Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7540/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 183 § 1 art. 183 § 2, art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Stowarzyszenia A. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. sp. z o.o. z siedzibą w S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/21 zobowiązał Stowarzyszenie A. w S. (dalej także jako: Stowarzyszenie) do załatwienia wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także jako: spółka) z dnia 28 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność Stowarzyszenia w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od Stowarzyszenia na rzecz spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka pismem z dnia 28 lutego 2021 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Stowarzyszenia o udzielenie informacji i przedstawienie stosownych umów lub dokumentów, dotyczących lotniska S., funkcjonującego na majątku publicznym Gminy Miasta S., zarządzanym przez A. P., reprezentowany przez A. S. w zakresie odpowiedzi na poniższe pytania:

1) "W jakim trybie zlecone zostało wykonanie prac na pasie startowym [...]? Od kogo i na jakie kwoty A. S. uzyskał oferty na przeprowadzenie ww. prac? Jakie kryterium decydowało o wyborze oferty najkorzystniejszej?

2) Czy z wykonawcą prac na pasie [...] została zawarta umowa na przeprowadzenie prac? Jeśli tak, proszę o jej przedstawienie.

3) Czy dokonano formalnego odbioru prac wykonanych na pasie [...]? Proszę o udostępnienie informacji zawartej w protokole-zdawczo-odbiorczym. Czy protokół zdawczo-odbiorczy zawierał jakiekolwiek uwagi dot. sposobu wykonania prac?

4) Czy w związku z pracami na pasie [...] wykonana została jakakolwiek ekspertyza techniczna? Jeśli tak, kto był odpowiedzialny za jej sporządzenie oraz jaki był koszt jej sporządzenia.

5) Jaki był koszt wykonania poszczególnych prac na pasie [...]? tj. 1) pomiary geodezyjne, 2) usunięcie roślinności (koszenie i wycinka); 3) uzupełnienie ubytków ziemi; 4) kultywatorowanie, talerzowanie, bronowanie, równanie; 5) wałowanie; 6) wysiew trawy; 7) przygotowanie miejsc pod oznaczenia pasa i drogi kołowania. Czy A. S. wystawione zostały faktury/rachunki za wykonanie tychże prac? Jeśli tak, proszę o ich przedstawienie.

6) Czy prace wykonane na pasie startowym [...] zostały przeprowadzone prawidłowo?

7) Czy będąca w posiadaniu A. S. dokumentacja dot. odbioru wykonanych prac stwierdza nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych robót?

8) W przypadku, gdyby okazało się, że prace zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, to czy A. S. wezwał podwykonawców do naprawienia szkód?

9) W przypadku, gdyby okazało się, że prace zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, to czy na podwykonawców nałożone zostały kary umowne?

10) Czy w przypadku nieprawidłowo przeprowadzonych prac, czy też nieukończonych prac. Zarząd A. S. dokonał zwrotu uzyskanych od Miasta S. środków finansowych, zgodnie z treścią zawartego Porozumienia?

11) Czy Gmina Miasto S. była kiedykolwiek informowana na okoliczność ewentualnych trudności napotkanych w toku prowadzonych prac na pasie [...]?

12) Czy Gmina Miasto S. miała wiedzę o nieprawidłowościach w zakresie przebiegu prac oraz ich rezultatu (braku rezultatu), a jeśli tak, to czy Miasto S. zleciło przeprowadzenie kontroli sposobu przeprowadzenia tychże prac".

W piśmie z dnia 15 marca 2021 r. Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi na wniosek spółki zawiadamiając, że informacja zostanie udzielona w terminie do dnia 1 maja 2021 r., a jako powód opóźnienia spółka wskazała trwającą w okresie od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r. szczegółową kontrolę organu nadzoru, tj. Prezydenta Miasta S. prowadzoną w zakresie prawidłowości wykorzystania majątku oraz środków przekazanych Stowarzyszeniu przez Gminę Miasta S., spowodowaną zawiadomieniem złożonym przez spółkę o istotnie zbieżnej treści z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Stowarzyszenie wyjaśniło, że żądane we wniosku informacje i dokumenty są objęte wprost zakresem kontroli i badane w ramach trwającego audytu, a zatem nie ma obiektywnej możliwości udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni, w szczególności w sytuacji bieżącego przekazywania dokumentacji objętej wnioskiem w ramach prowadzonego postępowania.

Następnie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie poinformowało spółkę, że odmawia jej udostępnienia wnioskowanych informacji i dokumentacji dotyczącej m.in. prac na pasie startowym [...] z uwagi na szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, które wymagają takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, co prowadzi w ocenie Stowarzyszenia do wniosku, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 21 maja 2021 r. spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Stowarzyszenia w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 28 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia do rozpoznania wniosku spółki oraz zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła Stowarzyszeniu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że żądana przez spółkę informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na rzekomy brak podstaw do jej udostępnienia przez Stowarzyszenie;

2) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na rzekomy brak spełnienia przez wniosek przesłanek wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nieuzasadnionym twierdzeniu Stowarzyszenia, że żądana przez spółkę informacja wymaga znacznego nakładu pracy po stronie Stowarzyszenia, co uniemożliwia jej udostępnienie;

3) art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Stowarzyszenie nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, poprzez uznanie tej informacji za przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi spółka w pierwszej kolejności podkreśliła istotną wartość, jaką stanowi uzyskanie żądanych przez spółkę informacji dla interesu społecznego i wskazała, że lotnisko, którego dotyczy wniosek złożony w niniejszej sprawie jest lotniskiem użytku publicznego, z którego korzystają rozmaite podmioty, a więc zadane we wniosku pytania dotyczą fundamentalnej kwestii dla lotnictwa cywilnego, tj. bezpieczeństwa, a Stowarzyszenie dokonało na pasie startowym lotniska szeregu prac, które mogą mieć istotny wpływ właśnie na bezpieczeństwo lotów.

Następnie spółka podkreśliła, że lotnisko nie jest prywatną własnością Stowarzyszenia, lecz wchodzi w skład majątku Gminy Miasta S., którym Stowarzyszenie jedynie zarządza, a więc nie ma podstaw do tego, aby informacje o przeprowadzanych na terenie lotniska pracach uznać za niemające charakteru informacji publicznej.

Spółka podniosła, że prace wykonane na pasie startowym [...] zostały sfinansowane w całości ze środków publicznych, tj. na mocy porozumienia z dnia 19 listopada 2018 r., zawartego między Miastem S. a A. S., na podstawie którego zostały przekazane A. S. środki finansowe w kwocie 107 000 zł z przeznaczeniem na prace związane z przygotowaniem do użytkowania pasa startowego [...] na lotnisku [...], w tym: pomiary geodezyjne, usunięcie roślinności (koszenie i wycinka), uzupełnienie ubytków ziemi, kultywatorowanie, talerzowanie, bronowanie, równanie, wałowanie, wysiew trawy, przygotowanie miejsc pod oznaczenia pasa i drogi kołowania. Z kolei wnioskowane przez spółkę informacje dotyczą udzielenia nieskomplikowanych odpowiedzi na pytania w większości o charakterze zamkniętym, na których odpowiedzi sprowadzałyby się do stwierdzenia: "TAK" lub "NIE", co w ocenie spółki nie zajęłoby Stowarzyszeniu więcej niż kilkanaście lub kilkadziesiąt minut czasu. Tym samym zdaniem spółki prezentowana przez Stowarzyszenie argumentacja o znaczącym nakładzie pracy i czasu, potrzebnym na przygotowanie tak prostych odpowiedzi jest w tym zakresie zupełnie nietrafiona.

W związku z tym spółka wskazała, że nie ma podstaw do tego, aby informacje o przeprowadzonych na terenie lotniska pracach uznać za niemające charakteru informacji publicznej, a wręcz przeciwnie – fakt, że prace te obejmowały majątek publiczny, a ich zakres mógł mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo lotów, wskazują jednoznacznie, że informacja na ich temat powinna być dostępna jak najszerszemu kręgowi odbiorców.

Na poparcie powyższych twierdzeń spółka podniosła, że w zawartym pomiędzy Gminą Miasta S., a Stowarzyszeniem oraz Stowarzyszeniem A. P. porozumieniu z dnia 10 czerwca 2008 r., które odnosi się m.in. do rewitalizacji lotniska, wskazano jednoznacznie, że Gmina Miasta S. dokonując rewitalizacji chce uatrakcyjnić S. dla krajowych i zagranicznych inwestorów, mieszkańców oraz turystów, stworzyć nowe miejsca pracy, zrewitalizować istniejącą infrastrukturę oraz zapewnić, że S. będzie powszechnie postrzegany jako dynamiczna i nowoczesna aglomeracja, a ponadto na podstawie porozumienia Gmina Miasta S. zobowiązała się przekazać lotnisko do nieodpłatnego używania i pobierania pożytków przez Stowarzyszenie na okres 30 lat, a zarząd nad nieruchomością położoną w granicach lotniska [...] powierzony został Stowarzyszeniu A. P., który następnie na podstawie umowy z dnia 23 lutego 2010 r. przekazał zarządzanie lotniskiem Stowarzyszeniu.

W związku z tym spółka podkreśliła, że umowa z dnia 23 lutego 2010 r. potwierdza, że to Stowarzyszenie pełni zarząd nad zabudowaną nieruchomością gruntową, tj. lotniskiem i zobowiązane jest m.in. do ponoszenia kosztów i ciężarów związanych z utrzymaniem w należytym stanie lotniska, zapewnienia nad nim należytego dozoru, a także do dokonywania zmian cech techniczno-eksploatacyjnych lotniska, które będą miały na celu podwyższenie poziomu bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, w tym wykonywanie prac modernizacyjnych. Spółka wskazała, że o tym, że Stowarzyszenie zarządza lotniskiem, w tym pasami startowymi, świadczy też porozumienie z dnia 19 listopada 2018 r. zawarte między Gminą Miasta S. a Stowarzyszeniem, w ramach którego określono zakres prac związanych z przesunięciem pola wzlotów z jednoczesnym obróceniem pasa startowego. Ponadto, jak wskazała spółka, porozumienie to przewiduje, że Stowarzyszenie dokona prac we własnym zakresie o łącznej wartości 107 000 zł, a następnie Gmina Miasta S. zwróci Stowarzyszeniu poniesione nakłady w łącznej kwocie nieprzewyższającej 107 000 zł.

W ocenie spółki powyższe potwierdza, że złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył informacji publicznej – w postaci informacji o zarządzaniu majątkiem publicznym należącym do Gminy Miasta S., tj. lotnisku, a o tym że jest to informacja publiczna świadczy nie tylko fakt, że informacje te obejmują gospodarowanie majątkiem publicznym, ale również to, że dotyczą one bezpieczeństwa na terenie Gminy Miasta S. Przywołane okoliczności wskazują zdaniem spółki także na to, że Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem dysponuje majątkiem publicznym, a dysponowanie to przybiera postać używania i pobierania pożytków z tytułu nieruchomości gruntowej w granicach lotniska [...], a także otrzymywania zwrotu nakładów ponoszonych na utrzymanie lotniska. Spółka podkreśliła, że przesłanki dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych mają charakter autonomiczny wobec siebie, a zatem do stwierdzenia, że określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wystarczy spełnienie jednej z nich.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i obciążenie spółki kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i wskazało, że w jego ocenie nie ma przesłanek do stwierdzenia bezczynności, bowiem Stowarzyszenie powiadomiło spółkę o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji oraz o terminie w jakim udostępni żądaną informację, zaś w dniu 29 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie udzieliło ostatecznej odpowiedzi spółce wskazując, że odmawia udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na to, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a spółka nie wykazała, że posiada interes w uzyskaniu takiej informacji. Wbrew twierdzeniom spółki w ocenie Stowarzyszenia żądane w sprawie informacje nie są informacjami prostymi i nie wymagają jedynie udzielenia przez Stowarzyszenie odpowiedzi "tak" lub "nie", gdyż odpowiedź na żądanie spółki wymaga nie tylko głębokiej analizy różnorodnej dokumentacji, ale przede wszystkim określenia zakresu żądanych dokumentów, dokonania ich anonimizacji oraz kopii. Z kolei spółka wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winna wykazać, że udostępnienie żądanych przez nią informacji ma szczególne istotnie znaczenie dla interesu publicznego, a nie jedynie dla interesów samej spółki, czego spółka nie uczyniła w niniejszej sprawie. W ocenie Stowarzyszenia spółka w żaden sposób nie wykazała, aby miała jakiekolwiek indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/21 w punkcie I zobowiązał Stowarzyszenie do załatwienia wniosku spółki z dnia 28 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność Stowarzyszenia w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od Stowarzyszenia na rzecz spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy po stronie Stowarzyszenia powstał obowiązek załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji czy nie realizując tego obowiązku Stowarzyszenie popadło w bezczynność.

Badając czy niniejsza sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że Stowarzyszenie w dniu 23 lutego 2010 r. zawarło z Gminą Miasta S. umowę użyczenia zbudowanej nieruchomości gruntowej położonej w granicach lotniska [...] w S. przy ulicy [...] w celu prowadzenia działalności statutowej i lotniczej ze szczególnym uwzględnieniem lotnictwa sportowego, rekreacyjnego oraz szkolenia lotniczego, na istniejącym cywilnym lotnisku [...], w tym również bieżącej eksploatacji lotniska i jego modernizacji, co zdaniem Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że na mocy powyższej umowy Stowarzyszenie w zakresie w niej wskazanym dysponuje majątkiem Gminy Miasta S., czyli majątkiem publicznym. WSA w Szczecinie uznał, że powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Stowarzyszenie, dysponując majątkiem publicznym, jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji nie można mieć także wątpliwości co do publicznego charakteru żądanych przez spółkę informacji, gdyż pytania nr od 1 do 11 i częściowo nr 12 mieściły się w zakresie szeroko pojętego gospodarowania majątkiem publicznym. Natomiast pytanie nr 12 w zakresie "czy Gmina Miasto S. miała wiedzę o nieprawidłowościach w zakresie przebiegu prac oraz ich rezultatu (braku rezultatu) winno być skierowane do Gminy Miasta S., a nie do Stowarzyszenia, gdyż organ nie może udzielać informacji o wiedzy innych podmiotów, bowiem pozostaje to poza jego sferą działań. Odnośnie dalszej części pytania nr 12 w zakresie pytania: "czy Miasto S. zleciło przeprowadzenie kontroli sposobu przeprowadzenia tychże prac" - w ocenie Sądu I instancji, odpowiedź rzeczywiście ogranicza się do stwierdzeń "Tak" lub "Nie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Stowarzyszenie podzieliło stanowisko spółki, że żądane przez spółkę informacje stanowią informację publiczną i w terminie do jej udzielenia powiadomiło spółkę o braku możliwości jej udostępnienia wskazując jednocześnie powód oraz termin w jakim udostępni żądaną informację. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie po ustaleniu, że żądane informacje są informacjami publicznymi powinien ocenić, czy należy zaliczyć je do informacji przetworzonych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że składający wniosek o udzielenie informacji publicznej nie ma obowiązku jego uzasadnienia, ani obowiązku wskazania czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a obowiązek ustalenia czy objęta wnioskiem informacja ma taki charakter, ciąży na organach wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia może nastąpić tylko wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., o sygn. II SA/Wa 1720/05, wyrok WSA w Wrocławiu z 15 lutego 2017 r., o sygn. IV SA/Wr 518/16). WSA w Szczecinie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej – na etapie składania wniosku – nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd I instancji podkreślił, że to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek spółki nie musiał być załatwiony kompleksowo w jednym piśmie, czy to udzielającym odpowiedzi, czy też w decyzji odmawiającej udzielenia odpowiedzi. Spółka zadała bowiem we wniosku 19 pytań, a zatem organ w stosunku do części pytań, które można było zakwalifikować jako informacje proste, mógł udzielić odpowiedzi, zaś odrębnie mógł rozpoznać te pytania, które zaliczył do informacji przetworzonych.

W związku z tym, że w pytaniach nr 2, 3 i 5 spółka domagała się przedstawienia dokumentów, Sąd I instancji wyjaśnił, że "przetworzenie" informacji polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. Dlatego w realiach niniejszej sprawy należało przyjąć, że tzw. anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. Skoro tak, decyzja w ten sposób przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1258/08). WSA w Szczecinie dodał, że informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (por. NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15).

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, odmawiając spółce udzielenia informacji publicznej bez właściwej analizy jej wniosku i w sposób niezgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie na skutek wadliwej oceny stanu prawnego sprawy, polegające na uznaniu, że Stowarzyszenie nie rozpatrzyło wniosku w zakresie danych żądanych przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. zawierającym wszystkie konstytutywne cechy decyzji administracyjnej odmówiło udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na jej przetworzony charakter i brak wykazania przez wnioskującego interesu w uzyskaniu informacji i tym samym bezzasadne zobowiązanie Stowarzyszenia do wykonania czynności, którą już Stowarzyszenie wykonało;

2) art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy Stowarzyszenie rozpatrzyło wniosek w całości, a zatem postępowanie wywołane skargą stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie doszło do bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż Stowarzyszenie, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, udzieliło spółce odpowiedzi zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie pismem z dnia 15 marca 2021 r. poinformowała spółkę, że z uwagi na trwającą kontrolę organu nadzorczego nie jest w stanie rozpoznać merytorycznie jej wniosku i w związku z tym udzieli odpowiedzi do dnia 1 maja 2021 r., zaś w dniu 29 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie ostatecznie udzieliło odpowiedzi na wniosek spółki wskazując, że odmawia udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na to, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, zaś spółka nie wykazała, że posiada interes w uzyskaniu takiej informacji. Stowarzyszenie podkreśliło, że nigdy nie kwestionowało, że żądane przez spółkę informacje stanowią informację publiczną oraz że ma wobec nich zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, strona skarżąca kasacyjnie od początku podtrzymuje, że żądane przez spółkę dokumenty posiadają walor informacji publicznej, ale przetworzonej, co świadczy o tym, że spółka była zobowiązana wykazać interes w uzyskaniu takiej informacji, czego jednak nie uczyniła i co stanowiło podstawę odmowy udostępnienia żądanych informacji w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. Tymczasem Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zupełnie pominął tę okoliczność i odniósł się jedynie do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przyjął, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie ma do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie sposób jest zgodzić się z powyższym twierdzeniem Sądu I instancji, przede wszystkim z uwagi na to, że WSA w Szczecinie pominął, że wniosek spółki dotyczył nie tylko krótkich odpowiedzi na pytania, ale także zgromadzenia, przeanalizowania, zanonimizowania i skopiowania wielu dokumentów, a następnie przygotowania nowej informacji.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji niesłusznie pominął w swoich rozważaniach, że udzielona przez Stowarzyszenie odpowiedź z dnia 29 kwietnia 2021 r. wyczerpuje znamiona decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a więc pismo to powinno zostać uznane za taką decyzję. Co więcej, poza przywołanym pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r., Stowarzyszenie dodatkowo udzieliło spółce obszernej odpowiedzi na wniosek w odpowiedzi na skargę skierowanej do Sądu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w Szczecinie zamiast umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, wadliwie ocenił stan prawny sprawy i uznał, że Stowarzyszenie nie wykonało swojego obowiązku i pozostaje w bezczynności, przez co bezzasadnie zobowiązał Stowarzyszenie do rozpoznania wniosku, który został już rozpatrzony w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i obciążenie Stowarzyszenia kosztami postępowania kasacyjnego w całości wskazując, że jej zdaniem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest w pełni słuszny i sprawiedliwy, a stanowisko Stowarzyszenia zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka podkreśliła przede wszystkim, że oba pisma, na które powołuje się Stowarzyszenie, tj. z dnia 15 marca 2021 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2021 r. nie stanowiły udostępnienia informacji publicznej, bowiem w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. Stowarzyszenie wprowadziło w błąd spółkę zapewniając, że informację publiczną przekaże jej zgodnie z wnioskiem, ale w późniejszym terminie, zaś w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. poinformowało o odmowie udzielenia informacji publicznej z powodu konieczności podjęcia przez Stowarzyszenie wielu działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych w celu ich przygotowania, które rzekomo miałyby zakłócać normalny tok działania Stowarzyszenia. W ocenie spółki taka argumentacja Stowarzyszenia pozostaje w jawnej sprzeczności z jego własnymi twierdzeniami z pisma z dnia 15 marca 2021 r., w którym Stowarzyszenie wyraźnie podkreślało, że jest w trakcie przygotowywania dokumentów i informacji na potrzeby prowadzonej przez Prezydenta Miasta S. kontroli. Spółka zauważyła, że powyższe oznacza, że nie może być mowy o jakimkolwiek szczególnym nakładzie pracy w związku z przygotowaniem wnioskowanej dokumentacji, bowiem zgodnie z twierdzeniem samego Stowarzyszenia, została ona już wcześniej przygotowana na potrzeby kontroli Prezydenta Miasta S. Niezależnie od powyższego, w ocenie spółki żądane przez nią informacje mają charakter informacji publicznej prostej i z całą pewnością ich przygotowanie nie mogło skutkować zakłóceniem normalnego funkcjonowania Stowarzyszenia. Spółka podniosła także, że nie można uznać pisma Stowarzyszenia z dnia 29 kwietnia 2021 r. za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia ono wymaganych przepisami prawa wymogów dotyczących wydawania decyzji administracyjnych, w szczególności do jej wydania nie mógł być uprawniony pełnomocnik Stowarzyszenia, a ponadto pismo z dnia 29 kwietnia 2021 r. nie zawiera wszystkich elementów składowych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna została sporządzona nieprofesjonalnie i niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na której podstawie strona skarżąca kasacyjnie opiera swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega z tego powodu odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

W ramach rekonstrukcji pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej na tle jego treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., w którym zaakcentowano "wadliwą ocenę stanu prawnego sprawy", jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Tak zrekonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i w jego treści nie zakwestionowano skutecznie również prawidłowości wykładni wskazanych w nich przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała.

Niezależnie od powyższego wskazać należy także, że z treści omawianego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania wskazanych w nim przepisów jako konsekwencji wadliwej oceny stanu prawnego sprawy, które polegało jej zdaniem na uznaniu przez Sąd I instancji, że Stowarzyszenie nie rozpatrzyło wniosku w zakresie danych żądanych przez wnioskodawcę w sytuacji gdy pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r., zawierającym wszelkie konstytutywne cechy decyzji administracyjnej, odmówiono spółce udostępnienia wnioskowanej informacji powołując się na jej przetworzony charakter i brak wykazania przez wnioskującego interesu w uzyskaniu informacji i tym samym bezzasadne zobowiązanie Stowarzyszenia do wykonania czynności, którą już Stowarzyszenie wykonało. Treść omawianego zarzutu prowadzi zatem do wniosku, że dotyczy on niedokonania właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. oceny treści istotnego dokumentu sprawy, jakim jest pismo Stowarzyszenia z dnia 29 kwietnia 2021 r., w którym poinformowano spółkę o odmowie udostępnienia jej żądanych przez nią informacji.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można bowiem skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzut powyższy nie mógłby odnieść skutku także w sytuacji uznania go za zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Natomiast według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Z kolei art. 14 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei – poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p, następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia zarówno jej treści, jak i formy.

Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, a zatem konieczne jest odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a, zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając np., że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.

W ramach obydwu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Tymczasem Sąd I instancji zobowiązując Stowarzyszenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku spółki, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdzając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Stowarzyszenia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bez wątpienia nie stosował art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, bowiem nie wykazano w niej skutecznie wadliwości stosowanego przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku spółki o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy spółka nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nią odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Prezesa Zarządu.