Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2241/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 60
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 153, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 117/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 117/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej zwanej skarżącą), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) po rozpoznaniu wniosku Z. K. umorzył postępowanie w części dotyczącej budowy wjazdu na dz. nr [...],[...], obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Organ podał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 -część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek złożony w dniu 11 października 2012 r., a od dnia 13 grudnia 2013 r. w części terenu objętego wnioskiem (dz. nr [...] i [...] obr. [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Centrum Nowej Huty" (uchwała nr XCII/1362/13 Rady Miasta z dnia 4 grudnia 2013 r.). W związku z powyższym postępowanie prowadzone dla części inwestycji na wymienionych wyżej działkach stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Dla pozostałej części inwestycji objętej wnioskiem ustalono warunki zabudowy i przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Na skutek wniesionego odwołania przez M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II. 4 lit. d tiret piąty pt. "dostęp terenu do drogi publicznej" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "Inwestor winien zrealizować/zapewnić miejsca postojowe w granicach własnej działki", a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadzona analiza odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Granice obszaru analizowanego zakreślono w odległości ok. 81 m. od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działkę nr [...],[...],[...], obr. [...], front terenu inwestycji ma długość 27 m. Wobec tego sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdził również, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kontynuowało funkcję mieszkalną zabudowy występującej w obszarze analizowanym. A zatem przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna potwierdza, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest to m.in. dz. [...],[...] obr. [...]. Zdaniem organu II instancji, linię zabudowy organ I instancji wyznaczył, działając na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia w odległości 48 m. od granicy działki drogowej nr [...] obr. [...], jako kontynuację linii zabudowy budynku nr [...] na działce nr [...] obr. [...]. Powyższe ustalenie znajduje oparcie w przeprowadzonej analizie. Nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy w pełni realizuje też wytyczne co do dalszego postępowania ujęte w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16.

Organ odwoławczy podkreślił, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został wyznaczony w przedziale od 30 % do 40 %, przy ustaleniu średniej przedmiotowego wskaźnika dla wszystkich działek w obszarze analizowanym na poziomie 57 %. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, że średnia wartość tego parametru nie jest wielkością reprezentatywną dla zabudowy obszaru analizowanego, w szczególności nie oddaje w pełni charakterystycznych wielkości istniejącego zainwestowania w poszczególnych odmiennych częściach obszaru, kształtujących się po obu stronach ulicy [...]. Zdaniem SKO uzasadnione będzie wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji poprzez nawiązanie do parametru charakterystycznego dla działek znajdującego się w układzie urbanistycznym, do którego przynależy teren inwestycji i który na nią oddziałuje.

Nie znalazł podstaw do kwestionowania ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dalej w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono w przedziale od 14 m. do 14,8 m., na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów pozwala, zdaniem organu II instancji, na uznanie, że oznaczenie przedmiotowego parametru znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, wyznaczony w nawiązaniu do działek, na których zrealizowano zabudowę o tożsamej funkcji - mieszkaniowej wielorodzinnej, stanowiących najbliższe sąsiedztwo, tj. na dz. nr [...],[...] obr. [...]. Zaproponowana maksymalna wielkość parametru, tj. 14,8 m., nie wykraczała poza wartości występujące w obszarze analizowanym. Dopuszczony zaś przedział - 0,8 m. uwzględnia względy techniczne i technologiczne, mogące wyniknąć na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ II instancji wskazał także, że geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie, że będzie to dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych do 15°. Ustalenie dla wnioskowanej inwestycji formy pokrycia budynku, może być zaakceptowane wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze występują budynki o dachach spadzistych dwuspadowych i wielospadowych, kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, a także dachy płaskie o spadku połaci do 15 °.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że legalność zabudowy na dz. [...] była przedmiotem analizy w poprzednio prowadzanym postępowaniu. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zabudowa na tej działce została zrealizowana na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej do sygn. akt [...] i dopuszczona do użytkowania. W aktualnie przeprowadzanym postępowaniu okoliczność ta została potwierdzona.

Dalej organ II instancji wskazał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Zastrzeżeń nie budzą ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie energię elektryczną oraz wykonanie ogrzewania gazowego, odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o realizację stosownych przyłączy, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzenia ścieków. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego poprzez projektowany zjazd na dz. nr [...] obr. [...], a następnie drogę wewnętrzną na dz. nr [...] obr. [...]. W załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e został także ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16 przesądził o braku możliwości lokalizacji miejsc parkingowych poza terenem inwestycji.

Nie budzi również wątpliwości organu odwoławczego, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii naruszenia przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez lokalizację pochylni i ramp w odpowiedniej odległości od granicy nieruchomości zgodnie z wymogami prawa, organ II instancji stwierdził, że przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. To czy zamierzenie inwestycyjne spełnia przepisy techniczno - budowlane, zostanie oceniona na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie określa w sposób wiążący i nie przesądza konkretnej lokalizacji (posadowienia) inwestycji na danym gruncie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze fakt uprzedniego wydania w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16, którym Sąd I instancji uchylił decyzję SKO w Krakowie z [...] sierpnia 2016 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jej granice przedmiotowe o jakich mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) podlegają zawężeniu ze względu na regulacje zawarte w art. 153 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2017 r. podlega uchyleniu z powodu naruszenia zarówno przez organ odwoławczy jak i organ I instancji art. 153 p.p.s.a., a w efekcie także naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem w rozpoznawanej po raz kolejny sprawie zostały wydane wyroki WSA w Krakowie a to: wyrok z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 326/15 oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16. Zgodnie z wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r. przesądzona została m. in. kwestia nieprawidłowości ustaleń zawartych w uchylonej przez sąd decyzji SKO z w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji dotyczących miejsc parkingowych/postojowych. W ocenach poczynionych przez Sąd w przedmiotowym wyroku, a wcześniej również w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane były do ustalenia "...miejsc parkingowych w sposób jednoznaczny (liczbowo) i kategoryczny – jako miejsca zlokalizowane na terenie planowanej inwestycji", a także do uzupełnienia analizy architektoniczno - urbanistycznej o uzasadnienie ustalonej linii zabudowy. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy dopuszczając zgodnie z treścią § 4 pkt 3 i 4 odmienny od ww. sposób wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, musi to jednak wynikać z analizy. Pozostałe ustalenia dotyczące wskaźników i parametrów ustalonych dla przedmiotowego przedsięwzięcia Sąd uznał za prawidłowe.

Sąd I instancji dodał, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16, kwestionując brak liczbowego ustalenia miejsc parkingowych wskazał równocześnie, że jakkolwiek w tej kwestii poglądy orzecznictwa nie są jednolite, to z uwagi na treść wiążących w sprawie ustaleń poczynionych w wyroku z WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr II SA/Kr 326/15 jest zobligowany do ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie organ winien zapewnić dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...] miejsca parkingowe (postojowe) nie tylko na terenie należącym do inwestora, ale także w określonej liczbie. Podkreślił, że w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 326/15 wskazano również - nawiązując do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - na konieczność uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy także miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy tylko w części uczynił zadość wskazaniom zawartym w ww. wyrokach. O ile organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo dostrzegł, że w decyzji I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa nie ustalił miejsc parkingowych w sposób prawidłowy, to poczyniona w zaskarżonej decyzji "reformacja" została dokonana w niewystarczającym zakresie. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem, że ustalenie poczynione w punkcie pkt II. ust. 4 lit. d tiret piąty załącznika nr 1 decyzji I instancji nadal pozwalają inwestorowi na realizację miejsc postojowych "w granicach własnej działki lub poza pasami drogowymi dróg publicznych", co jest sprzeczne z treścią wiążących w tym zakresie wskazań ww. wyroków. Ustalenie zawarte w decyzji I instancji dopuszcza bowiem w sposób alternatywny ustalenie miejsc postojowych także poza terenem inwestora, o ile nie będzie to pas dróg publicznych. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem zreformował powyższe ustalenie zobowiązując jednoznacznie inwestora do zrealizowania miejsc postojowych w granicach własnej działki. Organ odwoławczy pominął natomiast ustalenie organu I instancji odnoszące się do liczby wymaganych miejsc postojowych, którego brzmienie zawarte w punkcie pkt II. ust. 4 lit. d tiret szósty załącznika nr 1 nadal nie spełnia wymogu jednoznacznego określenia liczbowego tych miejsc, włączając w to miejsca dla osób niepełnosprawnych. W ocenie Sądu I instancji samo wskazanie, że: "na podstawie uchwały nr LIII/723/12 Rady Miejskiej Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa określającej politykę przestrzenną gminy ustala się następujące wskaźniki miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w zależności od przyjętej funkcji obiektu: 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie" nie jest wystarczające. Nadal bowiem nie jest jasne, czy organ jedynie wskazuje na treść ustaleń zawartych w tym fragmencie uchwały Rady Miasta Krakowa, czy też określa, że warunek 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie został ustalony jako wymagany dla planowanego przedsięwzięcia, dla którego określono przedmiotowe warunki zabudowy. Nadto przy ustalaniu warunków zabudowy pominięto ilość wymaganych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy ponownie w sposób nieprawidłowo dokonał ustaleń odnoszących się do ilości miejsc postojowych dla planowanego przedsięwzięcia.

Sąd I instancji, dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie wskazał, że nie uchybiają one prawu. Uwzględnione zostały wskazania wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16 dotyczące ustalenia linii nowej zabudowy, która została wyznaczona w punkcie II.1 lit. a załącznika nr 1 do decyzji I instancji w odległości 48 m od granicy z działką drogową nr [...] ob. [...] - ul. [...]. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy prawa w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. za wyjątkiem wyżej wskazanej nieprawidłowości, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 września 2018 r. wniósł Z. K., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych:

- w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że z powyższego przepisu wynika obowiązek określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnika ilości miejsc postojowych, z których będą korzystać osoby niepełnosprawne,

- w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że w sprawie organ II instancji dokonał reformacji decyzji organu I instancji w niewystarczającym zakresie, gdyż poprzestał jedynie na przeprowadzeniu weryfikacji decyzji w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych, a odstąpił od jednoznacznego wyznaczenia wskaźnika ilości miejsc postojowych, w tym również tych, z których będą korzystać osoby niepełnosprawne

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

2. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania, że:

a. organy administracji publicznej w zakresie związania treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 roku, sygn. akt: II SA/Kr 326/15 były zobowiązane do ustalenia w wydawanych decyzjach wskaźnika ilości miejsc postojowych, z których będą korzystać osoby niepełnosprawne,

b. organy administracji publicznej nie ustaliły w sposób jednoznaczny i wiążący dla inwestora wskaźnika ilości miejsc parkingowych,

- naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organy administracji publicznej w zakresie związania treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 roku, sygn. akt: II SA/Kr 326/15 były zobowiązane do ustalenia w wydawanych decyzjach wskaźnika ilości miejsc postojowych, z których będą korzystać osoby niepełnosprawne, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przedmiotowy przepis tj. art. 153 ww. ustawy,

- naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego jak i postępowania,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniósł o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zostały wydane już dwa orzeczenia tego sądu, które zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a wiążą sąd oraz organy w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego biegu postępowania administracyjnego. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego, jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy sądy rozpoznając wcześniej niniejszą sprawę przesądziły prawomocnie, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy powinien określić konkretną ilość miejsc parkingowych w obrębie działki, na której realizowana będzie inwestycja oraz czy w ramach tych miejsc powinien określić również liczbę miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

O ile pewne wątpliwości może budzić analiza treść uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 326/15, gdzie sąd z jednej strony wskazuje, że trafne jest stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym w oparciu o § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne oraz, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. By w kolejnym akapicie uzasadnienia stwierdzić, że "Postępowanie organu odwoławczego, który po raz trzeci uchyla wydaną w sprawie decyzję z powołaniem się na nowe uchybienia jest niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Trzeba podkreślić, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał i nie uzasadnił, co stanowiło podstawę takiej zmiany poglądów. Zatem wobec powyższego naruszenia oraz istniejącej rozbieżności orzecznictwa w ww. przedmiocie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ odwoławczy nie może skutecznie żądać od organu I instancji uzupełnienia materiału dowodowego i rozstrzygnięcia w zakresie określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych". Co należałoby odczytywać w kontekście całego uzasadnienia, jako braku możliwości takiego żądania, bez jednoczesnego wskazania i uzasadnienia, co stanowiło podstawę takiej zmiany poglądów organu odwoławczego. Natomiast sama zasada ustalenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie budziła wątpliwości sądu, podobnie jak konieczność ustalenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Należy pamiętać, że jakkolwiek decydujący wpływ na zakończone postępowanie administracyjne i wydane w nim rozstrzygnięcie ma sentencja kasatoryjnego orzeczenia sądu administracyjnego, to związanie organu administracji publicznej dokonaną oceną prawną wypływa wprost z uzasadnienia orzeczenia sądu, w którym ta ocena została zawarta. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien był zastosować się nie tylko do tej oceny, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ale także oceny prawnej, która w kontekście zarzutów skargi i dokonanej kontroli legalności uznawała działania organu administracji za zgodne z prawem.

Z kolei takich wątpliwości nie budzi z całą pewnością stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Kr 1305/16, gdzie w ocenie sądu organ błędnie nie ustalił w decyzji w sposób wiążący ilość miejsc postojowych jakie na terenie planowanego zamierzenia ma zapewnić inwestor, ponadto błędnie dopuścił by inwestor przynajmniej część tych miejsc parkingowych zlokalizował poza terenem, na którym ma być realizowana inwestycja tj. poza pasami drogowymi dróg publicznych, co uznał za całkowicie niedopuszczalną praktykę. Jednocześnie zobowiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do jednoznacznego (liczbowo) i kategorycznego ustalenia miejsc parkingowych – jako miejsca zlokalizowanego na terenie planowanej inwestycji.

Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że kwestie dotyczące ustalenia konkretnej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji wraz ze wskazaniem miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych zostało już prawomocnie przesądzone we wcześniejszych wyrokach tego sądu, co wiąże w tym zakresie zarówno organy jak i sąd rozpoznający sprawę. Związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2021 r. III FSK 2740/21, LEX nr 3188611, 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, Lex nr 47275; 20 stycznia 2006 r., FSK 506/05, Lex nr 187499; 8 maja 2008 r., II FSK 297/07, niepubl.). Innymi słowy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi na podstawach sprzecznych z przyjętą oceną prawną musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne.

Stąd jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 18 ust. 2 rozporządzenia (pomijając jego wadliwą konstrukcję, tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z jego treści wynika obowiązek ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Jak już wyżej wskazano takie stanowisko za prawidłowe uznał WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 326/15, które na mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże organy oraz sąd. Niezasadny tym samym okazał się również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (także pomijając jego błędną konstrukcję, wobec braku wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), Zasadnie bowiem Sąd I instancji dokonał oceny decyzji kasatoryjnej organu uznając, że w niewystarczającym zakresie reguluje ona kwestie miejsc postojowych tj. nie wskazuje konkretnej liczby miejsc postojowych oraz nie wskazuje liczby miejsc dla osób niepełnosprawnych, pomimo że był do tego zobowiązany wydanymi w sprawie wyrokami WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 326/15 i II SA/Kr 1305/16.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia w zakresie związania wyrokiem WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 326/15 oraz wadliwości przyjęcia niejednoznacznego określenia przez organy ilości miejsc parkingowych. Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił w jakim zakresie i dlaczego był związany stanowiskiem sądu wrażonym w powołanym wyroku oraz dlaczego przyjął, że organ powinien ustalić konkretną liczbę miejsc postojowych. Nadto należy zauważyć, że powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok przedstawia stan faktyczny sprawy i zawiera akceptujące ten stan faktyczny stanowisko, co pozwala na jego kontrolę instancyjną. Należy również zwrócić uwagę, że powołując się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej sprawy. W przepisie tym wymieniono elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądowego. Skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy zatem od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Naruszenie wskazanych przepisów ma miejsce wtedy, gdy sąd nie dokona kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosuje inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie powinien zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Natomiast nie może kwestionować prawidłowości wyroku i dokonanej w nim oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16, LEX nr 2495218).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.