Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4683/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 6, art. 39 ust. 1, art. 46 ust. 5, art. 53 ust. 1, art.55, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 3 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8, art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Teza: 1. Wobec braku definicji braków formalnych wniosku o dofinansowanie, należy posłużyć się ogólnym w tym zakresie rozumieniem tego terminu. Brakami takimi będą braki, które uniemożliwiają nadanie biegu wnioskowi (brak podpisu, numeru konkursu na który złożono wniosek, czy też nieprawidłowe wskazanie Jednostki Organizującej Konkurs). Innymi słowy brakami formalnymi będą takie braki, które już na tzw. pierwszy rzut oka są widoczne. Natomiast brakami formalnymi nie będą braki, które dopiero zostaną odkryte, po szczegółowej analizie wniosku dokonanej w zakresie ocenianych kryteriów.

2. Uzupełnienie treści wniosku jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady równego dostępu wszystkich beneficjentów.

TEZY

1. Wobec braku definicji braków formalnych wniosku o dofinansowanie, należy posłużyć się ogólnym w tym zakresie rozumieniem tego terminu. Brakami takimi będą braki, które uniemożliwiają nadanie biegu wnioskowi (brak podpisu, numeru konkursu na który złożono wniosek, czy też nieprawidłowe wskazanie Jednostki Organizującej Konkurs). Innymi słowy brakami formalnymi będą takie braki, które już na tzw. pierwszy rzut oka są widoczne. Natomiast brakami formalnymi nie będą braki, które dopiero zostaną odkryte, po szczegółowej analizie wniosku dokonanej w zakresie ocenianych kryteriów.

2. Uzupełnienie treści wniosku jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady równego dostępu wszystkich beneficjentów.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Uniwersytet [...] w W. (dalej: skarżący lub stroną) jest rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR, Instytucja Pośrednicząca lub Instytucja Organizująca Konkurs) zawarte w piśmie z [...] listopada 2015r., nr [...];[...] stwierdzające, że protest został rozpatrzony negatywnie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na konkurs skarżący jako lider (partnerzy: Uniwersytet [...] w P., Uniwersytet W.) w dniu [...] lipca 2015r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa III "Szkolnictwo Wyższe dla gospodarki i rozwoju", Działania 3.4 "Zarządzanie w instytucjach szkolnictwa wyższego". Wnioskowi nadano nr kancelaryjny [...].

Pismem z [...] lipca 2015r. NCBiR poinformowało skarżącego, że wniosek pozytywnie przeszedł weryfikację poprawności wniosku i został przekazany do oceny formalno-merytorycznej.

Następnie pismem z [...] października 2015r. Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) poinformowała stronę, że wniosek został oceniony negatywnie. Ocena formalno-materialna wniosku została zakończona z powodu niespełnienia kryteriów wyrobu projektów. Do pisma załączono kopie kart oceny formalno-merytorycznej z których wynika, że skarżący nie spełnił kryterium nr 5 "Czy wnioskodawca oraz partnerzy (jeśli dotyczy) podlegają wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w tym wykluczeniu, o którym mowa w art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych?" i kryterium nr 7 "Czy w przypadku projektu partnerskiego spełnione zostały wymogi dotyczące: 1) wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 33 ust. 2 -4 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (o ile dotyczy); 2) braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo oraz 3) utworzenia albo zainicjowania partnerstwa w terminie zgodnym ze Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER tj. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie albo przed rozpoczęciem realizacji projektu, o ile data ta jest wcześniejsza od daty złożenia wniosku o dofinansowania?". Oceniający, na podstawie analizy treści całego wniosku stwierdził, że skarżący nie podał odpowiednich informacji potwierdzających spełnianie ww. kryteriów formalnych. Wg Instrukcji wypełniania wniosku do dofinansowanie informacje te powinny znajdować się w pkt 4.5 wniosku.

W wyniku rozpoznania protestu NCBiR, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz.U. poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa) poinformowała, że protest został rozpatrzony negatywnie.

Instytucja Pośrednicząca nie zgodziła się ze skarżącym, że złożył on wraz z partnerami oświadczenia w części VIII pkt 4 wniosku o dofinansowanie projektu PO WER o niepodleganiu wykluczeniu. NCBiR wskazało na rozdział IV "Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów" punkt 4.5 "Sposób zarządzania projektem" Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014-2020 stosowanej w konkursie nr 1/ANTP/POWER/3.4/2015 (dalej: "Instrukcja") i wyjaśniło, że podanie w pkt 4.5 wniosku o dofinansowanie informacji, że w przypadku projektu przewidzianego do realizacji w partnerstwie:

- partnerstwo zostało utworzone albo zainicjowane w terminie zgodnym z SZOOP,

- partner lub partnerzy nie podlegają wykluczeniu z możliwości otrzymania dofinansowania,

- zostały spełnione wymogi dotyczące wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych o których mowa w art. 33 ust. 2-4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz wymogi dotyczące braku powiązań, których mowa w akr. 33 ust. 6 ustawy oraz SZOOP, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo,

jest warunkiem niezbędnym do spełnienia jednego z ogólnych kryteriów formalnych.

W związku z tym NCBiR stwierdziło, że skarżący nie wskazał wymaganych Instrukcją informacji w części 4.5 wniosku, mimo że informacja taka wynikała z Instrukcji. Co więcej, komplet wskazanych powyżej informacji nie znalazł się również w innych częściach wniosku. Jedynie w punkcie 4.4 wniosku wnioskodawca wskazuje, że podpisana została międzyuczelniana umowa partnerska oraz w części VIII pkt 4 wniosku znajduje się oświadczenie o niepodleganiu wykluczeniu z możliwości otrzymania dofinansowania, w tym wykluczeniu, o którym mowa w art. 207 ust. 4 u.f.p.

Instytucja Organizująca Konkurs powołała się również na Regulaminu konkursu nr 1/ANTP/POWER/3.4/2015 na projekty dotyczące obsługi systemów antyplagiatowych w ramach wsparcia zmian organizacyjnych i podniesienia kompetencji kadr w systemie szkolnictwa wyższego (dalej: Regulamin konkursu) i wyjaśniła, że nie wystarczy faktycznie spełniać wskazane wymogi, ale informację o spełnianiu tych wymogów należy również zawrzeć we wniosku o dofinansowanie w wyznaczonych do tego częściach. Zauważyła także, że w części III Regulaminu znajduje się informacja, że dla uniknięcia wątpliwości w toku oceny formalno-merytorycznej wnioskodawca powinien w treści wniosku wskazać precyzyjnie, które dane i twierdzenia dowodzą spełnienia danego kryterium dostępu. Jest to postanowienie jednoznacznie wskazujące, że informacja o spełnieniu kryterium musi znaleźć się we wniosku z dodatkową adnotacją, spełnieniem którego jest kryterium.

Ponadto NCBiR stwierdziło, że w związku z wymaganiami konkursowymi również niemożliwe jest dokonywanie oceny na podstawie domniemań np. takich, że skoro we wniosku jest mowa o partnerstwie, to zostały spełnione wymogi dotyczące wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 33 ust. 2-4 ustawy oraz wymogi dotyczące braku powiązań, o których mowa w akr. 33 ust. 6 ustawy oraz SZOOP pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo lub że partnerstwo zostało utworzone albo zainicjowane w terminie zgodnym z SZOOP, skoro takie informacje nie znajdują się we wskazanej części wniosku.

Ostatecznie NCBiR stanęło na stanowisku, że strona nie spełniła ogólnego kryterium formalnego nr 5 i 7 i dlatego też zgodnie z częścią V, pkt 2 ppkt 3 Regulaminu konkursu (str. 14) wniosek skarżącego nie podlegał dalszej ocenie i winien być odrzucony.

Pismem z [...] grudnia 2015r. strona złożyła skargę, zaskarżając wszystkie czynności NCBiR, tj. negatywną ocenę formalno-merytoryczną wniosku z [...] października 2015r. i negatywne rozpatrzenie protestu zawarte w piśnie z [...] listopada 2015r. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła:

1) sprzeczność ustaleń faktycznych dokonanych przez IOK przy ocenie wniosku

z treścią wniosku aplikacyjnego, dokumentacji projektowej i przepisów prawa powszechnie obowiązującego,

2) naruszenie procedury konkursowej poprzez pominięcie procedury, o której mowa wynikającej z dokumentacji konkursowej i przepisów prawa powszechnie obowiązującego,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w zakresie podstaw prawnych zasad wypełniania wniosku opartych na Instrukcji nie zaś na podstawie postanowień Regulaminu konkursu,

4) naruszenie prawa materialnego, art. 37 ustawy poprzez prowadzenie postępowania konkursowego bez zachowania zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

5) naruszenie art. 6, art. 8 art. 10, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.),

6) naruszenie art. 5 kodeksu cywilnego w związku z art. 65 ustawy,

- które to naruszenia powodują niezachowanie zasady równości w dostępie do projektów.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz uchylenie dokonanych czynności IOK w całości dokonanych w zakresie oceny wniosku strony.

Zdaniem skarżącego zamieścił on informację dotyczącą braku wykluczenia strony oraz partnerów, o której mowa w art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zamieścił on tę informację, zamiast w pkt 4.5 wniosku, w dziale VIII wniosku w treści Oświadczenia podpisanego przez wnioskodawcę i partnerów.

W zakresie kryterium nr 7 również strona nie zgodziła się ze stanowiskiem NCBiR. Wskazała, że zawarła stosowne oświadczenia oceniane w tym kryterium, poprzez następujące zapisy we wniosku: 1) "Połączenie sił 3-ch uczelni (podpisana międzyuczelniana umowa partnerska do realizacji niniejszego projektu)...", str. 5; 2) "[...],[...], i [...] są to uczelnie publiczne o charakterze nietechnicznym ..." "Połączenie sił trzech uczelni (podpisana międzyuczelniana umowa partnerska do realizacji projektu) przyczyni się do stworzenia silnego centrum akademickiego.", str. 15. Tym samym, w ocenie strony, informacja o zawarciu odrębnej umowy w obrębie grupy uczelni publicznych została zawarta w treści wniosku o dofinansowanie projektu PO WER. Oznacza to, że zarówno lider i partnerzy posiadają status jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony, z uwagi na tak utworzone partnerstwo dla celów uzyskania dofinansowania, to nie dotyczy ich zakres kryterium nr 7 pkt 1. Partnerstwo to bowiem nie ma charakteru partnerstwa hybrydowego, tzn. kryterium (nr 7.1) nie dotyczy jednostek sektora finansów publicznych.

Strona wskazał, że zgodnie z opisem pkt 4.5 "Sposób zarządzania projektem" wniosku, należało w tym polu opisać, w jaki sposób projekt będzie zarządzany, w tym wskazać, w jaki sposób w zarządzaniu projektem uwzględniona zostanie zasada równości szans kobiet i mężczyzn". Wskazany tytuł pola, w ocenie strony, został sformułowany w sposób nieadekwatny, do oceny wyrażonej w opinii ekspertów IOK.

Skarżący wyjaśnił, że informacja (której brak wykazuje NCBiR), w zakresie ogólnego kryterium formalnego z pkt 5 i 7 została zamieszczona w pkt. 3.1.2 wniosku. Natomiast w pkt 4.4 wniosku doprecyzowano, iż [...],[...] i [...] są to uczelnie publiczne o charakterze nietechnicznym, także dla celów uzyskania punktów premiujących, co czyni bezzasadnym zarzut IOK o dokonywaniu oceny wniosku na zasadzie domniemań. Wyjaśnił także, że Części IV wniosku "Sposób realizacji projektu oraz potencjał wnioskodawcy i doświadczenia projektodawcy i partnerów" pkt 4.3 "Potencjał techniczny wnioskodawcy/partnerów" nie dotyczy strony i partnerów, co w jej ocenie jednoznacznie świadczy, że wnioskodawca i partnerzy są podmiotami publicznymi, co tym samym wyłącza zarzut niezłożenia informacji, o której mowa w art. 33 ust. 2-4 ustawy.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 41 ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem przywołana przez IOK Instrukcja nie stanowi źródła prawa i powoływanie się przez IOK na ten dokument nie znajduje umocowania ustawowego.

Powołała się również na treść art. 43 ust 1 ustawy i wskazała, że winna ona zostać wezwana do uzupełnienia wniosku, gdyż ewentualna ocena wniosku, z zastosowaniem procedury z art. 43 ust. 1 ustawy nie spowodowałoby istotnej modyfikacji wniosku w rozumieniu przepisu ust. 2 tego artykułu. W tym zakresie powołała się na zapisy Regulaminu, do którego nawiązuje art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy i wskazała, że w pkt IV.2.4 Regulaminu przewidziano, że IOK - w razie stwierdzenia, że we wniosku są braki formalne lub oczywiste omyłki - wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, w terminie nie późniejszym niż 14 dni od daty złożenia wniosku. Natomiast po uzupełnieniu wniosku lub poprawieniu w nim oczywistych omyłek przez wnioskodawcę co najmniej jeden pracownik IOK dokonuje, przy pomocy karty weryfikacji poprawności wniosku w ramach PO WER (patrz: załącznik 1), ponownej weryfikacji wniosku w terminie nie późniejszym niż 7 dni od daty jego złożenia.

Z powyższego, zdaniem strony wynika, że w toku oceny wniosku, IOK mógł zastosować tryb uzupełnienia braku formalnego wniosku, w tym także -a contrario z przepisu art. 67 ustawy na zasadach określonych w k.p.a., a tego nie uczynił i dokonał negatywnej oceny wniosku. Dlatego też, w ocenie strony, zaskarżone czynności zostały dokonane przez IOK z wyłączeniem procedury konkursowej zawartej w przepisie art. 43 ustawy, Regulaminie IOK, przepisach prawa powszechnie obowiązującego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik dokonanej oceny wniosku.

Podkreślił, że powyższego sposobu wypełnienia wniosku IOK, nie zakwestionowała na etapie wstępnej weryfikacji wniosku, której zasady i tryb został określony w cyt. Regulaminie nie zaś w Instrukcji, a strona wypełniał pola wniosku zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie. Zakres zamieszczonych w całości wniosku informacji był możliwy do przyporządkowania wymogom ogólnych kryteriów oceny projektu. Z tych powodów, doszło też do naruszenia procedury konkursowej -jako prowadzonej niezgodnie z zasadą wyrażoną w treści przepisu art. 37 ust. 1 ustawy.

W ocenie strony, w zakresie zawartości wymaganych informacji wniosek został wypełniony zgodnie z intencją strony, a zawarte w całości wniosku informacje spełniały kwestionowane przez IOK, ogólne Kryteria formalne, w tym nr 5 i 7. Okoliczności zamieszczenia informacji we wniosku na innych polach, nie mogą być przyrównywane do okoliczności niezamieszczenia tych informacji w całości wniosku w ogóle. Z tych względów, w prowadzonym postępowaniu konkursowym doszło do naruszenia zasady równości w dostępie do projektów.

Dodatkowo strona powołała art. 67 ustawy i wskazała, że czytając ten przepis a contrario NCBiR winien zastosować przepisy k.p.a. Tym samym zostały naruszone zasady ogólne, tj. art. 6, 8, 10 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje:

Skarga jest niezasadna

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W myśl art. 61 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.z 2014r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawą.

Uznać należy, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez NCBiR, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] listopada 2015 r., stwierdzić trzeba, iż odpowiadają one prawu.

Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej (NCBiR) z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

- ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020;

- Regulaminem konkursu;

- Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014-2020;

- Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, Edukacja, Rozwój 2014-2020 stosowanej w konkursie nr 1/ANTP/POWER/3.4/2015.

Dokonując oceny zaskarżonej informacji w pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt skarżącego nie spełnił ogólnego kryterium formalnego nr 5 "Czy wnioskodawca oraz partnerzy (jeśli dotyczy) podlegają wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w tym wykluczeniu, o którym mowa w art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych?" i kryterium nr 7 "Czy w przypadku projektu partnerskiego spełnione zostały wymogi dotyczące: 1) wyboru partnerów spoza sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 33 ust. 2 -4 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (o ile dotyczy); 2) braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo oraz 3) utworzenia albo zainicjowania partnerstwa w terminie zgodnym ze Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER tj. przed złożeniem wniosku o dofinansowanie albo przed rozpoczęciem realizacji projektu, o ile data ta jest wcześniejsza od daty złożenia wniosku o dofinansowania?".

Zgodnie z Regulaminem konkursu nr 1/ANTP/POWER/3.4/2015 na projekty dotyczące obsługi systemów antyplagiatowych w ramach wsparcia zmian organizacyjnych i podniesienia kompetencji kadr w systemie szkolnictwa wyższego, dalej: wnioski złożone w odpowiedzi na konkurs są poddawane:

- wstępnej weryfikacji poprawności wniosku, na tym etapie wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (pkt IV.2 Regulaminu konkursu),

- jeżeli wstępna weryfikacja poprawności wniosku jest pozytywna projekt zostaje poddany ocenie formalno – merytorycznej. Na tym etapie sprawdzeniu podlega, czy wniosek spełnia ogólne kryteria formalne, kryteria dostępu, ogólne kryteria horyzontalne, ogólne kryteria merytoryczne oraz kryteria premiujące, a niespełnienie któregokolwiek z kryteriów powoduje odrzucenie wniosku (pkt V.2 Regulaminu konkursu).

Ocenie formalno-merytorycznej podlega każdy złożony w trakcie trwania naboru wniosek o dofinansowanie (o ile nie został wycofany przez wnioskodawcę albo pozostawiony bez rozpatrzenia zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy). Ocena formalno-merytoryczna wniosku obejmuje sprawdzenie, czy wniosek spełnia: ogólne kryteria formalne, kryteria dostępu, ogólne kryteria horyzontalne, ogólne kryteria merytoryczne oraz kryteria premiujące. Ocena formalno-merytoryczna jest dokonywana przy pomocy karty oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach PO WER. Oceniający dokonuje sprawdzenia spełniania przez projekt kryterium formalnego: wniosek złożono w terminie wskazanym w niniejszym regulaminie konkursu. Jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia tego kryterium odnotowuje ten fakt na karcie oceny formalno-merytorycznej, uzasadnia decyzję o uznaniu tego kryterium za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie. Jeżeli oceniający uzna, że projekt nie spełnia któregokolwiek z pozostałych kryteriów formalnych, odpowiednio odnotowuje ten fakt na karcie oceny formalno-merytorycznej, uzasadnia decyzję o uznaniu danego kryterium formalnego za niespełnione i wskazuje, że projekt powinien zostać odrzucony i nie podlegać dalszej ocenie.

W przypadku odrzucenia wniosku z powodu niespełniania co najmniej jednego z: ogólnych kryteriów formalnych, kryteriów dostępu (o ile dotyczy) albo kryteriów horyzontalnych, IOK przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu oraz negatywnej ocenie projektu wraz ze zgodnym z art. 46 ust. 5 ustawy pouczeniem o możliwości wniesienia protestu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy. Pisemna informacja, o której mowa w pkt V.2.6 zawiera całą treść wypełnionych kart oceny formalno-merytorycznej albo kopie wypełnionych kart oceny w postaci załączników, z zastrzeżeniem, że IOK, przekazując wnioskodawcy tę informację, zachowuje zasadę anonimowości osób dokonujących oceny.

Mając powyższe na względzie ogólna ocena formalna dokonywana jest w tzw. systemie "zero-jedynkowym". Wnioski o dofinansowanie nie spełniające wszystkich ogólnych kryteriów formalnych podlegają odrzuceniu.

W związku z niespełnieniem przez wniosek skarżącego ogólnego kryterium formalnego nr 5 i 7 sąd dokona oceny prawidłowości rozstrzygnięcia NCBiR w tym zakresie. Sąd aprobuje stanowisko zarówno oceniającego jak i NCBiR, że skarżący mimo ciążącego na nim obowiązku, nie podał danych, które są wymagane do oceny tych dwóch kryteriów.

Należy zauważyć, że z Regulaminu konkursu wprost wynika, jakie kryteria będą oceniane i w związku z tym, co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione. W sprawie natomiast skarżąca nie zamieściła danych wymaganych dokumentami programowymi.

W tym miejscu należy zgodzić się ze skarżącą, że Instrukcja wypełniania wniosku w przedmiotowej sprawie, w przeciwieństwie do Regulaminu konkursu (art. 41 ustawy) nie ma charakteru normatywnego. Instrukcja taka jedynie pomaga w wypełnieniu wniosku. Zatem powoływanie się przez organ na zapisy instrukcji i konieczność zamieszczenia w określonym punkcie wniosku określonej informacji (w sprawie chodzi o pkt 4.5. wniosku) nie mogło samo w sobie stanowić o odrzuceniu wniosku. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że określona informacja wymagana dokumentami programowymi musi znaleźć się we wniosku i jeżeli sam Regułami konkursu nie wskazuje konkretnego miejsca na zamieszczenie tej informacji, a takie miejsce tylko wskazuje Instrukcja (nie stanowiąca załącznika do Regulaminu konkursu), to strona nie musiała się do tej instrukcji w sposób rygorystyczny zastosować. Miała bowiem ona obowiązek zamieścić informację będącą przedmiotem oceny, jednakże nie musiała tego czynić w konkretnym punkcie wniosku wskazanym tylko przez instrukcję, co należy jeszcze raz podkreślić nie będącą częścią wymagań Regulaminu konkursu. W orzecznictwie, na tle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ugruntowany jest pogląd, iż wszelka ocena projektów konkursowych musi polegać na badaniu, czy spełnione zostały wymogi konkursu, nie zaś na badaniu, czy zostały wypełnione instrukcje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie Internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet przy sformalizowanej procedurze znaczenie jej poszczególnych postanowień musi być ustalane wszechstronnie i racjonalnie, a nie mechanicznie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10). Stanowiska powyższe sąd orzekający uznaje za aktualne na tle ustawy mającej zastosowanie w sprawie.

Reasumując zatem należy stwierdzić, że określona informacja musi się znaleźć we wniosku, jednakże niekoniecznie w tym miejscu na które wskazuje instrukcja nie będąca załącznikiem do Regulaminu konkursu.

W sprawie natomiast wbrew twierdzeniom strony informacje podlegające ocenie nie znalazły się zarówno w pkt 4.5. wniosku, jak i żadnym innym miejscu wniosku.

Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego złożenia wymaganego oświadczenia w pkt VIII wniosku, to należy podkreślić, że sąd podziela stanowisko organu, że oświadczenie dotyczące wykluczenia w tym punkcie złożył wyłącznie Wnioskodawca, tj. Uniwersytet [...] w W. Oświadczenia partnerów (Uniwersytet [...] i Uniwersytet [...] w P.) zaś dotyczą wyłącznie potwierdzenia, że zapoznali się z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie i zobowiązują się do realizowania projektu zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie. Zatem żaden punkt wniosku nie potwierdza, że partnerzy również nie podlegają wykluczeniu, gdyż takie oświadczenie nie znajduje się we wniosku.

W podobny również sposób należało ocenić brak spełnienia kryterium nr 7. Również skarżący, wbrew twierdzeniom, nie złożył wymaganych tym kryterium wszystkich oświadczeń, tj. dotyczących wyboru partnerów i braku powiązań. Strona, jak zasadnie podkreślił to organ, miała obowiązek podać te informacje. Z dokumentów konkursowych nie wynika bowiem, możliwość nie podawania określonych informacji, tylko i wyłącznie dla tego, że określony podmiot stwierdza, że zapisy dokumentacji konkursowej w tym zakresie go nie dotyczą. Należy podkreślić, że zasady konkursu są identyczne dla ubiegających się o dofinansowanie realizacji projektu i żaden z podmiotów nie może samodzielnie, bez podstawy prawnej, nie podawać wymaganych informacji. Oceniający bowiem nie może domyślać się tych informacji, czy też poszukiwać podstaw prawnych w braku odpowiedzi na konkretnie zadane pytania wszystkim wnioskodawcom np. w zakresie czy w przypadku projektu partnerskiego spełnione zostały wymogi dotyczące braku powiązań, o których mowa w art. 33 ust. 6 ustawy oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER, pomiędzy podmiotami tworzącymi partnerstwo. Skarżąca wskazywała określone zapisy w których w jej ocenie podała wymagane informacje. Jednakże podane przez nią informacje wprost nie odpowiadają na zadane pytania i mogły być w sposób niejednoznaczny rozumiany. Jedynie w odniesieniu do trzeciego w ramach kryterium nr 7 pytania można stwierdzić, że strona wymagane informacje podała, gdyż oświadczyła, że umowa partnerska została zawarta pomiędzy trzema uczelniami w celu realizacji projektu, a więc została ona podpisana przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Pozostałe wymagane dane nie zostały wprost wskazane i wymagały od oceniającego dokonywania określonej wykładni pojęci i poszukiwania podstaw prawnych. Trzeba podkreślić, że nie jest kwestionowane, że skarżący i pozostali partnerzy (uczelnie publiczne) należą do sektora finansów publicznych, czy też, że takie podmioty nie są powiązane w rozumieniu kryterium nr 7. Jednakże te informacje nie wynikają wprost z wniosku, tylko z ogólnej znajomości przedmiotu oraz interpretacji obowiązującego prawa, a więc byłyby to informacje samego oceniającego, a nie wnioskodawcy. Przedmiotem oceny jest natomiast wniosek strony, a nie własne informacje oceniającego. Dlatego też kryterium to zostało prawidłowo zakwestionowane.

Zatem reasumując należy podkreślić, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Podkreślić wypada także, że skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony. Trzeba podkreślić, że gdyby skarżący w sposób prawidłowy zapoznał się z Regulaminem konkursu (ma charakter normatywny i stanowi podstawę prawidłowego sporządzenia wniosku) w zakresie kryterium oceny wniosku lub też zapoznał się z instrukcją wypełniania wniosku (nie ma charakteru normatywnego, ma charakter tylko pomocniczy), w której podkreślono słowem "Ważne!", że podanie w punkcie 4.5 informacji w zakresie, o którym mowa w lit. a-c, tj. informacji ocenianych w kryterium nr 5 i 7, jest warunkiem niezbędnym do spełnienia jednego z ogólnych kryteriów formalnych obowiązujących w ramach PO WER, to w sposób prawidłowy zamieściłby wymagane informacje. Jednakże strona tego nie uczyniła i nie może obecnie przerzucać odpowiedzialności na organ za swoje zaniechania.

Odnosząc się zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne. Organ w żaden sposób nie naruszył powołanego przez stronę w skardze art. 37 ust. 1 ustawy, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Postanowienia Regulaminu konkursu obowiązują w równym stopniu wszystkich beneficjentów. Nie można więc zasadnie twierdzić, aby zastosowanie wspomnianych postanowień Regulaminu konkursu względem skarżącej, do czego obowiązany był organ, naruszyło powołany przepis (podobnie NSA w wyroku z 9 stycznia 2014r., II GSK 2322/13). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że inne wnioski zawierające analogiczne wady zostały ocenione inaczej. Przeciwnie sądowi są znane z urzędu przypadki analogicznej oceny wniosku, jak ocena wniosku strony (patrz sprawy o sygn. akt V SA/Wa 4598/15 i V SA/Wa 4720/15). Dlatego też zarzut ten jest nieuzasadniony.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 43 ustawy, zgodnie z którym w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). Natomiast art. 43 ust. 2 ustawy stanowi, że uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Skarżący podnosi, iż organ dokonujący oceny wniosku winien wezwać go do uzupełnienia wniosku, w sytuacji kiedy podane informacje były niewystarczające.

Jak wynika z przytoczonych wyżej zapisów Regulaminu konkursu (pkt IV.2) wezwanie do uzupełnienia wniosku może dotyczyć wyłącznie braków formalnych wniosku odnoszących się do jego poprawności, nie może dotyczyć uzupełnienia treści merytorycznych. Zdaniem sądu, wobec braku definicji braków formalnych wniosku o dofinansowanie, należy posłużyć się ogólnym w tym zakresie rozumieniem tego terminu. A więc takimi brakami będą braki, które uniemożliwiają nadanie biegu wnioskowi (brak podpisu, numeru konkursu na który złożono wniosek, czy też nieprawidłowe wskazanie Jednostki Organizującej Konkurs). Innymi słowy brakami formalnymi będą takie braki, które już na tzw. pierwszy rzut oka są widoczne. Natomiast brakami formalnymi nie będą braki, które dopiero zostaną odkryte, po szczegółowej analizie wniosku dokonywanej w zakresie ocenianych kryteriów. W podobny sposób braki formalne i omyłki zostały zdefiniowane przez prawodawcę na użytek innych konkursów w ramach PO WER. I tak tytułem przykładu w Regulaminie konkursu nr POWR.01.03.01-IP.03-00-002/15 (strona 31) określono przykłady braków formalnych i oczywistych omyłek, którymi są: wniosek został złożony tylko w 1 egzemplarzu w wersji papierowej oraz w wersji elektronicznej, wniosek nie zawiera wszystkich stron w każdym z egzemplarzy, w części VIII wniosek nie został podpisany przez osobę/by wskazane w pkt 2.7 wniosku jako osoba/y uprawniona/e do podejmowania decyzji wiążących w imieniu wnioskodawcy, w części VIII wniosek nie został opieczętowany pieczęcią wnioskodawcy i podpisany czytelnie przez upoważnioną/ne osobę/y, a także nie zostało podpisane i opieczętowane oświadczenie przez Partnera/ów jeśli projekt jest partnerski. Tym samym w ocenie sądu uzupełnienie treści wniosku jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady równego dostępu wszystkich beneficjentów. Trzeba podkreślić, że ocena formalno – merytoryczna wniosku to ocena spełnienia przez projekt konkursowy kryteriów konkursu. Ewentualne braki wniosku w tym zakresie powodują, iż wniosek nie spełnia kryteriów konkursu, co stanowi przesłankę odrzucenia projektu. Inne rozumienie terminu braków formalnych prowadziłoby do możliwości uzupełniania wniosku o treści wymagane przy ocenie wniosku w ramach np. w kryteriów dostępu, czy też horyzontalnych. Powyższe byłoby sprzeczne z ideą konkursu, gdzie premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu.

Wobec powyższego sąd podziela stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że brak wskazania w treści wniosku wymaganych przez kryteria oceny informacji nie może być usunięty w drodze wezwania do uzupełnienia wniosku, gdyż strona uzupełniałaby materialną treść wniosku. Natomiast wezwanie do uzupełnienia tego rodzaju braków wniosku, jak w przypadku wniosku złożonego przez skarżącą, prowadziłoby do naruszenia przez NCBiR zasady równego traktowania pozostałych wnioskodawców, którzy w sposób prawidłowy wypełnili swoje wnioski.

Zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8, art. 10 i art. 11), których stosowanie strona wywiodła z wnioskowania a contrario art. 67 ustawy, który stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Należy zaznaczyć, że skarżący w swoim wywodzie wprost pomija przepis art. 50 ustawy, który ma bezpośrednie zastosowanie, bez czynienia zabiegów interpretacyjnych. Przepis ten stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. A więc podnoszone zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych sąd uznaje za niezasadne. Tym samym również organ nie mógł zastosować przepisów k.p.a. do uzupełnienia treści wniosku, gdyż takie uzupełnienia są możliwe tylko na podstawie art. 43 ustawy w zakresie przeanalizowanym i wykazanym powyżej.

Nie zrozumiały jest natomiast zarzut, którego skarżący w uzasadnieniu nie rozwiną, naruszenia art. 5 Kodeksu cywilnego w związki z art. 65 ustawy. Zgodnie z art. 65 ustawy procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Natomiast art. 5 Kodeksu cywilnego stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Trzeba wyjaśnić, że w sprawie nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego, zatem już tylko z tej przyczyny zarzut jest niezasadny. Natomiast brak wstrzymania podpisywania umów z innymi wnioskodawcami nie miał wpływu na dokonaną ocenę wniosku.

Na zakończenie należy zauważyć, że NCBiR w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do zarzutów protestu, w sposób prawidłowy uznając, że wniosek skarżącego winien być odrzucony, gdyż strona nie podała w tym wniosku wymaganych kryteriami oceny informacji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji.