Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 903/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1) uchyla pkt 1 zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], wydaną po przeprowadzeniu postępowania z wniosku Gminy [...] Starosta [...] na podstawie art. 162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.- dalej: "k.p.a.") i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – dalej: Pr.b.") odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...] obr. [...], jedn. ewid. W. – obszar wiejski (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o zmianie ww. pozwolenia na budowę (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że dla ustalenia, czy doszło do wygaśnięcia decyzji niezbędne jest ustalenie momentu, w którym decyzja stała się ostateczna oraz momentu, w którym budowa się rozpoczęła. Organ stwierdził, że decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została odebrana przez ówczesnego inwestora w dniu [...] maja 2011 r. (jak wynika z adnotacji zamieszczonej na egzemplarzu archiwalnym decyzji), do Urzędu Miasta i Gminy [...] została doręczona w dniu [...] maja 2011 r. (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru), do W. W. - najpóźniej w dniu [...] maja 2011 r. (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak daty odbioru, lecz na pieczątce placówki oddawczej zamieszczona jest data [...] maja 2011 r.). Nie ustalono, czy i kiedy decyzja została doręczona M. W. (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru). Przyjęto więc, że ta decyzja nie została doręczona oddzielnie do M. W., lecz zgodnie z rozdzielnikiem decyzji jeden egzemplarz skierowano do W. i M. W., adresując przesyłkę jedynie na W. W.. Decyzja nie została zaskarżona, tak więc stała się ostateczna z upływem dnia [...] czerwca 2011 r. (ostatni dzień na złożenie odwołania przez jakąkolwiek ze stron). Inwestor był więc zobowiązany do rozpoczęcia budowy do dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ opisał wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie i na tej podstawie przyjął, że z wpisów dokonanych w dzienniku budowy wynika, iż pierwsze prace przygotowawcze podjęto w dniu [...] czerwca 2014 r. - w postaci geodezyjnego wytyczenia obiektu budowlanego. Tak więc, zdaniem organu, budowa została rozpoczęta w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc przed upływem 3 lat od daty przed którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Z powyższych względów, organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Odnośnie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ wskazał, że również odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organ wyjaśnił, że wprawdzie Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o zmianie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach o nr ewid. [...] w obrębie B., G. W., jednakże organ zwrócił uwagę, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (i odpowiednio - zmianie pozwolenia na budowę) ma charakter deklaratoryjny. Do momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budowa została już zakończona, a inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tylko do momentu zakończenia budowy mogło dojść do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, wobec faktu, że decyzja do tego momentu nie wygasła, późniejsze stwierdzenie jej nieważności z zasady nie mogło mieć wpływu na ocenę czy inwestor prowadził roboty budowlane w okresie, kiedy legitymował się decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Dla inwestora określenie zaś, czy prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) ma istotne znaczenie dla określenia legalności tych robót. Odmienna jest bowiem sytuacja prawna inwestora, który prowadził roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę (zmianie pozwolenia na budowę), które to decyzje zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Budowa taka nie jest bowiem budową prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej, a sama inwestycja podlega postępowaniu naprawczemu z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku zaś prowadzenia robót budowlanych po wygaśnięciu pozwolenia na budowę, stan taki może być uznany za samowolę budowlaną. Z tego też powodu nawet po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) sprawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) nie okazała się bezprzedmiotowa.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...], zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Odwołujący zakwestionował ustalenia organu co do daty rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora, a w konsekwencji - prawdziwość wpisu do dziennika budowy w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych - wytyczenia geodezyjnego przez geodetę dnia [...] czerwca 2014 r.

Wojewoda (zwany dalej także "Wojewodą"), decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust 1 i 2 i art. 59 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania z uwagi na to, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została skonsumowana przez decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. elektrowni, ponieważ inwestycja została zakończona i oddana do użytkowania, gdy tymczasem z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że ww. decyzja Starosty [...] wygasła w [...] czerwca 2014 r. (przed rozpoczęciem robót budowlanych - wytyczeniem geodezyjnym obiektu w terenie, które nastąpiło faktycznie ok. [...] sierpnia 2015 r.), a inwestycja w roku 2015 została zrealizowana bez pozwolenia na budowę. W skardze zawarto również zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organ I instancji, kwestionując moment rozpoczęcia przedmiotowej budowy.

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo procedowały w oparciu o szczególną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 37 ust. 1 Pr.b., zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Sąd stanął na stanowisku, że mimo, iż w rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że budowa została już zakończona, nie stanowi to przeszkody w orzekaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu, że z chwilą zakończenia robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę przestał istnieć stosunek prawny, powstały na skutek wydania tej decyzji. Na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę nawiązany został, stosownie do przepisów Prawa budowlanego, pomiędzy inwestorem a organem wydającym decyzję stosunek materialnoprawny, którego treścią jest możliwość zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem. Stosunek ten ma charakter trwały i nie konsumuje się w momencie wykonania decyzji. Inwestor pozwoleniem na budowę jest związany także po zgłoszeniu zakończenia prac budowlanych. Po dokonaniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych obowiązkiem inwestora jest powstrzymywanie się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, które nie były objęte wydanym pozwoleniem na budowę. Toteż Sąd uznał, że pozwolenie na budowę nie staje się bezprzedmiotowe z uwagi na dokonanie zgłoszenie zakończenia robót przez inwestora, czy uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie jest więc tak, że już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowa z tej przyczyny, że budowę ukończono. Skoro stosunek administracyjnoprawny między inwestorem a organem nie został zerwany na skutek ukończenia budowy, nie ma przeszkód ku temu, by orzekać o tym, czy zaistniały w przeszłości przesłanki z art. 37 Pr.b. Sąd wskazał jednocześnie, że objęcie przedmiotem zaskarżenia decyzji niemerytorycznej, wykluczało rozstrzyganie Sądu co do zasadności zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda orzekł w pkt 1 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) oraz w pkt 2 o uchyleniu i umorzeniu postępowania organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]).

W uzasadnieniu dotyczącym rozstrzygnięcia z punktu 1 decyzji Wojewoda przedstawił przebieg postępowania, po czym stwierdził, że podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, niemniej jednak przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) zobowiązywała organ odwoławczy do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją nieostateczną. Wojewoda zwrócił także uwagę na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Wojewoda wskazał dalej, że przedmiotem sprawy jest ocena, czy inwestor uchybił terminu wykonania decyzji o jakim mowa w art. 37 Pr.b. Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wydane w dniu [...] maja 2011 r. na rzecz ówczesnego inwestora – W. sp. z o.o. z siedziba w Inowrocławiu. Przywołując ustalenia organów nadzoru budowlanego (PINB i [...]WINB) Wojewoda stwierdził, że powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2011 r., dodając przy tym, że na egzemplarzu decyzji ukazana jest błędna data jej ostateczności. Wojewoda wskazał za tym, że terminem granicznym do rozpoczęcia robót budowlanych był [...] czerwca 2014 r.

Przywołując art. 41 ust. 1 i 2 Pr.b. Wojewoda stwierdził, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, do których zalicza się m.in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponieważ z dziennika budowy nr [...] wynika, że w dniu [...] czerwca 2014 r. (pierwszy wpis w dzienniku budowy) geodeta mgr P. K. dokonał wytyczenia geodezyjnego elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą, Wojewoda uznał, że do rozpoczęcia budowy doszło w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc przed upływem 3-letniego terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 Pr.b. Organ II instancji zaakceptował stanowisko Starosty, zgodnie z którym dziennikowi budowy przypisuje się szczególne znaczenie - dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 45 ust. 1 Pr.b.). Zdaniem Wojewody ustawodawca nadał dziennikowi rangę stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Tym samym treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych (art. 76 § 1 k.p.a.). Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych.

Na podstawie protokołów zeznań współwłaściciela działki o nr ewid.[...] i [...] – W. W. oraz zeznań T. P. (obecnego inwestora), Wojewoda uznał, że termin rozpoczęcia robót nie został zakwestionowany, co uzasadniało odrzucenie wniosku odwołującego się w zakresie dalszego procedowania.

W zakresie decyzji Starosty [...] obejmującej odmowę wygaśnięcia decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę (pkt 2) Wojewoda podniósł, że zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], w przypadku gdy stosunek administracyjnoprawny między inwestorem a organem wygaśnie z tej przyczyny, że uprzednio stwierdzono już nieważność wydanej decyzji, odpadają również podstawy do stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 37 Pr.b. Brak decyzji w obrocie prawnym oznacza, iż w sprawie nie ma już stosunku administracyjnoprawnego między inwestorem a organem, co warunkowało umorzenie postępowania w tym zakresie. Wobec faktu, że Starosta [...] wydał zarówno dla decyzji pierwotnej, jak i zmieniającej, decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia obu tych decyzji, zasadnym stało się uchylenie i umorzenie postępowania jedynie w części dotyczącej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. (znak: [...]), o czym rozstrzygnięto w pkt 2 decyzji.

Zdaniem Wojewody roboty budowlane związane z budową elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą rozpoczęły się 7 dni przed upływem trzyletniego okresu o jakim mowa w art. 37 ust. 1 Pr.b., stąd też należało orzec o odmowie wygaszenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. ([...]). Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego zawartych w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutów inwestora (T. P.) Wojewoda wyjaśnił, że interes prawny Gminy [...] w przedmiotowym postępowaniu nie budzi wątpliwości, co wynika z treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta obejmowała również budowę zjazdu z drogi gminnej – tj. na działkę o nr ewid.[...], stąd należało przyznać Gminie [...] status strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Gmina [...] (zwana dalej także "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r., nr IR- [...], zaskarżając ją w części, tj. w zakresie pkt 1 decyzji.

W skardze sformułowano zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr.b. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że rozpoczęcie budowy przez inwestora nastąpiło w dniu [...] czerwca 2014 r. (domniemane wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie) i w związku z tym przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogą wewnętrzną wraz z placem manewrowym oraz zjazdem z drogi gminnej) na działkach nr [...], 34, 41, 44 obręb B., gmina [...], a tymczasem z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja Starosty [...] wygasła w dniu [...] czerwca 2014 r., tj. przed rozpoczęciem robót budowlanych - wytyczeniem geodezyjnym obiektu w terenie, które nastąpiło faktycznie około [...] sierpnia 2015 r., a inwestycja w roku 2015 została zrealizowana bez pozwolenia na budowę;

2. naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji (tj. na wpisie w dzienniku budowy geodety P. K., na zeznaniach jednego świadka W. W. i strony T. P.), tj.

a) art. 8 k.p.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji dowodu z dokumentu - oświadczenia świadka W. W. (współwłaściciela gruntu) pt. "protokół z przesłuchania świadka", złożonego z datą pewną, wyjaśniającego termin i okoliczności rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wskutek:

- nieprzesłuchania w charakterze strony Burmistrza Miasta i Gminy [...]

M. W. i w charakterze świadka T. C., A. S. na okoliczność złożenia oświadczenia przez W. W. (współwłaściciela gruntu) w obecności Burmistrza i tych osób o treści tożsamej z pisemnym oświadczeniem W. W. pt. "protokół przesłuchania świadka"; dowód z zeznań tych osób ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na to, że W. W. miał interes faktyczny w tym, aby w chwili przesłuchiwania jako świadka w roku 2018 nie pamiętać okoliczności istotnych dla sprawy, gdyż jest beneficjentem czynszu dzierżawnego z gruntu, na którym stoi wiatrak;

- nieprzesłuchania w charakterze świadka kierownika budowy P. K. oraz inspektora nadzoru inwestorskiego A. K. na okoliczność, że pierwsze prace budowlane zostały zaplanowane na [...] czerwca 2014 r., że zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożone u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] czerwca 2014r. było zgodne z prawdą;

- nieprzesłuchania w charakterze świadka geodety P. K. na okoliczność w jakim dniu dokonał wytyczenia geodezyjnego i co wytyczył na podstawie pozwolenia na budowę, kiedy dokonał wpisu w dzienniku budowy, czy jego prace były wykonane, gdy kierownik budowy objął swoje obowiązki,

- nieprzesłuchanie w charakterze świadka geodety B. R. na okoliczność, czy dokonane przez niego wytyczenie geodezyjne fundamentów inwestycji w dniu [...] sierpnia 2015 r. było kolejnym wytyczeniem, czy były ślady po jakimś wcześniejszym wytyczeniu geodezyjnym, czy nie;

c) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nadanie waloru pełnej wiarygodności i uznania za ważny dowód w sprawie z dziennika budowy, mimo że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wynika, że wpis geodety P. K. o pierwszych pracach budowlanych - wytyczenia geodezyjnego z dnia [...] czerwca 2014 r. jest niewiarygodny, podobnie jak wpis objęcia obowiązków przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego także z dnia [...] czerwca 2014 r., a także zeznania świadka W. W. oraz strony T. P. złożone w toku postępowania w roku 2018;

d) art. 8 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej przejawiające się dowolną oceną dowodów zgromadzonych w toku postępowania w taki sposób, aby wnioski pasowały do założonego rozstrzygnięcia poprzez pominięcie istotności zawiadomienia o terminie rozpoczęcia budowy z dnia [...] czerwca 2014 r., pominięcie istotności dokumentów - treści oświadczenia W. W. z roku 2015 pt. "protokół z przesłuchania świadka", gdzie tytuł oświadczenia nie ma znaczenia w sprawie, a treść tego oświadczenia, pominięcie istotności oświadczenia (notatki w aktach sprawy) pracowników Urzędu Miasta i Gminy [...] - A. S. i P. C. – o przeprowadzonej wizji lokalnej na gruncie dot. nierozpoczęcia prac budowlanych wg stanu stwierdzonego na dzień [...] czerwca 2014 r. (brak jakiegokolwiek wytyczenia geodezyjnego obiektów inwestycji na gruncie w tym czasie), pominięcie istotności dokumentów w postaci zdjęć obszaru inwestycji z dnia [...] czerwca 2014 r., które są spójne z oświadczeniem złożonym przez W. W. z roku 2015 pt. "protokół z przesłuchania świadka".

e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 20219 r. i orzeczenie co do istoty, ewentualnie uchylenie obu decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wygasła z dniem [...] czerwca 2014 r., ponieważ inwestor rozpoczął i zakończył inwestycję dopiero w roku 2015. Jak wynika z akt sprawy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2011 r. (co zdaniem Skarżącej, jest faktem bezspornym).

Nadto, Skarżąca zakwestionowała prawdziwość wpisu do dziennika budowy w zakresie daty rozpoczęcia robót budowlanych - domniemanego wytyczenia geodezyjnego przez geodetę P. K. w dniu [...] czerwca 2014 r., albowiem jego prawdziwość została podważona oświadczeniem świadka W. W. (współwłaściciela gruntu) w dokumencie pt, "protokół z przesłuchania świadka", złożonego z datą pewną do akt sprawy. W tym zakresie, Skarżąca podniosła, że Wojewoda nie zajął żadnego stanowiska w kwestii zaniechania przez organ I instancji przeprowadzenia dowodu:

1. z zeznań świadka T. C. i A. S. na okoliczność złożenia oświadczenia przez W. W. (współwłaściciela gruntu) w obecności Burmistrza i tych osób o treści tożsamej z pisemnym oświadczeniem ww. osób pt. "protokół przesłuchania świadka",

2. z zeznań świadka - kierownika budowy P. K. oraz inspektora nadzoru inwestorskiego A. K. na okoliczność, że pierwsze prace budowlane zostały zaplanowane na [...] czerwca 2014 r. (wygaśniecie pozwolenia przypadało na dzień [...] czerwca 2014 r.), że zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożone u Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dnia [...] czerwca 2014 r. było zgodne z prawdą;

3. z zeznań świadka geodety P. K. na okoliczność w jakim dniu dokonał wytyczenia geodezyjnego i co wytyczył na podstawie ww. pozwolenia na budowę, kiedy dokonał wpisu w dzienniki budowy, czy jego prace były wykonane, gdy kierownik budowy objął swoje obowiązki,

4. z zeznań świadka geodety B. R. na okoliczność, czy dokonane przez niego wytyczenie geodezyjne fundamentów inwestycji dnia [...] sierpnia 2015 r. było kolejnym wytyczeniem, czy były ślady po jakimś wcześniejszym wytyczeniu geodezyjnym, czy nie.

W świetle powyższego Skarżąca podniosła, że organ I instancji nie dokonując powyższych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ten materiał, który został zebrany – organ II instancji następnie ocenił w sposób dowolny, a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca zwróciła dalej uwagę na to, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do opisu stanu faktycznego poprzez wskazanie poszczególnych czynności w postępowaniu, natomiast nie dokonał oceny każdego dowodu z osobna oraz wszystkich dowodów łącznie, nie wskazał też, którym dowodom dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i z jakiej przyczyny, a w konsekwencji doszedł do błędnego wniosku, że decyzja nie wygasła, natomiast Wojewoda - pomijając analizę zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu - założył, że pozwolenie na budowę obowiązywało w chwili realizacji inwestycji (abstrahując od tego, że było to przedmiotem ustaleń postępowania przed organem I instancji i zaskarżenia decyzji), opierając się na niewiarygodnym wpisie w dzienniku budowy, zeznaniach świadka W. W. i strony T. P., pomijając motywy złożonych przez nich zeznań, czym przekroczył granice swobodnego uznania administracyjnego. Podniesiono także, że ani organ I instancji ani organ II instancji nie zbadał zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w art. 37 ust. 1 Pr.b.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem decyzja pozwolenie na budowę, w świetle art. 37 ust. 1 Pr.b., wygasa z mocy prawa, a stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji ma charakter deklaratoryjny. Innymi słowy, skutek utraty uprawnień następuje ex lege, a decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprawnień z pozwolenia na budowę nierealizowanego przez inwestora stanowi, zdaniem Skarżącej, jedynie "procesowe" potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego.

Odnosząc się do charakteru prawnego dziennika budowy, Skarżąca podniosła, że dziennik budowy to jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Nie jest to natomiast, zdaniem Skarżącej, dokument urzędowy, gdyż nie spełnia on wymagań z art. 76 § 1 k.p.a. tym samym zdaniem Skarżącej możliwe jest przeprowadzenie przeciwdowodu przeciwko prawdziwości wpisom w dzienniku budowy, a w okolicznościach sprawy prawdziwość zapisu w dzienniku budowy odnośnie daty rozpoczęcia wytyczenia geodezyjnego w dniu [...] czerwca 2014 r. budzi uzasadnione wątpliwości. Wątpliwości te Skarżąca przedstawiła między innymi w kontekście rozbieżności pomiędzy dniem pierwszego wpisu o objęciu obowiązków kierownika budowy przez P. K. oraz inspektora nadzoru inwestorskiego A. K., który nastąpił [...] czerwca 2014 r., zgodnie z treścią dziennika budowy, a oświadczeniami tych osób wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zgodnie z którym obowiązki te zostały przez nie objęte w dniu [...] czerwca 2014 r. Podniesiono także rozbieżności pomiędzy dniem wpisu o wytyczeniu geodezyjnym obiektu inwestycji przez geodetę oraz dniem skierowania do organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. Przywołując zasady wykonywania funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego Skarżąca podniosła, że sprzeczne z logiką uznać należy najpierw dokonanie wytyczenia geodezyjnego a dopiero później dokonanie zawiadomienia o rozpoczęciu budowy. Skarżąca podniosła także sprzeczności w zeznaniach świadków i stron w postępowaniu (W. W., T. P.), które odczytywać należałoby, zdaniem Skarżącej, jako uzasadnienie dla uznania, że budowa faktycznie nie została rozpoczęta przed upływem trzyletniego terminu ważności decyzji pozwolenia na budowę.

Skarżąca zwróciła także uwagę na to, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, faktem powszechnie znanym jest to, że przed przystąpieniem do wytyczenia geodezyjnego należy zebrać warstwę wierzchnią ziemi tzw. humus z obszaru inwestycji, Zwykle robi się to jakimś sprzętem budowlanym. W przedmiotowej sprawie, takich czynności inwestor nie dokonał w roku 2014, co wynika z zeznań świadków. Wnioskując logicznie i racjonalnie, zdaniem Skarżącej, żaden geodeta nie wykonuje wyznaczenia geodezyjnego na gruncie przed zdjęciem warstwy wierzchniej ziemi. Oznacza to, że faktycznie prace te zostały wykonane na przełomie lipca/sierpnia 2015 r., a następnie wszedł na grunt geodeta B. R., który dokonał wyznaczenia terenu inwestycji. Te ustalenia przeczyć mają, zdaniem Skarżącej, ustaleniom organów w sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do twierdzeń Skarżącej wyartykułowanych w odwołaniu, a jedynie starał się bronić tezy, że decyzja nie wygasła. Zapisy dziennika budowy z roku 2014, w świetle opisanego stanu faktycznego, budzą uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości, które, zdaniem Skarżącej, powinny zostać wyjaśnione ponad wszelką wątpliwość, a w razie uznania, że pierwsze prace budowlane inwestor podjął już po upływie obowiązywania pozwolenia na budowę, wykonaną inwestycję należy uznać jako samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. uczestnik postępowania T. P., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącą kosztami postępowania i z tego tytułu zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, uczestnik zwrócił uwagę na to, że Skarżąca podjęła w skardze polemikę z ustaleniami faktycznymi Wojewody. Uczestnik podniósł, że organy dokonały swobodnej oceny dowodów, w szczególności dokumentów przedłożonych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz protokołów przesłuchań. W szczególności uczestnik odniósł się do wartości dowodowej dokumentu "protokołu z przesłuchania świadka", który sformułowany został podczas spotkania W. W. i Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz pracowników Urzędu Miasta i Gminy [...], poza postępowaniem administracyjnym w sprawie wygaszenia decyzji pozwolenia na budowę. Toteż poddano w wątpliwość wartość oświadczeń złożonych przez W. W. w 2015 r. Podobnie odmówić należy, zdaniem uczestnika, wiarygodności innych dokumentom zgromadzonym przez urzędników działających w imieniu Gminy [...], którzy mieli dokonywać "oględzin" nieruchomości i wykonywać fotografie. Wskazując na bezzasadność wniosków dowodowych formułowanych przez Skarżącą na etapie postępowania administracyjnego skierowanych na przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony Burmistrza Miasta i Gminy [...] – T. C. oraz świadków P. K., A. K., P. K. i B. R., uczestnik podniósł okoliczności wynikające z dokumentacji w sprawie, w szczególności z dziennika budowy, gdzie złożono stosowne oświadczenia. Wskazano także, że przesłuchanie Burmistrza Miasta i G. W. w zakresie przeprowadzenia, z jego udziałem, czynności rzekomego "przesłuchania" W. W., nie powinno mieć miejsca ze względu na sprzeczność pierwotnego "przesłuchania" z prawem. Wreszcie zwrócono uwagę na spójność zeznać świadka W. W. (właściciela nieruchomości) oraz strony T. P. z dokumentacją – wpisami dokonanymi w dzienniku budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1820 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] grudnia 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane i jednocześnie umożliwiono im przedstawienie stanowiska w sprawie lub jego uzupełnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zauważyć również należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...]. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanym przypadku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie stało się bezprzedmiotowym w związku z zakończeniem inwestycji i uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji wyroku Wojewoda zobowiązany był zatem do ponownego rozpatrzenia sprawy z odwołania Gminy [...] od opisanej na wstępie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]

Ponieważ rozpatrując po raz pierwszy sprawę z odwołania Gminy [...] od tej decyzji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne, to nie przeprowadził merytorycznej oceny decyzji Starosty [...]. Wobec takiej treści poddanej kontroli Sądu decyzji, Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], nie zawarł żadnych wskazań w zakresie sposobu działania przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy rozpatrzenia sprawy w ponownym postępowaniu odwoławczym, jak i nie dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie, poza wskazaniami dotyczącymi konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie odnoszącym się do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z uwagi na to należało stwierdzić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], miały moc wiążącą w sprawie jedynie w zakresie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, co Wojewoda oraz w zakresie konieczności uchylenia decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie, co Wojewoda uczynił.

W rozpoznanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegają decyzje wydane w trybie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186). Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 37 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 1 Pr.b. ma charakter deklaratoryjny, co oznacza że celem wydania takiej decyzji jest potwierdzenie skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Pr.b. Kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu było zatem ustalenie, kiedy decyzja stała się ostateczna, kiedy roboty budowlane zostały rozpoczęte lub czy zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata.

Wojewoda uznał, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: AB 7351-813/10, o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2014 r., co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przywołanych tam dowodów. Tym niemniej należy zauważyć, że do akt administracyjnych nie załączono dokumentów (ich odpisów, kserokopii) z akt organów nadzoru budowlanego, na podstawie których Wojewoda przyjął, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. jest ostateczna od dnia [...] czerwca 2014 r. Organ w tym zakresie oparł się na ustaleniach organów nadzoru budowlanego, tj. PINB w S. w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. (znak: [...]) oraz [...]WINB w P. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]). Aczkolwiek wobec stanowiska Skarżącej Gminy zawartego w skardze, że jest to okoliczność bezsporna, należy jednak mieć na uwadze, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zgromadzenie całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, celem jego weryfikacji przez strony postępowania, a końcowo przez sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie materiał dowodowy sprawy wymaga uzupełnienia, co wobec treści niniejszego wyroku może nastąpić w ponownym postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem skarżącej Gminy [...] w sprawie nie ustalono w sposób pewny kiedy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych na terenie, na którym inwestycja powstała. W tym zakresie Skarżąca zarzuciła naruszenie przez rozpatrujące sprawę organy administracji przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła ograniczenie materiału dowodowego do zapisów zawartych w dzienniku budowy oraz przesłuchania osób zainteresowanych w negatywnym rozpatrzeniu wniosku, a nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania osób którzy dokonali istotnych wpisów w dzienniku budowy oraz przesłuchania osób, które ze strony Gminy były w terenie w dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania przedstawiła argumentację oraz dowody, które w jej ocenie poważają wiarygodność istotnych wpisów w dzienniku budowy oraz które pozwalają nie dać wiary oświadczeniom i zeznaniom złożonym przez właściciela nieruchomości i nowego właściciela inwestycji. Zdaniem Skarżącej materiał dowodowy został oceniony wybiórczo, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy podkreślić, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Ustawa Prawo budowlane jest bowiem tak skonstruowana, że jej uregulowania co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków (w postępowaniu nieważnościowym, wznowieniowym, czy też poprzez postępowanie naprawcze, kiedy to inwestor nieprawidłowo realizuje budowę, w razie odstępstwa od pozwolenia na budowę lub w sytuacji gdy zaistniała przerwa dająca podstawę do wygaszenia pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 1 Pr.b.), przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 nie może być nadużywana. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym.

W wyroku z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamiarem ustawodawcy było, aby dokument, jakim jest dziennik budowy, miał silniejsze znaczenie pośród innych środków dowodowych, szczególnie w przypadku, gdy przedmiotem sprawy jest wygaszenie pozwolenia na budowę.

Dziennik budowy jest to dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Wprawdzie art. 45 ust. 1 Pr.b. stanowi, że "dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ", jednakże nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Dokument prywatny, tak jak i urzędowy, jest dowodem w sprawie, w której może okazać się także konieczne przeprowadzenie innych dowodów w danym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że fakt ten co do zasady nie może być odczytywany jako obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów i to na żądanie podmiotu wnoszącego skargę, a zwłaszcza takiego, który nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, ani dowodów na to, że ustalony przez organy stan faktyczny nie odpowiada zapisom dziennika budowy. Jednakże w niniejszej sprawie Skarżąca Gmina podniosła takie zarzuty dotyczące zapisów dziennika budowy, wsparte zdjęciami terenu inwestycji zrobionymi w dniu [...] czerwca 2014r. oraz oświadczeniami osób – pracowników Urzędu Gminy [...], które w opinii Sądu, powinny zostać rozważone w aspekcie konieczności przeprowadzenia wnioskowanych przez Gminę dowodów. Tym bardziej, że Skarżąca przytoczyła logiczną argumentację na poparcie konieczności przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, próbując zwalczyć wiarygodność wpisów w dzienniku budowy. Należy mieć na uwadze, że w wypadku podejrzenia, że treść dokumentu jakim jest dziennik budowy budzi zastrzeżenia co do wiarygodności zawartych w nim wpisów, to wolno przeprowadzić dowód przeciw treści dokumentu. Natomiast w przypadku niemożliwości obalenia treści dokumentu, organ orzekający nie ma prawa kwestionować tego dokumentu.

W rozpatrywanym przypadku kwestii tej, w opinii Sądu, do końca nie wyjaśniono, bowiem organy obu instancji odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Skarżącą Gminę i poprzestały na dokonaniu oceny tych wybranych dowodów, które uznały za wystarczające do rozstrzygnięcia w jakiej dacie zostały rozpoczęte roboty budowlane spornej inwestycji. W tym zakresie Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że z zeznań współwłaściciela działek objętych inwestycją – W. W. (protokół z przesłuchania z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...]) wynika, że wytyczenie geodezyjne mogło nastąpić w dniu [...] czerwca 2014 r., natomiast w protokole ze spotkania z dnia [...] sierpnia 2015 r., sporządzonym w Urzędzie Miasta i Gminy we W. (załącznik do pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]) zdaniem Wojewody nie odzwierciedla jego oświadczeń (akta organu I instancji dokument nr [...] str. 3). Zdaniem organu II instancji potwierdzenia powyższej tezy dotyczącej rozpoczęcia robót budowlanych, dostarczają również zeznania T. P. - obecnego inwestora (dokument nr [...] akt organu I instancji), który w protokole z dnia [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) zeznał, że przed nabyciem inwestycji w 2015 r. oglądał konkretne miejsce i od drogi pokazywane były mu drewniane paliki wyznaczające wjazd i osie fundamentów elektrowni (str. 2 protokołu). Mając to na uwadze Wojewoda stwierdził, że termin rozpoczęcia robót nie został zakwestionowany. W opinii Sądu stanowisko to jest przedwczesne.

Jak już wyżej wskazano, ustalenie daty rozpoczęcia robót budowlanych ma podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia wniosku o wygaśnięcie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy ustalenie tej daty - jako daty pewnej - jest tym bardziej konieczne, bowiem zgodnie z wpisami w dzienniku budowy nr [...] pierwsze wpisy opatrzone są datą [...] czerwca 2014 r. i dotyczyły objęcia funkcji nadzoru inwestorskiego przez mgr inż. A. K., objęcia funkcji kierownika budowy przez mgr inż. P. K. oraz wytyczenia geodezyjnego elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą przez geodetę mgr P. K.. Natomiast kolejne wpisy dokonane zostały dopiero od [...] sierpnia 2015 r. i opisują przebieg robót budowlanych, przy czym wpisy w tym dniu są opisem działań na placu budowy, które zostały odtworzone od [...] sierpnia 2015 r. Z akt organu I instancji wynika ponadto, że nie dokonano zgłoszenia rozpoczęcia inwestycji przed dniem [...] czerwca 2014 r., a uczyniono to dopiero [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. inwestor złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia takiego zgłoszenia, lecz ostatecznie PINB umorzył sprawę z tego wniosku uznając, że to termin instrukcyjny, a nie procesowy i nie podlega przywróceniu.

Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że rozpatrujące sprawę organy przyznają, iż dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych, lecz jednocześnie przeprowadzenia wnioskowanych przez Gminę dowodów odmawiają wywodząc, że jest to zbędne wobec wpisów w dzienniku budowy, zeznań złożonych w toku postępowania przez właściciela nieruchomości - W. W. oraz obecnego inwestora T. P.. Organ dał wiarę tym zeznaniom i po zestawieniu ich z wpisami w dzienniku budowy uznał, że istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność została ustalona i udowodniona. Wskazać zatem należy, że taka argumentacja co do zasady jest dopuszczalna w odniesieniu do dowodów zgromadzonych przez organ (art. 77 k.p.a.). Natomiast żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zawarte w przepisie art. 78 § 1 k.p.a. sformułowanie "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu" należy przy tym rozumieć szeroko, jako żądanie dopuszczenia wskazanego przez stronę środka dowodowego (zgłoszenie dowodu), a nie tylko jako wniosek o przeprowadzenie dowodu w znaczeniu wyżej przyjętym. Omawiane uprawnienie strony "podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania; tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego" (por. E. Iserzon w: Komentarz, 1970, s. 164). W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że Skarżąca Gmina zgłosiła dowody na okoliczność mającą znaczenia dla sprawy oraz, że uczyniła to w toku prowadzonego postępowania, gdy stadium postępowania dowodowego nie zostało zakończone. Ponownie należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie może pominąć wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 4.08.2017 r., I OSK 1607/16, LEX nr 2345355).

W opinii Sądu, skoro środki dowodowe wnioskowane przez Skarżącą Gminę dotyczą spornych faktów, w sytuacji gdy dowody uznane przez organy obiektywnie mogą budzić wątpliwości, to obowiązkiem organów było przeprowadzenie z nich dowodów. Sąd widzi potrzebę przesłuchania w charakterze strony lub świadka wszystkich wskazanych przez Gminę osób, w tym właścicieli działek, na których inwestycja powstała, a którzy wcześniej podpisali protokoły ze spotkania w Urzędzie Gminy [...]. Zasadne jest również zebranie oświadczeń od geodetów oraz kierowników budowy i nadzoru inwestorskiego celem potwierdzenia (lub nie) przez te osoby dokonanych wpisów w dzienniku budowy. W zakresie wymienionych wpisów w szczególności wymaga wyjaśnienia treść wpisu geodety B. R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. "w dniu [...].08.2015 wyznaczono i oznaczono palikiem środek fundamentu elektrowni", który to wpis sugeruje, że jednak już wcześniej wytyczono teren inwestycji i usytuowanie poszczególnych jej obiektów (zgodnie z wpisem pierwszego geodety z dnia [...] czerwca 2014 r. – nieczytelnym) i nie było konieczności ponownego wytyczania inwestycji na gruncie.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 2463230, niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie, wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ winien przeprowadzić dowody wnioskowane przez Gminę. Z tego też względu za zasadne uznać należało wywody skargi co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wynikającym z niniejszego uzasadnienia wyroku. Ponowna ocena ustaleń faktycznych winna się odbyć w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając wyjaśnienia uzyskane od wskazanych przez Skarżącą osób, w zakresie wskazanym powyżej.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 (tj. w zakresie zaskarżenia). Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W opinii Sądu uzupełniające postępowanie dowodowe może w tym przypadku zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego.