Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2061/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1i 3 i art. 39 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 884/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 884/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 31 maja 2013 r. B. O. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie zasiłku celowego na żywność, na zakupy odzieży, obuwia, na przejazdy MPK, na bieżące wydatki związane z nauką syna. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego określa art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.). Warunkiem przyznania pomocy jest spełnianie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej oraz 456 zł dla osoby w rodzinie. Wnioskodawca podnosił zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie pomniejsza się go o kwotę wypłacaną przez wnioskodawcę na rzecz Funduszu Alimentacyjnego ZUS z tytułu zaległości alimentacyjnych. Kolegium stanęło na stanowisku, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej o ile są to alimenty, do których świadczenia dana osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Nie ma zatem, w ocenie Kolegium, podstaw do pomniejszenia dochodu rodziny odwołującego się o zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał analizy sytuacji strony i uzasadnił odmowę udzielenia świadczenia. Wskazano, że odrębnymi decyzjami przyznano B. O. zasiłki celowe w łącznej wysokości 340 zł. W dyspozycji odwołującego się pozostaje zatem kwota przekraczająca minimum socjalne, dająca możliwość zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb. Podkreślono, że budżety gmin nie pozwalają na pełne przyznanie świadczeń żądanych przez petentów i pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł B. O. zarzucając jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie norm art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Zarzucił także naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, k.p.a., a ponadto naruszenie interesu prawnego t.j.: art. 128 i art. 135 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 roku Nr 164, poz. 1365, ze zm.) – poprzez nieuwzględnienie charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna, tj. uzyskanych alimentów od matki i stypendium socjalnego z Uczelni i wadliwe uznanie ich za wspólne środki utrzymania rodziny, bo choć niewątpliwie są składnikami przychodu rodziny zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., to mimo tego są bezwzględnie jego własnymi środkami utrzymania niezbędnymi do zaspokojenia jego usprawiedliwionych potrzeb.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może więc stać się zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o pomocy społecznej byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zdaniem Sądu, z konstrukcji omawianych przepisów wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji na ich podstawie zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym.

Organy w niniejszej sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym odmówiły przyznania zasiłku. Zdaniem Sądu, organy rozstrzygając sprawę dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację.

Zdaniem Sądu, interpretacja art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej dokonana przez organy zasługuje na aprobatę. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca postanowił zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu, tylko kwota świadczonych alimentów. W sprawie niniejszej nie jest zaś kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Dokonywane więc obecnie przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie posiadają przymiotu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w rozumieniu cytowanego przepisu. Wyjątek od reguły, jakim jest pomniejszenie dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, dotyczy tylko alimentów na rzecz osób a nie świadczeń na rzecz Funduszu Alimentacyjnego – tak jak w rozpoznawanej sprawie.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Dodatkowo skarżący stwierdził, że organy wyliczając dochód rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie rozważyły w pełni kwestii, iż jego syn, mieszkający z nim, otrzymuje stypendium oraz alimenty od matki, czym naruszyły art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Z jednej więc strony skarżący twierdził, że zarówno wskazane stypendium i alimenty syna winny być zaliczone do dochodu rodziny skarżącego, z drugiej zaś strony, powołując się na szczególny charakter tych świadczeń, zmierzał do wykazania, że tak naprawdę organy tych świadczeń do dochodu rodziny nie powinny uwzględniać.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący oparcia przez organy rozstrzygnięcia o Wytyczne MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne".

Sąd I instancji podzielił argumentację organów, że prawidłowo zastosowały art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto, że przedmiotowe wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., w oparciu o który organy dokonałyby wydania przedmiotowych decyzji. Ani z sentencji decyzji, ani z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na te wytyczne. Stąd też, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o żądanie tych wytycznych od organu i dopuszczenia ich jako dowodu w sprawie na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. O. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od przychodu osoby ubiegającej się o zasiłek podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej, bez możliwości odliczenia zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że odliczeniu od przychodu osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS,

- art. 3 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 u.p.s. a polegający na przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w niewystarczającej łącznej wysokości 200 zł, co powodowało iż nie był on w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto iż rozmiar świadczenia nie był dostosowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo ewidentnego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu dokładnie stanu faktycznego i pozostawienie poza rozważaniami organu argumentów skarżącego dotyczących przyczyn i sposobów powstania zadłużenia alimentacyjnego, a w konsekwencji arbitralnym przyjęciu, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu rodziny, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że takie odliczenie jest uzasadnione,

- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszelkich okoliczności dotyczących rzeczywistych potrzeb skarżącego, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości przeprowadzenia ich kontroli i dokonania oceny czy decyzję organów obu instancji nie były arbitralne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przy ustalaniu wysokości dochodu na podstawie u.p.s. odliczeniu podlegają jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie uprawnia do innego traktowania bieżących zobowiązań alimentacyjnych i zaległości w tych płatnościach. Oczywistym jest, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby rozróżnienie zobowiązań alimentacyjnych bieżących i zaległych, to dokonałby takiego rozróżnienia bezpośrednio w treści normy prawnej. Z aktualnego brzmienia tego przepisu w żadnym wypadku nie wynika, że dochód miałby być ustalany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o taką pomoc oraz by odliczeniu podlegały jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Wadliwe jest zatem uznanie, że odliczeniu podlegają tylko bieżące alimenty w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc społeczną z uzyskiwanego przychodu spłaca również zaległości alimentacyjne. Nie można przyjąć, że organy pomocy społecznej będą niejako swobodnie decydować o tym, jakie ciężary ponoszone przez wnioskującego mogą zostać odliczone od dochodu. Organ administracji ustalając wysokość dochodu wnioskodawcy, winien ustalić faktyczną wysokość ponoszonych ciężarów alimentacyjnych, a nie odliczyć jedynie wysokość bieżących miesięcznych alimentów. Skoro dochodem jest przychód uzyskany bez względu na tytuł i źródło, to takim przychodem jest również zasiłek stały. Zatem także przychód w postaci zasiłku stałego powinien być pomniejszony o alimenty, które są z tego źródła świadczone. Tymczasem organy administracji ustaliły dochód skarżącego, nie pomniejszając dochodu o zaległe alimenty, które skarżący uiszczał. W przypadku skarżącego niemożliwym było płacenie alimentów w pełnej wysokości bezpośrednio na ręce byłej żony w wyznaczonych terminach, skutkiem czego zmuszony jest obecnie do płacenia ich na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Organy administracji, pomimo bardzo dobrej znajomości sytuacji skarżącego, przy wydawaniu rozstrzygnięć nie uwzględniły tego kryterium, przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uważa za stosowne wskazać, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez inny skład NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1122/14 wydanym w sprawie ze skargi tego samego skarżącego w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

Wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie decyduje subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. W niniejszej sprawie ten materiał dowodowy obejmuje dane dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz możliwości spełniania świadczeń przez organ pomocy społecznej.

Ustalenia dokonane przez organy administracji w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe zostały słusznie przyjęte przez Sąd I instancji za miarodajne, gdyż postępowanie to przeprowadzono z poszanowaniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, a jego ocena spełniała wymogi art. 80 k.p.a. oraz znalazła pełne odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zatem sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Istotne zastrzeżenia budzi sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.s. przez przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w niewystarczającej łącznej wysokości 200 zł., skoro sprawa niniejsza dotyczy decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego, a nie przyznającej ten zasiłek w jakimkolwiek zakresie. Uznając jednak, że zarzut ten dotyczy niezaspokojenia potrzeb i oczekiwań skarżącego, wynikających jego zdaniem z powołanych przepisów należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego. Uznanie administracyjne z którego korzysta organ w sprawach z zakresu pomocy społecznej musi uwzględniać ogólne zasady określone w art. 2 - 4 u.p.s. Stosownie do art. 2 ust.1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. Faktem powszechnie znanym jest rosnąca liczba osób korzystających z przedmiotowego wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Posiadane przez nie fundusze nie zabezpieczają możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki te muszą być jednak kierowane do znacznej liczby osób wymagających wsparcia. Organy pomocy społecznej nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również nie mogą zawsze udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów.

Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter stały i ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc w dążeniu samych zainteresowanych do polepszenia ich sytuacji życiowej we własnym zakresie. Pomoc społeczna wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.

Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, enumeratywnie określił składniki, których nie wlicza się do dochodu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., akceptując stanowisko organów, że spłata zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku celowego. Przepisy art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu beneficjenta o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być zatem wykładane ściśle. Ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nast.. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one z zasady przeznaczane na bieżące utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i nast. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty świadczone przez niego na rzecz tak rozumianych osób uprawnionych. Inne należności, a więc i te które wynikają z obowiązku zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego nie podlegają odliczeniu od dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., od dochodu odliczeniu podlegają wyłącznie alimenty świadczone przez stronę na rzecz osoby uprawnionej. Podstaw do takich odliczeń nie daje natomiast dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do badania, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się w przeszłości z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób uregulował swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Dlatego wszystkie zarzuty skarżącego w tym zakresie są chybione. Wskazać należy, że powyższy pogląd, podzielany przez rozpoznający sprawę niniejszą skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie NSA (na co wskazuje zresztą zestawienie orzeczeń tego sądu przedstawione w piśmie skarżącego zatytułowanym "[...]"), a tym samym brak było podstaw do przedstawienia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi Sądu. Ponadto omawiana kwestia w niniejszej sprawie nie miała istotnego znaczenia, gdyż wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego, czego ani organy administracji ani sąd I instancji nie kwestionowały.

Za niesporne należy uznać, że B. O. ze względu na wielkość dochodu uzyskiwanego przez jego rodzinę spełnia wymagania do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Z poczynionych ustaleń, których skarżący nie kwestionował, wynika, że zamieszkuje on i gospodaruje wspólnie z dorosłym synem. Ich łączny dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Sytuacja materialna i życiowa B.O. jest znana miejscowym placówkom pomocy społecznej, które udzielają mu wsparcia w różnych materialnych formach. Organy pomocy społecznej nie mogą skoncentrować się wyłącznie na potrzebach rodziny wnioskodawcy.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącemu prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.