Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Michał Melnyczenko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej drzwi wejściowych do mieszkania na parterze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A S A D N I E N I E

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej drzwi wejściowych do mieszkania na parterze (lokalu nr [...]) w budynku zlokalizowanym w L. przy ulicy [...], które otwierają się na klatkę schodową, wszczęte w związku z interwencją M. M. podjętą celem usunięcia zagrożenia wynikającego z niewłaściwego kierunku otwierania drzwi wejściowych do tego lokalu.

W toku postępowania PINB zmierzył szerokość spocznika przed drzwiami i ustalił, że wynosi ona 102 cm, a zmierzona szerokość przejścia przy otwartych drzwiach (po ich całkowitym otwarciu) wynosi 91,5 cm. Drzwi otwierają się na ścianę boczną klatki schodowej. Zostały one wykonane w roku 1993 w związku z decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o pozwoleniu na wykucie otworu drzwiowego lokalu mieszkalnego na klatkę schodową w budynku przy ul. [...] w L. oraz zamurowanie otworu drzwiowego stanowiącego dotychczasowe wejście do tego lokalu.

Organ wskazał, że minimalną szerokość dróg ewakuacyjnych, w tym parametry klatki schodowej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Zgodnie z § 242 ust. 1 ww. rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,40 m. Zaś zgodnie z § 242 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. W sprawie mamy do czynienia z budynkiem trzylokalowym, zatem szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej winna wynosić 1,2 m. Zgodnie z § 242 ust. 4 skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Szerokość spocznika określa § 68 ww. rozporządzenia. Wymagana szerokość spocznika dla budynku wielorodzinnego wynosi 1,5 m.

Dalej PINB zwrócił uwagę na fakt, że przywołane powyżej przepisy dotyczą projektowanych obiektów budowlanych, zaś przedmiotowa sprawa dotyczy drzwi w budynku użytkowanym. Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) użytkowany budynek istniejący może zostać uznany za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Według tego przepisu podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1 (uznanie budynku za zagrażający życiu ludzi), może być szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. W przedmiotowej sprawie dopuszczalna szerokość drogi ewakuacyjnej pomniejszona o jedną trzecią względem wymaganej w przepisach techniczno-budowlanych wyniesie 80 cm. Analogicznie dopuszczalna szerokość spocznika wyniesie 100 cm. Porównanie stanu istniejącego z wymaganiami określonymi przepisach techniczno-budowlanych pozwala stwierdzić, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego na parterze nie powodują zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników ww. budynku.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB w K. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od przytoczonej decyzji PINB wniosła M. M.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał decyzję PINB w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono wiernie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji. Nadto organ odwoławczy zauważył, że przedmiot postępowania określony jest szeroko. Przy takim jego określeniu może być ono prowadzone w kierunku zastosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 albo art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane. Na podstawie art. 51 ust. 1 p.bud. można nakazać doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem między innymi w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4, czyli w razie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 mówi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Analizując możliwość zastosowania art. 51 Prawa budowlanego DWINB zauważył, że drzwi zostały wykonane pod rządami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17 poz. 62). Minimalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej zgodnie z tym rozporządzenia wynosiła 1,4 metra - § 231 ust. 3. Jednak w omawianym rozporządzeniu brak jest regulacji odnośnie jej zmniejszania przez otwieranie drzwi. Przy tak skonstruowanych przepisach nie można przyjąć, iż otwarcie drzwi zmniejsza szerokość wymaganej drogi ewakuacyjnej. Nadto zdaniem organu przepisy nie mówią nic o szerokości spocznika w związku z otwieraniem się drzwi tak jak to ma miejsce w przypadku szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej. W ocenie organu, gdyby ustawodawca nie dopuszczał zmniejszenia szerokości spocznika wyrażonej w § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez otwarte drzwi, to wyraźnie wskazał by to w przepisie tak jak ma to miejsce w § 242 ust. 4 odnośnie do szerokości drogi ewakuacyjnej. Dla stosowania art. 51 Prawa budowlanego żadnego znaczenia nie ma treść obecnie obowiązujących regulacji prawnych, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002r. bowiem stosuje się je do robót budowlanych aktualnie wykonywanych (§ 2 ust. 1).

W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia norm prawnych dającego podstawę do wydania decyzji w trybie określonym w art. 51 albo art. 66 Prawa budowlanego nakazującej zmianę kierunku otwierania drzwi do lokalu nr [...] znajdującego się na parterze ww. budynku. W tak kształtującym się stanie faktycznym jedyną prawnie dopuszczalna formą zakończenia niniejszego postępowania jest decyzja o umorzeniu podstępowania wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Brak prawnej możliwości wydania decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach stron stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła M. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niestosowanie i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia norm prawnych dających podstawę do wydania decyzji nakazującej zmianę kierunku otwierania drzwi do lokalu nr [...] oraz że drzwi te nie powodują zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników tego budynku. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 105 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wydania merytorycznej decyzji.

Mając na względzie podniesione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] udzielono M. G. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykucie otworu drzwiowego z lokalu mieszkalnego na klatkę schodową w budynku oraz zamurowaniu otworu drzwiowego będącego dotychczas wejściem do lokalu mieszkalnego. Pozwolenie na budowę nie precyzowało parametrów drzwi ani kierunku otwierania skrzydła drzwiowego. Decyzja ta nakazywała wykonanie robót zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Zgoda na wybicie otworu została wydana w czasie, gdy lokatorzy mieszkania na parterze już wykupili mieszkanie, a procedura wykupu mieszkania przez lokatorów na piętrze dopiero trwała. Urząd Miasta i Gminy bez uzgodnienia z lokatorami mieszkania na piętrze, jeszcze jako współwłaściciel nieruchomości zgodził się na tę zmianę. Jak wskazał organ drzwi zostały wykonane pod rządami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z § 231 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia minimalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej wynosiła 1,4 metra. W myśl obecnie obowiązującego § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,40 metra. Natomiast zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu rozporządzenia dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 metra, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 10 osób. W myśl natomiast § 242 ust. 4 rozporządzenia skrzydła drzwi stanowiących wejście na drogę ewakuacyjną nie mogą po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Szerokość spocznika określa § 68 cyt. wyżej rozporządzenia. Wymagana szerokość spocznika dla budynku wielorodzinnego wynosi 1,5 metra. Zatem w zakresie szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych aktualnie obowiązujące przepisy nie odbiegają w sposób znaczący od przepisów w tym zakresie obowiązujących w dacie wykonania drzwi. Niedozwolony jest zatem montaż drzwi wejściowych do mieszkania otwieranych na zewnątrz, jeśli drzwi po ich całkowitym otwarciu zmniejszą szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej jaką jest klatka schodowa.

Skarżąca podkreśliła, że z pomiarów dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że szerokość spocznika przed drzwiami wynosi 102 cm, a szerokość przejścia przy otwartych drzwiach po ich całkowitym otwarciu wynosi 91,5 cm. Zatem nie jest zachowana zarówno wymagana w dacie wykonywania drzwi minimalna szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej, tj. 1,4 metra, jak i obecnie wymagana minimalna szerokość drogi ewakuacyjnej w budynku trzylokalowym, tj. 1,2 metra.

Dalej wskazano, że w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki brak jest istotnie regulacji odnośnie zmniejszania szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej, jednakże z uwagi na to, że przedmiotowa klatka schodowa nie posiadała minimalnej szerokości wymaganej dla poziomej drogi ewakuacyjnej, wykonanie drzwi otwieranych na klatkę schodową nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów, a ponadto powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa innych użytkowników budynku. Zresztą znamienne jest to, że pomimo wezwania przez organ inwestorzy nie przedłożyli protokołu odbioru przedmiotowych robót. Brak jest również w aktach Urzędu Miasta i Gminy L. dokumentu poświadczającego zgłoszenie zakończenia robót zgodnie z zaleceniem zawartym w pozwoleniu na budowę.

Następnie skarżąca podniosła, że przedmiotowa klatka schodowa stanowiła pierwotnie drogę ewakuacyjną tylko dla dwóch mieszkań znajdujących się na piętrze i na poddaszu, natomiast lokal na parterze posiadał osobne, niezależne wejście, z własnymi schodami zewnętrznymi, z drugiej strony budynku, które zostało zamurowane przez inwestora.

W świetle powyższego zdaniem skarżącej zachodziła podstawa do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego. Uzasadnieniem dla weryfikacji przeprowadzonych robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego może być wykonanie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, np. poprzez zamontowanie drzwi w sposób naruszający warunki techniczne, jakie powinny spełniać obiekty budowlane, w tym w zakresie zagrożenia pożarowego.

Skarżąca wskazała ponadto, że w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe ograniczyło się do przeprowadzenia pobieżnych oględzin w budynku w dniu 21 lipca 2017 r., z których sporządzony został lakoniczny protokół, zawierający jedynie pomiary spocznika oraz szerokość przejścia przy otwartych drzwiach. Organ nie dokonał żadnych innych pomiarów, w tym szerokości drzwi w świetle. Nie dokonał również pomiarów klatki schodowej budynku na wyższych kondygnacjach, gdzie szerokość spoczników jest o 6 cm szersza niż szerokość spocznika na parterze i gdzie drzwi do lokali otwierają się do wewnątrz, a nie na zewnątrz. Oględziny zostały przeprowadzone bez udziału skarżącej w lokalu inwestora. Po zakończeniu oględzin odczytano skarżącej protokół i przedstawiono go do podpisu. Nie przeprowadzono również próby przejścia na schody prowadzące na piętro w momencie półotwarcia przedmiotowych drzwi. Natomiast w pozycji dynamicznej półotwarcia drzwi odległość pomiędzy masywnym skrzydłem drzwi a barierką schodów wynosi około 40 cm. W pozycji statycznej pełnego otwarcia drzwi odległość pomiędzy skrzydłem drzwi wyłożonym na ścianę boczną i przewężającym szerokość biegu trzech pierwszych schodów o około 12 cm (co zmniejsza tę szerokość do 79 cm), a skrajnią spocznika, kończącą bieg tych trzech pierwszych schodów wynosi 11 cm. Osoba wchodząca ma do dyspozycji 11 cm poziomej płaszczyzny spocznika i alternatywę: zatrzymać się na tych 11 cm lub cofnąć się na bieg schodów przed otwierającym drzwi upadając w tył z wysokości koło 0,5 metra.

Nadto skarżąca podniosła, że organ nie podjął również działań w celu ustalenia czy został dokonany odbiór robót polegających na wykonaniu drzwi do lokalu nr [...]. Organ nie rozważył także, czy sytuacja stwierdzona w niniejszej sprawie nie narusza przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zakresie zapewnienia możliwości ewakuacji w sytuacji zagrożenia. Nadto organ nie uwzględnił faktu, że wybicie nowego otworu drzwiowego i rezygnacja z niezależnego wejścia do mieszkania na podwyższonym parterze w żaden sposób nie była podyktowana koniecznością, a jedynie względną poprawą komfortu użytkowania tego mieszkania, jednak znacząco pogorszyło to warunki użytkowania mieszkania na piętrze. Interpretacja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zawarta w zaskarżonej decyzji wskazuje, że bezpieczne korzystanie z jedynego wyjścia z mieszkania na piętrze możliwe jest tylko w pozostawaniu drzwi z mieszkania na parterze wyłącznie w pozycji ich pełnego otwarcia lub w pozycji całkowitego zamknięcia.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 4 września 2018 r. skarżąca złożyła do akt rysunek obrazujący wejście z klatki schodowej do mieszkania nr [...] (k. 46 akt sądowych). Sąd postanowił dopuścić dowód z tego dokumentu. Nadto skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, wskazując, że sporne drzwi często pozostają półotwarte, a skarżąca mijając je z wnukami jest narażona na to, że któreś z dzieci uderzy się o klamkę. Dodała także, że sama ma problem z udaniem się do swojego lokalu w sytuacji, gdy ręce ma zajęte zakupami, bowiem przy niezamkniętych drzwiach trudno jej się "przecisnąć" przez podest i nie wiadomo czy się cofać, czy starać się dotrzeć do schodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc jego zgodność z prawem materialnym oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W świetle regulacji zawartej w art. 145 § 1 u.p.p.s.a., nie kwalifikuje do uchylenia zaskarżonego aktu każde naruszenie prawa procesowego czy też materialnego, lecz tylko takie naruszenie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu do naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym w toku postępowania administracyjnego doszło, dlatego skarga podlegała uwzględnieniu.

Zaskarżone decyzje podlegają eliminacji z obrotu prawnego, bowiem umorzenie prowadzonego przez organ postępowania jest co najmniej przedwczesne. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji organ ten "umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej drzwi wejściowych do mieszkania na parterze (lokalu nr [...]) w budynku zlokalizowanym w L. przy ulicy [...], które otwierają się na klatkę schodową, wszczęte w związku z interwencją M. M. podjętą celem usunięcia zagrożenia wynikającego z niewłaściwego kierunku otwierania drzwi wejściowych do tego lokalu".

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że taki zakres postępowania, wskazujący na zamiar objęcia przez organ badaniem całości kwestii związanych z ewentualnym zagrożeniem "wynikającym z niewłaściwego kierunku otwierania drzwi wejściowych do tego lokalu", którego celem miało by być usunięcie takiego zagrożenia, jest bardzo szeroki i wymaga badania stanu faktycznego z punktu widzenia szeregu przepisów prawa administracyjnego.

W tym miejscu godzi się przypomnieć, że stosownie do treści art. 1 pkt 1 kpa, kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z definicją Janusza Borkowskiego zawartą w dziele System prawa administracyjnego t. 9 s. 45, "dla zaistnienia sprawy administracyjnej konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek 1) istnienie przepisu regulującego prawa lub obowiązki wymagające indywidualizacji, a orzekanie na jego podstawie pozostaje we właściwości organów administracji publicznej; 2) istnienie podmiotu mającego legitymację strony, kształtowaną w równej mierze prawem materialnym, jak i procesowym, ponieważ bez tego podmiotu postępowanie ma znamiona nieistniejącego".

Przenosząc te uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że wszczęcie postępowania w zakresie zaistnienia/bądź nie, zagrożenia w nieruchomości budynkowej, położonej w L. przy ulicy [...] w wyniku niewłaściwego kierunku otwierania drzwi wejściowych do lokalu nr jeden, zostało wszczęte z urzędu przez organ nadzoru budowlanego.

Trzeba dodać, że "celem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest wiążące określenie w konkretnej sprawie – na podstawie norm prawa administracyjnego materialnego – sytuacji prawnej (praw lub obowiązków) imiennie oznaczonego adresata. Cel ten realizuje się w wydaniu decyzji administracyjnej, która jest "produktem finalnym" procesu stosowania norm materialnego prawa administracyjnego. Podstawowe elementy (etapy) stosowania administracyjnego prawa materialnego są podobne jak w innych gałęziach prawa i obejmują: a) wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego na podstawie zebranych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodową; b) ustalenie stanu ustawowego, tj. hipotezy normy prawnej, na podstawie uznawanych reguł wykładni prawa; c) podciągnięcie faktów uznanych za udowodnione pod hipotezę stosowanej normy, czyli udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy stan faktyczny odpowiada stanowi ustawowemu (subsumpcja); d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych udowodnionych faktów na podstawie przyjętej normy prawnej. To ustalenie konsekwencji prawnych udowodnionych faktów na podstawie przyjętej normy prawnej znajduje swoje odzwierciedlenie (uzewnętrznienie) w decyzji administracyjnej. Mówiąc krócej – celem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej w drodze decyzji’ (vide: F. Longchamps Problem trwałości decyzji administracyjnej PiP 1962, z. 12 s. 920, Z Janowicz Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa – Poznań 1987, s. 52).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że umarzając wszczęte postępowanie organ doszedł w istocie do konkluzji, że samo otwieranie drzwi wejściowych z mieszkania na klatkę schodową wymyka się spod jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. W rezultacie wydał więc decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa, stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że organ administracji publicznej ma podstawę do wydania decyzji o charakterze nie merytorycznym w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej wykaże, iż nie wymaga interwencji organów administracji publicznej. Trzeba bowiem pamiętać, że w przypadku, gdy organ uzna, że sprawa nie podlega jego kompetencji, nie może umorzyć prowadzonego postępowania, a obowiązany jest przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 kpa).

Lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał, iż "porównanie stanu istniejącego z wymaganiami określonymi przepisach techniczno-budowlanych pozwala stwierdzić, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego na parterze nie powodują zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników budynku". Zdaniem sądu, na obecnym etapie sprawy taką konkluzję należy uznać za co najmniej przedwczesną, jeśli nie błędną. Otóż, jak wyjaśniła na rozprawie skarżąca i co zdaje się potwierdzać złożony do akt sądowych rysunek poglądowy, obrazujący wejście z klatki schodowej do mieszkania nr [...] (k. 46 akt sądowych), sporne drzwi często pozostają półotwarte, a skarżąca mijając je z wnukami jest narażona na to, że któreś z dzieci uderzy się o klamkę co powoduje, że dzieci płaczą i boją się przechodzić obok nich. Nadto istniejący stan rzeczy prowadzi także do utrudnień dla osób dorosłych, przechodzących obok drzwi, bowiem szerokość spocznika jest zbyt mała dla bezpiecznego dojścia do dalszej części schodów. Jest to szczególnie niebezpieczne, gdy osoba przechodząca ma ręce zajęte np. niosąc torby z zakupami.

W związku z tym co powyżej godzi się dalej wskazać, że stosownie do treści art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2018, poz. 1202) "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 pkt 1 Prawa Budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W treści wydanej decyzji organ powinien określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji. Należy przy tym wskazać, iż decyzje wydawane w trybie art. 66 Prawa budowlanego zawierają nakazy. W związku z tym niewykonanie nałożonych w takich decyzjach obowiązków może spowodować wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu ich wykonania w trybie przymusowym. Tymczasem organy uznały, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż roboty budowlane związane z wybiciem nowego otworu drzwiowego wykonano zgodne z prawem, na podstawie odnośnego pozwolenia (vide załącznik do k. 6 akt organu pierwszej instancji). Celem zaś omawianego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku, w tym pod względem bezpieczeństwa przeciwpożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, a postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu ma doprowadzić do usunięcia zagrożeń z tym związanych. Tego rodzaju nieprawidłowości winny być usunięte niezależnie od możliwości finansowych właściciela obiektu. W związku z tym, nie jest bezprzedmiotowe wydanie nakazów określonych w art. 66 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie zostało przez organy zbadane, czy obiekt jest użytkowany w sposób nie zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi w części wspólnej budynku (położenie drzwi wejściowych do lokalu powinno umożliwiać bezpieczne warunki poruszania się po klatce schodowej), wobec dokonania zmian w sposobie użytkowania obiektu w związku z osadzeniem drzwi do lokalu nr [...] w ten sposób, że otwierają się na zewnątrz klatki schodowej.

Ze złożonego przez skarżącą wniosku (k. 1 akt administracyjnych) wynika, że wnosi ona do organu nadzoru budowlanego o zainteresowanie się stanem faktycznym, zaistniałym w budynku, w trybie art. 66 ust. 3 prawa budowlanego (chyba chodziło o art. 66 ust. 1 pkt 3). W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że w efekcie wprowadzonych zmian (wykucie otworu drzwiowego i zainstalowaniu drzwi na zewnątrz lokalu – przyp. sądu) "właściciel lokali na piętrze i poddaszu został pozbawiony jedynej drogi ewakuacyjnej i przede wszystkim codziennego bezpiecznego korzystania z klatki schodowej". We wnioskach autorka pisma zmierza do dokonania przez organ nadzoru budowlanego oceny stworzonej sytuacji pod kątem jej prawidłowości i zgodności z przepisami oraz wskazanie jak zaistniałą uciążliwość można zmniejszyć lub usunąć.

Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r. organ wszczął z urzędu postępowanie (jak sam) napisał "w sprawie drzwi wejściowych do mieszkania na [...] piętrze (chyba nr [...]), które otwierają się na klatkę schodową – w budynku zlokalizowanym w L., przy ul. [...]. Tym samym (na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji) i o czym wspomniano wcześniej, przedmiot postępowania określił nad wyraz szeroko. W efekcie rzeczą organu, w świetle tak określonego przedmiotu postępowania było najpierw ustalenie, a następnie ocena czy sposób korzystania z drzwi wejściowych do mieszkania nr jeden (poprzez otwieranie ich na klatkę schodową) nie powoduje zagrażenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Lektura akt organu pierwszej instancji nie daje podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie całościowo, dla ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że takie niebezpieczeństwo w nieruchomości nie istnieje. Z protokołu oględzin (k. 4,5) wynika, że wymierzono szerokość spocznika przed drzwiami i stwierdzono, że ma on 102 cm, a szerokość przejścia przy otwartych drzwiach wynosi 91,5 cm. Takie ustalenia, wraz z kopią pozwolenia na wykucie otworu drzwiowego, doprowadziło organ do konstatacji, że porównanie stanu faktycznego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla użytkowników budynku, co z kolei doprowadziło organ do umorzenia prowadzonego postępowania. Istotne przy tym jest, że w ramach uzasadnienia prawnego w motywach rozstrzygnięcia organ nie powołał się na ustawę prawo budowlane, a jedynie na rozporządzenia wykonawcze, dotyczące warunków technicznych budynków i ochrony przeciwpożarowej. Całkowicie zaś pominął dokonanie ustaleń czy takie otwieranie drzwi do lokalu nr jeden w inny sposób nie zagraża bezpieczeństwu osób korzystających z klatki schodowej, o czym wspomina strona w swoim wniosku (właściciel lokali na piętrze i poddaszu został pozbawiony jedynej drogi ewakuacyjnej i przede wszystkim codziennego bezpiecznego korzystania z klatki schodowej). Tym samym zdaniem sądu organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i 8 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nawet rzeczywiście w nieruchomości nie ma problemu z ewakuacją w razie wybuchu pożaru, choć organ może rozważyć, czy w ramach współdziałania organów administracji w trybie art. 7b, zgodnie z którym organy te współdziałają w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy nie należało by skorzystać z pomocy organów straży pożarnej, organ powinien zbadać problem bezpieczeństwa z innych punktów widzenia.

Jeśli zaś chodzi o decyzję organu odwoławczego, to zdaniem sądu, utrzymał on w mocy decyzję PIMBu z naruszeniem art. 15 kpa, kształtującym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ ten wprawdzie przytoczył treść art. 66 p.b. i nawet wskazał na konieczność podjęcia adekwatnych działań organów nadzoru budowlanego w przypadku wystąpienia w obiekcie budowlanym okoliczności wpływających na bezpieczeństwo ludzi i mienia, ale w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii, czy takie nieprawidłowości wystąpiły w tej nieruchomości. Stąd zaskarżone decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa.

Na marginesie można dodać, że skrzydło drzwiowe, otwierane w kierunku spocznika klatki schodowej można np. wyposażyć w samozamykacz lub ograniczniki szerokości otwarcia drzwi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, czy taka wymiana drzwi wejściowych do lokalu, połączona ze zmianą sposobu ich otwierania spowodowała w budynku możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Ze wskazanych względów należało orzec jak na wsępie.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).