Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 915/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 147, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gryfice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 953/13 w sprawie ze skargi Ł.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 listopada 2007 r. nr XII/141/2007 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 953/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 27 listopada 2007 r. nr XII/141/2007 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Gminy Gryfice na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Gryficach w dniu 27 listopada 2007 r. podjęła uchwałę nr XII/141/2007 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W § 1 zaskarżonej uchwały postanowiono: "Ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości:

1) 20% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale, dla nieruchomości, z których w wyniku podziału wydzielono drogi publiczne;

2) 7% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale, dla pozostałych nieruchomości."

W § 2 uchwały ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości:

1) 20% w odniesieniu do:

a) nieruchomości niezabudowanych,

b) nieruchomości zabudowanych wykorzystywanych w co najmniej 50% na cele inne niż mieszkaniowe;

2) 5% w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe.

Pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały dotyczą organu wykonującego uchwałę oraz sposobu wejścia w życie uchwały.

Ł.P., dalej także skarżący, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegającym na nieuzasadnionym wykroczeniu poza zakres ustawowej delegacji do wydania uchwały, nieprawidłowym wykonaniu tego upoważnienia oraz zredagowaniu treści uchwały w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie jej treści normatywnej.

Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w Gryficach, obręb Rzęskowo, gmina Gryfice, składających się z działek gruntu powstałych z podziału czterech działek nr 1 i nr 2, tj. działek nr 3/65-4/113 o pow. 53 528 m2 oraz działek nr 5 i nr 6 o pow. 1 546 m2. Obecnie jest stroną postępowania administracyjnego toczącego się z urzędu przed Burmistrzem Gryfic w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wyniku podziału ww. działek. Zarzucił, że zaskarżona uchwała, zawierająca szereg uchybień, narusza jego uprawnienia w związku z czym, zdaniem skarżącego, ma on interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały do sądu administracyjnego.

W § 1 uchwały wskazano że: "Ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości". Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy ustala stawkę procentową opłaty adiacenckiej nie wyłącznie z tytułu podziału nieruchomości, ale w związku z wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podziału. Zatem kompetencja rady nie dotyczy każdego podziału nieruchomości, lecz jedynie takiego, który skutkuje wzrostem wartości nieruchomości po podziale. Ponadto nie wskazano, że dotyczy ona podziału nieruchomości skutkującego wzrostem jej wartości, dokonanego na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Skarżący zarzucił, że uchwała, w zakresie w jakim obejmuje podziały niedokonane na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W § 1 pkt 1 i 2 uchwały w sposób nieprawidłowy, zdaniem skarżącego, i sprzeczny z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono stawki procentowe opłaty adiacenckiej jako odpowiednią liczbę stanowiącą procent "różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale". Skarżący zarzucił, że przy koniecznym założeniu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi, tak zdefiniowana różnica wartości daje wynik ujemny.

W ocenie skarżącego, § 2 pkt 1 i 2 uchwały został zredagowany w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający zdefiniowanie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ nie zawiera określenia od jakich wartości należy obliczać podane w tym przepisie stawki.

Zdaniem skarżącego, zasadną jest konkluzja, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającym na nieuzasadnionym wykroczeniu poza zakres ustawowej delegacji do wydania uchwały i nieprawidłowym wykonaniu tego upoważnienia. Wymienione uchybienia dodatkowo naruszają § 115 i § 116 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Regulacja ta koresponduje z art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie uzyskał odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Gryficach wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziła, że w zasadniczej części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, zaskarżona uchwała jest zgodna z powołanymi przepisami.

W jej ocenie zarzut dotyczący § 1 uchwały nie jest zasadny w kontekście całościowego uregulowania zawartego w § 1 (pkt 1 i 2), z którego wynika, że opłata jest ustalana w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanym z podziałem nieruchomości, a nie tylko w związku z samym podziałem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu podała, że Rada Miejska w Gryficach nie miała obowiązku określać w uchwale kręgu podmiotów, do których uchwała miałaby mieć zastosowanie, gdyż wynika to wprost z przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Rady, przepisy § 1 pkt 1 i 2 uchwały odpowiadają sformułowaniom zawartym zarówno w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i znajdują potwierdzenie w art. 146 ust. 2 ww. ustawy, w którym ustawodawca stosuje kolejność taką jak organ stanowiący.

Rada Gminy nie zgodziła się również z ostatnim zarzutem, gdyż określenie od jakich wartości należy obliczać stawki podane w § 2 pkt 1 i 2 uchwały, wynika wprost z przepisu art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Rady Gminy, zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Rozpatrując skargę Sąd I instancji wskazał, że możliwość zastosowania art. 147 p.p.s.a. w stosunku do skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę powstaje wówczas, gdy postanowienia zaskarżonej uchwały, poza naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, godzą również w obiektywny porządek prawny i stanowią takie naruszenie prawa, które mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są też, ale tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy, organ stanowiący gminy - rada gminy - podejmuje na podstawie upoważnień ustawowych, co wynika z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji wskazał, że podjęta uchwała, aby można było ją uznać za prawidłową powinna w szczególności: 1) zostać podjęta na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, 2) w zakresie przedmiotu i treści normatywnych stosunków mieścić się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, 3) nie pozostawać w sprzeczności z ustawą, na podstawie której została podjęta, a także z treścią innych aktów ustawowych.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.): "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości (...)". Wskazał, że w oparciu o powyższy przepis Rada Gminy w Gryficach podjęła § 1 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymienione upoważnienie ustawowe wyraźnie określa: organ, który jest władny do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, którym jest rada gminy; formę aktu prawnego, którą ma być stosowna uchwała; zakres przedmiotowy uchwały, w tym wypadku ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Innych treści i materii przepis ten nie zawiera, co oznacza, że zawarty w nim zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy ma charakter wyczerpujący. W zaskarżonej uchwale w § 1 znalazły się natomiast unormowania, co do których przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera upoważnienia do ich podjęcia w drodze uchwały przez radę gminy. Przedmiot unormowań zawarty w § 1 ust. 1 uchwały modyfikuje, w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez sformułowanie "ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości" podczas, gdy ustawa opłatę adiacencką odnosi jedynie do "podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, jeżeli wzrośnie wartość nieruchomości".

Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podział może być dokonywany z urzędu i na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego, starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu i zarządu województwa, jednakże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej została zawężona jedynie do wnioskodawców podziału, będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi. W tej sytuacji użycie innego niż ustawowe sformułowania spowodowało, że Rada Miejska w Gryficach przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Ponadto w pkt 1 i 2 § 1 uchwały została zróżnicowana wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. I tak, stawka 20% ma zastosowanie do nieruchomości, z których w wyniku podziału wydzielono drogi publiczne (pkt 1), a stawka 7 % do pozostałych nieruchomości (pkt 2).

W ocenie Sądu I instancji, § 1 uchwały w sposób istotny narusza art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego bowiem nie wynika możliwość różnicowania przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ustawodawca udzielając upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego użył sformułowania "wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy", nie zaś "wysokość stawek procentowych (...)". To zdaniem Sądu I instancji powoduje, że upoważnienie organu stanowiącego ograniczone jest do ustalenia jednej stawki, bez jej różnicowania.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały."

W § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Gryficach ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stawka ta została zróżnicowana w ten sposób, że 20% stawkę stosuje się w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych (§ 2 pkt 1 lit.a) i wykorzystywanych w co najmniej 50% na cele inne niż mieszkaniowe (§ 2 pkt 1 lit.b), zaś stawkę 5% w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe (§ 2 pkt 2).

W świetle powyższego stwierdzić należy, zdaniem Sądu I instancji, że uregulowania § 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z przepisu tego nie wynika możliwość różnicowania przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Uchwała zawiera także inne uchybienia, które w ocenie Sądu I instancji, choć nie stanowią rażącego naruszenia prawa to jednak powodują, że uchwała jest niezrozumiała dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Sąd ten zgodził się ze skarżącym, że różnica, o jakiej mowa w § 1 zaskarżonej uchwały, "pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale", stanowi liczbę ujemną. Tymczasem oczywistym jest, że opłatę adiacencką można ustalać tylko wtedy, gdy w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a tym samym aby uzyskać różnicę, należy od wartości wyższej odjąć wartość niższą, tj. od wartości nieruchomości po podziale odjąć wartość przed podziałem - uzyskana różnica będzie liczbą dodatnią, dającą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji wskazał, że w § 2 uchwały w ogóle nie podano sposobu ustalania wysokości opłaty adiacenckiej co powoduje, że uchwała jest niezrozumiała bez równoczesnego zapoznania się z treścią art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Podał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś w pkt III - na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Gryfice, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) obrazę prawa materialnego, a to art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenie przez Radę Gminy stawki opłaty adiacenckiej "z tytułu podziału nieruchomości", które to ustalenie nie zawiera jakiejkolwiek normy nakazującej uiszczenie opłaty adiacenckiej i wskazującej podmioty zobowiązane, stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na to, że tak ustanowiona stawka miałaby obejmować przypadki podziału nie powodujące obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy samo ustalenie stawki opłaty, nie zawierające normy nakazującej jej uiszczenie i nie wskazujące adresatów takiego obowiązku, których wskazują bezpośrednio przepisy ustawy, nie powoduje jakichkolwiek skutków niezgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym w zakresie obciążenia opłatą podmiotów nie mających obowiązku jej uiszczenia, a zatem - powinno zostać uznane za nieistotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa,

2) obrazę prawa materialnego, a to art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że powyższe przepisy nie stwarzają możliwości różnicowania stawek opłaty adiacenckiej z uwagi na ustawowe, stosujące liczbę pojedynczą, sformułowanie "stawka", podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów, dokonana przez pryzmat celu wprowadzenia opłaty adiacenckiej, jej charakteru oraz zasady samorządności jednostek samorządu terytorialnego, prowadzi do wniosku, że użyte w liczbie pojedynczej sformułowanie stawka ma charakter wyłącznie techniczny, organ stanowiący gminy uprawniony jest zaś do różnicowania wysokości stawek z uwagi na kryteria przedmiotowe.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz przyznanie na rzecz Gminy Gryfice od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że pojęcie istotnego naruszenia prawa jest pojęciem prawnym, objętym art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne [...]. Stosownie zaś do art. 91 ust. 4 ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że ustawodawca wyróżnia naruszenia prawa pod kątem intensywności tego naruszenia. Zestawienie ww. przepisów wskazuje, że przypadki uchwalenia uchwały w sposób niezgodny z prawem mogą dotyczyć niezgodności istotnej albo nieistotnej. Inne są też skutki obu naruszeń. W przypadku istotnej sprzeczności z prawem skutkiem jest nieważność uchwały. Sprzeczność nieistotna skutkuje stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (z zatem m. in. uchwałę rady gminy), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest m. in. art. 91 ust. 4 usg. Powołując się na powyższe skarżąca kasacyjnie podniosła, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy zawarte w zaskarżonej uchwale stwierdzenie: "Ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości [...]" stanowi istotne naruszenie prawa.

Rozważając powyższy problem autor skargi kasacyjnej wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane być może tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu; dlatego orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną.

Mając powyższe na uwadze oraz zarzuconą w zaskarżonym wyroku sprzeczność treści przedmiotowej uchwały z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że sprzeczność ta ma charakter istotny, jest zdaniem skarżącej kasacyjnie nieuzasadniona.

Przywołując treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepis ten zawiera dwie normy. Po pierwsze - upoważnienie organu wykonawczego do wydania decyzji ze wskazaniem jej adresatów, tj. właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy wnieśli opłaty roczne za cały okres użytkowania, oraz warunków jej wydania (podział nieruchomości na wniosek, wzrost wartości nieruchomości) - zawarte w zd. 1 art. 98a ust. 1. Po drugie - upoważnienie organu stanowiącego do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej - zawarte w zd. 2 art. 98a ust. 1. Wskazał, że określona w art. 98a ust. 1 zd. 2 ugn kompetencja organu stanowiącego ogranicza się do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Wyłączone jest natomiast określenie adresatów obowiązku uiszczenia opłaty oraz warunków wydania decyzji. Powyższe kwestie określone zostały bezpośrednio w ustawie (art. 98a ust. 1 zd. 1).

Wskazał, że Rada Miejska w Gryficach zaskarżoną uchwałą ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej "z tytułu podziału nieruchomości". Powyższe sformułowanie, aczkolwiek, jak podał, nie odpowiada co do wszystkich szczegółowych elementów podstawie ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji wskazanej w art. 98a ust. 1 zd. 1, nie stanowi – zdaniem autora skargi kasacyjnej - takiej sprzeczności z art. 98a ust. 1, które byłaby sprzecznością istotną. Zaskarżona uchwała spełnia takie wymogi jak: wydanie przez organ właściwy, istnienie podstawy prawnej podjęcia uchwały, podjęcie uchwały przy zachowaniu obowiązującej procedury.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, kwestionowany przepis uchwały nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 98a ust. 1 ugn, wynikającej wprost z jego brzmienia. Rada Miejska w Gryficach ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 2 ugn, wykonując przewidzianą w nim kompetencję.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 98a ust. 1 zd. 1 ugn zawiera normę wskazującą podmioty, które mogą być adresatem obowiązku, jak również warunki wydania decyzji. Zaskarżona uchwała nie pozostaje w istotnej sprzeczności z powyższym przepisem, jako że nie zawiera norm określających podmioty - adresatów obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, ani warunków wydania decyzji. Sformułowanie "Ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości [...]" ogranicza się tylko do wskazania stawki. Wskazuje, jaką stawkę należy zastosować, jeżeli zajdą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji wynikające z innych przepisów wobec podmiotów określonych w innych przepisach, co oznacza, że przepisy art. 98a ust. 1 zd. 1 ugn i § 1 uchwały regulują odrębne kwestie.

Kwestionowane przepisy uchwały nie są stosowane w zakresie stwierdzenia przesłanek nałożenia obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej oraz podmiotów zobowiązanych. W tym bowiem zakresie znajduje zastosowanie art. 98a ust. 1 zd. 1 ugn, z wyłączeniem zaskarżonej uchwały.

Reasumując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przedmiotowe przepisy uchwały nie zawierają sprzeczności z art. 98a ust. 1 ugn, która miałaby charakter istotny, skoro nie powoduje nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym skutków.

Uzasadniając zarzut sformułowany w pkt 2) skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, przepisy art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ugn nie pozwalają organowi stanowiącemu gminy różnicowania stawek opłaty adiacenckiej, co ma wynikać z użycia w przepisach ustawy sformułowania "stawka" w liczbie pojedynczej. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest w ocenie skarżącego kasacyjnie niesłuszne.

Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że opłata adiacencka jest daniną publiczną. Jest ona uiszczana na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, które upoważnione są do samodzielnego określenia wysokości daniny. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące do samodzielnego określenia wysokości daniny, określając jedynie górną jej granicę, brak jest podstaw do opartych jedynie na użyciu liczby pojedynczej "stawka" twierdzeń, że organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia zróżnicowanych przedmiotowo stawek.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wszystkie stawki ustalone zaskarżoną uchwałą nie przekraczają ustawowych granic, które stanowią jedyne wyrażone wprost w ustawie ograniczenie. Wobec powyższego - skoro organ stanowiący uprawniony byłby do zastosowania każdej stawki osobno - nie sposób racjonalnie przyjąć, że nie może on przyjąć ich jednocześnie przy określeniu przedmiotowych kryteriów ich zastosowania w odniesieniu do poszczególnych przypadków powstania, określonego w ustawie, obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zasadne jest bowiem twierdzenie, że organy stanowiące gmin mogą obniżać wielkość stawki w odniesieniu do maksymalnej - ustawowej w zależności od potrzeb społeczności lokalnej. Te potrzeby zaś mogą być zróżnicowane - w zależności od przedmiotowych okoliczności powstania obowiązku uiszczenia opłaty.

Analizując treść norm prawnych zawartych w art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ugn, skarżący kasacyjnie wskazał, że upoważniono w nich radę gminy do załatwienia lokalnej sprawy publicznej, którą jest określenie wysokości świadczenia wyznaczonego w ustawie kręgu podmiotów obowiązanych do tego świadczenia z tytułu określonych okoliczności. Powołując się na posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego konstytucyjnej gwarancji samodzielności, która podlega ochronie sądowej, skarżący kasacyjnie podniósł, że narzucenie organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wynika z ustawy, narusza przyznaną tym jednostkom niezależność. Mając powyższe na uwadze oraz powierzenie radzie gminy kompetencji do ustalania wysokości stawek opłaty adiacenckiej określonych w art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ugn, skarżący kasacyjnie podniósł, że realizacja ww. kompetencji nie może podlegać innym, niż ustawowe, ograniczeniom.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ugn w art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ogranicza częściowo samodzielność gminy w zakresie uchwalania wysokości stawki opłaty adiacenckiej, gdyż limituje jej wysokość. W pozostałej mierze ustawodawca nie zawarł w ww. ustawie żadnych innych wyraźnych wytycznych służących realizacji kompetencji do ustalania wysokości stawek opłaty adiacenckiej. Podniósł, że ograniczenie uprawnień do różnicowania wysokości stawek opłaty adiacenckiej, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ugn, nie wynika więc z wyraźnego brzmienia jej przepisów.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne oraz pozostawienie administracji samorządowej, w granicach przyznanych zadań, swobody legislacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Za nieusprawiedliwiony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenie przez Radę Gminy stawki opłaty adiacenckiej "z tytułu podziału nieruchomości" stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na to, że tak ustanowiona stawka miałaby obejmować przypadki podziału nie powodujące obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd I instancji w ogóle nie stosował w sprawie przepisu art. 91 u.s.g. Przepis ten bowiem odnosi się do kontroli uchwał organu gminy przeprowadzanych przez organ nadzoru. Sąd I instancji natomiast w niniejszej sprawie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy na podstawie art. 101 u.s.g., a zarzutu naruszenia ww. przepisu prawa strona skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie podniosła. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął możliwość zastosowania art. 147 p.p.s.a. w stosunku do skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w sytuacji, gdy postanowienia zaskarżonej uchwały, poza naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, godzą również w obiektywny porządek prawny i stanowią takie naruszenie prawa, które mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń. Będąc, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a., związany granicami skargi kasacyjnej Sąd II instancji nie mógł odnieść się i oceniać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 101 u.s.g., w związku z czym sprawa niniejsza podlegała w postępowaniu drugoinstancyjnym rozpoznaniu wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że trafnie w skardze kasacyjnej zauważa jej autor, powołując się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych, że za istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu stanowiącego gminy uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że § 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 98a ust. 1 u.g.n., który w sposób wyczerpujący określa zakres upoważnienia ustawowego dla podjęcia uchwały przez radę gminy. Trafnie Sąd I instancji zauważa, że przedmiot unormowań zawarty w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały modyfikuje przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez sformułowanie "ustala się stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości" podczas, gdy – jak wynika to wprost z treści owego przepisu prawa - opłatę adiacencką odnosi jedynie do "podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, jeżeli wzrośnie wartość nieruchomości". Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podział nieruchomości może być dokonywany z urzędu i na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego, starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu i zarządu województwa, jednakże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej została zawężona jedynie do wnioskodawców podziału, będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi. Prawidłowo zauważa Sąd I instancji, że użycie w tej sytuacji w § 1 zaskarżonej uchwały innego niż ustawowe sformułowania spowodowało, że Rada Miejska w Gryficach przekroczyła upoważnienie ustawowe. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że sformułowanie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro sformułowanie to pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 98a ust. 1 zd. 1 u.g.n. Wobec oczywistej sprzeczności postanowień zawartych w § 1 zaskarżonej uchwały z art. 98a ust. 1 zd. 1 u.g.n., nie mają znaczenia w sprawie dalsze podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty mające uzasadniać postawioną w skardze kasacyjnej tezę o nieistotnym charakterze owego naruszenia prawa.

Bez wpływu także na wynik sprawy pozostaje podniesiony w skardze kasacyjnej drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 98a ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 u.g.n. przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy nie stwarzają możliwości różnicowania stawek opłaty adiacenckiej z uwagi na ustawowe, stosujące liczbę pojedynczą, sformułowanie "stawka", podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów, dokonana przez pryzmat celu wprowadzenia opłaty adiacenckiej, jej charakteru oraz zasady samorządności jednostek samorządu terytorialnego, prowadzi do wniosku, że użyte w liczbie pojedynczej sformułowanie stawka ma charakter wyłącznie techniczny, organ stanowiący gminy uprawniony jest zaś do różnicowania wysokości stawek z uwagi na kryteria przedmiotowe.

Wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie w składzie 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 8/00 (ONSA 2001/1/15) Sąd ten wskazał, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten, kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, daniną, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości, wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału, budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy. W uzasadnieniu owej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada równego i sprawiedliwego obciążania podmiotów tego rodzaju świadczeniami przemawia za przyjęciem zasady, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powinien w równym stopniu obciążać wszystkich, którzy odnieśli korzyść w wyniku danego zdarzenia.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, że opłata adiacencka jest daniną publiczną uiszczaną na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, które upoważnione są do samodzielnego określenia jej wysokości w granicach zakreślonych ustawą. Ustawodawca upoważnił organy stanowiące gminy do samodzielnego określenia wysokości owej daniny, zakreślając jedynie górną jej granicę. Ani z art. 98a u.g.n., ani z art. 146 u.g.n. nie wynika wprost i jednoznacznie, że organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia zróżnicowanych przedmiotowo stawek opłaty adiacenckiej. W ww. przepisach ustawy ustawodawca, upoważniając radę gminy do określenia w uchwale stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie określił czym ma kierować się rada gminy przy jej uchwalaniu. Jedynym ograniczeniem dla rady gminy wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n. jest nakaz ustanowienia stawki opłaty w takiej wysokości, aby nie przekroczyła 30 % różnicy wartości nieruchomości, zaś w przypadku opłaty adiacenckiej o jakiej mowa w art. 146 ust. 1 u.g.n., aby nie była ona wyższa niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Z powyższego można wywieść, że rada gminy mając swobodę w ustaleniu określonej stawki procentowej opłaty i chcąc wprowadzić różne jej stawki, obowiązana jest kierować się regułami zawartymi w naczelnych zasadach konstytucyjnych, takich jak np. zasada sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji RP), czy zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada równości (wobec prawa i w sprawie) najogólniej rzecz ujmując oznacza :

1) nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych,

2) dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań,

3) wiązanie równości z zasadą sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji RP).

Ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana przez radę gminy wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się norma postępowania i opisania elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Dopiero takie określenie pozwala na stwierdzenie, kto jest równy bądź nierówny względem innych. W wyroku z dnia 13.07.1993 r., sygn. P 7/92 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Aby ustalić, czy zróżnicowanie jest zgodne z Konstytucją należy poddać analizie kryterium (kryteria), w oparciu o które dokonano zróżnicowania. Innymi słowy trzeba stwierdzić, czy wprowadzone kryterium zróżnicowania jest merytorycznie usprawiedliwione, ostatecznie – czy jest sprawiedliwe." Także w późniejszych orzeczeniach, wydanych w trakcie obowiązywania nowej Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny podzielił wspomnianą metodę oceny kryteriów różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. W orzeczeniu z dnia 03.09.1996 r., sygn. K 10/96 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach. Argumenty te muszą mieć: po pierwsze - charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści (..); po drugie - charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; po trzecie - argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych."

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z przepisów art. 98a ust. 1 u.g.n. i art. 146 ust. 2 u.g.n. nie wynika wprost, że rada gminy nie jest upoważniona do ustalenia zróżnicowanych przedmiotowo stawek opłaty adiacenckiej, w związku z czym można dopuścić możliwość różnicowania przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej, o jakiej mowa w ww. przepisach prawa, o ile ustalenia te nie będą naruszały ustanowionych w Konstytucji RP zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zróżnicowanie to musi być jednak należycie umotywowane, czego w zaskarżonej uchwale zabrakło. Okoliczność ta pozostaje jednak w sprawie bez znaczenia, skoro uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny naruszają przepisy prawa stanowiące podstawę prawną jej podjęcia. Jak to bowiem wynika z prawidłowego stanowiska Sądu I instancji, § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 98a ust. 1 u.s.g., a § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały został zredagowany w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający zdefiniowanie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ nie zawiera określenia, od jakich wartości należy obliczać podane w tym przepisie stawki.

W tej sytuacji zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, należy uznać za prawidłowy, zaś skargę kasacyjną oddalić jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, co orzeczono na podstawie at. 184 p.p.s.a.