Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1675/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. działając na podstawie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej: u.d.i.p. – decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie informacji wymienionych w pkt 2 lit. c-i wniosku [...] sp. z o.o. Oddział w Polsce w W. z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] września 2014 r. [...] sp. z o.o. Oddział w Polsce w W. wystąpiła do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w W. o udostępnienie informacji publicznej:

1) umowy zawartej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z J. sp. z o.o. w wyniku przetargu nieograniczonego w ramach projektu [...] "[...]", zwanej dalej Umową;

2) dokumentacji związanej z zawarciem i wykonaniem Umowy, obejmującej:

a) załączniki do Umowy;

b) aneksy do Umowy;

c) porozumienia i umowy dodatkowe zawarte w związku z Umową, w szczególności zawarte w wyniku udzielenia zamówień dodatkowych lub uzupełniających;

d) zapytanie ofertowe zamawiającego i ofertę wykonawcy;

e) zlecenia dokonania szerszego bądź węższego zakresu prac;

f) dokumentację wykonawczą lub powykonawczą do Umowy;

g) harmonogram prac wskazujący zakres prac przewidzianych w Umowie aktualny na dzień udzielenia informacji publicznej;

h) dokumentację dotyczącą realizacji Umowy, w szczególności protokołu odbioru poszczególnych etapów prac sporządzone do dnia udzielenia informacji publicznej, w tym protokoły ZOPI;

i) korespondencję towarzyszącą lub związaną z wykonaniem Umowy, prowadzoną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. odmówiła udostępnienia informacji w zakresie pkt 2 lit. c-i wniosku i jednocześnie udostępniła informację publiczną w zakresie pytania pkt 1 i 2 lit. a-b przedmiotowego wniosku.

Wnioskodawca zwrócił się do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu której, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], organ utrzymał w mocy wydaną decyzję. Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1365/15 uchylił decyzję PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję. Sąd wskazał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i nie poddają się kontroli sądu administracyjnego, bowiem ich uzasadnienia nie odpowiadają wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 933/16, oddalił skargę kasacyjną PKP PLK S.A.

W treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. stwierdziła, iż brak jest podstaw do udostępnienia informacji wskazanej w przedmiotowym wniosku, albowiem działanie wnioskodawcy nie stanowi realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest przejawem jego nadużycia.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Zdaniem PKP celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest generowanie zysków dla osób informacji takiej żądających.

Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma związek z roszczeniami wnioskodawcy kierowanymi do PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. i nie ma na celu dbałości o dobro publiczne.

Wnioskodawca składał wnioski do Sądu Okręgowego w W. o przedłożenie dokumentów składanych w pozwie przeciwko organowi z listopada 2014 r. (sygn. akt [...]). W sprawie tej wnioskodawca zawarł m.in. wniosek o zobowiązanie organu oraz J. sp. z o.o. do przedłożenia dokumentacji związanej z zawarciem i wykonaniem umowy na "[...]". Na rozprawie w dniu [...] września 2015 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił wniosek dowodowy.

Organ podkreślił, że art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma więc w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien przyświecać wnioskodawcy. Nie powinien nim być zaś cel polegający na zdobyciu informacji przydatnych w prowadzonej przez wnioskodawcę lub podmioty przez niego reprezentowane, działalności gospodarczej, tj. takiej informacji, która mogłaby zostać wykorzystana do swoistej walki gospodarczej z kontrahentem w obrocie gospodarczym.

W ocenie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność życia publicznego, a nie przygotowanie do postępowań przed sądami powszechnymi. Z uwagi na powyższe odmowa udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie jest uzasadniona ze względu na to, że uzyskanie informacji nie ma na celu sprawowania kontroli nad podmiotami publicznymi, lecz służy partykularnym interesom gospodarczym wnioskodawcy.

[...] sp. z o.o. Oddział w Polsce w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

‒ art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może żądać od wnioskodawcy wykazania dodatkowych przesłanek uzasadniających żądanie, np. że nie jest stroną postępowania cywilnego przeciwko organowi, podczas gdy organ nie ma prawa żądać wykazania ani interesu prawnego, ani interesu faktycznego i nie jest uprawniony do badania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie;

‒ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisów wynika, że organ może odmówić informacji publicznej wnioskodawcy, który jednocześnie jest stroną postępowania cywilnego przeciwko organowi, podczas gdy z przepisów tych nie wynikają powyższe ograniczenia, a prawo dostępu do informacji przysługuje każdemu, kogo nie dotyczą ograniczenia wskazane enumeratywnie w art. 5 ustawy;

‒ art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisów wynika, że organ może odmówić prawa dostępu do informacji publicznej wnioskodawcy, który jednocześnie jest stroną postępowania cywilnego przeciwko organowi, podczas gdy taka przesłanka nie wynika z przepisów zawierających zamknięty katalog przypadków, w których organ ma prawo odmówić wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego od osoby domagającej się dostępu do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, bowiem nie musi być ona nawet w pełni zidentyfikowana. Przedstawionych wniosków nie modyfikuje okoliczność, iż wnioskodawca jest jednocześnie stroną postępowania sądowego przeciwko organowi i żąda udostępnienia mu w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentów, które mogą mieć znaczenie w prowadzonym postępowaniu.

Dokumenty będące w posiadaniu przedsiębiorstwa nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się podmiot pozostający w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Jeżeli bowiem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym.

Organ ma prawo odmówić wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej tylko wówczas, gdy zachodzi jeden z przypadków wskazanych w ustawie, tj. w art. 5 u.d.i.p. Jakakolwiek inna okoliczność nie pozwala organowi na wydanie decyzji odmownej w stosunku do wnioskodawcy.

PKP PLK S.A. nie wykazała, by odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na pozostawanie stroną w postępowaniu przeciwko organowi, była podyktowana ochroną wolności lub praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe (ewentualne) postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i Sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. wydany w sprawie, sygn. akt II SA/Wa 1365/15, uchylający decyzję PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą go decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 933/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. od ww. wyroku WSA w Warszawie.

W opisanej sytuacji wiążące zarówno dla organu, jak i Sądu są zalecenia zawarte w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1365/15. WSA w Warszawie uchylając zaskarżone decyzje, nakazał PKP PLK S.A. wszechstronnie rozważenie charakteru każdej żądanej we wniosku z dnia [...] września 2014 r. w punkcie 2 lit. c-i informacji i należyte, wyczerpujące uzasadnienie decyzji, umożliwiające Sądowi kontrolę jej zgodności z prawem, ewentualnie – w przypadku zmiany stanowiska co do charakteru żądanej informacji – udostępnienie żądanej informacji. Z uzasadnienia wyroku wynika także, iż rozważania na temat charakteru żądanej informacji powinny dotyczyć kwestii objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd twierdził bowiem, że zarówno na podstawie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji nie da się stwierdzić, że organ istotnie podjął działania niezbędne w celu zachowania w poufności wszystkich informacji żądanych w punkcie 2 lit. c-i wniosku. "Wskazanie bez pełnego odniesienia się do istoty żądanej informacji publicznej, że stanowi ona tajemnicę bo mieści się w zakresie informacji wskazanych w Załączniku nr 1, nie może być uznane za należyte wykazanie, iż przesłanka ograniczająca dostęp do żądanych informacji publicznych została spełniona", jak stwierdził WSA w Warszawie.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia żądanej decyzji z [...] sierpnia 2018 r., organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji zawartej w punkcie 2 lit. c-i wniosku z dnia [...] września 2014 r., nie rozważał w ogóle kwestii objęcia żądanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, a zamiast tego przyjął, że działanie skarżącej Spółki nie stanowi realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającej z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest przejawem jego nadużycia. W tym zakresie organ wskazał, że skarżąca składała wnioski dowodowe w toku postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w W. w sprawie sygn. akt [...] o przedłożenie dokumentów związanych z zawarciem i wykonaniem umowy na "[...]" Na rozprawie w dniu [...] września 2015 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powyżej opisany wniosek dowodowy. W ocenie organu żądanie udostępnienia dokumentacji, o której mowa w pkt 2 lit. c-i, wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. ma związek z roszczeniami wnioskodawcy kierowanymi do PKP PLK S.A. i nie ma na celu dbałości o dobro publiczne.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ nie zastosował się do wskazań WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1365/15. Kwestie, które miały być przedmiotem analizy organu, zostały całkowicie pominięte, co stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie art. 153 P.p.s.a. Organ nie był uprawniony do pominięcia problemu objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, skoro w poprzednich stadiach postępowania administracyjnego powoływał się na tę przesłankę, a nie wystąpiła zmiana stanu prawnego czy faktycznego sprawy. Opisane naruszenie prawa procesowego czyni przedwczesnym odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobligowany wypełnić wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1365/15.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.