Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 889/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt, 145. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 56, art. 61, art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art, 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Referent stażysta Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 października 2022 r. nr SKO 4111/67/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej podwyższonego ciśnienia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 6/2022 Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na Budowie sieci gazowej podwyższonego ciśnienia (ciśnienie do 0,7 MPa) w G. w obrębie działek o numerach geodezyjnych; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], obręb G.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. M. i P. M. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja ma przebiegać przez grunty rolne klasy III i w związku z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Brak oznaczenia w decyzji stron postępowania. Załączniki do decyzji nie zawierają ani daty wydania decyzji, ani jej numeru, co powoduje, że nie można uznać ich za integralną część zaskarżonej decyzji. Decyzją Nr SKO 4111/75/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzja Nr ICP 2/2022 z dnia 11 kwietnia 2022 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci gazowej średniego podwyższonego ciśnienia w G. na działkach nr [...], [...], [...].

Decyzją dnia 11 października 2022 r. (SKO 4111/67/2022), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) po rozpatrzeniu odwołania B. M. i P. M., od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej decyzją Nr 7/2021 z dnia 1 października 2021 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego podwyższonego ciśnienia (do 0,7 MPa) w G. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...]. W odwołaniu skarżący podnieśli, że organ nie zastosował się do wskazań Kolegium. Ponownie zarzucono, że planowana inwestycja ma przebiegać przez grunty rolne klasy III i w związku z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, brak oznaczenia w decyzji stron postępowania. Załączniki do decyzji nie zawierają ani daty wydania decyzji, ani jej numeru, co powoduje, że nie można uznać ich za integralną część zaskarżonej decyzji. Decyzją Nr SKO 4111/36/2022 z dnia 20 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej decyzją nr 6/2022 z dnia 31 sierpnia 2022 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej średniego podwyższonego ciśnienia (do 0,7 MPa) w G. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb G.

Odwołanie o tej decyzji wnieśli B. M. i P. M. Skarżący podnieśli, że organ nie zastosował się do wskazań Kolegium. Ponownie zarzucono, że planowana inwestycja ma przebiegać przez grunty rolne klasy III i w związku z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, brak uzgodnienia z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, nie ustalenie, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Ponadto w ocenie skarżących załączniki do decyzji nie zawierają ani daty wydania decyzji, ani jej numeru, co powoduje, że nie można uznać ich za integralną część zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ( ONSA 1997r. Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Na wstępie organ wskazuje, że stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej nazywana u.p.z.p.) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta nie jest decyzją uznaniową i nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do uznania, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, Podstawę prawną do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a uzupełnieniem tego przepisu jest art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Budowa sieci wodociągowej, której dotyczy sprawa bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w pkt 2 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Bezsporne jest to, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z akt administracyjnych, w oparciu o które rozstrzyga kolegium wynika, że inwestor składając wniosek spełnił wszystkie wymogi prawidłowo złożonego wniosku określone w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, sporządzonej w skali 1: 1000, niebieską, przerywaną linią określono granice terenu objętego wnioskiem, będące jednocześnie granicami obszaru oddziaływania inwestycji, pomarańczową linią oznaczono trasę projektowanego gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia. Inwestor w tymże wniosku określił zarówno zakres planowanego zamierzenia jak i charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia - lokalizowanego pod powierzchnią ziemi - nie było potrzeby określenia we wniosku inwestora takich informacji jak: zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, czy też sposób unieszkodliwiania odpadów, jak również określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wszczęte na wniosek zainteresowanego inwestora. W ramach tego postępowania wnioskowego organ winien dokonać, w myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o zebraniu materiałów i dokumentów niezbędnych do wydania decyzji i decyzji kończącej postępowanie zawiadomiono:- inwestora - wnioskodawcę, a także właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego poprzez doręczenie pisma, - pozostałe podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., przez obwieszczenie. W ocenie kolegium organ pierwszej instancji w postępowaniu wyjaśniającym uczynił zadość przepisowi art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i dokonał analizy:- warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych,-stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z dokonanych ustaleń wynika m.in., że teren inwestycji znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską oraz nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzenie inwestycyjne przebiegać będzie przez użytki rolne. Zaliczane jest do inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W związku z tym decyzją z dnia 2 lipca 2020 r. Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się analiza obejmująca powyższe ustalenia. Wyniki analizy znalazły swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje sposób w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji, w kontekście wniosku inwestora. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 ust.4 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera również załącznik mapowy, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Załącznik do decyzji stanowi także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą, a zaskarżona decyzja nie narusza uprawnień osób trzecich, nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podziela pogląd organu I instancji, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne przepisami odrębnymi i nie narusza uprawnień osób trzecich. Decyzja nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ale stanowi pierwszy etap postępowania inwestycyjnego. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji, z tym że będzie musiał wylegitymować się tytułem do dysponowania nieruchomościami, objętymi inwestycją na cele budowlane. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Ponadto projekt decyzji pozytywnie uzgodniono w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z Marszałkiem Województwa w zakresie zgodności z zadaniami rządowymi i samorządu województwa, Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Urzędem Górniczym w zakresie terenów górniczych oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Decyzja lokalizacyjna w punkcie 7 ustala wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, stanowiąc, że zamierzenie inwestycyjne nie może spowodować uciążliwości na terenach sąsiednich zarówno na etapie wykonawczym, jak i eksploatacji, w szczególności spowodowanych hałasem, wibracjami, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, oraz nie może spowodować braku dostępu do drogi publicznej, uniemożliwiać korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej i środków łączności. Odnosząc się do zarzutów skarżącego ponownie należy wskazać, że są niezasadne. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od zgody lub braku zgody innej strony postępowania administracyjnego. W tym jak i w każdym innym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie może wydać decyzji odmownej, jeżeli nie byłaby ona sprzeczna z prawem i nie naruszałaby chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Niniejsza decyzja nie pozwala także na rozpoczęcie robót budowlanych, bowiem zgodnie z art, 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśniono to już poprzednio teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W pkt 5.4. zaskarżonej decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie wymaga zmiany sposobu- użytkowania i zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustalenie organu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, iż planowana inwestycja celu publicznego ma być lokalizowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytki rolne, łąki i lasy, oznaczone symbolami; RII, Rllla, Rlllb, RlVa, RIVb, RV, Psffl, PsIV, PsV, LIII, ŁIV, ŁV i Ls III. W myśl art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326) przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei w art. 4 pkt 11 tej ustawy postanowiono, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Tym samym ułożenie sieci gazowej poniżej poziomu gruntu nie oznacza ani zmiany sposobu użytkowania terenu, ani wyłączenia terenów z produkcji rolnej. Kolegium ponownie wskazuje, iż nie oznaczenie załączników do decyzji poprzez nie wskazanie numeru decyzji stanowi uchybienie, jednakże w ocenie składu orzekającego stanowi to wyłącznie uchybienie formalne. Istotą dokumentu, którym jest załącznik do decyzji jest to, by był on opisany w taki sposób, aby nie powstały wątpliwości, co do jego związku z decyzją. Istniejące adnotacje na załączniku nr 1 z 6 zaskarżonej decyzji pozwalają zidentyfikować dokument, jako załącznik nr 1 z 6 do decyzji Nr 6/2022 z dnia 31 sierpnia 2022 r.

Skargę na ostateczną decyzję złożyli na podstawie art. 3 §.2 pkt. 1 .p.p.s.a. w zw. z art.50 § 1,art. 51, oraz art.52 § 1,art.53 § 1 i art.54 § 1 p.p.s.a. B. i P. M. Zaskarżyli decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):1.tj naruszenie art.7,77 § 1 i art.80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej; KPA), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego co skutkowało tym, że organ II instancji błędnie przyjął ,że został spełniony warunek określony w art.61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p. 2. tj. naruszenie art. 8 i art.107 par.3 KPA przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji oraz zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń i stwierdzeń których zaskarżona decyzja nie dotyczy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3.tj.naruszenie art.138 par. 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. Jednocześnie zarzucono naruszenie art.40 KPA poprzez przesłania, w jednej kopercie , zaadresowanej na dwóch adresatów jednego egzemplarza decyzji. 2.Naruszenie przepisów prawa materialnego:1 - poprzez błędną wykładnię art.50 ust. 1 w zw. z art.61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. wzw.z art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r ,poz.909, dalej u.o.g.r.i.l) i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; 2.- naruszenie art.53 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Z 2018, poz.1945 zezm), poprzez niedokonanie analizy warunków zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty: 1) na podstawie art. 145 par. 1 pkt.1 lit a p.p.s.a. skarżący wnoszą o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto: 1 wniesli o zasądzenie od SKO solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych( art.200, art.202 par. 1 p.p.s.a.); 2) na podstawie art.61 par.2 pkt.l p.p.s.a. wnosimy o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, a na wypadek, gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku, na podstawie art.61 par.3 p.p.s.a. wnosimy o uwzględnienie niniejszego wniosku przez sąd. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania administracyjnego i wskazano (między innymi), że po opracowaniu projektu decyzji i otrzymaniu uzgodnień od organów współdziałających organ I instancji nie powiadomił skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Innymi słowy, przed organem odwoławczym powinno mieć miejsce ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa gdyż organ ten nie jest związany uprzednio poczynionymi ustaleniami w sprawie i dokonana oceną dowodów (wyrok z 20 stycznia 2006 r WSA w Warszawie V SA/Wa 2473/05). Zatem rolą organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym rozpoznanie zarzutów odwołania. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny kierować się organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy. Decyzja taka, jako akt zastępujący plan miejscowy może bowiem w bardziej lub mniej dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego organy prowadzące postępowanie o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny brać pod uwagę unormowania nie tylko ścisłe związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują należyte wyważenie racji między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z art. 56 ustawy wynika, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy, w tym, art. 1 ust.2. Wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest między innymi prawo własności. Społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wola i w granicach prawa korzystać z przysługującej mu własności. Decyzja lokalizacyjna ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Fakt, iż organ nie może narzucać inwestorowi, w jakim konkretnie miejscu ma przebiegać inwestycja, nie oznacza, ze organ nie ma prawa, a nawet obowiązku ocenić, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem, a przede wszystkim czy ogranicza i w jakim zakresie korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób najmniej dla nich uciążliwy. Planowana inwestycja, której dotyczy skarżona decyzja ma przebiegać przez grunty klasy Illb występujące na działce nr.[...], środkiem działki na całej szerokości co znacząco wpłynie na zagospodarowanie działki oraz na realizację przyszłej zabudowy tej działki budynkiem mieszkalno -użytkowym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr. 14/2012 z dnia 02.02.2012 wydanej przez Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej. Stopień ingerencji w treść prawa własności będzie jeszcze większy niż dotychczasowy , gdyż w przypadku zrealizowania planowanej inwestycji dotychczasowy wyłączony gazociąg ma pozostać na działce skarżących. Co prawda sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do realizacji inwestycji, nie mniej skutki takiej decyzji są daleko idące. Decyzja ta bowiem z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, a jej postanowienia z mocy art. 55 ustawy wiążą organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych obowiązek znoszenia takich zmian. W sytuacji gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. W takiej sytuacji organ winien rozważyć i zbadać interesy inwestora i interesy właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać, czego nie uczyniono. Organ w związku z tym ma obowiązek szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić okoliczności sprawy i w uzasadnieniu wskazać motywy którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie poprzez wykazanie niezbędności realizacji przedmiotowej inwestycji i optymalnego jej przebiegu. Decyzja o lokalizacji celu publicznego ma zatem odpowiedzieć na pytanie , czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (wyrok SA/Gd 774/20). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie przeprowadził oceny, czy dokonana ocena przez organ pierwszej instancji w zakresie podstaw do wydania decyzji spełnia cechy legalności - zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z przepisami procedury, czy został zgromadzony pełny materiał dowodowy dający podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia oraz czy dokonano prawidłowej subsumcji określonych ustaleń faktycznych pod przepis prawa materialnego. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem SKO nie podjęło działań w celu dokładnego wyjaśnienia aspektów prawnych i faktycznych sprawy. Uzasadnienie decyzji SKO jest lakoniczne, niespójne i pozbawione jakichkolwiek merytorycznych rozważań. Organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art 15 k.p.a., która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji, bowiem dla uznania realizacji dwuinstancyjności nie wystarcza ,że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni(wyrok I SA/Wa 1556/05 ). Nie można bowiem oceniać, czy odwołanie strony jest uzasadnione ani sprawdzić, czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa z punktu widzenia zgodności z prawem i interesem społecznym oraz interesami jednostkowymi, nie dokonawszy uprzednio pełnego rozpoznania sprawy(Por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s.83). Organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń, ani rozważań w uzasadnieniu swojej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się jedynie do szczątkowego opisania stanu faktycznego oraz zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji i przywołania części przepisów mających zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez organ I instancji. Poza tym SKO nie odniosło się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniach, jedynie je cytując. W niniejszej sprawie SKO w ogóle nie odniosło się do kwestii wyjaśnienia czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego tym bardziej, że skarżący podnosili to w odwołaniu. Stwierdzono jedynie, że "budowa sieci wodociągowej, której dotyczy przedmiotowa sprawa bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w pkt.2 pkt.5u.p.z.p"(str.3 decyzji SKO wiersz 9). Kompletnie jest to dla skarżących niezrozumiale bo wydana decyzja dotyczy budowy sieci gazowej .W decyzji zarówno I jak i II instancji trudno szukać w treści określenia czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym oraz jaki jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi mogące je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Przebieg inwestycji konkretnie na gruncie powinien być uzasadniony jako niezbędny w okolicznościach tej konkretnej sprawy, co nie nastąpiło. Powstaje zatem wątpliwość, czy w okolicznościach sprawy spełniona została przesłanka niezbędności lokalizacji tej konkretnej inwestycji oraz jej poszczególnych elementów, co do przebiegu inwestycji zaproponowanego przez inwestora, w tym przez działkę skarżących. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, aby organ pochylił się nad wystąpieniem tej przesłanki w tym niniejszym przypadku.(por. Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-15 IV SA/Po 618/21, wyrok II SA/Ke 781/16). Również kwestia uzgodnienia -jeżeli takie było-decyzji pierwszoinstancyjnej ze Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinna być wyczerpująco wyjaśniona przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czego SKO nie uczyniło. Brak zbadania w toku postępowania odwoławczego prawidłowości decyzji organu I instancji w każdym jej aspekcie skutkował utrzymaniem w mocy decyzji która dopuszcza realizacje obiektów i urządzeń infrastruktury technicznych na wszystkich jednostkach terenowych, w tym również na gruntach klasy III b, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, przy czym realizacja tych obiektów i urządzeń uwarunkowana została zgodnością z przepisami odrębnymi. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z art. 143 ust.2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2020r. poz. 990, z późn.zm.) rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych , kanalizacyjnych ,ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, które nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną , a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu ustawy ó ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżących zarówno organ I instancji jak i SKO myli dwa odrębne tryby przewidziane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a mianowicie przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art.7 u.o g.r.i.l.) z faktycznym wyłączeniem użytków rolnych i gruntów leśnych z produkcji rolniczej i leśnej (art. 1 u.o.g.r.i.l,). W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja ma przebiegać przez grunty klasy Illb występujące na działce nr [...], położone poza granicami administracyjnymi miasta. Znajdują się one bowiem w miejscowości G., na terenie Gminy Bystrzyca Kłodzka, zatem w tej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art.5b o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączających stosowanie przepisów owej ustawy do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast. Wobec powyższego zasadną jest teza, iż grunty rolne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych, i leśnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim, zdaniem skarżących, stwierdzić i podkreślić należy, w świetle przepisów ustawy, że użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. 0 rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust.1 pkt. 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być, tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze.(wyrok WSA w Łodzi- II SA/Łd 598/12). W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny spełnienia przesłanki określonej w art.61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że inwestycja ta nie jest związana z produkcją rolną, a mimo to jest planowana na gruntach klasy Illb. Okoliczność tę potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów. Usytuowanie zatem inwestycji celu publicznego na w/w gruncie oznacza w konsekwencji przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze(wyrok II Sa/Gd 946/13). SKO w skarżonej decyzji podnosi, że projekt decyzji pozytywnie uzgodniono z Starostą Kłodzkim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, choć w wyszczególnieniu dokumentów które przesłano do SKO z odwołaniem stron wymieniono jedynie Postanowienie OŚR. 6123.266.2021.ŚW3 Starosty Kłodzkiego z dnia 08.08.2022. Zadaniem Kolegium jako organu odwoławczego było sprawdzenie czy Starosta nie działał w sposób dowolny i tym samym nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ponieważ w ocenie skarżących w świetle art.7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. oraz art 61 ust. 1 pkt.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w odniesieniu do użytków rolnych klasy I-III nie jest możliwe, gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania gdyż zmiana na przeznaczenie użytków rolnych dla klas I-III wymaga zgody ministra na zmianę przeznaczenia tych gruntów, a zgody tej nie uzyska się, jeśli dla danego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnoszą jednocześnie, że nawet pozytywne uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze bo zgoda ta występuje jedynie w procedurze sporządzania planu miejscowego (art.7 ust.l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W myśl art.61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p ) jest to, żeby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Zatem, skoro działka nr [...] obręb G. posiada grunty klasy Ill b przez które ma być zrealizowana inwestycja, to w świetle przedstawionych przepisów i licznego orzecznictwa wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle powyższego niedopuszczalnym było wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego w odniesieniu do gruntu, w stosunku do którego przepisy szczególne wyłączają możliwość jej wydania(art.7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. w zw. z art.50 ust.1 w zw. z art.61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p.). Utrzymanie zatem w mocy decyzji organu I instancji i tym samym uznanie wydanej decyzji jako zgodnej z przepisami odrębnymi stanowi naruszenie art. 138 par.1 pkt. 1 KPA. W ocenie skarżących naruszony został również przez organ II instancji art.40 KPA poprzez doręczenie stronom jednego egzemplarza decyzji w jednej kopercie zaadresowanej na dwóch adresatów. Uznajemy, że w sytuacji, gdy stroną postępowania jest małżeństwo (odwołania od decyzji były składane przez oboje małżonków) organ winien kierować decyzję do każdego z małżonków osobno. Pogląd, jakoby doręczenie decyzji jednemu ze małżonków wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajdujący w przepisach prawa; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2003, str.287.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego, podwyższonego ciśnienia. Trzeba zatem powiedzieć, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. pośród celów publicznych wymienia wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; a także budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.). W kontekście przywołanych przepisów wymaga wyjaśnienia, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Należy zatem określić przedmiot inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n. i czy stanowi (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 648/09, Lex nr 597750). Zdaniem sądu należy podzielić stanowisko organów, ze nie może być wątpliwości, że realizacja spornej inwestycji mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 1 i 2 u.g.n. Odnośnie zaś lokalnego znaczenia przedmiotowego przedsięwzięcia, to niewątpliwie powinno ono być istotne z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Z kolei w art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 3 i art. 15 u.s.g., do zadań własnych gminy ustawodawca zaliczył zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, wśród których wymienił zadania własne m.in. w sprawach: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; zieleni gminnej i zadrzewień; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Ustalenie charakteru inwestycji jako inwestycji realizującej cel publiczny przy jednoczesnym braku planu miejscowego dla obszaru na którym zaplanowano tę inwestycję uzasadniało wystąpienie o uzyskanie decyzji określonej w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, co jest bardzo istotne, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków - art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a jej zawartość jest zależna od unormowań prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3398/18). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, wymaga wykazania przez kompetentne organy jej niezgodności z przepisami prawa. Organ nie ma zatem kompetencji w zakresie lokalizacji inwestycji we wskazanym miejscu ani do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1790/11). Kontrola takiej decyzji nie może zatem obejmować celowości podjęcia danej inwestycji w konkretnym kształcie i na danym terenie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy determinowane jest faktem, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W tym kontekście podnoszone w skardze zarzuty: o spodziewanym wpływie planowanej inwestycji na wykonywanie przez skarżącą prawa własności nieruchomości (w zakresie sposobu użytkowania terenu i możliwości jego zabudowy) i nie rozważenie innego kierunku posadowienia planowanego gazociągu oraz ustalenie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji jedynie na podstawie materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę (inwestora) są nietrafne. Trzeba bowiem pamiętać, że to inwestorowi ustawodawca pozostawił decyzję o lokalizacji planowanego gazociągu, a organ może badać tę przestrzeń tylko o tyle, o ile oceni, że narusza ona przepisy prawa. Decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie możliwy (potencjalny) sposób zagospodarowania danego terenu w przypadku braku planu miejscowego. W efekcie samo wydanie omawianej decyzji dla terenu nieruchomości skarżących nie ogranicza przysługującego jej prawa własności tej nieruchomości, a tym bardziej istoty tego prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto bowiem, że do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy zostanie wykluczone wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy (pobieranie z niej pożytków) albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzaniem rzeczą, lub też wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK/9/98). Co także istotne, decyzja lokalizacyjna nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji robót budowlanych. Przed ich rozpoczęciem inwestor musi uzyskać zgodę na wykonanie tych robót w formie przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Wszystkie szczegóły techniczne planowanej inwestycji i jej zgodność z przepisami Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych (w tym techniczno-budowlanych) ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - co należy podkreślić także w aspekcie ochrony osób trzecich. Z tego względu ochrona osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być całościowa i nie może podejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich. Tym samym nie może ona być tak konkretnie i szczegółowo określona jak przy pozwoleniu na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 826/17). Jak stanowi przepis art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika jasno, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Jeśli chodzi o zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania, to takie zarzuty mogą odnieść pozytywny skutek jeśli mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast z akt wynika, że doręczenie decyzji w jednej kopercie małżonkom nie uniemożliwiło im, ani nie utrudniło skorzystania z uprawnień procesowych; mieli zapewnioną możliwość podejmowania wszystkich czynności procesowych w sprawie. Skorzystali z możliwości wniesienia odwołania i przedstawienia swojego stanowiska. Dalej trzeba powiedzieć, że skarżący nie wskazali konkretnej czynności procesowej, której nie mogli podjąć, ani nie podali jakie konkretnie miało to przełożenie na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził także naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego - w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 9 k.p.a. - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami k.p.a. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go rozpatrzył.

Odnośnie do stanowiska skarżących trzeba także powiedzieć, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. 4 decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: 1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami; 2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; 3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani; 4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; 5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych; 5a) starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; 7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; 8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; 9a) Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego - w odniesieniu do obszarów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym; 10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 12) właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do: a) lokalizacji zakładów nowych w rozumieniu art. 243a pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, b) zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym ryzyku lub zakładach o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, c) nowych inwestycji w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w przypadku, gdy te inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii; 13) Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, a w zakresie ustalonym w art. 877 pkt 1 tej ustawy z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, właściwymi organami wojskowymi oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych; 14) podmiotem zarządzającym - w odniesieniu do obszaru właściwego portu lub przystani, z wyłączeniem morskich portów wojennych i terenów zamkniętych zlokalizowanych w granicach portu lub przystani morskiej; 15) właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej; 16) Spółką Celową, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, w zakresie dotyczącym lokalizacji Inwestycji i Inwestycji Towarzyszących oraz obszaru otoczenia Centralnego Portu Komunikacyjnego, o których mowa w tej ustawie. 5. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W sprawie bardzo istotne pozostaje, że realizacja inwestycji liniowej (a z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej) wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Skoro w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, to słusznie organy zastosowały procedurę związaną z tego typu inwestycjami.

Jest oczywiste przy tym, że inwestor realizujący inwestycję celu publicznego ma w pewnym sensie uprzywilejowaną pozycję względem właścicieli nieruchomości, ale wynika to z charakteru inwestycji w szczególności inwestycji liniowej. Trudno też oczekiwać od takiego inwestora, żeby przedstawiał różne trasy alternatywne dla przebiegu linii uwzględniając oczekiwania poszczególnych właścicieli nieruchomości. Pomijając już kwestię, że powyższe obowiązki nie wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to takie obostrzenia mogłyby skutkować znacznie wyższym kosztem inwestycji (lub nawet brakiem możliwości jej realizacji), która musiałaby omijać działki poszczególnych właścicieli niechętnych konkretnej inwestycji. Wskazać również, że żaden przepis prawa nie obliguje organu przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do badania, czy też zobowiązywania inwestora do zaproponowania innej lokalizacji planowanej inwestycji. Byłoby to niejako zaprzeczeniem istoty tego typu inwestycji, które cechują się prymatem interesu publicznego nad interesem prywatnym. Przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1); stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2), co też organ uczynił w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wskazać także należy, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji przenalizowało planowaną inwestycję pod względem jej zgodności z prawem i nie stwierdziło, by inwestycja naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i przepisy odrębne. Ponadto projekt decyzji posiada wszystkie uzgodnienia. Dodać można, że organ jest związany wnioskiem i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora w nim określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Wedle § 10 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2013 r. w/s warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013 poz. 640) 1. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. 2. W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. 3. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. 4. W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Natomiast ani ustawa, ani przytoczone unormowania przepisów wykonawczych nie wskazują na konieczność zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania terenów, objętych planowaną inwestycją.

Reasumując, brak jest wobec tego podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Sąd podziela ocenę organów administracji dokonaną w sprawie, że brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Kompetentny organ wykonał wszelkie obowiązki, jakie nakłada nań obowiązujące prawo, w tym w szczególności otrzymał od Starosty Kłodzkiego, jako organu kompetentnego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych postanowienie pozytywnie opiniujące planowaną inwestycję, w zakresie działek objętych wnioskiem (k. 47 akt adm.). Można jeszcze dodać, że wbrew twierdzeniom skarżących organ lokalizacyjny nie jest uprawniony ani do badania, ani do oceny postanowienia wydanego przez starostę w trybie uzgodnieniowym. Nie dostrzeżono jej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie organu pierwszej I zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, w szczególności te, o jakich mowa w art. 54 u.p.z.p., tj. wskazuje rodzaj inwestycji, określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ponadto w załącznikach (nr 1) decyzji organu I instancji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (1:1000) - stosownie do wymogów art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.