Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1199/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 5 w zw. z art.  40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie - § 2 pkt 3 - słowa "utwardzonych", - § 3 ust. 2 zdania 2 i 3, - § 4 ust. 3, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej "A" w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Karsin, działając na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.),

zwanej dalej "u.d.p.", oraz art. 18. ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła w dniu 26 listopada 2020 r. uchwałę nr XVIII/N/144/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.

W przepisie § 2 uchwały wskazano, że za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 uchwały, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) Przy zajęciu pasa drogowego do 50% szerokości - 4,00 zł;

2) Przy zajęciu pasa drogowego powyżej 50% szerokości jezdni - 8,00 zł;

3) Przy zajęciu chodników utwardzonych - 3,00 zł;

4) Przy zajęciu ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych - 3,00 zł;

5) Przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza - 2,00 zł.

Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały, za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa

w § 1 pkt 2, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni zajętej przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia w pasie drogowym - w wysokości 50,00 zł. Za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 200,00 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 2).

W § 4 uchwały przewidziano, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych, o których mowa w § 1 pkt 3, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1, ustala się następującą stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - 3,00 zł (ust. 1); za każdy dzień umieszczania reklamy w pasie drogowym ustala się następującą stawkę opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy - 2,00 zł (ust. 2); ustala się zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp. (ust. 3).

Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 9 uchwały), co miało miejsce 14 grudnia 2020 r. (Dz.Urz. Woj.Pom. z 2020 poz. 5407).

W dniu 6 grudnia 2021 r. S. S.A. z siedzibą w G. wniosła skargę na opisaną Uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 26 listopada 2020 r. nr XVIII/N/144/20 zaskarżając ją w części, tj. § 2 w całości oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie prawa, tj.:

1. przepisu art. 40 ust. 8 i 9 pkt 2 u.d.p. poprzez ustalenie w § 2 pkt 1 stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie w pkt 2-5 dodatkowych stawek opłaty za zajęcie chodników utwardzonych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, terenu zielonego, podczas gdy stanowią one elementy pasa drogowego i stawka opłata za ich zajęcie zawiera się już

w ustalonej w pkt 1 § 2 stawce opłaty za zajęcie pasa drogowego,

2. przepisu art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. w zw. z § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U z 2016 r. poz. 124 ze zm.) poprzez ustalenie stawki opłat za zajęcie terenu zielonego, podczas gdy przepisy ww. rozporządzenia stanowią, że elementem pasa drogowego może być teren zielony, którego definicja nie jest tożsama z definicją terenu zielonego a w konsekwencji ustalenie stawki opłaty za tereny, który nie jest elementem pasa drogowego,

3. przepisu art. 95 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust. 8

w zw. z art. 40 ust. 5 u.d.p. w zw. polegającej na przekroczeniu przez Radę Gminy Karsin w § 3 ust. 2 uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają przepisy ustawy o drogach publicznych,

4. przepisu art. 40 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez ustalenie w § 4

ust. 3 uchwały stawki zerowej za zajęcie pasa drogowego, co de facto wprowadziło zwolnienie od opłaty, podczas gdy przepisy ww. ustawy wprowadzają obowiązek odpłatności za zajęcie pasa drogowego co oznacza, że Rada Gminy Karsin przekroczyła udzielone upoważnienie ustawowe,

5. przepisu § 6 oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r. poz. 283), poprzez zredagowanie przepisów w sposób nieprecyzyjny i niewyrażający intencji prawodawcy.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Karsin w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że treść przepisu § 2 uchwały jest sprzeczna przepisami ustawy, a w szczególności z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p.

W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Karsin ustaliła bowiem opłatę za zajęcie pasa drogowego (pkt 1 i 2) oraz opłaty za zajęcie chodników utwardzonych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, terenu zielonego lub pobocza

(pkt 3-5). Tym samym na podstawie zapisów § 2 zaskarżonej uchwały podmioty zajmujące pas drogowy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mogą zostać obciążane opłatą za zajęcia pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p. niejako dwukrotnie, tj. za zajęcie pasa drogowego oraz osobną, odrębną opłatą za zajęcie np. chodnika, pobocza, czy też ścieżki rowerowej będące elementami pasa drogowego, która to opłata zawiera się już w opłacie za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w pkt 1 i 2 § 2 zaskarżonej uchwały. Jest to niezgodne z brzmieniem przepisu art. 40 ust. 9 u.d.p., zgodnie z którym, przy ustalaniu wysokości stawek opłat organ winien brać pod uwagę rodzaj elementów zajętego pasa drogowego.

Skarżąca podniosła również, że w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały została ustalona opłata za zajęcie terenu zielonego lub pobocza w wysokości 2,00 zł za m2. Tymczasem zgodnie z § 52 przywołanego rozporządzenia, elementem pasa drogowego może być pas zieleni, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Tak więc opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p. może zostać ustalone dla pasa zieleni, a nie dla terenu zielonego. Definicja terenu zieleni została zawarta w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098), zgodnie z którym tereny zielone to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Tak więc pojęcie terenu zielonego jest pojęciem szerszym od pojęcia pas zieleni, który to pas może być elementem pasa drogowego.

Skarżąca wskazała, że na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały są nakładane na podmioty zajmujące pas drogowy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, opłaty za jego zajęcie,

jak również na jej podstawie są naliczane kary pieniężne za naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 u.d.p., jej zapisy powinny być zatem jasne, precyzyjne i nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych, uregulowania zawarte w uchwale nie powinny nadto wykraczać poza delegację ustawową.

Skarżąca zarzuciła, że przepisy § 2 zaskarżonej uchwały naruszają § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który stanowi, że przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy oraz § 115, zgodnie z którym w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Stosownie do przepisu § 143 rozporządzenia, przywołane przepisy będzie mieć odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Tymczasem przepisy uchwały zostały zredagowane w sposób nieprecyzyjny i niewyrażający intencji prawodawcy, a więc nie spełniają zasad techniki prawodawczej wskazanych w powyższych przepisach. Prawodawca w delegacji ustawowej dla wydania aktu prawa miejscowego zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p. wskazał jasno, że zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego obejmuje wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rada Gminy ustaliła poza nią osobną stawkę dla opłaty za zajęcie terenu zielonego, czym nie przeniosła woli ustawodawcy do uchwały, której treść jest niejasna, niedokładna i sprzeczna z obowiązującą regulacją prawną statusu terenu zielonego, który, jak wykazano już wyżej, nie jest osobną kategorią, lecz elementem pasa drogowego.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że zgodnie z § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 200,00 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Także i ten zapis zaskarżonej uchwały jest zatem niezgodny

z przepisami ustawy. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 u.d.p., opłata za zajęcie pasa drogowego może być naliczona za umieszczenie w pasie drogowym tylko i wyłącznie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a nie jakichkolwiek urządzeń tak jak to zostało to uregulowane w § 3 ust 2 zaskarżonej uchwały. Co wchodzi w skład urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zostało określone w § 140 rozporządzenia.

W § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Także i ten zapis jest niezgody z przepisami ustawy, albowiem przekracza on zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z ary 40 ust. 8 u.d.p., na podstawie którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, tylko i wyłącznie wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Ponadto § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały ma inną treść niż art. 40 ust. 5 u.d.p., w którym zostało wskazane, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub

na drogowym obiekcie inżynierskim. Także przepis § 3 ust. 2 jest więc sprzeczny

z przepisami ustawy.

W § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały zostało wskazane, że ustala się zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp. Zgodnie z przepisami, za zajęcia pasa drogowego pobiera się opłaty. Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. określa maksymalne stawki opłat, nie określa minimalnych stawek opłat. Stawki te mogą być różnicowane przy uwzględnieniu enumeratywnie wyliczonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. czynników, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Ustalając w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały stawkę opłaty za zajęcia pasa drogowego w wysokości 0,00 zł Rada Gminy Karsin de facto wprowadziła zwolnienie od opłaty, co oznacza, że przekroczyła udzielone organowi upoważnienie ustawowe. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zajęcie związane jest więc z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., wprowadził jedynie możliwość zróżnicowanie stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy.

Skarżąca wskazała, że uchwała narusza jej interes prawny, bowiem decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. Wójt Gminy Karsin nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 207.400,00 zł w związku z zajęciem pasa drogowego bez uzgodnienia z zarządcą drogi dla zamierzenia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej (linii kablowej) SN-15 kV w związku z prowadzoną inwestycją pn.: "[...]" na terenie działek nr [...] i [...], obręb W. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały. Dla obu ww. działek za zajęcie pasa drogowego do 50% szerokości wymierzono łącznie karę w wysokości 52.260,00 zł na podstawie stawek ustalonych w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Drugą część kary, w łącznej wysokości 155.140,00 zł, wymierzono tytułem "Opłaty przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza", o której mowa w § 2 pkt 5 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Karsin wniosła o jej oddalenie

w całości.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest natomiast wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, ust. 2a lub ust. 2c. W myśl ust. 2 powołanego przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1

i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4); natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy roku mieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 5 powołanego przepisu).

W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).

Powołując się na przywołane przepisy organ wskazał, że podjęta przez Radę Gminy w Karsinie uchwała odpowiada prawu. W Uchwale przyjęto, że za zajęcie

1 m2 elementów pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 uchwały, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) Przy zajęciu pasa drogowego do 50% szerokości - 4,00 zł;

2) Przy zajęciu pasa drogowego powyżej 50% szerokości jezdni - 8,00 zł;

3) Przy zajęciu chodników utwardzonych - 3,00 zł;

4) Przy zajęciu ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych - 3,00 zł;

5) Przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza - 2,00 zł.

Rada Gminy wskazała, że wbrew zarzutom skarżącej, nie ma możliwości aby na podstawie zapisów uchwały podmiot zajmujący pas drogowy został obciążony dwukrotnie, tj. za zajęcie pasa drogowego oraz zajęcie poszczególnych jego elementów. Zapisy w tym zakresie są prawidłowe i precyzyjnie określają przedmiot opłaty. Czytane łącznie § 2 pkt 1 i 2 uchwały wyraźnie wskazują, że mowa jest o zajęciu, odpowiednio 50% oraz powyżej 50% szerokości jezdni, zaś pozostałe punkty tego § odnoszą się do innych elementów pasa drogowego, tj. chodników utwardzonych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, terenu zielonego oraz pobocza. W kwestionowanych zapisach uchwałodawca odnosi się bowiem do jednego z elementów pasa drogowego, tj. jezdni, co wyraźnie potwierdza wskazując, że zajęta powierzchnia dotyczy % szerokości jezdni. Tym samym przykładowo, podmiot obciążany opłatą za zajęcie terenu zielonego lub pobocza nie może zostać obciążony opłatą za zajęcie pasa drogowego w zakresie jezdni (o szerokości do 50% lub powyżej 50%).

Za niezasadny Rada Gminy uznała również zarzut naruszenia art. 40 ust. 8 u.d.p. przez zawarcie w § 3 ust. 2 uchwały postanowienia, zgodnie z którym za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczny miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zapis ten wynika z normy art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Przepisy te stanowią, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (tj. w zakresie w jakim dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej przez przepisy zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Skarżąca wykazała interes prawny w zaskarżeniu uchwały, powołując się na fakt, że przepisy zaskarżonej uchwały bezpośrednio jej dotyczyły. Skarżąca prowadzi roboty na terenie Gminy Karsin. Przepisy uchwały stanowiły podstawę wydania wobec skarżącej decyzji administracyjnej. Na Spółkę nałożono karę pieniężną w wysokości 207.400,00 zł w związku z zajęciem pasa drogowego bez uzgodnienia z zarządcą drogi dla zamierzenia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej (linii kablowej) SN-15 kV w związku z prowadzoną inwestycją pn.: "[...]" na terenie działek nr [...] i [...], obręb W. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona na podstawie przepisów zaskarżonej uchwały. Za zajęcie pasa drogowego do 50% szerokości wymierzono łącznie karę w wysokości 52.260,00 zł na podstawie stawek ustalonych w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Drugą część kary, w łącznej wysokości 155.140,00 zł, wymierzono tytułem "Opłaty przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza", o której mowa w § 2 pkt 5 uchwały.

Sąd nie był przy tym związany zakresem zaskarżenia uchwały i mógł dokonać oceny zaskarżonego aktu w szerszym zakresie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z normą art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Nie każda zatem wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4832/21, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, opubl. w OwSS z 1996 r. Nr 3 poz. 90; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego opubl. w Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Należy ponadto podkreślić, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd administracyjny stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II GSK 637/15).

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe jest wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych i powinna być zgodna z przepisami tej ustawy.

Z przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. wynika, żę organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. w wersji obowiązującej w dacie wydania uchwały, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).

Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części regulacji narusza w sposób istotny przepisy obowiązującego prawa.

Sąd skontrolował zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 pkt 3 w zakresie słowa "utwardzonych", § 3 ust. 2 zdania 2 i 3 oraz § 4 ust. 3 uchwały, stwierdzając nieważność uchwały w tym zakresie.

W § 4 ust. 3 uchwały wskazano, że ustala się zerową stawkę opłaty

za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz,

itp.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki z NSA: z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 1017/14, z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 2693/14, z dnia z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II GSK 649/15, z dnia z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1000/20).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest także uprawniony do ustalenia zerowej stawki opłaty w sytuacji, w jakiej nie zostało to w ustawie przewidziane. Za sprzeczne z wolą ustawodawcy uznać należy ustanowienie przez Radę Gminy Karsin, zerowej stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz, itp.

Z przepisu art. 40 ust. 6a ustawy wynika, że nie pobiera się opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków. Ustawa o drogach publicznych nie przewidziała możliwości zróżnicowania stawek opłat w zależności od treści tablicy informacyjnej ani zwolnienia z opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na nim tablicy informacyjnej zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz. Unormowanie art. 40 ust. 6a ustawy wskazuje na brak podstaw do pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego wyłącznie w związku z umieszczaniem w pasie drogowym tablic informujących o nazwie formy ochrony przyrody oraz znaków informujących o formie ochrony zabytków. Ustawa nie przewiduje możliwości zwolnienia z opłaty w przypadkach zajęcia pasa drogowego na inne cele ani nie przekazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do regulowania zwolnień z opłaty za zajecie pasa drogowego. Ustalenie zerowej stawki opłaty jest w istocie zwolnieniem z uiszczenia opłaty.

Regulacja § 4 ust. 3 uchwały narusza prawo w sposób istotny, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tego zapisu uchwały.

W § 3 ust. 2 zdaniu 2 i 3 uchwały wskazano, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczania urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W § 3 ust. 2 zdaniu 2 i 3 uchwały Rada Gminy wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w taki sposób, że roczne stawki opłat odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku", jak i wprowadzając pojęcie "miesięcy" zamiast ustawowego pojęcia "dni". Stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy.

Użycie pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok "- jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że sformułowanie "rok kalendarzowy" zawsze oznaczać będzie okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Natomiast określenie przez organ uchwałodawczy gminy sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., co stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego i jest niezgodne ze sposobem ustalania opłaty wskazanym przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 458/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 777/22). W tym zakresie doszło do przekroczenia przez organ gminy granic upoważnienia ustawowego, a tym samym istotnego naruszenia prawa w przepisach uchwały.

W § 2 uchwały wskazano, że za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 uchwały, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1. Przy zajęciu pasa drogowego do 50% szerokości - 4,00 zł;

2. Przy zajęciu pasa drogowego powyżej 50% szerokości jezdni - 8,00 zł;

3. Przy zajęciu chodników utwardzonych - 3,00 zł;

4. Przy zajęciu ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych - 3,00 zł;

5. Przy zajęciu terenu zielonego lub pobocza - 2,00 zł.

Regulacja ta narusza przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. w części dotyczącej § 2 pkt 3 w zakresie słowa "utwardzonych". Ustawodawca nie przewidział bowiem kompetencji do zróżnicowania przez Radę Gminy stawki opłaty w zależności od rodzaju nawierzchni elementów pasa drogowego. W art. 40 ust. 9 u.d.p. wyszczególniono kryteria ustalania wysokości stawek, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik – to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych, droga to w myśl definicji art. 4 pkt 2 u.d.p. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Ustawodawca w art. 2 u.d.p. wymienił kategorie dróg publicznych: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Powyższy katalog jest katalogiem zamkniętym i nie przewiduje kategorii "drogi lub chodnika o nawierzchni utwardzonej", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. Wprowadzenie przez Radę Gminy w uchwale kategoryzacji elementu drogi w zależności od jego nawierzchni nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie elementu pasa drogowego jakim jest chodnik od tego rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., a regulujący tę kwestię zapis § 2 pkt 3 uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 40 ust. 8 u.d.p.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepisy prawa w zakresie regulacji całego § 2 uchwały oraz § 3 zdania pierwszego uchwały.

Organ uchwałodawczy w § 2 uchwały zróżnicował stawki opłaty z zależności od rodzaj elementu zajętego pasa drogowego oraz procentowej wielkość zajmowanej szerokości jezdni. Kryteria te są wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2 i 3 u.d.p. i mogły być przez organ zastosowane do zróżnicowania stawek opłaty.

Podzielić należy stanowisko skarżącej, że literalny zapis uchwały nie jest precyzyjny. W § 2 uchwały w punkcie 1 wskazano bowiem na zajęcie pasa drogowego do 50% szerokości a w punkcie 2 na zajęcie powyżej 50% szerokości jezdni. W ocenie Sądu, wadliwość ta nie stanowi jednak naruszenia prawa.

Kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny podlega wykładni. Niewątpliwie procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni stanowi kryterium zróżnicowania wysokości opłaty. Uchwałodawca zwiększył opłatę w przypadku zajęcia pasa drogowego powyżej 50% szerokości jezdni ustalając ją w § 2 pkt 2 na kwotę 8 zł. W tej sytuacji § 2 pkt 1 uchwały winien być interpretowany jako dotyczący 50% szerokości jezdni. Określa on opłatę w niższej wysokości 4 zł, co jest spójne z regulacją punktu 2. Zajęcie jezdni w większym procencie szerokości jezdni wiąże się bowiem z większą uciążliwością dla uczestników ruchu drogowego.

Skarżąca podniosła zarzut, że uchwała w § 2 pkt 5 posługuje się pojęciem terenu zielonego zamiast pasa zieleni, o jakim jest mowa w § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obowiązującego w dacie podjęcia uchwały. W § 52 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Ustawodawca w u.d.p. wprowadza natomiast w art. 4 pkt 22 definicję zieleni przydrożnej – wskazując, ze jest to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W tej sytuacji użycie w uchwale określenia "terenu zielonego" nie może być uznane za naruszenie prawa. Niewątpliwym jest, że określenie "teren zielony stanowiący element pasa drogowego" jest spójne zarówno z pojęciem pasa zieleni jak i z pojęciem terenu zajętego pod zieleń przydrożną.

Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do konstruowania tezy, że pojęcie terenu zielonego zastosowane w uchwale może dotyczyć także terenów zielonych nie stanowiących pasa drogowego. Z treści § 2 uchwały wyraźnie wynika bowiem, że opłata pobierana jest za zajęcie 1 m2 elementów pasa drogowego, w tym zajęcie terenu zielonego lub pobocza (pkt 5).

Sąd uznał za niezasadne stanowisko skarżącej, że za stwierdzeniem nieważności

§ 2 uchwały przemawia okoliczności zdublowania opłaty w poszczególnych punktach tej regulacji.

Prawidłowa wykładnia § 2 uchwały prowadzi bowiem do wniosku, że uchwałodawca określił odrębnie wysokość opłaty za zajecie różnych elementów pasa drogowego w poszczególnych punktach tego paragrafu, w punktach 1 i 2 dla jezdni, w zależności od szerokości jej zajęcia, w punkcie 3 dla chodników, w punkcie 4 dla ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, a punkcie 4 dla terenu zielonego lub pobocza. Analiza wysokości opłat wskazuje na logiczne i konsekwentne ustalenie opłat w najwyższej wysokości za zajęcie jezdni, opłaty w niższej wysokości za zajęcie chodników, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych i w najniższej wysokości za zajęcie terenu zielonego lub pobocza. Wysokość opłaty zróżnicowano w zależności od stopnia ważności elementów pasa drogowego dla zapewnienia prawidłowego ruchu na drogach publicznych. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, by wolą uchwałodawcy było sumowania wysokości opłat za zajęcie elementów pasa drogowego. Argumentacja Rady Gminy w tym zakresie przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest, w ocenie Sądu prawidłowa.

Właściwa wykładnia unormowania § 2 uchwały prowadzi do uznania, że przepis ten nie narusza unormowań obowiązującego prawa. Skoro podnoszone w skardze wątpliwości dotyczące unormowania § 2 uchwały mogą być usunięte w drodze wykładni norm prawnych uchwały, brak jest podstaw zarówno do stwierdzenia nieważności uchwały jak i stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

W zaskarżonym § 3 zdaniu pierwszym uchwały wskazano, że za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 200 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3. Skarżąca niezasadnie kwestionuje ważność tej regulacji.

Wskazać należy, że § 3 uchwały odwołuje się do zajęcia pasa drogowego, o którym jest mowa w § 1 pkt 2 uchwały, a więc do zajęcia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wynika to w sposób niewątpliwy z ust. 1 tego paragrafu. Użyte w ustępie 2 § 3 pojęcie "urządzenia" należy zatem interpretować jako urządzenie, o którym jest mowa w § 1 pkt 2 uchwały, a więc urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zakres regulacji tego przepisu nie budzi wątpliwości i jest zgodny z unormowaniem art. 40 ust. 5 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Wskazać nadto należy, że ustawodawca w art. 40 ust. 5 u.d.p. zastosował podobny zabieg językowy jak w podjętej uchwale, po przywołaniu normy 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. ograniczył się bowiem do użycia skrótowego pojęcia "urządzenia". Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski to w myśl art. 4 pkt 22 u.d.p. obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa. Drogowy obiekt inżynierski stanowi element pasa drogowego. Uchwałodawca gminy mógł zatem, zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p., ustalić wysokość opłaty za ten rodzaj elementu zajętego pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 3 w zakresie słowa "utwardzonych", § 3 ust. 2 zdania 2 i 3 oraz § 4 ust. 3 uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie nie uzasadniało wyeliminowania jej w całości z obrotu prawnego, pozostałe unormowania uchwały mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym bez regulacji, których nieważność została stwierdzona w wyroku.

W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 u.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).