Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1459/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 9, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1199/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 417/2020, znak WOB.7721.246.2020.JGWO w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 50 a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. – [...] w K. z dnia 31 marca 2020r., którą nakazano K. K., właścicielowi działek nr [...] w S., rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu budowalnego – placu składowego – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – placu składowego z infrastrukturą towarzyszącą stanowiących całość techniczno-użytkową, zlokalizowanego na dz. nr [..] przy ul. T. w S.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że w niniejszej sprawie miała miejsce budowa placu składowego zlokalizowanego na działkach nr [..] w S. W wyniku wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu materiałem skalnym, kruszywem powstał obiekt budowlany – budowla tj. utwardzony plac, w skład którego wchodzą różne elementy. W ocenie [...]WINB, jako całość techniczno-użytkową należy rozumieć zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służących określonym zadaniom. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem. Pomimo bowiem braku definicji "placu składowego" w prawie budowlanym, zdaniem organu drugiej instancji, należy przyjąć, że plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Ponadto powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalację przeciwpożarową. Plac składowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr. bud.). Mając powyższe na uwadze przedmiotowy obiekt budowlany zakwalifikowano jako budowlę, której definicja jest zawarta w art. 3 pkt 3 Pr. bud.

Dalej [...]WINB w [...] wyjaśnił, że roboty budowlane prowadzące do zrealizowania samodzielnej budowli w postaci placu składowego nie mieszczą się w wyliczeniu zawartym w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. (które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę). Ponadto stwierdzono, że analiza treści art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. pozwala przyjąć, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako np. plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem, w ocenie organu drugiej instancji, poszczególne wykonane roboty budowlane w tej sprawie nie mogą być rozpatrywane jako występujące samodzielnie, ponieważ poszczególne wzniesione obiekty stanowią bezsprzecznie całość techniczno-użytkową umożliwiającą użytkowanie przedmiotowego placu składowego, co podkreśla fakt, że powinny być traktowane jako jeden obiekt budowlany. W załączniku do Prawa budowlanego place składowe zakwalifikowane zostały do kategorii XXII obiektów budowlanych.

Podsumowując powyższe [...]WINB stwierdził, że samowolne wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego, stanowiącego plac składowy na ww. działkach w S., bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną i skutkuje koniecznością zastosowania przepisów, o których mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud. Powołując się na art. 48 ust. 2 Pr. bud. organ drugiej instancji wyjaśnił przy tym, że legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych jest możliwa, jeżeli budowa zrealizowana została w szczególności zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, organ administracyjny wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 17 lipca 2019 r. umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jednakże jak wynika z przeprowadzonych ustaleń, inwestor kontynuował inwestycję po wstrzymaniu robót, co spowodowało zaistnienie przesłanki z art. 50a pkt 1 Pr. bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2, nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zatem organ jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości oceny czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność prowadzonych prac.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję [...]WINB w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r. wniósł K. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że następstwem wykonania robót pomimo ich wstrzymania jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a ust. 1 Pr. bud. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności – stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obliguje organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, materialnoprawne przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. Prawidłowo w szczególności dokonano kwalifikacji przedmiotu niniejszego postępowania, którym była budowa placu składowego zrealizowana na działkach nr [..] przy ulicy T. w S. Nie budzi również wątpliwości konstatacja organów o braku pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowego obiektu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonując kwalifikacji prawnej stwierdzonego stanu faktycznego, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 48 Pr. bud., tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest obiektem budowlanym (placem składowym) w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Pr. bud., a jego budowa – w myśl reguły ogólnej z art. 28 ust. 1 Pr. bud. – wymagała pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w kategorii XXII obiektów budowlanych umieszczono w szczególności właśnie place składowe.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący wykonał plac składowy, na którego wykonanie nie miał pozwolenia na budowę, dlatego też inwestycja w prowadzonym postępowaniu musiała być uznana za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową i w konsekwencji jako jedna budowla, całościowo, a nie w częściach musiała być poddana ocenie przez pryzmat przepisów prawa budowlanego. Orzeczony ostatecznie nakaz rozbiórki placu składowego był konsekwencją wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania przez organ nadzoru. PINB postanowieniem z dnia 17 lipca 2019 r., w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. wstrzymał bowiem prowadzenie robót budowlanych skarżącemu będącemu właścicielem nieruchomości dz. nr działki nr [..] w m. S., gmina S. przy realizacji placu składowego z infrastrukturą towarzyszącą na ogrodzonej nieruchomości (...), posiadający dostęp do drogi publicznej, służący składowaniu materiałów budowlanych oraz postojowi pojazdów samochodowych (...) oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących inwestycji (...) w terminie do 31 sierpnia 2019 r., w tym zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności budowy placu składowego i postojowego (...) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 22 lipca 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, pomimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wykonano wiatkę o wym. 207x197x120 w centralnej części działki przy betonowym ogrodzeniu dz. nr [..] w S. oraz w części frontowej zamontowano trzy "maszty flagowe" o rurowej konstrukcji słupowej, a także przy wjeździe wykonano studnię kanalizacyjną podłączoną do sieci. Następstwem wykonania robót pomimo ich wstrzymania jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a ust. 1 Pr. bud. Stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obligowało organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2. Organ drugiej instancji trafnie przy tym sprecyzował zakres obowiązku rozbiórkowego, uzasadniając zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że twierdzenia skarżącego zmierzające do zakwestionowania przyjętej przez organ kompleksowej oceny wykonanego obiektu jako obiektu budowlanego (placu składowego), są kontrfaktyczne i nie mają uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Organ w pełni zasadnie przyjął, że wykonane roboty stanowią techniczno-użytkową całość i nie mogą być rozpatrywane oddzielnie. Niezasadny jest zarzut skargi, jakoby organy przyjęły "domniemanie popełnienia tzw. samowoli budowalnej". Zakres przedmiotowych robót został dostatecznie precyzyjnie ustalony, już bowiem w decyzji organu pierwszej instancji, dostatecznie precyzyjnie została ustalona sekwencja i czas poszczególnych zdarzeń; w sposób w pełni miarodajny ustalono też – o czym była mowa wyżej – następczy charakter określonych robót wobec postanowienia o ich wstrzymaniu. Przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50a pkt 1 Pr. bud. zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane do prawidłowego ustalonego stanu faktycznego. Relewantne okoliczności zostały należycie wyjaśnione, toteż nie można skonstatować naruszenia powołanych w skardze przepisów kształtujących zasadę prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym (w tym art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.)

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego:

1) art 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego było zgodne z prawem, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia, ponieważ efekt robót budowlanych na analizowanej nieruchomości nie może być kwalifikowany jako plac składowy z infrastrukturą towarzyszącą, wykonany całościowo, zgodnie z góry powziętym zamiarem, lecz jedynie jako utwardzenie gruntu na działkach budowlanych;

2) art. 3 pkt 3 Pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie gruntu na działce budowlanej może stanowić wykonanie obiektu budowlanego - budowli, w postaci placu składowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą;

3) art. 50a pkt 1 Pr. bud. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego było zgodne z prawem, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia, tj. powstałe maszty, studzienka i wiata - nie mają związku funkcjonalnego z pozostałymi wykonanymi pracami;

4) art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 50a pkt 1 Pr. bud. - poprzez błędną wykładnię i nadanie tym regulacjom charakteru represyjnego, a nie restytucyjnego, a także wprowadzenie nieuprawnionego domniemania tzw. samowoli budowlanej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a" - poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposoby rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz kontrolę instancyjną;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy, a zwłaszcza organ drugiej instancji.

Wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2) ewentualnie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz w następstwie tego uchylenie w całości decyzji Nr 417/2020 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r., a także uchylenie w całości decyzji Nr 55/2020 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [..] z dnia 31 marca 2020 r.;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4) rozpoznanie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że słusznie organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji zakwalifikowały efekt wykonanych robót budowlanych jako plac składowy z infrastrukturą towarzyszącą, nie zaś utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy kwalifikowaniu robót budowlanych należy uwzględniać zakres i rodzaj realizowanych robót, ale również cel, jakiemu służą lub mają służyć. Ustawodawca zróżnicował bowiem kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej jaką pełnią i celu ich wykonania. Aby dokonać prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych należało poczynić ustalenia, co do funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu. Właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych miało podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. W aktualnym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. wynika, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Pr. bud. jest nieuzasadnione (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16). Oceniając jednak charakter powstałego obiektu należy oceniać ten obiekt całościowo, a więc nie wyłącznie jako utwardzenie terenu oraz np. niezależne od tego zbudowanie ogrodzenia, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, a ponadto należy uwzględnić funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić (zob. wyroki NSA z 1 czerwca 2016 r., II OSK 2363/14; z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1240/19; z 20 lipca 2022 r. II OSK 2266/19).

Analiza akt sprawy potwierdza, że utwardzenie terenu zostało zrealizowane dla stworzenia obiektu budowlanego o określonej funkcji – tj. placu składowego. Roboty budowlane polegające na wybudowaniu ogrodzenia, wiaty namiotowej, wiat o konstrukcji stalowej, obiektów kontenerowych, słupa o konstrukcji drewnianej, obiektu typu "garaż blaszak", wygrodzenia "boxu" na styropian, wybudowaniu budynku gospodarczego, tymczasowego ogrodzenia panelowego, odcinka kanalizacji sanitarnej, instalacji elektrycznej oraz monitoringu, jak i utwardzenia powierzchni gruntowej kruszywem składały się łącznie na obiekt budowlany w postaci planu składowego. Aby określić zakres wykonanych robót budowlanych należy przytoczyć stan faktyczny ustalony podczas oględzin w dniu 4 lutego 2020 r. z zapisów w protokole wynika, że na terenie ww. nieruchomości jest zlokalizowane kontenerowe biuro sprzedaży z przyległym magazynem o konstrukcji stalowej na płycie betonowej. W części wschodniej od biura jest wykonane wygrodzenie z siatki przeznaczone na magazynowanie styropianu. Przy tym "boxie" jest zlokalizowany garaż – blaszak na materiały budowlane, dalej w stronę wschodnią jest słup oświetleniowy z kamerami, a w części końcowej jest zakotwiony do gruntu pawilon namiotowy, a przy nim wiata i obiekt kontenerowy. W narożu południowo – wschodnim nieruchomości, w linii ogrodzenia wyprowadzono z gruntu kabel zasilający rozdzielnię elektryczną. W części centralnej placu posadowiona jest wiatka o konstrukcji stalowej, a w narożu nieruchomości słup elektryczny. W obrębie wjazdu widnieje pokrywa studni kanalizacyjnej. Prawidłowo organy uznały, że opisane obiekty tworzą całość techniczno-użytkową, którą należy rozpatrywać i oceniać jako jeden przedmiot postępowania - "plac składowy". Pod pojęciem "placu składowego" należy rozumieć teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych, z odpowiednio przygotowaną nawierzchnią, ogrodzeniem. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud. "budowla" zdefiniowana została jako: "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Z cytowanych przepisów wynika, że budowla stanowi swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym. W zależności od konkretnego stanu faktycznego budowla może być wyposażona w instalacje, lecz nie jest to warunek konieczny. Istotne jest, aby tworzyła określoną całość techniczno-użytkową. Nie można podzielić stanowiska, że poszczególne roboty budowlane miały charakter samodzielny i niepowiązany ze sobą, a ich efekt nie stanowi całości funkcjonalno-użytkowej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, co słusznie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, wskazuje, że roboty te nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci placu składowego. Dlatego też argumentacja skargi kasacyjnej, że pomiędzy utwardzeniem działek i wykonaniem pozostałych prac budowlanych nie było bezpośredniego związku funkcjonalnego, a utwardzenie i inne wykonane prace pełniły funkcję samodzielną oraz nie były wykonane dla stworzenia określonego obiektu budowlanego jest błędna. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nieprawidłowego zastosowania art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wykonana przez strony inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu, gdy w istocie nie stanowi ona całości funkcjonalno-użytkowej, pozostaje nieusprawiedliwiony. Nie można bowiem przyjąć, jak to oczekuje skarga kasacyjna, aby organy postępowaniem objęły tylko utwardzenie terenu działki i przyjęły, że jest to utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud., z pominięciem pozostałych wykonanych robót budowlanych oraz funkcji, jaką plac ten spełnia. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć sposobu korzystania z przedmiotowego obiektu, stanowiącego całość użytkowo – techniczną (por. wyr. NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2242/19). W niniejszym przypadku doszło niewątpliwie do zrealizowania obiektu budowlanego, który służy prowadzonej działalności gospodarczej. Uruchomienie tej działalności potwierdza funkcję tego obiektu jako placu składowego, dlatego organ kwalifikując roboty budowlane był obowiązany uwzględnić również funkcję jaką pełni obiekt budowlany. Prawidłowa jest zatem konstatacja Sądu pierwszej instancji, że inwestycja musiała być uznana za budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową i w konsekwencji jako jedna budowla, całościowo, a nie w częściach, musiała być poddana ocenie przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego.

Zgodnie z ogólną zasadą Prawa budowlanego inwestycję można realizować na podstawie ostatecznej decyzji, która pod względem prawnym wywołuje odpowiedni skutek. W innym wypadku znajduje zastosowanie art. 50a Prawa budowlanego. Jego celem jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 493). Przepis art. 50a określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Funkcja tego przepisu jest zatem podobna do funkcji, jaką pełnią art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 Pr. bud. Oba te przepisy nakazują organowi zakończenie postępowania legalizacyjnego orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jeżeli inwestor nie realizuje obowiązków wymaganych w toku procedury legalizacyjnej albo nie uiszcza opłaty legalizacyjnej. Jak zwracano uwagę w doktrynie, o ile zakres nakazu rozbiórki i dalszych konsekwencji z tym związanych w pkt 1 i 2 art. 50a jest różny, to w odniesieniu do pierwszej z ww. regulacji, jeżeli przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 Pr. bud., była rozbiórka obiektu budowlanego (w całości), to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie również dotyczył całego obiektu budowlanego (por. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2014 r., str. 668).

W sprawie niniejszej PINB wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 17 lipca 2019 r. umożliwił inwestorowi zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych. Ww. postanowienie jest ostateczne, bowiem nie wpłynęło na nie zażalenie w wyznaczonym terminie. Jednak inwestor kontynuował inwestycję po wstrzymaniu robót, co spowodowało zaistnienie przesłanki z art. 50a pkt 1 Pr. bud. Rację ma skarżący kasacyjnie, że fakt wykonywania robót mimo ich wstrzymania, powinien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach czy przypuszczeniach, a nawet prawdopodobieństwie naruszenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. PINB sprostał jednak wymogowi nie budzącego wątpliwości udokumentowania, że pomimo wstrzymania roboty budowlane były wykonywane, opierając się m.in. na materiale zgromadzonym podczas oględzin w dniu 4 lutego 2020 r. oraz protokole przyjęcia stron z dnia 3 stycznia 2020 r. Wbrew ocenie skargi kasacyjnej, organy orzekające w sprawie nie wprowadziły zatem nieuprawnionego domniemania tzw. samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, pomimo wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonano wiatkę w centralnej części działki przy betonowym ogrodzeniu oraz w części frontowej zamontowano trzy "maszty flagowe" o rurowej konstrukcji słupowej, a także przy wjeździe wykonano studnię kanalizacyjną podłączoną do sieci.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej co do bezzasadnego uznania, że wydanie decyzji o rozbiórce było zgodne z prawem, pomimo iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia, tj. powstałe maszty, studzienka i wiata nie mają związku funkcjonalnego z pozostałymi pracami podnieść należy, że skarga kasacyjna, oprócz ogólnikowego stwierdzenia braku związku funkcjonalnego pomiędzy ww. obiektami, argumentacji tej w żaden sposób nie rozwija i nie uzasadnia, podczas gdy z założenia charakter tych obiektów nie jest tego rodzaju, aby pozwalał na wykluczenie ich z definicji planu składowego.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona kwestionuje nadanie przez organy przepisom stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji charakter represyjny podnieść należy, że art. 50a Pr. bud. ma taki charakter, gdyż nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego wskutek prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności - stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obliguje organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2 (por. A. Plucińska – Filipowicz, t. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, komentarz do art. 50a, System Informacji Prawnej Lex 2023). Wykładnia tego przepisu przez orzekające w sprawie organy jest prawidłowa. Skoro, jak ustalono w sprawie, inwestor kontynuował inwestycję po wstrzymaniu robót, zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 50a pkt 1 Pr. bud. zobowiązująca organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jakkolwiek celem regulacji z art. 48 Pr. bud. nie jest stosowanie represji, ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem, osiągnięcie tego celu inwestor sam uniemożliwił, kontynuując roboty budowlane po ich wstrzymaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 50a pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego ustalenia dat wykonywania obiektów, których dotyczy przedmiotowa sprawa, a także szczegółowego zakresu oraz rodzaju wykonywanych robót budowlanych podnieść należy, że zarzuty te dotyczą zakresu przedmiotowego postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i powinny zostać podniesione w zażaleniu na to postanowienie. Tymczasem ma ono charakter ostateczny wskutek niewniesienia przez inwestora zażalenia w terminie. Na obecnym etapie postępowania, w którym przedmiotem zaskarżenia jest decyzja rozbiórkowa, tego typu zarzuty nie mogą zostać skutecznie podniesione i rozpatrzone, jako że w zarzutach kasacyjnych, którymi NSA - w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. - jest związany, nie sformułowano i nie przywołano art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybień w sposobie gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zostały przeprowadzone zarówno czynności kontrolne, jak i oględziny, zostały w sposób wyczerpujący udokumentowane i opisane z całościowym uwzględnieniem zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, który był kompletny i opisywał elementy wchodzące w skład przedmiotowego obiektu budowlanego, doszczegółowione zakresowo w reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności.

Zarzuty naruszenia art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. są całkowicie nieusprawiedliwione. Zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania wymaga nie tylko wskazania działania lub zaniechania organu, które spowodowało, że postępowanie nie było prowadzone zgodnie z daną zasadą, ale również wykazania, że mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017r., I FSK 156/16, LEX nr 2399122). Zarzuty naruszenia art. 8 oraz 11 k.p.a. nie zostały wystarczająco skonkretyzowane i odniesione do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a przy tym nie wykazano w sposób wymagany istotnego wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji szczegółowo określa bowiem stan faktyczny i prawny sprawy, rozstrzygnięcia są przekonywujące, a przepisy prawne wchodzące w skład podstawy prawnej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. Całkowicie nieusprawiedliwiona jest argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji było lakoniczne, a organy orzekające nie wyjaśniły przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji. Z powyższych przyczyn bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.