Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 769/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26a ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1511/18 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1511/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. na decyzję P. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - uchylił zaskarżoną decyzję.

Sad I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

P. decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...]; nakazał stronie zwrot w terminie 3 miesięcy środków P. przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. oraz lipiec, wrzesień, październik 2014 r., styczeń i marzec 2015 r. w łącznej kwocie 134.431,33 zł wraz z odsetkami.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 28 czerwca 2016 r. uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W odpowiedzi na zapytanie organu ZUS pismem z 20 lipca 2016 r. poinformował, min., że spółka opłaciła składki w terminie, lecz w niepełnej wysokości (w późniejszym okresie nastąpiła dopłata).

Organ przytoczył treść art. 26a ust. 4, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) i stwierdził, że skarżąca w odniesieniu do należności składkowych wobec części pracowników za okresy od października 2012 r. do kwietnia 2014 r. oraz lipiec, wrzesień, październik 2014 r., styczeń i marzec 2015 r. dopuściła się nieprawidłowości. Prezes P. stwierdził, że strona nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń za okresy: 10-11/2012 zgodnie z art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2012 r. do 30 listopada 2012 r. Natomiast w przypadku okresów: 12/2012-04/2014, 07,09,10/2014, 01,03/2015 składki nie zostały opłacone zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r.

Organ zaznaczył, że informacje przekazane przez ZUS stanowią dowód w postaci dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, wobec czego staje się najbardziej wiarogodnym środkiem dowodowym, na którym Prezes P. się oparł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że Prezes P. naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu decyzja organu nie poddaje się kontroli, bowiem organ nie przeprowadził w tej decyzji żadnych samodzielnych ustaleń. Oparł się jedynie na informacjach pochodzących z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w kontekście nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 4a w związku z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Natomiast w zakresie stanu faktycznego za październik 2012 r. oraz listopad 2012 r. organ naruszył art. 2 ust. 4a w związku z art. 26a ust. 4 w zw. z art. 49e ust. 1art. ustawy o rehabilitacji.

Sąd wskazał, że przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Jest to szczególnie istotne przy odkodowaniu normy prawnej wskazanej w powołanym art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 41 ust. 3 rozporządzenia 800/2008 kosztami kwalifikowalnymi są koszty płacy za cały okres zatrudniania pracownika niepełnosprawnego. Podobnie obecnie obowiązujący art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014 wskazuje, że za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Tym samym wbrew stanowisku Prezesa P. wyrażonemu w odpowiedzi na skargę (w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu) przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych.

W ocenie WSA, skarżąca zasadnie stwierdza, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów koszty płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Rolą Prezesa P. jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. W wypadku, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych w wymaganych terminach organ nie może oceniać w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, a jedynie w takim wypadku jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsiębiorca nie znajduje się w trudniej sytuacji ekonomicznej wg kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji).

W tej części sąd podzielił stanowisko skarżącej, która posiłkowała się w tym zakresie stanowiskiem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazującym, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też w ocenie Sądu, Prezes P. badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie sądu - naruszył art. 7 kpa i art. 77 w zw. z art. 11 kpa.

Z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, że funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i niema możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Taka konstrukcja systemu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych (a nie wszystkich pracowników) ma na celu ochronę tych pracowników. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. m.in, kosztów ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP. W związku z powyższym wystarczającym jest, aby pracodawca nie poniósł któregokolwiek z ww. kosztów płacy np. w zakresie składek na ubezpieczenia zdrowotne pracowników niepełnosprawnych, aby stwierdzić, że dofinansowanie nie przysługuje.

Sąd zauważył, że w sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji czy strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za sporne miesiące. ZUS w odpowiedzi na zapytania informował, że strona za wskazane miesiące nie opłaciła, bądź nie opłaciła w należności składkowych w wymaganym terminie (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych). Istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym wypadku przez Prezesa P. i w wypadku, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, alby też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji.

Strona skarżąca konsekwencje w sprawie wskazuje, że wobec pracowników niepełnosprawnych, na których uzyskano dofinansowania za sporne okresy sprawozdawcze np. po 15 grudnia 2012 r. (i w następnych kwestionowanych okresach sprawozdawczych) nie dokonywała korekt imiennych miesięcznych raportów rozliczeniowych, a co za tym idzie po ww. terminach nie dokonywała płatności kosztów płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS za "spornych" pracowników. W tym zakresie w toku postępowania przedłożyła szereg dokumentów (deklaracje ZUS DRA wraz ze złożonymi do nich korektami; imienne, miesięczne raporty rozliczeniowe za pracowników niepełnosprawnych, na których uzyskano dofinansowania za sporne okresy rozliczeniowe; informacje INF-D-P oraz bankowe potwierdzenia dokonania zapłaty składek na odpowiednie fundusze ZUS za sporne okresy rozliczeniowe). Organ natomiast rozpoznając sprawę dokumenty te zupełnie pominął i oparł się jedynie na informacjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, których to informacji, co należy podkreślić, nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony sądu (a także uniemożliwiający polemikę ze strony spółki). W zaskarżonej decyzji tego zabrakło. Zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu skarżąca spółka (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie. Innymi słowy organ winien uzyskać dowód i go przedstawić w decyzji wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, do wynagrodzenia której zostało przez P. wypłacone dofinansowanie. Organ także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji powinien odnieść się do wyjaśnień skarżącej i przedstawianych przez nią dowodów, które w ocenie strony skarżącej prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń. Skoro strona wskazuje i załącza dowody, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikający ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji w stosunku do osób niepełnosprawnych, to rolą organu będzie jednoznaczne ustalenie i przedstawienie stanowiska w decyzji skąd w takim przypadku pojawiły się niedopłaty na indywidulanych kontach pracownika niepełnosprawnego. Powyższe pozwoli na kontrolę przez sąd przyjętego stanowiska, a także umożliwi stronie polemikę z ustaleniami. Natomiast wobec braku takich ustaleń i przedstawienia ich w decyzji, a także wobec nieprawidłowej wykładni pojęcia "kosztów płacy" przedstawionej w odpowiedzi na skargę, to sąd nie jest w stanie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji. Sad przyjął, iż organ w decyzji zastosował nieprawidłową wykładnię. Przyjęcie takiej tezy było uzasadnione tym, że organ w decyzji nie dokonywał jakiejkolwiek wykładni tego pojęcia i dopiero w odpowiedzi na skargę dokonał wykładni pojęcia kosztów płacy przyjętej w zaskarżonej decyzji. Tym samym umożliwiło to sądowi kontrolę w tym zakresie decyzji, która to kontrola ujawniła w tym zakresie nieprawidłowości.

Mając powyższe na względzie w ocenie sądu w sprawie organ naruszył przepisy materialne (ar. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkludując Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę, weźmie pod uwagę wskazaną oceną związaną przede wszystkim z interpretacją pojęcia koszty płacy. Ustali i jeżeli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi w zaskarżonej decyzji informację o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób. Odniesie się także do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów.

P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sadowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, braku prawnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć stronie skarżącej, dlaczego Sąd uznał za słuszne zobowiązanie P. i na jakiej podstawie prawnej do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków P., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne - wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd - wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ ustali i jeśli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi informacje o niedopłacie za sporne miesiące na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji polegające na ustaleniu, że definicja legalna kosztów płacy określona w tym przepisie dotyczy wyłączne pracowników będących osobami niepełnosprawnymi,

2. błędną wykładnię a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r., art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 grudnia 2012 r. polegające na przyjęciu, że negatywne przesłanki wypłaty dofinansowania powinny być stosowane zawężająco, wbrew dosłownemu brzmieniu przepisów oraz nieuwzględnienie, że przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący;

3. błędną wykładnię a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 grudnia 2012 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma inne znaczenie niż określające wymiar dofinansowania, jakie pracodawca może otrzymać (procentowy możliwy poziom dofinansowania), a stanowi on podstawę do odniesienia kosztów płacy wyłącznie do pracowników niepełnosprawnych, wbrew definicji legalnej określonej w art. 2 pkt 4a tej ustawy.

I. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego (art. 2 pkt 4a, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 oraz art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji) przez przyjęcie, że definicja legalna kosztów płac dotyczy wyłącznie pracowników niepełnosprawnych. Zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wyrażenie poglądu, że organ jest zobowiązany do ustalania we własnym zakresie terminowości ponoszonych przez pracodawcę kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych z tytułu obowiązkowych składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ wskazał, że orzekając o zwrocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych był związany informacją uzyskaną z ZUS, organu powołanego do dokonywania ustaleń w zakresie składek ubezpieczeniowych, a nie – prowadzenia w tym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był m.in. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu właściwym dla sprawy, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Dla wykładni tego przepisu ważne jest więc odkodowanie znaczenia wyrażenia "koszty płacy". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji i oznacza wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Definicja ta nie wyjaśnia jednak, czy chodzi o koszty płacy ogółem, czy tylko o koszty płacy pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez koszty płac, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wyłącznie wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane dla pracowników niepełnosprawnych. Konsekwencją tego było uznanie przez Sąd I instancji, że organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, a nie – wykazać nieterminowość w ogólności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Ustawa o rehabilitacji w art. 1 wskazuje, że regulacja ta dotyczy osób niepełnosprawnych, a nie ogółu pracowników zatrudnianych przez pracodawcę. Potwierdza to też analiza dalszych przepisów tej ustawy, np. dot. sposób wliczenia osób niepełnosprawnych do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (art. 2a ust. 1), warunków przyznawania dofinansowania i związanych z tym obowiązków pracodawcy i organu w zakresie kontroli prawidłowości korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26a i nast.), a także zwrotu środków P., w których punktem odniesienia jest wynagrodzenie należne pracownikowi niepełnosprawnemu, a także inne koszty ogólne ponoszone przez pracodawcę na stworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej. W konsekwencji badanie, czy strona w terminie uiściła wymagane składni ubezpieczeniowe, na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, aby mogło być uznany za prawidłowe, musi odnosić się do kosztów płac pracowników niepełnosprawnych, z wyłączeniem kosztów płac pozostałych pracowników zatrudnionych przez pracodawcę.

W stanie faktycznym sprawy przeprowadzone postępowanie przez organ nie spełniało tych wymogów. Rolą sądu nie jest jednak wskazywanie organowi metod pracy, za pomocą których powinien on osiągnąć pożądany rezultat. Można jedynie zauważyć, że w świetle przepisów k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80) jako dowolne należy uznać dokonanie przez organ ustaleń faktycznych, które mimo że znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak z uwagi na jego niepełny charakter nie pozwalają na ich swobodną ocenę. Organ powinien więc za pomocą wszelkich dostępnych i zgodnych z prawem środków dążyć do ustalenia stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości, a następnie tak ustalony stan faktyczny przyporządkować do określonej normy prawnej. Dowody uzyskane z ZUS, ponieważ zawierają dane odnoszące do ogółu pracowników strony, to w tej postaci nie dają podstawy do zastosowania przepisów ustawy o rehabilitacji nakazujących zwrot wypłaconych stronie środków Funduszu.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na konieczne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma bowiem umożliwić stronom oraz sądowi odwoławczemu zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji i które doprowadziły do wydania wyroku, a także umożliwić sformułowanie zarzutów kasacyjnych i przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Przepis ten może więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konieczne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala też na przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Brak przekonania, co do trafności podjętego rozstrzygnięcia, opartego na odmiennej (niż organ) wykładni prawa materialnego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto wypada zauważyć, że w orzecznictwie NSA utrwalony został pogląd, iż na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie może skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ujęty w pkt I. petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.