Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2540/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-238/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 września 2023 r. nr KKU-238/22 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 listopada 2022 r., znak: SN-VI.7532.1.161.2017.9, stwierdzającej nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna M. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0054 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji stwierdził nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna M. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0054 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu; V Wydział Ksiąg Wieczystych, uznając, że z akt sprawy nie wynika, aby na dzień 27 maja 1990 r. [...] w [...] jako jednostka organizacyjna [...] (lub jej następca prawny) legitymowała się decyzją, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu oraz, że zgodnie ze stanem terenowo-prawnym działki, obowiązującym w ww. dniu, organ nie wywiódł istnienia prawa zarządu w stosunku do rzeczonego mienia Skarbu Państwa, jako przesłanki wyłączającej procedowany grunt z ustawowej, komunalizacji.

[...] wniosła odwołanie, zarzucając Wojewodzie Wielkopolskiemu naruszenie przepisów art. 75 Kpa w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 i art. 38 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"’. [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz odwołującej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisów art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 75 Kpa w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, KKU wskazała, że wyrażona w art. 7 Kpa zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. KKU podniosła, że na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 29.09.2020 r., II OŚK 1452/20, LEK nr 3075574). Tak więc strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Podobnie strona powinna przedłożyć dowody, gdy ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie przez stronę zachowującą się biernie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji". Jednocześnie WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2219/06, stwierdził, że "obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 KPA. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca" (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2013 r., IV SA/Wr 825/12). Co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. KKU podniosło, że powyższe stanowisko dobrze ilustruje wyrok z 8 listopada 2013 r., II OSK 1291/12, w którym NSA stwierdził, że "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, Jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Uwzględniając powyższe, w ocenie KKU, w przedmiotowym przypadku, nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 i art. 38 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 i art 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w ocenie KKU należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Ponadto, decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). KKU wskazało, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. KKU wskazało, że jeśli istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust 1 i 8 ust 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). KKU podkreśliło, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. KKU wskazało, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe – m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 11 marca 2020 r., w sprawie I OSK 2103/18, czy tezy uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, gdzie przyjęto, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z póżn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. KKU wskazało, że zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1196/11). Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, zdaniem KKU, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających powyższe. KKU odwołało się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2022 r., I OSK 2239/21, gdzie wskazano, że "zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie, stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 pkt 1 analizowanego aktu normatywnego, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. KKU wyjaśniło, że w myśl art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji mienia, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Analiza tego przepisu wykazuje zatem, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt 1 OSK 1308/21). (...) Z utrwalonej w tym przedmiocie linii orzeczniczej wynika także zdaniem KKU, że skarżąca w tych przypadkach, w których nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytuł ten (...) nie może zostać bowiem wyprowadzony z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności skarżącej i jej poprzedników prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2676/20, i z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1308/21). (...) Zgodnie (...) z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które swoim zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" - a nie "posiadać" - wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością. O zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (por. wyrokNaczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20, czy z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1308/21)". Uwzględniając powyższe, w ocenie KKU, nie doszło zarzucanego przez odwołującą naruszenia powołanych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] SA zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 7 art. 7b, art. 77 § 1 KPA w zw. art. 80 KPA Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy na skutek niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie faktów, iż:

- sporna nieruchomość została nabyta przez skarżącą w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 5 marca 1971r.;

- z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, Wydział V Cywilny, z której wynika, iż w dziale II wpisany jest Skarb Państwa - [...];

b. art. 75 KPA w zw. z art. 18 ust. 4 Ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego PKP do spornej nieruchomości jest decyzja o oddaniu w zarząd, co jest równoznaczne z przyjęciem obowiązywania legalnej teorii dowodów i jako takie stanowi naruszenie zasad postępowania dowodowego co stało się przyczyną uznania, że skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania;

c. art. 107 §3 KPA w zw. z art. 140 KPA poprzez brak wskazania okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za ustaleniem, iż sporna nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 a w szczególności poprzez brak wskazania jakie zdaniem KKU, atrybuty władztwa właścicielskiego (dominium) spełniała gmina, na podstawie których, KKU uznało, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 38 ust. 2 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie Ustawy komunalizacyjnej polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albowiem, jak przyjął organ, terenowe organy administracji państwowej zarządzały sporną nieruchomością jako nie oddaną w zarząd lub użytkowanie innej jednostce. Tymczasem z dokumentów zebranych w sprawie tj. aktu notarialnego z dnia 5 marca 1971r. i odpisu pełnego księgi wieczystej nr [...] jasno wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] tj, poprzednika prawnego Skarżącej. Art. 38 ust. 2 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. wskazuje jako podstawę uzyskania w zarząd gruntu państwowego także umowę o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 tejże ustawy w pierwotnym brzmieniu, a zatem na dzień 1 sierpnia 1985 r. przewidywał, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Jak wynika w z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: I OSK 194/22, I OSK 2582/17, 1 OSK 1994/20, I OSK 1139/17) takie ukształtowanie treści powyższych przepisów pozwala na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa.

II. Jako zarzuty ewentualne, na wypadek, gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutu 2. podniesionego w punkcie powyżej, skarżąca podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 Ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z §3 ust. 1, 2 i 3 Statutu PKP z 1961r. w zw. z art. 87 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. w zw. z art. 50 Ustawy o PKP z 1989r. poprzez przyjęcie, iż Skarżąca nie nabyła prawa zarządu, w szczególności na podstawie dokumentu, gdy tymczasem Skarżąca nabyła to prawo na podstawie umowy z dnia 5 marca 1971r. zawartej w trybie przepisów o wywłaszczeniu;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 i 8 ust. 3 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. w brzmieniu obowiązującym na dzień nabycia Spornej nieruchomości oraz art. 38 ust. 2 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 maja 1990r., poprzez uznanie, że sporna nieruchomość nie była w zarządzie skarżącej, albowiem mogło to odbyć się wyłącznie w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej, pomimo, że wymóg taki nie został ustanowiony w art. 6 Ustawy o gospodarce o gospodarce gruntami z 1985r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień nabycia spornej nieruchomości), a art., 8 tej ustawy, również w brzmieniu obowiązującym na ten dzień, wyraźnie stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjnej w drodze umowy, pozostają w ich zarządzie, z kolei organ pominął, iż w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990r., art. 38 ust. 2 Ustawy o gospodarce gruntami z 1985r. odnosi się do nadania prawa zarządu w drodze decyzji, powstającego po wejściu w życie tej ustawy, natomiast nie odnosi się do zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości, które powstało przed wejściem w życie tej ustawy. Tymczasem sporna nieruchomość, jako nabyta w drodze umowy sprzedaży, znajdowała się w zarządzie skarżącej i jej poprzednika prawnego od dnia 5 marca 1971r.

III. Jako zarzuty ewentualne, na wypadek, gdyby Sąd uznał niezasadność zarzutów podniesionych w punkcie powyżej, skarżąca podniosła zarzut: naruszenia prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1) Ustawy komunalizacyjnejw związku z art. 1, Ustawy o PKP z 1989r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że sporna nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i jako taka podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1) Ustawy komunalizacyjnej podczas, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż znajduje się na niej część linii kolejowej (nasyp oraz infrastruktura sieciowa) i tym samym nieruchomość ta służy i służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego na rzecz skarżących, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 września 2023 r. nr KKU-238/22 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 listopada 2022 r., znak: SN-VI.7532.1.161.2017.9, stwierdzającą nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna M. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0054 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). Powyższe oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że będąca przedmiotem wniosku nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Natomiast zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość ich komunalizacji, czy też władanie daną nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarząd (obecnie trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 809/16, z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 328/20).

Ustalenie istnienia zarządu, jako przeszkody komunalizacji, wymaga zatem wykazania, że na dzień 27 maja 1990 r. mienie należało do przedsiębiorstwa państwowego. Obowiązująca w tym okresie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Otóż zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów wskazując wyłącznie na umowę z 25 marca 1971 r., która jednak istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie potwierdza.

To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu [...] prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w przywoływanych przez organ odwoławczy dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w powyższych uchwałach i argumentację przedstawioną na jego poparcie.

W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, Lex nr 453385). Nie można zatem, jak próbuje czynić to skarżąca, prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Nie kreuje zwłaszcza prawa do zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę w skardze art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego bowiem w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przestawiła żadnego indywidualnego aktu dotyczącego spornej działki, tj. np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała, wywodząc fakt zarządu nieruchomościami jedynie z przepisów dotyczących organizacji PKP, mających charakter ogólny oraz z umowy z 25 marca 1971 r., która istnienia prawa zarządu nie potwierdza. Z tej przyczyny Sąd ocenił jako prawidłowy wniosek organu odwoławczego, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny.

Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, brak wykazania tytułu prawnego [...] do spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.

Sąd nie podziela także postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego [...].

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 listopada 2022 r., znak: SN-VI.7532.1.161.2017.9, stwierdzającą nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna M. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0054 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu ich wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.

Na marginesie Sąd zwraca także uwagę, że jak wskazał organ I instancji wnioskiem z 21 marca 2017 r. [...] S.A. zwróciło się do Wojewody Wielkopolskiego o wycofanie wniosku uwłaszczeniowego zawierającego między innymi nieruchomość będącą przedmiotem niniejszej sprawy i wystąpiło o nabycie prawa użytkowania wieczystego z dniem 27 października 2000 r. w trybie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa , orzekł jak w sentencji.