Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 309/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1,  art. 36a ust. 5 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 1-2, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. J., K. J. na decyzję Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zawiadomienia I. J., K. J. oraz A. i T. R. (dalej : "Inwestorzy") z dnia [...] grudnia 2020 r., o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S. P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej : "organ II instancji") zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku wraz z zagospodarowaniem terenu i montażem przydomowej oczyszczalni ścieków.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że organ nadzoru budowlanego, rozpatrując złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dokonał weryfikacji dostarczonych dokumentów oraz sprawdzenia czy przedmiotowy obiekt - budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą towarzyszącą został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Z ustaleń organu wynika, że wybudowany na terenie działki nr [...] obręb G. gm. S. budynek mieszkalny jednorodzinny został zrealizowany na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], oraz na podstawie wydanej przez Wójta Gminy S. w dniu [...] maja 2015 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, przeniesionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] na rzecz Inwestorów, zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Decyzja o warunkach zabudowy, określała między innymi wymagania dotyczące obsługi obiektu w zakresie infrastruktury technicznej, w tym w szczególności w zakresie odprowadzania ścieków z budynku mieszkalnego. W ust. 5 pkt 5.2 ww. decyzji wskazano, że: "czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do w/w sieci". Wskazana decyzja o warunkach zabudowy nie dopuszczała budowy na terenie przedmiotowej działki przydomowej oczyszczalni ścieków.

Zdaniem organu I instancji, świadome działanie Inwestorów, w tym kierownika budowy odpowiedzialnego - zgodnie z treścią art. 22 pkt 3) ustawy Prawo budowlane - za kierowanie budową obiektu budowlanego, w sposób niezgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, doprowadziły do niezgodności zamontowanego urządzenia z decyzją numer [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2017 roku oraz decyzją numer [...] z dnia [...] maja 2015 roku o warunkach zabudowy. Wykonane na terenie działki numer [...] obręb G. roboty budowlane, polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę.

W ocenie organu, projektant błędnie zakwalifikował zmianę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na przydomową oczyszczalnię ścieków, jako zmianę nieistotną, gdyż wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków narusza przepisy dotyczące polityki przestrzennej Gminy S. i treść pkt. 5.2 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].05.2015 r., nr [...], oraz treść art. 36a ust. 5 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie zawiera ustaleń geotechnicznych warunków posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków, brakuje między innymi badań gruntu określających rodzaj gruntu, jego nośność, wysokość występowania wód gruntowych, właściwości rozsączających gruntu itd.

Od powyższej decyzji Inwestorzy wnieśli jednobrzmiące odwołania, w których podnieśli, że przed przystąpieniem do montażu przydomowej oczyszczalni ścieków uzyskali stosowną akceptację Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. . Jako dowód załączono kserokopię pisma Starosty [...] z dnia [...].01.2021 r., informującego, cyt.: "...po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora z dnia [...].09.2020 r., informuję, że: nie wniesiono sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3/dobę na dz. nr geod. [...] obr. G. gm. S.".

Na poparcie swego stanowiska oraz niewłaściwego orzeczenia organu I instancji odwołujący się przywołują wyroki sądów administracyjnych - WSA w Poznaniu /sygn. akt IV SA/Po 1122/14, WSA w Łodzi /wyrok z dnia 27-11-2019 r. sygn. akt II SA/Łd 623/19/, NSA /wyrok z dnia 03- 10-2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07/.

Odwołujący się uważają, że zawarte w decyzji stwierdzenie o błędnym działaniu Inwestorów, kierownika budowy oraz projektanta jest podważaniem kompetencji i kwalifikacji osób odpowiedzialnych za prowadzenie budowy.

Wskazując na aspekt ekologiczny przydomowej oczyszczalni, jak również aspekt wykonawczy i ekonomiczny wynikający z decyzji PINB w S. odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wyrażenie zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej : "ZWINB", "organ II instancji" zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 54 ust. 1 i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; ze zm.) – dalej : "P.b", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt l i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Powyższy przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w ww. art. 54 P.b. wymaga zatem wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji.

Przepis art. 84 ust. 1 P.b. definiuje podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, jakimi są m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego /pkt 1/. Stosownie zaś do art. 84a ust. 1 kontrola ta obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę /pkt 1/.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno- budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów /art. 57 ust. 1/, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym, podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30-05-2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/17/.

Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 prawa budowlanego /który zawiera zamknięty katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego/ istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki łub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi w szczególności odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym,

Jak stanowi art. 36a ust. 1 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., wniósł sprzeciw do złożonego przez Inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, wybudowanego na działce nr [...] w obrębie G., uznając, że doszło do zaistnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 5 prawa budowlanego.

Przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2017 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. J., K. J. oraz A. i T. R. pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...], obręb G., gm. S.. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in.: "Wnioskodawca spełnił wymogi wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor do wniosku załączył: (...) decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].05.2015 r., przeniesioną na rzecz inwestorów decyzją znak: [...] z dnia [...].04.2017 r., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2017 r.".

W punkcie 5.2 ww. decyzji o warunkach zabudowy odnośnie wymagań dotyczących obsługi w zakresie odprowadzenia ścieków zapisano: "dopuszcza się odprowadzenie ścieków czasowo do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej dla użytkowników zbiornika bezodpływowego istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do w/w sieci".

W zatwierdzonym projekcie budowlanym inwestycji przewidziano, stosownie do decyzji o warunkach zabudowy, odprowadzenie ścieków sanitarnych - do zbiornika bezodpływowego /pkt 2.Id i pkt 2.3d opisu technicznego/.

W dniu [...] grudnia 2020 r. Inwestorzy złożyli w organie nadzoru budowlanego w S. zawiadomienie o zakończeniu powyższej budowy. Do zawiadomienia dołączono dokumenty wymagane przepisami.

W oświadczeniu kierownika budowy, pełniący tę funkcję stwierdził, że w toku wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmianę nieistotną - "zewnętrzne instalacje kanalizacyjne na działce właściciela częściowo rozbieżne z projektem".

Fakt dokonanej zmiany potwierdził autor dokumentacji geodezyjnej, w informacji z dnia [...] kwietnia 2020 r. stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z odstępstwem od projektu zagospodarowania działki, w zakresie przyłącza kanalizacyjnego.

Wśród dołączonych do zawiadomienia dokumentów znajduje się protokół końcowego odbioru przydomowej oczyszczalni ścieków /z dnia [...].10.2020 r./.

W świetle powyższych ustaleń oraz przywołanych przepisów prawa Organ II instancji uznał, iż wykonanie przez Inwestorów przydomowej oczyszczalni ścieków /zamiast bezodpływowego zbiornika szczelnego na odprowadzenie ścieków sanitarnych/ stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 36a ust. 5 pkt 5 prawa budowlanego/.

Inwestor nie uzyskał, wymaganej art. 36a ust. 1 P.b., zmiany pozwolenia na budowę w ww. zakresie.

Wykonanie robót budowlanych, bez wymaganej prawem decyzji zmieniającej, jest samowolą budowlaną i stanowi podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownego postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawową przyczynę zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, [...]WINB uznał, iż wniesiony przez Organ I instancji sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej budowy jest zasadny, a zaskarżona decyzja – zgodna z prawem.

Powyższą decyzję ostateczną Inwestorzy zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem Sądu z dnia [...] czerwca 2021 r. skarga A. i T. R. została odrzucona.

I. J. i K. J. – dalej : "Skarżący", w swej skardze zarzucili organowi nadzoru budowlanego :

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.k., art. 10 k.p.k. i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieustalenie prawdy obiektywnej, a ponadto nieprzeprowadzenie czynności kontrolnych umożliwiających stronom ustosunkowanie się do twierdzeń organu, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji, która naruszała przepisy art. 54 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5, a ponadto art. 30 ust. Ib w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pomimo braku podstaw do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz z pominięciem faktu, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wyłącznie dokonania zgłoszenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, skutkujące utrzymaniem wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, tj. art. 107 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych motywów jej podjęcia, w szczególności poprzez niejasny tok rozumowania organu prowadzący do uznania, iż decyzja organu I instancji, zgodnie z którą zgłoszony obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest słuszna, a ponadto całkowity brak ustosunkowania się do okoliczności, na jaką wskazali Skarżący: uzyskania od Starostwa [...] informacji o braku sprzeciwu do zamiaru wybudowania oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż stosownie do art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dokonania zgłoszenia. Inwestorzy zgłoszenia dokonali dnia [...] września 2020 r., uzyskując od Starosty [...] dnia [...] stycznia 2021 r. informację o niewniesieniu sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych: budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

Zdaniem Skarżących, fakt, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Pozwolenie na budowę obejmuje budowę domu jednorodzinnego, a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornik taki został wprawdzie ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków. Zamiar inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 a Prawa budowlanego). Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., II OSK 1115/07).

Tym samym organ II instancji naruszył przepisy postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.k., art. 10 k.p.k. i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieustalenie prawdy obiektywnej, a ponadto nieprzeprowadzenie czynności kontrolnych umożliwiających stronom ustosunkowanie się do twierdzeń organu, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji, która naruszała przepisy art. 54 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5, a ponadto art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo Budowlane, pomimo braku podstaw do stwierdzenia, że zgłoszony przez Inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz z pominięciem faktu, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wyłącznie dokonania zgłoszenia. Jej wybudowanie nie stanowi tym samym istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją projektu.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 107 K.p.a. decyzja powinna zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie.

Trudno mówić o umożliwieniu inwestorowi zapoznania się z motywami, którymi kierował się organ, jeśli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się w ogóle do zgłoszenia przez inwestorów zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, w związku z którym inwestorzy uzyskali informacji o braku sprzeciwu wobec opisanej inwestycji; organ II instancji nie ustosunkował się ponadto w ogóle do braku konieczności uzyskiwania zmiany pozwolenia na budowę w zakresie ww. zmiany w inwestycji, ani do braku możliwości wypowiedzenia się przez inwestorów na temat powstałych po stronie organu I instancji wątpliwości. Wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 36/17).

Tym samym, skoro kierownik budowy potwierdził zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę oraz odpowiednimi przepisami, warunki zabudowy nie zakazywały budowy na terenie działki przydomowej oczyszczalni ścieków, jej wybudowanie nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś inwestorzy dokonali wymaganych od nich prawem czynności tj. zgłoszenia zmiany - decyzja organu II instancji z powodów wyżej wymienionych, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, jest błędna i jako taka nie może ostać się w systemie prawnym.

Ponadto organ I instancji nie przeprowadził w sprawie czynności kontrolnych, powołując się na warunki pandemiczne, co istotnie ogranicza prawa stron wynikające z art. 10 K.p.a.

Podnosząc powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. numer [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, montażem przydomowej oczyszczalni ścieków, położonego na działce o numerze [...], obręb G., gmina S. w całości.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, /który nie miał w sprawie zastosowania/.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 23 sierpnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).

Przedmiotem niniejszej kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zgłaszającą sprzeciw – po rozpatrzeniu zawiadomienia Inwestorów z dnia [...] grudnia 2020 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, położonego na terenie dz. nr [...], obręb G., gmina S. – w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku wraz z zagospodarowaniem terenu i montażem przydomowej oczyszczalni ścieków.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w ww. terminie zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, stwierdzając że dokonana zmiana wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy urządzenia służącego do odprowadzania ścieków - ze szczelnego zbiornika bezodpływowego na przydomową oczyszczalnię ścieków - zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż narusza treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 5), jak również zwiększa obszar oddziaływania obiektu (art. 36a ust. 5a pkt. 2), a także narusza przepisy techniczno-budowlane (art. 36 ust. 5a pkt 4). Organ II instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał nadto, że wbrew stanowisku organu I instancji, w sprawie tej zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące istotnych odstępstw w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., tj. art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak też projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w ww. kwestii jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie dla przedmiotowej działki nr [...] obowiązuje decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], o warunkach zabudowy, w której wskazano jednoznacznie, że czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zaś z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia budynku do tej sieci. Decyzja ta nie dopuszcza możliwości wprowadzenia dla przedmiotowej działki rozwiązania polegającego na odprowadzaniu ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Zatem wykonanie przedmiotowego budynku w ten sposób, że ścieki sanitarne nie są odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a po oddaniu do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej - poprzez niezwłoczne włączenie budynku do tej sieci, oznacza, że budynek ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, co uzasadniało zgłoszenie w tej sprawie sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 P.b. Nie ma przy tym znaczenia, jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II instancji, że na wykonanie następczej, przydomowej oczyszczalni ścieków, inwestor dokonał zgłoszenia do Starosty [...], skoro jak wynika z akt sprawy – Inwestorzy nie uzyskali wymaganej art. 36a ust. 1 P.b. zmiany pozwolenia na budowę w tym zakresie.

W związku z podniesionymi w skardze argumentami, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków nie wymaga pozwolenia na budowę a jej zgłoszenie zostało przyjęte przez organ architektoniczno – budowlany, tj. Starostę [...], bez sprzeciwu, wobec czego jej wybudowanie nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 5 P.b. wskazać należy, że stanowisko to byłoby trafne, gdyby chodziło o budowę samej tylko przydomowej oczyszczalni ścieków.

Przedmiotowe postępowanie obejmowało budowę budynku mieszkalnego, z warunkami zabudowy obowiązującymi dla tej nieruchomości, tj. z tymczasową budową szczelnego zbiornika bezodpływowego, z obowiązkiem włączenia przedmiotowego budynku do sieci kanalizacyjnej po jej oddaniu do użytku. Ponadto zauważyć należy, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, powoduje rozsączanie się ścieków w gruncie, powodując przy tym powiększenie obszaru oddziaływania inwestycji, co w świetle art. 36a ust. 5 P.b. stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustalonych warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji .

Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Zatem zadaniem i obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, było skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz innymi przepisami prawa. Tym samym, stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawę zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia inwestorów do użytkowania tak wybudowanego obiektu.

Wbrew zawartemu w skardze stanowisku Skarżących, w sprawie tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące istotnych odstępstw tj. art. 36a w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. W świetle powyższych przepisów, w szczególności zaś art. 36a ust. 5 pkt 5 oczywiste jest, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie, że względu na brak miejscowego planu zagospodarowania terenu, dla przedmiotowej działki nr [...] obowiązuje decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o warunkach zabudowy, która dookreśla warunki pozwolenia na budowę.

Inwestycja realizowana na tej nieruchomości musi zatem być zgodna z postanowieniami ww. decyzji, jako kształtującej stan prawny tej nieruchomości.

W ust. 5 punkcie 5.2 ww. decyzji wskazano jednoznacznie, że czasowo dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnego zbiornika bezodpływowego, zaś z chwilą oddania do użytkowania wiejskiej sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek niezwłocznego włączenia się do ww. sieci. Decyzja ta nie dopuszcza możliwości wprowadzenia dla ww. działki rozwiązania polegającego na odprowadzaniu ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, która rozprowadzałaby podczyszczone ścieki na terenie tej lub też innej działki. Nie było przedmiotem tego postępowania ustalanie przyczyn, dla których obowiązujące dla przedmiotowej nieruchomości warunki zagospodarowania terenu dopuszczają tylko dwa ww. sposoby odprowadzania ścieków sanitarnych oraz oceniać ich zasadność, a tym samym oceniać zasadność lub dopuszczalność dokonanej zmiany sposobu odprowadzania ścieków. Przeciwnie, w postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego obowiązane są uwzględnić, że wprowadzenie innego, niż określone w decyzji o warunkach zabudowy, sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych, jest niezgodne z obowiązującymi dla tej działki warunkami zabudowy.

Zatem stanowisko Organu, iż wykonanie przedmiotowego budynku w ten sposób, że ścieki nie są odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a po oddaniu do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej - poprzez niezwłoczne włączenie budynku do tej sieci, oznacza, że budynek ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub innych warunków pozwolenia na budowę tj. z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, uznać należy za prawidłowe.

Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę uzasadnia zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji możliwości zastosowania w niniejszej sprawie "rozwiązania zamiennego" w zaprojektowanym sposobie odprowadzania ścieków sanitarnych należy więc uznać za niezasadny.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania art. 54 w zw. z art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, wnosząc w terminie określonym w art. 54 P.b. sprzeciw ze względu na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.