Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 330/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1, w art. 64 § 1 pkt 4), art. 64 § 6,
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10;
journal: Dz.U. 2019 poz 1553
law: Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 307/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 20 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej – WSA, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 307/19, w sprawie ze skargi L. [...] w L. (dalej – wierzyciel, LAWP) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej – organ) z dnia 20 marca 2019 r., nr 0601-IEE-2.711.45.2019.3, w przedmiocie kosztów egzekucyjnych uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Puławach z dnia 7 lutego 2019 r., nr 0616-SEE.711.6.331894.2019-MP, oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie kwotę 100 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie.

Zaskarżonym postanowieniem z 20 marca 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia L. [...] w L., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Puławach (organ egzekucyjny) z 7 lutego 2019 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 30.753,55 zł. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że L. [...] w L. wystawiła i przekazała do realizacji organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy z 4 grudnia 2015 r., nr [...], obejmujący przypadającą do zwrotu na rzecz LAWP dotację pieniężną w kwocie 309.939,50 zł. W toku postępowania egzekucyjnego, tj. 16 grudnia 2015 r. doręczono zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego, spisano protokół o stanie majątkowym oraz dokonano zajęcia ruchomości (linii technologicznej do produkcji paneli ogrodniczych). Postanowieniem z 3 lutego 2016 r. zlecono oszacowanie wartości przedmiotu zajęcia. Następnie, obwieszczeniami z 5 maja i 7 czerwca 2016 r., doręczonymi zobowiązanej odpowiednio 24 maja i 9 czerwca 2016 r., organ egzekucyjny ogłosił sprzedaż licytacyjną zajętej ruchomości. Z uwagi na brak zgłoszeń żadna z licytacji nie doszła do skutku. Próba sprzedaży zajętej ruchomości z wolnej ręki również nie przyniosła efektu, wobec czego w dniu 28 czerwca 2016 r. została ona sprzedana jako złom. Postanowieniem z 30 czerwca 2016 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.; dalej - u.p.e.a.), a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 17 listopada 2016 r. W wyniku zawiadomienia o wysokości obciążających wierzyciela kosztów egzekucyjnych, wystąpił on z wnioskiem o wydanie w tym przedmiocie postanowienia. Postanowieniem z 9 maja 2017 r. organ egzekucyjny orzekł o obciążających wierzyciela kosztach postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wymienionego wyżej tytułu wykonawczego w kwocie 305.588,56 zł. Rozpatrując zażalenie na to postanowienie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie postanowieniem z 17 kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie orzekając o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 29.635,20 zł.

W wyniku wniesionej przez LAWP skargi na to rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 400/18, uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując zażalenie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie postanowieniem z 23 listopada 2018 r. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ egzekucyjny, postanowieniem z 7 lutego 2019 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 grudnia 2015 r. w kwocie 30.753,55 zł.

Rozpoznając sprawę w drugiej instancji, organ nadzoru nie uwzględnił zarzutów zażalenia. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia przytoczył treść przepisów art. 64 § 1, § 6, § 7 i § 9 oraz art. 64c § 1 i 4, § 6a pkt 2 oraz § 7 u.p.e.a. normujących zasady naliczania opłat za czynności egzekucyjne i sposób ich pobierania zaznaczając, że koszty egzekucyjne co do zasady obciążają zobowiązanego lecz zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, obowiązek ich pokrycia przechodzi na wierzyciela. Organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało 8 grudnia 2015 r. i w zakresie zasad naliczania kosztów egzekucyjnych zastosowanie mają przepisy ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym do 7 września 2016 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1311).

W podsumowaniu stanowiska organ nadzoru stwierdził, iż obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 30.753,55 zł jest wyrazem respektowania art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uwzględnia miarkowanie kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem specyfiki środka egzekucyjnego w postaci zajęcia ruchomości.

Na powyższe postanowienie została wniesiona przez LAWP do WSA w Lublinie skarga.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu WSA w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 400/18, i nie wykonały skierowanych do nich wytycznych. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołując się na tezy wyroku TK wskazał, że rolą organów jest określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w przepisach art. 64 § 1 (pkt 4) i § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2) tak, aby stosowanie tych przepisów nie nasuwało wątpliwości co do zgodności z Konstytucją w świetle wyroku TK. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność wyjaśnienia tego aspektu sprawy w ramach uzasadnienia prawnego postanowienia wydanego na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Ocena prawna odnosiła się zarówno do określenia wysokości opłaty manipulacyjnej na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., o którego niezgodności z Konstytucją orzekł TK w wyroku w sprawie SK 31/14, jak i do opłaty za zajęcie ruchomości, mimo że przepis stanowiący podstawę prawną jej pobierania nie był objęty zakresem przedmiotowym orzeczenia TK. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że mechanizm ustalania opłaty za zajęcie ruchomości jest taki sam, jak opłaty za zajęcie rachunku bankowego unormowanej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., zaś z samego charakteru obu czynności nie sposób wyprowadzić wniosku, że przy zajęciu ruchomości nie występuje zagrożenie nadmiernego fiskalizmu i w każdym przypadku opłata określona w wysokości 6 % wartości egzekwowanej należności wraz z odsetkami jest odpowiednia ze względu na nakład pracy oraz czasochłonności czynności organu egzekucyjnego. Konsekwencją tej oceny prawnej było skierowane do organu zalecenie wyraźnie zobowiązujące w ponownym postępowaniu do uwzględnienia interpretacji art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 u.p.e.a. w świetle tez wyroku TK, a nadto do dokonania analizy, czy wysokość naliczonych opłat: za zajęcie ruchomości i opłaty manipulacyjnej pozostaje w racjonalnym powiązaniu z nakładem pracy organu egzekucyjnego i czasochłonnością jego czynności. W razie zaś stwierdzenia, że wysokość tych opłat nie jest racjonalnie uzasadniona, do ich miarkowania w taki sposób, aby nie mogły być one ocenione jako stanowiące dla organu egzekucyjnego nieuzasadniony dochód i będące przejawem nadmiernego fiskalizmu. Nadto zalecił, aby wyniki analizy wraz ze stosowną argumentacją organ przedstawił w uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 Kodeksie postępowania administracyjnego w związku z art. 18 u.p.e.a.

Zdaniem WSA z powyższego jasno wynika, iż wytyczne zawarte w orzeczeniu sądu obligowały organ do przedstawienia argumentacji dla wykazania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością naliczonych opłat, a czynnościami podejmowanymi w toku postępowania egzekucyjnego. Przy czym, właściwym punktem odniesienia dla wysokości poszczególnych opłat winny być zgodnie z zaleceniem sądu – nakład pracy organu egzekucyjnego i czasochłonność podejmowanych przez niego czynności. WSA wskazał, że w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nie przedstawił argumentacji spełniającej kryteria określone w zaleceniu sądu. Ograniczył swoje wywody w tym zakresie jedynie do opisu czynności z reguły podejmowanych przez organ egzekucyjny przy stosowaniu tego rodzaju środka egzekucyjnego, tj. powołanie biegłego do oszacowania wartości ruchomości, sporządzenie obwieszczeń o sprzedaży licytacyjnej, przygotowanie zawiadomień o sprzedaży z wolnej ręki, transport ruchomości, dojazd pracowników do zobowiązanego. WSA wskazał, że samo ich wymienienie w kontrolowanym postanowieniu, w żadnym stopniu nie odzwierciedla poniesionego przez organ nakładu pracy, ani nie obrazuje, choćby w przybliżeniu ich czasochłonności. Organ nie wyjaśnił bowiem, jaki czas jest niezbędny do wykonania czynności takich jak ustalenie osoby rzeczoznawcy, sporządzenie postanowienia o jego powołaniu i zleceniu mu wyceny, sporządzenie obwieszczeń o sprzedaży licytacyjnej, czy zawiadomień o sprzedaży z wolnej ręki. Nie wskazał też ile czasu zajęła organizacja transportu zajętych ruchomości. Sąd stwierdził, że organ nie podał argumentów wskazujących na znaczną czasochłonność tych czynności bądź na stopień ich skomplikowania. WSA wskazał, że nie można przy tym nie zauważyć, że koszty wyceny ruchomości, czy ogłoszenia o ich sprzedaży zostały ujęte w osobnej pozycji kosztów egzekucyjnych jako wydatki, o których mowa w art. 64b § 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a. (ogłoszenia w prasie o sprzedaży ruchomości - 1.476 zł, za sporządzenie wyceny - 880,55 zł). W konsekwencji powyższego, w motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia zabrakło analizy, czy wysokość naliczonych opłat za zajęcie ruchomości i opłaty manipulacyjnej - pozostaje w racjonalnym powiązaniu z nakładem pracy organu egzekucyjnego i czasochłonnością jego czynności, co było przedmiotem skierowanego przez sąd do organu zalecenia, celem jego wykonania w ponownym postępowaniu.

WSA wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ zaprezentował inne podejście do wyliczenia kosztów egzekucyjnych, przyjmując za punkt odniesienia, nie nakład pracy i czasochłonność poszczególnych działań – do czego był zobowiązany zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu, lecz wykreowaną przy użyciu proporcji maksymalną stawkę opłaty za zajęcie ruchomości i z tytułu opłaty manipulacyjnej.

WSA przypomniał, że związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy w równym stopniu organów administracji, jak i sądów. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. W obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to – zdaniem WSA - zasadnicze kryterium kontroli poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podporządkowując się zatem cenie prawnej i zaleceniom sformułowanym w wydanym poprzednio prawomocnym wyroku z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 400/18, WSA stwierdził, że organy nie wykonały skierowanych do nich zaleceń. Jak wynika z powyższych rozważań, w motywach kontrolowanych postanowień zabrakło bowiem wypowiedzi określającej czasochłonność podejmowanych przez organ konkretnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym, jak też choćby próby określenia nakładu pracy wykonanej w związku z tymi czynnościami.

Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy kosztów egzekucyjnych, organy nie zastosowały się też do wyrażonej w powołanym wyroku oceny prawnej ich dotychczasowego postępowania, w szczególności zaś do interpretacji norm przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wniosków płynących z wyroku TK w sprawie SK 31/14, co do konieczności określania opłat w sposób przystający do wzorców konstytucyjnych (art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji). WSA przypomniał, że w poprzednim wyroku sąd szeroko powoływał się na tezy orzeczenia TK i podkreślał wagę zachowania standardów konstytucyjnych przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę naliczania kosztów egzekucyjnych (art. 64 § 1 pkt 5 i § 6 u.p.e.a.), dostrzegając w ocenie dotychczasowego postępowania organów liczne braki na polu argumentacji mającej potwierdzać ich zachowanie, w szczególności zaś w sytuacji obciążenia wierzyciela opłatą ponad 25.000 zł za czynność zajęcia ruchomości sprowadzającą się do sporządzenia protokołu zajęcia obejmującego dwie strony formularza, podjętą jednocześnie ze sporządzeniem protokołu o stanie majątkowym zobowiązanej. Jak wynika z obecnie kontrolowanego postanowienia – zdaniem WSA - za zajęcie ruchomości ponownie ustalono opłatę w wysokości przekraczającej tę wartość, co dodatkowo potwierdza wniosek, iż organ ponownie rozstrzygając sprawę nie respektował zawartej w prawomocnym orzeczeniu oceny prawnej dotyczącej sposobu interpretacji i zastosowania przepisu stanowiącego podstawę jej naliczenia, tj. art. 64 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

WSA stwierdził, iż stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu organu egzekucyjnego w przedmiocie opisanego w nich podejścia do sposobu wyliczenia kosztów egzekucyjnych i w konsekwencji obciążenie nimi wierzyciela w kwocie wyższej niż w pierwotnie wydanym postanowieniu, nie może być uznane za realizację dyrektyw płynących z wiążącego organy orzeczenia sądowoadministracyjnego. Zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego podlegały zatem uchyleniu z powodu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić wytyczne płynące z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2018 r. w sprawie sygn. I SA/Lu 400/18, które przywołane zostały w uzasadnieniu wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 5 i art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na skutek błędnego przyjęcia, że organy nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 400/18, i nie wykonały skierowanych do nich wytycznych w sytuacji, gdy zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego w Puławach, jak i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie dokonały miarkowania kosztów egzekucyjnych mając na względzie wytyczne zawarte w tym orzeczeniu.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

L. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala uznać ten przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni miarodajny. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano określonych czynności egzekucyjnych, jednak czynności te nie przyniosły efektu dla wierzyciela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie punktem wyjścia rozważań nad skutkami, jakie dla obrotu prawnego wywiera wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, musi być analiza jego treści – zarówno samego rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji, jak i motywów, przedstawionych w uzasadnieniu.

W przywołanym wyroku Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Jednocześnie Trybunał stwierdził, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4) u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec wyraźnego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały wyposażone w atrybut mocy powszechnie obowiązującej. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, str. 12 i n.). Skutki wywierane przez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydawane w kwestii konstytucyjności aktów prawnych, są zróżnicowane, w zależności od treści rozstrzygnięcia. W zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza także do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu (zob. T. Woś, Wyroki interpretacje i zastosowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016). Innymi słowy w sprawie niniejszej prawodawca ustanowił normę prawną, lecz nie objął jej zakresem okoliczności, które powinny być nią objęte w świetle wymagań konstytucyjnych, a konkretnie nie określił maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak też nie określił maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Takie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego rodzi pytanie, w jaki sposób powinny być stosowane przepisy objęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w okresie przed uchwaleniem ich zmiany przez ustawodawcę.

W większości orzeczeń, podobnie jak w orzeczeniu mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, Trybunał Konstytucyjny zasadniczo nie wypowiada się na temat skutków wyroków o pominięciu prawodawczym, zarówno gdy stwierdza konstytucyjność, jak i gdy stwierdza niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Prowadzi to do sytuacji, w której ustalenie skutków wyroku przechodzi na ustawodawcę i organy stosujące prawo. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego może powodować utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (zob. M. Ziółkowski, Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jako podstawa wznowienia postępowania cywilnego, Glosa do postanowienia SN dnia 29 kwietnia 2010 r., IV CO 37/09, PiP 2011/11/127-133; D. Szubielska, Koszty egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd podatkowy 2017, 5, str. 49). Podobnie J. Podkowiak wyraża pogląd, że de lege lata nie istnieje jurydyczna kategoria wyroków zobowiązujących, lokujących się gdzieś między wyrokami afirmatywnymi, które nie wywołują zmiany w systemie prawa, a wyrokami negatoryjnymi, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Jedyną przewidzianą formą wskazania luki w prawie albo innych uchybień legislacyjnych, które powinny zostać usunięte przez prawodawcę, która zarazem nie powoduje skutku derogacyjnego, jest postanowienie sygnalizacyjne, o którym mowa w art. 35 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK (zob. J. Podkowiak, Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, ZNSA 2017, nr 2, s. 35). Sąd administracyjny musi uwzględniać negatywny wyrok TK i weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji z wzorem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem. Wynik tej weryfikacji skutkować będzie brakiem podstawy do zastosowania przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. W. Kręcisz, Glosa do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ZNSA 2010/3/147-159). Także w orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji.

W takim wypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 3; wyrok składu 7 sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że ustawowe określenie maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej są typowymi czynnościami konwencjonalnymi, a nieuchylanie (zakresowe stwierdzenie niekonstytucyjności) przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który tych kwot nie określa, nie daje podstaw do ich określania w drodze wykładni dokonywanej przez sąd administracyjny. Nie zrobił tego również Trybunał Konstytucyjny, uznając, że przekracza to jego kompetencje. Ewentualna modyfikacja zakwestionowanej normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy (zob. M. Wojtuń, Termin do wniosku o zwolnieniu od podatku od spadków i darowizn. Glosa do wyroku NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II FSK 1991/13, Glosa 2014/2/125129).

Tak więc skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należało przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymagało zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne. Powyższe oznacza, iż zdaniem NSA stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 400/18. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 153 p.p.s.a. i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2005 r., OSK 1403/04, Legalis; podobnie wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., I FSK 1042/10, Legalis).

Organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia zmian prawa w przedmiotowym obszarze. W wyniku dokonanych mocą ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1553 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą", modyfikacji stanu prawnego ustanowiono brakujący dotąd górny próg opłaty egzekucyjnej oraz zrezygnowano z procentowej stawki opłaty manipulacyjnej, ograniczając jej wysokość – w przypadku wszczęcia egzekucji – do 100 złotych. Przesądza o tym art. 64 ust. 1 u.p.e.a., a ustanowiony tam limit w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej – na podstawie art. 7 ustawy nowelizującej – obowiązywać ma także wobec opłat niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 10 ustawy nowelizującej przesądza, że nowe reguły obliczania kosztów egzekucyjnych obowiązywać mają także w stosunku do kosztów ustalonych w ostatecznym postanowieniu organu egzekucyjnego wydanego w tym przedmiocie.

Wskazany mechanizm obliczania opłaty należy więc uwzględnić w tej sprawie, o ile opłata faktycznie nie została zapłacona bądź wyegzekwowana. Wobec tego stanowisko Sądu pierwszej instancji, w zakresie wynikającym z zakwestionowanego przez Trybunał unormowania opłaty straciło na aktualności. Dostrzec należy, że ustawodawca nie wskazał konkretnego trybu, w jakim miałoby dojść do zastosowania przepisu art. 10 ustawy zmieniającej. Dlatego w grę wchodzić mogą jedynie ogólnie dostępne procedury.

Złożoność niniejszej sprawy polega na tym, że wniosek LAWP złożyła w stanie prawnym, gdy unormowania te jeszcze nie obowiązywały, jednakże organy będą obowiązane do ich zastosowania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Muszą bowiem – z uwagi na wskazane unormowania intertemporalne – wziąć pod uwagę aktualny stan prawny z uwzględnieniem unormowań art. 7 i 10 ustawy zmieniającej. Rozpatrując wniosek skarżącej Agencji ponownie organy zastosują wskazane przepisy i rozważą możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych w części, tak by wyrok Trybunału Konstytucyjnego został należycie wykonany (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022r. , I GSK 3415/18; wyrok NSA z 15 czerwca 2021r., I GSK 1868/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz L. [...] w L. 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.