Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2371/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargi kasacyjne oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2 pkt 7. 1 ust 3, 6 ust 1 i 2, 9 ust 4, 15 ust 2 pkt 1 i 6, 20 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. w S. z siedzibą w S. oraz Miasta Siedlce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2983/16 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 31 maja 2016 r. nr XX/241/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru o symbolu 6U/MW i w tej części oddala skargę S. z siedzibą w S.; II. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku w zakresie obszaru o symbolu 3KDL i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej; III. w pozostałej części oddala skargi kasacyjne; IV. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 2983/16, po rozpoznaniu skargi "[...]" Powszechnej Spółdzielni [...] w S. z siedzibą w S. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...] w S. (dalej plan miejscowy), w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej, gdy chodzi o ustalenia dotyczące obszarów oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz działki ew. nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...]; w punkcie 2. stwierdził nieważność § 25 pkt 3 lit. e tiret 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dopuszczono maksymalną zabudowę o wysokości przekraczającej 18 m, w punkcie 3. w pozostałej części oddalił skargę.

1.2. Rozpoznając ww. skargę, w której zarzucono naruszenie art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, 2, 6 lit. b, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 ,art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej upzp), § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 upzp, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, Sąd I instancji podzielił część tych zarzutów.

1.3. Za trafne zostały uznane zarzuty dotyczące niezgodności planu miejscowego ze studium. Jak wskazał Sąd I instancji, dla terenu objętego planem miejscowym w studium przewidziano intensywność zabudowy minimum 1,0 dla usług zaś 0,6 dla zabudowy mieszkaniowej. Według postanowień planu, dla terenu oznaczonego [...], gdzie dopuszczono zarówno zabudowę mieszkaniową, jak i różnego rodzaju usługi (§ 27 pkt 1 planu), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy określono jedynie na 0,6 (§ 27 pkt 3 lit. c tiret 1). Ponieważ nie zakreślono żadnych relacji, w jakich ma pozostawać w danym kwartale realizacja zabudowy mieszkaniowej do dopuszczonych również usług, nie można wykluczyć sytuacji, gdy na danym obszarze zostanie zrealizowana zabudowa usługowa bez zachowania wskaźnika minimalnego, zakreślonego dla tego rodzaju przeznaczenia terenu w studium. Wobec stwierdzonej sprzeczności ustaleń planu miejscowego w stosunku do postanowień studium (art. 9 ust. 4 upzp), gdy chodzi o stosowny wskaźnik minimalny, jak i naruszenie wymagania wydzielenia terenów o różnym przeznaczeniu (art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp), konieczne było stwierdzenie nieważności w odniesieniu do wskazanego obszaru funkcjonalnego.

1.4. Zdaniem Sądu I instancji trafnie również zarzucono, że dla obszaru funkcjonalnego [...] dopuszczono w planie miejscowym maksymalną zabudowę do 25 m i 5 kondygnacji (§ 26 pkt 3 lit. d tiret 2) podczas gdy w studium na obszarach przeznaczonych pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 przewidziano maksimum 15 m i 4 kondygnacje. Od reguły tej przewidziano wyjątek - dopuszczono wyższą zabudowę jedynie w "pierzei" ul. [...]. Pojęcie pierzeja można odnosić jednak tylko do frontonów budynków, przyległych do samej ulicy, nie może być ono natomiast utożsamiane z możliwością zabudowy o stosownej wysokości całego, znacznego obszaru - oznaczonego symbolem [...] na południe od ul. [...]. Przywołane wyżej wadliwości mają tego rodzaju charakter, że nie mogły zostać wyeliminowane poprzez proste stwierdzenie nieważności jego konkretnych, szczegółowych postanowień. Stąd konieczne było jego wyeliminowanie w odniesieniu do całych jednostek planistycznych.

1.5. Trafnie też zarzucono niezgodność postanowień planu ze studium, co do dopuszczenia maksymalnej wysokości zabudowy na 25 m na obszarze oznaczonym jako [...], w sytuacji gdy - zgodnie ze studium - poza wyjątkiem dominanty architektonicznej - parametr ten nie może przekraczać 18 m. W danym przypadku, dla wyeliminowania wadliwych postanowień planu miejscowego, wystarczające było stwierdzenie nieważności jego zapisów w zakresie, w jakim dopuszczono nim zabudowę powyżej 18 m, poza obszarem oznaczonym graficznie, jako miejsce lokalizacji dominanty (według legendy do części graficznej planu).

1.6. Z kolei nieważność planu miejscowego, gdy chodzi o obszar nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] (także w obszarze [...]), Sąd I instancji stwierdził w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, rozumianego jako ingerencja w prawa właściciela, nieznajdująca stosownego umocowania, gdy chodzi o względy interesu publicznego. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca prowadziła na danej działce - w centralnej części Miasta - działalność handlową. Jednocześnie - w świetle postanowień planu miejscowego - działalność tego rodzaju będzie mogła być kontynuowana na działkach przyległych do nieruchomości skarżącej (obszar [...] – § 26 pkt 1 planu). Natomiast nieruchomość skarżącej przeznaczono na cele publiczne - budowa ratusza i urzędu miasta, dopuszczając tam jedynie także realizacje usług (§ 25 pkt 1 i 2 planu). Stosowne postanowienia planu będą stanowić przesłankę do wywłaszczenia w przyszłości skarżącej, gdy dojdzie do realizacji zakładanej inwestycji, zgodnie z jego zapisami – tak art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 6 oraz art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Jak wynika z odpowiedzi na skargę, powodem przyjęcia tego rodzaju zapisów była w istocie okoliczność, że władze miasta nie dysponują instrumentami prawnymi w celu przymuszenia skarżącej do realizacji zabudowy, zgodnie z preferowaną koncepcją. Podkreślono ciągłe istnienie nieestetycznego, starego pawilonu, pomimo możliwości inwestycyjnych, wynikających z uprzednich planów miejscowych. W planie miejscowym przewidziano wobec tego, że teren skarżącej zostanie przeznaczony na cele publiczne (jedynie z dopuszczeniem usług) zaś generalnie usługi komercyjne, w tym handel, będą umiejscowione na terenie przyległym.

1.7. Sąd I instancji uznał natomiast pozostałe zarzuty za niezasadne. W szczególności chybione są wywody w zakresie, w jakim nadużycia władztwa planistycznego upatrywano w realizacji nowej lokalnej drogi publicznej ([...]). Jej wyznaczenie pozostaje w zgodzie z założeniami wynikającymi wprost z rysunku studium, obowiązującego na dzień uchwalenia Planu. Jej przeprowadzenie było więc niezbędne, wobec treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób przy tym uznać, aby realizacja tej drogi, po części kosztem nieruchomości skarżącej, stanowiła oczywiście bezzasadną ingerencję w prawa własności. Chybione były także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności dotyczące naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego.

2.1. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu 3, w którym Sąd I instancji częściowo oddalił skargę.

2.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 upzp, poprzez jego niezasadne niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawnego sporządzonego z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania, w tym z naruszeniem art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, 2, 6 lit. b, art. 20 ust. 1 upzp poprzez ich niezasadne niezastosowanie;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 upzp, poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżącej i przekroczenie władztwa planistycznego;

3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa oraz nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości;

4) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości naruszających istotę prawa własności.

2.3. Ponadto zarzucno naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) przez jego niezasadne niezastosowanie i wydanie orzeczenia z naruszeniem zakazu reformationis in peius; art. 147 § 1 Ppsa przez jego niezasadne niezastosowanie art. 141 § 4 Ppsa przez jego niezasadne niezastosowanie.

2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi w całości tj. stwierdzenie planu miejscowego w pozostałej części lub w przypadku uznania, że wskazywane uchybienia odnoszą się tylko do tych ustaleń, które dotyczą nieruchomości skarżącej - stwierdzenie nieważności w części odnoszącej się do działek skarżącej oznaczonych numerami [...] i [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

2.5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto S. wniosło o jej oddalanie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3.1. Skargę kasacyjną wniosło również Miasto S., zaskarżając wskazany wyrok w części dotyczącej pkt 1, pkt 2 oraz pkt 4, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w tej części i oddalenia w tej części skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w tej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

3.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 Konstytucji RP;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

4) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 i 9 upzp, poprzez ich niezastosowanie;

5) art. 1 ust. 3 upzp poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności i wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi prywatnemu;

6) art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie właściwości organów gminy przyznanej w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zwanej w doktrynie władztwem planistycznym;

7) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że ustalenia planu nadmiernie ingerują w prawo własności skarżących oraz że przyjęte w planie rozwiązania pośrednio wykorzystują instytucję wywłaszczenia;

8) art. 4 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

9) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust, 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego są sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.;

10) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie naruszenia wymagań odnośnie wydzielania terenów o różnym przeznaczeniu za istotne naruszenia prawa;

11) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie za nieprawidłowy parametr maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy;

12) art. 28 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zachodzi naruszenie zasad sporządzenia planu o istotnym charakterze;

13) art. 2 pkt 5, art. 15 ust. 3 pkt 4a upzp w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż przedmiotowe ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiącego budynek urzędu organów władzy samorządowej (budowa ratusza miejskiego) na wyznaczonym terenie nie jest niezbędną inwestycją celu publicznego, 14) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

3.3. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 Ppsa poprzez zastosowanie środków kontroli pozaustawowej - oceny zaskarżonej uchwały pod względem kryterium racjonalności i celowości, a nie zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego orzeczenia;

2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewskazanie przez Sąd podstawy prawnej wyroku, a w szczególności przepisów, na których oparł się rozstrzygając o niezgodności z prawem planu miejscowego oraz niewyjaśnienie, w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z powyższego przepisu, dlaczego Sąd przychylił się do podniesionych zarzutów skarżącej, co wywołało nieważność uchwały względem części ustaleń przedmiotowego planu miejscowego i niewyjaśnienie, dlaczego stanowisko zaskarżonego organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogło odnieść zamierzonego skutku tj. oddalenia skargi w całości.

3.4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skargi kasacyjne częściowo okazały się zasadne.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.3. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej konieczna jest uwaga natury ogólnej. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Jednym z kluczowych elementów tego władztwa jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w tym poprzez kreowanie centralnych placów i przestrzeni publicznych. Jednakże wykonywanie w tym zakresie władztwa planistycznego nie może mieć jednak znamion przypadkowości. Winno być wyrazem głębokiego kompromisu wszystkich zainteresowanych stron z uwzględnieniem zastosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wyznaczanie przestrzeni publicznych, takich jak centralne place czy siedziba ratusza, ma fundamentalny wpływ na kształtowanie urbanistycznej formy miasta przez wiele lat. Obszar taki kształtuje wizerunek miasta. Dlatego też finalny kształt planu miejscowego dla przestrzeni publicznej takiej jak centralny plac czy siedziba ratusza powinien być rezultatem szerokiej dyskusji włącznie z rozważeniem ogłoszenia konkursu na wybór najlepszej pod względem przestrzennym, funkcjonalnym i architektonicznym koncepcji urządzenia przestrzeni publicznej. Oceniany plan miejscowy jest w dużej części pozbawiony tej racjonalności, co powoduje że w konsekwencji dotknięty jest wieloma uchybieniami. Wpływ na to mogło mieć zignorowanie wielu zastrzeżeń zgłoszonych do projektu planu przez Powiatową Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, jak również ignorowanie prawa własności podmiotu prywatnego (skarżącego) do części nieruchomości.

5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności wskazać, że niezasadny jest podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09;). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które jest bardzo szczegółowe umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok w odniesieniu do spornych kwestii.

6.1. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej, stwierdzić należy że zasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 upzp oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżącej i przekroczenie władztwa planistycznego, a w konsekwencji zaakceptowanie nieuzasadnionych prawnie ograniczeń prawa własności naruszających istotę tego prawa oraz nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie nowej drogi [...] nastąpiło tak z naruszeniem władztwa planistycznego jak i z naruszeniem zasady proporcjonalności. Słusznie w skardze kasacyjnej wyznaczenie tej drogi określa się jako decyzję podjętą bez przeprowadzenia głębszej analizy interesu publicznego, w tym potrzeb komunikacyjnych miasta, opłacalności ekonomicznej, w szczególności zaś stopnia ograniczenia prawa własności prywatnych właścicieli, zwłaszcza że każdy z obszarów funkcjonalnych objętych planem miejscowym ma zapewniony odpowiedni faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. W zamyśle nowa droga publiczna [...] miała służyć przede wszystkim do obsługi obszaru funkcjonalnego [...], na terenie którego zaplanowano obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Gmina, wykonując władztwo planistyczne i przeznaczając prywatną nieruchomość na cel publiczny musi dokonać wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości skarżącej na urządzenie drogi publicznej narusza władztwo planistyczne. W tym zakresie nie są przekonujące twierdzenia gminy o tym, że ustalenia planu wpisywałyby się w koncepcję centrów miast tworzonych dla pieszych, a nie dla samochodów, skoro plan przewiduje wielkopowierzchniowy obiekt handlowy z parkingiem. Kluczowa dla naruszenia władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności jest ta okoliczność, że gmina dysponując w tym obszarze znacznym areałem gruntów - 40 % obszaru planu, przewiduje lokalizację drogi w sposób szczególnie dotkliwy dla podmiotu prywatnego bez zachowania integralności działki [...]. Droga ta nie stanowi przy tym kontynuacji istniejącego połączenia drogowego i nie może być w ogóle mowy o niezbędności lokalizacyjnej [...] dokładnie w tym miejscu. Nie wyjaśniono w sposób przekonujący, dlaczego nie było możliwości przesunięcia drogi w lewą stronę tak aby wyważyć interes publiczny i interes skarżącej.

6.2. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest natomiast zarzucanie przez skarżącą naruszenia art. 140 Kc, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności, nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele publiczne.

6.3. Natomiast zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp, poprzez jego niezasadne niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawnego sporządzonego z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania, w tym z naruszeniem art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, 2, 6 lit. b, art. 20 ust. 1 upzp jest całkowicie niezasadny. Równoległe procedowanie nad zmianą studium i uchwaleniem planu miejscowego nie może być w ogóle uznane za naruszenie procedury uchwalenia planu. Trudno też znaleźć racjonalność w zarzucie dotyczącym wadliwości uzgodnień i tego, że w piśmie z [...] lipca 2015 r. adesowanym do Prezydenta Miasta S. zawarto lakoniczne stwierdzenie, że opiniuje pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również procedura głosowania nad uwagami, zdaniem Naczelnego Sądu Administarcyjnego, nie naruszała art. 20 ust. 1 upzp.

6.4. W konsekwencji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 2 Ppsa przez jego niezasadne niezastosowanie i wydanie orzeczenia z naruszeniem zakazu reformationis in peius.

6.5. Reasumując w zakresie opisanym w pkt 6.1 uzasadnienia niniejszego wyroku skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i w tym zakresie uchylono zaskarżony w wyrok w jego pkt 3 i stwierdzono nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru [...], natomiast w pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

7.1. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Miasta S. stwierdzić należy, że częściowo zasługuje ona na uwzględnienie w tj. w odniesieniu do wadliwego stwierdzenia nieważności planu miejscowego co do obszaru [...]. Sąd I instancji stwierdzając sprzeczność ustaleń planu miejscowego ze studium w tym zakresie naruszył art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 20 ust. 1 upzp.

Jest rzeczą oczywistą, że wyznaczenie w planach terenów, w których funkcja mieszkaniowa i usługi stanowią przeznaczenie równorzędne, nie stanowi naruszenia prawa, będąc w istocie jednym z kanonów urbanistyki dotyczącym zagospodarowania centrów miast. Ustalenie w planie miejscowym minimalnej intensywności zabudowy dla funkcji mieszkaniowo - usługowej, określonej w § 27 ust. 1 planu miejscowego jako teren usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na poziomie 0,6 nie narusza ustaleń obowiązującego studium. Należy podzielić pogląd gminy, że studium, choć wskazuje na tym obszarze tereny śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo-mieszkaniowej, nie określa stosownych wskaźników dla funkcji mieszanych. Funkcja mieszana, usługowo - mieszkaniowa nie została bowiem przywołana w kierunkach studium i nie określono dla niej stosownego parametru intensywności zabudowy. Z tego względu można było w planie miejscowym przywołać ten niższy współczynnik, charakterystyczny dla zabudowy mieszkaniowej. Wówczas zachodzi pełna relacja na linii plan - studium. Dlatego w tym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie było podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w tym zakresie. W tej też części Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

7.2. Natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym zgodności planu miejscowego ze studium, Naczelny Sąd Administarcyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji. Dopuszczenie dla obszaru funkcjonalnego [...] maksymalnej zabudowę do 25 m jest w sposób oczywisty sprzeczne ze studium, w którym przewidziano maksimum 15 m. Wyjątek dotyczący "pierzei" ul. [...] może odnosić tylko do frontonów budynków, przyległych do samej ulicy, nie może być ono natomiast utożsamiane z możliwością zabudowy o stosownej wysokości całego, znacznego obszaru - oznaczonego symbolem [...] na południe od ul. [...] (ozn. [...]). Analogiczna sytuacja dotyczy dopuszczenia maksymalnej wysokości zabudowy na 25 m na obszarze oznaczonym jako [...], w sytuacji gdy zgodnie ze studium ten parametr nie może przekraczać 18 m. W tym kontekście okoliczność, że plan uwzględnia jego ustalenia w zakresie maksymalnej liczby kondygnacji nie może sanować powyzszego uchybienia. Nie ma również żadnego znaczenia to, że wysokość w terenach [...] i [...] w rzeczywistości nie będzie osiągać wartości maksymalnej na dużym odcinku, ponieważ ograniczają wskaźnik intensywności zabudowy.

7.3. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji dotyczące naruszenia władztwa planistycznego gdy chodzi o obszar nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...]. W sposób oczywisty stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego przeznaczenie prywatnej nieruchomości, na której skarżąca prowadziła działalność handlową na cele publiczne, przy jednoczesnym dopuszczeniu działalności handlowej na działkach przyległych do nieruchomości skarżącej. Takie rozwiązanie urbanistyczne byłoby możliwe jedynie za zgodą właściciela terenu. Tymaczasem przeznaczenie nieruchomości skarżacej na cel publiczny, co zakłada ingerencję wywłaszczeniową, towarzyszy przeznaczeniu sąsiedniego terenu na cele handlowe. Zbyteczne natomiast było odwoływanie się przez Sąd I instancji do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami określających przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, które nie mają znaczenia dla badania legalności planu. Niemniej jednak to uchybienie nie miało żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

7.4. Tym samym wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Miasta S. są niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 7, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 Ppsa jak również wskazanych przepisów ustawy planistycznej, § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także art. 140 Kodeksu cywilnego, z tego powodu w pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona.

8. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 147 i art. 151 w zw. z art. 193 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na częściowe uwzględnienie obu skarg kasacyjnych, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.