Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1405/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 662/21 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2021 r. znak: WOA.7722.140.2021.SDK w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 662/21, oddalił skargę A.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: WINB) z dnia 7 lipca 2021 r. znak: WOA.7722.140.2021.SDK w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 11 grudnia 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadzili kontrolę nieruchomości zlokalizowanie przy ul. [...] (działka nr [...]) w miejscowości W. Stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...] – na której wykonano roboty rozbiórkowe dawnego budynku produkcyjnego.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2020 r. PINB nałożył na A.K. obowiązek dostarczenia opinii technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości W. oraz wskazującej jakie roboty winny zostać wykonane w celu doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem. W wyniku złożonego zażalenia WWINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyniku niemożności przeprowadzeni kolejnej kontroli PINB postanowieniem z dnia 13 maja 2021 r. nałożył na stronę tożsamy obowiązek jak w postanowieniu z dnia 28 grudnia 2020 r. określając jednak termin jego wykonania na 30 dni od momentu dostarczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia.

WINB rozpoznając złożone zażalenie postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie jedynie w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i w to miejsce nakazał przedłożenie wymaganych dokumentów w terminie do 31 sierpnia 2021 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że PINB prawidłowo ustalił, że na skutek dokonania całkowitej rozbiórki budynku sąsiedniego, budynek co do którego toczy się postępowanie nie posiadałby ściany szczytowej. Nadto brak fundamentu i ściany do wysokości murka ogniowego powoduje utratę stateczności ustroju konstrukcyjnego budynku, otwiera wnętrze budynku na negatywne działanie czynników atmosferycznych, a także stanowi zagrożenie pożarowe z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Skargę na powyższe postanowienie WINB wniosła A.K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Budowlane Prawo (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: "p.b." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na nią obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, określającej stan techniczny budynku mieszkalnego oraz jakie roboty winny zostać wykonane w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem, mimo iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie zaistniały ku temu przesłanki; oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 ze zm.) dalej: "k.p.a" skutkujące brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i twierdzeń strony; art. 7a § 1 k.p.a. skutkujące nierozstrzygnięciem pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony; art. 8 § 1 k.p.a. skutkujące prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 9 w zw. z art 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. skutkujące nieinformowaniem skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, niezapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie uzasadnienia wyjaśnił, iż podstawę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego stanowił art. 81c ust. 2 p.b., zezwalający w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, nałożenie w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W ocenie Sądu I instancji wątpliwości takie w niniejszej sprawie wystąpiły – w stosunku do nieruchomości sąsiedniej na działce nr [...] w miejscowości W. przy ul. [...] prowadzone było postępowanie, na skutek którego decyzją z 2 lutego 2015 r. nakazano rozbiórkę ww. obiektu. Strona skarżąca brała czynny udział w tymże postępowaniu. W trakcie prac rozbiórkowych okazało się, iż budynek skarżącej na skutek rozebrania budynku sąsiedniego pozostałby bez ściany szczytowej. Nadto okazało się, że budynek skarżącej nie posiada fundamentu oraz ściany do wysokości murka ogniowego, co powoduje utratę stateczności konstrukcyjnego budynku, otwiera jego wnętrze na negatywne działanie czynników atmosferycznych, a także stanowi zagrożenie pożarowe ze względu na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wobec powyższego bezsporne okazało się sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej budynku.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego zawiadomienia o kontroli wskazał, że zawiadomienie zostało przez organ nadzoru budowlanego sporządzone prawidłowo oraz z odpowiedniemu wyprzedzeniem – zatem nie pozbawiono skarżącej możliwości działania. W zakresie kwestii wyjaśnień dlaczego strona ma udostępnić budynek celem kontroli, WSA w Poznaniu podniósł, iż skarżąca, jako aktywny uczestnik postępowania miała świadomość o wydanym wcześniej postanowieniu WINB nakazującym organowi przeprowadzenie kontroli i dokonanie oceny budynku w ramach posiadanej wiedzy i kompetencji. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Co istotne, podstawą wydania postanowienia nie jest kwestia uszkodzenia budynku w trakcie prac rozbiórkowych, a stwierdzone na skutek rozbiórki nieprawidłowości w budynku skarżącej. Sąd wojewódzki wyjaśnił również, że twierdzenia skarżącej o pozostawieniu "wspólnej ściany" nie jest możliwe, gdyż budynek strony winien stanowić samodzielną konstrukcyjnie całość zgodnie z definicją budynku zawartą w prawie budowlanym.

Reasumując WSA w Poznaniu stwierdził, że w sprawie jednoznacznie wskazano, że przedmiotem obowiązku jest dostarczenie ekspertyzy określającej stan techniczny budynku mieszkalnego z jednoczesnym wskazaniem w tymże dokumencie, jakie roboty winny zostać wykonane. W ocenie Sądu zakres ekspertyzy nie budzi żadnych wątpliwości. Także termin na wykonanie ww. ekspertyzy jest w zupełności wystarczający.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 81 c ust. 2 p.b. skutkujące nałożeniem na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, określającej stan techniczny budynku mieszkalnego oraz jakie roboty winny zostać wykonane w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem, mimo iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie wykazano aby zaistniały, ku temu przesłanki z uwagi na możliwości, którymi w tym zakresie dysponowały organy władzy publicznej, przy czym obowiązek ten jest nadmierny i został sformułowany w sposób nieprecyzyjny - bardzo ogólny, który uniemożliwia jego wykonanie;

II. przepisów postępowania tj.:

1) art. 7. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", skutkujące brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i twierdzeń strony i tym samym błędne uznanie, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniają nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, mimo, iż organy nadzoru budowlanego nie podjęły próby ustalenia stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości korzystając z dojścia do ściany budynku poprzez nieruchomość sąsiadującą, do której PINB miał stały i nieskrępowany dostęp;

2) art. 9 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niepoinformowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków — nie poinformowaniu, że nieudostępnienie przez skarżącą jej domu do oględzin skutkować będzie nałożeniem na nią obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej.

Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organy nadzoru budowlanego próby ustalenia stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości korzystając z dojścia do ściany budynku od strony nieruchomości sąsiedniej, do której PINB miał stały i nieskrępowany dostęp. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonego postanowienia. To właśnie ustalenia organu dokonane w trakcie prac rozbiórkowych na sąsiedniej nieruchomości wywołały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku skarżącej, który był zbliźniaczony z budynkiem podlegającym rozbiórce. Jak wskazał PINB na skutek dokonania całkowitej rozbiórki sąsiedniego budynku, budynek skarżącej pozbawiony by został ściany szczytowej. Jednocześnie brak fundamentu oraz ściany do wysokości murka ogniowego powoduje utratę stateczności ustroju konstrukcyjnego budynku skarżącej i otwiera jego wnętrze na działanie czynników atmosferycznych oraz stwarza zagrożenie pożarowe.

Nie można również zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżącej kasacyjnie, że nieudostępnienie przez nią domu do oględzin, skutkować będzie nałożeniem na nią obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku udzielania stronom porad prawnych czy też prowadzenia dla nich doradztwa. Z treści powyższego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego wskazówek co do zasadności czy też celowości podejmowanych przez nią działań. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte decyduje sama strona, zaś zasady ogólne k.p.a., w tym wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron, choć mają na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogą jednak być odczytywane w taki sposób, który zwalniał by stronę postępowania od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu zachowania w ramach prowadzonego postępowania. Wbrew temu co sugeruje skarga kasacyjna, skarżąca świadomie uniemożliwiała przeprowadzenie oględzin należącego do niej budynku, kwestionując przy tym w ogóle potrzebę ich przeprowadzenia, przy czym sam brak możliwości oględzin wnętrza budynku skarżącej nie był jedynym powodem nałożenia na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Konieczność rozebrania jednej ze ścian budynku niewątpliwie miała wpływa na jego konstrukcję, co już uzasadnia zasięgniecie w tym zakresie opinii osoby posiadającej wiedzę fachową w zakresie konstrukcji budynków i temu właśnie służyło nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. wskazuje na uzasadnione wątpliwości organu co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a zawarte w nim sformułowania dotyczące "uzasadnionych wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Kontrola obiektu skarżącej pozwoliła by jedynie na dokonanie ustaleń w zakresie wątpliwości co stanu konstrukcyjnego budynku. Natomiast ocena stanu technicznego konstrukcji budynku powinna być przeprowadzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

W tym kontekście nie jest również skuteczny zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. W tym punkcie rozważań przyjdzie stwierdzić, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że postanowienie właściwego organu podejmowane na podstawie ww. przepisu, wydawane jest w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ma charakter dowodowy i stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a., co oznacza, że ocena techniczna lub ekspertyza stanowi rodzaj opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1925/17, LEX nr 2582299, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2877/18, LEX nr 2774609). Słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej, że właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w roztrząsanym przepisie. Należy mieć na względzie, że pracownicy organów nadzoru budowlanego dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest więc wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1754/19, LEX nr 3043467). Pisemne motywy zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazują, że w taki właśnie sposób rozumie Sąd pierwszej instancji konstrukcję, o której mowa w art. 81c ust. 2 p.b. i zgodzić się należy z nim, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniała podstawa do jej zastosowania. Przede wszystkim uwzględnić trzeba, że przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego kontrola robót rozbiórkowych budynku zbliźniaczonego z budynkiem skarżącej i poczynione w toku tych czynności ustalenia spowodowały uzasadnione wątpliwości organu, co do stanu technicznego budynku skarżącej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ nadzoru budowlanego udowodnił oraz uzasadnił należycie, iż ma uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku skarżącej, w sytuacji gdy budynek ten zostanie pozbawiony jednej ze ścian i nie był w stanie samodzielnie ustalić tych kwestii, mimo posiadanej wiedzy. Zagadnienie to niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono zarówno warunków nośności, jak i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych budynku, co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób, bezpieczeństwo środowiska oraz mienia. Już tylko zatem z tych przyczyn zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 p.b. umożliwiająca nałożenie, na podstawie ww. przepisu przez PINB obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Należy również zauważyć, że nie można przepisu art. 81c ust. 2 p.b. rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w cyt. przepisie. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych. Nie zostało więc ostatecznie podważone przez stronę skarżącą kasacyjnie, że konieczne jest w takiej sytuacji przeprowadzenie oceny przez rzeczoznawcę, specjalistę z dziedziny budownictwa, co zostało ujęte w treści postanowienia nakazowego PINB.

Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.