Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 504/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1236/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1236/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. sp. z o.o. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2017 r., nr [...],

w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją zawartą w punkcie 1 nakazu z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Inspektor Pracy Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy Oddział w T., po przeprowadzeniu kontroli w M. sp. z o.o. w T., na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 786; zwanej dalej: "ustawą o PIP"), art. 85 § 1 i 2 w zw. z art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.; zwanej dalej: "k.p."), nakazał ww. spółce wypłacić pracownikom – T. B. i E. W. – wynagrodzenie należne ww. pracownikom za czerwiec 2017 r., wskazując jednocześnie, że decyzja ta podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu.

Odwołanie od powyższego nakazu wniosła spółka, które Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdego z dwóch punktów zawartych w nakazie.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (zawartą w punkcie 1 ww. nakazu). W uzasadnieniu wskazał, że podniesione przez spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi. Inspektor pracy wydaje decyzję, gdy nie ma sporu co do istnienia zobowiązania pracodawcy, jak i do jego wysokości. Strona sama obliczyła kwotę należności objętej kontrolą. W odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracowników ani ich wysokości. Na gruncie powyższego organ przyjął więc, że wymienione w decyzji świadczenia są bezsporne i należne.

W kwestii zawartego w odwołaniu zarzutu wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych z jej złą sytuacją finansową, organ wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów oraz poglądów doktryny wynika, iż trudności ekonomiczne, nawet niezawinione przez pracodawcę, nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom, gdyż w stosunkach pracy całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i w związku z tym przerzucanie go na pracowników jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania, organ wyjaśnił, że stanowiący podstawę prawną nakazu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP stanowi, iż nakazy w tych sprawach podlegają z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu i w związku z tym wydanie decyzji terminowej w sytuacji, gdy z mocy prawa obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwaną dalej: "k.p.a.") w związku z niewstrzymaniem z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, organ stwierdził, że trudności ekonomiczne spółki nie stanowią w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przeszkody powodującej niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem decyzja zawarta w pkt 1 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji była zasadna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła spółka, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawartej w nakazie z [...] sierpnia 2017 r., mimo niedokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych z powstaniem stanu jej niewypłacalności, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez utrzymanie w mocy decyzji bez uwzględnienia braku możliwości jej wykonania w wyznaczonym terminie;

3. art. 159 § 1 k.p.a. przez analogię w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd ten przytoczył art. 1 ustawy o PIP oraz podniósł, że do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jak i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 k.p. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli naruszenia tegoż obowiązku właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Przy czym wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie.

Zdaniem tego Sądu, w świetle powyższego, wydanie nakazu wypłaty było konieczne. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec pracowników, jak i ich wysokości. Obowiązek objęty nakazem był bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja organu do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie zadośćuczyniła obowiązkowi wypłaty wynagrodzenia, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 i art. 85 § 1 i 2 k.p. Naruszając zaś ww. przepisy, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ, zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia pracownikom.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestia stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka, oraz fakt, że decyzji z ww. przepisu ustawodawca nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 12 ustawy o PIP w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy k.p.a. stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie poprzez wskazanie, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ był więc uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP.

Zdaniem tego Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. będącej efektem finansowych trudności spółki. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska spółki za prawidłowe oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej spółki, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić skutecznego argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Poza tym Sąd ten zwrócił uwagę, iż powoływana przez skarżącą przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem, jak podkreślała to sama skarżąca w odwołaniu i skardze, spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro zaś niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., powinna mieć charakter trwały, co oznacza, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w tym przepisie nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji z urzędu ze względu na niewykonalność w dniu jej wydania;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracji przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wziął pod uwagę nadzwyczajnych okoliczności, które wpłynęły na sytuację finansową skarżącego i które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka odniosła się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazała, że nie kwestionowała i nie kwestionuje samego obowiązku wypłaty świadczeń związanych ze stosunkiem pracy, natomiast jej zdaniem organ administracji publicznej przed skorzystaniem z przysługujących mu na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP uprawnień powinien wziąć pod uwagę dany stan faktyczny i okoliczności, które były przyczyną niewykonania obowiązku wypłacenia świadczeń przez pracodawcę w terminie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają przyczyny nieuregulowania świadczeń ze stosunku pracy wskazanych w treści nakazu, które były od spółki niezależne – podwyżki przez Skarb Państwa opłat legalizacyjnych, co doprowadziło spółkę do kiepskiej sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca spółka nie udzieliła odpowiedzi na ww. zarządzenie. Z kolei w odpowiedzi z 6 września 2021 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym – jednocześnie nie oświadczył czy posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem z 4 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, iż zachodziły przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji z urzędu ze względu na jej niewykonalność w dniu jej wydania. Przywołane w zarzucie przepisy nie mogły doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego skutku. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej celem zwalczania ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej przyjętej przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania oparł zarzuty na naruszeniu m.in. przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut pierwszy) lub naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. (zarzut drugi), które są zasadniczo nieskuteczne dla realizacji tego rodzaju celów procesowych. Po drugie, skutek w postaci wstrzymania wykonania poddanej kontroli decyzji jest nie do osiągnięcia w świetle obowiązujących przepisów prawa, gdyż z przepisu art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wynika, iż nakazy w sprawach dotyczących wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi podlegają z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu i w związku z tym wydanie decyzji zaopatrzonej w termin odraczający płatność w sytuacji, gdy z mocy prawa obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności, jest prawnie niedopuszczalne. Po trzecie, w ramach zarzutu pierwszego podniesiono m.in. naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., które to przepisy nie były stosowane w toku postępowania zwykłego, a tym samym nie mogły zostać naruszone.

Odnosząc się szczegółowo do naruszenia poszczególnych przepisów wskazanych w pierwszym zarzucie podnieść należy co następuje. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w momencie uznania, że sprawa została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie. Oznacza to generalnie obowiązek orzekania na podstawie akt administracyjnych i sądowych (wyrok NSA z 22.1.2014 r., II GSK 1828/12). Zasadą jest więc, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod rozwagę okoliczności, które wynikają z akt (administracyjnych) i które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 12.9.2018 r., I GSK 1095/18). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby m.in., gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a.; gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim, gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12.6.2014 r., I GSK 67/13, wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35) lub podjął je na podstawie akt administracyjnych innej sprawy. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu bezpodstawnym.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem obowiązki sądu oraz granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie nakazu zapłaty zaległych i bezspornych wynagrodzeń za pracę za miesiąc czerwiec 2017 r. na rzecz dwóch pracowników strony skarżącej T. B. i E. W., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zgodnie, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25.03.2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11.04.2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11.01.2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15.10.2015 r., I GSK 241/14), prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2.07.2015 r., I OSK 450/15), czy prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21.10.2010 r., I GSK 264/09).

Analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej może prowadzić do wniosków, iż właśnie tym celom służy podniesienie tego zarzutu. Strona skarżąca uważa bowiem, iż obowiązek wypłaty świadczeń na rzecz pracowników jest niewątpliwy, jednak organ przed skorzystaniem z uprawnienia wynikającego z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP powinien wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne, które były przyczyną niewykonania obowiązku wypłacenia świadczeń przez pracodawcę w terminie. Zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w swej konstrukcji nie jest na tyle precyzyjne, aby określone wnioski wynikały z niego wprost, jednakże jego całościowa egzegeza prowadzi do przekonania, iż zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęty w sprawie stan faktyczny nie jest pełny, gdyż samo tylko ustalenie istnienia obowiązku zapłaty jest niewystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji i powinno być poszerzone także o ustalenie przyczyn niewykonania obowiązków zapłaty. Poszerzenie zaś zakresu ustaleń faktycznych jest zdaniem skarżącej konieczne przed skorzystaniem z uprawnienia wynikającego z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, choć nie sprecyzowano, w jaki sposób miałoby to wpłynąć na zastosowanie tej normy kompetencyjnej, czy też w jaki sposób mogłoby to zmienić ocenę prawną sprawy. Jak już wskazano wyżej zawartość normatywna art. 134 § 1 p.p.s.a. nie pozwala na zwalczanie poprawności przyjętych ustaleń faktycznych, czy oceny prawnej przyjętej w sprawie w drodze podniesienia zarzutu naruszenia tego przepisu, co czyni zarzut w tym zakresie nieskutecznym.

Zarzuty naruszenia powyższych przepisów powiązane zostały z naruszeniem przepisów art. 159 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie tych przepisów jest także nieuzasadnione. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 159 § 1 k.p.a. należy do wyłącznej kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w toku postępowania nieważnościowego. W przedmiotowym przypadku byłaby to kompetencja Okręgowego Inspektora Pracy. Organ ten mógłby zastosować art. 159 § 1 k.p.a. wyłącznie wówczas, gdyby prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takim przypadku Okręgowy Inspektor Pracy występowałby jako organ pierwszej instancji, a nie – jak w niniejszej sprawie – jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym. Ponadto tego rodzaju postępowanie może być wszczęte w odniesieniu do decyzji ostatecznej, którą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie było na etapie prowadzenia postępowania odwoławczego przed Okręgowym Inspektorem Pracy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej wszczyna się wyłącznie wtedy, gdy strona wyraźnie zażąda zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 k.p.a. i następnych, co w przedmiotowej sprawie także nie nastąpiło. Żaden z przepisów określonych w zarzucie nie był tym samym stosowany w postępowaniu poddanym sądowej kontroli.

Wskazać następnie należy, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, a nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, o czym stanowi expressis verbis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Ustawodawca dla decyzji wydanych na tej podstawie prawnej nie przewidział innego terminu wykonania nałożonego obowiązku niż natychmiastowy. Organ nie ma prawnych podstaw do określenia innego terminu niż wynikający z ustawy, ani także wstrzymania natychmiastowej wykonalności wydawanej decyzji. Żadne wyjątki od tej zasady nie są zatem dopuszczalne. Tym samym organy PIP nawet w sytuacjach niezawinionych przez pracodawcę nie mogą odstąpić od wskazanej wyżej zasady. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pogląd prawny jest prawidłowy.

Po trzecie, niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powołuje się spółka, zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07 przyjął m.in., że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie przesądzają o niewykonalności obowiązku. Tym samym względy ekonomiczne, finansowe lub trudności techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji, gdyż mają charakter czasowy, a nie trwały. W rozpoznawanej sprawie powołane przez Spółkę przyczyny niewypłacania pracownikom wynagrodzeń i innych świadczeń nie mają bez wątpienia obiektywnego charakteru, lecz leżą w jej problemach finansowych.

Z tych względów zarzut pierwszy uznać należy za pozbawiony podstaw.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. W drodze naruszenia wskazanych w jego treści przepisów autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjęte za podstawę wyrokowania ustalenia faktyczne. Wzruszenie w tej drodze ustaleń faktycznych jest niemożliwe. Jak już wskazano powyżej przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje wyłącznie powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że kwestionowanie poczynionych ustaleń faktycznych odbywa się w drodze podniesienia naruszenia innych przepisów, np. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., czy 80 k.p.a. Zarzut taki nie został jednak podniesiony.

Dla zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania nie jest także skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten reguluje przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu w związku z zamiarem zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych nie może okazać się skuteczne, gdyż pozostaje on bez związku treściowego z zamiarem skarżącego. Kwestionowanie prawidłowości i kompletności ustaleń faktycznych następuje w drodze zarzutów naruszenia przepisów, które odnoszą się do gromadzenia, procedowania, oceniania dowodów oraz wyprowadzania ostatecznych twierdzeń o istnieniu lub nieistnieniu określonych okoliczności faktycznych. Zarzuty ich naruszenia nie zostały podniesione. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji jest abstrakcyjny bo nie wiadomo na czym miałoby polegać jego naruszenie w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny tej sprawy. Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. W skardze zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których np. nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. W rozpoznawanej sprawie, ani z treści zarzutu, ani z treści uzasadnienie nie wynika w jaki sposób miałoby dojść do jego naruszenia. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 12 ustawy o PIP. Zgodnie z nim w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy k.p.a. Zarzut ten także jest abstrakcyjny, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać jego naruszenie, tj. nie wskazano konkretnych sytuacji, w których organ PIP w rozpoznawanej sprawie stosowałby pomocniczo przepisy innej procedury niż procedura wynikająca z k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.