Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1003/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i I. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. S. i I. K. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2004 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z [...] września 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1202 ze zm.), orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył na inwestora A. K. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi, przedłożenia wpisu, w drodze decyzji, do centralnego rejestru posiadanych uprawnień budowlanych oraz zgodnie z odrębnymi przepisami wpisu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta i osoby sprawdzającej projekt, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę z określonym w nim terminem ważności oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z 18 września 2018 r. J. S. , współwłaścicielka sąsiedniej działki nr ew. [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z [...] września 2004 r., wskazując na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) pismem z 17 października 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. S. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB z [...] września 2004 r., a następnie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a., umorzył ww. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] września 2004 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że jakkolwiek zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. S. postępowania nadzorczego, to dokładna analiza akt sprawy wykazała, iż działanie to nie było uzasadnione. Będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozstrzygnięcia wskazywał, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ zauważył, że na zasadzie odpowiedniego stosowania przyjęto w art. 126 k.p.a., że tylko do postanowień, od których w dniu wydania rozstrzygnięcia przysługiwało zażalenie, stosuje się przepisy art. 156 - 159 k.p.a. Oznacza to wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności innych postanowień, a więc tych od których zażalenie nie przysługuje. Z bezprzedmiotowością, o której stanowi art. 105 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja (postanowienie) o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podstawami prawnymi mogą być zarówno te wynikające z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa materialnego. Wobec podniesionych powyżej okoliczności wniosek J. S. nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez [...]WINB.

Zażalenie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2019 r., uzupełnione pismem z 26 lutego 2019 r. złożyli J. S. i I. K. (współwłaściciel działki nr ew. [...]).

GINB przywołanym wyżej postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2019 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl z art. 105 § 1 k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części jest dopuszczalne wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Powyższe zasady stosuje się także do postanowień przez odesłanie z art. 126 k.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem J. S. dotyczy postanowienia PINB z [...] września 2004 r. wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów. Na powyższe postanowienie nie przysługiwało w dacie jego wydania zażalenie. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jak zauważył GINB, ma na celu przeprowadzenie weryfikacji danego aktu administracyjnego pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jego wydania, to skoro przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w oparciu o który zostało wydane ww. postanowienie, nie przewidywał, tak jak obecnie, możliwości jego zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W myśl art. 126 k.p.a. tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się bowiem odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a. Dlatego należało uznać, że prowadzone z wniosku J. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności niezaskarżalnego (na dzień wydania) postanowienia PINB z [...] września 2004 r. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i podlega umorzeniu w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] marca 2019 r. złożyli J. S. i I. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 126 w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) poprzez błędne, niemające uzasadnienia w treści przepisu przyjęcie, że odpowiednie zastosowanie art. 156 k.p.a. ma miejsce wyłącznie w stosunku do postanowień, od których przysługiwało zażalenie w dacie ich wydania, podczas gdy art. 126 k.p.a. odnosi się również do kategorii postanowień zaskarżalnych zażaleniem w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (tudzież wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z urzędu), zaś postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót na podstawie art. 5 pkt 11 cyt. ustawy od dnia 1 stycznia 2017 r. należy do kategorii postanowień zaskarżalnych zażaleniem;

2. art. 126 w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 pkt 11 oraz art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców poprzez pominięcie, że na podstawie art. 26 ww. ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się nowe brzmienie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewidujące zaskarżalność postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, a zatem, że art. 48 ust. 2 ww. ustawy w nowym brzmieniu ma zastosowanie również w niniejszym postępowaniu, które pozostawało w toku w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, i w konsekwencji postanowienie wydane w tym postępowaniu na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (tj. postanowienie PINB z [...] września 2004 r.) należy uważać za postanowienie, od którego przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 126 k.p.a., co zaś stanowi o dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 k.p.a.;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...]WINB o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy bezprzedmiotowość postępowania nie zaistniała i brak było przesłanek go utrzymania postanowienia [...]WINB w mocy;

4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia [...]WINB o umorzeniu postępowania i brak orzeczenia co do istoty sprawy, to jest w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] września 2004 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że GINB błędnie przyjął, iż możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia warunkowana jest jego zaskarżalnością w drodze zażalenia w dniu jego wydania. Organ nie dostrzegł bowiem, że art. 126 k.p.a. - stanowiąc o odpowiednim zastosowaniu art. 156 k.p.a. do postanowień — nie precyzuje, że ma ono miejsce wyłącznie w stosunku do postanowień, od których przysługiwało zażalenie w dacie ich wydania. Art. 126 k.p.a. wyraźnie odnosi się do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie, a zatem również takich, które należą do katalogu postanowień, które stały się zaskarżalne później i pozostają zaskarżalne w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (tudzież wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z urzędu). Organ nadzoru wadliwie pominął nowe brzmienie, jakie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego otrzymał zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, pominął również treść przepisów intertemporalnych. Zdaniem skarżących, za zbyt daleko idący należałoby uznać wniosek, że po zmianie przepisów postanowienie PINB z [...] września 2004 r. mogłoby zostać zaskarżone w drodze zażalenia. Aktualna zaskarżalność postanowienia o wstrzymaniu robót ma jednakże znaczenie dla dopuszczalności zastosowania w stosunku do takiego postanowienia art. 156 k.p.a., albowiem w toku postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej zastosowanie znajduje art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przywoływaną wyżej nowelą. Na możliwość stwierdzenia nieważności wydanego w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskazuje również wykładnia celowościowa przywoływanych przepisów. Skarżący zauważyli w tym kontekście, że wprowadzenie zaskarżalności postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych miało na celu wyeliminowanie (szeroko podnoszonego w branży budowlanej) niedopatrzenia ustawodawcy wyrażającego się w braku zaskarżalności postanowienia, które w istocie wyznaczało kierunek rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. W praktyce orzeczniczej prezentowany był bowiem pogląd, że w sytuacji, gdy roboty zostały wstrzymane postanowieniem, a inwestor wykonał wszystkie obowiązki, które tym postanowieniem zostały na niego nałożone, organ powinien wydać decyzję legalizacyjną, co niejednokrotnie prowadziło (np. w razie wydania wadliwego postanowienia) do nieakceptowalnych skutków, podobnie zresztą, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdzie PINB decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] z powołaniem się na postanowienie incydentalne zatwierdził projekt budowlany oczywiście sprzeczny z prawem. Zmiana, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r., miała stanowić remedium na takie sytuacje. W związku z tym całkowicie niecelowe byłoby wiązanie z możliwością zastosowania art. 156 k.p.a. brzmienia art. 48 ust. 2 Prawa budowlane sprzed nowelizacji, albowiem zakładałoby to utrzymanie w obrocie prawnym wielu wadliwych postanowień, a nie to było celem ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Objęte skargą postanowienie GINB zostało podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, kończąc rozstrzygnięciem o charakterze formalnym (umorzenie postępowania) postępowanie zainicjowane żądaniem J. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] września 2004 r., którym PINB orzekł o wstrzymaniu prowadzonych samowolnie robót budowlanych (polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...]) i zobowiązał inwestora do przedstawienia odpowiednich dokumentów w celu określenia możliwości legalizacji tychże robót, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podstawę prawną wydania tego postanowienia stanowiły wskazane przepisy ustawy – Praw budowlane kształtujące jego materialną treść jako przepisy legi speciali oraz normy art. 123 – 125 k.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego postanowień dotkniętych jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., niemniej jednak decyzją ustawodawcy instytucja określona przepisami art. 156-159 k.p.a. nie ma zastosowania do wszystkich postanowień, a jedynie odnosi się do postanowień, od których, po pierwsze, przysługuje zażalenie, oraz, po drugie, do postanowień określonych w art. 134 k.p.a., tj. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (zażalenia) i postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Zasadę tę wyznacza art. 126 k.p.a., którego sposób rozumienia w tym zakresie nie budzi zasadniczych wątpliwości. Powyższe zastrzeżenie przekłada się w sposób bezpośredni na dopuszczalność merytorycznego badania wadliwości postanowienia administracyjnego pod kątem obarczających go kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem żądaniem strony objęte zostanie postanowienie, którego nie wymienia art. 126 k.p.a., okoliczność ta będzie stanowiła przyczynę przedmiotową niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 61a § 1 k.p.a.), ewentualnie, gdy nie zostanie dostrzeżona na etapie badania podania i doprowadzi do wszczęcia postępowania – podstawę jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.). Stanowisko to nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 16 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2284/17), jak i w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 577 i 591). Powinno się je odnosić w sposób bezpośredni również do postanowienia organu nadzoru budowlanego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2017 r. Niezaskarżalny charakter tego postanowienia prowadzi bowiem do wniosku, że badanie prawidłowości jego wydania w innym trybie aniżeli określonym w art. 142 k.p.a. (zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji) nie znajduje prawnych podstaw, co zresztą wielokrotnie w swoich orzeczeniach sądy administracyjne wskazywały, odnosząc swoją ocenę w szczególności do żądania stwierdzenia nieważności tego rodzaju postanowienia (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 224/16; wyrok NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. II OSK 567/14).

W rozstrzyganej sprawie istota problemu prawnego, jaki zaistniał przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] września 2004 r. nie ma z związku z kwestionowaniem przywołanego wyżej stanowiska interpretacyjnego, zgodnie z którym w świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia nie było możliwe stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzoru. Sformułowane przez skarżących zastrzeżenia dotyczą kwestii odmiennej, opierają się one bowiem na dowodzeniu, że ocena dopuszczalności poddania kwestionowanego aktu weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania powinna brać pod uwagę nie tyle treść przepisów obowiązujących w dacie wydania postanowienia przez PINB, ile brzmienie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - obowiązujących w dacie orzekania przez [...]WINB i GINB - które z dniem [...] stycznia 2017 r. nadały postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, charakter postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że ten kontekst rozważań był obecny w kontrolowanym postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., niemniej wobec odrzucenia przez GINB tego stanowiska skarżących, nie wpłynął na kierunek rozstrzygnięcia, doprowadzając do przeprowadzenia merytorycznej kontroli postanowienia nr [...] w zakresie obarczających je wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.). Ocenę, na jakiej oparł się w rozstrzyganej sprawie organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości aprobuje, nie znajdując podstaw, by za zasadne uznać zarzuty skargi dostrzegające w tejże ocenie naruszenie powołanych w skardze przepisów. Oznacza to, że wniosek z 18 września 2018 r., którym skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] września 2004 r., był niedopuszczalny (art. 61a § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.) i okoliczność ta trafnie stanowiła podstawę do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Przywołana przeszkoda miała charakter trwały i nie mogła w żaden sposób zostać wyeliminowana tak, aby możliwe było kontynuowanie postępowania głównego.

Odnosząc się do szczegółowych powodów zajęcia tak formułowanego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 126 k.p.a. wymieniający postanowienia administracyjne, do których znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 156-159 k.p.a., w toku postępowania wywołanego żądaniem stwierdzenia nieważności konkretnego postanowienia nie może podlegać wykładni abstrakcyjnej. W razie wydania określonego postanowienia administracyjnego przepisy stanowiące podstawę prawną jego podjęcia wiążąco kształtują jego prawnoprocesowy charakter w odniesieniu do tego, czy podlega ono zaskarżeniu. Stanowi o tym art. 141 § 1 k.p.a. i przepisy odrębnych ustaw określających, że dana kwestia (sprawa) zostaje poddana załatwieniu przez organ w formie postanowienia wraz z przesądzeniem, czy akt ten podlega odrębnemu zaskarżeniu w formie przyznania stronie prawa do złożenia na nie zażalenia. Powyższe prowadzi do nadania w sposób indywidualny i konkretny każdemu postanowieniu statusu, który pozwala zaliczyć je do kategorii "postanowień, od których przysługuje zażalenie" w rozumieniu, jakie temu sformułowaniu przypisuje art. 126 k.p.a., bądź też dane postanowienie z tej zbiorczej kategorii wyłączyć. Zmiana normatywna, której podlega określony przepis stanowiący podstawę do działania organu administracji publicznej w formie postanowienia, przejawiająca się w nadaniu mu cechy zaskarżalności, ujawnia swoją skuteczność dopiero wtedy, gdy stanowi podstawę wydania konkretno-indywidualnego aktu administracyjnego. Wobec tego, wzgląd na treść art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców nie mógł determinować sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącej, jeżeli nie budzi wątpliwości, że wskazany przepis, który wszedł w życie 1 stycznia 2017 r., nie miał zastosowania do tego działania PINB, które konkretyzowało w 2004 r. obowiązki nałożone na inwestora samowolnie rozpoczętych robót budowlanych, nadając mu formę postanowienia niepodlegającego zaskarżeniu w formie zażalenia.

Powyższe każe przyjąć, że nie każdy akt administracyjny może zostać objęty postępowaniem nieważnościowym. Tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne może być bowiem prowadzone w stosunku do zaskarżalnego postanowienia, jeżeli przepisy obowiązujące w dacie jego wydania lub odpowiednia norma intertemporalna, stanowią o możliwości wniesienia na nie zażalenia. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, zmiana przepisów prowadząca do przyznania takiego prawa względem określonej kategorii postanowień będzie miała z punktu widzenia art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. charakter relewantny, a zatem będzie mogła oddziaływać na następcze uprawnienie strony do żądania weryfikacji aktu w nadzwyczajnym trybie postępowania jedynie wówczas, gdy przedmiotem zgłoszonego żądania stanie się postanowienie, które w administracyjnym toku instancji podlegało kontroli w postępowaniu zażaleniowym. Bez znaczenia pozostaje, czy strona z prawa do wniesienia zażalenia skorzystała. Istotne jest natomiast to, czy w świetle obowiązujących przepisów mających zastosowanie nie tyle do określonej kategorii postanowienia, ale do konkretnego rozstrzygnięcia przepisy dopuszczają jego kwestionowanie w drodze zażalenia, czy też zastosowanie znajdzie zasada przewidziana w art. 142 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko w odniesieniu do dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ocenianej przez pryzmat nowelizacji tego przepisu dokonanej na mocy art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 1701/18. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił również w wyroku z 26 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1872/16, przyjmując, że za niedopuszczalne w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. należy traktować żądanie uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, jeżeli dotyczy ono "niezaskarżalnego w chwili jego podejmowania postanowienia". Determinuje to uznanie, że art. 126 k.p.a. nie można za skarżącymi nadawać takiego znaczenia normatywnego, które przyjmuje, iż dotyczy on "kategorii postanowień zaskarżalnych zażaleniem w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (tudzież wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z urzędu)".

Odmiennej oceny nie uzasadnia wzgląd na treść art. 26 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Zgodnie z powołanym przepisem, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Sąd nie znajduje podstaw, by w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie przeprowadzenia kontroli legalności postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] września 2004 r., analizą objąć wszystkie kwestie, które wiążą się z wpływem wskazanego przepisu intertemporalnego na tok prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania głównego (legalizacyjnego) w sprawie samowolnych robót wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Wzgląd na przedmiot sprawy każe Sądowi ograniczyć swoją wypowiedź w związku z tym jedynie do uznania, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. nie przyznaje skarżącej uprawnienia do wystąpienia o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia PINB nr [...]. Z przyczyn wyżej ujawnionych nie można powyższemu aktowi nadać bowiem odmiennego charakteru procesowego dotyczącego sposobu jego zaskarżenia od tego, który został mu nadany przepisami obowiązującymi w dacie jego podjęcia. Na marginesie powyższego wniosku Sąd jedynie zauważa, że wskazanemu przepisowi intertemporalnemu może być przypisywany tak wąski, jak i szerszy skutek. Ten pierwszy wyraża się w stwierdzeniu, że konieczność stosowania art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego w nowym ich brzmieniu w postępowaniu wszczętym i niezakończonym do dnia wejścia w życie nowej ustawy jedynie potwierdza, że wolą ustawodawcy jest stosowanie w sprawach pozostających w toku nowego prawa. Co przekłada się wyłącznie na obowiązek nadania postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, cechy zaskarżalnego zażaleniem, jeżeli akt tego rodzaju organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym przed dniem 1 stycznia 2017 r. wyda po tym terminie. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się równocześnie, że "wydanie" postanowienia odnosić trzeba do jego doręczenia stronom, gdyż w dacie doręczenia lub ogłoszenia wchodzi ono do obrotu prawnego, wobec czego, jeżeli postanowienie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wydane przed 1 stycznia 2017 r. zostanie po tym dniu doręczone stronie, także wtedy otwiera się jej termin do wniesienia na nie zażalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 790/18). Szersze znaczenie należy z kolei przypisać wnioskowi interpretacyjnemu, zgodnie z którym zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w nowym jego brzmieniu nakłada na organ obowiązek wydania nowego postanowienia o treści i cechach wynikających z ww. przepisu. To ostatnie stanowisko interpretacyjne przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w nieprawomocnym wyroku z 12 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 598/18, wskazując, że skoro wolą ustawodawcy do spraw wszczętych i niezakończonych przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należy stosować w nowym brzmieniu, a to brzmienie w zasadzie sprowadza się do wprowadzenia zaskarżalności postanowienia w wstrzymaniu robót budowlanych, to w ocenie Sądu, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji, organ ten powinien ponowić tę czynność - to jest wydać nowe postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i umożliwić kontrolę zasadności wszczęcia postępowania i zastosowania przyjętego trybu postępowania. Od sposobu rozważenia wskazanej kwestii i wyboru jednego z przywołanych wniosków interpretacyjnych może zależeć ocena prawidłowości decyzji rozstrzygającej w postępowaniu głównym sprawę legalizacji robót budowlanych, nie ma ona natomiast wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia GINB, gdyż nie budzi wątpliwości Sądu, że sporne postanowienie PINB z [...] września 2004 r. nr [...] nie należy do kategorii postanowień, na które przysługuje zażalenie i co za tym idzie nie może stanowić przedmiotu kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Sądu, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania kwestionowanego postanowienia PINB. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza zgłoszonych przez skarżących w zażaleniu zarzutów, co nie pozwala przyjąć, że w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd postanowienia organ w sposób wszechstronny się do nich nie ustosunkował, nie wyjaśniając stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi się kierował. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżących, którzy dążyli do podważenia postanowienia nr [...] z racji przypisywanego temu aktowi rażącego naruszenia prawa, nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też o sporządzeniu postanowienia o strukturze uzasadnienia nieodpowiadającej prawu (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.