Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 557/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1; art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a;  art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Puławach z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie na rzecz J. R. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr 4/2022 z dnia 20 września 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy decyzję nr 81/22 Komendanta Powiatowego Policji w Puławach z dnia 3 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty skarżącemu J. R. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 maja 2020 r. skarżący J. R. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Puławach o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, jak również za niewykorzystany czas wolny od służby przysługujący mu na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w Puławach pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek jest przedwczesny. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jedynie w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Organ podniósł, że brak jest podstaw prawnych do realizacji zgłoszonego wniosku, gdyż nie wprowadzono jeszcze regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu.

Pismem z dnia 13 lipca 2020 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a., z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie uznał, że Komendant Powiatowy Policji w Puławach:

1) nie pozostawał w bezczynności w zakresie dotyczącym wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby;

2) pozostawał w bezczynności w zakresie dotyczącym wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Puławach do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Puławach odmówił przyznania skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.

Na skutek skargi J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Lu 16/20, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Puławach do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2020 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w terminie 30 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym bezczynności organu w odniesieniu do wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, o którym mowa art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4147/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Powiatowego Policji w Puławach od wyżej wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Decyzją nr 81/22 z dnia 3 sierpnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w Puławach odmówił przyznania i wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W ramach podstawy prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882, z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na dzień zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został naliczony i wypłacony skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zawiązku z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia ze służby. Sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, ponieważ z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalić wysokość ekwiwalentu. Nowe brzmienie przepisu art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, określające mnożnik w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta zwalnianego ze służby, obowiązuje od dnia 1 października 2020 r. Potwierdza to także przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z którego wynika iż nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji stosuje się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Natomiast przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Zatem od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 10 stycznia 2017 r. i w związku z tym wypłacono na jego rzecz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Natomiast sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. W aktualnym stanie prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, ponieważ nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie skarżący J. R. zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego:

1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78. poz. 483 z późn. zm.) polegającego na odstąpieniu od zasady działania na podstawie przepisów prawa, a przejawiające się w pominięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) przy załatwianiu indywidualnej sprawy, podczas gdy zasada praworządności obliguje organ publiczny do respektowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., z uwagi na niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem pomijające ustalenia w zakresie ilości dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;

3) art. 10 k.p.a., wobec niezawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonego żądania;

4) art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na wadliwe uzasadnienie faktyczne, bowiem niezawierające pełnych informacji w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł;

II. przepisów prawa materialnego:

5) art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, z uwagi na niezastosowanie się do wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, i odmowę wyrównania wysokości i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wyliczony w dniu zwolnienia ze służby w oparciu o równoważnik 1/30, którego ułamek nie rekompensuje w całości zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do corocznego płatnego urlopu;

6) art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy policjanta winna być wyliczona w oparciu o równoważnik 1/30, podczas gdy wykładnia ta stoi w sprzeczności z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP;

7) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającego na ograniczeniu, bez podstawy prawnej, do korzystania przez stronę z konstytucyjnego prawa do otrzymania pełnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;

8) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegającego na odstąpieniu od zasady równości wobec prawa i dyskryminowaniu grupy społecznej – byłych funkcjonariuszy policji, którzy odeszli ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. i posiadali niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a przejawiającej się w ustaleniu i wypłaceniu niepełnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2.000 zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, dotyczyło formalnie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Jednakże wobec identyczności nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego winien być postrzegany jako aktualny i wiążący, pomimo formalnego niezakwestionowania nowej regulacji prawnej. Regulacja prawna przyjęta w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odpowiada temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne. W ocenie skarżącego ustawodawca dopuścił się wtórnej niekonstytucyjności, bowiem istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, pozostaje aktualna, mimo przyjęcia nowych regulacji ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, której stan faktyczny nie jest sporny. Nie jest kwestionowane w sprawie, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 10 stycznia 2017 r. W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Natomiast sporne w sprawie jest zagadnienie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, kiedy świadczenia te zostały spełnione w wysokości wynikającej z przepisu obowiązującego w momencie zakończenia służby, a który to przepis w późniejszym okresie został uznany za niekonstytucyjny w zakresie odnoszącym się do sposobu obliczenia wysokości świadczenia z tytułu ekwiwalentu.

Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1.

Natomiast z treści art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby wynika, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został dodany z dniem 19 października 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art.66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został w dniu 6 listopada 2018 r. opublikowany w Dzienniku Ustaw, pod pozycją 2102. Konsekwencją wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, jednakże tylko w zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21 oraz z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3206/21).

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał zauważył, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu jako takiego, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji. Zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, wskazany przepis utracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału, to jest 6 listopada 2018 r., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 190 ust. 3 Konstytucji.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21). W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny – są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3054/21).

W konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15 została uchwalona ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 października 2020 r (art. 48). Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżący otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. Z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika zaś, że do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należałoby przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Trzeba jednak zauważyć, że są to te zasady, które zostały wprost zakwestionowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela dominujące obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności, która polega na powtórzeniu przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych uznanych już raz za niekonstytucyjne. Oznacza to, że ustawodawca za pomocą przepisów przejściowych próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 449/211, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 43/21, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 141/21 i z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 185/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 252/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 193/21). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nakazuje bowiem przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosować przepisy stare, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Prowadzi to do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub podobnym okresie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie wysokości należnych świadczeń.

W konsekwencji uznać należy, że norma prawna wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zastosowana przez organy przy ustalaniu należnego policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazująca stosować do obliczenia ekwiwalentu zaniżony współczynnik 1/30 miesięcznego uposażenia, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie można zatem uznać za uprawnione stanowiska organów, iż miały one obowiązek stosować art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Powołując się na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 tej ustawy organy przyjęły, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, przewidujące współczynnik 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Tym samym organy całkowicie pominęły wnioski płynące z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie w przedmiocie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop była próba odkodowania normy prawnej zgodnej z Konstytucją. Podkreślić jeszcze raz należy, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zakwestionowany został jedynie współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawa ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. ułamek ten, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nie został zastąpiony nowym ułamkiem. Zmiany dotyczyły bowiem jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wobec powyższego organy miały możliwość samodzielnego ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego skarżącemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ustalając współczynnik ułamkowy, który stanowiłby rzeczywisty ekwiwalent niewykorzystanych przez policjanta dni urlopu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, według brzmienia art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się w dalszym ciągu na zasadach wynikających z przepisu uznanego za niekonstytucyjny, co narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić przy tym należy, że na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność w niniejszej sprawie wynika natomiast z faktu, że norma prawna, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, została ponownie powtórzona w procesie stanowienia prawa, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Zdaniem Sądu unormowanie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków Trybunału, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Do istoty tej zasady należy bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania tych podmiotów. Natomiast omawiany przepis faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy, poprzez wskazanie dwóch wymiarów ułamkowego współczynnika służącego do obliczenia należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego nieodpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Zatem norma prawna wynikająca z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która dla obliczenia należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zaniżony współczynnik 1/30 uposażenia, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sądowi znane jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, w którym Sąd ten postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r., w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Jak wskazano już jednak wyżej, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjny i jako taki nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

Z omówionych wyżej przyczyn należało stwierdzić, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wydały decyzje z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zastosować wyrażoną powyżej ocenę prawną oraz dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, nie zachodziły podstawy do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia stawkę minimalną obliczoną na podstawie § 2, a zatem stosownie do wartości przedmiotu sprawy, stosuje się w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Jednocześnie powołany w skardze art. 216 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia.

Natomiast przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest należność pieniężna, gdyż zaskarżoną w tej sprawie decyzją odmówiono co do samej zasady przyznania i wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia przed sądem administracyjnym nie są jako takie należności pieniężne, ale akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., które mają być poddane kontroli sądu. W tym postępowaniu nie orzeka się o należnościach pieniężnych, tak jak w postępowaniu w sprawach cywilnych, lecz kontroluje legalność aktów, w których takie należności zostały określone lub ustalone. Stąd też należność pieniężna w ścisłym tego słowa znaczeniu nie stanowi przedmiotu zaskarżenia przed sądem administracyjnym. Dlatego regulację zawartą w art. 216 p.p.s.a. należy odnosić do należności pieniężnej objętej aktem lub czynnością stanowiących przedmiot zaskarżenia podlegający kontroli sądu administracyjnego (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", System Informacji Prawnej LEX). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie obejmuje natomiast określonej należności pieniężnej, gdyż jak wskazano już wyżej, zagadnieniem spornym w sprawie była sama zasada przyznania i wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Powyższe stanowisko potwierdzają rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego zawarte między innymi w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: II OSK 3488/21, II OSK 3244/21 oraz II OSK 4843/21.

Jednocześnie w sprawie nie zachodziły okoliczności, które w świetle § 15 ust. 3 rozporządzenia uzasadniałyby ustalenie opłaty za czynności pełnomocnika będącego radcą prawnym w stawce wyższej, niż minimalna. Sprawa niniejsza jest jedną z bardzo wielu analogicznych spraw dotyczących przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy byłym policjantom. Nie ma zatem podstaw do uznania, by nakład pracy uzasadniałby przyznanie wynagrodzenia pełnomocnika w stawce wyższej, niż minimalna. Ponadto sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w doręczonej skarżącemu odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.