Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 468/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 184 oraz art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Po 13/12 w sprawie ze skargi R. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., II SAB/Po 13/12 w sprawie ze skargi R. K. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę: I. zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia R. K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego na budynek mieszkalny w terminie 2 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdził przewlekłe prowadzenie przez organ opisanego w pkt I postępowania; III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznał radcy prawnemu Ł. H. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 442,80 zł (w tym 82,80 zł – osiemdziesiąt dwa złote 80/100 tytułem podatku od towarów i usług).

W dniu [...] października 2000 r. zostało wszczęte na wniosek R. K. postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego w na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w T. P. przy ul. [...]

W dniu [...] grudnia 2000 r. Starosta Poznański wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Dnia [...] grudnia 2000 r. wpłynęło odwołanie Państwa Z., po rozpatrzeniu którego Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W wyniku złożonej przez Państwa Z. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt SA/Po 426/01) uchylił powyższą decyzję Wojewody. Wyrok wpłynął do Wydziału Rozwoju Regionalnego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego dnia [...] lutego 2003 r.

Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] lipca 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 1989 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku warsztatowego. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2003 r. (sygn. akt. IV SA 3792/01) oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. uznając, że sprzeczność między pozwoleniem na budowę a założeniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądza o rażącym naruszeniu prawa i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Wielkopolski w dniu [...] września 2003 r. podjął zawieszone postępowanie oraz skierował pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o podjęcie stosownych czynności na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie poinformował strony postępowania, że zakończenie postępowania przez PINB będzie podstawą do podjęcia dalszych czynności związanych z unieważnieniem decyzji Naczelnika Gminy T. P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wszczął postępowanie zawiadamiając Wojewodę pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. W związku z tym postępowanie Wojewody w sprawie rozbudowy istniejącego warsztatu o część mieszkalną zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. do czasu zakończenia postępowania przez PINB dla powiatu poznańskiego. Dopiero rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim ma być decyzja PINB umożliwi podjęcie zawieszonego postępowania.

W dniu [...] lipca 2011 r. do Wojewody wpłynął wniosek L. i R. K. o podjęcie zawieszonego [...] stycznia 2004 r. postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2011 r. wystąpiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o przesłanie akt sprawy oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego o wskazanie czy zostało zakończone postępowanie prowadzone przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poinformował w piśmie z dnia 13 lipca 2011 r., że akta sprawy nie mogą zostać przesłane ze względu na otwarty termin do wniesienia skargi kasacyjnej. W dniu v lipca 2011 r. do tutejszego urzędu wpłynęło pismo PINB informujące, że z powodu niekompletnych akt postępowania (akta w WSA w Poznaniu oraz w GUNB) nie można w danej chwili stwierdzić czy postępowanie prowadzone przez tenże organ zostało zakończone wydaniem decyzji.

Wojewoda pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wyjaśnił Państwu L. i R. K., że mając na uwadze informacje o stanie sprawy nadesłane przez PINB i sąd administracyjny oraz fakt, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, rozpatrzenie wniosku o podjęcie postępowania administracyjnego zostanie rozstrzygnięte niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy. Jednocześnie poinformowano, że w momencie powzięcia informacji o przesłaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ wystąpi do sądu o wypożyczenie akt sprawy.

W dniu [...] października 2011 r. do Wojewody wpłynęło zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozprawie w sprawie skargi kasacyjnej R. K. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/ Po 812/10, oddalającego skargę o wymierzenie Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywny za niewykonanie wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2002 r. o sygn. akt: II SA/ Po 426/01. Ze względu na wyznaczenie na dzień 25 listopada 2011 r. rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowiono zwrócić się o akta do sądu po dacie przeprowadzenia rozprawy. Powyższe uczyniono w dniu [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi NSA poinformował, że zwróci akta przedmiotowej sprawy po sporządzeniu uzasadnienia wyroku. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu wpłynęły do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu [...] marca 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. uznał skargę Państwa L. i R. K. z dnia [...] października 2011 r. na działanie Wojewody Wielkopolskiego za nieuzasadnioną.

R. K. w dniu [...] marca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Wielkopolskiego domagając się zobowiązania Wojewody do wydania merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uznania przez Sąd rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę (art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. i art. 37 k.p.a.) oraz naruszenia art. 51 i 59 prawa budowanego. Skarżący przytoczył dotychczasowy stan sprawy oraz wskazał, że brak przesłanek do zawieszenia postępowania zawisłego przed Wojewodą o jakich mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że skoro zawieszenie postępowania nastąpiło z przyczyn obligatoryjnych to podjęcie zawieszonego postępowania winno nastąpić z urzędu. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że Wojewoda nie załatwił w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu w dniu [...] marca 2003r. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, albowiem urząd nie wydał we wskazanym w tym przepisie terminie, decyzji kończącej postępowanie, jak również nie poinformował stron o powodach niezakończenia postępowania w terminie. Skarżący wskazał, że dziewięcioletni okres przewlekłości postępowania Wojewody, nie znajduje żadnego usprawiedliwienia dla braku przeprowadzenia postępowania. Działanie Wojewody narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, które zapewnia prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto skarżący wskazał, że na skutek przewlekłego działania organu uniemożliwiono mu użytkowania obiektu, co wiąże się ze stratami związanymi z utrzymanie obiektu, który ma nieuregulowany stan prawny. Straty te oszacował na kwotę 2.160.000 zł. Wskazał, że wyczerpał tryb zażaleniowy, o jakim mowa w art. 37 §1 k.p.a. poprzez wniesienie pism z [...] listopada 2003 r., [...] listopada 2003 r., [...] lutego 2011 r. i [...] października 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda przytoczył dotychczasowy stan sprawy. Z uwagi na brak informacji dotyczącej zakończenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie prowadzone przez Wojewodę jest nadal zawieszone. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, zaś w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określających czas załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie jest zobowiązany o informowaniu stron stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz do wskazania nowego terminu do załatwienia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę niesłuszny jest zarzut skarżącego dotyczący rażącego naruszenia art. 35, 36, 37 k.p.a. Stosownie do art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Organ nie zgodził się, że przedmiotowe postępowanie administracyjne jest prowadzone z urzędu. Zostało ono wszczęte ze względu na złożenie przez skarżącego wniosku o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji wydaniu decyzji przez Starostę Poznańskiego w dniu [...] grudnia 2000 r. Wskazano, że skarżącemu doręczono postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2004 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru, jednakże skarżący nie złożył na niniejsze rozstrzygnięcie przysługującemu mu zażalenia. Odnośnie do zarzutów dotyczących zasadności wydania tegoż postanowienia, wyjaśniono, że podstawą jego wydania było zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., o wszczęciu postępowania w stosunku do warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanym na działce położonej w T. P. Wynik rozstrzygnięcia organu nadzoru, umożliwi podjęcie zawieszonego postępowania w zakresie objętym decyzją pozwolenia na rozbudowę części warsztatowej budynku na budynek mieszkalny. W myśl art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego (obowiązującego na dzień wydania postanowienia) właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Biorąc powyższe pod uwagę zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. oraz potraktowanie postępowania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako zagadnienia wstępnego. Stosownie do §2 tegoż artykułu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, Wojewoda w dniu [...] kwietnia 2012 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, ze względu na nieustąpienie przesłanek zawieszenia. Organ wskazał również, że Wojewoda nie prowadził postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a zawiadomienie z dnia [...] marca 2003 r., o którym w skardze mowa odnosi się do postępowania odwoławczego prowadzonego przez tutejszy organ po wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt: II SA/Po 426/01). Powyższy artykuł Prawa budowlanego może być stosowany przez organy nadzoru budowlanego, nie zaś przez administrację architektoniczno- budowlaną wydającą pozwolenie na budowę. Zauważono, że skarżący wskazuje na fakt wykonania robót budowlanych objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę.

Uczestniczka postępowania L. K. złożyła pismo procesowe w sprawie popierając skargę na przewlekłość.

Pełnomocnik z urzędu skarżącego w piśmie procesowym poparł skargę oraz sprecyzował, że zawieszone postępowanie jest całkowicie bezprzedmiotowe i winno zostać w całości umorzone.

Na rozprawie skarżący podtrzymał podnoszone zarzuty i oświadczył, że postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zaskarżył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to postanowienie utrzymał w mocy. Pełnomocnik organu podnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę i oświadczył, że postępowanie toczy się w związku z uchyleniem decyzji związanych z pozwoleniem na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że z zasady ogólnej szybkości postępowania wynika, że organy są zobowiązane do sprawnego działania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego w sprawie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku warsztatowego. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 §1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W konsekwencji na przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r .p.p.s.a. Zgodnie zatem z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 p.p.s.a. dodano zdanie drugie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art. 149 p.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Sąd stwierdził, że na skutek nowelizacji przepisów i wejścia w życie nowej instytucji, bezspornie przewlekłość postępowania w niniejszej prawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów, zatem od 11 kwietnia 2011 r.

Przewlekłość nie ma swojej definicji legalnej, lecz można rozumieć, że jest nią "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodzi zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań. Inaczej mówiąc organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że "przewlekłość" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie.

W ocenie sądu działanie Wojewody w niniejszej sprawie nosiło znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania.

Słusznie zauważa, więc pełnomocnik skarżącego, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm.). Wobec powyższego Wojewoda powinien ponownie rozważyć zasadność dalszego zawieszenia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i wydać z urzędu stosowne postanowienie w trybie art. 101 §1 k.p.a. w zw. z art. 97 §2 kpa, a następnie merytoryczne zakończyć postępowanie administracyjne co do istoty sprawy. W niniejszym stanie sprawy trudno bowiem przyjąć, że wynik postępowania nadzorczego przed organami nadzoru budowlanego stanowi zagadnienie wstępne dla ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę.

Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w pkt III wyroku sąd stwierdził, że znowelizowany przepis art. 149 p.p.s.a. obowiązujący w dniu orzekania w sprawie – zobowiązuje sąd uwzględniający skargę na przewlekłość postępowania do orzeczenia o tym, czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający nie stwierdził, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego potwierdził bowiem stanowisko Wojewody i uznał za zasadne zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę działał, więc w przeświadczeniu o prawidłowości i legalności postanowienia z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie podjęcia zawieszonego [...] stycznia 2004r. postępowania. Nadto przewlekłość postępowania na skutek nowelizacji przepisów sąd bada dopiero od 11 kwietnia 2011 r.

Skargą kasacyjną z dnia [...] grudnia 2012 r. R. K. zaskarżył powyższy wyrok w punkcie III, zarzucając mu naruszenie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania przez NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. i oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżący stwierdził, że ocena co do rażącego charakteru naruszenia prawa przez organ prowadzący postępowanie przewlekle powinna opierać się na odniesieniu do modelowego zachowania organów w takiej sytuacji. Przewlekłość w rozpoznawanej sprawie była długotrwała – ponad dziewięcioletnia, a przesłanki dalszego trwania postępowania nie występowały. Przywołał ponadto – na poparcie swojego stanowiska - fragmenty w uzasadnień różnych orzeczeń. Konkludując stwierdził, że przewlekłość naruszyła rażąco nie tylko prawo materialne, ale ogólne zasady prawa procesowego, zasadę praworządności i słuszny interes skarżącego i takie zachowanie nie może budzić zaufania skarżącego do władzy publicznej. Nie zgodził się też ze stanowiskiem sądu jakoby przewlekłość można było badać od kwietnia 2011 r., a nawet gdyby przyjąć takie stanowisko, okres przewlekłości i tak jest znaczący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, podzieliła pogląd skarżącego w niej wyrażony oraz uzupełniła go o własne rozważania. Zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 k.c. poprzez zamknięcie skarżącemu możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrzadzoną przez niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Wskazała, że przeświadczenie wojewody o prawidłowy działaniu w sprawie nie jest przesłanką usprawiedliwiająca dla naruszenia prawa. Okres trwania przewlekłości jest znaczny. Przytoczyła ponadto fragmenty uzasadnień orzeczeń, w których sąd odnosi się do pojęcia rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie postępowania wadliwie było jej zdaniem oczywiste, a nierozstrzygnięcie sprawy spowodowało nieuregulowanie jej stanu. Sąd powinien w tej sprawie stwierdzić rażące naruszenie prawa, gdyż inne postępowanie nie czyniłoby zadość jej słusznemu interesowi, a odpowiedzialność odszkodowawcza organu byłaby niemożliwa do wyegzekwowania. Nie zgłosiła natomiast żądania odnośnie do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż zostały spełnione przesłanki określone w art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stwierdzenie przez sąd - orzekający o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły - rażącego naruszenia prawa jest na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. fakultatywne w zakresie, w jakim sąd wypowiada się co do występowania tej szczególnej postaci naruszenia prawa lub "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności rozpatrywanej przez sąd sprawy nie prowadzą natomiast do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, za wnoszącym skargę kasacyjną, że każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to wtedy przepis art. 149 p.p.s.a. jego sensu, gdyż sąd nie byłby wtedy uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu.

Każde przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w przepisy prawa powołane przez skarżącego, lecz w rozpatrywanej sprawie charakter działań nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa.

Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznanie, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak ma ono pewne znaczenie w sprawie. Trudno natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że z rażącym naruszeniem prawa możemy mieć do czynienia od chwili, w której organ dowiedział się o zakończeniu rozbudowy budynku – jeszcze przed wejściem z życie ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 149 z 17 maja 2011 r., gdyż dopiero od momentu wejścia w życie regulacji dającej podstawę do stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa wskutek przewlekłości postępowania rozpoczyna istnienie w obrocie prawnym wyróżnienie tego szczególnego typu naruszenia prawa, wiążącego się również z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych, ze względu na którą kwalifikacji określonych okoliczności jako rażące naruszenie prawa należałoby dokonywać ze wzmożoną ostrożnością. Co prawda sytuację przewlekłości można stwierdzić w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie regulacji wprowadzającej kategorię przewlekłego prowadzenia postępowania, niemniej jednak oceniając, czy naruszenie prawa było rażące sąd powinien mieć w polu widzenia wyłącznie działania lub zaniechania organu administracyjnego w okresie od wejścia w życie ustawy nowelizującej z 17 maja 2011 r., ze względu na intertemporalną zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 1022, nr 5, s. 44 i n.). W tak zakreślony okresie postępowanie organu nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie cechowała wola sprawnego załatwienia sprawy, z zachowaniem jednak wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekle w tym przedziale czasu nie było wynikiem zawinionego działania organu, a podyktowane jest jedynie stwierdzoną przez organ koniecznością kooperacji z innymi podmiotami. Strony zostały ponadto poinformowane o przyczynie niepodjęcia postępowania administracyjnego, o akta do sądu wojewoda zwrócił się bez zbędnej zwłoki, a więc podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa w tym przypadku można byłoby mówić, gdyby opieszałe działania organu były całkowicie nieuzasadnione.

Po tak zakreślonej dacie, w której sąd bada rażący charakter naruszeń prawa, działania organu nie cechował tak poważny stopień naruszenia prawa, o stwierdzenie którego domaga się skarżący. Po wpłynięciu wniosku o podjęcie zawieszonego [...] stycznia 2004 r. postępowania administracyjnego organ podejmował aktywne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Fakt, że mogły być one działaniami, których nie należało podjąć w tej sprawie ze względu na odpowiednie regulacje proceduralne jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Do czasu jej przeprowadzenia zaś, organ nie musiał wiedzieć, ze przyjęty przez niego sposób rozwiązania sprawy jest nieprawidłowy. Dodatkowo został on w swoim błędnym przeświadczeniu utwierdzony stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał skargę za nieuzasadnioną. Działanie organu nie jest więc z całą pewnością wyrazem jego złej woli, ani nie narusza prawa w sposób oczywisty i bezsprzeczny, skoro ocena organu kontrolującego Wojewodę była zbieżna z oceną organu i stan ten trwał ciągle do czasu rozstrzygnięcia o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Dodatkowo należy zaznaczyć, że pomimo braku obowiązku informowania stron o czynnościach podejmowanych przez organ w trakcie zawieszenia postępowania, organ zawiadomił strony o swoich działaniach i ich przyczynach.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczęto na wniosek skarżącego i z tego względu oraz z uwagi na jej materię organ powinien szczególnie wnikliwie przyjrzeć się sprawie i podjąć działania do jej załatwienia, czego organowi nie można odmówić. Ocena, czy te działania były odpowiednie stanowi przedmiot ewentualnej wypowiedzi sądu w sprawie dotyczącej każdego z działań. Dodatkowo należy zaznaczyć, że skarżący dysponował określonymi środkami prawnymi, z których nie zdecydował się skorzystać. Sąd może mieć zatem wątpliwość, czy działanie skarżącego nie przyczyniło się do wydłużenia okresu przewlekłości.

Powoływane w skardze kasacyjnej oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną fragmenty orzeczeń na poparcie tez zawartych w tych pismach przytaczane są wybiórczo, a ponadto nie dotyczą nawet zbliżonych stanów faktycznych, jak w rozpatrywanej sprawie, gdyż zapadły w szczególności na gruncie stwierdzania nieważności decyzji.

Wobec powyższych okoliczności trudno dopatrzeć się występowania po stronie organu zachowania rażąco naruszającego prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.