Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 620/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 42
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 89 ust. 4, art.88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134, art. 3 pkt 6 , art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 20 czerwca 2012 r. nr 1000/12 w przedmiocie nadania statutu Zakładowi Opiekuńczo-Leczniczemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej "Leśna Ustroń" w Tucznie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] , na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2001 r., poz. 142 ze zm.) – dalej zwaną "u.s.w.", w związku z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) – dalej zwaną "u.d.l.:, podjął w dniu 20 czerwca 2012 r. uchwałę Nr 1000/12 w sprawie nadania statutu Zakładowi Opiekuńczo-Leczniczemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej "Leśna Ustroń" w Tucznie.

Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej

w W. złożył skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 18 ust. 1 i art. 89 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.) w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego przez Zarząd Województwa [...], tj. organ wykonawczy samorządu województwa z naruszeniem wyłącznej właściwości sejmiku województwa do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Wobec powyższego Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżony akt jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, należy on bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego. Natomiast zarząd województwa nie posiada kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, gdyż ta zastrzeżona jest do wyłącznej właściwości sejmiku województwa - art. 18 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Dalej Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nadaje podmiot tworzący. Nie może budzić wątpliwości, iż podmiotem tworzącym Zakład Opiekuńczo-Leczniczy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Leśna Ustroń" w Tucznie jest Województwo [...] jako regionalna wspólnota samorządowa w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, nie zaś poszczególne organy tego województwa. Nie może również budzić wątpliwości, iż statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą posiada charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż statuty podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami mają charakter aktów prawa miejscowego, w szczególności dlatego, iż ich uchwała w przedmiocie nadania statutu nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, lecz jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych (w szczególności potencjalnych pacjentów) np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez dany zakład świadczeń zdrowotnych.

W związku z powyższym Prokurator stwierdził, że z uregulowań art. 18 ust. 1, 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika jednoznacznie, iż organem województwa właściwym do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą - jako aktu prawa miejscowego - był Sejmik Województwa [...] , jako organ stanowiący powyższej jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś Zarząd Województwa [...] jako jej organ wykonawczy. Podejmując zaś zaskarżoną uchwałę Zarząd Województwa [...] przekroczył zakres swoich kompetencji wyznaczonych art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, podejmując uchwałę w zakresie zastrzeżonym do wyłącznej właściwości sejmiku. Tym samym jedynym sposobem na wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego jest stwierdzenie jego nieważności w całości zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Na marginesie Prokurator podkreślił, iż brak podjęcia ww. uchwały przez organ uprawniony do jej podjęcia skutkował zamieszczeniem w § 4 niniejszej uchwały sprzecznego z art. 89 ust. 1 o samorządzie województwa w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP normami zapisu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.", co w konsekwencji spowodowało zaniechanie opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle podjęcia jednakże ww. uchwały przez organ nieuprawniony do jej wydania, zarzut powyższy nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie - w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "podmiot tworzący" służy określeniu jednostki, która stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Tym podmiotem jest jednostka samorządu terytorialnego, a więc samorząd województwa, który działa przez swoje organy. Ta sama definicja podmiotu tworzącego obowiązywała w dniu powzięcia przez Zarząd Województwa zaskarżonej uchwały. Ustawodawca określając zatem zadania i kompetencje należące do podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie przesądził w ustawie o działalności leczniczej (ani w treści innych aktów prawnych) kwestii właściwości organów, w sprawach uregulowanych tą ustawą. Regulacji tych zatem poszukiwać należy w ustawach ustrojowych danych JST, z uwzględnieniem jednak różnic między regulacjami dotyczącymi kompetencji danych organów (stanowiących i wykonawczych) w reżymie ustaw ustrojowych (o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa). W art. 18 ustawy samorządowej ustawodawca sformułował katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Oznacza to, że sejmik w tych sprawach nie może przekazać prawa decyzji organowi wykonawczemu. Ustawodawca przyjął jednocześnie zasadę właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania samorządu województwa. Zarząd jest zatem organem o właściwości ogólnej, uprawnionym do podejmowania i realizowania wszystkich spraw należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, co wynika wprost z art. 41 ust. 1 ustawy samorządowej. Jest to więc przepis wprowadzający zasadę domniemania kompetencji zarządu województwa, zgodnie z którą do zarządu należy wykonywanie wszystkich zadań należących do samorządu województwa z wyjątkiem tych, które przez ustawę zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należy przyjąć, że kompetencje podmiotu tworzącego wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego; samorząd województwa, wynikające z ustawy o działalności leczniczej, niezastrzeżone do wyłącznej właściwości sejmiku, będzie wykonywał zarząd województwa, będący organem wykonawczym województwa. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że jeżeli z przepisu ustawy nie wynika, iż organem właściwym do podjęcia danego aktu prawnego jest wprost sejmik województwa (i taka sytuacja zachodzi na gruncie niniejszej sprawy, gdyż ustawodawca takiej delegacji nie przewidział) to kompetencja ta przysługuje wyłącznie zarządowi województwa.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że statut SPZOZ jest aktem o charakterze wewnętrznym, regulującym organy i strukturę organizacyjną samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, formę gospodarki finansowej zgodnie z postanowieniem art. 42 ustawy o działalności leczniczej. Regulacja ta nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz i nie wywołuje żadnych zewnętrznych skutków prawnych (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1115/99).

Dalej organ podkreślił, że wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, na który wskazuje skarżący, nie dotyczy jednostki samorządu terytorialnego jaką jest województwo, a odnosi się do samorządu gminnego, który w zakresie kompetencyjności w podejmowaniu tego typu uchwał rządzi się innymi zasadami. Przede wszystkim na gruncie ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca w art. 18 ust. 1 przewidział wyłączną kompetencję do podejmowania rozstrzygnięć we wszystkich sprawach dotyczących działania gminy o ile szczególne przepisy nie stanowią inaczej, na rzecz rady gminy. Zatem i na gruncie tego orzeczenia pomimo braku wyraźnej kompetencji wynikającej z ustawy o działalności leczniczej NSA uznał, iż właściwym do podejmowania uchwały w przedmiocie nadania statutu jest organ kompetencji ogólnej. Na gruncie tego orzeczenia Sąd rozstrzygający zatem nie poddawał analizie podobnych okoliczności, które mają miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W gminie bowiem organ właściwości ogólnej jest jednocześnie organem stanowiącym, zatem powyższe orzeczenie nie jest adekwatne do niniejszego stanu faktycznego.

Organ wskazał również, iż w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił zakres właściwości sądów administracyjnych. Wśród katalogu zawartego w tymże przepisie nie przewidziano możliwości zaskarżenia uchwał organu wykonawczego, tj. zarządu województwa, który oczywiście nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem z tych względów skarga powinna podlegać odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Wobec wniosku Zarządu Województwa o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności koniecznym jest zbadanie jej dopuszczalności. Organ twierdzi bowiem, że ustawodawca określając zakres właściwości sądów administracyjnych w art. 3 p.p.s.a., wśród katalogu zawartego w tymże przepisie nie przewidział możliwości zaskarżenia uchwał organu wykonawczego, tj. zarządu województwa.

Stanowisko organu nie znajduje oparcia w treści wskazanego przepisu. Zarząd Województwa zdaje się nie zauważać pkt 6 art. 3 p.p.s.a., który stanowi: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej."

W zacytowanym przepisie mowa jest o aktach organów jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zarząd województwa zalicza się do organów samorządu województwa – art. 15 u.s.w. Zdaniem Sądu, nadanie statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej zaliczyć należy do spraw z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku nieuprawnione jest twierdzenie jakoby uchwały zarządu województwa nie zostały poddane kognicji sądów administracyjnych.

Dodatkowo wskazać można, że z przepisem art. 3 pkt 6 p.p.s.a. koresponduje zapis art. 82 ust. 1 u.s.w. regulujący nadzór nad działalnością samorządu województwa. W tym ostatnim przepisie także odniesiono się do uchwał organu samorządu województwa.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63) oraz w wyroku WSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 337/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w licznych dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których opowiedziano się za poglądem, zgodnie z którym uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego.

Dla uznania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za akt prawa miejscowego wystarczy, jeżeli zawiera ona co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującą powszechnie, tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; postanowienie NSA z 11.03.2008 r. II OSK 304/08, CBOSA; a także wyrok NSA z 09.12.2011r. IIOSK 2039/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA oraz wypowiedzi doktryny; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66–73).

W ocenie Sądu, taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma, jak już wyżej wskazano, uchwała w sprawie nadania statutu podmiotowi leczniczemu, podejmowana przez organ stanowiący j.s.t. na podstawie upoważnienia zawartego

w przepisach art. 42 u.d.l.

Wskazuje na to już przedmiot regulacji statutowej – tak jak został on wyznaczony przepisami ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą – a więc m.in. w statucie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (dalej w skrócie: "s.p.z.o.z."), w której to formie prawnej działa też przedmiotowy ZOZ (zob. § 1 ust. 1 Statutu, k. 31 akt sądowych) – określa się: (1) firmę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. Jest to zaledwie minimalna, a nie wyczerpująca treść statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w art. 42 ust. 1 u.d.l., w myśl której statut określa ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, "a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie". Jakie to "inne sprawy" należą do materii statutowej, pokazuje już art. 42 ust. 3 u.d.l., zgodnie z którym "statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza". Z kolei z treści art. 23 u.d.l. (w zw. z art. 42 ust. 1 in fine u.d.l.) wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie, "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych" (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika).

Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Regulacje statutowe mogą stać się źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla tych osób, czego dowodzi choćby przepis art. 15 u.d.l., który stanowi, że podmiot leczniczy nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Chodzi w tym przypadku, rzecz jasna, o świadczenia zdrowotne, które mieszczą się w zakresie świadczeń udzielanych przez ów podmiot leczniczy. Zakres takich świadczeń określany jest zaś, w pierwszej kolejności, w statucie tego podmiotu. Postanowienia statutowe w tej materii powinny, oczywiście, znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wpisu do rejestru działalności leczniczej, legitymującego w świetle art. 103 u.d.l. prowadzenie działalności leczniczej w zadeklarowanym w statucie (i "przepisanym" do rejestru) zakresie (treść wpisu do rejestru, a zwłaszcza ujawniony w rejestrze zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, wyznacza przedmiot i granice działalności leczniczej dozwolonej do wykonywania przez dany podmiot – zob. wyrok WSA z 04.09.2014 r., IV SA/Po 637/14, CBOSA). W tym sensie zakres świadczeń zdrowotnych, jakich może udzielać – a w przypadkach objętych hipotezą przywołanego wyżej art. 15 u.d.l.: jakich musi udzielić – dany podmiot leczniczy, jest pochodną unormowań statutowych tego podmiotu, co w szczególności oznacza, że w ww. przypadkach regulacja statutowa w tym zakresie w istocie dopełnia normę, której zrąb zawiera art. 15 u.d.l.

Wszystko to potwierdza tezę, że uchwała w sprawie nadania statutu s.p.z.o.z., podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach art. 42 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami s.p.z.o.z., gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r. II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63).

Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania statutu podmiotu leczniczego stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy

z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.; w skrócie: "u.o.a.n."). Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.

Nieuprawnione jest również twierdzenie organu, że ustawodawca nie przesądził w ustawie o działalności leczniczej kwestii właściwości organów w sprawach uregulowanych tą ustawą, w szczególności nie wskazał, który organ jednostki samorządu jest właściwy do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania statutu podmiotowi leczniczemu.

Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 4 u.d.l.: "Statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej."

Natomiast kwestie formy i organu właściwego do utworzenia, przekształcenia i likwidacji podmiotu leczniczego uregulowano w przepisie art. 83 u.d.l., gdzie w pkt 2 wskazano organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jako właściwy do podjęcia uchwały w tych sprawach.

Zestawienie treści ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, że organem właściwym do nadania statutu jednostce leczniczej utworzonej przez samorząd województwa jest jego organ stanowiący, tj. sejmik województwa, a nie jego organ wykonawczy, tj. zarząd województwa.

Trafnie zatem zarzuca Prokurator, że zaskarżona uchwała wydana została również z naruszeniem przepisów o właściwości.

Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego – jakim jest uchwała w sprawie nadania statutu podmiotu leczniczemu – zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, narusza przepisy art. 89 ust. 4 u.s.w. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w myśl art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. Przy czym nieważność ta odnosi się nie tylko do jej postanowień sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r. I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013r. I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji.