Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 337/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 742
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. spraw ze skarg A. B. na decyzję Rektora Wyższej S. P. i A. w L. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] i decyzję Rektora Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i A. w L. z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego oraz stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości I. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji oraz decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...] i decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Rektora Wyższej Szkoły P. i A. w L. na rzecz A. B. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. (dalej jako skarżąca), studentka Wyższej Szkoły [...] w L. (dalej [...]) wnioskami z dnia 21 października 2022 r. zwróciła się o przyznanie stypendium socjalnego i stypendium socjalnego w zwiększonej wysokość w roku akademickim [...].

Decyzjami z dnia 14 lutego 2023 r. o nr [...] i [...], działający z upoważnienia Rektora [...], Prorektor ds. Ogólnych (dalej jako organ) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych świadczeń.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 4 marca 2023 r., decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr [...] Prorektor ds. Ogólnych nie przyznał skarżącej w roku akademickim [...] stypendium socjalnego oraz stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości. Organ wyjaśnił, że łączny okres studiowania przez skarżącą przekracza okres 9 semestrów na studiach pierwszego stopnia. W tych okolicznościach, w ocenie organu, brak u skarżącej uprawniania do wnioskowanych świadczeń. Organ pouczył skarżącą o możliwości zwrócenia się do Rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 7 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję z dnia 20 marca 2023 r.

W dniu 15 maja 2023 r. Prorektor ds. Ogólnych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przyznał skarżącej stypendium socjalnego oraz stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości wskazując na przekroczenie przez skarżącą okresu studiowania (ponad 9 semestrów ma studiach pierwszego stopnia) – decyzja nr [...]

Skarżąca jednym pismem złożyła skargi na decyzje organu z dnia 20 marca 2023 r. i decyzji z dnia 15 maja 2023 r.

Sprawy zostały zarejestrowane pod sygn. akt III SA/Lu 337/23 i III SA/Lu 338/23.

W ocenie skarżącej błędna jest wykładnia art. 93 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, i pojęcie, że "przysługiwanie świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przysługiwania statusu studenta". W jej ocenie zamiast zakończonych 9 semestrów studiów uczelnia powinna liczyć faktyczną ilość pobierania stypendium, a w jej przypadku były to tylko 2 semestry.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w nich wskazane.

W pierwszej kolejności jednak zaznaczyć należy, że na rozprawie sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), dalej p.p.s.a. połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić sprawę pod sygnatura akt III SA/Lu 337/23.

Obie bowiem zaskarżone ostateczne decyzje organu dotyczą odmowy przyznania skarżącej stypendium socjalnego oraz stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości w roku akademickim 2022/2023.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem nie mającym w niniejszej sprawie zastosowania.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż w niej wskazane, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

W ocenie sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanie sprawie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zaszyły postawy do stwierdzenia nieważności wszystkich podjętych przez organ w tej sprawie rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Stosownie do regulacji art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa musi być interpretowane wąsko i wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 104/20, II OSK 1672/10, II OSK 3270/18, OSK 1134/04 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

O zaistnieniu tej przesłanki nie decyduje zatem jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ orzekający, a wyłącznie naruszenie oczywiste, bezsporne i wyraźne. W świetle regulacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chodzi bowiem o konieczność eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji i chodzi tu o takie sytuacje, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być każde naruszenie prawa, w tym nie tylko prawa materialnego ale także procesowego, a o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Sprawa niniejsza dotyczy odmowy przyznania skarżącej, studentce 3 roku architektury w Wyższej Szkole [...] w L. (na dzień składania wniosków) pomocy materialnej w postaci stypendium socjalnego. Skarżąca wnioskowała o przyznanie stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, ze zm.), dalej też jako ustawa, student może ubiegać się o: 1) stypendium socjalne; 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych; 3) zapomogę; 4) stypendium rektora; 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego; 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną.

Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2) .

Na wniosek samorządu studenckiego świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, są przyznawane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną. Większość członków komisji stanowią studenci. Decyzję podpisuje przewodniczący komisji albo upoważniony przez niego wiceprzewodniczący komisji (ust. 3).

Rektor, w drodze decyzji administracyjnej, uchyla decyzję komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej niezgodną z przepisami prawa (ust. 4).

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy stypendium socjalne może otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej (ust. 1). Rektor w porozumieniu z samorządem studenckim ustala wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne, która nie może być: 1) mniejsza niż 1,30 kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...); 2) większa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) - ust. 2.

W szczególnie uzasadnionych przypadkach student może otrzymać stypendium socjalne w zwiększonej wysokości (ust. 3).

Z unormowań tych wprost wynika, że student może ubiegać się o jeden rodzaj pomocy w postaci stypendium socjalnego, które może być w uzasadnionych przypadkach przyznane w zwiększonej wysokości. Organ orzeka w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie budzi też wątpliwości, że znajdują tu zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wskazano w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 652/20 (LEX nr 3063789), obecny stan prawny nie przewiduje odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a zatem w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych przepisy k.p.a. powinny by stosowane wprost, choć oczywiście przy uwzględnieniu specyfiki działania uczelni wyższej, której główną misją jest działalność edukacyjna.

Oczywistym też jest, że stypendium socjalne w zwiększonej wysokości może otrzymać student który spełnia kryteria do uzyskania stypendium socjalnego. Nie jest to bowiem odrębne stypendium. Taki też zapis znalazł się w § 15 Regulaminu świadczeń dla studentów Wyższej Szkoły [...] w L., stanowiący załącznik do Zarządzenia nr [...] Rektora Wyższej Szkoły [...] w L. z dnia 30 września 2022 r. w sprawie ustalenia Regulaminu świadczeń dla Studentów Wyższej Szkoły [...] w L. (dalej jako regulamin świadczeń dla studentów). Tym samym mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 k.p.a.

Skoro tak, to organ zobligowany był do wydania jednej decyzji w sprawie stypendium socjalnego. Nieuprawnione było orzekanie w tym samym przedmiocie w dwóch odrębnych decyzjach. Samo zaś złożenie dwóch wniosków, zgodnie z procedurą wewnętrzną uczelni - oddzielnie co do stypendium socjalnego i wniosku uzupełniającego co do stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości - nie generowało dwóch oddzielnych spraw administracyjnych, i nie uprawniało organu do wydania w dniu 14 lutego 2023 r. dwóch decyzji administracyjnych.

W sposób oczywisty zatem doszło do naruszenia art. 86 ust. 2 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1 i art. 87 ust. 3 ustawy.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz treści art. 23 ustawy określającego zasadnicze kompetencje rektora, nie budzi też wątpliwości, że decyzje w tym przedmiocie wydaje rektor lub komisja stypendialna.

Z § 22 pkt 1 regulaminu świadczeń dla studentów wynika, że świadczenia te są przyznawane przez Rektora, upoważnioną przez niego osobę lub przez komisję stypendialną, w przypadku jej powołania.

Od decyzji rektora z kolei, jak wynika art. 23 ust. 4 ustawy, służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tymczasem w decyzjach z dnia 14 lutego 2023 r., nr [...] i nr [...] pouczono skarżącą o prawie do złożenia odwołania, po rozpatrzeniu którego jedną decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr [...] orzeczono "nie przyznaję Pani A. B. w roku akademickim [...] stypendium socjalnego oraz stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości.".

Takie działanie organu co do przysługującego stronie środka zaskarżenia było wprost sprzeczne z art. 23 ust. 4 ustawy. Co istotne takie działanie organu wywołało dalej idące konsekwencje w postaci rażącego naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ bowiem w sposób wprost sprzeczny z prawem, w decyzji z dnia 20 marca 2003 r. pouczył skarżącą, iż od tej decyzji przysługuje jej prawo do złożenia wniosku do Rektora o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji organ po raz trzeci orzekał w sprawie wydając decyzję z dnia 15 maja 2023 r., nr [...]

Przy czym zauważyć należy że skarżąca, w odpowiedzi na wydanie decyzji z dnia 20 marca 2023 r. złożyła, za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję z dnia 20 marca 2023.r. Skarga ta jednak nie została przez organ przekazana do sądu, w trybie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 52 § 3 i art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a.), a została, jak wynika z akt, potraktowana jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkujący, jak wskazano, wydaniem w dniu 15 maja 2023 r. trzeciej decyzji w tej samej sprawie.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Także w art. 15 k.p.a. wskazano, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z całą pewnością ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje żadnego odstępstwa od zasady dwuinstancyjności postępowania w zakresie rozpoznania spraw dotyczących przyznania studentowi pomocy materialnej w postaci stypendium socjalnego.

Regulacji ustawowych co do trybu załatwienia sprawy i zaskarżenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mógł zmienić akt wewnętrzny uczelni jakim jest regulamin świadczeń dla studentów. Tymczasem z § 26 przedmiotowego regulaminu dołączonego do akt sprawy wynika, że przewidziano w istocie trzyinstancyjne postępowanie administracyjne. W pkt 1 wskazano, że od decyzji osoby uprawnionej przez Rektora w sprawie stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie, składane w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji (załącznik 14) za pośrednictwem Działu Rozliczeń Finansowych ze studentami (...). W przypadku zaś decyzji Rektora w sprawie stypendium Rektora, stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, składane w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji (załącznik 21) - pkt 3 § 26. W przypadku decyzji Prorektora w sprawie stypendiów służy odwołanie do Rektora [...] w L. (załącznik nr [...]). – pkt 4 § 26 regulaminu świadczeń dla studentów.

Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 1 ustawy regulamin świadczeń dla studentów określa:

1) wysokość świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4, lub sposób jej ustalania;

2) szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4, oraz zakwaterowania i wyżywienia, o których mowa w art. 104, oraz sposób wypłacania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4;

3) sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta;

4) tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej.

Regulamin świadczeń dla studentów ustala rektor w porozumieniu z samorządem studenckim. W nowo utworzonej uczelni regulamin ustala na okres roku rektor (ust. 2).

W judykaturze i doktrynie uważa się regulaminy wyższej uczelni za normatywne akty wewnętrzne. Jednak prawo kształtowania przez organy uczelni wyższej aktami wewnętrznymi sytuacji prawnej, w tym praw i obowiązków studentów, pomimo jego autonomicznego charakteru, wymaga również zachowania wszystkich standardów wpływających na jego wewnętrzną spójność oraz zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu (akt wewnętrzny) nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., I OSK 959/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 322/09 - CBOSA). Tym samym działanie organu pozostaje też w oczywistej sprzeczności i z tym unormowaniem prawnym.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że o ile jedynie za brak należytej staranności należy uznać fakt, iż w decyzjach z dnia 14 lutego 2023 r. i w decyzji z dnia 20 marca 2023 r. w jej części wstępnej wskazano, że dotyczą one stypendium rektora – "po rozpatrzeniu (...) wniosku o przyznanie stypendium rektora" - o tyle już za rażące naruszenie prawa - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – uznać należy to, że wszystkie te decyzje podpisała Prorektor do spraw ogólnych dr. M. M. – Nakonieczna. W decyzjach z dniach 14 lutego 2023 r. wskazano, że decyzje podpisano z upoważnienia Rektora.

Bez wątpienia bowiem w świetle regulacji ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (art. 17) rektor jest jednoosobowym organem uczelni. Zgodnie z regulacją art. 23 ust. 1 ustawy do zadań rektora należą sprawy dotyczące uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni. [...] zadań rektora a zarazem podejmowanych decyzji jest otwarty. Do zadań rektora w szczególności należy m.in. reprezentowanie uczelni i zarządzanie uczelnią.

Zgodnie z art. 268a k.p.a. Rektor mógł upoważnić Prorektora ds. Ogólnych do wydawania decyzji w jego imieniu, ale tak udzielone upoważnienie nie zmieniło osoby wykonującej kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach, gdyż upoważniony pracownik nie stał się przez to organem administracji, a jedynie pełnił funkcję tego organu. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 51/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2022r., sygn. akt. II SA/Bk 116/22, CBOSA).

Tym samym wydanie decyzji na skutek "odwołania", które powinno być wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę (Prorektora ds. Ogólnych dr. M. M. – Nakonieczną), upoważnioną do działania w imieniu Rektora, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Także decyzję z dnia 15 maja 2023 r. podpisała Prorektor ds. Ogólnych dr. M. M. – Nakonieczna.

Organ zupełnie pomija, że istotą regulacji art. 24 k.p.a. łącznie z art. 25 k.p.a., jest stwarzanie warunków do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu o uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, CBOSA ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 51/18, CBOSA).

Niedopuszczalnym zatem było załatwienie sprawy, na każdym jej etapie przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia Rektora Wyższej Szkoły [...] w L..

Wytykając organowi kolejne uchybienie wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Z kolei art. 138 § 1 k.p.a., który miał tu odpowiednie zastosowanie stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).

Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania sentencji innych, niż wymienione w tym przepisie. Tym samym oczywistym naruszeniem regulacji art. 138 § 1 pkt 1 było wydanie przez organ w dniu 20 maca 2003 r. decyzji o treści "nie przyznaję Panu/Pani A. B. w roku akademickim [...] stypendium socjalnego oraz stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości". Tożsamym błędem obarczona została decyzja organu z dnia 15 maja 2023 r., wydana, jak wskazano, w trzeciej instancji.

Na koniec wreszcie zauważyć należy, że o ile nie jest sporne, że skarżąca została poinformowana o treści wydawanych w sprawie rozstrzygnięć i składała środki odwoławcze, o tyle nie sposób nie zauważyć, że wszystkie wydane w sprawie decyzje, a właściwie ich skany były skarżącej doręczane poza procedurą doręczeń przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego, którego przepisy, co nie budzi wątpliwości mają zastosowanie w sprawie. Z akt wynika, i co zostało potwierdzone na etapie postępowania sądowego przez organ, że skarżąca powzięła informacje o treści wydanych przez organ decyzji, poprzez przesłanie jej skanów decyzji na adres prywatnego maila skarżącej podany we wniosku stypendialnym. Organ w piśmie z dnia 23 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, że taka procedura została przewidziana w regulaminie świadczeń dla studentów, gdzie w § 23 pkt 3 wskazano, że decyzje o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczeń na [...] w L. doręcza się na piśmie za pokwitowaniem odbioru, osobiście lub za pośrednictwem poczty. Decyzje mogą być udostępnione poprzez platformę elektroniczną [...] w L. lub w formie listy zawierającej numer albumu i informacje o wydanych decyzjach umieszczonej na stronie internetowej [...] w L.. Decyzja może być również wysłana na adres mailowy wskazany we wniosku stypendialnym.

Tymczasem zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. P. utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. P. utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Zgodnie z kolei z art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.

Adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa, to zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych - adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług.

Warunki doręczania pism drogą elektroniczną określa natomiast art. 391k.p.a.

Bezspornie zaskarżone decyzje, jak i decyzje je poprzedzające nie zostały wydane w formie dokumentu elektronicznego i nie zostały również doręczone na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w powyższych przepisach.

Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że na gruncie powołanych i obowiązujących przepisów nie ma możliwości doręczenia decyzji (w tym wydruku/skanu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres prywatnej poczty elektronicznej strony skarżącej. Ogólnych zasad w tym przedmiocie nie mogą zmieniać postanowienia aktu wewnętrznego uczelni bez normatywnej ku temu podstawy. Jak już wskazano regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, ustalany na zasadzie art. 95 ust. 1 ustawy, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu.

Akt wykonawczy, jakim niewątpliwie jest regulamin świadczeń nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego, jego językowego znaczenia ani pozostawać w sprzeczności z jego treścią. Musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie postanowienie regulaminu, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej studenta, w tym między innymi poprzez nakładanie obowiązków. Oznacza to zdaniem sądu, że regulacje zawarte w regulaminie świadczeń dla studentów wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 622/22 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

W ocenie sądu wszystkie wskazane naruszenia przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ich skala i rodzaj uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich podjętych w sprawie rozstrzygnięć, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazano, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być każde naruszenie prawa, w tym nie tylko prawa materialnego ale także procesowego. Nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, gdy to naruszenie prowadzi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Oceny tej należy dokonywać zawsze w sposób zindywidualizowany, z odniesieniem się do okoliczności konkretnego przypadku. Kwalifikowana wadliwość zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.

Mając na względzie oczywistość naruszeń i ich wpływ na sposób załatwienia sprawy, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji z dnia 15 maja 2023 r., jak i decyzji z dnia 20 marca 2023 r. oraz obu decyzji z dnia 14 lutego 2023 r., mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. Przepis ten zawiera uprawnienie dla sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. W ocenie sądu, pozostawienie w obiegu prawnym wydanych przez organ rozstrzygnięć byłoby niewątpliwie zaprzeczeniem zasady praworządności.

Na tym etapie sąd nie był uprawniony do merytorycznego odnoszenia do zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości, organ po pierwsze, jeżeli decyzja zostanie wydana przez Rektora lub przez osobę przez niego upoważnioną pouczy skarżącą o przysługującym skarżącej prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, a w przypadku wszczęcia postępowania odwoławczego zadba o to by nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Po drugie wyda orzeczenie, które mieści się w katalogu rozstrzygnięć zawartym w art. 138 k.p.a. Rozstrzygniecie organu musi również zostać należycie uzasadnione i zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. I po trzecie organ dokona doręczenia podjętych w sprawie rozstrzygnięć, zgodnie z wymogami procedury wynikającymi z k.p.a.

Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a, należało orzec jak w pkt. I wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących uiszczone wpisy od skarg, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.