Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 565/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104 i  art. 107 par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie o przyznaniu tego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej J.F. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiątych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem J.F. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] stycznia 2020r. (data wpływu do organu I instancji), adresowanym do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem D.F. (dalej: mąż/małżonek strony, skarżącej, osoba wymagająca opieki). W przedmiotowym wniosku strona m.in. wnosiła o to , że " w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego" .

Jednocześnie do wniosku strona dołączyła oświadczenie z dnia [...] stycznia 2020r. o rezygnacji z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzja z dnia [...] listopada 2019r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2020r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 i 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 2 pkt 2, art. 17 oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32. ust. 1d i ust. 2 u.ś.r. oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, świadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz.1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna (Dz.U. poz. 1497) w związku z art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019r., poz. 300 z późn.zm.) , działający z upoważnienia Burmistrza O. , Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: organ I instancji) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13, stwierdził że kwestionowany art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, pomimo swej niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nadal obowiązuje. Zdaniem organu skutkiem wejścia w życie powyższego wyroku nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z tego względu, że TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

W tym zakresie organ I instancji wskazał, że małżonek strony, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] lipca 2017r., jest całkowicie niezdolny do pracy oraz do samodzielnej egzystencji , jednak jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia.

Organ wywiódł również, że strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża i do momentu wydania decyzji nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z jego pobierania, wobec czego decyzja przyznająca świadczenie jest nadal w obiegu prawnym. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów:

- art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie, bez uwzględnienia okoliczności uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i przez to nieuwzględnienie, że w przypadku zbiegu prawa do świadczeń przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt. K 38/13) zastosowanej przez organ I instancji, strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych , wskazując na utratę przymiotu konstytucyjności przez kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W przedmiocie pobieranego przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego pełnomocnik wskazał na treść oświadczenia złożonego wraz z wnioskiem, z którego jednoznacznie wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium odnosząc się do negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., stwierdziło , że błędne jest stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje stronie z powodu braku wskazanych w tym ustępie przesłanek. Skutkiem wyroku TK jest konieczność uznania, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Podsumowując, organ II instancji uznał, że w sprawie okoliczność powstania niepełnosprawności męża strony po ukończeniu przez niego 25 roku życia, nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie.

Z kolei odnosząc się do zaistnienia w sprawie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ odwoławczy, podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019r. I OSK 200/19. W tym zakresie wyjaśnił, że powyższy przepis należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas , gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dodatkowo, aby ten wybór zagwarantować stronie nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego otrzymania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Końcowo organ II instancji wskazał, że w sprawie konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie jest możliwe wyeliminowanie tej decyzji przez Kolegium, a stoi ona na przeszkodzie w ustaleniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał raz jeszcze na brak rezygnacji strony z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w kontekście nieusunięcia niekonstytucyjnego przepisu przez ustawodawcę.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie , ponawiając zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2020 r.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2020 r. do 31 lipca 2022 r. w wysokości 1830 zł miesięcznie.

W motywach decyzji ostatecznej Kolegium ponownie wskazało na wyrok TK z dnia 21 października 2014r. K 38/13, zgodnie z którym w odniesieniu do osób, których niepełnosprawność powstała później niż wskazany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wiek, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Drugą przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia w ocenie organu I instancji była decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednak Kolegium zauważyło, że wspomniany zasiłek był przyznany stronie do 31 sierpnia 2020r. Tym samym od września 2020r. wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć. W świetle powyższego organ II instancji uznał za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2020r. do 31 lipca 2022r., tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności małżonka strony.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2020r.,

- ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

- zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego,

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Skarżąca wywodziła, że skoro kolegium wskazało, że zachodzi przesłanka umożliwiająca przyznanie jej praw do świadczenia pielęgnacyjnego, to świadczenie to powinno być przyznane od daty wskazanej we wniosku, tj. 1 stycznia 2020r. Tym bardziej, że razem z wnioskiem wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania świadczenia wnioskowanego. Tym samym skoro dokonała wyboru świadczenia zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do tego świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku do dnia wygaśnięcia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem skarżącej nie do przyjęcia jest sytuacja, w której otrzymuje ona świadczenie mniej korzystne pomimo wyraźnego oświadczenia, że wybiera świadczenie korzystniejsze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją. Według Kolegium nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego dopóki nie zrezygnowała ona z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka rezygnacja skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i umożliwia tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc w jej sprawie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione dopiero w momencie wygaśnięcia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane od 1 września 2020r. Skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została zrealizowana, a przyznane na jej podstawie świadczenie zostało pobrane, to zdaniem Kolegium nie ma podstaw prawnych do tego, by za okres w którym następowała wypłata specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznać jeszcze świadczenie pielęgnacyjne.

Końcowo organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021, poz. 137, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie materialnoprawną podstawę przedmiotowego wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa natomiast przepis art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W analizowanej sprawie obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, czy skarżąca spełnia wskazane wyżej przesłanki warunkujące prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Według organu I instancji, fakt, że strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. - bezwzględną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Identyfikując zatem występujący w kontrolowanej sprawie problem prawny stwierdzić należy, że spór koncentruje się – między innymi - wokół uznania czy organ I instancji zasadnie uznał, że strona nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek, bowiem pobieranie przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza otrzymywanie w tym samym czasie świadczenia pielęgnacyjnego.

Przechodząc zatem do oceny tej kwestii spornej w punkcie wyjścia przytoczyć należy brzmienie art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. A zatem to wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia rodzinnego, przy czym świadczenie to może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Poza jedynym wyjątkiem, o którym mowa w art.24 ust. 2a u.ś.r. dotyczącym możliwości wcześniejszego ustalenia prawa do świadczenia niż data złożenia wniosku, żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wyjątków od ogólnej zasady, wynikającej z cytowanego wyżej art.24 ust.2 u.ś.r. Wprawdzie powołany w tym zakresie przez organ I instancji przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek.

Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego (vide wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 34/18, z dnia 20 września 2018r. sygn. akt II SA/Op 302/18; we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 6/18; w Poznaniu z dnia 16 października 2019r. sygn. akt II SA/Po 657/19). Trafnie zatem organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2020r. - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019r. I OSK 200/19 - wyjaśnił, że nie jest niemożliwe dokonanie wyboru świadczenia korzystniejszego także w sytuacji, gdy świadczenie mniej korzystne zostało już przyznane wcześniejszą decyzją.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie złożyła również oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt złożenia takiego oświadczenia skarżąca wyraźnie akcentowała w każdym swoim piśmie, podkreślając świadomość niemożliwości pobierania dwóch świadczeń. W ocenie Sądu takie oświadczenie strony powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem organ I instancji zupełnie pominął treść powyższego oświadczenia strony, podczas gdy istniała już podstawa do procedowania w zakresie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym takiego zakończenia sprawy, aby strona nie została pokrzywdzona.

Rzecz jasna , mają rację organy obu instancji , kiedy wywodzą że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie. Jednak Sąd zwraca uwagę, że przepis ten winien być wykładany w ten sposób, że równolegle nie uniemożliwia on wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie może zachodzić konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego i czy w konsekwencji nie pozbawi się któregokolwiek ze świadczeń, co mogłoby niejednokrotnie rodzić problemy finansowe rodziny.

Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18 i z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18).

W odniesieniu do powstałego w sprawie zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych można wskazać na różne rozwiązania proceduralne, włącznie z rozważeniem jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Dodać należy, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji opiekuna ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do dwóch, różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że prawa proceduralne spełniają podwójną rolę: po pierwsze zapewniają, że postępowanie doprowadzi do wydania słusznego i weryfikowalnego rozstrzygnięcia, a po drugie, że strona traktowana jest z poszanowaniem jej godności. Organy uprawnione są do podejmowania z urzędu odpowiednich działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Ustawodawca w art. 32 u.ś.r. przewidział, że organ właściwy do przyznania świadczenia może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Tym bardziej za zgodą strony organ jest zobowiązany podjąć z urzędu takie działania, które będą zmierzały do tego, aby dokonany przez stronę wybór świadczenia został urzeczywistniony z datą przez nią oczekiwaną, w tym przypadku datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien uwzględnić przy tym, że w świetle tego wyboru fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca składając wniosek dokonała jednocześnie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie powinna zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu.

W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18 powtórzyć należy, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego celem działań organu może być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres specjalnego zasiłku opiekuńczego (np. poprzez wygaszenie decyzji wydanej w tym przedmiocie), a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ powinien bowiem zwrócić uwagę na treść cytowanego powyżej przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., wskazującego na to, od kiedy ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przy czym zaakceptować również należy możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W konsekwencji też może rozważyć przyznanie skarżącej za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała za ten sam okres (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018r. sygn. akt II SA/Op 302/18 ( LEX nr 2556341) .

Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle treści jej oświadczenia z dnia 14 stycznia 2020r. o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego w momencie zainicjowania postępowania o przyznanie tego świadczenia, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek. Podkreślić należy, że organ I instancji nie dostrzegł oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego wobec błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. stwierdzając w obu swoich decyzjach, wbrew materiałowi aktowemu sprawy że "wnioskodawczyni nie złożyła oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego". Kolegium - w decyzji z dnia [...] lipca 2020r. uchylającej decyzję organu I instancji - jednoznacznie stwierdziło, że "organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego wyboru skorzystać". Z kolei w zaskarżonej stwierdzając wygaśnięcie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego Kolegium uznało, że skoro przeszkoda wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r. już nie istnieje , to świadczenie należy przyznać od 1 września 2020r.. Natomiast w odpowiedzi na skargę wskazano, że "strona nie zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co umożliwiałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie". Takie niespójne i niekonsekwentne działania organów obu instancji spowodowały, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

Nie ma przy tym znaczenia, że organ I instancji odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia również z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a nie tylko z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki z ust. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Ocena organu I instancji w tym zakresie była bowiem nieprawidłowa i została dokonana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., co wynika z wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Zauważyć należy, że w kwestii niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tym zakresie organ II instancji trafnie zauważył, że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd aprobuje powyższe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją. Fakt dokonania nieprawidłowej oceny nie może stanowić uzasadnienia dla będących jej konsekwencją kolejnych, nieprawidłowych działań organu odwoławczego, naruszających przepisy prawa, próbującego swoją decyzją uporządkować sytuację skarżącej w kontekście wydanych decyzji. Skarżąca miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenie przyznania jej drugiego korzystniejszego świadczenia, począwszy od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie.

Wskazany powyżej tryb procedowania organów obu instancji narusza zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej oraz bezstronności organu (art. 8 § 1 k.p.a.).

Należy bowiem pamiętać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało skarżącej odebrane od daty złożenia wniosku o to świadczenia na rzecz prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na skutek niewłaściwego zastosowania regulacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. i braku uwzględnienia jej oświadczenia, złożonego wraz z tym wnioskiem, w którym wskazała, że chce zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznana jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej wskazuje na jej pełną świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

Konkludując powyższe , stwierdzić należy, że skarga przedstawia się jako zasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. do orzeczenia jak w punkcie I tenoru wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku).