Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 468/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1370/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 7 maja 2021 r. nr 538/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1370/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2021 r., nr 538/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. nr 2/2021 nakazującej P. S.A. z siedzibą w W. rozbiórkę parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] obręb: [...] zlokalizowanych w S. przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania P. S.A. z siedzibą w L. decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr 538/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. S.A. z siedzibą w L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co doprowadziło do powstania wady decyzji powodującej jej nieważność, co implikuje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego;

2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu stanowi budowlę, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej z wykorzystaniem materiałów budowlanych kwalifikowane jest jako roboty budowlane;

3. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 48 p.b. przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji w przypadku robót budowlanych;

4. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt. 7 p.b. przez ich błędną wykładnie i uznanie, że wykonane prace to budowa, podczas gdy faktycznie stanowią roboty budowlane polegające na przebudowie urządzenia budowlanego;

5. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez:

─ niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, naruszając tym samym interes społeczny, ale przede wszystkim interes stron postępowania;

─ brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

─ niedbałe, powierzchowne i spłycone postępowanie dowodowe oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1370/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co w ocenie skarżącej doprowadziło do powstania wady decyzji powodującej jej nieważność. W ocenie Sądu, oczywiste w sprawie jest, że stroną postępowania jest skarżąca, czyli P. S.A. z siedzibą w L.. Oczywiste też jest, że organy zarówno w sentencji decyzji I jak i II instancji błędnie jako siedzibę skarżącej spółki wskazały W.. W myśl art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten może mieć zastosowanie do każdego elementu decyzji administracyjnej, w tym także do oznaczenia strony. Nie każde błędne oznaczenie strony oznacza bowiem, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 717/21). Organ winien w tym trybie sprostować sentencje obydwu decyzji.

Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony (np. poprzez błędne wskazanie siedziby spółki). Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. W sprawie nie doszło zatem do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie i stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. byłoby nieprawidłowe.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie legalizacyjne w sprawie wszczęto na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących do dnia 18.września 2020 r. Przepisy te utraciły moc z dniem 19 września 2020 r. po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji jest art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U, z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym."

Postawą materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2. bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4).

Powołana regulacja prawna wprowadza etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap sprowadza się do oceny organu, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego) a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 p.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 p.b. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn.. akt II OSK 874/17, cbois).

W niniejszej sprawie PINB Miasta Siedlce postanowieniem z dnia 2 czerwca 2020 r. nr 10/2020, powołując się na art. 48 ust. 3 p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] obręb: [...] zlokalizowanych w S. przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b.

Skarżąca nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie. Także pisma inwestora z dnia 24 sierpnia 2020 r. nie można uznać za zażalenie na to postanowienie. Tym samym postanowienie stało się prawomocne. PINB udzielił w piśmie z dnia 10 września 2020 r. inwestorowi informacji wskazując, że postanowienie z dnia 2 czerwca 2020 r. jest prawomocne i podlega wykonaniu. Obowiązek zawarty w tym postanowieniu stał się wymagalny w dniu 17 czerwca 2020 r. po uprawomocnieniu się postanowienia, a termin jego wykonania upływa po 6 miesiącach od tej daty.

Inwestor nie wykonał nakazu zawartego w postanowieniu PINB z dnia 2 czerwca 2020 r., a tym samym nie wykonał ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji we wszczętym postępowaniu legalizacyjnym. Organ I instancji w świetle art. 48 ust. 4 p.b. był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu, dlatego też słusznie decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. nr 2/2021, nakazał rozbiórkę parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] obręb: [...] zlokalizowanych w S. przy ul. [...].

Zarzuty strony skarżącej zawarte zarówno w odwołaniu jak i skardze koncentrują się na kwestiach prawidłowości ustalenia, że omawiany obiekt stanowił samowolę budowlaną, albowiem prace stanowiły przebudowę/remont istniejącego w tym miejscu placu bez zmiany charakteru wykorzystywania tego placu, wykonane utwardzenie gruntu stanowi roboty budowlane, a tym samym brak było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, powyższe zarzuty w okolicznościach niniejszej sprawy mogły być podniesione jedynie w środku zaskarżenia (zażaleniu) od prawomocnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (tj. postanowieniu PINB z dnia 2 czerwca 2020 r. nr 10/2020), a zawarcie ich w odwołaniu i skardze od decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. należy uznać za spóźnione. Przed rokiem 2017 postanowienie nakładające obowiązki z art. 48 ust. 2 p.b., przesądzające równocześnie o istnieniu samowoli budowlanej, nie wiązało ostatecznie ani organu wyższej instancji ani sądu orzekających w sprawie orzeczonej następnie rozbiórki (w drugim etapie postępowania legalizacyjnego). Aktualnie, wprowadzenie możliwości złożenia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 p.b. spowodowało, że prawidłowość podjętych działań przez organ I instancji i dokonanej przez niego kwalifikacji wykonanej inwestycji jako samowoli budowlanej jest oceniana już na tym etapie postępowania legalizacyjnego (zarówno przez organ wyższego stopnia jak i przez sąd). Jeżeli zatem strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia postanowienia legalizacyjnego z art. 48 ust. 2-3 p.b., to w dalszym toku postępowania może już jedynie w ograniczonym zakresie podnosić wadliwość kwalifikacji inwestycji jako wykonanej w warunkach samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, podejmowane w trybie art. 48 ust. 4 i 1 p.b., gdyż przesłanką takiego rozstrzygnięcia nie jest kwalifikacja prawna obiektu budowlanego, a fakt nieprzedłożenia przez inwestora w zakreślonym terminie żądanej przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji, określonej w art. 48 ust. 3 p.b..

Jednakże Sąd stwierdził, że podziela argumentację organów zawartą w rozstrzygnięciach wydanych w niniejszej sprawie, iż budowa omawianego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, a w związku z jego brakiem należało wszcząć postępowanie legalizacyjne.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. określono wyjątki od powyższej zasady. Jeden z nich stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., zgodnie stanowiący, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, jak również przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., z którego wynikało, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Oba te unormowania miały znaczenie dla prawidłowej oceny sprawy.

Skarżąca podnosi, że wobec ustaleń poczynionych w sprawie, które wskazują na brak wydzielonych miejsc parkingowych, w sprawie można mówić co najwyżej o utwardzeniu powierzchni gruntu na ww. działkach budowlanych, które to roboty budowlane, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę. Z przepisem tym koreluje regulacja art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wg której wykonywanie takich robót nie wymaga także zgłoszenia.

W kontekście powyższego, dla oceny legalności zrealizowanych prac istotne pozostaje ustalenie, czy możliwa jest ich kwalifikacja z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a jeżeli tak, jakim rygorom prawnym podlegało ich wykonanie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11).

Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18).

Podobnie jak w przypadku "utwardzenia gruntu", również ‘miejsca postojowe" nie zostały zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie przyjęto, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy zatem kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Jak już zostało wykazane, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który - odmiennie niż w przypadku niedokonywanego w takim celu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.- traktowany jest jako urządzenie budowlane.

Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych (budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych – art. 3 pkt 1 p.b.), o czym świadczy pkt 3 i 9 tego artykułu. Z zestawienia zawartych w tym przepisach definicji budowli i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jak stwierdził zatem WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn.. akt II SA/Rz 1304/18 oraz w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn.. akt II SA/Rz 1272/17, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi tu więc granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 p.b.

W niniejszej sprawie z akt administracyjnych sprawy, protokołów oględzin oraz obszernej dokumentacji zdjęciowej wynika, że dokonano utwardzono teren z kostki betonowej. Dojazd do utwardzonego placu wykonany jest z kostki betonowej od strony zachodniej budynku. Podczas kontroli stwierdzono parkujące samochody na wyznaczonych miejscach postojowych. Wymiary wyznaczonych miejsc postojowych wynosiły: szerokość od około 2,30 - 2,50 m, długość od około 4,60 m - 4,80 m. Ustalono, że przed ww. robotami w miejscu gdzie ułożono kostkę brukową utwardzenie stanowiły bloczki betonowe - trylinka, asfalt, powierzchnia betonowa oraz kostka betonowa, które zostały usunięte. Ponadto wykonano oświetlenie placu, ciągi piesze i opaski, zieleńce, ustawiono stojaki na rowery, ustawiono znaki pionowej stałej organizacji ruchu, ustawiono szlaban. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że wydzielono ponad 30 miejsc postojowych. Powyższy stan faktyczny szczególnie wyraźnie wynika z dokumentów załączonych do protokołu kontroli z dnia 9 września 2019 r.. Podkreślenia wymaga, że wskazanej funkcji postojowej (parkingowej) obiektu nie zmieni deklarowana przez stronę skarżącą usunięcie kostki brukowej czarnego koloru, którą wyznaczono miejsca postojowe. Tym samym prawidłowo organy ustaliły, że wykonano obiekt budowlany służący parkowaniu pojazdów samochodowych w ilości większej niż 10, a tym samym wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, w świetle powyższych ustaleń, nastąpiło wykonanie nowego obiektu budowlanego, a nie przebudowa czy remont dotychczas istniejącego placu manewrowego. Brak było konieczności powoływania biegłego, albowiem zebrany materiał dowodowy jest wystarczający celem ustalenia charakteru obiektu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. S.A. z siedzibą w L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. błędnej wykładni art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonane prace w spornej sprawie stanowiły inwestycję polegającą na budowie nowego obiektu, co oznaczało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy stan faktyczny wskazuje na to, że nie doszło do budowy obiektu budowlanego, bowiem czynności te mieściły się w pojęciu "roboty budowlane" i tym samym nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 29 ust. 2 pkt 1c w zw. z art. 3 pkt 7. 7a i 8 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie przedmiotowej regulacji w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy okoliczności stanu faktycznego bezspornie wskazują, że w sprawie występuje urządzenie budowlane zaś wykonane roboty budowlane mieszczą się w pojęciu przebudowy, jak również remontu, a zatem brak było konieczność uzyskania pozwolenia na budowę;

3. niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez wadliwe uznanie Sądu, że utwardzenie powierzchni gruntu było budową obiektu budowlanego, prowadzoną bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, które stanowiło podstawę do nałożenia na inwestora nakaz rozbiórki, podczas gdy roboty te doprowadziły do przebudowy istniejącego już urządzenia budowlanego, co skutkuje tym, iż regulacja art. 48 Prawa budowlanego nie powinna mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż stosuje się go na potrzeby legalizacji inwestycji, które dotyczą wyłącznie budowy obiektu budowalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

4. niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawo budowlane, poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do budowy nowego obiektu budowlanego w postaci miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, co doprowadziło do uznania, że w sprawie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w ramach wykonanych robót budowlanych doszło do utwardzenia powierzchni gruntu;

5. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 K.p.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia zaskarżanej decyzji w całości;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących pominięcia przez organ odwoławczy istotnych dowodów (brak oceny projektu budowlanego), wadliwego uzasadnienia faktycznego decyzji oraz niezastosowania w sprawie przepisów dotyczących przebudowy lub remontu urządzenia budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. S.A. z siedzibą w L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a. art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tych dowodów jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Zgromadzone dowody dawały podstawę do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i brak jest podstaw do ich kwestionowania. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Za niezasadne uznać również należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów była przedmiotem szczegółowej analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że inwestor wykonała obiekt budowlany, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do przyjęcia by kwalifikować go jako urządzenie budowlane czy też przebudowę lub remont istniejącego wcześniej obiektu budowlanego. W konsekwencji podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że zaistniały podstawy do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.