Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1922/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku N. G. oraz W. G. pełnomocnika N. G. z dnia [...] lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 2021 r.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021r. odmówił przyznania N. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G. na okres zasiłkowy 2019/2020.

Następnie N. G. oraz W. G. pełnomocnik N. G. wnieśli:

- w dniu [...] lutego 2021 r. (data prezentaty organu [...] luty 2021 r.) wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji,

- w dniu [...] lutego 2021 r. (data prezentaty organu [...] luty 2021 r.) odwołanie od decyzji.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021r.

Natomiast postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] - po rozpoznaniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że wnioskiem z [...] lutego 2021 r. N. G. oraz W. G. pełnomocnik N. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. odmawiającej przyznania N. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem W. G.

Ich zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z:

- naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 k.p.a.,

- rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 19, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.,

- w związku z przepisami Konstytucji RP - art. 18, art. 30, art. 32, art. 67 ust. 2, art. 69,

- w związku z przepisami ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak też ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej,

- w związku z przepisami ustawy z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów

Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania.

Stwierdzili również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 61a k.p.a., gdyż wypełnione zostały warunki wynikające z art. 61 § 1 k.p.a. i nie zachodzą "inne uzasadnione przesłanki", a ponadto w sprawie zachodzi szczególnie ważny interes stron uzasadniający wszczęcie postępowania z urzędu.

Kolegium - rozpoznając odmownie ww. wniosek - zauważyło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1k.p.a. Przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 §2 k.p.a.).

Jednakże wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego.

Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które dotyczy wyłącznie formalnej dopuszczalności wniosku.

Postępowanie wstępne kończy się albo wszczęciem postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, albo wydaniem na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione.

Stosownie do powołanego przepisu art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z treści wskazanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka podmiotowa), a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka przedmiotowa). Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie wnioskodawca żąda stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. odmawiającej przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G..

Przy czym w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony - wnioskodawca był bowiem stroną postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem wskazanej decyzji.

Jednakże wnioskowane postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

W terminie zakreślonym do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] wnioskodawca złożył bowiem zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jak i odwołanie - nie wskazując jednoznacznie, który ze środków prawnych wybiera i nie cofając jednego z nich.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. postępowania odwoławczego oraz żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest ustawowymi przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast odwołanie uruchamia postępowanie drugoinstancyjne w pełnym zakresie wynikającym z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd prawny, iż organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a.

Dodało, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 24 lipca 1998r. sygn. akt III SA 642/97, Lex nr 35491; z 7 maja 1984r. sygn. akt II SA 225/84, Lex 1687496; z 15 listopada 1988r. sygn. akt IV SA 805/88, Lex 1689136).

Tym samym przystąpienie do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021r. stanowi przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 k.p.a.

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...], N. G. reprezentowany przez pełnomocnika W. G. w dniu [...] lipca 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 19, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości tego postanowienia oraz o przyznanie mu prawa pomocy, tj. zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodało, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. i decyzja ta będzie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wobec wniesienia skargi przez N. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. dotyczącej odmowy przyznania N. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G. na okres zasiłkowy 2019/2020.

Przedmiotowe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej.

Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do złożenia wniosku.

Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku.

W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.

W niniejszej sprawie żadna ze stron nie kwestionowała ustaleń co do stanu faktycznego.

Zatem niewątpliwy jest fakt, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. odmówił przyznania N. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G. na okres zasiłkowy 2019/2020.

W związku z tym został złożony:

- w dniu [...] lutego 2021 r. (data prezentaty organu [...] luty 2021 r.) wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji,

- w dniu [...] lutego 2021 r. (data prezentaty organu [...] luty 2021 r.) odwołanie od decyzji.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021r.

Zatem wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony przed rozpoznaniem odwołania od niej.

Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...].

W związku z tym należy mieć na uwadze fakt, że w czasie rozpoznawania sprawy przez Kolegium i wydania orzeczenia - [...] czerwca 2021 r. - już od dwóch miesięcy była w obrocie prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r. kończąca administracyjny tok instancji w sprawie wywołanej wnioskiem N. G. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. G. na okres zasiłkowy 2019/2020 - w której to sprawie orzekał w I instancji Prezydent Miasta [...] decyzją (odmowną) z [...] stycznia 2021r.

Zatem w tym momencie decyzja pierwszoinstancyjna była już ostateczna, w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. - bowiem została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] kwietnia 2021 r. i w związku z tym nie przysługiwało już od niej odwołanie.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji stał się aktualny wypracowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że zakwestionowanie we wniosku o stwierdzenie nieważności jedynie decyzji organu I instancji w istocie oznacza kwestionowanie decyzji ostatecznej utrzymującej tę decyzję w mocy, jeżeli dla obu tych decyzji właściwy jest jeden organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany przez organ wyższego stopnia jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1950/19; postanowienie NSA z 25 września 2015r. sygn. akt II OW 68/15).

Skoro zatem N. G. upatruje wad nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w decyzji organu I instancji, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] -będąc w rozumieniu art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta [...] i organem właściwym także do stwierdzenia nieważności własnej decyzji - winno wszcząć i prowadzić postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021r. i decyzji odwoławczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r., a także obie te decyzje uczynić przedmiotem kontroli w kontekście wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Wobec tego, że Kolegium tego nie uczyniło - to przy wydaniu postanowienia z [...] czerwca 2021 r. doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy opisanej wyżej wadliwości nie dostrzegło Kolegium orzekając jako organ odwoławczy, to również orzekając w tej roli procesowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 1170/21 oddalił skargę N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021r. utrzymującą w mocy decyzje Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021r. Wyrok ten nie jest prawomocny.

Należy mieć na uwadze, że w przypadku uruchomienia w stosunku do tej samej decyzji równolegle trybu kontroli administracyjnej i sądowo-administracyjnej pierwszeństwo ma tryb kontroli administracyjnej, co wynika, np. z art. 56 p.p.s.a.

W takim przypadku, po wyeliminowaniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia z 8 czerwca 2021 r., fakt wydania nieprawomocnego wyroku nie będzie przeszkodą do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (organ wyższego stopnia) toczącej się sprawy z wniosku N. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2021r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021 r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw.

z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

.