Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 64/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. i P. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących – B. D. i P. D. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

B. i P. małżonkowie D., zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz.26 z 1980 r. z późn.zm.), w związku z art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. i P. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] nakazującej B. i P. D. rozbiórkę garażu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce, położonej w miejscowości A nr 51 (nr ewid.[...]), będącej we współużytkowaniu wieczystym i orzekającą o utrzymaniu w mocy w całości decyzji pierwszoinstancyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że na wniosek złożony w dniu 10.09.2002 r. przez Z. M., współużytkownika wieczystego działki nr ewid.[...] , położonej w miejscowości Ż. 51, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 17.09.2002 r. zawiadomieniem znak [...] wszczął na podstawie art. 61 § 4 Kpa postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu na działce położonej w miejscowości Ż. 51 oraz zgodnie z art. 79 § l Kpa poinformował o terminie wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 30.09.2002 r. ustalono, że na w/w działce, do istniejących komórek murowanych w ilości 7 sztuk oraz garaży w ilości 4 szt. (w jednym ciągu), wybudowanych około 20 lat temu na podstawie pozwolenia na budowę, dobudowany został przez P. D. budynek garażowy o wymiarach 5,60 m x 4,00 m. Ściany garażu wykonano z pustaków na fundamencie betonowym, dach konstrukcji drewnianej, kryty papą. W ścianie frontowej znajdują się wrota garażowe o wymiarach

2,40 m x 2,10 m. W ścianie bocznej, w odległości 1,80 m od ogrodzenia wybudowanego na działce nr 117/3, znajduje się okno o wymiarach 0,90 m x 0,75 m. Ustalono również, że przedmiotowy garaż wybudowany został w sierpniu 2002 r. bez pozwolenia na budowę.

Po stwierdzeniu powyższych okoliczności, organ I instancji wydał na podstawie art.48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 z późn.zm.) decyzję z dnia [...] Nr[...], nakazującą przymusową rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu.

Od w/w decyzji B. i P. D. złożyli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej uchylenie.

W odwołaniu skarżący podnieśli, iż w sierpniu 2002 r. dokonali przebudowy istniejącego na działce nr [...] we wsi Ż. budynku gospodarczego na garaż, przebudowując ściany i otwór drzwiowy oraz zmieniając dach. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i wydał niezgodną z prawem decyzję. Do odwołania skarżący załączają oświadczenia właścicieli sąsiednich budynków gospodarczych o następującej treści: "Oświadczam, że przed rozbudową p. B. i P. D. użytkowali budynek gospodarczy na działce [...] we wsi Ż., w m-cu sierpniu przebudowali na garaż."

Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, że zaskarżona decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu wydana została prawidłowo i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia.

Zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 w/w ustawy.

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest wybudowany w sierpniu 2002 r. budynek garażowy, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie została zwolniona z tego obowiązku na mocy art. 29 w/w ustawy, który wymienia enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, które mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym nie są uznawane za samowolę budowlaną.

Jak wynika z posiadanych dokumentów inwestor nie spełnił warunku uzyskania stosownego pozwolenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego obowiązany był wydać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Dla samowoli budowlanej nakazanie rozbiórki jest obligatoryjne i organ nie może uchylić się od wydania takiej decyzji. Bowiem działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do samowoli budowlanych zostały całkowicie pozbawione elementów ocennych, ustalają one jedynie czy udzielone zostało pozwolenie na budowę lub dokonane zgłoszenie.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu stwierdzono, iż zdaniem organu odwoławczego nie zasługują one na uwzględnienie.

W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających trafność zarzutów podnoszonych w odwołaniu, natomiast według ustaleń zawartych w protokóle sporządzonym w czasie wizji lokalnej w dniu 30.09.2002 r. - przedmiotowy garaż został wybudowany w sierpniu 2002 r. bez pozwolenia na budowę. Protokół ten został podpisany beż zastrzeżeń przez uczestniczące w oględzinach Z. M. oraz B. D. Ponadto na znajdującym się w aktach sprawy wycinku z mapy zasadniczej obiektu SGGW Ż. - w miejscu wybudowanego garażu nie jest zaznaczony żaden obiekt budowlany.

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego II instancji kierując się zasadą określoną w art. 80 Kpa nie uznał za okoliczność udowodnioną załączonych do odwołania oświadczeń, nie popartych żadnymi dowodami, przyjął natomiast na podstawie materiału dowodowego za wiarygodną okoliczność, że przedmiotowy garaż został samowolnie wybudowany, nie powstał zaś w wyniku samowolnej przebudowy istniejącego budynku gospodarczego.

W skardze, wniesionej na wymienioną decyzję z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakazującą rozbiórkę garażu na działce nr [...] we wsi Ż. gm. S., B. i P. D. wnieśli o uchylenie tej decyzji, gdyż ich zdaniem, organ I instancji błędnie określił stan faktyczny i podjął decyzję z rażącym naruszeniem prawa. Tak jak to opisywali w odwołaniu w sierpniu 2002 roku, dokonali bowiem przebudowy istniejącego budynku gospodarczego, wybudowanego około roku 1995-96. Na mapach przedstawionych przez SGGW Ż. nie było tego obiektu, gdyż były to mapy dużo wcześniejsze (starsze). Szereg garaży objętych inwentaryzacją wybudowanych zostało bowiem w drugiej połowie lat osiemdziesiątych. Tak więc organy obu instancji oparły się na nie do końca sprawdzonych dokumentach oraz błędnie wykluczyły możliwości rozpatrzenia tej sprawy w oparciu o przepisy art.51 Prawa budowlanego. Skarżący przyznali, że istotnie niezgodnie z prawem, lecz nieświadomie dokonali przebudowy istniejącego, "skleconego" wcześniej, budynku gospodarczego (komórki).

Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. stosowania art. 48 Prawa budowlanego dowodzi, że trudno byłoby przyjąć, iż pozostawałoby w zgodności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego akceptowanie dopuszczalności orzekania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego o rozbiórce przebudowanego istniejącego już legalnie obiektu budowlanego.

Kształtująca się doktryna oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzą, że w sprawach tego typu nie ma zastosowania tego typu przepis, lecz likwidacja samowoli budowlanej powinna nastąpić na podstawie art. 50, przewidującego obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robot, a następnie na podstawie art. 51 ust. l, poprzez określenie czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie.

Skarżący podnieśli, że jeżeli naruszyli prawo, to zobowiązują się do naprawienia tego naruszenia. Jednakże w żaden sposób nie mogą zgodzić się z nakazaną rozbiórką garażu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrując wniosek skarżącej winien wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących przedmiot postępowania. Organy administracji państwowej mają obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Mając na uwadze te okoliczności, trudno przyjąć, iż nakazanie rozbiórki przebudowanego obiektu już istniejącego pozostawałoby w zgodności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wielu przypadkach już potwierdziło za zasadne stosowanie przepisu wynikającego z art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego tzn. nakładanie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót czy elementów legalnie istniejącego budynku do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej, decyzje organów I i II instancji, zostały wydane na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Oznacza to, że stwierdzenie przez właściwy organ, iż dany obiekt budowlany jest wznoszony lub też został wybudowany przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracyjny), obliguje właściwy organ do wydania decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki tego obiektu.

Celem tej normy jest (jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P.2/98; OTKZU 1999, z.1, poz. 2; tekst sentencji wyroku publik. w Dz.U. Nr 3, poz. 30) zapewnienie, w aspekcie generalnej prewencji, stanu zgodności z prawem, co w tym konkretnym przypadku oznacza podejmowanie robót budowlanych, poza określonymi w ustawie wyjątkami, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Późniejsza ingerencja właściwych organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami Prawa budowlanego, stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań, naruszających przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa i takie było (jak wskazał Trybunał Konstytucyjny), ratio legis regulacji, przyjętej w art. 48 Prawa budowlanego, niewątpliwie bezwzględnej wobec sprawcy samowoli budowlanej.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie, a to z uwagi na daleko idące skutki stosowania tego przepisu dla stron postępowania. Organ administracyjny, wydający w takiej sprawie decyzję, musi zatem w sposób niebudzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), a nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, a więc konieczne jest ustalenie, czy przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Niezbędne jest zatem podjęcie w toku postępowania administracyjnego, wszelkich działań, niezbędnych do doprowadzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji, jest naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będzie więc skutkowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej wskazanych przepisów procesowych, zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "ppsa".

Należy bowiem wskazać, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Jeśli zaś strona zgłasza w odwołaniu żądanie przeprowadzenia dowodu (przykładowo: z zeznań świadków, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej), organ administrujący powinien wniosek ten rozpatrzyć w trybie art. 75 § 1 kpa, mając na względzie obowiązek wyczerpującego zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa).

Trzeba też wyjaśnić, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, nawet znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków, niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94; OSNAPiUS z 1995 r., z. 7, poz. 83).

Ponadto, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa), Zasada dwuinstancyjności oznacza, że każda sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku skutecznego wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s.83-84).

W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego, mimo powoływania się przez stronę w odwołaniu na określone okoliczności faktyczne, co oznacza, że zaniechał podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, podczas gdy strona bezskutecznie powoływała się na ważne dla niej okoliczności.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.