Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1581/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 93 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] B.[....] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [....] położone w [...] Jak wynika z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu postanowienia znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych, rozstrzygniecie to stało się ostateczne w dniu [...] sierpnia 2017 r.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. M.S. i A.S. (dalej: "skarżący") zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Jako przesłankę nieważności skarżący wskazali art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.".

Wnioskodawcy wskazali, iż w wyniku zatwierdzonego planu podziału powitać ma działka drogowa nr [....]. Udzielenie zgody na przeprowadzenie drogi (dz. [....]) w' projektowany sposób jest sprzeczne z treścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta [...]. § 5 ust. 1 pkt 8 c, e MPZP mówi bowiem, że wśród zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się tworzenie dróg wewnętrznych o szerokości min. 6 m dla jezdni dla ruchu dwukierunkowego, przy czym określa nieprzekraczalna linię zabudowy dla obszarów zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Działki nr [...] i [...] (stanowiące własność i współwłasność wnioskodawców) znajdują się w obszarze 48 MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Linia zabudowy działek [...] i [...] wynosi 2 metry od północnej granicy tych działek, czyli 2 metry od południowej granicy mającej powitać działki drogowej [....]. Opisana linia zabudowy została wyznaczona poprzez wzniesione wcześniej dwa budynki mieszkalne na działkach nr [...] i [...], sąsiadujących z działkami nr [....] i [....]. Krawędź nowo projektowanej drogi nie może przebiegać w linii południowej granicy mającej powstać działki nr [...], gdyż powinna być ona oddalona 6 metrów od istniejącej linii zabudowy, a więc 4 metry od północnej granicy działki [...] [...], tj. zgodnie z wyznaczoną wcześniej linią zabudowy przez budynki posadowione na działkach [...] i [...]. Zatem postanowienie Burmistrza [...] z [...].08.2017r. w sprawie zatwierdzenia sposobu podziału działek nr [...] i [...] zezwalające na przebieg drogi [...] w granicy działek stanowi rażące naruszenie prawa, tj. § 5 ust. 1 pkt 8 c, e MPZP w zw. z art. 140 kc. Podnoszą również, iż doszło do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez nie wezwanie M.S. i A.S. do udziału w sprawie podziału działek [...] i [...] i wydzielenia działki drogowej [...], co skutkuje nieważnością postępowania, ewentualnie stanowi podstawę do jego wznowienia. Zdaniem wnioskodawców wydzielenie działki drogowej nr [...] ma na celu wyeliminowanie właścicieli działek nr [...] i [...] z postępowania o wydanie decyzji środowiskowej w sprawie budowy stacji paliw na dz. nr [...] w [....].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. sygn. akt: [...], utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2018r. sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieruchomości postanowienia Burmistrza [...] [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], w którym wskazano, iż M.S. i A.S. nie są stronami tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1646/18, oddalił skargę A.S. i M.S. na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3309/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.S., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia 1 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "obowiązkiem organu analizującego na gruncie art. 28 k.p.a. kwestię interesu prawnego skarżących było rozważenie tego, czy określone w przepisach m.p.z.p. parametry drogi wewnętrznej będą miały zastosowanie także do drogi wewnętrznej utworzonej na podstawie projektowanego podziału działki, a w następstwie tego, czy będą wpływały na sferę praw skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej z projektowaną drogą wewnętrzną, w szczególności uwzględniając treść § 5 ust. 8 pkt le m.p.z.p. przewidującego nieprzekraczalną linię zabudowy dla obszarów zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi wewnętrznej.(...) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne pozostaje zapatrywanie, że w sytuacji podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek w celu zapewnienia dostępu do drogi publicz nej, czy też utworzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, pozbawienie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich w postępowaniu podziałowym, byłoby niczym innym jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony prawnej (art. 2 Konstytucji RP). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym na sposób korzystania z niej. Stanowisko to pozostaje aktualne także w niniejszej sprawie".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 202lr. znak: [...], wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy z wniosku A.S. i M.S. o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...].

Wnioskodawcy, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. podtrzymali złożony wniosek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 202lr. znak: [...], poinformowało o wszczęciu na wniosek M.S. i A.S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w części dotyczącej pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r.

Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2017 r. nie zawiera żadnej z wadliwości określonej art. 156 k.p.a., upoważniającej do stwierdzenia jego nieważności - stanowiącej wyjątek od zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, o której mowa wart. 16 § 1 k.p.a. - co też oznacza, że zasadnym było zakończenie wszczętego postępowania poprzez podjęcie orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...] w części dotyczącej pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w [...]. Kolegium wyjaśniło, że postanowienie podjęte w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Z literalnego brzmienia przepisu art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika, iż postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w przypadku gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych.

W ocenie Kolegium z powyższego wynika jednoznacznie, że wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym może podlegać jedynie postanowienie, które nie uwzględniło wiążących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypowiadając się co do zgodności sporządzonego projektu podziału nieruchomości lub odmowy uzgodnienia, mimo brak podstaw ku temu. Żadne inne zarzuty nie mogą odnieść .skutku w postaci wyeliminowania ostatecznego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem nie mają znaczenia dla istoty ocenianej sprawy. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w opisywanej sprawie, gdyż sporne postanowienie Burmistrza zostało wydane na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n., co oznacza, że zostało wydane na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wykładnia wskazanych wyżej regulacji i ich zastosowanie przez organ I instancji skutkowała rażącym naruszeniem prawa. Działka nr [...] leży w na terenie 24 U – przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej). Przeznaczenie uzupełniające wskazuje urządzenia towarzyszące, w tym drogi. Tym samym podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest także podstaw do uznania, ze sporne postanowienie jest obarczone wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.S. i A.S. wnieśli o uchylenie postanowienie wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zdaniem skarżonych, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

1. art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu zweryfikowania czy wydzielenie z działki [....] działki drogowej o parametrach 1KDW nie narusza warunków zabudowy działek skarżących o nr [...] i [....], położonych w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 48 MN zgodnie z wytycznymi § 5 ust. 1 pkt 8 lit a, b, c, d, e oraz §10 ust. 11 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwala Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690), a w szczególności poprzez zapoznanie się przez Kolegium z protokołem i szkicem z czynności przyjęcia granic działki [...] z działkami [...] i [...] z [...] sierpnia 2018 r. oraz zlecenie biegłemu geodecie dokonania pomiarów w terenie w celu ustalenia, czy projektowana droga nie narusza warunków zabudowy działek [...] i [...] wynikającej z Planu i istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki położone na działkach sąsiednich;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1, 4 i 5 w zw. z art. 96 ust. 1 oraz 97 ust. 1 b u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie jest zaskarżalne w trybie art. 156 k.p.a.;

3. art. 93 ust. 4 i 5 w zw. z art. z art. 96 ust. 1 oraz 97 ust. 1b u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegające na przyjęciu, że postępowanie o zaopiniowanie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, co nie jest prawdą, gdyż jest to postępowanie odrębne, w którym skarżący mieli prawo uczestniczyć na prawach strony;

4. art. 110 § 1 w zw. z art 126 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 1 i 1b u.g.n. poprzez błędną ich wykładnie i przyjęcie, że skarżący mogą kwestionować zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem dopiero na etapie odwołania się od decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organ zatwierdzający podział nieruchomości jest przy wydawaniu decyzji związany wydaną wcześniej w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. pozytywną i prawomocną opinią zatwierdzającą zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem i w jego kompetencji leży wyłącznie kontrola, czy podział nieruchomości został dokonany zgodnie z wiążącą go opinią. Natomiast strona może kwestionować w trybie art. art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność wstępnego projektu podziału z miejscowym planem wyłącznie na etapie wydawania opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem;

5. art. 156 § 1 pkt 2. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, art. 144 k.c. oraz art. 93 ust. 1,2, 4 i 5 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...], które zostało wydane bez udziału skarżących, przez co pozbawiono skarżących możliwości obrony swoich praw, co stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia;

6. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." poprzez niezastosowanie się do wiążących ustaleń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2020 r. I OSK 3309/19, w którym Sąd przesądził, że skarżący zostali bezpodstawnie pozbawieni przymiotu strony w sprawie o zaopiniowanie zgodności wstępnego projektu podziału działki [....] z miejscowym planem, co stanowi istotne naruszenie art. 28 k.p.a. i jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...];

7. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 28 k.p.a. art. 93 ust. 1,2, 4 i 5 u.g.n. w zw. z art. 170 i art. 171 P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza [...] w oparciu o dokonaną przez SKO niedopuszczalną merytoryczną ocenę zgodności projektu podziału dz. [...] z miejscowym planem, co nie należy to do kompetencji SKO, a podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia było pozbawienie skarżących prawa strony w sprawie, co wynika wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2020 r. I OSK 3309/19;

8. § 5 ust. 1 pkt 8 lit a, b, c, d, e oraz §10 ust. 11 pkt 2 lit. a Planu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy dają właścicielowi działki położonej w terenie zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej) 24U prawo do dowolnego wydzielenia nowej działki na drogę wewnętrzną o parametrach 1 KDW. Powyższe przepisy stanowią natomiast jedynie wytyczne planistyczne dla rady gminy w zakresie dopuszczalności wyznaczenia sieci dróg wewnętrznych 1 KDW (§5 ust. 1 pkt 8 lit. a-e MPZP.) w tym na obszarze 24U. W niniejszej sprawie wydzielenie z działki [...] działki drogowej 1 KDW jest niedopuszczalne, gdyż nie jest ona objęta planem dróg wewnętrznych 1 KDW;

9. § 10 ust. 11 pkt 2 lit. a w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 lit a, b, c Planu poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciel położnej na terenie zabudowy usługowej 24U działki nr [...] może dowolnie wydzielić nową działkę z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną 1KDW. Jest to wykładnia błędna ponieważ wyżej wymienione przepisy stanowią, że w terenie zabudowy usługowej 24U w ramach istniejącej działki ewidencyjnej dopuszcza się utworzenie drogi wewnętrznej jako urządzenie towarzyszące, a nie jako odrębną działkę;

10. art. 28 k.p.a. w zw. z art 140 i 144 k.c. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 li. a, b, c, d , e Planu w zw. z §10 ust. 1 Planu oraz §10 ust. 11 pkt 2 lit. a Planu w zw. z § 12 pkt 2 Rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu o podział dz. [...], w sytuacji, gdy projektowana droga wewnętrzna ma przebiegać w niedopuszczalnej odległości od linii zabudowy działek skarżących o nr [...] i [...] wyznaczonej przez dwa budynki mieszkalne wzniesione na sąsiednich działkach nr [...] i [....], co w konsekwencji pozbawia możliwości zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 48 MN;

11. art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o zatwierdzenie zgodności wstępnego projektu poddziału nieruchomości z miejscowym planem właściciele nieruchomości mają interes prawny jedynie w przypadku faktycznej ingerencji w ich uprawnienia właścicielskie, co jest nieprawdą, gdyż interes prawny zachodzi również w przypadku gdy sam wstępny projekt podziału jest niezgodny z miejscowym planem i jego zatwierdzenie może pozbawić właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnień do zabudowy ich nieruchomości zgodnie z planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: P.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję/postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie zarówno SKO jak i Sąd związane są prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3309/19 na podstawie art. 153 P.p.s.a.

Procedując stosownie do przytoczonych wyżej wytycznych NSA SKO prawidłowo uznało skarżących za stronę postępowania art. 28 k.p.a.

Mając na uwadze istotę niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Ustawodawca dopuszczając wyjątki od tej zasady wyznaczył ściśle określone warunki odstąpienia od tej zasady, miedzy innymi przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 – 159 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 159/14 - dostępny, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98), a z takimi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1280/11). Samo naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące.

Rację ma Kolegium stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie z oczywistych względów wykluczyć należy wystąpienie w zaskarżonym postanowieniu wad określonych w pkt 1 i 3-6 przytoczonego wyżej przepisu. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] nie narusza przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), ponieważ wydał je Burmistrz [...] na terenie którego podlegająca podziałowi nieruchomość się znajduje. Nie jest też sporne, że teren ten został objęty planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Nie ulega również wątpliwości, iż spornemu postanowieniu nie można zarzucić, iż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Kwestionowane postanowienie nie zostało również skierowane do osoby nic będącej stroną w sprawie. Nie zachodzi tutaj również przesłanka wymieniona w pkt 5 ww. artykułu, tj. iż postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. Wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie stwierdzono (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Szerszego wyjaśnienia wymaga natomiast kwestia wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz przesłanki wymienionej w pkt 7, zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawca we wniosku wskazuje bowiem, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą prawną postanowienia może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji, postanowienia bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja czy postanowienie nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji, postanowienia, przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie.

Kwestionowane przez wnioskodawców postanowienie wydane zostało na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, iż została wydana bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu przy wydawaniu kwestionowanego, ostatecznego postanowienia opiniującego pozytywnie podział nieruchomości gruntowych nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Przesłanki, na których strona skarżąca oparła swój wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia sprowadzają się do jego zakwestionowania jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy. Przepisy te wskazują, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (art. 93 ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5).

Wyjaśnić trzeba, iż opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13). Nadto postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 ustawy.

Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W orzecznictwie podkreśla się, że w opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków, na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego czy przebieg tego postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.08.2010 r., I SA/Łd 553/10, LEX Nr 667874, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2011 r., I SA/Wa 207/11, LEX Nr 920831).

Burmistrz [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...], pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i [...] położonych w [....]. Wskazał, iż zgodnie żart. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wskazał, iż dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. poz. [....], obowiązujący od dnia [...] marca 2014 r. Wskazał, iż podział jest zgodny z jego ustaleniami, a działki nr [....] i [...] położone są w terenie: 24 U - przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej); 25 U - przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej (komercyjnej) i stacji paliw. Wyjaśnił, iż nowo wydzielone działki powstają w celu wydzielenia drogi wewnętrznej.

Słusznie Kolegium stwierdza, że skarżący nie mają racji podnosząc, iż w obecnym postępowaniu nie została zbadana kwestia, czy przedstawiony projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że nie narusza zapisów MPZP w zakresie dopuszczalności zabudowy działek wnioskodawców o nr [...] i [...] i tym samym przepisów regulujących prawo własności (art. 140 k.c. i art. 144 k.c.). Podnoszą oni, iż projekt podziału dz. nr [...] jest niedopuszczalny, gdyż MPZP nie pozwala na wydzielenie nowej działki drogowej [...] na obszarze zabudowy usługowej i komercyjnej oraz stacji paliw.

Będące przedmiotem kwestionowanego postanowienia Burmistrza [...] dzielone działki nr [...] i nr [...] położone na terenach oznaczonych w ww MPZP 24U i 25U. Zgodnie z § 10 pkt 11 MPZP tereny oznaczone jako 24U mają podstawowe: tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej). Zgodnie z § 10 ust. 11 pkt 2a przeznaczenie uzupełniające tego terenu to urządzenia towarzyszące, w tym drogi wewnętrzne. Zgodnie z § 10 ust. 2 m.p.z.p. teren oznaczony jako 25U ma przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej (komercyjnej) i stacji paliw. Zgodnie z § 10 ust. 12 pkt 16 m.p.z.p. przeznaczenie uzupełniające tego terenu to urządzenia towarzyszące, w tym drogi wewnętrzne.

Kwestia warunków technicznych ewentualnego posadowienia drogi wewnętrznej nie może być badana na etapie opiniowania podziału danej nieruchomości, na której ta inwestycja jest planowana, gdyż wykracza to poza zakres postępowania podziałowego. Zatem zarzut naruszenia przywołanych zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy Prawa budowlanego, nie znajduje uzasadnienia. Również zarzut utrudnienia czy pozbawienia wnioskodawców możliwości zabudowy działek o nr [...] i [...], [...] czy [...], nie może mieć wpływu na ocenę legalności postanowienia opiniującego podział, jako zdarzenie przyszłe i nie związane bezpośrednio z aktem opiniowania podziału danej nieruchomości.

Dopuszczalność dokonanego podziału działek nr [...] i nr [...] ma swoje uzasadnienie także w treści § 9 m.p.z.p. zatytułowanego zasady i warunki scalania i podziału terenów na działki budowlane. W § 9 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. wskazano, że dopuszcza się wydzielenie nieruchomości o innych wymiarach dla poszerzenia istniejących dróg i wydzielenia nowych.

Zaopiniowany projekt podziału nie uniemożliwia M. i A.S. korzystania z działek, których są właścicielami (nr [...] i [...]). Ponadto opinia co do podziału nie tworzy nowych ustaleń planu miejscowego, a drogi wewnętrzne (z ustalonymi liniami rozgraniczającymi), o których mowa w § 5 pkt 8 m.p.z.p. są określone w planie miejscowym, więc sama opina co do zgodności z planem nie może tworzyć nowych dróg wewnętrznych o symbolu 1 KDW. Po wtóre przywołany przepis planu dotyczy dróg wewnętrznych w zabudowie mieszkaniowej, podczas gdy działki objęte podziałem znajdują się na terenie zabudowy usługowej. To sprawia, że opinia dotycząca zgodności podziału z planem miejscowym nie wpływa na wykorzystywanie prawa własności przez wnioskodawców.

Należy też zwrócić uwagę, co podkreślono w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, na charakter postanowienia opiniującego zgodność podziału z planem miejscowym. Wydanie takiej opinii nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Po wtóre postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. w żaden sposób nie rozstrzyga o prawie własności nieruchomości, a jedynym celem tego postępowania jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. W dalszej konsekwencji, co podkreślane jest w orzecznictwie, w opinii o zgodności podziału z planem miejscowym organ ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zaś organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków.

Sąd podziela także stanowisko SKO, iż w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia również na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. O tym, że decyzja, postanowienie, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa można bowiem mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który przewiduje sankcję nieważności decyzji w określonych przypadkach. Podkreślić w tym miejscu należy, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wymaga stwierdzenia określonej wady decyzji administracyjnej, postanowienia, a następnie powiązania jej z przepisem prawa materialnego, który w przypadku stwierdzenia takiej właśnie wady przewiduje nieważność postanowienia, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Konkludując uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] sierpnia 2017r., nie zawiera ono żadnej z kwalifikowanej wadliwości określonej wart. 156 k.p.a., upoważniającej do stwierdzenia jego nieważności - stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, o jakiej mowa wart. 16 § 1 k.p.a. - co też oznacza, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.