazał, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są reglamentowane.

Organ podkreślił, że nie jest możliwe udzielenie zezwoleń wszystkim wnioskodawcom, natomiast przyjęte przez organ dodatkowe kryterium miało na celu równomierne rozmieszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w T.

Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odwołania wnieśli: M. K., R. B., J. S.A. oraz B. Oddział w P. z siedzibą w K.

Skarżąca – B. Oddział w P. wniosła o uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez orzeczenie co do istoty sprawy i wydanie na rzecz spółki zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach na stacjach paliw przy ul. S., ul. S., ul. G. w T., oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 18 ust 1, ust 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, art. 32 ust 1 Konstytucji RP, art. 10, art. 11, art. 40, art. 89, art. 107, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi I instancji błędne doręczenie decyzji – stronie, zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, poza tym naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie niejasnych i niczym nie popartych kryteriów w decyzji, co spowodowało naruszenie przez organ I instancji granic uznania administracyjnego, oraz naruszenie art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez wadliwość przyjętego kryterium, pomijając lokalizację punktów już działających, przez co zezwolenia wydano dla punktów nowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie już wcześniej istniejących. Powyższe prowadzi zdaniem odwołującej do następujących konkluzji: organ I instancji arbitralnie wykorzystał uznaniowość, co jest niedopuszczalne w państwie prawa. Organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, czym naruszył art. 89 § 2 k.p.a.

Strona podniosła, że dane przyjęte przez organ I instancji tj. "średnia liczba mieszkańców na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych dzielnicach miasta" są informacjami, których strona nie może zweryfikować, gdyż decyzja nie podaje źródła, z jakiego zaczerpnięto te dane.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą udzielenia podmiotom zezwolenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy. Przytoczył też art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada Miasta T. w dniu [...] lipca 1993 r. podejmując uchwałę Nr [...], która w wersji zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., określiła dla miasta T. do dnia [...] grudnia 2012 r. i po tym dniu limit 94 punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu. Uchwałą zaś Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Rada Miasta ustaliła obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta.

Organ podniósł, że z powołanych regulacji prawnych wynika, że każdy podmiot gospodarczy spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe i wyjaśniające z uwzględnieniem wytycznych organu odwoławczego i przeprowadził jedno, wspólne postępowanie dla wszystkich wnioskodawców, którzy złożyli wnioski w dniach od [...] do [...] stycznia 2012 r. i dla przedsiębiorców, których sprawy zostały przez SKO uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydał decyzję po uzyskaniu pozytywnych opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych dla wszystkich przedsiębiorców. Dalej podał, że spośród 33 rozpatrywanych wniosków, organ I instancji był obowiązany dokonać wyboru 7 przedsiębiorców, którym wydał pozytywne decyzje. Ponadto organ II instancji wskazał, że organ I instancji szczegółowo opisał procedurę udzielania jednym podmiotom zezwolenia, a innym odmowy jego udzielenia, z którą to argumentacją zgadza się organ odwoławczy, co powoduje, że SKO nie dopatrzyło się naruszeń przepisu art. 18 ust. 1 powołanej ustawy.

Organ II instancji wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania celem uzupełnienia materiałów w sprawie, poprzez wyjaśnienie, jakie informacje i uzyskane z jakiego źródła stanowiły podstawę do przyjęcia kryterium "rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży."

Dokonując oceny decyzji pod względem zachowania w niej warunków formalnych i materialnych, SKO wskazało, że nie dopatrzyło się uchybień, które kwalifikowałyby ją do uchylenia, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił ustalić stan faktyczny sprawy oraz przesłanki wydania decyzji.

Reasumując organ II instancji wskazał, że przyjęte przez organ I instancji w decyzji kryterium równomierności rozmieszczenia punktów sprzedaży było obiektywne i jednakowe dla wszystkich przedsiębiorców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się też naruszenia granic uznania administracyjnego przewidzianego w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta Miasta T. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 15, art. 77, art. 89 § 2, art. 107 § 3, art. 138 k.p.a., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. wskazała, że decyzje odmowne nie były przekonywująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w związku z tym powstały wątpliwości, czy wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione przez organ. Skarżąca podniosła, że organ I instancji w decyzji wskazał, że do oceny wniosków o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu przyjął dodatkowe kryterium. Na gruncie powyższego strona podniosła, że wskazane kryterium oraz ustalony limit punktów sprzedaży były głównym powodem wydania decyzji odmownych w sprawie, zaś innych powodów odmowy zezwolenia dla skarżącej organ I instancji nie przedstawił. Skarżąca zarzuciła organowi dowolność i arbitralność. W konsekwencji wskazała, że uzasadnienie organu jest pozorne, tj. wewnętrznie sprzeczne i niczego nie wyjaśnia.

Strona podniosła, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji twierdził, że kierował się dążeniem do równomiernego rozmieszczenia na terenie Miasta T. punktów sprzedaży napojów alkoholowych, jednak w tym samym uzasadnieniu, Prezydent uczynił ten argument niewiarygodnym.

Skarżąca wskazała, że organ I instancji podjął pozytywną decyzję w oparciu o dodatkowe kryterium, które nie było analogicznie zastosowane do oceny pozostałych wniosków, ponadto nie było ono ogłoszone na początku "naboru" wniosków. W konsekwencji, skarżąca zarzuciła organowi nierówne traktowanie podmiotów występujących w sprawie.

Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., pomimo wskazania przez stronę nieprawidłowości stanowiących naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji nie wykonał swego obowiązku określonego w art. 138 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz przekroczył granice uznania administracyjnego, wyznaczone przez art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 w związku z art. 15 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy w swej decyzji, ograniczył się jedynie do wskazania, że zgadza się z procedurą udzielania zezwoleń przez organ I instancji, nie odnosząc się jednak do zarzutów licznych naruszeń prawa przez organ I instancji, jakie skarżąca podniosła w odwołaniu.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. bowiem, pomimo że organ ten zobligował Prezydenta Miasta T. do wyjaśnienia, jakie informacje stanowiły podstawę do przyjęcia kryterium, którym kierował się przy wydawaniu zezwoleń, to w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do odpowiedzi udzielonej przez organ I instancji.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że organ I instancji wybierając 3 części miasta, w obrębie których udzielał zezwoleń, nie zastosował obiektywnego kryterium. Organ bowiem, podając liczbę mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży nie wyłączył osób niepełnoletnich, które nie mogą spożywać napojów alkoholowych. W konsekwencji, w ocenie strony, trudno uznać wybrane kryterium za niestronnicze. Sposób wyliczenia liczby mieszkańców na jeden punkt sprzedaży organ I instancji podał dopiero [...] kwietnia 2012 r. w odpowiedzi na postanowienie organu II instancji. Wskazała, że organ odwoławczy powinien wskazane informacje uwzględnić w swoim uzasadnieniu, jednak tego nie uczynił.

Strona podkreśliła również, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy był zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której zapadła decyzja organu I instancji i powinien zwrócić uwagę na występujące nieścisłości.

Skarżąca podała, że wybiórczo i stronniczo stosując zadeklarowane kryteria załatwienia sprawy organy naruszyły zasadę równości (zagwarantowaną przez art. 32. ust. 1 Konstytucji RP), a w szczególności - równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Skarżąca podniosła, że organ I instancji, nie kierując się zadeklarowanymi kryteriami wyboru, uprzywilejował niektórych przedsiębiorców, kosztem pozostałych.

Dodatkowo strona wskazała, że organ I instancji naruszył zasadę równości przedsiębiorców już w momencie zamieszczenia ogłoszenia o wolnych zezwoleniach na sprzedaż napojów alkoholowych na stronie internetowej Miasta T. w dniu [...] oraz [...] stycznia 2012 r. Organ we wspomnianych ogłoszeniach nie zamieścił żadnej informacji dotyczącej kryterium, jakie zamierza stosować przy wyborze przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu. Tak sformułowane ogłoszenie, w ocenie skarżącej, nie zapewnia równych szans przedsiębiorcom starającym się o uzyskanie zezwolenia. W sytuacji, gdy istnieje niewielka liczba zezwoleń do rozdzielenia ważne jest, aby przedsiębiorcy wiedzieli, na jakich zasadach będą one przydzielane. Wyszczególnienie w ogłoszeniach kryterium równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży z uwzględnieniem liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedażowy pozwoliłoby przedsiębiorcom na przeanalizowanie, w której lokalizacji istnieje największe prawdopodobieństwo uzyskania zezwolenia. W związku z powyższym, nie stworzono równych szans przedsiębiorcom starającym się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu.

Skarżąca zwróciła również uwagę na naruszenie przez organ odwoławczy art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie rozprawy, choć interesy stron były sprzeczne. Wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy była ona obligatoryjna z powodu sprzeczności interesów prawnych wnioskodawców, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, skarżąca podniosła, że uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ I instancji, były tak istotne, że miały istotny wpływ na wynik postępowania. Nie uwzględniając odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie usunęło wad decyzji I instancji, dlatego, w ocenie skarżącej, w tym samym zakresie wadliwa jest zaskarżona decyzja odwoławcza.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł oddalenie skargi. Organ wskazał również na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 29 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 613/10 i II SA/Bd 612/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Nie może natomiast rozpoznając sprawę kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że:

Zarzut rażącego naruszenia przez organ l instancji art. 107 § 3 k.p.a., czyli obowiązku podania rzeczywistych powodów podjętego rozstrzygnięcia jest zasadny.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ww. ustawy), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 ww. ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ww. ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada Miasta T. w dniu [...] lipca 1993 r. Nr [...] podejmując uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T., która w wersji zmienionej uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] maja 2011, Nr [...] z dniem wejścia w życie ([...] czerwca 2011 r.). Limit punktów sprzedaży wynosił 94. W związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzjami kasatoryjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. pozbawiono 3 podmioty wcześniej udzielonych zezwoleń, na skutek czego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta T. posiadał do rozdysponowania 6 wolnych punktów sprzedaży. Ostatecznie liczba ta uległa zwiększeniu do 7 wolnych miejsc do rozdysponowania, z uwagi na to, że w dniu [...] stycznia 2012 r. jeden z podmiotów zakończył działalność handlową i zwrócił jedno zezwolenie.

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, iż każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie. Wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru bowiem powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji, jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Niemniej jednak organ zezwalający nie ma obowiązku prawnego wydania zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody (patrz, uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., sygn. akt VI SA 10/95, pub. ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Przyjmując więc uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, należy tym bardziej zaakcentować obowiązek i jednocześnie uprawnienie organu zezwalającego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia w ramach możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice zaś tychże możliwych rozstrzygnięć wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także - tak jak w każdej sprawie indywidualnej o charakterze uznaniowym - przepis art. 7 k.p.a., nakazujący przy załatwianiu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Możliwość wydania przez organ zezwalający, na podstawie jednej i tej samej normy prawnej - nie przewidującej obowiązku ściśle określonego zachowania się organu, decyzji pozytywnej lub negatywnej względem oczekiwań strony, w zależności od oceny stanu faktycznego, nie jest zatem w pełni swobodna i niczym nie ograniczona. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem oznaczać "dowolności" wyrażonej w podjętej decyzji - musi być ono oparte na kryteriach wyboru umożliwiających dokonanie sądowej kontroli tejże decyzji podjętej w ramach wskazanych wyżej granic uznania administracyjnego, wyznaczonych w przypadku przedmiotowej sprawy przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ww. ustawy oraz interesem społecznym i słusznym interes obywateli, o których mowa w art. 7 k.p.a. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest tak ustalić kryteria wyboru, aby zarówno podmioty zainteresowane określonym rozstrzygnięciem, jak i sąd dokonujący kontroli podjętego rozstrzygnięcia oraz każdy obywatel, mieli jasność co do powodów, dla których określoną sprawę rozstrzygnięto w taki, a nie inny sposób. Wyczerpujące przedstawienie kryteriów wyboru ma szczególną wagę, w sprawach takich jak niniejsza, a więc w których o określone limitowane dobro występuje kilka podmiotów. W sytuacji więc złożenia, w tym samym czasie, większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, organ zezwalający miał obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie, i co najważniejsze które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja. Tylko bowiem w takiej sytuacji decyzja organu administracyjnego byłaby transparentna, przejrzysta i jasna dla podmiotu ubiegającego się o określone dobro.

Z uzasadnienia organu l instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie oprócz warunków wynikających z ustawy oraz uchwały Rady Miasta T. organ przyjął dodatkowe kryterium jakim była ocena wniosków w oparciu o kryterium rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem średniej ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży. Wybór powyższego kryterium w ocenie organu prowadzi w konsekwencji do równomiernego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa). Powyższe kryterium zostało przyjęte w stosunku do wszystkich podmiotów, które złożyły wniosek. Organ wykazał, że na 7 wolnych zezwoleń złożone zostały 33 wnioski, które spełniły wymagania ustawowe, stosownie do art. 18 ust. 3a ustawy uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. Oznacza to, że przyjęte kryterium było jednakowe dla wszystkich wnioskodawców i stanowiło ono podstawę weryfikacji w stosunku do wszystkich podmiotów, tych którym przyznano uprawnienie i tych którym odmówiono udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w żądanym zakresie.

Również organ odwoławczy poddał analizie przyjęte przez organ l instancji reguły rozpoznawania wniosków.

Nie można działaniu organów orzekających w sprawie zarzucić dowolności w tym zakresie. Orzeczenia zostały podjęte w ramach uznania administracyjnego. Kryterium przyjęte przez organ l instancji jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Organy uzasadniając jego celowość miały na celu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), które jest szczególnie pożądane w sytuacji przyznawania dób reglamentowanych.

Należy uznać, że celowe było w ramach uznania administracyjnego działanie organów oparte o dodatkowe kryteria wyboru w sytuacji, gdy wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spełniły wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa i w dalszym ciągu na 7 wolnych zezwoleń pozostały do rozpatrzenia 33 wnioski zainteresowanych stron.

Nie ma przeszkód, aby organ działając w ramach uznania administracyjnego wprowadzał w celu poszukiwania prawdy obiektywnej kryteria pozaustawowe, w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane i omówione w stosunku do wszystkich stron postępowania.

W przedmiotowej sprawie organ w celu wytypowania wniosków o udzielenie zezwolenia zastosował kryterium obciążenia jednego istniejącego już punktu przypadającą na niego ilością mieszkańców.

Działając w oparciu o powyższe kryterium organ przyjął, że średnia ilość mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży na terenie całego miasta przy 87 punktach aktualnie wykorzystywanych wynosi [...] mieszkańców na 1 punkt. Ponadto oparł się na podziale miasta na 24 części zgodnie z uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ustalenie, zmianę i zniesienie urzędowych nazw części miasta T. Organ wykazał również, których części miasta dotyczą złożone wnioski i w jakiej ilości.

W oparciu o powyższe ustalenia organ wykazał, że największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży dotyczy trzech części miasta, a mianowicie: B. ([...] mieszkańców na jeden punkt), W. ([...] mieszkańców na jeden punkt), R. ([...] mieszkańców na jeden punkt). W oparciu o powyższe kryteria organ wyłonił 12 wniosków, które dotyczyły udzielenia zezwoleń w punktach sprzedaży znajdujących się w trzech częściach miasta.

W związku z powyższym przyjął kolejne kryterium w celu dalszego wyboru 7 wolnych miejsc, jakim była odległość od istniejącego już punktu sprzedaży od proponowanego przez przedsiębiorcę. W odniesieniu do części miasta – B. organ wykazał, że obecnie sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona jest w 5 punktach sprzedaży. Dla tego terenu o przyznanie zezwolenia ubiegało się 4 wnioskodawców. Organ kierując się powyższym kryterium udzielił zezwolenia trzem przedsiębiorcom. W ocenie Sądu przy rozdzieleniu zezwoleń w oparciu o to kryterium organ działał dowolnie, ponieważ nie uzasadnił powodów, którymi się kierował. Uzasadnienie stanowiska zawartego w decyzji jest bardzo lakoniczne. Nie wyjaśniono dlaczego na terenie B. postanowiono przyznać na pięciu wnioskodawców, aż trzy wolne miejsca do rozdysponowania. Nie przeprowadzono analizy w zakresie wpływu każdego z rozdysponowanych miejsc na spadek obciążenia ilością mieszkańców przypadającą na jeden punkt. Jest to w ocenie Sądu o tyle istotne, że przyznanie już dwóch wolnych miejsc mogło spowodować obniżenie obciążenia jednego punktu ilością mieszkańców w ten sposób, że uprawnienia mogły być przyznane wnioskodawcy ubiegającemu się o zezwolenie również w innej części miasta.

Jako przykład można tu wskazać okoliczność, że rozdysponowanie trzech wolnych punktów dla B. zmieniło dane statystyczne zastosowanego kryterium i obniżyło do [...] obciążenie w tej części miasta na jeden punkt sprzedaży, gdy tymczasem obciążenie dla części miasta stanowiącej C. wynosiło na dzień wydawania decyzji organu I instancji [...] mieszkańców w przeliczeniu na jeden punkt, i z tego terenu również był zainteresowany wnioskodawca przyznaniem jemu zezwolenia (patrz załączniki do k-195 akt administracyjnych).

Dopiero na etapie postępowania odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. organ II instancji zlecił uzupełnienie materiału dowodowego. Wydział Ewidencji i Rejestracji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. podał ilość mieszkańców miasta T. wg stanu na dzień [...] grudnia 2012 r. z uwzględnieniem poszczególnych części miasta. Natomiast wykaz ilości poszczególnych części miasta z uwzględnieniem mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży podano wg stanu na dzień [...] luty 2012 r. dnia [...] kwietnia 2012 r. (k- 195 akt administracyjnych).

Zachodzi zatem uzasadniona obawa, że organ w sposób dowolny przeprowadził analizę wniosków w oparciu o przyjęte kryterium obciążenia punktu sprzedaży ilością mieszkańców.

W ocenie Sądu jest niewystarczające stanowisko organu I instancji przyjęte dla odmowy udzielenia zezwolenia B. z uwagi na to, że w pobliżu proponowanego punktu sprzedaży (ul. S.) znajduje się punkt sprzedaży prowadzony przez Spółkę "T."- sklep "P.". Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. W związku z powyższym stwierdzić należy, że działanie takie jest nieprzekonujące. Ponadto, świadczy o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

W odniesieniu natomiast do części miasta – R. organ wykazał, że obecnie sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona jest w 8 punktach sprzedaży. Dla tego terenu o przyznanie zezwolenia ubiegało się 5 wnioskodawców. Organ kierując się kryterium bliskości udzielił zezwolenia dwóm przedsiębiorcom. W stosunku do punktu zlokalizowanego przy ul. G., prowadzonego przez J. M., organ ustalił, że w jego pobliżu nie ma innego punku sprzedaży. Z kolei, w stosunku do zezwolenia udzielonego Spółce T., dotyczącego punktu zlokalizowanego przy ul. Ł., również uznano, że w pobliżu nie ma innego punktu sprzedaży. Organ dodał, że obok tego punktu znajduje się punkt, w którym o udzielenie zezwolenia ubiega się Spółka B. (ul. S.), podmiotowi temu jednak odmówiono zezwolenia, ponieważ w punkcie sprzedaży przy ul. Ł. aktualnie prowadzona jest sprzedaż przez innego przedsiębiorcę. Organ dodał również, że jest to punkt znany mieszkańcom od 1996 r., w którym dokonują oni zakupu napojów alkoholowych. Również podobnie o kryterium bliskości organ uzasadnił odmowę udzielenia zezwolenia pozostałym przedsiębiorcom.

W ocenie Sądu i w tym wypadku wybór podmiotu uprawnionego został przeprowadzony w sposób dowolny z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ przyjmując kryterium odległości wzajemnej od siebie punktów sprzedaży napojów alkoholowych winien jednakowe zasady stosować do wszystkich wnioskodawców. Posługując się odległością, powinien wykazać ją w jednostkach miary, a nie posługiwać się nieobiektywnym określeniem "pobliskiej odległości". Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości, która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie jest nieprzekonujące i świadczy o dowolności. Organ stosując przyjęte kryterium odległości powinien wziąć pod uwagę przy analizie każdego z wniosków również istniejące odległości pomiędzy już funkcjonującymi punktami sprzedaży.

W ocenie Sądu pozwoli to na obiektywne ocenienie sytuacji każdego z wnioskodawców. Może bowiem okazać się, że już funkcjonujące punkty sprzedaży posiadają wzajemnie tak niewielkie odległości, że przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organ kryterium straci rację bytu. Uzasadniony w związku z powyższym jest zarzut strony skarżącej, która wykazała w skardze na str. 9 w oparciu o mapę ze strony internetowej, że w stosunku do strony skarżącej i Spółki T. organ dowolnie posłużył się pobliską odległością punktów i nie poparł stanowiska żadnymi dowodami w tym zakresie.

W części miasta R. uzasadnione jest jedynie stanowisko organu odnośnie punktu prowadzonego przez E. C., w związku z likwidacją działalności w tym punkcie. W odniesieniu z kolei do części miasta – W. podać należy, że organ wykazał, że obecnie sprzedaż napojów alkoholowych prowadzona jest w 3 punktach sprzedaży. Dla tego terenu o przyznanie zezwolenia ubiega się 3 wnioskodawców. Organ kierując się powyższym kryterium udzielił zezwolenia dwóm przedsiębiorcom. Odmawiając natomiast zezwolenia M. K. na punkt sprzedaży przy ul. B. organ podał jako motywy bliskość punktu sprzedaży przy ul. K. Organ nie wykazał w jednostkach miary odległości (podobnie jak przy rozpatrywaniu wniosków w pozostałych częściach miasta), która zadecydowała w jego ocenie o bliskości obiektów istniejących punktów sprzedaży z proponowanymi. Działanie takie jest nieprzekonujące. Świadczy też o dowolności i przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że przyjęte przez organ w stosunku do wytypowanych wniosków kryteria organ zastosował w sposób dowolny, bez głębszej analizy, a wniosków nie poparł żadnymi dowodami.

W ocenie Sądu przyjęte kryterium pobliskiej odległości jest uzasadnione, ale przede wszystkim nie powinno ono być stosowane w oderwaniu od zakazów wynikających z samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przy doborze kryterium pozaustawowego organy powinny mieć na uwadze ideę ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w preambule za nadrzędny cel uznaje życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu.

Wskazać należy, że założenia ustawodawcy zmierzają do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Celem wynikającym z art. 1 tej ustawy jest wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, a nie zapewnienie równego dostępu każdemu mieszkańcowi do punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Przyjmując jednak w systemie prawa inne gwarancje konstytucyjne, które wynikają z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i równości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) przyjęte kryterium ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży jest uzasadnione, ale musi ono być stosowane w łączności z rygorami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W art. 14 ustawy wymienione zostały tereny, na których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, jak: teren szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich; teren zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników.

W związku z powyższym organ przyjmując kryterium odległości planowanych punktów sprzedaży w pierwszej kolejności powinien kierować się odległością nie między poszczególnymi punktami sprzedaży, lecz odległościami w stosunku do terenów, na których sprzedaż alkoholu jest zabroniona.

Nie jest w ocenie Sądu dopuszczalny argument, że na danym terenie w ogóle nie ma punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Taki stan będzie zrozumiały, gdy na określonym terenie występuje skupisko instytucji, o których stanowi art. 14 ustawy (istnieją szkoły, zakłady pracy, placówki opiekuńczo wychowawcze). Wręcz przeciwnie wprowadzenie na danym terenie punktu sprzedaży napojów alkoholowych, na którym istnieje skupisko szkół, w tym osób małoletnich będzie stanowiło łatwość dostępu do alkoholu i zwiększy zainteresowanie nim wśród młodzieży.

Podzielić jednocześnie w tym miejscu należy zarzut skargi, że uzasadnienia decyzji obydwu orzekających organów nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., oraz pozostają w sprzeczności z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Z uwagi na powyższe uchybienia organu, należy zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że uzasadnienie decyzji nie jest przekonujące.

W ocenie Sądu nie można podzielić trafności zarzutu strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W przedmiotowej sprawie nie da się pogodzić interesów stron. Brak jest dowodów na to, aby rozprawa administracyjna byłą potrzebna do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżącego w stosunku do jednego przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu – wskazać należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poważne znaczenie nadaje się nakazowi jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co powinno być rozumiane w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87; OTK z 1988 r., cz. I. pkt.1, wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się również, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał na czym polegała analiza wniosków i czym się kierował typując konkretne punkty sprzedaży do udzielenia zezwolenia. Brak stanowiska organu w powyższym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to nie pozwala jednak na stwierdzenie, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 k.p.a., a nadto naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast na podstawie art. 205 orzeczono o kosztach postępowania.