Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 13/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 24 par. 1, art. 95 par. 1, art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1 pkt 2a, art. 88 ust. 5, art. 91
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 6, par. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 37 poz 212
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży  Pożarnej
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2012 roku Nr [...] w przedmiocie uposażenia; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P., na podstawie art. 86 w związku z art. 87 ust. 1 pkt. 2 i 2a, art. 88 ust. 1 oraz art. 91 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 69 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 i § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212 ze zm.) ustalił asp. sztab. M. G. mianowanemu na stanowisko zastępcy dowódcy zmiany w Komendzie Państwowej Straży Pożarnej w P. [...] uposażenie zasadnicze oraz dodatek za posiadany stopień oraz dodatek służbowy. W decyzji ustalono również, że kwota dodatku motywacyjnego wyniesie 0,00 zł.

Na skutek odwołania M. G. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2011 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawie dodatku motywacyjnego skarżącego nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności z akt sprawy wynika, że w sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dalej Sąd argumentował ,że organ nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku wyczerpującego rozpoznania okoliczności faktycznych sprawy. Niewystarczające było bowiem wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie organ II instancji powołał się na dokumenty, które zostały uzyskane już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wadliwe było stanowisko organu, że zgromadzenie materiału dowodowego po wydaniu decyzji w istocie nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Działania organów naruszało zarówno art. 7 jak i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że to nie na skarżącym leży ciężar udowodnienia, że spełnia on przesłanki uzasadniające przyznanie dodatku motywacyjnego, lecz na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego rozważenia, czy skarżący spełnia warunki określone w § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej uzasadniające przyznanie dodatku motywacyjnego. Dodatkowo mieć należy na względzie, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a obowiązkiem organu odwoławczego – w tym przypadku Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej – było ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonanie oceny zasadności roszczenia skarżącego.

Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadząc przedmiotową sprawę dopuściły się również naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w sprawie. Skarżący, co przyznał pełnomocnik organu podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, nie został bowiem poinformowany o zgromadzeniu przez organ odwoławczy materiału dowodowego, jak również uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w sprawie.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, co nadto winno odpowiadać wymogom z art. 107 §3 kpa. Podczas ponownie prowadzonego postępowania należy uczynić zadość wymogom z art. 10 kpa., co oznacza konieczność zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] października 2012r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa po ponownym rozpatrzeniu odwołania asp. sztab. w st. spocz. M. G. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] czerwca 2011r. w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia, w której nie przyznano dodatku motywacyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Stosując się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012r. organ odwoławczy wskazał, że uwzględnił wniosek odwołującego się z 4 maja 2012r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o przesłuchanie świadków w osobach: T. S., G. M., M. M., K. S., K. H. oraz Z. R. Nadto organ odwoławczy wyszczególnił szereg dokumentów, które zgromadzono w sprawie i poddano merytorycznej analizie.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się nie dopuszczał do konfrontacji przesłuchiwanych świadków, kwestionując wszelkie czynności kierującego rozprawą i próbując doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem wyłącznie swojego punktu widzenia oraz zeznań świadków, które uznał za korzystne dla siebie. Odwołujący się nie wyraził zgody na przesłuchanie na rozprawie jako świadka pracownika Komendy Miejskiej – A. W., rezygnując z możliwości zadawania jej pytań. Zakwestionował też obecność na rozprawie organu pierwszej instancji. Nadto wniósł o wykreślenie z protokołu odpowiedzi świadków udzielonych na pytania zawierające treści niezgodne z oczekiwaniami odwołującego się. W rezultacie okazało się, że przeprowadzenie rozprawy nie przyczyniło się do usprawnienia postępowania zgodnie z założeniami o jakich mowa w art. 89 kpa.

Organ odwoławczy odnosząc się do uregulowań zawartych w art. 87 ust. 1, art. 88 ust 5 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 12 poz.68. z późn. zm.) oraz §6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków PSP, wskazał, że jednoznacznie określają one charakter oraz warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Przyznanie przedmiotowego składnika uposażenia przez właściwego przełożonego następuje w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dodatku motywacyjnego nie można jednak przyznać, jeżeli nie zachodzą przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie. Oznacza to, że niewykonywanie zadań enumeratywnie w nim wymienionych wyklucza możliwość przyznania dodatku motywacyjnego.

W ocenie organu odwoławczego analiza materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie potwierdzała zasadność nieprzyznania odwołującemu się za miesiąc lipiec dodatku motywacyjnego, ze względu na brak przesłanek określonych w powyższym przepisie. Komendant Miejski wydając kwestionowaną decyzję jako przełożony posiadał stosowną wiedzę na temat wykonywanych przez odwołującego się czynności służbowych. W okresie od podjęcia czynności po ustaniu okoliczności uprawniających do korzystania przez skarżącego ze zwolnienia ze świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, tj. od 6 do 31 lipca 2011r. strażak pełnił służbę na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany wykonując przypisane temu stanowisku obowiązki służbowe. W odniesieniu do zarzutu, że będąc członkiem komisji BHP wykonywał czynności wymienione w §6 ust. 2 pkt 2 i 5 powyższego rozporządzenia, podkreślono, że pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r., odwołujący się jako przedstawiciel NSZZ Pracowników Pożarnictwa Zarządu Miejskiego przy Komendzie Miejskiej, osobiście wystąpił o włączenie go do składu komisji w charakterze przewodniczącego, podając jednocześnie, że intencją wniosku jest uczestnictwo przedstawiciela pracowników podczas przeglądu warunków pracy, jak również w dalszych pracach komisji na rzecz poprawy warunków pracy i służby w Komendzie Miejskiej.

W dniu [...] marca 2011r. Komendant Miejski wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania komisji BHP w Komendzie Miejskiej oraz zarządzenie nr [...] w sprawie przeprowadzenia przeglądu warunków pracy w obiektach Komendy, powołując komisje do wykonania powyższych czynności, w których składzie uwzględnił odwołującego się, jako przedstawiciela związków zawodowych, do pełnienia funkcji v-ce przewodniczącego. W związku z tym stwierdzono, że w momencie wydania decyzji w sprawie ustalenia składników uposażenia strażaka, Komendant Miejski posiadał wiedzę o powyższych zadaniach odwołującego się jako członka komisji, lecz zasadnie nie uznał ich jako czynności wymienionych w §6 ust. 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia i w konsekwencji nie przyznał dodatku motywacyjnego z tego tytułu. Podkreślono, że §6 ust. 2 pkt 5 nie dotyczy potocznie rozumianych czynności kontrolnych, lecz "czynności kontrolnych wykonywanych w podległych, podporządkowanych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej". W związku z tym przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku przeglądu warunków pracy oraz okresowej oceny stanu technicznego budynku jednostki (nazwanej w protokole "kontrolą"), dokonanej [...] kwietnia 2011 r. przez komisję BHP powołaną przez Komendanta Miejskiego w kierowanej przez niego Komendzie. Jednostki ratowniczo-gaśnicze nie są odrębnymi jednostkami organizacyjnymi, wchodzą w skład komend powiatowych/miejskich - art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Jednostki ratowniczo-gaśnicze posiadają status komórek organizacyjnych komend powiatowych/miejskich PSP o czym stanowi §4 ust.l pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) PSP (Dz.U. Nr 143, poz.1037).

Organ odwoławczy uzasadniał, że wykonanie przez odwołującego się "przeglądu warunków pracy" w dniu [...].07. 2011r. w jednostce ratowniczo-gaśniczej, w której pełnił on służbę nie może być kwalifikowane jako przesłanka z §6 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Nadto, zgodnie z wyjaśnieniami Komendanta Miejskiego zawartymi w piśmie z dnia 07 września 2011 r., potwierdzonymi notatką służbową dowódcy jednostki, odwołujący się nie otrzymał żadnego polecenia zrealizowania przeglądu warunków pracy, lecz zrobił to samodzielnie i z własnej woli, bez potrzeby uzasadnionej okolicznościami, a podpis dowódcy jednostki na egzemplarzu notatki służbowej z powyższego przeglądu, sporządzonej i podpisanej przez odwołującego się, świadczy jedynie o przyjęciu tej notatki do wiadomości w dniu [...] lipca 2011 r.

Wskazano, że świadkowie powołani przez odwołującego się nie kwestionowali konieczności wydania przez przełożonego polecenia służbowego do wykonania określonych czynności, aby mogły być one analizowane pod kątem przepisu rozporządzenia. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że Komisja, która dokonywała przeglądu warunków pracy w Komendzie Miejskiej zakończyła pracę w kwietniu 2011r, składając Komendantowi Miejskiemu protokół z dnia [...] kwietnia 2011r. podpisany także przez odwołującego się. Poza tym kpt. S. nie posiadał upoważnienia Komendanta Miejskiego do zezwolenia odwołującemu się na wykonanie "kontroli". Zasady i tryb kontroli w jednostkach organizacyjnych MSWiA regulowało zarządzenie Nr 11 MSWiA z 02 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.Urz. MSWiA Nr 7, poz.19), które przestało obowiązywać z dniem 01 czerwca 2012r.

Organ odwoławczy podkreślał, że nie ma również zastosowania §6 ust.2 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ wykonywanie zadań należących do obowiązków komisji BHP (art. 23713 kodeksu pracy) przez jej członka nie stanowi o szczególnej dbałości o mienie. Nadto w tej sytuacji nie mamy do czynienia z mieniem "powierzonym", którego ten przepis dotyczy. Powierzenie mienia wymaga wydania decyzji przez kierownika jednostki organizacyjnej za pokwitowaniem (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 grudnia 2004r. w sprawie zasad i trybu powierzania mienia funkcjonariuszom Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej Dz. U. z 2005r. Nr 6, poz. 51).

W odniesieniu do zarzutu odwołującego się dotyczącego naruszenia przez Komendanta Miejskiego wprowadzonej przez niego w Komendzie Miejskiej "niepisanej zasady przyznawania w praktyce dodatku motywacyjnego wszystkim podległym strażakom w ostatnim miesiącu przed ich zwolnieniem na zaopatrzenie emerytalne" stwierdzono, że z powołanych wyżej wyjaśnień Komendanta Miejskiego wynika, iż "w Komendzie funkcjonuje obecnie zasada przyznawania dodatku motywacyjnego, jeżeli wniosek o przyznanie takiego dodatku złoży kierownik danej komórki organizacyjnej, co potwierdzone zostało w zeznaniach świadków złożonych na rozprawie administracyjnej. W razie braku wniosku oraz podstaw taki dodatek nie zostaje przyznany" (dowódca przedmiotowej jednostki takiego wniosku nie złożył, co świadczy o niewykonywaniu przez odwołującego się zadań uprawniających do przyznania dodatku). Niezasadne było, aby Komendant Miejski prowadził w tym zakresie dodatkowo postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wystąpienia bądź braku przesłanek wymienionych §6 rozporządzenia o uposażeniu strażaków. Zarówno z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2010r. oraz z protokołu z dnia [...] marca 2008r. ze spotkań Komendanta Miejskiego z przedstawicielami związków zawodowych, nie wynika zobowiązanie się Komendanta do przyznania dodatku motywacyjnego w przypadku przejścia strażaka na zaopatrzenie emerytalne bez względu na istnienie przesłanek przewidzianych w stosownych przepisach. Poza tym ocena zasadności przyznania dodatku w poszczególnych przypadkach nie należy do przedmiotu niniejszej sprawy.

Z wyjaśnień strony i zeznań złożonych na rozprawie można wywnioskować pogląd, że w ostatnim miesiącu służby strażak powinien otrzymać dodatek motywacyjny. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o PSP nie przewidują obowiązku zmiany uposażenia strażaka, a w szczególności podniesienia dodatków do uposażenia, w przypadku zwolnienia strażaka z powodu przejścia na zaopatrzenie emerytalne. Konsekwencje zwolnienia taksatywnie wymienia art. 98 ust. 1 ustawy o PSP i uzupełniająco art. 48 ust. l tej ustawy, żaden z ww. przepisów nie przewiduje podwyższenia dodatków do uposażenia wyłącznie z powodu odejścia strażaka na emeryturę. Fakt, że świadkowie będący na emeryturze otrzymali dodatek motywacyjny przed odejściem ze służby oraz zasadność przyznania tego świadczenia nie stanowią okoliczności istotnych w niniejszej sprawie.

Nadto organ wskazał, że zeznania przedstawicieli związków zawodowych powołanych w niniejszej sprawie na świadków nie zawierały treści mających znaczenie w sprawie, ponieważ nie odnosiły się do przesłanek zawartych w §6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uposażenia strażaków. Wyrażały jedynie pogląd o zasadności przyznania stronie dodatku motywacyjnego ze względu na całokształt jej aktywności zawodowej oraz zasługi w działalności związkowej, który nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a jest tylko subiektywnym spojrzeniem na żądania zgłoszone przez odwołującego się.

Uwzględniając treść powyższego rozporządzenia organ uznał, że bezpodstawne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej oraz dyskryminacji ze względu na pełnioną funkcję i przynależność związkową. W odniesieniu do nich podkreślono, że skarżącemu udzielono zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie NSZZ PP z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, nieprzyznanie mu dodatku motywacyjnego w okresie powyższego zwolnienia wynikało wyłącznie z braku przewidzianych w przepisach prawa przesłanek, pozostając w służbie skarżący otrzymywał nagrody uznaniowe, a przed odejściem na zaopatrzenie emerytalne otrzymał maksymalny dodatek służbowy.

W wyniku działań przeprowadzonych przez Komendę Wojewódzką stwierdzono, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty odwołującego się co do pominięcia wyłącznie jego osoby przy przyznaniu dodatku motywacyjnego w związku z odejściem na zaopatrzenie emerytalne. W latach poprzednich w Komendzie Miejskiej również były przypadki nie przyznania przedmiotowego dodatku w takiej sytuacji (w 2009 r. odnotowano pięć takich przypadków).

Podkreślono, że postępowanie administracyjne w części objętej rozprawą administracyjną nie wykazało nowych dowodów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie rozprawy miało umożliwić odwołującemu się przedstawienie argumentów istotnych w sprawie, między innymi poprzez przesłuchanie wskazanych przez niego świadków. W rezultacie podjęte w tym zakresie przez organ odwoławczy czynności doprowadziły jedynie do potwierdzenia słuszności ustaleń dokonanych w postępowaniu gabinetowym i nie miały wpływu na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2012r. wniósł M. G. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej dodatku motywacyjnego oraz uzupełnienia dowodów przez załączenie do akt sprawy przez organ odwoławczy pisma Komendanta Wojewódzkiego, stanowiącego odpowiedź na pismo [...] Biura Kontroli, Skarg i Wniosków Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie wykazu dodatków służbowych i motywacyjnych strażaków Komendy Miejskiej PSP w P., którzy w roku 2011 przeszli na zaopatrzenie emerytalne. Pismo to zostało przez organ odwoławczy sporządzone na okoliczność wyjaśnień w sprawie skargi Zarządu Głównego NSZZ Pracowników Pożarnictwa na dyskryminację związkowca.

Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik sprawy:

art. 15 – poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności przez dopuszczenie do czynnego udziału organu I instancji w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji,

art. 9 i art. 10 § 1 - polegające na braku poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w trybie rozprawy administracyjnej i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącego do zebranego przez organ II instancji materiału dowodowego przed wydaniem przez ten organ decyzji ostatecznej,

art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 - polegające na braku wyczerpującego zebrania wnioskowanych przez skarżącego dowodów mających wpływ na wynik sprawy, a tym samym ich nierozpatrzenia w toku prowadzonego postępowania dowodowego, w tym w szczególności nieprzesłuchania strony na rozprawie administracyjnej,

art. 95 § 1 - poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się strony na rozprawie administracyjnej co do wyników postępowania dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania rozprawy, a także brak uwzględnienia przeprowadzenia na rozprawie wnioskowanych przez stronę dowodów i wydanie decyzji ostatecznej przed zamknięciem rozprawy,

art. 123 - poprzez nie wydawanie w trakcie prowadzonego postępowania wymaganych postanowień dotyczących odmowy przeprowadzenia istotnych dowodów wskazanych przez stronę, mających wpływ na wynik postępowania,

art. 24 § 5 pkt 5, art. 26 § 1 - poprzez dopuszczenie przez organ odwoławczy do czynnego udziału w postępowaniu pracowników biorących udział w wydaniu decyzji I instancji,

art. 7 i art. 80 - poprzez brak zgromadzenia w pełni całokształtu materiału dowodowego służącego do prawidłowego rozstrzygnięcia strawy, a tym samym niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Nadto skarżący zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego:

art. 86 i art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 12 poz. 68) oraz § 6 ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U z 2008 Nr 37 poz. 212 ze zm.) - poprzez niewystarczające udowodnienie braku wykonywania przez skarżącego czynności określonych w przywołanym wyżej przepisie,

art. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 nr 79 poz. 854 z późn. zm.), § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz.U. z 1996 nr 71 poz. 336 z późn. zm.) oraz art. 11 Kodeksu pracy - poprzez świadome, niekorzystne zróżnicowanie ostatniego uposażenia skarżącego w stosunku do pozostałych funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P. w ostatnim miesiącu służby ze względu na pełnienie przez skarżącego działalności związkowej, które to działanie organów I i II instancji jest zdaniem skarżącego dyskryminacją niewygodnego związkowca przez jego przełożonych.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę powołując się na uzasadnienie swojej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Natomiast związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu omawianego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 397).

Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2012r. (sygn. akt II SA/Po 945/11), w których wyjaśniono, że decyzja wydana przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie dodatku motywacyjnego strażaka, powinna spełniać wymogi wynikające z art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 77, art. 80 kpa i art. 107 § 3 K.p.a., tj. zawierać rozważania co do wszechstronnie zebranego materiału dowodowego oraz zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję organu II instancji uznać należało, że ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem kwestia prawidłowości ponownego rozstrzygnięcia Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku motywacyjnego do uposażenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione, przez organ II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji odwoławczej jest przepis art. 87 ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej zwana "PSP") oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), wydanego na podstawie art. 88 ust. 5 PSP, zawierającego kompetencję do wydania w drodze rozporządzenia szczegółowej regulacji dotyczącej stawki i grupy uposażenia zasadniczego strażaków oraz stawek dodatków do uposażenia albo sposobu ich obliczania, a także sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do okresów służby, od którego zależy prawo do wzrostu uposażenia.

W świetle postanowień art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy o PSP, strażacy otrzymują jako dodatek do uposażenia dodatek motywacyjny. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30 % najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Ustęp 2 wskazanego § 6 stanowi, iż dodatek motywacyjny może być przyznany za: 1) wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku; 2) szczególną dbałość o powierzone mienie; 3) posiadanie wykształcenia ogólnego lub specjalistycznego, kwalifikacji pożarniczych lub przeszkolenia specjalistycznego wykraczającego poza wymagania określone w odrębnych przepisach dla zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę, szczególnie jeśli to wykształcenie, kwalifikacje lub przeszkolenie przyczyniają się do skuteczniejszego wykonywania obowiązków służbowych; 4) wykonywanie zadań ratowniczych oraz pomocy humanitarnej poza granicą państwa; 5) wykonywanie czynności kontrolnych w podległych, podporządkowanych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej; 6) szkolenie i opiekę nad psem wykorzystywanym w grupach specjalistycznych; 7) udział w akcjach ratowniczych o dużym obciążeniu psychofizycznym; 8) prowadzenie szkoleń specjalistycznych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej; 9) prowadzenie szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego są czas i zakres wykonywania zadań, o których mowa w ust. 2 (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Prawo do ustalonej wysokości dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca okresu, na który został przyznany (§ 6 ust. 4 rozporządzenia). Dodatek motywacyjny przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (§ 6 ust. 5 rozporządzenia).

Redakcja przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowy dodatek motywacyjny może być przyznany strażakowi, a zatem jest to element fakultatywny jego wynagrodzenia, nadto zadaniem organu uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka jest ustalenie jego wysokości. W tym zakresie przepis §6 ust. 2 rozporządzenia zawiera szczegółowe wskazania, jakimi ma kierować się organ właściwy do ustalania prawa do omawianego dodatku i następnie jego wysokości (§6 ust. 1 rozporządzenia). Zatem przesłankami decydującymi o jego przyznaniu są tylko te warunki i okoliczności, jakie zostały wymienione w §6 ust. 2 pkt 1-9 rozporządzenia.

Powtórzyć należy, że z powyższej regulacji wynika, że dodatek motywacyjny nie musi być przyznawany każdorazowo. W konsekwencji w tym zakresie organom przysługuje uznanie administracyjne, stąd decyzja dotycząca ustalenia dodatku motywacyjnego, a następnie jego wysokości, powzięta w wyniku prawnie dozwolonego wyboru rozstrzygnięcia przez organ, jest decyzją administracyjną o charakterze uznaniowym. Wydając tego rodzaju decyzję organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów procedury, w tym przede wszystkim dotyczących postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX nr 79608). Na powyższe okoliczności wskazywał również Sąd w wyroku z 26 stycznia 2012r.

Zaakcentowania wymaga, że zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji jest ograniczony. W literaturze wskazuje się, że kontrola sądowa zmierza wyłącznie do ustalenia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 397; A. Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS 2000 r., nr 15, s. 42). Ocena ta sprowadza się więc do zbadania jedynie zgodności decyzji z prawem, bez wnikania zarówno w kwestie celowości jej wydania, jak i rozstrzygnięcia sprawy będącego wynikiem dokonania określonego wyboru, obejmując samo postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, tj. czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie dysponuje zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia organu.

Okoliczności przytoczone przez organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie pozwalają na sformułowanie zarzutu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Potwierdzenie w materiale dowodowym znajduje stanowisko organu wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykonywał czynności, które można by zakwalifikować jako przesłanki z §6 ust. 2 pkt 1, 2 czy 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy w oparciu o zgromadzone dokumenty (k. 45-71 akt adm.) uznał, że przegląd warunków pracy i ocena stanu technicznego dokonana przez Komisję BHP miała miejsce w kwietniu 2011r. Ocena spełnienia przesłanek z §6 ust. 2 rozporządzenia dotyczyła tymczasem lipca 2011r. Organ w zakresie swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów i uznania administracyjnego przyjął również, że przegląd warunków pracy dokonany w dniu [...] lipca 2011r. nie miał charakteru czynności kontrolnych w podległych, podporządkowanych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej o jakich mowa w §6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Stanowisko organu znajduje uzasadnienie w aktach sprawy, gdzie z dokumentów wynika, że skarżący nie otrzymał żadnego polecenia zrealizowania przeglądu warunków pracy, uczynił to samodzielnie i z własnej woli, bez potrzeby uzasadnionej okolicznościami (k. 185 akt adm.). Organ prawidłowo uzasadnił również swoje stanowisko zgodnie z którym z zestawienia zakresu obowiązków służbowych skarżącego wynika to, że wykonany przez niego przegląd warunków pracy w dniu [...] lipca 2011r. nie charakteryzował się szczególną dbałością o powierzone mienie, o jakim mowa w §6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Nadto, w świetle zakresu czynności obowiązujących skarżącego na pełnionym przez niego stanowisku służbowym zastępcy dowódcy zmiany organ odwoławczy nie znalazł podstaw faktycznych do stwierdzenia, że skarżący w badanym okresie lipca 2011r. wykonywał zadania służbowe wykraczające poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku, o jakich mowa w §6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (k. 216 akt adm.).

Powyższe stanowisko organu znajduje uzasadnienie zwłaszcza, że kierownik danej komórki organizacyjnej nie wystąpił do przełożonego skarżącego z wnioskiem o przyznanie mu przedmiotowego dodatku motywacyjnego, co oznacza, że nie dostrzegł przesłanek do jego przyznania w spornym okresie.

Następnie, z akt administracyjnych ponownego postępowania przed organem odwoławczym wynika jednoznacznie, że w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale zawnioskowanych przez skarżącego świadków organ zarządził przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżącemu zapewniono udział w tej rozprawie oraz możliwość zadawania pytań (k. 116, 152-163, 240-250 akt adm.). Skarżący miał możliwość składania wniosków i zarzutów co do przeprowadzonej rozprawy (k. 202-209 akt adm.), które następnie organ rozpoznawał chociażby w postanowieniu z [...] lipca 2012r. o odmowie wyłączenia przewodniczącego od udziału w rozprawie (k. 223 akt adm.), czy odnosił się do nich w piśmie z dnia [...] lipca 2012r. (k. 238 akt adm.).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania dotyczących przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na co wskazywał skarżący. W postępowaniu odwoławczym nie brały udziału osoby, które podlegają wyłączeniu w świetle art. 24 §1 pkt 5 kpa, tzn. takie, które brały udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu powyższego przepisu. Stosowne oświadczenie złożył przewodniczący kierujący rozprawą, a zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie stanowiły podstawy do zakwestionowania tego oświadczenia (k. 210 akt adm.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 15 kpa, polegającego zdaniem skarżącego na naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez dopuszczenie do udziału organu I instancji w postępowaniu odwoławczym.

Nadto skarżący miał możliwość każdorazowego zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 §1 kpa (k. 96, 235, 260-262, 264-265 akt adm.). Nadto organ pisemnie odpowiadał na pisma wnoszone przez skarżącego w toku postępowania (k. 255, 280 akt adm.). Chybiony jest zatem zarzut naruszania przepisów postępowania w szczególności art. 9 kpa, art. 10 §1 kpa, art. 95 §1 kpa, art. 123 kpa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, również, że organ uwzględnił wszystkie dokumenty przedstawione przez skarżącego oraz zgromadził dokumenty zawnioskowane przez skarżącego (k. 45-71, 136-147, 211-218 akt adm.). Nie znalazł zatem potwierdzenia zarzut skarżącego dotyczący braku wyczerpującego zebrania wnioskowanych przez skarżącego dowodów i ich nierozpatrzenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa). Rozważania w tym zakresie znalazły także swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Wobec powyższego, nie można postawić zarzutu naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, w której odmówiono skarżącemu przyznania dodatku motywacyjnego. Argumentacja skarżącego zmierzała w istocie do uzasadnienia żądania przyznania przedmiotowego dodatku i to w wysokości maksymalnej, przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, przed samym odejściem na emeryturę, aby osiągnąć korzystniejsze świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego. Tymczasem w przepisach ustawy i rozporządzenia nie sposób doszukać się regulacji uzasadniających roszczenie o przyznanie spornego dodatku z tych przyczyn. Z całą pewnością takiej przesłanki nie można wywieść z treści art. 91 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W związku z tym wskazywana przez skarżącego praktyka przyznawania strażakom odchodzącym ze służby w PSP dodatków motywacyjnych nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Natomiast zarzut, że w stosunku do skarżącego praktyka ta nie została zastosowana nie znajduje oparcia w przepisach prawa i nie może być uwzględniany przez Sąd.

Sąd przychyla się również do twierdzenia organu odwoławczego, że odmowa przyznania dodatku motywacyjnego wynika z braku wypełnienia zapisów §6 ust. 2 rozporządzenia i nie ma związku z wykonywaniem przez skarżącego funkcji w związkach zawodowych strażaków. Skarżącemu udzielono zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie NSZZ PP z zachowaniem prawa do wynagrodzenia wraz z nagrodami uznaniowymi, a w uznaniu jego zasług dla działalności związkowej przed odejściem za zaopatrzenie emerytalne otrzymał maksymalny dodatek służbowy.

W tym miejscu należy podkreślić, że sformułowana w art. 2 Konstytucji RP zasada praworządności nie wyklucza uznaniowości w działaniu organów administracyjnych. Uznanie administracyjne powinno natomiast podlegać czytelnym kryteriom, które w sprawie przysługiwania dodatków motywacyjnych strażakom zostały ustanowione w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, nie stoi na przeszkodzie różnicowaniu części uposażenia funkcjonariuszy służb państwowych, przez przełożonych, w zależności od ich kwalifikacji, czy też zakresu zadań służbowych (por. W. Muszalski, glosa do wyroku SN 11 lipca 2002 r., II UKN 429/01, OSP 2004 nr 4, poz. 47). W odniesieniu do pragmatyk tzw. służb mundurowych, w tym także strażaków PSP, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy, obejmujące uregulowania w zakresie równego traktowania w zatrudnieniu. Poza tym, fakt przyznania innym strażakom dodatku motywacyjnego nie może mieć znaczenia w indywidualnej sprawie dotyczącej skarżącego.

Weryfikując postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Sąd nie stwierdził nadto naruszenia innych niewymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.