Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2592/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust.6, art. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K R na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...]września 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2018 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. (dalej: DZZWP), na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624), dalej: p.w., określił K. R. opłatę zmienną za I kwartał 2018 r. w wysokości 660 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości M. [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, DZZWP stwierdził, że 28 lutego 2020 r. upoważnieni pracownicy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1-6 p.w. w celu sprawdzenia warunków korzystania z wód podziemnych oraz utrzymania urządzeń wodnych przeprowadzili u K.R. kontrolę. Przedmiotem kontroli było ujęcie wód podziemnych pod adresem M. [...] (działka nr ew. [...]) oraz M. [...] (działka nr ew. [...]). Kontroli podlegał pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2020 r. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. nieruchomościach prowadzona jest działalność rolnicza: chów i hodowla drobiu – kur niosek. Ustalono także, że pobór wód podziemnych ze studni na posesji M. [...] (działka nr ew. [...]) jest nieopomiarowany oraz że decyzją DZZWP z [...] listopada 2020 r. znak: [...] przeniesiono na rzecz Fermy Drobiu R. K. pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty S. z [...] września 2007 r. znak [...] dla P.P.H. "S." L. R., S. z siedzibą M. [...], K., na pobór wód podziemnych dla potrzeb fermy hodowli kur niosek M. [...], K. W związku z równoczesnym ustaleniem, że ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] M. [...] pobierane są również wody podziemne dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika zlokalizowanego na działce nr ew. [...] M. [...], stwierdzono, iż pobór wód podziemnych dla potrzeb zaopatrzenia w wodę fermy kur niosek zlokalizowanej na posesji M. [...] prowadzony jest bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W oparciu o wyniki kontroli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w L. (dalej: DRZGW) na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w. wydał [...] kwietnia 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr [...], mocą którego na K.R. nałożono obowiązki: 1) opomiarowania pobieranej wody podziemnej ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (M. [...]) - termin wykonania - 2 tygodnie od dnia otrzymania zarządzenia; 2) prowadzenia rejestru pobranych wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (M. [...]) z częstotliwością 1 raz na dobę, z uwzględnieniem w nim odczytów wskazań urządzenia pomiarowego - termin wykonania - po zamontowaniu urządzenia pomiarowego, działanie ciągłe do stałego stosowania; 3) prawnego uregulowania sprawy poboru wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (M. [...]) dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (M. [...]) - termin wykonania do 1 listopada 2021 r.; 4) składania oświadczeń o zakresie korzystania za usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr ew. [...] (M. [...]) w celu naliczenia opłaty zmiennej - termin wykonania - 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, działanie ciągłe; 5) pisemnego powiadomienia DRZGW o realizacji: - pkt. 1 i 2 zarządzenia (wraz z przesłaniem dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej wykonanie obowiązków) - w terminie 1 tygodnia od dnia opomiarowania poboru wód podziemnych, - pkt. 3 w terminie do 5 listopada 2021 r. Powyższe zarządzenie pokontrolne nie zostało zaskarżone przez jego adresata.

DZZWP [...] sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 272 ust. 17 p.w., wydał K. R. informację ustalającą za I kwartał 2018 r. wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...] S., OZ/I kwartał/2018 w wysokości 660 zł za pobór wód w miejscowości M.. Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: (0,068 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego (2) i ilości pobranych wód podziemnych (4856,55 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona na podstawie § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 736), dalej: r.j.s.o. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2-5 r.j.s.o. (§ 5 ust. 2 pkt 1 r.j.s.o.).

Informację o ustaleniu opłaty zmiennej skarżący odebrał 31 sierpnia 2021 r. i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, w oparciu o art. 273 ust. 1-3 p.q., w 14 dniowym terminie wniósł od niej reklamację, wskazując, że kwestionuje przyjęty w niej do rozliczenia pobór wód (4856,55 m3). Wnoszący reklamację podniósł, że wyliczenia tego dokonano w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70), dalej: r.o.p.n. w odniesieniu dla kury brojlera, podczas gdy pobór wody dokonywany był na potrzeby hodowli kur niosek, których zapotrzebowanie na wodę jest mniejsze. Zdaniem wnoszącego reklamację, zastosowana norma rozporządzenia (tj. przelicznik 0,5 l/d) jest z tego względu niewłaściwa, gdyż przelicznik ten jest zawyżony. K.R. wskazał, że zgodnie z normą ustaloną przez dostawcę materiału genetycznego dla chowu młodocianych kur niosek przelicznik ten, uśredniając, powinien wynosić 0,076 l/d, zaś dla kur dorosłych - zgodnie z tabelami zawartymi w publikacjach producenta linii genetycznej. Podniósł ponadto, że w studni, która w ocenie organu nie była opomiarowana, opomiarowanie jednak się znajdowało i na tej podstawie powinna zostać obliczona ilość pobranej wody podziemnej. Wnoszący reklamację wskazał również, że jego poprzednik przez okres posiadania pozwolenia wodnoprawnego uiszczał opłatę zmienną w wysokości 60 zł za kwartał, dlatego też wysokość opłaty ustalonej w informacji jest dla niego niezrozumiała.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2021 r. DZZWP określił K.R. opłatę zmienną w wysokości 660 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości M. [...] za I kwartał 2018 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie nieuznające złożonej reklamacji, organ wskazał, że zużycie wody dla potrzeb określenia opłaty zmiennej ustalił, podobnie jak miało to miejsce w przypadku informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne z 24 sierpnia 2021 r., zgodnie z r.o.p.n. Odnosząc się do argumentacji wnoszącego reklamację, organ stwierdził, że linia genetyczna powołana przez reklamującego nie jest wiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych, zaś właściwym w tym przypadku aktem jest rozporządzenie jako akt normatywny o charakterze wykonawczym w stosunku do ustawy, wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. DZZWP podkreślił, że dla wyliczenia opłaty przyjęto przelicznik zużycia wody bardziej korzystny dla strony, zaś niepodpisanie przez wnoszącego reklamację protokołu kontroli nie zwalnia go z wykonania obowiązków pokontrolnych. Niezaskarżenie zarządzenia pokontrolnego, zdaniem organu, ma ten skutek, że oznacza zgodę podmiotu kontrolowanego na wszystkie warunki i treść protokołu kontroli. Odnosząc się do zarzutu niedostrzeżenia przez kontrolujących urządzenia do pomiaru wody w studni, organ wskazał, że pracownicy Wód Polskich przeprowadzający kontrolę posiadają dowody w formie fotograficznej na brak zamontowanego licznika na studni, a ponadto kontrolowany nie okazał prowadzonego rejestru pobrań wody, na którego podstawie można byłoby obliczyć ilość wody pobranej w danym kwartale. Na bazie powyższych ustaleń DZZWP wskazał, że nie mógł uznać wniesionej reklamacji, a zatem w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. w wysokości 660 zł za pobór wód podziemnych pod adresem M. [...]. Organ podzielając przyjęte wcześniej ustalenie wyjaśnił, że powyższa opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki zmiennej do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód: (0,068 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego (2) i ilości pobranych wód podziemnych 4856,55 m3. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a r.j.s.o., zaś dla ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 r.j.s.o. (§ 5 ust. 2 pkt 1 r.j.s.o.). Opłata, jak uściślił organ, została wyliczona na podstawie protokołu kontroli nr [...], z którego wynika, że w 2018 r. pobrano 19426,20 m3 wody.

Skargę na ww. decyzję DZZWP z [...] września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.R., zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 11, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ odwoławczy w sposób wszechstronny materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż organ nie odnosi się w pełni do twierdzeń przedstawionych przez skarżącego, zaś przedstawiając przesłanki, na jakich oparł swoją decyzję, dokonuje błędnej wykładni powołanych przez siebie przepisów;

2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. wskutek ich błędnego zastosowania poprzez:

a) niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ uznał, iż dokumenty przedstawione przez skarżącego jako załączniki do reklamacji - linia genetyczna - oraz w toku postępowania przed DRZGW w sprawie znak: [...] nie stanowią miarodajnego materiału dowodowego, albowiem linia genetyczna przedstawiona przez skarżącego nie jest wiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych, pomimo faktu, iż w załączniku do r.o.p.n., na które organ się powołał w swojej decyzji, nie ma określonych norm dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, a jedynie są normy określone dla kur brojlera i kur, które genetycznie są odmienne i mają inne wymagania co do podawanej paszy oraz wody;

b) brak wystarczającego uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji;

3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 1 p.w., § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a oraz § 5 ust. 2 pkt 2-5 r.j.s.o. poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn dla których organ uznał, iż zasadnie została wyliczona opłata zmienna za I kwartał 2018 r. w wysokości 660 zł;

4) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w sprawie, ograniczającego się jedynie do przyznania waloru wiarygodności twierdzeniom organu oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym, w ocenie skarżącego, określeniu przelicznika zużycia wody dla kury nioski na poziomie 0,5 l/d oraz 1,4 l/d zgodnie z załącznikiem do r.o.p.n., gdzie wskazana jest wprost wartość przyjmowana jedynie dla kur brojlera i kur, oraz niewzięcie pod uwagę zarzutów i twierdzeń strony skarżącej zawartych w jej reklamacji, jak również nierozpatrzenie materiału dowodowego załączonego przez skarżącego do reklamacji, który wskazuje, iż organ nie dokonał w toku postępowania wnikliwej analizy linii genetycznej dla kury nioski - tj. kur znajdujących się w hodowli skarżącego, a co za tym idzie pominięcie interesu skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty zmiennej.

Skarżący zarzucił ponadto organowi poczynienie błędnych ustaleń materialno-faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji poprzez bezzasadne uznanie, iż w 2018 r. pobrał on 19426,20 m3 wody przy zastosowaniu przelicznika przyjętego w r.o.p.n. na poziomie 0,5 l/d dla kur brojlera oraz 1,4 l/d dla kur, bez wnikliwej i wszechstronnej analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania przed DRZGW w sprawie znak: [...], jak również przy reklamacji, z których jednoznacznie wynikają bardzo duże różnice w poborze wody dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, które oscylują na poziomie 0,076 l/d, a co za tym idzie - zaniechanie rozpoznania ww. dokumentów na korzyść strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) zwrócenie się do DRZGW o udostępnienie akt sprawy znak: [...] celem dołączenia ich do niniejszego postępowania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pism oraz maili wraz z załącznikami (w tym księgami stada oraz zasad prowadzenia stada dla linii genetycznej) składanych przez skarżącego na okoliczność kwestionowania poczynionych w toku kontroli ustaleń, w tym wysokości przyjętego przez organ przelicznika do wyliczenia zużycia wody, jak również wielkości obsady kurników w spornych latach;

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu zootechniki, który po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz po dokonaniu oględzin prowadzonej przez skarżącego hodowli, wypowie się jaki powinien być przyjęty przelicznik norm zużycia wody dla kur niosek hodowanych przez skarżącego, czy jest zgodny z przelicznikiem wynikającym z załącznika do r.o.p.n. oraz określi wysokość poboru wody w 2018 r. dla hodowli prowadzonej przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł dodatkowo, że błędna jest ocena organu, iż niezłożenie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie pokontrolne świadczy o tym, że skarżący zgodził się ze wszystkimi ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli. Skarżący zaznaczył, że nie zgadzał się z twierdzeniami dotyczącymi przyjętego przelicznika norm zużycia wody, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji akt sprawy toczącej się przed DRZGW w sprawie znak: [...]. Skarżący zauważył, że zarządzenie pokontrolne z 15 kwietnia 2021 r. dotyczyło nałożenia na niego obowiązków, z którymi skarżący w całości się zgadzał, w związku z czym zaniechał wniesienia na ww. akt skargi.

W odpowiedzi na skargę DZZWP wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 24 stycznia 2022 r. skarżący wniósł dodatkowo o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonej do tego pisma informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2021 r. w wysokości 95 zł – na okoliczność faktycznego poboru wód podziemnych na poziomie 700 m3 za III kwartał 2021 r. przy tożsamej obsadzie kurników, jak w spornym okresie, co dowodzi oparcie się przez organ na nieprawidłowo przyjętej ilości pobranych wód podziemnych za I kwartał 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja DZZWP narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jednak z przyczyn zasadniczo innych, niż wskazanych przez skarżącego w skardze.

Zaskarżona decyzja została wydana przez DZZWP w ramach postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Podjęte rozstrzygnięcie miało związek z wniesieniem przez skarżącego w trybie art. 273 ust. 1-3 p.w. reklamacji od wydanej skarżącemu na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód w miejscowości M. [...] (za I kwartał 2018 r.). W razie nieuznania reklamacji art. 273 ust. 6 p.w. przewiduje, że właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązani są określić wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, który to akt jest podejmowany w jednoinstancyjnym postępowaniu i przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 p.w.).

Na gruncie znajdujących zastosowanie przepisów p.w. za niesporne należy uznać, że pobór wód podziemnych jest usługą wodną (art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w.), za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w.). Opłata za usługi wodne, co do zasady, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości pobranych wód (art. 270 ust. 1 p.w.). Nie budzi wątpliwości, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ zasadnie uczynił przepis art. 271 ust. 1 p.w., w świetle którego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. O ile chodzi o pierwszy element konstrukcyjny tej opłaty – tj. stawkę jednostkową – to zdaniem Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy została ona przez DZZWP poprawnie przyjęta i – wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego – czytelnie w zaskarżonej decyzji przedstawiona, co nie pozwala podzielić wniosków skarżącego dotyczących naruszenia zaskarżoną decyzją art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami k.p.a. regulującymi ogólne zasady procesowe, jak i zasady postępowania dowodowego. Organ wskazał bowiem, że zastosował jednostkową stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a r.j.s.o., mającą zastosowanie dla wód pobieranych dla celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód (0,068 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 ww. aktu (§ 5 ust. 2 pkt 1 r.j.s.o.). Przepisy r.j.s.o. różnicują wielkość stawek jednostkowych ze względu na cel, w którym następuje pobór wód. W aktualnym orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wód określony w pozwoleniu wodnoprawnym (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r. sygn. II OSK 1789/20; wyrok NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1949/20; wyrok NSA z 9 lutego 2021 r. sygn. III OSK 3325/21). Rzecz jednak w tym, że w analizowanym w rozpoznawanej sprawie IV kwartale 2018 r. pobór wód podziemnych przez skarżącego nie odbywał się w granicach pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero mocą decyzji DZZWP z [...] listopada 2020 r., która przymiot decyzji ostatecznej uzyskała 28 grudnia 2020 r., nastąpiło przeniesienie na rzecz skarżącego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty S. z [...] września 2007 r. Zważywszy jednak, że w sprawie tej ustalono, iż pobór wód nastąpił na potrzeby fermy drobiu w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej (kod: 0147Z o nazwie chów i hodowla drobiu), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że cel poboru wód uzasadniał zastosowanie w tej sprawie jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a r.j.s.o. Prawidłowo organ zastosował także współczynnik różnicujący określony dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 r.j.s.o. (§ 5 ust. 2 pkt 1 r.j.s.o.).

Jeżeli uwzględnić treść reklamacji i argumenty powołane w skardze, nie może budzić wątpliwości, że zasadniczymi zastrzeżeniami skarżącego została objęta w sprawie kwestia związana ze zgodnością z prawem ustalenia drugiego czynnika przyjętego do określenia wysokości opłaty zmiennej – tj. ilości pobranych wód podziemnych wyrażonej w m3. Zgodnie z znajdującą zastosowanie w tym zakresie regulacją art. 272 ust. 11 p.w., ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się, co do zasady, na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych, którego dokonuje pracownik Wód Polskich. Powyższe uprawnienie pracowników organu koresponduje z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 p.w., zgodnie z którą, co do zasady, podmiot korzystający z usług wodnych dokonujący poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w ramach usług wodnych jest obowiązany do stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranych wód. Ustawa zakłada, że wyposażenie ww. podmiotów w odpowiednie przyrządy pomiarowe zapewniają na własny koszt Wody Polskie, alternatywnie podmioty pobierające wody mogą wyposażyć się na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód (art. 36 ust. 4 i 5 p.w.). Na gruncie tej sprawy bezsporne pozostaje jednak to, że skarżący w spornym okresie rozliczeniowym nie stosował wskazanych przyrządów pomiarowych, zaś wymóg stosowania tych przyrządów, ze względu na treść art. 552 ust. 1 p.w., charakter normatywny nabierze dopiero od 31 grudnia 2026 r. Zaistniały w tych warunkach problem odnoszony do metody ustalenia ilości wód podziemnych pobranych przez skarżącego w I kwartale 2018 r. organ rozwiązał poprzez zastosowanie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody dla drobiu w fermach i obiektach inwentarskich, tj. norm określonych w punkcie 5 Tabeli 4 załącznika do r.o.p.n.

Zakwestionowanie przez skarżącego zastosowania w tej sprawie powyższej normy jako podstawy prawnej decyzji ustalającej opłatę zmienną za usługi wodne opiera się, zdaniem Sądu, na uzasadnionych podstawach, jednakże wynika to z przyczyny innej, niż wskazana w rozpoznawanej skardze. Wbrew stanowisku skarżącego, nie jest w kontrolowanej sprawie istotne to, czy organ prawidłowo dokonał kwalifikacji hodowanych przez skarżącego zwierząt jako brojlerów czy kur w rozumieniu przepisów r.o.p.n., ponieważ zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla potrzeb ustalenia skarżącemu opłaty zmiennej za pobór wód przepisy wskazanego aktu nie podlegają zastosowaniu. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko interpretacyjne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 marca 2022 r. sygn. VII SA/Wa 2608/21 i argumenty, które posłużyły Sądowi do wykazania podstawy jego sformułowania. Zasadzają się one na trafnej konstatacji, że rozporządzenie jako źródło prawa jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Ta cecha nakazuje zaś postawić organowi zarzut nierozważenia w sposób dostateczny relacji kompetencyjno-funkcjonalnych pomiędzy r.o.p.n. a p.w. Rozpoznając sprawę wskutek złożenia przez skarżącego reklamacji, DZZWP nie dostrzegł, że r.o.p.n. zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), dalej: u.z.z.w., zawierającego upoważnienie dla właściwego organu do określenia w drodze rozporządzenia, przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach. Zastosowane rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy określającej zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (art. 1 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 2 pkt 21 u.z.z.w., zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wzgląd na przedmiot regulacji u.z.z.w., która określa uwarunkowania prawne działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieki, oraz na wymóg funkcjonalnej więzi pomiędzy ustawą a wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym, który służy wykonaniu ustawy, jak również i to, że w rozważanym przypadku podmiotem korzystającym z usług wodnych nie jest jednostka prowadząca działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, każą sprzeciwić się zastosowaniu w sprawie przepisów r.o.p.n. dla potrzeb ustalania opłaty zmiennej za pobór wód. Konsekwencją stwierdzenia, że ustalając opłatę zmienną organ posłużył się przepisami aktu normatywnego niemającego w tej sprawie zastosowania, musi być uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, że poddając rozważeniu mechanizm ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych, nie może budzić wątpliwości, że określona w p.w. ogólna procedura ustalania przedmiotowej opłaty zakłada, iż ilość pobranych wód ustala się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych (art. 272 ust. 11 w zw. z art. 272 ust. 1 p.w.). Do 31 grudnia 2026 r. na potrzeby określenia opłaty za usługi wodne nie jest jednakże niezbędne posiadanie urządzeń pomiarowych i dokonywanie odczytów ich wskazań, czego wymaga art. 272 ust. 1 p.w. Sposób ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. określają przepisy art. 552 ust. 2-7 p.w., stanowiąc, iż odbywa się to na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, albo 4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami lub 5) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Wskazane przez ustawodawcę w ww. przepisie metody ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w rozważanym przez organ okresie obejmującym I kwartał 2018 r. na gruncie tej sprawy ocenić należy jednakże jako nieprzydatne z tego zasadniczego względu, że odwołują się one do odczytów z nieposiadanych przez skarżącego przyrządów pomiarowych, a także warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego (pozwolenia zintegrowanego), którym w relewantnym w tej sprawie okresie (I kwartał 2018 r.) skarżący nie dysponował. Dotyczy to również dyspozycji art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. z uwagi na zawarty w treści art. 552 ust. 2c pkt 4 p.w. wymóg zawarcia w oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., danych dotyczących pozwolenia wodnoprawnego.

Poddając w kontrolowanym postępowaniu ocenie zagadnienie odnoszone do ustalenia ilości pobranych wód w warunkach stwierdzonego korzystania z nich przez skarżącego w I kwartale 2018 r. bez pozwolenia wodnoprawnego, Sąd przyjmuje, że w świetle okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie i mając na uwadze wykładnię systemową wewnętrzną przepisów p.w. nie powinno budzić wątpliwości, że DZZWP powinien przy rozpatrywaniu reklamacji skarżącego uwzględnić regulację prawną zawartą w art. 281 ust. 4 p.w. dotyczącą opłaty podwyższonej. Powołany przepis stanowi, że ustalenia ilości pobranych wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Wody polskie dokonują na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. Powyższy przepis jakkolwiek został przyjęty na potrzeby ustalenia opłaty podwyższonej, tym niemniej nie może zostać pominięty w toku postępowania związanego z ustaleniem przez właściwy organ Wód Polskich opłaty zmiennej, zważywszy, że: 1) przesłanką pobrania opłaty podwyższonej jest pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 280 pkt 1 p.w., 2) wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w.). Jeżeli wolą ustawodawcy jest, by opłata podwyższona stanowiła wielokrotność opłaty zmiennej, to zdaniem Sądu, jak trafnie podkreślono w powołanym wyżej wyroku z 15 marca 2022 r., niespornością powinno zostać objęte ustalenie, że przesłanki pobrania opłaty zmiennej i podwyższonej pokrywają się. W tych warunkach, jeżeli ustawodawca zdecydował na potrzeby ustalenia opłaty podwyższonej w sposób wyraźny o sposobie określenia tego jej czynnika, który odnosi się do ustalenia ilości pobranych wód podziemnych, to nie powinno budzić wątpliwości, że weryfikacja tego zagadnienia przy ustalaniu opłaty zmiennej względem podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, która to opłata jest wyznaczana niezależnie od opłaty podwyższonej dotyczącej również okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał (art. 281 ust. 2 i 3 p.w.), powinna w sytuacji nieposiadania przez tenże podmiot pozwolenia wodnoprawnego odbywać się na tych samych zasadach. Konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sytuacji takiej jak zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy (pobór wód przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego), DZZWP ustaleń dotyczących ilości pobranych wód podziemnych dla potrzeb fermy hodowli kur niosek zobowiązany był dokonać z odwołaniem się do normy art. 281 ust. 4 p.w. Przepis ten, posługując się kategorią "badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami", na potrzeby zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji, przyznaje organowi uprawnienie do posłużenia się szerokim zakresem środków dowodowych pozwalających przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich aspektów tego, na jakich zasadach odbywał się pobór wód podziemnych i jaki rzeczywisty wymiar miał on w przypadku kontrolowanego podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne. W toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy organ tym wskazaniem co do dalszego postępowania będzie związany (art. 153 p.p.s.a.), co wymusza na DZZWP, poza kierowaniem się prawidłową wykładnią przepisów p.w. mających zastosowanie w sprawie, także uzupełnienie materiału dowodowego w zaznaczonym w wyroku zakresie celem oparcia go na jednoznacznie określonych kryteriach, które pozostają równocześnie zgodne z charakterem środka prawnego określonego w art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 2 i 4 p.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego wraz z wniesieniem skargi na decyzję z [...] września 2021 r., gdyż w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, a ponadto musi to być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które to warunki w sprawie nie wystąpiły.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.