Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2323/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 320/16 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu [...] na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Skarbu Państwa.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania, w jakim zapadła zaskarżona decyzja jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], którą organ ten stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], w skład którego wchodzi nieruchomość zabudowana położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Postępowanie wszczęto na skutek pisma z dnia [...] października 2014 r. P. Ż., który powołał się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] grudnia 2011r., Nr [...], stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący obecnie działki nr [...] oraz część działki nr [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze. zm.). Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2015r., Nr [...]:

- stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], w skład którego wchodzi część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w zakresie określonym w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], z uwzględnieniem treści postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...],

- odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył Powiat [...] niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem. Zarzucił brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, zwracając uwagę, iż nabył od Skarbu Państwa sporną nieruchomość w dobrej wierze i zainwestował w nią środki finansowe. Dodatkowo stwierdził również, iż nie został poinformowany, zgodnie z art. 10 K.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez Ministra Skarbu Państwa. Wreszcie podniósł, iż działki nr [...] nie były objęte postępowaniem komunalizacyjnym, a zatem nie powinny być przedmiotem niniejszego postępowania. Minister Skarbu Państwa nie uwzględnił tego wniosku i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów Zarządu Powiatu [...] stwierdził, iż nabycie spornej nieruchomości w dobrej wierze od Skarbu Państwa mocą decyzji komunalizacyjnej nie może stać w sprzeczności z faktem, iż przeprowadzone postępowania w kwestii reprywatyzacji spornej nieruchomości nie dają podstaw do uznania, że nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., Nr [...], stwierdził że zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący obecnie działki nr [...] oraz część działki nr [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podkreślił, iż powyższa decyzja wywołuje skutki ex tunc, co sprawia, że Skarb Państwa nie mógł być uznany za właściciela działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie określonym w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], nigdy, a w szczególności w dacie komunalizacji. A co za tym idzie, nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na podstawie którego nabycie nieruchomości przez Powiat [...] nastąpiło. Odnosząc się do kwestii nakładów poniesionych przezeń w związku z utrzymaniem obiektu na tym terenie, jak też jego remontów, organ stwierdził, iż te aspekty winny być przedmiotem odrębnych postępowań cywilnych, i nie mogą one stanowić przesłanek do zmiany skarżonej decyzji. W kwestii zarzutu braku możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w rozumieniu art. 10 K.p.a. przez Powiat [...] organ stwierdził, iż informował wszystkie strony o podejmowanych działaniach w prowadzonym postępowaniu, jak również na każdym jego etapie strony miały możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie (pismo z dnia [...] maja 2015r., Nr [...]), jednakże nie skorzystały z tego prawa. Wreszcie podał, iż działki nr [...] nie były objęte przedmiotowym postępowaniem komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., lecz wnioskodawca złożył wniosek dotyczący również tych działek, wszak z tego powodu Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w tym przedmiocie. Dokumentacja zgromadzona w sprawie w żaden sposób nie potwierdziła, iż działki nr [...] ark. mapy [...], nr [...] ark. mapy [...], powstały z działek nr [...]. Należało tym samym uznać, iż nie były przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., Nr [...].

Powiat [...] złożył skargę na ww. decyzję. Wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 roku oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2015 roku w części stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 roku. Skarżący podnosił, że obie decyzje nie uwzględniały zasadniczej okoliczności, a mianowicie tej, że Powiat [...] mienie będące przedmiotem niniejszego postępowania otrzymał z mocy prawa i przejął je w dobrej wierze, a zatem to nie Powiat [...] ani Wojewoda [...] byli autorami przejęcia tegoż mienia, albowiem Powiat [...] był jedynie beneficjentem bez swej woli, zaś Wojewoda [...] w tym zakresie był jedynie wykonawcą prawa ustanowionego przez ustawodawcę, a mianowicie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący podnosił również zarzut naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa art. 10 § 1 K.p.a. Podkreślał, że Powiat [...] nie został powiadomiony, zgodnie z art. 10 K.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałem postępowania przed wydaniem decyzji przez Ministra Skarbu Państwa. Za takie zawiadomienie uznać nie można, zdaniem skarżącego, pisma organu z dnia [...] maja 2015 roku, albowiem po tej dacie w niniejszej sprawie Ministerstwo prowadziło ze stronami dalszą korespondencję, a zatem postępowanie toczyło się dalej. Wynik tych działań nie był znany Powiatowi [...], a od tego zależały ewentualne dalsze wnioski dowodowe Powiatu [...] zmierzające do obrony swego interesu i ostatecznego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że Minister Skarbu Państwa swym działaniem uniemożliwił przeprowadzenie ewentualnych dowodów z dokumentów bądź w postaci przesłuchania świadków, a także stron. Trudno w chwili obecnej wskazać, jakie ewentualnie podjąłby działania, tj. jakie wnioski by zgłosił i w jakim kierunku by one zmierzały, skoro uniemożliwiono mu zapoznanie się z korespondencją prowadzoną przez organ, już po zawiadomieniu o możliwości przejrzenia akt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za chybioną, w motywach zaskarżonego obecnie wyroku podkreślił przede wszystkim, że wspomniana wyżej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011r., Nr [...], wywołała skutki ex tunc, co sprawiło, że Skarb Państwa nie mógł być uznany za właściciela przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...], w zakresie określonym w ww. decyzji, na dzień komunalizacji, a co za tym idzie, nie została spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta zatem w sposób rażący naruszała prawo (art. 60 ww. ustawy). Tym samym, na skutek stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy w [...], nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, odpadła podstawa komunalizacji. Nakłady poniesione przez Powiat [...] w związku z utrzymaniem obiektu na tym terenie, jak też jego remontami, mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań cywilnych. Skarżący nie jest więc w tym zakresie pozbawiony ochrony prawnej. Te działania skarżącego nie niwelują skutków wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nie złamał przepisów prawa materialnego. Natomiast uchybienie dyspozycji art. 10 K.p.a. przez niepoinformowanie strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem postępowania przed wydaniem decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy na etapie skargi, nadto nie wykazał, realizacji jakich czynności mu uniemożliwiono. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat [...], wnosząc o jego uchylenie (nie formułując dalszego żądania) i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 156 ust. 1 (winno być § 1) pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 Kodeksu cywilnego, dalej K.c., poprzez nietrafne uznanie, że nabycie przez Powiat [...] mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania w wyniku decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 roku, w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie miało i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, w sytuacji gdy Powiat [...] mienie to nabył bez swej woli, z mocy prawa, a zatem nie miał żadnego wpływu na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 roku uznaną za nieważną przez Ministra Skarbu Państwa;

2) przepisów prawa procesowego, w szczególności zaś art. 10 § 1 K.p.a. przez błędną jego interpretację, a mianowicie, że skarżący nie wykazał, jakie ewentualnie wnioski dowodowe chciałby podnieść, gdyby zgodnie z art. 10 K.p.a. został powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, w sytuacji gdy żaden przepis proceduralny takiego obowiązku na stronę nie nakłada, a z treści tegoż przepisu wyraźnie wynika, że to na organie prowadzącym postępowanie przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie taki obowiązek ustawowy spoczywa. Zdaniem skarżącego Powiatu skoro obowiązek ten wynika z zapisu ustawowego, to organ samoistnie, ani też wskutek interpretacji innych organów bądź wyroków sądowych, obowiązku tego znieść nie może. Niewypełnienie zaś go jest rażącym naruszeniem postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, iż nie można zgodzić się z stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającym, że sprawa nakładów finansowych poczynionych przez Powiat [...] na mieniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie może wpływać na decyzję sądu w niniejszej sprawie, a skarżącemu przysługuje w ramach odrębnego postępowania prawo dochodzenia ich zwrotu przed sądem powszechnym. Nadto organ nie powiadomił stron postępowania o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych w sprawie celem umożliwienia zapoznania się z nimi. Uniemożliwił zatem stronie czynny udział w sprawie, czym naruszył art. 10 K.p.a. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok, zdaniem kasatora, nie powinien się ostać.

Uczestnik postępowania postulował oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jak też podstawy do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji. Podstaw nieważnościowych, jak też przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., nie stwierdzono w sprawie. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Analizując powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego (art. 10 § 1 K.p.a.), wskazać wpierw należy, że użycie zwrotu "w szczególności" nie ma znaczenia zwykle mu przypisywanego, bo związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność rozpoznania jedynie zarzutów konkretnie wskazanych, zatem nie ma możliwości dokonania oceny innych zarzutów w ramach tej podstawy. Nadto wypadało dostrzec, że podnosząc tak sformułowany zarzut autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi na fakt, że sądy administracyjne przepisów K.p.a. nie stosują. Procedują bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. Zatem prawidłowe sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów formalnych winno określać jako naruszony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w wypadku pominięcia przez sąd wad postępowania administracyjnego, w związku z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Wadliwość tę niweluje co prawda treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), która – mówiąc w uproszczeniu - nakazuje oceniać orzeczenia sądowe również wówczas, gdy skarga kasacyjna wskazuje na uchybienia wyłącznie przepisom K.p.a., lecz zobowiązując do takiej oceny, nie wzmacnia w żaden sposób wadliwej konstrukcji tego środka. Z tymi zastrzeżeniami Naczelny Sąd Administracyjny ocenił ten zarzut skargi kasacyjnej, jako pominięcie przez Sąd meriti wskazanej wady postępowania administracyjnego. W tej materii podkreślić należy, że jego skuteczność w postępowaniu kasacyjnym, jak zresztą generalnie każdego zarzutu prezentowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej, została uwarunkowana możliwością istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Powszechnie uważa się, że ma to miejsce wówczas, kiedy gdyby uchybienia nie popełniono wynik sprawy, czyli treść rozstrzygnięcia, mógłby być inny. Zatem w tej sprawie, gdyby z tego powodu doszło do uwzględnienia skargi. Taka konkluzja jest wszak nieuprawniona. Oto bowiem eksponowany przepis wyraża zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie tej reguły, gdyż ogólnikowo tylko podał, że uniemożliwiono mu wypowiedzenie się i zapoznanie z materiałem sprawy oraz zgłoszenie wniosków dowodowych. Nie ujawnił więc, jaki to ewentualne naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności jakie dowody zamierzał przedstawić, jakie oświadczenia złożyć. Tymczasem tylko w razie takiego naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegałaby uwzględnieniu. Stanowisko judykatury jest w tym przedmiocie utrwalone, dlatego nie ma potrzeby go popierać przykładami, stąd też odmienny wywód kasacji jest chybiony. Twierdzenie, że podałby wymagane okoliczności gdyby wiedział wszystko o podjętych czynnościach w sprawie, jest nieprzekonujące.

Przechodząc do kolejnego zarzutu, a mianowicie zarzutu naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 K.c., w pierwszej kolejności wskazać należy, że jedynie sądy powszechne władne są stosować przepisy Kodeksu cywilnego i badać kwestię zasad współżycia społecznego (art. 5 K.c.), których istotą jest ochrona przed nadużyciem prawa przez tego, komu ono służy. Powszechne jest zapatrywanie doktryny i orzecznictwa, że zasady współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania, nie ma też możliwości ich uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. o niepodpadaniu zespołu pałacowo-parkowego w [...], usytuowanego obecnie na działkach nr [...] oraz części działki nr [...], pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przesądziło że nieruchomość ta nigdy (pod względem prawnym) nie była własnością Skarbu Państwa, co z kolei wykluczało dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Powiat [...] na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 147 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. – o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracyjnych - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze. zm.). Skutki takiej decyzji sięgają początku, negując możliwość przejęcia nieruchomości w trybie reformy rolnej. Jeśli zaś było inaczej, to należy je naprawić. Naprawa polega też na usunięciu efektów dalszego działania reformy rolnej. Skoro zatem Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości, to nie mogło dojść do jej skomunalizowania. Odmienna decyzja zapadła w takim stanie trafnie została uznana za rażąco naruszającą prawo. Trzeba w tym miejscu pokreślić, że okoliczności prezentowane przez skarżącego kasacyjnie, jako środki obrony decyzji dotychczasowej nie są zasadne, bo nie czynią tej decyzji legalną. Nie ma w szczególności mowy o "odpowiedzialności" za decyzję, nie mają znaczenia nakłady poniesione na nieruchomość, nawet w dobrej wierze. Końcowo można dodać, że zgodnie z jednolitym poglądem judykatury i doktryny, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide przykładowo: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2542/15, 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, CBOSA). Te elementy w sprawie wystąpiły, gdyż przepis art. 60 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy z 13 października 1998 r. jest jasny, zaś sprzeczność z prawem decyzji oczywista, jak i skutek decyzji dotychczasowej, skoro komunalizacja mienia nie mogła objąć mienia nienależącego do Skarbu Państwa. Przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a. dotąd nie eksponowano.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1