Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 168/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 6, art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2013 r. (wniesionym drogą elektroniczną) A.Z. zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Szefa Kancelarii Departamentu Skarg, Wniosków i Obsługi Rady ds. Uchodźców, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) Czy Kancelaria Prezesa Rady Ministrów prowadzi Rejestr Umów, czy prowadzony on jest w formie tradycyjnej, jakie oprogramowanie wspiera jego funkcjonowanie?

II. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. 1 ppkt a - jakie są możliwe kryteria przeszukiwania Rejestru Umów?

III. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. 1 ppkt a - czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia Rejestru Umów umożliwia wydruk zestawienia/eksport informacji w zakresie umów spełniających określone kryteria?

A. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt. 1 ppkt a pppkt iii - jakie są możliwe kryteria przeszukiwania i jakie dane może zawierać zestawienie/eksport, o którym mowa w pkt. 1 ppkt 1 pppkt 3?

IV. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt. 1 ppkt. a - z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?

b. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu 1 - jakie informacje odnośnie umów gromadzi Rejestr Umów?

c. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z punktu 1 - jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują jego funkcjonowanie? Wnoszę o przesłanie kopii ich treści.

d. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 - na jakim etapie jest wdrożenie takowego rejestru umów?

2) Jakie rejestry zawierające informacje dotyczące umów cywilnoprawnych zawieranych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów są prowadzone? Jakie są zasady dostępu do nich?

3) W przypadku prowadzenia rejestru umów, proszę o udostępnienie rejestrów umów w latach 2012 i 2013.

Po wymianie korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a organem (drogą mailową), organ w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r., ostatecznie stwierdził, że żądany przez wnioskodawcę rejestr umów nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 14 listopada 2013 r. zwrócił się do wnioskującego o doprecyzowanie wniosku, a zatem nie pozostaje w bezczynności.

W skardze na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (datowanej 17 lutego 2014 r.), skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.Z. wniósł o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Wskazał, że rejestr umów zawieranych przez organ zawiera informację o działalności władzy publicznej, dotyczy finansów publicznych, czyli środków pochodzących z budżetu państwa, a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że organ jest dysponentem środków publicznych, pochodzących od innych podmiotów, a nie prywatnym właścicielem.

W odpowiedzi na skargę organ – Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że rejestr umów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że rejestr umów ma charakter wewnętrzny, porządkujący pracę komórek organizacyjnych, zawiera ogólne informacje dotyczące zawieranych umów, służy wymianie informacji między pracownikami Kancelarii. Jest skatalogowanym wykazem umów. Nadto organ wskazał, że nie ma on cech dokumentu urzędowego, albowiem w odróżnieniu od innych dokumentów urzędowych nie jest podpisywany przez funkcjonariusza publicznego. W ocenie organu – brak przepisów wewnętrznych, dotyczących prowadzenia rejestru umów, wskazuje na jego wyłącznie roboczy charakter.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. (k - 34) pełnomocnik organu podniósł, że skarżącemu udzielono odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w zakresie punktu 1 i 2 wniosku, natomiast odmówiono uwzględnienia pkt 3 wniosku, w zakresie udostępnienia rejestru umów. Wskazał, że do dnia 4 listopada 2013 r. organ prowadził jeden centralny rejestr wniosków i umów. Po dniu 4 listopada 2013 r. taki rejestr przestał być prowadzony, natomiast jest prowadzony rejestr postępowań zamówień publicznych, z uwagi na zmianę zarządzenia Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2013 r.

W trakcie rozprawy strona skarżąca doprecyzowała zakres wniesionej skargi wskazując, że złożona skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie pkt 3 wniosku z dnia 3 listopada 2013 r., bowiem w tym zakresie informacje nie zostały przez organ udzielone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest pkt 3 wniosku z dnia 3 listopada 2013 r., dotyczący udostępnienia rejestrów umów prowadzonych przez Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013.

W sprawie bezsporne jest, iż żądane w tym zakresie informacje nie zostały skarżącemu udostępnione.

Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy stwierdzić, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06).

Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. W związku z powyższym, wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja znajduje się w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 3 listopada 2013 r. zażądał m.in. udostępnienia rejestru umów, prowadzonego przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013.

Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie zaprzeczył, iż takie rejestry są prowadzone, ale stwierdził, że nie mają one charakteru oficjalnego dokumentu, a jedynie wewnętrzny, roboczy, porządkujący pracę komórek organizacyjnych, i z tej przyczyny nie stanowią informacji publicznej.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy). Zauważyć należy, iż racjonalny Ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia rejestrów umów, prowadzonych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013, stanowi informację publiczną.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 740/13, dotyczący zestawienia umów w oparciu o rejestr umów).

Konkludując stwierdzić należy, iż w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, a zatem organ pozostawał i pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 3 listopada 2013 r. Dlatego Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2013 r. w zakresie pkt 3, bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 cytowanej ustawy.

Jednocześnie w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również niezwłocznie udzielane skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji wniosku skarżącego i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów, a nie na lekceważenie strony.

Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy.