Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 844/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2018 poz 1311
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 49/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 4 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.166.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 49/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej także: "skarżąca", "PKP") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ") z 4 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.166.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 10 września 2020 r., nr NWIV.752.63.1.2015 Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm., dalej: "ustawa"), oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r., nr 4, poz. 29; dalej: "rozporządzenie"), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w T., w obrębie B., oznaczonego jako działki nr (...) o pow. 480 m2 oraz nr (...) o pow. 600 m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr (...). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie potwierdziła w niniejszej sprawie posiadania przez skarżącą przedmiotowego gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r., a więc nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.

Decyzją z 4 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.166.2020.JL Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ustawy, przesłanką stwierdzenia nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego jest posiadanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa przez PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu treść księgi wieczystej potwierdza, że wskazana nieruchomość 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Jednocześnie jednak przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja, tj. wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na 22 października 2010 r., oraz oświadczenia wnioskodawcy z 4 listopada 2010 r. złożone na okoliczność posiadania przez PKP przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz zajętości działek nr (...) i nr (...) pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789), nie potwierdziła spełnienia przesłanki posiadania przez PKP wymienionego gruntu w stanie na powyższą datę.

Wobec braku spełnienia przesłanki posiadania organ uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzucając organowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że PKP nie nabyło z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do uwłaszczenia nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy;

b. art. 80 kpa poprzez wzięcie pod uwagę jedynie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co skutkowało odmową stwierdzenia nabycia prawa, podczas gdy organ winien dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

c. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 kpa poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy niezgodnej z prawem decyzji, pomimo że organ II instancji powinien był stwierdzić wystąpienie podniesionych naruszeń po stronie organu I instancji a w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, bądź alternatywnie skierować sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 49/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ustawy, zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i 3, nie może naruszać praw osób trzecich.

Przesłanka własności Skarbu Państwa w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest bezsporna. Sąd I instancji uznał natomiast, że przesłanka posiadania gruntu przez PKP nie została udowodniona przez skarżącą. O posiadaniu gruntu na 5 grudnia 1990 r. nie świadczy znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na 22 października 2010 r. Wskazuje on jedynie, że w dacie jego sporządzenia (nie zaś 5 grudnia 1990 r.), działki nr (...) i nr (...) oznaczone zostały w rejestrze gruntów jako tereny kolejowe. Z kolei przedłożone do akt oświadczenie wnioskodawcy z 4 listopada 2010 r. nie może stanowić samoistnej podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy grunt pozostawał w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., przy jednoczesnym braku wskazania jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na posiadanie ww. gruntu 5 grudnia 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko wojewody, że przedłożone przez skarżącą przy piśmie z 12 listopada 2014 r. oświadczenie z 13 listopada 2014 r. złożone przez Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami i Naczelnika Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych z PKP S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach, w którym oświadczono, że nie zachowały się pełne dane z księgi wieczystej dawnej Nr (...), prowadzonej m.in. dla działek nr (...) i nr (...) z wpisem Skarb Państwa-Zarząd Kolejowy, nie odnosi się w ogóle do zasadniczej kwestii rozpatrywanej sprawy, dotyczącej potwierdzenia faktu posiadania przedmiotowych działek przez PKP 5 grudnia 1990 r. i nie może stanowić dowodu potwierdzającego ten fakt zgodnie z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia. Z przedłożonych dokumentów wynika jedynie, że właścicielem przedmiotowego gruntu w wyżej wskazanej dacie był Skarb Państwa.

Sąd I instancji podzielił także ustalenia wojewody w zakresie faktu, że na podstawie zaświadczenia Starosty Tarnogórskiego z 2 grudnia 2013 r. nr GP.K.6621.4.170.2013 wykazano w postępowaniu wyjaśniającym, że przedmiotowe działki nr (...) i nr (...) ujawnione były w dniu 5 grudnia 1990 r. w jednostce rejestrowej nr (...), gdzie pod pozycją właściciel wpisane były "Drogi publiczne w administracji Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej z siedzibą w B.", co oznacza, że grunt stanowiący na 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną w zarządzie właściwych organów drogowych nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu PKP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Poleje Państwowe S.A. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 34 ust. 1 ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa, poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę;

b. art. 145 §1 pkt 1c ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 kpa, poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy pomimo, że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o

uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów sądowych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12).

W pierwszym z zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa, poprzez błędne zastosowanie, a także art. 75 § 1 ab initio kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wskazując, że w postępowaniu administracyjnym doszło do ograniczenia zasady równej mocy środków dowodowych, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że samo sformułowanie zarzutu jest wadliwe. Jako naruszone przez Sąd I instancji powołane bowiem zostały sprzeczne ze sobą przepisy o charakterze wynikowym, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien dotyczyć naruszenia art. 151 ppsa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (z odpowiednią literą), wiążące się z jego niezastosowaniem, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Ponadto, zarzut ten nie został w żaden sposób rozwinięty, ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano bowiem, na czym miało polegać naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych przez organy orzekające w sprawie. Treść powyższego zarzutu stanowi w istocie niepopartą żadną argumentacją polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanki posiadania. Tymczasem Sąd Wojewódzki wyczerpująco uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że przesłanka ta nie została w sprawie spełniona i dlaczego dokumenty przedłożone przez skarżącą nie dowodzą jej spełnienia. Ustalenia te nie zostały przez skarżąca kasacyjnie podważone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dodatkowo, że decyzje w sprawie zostały wydane pomimo niewystarczającej dokumentacji, a w toku postępowania nie doszło do podjęcia wszystkich czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, nie wskazano jednak, jakie dodatkowe dokumenty powinny zostać zgromadzone ani jakie dodatkowe czynności w sprawie należałoby podjąć. Twierdzenia te pozostają zatem gołosłowne.

W konsekwencji nie można Sądowi I instancji przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c poprzez niezastosowanie ani art. 151 ppsa, poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi.

Całkowicie nieuzasadniony jest także drugi z podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, w którym skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 61 § 1 i 2 kpa poprzez jego niezastosowanie.

Poza analogiczną jak w przypadku pierwszego zarzutu wadliwością, zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy żądanie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, zawarte we wniosku skarżącej z 4 listopada 2010 r., oparte zostało na art. 34 ustawy w zw. z art. 8 oraz art. 4 pkt 1 i pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1043 ze zm.). Art. 37a ust. 1 i 2 ustawy reguluje natomiast odrębny tryb nabycia przez Skarb Państwa prawa własności gruntów wchodzących w skład linii kolejowych (ust. 1) oraz nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości (ust. 2). Organy nie były zatem zobowiązane do badania przesłanek z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy w ramach postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej na podstawie art. 34 ustawy.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań można zauważyć, że przesłanką uwłaszczeniową przewidzianą w art. 37a ust. 1 ustawy jest nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do nabywanego gruntu na 28 lutego 2003 r. Z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, opartych o treść księgi wieczystej, wynika natomiast, że nieruchomość stanowiąca działki nr (...) oraz nr (...) od 11 marca 1946 r. do tej pory stanowi własność Skarbu Państwa.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy.

Także ten zarzut nie został sformułowany prawidłowo. Formułując zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wskazać jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ani petitum, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierają jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej naruszenia przez Sąd I instancji dyrektyw interpretacyjnych w procesie wykładni, w żadnym miejscu nie wskazano również, jak w ocenie skarżącej kasacyjnej powinna wyglądać prawidłowa wykładnia art. 34 ustawy. Nie dotyczy kwestii wykładni zarzut sprowadzony do tezy, że bezzasadnie przyjęto, jakoby PKP nie nabyła prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy uwłaszczenia. Zarzutem błędnej wykładni nie można bowiem zwalczać ani ustaleń faktycznych w sprawie, ani prawidłowości zastosowania przepisu. Tak sformułowany zarzut nie mógł zatem odnieść skutku.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzekł, jak w sentencji.