Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 193/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 183 § 1-2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 13 pkt 4, art. 16 ust. 4 pkt 1, art. 17 ust. 3, art. 28 ust. 1-3a, art. 83 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Małgorzata Rysz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 614/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Rz 614/13 oddalił skargę A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS albo Zakład) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. A. K. wystąpił do ZUS-u o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za okres od grudnia 2002 r. do lutego 2011 r. wraz z odsetkami. Argumentował m.in., że wiek (79 lat) i stan zdrowia uniemożliwia mu podjęcie pracy, prowadzona działalność gospodarcza przynosiła straty lub niewielkie dochody, a obecnie utrzymuje się tylko z emerytury, z której po opłaceniu rachunków i kredytów bankowych, pozostaje niewiele na jedzenie i środki czystości.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. ZUS Oddział w Rz., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r., odmawiającą A. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2002 r. do lutego 2011 r. w łącznej kwocie 30.479,73 zł. Zakład wskazał, że wnioskodawca ma 79 lat, jest wdowcem, zamieszkuje z 42-letnim synem [...], który jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku (okresowo leczonym psychiatrycznie). Miesięczne wydatki strony na utrzymanie i spłatę zaciągniętych kredytów wynoszą 949 zł, a na leczenie 150 zł. Po ich odliczeniu strona dysponuje kwotą około 679 zł miesięcznie. Zakład uznał, że sytuacja wnioskodawcy nie wyklucza możliwości opłacenia zaległych składek, ponieważ posiada on stały dochód z tytułu emerytury (netto 1.778,40 zł), majątek ruchomy (dwa samochody osobowe) oraz majątek nieruchomy (nieruchomość rolną o pow. 0,48 ha), który może być źródłem pozyskania środków na spłatę zadłużenia. ZUS stwierdził, że skoro wnioskodawcę stać na utrzymanie dwóch samochodów, to posiada środki nie tylko na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a zaległość może regulować w ratach. W tym stanie rzeczy organ przyjął, że w tej sprawie nie wystąpił zarówno stan całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak i nie zaistniały przesłanki umorzenia przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie MGPiPS z 2003 r. Nadto, odpowiadając na zarzuty strony, organ podkreślił, że to na stronie ciąży obowiązek składania prawidłowej dokumentacji ubezpieczeniowej i rozliczeniowej oraz terminowego opłacania składek.

Oddalając skargę A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wskazał na treść art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia MGPiPS z 2003 r., a także na treść art. 32 u.s.u.s. (z którego wynika m.in., że przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio również do składek na ubezpieczenie zdrowotne) i stwierdził, że rozstrzygnięcie Zakładu w zakresie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet wystąpienie przesłanek umorzenia składek daje organowi jedynie możliwość, a nie obowiązek ich umorzenia. Sąd podkreślił, że sądowa kontrola decyzji wydanej w takim postępowaniu nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania czy organ wydał decyzję zgodnie z przepisami postępowania, którego prawidłowe przeprowadzenie pozwala na ustalenie istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy w tej sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zaś uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ocenił, że ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym przeczą tezie, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wskazał Sąd, skarżący posiada stały dochód w postaci emerytury, majątek ruchomy (dwa samochody osobowe) i nieruchomy (nieruchomość rolna o pow. 0,48 ha), z którego możliwa jest egzekucja należności. Spłaca także zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym. Zły stan zdrowia skarżącego nie wpływa na uzyskiwany przez niego dochód z emerytury. Ponadto skarżący nie wyjaśnił czy utrzymywany przez niego bezrobotny syn, wymagający leczenia, jest niezdolny do pracy i jakie skarżący ponosi wydatki z tytułu jego leczenia. Wobec powyższego Sąd uznał, że Zakład trafnie stwierdził, że sytuacja materialna skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, a spłacenie zadłużenia w ratach nie pozbawi skarżącego i jego rodziny środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Z tych powodów WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargą kasacyjną A. K. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. poprzez całkowite pominięcie przez WSA w Rz. i niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy tj. nieuwzględnienie zarzutów skarżącego, że ZUS w trakcie zarejestrowanej działalności gospodarczej nie ustalał obowiązujących rocznych składek na ubezpieczenie zdrowotne w spornym okresie, poza składkami potrącanymi z emerytury, gdzie faktycznie zgodnie z powołanym przepisem to Zakład wydaje decyzję w zakresie indywidualnym w sprawach dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru;

b) art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zarzutów skarżącego, że organ administracji w okresie od grudnia 2002 r. do lutego 2011 r. nie zawiadamiał skarżącego i nie ustalał obowiązujących rocznych składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie czuwając w ten sposób nad tym, by skarżący nie poniósł szkody w związku z nieznajomością prawa i nieudzielaniu mu niezbędnych w tej kwestii wyjaśnień i wskazówek przez organ określający wymiar składek i ich pobór;

c) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie odpowiedniego udziału skarżącemu w postępowaniu, wyrażające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu co do materiałów zgromadzonych w postępowaniu przed wydaniem decyzji w spawie;

d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego i wydanie decyzji bez powzięcia jakichkolwiek kroków celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności pod kątem analizy czy z dokumentów przedłożonych przez ZUS wynika, że skarżący nie był informowany w spornym okresie o naliczanych składkach na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego;

e) art. 80 k.p.a. poprzez oparcie swojego stanowiska na niepełnym materiale dowodowym, bowiem Sąd zupełnie pominął okoliczność, że organ nie wydał decyzji indywidualnej w sprawie dotyczącej ustalenia wymiaru składek i ich poboru;

f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie wszystkich dowodów, na których Sąd oparł swoje orzeczenie, pominięcie wyjaśnienia przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – w szczególności organ nie ocenił i nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił zarzutów skarżącego, że ZUS w trakcie zarejestrowanej działalności gospodarczej nie ustalał obowiązujących rocznych składek na ubezpieczenie zdrowotne w spornym okresie, poza składkami potrącanymi z emerytury, gdzie faktycznie należało to do obowiązków organu.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd uznał za zgodne z prawem decyzje ZUS wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności, gdyż w sprawie nie tylko nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, lecz również nie odniesiono się do argumentacji strony. Skarżący wielokrotnie podnosił w toku postępowania, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. ZUS ma obowiązek określić wymiar składek i sposób ich poboru. W trakcie zarejestrowania działalności gospodarczej Zakład nie ustalał wobec skarżącego rocznych składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie grudzień 2002 r. – luty 2011 r., poza składkami potrącanymi z emerytury. Zdaniem składającego skargę kasacyjną kwestia ta została pominięta zarówno w uzasadnieniach decyzji ZUS, jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nie wie dlaczego jego argument nie został uwzględniony. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ZUS uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do materiałów zgromadzonych w postępowaniu przed wydaniem decyzji, czym naruszył zasadę czynnego udziału strony z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, jego zdaniem, oddalenie skargi przez Sąd I instancji godzi w zasady słuszności oraz dobre obyczaje.

ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Tytułem wstępu stwierdzić wypada, że kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w obszarze zakreślonym skargą kasacyjną, co znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione są w § 2 wskazanego artykułu. W niniejszej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi.

Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazał przede wszystkim na naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w powiązaniu z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Jak twierdzi całe postępowanie administracyjne obarczone jest błędem polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a zasadniczym błędem jest niedostrzeżenie nieustalenia skarżącemu przez Zakład, wbrew dyspozycji art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., rocznych składek na ubezpieczenie zdrowotne w spornym okresie.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie może zostać uwzględniona.

W pierwszym rzędzie przypomnieć wypada, że sprawa administracyjna, której dotyczy kontrolowana przez Sąd decyzja, dotyczy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez skarżącego, w okresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, należności z tytułu składek, nie zaś podlegania ubezpieczeniu czy ustalenia wymiaru składek. U podstaw decyzji zaskarżonej oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia legł art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy te określają przypadki, w razie zaistnienia których możliwe jest umorzenie należności składkowych w całości bądź w części. I tak należności te mogą zostać umorzone w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s) lub w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność przewidziane zostały w ust. 3 cyt. artykułu. Z kolei co do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, to szczegółowe zasady umorzenia określone zostały w powołanym już rozporządzeniu, w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 tego aktu prawnego.

Tymczasem skarga kasacyjna, poprzestając na zarzutach naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie zarzuca naruszenia żadnego z istotnych dla sprawy przepisów prawa materialnego. Stwierdzić w tym miejscu należy, że niepowiązanie zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej z naruszeniem stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego, powoduje że niemożliwa jest ocena ewentualnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym sposobem postawione zarzuty nie mogą przełożyć się na oczekiwany przez składającego skargę kasacyjną i sformułowany w pkt III skargi kasacyjnej wynik. Jak stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania zostanie tylko wówczas uwzględnione, jeśli w ocenie sądu kasacyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo stwierdzonej niedoskonałości skargi kasacyjnej, wyjaśnić trzeba, że skarżący jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, stosownie do art. 13 pkt 4 u.s.u.s., podlegał obowiązkowo ubezpieczeniu od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania. Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność finansują w całości, z własnych środków, sami ubezpieczeni (art. 16 ust. 4 pkt 1) i sami obliczają i przekazują składki co miesiąc do Zakładu (art. 17 ust. 3). Tym samym zarzuty i argumentacja oparta na art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jest chybiona.

Dla porządku dodać należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji trafnie podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. Odwołując się do orzecznictwa w tym zakresie warto przywołać uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285), w której stwierdzono, że przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy zbudowany jest w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że decyzja w sprawie umorzenia należności ubezpieczeniowych przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącym w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 ustawy może, lecz nie musi umorzyć zaległości. Podobnie wypowiadał się też Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II GSK 141/07; ten wyrok i dalej powoływane dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także inne sądy administracyjne np. WSA w Warszawie (wyrok z dnia 22 grudnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 2427/06 ). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta – Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego uznania skonstruowana jest m.in. przy użyciu wyrażenia "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że możliwość wykorzystania przez organ luzu decyzyjnego pozwala na podjęcie decyzji w sposób dowolny tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania.

Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 zasadę równego traktowania ubezpieczonych (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 99/10). Rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Kontrolowana sprawa nie jest obciążona wadą nierozważenia interesów publicznego i indywidualnego skarżącego, a stan faktyczny, ustalony w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie stwarza wątpliwości, że umorzenie należności składkowych wobec skarżącego byłoby przedwczesne. Nie jest kwestionowane, że skarżący dysponuje opisanym w wyroku i zaskarżonej decyzji majątkiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony należy uznać wniosek Sądu I instancji, że w opisanym stanie rzeczy możliwe jest pokrycie przez skarżącego należności bez uszczerbku dla jego miesięcznych dochodów służących utrzymaniu. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę nie tylko na fakt, że skarżący posiada m.in. dwa pojazdy samochodowe, lecz także na to, że nabycie tych samochodów nastąpiło w czasie, w którym już istniała zaległość składkowa, co oznacza, że skarżący mimo możliwości zaspokojenia funduszu, z którego pobiera miesięczne należności, nie uczynił tego, dając pierwszeństwo innym potrzebom. Jak już wyżej powiedziano, skarga kasacyjna nie podważa zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organu, a jedynie inaczej ocenia zgromadzone w sprawie dowody, akcentując wiek i stan zdrowia skarżącego jako te elementy, które powinny były skłonić Sąd do stwierdzenia, że zapłata należności składkowych wiązałaby się z pozbawieniem skarżącego możliwości zaspokojenia jego potrzeb życiowych. Ta odmienna, niż to uczynił Sąd i organ, ocena zebranych w sprawie dowodów nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.