Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 219/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 98 ust. 1 i 3, art. 152 ust. 2, art. 153, art. 154, art. 156 ust. 1, art. 157, art. 159
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: par. 4, par. 36 ust. 4 i ust 6 pkt 2, par. 56
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 stycznia 2024 r. nr NRŚ-OR.7534.13.2023.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości, które przeszło na gminę. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski - po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 13 czerwca 2023 r., nr 471/2023, ustalającą na jej rzecz, odszkodowanie w kwocie 16 350,00 zł za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb N., przejętej przez Gminę K.

Z uzasadnienia wynika, że na wniosek strony skarżącej, Burmistrza Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 21 marca 2018 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...], przeznaczona na tereny dróg publicznych – tj. na drogę publiczną klasy dojazdowej.

W wyniku czynności wyjaśniających polegających na porównaniu map (ewidencyjnej i planistycznej - obu w skali 1:2000) Wojewoda ustalił, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi N., przyjętym przez Radę Miejską w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Nr 63 poz. [...] z dnia 8 marca 2007 r.) dalej "m.p.z.p", przedmiotowa parcela usytuowana była w jednostce planistycznej KDD [...], tj. tereny dróg dojazdowych. Przyjmując takie ustalenie Wojewoda uwzględnił, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, drogi publiczne określonych kategorii powinny spełniać parametry techniczne i użytkowe odpowiadające odpowiednim klasom dróg – w tym przypadku klasie dróg gminnych.

Z tych względów Wojewoda uznał, że w związku z dokonanym podziałem wystąpił skutek o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) polegający na przejściu z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności działki nr [...]. Ustalenie to dodatkowo potwierdza ujawnienie ww. działki w księdze wieczystej nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Gminy K.

Organ odwoławczy stwierdził także, że z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w niniejszym przypadku nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej.

Wojewoda podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że spełnione zostały przesłanki zobowiązujące go do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty własności działki nr [...].

Dalej organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy nieruchomości, sporządzony na zlecenie Starosty, któremu w ocenie Wojewody należy przypisać moc dowodową. Przedłożona wycena spełnia bowiem najważniejsze wymogi formalne co do obligatoryjnych elementów struktury przewidziane w § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako r.wyc.) Organ odwoławczy nie dopatrzył się w omawianym dokumencie oczywistych niezgodności z prawem jak też błędów rachunkowych, które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania.

Dokonując analizy operatu szacunkowego Wojewoda wskazał, że biegły prawidłowo opisał stan nieruchomości, zgodnie z jego ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n. Uwzględnił bowiem stan nieruchomości na dzień 21 marca 2018 r., w tym przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. drogi publiczne - ulice dojazdowe. W związku z tym, że przeznaczenie planistyczne działki jest tożsame z celem wywłaszczenia i nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n. strona 9 operatu), rzeczoznawca ustalił wartość wywłaszczonej działki w oparciu o transakcje drogowe. Zastosował w tym celu podejście porównawcze, opierające się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za grunty podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Konieczna jest do tego znajomość wskazanych cen transakcyjnych, a także cech wpływających na ich poziom (§ 4 pkt 1 r. wyc.). Przyjęta przez biegłego metoda porównywania parami, polega z kolei na zestawieniu przedmiotu wyceny, którego cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ich cechy, ceny oraz warunki zbycia (§ 4 pkt 3 r. wyc.).

Wojewoda zaznaczył, że do analizy ekspert wybrał 23 transakcje (obejmujące sprzedaż prawa własności, o wartościach netto: min. 30,00 zł/m2 i maks. 85,34 zł/m2, (tabela 3 na stronie 12 operatu) z lokalnego rynku nieruchomości - powiat [...], tereny wiejskie (z wyłączeniem miasta W., jako niespełniającego warunku podobieństwa), którego okres badania ze względu na mały obrót gruntami z sektora drogowego, poszerzył o ponad dwa lata od daty wyceny (strona 12 operatu). Ponadto, w treści operatu zaznaczono, że w próbie reprezentatywnej obejmującej wspomniane wyżej transakcje, znalazły się nieruchomości, których cechy cenotwórcze były najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny (strona 12 operatu). Następnie biegły dokonał opisu materiału porównawczego (tereny przeznaczone pod drogę publiczną kategorii gminnej), przyjętego do bezpośredniego zestawienia z przedmiotem wyceny, a to zgodnie z Notą Interpretacyjną PKZW - Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, która w pkt 4.2.6. nakazuje wybór do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych, pod względem cech rynkowych, do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Rzeczoznawca dodatkowo wskazał, że na wartość przyjętego materiału porównawczego nie wpływają takie czynniki jak: klasa techniczna drogi, powierzchnia, kształt, struktura geodezyjna, uzbrojenie terenu oraz roczny trend cenowy na poziomie 0% (strona 13 operatu). Na podstawie przeprowadzonego badania kształtowania się cen jednostkowych gruntów przyjął, że na ich wysokość wpływ mają takie cechy, jak: położenie (40%), lokalizacja ogólna (30%), i lokalizacja szczegółowa (30%) (strony 14 i 15 operatu). Wszystkim wybranym przez siebie atrybutom przypisał 3 - stopniową skałę nasilenia (tabela 4). Następnie dokonał charakterystyki wycenianej działki oraz trzech przyjętych do porównania nieruchomości (wyszczególnionych w tabeli 3 na stronie 12 operatu pod pozycjami 6,7 i 8), przypisując im odpowiedni stopień nasilenia cechy, zgodny z przyjętą przez siebie skalą. Po przeprowadzeniu analizy porównawczej, wartość rynkowa prawa własności 1 m2 powierzchni gruntu została wyliczona jako średnia arytmetyczna cen jednostkowych zestawionych działek (skorygowanych ze względu na różnice wynikające z nadanych im stopni atrybutów) wynosząca 44,06 zł (tabela 7 na stronie 16 operatu i strona 17 operatu). Mnożąc uzyskany wynik przez powierzchnię szacowanej nieruchomości, biegły uzyskał w zaokrągleniu kwotę 16 350,00 zł netto (strona 17 operatu i pkt 11 ppkt 5 na stronie 18 operatu).

Ostatecznie, Wojewoda doszedł do przekonania, że operat szacunkowy z dnia 18 stycznia 2023 r., odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym oraz nie zawiera błędów rachunkowych. Został sporządzony w sposób spójny i logiczny, a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Należy zatem przyznać mu moc dowodową co do wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania (powtórzonych w piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r.) Wojewoda stwierdził, że dobór materiału porównawczego wchodzi w zakres kompetencji rzeczoznawcy i warunkuje go wiele elementów. Dynamika rynku ma min. bezpośredni wpływ na to, jaki będzie katalog gruntów o cechach najbardziej do siebie zbliżonych. W sytuacji, gdy nie jest on dobrze rozwinięty, tak jak ma to miejsce w przypadku transakcji drogowych, wybór nieruchomości jest mniejszy, co ogranicza możliwość utworzenia zbioru obiektów niewiele się od siebie różniących. Do niwelowania rozbieżności służą współczynniki korygujące, dobierane na odpowiednim poziomie przez rzeczoznawcę, dysponującego specjalistyczną wiedzą w tym temacie. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny eksperta. Organ podkreślił, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust, 1 i ust. 1a u.g.n. Zdaniem organu zdziwienia nie powinno budzić przyjęcie do bezpośredniego zestawienia nieruchomości z jednej miejscowości, jeżeli miejscowość ta posiada zespół cech najbardziej zbliżony do wsi, w której usytuowany jest przedmiot szacunków. Ponadto, biegły wyjaśnił, że powierzchnia działek drogowych nie wpływa na wartość jednostkową tego typu nieruchomości (zob. też pismo z dnia 9 marca 2023 r.).

Co do zarzutu przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi zawieranych z gminą, posiadająca pozycję dominującą względem właścicieli nieruchomości, organ zauważył że z § 36 ust. 4 r. wyc. wprost wynika, że w przypadku gdy planistyczne przeznaczenie wycenianej działki pokrywa się z celem wywłaszczenia, w miarę możliwości wartość rynkową określa się przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wojewoda podzielił stanowisko zgodnie z którym, skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Organ nie uwzględnił także zarzutu, że za działki sąsiadujące z parcelą nr [...] Gmina wypłacała byłym właścicielom wyższe odszkodowania niż ustalone w kwestionowanej decyzji. Wojewoda uznał, że twierdzenia odwołania w tym względzie są bardzo ogólne a strona nie przedstawiła żadnych dowodów na ich poparcie. Do obowiązków organów nie należy natomiast badanie rynku w celu poszukiwania materiału porównawczego, a tym samym wkraczanie w zakres kompetencji biegłego.

Wojewoda wyjaśnił także, że w celu ustalenia wysokości odszkodowania wycenie podlega grunt, którego własność została utracona, tzn. w kształcie po podziale. Tym samym bez znaczenia pozostaje, jakie zapisy planistyczne obejmowały działkę pierwotną, z której wydzielono parcelę o przeznaczeniu drogowym (zob. 130 ust. 1 u.g.n.).

Odnosząc się natomiast do argumentu uchybienia przez organ pierwszej instancji zasadom wyrażonym w art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi strony udziału w rozprawie, Wojewoda stwierdził, że skuteczność takiego zarzutu zależy od wykazania, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem odwołująca się w swoich twierdzeniach nie uzasadniła, w jaki sposób obecność jej pełnomocnika w sprawie wpłynęłaby na wynik postępowania. Co więcej, w formie pisemnej kilkukrotnie odnosiła się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz prezentowała swoje stanowisko. W tym, w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. złożyła zastrzeżenia do operatu szacunkowego, do których biegły odniósł się w piśmie z dnia 9 marca 2023 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł pełnomocnik strony skarżącej zarzucając organowi:

1/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 ust.3 i art. 157 ust. 1 u.g.n. z tego względu, że:

- organ przyjął jako dowód operat szacunkowy uznając, że odpowiada on wymogom formalnym i nie posiada błędów rachunkowych oraz jest spójny i logiczny,

- organ wydał decyzję w oparciu o zdezaktualizowany operat szacunkowy, gdyż uczynił to na tydzień przed upływem rocznego terminu zdatności operatu określonego w przepisach, nadto bez względu na okoliczność stałego wzrostu cen nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę upływ czasu od daty sporządzenia operatu i co najmniej zwrócić się do biegłego celem potwierdzenia aktualności zawartych w nim danych,

- organ nie poddał operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo podnoszenia przez stronę uzasadnionych zarzutów co do zupełności i rzetelności jego sporządzenia, jak również prawidłowości transakcji dobranych do porównania z wycenianą nieruchomością oraz, mimo braku wyjaśnienia wszystkich wątpliwości przez rzeczoznawcę.

2/ rażące naruszenie art. 89 k.p.a. wyrażające się w prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady równego traktowania, w tym bezpodstawne przyjęcie, że strona nie wykazała, w jaki sposób udział pełnomocnika skarżącej w rozprawie administracyjnej mógłby wpłynąć na wynik sprawy podczas, gdy na rozprawie był m.in. obecny biegły sporządzający operat szacunkowy, a pełnomocnik wskutek działania organu nie miał możliwości bezpośredniego zadania mu pytań odnośnie treści sporządzonego operatu. Pełnomocnik zauważył, że skoro udział stron w rozprawie byłby bez wpływu na tok postępowania, nie byłoby celowe jej przeprowadzenie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że na rozprawę wezwany został biegły. Z treści wezwania wynika, że przedmiotem rozprawy miało być "omówienie materiału dowodowego oraz konfrontacja stanowisk w sprawie". Zważywszy na określony przez organ cel rozprawy, jak również treść art. 89 k.p.a., z dużym prawdopodobieństwem przeprowadzenie rozprawy przy obecności pełnomocnika skarżącej doprowadziłoby do: 1) należytego wyjaśnienia sprawy, także w zakresie zarzutów stawianych operatowi, poprzez umożliwienie bezpośredniego zadania pytań biegłemu, 2) uzgodnienia interesów stron, przy zapewnieniu stronie możliwości skonfrontowania swoich oczekiwań ze stanowiskiem organu. W ocenie pełnomocnika nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem, że wymiana pism w postępowaniu i złożenie pisemnego stanowiska stanowi wystarczające zapewnienie stronie udziału w postępowaniu, gdyż w takim wypadku nie byłoby potrzeby wyznaczania rozprawy administracyjnej.

Zarzucając powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji w części w jakiej nie uwzględnia ono żądania odszkodowania w wysokości przekraczającej kwotę 16.350 zł oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze zawarty także został wniosek o przeprowadzenie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym "w Warszawie" celem umożliwienia stronie poparcia argumentów niniejszej skargi i tym samym pełnej obrony swoich praw, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym, kosztów zastępstwa procesowego adwokata w postępowaniu na rzecz skarżącej od organu.

W uzasadnieniu skargi zaprezentowana została obszerna argumentacja na poparcie wywiedzionych zarzutów. Zaakcentowane zostało, że do kluczowych zarzutów stawianych operatowi szacunkowemu należy zaliczyć:

1. przeprowadzenie badania transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych w oparciu o niereprezentatywną próbę, tj. wyliczenie średniej rynkowej ceny sprzedaży nieruchomości w oparciu głównie o transakcje zawierane z gminą, która posiada pozycję dominującą względem właścicieli nieruchomości,

2. pominięcie przy określaniu wartości nieruchomości faktu, że położona jest ona w okolicy szybko rozwijającej się, stanowiącej przedmieście dużego ośrodka aglomeracyjnego jakim jest W., który stale rozwija się i którego granice wciąż się rozrastają, a nadto stanowi atrakcyjne miejsce zamieszkania dla osób pracujących zarówno w mieście, jak i w przedsiębiorstwach znajdujących się w pobliskiej specjalnej strefie ekonomicznej,

3. brak uzasadnienia doboru konkretnych działek dla szczegółowego porównania wartości nieruchomości z transakcjami podobnymi, zwłaszcza wobec faktu, że biegły wybrał do porównania działki z jednej miejscowości, mniejsze od działki [...].

4. określenie lokalizacji ogólnej nieruchomości jako "słaba", podczas gdy działki wybrane do porównania, których lokalizację ogólną biegły ocenia jako "przeciętną", położone są w zbliżonej odległości od W., a jednocześnie są gorzej skomunikowane, gdyż nieruchomość, której dotyczy operat, położona jest w bliskim sąsiedztwie autostrady [...],

5. brak uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości faktu, że za wywłaszczenie sąsiednich działek, Gmina K. wypłacała właścicielom odszkodowania ustalone w oparciu o wyższą cenę za m2, niż ta ustalona przez biegłego oraz dotychczas proponowana stronie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), natomiast stwierdzenie nieważności decyzji następuje jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2). Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej w oparciu o przedstawione wyżej kryteria jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście własności nieruchomości gruntowej na rzecz gminy, w związku z podziałem nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n.).

Z art. 98 ust. 3 u.g.n. ww. ustawy wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z przywołanych przepisów wynika, że ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uwarunkowane jest dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne - w tym drogi gminne - w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie, przejściem ich z mocy prawa na własność odpowiedniego podmiotu publicznego - w przypadku drogi gminnej na własność gminy.

Brzmienie art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje także jasno, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania musi być obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Dopiero niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż tylko w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13 CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej w trybie administracyjnym. Zostały one szczegółowo omówione w decyzji Wojewody i Sąd nie dostrzegł w tym względzie nieprawidłowości.

Wykazano bowiem, że działka stanowiąca przedmiot odszkodowania, na wniosek jej właścicielki, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 21 marca 2018 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy dojazdowej. Decyzja ustalająca podział stała się ostateczna a grunt przeszedł z mocy prawa na własność Gminy K., co potwierdza także stosowny wpis w księdze wieczystej. Niezależenie od powyższego, organ odwoławczy ustalił, że w dacie podziału działka nr [...] zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjętego przez Radę Miejską w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Nr 63 poz. [...] z dnia 8 marca 2007 r.) usytuowana była w jednostce planistycznej KDD [...], tj. tereny dróg dojazdowych.

Wykazane także zostało, że skarżąca nie uzyskała odszkodowania na drodze uzgodnienia z Gminą.

Opisane wyżej okoliczności nie budzą między stronami sporu. Sporna natomiast jest - i to waśnie stanowi istotę skargi - kwestia wysokość odszkodowania ustalonego w trybie administracyjnym.

Wskazać zatem należy, że zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy rozdział 5 u.g.n. Podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

W świetle przywołanych regulacji podstawową zasadą przy ustalaniu odszkodowania jest rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa. Wartość ta ustalana jest natomiast na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca wskazuje przy tym sposoby (metody) jakimi winien posłużyć się uprawniony rzeczoznawca przy opracowywaniu operatu szacunkowego będącego kluczowym dowodem przy ustalaniu odszkodowania.

Zasady określenia wartości nieruchomości oraz wymogi operatu szacunkowego określone zostały w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2021r., poz. 1899 ze zm.). Wprawdzie w art. 159 u.g.n. ustawodawca odsyła do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r., jednakże zgodnie z § 85 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia "Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zatem dla oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r.

Dalej, wyjaśnić należy, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi sformalizowany dowód co do tego, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta, jest podstawą ustalenia odszkodowania. Wyrażone w operacie szacunkowym oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z poglądem, że organ administracji prowadzący postępowanie (jak też orzekający następnie sąd) nie ma kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ani organ administracji, ani sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi które posiada biegły. Nie mogą więc wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji poza zakresem analizy organów i sądów administracyjnych pozostaje kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a także obszaru rynku i okresu badania. Także szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywanie oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji i sądu.

Zakwestionowane operatu szacunkowego przez organ lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, gdy zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, dyskwalifikujące jego walory dowodowe (por. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020r., I OSK 1181/19, CBOSA). Ocena wartości dowodowej operatu przez organ i sąd jest więc możliwa, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy też wskazuje na pominięcie istotnych dla ustalania wartości nieruchomości elementów. Organ powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Organ administracji może także - jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy - domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat, czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Procesowa ocena operatu szacunkowego musi także obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość przyjętej metody wyceny ze względu na sprzeczność z przepisami prawa (np. zastosowanie metody korygowania ceny średniej przy niewystarczającej ilość transakcji porównawczych), może też zakwestionować wiarygodność wyceny ze względu na sprzeczności z innymi dowodami (np. trafność opisu wycenianej nieruchomości, jeżeli nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów) lub sprzeczność z wiedzą ogólną i zasadami zdrowego rozsądku (np. ze względu na stwierdzone w operacie błędy rachunkowe lub wewnętrzne sprzeczności). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ jest więc dopuszczalne wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli wykazane zostanie, że przy jego sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo zawiera on ewidentne błędy.

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu czy sądu administracyjnego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących lub wag. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy specjalnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Zastrzeżenia w tym zakresie mogą być natomiast weryfikowane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co wprost wynika z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazać także trzeba, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego ukształtowana przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że przeprowadzona w zaskarżonej decyzji ocena sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowa. Organ zweryfikował operat od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami elementy, jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera pomyłek, oczywistych błędów i niejasności które powinny być sprostowane. Wyrażona w tym zakresie ocena organu nie budzi zastrzeżeń Sądu. Analiza treści operatu szacunkowego wskazuje, że dokument ten zawiera wymagane prawem elementy określone § 56 rozporządzenia w sprawie wycen. Przedstawiono w nim zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, dokonano analizy danych i charakterystyki rynku nieruchomości, przedstawiono analizę transakcji nieruchomościami podobnymi i wreszcie określono wartość nieruchomości. W efekcie należy się zgodzić z organem, że operat jest rzetelny i został wykonany zgodnie z prawem.

Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale (21 marca 2018 r.) i wartości na dzień ustalenia odszkodowania, przy przyjęciu przeznaczenia wynikającego z m.p.z.p (art. 154 u.g.n.). Dla określenia wartości rynkowej gruntu biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Przyjęte podejście i metoda dopuszczone są przepisami ustawy (art. 152 ust.2, art. 153 u.g.n.) oraz rozporządzenia (§ 4). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Analiza operatu wskazuje, że biegły dysponował wystarczającymi danymi dla zastosowania wybranego podejścia i metody szacowania.

Działka będąca przedmiotem wyceny wydzielona została pod drogę publiczną, zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. W związku z tym przy ustalaniu jej wartości rynkowej należało wziąć pod uwagę drogowe przeznaczenie tej nieruchomości. Wynika to z § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przepisy te stanowią, że w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Analiza normy prawnej zawartej w ust. 4 ww. przepisu prowadzi zatem do wniosku, że w każdym przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych ma ona pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tym samym, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną która na dzień wydania decyzji była przeznaczona w planie pod drogę, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017r. (syg.akt I OSK 2699/15) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wycen, jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 i odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe".

Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że określając wartość nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za działkę drogową biegły prawidłowo zastosował opisaną regulację i najpierw poddał ocenie możliwość wyszacowania działki przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne mające miejsce na terenie rynku lokalnego (rozumianego jako gmina). Wobec braku nieruchomości na tym terenie, zakres badania biegły rozszerzył na obszar rynku regionalnego obejmującego cały powiat [...] (z wykluczeniem miasta W. jako rynku niepodobnego). Takie działanie nie narusza przepisów prawa. Zasadą bowiem jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. § 26 rozporządzenia). Określony w rozporządzeniu porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że dopiero gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny w CBOSA).

Skoro na rynku regionalnym rzeczoznawca wyłonił 23 transakcje nieruchomościami drogowymi (obejmujące sprzedaż prawa własności, o wartościach netto: min. 30,00 zł/m2 i maks. 85,34 zł/m2), to świetle przywołanych przepisów mogły one stanowić próbkę reprezentatywną dla wyboru trzech nieruchomości podobnych. Powyższe wskazuje, że biegły nie dokonał doboru dowolnych nieruchomości do porównania. Wybrał on bowiem nieruchomości podobne, które wyodrębnił po analizie rynku lokalnego w oparciu o transakcje uzyskane z tego rynku drogą samodzielnego gromadzenia danych, i po dokonaniu zestawienia tych nieruchomości.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że kluczowe zarzuty skargi dotyczące operatu szacunkowego związane są z kwestią prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do porównania tj. przeprowadzenia badania w oparciu o niereprezentatywną próbkę transakcji nieruchomościami, czy też brak uzasadnienia doboru konkretnych działek do porównania. Zarzuty formułowane przez skarżącą dotyczą więc kwestii wkraczających w wiedzę specjalną rzeczoznawcy. To bowiem rzeczoznawca, jako osoba mająca wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje, dokonuje wyboru nieruchomości porównawczych. To rzeczoznawca jako profesjonalista, dysponujący wiedzą fachową o sytuacji na rynku obrotu nieruchomościami, a także o cechach różniących nieruchomości i rzutujących na ich cenę, jest wyłącznie władny do decydowania jaki rynek i jaka ilość transakcji na nim zrealizowana jest miarodajny dla oszacowania nieruchomości. Skoro dobór materiału porównawczego wchodzi w zakres kompetencji rzeczoznawcy i stanowi element wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości, to kontrola organu administracji publicznej w tym zakresie, ograniczona może być jedynie do ustalenia, czy przy zastosowanym podejściu porównawczym, wskazywane przezeń nieruchomości można uznać za podobne do wycenianej z punktu widzenia definicji nieruchomości podobnych sformułowanej w art. 4 pkt 16 u.g.n., a także czy przyczyny doboru takich, a nie innych transakcji, zostały przez rzeczoznawcę należycie wyjaśnione.

W ocenie Sądu organy takiej kontroli dokonały. Przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, nie oznacza, że muszą być one pod każdym względem identyczne z wycenianą. Wskazuje na to choćby treść art. 153 ust. 1 u.g.n, stanowiąc o korygowaniu w podejściu porównawczym ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cechy różnicujące takie jak położenie nieruchomości, lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa zostały przez rzeczoznawcę wskazane w operacie. Co do przyjęcia do porównania nieruchomości z jednej miejscowości, to należy zgodzić się z organem, że na wybór danych (nieruchomości podobnych) ma wpływ szereg elementów, w tym dynamika rynku, która w przypadku transakcji drogowych ma niższą intensywność. Fakt ten bezpośrednio wpływa na stosunkowo niewielki wybór nieruchomości porównawczych spełniających wymogi podobieństwa. Trafnie zatem organ odwoławczy zauważył, że dynamika rynku ma min. bezpośredni wpływ na to, jaki będzie katalog gruntów o cechach najbardziej do siebie zbliżonych. Jeżeli jest nie jest on dobrze rozwinięty, tak jak ma to miejsce w przypadku transakcji drogowych, wybór nieruchomości jest mniejszy, co ogranicza możliwość utworzenia zbioru obiektów niewiele się od siebie różniących. W tej sytuacji większych zastrzeżeń nie budzi przyjęcie do bezpośredniego zestawienia nieruchomości z jednej miejscowości, jeżeli miejscowość ta posiada zespół cech najbardziej zbliżony do wsi, w której znajduje się szacowana nieruchomość. Natomiast w piśmie z dnia 9 marca 2023 r. biegły odnosząc się do uwag pełnomocnika wyjaśnił przekonująco dlaczego przyznał nieruchomości wycenianej przy cesze lokalizacja ogólna ocenę: słaba - wynikało to z odległości w jakiej nieruchomość szacowana położona jest od granic W. i od centrum w porównaniu do nieruchomości podobnych (17 k, od granicy, 26 od centrum) oraz podał, czym kierował się przy doborze nieruchomości.

Natomiast, jeżeli chodzi o wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe to cechy te nie mają znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej (wyrok NSA 9 czerwca 2017 r. I OSK 2329/15; z dnia 10 lipca 2018 r. I OSK 1583/17; z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3372/18, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając, że nieruchomością podobną (choć nie koniecznie identyczną) jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n) - zdaniem Sądu , z punktu widzenia kryterium podobieństwa, trafności doboru nieruchomości przyjętych w operacie do porównania, podważyć nie można.

Przyjętych do porównania transakcji nie dyskwalifikuje także fakt, że zawierane one były z gminą. Sąd podziela bowiem prezentowane w orzecznictwie stanowisko (przywołane także przez organ), że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. I OSK 2952/19, CBOSA). W orzecznictwie utrwalony jest też pogląd, że brak jest dostatecznych podstaw do tego by umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne (por. NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2020 r. I OSK 2845/19, CBOSA i przywołane tam orzeczenia). Uzupełniająco zauważyć trzeba, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której nabyciem nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną zainteresowany jest inny podmiot, niż przyszły zarządca drogi. W konkluzji, nie można uznać zasadności zarzutu, że wybrana próbka jest niereprezentatywna, gdyż stroną transakcji była gmina.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. przez nie poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O ocenę operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wystąpić może nie tylko wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także – co należy podkreślić - sama strona postępowania. Przepis art. 157 u.g.n. nie wprowadza w tym względzie żadnych ograniczeń. Jednocześnie strona nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organu w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Ma ona natomiast instrumenty poprzez które może podać w wątpliwość prawidłowość sporządzonego operatu. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów może przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Nie można natomiast przyjmować, jak czyni to skarżąca, że obowiązek wystąpienia o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak w tej sprawie. W takiej sytuacji do organizacji zawodowej powinna zwrócić się strona skarżąca, która jednak nie skorzystała z takiej możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2662/17, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe Sąd nie dostrzegł podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 157 u.g.n. Zaznaczyć należy, że operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie i stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, a ustalenia te oraz ocena ww. dowodu znalazły wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, co świadczy dodatkowo o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast strona skarżąca, choć kwestionowała wartość dowodową tego dokumentu, to jednocześnie nie przedstawiła wiarygodnego przeciwdowodu w postaci innego operatu lub oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 ust. 3 u.g.n. wskazujący na przyjęcie przez organ zdezaktualizowanego operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosowanie zaś do treści ust. 1 art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 art. 154 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Niezasadność powyższego zarzutu wynika w pierwszej kolejności z faktu, że zaskarżona decyzja została wydana przed upływem dwunastomiesięcznego terminu wskazanego w art. 156 ust. 3 u.g.n. Po drugie zaś, nie ma potrzeby aktualizacji operatu, bowiem nie wystąpiły – w ocenie Sądu – zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n. (znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie), tj. cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z działką przeznaczoną pod drogi dojazdowe, a więc stały wzrost cen nieruchomości, dynamiczne zmiany w gospodarce, galopująca inflacja ich zasadniczo nie dotyczą.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut rażącego naruszenia art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 89 K.p.a., Sąd w pierwszej kolejności podziela stanowisko zaprezentowane przez organ, że "dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny" (wyroki NSA z dnia: 18 maja 2023 r., III OSK 6/22; 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20; 5 maja 2023 r., II OSK 88/23).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podnosząc powyższy zarzut nie wykazała nawet, że brak możliwości bezpośredniego zadania pytań biegłemu odnośnie treści sporządzonego operatu na rozprawie, na której nie był pełnomocnik obecny, miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej brak jest wykazania "istotnego wpływu na wynik sprawy", a wykazanie tylko takiego wpływu może dawać podstawę do uwzględnienia skargi, w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik strony skarżącej w formie pisemnej kilkukrotnie odnosił się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz prezentował swoje stanowisko, a przede wszystkim w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. złożył zastrzeżenia do operatu szacunkowego, do których biegły odniósł się w piśmie z dnia 9 marca 2023 r. Wskazać również należy, że rozprawa została zaplanowana na dzień 12 kwietnia 2023 r. ale pełnomocnik w dniu jej przeprowadzenia nie stawił się, informując jedynie telefonicznie o problemach zdrowotnych, nie ustanawiając w sprawie pełnomocnika substytucyjnego, mimo że pełnomocnik zatrudniony jest w kancelarii liczącej (jak wskazano chociażby w odwołaniu) sześciu innych adwokatów, i nie przedstawiając na wezwanie organu drugiej instancji z dnia 20 listopada 2023 r. zwolnienia lekarskiego, informując jedynie organ w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r., że: "z uwagi na fakt samozatrudnienia, nie korzystałem z wizyty lekarskiej ani nie pobierałem zwolnienia lekarskiego, zastosowałem bowiem sprawdzone metody leczenia przy użyciu preparatów dostępnych bez recepty". Tym samym zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 89 K.p.a. nie został również uwzględniony, zaś twierdzenie, że "pełnomocnik wskutek działania organu nie miał możliwości" bezpośredniego zadania pytań rzeczoznawcy, są co najmniej za daleko posunięte.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.