Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 433/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/164/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 433/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 28 kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/164/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię, to jest błąd interpretacji (błąd rozumowania), wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej, polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. A., choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy z brzmienia tej regulacji wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

b) przepis ten, interpretowany również przy zastosowaniu dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;

c) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez niego statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, przy czym taki wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest błąd interpretacji (błąd rozumowania), wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co doprowadziło do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, innej niż literalna, bazującej na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowania zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad osobą z niepełnosprawnością w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy nie mają ustalonego takiego prawa, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć dokonały one zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ skarga A. A. powinna być oddalona jako nieuzasadniona, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepisy o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia i posiadania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzja podejmowana w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter związany.

Zdaniem Kolegium, nie można zaakceptować rezultatów wykładni wykraczających poza ramy stricte językowych interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną organ, logika systemu zabezpieczenia społecznego przesądza o tym, że preferuje on korzystanie z ochrony gwarantowanej przez ubezpieczenia społeczne w postaci takich świadczeń, jak emerytura czy renta. Dopiero w razie braku uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego, można ubiegać się o świadczenia z zaopatrzenia społecznego, np. o świadczenie pielęgnacyjne. W razie braku możliwości skorzystania z ochrony wynikającej z ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, można skorzystać ze świadczeń z pomocy społecznej. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest przykładem takiej koncepcji.

Na poparcie swojego poglądu, Kolegium powołało wyroki WSA w Poznaniu z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 406/22 oraz z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 261/22.

Zdaniem SKO, pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne dotyczyło osób w wieku produkcyjnym, wobec których "nie ziściło się ryzyko emerytalne". Następnie, ustawodawca poszerzył zakres podmiotowy osób mogących uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, ale ta modyfikacja pozostała jednak bez wpływu na obowiązywanie omawianej przesłanki negatywnej.

Jak zauważył organ, chociaż trudno ignorować praktyczne znaczenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, to ten parametr, wobec przywołanej przez organ logiki systemu zabezpieczenia społecznego, trudno uznać za mający znaczenie przy określaniu roli świadczenia pielęgnacyjnego w systemie zabezpieczenia społecznego, a w szczególności – relacji tego świadczenia opiekuńczego i innych świadczeń (np. emerytalnych). Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest dla tych ustaleń prawnie irrelewantna, ponieważ nie ona determinowała konstrukcję powyższych założeń. Zdaniem Kolegium, takie wnioski znajdują potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm VII kadencji, druk sejmowy nr 2254). Podwyższanie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego powiązano z wynagrodzeniem za pracę, a więc świadczenie pielęgnacyjne stanowi odpowiednik wynagrodzenia za pracę. Zapewnienie opłacania opiekunowi składek na ubezpieczenie emerytalne również wskazuje na cel, to znaczy aby opiekun osoby z niepełnosprawnością "zmierzał w stronę objęcia go wsparciem ze strony ubezpieczenia społecznego" z tytułu ustalonego prawa do emerytury.

Zatem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, biorąc pod uwagę również wykładnię celowościową, funkcjonalną i systemową, ratio legis przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. sprowadza się do uznania, że specjalne wsparcie ze strony państwa nie należy się osobom, które są uprawnione do świadczeń z publicznych funduszy (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych lub budżet państwa), zastępujących utracony dochód w związku ze ziszczeniem się ryzyka emerytalnego lub podobnego.

Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zaś złagodzenie po stronie opiekuna skutków ryzyka socjalnego w postaci konieczności zaniechania aktywności zarobkowej i zawodowej, pomimo pozostawania w wieku produkcyjnym i zachowania zdolności do pracy w warunkach typowych (brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "osoba pozostająca na emeryturze, obowiązana do opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozostaje w sytuacji przymusowej takiej jak osoba zatrudniona: emeryt nie musi rezygnować z emerytury w celu podjęcia obowiązków opiekuna, natomiast aktywny zawodowo z aktywności tej zrezygnować musi." (tak WSA w Poznaniu z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/296/22). W przypadku osób, którym przysługuje prawo do emerytury, nie można mówić o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie jest uzasadniony pogląd Sądu I instancji o nieproporcjonalnym zróżnicowaniu sytuacji w obrębie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwości do wykonywania przez nie pracy zarobkowej, pomimo pozostawania w wieku produkcyjnym i posiadania pełnej zdolności do pracy w tzw. warunkach typowych. Z kolei, osoby mające ustalone prawo do emerytury to osoby w wieku poprodukcyjnym, w stosunku do których niepodejmowanie zatrudnienia jest asekurowane przez system zabezpieczenia społecznego. Brak jest systemowego uzasadnienia dla zastępowania ustalonego prawa do emerytury (świadczenia z zakresu ubezpieczenia społecznego) ustalonym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (świadczeniem z zakresu zaopatrzenia społecznego).

Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał, że możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą można zrealizować przez fakultatywne zawieszenie emerytury (art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2022 r. poz. 504, powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s."). Przepis ten nie odnosi się do zbiegu świadczeń, ani do możliwości dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami. Ponadto, występujący w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. zwrot "ustalone prawo do emerytury, renty" należy utożsamiać z sytuacją, w której została wydana decyzja deklarująca nabycie prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Osoba spełniająca warunki nabycia prawa do tych świadczeń, może nie wystąpić o ustalenie tego prawa i tylko wówczas należy uznać, że nie ziściła się negatywna przesłanka uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z kolei, wydanie decyzji ustalającej prawo do emerytury, jak to miało miejsce w przypadku A. A., powoduje ziszczenie się negatywnej przesłanki przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zatem rozróżnić "ustalenie" prawa do emerytury od "zawieszenia" jej wypłaty. Z nabytego i ustalonego prawa do emerytury nie można zrezygnować, można jedynie wstrzymać jego wypłatę.

Dlatego też, zdaniem Kolegium, pomimo doprowadzenia przez A. A. do zawieszenia emerytury, nadal występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zaskarżony wyrok został natomiast wydany na podstawie postulatu Sądu I instancji wobec ustawodawcy, a nie treści obowiązującego prawa. Ustawodawca bowiem nie wprowadził regulacji odnoszącej się do zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., ale wprost przesądził, że świadczenie pielęgnacyjne w takiej sytuacji nie przysługuje.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Burmistrz X. decyzją z 18 marca 2022 r. nr 000178/SP/03/2022 odmówił A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, który został zaliczony, na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 24 sierpnia 2021 r., do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Jak organ ustalił, A. A. ma przyznane prawo do emerytury, której wypłata na jej wniosek została zawieszona od 1 marca 2022 r. (tego dnia został złożony przez stronę wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/164/22 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak podkreśliło SKO, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu, nawet fakt zawieszenia wypłaty emerytury na rzecz A. A. nie eliminuje negatywnej przesłanki z art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż, pomimo zawieszenia, nadal mamy do czynienia z "ustalonym prawem do emerytury" w rozumieniu tego przepisu. Dlatego też, strona, mając ustalone prawo do emerytury, nie może w obecnym stanie prawnym uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę A. A. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą wynikającą z błędnej wykładni normy prawa materialnego.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą̨ emeryturę̨, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która jest obarczona dodatkowymi kosztami związanymi z opieką nad osobą z niepełnosprawnością̨ (lub niezdolną do samodzielnej egzystencji) oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują̨ lub rezygnują̨ z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

Sąd I instancji opowiedział się za prezentowanym w orzecznictwie rozwiązaniem, polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.

Sąd zwrócił uwagę, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca przedstawiła w toku postępowania w pierwszej instancji decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 lutego 2022 r. o wstrzymaniu wypłaty od 1 marca 2022 r. emerytury na wniosek skarżącej. Tym samym, Sąd I instancji uznał, że odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.

Stanowisko Sądu I instancji zasługuje w pełni na aprobatę.

Istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest zatem rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w przykładowo wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20).

Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął za własne stanowisko prezentowane w ww. wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 2 119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 27 października 2021 r. (M. P. poz. 1021), a najniższa emerytura wynosiła 1 338,44 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Dlatego też m.in. w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zasadnie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego).

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dodatkowo można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby na przykład obniżyć wysokość przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia literalna tego przepisu powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Podzielić zatem należało stanowisko Sądu I instancji, który opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie choćby w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. W niniejszej sprawie, jak organ ustalił, A. A. ma przyznane prawo do emerytury, której wypłata na jej wniosek została zawieszona od 1 marca 2022 r. i tego dnia został złożony przez stronę wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zasadnie Sąd I instancji uznał, że odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.

Należy też zauważyć, że jeden z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, prezentujących stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organu, został uchylony wyrokiem NSA z 5 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2372/22, natomiast drugi nie został zaskarżony.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji. Tym samym, wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia Konstytucji RP jest niezasadny. Podobnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.