Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2544/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tadeusz Nowak (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] i Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji odszkodowawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...], położone w [...] w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) zwanej dalej u.g.n., gdyż nie doszło do pozbawienia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] praw do nieruchomości, albowiem przedmiotowa nieruchomość nie jest przedmiotem publicznego użytku, tylko służy mieszkańcom spółdzielni i ich gościom. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że za zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania nie przemawia słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez organy administracyjne jak również była rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8.03.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/09 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ rozpatrzyły sprawę skupiając całą swoją uwagę na przesłankach, które wzięto pod uwagę przy wydaniu decyzji ostatecznej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...] położone w [...] w [...] przy ulicy [...] nie oceniając możliwości zmiany lub uchylenia wnioskowanej decyzji w zakresie przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organy analizując okoliczności niniejszej sprawy nie wzięły pod uwagę i należycie nie oceniły okoliczności podnoszonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], iż istnieje związek między orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6.11.2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, a zakresem rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W wyroku tym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia.

Zdaniem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] powinien wziąć pod uwagę argumenty podnoszone przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] i z tej perspektywy samodzielnie i odrębnie ocenić występowanie w sprawie słusznego interesu strony i interesu społecznego odnosząc ustalone pod ich kątem okoliczności faktyczne, do treści decyzji ostatecznej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] i w zależności od dokonanej oceny wydać stosowne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] dnia [...] dokonał oględzin nieruchomości położonej w [...] w [...] przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 154 § 1 kpa, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położone w [...] w [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji Prezydent [...] stwierdził, że okoliczności sprawy z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce różnią się zasadniczo od przedmiotowej sprawy m.in. tym, że w obecnie prowadzonym postępowaniu nie było podziału nieruchomości zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wyjaśnił, że do zadań Spółdzielni należy wyznaczanie miejsc i placów parkingowych. To, czy teren ma być ogrodzony ustala Spółdzielnia. Wymaga podkreślenia, że Spółdzielnia ma prawo wprowadzać (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa) zasady organizacji ruchu na należącym do nich terenie i egzekwować jego przestrzeganie, tak więc władza Spółdzielni co do nieruchomości nie ograniczyła się. Ustalenia z wizji lokalnej wskazują, iż teren obejmujący działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] służą do obsługi spółdzielczego osiedla. Nie można przyjąć, że właściwie korzysta ze swojej własności właściciel (użytkownik wieczysty) tylko wówczas jeśli teren jest ogrodzony. Byłby to wypaczony sposób pojmowania korzystania z własności. Należy podkreślić, że nie jest to droga ogólnodostępna. W tym przypadku można traktować, że Spółdzielnia zezwala na korzystanie z drogi przykładowo gościom mieszkańców.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że organ administracji jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 08 marca .2010r. sygn. akt I S.A./Wa 1988/09, w którym to WSA podniósł, iż organy nie oceniły, czy sytuacja przedstawiona we wniosku spółdzielni odpowiada stanowi faktycznemu sprawy opisanemu w wyroku ETPC z dnia 06 listopada 2007r. wydanemu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Prezydent [...] kolejną decyzją nr [...] z [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stwierdzając , iż okoliczności sprawy z wyroku z dnia 6 listopada 2007r., (skarga nr [...]) różnią się zasadniczo od przedmiotowej sprawy m.in. tym, iż w obecnie prowadzonym postępowaniu nie było podziału nieruchomości zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. Podkreślenia wymaga fakt, iż organ pierwszej instancji zatwierdzając podział decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdził również sieć dróg wewnętrznych dojazdowych do obsługi osiedla. Wnioskodawcy zaaprobowali ustalenia w niej zawarte i nie wnieśli odwołania.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent [...] kolejną decyzją nr [...] z [...] ponownie odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stwierdzając, iż wyrok wydany w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, przywołany przez wnioskodawcę dotyczył innego stanu faktycznego, niż ten, który jest przedmiotem postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n., gdyż nie doszło do pozbawienia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] praw do nieruchomości, albowiem niniejsza nieruchomość nie jest przedmiotem publicznego użytku, tylko służy mieszkańcom spółdzielni i ich gościom. Wydzielanie gruntów pod drogi wewnętrzne, w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 pkt. 1), nie jest celem publicznym.

Celami publicznymi zgodnie z u.g.n. jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

W ocenie organu decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] nie jest sprzeczna z zakreśloną linią postępowania w sprawach tego rodzaju oraz nie zachodzi sprzeczność przedmiotowej decyzji z prawem wspólnotowym.

Organ pierwszej instancji wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2008r. (IV SAAA/r 113/08), podniósł, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

Zdaniem Prezydenta [...] za zmianą ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...] przy ulicy [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 nie przemawia.

Ponadto, zdaniem Prezydenta [...] z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być stosowane w odniesieniu do decyzji administracyjnych związanych, a jedynie w stosunku do decyzji opartych o uznanie administracyjne (por. uzasad. wyroku NSA z dnia 04 marca 2010r., I OSK 1287/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012r., II SA/Łd 49/12, wyrok NSA z 11 stycznia 2012r., II OSK 2024/10 - "W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony", wyrok WSA z 31 stycznia 2011 r. IV SA/Wr 643/10 - "Nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy)". Przenosząc powyższy pogląd na grunt niniejszej sprawy Prezydent [...] wskazał, że art. 154 Kpa nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż decyzja wydana w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter decyzji związanej.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że zgromadzony w prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy niewątpliwie dowodzi, iż działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] nr [...] z obrębu [...], położone w [...] w [...] przy ulicy [...] wydzielone decyzją podziałową Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...], a za które Spółdzielnia domaga się odszkodowania, nie były przeznaczone pod drogi publiczne.

Wojewoda [...] wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w tym przypadku wypłatę odszkodowania należy uznać art. 21 ust. 2 Konstytucji precyzujący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz na podstawie art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP wskazany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 04.11.1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) mówiący, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę.

Zdaniem Wojewody, nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji , że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również ww. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn gdyż nie doszło do pozbawienia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] praw do nieruchomości, albowiem niniejsza nieruchomość nie jest przedmiotem publicznego użytku, tylko służy mieszkańcom spółdzielni i ich gościom. Zdaniem Wojewody ul. [...] jest połączona z siecią dróg publicznych. Jak wynika zaś z akt przedmiotowej sprawy, na co powołuje się w odwołaniu Spółdzielnia, a co zostało pominięte przez organ pierwszej instancji, pismem z dnia [...] Biuro [...] Architekta [...] odmówiło zgody na zamknięcie (ogrodzenie) ulicy dla wszystkich korzystających, z zastosowaniem argumentu o jej ważnej roli w publicznym systemie drogowym, jako łącznika pomiędzy drogami gminnymi, odciążającego ulice o dużym natężeniu ruchu. Zatem w chwili obecnej poprzez istnienie otwartego dostępu ulica [...] różni się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Organ pierwszej instancji nie wziął jednak pod uwagę i należycie nie ocenił wyżej wskazanych okoliczności w kontekście wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 06.11.2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Co prawda podkreślił, iż w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego Państwa - strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, jak wskazuje lektura orzeczenia Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Zdaniem Sądu zarówno właściciel, jak użytkownik wieczysty, ponieważ zakaz pozbawienia własności należy odnieść także do sytuacji użytkownika wieczystego gruntu, pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, albowiem może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg, innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W praktyce niejednokrotnie jest tak, iż drogi połączone z siecią dróg publicznych a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny spełniają rolę drogi publicznej, mimo że zapisy planu miejscowego nie przewidują przeznaczenia tego gruntu pod taką właśnie drogę.

Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zastosowanie normy zawartej w art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: by decyzja ostateczna nie tworzyła praw dla żadnej ze stron postępowania, i by za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona postępowania nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, przy czym zastosowanie normy zawartej w art. 154 § 1 k.p.a. odbywa się na zasadzie uznania: ,,Decyzja ostateczna (...) może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona..."

Wojewoda [...] zgadza się ze stanowiskiem Spółdzielni, że Prezydent [...] po raz kolejny pomija fakt, że za zmianą przedmiotowej decyzji (art. 154 k.p.a.) przemawia zmiana wykładni prawa dokonana po jej wydaniu.

Konkludując, stwierdza, że w świetle treści art. 154 k.p.a. zaskarżona decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] jest wadliwa, albowiem podane w niej motywy odmowy zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] nie nawiązują do przesłanek "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Ponadto, zaleca organowi pierwszej instancji by ponownie rozpatrując wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy według wskazań określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08.03.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/09, a dokonaną ocenę przekonująco uzasadni w decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.,

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została zaskarżona do Sądu przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], wnosimy o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

Zdaniem Spółdzielni Wojewoda [..] rozstrzygając po raz trzeci odwołanie złożone przez Spółdzielnią w niniejszej sprawie , nie rozpatrzył sprawy merytorycznie i nie wydał takiej decyzji, lecz ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji po raz trzeci a zatem nie odniósł się do wniosku o rozpatrzenie sprawy i wydanie w sprawie decyzji rozstrzygającej o żądaniach Spółdzielni. W ocenie Skarżącej, materiał dowodowy przeprowadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji był wystarczającym dla podjęcia przez Wojewodę decyzji merytorycznej bez potrzeby ponownego przekazywania sprawy Prezydentowi.

Skargę wniosło również Miasto [...] – reprezentowane przez Prezydenta [...] zarzucając w/w decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż za zmianą decyzji w niniejszej sprawie przemawia zmiana wykładni prawa oraz przesłanka "interesu społecznego" i "interesu strony", podczas gdy zmiana wykładni prawa nie stanowi przesłanki do zmiany decyzji w powyższym trybie, ani też nie została spełniona w sprawie przesłanka "interesu społecznego" i "interesu strony",

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę [...], iż w trybie art. 154 Kpa istnieje możliwość zmiany decyzji o charakterze związanym, podczas gdy taka możliwość istnieje tylko w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż za działki gruntu wydzielone decyzją podziałową, które obejmują teren na którym położona jest droga wewnętrzna należy się odszkodowanie, pomimo iż wydzielone działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, iż droga wewnętrzna stanowi drogę publiczną,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia poprzez wskazanie - jako przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa - analogii między sytuacją przedstawioną w wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, w sytuacji braku takiej analogii, z powodu braku ograniczenia w niniejszej sprawie korzystania z prawa własności (użytkowania wieczystego) wskutek inicjatywy organów administracji, ale ograniczenia korzystania z przysługującego Spółdzielni prawa na skutek inicjatywy podjętej przez użytkownika wieczystego i w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewodę [...], iż samoograniczenie własności (użytkowania wieczystego) na skutek złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego rodzi po stronie jednostki samorządu terytorialnego czy Państwa obowiązek odszkodowawczy, pomimo odmiennej wykładni w/w wyroku Trybunału przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartej w wyroku z dnia 7 października 2011 r., w sprawie I OSK 1681/10,

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 15 Kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nic wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości ani w znacznej części, ale jak to sam wskazał Wojewoda [...] "wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sporawy", czyli wypełnienia obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 Kpa, jak również poprzez błędne wskazanie przez Wojewodę [...] okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. wykładni wynikającej z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce mimo, iż wykładnia ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...].

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] odnosząc się do argumentacji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wskazać, że ustalenie odszkodowania przez Wojewodę [...] na etapie rozpatrywania odwołania od przedmiotowej decyzji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze Miasta [...] organ II instancji podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i jednocześnie stwierdza, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargi powinny być uwzględnione.

Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/09 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Fakt że w sprawa była już przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak zaznaczył w swojej decyzji Wojewoda, ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej p.p.s.a.) wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą.

W tej sytuacji należy podzielić pogląd Wojewody, że organ przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, co do zasady, nie może czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.06.2007 r" sygn. akt IV SA/Wa 625/07).

W związku z powyższym należy przypomnieć, że Sąd uchylając decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stwierdził, że podstawę prawną sprawy stanowił art. 154 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie na wniosek strony organ musi wyjaśnić, czy: 1) na mocy decyzji ostatecznej podlegającej weryfikacji na podstawie powyższego przepisu żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub wskazany przez stronę we wniosku jej słuszny, indywidualny interes. Przy czym jedną z przyczyn zastosowania art. 154 Kpa może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229), ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06, LEX nr 418289).

Następnie Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Prezydenta [...] nie wynika, iżby organy administracji dokonały oceny przesłanek z art. 154 Kpa przez pryzmat argumentów przytaczanych przez Spółdzielnię. Sąd stwierdził również, że organy nie oceniły, czy sytuacja przedstawiona we wniosku Spółdzielni z dnia [...] o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] oraz w piśmie skarżącej z dnia [...] i odwołaniu odpowiada stanowi faktycznemu sprawy opisanemu w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydanemu w sprawie B. i inni p. Polsce oraz czy argumentacja Spółdzielni i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w zestawieniu ze stanowiskiem wyrażonym przez ETPC w sprawie B. i in. przeciwko Polsce uzasadniały wydanie decyzji pozytywnej dla strony, ze względu na jeden lub oba wymienione w przepisie art. 154 Kpa interesy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kpa w zw. z art. 154 § 1 Kpa poprzez to, że - pomijając argumenty Spółdzielni - skupiły się wyłącznie na kontroli merytorycznego stanowiska zajętego przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] w aspekcie jego zgodności z przepisami art. 98 art. 93 ust. 1 i 3, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 99 ugn, art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Takie działanie organów wykraczało poza cel regulacji z art. 154 Kpa, skoro sprawa tego rodzaju jest sprawą nową w stosunku do zakończonej decyzją ostateczną i jest załatwiana na podstawie przepisu prawa procesowego, a zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może dotyczyć także decyzji, której rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla strony, choć sam akt został wydany w zgodzie z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. nie może być sprzeczna z prawem, jednakże przy tak postawionej tezie stanowisko to trzeba rozumieć w ten sposób, że decyzja taka jako akt stosowania normy procesowej nie może naruszać przepisów Kpa oraz tych, które w danego typu sprawach wyraźnie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 Kpa lub które wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych, niezależnie od trybu ich podejmowania (np. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). W niektórych przypadkach tryb z art. 154 Kpa nie może być zastosowany, z uwagi na charakter decyzji ostatecznej (np. decyzja deklaratoryjna, decyzja kasacyjna).

W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] zastosuje się do przedstawionej przez Sąd w powyższym wyroku oceny prawnej oraz rozważy podniesione w sprawie argumenty Spółdzielni, a następnie oceni, czy świadczą one o istnieniu słusznego interesu Spółdzielnia bądź istnieniu interesu społecznego albo obu tych interesów jednocześnie i w zależności od dokonanej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zauważyć należy, że z orzeczenia Sądu z dnia 8 marca 2010 r. nie wynika, że przesądził Sąd o konieczności lub nawet możliwości zastosowania w tej sprawie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. Zatem zadaniem organów obu instancji było ustalenie czy możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] nr z obrębu [...] położone w [...] w [...] przy ulicy [...] na podstawie art. 154 k.p.a.

Z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie na wniosek strony organ musi wyjaśnić, czy: 1) na mocy decyzji ostatecznej podlegającej weryfikacji na podstawie powyższego przepisu żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji; 3) oraz czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub wskazany przez stronę we wniosku jej słuszny, indywidualny interes.

Dopiero po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na te pytania decyzja może być uchylona lub zmieniona.

Jak Sąd wskazał wyżej na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 § 1 kpa, konieczne jest ustalenie strony będącej adresatem tej decyzji, jak też innych stron, które ewentualnie nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym.

Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą te przesłanki należy do organu, który przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 154 kpa nie może ograniczyć się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechać rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji, określonych w art. 154 kpa. Takie ograniczenie zakresu postępowania stanowi naruszenie prawa i uzasadnia wzruszenie wydanej decyzji jako wadliwej.

Dla oceny zasadności żądania Spółdzielni Mieszkaniowej istotne jest więc przypomnienie przedmiotu sporu, którymi są działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] powstałe w wyniku decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej na podstawie przepisów u.g.n. podział nieruchomości dla której Sąd Rejonowy [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą KW Nr [...], wykazanej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2 stanowią drogi dojazdowe i osiedlowe. Zgodnie z odpisem zwykłym księgi wieczystej KW Nr [...] wydanym w dniu [...] przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozytura jako właściciel przedmiotowych działek wpisane jest [...], natomiast jako użytkownik wieczysty Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].

Skoro właścicielami w/w działek jest Miasto, a wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa to nie ulega wątpliwości, że oba te podmioty mają w rozstrzygnięciu o odszkodowaniu określone interesy prawne. Z jednej strony Spółdzielnia żądająca ustalenia odszkodowania, z drugiej strony Miasto, które byłoby zobowiązane do wypłacenia takiego odszkodowania. Zatem nie ulega wątpliwości, że poza Spółdzielnią interesem prawnym w niniejszej sprawie również legitymuje się Miasto będące właścicielem nieruchomości niezależnie od wątpliwości w jakiej roli występuje w tej sprawie Prezydent [...] prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt stanowiący własność Miasta, czy jako starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, czy też jako organ gminy .

Nie ulega jednak wątpliwości, że Prezydent [...] reprezentuje interes aktualnego właściciela nieruchomości a skoro tak to w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłana art. 154 k.p.a. ,że żadna ze stron nie nabyła prawa.

Zauważyć należy, że decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla jednej lub wszystkich stron, ale może być decyzją zwalniającą drugą stronę z określonego zobowiązania. Przez "nabycie prawa", należy m.in. rozumieć taką sytuację, w której organ administracyjny decyzją nakłada obowiązek np. wypłacenia odszkodowania. Taka decyzja może zostać uznana za decyzję, na podstawie której strona nabywa prawo, a zmiana takiej decyzji może powodować nałożenie obowiązku a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony.

W takiej sytuacji niewątpliwie jest Miasto, które ma interes prawny w utrzymaniu decyzji odmawiającej odszkodowania za działki będące jej własnością, a jednocześnie znajdujące się w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni czego organ drugiej instancji nie zauważył.

Dopiero po ustaleniu stron postępowania i ustaleniu, że żadna ze stron nie nabyła prawa( bo ten warunek wynika z treści art. 154 k.p.a.) organ może przejść do analizy innych przesłanek określonych tym przepisem a więc ustaleniu czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji oraz czy występuje w sprawie interes społecznego lub słusznego interesu strony.

Podsumowują powyższe rozważania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą poważne wątpliwości dot. możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Tym samym uznać należy, że przedstawiona sprawa nie została przez organ odwoławczy dostatecznie zbadana przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania administracyjnego. W szczególności organ rozważy i wyjaśni kwestię prawidłowej reprezentacji Miasta jako obecnego właściciela spornej nieruchomości oraz statusu Prezydenta [...] w niniejszym postępowaniu, popierając swoje ustalenia odpowiednimi dokumentami oraz analizą właściwej regulacji prawnej. Następnie organ powinien przeanalizować, możliwość spełnienia żądania Spółdzielni Mieszkaniowej w kontekście przesłanek, o których mowa w przepisie 154 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.