Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1311/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2916/21 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2021 r., nr 50/SWA/BF/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2916/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2021 r., nr 50/SWA/BF/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 29 marca 2021 r., nr 3/E/MŁ/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. T.S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), powołując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Komendant Wojewódzki Policji [...], decyzją z dnia 29 marca 2021 r., nr 3/E/MŁ/2021, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więzienne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") odmówił wnioskodawcy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 lipca 2021 r., nr 50/SWA/BF/2021, utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, której art. 1 pkt 16 nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Ponadto ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2020 r. Na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dokonano naliczenia wysokości ekwiwalentu. W oparciu o przepisy tej wyliczono, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi netto 1 423,63 zł (7 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień), ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 21 210,66 zł (82 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień). Z uwagi na powyższe, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą o szczególnych rozwiązaniach.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypominał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem dnia 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W wyroku Trybunał wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 14 sierpnia 2020 r. została uchwalona ustawa o szczególnych rozwiązaniach, którą to ustawą dokonano zmiany art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten - po zmianie - stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W art. 9 ust. 1 tej ustawy zawarty został przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu.

Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 28 lutego 2020 r. W dniu 10 listopada 2020 r. wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za 89 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, z czego za 82 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 oraz za 7 dni urlopu dodatkowego z zastosowaniem przelicznika 1/30.

Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze wyrok Trybunału, jego skutki, jak i zmiany legislacyjne, wskazał, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (tj. zawierające wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia), a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Przyjęcie takiej regulacji stoi zatem w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał, który wskazał wprost, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W ocenie Sądu, już od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. W tym świetle decyzje organów obu instancji, negujące powyższą ocenę prawną, muszą być uznane za wadliwe, gdyż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Rzeczą organu w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 184, art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 pkt 1 lit. a, art. 134 § 1 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. polegające na wyjściu poza kompetencje kontrole sądu administracyjnego poprzez:

▪ zastosowanie innego, niż wynikający z przepisów prawa, wzorca kontroli - tj. wzorca zgodności z Konstytucją RP zamiast wzorca zgodności z prawem,

▪ błędne uznanie, że wynikający z przepisów wzorzec kontroli pod względem zgodności z prawem jest tożsamy z zastosowanym przez Sąd wzorcem zgodności z Konstytucją, co narusza także art. 7 oraz 10 Konstytucji RP,

▪ niedokonanie oceny prawnej procesu podejmowania decyzji i stosowania przez skarżący kasacyjnie organ prawa powszechnie obowiązującego, co skutkowało brakiem realizacji funkcji kontrolnej działalności skarżącego kasacyjnie organu, bowiem funkcja ta została zastąpiona orzekaniem o zgodności z Konstytucją RP,

2. art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 125 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 134 § 1 i w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, wyjście poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i samodzielne rozstrzygnięcie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji, podczas gdy w sytuacji, w której Sąd zastosowałby prawidłowy, zgodny z jego kompetencjami wzorzec kontroli, tj. wzorzec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zamiast ustawiać się w roli Trybunału Konstytucyjnego, to istniejące wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP spornych przepisów prawa uzasadniałyby zawieszenie postępowania do czasu ich rozstrzygnięcia przez powołany ku temu Trybunał Konstytucyjny i na - tym etapie - Sąd nie zastosowałby art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a i nie uchyliłby zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

3. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że "przepis ten jest oczywiście niekonstytucyjny", co narusza art. 7 i art. 193 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Białymstoku: "Czy art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 20020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1 , art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesiony środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. O zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (patrz R. Hauser, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.527 i nast.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania.

Nieusprawiedliwione okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sformułowany w tym przepisie nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy, a w konsekwencji przedmiotem kontroli sadowej była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09; z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną dokonaną w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Za równie nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodne z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepisy te mają charakter tylko ustrojowy. Sąd administracyjny może te przepisy naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tych regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w oparciu przepisy prawa materialnego. Niewątpliwie zastosował środki przewidziane w ustawie (uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzje ja poprzedzającą), zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby wykroczył poza granice sprawy, czy też objął kontrolą inną niż zaskarżona do sądu decyzja. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji wynikiem kontroli, nie oznacza naruszenia tego uregulowania. Kwestionowany wyrok niewątpliwie zatem został wydany na podstawie obowiązujących przepisów, zaś podstawą prawną uchylenia zaskarżonych decyzji był art. 145 § 1pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Tym samym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W sytuacji bowiem gdy Sąd pierwszej instancji, stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a.

Z powyższych względów nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 184 Konstytucji RP, gdyż działał w granicach swoich kompetencji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do odkodowania treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest oczywiście niekonstytucyjny, co uprawnia go do odmowy zastosowania tej normy. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o oczywistej niekonstytucyjności regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.).

Na wstępie przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., Nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje podstaw do przyjęcia oczywistej niekonstytucyjności, a zatem i do odmowy jego stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika, że ustawodawca do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed denim 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Jednakże nie do zaakceptowania jest również dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, do czego miał kompetencję, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.