Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2044/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 335/22 w sprawie ze skargi Miasta Podkowa Leśna na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 grudnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1396.2021.BKW w przedmiocie pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 5 maja 2022 r., VII SA/Wa 335/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta Podkowa Leśna na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN, Minister) z 16 grudnia 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.1396.2021.BKW, w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Miasto Podkowa Leśna (Gmina lub inwestor) pismem z 19 maja 2021 r. zwróciło się o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie zbiornika wodnego na rzece Niwce w Podkowie Leśnej, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] z obr. [...]) według projektu budowlanego po nazwą "Projekt zagospodarowania terenu. Przebudowa zbiornika wodnego na rzeczce Niwce (Rów RS-11) w Podkowie Leśnej", opracowanego w maju 2021 r. przez pracownię projektową M. sp. z o.o. w Warszawie, autorstwa arch. B.Z. W załącznikach do wniosku inwestor przedstawił m. in. "Ocenę wartości zabytkowych zbiornika wodnego w zabytkowym Parku Miejskim w Podkowie Leśnej przy ul. [...]" autorstwa M.G. i E.R. ze stycznia 2021 r.; "Ekspertyzę dendrologiczną wskazanych 12 drzew rosnących w Parku Miejskim w Podkowie Leśnej" autorstwa PK., pomiary wysokościowe rzędnych wokół zbiornika, pozwolenia wodnoprawne z 28 maja 2018 r. i 17 maja 2019 r. oraz dodatkowe wyjaśnienia wraz z analizami przeprowadzonymi przez Gminę.

2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 335/22 kolejno wskazano, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ lub organ I instancji) decyzją z 30 września 2021 r. znak WZ.5142.17.2021.AL, sprostowaną z urzędu postanowieniem z 11 października 2021 r., pozwolił Gminie na prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu warunku dotyczącego osoby kierującej robotami budowlanymi, z wyznaczeniem terminu ważności pozwolenia do 1 grudnia 2021 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zbiornik wodny ani układ wodny istniejący w parku nie został wymieniony jako element wpisu do rejestru zabytków, są one jednak integralną częścią założenia parkowego i z tego względu istnienie zbiornika wodnego jako jednego z elementów kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej parku rozpatrywane jest z konserwatorskiego punktu widzenia. W takim aspekcie dopuszczalne są zmiany techniczne i technologiczne w konstrukcji, obsłudze i utrzymaniu stawu jako zbiornika wodnego będącego elementem architektonicznym w zaprojektowanej strukturze parku. Wszelkie sprawy dotyczące zagadnień hydrologicznych związanych szczególnie z tzw. małą retencją, nie należą do kompetencji MWKZ. Brane są jednak pod uwagę wyniki przedstawionych w tej kwestii badań i analiz. Organ I instancji uznał, że te ostatnie przemawiały za wydaniem pozwolenia na realizację inwestycji, która nie będzie skutkowała utratą walorów zabytkowych obiektu.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że Stowarzyszenie [...] (Stowarzyszenie) – dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony przez MWKZ postanowieniem z 5 lipca 2021 r., złożyło odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, jednocześnie wnosząc m. in. o dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii dendrologicznej P.K., dopuszczenie dowodu z opinii i zlecenie wykonania opinii Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa (NID) w tej sprawie odnośnie przedstawionego projektu, w tym dokonanie oceny już wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy znak: OAIK.650.1240.2019.BKW, na okoliczność zaistnienia res iudicata ewentualnie lis pendens oraz niemożliwości wydania pozwolenia konserwatorskiego ex post po wykonaniu samowolnie robót budowlanych przez inwestora.

2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 335/22 przywołano, że MKiDN, po rozpatrzeniu ww. odwołania, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021, poz. 710 ze zm., Uoz) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.), wspomnianą na wstępie decyzją z 16 grudnia 2021 r. – uchylił w całości decyzję I instancji i nie pozwolił Gminie na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych.

2.4.1. W wyroku zrekapitulowano zasadnicze motywy rozstrzygnięcia organu II instancji, wskazującego że właściwość rzeczowa organów konserwatorskich wynikała z faktu, że inwestycja dotyczy nieruchomości położonej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z 22 października 1981 r. wpisującej do rejestru zabytków pod nr. 1194-A układ urbanistyczny, zabudowę i zieleń miasta ogrodu Podkowa Leśna w granicach administracyjnych. Teren Leśnego Parku Miejskiego w Podkowie Leśnej jest także objęty ochroną na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z 29 czerwca 1981 r. nr 1182-A, wpisującej do rejestru zabytków murowano-drewniany budynek Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji, położony w Podkowie Leśnej, przy ul. [...]. Minister przypomniał ponadto, że na omawianym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta - Ogrodu Podkowa Leśna, przyjętego uchwałą nr 84/XIX/2008 Rady Miasta Podkowa Leśna z 26 czerwca 2008 r. (MPZP), przewidujące m. in. ochronę terenu Parku Miejskiego. Jednocześnie obowiązują przepisy rozporządzenia nr 5 Wojewody Mazowieckiego z 14 marca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pod nazwą "Leśny Park Miejski w Mieście - Ogrodzie Podkowie Leśnej" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 58, poz. 1305). Dodatkowo, teren jest położony w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu.

2.4.3. W wyroku przywołano, że Minister przypomniał, iż sprawa przebudowy stawu była już wcześniej przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy, który po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, decyzją z 2 lutego 2021 r. znak DOZ.OAiK650.1240.2020.BKW, uchylił decyzję MWKZ z 16 sierpnia 2019 r. znak WZ.5142.47.2019-AL, pozwalającą Gminie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie spornego zbiornika wodnego, według zamiennego projektu budowlanego z 2019 r., z uwagami określonymi w decyzji organu wojewódzkiego i przekazał sprawę MWKZ do ponownego rozpatrzenia. Od w/w decyzji kasatoryjnej Stowarzyszenie wniosło sprzeciw do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 15 lipca 2021 r. VII SA/Wa 732/21, uchylił ww. decyzję Ministra z 2 lutego 2021 r. W międzyczasie Gmina złożyło pismo z 27 kwietnia 2021 r., skierowane do MWKZ, w którym zawarła oświadczenie o wycofaniu wniosku z 28 marca 2019 r. w sprawie wydania pozwolenia na powadzenie spornych robót budowlanych. MWKZ po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z 14 maja 2021 r., znak WZ.5142.47.2019.AL, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Mając to na uwadze, Minister decyzją z 6 października 2021 r. uchylił decyzję MWKZ z 16 sierpnia 2019 r. i umorzył postępowanie I instancji.

2.4.4. Sąd wojewódzki wskazał, że Minister oparł się przede wszystkim na załączonej do wniosku "Ocenie wartości zabytkowych zbiornika wodnego w zabytkowym Parku Miejskim w Podkowie Leśnej przy ul. [...]" ze stycznia 2021 r. autorstwa M.G. i E.R. (dalej także "Ocena wartości zabytkowych zbiornika wodnego") oraz sporządzonej na potrzeby umorzonego wcześniej postępowania – opinii NID z 20 marca 2020 r. w sprawie zamiennego projektu zagospodarowania terenu i przebudowy stawu z 2019 r., która – jak uznał organ naczelny – była materiałem wyjściowym dla ww. analizy konserwatorskiej i do której odniesienia znalazły się w projekcie z 2021 r. Organ II instancji przypomniał, że planowane roboty budowlane mają stanowić dokończenie rozpoczętych prac przy przebudowie zbiornika wodnego. Przedłożona dokumentacja (projekt koncepcyjny) jest tożsama z projektem z 2019 r. w zakresie rozwiązań technicznych. Zlecona przez inwestora opinia konserwatorska dotycząca wartości zabytkowych zbiornika wodnego potwierdziła zasadność przyjętych rozwiązań dotyczących transportu wody opadowej, związanych z filtracją wody oraz zaopatrzenia w wodę, ponieważ zapewnia przywrócenie stałego poziomu tafli wody w zbiorniku, a dzięki temu uzyskanie trwałego efektu rozległego wnętrza parkowego z lustrem wody. W celu odtworzenia jego historycznie projektowanej formy planowana jest natomiast korekta kształtu zbiornika w stosunku do projektu z 2019 r. Niecka zostanie uformowana w sposób ułatwiający naturalną filtrację i maskujący przepust okularowy. Powierzchnia lustra wody stawu wynosi 2436,70 m², powierzchnia strefy filtracyjnej 175 m². Projektowana aleja wokół stawu ma mieć szerokość 4 m, ponieważ odtworzenie w pełni historycznego wyglądu tego wnętrza wiązałoby się ze znaczną ingerencją w aktualne ukształtowanie otaczającego terenu, które z biegiem czasu uległo naturalnym przekształceniom (m. in. osunięcie wydmy, nowe drzewa, strefa ochrony wód). Dlatego dostosowano kształt krawędzi czaszy zbiornika oraz szerokość ścieżki spacerowej (pierwotnie ok. 16 m) do historycznie znanego zaprojektowanego kształtu stawu. Ze względu na kolizje projektowe przewidywana jest wycinka 11 drzew, zlokalizowanych w skarpie niecki stawu. W zbiorniku przewidziano nasadzenia roślin wodnych, które oprócz funkcji ozdobnej będą wspomagały mechaniczny układ filtracyjny w oczyszczaniu wody. Do wniosku załączono wyniki badań dendrologicznych drzew rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie stawu.

Niekwestionowaną okolicznością jest częściowa realizacja inwestycji związanej z przebudową stawu z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w projekcie zamiennym z 2019 r. oraz wykonanie przepustu strugi Niwki, tj. w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu MWKZ nr 1192/2010 z 5 listopada 2010 r. Zmieniono m. in. kształt stawu, rzędne poziomu i głębokości zbiornika oraz terenu wokół zbiornika, tymczasowy przepust rurowy stał się stałym. Wlot i wylot przepustu wyrównany jest z rzędną dna koryta strugi Niwki. Przepust ułożony pod dnem przykryty jest matą EPDM stanowiącą jednolite, szczelne dno stawu. Przebieg rur dzieli staw na dwa odrębne zbiorniki. Nieckę stawu zmniejszono nadając jej jednocześnie nowy amebowaty obrys linii brzegowej omijający pnie rosnących w linii brzegowej drzew. Krawędzie burt stawu ustabilizowano wkopanymi pionowo betonowymi płytami, na płyty wywinięta jest mata EPDM. Rzędna krawędzi wyniesiona jest ok. 30-50 cm powyżej poziomu ukształtowanej i nadsypanej linii brzegowej. Ułożono rury systemu wewnętrznego, zamkniętego obiegu wody.

2.4.5. W wyroku dalej wskazano, iż zdaniem organu II instancji, MWKZ trafnie ocenił, że projekt z 2021 r. i projekt zamienny z 2019 r. nie są tożsame. Różnice dotyczą przede wszystkim zagospodarowania otoczenia zbiornika (ścieżki) oraz określonego w dokumentacji projektowej kształtu i wielkości zbiornika, a tożsama pozostaje technologia wykonania, a także uszczelnienia dna. Faktycznie została wykonana tylko część prac, niemniej nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej ustalenie MWKZ, że "ostatnie dwa elementy zostaną rozebrane w świetle rozwiązań nowego projektu, ponieważ wynika to ze zmiany powierzchni i kształtu linii brzegowej zbiornika, reprofilacji dna i skarp niecki zbiornika oraz położenia nowego materiału EPDM". Deklarowana przez inwestora zmiana powierzchni i kształtu linii brzegowej zbiornika i nadanie jej regularności ogranicza się do jego kształtu ponad przewidywanym poziomem lustra wody (102,0 m n.p.m.), w poziomie zadarnionej pozostawianej przestrzeni przelewowej i infiltracyjnej (pomiędzy górną krawędzią hydroizolacji, a krawędzią projektowanej ścieżki). Przedstawione rysunki przeczą ustaleniom organu pierwszej instancji o planowanej reprofilacji dna i skarp wykonanej niecki. Brak również w dokumentacji projektowej informacji o planowanym położeniu nowego materiału EPDM. Dodatkowo Minister nadmienił, że dno zbiornika zostało podniesione w stosunku do zakładanej wcześniej rzędnej.

2.4.6. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie jest dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia, ponieważ narusza chronione wartości Leśnego Parku Miejskiego w Mieście - Ogrodzie Podkowie Leśnej poprzez zafałszowanie historycznego i kreację nowego charakteru zbiornika.

3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina wnosząc skargę, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego:

a) art. 6, 7, 77 i 84 w zw. z art. 136 § 1 i 80 K.p.a., poprzez: brak podejmowania jakichkolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes mieszkańców Podkowy Leśnej; brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy; dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w oparciu o wybiórczo wybrany materiał dowodowy;

b) art. 8, 9, 10, 81 K.p.a. poprzez: przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami prowadzenia postępowania tj. proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron; wykorzystanie do wydania decyzji opinii NID z 20 marca 2020 r., tj. opinii odnoszącej się do projektu z roku 2019 i niemającej odniesienia do nowego projektu z 2021 r., przy braku wyjaśnienia przez organ podstaw faktycznych i prawnych do włączenia tej opinii w poczet materiału dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w oparciu o tę opinię; brak poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych lub prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw; brak zapewnienia udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym; brak możliwości zapoznania się przez skarżącego, przed wydaniem decyzji, z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, w związku z brakiem poinformowania skarżącego przez organ o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; orzekanie w kwestiach nie leżących w gestii konserwatorskiej, tj. rozwiązań hydrologicznych lub budowalnych;

c) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 1 i 2 Uoz poprzez błędne uznanie, że staw wraz z otoczeniem wpisany został do rejestru zabytków na podstawie wpisu indywidualnego z 29 czerwca 1981 r., podczas gdy wpisem tym objęty został jedynie murowano-drewniany budynek Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

3.2. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie decyzji Ministra w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3.3. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

3.4. W piśmie procesowym o oddalenie skargi wniosło również Stowarzyszenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.

4.2.1. Zdaniem sądu pierwszej instancji rację zdaje się mieć Gmina podnosząc, że stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wskazujące na konieczność zachowania "naturalistycznego" charakteru zbiornika wodnego, zmierza w istocie rzeczy do zachowania stanu, który w żadnym razie nie odpowiada jego historycznym założeniom. Prowadzi wręcz do całkowitego zaniku funkcji i wartości zabytkowych, jakie zbiornik ten powinien sobą reprezentować według projektu i realizacji z lat 20-tych XX w. Nie bez racji też podnosić ma strona skarżąca, że skoro w opisie obiektu wpisanego do rejestru decyzją z 29 czerwca 1981 r. brak jest sprecyzowania jakichkolwiek innych elementów Parku Miejskiego objętych ochroną, to trudno uznać, że w pojęciu "zieleni w granicach posesji" powinien mieścić się cały obszar Parku, w tym także sporny zbiornik wodny i sposób jego historycznej kompozycji. Dodatkowo skarżąca słusznie zwraca uwagę na niekonsekwencję ocen autora opracowania NID, podkreślając, że z wcześniejszych opinii jego autorstwa z 2007 r. i 2008 r. można wywieść, iż teren Parku Miejskiego jest wpisany do rejestru zabytków li tylko jako część układu urbanistycznego Miasta - Ogrodu Podkowa Leśna pod nr rej. 1194. Z tych przyczyn sąd wojewódzki dostrzegł, że brak jest jednoznacznych przesłanek, które przemawiałyby za tak szerokim rozumieniem zakresu ochrony wynikającej z decyzji wpisowej z 29 czerwca 1981 r., obejmującej teren całego Parku Miejskiego w Podkowie Leśnej.

Zdaniem tegoż sądu organ II instancji nie dokonał samodzielnej oceny przedmiotowego zagadnienia, lecz bezkrytycznie uznał za prawidłowe stanowisko NID. Minister nie odniósł się nawet do zarzutów sygnalizowanych w tej kwestii przez inwestora.

4.2.2. WSA w Warszawie nie kwestionował uprawnień konserwatora zabytków do oceny zgodności zamierzonej inwestycji z "zapisami" MPZP, przy czym ocena ta – zdaniem sądu a quo – powinna ograniczać się do tych jego postanowień, które określają ochronę danego obiektu bądź układu urbanistycznego z punktu widzenia jego walorów zabytkowych. W ocenie sądu pierwszej instancji nie można twierdzić, że przebudowa rowu RS-11 zasilającego zbiornik wodny jest niedopuszczalna. Jest ona możliwa pod warunkiem uzyskania odpowiednich pozwoleń. W sytuacji, gdy rów ten stanowi zaewidencjonowane urządzenie melioracji wodnej, niewątpliwie kompetentnym do oceny dopuszczalności jego przebudowy będzie właściwy miejscowo organ administracji wodnej. Takie też pozwolenia organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Gmina uzyskała w kontrolowanym postępowaniu.

4.2.3. W przekonaniu sądu pierwszej instancji niezrozumiale jawi się twierdzenie organu naczelnego, że przebudowa dna stawu może spowodować trwałe zniekształcenie rzeźby terenu. Słusznie wywodzić miała przy tym skarżąca, że za taką niedopuszczalną zmianę ukształtowania terenu nie może być uznane podniesienie rzędnych niecki i nabrzeża zbiornika wodnego, w sytuacji gdy brak jest wiarygodnych materiałów źródłowych pozwalających na jednoznaczne ustalenie jego pierwotnych parametrów wysokościowych. Końcowo sąd pierwszej instancji zauważył, że odrębnego wyjaśnienia wymaga również kwestia rozbieżności pomiędzy zakresem robót przewidzianych w projekcie, a aktualnym stanem obiektu, spowodowanym – według twierdzeń skarżącego – li tylko koniecznością tymczasowego zabezpieczenia uprzednio wykonanych prac.

5.1. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Minister i Stowarzyszenie – zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

5.2.1. W skardze kasacyjnej organu na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że okoliczność uprzedniej realizacji robót przez inwestora przy spornym zbiorniku wodnym z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją MWKZ z 5 listopada 2010 r., obecnie nie wyklucza możliwości ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego nowe zamierzenie budowlane z uwzględnieniem dotychczas wykonanych prac, podczas gdy nie jest sporne na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, iż w niniejszej sprawie dopuszczono się przeprowadzenia poszczególnych prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego – nie było zatem możliwe w takim wypadku ubieganie się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 36 Uoz poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że skoro uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obligatoryjne także w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych, to nie ma przeszkód, aby inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz obejmującym również roboty w takiej postaci, w jakiej zostały one już wykonane, podczas gdy wykonane dotychczas prace zostały wykonane bez odpowiedniego pozwolenia co uniemożliwia uzyskanie w tym kontekście pozwolenia konserwatorskiego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że przeważająca większość wniosków wynikających z opinii NID nie powinna być odnoszona do rozwiązań przyjętych w aktualnej wersji projektu przebudowy zbiornika wodnego, podczas gdy organ dokonał prawidłowej oceny opinii NID i pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

4) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę dokonaną przez WSA w Warszawie działań organów poprzez uznanie, że organ II instancji dopuścił dowód z opinii NID w gruncie na etapie postępowania odwoławczego bez powiadomienia o tym fakcie skarżącego, podczas gdy treść tej opinii była znana skarżącemu, gdyż był on stroną postępowania prowadzonego w odniesieniu do projektu budowlanego z 2019 r., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

5) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie przez WSA w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie miał możliwości odniesienia się do materiału dowodowego włączonego do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego, a który został wykorzystany przez Ministra do oceny przedłożonego projektu budowlanego, podczas gdy treść opinii NID była znana skarżącemu, gdyż był on stroną postępowania prowadzonego w odniesieniu do projektu budowlanego z 2019 r., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji,

6) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, 80 w zw. z art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się do zebranych dowodów, w tym w szczególności poprzez pozbawienie go prawa do wyrażenia stanowiska w kwestii zastosowania opinii NID z marca 2020 r. do rozwiązań przyjętych w aktualnym projekcie przebudowy stawu, podczas gdy treść opinii była znana skarżącemu, gdyż był on stroną postępowania prowadzonego w odniesieniu do projektu budowlanego z 2019 r. i mógł się z nią swobodnie zapoznać, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

7) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, przez WSA w Warszawie, że opinia NID i oparte na niej stanowisko organu II instancji budzi poważne wątpliwości co do spójności i konsekwencji przyjętego w zaskarżonej decyzji poglądu, m. in. poprzez stwierdzenie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że naturalistyczny charakter samego stawu niewątpliwie jest wynikiem postępujących przeobrażeń i degradacji tego obiektu, co z kolei jest spowodowane brakiem jakichkolwiek prac zabezpieczających czy przywracających dawny wygląd stawu oraz licznymi ingerencjami w jego historyczne założenie a także poprzez stwierdzenie, że konieczność zachowania naturalistycznego charakteru zbiornika wodnego, zmierza w istocie rzeczy do zachowania stanu, który w żadnym razie nie odpowiada historycznym założeniom i prowadzi do całkowitego zaniku funkcji i wartości zabytkowych, jakie zbiornik ten powinien sobą reprezentować według projektu i realizacji z lat 20 XX w., podczas gdy stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie było spójne i oparte na całokształcie materiału dowodowego sprawy, a także na wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, jaką dysponują organy konserwatorskie; dokonując w ten sposób wadliwej oceny postępowania dowodowego w sprawie sąd pierwszej instancji przekroczył przy tym granicę swobodnej oceny dowodów i kompetencje sądów administracyjnych i wkroczył w sferę merytorycznej oceny dotyczących walorów historycznych I zabytkowych obiektów objętych ochroną, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, te organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

8) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że skoro w opisie obiektu wpisanego do rejestru decyzją z 29 czerwca 1981 r. brak jest sprecyzowania jakichkolwiek innych elementów Parku Miejskiego objętych ochroną, to trudno uznać, że w pojęciu "zieleni w granicach posesji" powinien mieścić się cały obszar Parku, w tym także sporny zbiornik i sposób historycznej kompozycji, podczas gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego i ze stosownych wyjaśnień wynika, że ochroną objęta jest cała nieruchomość, a co za tym idzie również sporny zbiornik i sposób historycznej kompozycji, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

9) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez wadliwe stwierdzenie, że brak jest jednoznacznych przesłanek, które przemawiałyby za tak szerokim rozumieniem zakresu ochrony wynikającej z decyzji wpisowej z 29 czerwca 1981 r., podczas gdy to do oceny i uznania organu, a nie sądu należy ocena przesłanek i zasadność objęcia zakresem ochrony, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

10) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę dokonaną przez WSA w Warszawie działań organów, poprzez stwierdzenie, że organ nie dokonał samodzielnej oceny przedmiotowego zagadnienia, lecz bezkrytycznie uznał za prawidłowe stanowisko przyjęte w opinii NID, podczas gdy organ szczegółowo uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia, dokonał samodzielnej oceny i prawidłowo uzasadnił ją w swoim rozstrzygnięciu, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji,

11) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że w przypadku ochrony spornego zbiornika wodnego wynikającej jedynie z wpisu układu urbanistycznego za trafne należy uznać stanowisko MWKZ, że zmiany w zakresie pozostającym pod lustrem wody stawu pozostawać powinny poza oceną organów konserwatorskich, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.

5.2.2. Minister na zasadzie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy złożenie przez inwestora nowego wniosku o pozwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wywodu, iż złożenie takiego wniosku przez inwestora nie jest w ogóle dopuszczalne wobec stwierdzenia realizowania inwestycji niezgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem konserwatorskim poza trybami nadzorczymi.

5.2.3. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego w ocenie Ministra doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co w konsekwencji doprowadziło do jej uchylenia i wydania skarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia.

5.2.4. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie.

5.2.5. W motywach skargi kasacyjnej organu wskazano, że poważne wątpliwości budzi dokonana przez sąd wojewódzki wykładnia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, która doprowadziła go do stwierdzenia, że bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania nadzorczego, dopuszczalne jest wystąpienie przez inwestora o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, bez wcześniejszej oceny organu konserwatorskiego prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem robót budowlanych w postępowaniu nadzorczym. Oznaczałoby bowiem, że na gruncie przepisów Uoz bez znaczenia dla sytuacji prawnej inwestora jest prowadzenie robót budowlanych zgodnie z jej przepisami i z naruszeniem przepisów (w niniejszej sprawie niezgodnie z pozwoleniem), ponieważ może uzyskać pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, w każdym momencie składając nowy wniosek obejmujący, jak chce sąd "również roboty w takiej postaci, w jakiej zostały już one wykonane". Nadto, zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie pozwolenia sporny zbiornik pozostaje elementem układu urbanistycznego Podkowy Leśnej Leśnego w ramach kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej Parku Miejskiego, niezależnie od okoliczności objęcia go również wpisem budynku Kasyna wraz z zielenią w granicach posesji. Nie wpływa ona w żadnym stopniu na ocenę, pozostającą w zakresie oceny merytorycznej wyspecjalizowanych organów ochrony zabytków, dopuszczalności zmian technicznych i technologicznych w konstrukcji, obsłudze i utrzymaniu stawu jako elementu parku.

5.3.1. Z kolei Stowarzyszenie w swej skardze kasacyjnej zarzuca w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 76 § 1 i § 2, 77 § 1, 80, 110 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez WSA w Warszawie dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, które w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygają wątpliwości co do zakresu wpisu do rejestru zabytków pod nr 1182A (zakres ochrony konserwatorskiej) oraz dokumentów urzędowych stwierdzających, że postępowanie legalizacyjne wobec zabytku prowadzone w oparciu o Prawo budowlane zostało zakończone, w związku z czym sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe lub względnie skargę oddalić;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że MKiDN naruszył przepisy K.p.a. przy wydaniu decyzji poprzez to, że dokonał oceny projektu budowlanego zamiennego z 2021 r. na podstawie opinii NID dotyczącej projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem z 2019 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na uznanie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a., i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy przy prawidłowej wykładni i zastosowaniu w/w przepisów K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ odwoławczy nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w związku z czym sąd pierwszej instancji niezasadne uznał, że organ odwoławczy nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym w szczególności poprzez pozbawienie prawa skarżącego do wyrażenia stanowiska w kwestii zastosowania opinii NID z marca 2020 r., do rozwiązań przyjętych w aktualnym projekcie przebudowy stawu;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu dokumentów urzędowych złożonych do akt sprawy przez Stowarzyszenie przy piśmie procesowym z 21 kwietnia 2022 r.: pisma Starosty Grodziskiego z 17 września 2020 r., postanowienie Ministra z 29 marca 2021 r., postanowień MWKZ z 29 czerwca 2020 r. i z 7 kwietnia 2022 r., decyzji MWKZ nr 1192/2010 z 5.11.2010 r., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim (PINB) 68/22 z 7 marca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego; z w/w dokumentów urzędowych wynikać ma niezbicie, że ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków nr 1182 A jest objęty cały teren parku położony na działce nr [...] obręb [...] w Podkowie Leśnej, a z w/w decyzji PINB wynika, że postępowanie legalizacyjne się zakończyło, w związku z czym nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prace już zrealizowane.

5.3.2. Stowarzyszenie w trybie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuciło w skardze kasacyjnej naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz może pozwolić na zalegalizowanie zrealizowanych odstąpień od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem konserwatorskim (pozwoleniem MWKZ nr 1192/2010 z 5 listopada 2010 r.);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (uPb) w zw. z art. 51 ust. 4 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że postępowanie legalizacyjne z Prawa budowlanego jest w toku, podczas gdy 7 marca 2022 r. została wydana ostateczna i prawomocna decyzja PINB nr 68/22 o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, decyzja ta kończy etap legalizacji w związku z czym nie ma podstaw prawnych do wydania pozwolenia konserwatorskiego "ex post“;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 Uoz w związku z § 4.3 uchwały nr 66/XVIII/2004 Rady Miasta Podkowa Leśna z 20 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Podkowa Leśna (Statut) oraz § 33 MPZP poprzez ich niezastosowanie.

5.3.3. Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania. W dalszej kolejności w przypadku nie podzielania powyższych wniosków, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wnosiło także o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego (kasacyjnego), w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5.3.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia w sprawie istotne znaczenie ma to, że projekt zamienny z 2021 r. dotyczy robót niewykonanych, tylko planowanych. Natomiast poprzedni projekt zamienny z 2019 r., zaopiniowany już negatywnie dotyczył rzeczywiście robót wykonanych samowolnie, które inwestor próbuje legalizować. Mamy więc do czynienia z dwoma odrębnymi stanami faktycznymi i prawnymi. Ponieważ wobec robót wykonanych samowolnie, które inwestor chciał legalizować postępowanie skończyło się umorzeniem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na skutek wycofania wniosku przez inwestora - vide decyzja MKiDN z 6 października 2021 r. Obecnie natomiast inwestor usiłuje przedstawić już kolejny projekt zamienny, który jednak nie zawiera zmian samowolnie wykonanych, nie spełnia więc w ogóle wymogów formalnych z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb.

5.4.1. W odpowiedzi Ministra na skargę kasacyjną Stowarzyszenia wniesiono o:

1) jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi;

2) ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

3) zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

5.4.2. Odnosząc się do zarzutów skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia za słuszne Minister uznał, że WSA w Warszawie pominął dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sprawy, które w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygają wątpliwości co do zakresu wpisu do rejestru zabytków pod nr 1182A oraz dokumentów urzędowych stwierdzających, że postępowanie legalizacyjne wobec zabytku prowadzone w oparciu o Prawo budowlane zostało zakończone. Wspomniane przewinienie doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organ odwoławczy nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się do zebranych dowodów, w tym w szczególności przez pozbawienie prawa skarżącego do wyrażenia stanowiska w kwestii zastosowania opinii NID. Sąd pierwszej instancji zbyt pochopnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który podlegał ocenie organu odwoławczego. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy K.p.a., a więc nie było podstaw do uchylenia decyzji z powodu uchybienia przepisów.

5.5. W odpowiedzi Gminy Miasta Podkowa Leśna reprezentowanej przez Burmistrza, przedstawiono stanowisko odnośnie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przez Stowarzyszenie i wniesiono o jej oddalenie w całości oraz dopuszczenie dowodów wskazanych w piśmie. W uzasadnieniu wniesionego pisma procesowego podnosi się, że NID nie jest organem państwowym powołanym do wydawania dokumentów urzędowych w przepisanej formie, a także nie powierzono mu wydawania decyzji administracyjnych i zaświadczeń. Natomiast pogląd o rzekomym potraktowaniu przez MKiDN opinii NID z 2020 r. jako "materiału wyjściowego" do analizy materiału dowodowego postępowania z 2021 r., stanowi jedynie usilną próbę "usprawiedliwienia" postępowania tego organu, który wadliwie uznał za dowód w sprawie opinię biegłego, dotyczącą innego postępowania.

5.6. W odpowiedzi Gminy Miasta Podkowa Leśna reprezentowanej przez Burmistrza, przedstawiono stanowisko odnośnie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przez Ministra i wniesiono o jej oddalenie w całości, dopuszczenie dowodów wskazanych w piśmie.

5.7. Stowarzyszenie w piśmie procesowym z 21 grudnia 2023 r. wnosiło o dopuszczenie dowodów z dokumentów – decyzji WMWK z 20 lutego 2023 r. oraz orzeczeń organów nadzoru budowlanego – PINB i MWINB.

5.8. W trakcie rozprawy pełnomocnicy stron skarżących kasacyjnie popierali wniesione środki odwoławcze oraz wnioski w nich zawarte. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia złożył kopię pisma PINB z 16 grudnia 2023 r. odnośnie nakazu doprowadzenia obiektu (zbiornika na rowie melioracyjnym) do stanu poprzedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

6.3. Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

6.4.1. Gdy chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej Ministra odnośnie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 K.p.a., to nie poddają się kontroli. Art. 77 K.p.a. stanowi przykład rozbudowanej regulacji, dzieląc się na szereg paragrafów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17; 22 marca 2022 r., II OSK 946/21; 5 lipca 2022 r., II OSK 2723/21; CBOSA.nsa.gov.pl).

6.4.2. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej Ministra oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w podstawach skargi kasacyjnej Stowarzyszenia pod lit. b) i c) podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Minister podniósł zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, 80, 81 oraz w zw. z art. 36 Uoz. Zarzutów naruszenia przepisów postępowania, poza ich sformułowaniem w ramach konstrukcji podstaw kasacyjnych, Minister – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadnił we wniesionym środku odwoławczym. Co się zaś tyczy zarzutu Ministra odnośnie do naruszenia przywołanych przepisów postępowania w związku z art. 36 Uoz (podstawa kasacyjna organu oznaczona jako "I.2"), jest on wadliwy formalnie, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego może być podnoszony w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa, nie zaś w ramach podstawy odnośnie naruszenia przepisów postępowania. Ponadto art. 36 Uoz stanowi przykład regulacji normatywnej rozbudowanej, składającej się z szeregu ustępów. Z tych względów tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej Ministra – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 36 Uoz – nie poddaje się kontroli. Wypadnie zauważyć, że w skargach kasacyjnych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa podnoszony jest zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, jest on przedmiotem odrębnej uwagi w niniejszym wyroku.

6.4.3. Stowarzyszenie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnosiło niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie. Przywołane w skargach kasacyjnych przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które – w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – ustawodawca określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś w odniesieniu do art. 151 Ppsa określa, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wykazać, że dostrzeżone przez sąd administracyjny uchybienia przepisów postępowania administracyjnego nie wystąpiły, względnie nie były tego rodzaju, że nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skuteczność wniesionych skarga kasacyjnych odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadzać się będzie do wykazania, że sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że zachodziła podstawa do oddalenia skargi (nie zastosował środka z art. 151 Ppsa) i wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję (zastosował środek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

6.4.4. Istota sprawy sprowadzała się do oceny kwestii uchybienia przez organ II instancji w zakresie prawa strony skarżącej do czynnego udziału strony w postępowaniu, w sytuacji gdy ustalenia i ocena sprawy dokonana przez Ministra zostały oparte w głównej mierze na opinii NID z 20 marca 2020 r., która odnosiła się do projektu zagospodarowania terenu i przebudowy spornego stawu z 2019 r. Słuszne jest spostrzeżenie sądu a quo, że wspomniany dowód został sporządzony na potrzeby organów ochrony zabytków w celu uzyskania specjalistycznej opinii mającej za zadanie dokonanie oceny projektu budowlanego zamiennego załączonego do wniosku Gminy z 28 marca 2019 r., a przedłożonego w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra z 6 października 2021 r., którą organ ten uchylił decyzję MWKZ z 16 sierpnia 2019 r., pozwalającą Gminie na prowadzenie robót budowlanych przy spornym zbiorniku wodnym. W skargach kasacyjnych nie zostało podważone, że oceniany w kontrolowanym przez sąd pierwszej instancji postępowaniu projekt przebudowy zbiornika wodnego na rzece Niwka z 2021 r. i projekt zamienny z 2019 r. nie są tożsame. Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy te istotne różnice przyjętych rozwiązań projektowych w obu projektach winny mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny przeprowadzanej przez organy ochrony zabytków, a zarazem przeważająca większość wniosków wynikających z ww. opinii NID nie powinna być odnoszona do rozwiązań przyjętych w aktualnej wersji projektu przebudowy zbiornika wodnego.

6.4.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także i ten pogląd sądu pierwszej instancji, że Minister, wbrew dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., włączając do akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego i dopuszczając dowód z opinii NID odnoszący się do projektu budowlanego z 2019 r., naruszył cyt. przepis w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem swej decyzji jako organu II instancji, obowiązkiem Ministra było umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W postępowaniu odwoławczym nie jest wyłączony obowiązek, mający swe źródło w przepisie art. 10 § 1 K.p.a., zwłaszcza, gdy ulega poszerzeniu materiał dowodowy sprawy, w porównaniu do stanu istniejącego w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. Słusznie ponadto sąd pierwszej instancji stwierdził, że co prawda organ naczelny wskazywał, że treść wspomnianej opinii była znana stronie skarżącej w związku z toczącym się postępowaniem prowadzonym w odniesieniu do projektu budowlanego z 2019 r., jednakże Minister zdawał się nie dostrzegać, że skarżący nie miał jakichkolwiek podstaw by przypuszczać, że reformatoryjna decyzja organu odwoławczego oparta zostanie głównie na tym dowodzie i nie miał przez to możliwości ustosunkowania się do zamieszczonych tam ustaleń w kontekście założeń nowego projektu zagospodarowania terenu. Zasadnie również uwypuklono w zaskarżonym wyroku, że skarżący uczynił to w zasadzie dopiero w skardze. Podzielić także wypadnie i tę konstatację sądu a quo, że wobec odmiennego od organu I instancji stanowiska Ministra i sposobu przeprowadzenia przez ten organ postępowania odwoławczego, skarżący nie mógł wcześniej podjąć próby obrony swego stanowiska w kontekście podstawy oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji.

6.4.6. W prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych ocenę sądu pierwszej instancji skutków uchybienia przez Ministra podstawowej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Sąd Naczelny podziela. W konsekwencji trafne było także stwierdzenie, że doszło na etapie postępowania odwoławczego do naruszenia art. 81 K.p.a.

6.4.7. Chybiony jest zarzut Stowarzyszenia odnośnie naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, sąd pierwszej instancji nie pomijał materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, dokonał zaś prawidłowej oceny następstw naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. przez organ odwoławczy. Nie może odnieść podobnie skutku wywodzenie w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia, jakoby opinię NID odnośnie projektu budowlanego Minister miał potraktować jako "materiał wyjściowy", przepisy K.p.a. nie posługują się takim pojęciem, organ ocenia daną okoliczność na podstawie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a nie "wyjściowego". Minister dopuścił dowód z dokumentu z innego postępowania, uprzednio o tym strony skarżącej nie informując i nie respektując zasady ogólnej z art. 10 § 1 K.p.a. Wbrew wywodom Stowarzyszenia sąd pierwszej instancji miał prawo uznać, że naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w podstawie kasacyjnej Stowarzyszenia jako "II.c)" nie są skuteczne.

6.4.8. Zarzut skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 76 § 1 i 2, 77 § 1, 80, 110 § 1 K.p.a. przyjdzie uznać za nietrafny. Jego istota sprowadza się do pominięcia przez sąd pierwszej instancji oznaczonych dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, które, po pierwsze, w sposób nie budzący wątpliwości mają rozstrzygać wątpliwości co do zakresu wpisu do rejestru zabytków, oraz po drugie, świadczących iż postępowanie legalizacyjne wobec zabytku prowadzone w oparciu o przepisy uPb zakończyło się, przeto sąd wojewódzki winien umorzyć postępowanie administracyjne, względnie oddalić skargę. Tak rozumiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 3 Ppsa oznaczałoby, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie aprobuje co do reguły trafność wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżoną decyzję, a tak wszak nie jest. Gdyby sąd pierwszej instancji miał oddalić skargę Gminy, to w tym stanie nie toczyłoby się już przedmiotowe postępowanie administracyjne i brak byłoby podstawy do stosowania przez sąd wojewódzki konstrukcji z art. 145 § 3 Ppsa (na podstawie którego sąd miałby stwierdzić podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego). W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia nie wskazuje się nawet przed jakim to organem właściwym w sprawach ochrony zabytków miałoby ono się jeszcze toczyć po oczekiwanym przez to Stowarzyszenie oddaleniu skargi Gminy. Gdyby nawet przyjąć, że Stowarzyszenie godzi się na uwzględnienie skargi, to brak było podstaw, aby w dacie wydawania zaskarżonego wyroku (5 maja 2022 r.) uznawać za wystarczający dowód na zakończenie postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB, kopii decyzji tegoż organu z 7 marca 2022 r., włączonej do akt sprawy. Na kopii tej brak było klauzuli ostateczności, a okoliczność ostateczności tej decyzji, nie była podejmowana w ramach rozprawy przed WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji nie dysponował w chwili orzekania dowodem stwierdzającym ostateczność decyzji PINB, na którą Stowarzyszenie powołało się w skardze kasacyjnej.

6.4.9. Gdy idzie o zakres ochrony konserwatorskiej odnośnie do terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik wodnym objęty zezwoleniem konserwatorskim organu I instancji, to trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia strona skarżąca przywołuje motywy stanowisk zajętych przez MWKZ (postanowienia z 29 czerwca 2020 r. oraz z 7 kwietnia 2022 r.) oraz Ministra (postanowienie z 29 marca 2020 r.) w postępowaniach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia oraz odmowy wyjaśnienia treści decyzji z 29 czerwca 1981 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wbrew stwierdzeniom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z w/w decyzji odnośnie wpisu do rejestru zabytków budynku Kasyna "wraz z otaczającą zielenią w granicach posesji" nie jest tak jednoznaczny, jak to strony skarżące kasacyjnie wywodzą, a ponadto w skargach kasacyjnych nie wyłuszczono, w jaki sposób miałoby to dowodzić naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, gdy uwzględnić istotę stanowiska tegoż sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Chybiony jest wywód skarżącego kasacyjnie organu naczelnego, w którym odmawia się sądowi administracyjnemu możliwości dokonania oceny zakresu takiej ochrony konserwatorskiej, która wynika z decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 29 czerwca 1981 r. Gdyby przyjąć, że taką ocenę może dokonywać i to na zasadzie uznania wyłącznie organ, a nie sąd administracyjny (por. podstawa kasacyjna Ministra oznaczona jako "9."), to wyłączałoby to skutecznie w tym obszarze sądowoadministracyjną kontrolę aktów oznaczonej części administracji publicznej. Sąd Naczelny nie podziela tego wywodu.

6.4.10. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz sformułowany przez Ministra oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez niewłaściwe zastosowanie, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Minister podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego wywodził, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz przez to, że uznał, iż dopuszczalne jest "złożenie przez inwestora nowego wniosku o pozwolenie", gdy ma to być niedopuszczalne wobec stwierdzenia realizacji inwestycji niezgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem konserwatorskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przywoływano regulacje zawarte w przepisach art. 43 i 44 Uoz, choć zarzutu ich naruszenia w podstawie kasacyjnej odnośnie do naruszenia prawa materialnego Minister nie sformułował. Co się zaś tyczy skargi kasacyjnej Stowarzyszenia odnośnie do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz, to podnoszono błędne uznanie, że dopuszczalne ma być wydanie pozwolenia konserwatorskiego pomimo dopuszczenia się wykonania samowolnych robót przy zabytku, gdy zrealizowano roboty z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem konserwatorskim z 2010 r. W uzasadnieniu tego zarzutu Stowarzyszenie powołało się na motywy zawarte w dwóch wyrokach WSA: z 28 lutego 2018 r., VII SA/Wa 1108/17, oraz z 20 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2325/20, wytłuszczając tezę tegoż drugiego wyroku. Tak rozumianych zarzutów skarg kasacyjnych odnośnie do naruszenia wskazanych w ich podstawach powyżej przepisów prawa materialnego – w realiach kontrolowanej sprawy – Sąd Naczelny nie podziela.

Z przywołanego przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz wynika jedynie to, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Nie jest sporne, że zamierzone roboty budowlane wedle projektu z 2021 r. przedłożonego przez stronę skarżącą wymagały takiego pozwolenia. Minister uchylając wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji i odmawiając udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w żadnym razie nie zajmował takiego stanowiska, jakie prezentuje we wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej, jakoby niedopuszczalne miałoby być w realiach przedmiotowej sprawy "złożenie przez inwestora nowego wniosku".

Co się tyczy stanowiska Stowarzyszenia w rozważanym zakresie, to ograniczyło się ono do przywołania fragmentów motywów w/w dwóch wyroków WSA w Warszawie. Niezależnie od tego, że wyrokami tymi Sąd Naczelny nie jest związany, to pierwszy z nich – wyrok w sprawie VII SA/Wa 1108/17 – zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym. Gdy zaś idzie o wyrok VII SA/Wa 2325/20 to podlegał on kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 października 2022 r. II OSK 2509/21, uchylił go i sformułował radykalnie odmienne stanowisko meriti, niż prezentowane przez obu skarżących kasacyjnie w niniejszym postępowaniu. W obszernych motywach tegoż wyroku II OSK 2509/21, na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważano rozbieżną interpretację art. 36 ust. 1 Uoz, wskazując, że występują w nim orzeczenia, według których w przypadku prowadzenia przez inwestora postępowania naprawczego na podstawie art. 51 uPb, art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 5 Uoz nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Odnotowano w judykaturze również wyroki, w których opowiadano się za ścisłą wykładnią art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz i niedopuszczalnością stwierdzenia post factum zgodności z przepisami o ochronie zabytków określonych odstępstw od projektu budowlanego objętego wcześniejszym pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków. W wyroku II OSK 2509/21 to stanowisko nie znalazło akceptacji, wskazano w nim bowiem, że taka wykładnia art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz całkowicie wykluczałaby możliwość postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską, co za tym idzie nakładałaby w takiej sytuacji na organy nadzoru budowlanego konieczność orzeczenia w zależności od zakresu wykonanych robót budowlanych rozbiórki części obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego, nawet wówczas gdy wykonane roboty nie miałyby negatywnego wpływu na wartość zabytkową obiektu lub gdyby istniała możliwość dostosowania wykonanych robót do wymogów wynikających ze stanowiska organu konserwatorskiego, poprzez doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. W konkluzji wywodów cyt. wyroku NSA wskazywano, że istota postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 uPb w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu ocen obiektu budowlanego i wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia, jakie działania trzeba wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Te oceny i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także do robót budowlanych, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 Uoz nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę, czy też prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r. II OSK 1157/14, LEX nr 2033966). Na powyższą rozbieżność w judykaturze w roztrząsanym zakresie wskazywano także w odpowiedzi Gminy na skargę kasacyjną Stowarzyszenia.

Wszystkie te oceny zawarte w wyroku II OSK 2509/21 Sąd Naczelny w tym składzie popiera i przyjmuje za własne, a co za tym idzie za nietrafne ocenia rozważane w tym punkcie uzasadnienia, zarzuty skarg kasacyjnych odnośnie do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz oraz tegoż przepisu w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 Uoz.

6.4.11. Nie mogły odnieść skutku zarzuty Stowarzyszenia odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 uPb. Sąd pierwszej instancji oceniał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra w dacie jej podejmowania, tj. 16 grudnia 2021 r. W tej dacie nie było zakończone postępowanie legalizacyjne prowadzone przez PINB, ostateczność tej decyzji (a także jej prawomocność) nie była stwierdzona ponadto w dacie wyrokowania przez sąd pierwszej instancji.

6.4.12. Nie mogły podobnie odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 4.3. Statutu oraz § 33 MPZP. Zostały one podniesione na okoliczność, iż przywołane przepisy prawa miejscowego wskazują na poddanie terenu Parku Miejskiego w Podkowie Leśnej szczególnej ochronie – ochronie konserwatorskiej. Rzecz jednak w tym, że przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa miejscowego nie mają charakteru pierwotnego źródła prawa wprowadzającego oznaczoną formę ochrony konserwatora zabytków, źródłem takim jest zaś decyzja Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z 29 czerwca 1981 r.

7. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji – o oddaleniu obu skarg kasacyjnych.