Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3252/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. K. i A. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania złożonego przez H.K. i A.K. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2017 roku, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na dz. ew. nr [...],[...],[...] (cz.) przy ul. [...] /ul. [...] we wsi [...] wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynków, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2017 roku (następnie modyfikowanym) [...] Spółka Komandytowa wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na dz. ew. nr [...],[...],[...] (cz.) przy ul. [...] /ul. [...] we wsi [...] wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynków.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku, Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na dz. ew. nr [...],[...],[...] (cz.) przy ul. [...] /ul. [...] we wsi [...] wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynków.

Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie H.K. i A.K., w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 6 i 7 kpa oraz 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odwołaniu wnieśli o: zabezpieczenie strefy oddziaływania od istniejącej stacji paliw gazowych na działce przyległej; uwzględnienie zapisu gwarantującego zagospodarowanie wód opadowych z realizowanego osiedla i dróg wewnętrznych poprzez wrysowanie zbiornika na wody opadowe z osiedla; zabezpieczenie miejsc parkingowych publicznych na obszarze osiedla dla osób odwiedzających; zastosowanie innych parametrów dla planowanej inwestycji, w tym powierzchni działek, zgodnych z obowiązującym Studium; połączenie postępowania z dotyczącym wydania warunków zabudowy, toczonym dla dz. ew. nr [...] . Nadto skarżący podnieśli, że droga - ul. [...] ma nieuregulowany stan prawny, więc nie jest dopuszczalne wydanie warunków zabudowy bez regulacji prawnej możliwości korzystania z tej ulicy; uzgodnienia nie są prawomocne, bo skarżący się od nich odwołali.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołano, że na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uznano, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego i zgodnie z przepisami w zaskarżonej decyzji, określono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy i granice obszaru analizowanego. Powołano, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił dlaczego ustalił poszczególne parametry planowanej zabudowy na poziomie określonym w decyzji. Jak również wskazano, że dokonano wszystkich niezbędnych uzgodnień.

W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Wskazano, że nie ma uprawnionych podstaw, aby w tej decyzji "zabezpieczać strefę oddziaływania od istniejącej stacji paliw gazowych na działce przyległej" - jak to określili skarżący, a także "uwzględniać zapis gwarantujący zagospodarowanie wód opadowych z realizowanego osiedla i dróg wewnętrznych poprzez wrysowanie zbiornika na wody opadowe z osiedla". Poruszone przez skarżących ww. kwestie nie są przedmiotem planowania i zagospodarowania przestrzennego, lecz prawa budowlanego i to na etapie wydawania pozwolenia na budowę powinny być ewentualnie rozważane. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek zabezpieczenia miejsc parkingowych publicznych na obszarze osiedla dla osób odwiedzających. W decyzji należy określić dostęp do drogi publicznej oraz wymaganą ilość miejsc parkingowych i w skarżonej decyzji powyższe określono (decyzja pkt. 2.5, s. 2). Podano, że organy administracyjne nie mają prawnej możliwości, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, określać parametrów zgodnych z obowiązującym Studium. Studium bowiem nie jest aktem prawa miejscowego. Uznano, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących i połączenia przedmiotowego postępowania z postępowaniem dotyczącym wydania warunków zabudowy dla dz. ew. nr [...] . Jest to odrębne postępowanie, toczone w innej sprawie. Wskazano, że kwesta stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] nie ma znaczenia albowiem inwestycja ma dostęp do drogi publicznej ul. Pruszkowskiej – która jest drogą powiatową. W kwestii złożonych odwołań przez Skarżących od wydanych uzgodnień wskazano, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 105 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Inne zatem strony postępowania nie mają legitymacji do zaskarżenia postanowienia zawierającego uzgodnienie. W konsekwencji, ich ewentualne zażalenie jest niedopuszczalne i jako takie nie ma wpływu na ostateczność uzgodnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H.K. i A.K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7 kpa w zakresie dopuszczenia do wydania decyzji na podstawie niezgodnego ze stanem faktycznym uzgodnienia dotyczącego wyjazdów i wjazdów na drogę publiczną.

2. art. 7 kpa w zakresie braku uwzględnienia tego, ze teren działki jest objęty postępowaniem dotyczącym uchwalenia planu miejscowego.

3. art. 6 kpa poprzez brak zastosowania przepisów właściwych dla ustalenia obowiązku wydania na etapie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej.

4. art. 72 ust. 1 punkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

5. art. 9 kpa poprzez brak odniesienia się do uwagi dotyczącej ustalenia realizacji osiedla na obszarze większym niż objęty decyzją [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymali zarzuty odwołania. Wskazali, że odwołali się od wydanych w toku postępowania uzgodnień i sprawy obecnie są w WSA i NSA. Zarzucili, że zmiany w gospodarowaniu wodami opadowymi i gruntowymi uzasadniają wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto wskazali, że organ nie sprawdził, czy planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie jest przedsięwzięciem mogącym znaczącą oddziaływać na środowisko, a zatem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakwestionowali zasadność zmniejszenia terenu zabudowy do części działki [...] w sytuacji, gdy działka [...] nie jest podzielona ewidencyjnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

W toku rozprawy inwestor oświadczył, że na pozostałej części działki [...], działkach realizowany będzie I etap inwestycji, co do którego została wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy, a inwestor ubiega się obecnie o wydanie pozwolenia na budowę. W sprawie dotyczącej etapu I nie była wydawana decyzja środowiskowa. W/g oświadczenia inwestora etap I inwestycji i osiedle będące przedmiotem sprawy będą powiązane technologiczne poprzez wspólną kanalizację, zaopatrzenie wody i prądu oraz powiązany układ dróg wewnętrznych osiedlowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prowadząc postępowanie w sprawie naruszył zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 i art. 15 k.p.a. W odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji Skarżący podnieśli naruszenia art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Natomiast art. 72 ust. 1 pkt. 3 w/wym. ustawy stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie zaś z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016.71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząca oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (art. 3ust. 1 pkt. 55 b tiret drugi), przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Powołać również należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pod pojęciem przedsięwzięcia rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie.

W przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach o nr ew. [...],[...], i na części działki [...]. W toku postępowania Skarżący kwestionowali możliwość wydania decyzji twierdząc, że postępowanie powinno zostać połączone z postępowaniem dotyczącym wydania warunków zabudowy dla działki na [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy ustosunkował się do tego zarzutu wskazując, że nie ma podstaw do połączenia postępowań, a inwestycja położone są po dwóch stronach drogi powiatowej – ul. [...]. W sprawie nie ustalono jednak, że na pozostałej części działki [...] realizowana również będzie budowa osiedla mieszkaniowego przez tego samego inwestora. Jak wynika z oświadczenia inwestora złożonego w toku rozprawy przez WSA, inwestor dysponuje prawomocną decyzją o warunkach zabudowy na etap I inwestycji, właśnie zlokalizowany m.in. na pozostałej części działki ew. [...]. Przedmiotowa sprawa dotyczy zaś etapu II, który będzie realizowany m.in. na pozostałej części działki [...]. Inwestor wyjaśnił, że podział inwestycji na etapy wynikał z możliwości finansowych inwestora i uzyskania finansowania z banku. W toku rozprawy inwestor nie był w stanie podać jaka jest powierzchnia zabudowy w etapie I w kontekście art. 3 ust. 1 pkt. 53 b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. i czy łącznie z powierzchnią zabudowy z etapu II będzie przekraczała 2 ha. W aktach sprawy brak jest materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń w tym zakresie. Niewątpliwie, etap I i II inwestycji powinny być zakwalifikowane jako jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 3.10.2008r., zważywszy na powiązanie wspólną infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, elektryczną i drogową.

Zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3.10.2008r. został zgłoszony przez Skarżących w odwołaniu. Co prawda Skarżący nie powoływali się na inwestycję objętą etapem I, ale z samego materiału dowodowego, w szczególności z rysunku koncepcji zagospodarowania działki wynika, że osiedle stanowi część większego zamierzenia inwestycyjnego (rysunek dróg wewnętrznych, lokalizacja na części działki [...]), co obligowało organy do wyjaśnienia– zgodnie z art. 7 k.p.a., czy podzielenie inwestycji nie ma na celu obejścia przepisów ustawy środowiskowej w aspekcie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.

Uznać należy, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na weryfikację, czy dane przedsięwzięcie spełnia określone parametry i jak powinno być zakwalifikowane w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącym ochrony środowiska, w sytuacji, gdy inwestor, już otrzymał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy co do I etapu inwestycji.

Organ prowadząc postępowanie naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, 77 k.p.a., nieprawidłowo uznając, że został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy i zachodzą w sprawie przesłanki pozwalające na wydanie pozytywnej decyzji z wniosku inwestora.

Natomiast niezasadne są zarzuty skargi w zakresie obsługi komunikacyjnej. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, inwestycja za zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. Pruszkowskiej, co zostało właściwie uzgodnione z zarządcą drogi – warunek z art. 61 ust.1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Kwestia dodatkowego wyjazdu z ulicy [...] i jej statusu nie ma więc znaczenia w okolicznościach sprawy. Również organ odwoławczy zasadnie wskazał, że brak jest podstaw prawnych od określania parametrów zabudowy w wydawanej decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów Studium czy projektów planów miejscowych. Prawidłowo wskazano również, że zaskarżenie przez Skarżących dokonanych uzgodnień, nie może mieć wpływu na bieg sprawy, albowiem zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi – art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zgromadzi materiał dowodowy dotyczący inwestycji - etapu I, zlokalizowanego m.in. na pozostałej części działki o nr ew. [...] oraz ustali, czy powierzchnie zabudowy objęte zamierzeniami etapu I i II przekraczają powierzchnie wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt. 53 b Rozporządzenia RM z 9.11.2010r. Organ odwoławczy zweryfikuje również wniosek inwestora złożony w sprawie, w szczególności podane przez niego powierzchnie zabudowy (tj. powierzchnię zajętą pod obiekty budowlane oraz powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia), w szczególności ze względu na nanoszone poprawki w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi.