Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2588/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 zd. 1 w zw. z art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1 zd. 2 w zw. z art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 136/14 w sprawie ze skargi F.K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz F. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 136/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi F. K. na bezczynność [...] S. A. w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał [...] S.A. w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku F. K. z dnia 8 marca 2013 r., oraz stwierdził, że bezczynność [...] S.A. w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył [...] S.A. w Krakowie grzywnę w wysokości 300 złotych.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. F. K. wniósł skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Krakowie polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 8 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej w skrócie u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na obowiązek stosowania przez Spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżący podkreślił, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji.

Skarżący wyjaśnił, że w wezwaniu z dnia 8 marca 2013 r. wystąpił do [...] S.A. z siedzibą w Krakowie m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych znajdujących się na jego nieruchomości. Zaznaczył m.in., że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w Krakowie wniósł o umorzenie postępowania z racji wyeliminowania stanu bezczynności, poprzez udostępnienie informacji publicznej. Nie pozostaje w bezczynności bowiem pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. została udostępniona odszukana informacja publiczna w postaci wykazu właścicieli gruntów, mapy dotyczącej inwestycji, decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lutego 1998 r., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 2 sierpnia 1997 r., uzgodnienia z dnia 31 grudnia 1997 r. Jednocześnie skarżący został poinformowany tym samym pismem, że Spółka nie posiada innych dokumentów dotyczących inwestycji, które w ocenie Spółki stanowiłyby informacje publiczne.

Nadto Spółka podniosła m.in., że uznanie Spółki za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wykonywanie przez nią zadań publicznych polegających na zapewnianiu dostępu do zasobów energetycznych nie przesądza o publicznym statusie majątku Spółki (a jedynie o publicznym statusie świadczonych przez nią usług). Zatem o ile dokumenty wydawane przez władze publiczne, a dotyczące działalności Spółki (tj. różnego rodzaju akty administracyjne) można uznać za informacje publiczne, o tyle wewnętrzne dokumenty techniczne dotyczące budowy i eksploatacji majątku prywatnego Spółki i jej inwestorów nie są dokumentami dotyczącymi majątku publicznego w rozumieniu art. 6 lit. d u.d.i.p. jako majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych i tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 8 marca 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy, wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" zwrócił się do [...] S.A. w Krakowie o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. [...] S.A. poinformował go, że posadowione na przedmiotowej działce urządzenia stanowią fragment linii napowietrznej SN 15 kV "[...]" oddanej do eksploatacji w 1975 r. oraz linii napowietrznej nn wybudowanej w 1998 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów i za zgodą właściciela.

Spółka poinformowała nadto, że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem skarżący powinien zwrócić się w tej sprawie do właściwych archiwów.

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. skarżący ponownie wezwał [...] S.A. do udostępnienia w terminie 14 dni żądanych informacji poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jego działce. Jednocześnie skarżący zobowiązał się pokryć koszt wykonania przedmiotowych kserokopii.

W piśmie z dnia 29 lipca 2013 r., odpowiadając na powyższe [...] S.A. zwróciła się do skarżącego o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku. W ocenie Spółki obecna jego treść sformułowana jest w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia Spółce zajęcie stanowiska w przedmiocie ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. Do chwili dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów (ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, ewentualnie wskazania poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń elektroenergetycznych) nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek. Z tych względów nie było zdaniem Spółki możliwe na tamtym etapie postępowania zajęcie przez Spółkę stanowiska odnośnie udostępnienia informacji publicznej.

W nawiązaniu do powyższego pisma, F. K. pismem z dnia 3 września 2013 r. ponownie wezwał Spółkę do udostępnienia w terminie 14 dni wszystkich posiadanych informacji publicznych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na jego nieruchomości, poprzez przesłanie dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontu i eksploatacji tych urządzeń na działce skarżącego oraz innych dokumentów techniczno-prawnych.

W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 24 września 2013 r. ponownie poinformowała F. K., że do czasu dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów (ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument, oraz daty jego wydania), nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

Kolejnym pismem nadesłanym przez Spółkę było pismo z dnia 28 kwietnia 2014 r., w którym Spółka poinformowała, że przesyła w załączeniu odszukane w zasobach Spółki informacje publicznej w postaci wykazu właścicieli gruntów, mapy dotyczącej inwestycji, decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lutego 1998 r., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 2 sierpnia 1997 r., uzgodnienie z dnia 31 grudnia 1997 r. Jednocześnie w piśmie tym Spółka oznajmiła, że innych dokumentów związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce skarżącego nie posiada. Do pisma tego Spółka dołączyła ww. dokumenty.

W piśmie datowanym na 6 czerwca 2014 r. skarżący podniósł, że Spółka udostępniła dokumenty dotyczące infrastruktury elektroenergetycznej znajdującej się na jego działce, jednakże dopiero po wniesieniu skargi. Okoliczność, że Spółka nie mogła odnaleźć w posiadanej przez siebie dokumentacji żądanych dokumentów, nie może, w ocenie skarżącego, stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymywania terminów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał w dalszej części uzasadnienia, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach.

Sąd pierwszej instancji uznał wobec powyższego, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym Sąd I instancji uznał, że [...] S.A. z siedzibą w Krakowie jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podał dalej, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).

Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że [...] S.A. z siedzibą w Krakowie jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Powyższe oznacza albo udzielenie informacji publicznej i udostępnienie kserokopii dokumentacji dotyczącej urządzeń usytuowanych na działce skarżącego albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Spółki – udzielenie wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, w sytuacji kiedy podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie.

Sąd wskazał, że za pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. [...] S.A. przesłała skarżącemu kserokopie odnalezionych dokumentów tj. wykazu właścicieli gruntów, mapy dotyczące inwestycji, decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 9 lutego 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 2 sierpnia 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uzgodnienie Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 31 grudnia 1997 r. Ponadto w ww. piśmie Spółka stwierdziła, że nie posiada innych dokumentów urzędowych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce skarżącego. Natomiast we wniosku z dnia 8 marca 2013 r. skarżący zwrócił się o "udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy (...)" urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na jego działce. Skarżący zwrócił się zatem o udostępnienie wszelkich posiadanych dokumentów (związanych z infrastrukturą elektroenergetyczną znajdującą się na jego działce), a nie jedynie dokumentów urzędowych. Ponadto skarżący wskazał w swoim wniosku, że chodzi o dokumenty związane z budową, posadowieniem i przebudową urządzeń elektroenergetycznych. We wskazanym piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. Spółka odniosła się jedynie do dokumentów związanych z posadowieniem infrastruktury na działce skarżącego. O ile posadowienie i budowa mogą być uznane za określenia tożsame, o tyle tezy tej nie można zastosować do pojęcia przebudowy istniejącej sieci energetycznej, które w tym przypadku związane może być także z ewentualną jej modernizacją.

Sąd zaznaczył, że to treść wniosku skarżącego wyznaczyła przedmiot niniejszego postępowania. Zadaniem Spółki było zatem odniesienie się do pełnego zakresu wniosku, co oznacza, że [...] S.A. w Krakowie winien był zająć stanowisko także odnośnie dokumentacji związanej z ewentualną przebudową (a nie jedynie posadowieniem) urządzeń elektroenergetycznych. Sąd stwierdził - odnosząc się do stanowiska Spółki, że treść wniosku skarżącego została sformułowana zbyt ogólnie, aby [...] S.A. mógł stwierdzić, czy dysponuje żądaną informacją - iż z wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. jednoznacznie wynikał rodzaj dokumentów o udostępnienie których wystąpił, jak również wskazany został numer działki ewidencyjnej (stanowiącej własność skarżącego) na której urządzenia przesyłowe zostały zrealizowane. W ocenie Sądu I instancji, skarżący w wystarczający sposób określił zatem rodzaj i zakres interesującej go dokumentacji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia informacji publicznej do chwili obecnej nie został rozpoznany w całości.

Sąd wskazał, że termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie wniosek F. K. z dnia 8 marca 2013 r. został częściowo zrealizowany przez Spółkę dopiero pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Spółka [...] S.A. w Krakowie niewątpliwie rażąco przekroczyła tym samym terminy udostępnienia informacji o jakich mowa w ww. art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.

Sąd wyjaśnił, iż dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Sąd w konsekwencji uznał, że [...] S.A. w Krakowie pozostaje nadal w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r., albowiem wniosku tego nie rozpoznała w pełnym zakresie. Sąd wskazał, że stwierdzając w pkt II wyroku, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, miał na uwadze przede wszystkim fakt jedynie częściowego rozpoznania tego wniosku, a nadto okoliczność, iż Spółka udostępniła skarżącemu informację publiczną odnoszącą się do części żądanych przez niego informacji dopiero po upływie ponad roku od momentu złożenia wniosku. Z powyższych względów Sąd I instancji działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z urzędu nałożył na Spółkę [...] S.A. z siedzibą w Krakowie grzywnę w wysokości 300 złotych.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Krakowie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, iż bezczynność nie ustała po wniesieniu skargi i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r., podczas gdy uczestnik udzielił skarżącemu informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii dokumentów związanych z inwestycją w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., co stanowiło załatwienie wniosku zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i powinno skutkować umorzeniem postępowania oraz naruszenie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny, podczas gdy wyeliminowanie bezczynności w sprawie, winno skutkować umorzeniem postępowania i niemożnością rozstrzygania w zakresie punktów II i III wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Dodano, że w orzecznictwie przedsiębiorstwo energetyczne, mimo iż prowadzące działalność w formie spółki prawa handlowego z pośrednim większościowym udziałem (ponad 50%) inwestorów prywatnych, zostało uznane za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych polegających na zapewnianiu dostępu do zasobów energetycznych. Powyższe nie przesądza jednak - w ocenie kasatora - o publicznym statusie majątku tej spółki, który stanowi jej własność prywatną, a pośrednio własność ponad 50% inwestorów prywatnych, a jedynie o publicznym statusie świadczonych przez nią usług. Uczestnik nie kwestionował zatem swojego statusu tj. podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej z racji charakteru świadczonych usług, tylko próbował wskazać na kryteria, którymi się kierował przy ocenie posiadanych dokumentów (posiłkując się raportem eksperta z badania przykładowego paszportu nieruchomości, pod kątem oceny charakteru poszczególnych dokumentów) oraz wykazać, iż m.in. ze względu na majątek stanowiący prywatną własność uczestnika, nie można a priori przesądzać, że wszystkie dokumenty należące do kategorii dokumentów techniczno-prawnych dotyczących budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych stanowią informację publiczną. Każdy dokument powinien być przedmiotem odrębnej analizy. O tym, czy dany dokument stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej zawsze decyduje treść danego dokumentu, nie zaś jego forma czy nazwa. Zauważono, że wniosek skarżącego obejmuje oprócz decyzji także "inne stosowne dokumenty" związane z budową, posadowieniem i przebudową określonej we wniosku infrastruktury. W ocenie spółki, skoro nawet sformułowanie zawarte we wniosku skarżącego nie określa katalogu zamkniętego żądanych przez niego dokumentów, przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stanowisko, zgodnie z którym należy uznać, że informacje objęte wnioskiem skarżącego stanowią informacje publiczne w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia.

Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie zachodzi w sytuacji, gdy podmiot ten załatwił wniosek w sprawie poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu informacji publicznej, względnie poprzez wystosowanie pisma informującego wnioskodawcę, że nie dysponuje informacją publiczną albo wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Mając na uwadze, iż spółka z pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. przesłała kopie odnalezionej dokumentacji stanowiącej informację publiczną tj. stosowne decyzje oraz poinformowała, iż nie posiada innych dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r., nie sposób przyjąć, iż pozostaje ona w bezczynności.

Dodano, że zdaniem Sądu I instancji, pomimo powyższego, o bezczynności uczestnika przesądza fakt, iż odniósł się on jedynie do aspektu posadowienia urządzeń, zatem z pominięciem kwestii przebudowy (modernizacji). W związku z tym podniesiono, że pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. udostępniono skarżącemu dokumenty stanowiące informację publiczną w ,,przedmiotowej sprawie", a dotyczące posadowienia urządzeń rozumianego jako wszelkie okoliczności związane z obecnością urządzeń na przedmiotowym gruncie. Skoro zatem jednym ze sposobów załatwienia konkretnej sprawy w przedmiocie żądania informacji jest udzielenie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, to zakres jej udzielenia, a nie treść pisma, powinien przesądzać o realizacji wniosku. W tym stanie rzeczy za nieprawidłowe uznać należy ustalenia Sądu I instancji, iż wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie.

Ponadto zaznaczono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek złożenia przez udostępniającego informację publiczną oświadczenia co do kompletności dokumentacji, tym bardziej w sytuacji, gdy wniosek zawiera otwarty katalog dokumentów objętych żądaniem. Ponadto skarżący nie wskazał w toku postępowania, jakich - jego zdaniem - dokumentów nie przedstawiła spółka, poprzestając na standardowym i otwartym katalogu hipotetycznie mogących wystąpić przy tego rodzaju roszczeniach dokumentach.

W świetle powyższego stwierdzono, że wobec załatwienia przez Spółkę w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego, postępowanie ze skargi na bezczynność uczestnika powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi zatem na załatwienie sprawy przez uczestnika przed rozpoznaniem skargi na bezczynność nie było merytorycznej podstawy do jej uwzględnienia przez zobowiązanie uczestnika do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd, a co za tym idzie, nie było również możliwe sformułowanie w orzeczeniu elementu rozstrzygnięcia zawierającego ocenę, o której mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. (tj. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Treść art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że przedmiotem oceny, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, jest stan bezczynności stwierdzony w tej części orzeczenia, która zawiera zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie określonym przez Sąd. Skoro zatem Sąd I instancji - w ocenie kasatora - nie miał podstaw do uwzględnienia skargi przez zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd, nie było również podstaw do sformułowania oceny przewidzianej w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.

Poza powyższym w skardze kasacyjnej podniesiono, że w związku z udzieleniem skarżącemu informacji publicznej po wniesieniu skargi, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność uczestnika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia uczestnikowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonując oceny bezczynności uczestnika, oparł się na dwóch przesłankach, a mianowicie na ukształtowanej linii orzecznictwa oraz na częściowym załatwieniu wniosku po upływie prawie roku od dnia jego złożenia. W związku z tym podano, że w orzecznictwie zostało ostatecznie przesądzone, że przedsiębiorstwa energetyczne zobowiązane są z uwagi na publiczny charakter świadczonych usług udostępniać informację publiczną i z tym nie polemizowano w odpowiedzi na skargę, niemniej w ocenie kasatora, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądzają jednoznacznie o tym, które dokumenty należy każdorazowo udostępniać, a nie sposób w świetle przytoczonych powyżej fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych przyjąć, że są to wszystkie dokumenty bez względu na ich treść, zakres i przedmiot, do którego się odnoszą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. K. podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Istota pierwszego (zasadniczego) zarzutu skargi kasacyjnej zawiera się w twierdzeniu, że Spółka jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej po wniesieniu skargi zadośćuczyniła wnioskodawcy i udostępniła mu żądane we wniosku informacje, wobec czego Sąd powinien umorzyć postępowanie sądowe. Ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki nie sposób się zgodzić.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że w orzecznictwie sądowym przesądzono nie tylko tę okoliczność, że przedsiębiorstwa energetyczne takie jak [...], są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznych, ale również ustalono, jakiego rodzaju zadania mają charakter publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymieniono w art. 9 c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), zaś działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosi się przy tym jednocześnie, że dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne ze względu na znaczenie tego rodzaju działalności dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy wskazać, że wniosek skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. dotyczył udostępnienia wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W rozpatrywanej sprawie chodziło zatem o realizację zadań publicznych tj. szczególnego rodzaju wywłaszczenia, jakim jest zajęcie nieruchomości pod budowę linii energetycznych, a więc niewątpliwie odnosi się on do takiego zakresu działania spółki, który dotyczy spraw publicznych, będących konsekwencją realizacji przez nią określonych zadań publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność spółki [...] na gruncie rozpatrywanej sprawy polegała na tym, że organ (podmiot zobowiązany) działał w sposób dalece odbiegający od postępowania wpisującego się w standardy budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. Należy bowiem wskazać, że w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na załatwienie wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r., organ w ogóle nie zareagował (data wpływu wniosku do spółki to dzień 13 marca 2013 r.). W piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. spółka nie udzieliła żadnych informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 8 marca 2013 r., ani też nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia zakresu przedmiotowego żądanych informacji, lecz odesłała skarżącego "do właściwych archiwów".

Z kolei w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r. ponaglające o udzielenie informacji, spółka wezwała skarżącego do bardzo dokładnego scharakteryzowania żądanych dokumentów m.in. poprzez wskazanie nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania. Skarżącego wezwano ewentualnie do wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych posadowionych na działce, a także ówczesnego oznaczenia nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Należy wspomnieć, że tego rodzaju sytuacja miała miejsce dwukrotnie w toku kontrolowanego postępowania. W dniu 3 września 2013 r. skarżący ponowił po raz trzeci swój wniosek, organ zaś w piśmie z dnia 24 września 2013 r. po raz kolejny wezwał go do przedstawienia żądanych wcześniej - bardzo szczegółowych – informacji, dodając, że do chwili przedstawienia żądanych przez organ danych nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ działając we wspomniany sposób nakłada na wnioskodawcę szereg obowiązków, których spełnienie jest dla niego w istocie niemożliwe. Skarżący nie może bowiem posiadać tego rodzaju informacji, dotyczących urządzeń energetycznych posadowionych na jego działce, tym bardziej, że są one bardzo szczegółowe (m.in. daty wydania dokumentów) i dotyczą zdarzeń mających miejsce w odległej przeszłości.

Należy w tym kontekście wskazać, że gdyby organ działał w sposób uwzględniający standardy wynikające z zasady budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, wówczas powinien sformułować ewentualne wezwanie do sprecyzowania wcześniejszego wniosku oraz dążyć do precyzyjnego ustalenia jego zakresu w taki sposób, aby wywiązanie się wnioskodawcy z dostarczenia żądanych informacji było możliwe do zrealizowania. Innymi słowy, organ powinien w taki sposób formułować ewentualne wezwanie, aby wnioskodawca mógł zadośćuczynić temu wezwaniu.

Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że odpowiedź z dnia 28 kwietnia 2014 r. wraz z załącznikami w postaci kserokopii decyzji z dnia 9 lutego 1998 r., decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 sierpnia 1997 r., uzgodnienia z 31 grudnia 1997 r. oraz wykazu właścicieli gruntów i map dotyczących inwestycji oraz informacją, że innych dokumentów urzędowych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości [...]Spółka nie posiada, została udzielona przez Spółkę [...] już po wniesieniu skargi z dnia 16 kwietnia 2014 r. na bezczynność organu do Sądu I instancji. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielona we wspomnianym piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. odpowiedź miała niepełny charakter w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. Przede wszystkim organ nie wskazał w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., że nie posiada innych dokumentów dotyczących posadowienia i przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Nie wskazał również, że co prawda posiada stosowne dokumenty w tym zakresie, ale odmawia w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej ich udostępnienia z uwagi na przykład na określone tajemnice prawem chronione (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Poza tym organ wskazał w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., że nie posiada "innych dokumentów urzędowych" związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości [...], co stanowi istotne zawężenie zakresu informacji wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 8 marca 2013r.

Wszystkie wspomniane działania organu w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej świadczą o ignorowaniu przez organ standardów prawnych dotyczących rzetelnej procedury i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Standardy te są zaś nieodłącznym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a ich naruszanie nie może być akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wspomniano, organ nie udzielił bowiem w prawem przewidzianym terminie (14 dni) żadnej odpowiedzi, w pierwszym piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. odesłał skarżącego "do odpowiedniego archiwum" a następnie w dwóch kolejnych pismach nałożył na wnioskodawcę obowiązki, z których w istocie nie był on w stanie się wywiązać. Następnie organ (spółka [...]) udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., a więc po ponad roku od złożenia przez skarżącego wniosku i było to w istocie spowodowane wcześniejszym złożeniem przez skarżącego skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego i groźbą związanych z tym konsekwencji prawnych i finansowych. Poza tym zakres udzielonej odpowiedzi istotnie zawężał zakres przedmiotowy wniosku skarżącego.

Właśnie w takim postępowaniu spółki [...] należy upatrywać naruszenia standardów prawnych związane z rzetelnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że prawidłowa odpowiedź na wniosek skarżącego wymagała precyzyjnego i rzetelnego ustalenia jego zakresu. Ewentualne wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku powinny nakładać na niego obowiązki możliwe do spełnienia i powinny być nakierowane na pozytywne załatwienie wniosku, a nie stawianie przed nim kolejnych wymogów - trudnych, bądź wręcz niemożliwych do spełnienia. Poza tym - jak wspomniano - organ powinien udzielić objętych wnioskiem skarżącego informacji, odmówić w stosownej formie ich udzielenia, powołując się na określone wartości prawem chronione lub jednoznacznie wskazać, że nie posiada żądanych przez skarżącego informacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z działania organu w tej sprawie nie wynika bowiem jednoznacznie, czy posiada on, czy też nie posiada dokumentacji związanej z posadowieniem i przebudową infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości [...]. W istocie nie wiadomo także, czy w dyspozycji spółki znajdują się jedynie dokumenty urzędowe, czy także dokumenty prywatne. Podkreślenia jednak w tym kontekście wymaga, że pojęciem informacji publicznej objęte są nie tylko dokumenty urzędowe, ale także dokumenty prywatne, jeżeli znajdują się w aktach danej sprawy. Dodać do tego należy, że Spółka ma rację twierdząc, iż przepisy ustawy o d.i.p. nie wymagają wprost złożenia oświadczenia organu co do kompletności udostępnianej informacji, jednak z odpowiedzi na wniosek powinno wynikać bez żadnych wątpliwości, czy podmiot zobowiązany udostępnił całą posiadaną dokumentację wskazaną we wniosku, czy tylko jej część, jeżeli tak to dlaczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest więc ocena faktyczna i prawna stanu bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) zawarta w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie spółki do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bowiem bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie - pomimo udostępnienia kopii dokumentów z pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. - co skutkować powinno wydaniem takiego rozstrzygnięcia, jak w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, nie zaś umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., na co wskazuje autor skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny, podczas gdy wyeliminowanie bezczynności powinno skutkować umorzeniem postępowania i niemożnością rozstrzygania przez Sąd w zakresie punktów II i III wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, pomijając to, że jak wykazano wyżej, Spółka na dzień wydania zaskarżonego wyroku pozostawała w bezczynności, kwestia orzekania o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekania o grzywnie, jest przedmiotem ugruntowanej i stabilnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą Sąd kasacyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.

Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się jednak, że uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miała takiego charakteru. Określenie zatem, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2325/12; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12; z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem stwierdzić, że wymienione w art. 149 p.p.s.a. podstawy orzekania przez sąd administracyjny wyznaczają kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. O ile więc wydanie przez organ (podmiot zobowiązany) w dacie orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy, w tym udzielenia stosownych informacji, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do podjęcia określonego działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przytoczony w skardze kasacyjnej pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 dotyczy przewlekłości postępowania i nie uwzględnia kwestii orzekania czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzekania o grzywnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ (podmiot zobowiązany) udzieli żądanych informacji lub wyda stosowną decyzję administracyjną, co do której pozostawał w bezczynności, zastosowanie w powyższym zakresie znajdzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej jednak, nie zwalnia to Sądu I instancji z obowiązku zbadania, czy zachowanie spółki [...] w niniejszej sprawie nie nosiło znamion bezczynności, a następnie oceny tego zachowania pod kątem występowania ewentualnych przesłanek rażącego naruszenia prawa oraz podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji był zobowiązany w warunkach rozpatrywanej sprawy do oceny, czy bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zbadania sprawy pod kątem istnienia podstaw do wymierzenia Spółce grzywny i jedynie w przypadku ustania bezczynności do umorzenia postępowania sądowego w pozostałym zakresie, jednak ta ostatnia sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Pełnomocnik podmiotu zobowiązanego nie podnosi w skardze kasacyjnej argumentacji przemawiającej przeciwko uznaniu bezczynności spółki za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem wskazać należy jedynie, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażącego naruszenia prawa w rozpatrywanej sprawie należy upatrywać przede wszystkim w działaniu organu (podmiotu zobowiązanego), dalece odbiegającym od standardów demokratycznego państwa prawnego i realizacji zasady budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. W tym miejscu wypada bowiem wspomnieć, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) stosuje się jedynie w sytuacji wydawania przez podmiot zobowiązany decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niektóre zasady obowiązujące w ogólnym postępowaniu administracyjnym, takie jak m.in. zasada działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów prowadzących postępowanie mogą być wywodzone wprost z zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej na gruncie art. 2 Konstytucji RP. Zatem działanie spółki w niniejszej sprawie powinno być oceniane w kontekście realizacji przez nią jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, standardów państwa prawnego, w szczególności w zakresie rzetelnego i terminowego załatwienia wniosku skarżącego.

W świetle powyższego należy wskazać, że już pierwszy wniosek skarżącego z dnia 8 marca 2013 r. był sformułowany w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczająco precyzyjnie, aby spółka mogła na jego podstawie udostępnić stosowne dokumenty. Skarżący zwrócił się, bowiem o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy wymienionych wcześniej urządzeń, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W kolejnym zaś wniosku z dnia 15 lipca 2013 r. skarżący ponownie wezwał spółkę do udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontu i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na przedmiotowej działce, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontu i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkie Zarządy Rozbudowy Miast I Osiedli itp. ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami). Jednocześnie wnioskodawca zobowiązał się pokryć koszt wykonania i przesłania objętych wnioskiem kserokopii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponowny wniosek skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r. był bardzo precyzyjnie sformułowany, wskazywał w nim bowiem w miarę swoich możliwości i stanu wiedzy jakiego rodzaju dokumenty i decyzje mogą ewentualnie znajdować się w posiadaniu spółki. W ocenie Sądu kasacyjnego przedstawianie przez skarżącego jeszcze bardziej szczegółowych informacji nie wydaje się ani celowe, ani konieczne z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia jego wniosku.

Spółka zaś w kolejnych pismach wezwała go do sprecyzowania wcześniejszego wniosku poprzez wskazanie nazw organów, które wydały dokumenty dotyczące jej nieruchomości, a także dat ich wydania oraz wskazanie poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w momencie budowy infrastruktury energetycznej oraz ówczesnego oznaczenia nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądane przez skarżącego informacje (wskazane we wnioskach z dnia 8 marca i 15 lipca 2013 r.) mogły być bez przeszkód udostępnione w terminie przewidzianym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ (podmiot zobowiązany) odwlekał zaś załatwienie sprawy, a żądane przez skarżącego dokumenty udostępnił dopiero wraz z pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. przy czym jak już wskazano wyżej nie wynika z niego (tego pisma) czy Spółka posiada jeszcze inne dokumenty, wskazane we wniosku. Zatem udzielenie informacji ( nie wiadomo czy wyczerpujące) nastąpiło po ponad roku od momentu złożenia wszczynającego postępowanie wniosku z dnia 8 marca 2013 r. i było niejako wymuszone złożeniem przez skarżącego skargi na bezczynność spółki (podmiotu zobowiązanego) do sądu administracyjnego, a co za tym idzie - groźbą poniesienia przez nią określonych konsekwencji prawnych i finansowych. Skoro zatem organ mógł udostępnić żądane przez skarżącego dokumenty w ciągu kilku dni od złożenia skargi na bezczynność, to mógł też uczynić to znacznie wcześniej wywiązując się z obowiązującego w tym zakresie terminu 14 dni przewidzianego na gruncie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym jeżeli organ faktycznie posiadałby jakiekolwiek wątpliwości, które mogłyby być rozwiane jedynie przez doprecyzowanie wniosku przez skarżącego, powinien udostępnić dokumenty, co do których nie miał wątpliwości, a następie wskazać, że wniosek zostanie załatwiony w pozostałym zakresie po przedstawieniu przez skarżącego dodatkowych danych, czy informacji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zarówno stan bezczynności podmiotu zobowiązanego, jak też okoliczność rażącego naruszenia prawa i istnienie podstaw do ukarania Spółki grzywną.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać zarzutu naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. i powołanej na jego poparcie argumentacji prawnej za uzasadnioną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.