Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1954/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 7,  art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1993
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.)
article: art. 135,  art. 145 lit. 1 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 października 2023 r. nr SKO.IV/424/2550/2023 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia 7 września 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia 7 września 2023 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm. – dalej u.p.o.u.a.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), orzekając wobec M. M. (dalej: strona, skarżąca):

1) uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci T. i N. M. w wysokości 400 zł, przyznane decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia 17 października 2017 r., wypłacone w okresie od 1 października 2017 roku do 31 października 2017 roku za świadczenia nienależnie pobrane;

2) ustalił obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na kwotę 400 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie;

3) wskazał, że terminem zwrotu ww. kwoty jest dzień, w którym decyzja stanie się ostateczna;

4) wskazał, że odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty.

W uzasadnieniu podano m. in., że podstawą wszczęcia postępowania był art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a., po myśli którego za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia 17 października 2017 r. przyznane zostały świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych jw. na okres od 1 października 2017 roku do 31 października 2017 roku w wysokości 500 zł na każde dziecko, w oparciu o wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zostały przyznane w oparciu o orzeczenie Sądu, które następnie zostało uchylone. Na uprawnione dzieci przysługiwały alimenty w wysokości po 300 zł na każde, łącznie 600 zł miesięcznie, zgodnie z treścią ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w C. z dnia [...] roku. Wobec tego stanu rzeczy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 października 2017 roku do 31 października 2017 roku na dzieci w kwotach po 200 zł miesięcznie, czyli łącznie 400 zł, należy uznać za nienależnie pobrane i zażądać ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W odwołaniu strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Podała, że osoba zobowiązana do alimentacji nie poczuwa się do swoich obowiązków. Alimenty zostały ponownie podniesione w czasie postępowania przed Sądem Rejonowym dla W. [...] w W., a to wyrokiem z dnia [...] roku, do kwoty po 600 złotych na każde z małoletnich, czyli w sumie do wysokości 1200 złotych. Skoro strona nie posiadała odpowiedniej wiedzy co do okoliczności mogących powodować nienależność świadczenia, nie powinna zostać objęta obowiązkiem jego zwrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 18 października 2023 r., nr SKO.IV/424/2550/2023, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe. Każde świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na podstawie decyzji, którą następnie uchylono w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia, jest świadczeniem nienależnie pobranym. Bez znaczenia jest przy tym przyczyna, z powodu której wznowiono postępowanie zakończone decyzjami przyznającymi świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy których wypłacono świadczenia bez podstawy prawnej. Ustawodawca wyeliminował tu czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego.

Skargę na ww. decyzję wniosła przez pełnomocnika strona, zaskarżając ją w całości. Wskazano m. in., że osoba zobowiązana do alimentacji nie poczuwa się do swoich obowiązków. Klientka przez błąd Polskiej Grupy Pocztowej nie została poinformowana o rozprawie wyznaczonej w związku ze skutecznym złożeniem sprzeciwu przez drugą stronę postępowania. W związku z niepowiadomieniem skarżącej o rozprawie wyrok z [...] r. podwyższający alimenty do kwoty 500 zł został uchylony. Alimenty zostały ponownie podniesione w czasie postępowania przed Sądem Rejonowym dla W. [...] w W., a to wyrokiem z dnia [...] roku, do kwoty po 600 złotych na każde z małoletnich, czyli w sumie do wysokości 1200 złotych. Skoro strona nie posiadała odpowiedniej wiedzy co do okoliczności mogących powodować nienależność świadczenia, nie powinna zostać objęta obowiązkiem jego zwrotu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten nie stanowi samodzielnej jednak podstawy prawnej do czynności organu administracji publicznej, skoro definicja "nienależnie pobranego świadczenia" znalazła się w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. i obejmuje ona różne przypadki takich świadczeń.

Organ I instancji wskazał jednocześnie wyraźnie w swej decyzji, że podstawą wszczęcia postępowania był art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a., po myśli którego za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Postępowanie zatem dotyczyło takiej sytuacji, a nie innej i strona miała prawo oczekiwać, że organy będą tu konsekwentne.

Organ odwoławczy z kolei powołuje się na przesłankę z art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a., zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja faktyczna, niż ta, którą oceniał organ I instancji.

Faktem jest, że skutkiem decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania jest usuniecie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której danej osobie przysługiwałyby świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Faktem jest również, że w tej sytuacji w sprawie o ustalenie świadczeń nienależnie pobranych bez znaczenia jest przyczyna, z powodu której wznowiono postępowanie zakończone decyzją przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istotny jest bowiem wyłącznie skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenia bez podstawy prawnej. Ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ww. ustawy, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2022 r., I OSK 936/21).

Skoro więc organ I instancji sam pisze, że podstawą wszczęcia postępowania była przesłanka z art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a. (który to przepis został wskazany również w podstawie prawnej decyzji Burmistrza), to strona miała prawo oczekiwać, że postępowanie będzie prowadzone w tym zakresie do samego zakończenia, z wszelkimi tego konsekwencjami. Jest to istotne, skoro nawet SKO argumentowało, że ustawodawca jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a., w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f), g) tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego (s. 4 i 5 decyzji SKO).

Orzecznictwo bowiem przyjmuje, że w art. 23 ust. 1 z zw. z art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. mowa jest o "świadczeniu nienależnie pobranym", a nie o "nienależnym świadczeniu". O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia. Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć sygnalizowana jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stąd też obowiązek zwrotu powinien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy, chyba że zachodzi przypadek z art. 2 pkt 7 lit. c) ww. ustawy (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r., II SA/Gl 147/23 i podane tam orzecznictwo).

Tymczasem, pomimo wskazania podstawy prawnej decyzji Burmistrza art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a. SKO orzekło mając na uwadze art. 2 pkt 7 lit. c) tej ustawy, zatem w oparciu o zupełnie inną materialną podstawę prawną, wywodząc z tego niekorzystne dla strony skutki. Tego rodzaju uchybienie nie podlega akceptacji ze strony Sądu. Strona dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogła powziąć wiedzę o tej podstawie prawnej postępowania, co niewątpliwie mogło być zaskakujące i naruszało zasadę zaufania do organów.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. (zwłaszcza, że częściową wadliwość tego orzeczenia dostrzegł również organ odwoławczy), przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny i prawny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić jednoznacznie zakres postępowania, jego podstawę materialną, zakres ewentualnego odwołania oraz dokonać stosownych ustaleń prawnych. Strona powinna mieć pełną świadomość, jakie są podstawy prawne postępowania w obu instancjach oraz decyzji.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.