Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 4/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] znak [...], II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie , III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Zarządu [...] Sp. z o. o. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o "weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na wylaniu asfaltu na naszej działce nr [...], obręb 2 w W.". Organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wylania asfaltu na działce nr [...] w W., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odwołanie złożyła spółka [...] Sp. z o. o., z zachowaniem ustawowego terminu.

W następstwie rozpoznania odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonanie zgłoszenia i bezskuteczny upływ czasu, jaki właściwemu organowi przysługuje celem ewentualnego wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, nie sanuje wykonanych robót, jeśli nie są one zgodne z prawem.

Dalej organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wylania asfaltu na działce nr [...] w W.. W ramach tego postępowania powinien więc sprawdzić zgodność inwestycji z przepisami. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał ustaleń umożliwiających rozstrzygnięcie czy inwestycja została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, czy jest zgodna z przepisami, a tym samym nie dokonano ustaleń uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego.

W ocenie WWINB w aktach administracyjnych sprawy brakowało w szczególności:

1. całości dokumentacji zgłoszenia remontu w ciągu ulicy [...] i S. w W.,

2. treści ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.,

3. dowodów, na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

4. informacji na temat dokonania kontroli nieruchomości nr [...] w W.,

5. ustaleń jakich formalności G. W. powinna dokonać w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, pozwalających uznać czy inwestor wywiązał się ze swoich obowiązków.

Stąd też zdaniem organu II instancji uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami nie znajdowało odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 62/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, nie uniemożliwia ingerencji organów nadzoru budowlanego, które sprawdzają zgodność inwestycji z przepisami prawa, w związku z powyższym zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w ramach postępowania w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wylania asfaltu organ powinien sprawdzić zgodność inwestycji z przepisami prawa. dalej wskazano, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał ustaleń umożliwiających rozstrzygnięcie czy inwestycja została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, czy jest zgodna z przepisami, czym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a wykonane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę nie mają prawa ingerować w proces inwestycyjny i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Powyższy wyrok uzyskał przymiot prawomocności dnia 18 lipca 2016 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. II OSDK 2672/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej (...) sp. z o.o. od wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. oddalił skargę kasacyjną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), nakazał G. W. rozbiórkę robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia dokonanego dnia [...] października 2000 r. polegających na wykonaniu profilowania istniejącej nawierzchni drobnym tłuczniem kamiennym i masą mineralno-asfaltową, ułożeniu nowej warstwy ścieralnej grubości 4 cm, przebudowę studzienki na odcinku działki [...] w ciągu ul. [...] m. W.. Jednocześnie organ stwierdził, że roboty budowlane należy wykonać w uzgodnieniu z właścicielem działki to jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, iż w następstwie wniosku [...] Sp. z o.o. o weryfikację zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na wylaniu asfaltu na działce nr [...] w W. wszczęto postępowanie, w ramach którego stwierdzono, że w 1986 r. sporna ścieżka na mocy uchwały stała się drogą, a następnie w roku 1992 [...] Sp. z o.o. (dalej: [...]) stała się właścicielem działki na której znajduje się [...] wraz z częścią ulicy, którą poddano remontowi.

Pismem z dnia [...] października 2000 r. Burmistrz W. dokonał zgłoszenia wykonania prac montowych w ciągach ulic D. i [...] w W.. Do zgłoszenia inwestor załączył dokumentację wykonania remontu ul. [...], dokumentację wykonania remontu ul. [...], oświadczenie dotyczące własności ulic, jak i aktualne podkłady geodezyjne. Pismem z [...] listopada 2000 r. Starosta [...] powiadomił, iż nie wnosi sprzeciwu od zgłoszenia.

PINB ustalił, że zakres robót obejmował wykonanie profilowania istniejącej nawierzchni drobnym tłuczniem kamiennym i masą mineralno-asfaltową, ułożenie nowej warstwy ścieralnej o grubości 4 cm, wymianę krawężników, ułożenie obustronnych chodników z kostki betonowej (wymiana starych płytek). W zakres robót wykonanych na działce nr [...] nie wchodziło wykonanie obustronnego chodnika oraz wymiana krawężnika. Ponadto ustalono, że Starosta nie wnosząc sprzeciwu zobowiązał inwestora do powołania kierownika budowy, prowadzenia dziennika budowy, a po zakończeniu robót zgłoszenia zakończenia robót. Inwestor dostarczył kopię oświadczenia o przejęciu obowiązków kierownika budowy W. C. z [...] listopada 2000 r., zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych z [...] listopada 2000 r., jak również kopię dziennika budowy wraz z wpisami o zakończeniu robót budowlanych i stwierdzeniu, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania. Ponadto Urząd Miejski w W. powołał inspektora nadzoru inwestorskiego, który prowadził nadzór inwestorski nad przedmiotową inwestycją dokonując wpisów w dzienniku budowy z wykonanych czynności kontrolnych.

Dalej PINB stwierdził, że przesłanka wykonania robót budowlanych na terenie [...] (działka [...]), które obejmują m.in. przebudowę studzienki oraz inne roboty budowlane znajdujące się w załączniku do dokonanego zgłoszenia świadczą o wykonaniu ich zgodnie z zakresem objętym robotami budowlanym zawartymi w zgłoszeniu.

Następnie organ wyjaśnił, że złożenie przez inwestora - G. W. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako załącznika do zgłoszenia wykonania remontu drogi było już badane przez Sąd Rejonowy lI Wydział Karny w W., a postępowanie nie zostało podjęte z uwagi na przedawnienie karalności czynów.

PINB wziął nadto pod uwagę wyrok Sądu Rejonowego w G. X Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w W. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt XC [...] i uznał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z [...] października 2000 r, wykonane były z naruszeniem przepisów prawa jedynie w zakresie dotyczącym działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki [...]. Dlatego należało zobowiązać inwestora do usunięcia wykonanych robót budowlanych na przedmiotowej działce. PINB zaznaczył, że szczegóły wykonanych robót zawarto w załącznikach do dokonanego zgłoszenia, to jest dokumentacji projektowej, jak również w wykonanym kosztorysie i przedmiarze wykonania robót budowlanych.

G. W. reprezentowana przez Burmistrza W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Podniesiono, że organ I instancji nie określił szczegółowego obszaru realizacji robót i ich zakresu z uwzględnieniem grubości warstw i technologii ich wykonania. Tymczasem grubość nawierzchni ścieralnej będzie zmienna. Wykonane prace mogą spowodować, że pozostała nawierzchnia drogi nie będzie spełniać podstawowych parametrów użytkowych w zakresie szczelności nawierzchni i jej równości. Ponadto, zdaniem odwołującej, z uwagi na technologiczną złożoność robót budowlanych wymóg ich uzgodnienia z właścicielem działki będzie powodował znaczne utrudnienia w ruchu drogowym na drodze publicznej. Jednocześnie wskazano, że Gmina poczyni starania w zakresie uregulowania stanu prawnego ciągu komunikacyjnego poprzez wykup nieruchomości, zachowując przeznaczenie działki na drogę publiczną.

W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił PINB dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dokonanie kontroli na nieruchomości nr ewid. [...] w W. i ustalenie jakie roboty związane ze zgłoszeniem remontu w ciągu ul. [...] i [...] w W. z 2000 r. wykonano na tej działce oraz utrwalenie wyników kontroli poprzez sporządzenie protokołu, szkicu i wykonanie zdjęć. Żądane materiały zostały przekazane do WWINB w P. w dniu [...] października 2015 r. Następnie WWINB wyjaśnił, że na wniosek G. W. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Organ II instancji przechodząc do meritum sprawy stwierdził, że jak wynika z ustaleń organu I instancji na działce nr ewid. [...] wykonano na istniejącej bitumicznej warstwie ścieralnej warstwę profilującą (wyrównanie) i warstwę ścieralną grubości 4 cm oraz regulację studzienki kanalizacji sanitarnej. Nie wykonano chodników i nie ułożono krawężników. Jak wynika ze zgłoszenia przedstawiciel Urzędu Miejskiego w W. w dniu [...] października 2000r. oświadczył, iż ulice [...] i [...] w W. stanowią drogi gminne i własność gminy. Działka nr [...] sąsiaduje z należącą do G. W. działką nr [...], na której znajduje się ulica [...]. Faktycznie G. W. jako drogę traktuje także działkę nr ewid. [...]. Przedstawiciel G. W. wskazał, iż Gmina nie wykupiła działki nr ewid. [...], a postępowanie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Z. z dnia [...] października 1992 r. o nabyciu prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] przez poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. zostało umorzone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. Jak wynika z księgi wieczystej nieruchomości nr ewid. [...] o numerze [...] Sądu Rejonowego w W. właścicielem działki jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W księdze wieczystej nie ma wpisów i ostrzeżeń o niezgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym.

Zdaniem WWINB w tej sytuacji należało wszcząć postępowanie trybie art. 50- 51 P.b. w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wylania asfaltu na działce nr [...] w W. celem sprawdzenia zgodność inwestycji z przepisami. Organ odwoławczy przywołał przepisy art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 P.b., by następnie stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organy nadzoru budowlanego powinny w przedmiotowej sprawie badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b. Wskazywana "zgodność z prawem" to również posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 P.b. Ponadto organ odwoławczy powołał się na uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, zgodnie z którą nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 51 P.b., po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane.

WWINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż G. W. wykonała na działce nr ewid. [...] roboty bez zgody [...] Sp. z o.o., która jest wieczystym użytkownikiem tej działki. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 2013 r., sygn. X C [...]. Obowiązkami dotyczącymi nieruchomości obciążony jest zaś inwestor posiadający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Wynika to z założenia, iż warunkiem podjęcia inwestycji zgodnie z obowiązującym prawem jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 P.b.). Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby w przypadku ustalenia, iż inwestor nie będący właścicielem nieruchomości działał bez pozwolenia na budowę lub bez tytułu prawnego do nieruchomości, przedmiotowymi obowiązkami, nie obciążać właściciela nieruchomości, lecz właśnie inwestora. Zdaniem WWINB nałożenie obowiązku na podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, nie czyni go niewykonalnym. Właściciel działki - spółka [...] jest bowiem zainteresowana rozbiórką przedmiotowej nawierzchni asfaltowej, co wynika z samego faktu składania odwołań od decyzji PINB w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r., a także pozwu przeciwko G. W. o ochronę prawa wieczystego użytkowania. Sąd Rejonowy w [...]. wyrokiem z dnia [...] września 2013 r., sygn. X C [...] nakazał G. W., aby przywróciła [...] sp. z o.o. stan zgodnego z prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] poprzez zerwanie nawierzchni asfaltowej na tej działce i zakazał G. W. ponownego wykonania drogi na tej działce. Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. XV Ca [...] oddalił apelację G. W. od w/w wyroku Sądu Rejonowego w [...]. W ocenie organu II instancji uzasadnia to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wobec ustalenia zakresu robót wykonanych na działce nr [...] PINB w W. prawidłowo nałożył na G. W. obowiązek rozbiórki robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z [...] października 2000 r. polegających na wykonaniu profilowania istniejącej nawierzchni drobnym tłuczniem kamiennym i masą mineralno-asfaltową, ułożeniu nowej warstwy ścieralnej grubości 4 cm, przebudowę studzienki na odcinku działki [...] w ciągu ulicy [...] w miejscowości W..

G. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek rozbiórki drogi może zostać nałożony na inwestora; niewłaściwym określeniu obowiązku rozbiórki drogi, tj. w sposób który uniemożliwia Gminie samodzielne wykonanie obowiązku, bowiem obowiązek można wykonać jedynie w uzgodnieniu ze stroną, które nie jest adresatem decyzji, a zatem także obowiązku rozbiórki; niewłaściwym określeniu obowiązku rozbiórki drogi, tj. nieprecyzyjnym wskazanie zakresu robót, jakie winny być wykonane przez skarżącą; uznaniu, że konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki drogi w sytuacji, w której w toku postępowania WWINB został poinformowany przez skarżącą, że podjęła działania zmierzające do zatwierdzenia dokumentacji projektowej przebudowy ulicy [...] w W., co dalej dawałoby podstawę do czynienia uzgodnień ze stroną zmierzających do usankcjonowania istniejącego stanu faktycznego;

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego wobec uznania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji projektowej przebudowy ul. [...] w W. nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, podczas gdy zatwierdzenie tej dokumentacji dawałoby podstawę do czynienia uzgodnień ze stroną zmierzających do usankcjonowania istniejącego stanu faktycznego, co z kolei stanowiłoby o bezprzedmiotowości nakazu.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi podniesiono, że w odwołaniu od decyzji PINB wskazano na nieprecyzyjne określenie obowiązku, co w zasadzie uniemożliwia Gminie zastosowanie się do decyzji. Do zarzutu tego organ odwoławczy nie odniósł się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej WWINB w sposób powierzchowny zbadał zakres obowiązku nałożonego na G. W., a zatem także potrzebę nałożenia tego obowiązku. Organ zbyt pochopnie przyjął, że skutkiem niniejszego postępowania może być nałożenie obowiązku rozbiórki nawierzchni drogi na inwestora, którym jest skarżąca. W chwili obecnej skarżąca nie dysponuje żadnym prawem do nieruchomości, na której należy wykonać prace rozbiórkowe. Nie ma zatem żadnej prawnej podstawy do wstąpienia na teren nieruchomości. Tytułu takiego nie można wywodzić - jak zdaje się to czynić Organ - z faktu, że strona jest zainteresowana wykonaniem tych prac. Skarżącej znane jest przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że obowiązek rozbiórki może być nałożony na inwestora, jednakże należy mieć na uwadze to, czy obowiązek nałożony na ten podmiot będzie mógł być faktycznie zrealizowany. Nieruchomość, której dotyczy postępowanie nie znajduje się bowiem w posiadaniu Gminy.

Ponadto skarżąca zarzuciła PINB niewłaściwe określenie obowiązku rozbiórki nawierzchni drogi, tj. w sposób, który uniemożliwia skarżącej samodzielne wykonanie obowiązku, bowiem obowiązek można wykonać jedynie w uzgodnieniu ze stroną, które nie jest adresatem decyzji. To powoduje, że wobec sprzeciwu strony Gmina nie jest wstanie zadośćuczynić nałożonemu na nią obowiązkowi. Co więcej, niewłaściwie określono także obowiązek rozbiórki nawierzchni drogi, tj. nieprecyzyjnie wskazano na zakres robót, jakie winny być wykonane przez skarżącą. Z treści decyzji wynika, że obowiązek rozbiórki dotyczy całego obszaru działki nr [...]. Organ I instancji nie określił szczegółowego obszaru realizacji robót i ich zakresu z uwzględnieniem grubości warstw i technologii ich wykonania. W ocenie skarżącej grubość nawierzchni ścieralnej będzie zmienna. Wykonane prace mogą spowodować, iż pozostała nawierzchnia drogi nie będzie spełniać podstawowych parametrów użytkowych w zakresie szczelności nawierzchni i jej równości. Ponadto przy takim określeniu obowiązku, trudno będzie w sposób jednoznaczny określić kiedy obowiązek rozbiórki (na jakim etapie prac) będzie wykonany w całości i to prawidłowo.

Zdaniem Gminy kluczowe znaczenie dla sprawy powinien mieć także fakt, że z uwagi na technologiczną złożoność robót budowlanych konieczność ich uzgodnienia z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki nr [...] powodować będzie znaczne utrudnienia w ruchu drogowym na drodze publicznej.

Ponadto podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki nawierzchni drogi w sytuacji, w której wtoku postępowania WWINB został poinformowany przez skarżącą, że podjęła działania zmierzające do zatwierdzenia dokumentacji projektowej przebudowy ul. [...] w W., co dalej dawałoby podstawę do czynienia uzgodnień ze stroną zmierzających do usankcjonowania istniejącego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej sankcja w postaci nakazu rozbiórki drogi jest sankcją zbyt daleko idącą, gdy weźmie się pod uwagę, że możliwym byłoby dokonanie legalizacji zrealizowanych robót. Istotne znaczenie dla sprawy winno mieć także to, że roboty budowalne zrealizowano na podstawie wymaganego prawem zgłoszenia, wobec którego organ administracji nie zgłosił sprzeciwu. Działania skarżącej nie były zatem działaniami ocenianymi jako niezgodne z prawem.

Wskazano również, iż konsekwencją przyjęcia przez organ, że w sprawie jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest orzeczenie nakazu rozbiórki było wydanie postanowienia o odmowie zawieszenie postępowania odwoławczego wobec uznania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji projektowej przebudowy ul. [...] w W. nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej zatwierdzenie tej dokumentacji dawałoby podstawę do czynienia uzgodnień ze stroną zmierzających do usankcjonowania istniejącego stanu faktycznego, co z kolei stanowiłoby o bezprzedmiotowości nakazu.

W odpowiedzi Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 3 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej Gminy na pytanie Sądu wyjaśnił, że przed zrealizowaniem przez Gminę robót będących przedmiotem niniejszego postępowania droga biegła wyłącznie po działce gminnej, a na działce uczestnika znajdowało się utwardzenie z płyt betonowych. Prace zrealizowane przez Gminę zostały przeprowadzone w miejscu tego utwardzenia, obok istniejącej drogi.

Reprezentujący na rozprawie uczestnika postępowania Prezes Zarządu (...) sp. z o.o. D. W. nie potrafił wskazać, czy asfalt został położony na istniejącym utwardzeniu działki, czy też to istniejące utwardzenie zostało usunięte. Z dokumentów zgłoszenia wynika, że to istniejące utwardzenie na działce uczestnika zostało usunięte i zastąpione nawierzchnią drogi. Aktualny stan jest taki, że w ścieżce pierwotnej drogi gminnej na działce [...] parkują pojazdy, a ruch pojazdów odbywa się po działce uczestnika. Podał, że z zatwierdzonego [...] kwietnia 2014 r. projektu organizacji ruchu wynika, że celowo umieszczono na drodze takie oznaczenia, które prowadzą ruch przez działkę uczestnika. Na pytanie Sądu przedstawiciel uczestnika wyjaśnił, że uczestnik nie podjął działań windykacyjnych w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. celem wykonania wyroku sądu powszechnego, albowiem czeka na zakończenie postępowania przed nadzorem budowlanym. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że przed położeniem asfaltu działka uczestnika nie była fizycznie odgrodzona od drogi i przejeżdżały po niej, po płytach betonowych, pojazdy zarówno uczestnika jak i innych uczestników ruchu drogowego. Nadto pełnomocnik uczestnika postępowania złożył wniosek o zwrot kosztów przejazdu na rozprawę, który włączono do akt.

Sąd postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 62/14.

Sąd postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. wydanym na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 131 P.p.s.a. podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 stycznia 2017 r. Prezes Zarządu (...) sp. z o.o. D. W., na pytanie Sądu, wyjaśnił, że od wyroku Sądu Okręgowego utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego nakazujący usunięcie asfaltu nie była składana skarga kasacyjna. Do chwili obecnej usunięcie asfaltu nie zostało wykonane, czynione są do tego przygotowania. Pełnomocnik uczestnika wskazał, iż gmina usunęła ruch drogowy z terenu spornej działki. Nadto pełnomocnik uczestnika postępowania złożył wniosek o zwrot kosztów przejazdu na rozprawę, który włączono do akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia z dnia [...] lipca 2015 r. zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 u P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W art. 153 ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawa.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia WWINB w P. utrzymującego w mocy decyzję PINB w W. z dnia [...] lipca 2015 r., nakazującą G. W. rozbiórkę robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia dokonanego dnia [...] października 2000 r. polegających na wykonaniu profilowania istniejącej nawierzchni drobnym tłuczniem kamiennym i masą mineralno-asfaltową, ułożeniu nowej warstwy ścieralnej grubości 4 cm, przebudowę studzienki na odcinku działki [...] w ciągu ul. [...] w W..

Dalej wskazać należy, iż realne znaczenie dla określenia zakresu związania ocena prawną w niniejszej sprawie ma jedynie treść uzasadnienia prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 62/14, albowiem w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2672/14, ze względu na wynikającą z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, brak było jakichkolwiek ocen prawnych dotyczących merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przypominając zaś treść uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 62/14 wskazać trzeba, że w orzeczeniu tym Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a wykonane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę nie mają prawa ingerować w proces inwestycyjny i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego oraz, iż prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, nie uniemożliwia ingerencji organów nadzoru budowlanego, które sprawdzają zgodność inwestycji z przepisami prawa, co oznacza, iż w ramach postępowania w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wylania asfaltu organ powinien sprawdzić zgodność inwestycji z przepisami prawa, czego organ I instancji nie uczynił bowiem nie dokonał ustaleń umożliwiających rozstrzygnięcie czy inwestycja została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, czy jest zgodna z przepisami, czym dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Powyższe wytyczne Sądu co do zakresu ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy nadzoru budowlanego wykonane. Ustaliły one bowiem, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w z. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonywania przedmiotowego zgłoszenia, wykonywanie przebudowy dróg wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz ustaliły w oparciu o analizę zgromadzonej dokumentacji, w tym zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych dokonanego pismem z dnia 23 października 2000 r. i kontrole przeprowadzoną na nieruchomości, że inwestycja została wykonana zgodnie z warunkami technicznymi, a na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie występuję zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Jednocześnie organy ustaliły, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym [...] Sp. z o.o., zaś G. W. roboty budowlane na działce nr [...] wykonała bez zgody użytkownika wieczystego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż powyższe ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane przez strony postępowania, zaś z pisma [...] Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2013 r. (k. 15 akt organu I instancji), gdzie wskazano między innymi, że prace zaprojektowane do wykonania na działce nr [...] , to jest na terenie [...] zostały wymienione w pozycji 2 przedmiaru robót załączonym do zgłoszenia Burmistrza W. z dnia [...] października 2000 r., wprost wynika, że [...] Sp. z o.o., przyznaje, że roboty budowlane zrealizowane następnie na działce znajdującej się w użytkowaniu wieczystym uczestnika postępowania były objęte zgłoszeniem, do którego jednakże nie przedłożono dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania przez inwestora tą nieruchomością na cele budowlane.

W świetle przedstawionych powyżej ustaleń faktycznych bezspornym jawi się, że przedmiotowe roboty budowlane na działce nr [...] wymagały jedynie zgłoszenia i zostały zrealizowane w oparciu o dokonane dnia [...] października 2000 r. zgłoszenie, zostały zrealizowane zgodnie z tym zgłoszeniem i w sposób nie powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jedyną wadliwością tych prac była okoliczność, że zostały zrealizowane na nieruchomości co do której inwestor nie miał prawa dysponowania nią na cele budowlane, a którego to braku zgłoszenia nie "wychwycił" organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ ten – jak trafnie zauważa [...] Sp. z o.o., przeoczył, że zgłoszenie to nie odpowiadało wymogom formalnym określonym w art. 30 ust. 1a ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, albowiem nie dołączono do niego dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie nie nałożył na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, co w przypadku ich nieuzupełnienia upoważniałoby tenże organ do wniesienia sprzeciwu.

W takiej zaś sytuacji faktycznej i prawnej brak było podstaw prawnych do orzekania przez organy nadzoru budowlanego o rozbiórce zrealizowanych w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało umorzenie administracyjnego postępowania naprawczego w tej sprawie.

Powyższe wynika z treści wskazań tutejszego Sądu zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 62/14, gdzie wprost przesądzono, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a wykonane prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, nie mają prawa ingerować w proces inwestycyjny i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Niezależnie od wynikającego z art. 153 P.p.s.a. związania powyższą oceną prawną Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie nadto wskazać, iż pogląd ten w całości podziela i przyjmuje za własny.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 omawianej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi.

W art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawodawca eneumeratywnie wskazał te rodzaje robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia.

Zgodnie z obowiązującym w dacie dokonywania przedmiotowego zgłoszenia brzmieniem art. 30 ust. 1a ustawy prawo budowlane w zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należało dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. dalej przepis ten stanowił, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W odpowiadającym temu przepisowi art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w jej aktualnym brzmieniu prawodawca postanowił natomiast, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, zaś w myśl ust. 3 tego samego artykułu do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, przy czym zgodnie z aut. 5c tego samego artykułu w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Dalej wskazać należy, i zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Analogicznie zagadnienia te regulował obowiązujący 23 października 2000 r. art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane zgodnie z którym zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.

Z regulacji powyższych w sposób nie budzący wątpliwości wynika zarówno, iż upływ terminu określonego w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w jej ówczesnym brzmieniu, analogicznie jak współcześnie upływ terminu z art. 30 ust. 5 tejże ustawy, upoważniał inwestora do rozpoczęcia realizowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jak i, że jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu był i jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie osoba, która uważa, iż inwestycja narusza jej dobra prawem chronione, w tym własność, czy tez prawo użytkowania wieczystego.

Stąd też uznać należy, że w przypadku zaniechania organu, który w terminie prawem przewidzianym nie wywiódł sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych jedynym administracyjnym środkiem zweryfikowania zgodności z prawem robot budowlanych realizowanych w oparciu o zgłoszenie od którego nie wniesiono sprzeciwu może być tzw. postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W stosunku do robot juz zakończonych znajdzie przy tym zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem został on wprowadzony do ustawy Prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, a więc przed wszczęciem w niniejszej sprawie postępowania naprawczego, zaś wprowadzająca go ustawa nowelizacyjna nie zawierała jakichkolwiek przepisów intertemporalnych wykluczających jego stosowanie w stosunku do naruszeń prawa budowlanego innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy prawo budowlane zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie.

Odesłanie do art. 50 ust. 1 zawarte w tym przepisie oznacza, że postępowanie naprawcze może zostać skutecznie wdrożone tylko do takich robót, co do których wykazane zostanie wykonanie ich w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to jest w aktualnym stanie prawnym, o ile są to roboty budowlane wykonane:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Dokonując analizy powyższej regulacji zauważyć należy, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie robót budowlanych w następstwie takowego wadliwego zgłoszenia, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo budowlane powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy (Por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, O.D. i D.K. Gdańsk 2004, s. 88-89 i 145).

Analogicznie konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane spowoduje niewniesienie sprzeciwu w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, albowiem zaistnieje wtedy sytuacja wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz w sytuacji gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wnieść fakultatywny sprzeciw z powodów wskazanych w art. 30 ust. 7 pkt 1-3 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu (i odpowiadającego mu art. 30 ust. 3 pkt 1-3 ustawy prawo budowlane w brzmieniu z daty zgłoszenia przedmiotowych robót), lecz tego nie uczynił, co skutkowało rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, albowiem zaistnieje wtedy przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Znamion żadnej z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane nie wyczerpuje natomiast sytuacja, gdy jedynym uchybieniem organu do którego dokonano zgłoszenia jest niewywiązanie się z wynikającego obecnie z art. 30 ust. 2, a uprzednio z art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane obowiązku skontrolowania zgłoszenia pod względem formalnym i nałożenie ewentualnego obowiązku uzupełnienia tegoż zgłoszenia pod rygorem wniesienia sprzeciwu.

Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz z art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego).

Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są obecnie określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś w dacie dokonywania przedmiotowego zgłoszenia określone były w art. 30 ust. 1a tej ustawy .

Inaczej rzecz ujmując nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w dacie zgłoszenia w art. 30 ust. 1a, albowiem racjonalny ustawodawca odsyła w art. 50 ust. 1 pkt 3 nie do całego art. 30 (co mogło by mieć miejsce na przykład poprzez użycie sformułowania, że regulacja ta dotyczy zgłoszenia dokonanego z naruszeniem prawa), lecz jedynie do ust. 1 tegoż artykułu. Kontroli w zakresie kompletności zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów może dokonywać wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu dokonuje się zgłoszenia i który jest uprawniony - jak wynika z art. 30 ust. 2 - do żądania uzupełnienia zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem dokonywać kontroli realizowanych w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych tylko pod kątem posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie upoważnia go do tego żaden przepis, w tym w szczególności żaden z punktów art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe oznacza, że jeżeli zgłoszenie było kompletne, lecz dołączono do niego niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy dowody wykazujące prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub oświadczenie o dysponowaniu takim prawem, względnie nie było kompletne bowiem nie zawierało takowego dowodu bądź oświadczenia, co jednakże przeoczył organ administracji architektoniczno-budowlanej, a jednocześnie stanowi to jedyną wadliwość zgłoszenia (to jest nie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 do 4 ustawy Prawo budowlane), to osoba, w której prawo własności narusza realizacja objętych zgłoszeniem prac, ochrony swoich naruszonych uprawnień właścicielskich dochodzić może wyłącznie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a nie na drodze administracyjnego postępowania naprawczego, a postępowanie takowe wszczęte w celu weryfikacji czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 należy umorzyć jako bez przedmiotowe, albowiem organ nadzoru budowlanego nie ma w takiej sytuacji kompetencji do władczego rozstrzygnięcia w sprawie robot budowlanych zrealizowanych z tego rodzaju wadą.

Powyższe wyniki wykładni nie pozostają w kolizji z wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Zauważyć bowiem trzeba, iż o ile w toku postępowania naprawczego dojdzie do ustalenia, że w sprawie zaistniały okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4, to niewątpliwie dla oceny jakie działania należy podjąć celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych z naruszeniem prawa określonym w tych przepisach, koniecznym jest ustalenie także okoliczności związanych z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to jednakże sytuacja odmienna niż zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie jedynym stwierdzonym naruszeniem prawa przez kontrolowane roboty budowlane było naruszeniem przez inwestora uprawnień uczestnika postępowania wynikających z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości

Znamiennym jest nadto, iż w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. skutecznie skorzystała z możliwości ochrony swych naruszonych praw użytkownika wieczystego nieruchomości na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, uzyskując prawomocne orzeczenie nakładające na G. W. obowiązek przywrócenia Spółce zgodnego z prawem użytkowania wieczystego działki nr [...] poprzez zerwanie nawierzchni asfaltowej wykonanej na tej działce w następstwie zgłoszenia z dnia [...] października 2000 r.

Uprawomocnienie się powyższego orzeczenia z dniem [...] stycznia 2014 r. (data wydania wyroku Sądu Okręgowego w P. sygn. akt XV Ca [...] oddalającego apelację pozwanej G. W. od wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt X [...]) stanowiło w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dodatkową i niezależną od wcześniejszych rozważań przesłankę umorzenia postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Postępowanie naprawcze może być bowiem prowadzone jedynie wtedy, gdy ma swój przedmiot, którym jest jednakże nie istnienie w przestrzeni efektów określonych robót budowlanych, lecz ocena zgodności z prawem tych robót i ocena potrzeby zastosowania wobec nich przewidzianych w art. 50 ustawy Prawo budowlane środków zmierzających do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Wynik takowego postępowania przyjmuje zaś postać władczego rozstrzygnięcia organu administracji co do zagadnień będących jego przedmiotem.

Uprawomocnienie się orzeczenia sądu powszechnego nakazującego zerwanie nawierzchni asfaltowej na działce nr [...] spowodowało zaś, że zniknął przedmiot postępowania przed organami nadzoru, albowiem organy te utraciły kompetencje do władczego rozstrzygania czy przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z prawem, a jeśli nie to jakich działań wymaga doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy sąd powszechny prawomocnie orzekł o bezwzględnej konieczności zerwania nawierzchni asfaltowej wykonanej w toku robót kontrolowanych przez organy nadzoru w ramach postępowania naprawczego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zaistnienie w obrocie prawnym powyższego prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego spowodowało zatem, że organ nadzoru budowlanego niezależnie od poczynionych własnych ustaleń faktycznych i prawnych utracił kompetencję do ewentualnego uznania przedmiotowych robót za zgodne z prawem, jak też kompetencje do ewentualnego nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy też do nałożenia obowiązku rozbiórki drogi zrealizowanej na działce nr [...] w jakiejś określonej części, co oznacza, że postępowanie naprawcze prowadzone przez ten organ stało się pozorne i przez to bezprzedmiotowe.

W świetle powyższych ustaleń koniecznym było uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pktn 1 lit. i lit. c P.p.s.a. - zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym zastosowaniu tych przepisów oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 153 P.p.s.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., polegającym na ich niezastosowaniu i braku umorzenia postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek dla takowego rozstrzygnięcia wskazanych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 62/14.

O umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego orzeczono na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.

Wobec stwierdzonych przez Sąd z urzędu naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego za zbędne uznać należy szczegółowe odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów, albowiem zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie winno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś żadne z zarzuconych w skardze naruszeń przepisów prawa nie stanowiło takowej podstawy.

O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania albowiem żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulacja ta w świetle art. 33 § 1 P.p.s.a. stosuje się do uczestników postępowania, którzy występują w nim na prawach strony. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od organu bądź skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy. Nie stanowi tego rodzaju regulacji powoływany we wniosku art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a., albowiem przepis ten określa jedynie co zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (§ 1) oraz określa zasady ustalania i wypłacania należności z tytułu kosztów przejazdu (§ 3), nie wprowadzając jednakże, odmiennie niż na przykład art. 200 P.p.s.a., wyjątku od zasady ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie.