Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2235/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51, art. 84b ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 134 par. 1; art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 244/15 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 244/15 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] r. (rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B., dz. nr [...]) realizowanych przez inwestora spółkę jawną H. reprezentowaną przez K. B. i P. P., zanim pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął z urzędu w związku z informacją uzyskaną od D.M., z której wynikało, iż H. sp. jawna rozpoczęła roboty budowlane w ramach ww. inwestycji jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starosty K. w dniu [...] r., nr [...] (znak: [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, aby roboty budowlane objęte ww. pozwoleniem na budowę zostały rozpoczęte zanim wspomniane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. W tej sytuacji uznano, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w tej sprawie było bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł D.M. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wyjaśnił, dlaczego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę przez sąd nie powoduje, iż doszło do samowoli budowlanej, co do której zastosowanie powinien mieć art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż kluczowym zagadnieniem było ustalenie daty, od której inwestor – H. sp. jawna K.B. i P. P. nabył prawo do realizacji inwestycji rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B., dz. nr [...].

Według organu odwoławczego ramy czasowe postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę w przedmiotowej układały się następująco:

1) decyzją nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta K. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę,

2) decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

3) decyzją nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta K. udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. przy ul. B. na dz. nr [...],

4) decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r.,

5) postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r.,

6) wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 grudnia 2008 r.,

7) decyzją z dnia [...] r., Wojewoda Wielkopolski po ponownym rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r.,

8) postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 1020/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r.,

9) wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 1020/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r.,

10) wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1148/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał przy tym, że od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne, czyli decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę. Organ II instancji podkreślił, że odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, co oznacza, że jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji, natomiast skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, a mianowicie jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Organ podał, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że decyzja Starosty K. z dnia [...] r., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. Tym samym zdaniem organu, skoro stronom postępowania nie przysługiwało odwołanie, ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (jedynym środkiem zaskarżenia decyzji organu II instancji byłą bowiem skarga do sądu administracyjnego) to decyzja organu II instancji z dnia [...] r. była ostateczna, a zatem inwestor miał prawo realizować inwestycję.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynikało z dziennika budowy – roboty budowlane rozpoczęto od dnia 10 marca 2009 r. (czyli po dniu [...] r., kiedy to Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę). Organ II instancji podkreślił, że w dzienniku budowy widnieje zapis kierownika budowy, iż w dniu 10 sierpnia 2009 r. trwały prace adaptacyjne i malarskie, zaś następny wpis do dziennika budowy datowany był na dzień 5 sierpnia 2010 r. i zawierał informację o decyzji inwestora o "chwilowym wstrzymaniu rozbudowy" oraz wykonaniu prac zabezpieczających. Kolejny wpis datowany był na dzień 20 lipca 2012 r. (a więc już po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] r.) i dotyczył "rozpoczęcia przebudowy otworu okiennego". Według Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oznaczał to, że w okresie od dnia 10 sierpnia 2009 r. do dnia 5 sierpnia 2010 r., zgodnie z wpisami dokonywanymi przez kierownika budowy, roboty budowlane na tej inwestycji nie były prowadzone.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wykonalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/09) odmawiając jej wstrzymania oraz w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 1020/10) odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. Dlatego też, zdaniem organu, wobec przesądzenia przez Sąd o dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. B. w K. na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw by zagadnienie legalności prowadzenia tych robót badać ponownie.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Wojewoda Wielkopolski ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę całej inwestycji, a nie tylko tej części inwestycji, która nie została zrealizowana w okresie pomiędzy dniem 22 grudnia 2008 r. (datą wydania decyzji Wojewody Wielkopolskiego utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę) a dniem 14 listopada 2009 r., kiedy to stał się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję Wojewody z dnia [...] r. W ocenie organu oznaczało to, że zakresem przedmiotowym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. została objęta cała inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego. Tym samym zdaniem organu odwoławczego brak było racjonalnych podstaw by uznać, że na skutek długotrwałego prowadzenia administracyjnych i sądowoadministracyjnych postępowań w sprawie decyzji pozwolenia na budowę i (legalnego) zrealizowania w toku tych procedur części inwestycji, że zrealizowana części inwestycji winna być objęta postępowaniem naprawczym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D.M., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.b., przez jego błędną wykładnię, wskazując, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mylnie twierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę sanuje roboty budowlane wykonane przed jej wydaniem.

Zdaniem strony skarżącej wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego kolejnej decyzji z dnia [...] r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r. (znak: [...]) nie zmieniało faktu, że roboty wykonane przed 19 października 2010 r. nie miały oparcia w jakimkolwiek pozwoleniu na budowę, które byłoby ostateczne i funkcjonowało w obrocie prawnym. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy nie dostrzegł, że decyzją o pozwoleniu na budowę objęte były roboty, które miały być dopiero wykonane, a nie roboty, które już zostały wykonane. Skarżąca podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi dla inwestora uprawnienie do wykonania robót, ale nie jest decyzją, którą można sanować roboty, które zostały wykonane w przeszłości. Stąd też zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] r. uprawniała Inwestora do wykonania robót dopiero po tej dacie, a zatem nie obejmowała robót wykonanych na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu). Powyższe w ocenie skarżącej czyniło bezzasadnym zarzut umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za niezasadną. Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawały ustalenia faktyczne dokonane przez organ II instancji dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przeprowadzonego w sprawie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. (dz. nr [...]) realizowanej przez inwestora spółkę jawną H.. Sąd I instancji podkreślił, że kwestą sporną pozostawała natomiast ocena, czy część robót budowlanych przeprowadzonych w ramach tej inwestycji została wykonana bez stosownego pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, że zdaniem strony skarżącej w stosunku do robót budowlanych wykonanych przed dniem 19 października 2010 r., tj. przed datą wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że co do zasady zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które to pozwolenie może być udzielone jedynie przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Sąd I instancji podał przy tym, że celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa, który to cel odpada w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję. W ocenie Sądu I instancji, celem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest natomiast legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Sąd zaznaczył również, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się nie na podstawie art. 48 u.p.b., lecz na podstawie art. 50-51 u.p.b. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/09) ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. (dz. nr [...]) realizowanego przez sp. jawną H., roboty wykonane dotychczas przez inwestora należało ocenić jako wykonane bez ostatecznego pozwolenia. Sąd I instancji podkreślił jednak, że kluczowe znaczenie dla sprawy miał fakt, iż kolejną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w całości w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] (znak: [...]) dotyczącą rozbudowy przedmiotowego budynku handlowo-usługowego i ta ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się prawomocna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi W.M. i D. M., nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (wyrok z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1020/10). Zdaniem Sądu I instancji, funkcjonowanie w obiegu prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą utrzymał on w całości w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r., nr 667/2008 (znak: [...]) uniemożliwiało organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w ramach przedmiotowej inwestycji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zachodziła bowiem okoliczność polegająca na wykonaniu robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, skoro pozwolenie takie (ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r.) istniało w obrocie prawnym. Sąd I instancji wskazał, że dopiero ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] r. obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty strony, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie może obejmować robót wykonanych przed jej wydaniem mogą być kierowane jedynie pod adresem tej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie pod adresem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego poddanego kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Sąd zaznaczył przy tym, że organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nadzorczych nie posiadają uprawnienia do uchylania bądź stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że zgodnie z treścią art. 84b ust. 1 i ust. 3 u.p.b., w ramach kompetencji kontrolnych, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie, a w związku z tym organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd dodał przy tym, że ww. postępowanie kontrolne przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej (art. 84b ust. 4 u.p.b.), a nie w trybie administracyjnym i nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, za prawidłową należało uznać zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] r., a dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. (dz. nr [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – D.M.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu w ramach podstaw skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające w istocie na nie ustaleniu stanu faktycznego,

2. art. 28 ust. 1 u.p.b. przez jego błędną wykładnię; zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu mylnie uznaje, że kolejna decyzja o pozwoleniu na budowę sanuje roboty budowlane wykonane przed jej wydaniem, prowadzone być może na podstawie co prawda ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego,

3. art. 50-51 u.p.b. przez ich niezastosowanie,

4. art. 105 § 1 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego zastosowanie,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 590 zł z uwagi na duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy oraz sporządzenia skargi kasacyjnej w maksymalnie zwięzłej formie.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono, czy roboty budowlane wykonane przed dniem 19 października 2010 r. były robotami budowlanymi wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W ocenie skarżącego kasacyjnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a organ odwoławczy i Sąd I instancji ten stan rzeczy zaakceptowały. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, inaczej powinno być prowadzone postępowanie naprawcze, gdy roboty zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego, a inaczej, gdy były to roboty inne – nie wynikające z pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w rozstrzygnięciach organów i orzeczeniu Sądu I instancji zabrakło stwierdzenia co do zgodności tych robót z pozwoleniem na budowę, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do drugiego z podnoszonych zarzutów, skarżący kasacyjnie zaznaczył, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie było to, że roboty zostały wykonane bez ostatecznego pozwolenia na budowę, tylko to, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które w wyniku kontroli sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Po 67/09) zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nigdy nie twierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodziła okoliczność polegająca na wykonaniu robót budowlanych bez stosownego pozwolenia. Wskazał jednak, że czym innym jest wykonanie robót bez pozwolenia na budowę, a czym innym jest wykonanie robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 67/09) słusznie zaznaczył, że w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się nie na podstawie art. 48 u.p.b., lecz na podstawie art. 50-51 u.p.b. Stąd też skarżący kasacyjnie domaga się prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót wykonanych przed 19 października 2010 r., gdyż roboty wykonane przed tą datą nie miały oparcia w jakimkolwiek pozwoleniu na budowę, które byłoby ostateczne i funkcjonowało w obrocie prawnym. W ocenie skarżącego kasacyjnie faktu tego nie zmienia i zmienić nie może to, że w dniu [...] r. została wydana przez Wojewodę Wielkopolskiego kolejna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż uprawniała ona inwestora do wykonania robót dopiero po tej dacie, a zatem nie obejmowała robót wykonanych na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego, a w związku z tym umorzenie postępowania w stosunku do tych robót należało uznać za bezzasadne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu I instancji, że istnienie obecnie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego jest niewątpliwie błędne, jako że prowadzenie postępowania naprawczego przez nadzór budowlany nie jest – w ocenie skarżącego kasacyjnie – trybem konkurencyjnym w stosunku do postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w stosunku do pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji nie ustalił, jaki był związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego a weryfikacją w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, który zdaniem skarżącego kasacyjnie w ogóle nie istniał. W ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli natomiast decyzje Starosty K. z dnia [...] r. i Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. obejmowały roboty budowlane wykonane przed wydaniem tej ostatniej, to organ nadzoru budowlanego powinien ten fakt jednoznacznie stwierdzić i podjąć działania wynikające z art. 84b ust. 3 u.p.b. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można także zaakceptować stanowiska organów i Sądu, iż sprawa na etapie wykonywania robót budowlanych, mogła być przez organ nadzoru budowlanego rozpatrzona wyłącznie pod kątem zgodności ich z udzielonym pozwoleniem na budowę, jako że oznaczałoby to, iż nawet w przypadku oczywistego naruszenia przepisów prawa budowlanego przy udzielaniu pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego, który poczyniłby takie ustalenia, nie mógłby podejmować żadnych działań, gdyby realizacja robót budowlanych odbywała się zgodnie z wadliwym pozwoleniem na budowę, tj. np. decyzją zezwalającą na roboty budowlane już wykonane.

Odnosząc się do kolejnej z podstaw kasacyjnych, skarżący kasacyjnie wskazał, że w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się na podstawie art. 50-51 u.p.b., ponieważ jest to "inny przypadek" niż określony w art. 48 u.p.b., natomiast organ nadzoru budowlanego zamiast wydać decyzję merytoryczną niezasadnie umorzył postępowanie.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 105 1 k.p.a., skarżący kasacyjnie powtórzył, że w jego ocenie decyzja z dnia [...] r. uprawniała inwestora do wykonania robót budowlanych po tej dacie, a zatem nie obejmowała robót budowlanych wykonanych wcześniej, co nakazywało uznać, że umorzenie postępowania było całkowicie bezzasadne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przypadku, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to postępowanie w sprawie wydania tego pozwolenia powinno zostać umorzone, ale nie powinno zostać umorzone postępowanie naprawcze. Skarżący kasacyjnie podkreślił bowiem, że nie można wydawać pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już rozpoczęta.

W odniesieniu do ostatniej z podstaw kasacyjnych, skarżący kasacyjnie podał, że w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o art. 145 p.p.s.a., a mianowicie Sąd ten powinien uznać, że istniały powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zgodność z prawem w granicach zarzutów skargi kasacyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 22 maja 2015 r., oddalającego skargę D.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu II instancji, nie jest uzasadniony pierwszy zarzut dot. naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającego w istocie na nie ustaleniu stanu faktycznego. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podnosi, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono, czy roboty budowlane wykonane przed dniem 19 października 2010 r. były robotami budowlanymi wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a organ odwoławczy i Sąd I instancji ten stan rzeczy zaakceptowały. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd stwierdza, że posiada on charakter ogólnikowy i blankietowy. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje bowiem jakie konkretne roboty budowlane, jego zdaniem, wykonane przed dniem 19 października 2010 r. nie były robotami budowlanymi wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Z akt sprawy i z treści kontrolowanych decyzji bezsprzecznie wynika, że właściwe w sprawie organy analizowały czas i zakres robót budowlanych wykonanych w rzeczywistości w nawiązaniu do treści decyzji z dnia [...] r. i prowadzonego dziennika budowy. Przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. posiłkował się wydanymi w tej sprawie orzeczeniami Wojewody Wielkopolskiego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także ustaleniami z kontroli budowy w dniu 7 lipca 2014r. oraz zapisami dokonanymi w trakcie realizacji robót w dzienniku budowy przez kierownika budowy. Organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia [...]., a dotyczące rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. (działka [...]) realizowanego przez inwestora spółkę jawną H. reprezentowaną przez panów K.B i P.P. zostały rozpoczęte zanim wspomniane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Kwestia, że chodzi o te roboty budowlane nie była poddawana w postępowaniu administracyjnym w wątpliwość, i te roboty były poddane kontroli organów administracyjnych. W związku z tym, brak jest podstaw, do stawiania uzasadnionego zarzutu, że organy naruszyły wskazany w skardze art. 7 w zw. art. 77 k.p.a., a zatem i Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania akceptując ustalenia dokonane w sprawie przez organy administracyjne.

Ustosunkowując się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 28 ust. 1 u.p.b. przez jego błędną wykładnię; Sąd II instancji stwierdza, że nie jest uzasadniony. Teza skarżącego kasacyjnie stwierdzająca, że Sąd I instancji mylnie uznaje, że kolejna decyzja o pozwoleniu na budowę sanuje roboty budowlane wykonane przed jej wydaniem, prowadzone być może na podstawie co prawda ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego, wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie całkowicie pomija zgodną z prawem treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, prezentując odmienne stanowisko. Skarżący kasacyjnie neguje przy tym powszechną moc wiążącą ostatecznych decyzji administracyjnych i zasadę trwałości aktu administracyjnego w czasie, które wiążą każdego w tym organy, do czasu, kiedy nie zostaną wyeliminowane ostatecznym aktem z obiegu prawnego. Sąd I instancji trafnie skonkludował bowiem, że funkcjonowanie w obiegu prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą utrzymał on w całości w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r. uniemożliwia, z prawego punktu widzenia, w myśl zasady trwałości ostatecznego aktu administracyjnego czasie, organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w ramach przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z zasadami prawidłowo ocenionego porządku prawnego uznał Sąd I instancji, że nie zachodzi bowiem okoliczność polegająca na wykonaniu robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, skoro pozwolenie takie - w postaci ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. - istnieje wobec tych robót w obrocie prawnym. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że dopiero ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z [...] r. obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Innymi słowy, brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie robót budowlanych wskazanych w omawianej ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, a sytuacja ta istnieć będzie tak długo, jak długo decyzja ta pozostawać będzie w obrocie prawnym. Zarzuty kasatora, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie może obejmować robót wykonanych przed jej wydaniem mogą zaś być kierowane jedynie pod adresem tejże decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie pod adresem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego poddanego kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo poinformował skarżącego kasacyjnie, że organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nadzorczych nie posiadają uprawnienia do uchylania bądź stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane. A nadto, że zgodnie z treścią art. 84b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w ramach kompetencji kontrolnych, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Wskazany przepis określa zarazem, wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego a weryfikacją w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają zarazem uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd I instancji zatem nie stwierdza, że kontrolowana decyzja bezwzględnie w porządku prawnym sanuje/uzdrawia roboty wykonane pod rządami pozwolenia, które następnie zostało uchylone a następnie ponownie w tym samym brzmieniu wprowadzone do obiegu prawnego, tylko stwierdza, mając na uwadze zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego, że dopóki istnieje w obiegu prawnym ostateczne pozwolenie obejmujące wykonane roboty budowlane, tak długo organy nadzoru nie mają podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie naprawcze.

Jednocześnie z przyczyn podanych powyżej nie można przyjąć jako uzasadnione prawem stanowiska kasatora wyrażonego w zarzucie trzecim i podnoszącego, że w sprawie organy naruszyły art. 50-51 u.p.b. przez ich niezastosowanie. Z uwagi na fakt, że w kontrolowanej sprawie istnieje ostateczne pozwolenie na budowę nie można mówić, że w sprawie postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się na podstawie art. 50-51 u.p.b., ponieważ jest to "inny przypadek" niż określony w art. 48 u.p.b., natomiast organ nadzoru budowlanego zamiast wydać decyzję merytoryczną niezasadnie umorzył postępowanie. Stanowisko to stanowi nieopartą na prawie polemikę kasatora z prawidłową i powyżej uargumentowaną i skontrolowaną oceną Sądu I instancji.

Wobec powyższych ustaleń nie zasługuje na uwzględnienie zarzut czwarty dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego nieuzasadnione zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania naprawczego - w myśl zasady trwałości aktu administracyjnego w czasie i domniemania jego legalności dopóki nie zostanie wyeliminowane z obiegu prawnego ostateczną decyzją administracyjną - wobec robót budowlanych, względem których w obiegu prawnym istnieje ostateczne pozwolenie na budowę. W związku z tym, wobec braku podstaw prawnych, postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało prawidłowo umorzone.

Całość powyżej przeprowadzonych rozważań wskazuje, że skoro Sąd II instancji nie podzielił dotychczas rozważonych zarzutów skargi kasacyjnej to nie może uwzględnić ostatniego zarzutu podnoszącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną.