Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 898/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2b
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
article: art. 28, art. 149 § 3, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1063/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1063/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2018 r., znak [...], w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 21 czerwca 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu (dalej także jako Prokurator) zwrócił się do Starosty Gnieźnieńskiego (dalej także jako Starosta) o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 15 czerwca 2017 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...], na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 121, poz. 770 ze zm.), "przepisy wprowadzające ustawę o KRS".

Pismem z 28 czerwca 2017 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania. Powyższa nieruchomość pozostała po "H." sp. z o.o. w likwidacji w G. (dalej także jako spółka), która to spółka nie została przerejestrowana do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) i utraciła byt prawny. Zawiadomienie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) oraz wywieszono na tablicy informacyjnej w siedzibie Starostwa.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 15 czerwca 2017 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołania od tej decyzji wnieśli J. H., J. W., S. W. i M. B., wskazując, że przysługuje im przymiot strony postępowania, gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. sprawa ta dotyczy ich interesu prawnego. Twierdzili, że są wspólnikami "H." sp. z o.o. w likwidacji w G. i posiadają uprawnienia do udziału w majątku likwidowanej spółki. Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej także jako Kolegium) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W związku z powyższym, przed ponownym rozpoznaniem sprawy, Starosta zamieścił w Dzienniku Gazecie Prawnej w wydaniu nr 233 z 1-3 grudnia 2017 r. ogłoszenie informujące o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z dniem 15 czerwca 2017 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wspólników spółki oraz ich spadkobierców wezwano, aby w terminie 2 miesięcy zgłosili swój udział w postępowaniu i wykazali prawo do bycia stroną postępowania.

Pismem z 6 lutego 2018 r. zamieszczonym na stronie BIP Powiatu Gnieźnieńskiego i tablicy informacyjnej, Starosta zawiadomił o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i pouczył strony o treści art. 10 k.p.a.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. Starosta stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 15 czerwca 2017 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższą decyzję zamieścił na stronie BIP Powiatu Gnieźnieńskiego oraz doręczył Prokuratorowi Okręgowemu. Pismem z 20 kwietnia 2018 r. Starosta poinformował Prokuratora, że decyzja stała się ostateczna z dniem 20 marca 2018 r.

W dniu 21 czerwca 2018 r. do Starosty wpłynęły wnioski: J. W., S. W., M B oraz J. H. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] lutego 2018 r. W jednobrzmiących wnioskach stwierdzono, że Starosta pominął wyżej wskazane osoby jako strony postępowania. Wnioskodawcy wskazali, że o ww. decyzji dowiedzieli się z treści zawiadomienia Sądu Rejonowego w G.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że opierając się na rozważaniach zawartych w orzeczeniach Sądu Rejonowego w P. z [...] stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w P. z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...], "nie traktował jako stron postępowania osoby, które wpisane były w rejestrze handlowym (RHB nr 38) jako likwidator i wspólnicy H. sp. z o.o. w likwidacji w G. na dzień 31 grudnia 2015 r.". Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, jakie ustalenia faktyczne poczynił w oparciu o orzeczenia ww. sądów oraz uzasadnień tych orzeczeń. Jednocześnie wskazał, że w sprawie wyznaczył dwumiesięczny termin, który umożliwiał wspólnikom i ich spadkobiercom wykazanie swojego prawa do uczestnictwa w postępowaniu, jednak tego nie uczynili.

Zażalenia na powyższe orzeczenie wnieśli wszyscy wnioskodawcy.

Postanowieniem z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie należało rozważyć status jako strony w odniesieniu do udziałowców wygasłej spółki. Podniosło, że zgodnie z art. 9 ust. 2b zd. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KRS prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Rozwiązanie powyższe jest bardziej restrykcyjne niż to zamieszczone w art. 25e ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 687 z późn. zm.), odnoszącym się do następstw innych przypadków wykreślenia podmiotu z rejestru. Gdyby uznać, że wygaśnięcie praw majątkowych wspólników powoduje, iż wspólnicy wygasłej spółki nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie nie są stroną postępowania administracyjnego przed starostą, to w takim przypadku decyzja starosty, wydana na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - przepisy wprowadzające ustawę o KRS, nie miałaby żadnego adresata. Niemniej decyzja administracyjna musi być skierowana do jakiegoś podmiotu. W ocenie Kolegium nie można przyjąć, że jedyną stroną postępowania byłby Skarb Państwa.

Decyzję o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 9 ust. 2i), a Skarb Państwa reprezentowany jest przez starostę właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu wykreślonego z rejestru (art. 9 ust. 2j). Wobec tego, jeśli nieruchomość i siedziba podmiotu wykreślonego z rejestru znajdowałyby się w granicach tego samego powiatu, wówczas starosta występowałby w podwójnej roli: jako organ administracji publicznej i jako reprezentant Skarbu Państwa. Okoliczność, że starosta wydający decyzję działa w formie władczej, powoduje, że ten sam starosta traci status strony jako podmiot, który wykonuje funkcje właścicielskie za Skarb Państwa.

Kolegium wskazało, że ustalenie danych osobowych wspólników wygasłej spółki ma znaczenie nie tylko w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2i przepisów wprowadzających ustawę o KRS, ale jest potrzebne również do protokolarnego przejęcia mienia ruchomego pozostałego po wygasłej spółce. Wyjaśniło, że tryb nadzwyczajny, jakim jest wznowienie postępowania, składa się z trzech etapów: w pierwszym - organ bada formalne przesłanki wszczęcia postępowania; w drugim - po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, bada przyczyny wznowieniowe określone w art. 145 § 1 k.p.a., a w trzecim - jeśli zostaną ujawnione przesłanki wznowieniowe, to organ uchyla weryfikowaną decyzję i ponownie rozstrzyga sprawę. W ocenie Kolegium w badanej sprawie Starosta przedwcześnie zajął stanowisko co do tego czy odwołującym się przysługuje status strony. Rzeczą organu pierwszej instancji było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero na drugim etapie postępowania, umożliwiając wnioskodawcom merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu, rozstrzygnąć kwestię interesu prawnego wnioskodawców. Uchylając zaskarżone postanowienie Kolegium przesądziło, że rzeczą Starosty była ocena poprawności formalnej złożonych wniosków, natomiast kwestia ustaleń co do osób, którym przysługuje przymiot strony, należy do czynności, które Starosta będzie prowadził po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenia art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających ustawę o KRS oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na fakt, że skoro wnioskodawcy na żadnym etapie postępowania nie byli stronami postępowania i nie mogli brać udziału w postępowaniu, to ich pominięcie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, nie narusza prawa w stopniu mającym, bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem tego Sądu istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy brak interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości - wspólników wygasłej spółki - nie miał charakteru "oczywistego".

Sąd ten przywołał art. 147, 148 § 1 i 2 oraz art. 149 k.p.a. Podzielił zdanie Kolegium, że na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku wznowieniowego - gdy decyduje się kwestia wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania - bada się przede wszystkim zachowanie ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania(art. 148 § 1 lub § 2 k.p.a.). W przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest - tak jak w niniejszej sprawie - na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), to badanie interesu prawnego wnioskodawcy następuje, co do zasady, już po wznowieniu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, gdy już z treści wniosku wynika, iż brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Taka sytuacja - w ocenie Starosty - ziściła się na gruncie badanej sprawy, podobne stanowisko zajął również Prokurator. Tymczasem w ocenie Sądu brak interesu prawnego podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania nie ma charakteru oczywistego.

Sąd ten wskazał, że postanowienie o odmowie wznowienia ze względów podmiotowych może dotyczyć żądania podmiotu, który nie powołuje się na to, iż ma w sprawie własny interes prawny. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem wnioskodawcy utrzymują, że interes prawny w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2018 r. im przysługuje. Kwestia oceny czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania, powołujący się na własny interes prawny, rzeczywiście ma w sprawie własny interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, podlega analizie tylko w postępowaniu wznowieniowym i rozstrzygnięcie tej kwestii powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest na tyle oczywisty, że bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak jest interesu prawnego. Odmowa wznowienia postępowania, z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego jest wykluczona w sytuacjach wątpliwych, skomplikowanych, czy też wymagających - jak w niniejszej sprawie - np. badania dokumentacji. Oznacza to konieczność wznowienia postępowania i zbadania w jego toku tej kwestii. Na poparcie powyższego Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko doktryny prawniczej oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem tego Sądu nie sposób w okolicznościach badanej sprawy mówić o oczywistym (ewidentnym) braku przymiotu strony postępowania administracyjnego w odniesieniu do podmiotu, który składając wniosek o wznowienie tego postępowania, powołuje się na własny interes prawny i dla weryfikacji tych twierdzeń niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego badanie i ocenę określonego materiału dowodowego (tu m.in. dokumentacji oraz orzeczeń rozstrzygających wniosek spółki o wpis do KRS, a także losów samego wniosku). W rozpoznawanej sprawie takie badanie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji już na wstępnym etapie analizy wniosku wznowieniowego i w konsekwencji w sprawie tej doszło do merytorycznego rozpoznania tego wniosku bez wymaganego, uprzedniego wznowienia postępowania.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z Kolegium, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet w przypadku, jeśli organ administracji, po wznowieniu postępowania i należytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podtrzyma swoje stanowisko, to i tak będzie zobligowany orzec merytoryczne (a nie jak dotychczas: formalnie) w sprawie wznowieniowej. O tym, że stwierdzony przez organ pierwszej instancji brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców nie miał charakteru oczywistego świadczą – w ocenie Sądu pierwszej instancji - akta sprawy dokumentujące czynności Starosty, który prowadził konkretne ustalenia faktyczne. Sąd ten podkreślił, że stan faktyczny badanej sprawy jest szczególny. Wspólnicy występowali o przerejestrowanie spółki. Jednocześnie zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających ustawę o KRS, zostało przez ustawodawcę literalnie wskazane jako przesłanka wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 9 ust. 2i tej samej ustawy, którą w niniejszej sprawie wydano [...] lutego 2018 r. i której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. To bezpośrednie powiązanie przez ustawodawcę zaistnienia przesłanek z art. 9 ust. 2b z przepisem art. 9 ust. 2i powołanej ustawy, powoduje, że poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych w kontekście statusu wnioskodawców oraz losów samej spółki jest ze sobą nierozerwalnie związane.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Kolegium art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających ustawę o KRS. Organ nie orzekł bowiem merytorycznie o konieczności wznowienia postępowania z uwagi na interes prawny wnioskodawców, lecz nakazał zachowanie przewidzianych prawem procedur. Sąd ten uznał także za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium nie przesądziło w sposób wiążący i nie przesądza o tym również Sąd, aby wnioskodawcom przysługiwał interes prawny w sprawie. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika jedynie, że ocena co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - zważywszy na konkretne okoliczności sprawy - winna nastąpić po wznowieniu postępowania, w drodze merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast wadliwie Kolegium w swoich wywodach całkowicie pominęło rolę Prokuratora, który był adresatem decyzji, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na brzmienie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Sąd za zgodne z prawem uznał zaskarżone postanowienie, w którym Kolegium uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i zawarło w nim wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy. Ocena statusu wnioskodawców nastąpić będzie mogła natomiast dopiero na drugim etapie postępowania wznowieniowego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Nadto zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., nr 121, poz. 770 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie wynikającej z art. 9 ust. 2b ww. ustawy normy, iż prawa wspólników wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru i wbrew tej normie przyjęciu, iż wspólnicy "H. sp. z o.o. w likwidacji" w G. mogą posiadać interes prawny do występowania w charakterze stron w postępowaniu, którego wznowienia się domagają;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż uczestnicy niniejszego postępowania nie posiadali przymiotu strony postępowania administracyjnego, a zatem nie mieli prawa w nim udziału oraz przyjęcie, że brak interesu prawnego podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania w sprawie nie ma charakteru oczywistego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ar. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż w ustalonym stanie faktycznym brak interesu prawnego tych osób jest oczywisty, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyjęta przez Sąd wykładnia przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. ukształtowała treść jego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że przesłanki odmowy wznowienia postępowania wyczerpują się nie tylko w sytuacji, gdy sam wnioskodawca nie powołuje się na istnienie po jego stronie interesu prawnego, lecz również wtedy, gdy brak interesu prawnego jest na tyle ewidentny, że wynika już z treści samego wniosku.

Wnioskodawcy jako źródło swojego interesu prawnego wskazali fakt, iż byli wspólnikami wykreślonej z rejestru spółki H. sp. z o.o. w likwidacji – poprzedniego właściciela nieruchomości. Zdaniem Prokuratora z momentem wykreślenia spółki z rejestru przestała ona istnieć, a tym samym wnioskodawcy przestali być jej wspólnikami, a ich uprawnienia i obowiązki wygasły. Nie ma przy tym żadnego przepisu materialnoprawnego, z którego wynikałoby prawo lub interes prawny wspólników wykreślonego z rejestru podmiotu gospodarczego w zakresie praw do nieruchomości stanowiącej wcześniej własność spółki. Zgodnie z art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających KRS prawa wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym wygasły z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru z mocy prawa. Decyzja Starosty, o której mowa w art. 9 ust. 2i ww. ustawy, ma natomiast charakter deklaratoryjny i nie wynika z niego, że w postępowaniu prowadzonym na tej podstawie jego stronami są byli wspólnicy. Prokurator wskazał, że wygaśnięcie praw wspólników odnosi się również do prawa administracyjnego, wobec czego nie mają oni aktualnego interesu prawnego w podejmowaniu działań związanych z funkcjonowaniem i prawami związanymi ze spółką.

W związku z powyższym wydawanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie badanie kwestii legitymacji tylko po to, żeby odmówić uchylenia decyzji stanowiłoby, w ocenie Prokuratora, nadmierny formalizm. Brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego wynika bowiem z samego wniosku i ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zwróciło uwagę na wadliwe sformułowanie przez Prokuratora podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie J. W., S. W., M. B. oraz J. H. złożyli wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] lutego 2018 r., w których stwierdzili, że organ pominął ich jako strony postępowania. Zatem podstawą ich żądania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta w postanowieniu z 2 lipca 2018 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia ww. postępowania wskazując, że wnioskodawcy – jako likwidator i wspólnicy H. spółki z o.o. w likwidacji w G. wpisani w rejestrze na dzień 31 grudnia 2015 r. – prawidłowo nie byli traktowani jako strony postępowania. Przedmiotowym postanowieniem z [...] września 2018 r. Kolegium uchyliło ww. orzeczenie, wskazując, że Starosta nie miał podstaw do odmowy wnioskodawcom przymiotu strony na tak wczesnym etapie postępowania. Stanowisko Kolegium podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy stwierdzony przez Starostę brak interesu prawnego po stronie wnioskujących o wznowienie postępowania – likwidatora i wspólników wygasłej spółki -w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości ma charakter "oczywisty".

Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia. W razie ich braku organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie.

Podnieść należy, że w sytuacji, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Tymczasem Starosta, odmawiając wznowienia postępowania, dokonał analizy orzeczeń Sądu Rejonowego w. P. z [...] stycznia 2017 r. oraz Sądu Okręgowego w P. z [...] czerwca 2017 r., w których odmówiono przedmiotowej spółce wpisu do KRS i na tej podstawie stwierdził, że wnioskodawcy zasadnie nie byli traktowani jako strony postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2018 r. Starosta nie powołał się nawet na przepisy wskazane przez Prokuratora w skardze kasacyjnej - art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Pominięcie tych przepisów i tak nie miało znaczenia w sprawie, bowiem zarówno analiza ww. orzeczeń, jak i ww. przepisu powinna zostać dokonana dopiero po wznowieniu postępowania.

Z art. 28 k.p.a. wynika ważna funkcja postępowania administracyjnego, związana z obowiązkiem organu polegającym na ustaleniu kręgu stron postępowania, czyli tych wszystkich podmiotów, których prawa powinny być w tym postępowaniu chronione z zachowaniem reguł procesowych, w tym uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie ta funkcja nie została zrealizowana, skoro wnioskodawcom a limine odmówiono prawa do rozpatrzenia ich żądania w postępowaniu administracyjnym, załatwiając ich sprawę nie w drodze decyzji, ale postanowienia - aktu o charakterze formalnym, odmawiającym wszczęcia postępowania. Starosta w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odniósł się do kwestii, które można było rozważyć jedynie w postępowaniu, którego wszczęcia odmówił.

W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem zaakceptował dokonane przez Kolegium zastosowanie i wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a., oddalając skargę Prokuratora.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, to wskazać należy, że jest on również bezzasadny. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, przepis ten powinien zostać przeanalizowany przez organ pierwszej instancji dopiero w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Starosta w postanowieniu z [...] lipca 2018 r. nie powołał się nawet na ww. regulację, w związku z czym nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej uznał, że brak legitymacji wnioskodawców jest na tyle oczywisty, że sprawę można zakończyć postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania.

Po drugie, wbrew powyższemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 9 ust. 2b ustawy z 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym – nie ustalił treści zawartych w nim norm prawnych. Sąd jedynie zwrócił uwagę, że przepis ten wymaga przeanalizowania przez organ pierwszej instancji, co powinno zostać wykonane po wznowieniu postępowania administracyjnego. Sąd ten również nie naruszył tego przepisu przez "nieuwzględnienie" wynikającej z niego normy. Żądana przez Prokuratora czynność byłaby nieuprawnioną wykładnią prawa materialnego, w sytuacji, w której przedmiotem postępowania jest jedynie formalna przesłanka odmowy jego wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, to może być ona, co do zasady, analizowana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja "oczywistości" braku legitymacji wnioskodawcy, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zatem zarówno powyższy zarzut skargi kasacyjnej, jak i wywody zawarte w uzasadnieniu na jego poparcie, dotyczyły kwestii, które dopiero będą przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem odnoszenie się do nich na obecnym etapie byłoby zdecydowanie przedwczesne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta, wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2018 r., nie zachował wszystkich zasad takiego postępowania wynikających z procedury administracyjnej, wskazanych przez organ drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło ww. postanowienie, a Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem oddalił przedmiotową skargę.

Rozpoznając ponownie sprawę organy będą miały także na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt P 13/18 (OTK – A 2019/68) i argumentację zawartą w uzasadnianiu. Zgodnie z ww. wyrokiem art. 9 ust. 2b zdanie trzecie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.