Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1536/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) WSA Dorota Wdowiak Protokolant Rafał Jasiński po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J.I. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2002r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. I. kwotę [...] zł [...] gr )zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2003r. wydaną na podstawie: art. 127 §3 i art.138 § 1 pkt.l kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. nr 98, poz. 1071 z 2000r.), art. 40 ust. 4. ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. nr 71 z 2000r., poz.838 ) oraz § 1 ust. 1, § 10a i § 11 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 24.01.1986r. w sprawie wykonywania nie-których przepisów o drogach publicznych (Dz.U.Nr 6 poz.33 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną przez Panią J.I. decyzję z dnia [...] kwietnia 2002r. znak [...] w sprawie obciążenia karą w wysokości [...] zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W. – K. za okres [...].10.2001 do [...].02.2002r.

Organ ustalił, że w miejscowości W. umieszczona została w pasie drogowym tablica reklamowa o treści: Zajazd K. zaprasza, hotel -restauracja, disco-bar, korty tenisowe. Fakt zlokalizowania reklamy w pasie drogowym został potwierdzony wykonanym operatem geodezyjnym, zawierającym wyniki analizy usytuowania reklamy w stosunku do granic pasa drogowego. Kserokopię operatu Strona otrzymała pismem z dnia [...].12.2001r.

W ocenie organu nie były dowodami przesłane przez Stronę: wypis z rejestru gruntu działki [...], oraz umowa najmu z Towarzystwem Sportowym W., bowiem potwierdzały jedynie, że właścicielem przedmiotowej działki (Nr [...]) była Gmina Z., natomiast umowę najmu z Towarzystwem Sportowym ocenił jako bardzo ogólnikową i że może dotyczyć każdej reklamy zlokalizowanej na terenie przyległym do boiska sportowego. Ponadto z wypisu z rejestru gruntu wynika jedynie, że działka o określonym numerze ([...]) należy do Gminy Z., natomiast załączona wcześniej umowa najmu dotyczyła Towarzystwa Sportowego i innej reklamy. Zgodnie z operatem geodezyjnym reklama nie była zlokalizowana ani na działce [...] będącej własnością UG Z. ani na terenie Towarzystwa Sportowego W., lecz na działce Nr [...] będącej w zarządzie Oddziału GDDKiA, zaś jej powierzchnia wynosiła [...] m2 a nie [...] m2. Organ powoływał się nadto na fakt, że w dniu [...].04.2001r. w terenie odbyła się wizja i Pani J.I. brała w niej udział. Postępowanie geodezyjne miało na celu jedynie odtworzenie istniejącej granicy pasa drogowego w terenie.

Organ podnosił, że Strona miała możliwość powiadomienia go o terminie usunięcia reklamy z pasa drogowego, o czym została pouczona w decyzjach naliczających karę. Data usunięcia reklamy z pasa drogowego została ustalona podczas objazdu pracownika RDK, który w dniu [...].02.2002r. stwierdził prace wykonywane przy przestawieniu reklamy kilka metrów poza pasem. Fakt ten odnotował w Dzienniku Objazdu drogi Nr [...] pod datą [...].02.2002r. oraz spisał na tą okoliczność notatkę służbową. Enigmatyczne twierdzenie Pani J. I. zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że reklama została usunięta dawno przed datą [...].02.2002r. zdaniem organu nie ma żadnego po-twierdzenia. Natomiast niezależnie od usytuowania reklamy: w pasie drogowym czy poza nim, osoba zainteresowana zlokalizowaniem reklamy przy drodze winna dokonać u z g o d n i e n i a z zarządem drogi. Zarząd drogi w przypadku lokalizacji reklamy w pasie drogowym wydaje decyzję administracyjną, a poza pasem - opinię.

Odnosząc się do zarzutu co do wadliwego zastosowania Rozporządzenia Rady Ministrów z 24.01.1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych poprzez przyjęcie do obliczenia wskaźnika [...]" organ stwierdził, że nie zostało we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skonkretyzowane na czym ta wada polega. Zgodnie z § 10a pkt.l w/w rozporządzenia, za umieszczenie w pasie drogowym reklamy zarządca drogi pobiera opłatę w wysokości [...] zł / za dzień / za m2. Wysokość opłaty ulega zmianie co kwartał i zależy od ogłaszanego w Monitorze Polskim przez Prezesa GUS-u komunikatu w sprawie wskaźnika cen towarów i usług obowiązującego w danym kwartale. Wysokość wskazanego przez Stronę wskaźnika "[...]" została obliczona prawidłowo poprzez przemnożenie stawki [...] zł razy [...] tj. wskaźnik obowiązując od 1 lutego 2002r. do 30 kwietnia 2002r. ( decyzja jest z dnia [...].04.2002r.).

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pani J.I. wniosła o uchylenie decyzji. Zarzuciła nie wyjaśnienie całego materiału, a co za tym idzie naruszenie art. 77 kpa oraz podnosiła nowe argumenty, m.in. sprzeczność z prawem w zakresie stosowania przelicznika z GUS-u wobec utrwalonego poglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stosowania stawek opłat na podstawie indeksacji stawek GUS-u. Wskaźnik GUS-u nie jest bowiem źródłem prawa i stawka obliczona na jego postawie nie ma podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie na podstawie faktycznej i prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004

r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując pod tym kątem skargę, zasługuje ona na uwzględnienie.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano przepis art. 40 ust. 4. ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. nr 71 z 2000r., poz.838 ze zm.) oraz §1 ust.l, §10a i §11 ust.3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 24.01.1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U.Nr 6 poz.33 ze zm.). Wprawdzie z decyzji organu I instancji wynikają wyłącznie wskazane przepisy, ale zważyć należy, że organ ustalając wysokość kary zastosował stawkę [...] i wskaźnik [...], którego powołana przez niego podstawa prawna nie zawiera.

Dopiero z uzasadnienia organu II instancji wynika, iż zastosowano także wskaźnik GUS, określony w § 10b ust. 1 stanowiący, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Obowiązujący od 9.07.1999 r. § 10b został dodany do Rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 22 czerwca 1999 r.( Dz.U.99.59.623). Przepis ten został uchylony z dniem 10.09.2002r. na mocy § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz.U.02.150.1240).

Zważywszy na naliczenie opłaty pieniężnej, obejmującej okres sprzed daty uchylenia przepisu § 10b rozporządzenia, wyłania się kwestia legalności tej regulacji prawnej.

Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Tak więc jedynie te akty normatywne mogą co do zasady stanowić podstawę prawną do nakładania na obywateli (oraz inne podmioty prawne) określonych obowiązków. W ocenie Sądu komunikat Prezesa

Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", a do którego odwoływał się wspomniany § 10b, niewątpliwie nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu powołanego art. 87 Konstytucji. Tak więc z tego punktu widzenia ów "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych" nie może stanowić - zdaniem Sądu - samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stosownie do tego wskaźnika.

Nie można wprawdzie generalnie twierdzić, iż w świetle art. 87 Konstytucji nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa GUS w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Jednakże takie waloryzowanie jest dopuszczalne w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy, stanowiącymi upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną. Przykład omawianego rozwiązania zawierają przepisy art. 5 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.).

W świetle art. 92 ust. 2 Konstytucji, którego organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. Z przepisów ustawy zasadniczej wynika zatem zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych. Tak więc uprawnienie do nałożenia na określony podmiot prawny danego obowiązku musi wynikać albo wprost z ustawy, albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach ustawowego (wyraźnego) upoważnienia. W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ bez stosownego upoważnienia ustawowego przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków finansowych komunikaty Prezesa GUS, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego.

W tej sytuacji, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, Sąd odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania § 10b

cytowanego rozporządzenia, czego skutkiem jest nieprawidłowe wyliczenie nałożonej kary.

Z tego względu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nakładające podwyższoną o waloryzację karę pieniężną zostały wydane w warunkach naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie powyższych decyzji, bowiem mając na uwadze ustawową powinność kontrolowania przez Sąd aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie może wchodzić w grę zalegalizowanie przez Sąd niezgodnej z prawem praktyki waloryzowania opłaty pieniężnej tylko na tej podstawie, że prawidłowo wyliczona opłata pieniężna niewiele różniłaby się od naliczonej w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne.

Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270), zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji oraz kosztach postępowania orzekł po myśli art. 152 i 200 powołanych przepisów.