Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 307/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1260/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/07 oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał między innymi, że Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta m. st. W., po rozpoznaniu. wniosku firmy A. M. S. S.A. z siedzibą w P. o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. J. rejon ul. Ś., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił wydania zezwolenia w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, podnosząc, że funkcjonowanie nośnika reklamowego we wskazanej lokalizacji będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta może powodować dekoncentrację kierowców i pieszych i w ten sposób zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Sąd I instancji podkreślił, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej: udp jest decyzją mającą charakter uznaniowy. Przepis art.. 39 ust. 3 udp, ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 udp, ogranicza możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, do szczególnie uzasadnionych przypadków. W ocenie WSA, przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem ruchu, albo z innymi przepisami - na przykład z prawem miejscowym.

Zdaniem Sądu I instancji jeżeli umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas właściwy organ administracji powinien odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Sąd I instancji zauważył, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m.st. W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organy orzekające w sprawie miały na względzie przyjęty przez Radę Ministrów, na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono między innymi, że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Uwzględniono także statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych w 2005 r. Organy oparły się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w Al. J. w rejonie ul. Ś. w popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. W ocenie Sądu nie istnieją podstawy, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były wskazane ustalenia i wnioski. Wspomniany materiał dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze postulowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła ona zostać wprowadzona w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia.

Sąd I instancji uznał, że poczynione ustalenia uprawniały do stwierdzenia, czy konkretna reklama nie będzie naruszała wymagań określonych w art. 39 ust. 1 udp, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest odpowiedzialny za stworzenie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierującego pojazdem w jednym punkcie (reklamie), niewątpliwie powoduje jego dekoncentrację. Podzielność uwagi kierowców i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak reklamy, nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych użytkowników drogi może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli poddawani wpływom elementów nie związanych z obsługą ruchu drogowego. Sąd zauważył, że reklamy nie są jedynym czynnikiem rozpraszającym uwagę kierowców, a najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków jest nadmierna prędkość. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją obowiązującą w określonym czasie. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym otrzymanie zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego dla potrzeb umieszczenia reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy uprawnienia do żądania dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu skarżącej, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpoznany na podstawie art. 38 ust. 1 udp. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania obiektu, powstałego zgodnie z prawem poza pasem drogowym, który w następstwie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym, nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jedynie w takim przypadku ma zastosowanie art. 38 ust. 1 udp, natomiast zgoda organu administracji wyrażona w sposób wyraźny lub dorozumiany (art. 38 ust. 3 udp) dotyczy wyłącznie sytuacji, o jakich mowa w art. 38 ust. 2 udp.

A. M. S. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 udp poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na tym, że przepis ten dotyczy tylko takiego przypadku, gdy chodzi o uprawnienie do używania obiektu (bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), który powstał zgodnie z prawem poza pasem drogowym, ale w następstwie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym;

b) niezastosowanie z powołaniem się na to, że "przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydał zezwolenie";

2) art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż nawet w przypadku gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3 udp) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust. 3 udp;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w ten sposób, że sąd administracyjny, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 8 w związku z art. 19 ust. 5 udp. oraz pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia jakie "zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają aktualne przedmiotowe reklamy".

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów skargi oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 3 i 4 udp.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że art. 38 ust. 1 udp był błędnie traktowany w orzecznictwie NSA jako przepis przejściowy, tj. odnoszący się do obiektów budowlanych powstałych w pasie drogowym przed wejściem w życie cytowanej ustawy lub jako przepis regulujący status obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany jego granic. Powołany przepis został sformułowany w ten sposób, że jednoznacznie wymienia on obiekty, których dotyczy (tj. obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym) nie można więc zawężać jego zastosowania do obiektów budowlanych istniejących nie tylko teraz, ale i przed wejściem w życie ustawy. Tym samym przepis ten ma zastosowanie do każdego obiektu budowlanego funkcjonującego w pasie drogowym, w tym urządzenia reklamowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 38 ust. 1 udp należy postrzegać w kontekście art. 40 ust. 2 udp, jako przepis dotyczący zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 udp.

W ocenie skarżącej należy podzielić pogląd, iż zarządca drogi wydając pierwszą decyzję bierze pod uwagę przede wszystkim istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Lecz już przy następnych decyzjach, dotyczących dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego, zarządca drogi powinien brać pod uwagę tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 i art. 40 udp oraz w przepisach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie doszło do zastosowania przepisów, które nie powinny być podstawą prawną decyzji. Użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" w art. 38 ust. 1 udp oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku, gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej".

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta "z pewnego rodzaju praw nabytych", a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, skarżąca podniosła, że obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli dochowania wymaganej prawem procedury w odniesieniu do takich okoliczności jak ustalenie przez organy obu instancji, czy nośnik reklamowy skarżącej rzeczywiście może zagrażać lub utrudniać ruch drogowy lub zakłócać wykonywanie zadań zarządu drogi. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA pobieżnie zbadał dowody zebrane w sprawie i bezpodstawnie przyjął, iż wnioski przytaczane przez organy I i II instancji dają się wywieść z tych dowodów. Nie ustosunkowanie się do zarzutów w zakresie relacji pomiędzy art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 udp oraz odstąpienie od dokonania samodzielnej wykładni art. 38 ust. 1 udp należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej powołane zostały obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że należy wykazać, iż pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi potencjalny związek przyczynowy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzał się, ogólnie rzecz ujmując do tego, że kontrolując legalność kwestionowanej decyzji, Sąd I instancji nie rozważył należycie wszystkich zarzutów skarżącej, dotyczących zastosowanych przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest chybiony. Należy zauważyć, że WSA przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami określonymi w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wspomniana kontrola dokonana została z uwzględnieniem kryterium legalności także w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury. Wnioski, do których doszedł Sąd I instancji dotyczące poprawności przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego są prawidłowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż w konkretnej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie czy wymieniona przesłanka w istocie wystąpiła i jej ocena. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Natomiast organy orzekające wyjaśniły na czym polega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w wypadku umieszczenia konkretnej reklamy w pasie drogowym.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to wskazać należy, że WSA wyjaśnił z jakich powodów w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 38 ust. 1 udp i dlaczego podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 3 udp. Wbrew stanowisku skarżącej Sąd I instancji dokonał wykładni powołanego przepisu. Odwołanie się do poglądów wcześniej wyrażonych w orzecznictwie w żadnym wypadku nie może być oceniane jako mankament uzasadnienia i nie świadczy o odstąpieniu od niezbędnej wykładni przepisów prawa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 184 in fine p.p.s.a. nawet w wypadku błędnego uzasadnienia skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdy zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że jego istota sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę w określonym miejscu, prowadzić powinno do zastosowania art. 38 ust. 1 udp i art. 40 ust. 2 udp czego WSA nie wziął pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymieniony zarzut jest niezasadny. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak na przykład wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawania w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w powołanym przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i 2 udp przy czym, co wynika z ust. 12 powołanego artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2) udp. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Jak wynika z powołanych przepisów, możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają określone w art. 39 ust. 3 udp czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym uznane wówczas, to jest w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, za "szczególnie uzasadniony przypadek". Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne to znaczy, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego między innymi obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. W przypadku dokonanej przez zarządcę drogi, na podstawie danych przez niego zgromadzonych oceny, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego organ odmówi wydania zezwolenia. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko, że raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który została udzielona, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 udp. Powołany przepis odnosi się do wypadków, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Taka wykładnia art. 38 ust. 1 udp została przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06). W powołanym orzeczeniu NSA uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 udp uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp.) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 udp.), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, zaś okoliczności, które uzasadniają lokalizowanie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa drogowego pod ten obiekt. W związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 39 ust. 1 i 3 udp. jest nietrafny, gdyż przepis ten znajduje wraz z art. 40 ust. 1 i 2 udp. zastosowanie w sprawie, której przedmiotem jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.