Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1026/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: oraz a rt. 4 ust. 1 i 2, art. 6 r
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dawniej: L. [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 703/14 w sprawie ze skargi L. [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2014 r. (sygn. II SA/Gl 703/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. [...] Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w J. na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 r ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, dalej: u.cz.p.). W § 3 ust.1 pkt 3 tej uchwały wskazano, że odpady komunalne zmieszane odbierane będą z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają opady komunalne, jeden raz na dwa tygodnie.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła L. [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w J., zaskarżając ją w części obejmującej przepisy § 3 ust. 1 pkt 3 i wnioskując o stwierdzenie nieważności w tej części. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 68 ust. 1 i 4 oraz 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 16 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) poprzez ustalenie zbyt niskiej częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości niezamieszkałych na terenie miasta Z., przez co w placówkach handlowych skarżącej Spółki położonych na terenie miasta Z. nie jest zapewniona należyta ochrona życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Z tą samą argumentacją wskazano także na naruszenie art. 3 ust. 2 u.cz.p., podnosząc kwestię niezapewnienia warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka zwróciła uwagę na profil prowadzonej działalności gospodarczej oraz dotychczasowe zasady odbioru odpadów komunalnych pozwalające na dostosowanie ich częstotliwości do fatycznego zapotrzebowania. Wskazała także na podejmowane przez nią działania zmierzające do zwiększenia ustalonej zaskarżoną uchwałą częstotliwości odbioru tychże odpadów. Skarżąca Spółka przywołała brzmienie przepisów będących podstawą podniesionych przez nią zarzutów, a następnie powołała się na stanowisko wyrażone w piśmie z Ministerstwa Środowiska z 30 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym gmina podejmując uchwały dotyczące odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych (w tym placówek handlowych), powinna wziąć pod uwagę ich specyfikę oraz zapewnić odpowiednie warunki odbioru odpadów z takich nieruchomości, w tym również w zakresie częstotliwości ich odbioru. W ocenie skarżącej Spółki, określone zaskarżoną uchwałą zasady nie spełniają zapotrzebowania podmiotów, które wytwarzają odpady na terenach niezamieszkałych i nie stanowią realizacji zasadniczych celów nałożonych na gminę. Spółka zaakcentowała, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia specyfiki działalności prowadzonych przez nią placówek, a zalegające w pojemnikach odpady przez okres dwóch tygodni powodują ryzyko wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Stan ten uniemożliwia jej także wywiązywanie się z obowiązków nałożonych ustawą o odpadach i ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914), m. in. w zakresie zapewnienia możliwie szybkiego usuwania ze sklepów odpadów żywnościowych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...], wskazując na bezzasadność jej zarzutów, wyjaśnił, że ustalonym w Z. systemem gospodarowania odpadami komunalnymi objęte zostały wszystkie nieruchomości zamieszkałe oraz niezamieszkałe, gdzie powstają odpady komunalne. Na terenie miasta funkcjonuje około 30 placówek handlowych o podobnym charakterze co strona skarżąca i częstotliwość odbioru od nich odpadów jest taka sama. Podobne warunki zostały ustalone dla zabudowy jednorodzinnej. Organ podał, że częstotliwość odbioru odpadów komunalnych została ustalona w oparciu o informacje w tym zakresie z lat poprzednich oraz dane zawarte w Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...]. Zaakcentował również, że ustawodawca nie określił minimalnych oraz maksymalnych częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Nadto, zauważył, że z chwilą obowiązywania nowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie miasta Z. skarżąca Spółka zmniejszyła ilość pojemników na opady zmieszane.

W piśmie procesowym z 11 czerwca 2014 r. skarżąca Spółka, ustosunkowując się do odpowiedzi na jej skargę, podniosła, że w ramach wytwarzanych przez nią odpadów znaczną część stanowią odpady organiczne, których gromadzenie w zamkniętych pojemnikach, w szczególności w okresie wiosenno-letnim, powoduje powstanie poważnych zagrożeń sanitarnych. Wyjaśniła, że zmniejszenie liczby pojemników wynikało z błędu zaistniałego w pierwotnie złożonej deklaracji, wobec przekonania skarżącej Spółki, że możliwy jest wybór dowolnej częstotliwości odbioru odpadów. Zwróciła również uwagę, że nowelizacja u.cz.p. przewiduje określenie minimalnej częstotliwości odbioru zmieszanych odpadów komunalnych.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę akcentując, że ze względów sanitarnych, zdrowotnych i epidemiologicznych mniej istotna jest kwestia pojemników na odpady, a ważniejsza jest sprawa częstotliwości wywożenia odpadów. Zwrócił uwagę że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli gmina decyduje się na uregulowanie wspominanych kwestii w odniesieniu do terenów niezamieszkałych to powinna uczynić to w sposób kompleksowy. Natomiast pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił, że ewentualne zagrożenie zdrowotne może dotyczyć odpadów organicznych, które wystarczy przechowywać w zamkniętych pojemnikach. Zaznaczył, że w wyniku korekty deklaracji skarżąca Spółka zmniejszyła czterokrotnie liczbę pojemników. Nadto wskazał, że tezy o częstszym wywozie opadów w przeszłości nie zostały przez skarżącą w żaden sposób udokumentowane. Jego zdaniem, znikoma ilość pojemników przewidzianych przez skarżącą Spółkę uniemożliwia segregację odpadów. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki, zamknięcie pojemników z odpadami organicznymi nie rozwiąże problemów sanitarnych.

Sąd I instancji oddalając skargę w wyroku z 14 listopada 2014 r. wskazał, że poddana kontroli sądowej uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego jest zgodna z przepisami u.cz.p. Sąd I instancji przypomnieć także, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów podjęta została na podstawie art. 6r. ust. 3 u.cz.p. Zdaniem Sądu I instancji, delegacja ustawowa zawarta w art. 6r. ust. 3 u.cz.p. upoważnia rady gminy do ustalenia częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z lektury zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miasta [...] określiła częstotliwości odbierania odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeden raz na dwa tygodnie (§ 3 ust.1 pkt 3 uchwały). Taka regulacja zdaniem Sądu I instancji, czyni zadość wymaganiom stawianym uchwale w świetle art. 6r. ust. 3 u.cz.p.

Jako niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącej, że ustanowiona częstotliwość wywozu odpadów komunalnych z placówek należących do skarżącej nie pozwala na wypełnienie obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi. W ocenie Sądu I instancji, przyczyną zalegania jak twierdzi skarżąca odpadów komunalnych nie jest zbyt mała częstotliwość ich wywozu, ale zmniejszenie o połowę ilości pojemników do gromadzenia tych odpadów w stosunku do lat wcześniejszych. Wbrew twierdzeniom skarżącej doszło do faktycznego zmniejszenia liczby pojemników, bowiem jak wynika z pisma procesowego skarżącej z 18 czerwca 2014 r. to przed lipcem 2013 r. w każdej z placówek handlowych skarżącej powstawało miesięcznie minimum 8 pojemników o pojemności 1100 litrów odpadów zmieszanych i ta ilość utrzymuje się niezmiennie do dnia dzisiejszego. Tymczasem w deklaracji zmieniającej od lipca 2013 r. skarżąca deklaruje dla każdej ze swoich placówek handlowych po dwa pojemniki o pojemności 1100 litrów, co przy częstotliwości wywozu dwa razy w miesiącu daje cztery pojemniki o pojemności 1100 litrów na każdą placówkę, podczas gdy sama deklaruje, że wytwarzała i wytwarza w dalszym ciągu dwukrotnie więcej odpadów zmieszanych. Sąd I instancji wskazał, że to właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art.6m ust.1 ustawy).

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza obowiązku zwalczania chorób, epidemii i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska jak również bezpieczeństwa ekologicznego.

Odnosząc się do kwestii wydzielania się nieprzyjemnego zapachu powstałego w związku z przechowywaniem odpadów organicznych w pojemnikach przez okres dwóch tygodni Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w § 22 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr. 75, poz. 690 ze zm.) na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Natomiast § 23 ust. 1 wskazuje, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu I instancji, przepisy te w sposób wystarczający zabezpieczają pomieszczenia w których przebywają ludzie od nieprzyjemnych zapachów, na co powoływała się w skardze skarżąca spółka.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji z 14 listopada 2014 r. Wyrokowi temu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie niżej wskazanych przepisów prawa materialnego:

a) - art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 6r ust. 3 u.cz.p. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w świetle ww. przepisów gmina nie jest zobowiązana do dostosowania poziomu częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych do faktycznej ilości wytwarzanych na tych terenach odpadów komunalnych z uwzględnieniem w szczególności rodzaju prowadzonej działalności na nieruchomości;

b) - art. 4 ust. 2 pkt u.cz.p. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że określenie przez gminę częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych na poziomie minimalnym - 1 raz na dwa tygodnie spełnia kryteria wskazane w tym przepisie;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie niżej wymienionych przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie faktu na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przestawienie stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, wskazując, że Rada Miasta [...] dokonała "analizy ilości wytwarzanych odpadów w tego typu placówkach w latach wcześniejszych";

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo w przypadku nieuznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie i stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie regulaminu w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 3, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.cz.p. Skarżąca kasacyjnie powołała się na treść art. 6c ust. 2 u.cz.p. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że jedną z metod zapewnienia koniecznych warunków utrzymania porządku i czystości na terenie gminy jest określenie odpowiedniej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych w regulaminie będącym aktem prawa miejscowego. Skarżąca kasacyjnie przypomniała, że Sąd I instancji uznał, że określenie przez Radę Miasta [...] częstotliwości odbioru odpadów z terenów niezamieszkałych na poziomie 1 raz na dwa tygodnie był zgodny z obowiązującym prawem, w tym treścią art. 6r ust. 3 oraz art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w świetle powyższej argumentacji Sąd I instancji w sposób błędny dokonał wykładni powołanych przepisów u.cz.p. Spółka nie zgadza się Sądem I instancji, że w świetle wyraźnej dyspozycji art. 3 ust. 2 u.cz.p. oraz art. 4 ust. 2 "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące [...] m. in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości [...]" – gmina ma prawo do ramowego określania warunków utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, w tym w przedmiocie częstotliwości odbiorów odpadów.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że ustawodawca jednoznacznie nakłada na gminę obowiązek szczegółowego określenia - poprzedzonego dogłębną analizą czynników występujących na danych obszarze - warunków niezbędnych do zapewnienia czystości i porządku w zakresie gospodarowania odpadami. Nawet pobieżna lektura treści art. 4 ust. 2 u.cz.p. wskazuje, że ustawodawca zobowiązuje gminę do określenia takich szczegółów, jak rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania, itd.

Nadto, wskazać należy w ocenie Spółki, że ustawodawca wymaga, aby uchwalenie regulaminu poprzedzone zostało opinią państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 4 ust. 1 u.cz.p.). Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, organ w żaden sposób nie wykazał, że opinia taka została zasięgnięta. Wskazał jedynie, że oparł się na danych zawartych w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...]. Nie wykazał również, czy dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] obejmowały placówki handlowe, takie jakimi dysponuje skarżąca kasacyjnie, czy też były to wyłącznie dane dotyczące odbioru odpadów komunalnych zmieszanych dla zabudowy jednorodzinnej. Organ nie załączył do pisma - odpowiedź na skargę - żadnego z ww. dokumentów, czy nawet nie uprawdopodobnił ich istnienia i znaczenia dla niniejszej sprawy.

Spółka wskazała, że jeżeli standardowy odbiór 2 pojemników 1 100 l dokonywany był nie rzadziej niż 1 raz w tygodniu, a w przypadkach tego wymagających - częściej, to obecnie skarżąca kasacyjnie powinna mieć zapewnioną możliwość odbioru odpadów na dotychczasowym poziomie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, całkowicie bezpodstawne są twierdzenia organu, powtórzone następnie przez Sąd I instancji, że to skarżąca kasacyjnie powinna zwiększyć ilość deklarowanych pojemników. Spółka podnosi, że wielokrotnie wyjaśniała, że poziom odpadów komunalnych oraz liczba pojemników, które może umieścić nie ulegała zmianie. Skarżąca kasacyjnie wciąż posiada 2 pojemniki dla danego sklepu i nie ma, ani faktycznych, ani prawnych możliwości zwiększenia ich ilości. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie może posiadać 2 pojemniki o pojemności 1100 l, to przy pierwotnym założeniu, że częstotliwość odbioru odpadów ze sklepów nie ulegnie zmianie (4 razy w miesiącu), w deklaracji wskazano na 36 pojemników dla wszystkich 5 sklepów, przy czym dla jednego sklepu mieszczącego się przy ul. K. [...], ilość pojemników 1100 l jest ograniczona do jednego. Powyższe w ocenie Spółki oznacza, że nie jest prawdziwa interpretacja organu, a następnie Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie obniżyła pierwotną ilości pojemników. Liczba ta pozostaje ta sama.

Spółka uważa, że z uwagi na fakt, że Rada Miasta [...] nie dokonała rzetelnej analizy wszystkich warunków, jakie mają miejsce na terenach niezamieszkałych, w tym m. in. rodzaju prowadzonej działalności podmiotów tam funkcjonujących, a jedynie opierała się na danych dotyczących odbioru odpadów komunalnych zmieszanych dla zabudowy jednorodzinnej, w praktyce doszło do sytuacji, w której uchwalony regulamin nie spełnia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenach niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność handlowa. W konsekwencji powyższego, Rada Miasta [...] dokonała także z naruszeniem art. 6r ust. 3 u.cz.p. ustalenia częstotliwości odbioru odpadów przez operatorów na zaniżonym poziomie. Tym samym, uchwała Rady Miasta [...] narusza przepis art. 4 ust. 2. u.cz.p.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że w świetle art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6r ust. 3 oraz art. 4 ust. 2 u.cz.p., zaskarżona uchwala Rady Miasta [...] spełnia wymogi prawa. Skarżąca kasacyjnie uważa, że gmina winna zatem zapewnić podmiotom, takim jak lokale gastronomiczne, placówki handlowe, szkoły odbiór odpadów na poziomie dostosowanym do prowadzonej przez nich działalności. W ocenie Spółki, nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu, powtórzonym następnie przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie winna zwiększyć ilość deklarowanych pojemników. Według Spółki takie twierdzenia świadczą o pominięciu przez Sąd I instancji istoty problemu, jakim jest niezapewnienie przez Radę Miasta [...], wbrew obowiązującym przepisom - warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku na terenach niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność sklepów spożywczych, poprzez zwiększenie częstotliwości odbiorów, lecz przerzucenie "problemu" na właścicieli tych nieruchomości proponując im zwiększenie liczby pojemników. Działanie takie, powoduje, że zamiast podjęcia właściwych działań, wskazanych jednoznacznie przez ustawodawcę, Rada Miasta [...] przerzuca koszty utrzymania porządku i czystości na właścicieli nieruchomości, gdzie prowadzona jest działalność handlowa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uchwała Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] w części obejmującej przepisy § 3 ust. 1 pkt 3, jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami prawa.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa procesowego skarżąca kasacyjnie podniosła, że jak wskazano w części II niniejszej skargi, organ nie załączył do pisma odpowiedź na skargę żadnego z dokumentów - analizy lub dane z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], czy nawet nie uprawdopodobnił ich istnienia i znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, powyższe twierdzenia organu jako nieudowodnione, winny pozostać pominięte. Tymczasem, Sąd i instancji pomimo braku tych dokumentów w aktach niniejszej sprawy, uznał te twierdzenia jako wiarygodne i oparł się na nich wydając orzeczenie w przedmiocie oddalenia skargi Spółki. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji sprzecznie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., przyjął zatem fakt dokonania przez Radę Miasta Gminy analizy ilości wytwarzanych odpadów na terenach niezamieszkałych na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Nadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji sprzecznie z treścią art. 144 § 4 p.p.s.a., przestawił stan sprawy niezgodny ze stanem rzeczywistym, wskazując, że postanowienia Rady Miasta [...] w zakresie częstotliwości wywozu odpadów komunalnych "były poprzedzone analizą ilości wytwarzanych odpadów w tego typu placówkach w latach wcześniejszych. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania albowiem Sąd I instancji wskazał wyraźnie, że oparł się na nich przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawie.

W piśmie z 7 października 2016 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r. Rada Miasta [...] reprezentowana przez radcę prawnego A. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie faktu na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Tak więc przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Sąd I instancji na s. 5 uzasadnienia wyroku stwierdził, że postanowienia w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych zmieszanych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeden raz na dwa tygodnie, poprzedzone zostały analizą ilości wytwarzanych odpadów w latach wcześniejszych oraz w oparciu o dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...]. Wskazać należy, że stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wynika z analizy treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z 26 maja 2014 r., w której stwierdzono, że częstotliwości odbioru odpadów komunalnych zostały ustalone w oparciu i ilości wytworzone na terenie Miasta Z. w poprzednich latach. W oparciu o dane zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...] przeprowadzona została analiza ekonomiczna i wskaźnikowa, według częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów zabudowy niezamieszkałej w Z.. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi. Cel tego pisma jest zupełnie inny niż wskazuje skarżąca kasacyjnie.

Sąd I instancji miał zatem podstawy, aby podzielić wyjaśnienia Prezydenta Miasta [...] stanowiące odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie podstaw przeprowadzonej analizy częstotliwości odbioru odpadów komunalnych. Brak w aktach jednego z dokumentów w postaci Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, na podstawie którego dokonano tej analizy nie może dyskwalifikować odniesienia się do zarzutów skargi oraz uzasadniać zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy dodatkowo zaznaczyć, że Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa [...], na który powołał się Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę nie stanowił podstawy przyjęcia uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowego sposoby i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że plany gospodarki odpadami tak samo jak programy ochrony środowiska nie mają charakteru normatywnego, obowiązują jedynie "wewnątrz" administracji, w związku z czym nie powinny wywoływać bezpośrednich skutków prawnych w sferze praw i obowiązków usytuowanych na zewnątrz administracji i mają charakter aktów polityki administracyjnej (M. Bar, [w:] L. Jerzmański (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, Wrocław 2002, s. 189–190 oraz M. Górski, Charakter prawny planów gospodarki odpadami, Przegląd Komunalny 2004, nr 7, s. 28.).

Nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. II OSK 335/11). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1012/12). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1807/11). I co najistotniejsze, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czego jak wskazano wyżej, a co wynika ze stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11 skutecznie uczynić nie może (por. też wyrok NSA z 27 lipca 2012 r., sygn. I FSK 1467/11). To zaś, że autorka skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 144 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak w tej ustawie tak oznaczonego przepisu.

Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., II FSK 2985/13, LEX nr 1481552). Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną nie uprawdopodobniła istnienia wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała w szczególności, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść formy działania organu administracji jakiej było uchwalenie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała także wpływu wskazanych uchybień na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie zostały one w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowane. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku Sądu I instancji powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 u.cz.p. oraz art. 6r ust. 3 u.cz.p. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd I instancji, że w świetle ww. przepisów gmina nie jest zobowiązana do dostosowania poziomu częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych do faktycznej ilości wytwarzanych na tych terenach odpadów komunalnych z uwzględnieniem w szczególności rodzaju prowadzonej działalności na nieruchomości.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego treść § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały czyni zadość wymaganiom stawianym uchwale w świetle art. 6r ust. 3 u.cz.p. Zgodnie z treścią tego przepisu Rada Miasta [...] określiła bowiem, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług. Rada Miasta [...] na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 6r ust. 3 u.cz.p. była władna do podjęcia przedmiotowej uchwały, która kompleksowo reguluje szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W niniejszej sprawie postanowienia dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych zostały uregulowane zarówno w uchwale w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jak i w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulamin oraz przedmiotowa uchwała zawierają spójne regulacje.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni norm wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. wymagało od prawodawcy gminnego precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że określenie przez gminę częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenów, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – 1 raz na 2 tygodnie jest zgodne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 3 u.cz.p. Słowo "częstotliwość" oznacza systematyczne powtarzanie się jakiejś czynności. "Częstotliwość" należy też rozumieć jako cykliczne powtarzanie się jakiejś czynności, jakiegoś zjawiska. Rada Miasta [...] określiła w regulaminie utrzymania czystości i porządku, w jakich odstępach czasowych będą odbierane odpady komunalne z terenów, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że częstotliwość: 1 raz na 2 tygodnie spełnia kryteria wskazane w art. 4 ust 2 pkt 3 u.cz.p.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że ustanowiona częstotliwość wywozu odpadów komunalnych z placówek należących do skarżącej nie pozwala na wypełnienie obowiązków w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami. Prawidłowa bowiem jest ocena dokonana przez Sąd I instancji z której wynika, że przyczyną zalegania odpadów komunalnych nie jest zbyt mała częstotliwość ich wywozu, ale zmniejszenie o połowę ilości pojemników do gromadzenia tych odpadów w stosunku do lat wcześniejszych.

W świetle powyższych ustaleń nie można także zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął istotę problemu jakim jest niezapewnienie przez Radę Miasta [...], wbrew obowiązującym przepisom warunków niezbędnych do utrzymania czystości i porządku na trenach niezamieszkałych, na których prowadzona jest działalność sklepów spożywczych, poprzez zwiększenie częstotliwości odbioru, lecz przerzucanie "problemu" na właścicieli tych nieruchomości proponując im zwiększenie liczby pojemników.

W niniejszej sprawie nie doszło naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a problemem który może być rozwiązany przez samą skarżącą kasacyjnie jest wybranie techniczno-funkcjonalnych rozwiązań związanych z gromadzeniem i odbieraniem odpadów wytwarzanych przez Spółkę i złożeniem deklaracji uwzględniającej rzeczywistą ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, a nie podnoszona przez skarżąca nieprawidłowo określana w uchwale częstotliwość odbierania odpadów komunalnych.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 u.cz.p. oraz art. 6r ust. 3 u.cz.p. wskazać należy, że w systemie gospodarki odpadami komunalnymi opartym na regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz uchwale w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów istotne znaczenie powinna mieć zasada racjonalności w gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Wyraża ona sposób postępowania z odpadami komunalnymi w stosunku do czasu, wysiłku i środków zaangażowanych w systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Zasada ta na gruncie zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów u.cz.p. nie może stać się zasadą realizacji nieracjonalnych celów i oczekiwań właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady komunalne, a więc zaprzeczeniem racjonalności gospodarowania odpadami komunalnymi . Zasada racjonalności w gospodarowaniu i postępowaniu z odpadami komunalnymi przewiduje pewien typ działań organizatorskich i organizacyjnych podejmowanych przez gminę wykonującą obowiązek utrzymania czystości i porządku, który powinien wprowadzać do przepisów prawa miejscowego treści i struktury celów ekonomicznych oraz kryteria wartościowania działań gospodarczych związanych z postępowaniem z odpadami komunalnymi.

Zasada ta na gruncie przepisów u.cz.p. oraz przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz uchwał powiązanych z regulaminem odnosi się do treści celów wyznaczonych przez gminę w zakresie sposobów postępowania z odpadami komunalnymi przyjętymi w aktach prawa miejscowego. Racjonalność w gospodarce odpadami komunalnymi dotyczy także stosunków między potrzebami właścicieli nieruchomości, a celami gospodarki odpadami ustalonymi przez gminę w regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz innych przepisach prawa miejscowego. Zasadzie racjonalności powinna być podporządkowana w szczególności częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. System gospodarowania odpadami komunalnymi wynikający z regulaminu utrzymania czystości i porządku powinien funkcjonować jako zorganizowana całość, wskutek tego swoboda wymienialności lub wprowadzania istotnych zmian poszczególnych przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz w innych aktach prawa miejscowego musi być bardzo ograniczona. Zmiana przepisów uchwał regulujących częstotliwość odbierania odpadów komunalnych nie może być dokonywana na podstawie dowolnie skonstruowanych indywidualnych celów i oczekiwań właścicieli nieruchomości związanych z postępowaniem z odpadami komunalnymi. Przy rozpatrywaniu przez gminę rozwiązań przyjmowanych oraz proponowanych zmian w regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz praktyce postępowania z odpadami komunalnymi należy uwzględniać również wzajemne związki pomiędzy aktami prawnymi regulującymi sposoby postępowania z różnymi kategoriami odpadów oraz prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Spójność i zwartość systemu prawa gospodarki odpadami komunalnymi opartego na regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz uchwałach z nim powiązanych będzie tym większa, im silniej zintegrowane będą przepisy prawa miejscowego z regulacjami prawnymi dotyczącymi postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Powinny one jednocześnie dążyć do realizacji ogólnosystemowych celów prawa gospodarki odpadami, takich jak: koncepcja społeczeństwa recyklingu, minimalizacja ilości odpadów. Model prawny systemu gospodarki odpadami komunalnymi wynikający z regulaminu utrzymania czystości i porządku oraz uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania odpadów powinien opierać się w szczególności na zasadach: unikania wytwarzania odpadów i zmniejszania ich ilości oraz zasadzie "zanieczyszczający płaci".

Zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", koszty gospodarowania odpadami komunalnymi powinny być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę tych odpadów. Zasada ta w połączeniu z zasadą gospodarności w postępowaniu z odpadami komunalnymi powinna prowadzić do obciążenia pierwotnego wytwórcę tych odpadów troską o jak najbardziej efektywne gospodarowanie odpadami w kierunku zarówno stosowania najmniej kosztownych rozwiązań postępowania z nimi w miejscu, gdzie one powstają jak i najmniej uciążliwych dla środowiska metod pozbywania się ich. Nakłada to na pierwotnego wytwórcę odpadów komunalnych obowiązek poszukiwania i doboru optymalnych sposobów zagospodarowywania tych odpadów przede wszystkim w miejscu, gdzie one powstają zgodnie z zasadą likwidacji odpadów u źródła ich powstawania.

Wykonując obowiązki wynikające z regulaminu oraz uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania odpadów skarżąca kasacyjnie miała możliwość wykonywania działań zmierzających do segregacji odpadów, powinna także podejmować działania mające na celu unikanie wytwarzania odpadów i zmniejszanie ich ilości. W przepisach u.cz.p. mamy do czynienia z przeplataniem się wzajemnych praw i obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości (rozdział 3 u.cz.p.). Obowiązki właścicieli nieruchomości reguluje w szczególności art. 5 u.cz.p. W ramach tych obowiązków właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała związku podniesionego zarzutu dotyczącego braku wykazania przez organ, że została zasięgnięta opinia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego z kwestią skargi na uchwałę Nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Z treści ww. uchwały nie wynika bowiem, że została zasięgnięta opinia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Brak jest zatem związku przedmiotowego zarzutu w niniejszej sprawie z obowiązkiem zasięgnięcia opinii powiatowego państwowego inspektora sanitarnego przy uchwalaniu uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Sąd I instancji rozpoznawał bowiem skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania odpadów, która nie przewidywała obowiązku zasięgnięcia opinii powiatowego państwowego inspektora sanitarnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.