Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1484/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Barbara Adamiak del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 779/14 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 779/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. J.K. zwrócił się do Wójta Gminy Z.W. (dalej zwanego organem I instancji) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wielobranżowego na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...], w miejscowości P., gm. Z.W., bez podania we wniosku powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla oznaczonej powyżej inwestycji. Decyzja ta była trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu ustalające warunki zabudowy dla tej inwestycji, na skutek odwołań wniesionych przez uprawnione podmioty, zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Także decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. stała się przedmiotem odwołania stron postępowania (M.K., R.K. i J. K-P.), którzy wnieśli o jej uchylenia i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskazali przy tym na nierzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wywodząc, że planowany obiekt odbiega od istniejącej zabudowy pozostając w dysharmonii z otoczeniem. Zarzucili także wadliwe ustalenie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji oraz brak analizy skutków przewidzianego rozwiązania komunikacyjnego (wzmożony hałas) podając, że droga nie jest dostosowana do transportu ciężkiego w zakresie dostaw, posiada małą szerokość, co uniemożliwia bezpieczny ruch pojazdów i pieszych. Ponadto stwierdzili, że nastąpi obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium oceniło, że określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno nastąpić również z uwzględnieniem oddziaływania poprzez hałas, a także związane z tym przyszłe rozwiązania komunikacyjne. Podkreśliło, że w skrajnych przypadkach hałas związany z planowaną inwestycją może być nawet powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiłby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. Kolegium powołało się przy tym na pogląd Sądu I instancji wyrażony w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 814/13. Uznało, że skoro z analizy wynika, że dwie działki sąsiednie są zabudowane zabudową usługową (tj. działki nr [...] i nr [...]), to istnieje kontynuacja funkcji w odniesieniu do projektowanej funkcji. W ocenie Kolegium, istotną kwestią, która nie została jednak uwzględniona w decyzji organu I instancji, jest sposób skomunikowania inwestycji, a także uciążliwości z nią związane, co jest główną przyczyną uchylenia tej decyzji, gdyż elementy te nie mogą zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym ze względu na ich wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium nie podzieliło natomiast poglądu odwołujących się dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich podnosząc, że okoliczność ta jest prawnie indyferentna dla decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiódł A.P. (dalej zwany skarżącym), będący właścicielem niektórych działek (nr [...] i nr [...]), na których planowana jest realizacja spornej inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając temu organowi naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto art. 7 w zw. z art. 77, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U z 2012 r., poz. 647 z zm.); dalej jako u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588); dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wydając po raz trzeci pozytywną decyzję o warunkach zabudowy organ I instancji poprzedził ją zgodnie z przepisami u.p.z.p. projektem decyzji, który sporządzony został przez upoważnioną osobę i został uzgodniony pozytywnie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Starostę T.. Wywiódł, że zasadniczą kwestią dla ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie granic obszaru analizowanego, który wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, o czym stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ocenił, że organ I instancji zastosował przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczając na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wątpliwości Sądu I instancji nie budziła także przeprowadzona przez ten organ na tym obszarze analiza. Podał, że z analizy tej wynika, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]tj. działki sąsiednie wobec działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, są zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną a dwie inne działki nr [...] i nr [...] są zabudowane zabudową usługową: pawilon-handlowy i przychodnia lekarska. Zauważył, że okoliczności tych odwołujący się od pozytywnych decyzji organu I instancji nie negowali. W tej sytuacji Sąd I instancji za uprawnione uznał twierdzenie Kolegium o istnieniu kontynuacji funkcji w związku z zamierzoną budową kolejnego pawilonu handlowego.

Sąd I instancji nie podzielił jednak poglądu Kolegium, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno również nastąpić z uwzględnieniem oddziaływania poprzez hałas, a także związane z tym przyszłe rozwiązania komunikacyjne. Przytoczył przy tym rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z 14 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1223/11, że "hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę". Zdaniem Sądu I instancji, w związku z tym orzeczeniem należy zwrócić uwagę na użyty w nim zwrot "mógłby być" oraz uwzględnić, że w realiach niniejszej sprawy występuje kontynuacja dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, z uwagi na istniejący już pawilon handlowy.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium dotyczącego rozwiązań komunikacyjnych Sąd I instancji wywiódł, że rozpatrywanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ma zdecydowanie wąski zakres i koncentruje się tylko na ustaleniu, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Ocenił przy tym, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy (oczywiście oprócz spełnienia się innych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Uznał więc, że ustalenie w niniejszej sprawie przez organ, że teren inwestycji ma dostęp dla drogi publicznej, dawało podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a w tym postępowaniu nie można wprowadzać ograniczeń na drogach co do ilości przejeżdżających samochodów, np. celem ograniczenia hałasu.

Końcowo Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu wywodzącemu m.in., że organ I instancji dokonał właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wziął pod uwagę poziom wpływu tego obiektu na otoczenie, przyjmując, że wpływ ten nie będzie odbiegał od wpływu podobnych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie, wskazując jednocześnie – zgodnie ustaleniami – że w sąsiedztwie planowanego budynku znajduje się również budynek o charakterze handlowym i że oddziaływanie planowanego obiektu będzie występowało na zbliżonym poziomie do już istniejącego budynku. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki, zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. K-P. (dalej zwana skarżącą kasacyjnie) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1-2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że "w realiach niniejszej sprawy niewątpliwie istnieje kontynuacja dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, z uwagi na istniejący już pawilon handlowy", co zostało stwierdzone przez Sąd I instancji jako bezsporne w sytuacji wadliwego sporządzenia analizy stanowiącej podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy,

2) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została uchylona przez Kolegium a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, to po ponownym rozpatrzeniu sprawy projekt decyzji sporządziła ponownie ta sama osoba, która powinna podlegać wyłączeniu;

3) niewłaściwe zastosowanie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i objęcie obszarem analizowanym tylko części nieruchomości i przecięcie liniami oznaczającymi granice obszaru analizowanego a także części budynków,

4) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7 k.p.a.· poprzez zastosowanie nieaktualnej mapy, na której została sporządzona analiza i która stanowi załącznik decyzji ustalającej warunki zabudowy,

5) niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589 ze zm.) poprzez brak spełnienia warunków wynikających z Polskiej Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. tj. ustaleń zawartych w załączniku graficznym decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oceniła natomiast, że ustalenia Sądu I instancji co do istnienia kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, tj. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, zostały poczynione w sytuacji wadliwie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem. Wśród uchybień w zakresie sporządzonej analizy, które w konsekwencji wpływają na brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca kasacyjnie wskazała sporządzenie analizy przez nieuprawniony podmiot, to jest przez urbanistę, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a nie przez organ ponoszący odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Za nieuprawnione uznała także ponowne sporządzenie projektu decyzji przez tego samego urbanistę. Oceniła, że takie działanie stanowi wadę kwalifikowaną z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż urbanista, będący biegłym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., jako osoba która sporządziła projekt poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała także na wadliwe określenie obszaru analizowanego, w którym ujęto działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz działkę nr [...] zabudowaną zabudową usługową. Stwierdziła, że działki te nie stanowią dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji z uwagi na ich znaczne oddalenie od planowanej inwestycji – około 100-150 m oraz brak ich skomunikowania z tej samej drogi publicznej (inna droga gminna). Zauważyła przy tym, że dla planowanej inwestycji skomunikowanie odbywa się poprzez drogi gminne o nr [...] i [...], które nie posiadają (i nie będą posiadać) bezpośredniego skomunikowania z drogą krajową; dojazd do planowanej inwestycji odbywa się tzw. "ślepą uliczką". Uznała, że w tych okolicznościach dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji posiadają tylko nieruchomości sąsiednie o nr [...]-[...], które są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz nieruchomości o nr [...],[...],[...],[...] zabudowane zabudową mieszkalną jednorodzinną lub towarzyszącym takiej zabudowie budynkami gospodarczymi (garaże). Dodała, że organ wyznaczając obszar analizowany ponad minimalne rozmiary określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał dlaczego rozszerzył granice obszaru analizowanego i jakie były tego powody.

Ponadto skarżąca kasacyjnie jako wadliwe oceniła wykreślenie linii zabudowy w taki sposób, że przecina ona istniejące obiekty budowlane, tak jak ma to miejsce w przypadku załącznika graficznego do decyzji odnośnie działek nr [...],[...],[...], które miały kluczowe znaczenie dla ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej. Zwróciła także uwagę na brak aktualności mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Podała przy tym, że wniosek inwestora został złożony [...] stycznia 2011 r. wraz z mapą opatrzoną datą [...] stycznia 2011 r., podczas gdy decyzja została wydana przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2014 r. Wskazała, że pomiędzy dniem złożenia wniosku a rozstrzygnięciem w sprawie zmienił się stan faktyczny przedstawiony na mapie, gdyż w obszarze objętym inwestycją powstały nowe zabudowania na działkach oznaczonych nr [...] i [...] . Oceniła, że skoro zmiana stanu faktycznego nie znalazła odzwierciedlenia w decyzjach organów obu instancji, to decyzje te obarczone są istotną wadą.

Końcowo skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że załącznik graficzny decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów stawianych przez § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Skonstatowała więc, że nietrafne było uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Kolegium, która nakazywała organowi I instancji dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych a następnie wydanie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1-2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.; § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 7 k.p.a.; § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku.

Zauważyć przede wszystkim należy, że formułując te zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazuje na istnienie innych naruszeń prawa niż te, które były przyczyną wydania przez Kolegium, zaskarżonej następnie do Sądu I instancji, decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skarżąca kasacyjnie wywodzi przy tym, że ustalenia Sądu I instancji co do istnienia kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, tj. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, zostały poczynione w sytuacji wadliwie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem.

Odnosząc się do poglądu skarżącej kasacyjnie dotyczącego wadliwego określenia obszaru analizowanego, który legł u podstaw sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p w zw. z § 3 ust.1-2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, wskazać należy, że nie znajduje on w warunkach rozpoznawanej sprawy uzasadnienia. Stosownie do art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle zaś § 3 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa więc odległość minimalną nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej. Jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzana jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dokonana w kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji ocena, co do istnienia kontynuacji funkcji w związku z zamierzaną budową pawilonu handlowego, uwzględnia zawartą w art. 2 pkt.1 u.o.z.p. definicję legalną ładu przestrzennego. Przy czym dostrzec należy, że jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, działka nr [...] , która jest zabudowana obiektem handlowym położona jest przy drodze gminnej o nr. [...] , przez którą m.in. planowana inwestycja ma mieć dostęp do drogi krajowej nr. [...] ( pkt.2.4 decyzji organu I instancji). Jednak ta kwestia w związku z uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego winna być jeszcze raz wnikliwie przeanalizowana w toku rozpoznawania odwołania w zakresie na jaką drogę istnieje zjazd z działki nr. [...] i czy na tą samą drogę dostępny jest zjazd z działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie mogą natomiast odnieść zamierzonego skutku też pozostałe zarzuty skarżącej kasacyjnie zmierzające do wykazania wadliwości sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, analiza ta sporządzona została przez uprawniony do tego podmiot. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z § 9 ust.2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyniku tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W świetle zaś art. 60 ust.4 u.p.z.p, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Skoro wyniki rzeczonej analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje także przedstawienie wyników tej analizy. W oparciu o taki projekt, po uzyskaniu wymaganych uzgodnień innych organów i po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, właściwy organ administracji publicznej wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, której integralną część stanowią wyniki tej analizy. Decyzja organu I instancji posiada załączniki zawierające część tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a załączniki te muszą być opatrzone podpisem piastuna funkcji organu I instancji. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie o istnieniu w niniejszej sprawie wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, bowiem art. 84 § 2 kpa nie ma zastosowania w tej sprawie.

Chybiony jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu § 5 ust.1 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.. Skarżąca upatruje bowiem naruszenia tego przepisu w objęciu obszarem analizowanym tylko części nieruchomości i przecięcie liniami oznaczającymi granice obszaru analizowanego a także części budynków. Tymczasem przepis § 5 ust.1 tego rozporządzenia nie dotyczy sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego, a sposobu wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W świetle bowiem tego przepisu, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek albo terenu wyznacza się na podstawie ścisłego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Nie może odnieść zamierzanego skutku także zarzut naruszenia art. 54 pkt.3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p. a także z § 9 wskazywanego rozporządzenia w związku z art. 7 kpa, poprzez zastosowanie nieaktualnej mapy, na której została sporządzona analiza i która stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżąca podała, że wniosek inwestora został złożony [...] stycznia 2011r. wraz z mapą opatrzoną datą [...] stycznia 2011r, podczas gdy decyzja została wydana przez organ I instancji [...]lutego 2014r. Wskazała, że pomiędzy dniem złożenia wniosku, a rozstrzygnięciem w sprawie zmienił się stan faktyczny przedstawiony na mapie, gdyż w obszarze objętym inwestycją powstały nowe zabudowania na działkach oznaczonych nr [...] i [...]. Oceniła, że skoro zmiana stanu faktycznego nie znalazła odzwierciedlenia w decyzjach organów obu instancji, to decyzje te obarczone są istotną wadą. Ocena ta nie jest jednak prawidłowa. Podane przez skarżącą kasacyjnie przepisy nie wprowadzają bowiem obowiązku aktualizowania mapy na dzień wydawania kolejnej decyzji po uprzednim uwzględnieniu odwołań przez organ II instancji. Ponadto skarżąca nie wykazała, aby powstanie nowych zabudowań na działkach oznaczonych nr [...] i [...] miało wpływ na warunki ustalone w decyzji organu I instancji. Brak natomiast uzasadnienia przez skarżącą kasacyjnie wpływu na wynik sprawy nieuprawnionym czyni także stawianie Sądowi I instancji zarzutu niewłaściwego zastosowania § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. Nr 164, poz.1589 ze zm).

Zwrócić też należy uwagę, że skarżąca kasacyjnie, mimo wskazywania na istnienie wymienionych w skardze kasacyjnej naruszeń w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sformułowała jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Uszło jednak uwadze skarżącej kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie badał – w zakreślonym przez skarżącą kasacyjnie zakresie - poprawności sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji stwierdził tylko, że "organ I instancji prawidłowo zastosował przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznaczając na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Skoro Sąd I instancji nie formułował ocen prawnych względem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów – w kontekście poprawności sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - to nie sposób skutecznie zarzucić temu Sądowi naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać ponadto należy, że niepełne przeprowadzenie kontroli legalności działania organów administracji publicznej przez Sąd I instancji może być skarżone w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w tym art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a nie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie wobec braku zarzutu w skardze kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związany granicami skargi kasacyjnej – nie może formułować ocen prawnych co do ewentualnego istnienia podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie wszystkich uchybień, a w tym w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuty te winny być jednak przedmiotem rozważań organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ ten powinien także zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wielobranżowego. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży i powierzchni zabudowy, a jeżeli nie zawiera winien być uzupełniony, co winno wynikać z akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.