Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 362/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.4, art. 37 ust.1, 3, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 marca 2023 r., znak: SKO.41/4197/LI/2022 w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 marca 2023 r., znak: SKO.41/4197/LI/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 17 ust. 7 uchwały Nr XIII/62/19 Rady Gminy Niedrzwica Duża z 29 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża etap II część III A (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 6278), po rozpoznaniu odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Niedrzwica Duża z 22 sierpnia 2022 r., znak: RI.6725.9.2022.MP nakładającą na A. K. obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości 106 901,40 zł w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w miejscowości C..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Na mocy § 17 ust. 7 uchwały Nr X11I/62/19 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 29 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża etap II część III A działki oznaczone nr: [...] i [...] (z których zostały wydzielone działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]), zmieniły przeznaczenie i obecnie znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (CZ-1MN), drogę wewnętrzną (CZ 2KDW) oraz poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)). Na mocy tej uchwały Rada Gminy ustaliła stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości - dla terenów o przeznaczeniu CZ-1MN w wysokości 30%. Organ ustalił również, że uprzednio obowiązujący plan miejscowy dla tego terenu, przewidywał dla wspomnianej nieruchomości przeznaczenie pod tereny rolne bez prawa zabudowy (RP) oraz poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)).

Organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego i określenie wartości nieruchomości. Organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym weryfikacji operatu szacunkowego, i ustalił, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednio dla działki gruntu: nr [...] o kwotę 77 436,00 zł, nr [...] - o kwotę 51 840,00 zł, nr [...] - o kwotę 51 796,00 zł, nr [...] - o kwotę 51 840,00 zł, nr [...] - o kwotę 51 840,00 zł oraz nr [...] o kwotę 71 586,00 zł. Organ wyjaśnił, że wzrost wartości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organy obu instancji wyjaśniły, że stosownie do treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p., zaistnienie obowiązku poniesienia tzw. opłaty planistycznej związane jest z łącznym wystąpieniem okoliczności w postaci: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany; zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmiany; zgłoszenia przez organ roszczenia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja wydana w oparciu o operat szacunkowy z 18 lipca 2022 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego E. Ł. (uprawnienia nr 6051) w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjął podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. W sposób szczegółowy przeanalizował rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym, z pasem na poszerzenie drogi lub bez niego (z uwagi na ten sam poziom cen). Analizą objęty został rynek lokalny - teren gminy N. D., a okres analizy ograniczono do roku przed sprzedażą nieruchomości (luty 2021 r. - luty 2022 r.) z uwagi na rosnące ceny gruntów rolnych. Dla wyceny nieruchomości przed zmianą planu rzeczoznawca ze zbioru nieruchomości transakcyjnych (opis rynku nieruchomości na s. 16 operatu) do porównania z nieruchomością wycenianą wyznaczył cztery nieruchomości opisane na s. 17 operatu. Za istotne uznał cechy rynkowe w postaci położenia, klasy bonitacyjnej, rozłogu drogi dojazdowej i utrudnień w użytkowaniu (zakres kwotowo-procentowy - opis s. 17 operatu). Na tej podstawie rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości rynkowej prawa własności działek przed uchwaleniem zmiany planu, uzyskując wartość jednostkową 1 m˛ gruntu rolnego na poziomie 5,49 zł. Z kolei dla wyceny przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu rzeczoznawca przyjęła do porównania z nieruchomością wycenianą cztery nieruchomości (opisane na str. 23 operatu). Na podstawie analizy cen i cech nieruchomości podobnych ustalono następujące cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych: lokalizacja ogólna, położenie, uzbrojenie, droga dojazdowa, utrudnienia w użytkowaniu (zakres kwotowo-procentowy - opis s. 22 operatu). Na tej podstawie rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości rynkowej prawa własności działek po uchwaleniu zmiany planu, uzyskując wartość jednostkową 1 m˛ gruntu na poziomie 48,51 zł. W związku z powyższym wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 356 338.00 zł.

Organy uznały, że wycena tych nieruchomości zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego, sporządzona została zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może zatem stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego podejście i metoda szacowania zostały wyczerpująco przez rzeczoznawcę uzasadnione, zaś przyjęte do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości porównawcze (zarówno o przeznaczeniu przed i po wejściu w życie zmian planu), są nieruchomościami do niej podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ich opis należy uznać za wyczerpujący. Istniejące pomiędzy nieruchomościami porównawczymi a nieruchomością wycenianą różnice zostały skorygowane przez zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiednich współczynników. Oszacowanie przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu nastąpiło, zdaniem organów, w wyniku wnikliwej analizy rynku lokalnego, co znajduje potwierdzenie w treści przedmiotowego operatu. Dobór nieruchomości podobnych (przed i po uchwaleniu zmian planu), ich ilość, przyjęty obszar rynku i okres jego badania, świadczą o obiektywnym podejściu rzeczoznawcy majątkowego do szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Operat został sporządzony w sposób przejrzysty, a zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne i wyczerpująco uzasadnione.

Na podstawie powyższego operatu szacunkowego organ pierwszej instancji, w oparciu o stawkę określoną w § 17 ust. 7 uchwały Nr XIII/62/19 Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 29 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża etap II część III A ustalił opłatę planistyczną w kwocie 106 901,40 zł (356 338.00 zł x 30%), którą obciążono właścicielkę działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W ocenie organów obu instancji w rozpatrywanej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do nałożenia na strony przedmiotowej opłaty. W wyniku uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmieniło się przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości i wzrosła ich wartość, co zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane w operacie szacunkowym. Nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały zbyte przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący (data wejścia w życie zmiany planu: 20 grudnia 2019 r.; daty sprzedaży nieruchomości: 10.02.2022 r. - 21.02.2022 r.). Wszczęcie postępowania (wystąpienie z roszczeniem, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) nastąpiło w terminie określonym w art. 37 ust. 3 tej ustawy (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 16 marca 2022 r.), a przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania nastąpiło zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Sama zaś wysokość przedmiotowej opłaty ustalona została w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązującą stawkę procentową.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej Kolegium wyjaśniło, że czym innym jest obowiązek nałożenia na stronę opłaty planistycznej, a czym innym możliwość następczego umorzenia (częściowo lub w całości) tejże opłaty czy też rozłożenia jej na raty bądź odroczenia płatności. Opłata planistyczna należy bowiem do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, zaś właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych ulg z tytułu spłaty tychże należności (art. 60 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Co istotne, przewidziane w powyższych regulacjach ulgi można zastosować tylko do tych należności, które istnieją, tj. które zostały nałożone decyzją ostateczną. Dopiero więc po otrzymaniu ostatecznej decyzji w sprawie nałożenia opłaty planistycznej strona będzie uprawniona do złożenia wniosku o zastosowanie wobec niej ulgi, zaś organ pierwszej instancji rozpatrzy taki wniosek w stosownym postępowaniu.

W skardze na decyzję Kolegium A. K. zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z pominięciem obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, co skutkowało ustaleniem wysokości opłaty planistycznej z tytułu zbycia nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości C., na rażąco zawyżoną kwotę 106 901,40 zł, czym organ naruszył słuszny interes strony.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Do skargi skarżąca dołączyła kserokopie dokumentów faktur, paragonów, potwierdzeń wpłaty, zamówień, zaświadczeń lekarskich oraz zdjęć celem wykazania faktu jej ciężkiej sytuacji finansowej, ponoszonych kosztów utrzymania, kosztów budowy i wykończenia domu oraz stanu jej zdrowia.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła, że wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości złożyła w celu polepszenia swojej sytuacji materialnej. Niezbędne były jej wówczas środki do życia i zakończenia budowy domu. W związku z tym postanowiła dokonać podziału nieruchomości celem późniejszej sprzedaży działek. Przedmiotowa inwestycja miała dla skarżącej bardzo duże znaczenie, gdyż jest osobą o ograniczonych możliwościach finansowych. Obecnie ma 67 lat i od dwóch lat jest wdową. Do śmierci męża w 2020 r. mieszkała w wynajmowanym drewnianym domu. Nie było w nim dostępu do bieżącej wody, ogrzewania oraz kanalizacji. Jest osobą schorowaną. Od dziecka cierpi na astmę oskrzelową. Jest również uczulona na roztocza kurzu i pyłu domowego. Wiele lat zamieszkiwania w trudnych warunkach wzmogło te dolegliwości. W związku z tym regularnie choruje. Przeszła również wylew podpajęczynówkowy. Nadto ma problemy z nadciśnieniem tętniczym. Powyższe schorzenia generują znaczne koszty (około 500 zł miesięcznie).

Skarżąca wyjaśniła, że przed śmiercią męża w 2007 r. rozpoczęli wspólnie budowę domu parterowego. Koszty budowy planowali sfinansować za pomocą oszczędności, jednak brak środków oraz śmierć męża uniemożliwiły skarżącej zakończenie budowy. Skarżąca wyjaśniła, że dotychczas koszty budowy finansowała ze środków pozyskanych wskutek sprzedaży wydzielonych działek. Była również wspomagana przez rodzinę i znajomych, którzy niejednokrotnie wykonywali prace budowlane w sposób nieodpłatny. Ponosiła też koszty zakupu towarów budowlanych i urządzeń domowych, w tym pieca, instalacji centralnego ogrzewania, grzejników, podłogi, zbiornika na szambo itd. Skarżąca podniosła, że nie posiada już środków pochodzących ze sprzedaży nieruchomości. Utrzymuje się z renty rodzinnej, której wysokość to 2200 zł netto. Jej miesięczny koszt utrzymania wynosi 1 896 zł. Nie posiada żadnych oszczędności. Całość środków uzyskanych ze sprzedaży działek przeznaczyła na dokończenie budowy oraz wykończenie domu. Natomiast uzyskiwany przez nią dochód nie pozwala na poczynienie oszczędności, które choć w części pokryłyby wysokość opłaty planistycznej.

Skarżąca wskazała, że przytoczone okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organ wydający zaskarżoną decyzję, co narusza obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku ze strony skarżącej żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli sądowej jest ustalenie skarżącej A. K. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości C., na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w datach wydania decyzji organów obu instancji), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Prawo do ustalenia powyższej opłaty (zwanej również rentą planistyczną) jest ograniczone czasowo, gdyż w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. dochodzenie przedmiotowej opłaty może nastąpić w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Co istotne, termin ten należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1247/17, CBOSA).

Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.)

Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej uwarunkowane jest łącznym zaistnieniem następujących okoliczności: po pierwsze, musi dojść do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie, właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi dokonać jej zbycia i po trzecie, w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego musi dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wszystkie te przesłanki wystąpiły.

Przede wszystkim w dniu 20 grudnia 2019 r. weszła w życie uchwała Nr XIII/62/19 Rady Gminy Niedrzwica Duża z 29 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża etap II część III A (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz. 6278). Mocą tej uchwały działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] stanowiące wówczas własność skarżącej znalazły się na terenie przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (CZ-1MN), drogę wewnętrzną (CZ 2KDW) oraz poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)).

Wraz z wyjściem w życie zmiany planu miejscowego doszło do zmiany przeznaczenia wymienionych nieruchomości, gdyż przed zmianą były one przeznaczone pod tereny rolne bez prawa zabudowy (RP) oraz poszerzenie drogi wojewódzkiej w klasie głównej (KW(G)).

W uchwale z 29 października 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Niedrzwica Duża etap II część III A Rada Gminy ustaliła stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - dla terenów o przeznaczeniu CZ-1MN w wysokości 30% (§ 17 ust. 7).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest też kwestionowane ustalenie, że w okresie od 10 lutego 2022 r. do 21 lutego 2022 r., a zatem już po wejściu w życie zmiany planu miejscowego, skarżąca zbyła przysługujące jej prawo własności działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Okoliczność tę potwierdzają dołączone do akt sprawy akty notarialne umów sprzedaży działek (k. 7-42 akt adm. I inst.).

Analiza akt sprawy nie pozostawia również wątpliwości co do zachowania przez Wójta Gminy Niedrzwica Duża wynikającego z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. terminu do dochodzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie w tym przedmiocie zostało bowiem wszczęte przez organ pierwszej instancji w dniu 16 marca 2022 r., a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego (tj. od 20 grudnia 2019 r.).

Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu drastycznego zawyżenia opłaty planistycznej, należy wyjaśnić, że podstawę ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości będących przedmiotem sprawy stanowił operat szacunkowy z 18 lipca 2022 r. sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego E. Ł..

Operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Oczywiście operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowego, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Skoro bowiem zgodnie z art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to konstatacja ta determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności i zgodności z doświadczeniem życiowym, jednak ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. (mającego z mocy art. 37 ust. 12 u.p.z.p. zastosowanie przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia wysokości opłaty planistycznej), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. To bowiem autor operatu, a nie organ lub sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Zatem tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r., I OSK 3197/19).

Dokonana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ocena operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie budzi żadnych zastrzeżeń. Rzeczoznawcy nie można postawić ani zarzutu naruszenia procedury i metodologii sporządzania operatu, ani sprzeczności z logiką czy doświadczeniem życiowym, ani też niespójności czy niepełności.

Ustalenie przez biegłego wartości przedmiotowych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem przed zmianą planu miejscowego oraz po jego zmianie zostało dokonane przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównania parami polega natomiast na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie. Istotą podejścia porównawczego jest zatem istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Wprawdzie zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, jednak podkreślić trzeba, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością.

W ocenie Sądu katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłą w ramach dokonywanej wyceny nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu. Zarówno transakcje uwzględnione podczas wyceny dziełek zbytych przez skarżącą według ich przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego, jak i podczas wyceny tych nieruchomości według nowego przeznaczenia, dotyczyły nieruchomości spełniających kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dokonując wyceny nieruchomości według przeznaczenia przed zmianą planu, biegły przyjął do porównania cztery transakcje nieruchomościami o zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianych, będącymi przedmiotem prawa własności z terenu gminy Niedrzwica Duża w okresie od lutego 2021 r. do lutego 2022 r., zaś dokonując wyceny nieruchomości według przeznaczenia po zmianie planu, biegły przyjął do porównania cztery transakcje nieruchomościami o zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianych, będącymi przedmiotem prawa własności z terenu gminy Niedrzwica Duża oraz z gmin położonych w pobliżu miasta Lublin, w promieniu do 30 km, z okresu od sierpnia 2019 r. do lutego 2022 r. Dokonując wyceny nieruchomości zbytych przez skarżącą w oparciu o tak ustalony katalog nieruchomości podobnych, biegły dokonał korygowania ceny średniej nieruchomości porównywalnych ze względu na określone cechy, takie jak: lokalizacja, położenie, sposób użytkowania, uzbrojenie, czy dojazd.

Sąd podziela stanowisko organów, że omawiany operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości, ani też błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegła wyjaśniła zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości opartych na tym operacie szacunkowym ustaleń zarówno co do wartości przedmiotowych działek przed zmianą planu miejscowego (45.427,00 zł), jak i co do ich wartości po wejściu w życie tej uchwały (401.810,00 zł). Potwierdzeniem prawidłowości wyceny przedmiotowych nieruchomości według ich nowego przeznaczenia są zresztą zawarte w aktach sprawy akty notarialne umów sprzedaży przedmiotowych działek. Skarżąca za zbyte działki uzyskała cenę przewyższającą ich wartość ustaloną w operacie szacunkowym. Realna wartość rynkowa przedmiotowych nieruchomości uzyskana wskutek zmiany planu miejscowego, której odzwierciedleniem są akty notarialne, w ocenie Sądu, stanowi dowód poprawności operatu szacunkowego.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niedoręczenia skarżącej "żadnej wyceny", należy podkreślić, że owa "wycena", czyli operat szacunkowy jako element zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie podlega doręczeniu stronom postępowania. Na organach spoczywa jedynie wynikający z art. 10 i art. 73 k.p.a. obowiązek zapewnienia skarżącej wglądu do tego dokumentu (w tym sporządzenia jego kopii lub odpisu) oraz możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. W niniejszej sprawie organ zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu, pouczając ją przy tym o prawie składnia wniosków i wyjaśnień. Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia, o czym świadczy zawarty w aktach podpisany przez nią protokół przekazania jej operatu w Urzędzie Gminy Niedrzwica Duża 4 sierpnia 2022 r. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia uwag do operatu w terminie 14 dni.

Zarówno treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak i skargi na decyzję organu odwoławczego wskazują, że głównym zarzutem skarżącej jest nieuwzględnienie przez organy jej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej.

Okoliczności te pozostają jednak bez wpływu na ocenę zasadności ustalenia przedmiotowej opłaty, a tym samym zarzut skarżącej dotyczący pominięcia tych okoliczności przez organy orzekające w sprawie, tj. zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Załączone do skargi dokumenty odnoszące się wyłącznie do sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej pozostają zatem bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Przesłanki ustalenia opłaty planistycznej zostały enumeratywnie określone w art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. Ich wystąpienie obliguje organ do ustalenia tej opłaty bez względu na sytuację osobistą, w tym finansową, zobowiązanego do jej uiszczenia. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji osobistej skarżącej, jednak ustawodawca przewidział możliwość zastosowania ulgi w spłacie opłaty planistycznej, w tym jej umorzenia, odsyłając w tym zakresie do stosowania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.). Oplata planistyczna należy bowiem do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. W tym wypadku zastosowanie znajdowałyby art. 60 pkt 7 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który przewiduje możliwość umorzenia w całości lub części tego rodzaju należności budżetowej. Ewentualne zastosowanie tej ulgi wykracza jednak poza przedmiot postępowania o ustalenie opłaty planistycznej. Może być natomiast rozważane w odrębnym postępowaniu, którego wszczęcie uwarunkowane jest wystąpieniem przez skarżącą ze stosownym wnioskiem. Dopiero w tym postępowaniu organy byłyby zobligowane do badania sytuacji finansowej strony na gruncie przesłanek określonych w art. 64 ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji brak jest podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenia art. 7 k.p.a.). Operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, przez co stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym wnikliwej analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji. Organy zasadnie przyjęły, że wskutek wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość zbytych przez skarżącą działek wzrosła o kwotę 356 338,00 zł. Tym samym prawidłowo – bazując na tej kwocie oraz stawce procentowej określonej w uchwale – ustalono wysokość należnej od skarżącej opłaty planistycznej na kwotę 106.901,40 zł.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.