Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 166/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 338
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del.WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2158/22 w sprawie ze skargi "P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 lipca 2022 r. nr HŚ.HR.511.6.2022 w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem opinii sanitarnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2158/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z 27 lipca 2022 r. w przedmiocie opłaty za czynności związane z wydaniem opinii sanitarnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w W. (dalej "skarżąca"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zarzuciła naruszenie:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 ze zm., zwanej dalej jako: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, 80, 103 § 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy administracji publicznej I i II instancji przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie uznania, że zasadne jest obciążenie skarżącej kosztami w związku z czynnościami nadzoru zapobiegawczego, pomimo, iż organy administracji publicznej nie stwierdziły naruszenia przez skarżącej wymagań higienicznych i zdrowotnych.

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 338, dalej jako: "ustawa") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącej opłaty za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, przy jednoczesnym braku stwierdzenia naruszenia przez skarżącej wymagań higienicznych i zdrowotnych, co w myśl art. 36 ust. 2 Ustawy stanowi przesłankę zwalniającą z opłaty;

2. art. 36 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię, która nie uwzględnia intencji ustawodawcy we wprowadzeniu ww. regulacji, uprawniającej do przyjęcia, iż nie ma podstaw do pobierania opłaty za czynności związane z wydaniem opinii sanitarnej w związku z brakiem stwierdzenia przez organ naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co w konsekwencji oznacza brak uzasadnienia dla pobrania od Skarżącej opłat za ww. czynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ") wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentruje się zasadniczo wokół błędnej wykładni i zastosowaniu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy, która zdaniem skarżącej doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji wydanych decyzji. Mając zatem na względzie powyżej wskazany sposób sformułowania zarzutów i zachodzący pomiędzy nimi związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie, jako zarzuty wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 1 i 2 ustawy.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po do dokonaniu analizy dokumentów w ramach zachowawczego nadzoru sanitarnego oraz przeprowadzonych pomiarów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wydał opinię sanitarną w przedmiocie zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej na działce w miejscowości K., na której nie stwierdził w miejscach dostępnych dla ludności przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie t.j., Dz. U. z 2024 r. poz. 54, ze zm., dalej jako: "Prawo ochrony środowiska").

Całkowicie niezrozumiały jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 7 k.p.a. ( powołany powinien zostać art. 107 § 3 k.p.a.) polegający na błędnym przyjęciu, że organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie uznania, że zasadne jest obciążenie skarżącej kosztami w związku z czynnościami nadzoru zachowawczego, pomimo, że organy nie stwierdziły naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ zasadnie uznał, że na obszarze pomiarowym nie stwierdzono, żeby jakakolwiek z wartości wskaźnikowych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przekraczała wartości 1, a Sąd pierwszej instancji stanowiska organu w tym zakresie nie zakwestionował. Podobne stanowisko głosiła zresztą cały czas w toku postępowania skarżąca. Nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia w skardze kasacyjnej, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie są błędne. Stąd też zarzut kasacyjny oznaczony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Sporne natomiast w sprawie jest zagadnienie wykładni i zastosowania art. 36 ust. 1 i 2 ustawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego są pobierane opłaty od osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych o wymagań.

Zdaniem skarżącej decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia opłaty z art. 36 ust. 1 ustawy musi być poprzedzona rozstrzygnięciem co do naruszenia przez stronę wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Innymi słowy brak stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych stanowi o braku podstaw prawnych do nałożenia na stronę obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu sporządzenia opinii sanitarnej przez organ inspekcji sanitarnej w przedmiocie zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Odnosząc się do przedstawionej wyżej argumentacji skarżącej wskazać trzeba, że w art. 36 ust. 1 ustawy została ustanowiona zasada pobierania opłat za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego od osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast w art. 36 ust. 2 ustawy ustawodawca zawarł wyjątek od ww. zasady, w świetle którego nie pobiera się opłaty, jeżeli w wyniku badań lub czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W pełni podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wykładnia językowa przepisu art. 36 ust. 2 ustawy wprost prowadzi do wniosku, że odstąpienie od pobrania opłaty sanitarnej odnosi się do sytuacji, w której w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych i dotyczy to wyłącznie czynności wchodzących w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego. Kwestia stwierdzenia lub niestwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w przypadku sprawowania nadzoru zapobiegawczego w zakresie obowiązku pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy jest irrelewantna.

Skoro sporządzona w rozpoznawanej sprawie przez Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego opinia sanitarna w sprawie dopuszczenia do użytku obiektu budowlanego i zamiaru przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej należy do zakresu działania państwowej inspekcji sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3 w związku z art. 1 pkt 3 ustawy), co jest okolicznością bezsporną, to brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt II. 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.