Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1673/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 12
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (autor uzasadnienia) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 211/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

II OSK 1673/08 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VII Sa/Wa 211/08 po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie kary za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. L. w K.- oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż w toku postępowania przed organami administracji publicznej orzekającymi w sprawie przedmiotowej kary i w skardze do Sądu pierwszej instancji strona kwestionowała przyjęcie, że początkiem biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, jest dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez uwzględnienia faktu, że wniosek ten był obarczony brakami formalnymi. W ocenie Sądu stanowisko strony, iż okres od złożenia wniosku z wadami do wydania postanowienia wzywającego do ich usunięcia nie powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary za zwłokę określonej powyższym przepisem nie jest słuszne. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie przedmiotowej kary odpowiada prawu, bowiem organy prawidłowo określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego "ma zastosowanie niezwłocznie po tym jak wpłynie wniosek", zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawą terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, a to takie, które uniemożliwiają organowi, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego, wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, iż przewidziany tym przepisem termin powinien być liczony od daty złożenia wadliwego wniosku a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a dniem wydania postanowienia o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmowany jest pogląd taki, jaki strona uznaje za właściwy, podkreślając, że w przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem /wnioskiem/. Postępowanie się więc nie toczy i nie biegną terminy procesowe, poza określonym w art. 35 kpa dotyczącym ustalenia, czy podanie czyni zadość przepisom prawa. Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki wezwie stronę do uzupełnienia braków /art. 64 kpa/, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05, LEX nr 191345/.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji podjęcia przez organ postanowienia o wezwaniu do usunięcia braków wniosku /art. 35 ust. 3/ biegnie nie od chwili usunięcia tych braków, lecz od dnia złożenia wniosku, co ma wpływ na ustalenie 65 dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i określenie czasu zwłoki organu rzutującego na obciążenie go karą, o której mowa w ust. 6. Jako motywację takiego stanowiska w zaskarżonym wyroku podaje się, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania /wniosku/ organowi administracji publicznej, a więc zdaniem Sądu już od tej daty należy liczyć bieg terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, który ulega przerwaniu w wyniku wydania postanowienia wzywającego stronę do uzupełnienia wniosku. Tym samym niejako dopiero postanowienie to wstrzymuje bieg ustawowego terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji okres pomiędzy wpływem wniosku do organu a wydaniem postanowienia mającego na celu doprowadzenie do uzupełnienia jego braków wlicza się do terminu ustalonego ustawą do załatwienia przedmiotowej sprawy, przy ustalaniu czasu trwania zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Skarga kasacyjna natomiast nie godzi się z tym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prezentując odmienne stanowisko, to jest takie, że do okresu zwłoki stanowiącego podstawę ustalenia kary, o której mowa w powyższym przepisie, liczy się dopiero czas przypadający po wykonaniu przez inwestora postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób przyznać racji.

W związku ze wskazaniem jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przewidującego wydanie postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w załatwieniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę, konieczne jest poddanie analizie użytego w tym przepisie określenie "zwłoka", której zaistnienie determinuje wydanie postanowienia o zastosowaniu wobec organu sankcji w postaci kary pieniężnej za każdy dzień tej zwłoki. Określenie "zwłoka" w dokonaniu danej czynności, niekiedy nazywane bezczynnością organu, jest znane ustawodawstwu, podlega unormowaniu w szczególności w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują, iż każda sprawa administracyjna powinna być załatwiona przez organ administracji publicznej bez "zbędnej zwłoki" a niektóre sprawy powinny być nawet załatwiane "niezwłocznie". Chodzi tu oczywiście o zachowanie zasady szybkości postępowania /art. 12 kpa/ oraz wiążącej się z nią zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 8 kpa/. Szybkość postępowania nie może jednak być wynikiem bezwzględnego gwałcenia innych zasad, a zwłaszcza takich jak zasada praworządności /art. 6 i 7 kpa/, zasada uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela /art. 7 i art. 9 kpa, nakazującego spełnienia roli informacyjnej organu/. Oczywiste jest, że aby wypełnić obowiązki płynące dla organów z tych zasad niezbędne jest prawidłowe działanie organów, a w tym niewątpliwie prowadzenie postępowania bez nieusprawiedliwionej zwłoki.

Ogólne terminy załatwienia spraw administracyjnych określa Kodeks postępowania administracyjnego, zaś terminy wynikające z potrzeb określonych, materialno-prawnych regulacji - wynikają z innych ustaw zawierających odrębne uregulowania. Tak jest właśnie w przypadku ustawy - Prawo budowlane, która ustala w art. 35 ust. 6, tylko dla spraw o wydanie pozwolenia na budowę, odmienny od postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, termin dla załatwienia tego rodzaju spraw. Określenie "zwłoka" zatem odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc wynikające z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc po wpłynięciu wniosku dokonuje we właściwym czasie /bez zbędnej zwłoki/ jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, a w razie ich stwierdzenia, postanowieniem zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku zakreślając jej do dokonania tej czynności odpowiedni termin, w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki. Nie można zapominać, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując Państwo wobec obywatela, ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale również obowiązki należytego działania, do których należy m. in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego w nieodpowiedni sposób postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego zadania w szczególności służy wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku, a także i inne czynności organu np. wynikające z określonej w art. 9 kpa zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, która to zasada została ustalona w interesie obywatela i obowiązuje również w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. W razie spełnienia przepisów i zasad warunkujących odpowiednie działanie organów administracji publicznej, a w tym skierowania do inwestora postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż organ załatwiający sprawę dopuścił się zwłoki skutkującej zastosowaniem kary określonej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, do ustalenia której wliczany jest okres od dnia wpływu wniosku do organu załatwiającego sprawę do dnia wydania postanowienia w przedmiocie wezwania do usunięcia braków wniosku. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji jest całkowicie nieuprawnione, nie jest w kwestii oceny zaistnienia zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia decydująca data złożenia wniosku, lecz niesporny w sprawie fakt, że był on wadliwy i wymagał wezwania inwestora do usunięcia tych wad, zaś o zwłoce w załatwieniu sprawy można mówić dopiero od chwili zastosowania się /względnie nie zastosowania się/ przez inwestora, do postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, względnie wad formalnych żądania strony w rozumieniu Kpa.

W sprawach dotyczących stosowania przedmiotowej kary Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wskazywał, iż interes publiczny wymaga bezwzględnego stosowania kary, takie też stanowisko zdaje się prezentować Sąd pierwszej instancji, pomijając jednak wymagania wynikające z konstytucyjnie stosowanych /w myśl zwłaszcza zasady określonej w art. 7 Konstytucji stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa/, przepisów ustaw kształtujących stosunki Państwo - obywatel /zasad ustanowionych m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego/. Zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianej regulacji w istocie prowadzi do pominięcia powyższych zasad a w konsekwencji do promowania niekorzystnych dla inwestora zachowań organu. Dawanie pierwszeństwa czysto formalnemu traktowaniu wniosku, nad takimi zasadami, jak budowanie zaufania do organów Państwa /art. 8 kpa/, działanie na rzecz słusznego interesu strony /art. 7 kpa/, udzielanie pomocy stronom poprzez stosowną informację /art. 9 kpa/ nie może uzyskać akceptacji Sądu kontrolującego legalność administracji publicznej w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości /art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych/.

Należy podkreślić, że w ustawie Prawo budowlane została wprowadzona jako środek dyscyplinujący działanie organu architektoniczno-budowlanego administracyjna kara grzywny wymierzana przez organ wyższego /instancyjnie/ stopnia za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowę /zwłokę w załatwieniu sprawy/, niezależnie od służącego inwestorowi prawa skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Wprowadzenie tej kary jako środka administracyjno-prawnego mającego zagwarantować, z punktu widzenia interesu publicznego, szybkość działania właściwych do wydawania pozwoleń na budowę organów, nie może jednak powodować bezwzględnego stosowania tego środka. Zasadniczym celem jego wprowadzenia jest zapewnienie sprawnego /szybkiego/ działania organu załatwiającego wnioski o wydanie pozwolenia na budowę co leży zarówno w interesie inwestora, jak i Państwa, które ze względów publicznoprawnych musi spełnić rolę dobrego regulatora stosunków pomiędzy podmiotami publicznymi i obywatelami.

Tak określony cel uregulowania prawnego przedmiotowej kary grzywny wymaga niewątpliwie, aby każdorazowo w konkretnej sprawie prowadzonej w przedmiocie zastosowania tego środka, zostało wnikliwie wyjaśnione, czy faktycznie wystąpiła zwłoka /przewlekłość/ w załatwieniu sprawy, a jeżeli można uznać, że tak, to jaki jest jej wymiar /liczony w dniach faktycznego opóźnienia się przez organ i to z przyczyn leżących po jego stronie, w załatwieniu sprawy/, w odniesieniu do określonego ustawą Prawo budowlane terminu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Termin do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak każdej innej sprawy administracyjnej, ma niewątpliwie charakter procesowy, tyle że określony w przepisach prawa materialnego /ustawie Prawo budowlane/, odmiennie od określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wszczął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże co jest niesporne, wniosek ten był obarczony brakami, dostrzeżonymi przez organ, który wezwał stronę do uzupełnienia wniosku stosownym aktem administracyjnym /postanowieniem/. Bez wezwania do uzupełnienia wniosku niemożliwym było podjęcie dalszych czynności przez organ orzekający w sprawie /w tym prowadzących do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę/. Strona nie wykonała w terminie powyższego wezwania, co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Termin do uzupełnienia braków został następnie przez organ przywrócony, lecz w nowo ustalonym terminie nadal organ uznał, że zaistniała taka sytuacja, iż nie wszystkie braki wniosku mogły być potraktowane za uzupełnione, co spowodowało, że organ wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Taki stan faktyczny wskazuje na to, że organ załatwiający sprawę mając na uwadze opisane wyżej zasady dobrego działania administracji publicznej starał się czynić wszystko, aby umożliwić stronie uzyskanie właściwego dla niej rozstrzygnięcia, lecz pomimo to doszło do wydania decyzji odmownej. Uznanie w tych warunkach, że organ działał "w zwłoce" i obciążenie go z tego tytułu karą pieniężną liczoną już od dnia złożenia wniosku obarczonego wadami, powinno być przez sąd administracyjny sprawujący wymiar sprawiedliwości potraktowane jako naruszające prawo, to jest prawidłowo zastosowany przepis prawa materialnego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi kwestii liczenia terminu do załatwienia sprawy, a zwłaszcza jak należy potraktować okres pomiędzy złożeniem wadliwego /niekompletnego wniosku/, wydaniem postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia braków wniosku i wykonaniem tego postanowienia, wypada odwołać się do poglądów literatury prawniczej /doktryny/. Przykładowo autorzy komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego Adamiak i Borkowski omawiając instytucje wszczęcia postępowania administracyjnego oraz terminów załatwienia sprawy wyrażają pogląd, że takie postanowienie, jak wydane w niniejszej sprawie, "wstrzymuje bieg terminu załatwienia sprawy", zaś termin ten biegnie dopiero /rozpoczyna swój bieg/ po wykonaniu postanowienia, ewentualnie po upływie terminu określonego w postanowieniu. Analogiczny pogląd w tej kwestii wyrażają autorzy pracy p.t. "Postępowanie administracyjne" Wyd. CH BECK, Szubiakowski, Wierzbowski, Wiktorowska.

Używane w literaturze prawniczej określenie "wstrzymanie biegu terminu do załatwienia sprawy administracyjnej" oznacza, co jest oczywiste, że termin ten w okresie "wstrzymania" nie biegnie, a sprawa w tym okresie nie może być załatwiona /mogą być podejmowane ewentualnie tylko niektóre, nie cierpiące zwłoki czynności materialno-techniczne/. Okres "wstrzymania biegu terminu do załatwienia sprawy" niewątpliwie zatem nie może być wliczony do ustawowego terminu załatwienia sprawy. Oczywiste jest, że jako wstrzymanie biegu terminu do załatwienia sprawy należy rozumieć okoliczność, iż w danej sprawie wniosek został złożony wadliwie, zaś wady te nadają się do naprawienia w drodze wezwania przez organ strony do ich usunięcia, przy czym nieprawidłowo złożony wniosek nie może wywołać skutku w postaci przystąpienia przez organ do załatwiania sprawy objętej wnioskiem niezwłocznie po jego złożeniu.

Określenie "wstrzymanie biegu terminu do załatwienia sprawy" odnoszące się do terminów określonych w kpa, należy rozumieć również jako odpowiadające rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w zakresie "terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Zarówno bowiem kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawa Prawo budowlane wymaga, aby wniosek o pozwolenie na budowę spełniał określone wymagania zaś sprawa przed jej rozstrzygnięciem została dokładnie wyjaśniona. Wypełnieniu tych wymogów służy między innymi instytucja doprowadzenia do uzupełnienia braków wniosku, poprzez wydanie stosownego postanowienia nakładającego na inwestora określone obowiązki, postanowienia /czynności administracyjnej/ przez organ orzekający w sprawie, wzywającego do uzupełnienia stwierdzonych podczas wstępnej kontroli wniosku braków, tamujących możliwość załatwienia sprawy, z zakreśleniem stronie odpowiedniego /uwzględniającego konkretną sytuację/ terminu do dokonania przez nią wymaganej czynności.

Odmienne rozumienie powyższych kwestii prowadziłoby do korzystania przez organ wyższego stopnia z przedmiotowego środka /wymierzenia organowi załatwiającemu sprawę kary grzywny/ w sposób sprzeczny z celem ustalonej ustawą regulacji prawnej a więc niezgodnie z wolą ustawodawcy, podczas gdy orzecznictwo TK, SN, NSA i WSA oraz literatura prawnicza jednoznacznie opowiada się za stosowaniem prawa zgodnie z wykładnią funkcjonalną /celowościową/, która dozwala na wliczanie do terminu ustawowego załatwienia sprawy wyłącznie rzeczywistych okresów zwłoki wynikającej z nienależytego postępowania /działania lub zaniechania/ organu, do których niewątpliwie nie należy okres pomiędzy dniem złożenia wniosku i wydaniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku a następnie wykonaniem tego postanowienia przez stronę. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 182/08, które zasługuje na uwzględnienie również w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Bożeny Walentynowicz

Nie zgadzam się ze stanowiskiem Sądu, który uznaje, że termin określony art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, winien być liczony dopiero od momentu uzupełnienia braków złożonego wniosku o pozwolenie na budowę.

Nie jest możliwa inna interpretacja przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia niż wynika z treści tego przepisu. Nakłada on wprost na organ architektoniczno-budowlany obowiązek wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zakończenia postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Uchybienie wskazanego ustawowo terminu skutkuje zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Aktualne brzmienie przytoczonego przepisu wprowadzone zostało art. 1 pkt 12 lit. c/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Nowelizacja art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego doprecyzowała liczony w dniach termin, w którym organ jest zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, określiła formę orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę a jest nim postanowienie, na które służy zażalenie.

W rezultacie postanowienie o wymierzeniu grzywny jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W wyroku z dnia 5 marca 2009 r. II OSK 305/08 Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko, że skoro z brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, iż ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę upływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Treść tego przepisu, jak zaznacza we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, nie wymaga wykładni, jest bowiem jasna i oczywista. To przepis określa, że data złożenia wniosku o wydanie decyzji stanowi początek biegu 65-dniowego terminu, nie mówi się o wymogu wniosku kompletnego ani o dacie "wszczęcia postępowania".

Zauważyć należy, iż treść art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego reguluje kwestie jakich terminów nie wlicza się do ogólnego okresu 65 dni zastrzeżonych na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po złożeniu wniosku zgodnie z art. 35 ust. 6.

Tak więc nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa, do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Regulacja prawna tego przepisu wyłącza w mej ocenie potrzebę sięgania do interpretacji contra legem art. 35 ust. 6, iż termin tu przewidziany winien być liczony od daty uzupełnienia braków wniosku. Jest rzeczą oczywistą, że złożenie wniosku z brakami, powodującymi konieczność wezwania strony do ich usunięcia, stanowi zasadną ocenę opóźnienia spowodowanego z winy strony, który to okres, aż do wykonania postanowienia zobowiązującego do usunięcia braków wniosku, podlega wyłączeniu z ogólnego okresu określonego (art. 35 ust. 6) w myśl ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dość wnikliwie dokonał oceny terminów, które powinny być odliczone z okresu od złożenia wniosku przez inwestorów do wydania decyzji z uwzględnieniem wszelkich przyczyn, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, które spowodowały opóźnione wydanie decyzji z przyczyn niezależnych od organu.

Dlatego uznaję konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a.