Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 735/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1,  art. 46b pkt 16 i 8-12
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 52 ust. 1 , art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1 i art. 92, art. 228 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 642/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2020 r. nr 10/2020/COR w przedmiocie kary pieniężnej za złamanie zakazu przemieszczania się 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz J. M. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 642/20 w pkt. 1 uchylił zaskarżoną przez J. M. (dalej: "skarżący") decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy (dalej: "PWIS") z 21 maja 2020 r. nr 10/2020/COR w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za złamanie zakazu przemieszczania się oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. (dalej: "PPIS") z 15 kwietnia 2020 r. nr K/03/20; w pkt. 2 zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Do Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w I. 3 kwietnia 2020 r. wpłynęła notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w I., w której wskazano, że skarżący naruszył zakaz przemieszczania się. Z opisu zachowania, stanowiącego naruszenie przepisów prawa w ww. zakresie wynikało, że skarżący w dniu 2 kwietnia 2020 r. o godzinie 22.15 "siedział w pojeździe marki [...] o nr rej. [...] wraz z innymi czterema osobami".

W związku z powyższym PPIS wszczął postępowanie, o czym zawiadomił skarżącego w dniu 15 kwietnia 2020 r. W tej samej dacie wydał decyzję nr K/03/20, wymierzając skarżącemu karę pieniężną w wysokości 5.000 zł - w oparciu o przepis art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46 b pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. - dalej: "u.z.z.z."), w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm. - dalej: "rozporządzeniem z 31 marca 2020 r."). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

PPIS wskazał, że wysokość kary jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Nie znalazł też podstaw do odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f § 1 k.p.a.) nie mogąc przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Z kolei odstąpienie od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.) uzasadnił charakterem sprawy, której załatwienie nie cierpiało zwłoki z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazał, że art. 15 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nakłada na organy inspekcji sanitarnej obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególności za stworzenie zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów naruszenia prawa procesowego, uznając, że organ I instancji dokonał obszernego opisu prawno-merytorycznego powodów wydania zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu ważnego interesu społecznego i konieczności zapewnienia należytej ochrony zdrowia i życia osób postronnych. Organ podkreślił też, że normy konstytucyjne oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Uznając, że administracyjna kara pieniężna ma charakter prewencyjny, a waga naruszenia zakazu przemieszczania się nie była znikoma PWIS podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 § 2 i 3 k.p.a. - stwierdzając, że z uwagi na ważny interes społeczny zaszły przesłanki do odstąpienia od wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w postepowaniu administracyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniósł skarżący. WSA w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 642/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 tej ustawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji), a także w pkt. 2 zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.) - w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - co pociągnęło za sobą wadliwe zastosowanie art. 48 a ust. 1 u.z.z.z. Naruszenie to miało miejsce przede wszystkim w przypadku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu pierwszej instancji, ale powinno być skontrolowane i skorygowane przez organ odwoławczy.

Dalej Sąd pierwszej instancji przywołał zasady postępowania administracyjnego zawarte odpowiednio w art. 7, art. 8, art. 10 i art. 12 k.p.a. zaznaczając, że te zostały doprecyzowane w art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał na istotny charakter art. 80 k.p.a. Przyjął, że w sprawie szczególne znaczenie przyznać należy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie organów i wyjaśnił, że nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od kontekstu społecznego - jeśli jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela.

Dalej WSA podał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma sporu odnośnie do kwestii, że 2 kwietnia 2020 r. skarżący przebywał poza miejscem zamieszkania. Poza sporem jest także, że kara pieniężna została jemu wymierzona za "naruszenie zakazu przemieszczania się na terenie RP. Na dzień stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej naruszenia tego zakazu na obszarze całego kraju obowiązywał stan epidemii - wprowadzony na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), które to rozporządzenie zostało wydane w oparciu o upoważnienie ustawowe wynikające z art. 46 ust. 2 u.z.z.z. Jednocześnie w związku z wprowadzonym stanem epidemii, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 46a i art. 46b u.z.z.z., wydane zostało rozporządzenie z 31 marca 2020 r. Przepis § 5 w/w rozporządzenia stanowił, iż do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom Covid-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Dalej WSA wyjaśnił, że formalnie rzecz biorąc skarżący swoim zachowaniem, opisanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, naruszył zakaz przemieszczania się na obszarze RP. Jednakże w sprawie zabrakło ustalenia, co było faktycznym powodem przemieszczania się skarżącego 2 kwietnia 2020 r. Zdaniem Sądu, stanowisko organów w przedmiocie uznania, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej jest zatem co najmniej przedwczesne. Sąd zwrócił uwagę, że organy inspekcji sanitarnej, wymierzając karę oparły się wyłącznie na notatce służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji. Tymczasem analiza treści notatki z 2 kwietnia 2020 r. pozwala jedynie na ustalenie, że skarżący 2 kwietnia 2020 r. o godzinie 22:15 przebywał poza domem. Dla stwierdzenia naruszenia zakazu określonego w § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. konieczne jest jednak ustalenia również celu przemieszczania się.

Podkreślił, że skarżący w odwołaniu wskazał na powody opuszczenia w godzinach wieczornych miejsca zamieszkania. Zaś organ pierwszej instancji nawet nie podjął próby poczynienia ustaleń w tym zakresie, a organ odwoławczy uznał, że "realna ocena zdarzenia nie ma znaczenia" i kategorycznie, ignorując obowiązek zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, przyjął że skarżący "nie działał w ramach kontratypu". Organ nie wyjaśnił przy tym w oparciu o jakie przesłanki i dowody poczynił tak stanowcze ustalenia. Co prawda PWIS odwołał się do ważnego interesu społecznego i konieczności zapewnienia należytej ochrony zdrowia i życia osób postronnych. Jednakże nie do zaakceptowania w państwie prawa jest sytuacja, w której organy administracji państwowej mechanicznie i sztywno pojmują zasadę nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidulanym. WSA nie zaprzeczył jednocześnie, że celem kar nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej w oparciu o przepisy ustawy z 5 grudnia 2008 r. jest zapewnienie przestrzegania wprowadzanych ograniczeń ze względu na dobro publiczne - jednakże nie zwalania to organów z obowiązku wykazania, że w każdej indywidulanie rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki nałożenia kary administracyjnej.

Przychylając się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do treści notatki z 2 kwietnia 2020 r. nie było wystraczające dla oceny zaistnienia naruszenia opisanego w § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. - co z kolei obligowało organ do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. O ile zatem można się zgodzić z organami inspekcji sanitarnej, że sytuacja epidemiologiczna co do zasady uzasadnia zastosowanie szczególnego trybu postępowania (art. 10 § 2 k.p.a.) to jednak, w okolicznościach sprawy odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postepowaniu ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie oceniał, czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącego było zasadne, ale w świetle stwierdzonych uchybień rozstrzygnięcie przyjęte przez organ pierwszej instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy należało uznać za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z 15 kwietnia 2020 r. nr K/03/20, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był w pełni wystarczający i niebudzący wątpliwości, a tym samym stanowił podstawę do wydania decyzji w następstwie szczegółowego ustalenia stanu faktycznego;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na podstawie jakich konkretnie okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie weryfikował celu przemieszczania się przez J. M. oraz braku wyjaśnienia w jaki sposób naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. miało determinować treść rozstrzygnięcia;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, w szczególności nie wyjaśnił przyczyn, dla których skarżący przemieszczał się pomimo obowiązującego zakazu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych, a także wyznaczenie terminu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając na uwadze przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie kasacyjnej z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut postawiony w pkt b petitum skargi kasacyjnej, jego uwzględnienie musiałoby bowiem skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt

II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku wskazując, z jakich przyczyn wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło organowi sformułowanie zarzutów zwalczających to stanowisko, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie sposobu dochodzenia Sądu do podjętego rozstrzygnięcia. WSA wskazał, wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, że stanowisko organów w przedmiocie uznania, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej jest co najmniej przedwczesne, w sprawie zabrakło bowiem m.in. ustalenia co było faktycznym powodem przemieszczania się skarżącego 2 kwietnia 2020 r.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie spełnia oczekiwań strony skarżącej, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od przedstawionego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy także podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). W związku z tym skarżąca niezasadnie upatruje w tym uchybieniu Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż mimo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu. Należy zauważyć, że ww. przesłanka oddalenia skargi kasacyjnej zawarta w art. 184 p.p.s.a. in fine dotyczy sytuacji, gdy podstawy kasacyjne są w pewnym zakresie usprawiedliwione, ale pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. "Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do oddalenia skargi. Podobnie uchylenie zaskarżonej decyzji może być słuszne, choć zostało oparte na niewłaściwych przepisach." (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie IX, opubl. Lex/el, Komentarz do art. 184).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwione jest w sprawie stanowisko, że nie mogło stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 zw. z art. 46b pkt 1 u.z.z.z., naruszenie przez skarżącego zakazu ustanowionego w § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r.

Nie może budzić wątpliwości, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia z 31 marca 2020 r. zakazu przemieszczania się na obszarze RP stanowiło wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli.

Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. m.in. wyroki NSA z: 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21; 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Podkreślić należy, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu - stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej - osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie. Znajduje to swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Na gruncie Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r. (U 19/97), odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym, w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i pkt 8-12 u.z.z.z., które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).

Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b u.z.z.z. stanowił zaś - podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o zwalczaniu zakażeń i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 31 marca 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło w § 5, że: "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu: 1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu; 4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych; 5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.".

Podkreślając, że istota podstawowej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.z.z., upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 5), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionemu w rozporządzeniu zakazowi przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również - jeżeli nie przede wszystkim - tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. i ustanowionego na jego gruncie zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tych nakazów przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1-5 u.z.z.z., który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]", przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, z kolei w pkt 10 art. 46b u.z.z.z. mowa jest o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", a w pkt 12 art. 46b u.z.z.z. mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" (a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1 ust. 4 art. 46 tej ustawy, do którego odwołuje się art. 46b pkt 1, stanowiący podstawę prawną decyzji), to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 1, 10 i pkt 12 art. 46b u.z.z.z., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionemu w nim zakazu) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

W odniesieniu do wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić - co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji - że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

W świetle przedstawionych argumentów należy uznać, że przepis § 5 rozporządzenia 31 marca 2020 r. nie mógł współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Z przedstawionych powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Organ rozpoznając sprawę uwzględni wskazaną ocenę prawną, w konsekwencji, że brak jest w sprawie podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).