Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 697/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 1, art. 58 pkt 12 lit. b, art. 79
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1, art. 188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2594/08 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej wyznaczenia terminu przeprowadzenia kolokwium rocznego poprawkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasadzą od E.P. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

1. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Okręgowa Rada Adwokacka ("ORA") w P. stwierdziła nieprzydatność aplikantki adwokackiej E.P. (skarżącej), wpisanej na listę aplikantów adwokackich w dniu [...] września 2006 r., do zawodu adwokata i skreśliła aplikantkę z listy aplikantów adwokackich W. Izby Adwokackiej.

ORA w P. uznała, że aplikantka nie posiada elementarnej wiedzy z zakresu prawa karnego materialnego i procesowego, czego dowodem były oceny negatywne z kolokwium rocznego, przeprowadzonego dnia [...] września 2007 r., oraz z kolokwium rocznego poprawkowego, przeprowadzonego dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto kierownik szkolenia przedstawił negatywną opinię o przebiegu aplikacji adwokackiej E.P.

W dniu [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania E.P., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ("NRA") podjęło uchwałę uchylającą zaskarżoną uchwałę ORA w P. z dnia [...] grudnia 2007 r.

Następnie, w dniu [...] marca 2008 r., ORA w P. podjęła uchwałę nr [...] o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia kolokwium rocznego poprawkowego na dzień [...] kwietnia 2008 r. i o powołaniu komisji egzaminacyjnej. Uchwałę tę doręczono E.P. w dniu [...] kwietnia 2008 r.

Dnia [...] kwietnia 2008 r. E.P. złożyła odwołanie od powyższej uchwały, wnosząc o jej uchylenie w całości. Po rozpoznaniu odwołania, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. (omyłkowo datowaną na [...] kwietnia 2008 r.), Prezydium NRA, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania oraz, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie Prezydium NRA uchwała, której dotyczyło odwołanie, miała charakter porządkowy, a zatem nie była uchwałą dotyczącą konkretnej osoby, w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1068 ze zm.). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nie przysługiwało od niej odwołanie.

Następnie E.P. skierowała do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od obu powyższych uchwał organów samorządu adwokackiego.

Minister Sprawiedliwości, decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W ocenie Ministra Sprawiedliwości uchwała ORA w P. o wyznaczeniu terminu kolokwium i powołaniu komisji egzaminacyjnej nie była uchwałą w sprawie indywidualnej, w rozumieniu art. 46 ustawy – Prawo o adwokaturze, gdyż nie dotyczyła konkretnej osoby, jak stanowi art. 12 tej ustawy. Minister Sprawiedliwości przyjął, iż uchwała ta miała charakter ogólny i organizacyjny (porządkowy).

2. E.P. zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia decyzji oraz obu poprzedzających ją uchwał organów samorządu adwokackiego, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji Ministra Sprawiedliwości naruszenie przepisów Konstytucji RP, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o adwokaturze.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2594/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.P.

WSA w Warszawie wskazał, że uchwała ORA w P. z dnia [...] marca 2008 r. nie rozstrzygała sprawy co do istoty, bowiem nie nakładała na skarżącą obowiązków ani nie przyznawała jej uprawnień, gdyż za takowe nie sposób uznać wyznaczenia terminu kolokwium. Tym samym WSA w Warszawie podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym uchwała ORA w P. w przedmiocie wyznaczenia kolokwium i powołania komisji egzaminacyjnej miała charakter porządkowo-organizacyjny.

Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 58 pkt 12 lit. b Prawa o adwokaturze, do zadań NRA należy m.in. uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. W ocenie Sądu przez zasady odbywania aplikacji należy rozumieć nabywanie przez aplikantów w czasie aplikacji wiedzy niezbędnej do wykonywania zawodu adwokata, a także weryfikowanie tej wiedzy przez samorząd adwokacki. Ponadto, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, WSA w Warszawie przyjął, że zawód adwokata jest zawodem zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym, nie uznano zasadności zarzutu skarżącej, jakoby organy adwokatury nie reprezentowały osób wykonujących zawód zaufania publicznego, a zatem nie miały upoważnienia do egzaminowania aplikantów adwokackich w toku odbywanej aplikacji.

W konsekwencji, WSA w Warszawie przyjął, że uchwała ORA w P. o wyznaczeniu terminu kolokwium i powołaniu komisji egzaminacyjnej nie była uchwałą w sprawie indywidualnej, rozstrzygającą sprawę co do istoty (w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.), a zatem uchwała ta nie podlegała zaskarżeniu. WSA w Warszawie wskazał, że uchwała ta była wydana w sprawie wewnątrzorganizacyjnej samorządu adwokackiego, ściśle związanej z przynależnością aplikantów do korporacji zawodowej.

II

1. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2594/08 został zaskarżony skargą kasacyjną E.P. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 i art. 60 ustawy – Prawo o adwokaturze oraz art. 104 § 2 i art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – przez uznanie, że zainteresowanemu aplikantowi nie przysługuje odwołanie od uchwały okręgowej rady adwokackiej nakładającej w sprawie indywidualnej na aplikanta obowiązek uczestnictwa w egzaminie pod sankcją skreślenia z listy aplikantów adwokackich;

b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. – przez niezgodne z prawem i ze znajdującą się w aktach sprawy uchwałą ORA w P. z dnia [...] marca 2008 r. oraz uchwałą ORA w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. przyjęcie, że uchwała ORA z dnia [...] marca 2008 r. "nie nakładała na skarżącą jakichkolwiek obowiązków", że "organ korporacji zawodowej skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie miał żadnych środków, którymi mógłby wyegzekwować od skarżącej jej wykonanie", że uchwała ta "nie była uchwałą w sprawie indywidualnej rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.", że "istoty sprawy nie stanowiło wyznaczenie terminu kolokwium lecz jego przeprowadzenie z określeniem wyniku uzyskanego przez zdającego", że "uchwała w sprawie wyznaczenia terminu egzaminu nie ustalała sytuacji prawnej skarżącej, gdyż nie wywołała skutków materialnoprawnych", a także że wskazana uchwała "była uchwałą w sprawie wewnątrzorganizacyjnej samorządu adwokackiego ściśle związanej z przynależnością aplikantów do korporacji zawodowej. [...] odnosiła się do osób podporządkowanych organizacyjnie samorządowi adwokackiemu [...]";

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. – przez przyjęcie w ślad za ORA w P., że po uchyleniu uchwały ORA w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do zawodu i skreślenia z listy aplikantów, sprawa owego stwierdzenia i skreślenia: (a) legalnie mogła zostać i (b) faktycznie została przekazana przez Prezydium NRA do rozpatrzenia przez ORA w zakresie wykraczającym poza pojęcie ponownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do zawodu i skreślenia z listy aplikantów, znajdujące wyraz m.in. w stwierdzeniu, że "wykonaniem uchwały Prezydium NRA miało być ponowne przeprowadzenie sprawdzianu, a nie wyznaczenie terminu do jego przeprowadzenia" i że "istoty sprawy nie stanowiło wyznaczenie kolokwium, lecz jego przeprowadzenie z określeniem wyniku uzyskanego przez zdającego";

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz § 18 ust. 1 w związku z § 1 ust. 3 i § 18 ust. 4 Regulaminu aplikacji adwokackiej – przez uznanie dopuszczalności dwukrotnego powtarzania egzaminów bezpodstawnie uznanych za kolokwium roczne;

e) art. 175 ust. 1 i art. 184 oraz art. 188 Konstytucji – przez bezpodstawne powołanie tez Trybunału Konstytucyjnego dla odparcia wykładni ustawy – Prawo o adwokaturze przeprowadzonej przez Sąd Najwyższy, rażące wobec braku kompetencji Trybunału w zakresie wykładni ustaw i właściwości w tym zakresie sądów administracyjnych i sądów powszechnych;

f) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji – przez nieuznanie konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak podstawy prawnej mieszczącej się wśród źródeł prawa Rzeczypospolitej oraz zgodnej zarazem z konstytucyjną zasadą ograniczania konstytucyjnych praw i wolności wyłącznie na drodze ustawowej (a nie regulaminowej) i bez naruszania zasady proporcjonalności w ograniczaniu tych praw i wolności.

Ponadto, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 10 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozważenie stwierdzenia nieważności postepowania przed Sądem I instancji w związku ze stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieznanej skarżącej okoliczności otrzymania przez skarżącą ocen negatywnych z przedmiotów objętych kolokwium zorganizowanym w oparciu o uchwałę ORA z dnia [...] marca 2008 r.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie należnych kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa zainteresowanemu aplikantowi odwołania od uchwały ORA nakładającej na aplikanta obowiązek uczestniczenia w kolokwium narusza konstytucyjne prawo do sądu w obronie naruszonych wolności lub praw.

Skarżąca wskazała m.in., iż niezgodne z prawem było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż uchwała ORA w P. z dnia [...] marca 2008 r. nie nakładała na skarżącą żadnych obowiązków oraz że nie ustalała jej sytuacji prawnej, a tym samym nie była uchwałą w sprawie indywidualnej rozstrzygającą sprawę co do istoty. W przekonaniu skarżącej uchwała o wyznaczeniu terminu kolokwium rocznego poprawkowego i powołaniu komisji egzaminacyjnej miała charakter decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i kończącej postępowanie w danej instancji.

Ponadto zdaniem skarżącej przekazanie adwokaturze kompetencji do prowadzenia aplikacji adwokackiej wraz z obowiązkową przynależnością aplikantów do adwokatury są okolicznościami wykluczającymi traktowanie tak ukształtowanego stosunku prawnego za stosunek wewnątrzorganizacyjny. Skarżąca wskazuje również, że adwokatura nie reprezentuje osób wykonujących zawód zaufania publicznego i nie może dowolnie nakładać na aplikantów obowiązków egzaminacyjnych, które naruszają ich wolności i prawa. W opinii skarżącej, ustawa – Prawo o adwokaturze nie uczyniła adwokatury samorządem zawodowym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca jest zdania, że przyjmując stanowisko odmienne, Sąd I instancji "nadużył autorytetu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego", który nie posiada kompetencji w zakresie wykładni ustaw poza oceną ich zgodności z Konstytucją.

W przekonaniu skarżącej wadliwość wyroku Sądu I instancji wiąże się również z tym, że Sąd ten odmówił uznania obowiązku umorzenia zaskarżonego postępowania jako nieposiadającego podstawy prawnej, "która mieściłaby się wśród źródeł prawa Rzeczypospolitej oraz była zgodna z konstytucyjną zasadą ograniczania konstytucyjnych praw i wolności wyłącznie na drodze ustawowej (a nie regulaminowej) i bez naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczaniu tych praw i wolności". Skarżąca uważa, iż "dalsze postępowanie egzaminacyjnego kolokwium rocznego" w zakresie roku szkoleniowego 2006–2007 nie znajduje podstawy prawnej i jako takie wymaga umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji skarżąca wskazuje, że przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych dotyczących ocen, jakie skarżąca otrzymała w związku z nieprzystąpieniem do kolokwium, przeprowadzonego na podstawie uchwały z dnia [...] marca 2008 r., opiera się o nieznane skarżącej dowody, o których skarżąca dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu I instancji narusza w określonym zakresie przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest więc przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu I instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca przez sąd I instancji. W szczególności niewystarczające jest poprzestanie na kwestionowaniu wybranych fragmentów uzasadnienia wyroku sądu I instancji bez podjęcia merytorycznej polemiki z cytowanymi tezami sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom, co znalazło wyraz w analizie poszczególnych zarzutów przeprowadzonej w dalszej części uzasadnienia.

2. Uzasadniając zarzut naruszenia przez wyrok Sądu I instancji art. 46 ust. 1 i art. 60 ustawy – Prawo o adwokaturze oraz art. 104 § 2 i art. 127 § 1 k.p.a. (w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) skarżąca wskazuje, iż brak odwołania od uchwały ORA nakładającej obowiązek uczestnictwa w egzaminie "pod sankcją skreślenia z listy aplikantów adwokackich" narusza konstytucyjne prawo do sądu w obronie naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu.

Po pierwsze, zarzut ten opiera się na błędnej przesłance, zgodnie z którą nieprzystąpienie do kolokwium jest obwarowane "sankcją skreślenia z listy aplikantów adwokackich".

Zgodnie z § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji adwokackiej, "Nieusprawiedliwione nieprzystąpienie aplikanta do kolokwium częściowego oraz rocznego jest równoznaczne w skutkach z negatywnym wynikiem kolokwium". Z przepisu tego wynika, że negatywny wynik kolokwium jest następstwem wyłącznie "nieusprawiedliwionego" nieprzystąpienia do kolokwium, a zatem skutku takiego nie powoduje każdy przypadek nieuczestniczenia w kolokwium. Słusznie więc wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, że "w sytuacjach, w których aplikant z przyczyn od siebie niezależnych nie może przystąpić do kolokwium w wyznaczonym terminie może zwrócić się do okręgowej rady adwokackiej o wyznaczenie innego terminu sprawdzianu [...]". Jak wskazują ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości.

Ponadto, zgodnie z § 19 ust. 1 Regulaminu aplikacji adwokackiej, negatywny wynik kolokwium (a więc także równoznaczne z nim nieusprawiedliwione nieprzystąpienie do kolokwium) nie prowadzi do automatycznego stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu, lecz wyłącznie "może" stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej. Brzmienie wspomnianego przepisu regulaminowego wskazuje, że podstawą uchwały o skreśleniu określonej osoby z listy aplikantów adwokackich z uwagi na nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata (art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze) powinna być ocena całokształtu postępowania aplikanta. Nie jest zatem tak, iż w każdych okolicznościach nieusprawiedliwione nieprzystąpienie do pojedynczego kolokwium obliguje okręgową radę adwokacką do skreślenia aplikanta z listy. Trudno byłoby przyjmować, iż niestawiennictwo na kolokwium – nawet nieusprawiedliwione – mogłoby być okolicznością w każdym przypadku dyskwalifikującą aplikanta i przesądzającą o jego "nieprzydatności" do wykonywania zawodu adwokata.

Po drugie, skarżąca podnosi, że błędna wykładnia prawa dokonana przez Sąd I instancji polega na tym, iż Sąd ten nie uznał możliwości skierowania odwołania od uchwały ORA do Prezydium NRA. W skardze kasacyjnej brak natomiast argumentów wskazujących, dlaczego powyższa wykładnia narusza prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Nie sposób odczytać z uzasadnienia skargi, z jakich przyczyn uznanie przez WSA w Warszawie niedopuszczalności odwołania do Prezydium NRA – niebędącym sądem – zamyka skarżącej drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Co więcej, umknęło uwadze skarżącej, iż wnosząc do WSA w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości skorzystała ona z przysługującej jej drogi sądowej, co czyni postawiony przez nią zarzut tym bardziej niezrozumiałym.

3. Zdaniem skarżącej kwestionowany wyrok WSA w Warszawie narusza art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że uchwała ORA w P. z dnia [...] marca 2008 r. nie była uchwałą w sprawie indywidualnej, a zatem skarżącej nie przysługiwało odwołanie od tej uchwały na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania powyższego zarzutu.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze, "Od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej". W analizowanej sprawie powstaje więc zagadnienie, czy ustalenie terminu kolokwium i wyznaczenie komisji egzaminacyjnej jest "sprawą indywidualną", o której mowa w powyższym przepisie Prawa o adwokaturze.

W przekonaniu NSA na aprobatę zasługuje stanowisko, na którym oparto wyrok Sądu I instancji, zgodnie z którym interpretacja pojęcia "uchwała podjęta w sprawie indywidualnej" powinna co do zasady odbywać się przez odwołanie do definicji pojęcia "decyzji administracyjnej". Decyzją administracyjną jest zaś jednostronna czynność organu administracji, podjęta w odpowiedniej formie, rozstrzygająca sprawę konkretnego adresata (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 513). Cechą decyzji administracyjnej jest przy tym przyznanie adresatowi decyzji określonego prawa bądź też ustalenie istnienia po jego stronie określonego obowiązku, innymi słowy – sformułowanie wobec adresata indywidualnej i konkretnej normy postępowania. Decyzja administracyjna kształtuje więc w sposób wiążący sytuację prawną określonego podmiotu w sprawie indywidualnej (zob. m.in. A. Wróbel, jw., s. 74).

Nie są przy tym decyzjami administracyjnymi tzw. akty administracyjne wewnętrzne, kierowane do podmiotów podlegających organizacyjnie czy służbowo organowi wydającemu akt (zob. m.in. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji [w:] Prawo administracyjne (red. M. Wierzbowski), Warszawa 2002, s. 287–288). Z tej przyczyny decyzjami administracyjnymi nie są w szczególności akty wydawane przez organy samorządów zawodowych, skierowane do członków danej korporacji zawodowej w sprawach wewnątrzorganizacyjnych, wiążących się ściśle z przynależnością do takiej korporacji i ustawowymi zadaniami korporacji.

W przekonaniu NSA aplikanci adwokaccy podlegają organizacyjnie organom samorządu adwokackiego. Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym "Przekazanie adwokaturze obowiązków i uprawnień władzy publicznej w zakresie aplikacji adwokackiej oraz powiązanie aplikacji z obowiązkową przynależnością aplikantów do adwokatury wykluczają uznanie traktowani[a] tak ukształtowanego stosunku prawnego za stosunek wewnątrzorganizacyjny". Jakkolwiek w uzasadnieniu skargi nie przytoczono jakichkolwiek argumentów na poparcie powyższej tezy, NSA pragnie wskazać, że nie znajduje ona podstaw. O tym, że stosunek prawny między określonymi podmiotami ma charakter "wewnątrzorganizacyjny" przesądzają przepisy prawa. Aplikanci z mocy prawa należą do adwokatury (art. 2 Prawa o adwokaturze), która odpowiada m.in. za ich kształcenie (art. 3 pkt 4 Prawa o adwokaturze) oraz ustala zasady odbywania aplikacji adwokackiej (art. 58 pkt 12 lit. b Prawa o adwokaturze). Ustawa upoważnia organy adwokatury również do skreślenia określonej osoby z listy aplikantów w przypadkach, o których mowa w art. 79 Prawa o adwokaturze. Powyższe przepisy wskazują, że intencją ustawodawcy było stworzenie więzi podległości organizacyjnej między aplikantami a organami samorządu adwokackiego.

NSA jest zdania, że skoro między aplikantami adwokackimi a samorządem adwokackim istnieje stosunek podległości organizacyjnej, którego treścią są m.in. obowiązki aplikantów związane z ich kształceniem, to organy adwokatury posiadają upoważnienie do wydawania – w ramach tego stosunku prawnego – aktów wewnętrznych określających szczegółowe powinności aplikantów w zakresie kształcenia w ramach aplikacji.

Jednym z takich aktów wewnętrznych jest uchwała o wyznaczeniu terminu kolokwium i powołaniu komisji egzaminacyjnej. Uchwała taka – w odróżnieniu od np. uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów czy w sprawie skreślenia z listy aplikantów – nie dotyczy relacji "zewnętrznych", wykraczających poza więź organizacyjną wiążącą aplikanta adwokackiego z organami korporacji adwokackiej. Skutkiem tej uchwały nie jest bowiem rozwiązanie czy modyfikacja treści stosunku prawnego łączącego aplikantów z samorządem adwokackim. Skoro bowiem organy adwokatury zostały prawnie wyposażone w kompetencję do kształcenia aplikantów adwokackich, to wyznaczenie terminu kolokwium i powołanie komisji egzaminacyjnej mieści się w zakresie władztwa wewnątrzorganizacyjnego adwokatury.

Ponadto, jak słusznie wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku pierwszoinstancyjnego, zaskarżona uchwała nie kształtuje praw ani obowiązków skarżącej. Obowiązek skarżącej, jakim jest przystępowanie do kolokwiów, wynika przede wszystkim z dobrowolnej decyzji skarżącej o uczestniczeniu w aplikacji adwokackiej, a jego bezpośrednim źródłem jest Regulamin aplikacji adwokackiej, wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 58 pkt 12 lit. b Prawa o adwokaturze, będący aktem normatywnym prawa wewnętrznego. Zaskarżoną uchwałą nie wykreowano więc obowiązku skarżącej przystąpienia do kolokwium, lecz wyłącznie ustalono dzień przeprowadzenia kolokwium oraz skład komisji egzaminacyjnej. Sama powinność skarżącej przystąpienia do tego kolokwium wynikała nie z samej uchwały, lecz z przepisów regulaminowych.

4. Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. – przez przyjęcie, że po uchyleniu uchwały ORA w P. w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do zawodu i skreślenia z listy aplikantów sprawa owego skreślenia mogła zostać przekazana przez Prezydium NRA do rozpatrzenia przez ORA w zakresie wykraczającym poza podjęcie ponownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do zawodu i skreślenia z listy aplikantów.

Mimo sformułowania powyższego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu skargi nie przytoczono motywów tego zarzutu. Jak już wskazano wyżej, NSA nie jest upoważniony do zastępowania skarżącej w przytaczaniu argumentacji na poparcie zarzutu. Niedopuszczalne byłoby też opieranie rozstrzygnięcia NSA na niewypowiedzianych w skardze przypuszczeniach co do ewentualnych motywów, jakimi kierowała się skarżąca formułując zarzut.

5. Zdaniem skarżącej wyrok WSA w Warszawie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz § 18 ust. 1 w związku z § 1 ust. 3 i § 18 ust. 4 Regulaminu aplikacji adwokackiej – przez uznanie dopuszczalności dwukrotnego powtarzania egzaminów bezpodstawnie uznanych za kolokwium roczne. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazuje, że uchwała ORA w P. przewidywała wbrew art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz § 18 ust. 4 regulaminu aplikacji adwokackiej ponowne powtórzenie egzaminów zorganizowanych długo po upływie terminu organizowania kolokwium rocznego. W ocenie skarżącej postępowanie egzaminacyjne ponownego kolokwium rocznego poprawkowego w zakresie roku szkoleniowego 2006–2007 jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne, gdyż "adwokatura nie reprezentuje osób wykonujących zawód zaufania publicznego i nie może dowolnie nakładać na aplikantów obowiązków egzaminacyjnych, które ograniczają ich konstytucyjne prawa i wolności". Skarżąca wywodzi powyższy zarzut ze stanowiska, iż ustawa – Prawo o adwokaturze nie uczyniła adwokatury samorządem zawodowym reprezentującym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem NSA powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z § 18 ust. 1 Regulaminu aplikacji adwokackiej aplikant składa kolokwium roczne "przed zakończeniem każdego roku szkoleniowego", przy czym w myśl § 1 ust. 3 tego Regulaminu rok szkoleniowy trwa co do zasady od 1 października do 30 czerwca roku następnego. Z kolei § 18 ust. 4 Regulaminu stanowi, że "W razie negatywnego wyniku, kolokwium roczne i częściowe powtarza się tylko jeden raz, w terminie nie krótszym niż 1 miesiąc i nie dłuższym niż 3 miesiące".

Zgodnie z ustaleniami, na których oparto zaskarżony wyrok WSA, w dniu [...] września 2007 r. skarżąca przystąpiła do kolokwium rocznego, z którego uzyskała ocenę negatywną. W dniu [...] listopada 2007 r. skarżąca przystąpiła do kolokwium rocznego poprawkowego, z którego również uzyskała ocenę negatywną. Na tej podstawie ORA w P. wydała uchwałę z dnia [...] grudnia 2007 r. o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Prezydium NRA, uchwałą z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło powyższą uchwałę ORA w P., wskazując na nieprawidłowości dotyczące przeprowadzenia kolokwiów.

Naturalną konsekwencją uchylenia uchwały ORA z dnia [...] grudnia 2007 r. było więc umożliwienie skarżącej ponownego przystąpienia do kolokwium rocznego poprawkowego, z którego uzyskała ocenę negatywną. Uchwałą ORA w P. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. wyznaczono termin przeprowadzenia tego kolokwium. Jest przy tym oczywiste, że z uwagi na upływ czasu od dnia przeprowadzenia kolokwium rocznego ([...] września 2007 r.), który wynikał z wniesienia odwołania przez skarżącą, ponowne kolokwium roczne poprawkowe musiało się odbyć w innym terminie niż termin określony w § 18 ust. 4 Regulaminu aplikacji adwokackiej. Niezrozumiały jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się zaś do przytoczonego w skardze kasacyjnej stanowiska kwestionującego umocowanie organów samorządu adwokackiego do organizowania kolokwiów rocznych, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że stanowisko to oparte jest na nieporozumieniu.

Skarżąca przywołuje w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98, w którego uzasadnieniu pojawiło się stanowisko, iż "nie można [...] zgodzić się z twierdzeniem, że samorząd adwokacki jest samorządem reprezentującym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji. [...] status taki może nadawać samorządowi tylko ustawa [...]. Ustawa Prawo o adwokaturze nie nadaje adwokatom takiego statusu".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP "W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego przepisu Konstytucji RP nie da się wyprowadzić wniosku, że to ustawa powinna przesądzać, czy określony zawód jest "zawodem zaufania publicznego" w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca został w tym przepisie upoważniony wyłącznie do utworzenia samorządu zawodowego reprezentującego osoby wykonujące taki zawód, jednak sama kwalifikacja określonego zawodu jako "zawodu zaufania publicznego" jest kategorią obiektywną, niepozostającą do dyspozycji ustawodawcy. Słusznie wskazuje się w literaturze, iż "odpowiedzią w kwestii, czy pewne zawody posiadają lub nie posiadają taki właśnie charakter nie mogą być naturalnie konkretne ustawy, powołujące do życia takie lub inne samorządu zawodowe i wyrażające w swych przepisach odpowiednią, wyraźnie ujętą decyzję. Poszukiwaną tu odpowiedzią nie może być każdorazowy stan ustawodawstwa. Jest to bowiem instytucja konstytucyjna, ujęta w jej przepisach, a zgodnie z powszechnie akceptowalnymi w prawie regułami wykładni, kształt instytucji konstytucyjnych, czyli innymi słowy treść odpowiednich norm konstytucyjnych, nie może być ustalana na podstawie przepisów ustawowych, jako przepisów o niższej randze. Gdyby przyjąć, że zawodami zaufania publicznego są te tylko, którym kwalifikację tę nadaje ustawodawca zwykły, przepis konstytucyjny byłby zbyteczny. [...] Ustawodawca zwykły nie posiada więc pełnej swobody kwalifikowania zawodów, przy okazji powoływania korporacji zawodowych, jako <> czy też odmawiania im tej kwalifikacji" (P. Sarnecki, Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie Adwokatury [w:] Konstytucja – wybory – parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi (red. L. Garlicki), Warszawa 2000, s. 154).

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie wskazuje się na cechy, które pozwalają na zaliczenie określonego zawodu do kategorii "zawodów zaufania publicznego" (zob. m.in. P. Sarnecki, uwaga 2 do art. 17 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. IV, Warszawa 2005, s. 1–2). W szczególności chodzi o zawody, których wykonywanie wiąże się z dostępem do osobistych (niekiedy wręcz intymnych) informacji dotyczących innych osób, co uzasadnia zaliczenie do tej grupy m.in. adwokatów (por. m.in. wyrok TK z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt K 41/05).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze zadaniem samorządu adwokackiego jest m.in. kształcenie aplikantów adwokackich. Z kolei art. 58 pkt 12 lit. b Prawa o adwokaturze stanowi, że do zakresu działania NRA należy ustalanie w formie regulaminu "zasad odbywania aplikacji adwokackiej". Powyższe kompetencje organów adwokatury znajdują uzasadnienie w art. 17 ust. 1 Konstytucji i wiążą się z koniecznością wyposażenia samorządu adwokackiego w środki, za pomocą których możliwe jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata. W szczególności, w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, słusznie wskazano, że "W trosce o jakość czynności należących do zakresu wykonywania zawodu adwokata oraz właściwego przygotowania zawodowego aplikantów adwokackich do przyszłego wykonywania zawodu adwokata (w pełnym wymiarze czynności zawodowych) pożądane pozostaje objęcie całego przebiegu aplikacji adwokackiej pieczą organów samorządu adwokackiego nakierowaną na należyte wykonywanie zawodu".

W przekonaniu NSA możliwość przeprowadzania w toku aplikacji adwokackiej kolokwiów rocznych i częściowych, uregulowana w rozdziale IV Regulaminu aplikacji adwokackiej, stanowi naturalną konsekwencję powierzenia organom adwokatury zadania polegającego na sprawowaniu pieczy nad procesem przygotowywania aplikantów do wykonywania zawodu adwokata. Z tej przyczyny WSA w Warszawie słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można uznać, iż aplikanci przez trzy i pół roku nie powinni podlegać żadnej weryfikacji co do postępów w nauce. Przyjęcie odmiennego stanowiska – niezależnie od wątpliwości z punktu widzenia zgodności z art. 17 ust. 1 Konstytucji – prowadziłoby przede wszystkim do bezprzedmiotowości art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze, zgodnie z którym skreślenie z listy aplikantów może nastąpić w przypadku stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Przepis ten potwierdza tezę, że organy adwokatury powinny posiadać kompetencję do weryfikowania wiedzy aplikantów. Kryterium świadczącym o "nieprzydatności" aplikanta do wykonywania zawodu adwokata powinny być bowiem czynniki związane z brakiem znajomości prawa i odpowiednich umiejętności, których uzyskaniu służy aplikacja adwokacka. Jest więc oczywiste, że w toku aplikacji powinno dochodzić do stosownej weryfikacji aplikantów w tym zakresie. Kolokwia są formą takiej weryfikacji.

5. Skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 175 ust. 1, art. 184 i art. 188 Konstytucji – przez bezpodstawne powołanie tez Trybunału Konstytucyjnego dla odparcia wykładni ustawy – Prawo o adwokaturze przeprowadzonej przez Sąd Najwyższy, z uwagi na brak kompetencji TK w zakresie wykładni ustaw i właściwości w tym zakresie sądów administracyjnych i sądów powszechnych.

Niezależnie od tego, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono motywów na poparcie powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że jest on oczywiście bezzasadny.

Nie jest prawdą, iż – jak wskazuje skarżąca – Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji "w zakresie wykładni ustaw". Każdy bowiem organ władzy publicznej stosujący prawo – w tym Trybunał Konstytucyjny – ma takie upoważnienie. Przypuszczać można, iż intencją skarżącej było wskazanie na brak kompetencji TK do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, którą to kompetencję Trybunał posiadał w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Skarżąca nie dostrzega natomiast faktu, że WSA w Warszawie nie wyraził poglądu, iż jest związany wykładnią prawa przeprowadzoną w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, lecz wyłącznie przywołał tezę zaprezentowaną w tym wyroku Trybunału na poparcie własnego stanowiska, uznającego adwokatów za osoby wykonujące zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jest zaś oczywiste, że sąd administracyjny może podzielać wykładnię prawa zaprezentowaną zarówno w orzecznictwie innych organów władzy sądowniczej, jak też w literaturze, a przywołanie w uzasadnieniu orzeczenia sądowego źródła określonego poglądu prawnego świadczy o rzetelności dokumentacyjnej sądu.

6. Zdaniem skarżącej WSA w Warszawie naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji – przez nieuznanie konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na "brak podstawy prawnej mieszczącej się wśród źródeł prawa Rzeczypospolitej oraz zgodnej zarazem z konstytucyjną zasadą ograniczania konstytucyjnych praw i wolności wyłącznie na drodze ustawowej (a nie regulaminowej) i bez naruszania zasady proporcjonalności w ograniczaniu tych praw i wolności".

Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł w skardze kasacyjnej motywów przemawiających za zasadnością powyższego zarzutu. Skarżąca uzasadniając ten zarzut ograniczyła się do wskazania, że "Dalsze postępowanie egzaminacyjnego kolokwium rocznego w zakresie roku szkoleniowego 2006–2007 nie znajduje podstawy prawnej ani w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. ani w przepisach § 18 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 3 oraz § 18 ust. 4 Regulaminu aplikacji adwokackiej i jako takie wymaga umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.". Argumenty te odnoszą się do zarzutu braku podstawy prawnej uchwały o wyznaczeniu terminu kolokwium poprawkowego, który to zarzut został sformułowany we wcześniejszej części skargi. Skarżąca nie wskazała również przysługujących jej wolności lub praw, które zostały w jej ocenie ograniczone przez wyznaczenie kolokwium poprawkowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc ustosunkować się do powyższego zarzutu.

7. Skarżąca wniosła również o rozważenie nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego (zarzucając naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 10 p.p.s.a.) "w związku ze stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieznanej skarżącej okoliczności otrzymania przez skarżącą ocen negatywnych z przedmiotów objętych kolokwium zorganizowanym w oparciu o uchwałę ORA z dnia [...] marca 2008 r.". Skarżąca podnosi, że o tych ocenach dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na ustaleniach faktycznych przyjętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pragnie wskazać, że skarżąca nie przystąpiła do kolokwium, które zostało przeprowadzone w oparciu o uchwałę ORA w P. z dnia [...] marca 2008 r. i odbyło się w dniu [...] kwietnia 2008 r. Zgodnie zaś z § 19 ust. 4 Regulaminu aplikacji adwokackiej nieusprawiedliwione nieprzystąpienie aplikanta do kolokwium jest równoznaczne z negatywnym wynikiem kolokwium. Przepis ten niewątpliwie był znany skarżącej, o czym świadczy chociażby to, iż skarżąca przywołuje jego treść w skardze kasacyjnej. Niezrozumiałe jest więc, z jakich przyczyn skarżąca podnosi, iż o negatywnym wyniku kolokwium dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji NSA uznaje zarzut nieważności postępowania za oczywiście bezzasadny.

8. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.