Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1983/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: rozdział 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 160/17 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 160/17, oddalił skargę A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie "PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego, wybudowanego na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność A. S., położonej w S. przy ul. [...]. W trakcie kontroli przeprowadzonej 26 czerwca 2014 r. organ ustalił, że na działce nr [...], w odległości 1,80 m od granicy z działkami nr [...] i [...], znajduje się budynek gospodarczy o wym. 4,60 x 14,00 m, o konstrukcji drewnianej szkieletowej ze ścianami obitymi deskami, dachem drewnianym, jednospadowym ze spadkiem na działkę własną (w kierunku przeciwnym niż granica). Budynek jest posadowiony na fundamencie betonowym. Inwestor nie okazał pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Oświadczył, że budynek został wybudowany w części w 1985 r. i w części w 1993 r.

W dniu 7 lipca 2014 r. obecny na oględzinach inwestor stwierdził, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1990-1991 i tą datę budowy potwierdzili świadkowie W. W., J. K. oraz B. S..

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 12 września 2014 r. ekspertyzy technicznej kontrolowanego budynku gospodarczego, sporządzonej przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi ze szczególnym uwzględnieniem przepisów zawartych w rozdziale 7 - usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co inwestor uczynił.

Decyzją z [...] września 2014 r. PINB, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm.) – dalej w skrócie "pr.bud. z 1974 r.", nakazał inwestorowi wykonanie przeróbki ściany budynku gospodarczego wybudowanej wzdłuż granicy z działką nr [...] i [...] w ten sposób aby ściana spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60 i została wykonana z materiałów niepalnych. Postanowieniem z [...] września 2014 r. organ uzupełnił w/w decyzję ustalając termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 17 listopada 2014 r.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z [...] października 2014 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i nakazał inwestorowi wykonanie do 31 grudnia 2014 r. przy budynku gospodarczym od strony granicy z działkami nr [...] i [...] na własnym fundamencie betonowym zbrojonym ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o wskazanych w decyzji parametrach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. uwzględnił skargę inwestora i stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.

Kontynuując postępowanie organ I instancji decyzją z [...] lipca 2015 r., nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego.

Organ II instancji decyzją z [...] października 2015 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie decyzją z [...] listopada 2015 r. PINB w S. nakazał A. S. wykonanie do dnia 30 maja 2016 r. przy budynku gospodarczym od strony granicy z działkami nr geod. [...] i [...] na własnym fundamencie betonowym, zbrojonym ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o parametrach sprecyzowanych w decyzji.

W odwołaniu A. S. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 232 oraz § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że kontrolowany budynek gospodarczy jest, jak trafnie stwierdził organ I instancji, samowolą budowlaną powstałą przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zatem PINB prawidłowo ocenił, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 37 lub art. 40 (a następnie art. 42 pr.bud. z 1974 r.). Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. z 1974 r. i wskazał, iż z protokołów kontroli z 14 lipca 2015 r. oraz z 25 września 2015 r. wynika, że w budynku znajduje się siano i słoma, obiekt jest więc budynkiem gospodarczym. Z akt sprawy wynika, że budynek jest niezgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jego powierzchnia wynosi więcej niż 70% powierzchni budynku mieszkalnego), jednak - zdaniem organu - nie można wykluczyć zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi na tym terenie wcześniej, od daty jego budowy. W ocenie WINB, w świetle dostarczonej przez inwestora ekspertyzy technicznej na dzień jej sporządzenia, użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowiło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia. Takiego zagrożenia organ nie stwierdził też podczas późniejszych kontroli obiektu. Powyższe ustalenie wykluczało - zdaniem organu - zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. z 1974 r. i uzasadniało zastosowanie przepisu art. 40 pr.bud. z 1974 r.

Przyjmując, że obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r., a w tym czasie obowiązywały przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, organ stwierdził, że w sprawie należy brać pod uwagę warunki techniczne wynikające z w/w rozporządzenia oraz uwzględnić aktualny stan zagospodarowania działki i terenów sąsiednich. Następnie WINB podniósł, że co prawda organ I instancji niesłusznie zastosował w niniejszym postępowaniu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże analizując przepisy w/w rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. oraz biorąc po uwagę, że przedmiotowy budynek jest zbudowany z materiału łatwopalnego (a ponadto jest w nim przechowywane siano i słoma - także łatwopalne), należało nakazać wykonanie ściany spełniającej wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Takie wymogi spełnia ściana pełna wykonana z cegły pełnej lub bloczka betonowego o grubości 25cm. W związku z tym, że fundamenty przedmiotowego budynku są stare i jak zauważył odwołujący nie są zbrojone, nakazano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na własnym fundamencie betonowym zbrojonym.

Organ II instancji zaznaczył także, że właściciel sąsiedniej działki – S. L., przed wybudowaniem swojego budynku uzyskał pozwolenie na budowę w obecnej lokalizacji oraz, że jego obiekt nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a w sprawie tego budynku toczy się odrębne postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. S. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia: art 107 § 3 k.p.a. z zw. z art. 140 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 pr.bud. z 1974 r., powtarzając zasadnicze argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. oddalił skargę A. S. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 153 p.p.s.a. i wyjaśnił, że niniejsza sprawa była już raz poddana kontroli WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1203/14 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji z powodu podjęcia ich z rażącym naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 37 pr.bud. z 1974 r., poprzez pominięcie normy tego przepisu przy ocenie dopuszczalności legalizacji popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu przy ustaleniu, że samowolna budowa obiektu miała miejsce w latach 1991-1992, a w konsekwencji właściwym przyjęciu, że jej skutki podlegają ocenie przy stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r.), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed podjęciem czynności zmierzających do legalizacji, było jednoznaczne wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu. Organy nie ustaliły, czy dla terenu objętego inwestycją istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie zweryfikowały dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji rozpoznając ponownie sprawę niniejszą nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., szczegółowo zbadały i uzasadniły, dlaczego w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 40 pr.bud. z 1974 r. Z bezspornych ustaleń organów wynika, że w dacie wzniesienia kontrolowanego budynku inwestor (jak sam przyznał) nie dysponował wymaganym dla tego rodzaju inwestycji pozwoleniem na budowę, a sam budynek został wybudowany w latach 1990-1991, czyli przed 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn.zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 w/w ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Do takich obiektów w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej stosuje się przepisy art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W następnej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 1974 r. tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Taka zaś sytuacja będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr.bud. z 1974 r. pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Przewidziane w art. 40 pr.bud. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 pr.bud. i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem.

Sąd I instancji przywołał następnie uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 i stwierdził, że podziela tę linię orzecznictwa, która przyjmuje, iż należy badać zgodność samowoli co do zasady z obecnie (w dacie orzekania) obowiązującym stanem prawnym, z planami zagospodarowania, jeżeli taki istnieje w dacie wydania decyzji. W tej sprawie organ odwołał się do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego w dniu 31 marca 2006 r. pod numerem XLII/319/05 wraz z późniejszymi zmianami, a w szczególności zmianą uchwaloną w dniu 20 czerwca 2013 r., przez Radę Miejską w Sokółce pod numerem XLV/329/13, stwierdzając, że teren, który obejmuje działkę nr geod. [...] oznaczony jest symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym. Według uchwały zmieniającej z dnia 20 czerwca 2013 r. na terenach oznaczonych symbolem MN dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garaży przy czym ich łączna powierzchnia zabudowy nie może być większa niż 70% powierzchni zabudowy istniejącego lub projektowanego domu jednorodzinnego. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że łączna powierzchnia zabudowy istniejącymi na działce skarżącego - budynkami gospodarczymi znacznie przekracza dopuszczalną powierzchnię określoną w uchwale zmieniającej. Jednocześnie organ ustalił, że w latach 1991-1992 na terenie działki skarżącego obowiązywała uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Sokółka z dnia 8 grudnia 1983 r. nr XXXVI/123/83, zmieniona uchwałą nr XVI78/91 z dnia 23 kwietnia 1991 r., która kwalifikowała ten teren jako rolny - łąki i pastwiska.

Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające przeprowadziły prawidłową ocenę zgodności przedmiotowego budynku z obowiązującymi dla danego terenu przepisami planowania przestrzennego, weryfikując nie tylko aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy o planowaniu przestrzennym, obowiązujące na tym terenie od czasu wybudowania budynku. Trafna jest też konkluzja zawarta w zaskarżonej decyzji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie zachodzi którykolwiek z przypadków wynikających z art. 37 pr.bud. z 1974 r., a mimo niezgodności funkcji kontrolowanego budynku gospodarczego z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, możliwe jest dostosowanie tego budynku do stanu zgodnego z tymi przepisami na podstawie art. 40 pr.bud. z 1974 r., poprzez nakazanie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonej w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd I instancji powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności ekspertyzę techniczną zaakceptował stanowisko organów, że użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia i jest możliwe jego dalsze użytkowanie po wykonaniu opisanych w ekspertyzie zaleceń. Podzielił też stanowisko organów dotyczące zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych i nałożonego obowiązku ich wykonania na podstawie art. 40 pr.bud. z 1974 r. Nakaz wykonania przeróbek jest zgodny z zaleceniami określonymi w uwagach i wnioskach zawartych w ekspertyzie technicznej.

Sąd I instancji ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest obiekt budowlany skarżącego, a nie sąsiada S. L.. Wyjaśnił także, że organy nie miały obowiązku badać pod kątem zgodności z przepisami i normami, stanu technicznego budynku gospodarczego sąsiada. Ponadto do ich właściwości nie należy rozstrzyganie sporów granicznych.

W skardze kasacyjnej A. S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 pr.bud. z 1974 r. w zw. z rozdziałem 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy oddalenia skargi A. S., podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami skarżący w dacie budowy budynku tj. 1990 r. nie naruszał żadnych przepisów określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynikających z rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późn.zm.).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że bez znaczenia dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego pozostaje okoliczność, czy w roku 1990-1991 na sąsiadującej posesji, będącej własnością S. L. stał przy granicy inny budynek, czy też nie. Tymczasem jest to okoliczność niezwykle istotna w realiach niniejszego postępowania. A. S. nie kwestionował czynności podejmowanych przez sąsiada, ponieważ nie musiał znać wszystkich przepisów prawa budowlanego. Jednak skoro inwestycja S. L. podlegała nadzorowi budowlanemu, to ona, jako późniejsza winna być dostosowana do istniejących już zabudowań, w tym do budynku należącego do skarżącego. Ponadto Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy faktycznie dostosowanie budynku A. S. jest jedynym sposobem zapewniania bezpieczeństwa pożarowego pomiędzy budynkami na sąsiadujących posesjach zwłaszcza, że dostosowanie budynku S. L. jest łatwiejsze w wykonaniu i tańsze. Jedyną niezgodnością z prawem jakiej można się dopatrzeć w budynku do niego należącym są zbyt duże jego wymiary w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak to zagadnienie nigdy nie było przedmiotem decyzji organów nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na jednym zarzucie, a mianowicie naruszeniu prawa materialnego - art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn.zm.) w zw. z rozdziałem 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy oddalenia skargi A. S., podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami, skarżący w dacie budowy budynku na swojej posesji tj. 1990 r. nie naruszał żadnych przepisów ustalających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonych rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 z późn.zm.).

Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że istota zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na zarzuceniu zaskarżonemu orzeczeniu tzw. błędu subsumcji czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Pod pojęciem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przez sąd, należy zatem rozumieć bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Niedopuszczalne jest bowiem kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zauważa się także, że w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana na gruncie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku (np. wyroki NSA z dnia: 9 maja 2017 r. sygn. akt I GSK 1035/15 - Lex nr 2315549, 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1642/15 - Lex nr 2273217, 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 3403/15 – Lex nr 2441439, 3 października 2017 r. sygn. akt II OSK 44/16 – Lex nr 2387352).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny został sformułowany nieprawidłowo, a z całą pewnością mało precyzyjnie. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował bliżej, poprzez wskazanie numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, przepisów rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które - w jego przekonaniu - naruszył Sąd I instancji wydając wyrok. Podobnie nie zostały sprecyzowane przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, z którymi - w jego ocenie - sporny budynek gospodarczy pozostawał w zgodzie w dacie budowy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wyklucza zatem badanie legalności zaskarżonego wyroku w świetle jego zgodności ze wszystkimi, bliżej niesprecyzowanymi przepisami rozdziału 7 wspomnianego rozporządzenia z 2002 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę kasacyjną wyłącznie do oceny naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 pr.bud. z 1974 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zaznaczyć trzeba, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, wskutek czego zaskarżony wyrok został oparty na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, uznając go za prawidłowy. Wynika z niego, że skarżący kasacyjnie A. S., nie legitymując się pozwoleniem na budowę, wybudował sporny budynek gospodarczy w latach 1990-1991, czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z póżn.zm.). Zatem w świetle art. 103 ust. 2 tej ustawy, do usunięcia skutków samowoli budowlanej zastosowanie miały przepisy art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 pr.bud. z 1974 r., a mimo niezgodności funkcji kontrolowanego budynku gospodarczego możliwe jest dostosowanie go do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 pr.bud. z 1974 r. Na podstawie sporządzonej dla potrzeby sprawy niniejszej ekspertyzy technicznej ustaliły następnie, że użytkowanie budynku nie stanowi zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska i bezpieczeństwa mienia. Według autora ekspertyzy możliwe jest dalsze użytkowanie budynku pod warunkiem wykonania robót budowalnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, sprecyzowanych w uwagach i wnioskach ekspertyzy. Inwestor powinien zatem wykonać przy kontrolowanym budynku od strony granicy z działkami nr [...] i [...] ścianę oddzielenia pożarowego, która winna być ścianą murowaną z cegły pełnej lub bloczka betonowego o grubości 25cm, do wysokości 0,30m ponad pokrycie dachowe budynku, na całej długości ściany od strony działek nr [...] i [...]. Nadto ściana powinna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wobec tego zastosowanie art. 40 pr.bud. z 1974 r. i nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także argumenty skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji powinien ocenić, dostosowanie którego z budynków, tj. budynku skarżącego, czy też budynku sąsiada będzie łatwiejsze bądź tańsze. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że budynek S. L., został zrealizowany w obecnej lokalizacji, na podstawie pozwolenia na budowę, choć z odstępstwami od projektu budowlanego i objęty jest odrębnym postępowaniem legalizacyjnym. Brak jest w związku z tym podstaw prawnych do przerzucania na sąsiada odpowiedzialności za samowolę budowlaną popełnioną przez skarżącego kasacyjnie i wynikające z niej konsekwencje.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.