Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 782/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 30 marca 2022 roku Nr XLIX/332/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy i Miasta Szadek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy Szadek na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

30 marca 2022 r. Rada Gminy i Miasta Szadek, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr XLIX/332/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy i Miasta Szadek.

W § 1 uchwały określono, że ustala się ekwiwalent udziału członka Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 1) za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej – 18,00 złotych; 2) za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu za każdą rozpoczętą godzinę – 8,00 złotych. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Gminy i Miasta Szadek. W § 3 uchwały określono, że traci moc uchwała nr XXXIV/239/2021 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 5 maja 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy i Miasta Szadek (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2021 r., poz. 2398). Zgodnie zaś z § 4 uchwały, uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł Wojewoda Łódzki.

Zaskarżając powyższą uchwałę w całości zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2022 r., poprzez ustalenie mocą § 1 zaskarżonej uchwały, ekwiwalentu pieniężnego dla "członka Ochotniczej Straży Pożarnej" w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej;

3. art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez posłużenie się w § 1 zaskarżonej uchwały terminem "udział" zamiast terminem "uczestnictwo" co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem ustawowym przepisu.

W oparciu o postawione zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, odwołując się do treści art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., skarżący podkreślił, że Rada Gminy i Miasta Szadek w § 1 uchwały ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które w świetle przepisów wskazanej ustawy nie są tożsame z pojęciem "członka ochotniczych straży pożarnych". Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Z art. 8 u.o.s.p. wynika, że strażakiem ratownikiem OSP jest strażak OSP, który spełnia określone wymagania: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Wobec powyższego pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. jest węższe niż pojęcia "członka ochotniczych straży pożarnych". Rada rozszerzając krąg podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu pieniężnego przekroczyła tym samym delegację ustawową. W § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że ekwiwalent przysługuje za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu "za każdą godzinę rozpoczętą godzinę" i ustaliła wysokość ekwiwalentu w kwocie 8 złotych. Z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tymczasem Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę", co oznacza modyfikację przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a w konsekwencji uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przyznanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Modyfikacja przepisów prawa stanowi istotne naruszenie prawa. Niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawowych, która powoduje całkowitą zmianę brzmienia i interpretacji przepisów ustawowych. Zwrot użyty przez ustawodawcę określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Konsekwencją tego jest konieczność powiązania ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu ze sposobem jego naliczania wynikającego z ustawy. Uzasadnione jest ustalenie przez radę wysokości ekwiwalentu pieniężnego w powiązaniu z brzmieniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który precyzuje moment ustalenia wysokości ekwiwalentu, tj. "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Modyfikacja przepisów ustawowych, skutkująca utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy, która ma miejsce w § 1 pkt 2 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Rada modyfikując przepis ustawy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, a zatem mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Następnie Wojewoda Łódzki wskazał, że Rada Gminy i Miasta Szadek w § 1 zaskarżonej uchwały postanowiła, że ekwiwalent przysługuje za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo", co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem ustawowym art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Posłużenie się terminem innym niż ustawowy dla określenia działania, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczanie jego wysokości, będzie mu nadana treść inna od ustawowej tzn. że "udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Szadek wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Rada Gminy i Miasta Szadek podniosła, że w rzeczywistości zapisy uchwały odnoszą się do strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej, gdyż tylko strażacy ratownicy mogą brać udział w wydarzeniach wymienionych w ustawie. Członek Ochotniczej Straży Pożarnej niebędący strażakiem ratownikiem nie otrzyma ekwiwalentu na podstawie uchwały, ponieważ nie bierze udziału w akcjach ratowniczych. W treści uchwały posłużono się ogólnym terminem, jednak w istocie zapisy uchwały nie pozwalają na przyznanie ekwiwalentu pieniężnego osobie niebędącej strażakiem ratownikiem. Wobec powyższego nie wykroczono poza zakres regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej. Zapis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Brak powtórzenia regulacji ustawowych w zakresie dotyczącym momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu nie stanowi o modyfikacji regulacji ustawowej. Zapis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały pozwala na wypłatę ekwiwalentu strażakom, w sytuacji gdy ćwiczenia lub szkolenia odbywają się w jednostce ochotniczej straży pożarnej. Dosłowne przytoczenie przepisów ustawy w zakresie czynności, które nie zawsze muszą wiązać się z koniecznością wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, jak szkolenia i ćwiczenia powodowałoby trudności z wykładnią i wykonaniem zapisów uchwały. Użyty w § 1 zaskarżonej uchwały termin "udział" ma tożsame znaczenie z terminem "uczestnictwo". Terminy te są w istocie synonimami i oznaczają uczestnictwo w jakimś wydarzeniu, w kontekście powołanych przepisów uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wobec powyższego posłużenie się terminem "udział" jest spójne z regulacją ustawową.

Odpis odpowiedzi na skargę wraz z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym doręczono Wojewodzie Łódzkiemu 21 grudnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zaś skarżący w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na skargę zawierającej ten wniosek nie zażądał przeprowadzenia rozprawy i nie odniósł się do tego wniosku.

Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy i Miasta Szadek z 30 marca 2022 r., nr XLIX/332/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy i Miasta Szadek (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 26 kwietnia 2022 r., poz. 2272).

Wobec tego przypomnieć należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odnotować również należy, że wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego – a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji.

W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np.: wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w: OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, opubl. w: OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; a także z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).

W świetle powyższego trafnie wskazał w skardze Wojewoda Łódzki, że art. 15 ust. 1 u.o.s.p., uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Tymczasem w § 1 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego członkom Ochotniczej Straży Pożarnej "za udział": w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej – 18,00 złotych (pkt 1), "za udział" w szkoleniu lub ćwiczeniu za każdą rozpoczętą godzinę – 8,00 złotych (pkt 2).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Zaskarżona uchwała odmiennie bowiem reguluje sposób naliczania ekwiwalentu, a mianowicie "za udział" strażaka ratownika w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach a nie za "uczestniczenie", którym to pojęciem posługuje się art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Uczestniczenie zaś oznacza nie jakikolwiek udział (a zatem również bierny), lecz branie w czymś czynnego udziału, współdziałanie w jakiejś akcji (por. np. Słownik języka polskiego PWN: https://sjp.pwn.pl/slowniki/). Przy czym jedynie w § 1 pkt 1 zaskarżona uchwała ustala ekwiwalent za każdą "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", jak stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W § 1 pkt 2 zaskarżona uchwała nie określa już jednak w jaki sposób ma się odbywać naliczanie ekwiwalentu. Z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. tymczasem wyraźnie wynika, że ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu" tak w wypadku uczestniczenia przez strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, jak i w wypadku uczestniczenia w szkoleniu lub ćwiczeniu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 lipca 2023 r., II SA/Go 327/23.

Należy podkreślić, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu bądź szkoleniu.

Wysokość tej kwoty uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" i nie zawęża takiego sposobu ustalania ekwiwalentu wyłącznie do działania ratowniczego lub akcji ratowniczej.

Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22).

Zasadny jest zarzut dotyczący nieuprawnionego poszerzenia zakresu podmiotowego przepisów ustawowych poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu dla "członka Ochotniczej Straży Pożarnej". Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej" użytym w § 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Przepis art. 8 u.o.s.p. stanowi natomiast, że do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych – zwany dalej "strażakiem ratownikiem OSP". Pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest zatem węższe niż pojęcie "członek Ochotniczej Straży Pożarnej" użyte w § 1 zaskarżonej uchwały.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała także w tym zakresie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Przyznaje bowiem uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu członkom Ochotniczej Straży Pożarnej nie będącym strażakami ratownikami OSP, których to uprawnień nie przyznaje im ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Przepis w takim kształcie pozostawia wątpliwości co do rzeczywistego zakresu podmiotowego jego obowiązywania, potencjalnie prowadząc do nieprawidłowości w realizacji zadań ustawowych gminy związanych z wypłacaniem ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 4 lipca 2023 r., II SA/Ol 424/23; WSA w Poznaniu z 14 października 2023 r., III SA/Po 477/23).

Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 230/11; czy wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., I SA/Gl 484/18).

Ponadto sąd stwierdza, że § 3 i 4 zaskarżonej uchwały również zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. W tym zakresie sąd podziela stanowisko tutejszego sądu zajęte w wyroku z 11 stycznia 2024 r., III SA/Łd 610/23.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych uregulowana była w art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.p.". W art. 28 ust. 1 u.o.p., zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy i Miasta Szadek wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując zaskarżoną uchwałę.

Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. przywoływanego już art. 28 u.o.p., który został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, tj. z dniem 1 stycznia 2022 r. Skoro zatem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, ponieważ uchyla akt już nieobowiązujący.

Podnieść w tym miejscu należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Powyższą regulację na podstawie § 143 powołanego rozporządzenia stosuje się odpowiednio także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że poprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego, określające wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej, utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania art. 28 ust. 1 u.o.p.). Tym samym więc skoro wymieniona w § 3 zaskarżonej uchwały uchwała nr XXXIV/239/2021 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 5 maja 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych lub w szkoleniach pożarniczych dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy i Miasta Szadek (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 2398) nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym, § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, ponieważ sugeruje, że uchwała z 5 maja 2021 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy utraciła ona swoją moc z dniem wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością wyeliminowania § 3 zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podobne stanowisko jest prezentowane w judykaturze (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r., III SA/Gd 692/22; WSA w Poznaniu z 26 września 2023 r., III SA/Po 484/23; z 10 października 2023 r., III SA/Po 507/23; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2023 r., II SA/Ol 457/23).

Zdaniem sądu sformułowanie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, czyli 11 maja 2022 r. (zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 26 kwietnia 2022 r. pod poz. 2272) także jest wadliwe.

Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie obowiązywały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W rozpatrywanej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP na mocy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, czyli 11 maja 2022 r., ponieważ datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r., tj. data wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu.

W ocenie sądu, rada gminy nie wykonała delegacji ustawowej, ponieważ w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 10 maja 2022 r. brak jest przepisów regulujących kwestię wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla strażaków ratowników OSP. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

ds