Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1225/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 146
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] – jednostki organizacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] – jednostki organizacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

Powyższą decyzją wydaną, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 691/08, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...], od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nieuwzględniającej odwołania [...] spółka z o.o. prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...], od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny, na obszarze: 1.III (Nowe Miasto, częściowo Stare Miasto, gm.: [...],[...],[...],[...],[...]), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu [...] grudnia 2007 r. postępowanie prowadzone w trybie rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny, do których zaprosił dwóch, oferentów:

NZOZ [...] Region [...] sp. z o.o.,

Rejonową Stację Pogotowia Ratunkowego w [...].

Do przedmiotowego postępowania złożone zostały 2 oferty:

* oferta nr [...] Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] przy ul. [...],[...]-[...][...];

* oferta nr [...] Rejonowej Stacji Pogotowia Ratunkowego przy ul. [...],[...]-[...][...].

Po rozpoznaniu ofert komisja konkursowa uznała, że obie oferty zostały złożone w terminie, spełniają wymogi formalne stawiane przez Zamawiającego i nie podlegają odrzuceniu. Obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji.

W końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta skarżącej otrzymała w sumie 84,43 pkt, w tym: w kryterium ciągłości 6 pkt., kryterium kompleksowości 10 pkt., jakości 42,5 pkt. Natomiast w kryterium ceny 25,93 pkt. Wybrana oferta Rejonowej Stacji Pogotowia Ratunkowego w [...], wg tych samych kryteriów, otrzymała w łącznej ocenie punktowej 95 pkt., w tym za kryterium kompleksowości 10 pkt., ciągłości 15 pkt., jakości 40 pkt. oraz kryterium ceny 30 pkt. - dla każdego z miejsc wyczekiwania.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca spółka wniosła w dniu [...] stycznia 2008 r. odwołanie do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym zarzuciła komisji konkursowej naruszenie zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji naruszenie przepisów art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a także art. 140 ust. 2 pkt 1 i art. 148 pkt 1 i 2 cyt. ustawy w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń objętych ofertą.

Odwołanie wniesiono w terminie 7 dni od daty ogłoszenia o rozstrzygnięciu rokowań.

W dniu [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...], na mocy której oddalił wniesione odwołanie, stojąc na stanowisku, że sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, a zarzuty stawiane przez stronę skarżącą są całkowicie niezasadne.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym wskazała, iż w wyniku spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ doznała uszczerbku interesu prawnego prowadzonego przez nią Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Ponadto strona zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu [...] lutego 2008 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] nieuwzględniającą powyższego odwołania.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. w/w decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 691/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organy nie wykazały, że sporny konkurs był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych. Sądu uznał ponadto, iż w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym było prowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, tj. porównanie oferty skarżącego i oferenta z którym doszło do zawarcia umowy i przedstawienia tej analizy ( co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA w Warszawie brak powyższego porównania uniemożliwił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (a po wniesieniu skargi również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art. 134 i art. 148 ustawy o świadczeniach), pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego. Sąd stwierdził także, iż organ badając postępowanie konkursowe nie może jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale jest zobowiązany zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę skarżącego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] lutego 2009 r. decyzję nr [...], w wyniku której nieuwzględnił odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, stojąc na stanowisku, że sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa i zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy.

Od powyższej decyzji skarżąca [...] Sp. z o.o. prowadząca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w wyniku spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ doznała uszczerbku interesu prawnego prowadzonego przez siebie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Ponadto strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, ujętych w:

1) zarządzeniu nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r.;

2) zarządzeniu nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny- ratownictwo medyczne, zmienionego zarządzeniem nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r.

Zdaniem organu ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą Prezes NFZ stwierdził, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 i 148 pkt 1 i 2 cyt. ustawy poprzez zastosowanie kryterium ciągłości, rozumianej jako ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań dla zakresu w dniu złożenia oferty oraz ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Organ zauważył, że zarzut ten nie odnosi się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję, których skutkiem był uszczerbek w interesie prawnym strony skarżącej. Zarzut ten odnosi się tylko i wyłącznie do kryteriów oceny ofert świadczeniodawców, określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że szczegółowy parametr oceny oferty, dotyczący realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem zawarty jest w kryterium ciągłości a nie kryterium oceny jakości udzielanych świadczeń, jak wskazała strona. Zdaniem organu faktem bezspornym jest to, że skarżąca nie spełniła wymogów określonych w kryterium "ciągłość". Prezes NFZ stwierdził, że kwestionując kryteria oceny ofert ustalone przez Prezesa NFZ strona skarżąca wyszła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 i 4 ustawy. Organ dodał, że zgodnie z przepisem art. 134 cyt. ustawy, w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ wskazał, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżąca mogła zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa NFZ są wiążące w danym postępowaniu.

Ponadto organ podniósł, że kryterium ciągłości zostało wskazane wprost w art. 148 ustawy o świadczeniach, który stanowi, iż porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje

personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją

2. ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów.

Organ wskazał, iż kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 cyt. ustawy, należą do Prezesa Funduszu.

Prezes NFZ nie zgodził się również z poglądem skarżącej, zgodnie z którym komisja konkursowa dokonała oceny ofert z naruszeniem zasad wynikających z art. 148 pkt.1 ustawy. Zdaniem organu kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy zostały określone w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne. Organ wskazał, iż ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium. Prezes NFZ podniósł, iż świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów w kryterium kompleksowości (10 pkt). Kryteriami różnicującymi oferty było: kryterium ciągłości (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] - 6 pkt, Rejonowa Stacja Pogotowia Ratunkowego w [...] - 15 pkt), jakości (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] - 42,5 pkt, Rejonowa Stacja Pogotowia Ratunkowego w [...] - 40 pkt) oraz ocena punktowa za cenę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej (Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] - 25,93 pkt, Rejonowa Stacja Pogotowia Ratunkowego w [...] - 30 pkt). W tym miejscu organ zwrócił uwagę na fakt, iż cena oferowana określana jest poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez Oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu. W konsekwencji organ uznał, iż wbrew zarzutom skarżącej, oferty obu świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach. Kryteriami wskazanymi wprost w w/w przepisie ustawy są jakość, kompleksowość oraz ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, wobec czego komisja konkursowa nie mogła pominąć tych elementów przy ocenie i porównaniu ofert. Mając powyższe na względzie Prezes NFZ stwierdził, iż w ocenie kryterium ciągłość oceniana jest nie tylko realizacja umowy w dniu złożenia oferty, ale także deklaracja spełnienia wymagań w dniu złożenia oferty i okresie realizacji umowy, i to właśnie ten parametr oceniany jest większą ilością punktów. Kompleksowość definiowana jest natomiast jako możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, tj. jednoczesne złożenie oferty na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy/specjalistyczny, w tym samym rejonie operacyjnym. W tym miejscu organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, w jednym ze szczegółowych parametrów oceny oferty w kryterium - jakość, określa także punkty ujemne dla świadczeniodawców, którzy realizują umowę zawartą z Narodowym Funduszem Zdrowia oceniając wyniki kontroli rozpoczętych po dniu [...] stycznia 2007 r.

W związku z powyższym Prezes NFZ za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, albowiem – jak stwierdził - z analizy zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki – zdaniem organu - oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ stwierdził, iż powyższe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów, zaś na skutek niedokonania wyboru oferty skarżącej nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] wniósł pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Skarżący wystąpił o uchylenie decyzji w całości, alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wystąpienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy skarżący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie kryterium ciągłości, która to punktacja była przesądzająca dla wyboru oferty drugiej strony pomimo mniej korzystnej ceny, co uniemożliwiło skarżącemu, w poważnym zakresie, polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją, a także poprzez przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty".

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niewłaściwe zastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/08, w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania jedynie w minimalnym stopniu odniósł się do zaleceń Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o wcześniej zgromadzony materiał dowodowy poszerzony jedynie o ofertę drugiego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym i na tej podstawie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty.

Zaskarżanej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 32 Konstytucji RP - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium jako kryterium ciągłości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub prawie takich samych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający

- art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Narodowy Fundusz Zdrowia określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej ciągłość" przyjął preferencję oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium jako kryterium ciągłości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub podobnych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia;

- art. 148 pkt 1 cyt. ustawy o świadczeniach - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielanie świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub zbliżonych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z Narodowym Funduszem Zdrowia;

- art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach - poprzez brak wyjaśnienia w decyzji zasad punktowania za poszczególne elementy oceny ofert w zakresie dotyczącym ceny.

W ocenie NZOZ [...], Prezes NFZ przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania oraz w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego dokonane rozstrzygnięcie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prezes NFZ uznał, iż w trakcie spornego postępowania dokonano oceny wszystkich ofert w oparciu o obowiązujące akty prawne i zawarte w nich zasady, w sposób jednolity w stosunku do wszystkich oferentów. Organ uznał, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji są niesłuszne, albowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a tym samym interes prawny skarżącego nie mógł doznać uszczerbku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyraźnie wskazać, iż w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a., zarówno Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie, jak i organ rozpoznający sprawę ponownie, związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/08. W orzeczeniu tym Sąd jednoznacznie wskazał, iż organy nie wykazały, że sporny konkurs był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych. Sądu uznał ponadto, iż w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym było prowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, tj. porównanie oferty skarżącego i oferenta, z którym doszło do zawarcia umowy i przedstawienia tej analizy ( co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie wyraźnie stwierdził, iż brak powyższego porównania uniemożliwia Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (a po wniesieniu skargi również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego. Sąd stwierdził także, iż organ badając postępowanie konkursowe nie może jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale jest zobowiązany zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę skarżącego.

Mimo obszerności zaskarżonej decyzji przeważają w niej rozważania teoretyczne, natomiast brak jest konkretnej odpowiedzi na zasadnicze wątpliwości, które legły u podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedniej decyzji.

W tej sytuacji należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż wydając sporne rozstrzygnięcia organy obu instancji dopuściły się ewidentnego naruszenia art. 153 p.p.s.a., z uwagi na niewłaściwe zastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 691/08. Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania jedynie w minimalnym stopniu odniósł się do zaleceń Sądu. Organu obu instancji ponowne rozpoznały sprawę w oparciu o wcześniej zgromadzony materiał dowodowy poszerzony jedynie o ofertę drugiego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym i na tej podstawie dokonały zestawienia ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. Organy ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. W konsekwencji Sąd podziela zarzut skarżącego, iż organy w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie ma rację skarżący podnosząc, że Prezes Funduszu wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas gdy odwołującego nie zapoznano ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również odwołujący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło mu rzeczową polemikę z przedstawioną przez Prezesa Funduszu argumentacją. Z żadnego postanowienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego skarżący uzyskał 6 z 15 możliwych do uzyskania punktów w odniesieniu do "kryterium ciągłości". Wartość ta nie jest uzasadniona w decyzji i nie wynika z przedstawionych w decyzji Prezesa informacji.

Trudno zgodzić się z wyjaśnieniem organu, że ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Sąd podkreśla, iż oczywiste jest, że każdy program komputerowy opracowuje zespół ludzi i ktoś ten program zatwierdza i kieruje do stosowania. Sąd nie ma wątpliwości, że wyniki punktowe obydwu oferentów zostały policzone prawidłowo; Sąd ma natomiast wątpliwości, czy kryteria ustawowe oceny ofert zostały w sposób właściwy przełożone na odpowiednią punktację.

W konsekwencji za zasadne należy więc uznać podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15. Skutkowało to również zasadnością zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Jeśli chodzi o zarzuty strony skarżącej dotyczące oceny w ramach kryterium ciągłości, należy wskazać na wstępie, iż zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Są to kryteria oceny ofert, wśród których ciągłość wymieniono na pierwszym miejscu. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy przedstawione kryteria mają charakter prawny (pojęć prawnych). WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/06, uznał, że są to przede wszystkim elementy oceny poszczególnych ofert (takie jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, dostępność, kompleksowość, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, czy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia) o charakterze ekonomicznym i medycznym, i z tego powodu nie podlegają kontroli Sądu. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie są to jednak pojęcia ustawowe, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych. Prezes Funduszu sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert), w którym w odniesieniu do kryterium ciągłości stwierdzono, iż o jej ocenie przesądza w szczególności:

- ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Z przedstawionego dookreślenia przez Prezesa Funduszu ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta. Jest to zrozumiałe, gdyż ciągłość leczenia ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie.

Jednakże zdaniem Sądu stwierdzić należy wyraźnie, iż z żadnych przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa Funduszu nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Jest to, jak można sądzić, wygodne dla administracji służby zdrowia, bo zwiększające poczucie pewności (ciągłości) realizacji świadczeń zdrowotnych, o których wyżej mowa, ale nie znajduje żadnej podstawy prawnej, jest zastępczym kryterium pozaustawowym. W tej sytuacji uznać trzeba, iż ocenianie ciągłości świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy, prowadzonym na podstawie ustawy o świadczeniach (Dział VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami") na podstawie kryterium kontynuacji świadczeń nie ma żadnych podstaw prawnych. Jest ono poza tym, w ocenie Sądu, sprzeczne zarówno z nałożonym na Fundusz w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

W tym zakresie Sąd uznaje argumentację skarżącego za zasadną.

Za chybioną uważa również Sąd konstatację organu, że obydwaj oferenci złożyli oświadczenie, iż zapoznali się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów (które, według organu, były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe) i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania; w ocenie organu, wyłącza to oferentom możliwość wejścia na drogę odwoławczą i zaskarżenia orzeczenia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu treść takiego oświadczenia należy rozumieć literalnie – jako oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania, przy czym zakres tego oświadczenia jest w istocie wyznaczony przez zakres przedstawionym oferentom materiałów. Z akt postępowania nie wynika, by skarżący został uprzedzony przed przystąpieniem do postępowania o dodatkowej punktacji dotychczasowego świadczeniodawcy za kontynuację współpracy z Funduszem, traktowaną jako ważna część kryterium ciągłości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).