Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 376/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 14, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7, art. 6, art. 28, art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia ... 2011 r. Nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. A. S.A. z siedzibą w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P., przyjętego uchwałą nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2011 r. Spółka wyjaśniła, że wnosi o uchylenie wspomnianego planu miejscowego w rejonie ul. W. (P.) w P., w zakresie przeznaczenia działki nr ... i dopuszczenia na terenie wymienionej działki zabudowy usługowej.

Jednocześnie Spółka wniosła o uchylenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P., przyjętego uchwałą nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2008 r., w rejonie ul. W. (P.) w P., w zakresie przeznaczenia działki nr ....

W uzasadnieniu wezwania wskazano, że wnioskiem z dnia 17 września 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 września 2014 r., Spółka wystąpiła o zmianę przedmiotowego planu miejscowego poprzez dopuszczenie na terenie działki nr ... zabudowy usługowej. Rozstrzygnięciem z dnia 26 listopada 2014 r. Prezydent Miasta P. nie uwzględnił powyższego wniosku. Wobec tego skierowanie do Rady Miasta P. wezwania do usunięcia naruszenia prawa stało się konieczne. Spółka podniosła, że kwestionowany plan miejscowy jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, czego potwierdzeniem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., II SA/Po 1006/12, wydany w na skutek skargi A. S.A. W powołanym orzeczeniu, dotyczącym decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, Sąd wskazał na nieprawidłowości w planie miejscowym, polegające na niezakreśleniu terminu, do którego budynek położony w strefie oznaczonej symbolem K-DG może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób. W konsekwencji przedmiotowy plan miejscowym narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Spółka wskazała również, że kwestionowany przez nią akt prawa miejscowego narusza jej interes prawny. Po wydaniu wymienionego wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. przeprowadzono remonty i modernizacje w budynku użytkowanym przez A. S.A. na przedmiotowej działce, przystosowując wymieniony budynek również na cele biurowe. Spółka dysponuje także sąsiednią działką nr ..., nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, co jest zgodne z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego pożądane jest dokonanie wymienionej zmiany w planie miejscowym, poprzez ustalenie funkcji usługowej również dla południowych części nieruchomości Spółki, gdyż pozwoli to na optymalizację prowadzonej działalności gospodarczej. Zwiększenie dynamiki rozwoju ekonomicznego Spółki będzie korzystne dla społeczności lokalnej miasta P., gdyż jest ona jednym z największych pracodawców w regionie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 stycznia 2015 r., Rada Miasta P. uchwałą nr ... z dnia ... 2015 r. odmówiła uwzględnienia wezwania i zmiany zaskarżonych planów miejscowych.

W uzasadnieniu Rada Miasta P. wyjaśniła, że działka nr ... objęta jest uchwałą nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla Górne (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr4 84 poz. 1644) oraz uchwałą nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 547). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla rejonu ulicy P., północna część działki nr ... przeznaczona jest pod zabudowę usługową – symbol U2. Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie dokonano na wniosek Spółki A.. Pozostała, południowa część tej działki zabudowana jest budynkiem i objęta jest ustaleniami planu miejscowego dla obszaru osiedla G.. Zgodnie z postanowieniami wymienionego planu miejscowego część działki nr ... znajduje się w pasie drogowym publicznej drogi gminnej, o wskazanej w planie klasie technicznej ulicy głównej (KD-G) i docelowym przekroju dwujezdniowym. Ulica P. stanowi przy tym fragment obwodnicy śródmiejskiej miasta P.. Istniejący budynek, znajdujący się na terenie projektowanego pasa drogowego, o dotychczasowej funkcji mieszkalnej, został przewidziany w obowiązującym planie do rozbiórki. Jak wynika jednak z art. 35 u.p.z.p., do czasu realizacji drogi głównej istniejący budynek zlokalizowany w południowej części działki nr ... może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy – jako budynek mieszkalny, dla którego podstawę prac budowlanych, stanowią przepisy odrębne. Niezasadne jest przy tym wskazywanie przez Spółkę na sąsiednią działkę nr ... jako całości o przeznaczeniu usługowym. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego na obszarze osiedla G., posesja ta była wykorzystywana jako usługowa, a działka nr ... jako mieszkaniowa. Ponadto zarówno w przypadku działki nr ..., jak i w przypadku działki nr ..., południowa część nieruchomości znajduje się w obszarze pasa drogowego publicznej drogi głównej (KD-G). Organ administracji publicznej wyjaśnił zarazem, że prowadzona przez niego polityka przestrzenna ma swoje źródło w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., którego elementem jest projektowany układ komunikacyjny miasta. Plan miejscowy został z kolei opracowany zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium. Tym samym kwestionowany plan miejscowy jest zgodny z prawem.

Pismem z dnia 24 marca 2015 r. A. S.A. z siedzibą w P. zaskarżyła uchwałę nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 35 w zw. z art. 15 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.), art. 31 Konstytucji RP w zw. z art. 10 u.s.g. i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Skarżąca Spółka podniosła, iż ustalenie przeznaczenia działki nr ... nastąpiło w sposób naruszający przepisy prawa, z pominięciem wnioskowanego dopuszczenia na terenie działki nr ... zabudowy usługowej. Skarżącą pozbawiono w ten sposób prawa do optymalnego wykorzystania posiadanych nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy działki ... położonej przy ul. P. ... (dawna W.) albo stwierdzenie że została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że jest właścicielem działki nr ..., zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Północna część tej posesji jest przewidziana w kwestionowanym planie miejscowym pod zabudowę usługową. Natomiast południowa część nieruchomości, na której znajduje się budynek, leży na terenie oznaczonym w tym planie miejscowym jako teren ulicy głównej (KD-G). W konsekwencji budynek ten jest przeznaczony do rozbiórki. Tymczasem w 2014 r. skarżący przeprowadził kapitalny remont wraz z nadbudową przedmiotowego obiektu budowlanego. Wykonanie tych robót budowlanych było możliwe dzięki wyrokowi WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po 1006/12. Orzeczenie umożliwiło zarazem wystąpienie skarżącemu z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr ... poprzez dopuszczenie funkcji usługowej w jej południowej części. Na podstawie wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. można bowiem domagać się uzupełnienia kwestionowanego planu miejscowego o postanowienie dotyczące tymczasowego sposobu korzystania z nieruchomości objętej planem i określające termin tymczasowego zagospodarowania działki nr .... W konsekwencji możliwa jest też zmiana funkcji powyższej nieruchomości w jej południowej części. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 stycznia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, iż obecny kształt planów jest odzwierciedleniem prowadzonej polityki przestrzennej gminy P. i ma swoje źródło w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., którego elementem jest projektowany układ komunikacyjny miasta. Prezydent Miasta P. mając na uwadze potrzebę zabezpieczenia terenów pod przebieg drogi publicznej oraz konsekwentnie realizując kierunki polityki przestrzennej miasta P. w zakresie układu komunikacyjnego, nie uwzględnił wcześniejszego wniosku Spółki A. o zmianę przeznaczenia terenu działki nr ewid. ... z funkcji drogi publicznej na funkcję usługową. Inwestor, do czasu realizacji drogi zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, będzie mógł nadal wykorzystywać budynek w sposób dotychczasowy. Analizując status południowej części działki ..., tj. części działki przeznaczone na pas drogowy, wskazano, iż zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy; zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustalił innego sposobu tymczasowego zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zapis o powyższej treści znalazł się również w planie z 2008r., realizując obowiązek, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2014r. sygn. II SA/Wr 525/14, jeżeli w planie miejscowym nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, to wówczas z mocy ustawy (art. 35 u.p.z.p.) tereny te mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób. Tym samym brak zapisów planu w tej kwestii oznacza potwierdzenie - z mocy art. 35 u.p.z.p. - dotychczasowego użytkowania terenu. Natomiast w sytuacji, w której w planie ustalony zostanie inny tymczasowy sposób wykorzystywania terenów niż dotychczasowy, konieczne jest również określenie terminu i sposobów takiego tymczasowego wykorzystania terenów. Do czasu realizacji drogi głównej, zgodnie z planem miejscowym, istniejący budynek zlokalizowany w części południowej dz. nr ewid. ... może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy - tj. jako budynek mieszkalny (okoliczność bezsporna), dla którego podstawę prac budowlanych. w tym remontu stanowią przepisy odrębne. W świetle powyższego zapisu brak jest przesłanek do zmiany charakteru działki w żądanym przez Skarżącego zakresie. Takiej zmiany nie uzasadnia status sąsiedniej działki nr ewid. .... Przed uchwaleniem miejscowego planu na obszarze osiedla Górne, działka nr ... w całości była wykorzystywana jako usługowa, a działka nr ... jako mieszkaniowa. Ponadto, podobnie jak w przypadku przedmiotowej nieruchomości (dz. nr ...), tak samo sąsiednia działka nr ... w północnej części przeznaczona jest pod zabudowę usługową, natomiast część południowa znajduje się na obszarze ustalonego w planie pasa drogowego publicznej drogi głównej (KD-G). Obydwie nieruchomości w części południowej stanowią projektowany pas drogowy planowanej rozbudowy obwodnicy śródmiejskiej (publicznej drogi gminnej). Uzasadnieniem żądań Spółki nie może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na który powołuje się w skardze. Załączony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1006/12 rozstrzyga jedynie kwestię podstawy decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego, co więcej wskazano w nim, że właściciel budynku uprawniony jest do wszelkich robót budowlanych takich jak przebudowa, rozbudowa, o ile w wyniku tych robót nie dojdzie do zmiany sposobu jego dotychczasowego wykorzystania. W ocenie organu zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, których stwierdzenia nieważności domaga się Skarżąca, nie naruszają również art. 140 kc oraz art. 31 Konstytucji RP. Prawo użytkowania wieczystego spornej działki Spółka nabyła w 2012 roku. Oznacza to. że nabycie nastąpiło w okresie kiedy obowiązywały powyższe plany, których stwierdzenia nieważności (w części) domaga się Spółka. Konsekwencją ustalonej chronologii zdarzeń jest uznanie, że w momencie nabycia użytkowania wieczystego Spółka znała lub przy zachowaniu minimum staranności powinna znać ograniczenia związane z jej zagospodarowaniem, w tym również te wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego, wpływające bezpośrednio na zakres wykonywania przysługującego prawa. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Skarżąca winna uwzględnić planując proces budowlany. To właśnie skutkiem nieuwzględnienia tych zapisów jest obecna sytuacja, w której inwestor nie może przeznaczyć południowej części działki ... na cele usługowe, a może służyć ona jedynie celom mieszkaniowym. Okoliczność ta nie może jednak uzasadniać uznania, że plan zagospodarowania przestrzennego na wskazanym terenie jest niezgodny z prawem. Na gruncie prawa polskiego, prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego. Granice prawa własności wskazuje ustawodawca w art. 140 kodeksu cywilnego. Zgodnie z powołanym przepisem - kreującym kształt prawa własności - w granicach określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego praw w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wprowadzone - na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia, mieszczą się we wskazanych wyżej ramach.

Tym samym pismem z dnia 24 marca 205. Asta Net S.A. zaskarżyła również uchwałę Rady Miasta P. nr ... z dnia ... 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G. Sprawa z tej skargi zarejestrowana została w tut. Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Po 375/15. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. Sąd skargę oddalił, a wyrok ten w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy był nieprawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. A. S.A. w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały nr ... z dnia ... 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. P. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2012 r. nr 547). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie takie wezwanie skarżąca Spółka wystosowała w dniu 12 stycznia 2015 r. (data wpływu wezwania do UM P.), natomiast uchwałą nr ... z dnia ... 2015 r. Rada Miasta P. odmówiła uwzględnienia wezwania. Uchwałę tę doręczono skarżącej Spółce w dniu 4 marca 2015 r., co dokumentuje załączone do akt zwrotne potwierdzenie jej odbioru przez Spółkę. Skarga z dnia 24 marca 2015 r. wpłynęła do UM P. w dniu 26 marca 2015 r., zatem w terminie otwartym do wniesienia skargi, liczonym zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 21 maja 2007 r. sygn. II OSK 986/06, z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 766/08, Legalis).

Równocześnie nie budzi wątpliwości, że skarżąca Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, która swym obszarem obejmuje teren będący własnością skarżącej i jednocześnie wprowadza ograniczenia w jego wykorzystaniu. Rozważenia natomiast wymaga, czy zaskarżoną uchwałą ten interes prawny został naruszony.

Zaskarżona uchwała podjęta została w związku z wnioskami skarżącej Spółki, które uwzględniono jedynie częściowo, poprzez ustalenie funkcji usług dla północnej części działek nr ... i ... oraz zwiększenie wysokości budynku magazynowo-administracyjnego. Nie uwzględniono natomiast żądań w zakresie zmiany przeznaczenia tych działek w części południowej oraz zwężenia pasa drogi głównej – obwodnicy śródmiejskiej. Stawiając te zarzuty skarżąca Spółka w istocie kwestionuje granice obszaru objęte procedurą planistyczną zainicjowaną uchwałą Rady Miasta P. z dnia ... 2010 r. nr ... w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. P., bowiem południowych części nieruchomości Spółki (dz. nr ... i ...) procedurą zmiany planu nie objęto.

Oceniając powyższe zarzuty skargi należy wskazać, że o zasadności skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy (art. 4 i 14 u.p.z.p.). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Zauważyć przy tym należy, iż w ramach władztwa planistycznego gmina decyduje, dla których terenów podejmie prace planistyczne mające na celu uregulowanie sposobu jego zagospodarowania w drodze planu miejscowego. Decydując się na uruchomienie procedury planistycznej gmina rozważa zasadność objęcia danego obszaru planem, uwzględniając takie okoliczności jak konieczność uporządkowania przestrzeni, powstrzymanie jej degradacji, ochrona walorów przyrodniczych, ochrona środowiska i inne. Rozpatrując przedmiotową skargę wskazać należy, iż zarówno w dokumentacji planistycznej, jak i w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi na skargę organ wykazał zasadność przyjętych rozwiązań. Zgodnie z postanowieniami wymienionego planu miejscowego część działki nr ... znajduje się w pasie drogowym publicznej drogi gminnej, o wskazanej w planie klasie technicznej ulicy głównej (KD-G) i docelowym przekroju dwujezdniowym. Ulica P. stanowi przy tym fragment obwodnicy śródmiejskiej miasta P.. Granicami planu nie objęto zatem południowej części działki ..., w której zlokalizowany jest budynek, którego dotyczył przywoływany wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Po 1006/12, tym samym dla oceny zaskarżonej uchwały z dnia ... 2011 r. nie mają znaczenia te zarzuty skargi, które dotyczą możliwości dalszego wykorzystywania tych zabudowań zgodnie z obecną jego funkcją. Dla tych terenów nadal obwiązują zapisy uchwały Rady Miasta P. nr ... z dnia ... 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla G.

Sąd pragnie również zauważyć, że fakt objęcia części działki nr ... liniami rozgraniczającymi publicznej drogi głównej – obwodnicy śródmiejskiej – nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego. W tym zakresie A. S.A. nie podała w istocie żadnych argumentów podważających legalność ustaleń zawartych w planie miejscowym, a dotyczących przyjętych rozwiązań komunikacyjnych. Nie budzi wątpliwości, że rada gminy w planie miejscowym winna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg oraz sieci infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg. W świetle opisanych wyżej zasad ochrony prawa własności, przeznaczenie w zaskarżonym planie niewielkiego obszaru działek o nr ... i ... pod poszerzenie planowanych dróg miało w ocenie Sądu optymalny charakter i nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle powyższego Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 31 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku organ Gminy wykazał, iż ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącej było usprawiedliwione interesem publicznym. Przyjęte w omawianym przypadku rozwiązanie komunikacyjne nie naruszają wymogów ładu przestrzennego, jest racjonalne i logicznie uzasadnione. Nie stanowi ono przy tym nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące właścicielom działek objętych planem.

Zaskarżona uchwała jest przy tym zgodna z ustaleniami zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. (uchwała Nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2006 r.), w tym w zakresie rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz polityki przestrzennej. Z akt sprawy wynika, że działki skarżącej Spółki od lat są wykorzystywane w sposób wskazany w powołanych wyżej aktach planistycznych, a sposób planowanego zagospodarowania tych terenów jest od wielu lat jednolity, co wynika z przytoczonych dokumentów planistycznych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, 17 pkt 4, 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać przy tym trzeba, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z szeroko rozumianą ochroną prawa własności Sąd zważył, iż dotyczą one terenu dla którego preferowaną funkcją będą tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, istotnych dla przyjętych w tym zakresie dla miasta P. przyszłych rozwiązań. Podkreślenia wymaga, że obszar objęty zaskarżonym planem przyjętym uchwałą z dnia ... 2011 r. dla działek skarżącej Spółki przewiduje funkcje usług, zgodnie z wnioskami Spółki.

Wskazać należy, iż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawarto otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aspekcie zarzutów skargi istotnym jest, iż na mocy powyższej regulacji gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. tak istotne dla oceny skarżonej uchwały wartości, jak: walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3), prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Zważyć należy, iż przystępując do prac nad planem dokonano analiz, natomiast podczas procedowania zakwestionowanego planu sporządzono zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 17 pkt 4 u.p.z.p. "Prognoza oddziaływania na środowisko" (kwiecień 2011 r.) – k. nr 401 – 434 akt planistycznych).

Uwzględniając powyższe należało odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 31 Konstytucji RP i art. 140 kc poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącej. Zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 kc. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Plan realizuje przy tym założenia polityki przestrzennej miasta P. przyjęte w Studium. Zdaniem Sądu w zgromadzonej dokumentacji planistycznej w sposób wystarczający wykazano celowość przyjętych rozwiązań. Zaskarżony plan w zakresie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych przeznaczenia przedmiotowego terenu w sposób istotny nie zmienił.

W konsekwencji więc należy uznać, że w powyższym zakresie zachowana została zasada proporcjonalności, a zaskarżona uchwała z dnia ... 2011 r. nie stanowi nadużycia przez miasto władztwa planistycznego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z analizy przedłożonej dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się do specyfiki rozważanej sprawy należy z kolei wskazać, że skarżący konsekwentnie podnosił, iż zastosowanie art. 28 u.p.z.p. uzasadnione jest pominięciem w zaskarżonym planie miejscowym wyraźnego rozstrzygnięcia co do sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania działki nr .... Na poparcie powyższego twierdzenia A. S.A. wskazywała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Po 1006/12, w którym podobny pogląd miał być wyrażony. Z powyższą argumentacją nie można jednak zgodzić.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Ustawodawca tym samym wyraźnie wskazuje, że związanie, o jakim mowa w powołanym przepisie, dotyczy jedynie sądu i organów orzekających w danej (konkretnej) sprawie, a nie wszystkich spraw w ogólności. Należy zatem wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2013 r., na który powołuje się skarżąca, został wydany w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Aktualnie badana skarga odnosi się natomiast do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można twierdzić, że ocena prawna zawarta w wymienionym orzeczeniu z dnia 8 lutego 2013 r. dotyczy tej samej sprawy, która jest obecnie rozpatrywana przez Sąd. W konsekwencji stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., a odnoszące się do oceny prawnej kwestionowanego obecnie planu miejscowego, nie jest także wiążące w niniejszej sprawie.

Należy przy tym zauważyć, że ogólna reguła dotycząca możliwości tymczasowego zagospodarowania nieruchomości objętych planem miejscowym została wyrażona w art. 35 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustawodawca uznaje zatem, że właściciel działki objętej planem miejscowym może co do zasady korzystać z niej w taki sam sposób, jak czynił to przed wejściem w życie wspomnianego aktu planu miejscowego, do czasu zrealizowania postanowień tego aktu. Nie wyznacza się przy tym sztywnej cezury czasowej, kiedy ustalenia zawarte w planie miejscowym powinny być wykonane. Rozwiązanie to jest niewątpliwie korzystne dla właściciela nieruchomości i pozwala mu zachować w możliwie najszerszym zakresie dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.

Opisana wyżej zasada nie ma jednak charakteru bezwyjątkowego, na co wskazuje użyty w art. 35 u.p.z.p. zwrot "chyba że w planie ustalono innych sposób ich [terenów – przyp.] tymczasowego zagospodarowania". Wyrażenie to powinno być interpretowane z perspektywy art. art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Tym samym art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. może zatem stanowić podstawę do bardziej restrykcyjnego – w porównaniu do art. 35 u.p.z.p. – określania sposobu tymczasowego korzystania z nieruchomości objętej planem miejscowym, np. poprzez wprowadzenie możliwości korzystania z działki w dotychczasowy sposób jedynie przez ściśle określony czas, bez względu na termin wykonania postanowień planu miejscowego, jak też przez wprowadzenie innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania terenu.

Ustawodawca posługuje się przy tym zwrotem "obowiązkowo" w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., co może prima facie sugerować, że postanowienie, o jakim mowa w powołanym przepisie, powinno znajdować się w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten nie jest jednak trafny zdaniem Sądu. Przytoczony przepis obliguje bowiem organ administracji publicznej do zamieszczenia określonych rozstrzygnięć w omawianym akcie prawa miejscowego, lecz nie oznacza to, że obowiązek ten ma charakter bezwzględny i powinien być egzekwowany w sposób automatyczny. Jak wskazano już w toku wcześniejszych rozważań, umieszczenie postanowienia odpowiadającego art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. jest obligatoryjne wyłącznie wtedy, gdy organ administracji publicznej zamierza odstąpić od przewidzianej w art. 35 u.p.z.p. ogólnej reguły zachowania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości do czasu zrealizowania postanowień planu miejscowego. W pozostałych przypadkach nie zachodzi zatem potrzeba wprowadzania do planu miejscowego rozwiązania nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Stanowisko to spotkało się również z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2014 r., II SA/Wr 525/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10, tamże).

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera postanowienia odpowiadającego art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Takie rozwiązanie legislacyjne nie stanowi jednak wady powyższego aktu prawa miejscowego. W § 2 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta P. z dnia ... 2011 r. określono, że na obszarze objętym planem nie ustala się sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zatem tereny, dla których przeznaczono w wymienionej uchwale inne niż dotychczasowe użytkowanie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. Tym samym organ wyraźnie opowiedział się za przyjęciem w kwestionowanym planie miejscowym ogólnej reguły z art. 35 u.p.z.p., co z kolei czyniło bezprzedmiotowym zamieszczanie w tym akcie prawa miejscowego postanowienia nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. W konsekwencji w opisanym zakresie argumentacja skarżącej Spółki okazała się nietrafna.

W ramach postępowania sądowoadministracyjnego, czyniąc zadość zobowiązaniu nałożonemu na Radę Miasta P. na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015r., pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2015 r. wyjaśnił, że na etapie przygotowania materiałów planistycznych do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. P., korzystano z map ewidencyjnych, które załączono (w skali 1:2000). Na jednym z arkuszy widnieje działka ewidencyjna numer ..., której fragment objęty jest obszarem sporządzenia wyżej wymienionego planu. W §1 ust. 2 uchwały Nr ... Rady Miasta P. z dnia ... 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. P. wymieniono cześć numerów działek objętych planem, w tym działkę nr 1198, opisując w ten sposób granice planu (w tym przypadku jego wschodnią granicę), oznaczone graficznie na rysunku planu. Zdaniem organu - uwzględniającym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 lutego 2007r., sygn. II OSK 1481/06 - skarżony plan został sporządzony prawidłowo, wywołuje skutki określone przepisami prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Stanowisko to Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w realiach badanej sprawy podzielił, bowiem z analizy map załączonych do pisma wynika, że po działce nr ... przebiega jedna z granic obszaru objętego planem. Jednocześnie, tak z uchwały o przystąpieniu do procedury planistycznej, jak i części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, jednoznacznie wynika, jakiego obszaru akt ten dotyczy. W tej sytuacji zapis §1 ust. 2 prawidłowo określa granice obszaru objętego planem.

Kończąc wyjaśnić należy, iż w świetle treści zapisu §13 zaskarżonej uchwały z dnia ... 2011 r. żadnego znaczenia nie ma wynik postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 375/15, którym oddalono skargę Spółki A. skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia ... 2008 r. nr ....

Podsumowując, zgłaszane przez A. S.A. zarzuty braku postanowienia nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., ograniczenia funkcji usługowej tylko do północnej części działki nr ... oraz zasadności lokalizacji drogi publicznej na części nieruchomości skarżącej Spółki okazały się niezasadne. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako nietrafna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.