Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 704/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 § 2 art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 4, art. 155 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1484/22 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 marca 2022 r. nr DLI-VI.7615.279.2021.EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr NSP-III.7570.343.2020.MK; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P.K. kwotę 3.747 (trzy tysiące siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1484/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 marca 2022 r., nr DLI-VI.7615.279.2021.EW, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ww. decyzją z 10 marca 2022 r. po rozpatrzeniu odwołania P.K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 lipca 2020 r. nr NSP-III.7570.361.2019.KG orzekającą w pkt 1 o ustaleniu na rzecz byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania.

Nieruchomość położona w gminie L., w obrębie nr [...] L., powiat w., oznaczona jako działki nr [...]2 o pow. 0,2770 ha i nr [...]3 o pow. 0,0479 ha, powstałe z podziału działki nr [...]1, decyzją Wojewody Pomorskiego z 26 marca 2020 r., nr WI-III.7820.8.2019.EK, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod realizację ww. inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S6 S. – G. na odcinku B. - początek Obwodnicy T. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 7 czerwca 2021 r., znak: DLI-II.7621.36.2020.PMJ.14, uchylił w części decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 marca 2020 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P.K. (KW nr [...], prowadzona przez Sąd Rej. w Wejherowie).

Wojewoda Pomorski decyzją z 13 sierpnia 2021 r., w pkt 1 ustalił na rzecz P.K. za ww. nieruchomość odszkodowanie w kwocie 81 874,80 zł.; w pkt 2 przyznał ustalone w pkt 1 niniejszej decyzji odszkodowanie na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości – P.K.; w pkt 3 orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w G., do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 niniejszej decyzji na rzecz P.K., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

- art. 130 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w związku z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ pierwszej instancji;

- art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i pominięciu wniosku dowodowego pełnomocnika odwołującego się o powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości, konfrontacyjne przesłuchanie biegłej O.T. oraz biegłego T.Z. na okoliczność ustalenia przyczyn, z powodu których operaty sporządzone przez biegłych znacząco różnią się od siebie; a także

- art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., w związku z § 54 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenia), polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego O.T. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż dotknięty jest brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze uwzględnione w operacie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż operat szacunkowy ww. rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący podstawę wyceny nieruchomości, nie jest opinią, albowiem został sporządzony na zlecenie Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co stanowi naruszenie art. 130 § 2 u.g.n. i w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Niezależnie, został też w osób nieprawidłowy sporządzony. Posiada braki formalne, nie przedstawia bowiem obliczeń wartości nieruchomości stosownie do § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sposób, który umożliwiałby ich weryfikację przez organ rozpoznający sprawę oraz strony postępowania, a ponadto nie załączono do niego zanonimizowanych kopii umów obejmujących transakcje porównawcze, stanowiących dokumenty o istotnym znaczeniu w rozumieniu § 56 ust. 4 rozporządzenia. Operat ten nie zawiera też uzasadnienia dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, a także opis nieruchomości porównawczych nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie, czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Ponadto skarżący zarzucił, że wykaz transakcji porównawczych zawiera transakcje sprzed 2 lat od daty wyceny, natomiast biegła w żaden sposób tego nie wyjaśniła. Skarżący zarzucił również błędy w nadanej przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli aktualizacyjnej.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Pomorskiego. Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej: specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę. Minister powołując się o powyższą regulację wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 27 kwietnia 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O.T. (uprawnienia nr [...]). Aktualność operatu szacunkowego biegła potwierdziła klauzulą z 27 kwietnia 2021 r.

Biegła dokonała badania rynku nieruchomości rolnych z terenu gminy L. od listopada 2017 r. do daty wyceny. Odnotowano 15 transakcji w cenach od 0,98 zł/m2. Cena średnia w zbiorze wyniosła 4 zł/m2. Następnie rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych z terenu powiatu w., w okresie od listopada 2017 r. do daty wyceny. Biegła odnotowała 14 transakcji nieruchomościami drogowymi w cenach od 20,00 zł/m2 do 34,96 zł/m2. Cena średnia w zbiorze wyniosła 26/97 zł/m2.

Zgodnie z przeprowadzoną przez biegłą analizą, przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia - części rolnej - powoduje zwiększenie wartości, co stanowi, iż wartość tej części nieruchomości należy określić według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnego z celem wywłaszczenia, uwzględniając tzw. zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Z kolei w odniesieniu do części drogowej stwierdziła, że istnieje możliwość określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wartość rynkową prawa własności gruntu określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają cechy opisane na str. 19-20 operatu szacunkowego, tj.: lokalizacja (waga 50%) oraz położenie w terenie (waga 50%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 gruntu dla działki na kwotę 23,74 zł. Ostatecznie, wartość gruntu została oszacowana na kwotę 77.131,00 zł., wartość zasiewów na kwotę 8.454,00 zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 77.976,00 zł.

Tak ustaloną kwotę Wojewoda Pomorski powiększył o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 3.898,80 zł z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

W ocenie Ministra operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym stanowiła tereny rolne oraz tereny dróg publicznych (dróg ekspresowych). Zatem prawidłowo przyjęła do porównań rynek transakcyjny nieruchomości drogowych z uwagi na korzystniejsze, w odniesieniu do części rolnej, warunki cenowe oraz zgodnie z drogowym przeznaczeniem pozostałej części nieruchomości. Tym samym prawidłowo zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Do wyceny przyjęła 14 transakcji nieruchomościami drogowymi, ilość wymaganą przepisami rozporządzenia (§4 ust. 4 rozporządzenia). Tym samym, w ocenie Ministra, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Może zatem stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek kwotowych cen nieruchomości wybranych do porównania.

Minister podniósł także, iż czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r., sygn. akt: I OSK 2546/13, publ. CBOSA). Także wybór cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i ustalenie ich wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcy majątkowemu, ściśle wiążącym się ze specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu odwołania Minister wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania, jednak jego wykonawcą była rzeczoznawca majątkowy. Tym samym przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. nie został naruszony. W kontekście powyższego, zarzut pominięcia wniosku strony w przedmiocie powołania przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego, celem oszacowania wartości rynkowej nieruchomości uznał za bezzasadny. Wyjaśnił, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O.T. został przyjęty przez organ pierwszej instancji jako wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości. Ponadto, w sytuacji kiedy organ I instancji, weryfikując poprawność ustalenia odszkodowania, nie dostrzegł nieprawidłowości operatu szacunkowego, to nie zachodziła konieczność zlecenia sporządzenia nowego operatu. Ciężar wykazania wadliwości kwestionowanego operatu przeszedł na stronę powstępowania.

Odnosząc się natomiast do oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez biegłego T.Z. Minister wskazał, co podkreślił Wojewoda Pomorski, iż zawiera on uchybienia i nieścisłości, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie dla wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości. Nieprawidłowe było bowiem działanie polegające na przyjęciu do bezpośrednich porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Przyjmuje się bowiem, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Transakcja, której przedmiotem jest nieruchomość przeznaczona pod drogi wewnętrzne nie może zatem stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę ekspresową (publiczną).

W konsekwencji Minister uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone prawidłowo.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożył P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z 13 sierpnia 2021 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 130 § 2 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie;

2. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez:

1. pominięcie wniosku strony skarżącej o powołanie w sprawie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości,

2. pominięcie wniosku o konfrontacyjne przesłuchanie biegłej O.T. oraz biegłego T.Z. na okoliczność ustalenia przyczyn, z powodu których operaty sporządzone przez biegłych tak znacząco różnią się od siebie, w tym w szczególności celem wyjaśnienia zasadniczych różnic pod względem ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości oraz doboru nieruchomości porównawczych,

3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.:

- w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 23 specustawy drogowej oraz w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. polegające na uznaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego O.T. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż biegła nie dokonała własnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej, opierając się w tym zakresie na wyciągu z dokumentu zatytułowanego "informacja o przeznaczeniu wydana przez właściwy urząd";

- w zw. z § 56 ust. 4 rozporządzenia polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu doń zanonimizowanych kopii umów, których przedmiotem były transakcje porównawcze, a które uwzględniono w operacie i które bez wątpienia stanowią dokumenty o istotnym znaczeniu dla sporządzonego operatu w rozumieniu ww. przepisu;

- w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia, polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na nieprzedstawieniu w operacie wyliczeń w taki sposób aby możliwym była ich weryfikacja przez organ rozpoznający sprawę, strony postępowania a także poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia dokonanych obliczeń;

- w zw. z art. 36 § 1 rozporządzenia oraz art. 154 ust. 2 u.g.n. polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż biegła nie ustaliła stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID, dokonane w tym zakresie przez biegłą ustalenia są zgodne ze stanem rzeczywistym;

- w zw. z art. 36 § 1 rozporządzenia oraz art. 154 ust. 2 u.g.n. polegające na uznaniu powyższego operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż obarczony jest on błędem w zakresie doboru nieruchomości porównawczych;

- w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny;

- w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. polegające na uznaniu powołanego operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na stan prawny oraz faktyczny sposób korzystania;

- w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie. mimo iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz opis nieruchomości wybranych do ostatecznych porównań wskazuje, iż znacząco różnią się one od nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia i powierzchni;

- w zw. z art. 134 u.g.n. oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. polegające na uznaniu tego operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do porównań nie pozwala na ustalenie czy transakcje, których przedmiotem były te nieruchomości miały wolnorynkowy charakter;

- polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia w przyjętych wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (lokalizacja i sąsiedztwo oraz położenie w terenie wpływają na cenę nieruchomości wycenianej;

- polegające na uznaniu powyższego operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż w jego treści nie wyjaśniono i nie uzasadniony przyczyn z powodu których biegła dobierając transakcje porównawcze (tabela 1 - transakcje gruntami rolnymi) uwzględniła również takie, które dokonane zostały ponad dwa lata przed datą sporządzenia wyceny;

- polegające na uznaniu ww. operatu za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż w jego treści nie wyjaśniono i nie uzasadniony przyczyn z powodu których biegła dobierając transakcje porównawcze (tabela 2 - transakcje działkami drogowymi) uwzględniła również takie, które dokonane zostały ponad dwa lata przed datą sporządzenia wyceny.

4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do najistotniejszego spośród przeprowadzonych dowodów tj. opinii rzeczoznawcy O.T. i ograniczeniu uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania ww. operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie;

5. art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, iż operat biegłej O.T. zachował swą aktualność na dzień wydania zaskarżonej decyzji, mimo iż klauzula aktualizacyjna z 27 kwietnia 2021 roku nie spełnia wymogów określonych w w/w przepisach, a co ważniejsze - wnioski z niej wypływające pozostają w oczywistej sprzeczności z faktami notoryjnymi świadczącymi o istotnych zmianach cen rynkowych nieruchomości w okresie od 27 kwietnia 2020 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji;

6. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie operatu sporządzonego przez biegłego T.Z. mimo niewezwania biegłego do jego uzupełnienia, lub choćby wypowiedzenia się nt. zastrzeżeń formułowanych praż organ orzekający w I instancji wobec treści tego operatu, i mimo nie odniesienia się przez organ I instancji do wyjaśnień w/w biegłego przedstawionych w piśmie z 19 kwietnia 2021 r.;

1. art. 157 ust. 1 u.g.n. polegające na zanegowaniu wartości dowodowej operatu sporządzonego w dniu 8 marca 2021 roku przez biegłego T.Z., mimo iż nie został on negatywnie zweryfikowany przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów specustawy drogowej. Bezspornym w sprawie jest, że ostateczną decyzją z 26 marca 2020 r., nr WI-III.7820.8.2019.EK Wojewoda Pomorski zezwolił na realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej. Decyzją objęte zostały m.in. działki [...]2 oraz [...]3, które wydzielone zostały z działki nr [...]1 położonej w L., Gmina L., woj. p. Z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności wskazanej działki, zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a specustawy drogowej skarżącemu przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustala organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi art. 134 ust. 1 u.g.n. w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje ww. rozporządzenie. Jak wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy u.g.n. oraz ww. rozporządzenia znajdują zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, w myśl którego do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który w myśl art. 156 § 1 u.g.n. jest opinia o wartości nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie. Jakkolwiek operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych zawartych w u.g.n. i rozporządzeniu. Dopiero w ramach tych unormowań biegły, posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi, dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał z jednej strony wymogom prawnym, a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty.

W wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie (w rozumieniu art. 75 § 1 kpa) i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ, rozpatrując taki dowód, powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, kiedy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie organy, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą O.T. z 27 kwietnia 2020 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z 27 kwietnia 2021 r.

Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, posiadającą wiedzę specjalistyczną, uwzględnia przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz podstawę, w sposób wystarczający i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami rozporządzenia. W operacie szacunkowym w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej, która została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

W sporządzonym operacie szacunkowym ustalono, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona w sąsiedztwie terenów niezurbanizowanych, stanowiących tereny użytkowane rolniczo oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Dojazd do nieruchomości drogą gruntową. Stwierdzono brak dostępu do infrastruktury technicznej. Nieruchomość ta, zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. przyjętym uchwałą Rady gminy L. z 24 marca 2010 r., zmienionym uchwałą Rady Gminy L. z 29 czerwca 2012 r., stanowiła tereny rolne oraz tereny dróg publicznych, oznaczona symbolem 15.3 - tereny rolnicze oraz 15.02-KDS - tereny dróg publicznych (ekspresowych).

Wartość rynkową przedmiotowego gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła, że wpływ na wartość nieruchomości mają cechy opisane na str. 19-20 operatu szacunkowego, tj.: lokalizacja (waga 50%) oraz położenie w terenie (waga 50%), a następnie określiła wartość współczynników korygujących oraz obliczyła wartość 1 m2 gruntu dla działki na kwotę 23,74 zł. Wartość gruntu została oszacowana na kwotę 77 131,00 zł., wartość zasiewów na kwotę 8454,00 zł. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 77 976,00 zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda Pomorski powiększył o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 3 898,80 zł. z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy, w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, zasadnie uznał wskazany operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji zarówno Minister jak i Wojewoda, przedstawił szczegółową i przekonującą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dotyczącą operatu szacunkowego, który stanowi podstawę ustalenia odszkodowania oraz w pełni odniósł się także do kwestii budzących zastrzeżenia skarżącego. W rezultacie dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie odpowiada prawu.

Sąd I instancji wskazał, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani braków czy niejasności. Powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy stanowi wiedzę specjalną o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Zaprezentowaną w powyższym zakresie przez skarżącego argumentację Sąd I instancji uznał, za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która w realiach niniejszej sprawy nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia operatu szacunkowego sporządzonego na użytek niniejszej sprawy. Operat szacunkowy spełnia przewidziane prawem wymogi formalne, opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, nie posiada żadnych braków, niejasności czy pomyłek. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego o konieczności dołączenia do operatu umów sprzedaży nieruchomości przyjętych do sprzedaży. Z obowiązującej, wyżej powołanej regulacji prawnej nie wynika, aby do operatu szacunkowego takie umowy miały być załączone.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony, Sąd podobnie stwierdził, iż organy zasadnie nie uwzględniły tej opinii jako dowodu z uwagi na wskazane w nim błędy wykluczające możliwość jego zastosowania jako dowodu przy szacowaniu nieruchomości. W konsekwencji powyższego, Sąd wskazał, że nie było ani potrzeby dokonywania jego oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców ani też konfrontacyjne przesłuchanie biegłych. Stąd też ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie był zobligowany do uwzględniania powyższych wniosków.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zarówno Sąd, jak i organ administracji nie są zobligowani do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad szacowania, ponieważ są to reguły z zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego.

Niezależnie od powyższego, stosownie do art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Sąd I instancji przywołał wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 143/15, w którym wskazano, że skoro rzeczoznawca majątkowy dokonując w ramach obowiązujących przepisów prawnych wyceny nieruchomości wykorzystuje zarówno swoją wiedzę specjalistyczną jak również działa w oparciu o wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki - to ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 130 u.g.n. Sąd wskazał, iż zgodnie z pkt 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. wskazuje, iż "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii". Sformułowanie "może" oznacza, iż sporządzenie opinii przez rzeczoznawcę majątkowego może zostać także zlecone przez stronę postępowania. Z literalnej wykładni komentowanego art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w przepisie tym stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii bez określenia, na czyj wniosek sporządzanej. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. Opinia taka winna zostać pozyskana w toku danego konkretnego postępowania, co oznacza, iż organ orzekający nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki w istocie oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony postępowania, jednak jego wykonawcą była rzeczoznawca majątkowy O.T., posiadająca stosowne uprawienia (uprawnienia nr 1305), a zatem w pełni umocowana do dokonania zleconej jej wyceny.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 156 ust. 4 u.g.n. okres ważności operatu szacunkowego może być przedłużony. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem, umożliwiającym wykorzystanie operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego autora operatu szacunkowego oraz zgodnie z art.156 ust. 4 ww. ustawy dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, uwzględnianych w procesie wyceny, jako mających istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości. Sposób potwierdzenia aktualności operatu określa § 58 rozporządzenia, zgodnie z którym rzeczoznawca majątkowy autor, operatu, dołącza do operatu klauzulę, w której oświadcza o jego aktualności. Klauzula musi być opatrzona datą, podpisem i pieczęcią rzeczoznawcy majątkowego autora operatu szacunkowego.

W sprawie niniejszej klauzula taka została dołączona. Pomimo iż nie została ona sporządzona w formie osobnego dokumentu dołączanego do operatu szacunkowego, w formie powyżej przewidzianej, to jednak zdaniem Sądu, uchybienie te nie ma wpływu na uznanie jej jako ważnego dowodu w sprawie. Istotne, przewidziane ww. przepisami elementy powyższy dokument aktualizacyjny zawiera.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane normy prawne, mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył P.K. zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 - 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.:

1. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyników samodzielnej analizy Sądu odnoszącej się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów w postaci operatów szacunkowych, a zamiast tego odwołanie się w tym zakresie przez Sąd orzekający jedynie do nieprzytoczonych bliżej ocen organów administracji;

2. w zw. z art. 130 § 2 u.g.n. i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i zaakceptowaniu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie;

3. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji pominięcia przez Wojewodę Pomorskiego wniosku skarżącego kasacyjnie o powołanie w sprawie przez organ biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości;

4. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia na mylnej tezie, jakoby opinia biegłego weryfikowana może być zasadniczo jednie pod względem formalnym, a jej zakwestionowanie pod względem merytorycznym przez Sąd czy organ ma charakter wyjątkowy - co stoi w sprzeczności z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzeganymi w przeszłości przez sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

5. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się w wewnętrznej sprzeczności znamionującej stanowisko Sądu I instancji, który odwołując się do wyjątkowości merytorycznej analizy opinii biegłego, aprobuje stanowisko organu II instancji, zarzucającego biegłemu T.Z. nieprawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, w żaden sposób nie odnosząc się przy tym do zarzutów stawianych na tym tle przez skarżącego kasacyjnie operatowi stanowiącemu podstawę zaskarżonego orzeczenia;

6. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające w oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia na tezie, jakoby na biegłych (w tym wypadku na biegłej Oldze Tott-Świątnickiej) nie spoczywał obowiązek umożliwienia organom weryfikacji sporządzonej przez siebie opinii, co jest sprzeczne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i niezrozumiałe zwłaszcza, iż w niniejszej sprawie dotyczy to operatu sporządzonego na zlecenie strony postępowania;

7. w zw. z art. 157 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest zaaprobowanie przez Sąd dokonanej przez orzekające w sprawie organy negatywnej oceny wartości dowodowej złożonego do akt sprawy operatu autorstwa biegłego T.Z., a to mimo nie zlecenia sprawdzenia tej wyceny przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w treści w/w przepisu;

8. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity z 3 marca 2021 roku, Dz.U. z 2021 roku pozycja 555), dalej zwane Rozporządzeniem, w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż Minister uznał operat biegłej O.T. za aktualny na dzień wydania przez organ II instancji decyzji mimo, iż w operacie tym nie umieszczono klauzuli aktualizacyjnej oraz analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.;

9. w zw. z § 56 ust. 4 oraz art. 155 ust. 2 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy administracji uznały operat biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo iż do operatu nie załączono wypisu i wyrysu z obejmującego nieruchomość wycenianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani też zanonimizowanych umów obejmujących sprzedaż uwzględnionych przez biegłego przy wycenie transakcji porównawczych;

10. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji uznania przez orzekające w sprawie organy administracji operatu rzeczoznawcy majątkowego O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż biegła nie dokonała własnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianej, opierając się w tym zakresie na wyciągu z dokumentu zatytułowanego "informacja o przeznaczeniu wydana przez właściwy urząd";

11. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłego O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż biegła nie ustaliła stanu nieruchomości wycenianej na dzień wydania decyzji ZRID, dokonane w tym zakresie przez biegłą ustalenia nie są zgodne ze stanem rzeczywistym;

12. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na nieprzedstawieniu w operacie wyliczeń w taki sposób, by możliwym była ich weryfikacja przez organ rozpoznający sprawę a także strony postępowania, a także poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia dokonanych obliczeń;

13. w zw. z art. 36 § 1 Rozporządzenia oraz art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż obarczony jest on błędem w zakresie doboru nieruchomości porównawczych;

14. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż:

• zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: stan prawny oraz faktyczny sposób korzystania,

• zastosowano w nim podejście porównawcze, a mimo to w jego treści nie przedstawiono zestawienia wszystkich transakcji obejmujących nieruchomości porównawcze, co uniemożliwia weryfikację:

– ile takich transakcji udało się ustalić biegłej na badanym rynku w analizowanym okresie czasu,

– czy faktycznie były to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej,

– a także tego czy transakcje uwzględnione przez biegłą faktycznie dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej spośród wszystkich nieruchomości, które brano pod uwagę;

• zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz opis nieruchomości wybranych do ostatecznych porównań wskazuje, iż znacząco różnią się one od nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia i powierzchni,

15. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich pominięcie, polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny;

16. w zw. z art. 134 u.g.n. oraz art. 151 ust. 1 poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały transakcje porównawcze, a w szczególności te, których przedmiotem były nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ustalenie, czy transakcje te miały wolnorynkowy charakter;

17. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego, w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (lokalizacja i sąsiedztwo oraz położenie w terenie} wpływają na cenę nieruchomości wycenianej;

18. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej O.T. za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż transakcje porównawcze wykorzystane przez biegłą do oszacowania wartości wycenianej nieruchomości datowane są w niektórych przypadkach na ponad dwa lata przed datą sporządzenia wyceny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ i uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada potwierdzić trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 - 3 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, jako podstawę ustalenia wartości przejętej pod drogę nieruchomości, operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego O.T. na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z powyższego wyraźnie wynika, że organ orzekający w kwestii odszkodowania nie może we własnym zakresie, a więc bez opinii rzeczoznawcy majątkowego, określić wartości nieruchomości. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje wprost, kto winien zlecić opracowanie przez rzeczoznawcę majątkowego stosownej opinii, to mając na uwadze, iż jest to opinia biegłego, znajduje do niej zastosowanie art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten natomiast wskazuje, że w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tym samym jednoznacznie wskazuje, że to organ administracji powołuje biegłego i czyni to na żądanie strony lub z urzędu (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, uwagi do art. 84). Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który nie został powołany w charakterze biegłego przez organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze, należy uznać za opinię prywatną, stanowiącą wyraz stanowiska strony, która nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania (vide: A. Bródka [w:] Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Opublikowano: WKP 2024, uwagi do art. 130). Tak sporządzona opinia rzeczoznawcy majątkowego nie odpowiada bowiem wymogom art. 130 ust. 2 u.g.n. i nie można określić wartości nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem wywłaszczeniowym albo poza odrębnym postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania. Takie rozwiązanie służy również wykluczeniu podejrzeń o stronniczość organu, które mogłyby się pojawić w przypadku wykorzystania opinii o wartości nieruchomości wykonanej na zlecenie strony postępowania (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024, uwagi do art. 130). Powyższe stanowisko pozostaje także ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06; wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1682/06; wyrok NSA z 14 września 2021 r., I OSK 411/21; wyrok NSA z 24 września 2021 r., I OSK 1370/21; wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., I OSK 46/22, wyrok NSA z 1 maja 2024 r. I OSK 2/23).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe zapatrywanie w pełni akceptuje. To zaś oznacza, iż operat szacunkowy opracowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez rzeczoznawcę majątkowego O.T., a zatem opracowany poza postępowaniem odszkodowawczym i nie wskutek zwrócenia się o to organu administracji, stanowi jedynie opinię prywatną, będącą wyrazem stanowiska jednej ze stron tegoż postępowania. Nie może być on zatem uznany za opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną na zlecenie organu administracji, dostrzegającego potrzebę uzyskania wiadomości specjalnych w prowadzonej sprawie. Trafnie zatem wskazuje autor kasacji, iż powyższy operat nie posiadał przymiotu opinii biegłego, o której stanowi art. 130 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Nie nadawał się więc do tego, aby na jego podstawie ustalona została wartość przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś w badanym postępowaniu wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o ten dowód, będąc podstawą ustalonego odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, to wypada skonstatować nie tylko wadliwość zaskarżonego wyroku, ale także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego. Stwierdzając zatem, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.).

Podjęcie w badanej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o prywatną opinię strony postępowania deprecjonuje w całości wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, podważając a limine zdatność operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego O.T. do bycia dowodem z opinii biegłego, na podstawie którego mogłaby zostać ustalona wartość przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. Czyni to zbędnym odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, podważających poprawność sporządzenia tegoż operatu i jego zdatność bycia dowodem na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, uzyska operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości odpowiadający m.in. wymogom art. 130 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., a w razie uznania go za wiarygodny dowód w sprawie, określi na jego podstawie wartość odebranej skarżącym nieruchomości (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.