Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 25 listopada 2021 r. nr XXVIII/224/2021 w sprawie zmiany uchwały nr IV/42/2019 Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXVIII/224/2021 Rady Powiatu Szamotulskiego z 25 listopada 2021 r. w sprawie zmiany uchwały Nr IV/42/2019 Rady Powiatu Szamotulskiego z 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) zaskarżył ją w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej Uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 21 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 107) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

Rada Powiatu Szamotulskiego, działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2001 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2001 r., poz.1975), art. 18 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagradzaniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz.1834) oraz § 3 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz.U. z 2000 r., Nr 66, poz. 799 ze zm.), podjęła w dniu 25 listopada 2021 r. uchwałę Nr XXVIII/224/2021 w sprawie zmiany uchwały Nr IV/42/2019 z 13 marca 2019 r., w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, w której w § 3 przewidziała, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 sierpnia 2021 r.", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Prokurator podkreślił, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego.

Zaskarżona Uchwała Rady Powiatu Szamotulskiego z 25 listopada 2021 r. zawiera zdaniem Prokuratora normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda, krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety przysługującej radnym powiatu. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Dodać też należy, iż zaskarżona Uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego), które kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub administracji powiatowej.

Zdaniem Prokuratora, jeśli zatem przedmiotowa Uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 3 Uchwały 25 listopada 2021 r. stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 sierpnia 2021 r., zatem Uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Niespełnienie wymagań formalnych dla Uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Reasumując, Skarżący stwierdził, że Uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 44 tej ustawy zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy. Przy czym, nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 44, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Szamotulskiego wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że podejmując zaskarżaną Uchwałę, Rada oparła się na wykładni prawa, zgodnie z którą uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet nie jest aktem prawa miejscowego. Zawarte w takiej uchwale przepisy, w całości regulujące kwestie wysokości diet dla radnych oraz zasad ich naliczania i wypłacania, nie mają mocy powszechnie wiążącej i dotyczą wyłącznie radnych danego powiatu, nie zaś nieograniczonego kręgu adresatów. W związku z tym wejście w życie tego aktu nie jest uzależnione od jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Powiatu o podjęła Uchwałę bez konieczności publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Powyższe pozostawało w zgodności ze stanowiskiem organu kontroli.

Dalej przywołała rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 22 grudnia 2021 r., w którym stwierdzono, że Rada Powiatu Złotowskiego bezzasadnie przyjęła, iż uchwała dotycząca ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży Radnych Powiatu Złotowskiego podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Wojewoda uznał, że podjętej Uchwały nie sposób bowiem zaliczyć do aktów wymienionych w ww. przepisie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). W szczególności nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałyby ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie istnieje również żaden przepis szczególny przewidujący ogłoszenie uchwały w takim dzienniku. W ocenie organu nadzoru uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz struktury organizacyjnej gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy (niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych), normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Stąd też organ nadzoru stwierdził, że Rada nie mogła postanowić o publikacji Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W dalszej kolejności wskazano, że kwestia, czy uchwała w przedmiotowej sprawie powinna być publikowana w dzienniku urzędowym, była przedmiotem rozpatrywania przez sądy, które stwierdziły, że nie jest to akt prawa miejscowego. Ze względu na zmianę stanowiska judykatury dominujący został ostatnio pogląd, że uchwały w sprawie diet radnych i sołtysów stanowią akty prawa miejscowego. Organ podał, że pismem z dnia 14 lutego 2024 r. zwrócono się do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu o ogłoszenie zaskarżonych Uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, który pismem z dnia 29 lutego 2024 r. odmówiono publikacji. Zdaniem Rady podejmowane są zatem przez organ działania zmierzające do nowych regulacji w tej kwestii. Rada Powiatu Szamotulskiego, w zakresie posiadanych kompetencji, zamierza dokonać zmiany zaskarżonej uchwały na swoim najbliższym posiedzeniu. Zmianie ulegnie uchwała w sprawie wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży, która uwzględni uwagi Prokuratora, w tym przyjęty zostanie tryb właściwy dla ogłaszania aktów prawa miejscowego.

Wskazano, że dopiero doktryna i orzecznictwo sprzed kilku lat wypracowały odmienne stanowisko odnośnie charakteru uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu, jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu niezrozumiała jest ogólnopolska akcja prokuratury mająca na celu zaskarżenie uchwał dotyczących diet wszystkich rad gmin i powiatów. Powoduje niepotrzebne zamieszanie prawne. Zgodnie z wcześniejszą wykładnią, tego typu uchwały stanowiły akty kierownictwa wewnętrznego.

Przy piśmie procesowym z 18 września 2024 r. pełnomocnik organu przedłożyła kopię nowej i aktualnej uchwały nr IV/37/2024 Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 11 września 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Wlkp. pod pozycją 7538.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 3 października 2024 r. stawiła się pełnomocnik organu, która wnosiła i wywodziła, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała Nr XXVIII/224/2021 z 25 listopada 2021 r. zmieniająca uchwałę Nr IV/42/2019 z 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych powiatu oraz zwrotu kosztów podróży służbowych (dalej "Uchwała").

Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Regionalnego w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920 w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały; dalej jako: "u.s.p.") uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego.

Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującego zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 roku, III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie dominujący, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Tego typu uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu (gminy), przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że Uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto Uchwała nie jest związana z kadencyjnością Rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.

Dodać należy, że zaskarżona Uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego powiatu. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów powiatu lub powiatowej administracji (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 318/24, CBOSA). Ponadto, Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W konsekwencji, warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.o.a.n."). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – ogłoszenie aktu prawa miejscowego dokonuje się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak to wskazano powyżej.

Skoro więc zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W § 3 Uchwały Rada wskazała, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia...", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe unormowanie Uchwały pozostające w sprzeczności z przepisami art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – skutkuje tym, że Uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Podsumowując, niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Dlatego zaskarżona Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlegała obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że Rada taki wniosek złożyła jest w całości nieważna, bowiem obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma też wpływu okoliczność, że Wojewoda odmówił ogłoszenia Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wlkp. jak podnosiła to Rada.

Sąd podkreśla również, że wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 552/24, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zmienianej uchwały Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych.

W ocenie Sądu utrata mocy obowiązującej uchwały z dnia 3 października 2019 r., jest kolejną okolicznością przesądzającą o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego, uchwały nowelizującej z dnia 25 listopada 2021 r. Byt prawny aktu prawnego, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego, zależy bowiem od istnienia w systemie prawnym aktu nowelizowanego. Jedyną funkcją aktu nowelizującego jest bowiem modyfikacja treści normatywnej aktu nowelizowanego. Ten skutek prawny aktu nowelizującego realizuje się zaś w chwili wejścia w życie takiego aktu (por. - w odniesieniu do ustaw nowelizujących - S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 190). Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w przeszłości przez akt nowelizujący. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu sygn. akt IV SA/Po 534/24 (dostępne CBOSA).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała miała charakter wtórny do uchwały Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 13 marca 2019 r. Skoro więc stwierdzono nieważność pierwotnej uchwały, to tym samym skutki prawne jakie wywoływała zostały cofnięte wstecz tak jakby akt ten nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. Jest to tzw. nieważność ex tunc (łac. od wtedy) czyli nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. W konsekwencji akt późniejszy – sporna Uchwała wydana w następstwie unieważnionej uchwały została dotknięta wadą nieważności, ponieważ brak było podstawy do jej wydania.

Należy jednocześnie dodać, że nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowego w związku utratą mocy Uchwały, która została wyeliminowana w obrotu prawnego mocą § 7 pkt 2 uchwały nr IV/37/2024 Rady Powiatu Szamotulskiego z dnia 11 września 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, która została przyjęta przez Radę i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Wlkp. pod pozycją 7538. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane).

W tym stanie sprawy, ustalona przez Sąd istotna wadliwość zaskarżonej Uchwały musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku.