Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 177/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5b ust. 1, ust. 2 i ust. 14, art. 91 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 stycznia 2023 r., nr LIV/651/23 w przedmiocie wyboru opiekuna młodzieżowej rady miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, dalej także: skarżący, Prokurator - działającego na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1247, ze zm.), art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), dalej także: P.p.s.a. - jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 stycznia 2023 r., Nr LIV/651/23, w sprawie wyboru opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle w kadencji 2022-2025.

Zaskarżonej uchwale zarzucił Prokurator naruszenie art. 5b ust. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), dalej: usg, przez niespełnienie ustawowego wymogu wskazania przez Młodzieżową Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle, co najmniej 2 kandydatów, co – zdaniem skarżącego – stanowi istotne naruszenie prawa.

Formułując powyższy zarzut wniósł Prokurator o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W motywach skargi – jej autor – podniósł, że zgodnie z treścią art. 5b usg - wyboru opiekuna młodzieżowej rady gminy dokonuje rada gminy spośród kandydatów wskazanych przez młodzieżową radę gminy. Zaznaczył, że Młodzieżowa Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle, dalej: Młodzieżowa Rada Miasta, uchwałą z dnia 5 stycznia 2023 r., Nr 11/7/23, w sprawie wskazania kandydata na Opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, wskazała tylko jednego kandydata. Wskazał następnie Prokurator, że zgodnie w § 1 pkt 1 lit. a) uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 sierpnia 2011 r., Nr XII/148/11, w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle i nadania jej statutu unormowano, iż "Ilekroć w niniejszym statucie Młodzieżowej Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle jest mowa o opiekunie należy przez to rozumieć osobę wybieraną przez Radę Miasta na okres kadencji Młodzieżowej Rady spośród kandydatów wskazanych przez Młodzieżową Radę". W ocenie skarżącego ustawodawca w art. 5b ust. 14 usg przesądził o dokonaniu wyboru spośród kandydatów, czego dowodzi posłużenie się liczbą mnogą. Zdaniem Prokuratora użyty zwrot "spośród kandydatów" wskazuje wprost na intencję ustawodawcy, tj. stworzenie warunków realnego wyboru poprzez wskazanie co najmniej 2 kandydatów.

Argumentując podniósł także skarżący, że podobny sposób uregulowania zawarty został m.in. w treści art. 183 ust. 3, art. 185 oraz 194 ust. 2 Konstytucji RP, tj., że:

- Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego - art. 183 ust. 3,

- Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 185, a także

- Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego - art. 194 ust. 2.

Mając te regulacje na względzie zaznaczył Prokurator, że interpretacja zapisu "spośród kandydatów" nie budzi wątpliwości. Wskazał przy tym, że stanowisko komentatorów jest jednoznaczne, że "Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego musi przedstawić Prezydentowi RP przynajmniej dwie kandydatury. Wynika to bezpośrednio z treści art. 183 ust. 3 Konstytucji RP, w którym posłużono się zwrotem. Prezydent musi mieć zatem realny wybór [komentarz do Konstytucji RP red. M. Safjan L. Bosek]".

W ocenie Prokuratora brak jest argumentów do odmiennej wykładni tak samo brzmiących przepisów w ramach tego samego systemu prawa. Dodał, że z przedstawioną powyżej wykładnią zgodne są także poglądy ukształtowane dotychczas na gruncie regulacji dot. trybu powoływania opiekuna młodzieżowej rady: "Procedura powołania opiekuna została szczegółowo ukształtowana na podstawie norm ustawowych. Jest ona dwustopniowa. Najpierw młodzieżowa rada wyłania kandydatów na opiekuna. Winna ona wskazać co najmniej dwie osoby, co wynika z użycia przez ustawodawcę rzeczownika w liczbie mnogiej. Następnie wyboru spośród kandydatów dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego" – P. Mroczkowski, Młodzieżowe rady jednostek samorządu terytorialnego na nowo, "Samorząd Terytorialny" nr 6/2022, s. 62-74.

W dalszych motywach skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcie podniesionych wątpliwości ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem uchwał podejmowanych w przedmiocie utworzenia młodzieżowych rad oraz nadania statutu, a to w szczególności w zakresie statutowych zapisów dot. trybu wskazania i wyboru opiekuna rady.

W odpowiedzi na skargę Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez skarżącego. Podniesiono, że wykładnia językowa nie daje podstaw do przyjmowania, jakoby art. 5b ust. 14 ustawy o samorządzie gminnym wymagać miał przedstawienia radzie gminy więcej niż jednej kandydatury.

Zdaniem pełnomocnika Gminy nie ma zatem podstaw do przyjmowania poglądu, na jakim skarga się opiera. W jego ocenie prezentowana w skardze wykładnia art. 5b ust. 14 usg prowadzi do wniosków sprzecznych z porządkiem prawnym, a to z normami wynikającymi z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zaznaczył nadto, że z systemowego punktu widzenia należy wskazać istotną różnicę norm konstytucyjnych i ustawowych dotyczących wyboru osób pełniących funkcję w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym czy rektora wyższej uczelni - a normami kształtującymi pozycję młodzieżowej rady gminy. Podniósł pełnomocnik, że normy dotyczące obsady stanowisk w sądach i trybunałach dotyczą zagadnienia podziału władzy - gremium wskazujące kandydatów i podmiot dokonujący wyboru są co do zasady organami odmiennych rodzajów władzy publicznej i ustawodawca zachowuje między nimi równowagę; w procedurze wyboru rektora uczelni wyższej uczestniczą organy różnych władz tej samej uczelni, a więc także podmioty o równej pozycji ustrojowej. Tymczasem – jak zaznaczył – młodzieżowa rada gminy nic jest w żaden sposób równa radzie gminy, pozostaje bowiem przedmiotem władztwa administracyjnoprawnego sprawowanego przez radę gminy. Nie ma więc równowagi, a relacja podrzędności i nadrzędności.

Zdaniem pełnomocnika z powyższego wynika, że przepisy regulujące kompetencje rady gminy wobec młodzieżowej rady gminy regulują wykonywanie władzy publicznej wobec podmiotu tej władzy - a więc ich wykładnia musi być dokonywana z poszanowaniem art. 7 Konstytucji RP, czyli zasady, iż ingerencja organu administracji w stosunku do podmiotu jego działań musi mieć wyraźną podstawę prawną. Tym samym niedopuszczalne jest formułowanie w drodze wykładni ograniczeń w uprawnieniach młodzieżowej rady miasta, które nie miałyby wyraźnej, jednoznacznej podstawy w treści przepisu prawa. W tym kontekście, w ocenie pełnomocnika, art. 5b ust. 14 usg jawi się jako zawierający normę o charakterze proceduralnym, określającą uprawnienie do dokonywania wyborów i zgłaszania kandydatur - czyli regulację z zakresu prawa wyborczego. Kreuje on jako zasadę prawo zgłaszania kandydata na opiekuna, a że prawo wyborcze jest zasadą, a jego ograniczenie jest wyjątkiem - nie można domniemywać istnienia takiego wyjątku. Jak wyżej wskazano, ustawodawca formułuje przepisy prawa wprost wymagające zgłoszenia dwóch kandydatur, a więc bez znaczenia jest użycie słowa "kandydat" w liczbie mnogiej; istotny dla wykładni przepisu jest jedynie brak kwantyfikatora wykluczającego pojedynczą kandydaturę.

Z kolei – jak dalej argumentował – z funkcjonalnego punktu widzenia należy zaś wskazać, że przyjęta w skardze wykładnia prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania skutków praktycznych - oto młodzieżowa rada gminy musiałaby wskazać radzie gminy więcej niż jedną osobę jako kandydata na opiekuna, od początku wiedząc, że do obsadzenia jest tylko jeden mandat. Doprowadziłoby to do podważenia statusu młodzieżowej rady gminy, gdyż nie mogłaby ona nawet wyrazić jednoznacznego stanowiska w przedmiocie tego, komu ma być powierzona opieka nad młodzieżową radą. To zaś stałoby w sprzeczności z celami istnienia młodzieżowej rady, wskazanymi w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż obniżałoby znaczenie młodzieżowej rady, ograniczając jej własne kompetencje ustrojowe.

Na zakończenie pełnomocnik wskazał, że w praktyce podejmowane są – i pozostają w obrocie prawnym - uchwały, w których opiekunów młodzieżowych rad gmin wybiera się po głosowaniach, w których zgłaszana jest tylko jedna kandydatura.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) nadal zwanej jako: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast mocą art. 147 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej jako: K.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do tego, czy sformułowanie użyte w art. 5b ust. 14 ustawy o samorządzie gminnym "spośród kandydatów" oznacza, że o legalności uchwały z tego przedmiotu, czyli dokonanego wyboru decyduje liczba osób (kandydatów) co najmniej dwóch poddanych procedowaniu, jak uznaje skarżący, czy też istotnym jest dokonany wybór, jak prawna forma nawiązanego stosunku prawnego z wyboru, jak twierdzi Gmina.

Przed przystąpieniem do oceny poddanego kontroli sądowej aktu przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 26 stycznia 2023 r., Nr LIV/651/23, w sprawie wyboru opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle w kadencji 2022-2025.

Przechodząc do istoty sporu wskazać w pierwszej kolejności należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko Gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zawiera ona zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty, które nie zasługują na zaaprobowanie. W konsekwencji dotychczas wskazanego Sąd za niezasadne uznał zarzuty Prokuratora zawarte w skardze podzielając w pełni stanowisko Gminy.

Uzasadnienie powyższej tezy należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, uwzględniających rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności (tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa. Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124 poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje w pkt 2, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Zaś w pkt 4 ustanowiono, że kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić.

Zaakcentować również należy, że z mocy art. 91 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). A taka sytuacja nie wystąpiła w ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Sąd za zasługujące na zaaprobowanie uznaje, że istotnym jest w ostatecznym kształcie dokonany przez legitymowany do tego organ stanowiąco-kontrolny gminy "wybór" jako jedna z prawnie określonym form kształtowania stosunku prawnego. W przedmiotowej sprawie wybór ten – co ważne – zaskarżoną uchwalą został dokonany. Tym samym przy tak ukształtowanej normie art. 5 ust. 14 usg, ale także wszystkich jednostek redakcyjnych tego artykułu nie sposób podzielić poglądu skarżącego, że istotnym naruszeniem prawa jest dokonany wybór wskazanego przez Młodzieżową Radę jednego kandydata, który, czego nie można tracić z pola widzenia, wyraził wolę objęcia funkcji jej opiekuna. Kandydata, który jako jedyny, co wynika z przedłożonych dokumentów, wyraził chęć podjęcia się tej funkcji i przyjęcia do wykonania przydanych zadań.

Uwaga ta jest istotna albowiem za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa, co wymaga i tym razem powtórzenia, uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Podnieść także należy, że na podstawie art. 40 ust. 1 usg organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie podejmowania działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne (art. 5b ust. 1 usg).

Zatem należy podkreślić, że dokonując oceny legalności uchwały należy brać pod uwagę konstytucyjny aspekt samodzielności samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej w postaci młodzieżowej rady gminy należy do zadań własnych gminy. W związku z tym pozostaje przekazana przez ustawodawcę radzie gminy kompetencja do uchwalenia statutu określającego w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, trybu i kryteriów wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy (art. 5 ust. 10 usg).

Jak wskazano także powyżej, nie ulega wątpliwości, że utworzenie młodzieżowej rady gminy stanowi jedno z zadań nałożonych na radę gminy. Jest to zadanie fakultatywne, gdyż ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy innych ustaw nie nakazują tworzenia młodzieżowej rady gminy. Potwierdza to wprost art. 5b ust. 2 usg. Przekazując organowi stanowiącemu gminy uprawnienie do tworzenia młodzieżowej rady gminy, ustawodawca określił zakres samodzielności tego organu wyznaczając granice jego wykonywania w ten sposób, że młodzieżowa rada gminy ma charakter konsultacyjny. Istotą samorządu terytorialnego jako formy decentralizacji władzy wykonawczej jest przekazywanie przez ustawodawcę samorządowi takich zadań, których wykonywanie wymaga dostosowania ich do lokalnych warunków i potrzeb. Tym samym organy samorządu terytorialnego wykonując dane zadanie, w tym powołując w drodze uchwały młodzieżową radę gminy, a także na jej wniosek jej opiekuna, muszą posiadać pewien zakres samodzielności. Samodzielność samorządu, co jest istotne dla oceny zaskarżonej uchwały - stąd wymaga wyeksponowania - stanowi jedną z konstytucyjnych zasad jego funkcjonowania (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Za Trybunałem Konstytucyjnym należy wskazać, że wynikająca z art. 165 Konstytucji RP samodzielność samorządu terytorialnego w aspekcie pozytywnym oznacza możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi (wyrok TK z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, opubl. w OTK-A 2009/9/139). Dodatkowo, o czym także powyżej, z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę, o ile inne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych jest szeroki i doznaje on ograniczeń wynikających z ustaw (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2913/13).

Młodzieżowa rada gminy jako organ konsultacyjny jest elementem ustroju wewnętrznego danej gminy. Tym samym o ile samorząd terytorialny nie może samodzielnie kreować dla siebie zadania publicznego do wykonywania, o tyle cechą immanentną zadań publicznych przekazanych samorządowi jest zapewnienie pewnego zakresu samodzielności przy ich wykonywaniu. Samodzielność samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przyznanych mu zadań pozwala na respektowanie wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, przy jednoczesnej możliwości samodzielnego określania w granicach ram wyznaczonych przez przepisy powszechnie obowiązujące zasad wykonywania danych zadań publicznych.

Powyższe rozważania mają znaczenie w tej sprawie, ponieważ w ocenie strony skarżącej brzmienie art. 5b ust. 14 usg i zawarty w nim zwrot "spośród kandydatów" dowodzą, że dokonany wybór opiekuna spośród jednego kandydata wpływa na legalność takiej uchwały. W ocenie Sądu uwzględniając dotychczas podniesione istotne jest przede wszystkim to, że jednak wybór został dokonany. Ta forma ukształtowania statusu, pozycji opiekuna przez jego "wybór" mógł się zmaterializować i w przedmiotowej sprawie ziścił się nawet przy przedstawionym jednym kandydacie. Tymczasem skoro wybór nastąpił to nie stanowi – w ocenie składu orzekającego – istotnego naruszenia prawa, przy tak skonstruowanej normie art. 5b ust. 14 usg, dokonanie go spośród jednego kandydata wskazanego przez umocowany do tego podmiot.

Nie znajdując więc zasadności zarzutów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.