Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 5 ust. 2 lit. a , art. 19, art. 19a
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2 ust. 2 , art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. (nr [...]) Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego W. T. – uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z siedzibą w E. z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 i nałożenia sankcji, odmawiając mu przyznania tych płatności i korygując wysokość sankcji.

Wskazane wyżej decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 21 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wszczynający postępowanie wniosek producenta rolnego W. T. o przyznanie mu płatności na rok 2019. Skarżący ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności do powierzchni upraw konopi włóknistych. Następnie wniosek przeszedł kontrolę administracyjną w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. jako organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 z tytułu:

1) Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 13.276,67 zł;

2) Płatności za zazielenienie;

3) Płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 5.207,19 zł;

4) Płatności do powierzchni uprawy konopi włóknistych i nałożył sankcję w wysokości 948,08 zł.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, które Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ odwoławczy uwzględnił, bowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił skarżącemu przyznania płatności na rok 2019 z tytułu:

1) Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 6.756,24 zł;

2) Płatności za zazielenienie i nałożył sankcję w wysokości 883,15 zł;

3) Płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 2.649,84 zł;

4) Płatności do powierzchni uprawy konopi włóknistych nałożył sankcję w wysokości 812,64 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola administracyjna wniosku skarżącego w oparciu o dane zawarte w protokole z oględzin działek referencyjnych w zakresie powierzchni PEG i bazę referencyjną systemu LPIS wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni następujących działek ewidencyjnych:

. nr 67/4 (położona w województwie l. , powiat p. , gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.), powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,34 ha (a pow. deklarowana we wniosku – 1,42 ha);

. nr 792/3 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.), powierzchnia stwierdzona wyniosła 9,77 ha (a pow. deklarowana we wniosku – 16,04 ha);

. nr 792/4 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.), powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,02 ha (a pow. deklarowana we wniosku – 10,69 ha).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) na podstawie informacji Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 18 czerwca 2020 r. (nr [...]) ustalił następujące powierzchnie działek ewidencyjnych:

. działka nr 67/4 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.), powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,36 ha (pow. deklarowana we wniosku – 1,42 ha);

. działka nr 792/3 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.), powierzchnia stwierdzona wyniosła 9,78 ha (pow. deklarowana we wniosku – 16,04 ha);

. działka nr 792/4 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.) powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,02 ha (pow. deklarowana we wniosku – 10,69 ha).

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia powierzchni uzasadniającej przyznanie wnioskowanych przez rolnika płatności dokonano poprzez kontrolę administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Organ podkreślił, że dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa. Powierzchnia ewidencyjna działki to jej powierzchnia całkowita, natomiast powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej). Działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna to zaś wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 wynosiła 28,15 ha. Natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania była mniejsza i wyniosła 11,16 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013"). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2018 r. poz. 1312, z późn. zm.), jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2019 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1963) i wynosi 471,64 zł. W związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną skarżącemu odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej i na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L Nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014") – naliczono karę administracyjną w kwocie 6.756,24 zł.

W odniesieniu do płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ wyjaśnił, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 11,16 ha, a zatem zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Wobec zaś stwierdzonej nieprawidłowości, obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie był zerowy (wyniósł 0,00 ha). Wyliczona zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosiła 100%. W konsekwencji skarżącemu odmówiono przyznania płatności za zazielenienie i na podstawie art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 naliczono karę administracyjną w wysokości 883,15 zł.

W zakresie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wyniosła 28,15 ha. Powierzchnia zaś działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 11,16 ha. Ze względu na treść art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, powierzchnię tę pomniejszono o 3 ha i wyniosła ona 8,16 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2019 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 października 2019 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1958) i wynosi 184,98 zł. W związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, skarżącemu odmówiono przyznania płatności dodatkowej i na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 naliczono karę administracyjną w kwocie 2.649,84 zł.

W odniesieniu do płatności związanej do powierzchni uprawy konopi włóknistych organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do powierzchni uprawy konopi włóknistych wynosiła 7,00 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła zaś 1,00 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni uprawy konopi włóknistych a powierzchnią stwierdzoną wynosiła więc 100%. Z tej przyczyny na podstawie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 odmówiono skarżącemu przyznania omawianej płatności i naliczono karę administracyjną w wysokości 812,64 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPIS, która stwierdziła nieprawidłowości. Przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku organ ocenił dostępne dane GIS, tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych) oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Pomiar wykonany przez organ odwoławczy został wykonany na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej, co oznacza, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Podkreślono też, że to na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności. Wnioskodawca jest bowiem zobowiązany do deklarowania w złożonym wniosku działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw muszą odpowiadać stanowi faktycznemu w danym okresie. Podstawowym zadaniem kontroli administracyjnej wniosku jest więc weryfikacja powierzchni i gatunków upraw deklarowanych przez wnioskodawców w danym roku gospodarczym. Z tego względu przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uwzględnia się wynik kontroli wniosku dotyczącej roku referencyjnego, którego dotyczy kontrolowany wniosek.

Organ zwrócił także uwagę, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się zarówno od definicji użytków rolnych, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB), jak i od powierzchni gruntów, na podstawie której wymierza się stawkę konserwacyjną (melioracja), w związku z czym powierzchnie użytków rolnych określone zarówno w systemie EGiB, jak i powierzchnie, za które opłacana jest melioracja nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla przedmiotowych płatności. Podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności jest faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej i pochodzące z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w przestrzeni geograficznej oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu. Ostatecznie różnice w określeniu wysokości sankcji nałożonych na producenta rolnego, przy uwzględnieniu stwierdzonych nieprawidłowości, zadecydowały o podjęciu przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżący W. T. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa, poprzez nieuwzględnienie żądań, wyjaśnień i materiałów dowodowych przedstawionych przez niego, pochopne rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty z pominięciem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, nieuwzględnienie dokumentacji dołączonej do wniosku o płatności na rok 2019, nieuwzględnienie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 2 września 2019 r. na działkach rolnych przez jednostkę certyfikującą (Bioekspert Spółka z o.o.), nieuwzględnienie warunków atmosferycznych stanowiących podstawę ogłoszenia stanu klęski suszy w czerwcu 2019 roku, oraz nieuwzględnienie dokumentacji związanej ze złożonym wnioskiem o udzielenie pomocy z tytułu wystąpienia suszy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł "o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", a także o "zasądzenie prawa wypłaty świadczenia pieniężnego z wnioskowanych płatności na rok 2019 wraz z należnymi odsetkami" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

Wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 stycznia 2021 r. (k. 23 akt sądowych). Nie zmienia to jednak tego, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżony akt organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności takiego aktu.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła wydana w dniu [...] września 2020 r. decyzja, którą Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2020 r., i ostatecznie odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oraz nałożył sankcje finansowe, jednakże łącznie w wysokości mniejszej niż organ pierwszej instancji. Natomiast istotę sporu stanowiła w sprawie kwestia, która miała zasadniczy wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, czyli prawidłowość ustalenia powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do poszczególnych płatności.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, z późn. zm. – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013") oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014").

Wymieniona ustawa, jak stanowi jej art. 1 pkt 1, określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym następujących płatności bezpośrednich – w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L nr 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., str. 608, z późn. zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013") – jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw, płatności związanych do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw, zwanych dalej "płatnościami bezpośrednimi", oraz płatności niezwiązanej do tytoniu. Zasady i tryb przyznania tych płatności poza uregulowaniami zawartymi w ustawie określone są również w rozporządzeniach unijnych.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Dla wszystkich żądanych przez skarżącego płatności istotne jest to, aby powierzchnia działki rolnej zadeklarowanej przez stronę nie była większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki rolnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. zajętych pod zabudowę, staw lub z powodu występowania zwartych zadrzewień czy zakrzaczeń) i tak ustalona powierzchnia jest powierzchnią uprawnioną (kwalifikowalną) do płatności.

Przepis art. 67 rozporządzenia nr 1306/2013, nakłada na państwa członkowskie obowiązek kontroli wniosków o przyznanie płatności, które dla zapewnienia skuteczności prowadzi się w oparciu o system zintegrowany, w którego skład wchodzą m.in., takie elementy jak: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. Natomiast art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000. Z kolei przepis art. 74 ust. 1 cytowanego rozporządzenia stanowi, że państwa członkowskie za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Tym samym, zadeklarowany przez stronę obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Rzeczywistym narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013 oraz w art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Według art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile zatem nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L z dnia 31 lipca 2014 r., nr 227, str. 69 – dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014"), kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi, pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że:

a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia;

b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych;

c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności;

d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014). W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowalna następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, to jest zdjęciu lotniczym bądź satelitarnym wykonanym w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, to jest działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak: lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o przyznanie płatności z dnia [...] maja 2019 r., zmienionym korektą wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 25 i 33 akt adm.), zadeklarował do płatności działki o łącznej powierzchni 28,15 ha. W dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadzono oględziny działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO. W wyniku oględzin stwierdzono zaś, że działka ewidencyjna nr 67/4 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.) ma powierzchnię 1,34 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 1,42 ha; z kolei działka ewidencyjna nr 792/3 (położona w województwie l. , powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.) ma powierzchnię 9,77 ha, a powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 16,04 ha; nadto działka ewidencyjna nr 792/4 (położona w województwie l., powiat p., gmina D. K., obręb ewidencyjny K.. K.) ma powierzchnię 0,02 ha, a powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 10,69 ha. W protokole z oględzin w terenie wyżej wymienionych działek referencyjnych (k. 49 akt adm.), osoby przeprowadzające oględziny poczyniły w rubryce "Uwagi" następujące adnotacje: w odniesieniu do działki nr 792/3 stwierdzono "ściernisko oraz trawy na gruntach ornych na powierzchni 9,77 ha, obwód 2277 m, tolerancja 0,28 ha, działkę zmierzono w dwóch częściach: część 1 powierzchnia 9,39 ha, obwód 1850 m, część 2 powierzchnia zmierzona: 0,38 ha, obwód: 427 m, wyłączenie 1 na części 1: powierzchnia zmierzona 0,18 ha, obwód 242 m (zakrzaczenia). Na pozostałej powierzchni działki referencyjnej stwierdzono głównie leżące na terenie podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej 2 sezony wegetacyjne, poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy – nie stwierdzono zmiany zasięgu pól zagospodarowania dla w/w zadrzewień, zakrzaczeń oraz rowów". Co do działki nr 792/4 stwierdzono "grunt orny zaorany i zasiany na powierzchni 0,02 ha, obwód 0,71 m, tolerancja 0,01 ha. Na pozostałej powierzchni działki referencyjnej stwierdzono głównie leżące na terenie podmokłym turzyce oraz trzciny w stanie wskazującym na zaniechanie przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w okresie ocenianym na co najmniej 2 sezony wegetacyjne, poza tym zadrzewienia, zakrzaczenia oraz rowy – nie stwierdzono zmiany zasięgu pól zagospodarowania dla w/w zadrzewień, zakrzaczeń oraz rowów". W ramach postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji dokonał kontroli administracyjnej złożonego przez skarżącego wniosku. Stwierdzona powierzchnia działek rolnych – w wyniku porównania powierzchni zadeklarowanych działek rolnych z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem działek ewidencyjnych – wyniosła 0,00 ha, podczas gdy skarżący deklarował do płatności powierzchnię 28,15 ha. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w oparciu o informację na temat wartości MKO dla działek z dnia 18 czerwca 2020 r. (Nr [...]) – (k.109 akt adm.), opracowaną przez Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, stwierdził powierzchnie MKO dla działek: działka ewidencyjna nr 67/4 – 1,36 ha (deklarowano – 1,42 ha); działka ewidencyjna nr 792/3 – 9,78 ha (deklarowano – 16,04 ha); działka ewidencyjna nr 792/4 – 0,02 ha (deklarowano – 10,69 ha). W zaskarżonej decyzji wymieniono wszystkie działki i powierzchnie deklarowane przez skarżącego przyporządkowując jednocześnie do nich maksymalny kwalifikowalny obszar stwierdzony dla danej działki ewidencyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił w oparciu o jakie dowody i informacje ustalił powierzchnię uzasadniającą przyznanie wnioskowanych przez skarżącego płatności.

W ocenie Sądu, w oparciu o zebrane w sprawie dowody należało przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznający sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z prawem. W szczególności zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach dokonanych w toku kontroli administracyjnej przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Prawidłowości wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze, które są nieudokumentowane. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze nie znajdują należytego uzasadnienia, przez co nie są zasadne. Nie zasługiwał w szczególności na uwzględnienie zarzut dotyczący nieuwzględnienia wyników kontroli w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] września 2019 r., przeprowadzonej przez jednostkę certyfikująca B. Sp. z o.o. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że celem kontroli na miejscu przeprowadzonej u skarżącego w dniu [...] listopada 2019 r. była weryfikacji MKO w jego gospodarstwie. Przedmiot kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą, na którą powołał się skarżący, jest całkowicie odmienny. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 lipca 2007 r., nr 189, str. 1). Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 203/12 oraz judykatura tam powołana). Wyniki omawianej kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą w gospodarstwie skarżącego nie mogły mieć zatem żadnego wpływu na ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności.

Odnośnie natomiast do zarzutu nieuwzględnienia warunków atmosferycznych stanowiących podstawę ogłoszenia stanu suszy w czerwcu 2019 r., stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby rolnik składał stosowne oświadczenie w tym zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, w odniesieniu do płatności bezpośrednich, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (art. 4 ust. 2). W świetle zaś art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:

a) śmierć beneficjenta;

b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;

d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;

e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;

f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Skarżący tymczasem nie wykazał, że zaistniała któraś z wyżej wymienionych okoliczności oraz, że zgłaszał na piśmie przypadek siły wyższej – suszy w czerwcu 2019 r. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie stanowiska skarżącego. Zarzut nieuwzględnienia warunków atmosferycznych stanowiących podstawę ogłoszenia stanu suszy w czerwcu 2019 r. musiał zostać w takich okolicznościach uznany za bezzasadny.

W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi organ w tej sprawie należycie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Bezsporne stwierdzenie zaistniałych nieprawidłowości skutkowało w konsekwencji odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Sposób wyliczenia sankcji i ich wysokość nie były przez skarżącego kwestionowane. Podkreślić przy tym należy, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są zawsze na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązuje się przestrzegać rygorystycznych warunków przyznania płatności stanowiących pomocowe środki publiczne. Przez to, że przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, to beneficjent pomocy winien dołożyć należytej staranności, aby ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełnić wszystkie przesłanki płatności określone w przepisach prawa. Dlatego w interesie skarżącego leżało szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Składając wniosek o przyznanie płatność oświadczył przecież, że zasady przyznawania pomocy są mu znane, a ponadto zobowiązał się do zawiadomienia Agencji o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności i jej wysokość, czego jednak w tej sprawie zaniechał.

W konsekwencji, organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jest spójny i logiczny, a motywy przyjętego stanowiska znalazły właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zapewniono również skarżącemu należyty czynny udział w postępowaniu.

Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący miał zapewnioną nieograniczoną możność wglądu w akta sprawy, analizy dowodów zebranych w sprawie oraz nieskrępowane uprawnienie do wypowiedzenia się co do tych dowodów, jak też możliwość zgłaszania innych. Pomimo dysponowania tymi uprawnieniami, strona skutecznie nie podważyła ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, który zasadnie przyjęty został jak wiążący przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych względów uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.