Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 454/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79. art. 99 art. 103
journal: Dz.U. 2016 poz 627
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 922/16 w sprawie ze skargi T.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 922/16 wydanym po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627 – dalej "ustawa o kierujących pojazdami"), utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], którą organ cofnął T. F. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działania Starosty [...] podjęte zostały w związku z informacją otrzymaną z Komendy Powiatowej Policji w [...] o konieczności przebadania T. F. w zakresie predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Do pisma Komendanta Powiatowego Policji dołączona została opinia sądowo-psychiatryczna wystawiona po badaniu przeprowadzonym w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Na podstawie wskazanej opinii, Starosta [...] stosując art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] skierował kierowcę na badania lekarskie. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie stała się ostateczna.

W wyniku badań przeprowadzonych przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] wydane zostało w dniu [...] marca 2016 r. orzeczenie lekarskie nr [...], stwierdzające u badanego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi wszystkich kategorii prawa jazdy, a orzeczenie to nie zostało zaskarżone do Instytutu Medycyny Pracy w [...]. Orzeczenie to stało się przyczyną wydania badanemu decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Wraz z odwołaniem od ww. decyzji strona przedstawiła dokumentację medyczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do dokumentów załączonych do odwołania, w tym do orzeczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wystawionego przez lekarza uprawnionego do badania kierowców z Przychodni Lekarza Rodzinnego i Lekarzy Specjalistów "[...]." s.c., stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami –stwierdziło, że orzeczenie to nie jest dowodem wiążącym w sprawie i nie wystarcza do uznania, że ustąpiły przesłanki do zatrzymania prawa jazdy. Organ wyjaśnił, że dalsze korzystanie z prawa jazdy uzależnione jest od wyniku ponownego badania przeprowadzonego w [...] Centrum Medycyny Pracy, a możliwe jest, że wyniki badań okulistycznych i psychiatrycznych, przedstawione wraz z odwołaniem, będą miały wpływ na ten wynik. Jednak do dnia wydania decyzji, takiego orzeczenia nie przedstawiono. Organ stwierdził, że dotychczasowe orzeczenie [...] Centrum Medycyny Pracy zostało wydane zgodnie z procedurą uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2014 r., poz. 949), a jest to procedura odrębna od administracyjnej. Orzeczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., względem którego można przeprowadzić przeciwdowód. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest jednak wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze.

Zdaniem organu II instancji, dopiero nowe orzeczenie lekarskie wydane przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, może zmienić sytuację kierowcy, gdyż Kolegium nie ma kompetencji do samodzielnego kwestionowania ustaleń tej instytucji medycznej ani też do wzruszenia orzeczenia lekarskiego.

Organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym.

Wskutek skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd ten dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i uznał skargę za niezasadną, oddalając ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz.U. z 2016 r., poz.718, ze zm.) – dalej P.p.s.a.

W skardze inicjującej postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem podniesiono nieuzasadnione pominięcie w ustalonym stanie faktycznym wniosków orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. sporządzonego przez uprawnionego lekarza do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców, a złożonego wraz z odwołaniem. Niewyjaśnienie zatem dokładnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności dokonanie oceny zaistnienia przesłanek do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wydanie przedwcześnie decyzji.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść powyższego przepisu nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Przeprowadzanie badań, wydawanie orzeczeń lekarskich, a także odwoływanie się od tych orzeczeń reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, (Dz. U. z 2014 r. poz. 949). Według powołanego rozporządzenia, badania lekarskie przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia) przez uprawnionych do tego lekarzy. Lekarz przeprowadza badanie w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia, a jeżeli stwierdzi istotne odchylenia od prawidłowego stanu zdrowia, zleca osobie badanej odpowiednie badania pomocnicze i konsultacje specjalistyczne. Przepis § 7 ust. 1 przewiduje, że uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Tryb weryfikacji orzeczenia lekarskiego reguluje §11 rozporządzenia. Osoba badana może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia wnieść od niego odwołanie do podmiotu odwoławczego wymienionego w rozporządzeniu, a orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne.

Mając na względzie stanowisko orzecznictwa Sąd stwierdził, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Skoro prawodawca wyznaczył do oceny stanu zdrowia kierujących - znajdujących się w analogicznej sytuacji do sytuacji skarżącego – konkretne jednostki służby zdrowia, to tylko te podmioty są władne do wypowiadania się w tej kwestii w sposób wiążący dla organów administracji orzekających o ewentualnym cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący takiego przeciwdowodu pochodzącego od jednostki służby zdrowia wymienionej w § 11 ww. rozporządzenia nie przedłożył. Natomiast treść orzeczenia lekarskiego [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] nie mogła być skutecznie zakwestionowana poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego, ponieważ przedstawione przez niego dokumenty nie były wystawione przez uprawnioną jednostkę medyczną, określoną w § 11 ww. rozporządzenia. Sąd uznał, że stanowisko skarżącego, który uważa, że orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy może być podważone przez lekarza, który nie jest takim podmiotem, jest próbą zakwestionowania woli prawodawcy jednoznacznie określonej w § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd zwrócił nadto uwagę, że skarżący miał możliwość zweryfikowania orzeczenia [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] w trybie art. 79 ust. 4 - 6 ustawy o kierujących pojazdami, z której to możliwości nie skorzystał.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika upoważnionego przez T. F., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie, jak też uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, a to art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 – ze zm.) w związku z art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

1) orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami musi pochodzić od uprawnionego lekarza, zatrudnionego w "uprawnionej jednostce medycznej", podczas gdy z powołanych wyżej przepisów taki wymóg nie wynika, a zatem prawidłowa (nierozszerzająca) wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy lekarz uprawniony w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami może wydać orzeczenie lekarskie o istnieniu bądź braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, o którym mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy i będzie ono wiążące w postępowaniu prowadzonym przez właściwego starostę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami;

2) przeciwdowód co do wydanego orzeczenia lekarskiego w rozumieniu art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami musi pochodzić od "uprawnionych jednostek służby zdrowia", a nie od innego uprawnionego lekarza, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to uprawniony lekarz przeprowadza badania lekarskie i wydaje orzeczenie lekarskie, a zatem możliwym przeciwdowodem w stosunku do orzeczenia lekarskiego wydanego na podstawie art. 79 ust. 2 tej ustawy jest orzeczenie lekarskie wydane przez innego uprawnionego lekarza w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Uzasadniając przedstawione zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że ustawa o kierujących pojazdami wprowadza szereg legalnych definicji. Pojęcie "uprawniony lekarz" zdefiniowane zostało w art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wskazanie zamkniętego katalogu przesłanek, jakie musi spełniać lekarz uprawniony do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przepisie tym nie zawarto wymogu, aby uprawniony lekarz był zatrudniony w "uprawnionej jednostce medycznej", na co wskazuje się w zaskarżonym wyroku. Z treści art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika natomiast, że uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. W przepisie tym nie wprowadzono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących uprawnionego lekarza, takich jak zatrudnienie w konkretnej jednostce medycznej, itp. Powyższe oznacza, że każdy uprawniony lekarz w rozumieniu art. 77 ust.1 ustawy o kierujących pojazdami może wydać orzeczenie lekarskie, o którym mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy, a jego zatrudnienie w konkretnej jednostce medycznej nie ma tutaj żadnego znaczenia.

W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że jeśli w myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami wydaje starosta na podstawie orzeczenia lekarskiego, to należy przez to rozumieć orzeczenie lekarskie, o którym mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy, wydane przez uprawnionego lekarza. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie ma tutaj żadnego znaczenia, czy orzeczenie lekarskie wydaje uprawniony lekarz z "uprawnionej jednostki medycznej", którą w sprawie jest [...] Centrum Medycyny Pracy w [...]. Zatrudnienie uprawnionego lekarza w konkretnej jednostce medycznej nie zostało przewidziane w ustawie o kierujących pojazdami jako dodatkowa przesłanka ważności wydanego orzeczenia lekarskiego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że dodając nieistniejącą w ustawie o kierujących pojazdami przesłankę ważności orzeczenia lekarskiego, jaką jest zatrudnienie uprawnionego lekarza w "uprawnionej jednostce medycznej", Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 77 ust.1 oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i miało to wpływ na treść wydanego orzeczenia. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dokonując w zaskarżonym wyroku wykładni art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy doszedł do równie nieuprawnionego wniosku, że przeciwdowód co do wydanego orzeczenia lekarskiego musi pochodzić od "uprawnionych jednostek służby zdrowia". Taka wykładnia tych przepisów również jest nieprawidłowa.

Odnosząc się do specjalnego trybu odwoławczego od orzeczenia lekarskiego wydanego na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami wprowadzonego w art. 79 ust. 4-7 tej ustawy autor skargi kasacyjnej uznał, że w przepisach tych mowa jest o postępowaniu odwoławczym od konkretnego orzeczenia lekarskiego. Natomiast żaden przepis ustawy o kierujących pojazdami nie zabrania skarżącemu poddać się dobrowolnemu badaniu lekarskiemu wykonanemu przez innego uprawnionego lekarza. Orzeczenie wydane przez innego uprawnionego lekarza należy traktować jako dowód w sprawie, o ile zostało wydane zgodnie z ustawą (tj. osoba przeprowadzająca badanie i wydająca orzeczenie lekarskie jest uprawnionym lekarzem w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Nawet jeśli takie orzeczenie lekarskie wydane przez innego uprawnionego lekarza nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 K.p.a., to z pewnością jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tych przepisów orzeczenie lekarskie wydane na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Tymczasem art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, a w tym przypadku przeciwko treści orzeczenia lekarskiego. Nie sposób więc przyjąć, by takim przeciwdowodem nie mogło być orzeczenie lekarskie wydane przez innego uprawnionego lekarza zgodnie z przepisami ustawy o kierujących pojazdami, nawet jeśli zostałoby zakwalifikowane jako dowód z prywatnej opinii biegłego. Nie można bowiem traktować takiego dowodu jako nieistniejącego, tym bardziej, że w procedurze administracyjnej obowiązuje otwarty katalog dowodów (art. 75 § 1 K.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie zatem uznał, że orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców, nie może stanowić w ogóle dowodu w postępowaniu administracyjnym, a decyzje organów obu instancji wydane z pominięciem tego orzeczenia, nie naruszają prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2, tej ustawy, powodować powinna uchylenie zaskarżonych decyzji ze względu na pominięcie przez organy administracji orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o kierujących pojazdami, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, o czym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców – publ. Dz. U. z 2017r. poz. 250. Takim wojewódzkim ośrodkiem medycyny pracy jest [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] - wydające orzeczenie w tej sprawie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. W przypadku ich braku, przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku przytoczone w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te okazały się chybione.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędne odczytanie treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w związku z jej art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2. Jego zdaniem, wbrew literalnemu brzmieniu wymienionych przepisów, Sąd I instancji wprowadził do ich treści nieznany ustawie warunek zatrudnienia lekarza uprawnionego do badań lekarskich w uprawnionej jednostce medycznej.

Skarżący kasacyjnie, ustalając znaczenia wyrażenia "uprawniony lekarz" na podstawie literalnego brzmienia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami pomija jednak, że sprecyzowanie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania badania lekarskiego osoby posiadającej prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia, ich zakres oraz jednostki uprawnione do ich przeprowadzania, z woli ustawodawcy przekazane zostało ministrowi do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu.

Dokonana przez skarżącego wykładnia użytego w ustawie pojęcia "uprawniony lekarz", z pominięciem aktu wykonawczego do ustawy, doprowadza do efektu sprzecznego z zasadą racjonalnego działania prawodawcy. Z zasady tej wynika min., że żaden przepis danego aktu prawnego nie jest umiejscowiony tam przypadkowo. Systemowe zatem spojrzenie na interpretowany termin "uprawniony lekarz" nie pozwala, zgodnie z jedną z dyrektyw wykładni systemowej, interpretować tego pojęcia w sposób sprzeczny z przepisami aktu wykonawczego. Odkodowanie rzeczywistej treści normy prawnej może wymagać odwołania się nie tylko do jednego przepisu zawartego w jednej jednostce redakcyjnej lecz często do kilku zamieszczonych w danym akcie prawnym, a czasem nawet w kilku aktach. Przepisy prawa stanowią bowiem jedynie podstawę do ustalenia treści norm prawnych, to jest wypowiedzi zawierających adresata, wyznaczone mu zachowanie i okoliczności, w których to zachowanie ma realizować (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i interpretowania tekstu prawnego, Studia Prawnicze 1985 r., nr 3-4, str. 307 i nast.).

Wymaga takich właśnie zabiegów stan prawny sprawy, gdyż nie jest możliwe odczytanie treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami bez uwzględnienie regulacji rozporządzenia wykonawczego wydanego w wyniku wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ww. ustawy (rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców). Dla stanu faktycznego sprawy właściwym było rozporządzenie w brzmieniu z dnia 17 lipca 2014r.

W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań, na które kierowca został skierowany w związku z uzasadnionymi podejrzeniami co do jego stanu zdrowia, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy właściwe ze względu na miejsce zamieszkania tych osób. Lekarzem uprawnionym, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 77 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, wobec wskazania w sposób ścisły jednostki uprawnionej do przeprowadzania badań, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3–5 ustawy o kierujących pojazdami nie może być lekarzem spoza tej jednostki.

Wymieniony w § 4 rozporządzenia uprawniony lekarz, dokonujący oceny stanu zdrowia osoby badanej, musi być zatem lekarzem działającym w ramach wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy.

Przeprowadzenie badań w trybie odwoławczym powierzono natomiast jednostkom o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne, czyli podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionych w § 11 pkt 2 rozporządzenia. Z tego względu orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy uzyskuje walor ostateczności po zakończeniu procedury diagnostyczno–orzeczniczej i brak jest podstaw do dokonywania przez organy administracji publicznej dalszej jego kontroli w kolejnej fazie postępowania jaką jest postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie prowadzone w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami prowadzone jest zasadniczo w trzech fazach.

W pierwszej z nich, podejmowanej z urzędu lub na wniosek organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, w przypadku spełnienia się przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy, właściwy organ wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu go na badania lekarskie (art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami). Postępowanie to jest postępowaniem stricte administracyjnym, prowadzonym z uwzględnienie wszystkich zasad procedury administracyjnej. W fazie tej strona posiada pełne uprawnienia do przedstawiania dowodów przeciwko zastrzeżeniom powodującym skierowanie jej na badania lekarskie.

Z chwilą uzyskania waloru ostateczności decyzji o skierowaniu na badania lekarskie postępowanie przechodzi w fazę diagnostyczno-orzeczniczą prowadzona przez uprawnionych lekarzy, w której nie mają zastosowania reguły procedury administracyjnej, a faza ta poddana jest, łącznie z trybem odwoławczym, regulacji rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 81 ustawy o kierujących pojazdami. Na etapie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie. Procedura przewidziana w rozporządzeniu z dnia 17 lipca 2014 r. dotycząca czynności specjalistycznych, związanych z badaniami lekarskimi, sposobem ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, traktowana jest w judykaturze jako procedura odrębna od procedury administracyjnej, a stanowisko to należy uznać za utrwalone (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2910/17; z dnia 26 lipca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2646/14; z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2388/14; z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2195/16; z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12 oraz orzecznictwo tam wymienione, publ. CBOSA).

Rozporządzenie wykonawcze z dnia 17 lipca 2014 r. nie pozwala organowi administracji na swobodny wybór w zakresie podmiotów uprawnionych do przeprowadzania badania lekarskiego osoby posiadającej prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami). Nie pozwala też organowi na dalszą dowodową weryfikację orzeczenia uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje, gdyż orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie rozporządzenia nie może zastąpić jakiekolwiek inne orzeczenie lekarskie, wydane na innej podstawie prawnej niż wymagana do podjęcia decyzji w sprawie uprawnienia do kierowania pojazdami. Weryfikacja treści orzeczenia uprawnionego lekarza wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami może natomiast nastąpić poprzez przedstawienie dowodu w postaci orzeczenia tożsamego podmiotu uprawnionego.

Orzeczenie uprawnionego lekarza wydane kierowcy w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do jego stanu zdrowia ma charakter siu generis prejudykatu, dającego podstawę organowi administracji do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i na tym etapie postępowania administracyjnego nie może być zwalczany przy pomocy dowodów przeprowadzonych poza procedurą przewidzianą w rozporządzeniu wykonawczym.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, przedstawiane przez niego orzeczenie lekarza zatrudnionego w innej niż wskazana w rozporządzeniu placówce orzeczniczo-wykonawczej, nie stanowi skutecznego przeciwdowodu w jego sprawie o cofnięcie uprawnień kierowcy, gdyż nie pochodzi od lekarza zatrudnionego w [...] Centrum Medycyny Pracy, właściwym w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, nie rozstrzygając w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu i pozostawiając do orzeczenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wynika to z faktu, że zgodnie z procedurą, orzeka o tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo wojewódzki sąd administracyjny w składzie jednego sędziego (art. 250, art. 258 § 2 pkt 8, art. 261 § 1 P.p.s.a).