Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 824/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. K. i A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 17 marca 2023 r. znak DN.gn.625.225.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej jako "Wojewoda") z 26 października 2021 r. znak WS-III.7515.2.19.2019.RM umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. (dalej jako Prezydium") z 15 września 1951 r. znak [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium orzeczeniem z 15 września 1951 r. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów o pow. 1472 ha, położonych w gromadzie W., pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz nie znajdujących się we faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie lub niewiadomych z miejsca pobytu. Orzeczenie wydano na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

W. K. i A. D. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z 24 maja 2019 r. wystąpili do Wojewody o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z 15 września 1951 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należącej do J. D. (poz. 42 orzeczenia).

Wojewoda decyzją z 26 października 2021 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP". Skarżący dodali, że ustawa zmieniająca budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i zgodności z prawem.

Minister decyzją z 17 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody i wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, zaś zgodnie z jej art. 2 ust. 2 postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wojewoda nie poczynił wprawdzie żadnych rozważań dotyczących zasadności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jednak analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżących należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa zmieniająca. W orzeczeniu Prezydium z 15 września 1951 r. czytamy, że miało ono zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady W. w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie H. W orzeczeniu wskazano również, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Minister zauważył dalej, że wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej, w jakim okresie orzeczenie z 15 września 1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Choć jednak nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego w sposób bezpośredni fakt ogłoszenie orzeczenia, to nie można uznać, że nie zostało ono doręczone (ogłoszone), bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okoliczność tę w sposób pośredni potwierdza. Prezydium decyzją z 9 lipca 1969 r. znak: [...] uchyliło bowiem własne orzeczenie z 15 września 1951 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji Prezydium z 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r., a zatem wówczas osoby, których dotyczy decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do 5 kwietnia 1958 r. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy należy uznać, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia Prezydium z 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej w dniu 5 kwietnia 1958 r. Skoro więc ww. orzeczenie zostało ogłoszone, zaś wniosek skarżących o stwierdzenie jego nieważności wpłynął do Wojewody w dniu 3 czerwca 2019 r., a zatem wszczęcie postępowania nastąpiło po 61 latach od wydania tego orzeczenia, to ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium (w zaskarżonej części) na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z tego powodu postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister zauważył, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją RP.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.), powoływanych dalej jako "Protokół" i "Konwencja", poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w jej stanie faktycznym i prawnym jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, gdyż narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia poprzednikom prawnym skarżących orzeczenia z 15 września 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy nie ustaliły daty doręczenia poprzednikowi prawnemu skarżących, co było wymagane na podstawie art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36 poz. 341 ze zm.) lub też poprzez ogłoszenie tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia (w przypadku gdy właściciel nieruchomości był nieznany) był przewidziany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416) i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 K.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do ww. ustawy zmieniającej, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z wyroku tego wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, mając na względzie rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą, która stanowi w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Norma ta jest jasna i nie wymaga wykładni innej niż gramatyczna.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i § 2 K.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i § 2 K.c.). Również w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności przestępstwa (art. 101 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny Dz.U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.)). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

Skarżący powołali się w skardze na naruszenie przez organ, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, zasady pewności prawa i zaufania obywateli do organów państwa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania ochrony własności, konieczności jednakowego traktowania obywateli przez władze publiczne. Wskazała też na naruszenie art. 77 Konstytucji RP, tj. prawa do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP dotyczących ochrony własności.

Zauważyć jednak należy, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, by ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r. sygn. akt SK 52/05, OTK-A 2008/7/125; z 28 września 2006 r. sygn. akt K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2007 r. sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; z 2 października 2006 r. sygn. akt SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Z kolei w myśl przywołanego przez skarżących art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Jak wynika z treści tego przepisu, ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych.

Wprowadzona zaś art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej regulacja, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z cytowanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 46/13. Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Na gruncie ww. regulacji, stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącymi, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku o sygn. akt 46/13 potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Już więc co najmniej od daty wydania tego wyroku, tj. od 12 maja 2015 r. istniało duże prawdopodobieństwo ustawowego ograniczenia w czasie możliwości stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, a czego nie kwestionują sami skarżący, orzeczeniem administracyjnym z 15 września 1951 r. Prezydium orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w Gromadzie W. Z kolei wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu w dniu 3 czerwca 2019 r. Wniosek został zatem złożony po ponad 68 latach od daty wydania tego orzeczenia i po około 61 latach od jego ogłoszenia. Tym samym wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania w świetle art. 158 § 3 K.p.a. jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.

Odnosząc się do przywołanej wyżej kwestii ogłoszenia orzeczenia Prezydium, Sąd podziela stanowisko Ministra, że materiał dowodowy wskazuje, że ogłoszenie to faktycznie miało miejsce. Orzeczenie miało zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz u sołtysa gromady W. w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U. oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie H. W orzeczeniu wskazano również, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.

Choć brak jest w aktach dokumentu potwierdzającego w sposób bezpośredni fakt ogłoszenia ww. orzeczenia, to jednak zgromadzony materiał dowodowy wskazuje pośrednio, że orzeczenie to zostało we wskazanym trybie ogłoszone i stało się ostateczne. Prezydium wydało bowiem w dniu 9 lipca 1969 r. orzeczenie, mocą którego własne orzeczenie z 15 września 1951 r. uchyliło w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku właścicieli, którzy byli przesiedleni na Ziemie Zachodnie, a w latach 1956/57 powrócili na teren wsi W. i na podstawie decyzji dotychczasowych objęli przed 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Okoliczności te wskazują, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 15 września 1951 r. musiało nastąpić przed zakończeniem wydawania decyzji tymczasowych (wydawanych do 5 kwietnia 1958 r.), a więc przed 5 kwietnia 1958 r. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że od daty ogłoszenia orzeczenia z 15 września 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat.

Organ zasadnie zatem uznał, że skoro kwestionowane przez skarżących orzeczenie Prezydium zostało ogłoszone, zaś wniosek z 3 czerwca 2019 r. (data wpływu do Wojewody) o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed 16 września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa (na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Co najmniej od daty wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 46/13 każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. Twierdzenie obecnie, że skarżący nie mieli prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się więc obronić.

Odnosząc się do powoływanej przez skarżącą zasady lex retro non agit zauważyć należy, że również na gruncie procedury administracyjnej doznaje ona pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 1998 r. sygn. akt K 10/98, OTK 1998/5/64 i z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt SK 34/08, OTK-A 2009/11/165). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507).

Na koniec wskazać należy, że ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. akt 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dotyczący przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a K.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie tego trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący w skardze wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi nie sprzeciwiły się temu wnioskowi.