Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 661/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi A. P., H. P., I. B., M. B., B. O. i P. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania I. B., M. B., B. O., P. O., A. P. i H. P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. M. prowadzącemu działalność pod nazwą: "M." pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w O. rejon ul. J./M. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...].

Wnioskiem z 22 lipca 2019 r. I. B., M. B., B. O., P. O., A. P. i H. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., zarzucając ww. decyzji rażące naruszenie prawa wobec tego, że pozostaje ona w oczywistej sprzeczności z art. 35 p.b. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 3 i § 6 ust. 4 i 6 uchwały Rady Miejskiej O. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. obszaru w rejonie ulicy Strzeleckiej (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z [...] lutego 2019 r. Wojewoda zauważył, że tenże tryb nadzwyczajny stwarza prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., wśród których wymienione jest również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do art. 157 § 2 k.p.a., organ następnie wyjaśnił, że ustalając, czy wnioskodawcy posiadają legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, należało w sprawie zbadać, czy posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Kluczowym jest w związku z treścią art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., ustalenie, czy sporny obiekt budowlany będzie oddziaływać na nieruchomości wnioskodawców w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. W przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie zaistniała, albowiem zaprojektowana na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zabudowa nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy działek należących do wnioskodawców (ograniczenie takie nie wynika z obowiązujących przepisów). W związku z powyższym, jak stwierdził Wojewoda [...], należy przyjąć, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których zamierzenie to zostało zaprojektowane. Z tego względu wnioskodawcy nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Powyższe stanowisko, jak zaznaczył organ, podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrujący skargę A. P. na decyzję Wojewody [...] z [...]5 kwietnia 2019 r. nr [...], którą w wyniku rozpatrzenia odwołania A. P. i M. B. organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. W powyższym wyroku z 9 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 470/19, Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], iż obszar oddziaływania inwestycji w całości zamyka się na działkach, na których została zaprojektowana. Skoro zatem w rozpatrywanym przypadku wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, należało w związku z wszczętym już postępowaniem orzec o jego umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. złożyli I. B., M. B., B. O., P. O., A. P. i H. P., wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r.

Decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa; b) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. nierozważnie całego materiału dowodowego i dowolną, a zarazem błędną ocenę zebranych dowodów w sprawie oraz błędne uznanie, że : aa) skarżącym nie przysługuje przymiot strony, gdyż wywodzą oni swój interes prawny wyłącznie z faktu bycia współwłaścicielami nieruchomości, a ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., bb) skoro planowana inwestycja spełnia normy nasłonecznienia, to automatycznie oznacza to, iż sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

2) przepisów prawa materialnego: a) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. w związku z § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej O. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. poprzez błędne uznanie w tak ustalonym stanie faktycznym, iż pomimo wszczęcia postępowania, odwołującym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż ich działki nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, b) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b., a także art. 144 k.c. poprzez błędne uznanie w tak ustalonym stanie faktycznym, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, c) art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego niezastosowanie, oraz błędnym uznaniu, iż pomimo wszczęcia postępowania, skarżący nie posiadają interesu prawego w przedmiotowym postępowaniu.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. W rezultacie zaistniała w sprawie przeszkoda prawna do prowadzenia z ich wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ostrowskiego z 12 lutego 2019 r. ze względu na brak podmiotowy tego postępowania, co Wojewoda [...] był zobowiązany uwzględnić poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uszczegółowiając powyższy wniosek, organ odwoławczy zauważył, że zarówno w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybie nadzwyczajnym krąg podmiotów tego postępowania powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanego w regionie ul. D. i ul. K. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (por. proj. bud. opis techniczny do projektu zagospodarowania działki pkt 2.1. przedmiot inwestycji, s. 20). Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny ma wysokość 10,04 m (por. proj. bud. przekrój A-A rys. A-05 s. 84). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki nr ew. [...] oraz [...] (należące do I. i M. B.) nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny został zaplanowany w odległości ok. 45,0 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 52,0 m od granicy działki nr ew. [...]. Projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało zaprojektowane w odległości ok. 13 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 27 m od granicy działki nr ew. [...]. Najbliżej projektowane skupisko 14 miejsc postojowych (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych) zostało zaplanowane w odległości ok. 15 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 28 m od granicy działki nr ew. [...]. Ponadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki nr ew. [...] i [...] (należące do B. i P.O.) również nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany w odległości ok. 86 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 90 m od granicy działki nr ew. [...]. Projektowane skupisko 14 miejsc postojowych zostało zaplanowane w odległości ok. 55 m od działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 60 m od działki nr ew. [...] (por. proj. bud. projekt zagospodarowania terenu rys. PZ-01, s. 27). Z kolei działka nr ew. [...] (należąca do H. P. i A. P.) graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że budynek mieszkalny wielorodzinny (o wysokości 10,04 m) został zaplanowany w odległości 10,74 m od granicy działki nr ew. [...]. Ponadto skupisko 14 miejsc postojowych (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych) zaprojektowano w odległości ok. 20 m od granicy działki nr ew. [...]. Kolejne skupisko miejsc postojowych oraz projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zaplanowano w jeszcze większej odległości od granicy działki nr ew. [...]. GINB stwierdził, że mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanego budynku, działki należące do odwołujących I. B., M. B., B. O., P. O., A. P. oraz H. P. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Starosty [...]. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowana działek należących do wnioskodawców. Innymi słowy, mogą oni bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na wyznaczony przepisami prawa zakres dopuszczalnego ich zagospodarowania. W szczególności, jak przyjął GINB, działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (usytuowanie miejsc gromadzenia odpadów stałych), § 36 (usytuowanie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Z akt sprawy, zwłaszcza z dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi również nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Powyższe GINB uzupełnił stwierdzeniem, że powyższe stanowisko wynika z przywołanego przez organ I instancji prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 470/19. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy przyjął, że są one w całości nieuzasadnione. Wojewoda [...] zapoznał się z argumentacją skarżących, a następnie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu uzasadniając jednocześnie dlaczego nie przyznał wnioskodawcom przymiotu strony. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty skarżących dotyczące niezgodności spornej inwestycji z przepisami planu miejscowego nie mogły zostać poddane ocenie w ramach toczącego się postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] lutego 2020 r. złożyli I. B., M. B., B.O., P. O., A. P. i H. P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo istnieniu ku temu przesłanek oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo nieistnienia ku temu przesłanek;

b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa;

c) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. nierozważnie całego materiału dowodowego i dowolną a zarazem błędną ocenę zebranych dowodów w sprawie oraz błędne uznanie, że:

aa) skarżącym nie przysługuje przymiot strony, gdyż wywodzą swój interes prawny wyłącznie z faktu bycia współwłaścicielami nieruchomości, a ich nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.,

bb) wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji odbywa się wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co przesądza, że w przypadku gdy m.in. planowana inwestycja spełnia normy nasłonecznienia, to automatycznie sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji,

cc) wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób błędny z pominięciem zarzutu niezapewnienia właściwych odległości, wielkości i ilości miejsc parkingowych zgodnie z § 19 ust. 1-3 w związku z § 3 pkt 25 tego rozporządzenia, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 p.b.,

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 p.b., a także art. 144 k.c. oraz § 19 ust. 1-3 w związku z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a m.in. parking znajduje się w odległościach zgodnych z warunkami techniczno-budowlanymi, a zarazem organ wykluczył potencjalną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie,

b) art. 144 k.c., art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 p.b. w związku z § 3 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 3 oraz § 9 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ostrowa [...] przyjętego uchwałą nr [...] poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, iż skarżący nie posiadają interesu prawego w przedmiotowym postępowaniu, a zarazem organ wykluczył potencjalną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Skarżący jednocześnie wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci odpowiedzi Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. na petycję mieszkańców na okoliczność: "nierozumienia intencji mieszkańców, zaprzestania dotychczasowej praktyki traktowania z góry i pozbawiania wszystkich statusu strony, niezauważania problemów natury prawnej związanych z planowaniem procesów inwestycyjnych przez Deweloperów i konieczności zapewnienia zgodnie z prawem ochrony interesów okolicznych mieszkańców".

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 5 października 2020 r. uczestnik postępowania – T. M. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na aprobatę zasługuje całość uwag, jakie organ nadzoru zamieścił w treści zaskarżonej decyzji odnośnie do tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie przez stronę tego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega takim samym regułom procesowym, jakim podlega postępowanie zwyczajne, czego wyrazem jest regulacja zamieszczona w art. 157 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy organ nadzoru wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy żądanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, a następnie tę kwestię rozstrzygnął w sposób negatywny dla wnioskodawcy, ustalając brak zaistnienia w sprawie przesłanki podmiotowej, nie powinno budzić wątpliwości, że właściwą decyzją procesową, jaka powinna zostać podjęta w sprawie, jest decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na jej pierwotną bezprzedmiotowość, której podstawę prawną w zależności od instancji kształtuje norma art. 105 § 1 albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 784-785).

Sąd podziela również stanowisko, że ustalając, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony należało uwzględnić art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 p.b., stanowiący przepis szczególny względem tego pierwszego w postępowaniu tak w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w tejże sprawie prowadzonej w trybie nadzorczym. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 16 marca 2009 r. sygn. II OSK 1540/08, zgodnie z którym przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31). Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jakkolwiek nie można negować, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zawierać w konkretnych okolicznościach takie szczególne wady, że będzie ona dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) innych podmiotów niż te, które mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 2 p.b., tym niemniej tenże wyjątek nie powinien stać w opozycji do twierdzenia, że status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznacza co do zasady treść przepisów kształtujących zakres podmiotowy postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powoduje to, że stronami tego postępowania są podmioty, które powinny w tym postępowaniu uczestniczyć ze względu na treść art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 561/20; wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 622/18; wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1855/17; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15).

W zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedmiot projektowanej inwestycji, jej charakterystykę i szczegółowe usytuowanie, a także zlokalizowanie nieruchomości należących do skarżących (działki nr ew. [...] i [...] – M. B. i I. B.; działki nr ew. [...] i [...] – H. P. i A. P.; działki nr ew. [...] i [...] – B. O. i P. O.), GINB jako organ nadzoru, kierując się treścią art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., uznał, że ww. działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną zaprojektowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ponieważ kwestionowane przez skarżących przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowana działek należących do wnioskodawców.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprawność powyższego wniosku nie może budzić żądnych wątpliwości, jedyne zastrzeżenia, jakie Sąd może wyrazić względem stanowiska sformułowanego przez GINB w treści decyzji z 17 lutego 2020 r. ma związek z rodzajem argumentacji, która tenże wniosek powinna wspierać. Nie jest bowiem tak, że organy rozpoznające wniosek skarżących z 22 lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. uprawnione były w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia, czy należące do skarżących działki pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie przez T. M. jako inwestora budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w rejonie ul. J./M. w O. i mogły w tym zakresie dokonać oceny tejże kwestii materialnoprawnej w sposób swobodny (art. 80 k.p.a.). Przyczyną tego stanu rzeczy jest moc wiążąca prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 470/19 wydanego w granicach tejże sprawy. Jakkolwiek bowiem zagadnienie związane z wydanym przez tenże Sąd wyrokiem z 9 października 2019 r. zostało zasygnalizowane w treści obu decyzji podjętych w sprawie przez Wojewodę [...] i GINB, to nie doczekało się – jak ocenia to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę - właściwego rozważenia, któremu można byłoby przypisać cechę zgodnego z przepisami określenia skutków prawnych obowiązywania tego orzeczenia. Paradoksalnie, również T. M. jako uczestnik postępowania tejże kwestii właściwie nie ujął w złożonym przez siebie piśmie procesowym z 5 października 2020 r., gdyż wskazując, że sprawa rozpatrywana przez GINB stanowi "refleks" sprawy kontrolowanej przez WSA w Poznaniu, sprowadził swoje wyjaśnienia jedynie do konkluzji, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodzi "konieczność weryfikacji argumentacji, która stała za oddaleniem skargi w sprawie II SA/Po 125/19" (s. 3 pisma).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że konkretyzacji sytuacji procesowej wnioskodawców pod kątem stwierdzenia, czy należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. organ nadzoru dokonał samodzielnie, równocześnie zauważając, że przyjęty w tym zakresie przez organ wniosek odpowiada temu, który wcześniej wyraził odnośnie do tejże kwestii Sąd w przywołanym wyroku z 9 października 2019 r. Tymczasem, ocena prawna, którą sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mogła być traktowana jako uzupełniająca samodzielnie przyjęte przez organ nadzoru ustalenia, gdyż miała charakter prawnie wiążący, pozbawiając organów prawa do kształtowania autonomicznych ocen w tym względzie, jeżeli nie budzi wątpliwości Sądu łączność zachodząca pomiędzy dyspozycją art. 157 § 2 k.p.a. a wymaganiami art. 28 ust. 2 p.b. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia, w odniesieniu tak do organu, jak i do sądu oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana, co powoduje, iż zachodzi w tym przypadku ograniczenie dowodzenia faktów objętych orzeczeniem prejudycjalnym. Tenże zakaz odnosi się również do przesądzonej w innym orzeczeniu sądowym kwestii tego, czy dana osoba posiada w określonej sprawie status jej strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1010/18). Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2904/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 211/18).

Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. II OSK 2605/17). W tym kontekście zauważenia zaś wymaga, że w powołanym wyroku kontroli sądowej została poddana decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, której legalność, zdaniem WSA w Poznaniu, wyrażała się w trafnym uznaniu przez organ odwoławczy, że w sprawie załatwionej kwestionowaną w niniejszym postępowaniu przez skarżących decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. udzielającą T. M. pozwolenia na budowę współwłaścicielom działek nr ew. [...] i [...] oraz nr ew. [...] nie przysługuje status strony. Jakkolwiek wskazany wyżej wniosek bezpośrednio dotyczył tylko odwołujących się (A. P. i M. B.), to niewątpliwie przez wspólność praw i obowiązków wynikających ze współwłasności tych samych działek w niniejszym postępowaniu musiał zostać przeniesiony również na pozostałych ich współwłaścicieli pozostających stronami wnioskującymi o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], tj. odpowiednio H. P. i I.B. Mocą wiążącą tego twierdzenia należało objąć również współwłaścicieli działek nr ew. [...] i [...], tj. B. O. i P. O., uwzględniając, że ocena prawna Sądu polegała na przyjęciu (wyrażonego expressis verbis) poglądu, zgodnie z którym "obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których zamierzenie zostało zaprojektowane". Gdyby nawet to stanowisko chcieć zresztą poddać interpretacji korzystnej dla tychże skarżących, a zatem rozumieć je jako skierowane wyłącznie do współwłaścicieli działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] (tj. A. P., H. P., I. B., M. B.), to niespornym musi pozostawać, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny, przez wzgląd na odległość go dzielącą (ponad 80 m) od granicy działek nr ew. [...] i [...] należących do B. O. i P. O. nie graniczących bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, w żaden sposób nie może wpływać na możliwość ich zagospodarowania, w tym zabudowy, wobec czego ich żądanie musi być traktowane jako oczywiście wykraczające poza przysługujący im interes.

Rekapitulacja powyższych wniosków, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powinna prowadzić do konkluzji, że wynikająca z prawomocnego orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena prawna ze względu na brak wykazania relewantnej zmiany okoliczności faktycznych powinna bezpośrednio kształtować stanowisko przyjmowane w niniejszej sprawie przez organy nadzoru, tj. Wojewodę [...] i GINB. Konsekwencją tego powinno być uznanie, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w granicach tej samej sprawy dotyczącej udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę (w znaczeniu materialnoprawnym) wiążąco przesądził, że wnioskodawcy jako współwłaściciele nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie spornej inwestycji nie posiadali prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. w ramach instancyjnej weryfikacji sposobu załatwienia tejże sprawy, to tym samym nie można mówić o posiadanym przez te osoby uprawnieniu do poddania jej kontroli w trybie nadzwyczajnej w drodze wystąpienia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornego pozwolenia na budowę jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Powyższe czyni postawione zaskarżonej decyzji GINB zarzuty i uzupełniającą je argumentację nieuzasadnionymi, albowiem akcentowana przez skarżących potrzeba nadania wskazanego w uzasadnieniu skargi znaczenia normie art. 3 pkt 20 p.b. nie może służyć zwalczaniu oceny prawnej, jaka została wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w odniesieniu do tego, czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Nieuwzględnienie żądania skarżących nie stanowi w tych warunkach uchybienia przepisom procesowym, gdyż nie pozostaje w związku z zarzutem nierozważenia całego materiału dowodowego oraz błędnością (dowolnością) wysuniętych z tego materiału wniosków.

Sąd powyższe zastrzeżenie jest zmuszony wyrazić w sposób tym bardziej jednoznaczny, jeżeli uwzględnić, że w obszernej analizie zamieszczonej w skardze na 22 jej stronach, skarżący swoją wypowiedź nakierowaną na wykazanie niezgodności z prawem inwestycji i dysfunkcyjnego wpływu projektowanej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na "osiedle domków jednorodzinnych", wyrażającego się chociażby w generowanym hałasie i zanieczyszczeniu powietrza "niesprzyjających komfortowi wypoczynku", czy też "ciągłej możliwości obserwowania ich życia przez mieszkańców bloku" (s. 11 skargi), formułują w sposób pomijający to, że w zasadniczej części zarzuty te już zostały podniesione i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał okazję się względem nich wypowiedzieć.

Przyjęty w skardze sposób podważania prawidłowości decyzji GINB oparty na całkowitym pomijaniu przez skarżących faktu dokonanej kontroli sądowej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. i wniosków, które należy z niej wywieść w świetle treści zapadłego orzeczenia i jego uzasadnienia, nie może być przez Sąd aprobowany, gdyż stwarza podstawę do deprecjonowania prawomocnego orzeczenia sądowego i dezawuowania jego znaczenia w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy z uwagi na nieprzekonanie skarżących, że ich zarzuty dotyczące oddziaływania inwestycji mają charakter, jak przyjął WSA w Poznaniu, jedynie subiektywny, jak i niepogodzenia się z tym, że podnoszone przez nich uciążliwości zostały przez Sąd sprowadzone do wynikających "z naturalnego rozwoju miasta" i należy je traktować jako usprawiedliwione (nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie naruszają powyższej oceny przyjętej w sprawie na podstawie art. 170 p.p.s.a. okoliczności, do których nawiązali skarżący w uzasadnieniu skargi, wymieniając osiem "faktów" wpływających, ich zdaniem, na możliwość zastosowania art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. (s. 5-6 skargi).

Nie ma wpływu na wynik sprawy, po pierwsze, to, czy organowi nadzoru można postawić uzasadniony zarzut prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w sposób przewlekły czy też nie. Instrumentem zwalczania opieszałości organu w ramach prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) poprzedzona ponagleniem (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), pozostająca odrębnym środkiem prawnym względem skargi na akt organu.

Po drugie, "permanentne odmawianie skarżącym przymiotu strony" jest okolicznością faktyczną, przez pryzmat której GINB – wbrew odmiennemu poglądowi wnioskodawców - nie mógł rozstrzygnąć o dopuszczalności prowadzenia spornego postępowania nadzorczego, ponieważ zobowiązany był posłużyć się tak wymogiem indywidualizującym konkretną sprawę administracyjną, jak i kryterium prawnym odwołującym się do treści art. 28 ust. 2 p.b.

Po trzecie, jakkolwiek można zrozumieć ujawnianą przez skarżących potrzebę przesądzenia tego, czy kwestionowana decyzja Starosty [...] obarczona jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., co – jak wskazują skarżący, zagadnienie to "zamknęłoby raz na zawsze" - to odstąpienie przez Wojewodę [...] od wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu nie stanowi okoliczności, która wpływa na sposób oceny legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] wszczętej na wniosek skarżących.

Po czwarte, "bezprawne zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności" należy przyjąć, że w sposób analogiczny nie wywiera wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, jeżeli kwestią zasadniczą pozostawało w sprawie to, czy skarżący posiadają legitymację do żądania poddania kontroli nadzorczej udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę i prawidłowość czasowego przerwania biegu tego postępowania podlegała ocenie legalności za pośrednictwem wniesienia zażalenia (art. 101 § 3 k.p.a.), z którego to środka skarżący skutecznie zresztą skorzystali. Nie można twierdzić, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami zachodziła sprzeczność, z faktu iż organ wszczął postępowanie, podlegające następnie zawieszeniu w związku z postępowaniem toczącym się przed WSA w Poznaniu pod sygn. IV SA/Po 470/19, nie można bowiem wyciągnąć wniosku, że uznał tym samym wnioskodawców za strony. Zdaniem Sądu, działanie to miało wyłącznie na celu doprowadzenie do pełnej realizacji jednolicie prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu interpretacyjnego, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy brak przymiotu strony ma charakter oczywisty (bezdyskusyjny) i wynika z samego zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 953/20; wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3273/17; wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. II OSK 2395/18).

Po piąte, skarżący, jak wskazali, złożyli 16 lipca 2019 r. do Wojewody [...] petycję w przedmiocie "utworzenia mechanizmów i procedur inicjujących postępowanie sprawdzające poprzedzające ewentualne wszczęcie właściwego postępowania nadzwyczajnego zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy związanej z wydaniem decyzji administracyjnej z punktu widzenia zgodności z prawem [...]", nie wyjaśnili jednakże, na jakiej płaszczyźnie fakt "jej zignorowania" miałby zostać uwzględniony przez GINB w kontrolowanej sprawie, gdy kwestią relewantną w jej ramach pozostawała ocena legitymacji procesowej skarżących. Udzielona odpowiedź na tę petycję z oczywistych przyczyn nie mogła stanowić dowodu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., tym bardziej, gdy okolicznością dowodzoną miałoby się stać, jak ujawniają motywy skargi, wykazanie "nierozumienia intencji mieszkańców" i stosowanej przez organ "praktyki traktowania [ich] z góry".

Po szóste, Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym wezwanie skarżących do przedstawienia racji pozwalających określić ich interes prawny w sprawie, w której domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], miało charakter "bezprawny", jeżeli – abstrahując w tym miejscu od wyjaśnień mających związek z wymaganiem uwzględnienia w sprawie normy art. 170 p.p.s.a. - służyło realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1 k.p.a.), a przy tym nie mogło być odczytywane jako przerzucenie na wnioskodawców ciężaru wykazania tejże legitymacji, skoro organ poddał ją wszechstronnemu rozważeniu, biorąc pod uwagę z urzędu całość uwarunkowań zaistniałych w sprawie. Obiektywizmu organu nie negowało to, że wezwanie zostało do skarżących skierowane po upływie czterech miesięcy od złożenia wniosku.

Po siódme i ósme, zarzucanym przez skarżących naruszeniom zapisów m.p.z.p. GINB nie mógł się kierować w sprawie, albowiem, jak to zostało prawidłowo wyjaśnione w treści zaskarżonej decyzji, wskazane zagadnienie mogło zostać rozstrzygnięte po przesądzeniu, że skarżącym przysługuje status strony w sprawie prowadzonej w trybie nadzorczym, który to warunek nie zaistniał, wobec czego podnoszona "konieczność równego traktowania wszystkich inwestorów na terenie oznaczonym M1" (w zakresie możliwości realizacji dachów płaskich) pozostawała bez znaczenia dla wyniku postępowania. Bez znaczenia pozostają również sygnalizowane przez skarżących niezgodności dotyczące rzeczywistej wysokości budynku i odległości dzielącej należące do nich nieruchomości od spornej inwestycji. W skardze skarżący zarzucili, że GINB kierował się w tym zakresie ustaleniami "dokonanymi jedynie w oparciu o dokumenty bez dokonania rzeczywistych pomiarów podczas oględzin", podczas gdy takie właśnie działanie odpowiadało charakterowi zainicjowanego przez skarżących postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nakierowane jest bowiem na ustalenie wyłącznie wad obciążających dokumentację projektową, co determinuje uznanie, że faktyczna zgodność realizacji inwestycji z tą dokumentacją wykracza w oczywisty sposób poza zakres tego badania. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ nadzoru we wskazanym postępowaniu nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19).

Przedstawione względy dają podstawę, by uznać, że wydaniu kontrolowanej decyzji z 17 lutego 2020 r., wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, którym – uwzględniając wcześniej wyrażone przez Sąd zastrzeżenia - zostało nadane prawidłowe znaczenie prawne prowadzące do wydania właściwego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.