Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2752/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 61a par. 1, 157 par. 2,3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16, 106 par. 3,5, 141 par. 4, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 151, 174, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 233 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 2 par. 12, 6 ust. 2, 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 488/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 488/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. o numerze [...], Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków pod nr [...] krajobraz kulturowy fortu [...] w K.

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2011 r. skarżąca Spółka wystąpiła do Ministra o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż organ ochrony zabytków rażąco naruszył art. 9 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm.) poprzez wpisanie do rejestru zabytków parku kulturowego bez wykazania posiadania przez zespół obiektów podlegających wpisowi –wartości historycznej, artystycznej i naukowej.

Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. Minister zwrócił się do Spółki o wskazanie na jakiej podstawie wywodzi swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w rejonie ulic [...] i [...], wzdłuż których znajduje się zieleń maskująca wpisana do rejestru zabytków przedmiotową decyzją. Zdaniem Spółki oznacza to, że powyższy zapis wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych w rejonie tych dróg, w tym na jej prawa i obowiązki. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności Spółka podniosła, że objęcie ochroną konserwatorską zieleni maskującej, znajdującej się na granicy z nieruchomościami należącymi do osób fizycznych i prawnych rodzi istotne wątpliwości, zwłaszcza w przypadku drzew, które ze względu na specyfikę konarów i systemu korzeniowego mogą przechodzić na nieruchomości prywatne.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. o numerze [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie organu, wnioskująca Spółka nie wykazała, że posiada indywidualny interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister wyjaśnił, iż prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim jego właściciela oraz posiadacza zależnego, tj. użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnorzeczowym (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Organ zauważył następnie, iż skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności występuje. Dlatego też powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez w/w decyzję narusza jej uprawnienia.

Organ ustalił, że z akt postępowania wynika, że właścicielem nieruchomości będących przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest Gmina Miasta Kraków oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. Natomiast wnioskująca Spółka nie jest właścicielem ani posiadaczem zabytkowej zieleni.

W ocenie Ministra, do dbania o zieleń zobowiązany jest właściciel lub posiadacz nieruchomości, na której ta zieleń rośnie. Natomiast to, że zieleń "może" sięgać na nieruchomości sąsiednie to argument jedynie o charakterze hipotetycznym. Wobec tego organ uznał, że wnioskująca Spółka nie wskazała na czym polega jej indywidualny interes prawny. Zadaniem Ministra, przedstawione we wniosku z dnia 30 czerwca 2010 r. zarzuty mające świadczyć o wadliwości postępowania w sprawie wpisu do rejestru, oraz argumenty mające uzasadnić posiadanie interesu prawnego do występowania z przedmiotowym wnioskiem, nie stanowią podstawy do przyznania Spółce przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011r.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony, że rozpatrując sprawę w pierwszej instancji błędnie przyjął, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności może być wyłącznie podmiot, który był stroną postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, lub który ze względu na normę prawa materialnego taką stroną być powinien. Zauważył przy tym, że w decyzji wydanej w pierwszej instancji wskazano, że status strony w takim postępowaniu przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć będą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Minister podkreślił również, że wbrew twierdzeniom odwołującego się organ nadzoru nie przyjął konieczności istnienia tożsamości pomiędzy stronami postępowania zwyczajnego i postępowania nadzwyczajnego, bowiem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama jego wola czy subiektywne przekonanie, ale okoliczność, że istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Skoro zatem wnioskująca Spółka. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła, powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez w/w decyzję naruszyło jej uprawnienia. Wówczas zdaniem organu można mówić o posiadaniu przez Spółkę interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją odwołującej się, że objęcie ochroną konserwatorską fortu [...]", który sąsiaduje z działkami stanowiącymi własność Spółki, może mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. Wskazuje to jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny.

Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu wskazano, iż orzekające w sprawie organy mylnie stwierdziły, że Spółka legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, a nie prawnym. Zdaniem skarżącej, Minister nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wskazano przy tym, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r., skarżąca wskazała na czy polega interes prawny do wystąpienia z wnioskiem, gdyż zaznaczyła, że ochroną konserwatorską objęta została również zieleń maskująca znajdująca się na granicy nieruchomości stanowiących własność skarżącego z nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Miejskiej Kraków lub Skarbu Państwa. Z uwagi na specyfikę układu konarów i systemu korzeniowego drzewa te mogą przechodzić na nieruchomości prywatne. Oznacza to, że również właściciele nieruchomości sąsiednich powinni zostać przez organy ochrony zabytków ocenieni jako strony postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków oraz jako podmioty, którym przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca zaakcentowała, że istnienie układu korzeniowego drzew podlegających ochronie uniemożliwia jej realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bo naruszenie tego układu może doprowadzić do zniszczenia elementów zieleni maskującej. Zdaniem skarżącego o istnieniu interesu prawnego przesądza również zapis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Ponadto skarżąca zarzuciła Ministrowi, iż nie ustosunkował się on do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w szczególności pominął milczeniem m. in. ocenę zarzutu rezygnacji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i zasad sporządzania uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż obowiązkiem organu nadzoru – do którego zostaje złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej – jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zauważył przy tym, iż bezspornym w sprawie jest to, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o stwierdzenie nieważności której wnosi, a zatem nie może być niejako "automatycznie" uznana za uprawnioną do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo oceniły, że skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny do wszczęcia postępowania nadzorczego. W szczególności, zasygnalizowanie możliwości wystąpienia hipotetycznej i niepewnej szkody, wskazuje jedynie na wystąpienie interesu faktycznego i tym samym nie może stanowić podstawy do przyznania Spółce przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sąd wskazał także, iż podnoszona przez skarżącą argumentacja dotycząca wpływu decyzji o wpisie do rejestru zabytków na możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego Spółki, nie jest jednoznaczna z wykazaniem przez nią interesu prawnego. Zauważono przy tym, iż skarżąca wskazuje jedynie na planowany, przyszły zamiar rozpoczęcia inwestycji, nie precyzując jednak na czym konkretnie ów wpływ miałby polegać. Sąd zauważył, iż w przypadku faktycznego (a nie planowanego, a zatem przyszłego i niepewnego) rozpoczęcia inwestycji skarżąca swój indywidualny interes w ochronie działki przed ewentualnym oddziaływaniem ze strony nieruchomości sąsiednich będzie mogła realizować min. w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie Sąd podniósł, że z opinii konserwatorskiej z dnia 14 października 2010 r. wynika, iż dopuszcza się z punktu widzenia konserwatorskiego do realizacji zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku o ustalenie zabudowy, na przedmiotowym, objętym ochroną terenie określanym przy tym jako " jeden z ostatnich, zachowany niemal w stanie nienaruszonym relikt tzw. krajobrazu warownego" pod określonymi warunkami, które zapobiec mają - w najszerszym ujęciu – chaotycznej lokalizacji zabudowy, utrzymaniu harmonii pomiędzy środowiskiem przyrodniczym i zachowanymi elementami historycznymi tego krajobrazu a działalnością człowieka. Treść powyższej opinii nie mogła – zdaniem Sądu – wpłynąć na podjęcie przez organy administracji decyzji o posiadaniu przez Spółkę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której zresztą, głównym elementem zainteresowania i odniesienia skarżącej, był element zieleni maskującej wzdłuż dróg wymienionych w tej decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji Minister przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a., dogłębnie przeanalizował wnioski i zarzuty skarżącej, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach obu decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik Spółki wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości decyzji Ministra ;

2) art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej;

4) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważanie całego materiału dowodowego;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi.

Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skarżąca posiadała interes prawny, uzasadniający przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji pominął przepisy prawa materialnego, na które w pismach procesowych powoływała się Spółka, bowiem nie wzięto pod uwagę, że skarżąca nie będzie mogła szukać ochrony swojego interesu po rozpoczęciu inwestycji na gruncie przepisów Prawa budowlanego czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ze względu na brak realnego dostępu inwestycji do drogi publicznej nie będzie możliwe rozpoczęcie inwestycji. Podniesiono przy tym, iż objęcie ochroną konserwatorską zieleni maskującej uniemożliwi zabudowę nieruchomości ze względu na przerwanie łączności pomiędzy drogą publiczną a działką Spółki. Skoro bowiem decyzja dotyczy m. in. ochrony zieleni maskującej znajdującej się w granicy pasa drogowego i nieruchomości Spółki, to zapewnienie komunikacji pomiędzy drogą publiczną a jej działką wymagałoby wycinki fragmentu zieleni maskującej, co ze względu na ochronę konserwatorską wynikającą z analizowanej decyzji nie będzie możliwe. Dlatego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że skarżąca będzie mogła szukać ochrony swojego interesu dopiero po faktycznym rozpoczęciu inwestycji w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To samo dotyczy poszukiwania ochrony prawnej na gruncie przepisów Prawa budowlanego, bowiem istnienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji o wpisie do rejestru zabytków uniemożliwia także na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uzyskanie decyzji administracyjnej umożliwiającej rozpoczęcie zgodnie z prawem robót budowlanych.

Zdaniem skarżącej, źródeł interesu prawnego warunkującego możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności, należy szukać w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który statuuje zasadę prawa do zabudowy własnej nieruchomości inwestora. Ograniczenie tego prawa wynikające z istnienia w obrocie prawnym decyzji o wpisie do rejestru zabytków przesądza o istnieniu po stronie Spółki interesu prawnego w postępowaniach umożliwiających zakwestionowanie tej decyzji, w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, tylko w tych postępowaniach skarżąca może szukać ochrony swojego interesu, ponieważ w innych postępowaniach poprzedzających rozpoczęcie robót budowlanych nie jest możliwe zakwestionowanie ograniczenia wprowadzonego decyzją o wpisie do rejestru zabytków, a ograniczenie to w każdym przypadku prowadzić będzie do wydania decyzji odmownej i uniemożliwieniu zgodnego z prawem rozpoczęcia robót budowlanych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie braku interesu prawnego Spółki, co zresztą nie było możliwe ze względu na wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jego zdaniem, skoro dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności byłoby możliwe przeprowadzenie merytorycznej oceny, która potwierdziłaby jednocześnie istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, to należy uznać, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania było przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał stanowisko o istnieniu po stronie skarżącej jedynie interesu faktycznego i barku interesu prawnego. Wskazał również, iż decyzja o wpisie do rejestru zabytków objęła ochroną przestrzeń, w sferze której mogą być prowadzone roboty budowlane za zgodą konserwatora zabytków. Wobec tego nie ma powodów by z góry zakładać, że interes prywatny skarżącej nie zostanie wzięty pod uwagę przez konserwatora rozpatrującego wniosek o wydanie zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt.1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). Forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały przez skarżącego kasacyjnie ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a., uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów.

Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od przywołania treści przepisu art. 28 k.p.a. Wymieniony przepis stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten ma zastosowanie również w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzji, która nie była zaadresowana do wnioskującego i która została wydana w postępowaniu, w którym on nie uczestniczył, tak jak w przedmiotowej sprawie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Decyzja zgłoszona w przedmiotowej sprawie do weryfikacji w postępowaniu nadzorczym nie nakładała żadnego obowiązku na skarżącą kasacyjnie. Skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym poprzedzającym jej wydanie. Zatem wobec złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego sprawdzeniu podlegała legitymacja do działania w sprawie jako przesłanka istnienia interesu prawnego Spółki.

Z treści wymienionego przepisu art. 28 k.p.a. wynika, że o posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej podmiotu, wówczas nie można mówić o istnieniu interesu prawnego, a tym samym o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji normy prawnej. Taką też wykładnię wymienionego przepisu zastosował Sąd pierwszej instancji.

Zarzut kasacyjny sformułowany jako naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie został uzasadniony w części dotyczącej błędnej wykładni przepisu. Jest to odrębny zarzut kasacyjny, gdyż naruszenie prawa materialnego jest możliwe przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie pomimo postanowienia zarzutu błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w uzasadnieniu skargi wskazała : "Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie prawidłowo odtworzył treść powyższej normy, to błędnie zastosował normę prawną, uznając w czytelnym stanie faktycznym i prawnym , że Mocodawca nie dysponuje interesem prawnym do występowania w sprawie." Taka argumentacja nie uzasadnia podniesionego zarzutu błędnej wykładni wskazanego przepisu. Podniesiony zarzut kasacyjny jest nieuprawniony.

Wskazana wykładnia dotycząca interesu prawnego w sprawie uzasadnia przyjęcie twierdzenia , że w przypadku gdy podmiot ubiegający się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie, w obecnym stanie prawnym postanowienia na podstawie art. 61a §. 1 k.p.a., a w dacie orzekania organu w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 157 §.3 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez nią w sprawie i dopuszczenie w ten sposób do przedwczesnego orzekania bez uwzględnienia konieczności wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego i ustalania w jego toku przymiotu strony skarżącej.

Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Analiza akt wykazuje, że skarżąca kasacyjnie wskazywała przed organem administracyjnym, iż jej interes prawny opiera się na okoliczności, że jest właścicielką sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości objętych treścią zgłoszonej do weryfikacji decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Kolejnym elementem wskazywała okoliczność objęcia wpisem do rejestru zabytków zieleni maskującej wzdłuż dróg, w tym wysokich drzew, których konary i korzenie mogą przechodzić na jej nieruchomość zakłócając w ten sposób jej własność. Zieleń maskująca może też w przyszłości powodować ograniczenia w zainwestowaniu terenów przylegających do dróg wpisanych do rejestru zabytków, a nawet w przypadku dalszego ich rolniczego wykorzystania uniemożliwiać przejazd urządzeniami rolniczymi osobom posiadającym pola uprawne po obu stronach wskazanych dróg (uzasadnienie wniosku). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, że organ nie rozpatrzył okoliczności, iż zieleń maskująca uniemożliwia jej zagospodarowanie terenu. W toku postepowania przedłożyła opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 14 października 2010r. Opinię, która w swej treści wskazuje, że z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszcza się realizację, na wskazanych działkach, w tym w części wykazywanej jako działki skarżącej, inwestycji w postaci budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zachowaniem wskazanych tam warunków. W opinii odwoływano się do istniejącego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa zalecającego zakaz wprowadzenie chaotycznej lokalizacji zabudowy na tym obszarze, wymóg rozmieszczenia ewentualnych nowych budynków według szerszego planu przewidującego ich harmonijne wkomponowanie we wnętrze krajobrazowe ul. Jurajskiej. Według Studium tereny te zostały również włączone do stref ochrony i kształtowania krajobrazu oraz strefy kształtowania systemu przyrodniczego oraz są przewidziane do objęcia granicami planowanego parku kulturowego [...]. Wskazano również na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazującego te tereny jako rolnicze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca dodatkowo podniosła element wpływający na jej interes prawny jako niemożność, przez wpis do rejestr zabytków, wycięcia przez nią zieleni chronionej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej, a brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia uzyskanie statusu działki budowlanej, bowiem w ten sposób nie jest możliwy do spełnienia warunek wynikający z ar. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r. poz.647 t. j. ze zm.) , a także brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt. 2 wymienionej ustawy.

Powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca kasacyjnie podnosiła elementy, które nie mogły być uznane jako wypełniające przesłanki przepisów prawa materialnego kształtującego sytuację skarżącej kasacyjnie w związku z treścią decyzji wskazanej do weryfikacji w sposób odmienny niż byłoby to w przypadku braku tej decyzji.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że są to wskazania hipotetyczne co do faktów, które nie zaistniały i mogą być różnie w przyszłości kształtowane w zależności od okoliczności nie objętych treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Prawidłowo uznał, że załączona opinia konserwatorska nie jest jednoznaczna z wykazaniem interesu prawnego. Nie wskazuje wpływu decyzji zgłoszonej do weryfikacji na zamierzenia inwestycyjne skarżącej kasacyjnie. Powoływanie się na ograniczenia dostępu do drogi publicznej w ramach zamierzenia budowlanego również nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim podnieść należy, że wskazywana zieleń istnieje na tym terenie od dłuższego czasu, o czym świadczą twierdzenia co do wielkości, wysokości drzew. Zieleń ta, co najistotniejsze , znajduje się na terenie nie należącym do skarżącej. .Zatem opieka dotycząca zieleni ( w tym przycinanie np. gałęzi) obciąża właściciela działki, a nie jej sąsiada. Ta sama uwaga odnosi się do możliwości usuwania zieleni. Prawo do tego ma właściciel terenu po uzyskaniu stosownego pozwolenia władz samorządowych na wycięcie drzew w oparciu o przepisy ( art. 83) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2013r. poz. 627 ze zm.). W przypadku drzew znajdujących się w pasie drogowym decyzja o pozwoleniu na ich wycięcie wymaga dodatkowego uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 83 ust.2a ustawy). Istnieje też możliwość prawna z art. 83 ust. 2 tej ustawy uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzew i krzewów na nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków. Bezsporne w sprawie jest, że wymieniona zieleń nie znajduje się na nieruchomościach gruntowych skarżącej. Zatem nie można mówić w sprawie o odebraniu skarżącej powyższego uprawnienia właścicielskiego lub możliwości samodzielnego działania w tej kwestii. Uzyskanie takich zgód uwarunkowane jest stanowiskiem innych podmiotów, w tym właściciela działek, które to uwarunkowanie, co do zasady, istniało już wcześniej przez sam fakt braku uprawnień skarżącej do tego terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że wykazywany interes prawny musi być bezpośredni, musi pozostawać w bezpośrednim związku między normą prawa materialnego a sytuacją skarżącego. Takiego związku przyczynowego nie ma we wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie sytuacji. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej. Wskazany zarzut kasacyjny braku rozważenia przez Sąd pierwszej instancji możliwości uzyskania przez Spółkę zjazdu na drogę publiczną pojawił się na etapie skargi kasacyjnej i związany jest z bliżej nie sprecyzowaną inwestycja budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje , że skarżąca kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym i skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego wskazywała na rolniczy charakter swoich działek, na ewentualność uzyskania zmiany ich przeznaczenia na działki budowlane. Nie podnosiła okoliczności aby poprzez wydanie decyzji wnioskowanej do weryfikacji w trybie nadzorczym doszło do ograniczenia już istniejącego jej prawa dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej przedstawiała jako wariant związany z bliżej nie sprecyzowaną inwestycją budowlaną na terenach posiadających inne przeznaczenie, a przeszkodę w dostępie do drogi upatrywała w zieleni maskującej, istniejącej na gruncie do, którego nie ma tytułu prawnego, objętej wpisem do rejestru zabytków. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie zmieniła przeznaczenia gruntów skarżącej i nie stworzyła zakazu takiej zmiany, nie stworzyła nowej nie istniejącej wcześniej przeszkody w dostępie do drogi publicznej, w swojej treści nie wskazywała na prawa czy obowiązki skarżącej. Obecne twierdzenia kasacyjne o braku, wobec takiej sytuacji, możliwości uzyskania lokalizacji zjazdu na drogę publiczną nie mogą być argumentem podważającym ustalenia Sądu pierwszej instancji, z tej przyczyny, że lokalizacja zjazdu wymaga decyzji właściwego podmiotu zezwalającej na tę lokalizację. Decyzja jest uznaniowa, związana przede wszystkim z warunkami technicznymi drogi. Jest wydawana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 28 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) Będąc właścicielem nieruchomości przylegającej do drogi też można nie otrzymać pozwolenia na lokalizację zjazdu.

Zatem zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, w warunkach tej sprawy, zaakceptowania nieprawidłowo wydanej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wprost w trybie art. 157 §.3 k.p.a.( w wersji przepisu obowiązującego na datę orzekania organu), nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Elementy wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie dawały podstaw do przyjęcia, że istniał przepis prawa materialnego, który zawierał te elementy jako przesłanki jego wypełnienia i przez co wpływał wprost na sytuację skarżącej w związku z treścią decyzji zgłoszonej do weryfikacji w trybie nadzorczym. Podnoszone obecnie przepisy art. 2 pkt.12 i art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują dostępu do drogi publicznej. One odnoszą się do tego dostępu jako jednej z szeregu przesłanek do wypełnienia. W pierwszym przypadku jest to jedna z wielu przesłanek definiująca działkę budowlaną. W drugim przypadku jest to jedna z wielu przesłanek do spełnienia celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podnoszony przez skarżącą element, że w przyszłości zieleń maskująca utrudni jej dostęp do drogi, zieleń znajdująca się na nieruchomościach nie należących do skarżącej kasacyjnie, jest okolicznością faktyczną w sprawie , a nie okolicznością tworzącą interes prawny skarżącej w rozumieniu podniesionych przepisów. W świetle powyższych uwag niezrozumiałe jest też twierdzenie skarżącej kasacyjnie o naruszeniu prawa do zabudowy jej własnej nieruchomości. Prawa wynikającego z ogólnej zasady przewidzianej w art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 28 k.p.a. Zarzut kasacyjny dotyczący jego naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie jest nieuprawniony.

Niezasadny jest też zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez art. 141 § 4 p.p.s.a. części składowe. Wymieniony przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest przepisem o charakterze formalnym, o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć aby uzasadnienie dotknięte było wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a .poprzez rezygnacje z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Wskazane przepisy nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji, z tych względów, że przepis art. 16 p.p.s.a. nie zawiera paragrafu piątego. Wymieniony przepis odnosi się do składu sądu orzekającego, a nie do oceny materiału dowodowego. Przyjmując nawet, że jest to błąd pisarski i skarżąca kasacyjnie odnosi się do art. 106 § 1 p.p.s.a.( zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) odsyłającego do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania cywilnego przy prowadzeniu postępowania dowodowego, o którym mowa w paragrafie trzecim tego przepisu, to nadal jest to zarzut nieuprawniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Analiza akt wykazuje, że Sąd pierwszej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, a skarżąca o to nie wnosiła.

Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę, z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca.

Analiza akt potwierdza, że zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi było w pełni uzasadnione w sprawie. Prawidłowość zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. stanowi o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. będącego podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

.