Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1306/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 14 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 316/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 listopada 2018 r., nr 1567/2018/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r., uwzględnił skargę M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 listopada 2018 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że skarżąca w okresach od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r. oraz od 1 sierpnia 2005 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie rehabilitacji, przy czyn nie zgłosiła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych drugiego z okresów działalności.

Ustalenia te stały się podstawą wydania przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji z dnia 2 kwietnia 2015 r. orzekającej, że skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do nadal. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 109 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach).

Objętą skargą decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł, że skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 18 lutego 2015 r. Organ wskazał, że strona prowadziła od 1 sierpnia 2005 r. działalność gospodarczą, którą jak wynikało z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zakończyła dopiero 18 lutego 2015 r. Za niewiarygodne organ odwoławczy uznał twierdzenia strony o niewykonywaniu działalności gospodarczej pomimo jej zgłoszenia w 2005 r.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że w analizowanym przez organy okresie reguły podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej unormowane były w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.). Wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego dotyczące pojęcia wykonywania działalności gospodarczej, gdzie uznano, iż wykonywanie działalności gospodarczej łączyć należy z faktycznym podejmowaniem czynności w tym zakresie.

Sąd I instancji stwierdził, że nie było przesądzające ujawnienie określonych danych w stosownych rejestrach. Wobec tego faza postępowania wyjaśniającego w tej sprawie powinna obejmować ustalenie tego, czy skarżąca w analizowanym przez organy okresie rzeczywiście prowadziła działalność gospodarczą. Wskazał, że skarżąca konsekwentnie twierdziła, iż działalności faktycznie nie prowadziła. Pozostająca w sprzeczności z tym stanowiskiem stanowcza konstatacja organów o tym, że skarżąca prowadziła jednak od 1 sierpnia 2005 r. działalność gospodarczą mogła budzić istotne wątpliwości w kontekście treści złożonego przez stronę zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Trzebnicy z 17 lutego 2015 r., w którym wskazano, że M. K. figurowała w bazie podatników jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jedynie w okresie od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r.

Sąd I instancji stwierdził, że powołany dokument nie został w postępowaniu poddany analizie gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby organy odniósł się do jego treści w kontekście innych dowodów. Stwierdził również, że pomimo toczącego się ponad trzy lata postępowania, nie zbadano tego, czy skarżąca w analizowanym okresie rozliczała się podatkowo, w tym czy składała zeznania podatkowe w podatku dochodowym, nie sprawdzono także tego, czy generowała jakikolwiek obrót w ramach działalności gospodarczej, w szczególności czy wystawiała faktury bądź paragony, czy rozliczała podatek od towarów i usług oraz podatek dochodowy.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

- naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

1) niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadził oceny postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podjął odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, a przeprowadzone postępowanie oraz rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału, ocenionego wyczerpująco przez organ, ze szczególnym uwzględnieniem analizy aktywności zawodowej M. K., w szczególności nie można zgodzić się z zarzutem, iż organy w niniejszej sprawie nie ustosunkowały się do podnoszonych przez stronę okoliczności i dowodów, bowiem w ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały podjęte odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy a także odniesiono się do niego w skarżonym rozstrzygnięciu. Stosownie do wymogów m. in. art. 7, 77 k.p.a. przeprowadzone postępowanie zostało w oparciu o ustalony stan faktyczny, zaś w postępowaniu, w tym korespondencja adresowana do stron zarówno na poziomie postępowania prowadzonego przez dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ jak i Prezesa NFZ, umożliwiała stronie wypowiedzenie się w sprawie;

2) oraz że organ nie dokonał właściwej oceny zebranych dowodów, pomimo tego, że organ ustalił ponad wszelką wątpliwość, że Pani M. K. nie przedstawiła takich dokumentów, które mogły zmienić ustalenia ZUS, a ZUS Oddział we Wrocławiu Inspektorat w Trzebnicy w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r., znak; 470400/71/UBS/ZK/15/78122901662) wskazał, że z Centralnej Ewidencji I Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, że Zainteresowana posiada wpis do ewidencji działalności z datą rozpoczęcia prowadzenia działalności od dnia 1 sierpnia 2005 r. W Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS brak dokumentu związanego z rozpoczęciem działalności gospodarczej ZUS ZFA ("Zgłoszenie /zmiana danych płatnika składek - osoby fizycznej") oraz zgłoszenia ubezpieczonego na druku ZUS ZZA ("Zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego/zgłoszenie zmiany danych"). Na koncie płatnika składek brak jest dokumentów rozliczeniowych od tego okresu, są natomiast wpłaty za okres od sierpnia 2005 r. do grudnia 2005 r. oraz za lipiec 2006 r. dokonane na Fundusz Zdrowia (konto 52). Burmistrz Gminy Trzebnica pismem z dnia 17 lutego 2015 r., znak: HA.7332.7.2015 poinformował, że Zainteresowana posiadała następujące wpisy w prowadzonej przez ww. urząd ewidencji działalności gospodarczej:

- nr [...] - wpis dokonany w dniu 2 maja 2002 r., działalność została wykreślona na wniosek przedsiębiorcy w dniu 31 grudnia 2004 r. Nie zgłoszono przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej;

- nr [...] - wpis dokonany w dniu 1 sierpnia 2005 r., działalność została przeniesiona do CEIDG. Nie zgłoszono przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej.

Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem M. K., że działalność była prowadzona wyłącznie do dnia 31 grudnia 2004 r., i że "(...) W dniu 01.08.2005 moja działalność została pomyłkowo wznowiona i od razu w tym samym dniu wykonywanie działalności gospodarczej zostało zaprzestane.", skoro zgodnie z informacją z CEIDG (wydruk z dnia 9 kwietnia 2015 r.), odnotowano datę wykreślenia wpisu z rejestru dopiero w dniu 18 lutego 2015 r;

3) co do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że zarówno w zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i w rozstrzygnięciu dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zostały wskazane i wnikliwie ocenione wszystkie fakty, na podstawie których wydano rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a zatem zaskarżona decyzja zawiera także pełne uzasadnienie faktyczne jak i prawne rozstrzygnięcia.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

M. K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw lub z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości oceny decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 listopada 2018 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.

Przyczyną ległą u podstaw uchylenia powołanego rozstrzygnięcia organu było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ nie dokonał pełnej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył normy z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w tym kluczowego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dowodu w postaci zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Trzebnicy z 17 lutego 2015 r., w którym wskazano, że skarżąca figurowała w bazie podatników jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jedynie w okresie od 1 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2004 r., co stało w opozycji do przyjętej przez organ argumentacji wynikającej z innych dowodów, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 18 lutego 2015 r., kiedy to nastąpiło wykreślenie prowadzonej przez stronę działalności z rejestru Centralnej Ewidencji I Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG).

Analiza zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego w aspekcie motywów zaskarżonej decyzji oraz argumentacji organu podniesionej w motywach skargi kasacyjnej wskazuje, że stanowisko Sąd I instancji było prawidłowe. Zasadnie bowiem Sąd stwierdził, iż organ uchybił normom wynikającym z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedoniesienie się do jednego z istotnych na tle sprawy administracyjnego dowodów mogących mieć niebagatelne znacznie dla stwierdzenia rzeczywistego prowadzenia przez stronę skarżąca działalności gospodarczej i w konsekwencji istnienia wobec niej obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Wskazania wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji na tle art. 14 ust. 1 i 2 ustawy swobodzie działalności gospodarczej, że łączenie prowadzenia działalności gospodarczej, jej wykonywania, łączyć należy z faktycznym podejmowaniem czynności w zakresie tejże działalności.

Wskazania również wymaga, w świetle przyjętego i podtrzymywanego stanowiska organu, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności. Dokonując oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Jakkolwiek więc wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, to jednak nie może być okolicznością decydującą o prowadzeniu przez daną osobę działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2053/12).

Skoro zatem zgłoszenie i wpis w ewidencji działalności gospodarczej nie jest tożsame z faktycznym wykonywaniem przez podmiot zgłaszanej do ewidencji działalności, to jak zasadnie uznał Sąd I instancji i co wynika z powołanego orzeczenia, rzeczą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest jednoznaczne ustalenia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w jakim rzeczywiście okresie podmiot, co do którego ustala się istnienie bądź nieistnienie powołanego obowiązku, wykonywała zgłaszaną działalność gospodarczą.

Analiza materiału dowodowego, jakim dysponował organ wskazuje, iż ten istotnie pominął jeden z kluczowych dowodów złożonych przez stronę w toku sprawy administracyjnej, który to dowód wskazywał na czasookres prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej i który poddawał w wątpliwość informacje wynikające z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Faktem jest, że z informacji zawartych w Ewidencji wynika, że strona rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 1 sierpnia 2005 r. zaś wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło w dniu 18 lutego 2015 r.

Wykreślenie z rejestru w dacie jak wskazano, nie oznaczało jednakże, iż faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło z tą datą. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że inna data ewentualnego zaprzestania prowadzenia przez stronę swojej działalności gospodarczej wynikał z informacji wskazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Trzebnicy w zaświadczeniu z dnia 17 lutego 2015 r. w której wskazano, że skarżąca figurowała w bazie podatników, jako osoba fizyczna prowadząca pozarolnicza działalność gospodarczą do dnia 31 grudnia 2004 r.

Co również trafnie stwierdził Sąd I instancji dowód ten – zaświadczenie Naczelnika US w Trzebicy – nie został przez organ w niniejszej sprawie poddany jakiejkolwiek ocenie. Jakkolwiek dowód ten został wymieniony w treści zaskarżonej decyzji, jako jeden z dokumentów przedłożonych przez stronę w odwołaniu, jednakże jak już wspomniano, dokument ten nie został przez organ oceniony, tak w aspekcie jego przydatności w sprawie, jak i oceniony w zakresie wynikającego z niego okresu czasu uiszczania przez stronę należności podatkowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, który mógłby uzupełniać lub skorygować informację wynikające z danych zawartych w zbiorach CEIDG w ramach ustaleń faktycznego okresu prowadzenia przez stronę działalność gospodarczej.

Wymieniony i słusznie stwierdzony przez Sąd I instancji brak w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego stanowił naruszenie przez organ norm z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czyniące koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji, co również słusznie uczynił Sąd I instancji objętym skargą kasacyjną wyrokiem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie drugim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w wz. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).