Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3023/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P.W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071. ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. G. - utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], odmawiające, w oparciu o art. 149 § 3, art. 123 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k.- z. w K. decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], nakazał J. F. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wym. po obrysie zewnętrznym 8,1 Om x 3,1 Om, oznaczonego na potrzeby niniejszego postępowania nr [...], wybudowanego na działce nr [...] w Z., niezgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy Z.

Następnie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

K. G. pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], odmówił wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia K, G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym i stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej, a umożliwiają to przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Następnie organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe obejmuje dwa etapy. W

etapie pierwszym (tzw. wstępnym) organ bada jedynie kwestię formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. A zakres badania obejmuje ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia.

Zatem, z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym pojęcie - interes prawny - oznacza interes oparty na prawie materialnym lub chroniony przez to prawo; przepis prawa materialnego przesądza również o legitymacji procesowej strony.

Na tym zatem etapie następuje ocena przez organ właściwy, czy podanie, także oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało wniesione przez stronę, a więc przez podmiot, któremu w świetle art. 28 k.p.a., służy przymiot strony dlatego, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek lub interes prawny. Na organie administracji ciąży zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy podanie złożone zostało przez stronę postępowania. Stwierdzenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje właściwy organ administracji do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a.

K. G. wniosek o wznowienie postępowania uzasadnia tym, że cyt: "..jako osoba zameldowana pod adresem Z., ul K. [...], uzyskałam informację o toczącym się postępowaniu rozbiórkowym dotyczącym obiektów, w których zamieszkuję wraz z małoletnimi dziećmi. Postępowanie rozbiórkowe jako sprawa administracyjna dotycząca moich praw i obowiązków winno być przeprowadzone z moim udziałem, czego organy nadzoru budowlanego obu instancji zaniedbały nie informując mnie o toczącym się postępowaniu. W związku z powyższym wnoszę o powtórzenie czynności postępowania dokonanych bez mojego udziału oraz wskazania mi lokalu socjalnego."

Organ odwoławczy podkreślił, że interes prawny K. G. w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w kwestii rozbiórki obiektów był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w postanowieniu z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 681/10 orzekł, cyt: "Oceniając wniosek K. G.stwierdzić należy, że nie można wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego, uzasadniającego jej udział w niniejszej sprawie, czy też uzasadniającego prawną ochronę posiadanego przez nią uprawnienia przed zaskarżoną decyzją. Zgłaszając swój udział w postępowaniu K. G. nie powołała się także na żaden przepis prawa materialnego, z którego mógłby wynikać jej interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. Wskazała jedynie, że zamieszkuje na przedmiotowej działce i jest tam zameldowana. Fakt ten może stanowić co najwyżej interes faktyczny iv sprawie, nie jest on jednak wystarczający do nadania jej statusu uczestnika postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obiektem wybudowanym na przedmiotowej nieruchomości w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki jest drewniana konstrukcja o wymiarach 8, 10m x 3.1 Om, określona jako "szałas pasterski" przyjmując nawet, że K. G. jest tam zameldowana, trudno przyjąć, że faktyczne w takim obiekcie zamieszkuje. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że interes wnioskodawczym nie może zostać zakwalifikowany jako interes prawny."

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że K. G. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. Tym samym należało utrzymać w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r" Nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] złożyła K. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze wskazała, że zaskarżone orzeczenie jest niesłuszne i krzywdzące. Organ oparł się na ustaleniach powziętych w innych postępowaniach i sam nie zbadał, czy rzeczywiście nie jest możliwe przyznanie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie. Nie dokonał samodzielnych ustaleń, oględzin, nie wskazał jakim dowodom dał wiarę, a jakim odmówił wiarygodności. Powielił jedynie błędne informacje uzyskane z poprzednich postępowań, łamiąc wszelkie możliwe zasady postępowania administracyjnego.

Konkludując wskazała, że organy źle ustaliły stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie decyzji nakazującej inwestorowi J. F. rozbiórkę budynku o wym. 8,10 x 3,10 na działce nr ew. [...] w Z., znak [...].

Skarżąca podnosi, iż jej wniosek w sprawie wznowienia postępowania nie został właściwie rozpatrzony, a organ rozpatrując sprawę oparł się na innych postępowaniach nie badając samodzielnie możliwości przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że Skarżąca skierowała 21 kwietnia 2010 r. do M. Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu (sprawa numer [...]) w przedmiocie rozbiórki obiektu, w którym zamieszkuje wraz z dziećmi - w Z. przy ul. K. [...] i powtórzenie czynności dokonanych bez jej udziału oraz przyznanie jej lokalu socjalnego.

Powyższy wniosek został uznany za wniosek o wznowienie postępowania, albowiem postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu przy ul. K. [...] zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2010 r. Decyzja ta została zaskarżona przez J. F., na którego został nałożony powyższy obowiązek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 681/10), który rozpoznając skargę na w/wym decyzję, wydał także postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie K. G., albowiem uznał, że nie przysługuje jej przymiot w tym postępowaniu przymiot strony.

W okresie od kwietnia 2010 r. organ I - ej instancji prowadził postępowanie i wydał dwa rozstrzygnięcia odmawiające wznowienia postępowania, które zostały uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I -ej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. rozstrzygnął o odmowie wznowienia postępowania uznając, że Skarżącej nie przysługuje przymiot Strony postępowania.

W swoim rozstrzygnięciu organ podniósł, iż o możliwości udziału Skarżącej w postępowaniu w sprawie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 681/10. Sąd ten uznał, iż fakt, że K. G. zamieszkuje na przedmiotowej działce i jest tam zameldowana nie jest wystarczający do nadania jej statusu uczestnika postępowania. Wskazane okoliczności pozwalają przyjąć, że ma ona w sprawie interes faktyczny, natomiast dla uznania, iż Skarżąca ma przymiot strony postępowania konieczne jest wykazanie interesu prawnego. Tego Skarżąca nie wykazała.

M. Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko zawarte w orzeczeniu Sądu, uznając, iż stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest analogiczny. Organ II - je instancji, także podzielając pogląd Sądu utrzymał w mocy to postanowienie.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadą prawną, która nakazywałaby jego uchylenie.

Wbrew twierdzeniu Skarżącej, organ samodzielnie rozpatrzył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu. Odwołanie się do stanowiska, wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie decyzji, która jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania nie jest nieprawidłowe. Organ, bowiem ustalił, iż okoliczności tej sprawy, nadal są takie same, jak te które ustalił WSA w Krakowie. Skarżąca jest osobą, która jest zameldowana na przedmiotowej działce i tam zamieszkuje. A zatem, nie pojawiły się żadne inne okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu, należy stwierdzić, iż jest ono prawidłowe.

Okolicznością, która uzasadniać ma prawo do udziału w postępowaniu Skarżącej jest fakt Jej zamieszkiwania i zameldowania w obiekcie przy ul K. [...] w m. Z.

Jak słusznie wskazał organ, stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Pojecie interesu prawnego było wielokrotnie interpretowane i definiowane przez sądy.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy, z uwagi na swoją sytuację prawną podlegać przepisowi prawa powszechnie obowiązującego, który daje podstawę do żądania od organu ustalenia uprawnienia lub możność żądania od organu zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z prawem. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania o wznowienie jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu. Mając na uwadze przepisy art. 48 oraz 50 -52 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2013.267 j.t., dalej "Prawo budowlane") można wywieść, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki może być kierowana do inwestora, właściciela nieruchomości, zarządcy obiektu, albowiem tylko te osoby z uwagi właśnie na ich uprawnienia władcze w stosunku do obiektu, są w stanie wykonać rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji (nakaz rozbiórki). Osoba, która tylko użytkuje nieruchomość np. z tytułu najmu, nie może, co oczywiste wobec takiej nieruchomości podejmować żadnych czynności prawnych, nie może jej sprzedać, wynająć a także nie mogłaby jej rozebrać. Kierowanie nakazu rozbiórki do osoby, która tylko korzysta z nieruchomości, nie miałoby żadnego znaczenia prawnego, albowiem nie dysponując prawem do nieruchomości, osoba taka nie byłaby w stanie wykonać nałożonego na nią obowiązku.

Skarżąca, co oczywiste, nie jest żadnym z tych podmiotów wyżej wskazanych i nie dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwalałoby nałożyć na nią obowiązek rozbiórki, a jej z kolei dało uprawnienie do żądania od organu zaniechania rozbiórki.

Skarżąca wywodzi swoje żądanie z faktu zamieszkiwania na terenie nieruchomości. Okoliczność ta w postępowaniu w sprawie rozbiórki nie ma znaczenia. (Wynajmowanie nieruchomości mogłoby mieć znaczenie w innych postępowaniach, przykładowo najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, użytkuje lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Interes prawny tego podmiotu wywodzi się z normy określonej w art. 138 ust. 2 u.g.n., zgodnie, z którą umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna.)

Skoro, zatem po stronie K. G. nie występuje interes prawny, to nie może ona być uznana za stronę postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Należy także wyjaśnić, że organ, w rozpatrywanej sprawie, zasadnie nie prowadził po wznowieniu postępowania, które zmierzałoby do szczegółowego badania interesu prawnego Skarżącej, albowiem nie miał ku temu podstaw. Okoliczności sprawy są oczywiste. Skarżąca od czasu złożenia wniosku w 2010 r. nie wskazuje, by posiadała jakiekolwiek prawo do nieruchomości, nie podnosi żadnych nowych okoliczności mogących mieć znaczenie dla tej kwestii. Stan faktyczny w sprawie nie wymaga czynienia ustaleń, jest oczywisty.

Pełnomocnik Skarżącej wskazał, że błędem w toczącym się postępowaniu było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albowiem w innych postępowaniach, w których dochodzi do badania przymiotu strony, organ prowadzi po wznowieniu postępowanie i wydaje decyzję w przedmiocie wznowienia.

Należy wyjaśnić, iż taka sytuacja może mieć rzeczywiście miejsce w sprawach wątpliwych takich, w których należy prowadzić postępowanie dowodowe. Często ma to miejsce w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, w których to przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zakreśla krąg stron, stanowiąc, że "Stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu." Zagadnieniem rodzącym w takich sprawach wiele trudności jest obszar oddziaływania obiektu. Ustalenie tego obszaru często wymaga zbadania i wymusza prowadzenie postępowania w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Skarżąca nie wskazuje, żadnej normy prawa materialnego, która mogłaby dać jej przymiot strony w postępowaniu z zakresu rozbiórki obiektu. Stan faktyczny - polegający na ustaleniu, że Skarżąca zamieszkuje na terenie nieruchomości i jest zameldowana, jest oczywisty i niesporny, a zatem nie wymaga dalszego badania przez organ.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ zasadnie uznał, że w sprawie z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego po stronie Skarżącej, należało odmówić wznowienia postępowania. Organ słusznie odwołał się do wyroku NSA z dnia 16 września 2010 r., w sprawie I OSK 1513/09, w którym wskazano, że "co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie (oceny statusu strony). Jeżeli bowiem w świetle okoliczności sprawy w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 Kpa decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyraża je m.in. teza sformułowana w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r.; sygn. akt II OSK 1747/07 ( LEX nr 48488): "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast kwestie wątpliwe i sporne muszą być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania."

W świetle powyższego zarzuty, co do nieprawidłowości i stronniczości organu w sprawie nie mogą się ostać. Można przyznać rację Skarżącej, że odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do orzeczeń zapadłych w innych postępowaniach, nie wypełnia obowiązku z art. 11 k.p.a., ani nie czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a., jednak w rozpatrywanej sprawie nie jest to uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zarzuty skierowane w skardze przeciwko decyzji wydanej w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.