Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 587/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Nowy Targ decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), umorzył postępowanie prowadzone na wniosek Z. L. z dnia 31 maja 2017 r., (wpłynął do Urzędu w dniu 1 czerwca 2017 r.) w sprawie: przeprowadzenia postępowania w trybie art 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przedmiocie niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 22 (Centrum) zmiany zagospodarowania terenu przez P.Z. prowadzącego działalność gospodarczą ([...]) w budynku przy ul. [...] w Nowym Targu.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta Nowy Targ wskazał, że pismem z dnia 31 maja 2017 r. wnioskodawczyni Z. L. wniosła o wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), w przedmiocie niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 22 (centrum) zmiany zagospodarowania terenu przez P.Z. prowadzącego działalność gospodarczą ([...]) w budynku przy ul. [...] w Nowym Targu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, po wcześniejszym uzyskaniu opinii prawnej w zakresie złożonego wniosku - ustalono, że:

działka ew. nr [...] położona w Nowym Targu przy ul. [...] znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp Nowy Targ 22 Centrum), który został zatwierdzony Uchwałą Nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 2402) w terenie o symbolu 8.MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej,

w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczą się 2 postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu, sygn. akt [...] oraz znak: [...], w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, w którym funkcjonuje zakład [...] o skrzydło zachodnie wraz z jego przebudową i adaptacją piętra oraz piwnicy na zakład [...] oraz w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu mieszkalnego na II piętrze budynku położonego w Nowym Targu przy ul. [...].

Analiza stanu prawnego – zdaniem organu - wykazała, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. umożliwia Burmistrzowi Miasta wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu, a także decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Działania te organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Komentowany przepis budzi wątpliwość, czy można zastosować go w odniesieniu do każdego przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, czy też wyłącznie do tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07 uznał, że należy mieć na względzie okoliczność, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie do dwóch kategorii zmian zagospodarowania terenu. Po pierwsze do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, po drugie zaś do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu wyłącznie do tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przesądza za takim "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trzeba mieć na względzie, że w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie zostanie wydane pozwolenie budowlane, bowiem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji zaś budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto bez pozwolenia budowlanego spowoduje zastosowanie art. 48 p.b.. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą mieć możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy pozwalają na wyprowadzenie następujących wniosków. Po pierwsze, jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia budowlanego, a jednocześnie miała charakter jednorazowy i tymczasowy i miała trwać do roku, nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią - czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie - zareagować albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wytrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Po trzecie, te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.

Celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. W decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania organ jednocześnie wyznacza termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Brak ustawowego określenia tego terminu oznacza, że kwestia ta pozostaje w gestii organu, co umożliwia uwzględnienie przy określaniu terminu okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że nieruchomość położona w Nowym Targu przy ul. [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp Nowy Targ 22 Centrum), który został zatwierdzony Uchwałą Nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 2402) w terenie o symbolu 8.MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zastosowanie sankcji określonej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dopuszczalne jest tylko przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takim stanie rzeczy Burmistrz nie jest władny, aby wydać w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p. decyzji - ani pozytywnej ani negatywnej - w zakresie żądania wnioskodawczyni opisanego we wniosku z dnia 31 maja 2017 r.

Organ nadmienił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych regulacji na wypadek nie wymagającej pozwolenia na budowę naruszającej ustalenia planu miejscowego zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

W sytuacji istnienia planu miejscowego, jak już wyżej wskazano, w świetle treści art. 59 u.p.z.p. nie można wydać jakiejkolwiek decyzji - ani pozytywnej ani negatywnej zarówno w przedmiocie warunków zabudowy, jak i likwidującej zmianę zagospodarowania terenu bez uzyskania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Zajęcie w powyższym zakresie na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. innego stanowiska oznaczałoby, iż w razie nakazania przy obowiązującym planie wstrzymania niezgodnego z tymże planem użytkowania terenu, winien być jednocześnie wyznaczony termin do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy, a podjęcie tego rodzaju decyzji jest dopuszczalne tylko w sytuacji braku planu.

Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania ma między innymi miejsce, gdy brak jest podstaw prawnych do rozpoznania sprawy (w niniejszym przypadku - dot. wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania) w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty.

Nadmieniono również, że w przedmiotowej sprawie toczą się postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu.

Z. L. wniosła od powyższej decyzji odwołanie zarzucając naruszenie:

art. 105 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że brak jest podstaw materialnoprawnych do ingerencji organu i wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany na terenie posiadającym plan miejscowy,

art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie, czy sposób wykorzystania terenu działki [...] jest zgodny z planem miejscowym "Nowy Targ Centrum 22",

art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, że nałożenie sankcji dopuszczalne jest tylko przy braku planu miejscowego.

W uzasadnieniu odwołania wywiedziono, że bez względu na to, czy jest plan miejscowy, czy go nie ma, zdarzenie takie należy uznać za bezprawne i wymagające zdecydowanego przeciwdziałania. Zarzucono, że organ nie przeprowadził samodzielnego postępowania, a tylko powtórzył tezy zawarte w opinii prawnej z dnia [...] czerwca 2017 r.

W odwołaniu stwierdzono, że organy państwa nie mogą być pozbawione instrumentów do podjęcia odpowiedniego przeciwdziałania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Burmistrza Miasta Nowego Targu z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257), w związku z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie jest bezpodstawne, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na rzecz takiej konstatacji świadczy to, że przepis ten został zamieszczony w Rozdziale 5 pt.: "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Ratio legis tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że może być on stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy dotyczy obiektu budowlanego lub zmiany sposobu użytkowania - na terenie nie posiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wówczas powstaje bowiem obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Treść przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest sformułowana w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych i nie ma żadnych podstaw, by czytać ten przepis inaczej niż "literalnie" i rozumieć inaczej niż "potocznie". Poszukiwanie, czy wręcz "domyślanie się" innej (ukrytej) treści, jest nieuzasadnione, a nawet wprost niedopuszczalne. Nie sposób przy tym zgodzić się z tezą odwołującej, że "organy państwa są pozbawione instrumentów do podjęcia przeciwdziałania" w przypadku zaistnienia zmiany sposobu użytkowania (zagospodarowania) terenu lub obiektu. Instrumentem takim jest bowiem indywidualna decyzja administracyjna, przede wszystkim podejmowana na gruncie przepisów prawa budowlanego, w szczególności w sprawach dotyczących samowoli budowlanej. Z podanych względów u.p.z.p. istotnie nie zawiera żadnych regulacji w przypadku stwierdzenia zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem. Niesłuszny jest zarzut, że organ "nie przeprowadził" samodzielnego postępowania, lecz powtórzył tezy zawarte w opinii prawnej. W ocenie Kolegium organ miał do tego prawo, skoro opinia prawna została sporządzona przez Radę Prawnego Urzędu Miasta - na potrzeby przedmiotowej sprawy. Zaś oczywistość normy prawnej wyrażonej przepisem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie stwarza potrzeby poszerzenia postępowania i pogłębiania analiz prawnych. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak wyżej podkreślając, że w kwestii stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. kształtuje się już wyrażony kierunek orzecznictwa sądowo-administracyjnego.

Z. L. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

a) naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw materialnoprawnych do władczej ingerencji organu administracyjnego i wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia niniejszego postępowania przez organ I instancji jako bezprzedmiotowego,

b) naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez:

- nieustalenie przez organy obu instancji treści obowiązującego w [...] w Nowym Targu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie nieustalenie, czy sposób wykorzystania w/w terenu jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Nowy Targ Centrum 22),

- brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. wydanej przez organ II Instancji uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie naruszenia przez organ I Instancji, w ramach wydanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r., art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim organ I instancji nie ustalił w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt [...] treści obowiązującego w [...] w Nowym Targu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie nieustalenie, czy sposób wykorzystania w/w terenu jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Nowy Targ Centrum 22), jak również brak odniesienia się przez organ II Instancji do powołanego przez skarżącą Z. L. materiału dowodowego w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017r. sygn. akt [...] oraz pisma Starosty Nowotarskiego z dnia [...] maja 2017r. sygn. akt [...],

c) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie sankcji określonej w art. 59 ust. 3 w/w ustawy dopuszczalne jest tylko przy braku obowiązującego planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, podczas gdy bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa i zastosowania w/w postępowania.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017r. ([...]) i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia [...] sierpnia 2017r. ([...]), ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017r. ([...]) i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia [...] sierpnia 2017r. ([...]); zasądzenie na rzecz skarżącej Z. L. kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wywiodła, że: organ II instancji nie wskazał uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie, w jakim organ I instancji nie ustalił treści planu miejscowego, a następnie nie ustalił czy sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z planem; decyzja nie może ostać się także z tego powodu, że organ I instancji "powtórzył" tezy zleconej opinii prawnej; nie do przyjęcia jest teza, że racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności sposobu użytkowania z planem miejscowym; art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie także w terenie objętym planem, bowiem zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest zdarzeniem bezprawnym, wymagającym odpowiedniego przeciwdziałania ze strony organów państwa; Kolegium w postanowieniu z dnia [...].02.2017r., znak: [...] wskazało, że właściwe postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. To samo wynika z pisma Starosty Nowotarskiego z dnia [...].05.2017 r., zn. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Nowy Targ umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek Z. L. w sprawie przeprowadzenia postępowania w trybie art 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przedmiocie niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 22 (Centrum) zmiany zagospodarowania terenu przez P.Z. prowadzącego działalność gospodarczą ([...]) w budynku przy ul. [...] w Nowym Targu.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Nie budzi wątpliwości w sprawie, że działka ewid. nr [...] położona w Nowym Targu przy ul. [...] znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p. Nowy Targ 22 Centrum), który został zatwierdzony Uchwałą Nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r. poz. 2402) w terenie o symbolu 8.MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej u.p.z.p., nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z tym przepisem "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania."

Art. 59 u.p.z.p. został zamieszczony w Rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, noszącym tytuł "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Przepisy tego rozdziału odnoszą się do sytuacji, w której nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i regulują tryb i przesłanki wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Cytowany ustęp 3 art. 59 stanowi kolejną jednostkę redakcyjną przepisu, którego zasadniczą regulacją jest ustanowienie nakazu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed zamierzoną zmianą zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sama treść ust. 3 art. 59 jest jasna i nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Jest oczywiste, że hipoteza tej normy obejmuje tylko takie sytuacje, w których na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inaczej nie da się odczytać i rozumieć sformułowania "w przypadku zmiany zagospodarowania ... bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy", zwłaszcza w kontekście opisanego wyżej usytuowania omawianego przepisu i konstrukcji ustawy.

Odczytana wprost z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. norma nie pozostaje w oczywistej sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, nie prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, nie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. wyrok SN z 8 maja 1998 r. (I CKN 664/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 7). Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym w takich okolicznościach nie można odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu. Przepis art. 59 ust. 3 pod względem językowym jednoznacznie formułuje normę postępowania, a w szczególności jednoznacznie określa odnośne hipotezy. Językowe zaś rozumienie tego przepisu pozostaje w korelacji z systemem ustawy.

Poszukiwanie innej, a właściwie "dodatkowej" niż ta oczywista, treści normy w drodze wykładni celowościowej nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne. W szczególności nie jest uprawnione twierdzenie, że przepis ten przyznaje organowi administracji kompetencje do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania także w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. Do takiego twierdzenia nie uprawnia to, że żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie; wszak kompetencji organu administracji nie można domniemywać, a zwłaszcza takich, których istotą jest uprawnienie do nakładania na obywateli obowiązków. Zauważony brak regulacji oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie zdecydował się na poddanie zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego takim, jak to określono w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., trybowi i sankcjom. Braku tej regulacji nie może zastąpić Sąd posługując się argumentami de lege ferenda, ani nawet argumentami "prokonstytucyjnymi".

Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Zdaniem Sądu nie jest możliwe przypisanie takiej samej cechy relewantnej podmiotom wprowadzającym zmiany w zagospodarowaniu terenu niewymagające pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i podmiotom wprowadzającym zmiany w zagospodarowaniu terenu niewymagające pozwolenia na budowę w sposób sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Każda z w/w grup podmiotów działa w diametralnie odmiennej sytuacji prawnej, a w każdej z nich prawa i obowiązki kształtowane są inaczej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy planu są przepisami prawa powszechnie obowiązującego i to one bezpośrednio wyznaczają granice uprawnień właścicieli nieruchomości. Naruszenie tych granic nie zostało przez ustawodawcę poddane kontroli administracyjnej, co nie oznacza, że kontroli w ogóle nie podlega, zwłaszcza wówczas gdy prowadzi do naruszeń praw innych osób.

W przypadku braku planu co do zasady zakres dopuszczalnych zmian w zagospodarowaniu terenu określa nie przepis prawa powszechnie obowiązującego, lecz wydawana w indywidualnej sprawie decyzja administracyjna. Jest naturalne, że także w drodze takiej decyzji usuwane są negatywne skutki samowolnego wprowadzenia takich zmian.

Stwierdzić więc należy, że w rozpatrywanej sprawie organ nie mógł zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od tego, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne czy też nie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeszkodą w zastosowaniu tej sankcji był i jest sam fakt, że plan taki obowiązywał i obowiązuje, a co za tym idzie - zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podzielił tym samym poglądy prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. II SA/Kr 1253/15.

Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą tego właśnie zakresu postępowania wyjaśniającego, którego wyniki na treść rozstrzygnięcia nie mają wpływu. Zarzut nieustalenia przez organy obu instancji treści obowiązującego w [...] w Nowym Targu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie nieustalenia, czy sposób wykorzystania w/w terenu jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Nowy Targ Centrum 22), jest całkowicie chybiony.

Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i okoliczność, czy sposób wykorzystania w/w terenu jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Nowy Targ Centrum 22), są dla wyniku sprawy są obojętne.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, rację ma SKO, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest "wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli", ponieważ wystarczającym instrumentem dyscyplinującym są przepisy prawa budowlanego (w sprawie wszczęte jest postępowanie przed organem nadzoru budowlanego), a także przepisy sanitarne, ochrony środowiska, przeciwpożarowe itp..

Warto przy tym zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżące w postanowieniu z [...].02.2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m. in. z przyczyny braku możliwości prawidłowego rozpatrzenia żądania wszczęcia postępowania ze względu na jego lakoniczność i nieprecyzyjność. Wbrew twierdzeniu skarżącej Kolegium nie wspomniało o przepisie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.. Natomiast Starosta Nowotarski nie jest organem uprawnionym do wyrażania stanowiska w takiej sprawie.

W niniejszej sprawie podstawą prawną umorzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji był art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.

Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne, obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ trafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p..

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.