Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 260/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 488/20 w sprawie ze skargi L. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz L. Ś. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 488/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

L. Ś. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem A. Ś., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. Ś., wskazując że strona ma przyznane prawo do emerytury, a okoliczność ta wyłącza możliwość otrzymywania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. Ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumenty w niej zawarte.

Skargę na powyższą decyzję wniosła L. Ś., zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust.1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, opierającej się wyłącznie na wykładni językowej, pomijając wykładnię systemową, która uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 oraz art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę uznał, że aby uzyskać wnioskowane świadczenie strona obowiązana jest zrezygnować z zatrudnienia lub też takiego zatrudnienia nie podejmować, nadto w przypadku tego typu osoby nie może wystąpić żadna z negatywnych przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności osoba taka nie może posiadać ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca jest na emeryturze, zatem w jej przypadku występuje jedna z przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wystąpienie jednej z tego typu przesłanek skutkuje niemożnością skutecznego uwzględniania wniesionego żądania i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu w polu widzenia należy mieć dwie kwestie, a mianowicie z jednej strony występowanie przesłanki negatywnej w postaci prawa do świadczenia emerytalnego, a z drugiej strony dostrzec należy, że nie występuje jedna z przesłanek pozytywnych, a mianowicie dana osoba winna zrezygnować z zatrudnienia lub też takowego nie podejmować. Mając na uwadze sytuację faktyczną występującą w rozpoznawanej sprawie, to skarżąca jest osobą liczącą już 69 lat i z tego tytułu nie może już zrezygnować z pracy jak również nie podejmować zatrudnienia. Sąd zauważył, że skarżąca nie wskazała z jakiej pracy zrezygnowała lub też, której pracy nie podjęła.

Na marginesie Sąd dostrzegł, że unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają regulacji, które przewidywałyby przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrównawczego. Okoliczność ta przemawia za negatywnym rozstrzygnięciem, ponieważ mocą orzeczenia sądu administracyjnego nie można wprowadzać do porządku prawnego rozwiązania, które nie jest temu porządkowi znane.

Zaznaczono, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że przesłanką negatywną jest ustalenie prawa do emerytury. Tym samym ewentualne zawieszenie tego prawa nie niweluje występowania negatywnej przesłanki, ponieważ prawo do danej emerytury dalej tej osobie przysługuje. Po drugie, w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu, który dawałby możliwość wyboru jednego z dwu świadczeń przyznawanych w ramach zabezpieczenia społecznego. Postanowienia art. 27 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy w omawianym zakresie nie mogą być wykorzystane, ponieważ brak jest w nim wymienienia emerytury, a tym samym ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Oznacza to, że samo zawieszenie prawa do emerytury nie daje podstaw dla ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto Sąd stwierdził, że wskazane w skardze naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a. występują jedynie wówczas, gdy przyjmie się interpretację prezentowaną w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, że osobie posiadającej prawo do emerytury przysługuje zasiłek pielęgnacyjny wyrównawczy. Skoro skład wypowiadający się w niniejszej sprawie przyjął odmienne stanowisko, tym samym postawiony zarzut nie jest trafny i nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. Ś., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "u.ś.r." w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych a także w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "u.e.r.f.u.s.", polegającą na uznaniu, że opiekun z ustalonym prawem do emerytury wyłączony jest od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, która to wykładnia opiera się jedynie na literalnym odczytaniu przepisu, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej, systemowej, funkcjonalnej i celowościowej skutkować powinna przyjęciem takiego jego rozumienia, zgodnie z którym:

a) opiekunowi z ustalonym prawem do emerytury przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między tym świadczeniem a uzyskiwaną emeryturą, względnie, że:

b) opiekunowi z ustalonym prawem do emerytury przysługuje wybór między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym realizowany przez złożenie przez niego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że dla określenia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub imiej pracy zarobkowej" opiekuna ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne znaczenia ma kryterium wieku, w związku z czym opiekunowie w wieku "poprodukcyjnym" (tj. w wieku, gdy zwykle kończy się pracę zawodową) są co do zasady wyeliminowani z kręgu beneficjentów tego świadczenia które to naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, spowodowało w konsekwencji:

3) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z uchybieniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych MOPS w Tarnowskich Górach pomimo że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79a oraz 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach sprawy do ponownego rozpoznania, względnie wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do tych zarzutów.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Aktualnie jednak, uległa zmianie linia orzecznicza, nie ograniczająca się wyłącznie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Należy bowiem mieć na uwadze, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy też istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, które powodują, że mimo iż brzmienie danego przepisu nie uległo zmianie, to funkcjonowanie tego przepisu w innych warunkach powoduje konieczność dokonania jego reinterpretacji.

Okolicznością bezsporną jest, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Dlatego rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W rozpoznawanej sprawie, nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Dlatego też powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. mimo, że dotyczy sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną nie może być pomijany w takich przypadkach jak w rozpoznawanej sprawie, czyli gdy osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną ma przyznane prawo do emerytury, albowiem w obu tych przypadkach konieczne jest dokonanie wykładni tego samego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Stąd też trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20), iż nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to było jednak zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązania przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20 i sygn. akt I OSK 2206/20. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), zwanej dalej u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, bądź renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20).

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadzając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie posłużył się formalnymi kryteriami np. kryterium wieku opiekuna. Tym samym zdolność do zatrudnienia, podjęcia pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podejmowania pracy zarobkowej na podstawie różnych tytułów prawnych co do zasady (z wyłączeniem szczególnych zawodów co wynika z przepisów szczególnych) nie została ograniczona, ani wyłączona z uwagi na wiek. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku (powyższa kwestia była przedmiotem wyroków NSA z dnia: 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20). W kwestii tej trafnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 19/21 stwierdzając "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej."

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Przede wszystkim zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszenie to polega na dokonaniu wykładni powyższego przepisu wyłącznie w oparciu o zasady wykładni językowej bez uwzględnienia dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz zasad konstytucyjnych. Zasadność zarzutów materialnoprawnych sprawia, że zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej bowiem sprawie organy nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.