Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 753/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt. 7, art. 28 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Błoniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1812/09 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 13 stycznia 2006 r. nr XLI/488/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 13 stycznia 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części nieobejmującej: działki gruntu nr ewidencyjny [...] położonej w B., stanowiącej własność H. S. – O., działki gruntu nr ewidencyjny [...] położonej w B. stanowiącej własność R. K., działki gruntu o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w B. stanowiących współwłasność M. Z. i J. Z. oraz działki gruntu nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] położonej w B. stanowiącej własność D. L.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 13 stycznia 2006 r. Rada Miejska w Błoniu podjęła uchwałę nr XLI/488/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Błonie dla terenu ograniczonego ul. Targową, ul. Grodziską, południową granicą miasta, ul. Mokrą, ul. Kolejową, zachodnią granicą miasta i ul. Sochaczewską. Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na tę uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 17 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez naruszenie procedury planistycznej polegającej na braku ponownego przedstawienia właściwym organom do uzgodnienia i zaopiniowania projektu uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z poprawioną prognozą oddziaływania na środowisko. Projekt planu z prognozą oddziaływania na środowisko został przesłany do zaopiniowania i uzgodnienia z podmiotami wyszczególnionymi w art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podmioty te uzgodniły i zaopiniowały projekt zgłaszając do niego uwagi. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 5 lipca 2005 r. poinformował Radę Miejską w Błoniu, iż prognoza oddziaływania na środowisko nie spełnia wymagań stawianych tego rodzaju dokumentom, a także nie wypełnia zaleceń Wojewódzkiej Komisji ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko sformułowanych na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2005 r. Z tego względu prognoza ta została uzupełniona i wraz z projektem planu ponownie wyłożona do publicznego wglądu w dniu 31 sierpnia 2005 r. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że uzupełniona prognoza oddziaływania na środowisko została ponownie przedstawiona do uzgodnienia i zaopiniowania właściwym organom i instytucjom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07, w którym wskazano, że zważywszy na treść i charakter prognozy oddziaływania na środowisko, a także to, że może ona w istotny sposób wpływać na ustalenia zawarte w projekcie planu winna być ona łącznie z projektem ponownie przedstawiona organom do uzgodnienia i zaopiniowania. Odstąpienie od tego wymogu należało potraktować jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować zastosowaniem sankcji przewidzianej w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. wydany został w sprawie zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) przez jedną z właścicielek nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zmienia to jednak faktu, iż po stwierdzeniu dopuszczalności rozpatrzenia takiej skargi przez sąd administracyjny w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotem oceny sądu jest cała uchwała, także w zakresie dochowania wszystkich warunków proceduralnych jej opracowania i podjęcia. Prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07, musi być uwzględniona również w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego, skoro przedmiotem oceny Sądu jest ta sama uchwała, która została już oceniona powołanym wyrokiem. Odrębność podstaw prawnych określających dopuszczalność zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przez indywidualnych właścicieli nieruchomości oraz przez wojewodę nie jest bowiem wystarczająca do pominięcia oceny prawnej sądu administracyjnego sformułowanej w prawomocnym orzeczeniu wydanym ze skargi któregokolwiek z tych podmiotów, przy rozpatrywaniu kolejnych skarg na tę samą uchwałę. Skoro po zgłoszeniu uwag do prognozy oddziaływania na środowisko i po ich uwzględnieniu, prognoza ta nie została wraz z projektem planu miejscowego przedstawiona do ponownego uzgodnienia i zaopiniowania przez właściwe organy, to zaniechanie to narusza w istotny sposób art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tryb opracowywania uchwały w sprawie planu miejscowego, co w konsekwencji oznacza konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na jej wadliwość określoną w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej działek gruntu wymienionych w sentencji niniejszego orzeczenia, wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/08, z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 61/09, z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1265/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/09, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej powołanymi orzeczeniami Sądu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. wniosła Rada Miejska w Błoniu zarzucając naruszenia art. 17 pkt 7 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wnosząca skargę kasacyjną Rada podniosła, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. zapadł w innym stanie prawnym, w którym ranga i znaczenie prognozy oddziaływania na środowisko mogły być kwalifikowane w znaczeniu jakie nadawała im ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo ochrony środowiska. Po wyroku z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 150/07 zmienił się stan prawny w zakresie, w jakim ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zmieniała znaczenie prognozy oddziaływania na środowisko w procedurze uchwalania planu miejscowego (art. 55 ust. 1 ustawy). Zmiana rangi prognozy oddziaływania na środowisko w porządku prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko spowodowała, że jej ustalenia obligatoryjnie podlegają uwzględnieniu w planie miejscowym. Dopiero obecne znaczenie prognozy uzasadniałoby ocenę, iż uchybienie proceduralne jej dotyczące ma walor uchybienia istotnego. Tym samym wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. stracił w tej sprawie swoją aktualność w zakresie w jakim odnosi się do oceny istotności naruszenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 13 stycznia 2006 r. w części, albowiem w pozostałym zakresie stwierdzono nieważność tej uchwały prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/08 (w części obejmującej działkę nr ew. [...], położoną w B., stanowiącą własność H. S.), z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 61/09 (w części obejmującej działkę nr ew. [...] położoną w B., stanowiącą własność R. K.), z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1265/09 (w części obejmującej działki nr ew. [...] i [...], położone w B., stanowiące współwłasność M. i J. Z.) oraz z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/09 (w części obejmującej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] położoną w B., stanowiącą własność D. L.). Przy czym w sprawie ze skargi H. S. orzekał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami: z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08.

Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1156/07 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej H. S. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. o oddaleniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007 r. została wyrażona ocena prawna, iż w toku uchwalania planu została naruszona procedura planistyczna w ten sposób, że po poprawieniu, z uwagi na zastrzeżenia Wojewody, dołączonej do projektu planu prognozy oddziaływania na środowisko, prognoza ta nie została ponownie przedstawiona wraz z projektem planu organom uzgadniającym i opiniującym plan. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 11 października 2007 r. odstąpienie od wymogu ponownego przedstawienia do uzgodnienia i zaopiniowania poprawionej prognozy oddziaływania na środowisko stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o którym mowa w art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 13 stycznia 2006 r., stosownie do art. 28 tej ustawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 13 stycznia 2006 r. w części obejmującej działkę nr ew. [...], położoną w B., stanowiącą własność H. S. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08

Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r., prawidłowo dokonał oceny, iż uchwała wydana została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu i są podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały w takim zakresie w jakim dotychczas nie została objęta prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 59/08, z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 61/09, z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1265/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/09.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 pkt 7 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, że jest bezpodstawny. Zarzut ten sprowadza się w istocie do tego, że zdaniem Rady Miejskiej w Błoniu ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwa, albowiem nie uwzględnia tego, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. wyszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która w sposób szczegółowy reguluje sposób sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko oraz skutki naruszenia przepisów dotyczących sporządzania tej prognozy. W ocenie Rady, skoro po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. zmieniły się przepisy dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko, to ta zmiana przepisów powoduje, że stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r. jest nieaktualne. Ten pogląd jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwy, gdyż w istocie rzeczy skarżąca podważa ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, której przedmiotem był stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania uchwały. Zaskarżona uchwała była podejmowana przez Radę Miejską w Błoniu w dniu 13 stycznia 2006 r. i oceny tej uchwały dokonano mając na uwadze ówczesny stan prawny - kierując się przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak również przepisami z zakresu ochrony środowiska, które wówczas także regulowały sposób sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko. Zatem okoliczność, że w listopadzie 2008 r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która reguluje w inny sposób kwestie dotyczące opracowania prognozy, w niczym nie zmienia oceny uchwały przez sąd administracyjny, dokonanej w prawomocnym wyroku na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.