Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 380/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 art. 90 art. 18 ust. 2 pkt 15 art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 4 art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. Z. z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej załącznika nr 2 określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta P. Z. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do tej uchwały.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia [...]r. Prokurator Rejonowy w K. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r o prokuraturze oraz art. 8 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w P.-Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, prowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta P.-Z. - w części dotyczącej załącznika nr 2 do tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: rażące naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji, art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (nazywaną dalej u.w.t.) oraz § 118 w zw. z art. 143 Zasad Techniki Prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad Dz.U nr 100, poz. 908, zwanych dalej ZTP) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tym artykule u.w.t i powtórzeniu w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały treści zawartych już w art. 14 i 15 tej ustawy, co w świetle powołanych przepisów prawa i orzecznictwa sądowego jest oczywiście niedopuszczalne i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z § 2 uchwały z [...] r. Rada Miejska, w załączniku nr 2 określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta P. Z. w brzmieniu: "1. Zgodnie z art. 14 i art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: a) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, b) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, c) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, d) w ośrodkach i obiektach komunikacji publicznej, e) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych, f) zabrania się spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, g) zabrania się sprzedaży podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 18% alkoholu w ośrodkach szkoleniowych, h) zabrania się sprzedaży podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż - 18% alkoholu w domach wypoczynkowych, i) sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych, j) zabrania się sprzedawania i podawania napojów alkoholowych: - osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, - osobom do lat 18, na kredyt i pod zastaw"

Zdaniem Prokuratora treść załącznika ogranicza się do dosłownego przytoczenia (przepisania) fragmentów art. 14 i 15 u.w.t, nie dodając nic ponadto. Regulacja taka sprzeczna jest więc w "oczywisty sposób z delegacją ustawową, zawartą w art. 12 ust. 2 u.w.t., która nakazywała określenie dodatkowych, niż zawarte w ustawie, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Intencją ustawodawcy z pewnością nie było nakazanie radom gmin powielanie regulacji u.w.t. W wyniku przepisania fragmentów u.w.t osiągnięto taki efekt, że nie uregulowano w ogóle tego co nakazywała ustawa, a ponownie uregulowano to co było już unormowane ustawą. Ten ostatni zabieg traktowany jest od dawna w orzecznictwie administracyjnym jak i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa, przez TK nazywane naruszeniem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36) Aktualne są wszelkie negatywne konsekwencje, jakie wynikają z powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej, spośród których wymienić można przykładowo, że w porządku prawnym istnieją dwa akty prawne takiej samej treści ale różnej rangi, a także, że rodzi się w ten sposób niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji treści ustawowej, w kontekście zapisów uchwały (szerzej wyrok WSA w Poznaniu z 23 listopada 2011 IV SA/Po 977/11).

Prokurator podkreślił, że konsekwencją wyżej opisanego, jaskrawego wykroczenia poza granice delegacji ustawowej jest przyjęcie, że zaskarżona część uchwały sprzeczna jest również z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przepisami wyznaczającym granice prawa w niniejszej sprawie są przede wszystkim art. 94 Konstytucji upoważniający m.in. organy samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego, ale na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art.12 ust. 2 u.w.t, zawierającego delegację ustawową do ustalenia zasad przez radę gminy usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem w zaskarżonej części uchwały takich zasad, w ogóle nie ustalono, a więc cała zawartość załącznika nr 2 do uchwały znalazła się poza granicami upoważnienia ustawowego co obraża obydwa przepisy jednocześnie. Uchwalając załącznik nr 2 do uchwały Rada Miejska w ocenie Prokuratora dopuściła się również obrazy § 118 w zw. z § 143 ZTP według których w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Skarżący dodał, że ZTP są źródłem prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, a więc obowiązują również organy stanowiące gmin. Rada Miejska w P. Z. uchwalając zaskarżoną uchwałę dopuściła się rażącej obrazy wszystkich przepisów prawa wymienionych w zarzucie niniejszej skargi.

Prokurator podniósł, że z uwagi na to, że w oparciu o uchwałę z dnia [...] r. do dnia dzisiejszego wydawane są decyzje administracyjne (zezwolenia na sprzedaż alkoholu) oraz uwzględniając rodzaj i stopień naruszenia prawa przy wydawaniu uchwały, a także różnice w skutkach uchylenia i stwierdzenia nieważności uchwały, wniesienie skargi do sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części stało się uzasadnione. W ocenie Prokuratora, w razie stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd, konieczne będzie wzruszanie ostatecznych zezwoleń na sprzedaż-podawanie alkoholu wydanych na podstawie zaskarżonej uchwały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) - w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że Uchwała Nr [...] po jej podjęciu została przekazana do organu nadzoru, który nie stwierdził niezgodności tego aktu z obowiązującymi przepisami prawa.

Strona przeciwna podniosła, że biorąc pod uwagę argumentację podniesioną w skardze Prokuratora podjęto inicjatywę uchwałodawczą, zmierzającą do uchwalenia nowego aktu regulującego zasady usytuowania na terenie Gminy P.-Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i jednocześnie stwierdzającego utratę mocy zaskarżonej uchwały, który przedłożony zostanie Wojewodzie D. sprawującemu nadzór nad działalnością gminy. Nowo podjęta uchwała wejdzie w życie w terminie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa D. W podjętej w dniu [...]r. uchwale Rady Miejskiej wyeliminowano zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale. Natomiast zezwolenia, będące w chwili obecnej w obiegu prawnym, wydane w oparciu o zaskarżoną uchwałę spełniają również warunki określone w nowo pojętej uchwale w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy P.-Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.271 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art.147§1p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wyżej powołany przepis odnosząc się do uchwał organów gminy pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g..

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez prokuratora, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Wobec treści powyższych przepisów wniesioną przez Prokuratora Rejonowego skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] roku należało uznać za złożoną skutecznie.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie w sprawie ustalenia zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, prowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta P.-Z.

Jak wynika z części wstępnej badanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz przepisy art.4(1) ust.1 pkt 4, art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r,(Dz. U. Nr 35,poz.230 z poźn.zm.) Jest faktem powszechnym, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Doln. 2002.166.2324). W dniu [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy P.-Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 4 uchwalono utratę mocy uchwały z dnia [...]r.

Podnieść należy za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.11.2011r.sygn. akt IV SA/Po 977/11, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142 oraz wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, CBOSA), jak i w doktrynie (zob.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 08 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Należy zauważyć, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie rudymentarny charakter i zakotwiczenie w art. 94 Konstytucji RP ma dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który wcześniej został powtórzony w uchwale, a który później, na skutek swoistej "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy podkreślić, iż fakt jej uchylenia przez nowo podjętą uchwałę nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Sąd podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – nawiązujący w swej istocie m.in. do wykładni zaprezentowanej w wyroku TK z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94; OTK 1994, cz. II, poz. 44) – iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np.: wyrok NSA z 04.08.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z 01.09.2010 r., I OSK 368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobnie w doktrynie, m.in.: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały, która stanowiła podstawę do wydawania, w okresie jej obowiązywania, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie zawartych w niej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nigdy nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica pomiędzy istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania sądowoadministracyjnego za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż należy dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalania tego aktu.

Podstawę prawną uchwały, przywołaną wyraźnie w jej treści, stanowiły przepisy art. 4(1) ust.1 pkt 4, art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26 października 1982r. Powołane przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowiły: Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują : ..ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami (art.4(1) ust.1 pkt 4), natomiast przepis art.12 ust.2 – upoważniał radę gminy do określenia, w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy czym usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.).

Podkreślić należy, że art 4 (1) ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi został uchylony z dniem 9 listopada 2002r. na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 o zmianie tej ustawy. (Dz.U 2002.167.1372).

Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...]r. w § 2 stanowi: "Określa się zasady usytuowania na terenie miasta P. Z. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały". Treść spornego załącznika ogranicza się do dosłownego przepisania części przepisów art.14 i 15 u.w.t. dotyczących ustawowego zakazu miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Nie uregulowano w załączniku natomiast żadnych kwestii wynikających z delegacji ustawowej.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się ta część uchwały, która dotyczy kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Miejska podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnośnie do zakresu delegacji wynikającej z tego przepisu dla organu stanowiącego gminy, wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, podkreślając, iż pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego, jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Tego wymogu - określenia położenia - nie spełnia analizowany załącznik do uchwały.

Niezależnie od powyższego zaakcentować trzeba, iż katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, lecz jest to odmienna regulacja.

W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zarzuca, iż treść zaskarżonego załącznika do uchwały wkracza w materię ustawową dotyczącą bezwzględnego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, uregulowaną wprost w samej ustawie (art. 14 ust. 1-5,art.15). Materia ta nie może być regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ww. ustawy upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy. Nadto jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężenie ustawowego katalogu miejsc chronionych mogłyby rodzić, wśród adresatów aktu prawa miejscowego, wątpliwości co do ewentualnego "wyłączenia" stosowania na terenie gminy zakazów ustawowych – niewymienionych w uchwale rady gminy. W wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (OSS 2000/1/17). Z kolei w wyroku z dnia 21 grudnia 1993 r. w sprawie SA/Wr 1739/93 NSA podkreślił, że: "Przeniesienie do uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych o warunkach wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, cofania i wygasania tych zezwoleń oraz zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. (opubl. OwSS 1995/4/142).

Reasumując, Sąd stwierdza, że przepis § 2 uchwały i wydany na jego podstawie załącznik nr 2 w sposób istotny naruszał prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uzasadniało uwzględnieniem skargi Prokuratora.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność § 2 uchwały oraz załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, uwzględniając także, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności – części – uchwały jako aktu prawa miejscowego, orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine u.s.g; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687).

Z uwagi na to, iż w dacie wyrokowania uchwała była już aktem nieobowiązującym, w ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a