Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3089/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA (del.) Wiesław Kisiel spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2004r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2002r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia herbu Gminy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 stycznia 2002 r., ustalono herb (§ 1), flagę i pieczęć Gminy Jako podstawę prawną powołano art.18 ust.1 i 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591)

Dopiero później (tj. [...] 2002 r.) Gmina wystąpiła do Komisji Heraldycznej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zaopiniowanie ustalonych wzorów herbu, flagi i pieczęci Gminy. Odpowiedzi udzielił. W dniu [...] 2002 r. czyli po upływie 5 miesięcy od wysłania swego wniosku, Gmina otrzymała negatywną opinię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na temat symboli Gminy, co merytorycznie uzasadnione zostało przez Komisję Heraldyczną przy Ministrze. Zdaniem Komisji obydwa motywy herbu (skrzyżowane berła i pół lilii ze złotym pierścieniem) zostały dobrane w sposób nietrafny i nieuzasadniony. Ani uposażenie jakie posiadał Uniwersytet w części [...], ani też zamieszczenie herbu Uniwersytetu w miejscowym kościele, nie mogą być uznane jako elementy lokalnej tradycji historycznej uprawniającej do wywiedzenia od nich symbolu Gminy.

Na nieporozumieniu (zdaniem Komisji) opiera się wprowadzenie do herbu nawiązania do herbu [...]. Jeśli nawet symbol ten występował na pieczęci biskupiej, to nie odwoływał się on do symboliki biskupstwa, lecz do prywatnego, rodowego znaku biskupa. Nie zmienia tej konotacji symbolicznej zamieszczenie tego herbu w zniszczonej kaplicy cechowej w kościele parafialnym.

Komisja podkreśliła, że przy opracowywaniu dzisiaj herbu gminy, na obszarze której znajduje się dawne miasto, gmina powinna dziedziczyć herb historyczny owego miasta, jeśli tylko taki herb istniał. Jako dawne miasto, posiadały własny herb, przedstawiający biskupa na tarczy herbowej. Zatem znak ten, pochodzący z XVI wieku symbolizował przynależność miasta do dóbr biskupstwa, element lokalnej tradycji historycznej i heraldycznej, rozumiany także jako zabytek dziedzictwa historycznego, odziedziczyć powinna Gmina, a nie odwoływać się do zupełnie innej symboliki, wybranej przez Radę Gminy.

Innym symbolem, choć nie miarodajnym dla kwestii herbu była pieczęć wójta z XVIII w., z godłem przedstawiającym łuk ze strzałą w tarczy herbowej, nad którą widniał znak władzy zwierzchniej – mitra biskupia i pastorał.

Na sesji Rady Gminy w dniu [...] 2002 r. W.C., pracownik Uniwersytetu, będący autorem projektu zakwestionowanych symboli Gminy, ustosunkował się do argumentacji Komisji Heraldycznej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ekspert ten wyraził opinię, że przy projektowaniu herbów uwzględnia się jedną z trzech opcji: albo herb najstarszy, albo herb najdłużej używany, albo herb ostatnio używany. Jeżeli preferowany jest najstarszy herb, to wówczas trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Komisji Heraldycznej, że wybór pada na popiersie biskupa. Jeżeli natomiast odwołamy się do reguły herbu najdłużej używanego, to zastosujemy pół lilii, jako symbolu używanego przez 200 lat.

Komisja twierdzi, że nie ma podstaw nawiązywania do herbu Uniwersytetu. Tymczasem XVIII-wieczny kartusz z herbem Uniwersytetu znajduje się w kościele parafialnym

Komisja nie znajduje podstaw dla nawiązania do herbu i chciałaby kontynuacji historycznego herbu. Gmina odpowiada na to, że połowa herbu występuje na XVIII-wiecznych pieczęciach wójta miasta Argumentację swojego eksperta Rada Gminy zaaprobowała uchwałą podjęta w dniu 29 sierpnia 2002 r.

W dodatkowym piśmie do Komisji Heraldycznej szczegółowo odwołano się do zabytków pochodzących z wieku XVII i XVIII dla wykazania, że nawiązanie do herbu były usprawiedliwione. Godło to występowało na tarczy herbowej, którą był ozdobiony XVII-wieczny ołtarz kaplicy cechowej w kościele parafialnym oraz w zachowanych pieczęciach wójtowskich.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy dodał, że zupełnie świadomie nawiązano do symboliki zarówno [...] jak i [...]

W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda skoncentrował się na wykazaniu, że naruszone zostały wymogi art.3 ust.3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U.nr 31, poz.130 ze zm.) Wzory symboli wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej]. Nie ulega wątpliwości, że Gmina wystąpiła o opinię Komisji Heraldycznej już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Wprawdzie przepis wprost nie uzależnia możliwości ustalenia symboli od uprzedniego uzyskania opinii Ministra, ale (zdaniem Wojewody) należy domniemywać, że opinia wymagana jest przed podjęciem uchwały. Skoro podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie dysponowała opinią Ministra, więc należy stwierdzić nieważność uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie

Art.3 ust.3 ustawy o odznakach i mundurach nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały w sprawie herbu Gminy od uprzedniego uzyskania opinii. Przepis ogranicza się do stwierdzenia Wzory symboli ... wymagają zaopiniowania, co sprawia, że teza skargi o domniemaniu obowiązku uprzedniego uzyskania opinii jest podwójnie nietrafna.

Po pierwsze przepis nie mówi o projektach wzorów, ale o — wzorach mających być przedmiotem opiniowania. Wzór ma być najpierw uchwalony, a dopiero ta decyzja powinna być zaopiniowana.

Również wykładnia literalna i systemowa nakazują przyjęcie, że milczenie w sprawie opiniowania projektów należy interpretować jako opiniowanie uchwały ustalającej już owe symbole. Dla ustawodawcy niczym obcym nie jest nakazywanie zasięgania opinii już po podjęciu rozstrzygnięcia co może nie dziwić w świetle faktu, że część rozstrzygnięć nie wywołuje nieodwracalnych skutków. Co do zasady przepisy wyraźnie zaznaczają sekwencję czasową i merytoryczną rozstrzygnięcia i opinii. Przykładowo można wskazać następujące przepisy:

Ustawa o samorządzie gminnym wielokrotnie wymaga zasięgania opinii, ale rzecz charakterystyczna – zaznacza, że opinia ma wyprzedzać rozstrzygnięcie (Wydanie rozporządzenia wymaga zasięgnięcia opinii – art.4a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosek. podlega zaopiniowaniu — art. 18a. ust. 3 zd.2 ustawy o samorządzie gminnym, przed podjęciem uchwały rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią — art.28a ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym).

Po uzyskaniu pozytywnej opinii służbowej funkcjonariusza mianuje się na stałe art.24f ust. 2. ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. nr 27, poz.298 ze zm.).

Podstawę do ustalenia wysokości szkody może stanowić opinia (ekspertyza) rzeczoznawcy powołanego przez zakład ubezpieczeń lub przez poszkodowanego. (§ 8 ust. 4. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad oraz trybu ustalania i wypłaty odszkodowań za szkody poniesione w związku z akcjami zwalczania klęsk żywiołowych, Dz.U.nr 55, poz.573)

Wniosek powinien zawierać pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków (art.9 ust.3 pkt 4 Prawa budowlanego)

O zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. (art.1 ust.4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Dz. U. z 1972 r. Nr 47 ze zm.)

Przebieg dróg wojewódzkich ustala sejmik województwa w planie regionalnym po zasięgnięciu opinii rad powiatów (art.6 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)

Bardziej zróżnicowana jest ustawa o systemie oświaty. Przewiduje ona dwojakiego rodzaju opinie. Zdecydowanie najczęściej przewidziane są opinie, które organ załatwiający sprawę musi uzyskać przed podjęciem rozstrzygnięcia. (np. art. 9d ust.2a zd.2, art.16 ust.2 zd.1, art.16 ust.2 zd.4, art.17 ust.6, art.24 ust.2, art.31 pkt 6a, art.36a ust.4). Wyjątek od powyższej reguły wprowadza art.62 ust.3 ustawy o systemie oświaty, przewidując przekazanie przez Radę Gminy do zaopiniowania już podjętej uchwały o powołaniu do życia zespołu szkół (aktu założycielskiego). Orzekając w sprawie tego rodzaju, Sąd doszedł do wniosku, że przedstawienie do zaopiniowania bądź niedopełnienie tego obowiązku nie ma wpływu na ważność zaskarżonej uchwały. Dlatego też oddalił skargę na uchwałę podjętą na podstawie art.62 ust.3 ustawy o systemie oświaty, mimo że podjęta ona została bez uprzedniego zasięgania opinii właściwego organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt. II SA/Kr 1581/03).

Powyższa analiza prawa wskazuje, że nie ma podstaw aby domniemywać, że zawsze obowiązek uzyskania opinii musi być zrealizowany przez podjęciem rozstrzygnięcia. Z woli prawodawcy dopuszczalne jest zasięganie opinii już podjęciu rozstrzygnięcia. Wykładnię akcentującą potrzebę wyraźnego zastrzeżenie ustawowego o uzyskiwaniu opinii przed podjęciem rozstrzygnięcia zdecydowanie wzmacnia art.89 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje obowiązek udzielenia opinii jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ.

Twierdzenie, że art.3 ust.3 ustawy o odznakach i mundurach nakazuje zasięgać opinię już po podjęciu uchwały, bynajmniej nie jest interpretacją nieracjonalną. Można bowiem w takim rozwiązaniu upatrywać ochrony samodzielności decyzyjnej rady gminy, która może we własnym zakresie poszukiwać ekspertów bez uprzedniej sugestii (opinii) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Po oddaleniu zarzutu wadliwości, mającej wynikać z braku uprzedniej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, należy skoncentrować się na art.3 ust. 2. ustawy o odznakach i mundurach Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Uchwała Rady Gminy nie zawiera uzasadnienia dlatego należało odwołać się do argumentacji, na podstawie której Rada Gminy podejmowała decyzję i do dodatkowej argumentacji, przedstawionej w pismach Gminy.

Autor projektu zaakceptowanego przez Radę Gminy wskazał, że opracowując projekt symboli Gminy przestrzegał zasad heraldyki, weksylologii i nawiązał do miejscowej tradycji historycznej. Jego argumentacja jest o wiele bardziej szczegółowa, konkretna, udokumentowana czyli w sumie — bardziej wiarygodna i przekonująca, aniżeli lapidarna, zupełnie nie udokumentowana źródłowo opinia Komisji Heraldycznej. Skoro oba stanowiska są równorzędnymi dowodami (opiniami ekspertów) w sprawie, należało kierować się zasadą swobodnej oceny dowodów, preferując uzasadnienia bardziej wiarygodne, przekonujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał argumentację Gminy za bardziej wiarygodną i przekonującą.

Skarga Wojewody zupełnie pominęła ten aspekt, skupiając się wyłącznie na problemie sekwencji czasowej opinii Ministra i uchwały Rady Gminy, a pominięto całkowicie zagadnienie przestrzegania art.3 ust.2 ustawy.

Po rozpoznaniu skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2002 r., nr I/3/2002 w sprawie ustalenia herbu Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270)