Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 744/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska(spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 857/15 w sprawie ze skargi M. L. i M. L. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 857/15 oddalił skargi M. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz P. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 3.001,84 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3140 ha, wskutek stworzenia warunków podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i zobowiązał współwłaścicieli tej nieruchomości - M. L., M. L., S. K., G. K. oraz W. K. do wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności. Na poczet naliczonej S. K., G. K. oraz W. K. opłaty zaliczono kwoty wpłacone przez nich w wykonaniu zobowiązań wynikających z ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2011 r. Organ orzekł także o częściowym umorzeniu opłaty adiacenckiej należnej od S. K., G. K. i W. K.

Decyzja organu I instancji została zaskarżona przez M. L. i M. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie częściowego umorzenia opłaty adiacenckiej należnej od S. K., G. K. i W. K. (punkt IV decyzji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu l instancji, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Jako podstawę prawną decyzji SKO powołało m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. oraz art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2014r., poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."

Powyższe decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2014 r. w sprawie II SA/Łd 291/14, którym Sąd uchylił decyzje ustalające opłatę adiacencką wobec wadliwego określenia sposobu zapłaty przez poszczególnych współwłaścicieli.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P., teren działki nr [...] w części od strony ulicy [...], położony jest w terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkaniowej i/lub funkcja usługowa jako funkcja podstawowa (symbol [...]) oraz w pozostałej części przy ul. T. położony jest w terenie usług jako funkcja podstawowa magazyny i składy jako funkcja uzupełniająca (symbol D.U.11). Dla tych terenów ustalono obowiązek podłączenia do systemu infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów działka nr [...] wykazana jest jako B - tereny mieszkaniowe i R - grunty orne. Nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej miasta, w terenie zabudowy mieszkaniowej, w pobliżu obiektów użyteczności publicznej, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z budynkiem gospodarczym, dojazd do nieruchomości odbywa się od ul. G.

Organ odwoławczy wskazał, że budowa i rozbudowa sieci kanalizacyjnej w ulicy G., ul. M. i w ul. [...] w P. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. W dniu 28 października 2010 r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytku ww. kanalizacji sanitarnej. Gmina i Miasto P. w dniu 11 października 2010 r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o zakończeniu wyżej opisanej inwestycji, a organ ten, w terminie 21 dni od daty zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Tym samym, w ocenie organu, w dniu 2 listopada 2010 r. została stworzona techniczna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia wyroku z 2 maja 2014 r., zapadłego w niniejszej sprawie, w którym WSA w Łodzi wyraził pogląd, że niewątpliwie powstał obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej. Stworzono bowiem faktyczną możliwość podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Po drugie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, wynikający bezpośrednio z wybudowania kanalizacji sanitarnej.

Kolegium wyjaśniło, że w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego w dniu 5 listopada 2014 r. został sporządzony nowy operat szacunkowy. Zakresem opracowania objęto ww. niezabudowaną nieruchomość gruntową, jako przedmiot prawa własności, według stanu przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej (stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości) i według cen stosowanych w obrocie nieruchomościami gruntowymi na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dla określenia wartości rynkowej biegła zastosowała metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Do analizy przyjęła 17 transakcji z aktów notarialnych zawartych w latach 2012-2014, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone w P. i D. Cena średnia 1 m2 w próbce reprezentatywnej wyniosła 63,00 zł, a następnie została skorygowana współczynnikami za lokalizację ogólną, otoczenie i sąsiedztwo, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, przeznaczenie w planie miejscowym, powierzchnię i kształt działki oraz dojazd. Ostatecznie wartość 1 m2 wycenianego gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej biegła oszacowała na kwotę 63,98 zł (wartość całkowita – 200.897,20 zł), natomiast po zrealizowaniu inwestycji na 66,37 zł/m2 zł (wartość całkowita – 208.401,80 zł). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 2,39 zł na 1 m2 gruntu, a w stosunku do całkowitej powierzchni działki - o kwotę 7.504,60 zł (operat szacunkowy).

Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Kolegium stwierdziło, że wiążąca jest dla niego wykładnia art. 143 ust. 2 u.g.n., zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt: II SA/Łd 291/14. Oznacza to, iż nie stanowi podstawy do umorzenia niniejszego postępowania okoliczność, iż upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n., bowiem termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Zdaniem Kolegium, prawidłowo także organ I instancji ustalił krąg zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty według stanu prawnego nieruchomości na dzień 2 listopada 2010 r. Data odbioru inwestycji, której realizacja spowodowała zwiększenie wartości określonej nieruchomości, powinna więc decydować nie tylko o ziszczeniu się przesłanki do ustalenia opłaty, ale również o osobie zobowiązanej do jej wniesienia, bez względu na to, czy w momencie skonkretyzowania tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej, nieruchomość nadal pozostaje we własności dotychczasowego właściciela, czy też weszła do obrotu prawnego (np. została zbyta). Skoro w dniu stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do kanalizacji sanitarnej jej współwłaścicielami byli: M. L., M. L., G. K., S. K. i W. K., to są to podmioty, na których ciąży obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności.

Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy Jolanty Sobery odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa - ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat został sporządzony rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości. Zawiera szczegółowy opis nieruchomości wycenianej w zakresie jej stanu prawnego, przeznaczenia, rodzaju i charakteru, lokalizacji, sąsiedztwa, stanu i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej przed wybudowaniem kanalizacji i po jej wybudowaniu, stanu zagospodarowania otoczenia nieruchomości. Biegła dokonała prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym określiła wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej między innymi w pasie drogi ul. G., szacując wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej i po jego wybudowaniu, przyjmując ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co odpowiada dyspozycji art. 146 ust. 3 u.g.n. Wartość nieruchomości określono według cen z listopada 2014 r. z uwzględnieniem lokalizacji, przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową i usługową, dojazdu, powierzchni i kształtu działki oraz uzbrojenia terenu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości prawidłowo biegła przyjęła ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, bo sprzedawane na lokalnym rynku (teren miasta P. i D.) i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Do porównań wykorzystano nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości - z okresu od lutego 2012r. do lipca 2014r. (Powszechne Krajowe Zasady Wyceny). Wyliczone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia i po jego wybudowaniu zostały należycie udokumentowane, a określony w operacie szacunkowym wzrost wartości gruntu był wynikiem wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, bowiem wartość współczynnika korygującego określonego dla stanu nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji uległa zmianie tylko w zakresie jednej cechy, tj. "dostępność uzbrojenia".

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przestawionego w operacie szacunkowym sposobu wyliczenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i dlatego opinię rzeczoznawcy majątkowego określającą wartości rynkową działki nr [...] przed i po wybudowaniu kanalizacji uznało za wiarygodną i odpowiadającą prawu. Opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości nie podważył skutecznie również sam skarżący, nie przedstawiając Kolegium kontroperatu szacunkowego, a także nie zgłaszając wniosku o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Organ odwoławczy stwierdził również, że decyzja organu I instancji wymagała uchylenia w zakresie orzeczenia o częściowym umorzeniu opłaty adiacenckiej należnej od S. K., G. K. i W. K.. Podstawę rozstrzygnięcia organu w tym zakresie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...]w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat przypadających Gminie P. lub jej jednostkom organizacyjnym należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja Podatkowa. Nie kwestionując ustaleń organu I instancji co do uiszczenia części opłaty adiacenckiej przez wyżej wymienionych współwłaścicieli organ odwoławczy podniósł, że w aktach brak wniosku zainteresowanych, co jest warunkiem umorzenia części opłaty.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargi do sądu administracyjnego złożyli M. L. i M. L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 105, art. 107 i art. 156 pkt 4 K.p.a.

Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie, że wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n. - decyzji organu pierwszej instancji następnie uchylonej przesądziło o zachowaniu tegoż terminu, co skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy, że uprawnienie organu I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie uległo przedawnieniu mimo zaistnienia ku temu przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku podkreślił, że stosownie do brzmienia art. 153 P.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno organy administracji jak i sąd są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 291/14. Zatem kontrolując zaskarżone decyzje należy zweryfikować je ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z powodu skierowania jej do osób niebędących właścicielami nieruchomości w dacie ustalania opłaty adiacenckiej. Kwestię tę przesądził już WSA w Łodzi w powołanym wyroku wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien ustalić dokładnie, kto był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Stanowisko to jest zresztą zgodne z ugruntowanym poglądem orzecznictwa. Podobnie Sąd I instancji ocenił zarzut naruszenia art. 7, 77, 107 K.p.a. i art. 154 u.g.n. w kontekście nieuwzględnienia przez organy upływu terminu przedawnienia możliwości dochodzenia opłaty adiacenckiej. Podniósł, że jak wyjaśnił WSA w Łodzi (w sprawie II SA/Łd 291/14), nie doszło w sprawie do przedawnienia, bowiem decyzja organu I instancji została wydana przed upływem 3 lat od stworzenia możliwości przyłączenia spornej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Skoro bowiem w dniu 2 listopada 2010 r. została stworzona techniczna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, a decyzja w pierwszej instancji została wydana w dniu 27 lipca 2011 r. to oznacza z całą pewnością, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy został zachowany. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że termin trzyletni do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązuje wyłącznie organ I instancji (patrz uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 4/09 – dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wyraził również pogląd – wiążący przy ponownym rozpoznaniu sprawy i skargi - że nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego fakt, że upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu, zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji (wyrok uwzględniający skargę), nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie określił datę początkową biegu przedawnienia, stosownie do dyspozycji art. 145 ust. 2 w zw. z art. 148b u.g.n. W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie powinny być spełnione. Artykuł 54 Prawa budowlanego przewiduje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę - a takim obiektem jest sieć kanalizacyjna - można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Pierwsza decyzja, ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu 27 lipca 2011 r. W świetle przytoczonego wcześniej wiążącego stanowiska sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie doszło zatem do przedawnienia roszczenia.

Sąd I instancji za wadliwą uznał informację Burmistrza P., iż po wyroku WSA postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte ponownie. Konsekwencją uchylenia decyzji był powrót sprawy do ponownego rozpoznania, jednakże wyrok uchylający rozstrzygnięcia nie zamyka postępowania administracyjnego, ono toczy się dalej. Nie ma potrzeby ponownego wszczynania postępowania, skoro wyrok sądu niweczy skutek kończący procedowanie. Zdaniem Sądu I instancji, błąd ten nie miał jednak znaczenia dla oceny zaskarżonych decyzji. WSA w Łodzi uznał, że nie mają też racji skarżący, iż wyrok sądu nie oznaczał przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wbrew zarzutom skarżących, takie właśnie znaczenie ma uchylenie zaskarżonych decyzji. Natomiast treść sentencji wyroku sądu administracyjnego wynika wprost z normy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., która stanowi "sąd uchyla w całości albo w części decyzję lub postanowienie.".

WSA w Łodzi podał, że jak wskazał to już sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 291/14, prawidłowo organ ustalił przeznaczenie gruntu, odwołując się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie faktycznego sposobu użytkowania. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w granicach aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Autorka operatu prawidłowo zatem ustaliła wynikające z planu przeznaczenie spornej nieruchomości. Dla ustalenia wartości nieruchomości po przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej nie ma znaczenia przebiegająca przez nieruchomość linia średniego napięcia. Skarżący nie wskazali, aby przebieg tego typu linii energetycznej mógł wpłynąć na określenie wartości nieruchomości w innym zakresie, niż przez określenie współczynników korygujących, uwzględniających poziom atrakcyjności nieruchomości, jej położenie. Należy pamiętać, że operat miał ustalić wpływ jednego tylko czynnika na zakres wzrostu wartości nieruchomości. Analogicznie nietrafne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez autorkę operatu i w konsekwencji prze organ takich elementów, jak sąsiedztwo wysokiej wieży kościoła, sklepu firmy Biedronka czy szpitala. Słusznie organ zauważa, że po pierwsze w operacie uwzględniono, iż wycenie podlega nieruchomość w zabudowie śródmiejskiej, w której sąsiedztwo takich obiektów nie jest niczym szczególnym, ustalenie jakości działki, jej cech istotnych wystarczająco odzwierciedla określenie właśnie owego miejsca położenia nieruchomości w centrum miasta. Po drugie, powyższe elementy są stałe, występują zarówno przed jak i po przyłączeniu nieruchomości do sieci. Istotny jest wpływ zmiany jednego tylko czynnika korygującego na wartość nieruchomości. Autorka uwzględniała w operacie położenie nieruchomości i jej cechy lokalizacyjne. Z tych względów trafnie organy przyjęły, że wzrost wartości nieruchomości został ustalony prawidłowo. W związku z zarzutami dotyczącymi podejścia, jak i metody oszacowania nieruchomości Sąd I instancji podniósł, że są to te elementy opinii, których wybór należy do biegłej i jej kompetencji. To autor operatu w sposób suwerenny decyduje o zastosowanym podejściu i metodzie szacowania nieruchomości. Z kolei wskazanie w operacie numerów ewidencyjnych działek, czy danych aktów notarialnych dotyczących badanych nieruchomości przyjmuje się za wystarczający dla umożliwienia stronom dokonanie weryfikacji badanych nieruchomości.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, w większości stanowią one polemikę z poglądem wyrażonym w uprzednim wyroku tutejszego sądu, nie mogły zatem odnieść skutku z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. Organ naprawił błąd poprzedniego rozstrzygnięcia, nakładając obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej na każdego ze współwłaścicieli nieruchomości na datę przyłączenia nieruchomości do sieci. Z tego względu WSA w Łodzi orzekł o oddaleniu skarg na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. L. i M. L. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skarg i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., pomimo iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. doprowadziło do oddalenia skarg a w konsekwencji do utrzymania w obrocie prawnym decyzji administracyjnej organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji, które to decyzje zostały skierowane częściowo do osób, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.,

ewentualnie

2) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skarg i nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem:

a) art. 105 K.p.a., w zakresie w jakim organ nie umorzył postępowania z uwagi na przedawnienie uprawnienia organu do wydania decyzji;

b) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez powierzchowne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj. oparcie swojego rozstrzygnięcia na niepełnym i nieaktualnym materiale dowodowym, a także braku ustalenia, że w niniejszej sprawie uprawnienie organu w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej względem skarżącego uległo przedawnieniu, mimo istnienia ku temu przesłanek,

c) art. 107 K.p.a. poprzez powierzchowne zebranie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji,

- które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie w jakim doprowadziły do oddalenia skarg;

3) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skarg i nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., pomimo iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że wydanie przed upływem trzyletniego terminu - o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n. - decyzji organu pierwszej instancji następnie uchylonej przesądziło o zachowaniu tegoż terminu, co skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy, że uprawnienie organu I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie uległo przedawnieniu mimo zaistnienia ku temu przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzekające w sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego. Nieaktualność tę skarżący kasacyjnie wiążą ze skierowaniem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej do osób, które w dacie wydawania decyzji nie są już właścicielami nieruchomości, to jest do S. K. i G. K. Zdaniem skarżących kasacyjnie, w przypadku zbycia nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nabywcę. Decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do byłego właściciela jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia M. L. do operatu zostały przez organ całkowicie pominięte, a miały one istotny wpływ na wycenę nieruchomości. Przede wszystkim operat szacunkowy nie zawiera żadnych informacji na temat posadowionej na działce linii średniego napięcia, która znacząco wpływa na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca nie uwzględnił nadto faktycznego przeznaczenia gruntu. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości skarżących kasacyjnie odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego jest zastosowana przez autora metoda wyceny wartości nieruchomości. W pkt. 7, w ostatnim zdaniu (strona 8) autor wskazuje, że "uwzględniając cel wyceny, podstawę prawną oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych dokonano określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu przedmiotowych nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej przy zastosowaniu podejścia porównawczego stosując metodę korygowania ceny średniej". W tymże punkcie rzeczoznawca przedstawił analizę przepisów prawa dotyczących materii związanej ze sporządzaniem operatów szacunkowych. Mimo to jednak, zdaniem skarżących kasacyjniem autor nie zastosował się do przytoczonych przez siebie wytycznych, a wynikających z regulacji ustawowych, ze względów opisanych powyżej, a nadto z uwagi na okoliczność, iż w treści operatu do porównania wskazane zostały nieruchomości poprzez wskazanie jedynie numeru działki, a nie konkretnego jej położenia (choćby nazwa ulicy), co uniemożliwiło skarżącym weryfikację nieruchomości branych pod uwagę przy obliczaniu wartości nieruchomości do nich należącej. Ponadto autor operatu nie wspomina nic na temat lokalizacji nieruchomości i wpływu na jej wartość znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie wieży zabytkowego kościoła, która zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać zakryta budownictwem sąsiadującym ze względu na ochronę dziedzictwa historyczno-kulturowego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, uprawnienie organu do ustalenia opłaty adiacenckiej wygasło, gdyż pierwsza decyzja Burmistrza Gminy i Miasto P. oraz podtrzymująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zostały uchylone, tym samym nie można mówić w tym przypadku o istnieniu jakiejkolwiek decyzji. Z kolei termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego. Dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem terminu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już ustawowy termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 291/14. Taką oceną prawną i wytycznymi związany był także Sąd I instancji, który wydał zaskarżony wyrok.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., II GSK 4008/17). Przy czym, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, nr 11, poz. 119).

Ocena prawna wyrażona we wcześniejszym wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2014 r. determinowała więc w tym przypadku rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego i jej zastosowania w analizowanym stanie faktycznym.

Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w w/w wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien ustalić dokładnie, kto był współwłaścicielem nieruchomości w dacie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, a następnie określić wysokość opłaty adiacenckiej w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości każdego ze współwłaścicieli (względnie ze wskazaniem ich solidarnej odpowiedzialności). Wytyczne te zawierały ocenę prawną w kwestii adresata obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej wskazującą, iż jest nim podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej. Poza sporem pozostaje, że w dniu 2 listopada 2010 r. została stworzona techniczna możliwość przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, jak również, że w tej dacie nieruchomość stanowiła współwłasność M. L., M. L., S. K., G. K. oraz W. K.. W świetle powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wskazujący na nieważność zaskarżonej decyzji z powodu skierowania jej do osób niebędących właścicielami nieruchomości w dacie ustalania opłaty adiacenckiej.

Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 135 P.p.s.a. powiązany z błędną wykładnią art. 145 ust. 2 u.g.n. Także i w tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku tego sądu z dnia 23 maja 2014 r. W orzeczeniu tym przesądzone zaś zostało, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości dochodzenia opłaty adiacenckiej, gdyż pierwotna decyzja organu I instancji w tym przedmiocie została wydana przed upływem 3 lat od stworzenia możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Sąd ten wyraził jednoznaczną ocenę prawną, że w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z zachowaniem terminu wyznaczonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., fakt upływu 3-letniego terminu nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. wskazujący na wadliwość operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim należy podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając błędne sporządzenie operatu szacunkowego powinna wyraźnie wskazać, jaki przepis regulujący sposób sporządzania tego typu operatów został naruszony. Operaty szacunkowe sporządza się na podstawie art. 149-159 u.g.n. i rozporządzenia dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) i bez wskazania na naruszenie konkretnej normy prawnej zawartej w artykule, paragrafie lub innej jednostce redakcyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości dokonania kontroli takiego zarzutu. Sąd drugiej instancji nie ma uprawnienia do doprecyzowania zarzutu lub wyszukiwania naruszonego przepisu. Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie przepisów postępowania ograniczył się do powołanych wyżej przepisów k.p.a., natomiast nie wskazał, że sporządzony operat szacunkowy, który był podstawą określenia opłaty adiacenckiej, został sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie na art. 153 u.g.n. bez określenia jednostki redakcyjnej tego przepisu. Prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego nie została podważona nie tylko poprzez brak stosownych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących wskazanych wyżej przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., ale również na etapie postępowania administracyjnego nie została zakwestionowana, czy to poprzez przedłożenie kontroperatu szacunkowego, czy to poprzez poddanie sporządzonego operatu kontroli w trybie określonym w art. 157 u.g.n. Dlatego też zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jedynie na marginesie można wskazać, że zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i z przepisów rozporządzenia nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych (wskazania nazw ulic) pozwalających zidentyfikować nieruchomości uznane za podobne do nieruchomości wycenianej. Taki obowiązek odnosi się jedynie do opisu cech wpływających na poziom cen nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotowej wyceny, które w przedmiotowym operacie zostały wskazane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

-----------------------

12