Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1712/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: ar. 119 ust. 1-2, art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Budownictwa Drogowego J. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3395/18 w sprawie ze skargi Budownictwa Drogowego J. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Budownictwo Drogowe J. S.A. z siedzibą w W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3393/18, którym oddalono skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Skarżąca spółka decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] będąca właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej w P. przy ul. Ż. na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699, dalej ustawa o odpadach), została zobowiązana do usunięcia zgromadzonych na niej odpadów w postaci mas ziemnych zgromadzonych w pierwszej warstwie mas ziemnych w ilości [...] m3 w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna ( pkt 1 i 2 decyzji). Zgodnie z pkt 3 powyższej decyzji jej wykonanie miało nastąpić przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania z uprawnionym przedsiębiorcą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt sygn. akt IV SA/Wa 1688/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1140/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji.

W dniu [...] maja 2018 r. wezwano Spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Poinformowano również Spółkę, że w przypadku braku usunięcia odpadów sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] marca 2018 r. doręczono spółce upomnienie. W odpowiedzi na upomnienie pełnomocnik spółki pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował organ o usunięciu odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce. Nie przedstawiono jednak dokumentów np. umowy, czy też rachunków potwierdzających wywóz nagromadzonych odpadów.

W dniu [...] maja 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości. Wykazały one, że odpady w dalszym ciągu znajdują się na nieruchomości. Sporządzono dokumentację fotograficzną.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] zastosował wobec Spółki środek egzekucyjny polegający na nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł celem przymuszenia do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że zobowiązana Spółka nadal nie wykonała decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Na powyższe postanowienie skarżąca Spółka wniosła w ustawowym terminie zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia podniosła zarzut naruszenia art. 3 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach przez bezzasadne uznanie materiału znajdującego się na gruncie za odpady. Wskazano również na decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r., którą po rozpatrzeniu zgłoszenia skarżącej Spółki o uznanie przedmiotów oraz substancji – frakcji 0-1000 pozyskiwanej w trakcie prowadzenia robót remontowych, i budowlanych za produkt uboczny zgłoszono organ zgłosił w oparciu o art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach zgłosił sprzeciw, która winna skutkować uchyleniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. Z decyzji tej wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że na działce skarżącego znajdują się przedmioty i substancje mogące być uznane za odpady.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. nakładająca na skarżącą Spółkę obowiązek usunięcia odpadów jest ostateczna. Została przesądzona kwestia, że znajdujące się na działce materiały, do usunięcia których Spółka została zobowiązana stanowią odpady. Kwestia ta była przedmiotem analizy zarówno przez organ II instancji rozpatrujący od powyższej decyzji odwołanie, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpatrywaniu skargi, jak i skargi kasacyjnej. Ponadto organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by materiał zgromadzony na działce nr [...] obręb [...] został usunięty. Potwierdzają to oględziny przeprowadzone w dniu [...] maja 2018 r. Tym samym nałożenie na Spółkę na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 479, dalej jako u.p.e.a.) grzywny w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku należy uznać za uzasadnione.

Spółka wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono zarzut, że nałożenie w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. obowiązku usunięcia odpadów jest następstwem błędnego uznania przez Burmistrza Miasta i Gminy P., że znajdujące się na działce należącej do spółki substancje stanowią odpady (art. 3 ust. 6 ustawy o odpadach). Nadto nie uwzględniono, że od [...] września 2016 r. Spółka prowadzi na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane, polegające na budowie budynku magazynowego i zbiornika na wodę opadowe i aktualnie zgromadzony materiał pochodzi z tych robót. Tym samym brak podstaw do przyjęcia przez organy, że Spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku usunięcia odpadów, a w konsekwencji nie zachodziły podstawy do nałożenia na nią w celu przymuszenia na podstawie art. 119 ust. 1 u.p.e.a. grzywny w celu przymuszenia. Ponownie podniesiono kwestię związaną z wydaniem przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia [...] maja 2017 r., którą organ wyraził sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez Spółkę uznania przedmiotu w postaci kruszywa betonowego – frakcji 0-1000 pochodzącego z prowadzonych robót remontowych i budowlanych za produkt uboczny w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach. Nadto podniesiono, że nałożona na Spółkę w celu przymuszenia grzywna jest zbyt wysoka, nieproporcjonalna i nieadekwatna do stwierdzonego braku wykonania obowiązku usunięcia odpadów ( art. 7a i 7b k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. oddalił skargę uznając, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że słusznie organ odwoławczy orzekł w oparciu o zgromadzony na dzień wydania postanowienia materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny, że należało w niniejszej sprawie zastosować środek egzekucyjny polegający na nałożeniu na Spółkę grzywny w wysokości [...] zł celem przymuszenia do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] do usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych w ilości [...] m3 w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta jest ostateczna, a wniesione przez spółkę środki odwoławcze – skarga, jak i skarga kasacyjna zostały w toku postępowania sądowoadministracyjnego oddalone odpowiednio wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2016 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie organy uznały, że ze względu na to, że decyzja Burmistrza z 2015 r. w dalszym ciągu nie została wykonana, wobec powyższego koniecznym było nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną nakazującą usunięcie odpadów, co znajduje potwierdzenie w treści art. 7 § 1 i art. 119 § 1 u.p.e.a. Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nałożeniu grzywny zostało poprzedzone ustaleniami, które wykazały, że odpady nie zostały usunięte z nieruchomości w dniu [...] marca 2018 r., wobec tego wezwano Spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. Ponadto pełnomocnik strony został poinformowany o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, w przypadku braku usunięcia odpadów, a doręczenie upomnienia nastąpiło w dniu [...] marca 2018 r. Zostały więc spełnione przesłanki określone w art. 122 u.p.e.a. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że zastosował środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Istotne do rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, że nałożony na spółkę obowiązek usunięcia odpadów nie został wykonany, znajduje potwierdzenie w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019 r. Strona skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dowodów (faktur za wywóz odpadów, oświadczenia firmy wykonującej ich wywozu, umowy dotyczącej wywozu odpadów), które chociażby uprawdopodobniały wykazywaną przez nią okoliczność. Nie wykazała również, że zgromadzone na działce aktualnie odpady stanowią już inne odpady, niż te objęte decyzją z 2015 r. Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska Spółki, że okolicznością świadczącą o wywozie wszystkich odpadów objętych decyzją Burmistrza, świadczy mniejsza ilość odpadów, wykazana podczas oględzin w dniu [...] września 2016 r.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie podlega ponownej ocenie prawidłowość decyzji Burmistrza z [...] maja 2015 r., na co próbuje skupić uwagę strona skarżąca, a polemika strony z zasadnością obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza nakazującą usunięcie z działki Spółki odpadów jest spóźniona i nie może zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do wysokości grzywny, w ocenie Sądu I instancji, kwota [...] zł jest wystarczająco uciążliwa i zdyscyplinuje przedsiębiorcę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. (uwzględnia ilość zgromadzonych odpadów, kwota ta nie jest najwyższą kwotą jaką może wymierzyć organ).

Podnoszona w skardze przez Spółkę okoliczność, że rozpoczęła na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane polegające na budowie budynku magazynowego oraz wykonania zbiornika na wody opadowe - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r., nie ma również zdaniem Sądu I instancji wpływu na wynik niniejszej sprawy. W aktach sądowych znajduje się dołączona przez organ decyzja Starosty P. z [...] marca 2019 r., nr [...], którą uchylono ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie - w ocenie Sądu I instancji - nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy powołana w skardze decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.

W złożonej skardze kasacyjnej Budownictwo Drogowe J. S.A. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach przez zakwalifikowanie jako odpadów materiałów budowlanych, które nie spełniają definicji odpadu wedle ustawy o odpadach;

2) art. 10 i 11 ust. 4 ustawy o odpadach przez uznanie materiału znajdującego się na gruncie za produkt uboczny podczas, gdy w oczywisty sposób materiał ten nie może być uznany produkt uboczny z uwagi na wydanie przez Marszałka Województwa [...] Decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.;

3) art. 119 ust. 1 u.p.e.a. przez przyjęcie, że skarżący nie wykonał obowiązku w postaci usunięcia odpadów, kiedy skarżący nakazany obowiązek wykonał.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie podniesiono, że Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu wyroku okoliczność (str. 8), że w aktach sprawy znajduje się dołączona przez organ decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. Jednakże Sąd I instancji pominął okoliczność, że decyzja Starosty P. nr [...] r., znak [...] nie była w momencie orzekania przez Sąd I instancji ostateczna, a nadto w wyniku odwołania Budownictwa Drogowego J. S.A. decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. została uchylona w całości. Powyższe wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ma wpływ na wynik sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji weryfikacji, czy nastąpiło usunięcie odpadów - jak wskazał Wojewoda [...] (na str. 6) uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Uzupełnienie rzędnych będzie miało wpływ na ustalenie, czy Budownictwo Drogowe J. S.A. ma obowiązek usunąć masy ziemi na działce nr [...] - a jeżeli tak to w jakim zakresie, gdyż wysoce prawdopodobnym jest, że decyzja nakazująca usunięcie "odpadów" dotknięta jest wadą w postaci ustalenia dla Budownictwa Drogowego J. S.A. obowiązku usunięcia ziemi: primo - która została nawieziona zgodnie z prawem; secundo - obowiązek usunięcia mas ziemnych został ustalony w niewłaściwym rozmiarze - a co za tym idzie ma wpływ na istnienie i wysokość potencjalnej grzywny.

Uzasadniając zarzut kasacyjny dotyczący wykonania obowiązku usunięcia odpadów skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że odpady faktycznie zostały wywiezione, a następnie zgromadziła inny materiał (o innej konsystencji) obecnie znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, stąd wrażenie po stronie organu, iż skarżący kasacyjnie swojego obowiązku nie wykonał. Skarżący kasacyjnie informował Starostę P. o usunięciu "odpadów", prezentując faktury to dokumentujące - choćby pismem z dnia [...] września 2018 r., o czym Starosta z kolei zapewne zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy P. Organ nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy obecnie znajdujący się na działce materiał jest tym samym, który spółka miała usunąć. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja z wizji przeprowadzonych na nieruchomości w żaden sposób nie może być podstawą ustalenia, czy skarżący kasacyjnie nałożone na niego zobowiązanie wykonał, co oznacza że bez jednoznacznego ustalenia powyższego faktu postanowienie o nałożeniu wysokiej grzywny na skarżącą kasacyjnie nie jest oparte na ustaleniu stanu faktycznego, a jedynie na domysłach lub ogólnych wrażeniach wizytujących. Skarżący kasacyjnie korzysta ze zgromadzonego na nieruchomości materiału (składowanej ziemi) przy wykonywaniu swojej działalności gospodarczej (liczne kontrakty na budowę/przebudowę dróg, zagospodarowania terenów etc).

Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że zgromadzony na jej działce produkt w postaci przekruszu betonowego nie może być uznany za odpad, nie spełnia definicji "odpadu" wskazanej w Zmienionej Dyrektywie Ramowej w sprawie Odpadów 2008. Spółka na żadnym z etapów nie zamierzała się pozbyć materiału budowlanego w innym celu niż wykorzystując go w procesie budowlanym, oraz nigdy na żadnym z etapów produkcji nie traktowała przekruszu jako odpadu, a wręcz jako istotny, podstawowy materiał budowlany. Skarżąca kasacyjnie Spółka wyjaśniła, że w podstawowym zakresie zajmuje się budową dróg (produkcją dróg). Materiał pozyskany z rozbiórki istniejących nawierzchni drogowych Spółka wykorzystuje do ponownego wbudowania w konstrukcje dróg. Spółka nigdy nie prowadziła skupu oraz rozbiórek innych kubaturowych obiektów (domów, biurowców itp.). Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. wyrażająca sprzeciw "wobec uznania przedmiotu w postaci przekruszu betonowego (...) za produkt uboczny Oczywistym jest więc, że wobec wydania przez Marszałka Województwa [...] powyższej decyzji, po stronie organu powstał obowiązek uchylenia bądź zmiany wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie mogła być wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi na decyzję nr [...] wydanej przez SKO, oraz kolejno przy rozpatrywaniu sprawy przez WSA w Warszawie (zakończonej wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1688/16) - gdyż jeszcze nie istniała. W konsekwencji powyższego treść Decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie była brana także uwzględniona w materiale dowodowym przy rozpatrywaniu przez NSA skargi kasacyjnej Budownictwa Drogowego J. S.A. (zakończonej wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1140/17 oddalającym skargę). Gdyby skarżący kasacyjnie uzyskał wcześniej wydanie decyzji o treści jak treść decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r., wynik postępowania przed SKO oraz WSA (także NSA) skutkowałby uchyleniem decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i w konsekwencji oczywiście odmiennym merytorycznie rozstrzygnięciem sprawy. Stąd też obecnie Burmistrz Miasta i Gminy P. mając wiedzę o treści decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. wyrażającej sprzeciw wobec uznania przedmiotu za produkt uboczny winien uchylić swoją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i ponownie rozpoznać sprawę w oparciu o obecnie zgromadzony materiał dowodowy.

Mając też tą wiedzę Burmistrz Miasta i Gminy P. nie powinien obecnie wydawać postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. nakładającego na skarżącego kasacyjnie grzywnę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując analizy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie stwierdzić należy, że wskazując na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 , art. 10, art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach czy też art. 119 ust. 1 u.p.e.a., strona nie powiązała naruszenia tych przepisów z odpowiednią jednostką redakcyjną art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedstawione w ten sposób przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty są obarczone wadą formalną. Skarga kasacyjna będąc sformalizowanym środkiem prawnym dla skuteczności wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów, ale także uzasadnienia tych naruszeń. Strona równocześnie ma obowiązek połączyć naruszenia przepisów materialnych ze stosownymi przepisami p.p.s.a., bo przecież Sąd I instancji nie stosuje prawa materialnego, ale kontroluje jego stosowanie przez organy. Zatem przy zarzucie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy powoływać jako podstawę skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami materialnymi. Taki sam wymóg istnieje w przypadku podniesienia zarzutu kasacyjnego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, przy jednoczesnym wykazaniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej nie czyni zarzutu formalnie nieskutecznym, ale jest błędem, który nie powinien się pojawiać w skardze kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a. na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest niewątpliwie nałożony na skarżącą Spółkę obowiązek usunięcia z działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej w P. przy ulicy Ż. odpadów. Obowiązek taki został nałożony na Spółkę decyzją Burmistrza Miasta i gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., która to decyzja jak wynika z akt sprawy administracyjnej jest ostateczna. Nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniesiona przez Spółkę skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1688/16, podobnie jak skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1140/17. W postępowaniu egzekucyjnym nie bada się od strony merytorycznej obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to bowiem wkroczenie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nakładającą obowiązek. W istocie powodowałby to przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję, co jest rzeczą niedopuszczalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14). Celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile te nakazy nie zostały wykonane przez zobowiązanego dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł egzekucyjny jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez błędne zakwalifikowanie w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. jako odpadów materiałów - mas ziemnych w ilości [...] m3 zgromadzonych na działce należącej do skarżącej Spółki i nakazanie ich usunięcia nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku prawnego. W tym zakresie zarzut z powyższych względów nie podlega w niniejszym postępowaniu badaniu. Nie ma wpływu na powyższe rozważania fakt wydania przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] maja 2017 r., a więc już po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów, decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez spółkę uznania przedmiotu w postaci przekruszu betonowego - frakcji 0-1000 pozyskiwanego w trakcie prowadzonych robót remontowych i budowlanych za produkt uboczny. Decyzja ta bowiem (nie wnikając nawet w kwestie, czy powyższe zgłoszenie dotyczyło mas ziemnych objętych nakazem ich usunięcia) nie ma bezpośredniego wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. Kwestia ta nie podlega również badaniu w postępowaniu wywołanym wniesieniem zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 119 § 2 u.p.e.a. z uwagi na treść art. 122 § 3 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie wniósł w niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczący nałożenia na skarżącą Spółkę w celu przymuszenia grzywny zbyt wysokiej, nieproporcjonalnej i nieadekwatnej do skali nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą za zadanie skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Przypomnieć należy, że na spółkę został nałożony obowiązek usunięcia odpadów - mas ziemnych o objętości [...] m3. Mając na uwadze koszty jakie niewątpliwie spółka będzie musiała ponieść w związku z koniecznością wykonania tego obowiązku grzywna - jej wysokość spełnia cel w jakim została nałożona. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 125 u.p.e.a. określającego przesłanki kiedy grzywna ta nie podlega egzekucji, a podlega umorzeniu. Natomiast przepis art. 126 tej ustawy określa przesłanki zwrotu uiszczonej czy też ściągniętej grzywny na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek. Podkreślić również należy, że nałożona na skarżącą kasacyjnie Spółkę grzywna w celu przymuszenia w realiach niniejszej sprawy jest niewątpliwie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem egzekucyjnym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacząco przewyższać koszty poniesione przez osobę zobowiązanego, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Należy zatem stwierdzić, że organ egzekucyjny nakładając na spółkę grzywnę na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a. nie naruszył wynikającej z art. 7 § 2 tej ustawy podstawowej zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zgodnie z którą winien on stosować środki egzekucyjne najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty kasacyjne dotyczące wykonania przez zobowiązanego, jego zdaniem obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r. (zdaniem spółki odpady zostały usunięte z działki), czy też braku możliwości wykonania nałożonego obowiązku co ma związek zdaniem skarżącej Spółki między innymi z prowadzonymi robotami budowlanymi na działce, na której znajdują się odpady. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a. nakładającego na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przypadku nałożenia grzywny zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2185/13). Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., s. 191). Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna nawiązywać do zarzutów o których mowa w art. 33 u.p.e.a., jak przykładowo wykonanie obowiązku, niewykonalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutów. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość (por. wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II OSK 117/14, z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 109/17). Również ocena prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i badanie wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1068/13, z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1064/15).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.