Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 243/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., A. R., L. T. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Wspólnota Mieszkaniowa oraz A. R., L. T. i S. K., odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 grudnia 2006 r. nr: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło przebieg postępowania, wywody dotyczące ustalenia stron postępowania nieważnościowego, zarzuty i wypowiedzi stron postępowania, dokonane ustalenia faktyczne. W tej części decyzji przedstawiono także szeroko stan prawny miarodajny dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji aktualny na dzień 28.02.2007 r. Omówiono również szczegółowo parametry dla wnioskowanej inwestycji, ustalone w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21.12.2006 r., oraz wyniki przeprowadzonej przed wydaniem decyzji analizy urbanistyczno - architektonicznej. Kolegium stwierdziło, że dokonana analiza dokumentów sprawy pozwala na przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne spełniało warunki wyrażone w przyjętej podstawie prawnej tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego. Kwestionowana decyzja nie naruszyła także innych podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 k.p.a. Ustalenia te stanowiły podstawę rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły strony postępowania: Wspólnota Mieszkaniowa i A. R., L. T. i S. K. domagając się uchylenia w całości kwestionowanej decyzji SKO z dnia 19.06.2017 r. oraz [...] w N. , wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 19.06.2017r .

Wspólnota Mieszkaniowa oraz A. R., L. T. i S. K. zarzucili wskazanej decyzji SKO, że pomimo dostrzeżenia wad i uchybień decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2006 r., zwłaszcza dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie stwierdzono nieważności tej decyzji. Wnioskodawcy wskazali na naruszenie w postępowaniu nieważnościowym przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, bezkrytyczne przyjęcie wyników analizy, braki w uzasadnieniu odstępstw od ogólnych zasad ustalania parametrów inwestycji. Zdaniem stron Kolegium nieprawidłowo zaakceptowało odstępstwo od wymaganego ustalania parametrów inwestycji w postaci "widełek" oraz okoliczności rzeczywistego braku dostępu bezpośredniego, służebności przejazdu po działce nr [...] i drogi pożarowej do inwestycji. Suma wskazanych uchybień powinna była zostać zakwalifikowana jako istotne naruszenie prawa nawet jeżeli każde ze stwierdzonych uchybień z osobna nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji.

Spółka [...] w N. w swoim odwołaniu podała, że posiada interes prawny w uczestnictwie w przedmiotowym postępowaniu gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na która składają się m.in. działki nr [...], [...] będące przedmiotem decyzji WZ. Na dowód swoich twierdzeń Spółka dołączyła odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia 10.07.2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. nr: [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, 158 § 1, oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017.1257. jt.) w zw. z art. art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 czerwca 2017 r. nr: SKO. [...]

W uzasadnieniu decyzji zauważono, że kontrolowana decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego - jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji, a ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach.

Następnie SKO rozważyło czy w sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. SKO wyjaśniło, że naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

SKO, wbrew zarzutom wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, kwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium z dnia 19.06.2017 r. oceniło jako poprawne i dostatecznie wyjaśnione do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Katalog stron poszerzony w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w poprzednim składzie przez SKO o udział Wspólnota Mieszkaniowa oraz A. R., S. K. i L. T., którzy nie brali udziału w postępowaniu zwykłym, ale wykazali swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, został ustalony poprawnie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W obecnie prowadzonym ponownym postępowaniu Kolegium poszerzyło z kolei ten katalog o Spółkę [...] w N. , która zgłaszając się do udziału w postępowaniu wywiodła swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] wskazanych jako teren inwestycji.

Kolegium przypomniało, że wnioskodawcy podnoszą zarzut naruszenia przez SKO w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym zasad postępowania dowodowego, błędnych ustaleń faktycznych w szczególności przepisów art.7, 77, 80 i 107 k.p.a. w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia poprzez bezkrytyczne przyjęcie ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby decyzji WZ z dnia 21.12.2006 r. W odpowiedzi na powyższe Kolegium stwierdziło po ponownej analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że w toku postępowania wyjaśniającego pozyskano wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji oraz analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządzone zostały przez osobę uprawnioną, a do decyzji zostały dołączone wymagane przepisami prawa załączniki tekstowe i graficzne. Nie kwestionowano natomiast ustalenia, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy i funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, wymogu wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego, wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Następnie SKO rozważyło spełnianie przez przedmiotową inwestycję przesłanek wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy z art. 61 u.p.z.p., który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Wskazało, że tylko spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w powołanym przepisie i ustaleniu parametrów nowej inwestycji zgodnie z powoływanym wcześniej rozporządzeniem oraz zgodność z przepisami prawa daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora.

Kolegium w obecnym składzie nie zakwestionowało ustalonych parametrów nowej zabudowy, które są uzasadnione koniecznością dostosowania przyszłej zabudowy do parametrów budynków istniejących w terenie, mają oparcie w ustaleniach analizy urbanistyczno - architektonicznej, opiniach i uzgodnieniach, jak i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Każdy z parametrów został ustalony w oparciu o wskazaną w decyzji podstawę prawną.

Kolegium ponownie podkreśliło, że zadaniem prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ono polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż nie toczy się ona już w trybie zwykłym. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W tym zakresie w ocenie obecnego składu orzekającego SKO brak jest podstaw do stwierdzenia, że objęta niniejszym postępowaniem decyzja ostateczna SKO z dnia 19 czerwca 2017 r. jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Kolegium wskazane przez wnioskodawców uchybienia - w świetle przedstawionej wyżej analizy oraz poglądów orzecznictwa nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wydana została przez organ właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie jest niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Na koniec Kolegium stwierdziło, że podniesiony przez wnioskodawców zarzut wskazujący na "sumę uchybień" kwestionowanej decyzji, która przesadza o rażącym naruszeniu prawa, nie znalazły uzasadnienia w badanej sprawie, ani pojedynczo, ani kumulatywnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa oraz A. R., L. T. i S. K. zarzucili naruszenie:

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący ustalenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono szerokości elewacji frontowej, wbrew § 6 ust. 2 rozporządzenia, nie jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, a szerokości zakreślonej zakresem od 12 do 40 metrów, który z uwagi na znaczącą rozbieżność nie może być uznany nawet mianem "widełek". Przyjęta w analizie "tolerancja" wynosi prawie 30 metrów, co jest niedopuszczalne, gdyż wypacza cel decyzji mającej zaprowadzić ład planistyczny w przestrzeni publicznej;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono zaniechania wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, czego ww. przepis rozporządzenia nie przewiduje, wprost nakazując wyznaczenie linii zabudowy i nie przewidując od tego wyjątków;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący

ustalenia, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej,

podczas gdy dostępu takiego nie posiada, gdyż stosownie do treści § 12 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.09.124.1030) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym droga do nieruchomości musi spełniać wymogi drogi pożarowej i przy budynkach takich jak planowany promień zewnętrznego łuku drogi nie może wynosić mniej niż 11, a usytuowanie budynków na terenie działek [...], [...], [...] nie pozwala na przeprowadzenie drogi pożarowej spełniającej ww. kryteria;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w związku z § 8 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań dotyczących

nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący ustalenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono geometrii dachu dla nowej zabudowy jako alternatywnie "dach płaski lub (i) połaciowy", co nie spełnia warunku wymaganego ścisłego określenia geometrii dachu oraz ustalenie zbyt szerokiego zakresu "widełek" przy określeniu kąta nachylenia dachu połaciowego "w przedziale 20° - 40°". Parametr ten został również w decyzji ustalającej warunki zabudowy określony w następujący sposób: "układ połaci dachowych: dwuspadowy, wielospadowy", "kierunek głównej kalenicy dachu: równoległy lub prostopadły do granicy frontowej terenu inwestycji",

co oznacza całkowitą dowolność i zaniechanie dokonania ustaleń dla planowanej inwestycji gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku

braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący określenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wbrew § 5 ust. 2 rozporządzenia, nawet nie jako "widełek", ale przez wskazanie wyłącznie maksymalnego wskaźnika "do 32%", co oznacza że wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z decyzją, której stwierdzenia nieważności odmówiono może mieścić się w przedziale od 0 do 32%;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący określenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono wysokości górnej krawędź elewacji frontowej, wbrew § 7 ust. 4 rozporządzenia, nawet nie jako "widełek", ale wyłącznie przez wskazanie wyłącznie maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowego budynku: "do 15,5 m", co oznacza, że wysokość planowanej inwestycji zgodnie z decyzją, której stwierdzenia nieważności odmówiono może mieścić się w przedziale od 0 do 15,5 metrów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca wskazuje art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa tj. rażące naruszenie prawa.

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki, tj.: naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne, niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Ta ostatnia przesłanka musi mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2365/17).

W niniejszej sprawie problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kwestie dotyczące prawidłowości określenia parametrów nowej zabudowy, mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu, merytoryczne ich badanie powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego.

Jak słusznie stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z dnia z dnia 4 września 2018 r. sygn. II SA/Gd 25/18: " charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym, i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy od wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Nadto, w orzecznictwie można spotkać pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopuszczający stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy."

W niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa strona skarżąca upatruje po pierwsze w ustaleniu parametru szerokości elewacji frontowej nie jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, a szerokości zakreślonej zakresem od 12 do 40 metrów, który z uwagi na znaczącą rozbieżność nie może być uznany nawet mianem "widełek". Jednak tak ustalony parametr wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy architektoniczno – urbanistycznej. Na stronie 5 tej analizy (k. 106 akt adm.) autor wskazuje między innymi, że dla zabudowy wolnostojącej mieszkalnej szerokość elewacji frontowych zamyka się w przedziale 12 – 40 metrów, nie obserwuje się reguły dla określenia szerokości elewacji frontowych, nie jest związana z szerokością granic frontowych; szerokość elewacji dla planowanej zabudowy powinna kontynuować parametry charakterystyczne dla zabudowy wolnostojącej już istniejącej – dlatego szerokość należy wyznaczyć zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w przedziale elewacji frontowej na działach obszaru z zabudową wolnostojącą tj. 12- 40 m.

Istotnie tak ustalona rozpiętość tego parametru jest znaczna i w zwykłym toku instancji administracyjnej mogłaby stanowić podstawę uchylenia decyzji; podobnie w przypadku kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Jednak nie jest rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie ustalenie parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przez wskazanie wyłącznie maksymalnego wskaźnika "do 32%" (może mieścić się w przedziale od 0 do 32%) nie jest prawidłowe i co do zasady nie powinno mieć miejsca, jednak nie narusza prawa w sposób rażący. Wskaźnik ten został ustalony znacznie poniżej średniej z obszaru, która zgodnie z analizą wynosi 54%. Jednocześnie jak wynika z analizy, wskaźnik dla budynków wolnostojących jest znacznie niższy i wynosi 47 %. Jak wskazał autor (ustalając wskaźnik na 32%- bez widełek) "zabudowa tak ukształtowana nie będzie naruszać środowiskowych oraz estetyczno – kompozycyjnych zasad kształtowania ładu przestrzennego". W zasadzie jest oczywistym, że każdy inwestor dąży do maksymalnego wykorzystania ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy wskaźników, dlatego w ramach kontroli prowadzonej z punktu widzenia podstawy nieważnościowej należy przyjąć wskaźnik maksymalny ustalony na poziomie 32 % jako nie naruszający prawa w sposób rażący.

Podobne uwagi można odnieść do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalonego przez wskazanie wyłącznie maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowego budynku: "do 15,5 m". Dodać przy tym należy, że parametr wysokości został również ograniczony poprzez zakaz przekroczenia wysokości położenia gzymsu w elewacji południowej budynków usytuowanych na działkach nr [...] i [...]. Może niezbyt poprawnie, ale logicznie organ doszedł do wniosku, że problem wysokości elewacji frontowej powinien w tej konfiguracji planowanej zabudowy (wewnątrzkwartałowej) głównie ograniczać jej wysokość. Nie stanowi to o rażącym naruszeniu prawa.

Nie jest też ani rażącym ani zwyczajnym naruszeniem prawa zaniechanie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana został dla inwestycji planowanej wewnątrz istniejącego kwartału zabudowy. "Linia zabudowy", wyznaczana jest od strony ulicy (drogi publicznej) i nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej zabudowy od strony drogi. Zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy".

Nie stanowi też żadnego naruszenia prawa wskazywane przez stronę skarżącą ustalenie przez organy, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, mimo iż nie spełnia ona warunków drogi pożarowej w rozumieniu § 12 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.09.124.1030). Na etapie wydawania warunków zabudowy organ nie jest uprawniony do badania parametrów jakiejkolwiek drogi pod kątem jej przydatności do pełnienia funkcji drogi pożarowej. Są to kwestie rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ wskazuje jedynie czy inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Nie stanowi także rażącego naruszenia prawa sposób ustalenia geometrii dachu, zwłaszcza, że wynika on pośrednio ze sporządzonej analizy, w której wskazano między innymi, że geometria dachów w badanym obszarze jest zróżnicowana i nie został wykształcony jednolity wzorzec. Najbardziej – zdaniem autora - korzystne będzie zastosowanie dachu płaskiego, jednak możliwy jest również dach połaciowy pod warunkiem zachowania maksymalnej wysokości budynku do najwyższej krawędzi dachu – kalenicy do 15m.

Innymi słowy – nieprawidłowe czy raczej niedokładne określenie parametrów nowej zabudowy, o ile nie można wykluczyć, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy w przypadku skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie jest naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Zaskarżona decyzja SKO w K. jest zatem prawidłowa

Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec oddalić skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.