Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 444/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 145 par.  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23, art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia zagrożenia na stanowisku pracy oddala skargę


UZASADNIENIE

W wyniku przeprowadzonej kontroli Inspektor Pracy dnia [...] r. wydał nakaz nr [...], skierowany do Spółki A, w którym nakazał "uniemożliwić w sposób techniczny (poprzez zastosowanie skutecznych urządzeń ochronnych) dostęp do strefy niebezpiecznej stacji zamykania (zgrzewania) linii pakowania próżniowego MULTIVAC R5200, nazywanej MULTIVAC "boczkowy" (usytuowanej na wydziale konfekcjonowania i pakowania) w momencie, gdy jest możliwy ruch dolnej płyty, która w przypadku bezpośredniego kontaktu może powodować wypadki." Na podstawie art. 108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.

Jak podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia Inspektor wskazał art. 11 pkt 1, 2, 3, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.

o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), art. 207 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014r. poz. 208) oraz § 15

ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy (Dz.U. Nr 191, poz. 1596 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie maszyn").

W uzasadnieniu Inspektor podał, że na terenie hali produkcyjnej znajdującej się w "strefie wysokiego ryzyka" w zakresie utrzymania jakości produktu (wymagania higieniczne), na wydziale konfekcjonowania i pakowania doszło do zdarzenia wypadkowego podczas obsługi linii i pakowania próżniowego maszyny MULTWAC R5200. Poszkodowana pracownica chcąc usunąć zawiniętą folię (sytuacja awaryjna), "w obrębie stacji zamykania (zgrzewania)", ominęła fabryczne zabezpieczenia stref niebezpiecznych w trakcie roboczego cyklu linii i operowała lewą ręką w strefie zagrożenia, gdzie źródłem zagrożeń jest gorąca dolna płyta zamykająca, dociskająca

z dużą siłą folię do również gorącej górnej płyty stacji zamykania. Ustalono,

że zastosowane zabezpieczenia linii stacji zamykania (zgrzewania) nie są w pełni skuteczne, ponieważ pozwalają na dostęp do strefy niebezpiecznej, w czasie gdy możliwy jest ruch dolnej płyty, co może powodować wypadki.

Od ww. nakazu pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie, w którym zarzucił,

że decyzja została wydana z naruszeniem art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Stan faktyczny i prawny nie uzasadniał jej wydania, nie uzasadniał też nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a uzasadnienie decyzji było na tyle lakoniczne, że nie sposób na jego podstawie odtworzyć norm prawnych, jakie miały zastosowanie w sprawie, jak również stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim materiału dowodowego, na podstawie którego stan faktyczny został ustalony. Pełnomocnik Spółki podniósł także w odwołaniu, że decyzja została skierowana do niewłaściwej strony, gdyż kontrolowany pracodawca prowadzi działalność pod firmą Spółka A, a nie pod firmą, którą wskazano w zaskarżonym nakazie.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, Okręgowy Inspektor Pracy w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy

o Państwowej Inspekcji Pracy - uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Pracy z dnia

[...] r. w części dotyczącej oznaczenia strony określonej jako: "[...], ul. [...]" i w tym zakresie orzekł o oznaczeniu strony jako: "[...], [...]", w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż obowiązkowym elementem (częścią) decyzji w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest oznaczenie strony lub stron będących adresatami decyzji administracyjnej. Oznaczenie przez organ I instancji strony jako : "[...]" było nieprawidłowe. Jak wynika bowiem z informacji zamieszczonych w KRS pod nr [...], decyzja powinna być skierowana do "[...]".

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, wynikającym z treści art. 207 § 2 Kodeksu pracy jest ochrona zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Bezspornym pozostaje fakt,

że spółka jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy.

Następnie organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji, wskazał, że przedmiotowa linia pakowania posiada osłony znajdujące się przed i za stacją formowania z folii (dolnej) pojemników na pakowane wyroby, przed i za stacją zamykania (pakowania próżniowego wyrobów - zgrzewania pojemników z wyrobem

z folią górną). Osłony znajdujące się przed i za stacją zamykania osłaniają powierzchnię toru, w którym przemieszczają się pakowane wyroby odpowiednio przed stacją zamykania na długość ok. 56 cm i za stacją na długość ok. 37 cm. Głębokość toru na całej jego długości wynosi ok. 14,5 cm. Sterowanie maszyną odbywa się za pomocą przycisków z pulpitu głównego usytuowanego nad stacją zamykania.

Cykl automatyczny polega na zespolonym transporcie folii dolnej i górnej z przerwą na jednoczesne formowanie pojemników w stacji formowania i zamykania pojemników z wyrobem w stacji zamykania. W momencie zatrzymania się folii następuje automatyczny ruch płyt dolnych w obu stacjach. Oprócz cyklu automatycznego możliwe jest sterowanie ręczne. W trybie tym istnieje możliwość wprowadzenia w ruch łańcucha pociągowego z żabkami zabierającymi folię dolną przyciskiem, znajdującym się na ścianie po lewej stronie rolki dolnej. W fazie początkowej (w sytuacji zmiany rolki na nową), gdy linia pakowania uzbrajana jest w folie, w pierwszej kolejności pracownica wprowadza folię dolną pomiędzy wałki a następnie pod osłonę do żabek znajdujących się po obu stronach toru. Wciskając przycisk na ścianie uruchamia się posuw łańcucha prowadzącego folię (w tym momencie obie stacje formująca i zamykająca są wyłączone). Folia przechodzi pod zespołem formowania i dalej pod zespołem zamykania, gdzie się zatrzymuje. Kolejną czynnością jest zamocowanie rolki folii górnej, przeprowadzenie folii przez walce i przepuszczenie pod stacją zamykania. W momencie zetknięcia się folii dolnej i górnej za stacją zamykania, pracownica uruchamia cykl automatyczny opisany powyżej. W cyklu tym zostają aktywowane gorące płyty zespołu formującego i zamykającego. Następnie pracownica stojąca przy maszynie umieszcza pakowane wyroby w pojemnikach i rozpoczyna się pakowanie. Należy zaznaczyć,

że przy maszynie znajdują się inne osoby, które w zależności od pakowanego wyrobu np.: odcinają zbędne końcówki pakowanych wyrobów i podają wyroby na stół przed miejscem wkładania do pojemników. Opisany powyżej przebieg uzbrajania linii pakowania jest procesem pożądanym (wyidealizowanym). W codziennej obsłudze maszyny dochodzi do sytuacji np.: zawinięcia się czy zahaczenia się folii pod zespołem zamykania, nieprawidłowego zgrzania foli dolnej i górnej itp. Taka sytuacja miała miejsce przed zaistnieniem wypadku. Pomimo istnienia fabrycznej osłony była możliwość operowania kończyną w strefie zagrożenia. W trakcie operowana palcami

w tej strefie nastąpił ruch płyty dolnej i doszło do uwięzienia palca lewej ręki osoby obsługującej pomiędzy gorącymi płytami. Pracownica chcąc zabrać rękę ruchem bezwarunkowym naruszyła położenie będącej za stacją osłony. Skutkiem uniesienia osłony było wyłączenie procesu pracy maszyny. Gorące płyty stacji zamykającej pozostały zwarte do czasu ich zdemontowania. Skutkiem tego zdarzenia którego była konieczność amputowania paliczka środkowego palca wskazującego ręki lewej. Inspektor Pracy stwierdził, że będąca za stacją zamykania osłona stanowi jedynie złudzenie osłony lub urządzenia ochronnego, które zapobiegałoby dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymywałoby ruch części niebezpiecznych, skutkiem czego. jest zaistniały wypadek przy pracy. Gdyby spółka dostosowała maszynę do wymagań minimalnych (zgodnie z § 34 rozporządzenia w sprawie maszyn) tj. zapewniła np. osłonę osłaniającą tor na odpowiedniej długości za stacją zamykania, przyjmując, jako zasadę bhp, określone w obowiązującej od dnia 28 stycznia 2010 r. PN-EN ISO 13857:2010 Bezpieczeństwo maszyn - Odległości bezpieczeństwa uniemożliwiające sięganie kończynami górnymi i dolnymi do stref niebezpiecznych, odległości bezpieczeństwa (wcześniej PN-EN 294:1994P, PN-EN 811:1999P), to nie doszłoby do wypadku.

Okręgowy Inspektor Pracy w S., wskazał dalej w uzasadnieniu,

że Inspektor Pracy nałożył na pracodawcę obowiązki wynikające z wymagań minimalnych, które zostały określone w rozporządzeniu w sprawie maszyn, zgodnie

z § 15 ust. 3. Nie jest więc zasadny zarzut spółki, że Inspektor nie wykazał ewentualnego faktu, że osłona jest usytuowana w nieodpowiedniej odległości od strefy zagrożenia, oraz że sięgnięcie do strefy niebezpiecznej, tak jak to miało miejsce w chwili wypadku, mogło nastąpić jedynie w wyniku celowego zadziałania operatora. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniały wypadek niezbicie wskazuje, że pracownica miała możliwość sięgnięcia do strefy niebezpiecznej, z czego wynika, że osłona w maszynie nie była skuteczna. Powyższe wskazuje, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem spółki, że Inspektor Pracy nałożył na nią bezpodstawne obowiązki, równoznaczne ze spełnieniem zasadniczych wymagań bezpieczeństwa dla maszyn, co pozostaje też w sprzeczności z § 116 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, gdyż maszyna spełnia wymagania normy PN-EN 294:1994.

Ustalenia Inspektora Pracy dokonane w związku z badaniem ciężkiego wypadku, któremu uległa pracownica obsługująca maszynę, dawały pełną podstawę do wydania decyzji już w trakcie kontroli w zakładzie, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co powoduje, że nie można zgodzić się z zarzutem, że ustalony stan faktyczny nie wymagał wydawania decyzji przed zakończeniem postępowania kontrolnego.

Odpowiadając na zarzut, że uzasadnienie nakazu jest lakoniczne i nie można na jego podstawie odtworzyć norm prawnych, jakie miały zastosowanie w sprawie, jak również stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim materiału dowodowego, na podstawie którego stan faktyczny został ustalony, organ odwoławczy podkreślił,

że zapis art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy traktować, na podstawie art. 12 tej ustawy, jako lex specialis względem art. 107 § 1 K.p.a., wyłączający stosowanie tegoż przepisu, co oznacza, że decyzja, o której mowa

w art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie musi zawierać uzasadnienia. Pomimo braku takiego obowiązku Inspektor Pracy sporządził uzasadnienie, w którym wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana, wskazał w jej sentencji. Stan faktyczny sprawy został natomiast ustalony w toku postępowania kontrolnego. Kontrola została przeprowadzona na miejscu, w oddziale w S., przy udziale osoby kompetentnej ze strony podmiotu kontrolowanego. W trakcie czynności kontrolnych Inspektor Pracy przy udziale brygadzisty wskazywał nieprawidłowości, które na bieżąco były dokumentowane zarejestrowanym materiałem video. Tak więc osoba kompetentna ze strony podmiotu kontrolowanego już w trakcie czynności kontrolnych była informowana o stwierdzonych uchybieniach, które stały się podstawą do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie.

W toku postępowania kontrolnego spółka na żądanie Inspektora okazała kopię protokołu powypadkowego nr [...] wraz z kopią zarządzenia powypadkowego

z dnia [..] r. Zdaniem organu II instancji z powyższego wynika, że materiał dowodowy, na podstawie którego Inspektor Pracy ustalił stan faktyczny był spółce znany. Spółka także znajdowała się w posiadaniu dokumentacji, której uważna analiza pozwoliłaby zapewnić skuteczne urządzenia ochronne również na maszynie do pakowania próżniowego Multivac R 5200, na której doszło do wypadku w 2014 r. Dodać należy, że maszyna ta jest eksploatowana na tym samym dziale, co maszyna Multivac R 5200 (znajduje się obok niej) na której doszło do wypadku przy pracy w 2011 r. i jest z nią identyczna.

Biorąc pod uwagę fakt, że w przypadku dalszej eksploatacji maszyny, bez zapewnienia skutecznego urządzenia ochronnego, istniało bezpośrednie zagrożenie wystąpienia kolejnego (trzeciego) wypadku, Inspektor Pracy prawidłowo wydał decyzję opatrując ją rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., gdyż było to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.

Spółka A, reprezentowana przez radcę prawnego K. K., zaskarżyła ww. decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów procesowych tj. art. 6, 7, 77, 80 i 81, 10 art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Zdaniem skarżącej, o ile na etapie postępowania przed inspektorem pracy ustawodawca przewidział uproszczoną formę decyzji (nakazu inspektora pracy), o tyle w postępowaniu przed organem II instancji w pełni znajduje zastosowanie art. 107 § 1 i 3 K.p.a., podobnie jak zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Analiza decyzji Okręgowego Inspektora Pracy pozwala stwierdzić, że decyzja ta, jak i postępowanie przed organem II instancji, obarczone jest szeregiem naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim decyzja organu II instancji nie zawiera podstawy prawnej. W komparycji decyzji przywołany jest przepis kompetencyjny z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (art. 19 ust. 1 pkt 5) oraz przepisy K.p.a. Decyzja nie wskazuje jednak przepisów prawa materialnego, na podstawie których, po dokonaniu subsumpcji stanu faktycznego, organ II instancji doszedł do przekonania, że decyzja organu I instancji jest zgoda z prawem. Co więcej, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nawet przeprowadzona pod kątem rekonstrukcji uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia organu II instancji, nie pozwala na ustalenie przepisów prawa materialnego, na podstawie których organ II instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jaka była podstawa prawna wydania decyzji przez organ I instancji, jednakże podstawy prawnej swojej decyzji nie wskazał. Ponadto, zaskarżona decyzja pozbawiona jest również wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Przepisy o postępowaniu kontrolnym przewidują odpowiednie dokumentowanie czynności w toku postępowania. Kompleksowo zaś wyniki wszystkich tych czynności utrwala się w protokole kontroli. Ma to zapewnić nie tylko możliwość zgromadzenia i utrwalenia materiału dowodowego, ale również ma na celu zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że organ II instancji nie wskazał żadnego dowodu, na podstawie którego dokonał rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś nie odwołał się do protokołu kontroli. Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził w uzasadnieniu (str. 3), że dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jednakże nie wskazał jaki materiał dowodowy został ocenie poddany. W kontekście powyższego zarzut, że decyzja Okręgowego Inspektora Pracy narusza przepisy art. 107 § 1 i 3 K.p.a. jest w pełni zasadny. Okręgowy Inspektor Pracy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w obszerny sposób opisuje wypadek przy pracy z dnia [...] r., okoliczności w jakich do niego doszło oraz urządzenie, przy którym pracowała pracownica oraz sposób działania tego urządzenia i właśnie w tym miejscu w sposób bardzo jaskrawy zauważalny jest brak wskazania materiału dowodowego będącego podstawą ustaleń. Niewątpliwie, wobec braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materiału dowodowego, na którym oparł się organ II instancji, szczególnie rażące jest naruszenie przez Okręgowego Inspektora Pracy art. 10 § 1 K.p.a. Stosowanie tego przepisu nie jest wyłączone w postępowaniu prze organami inspekcji pracy. W przedmiotowej sprawie zasada prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie była respektowana ani w postępowaniu przed organem I instancji, przed wydaniem zaskarżonego nakazu inspektora pracy, ani też w postępowaniu przed Okręgowym Inspektorem Pracy. Dla zapewnienia tego prawa nie wystarczy udział w czynnościach jakichkolwiek osób spośród pracowników pracodawcy, a tylko osób upoważnionych do reprezentowania pracodawcy w postępowaniu kontrolnym). Odrębności postępowania kontrolnego w stosunku do zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z K.p.a. nie mogą prowadzić do dowolności w zakresie prowadzenia tego postępowania. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby na etapie postępowania przed organem I instancji w czynnościach inspektora pracy brały dział osoby upoważnione do reprezentowania pracodawcy w postępowaniu kontrolnym. Jest to tym bardziej istotne jeśli weźmie się pod uwagę, że strona dotychczas nie miała możliwości zapoznania się z protokołem kontroli, a zatem organ powinien zadbać o to, aby materiał dowodowy, będący podstawą wydawania decyzji, w trakcie trwania postępowania kontrolnego był należycie stronie tego postępowania wyeksponowany i udostępniony. W świetle ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy brak podstaw, aby oświadczeniom strony, utrwalonym w protokole kontroli, nadawać inną rangę dowodową niż innym dowodom zgromadzonym w postępowaniu. Możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli stwarza stronie możliwość wypowiedzenia się co do dowodów utrwalonych w protokole kontroli przed organem I instancji, nie zastępuje jednak zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2006r. lV SA/Po 1146/2004, Wspólnota 2007/40/29). Odstępstwa od tej zasady zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające odstąpienie od możliwości zapoznania się przez skarżącą przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego postawione zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. są w pełni uzasadnione. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że wbrew temu co stwierdza Okręgowy Inspektor Pracy wypadek z 2011 r. i z 2014 nie był identyczny i wypadki te nie miały miejsce na identycznych (lub bliźniaczych jak to określono) maszynach. Przyczyny i miejsca tych wypadków są różne, maszyny, przy której doszło do wypadku w 2011r. oraz w listopadzie 2014 r. mają oznaczenie tego samego typu R 5200, natomiast różnią się długością, osprzętem, rozmieszczeniem osłon, wielkością strefy nakładania i występują różnice w sterowaniu. Maszyna przy, której doszło do wypadku w 2011 r., może pakować w atmosferze modyfikowanej czyli w gazach obojętnych, natomiast Multivac boczkowy, pakuje tylko i wyłącznie w podciśnieniu. Wywodzenie zatem jakichkolwiek konsekwencji w sprawie niniejszej na podstawie wypadku z roku 2011 jest całkowicie nieuprawnione i świadczy o nierzetelnej analizie materiału dowodowego.

W dalszej części uzasadnienia skargi, spółka podtrzymała w całości stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła również, że organy Inspekcji Pracy zarówno I jak II instancji pominęły kwestie wynikające z § 15 ust. 7 rozporządzenia w sprawie maszyn, a w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie technicznego środka ograniczającego skutecznie dostęp do strefy zgrzewania folii spowodowałoby brak dostępu do sąsiedniej strefy etykietowania. Nadto, Inspektor Pracy nie wykazał ewentualnego faktu, że osłona jest usytuowana

w nieodpowiedniej odległości od strefy zagrożenia. Według skarżącej osłona, została usytuowana w odpowiedniej odległości (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Za taką oceną przemawia fakt, że sięgnięcie do strefy niebezpiecznej, tak jak miało to miejsce w chwili wypadku mogło nastąpić jedynie w wyniku celowego zadziałania operatora, wymagające niezastosowania się do wydanej przez pracodawcę instrukcji BHP przy maszynie oraz do ostrzeżeń znajdujących się na maszynie. Ponadto oględziny maszyny przeprowadzone podczas dochodzenia powypadkowego prowadzonego w zakładzie wskazują, że dostęp do strefy zagrożenia możliwy jest tylko w czasie gdy w strefie etykietowania nie ma folii i jednocześnie operator przyjmie pochyloną pozycję ciała i włoży lewą rękę pod osłonę uważając przy tym aby nie unieść osłony blokującej, która zapewnia odległość do strefy zagrożenia wynoszącą 38 cm. Maszyna ze względu na rok produkcji (1991) nie podlega przepisom dotyczącym ocenie zgodności dotyczącej wymagań zasadniczych w zakresie bezpieczeństwa maszyn, lecz dobór osłony przez producenta (i stosowanej w zakładzie) mimo to spełnia wymagania później wydanej normy EN-PN 294:1994 odległości bezpieczeństwa (...) (odpowiednik krajowy EN 294:1992), a w szczególności pkt 3.12 załącznika krajowego NA, zgodnie z którym przy szacowaniu ryzyka związanego z maszyną bierze się pod uwagę w szczególności dające się przewidzieć zachowania będące przyczyną zwykłej nieuwagi, nie zaś celowego niewłaściwego użycia, tak jak miało to miejsce podczas wypadku. Inne interpretowanie stanu faktycznego i prawnego, w ocenie skarżącej, jest nałożeniem na pracodawcę bezpodstawnych obowiązków w sprzeczności z ww. wskazanymi przepisami oraz § 116 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa

i higieny pracy, zgodnie z którym przepisy § 55 ust. 1 i 2 nie dotyczą maszyn, w które wyposażone zostały stanowiska pracy przed wejściem w życie rozporządzenia. Organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, że będąca za stacją zamykania osłona stanowi jedynie "złudzenie osłony lub urządzenia ochronnego", czego dowodem jest fakt zaistnienia wypadku przy pracy. Zdaniem skarżącej, używanie określeń "złudzenie osłony lub urządzenia ochronnego" jest nie do przyjęcia w treści aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę indywidualną. W przypadku, gdy organ ma zastrzeżenia do stanu lub kształtu osłon przy urządzeniach wykorzystywanych przez skarżącą, to powinien dokonać szczegółowego opisu oraz odniesienia do występujących jego zdaniem niezgodności do obowiązujących przepisów prawa, z których można wyprowadzić stosowne obowiązki pracodawcy. Nadto skarżąca zaznaczyła, że PN w obowiązującym w Polsce prawie nie są obowiązkowe, chyba, że wskazywane są przez konkretny przepis. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie wskazał takiego przepisu.

W ocenie skarżącej, do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy doszło z uwagi na to, że dokonywanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących tego czy wypadek był skutkiem celowego, czy też niecelowego działania pracownika wykracza poza badanie przyczyn i okoliczności wypadków przy pracy i dotyczy zagadnienia spornego pomiędzy pracodawca a pracownikiem, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd powszechny.

Skarżąca nie znajduje również podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a., tym bardziej, że rygor ten nie został uzasadniony, a organy inspekcji pracy nie znalazły również podstaw do wydania decyzji wstrzymania eksploatacji maszyny, która z mocy prawa ma rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto stan faktyczny sprawy nie wymagał wydawania decyzji przed zakończeniem postępowania, tj. przed przedłożeniem protokołu kontroli i możliwością wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli

i przedłożeniem dowodów w sprawie i stanowisko w tym zakresie Spółka również podtrzymuje.

Okręgowy Inspektor Pracy w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że postępowanie kontrolne do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie zostało zakończone ponieważ Spółka, na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji pracy skorzystała z prawa do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, przed podpisaniem protokołu kontroli. Organ opisał przebieg postępowania i podtrzymał ustalenia i motywy wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że po wniesieniu odwołania sprawa została merytorycznie rozpoznana od nowa. Zarzuty dotyczące wad postępowania dowodowego czy wad samej decyzji nie są uzasadnione, ponieważ organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił stronie podstawę prawną decyzji. Zarzut dotyczący nie wskazania podstawy faktycznej jest niezrozumiały. Odnosząc się do naruszenia art. 10 K.p.a. organ wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu kontrolnym. W trakcie kontroli pracownicy Spółki brali udział w kontroli, a ustalenia z kontroli były jedyną podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Spółka nie składała w postępowaniu odwoławczym żadnych żądań, w stosunku do których organ miałby obowiązek gwarantować jej prawo do wypowiedzenia się zgodnie z art. 10 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ostateczna Okręgowego Inspektora Pracy w S. uchylająca w części (co do określenia adresata decyzji) nakaz wydany przez inspektora pracy i w tym zakresie orzekająca co do istoty, oraz utrzymująca w mocy ten nakaz w pozostałym zakresie. Oznacza to, poza uwzględnieniem zmiany w nazwie strony będącej adresatem decyzji, organ odwoławczy co do ustaleń faktycznych i ocen prawnych podzielił stanowisko wyrażone w nakazie inspektora pracy. W tej sytuacji powołanie w podstawie prawnej decyzji ostatecznej wyłącznie jej procesowej podstawy prawnej, wbrew zarzutowi i odmiennym wywodom skargi, nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymaga, że określona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności tego postępowania, nie oznacza powtórzenia przez organ odwoławczy wszystkich czynności organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego, w ramach postepowania wyjaśniającego. Co do zasady, ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy polega bowiem na tym, że organ ten orzeka opierając się na materiale zebranym w toku postępowania wyjaśniającego oraz na ewentualnym materiale dowodowym uzupełnionym w postępowaniu odwoławczym (w granicach określonych w art. 138 § 2 K.p.a.), który ocenia również w kontekście zarzutów odwołania.

Należy mieć jednak na uwadze, że - jak to już było wyżej wskazane - przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja okręgowego inspektora pracy jako organu odwoławczego od nakazu wydanego przez inspektora pracy w postępowaniu kontrolnym, a zatem organu działającego na podstawie przepisów procesowych zawartych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy.

Zgodnie z art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, organy Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy są uprawnione do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W Rozdziale 4 tej ustawy uregulowane zostało postępowanie kontrolne. Postępowanie to, jak wskazuje art. 21, ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń.

W związku z zarzutami skargi, istotne w tej sprawie znaczenie ma nie tylko

art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z którym ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu, ale przede wszystkim art. 33 i art. 34, gdyż z tych przepisów wynika szczególne, w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uregulowanie postępowania kontrolnego.

W myśl art. 33 ust. 1 ww. ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Natomiast art. 34 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przewiduje, że od pisemnej decyzji inspektora pracy, podmiotowi kontrolowanemu przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy, które wnosi się w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji.

Zdaniem Sądu, specyfika postępowania kontrolnego wymaga zatem, dla oceny jego zgodności z prawem, stosowania przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a tylko pomocniczo przepisów K.p.a.

Wyjaśnił to w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu

z dnia 12 sierpnia 2010 r (sygn. akt I OSK 315/10) stwierdzając: "W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. Wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu – kodeksu postępowania cywilnego.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PIP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy K.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez K.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez K.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83)".

Zwrócić przy tym trzeba uwagę na art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, z którego wynika, że inspektor pracy ma prawo między innymi do swobodnego wstępu na teren oraz do obiektów i pomieszczeń podmiotu kontrolowanego (pkt 1), przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń stanowisk pracy, maszyn i urządzeń oraz przebiegu procesów technologicznych i pracy (pkt 2), utrwalania przebiegu i wyników oględzin, o których mowa w pkt 2, za pomocą aparatury i środków technicznych służących do utrwalania obrazu lub dźwięku (pkt 7).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że kontrola w zakładzie produkcyjnym szczecińskiego oddziału skarżącej spółki była następstwem zaistniałego tam wypadku przy pracy. Jak wynika to z akt administracyjnych, z kontroli został sporządzony protokół, w którym między innymi inspektor pracy opisał ustalenia dotyczące stanu zabezpieczenia linii pakowania próżniowego MULTIVAC R5200, (usytuowanej na wydziale konfekcjonowania i pakowania) oraz wykonane zostały zdjęcia fotograficzne utrwalające obraz obudowy tej maszyny. Przebieg oględzin tej maszyny utrwalony został również przy pomocy kamery video. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania w oparciu o materiały postępowania kontrolnego, z uwagi na wyżej przedstawioną specyfikę tego postępowania, nie narusza prawa. Sam skarżący zresztą nie wskazuje jakie to jeszcze, jego zdaniem, dowody miałby przeprowadzić Okręgowy Inspektor Pracy rozpatrując i rozstrzygając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania od nakazu inspektora pracy.

Okoliczność, że organ odwoławczy nie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. choć formalnie stanowi naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, to jednak uchybienie to nie miało żadnego ujemnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ ten orzekał na podstawie materiału zebranego w wyniku postępowania kontrolnego. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne są tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, LEX nr 16585330).

Wprawdzie protokół kontroli, jak wynika to z adnotacji na jego 23 stronie sporządzono [...] r. a jego egzemplarz dyrektor zarządzający prokurent Spółki otrzymał w dniu [...] r., jednakże zauważyć należy, że po pierwsze, kontrola trwała do 20 lutego 2015 r., a po drugie, jak wynika to z treści ustawy

o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektor pracy był uprawniony do wydania nakazu na podstawie wyników kontroli, a nie na podstawie protokołu kontroli. W przypadku stwierdzenia przez inspektora pracy konieczności wydania nakazu mającego na celu likwidacje zagrożenia dla bezpieczeństwa pracy na określonym stanowisku pracy szybkość działania ma istotne znaczenie, a ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie wymaga by wydanie nakazu nastąpiło po zakończeniu kontroli.

Brak jest też podstaw by twierdzić, że materiał dowodowy zebrany w toku kontroli był stronie nieznany, skoro jak wynika to z ustaleń zaskarżonej decyzji, znajdujących oparcie w protokole kontroli, inspektor pracy oględziny przedmiotowej maszyny przeprowadził w obecności wskazanych w protokole pracowników spółki, zaś załączniki do protokołu kontroli w postaci istotnych dla niniejszej sprawy kopii instrukcji obsługi oraz instrukcji stanowiskowej linia pakowania próżniowego MULTIVAC R5200 przedłożone zostały kontrolującemu przez kontrolowanego pracodawcę.

Istota sporu w niniejszej sprawie, jak wynika to z treści skargi, nie koncentruje się na ustaleniach co do stwierdzonego w protokole kontroli i w nakazie inspektora pracy stanu obudowy części ruchomej wyżej wskazanej maszyny, lecz sprowadza się do kwestionowania przez stronę skarżącą oceny tego stanu faktycznego. Innymi słowy, skarżąca nie zgadza się z oceną organów Inspekcji Pracy, że będąca za stacją zamykania maszyny osłona nie odpowiada wymogom bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zdaniem Sądu, Okręgowy Inspektor Pracy szczegółowo opisał w ustaleniach faktycznych swojej decyzji zarówno budowę przedmiotowej maszyny, zasady jej obsługi przez pracownika i funkcjonowania jej części oraz należycie wykazał w czym tkwi niebezpieczeństwo wynikające z braku odpowiedniej osłony, która zapobiegałaby dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymywałoby ruch części niebezpiecznych. Jednocześnie organ ten odniósł się do zarzutów odwołania i w logiczny sposób wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do jego uwzględnienia.

W ocenie Sądu stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w S. co do zasadności orzeczonego przez organ I instancji nakazu jest zarówno co do ustaleń faktycznych jak i zawartych w uzasadnieniu decyzji ocen prawnych w pełni trafne. Zgodnie z przepisami Kodeksu pracy dotyczącymi bezpieczeństwa i higieny pracy,

a więc dziedziny zależącej do zadań Państwowej Inspekcji Pracy, pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Pracodawca, jak stanowi to art. 207 § 2 pkt 1 i 2 K.p. jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany: 1) organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy; 2) zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonanie tych poleceń. Uszczegółowienie tych obowiązków wynika z przepisów zawartych w aktach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w Kodeksie pracy.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oceniając zakres obowiązków skarżącej jako pracodawcy zasadnie kierował się treścią, wydanego na podstawie art. 23715 § 2 Kodeksu pracy, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia

30 października 2002 r. (Dz. U. Nr 191, poz. 1596, ze zm.) w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie użytkowania maszyn przez pracowników podczas pracy. Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku wystąpienia ryzyka bezpośredniego kontaktu z ruchomymi częściami maszyn, mogącego powodować wypadki, stosuje się osłony lub inne urządzenia ochronne, które zapobiegałyby dostępowi do strefy zagrożenia lub zatrzymywałyby ruch części niebezpiecznych. Z ustaleń faktycznych opisanych w zaskarżonej decyzji wynikają okoliczności uzasadniające zastosowanie powyższego przepisu rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy, dokonując subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, w treści uzasadnienia swojej decyzji zawarł wyjaśnienie zarówno podstawy prawnej nakazu inspektora pracy, jak również szczegółowo odniósł się do twierdzeń strony kwestionującej tę podstawę i szczegółowo wyjaśnił dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy i normy, na które powołała się strona w odwołaniu. Podzielając w pełni stanowisko prawne Okręgowego Inspektora Pracy w S., Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

Dlatego należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzec jak w sentencji.