Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 543/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. i D. sp. j. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 209/21 w sprawie ze skargi I. W. i D. sp. j. w G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 209/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. W. i D. sp. j. w G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 10 listopada 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich – w tym grunt przedmiotowej nieruchomości – przeszły na własność gminy m.st. Warszawa, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) – na własność Skarbu Państwa.

W dniu 4 września 1957 r. został złożony przez F. W. wniosek o przyznanie tytułu dzierżawy, zaś w dniu 19 lutego 1958 r. wniosek o przywrócenie terminu do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu wraz z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, a w dniach 2 marca 1990 r. i 4 grudnia 1997 r. I. W. wystąpił o zwrot przedmiotowej działki.

Następnie wnioskiem z dnia 12 listopada 2013 r. skarżący wystąpili o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], hip. [...].

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 września 1957 r. o przyznanie tytułu dzierżawy, wniosku z dnia 19 lutego 1958 r. o przywrócenie terminu do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej oraz wniosków z dnia 2 marca 1990 r. i 4 grudnia 1997 r. o zwrot przedmiotowej działki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), dalej powoływanej jako "u.g.n.". W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 u.g.n. zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji.

Wobec powyższego, zdaniem organu, wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony przez skarżących, będzie mógł być dopiero rozpatrzony po zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 in fine K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania pomimo, że do rozpoznania wszystkich wskazywanych przez organ wniosków właściwy jest nie żaden inny organ o którym mowa w tym przepisie ale ten sam Prezydent m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że okoliczność polegająca na cofnięciu przez skarżących wniosków dotyczących innych wszczętych postępowań nie podlegała ocenie organu II instancji tym bardziej, że nie ma w aktach dowodu, że wszystkie te postępowania zostały ostatecznie umorzone.

Ponadto Sąd podzielił wywody organów, że prawo o ubieganie się o odszkodowania za utratę własności na skutek działania dekretu warszawskiego jest możliwe dopiero gdy ostatecznie zakończą się inne postępowania dotyczące uzyskania prawa do danej nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku dekretowego równoznaczne z możliwością otrzymania prawa użytkowania wieczystego a wcześniej prawa własności czasowej – art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz postępowań o zwrot nieruchomości dekretowej czy innych postępowań (tak jak tu o charakterze proceduralnym) a mających związek z tymi postępowaniami zwrotowymi.

W takiego rodzaju postępowaniach możliwe jest bowiem uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Odszkodowanie natomiast to nic innego jak substrat utraconego prawa własności i jego otrzymanie jest możliwe dopiero gdy nie ma możliwości otrzymania nieruchomości w naturze. Dlatego, zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że wcześniej złożone wnioski należy rozpoznać w pierwszej kolejności.

Sąd nie podzielił zatem poglądu strony, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze spełnieniem się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestia przewlekłości postępowania nie jest natomiast przedmiotem oceny w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to kolejno:

1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez zaakceptowanie oceny prawnej Wojewody, iż zasadne jest zawieszenie toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowania o odszkodowanie za nieruchomość do czasu zakończenia postępowań w sprawach czterech wcześniejszych wniosków z lat 1957-1997 w sprawie zwrotu tej nieruchomości (zagadnienia wstępne), pomimo, że do rozpatrzenia wszystkich tych wniosków właściwy nie jest "inny organ", o którym mowa w tym przepisie, ale ten sam Prezydent m.st. Warszawy, a skarżący cofnęli wszystkie cztery wspomniane wnioski o zwrot nieruchomości;

2) art. 144 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez zaakceptowanie nieuwzględnienia przez Wojewodę zmiany stanu faktycznego przed rozpatrzeniem zażalenia w postaci cofnięcia wniosków o zwrot nieruchomości;

3) a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) wydanie wyroku reformatoryjnego (art. 188 P.p.s.a.);

3) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

4) uchylenie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy bezpośrednio poprzedzającego zaskarżone postanowienie;

5) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według przepisów obowiązujących w kwocie 340 zł.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i roszczenia, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są konkurencyjne w tym sensie, że postępowanie dekretowe poprzedza postępowanie odszkodowawcze. Pod względem procesowym oznacza to konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego, jeżeli w toku jest postępowanie dekretowe o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obliguje bowiem organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stan zawisłości postępowania dekretowego stanowi taką podstawę do zawieszenia. Wynik postępowania w przedmiocie orzeczenia dekretowego ma znaczenie dla oceny dopuszczalności rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Nie podlega on zatem rozpoznaniu do czasu zakończenia postępowania dekretowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 331/21; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy, że nie zakończyły się postępowania zainicjowane: 1) wnioskiem F. W. z dnia 4 września 1957 r. o przyznanie tytułu dzierżawy; 2) wnioskiem F. W. z dnia 19 lutego 1958 r. o przywrócenie terminu do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu wraz z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu oraz 3) wniosków z dnia 2 marca 1990 r. i 4 grudnia 1997 r. o zwrot przedmiotowej działki.

Okoliczności te nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, gdyż jak podnosili sami skarżący, pomimo cofnięcia ww. wniosków Prezydent m.st. Warszawy nie zakończył postępowania w sprawie. Stan zawisłości sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości powoduje, że jej rozstrzygnięcie ma pierwszeństwo przed rozstrzygnięciem wniosku o odszkodowanie, wobec czego postępowanie z wniosku o odszkodowanie podlegało zawieszeniu.

Odnosząc się do argumentów związanych z niezasadnym, zdaniem strony, zawieszeniem postępowania, pomimo że do rozpatrzenia wszystkich tych wniosków właściwy nie jest "inny organ", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ale ten sam Prezydent m.st. Warszawy, skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że gramatyczna wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem "inny organ" można rozumieć nawet ten sam organ, który prowadzi sprawę główną, ale w innym postępowaniu. Stanowisko to argumentowane jest zmieniającym się prawem administracyjnym, przyznawaniem kompetencji temu samemu organowi do rozpoznawania spraw prowadzonych w odrębnych postępowaniach, na podstawie odmiennych przepisów, co stwarza potencjalną możliwość uzależnienia załatwienia sprawy w jednym z tych postępowań od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innym postępowaniu. To zaś uzasadnia - w określonych sytuacjach - interpretację art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwzględnieniem wykładni nie tylko literalnej, ale i funkcjonalnej, a w konsekwencji pozwala uznać za zgodne z prawem zastosowanie procesowej instytucji zawieszenia postępowania przez organ, który w różnych postępowaniach rozpoznaje sprawę główną i sprawę zagadnienia wstępnego (por. W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 97 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 980/12, z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5456/16, z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 546/19 i z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 875/22).

W sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że postępowanie o odszkodowanie, toczące się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sprawa odszkodowawcza prowadzona w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi sprawę administracyjną odrębną od sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym. Jednakże w sytuacji, kiedy został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu warszawskiego i jeszcze go nie rozpoznano, to pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Warunkiem bowiem przyznania odszkodowania jest utrata prawa własności nieruchomości dekretowej (zob. M. Gdesz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, art. 215).

Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że w sprawie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec niezakończenia postępowania dotyczącego uzyskania prawa do nieruchomości. Dopiero bowiem skuteczne cofnięcie przez skarżących kasacyjnie wniosków w postępowaniu dekretowym i ostateczne zakończenie tego postępowania umożliwi podjęcie dalszych czynności w sprawie o ustalenie odszkodowania, toczącej się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.