Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 373/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie
Uchylono postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1) uchyla zaskarżone postanowienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie, 2) uchyla postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 1112 (tysiąc sto dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej: skarżącym, wnioskodawcą), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego K. S., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2020 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...] i orzekające co do istoty sprawy w przedmiocie przyznania A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm., [obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 - dopisek Sądu], zwaną dalej u.p.e.a.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, skarżący wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 14.098,26 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia 28 lutego 2009 r. (kiedy to pojazd został usunięty z drogi) do dnia 27 grudnia 2011 r. (kiedy został odebrany z parkingu w związku z przejściem jego własności na powiat), a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Powyższe pismo stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem. Sprawa ta kilkakrotnie podlegała rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji, przez Starostę Oleskiego jako organ pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej także: Kolegium lub SKO) jako organ odwoławczy. Jednocześnie, na skutek skarg wnoszonych przez skarżącego, działania podejmowane przez organy w tej sprawie podlegały także ocenie sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 22 marca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. przyznające skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym samochodem marki [...], nr rej. [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi, w łącznej kwocie 11.839,17 zł.

W wyniku rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. (nr [...]), Starosta Oleski przyznał skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 4.863,96 zł brutto.

Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r. Kolegium uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 396/16, uchylił postanowienie Kolegium.

Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Oleski postanowieniem z dnia 17 października 2016 r., nr [...], ponownie przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, w wysokości 4.863,96 zł brutto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., nr [...] uchyliło ww. postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Kolegium stwierdziło, że wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 396/16 uchylił decyzję kasacyjną z dnia 31 marca 2016 r. zatem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Starosty z dnia 19 listopada 2015 r., które będzie ponownie przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium.

Rozpoznają ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze względu na stwierdzone braki w zakresie postępowania wyjaśniającego i konieczność przeprowadzenia tego postępowania w znacznym zakresie, przekraczającym granice postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Również to postanowienie Kolegium zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 317/17. Sąd uznał, że Kolegium wadliwie przyjęło, iż w sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a.", a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 15 i art. 12 § 1 K.p.a. są zasadne. W ocenie Sądu, przedstawione przez Kolegium zastrzeżenia nie wskazywały na naruszenie przepisów postępowania poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wiązały się również z koniecznością ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Sąd uznał, że kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekraczał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., a ocena przeprowadzona przez Kolegium nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało również przyczyn, które wykluczały zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. Ustalając wskazania co do dalszego postępowania, Sąd podał, że sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2844/17 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku.

Konsekwencją postanowienia Kolegium z dnia 23 maja 2017 r. Starosta Oleski, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [...] ponownie przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 4.863,96 zł brutto.

W wyniku rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżącego na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...], uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy. Natomiast, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 70/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 15 listopada 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r. stwierdzając, że w badanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 listopada 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r., wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Nastąpiło to w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2017 r., którym uchylono wcześniejsze postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jednakże, prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 317/17, uchylone zostało postanowienie Kolegium z dnia 23 maja 2017 r., a ww. wyrok Sądu utrzymany wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r. W powstałym stanie faktycznym i prawnym odpadła zatem podstawa prawna do wydania postanowień stanowiących przedmiot kontroli. Innymi słowy, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r., wydane zostały na mocy postanowienia, które następnie zostało uchylone przez Sąd. To z kolei stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Sąd wskazał ponadto, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a w zw. z art. 126 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Taka też sytuacja zaistniała w sprawie na skutek uprawomocnienia się wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 317/17. Zauważył również Sąd, że skutkiem tego wyroku jest to, iż w mocy pozostało postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., a zażalenie wniesione przez skarżącego od tego postanowienia nie zostało rozpatrzone. Dlatego, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie, wyłącznie przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wydanym wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 5 listopada 2018 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną, w toku której A. W. podtrzymał swoje stanowisko, w zakresie żądania ustalenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, zwrotu koniecznych wydatków, a także żądanie dotyczące odsetek. Powtórzył, iż nie zgadza się z kwotą ustaloną przez organ pierwszej instancji, oceniając, że jest ona zbyt niska. Wyjaśnił, że nie posiada szczegółowej dokumentacji dotyczącej działalności związanej z prowadzeniem parkingu za okres objęty postępowaniem. Także pełnomocnik organu podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r., pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ pierwszej instancji nie określił w toku postępowania, w jakim zakresie został przyznany zwrot koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem nad przedmiotowym pojazdem, a w jakim zakresie - wynagrodzenie za wykonywanie tego dozoru. Dodał, że wnioskodawca wskazał powody, uniemożliwiające mu udokumentowanie konkretnych kosztów dozoru, co jednak nie oznacza, że nie zostały one poniesione. Powyższe, obliguje zatem organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, przy uwzględnieniu wysokości wynagrodzeń przyznawanych za dozór pojazdów w podobnych sprawach. Podkreślając, iż co do zasady, nie kwestionuje możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, pełnomocnik skarżącego podniósł, że w przedmiotowej sprawie sporządzona opinia nie przedstawia żadnej wartości dowodowej. Z opinii tej nie wynika czego dotyczyły umowy, z których zaczerpnięto stawki do porównań, ani w jakim okresie obowiązywały. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, przy ustalaniu wynagrodzenia organ powinien również wziąć pod uwagę uchwałę nr VIII/53/07 Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. w związku z zarządzeniem nr 13/2010 Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r. Podkreślił też, że dla ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór istotna pozostaje także umowa z dnia 7 listopada 2011 r. dotycząca stawek wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, gdyż na jej podstawie organ wypłacił "część należnego wynagrodzenia za pojazdy objęte przedmiotowym postanowieniem za okres dozorowania pojazdów objęty tą umową". Tymczasem postanowienie dotyczy okresu bezpośrednio poprzedzającego zawarcie przedmiotowej umowy oraz tego samego pojazdu, zatem w przekonaniu pełnomocnika, najbardziej adekwatne będzie wynagrodzenie zbliżone do wynagrodzenia ustalonego w przedmiotowej umowie. Akcentował ponadto, że wynagrodzenie za dozór nad pojazdem należy się skarżącemu "od dnia odbioru" pojazdu przez Starostwo a długi okres oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia powinien być zrekompensowany poprzez podniesienie wysokości tego wynagrodzenia. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w sprawie zastosowanie winny znaleźć również przepisy o odsetkach ustawowych, które należałoby doliczyć do należnego wynagrodzenia za okres od dnia odebrania pojazdów do dnia wydania postanowienia.

Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do biegłego posiadającego wiedzę specjalną z zakresu ekonomii i finansów - o sporządzenie opinii ustalającej: 1) wysokość koniecznych wydatków (z uwzględnieniem kosztów usunięcia pojazdu) oraz 2) wysokość wynagrodzenia za dozór - o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należnych dozorcy pojazdu - przy uwzględnieniu stanu faktycznego właściwego dla sprawy. Kolegium wskazało, iż w opinii należy dokonać ustaleń w odniesieniu do poszczególnych lat, tj. (m.in.).: 2008 r., 2009 r., 2010 r., 2011 r. a przy obliczeniu stawki kosztów dozoru oraz stawki wynagrodzenia za dozór (w rozbiciu - w odniesieniu do każdej z ww. stawek - na stawkę miesięczną oraz dzienną), należy uwzględnić średni koszt długoterminowego przechowywania pojazdu. Dodało, iż powyższe wymaga przeprowadzenia stosownej analizy rynku, zmierzającej dla ustalenia średnich stawek przyjętych w danych stosunkach, tj. pobieranych za długoterminowe przechowywanie pojazdów - z uwzględnieniem okoliczności, że przedmiotowe sprawy dotyczą pojazdów usuniętych z drogi. Zaleciło, aby dokonanie stosownych wyliczeń nastąpiło w oparciu o dane uzyskane od podmiotów prowadzących na terenie województwa opolskiego działalność o profilu zbliżonym do działalności strony postępowania. W przypadku braku możliwości uzyskania stosownych danych o obiektach porównawczych z terenu województwa opolskiego, biegły powinien rozszerzyć rynek, wskazując jednocześnie w swojej opinii na motywy, dla których wybrał obiekty spoza województwa opolskiego.

Przy piśmie z dnia 30 maja 2019 r. organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium opinię sporządzoną przez P. D. - analityka z zakresu rachunkowości i finansów, który stwierdził, że zebrany materiał dowodowy oraz informacje uzyskane z "rynku" nie są wystarczające do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Biegły ten zawnioskował również o powołanie biegłego przez Sąd.

Z uwagi na powyższe w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. Kolegium na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zleciło ponowne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez: 1) zwrócenie się do biegłego P. D. o sporządzenie opinii uzupełniającej pozwalającej na ustalenie danych zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 stycznia 2019 r., ewentualnie 2) zwrócenie się do innego biegłego o sporządzenie opinii zgodnie z ww. wytycznymi. Kolegium nadmieniło przy tym, że analiza orzeczeń sądowoadministracyjnych wskazuje, iż opinie o przedmiotowej problematyce były sporządzane w postępowaniach administracyjnych.

Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. Starosta Oleski przesłał organowi odwoławczemu opinię sporządzoną przez biegłego sądowego, doradcę podatkowego –E. P. W opinii tej biegła zauważyła, że skarżący dla udokumentowania własnych wyliczeń nie przedłożył żadnych kserokopii rachunków związanych z kosztami prowadzonego parkingu strzeżonego, dlatego jako wzorzec posłużyły jej dane pozyskane z powiatu płockiego oraz powiatu sierpeckiego - położonych w województwie mazowieckim. Dla celów wykonania opinii biegła posłużyła się danymi archiwalnymi obejmującymi lata 2009-2011. W oparciu o powyższe obliczyła koszt holowania pojazdu dla 1 km (2,76 zł netto + 22%VAT=3,37 zł/km brutto za rok 2009). Ustaliła także stawki dobowe i miesięczne koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów znajdujących się na parkingu strzeżonym (dla jednego stanowiska parkingowego) m.in. w latach 2009-2011. Wyjaśniła, że ponieważ dozór wykonywany był w ramach działalność gospodarczej, a ustalone kwoty przedstawiają koszty, dla ustalenia wynagrodzenia (czyli w rozumieniu prawa podatkowego - przychodu, jaki przynosi dozór jednego stanowiska parkingowego, na co składają się koszty i zysk) - koszt w ogólnym przychodzie stanowi 80%. Na tej podstawie biegła obliczyła średnie wynagrodzenie za dozór dla jednego stanowiska parkingowego w kwocie 3,95 zł netto oraz 4,86 brutto. Wyjaśniła też, że z uwagi na fakt, iż A. W. jest płatnikiem podatku od towarów i usług, wyliczone stawki są stawkami netto a przy ustalaniu wynagrodzenia należy doliczyć stawkę VAT, która do roku 2011 wynosiła 22%, zaś od stycznia 2011 r. 23%. Przedstawiła także dobowe stawki wynagrodzenia za dozór jednego stanowiska parkingowego w poszczególnych latach (2009 r. - 3,79 netto i 4,62 ł brutto; 2010 r. - 3,91 zł netto i 4,77 zł brutto; 2011 r. - 4,11 zł netto i 5,06 zł brutto) oraz miesięczne koszty dozoru (liczone za 30 dni) za rok 2009 r. - 90,90 zł netto; 2010 r. - 93,90 zł netto i 2011 r. - 98,70 zł netto.

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r., odnosząc się do treści opinii sporządzonej przez E. P., pełnomocnik skarżącego podniósł, iż opinia ta nie może stanowić dowodu w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego. Uzasadniając swoje stanowisko zarzucił, iż biegła do swych ustaleń przyjęła dane dotyczące podmiotów prowadzących parkingi w zupełnie innym miejscu (województwie) niż działalność prowadzona przez skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że ustalenia kosztów i wynagrodzenia za dozór można oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym działa podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Podmioty te powinny prowadzić działalność tożsamą z działalnością skarżącego, natomiast z przedmiotowej z opinii nie wynika, czy działalność wykonywana przez wskazane podmioty była tożsama z działalnością strony. W ocenie pełnomocnika skarżącego, biegła winna uwzględnić specyfikę tzw. parkingu depozytowego przystosowanego do przechowywania pojazdów. Ponadto zarzucił, że biegała nie uwzględniła wszystkich kosztów prowadzenia tego rodzaju parkingu, (tj. kosztów administracyjnych - takich jak: koszty papieru, tonerów, przyborów biurowych, obsługi administracyjnej, komputerów, drukarek, innych urządzeń eklektycznych, archiwizacji i przechowywania dokumentów, a także kosztów utrzymania parkingu oraz biura - tj. kosztów sprzątania, odśnieżania i napraw), które znacząco zwiększają koszty działalności. Podniósł też, że biegła w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego przyjęła poziom zysku w wysokości 20 %, jak również nie odniosła się do stawek ustalonych w uchwale Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. w związku z zarządzeniem Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nie uwzględniła też stawek wynikających z umowy z dnia 7 listopada 2011 r. Odnosząc się do kwestii ustalenia kosztów holowania, pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w przypadku holowania pojazdów na krótkich odcinakach, co do zasady, ustala się wynagrodzenie ryczałtowe, a dopiero w dalszej kolejności pobiera wygrodzenie w zależności od ilości przejechanych kilometrów. Konkludując pełnomocnik wskazał, że opinia ta nie może ze względu na wskazane nieprawidłowości stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Z uwagi na treść przedłożonej opinii, pismem z dnia 17 lutego 2020 r. Kolegium wezwało skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie: 1) podania i udokumentowania formy zatrudnienia pracowników ze wskazaniem, czy były z tego tytułu odprowadzane składki; 2) przedłożenia dokumentów poświadczających faktyczne zatrudnienie w omawianym okresie oraz wysokości wynagrodzenia; 3) przedłożenia dokumentów dotyczących ubezpieczenia OC; 4) wskazania faktycznej liczby stanowisk parkingowych na parkingu strzeżonym, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarżący nie archiwizuje dokumentów dotyczących ponoszonych kosztów. Dodała, iż w omawianym okresie nie zatrudniał pracowników, a dozór był prowadzony przez skarżącego osobiście oraz przez członków jego rodziny. Wskazał też, że w związku z upływem czasu skarżący nie posiada dokumentów dotyczących ubezpieczenia OC, a na parkingu jest 13 miejsc parkingowych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko w sprawie powołania na biegłego A. P.

Przy piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r. Starosta Oleski przekazał Kolegium opinię uzupełniającą biegłej sądowej E. P. z dnia 3 czerwca 2020 r. W opinii tej biegła wyjaśniła, że działalność podmiotów, których koszty podstawowe posłużyły do wyliczeń przedstawionych w opinii była tożsama z działalnością strony. Ustalone w oparciu o powyższe dane koszty zostały zebrane również na potrzeby sprawy dotyczącej holowania i dozoru na parkingach strzeżonych dla Starosty Płockiego i Sierpeckiego. Wskazała, że przyjęcie do ustaleń opinii danych dotyczących podmiotów z innego województwa było warunkiem przyjęcia zlecenia, albowiem brak jakichkolwiek kosztów, nawet uprawdopodobnionych dla działalności skarżącego, nie dawał możliwości dokonania wyliczeń w innych sposób. Wyjaśniała też, że aby uwzględnić w kosztach amortyzację urządzeń biurowych potrzebne byłyby dane przedstawione przez wnioskodawcę. Nie dysponując zaś jakąkolwiek dokumentacją dotycząca działalności skarżącego, uwzględniła, w oparciu o porównania do innych podmiotów, koszty energii elektrycznej zasilającej pracę sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Dodała, iż dozór parkingu nie należy ani do działalności wytwórczej, ani handlowej. Przewagę w kalkulacji kosztów stanowią koszty utrzymania parkingu. Natomiast zysk na poziomie 20 % przyjęto umownie, sugerując się negocjacjami z podmiotami prowadzącymi dozór parkingów w starostwach woj. mazowieckiego.

Po zapoznaniu się z treści opinii biegłej, pismem z dnia 24 lipca 2020 r., skarżący wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące opinii przedstawionej przez biegłą E. P. i wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego.

W tak ustalonym stanie faktycznym, postanowieniem z dnia 30 września 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji (pkt 1) i orzekło o przyznaniu A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] w kwocie 3.921,44 zł brutto, w tym koszty usunięcia i holowania pojazdu w wysokości 134,80 zł brutto oraz wynagrodzenie za dozór za okres od dnia 28 lutego 2009 r. do dnia 6 listopada 2011 r. w kwocie 942,52 zł brutto na łączną kwotę 4.863,96 zł brutto (pkt 2) oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres od dnia 7 listopada 2011 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. (pkt 3). W uzasadnieniu Kolegium wskazało na regulacje art. 130a ust. 1-2, ust.4, ust. 5c, ust. 5f, ust. 10, ust. 10e, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, z późn. zm.), § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1016 ze zm.) oraz art. 102 § 2 - § 4 u.p.e.a. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy, Kolegium stwierdziło, że zawarta w dniu 7 listopada 2011 r. umowa pomiędzy skarżącym a Powiatem Oleskim na wykonywanie usług polegających na usuwaniu z drogi pojazdów na podstawie art. 130a u.p.e.a. ma charakter cywilnoprawny. Dlatego, od 7 listopada 2011 r. brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Starostę Oleskiego w przedmiocie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie pojazdów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Dalej organ wywiódł, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wykładnia art. 102 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania, że wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór miały charakter konieczny, a także udokumentowania tych okoliczności oraz przedstawienia sposobu ich wyliczenia. Podkreślił, że dopiero w sytuacji, gdy strona dozorująca nie wykaże zasadności swoich roszczeń rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w drodze dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu. W ocenie Kolegium z art. 102 § 2 u.p.e.a. nie wynika sposób ustalenia wysokości wynagrodzenia, dlatego zastosowanie znajduje art. 836 K.c., zgodnie z którym jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Powyższy przepis nakłada zatem na organ orzekający obowiązek ustalenia należnego wynagrodzenia poprzez zastosowanie metody porównania, która pozwoliłaby na określenie wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność tego samego rodzaju. Kolegium wskazało, że A. W., pomimo wezwań, nie przedstawił dokumentów potwierdzających wskazywane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzeniem za dozór. W tych okolicznościach organ dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego sądowego z zakresu ekonomii i finansów - E. P. W ocenie Kolegium, opinia przedłożona przez biegłą, pomimo że zwiera niewielkie uchybienia, w szczególności, pomimo że opiera się na danych uzyskanych od podmiotów prowadzących działalność na terenie innego województwa, jest opinią rzetelną, poddaje się kontroli merytorycznej i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło ustalenia biegłej wynikające z przedłożonej opinii. Jednocześnie Kolegium wskazało, że opinia sporządzona przez A. S. nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, bowiem ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organ zobowiązany był wziąć pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe. Ponadto w opinii uzupełniającej biegły stwierdził, że nie posiada wiedzy na temat przyczyn rozbieżności w wysokości stawek parkingowych na poszczególnych parkingach i nie są mu znane sprawy księgowe i fiskalne podmiotów gospodarczych prowadzących parkingi, gdyż zapewne są to poufne dane handlowe. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu ekonomii i finansów, która pozwalałaby w sposób rzetelny, poddający się kontroli merytorycznej, na ustalenie, z uwzględnieniem podobieństwa prowadzonych parkingów oraz realnych danych, należnego wnioskodawcy wynagrodzenia (zwrotu wydatków koniecznych, jak i wynagrodzenia za dozór). W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium wyjaśniło, że przyjęte przez biegłą do porównania parkingi i działalność podmiotów polegająca na ich prowadzeniu była tożsama z działalnością strony, a koszty ustalane były na potrzeby ustalenia kosztów holowania i dozór w postępowaniach prowadzonych na terenie województwa mazowieckiego. Również zysk przyjęto umownie w wysokości 20 %, uwzględniając zysk osiągany przez tego typu podmioty na terenie województwa mazowieckiego. W ocenie Kolegium, metody porównawcze zastosowane przez biegłą zostały dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania została uzasadniona w sposób jasny, obiektywny. Ustalając wysokość wynagrodzenia (koszty i wynagrodzenie za dozór), biegła wzięła pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe, co pozwoliło na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny niż posługiwanie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi strzeżone. Kolegium podało, że z oświadczeń biegłej zawartych w opiniach wynika, że sporządzając ją oparła się na danych czterech innych podmiotów, dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez A. W., zapewniających skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Kolegium uznało też, przyjęty przez biegłą sposób ustalenia kosztów i podaną przez nią metodologię wyliczenia, za rzetelne i prawidłowe. Wskazało też, że co prawda do porównania biegła przyjęła parkingi spoza województwa opolskiego, to jednak parkingi te były podobne do parkingu strony, o podobnej lokalizacji - rozumianej jako ogół infrastruktury towarzyszącej, w tym wielkość powiatu i liczbę ludności na terenie powiatu. Natomiast skarżący nie wskazał konkretnych zarzutów, że dobór parkingów podobnych z terenu powiatów sierpeckiego i płockiego mógł mieć rzeczywisty i realny wpływ na wynik ustaleń biegłej. W dalszej kolejności, odnosząc się do ustalenia stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., Kolegium wskazało, że miarodajne są przede wszystkim kwoty pochodzące od podmiotów prowadzących parkingi depozytowe, a także dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez skarżącego, zapewniające skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Dodało, że kwestia lokalizacji parkingów, biorąc pod uwagę cechy lokalizacyjne (powiaty średniej wielkości), może zostać uznana za lokalizację podobną pozwalającą na rzetelne ustalenie wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów. W ocenie Kolegium, prawidłowo też biegła przyjęła zysk w wysokości 20 %. W tym zakresie wyjaśniło, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. W ocenie Kolegium, okoliczności te zostały ustalone przez biegłą w sposób logiczny, na podstawie posiadanej przez nią wiedzy specjalistycznej i danych uzyskanych od innych podmiotów prowadzących działalność podobną. Skarżący nie wykazał natomiast w żaden sposób innego poziomu zysku, a jedynie ograniczył się do ogólnego zakwestionowania ustaleń biegłej. Zdaniem Kolegium, skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, to w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, organ powinien oprzeć się na art. 836 K.c. W dalszej kolejności Kolegium przedstawiło sposób wyliczenia kwot należnych skarżącemu. Wskazało, że przedmiotowy pojazd był przechowywany w okresie od 28 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r. (następnie od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. na podstawie umowy), tj. łącznie przez 307 dni w roku 2009, 365 dni w roku 2010 i 310 dni w roku 2011 - zatem zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem przy przyjęciu stawek wskazanych przez biegłą wynosi 3.785,70 zł brutto (tj. 3,70 zł brutto x 307 dni = 1.135,90 zł brutto + 3,82 zł brutto x 365 dni = 1.394,30 zł brutto + 4,05 zł brutto x 310 dni = 1.255,50 zł brutto). Dodatkowo do kwoty zwrotu kosztów z tytułu przechowywania pojazdu należy doliczyć także zwrot kosztów usunięcia pojazdu z miejscowości [...], tj. 40 km x 3,37 zł brutto = 134,80 zł brutto. Łączna kwota zwrotu wydatków koniecznych wynosi zatem 3.920,50 zł brutto. Do kwoty tej należy doliczyć koszty wynagrodzenia (tj. zysk rozumiany jako 20 % pełnego wynagrodzenia - koszty plus zysk), w tym wynagrodzenie za 2009 r. liczone jako 0,92 zł brutto x 307 dni = 282,44 zł brutto; wynagrodzenie za 2010 r. liczone jako 0,95 zł brutto x 365 dni = 346,75 zł brutto; wynagrodzenie za 2011 r. liczone jako 1,01 zł brutto x 310 dni = 313,10 zł brutto - tj. łączne wynagrodzenie za cały okres przechowywania w wysokości 942,29 zł brutto. Powyższe daje łączną kwotę należności, jaka przysługuje wnioskodawcy w wysokości 4.862,79 zł brutto (zwrot wydatków koniecznych związanych z przechowywaniem + zwrot kosztów usunięcia i holowania pojazdu + wynagrodzenie z tytułu przechowywania pojazdu, tj., posługując się ściśle terminologią przyjętą przez biegłą - koszty związane z przechowywaniem + zysk z tym związany + koszty związane z usunięciem i holowaniem pojazdu). Łączna kwota należności przysługująca skarżącemu stanowi iloczyn wynagrodzenia dobowego rozumianego jako koszty plus zysk, które zostało ustalone - w roku 2009 - w wysokości 4,62 zł brutto; w roku 2010 - w wysokości 4,77 zł brutto, a w roku 2011 - w wysokości 5,06 zł brutto - i liczby dni, przez jakie pojazd był przechowywany (tj.: 4,62 zł brutto x 307 dni = 1.418,34 zł brutto + 4,77 zł brutto x 365 dni = 1.741,05 zł brutto + 5,06 zł brutto x 310 dni = 1.568,60 zł brutto - co daje kwotę 4.727,99 zł brutto). Do kwoty tej należy doliczyć koszt usunięcia i holowania pojazdu (4.727,99 zł brutto + 134,80 zł brutto), co daje łączną kwotę należności w wysokości 4.862,79 zł brutto. Kolegium zauważyło ponadto, że Starosta Oleski zaskarżonym postanowieniem orzekł o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...], a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, dokonując konkretnych wyliczeń, kwotę zwrotu i wskazał, że jest ona wyliczona do 6 listopada 2011 r., przyjmując jednocześnie, że za okres od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z 7 listopada 2011 r. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy strona nie zmodyfikowała podania, podtrzymując termin końcowy żądania na dzień 27 grudnia 2011 r., organ zobowiązany był orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres wskazany przez stronę we wniosku. Dlatego, w zakresie objętym umową - tj. w odniesieniu do okresu od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. - należało umorzyć postępowanie pierwszej instancji - z uwagi na brak stosunku administracyjnego w tym okresie. Zaskarżone postanowienie - z uwagi na wskazane wadliwości - podlegało zatem uchyleniu, a organ odwoławczy w takiej sytuacji obowiązany był orzec co do istoty sprawy, przyznając wnioskodawcy - zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w kwocie 3.920,50 zł brutto (w tym koszty usunięcia i holowania pojazdu w wysokości 134,80 zł brutto), a także - wynagrodzenie za dozór przedmiotowego pojazdu w wysokości 942,29 zł brutto, co łącznie stanowiłoby kwotę 4.862,79 zł brutto. Zarazem w zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. - należało umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W skardze na powyższe postanowienie A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów K.p.a.:

- art. 7 i art. 77 § 1 poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

- art. 12 § 1 poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie;

- art. 104 § 2 w związku z art. 107§ 1 K.p.a. oraz w związku z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór;

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej punktu drugiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi skarżący kwestionował prawidłowość wydanej przez biegłego opinii. Wskazał, że przejęte przez biegłą stawki zostały ustalone dowolnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Zarzucił też, że przy ustalaniu wynagrodzenia za holowanie przedmiotowego pojazdu zarówno organ, jak i biegła nie uwzględnili, że w zakresie kosztów i wynagrodzenia za holowanie najczęściej na krótkich odcinkach obowiązuje ryczałt. Natomiast, wynagrodzenie uzależnione od ilości kilometrów jest naliczane dopiero w sytuacji, gdy holowanie jest dłuższe niż odległość objęta ryczałtem. Ponadto zauważył, że z przedmiotowej opinii w żaden sposób nie wynika, że dotyczy ona pojazdu objętego niniejszym postępowaniem. Wskazał też, w pismach kierowanych do organu powody uniemożliwiające mu udokumentowanie konkretnych kosztów, a które poniósł w związku z dozorem. Dlatego też organ pierwszej instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia tych kosztów poprzez zasięgnięcie opinii biegłego. Wskazał też, iż co do zasady nie kwestionuje możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, jednakże opinia sporządzona w sprawie nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż na jej podstawie nie można w ogóle wyciągnąć żadnych wniosków co do wysokości wynagrodzenia należnego z tytułu dozoru na pojazdami usuniętymi z drogi w trybie art. 130a u.p.e.a. Akcentował, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 K.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą nieruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności. Ponadto, ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ winien oprzeć się na informacjach pochodzących od podmiotów wykonujących działalność gospodarczą rodzajowo tożsamą z prowadzoną przez skarżącego, z uwzględnieniem miejsca wykonywania działalności. A ustalenia kosztów i wynagrodzenia za dozór oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym działa podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Wobec powyższego, za niedopuszczalne uznał przyjęcie przez biegłą do swych ustaleń podmiotów prowadzących parkingi poza terenem województwa opolskiego, a także podmioty nie prowadzące działalności tożsamej. Wskazał też, że w przedmiotowej sprawie parkingami podobnymi do parkingu skarżącego są inne parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi przez policję. Zatem za parkingi prowadzące "podobną działalność" nie mogą być uznane parkingi strzeżone, na których kierowcy pozostawiają pojazdy na podstawie umowy cywilnej. Dlatego, zdaniem skarżącego, wyliczając uśrednioną stawkę dobową organy nieprawidłowo uwzględniły dane pochodzące od podmiotów prowadzących parkingi strzeżone niemające charakteru parkingów depozytowych. Ponadto, ze sporządzonej opinii nie wynika, ile podmiotów biegła poddała analizie ani jaki rodzaj działalności prowadzili, a więc nie można jednoznacznie stwierdzić, czy była to działalność podobna do prowadzonej przez skarżącego.

Skarżący kwestionował też ustalą przez biegłą stawkę wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów, stwierdzając, że miarodajne będą kwoty pochodzące od pomiotów prowadzących parkingi depozytowe, oraz dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez skarżącego, zapewniających skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Wskazał też, że biegła nie uwzględniła wszystkich kosztów prowadzenia tego rodzaju parkingu. Przede wszystkim nie uwzględniła w żaden sposób kosztów administracyjnych takich jak (koszty papieru, tonerów, innych przyborów biurowych, koszty obsługi administracyjnej, komputerów drukarek innych urządzeń elektrycznych, archiwizacji i przechowywania dokumentów) oraz kosztów utrzymania samego parkingu jak i biura ( sprzątanie odśnieżanie naprawy). Zarzucił też, że biegła nie podjęła próby kontaktu ze skarżącym w celu uzyskania od niego jakichkolwiek informacji w zakresie prowadzonej przez niego działalności. Nie przeprowadziła również wizji lokalnej, dlatego nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęła, że przyjęte do porównań parkingi są parkingami podobnymi.

Ponadto biegła w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego przyjęła poziom zysku w wysokości 20 %, nie odniosła się do stawek wynagrodzenia ustalonych w Uchwale Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25.05.2007 r., nr VIII/53/07 w związku z zarządzeniem Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nr 13/2010 dotyczącym wyznaczenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę, która obowiązywała w okresie objętym przedmiotowym postanowieniem i dotyczyła tego samego stosunku. W opinii skarżącego, niezwykle istotna dla ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór jest również umowa z dnia 7 listopada 2011 r. dotycząca stawek wynagrodzenia za dozór na pojazdami, gdyż na jej podstawie organ wypłacił część należnego wynagrodzenia za pojazdy objęte przedmiotowym postanowieniem za okres dozorowania pojazdów objęty tą umową. Natomiast postanowienie dotyczy okresu bezpośrednio poprzedzającego zawarcie przedmiotowej umowy, a więc najbardziej adekwatne będzie wynagrodzenie zbliżone do wynagrodzenia ustalonego w przedmiotowej umowie, gdyż dotyczy ona praktycznie tego samego stosunku (dozór nad tymi samymi pojazdami). Podniósł też, że biegła co prawda zauważyła, że dozór w znacznej mierze był wykonywany przez samego właściciela, jak i członków rodziny nie uwzględniła jednak tego w swojej opinii, w szczególności nie wskazała jaki wpływ ma to na wysokość wynagrodzenia należnego wnioskodawcy. Podkreślił, że sprawowanie dozoru własnymi siłami miało przyczynić się do obniżenia kosztów co miało spowodować większy dochód. Zupełne pominięcie tego faktu i nie odniesienie się do tego jest istotną wadą zarówno opinii jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał ponadto, że w jego opinii, wynagrodzenie za dozór nad pojazdami objętymi niniejszym postanowieniem należy się do dnia odbioru pojazdów, co nastąpiło dopiero w pierwszej połowie 2012 r. W opinii skarżącego, tak długi czas oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia powinien być zrekompensowany poprzez podniesienie wysokości tego wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że swoje orzeczenie oparło o opinię biegłego, którą oceniło jako przydatną do rozpatrzenia sprawy. Ustalając wysokość wynagrodzenia z tytułu przechowywania poszczególnych pojazdów i wynagrodzenie za dozór pojazdów, biegła wzięła pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe, co pozwoliło na ustalenie przeciętnego wynagrodzenia i kosztów za dozór w odniesieniu do pojedynczego pojazdu. Wskazało też, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. W ocenie Kolegium, okoliczności te zostały ustalone przez biegłą w sposób logiczny, na podstawie posiadanej przez nią wiedzy specjalistycznej i danych uzyskanych od innych podmiotów prowadzących działalności podobną z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych. Z uwagi na charakter sprawy, możliwym było również określenie przez biegłą w jednej opinii kosztów przechowywania pojazdów w poszczególnych latach i na tej podstawie obliczenie wynagrodzenia należnego z tytułu przechowywania poszczególnych pojazdów. Podkreśliło Kolegium, że przedmiotem opinii było określenie wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach, dla którego rodzaj konkretnego pojazdu nie ma istotnego wpływu na wysokość tego wynagrodzenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego sposobu ustalenia kosztów holowania pojazdu na krótkich dystansach, Kolegium wyjaśniło, że koszty holowania zostały ujęte w pozycji zwrot kosztów i tym samym obejmują wyłącznie rzeczywiste koszty związane z odholowaniem pojazdu (nie uwzględniają marży własnej podmiotu wykonującego usługę). Wynagrodzenie z tytułu wykonywania powierzonego zadania przez organ administracji zostało ujęte w pozycji wynagrodzenie za dozór, co stanowi pozycją odrębną od pozycji kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o przyznaniu skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., odpowiednio zaskarżonego postanowienia w części obejmującej pkt 1 rozstrzygnięcia, a postanowienia organu pierwszej instancji w całości.

W tym miejscu wyjaśnić od razu trzeba, że w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 2 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że jest ono prawidłowe. W ustalonym stanie faktycznym jako bezsporny wskazać bowiem należy fakt, że w okresie którego dotyczy przyznany zwrot, tj. od 3 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r., skarżący pełnił rolę jednostki wyznaczonej przez Starostę do usuwania pojazdów z drogi i dozoru nad usuniętymi pojazdami. Zadania te skarżący realizował w ramach stosunku prawnego o charakterze administracyjnoprawnym, który nawiązany został stosownie do art. 130a ust. 5a i ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.).

W zakresie regulacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym wskazana nowelizacja weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r. Po zmianie stanu prawnego, stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, skarżącemu powierzono przedmiotowe obowiązki na podstawie umowy z dnia 7 listopada 2011 r. To oznacza, że w dalszym okresie, tj. od 7 listopada 2011 r. zadania z zakresu nadzoru nad pojazdem skarżący realizował na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Powiatem Oleskim. W tym stanie rzeczy, należało umorzyć postępowanie w zakresie żądania skarżącego dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz zwrotu wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, za okres objęty umową. Uznać należy, że roszczenie to ma charakter cywilny i wobec tego brak jest podstaw prawnych do władczego orzekania w tym zakresie przez organy administracji publicznej. Wszelkie spory na tym tle rozstrzygane są przez sąd powszechny.

Słusznie zatem Kolegium ustaliło w niniejszej sprawie, że zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], którego przepadek na rzecz Powiatu Oleskiego został orzeczony postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt [...], może być przyznany skarżącemu za okres od dnia 28 lutego 2009 r. (kiedy to pojazd został usunięty z drogi) do dnia 6 listopada 2011 r.

W świetle ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości charakter prawny czynności wykonywania dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjno-prawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Ponadto, we wskazanej uchwale NSA wprost wskazał, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2018 r., poz. 1016 z póżn. zm.).

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Z treści tego przepisu wynika, że przyznanie wskazanych w nim naaleznośści jest uzależnione od faktu wykonywania dozoru oraz zgłoszenia przez dozorcę żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem. Uznać tym samym należy, że spełnienie tych dwóch przesłanek, zgodnie z brzmieniem przepisu, powoduje powstanie po stronie organu obowiązku przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia. Wskazuje na to kategoryczne sformułowanie "organ egzekucyjny przyznaje".

Dostrzec jednak należy, że zarówno wskazany przepis jak i żadne inne przepisy prawa nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć przedmiotowe należności objęte zwrotem i nie określają kryteriów ustalenia ich wysokości. Stosownie do stanowiska Kolegium wyrażonego w tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu, w ocenie Sądu podzielić należy poglądy orzecznictwa, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu jest natomiast uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1526/19 i tam powołany wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopiero też, gdy dozorca nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Jednocześnie skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, jego wysokość powinna być ustalona na podstawie wskazanego w art. 836 k.c. kryterium wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego, czyli wynagrodzenia stosowanego przez inne podmioty prowadzące parking (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3203/15 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1281/19). W konsekwencji, stosownie do poglądu wyrażonego w ww. uchwale NSA przyjąć należy, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości.

Mając na uwadze powyższe stanowczo podkreślić trzeba, że ocena i ustalenia organów w zakresie przyznania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór - dokonywane z urzędu, nie mogą być dowolne i muszą znajdować potwierdzenie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Organy powinny ustalać stan faktyczny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego mając na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Powinny wyjątkowo wnikliwie prowadzić postępowanie i rozważyć wszystkie jego aspekty tak, aby podmiot wykonujący dozór nie został pozbawiony należnego mu wynagrodzenia i zwrotu kosztów poniesionych związanych z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.

W niniejszej sprawie niewątpliwie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji żądania skarżącego dotyczącego zwrotu omawianych kosztów i wynagrodzenia za dozór, którego wysokość określona została w jego wniosku o zwrot z dnia 21 czerwca 2012 r. na kwotę 15 762,45 zł. W szczególności wobec nie przedłożenia przez skarżącego dokumentów potwierdzających poniesione koszty organ pierwszej instancji przeprowadził z urzędu dowód z opinii biegłego – A. S. oraz zgromadził dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, przez Komendę Powiatową Policji w [...]. Dokonując oceny Starosta przeanalizował zgromadzoną dokumentację w tym wziął pod uwag dowody zgłoszone przez skarżącego w postaci: uchwały Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., nr VIII/53/07, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz parkowanie tych pojazdów i umów zawartych przez skarżącego z organem Policji dotyczących holowania i przechowania pojazdów.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium dostrzegło jednak braki w postępowaniu wyjaśniającym i uznało za konieczne dokonanie dodatkowych ustaleń w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko wyrażone w tym przedmiocie podlegało dwukrotnie kontroli sądowej. W kwestii tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnych wyrokach z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 399/16 i z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 320/17.

Zaskarżone obecnie postanowieni została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić tym samym trzeba, że stosowanie do art. 153 p.p.s.a., wskazane wyroki były wiążące dla Kolegium w zakresie wyrażonej w nich oceny i wskazań co do zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Orzeczenia te wiążą również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Stąd stwierdzić trzeba, że według wskazań wynikających z wyroków Sądu, Kolegium rozpoznając ponowienie sprawę mogło samodzielnie uzupełnić braki dostrzeżone w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczące opinii biegłego stanowiącej podstawę oceny organu pierwszej instancji. W kontekście dostrzeżonych przez Kolegium nieprawidłowości dotyczących koniecznych ustaleń w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 399/16, Sąd wskazał, że w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego nie było przeciwwskazań do ewentualnego dodatkowego wezwania jej autora do złożenia wyjaśnień lub zlecenia mu sporządzenia opinii uzupełniającej. Zakres tych czynności, jak uznał Sąd, nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Takie samo stanowisko Sąd wyraził w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 320/17, gdzie ponownie zaznaczył, że podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 k.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania.

Kolegium rozpoznając sprawę po raz kolejny - w postępowaniu podlegającym obecnie kontroli Sądu uznało jednak, że uzyskana przez organ pierwszej instancji opinia biegłego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia i w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., przeprowadziło dowód z zupełnie nowej opinii – biegłej E. P. Następnie też na podstawie tej opinii dokonało istotnych ustaleń i oceny wydając zaskarżone postawienie.

Według Sądu takie działanie organu odwoławczego nie było jednak uprawnione, gdyż przekraczało jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. i skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Co zostało też podkreślone we wcześniejszych wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia nowych istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ pierwszej instancji, jeśli mają one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie może wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę, gdyż narusza to prawo strony do dwukrotnego jej rozpoznania. Taka sytuacja zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, albowiem dowód z opinii biegłego – E. P., który stanowił podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium został przeprowadzony w całości wyłącznie w powstępowaniu odwoławczym i wobec tego nie podlegał ocenie organu pierwszej instancji. Działanie organu odwoławczego skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem doprowadziło do sytuacji, gdy kwestie istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zostały ocenione wyłącznie w jednej instancji. To zaś pozbawiło stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w tym samym zakresie, przez dwa różne organy administracji.

Dostrzec trzeba, że w opinii biegłego uwzględnionej przez organ pierwszej instancji, do ustalenia wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, uwzględnione zostały zupełnie inne okoliczności fatyczne niż te, które stanowiły podstawę opinii uwzględnionej przez organ odwoławczy. Dlatego przeprowadzenie dowodu z zupełnie nowej opinii nie mogło być uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przed organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., lecz jako związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części mieściło się w zakresie kompetencji organu pierwszej instancji.

Kolegium przekraczając uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a. naruszyło tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. i błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1.

Opisane naruszenie nie było jednak jedynym jakiego dopuścił się organ odwoławczy. Kolejnym było to, że poza nową opinią Kolegium nie rozważyło w sposób wyczerpujący zgromadzonych dowodów i nie wyjaśniło dlaczego dało wiarę wyłącznie nowej opinii, która co istotne, w ocenie Sądu była wadliwa.

Zaznaczyć trzeba, że w sytuacji, gdy skarżący nie przedłożył dokumentów bezpośrednio potwierdzających koszty jakie poniósł w związku z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, prawidłowo sporządzona opinia biegłego szacująca taki koszt jest bez wątpienia dowodem mający istotne znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia sprawy o zwrot koniecznych wydatków na wykonywanie dozoru. Organy obydwu instancji powinny jednak zadbać o to, aby podstawę ustaleń stanowiła opinia logiczna, spójna i wiarygodna, tj. taka której wnioski nie są sprzeczne i w której dokonując szacowania uwzględniono okoliczności dotyczące konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu.

Analizując opinię sporządzoną w postępowaniu odwoławczym Sąd dostrzegł, że biegła do swych ustaleń przyjęła dane dotyczące podmiotów prowadzących parkingi w zupełnie innym miejscu (województwie) niż działalność prowadzona przez skarżącego. Nie przeanalizowała zatem lokalnego rynku. Nie uzasadniła też wyboru powiatów z województwa mazowieckiego.

Tymczasem, zdaniem Sądu prawidłowe ustalenie kosztów i wynagrodzenia za dozór można oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym działa podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Podmioty te powinny prowadzić działalność tożsamą z działalnością skarżącego. Z przedmiotowej z opinii nie wynika jednak nawet to, czy działalność wykonywana przez wskazane podmioty była tożsama z działalnością strony.

Zauważyć również trzeba, że biegła winna uwzględnić specyfikę tzw. parkingu depozytowego przystosowanego do przechowywania pojazdów zwożonych przez policję - odmienną od działalności zwykłych parkingów strzeżonych ogólnodostępnych, na których kierowcy pozostawiają pojazdy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dane pochodzące od takich podmiotów nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia uśrednionej stawki dobowej na parkingu dozorowanym - specjalnym.

W sporządzonej opinii biegła nie scharakteryzowała parkingów przyjętych do porównań, w tym przede wszystkim w zakresie posiadanej infrastruktury, co powinno ważyć na cenie. Z opinii wynika również, że nie przeprowadziła wizji na parkingu skarżącego wobec czego, stwierdzenie cechy podobieństwa uznać należy za dowolne.

Ponadto, z opinii biegłej E. P. nie wynika, że dotyczy ona konkretnego pojazdu objętego konkretnym postępowaniem i konkretnym rozstrzygnięciem. Biegła wyliczyła średnią dla 13 pojazdów objętych pierwotnie przez Starostę Oleskiego jednym postępowaniem i jednym rozstrzygnięciem. Jednocześnie nie odnosi się do składników kosztów, o które wnioskował skarżący twierdząc, że ten kosztów tych nie wykazał. Pełnomocnik skarżącego słusznie natomiast zwraca uwagę, że w toku postępowania skarżący wyjaśniał powody uniemożliwiające mu udokumentowanie konkretnych kosztów, które poniósł w związku z dozorem. Ani biegła, ani organ nie odnieśli się do tego twierdzenia. W kalkulacji biegła odstąpiła również od ustaleń co do ubezpieczenia OC podczas, gdy są to koszty składające się na koszty związane z wykonywaniem dozoru nad pojazdem.

W świetle wskazanych nieścisłości i braku wyjaśnień uwzględniona przez Kolegium opinia nie mogła stanowić wiarygodnego i zasadniczego dowodu w sprawie. Nie można uznać, aby uwzględnione w niej okoliczności mogły dotyczyć skarżącego jako dozorcy. Tymczasem, organ odwoławczy przyjął ją jako główny dowód w sprawie. W konsekwencji nie dokonał prawidłowych ustaleń i oceny, czym naruszył również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że wynagrodzenie za dozór pojazdów wykonywany w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego, najczęściej przez innych przechowawców, na terenie i w miejscu, właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju. Z kolei ustalenie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jak również jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania. Wyjaśnienie i udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich niewykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji ocena wiarygodności przyjętego wynagrodzenia uzależniona jest od właściwie przeprowadzonej analizy rynku, w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów, w okresie sprawowanego dozoru, w tym odpowiedniego wyboru parkingów do porównania w opinii oraz od samej argumentacji przedstawionej przez organ. Opinia biegłego sporządzona w tym przedmiocie jest przy tym dowodem, który nie ma charakteru wiążącego i jak każdy inny podlega ocenie organu w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonując oceny Kolegium również powinno uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy. Tymczasem dokonana ocena zasadniczo ograniczyła się tylko do kwestii wyliczenia kosztów dozoru w kontekście powołanej wyżej nowej opinii biegłej. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego do ustalenia wysokości wydatków nie wzięto pod uwagę porównywalnych parkingów zlokalizowanych w województwie opolskim. Zdaniem Sądu nie można natomiast podzielić stwierdzenia organu, że powiat płocki o powierzchni około 1800 km2 liczący 104 tys. mieszkańców jest powiatem podobnym do, prawie o połowę mniejszego, powiatu oleskiego o powierzchni około 973 km2, liczącego około 64 293 ludności. Z tego też względu nie można zgodzić się z tym, że w opinii do porównania przyjęto parkingi podobne do parkingu skarżącego o podobnej lokalizacji rozumianej jako ogół infrastruktury towarzyszącej, w tym wielkość powiatu i liczba jego ludności. W konsekwencji też na akceptację nie zasługuje pogląd Kolegium, że przyjęty przez biegłą sposób ustalenia kosztów był wiarygodny.

Mając na uwadze powyższe Sądu uznał, że z uwagi na wskazane nieprawidłowości, dotyczące ustalenia wydatków i wynagrodzenia, związanych z usunięciem pojazdu oraz wykonywaniem przez skarżącego nad nim dozoru, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne było sporządzenie całkiem nowej opinii i uzyskał taka opinię, zdaniem Sądu uzasadnione było uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanego bez wyczerpująco rozpatrzonego całokształtu materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że brak uzupełnienia przez rzeczoznawcę opinii uwzględnionej przez organ pierwszej instancji i konieczność sporządzenia nowej opinii, uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku oceny Sądu stanowiło przesłankę do uchylenia postanowienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W tym stanie Sąd orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym konieczności uzyskania prawidłowej opinii biegłego uwzględniającej dane dotyczące podmiotów prowadzących, w okresie którego dotyczy żądanie, podobne jak skarżący parkingi depozytowe na terenie województwa opolskiego. W opinii tej powinna być przedstawiona przy tym charakterystyka uwzględnionych parkingów pozwalająca na porównanie ich do parkingu prowadzonego przez skarżącego. Wobec wysokości wyliczonej przez skarżącego i wskazanej we wniosku łącznej kwoty wydatków i wynagrodzenia oraz braku dokumentów potwierdzających poniesione koszty, dokonując ustaleń organ powinien wnikliwie rozważyć wszystkie ewentualne koszty tak, aby podmiot wykonujący dozór nie został pozbawiony należnego mu wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w związku z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.