Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1679/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15, 15a, art. 30 b ust. 4, 30c ust. 1 i 2, 3,4,5, 30e, 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. art. 7, 77, 80, 107 par. 3 i 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S na decyzję Zarządu Województwa z dnia 3 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich oraz krajowego współfinansowania pochodzących z budżetu państwa skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych), w zw. z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn., Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej, jako u.z.p.p.r.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej, jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] 2014 r. nr [...] w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich oraz krajowego współfinansowania pochodzącego z budżetu państwa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 listopada 2009 r. zawarta została między Centrum Przedsiębiorczości (dalej w skrócie CP) a A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S (dalej, jako Beneficjent) umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Bezprzewodowy dostęp do Internetu [...]", zmieniona następnie aneksem nr 1 z dnia 25 stycznia 2011 r., aneksem nr 2 z dnia 6 maja 2012 r. i aneksem nr 3 z dnia 16 sierpnia 2012 r.

Jak wskazano, płatności zostały przekazane Beneficjentowi w ramach dwóch wniosków o płatność pośrednią w dniu 15 kwietnia 2011 r. o raz w dniu 25 kwietnia 2012 r.

Po złożeniu przez Beneficjenta wniosku o płatność końcową CP przeprowadziło kontrolę w dniu 20 listopada 2012 r. miejscach realizacji ww. projektu. W jej toku stwierdzono, że Beneficjent nie w pełni zrealizował projekt, gdyż nie zainstalował znacznej większości zakupionego w ramach projektu sprzętu. Ponadto, część zakupionych w ramach projektu środków trwałych, w szczególności dotyczących wyposażenia Punktów Obsługi Klienta, nie jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w projekcie. CP uznało, że w sytuacji, gdy ponad 50% środków trwałych nie jest wykorzystywanych zgodnie z założeniami projektu, wydatki na nie poniesione naruszają zasadę należytego zarządzania finansami, o której mowa w art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i nie mogą być uznane za kwalifikowane. W związku z powyższym CP uznało, że Beneficjent naruszył § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z zapisami §7 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w brzmieniu: "Jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny, albo w nadmiernej albo w nadmiernej wysokości, kwota dofinansowania jest zwracana przez Beneficjenta, odpowiednio w całości lub części, wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta w terminie do 14 dni od dnia doręczenia decyzji Instytucji Zarządzającej RPO, o której mowa w ust. 2 na rachunek bankowy Instytucji Pośredniczącej, o którym mowa w § 1 ust. 12. Beneficjent zobligowany był zatem do zwrotu dofinansowania, które wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem i bez zachowania obowiązujących procedur wraz z odsetkami, naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta."

Wobec takich ustaleń, CP na podstawie przepisu art 207 ust. 8 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, pismem nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r., wezwało Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 464 857,20 zł, w tym z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości 395 128,62 zł oraz z krajowego współfinansowania w wysokości 69 728,58 zł wraz z odsetkami liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia 15 kwietnia 2011 r. oraz w kwocie 508 108,20 zł, w tym z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości 431 891,97 zł oraz z krajowego współfinansowania w wysokości 76 216,23 zł wraz z odsetkami liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia 25 kwietnia 2012 r. W dniu 18 marca 2014 r. przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone Beneficjentowi, który zobowiązany był zwrócić środki do dnia 1 kwietnia 2014 r. Beneficjent nie wykonał w zakreślonym terminie swojego zobowiązania. W wezwaniu tym poinformowano Beneficjenta, że wszczyna ono postępowanie administracyjne, a wobec tego staje się on jego stroną, a także poinformowano go o jego prawach i sposobach z nich skorzystania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu [...] 2014 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której zobowiązał Beneficjenta do zwrotu następujących kwot dofinansowania:

- w kwocie 395 128,62 zł, pochodzącej ze środków europejskich odpowiadającego wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków przez Ministerstwo Finansów (w części odpowiadającej środkom pochodzącym z budżetu środków europejskich odpowiadającym wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) na rachunek bankowy Beneficjenta, tj. od dnia 15 kwietnia 2011 r.,

- w kwocie 69 728,58 zł, pochodzącej ze środków krajowego współfinansowania wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków przez Centrum Przedsiębiorczości (w części odpowiadającej środkom pochodzącym z budżetu państwa) na rachunek bankowy Beneficjenta, tj. od dnia 15 kwietnia 2011 r.,

- w kwocie 431 891,97 zł, pochodzącej ze środków europejskich odpowiadającego wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków przez Ministerstwo Finansów (w części odpowiadającej środkom pochodzącym z budżetu środków europejskich odpowiadającym wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) na rachunek bankowy Beneficjenta, tj. od dnia 25 kwietnia 2012 r.,

- w kwocie 76 216,23 zł, pochodzącej ze środków krajowego współfinansowania wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków przez Centrum Przedsiębiorczości (w części odpowiadającej środkom pochodzącym z budżetu państwa) na rachunek bankowy Beneficjenta, tj. od dnia 25 kwietnia 2012 r.

w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji nastąpiło z dniem 30 kwietnia 2014 r.

W odwołaniu od tej decyzji Beneficjent, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił błędne ustalenie przez CP, że naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie. Beneficjent wskazał, że fakt nieużytkowania przez abonentów sprzętu w większości nie oznacza jego niewykorzystania w projekcie. Podniósł dalej, że nie zakładał instalacji tych urządzeń na stałe u konkretnych osób, ani też nie zakładał jako wskaźnika określonej liczby abonentów. Wyjaśnił, że Biznesplan zakładał możliwość pozyskania 4800 abonentów, w związku z czym niezbędny był zakup takiej liczby zestawów abonenckich, a także routerów WiFi. Ponadto Beneficjent wskazał, że niepozyskanie zbliżonej liczby abonentów nie wynikało z niestaranności w realizacji projektu, lecz było wynikiem sytuacji rynkowej, przejściowych problemów finansowych Beneficjenta, skutkujących czasowym zawieszeniem działalności Punktów Obsługi Klienta oraz sprzedaży usług w obszarach projektowych. Na zakończenie Beneficjent informuje o pozyskaniu funduszu inwestycyjnego gwarantującego, zdaniem Beneficjenta, kontynuację projektu, utrzymanie jego trwałości i pozyskiwania nowych abonentów a także załącza do odwołania kopię umowy inwestycyjnej. Beneficjent odwołał się również do konsekwencji płynących z utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, takich jak realne zagrożenie niezrealizowania projektu z uwagi na wycofanie się pozyskanego inwestora.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia z dnia 3 lipca 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – Centrum Przedsiębiorczości zobowiązującą Beneficjenta – A Sp. z o.o. z siedzibą w S do zwrotu wskazanych w niej kwot dofinansowania, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Zarząd Województwa wskazał, że po zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż zachodzą przewidziane w art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy, do zwrotu dofinansowania. We wniosku o dofinansowanie Beneficjent podał mianowicie (pole D.8.2 Opis projektu), że "Celem projektu na poziomie produktu jest zbudowanie w mieście T, gminie T i częściowo w sąsiednich gminach (S, W, L, Ż - gmina Ż nie jest wymieniona w p. D. 7 z uwagi na brak technicznej możliwości wpisania do wniosku więcej niż pięciu lokalizacji) infrastruktury pozwalającej na bezprzewodową szerokopasmową transmisję zróżnicowanego typu danych w standardzie [...] (mobilny [...] na obszarze lokalizacji projektu, w tym wewnątrz budynków oraz do i od osób i obiektów będących w ruchu. W skład wymienionej infrastruktury miały wchodzić następujące środki trwałe:

- 4 wielosektorowe stacje bazowe (po dokładnej analizie mapy cyfrowej stacje bazowe zostaną umieszczone w najbardziej dogodnych miejscach, aby swoim zasięgiem objąć obszar z jak największą liczbą potencjalnych abonentów);

- 4920 dostępowych zestawów abonenckich (terminali), w tym 76 specjalnych terminali z funkcjonalnością komputera sieciowego;

- 720 routerów WiFi;

- 120 stanowisk reklamowych z ekranami LCD, z możliwością wyposażenia w terminale dostępowe [...];

Dodatkowo w ramach wartości niematerialnych i prawnych zostanie zakupiony jeden komplet licencji na oprogramowanie zarządzające w ilości odpowiedniej do zakładanej liczby abonentów. Infrastruktura ta będzie obsługiwana przez 4 Punkty Obsługi Klienta (POK), z których każdy będzie dysponować następującymi środkami trwałymi: 1 środek transportu (samochód), 1 komplet wyposażenia biurowego oraz 1 komplet wyposażenia komputerowego.

Z kolei w dalszej części wniosku o dofinansowanie, jak podniósł organ odwoławczy, czytamy (pole D,8.3 Cele projektu), że "Celem projektu na poziomie rezultatu jest wprowadzenie na rynek następujących nowych lub ulepszonych usług:

1) szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu i sieci telefonicznej, z możliwością skorzystania z usług dodatkowych, w tym dostępu do Internetu bez konieczności posiadania komputera, na obszarze miasta T, gminy T oraz gmin przylegających (usługa ulepszona);

2) reklamy na portalu przechwytującym adresowanej do abonentów usług szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu w mieście T, gminie T oraz gminach przylegających (usługa nowa);

3) reklamy wideo na ekranach LCD umieszczonych w miejscach publicznych adresowanej do mieszkańców miasta T, gminy T oraz gmin przylegających (usługa nowa).

Rezultatem projektu będzie również zatrudnienie 16 nowych osób (w tym przewiduje się zatrudnienie 8 niepełnosprawnych).

Realizacja projektu pozwoli na wzrost konkurencyjności wnioskodawcy na rynku telekomunikacyjnym, jak również reklamowym, poprzez umożliwienie mu świadczenia usług dostępowych na nowym obszarze i zwiększenie grupy odbiorców reklam. "

Jak wskazują zapisy dokumentacji projektowej głównym celem realizacji projektu jest wzrost konkurencyjności na rynku usług telekomunikacyjnych, jak również reklamowym poprzez umożliwienie świadczenia usług dostępowych na nowym obszarze i zwiększenie grupy odbiorców reklam. Z powyższego wynika, zdaniem Zarządu Województwa, że zakup środków trwałych przez Beneficjenta jest tylko środkiem do celu, umożliwiającym realizację usług, które powinny przełożyć się na wzrost konkurencyjności Beneficjenta. Natomiast kontrolerzy dokonujący czynności kontrolnych stwierdzili niezgodność pomiędzy założeniami projektu a stanem faktycznym. Z informacji pokontrolnej z dnia 30 października 2013 r. wynika, że Beneficjent pomimo zakupu środków trwałych większości z nich nie wykorzystuje, przez co nie realizują one deklarowanych we wniosku o dofinansowanie celów projektu. Brak zainstalowania zakupionych środków trwałych powoduje, że nie są one wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem określonym w projekcie.

Ponadto osiągnięcie celu jakim było wprowadzenie na rynek nowych lub ulepszonych usług telekomunikacyjnych oraz reklamowych dzięki nabyciu zaplanowanych środków trwałych przedstawione zostało we wniosku o dofinansowanie pod postacią wskaźnika rezultatu "Liczba nowych usług świadczonych przez beneficjenta w wyniku realizacji projektu" (pole E.2 wskaźniki realizacji projektu). Z kolei źródłem informacji i zarazem instrumentem stanowiącym podstawę weryfikacji powyższego wskaźnika, zgodnie z założeniem Beneficjenta, będą umowy sprzedaży usług dostępu do Internetu i sieci telefonicznej oraz usług reklamowych adresowanych do odbiorców z obszaru projektu. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, z poczynionych ustaleń kontrolnych wynika, że Beneficjent zainstalował 195 z 4 616 zakupionych sztuk zestawów abonenckich, przy czym 55 z 195 umów zawartych z abonentami zostało rozwiązanych. Wskazany powyżej wskaźnik dotyczący liczby nowych usług został więc osiągnięty zaledwie w 4,22% założonego poziomu. Również nie został zrealizowany wskaźnik liczby utworzonych miejsc pracy deklarowany na poziomie 16 osób, który mierzony miał być na podstawie umów o pracę zawieranych z pracownikami Punktów Obsługi Klienta. Dotychczas Beneficjent zatrudnił jedynie 5 osób na umowę zlecenia, które na czas sporządzenia informacji pokontrolnej już u niego nie pracowały. Ponadto, jak wynika z dalszych ustaleń kontrolnych, Beneficjent zainstalował jedynie 33 szt. spośród 720 zakupionych routerów Wi-Fi, przy czym na dzień 30 kwietnia 2013 r. żadne z ww. urządzeń nie było jeszcze wykorzystywane przez Beneficjenta oraz 11 stanowisk reklamowych spośród 120, w tym 6 szt. zostało ulokowanych w Punktach Obsługi Klienta. Zespół kontrolujący nie potwierdził także, aby były na nich wyświetlane treści reklamowe. Podczas oględzin funkcjonowania Punktów Obsługi Klienta w dniu 23 lipca 2013 r. stanowiska reklamowe w nich zainstalowane w dalszym ciągu nie wyświetlały treści reklamowych. Stwierdzono również poważne uchybienia w funkcjonowaniu Punktach Obsługi Klienta w zakresie zakupionego dla nich wyposażenia biurowego oraz komputerowego. W wyniku dwukrotnych ich oględzin stwierdzono, że Punkty Obsługi Klienta nie spełniają w pełni celu dla jakiego planował je utworzyć Beneficjent. W oparciu o powyższe ustalono, iż ponad 8 miesięcy od zakończenia realizacji projektu, Punkty Obsługi Klientów nie funkcjonują w sposób, jaki był przewidziany we wniosku o dofinansowanie, w szczególności część zakupionego wyposażenia była niewykorzystywana, bądź wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem.

W świetle powyższych ustaleń Zarząd Województwa uznał zatem, że organ I instancji trafnie ocenił, na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli, że Beneficjent nie wykorzystał zakupionych środków trwałych zgodnie z przeznaczeniem, a także naruszył warunki zawartej umowy o dofinansowanie, jak i procedur określających zasady kwalifikowania wydatków.

Zarząd wyjaśnił, że w świetle poglądów doktryny wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie, oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie (zob. Ludmiła Lipiec - Warzecka, Komentarz do art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stan prawny na dzień 15 lutego 2011r., Lex). Innymi słowy przez wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem należy rozumieć sytuację, w której cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie zostanie zrealizowany. W sytuacji więc, gdy Beneficjent nie zainstalował większości zakupionych środków trwałych, cel w niej określony nie jest możliwy do zrealizowania. Z tego względu uznać należało, że w tym przypadku mamy do czynienia z niewykorzystywaniem zakupionego sprzętu, zgodnie z celem zawartej umowy, na który Beneficjant otrzymał dofinansowanie, co oznacza zrealizowanie się przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Zarządu stan faktyczny sprawy wypełnia również dyspozycję normy art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż środki publiczne przekazane Beneficjentowi na sfinansowanie zakupu środków trwałych, niewykorzystanych następnie zgodnie z celem projektu zostały pobrane nie tylko niezgodnie z przeznaczeniem, ale i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tejże ustawy. Dokonany bowiem przez Beneficjenta zakup środków trwałych, które nie są wykorzystywane zgodnie z założeniami zawartymi we wniosku o dofinansowanie stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, uzasadniające zwrot dofinansowania. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środków pochodzących z budżetu Unii.

W skardze do sądu administracyjnego A Sp. z o.o. z siedzibą w S, zarzuciła Zarządowi Województwa naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, ze Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację Projektu niezgodnie z przeznaczeniem, podczas, gdy środki te, zdaniem Beneficjenta, były wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Beneficjent dokonał bowiem zakupu tych środków, a nawet w sytuacji, gdy w chwili kontroli, nie osiągnął Beneficjent celu Projektu, to nie oznaczało to sytuacji, że cel Projektu nigdy nie zostanie osiągnięty. Dla osiągnięcia celu Projektu nie ustalono bowiem wiążącego terminu. Zarzuciła także naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację Projektu z naruszeniem procedur, obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Zdaniem strony skarżącej zakup określonych we wniosku środków trwałych, nawet gdy nie są one tymczasowo używane, nie można uznać za wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. Nadto Beneficjent realizował Projekt zgodnie z wnioskiem i zgodnie z harmonogramem rzeczowo – finansowym, podejmując w tym celu wszystkie możliwe działania, dochowując należytej staranności, zaś wydatki były ponoszone celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z obowiązującym prawem, wytycznymi, zaleceniami i procedurami.

Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji oraz naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do zobowiązania Beneficjenta do zwrotu dofinansowania, podczas gdy przesłanki te nie zaistniały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd, dokonując kontroli pod względem legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji o zwrocie otrzymanego przez stronę skarżącą dofinansowania uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organ I instancji nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn., Dz. U. z 2009 Nr 84, poz. 712 ze zm., obecnie t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 – zwanej dalej, jako u.z.p.p.r.) przepisem art. 30c ust. 1 w zw. z ust. 3 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie. W tym więc zakresie nie znajduje uzasadnienia argumentacja strony skarżącej, zawarta w piśmie procesowym z dnia 18 maja 2015 r., że zagadnienia związane ze zwrotem środków należą do sądów powszechnych.

Wprawdzie art. 37 ww. ustawy wyłączył stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych.

W świetle regulacji zawartych w przepisach art. 30b ust. 4, 30c ust. 1, ust. 2 i ust.3 pkt 1 - 3, ust. 4 i 5 oraz art. 30e u.z.p.p.r., nie budzi, więc wątpliwości pogląd, że w zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem oceny zgłoszonego projektu o dofinansowanie, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.

W Rozdziale 5 u.z.p.p.r., zatytułowanym "Realizacja programów operacyjnych", zawarte są szczególne regulacje, co do kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu oraz postępowania związanego z odzyskiwaniem kwot podlegających zwrotowi, w tym aktów dotyczących korekt finansowych oraz decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w ustawie o finansach publicznych.

Podkreślić więc należy, że postępowanie prowadzone w związku z wykryciem naruszenia procedur regulujących tryb wydatkowania środków pomocowych jest z uwagi na jego specyfikę postępowaniem kilkuetapowym. Wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania następuje najczęściej w drodze skierowania do beneficjenta wezwania do zwrotu środków lub wezwania o wyrażenie zgody na pomniejszenie kolejnych płatności (art. 207 ust. 8 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych). Natomiast wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu następuje po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych i jest konsekwencją braku reakcji beneficjenta na dokonane wezwanie. W postępowaniu dotyczącym zwrotu środków obowiązują w więc w pełnym zakresie zasady i rygory postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej, jako k.p.a.) oraz zasady postępowania dowodowego (art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć organów stanowiły w szczególności przepisy: art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r.

Zgodnie z treścią art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa.

W myśl natomiast art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

W świetle treści art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych środki finansowe przeznaczone m. in na realizację projektów podlegają zwrotowi, gdy są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości,

- wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 9 stała się ostateczna, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Rzeczywiście, jak poprawnie ustalono w niniejszym przypadku, we wniosku o dofinansowanie w polu - D.8.2 Opis projektu - Beneficjent określił, że: "Celem projektu na poziomie produktu jest zbudowanie w mieście T, gminie T i częściowo w sąsiednich gminach (S, W, L, Ż - gmina Ż nie jest wymieniona w p. D. 7 z uwagi na brak technicznej możliwości wpisania do wniosku więcej niż pięciu lokalizacji) infrastruktury pozwalającej na bezprzewodową szerokopasmową transmisję zróżnicowanego typu danych w standardzie [...] (mobilny [...]) na obszarze lokalizacji projektu, w tym wewnątrz budynków oraz do i od osób i obiektów będących w ruchu. W skład wymienionej infrastruktury miały wchodzić następujące środki trwałe:

- 4 wielosektorowe stacje bazowe (po dokładnej analizie mapy cyfrowej stacje bazowe zostaną umieszczone w najbardziej dogodnych miejscach, aby swoim zasięgiem objąć obszar z jak największą liczbą potencjalnych abonentów);

- 4920 dostępowych zestawów abonenckich (terminali), w tym 76 specjalnych terminali z funkcjonalnością komputera sieciowego;

- 720 routerów WiFi;

- 120 stanowisk reklamowych z ekranami LCD, z możliwością wyposażenia w terminale dostępowe [...];

"Dodatkowo w ramach wartości niematerialnych i prawnych zostanie zakupiony jeden komplet licencji na oprogramowanie zarządzające w ilości odpowiedniej do zakładanej liczby abonentów. Infrastruktura ta będzie obsługiwana przez 4 Punkty Obsługi Klienta (POK), z których każdy będzie dysponować następującymi środkami trwałymi: 1 środek transportu (samochód), 1 komplet wyposażenia biurowego oraz 1 komplet wyposażenia komputerowego."

Ponadto w polu D.8.3. Beneficjent określił także, że celem tego Projektu: "...na poziomie rezultatu jest wprowadzenie na rynek następujących nowych lub ulepszonych usług..." m.in szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu i sieci telefonicznej, z możliwością skorzystania z usług dodatkowych, reklamy na portalu przechwytującym adresowanej do abonentów usług szerokopasmowego, bezprzewodowego dostępu do Internetu, reklamy wideo na ekranach LCD umieszczonych w miejscach publicznych adresowanej do mieszkańców, a także zatrudnienie 16 nowych osób (w tym 8 niepełnosprawnych). Realizacja tego Projektu pozwoli na wzrost konkurencyjności wnioskodawcy na rynku telekomunikacyjnym, jak również reklamowym, poprzez umożliwienie mu świadczenia usług dostępowych na nowym obszarze i zwiększenie grupy odbiorców reklam .(k. 110-104 akt administracyjnych).

Skoro wskazane powyżej, zakładane cele przedmiotowego Projektu nie tylko, że nie zostały osiągnięte w określonym w umowie terminie (data realizacji Projektu - 31 sierpień 2012 r.), bo jak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu 20 listopada 2012 r.(tj. po przewidzianej dacie realizacji Projektu) spośród 4 616 zakupionych sztuk zestawów abonenckich Beneficjent zainstalował 195, (przy czym 55 z 195 umów zawartych z abonentami zostało rozwiązanych, z 16 osób Beneficjent zatrudnił jedynie 5 osób na umowę zlecenia, spośród 720 zakupionych routerów Wi-Fi zainstalował tylko 33 sztuki, (przy czym na dzień 30 kwietnia 2013 r. żadne z ww. urządzeń nie było jeszcze wykorzystywane przez Beneficjenta), spośród 120 powstało jedynie 11 stanowisk reklamowych, w tym 6 szt. zostało ulokowanych w Punktach Obsługi Klienta i nie były na nich wyświetlane treści reklamowe, punkty te nie były wyposażone w sprzęt biurowy i komputerowy i nie spełniały celu dla jakiego zostały utworzone, a więc zakupione środki trwałe nie były wykorzystywane do osiągnięcia tego celu, to zgodzić się należy ze stanowiskiem Zarządu Województwa, że wykorzystane środki finansowe musiały być uznane za niekwalifikowane. Warunkiem bowiem uznania wydatku za kwalifikowany jest jego niezbędność, jak trafnie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa, do realizacji projektu. W niniejszym natomiast przypadku zakupione środki trwałe nie służyły do świadczenia przez stronę skarżącą usług, gdyż nie zostały zainstalowane w pełni i wykorzystane do osiągnięcia zakładanego w Projekcie celu.

Wyczerpuje to więc przesłankę , o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – wykorzystania środków finansowych niezgodnie z przeznaczeniem. Nie ma więc racji strona skarżąca, twierdząc, że z sytuacją taką mamy do czynienia tylko wówczas, gdyby dofinansowanie zostało wydatkowane na nabycie środków trwałych innych, niż określone w umowie, czy też na zadania inne, niż te, na które środki były przeznaczone. Trafnie podnosi organ odwoławczy, że wykorzystywanie środków przeznaczonych na realizację projektów z udziałem środków europejskich "niezgodnie z przeznaczeniem" to także sytuacja, która miała miejsce w tej sprawie - gdy cel wskazany w umowie o dofinansowanie nie został osiągnięty.

Podzielić należy również stanowisko organu, że w sytuacji, gdy to sama strona skarżąca we wniosku o dofinasowanie określiła, iż celem głównym przedmiotowego Projektu jest wzrost konkurencyjności usług telekomunikacyjnych i reklamowych poprzez umożliwienie świadczenia usług dostępowych na nowym obszarze i zwiększenie liczby odbiorców reklam, to nie można było inaczej zakwalifikować zakupu przez Beneficjenta środków trwałych jedynie jako środka do osiągnięcia celu, umożliwiający realizację usług, które powinny przełożyć się na wzrost konkurencyjności Beneficjenta.

We wniosku o dofinasowanie Beneficjent wyraźnie określił cel Projektu, liczbę nowych usług, weryfikowalną przez liczbę zawartych umów z abonentami, liczbę zatrudnionych pracowników. Niedotrzymanie tych postanowień jest zatem także wykorzystaniem środków finansowych niezgodnie z innymi procedurami, bo jest działaniem wbrew treści § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie, zobowiązującym Beneficjenta do realizacji projektu zgodnie ze złożonym wnioskiem, a także wbrew zapisom § 4 ust. 3 umowy o dofinasowanie projektu, bo nie ponosił wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z wytycznymi oraz w sposób, który zapewniłby osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinasowanie projektu. To z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Organy obu instancji dokonały zatem prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów.

Wobec powyższego wydanie decyzji o zwrocie środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur w określonych w nich wysokościach wraz z odsetkami znajduje swoje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w świetle treści § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

W ocenie Sądu, stawiane właściwej instytucji zarządzającej, w świetle co wskazanych przepisów u.z.p.p.r. – Zarządowi Województwa - zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.

Podzielić należy ustalenia organu odwoławczego, że stan faktyczny sprawy został ustalony w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia i nie budzi on wątpliwości.

Sąd nie dopatrzył się więc naruszeń przepisów postępowania – artykułów: 7 i 8, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zarzucanych w skardze, jak i innych przepisów postepowania, w tym w szczególności artykułów 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, czego konsekwencją byłaby konieczność uchylenia z tego powodu kontrolowanych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.