Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 912
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 890/15 w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15, uwzględniając skargę A. P. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. P., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej: "u.s.g.", wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w[...] , domagając się stwierdzenia nieważności tego zarządzenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy ustawowej, tj.:

I. art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis art. 30 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o prawie gospodarowania mieniem komunalnym, ale nie stanowi podstawy do nakładania opłat na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej i przepis ten nie stanowi podstawy do wydania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego,

II. art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (aktualnie, tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2126), zwanej dalej "ustawą o cmentarzach", poprzez błędną wykładnię i uznanie tego przepisu jako podstawy prawnej do ustalania wysokości opłat cmentarnych, podczas gdy przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi w ramach czynności aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa cywilnego,

III. art. 7 ustawy o cmentarzach poprzez jego niezastosowanie jako lex specialis w stosunku do lex generalis – tj. ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz. U. z 2011 Nr 45, poz. 236 ze zm., dalej "u.g.k.") i tym samym naruszenie zasady lex posterior generalis non derogat legii priori specialis co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem i oparciem podstawy do wydania opłat na przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k., tj. jest na regulacji ustawy ogólnej lex generalia, podczas gdy zastosowanie winna mieć ustawa szczególna lex specialis, jakim jest ustawa o cmentarzach,

IV. naruszenie art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i postanowienie w § 4 zarządzenia, iż wchodzi ono w życie z dniem podjęcia - co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji na wstępie stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. Następnie wskazał, że zaskarżone zarządzenie zawiera katalog opłat za pochowanie zwłok, za korzystanie z urządzeń cmentarnych oraz inne opłaty, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych. Organ uregulował jednostronnie kwestie rodzaju i wysokości tych opłat, obciążając w ten sposób mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływało zaskarżone zarządzenie, należy ocenić, że ma ono charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Na jego podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Adresatem tego zarządzenia były wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych i zarządzenie to w istocie nakazywało im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w zarządzeniu opłaty. Adresaci zarządzenia określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżone zarządzenie ma zatem charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że tego rodzaju akt wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Akt taki ma bowiem charakter powszechnie obowiązujący, jego adresatem nie jest sama administracja, lecz obejmuje on swoją regulacją postępowanie wszystkich kategorii podmiotów prawa, zewnętrznych wobec administracji: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, nakładając na nie obowiązki. Zawarcie w zaskarżonym zarządzeniu reguł prawnych (przepisów) obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu, czyni to zarządzenie aktem prawa miejscowego. Z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonego zarządzenia, winno ono być zatem opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), co stanowiło warunek wejścia w życie tego zarządzenia. Wymóg ten nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, albowiem § 4 zarządzenia przewiduje, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. Stanowi to istotne naruszenie ww. przepisu ustawy ogłaszaniu aktów normatywnych (...), stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Sąd podzielił również pogląd strony skarżącej, że ani art. 30 ust. 1 u.s.g., ani art. 2 ustawy o cmentarzach nie stanowią podstawy do nakładania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych; dotyczą bowiem odpowiednio gospodarowania mieniem komunalnym jako zadania wójta oraz obowiązku utrzymania cmentarzy komunalnych i zarządzania nimi przez organy wykonawcze gmin. W okolicznościach sprawy podstawy do nałożenia tych opłat należy poszukiwać w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 ustawy o cmentarzach i w związku z art. 4 ust. 2 u.g.k., którego realizację stanowiła uchwała.

Sąd uznał za prawidłowy pogląd strony skarżącej dotyczący wzajemnego stosunku regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k i w art. 7 ustawy o cmentarzach. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok", a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W następstwie uzyskania tzw. prawa do grobu (co wiąże się z opłatą) dysponent uzyskuje uprawnienie nie tylko do pochowania zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. i zgodził się ze stroną skarżącą, że część opłat określonych w zarządzeniu nie znajduje podstawy prawnej i nie mieści się w kategorii opłat za pochowanie zwłok. Zaliczyć do nich trzeba opłaty za każdorazowy wjazd samochodem na teren cmentarny (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt I podpunkt 5), opłaty za czynności formalno-prawne i terenowe związane np. z budową nagrobka (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt III), czy nasadzeniem zieleni (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt IV). W tej części zatem zaskarżone zarządzenie istotnie narusza prawo. Jednocześnie Sąd stwierdził, że postanowienie zawarte w załączniku nr 1 do zarządzenia punkcie II podpunkcie 3, ustanawiające opłatę za pochowanie zwłok w jednym miejscu grzebalnym w przypadku użycia już założonego grobu do ponownego pochówku w wysokości odpowiadającej iloczynowi odpowiedniej stawki rocznej opłaty i różnicy lat pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od ponownego pochówku a rokiem do którego było dotychczas opłacone miejsce grzebalne, nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta[...], zaskarżając go w całości i domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz wydania wyroku reformatoryjnego o odrzuceniu w całości skargi A. P., bądź wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę ww. osoby w całości. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:

a) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta [...] w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w [...] w sytuacji, gdy: zarządzenie powyższe nie było aktem prawa miejscowego, a skarżący, jako osoba nieposiadająca interesu prawnego, nie miał legitymacji do wystąpienia ze skargą na w/w zarządzenie.

b) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi A. P. w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie nie naruszało interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącego.

2. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to:

a) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. i w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dla którego ustanowienia podstawę prawną odnaleźć można w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, podczas gdy zarządzenie powyższe - jako akt niezawierający norm o charakterze generalnym, nie może zostać uznane za akt prawa miejscowego, a podstawą prawną dla jego wydania nie mogą być podane wyżej normy ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

b) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 296), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w stwierdzeniu, że zaskarżone zarządzenie, jako akt prawa miejscowego, podlega obowiązkowi jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], podczas gdy zarządzenie powyższe, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlega temu obowiązkowi;

c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k., poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż normy prawne wyrażone w powyższych przepisach pozostają ze sobą w kolizji i właściwą regułą kolizyjną dla dokonania ich wykładni, jest reguła lex specialis derogat legi generali, co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że administrator cmentarza nie może nakładać za usługi komunalne świadczone z użyciem komunalnego mienia "cmentarnego" innych niż opłatę za pochowanie zwłok, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Wniosek taki doprowadził WSA w Gliwicach do błędnego stwierdzenia, iż "część opłat określonych w zarządzeniu nie znajduje podstawy prawnej (...) zaliczyć do nich trzeba opłaty za każdorazowy wjazd samochodem na teren cmentarny (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt I podpunkt 5), opłaty za czynności formalno-prawne i terenowe związane np. z budową nagrobka (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt III), czy nasadzeniem zieleni (załącznik nr 2 do zarządzenia punkt IV)." Prawidłowa wykładnia norm zawartych w powyższych przepisach prowadzi jednak do odmiennego wniosku, iż normy te nie pozostają w kolizji, lecz regulują odmienne świadczenia o charakterze usług komunalnych i administrator cmentarza może ustalać opłaty zarówno za usługę w postaci "pochowania zwłok", jak również za inne usługi komunalne wykonywane na rzecz uprawnionych z użyciem komunalnego mienia "cmentarnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, albowiem zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W rozpoznawanej sprawie żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie dostrzeżono, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale gdy zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja – zdaniem Sądu – zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 88 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach, art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k., których błędna interpretacja i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, w ocenie strony skarżącej, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że interes prawny skarżącego został naruszony. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Innymi słowy, podmiot skarżący zmuszony jest udowodnić, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia go pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki powinno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie oddziałuje na sytuację prawną skarżącego. Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że wynikające z zarządzenia stawki za korzystanie z cmentarzy komunalnych nakładane na dysponenta grobu, naruszają interes prawny skarżącego. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi.

Zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie była ocena charakteru prawnego przedmiotowego zarządzenia Burmistrza Miasta[...].

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.) zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do ustalania wysokości cen i opłat albo określenia sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując kompetencję z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może samodzielnie ustalić wysokość cen i opłat bądź określić sposób ich ustalania, może także, na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., powierzyć uprawnienia w tym zakresie organowi wykonawczemu. Rada Miejska w [...] na podstawie § 1 uchwały z dnia 29 września 1997 r. w powierzyła organowi wykonawczemu Gminy wyłączne uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W wykonaniu powyższej delegacji Burmistrz Miasta [...] wydał zarządzenie w sprawie ustalenia opłat na cmentarzach komunalnych w[...] , którego treść nie wykracza poza granice upoważnienia skonkretyzowanego w uchwale Rady Miejskiej z 1997 r. Przewidziane w art. 4 ust. 2 u.g.k. upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). Nie mogą one jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą. Podkreślić trzeba, że w rozważanym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód, aby uznać, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W konsekwencji należało przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Za taką interpretacją oraz stosowaniem wymienionych przepisów przemawia także art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wskazuje się przy tym zasadnie, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi lex specialis względem przepisów zawartych w u.s.g. Wymieniony przepis zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2868/17, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, dostępne [w:] CBOSA).

Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt normatywny, powszechnie obowiązujący na terenie miasta[...]. Jego adresatem są bowiem osoby zobowiązane do ponoszenia określonych opłat. Zaznaczyć trzeba, że kwalifikacja danego aktu jako prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla tej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu. Adresaci norm zawartych w zarządzeniu nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Nadto zarządzenie obejmuje sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że nie ma uzasadnionych powodów do powielania poglądów, według których adresatami aktu podejmowanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. miałyby być wyłącznie jednostki komunalne z wyłączeniem innych podmiotów, w tym mieszkańców gminy, skoro z brzmienia tego przepisu nie wynika żadne ograniczenie w zakresie podmiotowym. O mocy prawnej uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, decyduje to, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja.

Wbrew zarzutom skargi trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności. Skoro zaskarżone zarządzenie zawiera materię stanowiącą prawo miejscowe, to stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie jest jego ogłoszenie, co następuje – zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, o czym jest mowa w 4 ust. 2 i 3 oraz w art. 5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonego zarządzenia, powinno ono być opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony, ponieważ § 4 zarządzenia przewiduje, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. Sąd prawidłowo stwierdził, że stanowi to istotne naruszenie ww. przepisu ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiąc podstawę do stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nie można natomiast podzielić stanowiska i argumentacji Sądu odnośnie wzajemnego stosunku regulacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k i w art. 7 ustawy o cmentarzach. Sąd Wojewódzki przyjął, że ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tych odrębnych przepisów. Takie odrębne przepisy zawiera ustawa o cmentarzach stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach przewiduje, że: "Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat". Z kolei w art. 7 ust. 2 przewidziano, że: "Po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione". Argumentując a rubrica, czyli odwołując się do miejsca przepisu w systematyce całej ustawy, bądź w systematyce wewnętrznej danej jednostki redakcyjnej ustawy, należy wskazać, że przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale co istotne sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (OSNAPU 1996/6/80), uznał, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę, jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Zasadnie argumentuje strona skarżąca kasacyjnie, że tak rozumiana "opłata za pochowanie zwłok" stanowi zatem wynagrodzenie z określonego stosunku prawnego, łączącego administratora cmentarza i uprawnionego do grobu. Dzięki wniesieniu tej opłaty, uprawniony ma możliwość przez dalszy okres czasu wykorzystywać uprawnienia, które w orzecznictwie i doktrynie określa się mianem "prawa do grobu" (majątkowe, jak i niemajątkowe), a administrator cmentarza obowiązany jest powstrzymać się - w zamian za wynagrodzenie, od podejmowania jakichkolwiek działań, które by zniweczyły lub ograniczyły owo "prawo do grobu". Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że złożenie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty po upływie dwudziestu lat od poprzedniego pochówku skutkuje nabyciem prawa do wykorzystania miejsca, które to prawo pozostaje wiążące tylko w stosunku do zarządcy cmentarza. Nabyte prawo wyraża się więc tylko możnością domagania się niesprzeciwiania się przez zarządcę wykonaniu kolejnego pochówku oraz niesprzeciwiania się stanowi powstałemu w wyniku tej czynności, a zatem czynności te zapobiegają wygaśnięciu “prawa do grobu". Znaczenie tego typu świadczenia administratora cmentarza, polegającego na powstrzymaniu się od podejmowania określonych działań uwidacznia się zwłaszcza wówczas, gdy w danym grobie nie zostały złożone żadne zwłoki. W przypadku "pustego" grobu jedyną w zasadzie przeszkodą uniemożliwiającą administratorowi cmentarza ingerencję w treść uprawnień składających się na "prawo do grobu", jest wniesienie przez uprawnionego stosownej opłaty.

Przepis art. 4 ust. 1 u.g.k. zawiera zwrot: "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tylko nie wprowadza odmiennych postanowień, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, nie ustala bowiem wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 54/16, LEX nr 2098904). Norma art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie wyczerpuje szerokiego spektrum usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej przewidzianych za korzystanie z cmentarza. Stwarza ona jednak osobie, która posiada prawo do grobu - w tym przede wszystkim osobie, która prawo to wywodzi z zawartej z administratorem cmentarza umowy, uprawnienia do egzekwowania wykonywania przez tegoż administratora dalszych usług komunalnych (poza powstrzymaniem się od ingerencji w "prawo do grobu") o charakterze użyteczności publicznej, świadczonych w związku z funkcjonowaniem cmentarza.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.