Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1032/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi spółki S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez skarżącą [...] spółkę z o.o. z siedzibą w [...], [...] jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z [...] czerwca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2018 r., Nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2016. We wniosku strona zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni 1116,80 ha ubiegając się o: jednolitą płatność obszarową oraz płatność do zazielenienia oraz płatność dodatkową - płatną za powierzchnię od 3 ha do 30 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Kierownik BP ARiMR w G. odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z uwagi na to, że zdaniem organu, Spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie i nieprawidłowości:

1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji mimo braku zaistnienie przesłanek;

2) art. 60 rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 1306/2013 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji mimo braku zaistnienie przesłanek;

3) błędne ustalenia istotnych, z punktu widzenia art. 7 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez spółkę gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia zgłaszanych przez stronę dowodów;

4) art. 2 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (WE) Nr 1166/2008 poprzez nie uznanie, że gospodarstwo rolne spółki jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka, posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą, spełnia definicję wskazaną w w/w przepisie oraz naruszenie art. 7 ustawy z dnia 05.02.2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie;

5) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, poczynienie dowolnych ustaleń oraz odmowę dopuszczenia dowodów wymienionych w postanowieniu z dnia [...].10.2016 r.;

6) naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odrzucenie istotnych dowodów wskazujących na podstawę faktyczną tworzenia wielu podmiotów – gospodarstw rolnych jako spółek z .o.o.

Zaskarżoną decyzją nr [...] Dyrektor OR ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. K. i M. H. w okresie od 2004 r. do 2011 r. zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4 sierpnia 2017 r.) udziałowcami w/w podmiotów byli wyłącznie oni oraz utworzone przez nich spółki. Spośród w/w 39 spółek wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, w tym skarżąca. Z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpił również T. K. jako odrębny producent rolny.

Organ wskazał, że siedzibą wszystkich spółek do grudnia 2015 r. był R. ([...] R. , ul. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że [...] sp. z o.o. została zawiązana z dniem [...] lutego 2008 r. jednoosobowy zarząd tworzyła M. H. – prezes zarządu, który był również jedynym wspólnikiem spółki posiadającym całość udziałów. Z informacji zawartych w KRS (stan na dzień [...].08.2017 r.) wynika, że wspólnikami skarżącej są: [...] sp. z o.o., T. K., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., zaś zarząd spółki tworzy J. O., jako prezes zarządu. Z kolei z pełnej listy udziałowców przedstawionej przez pełnomocnika, na dzień [...] lutego 2017 r. wspólnikami są nadto: M. H., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.

Organ przywołał treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i wyjaśnił, że przepis ten ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Wskazał, że aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 ww. rozporządzenia, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Oceniając stan faktyczny pod kątem w/w przesłanek organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na utworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

W oparciu o zgromadzone materiały i ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji, organ I instancji zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, skonstatował, iż [...] sp. z o.o. wraz z innymi spółkami tworzy de facto grupę osób prawnych zawiązanych i zarządzanych przez T. K. i M. H.. Zarejestrowane spółki z o.o. faktycznie stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tą samą grupę osób, zaś odrębność utworzonych podmiotów ma jedynie charakter formalnoprawny. Organ zaznaczył, że oczywiście z punktu widzenia przepisów krajowych - prawa handlowego, każda z takich spółek z ograniczoną odpowiedzialnością jest automatycznie uznawana za odrębny podmiot prawa. Niemniej jednak dla oceny czy spółka może zostać uznana za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak osoby pełniące funkcje zarządcze, czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju.

Jak wskazał organ, T. K. i M. H., koordynujący działania wszystkich powołanych przez siebie podmiotów, ustalali strukturę i wielkość gospodarstw posiadanych przez poszczególne spółki w sposób kontrolowany. Co prawda umowy dzierżawy gruntów rolnych były formalnie zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi), to jednak - uwzględniając reprezentację spółek - organ stwierdził, że po obu stronach działały te same osoby, czyli T. K. i M. H.. Powyższa okoliczność, zdaniem organu, również wskazuje na występujące powiązania ekonomiczne między podmiotami zawiązanymi przez wskazane osoby.

Zdaniem organu odwoławczego, o tym, że spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. oraz M. H., którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach związanych z działalnością poszczególnych spółek. W ocenie organu, analiza powiązań osobowych w ramach ww. kilkunastu spółek kapitałowych prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z grupą osób fizycznych (T. K. i M. H.), które przez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez T. K. i M. H. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy.

W ocenie ARiMR, przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych spółek, na podstawie umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, jak i wykorzystywanie istniejących spółek do nabywania gruntów we własnym imieniu, świadczy o świadomym i zorganizowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego w celu uzyskania wyższych płatności. Analiza dokumentacji potwierdziła ponadto występowanie pomiędzy podmiotami powiązań ekonomicznych, świadczenie usług wzajemnych.

Organ odwoławczy wskazał, że na park maszynowy [...] sp. z o.o. składają się: głębosz [...], kombajn zbożowy [...], ciągnik [...] oraz ciągnik [...] - a zatem spółka nie dysponuje w pełni wyposażonym zapleczem maszynowym, które umożliwiałoby samodzielnie prowadzenie działalności rolniczej. Organ dokonał również analizy dostawców zaopatrujących poszczególne spółki oraz zatrudnienia w spółkach, gdzie również dopatrzył się powiązań funkcjonalnych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, że prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu na kilkadziesiąt jedynie pozornie odrębnych podmiotów - spółek z o.o., miało głównie na celu zwiększenie rozmiaru płatności i obejście przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności. Organ podkreślił że powyższe ustalenia potwierdzają fakt, że utworzone przez T. K. i M. H. spółki z o.o. funkcjonują w ramach jednego gospodarstwa rolnego koordynowanego przez wskazane osoby.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że stanowisko organów ARiMR co do tego, że [...] sp. z o.o. została stworzona wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów zostało poparte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22.11.2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1046/17) dotyczącym oddalenia skargi strony na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. Nr [...] z dnia [...].06.2017 r. W wyroku tym sąd podkreślił, że nie chodzi w tym przypadku jedynie o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również o płatności z innych tytułów. Stworzenie sztucznych warunków, w ujęciu globalnym, miało bowiem na celu zarówno uniknięcie ograniczeń płatności, jak i maksymalizację kwot płatności możliwych do uzyskania. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, a skutkiem takiego działania jest odmowa przyznania wszelkich płatności, o jakie ubiegały się wszystkie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej zarządzanej przez T. K. i M. H..

W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Kierownik BP ARiMR w G. dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych jak i prawnych, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności bezpośrednich zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienia przesłanek, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 i powinna otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2016;

b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż skarżąca podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy strona nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2016;

c) art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca nie spełniła przesłanek do uzyskania płatności bezpośrednich podczas gdy strona będąc samodzielnym podmiotem wpisanym do ewidencji producentów, posiadającym powyżej 1 ha zatwierdzonych gruntów spełniła wszystkie kryteria ażeby otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2016;

d) art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż skarżąca nie stanowi odrębnego podmiotu który miałby status rolnika, podczas gdy strona jest samodzielnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą jako spółka kapitałowa, płacącym podatki, posiadającym pracowników, odrębny zarząd właściwy wyłącznie dla tej Spółki, posiadającym 108,36 ha własnych gruntów rolnych, posiadającym odrębny majątek w tym samodzielny park maszynowy, własną siedzibę a zarazem jest odrębnym podmiotem który ma status rolnika w myśl niniejszych przepisów;

2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowie dopuszczenia i przeprowadzenia istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, dowodów zawnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej płatności bezpośrednich;

b) naruszenia art. 80 Kpa oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na niewątpliwą odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel, który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym, powstawania podmiotów - spółek z ograniczoną odpowiedzialnością stanowiących gospodarstwa rolne na przestrzeni kilkunastu lat.

W oparciu o w/w zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie również o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Strona wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. takim, który oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca spółka wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W odniesieniu do dochodzonych przez skarżącą za rok 2016 płatności obszarowych, na poziomie prawa unijnego kwestia ich przyznawania uregulowana została w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm.).

W krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji – t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm. – dalej zwanej "ustawa"). Na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy "płatności bezpośrednie" to m.in. jednolita płatność obszarowa, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw, płatności związane do zwierząt i płatności dla małych gospodarstw.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz

- łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Zgodnie zaś z ust. 2, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013 (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 - Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Na podstawie natomiast art. 19 ust. 1 ustawy wysokość płatności: obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Zastosowana przez organy ARiMR w objętej kontrolą sprawie klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa uregulowana została w przepisach unijnych. Stosownie do art. 60 w/w rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie ( vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa (CURIA) odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Zgodnie z bowiem z przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wydanym w sprawie C-434/12 wyroku z dnia 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził (vide: pkt 29 wyroku), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez Trybunał w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb (vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzyskany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca ubiegając się o płatności obszarowe na 2016 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia, wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013.

Prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności obszarowych.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisom prawa, które miałby w rzeczywistym stanie rzeczy zastosowanie, ale przepisom prawa "korzystniejszym" dla podmiotu kreującego te sztuczne warunki. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu łącznie 39 spółek na przestrzeni lat 2004-2011- spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą T. K. i M. H. w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Spółka skarżąca powstała [...] lutego 2008 r., a w tym samym roku i w latach kolejnych T. K. oraz spółki powiązane z nim osobowo utworzyły jeszcze kilkanaście innych podmiotów prawa handlowego. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności. Nastąpiło to przez dostosowanie areału posiadanych gruntów w taki sposób, by zmaksymalizować wysokość płatności obszarowych, przez obejście mechanizmu modulacji. Fakt utworzenia spółki powiązanej, na którą przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą T. K. spowodowałyby zwiększenie płatności obszarowych. Zaś w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obszarowych obejmującego wszystkie grunty podzielone między zależne spółki, otrzymane płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski o przyznanie płatności za 2016 r. złożyło 31 spółek (w tym skarżąca spółka).

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że utworzenie kilkudziesięciu podmiotów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 – dostępnym na stronie nsa.gov.pl - CBOSA). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2018 r., poz. 1509). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka powstała celem prowadzenia działalności rolniczej (taki cel wynika z przedmiotu działalności wpisanej do KRS) na posiadanych gruntach – nabytych przede wszystkim od Agencji Nieruchomości Rolnych. Organy przedstawiły w uzasadnieniu swoich decyzji przekształcenia własnościowe w spółkach, analizę deklarowanych płatności przez spółki powiązane, strukturę zatrudnienia, analizę własnościową poszczególnych spółek. Brak jest zatem potrzeby ponownego szczegółowego przedstawiania stanu faktycznego, ponieważ Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia, jakie w przedmiocie stanu faktycznego przyjęły organy. Wskazać trzeba, że na dzień złożenia wniosku skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2016, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot. I tak: we wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby – T. K.. Z dniem [...] grudnia 2015 r. skład zarządu skarżącej uległ zmianie, funkcję prezesa powierzono J. O., dotychczasowego pracownika zatrudnionego również w innych spółkach prowadzonych przez T. K. bądź M. H. – m.in. w [...], [...] oraz w [...] sp. z o.o. – co wskazuje na utrzymywanie powiązań osobowych zachodzących między spółkami. Tworzenie spółek następowało w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. i przekazywania gruntów między spółkami oraz gospodarstwami T. K. i M. H. w wyniku zawierania umów dzierżawy. Istniały powiązania ekonomiczne przy ponoszeniu ciężarów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej (koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, przez cały okres prowadzenia produkcji rolnej - faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od tych samych podmiotów, sprzedaż płodów rolnych między spółkami). Tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń). Skarżąca korzystała zarówno z usług świadczonych przez firmy T. K. i M. H.., jak i usług wykonywanych sprzętem rolniczym przez inne firmy. W skarżącej spółce, jak i w pozostałych spółkach istniała zbieżność zatrudniania tych samych pracowników, zarówno co do form, czasu i celu zatrudnienia. O sztucznym wykreowaniu bytu spółki świadczą też ustalenia organów w zakresie dublujących się siedzib spółek. Co prawda skarżąca spółka dokonała zmiany siedziby jednakże nie wskazała na jakikolwiek cel takiego działania, który mógłby zostać oceniony z punktu widzenia racjonalności działań ekonomicznych. Zmiany ewidencyjne dotyczące siedziby spółki oraz zmiany w składzie zarządu dokonane zostały w grudniu 2015 r. – a zatem organy słusznie uznały, że do zmian doszło w wyniku działań podjętych przez Agencję w ramach analizy dokonanej w latach 2015-2016 pod kątem sprawdzenia celów stworzenia 39 spółek prawa handlowego. O sztucznym stworzeniu warunków świadczy też fakt, iż skarżąca i pozostałe powiązane z osobą T. K. spółki dokonują wyłącznie między sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielają sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, nadto łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia.

Podkreślenia przy tym wymaga (wbrew twierdzeniom skarżącej), że nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z T. K. kilkudziesięciu spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej zgłaszane do płatności bądź to przez T. K. i M. H. bądź przez powiązane z nimi podmioty. W szczególności nie wykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów. Nie sposób uznać za uzasadnioną konieczność powoływania kolejnej spółki, skoro skarżąca nie posiada pełnego parku maszynowego, urządzeń czy budynków służących do przechowywania urządzeń czy zbiorów, a jedynie zleca wykonywanie prac przeważnie tym samym podmiotom zewnętrznym. Skarżąca nie wykazała ponadto sposobu ewidencjonowania i wykorzystania środków pochodzących z dotychczas otrzymywanych dopłat. W uzasadnieniu skargi powołała się jedynie na okoliczność "inwestowania i rozwój spółki" – czego potwierdzeniem miałby być fakt, że skarżąca spółka nie wypłaca dywidendy. Należy zauważyć, że argumentacja ta nie tyle nawet nie została poparta jakimkolwiek dowodem, co zupełnie nie jest przekonywająca. Brak wypłat dywidendy (podnoszony również w skardze) potwierdza tylko niegospodarczy cel utworzenia spółki. Jeżeli spółka powstaje w celu gospodarczym, jej podstawowym zadaniem jest bowiem osiągnięcie zysków. Może tego dokonać, prowadząc działalność gospodarczą, a także uzyskując dodatkowe dochody powiększające majątek w związku np. z oprocentowaniem lokat bankowych, inwestycjami kapitałowymi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała aby prowadziła działalność nacelowaną na osiąganie zysków innych niż związanych z uzyskaniem wsparcia w ramach dystrybucji środków unijnych.

W ocenie Sądu brak też jest uzasadnienia dla twierdzenia skarżącej o konieczności powoływania kolejnych spółek według położenia geograficznego skoro, jak słusznie wskazano Spółki zgłaszały do płatności grunty położone w różnych województwach, grunty nie graniczące ze sobą - mimo położenia czasami w tej samej gminie. W celu uniknięcia ryzyka gospodarczego (związanego np. z niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi) nie trzeba tworzyć kolejnych spółek dla poszczególnych rodzajów upraw, czy też poszczególnych działek ewidencyjnych – wystarczy, że jeden podmiot stosuje różne rodzaje upraw na różnych areałach (czasami rozproszonych) w granicach ich posiadania. Nie można uznać w żaden sposób za wiarygodne twierdzeń, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego. Przede wszystkim należy podkreślić, że mimo problemów zdrowotnych T. K. nadal pełni funkcję członka zarządu w większości spółek – a zatem za gołosłowne należy uznać jego wyjaśnienia (złożone w toku postępowania administracyjnego), że tworzenie kolejnych spółek zmierzało do "przekazania zarządu zaufanym podmiotom". Warto też zauważyć, że to udziały w spółkach kapitałowych tworzą zespół praw o charakterze majątkowym (które ewentualnie wchodzić będą w skład masy spadkowej) - a te należą właśnie do T. K. i M. H.. Kwestie rozwiązania ewentualnych przyszłych konfliktów spadkowych nie mogą w żaden sposób tłumaczyć genezy multiplikowania spółek.

W konsekwencji za uzasadnioną Sąd uznał konstatację organów, w sprawie wnioskowanych płatności, że skarżąca spółka (podobnie jak pozostałe spółki) została zawiązana przez T. K. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot.

Materiał zgromadzony w sprawie pozwalał więc na ustalenie, iż wyłącznym celem utworzenia skarżącej oraz kilkudziesięciu innych podmiotów wskazanych w decyzjach, jak też dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności obszarowych było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności. To z kolei pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony został warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań spółki jako sztucznego stworzenia warunków. Istnienie zamiaru przyświecającego założeniu oraz poczynaniom spółki w zakresie przejmowania gruntów i zgłaszania ich do płatności polegającemu na zwiększaniu kwot płatności wynika bowiem niezbicie z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury "obiektywnej". Organy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiły potencjalne korzyści, które spółka odniosłaby w przypadku przyznania płatności. Organy zsumowały bowiem powierzchnie i potencjalne płatności wynikające z wniosków wszystkich spółek i zestawił je z wartością płatności, które przysługiwałyby, gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot. Wynika z nich, że skarżąca spółka, wespół z innymi podmiotami, uzyskałaby korzyść wynoszącą ponad 1 642 948, 37 zł.

Oceny wymagało ponadto spełnienie kolejnej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako sztucznego tworzenia warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazane zostały w powoływanym już rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Wskazany powyżej cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (vide: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1518/15 – dostępny na stronie jak wyżej CBOSA).

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca spółka stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach wsparcia bezpośredniego lecz również płatności z innych tytułów (o które wnioskowała również za rok 2016). Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do wszystkich spółek, które złożyły wnioski o płatności na 2016 r. - kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Ponadto takie działanie niweczy cel jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Należy zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Multiplikowanie spółek, na takich zasadach jak to wyżej przedstawiono, prowadzi jednak do wniosku, że doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych - limitujących wysokość możliwego wsparcia w ramach płatności bezpośrednich, poprzez pozorne wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. W konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo, i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe gospodarstwo rolne. To zaś prowadzi do jednej możliwej konstatacji, że cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie mogły zostać osiągnięte.

W konsekwencji sąd uznał, iż zasadnie przyjęto, że spółka powstała i funkcjonowała w rezultacie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, dla uzyskania wyższych płatności w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi – w szczególności zarzutu naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. W uzupełnieniu jednak powyższych rozważań należy wskazać, że Sąd za całkowicie chybiony uznał zarzut odnoszący się do naruszenia powyższych przepisów z uwagi na fakt, że skarżąca spółka powstała w 2010 r. – kiedy to nie obowiązywało jeszcze w/w rozporządzenie 1306/2013. Organ drugiej instancji słusznie zauważył, że tworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści "sankcjonowane" było odmową ich przyznania lub wycofaniem korzyści również w świetle powołanego powyżej rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Przepisy tego rozporządzenia weszły do polskiego porządku prawnego wraz z przystąpieniem do UE. Wprowadzenie obowiązku składania przez producenta rolnego we wniosku stosownego oświadczenia nie oznacza, że we wcześniejszych latach nie była możliwa odmowa przyznania płatności z uwagi stworzenie sztucznych warunków dla ich uzyskania.

Należy też podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi system zmniejszania płatności bezpośrednich (tzw. zasada "zasada modulacji") nie został wprowadzony dopiero od 2015 r. – przewidziany bowiem został w rozporządzeniu (WE) Nr 1782/2003, a dalsze stopniowe zwiększanie redukcji płatności bezpośrednich za pomocą modulacji wprowadzono mocą rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 lit a w/w rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz art. 6 i 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie przez organy okoliczności prowadzenia przez skarżącą spółkę działalności jako samodzielnego podmiotu funkcjonującego w obrocie prawnym. Rzeczywiście z punktu widzenia przepisów krajowych – kodeksu spółek handlowych skarżąca, jak i pozostałe podmioty z nią powiązane osobowo, czy ekonomicznie są automatycznie uznawane za odrębne podmioty prawa handlowego. Nie mniej jednak dla oceny czy spółka może zostać uznana za rolnika w świetle definicji sformułowanej w art. 4 ust.1 lit. a w/w rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak osoby pełniące funkcje zarządcze, czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Zgodnie z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b w/w rozporządzenia) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Jak wynika z definicji zawartej w przepisach powołanego rozporządzenia, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju. Gospodarstwo rolne - w rozumieniu art. 4 ust. 1 w/w rozporządzenia - to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na gruncie powołanej regulacji gospodarstwo rolne traktowane jest zatem jako jednostka lub kilka powiązanych podmiotowo jednostek produkcyjnych, zarządzanych przez producenta rolnego. Istotne znaczenie ma zatem aspekt funkcjonalny, związany z prowadzeniem produkcji w celu jej zbytu na rynku, a nie tytuł prawny władania ziemią. Gospodarstwo rolne jest ujmowane jako pewna kategoria funkcjonalna. Co więcej definicja gospodarstwa rolnego w przepisach unijnych abstrahuje od uprawnień podmiotu względem składników gospodarstwa. W skład gospodarstwa rolnego mogą zatem wchodzić zarówno nieruchomości stanowiące własność rolnika, jak również nieruchomości będące przedmiotem innych praw rzeczowych lub obligacyjnych oraz nieruchomości będące w posiadaniu rolnika, z którym to posiadaniem nie wiąże się żaden tytuł prawny do gruntu. Ustawodawca unijny wspiera bowiem środkami pomocowymi nie tylko właściciela, ale każdego posiadacza gruntów rolnych, prowadzącego działalność w ramach gospodarstwa rolnego, na podstawie innego niż własność tytułu prawnego lub bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rolnikowi przysługują płatności bezpośrednie na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego i kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi. W skład gospodarstwa rolnego może wchodzić jedna lub więcej jednostek produkcyjnych połączonych podmiotowo poprzez osobę rolnika, który nimi zarządza. Ustawodawca (ani polski, ani unijny) nie definiuje pojęcia zarządzania. Wydaje się jednak, że należy je rozumieć jako kierownictwo podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, na które składają się jednostki produkcyjne gospodarczo odpowiednio zorganizowane, pozostające pod jednym zarządem osoby fizycznej lub prawnej (w zależności od formy organizacyjno-prawnej gospodarstwa), której celem jest produkcja rolna.

Argumenty podnoszone przez skarżącą - w sytuacji rzeczywistego wpływu T. K. lub jego małżonki na prowadzenie spraw wszystkich spółek poprzez wypełnienia funkcji członków zarządu lub możliwość korzystania z prawa kontroli (art. 212 k.s.h.) - nie mogą stanowić o spełnieniu przesłanki stanowiącej o odrębności każdej ze spółek.

Reasumując – w przekonaniu Sądu prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, założonymi i prowadzonymi przez T. K. lub przez jego małżonkę - M. H..

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w sposób wyczerpujący. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organy w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami postępowania wyjaśnił zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Organy odniosły się przy tym do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a innych pozbawiły waloru wiarygodności albo, dlaczego odmówiły przyjęcia określonych dowodów w poczet materiału dowodowego. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organy nie naruszyły przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów - określonej w art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo nie uwzględniły niektórych (wskazanych w postanowieniu z [...] marca 2018 r.) wniosków dowodowych skarżącej spółki. Wnioskowane dowody (w postaci wyników badań laboratoryjnych dotyczących stanu zdrowia T. K., odpisu wyroku rozwodowego, dokumentów dotyczących procesu likwidacji [...] sp. z o.o.) nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności.

Tym samym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 2 w/w ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie dowodów potwierdzających jedynie "z góry założoną tezę". W ocenie Sądu działania organu były prawidłowe. Wszystkie wnioski o przeprowadzenie dowodów zostały rozpoznane też w prawidłowej formie. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że dowody pominięte przez organy pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W ramach badania elementu subiektywnego należało bowiem rozważyć, czy przez stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o nią podmiot zmierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Jak już zauważono, kłopoty zdrowotne raczej powinny prowadzić do ograniczenia działalności gospodarczej, a nie do powoływania kolejnych spółek. Natomiast sprawy rodzinne (przewidywane konflikty) i spadkowe dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych z punktu widzenia przesłanek art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J