Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 231/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.182.2022.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 14 grudnia 2020 r. Starosta Kartuski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję nr B.6740.1548.2020.MA o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn. "Budowa drogi gminnej (osiedle) w miejscowości P." - dalej opisywana jako decyzja "zrid". Decyzją tą została objęta między

innymi działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...], której

właścicielem był J. S.

Pismem z 21 grudnia 2020 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę nr [...].

Następnie postanowieniem z 7 lipca 2021 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego, M. K., jako biegłą zobowiązaną do sporządzenia wyceny

działki nr [...]. Postanowieniem z 3 lutego 2022 r. Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 22 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 285/22) oddalił skargę na postanowienie Wojewody z 3 lutego 2022 r.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 28 czerwca 2022 r. Starosta, w punkcie 1 ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego w wysokości 2.718,00 zł za prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0087 ha, położonej w obrębie

P., gmina Sierakowice, dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadził

księgę wieczystą numer GD1 R/00043970/6. W punkcie 2 decyzji organ do wypłaty odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy Sierakowice.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 2 sierpnia 2021 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego ustalono, że ww. działka stanowi grunt niezabudowany bez nakładów. Nadto Starosta wskazał, że powołany do określenia wartości rynkowej prawa własności działki rzeczoznawca majątkowy przyjął przeznaczenie gruntu pod zabudowę mieszkaniową. Dokonując wyceny prawa własności przedmiotowej działki biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkową wycenianej działki biegły określił przy założeniu, zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Szczegółowa metodyka wyceny opisana została w operacie szacunkowym numer 70/S K/2021 z 20 grudnia 2021 r. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych, biegły określił wartość rynkową prawa własności 1 m2 działki numer [...] na kwotę 31,24

zł, co daje łączną wartość 2.718,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie szacunkowym elementy określone w art. 154 u.g.n., mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodne z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację.

Starosta uznał wybór podejścia i metody wyceny za właściwe, z uwagi na brzmienie art. 134 i 135 u.g.n. Wybór podejścia i metody uznał także za zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego. Starosta, dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego stwierdził, że jest on zgodny z przepisami prawa, a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna. Tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość stanowi wartość rynkową prawa własności działki numer [...]. Określona wartość jest przy tym wartością według stanu nieruchomości na dzień 14 grudnia 2020 r. i poziomu cen z dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. z dnia 20 grudnia 2021 r. Zatem przedmiotowy operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w niniejszej sprawie i stanowi dla Starosty podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną.

Starosta wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obligujący do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z oświadczeniem Wójta Gminy Sierakowice w piśmie z 4 marca 2021 r., dotychczasowy właściciel nie wydał Gminie Sierakowice nieruchomości objętej inwestycją drogową. Ponadto w piśmie z 23 września 2021 r. wskazano, że prace budowlane rozpoczęły się z dniem 2 lipca 2021 r., co wyklucza możliwość objęcia przez zarządcę drogi działki nr [...] w faktyczne posiadanie w terminie przewidzianym na jej wydanie. Starosta wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie zostało ustalone na rzecz dotychczasowego właściciela działki objętej inwestycją drogową.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, Wojewoda Pomorski decyzją z 20 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w toku postępowania pozyskał do akt sprawy zaświadczenie planistyczne z 2 września 2022 r. dotyczące przedmiotu wyceny oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z 8 września 2022 r. do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Nadto Wojewoda uwzględnił, że rzeczoznawca w wycenie z 20 grudnia 2021 r. wskazała, że na dzień wydania decyzji zrid teren, na którym zlokalizowany jest obiekt wyceny, nie był objęty planem miejscowym. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sierakowice zatwierdzonym uchwałą nr XXXIII/384/17 Rady Gminy Sierakowice z dnia 30 czerwca 2017 r. nieruchomość ta znajdowała się na obszarze zwartej zabudowy. Rzeczoznawca do wyceny działki, dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zaś do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości, dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła zbadała wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, z gminy Sierakowice, które miały miejsce od 2019 r. do 2021 r. oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi z gminy Sierakowice, które miały miejsce od 2019 r. do 2021 r. Rzeczoznawca podczas analizy rynku nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z powyższym, nie zaktualizowała ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny. Dokonując stosownych obliczeń autorka wyceny wskazała jednostkową cenę ww. nieruchomości, określoną według aktualnego sposobu użytkowania (tereny pod zabudowę mieszkaniową), tj. kwotę 31,24 zł/m2 oraz jednostkową cenę nieruchomości, określoną według alternatywnego sposobu użytkowania (tereny pod drogę), tj. kwotę 15,03 zł/m2. Zatem mając na uwadze, że transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wykazywały wyższe ceny niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, biegła (zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n.) przyjęła do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. W związku z powyższym, biegła oszacowała wartość rynkową gruntu przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem mieszkaniowym, jako iloczyn wartości jednostkowej 31,24 zł/m2 i jej powierzchni 87 m2tj., na kwotę 2 718,00 zł.

Wojewoda uznał przy tym za nieuzasadniony zarzut błędnego określenia sposobu odszkodowania polegający na wycenie wywłaszczonej nieruchomości wg cen jak dla drogi publicznej nie zaś jak dla nieruchomości o charakterze budowlanym. Zdaniem bowiem Wojewody biegła wyraźnie wskazała w operacie szacunkowym z 20 grudnia 2021 r., że w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości do porównań jako nieruchomości podobne przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto biegła złożyła stosowne wyjaśnienia w piśmie z 8 września 2022 r. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy z 20 grudnia 2021 r. szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności ww. działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. W ocenie Wojewody operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera braków, czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [...]. Nadto skarżący nie skorzystał z możliwości oceny wyceny z 20 grudnia 2021 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ani też nie przedłożył organowi wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda zaś uznał, że przedmiotowa wycena jest uzasadniona i sporządzona zgodnie z przepisami prawa. W związku z powyższym, nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda uznał także za niezrozumiały i całkowicie bezpodstawny zarzut naruszenia art. 124 ust. 5 w zw. z art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie wykupu działki [...] bądź ustalenia odszkodowania

za zmniejszenie jej wartości mimo wielokrotnego wskazywania na ten fakt przez stronę. W ocenie organu ww. przepisy nie znajdują bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów związanych z podziałem działki nr [...], Wojewoda wskazał, że powinny one zostać

podniesione w odwołaniu od decyzji zrid. Ewentualne roszczenia w tej kwestii, pozostają poza zakresem postępowania odwoławczego, bowiem zakres ten nie jest objęty przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa ww. nieruchomość.

Wojewoda uwzględnił także, że decyzji zrid z 14 grudnia 2020 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegł

od dnia zawiadomienia byłego właściciela o jej wydaniu. Zgodnie z pismem Wójta Gminy Sierakowice z 4 marca 2021 r. dotychczasowy właściciel nieruchomości, do tej pory nie wydał jej Gminie. Ponadto, z pisma Wójta z 23 września 2021 r. wynika, że prace budowlane rozpoczęły się z dniem 2 lipca 2021 r. Zatem, skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki nr [...] o 5 % wartości nieruchomości, co Starosta słusznie zauważył.

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ był w posiadaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 2 czerwca 2010 r. nr sprawy RDOŚ-22-PN.II-7046-86-61/10/rk/nj wydanego na wniosek Wójta Gminy Sierakowice w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...],

obręb P. gm. Sierakowice, w granicach Gowidlińskiego Obszaru

Chronionego Krajobrazu oraz otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, z którego jednoznacznie wynika, że jakiekolwiek prace budowlane mogą skutkować poważnymi konsekwencjami, zarówno w obszarze samej działki jak i terenach przyległych do niej, co skutkowało wydaniem decyzji z 14 grudnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn. "Budowa drogi gminnej (osiedle) w miejscowości P." z rażącym naruszeniem prawa,

2) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 75 §1, 77 § 1, 78 § 1, 107 § pkt. 6 przez pominięcie twierdzeń i wniosków z odwołania skarżącego na decyzję Starosty a mianowicie - poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie opinii uzupełniającej w zakresie wyceny wywłaszczonej części nieruchomości co do jej rzeczywistej wartości i pominięcie przez biegłą przedłożenia różnych metod wyceny oraz przerzucenie obowiązku wykazania odmiennej wartości dla wywłaszczonego gruntu na skarżącego, w sytuacji gdy była to okoliczność istotna dla sprawy, która doprowadziła do zaniżenia wartości wywłaszczonego gruntu i ustalenia zaniżonej wysokości odszkodowania;

3) art. 147 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ rozpatrzenia zarzutu dotyczącego wznowienia postępowania, poza lakonicznym stwierdzeniem, że winna zostać zaskarżona decyzja zrid, czego skarżący nie rozumie.

W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja organu I instancji z 28 czerwca 2022 r., była wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nieuwzględnieniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 2 czerwca 2010 r., wydanego na wniosek Wójta Gminy Sierakowice w sprawie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb

P. gm. Sierakowice, w granicach Gowidlińskiego Obszaru Chronionego

Krajobrazu oraz otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, z którego jednoznacznie wynika, że jakiekolwiek prace budowlane mogą skutkować poważnymi konsekwencjami, zarówno w obszarze samej działki jak i terenach przyległych do niej.

Skarżący wyjaśnił, że nie był przeciwny realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi gminnej (osiedle) w miejscowości P." ani wywłaszczeniu w tym celu jego

własności. Mając jednak wiedzę, którą posiadał też organ, że jakiekolwiek prace budowalne mogą wywołać szkodę zarówno dla samej nieruchomości jak też i dla działek i zabudowań sąsiednich skarżący od samego początku wnioskował o wywłaszczenie całej nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]. Organ nie uwzględniał wniosków skarżącego pozostawiając go z tzw. "resztówką", która nie tyle straciła walor budowalny, co poprzez postawienie przez zarządcę drogi zapory w postaci betonowych płyt wysokości ok. 2 m, o której budowie odwołujący się nie został powiadomiony, uniemożliwiają wjazd na działkę nr [...]. Nadto w ocenie odwołującego bezpośrednio na nią oddziałują w postaci potencjalnego zagrożenia osunięciem ze skarpy, co zagraża jej użytkownikom jak również wywołuje szkodę w postaci braku wjazdu z drogi głównej. W ocenie skarżącego, działania organu wywłaszczającego grunt na podstawie specustawy winny obejmować skutki takiego wywłaszczenia, zwłaszcza gdy stanowią one poważne zagrożenia bezpieczeństwu zarówno dla właściciela jak i dla nieruchomości sąsiadujących. W tym działaniu skarżący upatruje rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżący wskazał także, że o ile biegła działała w oparciu o wskazane przez organ przepisy, to nie wykazała ona najkorzystniejszej dla skarżącego wyceny. Grunty budowlane w lokalizacji objętej decyzją w cenach rynkowych wahają się w granicach od 70 - 100 zł /m2. Biegła ograniczyła się we wskazanej wycenie do porównania gruntów budowlanych, które były objęte wywłaszczeniem w ramach specustawy nie zaś grunty budowalne, które takim wywłaszczeniem nie zostały objęte. Przerzucenie na skarżącego powinności wykonania kontroperatu jawi się jako kolejny przykład rażącego naruszenia prawa, bowiem to na organie spoczywa obowiązek wykazania istotnych dla sprawy okoliczności, zaś określenie wysokości odszkodowania z pewnością taką okolicznością jest.

Skarżący podniósł, że organ zaniechał rozpatrzenia zarzutu dotyczącego wznowienia postępowania, poza lakonicznym stwierdzeniem, że winna zostać zaskarżona decyzja zrid. Skarżący nie wie jaka decyzja zrid winna być zaskarżona. Takie sformułowanie argumentu uniemożliwia weryfikację, czy skarżący zaskarżył decyzję zrid czy też nie, bowiem nie wiadomo o jakiej decyzji mowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 20 grudnia 2022 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Kartuskiego 28 czerwca 2022 r. o ustaleniu odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość – prawo własności działki nr [...]. o pow. 0,0087 ha, położonej w P., gm.

Sierakowice. Wartość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą rzeczoznawcę majątkową, która oszacowała wartość prawa własności działki na kwotę 2718,00 zł.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Na gruncie niniejszej sprawy doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną i w konsekwencji - przejścia własności działki nr [...] na własność

Gminy, a zatem – zaistniały podstaw do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości drogowej. Decyzją zrid z 14 grudnia 2020 r. Starosta Kartuski zezwolił bowiem na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej (osiedle) w miejscowości P." na działkach w liniach rozgraniczających teren pasa

drogowego nr: [...], [...], [...]. Decyzją tą dokonano przy tym na potrzeby

ww. inwestycji podziału nieruchomości, w wyniku czego z działki nr [...],

stanowiącej wówczas własność skarżącego, powstała działka nr [...]. Nadto wskazano, że działka nr [...] z mocy prawa przechodzi na własność Gminy.

Pismem z 21 grudnia 2020 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, informując Wójta i skarżącego o możliwości zawarcia ugody. Strony powinny były w tym celu złożyć zgodne oświadczenie o zamiarze jej zawarcia w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zgodnie z protokołem z 21 grudnia 2020 r. w toku uzgodnień Wójt Gminy wyraził gotowość nabycia działki za kwotę 4350 zł zaś skarżący oświadczył, że działka stanowi jego własność. W rezultacie Starosta wyznaczył termin zawarcia ugody na 2 lutego 2021 r., jednakże do jej podpisania nie doszło z uwagi na brak woli jej zawarcia przez skarżącego.

Organy prawidłowo uwzględniły przy tym że, jak wskazuje art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz.U z 2022 r., poz. 176, dalej także jako specustawa drogowa), odszkodowanie za nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, przy czym zgodnie z art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360) ograniczonym prawem rzeczowym jest hipoteka. Wysokość orzeczonego na rzecz wierzyciela odszkodowania została ustalona, stosownie do wymogu art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Stanowi on opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i w związku z tym jest zasadniczym dowodem przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a co za tym idzie wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. W związku z tym dokument ten powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym, orzekające w sprawie odszkodowawczej organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Co przy tym istotne jest, że co do zasady organy nie są kompetentne do dokonywania merytorycznej oceny operatu, gdyż ocena ta wkraczałby w wiedzę specjalistyczną posiadaną tylko przez rzeczoznawcę, a nie organ. Jednocześnie jednak sam rzeczoznawca przy dokonywaniu wyceny powinien starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, a cały operat powinien być sporządzony tak, aby był zrozumiały i służył celom, dla których został wykonany.

Organ administracji z jednej strony jest więc zobowiązany do wnikliwej i szczegółowej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w zakresie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie, lecz jednocześnie nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, LEX 597629), sam zaś operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Natomiast w sytuacjach jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, błędów bądź podejrzeń o treści nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, które dostrzega organ czy strony postępowania, na organie spoczywa obowiązek pozyskania wyjaśnień od autora operatu.

Wojewoda uwzględnił, że rzeczoznawca w wycenie z 20 grudnia 2021 r. wskazała, że na dzień wydania decyzji zrid teren, na którym zlokalizowany jest obiekt wyceny, nie był objęty planem miejscowym, co potwierdza zaświadczenie Wójta z 2 września 2022 r. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sierakowice zatwierdzonym uchwałą nr XXXIII/384/17 Rady Gminy Sierakowice z 30 czerwca 2017 r. ww. nieruchomość znajdowała się na obszarze zwartej zabudowy. Oznacza to, że prawidłowo rzeczoznawca majątkowa uznała, że będąca przedmiotem wyceny nieruchomość stanowi działkę przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie zaś, w realizacji tzw. zasady korzyści, biegła dokonała wyceny tej działki, biorąc również pod uwagę jej przeznaczenie drogowe. Odszkodowanie ustalono biorąc pod uwagę przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, bowiem uzyskana jego wartość była wyższa niż uwzględniająca przeznaczenie drogowe.

Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 20 grudnia 2021 r., a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Wojewoda pozyskał przy tym wyjaśnienia od biegłej z 8 września 2022 r. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega bowiem ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny operatu szacunkowego, organy słusznie uwzględniły, że stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2402/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim, sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego z 20 grudnia 2021 r. odpowiadać ma wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny).

Jak wynika z akt sprawy, stan obiektu w operacie przyjęto na dzień 14 grudnia 2020 r., tj. datę wydania decyzji Starosty (130 ust. 1 u.g.n.). Operat sporządzono przy tym 15 grudnia 2020 r. i wobec treści art. 156 ust. 3 u.g.n, od tej daty organy prawidłowo uwzględniły okres 12 miesięcy, w którym operat może być wykorzystywany. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami (dla wyceny gruntu pod drogę), podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej (dla wyceny pod zabudowę). Słusznie przy tym wyjaśnił rzeczoznawca, że podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1).

Rzeczoznawca wskazała, że przyjęta przez nią metoda szacowania parami wymaga wykonania sekwencji czynności związanych m. in. z: utworzeniem zbioru nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiącego podstawę wyceny; aktualizacją cen transakcyjnych na datę wyceny; wyborem do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką, przeprowadzeniem porównań nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określeniem wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań; obliczeniem skorygowanej ceny transakcyjnej każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek; określeniem wartości wycenianej nieruchomości na podstawie iloczynu wartości jednostkowych i liczby jednostek porównawczych. Przyjęte zaś przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizowała transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, a po odrzuceniu transakcji o nieporównywalnym charakterze, analizą objęła gm. Sierakowice, uwzględniając okres od 2019 r. do grudnia 2021 r. Rzeczoznawca dokonała w pierwszej kolejności określenia wartości działki zgodnie z przeznaczeniem alternatywnym (pod komunikację). Przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje dotyczyły nieruchomości o powierzchni od 161 m2 do 5316 m2 , których ceny za prawo własności kształtowały się w przedziale od 13 zł/m2 do 20 zł/m2. Rzeczoznawca ustaliła trzy następujące cechy mające wpływ na wysokość cen: po pierwsze - lokalizację ogólną, po drugie – sąsiedztwo oraz po trzecie – sposób użytkowania oceniając ich wpływ odpowiednio na 35%, 35% i 30%. Po dokonaniu szczegółowego obliczenia wartość prawa własności działki określono na 15,03 zł za m2.

Następnie rzeczoznawca dokonała określenia wartości działki zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, tj. pod zabudowę mieszkaniową. Przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje dotyczyły nieruchomości o powierzchni od 1000 m2 do 1856 m2, których ceny za prawo własności kształtowały się w przedziale od 31,23 zł/m2 do 50,00 zł/m2. Rzeczoznawca ustaliła dwie następujące cechy mające wpływ na wysokość cen: po pierwsze - sąsiedztwo, po drugie – warunki zabudowy, oceniając ich wpływ odpowiednio na 50% i 50%. Po dokonaniu szczegółowego obliczenia wartość prawa własności działki określono na 31,24 zł za m2. Tym samym wartość rynkowa gruntu o powierzchni 87 m2 wyniosła 2718 zł. W rezultacie wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej składającej się z działki nr

[...], położonej w miejscowości P. oszacowano na 2718 zł.

Sporządzony operat szacunkowy zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny, a także określenie co składa się na przyjętą przez rzeczoznawcę cenę nieruchomości. Tym samym organy administracyjne orzekające w sprawie podjęły wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia poprzez szacunkowe obliczenie wartości nieruchomości. Przypomnieć przy tym trzeba, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonano uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Natomiast organy administracji nie miały kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, skoro dokument ten spełniał wymogi formalne wynikające z przepisów prawa. (por. wyroki NSA z 14 maja 2019 r. I OSK 1852/17, NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2546/13 i 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1224/13, 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2938/14, CBOSA). Jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18), Sąd nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Z faktu, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej wynika konsekwencja tego rodzaju, że jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Takich dowodów w niniejszej sprawie, o czym mowa już była powyżej, skarżący nie przedstawił.

Sąd uznaje także za zasadny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 11 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 88/19), z którego wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Współgra z tym stanowiskiem brzmienie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), wedle którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to istotne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedkładania dowodów w sprawie. Organ I instancji poinformował pisemnie skarżącego o sporządzonym operacie oraz możliwości udostępnienia go pocztą elektroniczną, a wobec złożonego wniosku o udostępnienie operatu – operat ten został przekazany przez pracownika organu korespondencją mailową z 1 czerwca 2022 r. Następnie pismem z 7 czerwca 2022 r. organ umożliwił stronie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji umożliwił natomiast stronom postępowania skorzystanie z tych uprawnień pismem z 29 listopada 2022 r.

Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie tego przepisu oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżący nie skorzystał jednak z tej możliwości. W ocenie Sądu, nie można zarazem oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, że organ nie uwzględnił znajdującego się w jego posiadaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 2 czerwca 2010 r., podkreślić należy, że wskazane postanowienie, dotyczy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w P.,

w granicach Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz otulinie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. W ocenie Sądu tak wydane postanowienie nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Mogłoby ono być przedmiotem rozważań i odniesienia się w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji zrid, jednakże to postępowanie nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ocena tej okoliczności wykracza tym samym poza granice, w których następuje kontrola sądowa, pozostając jednocześnie poza granicami sprawy administracyjnej, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy.

Rację ma jednak skarżący, że nieruchomość stanowiąca wcześniej działkę nr [...] mogła utracić na wartości na skutek dokonanego podziału, biorąc pod uwagę uwarunkowania wynikające z ww. postanowienia RDOŚ, jak i wielkość działki. Jednakże rację ma przy tym Wojewoda, że nie stanowi to okoliczności uwzględnianej przy wycenie działki nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślenia wymaga, że odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to właśnie ta część nieruchomości. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące tzw. "resztówki" uznać należy zatem za prawidłowe, wskazując jednocześnie skarżącemu, że nie jest on pozbawiony możliwości domagania się rekompensaty za spadek wartości pozostałego gruntu, jednak w innym postępowaniu, niż to będące przedmiotem niniejszej skargi.

Z tych wszystkich względów, biorąc pod uwagę, że powołane w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.