Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2951/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 181 par. 2, art. 182 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 866/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 866/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę A. D. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu bowiem zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego.

Sąd przywołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), z którego wynika możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przez każdego czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem.

Sąd wskazał, że wniesienie skargi na uchwałę lub akt na podstawie powyższego przepisu jest możliwe gdy skarżący wykaże, iż zaskarżonym aktem lub uchwałą został naruszony jego interes prawny tj. interes mający oparcie w konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie interesu prawnego ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04).

Sąd wskazał, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. W planie miejscowym określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę oraz dopuszczalne parametry takiej zabudowy.

Zdaniem Sądu, trudno natomiast doszukiwać się w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka uchwała jest przedmiotem skargi – cech, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Uchwała taka ma bowiem charakter wewnętrzny, wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Jest bowiem pierwszym etapem procesu planistycznego.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (odpowiednio zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1359/17, z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16, z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 720/16, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1888/14).

Sąd zaznaczył, że rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.

Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, a zatem brak było podstaw do badania, czy uchwała ta została podjęta zgodnie z przepisami prawa. Do wniesienia skargi na uchwałę nie legitymuje nawet sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, jeżeli strona nie wykaże naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego.

A. D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego A. D. w sytuacji, gdy uchwała wpływa na zakres wykonywania przez niego prawa własności, gdyż uchwała ta dotyczy zmian większości (powinno być wielkości) obszaru, który został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "W.-G", a organ arbitralnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia w zaskarżonej uchwale nie objął części obszaru miasta, na której położona jest nieruchomość skarżącego, pomimo iż ustalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego są dla tej nieruchomości nieaktualne,

2. art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, których dotyczy, w sytuacji, gdy ma ona charakter normatywny i dotyczy sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości mogących być objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

b. rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej w sytuacji, gdy rada gminy jest związana swoją uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do jego obszaru i nie może go zmieniać podczas procedury planistycznej.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca potwierdzać zasadność postawionych wyżej zarzutów.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny oraz uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Wskazano na treść uprawnień właściciela wynikających z art. 140 K.c.

Skarżący uważa, że sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem nie oznacza jeszcze, że nie może dojść do naruszenia interesu prawnego jej właściciela. Według orzecznictwa nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy bowiem od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (wyrok WSA w Opolu z dnia 6 marca 2018 r. SA/Op 229/16, LEX).

Skarżący zauważa, że obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "W. - G." został przyjęty uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. i obejmuje tereny położone w północnej części miasta P., w tym jego nieruchomość. Po uchwaleniu planu Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] podzielił nieruchomość skarżącego wytyczając działki budowlane oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...] do [...]. Aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia powyższej decyzji.

Skarżący wskazał na wynikające z art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do oceny aktualności studium i planów miejscowych w sposób wskazany w tym przepisie. Wskazał też na uprawnienie Rady Gminy wynikające z ust. 2 tego przepisu do podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planu przy czym w razie uznania za nieaktualne obowiązek podjęcia działań z art. 27 ustawy.

Skarżący zauważa, że w stosunku do jego nieruchomości aktualnie obowiązujący plan miejscowy w związku z wydaniem decyzji o podziale nieruchomości jest nieaktualny. Organ przy dokonywaniu zmian winien uwzględnić tę okoliczność do czego zobowiązuje go art. 32 u.p.z.p. Zatem zaskarżona uchwała powinna objąć obszar części miasta, w której położona jest jego nieruchomość. Objęcie jego nieruchomości tą uchwałą będzie wiązał się również z objęciem jej uchwałą o uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący uważa, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym wpływa na możliwość jej zagospodarowania. Zatem skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi na zaskarżoną uchwałę i żądaniu objęcia jej treścią części miasta, na której położona jest jego nieruchomość.

Zdaniem skarżącego, Sąd błędnie uznał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, których ona dotyczy. Wskazuje, ze uchwała o przystąpieniu podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania. Jest ona, jego zdaniem, aktem normatywnym podejmowanym w określony sposób, wywołującym określone skutki i wiąże przy podejmowaniu dalszych czynności.

W ww. uchwale rada gminy normatywnie przesądza, iż dalsze czynności prowadzone w kierunku zarówno sporządzenia, jak i podjęcia uchwały w sprawie planu są celowe (zasadne). Skoro bowiem nie ma wymogu ustawowego sporządzenia planu miejscowego, to oczywiste jest, iż aktem normatywnym właściwego organu należy zadecydować na podstawie poprzednio poczynionych analiz i zgromadzonych materiałów, czy rzeczywiści istnieje możliwość dalszego zagospodarowania danego terenu z pożytkiem dla wspólnoty samorządowej bez potrzeby poniesienia przez gminę znaczących kosztów całej procedury planistycznej.

Skarżący podnosi, że przedmiotowa uchwała ma istotny wpływ na interesy prawne podmiotów zewnętrznych - w czym także należy upatrywać jej znaczenia jako aktu o charakterze normatywnym - zwłaszcza mających prawa do nieruchomości lub dopiero zamierzających pozyskać określony teren pod inwestycję budowlaną, które znajdują się na obszarze objętym projektem tego planu, gdyż skutki prawne podjęcia tej uchwały i ogłoszenia o jej podjęciu wykraczają daleko poza samo normalne wszczęcie procedury planistycznej, jak i wyrażenia woli (intencji) sporządzenia planu (tak komentarz aktualizowany do art. 14 u.p.z.p., red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX).

Całkowicie nietrafne jest zatem przyjęcie przez Sąd, że zaskarżona uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej. Następstwem tego jest błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, co skutkowało odrzuceniem wniesionej przez niego skargi.

Kwestionując pogląd zawarty w wyroku co do kompetencji rady gminy w zakresie zmian obszaru objętego planem oraz przerwania procedury sporządzenia planu i wycofania się z inicjatywy planistycznej, skarżący twierdzi, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza granice opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu. Zatem, jego zdaniem, organ planistyczny nie może w ramach ustaleń wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Obszar objęty planem zawsze powinien pokrywać się z obszarem zakreślonym w uchwale o przystąpieniu. Sąd dokonał błędnej wykładni art. 14 ust.1 u.p.z.p., gdyż obszar objęty uchwałą o przystąpieniu nie może być zmieniany podczas trwania procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w skardze kasacyjnej mógł nie odnieść zamierzonego skutku.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna A. D. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

Podkreślenia wymaga, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta P., położonych w strefach: północno-centralnej, wschodniej i przemysłowej należy mieć na uwadze, iż uchwała taka jest aktem o charakterze normatywnym (daje podstawy prawne do prowadzenia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego) ale w wymiarze wewnętrznym (odnosi się tylko do działań właściwych organów gminy w zakresie rozpoczęcia procedury planistycznej).

Przesłanką podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określony w art. 14 u.p.z.p. "zamiar" ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz zamiar określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzenia planu określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W części tekstowej uchwała dokonuje identyfikacji obszaru objętego planem przez użycie jego nazwy własnej oraz słowny opis granic. W części graficznej przedstawia się na mapie granice obszaru objętego planem. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie budziło wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu czy nie. W wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt 74/05 (niepubl.) NSA stwierdził, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem. W tej uchwale nie wolno sformułować propozycji co do przeznaczenia terenu.

Uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie może przejmować treści projektu planu bowiem organem uprawnionym do sporządzenia planu jest organ zarządzający gminy a nie uchwałodawczy. Naruszenie kompetencji organów w zakresie planowani przestrzennego z mocy art. 28 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego.

Uchwała taka wskazuje jaki obszar zostaje objęty pracami planistycznymi zmierzającymi do uchwalenia planu miejscowego (jego zmiany). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.

W tej uchwale nie określa się przeznaczenia terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Określenie "w celu" użyte w tym przepisie należy rozumieć w ten sposób, że uchwała ta wyraża intencję rady gminy (cel) przystąpienia do prac planistycznych, które to dopiero doprowadzą do ustalenia przeznaczenia terenów i sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Intencja ta zmaterializuje się poprzez podjęcie prac planistycznych, które doprowadzić powinny do uchwalenia planu o określonej treści. W żaden sposób nie można interpretować art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w taki sposób aby uchwałę intencyjną wyrażającą wolę rady gminy do przystąpienia do prac planistycznych na danym, określonym precyzyjnie w tej uchwale terenie, utożsamiać z uchwałą w sprawie sporządzenia planu miejscowego. Uchwała o przystąpieniu nie określa przeznaczenia terenów, sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Te ustalenia są wyłącznym elementem uchwały o sporządzeniu planu miejscowego.

Zasadniczym celem tej uchwały jest zakomunikowanie gotowości i potrzeby podjęcia prac planistycznych przez właściwe organy gminy na wskazanym terenie, który określony zostanie po pierwsze słownie a po drugie poprzez załączniki graficzne stanowiące integralny element tej uchwały. Gotowość i potrzeba podjęcia prac planistycznych wynika z przeprowadzonych wcześniej przez organy gminy analiz w zakresie określonym w art. 32 u.p.z.p. tj. co do aktualności planu miejscowego. Wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy dają podstawę do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie aktualności planu miejscowego, a w razie uznania jego nieaktualności zobowiązują do podjęcia uchwały o zmianie uznanego za nieaktualny planu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała stwierdza okoliczność przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów miasta P., położonych w strefach: północno- centralnej, wschodniej i przemysłowej. W załączniku graficznym określa obszary objęte zmianą planu. Wykonanie jej powierzono Burmistrzowi Miasta P..

Skoro zaskarżona uchwała nie przesądza o przeznaczeniu terenu i jego zagospodarowaniu, to chybione jest twierdzenie skarżącego, że przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny wywodzony w oparciu o fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej poza obszarem objętym tą uchwałą. Uchwała nie może naruszać jego praw i obowiązków skoro nie formułuje żadnych postanowień, które mogłyby wpłynąć na ich ustalenie czy ograniczenie, jak ma to miejsce w przypadku uchwały o zmianie planu miejscowego.

Trudno także upatrywać naruszenia interesu prawnego skarżącego w tym, że podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego na danym terenie rada gminy nie objęła terenu, który należy do skarżącego. Jeśli go nie objęła to widocznie dla tego terenu, według przeprowadzonych analiz, nie wystąpiła konieczność aktualizacji przeznaczenia. O konieczności aktualizacji planu nie przesądza samo wydanie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości. Jeżeli Dokonany podział nie powoduje, że zmienia się zagospodarowanie terenu przewidziane w poprzednio obowiązującym planie. Można jedynie twierdzić, że zmieniły się granice poszczególnych, wydzielonych działek. Nie ma zatem podstaw by objąć ten teren uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu, czego domaga się skarżący.

Rada gminy posiada wyłączną kompetencję do kształtowania polityki przestrzennej podległego jej obszaru. Samodzielnie zatem podejmuje działania zmierzające do jej realizowania, w tym aktualizowania zagospodarowania przestrzennego w razie zaistnienia takiej konieczności popartej stosowną analizą urbanistyczną z art. 32 ust 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie Rada Miejska w P. nie objęła działek skarżącego uchwałą o przystąpieniu do zmiany dotychczasowego planu bowiem w ramach swoich kompetencji uznała, że aktualizacja na tym obszarze nie była uzasadniona. Z tego powodu nie można czynić zarzutów Radzie i kwestionować podjętą przez nią uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. Tym samym nie można twierdzić, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego. Skarżący nie wykazał, że istnieje przepis prawa, który nakazuje radzie gminy objęcie uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego nieruchomości skarżącego. O zakresie zmiany decyduje samodzielnie Rada opierając się na przedłożonych jej analizach aktualności zagospodarowania.

Skoro zatem zaskarżona uchwała nie dotyczy nieruchomości skarżącego, nie obejmuje obszaru gdzie położona jest jego działka, nie ustala wobec żadnego obszaru przeznaczenia czy zasad i sposobów zagospodarowania czy zabudowy, wyznacza jedynie obszar jaki będzie podlegał pracom planistycznym przy sporządzaniu zmiany obowiązującego obecnie planu miejscowego, to zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, wbrew tezom skarżącego, nie kształtuje sytuacji prawnej osób, posiadających nieruchomości na obszarze objętym ta uchwałą. Samo określenie granic obszaru nie wpływa na zakres praw i obowiązków takich podmiotów, dopiero określenie przeznaczenia danego, należącego do nich terenu określi ich prawa i obowiązki co nastąpi dopiero przy uchwaleniu planu a nie na etapie komunikatu o przystąpieniu do prac planistycznych - jak należy kwalifikować zaskarżoną uchwałę. Uchwała ta w sposób definitywny kształtuje obowiązki organów planistycznych. Wyznacza bowiem jaki obszar będzie podlegał pracom planistycznym. Uchwalony następnie plan miejscowy (zmiana) musi dotyczyć tych samych obszarów wskazanych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) planu. Sąd I instancji wskazując na możliwość zmian obszaru objętego planem, a nawet przerwania czy wycofania się z inicjatywy planistycznej miał na myśli swobodę rady gminy w zakresie jej kompetencji do prowadzenia polityki przestrzennej na podległym jej terenie.

Należy zauważyć, że Rada Gminy jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego dysponuje w granicach prawa samodzielnością i swobodą decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet jeżeli uzna to za konieczne przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Jeżeli zatem wystąpią okoliczności uzasadniające korektę granic obszaru objętego planem (wnioski z prac analitycznych poprzedzających sporządzenie planu, stan faktyczny zagospodarowania terenu), to Rada będzie uprawniona dokonać stosownej korekty granic obszaru objętego planem ustalonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez skorygowanie takiej uchwały podejmując uchwałę o jej zmianie lub uchwałę o jej uchyleniu. Uchwały takiej nie może podjąć organ sporządzający bowiem naruszałoby to kompetencje i prowadziło do stwierdzenia nieważności takiej uchwały na podstawie art. 28 u.p.z.p.

Skarżący błędnie interpretuje wypowiedź Sądu I instancji. W żaden sposób Sąd nie twierdził, że rada gminy w toku procedury planistycznej nie jest związana wyznaczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) planu wskazanym tam obszarem. Związanie to istnieje, jeżeli procedura uchwalania planu jest w toku lub zostaje zakończona podjęciem uchwały o sporządzeniu (zmianie) planu. Oczywiście czym innym jest sporządzanie planu miejscowego w ramach procedury planistycznej, gdzie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) planu wyznaczony został obszar objęty planem - organ może prowadzić prace planistyczne tylko na wskazanym poprzednio obszarze. Zgoła czym innym jest kompetencja organu do prowadzenia polityki przestrzennej. Właśnie o kompetencjach organu planistycznego mówił Sąd I instancji.

Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawierając zamiar przystąpienia do opracowania planu miejscowego dla obszaru o precyzyjnie wskazanych w tej uchwale granicach nie narusza interesu prawnego żadnego podmiotu. Rada gminy sama decyduje jaki obszar zostanie objęty przyszłym planem miejscowym. Ograniczenia wyboru obszaru jaki będzie objęty planem mogą wynikać z uregulowań przepisów odrębnych, które wskazują na obowiązek opracowania planu dla danej inwestycji czy określonego rodzaju obszaru. Występowanie na obszarze objętym planem terenów zamkniętych ogranicza kompetencje organu do wskazania w uchwale o przystąpieniu jedynie granic tego terenu i granic ich stref ochronnych. Z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. wynika obowiązek objęcia planem, który przewiduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, całego obszaru wyznaczonego w studium na taki cel. Jednak uznaje się, że nie jest to wymóg bezwzględny bowiem gmina nie posiada zazwyczaj środków dla stworzenia warunków do rozwoju zabudowy dla całego obszaru wskazanego w studium.

Z powyższego wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego co do zasady nie kształtuje praw i obowiązków innych podmiotów, którzy są właścicielami terenów znajdujących się lub będących poza granicami obszaru planu miejscowego wskazanymi w takiej uchwale. Uchwała taka skierowana jest do organów uczestniczących w pracach planistycznych. Uprawnia i jednocześnie zobowiązuje organ sporządzający projekt planu do przystąpienia do prac planistycznych na wskazanym w tej uchwale obszarze. Sama uchwała nie daje uprawnień podmiotom, których nieruchomości znalazły się w określonych w tej uchwale granicach obszaru planu miejscowego. Tym samym twierdzenie skarżącego, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego narusza jego interes prawny jest pozbawione podstaw. Na tym etapie postępowania planistycznego następuje jedynie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Na tym etapie nie ustala się przeznaczenia terenu, co ma miejsce dopiero podczas uchwalania samego planu.

W wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 64/05, NSA stwierdził, że rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym (ale także w treści samej uchwały dop. Sądu) - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. NSA w zupełności podziela ten pogląd.

Uchwała ta ma charakter normatywny ale normy z niego wynikające nie dotyczą praw i obowiązków innych podmiotów (zewnętrznych), którzy mają nieruchomości na obszarze, dla którego będzie procedowany plan. Dotyczy wyłącznie organu planistycznego. Ma ewidentnie charakter wewnętrzny. Rada Gminy komunikuje przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego dla danego obszaru co jest podstawą do przystąpienia przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) do rozpoczęcia prac planistycznych mających na celu stworzenie projektu planu miejscowego w trybie i na zasadach określonych w u.p.z.p. Nie można zatem mówić, że uchwała ta kształtuje prawa i obowiązki innych podmiotów poza organem planistycznym.

Uchwała ta jest wynikiem czynności przygotowawczych organu dokonywanych w oparciu o art. 32 u.p.z.p. Jest odpowiedzią na wyniki analiz wykonanych stosownie do art. 32 u.p.z.p.

Istota uchwały o przystąpieniu jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej oraz określenie granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych.

Objęcie tej czy innej nieruchomości granicami przyszłego planu miejscowego jest wyrazem ustaleń Rady Gminy poprzedzonych stosowną analizą co do aktualności planu. Skoro organ uznał, że aktualizacja obejmie teren inny niż określony w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nie znaczy, że organ naruszył prawa podmiotu, którego nieruchomość nie weszła w granice zmienionego planu. Organ miał prawo i kompetencję przyjąć, że zmiana planu nie będzie dotyczyć określonego obszaru. Takie zawężenie nie nakłada na właściciela pominiętego terenu żadnych praw i obowiązków. Działki skarżącego nie będą zatem podlegały postanowieniom zmienionego planu miejscowego a zagospodarowanie tego terenu będzie trzeba określić na podstawie dotychczasowego planu ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy. Rada Gminy może swobodnie decydować jaki teren objęty zostanie planem miejscowym zgodnie z jej kompetencją do kształtowania polityki zagospodarowania przestrzennego na jej terenie. Zatem w oznaczeniu nowych granic planu miejscowego nie można upatrywać naruszenia interesu prawnego podmiotu, którego nieruchomość została pominięta na skutek zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro Rada Gminy ma dowolność w tym zakresie nie można czynić jej z tego tytułu zarzutu i upatrywać w tym naruszenia interesu prawnego. Teren działek skarżącego nie jest terenem, który powinien być na mocy przepisów odrębnych objęty regulacjami planu miejscowego. Nie ma obowiązku objęcia planem miejscowym działek, które w drodze decyzji administracyjnej zostały podzielone.

Nie rzutuje to w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącego. Dokonany podział działek zmienił stan faktyczny (wydzielono poszczególne działki) lecz sam podział nie stanowił podstawy zmiany planu.

Tym samym uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego jest wyrazem uprawnień wewnętrznych Rady Gminy do stwierdzenia nieaktualności dotychczasowego planu. Wskazuje nowy obszar, który będzie podlegał regulacjom planistycznym. Nie określa praw i obowiązków właścicieli działek, które znajdują się w obszarze objętym przyszłym planem lub nie zostały objęte takim planem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżący nie podważył stanowiska Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy jego interesu prawnego, tym bardziej więc nie mógł on zostać naruszony.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego a zatem jego skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 ust. 5a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.