Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 591/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2013 r. sprawy ze skargi J. W., E. K., T. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2012 r. J. W. , E. K. , T. K. oraz T. K. (dalej: "Wnioskodawcy") zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania zmierzającego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...], która została wywłaszczona bez odszkodowania na podstawie wydanego przez Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. [...] (dalej: "Prezydium RN") orzeczenia z [...], o wywłaszczeniu nieruchomości (dalej: "orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r."). Wniosek został przekazany Prezydentowi Miasta [...], według właściwości.

Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") jako prezydenta miasta na prawach powiatu, Dyrektor[...] – wskazując jako podstawę prawną art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") umorzył, jako bezprzedmiotowe, wszczęte na wniosek Wnioskodawców postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu organ I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że kwestie wywłaszczeń i ustalania związanych z tym odszkodowań regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n."). Sprawy z tego zakresu, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] [...]należą do zadań ww. [...]. Prezydent Miasta upoważnił Dyrektora [...] do wydawania w jego imieniu decyzji w tym przedmiocie (upoważnienie z [...] lipca 2006 r., nr[...]).

Dalej organ I instancji wskazał, że część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiąca współwłasność[...], oznaczona jako parcela nr 4654/10, wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ulicy [...]. Wywłaszczenia dokonano orzeczeniem [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie "u.z.t.w.n."). Orzeczenie to stało się prawomocne i wykonalne z dniem [...] grudnia 1962 r. W jego uzasadnieniu organ orzekający powołał się na art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. i wyjaśnił, że wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Wywłaszczeni obecnie już nie żyją, a spadek po nich nabyli Wnioskodawcy. Organ I instancji ustalił również, że orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Powołując się na treść art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. Prezydent Miasta stwierdził, że z ówcześnie obowiązujących przepisów wywłaszczeniowych wynikało, iż wywłaszczenie na cele budowy ulicy części działki nie przekraczającej 25% obszaru nieruchomości następuje bez odszkodowania. Nie było zatem podstaw prawnych do orzekania o odmowie ustalenia odszkodowania, ponieważ nie przysługiwało ono z mocy samej ustawy. W ocenie organu orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. zawiera ustalenia odnośnie do odszkodowania, zgodnie z art. 22 u.z.t.w.n., bowiem wyjaśniono w nim, że wywłaszczenie następuje bez odszkodowania i wskazano podstawę prawną takiego ustalenia. W związku z tym organ uznał, że kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta. Podkreślił przy tym, że w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidziano możliwości ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy wywłaszczenie, zgodnie z obowiązującymi niegdyś przepisami, nastąpiło bez odszkodowania. W tych okolicznościach nie można ponownie orzekać w przedmiocie ustalenia odszkodowania, gdyż taka decyzja, stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., byłaby dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Taka okoliczność oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem stron stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania, w którym Wnioskodawcy podnieśli zarzuty w większości powtórzone następnie w skardze, Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") decyzją [...] kwietnia 2012 r., nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że wywłaszczenie nastąpiło w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie ulicy. Wywłaszczona część parceli [...] stanowiła nieco powyżej 2% powierzchni całej nieruchomości. W treści ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. przytoczony został przepis art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n., co oznacza, że kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną część działki była przedmiotem rozstrzygnięcia i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami orzeczono, iż odszkodowanie nie przysługuje. W ocenie Wojewody sprawa została ostatecznie zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zasada trwałości decyzji administracyjnej nie pozwala na powtórne prowadzenie postępowania w sprawie już rozstrzygniętej. Orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. rozstrzygające sprawę przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości. Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że wywłaszczona nieruchomość nie była działką budowlaną – których to działek dotyczył art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. – lecz rolną, Wojewoda uznał, iż nie ma znaczenia, jakiego rodzaju działka została wywłaszczona (budowlana czy rolna), gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu, pod pojęciem "część działki budowlanej" ustawodawca miał na myśli część jakiejkolwiek działki gruntu w mieście lub na osiedlu, która miała być przeznaczona na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej. Tak więc to cel, na jaki nieruchomość miała zostać przeznaczona, ukształtował pojęcie działki budowlanej. Marginalnie organ II instancji zaznaczył, że kwestia ta mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. W ocenie Wojewody również zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ I instancji prowadził postępowanie zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany w całości i stosownie rozpatrzony. Dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy podyktowane było przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, jednakże organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W., E. K. oraz T. K. (dalej: "Skarżący"), zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego A. E., wnieśli o: (1) uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji; (2) zasądzenie na rzecz każdego ze Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych oraz (3) rozpoznanie sprawy poza kolejnością jej wpływu do Sądu, a to z uwagi na rozpoznawanie sprawy ponad rok, podczas gdy jej rozstrzygnięcie sprowadza się w głównej mierze do kwestii formalnych.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie licznych "przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:

– art. 99 § 1 i 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, oraz art. 16 k.p.a., które skutkowało m.in. nieuprawnionym stwierdzeniem, że kwestia ustalenia odszkodowania została ostatecznie rozstrzygnięta orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1962 r.;

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., skutkujące m.in. pominięciem przedstawionych przez stronę istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniających żądanie ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania, a polegających na niezrealizowaniu celu dokonanego wywłaszczenia, a nawet braku podstaw faktycznych do dokonania tego wywłaszczenia bez odszkodowania, a także nieustosunkowaniem się do przedstawionych przez Wnioskodawców twierdzeń;

– art. 8 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a., polegające m.in. na braku weryfikacji przez okres ponad czterech miesięcy dokumentów sprawy otrzymanych od organu I instancji, pod kątem ich zupełności, a tym samym udostępnienie w dniu 28 marca 2013 r. skarżącemu J. W. niepełnych akt sprawy; art. 35 § 2 i 3 w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy rozpatrzenie odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu;

– art. 36 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe co do formy i treści zawiadomienie stron o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy; a także

– art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości, podczas gdy istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wniosku Skarżących o odszkodowanie.

Zarzuty skargi dotyczyły także naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 u.z.t.w.n. poprzez jego niezastosowanie przy ocenie zasadności dochodzonych przez Skarżących roszczeń i uznanie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy wywłaszczenie mogło zostać dokonane bez odszkodowania, i to pomimo braku przesłanek prawnych i faktycznych mających to uzasadniać;

b) art. 22 u.z.t.w.n. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i uznanie, iż orzeczenie o wywłaszczeniu pozbawiające Skarżących praw do nieruchomości nie musiało zawierać rozstrzygnięcia w przedmiocie nieprzyznania stronom odszkodowania; oparcie tym samym zaskarżonej decyzji na niedającym pogodzić się z porządkiem prawnym ustaleniu, że orzeczenie nie musi posiadać rozstrzygnięcia w zakresie pozbawienia strony uprawnień, jeżeli przesłanki tego pozbawienia wynikają z przepisów samej ustawy bądź uzasadnienie takiego orzeczenia zawiera wskazanie podstawy prawnej pozwalającej na wywłaszczenie bez odszkodowania;

c) art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji m.in. błędne uznanie, iż na podstawie tego przepisu organ mógł dokonać wywłaszczenia bez ustalenia odszkodowania, w przypadku, gdy przedmiotem wywłaszczenia była inna działka niż budowlana; a także

d) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieprzychylenie się do wniosku Skarżących o ustalenie, przyznanie i wypłatę na ich rzecz odszkodowania za dokonane wiele lat temu bezcelowe wywłaszczenie należącej do ich poprzedników prawnych nieruchomości bez ekwiwalentu pieniężnego.

W uzasadnieniu skargi, obok obszernego umotywowania powołanych zarzutów, pełnomocnik Skarżących wskazał także na fakt, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany – nigdy bowiem nie została na niej wybudowana planowana ulica, a teren tej nieruchomości oddany jest obecnie w użytkowanie wieczyste spółki [...] z siedzibą w [...] – jednak na skutek ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego byli właściciele nie mogą dochodzić jej zwrotu (art. 229 u.g.n.). Biorąc pod uwagę powyższe oraz podnoszoną przez Skarżących okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona bez rozstrzygnięcia co do ekwiwalentu pieniężnego, to, w ocenie Autora skargi, oczywistym być powinno, że ich roszczenie o ustalenie, przyznanie i wypłatę odszkodowania jest w całej rozciągłości uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. – w postaci braku weryfikacji przez okres ponad czterech miesięcy dokumentów sprawy otrzymanych od organu pierwszej instancji, pod kątem ich zupełności – organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wnikliwego badania akt przedmiotowej sprawy stwierdził, iż akta archiwalne zebrane przez organ I instancji są jednak kompletne. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych w skardze stwierdził, iż nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 05 września 2013 r. pełnomocnik Skarżących, w uzupełnieniu zarzutów skargi, zawnioskował o rozważenie przez Sąd, czy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie, z uwagi na to, iż to miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta byłoby zobowiązane do wypłaty dochodzonego odszkodowania, a zatem zachodzi wyraźny konflikt pomiędzy sferą imperium a dominium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec szerokiego spektrum i zróżnicowanego przedmiotu poszczególnych zarzutów skargi wniesionej w niniejszej sprawie, od razu należy zaznaczyć, że "w granicach sprawy" – w znaczeniu przyjętym na gruncie cytowanych przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w obrębie których sprawowana jest kontrola działalności administracji publicznej w niniejszym postępowaniu sądowadministracyjnym – nie mieszczą się kwestie związane w szczególności z oceną: prawidłowości (legalności) orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].11.1962 r. oraz jego późniejszego wykonania, (nie)zrealizowania celu wywłaszczenia tudzież braku podstaw faktycznych do dokonania wywłaszczenia, a także przewlekłego (bądź nie) prowadzenia sprawy przez organy administracji. Tym samym nawiązujące do tych kwestii zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, nie wymagają odrębnego badania i ustosunkowania się. Należy bowiem zauważyć, że weryfikacja prawomocnego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. jest obecnie możliwa jedynie w ramach któregoś z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych. Z kolei badania realizacji celu wywłaszczenia oraz celowości zastosowania procedury wywłaszczeniowej dokonuje się zasadniczo w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast właściwym instrumentem prawnym kontroli sprawności postępowania administracyjnego oraz zwalczania jego długotrwałości jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym weryfikacji podlega wyłącznie prawidłowość (zgodność z prawem) postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – zainicjowanego wnioskiem Skarżących i uczestniczki postępowania, T. K., z [...] marca 2012 r. – oraz kończących to postępowanie, odpowiednio w pierwszej i drugiej instancji, decyzji Prezydenta Miasta i decyzji Wojewody.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonych decyzji Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Analiza stanowisk i pism procesowych stron pokazuje zresztą, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności niesporną pozostaje okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. bez wypłaty odszkodowania. Istota sporu ogniskuje się wokół zagadnienia, czy w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nawet w przypadku ekspropriacji własności nieruchomości bez odszkodowania orzeczenie wywłaszczeniowe winno zawierać w swej osnowie wyraźne rozstrzygnięcie w tej materii, a w konsekwencji – czy nie zamieszczenie takiego rozstrzygnięcia w sentencji orzeczenia wywłaszczeniowego z [...].11.1962 r. nie oznacza, że, jak to przyjmują Skarżący, za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości należało się odszkodowanie, które ani w ww. orzeczeniu ani w ogóle po dziś dzień nie zostało ustalone i wypłacone. Powyższe stanowisko Skarżących koresponduje z wysuwaną przez nich tezą, że w świetle art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. nie było dopuszczalne wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości bez odszkodowania (z uwagi na rolny charakter działki).

Należy podkreślić, że weryfikacja trafności tej ostatniej tezy nie leży w gestii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, gdyż wiąże się bezpośrednio z oceną prawidłowości (legalności) orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. – co, jak już wyżej wspomniano, nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i nie mieści się w jej granicach w rozumieniu art. 134 i art. 135 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej podstawowym zadaniem Sądu jest weryfikacja ustaleń organu co do tego, czy kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była, czy też nie, przedmiotem wypowiedzi – negatywnej – organu w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Innymi słowy, chodzi o rozstrzygnięcie dylematu, czy w świetle treści ww. orzeczenia przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie "bez odszkodowania" na podstawie art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. – jak przyjęły organy administracji obu instancji – czy w trybie "za odszkodowaniem", acz bez jego równoczesnego ustalenia, jak to utrzymują Skarżący.

W istocie mamy więc w tym przypadku do czynienia z problemem właściwej interpretacji postanowień decyzji administracyjnej – orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. – jako dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.), a zarazem szczególnego rodzaju oświadczenia woli, pochodzącego od organu administracji. Zgodnie z utrwalonym od dawna poglądem, orzeczenie (w tym decyzja administracyjna) tylko wtedy nie rodzi z racji swojej treści skutków, gdy treść ta jest całkowicie niezrozumiała. Jeżeli natomiast przy jego stosowaniu nasuwają się tylko wątpliwości, to podlega ono bądź wykładni w technicznoprocesowym znaczeniu tego słowa przez organ, który je wydał (art. 352 k.p.c., art. 105 § 2 k.p.a., art. 158 p.p.s.a.), bądź – tak jak oświadczenia woli (art. 65 k.c.) – tłumaczeniu przez organ (sąd) rozstrzygający sprawę, dla której treść orzeczenia ma istotne znaczenie (por. uchwała SN z 16.01.1970 r., III CZP 101/69, OSNC 1970/10/175).

W tym ostatnim przypadku oświadczenie woli organu zawarte w decyzji administracyjnej podlega interpretacji na zasadach ogólnych – metodą obiektywną (normatywną); (por. wyrok WSA z 18.11.2009 r., IV SA/Po 578/09, CBOSA). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną (art. 65 § 1 k.c.), wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny. Oznacza to w szczególności obowiązek interpretowania tekstu aktu w jego całokształcie, tj. z uwzględnieniem wszystkich jego fragmentów, a także konieczność wzięcia pod uwagę innych dokumentów związanych z interpretowanym tekstem (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112–114). W przypadku interpretacji postanowień decyzji administracyjnej oznacza to więc niemożność poprzestania na analizie samej sentencji, w oderwaniu od jej uzasadnienia, a także dopuszczalność, a wręcz zasadność sięgania w procesie wykładni także do dokumentów poprzedzających wydanie decyzji (do materiałów postępowania), przynajmniej dla potwierdzenia wyników wykładni językowej interpretowanego aktu.

W ocenie Sądu analiza treści orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. z wykorzystaniem przywołanych wyżej dyrektyw nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbyło się bez odszkodowania w rozumieniu art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. Przede wszystkim świadczy o tym przytoczenie przez organ (Prezydium RN) w uzasadnieniu analizowanego orzeczenia treści tego przepisu (jego zdania pierwszego), powołanego jako "art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12.III.1958 r." (co w kontekście całokształtu treści orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż, wbrew twierdzeniom skargi, chodzi tu o art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie ustawy "bliżej nieokreślonej").

Taką wolę organu (i wiedzę samych wywłaszczonych) jednoznacznie potwierdzają również liczne dokumenty sporządzone w ramach postępowania na etapie poprzedzającym wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego (pośród których są także dokumenty wytworzone z udziałem wywłaszczanych właścicieli), których poświadczone kopie znajdują się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych. I tak, już w treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z [...] września 1962 r., w punkcie 7 znalazło się stwierdzenie: "Wartość odszkodowania: Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12.III.58 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61) nabywany grunt przechodzi na rzecz Państwa bez odszkodowania" (k. 38v. akt adm. I inst.). Podobnie w piśmie ustanowionego w tym postępowaniu biegłego, [...], z [...] sierpnia 1962 r. wskazano, że: "Właściciele gruntów przeznaczonych pod projektowaną ulicę (...) /[...] [...] i in./ (...) nie otrzymują odszkodowania za grunty przeznaczone pod budowę ulicy, gdyż powierzchnia tych gruntów nie przekracza 25% ogólnego obszaru" (k. 34 akt adm. I inst.). Również z protokołu rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] września 1962 r., jasno wynika, iż nie przewidywano wypłaty odszkodowania za przejmowaną część nieruchomości, na co w imieniu własnym oraz pozostałych współwłaścicieli wyraziły zgodę, podpisane pod protokołem, [...] i [...] (k. 33 akt adm. I inst.). Wreszcie w protokole rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] listopada 1962 r., w części rozpoczynającej się od słów "W wyniku przesłuchania stron ustalono, że..." (s. 2), zapisano m.in. "Zgodnie z art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 12.III.1958 r. nabywany grunt przechodzi na rzecz Państwa bez odszkodowania" (k. 29 akt adm. I inst.). Wszystko to, w ocenie Sądu, uprawnionym czyni wniosek, że przy wydawaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. zostało przesądzone, iż odszkodowanie za przejęty grunt nie przysługuje.

Raz jeszcze wypada w tym miejscu podkreślić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzyga, ani nawet nie bada, czy zastosowanie przy wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. było zasadne i prawidłowe, tj. czy zaistniały wszystkie przesłanki jego stosowania. Mając na względzie rudymentarną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) – z której wynika, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z 1962 r. póki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego (np. wskutek stwierdzenia jego nieważności), póty korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej – w niniejszej sprawie Sąd musiał poprzestać na stwierdzeniu, że z treści tego orzeczenia oraz dokumentów postępowania wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, iż przepis art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. rzeczywiście został wówczas przez organ (Prezydium RN) zastosowany, a więc, że przejęcie na własność Państwa przedmiotowej działki nastąpiło bez odszkodowania (tzw. nieodpłatne wywłaszczenie).

W tym więc sensie można podzielić stanowisko Wojewody, że organ wywłaszczeniowy rozstrzygnął w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 1962 r. kwestię odszkodowania za przejmowaną nieruchomość poprzedników prawnych Wnioskodawców, uznając, iż w tym przypadku odszkodowanie nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom skargi, na przeszkodzie takiej konstatacji nie stoi treść art. 22 ust. 1 pkt 3 u.z.t.w.n., z którego wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać "ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania". Regulacja ta, co oczywiste, dotyczyła bowiem przypadków, gdy wywłaszczenie odbywało się za odszkodowaniem (co nawet ówcześnie stanowiło zasadę – por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975, s. 108), gdyż tylko wówczas pojawiała się konieczność jego "ustalenia" i "zapłaty" w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 3 u.z.t.w.n. W żadnym razie przywołana regulacja nie rodziła zaś obowiązku zamieszczania w osnowie orzeczenia wywłaszczeniowego rozstrzygnięcia "w przedmiocie odszkodowania" (o braku uprawnienia do odszkodowania) w przypadku wywłaszczeń dokonywanych bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. Skutek w postaci pozbawienia odszkodowania następował bowiem w takich przypadkach ex lege – na mocy samego przepisu – zaś na organie spoczywał wówczas jedynie obowiązek poinformowania strony (art. 9 k.p.a.) o znajdującej zastosowanie regulacji, z którego to obowiązku w niniejszej sprawie organ wywłaszczający (Prezydium RN) bez wątpienia się wywiązał. W takim przypadku (pozbawienia prawa do odszkodowania ex lege) umieszczenie w osnowie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. oczekiwanego przez pełnomocnika Skarżących rozstrzygnięcia "w przedmiocie nieprzyznania stronom odszkodowania" byłoby zresztą nie tylko zbędne, ale wręcz niedopuszczalne. W orzecznictwie uznaje się bowiem za wadliwą praktykę zamieszczania w sentencji decyzji "rozstrzygnięć", które w istocie powielają regulacje wynikające z przepisów prawa (por. wyroki WSA: z 11.04.2012 r., IV SA/Po 111/12 oraz z 27.06.2012 r., II SA/Gd 206/12, dostępne w CBOSA).

W konsekwencji należy uznać, że sprawa wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości – także w aspekcie wykluczenia prawa do odszkodowania – została ostatecznie zakończona z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. z dniem [...] grudnia 1962 r. Nie sposób przy tym zaprzeczyć, że obowiązujący wówczas przepis art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. uprawniający do przejmowania na cele budowy lub poszerzenia ulicy, bez odszkodowania, części działki budowlanej w wymiarze do 25% jej obszaru, z perspektywy współczesnych regulacji ustrojowych – w tym zwłaszcza przywołanych w skardze unormowań Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej w skrócie: "EKPCz") – gwarantujących poszanowanie i ochronę własności, musi budzić uzasadnione kontrowersje. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka zasadą nieretroaktywności, wynikające z EKPCz gwarancje poszanowania praw i wolności mogą znaleźć zastosowanie jedynie do oceny zdarzeń (naruszeń praw i wolności), które zaistniały już po wejściu w życie tej konwencji (jej określonych postanowień) wobec danego państwa lub przynajmniej w tej dacie miały jeszcze charakter "niezamknięty" (por. L. Garlicki [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. I. pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, art. 1, Nb 40–46). Ponieważ, gdy chodzi o Polskę, wejście w życie EKPCz nastąpiło z dniem 19 stycznia 1993 r. (z tym że uznanie indywidualnego prawa do skargi – z dniem 01 maja 1993 r.), zaś wejście w życie Protokołu Nr 1 – z dniem 10 października 1994 r., to standardy tej konwencji nie mogą znaleźć zastosowania do oceny prawidłowości ekspropriacji przedmiotowej nieruchomości dokonanej na mocy ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1962 r. (i w tym sensie mającej już charakter "zamknięty"). Podobnie właściwego wzorca takiej oceny nie mogą stanowić przepisy Konstytucji RP, które weszły w życie dopiero z dniem 17 października 1997 r., i które także, co do zasady, nie wywierają skutku retroaktywnego. Przy tym sądy administracyjne zasadniczo nie mają uprawnień do oceny konstytucyjności uprzednio ani obecnie obowiązujących przepisów ustaw – kompetencja w tym zakresie przysługuje Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Ponadto, co do zasady, wszelkie działania (czynności, akty) podejmowane przez organy administracji w przeszłości, oraz ich skutki, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów obowiązujących w czasie ich podejmowania. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy obecnie obowiązujące przepisy łączą z takimi zdarzeniami z przeszłości określone, nowe skutki prawne, np. stanowią o przyznaniu określonych rekompensat za mienie odebrane w przeszłości zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Każdorazowo wymaga to jednak uchwalenia przez współczesnego ustawodawcę przepisów prawnych regulujących takie kwestie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wobec jednoznacznego wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowego z 1962 r. przepisu art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n., nie pozostawiającego wątpliwości co do nieodpłatności dokonywanego na jego podstawie wywłaszczenia, istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w aktualnie obowiązującym systemie prawa można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty na podstawie art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. bez odszkodowania. Otóż, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu.

Podstawy takiej nie może stanowić w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, "gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Nawet bowiem jeśli przyjąć, że przepis ten odnosi się także do zdarzeń (przewłaszczeń), które nastąpiły przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 01 stycznia 1998 r., to i tak jego zastosowanie byłoby w niniejszej sprawie wyłączone. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Tymczasem żaden przepis obowiązujący ówcześnie ani dziś nie przewidywał, i nadal nie przewiduje, odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. Co więcej, ten ostatni przepis jednoznacznie stwierdzał, że określona część powierzchni działki (do 25%) przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania. Należy zaś zgodzić się z poglądem, że jeżeli do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (tak trafnie wyrok WSA z 17.01.2013 r., II SA/Gl 938/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z 25.04.2012 r., I OSK 624/11, CBOSA).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest w ogóle w niniejszej sprawie podstaw materialnoprawnych do podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia (wydania decyzji administracyjnej) w sprawie przyznania (tudzież odmowy przyznania) odszkodowania za grunty przejęte przez Państwo na zasadzie art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n. W konsekwencji postępowanie w tej sprawie, wszczęte z wniosku Skarżących i uczestniczki postępowania [...] marca 2012 r., podlegało obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe – co też organ I instancji prawidłowo orzekł, a organ II instancji zasadnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty, o ile mieszczą się w granicach przedmiotu sprawy, to i tak nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Tym bardziej, że w istocie zarzuty te sprowadzały się do kwestionowania trybu dokonanego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (bez odszkodowania, na podstawie art. 8 ust. 7 u.z.t.w.n.), którego faktyczne zastosowanie, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie może budzić wątpliwości, zaś zasadność (legalność) jego zastosowania nie podlega badaniu w niniejszej sprawie.

Zarazem nie widać innych okoliczności mogących mieć wpływ na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę.

W szczególności, w ocenie Sądu, brak podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie, a więc że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowałoby jej nieważnością. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd – wyrażony i przekonująco umotywowany m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. (II SA/Gd 502/12, CBOSA) – że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. W konsekwencji należy uznać, że nawet okoliczność, iż prezydent miasta, jako reprezentant gminy, miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomość, która została przejęta w przeszłości przez Państwo bez odszkodowania, nie stanowi podstawy do wyłączenia tego organu. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się już pogląd, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną; obowiązku tego nie można się wprost dopatrzeć się w art. 24 § 1 i 4 k.p.a. (zob. wyrok z 01.04.2009 r., II OSK 460/08, CBOSA). Wskazuje się, że wprowadzanie obowiązku wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, prowadzące w następstwie do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to, rzecz jasna, pogodzenia określonych wartości, co wszakże nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych (por. wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, CBOSA). Wypada ponadto zauważyć, że jeżeli obecnie ustawodawca dostrzega w konkretnej kategorii spraw możliwość kolizji interesów prawnych wspólnoty samorządowej, reprezentowanej przez organ ustawowo powołany do prowadzenia postępowania, z interesem prawnym jednostki, to wprowadza odpowiednie zmiany w ustawach materialnoprawnych – na co wskazują choćby przykłady dodania ust. 8 do art. 124 u.g.n. oraz ust. 2 do art. 142 u.g.n. (por. wyrok WSA z 10.03.2011 r., IV SA/Po 751/10, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.