Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 784/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11 ust. 3a pkt 2, art. 11a ust. 2, art. 11b ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 945
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 173/22 w zakresie odrzucenia skargi J. B. na czynność Zarządu Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 173/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę J. B. na odmowę wydania przez Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego.

Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę wydania zaświadczenia przez Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, na wniosek z dnia 1 grudnia 2021 r. Ponadto skarżący wniósł o orzeczenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej odmowy albo orzeczenie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. w wyroku o obowiązku wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego wiedzę i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie zaznaczył, iż nie posiada upoważnienia do rozstrzygania spraw indywidulanych z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji, a ponadto nie jest organem administracji publicznej gdyż nie spełnia przesłanek pozwalających uznać go za organ.

Odrzucając skargę strony Sąd I instancji przywołał treść art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. oraz stwierdził, że sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. WSA wskazał, że katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Sąd podniósł, iż jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego przez Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi, Sąd I instancji wskazał, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych kategorii aktów lub czynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Zdaniem WSA, Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich nie posiada upoważnienia do rozstrzygania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji. Jest on jedynie podmiotem uprawnionym do prowadzenia szkoleń oraz kursów doszkalających, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej). Zatem wniesiona skarga, jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych, w ocenie Sądu I instancji, nie mogła być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł radca prawny J. B., zaskarżając postanowienie WSA w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, przez błędne przyjęcie, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa;

2. prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu normatywnej treści przepisu w zakresie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego wiedzę i umiejętności "albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające wiedzę i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w ogóle nie zdefiniował (nie przedstawił wykładni) ustawowego pojęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z ustawy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co należało dodatkowo powiązać z art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych oraz muszą mieć charakter publicznoprawny, gdyż dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności. Zdaniem skarżącego, wszystkie te warunki spełnione są w odniesieniu do indywidualnej czynności wydania określonej osobie zaświadczenia potwierdzającego wiedzę i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Uprawnienie o charakterze publicznoprawnym zawarte jest w art. 11 ust. 3a ww. ustawy ("Nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która [...]"), zaś za taką kwalifikacją przemawia nie tylko prokonstytucyjna (z perspektywy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także argument porównawczy. Skoro bowiem publicznoprawny charakter ma ustalenie uprawnień stałego mediatora (art. 157a ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych), to także charakter taki ma ustalenie uprawnień doradcy obywatelskiego. Ustalenie cechy "wiedzy i umiejętności w zakresie [...]" występuje w obu wskazanych przepisach.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że dla kognicji sądu administracyjnego bez znaczenia jest różnica formy w jakiej to ustalenie uprawnień następuje (decyzja o wpisie na listę stałych mediatorów czy zaświadczenie potwierdzające wiedzę i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego). W każdym przypadku działanie podmiotów (prezesa sądu czy podmiotu uprawnionego [na mocy decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości] do szkolenia) jest działaniem wobec indywidualnej osoby i "na zewnątrz".

Ponadto kasator wskazał na naruszenie przez WSA art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie normatywnej treści przepisu prawa publicznego w zakresie obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego wiedzę i umiejętności: "albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające wiedzę i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia", co w powiązaniu z ogólną kognicją sądu administracyjnego ujętą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie pozwalało na odrzucenie skargi i wykluczało zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Związku Biur porad Obywatelskich w Warszawie wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie – z daleko idącej ostrożności, gdyby NSA uznał, ze nie ma podstaw do odrzucenia skargi – o jej oddalenie w całości. Ponadto wniesiono o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy wydanie przez Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierzała do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego.

W sprawie niniejszej istota stawianych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę na odmowę przez Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich w Warszawie wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie poradnictwa obywatelskiego, uznając że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzuty kasacyjne koncentrują się zatem wokół zagadnienia charakteru prawnego zaskarżonej czynności, uznania tej materii za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa oraz dopuszczalności jej skontrolowania przez sąd administracyjny. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego zasadniczą kwestią jest ustalenie, jaki charakter ma czynność Zarządu Związku Biur Porad Obywatelskich w postaci wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 3a pkt 2 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz, czy stanowi ona rozstrzygnięcie objęte dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także czy pochodzi od organów administracji publicznej. Potwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej i dokonania kontroli skarżonej czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć bowiem należy, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Zagadnienie prawne, jakie występuje w rozpoznawanej sprawie dotyczy wywołującego kontrowersje w orzecznictwie oraz w doktrynie prawa administracyjnego problemu określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz wypowiedziami w piśmiennictwie prawniczym, z których wynika stanowisko, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych. Trafny jest pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99 i OPK 25/99 oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę/. W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. trafnie podniesiono, że w przypadku gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy.

Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że jeżeli z konkretnych przepisów wynika, że dla określonych uprawnień lub obowiązków jednostki wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia bądź to w drodze decyzji administracyjnej, bądź też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem, zgodnie z art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która /.../ posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie, wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 powołanej ustawy, zaś za podmiot taki – zgodnie z decyzją Ministra Sprawiedliwości (art. 11b ust. 1-3 ww. ustawy) – został uznany Związek Biur Porad Obywatelskich w Warszawie, bezspornym jest, iż dla uzyskania uprawnienia w postaci świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, które wynika z przepisów prawa, wymagane jest podjęcie czynności z zakresu administracji poprzez wydanie stosownego zaświadczenia. Dlatego też brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, stanowiącego jeden z ustawowych warunków świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego bez konieczności ukończenia z oceną pozytywną szkolenia z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, przewidzianego w przepisie art. 11a cytowanej ustawy, nie przemawia przeciwko uznaniu, że sprawa ta ma charakter administracyjny, wymagający podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy, że jeżeli do kompetencji podmiotu prowadzącego szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz kurs doszkalający, ustawa – zgodnie z jej art. 11 ust. 3a pkt 2 - zalicza wydawanie nie tylko zaświadczenia potwierdzającego ukończenie tego szkolenia z wynikiem pozytywnym, ale także zaświadczenia potwierdzającego posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podmiot ten występuje w zakresie realizacji zadań wskazanych wyżej – mających charakter publicznoprawny – w roli organu administracji publicznej. Niewątpliwie powierzenie przez prawodawcę z mocy prawa takich kompetencji o charakterze władczym rzutuje na przyjęcie, że Związek Biur Porad Obywatelskich jest organem administracji publicznej.

Z tych też powodów uznać należy, że tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o wydanie zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy osoba zamierzająca świadczyć nieodpłatne poradnictwo obywatelskie, posiada wiedzę i umiejętności w tym zakresie. Pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym) (vide: np. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 429/19).

Zarząd Związku Biur Porad Obywatelskich, wbrew stanowisku Sądu I instancji, został z mocy prawa wyposażony w kompetencje do wydawania przedmiotowych zaświadczeń, a zatem do podejmowania czynności o charakterze władczym wobec podmiotów indywidualnych. Podjęcie czynności w zakresie wydania zaświadczenia, o którym mowa w przedmiotowej sprawie niewątpliwie kreuje materialnoprawne uprawnienia dla wskazanych podmiotów. Przyjęcie, że następuje to na podstawie arbitralnego rozstrzygnięcia, bez prawa do poddania go kontroli sądowej, stanowiłoby nie tylko naruszenie wynikającego z art. 45 Konstytucji prawa do sądu, ale również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie kontroli zasadności odmowy wydania takiego zaświadczenia. Pamiętać zaś należy, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Kontrola legalności postępowania władz administracyjnych przez organ sądowy uważana była i jest za element sine qua non państwa praworządnego. Stąd też w demokratycznym państwie prawnym niezbędne jest poddanie kontroli sądowej wszystkich działań administracji publicznej, za pomocą których mogą być nakładane obowiązki na obywatela, jak również ograniczane jego prawa. Tak rozumiane prawo do sądu stanowi publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż z całą pewnością czynność w postaci wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 3a pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Niewątpliwie istnieje związek pomiędzy przepisem prawa, który określa jeden z warunków koniecznych do spełnienia by świadczyć nieodpłatne poradnictwo obywatelskiego, a czynnością organu w postaci wydania stosownego zaświadczenia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie stronie przysługiwała skarga na czynność Zarządu Związku Biur Porad Obywatelskich w przedmiocie odmowy wydania ww. zaświadczenia, którą należało potraktować jak inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność ta wypełnia przesłanki pozwalające na uznanie jej za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu, decydujący o prawach indywidualnego adresata w konkretnej sytuacji faktycznej. Odmienna wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której wniosek o wydanie stosownego zaświadczenia mógłby pozostać nierozpoznany, ograniczając lub pozbawiając stronę prawa świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a co z kolei nie podlegałoby kontroli sądowej. Stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Strona ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski stron nie są w ogóle rozpatrywane, bądź też załatwiane są arbitralnie, bowiem powoduje to stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony jej uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej".

Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony, zagadnieniach dotyczących jej interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o władczym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu, przy czym ich istotą jest przyznanie jednostce prawa do obrony jej interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca winien określać formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, bądź też nie określają formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, wskazując jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bywają jednak i takie przepisy, w których ustawodawca w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności właśnie w takiej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania danej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, sąd kasacyjny stwierdził, że wniesiona skarga na odmowę wydania przedmiotowego zaświadczenia podlegała kognicji sądów administracyjnych, a zatem niezasadnym było jej odrzucenie przez WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.