Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia ... 2014r. nr ... na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r., nr 64, poz. 427 ze zm.; zwana dalej: "u.w.r.o.w."), art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstwa rolnych oraz ewidencji o przyznaniu płatności (Dz.U. z 2004r., nr 10, poz. 76 ze zm.; zwana dalej: "u.s.e."), §2 ust. 1, §§ 3, 4, 6, 7, 8, 9 ust. 2, 2a, 4, § 10 ust. 1 ppkt b, §§ 13, 14 ust. 1 oraz §21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 55, poz. 289; zwane dalej: "rozporządzeniem z 2011r."), art. 16 ust. 5 oraz ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L. 25 z 28 stycznia 2011r.) oraz na podstawie art. 151§1 pkt 2 w zw. z art. 145§1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej: "K.p.a."), uchylił swoją decyzję z dnia ... 2013r. nr ... o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok ... i jednocześnie odmówił K. F. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok .... W uzasadnieniu podał, że w dniu ... 2013r. przyznano K. F. płatności rolnośrodowiskowe, jednak postanowieniem z ... 2014r. wznowiono postępowanie, gdyż ujawniono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż deklarowana, co ustalono podczas weryfikacji terenowej w dniu ... 2014r.; powierzchnia deklarowana wynosiła 35 ha, powierzchnia faktyczna 20,15 ha, a więc różnica wynosiła 14,85 ha, co stanowi 73,6973%. Tymczasem zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jeżeli ta różnica przekracza 50% odmawia się przyznania płatności, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.

K. F. w odwołaniu wskazała, iż weryfikacja terenowa została przeprowadzona na sąsiedniej działce oraz, że jest producentem objętym Certyfikacją Ekogwarancją w latach 2008-2012 i co roku była kontrolowana przez jednostki certyfikujące i przedłożyła protokół kontroli obligatoryjnej, która stwierdza powierzchnię 35 ha.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją nr ... z dnia ... 2015r., na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014r., poz. 1438; zwana dalej: "u.ARiMR"), § 11 i 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem z 2013r."), art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w zw. z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L. 316 z 2 grudnia 2009r. ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem z 2009r."), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 i odmówił K. F. przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok ... oraz nałożył sankcję wieloletnie w łącznej wysokości ... zł w tym:

- w ramach wariantu 5.7 półnaturlane łąki świeże w wysokości ...zł’

- w ramach wariantu 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości ...zł. Według organu K. F. do płatności rolnośrodowiskowych zgłosiła działkę ewid. nr ... o zadeklarowanej powierzchni 35 ha, położoną w woj. P., powiat b., obręb ew. S.. W roku ... wnioskodawczyni przyznano płatność, jednak w roku ... przeprowadzono weryfikację terenową związaną z przyznaniem płatności za rok ..., która doprowadziła do stwierdzenia, iż powierzchnia faktyczna jest mniejsza od deklarowanej. Weryfikacje przeprowadzono w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami. Wszystkie ujawnione nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji a wyniki odzwierciedlają stan faktyczny istniejący w dniu kontroli. Brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że kontroli została poddana niewłaściwa inna działka, czego potwierdzeniem jest odzwierciedlenie jej położenia na szkicu z kontroli, na którym umieszczono również punkty, z których wykonano ponad 300 fotografii składających się na dokumentację fotograficzną. Porównanie szkiców z kontroli z obrazem ortofotomapy w systemie LPIS, a także załącznikiem wypełnionym przez stronę, wskazuje na pomiar właściwej działki ewidencyjnej. Zmniejszenie powierzchni kwalifikowanej do płatności w stosunku do powierzchni zadeklarowanej wynikało ze stanu działki stwierdzonego w weryfikacji terenowej, na skutek wykrycia licznych terenów wyłączonych, a nie z nieprawidłowości pomiaru działki. Zebrany materiał dowodowy w całości potwierdził ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji i brak podstaw do zakwestionowania dokonanych ustaleń, w szczególności w przedmiocie błędów pomiarowych i przedmiotowych co do działki, za czym przemawia w szczególności zgodność szkicu z wizytacji z załącznikiem graficznym przestawionym przez stronę oraz danymi z ewidencji gruntów. Odnosząc się do przytoczonych w odwołaniu wyników kontroli jednostki certyfikującej, należy wskazać, że protokół nr ... nie zawiera danych na temat faktycznie przeprowadzonego pomiaru gruntu, więc nie może być dowodem na zgodność powierzchni deklarowanej z rzeczywiście kwalifikowaną. Bezzasadne jest także żądanie dotyczące powtórzenia pomiaru z udziałem strony, wobec braku jakichkolwiek przesłanek wskazujących na uchybienia w pomiarze; nie wskazano żadnych dowodów ani też nie uprawdopodobniono błędnego pomiaru. Kierownik Biura Powiatowego zasadnie uchylił pierwotną decyzję oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowych, natomiast nie nałożył sankcji ani też nie określił ich wysokości. Według organu dowoławczego nieprawidłowe było działanie organu I instancji, polegajace na podaniu informacji o nałożeniu sankcji wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, zaś w rozstrzygnięciu ograniczono się do odmowy płatności. Stanowi to rażącą sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji i wprowadza w błąd stronę do co określenia uprawnień i obowiązków w osnowie decyzji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozstrzygnął jedynie o odmowie przyznania płatności gdy tymczasem podjęte ustalenia faktyczne stanowiły podstawę odmowy płatności z jednoczesnym rozstrzygnięciem w przedmiocie wysokości sankcji wieloletnich. Powyższe uchybienie stanowiło kwalifikowaną wadę prawną, będącą rażącym naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji, co powodowało na mocy art. 139 K.p.a. zawieszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

K. F. wnosząc skargę stwierdziła, że protokół z kontroli wraz z dokumentacja nie uwzględniał rzeczywistości, w tym programów rolnośrodowiskowych realizowanych przez gospodarstwo. Wskazała, że na terenie gospodarstwa realizowany jest program ochrony ptaków, co wymaga niekoszenia obszarów w danych latach, zgodnie z opracowaniem eksperta przyrodniczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że w ramach zadeklarowanego przez skarżącą pakietu 5.7 półnaturlane łąki świeże ekspert przyrodniczy opracowuje dla producenta rolnego program dla tego wariantu i wskazuje w nim obszary, które winny być niekoszone w danym roku, ze względu na program ochrony ptaków co roku musi być jednak niekoszony inny obszar. Wobec powyższego niemożliwe jest aby na działce niekoszonej tylko jeden rok wyrosły wieloletnie drzewa i krzewy. Beneficjent powinien składając coroczny wniosek na załączniku graficznym zaznaczyć obszar nieskoszony w danym roku, zgodnie z programem przygotowanym przez eksperta. W odniesieniu do powołanych w skardze wyników kontroli jednostki certyfikującej organ odwoławczy wskazał, że jest to podmiot niezwiązany z ARiMR, dlatego Agencja nie posiada wiedzy na temat tego w jaki sposób jednostki te prowadzą kontrole obszarów beneficjentów. Wiadome jest z urzędu organowi, że jednostki te badają czy producent rolny prowadzi produkcję ekologiczną w swoim gospodarstwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ po dokonaniu dokładnych ustaleń faktycznych prawidłowo zastosował bowiem prawo materialne.

Niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia ... 2013r., przyznającej płatności rolnośrodowiskową w łącznej wartości ...zł.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. , w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie organ zasadnie wznowił postanowieniem z dnia ... 2014 r postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia ...2013r. r. Nr .... Wyszły bowiem na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania tejże decyzji, a mianowicie to, że istnieje różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosząca 73,6973%.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanej wskutek wznowienia postępowania, stanowiły przepisy ww. rozporządzenia z 2011r. wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 u.w.ro.w. Zgodnie z §11 tego rozporządzenia płatność przyznawana jest do działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w §4 ust. 1 pkt 1-6 i 8; krów, klaczy, loch lub owiec matek ras wymienionych w ust. 4 załącznik nr 4 do rozporządzenia, objętych programem ochrony zasobów genetycznych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7; miedz śródpolnych – w przypadku pakietu wymienionego w §4 ust. 1 pkt 9. zgodnie z §18 ust. 1 rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za 1. hektar gruntu i powierzchni działkę rolnych, 2. sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, 3. metr bieżący miedzy śródpolnej i długości tej miedzy – po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Jak wynika z akt sprawy, we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności powierzchnia gruntów uprawnionych do płatności zadeklarowana przez skarżącą wynosiła 35 ha. Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola wykazała jednak, iż rzeczywista powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wynosi 20,15 ha.

Powierzchnia ta ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Przy jego ustalaniu korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Zgodnie z art. 16 ust. 5 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w związku z art. 57 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jeżeli wspomniana różnica przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do kwoty odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Kwota ta, zgodnie z art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Z uwagi na to, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 73,6973%, organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, zasadnie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej płatności, a także nałożył sankcję w łącznej wysokości ...zł. Ustalenia te zakwestionowała skarżąca wskazując, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, "nie uwzględniał rzeczywistości". Zarzut ten skarżąca rozwinęła podnosząc, iż organ nie wziął pod uwagę realizowanego na terenie przedmiotowego gospodarstwa programu rolnośrodowiskowego – programu ochrony ptaków, który wymaga pozostawiania wskazanych obszarów nieskoszonych.

Rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd nie znajduje podstaw, żeby podważyć wiarygodność ustaleń obu organów. Organ kontrolujący posłużył się preferowaną w prawie wspólnotowym metodą, jaką jest identyfikacja działek rolnych przy użyciu ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Za wiarygodnością ustaleń przeprowadzonej kontroli przemawia także obszernie zgromadzona dokumentacja fotograficzna oraz szkice z weryfikacji terenowej (zebrane na dołączonej do akt sprawy płycie CD). Analizując akta sprawy stwierdzić należy, iż sporny w sprawie obszar, uznany przez organ jako obszar przedeklarowany, pokryty jest kilkuletnim drzewostanem oraz roślinnością krzewiastą, co niewątpliwie wskazuje na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (k. 45 akt administracyjnych oraz k. 8 verte i 9 akt sądowych). Podniesioną w skardze okoliczność, jakoby na jego terenie realizowany był wariant 5,7 Pakietu "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", tj. Półnaturalne łąki świeże (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji) uznać należy za niewiarygodną. Wariant ten zakłada bowiem m.in. obowiązek pozostawienia 5-10% działki rolnej nieskoszonej w ciągu roku, przy czym powinien to być inny fragment co roku. Warunki realizowania programu konsultowane są z właściwym doradcą oraz ekspertem z dziedziny ornitologii lub botaniki, który dokonuje waloryzacji i opisu roślinności, a także przyporządkowuje działki do konkretnych wariantów. Konsekwencją opiniowania warunków realizacji powyższego programu jest wskazywanie przez niego obszarów niepodlegających w danym roku koszeniu, przy czym, zgodnie z powołanymi wyżej ustaleniami wskazanego wariantu, niepodlegający koszeniu fragment powinien być co roku inny. Stwierdzić więc należy, iż podnoszona przez skarżącą okoliczność, jakoby nieużytkowane rolniczo obszary działki podlegały wyłączeniom ze względu na realizację przedmiotowego programu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kilkuletnie drzewa i silnie rozwinięte zakrzewienie potwierdzają, że przedmiotowy teren pozostawiony był przez dłuższy czas w charakterze nieużytku. Organ słusznie więc zakwalifikował go jako obszar niewykorzystywany rolniczo, a więc przedeklarowany i niepodlegający dopłatom.

Wyjaśnić należy, że w przypadku twierdzenia, iż ustalenia dokonane przez organ na podstawie przeprowadzonej kontroli nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego, rolnik powinien niezwłocznie po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych przedłożyć przeciwdowody podważające wykonane przez uprawnionych pracowników organu pomiary i zdjęcia. W sprawie zastosowanie ma bowiem art. 21 ust. 2 i 3 w zw. z art. 22 ust. 2 u.w.r.o.w. stanowiący, że to strona jest zobowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy - ciężar udowodnienia faktu spoczywa na niej, jako osobie wywodzącej z tego faktu skutki prawne, a organ dopiero na żądanie strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podkreślić więc należy, że wyłącznie na wnioskodawczyni spoczywał obowiązek udowodnienia, że prowadzi ona działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku oraz ewentualnego przedstawienia kontrdowodów na to, że ustalenia organów negujące tę okoliczność są błędne - wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Mając na uwadze stanowisko skarżącej uznać należy zarzut, iż protokół z kontroli nie uwzględniał rzeczywistości, za gołosłowny. Nie przedstawia bowiem przekonujących kontrargumentów na poparcie twierdzenia o faktycznym użytkowaniu rolniczym przedmiotowych terenów, wskazując jedynie okoliczność realizowania programu rolnośrodowiskowego uzasadniającego zastany przez kontrolerów stan przedmiotowej działki. Okoliczności tej odmówić zresztą należy, zgodnie z poczynionymi wcześniej uwagami, wiarygodności.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie stwierdzając naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.