Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1000/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 334 pkt 1-2; art. 335 ust. 1 pkt 1; art. 341 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 19 października 2021r. zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 341 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm.) nałożył na Gminę Miejską Sokołów Podlaski obowiązek: 1. konserwacji cieku Kociołek (Kościółek) w granicach administracyjnych miasta w zakresie i terminie ustalonym z PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sokołowie Podlaskim - działanie ciągłe, zgodnie z obowiązującymi pozwoleniami wodnoprawnymi; 2. konserwacji rzeki Cetynia od ul. Kosowskiej do północnych granic administracyjnych miasta Sokołów Podlaski i od ul. Siedleckiej do wylotu CO w zakresie i terminie ustalonym z PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sokołowie Podlaskim - działanie ciągłe, zgodnie z obowiązującymi pozwoleniami wodnoprawnymi; 3. konserwacji rowu R-C-l na odcinku 1000 m od wylotu kolektora do ujścia rowu do rzeki Cetynia - działanie ciągłe, zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym; 4. wystąpienia z wnioskiem do PGW Wody Polskie RZGW w Lublinie o zawarcie umowy użytkowania gruntów pod śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w administracji Wód Polskich zajętych pod urządzenie wodne - wyloty kanalizacyjne wód opadowych lub roztopowych na rzece Cetynia i cieku Kociołek (Kościółek) - w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania zarządzenia; 5. pisemnego powiadomienia PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Lublinie o realizacji punktu 4 niniejszego zarządzenia - w terminie jednego tygodnia od dnia zawarcia umowy użytkowania gruntów. W uzasadnieniu podano, że podczas kontroli przeprowadzonej 29 czerwca 2021 r. dotyczącej gospodarowania wodami wylotów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z utwardzonych terenów miasta Sokołów Podlaski do rzeki Cetynia i cieku Kociołek (Kościółek), stwierdzono brak konserwacji cieku Kociołek (Kościółek) w granicach administracyjnych miasta Sokołów Podlaski, brak konserwacji rzeki Cetynia od ul. Kosowskiej do północnych granic administracyjnych miasta Sokołów Podlaski i od ul. Siedleckiej do wylotu CO oraz rowu R-C-l na odcinku 1000 m od wylotu kolektora do ujścia rowu do rzeki Cetynia. Organ zaznaczył, że do prowadzenia konserwacji rzek i rowu R-C-l w wyznaczonych granicach zobowiązują Gminę posiadane pozwolenia wodnoprawne. Ponadto stwierdzono, że kontrolowany podmiot nie posiada zawartej umowy użytkowania gruntów pod śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w administracji Wód Polskich zajętych pod urządzenia wodne - wyloty ścieków wraz z umocnieniem dna i skarp rzeki w zasięgu jego oddziaływania. Zaznaczono, że na podstawie przepisu art. 261 ustawy Prawo wodne, grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie, oddaje się w użytkowanie za opłatą roczną. Umowę użytkowania zawiera się w formie pisemnej, a do jej zawarcia ze strony Skarbu Państwa są upoważnione Wody Polskie, a w tym przypadku ze względu na właściwość przedmiotową i miejscową Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Lublinie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Sokołów Podlaski, zarzuciła zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie art. 28 kpa polegające na przyjęciu że jest podmiotem kontrolowanym, podczas gdy objęte kontrolą obowiązki zgodnie z ustawą Prawo wodne ciążą na właścicielu wód, którym jest Skarb Państwa, oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności ustalenia podmiotów zobowiązanych do realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną oraz zakresu jakiemu odpowiada obowiązek utrzymania urządzeń wodnych, w tym konserwacji tychże urządzeń. Według skarżącej naruszono ponadto art. 240 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie art. 227 ust. 3 w zw. z art. 188 ust. 1. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że konserwacja urządzeń wodnych jest pojęciem tożsamym z utrzymaniem urządzeń wodnych, podczas gdy utrzymywanie wód jest realizowane poprzez m.in. remont lub konserwację ubezpieczeń w obrębie urządzeń wodnych i budowli regulacyjnych stanowiących własność właściciela wód. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego Zarządzenia w całości. Odnoście konserwacji cieku Kościółek oraz rzeki Cetynia skarżąca wskazała, że według ewidencji gruntów i budynków nieruchomości pokryte wodami rzeki Cetynia stanowią własność Skarbu Państwa - gospodarowanie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Lublinie. Nieruchomości powyższe oznaczone są jako Wp. - grunty pod wodami płynącymi. Natomiast grunty pokryte ciekiem Kościółek należą do Skarbu Państwa - władanie samoistne i jest również oznaczony jako Wp. - grunty pod wodami płynącymi. Stosownie do treści art. 211 ust. 2 i art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie wykonują Wody Polskie, zaś zgodnie z art. 216 ust. 1 grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowią własność właściciela wód. Zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt. 8 ustawy Prawo wodne Zarządy Zlewni realizują zadania związane z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. Obowiązek utrzymania zarówno rzeki Cetynia jak i cieku Kościółek został nałożony stosownymi decyzjami Starosty Sokołowskiego. Podmiotem kontrolowanym powinno być odpowiednio Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Sokołowie Podlaskim i Starosta Sokołowski. Skarżąca zwróciła uwagę, że prowadzi spór w zakresie podmiotu obowiązanego do utrzymania wód i urządzeń wodnych leżących w granicach administracyjnych Miasta Sokołów Podlaski, a których właścicielem jest Skarb Państwa. Uważa bowiem, że przepisy ustawy Prawo wodne nakładają na Wody Polskie, w tym Zarządy Zlewni określone prawa i obowiązki, w tym m.in. obowiązek utrzymania wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. Obowiązek ten koreluje z prawem do naliczania i pobierania opłaty za usługi wodne wyrażonym w art. 268 ust. 1 pkt. 3 lit a) ustawy. W ocenie skarżącej zobowiązanie jej do utrzymania rzeki Cetynia i w konsekwencji obarczanie dodatkowymi kosztami, jakie należałoby ponieść na tego typu zdania jest niezgodne nie tylko z obecnymi regulacjami prawnym, ale także grozi odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansowej poprzez wykonywanie zadań publicznych nie leżących w jej kompetencjach. W przypadku konserwacji cieku Kościółek może partycypować w kosztach utrzymania na wniosek właściciela, ale nie ma obowiązku prowadzenia szeroko rozumianych prac związanych z jego utrzymaniem. Skarżąca podkreśliła, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzje - pozwolenia wodnoprawne wydane przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne, które nakładają na Miasto Sokołów Podlaski obowiązki, które w świetle obowiązujących przepisów Prawa wodnego ciążą na Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie. Podjęła działania związane z ich zmianą, tj. o wykreślenie m.in. zapisów zobowiązujących do konserwacji rz. Cetynia oraz cieku Kościółek, a także rowów, jednak organ prowadzący postępowanie nie wyraził zgody na powyższe, wskazując, że w trakcie prowadzonego postępowania o zmianę decyzji nie uzyskał zgód wszystkich podmiotów uznanych za strony. Skarżąca zaznaczyła, że art. 227 ust. 3 ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje co należy rozumieć przez utrzymanie wód. Utrzymaniem wód jest m.in. wykaszanie roślin z dna oraz brzegów śródlądowych wód powierzchniowych czy też konserwacja ubezpieczeń w obrębie urządzeń wodnych i budowli regulacyjnych stanowiących własność właściciela wód. Konserwacja urządzeń wodnych nie jest pojęciem tożsamym z utrzymaniem urządzeń wodnych, skoro w świetle obowiązujących przepisów utrzymywanie wód jest realizowane poprzez m.in. remont lub konserwację ubezpieczeń w obrębie urządzeń wodnych i budowli regulacyjnych stanowiących własność właściciela wód. Zapisy decyzji - pozwoleń wodnoprawnych, będących podstawą obowiązków nałożonych skarżonym zarządzeniem traktują wyłącznie o konserwacji odcinków cieku Kościółek i rzeki Cetynia oraz rowu R-C-l. jej zdaniem pojęcie konserwacji użyte w decyzjach pozwoleń wodnoprawnych nie odzwierciedla zapisów obowiązującego Prawa wodnego a tym samym jego treść w zakresie nałożonych obowiązków jest niezgodna z zapisami obowiązującej w dacie wydania Zarządzenia ustawy Prawo wodne. Odnośnie konserwacji rowu R-C-l skarżąca wskazała, ze zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy utrzymanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę Sokołowskiego, nieruchomości, przez które przebiega urządzenie wodne - rów należy do osób fizycznych. W ocenie skarżącego pomimo narzuconego obowiązku utrzymania rowu (taki zapis znalazł się w decyzji administracyjnej pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych) jego utrzymanie pozostaje w gestii właścicieli rowu. Miasto może jedynie partycypować w kosztach utrzymania rowu na wniosek jego właściciela. W kwestii zawarcie umowy użytkowania gruntów pod śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w administracji Wód Polskich zajętych pod urządzenie wodne - wyloty kanalizacyjne wód opadowych lub roztopowych na rzece Cetynia i cieku Kociołek (Kościółek) skarżąca wskazała, że grunty pod ciekiem Kościółek należą do Skarbu Państwa - władanie samoistne. Ciek Kościółek nie jest również administrowany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, w związku z powyższym nie ma podstaw prawnych do zawarcia umowy z Wodami Polskimi. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na zasadność uiszczania opłat za usługi wodne (opłata zmienna) tj. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku Kościółek, na rzecz Wód Polskich. Ciek ten zgodnie z ewidencją gruntów i budynków należy do Skarbu Państwa - władanie samoistne i jest również oznaczona, jako Wp. - grunty pod wodami płynącymi. Zgodnie z ewidencja jest to woda płynąca, w związku z tym na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy prawo wodne . jest zobowiązana do odprowadzania stosowanej opłaty. W odniesieniu do art. 252 tej ustawy Wody Polskie mają obowiązek prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej, pokrywając z posiadanych środków zadania określone w przepisach prawa wodnego, w tym art. 240 nakładającego obowiązek realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. Zatem, jeżeli ewidencja nie wskazuje, iż Wody Polskie posiadają prawa do gospodarowania tym terenem i cieku Kościółek nie wpisuje się w dyspozycję art. 240 i jest to obiekt, którego utrzymanie nie leży w gestii Wód Polskich to, poważne wątpliwości budzi - na jakiej podstawie, Wody Polskie, pobierają opłatę zmienna za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z wylotów miejskiej sieci kanalizacji deszczowej do cieku Kościółek.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi za nietrafne uznał przekonanie skarżącej, że nie powinna być podmiotem kontrolowanym. Wskazał, że kontrola gospodarowania wodami prowadzona na postawie art. 335 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest instrumentem zarządzania zasobami wodnymi w rozumieniu art. 11 pkt 4 Prawa wodnego realizowanym przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Stwierdzenie ewentualnych naruszeń, może prowadzić do zainicjowania postępowania administracyjnego. Obiektem kontroli były wyloty kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania wód opadowych z utwardzonych terenów dróg i placów miasta Sokołów Podlaski do rzeki Cetynia i cieku Kociołek (Kościółek) stanowiące zakończenie sieci kanalizacji deszczowej, której właścicielem jest Miasto Sokołów Podlaski oraz wywiązywania się z obowiązków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych dla Gminy Miejskiej Sokołów Podlaski. Ustalono, że skarżąca odprowadza wody opadowe lub roztopowe z terenu miasta do rzeki Cetynia za pomocą 15 wylotów, natomiast do rzeki Kociołek (Kościółek) za pomocą 11 wylotów. Na odprowadzanie wód opadowy lub roztopowych do rzeki Cetynia i rzeki Kociołek (Kościółek) Miasto uzyskało pozwolenia wodnoprawne, w których oprócz przyznania im prawa odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z utwardzonych terenów miasta zostały nałożone również obowiązki m.in. związane z utrzymaniem urządzeń wodnych związanych z odprowadzaniem i oczyszczaniem wód opadowych oraz obowiązki związane z konserwacją odbiornika wód (rzeki, rowu). Kontrolą objęto warunki realizacji przyznanych praw jak i wszystkie obowiązki nałożone na kontrolowanego pozwoleniami wodnoprawnymi, a nie tylko te związane z konserwacją rzek. Użytkownikiem wszystkich kontrolowanych wylotów jest skarżąca, która posiada pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód Cetyni, Kociołka oraz rowu, a więc prawidłowo określono podmiot kontroli. Organ podał, że obowiązek konserwacji rzeki Cetynia został nałożony na Miasto pięcioma decyzjami Starosty Sokołowskiego, w których zostało zobowiązane do konserwacji wszystkich odbiorników ścieków (wód opadowych i roztopowych) w granicach administracyjnych miasta. Podczas kontroli okazało się, że obowiązki te nie są realizowane. Organ powołał się na definicję "konserwacji" według Słownika języka polskiego, oznaczającą zabiegi mające na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie. Określa ono podstawowe czynności i zabiegi pozwalające w pewnym stopniu usunąć negatywny wpływ prowadzonego przez zakłady korzystania z wód, które przyczynia się do utrzymania dobrego stanu wód, a w szczególności niedopuszczających do jego pogarszania. W zakresie konserwacji odbiornika ścieków mogą to być czynności związane z wykaszaniem roślinności z koryta rzeki, usuwania odsypów piachu z dna rzeki, który gromadzony jest przy wylotach kanalizacyjnych. Z kolei utrzymywanie publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, realizowane przez ich właściciela jest zjawiskiem o wiele szerszym i obejmuje czynności wymienione w art. 227 ust. 3 Prawa wodnego. Obowiązek utrzymywania wód publicznych stanowi obowiązek ich właściciela. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych rzeki Cetynia i cieku Kociołek (Kościółek), wg art. 11 ust. 1 ustawy z 2001 r. Prawo wodne wykonywał Marszałek Województwa Mazowieckiego w imieniu, którego wodami administrował Mazowiecki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie. Według obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne prawa właścicielskie do wszystkich wód publicznych wykonują Wody Polskie, a w myśl art. 240 ust. 4 pkt 8) ww. ustawy zarządy zlewni wykonują zadania Wód Polskich w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarka wodną, w tym obwałowań oraz obszaru międzywala. Organ zwrócił uwagę, że żaden z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie mówi, aby decyzje udzielające pozwoleń wodnoprawnych wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. straciły swoją ważność. Decyzje te są w dalszym ciągu obowiązujące, jak również i obowiązki w nich zawarte. W wydanych pozwoleniach wodnoprawnych użyto terminu "konserwacja odbiornika ścieków" w nawiązaniu do art. 128 ust. 2 pkt 4) p.w. z 2001 r., tj. wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia, a nie art. 22 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., tj. obowiązku utrzymywania wód publicznych. Takiego samego terminu użyto w przedmiotowym zarządzeniu pokontrolnym, jednak z zastrzeżeniem, że termin i zakres robót należy ustalić z PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sokołowie Podlaskim. Zapis ten wprost wskazuje, że Miasto nie powinno wykonywać prac utrzymaniowych na rzekach tylko ustalić z Zarządem Zlewni w Sokołowie Podlaskim rodzaj i zakres robót do wykonania, które zrekompensują wzrost kosztów utrzymania wód powstałych w wyniku realizacji pozwoleń wodnoprawnych związanych z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych. Organ zaznaczył, że wprowadzone w ustawie prawo wodne z 2017r. opłaty za usługi wodne, w tym między innymi za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast mają służyć zachęceniu użytkowników wód do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Gospodarowanie wodami to ochrona zasobów wodnych i działania naprawcze, które pozwalają ograniczyć negatywny wpływ działalności człowieka na wody powierzchniowe i podziemne umożliwiając sukcesywną poprawę ich stanu. Przychodami Wód Polskich są m.in. opłaty za korzystanie ze środowiska, które służą m.in. ww. celom i częściowo również celom utrzymania wód. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej, rów R-C-l nie jest urządzeniem wodnym, ale jest urządzeniem melioracji wodnych, których utrzymywanie zgodnie z art. 205 Prawa wodnego należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Z posiadanych informacji wynika, że na terenie gminy Sokołów Podlaski działa Rejonowy Związek Spółek Wodnych. Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenów utwardzonych miasta do przedmiotowego rowu mającego ujście do rzeki Cetynia powoduje wzrost kosztów jego utrzymania. Brak konserwacji rowu może spowodować jego niedrożność i powodować szkody na gruntach właścicieli gruntów przez, które przebiega. W związku z czym nałożenie w zarządzeniu pokontrolnym obowiązku konserwacji rowu melioracyjnego R-C-l było zasadne, w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli, że przedmiotowy rów jest zarośnięty i wypłycony, a miasto nie realizuje obowiązku nałożonego w decyzji Starosty Sokołowskiego z dnia 20.06.2017 r. Za błędne organ uznał powoływanie się w skardze na ewidencję gruntów i budynków w sprawie własności gruntów pod ciekiem Kociołek (Kościółek) i twierdzenie, że grunt pod wodami płynącymi cieku (Kociołek) Kościółek będący własnością Skarbu Państwa jest w administracji Starosty Sokołowskiego. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. W rozumieniu ustawy Prawo wodne własność wód powierzchniowych płynących przesądzała o własności gruntu pod taką wodą. Art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego określa, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowią własność właściciela tych wód. Rzeka Cetynia i rzeka Kociołek (Kościółek) są śródlądowymi wodami płynącymi, które stanowią własność Skarbu Państwa, a Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie w stosunku do tych wód. W związku z czym nałożenie obowiązku zawarcia umów użytkowania gruntów pod śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w administracji Wód Polskich zajętych pod urządzenie wodne - wyloty kanalizacyjne wód opadowych lub roztopowych na rzece Cetynia i cieku Kociołek (Kościółek) na użytkowanie gruntów Skarbu Państwa pod śródlądowymi wodami płynącymi jest w pełni zasadne. Podmiotem, który nabył prawa na mocy decyzji wydanych przez organy właściwe do wydania pozwoleń wodnoprawnych w sprawie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzonych miasta Sokołów Podlaski do wód rzeki Cetynia, Kociołek (Kościółek) i rowu melioracyjnego jest tylko skarżąca dlatego też to ona odpowiada za realizację warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych i to ona była podmiotem kontrolowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezpodstawny jest zarzut wadliwego prowadzenia postępowania wobec skarżącego Miasta Sokołów Podlaski. Jak wskazano w zarządzeniu pokontrolnym jego podstawą jest art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 1, 2, art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne ( Dz. U z 2021r. poz. 624 ). Zakres kontroli gospodarowania wodami został przy tym wyznaczony w art. 334 ustawy ,w myśl którego kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2) czy utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych ( pkt.5 ). Z kolei zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem mają oni m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych ( pkt. 2) Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 ustawy). Natomiast w myśl art. 341 ust. 1 ustawy na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy; wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony; nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy. W przedmiotowej sprawie kontrola dotyczyła gospodarowania wodami wylotów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenów miasta oraz przestrzegania warunków odprowadzania ich do wód w zakresie wskazanym w upoważnieniach Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie udzielonych pracownikom organu. Nie odbiega on od warunków wskazanych w art. 334 ustawy, w tym przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy. Również organ powołał się na udzielone skarżącej pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych określonymi wylotami do rzeki Cetyni i Kościółek, z których wynikał obowiązek przeprowadzania kontroli eksploatacji urządzeń oczyszczających i odprowadzających wody, konserwacji odbiornika ścieków oraz rzek do których są odprowadzane. Dotyczyło to również wspomnianego w skardze rowu R-C-1, którego dotyczyła decyzja z dnia 20 czerwca 2017r. udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem oznaczonym jako A8 do rowu łączącego się w dalszym swoim biegu z rzeka Cetynią w km 35+ 056, który w protokole jest opisany właśnie jako rów R-C-1. Także w tym pozwoleniu zobowiązano skarżąca do konserwacji odbiornika ścieków tj. rowu melioracyjnego na długości 1000m od miejsca wylotu kolektora deszczowego do rzeki Cetyni i samej rzeki od miejsca, gdzie rów w łączy się z rzeką do granic administracyjnych miasta. Skarżąca nie kwestionowała, że takie pozwolenia wodnoprawne zostały jej udzielone, dowodziła jednak, że część z nich wygasła wraz z wejściem w życie ustawy prawo wodne z 2017r. Ten jednak zarzut nie może zostać uznany za trafny z uwagi na treść art. 545 pkt. 7 ustawy według którego pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy 18 lipca 2001r. prawo wodne zachowują moc. Z pewności również skarżąca miała świadomości o ciążących na nią obowiązkach, o czym świadczą jej starania o zmianę pozwoleń w zakresie zobowiązania do konserwacji odbiorników wód opadowych i roztopowych rzek Cetynia i Kościółka, co zresztą opisano w skardze. Tak było również w przypadku wskazanej decyzji z 20 czerwca 2017, gdzie decyzją z dnia 6 kwietnia 2020r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił jej uchylenia. W tej sytuacji nie mogą być uznane za przekonujące argumenty skargi odwołujące się do konieczności ustalenia właściciela urządzeń wodnych odprowadzających wody opadowe i roztopowe w tym wspomnianego już kanału. W orzecznictwie już wielokrotnie podnoszono, że kontrola, o której mowa w art. 335 ust. 1 Prawa wodnego nie należy do żadnej ze spraw, o których mowa w art. 1 kpa. Jak słusznie zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej, a co również znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie, postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. II OSK 2479/17, 6 maja 2014 r. II OSK 2893/12, 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12 opubl. w CBOSA). I chociaż powyższy pogląd został ukształtowany na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, znajduje on również swoje zastosowanie w aktualnie obowiązującej ustawie. Stąd też, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. ( II OSK 2036/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) badanie aktu kontroli przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie kontrolne nie mógł zatem oceniać kwestii właścicielskich urządzeń wodnych oraz zgodności z prawem zezwoleń wodno – prawnych. Był jednak uprawniony do oceny wykonania zamieszczonych w nich obowiązków. Trafny jest natomiast sformułowany w skardze zarzut nieprecyzyjnego wskazania w zarządzeniu ich zakresu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarządzenia pokontrolne, mające swoją podstawę w art. 341 ust. 1 pkt.1 ustawy Prawo wodne, choć nie są decyzjami administracyjnymi, to mają charakter władczy i rozstrzygają indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Warto zauważyć, że niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje np. treść art. 476 i art. 477 ustawy. Dlatego istotnego znaczenia nabiera precyzyjne określenie czynności jakie podmiot zobowiązany jest do wykonania. W orzecznictwie wielokrotnie już zwracano uwagę, że wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje, że po pierwsze powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, po drugie w obowiązujących regulacjach prawnych i po trzecie winny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się właśnie z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne będąc aktem administracyjnym tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 355 ust.1 pkt.1 ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne, dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonym stanie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń, które w ocenie kontrolujących zaistniały i zostały opisane w protokole kontroli. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie należy do podmiotu realizującego kontrolę, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania. Jak jednak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 lutego 2022r ( II SA/Bk 939/21 opubl. w CBOSA ) nie jest przy tym wystarczające umieszczenie w uzasadnieniu aktu samych tylko odesłań do ustaleń zawartych w protokole kontroli, bowiem do obrotu prawnego wchodzi ów akt, a nie protokół kontroli. Nie jest również dopuszczalne samo wskazanie na nieprawidłowości oraz naruszonego przepisu prawa, bez jednoczesnego odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli. W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18 opubl. w CBOSA ). Tymczasem poddane kontroli sądowej zarządzenie pokontrolne nie spełnia ww. wymogów. Z protokołu kontroli przeprowadzonej 29 czerwca 2021r. wynika, że na kontrowanych odcinkach rzeki Cetynia i Kościółek nie są konserwowane, skarpy rzek są porośnięte gęstą roślinnością, są zamulone, stwierdzono powstanie zatorów. Stwierdzono również brak konserwacji rowu melioracyjnego R-C-1 do którego są odprowadzane wody opadowe z wylotu A8, który jest porośnięty gęstą roślinnością. Jak słusznie podnosi skarżąca spółka, z treści jego pkt 1,2 i 3 nie wynika, na jakim konkretnie działaniu polegać ma konserwacja wspomnianych rzek i rowu R-C-1, poza wskazaniem, że wynika ona z decyzji wodnoprawnych. Nie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego aktu, które ponadto nie spełnia wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień oraz wyczerpującego wskazania naruszonych przepisów prawa. Brak precyzyjnego wskazania czynności, które maja na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pozwolił na zgłoszenie zastrzeżenia skarżącej co do rozumienia pojęcia konserwacja użytego w pozwoleniach wodnoprawnych, które według w art. 227 ust. 3 pkt.7 ustawy prawo wodne dotyczy konserwacji ubezpieczeń w obrębie urządzeń wodnych i budowali regulacyjnych stanowiących własność właściciela wód. Pożądane czynności które odpowiadałyby stwierdzonym nieprawidłowościom są natomiast opisane w art. 277 ust. 3 pkt.1 - 6. Jak trafnie wskazał WSA w powołanym wyroku zakres kontroli sądowej nie pozwala natomiast na rozstrzygnięcie przez sąd ewentualnych sporów zaistniałego między skarżącą, a organem, co do faktycznego zaistnienia przedmiotowych naruszeń. Rola sądu sprowadza się bowiem do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli oraz, czy znajduje oparcie w przepisach prawa. Jak już wspomniano w tym postępowaniu sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy kpa. Bezpodstawny jest nałożony na skarżącą w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego obowiązek złożenia stosownych wniosków w celu zawarcia umów na korzystanie z gruntów pokrytych wodami z terminem realizacji w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania zarządzenia. Nie tylko nie wskazano dokładnie, jakie grunty objęte są tym zaleceniem w zakresie numeru działki i położenia, ale nie podano również jaki rodzaj korzystania względem poszczególnych nieruchomości jest wymagany, w świetle obowiązujących przepisów. Zalecenia winny być maksymalnie konkretne i dlatego, nie można przy ich formułowaniu posługiwać się niejednoznacznymi wyrażeniami. Należy ponadto zauważyć, że wspomniane zalecenie, w sposób kategoryczny nakładające na skarżącą obowiązek złożenia wniosków w celu zawarcia umów na korzystanie z gruntów pokrytych wodami nie znajduje pokrycia w treści protokołu kontroli, w którym jedynie zapisano, iż kontrolowany nie przedstawił umów na użytkowanie gruntów Skarbu Państwa pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi zajętymi pod wyloty odprowadzające wody opadowe lub roztopowe do rzeki Cetynia i Kościółek. W protokole nie przesądzono więc, czy rzeczywiście skarżąca takimi umowami nie dysponuje, w konsekwencji zaś nie było podstaw do sformułowanie zaleceń pokontrolnych dotyczących konieczności ich zawarcia. Dopiero jednoznaczne przesądzenie, iż określony co do konkretnych danych identyfikujących grunt powinien zostać objęty umową, będzie pozwalać na konkretyzację tego obowiązku w sposób określony w zaskarżonym zarządzeniu. Warto przy tym jednak zaznaczyć, że podstawy do wydania władczego nakazu zawarcia stosownej umowy nie da się wyprowadzić z art. 261 ust.1 ustawy – Prawo wodne zgodnie z którym 1. grunty pokryte wodami stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć związanych z: 1) energetyką wodną, 2) transportem wodnym, 3) wydobywaniem kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów lub wycinaniem roślin z wody, 4) infrastrukturą transportową lub przesyłową, 5) infrastrukturą przemysłową, komunalną lub rolną, 6) uprawianiem rekreacji, turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb, 7) działalnością usługową, 8) infrastrukturą telekomunikacyjną, 9) korzystaniem z gruntów pokrytych wodami w sposób inny niż określony w pkt 1-8 - oddaje się w użytkowanie za opłatą roczną. Umowę użytkowania zawiera się w formie pisemnej, a do jej zawarcia ze strony Skarbu Państwa są upoważnione odpowiednio podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 ustawy ( ust.2 ). Taki obowiązek nie wynika również z regulacji art. 267 i następnych , określających instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami (to jest opłaty, wpływy oraz należności za korzystanie ze śródlądowych dróg wodnych i ich odcinków oraz urządzeń wodnych). W konsekwencji wadliwy jest również zakreślony w pkt. 5 obowiązek pisemnego powiadomienia PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie o realizacji pkt. 4 w terminie 1 tygodnia od zawarcia umowy użytkowania gruntów.

Z powyższych względów na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325) zaskarżone zarządzenie pokontrolne należało uchylić.