Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1643/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. i L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/15 w sprawie ze skargi A. L. i L. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak:[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) w oddalił skargę A. L. i L. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce z o.o. [...] z siedzibą w N. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej dla wsi: P., H., K., W., L., gm. N.), w części dotyczącej działki nr [...] obręb W.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. L. i L. L., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, w ślad za stanowiskiem zajętym przez organy orzekające w sprawie administracyjnej, które zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji, że decyzja Starosty Nyskiego z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu braku wywołania przez tę decyzję skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie praworządnym, podczas gdy z powodu znacznego przesunięcia sieci kanalizacji sanitarnej w stosunku do linii rozgraniczających teren, naruszenia prawa własności skarżących, a także spowodowania wydaniem wzmiankowanej decyzji realnego i poważnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego z uwagi na usytuowanie zbiornika, z którego wydobywa się trujący siarkowodór, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego skarżących, wskutek wskazanego przesunięcia sieci kanalizacji, należało dojść do biegunowo przeciwstawnego wniosku i przyjąć, że przywołana decyzja Starosty Nyskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wzglednie o uchylenie zaskaróznego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko zarówno Wojewody Opolskiego jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którzy rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym przyjęli, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z 16 października 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzorczego jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzało się do zbadania czy kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dokonywane w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenia organu administracji dotyczyły więc stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Podkreślenia wymaga, że kontrola orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej dokonywana była na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zarówno w zaskarżonym wyroku, jak też w skardze kasacyjnej odwołano się do ugruntowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiska, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne, bezsporne i można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Przyjęto również zgodnie, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895; por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10).

Należy pamiętać, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, liberalna wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na uwzględnienie nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował stanowisko organów nadzoru, zgodnie z którym dostrzeżone naruszenie wymienionego przepisu przy wydawaniu decyzji z 16 października 2007 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie organy obu instancji wykazały, że przed wydaniem decyzji z [...] października 2007 roku o pozwoleniu na budowę nie sprawdzono w sposób właściwy projektu budowlanego z decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w następstwie czego przedmiotowa sieć kanalizacyjna została zaprojektowana i wykonana poza wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w obrębie działki nr [...], która w późniejszym czasie nabyta została przez skarżących. Stwierdzona jednak oczywistość naruszenia prawa nie została uznana za wystarczającą podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa, które jak już wyżej wskazano powinno być ocenione także przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. W rezultacie uznano, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ sporna inwestycja ze względu na jej charakter mający na celu zapewnienie sieci kanalizacyjno-sanitarnej (w tym skarżącym) nie narusza prawa własności skarżących w sposób rażący. Zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie, to właśnie wskazana w motywach zaskarżonej decyzji i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki ocena społeczno-gospodarczych skutków kwestionowanej decyzji doprowadziła do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...] października 2007 r.

W tym miejscu zastrzec trzeba, że odwoływanie się do skutków społeczno-gospodarczych, które są wartościami nieokreślonymi, zobowiązuje organ administracji, który na tych wartościach opiera swą odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (jak w tej sprawie), do wskazania bardzo precyzyjnych i zobiektyzowanych przesłanek, które pozwolą na odejście od fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności.

W rozpatrywanej sprawie organy wywiązując się z tego obowiązku trafnie podniosły, że odstępstwo od ustaleń przebiegu sieci sanitarnej w obrębie nieruchomości skarżących nie jest znaczne, gdyż wynosi pięć metrów, przy czym działka ta była ujęta w załączniku decyzji z [...] lutego 2007 roku. Co istotne, projektowane usytuowanie sieci kanalizacyjnej w obrębie działki nr [...] uzgodnione było z ówczesną właścicielką E. D., która potwierdziła to w protokole uzgodnień rozwiązań projektowych z dnia 7 marca 2007 r. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie zaaprobował stanowisko organów, akcentując liniowy charakter inwestycji służącej poprawie warunków bytowania wielu użytkowników oraz brak takich skutków, które z punktu widzenia wymagań praworządności przemawiałyby za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć ponadto należy, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywali żadnych konkretnych ograniczeń w korzystaniu czy zagospodarowaniu własnej nieruchomości. W rezultacie usprawiedliwione było wnioskowanie przyjęte w zaskarżonym wyroku, że stwierdzone naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez organ udzielający pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji celu publicznego nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że decyzja Starosty Nyskiego z dnia [...] października 2007 r. rażąco narusza prawo, ponieważ powoduje realne i poważne zagrożenia dla życia i zdrowa z uwagi na usytuowanie zbiornika, z którego wydobywa się trujący siarkowodór, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżących. Odnosząc się do tej okoliczności należy podkreślić, iż kwestia wydobywania się oparów z kanalizacji nie jest skutkiem bezpośrednim decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a wiązać to należy z ewentualnym niewłaściwym użytkowaniem przedmiotowej kanalizacji, co może być kontrolowane w odrębnym postępowaniu. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący nie powoływali tych okoliczności w postępowaniu administracyjnym, co sprawiło, iż nie podlegały one weryfikacji przez orzekające organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki.

Ponadto nieskutecznie sformułowano w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa własności skarżących w związku z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zaznaczyć należy, że kwestia wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą aktualnie własność skarżących – była badana przez organy obu instancji w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Brak zarzutu kasacyjnego w zakresie tego przepisu uniemożliwił merytoryczną weryfikację oceny Sądu Wojewódzkiego, wyrażonej w tym przedmiocie.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.