Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2844/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ar.66 ust.1 pkt 19a, art.74a ust.2, at.80 ust.1 pkt 1, art.82 ust.1 pkt.5
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 503/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 maja 2022 r., nr SKO.OŚ.405.328.2021 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 503/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO, Kolegium) z 23 maja 2022 r., nr SKO.OŚ.405.328.2021 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 20 grudnia 2017 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz) wpłynął wniosek spółki Centrum L. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: inwestor), uzupełniony 5 marca 2018 r., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie torów bocznicowych [...] oraz hali napraw i przeglądów lokomotyw i wagonów.

Postanowieniem z 24 maja 2018 r., nr WOS.6220.1.2.2018-9 Burmistrz stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Po otrzymaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS) oraz uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ) Burmistrz w dniu 5 sierpnia 2019 r. wydał decyzję nr WOS.6220.1.2.2018-25 (sprostowaną postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Decyzja ta została uchylona przez SKO, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją z 23 grudnia 2019 r., nr SKO.OŚ.405.278.2019.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania decyzją z 8 listopada 2021 r. Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie torów bocznicowych [...] oraz hali napraw i przeglądów lokomotyw i wagonów na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] w J.

Odwołanie od tej decyzji wniosła terminowo spółka.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 8 listopada 2021 r. ‒ przywołaną na wstępie decyzją z 23 maja 2022 r. ‒ SKO uznało, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę spółki uznał, że należy w pełni podzielić spostrzeżenie SKO oraz Inwestora, że zarzuty skarżącej w głównej mierze odnoszą się do treści raportu, przy czym nie podważają one prawdziwości przedstawionych w nim konkretnych danych lub ustaleń faktycznych, a wyłącznie wytykają jego, zdaniem strony skarżącej, miejscami nadmierną ogólnikowość względnie niepełność. Konsekwentnie też skarżąca odmawia raportowi "nadrzędnej mocy dowodowej".

Zdaniem Sądu I instancji, poza sporem jest to, że w kontrolowanej sprawie skarżąca nie przedstawiła kontrraportu – nie tylko przez kilkuletni okres postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiotowej sprawie, ale także na etapie postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu I instancji, trudno przy tym uznać za dowód istotny dla sprawy, załączoną do odwołania "Analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń..." sporządzoną przez osobę "z ramienia skarżącej spółki" (jej pracownika?) ‒ który to dokument nie dość, że odnosi się do innego podmiotu (innego uczestnika postępowania) niż Inwestor, to jeszcze wprost wskazuje się w nim, że "nie obejmuje przyszłej emisji projektowanego [...] przedsięwzięcia". Podobnie nie stanowił istotnego dowodu w sprawie przedłożony przez skarżącą wyciąg z "Krajowego bilansu emisji..."; tym bardziej, że wiarygodność twierdzeń, których wykazaniu miał on służyć (osiągnięcie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń na obszarze obejmującym teren inwestycji jeszcze przed jej realizacją, co miało jakoby niedopuszczalnym czynić wydanie wnioskowanej decyzji u.ś.), zdeprecjonowała sama skarżąca, występując o decyzję u.ś. dla własnej inwestycji na tym obszarze.

W skardze kasacyjnej spółka reprezentowana przez r.pr. na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji, pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez WSA skargi w całości, mimo że:

- organy obu instancji bezpodstawnie nadawały raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nadrzędnej (szczególnej - jak ocenił WSA) mocy dowodowej, co skutkowało powtórzeniem przez WSA błędu proceduralnego organów obu instancji, polegającego na marginalizacji twierdzeń i dowodów prezentowanych w toku postępowania przez skarżącą i uznania ich jedynie za polemikę z danymi zawartymi w raporcie, - organy obu instancji zaniechały obowiązkowi dokonania pełnej weryfikacji danych zawartych w raporcie pod kątem ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i standardami ochrony środowiska;

- SKO nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej wniesionego od decyzji organu I instancji;

-art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie, tj. lakoniczne wyjaśnienie przez WSA w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia, tj.:

- przez brak wskazania, dlaczego w ocenie WSA raport ma szczególną moc i jaka następuje różnica pomiędzy "szczególnością" mocy dowodowej, a "nadrzędnością" mocy dowodowej (kwestionowaną przez skarżącą),

- przez brak uzasadnienia, dlaczego oferowany przez skarżącą w poczet materiału dowodowego sprawy Krajowy bilans emisji SO2, NOX, CO, NH3, NMLZO, pyłów, metali ciężkich, i TZO za lata 1990-2019 zamieszczony przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska na stronie internetowej w zakresie dotyczącym zanieczyszczenia pyłem zawieszonym PM 2,5 był nieprzydatny dla rozstrzygnięcia;

- przez brak jednoznacznego opowiedzenia się przez WSA w odniesieniu do przedłożonej przez skarżącą analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń pochodzących z działalności bazy parkingowej C. sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. [...] w S. na działkach nr [...] i [...] z dnia 25 lipca 2019 r., czy WSA oparł na niej rozstrzygnięcie, czy nie,

- przez brak stanowczości WSA w formułowanych w uzasadnieniu wnioskach (dotyczy odniesienia się do zarzutu skarżącej związanego z brakiem odniesienia się przez SKO do zarzutu dotyczącego kwestii monitoringu porealizacyjnego),

- poprzez brak rozwinięcia uzasadnienia dla stanowiska WSA, jakoby raport w sposób prawidłowy i wyczerpujący opisywał tzw. wariantowanie;

- przez powoływanie się przez WSA na "powszechne orzecznictwo" (w kontekście zasadniczej doniosłości dowodowej raportu w postępowaniach tzw. środowiskowych) przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych orzeczeń;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) mimo zauważenia przez WSA braków formalnych raportu - niedołączenia do raportu oświadczenia autora (autorów) o spełnieniu wymagań "eksperckich" określonych w art. 74a ust. 2 u.u.i.ś.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji, pomimo naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 82 ust. 1 pkt 5) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 5) u.u.i.ś., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez WSA skargi w całości, mimo że:

- SKO nie nałożyło na inwestora obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej z określeniem jej zakresu i terminu przedstawienia oraz wskazaniem organów, którym także należy ją przedstawić, co WSA podzielił jako działanie prawidłowe, a nadto dokonał wadliwej wykładni art. 82 ust. 1 pkt 5) u.u.i.ś. wskazując, że nienałożenie obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej nie wymaga szczegółowego uzasadnienia;

- w raporcie wadliwie opisane zostało tzw. wariantowanie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o: 1. w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - Burmistrza z 8 listopada 2021 r., alternatywnie o: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu Sądowi, a także o: 3. zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego w osobie radcy prawnego według norm przepisanych, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny - również o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania C. sp. z o.o. (wcześniej jako: C. sp. z o.o.), reprezentowany przez adw., wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W piśmie z 28 sierpnia 2023 r. SKO przedstawiło odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – tak jak to ma miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, tj. zdaniem skarżącej kasacyjnie lakoniczne wyjaśnienie przez WSA w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji: brak wskazania, dlaczego w ocenie Sądu I instancji raport ma szczególną moc dowodową i jaka następuje różnica pomiędzy "szczególnością" mocy dowodowej, a "nadrzędnością" mocy dowodowej (kwestionowaną przez skarżącą); - brak uzasadnienia, dlaczego oferowany przez skarżącą w poczet materiału dowodowego sprawy Krajowy bilans emisji SO2, NOX, CO, NH3, NMLZO, pyłów, metali ciężkich, i TZO za lata 1990-2019 zamieszczony przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska na stronie internetowej w zakresie dotyczącym zanieczyszczenia pyłem zawieszonym PM 2,5 był nieprzydatny dla rozstrzygnięcia; brak jednoznacznego opowiedzenia się przez WSA w odniesieniu do przedłożonej przez skarżącą analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń pochodzących z działalności bazy parkingowej C. Sp. z o.o. zlokalizowanej w S. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] z dnia 25 lipca 2019 r., zwanej dalej: "Analizą", czy WSA oparł na niej rozstrzygnięcie, czy nie; brak stanowczości WSA w formułowanych w uzasadnieniu wnioskach (dotyczy odniesienia się do zarzutu skarżącej związanego z brakiem odniesienia się przez SKO do zarzutu dotyczącego kwestii monitoringu porealizacyjnego); brak rozwinięcia uzasadnienia dla stanowiska WSA, jakoby raport w sposób prawidłowy i wyczerpujący opisywał tzw. wariantowanie; powoływanie się przez WSA na "powszechne orzecznictwo" (w kontekście zasadniczej doniosłości dowodowej raportu w postępowaniach tzw. środowiskowych) przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych orzeczeń.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, na jakie wskazuje ustawa. Potwierdza to jednocześnie, że Sąd I instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Umożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Odnosząc się do zrzutów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi (zob. wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1808/19, LEX nr 3025685). Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd nie ma obowiązku szczegółowo i sposób rozbudowany wyjaśniać podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji, pomimo naruszenia przez SKO przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

W związku z argumentacją uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącą tego zarzutu zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a więc stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest etapem wstępnym realizacji przedsięwzięcia i ma na celu ocenić jedynie, czy z punktu widzenia oddziaływania na środowisko inwestycja jest w ogóle dopuszczalna i w jakim kształcie. Kolejnym etapem jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obecny etap postępowania związany był z oceną oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie torów bocznicowych [...] oraz hali napraw i przeglądów lokomotyw i wagonów w J. i tylko w tym zakresie, w ramach wariantów przedstawionych w raporcie, organy dokonywały oceny wpływu tego przedsięwzięcia na środowisko.

W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 23 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 8 listopada 2021 r. ustalającą dla środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), na czele z jej art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawy miały wyniki uzgodnień i opinii właściwych organów współdziałających (art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.), tj. PPIS i RDOŚ oraz ustalenia zawarte w zweryfikowanym przez organy rozpoznające sprawę raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.). Zarzuty skarżącej kasacyjnie w głównej mierze odnoszą się do treści raportu, przy czym nie podważają one prawdziwości przedstawionych w nim konkretnych danych lub ustaleń faktycznych, a wyłącznie wytykają, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, miejscami nadmierną ogólnikowość względnie niepełność. Skarżąca kasacyjnie odmawia raportowi "nadrzędnej mocy dowodowej".

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zasadnie stwierdził, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym ‒ raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako dokument, ma zasadnicze znaczenie w sprawie, w której inwestor występuje o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokument ten jest rodzajem dowodu, któremu prawo materialne przypisuje szczególne wymagania. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Mimo że raport nie jest opinią biegłego w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż jest sporządzany nie na zlecenie organu, lecz inwestora, to raportowi ‒ z uwagi zwłaszcza na jego kompleksowość, fachowość i centralne miejsce w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ‒ przypisuje się szczególną moc dowodową. Ma rację Sąd I instancji, że raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej, który zostaje sporządzony przez osobę posiadającą fachową wiedzę i wiadomości specjalne. Raport ten jest weryfikowany w toku postępowania administracyjnego, zarówno w formie współdziałania przez organy wyspecjalizowane (art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), jak i przez organ główny. Oparcie raportu na wiadomościach specjalnych oznacza, że inne strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie również oparte na wiadomościach specjalnych (tzw. kontrraport). Natomiast brak jest podstaw do powoływania w tym zakresie biegłego przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ podważałoby to sens postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko Sądu I instancji zostało oparte na wymienionych w uzasadnieniu wyroku orzeczeniach NSA. Ma rację Sąd I instancji, że skarżąca takiego kontrraportu nie przedstawiła – nie tylko przez kilkuletni okres postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiotowej sprawie, ale także na etapie postępowania sądowego. Skarżąca kasacyjnie nawet nie zadeklarowała przedstawienia takiego kompleksowego kontrraportu (w powyższym rozumieniu). Do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji "ekspertyza-recenzja" raportu również nie została przedłożona.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że oczekiwanie od organu dalszego przedłużania postępowania administracyjnego, po upływie kilku lat od jego wszczęcia, z uwagi na deklarowany przez skarżącą zamiar przedłożenia eksperckiej recenzji raportu ‒ i to w sytuacji braku oferowania przez te lata zasadniczo jakichkolwiek innych istotnych dowodów, lecz prowadzenia polemiki z ustaleniami raportu w dziedzinie zawartych w nim wiadomości specjalnych ‒ może być oceniane jako działanie obstrukcyjne, obliczone na odwlekanie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Trudno przy tym uznać za dowód istotny dla sprawy, załączoną do odwołania "Analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń pochodzących z działalności bazy parkingowej C. Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. R. w S. na działkach nr [...] i [...]", sporządzoną przez osobę "z ramienia skarżącej spółki" (jej pracownika?, autor opracowania M.W.) ‒ który to dokument nie dość, że odnosi się do innego podmiotu (innego uczestnika postępowania) niż inwestor. W podsumowaniu ww. analizy stwierdzono, że "Podczas opracowania symulacji rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń pochodzących z eksploatacji bazy parkingowej C. Sp. z o.o. poczyniono założenia dla terenu znajdującego się tylko w bezpośrednim sąsiedztwie S. Sp. z o.o. Oddział w S.".

W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów obu instancji (Burmistrza i SKO) oraz organów współdziałających (PPIS i RDOŚ), które zaakceptowały przedmiotowy raport przedłożony przez Inwestora ‒ z wywołanymi przez organy (a zwłaszcza RDOŚ) wyjaśnieniami i uzupełnieniami ‒ jako kompletny, wiarygodny, spójny i zgodny z prawem, a przez to w pełni skuteczny środek dowodowy. Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się wytykanych przez skarżącą "braków" raportu, ani występowania postulowanej przez nią potrzeby dalszego uzupełnienia, uszczegółowienia, wyjaśnienia lub konkretyzacji zawartych w nim informacji.

Organy administracji dokonały szczegółowej oceny raportu w zakresie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia. Organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § pkt 1) k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji, pomimo naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 82 ust. 1 pkt 5) u.u.i.ś. oraz art. 66 ust. 1 pkt 5) u.u.i.ś., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia przez WSA skargi w całości, mimo że SKO nie nałożyło na inwestora obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, z określeniem jej zakresu i terminu przedstawienia oraz wskazaniem organów, którym także należy ją przedstawić, co WSA podzielił jako działanie prawidłowe, a nadto dokonał wadliwej wykładni art. 82 ust. 1 pkt 5) u.u.i.ś. wskazując, że nienałożenie obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie wadliwie opisane zostało tzw. wariantowanie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że powyższa argumentacja wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w ramach powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd oceny raportu i potrzeby przedstawienia analizy porealizacyjnej. Skarżąca kasacyjnie usiłuje zatem zakwestionować zarówno prawidłowość oceny jednego z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy jakim jest ocena raportu, jak i innych okoliczności faktycznych związanych z potrzebą wykonania analizy porealizacyjnej. Tak skonstruowany zarzut niewątpliwie nie stanowi zarzutu błędnej wykładni powołanych przepisów u.u.i.ś., zwłaszcza gdy się zważy, że przepisy te odnoszą się do materialnoprawnych podstaw decyzji środowiskowej, a strona skarżąca kasacyjnie z istoty rzeczy nie kwestionuje tych podstaw.

W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 3152/18, LEX nr 2682437). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zarzucany brak odniesienia się przez organ II instancji miał dotyczyć kwestii "zwolnienia Wnioskodawcy z obowiązku analizy porealizacyjnej, przeprowadzenia oceny oddziaływania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 pkt 1 u.u.i.ś., czy obowiązku badań monitoringowych [...]. Nadto SKO praktycznie nie odniosło się do stanowiska Spółki w zakresie wariantowości, które zaprezentowane zostało w dalszym piśmie procesowym Spółki ‒ tj. piśmie z 31 marca 2022 r". Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że choć organ II instancji potraktował ww. kwestie (poza zagadnieniem wymaganych wariantów) w sposób dość lakoniczny, to jednak pozostało to bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wyjaśnił kwestię potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie analizy porealizacyjnej. W trafnej ocenie Sądu I instancji nie stanowi bowiem takiej okoliczności, podniesiony w uzasadnieniu skargi w sposób nader ogólnikowy i spekulatywny: "wzgląd m.in. na relacje sąsiedzkie między Spółką a wnioskodawcą (tj. wyrażane przez Spółkę obawy związane np. z dopuszczalnymi poziomami emisji związanymi z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością z zakresu kolejnictwa i transportu ‒ przez wzgląd na nieostre i ogólne sformułowania Decyzji organu I instancji w tym zakresie)". W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się zarzucanego w skardze ‒ w pkt II.2. jej petitum ‒ naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Ma rację Sąd I instancji, że organ II instancji w kilku miejscach zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii "wariantowania przedsięwzięcia", w tym także w kontekście obszernych wyjaśnień przedstawionych w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego przez autorów raportu. Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko SKO, że raport przedłożony przez Inwestora ‒ po jego uzupełnieniu w toku postępowania administracyjnego jest dokumentem kompletnym (z wyżej poczynionym przez Sąd zastrzeżeniem dot. niespełnienia wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś.), który w sposób zrozumiały i w niezbędnym zakresie, obejmującym również wariantowanie przedsięwzięcia, prezentuje potencjalne kierunki wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W aneksie do raportu z 26 stycznia 2020 r. przedstawiono wyczerpujący opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W niniejszej sprawie w raporcie przedstawiono wariant proponowany przez wnioskodawcę jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ze względów technologicznych wariantowość mogła odnosić się do wyposażenia hali napraw oraz do myjni lokomotyw i wagonów. W wariancie inwestorskim myjnia zostanie wyposażona w myjkę ciśnieniową obsługiwaną ręcznie a zaopatrywaną w wodę i prąd z hali napraw. W wariancie alternatywnym rozważano wykonanie trwałej instalacji w postaci stacjonarnej myjni przejazdowej. Wariant alternatywny technologicznie przyspieszy mycie wagonów i poprawi dokładność mycia, ale będzie związany z powiększeniem o 1,5x powierzchni zabudowy. Ma rację Sąd I instancji, że w świetle przywołanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz pozostałych materiałów zebranych w aktach sprawy, w tym zalegających w nich obszernych wyjaśnień autorów raportu i pism procesowych Inwestora, podniesiony zarzut: "niedostatecznego poświęcenia uwagi wariantowi alternatywnemu (m.in. w zakresie kwestii analizy akustycznej)" jawi się jako całkowicie niezasadny (zwłaszcza w kontekście stwierdzenia na s. 99 tekstu jednolitego raportu z 2021 r., że parametry wpływające na oddziaływania w zakresie m.in. emisji hałasu są identyczne dla analizowanych wariantów), a wytyk "nieprzedstawienia wszelkich możliwych skutków mogących wynikać z tzw. wariantu zerowego" ‒ jako bezpodstawny, a wręcz niezrozumiały (skoro wariant zerowy polega na niezrealizowaniu inwestycji, a więc zachowaniu status quo). W uzupełnieniu raportu z 26 stycznia 2020 r. stwierdzono, że "Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest w tej sytuacji prezentowany, jako racjonalny wariant alternatywny oraz wariant inwestorski, jednocześnie stanowiący wariant najkorzystniejszy z punktu widzenia ochrony środowiska – trzy warianty".

W uzupełnieniu raportu wyraźnie stwierdzono, że "W wyniku realizacji wariantu inwestorskiego, jak i racjonalnego wariantu alternatywnego, nie będą przekroczone normy środowiskowe poza terenem, na którym będzie realizowana inwestycja, a zakład będzie wyposażony w środki zapobiegania ewentualnemu zanieczyszczeniu środowiska wskutek wycieku".

W skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono tego stanowiska.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu I instancji) mimo zauważenia przez WSA braków formalnych raportu - niedołączenia do raportu oświadczenia autora (autorów) o spełnieniu wymagań "eksperckich" określonych w art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że celem oświadczenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a, u.u.i.ś. jest możliwość zweryfikowania i potwierdzenia wymaganych kwalifikacji autora raportu, bowiem daje to gwarancję rzetelności raportu, tj. jednego z podstawowych elementów wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Cel ten został w niniejszym postępowaniu zrealizowany- wymagane oświadczenie kierownika zespołu znajduje się w aktach sprawy. Ponadto kwalifikacje osób biorących udział w sporządzaniu raportu nigdy nie były kwestionowane, a w konsekwencji, nigdy nie było żadnych wątpliwości czy Raport został sporządzony przez osoby wykwalifikowane. Analizując raport przez pryzmat ustawowych wymagań co do jego zakresu i kompletności (art. 66 u.u.i.ś.), Sąd I instancji stwierdził ten brak, polegający na niezałączeniu do raportu, wymaganego zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś. oświadczenia autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów ‒ kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań "eksperckich" określonych w art. 74a ust. 2 u.u.i.ś.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że jednakże w kontrolowanej sprawie wskazane uchybienie, niedostrzeżone przez organy i strony postępowania administracyjnego, nie miało wpływu na ocenę wiarygodności raportu ‒ a w konsekwencji i na wynik sprawy ‒ gdyż wymagane oświadczenie kierującego zespołem autorów raportu, choć do samego raportu nie zostało załączone, to jednak znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, jako załącznik do pisma Inwestora z 1 sierpnia 2018 r. przekazującego egzemplarze raportu. Na karcie 108 akt adm. znajduje się oświadczenie z 30 lipca 2018 r., które podpisał mgr B.M. Z treści tego oświadczenia wynika, że mgr B.M. ukończył studia drugiego stopnia na kierunkach związanych z kształceniem w obszarze b) nauk przyrodniczych z dziedzin nauk biologicznych oraz nauk o Ziemi. Oświadczenie to zostało złożone zgodnie z art. 74a, ust. 3 u.u.i.ś.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., III FSK 963/23, LEX nr 3772714.), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12; publik CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10; publik. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.