Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1139/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1139/18

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], nakładającą na producenta, tj. I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G. (zwana dalej "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1570), polegającym na umieszczeniu oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach [...] marca - 11 maja 2017 r. [...] WINB przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych u sprzedawcy: D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: płyty styropianowe [...], gr. 10 cm, wyprodukowany przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] maja 2017 r., nr akt kontroli: [...]. Organ stwierdził nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE.

Podczas ww. kontroli pobrano do badań próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego i zlecono ich badanie akredytowanemu laboratorium – P. S.A. z siedzibą w W., Oddział Badań i Certyfikacji w G., Laboratorium Wyrobów Budowlanych, które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z dnia[...] kwietnia 2017 r.

Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] gr. 10 cm o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu:[...], wyprodukowanego przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G., objętego kontrolą nr [...], przeprowadzoną u sprzedawcy: D. Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych, umarzającą postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] gr. 10 cm o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu:[...], wyprodukowanego przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G., objętego kontrolą nr [...], przeprowadzoną u sprzedawcy: D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, producent dobrowolnie wycofał z obrotu przedmiotowy wyrób budowlany,

Następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. organ wojewódzki wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania CE na wyrobie budowlanym: płyty styropianowe [...] gr. 10 cm o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu:[...], wyprodukowanym przez I. Sp. z o. o. z siedzibą w m. G., objętym kontrolą nr [...], przeprowadzoną u sprzedawcy: D. Sp. z o.o. z siedzibą w K., który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., o czym pismem z tego samego dnia zawiadomił producenta. Jednocześnie organ poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Producent w związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania poinformował, że nieprawidłowe wyniki spowodowane były najprawdopodobniej chwilową awarią urządzenia lub niejednorodnością bloku styropianowego. Zaistniała sytuacja miała charakter incydentalny i jednostkowy.

Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak:[...], w przedmiocie nałożenia na producenta, tj. I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G. kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za wprowadzenie do obrotu wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, polegającym na umieszczeniu oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Następnie skarżąca złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, ze organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia kary pieniężnej, a sama kara pieniężna jest zbyt wysoka.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie wskazał na charakter prewencyjny kary pieniężnej, która ma motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku negatywnych wyników badań. W świetle zaś art. 36j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie.

Organ ustalił, że I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G. posiada status producenta. Spółka wystawiła w dniu [...] kwietnia 2014 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych [...]. W deklaracji tej, jak również wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE jako producenta wskazano: I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G. Organ ustalił również, że będący przedmiotem kontroli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną [...] Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę [...] o tym samym tytule), powinien on spełniać wymagania określone ww. rozporządzeniem Norma [...] zastąpiła normę [...] Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę [...] o tym samym tytule). Okres koegzystencji normy [...] rozpoczął się z dniem 10 lipca 2015 r., a upłynął z dniem 10 lipca 2016 r., co oznacza, że od tej daty powyższa norma zharmonizowana stała się wyłącznym środkiem służącym sporządzeniu deklaracji właściwości użytkowych dla wyrobów budowlanych objętych tą normą.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli podpisanego w dniu [...] maja 2017 r., nr akt kontroli: [...], producent wystawił w dniu 30 kwietnia 2014 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych Nr[...], w której jako normę, którą zastosował do oceny zasadniczych charakterystyk wskazał[...]. Producent zadeklarował m in. opór cieplny RD 2,60 m2K/W (dla gr. 100 mm), współczynnik przewodzenia ciepła λD 0,038 W/mK, grubość 12 (±2 mm), wytrzymałość na zginanie na poziomie BS125, tj. 125 kPa i wytrzymałość na ściskanie: naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu na poziomie CS(10)80, tj. ≥ 80 kPa.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium – P. S.A. z siedzibą w W., O. w G., L., na zlecenie [...] WINB, zgodnie z procedurą badawczą potwierdziły deklarowaną przez producenta grubość (według normy PN-EN 823:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie grubości) i wytrzymałość na zginanie (według metody B normy PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu). Natomiast badanie współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym) nie potwierdziło deklarowanych przez producenta poziomów. Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła, nie spełniał wymagań w zakresie oporu cieplnego. Organ wskazał również, że także badanie wytrzymałości na ściskanie: naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu (przeprowadzone według normy PN-EN 826:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy ściskaniu) nie potwierdziło deklarowanego przez producenta poziomu. Zgodnie z rozdz. 4.3.4 normy EN 13163:2012 żaden wynik naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu nie powinien być niższy od deklarowanej wartości. Badanie wykazało wynik 68,1 kPa, podczas gdy deklarowany poziom był wyższy (> 80 kPa) - por. sprawozdanie z badań nr [...] z dnia[...] kwietnia 2017 r.

Wobec powyższego organ uznał, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, które spełniałyby zadeklarowane przez producenta współczynnik przewodzenia ciepła, opór cieplny i wytrzymałość na ściskanie: naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działanie producenta wypełniło dyspozycję przepisu art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

Organ kierując się dyspozycją art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustalając wysokość kar pieniężnych uwzględnił w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Organ zauważył, że przedmiotowy wyrób nie spełniał trzech (z pięciu przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Jednocześnie zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie był wysoki, gdyż wynosi 7,6 % (współczynnik przewodzenia ciepła), 5,4 % (opór cieplny) i 14,9 % (wytrzymałość na ściskanie: naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu).

Tym samym, biorąc pod uwagę okoliczności, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów ustawy był w badanej sprawie umiarkowany. Jak ustalił organ odwoławczy, producent wprowadził do obrotu 20,1 m3 (67 paczek) przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona. Jak ustalił organ odwoławczy, począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego z całego kraju stwierdziły nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów (płyty styropianowe [...]oraz innych wyrobów.

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia organ stwierdził, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane i w toku większości z nich stwierdzano nieprawidłowości. Wobec powyższego, zasadnym było zwiększenie wysokości kary pieniężnej. Jednocześnie podkreślono, że w toku postepowania wyjaśniającego spółka współpracowała z organem, tj. odpowiadała na żądania, ustosunkowywała się do przesłanych pism i udzielała informacji, starając się wyjaśnić zaistniałą sytuację, usunęła stwierdzone nieprawidłowości formalne, a po uzyskaniu informacji o niezgodności w zakresie właściwości użytkowych dobrowolnie wycofała z obrotu płyty objęte kontrolą u sprzedawcy. Pozwoliło to na sprawne przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie płyt oraz usunięcie zakwestionowanego wyrobu z rynku.

Biorąc pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (umiarkowany), jak również okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie) oraz okoliczność obciążającą (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), organ stwierdził, że wysokość kary pieniężnej orzeczona przez organ wojewódzki jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej organ wyjaśnił, że w świetle tego przepisu, właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli producent, importer lub sprzedawca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. Stwierdzona przez organ niezgodność wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi ma charakter trwały i nie podlega usunięciu w ramach postępowania naprawczego. Dlatego też w badanej sprawie nie można było zastosować tej normy.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1. naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.

a) przepisu art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu kontrolnym jako strony postępowania - skarżącej, będącej producentem kontrolowanych wyrobów (płyt styropianowych) oraz uniemożliwienie skarżącej wzięcia aktywnego udziału w toku postępowania kontrolnego, w tym na etapie badań laboratoryjnych zgodności wyrobów z wymaganiami, pomimo, że skarżącą, jako producenta wyrobów, uznać należało za podmiot kontrolowany, tj. za stronę postępowania kontrolnego, sprawa w oczywisty sposób dotyczyła bowiem interesu prawnego producenta, jest on jedynym podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie zgodności właściwości użytkowych wyrobu budowlanego z deklaracjami producenta, co doprowadziło do braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

b) przepisu art. 19 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/39 (dalej jako: "Rozporządzenie 765/2008") w zw. z art. 56 ust. 1 in fine Rozporządzenia CPR, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nie jest "zainteresowanym podmiotem gospodarczym" na etapie kontroli wyrobów budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu, dokonana w świetle pozostałych przepisów Rozporządzenia 765/2008 przemawia za uznaniem, iż za "zainteresowany podmiot gospodarczy" uznać należy producenta wyrobu już na etapie kontroli, gdy organ nadzoru budowlanego zabezpiecza próbkę wyrobu do badań i zleca ich przeprowadzenie, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącej przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w odpowiednim terminie oraz bycia wysłuchanym, tj. do naruszenia art. 21 ust. 3 Rozporządzenia 765/2008, a zatem doprowadziło do braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej Instancji i umorzenia postępowania, pomimo zaistnienia ku temu podstaw, a także art. 138 § 2 oraz 2a kpa poprzez jego niezastosowanie, gdyż nawet jeżeli organ drugiej Instancji nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania, winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na uchybienia przepisom postępowania i przepisom prawa materialnego; organ drugiej instancji mógł także usunąć wskazane w odwołaniu uchybienia zmieniając decyzję organu pierwszej instancji, jednak zaniechał tego czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

b) art. 105 § 1 kpa poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy stało się ono w całości bezprzedmiotowe wobec braku zaistnienia podstaw do wydania decyzji o nałożeniu na I. administracyjnej kary pieniężnej;

c) art. 8 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej Instancji, która zaskoczyła skarżącego nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej pomimo uprzedniego umorzenia postępowania w przedmiocie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań UWB;

d) art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym w szczególności do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;

e) art. 7 i 77 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że samo tylko ustalenie kontroli stanowi przesłankę zastosowania przepisu art. 36b UWB uprawniającego organy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa ocena mocy dowodowej tego sprawozdania oraz faktu umorzenia postępowania dotyczącego rzekomych nieprawidłowości dotyczących wyrobu budowlanego prowadzą do wniosku, że postępowanie w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej winno zostać umorzone;

Organ drugiej instancji powielił nadto uchybienia procesowe organu pierwszej instancji, nie dostrzegł bowiem i nie skorygował poniższych błędów, tym samym również naruszył:

a) art. 7a kpa w zw. z art. 36j ust. 4 UWB i art. 11 ust. 7 Rozporządzenia CPR poprzez nieuwzględnienie na korzyść strony występujących w sprawie wątpliwości odnośnie interpretacji przepisów prawa, podczas gdy zaprezentowana przez organ pierwszej Instancji interpretacja art. 36j ust. 4 UWB wykluczająca możliwość odstąpienia od nałożenia kary w przypadku gdy niezgodność wyrobu dotyczy rzeczywistych właściwości użytkowych jest nieoczywista i budzi wątpliwości, gdyż UWB oraz Rozporządzenie CPR nie wykluczają wycofania wyrobu z obrotu jako sposobu usunięcia naruszenia prawa ani nie ograniczają możliwości usunięcia naruszenia prawa jedynie do przypadków naruszeń o charakterze "formalnym";

b) art. 81a § 1 i 77 kpa poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji trafnie ustalił, że płyty styropianowe są wyrobem niejednorodnym i miarodajność jednostkowego ich badania ma ze swej istoty ograniczoną przydatność przy ocenie zgodności całej partii wyrobu z wymaganiami, a także nieuwzględnienie wskazanej przez laboratorium niepewności pomiaru, podczas gdy wątpliwości odnośnie stanu faktycznego przemawiają co najmniej za obniżeniem kary pieniężnej poniżej 20.000,00 zł;

c) art. 7 i 77 kpa w zw. 2 art. 36j ust. 3 UWB poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego uprzedniego naruszania UWB w oparciu o bazę wyników badań próbek wyrobów budowlanych, podczas gdy okoliczność naruszenia prawa stwierdzona może być jedynie w postępowaniu wszczętym w wyniku kontroli, nie zaś w wyniku badań wykonanych w toku kontroli;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 36b w zw. z art. 36 ust 1 i 4 UWB, poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji gdy w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja administracyjna (ani postanowienie) stwierdzająca, że wprowadzony do obrotu wyrób budowlany nie posiada zadeklarowanych przez producenta właściwości użytkowych, a konstrukcja przepisów UWB pozwala na nałożenie na producenta administracyjnej kary pieniężnej jedynie po uprzednim stwierdzeniu naruszenia prawa w postępowaniu w sprawie wyrobu budowlanego o którym mowa w art. 16 ust. 1a UWB oraz w art. 30 (i 31) tej ustawy;

Organ drugiej instancji powielił nadto uchybienia procesowe organu pierwszej instancji, nie dostrzegł bowiem i nie skorygował poniższych błędów, tym samym również naruszył:

a) art. 36j ust. 4 UWB w zw. z art. art. 11 ust. 7 Rozporządzenia CPR poprzez zaniechanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji gdy producent wykazał wycofanie wyrobu z obrotu, wskutek czego ziściły się materialne przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej - w okolicznościach niniejszej sprawy, jeżeli organy nie zdecydowały się na umorzenie postępowania, winny wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

b) art. 36j ust. 3 UWB w zw. z art. 189d pkt 4, 5 i 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie niektórych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - tj. przesłanki stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz braku osiągnięcia korzyści z naruszenia prawa, podczas gdy stopień przyczynienia się strony był niewielki, a strona nie osiągnęła korzyści, na co wskazują okoliczności niniejszej sprawy; organy obu instancji zaniechały w ogóle rozważenia ww. przesłanek.

c) art. 36j ust. 3 UWB poprzez przyjęcie, że liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, odpowiada całej partii wyrobu, podczas gdy brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji wyniku badań kontrolowanej próbki wyrobu jako wyniku kontroli całej partii wyrobu, ponieważ jak organ prawidłowo ustalił, że styropian jest wyrobem niejednorodnym; a także wbrew zapisom raportu z badań kontrolowanej próbki, który w uwagach końcowych wskazuje jednoznacznie, że: "Niniejsza ocena i interpretacja dotyczą tylko badanej próbki".

Skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2. ewentualnie, w przypadku gdyby Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, w zw. z art. 135 ppsa o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.;

4. na podstawie art. 145 § 3 ppsa o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

5. na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art, 205 § ppsa o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z tym że kontrola ta w myśl § 2 tegoż artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc, czy zaskarżona decyzja, postanowienie, akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej nie naruszają przepisów postępowania oraz czy wydane zostały zgodnie z prawem materialnym.

Przy orzekaniu Sąd nie kieruje się względami słusznościowymi ani też bierze pod uwagę tzw. zasad współżycia społecznego.

Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej ppsa).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu wskazującym na ich uchylenie.

Zarzut strony, sformułowany jako naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu kontrolnym jako strony postępowania skarżącej będącej producentem kontrolowanych wyrobów oraz uniemożliwienie jej wzięcia aktywnego udziału w toku postępowania kontrolnego, w tym na etapie badań laboratoryjnych zgodności wyrobów z wymaganiami należy uznać za bezzasadny.

W niniejszej sprawie wstępnym etapem badania jakości wyrobów budowlanych była kontrola przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), którym był sprzedawca D. Sp. z o.o. z siedzibą w K., który wprowadzał do obrotu m.in. wyrób budowlany: płyty styropianowe [...] gr. 10 cm, wyprodukowany przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w m. G.. W postępowaniu kontrolnym nie znajdują zastosowania przepisy kpa, stąd zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu kontrolnym jako strony postępowania skarżącej jako producenta kontrolowanych wyrobów nie zasługuje na uwzględnienie – skarżąca stała się stroną postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego z chwilą jego wszczęcia, tj. z dniem 17 maja 2017 r.

Zgodnie z pouczeniem organu miała zapewnione prawo zapoznania się z materiałem zgromadzonym w toku kontroli, w tym ze sprawozdaniem z badań pobranej próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego. Należy nadmienić, że skarżąca nie zakwestionowała wyników badań i dobrowolnie wycofała z obrotu wadliwe płyty styropianowe; stąd postępowanie w sprawie wyrobu zostało umorzone decyzją [...] WINB z [...] lipca 2017 r.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisu art. 19 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie EWG nr 339/93 (Dz. U. L 218 z 13 sierpnia 2008 r. str. 30) w zw. z art. 56 ust. 1 in fine rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowalnych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4 kwietnia 2011 r. s. 5 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest "zainteresowanym podmiotem gospodarczym" na etapie kontroli wyrobów budowlanych. Istotnie powoływany przez skarżącą art. 56 ust. 1 rozporządzenia nr 305/2011 odsyła do stosowania art. 21 rozporządzenia nr 765/2008, który stanowi m.in. o konieczności i o obowiązku umożliwienia zainteresowanemu podmiotowi gospodarczemu przedstawienie stanowiska w terminie nie krótszym niż 10 dni przed podjęciem określonych środków. Ale dotyczy to procedury postępowania na poziomie krajowym z wyrobami budowlanymi stanowiącymi zagrożenie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, stąd też art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 765/2008 nie mógł znaleźć w badanej sprawie zastosowania.

Według oceny Sądu, nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji obu instancji przeprowadziły wszechstronne postępowanie dowodowe i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Rozdziale 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1570) w przypadku stwierdzenia wadliwego wyrobu budowlanego organ wszczyna postępowanie dotyczące tego wyrobu. W niniejszej sprawie skarżąca dobrowolnie wycofała z obrotu zakwestionowane płyty styropianowe [...], objęte kontrolą nr [...] przeprowadzoną u sprzedawcy, tj. w firmie D. Sp. z o.o. i z tego względu organ w oparciu o art. 32 ustawy o wyrobach budowalnych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego.

Okoliczność powyższa pozostaje bez wpływu na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na producenta kary pieniężnej na podstawie art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. W niniejszej sprawie badania pobranej próbki wyrobu budowlanego wykazały, że skarżąca wprowadziła do obrotu produkt, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych, a zatem organ był zobowiązany nałożyć na stronę karę pieniężną, o której mowa w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ ustalając wysokość tej kary na kwotę 20 000 złotych wziął pod uwagę i dokładnie uzasadnił przesłanki wymiaru kary. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu w tej sprawie.

Za chybiony należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 36b w zw. z art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o wyrobach budowlanych. Przepis art. 36b nie uzależnia nałożenia na producenta kary pieniężnej od uprzedniego wydania postanowień, o których mowa w art. 30 i 31 ustawy o wyrobach budowlanych. Stanowi bowiem, że karę pieniężną nakłada się na producenta, który umieszcza oznakowanie CE na wyrobach budowlanych, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, stąd nałożenie kary pieniężnej było prawidłowe.

Sąd nie podzielił również słuszności zarzutu naruszenie art. 36j ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych. Organy w okolicznościach danej sprawy prawidłowo uznały, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 36j ust. 4 stanowi, że właściwy organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedsiębiorca podlegający karze przedstawił dowody potwierdzające wykonanie postanowień, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 1 pkt 1. W/w postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego wydaje się, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości w sytuacji gdy niezgodności mają charakter formalny i mogą zostać usunięte. Inaczej jest, gdy próbka wyrobu budowlanego poddana zostanie badaniom laboratoryjnym, które wykażą wady produktu, których nie da się usunąć. Są one objęte sankcją karną przewidzianą w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Z tego też względu skarga producenta została oddalona jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.