Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 150/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 28
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
article: art. 28, ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2007 sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w gminie K.W., obręb [...], obejmującego obszar związany z eksploatacją kruszywa naturalnego złoża "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądzą od Gminy K.W. na rzecz Wojewody kwotę 240,00 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w gminie K.W., obręb Z., obejmującego obszar związany z eksploatacją kruszywa naturalnego złoża "[...]", zarzucając jej istotne naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 100 poz. 696 z późn. zm.) w związku z art. 17 pkt. 7 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi organu nadzoru, wskazał, iż zaskarżona uchwała wpłynęła do organu w dniu 13 grudnia 2006 roku. Dokumentacja planistyczna do uchwały wpłynęła w dniu 15 grudnia 2006 roku.

W dniu 9 stycznia 2007 roku organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w K.W. o przesłanie uzgodnienia projektu miejscowego planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z wymogiem przepisu art. 21 ust. 2 pkt 28 Prawo Lotnicze.

W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy K.W. wyjaśnił, iż obszar objęty zmianą planu położony jest na południowym skraju gminy i jego odległość od pasa lotów lotniska wynosi ponad 10 km (licząc w linii prostopadłej). Nie występują żadne zależności w oddziaływaniu między eksploatacją lotniska a eksploatowanym złożem kruszywa "[...]", a także ustaleniami zamiany planu.

W dalszej części uzasadnienia skargi organ stwierdził, iż na terenie Gminy K.W. znajduje się część Lotniska S. Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. c, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Ustawa Prawo Lotnicze w art. 21 ust. 2 pkt 28 stanowi, że do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Gmina K.W. nie wypełniła jednak obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu i nie uzgodniła planu z organem lotnictwa cywilnego.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Wojewody brak uzgodnienia przedmiotowego planu miejscowego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina K.W. wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się z zarzutem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego (a nie jak omyłkowo pisze organ nadzoru studium) ustalonego w art. 17 pkt. 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na organ gminy obowiązek uzgodnienia projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych w tym wypadku z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Art. 21 ust. 2 pkt. 28 ustawy Prawo Lotnicze nakłada obowiązek uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyłącznie w tych gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Na terenie Gminy K.W. nie przewiduje się takich inwestycji. Wynika to z obowiązujących na terenie Gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz uzgodnień z Wojewodą D., Zarządem Województwa D. oraz Zarządem Powiatu W. w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, oraz z właściwym organem wojskowym.

W gminie K.W. we wsi K. znajdują się (na terenie zamkniętym) lotnicze urządzenia naziemne obsługujące zlokalizowane na terenie miasta W. lotnisko W.-S.

Nie oznacza to jednak obowiązku uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminie K.W. z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w trybie art. 21 ust. 2 pkt. 28 ustawy Prawo Lotnicze. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że ustawodawca zawęził obowiązek dokonywania uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego do gmin, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Rozszerzenie tego obowiązku również na gminy, na terenie których nie występują te okoliczności nie znajduje żadnego uzasadnienie prawnego.

Ustosunkowując się do stanowiska Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. w piśmie z dnia 10 sierpnia 2007r. podkreślił, iż obszar Lotniska W.S. obejmuje swym zasięgiem część Gminy K.W. Ponad argumenty zawarte w skardze, organ nadzoru wskazuje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...], nr [...] przewiduje rozwój lotniska, przygotowanie terenów dla jego rozbudowy i działalności z nim związanej. O fakcie tym Gmina K.W. musiała wiedzieć, chociażby z uwagi na wymóg art. 11 ust. 8 pkt b ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym Prezydent W. musiał wystąpić o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium m. in. do gmin sąsiednich, a więc i również do Gminy K.W.

Zgodnie ze "Słownikiem Wyrazów Obcych" Wydawnictwa Europa, pod redakcją naukową prof. Ireny Kamińskiej-Szmaj, modernizacja (fr., ang. modernisation) oznacza: 1. unowocześnienie czegoś. 2. ekon., techol. ponoszenie nakładów finansowych na podniesienie wartości oraz możliwości użytkowych środków produkcji, uwspółcześnienie procesów technologicznych, metod organizacji pracy lub samych wyrobów, np. przez ich miniaturyzację. "Rozwój lotniska" mieści się zatem w pojęciu "modernizacja istniejącego lotniska". Nadto organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została uchwalona przez Radę Miejską w K.W. w dniu [...] a więc dokładnie pięć miesięcy po przyjęciu przez Radę Miejską W. zmiany studium. Miała zatem czas, by dowiedzieć się o modernizacji lotniska i uzyskać uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W uzupełnieniu akt sprawy Wojewoda D. przedłożył Sądowi m. innymi:

1) pismo Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] dotyczące zaopiniowania projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.;

2) rozdzielnik do w/w pisma (pod pozycją nr 8 - Burmistrz K.W.);

3) postanowienie Burmistrza K.W. z dnia [...] nr [...];

4) rysunek nr 6 Kierunki zagospodarowania przestrzennego - struktura funkcjonalno -przestrzenna (arkusz A2);

5) rysunek nr 12 Kierunki zagospodarowania przestrzennego - zagadnienia realizacyjne;

6) kserokopie mapy z zaznaczonym obszarem lotniska W.-S., położonym na terenie Gminy K.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miejska w K.W., a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie K.W., obręb Z. obejmującego obszar związany z eksploatacją kruszywa naturalnego złoża "[...]".

Zdaniem Wojewody D., podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w K.W. istotnie naruszyła art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.) w związku z art. 17 pkt 7 lit. c) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), bowiem sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Z. nie dokonano uzgodnienia tego planu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Przepis art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy – Prawo lotnicze stanowi, iż do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zatem to, czy w ramach procedury planistycznej kompetentny organ gminy był obowiązany – jak twierdzi Wojewoda – dokonać uzgodnienia projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, przepisy tej ustawy regulują stosunki prawne z zakresu lotnictwa cywilnego.

Ust. 2 tego artykułu stanowi, iż przepisy Prawa lotniczego stosuje się do polskiego lotnictwa cywilnego oraz, w zakresie ustalonym przez to prawo, również do obcego lotnictwa cywilnego.

Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu, lotnictwo cywilne obejmuje wszystkie rodzaje lotnictwa, z wyjątkiem lotnictwa państwowego, to jest państwowych statków powietrznych oraz lotnisk państwowych wykorzystywanych wyłącznie do startów i lądowań państwowych statków powietrznych.

W myśl ust. 4 art. 1, przepisów prawa lotniczego nie stosuje się do lotnictwa państwowego, z wyjątkiem przepisów art. 1 ust. 6-7, art. 2, 3-10, art. 11 ust. 1, art. 12, 14, 33, art. 35 ust. 2, art. 43, 44, 60, 74, 75, art. 76 ust. 2, art. 89, 92, 119-125, 128, 130, 133, 140, 149 i 150 ustawy, oraz z zastrzeżeniem ust. 5, w myśl którego w przypadku wykorzystywania: 1) polskich i obcych państwowych statków powietrznych do prowadzenia działalności innej niż służba publiczna, 2) lotnisk lotnictwa państwowego do startów i lądowań cywilnych statków powietrznych oraz statków, o których mowa w pkt 1, przepisy ustawy stosuje się odpowiednio.

Wedle art. 2 pkt 17 ustawy – Prawo lotnicze, portem lotniczym jest lotnisko użytku publicznego wykorzystywane do lotów handlowych.

Przepis art. 21 ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należą wszystkie sprawy związane z lotnictwem cywilnym, niezastrzeżone w niniejszej ustawie, innych ustawach oraz umowach międzynarodowych na rzecz ministra właściwego do spraw transportu lub innych organów administracji publicznej. Ust. 2 tego artykułu wskazuje, co w szczególności należy do kompetencji Prezesa Urzędu, stanowiąc w pkt 28, że do jego kompetencji należy także uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że w toku postępowania planistycznego organ gminy K.W. nie zwracał się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Z., gmina K.W. Spór dotyczy jedynie tego, czy obowiązek taki ciążył na organie gminy, czy też nie było potrzeby dokonania takiego uzgodnienia.

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii decydujące znaczenie ma to, czy na terenie Gminy K.W. znajduje się lotnisko bądź lotnicze urządzenia naziemne, podlegające modernizacji.

W części ogólnej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." (1.3.4. Transport lotniczy. Uwarunkowania) wskazano, iż we W. istnieje cywilne lotnisko uruchomione w 1969 r. na S. Było to jedynie oddanie na użytek cywilny pasa wchodzącego w skład lotniska wojskowego. Od 1993 r. funkcjonuje Port Lotniczy W.S. S.A. Port Lotniczy nosi nazwę W.S. im. Mikołaja Kopernika. W 2004 r. lotnisko obsłużyło około 364 tys. pasażerów, przeprowadzając ok. 18,5 tys. operacji lotniczych. W porównaniu z 1994 r. jest to ponad trzykrotny wzrost w liczbie operacji lotniczych i prawie czterokrotny w liczbie obsłużonych pasażerów. W zakresie przewozów towarowych w 2004 r. lotnisko wrocławskie odprawiło 946 ton ładunków. W 2002 r. na zlecenie Portu Lotniczego W.S. S.A. powstał Plan Generalny (Master Plan) dla Lotniska W.S. Prognoza ruchu lotniczego przygotowana na potrzeby tego planu stała się podstawą do określenia następujących zadań inwestycyjnych, których realizacja zapewni sprawne funkcjonowanie lotniska w latach 2003-2025: 1) dobudowa drugiej drogi startowej, której lokalizacja wymaga zwiększenia obecnego obszaru lotniska; 2) budowa nowego terminalu Portu Lotniczego. W "Kierunkach zagospodarowania przestrzennego" podkreślono, że należy dążyć do radykalnego zwiększenia liczby połączeń lotniczych W. z innymi miastami w Europie i świecie oraz wymieniono szereg planowanych przedsięwzięć związanych z rozbudową i modernizacją lotniska, w tym budowę nowego terminalu pasażerskiego w obrębie zespołu urbanistycznego "S. Lotnisko", na południe od skrzyżowania "Trasy Lotniskowej" i Alei [...], zgodnie z określonymi w Planie Generalnym kierunkami rozwoju w. lotniska (s.137-138 "Studium...").

Z powyższego wynika, iż przewiduje się modernizację istniejącego lotniska we W.

W tej sytuacji pozostaje do ustalenia, czy Gmina K.W. jest gminą, na terenie której położone jest lotnisko W.S., a co za tym idzie, czy istnieje konieczność uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z kompetentnym organem, czyli Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W toku postępowania sądowego Wojewoda D. przedłożył pismo Wiceprezesa Zarządu Port Lotniczy – W. S.A. z dnia 22 września 2007 r. wraz z kopią mapy z zaznaczonym obszarem lotniska W.S. położonym na terenie Gminy K.W. W piśmie tym podano, że zarządzane przez spółkę Port Lotniczy W. S.A. lotnisko W.S. zlokalizowane jest na terenie Gminy K.W. i obejmuje działki [...], [...], [...], [...] i [...] AM-1 obręb K. Pozostała część lotniska W.S., również zlokalizowana na terenie Gminy K.W., jest w dyspozycji Terenowego Oddziału Agencji Mienia Wojskowego we W.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że lotnisko W.S. zlokalizowane jest nie tylko na obszarze W., ale również na terenie Gminy K.W.

Zdaniem Wojewody, o fakcie, iż "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." przewiduje rozwój lotniska, a zatem jego modernizację, Gmina K.W. musiała wiedzieć, chociażby z uwagi na wymóg art. 11 ust. 8 pkt b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Prezydent W. musiał wystąpić o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium między innymi do gmin sąsiednich, a więc również i do Gminy K.W.

Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, że w wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 444/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak informacji o stanie prawnym nieruchomości objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia gminy z obowiązku jego uzgodnienia z organami właściwymi do uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tak więc niezależnie od tego, czy gmina o tym została prawidłowo powiadomiona, czy też nie, byłaby zobowiązana do działań właściwych w takim stanie faktycznym i prawnym.

Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że skoro lotnisko W.S. ma być modernizowane, a zlokalizowane jest nie tylko na obszarze W., ale również na terenie Gminy K.W., to Gmina K.W. miała obowiązek uzgodnić projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organem właściwym w rozumieniu ustawy – Prawo lotnicze. Brak takiego uzgodnienia oznacza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Jak już wyżej zaznaczono, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

H.B. 29.10.2007r.