Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4720/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.15 zzs  ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Teza: 1.przepisy § 4 ust.1  pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielenia i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (DZ.U z 2017 r. poz. 1625 ze zm.) zawiera w istocie dwie przesłanki udzielania zezwolenia: jedną jes tpoprawa warunków kształcenia, a drugą korzystne uzupełniania sieci szkół publicznych. Obie przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby mogło dojść do wydania zezwolenia. Są to zatem przesłanki równoprawne i równoważne, a do wniosków takich prowadzi zastosowanie dyrektyw syntaktycznych jezyka polskiego.

2. nie jest wystarczające, aby utworzenie nowej szkoły publicznej poprawiło warunki kształcenia, konieczne jest również, aby nowa szkoła uzupełniła korzystnie sieć szkół. A contrario wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzyywanie ze środków publicznych szkół w ilości przekrazaących potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym.

TEZY

1.przepisy § 4 ust.1  pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielenia i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (DZ.U z 2017 r. poz. 1625 ze zm.) zawiera w istocie dwie przesłanki udzielania zezwolenia: jedną jes tpoprawa warunków kształcenia, a drugą korzystne uzupełniania sieci szkół publicznych. Obie przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby mogło dojść do wydania zezwolenia. Są to zatem przesłanki równoprawne i równoważne, a do wniosków takich prowadzi zastosowanie dyrektyw syntaktycznych jezyka polskiego.

2. nie jest wystarczające, aby utworzenie nowej szkoły publicznej poprawiło warunki kształcenia, konieczne jest również, aby nowa szkoła uzupełniła korzystnie sieć szkół. A contrario wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzyywanie ze środków publicznych szkół w ilości przekrazaących potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 734/20 w sprawie ze skargi M.P. i M. T. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia 14 lipca 2020 r., nr 17 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M.P. i M. T. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., II SA/Ol 734/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. P. i M. T. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z 14 lipca 2020 r., nr 17, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 10 września 2019 r. skarżący wystąpili o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola - Przedszkole Publiczne "[...]"

z siedzibą w [...]. Do wniosku załączono: projekt aktu założycielskiego publicznego przedszkola, projekt statutu publicznego przedszkola, projekt procedur bezpieczeństwa obowiązujących w przedszkolu publicznym, kopię zaświadczenia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 7 października 2010 r., kopię opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 3 września 2019 r., wykaz kadry pedagogicznej przedszkola, dane do rejestru RSPO, zobowiązanie do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz przestrzegania przepisów dotyczących szkół publicznych, kserokopie dowodów osobistych, pełnomocnictwo. W toku postępowania uzupełniono wniosek o projekt regulaminu zajęć na basenie, projekt procedur bezpieczeństwa oraz udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej. W dniu 5 listopada 2019 r. Warmińsko - Mazurski Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie założenia publicznego przedszkola pod nazwą: Przedszkole Publiczne "[...]" w [...].

Decyzją z 16 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił wydania zezwolenia na utworzenie Przedszkola Publicznego. W uzasadnieniu podał, że utworzenie ww. przedszkola nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci placówek zapewniających korzystanie z wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu nie spełniono przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1625 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 18 sierpnia 2017 r."). Organ wyjaśnił, że w roku szkolnym 2019/2020 na terenie Gminy [...] funkcjonuje 9 oddziałów przedszkolnych: w Przedszkolu Samorządowym "[...]" wchodzącym w skład Zespołu Oświatowego w [...], w Szkole Podstawowej im. w O., w Szkole Podstawowej w W. oraz w Szkole Podstawowej w B. Do placówek tych przyjęto łącznie 163 dzieci. Gmina ma możliwość zapewnienia miejsc w oddziałach przedszkolnych dla 225 dzieci. W bieżącym roku szkolnym wszystkim chętnym zapewniono miejsca w publicznych oddziałach przedszkolnych. Nadto przyjęto również dzieci z innej gminy. Przeprowadzono analizę liczby urodzeń dzieci w latach 2014-2016, stwierdzając, że na dzień wydania decyzji liczba dzieci urodzonych i zameldowanych na terenie Gminy wynosi 191. Zapewniono miejsca wszystkim sześciolatkom zobowiązanym do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego.

Decyzją Nr 17 z 14 lipca 2020 r. Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania i po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910; dalej: "p.o."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przed wydaniem decyzji organ przeanalizował całokształt materiału dowodowego, w tym argumenty Gminy dotyczące korzystnego uzupełnienia sieci placówek w gminie, jak też argumenty skarżących wskazane w odwołaniu. Przeanalizował dane demograficzne oraz ustalił, że Gmina [...] w razie potrzeby ma możliwość utworzenia dodatkowych miejsc niezbędnych do realizacji zadań wychowania przedszkolnego. Wziął pod uwagę stanowisko Burmistrza wyrażone w trakcie rozprawy administracyjnej, jak też dane demograficzne dzieci urodzonych w latach 2013-2016 oraz 2017 i 2018, informacje o liczbie i wielkości oddziałów przedszkolnych w poszczególnych szkołach i przedszkolu samorządowym w latach 2017/2018, 2018/2019 i 2019/2020, arkusz organizacyjny przedszkola w Zespole Oświatowym w [...] i statut Zespołu Oświatowego w [...]. Kurator Oświaty wziął pod uwagę także dokumenty złożone przez skarżących potwierdzające spełnienie wymagań do otrzymania zezwolenia na założenie publicznego przedszkola wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r.

Kurator stwierdził, że w celu uzyskania zezwolenia na utworzenie przedszkola lub szkoły publicznej organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego musi spełnić wymagania określone w § 4 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r. Skarżący spełnili warunki określone w pkt. 1-5 ww. przepisu. Wątpliwości budzi natomiast spełnienie wymogu z pkt. 6 przepisu, tj. utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Organ przytoczył art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 3 p.o.

Kurator wyjaśnił, że wbrew zarzutom skarżących mieli oni możliwość wypowiadania się co do zebranych dowodów i składania wniosków w trakcie postępowania, zarówno w postępowaniu przez organem I instancji, jak i organem II instancji. Organ I instancji poinformował stronę o zakończeniu postępowania pismem z 18 listopada 2019 r. oraz o rozpatrzeniu wniosku strony w pismach z 25 i 28 listopada 2019 r. Natomiast decyzja w tej sprawie została wydana 16 grudnia 2019 r. W tym czasie strona mogła się zapoznać z nowymi materiałami oraz złożyć kolejny wniosek dowodowy. Stwierdził, że z zebranych dowodów w sprawie wynika, że Gmina jest w stanie zapewnić wystarczającą ilość miejsc dla dzieci urodzonych w latach 2014-2017 zameldowanych na jej terenie. W roku szkolnym 2019/2020 zapewniła podczas rekrutacji 225 miejsc w oddziałach przedszkolnych na które przyjęto zaledwie 163 dzieci. Oznacza to, że Gmina jest w stanie realnie zapewnić wszystkim chętnym z jej terenu miejsca w oddziałach przedszkolnych przy prowadzonych szkołach i w przedszkolu samorządowym. Nawet gdyby hipotetycznie wszystkie dzieci z terenu Gminy (265 uprawnionych dzieci urodzonych w latach 2013-2016) miały uczęszczać do oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę w roku szkolnym 2019/2020, to trzeba by zapewnić jedynie 40 dodatkowych miejsc w placówkach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W takich sytuacjach samorząd ma wypracowaną procedurę polegającą na utworzenia dodatkowych oddziałów przedszkolnych. Przykładowo w roku szkolnym 2018/2019 w przedszkolu samorządowym funkcjonowało 7 oddziałów, natomiast w roku szkolnym 2019/2020 funkcjonuje ich 6.

Zdaniem Kuratora utworzenie nowego przedszkola może negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie istniejących oddziałów przedszkolnych na terenie Gminy, bowiem dzieci uczęszczające obecnie do placówek prowadzonych przez Gminę, mogłyby się stać wychowankami nowoutworzonego przedszkola publicznego. W trakcie rekrutacji na kolejny rok szkolny mogłoby dojść do sytuacji, w której rodzice dzieci wybiorą nowe przedszkole, a Gmina będzie musiała zlikwidować część oddziałów przedszkolnych - obecnie nie utworzono oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...].

Odnośnie do zarzutu dotyczącego organizacji dodatkowych zajęć edukacyjnych wyjaśniono, że w przedszkolu samorządowym "[...]" również są prowadzone dodatkowe zajęcia edukacyjne obejmujące, m.in. naukę języka angielskiego, terapii pedagogicznej, terapii logopedycznej i gimnastyki. Chybiony jest także zarzut braku możliwości pozostawienia dziecka na czas dłuższy niż 5 godzin opieki w oddziale przedszkolnym. Jak wynika ze statutu Zespołu Oświatowego w [...] przedszkole funkcjonuje w godz. 6.30-16.00, zatem rodzice mają możliwość pozostawienia dzieci na czas dłuższy niż 5 godzin, w trakcie których jest realizowana podstawa programowa. Organ wskazał na aspekt ekonomiczny, a w szczególności na fakt, że Gmina poczyniła nakłady na obecnie funkcjonujące oddziały przedszkolne i jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne zgodnie z art. 31 ust. 1 p.o. Dlatego wprowadzenie kolejnego podmiotu do sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wnieśli skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej decyzji.

Oddalając skargę, sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że Przewodniczący Wydziału II w WSA w Olsztynie zarządzeniem z 20 listopada 2020 r., powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.; "uCOVID-19"), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 15 grudnia 2020 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że pełnomocnik skarżących po otrzymaniu zawiadomienia o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 15 grudnia 2020 r. wystąpiła z pismem o rozpoznanie sprawy na rozprawie, bowiem sprawa ta dla jej mandantów jest szczególnie istotna. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z uwagi na panujący stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz wprowadzone powołaną wyżej ustawą ograniczenia, takim przepisem szczególnym pozostaje art. 15 zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19. Poza tym przed sądem w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przeprowadza się dowodów z przesłuchania stron, jedynie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, przy czym w tej sprawie sąd umożliwił stronom przedstawienie takich dowodów, z której to możliwości nie skorzystali. Stanowisko skarżących zostało natomiast przedstawione w sposób jednoznaczny w skardze oraz piśmie z 8 grudnia 2020 r. Nadto, jak wynika z pisma strony, skarżącym zależy na szybkim i sprawnym rozpoznaniu ich sprawy z uwagi na czas oraz szczególną wagę tej sprawy, tak dla skarżących jak i dla osób trzecich, jak podano są to rodzice dzieci przedszkola niepublicznego, którzy chcieliby aby zmieniono jego status na przedszkole publiczne.

Sąd I instancji przytoczył art. 88 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 p.o. Sąd przywołał również § 4 ust. 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r. W ocenie sądu analiza akt sprawy wskazuje, że w tej sprawie zostały spełnione warunki określone w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Wątpliwości wzbudziła kwestia spełnienia wymogu zawartego w pkt 6 przepisu, który w sprawie wg organów nie został spełniony, a sąd to stanowisko podzielił. Wskazał, że jak wynika z treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r. założyciel przedszkola winien spełnić wskazaną przesłankę, co oznacza kumulatywne spełnienie warunku, aby tworzone przedszkole sprzyjało poprawie warunków kształcenia oraz korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie. Konstrukcja ww. normy prawnej wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów tj. sprzyjanie poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie. Nie wystarczy jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia, konieczne jest także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Ponieważ w tej sprawie chodzi o utworzenie przedszkola publicznego na terenie gminy, zakresem analizy prawidłowo orzekające organy objęły Gminę [...].

Zdaniem sądu analiza nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wykazuje, że organy, wbrew zarzutom skargi, starannie i drobiazgowo rozważyły sieć placówek zapewniających opiekę przedszkolną na terenie Gminy odnosząc ją do potrzeb w zakresie ilości dzieci korzystających z opieki przedszkolnej przy uwzględnieniu liczby urodzeń w latach 2013-2016 oraz 2017 i 2018. Jak wynika z informacji zawartych w decyzji organu I instancji, funkcjonująca w Gminie sieć publicznych oddziałów przedszkolnych w pełni zaspokaja istniejące w dacie wydania skarżonej decyzji potrzeby mieszkańców gminy w tym zakresie. W Gminie, zgodnie z uchwałą nr XXIX/135/2017 Rady Miejskiej w [...] z 30 listopada 2017r. w sprawie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę, funkcjonuje łącznie 9 oddziałów. W roku szkolnym 2019/2020 w wyniku rekrutacji do Przedszkola Samorządowego "[...]" przyjęto 140 dzieci, w Szkole Podstawowej w [...] pomimo przeprowadzonej rekrutacji nie został utworzony oddział przedszkolny, w Szkole Podstawowej w [...] liczba przyjętych dzieci wyniosła – 9 uczniów, zaś w Szkole Podstawowej w [...] do oddziału przedszkolnego przyjęto 14 uczniów. Ustalono, że do Burmistrza nie wpłynęła żadna informacja o braku miejsc w toku przeprowadzonej rekrutacji, zarówno w latach wcześniejszych jak w roku bieżącym. Do przedszkola samorządowego przyjęte zostały wszystkie dzieci, które w toku rekrutacji wystąpiły o przyjęcie, a z uwagi na pozostałe wolne miejsca do przedszkola tego przyjęto dzieci z innej gminy. Także w oddziałach przedszkolnych w Szkole Podstawowej w [...] i w [...] po przeprowadzonej rekrutacji pozostały jeszcze wolne miejsca, zaś w Szkole Podstawowej w [...] nie utworzono oddziału przedszkolnego z powodu braku dzieci. W toku postępowania dokonano analizy wieku dzieci oraz możliwości zaspokojenia ich prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu publicznym czy oddziałach przedszkolnych w szkole podstawowej. I tak liczba dzieci w wieku 3-5 lat uczęszczających do przedszkola samorządowego oraz oddziałów przedszkolnych w roku szkolnym 2019/2020 wynosiła 115 dzieci, zaś jedno dziecko uczęszczało do przedszkola niepublicznego w [...], natomiast liczba dzieci urodzonych w latach 2014-2016 zameldowanych na terenie gminy wynosi 191 dzieci.

Nadto do przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżących uczęszczało z terenu Gminy 27 dzieci w wieku 3-5 lat. Natomiast w odniesieniu do dzieci w wieku 6 lat, które obowiązane są odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego, w roku szkolnym 2019/2020 w przedszkolu samorządowym oraz oddziałach przedszkolnych łącznie uczęszczało 48 sześciolatków, zaś 4 sześciolatków uczęszczało do klasy pierwszej. Z ewidencji ludności wynika natomiast, że liczba dzieci urodzonych w 2016 r. wynosi 74 dzieci, przy czym 4 dzieci uczęszcza w tym wieku do przedszkola niepublicznego. Nadto organy dokonały w sposób prawidłowy analizy liczby dzieci zameldowanych na terenie Gminy urodzonych w latach 2017 - (63 dzieci) i 2018 - (65 dzieci), stwierdzając, że liczba dzieci nie wzrasta utrzymując się na równym poziomie, co oznacza, że nie istnieje zagrożenie braku miejsc w przedszkolach czy oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Istniejące placówki (przedszkole oraz oddziały przedszkolne) na terenie Gminy w roku szkolnych 2019/2020 zapewniają 225 miejsc, na które przyjęto zaledwie 163 dzieci. Zasadnie przyjęły zatem organy za zbędne tworzenie nowego przedszkola publicznego, jeżeli sieć dotychczas istniejących placówek publicznych jest w stanie zapewnić wszystkim chętnym miejsca w przedszkolu samorządowym oraz w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Organy nadto wyjaśniły, że zakładając tylko hipotetycznie, że wszystkie dzieci z terenu Gminy urodzone w latach 2013-2016 tj. 265 uprawnionych dzieci, chciałoby uczęszczać do przedszkola samorządowego i oddziałów przedszkolnych to należało by przygotować jedynie 40 dodatkowych miejsc, co oznaczałoby potrzebę otworzenia dodatkowego oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, czy też dodatkowy oddział w przedszkolu samorządowym. Taka sytuacja miała już miejsce w roku szkolnym 2018/2019, kiedy to w przedszkolu samorządowym funkcjonowało 7 oddziałów, zaś obecnie jedynie 6.

Zdaniem sądu prawidłowo w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że utworzenie nowego przedszkola publicznego może negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych na terenie Gminy. Dzieci uczęszczające obecnie do placówek prowadzonych przez Gminę mogłyby stać się wychowankami nowoutworzonego przedszkola publicznego, co w konsekwencji, wobec braku wzrostu liczby dzieci w Gminie, oznaczałoby likwidację części istniejących oddziałów przedszkolnych. Przedszkole objęte przedmiotowym wnioskiem planowane jest na 60 dzieci, nie uzupełni więc istniejącej sieci, lecz zastąpi część oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez gminę. Jak wynika z informacji miesięcznej za wrzesień 2019 r. (k. 257- 261 akt adm.) do placówki skarżących uczęszcza 45 wychowanków, z czego 12 nie jest mieszkańcami Gminy. Zatem tylko z tych danych wynika, że po utworzeniu przedszkola publicznego poza dotychczas uczęszczającymi dziećmi zostanie przyjętych dodatkowo ok. 30 wychowanków z terenu Gminy [...]. Co oznacza, że prawidłowo przyjęły w tej sprawie orzekające organy, iż utworzenie nowego przedszkola publicznego nie uzupełni istniejącej sieci lecz zastąpi część oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę.

Zdaniem sądu należy nadto mieć na uwadze okoliczność, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 88 ust. 4 pkt 1 p.o., chociaż z administracyjno-prawnego punktu widzenia mają charakter przedszkola publicznego, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Jak wynika zaś z treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 17) prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zatem łożenie przez samorząd terytorialny na przedszkole publiczne pieniędzy publicznych, ma sens w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r. i art. 88 ust. 4 pkt 1 o.o., jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., I OSK 1837/14, z 22 października 2014 r., I OSK 1472/14, dostępne CBOSA). W przypadku gdy, jak w rozpoznawanej sprawie, ilość dotychczas oferowanych miejsc w przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę jest wystarczająca, zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc, jako uzupełnienie istniejącej sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych. W realiach rozpoznawanej sprawy nie został spełniony wymóg, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r., pomimo że proponowany zakres świadczonych na rzecz dzieci usług i wykorzystywane metody pracy i opieki może być potraktowany w kategorii sprzyjania poprawie warunków kształcenia, jednak dla zrealizowania wymogu zawartego w powołanym wyżej § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia niezbędne jest kumulatywne spełnienie także wymogu korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych, który to wymóg jak wskazano wyżej nie został spełniony. Sąd zauważył, że istniejąca w Gminie sieć publicznych placówek realizujących obowiązki przedszkolne, tj. publiczne przedszkole i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych jest rozproszona, co powoduje, że dzieci mają krótszą drogę do tych placówek. Objęte wnioskiem przedszkole skarżących, planowane w miejscu obecnie istniejącego przedszkola niepublicznego w [...], nie wpłynie na polepszenie dostępności przedszkoli na terenie całej Gminy.

Sąd stwierdził, że orzekające organy zasadnie uznały, że nie został spełniony warunek wynikający z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r., co skutkowało wydaniem decyzji odmownej co do zezwolenia na założenie publicznego przedszkola przez skarżących. Odnosząc się do zarzutów procesowych wskazał, że nie znajdują uzasadnienia w realiach kontrolowanej sprawy. W ocenie sądu zarzuty te stanowią w istocie polemikę z oceną organu dokonaną w zaskarżonej decyzji. W sprawie nie doszło nadto do naruszenia prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 18 sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. przepisu art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a ponadto w celu zapewnienia skarżącym możliwości wypowiedzi i przedstawienia swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę zdalnie, za pośrednictwem środków porozumiewania się na odległość;

2. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 1 k.p.a. przez nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi administracyjnej w sytuacji, gdy organ II Instancji zignorował przedstawione dowody świadczące, iż zorganizowane przez Gminę oddziały przedszkolne nie oferują i nie będą mogły zaoferować takiej opieki i edukacji przedszkolnej jak skarżący oraz dowody świadczące, że prowadzenie przez skarżących na terenie Gminy [...] przedszkola publicznego będzie stanowiło korzystne uzupełnienie sieci placówek zapewniających korzystanie z wychowania przedszkolnego;

3. przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez nieuprawnione zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi administracyjnej w sytuacji, gdy organ I instancji, jak również organ odwoławczy, przekroczył swobodną ocenę dowodów w stwierdzeniach dotyczących sprzyjaniu poprawie warunków kształcenia, a także korzystnym uzupełnieniu sieci szkół publicznych w Gminie [...];

II. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 88 ust. 6 p.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zasadą jest, że w pierwszym rzędzie rozpoznane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publik. CBOSA). W niniejszej sprawie kolejność rozpoznania zarzutów musi być odwrócona, gdyż spór co do poprawności ustaleń faktycznych jest pochodną wykładni prawa, której błąd został również zarzucony.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Przepis art. 88 ust. 6 p.o. zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia, z którego Minister Edukacji Narodowej skorzystał 18 sierpnia 2017 r. Przepis ten nie mógł być zatem stosowany w procesie wydawania poddanego kontroli zezwolenia, gdyż nie nadaje się do zastosowania. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w pkt 1-6. Pięć pierwszych zostało spełnionych przez skarżących. Organy, a następnie sąd I instancji uznali, iż nie została spełniona przesłanka z punktu 6, zgodnie z którym zezwolenie jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W toku postępowania jurysdykcyjnego organy uznały, iż planowane przedsięwzięcie nie uzupełni korzystnie sieci szkół publicznych.

Użyty w rozporządzeniu zwrot "korzystnego uzupełnienia" należy zakwalifikować do kategorii wyrażeń nieostrych, a więc takich, w odniesieniu do których istnieje pewien zakres luzu semantycznego związanego z ustaleniem jego zakresu. Wykładania tego przepisu wymaga uwzględnienia elementów świata materialnego związanego ze skonkretyzowanymi okolicznościami istniejącymi w miejscowości i w gminie, w której miałoby dojść do utworzenia nowego podmiotu publicznego w postaci przedszkola. Nie można również pominąć elementów świata normatywnego dotyczącego obowiązujących regulacji prawnych odnoszących się zakładania i funkcjonowania szkół publicznych, w tym przedszkoli, gdyż określają one pewną zasadę organizacji oświaty w Polsce. W świetle obowiązujących przepisów wykonywanie zadań z zakresu oświaty jest obowiązkiem organów administracyjnych, które realizują ten obowiązek przez system szczegółowych zadań administracyjnych, związanych z utworzeniem odpowiednich placówek oświatowych, ich bieżącym prowadzeniem, finansowaniem itp. Realizacja tych zadań jest pokrywana ze środków publicznych. Aktualnie administracja publiczna nie dysponuje prawnym monopolem na wykonywanie zadań z zakresu oświaty. Jednakże w odniesieniu do zakładania placówek publicznych doszło do dość daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej, gdyż założenie szkoły publicznej wymaga zezwolenia, a warunki jego uzyskania określa wspomniany wyżej § 4 ust. 1 pkt 1-6 cyt. rozporządzenia. Ograniczenie to posiada swoje bardzo wyraźne ratio, które wiąże się z koniecznością ochrony interesu publicznego. Interes ten jest wedle woli ustawodawcy wyższą wartością niż potrzeba pluralizacji systemu podmiotów wykonujących zadania oświatowe. Ochrona tego interesu wynika z obowiązku pokrywania kosztów funkcjonowania szkół publicznych ze środków publicznych. W konsekwencji takich rozwiązań prawnych w zakresie finansowania ustawodawca uznał, iż sieć szkół publicznych musi być zorganizowana racjonalnie, tj. musi być m.in. dostosowana do potrzeb, zaś te wynikają z ilości potencjalnych uczniów, którzy korzystają lub w przyszłości będą korzystać z usług oświatowych. Przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że zezwolenie jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Zawiera on w istocie dwie przesłanki, jedną jest poprawa warunków kształcenia, a drugą korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych. Obie przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby mogło dojść do wydania zezwolenia. Są to zatem przesłanki równoprawne i równoważne, a do wniosków takich prowadzi zastosowanie dyrektyw syntaktycznych języka polskiego. Oznacza to, że nie jest wystarczające, aby utworzenie nowej szkoły publicznej poprawiło warunki kształcenia. Konieczne jest również, aby nowa szkoła uzupełniła korzystnie sieć szkół. A contrario wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzymywanie ze środków publicznych szkół w ilości przekraczających potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym.

Uwzględniając powyższą wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz prawidłowo ocenił ustalenia faktyczne oraz ocenę poszczególnych dowodów dokonaną przez organy w toku postępowania jurysdykcyjnego, jak również zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone bez naruszenia przepisów procesowych.

Z treści zarzutów procesowych 2. i 3., a przede wszystkim z ich uzasadnienia wywieść należy, iż autor skargi kasacyjnej eksponuje jakość świadczonych usług oświatowych. Oferowanie przez nowych podmiot szerszego wachlarza usług oświatowych lub wskazywanie, iż usługi nowego podmiotu będą stały na wyższym poziomie nie jest przesłanką wystarczającą dla uzyskania zezwolenie na założenie przedszkola publicznego. Jakość świadczona przez dotychczas funkcjonujące podmioty publiczne odpowiada przepisom prawa, a kwestia ta nie była przedmiotem sporu i wyjaśnień w sprawie. Nawet jeśli nowy podmiot oferował nowe usługi lub usługi o wyższym standardzie, konieczne jest wypełnienie obu przesłanek z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Organy i sąd I instancji w konsekwencji tego słusznie skoncentrowały swoją uwagę procesową na drugiej przesłance materialnej związanej z korzystnym uzupełnieniem sieci szkół publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje i przyjmuje jako własne ustalenia poczynione przez sąd I instancji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do prawidłowego wniosku, iż dotychczas istniejąca sieć placówek publicznych jest w stanie zapewnić wszystkim chętnym miejsca w przedszkolu samorządowym oraz w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, a zatem zbędne jest w takiej sytuacji tworzenie nowego przedszkola publicznego. Jego utworzenie nie będzie w interesie publicznym, gdyż liczba dzieci będzie zbyt mała, aby zapełnić miejsca w dotychczas istniejących placówkach oraz w nowym przedszkolu. Utworzenie więc nowego podmiotu będzie wiązać się z potrzebą zamknięcia lub ograniczenia działalność istniejących oddziałów przedszkolnych lub przedszkola. Słusznie zatem sąd oraz organy administracyjne uznali, że planowane przedszkole publiczne nie uzupełni korzystnie istniejącej sieci podmiotów publicznych, lecz doprowadzi do zakłócenia jej funkcjonowania i konieczność podejmowania działań reorganizacyjnych, nakierowanych na dostosowanie jej struktury lub zakresu działalność do nowych potrzeb wywołanych pojawieniem się nowej jednostki oświatowej. Nie doszło zatem do realizacji przesłanki materialnoprawnej, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Skarżący dokonali błędnej interpretacji interesu publicznego, identyfikując go z własnym interesem prywatnym oraz uznając, że konkurencja i zapewnienie możliwości wyboru charakterystycznego dla rynku towarów i usług konsumpcyjnych odnieść należy także do usług edukacyjnych. W zakresie sektora publicznego brak jest rynku i charakterystycznej dla niego rywalizacji. Aktualnie obowiązujący stan prawny w zakresie sieci publicznych placówek oświatowych stoi na gruncie zasady monopolu podmiotów publicznych, dopuszczając pojawienie się podmiotów prywatnych tylko w przypadkach, w których istniejąca sieć publicznych szkół jest niewystarczająca dla zaspokojenia potrzeb danej wspólnoty samorządowej. Stąd też przepisy posłużyły się przesłanką materialną "korzystnego uzupełnienia" sieci placówek publicznych, wykluczając przypadki konkurowania, czy wręcz konieczności likwidacji podmiotów publicznych tylko po to, aby dopuścić do wykonywania takich zadań nowy podmiot, gdyż odbywałoby się to zawsze ze stratą dla interesu publicznego. Interes ten został wyraźnie zwerbalizowany i wskazany w toku postępowania przez organ I instancji, który skonkretyzował potencjalne konsekwencji zaspokojenia interesu prawnego skarżących.

Mając na uwadze wykładnię przepisów prawa materialnego, należało dojść do konkluzji, że zakres czynności postępowania dowodowego, ocena zgromadzonych dowodów były zgodne z treścią przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, co czyni zarzuty 2-3 nieuzasadnione, podobnie jak i zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w punkcie 1 jest nieuzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym przed sądem I instancji.

Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust. 2-3 uCOVID-19: "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania przez sąd I instancji konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne było rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w ówczesnych realiach sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a nie było możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.