Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 133/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. art. 4 ust. 1 pt 1 lit d w zw. z pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin w Międzyzdrojach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 grudnia 2009 r. nr NK.4.BB.0911/78/2009 w przedmiocie zatrudnienia i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. orzeka, ze zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 grudnia 2009 r. Nr NK.4.BB.0911/78/2009, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr 11/V/2009 Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin z dnia 30 października 2009 roku w sprawie zatrudnienia i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 30 października 2009 r. Zgromadzenie Związku Gmin Wyspy Wolin podjęło uchwałę Nr ll/V/2009 w sprawie zatrudnienia

i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin. W § 1 tej uchwały Zgromadzenie postanowiło o zatrudnieniu Przewodniczącego Zarządu Związku w wymiarze ½ etatu, w § 2 uchwały ustalona została wysokość wynagrodzenia za pracę, natomiast w § 3 Zgromadzenie upoważniło Przewodniczącego tego organu do zawarcia - w imieniu Związku - umowy o pracę z Przewodniczącym Zarządu Związku. Jako materialnoprawną podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały organ stanowiący Związku wskazał art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin, stanowiącego załącznik do obwieszczenia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie ogłoszenia Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 51, poz. 1330).

Organ nadzoru dokonując oceny powołanej wyżej uchwały stwierdził, że podejmując tą uchwałę Zgromadzenie Związku w sposób istotny naruszyło art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy - w związkach jednostek samorządu terytorialnego przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu, są zatrudniani na podstawie wyboru - jeżeli statut związku tak stanowi. Zatem członek zarządu związku może być zatrudniony na podstawie wyboru, wyłącznie w sytuacji, gdy tę formę zatrudnienia dla członka organu wykonawczego związku przewiduje jego statut.

W niniejszej sprawie Statut Związku Gmin Wyspy Wolin nie reguluje kwestii nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru z członkami zarządu Związku,

w tym z przewodniczącym zarządu. Tym samym Wojewoda przyjął , że skoro Statut Związku nie stanowi o zatrudnianiu członków zarządu Związku na podstawie wyboru, to niedopuszczalne jest nawiązanie z tymi pracownikami samorządowymi stosunku pracy na tej podstawie.

Wojewoda wskazał również, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy

o pracownikach samorządowych wskazuje, że pracownicy samorządowi, nie wymienieni w punktach 1 i 2, określających kategorie pracowników, z którymi nawiązuje się stosunek pracy na podstawie wyboru lub powołania -są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Niemniej jednak literalna wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy nakazuje przyjąć, że do kategorii pozostałych pracowników,

o których mowa w pkt 3 nie można zaliczyć przewodniczącego zarządu związku

i pozostałych członków zarządu związku - wskazanych wprost w pkt 1 lit. d) omawianego przepisu ustawy. Powyższe oznacza, że przewodniczący zarządu związku nie może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę, co jednoznacznie potwierdza analiza art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych i wnioski wypływające z tejże analizy, wskazane powyżej.

Organ nadzoru podkreślił, że Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin nie może być zatrudniony na podstawie stosunku pracy z wyboru, gdyż statut Związku o tym nie stanowi, ani też na podstawie umowy o pracę, bowiem nie można go zaliczyć do kategorii "pozostałych pracowników samorządowych", o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 4 ww. ustawy. Powyższe prowadziło do wniosku, iż obowiązujące przepisy ustawy o pracownikach samorządowych oraz postanowienia Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin - nie pozwalają na nawiązanie stosunku pracy

z Przewodniczącym Zarządu Związku w jednej z form zatrudnienia przewidzianych

w art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Ponadto Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 7 pkt 2 ustawy

o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za biuro związku wykonuje przewodniczący zgromadzenia związku wobec członków zarządu związku, o ile - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy -statut związku przewiduje nawiązanie z nimi stosunku pracy na podstawie wyboru.

Zgromadzenie Związku Gmin Wyspy Wolin wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 8 grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucał skarżonemu aktowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001.142.1591 z zm., zwanej dalej " usg") w związku z § 10 ust. 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin (Dz. U. Woj. Zach. Z 2009 r., Nr 51, poz. 1330), poprzez błędne przyjęcie, iż

w ramach kompetencji stanowiących przyznanych związkom gmin, w granicach konstytucyjnie chronionej samorządności, Zgromadzenie Związku, jako organ stanowiący nie było uprawnione do wyrażenia woli o zatrudnieniu i wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin;

- art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.08.223.1458) poprzez błędne przyjęcie, iż wyłącznym sposobem nawiązania stosunku pracy z przewodniczącym zarządu związku gmin jest zatrudnienie na podstawie wyboru, dopuszczalne wyłącznie

w okolicznościach, gdy taki sposób zatrudnienia przewidziany został w statucie związku gmin.

W uzasadnieniu skargi organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że uchwałą z dnia 30 października 2009 r., nr 1 W/2009 r. Zgromadzenie Związku, korzystając z ustawowych kompetencji wyrażonych w art. 69 usg i § 10 Statutu podjęło uchwałę o zatrudnieniu Przewodniczącego Zarządu w wymiarze ½ etatu i ustaleniu wynagrodzenia w wysokości [...] zł z dodatkiem funkcyjnym

w wysokości [...] zł. Skarżący podkreślił, że wskazane kwoty mieszczą się

w stawkach wysokości wynagrodzenia określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 50, poz. 398).

Kwestionując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego stwierdzające nieważność ww. uchwały skarżący podniósł, iż Zgromadzenie Związku Gmin Wyspy Wolin wyraziło wolę zatrudnienia Przewodniczącego Zarządu, uchwalając § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, którego treść przyznawała Zgromadzeniu Związku kompetencje do ustalenia wynagrodzenia przewodniczącego Zarządu.

Z uwagi na konstytucyjnie chronioną samorządność związków jednostek samorządu terytorialnego, poprzez podjęcie uchwały w sprawie zatrudnienia i wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu, Zgromadzenie realizowało swoje ustawowe kompetencje w zakresie stanowienia o sprawach związku w granicach prawa wyrażonego w ustawie o samorządzie gminy i statucie Związku.

Skarżący wskazał nadto, że stanowisko Wojewody nie znajduje uzasadnienia

w poglądach doktryny. Ustawa o samorządzie gminnym posługuje się dwoma terminami: powoływaniem zarządu spośród członków zgromadzenia (art. 73 ust. 2) oraz wyborem członków zarządu (art. 73 ust. 3 ).

W istocie, zgodnie ze stanowiskiem Wojewody, podstawę prawną wykonywania czynności członka zarządu związku zawiera art. 4 ustawy

o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. d ustawy

o pracownikach samorządowych, przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie związku są zatrudnieni w związku międzygminnym na podstawie wyboru tylko wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Zgodnie z wykładnią przepisu dokonaną przez Wojewodę - przepis ten stanowi, iż wybór jest jedyną możliwą formą zatrudnienia w omawianym zakresie. Tymczasem, w ocenie skarżącego, prawidłowa wykładania omawianej normy prawnej prowadzi do zgoła odwrotnych wniosków - wybór nie jest jedynym sposobem nawiązania stosunku pracy z członkiem lub członkami zarządu. Jeżeli bowiem statut związku nie reguluje zasad nawiązania stosunku pracy z członkiem zarządu, osoba ta jest zatrudniana na podstawie umowy o pracę (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych).

W związku z tak przyjętą wykładnią, pojęcia "powołanie" i "wybór" zawarte

w art. 73 ust. 2 i 3 usg. odnoszą się do treści uchwał zgromadzenia związku. Zgromadzenie podejmuje uchwałę w sprawie powołania (lub odwołania) zarządu związku. Stanowi ona jedynie podstawę nawiązania stosunku pracy

z poszczególnymi członkami zarządu, ale nie zastępuje stosunku pracy. Powołanie tylko wówczas stanowi zawarcie stosunku pracy, jeżeli ustawa wyraźnie wskazuje,

iż w związku z powołaniem następuje nawiązanie stosunku pracy.

Natomiast wybór członka zarządu, o którym stanowi art. 73 ust. 3 usg., skutkuje nawiązaniem stosunku pracy tylko wówczas, gdy z tego wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika (art. 73 § 1 k.p.). Wybór ten - dokonywany również uchwałą zgromadzenia związku - tylko wówczas będzie stanowił nawiązanie stosunku pracy, jeżeli taki skutek określony będzie w statucie związku. Treść takiej uchwały powinna - przede wszystkim - zawierać określenie zakresu obowiązków pracownika (członka zarządu) oraz jego wynagrodzenie. Brak tych elementów uniemożliwi nawiązanie stosunku pracy. Jeżeli statut związku wyraźnie nie wskazuje, iż z wyboru na stanowisko członka zarządu - dokonanego uchwałą zgromadzenia związku - wynika obowiązek wykonywania pracy

w charakterze pracownika, to wykonywanie pracy przez członka zarządu oparte jest na zasadzie zawarcia umowy o pracę - jeżeli statut związku nie zawiera żadnej w tym zakresie regulacji.

W analizie opisanego zagadnienia wyraźnie więc skarżący uznał za zasadne odróżnienie podstawy zatrudnienia od samej generalnej dopuszczalności zawarcia umowy o pracę.

Odniesienie w ustawie o pracownikach samorządowych do zatrudnienia na podstawie wyboru wynika wyłącznie ze specyfiki tak określonej podstawy zatrudnienia. Zgodnie bowiem z treścią art.73 § 1 Kodeksu Pracy - zatrudnienie na podstawie wyboru wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy wyłącznie

w okolicznościach, gdy z wyboru wynika obowiązek świadczenia pracy. W każdym innym wypadku, obowiązek świadczenia pracy wynika bezpośrednio z umowy

o pracę. Jeżeli więc Statut Związku Gmin Wyspy Wolin nie stanowi, iż uchwała

o wyborze powinna określać zakres obowiązków pracowniczych - zatrudnienie jest

w dalszym ciągu dopuszczalne, jednakże formą dozwoloną w tym zakresie jest umowa o pracę, jako akt prawny odrębny od samej uchwały o wyborze przewodniczącego.

Podejmując zakwestionowaną uchwałę, Zgromadzenie Związku Gmin Wyspy Wolin uznało, iż zakres realizowanych obecnie zadań wymaga wykonywania przez Przewodniczącego Zarządu czynności służbowych w zakresie odpowiadającym stosunkowi pracy. Stosunek taki zaś podlega szczególnej ochronie przewidzianej

w przepisach prawa pracy, w tym m. in. w treści art. 13 Kodeksu Pracy, który stanowi, iż pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego zgromadzenie związku zobowiązuje przewodniczącego do świadczenia pracy na rzecz związku, jednocześnie bez prawa do wynagrodzenia.

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ nadzoru podniósł, że w doktrynie nie ma jednolitego stanowiska co do formy zatrudnienia członków zarządu związku, w tym przewodniczącego zarządu. Pogląd wyrażony przez organ w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym jest również prezentowany wśród komentatorów. W komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym autorstwa Antoniego Agopszowicza i Zyty Gilowskiej wprost określono, że przewodniczący zarządu związku międzygminnego i jego zastępca są wybierani na swoje stanowiska, a nie powoływani (Komentarz 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1999r., str. 464). Tym samym przyjąć należy, że choć art. 73 usg posługuje się dwoma terminami: "powoływaniem zarządu spośród członków zgromadzenia" (ust. 2) oraz "wyborem członków zarządu" (ust. 3), na co zwrócił uwagę skarżący, to wybór jest jedynym sposobem nawiązania stosunku pracy

z członkami zarządu, w tym z przewodniczącym.

W treści skargi Skarżący podkreślał, iż zgromadzenie związku podejmuje uchwałę w sprawie powołania (odwołania) zarządu związku, a uchwała ta stanowi jedynie podstawę nawiązania stosunku pracy z poszczególnymi członkami zarządu, nie zastępuje jednak stosunku pracy. Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami regulującymi podstawę prawną zatrudnienia na stanowisku przewodniczącego zarządu związku międzygminnego są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności przepis art. 4 ust. 1 wskazanego aktu prawnego. Powołane przepisy nie określają, iż przewodniczącego zarządu związku zatrudnia się na podstawie powołania, tym samym niedopuszczalne jest stosowanie tej formy jako podstawy prawnej do zatrudnienia na wskazanym wyżej stanowisku, a rozumowanie zawarte w przedstawionej wyżej argumentacji skarżącego obarczone jest wewnętrzną sprzecznością.

Przepisy art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych stanowią kompletną (całościową) regulację prawną, określającą podstawy prawne zatrudnienia pracowników samorządowych. W treści wskazanych przepisów ustawa rozróżniła trzy dopuszczalne formy nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, zatrudnionymi w jednostkach wymienionych w art. 2 tej ustawy. Pracownika samorządowego można więc zatrudnić na podstawie wyboru, powołania oraz umowy o pracę. Do określonej formy zatrudnienia jest przy tym przypisana konkretna grupa (kategoria) stanowisk pracowniczych.

W odniesieniu do przewodniczącego zarządu związku międzygminnego w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d wskazanej ustawy wprost przewidziano zatrudnienie na podstawie wyboru, pod warunkiem, że postanowiono tak w statucie związku. Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin nie mógł być zatem zatrudniony na podstawie stosunku pracy z wyboru, gdyż statut Związku nie przewidział tej formy zatrudnienia dla wskazanego członka organu wykonawczego gminy. Z osobą tą nie można również zawrzeć umowy o pracę, bowiem nie należy ona do kategorii "pozostałych pracowników samorządowych", o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 4 ustawy

o pracownikach samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr, 142 poz. 1591 ze zm.), przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. W myśl art. 85 powołanej ustawy wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością samorządu gminnego na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 cyt. ustawy). Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."). W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 P.p.s.a., natomiast gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni argumentacji skarżącego.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest bezprawne, zdaniem organu nadzoru, zatrudnienie Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin na podstawie wyboru na podstawie uchwały Nr 11/V/2009 Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin z dnia 30 października 2009 r. w sprawie zatrudnienia i ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin.

Powołana wyżej uchwała została podjęta na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 51, poz. 1330).

Organ nadzoru dokonując oceny uchwały Nr 11/V/2009 Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin pod względem zgodności z prawem stwierdził, że uchwała ta narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d w związku z pkt 3 ustawy z dnia

21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) i w związku z tym stwierdził jej nieważność.

Powołany wyżej przepis stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani

z wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli statut tak stanowi. W przekonaniu Wojewody Zachodniopomorskiego Statut Związku takich postanowień nie zawiera.

Skarżący, uzasadniając legalność zakwestionowanej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego uchwały, wskazywał z kolei na treść § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin z dnia 13 lipca 2009 r., który stanowi, że do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy wybór i odwołanie Przewodniczącego Zarządu oraz powołanie pozostałych członków Zarządu, ustalanie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu, określanie kierunków działania Zarządu oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Podkreślał również, że podjęcie uchwały w sprawie zatrudnienia i wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu stanowiło realizację przyznanych ustawowo kompetencji w zakresie stanowienia

o sprawach związku w granicach prawa wyrażonego w ustawie o samorządzie gminnym i statucie związku.

W ocenie Sądu, nie zaistniały przesłanki do orzeczenia przez Wojewodę

o nieważności przedmiotowej uchwały.

Co do zasady wybór następuje wtedy, gdy właściwy organ, w sposób określony przez normy statutowe, wyraził wolę powierzenia oznaczonej funkcji

z jednoczesnym zatrudnieniem za wynagrodzeniem.

Statut Związku Gmin Wyspy Wolin nie uregulował wprost kwestii zatrudnienia Przewodniczącego Zarządu, albowiem regulując status organu wykonawczego

w § 21 ust. 3 odniósł się wyłącznie do Zarządu jako organu kolegialnego, powoływanego i odwoływanego przez Zgromadzenie w głosowaniu jawnym bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia.

W § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, który określa z kolei kompetencje organu stanowiącego Związku- Zgromadzenia, w odniesieniu do Zarządu Związku, jego Przewodniczącego i pozostałych członków zawarte jest jednak m.in. upoważnienie do dokonywania wyboru i odwołania Przewodniczącego Zarządu oraz ustalania jego wynagrodzenia.

W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, zatrudnienie Przewodniczącego na podstawie wyboru należy uznać za dopuszczalną formę nawiązania stosunku pracy, zgodną z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych, albowiem Statut Związku taką formę zatrudnienia przewiduje.

Zauważyć przy tym należy, że Zgromadzenie Związku już wcześniej, uchwałą Nr 8/IV/2009 z dnia 2 października 2009 r., podjętej na podstawie § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, dokonało wyboru Przewodniczącego Zarządu i organ nadzoru nie zakwestionował legalności tej uchwały.

Przy dokonywaniu interpretacji § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, nie może być mowy, że przepis ten stanowi wyłącznie kompetencję do powierzenia Przewodniczącemu Zarządu i członkom Zarządu funkcji o charakterze społecznym w organie wykonawczym Związku, nie powodującym nawiązania stosunku pracy. Przeczy temu chociażby ustanowienie w tym przepisie, na co Sąd wyżej zwrócił uwagę, kompetencji do ustalania wynagrodzenia Przewodniczącego, które jest nieodzownym elementem stosunku pracy.

Organ nadzoru podniósł również zarzut, że skoro Statut nie reguluje kwestii nawiązania stosunku pracy na postawie wyboru z Przewodniczącym Zarządu i nie ma prawnej możliwości zatrudnienia na tym stanowisku na podstawie wyboru, to niedopuszczalne jest również nawiązywanie z Przewodniczącym stosunku pracy na podstawie umowy o pracę w oparciu o treść art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Wojewoda Zachodniopomorski nie wskazał jednoznacznie, że kwestionuje przy tym treść § 3 uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, ale to ten przepis zawiera upoważnienie dla Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin do zawarcia z Przewodniczącym Zarządu umowy o pracę.

W praktyce, na co m.in. wskazuje w wielu publikacjach Helena Szewczyk, prezentując poglądy doktryny w zakresie stosunku pracy z wyboru, spotkać można przypadki zawierania z osobami wybranymi na stanowisko dodatkowych "umów

o pracę". Porozumienia tego typu, i skład orzekający w pełni pogląd ten popiera, należy jednak kwalifikować jako potwierdzenie faktu nawiązania stosunku pracy

z ewentualnym doprecyzowaniem niektórych jego warunków (np. wynagrodzenia, etc). W przekonaniu Sądu, uchwale zakwestionowanej przez Wojewodę należałoby w istocie przypisać funkcję "porozumienia dodatkowego" do uchwały Nr 8/IV/2009, natomiast upoważnienia do zawarcia umowy o pracę, tak jak to miało miejsce w § 3 uchwały, nie należało traktować jako zmiany w sferze nawiązania stosunku pracy

z dokonanego na podstawie wyboru na umowny. Odmienna interpretacja w tym zakresie, w tym częściowo Wojewody, jest zbyt daleko idąca i nie oddaje intencji organu stanowiącego Związku Gmin Wyspy Wolin.

Reasumując podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może mieć miejsce wówczas, gdy uchwała ta narusza obowiązujące prawo w sposób istotny. Uchwała Nr 11/V/2009 nie jest wolna od uchybień, które jednak nie mają cech istotnego naruszenia prawa lecz są efektem niezbyt precyzyjnie sformułowanych przepisów statutowych oraz błędów organu stanowiącego Związku w stosowaniu zasad techniki prawodawczej odnoszących się do formułowania aktu prawnego.

W związku z powyższym, skoro Statut Związku Gmin Wyspy Wolin stanowił

o kompetencjach Zgromadzenia Związku w przedmiocie zatrudnienia Przewodniczącego Zarządu na podstawie wyboru za wynagrodzeniem, to zarzut naruszenia uchwałą Nr 11/V/2009 Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit d ustawy o pracownikach samorządowych należało uznać za nieuzasadniony.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, orzeczono na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) jak w sentencji. W kwestii wykonalności uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.