Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 106/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. K. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.275.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 grudnia 2022 r., nr DN.gn.625.275.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania K.K. (dalej: "wnioskodawca" "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 22 listopada 2021 r., nr WS-III.7515.2.39.2019.MG. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z 5 października 1956 r., nr [...], orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o powierzchni 933 ha, położonych we wsi [...], pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404).

Wnioskiem z 25 maja 2019 r. K. K., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia ww. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 5 października 1956 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości od P. K., wymienionego pod pozycją [...] orzeczenia.

Postanowieniem z 2 lipca 2019 r. Wojewoda Małopolski, na wniosek skarżącego, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1955 r. Następnie, postanowieniem z 28 listopada 2019 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte. Kolejnym postanowieniem z 22 listopada 2021 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie.

Powołaną na wstępie decyzją z 22 listopada 2021 r., Wojewoda Małopolski stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1956 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego wniósł K.K., podnosząc, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1956 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący dodał, że uchwalenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i jej zgodności z prawem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Minister podniósł, że pomimo iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie poczynił żadnych rozważań dotyczących zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1956 r., to zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala bowiem stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. W orzeczeniu PPRN w [...] z 5 października 1956 r. wskazano, że miało być ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416).

Minister podniósł, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). Pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających w sposób bezpośredni, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, to zdaniem organu odwoławczego, nie pozwala to na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1956 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 10 listopada 1960 r., nr [...], mocą którego uchylone zostało orzeczenie PPRN w [...] z 5 października 1956 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, jednak powrócili na teren wsi [...] i objęli przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Z tego wynika, że orzeczenie z 5 października 1956 r. musiało zostać ogłoszone, ponieważ przepis art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 z późn. zm.), który stanowił podstawę prawną wydania orzeczenia z dnia 10 listopada 1960 r. przewidywał możliwość uchylania jedynie decyzji prawomocnych - a więc takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone w trybie odwoławczym oraz do sądu administracyjnego (por. art. 73 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.). Osoby, które powróciły do wsi [...] wiedziały ponadto, że nie są już właścicielami posiadanych gruntów i podejmowały działania, aby grunty te odzyskać - potwierdzają to wydawane do początku kwietnia 1958 r. decyzje tymczasowe, na podstawie których osoby te objęły w posiadanie częściowo własne grunty i zagrody, częściowo zaś grunty PFZ, które nie stanowiły ich własności (por. informacje zawarte w orzeczeniu z dnia 10 listopada 1960 r.).

Zdaniem Ministra okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych, a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Organ odwoławczy wskazał także, że orzeczenie PPRN w [...] z 5 października 1956 r. zostało wykonane. Z wydruku księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z 5 października 1956 r., znak: [...] (skrót G.Z.R. zapewne stanowi omyłkę pisarską prawidłowego zapisu oznaczenia orzeczenia, czyli PZR). Wpis ten został dokonany w dniu 14 sierpnia 1965 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do Sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.

Dalej Minister podniósł, że ustalając datę wszczęcia postępowania należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z 5 października 1956 r. wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 czerwca 2019 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Skoro więc orzeczenie PPRN w [...] z 5 października 1956 r. zostało doręczone (ogłoszone), zaś wniosek z 25 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności części tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to oznacza to, że ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 2021 r. Z tego powodu postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2021 r. Jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 25 maja 2019 r., w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania – Minister wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie przewidział żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Minister wyjaśnił, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.

Jednocześnie Minister zwrócił uwagę, że Wojewoda Małopolski nie doręczył decyzji z 22 listopada 2021 r. spadkobiercom C. B.. Działanie takie było bez wątpienia wadliwe, organ odwoławczy zdecydował się jednak nie uchylać z tego powodu zaskarżonej decyzji, ponieważ wada ta nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto skarżący do odwołania załączył prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 września 2021 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po C. B.. Pozwoliło to Ministrowi ustalić spadkobierców C. B., uwzględnić ich jako strony postępowania i skierować do nich decyzję.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z 12 grudnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

2) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 października 1956 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej, a nadto organy nie ustaliły kiedy to orzeczenie zostało doręczone P. K. jako osobie pozbawionej własności nieruchomości w miejscowości [...] tym orzeczeniem.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi K.K. przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 12 maja 2023 r. udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...]., wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).

W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).

Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1956 r.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zostało wydane dnia 5 października 1956 r. Orzeczenie to miało zostać ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] na podstawie obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416).

Brak jest w aktach dokumentu potwierdzającego opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niemniej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie to zostało we wskazanym trybie ogłoszone i stało się ostateczne. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało w dniu 10 listopada 1960 r. orzeczenie nr [...], mocą którego orzeczenie PPRN w [...] z 5 października 1956 r. nr [...] zostało uchylone w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilkunastu właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, a powrócili na teren wsi [...] i objęli przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Zgodnie bowiem z treścią art. 100 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 z póżn. zm.), który stanowił podstawę prawną wydania orzeczenia z dnia 10 listopada 1960 r., możliwe było uchylanie jedynie decyzji prawomocnych - a więc takich, które zostały doręczone/ogłoszone i nie zostały zaskarżone. Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w [...] z 5 października 1956 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (wydawanych od 5 kwietnia 1958 r.), a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Jak słusznie wskazał Minister, o tym, że orzeczenie z 5 października 1956 r. zostało wykonane wskazuje także wydruk księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel gruntów przejętych na postawie orzeczenia z dnia 5 października 1956 r. Wpis ten został dokonany w dniu 14 sierpnia 1965 r., a wpisowi podlegało tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.

Organ zasadnie uznał, że skoro omawiane orzeczenie PPRN w [...] zostało ogłoszone, zaś wniosek z 25 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadziły do zakończenia postępowania przed dniem 16 września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania (na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 2021 r.).

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Twierdzenie obecnie, że skarżący nie miał prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się w takiej sytuacji obronić. Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odebrano własność czekali blisko kilkadziesiąt lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut. Skarżącemu w toku rozpoznawania sprawy przysługiwały środki prawne w celu ponaglenia organu do wydania decyzji – m.in. skarga na bezczynność czy przewlekłość.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość a długość postępowania nie ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Umykać zdaje się uwadze skarżącej, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.).

Tym samym prawidłowo organy obu instancji uznały, że dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy nowelizującej k.p.a., w obecnym stanie prawnym, jest niedopuszczalne. Wobec tego, Wojewoda umarzając postępowanie nie naruszył prawa - art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zaś Minister utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dot. przyjętego rozwiązania intertemporalnego). Zatem, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Obecnie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.