Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1910/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15
journal: Dz.U. 2010 nr 76 poz 489
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 986/13 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 986/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 25 marca 2013 r. Gmina Miasta Radomia zawarła z R. P. umowę na usługę wykonania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych nieruchomości, położonej w Radomiu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Radomia jako działka nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy.

Wnioskiem z dnia 27 marca 2013 r. R. P. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Radomiu o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania ww. pracy geodezyjnej.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Radomia wydał decyzję nr [...] ustalającą wysokość należności tytułem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem zasobu w kwocie 16,80 zł.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Radomia, działając na podstawie art. 60 ust. 7-8 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), ustalił wysokość należności tytułem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem zasobu w kwocie 12 zł (punkt 1) oraz wysokość opłaty za dodatkowe koszty związane ze sposobem udzielenia informacji (wydruk/wyplot) w kwocie 4,80 zł (punkt 2.).

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ I instancji wskazał, że wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne ustalono na podstawie zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] oraz wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2013 r. na pracę dotyczącą wykonania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych nieruchomości położonej w Radomiu, przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Radomia jako działka nr [...] na arkuszu [...], w obrębie [...]. Zastosowano stawki określone w pkt 1. załącznika nr 1. Lp. 1 tabeli I rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r., obowiązującego w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu, a wysokość opłat za wydruk (wyplot) dokumentu z MODGiK ustalono przy zastosowaniu stawki określonej w zarządzeniu Prezydenta Miasta Radomia z dnia 9 maja 2012 r. nr 2375/2012.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie R. P. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Radomia i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, orzekło o utrzymaniu w mocy punktu 1 zaskarżonej decyzji oraz uchyleniu punktu 2 i umorzeniu postępowania w sprawie.

Uzasadniając podjętą decyzję organ odwoławczy wskazał, że obowiązek naliczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa - art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z przepisu tego wynika bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami.

Powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne organ odwoławczy stwierdził, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze (w sprawie niniejszej – danych zgromadzonych w MODGiK), przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizację zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

Kolegium wskazało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Nie ma również miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść, mając w tym zakresie kompetencje przewidziane w przepisach ustawowych.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca przekazanie skarżącemu realizacji celu publicznego. Zawarta w dniu 25 marca 2013 r. umowa nie dotyczyła przekazania lub powierzenia zadania publicznego, jest to umowa cywilnoprawna o charakterze umowy o dzieło. Wykonując powyższą umowę geodeta uprawniony - skarżący nie realizował powierzonego przez podmiot publiczny zadania publicznego, jak tego wymaga art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym nie zachodzą przesłanki do zastosowania wymienionych w art. 40 ust. 3c przepisów przewidujących wyjątki od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Radomia.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zastępstwo pośrednie wynika między innymi z umowy cywilnej zlecenia. Charakter prawny cywilnoprawnej umowy o wykonanie prac geodezyjnych zawartej pomiędzy Gminą a skarżącym nie ma wpływu na ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem zasobu. Jedynie bowiem powierzenie zadania publicznego na gruncie prawa administracyjnego mogłoby zmienić sytuację faktyczną skarżącego. W niniejszej sprawie nie miało miejsca powierzenie zadania publicznego skarżącemu.

Z kolei odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do ustalenia opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych Kolegium zauważyło, że legitymacja do pobierania tych opłat wynika z głównej zasady określonej w powołanym wyżej art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożył R. P., zarzucając:

1. w zakresie opłaty określonej w pkt 1 decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, że praca geodezyjna nie jest zwolniona od opłat;

2. w zakresie opłat określonych w pkt 2 decyzji naruszenie art. 217 Konstytucji RP, gdyż opłaty te nałożone zostały bez podstawy prawnej, jako że Prezydent Miasta Radomia nie ma uprawnienia do nałożenia opłat z zakresu administracji publicznej w drodze własnego zarządzenia, a skierowanie w tej części sprawy jako sprawy i opłaty cywilnej jest niedoskonałe logicznie wobec zasady jedności opłat geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i stwierdził, że zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadza generalny wymóg odpłatności za dostęp do danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a krąg zobowiązanych do uiszczenia opłaty jest możliwie szeroki i został określony przez ustawodawcę od strony negatywnej (tj. przez wyliczenie kilku podmiotów zwolnionych z opłat).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w sprawie zastosowanie znajdowały wyjątki od zasady odpłatności, przewidziane w art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Sąd stwierdził, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadania publicznego, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie słusznie organy uznały, że w sprawie nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego, o którym mowa w art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia realizacji zadania publicznego przez podmiot publiczny.

Wykonawca – R. P. nie jest podmiotem administracji publicznej, jest natomiast przedsiębiorcą, podmiotem niepublicznym. Umowa z dnia 25 marca 2013 r., zawarta pomiędzy Gminą, a wykonawcą, dotyczyła zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Jest to umowa cywilnoprawna. Nadto w umowie tej brak jest postanowień dotyczących realizacji zadania publicznego. Sąd zauważył także, że zgodnie z zapisem § 6 tej umowy, opłaty i koszty związane z umową obciążają wykonawcę, czyli skarżącego.

Mając na względzie powyższe stwierdzono, że realizacja pracy geodezyjnej polegającej na wykonaniu okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych nieruchomości położonej w Radomiu, przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o której mowa w umowie z dnia 25 marca 2013 r., nie stanowi realizacji powierzonego podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego. Tym samym nie zachodzą przesłanki do zastosowania wymienionych w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisów przewidujących wyjątki od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Radomia.

W ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 805.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny, na skutek rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "rozstrzygnięcie w zakresie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji RP) ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych, zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.

Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 19 lutego 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej, jak należy postąpić, aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie."

Mając na uwadze przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Sąd uznał, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej ww. przepisu i wyczerpująco przedstawił motywy takiego działania, to sprawę należy rozpoznać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym, aby nie doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej.

Odnośnie zasadności uchylenia przez organ odwoławczy punktu 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004 r. określa wysokość opłat za czynności geodezyjne, jednak bez kosztów sporządzenia kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej (por. Załącznik Nr 1 rozporządzenia, Postanowienia dodatkowe – pkt 9.12.). Niewątpliwie koszty związane ze sporządzeniem kopii opinii (w tej sprawie 4,80 zł.) nie stanowią opłaty za korzystanie z zasobu w rozumieniu ww. rozporządzenia, dlatego nie wymagają formy decyzji. Stąd w tym zakresie zasadne jest umorzenie postępowania.

W rezultacie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego przez organy orzekające, które miałyby istotny wpływ na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania – art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w zakresie zarzutów skargi:

a) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489);

b) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej z dnia 4 marca 2010 r.;

2) naruszenie prawa materialnego w drodze jego błędnej wykładni, tj. art. 217 Konstytucji poprzez ograniczenie rozpoznania skargi w zakresie pkt 2 do powołania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który za przedmiot rozpoznania miał inny wzorzec Konstytucyjny niż powołany przez skarżącego, a tym samym skarga w tym zakresie pozostaje nie rozpoznana co następczo powoduje nierozpoznanie skargi i narusza art. 134 § 1 P.p.s.a.;

3) w zakresie zarzutu skargi dotyczącego art. 14 ust. 1 o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 12 ustawy o infrastrukturze przestrzennej, jak i zarzutu Konstytucyjnego skarżący zarzuca rażące naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, analizujący zarzuty skarżącego bez wskazania podstawy prawnej, jej wyłożenia; lub pomijający zarzuty skarżącego w całości, co powoduje niemożliwość podjęcia konstruktywnej polemiki z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak uniemożliwia rzetelną instancyjna kontrolę;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, poprzez zdefiniowanie pewnych pojęć wyrazowych przepisu zawężająco, naruszając zasadę lege non distinguente.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołał jeden zarzut konstytucyjny oraz wszystkie trzy zwolnienia z opłat przewidziane przez art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj.:

a) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej;

b) art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej;

c) 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Uzasadnienie Sądu I instancji dotyczy wykładni tylko jednego wskazanego przepisu - lit. c). Sąd w sposób nieuprawniany połączył do rozpatrzenia przepisy z lit. b) i c) w sytuacji gdy są to odrębne przepisy, a przepis lit. b) odsyła do przepisu c) tylko w zakresie nieuregulowanym w przepisie lit. b). Jest to o tyle istotne, gdyż przepis art. 14 jest pojemniejszy pojęciowo, a tym samym korzystny dla skarżącego, jako że nie posługuje się sposobem realizowania zadań publicznych jako przesłance zwolnienia poprzestając na wskazaniu zadań publicznych w ogólności jako podstawy zwolnienia z opłat.

W zakresie zarzutu Konstytucyjnego Sąd I instancji powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, aczkolwiek lektura wyroku pozwala stwierdzić, że co prawda wyrok dotyczy art. 217 Konstytucji, jednakże bada zupełnie inny wzorzec konstytucyjny. Wzorzec dotyczący tegoż wyroku dotyczył nieprecyzyjności określenia daniny publicznej, jak i wprowadzenia daniny w formie rozporządzenia. Skarżący przywołał treść wyroku dla podkreślenia wykładanej w uzasadnieniu skargi zasadzie jedności opłat za kopie, tj. że rozporządzenie reguluje te kwestie w sposób komplementarny i nie sposób przyjąć, iż danina publiczna w jednej części jest publiczna, a w drugiej części nie ujętej w rozporządzeniu jest możliwa do nakładania w sposób cywilny. Wskazany przez skarżącego wyrok wzmacnia tylko część argumentacji skarżącego, natomiast skarga WSA nie jest powieleniem tegoż wyroku. Zarzut Konstytucyjny skarżącego polega na tym, że tzw. opłata za kopie nałożona jest bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W tym zakresie postępowanie nie było prowadzone. Starosta traktuje zapis pkt 9.12 załącznika nr 1 do rozporządzenia, o treści "Opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej" jako delegację do ustalenia dodatkowych opłat z tytułu sporządzania kopii. Ta argumentacja bezprawności opłaty stanowi podstawę zarzutu skarżącego i w tym kierunku powinno być prowadzone postępowanie.

Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny przyjął okres obowiązywania skarżonego artykułu jednakże dokonane to zostało na potrzeby wzorca konstytucyjnego przedstawionego w sprawie prowadzonej przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie na potrzeby wzorca przedstawionego przez skarżącego.

W istocie nie istnieje żadna dozwolona prawem forma by nałożyć na wykonawcę geodezyjnego dodatkowe opłaty poza rozporządzeniem, a zwłaszcza w trybie cywilnym. Potwierdza to także orzecznictwo cywilne nadesłane przez skarżącego do akt postępowania administracyjnego, które też zostało zignorowane, zarówno przez sąd cywilny, jak i Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął argumentację organu odwoławczego, odwołującego się do trybu cywilnego, bez jakiejkolwiek analizy prawnej. W istocie postępowanie powinno być prowadzone w pierwszej kolejności do przesądzenia czy opłata jest daniną publiczną, w drugim stopniu do ustalenia czy danina ta i rozporządzenie określają całość opłat możliwych do nałożenia czy też może istnieje sposób, by istniały opłaty dodatkowe. Żadnego z tych rozumowań Sąd nie przeprowadził. W tym stanie rzeczy został naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a.

W zakresie przepisu powołanego w lit. c) skarżący kasacyjnie nie zgodził się z konkluzją, że zadania publiczne muszą być powierzone w odpowiedni sposób. Art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie zawęża swojego zakresu. Przepis jest jasny, a "zlecenie" jakim posługuje się ust. 1 nie podlega w swej treści zawężeniu. Zawężenia takiego nie sposób wywieść logicznie ani z uzasadnienia ustawy, ani z jej kontekstu. Celem ustawy jest implementacja Dyrektywy INSPIRE statuującej liberalizację przepisów o dostępie do informacji o terenie. Sztuczne zawężanie jej znaczenia godzi w cel samej ustawy.

Chybiona jest argumentacja przedstawiona w części dotyczącej wywodu o ustawie Prawo zamówień publicznych. Co prawda w zakresie nie uregulowanym w ustawie stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jednakże ustawa ta jest ustawą określającą zasady cywilnej relacji organ państwa - podmiot prawa cywilnego na gruncie cywilnym, a wiec stosunków w zakresie dominium, nie imperium. Ustawa Prawo zamówień publicznych nie wspomina o celach jakie realizuje dany podmiot zlecający, gdyż to wyznaczają inne ustawy kompetencyjne. Oczywistym jest, że stosowanie procedur jest związane głównie z celami publicznym, a to z uwagi na zakres podmiotów stosujących ustawę zakreślony przez art. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Zaangażowanie podmiotów cywilnych ma charakter wspomagający, jednakże nie sposób twierdzić, że ten podmiot cywilny nie realizuje zadania publicznego. Sytuacja skarżącego jest dodatkowo jeszcze inna z uwagi na charakter zastępstwa pośredniego realizowanego przez geodetę, która to okoliczność została w pominięta przez Sąd.

Nie sposób uznać też za prawidłową argumentację polegająca na tym, że skoro umowa zawarta w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych stanowi, że koszty materiałów ponosi wykonawca, to opłata ta jest zaakceptowana przez skarżącego i ma charakter cywilny. Umowa określa zasady ponoszenia kosztów, jeśli wystąpią. Sam zapis umowny nie przesądza o podstawach prawnych naliczania opłat.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) zawieszenie postępowania z uwagi na rozpoznawanie istotnego zagadnienia prawnego w trybie art. 187 P.p.s.a. przez siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego to przedmiot zagadnienia jest tożsamy z zarzutem nr 2 skarżącego wyrażonym w skardze;

3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględniania wniosku nr 2 o rozważenie połączenia sprawy do wspólnego rozpoznania przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zarzutu drugiego skargi, z uwagi na rozpoznawanie istotnego zagadnienia prawnego;

4) w przypadku nieuwzględnienia wniosków nr 2 i 3, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 P.p.s.a.;

5) zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz skarżącego.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W punkcie 1 skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w zakresie zarzutów skargi do WSA tj. art. 14 ust. 1 i art. 12 ust.1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej z dnia 4 marca 2010 r. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, iż uchybie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany w zarzucie art. 14 ust. 1 ustawy stanowi "objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnieniu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nich zadań publicznych". Podniesiony zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy jest oczywiście bezzasadny, albowiem regulacja zawarta w tym przepisie dotycząca organów administracji, niewątpliwie nie została naruszona. Natomiast Sąd I instancji odnosił się w uzasadnieniu wyroku do art.14 ust. 2 ustawy i zawartego w tym przepisie odesłania do odpowiedniego art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ale art.14 ust.2 ustawy nie jest objęty zarzutem skargi. Nadto w tym zarzucie skargi wskazano na naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. To ogólne odwołanie się do treści art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, którego ust.1 ma następującą treść, dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, jest powszechny i nieodpłatny, zaś ust.2 stanowi, dane dostępne za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2, mogą mieć formę, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych, nie spełnia wymogu prawidłowo sformułowanego zarzutu. Wskazany art. 12 ust. 1 ustawy odsyła do art. 9 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, który stanowi, że organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: 1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych; 2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych. Tym samym skarżąc ogólnie art.12 ust.1 ustawy, nie wskazując nie precyzując, który rodzaj usług określonych w art. 9 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy skarżący ma na uwadze, a także pomijając te kwestię w uzasadnieniu skargi sprawia, że zarzut ten nie może być uwzględniony. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w skardze zarzutami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać lub uzupełniać przepisów, które objęte są zarzutami kasacyjnymi. Przedmiotem oceny tegoż sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Tym samym wskazany w pkt 1 zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

W pkt 2 skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego w drodze jego błędnej wykładni tj. art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, zarzut Konstytucyjny zdaniem skarżącego polega na tym, że tzw. opłata za kopie nałożona jest bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a w tym zakresie postępowanie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego nie było prowadzone. Skarżący podkreśla, że nie istnieje żadna dozwolona prawem forma by nałożyć na wykonawcę geodezyjnego dodatkowe opłaty poza opłatami określonymi w rozporządzeniu. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny, a to dlatego, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie nałożono na skarżącego dodatkowych opłat z tytułu wykonanych kopii. Jak wynika z będącej przedmiotem kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2013 r., Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalającej w pkt 1 należności tytułem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z utrzymaniem zasobu w kwocie 12,00 zł oraz w pkt 2 wysokość opłaty za dodatkowe koszty związane ze sposobem udzielenia informacji (wydruk/ wyplot) w kwocie 4,80 zł utrzymało w mocy decyzję w pkt 1, w pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie. Tym samym na skarżącego nie została nałożona dodatkowa opłata za kopie, czy wydruki. A to oznacza, że sformułowany zarzut naruszenia art.217 Konstytucji RP przez Sąd I instancji jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowy.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 3 dotyczy naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. w zakresie wskazanych wyżej zarzutów skargi z pkt 1 i 2. Zarzut ten jest niezasadny, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w powołanym przepisie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sąd przeprowadził rozważania prawne dotyczące art.14 ust.2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, a także bardzo szczegółowe dotyczące art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej., tym samym zarzut iż Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi nie może być uwzględniony. Niezasadne jest również uwaga, że Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 217 Konstytucji w kontekście nakładania opłaty za kopię bez podstawy prawnej, albowiem taka opłata nie została nałożona. Jak podnoszono wcześniej organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w pkt 2 nakładającym taką opłatę i umorzył postępowanie. W takim stanie faktycznym i prawnym, gdy zaskarżona decyzja nie obejmowała opłaty za kopie rozważanie kwestii braku podstawy prawnej do nałożenia tej opłaty stało się w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt 4 skargi, a dotyczącym naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni powołanego art. 15 wskazując, że warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi realizacja zadań publicznych. Zgodnie z art. 15 ust.1 podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu, albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Tym samym podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy umowa jaką zawarł skarżący z Gminą w dniu 25 marca 2013 r. w trybie przetargu nieograniczonego, przedmiotem której była realizacja pracy geodezyjnej polegającej na wykonaniu okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych nieruchomości położonej w Radomiu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność Gminy, dotyczyła powierzenia lub zlecenia zadania publicznego. Słusznie ocenił Sąd I instancji, że zawarta umowa nie dotyczyła realizacji zadań publicznych. Zawarta umowa to cywilnoprawna umowa o dzieło, za wykonanie którego wykonawca otrzymuje wynagrodzenie ustalone w umowie. Przedmiotem tej umowy nie było, ani powierzenie ani zlecenie zadania publicznego. Umowa została zawarta przez Gminę jako właściciela nieruchomości i dotyczyła prac ewidencyjnych związanych z tą nieruchomością, natomiast sam fakt, że została zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych z uwagi na stronę tej umowy jaka jest Gmina, nie oznacza że dotyczy realizacji zadania publicznego, a tym bardziej przekazania lub zlecenia tego zadania na rzecz skarżącego. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ustawy jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowy, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prawne Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.