Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2410/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5l
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 46
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.K. oraz Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 793/15 w sprawie ze skargi J.K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. K.E.N. w B. Szkoły Podstawowej w D. oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SA/Bk 793/15 po rozpoznaniu skargi J.K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [..] marca 2015 r., nr [..] w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. K.E.N. w B. Szkoły Podstawowej w D., w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a w punkcie drugim zasądził od Rady Miejskiej w G. na rzecz skarżącej J.K. kwotę [..] (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [..] marca 2015 r. Rada Miejska w G., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j: Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), podjęła uchwałę nr [..] w sprawie przekazania Fundacji P.E. im. K.E.N. w B. prowadzenia Szkoły Podstawowej w D. wraz z oddziałem przedszkolnym z dniem 1 września 2015 r. Jednocześnie zobowiązano Burmistrza G. do zawarcia z Fundacją P.E. umowy przekazania Szkoły w trybie i na warunkach określonych w art. 5 ust. 5h ustawy o systemie oświaty (§ 2 uchwały).

Przyczyną podjęcia uchwały wskazaną w uzasadnieniu uchwały Rady nr [..] z dnia [..] lutego 2015 r. w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. K.E.N. w B. Szkoły Podstawowej w D. były warunki demograficzne w obwodzie szkolnym, konieczność obniżenia wydatków bieżących Gminy, niewystarczający poziom subwencji oświatowej oraz brak innych możliwości prawnych skutecznego wpływu na finansowanie zadań z zakresu oświaty. Przekazanie szkoły Fundacji spowoduje zmniejszenie kosztów wskutek innego niż obecnie obowiązującego w samorządach sposobu zatrudniania nauczycieli.

Podlaski Kurator Oświaty pismem z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] pozytywnie zaopiniował przekazanie prowadzenia Szkoły Fundacji P.E., odnosząc się także do woli przejęcia szkoły przez osobę fizyczną dotychczasowego nauczyciela w Szkole Podstawowej w D.: J.K.

Pismem z dnia 16 października 2015 r. J.K. wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [..] marca 2015 r.

Następnie w dniu 25 listopada 2015 r. J.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę z dnia [..] marca 2015 r., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) poprzez niewydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w G. nr [..] z dnia [..] marca 2015 r. w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. K.E.N. w B. Szkoły Podstawowej w D., w sytuacji, gdy ustanowienie trwałego zarządu pozbawia faktycznego władztwa nad nieruchomością, pomimo że pozostaje ona w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego oraz naruszenie przepisu art. 5 ust. 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez uchybienie terminowi 6 miesięcznemu na powiadomienie pracowników szkoły o przekazaniu szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że skoro terminem przekazania szkoły był dzień 1 września 2015 r. to powiadomienie pracowników – zgodnie z art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty winno nastąpić najpóźniej 28 lutego 2015 r. Pracownicy obecni na spotkaniu z Burmistrzem w dniu 27 lutego 2015 r. zostali zawiadomieni terminowo, natomiast pracownicy nieobecni z treścią powiadomień (tak jak skarżąca) mogli zapoznać się najwcześniej w dniu ich doręczenia czyli 3 i 6 marca 2015 r., a więc z uchybieniem 6 miesięcznego terminu na dokonanie tej czynności. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniesiono, że na nieruchomości Szkoły ustanowiony był trwały zarząd, co pozbawiało Burmistrza możliwości jego wynajmowania, wydzierżawiania lub oddawania go w użytkowanie, pozbawia to także radę gminy możliwości określania zasad wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2016 r. dodatkowo wykazano interes prawny skarżącej przez wskazanie, że skarżąca jako nauczyciel zatrudniony przez Fundację przestałaby podlegać Karcie Nauczyciela. W kolejnym piśmie z dnia 27 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił dodatkowo zarzut w zakresie ustanowionego na rzecz Szkoły Podstawowej trwałego zarządu wnosząc o dopuszczenie dowodu z Zarządzenia nr [..] Burmistrza G. z dnia [..] grudnia 2011 r. w sprawie upoważnienia dla ówczesnej dyrektor Szkoły Podstawowej w D. do dokonywania wszelkich czynności z zakresu zwykłego zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę stwierdził, że interes prawny skarżącej został naruszony przedmiotową uchwałą, co stanowi niezbędny warunek wniesienia skargi na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Sąd uznał, iż choć przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty nie stanowią ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej, to w ocenie Sądu, uchwała wpływa negatywnie na sytuację prawną nauczycieli zatrudnionych w przekazywanej placówce. W konsekwencji podjęcia ww. uchwały doszło do zmiany w zakresie zatrudnienia na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2014 r., poz. 191).

Oceniając stan faktyczny sprawy Sąd zauważył, że zawiadomienie o przekazaniu szkoły na rzecz Fundacji P.E. z dnia 27 lutego 2015 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 6 marca 2015 r., a do przekazania Szkoły doszło w dniu 1 września 2015 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, bowiem sześciomiesięczny termin do powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy - nie został zachowany, co przesądził według Sądu o zasadności skargi. Z uwagi na treść art. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza w tym przypadku możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, Sąd mógł jedynie stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd nie uznał natomiast drugiego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przepisu art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ponieważ istnienia na nieruchomości Szkoły trwałego zarządu nie potwierdzał materiał dowodowy sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w G., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie ustawowy termin 6 miesięcy został naruszony, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że termin ten został przez organ dochowany;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe uznanie oraz brak uzasadnienia, że skarżącej przysługuje w niniejszej sprawie interes prawny uprawniający do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [..] marca 2015 r., nr [...];

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając zarzuty podniesiono, iż przepis art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty nie wyjaśnia precyzyjnie pojęcia "powiadomienia o terminie przekazania szkoły lub placówki". Nie ma w ustawie zastrzeżenia, że informacja taka musi być przekazana wyłącznie w formie pisemnej. W związku z powyższym organ ma możliwość wyboru formy, którą uzna za najskuteczniejszą w danych okolicznościach. W niniejszej sprawie organ zdecydował, iż najwłaściwszą, najbardziej korzystną dla stron - będzie forma spotkania i ustnego poinformowania wszystkich zainteresowanych o przekazaniu szkoły. Forma taka pozwalała wyczerpująco przedstawić przyczyny (prawne i ekonomiczne) przekazania, ale również szczegółowo przedstawić i przedyskutować skutki, jakie przedmiotowe przekazanie wywoła dla zatrudnionych w szkole pracowników.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powielił w całości argumentację przedstawioną we wniesionej skardze i nie dokonał własnej analizy w zakresie dochowania powyższego terminu ustawowego. Organ powiadomił bowiem pracowników placówki o przejęciu szkoły w dniu 27 lutego 2015 r. Mając na względzie interes J.K., która w spotkaniu nie uczestniczyła, organ zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2015 r. poinformował ją o przekazaniu szkoły pisemnie. Ponadto w skardze kasacyjnej stwierdzono, że przepis ten ma na celu ochronę pracowników przed następstwami przejęcia szkoły. Nawet, gdyby przyjąć, że termin zostałby przekroczony, to przekroczenie takie nie mogłoby zostać uznane za naruszenie prawa, gdyż na skutek znacznego upływu czasu (9 miesięcy) pomiędzy powiadomieniem nauczycieli i rozwiązaniem stosunków pracy na skutek odmowy przez nich kontynuowania zatrudnienia w szkole po jej przejęciu na ogół nie zajdą żadne komplikacje w sferze stosunku pracy pracowników przekazywanej szkoły.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, Sąd błędnie przyznał legitymację procesową skarżącej, która nie ma interesu prawnego do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, z uchwały wprowadzającej zmianę podmiotu prowadzącego szkołę nie wynika żaden obowiązek, nakaz, zakaz czy ograniczenie indywidualnego uprawnienia nauczyciela przekazywanej szkoły, a jednocześnie uznał, że interes prawny skarżącej wynika ze zmiany zakresu, w jakim zatrudnieni w tej szkole nauczyciele będą podlegać ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela nie wskazując na naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powoływanie się na ogólne zmiany w zakresie stosunków zatrudnieniowych nauczycieli, chociażby w wymiarze trwałości stosunków pracy nie mogą być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu interesu prawnego. Wskazywane argumenty aczkolwiek istotne, świadczą o istnieniu po stronie skarżącej jedynie interesu faktycznego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego, poniesiono, że skarżony wyrok zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne wraz z bardzo lakonicznym odniesieniem się do meritum sprawy, w którym w zasadzie Sąd podziela w całości, bez własnej analizy, argumenty podniesione przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odniosła się do zarzutów skargi kasacyjnej, twierdząc, na zasadzie podobieństwa z przepisem art. 23¹ § 3 k.p., że właściwą formą informowania o przekazaniu prowadzenia szkoły jest forma pisemna, skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały, co słusznie stwierdził Sąd, a fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku - w pismach z dnia 8 sierpnia 206 r. i z dnia 10 sierpnia 2016 r. złożonych w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej - wywiodła również J.K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r. póz 1774 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie faktu, że w omawianym przypadku nie została wydana decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w G. nr [..] z dnia [..] marca 2015 r. w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. K.E.N. w Białymstoku Szkoły Podstawowej w D., w sytuacji gdy ustanowienie trwałego zarządu pozbawia faktycznego władztwa nad nieruchomością, pomimo że pozostaje ona w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego;

2) naruszenie art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie został uchybiony roczny termin do stwierdzenia nieważności uchwały, który odnosi się do samej możliwości orzekania o nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zagadnieniem mającym wpływ na prawidłowość podjęcia przedmiotowej uchwały jest kwestia istnienia trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zasady oddawania nieruchomości stanowiących własność gmin, powiatów czy województw samorządowych określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie jej art. 43-50. Zgodnie z art. 43 ust. 2 powołanej ustawy, jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także oddania nieruchomości lub jej części w najem. Nieposiadające osobowości prawnej jednostki organizacyjne gminy, sprawujące trwały zarząd, działają w istocie jak organy osoby prawnej, którą jest gmina. Mają one kompetencje określone przez ustawodawcę w bezwzględnie obowiązujących przepisach o trwałym zarządzie (art. 47 i nast. ustawy), obejmujące prawo do zawierania umów najmu, dzierżawy i użyczenia gruntów oddanych im w trwały zarząd. W tym zakresie ustawodawca przeniósł kompetencje, które przysługują w odniesieniu do własnej nieruchomości zarządowi gminy, na jej jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd, działającą w tym zakresie w istocie jako organ gminy, wyłącznie uprawniony do podejmowania określonych ustawowo czynności prawnych. Trwałego zarządu nie można traktować jako prawa na rzeczy cudzej, a w szczególności nie stanowi on ograniczonego prawa rzeczowego, które w określonym zakresie odejmuje możliwość korzystania z rzeczy przez jej właściciela czy użytkownika wieczystego. Istotą zarządu jest uprawnienie do korzystania z rzeczy przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa albo samorządu terytorialnego, które realizując zadania tych podmiotów władają nieruchomością w imieniu ich publicznoprawnego właściciela. Trwały zarządca, pomimo braku podmiotowości prawnej, ma status posiadacza zależnego oddanej mu w zarząd nieruchomości i włada nią faktycznie mając inny niż użytkownik, najemca, czy dzierżawca tytuł prawny do tej rzeczy (art. 336 Kodeksu cywilnego). Tytuł ten wynika z decyzji administracyjnej o ustanowieniu trwałego zarządu, bądź przekształcenia w trwały zarząd z mocy prawa dotychczasowego zarządu nieruchomością powstałego na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących (art. 199 ust. 2 u.g.n.). Oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie tych podmiotów lub ich uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego. Podmioty te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nią mimo, że nieruchomości te pozostają w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowienie na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej trwałego zarządu nieruchomością stanowiącą własność lub znajdującej się w użytkowaniu wieczystym gmin pozbawia zatem wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast możliwości ich wynajmowania, wydzierżawiania lub oddawania ich w użytkowanie. Pozostawanie nieruchomości gminnej w trwałym zarządzie jej jednostki organizacyjnej pozbawia także rady gmin możliwości określania zasad ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, że skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [..] marca 2015 r. w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. K.E.N. w Białymstoku Szkoły Podstawowej w D. złożona została do Sądu w dniu 23 listopada 2015 r., tj. przed upływem roku od dnia podjęcia uchwały. Natomiast przekroczenie okresu rocznego wynika z tempa prac sądu, na co strona skarżąca nie miała wpływu. Przytaczając treść Wyroku NSA z dnia 27 marca 1992 r. w spr. SA/Wr 228/92 strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że roczny termin do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) odnosi się do samej możliwości orzekania o nieważności uchwały. Konsekwencje wynikające z powyższego są dla skarżącej w jej odczuciu daleko krzywdzące ponieważ na podstawie tejże uchwały nie zachowując terminu określonego w ustawie o systemie oświaty, wypowiedziano jej umowę o pracę i w związku z tym do dnia 9 lutego 2015 r. pozostawała bez pracy. Skarżąca z dniem 1 września 2014 r. przestała być nauczycielem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela, podlegającym w pełni przepisom tej ustawy. Ponadto na podstawie skarżonej uchwały Gmina G. zawarła umowę z Fundacją P.E. o przekazaniu do prowadzenia Szkoły Podstawowej w D., a na podstawie tejże umowy Fundacja wypowiedziała skarżącej i jej mężowi umowę najmu mieszkania. Natomiast stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonej uchwały w żadnym stopniu nie wpływa na odwrócenie podjętych kroków w stosunku do osób fizycznych, których interes prawny został naruszony, gdyż uchwała nie jest eliminowana z obrotu prawnego ex tunc, jak w przypadku stwierdzenia jej nieważności, lecz ex nunc, tzn. pozostaje w mocy przez okres od jej wejścia w życie do czasu jej uchylenia przez sąd i do tego momentu wywiera skutki prawne. Stąd mając na uwadze powyższe okoliczności w obronie osób, które wnioskowały do sądu przed upływem roku od podjęcia niezgodnej z prawem uchwały, uznać należy, iż został zachowany roczny termin umożliwiający stwierdzenie jej nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej organu został wadliwie skonstruowany. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem w jego ramach naruszenie prawa materialnego wiążąc je z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podczas gdy przepis ten odnoszący się do kompetencji sądu w fazie orzekania ze skarg na decyzje i postanowienia, nie mógł być i nie był stosowany w niniejszej sprawie przez ten Sąd, a zatem nie mógł zostać przez ten sąd naruszony. Sprawa dotyczyła bowiem uchwały z zakresu administracji publicznej, a zatem znajdując podstawy do uwzględnienia skargi Sąd powinien stosować w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. co też – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – uczynił.

Ponadto organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie".

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Niezależnie od powyższych wadliwości konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W realiach tej sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżącej (nauczycielce Szkoły podlegającej przekazaniu) przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [..] marca 2015 r. w sprawie przekazania prowadzenia Fundacji P.E. im. KEN w Białymstoku Szkoły Podstawowej w D., co miało determinować – w przekonaniu organu skarżącego kasacyjnie niezasadnie - dopuszczalność skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie skarżąca jako osoba zatrudniona w przekazywanej szkole mogła powołać się na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2629/12; wyrok z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 818/15; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 861/14; wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1326/15). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w normach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień, itp. (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. II, 2006.r., s. 271-274 oraz J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: "Gospodarka-Administracja-Samorząd" pod red. H. Olszewskiego, B. Popowskiej. Poznań 1997 r., s. 615-617). Sąd I instancji wskazał jako źródło interesu prawnego skarżącej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1379). Przepis ten określa zakres podmiotowy ustawy, co oznacza, że z jego treści, jak i treści pozostałych przepisów ustawy należy odkodowywać m.in. określone tą ustawą normy określające uprawnienia nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Utrata zatrudnienia w szkole publicznej eliminuje nauczyciela z katalogu podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela pozbawiając go uprawnień wynikających z pozostałych norm zawartych w przepisach tej ustawy. W realiach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem zaskarżenia była uchwała, której skutkiem była utrata zatrudnienia przez skarżącą w szkole publicznej, powołanie się na powyższe okoliczności z nawiązaniem do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela stanowiło wystarczające wykazanie legitymacji procesowej skarżącej, prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji, który dokonał zarówno prawidłowej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i prawidłowo go zastosował w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym niezakwestionowanym przez organ skarżący kasacyjnie.

Analiza kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście jego uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej wykazuje, że organ skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 5 ust. 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w przyjęciu, że wskazany w tym przepisie ustawowy termin 6 miesięcy został naruszony, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że termin ten został przez organ dochowany. Nie obejmując zarzutami skargi kasacyjnej prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, powyższy zarzut sprowadza się w istocie do zakwestionowania poprawności wykładni powyższego przepisu i jego zastosowania w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym.

Według art. 5 ust. 5g tej ustawy o systemie oświaty, "Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły". Procedura przekazania szkoły wymaga m.in. powiadomienia, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki, pracowników szkoły oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy, zgodnie z art. 5 ust. 5l ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 818/15).

Termin, o jakim mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu jurysdykcyjnym regulowanym przepisami k.p.a., tym samym nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia, o którym mowa w ustawie o systemie oświaty z trybem doręczenia decyzji wynikającym z k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., I OSK 2630/12). Istotne jest zatem skoncentrowanie uwagi na treści użytego w powyższym przepisie pojęcia "powiadomienie", które ma nastąpić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki. Należy podkreślić, że ustawodawca wskazuje na "obowiązek powiadomienia", a nie na obowiązek doręczenia powiadomienia, co prowadzi do wniosku, że użyte w tym przepisie pojęcie "powiadomienie" – zgodnie z jego znaczeniem przyjmowanym w języku polskim – oznacza przekazanie wskazanym w ustawie podmiotom określonej wiadomości, informacji, przy czym chodzi o umożliwienie poszerzenia wiedzy adresata, a nie wyłącznie o obowiązek doręczenia informacji w formie pisemnej. Wykazanie, że informacja dotarła do adresata stanowi podstawę do przyjęcia, że miał on możliwość zapoznania się z jej treścią. Takie językowe odczytanie powyższego przepisu koresponduje z jego wykładnią celowościową i systemową. Mając na uwadze treść art. 5 ust. 5n i 5m ustawy o systemie oświaty, należy przyjąć, że celem powiadomienia o okolicznościach wskazanych w art. 5 ust. 5l ustawy przepisu jest umożliwienie pracownikom (oraz organizacji związkowej) Szkoły nie tylko zapoznanie się z terminem przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy, ale przede wszystkim wykorzystanie tej wiedzy dla podjęcia decyzji o złożeniu oświadczenia o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, które to oświadczenie ma wpływ na sytuację prawną pracownika. Pełna wykładnia art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty prowadzi zatem do wniosku, że "obowiązek powiadomienia" wypełniony będzie wówczas, gdy informacja o planowanym przekazaniu Szkoły innemu podmiotowi będzie mogła do pracowników dotrzeć w sposób pewny. O dokonaniu powiadomienia można więc mówić wtedy, gdy pracownicy wiadomość taką otrzymają. Nie ulega wątpliwości, że mimo iż ustawa o systemie oświaty nie określa formy, jaką powinno przybrać powiadomienie, to o wypełnieniu obowiązku powiadomienia można mówić dopiero wtedy, gdy umożliwia ono zapoznanie się z przekazywaną informacją oraz poddaje się weryfikacji jego skuteczności w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Forma powiadomienia nie powinna być wybierana bez uwzględnienia daty podjęcia uchwały i czasu, który pozostał do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Należy wybrać takie formy powiadomienia, które realnie umożliwią dotarcie informacji co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekazania szkoły (podobnie w wyroku NSA z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt: I OSK 1276/13 i w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: I OSK 861/14 w odniesieniu do zawiadomienia rodziców uczniów o likwidacji szkoły).

Dzień przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, związany jest z dniem zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 5g ustawy, tj. dokonania dwustronnej czynności prawnej, a zwłaszcza nie przesądza definitywnie tego dnia uchwała stanowiąca podstawę do zawarcia takiej umowy przez jednostkę samorządu terytorialnego. Należy zatem przyjąć, że "dzień przekazania" szkoły lub placówki to dzień planowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego przekazania szkoły i placówki, o ile jest on na tyle skonkretyzowany, że pozwala na udzielenie informacji o przyczynach przekazania, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy, a także jest przez tę jednostkę uzewnętrzniony, co może nastąpić nie tylko w uchwale podejmowanej na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy, lecz również we wcześniejszej uchwale intencyjnej.

W realiach niniejszej sprawy informacje dotyczące podmiotu, któremu placówka będzie przekazana, jak i terminu przejęcia zawierała uchwała intencyjna Rady Miejskiej w G. z dnia [..] lutego 2015 r. Nr [..], a uchwała z dnia [..] marca 2015 r. o przekazaniu prowadzenia Fundacji P.E. im. KEN w Białymstoku Szkoły Podstawowej w D. jest z nią treściowo tożsama.

Skoro termin przekazania prowadzenia szkoły określono na dzień 1 września 2015 r., to obowiązek powiadomienia, o jakim mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, powinien być zrealizowany do dnia 28 lutego 2015 r.

W sprawie niniejszej organ poczynił wprawdzie starania w kierunku zachowania terminu organizując spotkanie w dniu 27 lutego 2015 r., niemniej jednak, co słusznie podnoszono w skardze, nie zagwarantowało to realnego powiadomienia, czyli umożliwienia pracownikom zapoznania się z informacją w terminie ustawowym. Należy zwrócić uwagę, że zawiadomienie z dnia 24 lutego 2015 r. o spotkaniu planowanym w dniu 27 lutego 2015 r. kierowane do pracowników za pośrednictwem dyrektora Szkoły Podstawowej w D. zostało doręczone dyrektorowi w dniu 25 lutego 2015 r., a z jego treści wynika jedynie, że spotkanie będzie poświęcone "sprawom pracowniczym". Nie jest to zatem powiadomienie o "o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy". Osoby zawiadomione o spotkaniu w dniu 27 lutego 2015 r., a nie biorące w nim udziału nie mogą być zatem traktowane jako osoby, które powiadomiono o okolicznościach wskazanych w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. W aktach brakuje zresztą jakiejkolwiek dokumentacji odzwierciedlającej przebieg spotkania w dniu 27 lutego 2015 r. Powiadomienia o powyższych okolicznościach zostały sporządzone dopiero w dniu 27 lutego 2015 r., a doręczone w marcu 2015 r., w tym skarżącej w dniu 6 marca 2015 r., co oznacza, że uchybiono obowiązkowi powiadomienia w terminie wskazanym w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Stwierdzając tę okoliczność, Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższego przepisu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami ze wskazaniem stanu faktycznego, jaki podlegał ocenie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

W niniejszej sprawie konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa, jednakże nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia okoliczność ta może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni umożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej J.K. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji faktu, że w omawianym przypadku nie została wydana decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w G. nr [..] z dnia [..] marca 2015 r. w sytuacji, gdy ustanowienie trwałego zarządu pozbawia faktycznego władztwa nad nieruchomością, pomimo że pozostaje ona w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Zarzut powyższy został skontrowany wadliwie w stopniu wykluczającym możliwość jego uwzględnienia. Przede wszystkim przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami składa się czterech ustępów, w tym ustępy drugi i czwarty obejmują kilka punktów. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.

Dodatkowo w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podnosząc okoliczność nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji faktu niewydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przed podjęciem uchwały Rady Miejskiej w G. nr [..] z dnia [..] marca 2015 r., kwestionuje w istocie prawidłowość ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut – bez sprecyzowania, w ramach której z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzut ten został podniesiony - naruszenia art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie został uchybiony roczny termin do stwierdzenia nieważności uchwały, który odnosi się do samej możliwości orzekania o nieważności uchwały. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje faktu przekroczenia rocznego terminu, o jakim stanowi art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a postuluje takie jego rozumienie, zgodnie z którym termin ten jest zachowany, jeżeli skarga na uchwałę zostanie złożona przed jego upływem, tj. przed upływem roku od dnia podjęcia uchwały. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca wadliwą wykładnię wskazanego przepisu.

Zarzut powyższy jest nieuzasadniony.

Zgodnie z stanowi art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym "1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio". Termin roczny, o jakim mowa w tym przepisie jest terminem odnoszącym się do kompetencji Sądu do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Po upływie tego terminu kompetencje te wygasają, a możliwe jest jedynie stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia. Przepis kompetencyjny podlega ścisłej wykładni językowej, co oznacza w tym przypadku, że zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu rocznego terminu, w ciągu którego możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia, jest dzień podjęcia uchwały lub zarządzenia, a po upływie tego terminu stwierdzenie nieważności uchwały jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Na zachowanie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia nie ma wpływu okoliczność złożenia skargi na uchwałę lub zarządzenie przed upływem tego terminu. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym, w tym również w wyroku, na który powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, tj. w postanowieniu NSA z dnia 27 marca 1992 r., SA/Wr 228/92 (publ.: ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 84), w którym Sąd stwierdził, że wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym termin roku liczy się od dnia podjęcia uchwały i termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa na jego przerwanie (zob. wyrok NSA z 27 marca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 228/92 ONSA 1992 nr 3-4, poz. 84). Sąd pierwszej instancji przyjmując takie rozumienie powyższego przepisu dokonał zatem prawidłowej jego wykładni, co czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawione uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, jakich domagała się skarżąca kasacyjnie J.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, uznając, że w sytuacji, gdy niezasadność stanowiska skarżącej kasacyjnie zaprezentowanego zarówno w jej skardze kasacyjnej, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, występują okoliczności, o jakich mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.