Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1044/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 794/22 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z dnia 13 maja 2022 r. nr 469 w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 794/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z 13 maja 2022 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że rozkazem personalnym z 6 kwietnia 2022 r. Dowódca [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 114 ust. 4 pkt 3 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 536 ze zm., dalej jako: u.s.w.ż.z.) oraz § 12 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. z 2014 r. poz. 670, dalej jako: rozporządzenie w sprawie zwalniania), zwolnił skarżącego z dniem 30 kwietnia 2022 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy w związku z otrzymaniem ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej. Organ podał, że od opinii służbowej z 4 października 2021 r. skarżący nie odwołał się, a w związku z tym opinia ta stała się ostateczna. Wskazano, że podstawowymi elementami służby wojskowej są dyspozycyjność, lojalność i poświęcenie, obowiązek podporządkowania, nieposzlakowana opinia, wierność dla RP. Podniesiono, że na żołnierzu zawodowym spoczywa obowiązek wykonywania zadań z narażeniem zdrowia, a nawet życia, zaś specyfika służby w formacjach zmilitaryzowanych obejmuje "wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia". W ocenie organu skarżący swoją postawą w służbie nie wypełnia tych podstawowych obowiązków stawianych przed żołnierzem, co uwypukliło się w szczególności w opinii służbowej.

W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżący wniósł o jego uchylenie i przywrócenie do czynnej służby. Wyjaśnił, że w opiniowanym okresie 2021 r., z powodu choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim, nie wykonywał przez okres co najmniej sześciu miesięcy obowiązków na stanowisku służbowym, a w związku z tym nie powinien być opiniowany.

Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2022 r. Szef Inspektoratu uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz ustalił nową datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na dzień 31 maja 2022 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Organ wskazał, że merytoryczna zawartość opinii służbowych należy do autonomicznego obszaru wewnętrznej sfery ocennej w relacji żołnierz - przełożony, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w związku z tym organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest uprawniony do badania zasadności, czy słuszności tych opinii. Podniesiono, że skarżący wykazywał się znaczną niedyspozycyjnością, gdyż przebywał na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim obejmujący okres od 20 września 2020 r. do 4 lipca 2022 r. Jednym zaś z podstawowych wymagań stawianych wobec żołnierza jest legitymowanie się odpowiednim stanem zdrowia, przy czym kwestią drugorzędną jest ocena przyczyn niedyspozycji lub sprawności fizycznej. Wskazano, że zasadne i konieczne było uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej oraz ustalenie nowej daty zwolnienia na dzień 31 maja 2022 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów u.s.w.ż.z., rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 764, dalej jako: rozporządzenie w sprawie opiniowania) oraz przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w.ż.z. oraz § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zwalniania otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest zatem uznaniu właściwego organu, a jedynym kryterium, którym organ powinien się w tym względzie kierować, jest dobro służby. Podano, że żadne względy natury osobistej żołnierza, czy względy natury aksjologicznej nie mogą stanowić przeszkody do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w sytuacji dalszego pozostawania żołnierza, które nie jest zgodne z dobrem służby. Podniesiono, że organ zwalniający nie ma obowiązku na nowo weryfikować wyniku opiniowania, a tym samym nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, celem zbadania zasadności i rzetelności ocen sformułowanych w opinii służbowej. Także sąd administracyjny nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych, gdyż prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej, a w związku z tym pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Podano, że skarżący otrzymał dostateczną ocenę w opinii okresowej w 2021 r., a zatem została spełniona przesłanka zezwalająca organowi na prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. W ocenie WSA organy wskazały i wyjaśniły w sposób jasny i przekonujący powody, które przemawiały za zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Podniesiono, że skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że fakt korzystania przez żołnierza z długotrwałych zwolnień lekarskich rodzi skutek w postaci braku dyspozycyjności żołnierza do pełnienia służby oraz negatywny wpływ takiego stanu rzeczy na sposób realizacji zadań służbowych nałożonych na macierzystą jednostkę wojskową, co uderza w dobro służby. Podniesiono, że jedną z najistotniejszych cech służby wojskowej jest dyspozycyjność żołnierza, który jest zdolny do służby wojskowej, a w konsekwencji do obrony Ojczyzny. Dodatkowo podano, że nie jest trafny pogląd, że wobec długotrwałej absencji chorobowej żołnierza nie można było dokonać jego opiniowania, gdyż samo korzystanie ze zwolnień lekarskich nie uchyla obowiązku opiniowania. Odnosząc się do zarzutu braku dopuszczenia dowodów z akt sprawy karnej w związku z zawiadomieniem o przestępstwie i użycia sfałszowanego dokumentu do procedury zwolnienia ze służby podano, że brak było przesłanek do oceny zasadności dokonanej oceny służbowej skarżącego.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł D.K., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 26 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z. i jego niewłaściwe stosowanie poprzez:

- pominięcie przy jego stosowaniu przez organy obu instancji i Sąd, że zgodnie z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z., opiniowanie służbowe ma na celu ocenę wywiązywania się żołnierza z obowiązków na stanowisku służbowym w sposób wskazany i zgodny z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania z powodu niestosowania dyrektywy wykładni językowej, nakazującej używania znaczenia określonych zwrotów prawnych, dokładnie i tylko w tym znaczeniu, w jakim prawodawca wprowadził wiążące rozumienie poszczególnych terminów prawnych, których znaczenia nie można zmieniać, rozszerzać, czy zwężać co ma znaczenie dla prawidłowej i interpretacji tego przepisu;

- wadliwe, szerokie zastosowanie do art. 26 ust. 1 u.s.w.ż.z. (żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu), przez organy obu instancji i Sąd, wykładni funkcjonalnej i rozumienie tego przepisu poprzez zastosowanie dyrektyw pozajęzykowych, prowadzące do niedopuszczalnego odstąpienia od ścisłego interpretowania pojęcia "wykonywanie obowiązków na stanowisku służbowym" i "wywiązywanie się z obowiązków na stanowisku służbowym", o których mowa w przepisie ust. 5 pkt 1 art. 26 u.s.w.ż.z., które należy odróżnić od pojęcia "zajmowania stanowiska służbowego", które wynika z samego faktu pełnienia zawodowej służby wojskowej, jako służby stałej, bądź kontraktowej (zob. art. 11 ust. 2 i art. 14 ust. 1-4 u.s.w.ż.z.).

- błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania w zw. z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z. poprzez nieprzyjęcie, że opiniowanie służbowe, które ma na celu ocenę wywiązywania się żołnierza z obowiązków na stanowisku służbowym, stosować należy w stosunku do żołnierza zawodowego, który "w danym roku, przez okres co najmniej sześciu miesięcy," wykonywał obowiązki na stanowisku służbowym, z powodu niestosowania dyrektywy wykładni językowej, nakazującej używania znaczenia określonych zwrotów prawnych, dokładnie i tylko w tym znaczeniu w jakim prawodawca wprowadził wiążące rozumienie poszczególnych terminów prawnych, których znaczenia nie można zmieniać, rozszerzać, czy zwężać;

- niewłaściwe stosowanie § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania z powodu niestosowania dyrektywy wykładni językowej, nakazującej używania znaczenia określonych zwrotów prawnych, dokładnie i tylko w tym znaczeniu w jakim prawodawca wprowadził wiążące rozumienie poszczególnych terminów prawnych, których znaczenia nie można zmieniać, rozszerzać, czy zwężać, co skutkowało wadliwym przyjęciem w zaskarżonym wyroku, że opiniowaniem służbowym obejmuje się każdego, żołnierza zawodowego, który do dnia 15 sierpnia danego roku żołnierz pozostawał w służbie przez co najmniej 6 miesięcy, skoro zajmował określane stanowisko, bez względu na to, czy w opiniowanym okresie żołnierz nie mógł realizować (wykonywać) określanych na tym stanowisku obowiązków z usprawiedliwianych przyczyn, mimo że literalne brzmienie w/w przepisu - przez zapis: "który do 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej sześciu miesięcy wykonywał obowiązki na stanowisku służbowym." - odnosi się do oceny wyłącznie kryteriów "czynnościowych";

- niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e u.s.w.ż.z. wobec przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy skarżący został prawidłowo zwolniony z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w.ż.z., a podejmując taką decyzję organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie zbadano wszystkich przesłanek warunkujących możliwość zwolnienia skarżącego ze służby, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie zostało skontrolowane wg kryteriów limitujących uznanie administracyjne.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji, skutkujące niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania, a w konsekwencji oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy I instancji i II instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisów wskazanych w zarzutach petitum skargi do WSA;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 26 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyby nie doszło bowiem do zarzuconych naruszeń w/w przepisów, to wyrok sądu I instancji mógł być inny, gdyż wielość i ranga wskazanych naruszeń miała wpływ na trafność skarżonego rozstrzygnięcia WSA;

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonych decyzji, błędnie uznając, że organ: - sprostał wymogom działania w granicach uznania administracyjnego, podczas gdy organ przekroczył granice tego uznania, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.; - dokonał oceny w oparciu o całokształt sprawy i w odniesieniu do materiału zgromadzonego w sprawie, podczas gdy ocena organu nie dokonana została w ten właśnie sposób, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., - należycie uzasadnił swoje stanowisko, podczas gdy ocena organu została nieprawidłowo odzwierciedlona w ramach decyzyjnych, ujętych w uzasadnieniu decyzji, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie pierwszoinstancyjnego postępowania kontrolnego do niestwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości postępowania organów obu instancji pomimo tego, że ich decyzje oparte zostały na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, skutkującym niewyjaśnieniem w sposób obiektywny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (materialnej) z powodu niezrealizowania przez organy obu instancji obowiązku dokonania ustaleń zgodnie z rzeczywistym (obiektywnym) stanem, bez uwzględnienia sygnalizowanej możliwości sfałszowania w następstwie przestępstwa treści opinii służbowej i w konsekwencji w sposób dowolny, aprioryczny, w sytuacji niezaistnienia obiektywnie uzasadnionych podstaw dookreślonych "administracyjnym uznaniem" spełnienia przesłanki "uzasadnionego interesu służby", z pominięciem i bez poszanowania słusznego" interesu strony";

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie pierwszoinstancyjnego postępowania kontrolnego do niestwierdzenia przez Sąd, wadliwości postępowania organów z powodu braku wymogu uzasadnienia prawnego zaskarżonych decyzji obu instancji, bez wyjaśnienia zasadności zastosowania podstawy prawnej zwolnienia dookreślonej administracyjnym uznaniem z pominięciem i bez poszanowania słusznego interesu strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zrzekając się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie ustawodawca nakłada obowiązek corocznego opiniowania żołnierzy zawodowych, w określonych ustawowo terminach, ale osoby pozostające w zawodowej służbie wojskowej podlegają temu opiniowaniu przy spełnieniu dodatkowych przesłanek z § 2 rozporządzenia w sprawie opiniowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 26 ust. 1 u.s.w.ż.z. należy odczytywać jako zasadę, o ile - stosownie do przepisów wykonawczych - do 15 sierpnia danego roku, przez okres co najmniej sześciu miesięcy, wykonywał obowiązki na stanowisku służbowym. Kwestię przydatności do zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego długotrwale niezdolnego do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym ustawodawca powinien natomiast uregulować samodzielnie (w osobnej normie), bez powiązania z opinią służbową wobec żołnierza, który nie może pełnić obowiązków służbowych. Zarzucono, że poza zakresem sądowej kontroli pozostała kwestia dopuszczalności zastosowania wobec żołnierza trybu regulowanego przepisami art. 26 ust, 1 i 5 u.s.w.ż.z. oraz rozporządzenia w sprawie opiniowania. Zatem organ, podejmując decyzję o zwolnieniu, przekroczył granice uznania administracyjnego. Sam fakt uzyskania przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej nie obliguje organu do wydania decyzji o jego zwolnieniu, gdyż wymaga to skrupulatnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym rzetelnej analizy dowodów, a nadto szczegółowego wyjaśnienia względów przemawiających przeciwko dalszemu pozostawaniu żołnierza w służbie. Zarzucono, że jako jedyną podstawę zwolnienia organ wskazał fakt uzyskania przez skarżącego oceny dostatecznej w opinii służbowej. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przy sporządzaniu opinii, w związku z zawiadomieniem o przestępstwie fałszu intelektualnego z art 271 kk i użycia tak sfałszowanego dokumentu do procedury zwolnienia ze służby, a okoliczność ta została zbagatelizowana przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Inspektoratu wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów procesowych wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 112 ust. 1 pkt 4 oraz art. 26 ust. 5 u.s.w.ż.z. w powiązaniu z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania, które sprowadzają się do podważenia stanowiska WSA odnośnie do możliwości opiniowania żołnierza zawodowego przebywającego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a tym samym zaistnienia podstawy do jego zwolnienia.

Podkreślić należy że podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej był art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w.ż.z. Z treści tego przepisu wynika, że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Należy przy tym zauważyć, że organ zwalniający jest związany wydaną opinią. W związku z tym nie może badać trafności ocen zawartych w opinii, jak też sposobu opiniowania, a wyłącznie to, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ i czy podlega wykonaniu, a zatem czy spełnia prawem przewidziane warunki formalne (por. wyroki NSA z: 20 grudnia 2013 r., I OSK 2732/12, 1 grudnia 2016 r., I OSK 2365/15). Z kolei z treści art. 26 ust. 1 u.z.w.ż.z. wynika, że żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie to ma ocenić jego wywiązywanie się z obowiązków na stanowisku służbowym (art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z.). Natomiast § 2 pkt 1 rozporządzenia o opiniowaniu stanowi, że opiniowaniem służbowym obejmuje się żołnierza zawodowego który do 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej sześciu miesięcy wykonywał obowiązki na stanowisku służbowym, o którym mowa w art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2016r. (sygn. akt I OSK 2365/15) "sam fakt korzystania ze zwolnień lekarskich nie powoduje wygaśnięcia czy zawieszenia stosunku służbowego, jak i nie uchyla obowiązku opiniowania. (...) regulację w tej materii należy interpretować w związku z innymi przepisami u.s.w., wedle których pełnienie służby w ich rozumieniu, jest równoznaczne z zajmowaniem stanowiska, ale nie zawsze z faktycznym wykonywaniem zadań. Wynika to nie tylko z brzmienia art. 19 i art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w., jak też z jej art. 26 ust. 3, ale przede wszystkim z treści delegacji do wydania rozporządzenia zawartej w art. 26 ust. 19 tej ustawy, obejmującej m.in. materię "przydatności żołnierza na zajmowanym stanowisku". Ten ostatni aspekt skutkuje "pierwszeństwem" w interpretacji omawianej regulacji ustawy przed przepisem rozporządzenia. Rozporządzenie MON z dnia 26 maja 2014 r. posługując się w § 2 pkt 1 zwrotem "wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym" nie może używać go sprzecznie z ową delegacją. Językowa wykładnia § 2 pkt 1 rozporządzenia z 26 maja 2014 r. nie daje przeto pożądanych wyników wykładni. Dla realizacji wymogu opiniowania nie jest zatem konieczne rzeczywiste realizowanie zadań służbowych przez okres 6 miesięcy. (...) Inaczej opiniowanie mogłoby się stać instytucją martwą". Regulację zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania można rozumieć także w ten sposób, że pierwszemu opiniowaniu podlega żołnierz, który do dnia 15 sierpnia danego roku realizował obowiązki służbowe co najmniej przez okres sześciu miesięcy. Jeżeli do dnia 15 sierpnia nie miał jeszcze przepracowanego tego okresu, to będzie po raz pierwszy opiniowany w roku następnym. Natomiast kolejne opinie przeprowadza się corocznie, w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października, bez względu na to, czy w badanym okresie żołnierz mógł, czy nie mógł realizować obowiązki z usprawiedliwionych przyczyn, skoro stanowisko to zajmuje (por. wyrok NSA z 9 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 999/23). Za taką wykładnią przemawia również treść art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z., zgodnie z którym opiniowanie służbowe żołnierza zawodowego ma na celu ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków na stanowisku służbowym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 1446/17) "ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, które pozwalałyby na odstąpienie od opiniowania żołnierza w terminach ustawowo określonych. Przyjęcie tezy przytoczonej w skardze kasacyjnej co do niemożności opiniowania żołnierza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego doprowadziłoby do sytuacji, w której żołnierz przebywający w danym roku przez dłuższy czas na zwolnieniu lekarskim nie mógłby podlegać ocenie. Tym samym niezależnie od tego jak wykonywałaby swoje obowiązki i choćby nie był zupełnie przydatny do służby, nie mógłby być nie tylko oceniony, ale i zwolniony".

Dodatkowo należy wskazać, że treść § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie opiniowania została z dniem 13 marca 2021 r. zmieniona przez § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 16 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 358) w ten sposób, że w ramach opiniowania służbowego opiniujący ocenia dyspozycyjność, z uwzględnieniem danych mających charakter informacyjny dotyczących liczby dni nieobecności: – nieusprawiedliwionych, – z tytułu tymczasowego aresztowania, – z tytułu zastosowania dyscyplinarnych środków zapobiegawczych, – z tytułu przebywania na zwolnieniach lekarskich, z wyjątkiem przebywania na zwolnieniach lekarskich, za które żołnierz zachowuje 100% uposażenia. Nowelizacja powołanego przepisu wskazuje zatem, że opinia służbowa może być sporządzona także za okres, w którym żołnierz zawodowy nie wykonuje obowiązków służbowych, przebywając na zwolnieniu, a okoliczność ta ma znaczenie dla oceny jego dyspozycyjności. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, ani podglądów zaprezentowanych w orzeczeniach w niej przywołanych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło także do naruszenia granic uznania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w.ż.z. ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych ma ograniczony zakres, gdyż kontroli tej nie podlega uznanie samo w sobie, ale to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego oraz to, czy swobodne uznanie organu nie przekształciło się w uznanie dowolne. Sąd kontroluje zatem, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Dokonana przez WSA kontrola zaskarżonych decyzji była prawidłowa, gdyż z uzasadnienia zarówno decyzji organu I jak, i II instancji wynika, że podstawą zwolnienia skarżącego ze służby nie była tylko dostateczna ocena w opinii służbowej, ale także kwestia wykonywania przez skarżącego obowiązków żołnierza zawodowego, w tym przede wszystkim jego dyspozycyjności i odpowiedzialności, z uwzględnieniem dobra służby. Decyzje te spełniają zatem wymogi dotyczące decyzji uznaniowej, która wymaga rozważenia słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, tj. interesu Sił Zbrojnych RP (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., I OSK 3376/15). Należy przy tym zauważyć, że przyznanie prymatu dobra służby nad interesem skarżącego nie musi oznaczać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W przypadku bowiem służb mundurowych, a zwłaszcza żołnierzy zawodowych, istotna jest konieczność zapewnienia wykonywania zadań z zakresu obronności państwa.

Natomiast zupełnie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e u.s.w.ż.z. w kontekście naruszenia granic uznania administracyjnego. Art. 2 u.s.w.ż.z. stanowi, że żołnierzem zawodowym może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, o nieposzlakowanej opinii, której wierność dla Rzeczypospolitej Polskiej nie budzi wątpliwości, posiadająca odpowiednie kwalifikacje oraz zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.ż.z. żołnierze zawodowi pełnią zawodową służbę wojskową dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej. Służba ta wymaga zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia. Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e u.s.w.ż.z. w rozumieniu ustawy określenie potrzeby Sił Zbrojnych – celowość oznaczają m.in. zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej w ramach liczby stanowisk w poszczególnych korpusach kadry zawodowej Sił Zbrojnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wskazane w powołanych przepisach przesłanki zostały uwzględnione w decyzjach organów administracji, zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W tych okolicznościach niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postepowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy administracji, skutkujące niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. Należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. określają kognicję sądów administracyjnych, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Zatem o naruszeniu powołanych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem, np. kryterium słuszności (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym, a ponadto podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 151 p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że WSA zastosował art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić argumentu uzasadniającego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Wskazać ponadto należy, że przywołane przepisy mają charakter ustrojowo-procesowy. Tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Natomiast skarżący kasacyjnie albo nie dokonał takiego powiązania, albo powiązał ich naruszenie z zarzutami naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 1 u.s.w.ż.z. oraz w z. z § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opiniowania, czy też naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. odnośnie do granic uznania administracyjnego, które - z wyżej podanych względów - nie okazały się zasadne.

Nieprawidłowo także sformułowano zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., pomimo że w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzje organów oparte zostały na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a także nie zawierały prawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby zatem mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a ponadto odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, w tym m.in. do kwestii dotyczących "zasygnalizowanej możliwości sfałszowania w następstwie przestępstwa opinii służbowej", a także dokonał oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji pod kątem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast okoliczność, że WSA nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może bowiem służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06).

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.