Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 636/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 9, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1354/11 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), orzeczono o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o ogólnej powierzchni 17,45 ha położonej we wsi Z. (9,08 ha) oraz we wsi C. (8,37 ha), stanowiącej w dacie przejęcia własność E. i J. małżonków D. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokumentacja niniejszej sprawy rzeczywiście nie zawiera jakiegokolwiek oświadczenia E. D., z którego wynikałaby zgoda tejże osoby na przejęcie ww. nieruchomości rolnej. Z pewnością nie można tej zgody wywodzić w sposób dorozumiany z wniosku dotyczącego przejęcia nieruchomości, datowanego na dzień 17 września 1974 r., ponieważ został on podpisany wyłącznie przez J. D. Jednakże analizując powyższą przesłankę należy mieć na względzie (wbrew stanowisku wnioskodawcy, jakoby w niniejszym postępowaniu nie zachodziły szczególne okoliczności wyłączające konieczność uzyskania zgody obojga małżonków), iż w toku pierwotnego postępowania administracyjnego przejęta nieruchomość rolna została zakwalifikowana jako wykazująca niski poziom produkcji. Skutek takiego ustalenia został określony w art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., w myśl którego okoliczność, iż gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji - zwalnia z obowiązku uzyskania zgody małżonka na przekazanie nieruchomości wchodzących w skład takiego gospodarstwa. Wprawdzie decyzja z dnia [...] kwietnia 1975 r. zawierała stwierdzenie, że produkcja rolna w gospodarstwie oscylowała na poziomie nie wyższym niż średnia w gminie na podobnych glebach, jednak w aktach postępowania znajduje się protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego sporządzony w dniu 16 września 1974 r., z którego wprost wynika, iż gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji. Ponadto, według art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., określającego przesłanki odpowiedniego wieku, która winna być spełniona po stronie właścicieli przejmowanego gospodarstwa, przejęcie gospodarstwa na wniosek rolnika było możliwe wówczas, gdy mężczyzna osiągnął wiek 65 lat, a kobieta 60 lat. Z akt postępowania wynika tymczasem, iż kryterium wieku w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] spełnione było tylko przez E. D. Pominięcie okoliczności polegającej na nieosiągnięciu przez J. D. odpowiedniego wieku było jednak dopuszczalne na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W myśl bowiem art. 17 ust. 1 tego aktu, jeżeli gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność małżonków, objęte było wspólnością ustawową lub stanowiło odrębną własność małżonka, renta w zamian za to gospodarstwo przysługiwała łącznie obydwu małżonkom, choćby warunki do renty spełniał tylko jeden z nich. Jako że podstawę do ustalenia prawa do renty i jej wysokości stanowiła decyzja o przejęciu nieruchomości za rentę (art. 32 ustawy), możliwe było zatem przejęcie gospodarstwa rolnego w trybie art. 9 ust. 1 w sytuacji, gdy jeden ze współwłaścicieli nie spełniał określonego w tym przepisie kryterium wieku. Organ wskazał więc, iż stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie podjęcia decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości E. i J. małżonków D., udokumentowany aktami postępowania, nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. (znak: [...] ) została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Oddalając skargę A. D. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego co do rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, bowiem decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. oparta została na art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, a zatem decyzja ta może być jedynie oceniana pod kątem właściwego zastosowania jedynie tego przepisu. Przepis ten stanowił, iż Państwo na wniosek rolnika przejmowało na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli rolnik przekazał wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Dokumentacja niniejszej sprawy rzeczywiście nie zawiera jakiegokolwiek oświadczenia E. D., z którego wynikałaby zgoda tejże osoby na przejęcie ww. nieruchomości rolnej. Wniosek dotyczącego przejęcia nieruchomości, datowanego na dzień 17 września 1974 r., został podpisany wyłącznie przez J. D. Wbrew stanowisku prezentowanemu w toku postępowania przez skarżącego, okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Przepis art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przewidywał bowiem wyjątek od powołanej zasady sprowadzający się do tego, iż zgoda małżonka na przekazanie nieruchomości nie była wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Sama ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała użytego w ustawie określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również mówiących o trybie kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Dlatego też na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. posiłkowo wykorzystywane były uregulowania prawne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Z rozporządzenia tego wynika, że zostało ono wydane, jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwa rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie ostatnich trzech lat: nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane, plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Z protokołu z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego sporządzonego w dniu 16 września 1974 r. wynika, iż gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji. Okoliczność ta nie została w ocenie Sądu zakwestionowana przez skarżącego, nie przedłożono, ani nie powołano się na żaden dowód, który przeczyłby ustaleniom dokonanym przez organ w toku postępowania zwyczajnego. Orzekający w sprawie organ właściwie zatem uznał, iż podnoszony przez wnioskodawcę zarzut braku zgody E. D. na przekazanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymogu uzyskania takiej zgody (art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.). Odnosząc się do zarzutu A. D., iż zarówno on jak i jego matka – E. D., nie brali udziału bez własnej winy w toczącym się przed Naczelnikiem Gminy [...] postępowaniu administracyjnym, bowiem nie zawiadomił ich o tym J. D., należy wskazać, iż A. D. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r., nie posiadał on bowiem żadnego tytułu prawnego (prawa rzeczowego) do przejętego gospodarstwa. W odniesieniu natomiast do E. D. wskazać należy, iż z adnotacji zawartej na decyzji Naczelnika Gminy [...] wynika, iż została ona doręczona w dwóch egzemplarzach (tj. po jednym egzemplarzu dla E. i J. małżonków D.) w dniu 26 kwietnia 1975 r., przy czym odbiór tej decyzji pokwitowany został przez J. D. Okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Na przeszkodzie w wydaniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie stała także okoliczność, iż J. D. w dacie wydania decyzji nie osiągnął wymaganego w art. 9 ust. 1 wieku 65 lat. Z akt postępowania wynika bowiem, iż kryterium wieku w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] spełnione było przez E. D.. W sytuacji, gdy podstawę do ustalenia prawa do renty i jej wysokości stanowiła decyzja o przejęciu nieruchomości za rentę (art. 32 ustawy), możliwe było przejęcie gospodarstwa rolnego w trybie art. 9 ust. 1 także w sytuacji, gdy jeden ze współwłaścicieli nie spełniał określonego w tym przepisie kryterium wieku.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 21 grudnia 2011 r. A. D. zarzucił naruszenie:

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez uznanie, że zebrany materiał dowodowy jest pełny, prawidłowo zebrany i zarazem stanowił wystarczającą podstawę do dokonania faktycznego rozstrzygnięcia,

- art. 134 § 1 ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik, gdy tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył w sposób rażący, mający wpływ na rozstrzygnięcie: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, czyniąc ustalenia faktyczne, bez przeprowadzania postępowania dowodowego w szczególności: ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy [...], została wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przytoczenia stanu faktycznego, a także, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie narusza rażąco prawa,

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez nierozpatrzenie w sposób pełny i jasny w uzasadnieniu podniesionych w skardze kwestii, opierając tym samy rozstrzygnięcie na ogólnikach i lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, w tym oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie, który nie odpowiada formie ani treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58), co było efektem zaaprobowania błędnych i nielogicznych - przyjętych bez wymaganego przez przepisy postępowania administracyjnego dowodów - ustaleń organu administracji.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 6 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów i przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nie narusza rażąco tego przepisu i przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawiera ciężkiego naruszenia prawa,

- art. 107 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nie narusza rażąco tego przepisu, wskutek braku uzasadnienia faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawiera ciężkiego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z art. 134 § 1 ppsa wprost wynika zakaz przyjmowania za własne ustaleń, jakie dokonał organ administracji bez przeanalizowania i dokonania własnej oceny, niezależnej od organu administracji. Uzasadnienie merytoryczne wyroku zostało oparte na nieprecyzyjnych danych, jest niekompletne, ogólnikowe, powiela w zasadzie rozstrzygniecie organu administracji, co prowadzi do naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Sąd zaaprobował i przyjął, jako własne, zapatrywania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sądowi umknął fakt, że lustracji dokonali: kierownik gminnej służby rolnej, instruktor rolny z rejonu wsi i pracownik prowadzący sprawy rent, a więc osoby, które nie wskazuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1986 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Takowe komisje powoływane powinny być przez prezydium powiatowej rady narodowej, zaś komisja powołana do oceny gospodarstwa rolnego J.D. była powołana przez Naczelnika Gminy w dniu 16 września 1974 r., co również umyka tak organom administracyjnym jak i sądowi administracyjnemu. Następnie rzecz kluczowa, która ma największe znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie fakt, z jakich powodów doszło do uznania gospodarstwa J. D. za kwalifikujące się do przejęcia. W protokole z lustracji czytamy, że komisja stwierdza, iż: "nieruchomość rolna wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Brak jest obory (stoją tylko mury), stodoła zawalona, dom w stanie złym", zaś dalej w konkluzji jest stwierdzenie, że: "produkcja rolna w przejmowanym gospodarstwie pozostaje na poziomie niskim". Z protokołu nie wynika, jakie czynniki zdecydowały o tym, dlaczego komisja zdecydowała o takim, a nie innym orzeczeniu, w szczególności brak jest wskazania, które przesłanki - zaniedbania w zakresie produkcji roślinnej, czy też produkcji zwierzęcej były decydujące. Wypada tylko wskazać, że ocena, czy dane gospodarstwo wykazuje niski poziom winna dotyczyć trzech lat, nie zaś okresu, w którym jest przeprowadzona lustracja, w przeciwnym razie w zależności od pory roku, co drugie gospodarstwo mogłoby spełniać te kryteria. W uzasadnieniu wyroku czytamy, zaś, że: "w aktach postępowania znajduje się protokół z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego sporządzony w dniu 16 września 1974 r., z którego wprost wynika, iż gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji". Te ustalenia w postępowaniu administracyjnym, które zostały przez Sąd zaimplementowane, jako własne, należy uznać, jako domysły, pozbawione jakiejkolwiek podstawy w materiale dowodowym. Bardziej można uznać, iż są to hipotezy, bowiem wnioski, jakie zostały wyciągnięte, nie mają pokrycia, ani w decyzji, ani w innym materiale dowodowym. Konkludując, ustalenia protokołu nie mogą służyć, jako dowód w sprawie, ze względu na braki, które wynikają z przepisów rozporządzenia, na podstawie którego został on sporządzony. Sąd winien rozważyć, czy te ustalenia są zgodne z przepisami rozporządzenia i mogą być podstawą ustaleń, jakie zostały poczynione w decyzji Naczelnika Gminy [...]. Ponadto decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie posiada elementów, jakie winna posiadać zgodnie z art. 107 kpa. Brak jest przytoczenia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, co szczególnie rzuca się w oczy w aspekcie uczestnictwa w postępowaniu E. D., oraz wskazania podstawy prawnej wykonanego protokołu lustracji. Skoro obydwoje małżonkowie wystąpili z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa rolnego i spełniali wymagania ustawy, nie potrzeba było przeprowadzania lustracji gospodarstwa. Lustracja gospodarstwa wymagana była w przypadku przymusowego "wywłaszczania" przez gminy bądź w przypadku braku zgody współmałżonka lub współwłaściciela. Ponadto gdyby było tak, jak przyjmują organy w postępowaniu administracyjnym, że protokół znalazł się tam jako jeden z dowodów postępowania, to winna być o nim wzmianka w samej decyzji, w szczególności w podstawie prawnej, na jakiej oparł się Naczelnik Gminy [...]. W związku z powyższym, samo uzasadnienie faktyczne tej decyzji nie wskazuje materiału dowodowego, jaki legł u podstawy wydania decyzji. Skoro protokół z lustracji nie został wskazany w uzasadnieniu decyzji, jako jedna z okoliczności faktycznych, na jakiej oparł swoją decyzję Naczelnik Gminy [...], to Sąd nie może w postępowaniu sądowym wskazywać, że niezależnie od braku wskazania protokołu w decyzji, pomimo znalezienia się go w materiale dowodowym stanowił on podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wyznacza stronom postępowania zakres kontroli postępowania organu. Strona nie może się domyślać, ani hipotetycznie przyjmować, że w przypadku podniesienia jakiegoś zarzutu organ odwoławczy bądź sąd administracyjny będzie się takim dowodem posiłkował, uzupełniając niejako postępowanie dowodowe i prawne. To powoduje, iż decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa i to niezależnie od argumentacji podniesionej w zakresie poprawności protokołu i jego zgodności z przywołanym rozporządzeniem. W niniejszej sprawie dochodzi do rozchodzenia się podstawy prawnej wydanej decyzji z uzasadnieniem faktycznym, który został "podciągnięty" pod daną normę prawną, a taka sytuacja nie odpowiada przepisom postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej decyzji Naczelnika Gminy [...] przywołano art. 1, art. 2, art. 9 ust. (nieczytelne), art. 11 (nieczytelne), art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przepis art. 2 odnosił się do zgody współwłaścicieli, w tym i współmałżonka, który jest współwłaścicielem. Naczelnik Gminy [...] wychodzi z założenia, że jest wniosek E. D., jednakże takiego wniosku, co przyznają i organ administracji i Sąd, nie ma. Nie ma w przywołanej podstawie prawnej przepisów, które po pierwsze odnosiłyby się do konieczności przeprowadzenia lustracji gospodarstwa, po drugie nie ma przepisów, które odnosiłyby się do kolejnego braku, jakim był wiek wnioskodawcy, bowiem tylko E. D. miała określony przepisami wiek, a więc spełniała przesłanki ustawy. Organy administracji i Sąd domniemują jedynie fakt zgody współmałżonki wnioskodawcy, a jeżeli brak jest tej zgody to dalej domniemują fakt, że protokół został sporządzony, a skoro został sporządzony to w celu obejścia przepisu o zgodzie współmałżonka na przekazanie gospodarstwa. To jest szerszy problem, którego nie zauważa Sąd. Postępowanie o przekazaniu gospodarstwa wszczynało się albo na wniosek albo z urzędu w związku z wykazywaniem niskiego poziomu produkcji, ten drugi tryb przekazania był rodzajem sankcji za zaniedbywanie gospodarstwa. Dlatego też, skoro postępowanie zostało wszczęte z wniosku osoby, nie można stosować trybu przymusowego. Takie postępowanie prowadzi do obejścia przepisów o zgodzie współmałżonka. Tak jak jest w niniejszym przypadku. Brak zgody współmałżonka jest uzupełniony bez wyraźnego wskazania stosownymi przepisami protokołem lustracji, który w dodatku nie odpowiada przepisom rozporządzenia, na podstawie którego taki protokół winien być sporządzony, w związku z czym nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i nie można mu przypisywać takiej wagi, jak czyni to Sąd. Wymienione okoliczności wskazują jednoznacznie, iż decyzja Naczelnika Gminy [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Sąd popełnił błąd nie zauważając tych okoliczności. Wypada podkreślić, że samo stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. A takie ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, ewentualnie zastosowano je w sposób nieprawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa, organ administracji nie rozstrzyga ponownie sprawy objętej ocenianą decyzją, lecz ocenia, czy wydana uprzednio decyzja nie jest dotknięta wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 kpa. W tym kontekście ocena Sądu pierwszej instancji zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest prawidłowa. Zarzucana w skardze kasacyjnej procesowa wadliwość zaskarżonego wyroku musi być rozważona w ramach materialnoprawnych podstaw ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., ponieważ zakres oceny Sądu pierwszej instancji wyrażonej w uzasadnieniu wyroku jest pochodną rozumienia skutków prawnych wynikających z materialnoprawnych podstaw ocenianego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogą być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Jednakże, w myśl art. 6 powołanej ustawy, zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka na przekazanie nieruchomości nie jest wymagana, jeżeli gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej lub jest zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa podpisał jedynie J. D., wyrażając w nim treści mające świadczyć o braku możliwości zdrowotnych prowadzenia tego gospodarstwa przez oboje małżonków, a więc i przez E. D., żonę J. D. Z akt nie wynika przy tym, aby żona J. D. kiedykolwiek kwestionowała ten wniosek. Nie wynika również, aby kwestionowała decyzję o przyznaniu renty za przejęte gospodarstwo rolne, i sam fakt pobierania tej renty. Jakkolwiek formalnie wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nie zawierał podpisu żony J. D., o tyle w aktach sprawy znajduje się protokół z lustracji przejmowanego w owym czasie gospodarstwa rolnego sporządzony na okoliczność uznania w tym protokole, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej, cyt.: "brak jest obory (stoją tylko mury), stodoła zawalona, dom w stanie złym." Przy tak ustalonym stanie faktycznym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa na wniosek jednego tylko współwłaściciela zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane, ponieważ z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wynikała taka możliwość, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Wbrew argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, brak jakiejkolwiek wzmianki o powołanym protokole w decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jak również nie jest próbą uznania tej decyzji za wydaną z uwzględnieniem tego protokołu. Stanowi jedynie dowód tego, że wydanie takiej decyzji było w owym czasie prawnie dopuszczalne, tj. zostały spełnione przesłanki do jej wydania, niezależnie od tego, czy wymagane prawem okoliczności, które faktycznie zaistniały, zostały przywołane w treści tej decyzji.

Również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieprawidłowo sporządzonego protokołu lustracji przejmowanego gospodarstwa rolnego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie wynika, aby przy ocenie poziomu produkcji gospodarstwa rolnego dla potrzeb zastosowania wskazanej ustawy należało ściśle stosować procedurę sporządzania takiego protokołu wynikającą z rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. W art. 6 wskazano jedynie na wykazywanie przez gospodarstwo rolne niskiego poziomu produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Nie można zatem oczekiwać, aby ogólnikowe odesłanie do rozumienia danego pojęcia w sposób przewidziany w innych przepisach prawa, odczytywać w toku postępowania nieważnościowego, jako obowiązek stosowania przy wydawaniu ocenianej decyzji także procedury określonej w tych przepisach prawa. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. nie było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 maja 1974 r., dlatego mogło być wobec niej stosowane co najwyżej posiłkowo. Tym bardziej zatem, nie można z faktu niezachowania wszystkich wymogów przewidzianych tym rozporządzeniem dla sporządzenia protokołu lustracji gospodarstwa rolnego, formułować oceny rażącego naruszenia przepisów tego rozporządzenia przy wydawaniu decyzji na podstawie powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Ponadto, omawiany art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. znajdował zastosowanie tylko w przypadku wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa na wniosek, skoro w przepisie tym jednoznacznie wskazano na okoliczności wyłączające obowiązek uzyskiwania zgody współmałżonka na przekazanie gospodarstwa rolnego, a nie na jego przymusowe przejęcie. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że przeprowadzenie lustracji gospodarstwa rolnego służyło ustaleniu zaistnienia okoliczności określonej w art. 6 powołanej ustawy właśnie dlatego, że wniosek nie został podpisany przez oboje małżonków, i z tej przyczyny protokół ten potwierdza spełnienie ustawowej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji na wniosek podpisany tylko przez jednego ze współmałżonków.

Również rozważania Sądu pierwszej instancji odnośnie spełnienia kryterium wieku określonego w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., nie przez wnioskodawcę, ale przez drugiego ze współmałżonków, zasługują na uwzględnienie, skoro gospodarstwo było przekazywane w zamian za rentę, która według art. 17 ust. 1 powołanej ustawy była przyznawana łącznie obojgu małżonkom, niezależnie od tego, który ze współmałżonków spełniał wymagania określone w art. 9 ust. 1 ustawy. Jakkolwiek okoliczności te mogłyby być odmiennie ocenione w zwykłym postępowaniu instancyjnym wobec decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, o tyle w postępowaniu nieważnościowym taka wykładnia art. 9 ust. 1 i art. 17 ust. 1 powołanej ustawy jest dopuszczalna, skoro zestawienie treści tych przepisów pozwalało na akceptację skutków prawnych wywołanych ocenianą decyzją w postaci następczego przyznania małżonkom D. renty, której ustalenia, wypłaty i pobierania nie kwestionowali.

Uwzględniając prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów materialnych zakwestionowanych w skardze kasacyjnej, wbrew zarzutom tej skargi, zakres oceny Sądu i sposób jego sformułowania zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był wystarczający do oddalenia skargi na decyzję wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. Skoro bowiem zakres ustaleń wynikający z granic postępowania nieważnościowego był wystarczający do prawidłowego ustalenia braku zaistnienia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., to nie można uznać, aby ocena Sądu pierwszej instancji tych ustaleń była ogólnikowa i lakoniczna, jak wskazano w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.