Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 896/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta Zakopane oraz J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: WI-I.7840.15.9.2024.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 marca 2022 r., znak: AB.6740.451.2021.AP, Starosta Tatrzański orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia Inwestorowi: I. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: rozbudowa i przebudowa budynku usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi w budynku i poza budynkiem oraz budowie budynku technicznego położonego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Z.. Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od decyzji Starosty Tatrzańskiego z 18 marca 2022 r. wniósł inwestor, a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.15.31.2022.EO, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Tatrzański decyzją nr 370/23 z 18 grudnia 2023 r., znak: AB.6740.451.2021.AP - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Od decyzji tej odwołali się Gmina Miasto Z. , T. B. i J. S., a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak WI-I.7840.15.9.2024.SA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2024.572) - zwanej dalej kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 ze zm.) - zwanej dalej pb.

W jej uzasadnieniu wskazano, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Pardałówka, Balzera" przyjęty uchwałą nr LIX/946/2010 Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. (Dz.U.2010.502.3763); zmieniony uchwałą nr X/141/2015 Rady Miasta Z. z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U.2015.3914) - zwany dalej mpzp. Działki nr: [...], [...], na których inwestycja ma miejsce - znajdują się w obszarze oznaczonym w planie symbolem: UT-3, MN/U-4, KDZ-03.

Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 pb. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z cytowanego powyżej przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający.

W niniejszej sprawie oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d pkt 3 pb) zostały złożone (str. 33-38 projektu zagospodarowania terenu, zwanego dalej pzt; str. 31-32 projektu architektoniczno- budowlanego budynku nr 1, zwanego dalej pab 1 oraz str. 9-10 projektu architektoniczno-budowlanego obiektu technicznego nr 2, zwanego dalej pab 2).

Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022.1679), zwanego dalej zif.

Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (1-6 załączników). W projekcie budowlanym; zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e pb; zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (str. 21-23 i 29-30 pzt).

Inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zabudowa usług turystyki, w szczególności usługi hotelarskie nie są zaliczane do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania.

Dalej przytoczono fragmenty ustaleń planu miejscowego. W § 8 ustalono następujące zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1) wskazuje się następujące obiekty będące w gminnej ewidencji zabytków: a) hotel "I." zlokalizowany przy ul. [...] (...)

3) ustala się strefę B ochrony wartości kulturowych, której granice wskazano na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały,

4) w granicach strefy B ochrony wartości kulturowych obowiązuje:

a) zachowanie i ochrona historycznego układu i kompozycji urbanistycznej, w szczególności w zakresie rozplanowania ulic ich przebiegu, przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane,

b) stopniowa likwidacja obiektów dysharmonizujących z historyczną zabudową miejską, w szczególności tymczasowych obiektów usługowych i handlowych, tymczasowych i trwałych obiektów gospodarczych i garażowych zlokalizowanych od strony dróg publicznych, ciągów pieszo-jezdnych,

c) porządkowanie zapleczy istniejącej zabudowy,

d) realizacja nowej zabudowy z zachowaniem specyficznych cech układu urbanistycznego miasta,

e) dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa,

f) wykluczenie lokalizowania obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności napowietrznych obiektów infrastruktury technicznej,

g) ochrona i zachowanie obiektów będących w gminnej ewidencji zabytków,

h) należy zachować starodrzew,

i) usuwanie drzew może nastąpić zgodnie z przepisami odrębnymi,

j) ubytki wpływające na układ kompozycyjny należy uzupełnić,

k) nowe nasadzenia powinny być prowadzone pod nadzorem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków lub instytucją której zostały przekazane jego uprawnienia w tym zakresie,

l) w strefie B wszelką działalność inwestycyjną możliwą w tym wypadku można prowadzić w oparciu o wytyczne konserwatorskie i pod nadzorem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków lub instytucji, której zostały przekazane jego uprawnienia w tym zakresie.

Zamierzenie inwestycyjne na działkach ewid. nr: [...] obręb [...] Z., polega na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu jako 1.1 - w wyniku których powstanie budynek o powiększonej kubaturze - o dodatkowe segmenty 1.2 i 1.3 - połączone ze sobą wspólną częścią podziemną oraz łącznikami: na poziomie parteru (pomiędzy 1.1 i 1.2) oraz na poziomie +3 (pomiędzy 1.2 i 1.3). Inwestycja obejmuje również budowę budynku technicznego (nr 2). Segment 1.1 stanowi najstarszą część dawnego hotelu I. , zlokalizowanego przy ul. [...] i jest objęty ochroną konserwatorską - wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 lutego 2020 r., znak: DNT-I.5142.38.2019 - (przykład modernizmu z elementami neoklasycyzmu i stylu regionalnego). Pozostała część hotelu - dobudówki pochodzące z lat 70 i 80-tych, przeznaczone zostały do rozbiórki i były przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Starostę Tatrzańskiego, zakończonego decyzją udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nr 344/2021 z 5 października 2021 r., znak: AB.6741.22.2021, poprzedzoną pozwoleniem konserwatorskim.

Budynek usługowy nr [...] wraz z budynkiem technicznym nr [...] zostały zaprojektowane w terenie oznaczonym w mpzp symbolami: UT-3 oraz MN/U-4. Budynek usługowy (usługi hotelarskie) nr [...] wraz z budynkiem technicznym nr [...] są zgodne z przeznaczeniem terenu UT-3 (zabudowa usług turystyki, w szczególności usługi hotelarskie, obiekty techniczne) określonym w § 31 ust. 1a oraz terenu MN/U-4 (usługi hotelarstwa) określonym w § 21 ust. 1b mpzp. Projekty obiektów położonych w terenie UT-3 tj.:1.1, 1.2 oraz 2 są zgodne z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawartymi w § 31 pkt 2 mpzp przewidzianymi dla terenu UT-3. Omówiono poszczególne parametry zabudowy.

Budynki nie przekraczają linii zabudowy wyznaczonych na rysunku planu.

Teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej, w jednostce UT-3 zajmuje 774,70 m2, co stanowi 21,76% i jest zgodne z § 31 pkt 2c (minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej - 20% powierzchni działki budowlanej). Powierzchnia zabudowy zajmuje 1584,66 m2, co stanowi 44,51% i jest zgodne z § 31 pkt 2d (maksymalna 45%).

Wysokości segmentu 1.2, na który składają się części: A, B, C, D budynku nr 1 oraz budynek nr 2 w UT-3 (str. 31 i 32 pzt) wynoszą odpowiednio: 5,59 m; 15,24 m; 15,57 m; 15,99 m, 2,95 m i nie przekraczają 16 m nad poziom terenu od strony przystokowej.

Dach budynku nad istniejącym budynkiem, wpisanym aktualnie do rejestru zabytków pozostaje bez zmian. Mpzp wypowiada się obszernie na temat zasad kształtowania dachów dla budynku usługowego będącego w ewidencji zabytków w punkcie f, natomiast dla pozostałych rodzajów zabudowy mpzp wprowadził ustalenia w punkcie g oraz identycznym w treści punkcie h: dla pozostałej zabudowy dopuszcza się indywidualne kształtowanie dachów na etapie projektu budowlanego.

Formy dachów poszczególnych części: A, B, C, D budynku nr 1 oraz budynku nr 2 uznano za nienaruszające zapisów mpzp, opierając się na ww. § 31 pkt 2g i 2h. Pokrycia dachów budynków - z blachy płaskiej w naturalnym kolorze metalu.

W elewacjach zewnętrznych zastosowano płyty betonowe GRC w kolorze białym oraz tynki zewnętrzne w kolorze białym.

Projekt części 1.3 budynku 1 jest zgodny z zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawartymi w § 21 pkt 2 mpzp, przewidzianymi dla jednostki MN/U-4.

Segment 1.3, zaprojektowany w formie wolnostojącej nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej na rysunku planu.

Teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej w jednostce MN/U-4 zajmuje 468,48 m2, co stanowi 43,42% i jest zgodne z § 21 pkt 2e (minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej - 40% powierzchni działki budowlanej). Powierzchnia zabudowy zajmuje 365,44 m2, co stanowi 33,87% i jest zgodne z § 21 pkt 2f (maksymalna 40%).

Segment 1.3 posiada 2 kondygnacje nadziemne i dwie kondygnacje w poddaszu, co jest zgodne z § 21 pkt 2h mpzp, który brzmi: maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku usług hotelarstwa - 2 kondygnacje nadziemne tj.: której wszystkie cztery ściany znajdują się powyżej istniejącego lub projektowanego poziomu terenu i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu.

Wysokość obiektu do kalenicy dachu wynosi 15,43 m nad poziom terenu od strony przystokowej, co spełnia § 21 pkt 2j mpzp: maksymalna wysokość budynku usług hotelarstwa do kalenicy dachu 16m nad poziom terenu od strony przystokowej.

Dach budynku zaprojektowano zgodnie z § 21 pkt 2l mpzp, jako dwupołaciowy o kącie nachylenia głównych połaci 45°, o szerokości okapu 1,5 m i długości połaci dachu 23,43 x 1/2= 11,715 m, przy szerokości projektowanych otwarć 6,95 m, czym spełniono warunek: maksymalna szerokość pojedynczego otwarcia dachowego nie może przekraczać 1/2 długości połaci dachu, w której jest wykonywana (licząc bez okapów) a łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekraczać 2/3 długości połaci dachowej, w której są wykonywane (licząc bez okapów). Ciemnografitowy, matowy kolor pokrycia dachu jest zgodny z § 21 pkt 2m mpzp. W elewacjach zewnętrznych zastosowano płyty betonowe GRC w kolorze białym oraz tynki zewnętrzne w kolorze białym.

Do projektu dołączono drobiazgowe, graficzne i opisowe opracowanie dotyczące powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej, liczonej w 100% oraz w 50% w terenach UT-3 oraz MN/U-4 (str. 28 pzt).

W projekcie budowlanym; zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e pb; zamieszczono: informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (str. 21-23 i 29-30 pzt). Zakres obszaru oddziaływania, określony przez projektanta i zweryfikowany przez organ I instancji obejmuje działki inwestycyjne nr: [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] obręb [...] Z..

Dołączona przez inwestora analiza nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia (29-30 pzt) - wskazuje, że inwestycja spełnia wymogi przewidziane w § 60 i § 13 wt. Temat ten został szeroko wyjaśniony w materiale dowodowym przez autora projektu - mgr inż. arch. J. K.-B., który posiada uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, i który złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Z projektu zagospodarowania terenu (str. 4 i 24) wynika również, że wody opadowe z dachów budynków i terenów utwardzonych dojść i dojazdów odprowadzone zostaną poprzez odwodnienia liniowe lub wpusty za pomocą sieci wewnętrznej kanalizacji do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Projektowana inwestycja nie spowoduje zmiany kierunku spływu wód na działki sąsiednie. Przyjęte rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych są zgodne z § 29 wt.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny również z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności: § 12, § 19, § 22 oraz przepisami p.poż.

Prawidłowość lokalizacji pod względem przepisów p.poż. została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. H. D., który 30 października 2023 r. uzgodnił projekt zagospodarowania oraz projekt architektoniczno-budowlany (z uwagami zawartymi w postanowieniu Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej z 2 czerwca 2021 r.)

Budynek 1 zwrócony ścianą z oknami i drzwiami w stronę granic działek sąsiednich został zlokalizowany w odległościach większych, niż 4,0 m, tj.: 4,66 m; 5,87 m; 8,10 m i 8,20 m od granic tych działek - czym spełniono § 12 wt.

Budynek 2 zwrócony ścianą z oknami i drzwiami w stronę granicy działki sąsiedniej został zlokalizowany w odległości 10,40 m; a ścianą bez okien i drzwi - 3,16 m.

Odległość stanowisk postojowych w liczbie 5 od granicy działki wynosi ok. 13,50 m, co spełnia zapisy § 19 ust. 2 pkt 1a wt (tj. nie mniej niż 3 m).

Przewidziano miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, co jest zgodne z zapisami § 22 wt.

Należy również mieć na względzie, że jednym z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. Nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. W omawianym przypadku układ komunikacji wewnętrznej został określony w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, którą stanowi droga publiczna - ul. [...] (działka nr [...]) - oznaczona dodatkowo w planie miejscowym, symbolem KDZ-03 oraz droga publiczna - Droga do [...] (działka nr [...]) - oznaczona w planie KDZ- 01. Zatem teren inwestycji przylega bezpośrednio do ww. dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zapisów § 14 pkt 1 lit. c) i w zw. z § 15 ust. 2 pkt 3) zif, w nawiązaniu do § 14 ust. 1-3 wt, organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 4), autor projektu, zgodnie z wymogami wynikającymi z § 14 pkt 1 lit. c), określił szczegółowo układ komunikacyjny. Również w części rysunkowej sporządzonej w skali 1:500 (str. 24), jednoznacznie przedstawiono układ komunikacyjny. Dla poprawienia czytelności dołączono również projekt zagospodarowania terenu w skali dokładniejszej - 1:300 (str. 25). Dodatkowo na str. 27 przedstawiono schematy m.in.: terenów utwardzonych i biologicznie czynnych oraz schematy dróg i dojść pożarowych (str. 27) wraz z wyczerpującymi wyjaśnieniami zawartymi w legendach. Tego rodzaju szczegółowe opracowania dołączane są zwykle w przypadkach skomplikowanych układów komunikacyjnych, gdy autorzy projektów wnikliwie przeanalizowali i rozwiązali problemy związane z prawidłową obsługą komunikacyjną. Ponadto zauważyć należy, że w warunkach ochrony pożarowej (str. 21) określono wymiary i odległości drogi pożarowej: o szerokości 4 m poprowadzona wzdłuż dłuższej elewacji budynku w odległości nie mniejszej niż 5 m.

Zasadny jest zarzut braku umieszczenia szerokości i odległości dojść i dojazdów, niemniej jednak ich brak nie przesądza o nieprawidłowości wymiarów i nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, ponieważ organ II instancji przeanalizował przedmiotowe szerokości i stwierdził, że są one zgodne z § 14 ust. 1-3 wt: wszystkie dojazdy nie są mniejsze niż 3 m, a ciąg pieszo-jezdny, nie mniejszy niż 5 m.

Odwołujący zakwestionowali, że analiza zgodności projektu z mpzp, zawarta w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, zawiera odniesienia do nieaktualnego pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 3/2021 z 25 stycznia 2021 r., podczas gdy pozwolenie to zostało zmienione decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 77/2023 z 7 grudnia 2023 r., znak: DNT-I.5142.144.2023.JH.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w żadnym miejscu nie nakładają na inwestora obowiązku dołączenia analizy zgodności inwestycji z zapisami mpzp.

Jak wynika z akt organu I instancji, w niniejszej sprawie zostało wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenie nr 3/2021 z 25 stycznia 2021 r., znak: DNT-I.5142.144.2020.JH; którego błędy pisarskie zostały sprostowane postanowieniem z 4 sierpnia 2021 r. Następnie 7 grudnia 2023 r. pozwolenie zostało zmienione decyzją nr 77/2023, znak: DNT-I.5142.144.2023.JH (zwane dalej pkz). Podkreślić jednak należy, że warunki określone w pozwoleniu z 25 stycznia 2021 r. - nadal obowiązują - bowiem zmiana pozwolenia ogranicza się jedynie do terminu ważności, który przedłużono do 30 grudnia 2025 r.

Zarzut niewymienienia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 grudnia 2023 jest bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na zarzut naruszenia na terenie inwestycji § 8 pkt 4) lit. h) mpzp, który brzmi: należy zachować starodrzew - organ II instancji stwierdził, że jest nieuzasadniony. Analiza akt sprawy (str. 24 projektu zagospodarowania terenu i str.: 20-23 akt organu I instancji) pozwala na ustalenie, że Burmistrz Miasta Zakopane wydał w sprawie decyzję z 4 maja 2021 r., znak: WOŚ.6131.224.2020, którą zezwolił na usunięcie 12 sztuk drzew, oraz decyzję z 15 czerwca 2022 r., znak: WOŚ.6131.71.2022, którą zezwolił na usunięcie 9 sztuk drzew, pod warunkiem nasadzenia na przedmiotowych nieruchomościach 15 i 8 sztuk nowych drzew spośród gatunków wymienionych w wykazie. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, Inwestor wskazał drzewa do usunięcia, projektowane nasadzenia oraz planowane zachowanie starodrzewu w ilości 3 drzew. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, skoro mpzp nie określa precyzyjnie, jaka ilość drzew jest konieczna do pozostawienia w celu: zachowania starodrzewu; a Inwestor uzyskał niezbędne dokumenty, które zezwalają na usunięcie poszczególnych drzew i zaplanował nowe nasadzenia - to wypełnił swoje obowiązki w tej kwestii i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw, aby kwestionować ilość pozostawionego starodrzewu, jako niewystarczającą.

J. S. wysunął również zarzut dotyczący udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego, pomimo sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp; tj. poprzez dopuszczenie realizacji kondygnacji podziemnych w budynku - co należy stwierdzić - nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Odwołującego, w terenie UT-3 i MN/U-4, mpzp nie dopuszcza realizacji jakichkolwiek kondygnacji podziemnych - w tym garaży podziemnych - a miejsca postojowe mogą być lokalizowane wyłącznie w budynkach garażowych: bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej na zapleczu działki budowlanej - § 10 pkt 2. Odmienna jest ocena tej kwestii przez Wojewodę Małopolskiego.

Zauważyć należy, że mpzp w § 10 ustala zasady dotyczące kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, odsyłając do ustaleń szczegółowych w kwestiach m.in.: terenu biologicznie czynnego; powierzchni, wysokości, linii zabudowy; rodzaju i spadku dachu; kolorów i typów elewacji oraz dopuszczenia robót budowlanych dla istniejących budynków wykraczających poza ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy. Zgodnie z § 10 w pkt 2:

2) dopuszcza się lokalizowanie budynków garażowych i gospodarczych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej na zapleczu działki budowlanej; (...).

Niemniej jednak, tak sformułowany zapis nie oznacza ograniczenia sposobu zaprojektowania miejsc postojowych wyłącznie jako wolnostojących budynków garażowych, lecz wskazuje przede wszystkim (i to niezależnie od przeznaczenia terenu) na możliwość usytuowania budynków, takich jak: garażowe i gospodarcze, na zapleczu działki budowlanej (bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od sąsiedniej działki budowlanej).

Wojewoda Małopolski zbadał zarzut naruszenia § 21 pkt 4b w zw. z § 12 ust. 2 mpzp, odnoszącego się do obsługi parkingowej i stwierdził, że jest on bezzasadny. Dla inwestycji złożonej ze 140 jednostek pokojowych i 177,34 m2 usług, zaprojektowano 104 miejsc postojowych; przy czym 100 miejsc zlokalizowanych będzie w garażu podziemnym, a 4 pozostałe na terenie utwardzonym inwestycji. Powyższe rozwiązanie spełnia zasadę obsługi parkingowej, ustaloną w § 12 ust. 2 mpzp:

Na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w następującej liczbie:

1) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny,

2) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny;

3) dla zabudowy usług turystyki minimum 0,7 miejsca postojowego na jeden pokój gościnny;

4) dla pozostałych obiektów handlu detalicznego i usług nieuciążliwych realizowanych w ramach zabudowy usług turystyki lub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy pensjonatowej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych dodatkowo minimum 2 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej lokali usługowych;

5) dla pozostałych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wymienionych w niniejszym paragrafie, obowiązuje liczba miejsc postojowych według ustaleń szczegółowych dla tych terenów;

6) potrzeby parkingowe należy realizować w granicach własnej działki budowlanej, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej.

Zaznaczyć należy, że z pkt 3 i 4 wynika, że dla ww. inwestycji wystarczyłoby 102 miejsca postojowe, zatem ilość 104 jest zgodna z planem.

Podkreślić też należy, że wbrew twierdzeniom Odwołującego, wskazane 140 jednostek pokojowych jest sumą wszystkich jednostek pokojowych znajdujących się w segmentach: 1.1, 1.2 - 119 pokoi oraz w segmencie 1.3 - 21 pokoi.

Podobnie rzecz ma się w przypadku projektowanej powierzchni usługowej, wskazane 177,34 m2 jest sumą usług znajdujących się we wszystkich segmentach budynku 1. Powyższe rozwiązania zatem, są zgodne z zasadą obsługi parkingowej, ustaloną w § 12 ust. 2 mpzp.

Odwołujący zakwestionowali formę projektowanego budynku nr [...], jako naruszającą zapisy § 8 pkt 3 i 4 lit.: d, e, I oraz § 31, w związku z treścią § 3 pkt 1, § 4, ponadto § 31 pkt 2 lit.: k, e.

Badając dwuwymiarowo (na płaszczyźnie) układ urbanistyczny wokół planowanej inwestycji stwierdzić należy, że inwestycja nie zaburza historycznego, przestrzennego założenia miasta Z. (pzt - str. 24 oraz rysunek A104 w tomie: projekt pierwotny - str. 30). Projektowane obiekty usytuowano wzdłuż głównego, istniejącego układu komunikacyjnego, który w niniejszym przypadku stanowią: ul.. i Droga do O. Od strony ul. B. inwestycję zamyka istniejący obiekt hotelu [...] (jego objęta ochroną konserwatorską część). Od strony Drogi do O. poszczególne segmenty budynku zaprojektowano tak, aby odtworzyć usytuowanie pozostałych części hotelu [...] (nie objęte ochroną konserwatorską i rozebrane).

Podkreślić należy, że nieprzekraczalna linia zabudowy umożliwiała Inwestorowi usytuowanie segmentu 1.3 bliżej Drogi do [...] pomimo tego Inwestor wybrał nawiązanie do historycznego układu (linii wyznaczonej przez hotel [...]

Projektowane wzdłuż jednej linii segmenty 1.2 i 1.3 oraz nieznacznie cofnięty 1.1 - bez wątpienia wprowadzają więcej przejrzystości do chaotycznej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki przy Drodze [...]

Również zagospodarowanie wnętrza działki nr [...] nawiązuje do poprzedniego układu urbanistycznego (które tworzyły części hotelu [...] i uzasadnia nieregularny rzut segmentu 1.2.

Analizując otaczającą zabudowę trójwymiarowo (przestrzennie) i pod kątem historycznej zabudowy sąsiedztwa (rys. A104), stwierdzić należy, że wokół budynku projektowanego usytuowanych jest wiele budynków ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Z. (oznaczonych kolorem żółtym).

Ustalono też, że w sąsiedztwie dominują budynki o 1,5 i 2, a rzadziej o 3 i 4 kondygnacjach nadziemnych (zwykle w poddaszach przekrytych stromymi dachami mieszczą się dwie kondygnacje) o charakterze mieszkaniowym, usługowym, bądź mieszanym.

Do najwyższych obiektów należy hotel [...], zaprojektowany jako 5-cio kondygnacyjny w latach dwudziestych XX wieku. Podkreślić należy, że dominował on nad okolicą już od wieku i na trwałe wpisał się w układ urbanistyczny miasta.

Jeszcze większym gabarytowo budynkiem o 5-ciu kondygnacjach jest oddalony o około 250 m budynek Uniwersyteckiego Szpitala Ortopedyczno-Rehabilitacyjnego.

W niniejszym przypadku, projektowane segmenty budynku posiadają od 2 do 5 kondygnacji nadziemnych. Szósta, techniczna kondygnacja występuje jedynie na małym fragmencie budynku nr 1: w części D segmentu 1.2 (str. 41). Kondygnacja ta nie jest przeznaczona na pomieszczenia na pobyt stały ludzi; lecz na pomieszczenia techniczne, szyb windowy i klatkę schodową (str. 40). Zatem, opierając się na definicji: wysokości budynku od strony przystokowej, zawartej w § 4 pkt 3 mpzp - tej kondygnacji nie wlicza się do wysokości budynku.

Zgodnie z § 4 pkt 3 mpzp: wysokość budynku od strony przystokowej - należy przez to rozumieć wysokość budynku mierzoną od miejsca przecięcia linii stoku istniejącego terenu z najwyżej położoną na stoku ścianą zewnętrzną budynku, do najwyżej położonego punktu stropodachu lub kondygnacji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi; (...).

Wyjaśnić należy, że intensywność nowej zabudowy jest określana poprzez wskazanie w mpzp: współczynników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, a także wysokości budynków i ich parametrów. Jeśli w ustaleniach mpzp nie ma jednoznacznie podanych zależności liczbowych pomiędzy nową zabudową i zabudową sąsiednią, zarzut znacznego przekraczania kubaturą i wysokością zabudowy sąsiedniej nie może stanowić dowodu na niezgodność inwestycji z ustaleniami planu. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że ogólne ustalenia, mające zastosowanie dla całego obszaru objętego planem, są doprecyzowane w ustaleniach szczegółowych, szczególnie co do intensywności zabudowy czy wielkości wymaganej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania w tym zakresie, co wykazano powyżej.

Architektura budynków znajdujących się w tej części miasta obejmuje różne regionalne nurty architektoniczne Z.: tradycyjne budownictwo podhalańskie, styl zakopiański, styl zakopiański drugi, styl nowozakopiański, regionalizm i neoregionalizm lat 60-tych i 70-tych, regionalizm i neoregionalizm okresu późnego modernizmu lat 80-tych oraz czasy współczesne lat 90-tych i początku XXI wieku. Wiele budynków posiada cechy mieszane kilku stylów, spowodowane potrzebą dostosowania się do uwarunkowań rozwoju przestrzennego, potrzeb funkcjonalnych, możliwości konstrukcyjnych, technologicznych i materiałowych, skali, formy oraz kontekstu architektonicznego.

Przeprowadzona analiza pozwala na ustalenie, że chociaż w przestrzennym otoczeniu inwestycji przeważają budynku o 1,5 i 2 kondygnacjach, to zdarzają się też obiekty o 5-ciu kondygnacjach, jak hotel [...] i Uniwersytecki Szpital Ortopedyczno-Rehabilitacyjny. Uniemożliwia to odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niedostosowania przedmiotowej inwestycji do historycznej zabudowy sąsiedztwa.

W niniejszym przypadku, całe założenie projektowe opiera się na rozbiciu inwestycji na 3 główne bryły geometryczne, każda w kontrastowym stylu. Autor projektu przyjął koncepcję, aby nowoprojektowane segmenty budynku tworzyły tło nie tylko dla zabytkowej części hotelu [...] ale także dla innych budynków wpisanych do gminnego rejestru zabytków posiadających cechy stylu regionalnego. Przez zastosowanie takiego rozwiązania, zdaniem autor projektu odbiór budynku jest korzystniejszy i wpisuje się w towarzyszącą zabudowę.

Analizując zapis § 8 pkt 4 lit. e, stwierdzić należy, że zawiera ogólnie sformułowanie, bez wskazaniem konkretnych cech zabudowy historycznej, które należałoby zastosować w nowoprojektowanych obiektach. Zbyt ogólnie sformułowany w mpzp obowiązek daje szerokie możliwości interpretacyjne.

Samo stwierdzenie, że inwestycja pozostaje w subiektywnej dysharmonii z istniejącym zagospodarowaniem na terenie inwestycji, jak i na nieruchomościach sąsiednich, oraz że nie jest dostosowana do historycznej zabudowy sąsiedztwa, czego wyrazem jest według Odwołującego: projektowane odsunięcie segmentu 1.2 od zabytkowego budynku na 8 m i utworzenie szklanego łącznika; konstrukcja dachu niemal płaskiego i projektowane wysokości obiektów - nie oznacza zakazu zastosowania powyższych rozwiązań i naruszenia ogólnych sformułowań w § 8 pkt 4 lit.: d, e.

Z akt sprawy wynika, że cała inwestycja była przedmiotem pozwolenia konserwatorskiego, i cały projekt rozbudowy i przebudowy hotelu I[...] był poddany weryfikacji konserwatora, w tym w szczególności kwestionowana forma, kolorystyka, materiał bryły i łącznik między segmentami.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miasto Z. (sygn. II SA/Kr 896/24) i J. S. (sygn. II SA/Kr 975/24). Na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Gmina Miasto Z. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 upb poprzez utrzymanie w mocy decyzji pozwolenia na budowę, mimo sprzeczności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Gmina Miasto Z. podtrzymała zarzuty, które zawarto w odwołaniu od decyzji organu I instancji — wobec faktu, że organ II instancji nie uznał ich za uzasadnione, choć są one oczywiste. Zasadność zarzutów potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2018 r. II SA/Kr 906/17, który zapadł w bardzo zbliżonym stanie faktycznym i na podstawie identycznych ustaleń innego planu miejscowego obowiązującego w Z.. W dalszej części skargi kilkakrotnie przytoczono treść tego wyroku.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi powielenie argumentacji organu I instancji zawartej w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r., co prowadzi do wniosku, że organ II instancji w toku postępowania odwoławczego nie dokonał samodzielnie ponownego rozpatrzenia sprawy.

Dalej przytoczono relewantne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że specyficzny układ urbanistyczny tej części miasta to niska zabudowa mieszkaniowa i usługowa, realizowana na poszczególnych działkach jako wolnostojąca, ze znaczną ilością terenów zielonych - co wyraźnie zaakcentowano w ustaleniach obowiązujących planów miejscowych. Nie może być inaczej, gdyż dzielnice te, to przedpole [...] Parku Narodowego i polan podreglowych.

Zgodnie z ustaleniami MPZP "S. wzdłuż ulicy [...] na B. są wyznaczone tereny zielone oznaczone symbolami: ZL, ZL/ZN i ZI/RZ - tereny leśne i zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym oraz zieleni nieurządzonej. Podobnie wzdłuż ulicy [...] na [...] (MPZP ". , Droga na B. ") znajdują się znaczne powierzchnie terenów zielonych: leśnych oraz łąk pastwisk i nieużytków, a także rolnych, oznaczonych symbolami: ZL, ZR, R, R/US. W widłach ulic D. do O. i Droga na A. (MPZP "P. -. ") znajduje się obszar koncentracji budynków chronionych wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. (tereny 13.MN i 14.MN). Jak wynika z danych na mapie ewidencji gruntów, w obszarze tym zabudowa ma wysokość przeważnie 1,5 lub 2,5 kondygnacji. Tyko pojedyncze budynki oznaczono jako mające wysokość 3 lub 4 kondygnacji. Zabudowa w tym kwartale to zabudowa zdecydowanie niska, o małej intensywności.

W MPZP P. B. jest wyraźny podział: wyznaczono tereny do zabudowy wzdłuż głównych ulic tj.: Droga Do O. i O. B., zaś za tymi terenami znajdują się duże, zwarte kompleksy leśne i zielone. W terenach budowlanych przylegających do inwestycji, oznaczonych symbolem MN/MP-łl, istniejące budynki również oznaczono jako posiadające wysokość 1,5 i 2,5 kondygnacji, jedynie budynek na działkach nr ew. [...] i [...] oznaczono jako posiadający 4 kondygnacje.

Żeby zobrazować skalę zabudowy, poddano również analizie powierzchnię zabudowy poszczególnych budynków, wynikającą z danych dotyczących ewidencji budynków. I tak: budynki wielorodzinne na działce nr ew. [...] mają powierzchnie zabudowy wynoszącą po 235 m2 i powierzchnie całkowite 497,7 m2 i 478,5 m2 (przy 2,5 kondygnacjach to około 1645 m3 kubatury), budynek na działce nr ew. 123 posiada 572 m2 powierzchni zabudowy (przy 3 kondygnacjach nadziemnych to szacunkowa kubatura 4300 m3), budynek na działce nr ew. [...] ma 256 m2 powierzchni zabudowy (przy 2 kondygnacjach nadziemnych to szacunkowa kubatura 1430 m3), budynek na działce nr ew. [...] i [...] ma 310 m2 powierzchni zabudowy (przy 4 kondygnacjach nadziemnych to szacunkowa kubatura 3472 m3), budynek na działce nr ew. [...] ma 151 m2 powierzchni zabudowy (przy 1,5 kondygnacji nadziemnych i około 10,0 m wysokości to kubatura około 1300 nT), budynek na działce nr ew. [...] posiada powierzchnię zabudowy 193 m2 (przy 1,5 kondygnacji nadziemnej i około 10,0 m wysokości szacunkowa kubatura 1650 m3).

W odniesieniu do projektowanej zabudowy odpowiednie dane wynikają z projektu zagospodarowania terenu i dostępnych dokumentów. Segment oznaczony jako 1.2 posiada 6 kondygnacji (istniejący rozebrany obiekt posiadał zróżnicowaną wysokość 5, 4 i 3 kondygnacje). Stanowi to znaczną intensyfikację zabudowy i urbanizację tego niewielkiego terenu. Projektowana kubatura budynku nr 1 (str. 4 pzt) wynosi 31 700,68 m3. Domyślić się należy, że jest to sumaryczna kubatura części budynku oznaczonych jako 1.1, 1.2 i 1.3. Jak wynikało z pierwszej (uchylonej) decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 18 marca 2022 r., dotyczącej tej inwestycji: segment budynku stanowiący obiekt wpisany obecnie do rejestru zabytków i jako jedyny z całej zabudowy na działce pozostawiony do zachowania, to kubatura 5 699,79 m3. Zatem projektowana nowa kubatura to 26 000,89 m3. Jeżeli odejmiemy od tej wartości 14 527,52 m3, tj. kubaturę, która została przeznaczona do rozbiórki (w wydanym wcześniej odrębnym pozwoleniu), to wychodzi, że na terenie inwestycji powstanie 11 473, 37 m3 nowej kubatury.

Plan miejscowy stawia obligatoryjny warunek, żeby gabaryty nowo realizowanej zabudowy nawiązywały do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Wobec nowej kubatury tak znacznej wielkości, warunek ten z pewnością nie został spełniony.

Plan miejscowy zobowiązuje żeby cechy architektoniczne nowo realizowanej zabudowy nawiązywały do historycznej zabudowy sąsiedztwa.

Jedną z cech architektonicznych zabudowy jest sposób/forma przekrycia dachu. Okoliczna zabudowa, jak również zabytkowy budynek hotelu [...] to budynki posiadające dachy dwuspadowe i wielospadowe w różnej formie. Nowy segment zabudowy oznaczony w pzt symbolem 1.2 posiada dach płaski, zatem całkowicie różny od zabudowy sąsiedniej.

Cechą architektoniczną zabudowy jest także materiał użyty do jej wykonania. Projektowana rozbudowa to budownictwo nowoczesne. Całkowicie przeszklone elewacje to zupełnie obcy styl, zarówno dla obiektu zabytkowego jak również dla zabudowy sąsiedniej.

W związku z tymi zastosowanymi rozwiązaniami projektowymi, został naruszony warunek planu miejscowego określony w § 8 pkt 4 lit. e. Zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Wojewody Małopolskiego, że przepis ten zawiera ogólne sformułowanie, bez wskazania konkretnych cech zabudowy historycznej, które należałoby zastosować w nowoprojektowanych obiektach. Wydaje się więc, że w ocenie organu II instancji sąsiednia zabudowa nie posiada żadnych cech architektonicznych, w związku z tym nie ma potrzeby żadnego nawiązania, co jest absurdalne.

Nie sposób się zgodzić z zasadą generalizowania i uogólnień, którą przyjął organ II instancji, uzasadniając swoje orzeczenie. Wskazać tu należy na wywód na str. 20 decyzji, drugi i trzeci akapit, iż architektura budynków znajdujących się w tej części miasta obejmuje różne regionalne nurty architektoniczne Z. oraz obejmuje obiekty o różnej skali, w tym 5-kondygnacyjny hotel [...] oraz szpital uniwersytecki (tekst ten w całości przekopiowano z pisma Starosty Tatrzańskiego z dnia 19 stycznia 2024 r.). Organ nie wziął pod uwagę, że inwestycja znajduje się w strefie B ochrony wartości kulturowych i dla tej strefy zostały ustalone wytyczne w celu jej ochrony.

Dodać należy, że nie sposób porównywać skali jednostkowych, historycznych obiektów użyteczności publicznej jak szpitale czy szkoły, do nowych obiektów komercyjnych. Tak jednak czynią obydwa organy, wskazując jako punkt odniesienia uniwersytecki szpital ortopedyczny, który powstał w okresie międzywojennym.

Warunek MPZP P. B. zawarty w § 31 pkt 2 lit. k tekstu planu zobowiązuje, żeby w przypadku wymiany części zabudowy niebędącej w ewidencji zabytków, dostosowano architekturę nowo realizowanych budynków do architektury budynku będącego w ewidencji zabytków. Na naruszenie tego przepisu wskazano także w IV części skargi, jako uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji.

Analizując rysunki elewacji i rysunki wizualizacyjne bez trudu można ocenić, że te dwie części obiektu: historyczna i nowa - posiadają dwa różne style architektoniczne. Jak wspomniano, nowa część obiektu to nowoczesna architektura z płaskim dachem i przeszklonymi elewacjami, podczas gdy obiekt zabytkowy to przedwojenny budynek murowany z dachem czterospadowym, mansardowym, a elewacje posiadają wyraźne podziały, pilastry i ryzality.

Zarówno organ I jak i II instancji zgodnie potwierdziły, że obiekt historyczny i jego rozbudowa posiadają całkowicie odmienne style architektoniczne i nowoprojektowanej części nie dostosowano do architektury obiektu zabytkowego.

Całkowicie zignorowano zatem niebudzący wątpliwości i jednoznaczny zapis § 31 pkt 2 lit. k tekstu planu, dowolnie i wbrew jego ustaleniom uznając, że kontrastowa forma architektoniczna rozbudowanej części budynku będzie lepsza dla ochrony zabytku wpisanego do rejestru. Stanowi to oczywiste naruszenie ustaleń planu miejscowego i wydaje się, że wobec jednoznacznej treści przepisu, naruszenie jest rażące.

W odniesieniu do wydanej decyzji konserwatorskiej podkreślono, że żadne uzgodnienie nie zwalnia organu udzielającego pozwolenia na budowę z obowiązku zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma też żadnego prawa, które zezwalałoby jakiemukolwiek organowi orzekać w swoim uzgodnieniu wbrew przepisom prawa, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią obowiązujące prawo miejscowe, zaaprobowane przez organy konserwatorskie na etapie jego tworzenia.

W projekcie architektonicznym naruszono również ustalenia planu miejscowego w zakresie wyliczenia powierzchni zabudowy obiektu, wskazanej jako 44,5% terenu, czyli w zasadzie jako granicznej możliwej. Jako próbę ominięcia ustaleń planu należy uznać przyjęcie powierzchni zabudowy jedynie po obrysie ścian kondygnacji zlokalizowanej na terenie. Powierzchnia zabudowy powinna zostać wyliczona po obrysie słupów stanowiących integralną część kondygnacji naziemnej budynku, na której zlokalizowano/wsparto wyższe kondygnacje.

Zarzucono również brak prawidłowego dostępu inwestycji do drogi publicznej. Jak wynika z decyzji organu I instancji: Obsługę komunikacyjną budynku stanowić będzie utwardzony dojazd i dojścia do budynku, natomiast dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi w części północno-zachodniej działki oraz poprzez projektowany zjazd w północno-wschodniej części działki - zgodnie z decyzją nr RPD.7012.1.7.2022 z dnia 21 kwietnia 2022 r. zezwalającą na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi powiatowej nr [...] ul. [...]. Decyzja pozwolenia na budowę nie rozstrzyga więc o przebudowie zjazdu i budowie nowego, czego bezsprzecznie wymaga zakres inwestycji. Stanowi to naruszenie art. 33 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego zwalniają z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, a także nie podlega on aktualnie procedurze zgłoszeniowej. Zauważyć jednak należy, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Natomiast w zaskarżonej decyzji organu II instancji, za spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej organ uznał przyleganie terenu inwestycji do dróg publicznych KDZ-3 i KDZ-01 (str. 14 decyzji).

J. S. zaskarżonej decyzji zarzucił

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji niezawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków;

2) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie skrajnie korzystnej dla wnioskodawcy (inwestora) wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dokonanie wykładni tych norm prawnych w sposób odmienny od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3) naruszenie art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Wojewodę Małopolskiego nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Małopolskiego;

5) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 8 pkt 4) lit. e) uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., polegające na zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla budynku, którego projekt, w zakresie gabarytów i cech architektonicznych, nie jest dostosowany do historycznej zabudowy sąsiedztwa - zabudowy willowej / pensjonatowej / jednorodzinnej na obszarze ul. [...] do [...] i ul. [...], co poza kwestią gabarytów (kubatury) budynku objawia się w konstrukcji dachu niemal płaskiego, podczas gdy dominującym typem dachu w zabudowie sąsiedniej jest stromy dach dwuspadowy;

6) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 8 pkt 4) lit. f) uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., polegające na zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla budynku, którego projekt, w zakresie kubatury i cech architektonicznych, dysharmonizuje z istniejącym zagospodarowaniem na terenie inwestycji, jak i na nieruchomościach sąsiednich, na których dominuje zabudowa willowa / pensjonatowa / jednorodzinna - na obszarze ul. [...] do [...] i ul. [...]. Ta dysharmonia ma miejsce nawet względem części Hotelu "[...]", która ujęta jest w ewidencji zabytków. Wyrazem tej dysharmonii jest projektowane odsunięcie segmentu 1.2 od zabytkowego budynku na 8 m i utworzenie szklanego łącznika. Jak można przeczytać w pozwoleniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym posługuje się inwestor — "Proponowana rozbudowa zarówno w formie jak i kolorystyce oraz materiale stanowi neutralne tło dla zabytkowego obiektu. Wprowadzenie łącznika o znacznie niższej wysokości umożliwi postrzeganie budynku zabytkowego oraz proponowanej rozbudowy autonomicznie". Uwaga ta i przytoczony cytat odnoszą się analogicznie do zarzutu opisanego powyżej, a potwierdzają, iż projektowana rozbudowa Hotelu "[...] nie nawiązuje do historycznej zabudowy sąsiedztwa i nie harmonizuje z istniejącym zagospodarowaniem. Jest ona co najwyżej neutralnym tłem dla istniejącego zabytku;

7) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 8 pkt 4) lit. h) uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., polegające na zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla budynku, którego realizacja wymaga likwidacji znacznej części starodrzewu, która została zatwierdzona decyzjami Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 4 maja 2021 r., znak: WOŚ.6131.224.2020, oraz z dnia 15 czerwca 2022 r., znak: WOŚ.6131.71.2022 - możliwość wzniesienia projektowanych budynków uzależniona jest od wcześniejszej likwidacji starodrzewu. Nie sposób zakwalifikować pozostawienia 3 drzew, a wycinki 21, jako "zachowanie starodrzewu";

8) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 21 pkt 4) lit. b) i § 31 pkt 4) lit. b) w zw. z § 12 ust. 2 pkt 3) i 4) uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., polegające na zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla budynku w obszarze oznaczonym symbolami MN/U-4 i UT-3, dla którego projekt nie zapewnia wymaganej ilości miejsc postojowych dla samochodów. W ramach projektowanego obiektu na terenie inwestycji inwestor planuje realizację łącznie 161 jednostek pokojowych (140 w terenie o symbolu UT-3 + 21 w terenie o symbolu MN/U-4) oraz łącznie 280,16 m2 powierzchni usług towarzyszących (177,34 mz + 102,82 m2) — co opisane zostało na stronach nr [...] i nr [...] części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Przy zastosowaniu współczynnika 0,7 (§ 12 ust. 2 pkt 3) m.p.z.p.) implikuje to konieczność zapewnienia 113 miejsc postojowych oraz dodatkowo 6 miejsc postojowych dla pomieszczeń usług towarzyszących (§ 12 ust. 2 pkt 4) m.p.z.p.). Łącznie jest więc wymagane zapewnienie 119 miejsc postojowych, tymczasem m. in. projekt zagospodarowania terenu przewiduje wykonanie w sumie 105 miejsc postojowych (101 w kondygnacji podziemnej i 4 naziemne);

9) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 31 pkt 2) i § 31 pkt 4) lit. b) w zw. z § 12 ust. 2 uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku wraz z garażem podziemnym, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na terenie inwestycji oznaczonym symbolem UT-3, nie dopuszcza realizacji jakichkolwiek kondygnacji podziemnych - w tym garaży podziemnych - a miejsca postojowe mogą być lokalizowane wyłącznie w budynkach garażowych "bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1.5m od graniy sąsiedniej działki budowlanej na zapleczu działki budowlanej’ - § 10 pkt 2) m.p.z.p.;

10) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 21 pkt 2) i § 21 pkt 4) lit. b) w zw. z § 12 ust. 2 uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wraz z garażem podziemnym, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na terenie inwestycji oznaczonym symbolem MN/U-4, nie dopuszcza realizacji jakichkolwiek kondygnacji podziemnych — w tym garaży podziemnych - a miejsca postojowe mogą być lokalizowane wyłącznie w budynkach garażowych "bezpośrednio pry granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1.5m od granicy sąsiedniej działki budowlanej na zapleczu działki budowlanej’ - § 10 pkt 2) m.p.z.p.;

11) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawdo budowlane w zw. z § 31 pkt 2) lit. k) uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku w sytuacji, w której nowoprojektowana część budynku w żaden sposób nie nawiązuje swoim stylem architektonicznym do fragmentu budynku, który wpisany jest do ewidencji zabytków. W ocenie skarżącego, nowa zabudowa na terenie inwestycji powinna być dostosowana pod względem stylu architektonicznego do starej zabudowy Hotelu "I[...]", w części ujętej w ewidencji zabytków, a nie do bliżej nieokreślonych budynków wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. z obszaru całego miasta. W tym miejscu wspomnieć należy, że oceny zgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego (w tym w zakresie ochrony zabytków) dokonuje organ architektoniczno-budowlany. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest w tym zakresie organem uprawnionym, a znajdujące się w aktach sprawy pozytywne uzgodnienie projektu przez WUOZ w K. nie zwalania organu z obowiązku oceny zgodności projektu z przepisami planu miejscowego w ramach niniejszej sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że pozytywne uzgodnienie z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w K. me przesądza o zgodności projektu z planem miejscowym. Uwagi zawarte powyżej w punkcie 5) i 6) mają tu analogiczne zastosowanie;

12) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo budowlane w zw. z § 21 pkt 2) lit. j) i § 31 pkt 2) lit. e) w zw. z § 4 pkt 3) uchwały Rady Miasta Z. nr LIX/946/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku w sytuacji, w której wysokość nowoprojektowanych segmentów, jak również "starej" części budynku, w wielu miejscach przekracza wartość 16 m (19,24 m, 18,29 m, 19,30 m i 17,90 m), a inwestor przyznaje, że "część budynku, która znajduje się powyżej wysokości 16,Om to klatka schodowa z technicznym wyjściem na dach oraz pomieszczenie techniczne. Skarżący kwestionuje taką wykładnię § 21 pkt 2) lit. j) i § 31 pkt 2) lit. e) w zw. z § 4 pkt 3) m.p.z.p., jaką przyjęły w niniejszej sprawie Organy obu instancji, zgodnie z którą do wysokości budynku nie wlicza się kondygnacji nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi. W myśl takiej wykładni ilość kondygnacji oraz wysokość budynku są nielimitowane w sytuacji, gdy na wysokości przekraczającej wartość 16 metrów projektowane będę wyłącznie kondygnacje nieprzeznaczone na stały pobyt ludzi;

13) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w zw. z § 14 pkt 1 lit. c) i w zw. z § 15 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego polegające na wadliwym udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy część opisowa projektu zagospodarowania terenu nie zawiera opisu układu komunikacyjnego na terenie inwestycji w nawiązaniu do części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, przez co nie jest możliwa jego weryfikacja pod kątem zgodności z § 14 ust. 1 — 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie — projekt zagospodarowania terenu nie pozwala na stwierdzenie, czy dojazd do garażu podziemnego oraz dojścia do projektowanych budynków od drogi publicznej posiadają wymagane przepisami szerokości. Nie zostały one bowiem zwymiarowane. Co znamienne, na stronie nr 15 uzasadnienia kwestionowanej decyzji Wojewoda Małopolski przyznaje zasadność przedstawionego tu zarzutu, nie wyciągając jednak żadnych konsekwencji ze stwierdzonego uchybienia — ot choćby poprzez wezwanie projektanta do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu. Jednocześnie Organ II instancji stwierdza spełnienie norm z § 14 ust. 1—3 rozporządzenia WT bez powołania się na jakikolwiek dowód, który miałby to wykazywać.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, określenie wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 20 września 2024 r. skarżący J. S. podtrzymał zarzuty skargi, a uczestnik – [...] sp. z o.o. (inwestor) wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty obu skarg nie mogą odnieść skutku.

W zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo i wyczerpująco zbadano zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno – budowlanych, kompletność przedłożonego projektu, a także inne przewidziane przepisami prawa budowlanego aspekty sprawy. Niewątpliwie objęta postępowaniem inwestycja jest zamierzeniem o stosunkowo dużych rozmiarach – zwłaszcza w kontekście okolicznej zabudowy, przez co wzbudza kontrowersje, niemniej jednak, Sąd nie ma kompetencji do dokonywania oceny estetyki planowanej zabudowy, a jedynie analizuje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, która w tej sprawie nie budzi wątpliwości.

Kluczowym argumentem obu skarg jest kwestia oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P., B.".

Tytułem wstępu trzeba zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedno z podstawowych narzędzi przysługującego gminie prawa do kształtowania polityki przestrzennej. W granicach tzw. władztwa planistycznego organ stanowiący gminy określa między innymi przeznaczenie poszczególnych terenów oraz parametry przyszłej zabudowy. Tak uchwalone przepisy prawa miejscowego ustanawiają dla inwestorów nieprzekraczalne granice, w których można realizować plany inwestycyjne. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w pierwszej kolejności bada się, czy inwestor nie wyszedł poza tak ustalone granice - na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Przy takim założeniu podziału kompetencji to rada gminy - wspierana w procedurze planistycznej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - ponosi odpowiedzialność za takie sformułowanie zapisów planu miejscowego, które będzie skutecznym narzędziem kształtowania polityki przestrzennej. Dopóki inwestor mieści się w granicach maksymalnych wskaźników zabudowy wynikających z przepisów planu miejscowego, to nie można zarzucać mu niezgodności inwestycji z zapisami planu. Oczywistym jest bowiem, że celem inwestora jest maksymalne wykorzystanie powierzchni budowlanej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza ramy, do których inwestor musi się dopasować.

Podkreślenia wymaga, że nie jest rolą sądu rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę badanie legalności czy też prawidłowości zapisów planu miejscowego, ani tym bardziej "poprawianie" lokalnego prawodawcy. Kompetencji takich nie mają również organy administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu administracyjnym. Jest to akt prawa powszechnie obowiązującego podlegający wykładni przy wydawaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym czy też przy dokonywaniu kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma przy tym żadnych szczególnych reguł wykładni odnoszących się do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosuje się ogólne zasady, takie jak "clara non sunt interpretanda" (nie poddaje się jakiejkolwiek interpretacji tego, co jest jasne), "lex specialis derogat legi generali" (przepis szczególny "uchyla" przepis o charakterze ogólnym) czy też zasadę racjonalnego prawodawcy.

Odnosząc te ogólne wskazania do niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że planowana inwestycja w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest częściowo na terenie MN/U-4, a częściowo w obszarze UT-3. Co istotne, granice tych terenów nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych - działka nr [...] położona jest częściowo na obu tych obszarach. Już tylko ta okoliczność wskazuje, że lokalny prawodawca w sposób zamierzony wprowadził odmienne parametry zabudowy dla różnych części tej samej działki biorąc pod uwagę znaczne prawdopodobieństwo, że będzie na niej realizowana jedna inwestycja.

W § 21 pkt 2 planu ustalono dla terenu MN/U-4:

h) maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku usług hotelarstwa - 2 kondygnacje nadziemne tj.: której wszystkie cztery ściany znajdują się powyżej istniejącego lub projektowanego poziomu terenu i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu, (...)

j) maksymalna wysokość budynku usług hotelarstwa do kalenicy dachu 16m nad poziom terenu od strony przystokowej, (...)

l) dachy:

- dwupołaciowe, dwupołaciowe z daszkiem przyzbowym, półszczytowe, czteropołaciowe i wielopołaciowe; zabrania się stosowania dachów namiotowych, (...)

- kąt nachylenia głównych połaci dachu dla budynków mieszkalnych i usługowych od 45o do 54o ,

- zabrania się przesuwania w pionie połaci dachowych o wspólnej kalenicy względem siebie,

- zabrania się realizacji głównych połaci dachowych o różnym kącie nachylenia, z dopuszczeniem zmiany kąta nachylenia dachu w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci,

- minimalna szerokość okapu dachu 80cm,

- maksymalna szerokość pojedynczego otwarcia dachowego nie może przekraczać ˝ długości połaci dachu, w której jest wykonywana (licząc bez okapów) a łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekraczać 2/3 długości połaci dachowej, w której są wykonywane (licząc bez okapów) (...).

Z kolei w § 31 planu dla terenu UT-3 nie określono liczby kondygnacji, a w pkt 2 lit. "g" i "h" wprost zapisano, że "dla pozostałej zabudowy dopuszcza się indywidualne kształtowanie dachów na etapie projektu budowlanego", co daje projektantowi praktycznie całkowitą dowolność w zakresie kształtowania geometrii dachu.

Trzeba też zwrócić uwagę, że plan miejscowy "P., B." w ogóle nie określa wskaźnika intensywności zabudowy.

J. S. zarzuca zaskarżonej decyzji zastosowanie skrajnie korzystnej dla inwestora interpretacji przepisów planu miejscowego. W ocenie Sądu jednak dokonana przez organy obu instancji wykładnia tego aktu prawa miejscowego jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń. Niektóre zarzuty obu skarg – na przykład w zakresie powierzchni zabudowy czy wysokości budynku - kwestionują w istocie treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 4 pkt 3 zawiera definicję legalną pojęcia wysokości budynku od strony przystokowej – należy przez to rozumieć wysokość budynku mierzoną od miejsca przecięcia linii stoku istniejącego terenu z najwyżej położoną na stoku ścianą zewnętrzną budynku, do najwyżej położonego punktu stropodachu lub kondygnacji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi.

Rację ma skarżący twierdząc, że w świetle tego przepisu ilość kondygnacji oraz wysokość budynku są nielimitowane w sytuacji, gdy na wysokości przekraczającej wartość 16 metrów projektowane będę wyłącznie kondygnacje nieprzeznaczone na stały pobyt ludzi. Taka jednak była wola lokalnego prawodawcy czyli Rady Miasta Z., która uchwaliła plan miejscowy w takim właśnie brzmieniu. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości i odwoływanie się do innej niż literalna wykładni w tych okolicznościach nie znajduje podstaw. Nie ma też żadnych wątpliwości, że - przy zastosowaniu takiej definicji - każda część projektowanego obiektu spełnia przewidziane w planie dla poszczególnych terenów wymogi w zakresie wysokości.

To samo należy odnieść do pojęcia "powierzchni zabudowy" - w myśl § 4 pkt 5 planu miejscowego należy przez to rozumieć powierzchnię budynków liczoną po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku na wysokości pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Skarżąca gmina zarzuca, że przyjęcie powierzchni zabudowy jedynie po obrysie ścian kondygnacji zlokalizowanej na terenie należy uznać za próbę ominięcia ustaleń planu. Skarżąca w tym zakresie podnosi: "Co prawda z definicji ustalonej planem wynika taka zasada, jednak części następnych, wyższych kondygnacji posiadają większą powierzchnię - ale nie są one nadwieszone, lecz zostały wsparte na słupach. Tym samym powierzchnia zabudowy powinna zostać wyliczona po obrysie słupów stanowiących integralną część kondygnacji naziemnej budynku, na której zlokalizowano/wsparto wyższe kondygnacje. W przeciwnym razie budynek można byłoby posadowić w większości na słupach. To by oznaczało, że większa część budynku mogłaby w ogóle nie zostać wliczona do powierzchni zabudowy. Stanowiłoby to oczywiste ominięcie przepisów planu miejscowego, prowadzące do niedozwolonej wielkości zabudowy. Jeżeli obecna powierzchnia zabudowy stanowi 44,5% terenu, to po prawidłowym jej wyliczeniu, tzn. po obrysie słupów podtrzymujących wyższe kondygnacje, dopuszczona planem powierzchnia zabudowy 45% została z pewnością przekroczona".

Innymi słowy strona skarżąca zarzuca, że organy zastosowały literalne brzmienie cytowanego przepisu, co - jej zdaniem - prowadzi do obejścia zapisów planu miejscowego. Zarzut ten nie może odnieść skutku. Wobec jednoznacznego zdefiniowania pojęcia powierzchni zabudowy brak jest jakichkolwiek podstaw, by dokonywać pomiaru tej powierzchni w sposób odmienny.

W kwestii braku zapisów w miejscowym planie dotyczących możliwości realizacji kondygnacji podziemnych – Sąd całkowicie podziela stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zasadniczo należy zgodzić się z tezą, że w przypadku planu miejscowego nie obowiązuje zasada "dozwolone jest wszystko, co nie jest zakazane". Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Kr 286/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "Absurdem byłoby (...) oczekiwanie od prawodawcy lokalnego by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyliczał wszystkie niedopuszczalne sposoby zagospodarowania danego terenu". Innymi słowy dopuszczalne są tylko takie sposoby zagospodarowania nieruchomości, które w planie miejscowym zostały dopuszczone.

Niemniej jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady nie odnosi się do zagospodarowania przestrzeni pod ziemią. Wartości wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy, które należy uwzględniać przy sporządzeniu planu miejscowego (wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walory architektoniczne i krajobrazowe) odnoszą się niewątpliwie do zagospodarowania przestrzeni naziemnej. Rację ma Wojewoda, ustalenia zawarte w mpzp odnoszą się do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Można zauważyć, że dopiero na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) - która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. - do art. 15 ust. 3 tej ustawy dodano pkt 13, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb linie zabudowy dla kondygnacji podziemnych. W dalszym jednak ciągu linie zabudowy dla kondygnacji podziemnych nie są obligatoryjną częścią planu miejscowego – co jednak nie oznacza braku możliwości realizacji tego rodzaju zabudowy.

W przypadku kondygnacji podziemnych należy więc przyjąć, że co do zasady kwestia ta leży poza zakresem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek plany miejscowe mogą zakazywać bądź też ograniczać możliwość realizacji kondygnacji podziemnych (oczywiście z ważnych powodów). Tego rodzaju ograniczenia przyjęto na przykład w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w dla zabytkowego centrum Krakowa, co również było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. I tak na przykład w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Kr 184/24 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) WSA w Krakowie nie miał wątpliwości co do legalności zapisu planu przewidującego realizacji garaży podziemnych.

Zatem brak w miejscowym planie zapisów zezwalających na realizację garaży podziemnych nie oznacza, że inwestor nie może skorzystać z takiej możliwości.

W kwestii starodrzewu trzeba przypomnieć, że w § 8 pkt 4 lit. "h" planu miejscowego dla strefy B ochrony wartości kulturowych stwierdza się: "należy zachować starodrzew". Jednocześnie lit. "i" przewiduje: "usuwanie drzew może nastąpić zgodnie z przepisami odrębnymi" – co w istocie stanowi tzw. superfluum ustawowe, bowiem obowiązek zachowania "przepisów odrębnych" wynika z tych właśnie przepisów, a nie z powołanego zapisu planu miejscowego. Co istotne – inwestor uzyskał zezwolenie na usunięcie drzew (dwie decyzje: z 4 maja 2021 r. i z 15 czerwca 2022 r.), które notabene wydał Burmistrz Miasta Z.. W tych okolicznościach trzeba zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że skoro mpzp nie określa precyzyjnie, jaka ilość drzew jest konieczna do pozostawienia w celu: zachowania starodrzewu; a inwestor uzyskał niezbędne dokumenty, które zezwalają na usunięcie poszczególnych drzew i zaplanował nowe nasadzenia - to wypełnił swoje obowiązki w tej kwestii i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw, aby kwestionować ilość pozostawionego starodrzewu jako niewystarczającą.

Podobnie należy podejść do zapisu planu miejscowego, który nakazuje dostosowanie architektury noworealizowanych budynków na terenie UT-3 do architektury budynku będącego w ewidencji zabytków (§ 31 ust. 2 lit. "k"). Oczywiście rację mają skarżący, że uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego nie zwalnia organu administracji architektoniczno - budowlanej od oceny zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem inwestycji jest rozbudowa i przebudowa budynku wpisanego do rejestru zabytków. Pozwolenie tego rodzaju musi być poprzedzone zgodą konserwatora zabytków, wyrażoną w formie decyzji administracyjnej. Jest to niewątpliwie organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków i w tym właśnie celu powołany. Skoro więc ten wyspecjalizowany organ zaaprobował przedstawiony mu projekt budowlany, to trudno spodziewać się, by organ administracji architektoniczno - budowlanej, wyspecjalizowany przecież w zupełnie innym zakresie, wyraził stanowisko, że nie spełniono warunku dostosowania architektury noworealizowanych budynków do architektury budynku będącego w ewidencji zabytków.

Tylko na marginesie przypomina się, że również w § 8 pkt 4 lit. "l" planu miejscowego stwierdzono: "w strefie B wszelką działalność inwestycyjną możliwą w tym wypadku można prowadzić w oparciu o wytyczne konserwatorskie i pod nadzorem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków lub instytucji, której zostały przekazane jego uprawnienia w tym zakresie".

Nie ma racji skarżący twierdząc, że "inwestor planuje realizację łącznie 161 jednostek pokojowych (140 w terenie o symbolu UT-3 + 21 w terenie o symbolu MN/U-4)". Tak informacja wynika z k. 11, 14 i 17 projektu budowlanego, jednakże ze szczegółowych zapisów projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że 140 jednostek pokojowych jest sumą wszystkich jednostek pokojowych znajdujących się w segmentach: 1.1, 1.2 - 119 pokoi oraz w segmencie 1.3 - 21 pokoi. Podobnie 177,34 m2 jest sumą usług znajdujących się we wszystkich segmentach budynku 1. Powyższe rozwiązania są więc zgodne z zasadami obsługi parkingowej, wynikającymi z § 12 ust. 2 mpzp.

Oprócz zarzutów niezachowania konkretnych parametrów czy szczególnych wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oboje skarżący zarzucają niezgodność planowanej inwestycji z zapisami planu dotyczącymi ochrony strefy B wartości kulturowych oraz zapisu dla obszaru UT-3 w zakresie ochrony zabytku. Dla strefy B ochrony wartości kulturowych, która obejmuje również teren inwestycji, zgodnie z § 8 pkt 4 lit. "d" i "e" i "f" obowiązuje realizacja nowej zabudowy z zachowaniem specyficznych cech układu urbanistycznego miasta, dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa, wykluczenie lokalizowania obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności napowietrznych obiektów infrastruktury technicznej. Dla części inwestycji położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem UT-3 w przypadku wymiany części zabudowy niebędącej w ewidencji zabytków obowiązuje dostosowanie architektury noworealizowanych budynków do architektury budynku będącego w ewidencji zabytków (§ 31 ust. 2 lit. "k").

Pojęcia użyte w przytoczonych przepisach (dostosowanie, obiekty dysharmonizujące, specyficzne cechy układu urbanistycznego) są nieostre i poniekąd uznaniowe. Jednocześnie w tym samym akcie prawnym przewidziano konkretne wskaźniki zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem UT-3 oraz MN/U-4, opisane powyżej. W szczególności w terenie UT-3 dopuszczono niemal całkowitą swobodę w zakresie kształtowania geometrii dachu, nie wskazano liczby kondygnacji, a w całym terenie planu nie uregulowano wskaźnika intensywności zabudowy. Przy tym definicje legalne pojęcia powierzchni zabudowy i wysokości budynku od strony przystokowej również nie stoją na przeszkodzie realizacji inwestycji w kształcie objętym przedłożonym projektem, a więc znacznej wysokości i wyróżniającej się od otoczenia kubaturze.

Biorąc pod uwagę, że omawiane normy prawne znajdują się w tym samym akcie prawnym, kierując się zasadą racjonalnego prawodawcy należałoby założyć, że zapisy planu nie są wzajemnie sprzeczne i możliwe jest "zachowanie specyficznych cech układu urbanistycznego miasta, dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa, wykluczenie lokalizowania obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem" przy zastosowaniu maksymalnych parametrów zabudowy ustalonych dla terenów UT-3 oraz MN/U-4 w § 31 i § 21. Jeśli w przepisie § 31 dopuszczono w zasadzie pełną swobodę co do kształtowania geometrii dachu, to nie można ograniczeń w tym zakresie wyprowadzać z ogólnych zapisów zawartych w § 8. Trudno nie zgodzić się z Wojewodą, że § 8 pkt 4 lit. "e" planu miejscowego zawiera ogólnie sformułowanie, bez wskazaniem konkretnych cech zabudowy historycznej, które należałoby zastosować w nowoprojektowanych obiektach. Estetyka jest wartością subiektywną i nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Za organem odwoławczym trzeba powtórzyć, że chociaż harmonia jest zjawiskiem polegającym na przyjaznych relacjach pomiędzy tworzącymi ją elementami, to jednak harmonię można uzyskać także poprzez kontrast, co w niniejszym przypadku zastosował projektant. Skoro lokalny ustawodawca w tak niejednoznaczny sposób sformułował wymogi wobec przyszłej zabudowy, to nie jest zadaniem organów administracji architektoczniczno – budowlanej zastępowanie go poprzez stosowanie wykładni rozszerzającej.

Skarżąca gmina z jednej strony wskazuje, że "decyzja pozwolenia na budowę nie rozstrzyga więc o przebudowie zjazdu i budowie nowego, czego bezsprzecznie wymaga zakres inwestycji. Stanowi to naruszenie art. 33 Prawa budowlanego", by zaraz później stwierdzić: "Przepisy Prawa budowlanego zwalniają z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, a także nie podlega on aktualnie procedurze zgłoszeniowej". Skoro budowa zjazdu nie podlega żadnej reglamentacji, to nie było konieczne rozszerzenie projektu w tym zakresie.

Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu J.. S. zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy trzeba przede wszystkim zauważyć, że w trakcie postępowania odwoławczego materiał dowodowy nie był uzupełniany, a jedyne swoje stanowisko wobec zarzutów odwołania przedstawił inwestor w piśmie z dnia 12 lutego 2024 r. Ponadto w utrwalonym od lat orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania strona powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Jako przykład można przywołać wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. I GSK 287/23 (LEX nr 3698708), w którym stwierdzono: "Sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych".

Strona skarżąca przedstawiła swoje argumenty w odwołaniu, a fakt niezapoznania się przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Małopolskiego ze stanowiskiem inwestora nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Zatem również ten zarzut nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji bardzo szczegółowo i wyczerpująco przeanalizowano wszystkie aspekty sprawy, odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, a zaprezentowana przez Wojewodę Małopolskiego argumentacja jest prawidłowa. Zarzuty skargi nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania twierdzeń organu odwoławczego. Prawdą jest, co podnosi skarżąca gmina, że planowana zabudowa stanowi znaczną intensyfikację zabudowy i urbanizację tego terenu – niemniej jednak uchwalone przez Radę Gminy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwiają się realizacji zabudowy w takiej właśnie formie.

Wobec powyższego skargi jako bezzasadne oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.