Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1012/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 549/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 roku, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] na rzecz [...] S.A. w [...] 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r. II SA/Łd 549/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] (Skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] (Starosta) z [...] października 2017 r. zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka") wnioskiem z 24 lipca 2017 r. wystąpiła do Starosty o ograniczenie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", sposobu korzystania z nieruchomości położonych w Jamnie, w gminie [...], oznaczonych jako działki nr: [...],[...] i [...], stanowiących własność Skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji [...] -[...] oraz założenie i przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] -[...]. Na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 2 października 2017 r. Starosta na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 u.g.n., udzielił zezwolenia Spółce na założenie napowietrznych przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr: [...],[...] i [...], stanowiącej własność Skarżącego.

Następnie decyzją z 8 grudnia 2017 r. Starosta zezwolił na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości zgodnie z wnioskiem i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odwołując się do treści art. 124 i art. 6 u.g.n. wskazał, iż inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Linia elektroenergetyczna została ujęta w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego wsi [...], obejmujących teren działek nr [...],[...] i [...] we fragmentach, przez które przebiega. Dla działek nr [...] i [...] obowiązują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 19, poz. 224), zgodnie z którym linia została wyrysowana na załączniku nr 5 fragmentu obszaru wsi. Plan w § 8 ustala prawo realizacji sieci infrastruktury technicznej wszystkich mediów m.in. w osiach istniejących sieci, a podstawowy układ sieci i urządzeń zaopatrzenia w energię elektryczną obejmuje istniejące linie elektroenergetyczne 110 kV w obszarze wsi [...]. Z kolei na działce nr 710 linię przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLIV/194/14 Rady Gminy [...] z dnia 10 marca 2014 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. poz. 2011). W § 12 uchwały również uwzględniono możliwość realizacji sieci infrastruktury technicznej wszystkich mediów m.in. w osiach istniejących sieci. Linia została zobrazowana na załączniku graficznym do uchwały. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza natomiast, że istnieje na spornym terenie wybudowana w 1965 roku linia elektroenergetyczna 110 kV relacji [...] -[...], która ma być zastąpiona w tym śladzie linią nowowybudowaną o lepszych parametrach technicznych i użytkowych. Planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane po śladzie istniejącej linii 110 kV, w tym na fragmentach działek nr [...],[...] i [...]. Przebieg przewodów linii i pas technologiczny wyznaczający obszar inwestycji na spornych działkach został wskazany na załącznikach graficznych do ww. decyzji, przy czym dla działki nr [...] o powierzchni 0,12 ha pas technologiczny wynosi 174,54 m2, dla działki [...] o powierzchni 1,82 ha - 232,36 m2, a dla działki [...] o powierzchni 1,80 ha - 231,06 m2.

Jak wyjaśnił Wojewoda, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności, stąd ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zalicza się wskazane w art.124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia przed złożeniem wniosku ciąży na wnioskodawcy.

W sprawie – jak dostrzegł organ – Spółka dołączyła do wniosku szereg dokumentów potwierdzających kierowanie do właściciela gruntu oferty w ramach udostępnienia nieruchomości w celu wykonania zadania. W piśmie z 21 czerwca 2017 r. Spółka zwróciła się z prośbą do Skarżącego o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przebudowy linii. W piśmie podano, jaki rodzaj prac ma być wykonany na gruncie (przebudowa linii), co dokładnie te prace będą obejmować (wymiana elementów eksploatacyjnych infrastruktury) i w jakim okresie mają być wykonane (od 2017 do 2018 r.), a także sformułowano oczekiwania wobec właściciela gruntu (wyrażenie zgody na wjazd i wejście w teren w celu wykonania prac w oparciu o umowę ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na warunkach przedstawionych w projekcie umowy i aktu notarialnego) i przedstawiono ofertę w kwocie 5 789 zł za wyrażenie zgody na powyższe propozycje. Do pisma dołączono szkic sytuacyjny obrazujący przebieg linii przez ww. działki, wzór umowy i aktu notarialnego, prosząc o udzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Skarżący pismo odebrał 23 czerwca 2017 r. Ofertę ponowiono w piśmie z dnia 4 lipca 2017 r., doręczonym [...] dnia 7 lipca 2017 r., a następnie w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r., doręczonym dnia 17 lipca 2017 r., poinformowano o zakończeniu rokowań w związku z brakiem porozumienia.

Na tej podstawie organ przyjął, że Skarżący nie zgodził się na przedstawioną ofertę, co zresztą potwierdził w odwołaniu. Podmiot ubiegający się o uzyskanie zgody na wejście w teren dopełnił wymogów warunkujących prawidłowość rokowań, a brak zgody właściciela gruntu na przedstawioną ofertę uzasadniał złożenie wniosku w trybie art. 124 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmienionej lokalizacji budowy linii Wojewoda wyjaśnił, że zmiana przebiegu linii na terenie gminy Łyszkowice, a zatem innej gminy, aniżeli lokalizacja działek Skarżącego, pozostaje bez wpływ na prawa czy obowiązki odwołującego, nie udaremnia negocjacji i nie podważa zasadności posłużenia się przepisem art. 124 u.g.n., które odnosi się do budowy (przebudowy) linii, a zatem i jej wydłużenia, czy też jakiejkolwiek innej zmiany jej przebiegu.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że rokowania stanowią szczególnie istotny element w toku postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 124 u.g.n. jest brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni urządzeń infrastruktury technicznej. Powinna być więc wyczerpana możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie planowanej inwestycji. Treść art. 124 ust. 1 u.g.n. obliguje organ do zbadania legalności przeprowadzonych między stronami rokowań. Pojęcie rokowań należy rozumieć szeroko. Rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Rokowania mogą więc zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Jak ocenił Wojewoda, rokowania zostały przeprowadzone w sposób należyty, a ich fiasko uprawniało do złożenia wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W szczególności, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy organ nie zgodził się ze stanowiskiem właściciela gruntu, jakoby rokowania miały charakter pozorny. Nieprzedstawienie właścicielowi warunków ocenianych przez niego jako korzystne nie oznacza pozorności rokowań. Powyższe powoduje, iż w sprawie zostały spełnione warunki zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i inwestorem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie umowy między równorzędnymi podmiotami. Powołany przepis nie wymaga przy tym prowadzenia "wiecznych rokowań". Decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu, mimo iż ze swej istoty narusza interes własny strony (właściciela nieruchomości), ogranicza sposób korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Kwestie odszkodowawcze pozostają przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając, że w decyzjach organów obu instancji nie podano podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej ani też w jakich okolicznościach bez zgody właściciela może być on dokonywany. Wskazał przy tym, że kwestionuje uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie błędnie przyjętej interpretacji art. 124 u.g.n. Podkreślił, że decyzje zostały wydane w oparciu o plan uchwalony przez Radę Gminy w [...] dotyczący przestrzennego zagospodarowania gminy, w tym budowy linii energetycznej na jego działkach, bez należytego powiadomienia go o tym fakcie. Skarżący podniósł również, że inwestor i inicjator wniosku nie skonsultowali z nim projektu budowy słupa na jego działce. Dodał, że w 1965 roku, gdy budowano linię 110 kV, w projekcie słup był usytuowany w granicy działki, pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W jego ocenie, na skutek wysokiego prawdopodobieństwa skorumpowania przez sąsiada (właściciela działki nr [...]) doszło do przesunięcia słupa z granicy w głąb działki nr [...]. Wskazał, że informacja ta pochodzi od poprzedników prawnych. Jednocześnie wniósł o analizę prawną, czy przy wydanych decyzjach nie zaistniały okoliczności, które są sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15 stwierdzającym, że decyzja o udzieleniu zezwolenia podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda poinformował, że działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzją z 30 maja 2018 r., uchylił własną decyzję z 28 marca 2018 r. oraz decyzję Starosty z 2 października 2017 r. i umorzył postępowanie. Z tych względów wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 14 grudnia 2018 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi Spółki na autokontrolną decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2018 r., nr GN-III.7581.356.2017.AG, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości (sygn. akt II SA/Łd 700/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 700/18, oddalił skargę Spółki na decyzję Wojewody z 30 maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 843/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 700/18, i zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] maja 2018 r., oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Spółki kwotę 1.120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 4 września 2020 r. podjął zawieszone postępowanie.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art.124 u.g.n. Wyjaśnił następnie, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Zatem samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Natomiast organ – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielami oraz brak ich zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Co istotne, rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Natomiast rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd ocenił, że nie można przyjąć, że w sprawie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, Spółka nie wyczerpała trybu rokowań przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 124 u.g.n. Działania określone przez Spółkę jako rokowania miały charakter pozorny. Sąd wyjaśnił, że z lektury akt administracyjnych wynika, że każdorazowe wystąpienie inwestora do właściciela gruntu w istocie dotyczyło jedynie uzyskania zgody na ustanowienie służebności przesyłu i podpisania umowy dotyczącej tego prawa. Spółka negocjowała warunki ustanowienia służebności w sytuacji, gdy prowadzone było równolegle przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące tej samej kwestii, co dodatkowo mogło mieć wpływ na stanowisko właściciela gruntu. W notatce służbowej z dnia 18 kwietnia 2016 r. wskazano, że pełnomocnik inwestora omówił warunki zawarcia umowy o ustanowienie służebności, a właściciel gruntu (skarżący) odmówił wyrażenia zgody, powołując się na prowadzone postępowanie sądowe dotyczące służebności. Następnie, w pismach z 21 czerwca 2017 r. i z 4 lipca 2017 r. inwestor przedstawiał warunki uzyskania zgody na wykonanie zadania polegającego na przebudowie linii oraz wyrażenie zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów w oparciu o umowę ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Nie trudno dostrzec, że w toku działań określonych przez Spółkę jako rokowania nie była poruszana kwestia warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów, czy także innych istotnych w tym zakresie kwestii. W toku wspomnianych rokowań Spółka nie przedstawiła skarżącemu zakresu planowanych prac, wskazując jedynie, że chce pozyskać zgodę na "wjazd i wejście w teren" działki skarżącego. Tymczasem z wniosku Spółki o wszczęcie postępowania (wniosku z dnia 24 lipca 2017 r.) wynika, że inwestycja obejmowała rozbiórkę istniejącej linii elektroenergetycznej oraz podwieszenie na wskazanych częściach nieruchomości nowych przewodów wraz z posadowieniem słupa.

W ocenie Sądu rokowania poprzedzające złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.) miały charakter pozorny, stąd w sprawie nie można przyjąć, że spełniony został warunek z art. 124 ust. 3 u.g.n. Ocena w tym zakresie wynika z faktu, że rokowania nie obejmowały wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 124 ust. 1 u.g.n. kwestii. Spółka skierowała do właściciela gruntu ofertę zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu, nie precyzując ani zakresu planowanych prac, warunków ich realizacji, a także kwestii odszkodowawczych.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 wzw.z art. 77 § t, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, iż Spółka nie przedstawił właścicielowi nieruchomości zakresu prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie uchylenie decyzji Wojewody oraz Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, z czego wynika, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt i lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać w sobie określone treści, jak również, iż rokowania nie mogą dotyczyć jedynie ustanowienia służebności, przesyłu, podczas gdy z przepisów prawa, materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, ani nie określają wymaganej treści rokowań, co doprowadziło do uznania, iż rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rokowań pozornych.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o zwrocie na jej kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i orzeczenie o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały tak skonstruowane, że powinny być rozpatrzone łącznie.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Natomiast ust. 3 art. 124 stanowi, że "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań."

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie powtarzano (na co zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji), że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, w szczególności, gdy nie ma szans na zawarcie porozumienia. Tym samym o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji braku aktywności jednej ze stron rokowań.

Na gruncie powołanego przepisu ważne jest zatem jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (zob. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2412/19, z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 13/20, z 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18).

Sąd pierwszej instancji uznając pozorność rokowań wadliwie ocenił zgromadzoną w aktach sprawy dokumentację, z której wynika, że już od 2016 r. prowadzone były ze Skarżącym negocjacje mające na celu zapewnienie udostępnienia nieruchomości celem wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110 kV relacji [...] -[...]. Szczegółowy zakres praw i obowiązków stron zawierał projekt umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Potwierdza to treść notatki służbowej z 18 kwietnia 2016 r. jak również treść korespondencji kierowanej do Skarżącego 21 czerwca 2017 r. a następnie 4 lipca 2017 r. opisana również w decyzji organu drugiej instancji. W dokumentach przesyłanych Skarżącemu wskazana została również proponowana wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu.

W tej sytuacji brak było podstaw do wyrażenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że rokowania prowadzone pomiędzy stronami nie obejmowały wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy co oznacza ich pozorność.

W konsekwencji, za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania kasacyjnego to jest wpisu sądowego w wysokości 100 złotych oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 240 złotych.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Spółki – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.