Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2501/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12,23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 98, 112, 114
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 63/15 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 63/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta Śremski, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", udzielił Burmistrzowi Śremu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie łącznika ul. [...] w S. wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem ulicznym na działkach lub ich częściach o nr [...] obręb [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], wskazując, że działka nr [...] przejdzie z mocy prawa na własność Gminy [...] w dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołał się D.L.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 11c i 11g ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając zarazem ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że wniosek z dnia 22 maja 2014 r. został złożony po uzyskaniu opinii nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 października 2012 r. Do wspomnianego wniosku dołączono również niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kopię opinii Burmistrza Gminy Śrem z dnia 27 listopada 2011 r. znak [...]. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu, gdyż w rozpatrywanej sprawie zachodziła tożsamość podmiotu orzekającego i opiniującego. Poza tym do wniosku z dnia 22 maja 2014 r. dołączono również dowód przekazania go do zaopiniowania przez Zarząd Powiatu Śremskiego i brak złożenia takiego oświadczenia w terminie przewidzianym w art. 11b ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym należy uznać, że przedmiotowy wniosek został złożony przez właściwego zarządcę drogi, skierowany do właściwego organu administracji publicznej oraz kompletny pod względem formalnym. Organ odwoławczy stwierdził zarazem, że decyzja z dnia 21 sierpnia 2014 r. odpowiada prawu. Orzeczenie to zapadło bowiem w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem okoliczności sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. i wskazuje na gruntowną analizę sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie ustawy mającej charakter wyjątkowy i epizodyczny, której celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Z perspektywy art. 11f ust. 1 cytowanej ustawy należy przy tym uznać, że decyzja z dnia 21 sierpnia 2014 r. zawiera wszystkie wymagane elementy. Spełnia ona również wymóg, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 wymienionej ustawy. Jej uzasadnienie zawiera wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie, w tym wyliczenie wszystkich załączonych do wniosku opinii i uzgodnień oraz stwierdzenie braku obowiązku dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W uzasadnieniu omawianej decyzji brak jest wprawdzie odniesienia się do art. 96 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Niemniej po rozważaniu, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz po zapoznaniu się z publicznie dostępnymi mapami obszarów chronionych organ drugiej instancji uznał, że uchybienie to nie było istotne. Przedmiotowa inwestycja położona jest poza obszarami chronionymi, a jako droga gminna kategorii D, obsługująca przyległe posesje, mającą długość 281,26 m, nie będzie miała potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Tym samym realizacja inwestycji nie spowoduje znaczącego zagrożenia dla środowiska. Poza tym Wojewoda Wielkopolski podniósł, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawiera szczegółowe uzasadnienie dotyczące dopuszczalności odstąpienia w projekcie budowy poruszanego łącznika od wymagań co do szerokości ulicy określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz zasadności budowy łącznika ul. [...] jako ulicy bez wyodrębnionej jezdni i chodników. Tym samym odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 marca 2015 r., D.L. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: (1) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że projekt podziału działki nr 531 jest zgodny z prawem, (2) art. 2 pkt 16 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) poprzez uznanie, że planowana inwestycja mieści się w strefie zamieszkania, gdy tymczasem prędkość na ul. [...] może wynosić 30 km/h (w strefie zamieszkania powinna wynosić tylko 20 km/h), (3) art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że projekt podziału działki nr [...] jest wiarygodny i zgodny z przepisami, (4) art. 11f ust. 1 cytowanej ustawy poprzez uznanie, że pominięcie przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. elementów, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 pkt 3-4 i 6 tejże ustawy, (5) art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że uchybienie w postaci uznania, iż brak oceny czy wskazany projekt będzie oddziaływał na obszar Natura 2000 jest nieistotnym brakiem, (6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności niezbadanie celowości inwestycji i uznanie za słuszną odmowę przeprowadzania analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (7) § 7 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie poprzez założenie, że omawiany łącznik znajduje się w strefie zamieszkania, a taki sposób organizacji ruchu był zatwierdzony przez organ zarządzający ruchem oraz (8) art. 76 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostały załączone wszystkie wymagane opinie. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] października 2012 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję, a pismem z dnia 27 listopada 2011 r. pozytywną opinię wydał również Burmistrz Gminy Śrem. Ten ostatni dokument, wbrew uwagom organu odwoławczego, został poświadczony za zgodność z oryginałem. Ponadto pismem z dnia 5 października 2012 r. znak [...] zwrócono się do Starosty Śremskiego o wyrażenie opinii o planowanym przedsięwzięciu. Brak odpowiedzi organu należy poczytywać w świetle art. 11b ust. 2 powołanej ustawy jako niezgłoszenie żadnych zastrzeżeń do omawianej inwestycji. Zatem spełniony został, zdaniem Sądu, wymóg z art. 11b ust. 1 tejże ustawy.

Dalej Sąd zauważył, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1-5, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d, f i h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy nie istniała natomiast potrzeba załączania dokumentów, o jakich mowa w pozostałych przepisach art. 11d ust. 1 cytowanej ustawy. Przepisy te znajdują bowiem zastosowanie do przedsięwzięć dotyczących m.in. obiektów górniczych, obiektów zlokalizowanych na terenach zamkniętych lub transeuropejskiej sieci drogowej. Przypadki te nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu również wymóg z art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został zachowany. Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. znak [...] organ pierwszej instancji zawiadomił Burmistrza Gminy Śrem, D.L., K.L. i B.S. o wszczęciu kontrolowanego postępowania. Korespondencja ta została odebrana przez jej adresatów. Ponadto organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia z dnia 18 czerwca 2014 r. w Urzędzie Miejskim w S., w Starostwie Powiatowym w S. i prasie lokalnej. Wymieniony dokument został także zamieszczony na stronach internetowych wspomnianych urzędów. Okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego.

Zdaniem Sądu szczegółowe wymogi co do treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały określone w art. 11f ust. 1 powołanej ustawy. Kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada wymienionemu przepisowi. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta Śremski orzekł o wymaganiach dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wraz z określeniem ich kategorii, liniach rozgraniczających teren inwestycji (warunkach wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z dnia 22 grudnia 2014 r., decyzja organu pierwszej instancji zawiera w pkt IV.3, IV.6 i II rozstrzygnięcie kwestii objętych art. 11f ust. 1 pkt 3, 4 i 6 cytowanej ustawy. Ponadto organ pierwszej instancji oznaczył nieruchomości, które stały się własnością Gminy [...], zatwierdził projekt budowlany, zatwierdził podział działki nr [...]. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 11f ust. pkt 1-7 cytowanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze z dnia 22 grudnia 2014 r., Sąd wskazał, że organy administracji publicznej przekonująco uzasadniły spełnienie przez omawianą inwestycję wymogów, o jakich mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że planowana droga zalicza się do klasy ulic D. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie sporządzona została analiza szerokości drogi w liniach rozgraniczających. Z powyższego opracowania wynika, że niezachowanie szerokości wymaganej przez § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia związane jest ze zlokalizowaniem stacji przepompowni kanalizacji sanitarnej przy włączeniu w rejonie ul. [...]. W konsekwencji konieczne byłoby wykupienie wspomnianego systemu pomp i przeniesienie go w inne miejsce, co z kolei wiązałoby się z nadmiernymi uciążliwościami. Tym bardziej, że możliwe jest zaprojektowanie skrzyżowania w sposób pozwalający na płynny przejazd samochodów, w tym również pojazdów uprzywilejowanych. Powyższe wyjaśnienia były, w ocenie Sądu, wystarczające do uznania, że § 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. mógł znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Takie rozwiązanie projektowe nie narusza także innych przepisów odrębnych. W szczególności § 14 ust. 8 powołanego rozporządzenia wskazuje, że w strefie zamieszkania szerokość pasa terenu do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dopasowana do potrzeb; nie może być jednak mniejsza niż to wynika z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych. Zgodnie zatem § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m. Tym samym wymóg ten zostanie zachowany w niniejszej sprawie nawet przy powołaniu się na § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Dalej Sąd podniósł, że planowana inwestycja zdaje się poza tym prima facie nie realizować wymogu wskazanego w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego, należy uznać, że na terenie inwestycji została ustanowiona strefa zamieszkania, co z kolei pozwalało powołać się na § 43 ust. 2 cytowanego rozporządzenia jako odstępstwo od § 10 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia.

Nietrafny na tym tle okazał się, jak zaznaczono, również zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ustawodawca wskazuje w tym przepisie, że nawet jeżeli właściwości drogi pozwalają na osiąganie wyższych prędkości pojazdy lub ich zespoły powinny poruszać się po strefie zamieszkania nie szybciej niż 20 km/h. Tym samym przedmiotowe przedsięwzięcie nie może naruszać art. 20 ust. 2 tejże ustawy.

Podobnie wątpliwości nie budzi sposób obliczenia powierzchni działki nr [...] zarówno przed podziałem, jak i po wydzieleniu z niej działek nr [...] i [...], tym bardziej, że załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie określa granice gruntu mającego przejść na własność Gminy S.

Sąd nie przychylił się także do zarzutu skarżącego, że naruszenie art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko miało charakter istotny. Uchybienie w tym zakresie poczynione przez organ pierwszej instancji nie miało jednak znaczącego charakteru, a nadto zostało usunięte przez Wojewodę Wielkopolskiego, który dostatecznie rozważył tę kwestię. Ponadto omawiana ulica znajduje się w znacznym oddaleniu od obszaru Natura 2000.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej jest wyczerpujący i został poddany wnikliwej i całościowej analizie. Argumentacja prezentowana przez organy administracji publicznej jest spójna, logiczna i przekonująca. Sąd nie znalazł podstaw, by ją zakwestionować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał więc, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy przez Przewodniczącego, w sytuacji gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pozostawił bez rozpoznania wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach spraw toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. (sygn. akt [...]) oraz Wojewodą Wielkopolskim (sygn. akt [...]), podczas gdy wydanie wyroku bez zapoznania się przez Sąd z powyższymi aktami jest przedwczesne. Jedynie przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach powyższych spraw pozwoliłoby Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na poznanie charakteru sprawy oraz rodzaju naruszeń dokonanych przez Wojewodę Wielkopolskiego, którymi obarczona jest zaskarżana decyzja;

b) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. o przeprowadzenie dowodu z akt spraw toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu (sygn. akt [...]) oraz Wojewodą Wielkopolskim (sygn. akt [...]), a w konsekwencji nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach spraw toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. (sygn. akt [...]) oraz Wojewodą Wielkopolskim (sygn. akt [...]), podczas gdy niezbędne było merytoryczne rozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób dostateczny przyczyn oddalenia skargi złożonej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wybiórczo oraz lakonicznie odniósł się do zarzutów skarżącego, jedynie je wymieniając i wskazując, że naruszenie takie, w ocenie Sądu, nie miało miejsca. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Brak jest bowiem możliwości przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, iż Sąd nie rozpoznał w pełni skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. w zakresie wskazanym przez skarżącego, że modernizacja drogi na wskazanym obszarze nie jest zgoda z interesem obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął także kwestię, iż w ocenie skarżącego budowa tej drogi jest zbędna i nie uzasadnia interesów innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się również do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 24 marca 2015 r. Sąd nie będąc związany zarzutami wskazanymi w skardze winien także wziąć pod rozwagę inne możliwe naruszenia prawa. Skarżący pismem z dnia 24 marca 2015 r. wskazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dodatkowe przepisy, które zostały naruszone przez zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas rozpoznawania sprawy i w uzasadnieniu wyroku pominął prawidłowo złożone pismo powoda zawierające uzupełniające twierdzenia i argumenty skarżącego;

d) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach skargi z dnia 22 grudnia 2014 r., nie odnosząc się do wszelkich okoliczności i wątpliwości, które pojawiły się w danej sprawie, w tym do zarzutów wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 24 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie jest ograniczony do rozpoznawania skargi wyłącznie w jej granicach i ma obowiązek zbadania legalności decyzji organu – w tym wypadku Wojewody Wielkopolskiego, z wszelkich aspektów prawnych, nie tylko wskazanych w skardze. Skarżący skutecznie złożył pismo z dnia 24 marca 2015 r., w którym wskazał dodatkowe przepisy prawa, które jego zdaniem zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął je i rozpoznał sprawę nie uwzględniając nawet w całości skargi;

e) "art. 145 § 1 lit. c" poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego, podczas gdy decyzja Wojewody Wielkopolskiego zawierała szereg naruszeń prawa materialnego oraz procesowego wskazanych w piśmie z dnia 24 marca 2015r. oraz skardze z dnia 22 grudnia 2014 r.;

f) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez ocenę, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego jest zgoda z wymogami prawa oraz że przedstawiony materiał dowodowy jest wystarczający i zupełny by stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa;

2. naruszenia prawa materialnego, tj.

a) art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy odpowiednio do rozdziału 2a "postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. z dnia 2 kwietnia 2014 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 518), tj. przepisów art. 98, 112 i 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązujących inwestora do przeprowadzenia rokowań i próby konsensualnego przeniesienia własności gruntów poprzez ich sprzedaż, podczas gdy art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nakazuje w sprawach nieuregulowanych przepisami niniejszej ustawy odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż pozbawienie własności skarżącego nie ma charakteru wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa wykładnia niniejszego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku;

c) art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeniesienie własności nieruchomości położonej w obrębie Gminy S. na działce nr [...] nie może nastąpić w formie umowy, podczas gdy skarżący od 2009 r. niezmiennie wyraża chęć sprzedaży Gminie S. działki nr [...];

d) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż określonego celu, tj. budowy łącznika ul. [...] nie można było osiągnąć w inny sposób niż przez wywłaszczenie niniejszej nieruchomości w drodze przymusu, podczas gdy skarżący jest gotowy do podjęcia rokowań i negocjacji w celu sprzedaży na rzecz Gminy S. działki nr [...] w obrębie gminy S.;

e) art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i pominięcie obowiązku przeprowadzania rokowań przed przeniesieniem własności nieruchomości – wywłaszczeniem, które to mogłyby doprowadzić do ugodowego zakończenia niniejszego sporu satysfakcjonującego obie strony, bez konieczności przeprowadzania postępowania sądowoadministracyjnego;

f) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż nie można uzgodnić między stronami wynagrodzenia za przeniesienie własności nieruchomości – wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne, podczas gdy Burmistrz Śremu nie przystąpił w ogóle do rokowań ze skarżącym, a w konsekwencji nie można było przyjąć, że strony nie mogły uzgodnić wynagrodzenia za nieruchomość;

g) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w dziale IV pkt 5 a decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. dokładnie kogo dotyczy niniejsza decyzja, tj. nie wskazano nazwy inwestora, poszczególnych właścicieli, użytkowników wieczystych, a jedynie przepisano literalne brzmienie przepisu ustawy;

h) art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że uchybienie w postaci uznania, że brak oceny czy wskazany projekt będzie oddziaływał na obszar Natura 2000 jest nieistotnym brakiem, podczas gdy jest to brak niezwykle istotny, bowiem powstawanie kolejnych odcinków drogi w okolicy niniejszego obszaru, znajdującego się pod szczególną ochroną, winno zostać szczegółowo przeanalizowane. Projekt przebudowy łącznika ul. [...] zawiera nie tylko modernizację odcinka znajdującego się na działce nr [...], ale także większych odcinków: [...].

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne w szczególności, że większość zarzutów naruszenia prawa materialnego całkowicie pomijają specyfikę postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – zwanej dalej w skrócie "specustawa drogową", w oparciu o którą wydano kwestionowane decyzje.

W tej sytuacji przede wszystkim na wstępie podkreślić należy, że celem wskazanej specustawy drogowej, było stworzenie podstaw prawnych do sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań w tej ustawie polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycję drogową. Niewątpliwie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż ww. specustawa drogowa ma charakter specjalny, a jej działanie ogranicza się w czasie do dnia 31 grudnia 2023 r. (art. 45 ustawy). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Istotne jest również to, że specyfika postępowania przewidzianego w specustawie drogowej polega na skumulowaniu w nim kilku postępowań regulowanych w odrębnych ustawach. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnych i odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale – jeżeli chodzi o skutki cywilnoprawne – rodzi je w odniesieniu do wielu nieruchomości, przez które ma przebiegać droga. Zauważyć w tym miejscu należy również, że o konstytucyjności poszczególnych rozwiązań specustawy drogowej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05, z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 i uznał zaskarżone normy tej ustawy za rozwiązania konstytucyjne.

Oceniając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty z tego punktu widzenia nie było podstaw do ich uwzględnienia.

Przede wszystkim podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na dwóch kwestiach, a to dokonanym w niniejszego postępowania w ramach specustawy drogowej podziału działki skarżącego nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] i w efekcie przejęcia z mocy prawa na własność Gminy [...] działki strony nr [...]. Zdaniem skarżącego w tej sprawie zaniechano przeprowadzenia rokowań i próby konsensualnego przeniesienia własności gruntów poprzez ich sprzedaż. Otóż należy w tym miejscu jednoznacznie podkreślić, iż przepisy regulujące tryb wywłaszczania nieruchomości czy też podziału nieruchomości, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania w sytuacji realizacji inwestycji drogowej w ramach specustawy drogowej, tak jak w tej sprawie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób podważyć prawidłowości podziału wskazywanej działki skarżącego nr [...]. Nie jest sporne w tej sprawie, iż omówione przepisy specustawy drogowej kompleksowo regulują zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym także ich podział. Przepis art. 12 specustawy drogowej pozwala wyeliminować w postępowaniu, w zakresie takiej inwestycji jak ta, odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości pod drogę publiczną nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jest jedynie skutkiem prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powstającym z mocy prawa, z chwilą gdy decyzja staje się ostateczna. Zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości jest konieczne wtedy, gdy w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej ujęte zostaną części nieruchomości niewyodrębnione dotychczas ewidencyjnie w osobne działki gruntu. Istnienie takiej konieczności skutkuje obowiązkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie zaś w odrębnej decyzji podziałowej. Takiego podziału dokonano w ramach przedmiotowego postępowania. Dlatego też wcześniejsze postępowania podziałowe prowadzone w odniesieniu do wskazywanej wyżej działki na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomości (pozytywne zaopiniowanie podziału działki, jak i zatwierdzenie jej podziału), zakończone rozstrzygnięciami niemerytorycznymi, o których była mowa w piśmie procesowym strony z dnia 24 marca 2015 r. – patrz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nr [...] i decyzja Wojewody Wielkopolskiego nr [...] – nie miały i nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Dlatego też wniosek skarżącego z dnia 24 marca 2015 r., w którym zawarto żądanie przeprowadzenia dowodu z ww. dokumentów: cytat "znajdujących się w aktach:" – koniec cytatu, nie był w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dowodem uzupełniającym, bowiem dotyczył materiału dowodowego sprawy znajdującego się w aktach przedstawionych Sądowi wraz ze skargą, co sam skarżący przyznał w tym piśmie. Artykuł 106 § 3 P.p.s.a. statuuje, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Norma ta wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

W rozpoznawanej sprawie dowód z tych dwóch rozstrzygnięć w sprawie podziału działki nr [...] w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, o jakich była mowa w piśmie z dnia 24 marca 2015 r., nie mógł być zatem skutecznie uwzględniony w niniejszej sprawie w ramach normy art. 106 § 3 P.p.s.a., skoro dotyczył materiału dowodowego z akt sprawy, a poza tym kwestia podziału działki nr 531 stanowiła przedmiot samodzielnego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu na podstawie przepisów specustawy drogowej, a niemerytoryczne rozstrzygnięcia na które powoływał się skarżący wydane zostały w odrębnych postępowaniach. Natomiast to, że Sąd pierwszej instancji formalnie nie odniósł się do tego wniosku, nie może być postrzegane jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 113 P.p.s.a., art. 106 § 3 P.p.s.a. czy też art. 134 P.p.s.a., które powiązane zostały przez skarżącego z kwestią nierozpoznania jego wniosku zawartego w piśmie z dnia 24 marca 2015 r.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na niezastosowanie w tej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to art. 98, 112 czy 114 jej uregulowań, zdaniem skarżącego, na podstawie art. 23 specustawy drogowej, zobowiązujących inwestora do przeprowadzenia rokowań i próby konsensualnego przeniesienia własności gruntów poprzez ich sprzedaż.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż charakterystyczne dla całej specustawy drogowej są przepisy służące przyśpieszeniu postępowania. Samą decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, rozpoznanie środka odwoławczego następuje w terminie 30 dni, zaś sąd administracyjny ma dwa miesiące na rozpoznanie skargi. Przyśpieszeniu postępowania służy także sposób doręczania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i doręczania samej decyzji, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pierwszoinstancyjnej czy też egzekucja obowiązków wynikających z decyzji. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera również między innymi zatwierdzenie podziału i zatwierdzenie projektu budowlanego, zastępujące odpowiednie decyzje administracyjne, których uzyskanie jest regulowane w odrębnych przepisach. Jednak najbardziej doniosły skutek cywilnoprawny jaki wynika z decyzji wydanej w ramach specustawy drogowej jest uregulowany w art. 12 ust. 4 stanowiącym, że z dniem z którym decyzja staje się ostateczna oznaczone w decyzji nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Decyzja stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3). Tym samym to z mocy prawa następuje publicznoprawne pozbawienie własności nieruchomości objętej decyzją na realizację inwestycji drogowej. Zatem w tych okolicznościach przepisy dotyczące wywłaszczenia z ustawy o gospodarce nieruchomościami, na które powołano się w skardze kasacyjnej, nie mają zastosowania w postępowaniu opartym na specustawie drogowej. Jak wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r. sygn. K 4/10 – poza sporem pozostaje twierdzenie, że procedura wywłaszczenia regulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która zakładając uprzednie ubieganie się o zgodę właściciela na wyzbycie się własności oraz pełną kontrolę sądową decyzji o wywłaszczeniu, nie może stanowić trybu pozyskiwania nieruchomości pod budowę dróg, gdyż paraliżowałaby prowadzenie inwestycji. Dodano, że podczas realizacji inwestycji liniowych obejmujących całą listę nieruchomości, wywłaszczanie z mocy prawa jest metoda skuteczną.

Niewątpliwie zatem w tej sprawie doszło do nabycia części nieruchomości skarżącego na podstawie innego tytułu prawnego niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie można skutecznie wskazywać na wadliwość postępowania w którym organ pozbawiając stronę własności części jego nieruchomości zaniechał przeprowadzenia rokowań i próby konsensualnego przeniesienia własności gruntów poprzez ich sprzedaż, co jest charakterystyczne dla podjęcia rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 4 specustawy drogowej i uznania, iż pozbawienie własności skarżącego nie ma charakteru wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Chybiony jest ponadto zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania w związku z powyższym art. 23 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział dotyczy nabywania nieruchomości pod drogi – przypomnienie Sądu) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak norma ta nie uzasadnia zastosowania w tej sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten niewątpliwie zawęża stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi. Skoro, jak już wyżej zasygnalizowano, specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nieobjętej specustawą drogową, i to jedynie w zakresie nabywania nieruchomości. W szczególności zauważyć należy, iż przepisy specustawy drogowej nie regulują kwestii podmiotu właściwego do dokonania waloryzacji odszkodowania, wobec tego zgodnie z ww. przepisem zastosowanie będą miały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (zobacz: postanowienie NSA z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I OW 88/10). Nadto dodać trzeba, że w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania i w konsekwencji dokonania waloryzacji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w konsekwencji zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia będzie wojewoda (to samo postanowienie jak wyżej).

Stąd też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeniesienie własności nieruchomości położonej w obrębie Gminy [...] na działce nr [...] nie może nastąpić w formie umowy. Takiej sytuacji nie przewidują bowiem przepisy specustawy drogowej mającej wyłącznie zastosowanie w tej sprawie. Bez wpływu na takie stanowisko mają argumenty strony wskazujące, iż ze skarżącym od 2009 r. prowadzono rozmowy w sprawie sprzedaży Gminie [...] działki nr [...].

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie jest także zasadny zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 98 ust. 3 i art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarga kasacyjna zarzuciła również Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a to poprzez niewskazanie dokładnie kogo dotyczy sporna decyzja, niewskazanie nazwy inwestora, poszczególnych właścicieli, użytkowników wieczystych. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawach związanych z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest właśnie na podstawie art. 28 K.p.a., skoro w świetle art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w postępowaniu w tym przedmiocie wyłączone jest odpowiednie stosownie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1588/12, publikowany w zbiorze LEX nr 1218392). Dlatego też powołany w skardze kasacyjne zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest całkowicie chybiony, gdyż nie ma on zastosowania w sprawie, nawet odpowiedniego.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, że uchybienie w postaci uznania, że brak oceny czy wskazany projekt będzie oddziaływał na obszar Natura 2000 jest nieistotnym brakiem, podczas gdy zdaniem strony jest to brak niezwykle istotny.

Niewątpliwie należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że z uchybieniem ww. przepisu organ pierwszej instancji nie wskazał w motywach swojej decyzji, iż dokonał oceny czy wskazany projekt będzie oddziaływał na obszar Natura 2000. Jednakże, w okolicznościach tej sprawy, zasadnie uznano, że uchybienie w tym zakresie poczynione przez organ pierwszej instancji nie miało znaczącego charakteru, w szczególności, że zostało usunięte przez Wojewodę Wielkopolskiego, który dostatecznie rozważył tę kwestię. Jest to niewątpliwie ważne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdzie organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę administracyjną. Niewątpliwie właściwie wykazano w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco czy też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skala tego zamierzenia, a to droga o nawierzchni twardej o całkowitej długości poniżej 1 km pozwala przyjąć, że jest to droga o niewielkiej długości, a do tego jak ustalono położona w obszarze zurbanizowanym, oddzielona zabudową mieszkaniową w znacznym oddaleniu od obszarów Natura 2000, a zatem nie sposób wykazać by przedsięwzięcie to potencjalnie negatywnie oddziaływało na obszar Natura 2000.

Dodatkowo wyjaśnić należy, mając na względzie zakres uregulowania art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r., iż z uwagi na to, że koniecznością oceny wpływu na obszar Natura 2000 są objęte nie tylko przedsięwzięcia znajdujące się w jego granicach, ale również te poza jego granicami, których realizacja może wpływać na stan chronionych siedlisk lub gatunków priorytetowych, analiza konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 będzie występowała w zasadzie w każdym przypadku. Oczywiście nie oznacza to, że automatycznie musi być zawsze przeprowadzona. Organ wydający decyzję po prostu musi jednak wskazać w jej uzasadnieniu, że konieczność taka była przez niego oceniana. Takiej oceny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, jednak dokonano w tej sprawie i jest ona przekonująca w ramach tego przedsięwzięcia. Skarga kasacyjnie jedynie kontestuje ten fakt nie przedstawiając takich argumentów, które uzasadniałyby konieczność uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zaskarżony wyrok posiada uzasadnienie, które nie tylko poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz jednocześnie wyjaśnia w sposób przekonujący dlaczego zastosowano w tej sprawie konstrukcję oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi jak i dodatkowo pomieszczonych w piśmie procesowym z dnia 24 marca 2015 r. dalszych zarzutów (patrz strona 5 uzasadnienia wyroku) generalnie uznano, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co przedstawione zostało w motywach kwestionowanego orzeczenia. Niewątpliwie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności – patrz wyrok NSA z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 768/07, publikowany w zbiorze LEX nr 483210.

Przede wszystkim nie można w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji oceniać czy prace związane z budową drogi są zgodne z interesem obywateli, czy droga ta jest potrzebna czy też zbędna i czy uzasadnia interesy innych osób – a tego oczekiwał skarżący od Sądu w tej sprawie, jak wskazuje skarga kasacyjna. Poza tym organ orzekający w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi. Do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą specjalną obliguje organ do wydania żądanej decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Podkreślić bowiem należy, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze.

Dotychczas przedstawione rozważania wskazują, iż w opisanych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a więc nie było podstaw do zastosowania przywołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (w kasacji wadliwie oznaczono jako "art. 145 § 1 lit. c" P.p.s.a.). Nie można również przyjąć, iż trafnie wskazano na naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez ocenę, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego jest zgoda z wymogami prawa oraz że przedstawiony materiał dowodowy jest wystarczający i zupełny, by stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który jest kwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Nie można w żadnym wypadku uznać też, że materiał dowodowy jest niepełny, tym bardziej, że skarga kasacyjnie nie wskazuje w sposób przekonujący wad tego postępowania.

W sprawie nie została także naruszona norma art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zatwierdzenie podziału nieruchomości należącej do skarżącego, a następnie przejście z mocy prawa na własność Gminy działki nr [...] (powstałej z podziału działki będącej własnością skarżącego) nie stanowi o naruszeniu ww. normy. Niewątpliwie powyższe zostało dokonane na cel publiczny jakim jest przedmiotowa inwestycja w postaci drogi gminnej, a odszkodowanie zostanie skarżącemu wypłacone na etapie późniejszym. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Decyzja w tym zakresie wydana być musi w terminie o którym mowa w ust. 4b art. 12 specustawy drogowej.

Dotychczasowe rozważania pozwalają stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a to uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.