Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 821/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c, art. 200 art. 205, art. 209.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor Tomasz Dziuk, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak , , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021r. sprawy ze skargi A. W., B. B., B. B., P. B., W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej skarżącemu P. B. (Borys) 500 (słownie: pięćset) złotych B. i B. B. solidarnie 500 (słownie: pięćset) złotych oraz W. i A. W. solidarnie 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. P. W. (dalej inwestor) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych wraz z ekranem akustycznym na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 położonej w obrębie – [...]. przy ulicy [...] w B.

Pismem z dnia 21 listopada 2021 r. Prezydent Miasta B. (dalej organ, organ pierwszej instancji) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, przeprowadził wymagane postępowanie, uzyskał niezbędne uzgodnienia, wystosował odpowiednie wyjaśnienia w związku z obawami sąsiadów, dokonał wstępnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym wnioskowana jest inwestycja, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 1945) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji określił rodzaj inwestycji wskazując, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji stanowią granice nieruchomości objętej wnioskiem, a w terenie tym użytkowany jest budynek magazynowy z 7 bramami, gdzie może być prowadzony wyłącznie załadunek/rozładunek samochodów ciężarowych, a nie ich postój. Podkreślił, że parkowanie samochodów ciężarowych dopuszcza się wyłącznie na 7 planowanych miejscach, a w terenie dopuszcza się również lokalizację 2 nadziemnych zbiorników na olej napędowy o łącznej powierzchni 10m3. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stwierdził, iż nie ustala się linii zabudowy, przy czym planowane miejsca postojowe muszą zachować odległości od granic działek sąsiednich wymagane przepisami techniczno- budowlanymi, określił udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 30% powierzchni terenu, nie określał parametrów - wielkości powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji, geometrii dachu, ustając jednakże parametry ekranu akustycznego - długość min. 130m a wysokość min. 4,5m wzdłuż całej północnej granicy działki nr 1. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także ochrony przyrody i krajobrazu organ stwierdził, iż inwestycja zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. - stąd należy zachować warunki ustalone decyzją środowiskową. Wskazał zasady ochrony terenów i obiektów na podstawie przepisów odrębnych, określił obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, zapisał zasady ochrony interesów osób trzecich, a także określił inne warunki i termin wygaśnięcia decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowalny dla budynku usługowo- socjalnego oraz budynku magazynowego wraz z utwardzeniem placu, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na wymienionych działkach. W związku ze złożonym obecnie wnioskiem organ zawiadomił strony, przygotował niezbędne analizy w wyniku których wezwał inwestora do zmiany wniosku poprzez ograniczenie liczby miejsc postojowych do takiej, która wynika z ilości bram (śluz) załadowczych w budynku magazynowym. W trakcie tego postępowania inwestor wniósł o jego zawieszenie, co organ uczynił postanowieniem z dnia [...] r., by następnie postanowieniem z dnia [...] r. je podjąć. Mieszkańcy dzielnicy [...]. wnieśli liczne pisma z zastrzeżeniami do wnioskowanej inwestycji i prowadzonego postępowania, w szczególności dotyczyły one zanieczyszczenia środowiska naturalnego i emitowania hałasu, naruszenia ładu przestrzennego przez wnioskowaną inwestycję - miejsca dla samochodów ciężarowych i ekran akustyczny, naruszenia prawa sąsiadów do wypoczynku w ogrodach przydomowych, zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicy [...]. Mieszkańcy - strony postępowania wnieśli o oddalenie wniosku o warunki zabudowy dla tej inwestycji, podkreślając, iż jest ona sprzeczna z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta B..

Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie powyższych wniosków. Podkreślił, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest następstwem wcześniejszych inwestycji i stanowi ich uzupełnienie.

Organ stwierdził, iż działka, której dotyczy wniosek, leży w terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki oznaczone zostały w ewidencji gruntów i budynków jako "Bi" (teren przemysłowy). Łączna powierzchni tych działek to 9.091m2. Dalej organ stwierdził, że dla części obszaru analizy położonej po wschodniej stronie ulicy [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie część obszaru analizy mieści się w jednostce UR 17 i UR 18 - tj. przeznaczenie - zabudowa usługowa rzemieślnicza, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej (nie przekraczającej 50% całkowitej powierzchni). Nastąpiło zatem na tym obszarze ograniczenie funkcji mieszkaniowej z preferencją dla zabudowy usługowo- rzemieślniczej.

W ocenie organu przygotowana analiza wykazała, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wyjaśnił, że bazy transportu samochodowego typu TIR stanowią odrębną kategorię zagospodarowania terenu. Zwykle towarzyszy ono obiektom produkcyjnym i magazynowym w obszarach intensywnej aktywności gospodarczej (tzw. strefach przemysłowych). Mogą być uciążliwe dla zabudowy mieszkaniowej.

Organ przyznał, że w analizowanym obszarze brak jest typowych baz transportu ciężkiego. Jednak na działce nr [...] funkcjonuje stacja paliw wraz z parkingiem stale wykorzystywanym na postój samochodów ciężarowych typu TIR. Z kolei na działce nr [...] została zakończona budowa hali magazynowej, punktu zbierania złomu metali kolorowych oraz hurtowni żywic i artykułów chemicznych. Dostawy do hali prowadzone będą samochodami ciężarowymi, a elementem zagospodarowania tego terenu jest plac manewrowo- parkingowy. Na działce nr 4 funkcjonuje skład złomu, materiałów budowlanych i ogrodniczych także obsługiwany przez samochody ciężarowe. Na działce nr 5 funkcjonują dwa budynki usługowe, a na działce nr 6 - obiekt rzemiosła produkcyjnego. Nadto obiektem, determinującym uwarunkowania i kierunki zagospodarowania tego rejonu dzielnicy - jest komunalna oczyszczalnia ścieków "A" S.A. obsługująca większość miasta, funkcjonująca od [...] r. Wywóz osadów z oczyszczalni i dowóz ścieków do stacji zlewnej prowadzony jest także samochodami ciężarowymi. Równocześnie jednak w obszarze tym występują budynki mieszkaniowe i nieliczne zagrodowe.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa i zagospodarowanie o różnych funkcjach, które nie stanowią wzajemnej kontynuacji i mogą powodować konflikty przestrzenne.

Z uwagi na fakt, iż zabudowa w tym obszarze nie jest jednorodna, występują funkcje uciążliwe - oczyszczalnia ścieków, stacja paliw z parkingiem dla samochodów ciężarowych organ nie znalazł podstawy do wydania decyzji odmowej.

Istotny w zagospodarowaniu wnioskowanej działki jest także fakt, iż wybudowano na niej i oddano legalnie do użytkowania budynek magazynowy wraz z przeznaczeniem na skład materiałów budowlanych i spożywczych wraz utwardzeniem placu oraz zjazdem z ulicy [...]. Przedmiotowy budynek ma 7 bram załadowczych obsługiwanych przez samochody ciężarowe. Uzyskując to pozwolenie wnioskodawca wskazywał na prowadzenie działalności przy użyciu samochodów ciężarowych, uzyskał też zezwolenie Miejskiego Zarządu Dróg w B. na lokalizację zjazdu z ulicy [...] z uwzględnieniem wjazdu samochodów ciężarowych. Nie można zatem kwestionować legalności istniejącego budynku magazynowego. W zakresie dopuszczalności usytuowania na tej działce placu parkingowego dla samochodów ciężarowych organ uznał, że skoro w obszarze analizowanym istnieją - oczyszczalnia ścieków, stacja paliw z parkingiem dla TIRów oraz istnieją hale magazynowe także obsługiwane przez samochody ciężarowe, to na wnioskowanej działce może być zlokalizowany plac postojowy dla takich samochodów. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej - funkcja ta powinna być jednak ograniczona (brak w terenie bowiem typowych baz samochodowych wraz z warsztatami i myjnią), ale nie można wykluczyć parkowania tych samochodów, w ilości takiej jak ilość pojazdów obsługujących budynek magazynowy. Taki plac będzie stanowił uzupełnienie legalnego budynku magazynowego. Warunkiem jego lokalizacji jest zastosowanie środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w przepisach - tzn. izolacja akustyczna.

Wnioskowana inwestycja nie stanowi zabudowy (budynków ani wiat), tylko plac z miejscami postojowymi. Z uwagi na charakter inwestycji pominięto ustalenia parametrów. Ustalono wielkość powierzchni biologicznie czynnej. W obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi od 17% do 95%, średnio - 72,2%. Dotyczy to zabudowy mieszkaniowej. Dla budynków usługowych (P.U.S i SP) wielkość powierzchni biologicznie czynnej wynosi średnio 32,2%. stąd dla przedmiotowej inwestycji ustalono ten wskaźnik nie mniej niż 30%, ustalając go na poziomie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym dla budynków usługowych, odrzucając proponowany przez inwestora wskaźnik 17%. stacja paliw. Wnioskowana inwestycja zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko

Inwestor uzyskał decyzję środowiskową. Na podstawie przeprowadzonej analizy brak jest podstawy prawnej, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia oddalić.

Organ przyznał, że w toku postępowania w dniu 12 listopada 2020 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przekazał do jego wiadomości decyzję z dnia [...] r. o nałożeniu na inwestora P. W.- obowiązku rozbiórki 6-ciu pomostów przeładunkowych dobudowanych do budynku magazynowego na działce nr 1 bez pozwolenia na budowę. Stwierdził, że nie ma to decydującego wpływu na to, czy na działce można lokalizować parking. Organ powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w wyniku czego wniesiono uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania, które organ przytoczył.

W odpowiedzi na nie uznał, że spełniona została zasada tzw. dobrego sąsiedztwa., gdyż w obszarze analizowanym - prawidłowo wyznaczonym - łączna szerokość frontu działki przylegająca do ulicy [...] to ok. 69m, czyli zgodnie z § 3 ust. 2 - wyznaczono trzykrotność - tj. ok. 207m, potwierdzono działki z zabudową umożliwiającą seplenienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje bowiem, że analiza powinna uwzględniać wszystkie położone w jej obszarze działki budowlane w ich całej powierzchni - analiza dotyczy bowiem działek budowlanych a nie ich fragmentów. Stąd w ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem uczestników postępowania by sąsiednie obiekty; stacja paliw, hala magazynowa czy oczyszczalnia znajdowały się w znacznej odległości od działki inwestowanej.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli P. B., B. B. i B. B., T. S., Z. Z., A. B. oraz J. i J. D., W. W. i A. W.. W podobnie brzmiących odwołaniach strony wniosły o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, iż w sprawie nie istnieje prawna możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwość kwestionowanej decyzji wynika m.in.

- z wadliwie przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności zbyt szeroko przyjętych granic obszaru analizy,

- wyciągnięcia z analizy wadliwych wniosków polegających na uznaniu zgodności nowej zabudowy z zabudową działek sąsiednich w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, pominięcie tzw. dobrego sąsiedztwa

- sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W zakresie zbyt szeroko wyznaczonego obszaru analizy odwołujący stwierdzili, że do wyznaczenia minimalnego promienia nie powinna być brana pod uwagę długość frontu działki nr 2, która nie powinna być w ogóle objęta wnioskiem. Postępowaniem powinna być objęta jedynie działka gruntowa nr 1. Pominięcie działki nr 2 oznacza, że długość frontu działki przyjmowanej do obliczania promienia obszaru analizy winna wynosić o ok. 3m mniej, czyli nie więcej niż 66m, co dawałoby promień ok. 200m. Przyjęcie jako podstawę zaskarżonej decyzji obszaru poddanego analizie o promieniu 207m wynika ze sztucznego rozszerzenia tego obszaru i nie pokrywa się ze zwartym obszarem urbanistyczno- architektonicznym.

Po drugie organ oparł zaskarżoną decyzję na analizie zabudowy, która zlokalizowana jest poza przyjętym obszarem analizy. Nawet przyjmując obszar o promieniu 207m, obszar ten nie zawiera stacji paliw obejmującej miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych na działce nr [...]. Podobnie wygląda w przypadku 16ha terenu oczyszczalni ścieków, podczas, gdy obszar analizy zachodzi jednie nieznacznie na obszar tej nieruchomości i to w miejscu, w którym żadnej zabudowy parkingowej dla pojazdów ciężarowych nie ma. Zdaniem odwołujących analizie powinny podlegać obszary w całości będące w obszarze analizy, a nie tylko "złapane" w niewielkiej części.

Po trzecie - przygotowana analiza nie wykazała, by planowana inwestycja spełnia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organ po stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania terenu nie ma charakteru jednorodnego, wyprowadził wniosek o możliwości planowanej zabudowy, ale brak jest działek dostępnych z tej samej drogi zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej nowej zabudowy. Jak sam organ stwierdził, w analizowanym obszarze brak jest typowych baz transportu ciężkiego wyposażonych w pełny zakres obsługi samochodów ciężarowych. W ocenie odwołujących prowadzenie działalności usługowo- rzemieślniczej, a także nawet związana nią komunikacja samochodowa jest zupełnie czym innym jak budowa i funkcjonowanie bazy transportowej sprzętu ciężkiego (miejsca przetrzymywania, postoju, tankowania, przygotowania do pracy, w okresach kiedy pojazdy nie są w ruchu).

Dominującą funkcją na obszarze jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Na obszarze sąsiednim - miejscowy plan przewiduje - UR zabudowę usługowo- rzemieślniczą, a w obowiązującym studium uwarunkowań - MNU - zabudowa mieszkaniowa - usługowa.

Stąd całe sąsiedztwo planowanej inwestycji to teren mieszkaniowy, ewentualnie rzemieślniczo- usługowy bez zakładów produkcyjnych i baz transportowych.

Jedynym wyjątkiem w obrazie tego terenu jest działka inwestora - enklawa, na której prowadzi ona działalność magazynową z uzupełniającą funkcją biurowo- socjalną, nadal nielegalnie użytkuje też ten teren jako bazę transportową. Dopuszczenie tej działalności jest sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Nie można dalej powielać tego błędu - zdecydowanie odbiega od otaczającego terenu.

W świetle powyższego w ocenie odwołujących wydanie zaskarżonej decyzji stanowi niedopuszczalną legalizację faktycznej i stopniowej zmiany zagospodarowania terenu objętego inwestycją, ingerującą w otoczenie sąsiadujące i sprzeczne z dobrym sąsiedztwem. Wprowadzenie na tym terenie obszaru uciążliwego, przemysłowego winno nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu.

Po czwarte organ dokonał błędnej oceny faktycznego zakresu sposobu zagospodarowania nieruchomości inwestora, o której legalizację obecnie wnosi.

W ocenie odwołujących nie chodzi, jak ujmuje to organ, o zapewnienie placu postojowego dla samochodów ciężarowych. Zdaniem odwołujących planowane zamierzenie legalizować będzie nową funkcję terenu i diametralnie zmieni sposób zagospodarowania terenu. Budowa parkingu dla samochodów ciężarowych (nie tylko dla chwilowego postoju) ale połączona z planowanym zaopatrzeniem terenu w zbiorniki i instalacje do tankowania paliwa oraz uzupełniania płynu AdBlue prowadzić będzie praktycznie do powstania na przedmiotowej działce bazy sprzętu transportowego ciężkiego z przyzwoleniem na całodobowe tankownie oraz pracę naczep typu TIR- chłodnia zasilanych agregatami Diesla czyli spalinowymi oraz zasilanych energią elektryczną . Planowany zakres zabudowy jest organowi znany - z decyzji środowiskowej. Niewątpliwie zamierzenie inwestycyjne zwiększy diametralnie uciążliwość tego zagospodarowania dla działek sąsiednich. Jednak organ nie wziął pod uwagę, że planowana inwestycja przekształca ten teren w uciążliwy obszar przemysłowy, mający zarówno funkcję bazy transportu ciężkiego jak i stacji paliw.

W zaskarżonej decyzji - nie określono prawidłowo linii rozgraniczających teren wnioskowanej inwestycji od reszty działki. Przyjmując błędnie założenie, że to tylko plac postojowy wadliwie nie określono wielkości ani wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ pominął fakt, że budowa parkingu - to budowa obiektu budowlanego, a z budową związane ma być powstanie ekranu akustycznego oraz wykonanie innych robót budowlanych oraz posadowienie zbiorników paliwowych, podczas gdy organ nie ustalił nawet ich wysokości.

Wadliwie też określono udział powierzchni biologicznie czynnej - skoro średnia wartość na tym terenie to 72,2% - to nieporozumieniem jest przyjęcie wielkości 30%, a nawet taki wskaźnik nie jest możliwy do utrzymania, a przynajmniej organ nie wykazał, iż takie zagospodarowanie działki będzie możliwe.

Nie wykazano też, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie działki jest wystarczające dla realizacji projektowanej zabudowy.

Odwołujący podnieśli też, że planowanej zabudowie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Budzi zastrzeżenie możliwość wydania decyzji i realizacja zabudowy działki, pomimo istnienia na niej gazociągu DN 300 oraz zatwierdzonych planów budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 MOP8,4 MPa S. – K.- O.- T. wraz z niezbędną infrastrukturą do jego obsługi.

Przy lokalizacji sieci gazowych w strefach kontrolowanych gazociągów nie należy m.in. wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować innych działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania. Obiektem budowlanym jest również parking dla pojazdów ciężarowych, który według pisma operatora sieci gazowej z dnia 16 grudnia 2019 r. przewidziany jest w strefie kontrolnej linii gazowej).

Przepis rozporządzenia powszechnie obowiązującego wyklucza realizację planowanej zabudowy. Dodatkowo lokalizacji miejsc parkingowych w odległości mniejszej od 16m od granicy działki sąsiedniej sprzeciwia się rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, gdyż inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 lit.2. W ocenie odwołujących organ miał obowiązek odmówić prawa realizacji wnioskowanej inwestycji - jako sprzecznej z przepisami odrębnymi.

Nadto odwołujący wskazali na sprzeczność planowanej zabudowy z obowiązującym Studium, którego treść nie może być przez organ zupełnie ignorowana, gdyż organ nie może podejmować decyzji sprzecznych z wytycznymi w nim zawartymi.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r, odwołujący P. B. przedstawił kolejne argumenty do odwołania od decyzji, wskazując na bezpośrednie sąsiedztwo swej nieruchomości z nieruchomością, na której planowana jest wnioskowana inwestycja oraz zwracając uwagę na bardzo uciążliwe tego warunki, czego przykładem jest sprawa tocząca się przed sądem powszechnym o zakłócanie spoczynku nocnego poprzez wywoływanie hałasu pracą agregatów chłodniczych. Podkreślił, iż jego nieruchomość położona jest vis a vis wjazdu na teren firmy wnioskującego FUH "B" co jest bardzo dużym utrudnieniem dla prawidłowego korzystania z jego nieruchomości. Przytaczając liczne rozstrzygnięcia organów dotyczące wnioskodawcy zarzucił działania na szkodę indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, bez ich powiadamiania i tym samym pozbawiania prawa uczestniczenia w ochronie własnych interesów prawnych.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Na wstępie organ odwołał się do treści art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołał też treść art. 61 ust. 1 ustawy. Następnie stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził wymagane postępowanie i ustalił, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli organ w ramach posiadanej swobody konkretyzacyjnej stwierdził spełnienie warunków ustawowych wydania decyzji pozytywnej, to ciąży na nim prawny obowiązek wydania tego rodzaju decyzji. Natomiast organ ten ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

W kontekście zarzutów odwołania organ w pierwszej kolejności przedstawił ustalenia ogólne, dotyczące zasady wolności budowlanej, tj. prawa do zabudowy w aspekcie cywilnoprawnym i publicznoprawnym. W aspekcie cywilnoprawnym - jest pochodną prawa własności nieruchomości - zakotwiczone w art. 64 Konstytucji, gwarantującym prawo do własności i innych praw majątkowych. Granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego - prawa prywatnego jak i prawa administracyjnego - prawa publicznego. W odniesieniu do prawa zabudowy - kształtowane jest przede wszystkim przez prawo publiczne - prawo administracyjne.

Organ podkreślił, że niewątpliwie skorzystanie przez właściciela z prawa zabudowy nieruchomości może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko bezpośrednio graniczących nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter od dyskomfortu estetycznego przez przesłonienie widoku aż po znaczny spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, spaliny w czasie trwania procesu budowlanego lub eksploatacji obiektu. Może zatem dojść do kolizji interesów. Uwzględniając jednak, że prawo zabudowy terenu, jest upragnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, to ograniczanie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione.

Z analizy art. 61 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji gdy brak jest regulacji ustawowej, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny czy chroniony interes osób trzecich. W ocenie Kolegium nie można zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii, jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych, a w konsekwencji rozwoju gospodarczego.

W ocenie Kolegium prawidłowo organ pierwszej instancji przeprowadził wymagane postępowanie dokonując wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mając na uwadze przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Charakter decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 59 cytowanej ustawy wskazuje, że nie jest to decyzja uznaniowa, co oznacza, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, czyli poprzedza drugi etap postępowania inwestycyjnego. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza prawa właścicieli i uprawnień osób trzech. Charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy powoduje, że zakres ochrony osób trzecich ulega szczegółowej konkretyzacji na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. W niniejszym postępowaniu interesy osób trzecich zabezpieczone zostały w postanowieniach punktu 2.2. i 2.7 decyzji.

Z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja - budowa parkingu dla samochodów ciężarowych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 i pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niniejsze postępowanie poprzedzone było uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej (art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), tj. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., która jest decyzją ostateczną.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji.

W zakresie prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, organ uznał, iż podstawowe znacznie dla ustalenia warunków zabudowy ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej iż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jednocześnie nie mniejszej niż 50m. Zaś dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w analizowanym obszarze istniał obiekt, który wszystkimi parametrami funkcją odpowiada planowanej zabudowie. Analizę urbanistyczną sporządza uprawniony architekt- urbanista i stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a jej wyniki stanowią część merytoryczną decyzji. W niniejszej sprawie szerokość działek nr 1 i nr 2 wynosi łącznie ok. 69m, a obszar analizowany wyznaczony został o promieniu 207m wokół wnioskowanej działki. Obszar ten jest w pełni reprezentatywny. Zasadnie organ przyjął do wyznaczenia tego obszaru obie działki, gdyż stanowią one jedną nieruchomość - ogrodzoną i użytkowaną łącznie.

W przygotowanej analizie pominięto takie parametry jak wysokość, szerokość i geometria dachu, gdyż nie dotyczą one wnioskowanej inwestycji. W przygotowanej analizie uwzględniono wszystkie położone w jej obszarze działki w całej ich powierzchni. Na analizowanym obszarze występuje zabudowa funkcjonalnie mieszana, obiekty infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, usługowej i magazynowej. Nie tworzą przy tym jednolitego zgrupowania, lecz są rozrzucone nieregularnie pośród zabudowy mieszkalnej.

Bezzasadny jest tym samym zarzut "niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa". Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym brak jest typowych baz transportu ciężarowego wyposażonych w pełny zakres obsługi pojazdów ciężarowych (parking lub garaż wraz ze stacja paliw i myjnią), ale znajdują się na tym obszarze:

- stacja paliw wraz z parkingiem wykorzystywanym dla samochodów ciężarowych TIR - działka nr [...],

- zakończona hala magazynowa punktu zbioru złomu metali kolorowych oraz hala żywic i artykułów chemicznych - działka nr [...], do której dostawy odbywać się będą samochodami ciężarowymi, a elementem zagospodarowania jest plac manewrowo - parkingowy,

- funkcjonujący skład złomu, materiałów budowlanych oraz ogrodniczych obsługiwany przez samochody ciężarowe na działce nr 4,

- budynki usługowe na działce nr 5 oraz obiekt rzemiosła produkcyjnego na działce nr 9,

- oraz oczyszczalnia ścieków zajmującą ok. 15ha, gdzie wywóz osadów oczyszczalni ścieków oraz dowóz ścieków do stacji zlewczej prowadzony jest samochodami ciężarowymi,

- występują też liczne budynki mieszkalne w formie rozporoszonej zabudowy lub w niewielkich zespołach, rozdzielone zielenią bez zabudowy lub użytkami rolnymi.

Organ odwoławczy przyznał, że występująca zabudowa i zagospodarowanie o różnych funkcjach w obszarze analizowanym nie stanowią wzajemnej kontynuacji i mogą stwarzać konflikty. Stąd w planie z 2009 r. po przeciwnej stronie ulicy [...] przewidziano jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo- rzemieślniczą. Istotne znaczenie dla sprawy ma też fakt, iż działka inwestora zabudowana jest legalnie na podstawie odpowiednich decyzji budynkiem magazynowym z przeznaczeniem na skład materiałów budowlanych i artykułów spożywczych wraz z utwardzonym placem.

Odnosząc się do zarzutu, iż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie następuje badanie zgodności inwestycji z przepisami technicznymi, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe. Takie badanie następuje na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

W zakresie zarzutu braku zgodności inwestycji z postanowieniami Studium organ uznał ten zarzut za bezzasadny. Studium nie stanowi przepisu prawa miejscowego, a stąd nie może stanowić podstawy przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

W stosunku do zgłoszonych przez P. B. "kolejnych argumentów do odwołania od decyzji" organ stwierdził, że jest to opis konfliktu pomiędzy inwestorem a sąsiadami w odniesieniu do różnych decyzji. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy tylko decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy parkingu dla 7 samochodów ciężarowych oraz ekranu akustycznego. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy dla dalszego procesu inwestycyjnego, które sprecyzowane zostaną w kolejnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zarzuty odwołania nie mają wpływu na byt zaskarżonej decyzji, gdyż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. B., B. B., B. B., T. S., M., Z., A. B., J. D., J. D., W. W. i A. W. (dalej skarżący) wnieśli o uwzględnianie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, naruszenie procedury administracyjnej i postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewłaściwym zebraniu i ocenie materiału dowodowego, tj. wyciągnięcie wadliwych wniosków z zebranego materiału oraz zaniechanie uzupełnienia materiału oraz zaniechania przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego ds. zagospodarowania przestrzennego pod kątem oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Zarzucono niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, iż w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej , która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię skutkującą brakiem odmowy wydania warunków zabudowy, poprzez błędną interpretację pojęcia "działka sąsiednia" i uznanie, że taką działką może być każda działka objęta obszarem analizy, a nie działka zabudowana granicząca z działką inwestowana oraz naruszenie art. 61 ust. pkt 5 tej ustawy oraz § 19 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie a także § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że kwestionowana decyzja narusza prawo. Działalność gospodarcza i sposób zagospodarowania i wykorzystania terenu w B. przy ulicy [...] na działce nr 1 prowadzone przez inwestora rodzi od wielu lat protest społeczny w okolicy i wzmaga konflikty lokalne. Organ nie przyprowadził przedmiotowego postępowania w prawidłowy sposób a wydana decyzja organu pierwszej instancji narusza interesy skarżących, godzi w ład przestrzenny okolicy, nie da się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i narusza przepisy odrębne.

Także organ drugiej instancji winien zbadać sprawę merytorycznie w sposób pełny i samodzielny. Tymczasem organ drugiej instancji przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji nie przeprowadzając samodzielnego postępowania. W pierwszej kolejności podniesiono, że organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar analizy funkcji i cech zabudowy, błędnie ujmując także działce nr 2, podczas gdy zabudowa dotyczy wyłącznie działki nr 1. Stąd też promień obszaru analizy winien być mniejszy niż przyjęte 207m wokół działki, tym bardziej, że w innych postępowaniach organ przyjął obszar analizy o promieniu 195m.

Skarżący stwierdzili, iż organy całkowicie błędnie przyjęły zaistnienie w sprawie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. W ich ocenie żadna z działek sąsiednich nie została zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej projektowanej zabudowy. W ich ocenie konieczne jest w tym względzie uwzględnienie szeroko pojętej normy kierunkowej polegającej na dążeniu do zachowania ładu przestrzennego, co organy całkowicie pominęły w sprawie. Jakkolwiek w obszarze analizowanym występują działki, na których realizowane są działania usługowe związane z użyciem samochodów ciężarowych, to jednak organy w żadnym elemencie decyzji nie dokonały szerszej oceny faktycznej i prawnej planowanej zabudowy z punktu widzenie zachowania przez tę zabudowę ładu przestrzennego przedmiotowej okolicy .

W ocenie skarżących nie dokonał też organ właściwej oceny pojęcia – działka sąsiednia - nie określił, które działki należy uznać za działki sąsiednie oraz czy są one dostępne z tej samej drogi publicznej. Zdaniem skarżących za działki sąsiednie należałoby uznać wyłącznie działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora, na których widoczna jest zabudowa mieszkaniowa. Za nieuzasadnione należy uznać za działki sąsiednie działki niegraniczące z nową zabudowę oraz oddalone od niej o ponad 200m. Odwołując się do orzecznictwa podkreślili, że wprawdzie pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczyć do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa wprawdzie mieszana ale wyłącznie mieszkaniowa i usługowo – rzemieślnicza, a w bliższej i dalszej okolicy brak jest typowych baz transportu ciężarowego. W bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje żadna działalność magazynowa, składowa, transportowa, a funkcją dominującą na tym obszarze jest funkcja MN- mieszkaniowa- jednorodzinna. Po drugiej stronie ulicy [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie terenów – UR tj. zabudowa usługowo- rzemieślnicza z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, a w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wnioskowany teren znajduje się w obszarze MNU – zabudowa mieszkaniowo- usługowa. W obowiązującym Studium teren oczyszczalni ścieków i stacji benzynowej oznaczony jest już innym obszarem strefy funkcjonalno- przestrzennej miasta – symbolem K- co pokazuje granice różnych obszarów urbanistycznych miasta.

W ocenie skarżących organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie występowania na działkach uznanych za sąsiednie (tj. działek nr [...], nr [...] i nr 4, nr 5 oraz 9 oraz terenu oczyszczalni ścieków) zabudowy wskazującej na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie skarżących przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga dużo szerszej oceny co do przesłanki kontynuacji funkcji, czego jednak organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Skarżący podkreślili, że organ nie dokonał oceny jakie faktycznie zmiany zagospodarowania i zabudowy terenu łączyć się będą z planowaną inwestycją, tj. w praktyce prowadzić będzie do powstania bazy transportowej o szerokim zakresie uciążliwości (zwiększony ruch samochodów, hałas, praca chłodni spożywczych, agregatów prądotwórczych, procesu tankowania paliwa i płynów, serwis naczep – chłodni, bieżące naprawy i całodobowe wjazdy i wyjazdy pojazdów ciężarowych itp.).

Organ nie rozpoznał też, w sposób kompleksowy kwestii budowy ekranu dźwiękochłonnego, który oddzielić ma hałaśliwą firmę od niektórych sąsiednich posesji mieszkalnych. Dodali też skarżący, że projektowany ekran akustyczny może zaburzyć cyrkulację powietrza i doprowadzić do zatrzymywania spalin na terenie najbliższych nieruchomości.

W końcu skarżący podnieśli, iż wadliwe jest twierdzenie organu, iż planowanej zabudowie nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Nie zasługuje bowiem zdaniem skarżących na akceptację twierdzenie organu, iż badanie zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Podkreślił, iż realizacja zabudowy działki inwestora odbywać się będzie na obszarze i strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 6,3MPa oraz zatwierdzonych planów budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 8.4.MPa. Podnieśli przy tym, iż z pisma operatora sieci gazowej z dnia 6 listopada 2020 r. wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący lokalizację na wymienionych działkach parkingu dla samochodów ciężarowych nie został uzgodniony z "C" S.A.

Uwzględnienie wskazanych powyżej ograniczeń w powiązaniu z analizą lokalizacji aktualnego budynku i doków przeładunkowych na działce inwestora oraz jego planami rozbudowy, prowadzi do wniosku o braku możliwości faktycznego zlokalizowania na działce inwestora planowanej zabudowy, tj. 7 miejsc postojowych samochodów ciężarowych, zbiorników oraz ekranu dźwiękoszczelnego w sposób nie naruszający prawa.

W ocenie skarżących nie można pominąć faktu, iż występuje sprzeczność planowanej zmiany zabudowy i zagospodarowania terenu z normami obowiązującego Studium uwarunkowań. Nie można też nie zauważyć przepisu art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ ważyć interes publiczny i interesy prywatne .

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2021 r. uczestnicy postępowania A. B. oraz J. i J. D. wskazali na dużą uciążliwość sąsiedztwa z inwestorem. Zwrócili uwagę na podwyższenie o 0,5m lub więcej terenu działek inwestora i wybudowanie wielkiej hali nie odpowiadającej gabarytom sąsiedniej zabudowy, a także na generowany hałas przez TIR-y chłodnicze. Podkreślili całkowite pomijanie interesów lokalnej społeczności, poprzez uwzględnianie interesów inwestora z całkowitym pomijaniem mieszkańców m.in. z uwagi na odmowę przyznania im statusu stron w toczących się licznych postępowaniach.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2021 r. inwestor P. W. składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa, a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnianie. Organ prawidłowo ustalił obszar analizy i zasadnie w analizie objął działki w całej ich powierzchni. Wskazał, że przedmiotowy obszar znajduje się w aglomeracji miejskiej i w granicach administracyjnych miasta na prawach powiatu, więc trudno uznać, że jest to obszar wiejski. Dodał, że w obszarze analizowanym wskazano działki, które pozwalają na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy, a tym samym wobec spełnienia warunków brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Podkreślił, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, bowiem stanowi kontynuację zabudowy na analizowanym terenie.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2021 r. skarżący poinformowali, iż dowiedzieli się o złożeniu do Prezydenta Miasta przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę 7 miejsc postojowych z ekranem akustycznym, ale nie zostali uznani za strony tego postępowania. Uzyskali jednie w dniu 12 października 2021 r. informację, iż postępowanie zostało zawieszone na wniosek inwestora. Wskazali na rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazali też na inne nieprawidłowości w zagospodarowaniu przedmiotowego terenu.

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. skarżący W. W. podtrzymał skargę oraz jej argumentację. Przyznał, że na terenie oczyszczalni ścieków jest baza samochodów ciężarowych, ale nikt nie sprawdził, czy jest ona legalna. Jest tam też parking, na którym parkują samochody ciężarowe. Podniósł, iż przewidziany ekran akustyczny o wysokości 4,5m nie jest wystarczający, gdyż okna w jego budynku znajdują się na wysokości 7m, a stąd ekran ten nie będzie bronił przed uciążliwością. Podkreślił, że decyzja środowiskowa dotycząca planowanej inwestycji nie był konsultowana z mieszkańcami, pomimo, iż zgłaszane były problemy, gdyż inwestycja ta umieszczona jest wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Uczestniczka postępowania T. W. M. podtrzymując skargę wskazała, że przedmiotowy teren pierwotnie (jeszcze w 2016 r,) miał charakter rolny (oznaczenie Rvb), a nastąpienie zmieniony został na przemysłowy. Dodatkowo pokreśliła, że teren ten został podniesiony o ok. 1m w stosunku do działek sąsiednich, przy czym postępowanie w tym zakresie zostało umorzone decyzją organu nadzoru budowlanego. Wyjaśniła, że liczne postępowania w sprawie przedmiotowej nieruchomości toczyły się bez udziału okolicznych mieszkańców. Obecnie trwa sprawa przed sądem powszechnym o zakłócanie ciszy nocnej.

Skarżący P. B. podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację. Podkreślił, iż jego dom mieszkalny usytuowany jest naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości, wskutek czego odczuwa znaczne uciążliwości z racji prowadzonej na niej działalności gospodarczej, związane m.in. z hałasem powodowanym przez samochody ciężarowe. Podkreślił, że ekran akustyczny przewidziany został tylko z jednej strony (od strony północnej), nie przewidziano natomiast takiej ochrony od strony wschodniej. Skarżący zgodnie wyjaśniają, że nowy gazociąg ma przebiegać przez środek działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Jednak tak zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. naruszają obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach wspomnianego już rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z wymienionym art. 61 ust. 1 ustawy, organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Podkreślić należy, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 omawianej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć ład przestrzenny w takim rozumieniu, jakie wynika to z potrzeb ustawy, konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno-estetycznym. Uwarunkowania te muszą być uwzględniane w uporządkowanych relacjach. Nie jest to zatem ład abstrakcyjny, np. sprowadzający się do automatycznie ułożonych kolejno klocków, lecz ład przestrzenny jako wartość szczególnego rodzaju. Dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się jednak do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2018). W świetle powyższego, zadaniem organów jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się zatem do tzw. warunku dobrego sąsiedztwa i związanej z tym warunkiem przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) wskazać należy, że podstawą do stwierdzenia, że został on spełniony jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie obszar ten wyznaczony został prawidłowo. Szerokość działek nr 1 i nr 2 wynosi łącznie ok. 69m, stąd obszar analizowany wyznaczony został o promieniu 207m wokół wnioskowanej działki. Zasadnie przy tym organy przyjęły do wyznaczenia tego obszaru obie działki, gdyż stanowią one w praktyce jedną nieruchomość - ogrodzoną i użytkowaną łącznie.

W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu wymaganej analizy w tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ pierwszej stwierdził występowanie zabudowy funkcjonalnie mieszanej z obiektami infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, usługowej i magazynowej, nie tworzącej jednolitego zgrupowania, lecz rozrzuconej nieregularnie pośród zabudowy mieszkaniowej. Z takim ustaleniem organu należy się zgodzić. Wprawdzie nie stwierdzono w tym obszarze istnienia typowych baz transportu ciężarowego, wyposażonych w pełny zakres obsługi pojazdów ciężarowych (tzn. m.in. parking, garaż, warsztat, stacja paliw, myjnia), ale wskazano nieruchomości wykorzystywane przez samochody ciężarowe, czy to w postaci parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR przy stacji paliw (działka nr [...]) czy w zakresie obsługi przez samochody ciężarowe hal magazynowych, składu złomu czy składu materiałów budowlanych i ogrodniczych (działki nr [...], nr 4) czy też szczególnie terenu oczyszczalni ścieków, na terenie której jest parking, na którym parkują samochody ciężarowe. Pomimo zatem, iż w bezpośrednim sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa, nie może to wpłynąć na zmianę oceny przedstawionej przez orzekające w sprawie organy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych bezpośrednio przy działce inwestowanej, nie można wymagać aby działka sąsiednia przylegała do działki objętej wnioskiem. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, a za taką uznaje się każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego, w obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17 CBOSA). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17 CBOSA).

Dodatkowo należy podzielić twierdzenie organu, iż orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że przeprowadzona analiza powinna uwzględniać wszystkie położone w jej obszarze działki budowlane w ich całej powierzchni, choćby wytyczony obszar analizy obejmował je tylko w części, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie. Jak słusznie podkreślono, analiza dotyczy bowiem działek budowlanych, a nie ich fragmentów. Stąd nie można podzielić zarzutu skargi, iż wymienione w skardze obiekty - tj. stacja paliw, hala magazynowa czy oczyszczalnia ścieków nie powinny być w tej analizie uwzględnione z racji znacznej odległości od działki inwestowanej i położenia tylko w niewielkiej w części obszaru analizowanego, czy jak w przypadku stacji paliw i funkcjonującego na tej działce parkingu dla samochodów ciężarowych typu TIR poza tym obszarem.

Należy także podzielić stanowisko organów w zakresie zarzutu pominięcia w postępowaniu przepisów odrębnych. Tak przepis § 19 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie jak i przepis § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe i ich usytuowanie na tym etapie postępowania nie są wnikliwie rozpatrywane. Odnosić się one będą do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego – tj. uzyskiwania pozwolenia na budowę, choć przepisy tego pierwszego rozporządzenia będą miały niewątpliwie wpływ pośredni na określenie wnioskowanych warunków zabudowy, a to w przypadku określenia wskaźników przyszłej zabudowy.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji narusza obowiązujące prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu, podobnie jak decyzja drugoinstancyjna utrzymującą ją w mocy.

Z uwagi na specyfikę inwestycji, która dotyczy budowy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, a nie zabudowy kubaturowej, nie było konieczne ustalenie wszystkich wskaźników nowej zabudowy. Z budową miejsc postojowych, wiążą się jednak określone prace budowlane w tym przede wszystkim dotyczące utwardzenia gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej, itp. (taki zakres planowanych robót budowlanych wynika m.in. z decyzji o środowiskowych uwarunkowanych z dnia [...] r. nr [...]). Zatem miejsca postojowe czy parking dla samochodów ciężarowych to obiekt budowalny w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zresztą przedmiot decyzji został niejednolicie określony, w decyzji organu pierwszej instancji – miejsca postojowe, w decyzji organu drugiej instancji – budowa parkingu (str. 10 i str. 16 uzasadnienia), a w wymienionej powyżej decyzji o środowiskowych uwarunkowanych wskazano także na zaprojektowanie systemu kanalizacji deszczowej wraz z separatorem substancji ropopochodnych oraz obowiązku wyposażenia miejsc postojowych w utwardzone szczelne podłoże w celu zabezpieczenia przed przedostawaniem się substancji mogących powodować zanieczyszczenie. Niezrozumiałe w takich okolicznościach jest pominięcie w przedmiotowej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalonego na podstawie średniego wskaźnika w terenie analizowanym i ograniczenie się w decyzji tylko do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według dołączonej do decyzji analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik ten dla tego terenu wynosi średnio 10,7%, a dla budynków usługowych i magazynowych (P,U,S i SP) – średnia powierzchni zabudowy to 17%, natomiast w przypadku przedmiotowej inwestycji wskaźnika tego w ogóle nie ustalono, traktując go nie wiadomo dlaczego na równi z pozostałymi wskaźnikami – tj. wysokością zabudowy, szerokością elewacji czy geometrią dachu.

Wbrew stanowisku organów rodzaj planowanej zabudowy nie zwalnia organu od ustalenia wskaźnika intensywności zainwestowania przedmiotowej działki, tym bardziej, że jedyny ustalony wskaźnik planowanej zabudowy – wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - ustalony został poniżej średniego wskaźnika dla terenu analizowanego. W tym przypadku bowiem, nawet jeśli przyjmiemy najkorzystniejszą dla inwestora alternatywę ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na podstawie średniego tego wskaźnika dla zabudowy produkcyjno- przemysłowej, to średni wskaźnik w tym przypadku wynosi 33,2%, czyli ustalenie tego wskaźnika o wielkości 30% jest w tym przypadku nieprawidłowe gdyż winien on się mieścić powyżej 33,2% w górę a nie w dół, tym bardziej że w terenie bezpośrednio przyległym - mieszkaniowym jest on znacznie wyższy i na pewno nie da się pogodzić z istniejącym ładem przestrzennym powstanie w tym miejscu betonowej enklawy.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż jak zasadnie podkreśla organ w decyzji w terenie analizowanym brak jest typowych baz transportu ciężkiego. Jednakowoż w kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji postanowił nie tylko o miejscach postojowych dla siedmiu samochodów ciężarowych typu TIR, ale także o urządzeniach charakterystycznych dla baz transportu - a mianowicie uwzględnia lokalizację dwóch nadziemnych zbiorników na olej napędowy oraz nadziemnego zbiornika na substancję AdBlue, nie precyzując ich wielkości (wysokości) i nie określając wskaźników. Dopuszczenie takiej zabudowy na tym terenie nie wynika jednak z przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno- budowlanej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w tym m.in. do podkreślanej przez skarżących dużej uciążliwości planowanej inwestycji, do zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu z terenu rolnego na teren przemysłowy, do podniesienia przedmiotowego terenu względem pozostałych działek na tym terenie Sąd nie wypowiadał się w tym zakresie, wobec tego, iż przedstawione zarzuty nie mieszczą się w ramach kontroli postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Mogą być one przedmiotem odrębnych postępowań przed właściwymi organami administracji, gdzie skarżący jako strony tych postępowań będą mogli zaprezentować swoje stanowisko w sprawie.

W świetle powyższych rozważań za dowolne należało uznać ustalenie warunków zabudowy w sposób niepełny, nie wynikający z przygotowanej analizy wskaźników oraz w oparciu o niekompletną analizę urbanistyczną, co stanowiło naruszenie art. 61 ust.1 oraz § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 art. 205 i art. 209 cytowanej ustawy.

.Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, co umożliwi ponowne prawidłowe merytoryczne rozpoznanie sprawy.