Wyrok NSA, sygn. akt OSK 766/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 388/03 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Spółki z o.o. A. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 388/03 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] listopada 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł. od skarżącej Spółki, na rzecz Gminy Łódź, w związku ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w Księdze wieczystej KW Nr [...], spowodowanym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części dotyczącej obszaru w rejonie ulic [...], [...], [...], wprowadzoną uchwałą Nr LXXIX/744/98 Rady Miejskiej w Łodzi z 18 lutego 1998 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się, stosownie do ust 4 cyt. przepisu - na dzień jej zbycia.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Według ust. 8 cyt. artykułu, notariusz jest obowiązany, w terminie 7 dni od sporządzenia umowy zbycia nieruchomości w formie aktu notarialnego, przesłać zarządowi Gminy wypis z tego aktu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego.

Kolegium podkreśliło, że w ocenie odwołującego się rozdział 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być zastosowany w niniejszej sprawie, jako że plan miejscowy miasta Łodzi obowiązywał już przed wejściem w życie ustawy. Taką opinię wyrażono także w ekspertyzie sporządzonej na zlecenie strony (s.6 opinii prawnej). Jak zaznaczono, "zmiany m.p.o.z.p. dokonane wspomnianą uchwałą stały się integralną częścią m.po.z.p."

Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy, przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy.

Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 67 postanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z wyjątkiem ustaleń dla terenów objętych zmianami planów miejscowych, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie (ust. 1 i 2). Trybunał Konstytucyjny dokonał kontroli konstytucyjności przepisu art. 68 ust. 1 uznając jego zgodność z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17.X.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84 poz. 426 z późn. zm.). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "nowe regulacje odnoszą się jedynie do planów uchwalonych po dniu wejścia w życie nowej ustawy" (orzeczenie z 5.XII.1995 r. sygn. akt K 6/95, OTK 1995/3/19). Jednakże Trybunał nie wypowiadał się w kwestii zmian planów miejscowych obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, ponieważ art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie był przedmiotem kontroli. Jest jednak oczywiste, iż w niniejszej sprawie nie tylko art. 68 ust. 1 należy brać pod uwagę. W ocenie Kolegium, zważywszy treść art. 68 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że przepisów rozdziału 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy i nie zmienionych po jej wejściu w życie.

Jeśli bowiem "stary" plan został zmieniony na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 67 ust. 2) zachowuje on moc nawet po upływie 8 letniego okresu od wejścia w życie ustawy (art. 67 ust. 1) i jako taki podlega kwalifikacji jako plan obowiązujący po dniu wejścia w życie ustawy (art. 68 ust. 1 a contrario).

W pełnym zakresie zatem do takiego planu przepisy rozdziału 3 ustawy maja zastosowanie. Analogiczne stanowisko prezentuje E. Radziszewski twierdząc, iż "plan miejscowy obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (1.I.1995), zmieniony na zasadach określonych tą ustawą, jest wyłączony z regulacji rozdziału - przepisy przejściowe i końcowe komentowanej ustawy (art. 67 ust. 2). Jest on uważany za plan odpowiadający wymaganiom ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym".(E. Radziszewski. Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002 s. 160). Tym samym, w ocenie Kolegium, przepisy art. 36 ust. 3-14 niewątpliwie wchodzą w rachubę w niniejszej sprawie. Pogląd powyższy zdaje się potwierdzać orzecznictwo NSA, który na gruncie analogicznego w omawianym zakresie stanu prawnego i faktycznego, nie kwestionował zasadności stosowania rozdziału 3 ustawy do planów obowiązujących przed, a zmienionych po dniu jej wejścia w życie (por. uchwałę 5 sędziów NSA z 30.X.2000 r. OPK 16/00 ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 64, uchwałę 5 sędziów NSA z 17.V.1999 r. OPK 17/98, ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 121, wyrok NSA z 28.IV.1999 r. IV SA 899/97, niepublikowany).

Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, uchwałą z 18.II.1998 r. Nr LXXIX/744/98 (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 10, poz. 64) Rada Miejska w Łodzi dokonała zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części obejmującej obszar ograniczony: 1) od wschodu - wschodnią granicą działki geodezyjnej Nr [...] 2) od południa północną linia rozgraniczającą projektowanej ulicy [...] 3) od zachodu - linią graniczącą pomiędzy jednostkami urbanistycznymi oznaczonymi w planie ogólnym symbolami 13.03.01/P.ZI.2 i 13.03.03/M.R1.9; 4) od północy - północną granicą działki geodezyjnej [...] (§ 4 uchwały)

Zmiana polegała na tym, że wymieniony obszar został wyodrębniony i oznaczony symbolem 13.03.05/U.R2.9 (§ 1 ust. 2 uchwały). Tym samym zostało zmienione przeznaczenie tego terenu z funkcji mieszkaniowej na funkcje usługowo-handlową, wskutek czego wzrosła wartość nieruchomości położonych na objętych zmianą terenach.

Wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej określono na 30% dla terenów pod zabudowę handlowo-usługową i terenów pod parkingi i komunikację oraz 0% dla terenów przeznaczonych na skarpy i zieleń izolacyjną (§ 18 uchwały). Uchwała weszła w życie 8.V.1998 r. Dowód wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego, stanowią dwa operaty szacunkowe dla nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] (dz. Nr [...]) sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem Kolegium, dokonane w wyniku wykonanej uprzednio zawartej umowy zlecenia przeniesienie własności działki przez zleceniobiorcę - spółkę "A." na zleceniodawcę [...], stanowi "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia ustalenie opłaty planistycznej. Umową zlecenia w formie aktu notarialnego z 14 sierpnia 1997 r. Rep. A. Nr [...], zawartą przez A. sp. z o.o. (zleceniobiorca) i [...] sp. z o.o.(zleceniodawca), określono warunki współpracy stron w zakresie nabywania nieruchomości przez zleceniobiorcę i jej dalszego przewłaszczania na rzecz zleceniodawcy, po uzyskaniu przez niego zezwolenia MSWiA na nabycie tej nieruchomości, bądź w razie ostatecznej odmowy udzielenia zezwolenia osobie trzeciej, wskazanej przez niego. Przedmiot nabycia, jak dowodzi umowa, stanowiła m.in. działka Nr [...] położona w Łodzi przy ul. [...]. Strony oświadczyły, że zleceniobiorca nabędzie tę nieruchomość w imieniu własnym ale na rzecz zleceniodawcy i na warunkach uzgodnionych przez zleceniodawcę ze zbywcą nieruchomości (§ 2 umowy).

W wykonaniu tej umowy, własność nabytej powierniczo nieruchomości, została przeniesiona na zleceniodawcę umową rozporządzającą z 12.X.1994 r. akt notarialny Rep.A. Nr. [...]. Tym samym w ocenie Kolegium nastąpiło "zbycie nieruchomości" i zbycie to nie było wbrew twierdzeniom pełnomocnika spółki nieodpłatne. Twierdzeniu pełnomocnika o nieodpłatnym działaniu spółki w tym zakresie przeczy treść znajdującej się w aktach sprawy umowy zlecenia, która nie zawiera postanowienia o nieodpłatności za czynności przyjmującej zlecenie spółki "A.", a wręcz przeciwnie - w jej § 8 zastrzeżono, że zleceniodawca zapłaci zleceniobiorcy prowizję w podanej kwocie oraz podatek VAT. Z kolei w § 7 umowy zleceniodawca oświadczył, że on sam albo osoba trzecia wskazana przez niego, przejmują na własność nieruchomość od zleceniobiorcy, uprzednio nabytej przez niego, zobowiązując się do pokrycia wszelkich kosztów, jakie poniósł zleceniobiorca nabywając tę nieruchomość - w taki sposób, aby nie nastąpił żaden uszczerbek w majątku zleceniobiorcy z tego powodu.

Sam fakt, ze zleceniobiorca nic nie zyskał wskutek zmiany planu, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, jest bowiem oczywiste, że "opłata obowiązująca właściciela (art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść ze sprzedaży. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej - umowy nieruchomości, której wartość obiektywna wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego" (A. Cisek, J. Kumis, Glosa do uchwały NSA z 30.X.2000 r. OPK 16/00 "OSP" z 2001. Nr 10, poz. 152). Według Kolegium dopuszczalność ustalenia opłaty planistycznej zachodzi zawsze wtedy, gdy nastąpi zbycie pod jakimkolwiek tytułem. Kolegium przy tym podzieliło pogląd wyrażony zarówno w opinii prof. Pyziak-Szafnickiej, jak i podnoszony w piśmiennictwie, że określenie "zbycie" należy generalnie odnosić do wszystkich przypadków przeniesienia własności, a więc bez względu na odpłatność za nabycie takiego prawa. Odstępstwo od takiej reguły wynikać może tylko z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego. W tej sprawie przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w wykonaniu umowy odpłatnego zlecenia, a zatem mamy tu do czynienia z odpłatnym zbyciem. To - zdaniem Kolegium - przesądza o zasadności ustalenia renty planistycznej.

Według Kolegium, nie potwierdziły się też zarzuty naruszenia przez organ I instancji norm regulujących postępowanie administracyjne.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka "A." zarzuciła decyzjom wydanym przez organy orzekające w sprawie naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 36 ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przez przyjęcie, iż nastąpiło zbycie nieruchomości w rozumieniu tej ustawy i naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7, 8, 10, 79 i 138 § 2 kpa. Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 grudnia 1995 r. w sprawie K 6/95 (OTK 1995/3/19) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż wprowadzone w rozdziale 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulacje dotyczą jedynie planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych, a nie zmienionych po wejściu w życie tej ustawy. Nowe regulacje odnoszą się jedynie do planów uchwalonych po wejściu w życie nowej ustawy. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, zatwierdzony został uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 2 czerwca 1993 r. Nr L VII/491/93, a więc został uchwalony przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Do planu tego nie mogą zatem być stosowane przepisy zawarte w rozdziale 3 ustawy, w tym przepisy stanowiące podstawę ustalenia tzw. renty planistycznej. Pogląd ten wbrew twierdzeniom podniesionym w zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego, np. M. Szewczyk w złożonej do akt ekspertyzie stwierdza " również m.p.o.z.p., mimo jego nowelizacji dokonanej uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z 18 lutego 1998 r. winniśmy traktować jako "stary" plan miejscowy, to znaczy obowiązujący przed wejściem w życie powołanej ustawy. Pogląd wyrażony przez E. Radziszewskiego, na który powołuje się Kolegium jest w doktrynie odosobniony.

W ocenie strony skarżącej nie można przyjąć, że ziściła się trzecia przesłanka wymieniona w art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. że spółka "A." zbyła przedmiotową nieruchomość.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji pojęcia "zbycia" nieruchomości. Definicji tej nie zawierają również inne akty prawne regulujące obszar prawa nieruchomości.

Dokonując wykładni tego pojęcia należy przede wszystkim dokonać wykładni językowej. Zgodnie ze "słownikiem języka polskiego" pod red. M. Szymczaka (PWN Warszawa 1995 r.) "zbyć" to tyle co sprzedać, odstąpić za pieniądze, pozbyć się czegoś przez sprzedaż. Tak więc nieodpłatne, dokonywane w wykonaniu umowy zlecenia, przeniesienie przez spółkę "A." własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. z pewnością zbyciem nieruchomości nie jest. Również wykładnia celowościowa prowadzi do podobnego wniosku. "Renta planistyczna" związana jest z faktem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, a więc z korzyścią jaką odnosi zbywający po zmianie planu. Spółka A. nabywała przedmiotową nieruchomość na rzecz Spółki [...] sp. z .o.o. Przenosząc własność nieruchomości nie odniosła żadnych korzyści związanych ze wzrostem wartości nieruchomości.

Hipotetyczne wynagrodzenie jakie A. mogła otrzymać za wykonanie umowy zlecenia, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie byłoby korzyścią związaną ze wzrostem wartości nieruchomości, a wynagrodzeniem za świadczone usługi. Jego wysokość jednak w żaden sposób nie byłaby uzależniona od wzrostu wartości nieruchomości.

Skoro zatem nie nastąpiło "zbycie nieruchomości" nie ziściła się jedna z przesłanek pozwalających na naliczenie "renty planistycznej". W uzasadnieniu uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z 30.X.2000 r. OPK 16/00, na które powołuje się Kolegium, powyższy pogląd został podzielony.

Odnośnie naruszeń prawa procesowego, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organ administracyjny winien stać na straży praworządności, a jego podstawowym obowiązkiem jest dochodzenie prawdy obiektywnej. Organ I instancji zasady prawdy obiektywnej nie zrealizował, zaś organ odwoławczy stan ten usankcjonował. Nie zostały przeprowadzone ani oględziny nieruchomości, ani rozprawa administracyjna. Zgodnie z art. 79 kpa strona winna mieć zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach. Zasada ta została w niniejszym postępowaniu naruszona - A. sp. z o.o. nie została powiadomiona o przeprowadzeniu wizji lokalnej, która to czynność w odczuciu organu I instancji zastępuje oględziny. Fakt, że pomiarów dokonywała jednostka specjalistyczna, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia wobec faktu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w tej czynności. Najpoważniejsze zarzuty naruszenia procedury administracyjnej dotyczą naruszenia przepisu art. 8 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W toku rozprawy w dniu 29.IX.2000 r. prowadzący rozprawę wielokrotnie naruszył w sposób rażący swoje obowiązki. Wiele wypowiedzi nie zostało w protokóle zapisanych, wiele podczas przepisywania zmieniono.

Organ II instancji nieprawidłowo ocenił również fakt naruszenia przez Prezydenta Miasta Łodzi przepisu art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, Prezydent związany był do czasu zakończenia sprawy wytycznymi Kolegium, czego nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uznał zasadności skargi.

Sąd uznał, że w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiana) często wpływa bezpośrednio na wartość nieruchomości, może bowiem powodować wzrost lub spadek tej wartości.

Zmiana wartości nieruchomości, jako następstwo uchwalonego lub zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może stanowić podstawę dochodzenia odszkodowania przez właściciela nieruchomości, gdy ma miejsce spadek jej wartości, albo stanowi podstawę do obciążenia go opłatą w przypadku wzrostu jej wartości. Przyjęte rozwiązania prawne w tym zakresie zawierają też wspólne zasady dotyczące powstania obowiązku świadczenia oraz kryteria ustalania wartości nieruchomości. Przede wszystkim w obu przypadkach - zdaniem Sądu - ustalenie tzw. renty planistycznej związane jest z tytułem własności lub użytkowaniem wieczystym nieruchomości. W obu też przypadkach ;powstanie obowiązku (odszkodowania lub uiszczenia opłaty) zależne będzie od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dopiero zatem zbycie nieruchomości uruchamia mechanizm wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielem nieruchomości, bądź jej użytkownikiem wieczystym, a zatem określone działania dysponenta prawa własności danej nieruchomości będą uruchamiać mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle treści tego przepisu, zarzut skargi, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy, przepis art. 36 ust. 3 tej ustawy jako zamieszczony w rozdziale tej właśnie ustawy, nie mógł mieć zastosowania do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Łodzi, gdyż plan ten został uchwalony przed wejściem w życie tej ustawy (art. 75), jest chybiony. Nie posiada także - zdaniem Sądu - dostatecznej podstawy prawnej pogląd strony skarżącej, że jest niedopuszczalne pobieranie tego rodzaju opłat w przypadku planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. i to bez względu na to co działo się z tymi planami w późniejszym okresie.

W stanie faktycznym sprawy niniejszej jest bezsporne, że uchwała, w oparciu o którą nastąpiła zmiana obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana została w dniu 18 lutego 1998 r., a więc w dacie obowiązywania powołanej ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew wywodom przedstawionym w skardze przepis art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, odnosi wzrost wartości nieruchomości nie tylko do sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu, a i do sytuacji, gdy wzrost tej wartości nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 29.III.2001 r. SA/Sz 1494/99 i z 9.VII.2002, IV SA 2042/00). Wydana w dniu 18.II.1998 r. uchwała Nr LXXIX/744/98 Rady Miejskiej w Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 24.IV.19988 r. Nr 10, poz. 14) zmieniła uchwałę Nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z 2.VI.1993 r.

Uchwała z 18 lutego 1998 r. spowodowała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części obejmującej przedmiotową nieruchomość, z terenów o funkcji wiodącej mieszkaniowej na tereny o "funkcji wiodącej-usługi". Ostateczne (uzgodnione) wyliczenie wysokości obciążającej stronę skarżącą opłaty, dokonane w niniejszej sprawie przez uprawnionych rzeczoznawców, nie było w sprawie kwestionowane i nie ma podstaw do jego podważenia. Sąd wskazał, że podstawą prawną wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 18.II.1998 r. były przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przepisy ustawy dotyczące trybu i sposobu sporządzania oraz uchwalania planu, odnoszą się również do zmiany planu (art. 18 ust. 3 powołanej ustawy). Także cytowane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.V.1999 r. OPK 17/98, ONSA 1999 z.4. poz. 121 i z 30.X.2000, OPK 16/00, ONSA 2001 z.2 poz.64, odnosiły się do sytuacji, gdy nastąpiła zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże zmiana obejmowała plany uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy. W związku z tym - zdaniem Sądu - w pełni uprawniony byłby pogląd, że do powstania obowiązku pobrania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezbędne wystąpienie przesłanki, polegającej albo na uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo na wprowadzeniu zmian w planie dotychczasowym, dokonanych na podstawie przepisów powołanej ustawy.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nastąpiło także zbycie przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W powołanych wcześniej przez Sąd przepisach, użyte zostało "nienormatywne" pojęcie "zbycia nieruchomości", a zgodzić się należy z poglądem, że w języku potocznym pojęcie "zbycie" jest równoznaczne z pojęciem "sprzedaż", czy też "odstąpienie czegoś za pieniądze". Prowadziłoby to do wniosku, że przez sformułowanie "zbycie nieruchomości", należałoby rozumieć przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, a nie wszelkie czynności cywilnoprawne, w których dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, a zatem występuje również element wyzbycia się przez właściciela tytułu własności. Wykluczyć zatem należy stosowanie tych przepisów w przypadku umowy darowizny, czy zamiany (por. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1995 s.88). Także komentatorzy ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), rozważając treść pojęcia "zbycie" w rozumieniu przepisów tej ustawy podnieśli, że pojęcie "zbycie" na gruncie prawa cywilnego, oznacza czynność rozporządzającą np. sprzedaż, zamianę ale i darowiznę (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka Tom I Warszawa-Zielona Góra 1998 r. s. 151). W uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.X.2000 r. OPK 16/00 ONSA 2001 z. 2 poz. 64) podniesiono, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się niezdefiniowanym w tej ustawie pojęciem "zbycie" nieruchomości dla wywołania określonego w art. 36 ust. 3 tej ustawy skutku prawnego. Także żaden inny przepis tej ustawy nie definiuje tego pojęcia, przy czym wobec niezdefiniowania w ustawie, pojęcie to nie może być utożsamiane ze wszelkimi formami zarówno o charakterze odpłatnym i nieodpłatnym. Sąd przyjął w tamtej sprawie, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy dokonano darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich dotychczasowego właściciela. Tego rodzaju "zbycie" nie występowało jednakże w sprawie niniejszej, a wbrew stanowisku skargi, nie miało też miejsca "zbycie nieodpłatne" nieruchomości, co bezspornie potwierdza dokumentacja dołączona do akt administracyjnych tej sprawy oraz obowiązujące przepisy. Nie ma bowiem - zdaniem Sądu - wątpliwości, że "przeniesienie własności" przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w formie umowy przeniesienia własności tej nieruchomości " w wykonaniu zlecenia" (akt notarialny - umowa przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu zlecenia z dnia 12.X.1999r Rep.A Nr [...], którego wypis dołączono do akt administracyjnych). Na mocy umowy zlecenia (akt notarialny z 14.VIII.1997 r.) strona skarżąca (zleceniobiorca) nabędzie przedmiotową nieruchomość "w imieniu własnym" na rzecz zleceniodawcy. Zleceniodawca natomiast "przyjmując na własność nieruchomość od zleceniobiorcy uprzednio nabytej przez innego", zobowiązał się do pokrycia wszelkich kosztów jakie poniósł zleceniobiorca nabywając tę nieruchomość z przeznaczeniem do dalszego przewłaszczenia (niezależnie od zapłaty ceny nabycia nieruchomości powiększonej o opłatę skarbową, koszty notarialne, koszty ustanowienia hipoteki, opłaty sądowe, o których mowa w § 3 cyt. umowy).

Stosownie zaś do § 8 powołanej umowy, w związku z zawarciem tej umowy, zleceniodawca zapłaci zleceniobiorcy prowizję w kwocie stanowiącej równowartość w złotych [...] oraz podatek 22% VAT, liczoną według średniego kursu ogłoszonego przez NBP w dniu poprzedzającym dzień zapłaty, w terminie 7 dni od daty zawarcia niniejszej umowy. Przez "prowizję" zwykle rozumie się procentowe wynagrodzenie za pośrednictwo w jakiejś transakcji handlowej (por. Słownik wyrazów obcych PWN Warszawa 1995, wyd. I s.912). Przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie (art. 734 § 1 kc), a jeśli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać ją bez wynagrodzenia, za wykonane zlecenie należy się wynagrodzenie (art. 735 § 1 kc). Przyjmujący zlecenie powinien wydać dającemu zlecenie wszystko, co przy wykonaniu zlecenia dla niego uzyskał, chociażby w imieniu własnym (art.740 kc). Nadto, w świetle treści art. 742 kc dający zlecenie powinien zwrócić przyjmującemu zlecenie wydatki, które ten poczynił w celu należytego wykonania zlecenia, wraz z odsetkami ustawowymi, jak również powinien zwolnić przyjmującego zlecenie od zobowiązań, które ten w powyższym celu zaciągnął w imieniu własnym.

W ocenie Sądu z przepisów tych wynika, że przeniesienie własności w wykonaniu umowy zlecenia, nie jest czynnością nieodpłatną, dokonywaną kosztem własnego majątku zleceniobiorcy. Przyjmując zatem nawet, że "zbycie" w rozumieniu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy obejmuje tylko przypadki przeniesienia własności o charakterze odpłatnym, jak to wywodzi strona skarżąca, tym bardziej należało uznać w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, że przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości, które nastąpiło w wykonaniu umowy zlecenia, było "zbyciem nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zaznaczył, ze wykładnia gramatyczna powołanego przepisu nie wyklucza przyjęcia stanowiska, że "zbycie" w rozumieniu tego przepisu obejmuje każdy przypadek przeniesienia własności, bez względu na to, czy jest to odpłatne czy też nieodpłatne przeniesienie własności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, obejmujących wskazane przez stronę skarżącą uchybienia procesowe, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 145 § 1 pkt b i c ustawy z 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylenie przez sąd administracyjny decyzji następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis art. 145 § 1 pkt c powołanej ustawy odpowiada treści art. 22 ust. 2 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z 11.V.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, że nie straciły aktualności poglądy Sądu administracyjnego wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie i w doktrynie, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, Uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w sprawie niniejszej nie stwierdził, a uznać także należy, iż organ odwoławczy obszernie i trafnie ustosunkował się do zarzucanych naruszeń prawa procesowego w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, co w szczególności odnosi się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa.

Wbrew przy tym przekonaniu strony skarżącej, treść przepisu art. 138 § 2 kpa nie zawiera określenia "wytyczne". Zawarte w tym przepisie określenie "może wskazać oznacza informować o czymś , natomiast "wytyczne" to założenia określające kierunki i sposoby działania, dyrektywy postępowania (por. Słownik współczesnego języka polskiego. T. II Warszawa 1998 s. 541, 585).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lutego 2004 r., o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata W. S. zarzucając mu, że: 1) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy z 7.VII. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z treścią art. 140 i art. 734 i nast. Kodeksu cywilnego w związku z treścią art. 65 kc, 2) wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy prawa materialnego, a w szczególności poprzez niedokonanie analizy dokumentów oraz okoliczności faktycznych określających rodzaj i charakter prawny umowy zlecenia oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia, obowiązków i praw stron tej umowy, a także innych umów zawieranych przez skarżącego. Na podstawie art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca wnosiła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wnosząca skargę kasacyjną Spółka podniosła, że 14 sierpnia 1997 r. zawarła z [...] Sp. z o.o. umowę zlecenia.

Przedmiotem tej umowy było określenie warunków współpracy stron tejże umowy w zakresie nabywania nieruchomości przez Spółkę A. sp. z o.o. i jej dalszego "przewłaszczania" na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. po uzyskaniu przez tę spółkę zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie nieruchomości, bądź w razie odmowy udzielenia takiego zezwolenia, na rzecz osoby trzeciej wskazanej przez spółkę [...] Sp. z o.o. Umowa zlecenia dotyczyła nabycia nieruchomości położonej w Łodzi w rejonie ulic [...] i [...] składającej się z działek ewid nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowiących własność S. S. Strony umowy postanowiły, że spółka A. nabędzie opisaną wyżej nieruchomość w imieniu własnym, ale na rzecz [...] Sp. z o.o. i na warunkach uzgodnionych przez Spółkę [...] ze zbywcą przedmiotowej nieruchomości. Strony umowy ustaliły także, że zleceniobiorca zapłaci cenę nabycia nieruchomości powiększoną o opłatę skarbową, koszty notarialne, koszty ustanowienia hipoteki, opłaty sądowe, ze środków własnych zleceniodawcy lub ze środków uzyskanych w drodze kredytu udzielonego przez Bank [...] S.A. na ten cel.

Spółka [...] zobowiązała się jednocześnie, iż w terminie 14 dni licząc od dnia uzyskania zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie nieruchomości w przypadku udzielenia kredytu zleceniobiorcy przez bank, spłaci powyższy kredyt. W przypadku odmowy udzielenia zezwolenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, albo zgodnie z wolą Spółki [...], Spółce tej przysługiwałoby uprawnienie do wskazania osoby trzeciej, która byłaby uprawniona i zobowiązana do spłacenia spółki [...] i wstąpienia w jej miejsce. Spółka A. zobowiązała się na żądanie Spółki [...] albo jej następców prawnych, złożone w każdym czasie do niezwłocznego przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości nabytej w wykonaniu umowy zlecenia wraz ze wszelkimi prawami związanymi z tą nieruchomością na spółkę [...] lub osobę trzecią wskazana przez nią.

Roszczenie spółki [...] o przeniesienie własności w/w nieruchomości wynikające z umowy zlecenia zostało ujawnione w księgach wieczystych prowadzonych dla działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. Spółka A. zobowiązała się również do wydania spółce [...] albo wskazanej przez nią osobie trzeciej wszelkich korzyści osiągniętych z własności lub posiadania powierzonej nieruchomości. W związku z zawarciem umowy zlecenia Spółka [...] zobowiązała się zapłacić spółce A. wynagrodzenie z tytułu wykonania umowy zlecenia w kwocie stanowiącej równowartość w złotych [...] wraz z podatkiem VAT. W dniu 14.VIII.1997 r. Spółka "A." oraz S. S. zawarli umowę sprzedaży nieruchomości składającej się z następujących działek gruntu: działki ewid. Nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 .

Rada Miejska w Łodzi w dniu 18.II.1998 r. podjęła uchwałę LXXIX/744/98 o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części dotyczącej obszaru w rejonie ulic: [...],[...] i [...]. W związku ze zmiana planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości położonych w obszarze objętym tą zmianą, w tym także części nieruchomości będącej przedmiotem umowy zlecenia tj. działki ewidencyjnej Nr [...] opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zmienił funkcję z mieszkaniowej na usługową. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 1999 r. Nr [...] zezwolił [...] Sp. z o.o. na nabycie własności nieruchomości w skład której wchodziła m.in. działka ewidencyjna Nr [...] objęta księgą wieczystą KW [...]. W następstwie tego, w dniu 12 października 1999 r. spółka [...] oraz spółka A. zawarły "umowę przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu zlecenia".

Gmina Miasta Łódź po otrzymaniu od notariusza kopii "umowy przeniesienia" podjęła z urzędu czynności celem ustalenia jednorazowej opłaty tzw. "renty planistycznej" z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działka Nr [...] o pow. [...] m2 wynikającej z uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części dotyczącej obszaru w rejonie ulic [...],[...] i[...].

Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się wydaniem przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu [...].XI.2002 r. decyzji Nr [...] r., którą ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości działki Nr [...] wynikającej z uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości tj. kwotę [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] lutego 2003 r., a złożoną na tę decyzję skargę Spółki A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem oddalił. Z rozstrzygnięciem Sądu nie zgadza się strona skarżąca uważając, że jest ono sprzeczne z art. 36 ust. 3 ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią art. 140 i art. 734 i nast. Kodeksu cywilnego w związku także z art. 65 kc. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu na 6.X.1999 r. tj. na dzień zawarcia umowy przeniesienia własności) jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, pobiera jednorazowa opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę tę nalicza się w okresie 5 lat licząc od dnia, w którym zaczął obowiązywać nowy lub zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu swej decyzji z [...].II.2003 r. celem poparcia stanowiska, iż w rozważanym stanie faktycznym ma zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powołuje się w szczególności na wnioski wskazane w opinii prawnej prof. Małgorzaty Pyziak-Szafnickiej z 21.III.2001 r. w sprawie terminu "zbycie" nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W powyższej opinii autorka, a w ślad za nią organ odwoławczy bardzo szeroko zakreśla znaczenie terminu "zbycie" i ostatecznie analizując przypadki zastosowania tego terminu w prawie cywilnym dochodzi do wniosku, iż zbycie w rozumieniu prawa cywilnego stanowi pojęcie zbiorcze, obejmujące swym zakresem wszystkie przypadki umownego (zgodnego z wola zbywcy) przeniesienia prawa na inny podmiot, niezależnie od tego czy umowa ma charakter odpłatny czy nieodpłatny. Powyższe znaczenie terminu "zbycie" ma zastosowanie - zdaniem autorki opinii prawnej - także przy wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, według wnoszącej skargę kasacyjną rodzi się wątpliwość czy organ administracji publicznej rozpoznając przedmiotowa sprawę celem ustalenia czy zachodzą przesłanki pozwalające zastosować art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mógł posiłkować się przepisami prawa cywilnego w celu ustalenia znaczenia terminu "zbycie" nieruchomości.

Podstawy prawnej decyzji administracyjnej nie mogą bowiem stanowić przepisy prawa cywilnego, pozostające domeną sądowego stosowania prawa. Organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych ani do oceny stanu faktycznego lub prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego, a wobec tego nie mogą one być podstawą rozstrzygnięcia sprawy w decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej należy odróżnić wskazywanie przepisów prawa cywilnego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym od analizy charakteru konkretnego zdarzenia prawnego, zaistniałego w danej sprawie, w oparciu o przepisy prawa cywilnego, które najszerzej regulują takie zdarzenie i najpełniej oddają jego naturę. W tej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Tym samym należy uznać stanowisko dotyczące stosowania w postępowaniu administracyjnym znaczenia konkretnego terminu zapożyczonego z prawa cywilnego za przekonywujące i prawidłowe co nie oznacza, iż w sposób właściwy zastosowano przepisy prawa cywilnego w przedmiotowej sprawie. Organy administracji publicznej, do właściwości których należy ustalenie i nakazanie pobrania jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinny w pierwszej kolejności, stosując wskazaną wyżej definicję terminu "zbycie" zaczerpniętą z prawa cywilnego, ustalić czy w konkretnym stanie faktycznym dokonano zbycia nieruchomości i czy w związku z tym w ogóle będzie miał zastosowanie wskazany wyżej przepis prawa.

W dalszej części przywołanej wyżej opinii prawnej autorka przyznaje jednak, iż stosując wskazaną definicję terminu "zbycie" przy wykładni przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na uwadze wyjątek o jakim stanowi Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.X.2000 r. (sygn. akt OPK 16/00 publ.ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 64) stwierdzająca, że jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w przypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich. Autorka opinii podkreśla, że akceptując tezę omawianej uchwały odnosząca się do darowizny między rodzicami a dziećmi, należy mieć na uwadze, że nie daje ona podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej w razie darowizny między innymi podmiotami, a tym bardziej - uchwała ta nie może znaleźć zastosowania do innych niż darowizna czynności prawnych. Stanowisko to podzielił zarówno organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Według skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje w uzasadnieniu przywołanej uchwały krańcowo odmienne stanowisko do wskazanego w opinii prawnej.

Sąd bowiem stwierdza, że mechanizm ustalenia tzw. "renty planistycznej" jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny co - zdaniem strony skarżącej - odnosi się do umowy darowizny w szerokim znaczeniu, a nie tylko umowy darowizny pomiędzy najbliższymi członkami rodziny. W związku z tym wskazywanie w opinii prawnej na bardzo wąski zakres przedmiotowy tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadnione i pozbawione przekonywujących argumentów.

W ocenie skarżącej z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanych w uzasadnieniu w/w uchwały, wypływa jeszcze inna teza a mianowicie, że istnieje katalog czynności prawnych charakteryzujących się cechami "zbycia" w rozumieniu prawa cywilnego, wobec których nie będzie miał jednak zastosowania art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wykładnię celowościową tego przepisu. Mając na uwadze zarówno treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2003 r., jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2004 r. należy uznać, że organ administracji publicznej, a ostatecznie także Sąd, nie rozpoznały w dostatecznym zakresie i zgodnie z treścią art.65 kc charakteru umowy zlecenia i umowy przeniesienia własności, ani też czynności prawnych składających się na te umowy, a związanych z powierniczym nabyciem własności przedmiotowej nieruchomości. Nadto rozpoznania charakteru obydwu umów dokonano w oderwaniu od art. 140 kc. Spółka [...] nabyła własność przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem spółki A., a doszło do tego w wykonaniu umowy zlecenia. Organy orzekające niedostatecznie doceniły i rozpoznały tę okoliczność, wskutek czego błędnie zakwalifikowały umowę przeniesienia własności, bądź to jako umowę sprzedaży, bądź jako inną czynność "zbycia" prawdo przedmiotowej nieruchomości. Dla celów dalszych rozważań, skarżąca uznała za konieczne wskazanie zakresu prawa własności. Przytoczono orzeczenie Sądu Najwyższego z 16 lipca 1980 r. sygn. akt III CZP 45/80 OSPiKA z 1981 r. Nr 78, poz. 131, w którym Sąd stwierdził, że prawo własności jest tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia właściciela zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz rozporządzania nią. Te dwa uprawnienia stanowią istotę prawa własności. Aby zatem uznać poglądy dr hab. Małgorzaty Pyziak - Szafnickiej wyrażone w powołanej opinii prawnej za słuszne i tym samym przeniesienie własności nieruchomości przez zleceniobiorcę na zleceniodawcę stanowi zbycie nieruchomości należałoby przyjąć, iż charakter władztwa zleceniobiorcy nad prawami do nieruchomości jest tożsamy z charakterem prawa własności. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że powiernicze (fiducjarne) nabycie praw do nieruchomości następuje na podstawie umowy zlecenia, mocą której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się nabyć we własnym imieniu ale na rzecz dającego zlecenie, prawo do nieruchomości - własności lub użytkowania wieczystego (art. 734 § 1 kc).

Skutkiem takiego zlecenia jest zobowiązanie przyjmującego zlecenie do nabycia nieruchomości w imieniu zleceniodawcy. Po wykonaniu zleconej czynności, tzn. po nabyciu przez przyjmującego zlecenie praw do nieruchomości, zleceniobiorca zobowiązany jest przenieść te prawa na dającego zlecenie na każde żądanie (por. S. Rudnicki Prawo obrotu nieruchomościami Warszawa 2001 r. s. 587-588). Zobowiązanie do przeniesienia praw do nieruchomości ze zleceniobiorcy na zleceniodawcę, wynika już z samej tylko ustawy. Stanowi o tym art. 740 kc, który mówi, iż przyjmujący zlecenie powinien wydać zleceniodawcy wszystko, co przy wykonaniu zlecenia dla niego uzyskał, chociażby w imieniu własnym, przy czym ustawodawca określa tę czynność jako "wydanie", a nie jako "zbycie". W stanie faktycznym tej sprawy "wydanie" wszystkiego, co w trakcie wykonywania umowy zlecenia uzyskała spółka A. oznaczało przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Spółki [...]. Za wykonanie zlecenia ( tj. przeniesienie praw do nieruchomości), jeśli się tak umówiono zleceniobiorcy należy się wynagrodzenie, które bynajmniej nie ma nic wspólnego z wypłatą ekwiwalentu za prawo do nieruchomości, a wynika wyłącznie z umowy zlecenia i pozostaje w proporcji do nakładu pracy i zaangażowania zleceniobiorcy w wykonaniu zlecenia. Celem ostatecznego stwierdzenia, iż przeniesienie praw do nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia nie jest - wbrew poglądowi przyjętemu przez Sąd w zaskarżonym wyroku - zbyciem a rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba zwrócić uwagę na charakter władztwa nad prawami do nieruchomości, jakie można przypisać zleceniobiorcy wykonującemu powiernicze nabycie. Jest to bez wątpienia władztwo, w znacznym stopniu ograniczone poprzez: 1) ograniczenie czasowe - zleceniobiorca jest zobowiązany przekazać prawa do nieruchomości na pierwsze żądanie zleceniodawcy, 2) ustawowo wyłączoną możliwość rozporządzania nieruchomością na rzecz kogo innego aniżeli zleceniodawca lub przezeń wskazany podmiot (por. uchwała Sądu Najwyższego z 27.VI.1975 r. sygn. akt III CZP 55/75 opubl. ONNC z 1976 r. Nr 4, poz. 75, wyrok Sądu Najwyższego z 12.VI.1950 r. sygn.akt C 22/50 opubl. PiP z 1951 r. Nr 4, str. 747), 3) okoliczność, iż początek biegu terminu przedawnienia się zobowiązania do wydania nieruchomości zleceniodawcy wyznacza dopiero chwila , w której zleceniobiorca przejawił wolę traktowania siebie jako właściciela nabytej nieruchomości, nie zaś data nabycia nieruchomości przez przyjmującego zlecenie (wyrok Sądu Najwyższego z 23.VII.1971 r. sygn . akt II CR 212/71 opubl. OSPiKS z 1972r. Nr 7-8, poz. 138), 4) wyłączenie możliwości efektywnego zwiększenia masy majątkowej zleceniobiorcy o prawa do nieruchomości nabytej w wykonaniu powiernictwa.

Powyższe wskazuje, że władztwo zleceniobiorcy nad prawami do nieruchomości jest ze swej istoty ograniczone tak dalece, że wyłącza możliwość przypisania zleceniobiorcy nabycia przez niego pełnego władztwa nad prawami do nieruchomości - jakie w klasycznym ujęciu charakteryzuje właściciela. Władztwo zleceniobiorcy cechuje się tak istotnymi ograniczeniami, że nabycie przez zleceniobiorcę praw do nieruchomości zyskało odrębny status - "nabycia fiducjarnego". Mamy w tym przypadku do czynienia z " wyręczeniem się" przez zleceniodawcę w dokonaniu czynności nabycia praw do nieruchomości, przy czym ekonomiczny ciężar nabycia praw do nieruchomości przez zleceniobiorcę obciąża zleceniodawcę, a prawnorzeczowy skutek wykonania umowy w żadnym stopniu nie dotyczy zleceniobiorcy. Porównując oba zakresy uprawnień tj. ten przysługujący zleceniobiorcy i zleceniodawcy nieruchomości, nie można uznać, że zleceniobiorca miał własne uprawnienie do zbycia nieruchomości. Przeniesienie praw do nieruchomości było jego obowiązkiem, który sprowadzał się do obowiązku wydania nieruchomości na żądanie podmiotu, który faktycznie sprawował władztwo nad prawami do nieruchomości. Z istoty fiducjarnego nabycia nieruchomości wynika, że zleceniobiorcy nie należy się od zleceniodawcy ekwiwalent za przeniesienie prawa do nieruchomości. Natomiast charakter i treść powierniczego nabycia praw do nieruchomości przez spółkę A. decyduje o tym, że było ono jedynie realizacją ostatecznego skutku prawnorzeczowego dotyczącego tylko i wyłącznie [...] Sp. z o.o.

Wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne przemawiają za stanowiskiem, iż przeniesienie prawa do nieruchomości pomiędzy zleceniobiorcą a zleceniodawcą tj. wydanie zleceniodawcy wszystkiego przez zleceniobiorcę co ten uzyskał w trakcie wykonania umowy zlecenia, zawiera się we wskazanym pośrednio przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30.X.2000 r. katalogu czynności prawnych, które nie są objęte dyspozycją art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stan faktyczny sprawy za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej zawartej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozważanym stanie faktycznym nie zaistniała bowiem trzecia przesłanka opisana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tj. nie doszło do zbycia nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadali - jak wynika z akt sprawy - dostateczne informacje na temat czynności prawnych zawieranych przez Spółkę A. z innymi jeszcze podmiotami oprócz [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tych okoliczności w uzasadnieniu wyroku i nie wyciągnął z nich żadnych wniosków prawnych. To zaś oznacza, że nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Okoliczność, iż Spółka A. działając jako zleceniobiorca była stroną co najmniej dwóch umów zlecenia, stanowi nowy i istotny zarazem element stanu faktycznego. Dodając ten element do ustalonego do tej pory stanu faktycznego należy dojść do wniosku, że Spółka A. działała jako zleceniobiorca w stosunku do innych spółek - zleceniodawców. Przy czym przedmiotem zlecenia było powiernicze nabywanie nieruchomości. Z usług Spółki A. jako "powiernika" nabywającego nieruchomości korzystały więc inne jeszcze podmioty niż tylko Spółka [...], to zaś potwierdza tezę stojącą w sprzeczności z ustaleniami Sądu, że przeniesienie własności nieruchomości na podstawie "umowy przeniesienia" stanowi zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę A. ma usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczy materii, która uregulowana była przepisami art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Artykuł 36 w ust. 1-3 stanowił o skutkach jakie dla właściciela (wieczystego użytkownika) nieruchomości mogły powstać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Skutki te, to według ust. 1 - niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem lub istotne ograniczenie tego korzystania, ust. 2 - obniżenie wartości nieruchomości, zaś według ust. 3 - wzrost wartości nieruchomości. Ust. 2 i 3 mają zastosowanie wówczas, gdy właściciel nieruchomości objętej planem (zmianą planu), o którym wyżej mowa w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące postanowi zbyć tą nieruchomość. Wtedy w zależności od tego czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu czy też wartość nieruchomości wzrosła właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu), będzie odpowiednio przysługiwało roszczenie względem gminy o zrekompensowanie ubytku wartości nieruchomości lub będzie on obowiązany ponieść jednorazową opłatę na rzecz gminy, ustaloną w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta, której wysokość może sięgać do 30% wzrostu wartości nieruchomości. W obu omawianych przypadkach, tj. obniżeniu wartości nieruchomości bądź wzroście wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem nowego lub zmianą obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czynnikiem uruchamiającym powstanie po stronie właściciela odpowiedniego roszczenia wobec gminy lub obowiązku poniesienia na rzecz gminy jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości jest zbycie nieruchomości. Powołana ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje użytego w art. 36 ust. 2 i 3 pojęcia "zbycie nieruchomości".

Nasuwa się zatem pytanie, czy na użytek art. 36 ust. 3 każda forma przeniesienia własności nieruchomości może być uznana za zbycie w rozumieniu cyt. przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też tylko taka, w wyniku której zbywca odnosi korzyść związaną ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc czy przeniesienie własności nieruchomości w następstwie wykonania umowy zlecenia - jak w rozpoznanej sprawie - może być potraktowane jako zbycie nieruchomości pociągające za sobą obowiązek poniesienia opłaty o jakiej stanowi w/w art. 36 w ustępie 3. Analiza rozważań na ten temat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zdaje się wskazywać, że Sąd opowiedział się za poglądem, iż zbyciem w tym przypadku jest odpłatna forma przeniesienia prawa własności, ale jednocześnie kończąc rozważania w tym zakresie Sąd stwierdził, że gramatyczna wykładnia art. 36 ust. 3 nie wyklucza przyjęcia stanowiska, że "zbycie" w rozumieniu tego przepisu obejmuje każdy przypadek przeniesienia własności niezależnie od tego czy jest ono odpłatne czy nieodpłatne. W istocie to Sąd odnośnie omawianej kwestii nie zajął wyraźnego stanowiska poza tym, że uznał, iż przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu umowy zlecenia jako czynność odpłatna mieści się w pojęciu "zbycie" o jakim stanowi ust. 3 art. 36. Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia kwestii, czy w pojęciu "zbycie" o jakim mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mieści się przeniesienie własności nieruchomości w następstwie wykonania umowy zlecenia, należy mieć na uwadze zarówno cel regulacji zawartej w tej normie jak i charakter i skutki umowy powierniczego (fiducjarnego) nabycia nieruchomości.

Pomocne tu będą rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.X.2000 r. sygn. akt OPK 16/00 (ONSA Nr 2 z 2001 r. poz. 64), które należy uznać za swego rodzaju wskazówkę interpretacyjną omawianego art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwale tej Sąd stwierdził, że "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pobiera się w wypadku darowizny, udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich". Zajmując takie stanowisko Sąd podkreślił, że ustawodawca posługując się w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym terminem - zbycie - zamierzał nadać mu treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej tą ustawą.

W potocznym rozumieniu interpretowany zwrot nie jest równoznaczny ani z pojęciem "obrót" (jakim posługuje się ustawa z 21.VIII.1007 r. o gospodarce nieruchomościami), ani tym bardziej z kodeksowym pojęciem "przeniesienie własności" rzeczy lub praw. Zwrot ten w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej. Według Sądu, takie rozumienie zwrotu prawnego "zbycie nieruchomości", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje potwierdzenie przy zastosowaniu wykładni celowościowej tego pojęcia. Wprowadzona do art. 36 tej ustawy instytucja prawna renty planistycznej związana jest bądź z obniżeniem (ust. 2) bądź ze wzrostem, (ust. 3) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Logicznym wydaje się wniosek, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody (ust.2 art. 36),a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, nie można według Sądu tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści.

Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku - o którym mowa - nie dochodzi. Użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 3 termin prawny "zbycie" nieruchomości, nie może zatem obejmować przeniesienia własności nieruchomości w drodze darowizny.

Z poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powołanej uchwały, który podziela skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej wynika wyraźnie, że nie każda forma przeniesienia własności nieruchomości mieścić się będzie w pojęciu "zbycie" jakim posługuje się ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku Sąd analizując termin "zbycie", odniósł się w uchwale do umowy darowizny ponieważ tego rodzaju umową doszło w tamtej sprawie do przeniesienia własności nieruchomości objętej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego co oznacza, że nie jest to katalog wyłączeń z pojęcia "zbycie" nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 3 - zamknięty. Również w literaturze przedmiotu wyrażony był pogląd, że mechanizm ustalania tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności nieruchomości na podstawie umowy darowizny, czy zamiany (Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995r.). W świetle przedstawionych wyżej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dojść do wniosku, że także przeniesienie własności nieruchomości w wyniku wykonania umowy zlecenia nie mieści się - z uwagi na charakter tej umowy - w pojęciu "zbycia" nieruchomości, o jakim traktuje art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powiernicze (fiducjarne) nabycie nieruchomości następuje na podstawie umowy zlecenia, mocą której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się nabyć we własnym imieniu dla dającego zlecenie, prawo własności nieruchomości (art. 734 § 1 kc).

Czynność tego rodzaju może być wykonana ze środków przyjmującego lub dającego zlecenie. Po wykonaniu zleconej czynności tzn. po nabyciu przez zleceniobiorcę nieruchomości, jest on zobowiązany do przeniesienia własności nieruchomości na dającego zlecenie na każde jego żądanie. Jest to obowiązek ustawowy, ponieważ przyjmujący zlecenie powinien wydać dającemu zlecenie wszystko, co przy wykonaniu zlecenia uzyskał, w tym także w imieniu własnym (art. 740 zd. 2 kc). Obowiązek ten powstaje po wykonaniu umowy zlecenia. Samo przeniesienie własności następuje w wykonaniu powyższego zobowiązania stanowiącego podstawę prawną umowy o przeniesienie własności.

W razie niewykonania tego obowiązku, dającemu zlecenie przysługuje roszczenie o zobowiązanie przyjmującego zlecenie do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli, orzeczenie Sądu zastępuje wówczas to oświadczenie (art. 64 kc). Powyższe wskazuje, że zleceniobiorca musi przenieść własność nieruchomości na zleceniodawcę, a jeśli nie będzie chciał tego uczynić odmawiając przystąpienia do umowy, to oświadczenie jego w tym względzie zastąpi na żądanie zleceniodawcy orzeczenie Sądu, przy czym wybór terminu zawarcia umowy przeniesienia własności należy także do zleceniodawcy.

To oznacza, że zleceniobiorca nie mógłby odmówić przeniesienia własności nieruchomości na zleceniodawcę tłumacząc to np. tym, że nie upłynął jeszcze okres (5 lat od daty, kiery plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana zaczęły obowiązywać),w którym jako zbywca nieruchomości musiałby ponieść opłatę planistyczna o jakiej stanowi art. 36 ust. 3 omawianej ustawy. W razie zbycia własności nieruchomości na rzecz innej osoby niż dający zlecenie, zleceniodawca może żądać uznania tej umowy za bezskuteczną na podstawie art. 59 kc, jeżeli zostaną spełnione dalsze przesłanki wymienione w tym artykule. Umowa taka czyni bowiem niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu dającego zlecenie o przeniesienie na niego własności nieruchomości (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 28.XII.1976 r. III CRN 302/76 OSN CP 1977 Nr 7, poz. 121).

A więc zleceniobiorca nie ma swobody w dysponowaniu nieruchomością - chociaż formalnie jest jej właścicielem, ponieważ nabył ją wprawdzie w swoim imieniu, ale na rzecz dającego zlecenie. Zgodnie z art. 742 kc zleceniodawca ponosi koszty związane z realizacją zlecenia. Obowiązek zwrócenia przez zleceniodawcę wydatków jakie zleceniobiorca poczynił w celu należytego wykonania zlecenia oraz dalsze obowiązki zleceniodawcy - z tego przepisu wynikające - spowodowane są założeniem, że skoro zleceniobiorca wykonał czynności dla zleceniodawcy, to wykonał je na jego rachunek (koszt). Zatem zleceniobiorca przenosząc własność nieruchomości na nabywcę może otrzymać tylko zwrot wydatków jakie poniósł w związku z wykonaniem umowy zlecenia tj. nabyciem nieruchomości.

Jeśli po nabyciu przez zleceniobiorcę nieruchomości nastąpił - jak w tej sprawie - wzrost jej wartości spowodowany zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta nie ma wpływu na warunki, na jakich prawo własności do tej nieruchomości nabędzie zleceniodawca ponieważ jak wykazano - jeśli nabycie nieruchomości nie nastąpiło za jego pieniądze - obowiązany jest on zwrócić zleceniobiorcy wydatki, jakie ten poczynił nabywając na jego rzecz nieruchomość. Zleceniodawca nie płaci w tym przypadku ceny nabycia, która jest pieniężnym wyrazem wartości rzeczy lecz - jak stanowi ustawa - zwraca zleceniobiorcy poniesione wydatki na kupno nieruchomości. Nie ma tu zatem dla zleceniobiorcy przysporzenia majątkowego, jakie uzyskuje właściciel nieruchomości zbywając ją - sprzedając - po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego , która spowodowała wzrost jej wartości. Zleceniobiorca nie może też skorzystać przy przeniesieniu prawa własności na zleceniodawcę z regulacji zawartej w art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy nie może wystąpić przed "zbyciem" nieruchomości do organu w normie tej wymienionego z żądaniem ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty, o której mowa w ust. 3 tego artykułu - renty planistycznej - a następnie wkalkulować ją w cenę zbywanej nieruchomości. Wynagrodzenie jakie ewentualnie uzyskuje zleceniobiorca jest skutkiem tego, że podjął się powierniczego nabycia nieruchomości, nie jest to natomiast korzyść uzyskana ze zbycia nieruchomości. Jak już bowiem wyjaśniono, z istoty powierniczego nabycia własności nieruchomości wynika, że zleceniobiorca działa na rzecz - rachunek - zleceniodawcy. Może to czynić ze środków zleceniodawcy lub z własnych środków ale w tym przypadku otrzyma zwrot tego, co wydał w związku z wykonaniem umowy zlecenia tj. nabyciem nieruchomości. W takim przypadku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić, że przeniesienie własności nieruchomości będące następstwem wykonania umowy zlecenia mieści się w pojęciu "zbycie", w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył, czy z uwagi na charakter umowy powierniczego nabycia nieruchomości i jej skutki, umowa przeniesienia własności nieruchomości zawarta w wyniku wykonania umowy zlecenia może być uznana za zbycie, o jakim stanowi art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla tego celu nie dokonał Sąd niezbędnej analizy dokumentacji związanej z zawarciem umowy zlecenia, jej realizacją i następnie przeniesieniem prawa własności nieruchomości na zleceniodawcę. To zaś oznacza, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 36 ust. 3 powołanej ustawy przez błędną wykładnię tego przepisu, a także przepisu art. 141 § 4 ustawy z 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Z tych względów na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.