Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 178/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 77 par. 1 art. 107 par. 1 i 3 Kpa, art. 54 [kt 2b, w zw. z art. 64 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 111 par. 1 P.p.s.a,  art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...]

po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 lipca 2013 r., ustalił na rzecz

Spółki A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego (o powierzchni sprzedaży nie większej niż [...] m²) wraz z, niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniem terenu [...].

Decyzję wydano na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej K.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji L.Z. zarzucił naruszenie art. 61a § 1

i art. 10 K.p.a. oraz naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 § 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie bowiem w takiej samej sprawie toczy się już postępowanie. Po wyroku WSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 850/13 sprawa ta (dotycząca decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o warunkach zabudowy i decyzji SKO w z dnia [...]) ponownie trafiła do Kolegium. W tej sytuacji brak odmowy wszczęcia postępowania w sprawie narusza art. 61a § 1 K.p.a. Postępowanie to powinno zostać umorzone.

Ponadto, zdaniem odwołującego się, organ I instancji niewłaściwie określił wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalając w pkt. II lit. a ppkt 5 decyzji parametry dotyczące wysokości zabudowy, a także nieprawidłowo określił wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, o których mowa w pkt II lit. a ppkt 4. Prezydent błędnie przyjął, że odsunięte nieco w głąb posesji dwa fragmenty przedniej ściany budynku nie stanowią jego elewacji frontowej, choć w rzeczywistości ją stanowią. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że projektowany budynek ma elewację frontową o wysokości zbliżonej do wysokości budynku, czyli ok. [..] (widoczne w tej elewacji uskoki, nie mają wpływu na określenie tej wysokości). Wysokość ta nie jest zatem zgodna z wysokością elewacji określonej w decyzji (). Gdyby w decyzji inaczej określono wysokość elewacji frontowej, np. na podstawie prawidłowo określonej wysokości elewacji frontowej budynku [...] wynoszącej ok. [..]m, a nie jak przyjęto [..] m, wysokość projektowanego budynku mogłaby wynosić [...] m. Jest to najwyższa wysokość, jaką może mieć ten budynek.

W decyzji nr dopuszczono zabudowę od o wysokości [..] m, która jest zbyt duża. Uzasadnienia budowy tak wysokiego budynku analiza urbanistyczna, będąca załącznikiem do decyzji, nie zawiera. Nie ma w niej przekonującej informacji, dlaczego wysokość nowej zabudowy ustalono na poziomie

aż[..] m, dostosowując ją do wysokości wieżowca z tzw. wielkiej płyty, stojącego na końcu i wyższego o co najmniej kilka metrów od wszystkich pozostałych budynków na tej ulicy. W analizie wspomina się jedynie o konieczności uzyskania harmonijnych pierzei ważnych ulic miasta poprzez - uzasadnione, z punktu widzenia ładu przestrzennego – dopuszczenie w odsunięciu od ulic fragmentów zabudowy wyższej lub niższej. Trudno zgodzić się z sugestią w niej zawartą, że budynek niższy niż [.] m, nieprzewyższający budynków () znajdujących się bliżej niż wieżowiec, zaburzy harmonię pierzei ulicy. Trudno także zaakceptować to, że dość specyficzny wieżowiec, średnio pasujący do pozostałej zabudowy, ma być wyznacznikiem parametrów nowej zabudowy powstającej w znacznym oddaleniu od niego, w centralnej części ulicy. W sprawie wysokości zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedziało się w decyzji z [...] uznając, że nie powinna ona przekraczać [...] m. Wprawdzie decyzja ta z przyczyn formalnych została uchylona przez WSA, jednak tezy tej decyzji dotyczące wysokości nowej zabudowy pozostały aktualne.

Według L.Z., błędne jest również stanowisko organu I instancji,

że nie ma podstaw do wyznaczania. Zgodnie z art. 54 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa się m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie dziedzictwa kulturowego

i zabytków (pkt 2 b). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy, przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji nr kwestię

poruszono w pkt II lit. d ppkt 4 ograniczając się do stwierdzenia,

że zabytkowy charakter terenu wiąże się z potrzebą odtworzenia dawnej w południowej części terenu inwestycyjnego. Trudno przyjąć, aby były to szczegółowe zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych. Tym bardziej, że organ I instancji dysponował informacjami pozwalającymi na określenie przebiegu . Nieprawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie łatwo dostrzec analizując dwa zapisy decyzji organu I instancji. Mówią one o wskaźniku zabudowy na działkach nr [...] w wysokości maksymalnie 90% (pkt II lit. a ppkt. 2) oraz o konieczności odtworzenia dawnej (pkt II lit. d ppkt. 4). Decyzja o warunkach zabudowy powinna, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b ustawy, szczegółowo i precyzyjnie określać przebieg . O jej przebiegu nie może bowiem decydować inwestor. Szczególnie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, ale także na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie proces uzgadniania decyzji przez konserwatora zabytków nie przebiegał prawidłowo. Jak wynika z materiałów sprawy w dniu [...] odbyło się (w ramach toczącego się równolegle postępowania) posiedzenie Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków związane z projektowaną zabudową, na które zaproszono inwestora, ale nie zaproszono odwołującego się, pozbawiając go możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków miała niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że decyzja ta wydana została zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ I instancji po dokonaniu analizy zabudowy zlokalizowanej

w obszarze wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż [..] m określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W treści decyzji określone też zostały warunki ochrony środowiska, warunki wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i ochrony zabytków, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe i SKO wydałoby tożsamą w treści decyzję.

Organ I instancji prawidłowo wyznaczył parametry nowej zabudowy:

- obowiązująca linia zabudowy wyznaczona od obu stron terenu inwestycji wobec jego położenia pomiędzy dwiema ulicami, z których obu planowany jest dostęp do budynku,

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji uzasadniony zabudową części działek nawet w 100%,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od [...] i od

[...] m wynikająca z wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, odnosząca się do wysokości elewacji frontowych sąsiednich budynków, z uwzględnieniem tej wysokości po obu stronach planowanej inwestycji,

- szerokość elewacji frontowej określona na [...] w związku

z potencjalnością zastosowania zabudowy zwartej, pierzejowej, lecz również

z koniecznością dostosowania nowej zabudowy do istniejącej na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji,

- geometria dachów dostosowana do zabudowy sąsiedniej zarówno wysokością jak

i kształtem dachu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że nie zachodzi tożsamość sprawy objętej odwołaniem ze sprawą zakończoną decyzją nr [...] z [...] W tamtej sprawie inwestor określił parametry inwestycji podając m. in. wysokość zabudowy [...] m, natomiast obecnie wnioskuje określenie tego parametru na [...] m. Kolegium uznało, że stanowi to zasadniczą różnicę we wnioskach stanowiących przedmiot obu tych postępowań. Różnica dotycząca parametru wysokości inwestycji powoduje, że nie zachodzi tożsamość spraw. Wprawdzie rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od organu dokonującego analizy urbanistycznej, lecz ustalenie braku możliwości określenia parametru nowej inwestycji na poziomie żądanym przez wnioskodawcę oznacza konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skoro to wnioskodawca jest dysponentem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uznać należy, że złożenie dwóch różnych wniosków stanowi wyraz dwóch odmiennych w treści żądań. Tym samym zarzut prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją tego organu nr [...] Kolegium uznało za nieuzasadniony.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem nieprawidłowego określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynku i wyjaśnił, że godnie z § 7 ust. 1 powołanego w decyzji I instancji rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona jest zatem między innymi położeniem gzymsu. Zaprojektowanie więc budynku w taki sposób,

że górna (stosunkowo niewielka) część zabudowy jest cofnięta w stosunku do zasadniczej części bryły budynku powoduje, że tworzy się gzyms wyznaczający górną część ściany frontowej. Gzyms ten wyznacza więc wysokość elewacji frontowej w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia. Prawidłowo zatem organ I instancji ustalił wysokość elewacji frontowej sąsiedniego budynku wyznaczającą jednocześnie wysokość elewacji frontowej planowanej inwestycji.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut określenia nieprawidłowej wysokości zabudowy. Wskazując na szczegółowe uzasadnienie tego parametru w analizie urbanistycznej, Kolegium przyjęło, że prawidłowe jest wyznaczenie parametru wysokości zabudowy w nawiązaniu do jednego z budynków znajdujących się w obszarze analizy, nawet jeśli znajduje się on na skraju tego obszaru. Wprawdzie parametr wysokości budynku nieco błędnie został określony w punkcie dotyczącym wysokości elewacji frontowej, zamiast w punkcie dotyczącym geometrii dachu, nie ma to jednak wpływu na cechy planowanej inwestycji. Z uwagi na zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, uzasadnione było zaplanowanie zróżnicowanej zabudowy wewnątrz terenu inwestycji i dopuszczenie niższych i wyższych części budynku. Uzasadnienie takiego ukształtowania parametru wysokości budynku wynika z analizy urbanistycznej.

W ocenie Kolegium, nie był wadą decyzji brak ustalenia warunków zabudowy dla planowanej do odtworzenia . Brak wniosku inwestora w tym zakresie powodował, że organ prowadzący postępowanie nie był uprawniony do czynienia jakichkolwiek ustaleń z tym związanych. Skoro w zakresie ewentualnej budowy ciągu pieszego - inwestor nie formułował żadnego żądania, organ I instancji nie mógł narzucić warunków zabudowy w tym zakresie. Wielkość parametru wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określona na 90 % nie oznacza automatycznie, że inwestor nie będzie w stanie wypełnić swoich zobowiązań dotyczących odtworzenia tej ulicy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.Z. (współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej) wniósł o uchylenie wyżej opisanej decyzji ostatecznej.

Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 54 pkt 2b w zw. z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy (...).

W obszernym uzasadnieniu skargi L.Z. wyjaśnił, że Kolegium nie dokonało oceny całości zebranego materiału dowodowego i błędnie oceniło niektóre zapisy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Analizując zapis decyzji dotyczący ustalenia wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy pominęło przedłożoną przez skarżącego przy piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. opinię E.N.-K., dotyczącą określenia wysokości elewacji frontowej budynku, który stanowił podstawę określenia wysokości elewacji nowej zabudowy. Opinia ta była ważnym dowodem w sprawie, a jej pominięcie stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., mogące mieć wpływ na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Z opinii tej wynika, że błędnie określono wysokość elewacji frontowej budynku przy 22 na 24 m, ponieważ wynosi ona[...] m. Błędnie także Kolegium odczytało § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. który nie mówi o tym, że wysokość elewacji frontowej budynku wyznaczana jest przez uskok zwany gzymsem. Przepis ten nie definiuje również pojęcia elewacji frontowej i nie rozstrzyga jak liczyć wysokość elewacji frontowej w przypadku, gdy w budynku znajdują się liczne uskoki i gzymsy. To zaś jest przedmiotem sporu. Mimo zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, Kolegium nie wzięło pod uwagę opinii . Bezpodstawnie natomiast zdefiniowało pojęcie wysokości elewacji frontowej, choć potrzebna jest do tego specjalistyczna wiedza z zakresu architektury. Organ odwoławczy, na podstawie własnej definicji, dokonał rozstrzygnięcia, które budzi poważne wątpliwości.

Zdaniem skarżącego, niesłuszne jest też stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowego ustalenia wysokości nowej zabudowy jedynie z zastrzeżeniem, że zapis taki powinien pojawić się w innym punkcie decyzji. Zapis ten jest nieprawidłowy. Rozporządzenie w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w sposób precyzyjny wymienia parametry nowej zabudowy które powinny być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy (§ 1). Są to m. in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu (w tym wysokość kalenicy). Ustalenie tych parametrów stanowi jedyny, w świetle rozporządzenia, sposób umożliwiający ustalenie wysokości nowej zabudowy. Wartość liczbowa określająca tę wysokość powinna zasadniczo stanowić sumę wysokości elewacji frontowej i wysokości dachu. Przy dachu płaskim wysokość budynku zbliżona jest do wysokości elewacji frontowej. Wysokość budynku nie może stanowić natomiast sumy wysokości elewacji frontowej, wysokości dachu i wysokości bliżej nieokreślonych "fragmentów zabudowy wyższych lub niższych niż elewacje frontowe", które w istocie stanowią elewację frontową. W efekcie pozwala się na powstanie w zwartej miejskiej zabudowie budynku, który będzie miał elewację frontową zbliżoną do elewacji budynków sąsiednich, a wysokość znacznie odbiegającą od wysokości tych budynków, dostosowaną do najwyższego budynku w tzw. obszarze analizowanym. Mimo zgłaszanych zastrzeżeń Kolegium zaaprobowało takie rozwiązanie.

W analizie stanowiącej załącznik nr [..] do decyzji nie przedstawiono przekonująco argumentu uzasadniającego dopuszczenie wysokości [..] m nowej zabudowy. Określenia dotyczące konieczności uzyskania harmonijnych pierzei ważnych ulic Miasta z punktu widzenia ładu przestrzennego są bardzo nieprecyzyjne. Skarżący nie zgodził się z sugestią, że zróżnicowanie wysokości zabudowy, której nie kwestionuje, ma cokolwiek wspólnego z określeniem jej wysokości na poziomie [..] m. Różnicować można zabudowę o niższej wysokości. Budynek niższy niż [..] m, nieprzewyższający sąsiadujących budynków, także nie zaburzyłby harmonii pierzei ulicy. Z analizy nie wynika, dlaczego wyznacznikiem wysokości nowej zabudowy jest wieżowiec, który nie jest zróżnicowany architektonicznie, stoi na końcu ulicy i jest wyższy o kilka metrów od pozostałych budynków. Wyznacznikiem takim nie może być natomiast zróżnicowana zabudowa historyczna, stanowiąca niezaprzeczalny walor tej ulicy. Z załączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy dokumentów wynika, że projektowany budynek ma elewację o wysokości zbliżonej do wysokości budynku, czyli [..] m (widoczne w elewacji uskoki nie mają wpływu na określenie jej wysokości). Wysokość ta nie jest zatem zgodna z wysokością elewacji określoną w decyzji ( ). Nie można na tej podstawie wybudować projektowanego budynku. Gdyby w decyzji prawidłowo określono wysokość elewacji frontowej, tj. na podstawie prawidłowo określonej wysokości elewacji frontowej budynku przy [...]wynoszącej ok. [...] m, wysokość projektowanego budynku mogłaby wynieść ok. [...] m.

W sprawie wysokości zabudowy na terenie objętym zaskarżoną decyzją wypowiadały się dwa różne składy Kolegium ( ) i oba uznały,

że wysokość zabudowy wynosząca [..] m jest zbyt wysoka. W zaskarżonej decyzji Kolegium zaaprobowało tę wysokość.

Skarżący podniósł dalej, że stanowisko Kolegium dotyczące nie odpowiada prawu. Z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków (pkt 2 lit. b) organ ustala z urzędu. Wola inwestora nie ma przy tym żadnego znaczenia. Niezrozumiałe jest także twierdzenie Kolegium, że "skoro w zakresie... budowy... inwestor nie formułował żadnego żądania, organ I instancji nie mógł się do tego faktu odnieść". Kolegium zdaje się nie dostrzegać, że organ I instancji zajął się sprawą, a odtworzenie przewidywał wniosek inwestora (wspomniano o tym wyraźnie w ostatnim akapicie punktu II lit. d ppkt 3 decyzji nr przewidującym konieczność odtworzenia ). Trudno jednak przyjąć, że doszło do określenia szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 54 pkt 2 lit. b ustawy. Organ naruszył ten przepis. Szczególnie, że organ I instancji dysponował informacjami uzyskanymi w równolegle toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją nr 23/13, pozwalającymi na określenie przebiegu i szerokości . Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) projekt budowany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem inwestor, który będzie zagospodarowywał działkę nr 26/3 powinien wiedzieć, jak szeroka ma być ul. , która będzie przebiegać między jego działką, a działką skarżącego. Tymczasem w warunkach zabudowy szerokość ta nie została określona, co oznacza, że decyzja jest wadliwa. Ul. przeznaczona ma być do użytku publicznego, jej budowa nie może być więc prowadzona według swobodnego uznania prywatnego inwestora. Sposób zagospodarowania terenu musi zostać jasno określony w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 Prawa budowalnego). Przebiegu nie określono w planie miejscowym, zatem powinna to określać decyzja o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie organ udzielający pozwolenia na budowę nie będzie mógł sprawdzić, czy ulica ta odpowiada wymaganiom urbanistycznym miasta.

Kolegium błędnie przyjęło, że prawidłowo określony został wskaźnik zabudowy (pkt II lit. a ppkt 2 decyzji). Porównanie zapisu, w którym określono go na "maksymalnie 90%" z zapisem mówiącym o potrzebie odtworzenia (punkt II lit. d ppkt 3) prowadzi do wniosku, że skorzystanie przez inwestora z prawa do maksymalnej zabudowy terenu inwestycji wyklucza możliwość wypełnienia obowiązku dotyczącego . Z informacji jakimi dysponował organ I instancji wynika, że miała ok. [...]m szerokości. Wyznaczając ją według historycznego przebiegu wzdłuż działki nr [...], otrzymamy powierzchnię ulicy [..] m2, zgodnie z obliczeniami geodety K. H. Długość jej wyniesie natomiast [...] ( ). Działki nr [...] mają łączną powierzchnię [...] m2. Pod zabudowę można przeznaczyć 90% powierzchni, czyli ok. [...] m2.

Do wyznaczenia pozostaje zatem tylko ok. [...] m2 gruntu (). Jej szerokość nie będzie więc mogła być większa niż ok. [..] m (), a to znacznie mniej niż zajmowała ta ulica w przeszłości. Kolegium zbagatelizowało tę niezgodność stwierdzając, że wielkość parametru wskaźnika zabudowy w stosunku do terenu inwestycji określona na 90% nie oznacza automatycznie, że inwestor nie będzie w stanie wypełnić zobowiązań dotyczących odtworzenia ulicy. Jest to stanowisko niesłuszne. Bez znaczenia jest to, czy wykazana przez skarżącego sprzeczność oznacza automatyczny, czy potencjalny brak możliwości wypełnienia zobowiązań przez inwestora. Jeżeli istnieją wątpliwości co do spójności zapisów decyzji, które mogą skutkować niewywiązaniem się przez inwestora z obowiązków, należało je usunąć. Trudno bowiem czekać na to, co zrobi inwestor i dokonywać oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy w procesie wydawania pozwolenia na budowę. Wyznaczenie przebiegu rozwiałoby wszelkie wątpliwości w tym zakresie.

Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w procesie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy przez konserwatora zabytków i naruszenia w ten sposób art. 10 K.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w I instancji. Niezajęcie się tym fragmentem odwołania i uniemożliwienie jakiejkolwiek polemiki w tej sprawie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Proces uzgadniania decyzji nie przebiegał prawidłowo, ponieważ skarżący nie mógł wziąć udziału we wszystkich czynnościach procesowych, w szczególności w posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w dniu [...], na które zaproszono inwestora. Opinia tego organu akceptująca wysokość nowej zabudowy ( m), miała niewątpliwie wpływ na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zmieniła bowiem pierwotne, negatywne stanowisko tego organu dotyczące proponowanej wysokości zabudowy, wyrażone m. in. w postanowieniu z [...] wydanym w podobnej sprawie. Także na posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków w dniu [...]. organ ten, podobnie jak Miejski Konserwator Zabytków, wyraził brak aprobaty dla wysokości zabudowy 36 m. Zatem postępowanie uzgodnieniowe miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu pominięcia opinii E. N.– K. wyjaśniło, że zarzut ten jest chybiony, ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutu podniesionego w oparciu o tę opinię, a dotyczącego sposobu ustalenia wysokości elewacji frontowej budynku. Także zarzut dotyczący niewyznaczenia przebiegu jest nietrafny, ponieważ ulica taka nie istnieje. Wniosek inwestora dotyczy terenu, którego jest on dysponentem i organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dysponowania gruntem wnioskodawcy przez przeznaczanie jego części pod drogę wewnętrzną, czy ciąg pieszy powszechnie dostępny. Ewentualny zapis decyzji dotyczący tej kwestii mógłby znaleźć się w niej wskutek takiego uzgodnienia projektu decyzji z organem odrębnym, tj. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny, istotny sposób uzasadniający jego wyeliminowanie przez sąd z obrotu prawnego.

L.Z. w piśmie procesowym z dnia 8 września 2015 r. (k. 53 akt sąd.) wniósł na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., o połączenie niniejszej sprawy o sygn. akt II SA/Sz 178/15 ze sprawą o sygn. II SA/Sz 460/15 twierdząc, że obie te sprawy dotyczą decyzji, których przedmiotem jest "to samo zagadnienie, powinny więc być połączone. Prezydent Miasta wydał dwie decyzje o warunkach zabudowy dla Spółki A. dotyczące budowy budynku handlowo-usługowo - mieszkalnego (...). Obydwie te decyzje oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym".

Wobec takich twierdzeń skarżącego należało nie tylko rozpoznać wniosek

o połączenie spraw, ale również wyjaśnić, czy zaskarżona decyzja wydana została w tej samej sprawie, która rozstrzygnięta została już inną decyzją ostateczną.

Ustalenie trafności takiego zarzutu musiałoby bowiem prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, z późn. zm.), dalej określanej jako: "P.p.s.a." w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Celem wyjaśnienia tej kwestii Sąd na rozprawie przeprowadził dowód

z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Wyżej wskazana decyzja jest przedmiotem skargi L.Z. w sprawie zawisłej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. II SA/Sz 460/15, w której termin rozprawy wyznaczony został na dzień 8 października 2015 r.

Jak z przeprowadzonego na rozprawie sądowej dowodu wynika, wymienione

w powyższym wniosku skarżącego decyzje, wydane zostały w różnym czasie, a zatem nie mogły być objęte jedną skargą. Nie zachodziły wobec tego przesłanki z art. 111 § 1 P.p.s.a. co legło, u podstaw wydanego na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. (k. 66 akt sąd.) postanowienia o odmowie połączenia obu spraw sądowych do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia.

Jednocześnie na podstawie przeprowadzonego w postępowaniu sądowym dowodu z decyzji SKO z dnia 15 stycznia 2015 r. Sąd stwierdził,

że stanowisko skarżącego co do tożsamości sprawy administracyjnej zakończonej tą decyzją oraz sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną tego organu będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie ma podstaw w niniejszej sprawie do stwierdzenia stanu powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie prawnej możliwe jest tylko w przypadku ustalenia, że istnieje tożsamość (podmiotowa i przedmiotowa) sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tymczasem z dat wydania decyzji w obu wskazanych wyżej sprawach wynika, że Kolegium w niniejszej sprawie wydając decyzję z dnia [...] nie naruszyło powyższego przepisu. Decyzja ostateczna SKO (będąca przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 460/15) wydana została [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Tak więc w dacie zaskarżonej decyzji, tj. [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku Spółki A. z dnia [...] trwało jeszcze postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie z wniosku tego samego inwestora z [...].

Po drugie, niezależnie od powyższego, wyjaśnić trzeba, że aby można było mówić o tożsamości spraw musi wystąpić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Kwestia ta była przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji w związku

z zarzutem odwołania. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium sprowadzające się do stwierdzenia, że o ile występuje podmiotowa tożsamość adresata (wnioskodawcy) obu decyzji, o tyle nie są spełnione warunki uzasadniające przyjęcie tożsamości przedmiotowej decyzji ustalających warunki zabudowy wydanych w obu tych sprawach jest zasadne.

O tożsamości przedmiotowej sprawy wywołanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie decyduje wyłącznie tożsamość terenu, dla którego warunki te mają być ustalone. Przeciwnie, z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla jednego terenu inwestycyjnego mogą być wydane dwie i więcej decyzje administracyjne ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania. Wielość decyzji ustalających te warunki może wystąpić po rozpatrzeniu wniosków jednego inwestora jak i kilku różnych inwestorów, ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje na etapie wydawania tej decyzji badania prawa wnioskodawcy do dysponowania terenem wskazanym we wniosku. Co więcej, prawo determinuje treść decyzji o warunkach zabudowy, która w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny wynikający z przedłożonego wniosku pod kątem zgodności z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności - ma obowiązek wydać decyzję odmowną. Natomiast, gdy wniosek inwestora jest zgodny z prawem, nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji. Dlatego dla jednego obszaru inwestycyjnego wydane mogą być decyzje odmiennie kształtujące warunki zabudowy i zagospodarowania, o ile planowana zabudowa i zagospodarowanie terenu pozostaje w zgodzie z przepisami prawa.

W świetle ustaleń decyzji SKO z dnia [...], z której, jak to już była mowa wyżej, Sąd przeprowadził dowód oraz decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi, nie ulega wątpliwości, że inwestor – Spółka A. złożyła dwa różnie brzmiące wnioski o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej samej nieruchomości. Wnioski te zostały złożone w różnym czasie i dotyczyły obiektu budowlanego między innymi o różnych parametrach wysokości. Wydane w obu sprawach decyzje Prezydenta Miasta różnią się zatem ustaleniami w zakresie co najmniej wysokości poszczególnych elementów zabudowy, co przemawia za stwierdzeniem, że stanowisko Kolegium w rozważanej kwestii prawa nie narusza.

Nie znalazł Sąd również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ uzgadniający art. 10 K.p.a. Zarzut ten skarżący wywiódł z niezawiadomienia go o posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

w ie w trybie art. 106 § 1 K.p.a. w związku z art. 54 ust. 4 pkt 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady, zważywszy na treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi wyjątek od art. 106 § 5 K.p.a. skarżący nie miał możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem był uprawniony do podniesienia w skardze zarzutów przeciwko temu rozstrzygnięciu.

W ocenie Sądu, podniesiony zarzut naruszenia praw strony wynikających

z art. 10 § 1 K.p.a. jest chybiony, gdyż nawet gdyby przejąć, że należało zawiadomić L.Z. jako stronę postępowania o posiedzeniu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków poświęconym wyrażeniu dla potrzeb Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu uzgadniającego, opinii w przedmiocie wniosku inwestora, to brak tego zawiadomienia nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej zatem sprawie, jeżeli wystąpiło naruszenie art. 10 K.p.a., należy badać okoliczności tego naruszenia i jego wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o czynności w toku postępowania może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21.11.2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, LEX nr 16585330). Tymczasem skarżący takiego związku nie wykazał, a Sąd działając z urzędu w granicach wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a. również nie dopatrzył się takiego ujemnego wpływu braku omawianego zawiadomienia na wynik postanowienia uzgodnieniowego.

W szczególności, podkreślenia wymaga, że postanowienie uzgadniające wskazany wyżej projekt decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu [...]. Jak wynika to z treści tego postanowienia, w postępowaniu w jego przedmiocie organ nie zasięgał opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony zabytków. Opinia taka została wydana przez to gremium w dniu [...], a więc na etapie wcześniejszego, toczącego się z innego wniosku tego samego inwestora. Nie mogło zatem na gruncie niniejszej sprawy dojść do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w sposób zarzucany skargą.

Okoliczność, że ten organ uzgadniający przed wydaniem w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...]. nie zasięgnął opinii Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, a wskazał na stanowisko Rady zajęte w kwestii dopuszczalnej wysokości zabudowy do [..] m, w podobnej sprawie administracyjnej, rozpatrywanej wcześniej na wniosek tego samego inwestora i dotyczącej tego samego terenu, prawa nie narusza. Wydanie opinii przez radę nie należy bowiem do wymogów ustawowego obowiązku uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014r. poz. 1440), wojewódzka rada ochrony zabytków jest ciałem opiniodawczym, działającym przy wojewódzkim konserwatorze zabytków. Rada ta działa na podstawie regulaminu nadanego przez wojewodę. Jak wynika to z § 5 Regulaminu Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków przy m Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków (dostępnego w Internecie) do zadań tej Rady należy:

1) opiniowanie w sprawach realizacji zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami na terenie województwa,

2) doradztwo merytoryczne w określaniu rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeń dla zabytku, zapewnienia im ochrony jak i przywracania zabytków do jak najlepszego stanu,

3) upowszechnianie wiedzy o zabytkach.

Ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani tym bardziej z regulaminu, który nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie wynika, aby opinie tej rady miały charakter wiążący dla wojewódzkiego konserwatora zabytków, co w praktyce oznacza, że przy podejmowaniu decyzji może on wziąć pod uwagę stanowisko rady, ale nie jest nim związany. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Prezydent Miasta wystąpił do organu uzgadniającego pismem z dnia [..] z wnioskiem o uzgodnienie decyzji, do którego dołączył projekt decyzji wraz z wynikami analizy (tekst i grafika), o czym organ I instancji zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym skarżącego.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i związany z nim zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uznać należało za chybiony.

Przechodząc do oceny istoty sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją administracyjną należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), dalej określanej jako "u.p.z.p.", z którego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p., który w myśl art. 64 ust. 1 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu , dla której nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Kryteria tej oceny ustawodawca sprecyzował w art. 61 ust. 1 -5 określającym warunki jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie pozytywnej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie miały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń organów dokonanych w ramach badania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

Badanie to wymaga przeprowadzenia przez organ analizy funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dlatego ustawodawca powierzył sporządzenie projektu o ustaleniu warunków zabudowy osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stanowi to, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego (vide wyrok NSA z dnia 31.01.2014 r., II OSK2106/12 , LEX nr 1444512). Z tego względu nie ma potrzeby zasięgania przez organ I instancji opinii biegłego na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przypadku powzięcia wątpliwości, organ ten powinien się zwrócić o ich wyjaśnienie do autora analizy urbanistycznej i projektu decyzji. Podobnie rzecz się ma na etapie postępowania odwoławczego. W tym przypadku, wbrew odmiennym sugestiom skarżącego, również nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne celem zweryfikowania analizy urbanistycznej oraz ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji.

W kontekście powyższego stanowiska, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 77§ 1 K.p.a. wywiedziony z twierdzenia, że organ nie wziął pod uwagę opinii E. N.-K. Złożone przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego przy piśmie z dnia [..]. pismo zatytułowane "Opinia" sporządzone [...] podpisane przez E.N.-K. nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 2 K.p.a., skoro organ nie powołał (i słusznie) biegłego w sprawie, a może co najwyżej być uznane za pogląd wyrażony na piśmie przez prywatną osobę, który nie zawiera wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej tego stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie skarżącego odniosło się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości elewacji frontowej, a zatem poddało ocenie również ten parametr określony w decyzji organu I instancji. Okoliczność, że organ odwoławczy nie podzielił tego zarzutu odwołania nie stanowi sama przez się o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a.

Szczegółowe zasady dokonania analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu określa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to, jak wynika to z jego § 1, szczegółowo określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy te formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt

II OSK 1936/13 (dostępnym w bazie Internetowej na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl) wskazał, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnym

z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy lub zmiana użytkowania obiektu już istniejącego, jako uzupełnienie istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się to pojęcie wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 196/06, z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego.

W art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca sformułował definicję legalną pojęcia "ład przestrzenny", pod którym należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wyznaczanie zatem obszaru analizowanego, celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Podkreślenia wymaga również, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych

i urbanistycznych, nie oznacza jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W świetle powyższych wyjaśnień za chybiony uznać trzeba zarzut skargi kwestionujący zgodność z prawem ustalonego w pkt II a ppkt 5 warunku: "dopuszcza się w odsunięciu od ulic fragmenty zabudowy wyższe lub niższe niż elewacje frontowe, przy czym zabudowa ta nie może w jakimkolwiek jej miejscu przekraczać wysokości od; [...]. Należy podkreślić, że projektowany obiekt nie stanowi jednej bryły, lecz stanowi obiekt o zróżnicowanej wysokości zabudowy. Ustalenie warunku dopuszczającego określone w decyzji zróżnicowanie wysokości zabudowy w głębi terenu inwestycyjnego wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazując na uwarunkowania wynikające z analizy urbanistycznej w tym w szczególności na wysokość zabudowy w kwartale ulic: - -. Nie ma podstaw do uznania, że organ odwoławczy błędnie rozprawił się z tożsamym zarzutem odwołania, zważywszy na treść ustaleń wskazanych w pkt 15 in fine (str. 7) analizy urbanistycznej. Wskazano w niej konkretne działki o zróżnicowanej wysokości zabudowy (Nr [...]) oraz wysokość zabudowy działek w bliskim sąsiedztwie dostępnych z tych samych dróg publicznych, tj. w głębi działki nr [...]– wysokość zabudowy ok. [..]m, budynek na działce [...] od strony - wysokość ok. [..] m. To zaś oznacza, że już w przeszłości na obszarze analizowanym dopuszczono zróżnicowaną wysokość zabudowy, a przy tym wysokość poszczególnych obiektów taką jak ustalono w zaskarżonej decyzji. Powyższe okoliczności stanowią uzasadnienie dla przyjęcia, że zaskarżona decyzja co do tego warunku nie narusza prawa.

W świetle wywodów skargi, niezbędne jest również wyjaśnienie, że decyzja

o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, a jej rolą jest określenie rodzaju i cech nowej zabudowy, a także wymagań mających na celu ochronę interesów osób trzecich w granicach wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie nie może ona rozstrzygać kwestii związanych z usytuowaniem obiektu budowlanego i jego precyzyjnym położeniem, gdyż są to kwestie zastrzeżone dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok WSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 830/12, (dostępny w bazie Internetowej na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.)

Co do zasady ustalanie wskaźników i parametrów planowanej zabudowy jest podawane w maksymalnej wielkości. Jednakże ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej, ustalone zostają w postępowaniu

o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie złożonego przez inwestora projektu budowlanego. Precyzyjne określenie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (podobnie: wyrok WSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1036/12 dostępny w bazie na stronie Internetowej www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Trafnie zatem Kolegium zbadało ustalone przez organ I instancji warunki

w kontekście przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia w zestawieniu z odnośnymi ustaleniami analizy urbanistycznej dociekając, czy spełniona została w realiach sprawy zasada dobrego sąsiedztwa.

W związku z zarzutami skargi podkreślenia wymaga, że jeśli wskazany we wniosku warunek zabudowy znajduje uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej, a projekt decyzji zostanie uzgodniony z właściwymi wskazanymi w ustawie organami uzgadniającymi, to organ nie może odmówić jego ustalenia tylko dlatego, że jest to niewygodne, czy niekorzystne dla właściciela nieruchomości sąsiedniej ze względu na jego plany inwestycyjne, czy z jakichkolwiek innych względów. Kwestie ochrony ewentualnych interesów osób trzecich wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane są bowiem rozstrzygane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co trafnie wywiodło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie ma zatem również obowiązku rozpatrywania innych wariantów ustalenia warunków niż te, jakie określił inwestor we wniosku.

Z tego względu zarzut skargi forsujący koncepcję odtworzenia przez organ

"z urzędu" na nieruchomości inwestora historycznej (nieistniejącej) ulicy , jest całkowicie chybiony, skoro inwestor we wniosku takiego postulatu nie zawarł.

Określenie rodzaju inwestycji należy do inwestora, który we wniosku wskazuje te elementy zabudowy i zagospodarowania terenu, które powinny zostać objęte ustaleniem warunków w decyzji. Z treści wniosku znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika, że Spółka A. wniosła "o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą " " polegającej na: Budowie nowego obiektu kubaturowego handlowo-usługowo-mieszkaniowego z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną (c.o., wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetyczną, teletechniczną, oświetlenia terenu) dojazdami, placami dostaw, dojściami pieszymi, małą architekturą i zielenią oraz rozbiórce obiektów istniejących położonej na działkach [...]". Brak jest zatem we wniosku żądania ustalenia przebiegu ulicy odtwarzającej istniejącą w przeszłości ulicę, co trafnie ustaliło Kolegium.

To w dołączonej do wniosku charakterystyce inwestycji, inwestor zawarł informację, że ze względu na zabytkowy charakter terenu zamierza odtworzyć dawną ul. w formie ciągu pieszego o szerokości ok. [...]m. Stosownie do treści wniosku i charakterystyki inwestycji organ I instancji w decyzji dał temu wyraz ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II lit. d) ppkt 3 in fine ). Okoliczność, że w piśmie Biura Planowania Przestrzennego Miasta

z[...] na które powołuje się L.Z. w skardze stwierdza się, że " ... realizując wniosek konserwatorski...wydziela się (część dz.[...]), którą przeznacza się na ciąg pieszy o szerokości wg parcelacji przedwojennej ok. [...]" nie stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju pismo jest jedynie dowodem na to, że w dacie jego sporządzenia istniały opisane w nim zamierzenia planistyczne. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że stosownie do wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności, obowiązkiem organów administracji publicznej jest orzekanie na podstawie przepisów prawa. Pism urzędników, informacji, wyjaśnień, projektów nie zalicza się do przepisów prawa, a zatem w sytuacji braku w obrocie prawnym dla terenu objętego wnioskiem aktu prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), do którego zaliczany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ustaleniu "z urzędu" warunków odtworzenia ulicy w ogóle nie może być mowy.

Zauważyć też trzeba, że Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił postanowieniem z dnia [...] projekt decyzji nie zgłaszając "zastrzeżeń ze stanowiska konserwatorskiego do zakresu inwestycji określonego w przesłanym projekcie decyzji", a zatem nie zakwestionował braku ustalenia warunków dla wytyczenia " ", których ustanowienia na tym etapie postępowania administracyjnego domaga się skarżący.

Z powyższą kwestią wiąże się zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia, który

w ocenie Sądu również jest niezasadny. Przepis ten przewiduje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu , jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

W decyzji Prezydenta wskaźnik ten (pkt II lit.a) ppkt 2) określony został następująco: " wskaźnik zabudowy –wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do sumy powierzchni działek nr [...] obręb maksymalnie 90%". Z tekstu analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 85%. Ustalając ten wskaźnik na "maksymalnie 90 %" zastosowano określone w § 5 ust. 2 odstępstwo od zasady wskazanej w ust. 1. Wyjaśniono przy tym w analizie, że obszar analizowany ma charakter śródmiejski i zabytkowy , a wiele działek sąsiednich jest zabudowanych nawet w 100 %. Dlatego wskaźnik ten podwyższono nieznacznie, ustalając maksymalny wskaźnik zabudowy terenu inwestycyjnego odpowiadający "w przybliżeniu zabudowie całego terenu

z odtworzeniem , tj. 90 %". W tej sytuacji, zdaniem Sądu, odstąpienie od ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy według średniej intensywności zabudowy wynoszącej w obszarze analizowanym 85% i określenie jej na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia znajduje swoje uzasadnienie w fakcie zainwestowania nieruchomości sąsiednich w wyższym stopniu, sięgającym nawet 100 %, co obrazuje zamieszczona na str. 3 i 4 analizy tabela (działek).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie znajduje oparcia w prawie dokonanie oceny legalności ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy, tak jak czyni to skarżący, przez pryzmat powierzchni dawnej ulicy obliczonej według historycznej wiedzy o jej długości i szerokości. Z treści skargi wynika, że skarżący, jak to już zostało powiedziane wyżej, błędnie zakłada, że planowany ciąg pieszy stanowić powinien "odtworzenie ulicy w historycznym układzie i przebiegu" i obawia się, że w takim przypadku, przy zainwestowaniu terenu według dopuszczonych decyzją 90% zabraknie wolnego terenu na takie odtworzenie tejże ulicy. Tymczasem wnioskodawca we wniosku nie wskazał na zamiar odtworzenia tej ulicy w sposób odpowiadający jej funkcji i parametrom istniejącym w przeszłości. Z ustaleń zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych nie wynika, aby istniała geodezyjnie wytyczona droga - ulica. Przeciwnie, chodzi tu o ulicę w znaczeniu historycznym, czemu skarżący nie przeczy. Wbrew przekonaniu skarżącego, organ nie może działać z urzędu, skoro - jak już zostało to wyżej wywiedzione- dla terenu objętego wnioskiem nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikałaby konieczność odtworzenia historycznej ulicy w jej dawnym układzie i granicach. Nie może tu zatem mieć zastosowania art. 54 pkt 2lit.b u.p.z.p. Przypomnieć trzeba, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej od strony, a zatem utworzenie na terenie należącym do inwestora ciągu pieszego przebiegającego po trasie dawnej ulicy i łączącego z ul. zależy od woli inwestora i nie może być mu narzucone w sposób dalej idący, niż wynika to z jego wniosku. Rzeczą inwestora będzie przedłożenie organowi architektoniczno-budowlanemu takiego projektu budowlanego, który nie będzie przekraczał maksymalnych wskaźników i parametrów ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że obszar zabudowy nie będzie mógł być większy niż 90 %, ale nie oznacza, że zainwestowanie tego obszaru nie może być mniejsze, skoro mowa jest o maksymalnym wskaźniku zabudowy.

Kwestionowane skargą ustalenie w zaskarżonej decyzji górnej wysokości elewacji frontowej nie narusza prawa. SKO prawidłowo przyjęło,

że z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość tę ustalono w sposób odpowiadający § 7 rozporządzenia. Dokonując oceny zgodności z prawem tego warunku zabudowy, należy przede wszystkim pamiętać, że z ustaleń zaskarżonej decyzji, zgodnych z wnioskiem, charakterystyką inwestycji i analizą urbanistyczną wynika, że projektowany obiekt budowlany zajmował będzie teren pomiędzy, wejścia do budynku znajdować się będą od strony obu tych ulic. Projektowana zabudowa nie stanowi jednej bryły, lecz składa się z kilku segmentów o rożnej wysokości. Takie zamierzenie inwestora uzasadniało potrzebę ustalenia w zaskarżonej decyzji, w oparciu o analizę urbanistyczną, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zarówno od strony , jak i od strony ul. z uwzględnieniem zasad wynikających z § 7 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Cytowany przepis, podobnie jak inne przepisy ww. rozporządzenia oraz u.p.z.p., nie zawiera definicji elewacji frontowej. Jednakże mieć trzeba na względzie, że § 7 ust. 1 i 2 zawiera w sobie wskazania sposobu pomiaru wysokości górnej krawędzi tej elewacji, przy czym logiczna jest taka interpretacja, według której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zależna jest od rodzaju dachu projektowanego budynku. Jeżeli przedmiotem wniosku o ustalenie warunków jest obiekt z dachem spadzistym wysokość ta będzie mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do wysokości okapu dachu, a gdy ma to być obiekt z dachem płaskim wówczas wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do wysokości krawędzi gzymsu lub attyki.

Przepisy ust. 3 i 4 tego paragrafu zawierają wyjątki od zasady określonej

w ust. 1. O tym jak należy ustalić omawiany warunek w decyzji, decydują konkretne okoliczności wynikające z analizy urbanistycznej.

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że dla przedmiotowej inwestycji ustalono dachy płaskie (warunek: geometria dachu: pkt II lit. a) ppkt 6).

Lektura treści uzasadnień decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie dowodzi, że warunek : wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalony został w oparciu o analizę urbanistyczną, w której wyjaśniono stan faktyczny istniejący w tym względzie w obszarze analizowanym i w ten sposób wykazano istnienie podstaw do zastosowania w tym przypadku przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Sąd podzielając to stanowisko nie znalazł racjonalnych powodów do uwzględnienia skargi również w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, jak wynika to z powyższych rozważań, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena ustalonych w decyzji organu I instancji ocena warunków zabudowy nie narusza prawa.

Sąd podzielając tę ocenę, stwierdził bowiem, że:

- wniosek inwestora spełnia warunki określone w art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p;

- w toku określonej w art. 53 ust. 3-5a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. procedury ustalania warunków zabudowy, zachowane zostały wszystkie warunki wymagane ustawą;

- sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji powierzono osobie spełniającej wymogi określone w art. 60 ust. 4 ustawy, a obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami określonymi we wskazanym wyżej rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

- obszar analizowany wyznaczony został z zachowaniem wymogów określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

- analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wbrew odmiennym wywodom skargi, sporządzona została prawidłowo, a jej wyniki (tekst i część graficzna) dały podstawę do przyjęcia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji.

Z powyższych względów utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy zgodne jest z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W tym stanie sprawy, Sąd nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi.

Dlatego należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnym.