Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 783/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust 4 - 5 w zw. z art. 140 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 4 ust. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 253/20, w sprawie ze skargi P.G., na decyzję Wojewody Opolskiego, z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania, , , oddala skargę kasacyjną.,


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 253/20),

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę P. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...].

Tą ostatnią zaś decyzją Starosta [...]:

w pkt 1. orzekł o zwrocie na rzecz P. G. własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] (przed modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działki nr: [...]) z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...],

w pkt 2. ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi w kwocie 45.725 zł, którą P. G. został zobowiązany wpłacić Gminie [...],

w pkt 3. rozłożył należność określoną w pkt 2 na 10 rocznych rat po 4.572,50 zł, z których pierwsza winna być uiszczona w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji a następnie – w terminie do dnia 31 marca każdego kolejnego roku kalendarzowego, począwszy od roku następnego po roku, w którym decyzja ta się uprawomocni,

w pkt 4 i 5. postanowiono o ustanowieniu hipoteki na opisanej w pkt 1 nieruchomości tytułem zabezpieczenia wierzytelności Gminy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie: art.140 ust.4 i 5 w związku z art.140 ust.2, art.154 ust.1, art. 4 ust.16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r.poz.65 ze zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację wyceny nieruchomości mając na uwadze nie cel, na który nieruchomości były przeznaczone lecz stan faktyczny istniejący w chwili wywłaszczenia i w momencie ich zwrotu,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.) w związku z art. 3 §1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie przez WSA skargi P. G. podczas gdy decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art.7, art. 77 §1 k.p.a. oraz niewłaściwą interpretację art.140 ust. 4 i 5 w związku z art.140 ust. 2, art.154 ust.1, art. 4 ust.16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020 r. poz.65 ze zm.), pominięcie przepisów wykonawczych tj. uchwały z dnia 7 października 1985 r. nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP z 1982 r. Nr 23, poz. 205), w szczególności polegając na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: niewłaściwego zastosowania art.140 ust.4 i 5 w związku z art.140 ust.2, art.154 ust.1, art. 4 ust.16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz.65 ze zm.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: art.7 i art. 77 §1 k.p.a. oraz poprzez niewłaściwą interpretację art.140 ust. 4 i 5 w związku z art.140 ust. 2, art.154 ust.1, art. 4 ust.16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020 r. poz.65 ze zm.), pominięcie przepisów wykonawczych tj. uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 7 października 1985 r. nr [...] oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP z 1982 r. Nr 23 poz. 205).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów określonych przez autora skargi kasacyjnej jako procesowe, wyjaśnić przede wszystkim należy, że art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są przepisami mającymi charakter ustrojowy. Oparcie zatem zarzutów kasacyjnych na ich podstawie oznaczało sformułowanie tych zarzutów na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (a nie art. 174 pkt 2).

Ponadto, wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanym wyżej normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone, ale tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nie był także uzasadniony zarzut, odnoszący się do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. - poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki, iż w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły w/w przepisy a naruszenie to miało charakter istotny.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to jest decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...], a w którym organ I instancji, w związku ze zwrotem na rzecz P. G. własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] (przed modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działki nr: [...]) z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW [...], ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na kwotę 45.725 zł, rozkładając ją na 10 rat, wynikało, iż stan faktyczny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w sposób wystarczający.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w szczególności podnosił, że (cyt.): "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał błędnej interpretacji przedstawionych dowodów w sprawie takich jak akt notarialny sporządzony w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w którym notariusz określa wywłaszczoną nieruchomość jako grunty rolne. Błędnie również zostało zinterpretowane przesłuchanie świadka J. B. w postępowaniu przed organami administracji.

Przesłuchany w sprawie świadek rzeczoznawca majątkowy Pani J. B. również stwierdziła, że przed wywłaszczeniem dokonała wyceny gruntów rolnych, wobec tego brak jest podstaw do twierdzenia że nieruchomość w chwili wywłaszczenia " była drogą i cmentarzem".

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w dacie, w której Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem zwrotowym, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 w/w ustawy, znajdującym się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości" , odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustalało się wg zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Z tego powodu w przypadku wywłaszczenia, dokonywanego pod rządami w/w ustawy, generalnie należało stosować uregulowania zawarte w odpowiednich uchwałach wojewódzkich rad narodowych. W rezultacie zaś, z uwagi na treść art. 59 ust. 4 cyt. ustawy, w myśl którego odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami, przy sporządzaniu wyceny wywłaszczanej nieruchomości biegły był związany: ówcześnie kształtującymi się cenami w obrocie nieruchomościami oraz przepisami prawa, w tym: przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71, z 1963 r. Nr 28, poz. 168, z 1968 r. Nr 3, poz. 6 i z 1971 r. Nr 27, poz. 250) a także przepisami, wydanego na podstawie tej ostatniej ustawy, zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP Nr 23 poz. 205).

W rozpoznawanej jednak sprawie sytuacja odbiegała od typowego przypadku wywłaszczenia gruntu to jest wywłaszczenia na podstawie decyzji administracyjnej. W niniejszym przypadku Skarb Państwa nabył bowiem w dniu 21 grudnia 1987 r. przedmiotową nieruchomość, ale na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego ( Rep. A nr. [...] ). Umowa tą bowiem H. F. (poprzedniczka prawna R.G.) sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną numerami działek: [...] na k.m. 2 o łącznej powierzchni [...] ha za cenę 1 249 617 zł.

Z tego też (nawiasem mówiąc powodu) organy, mając na względzie ową w/w formę nabycia w tym przypadku przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, początkowo przyjęły, że utrata prawa własności nieruchomości przez H.F. nie stanowiła wywłaszczenia a zatem nie uprawniała jej (ani jej spadkobierców) do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości (decyzje: Starosty [...] z dnia 30 marca 2009 r. nr. [...] i decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...]). Kwestię te przesądził dopiero wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2010 r. (sygn. akt IISA/Op425/10), którym Sąd uchylił w/w decyzje stwierdzając, że forma nabycia przedmiotowej nieruchomości na określony cel publiczny spełniała w tym przypadku przesłanki procedury wywłaszczenia, ponieważ stawiała jednostkę w sytuacji przymusowej. Wyrok ten stał się zaś prawomocny, gdyż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 278/11), wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna, została oddalona.

Z uwagi na fakt, iż w niniejszym postępowaniu zostało wydanych szereg decyzji organów obu instancji, celem dogłębnego wyjaśnienia stanu sprawy, organy podjęły próbę odnalezienia operatu szacunkowego, który sporządziła rzeczoznawczyni majątkowa - J.B. przed zawarciem umowy sprzedaży w 1987 r. Operat ten został zresztą przywołany w treści aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1987 r. W powołanej umowie wskazano bowiem zarówno, że Naczelnik Miasta i Gminy w [...], prawomocną decyzją z dnia 15 września 1987 r. nr [...], zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania działek [...] - cmentarzem komunalnym i drogami dojazdowymi a decyzją z dnia 29 września 1986 r. – zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr. [...] - ogrodami działkowymi, jak i przywołano trzy operaty szacunkowe z dnia 7 listopada 1987 r., zawierające wycenę nabywanych przez Skarb Państwa w/w aktem nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność H. F. Poszukiwania jednak w/w operatu nie dały rezultatu. Wprawdzie też Starosta [...]- na wniosek strony - dopuścił w dniu 8 stycznia 2020 r. dowód z przesłuchania świadka w osobie J. B. a która stwierdziła, iż w 1987 r. dokonywała wyceny (cyt.): "dla nieruchomości rolnej", jednakże i ten dowód – jak ustaliły organy a pogląd ten następnie zaakceptował Sąd Wojewódzki - nie przyczynił się do wyjaśnienia sprawy. Świadek, z uwagi na upływ czasu, nie potrafiła bowiem precyzyjnie wskazać zasad i przepisów obowiązujących przy sporządzaniu wyceny, które była zobowiązana stosować przy realizacji takich zleceń w 1987 r.

W ocenie składu orzekającego, wbrew stanowisku skarżącego, ocena w/w zeznań była trafna. J.B. zeznała wprawdzie, że pamięta ową wycenę i że wyceniała wówczas grunt rolny, jednakże w/w pełniła wówczas funkcję biegłego rzeczoznawcy, wpisanego na listę Wojewody [...]. Omawiana wycena musiała być zatem jedną z wielu wycen, których w swym życiu zawodowym biegła dokonywała. Wycena ta miała zaś miejsce ponad trzydzieści lat wstecz, licząc od daty przeprowadzenia dowodu. Ponadto, jak zauważył Starosta [...], świadek zeznała, że sporządziła operat zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, ale jednocześnie twierdziła, iż realizując tego rodzaju zlecenie, ustalała najpierw wartość nieruchomości i dopiero potem określała wysokość odszkodowania, podczas, gdy zgodnie z przepisami, obowiązującymi w czasie sporządzania wspomnianej wyceny, to jest zgodnie z przepisami: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99), uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 7 października 1985 r. nr [...] oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, rzeczoznawca ustalał bezpośrednio wysokość odszkodowania w sposób i na zasadach w tych przepisach określonych, to jest bez uprzedniego ustalania wartości nieruchomości. Poza tym – w ocenie składu orzekającego - znamienne było, że J.B. podała, iż w tym przypadku (cyt.): "zlecenie wyceny wartości gruntu otrzymałam z Urzędu Gminy w celu zakupu gruntu od rolnika w drodze wywłaszczenia." Tymczasem wyceniany grunt był nabywany przez Skarb Państwa od H.F. (kobiety) w drodze zawarcia umowy sprzedaży a umowa taka w latach 80-tych ubiegłego wieku nie była traktowana jako wywłaszczenie. W rezultacie, powyższe nieścisłości w zeznaniach w/w świadka przemawiały za tym, iż do zeznań J.B. należało istotnie podchodzić z dużą dozą ostrożności, zwłaszcza, że zeznania te nie mogły być uzupełniane treścią wcześniejszego "oświadczenia" J. B., gdyż w przypadku świadków dowodem są ich zeznania nie oświadczenia (art. 75 § 2 k.p.a.).

Ponadto podkreślenia w tym miejscu również wymaga, że zaskarżona obecnie do Sądu Wojewódzkiego decyzja była już kolejną decyzją, wydaną w rozpoznawanej sprawie. Od niektórych zaś wcześniejszych decyzji były wnoszone skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu a nawet orzekał też Naczelny Sąd Administracyjny (vide: w/w wyrok z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 278/11). W związku z tym, słusznie podkreślał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, że zarówno organy, jak i sądy, były aktualnie zobowiązane orzekać w ramach związania wydanymi w tej sprawie wcześniejszymi wyrokami. Powyższe istotne jest zaś z tego powodu, że w żadnym z wydanych dotąd wyroków nie został zakwestionowany przez Sąd fakt, iż z uwagi na brak dokumentacji źródłowej, w postaci operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 1987 r., konieczne było w obecnie sporządzanym operacie szacunkowym określenie stanu przedmiotowej nieruchomości z daty jej zbycia. Wprawdzie w wydanych poprzednio wyrokach składy orzekające stwierdzały więc niejednokrotnie istnienie uchybień, związanych z przepisami regulującymi zasady sporządzania operatu szacunkowego albo naruszenie przepisów proceduralnych, ale nigdy nie stwierdziły, że zeznania rzeczoznawcy, który dokonywał wyceny gruntu nabywanego w latach 80-tych, (świadka J. B.) mogłyby w tym przypadku zastąpić dokumentację źródłową.

W poprzednio wydanych wyrokach, podstawę zawartych w nich rozstrzygnięć, stanowiła zatem analiza obecnie sporządzanych operatów a w których biegli ustalali m in. stan nieruchomości "wywłaszczanej". O powyższym świadczy zaś choćby fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Op 26/14), w którym Sąd stwierdził, że (cyt.): "...nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, stąd też rzeczoznawca dokonując wyceny, obowiązany był przyjąć do porównania transakcje o przeznaczeniu odpowiednio pod cmentarze i drogi dojazdowe." Z kolei zaś w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/OP 590/14) czytamy, iż (cyt.): " W świetle przywołanych dotychczas przepisów oraz przedstawionych wywodów, nie ulega wątpliwości, że dobór nieruchomości powinien być transparentny i w toku postępowania w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania możliwy do zweryfikowania zarówno przez organ, jak i przez stronę, gdyż rzutuje w sposób zasadniczy na wysokość należności, o jakiej mowa w art. 140 ust. 2 ustawy. Nie można akceptować sytuacji, w której ustalenie tak doniosłych w sprawie kwestii, mających bezpośredni wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, mogłoby zostać oparte na bliżej nieokreślonych i niemożliwych do sprawdzenia danych, znanych wyłącznie biegłemu. Tymczasem, z uwagi na brak dokumentacji źródłowej, w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe nawet matematyczne sprawdzenie poprawności wyliczenia przez biegłego ceny jednostkowej działek przyjętych do porównania. Nie można więc z całą pewnością przyjąć, że biegły prawidłowo, nie popełniając nawet oczywistej omyłki polegającej np. na przestawieniu cyfr, wpisał te wartości w operacie."

W takiej zatem sytuacji – zdaniem składu orzekającego - podnoszenie w skardze kasacyjnej, że dla ustalenia stanu zbytej w 1987 r. nieruchomości miarodajne winny być mocno wątpliwe zeznania świadka J.B., nie było ani uprawnione ani nawet - w pewnym stopniu - możliwe.

Argumentując zarzuty procesowe, autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podnosił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do zagadnienia, że - jak twierdził skarżący - uzupełnieniem dla treści art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, były przepisy wykonawcze dla rejonu [...], a które wskazywały sposób wyceny nieruchomości przy przyjęciu gruntów na rzecz skarbu Państwa w dacie wywłaszczenia nieruchomości tj w 1987 r. Stanowiły je zaś uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 7 października 1985 r. nr [...] oraz wspomniane wyżej zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 18 września 1982 r. Z uchwały nr [...] w [...] wynikało natomiast, że grunty położone w obrębie miasta należało przy liczeniu odszkodowania przy wywłaszczeniu klasyfikować jako grunty orne.

Poza tym – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - Sąd Wojewódzki nie odniósł się również do zarzutu skarżącego, dotyczącego wyceny przedmiotowej nieruchomości, a która to wycena - zdaniem skarżącego - powinna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a nie na datę wydania decyzji o zwrocie tj. 11 lat po złożonym wniosku.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie zwrócić uwagę, że powyższe twierdzenia zostały jednak zawarte tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a więc mogły być oceniane wyłącznie jako argumentacja, która powinna towarzyszyć odpowiednim zarzutom kasacyjnym. Twierdzeniom tym jednak nie towarzyszyło wskazanie w skardze kasacyjnej odpowiedniej podstawy prawnej. Podstawą taką nie mogły być bowiem przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż powyższe zarzuty odnosiły się nie do uchybień popełnionych w toku postępowania administracyjnego (a których Sąd Wojewódzki nie dostrzegł) a do postępowania samego Sądu. Braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogą być bowiem wykazywane przy pomocy przepisów procedury administracyjnej, a należało w takim przypadku wskazać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, Brak zatem wskazania w skardze kasacyjnej tego rodzaju przepisów uniemożliwiał składowi orzekającemu odniesienie się do powyższych twierdzeń.

Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych stwierdzić należy, że skoro zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi z uwagi na orzeczony (w pkt 1 tej decyzji) zwrot na rzecz P. G. własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] (przed modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działki nr: [...]) z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha, to – z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n.") - miały do niej zastosowanie przepisy w/w ustawy. Zgodnie zaś z art. 140 ust. 1, 4 i 5 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (2). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio (4). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu (5).

Po myśli natomiast art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast wg, art. ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższe warunki spełnia decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. oraz decyzja ją poprzedzająca w części zaskarżonej. Skoro bowiem przeznaczenie zwracanej nieruchomości zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 lipca 2009 r. nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...] w [...]) a wynikało z niego, że - na dzień wyceny - działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w planie symbolem 1KD-D (tereny dróg publicznych dojazdowych) oraz 1TK (tereny obsługi transportu samochodowego), działka nr [...] - na terenie oznaczonym symbolem 2KD-D (tereny dróg publicznych dojazdowych) a działka nr [...]: 12ZC (tereny cmentarzy) i w nieznacznej części 3KD-D (tereny dróg publicznych dojazdowych) a z drugiej strony - na dzień wywłaszczenia nieruchomości (sprzedaży) - nieruchomość ta objęta była decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 5 września 1987 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania m.in. przedmiotowych działek cmentarzem i drogami dojazdowymi, to słuszne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zarówno w chwili wywłaszczenia nieruchomości, jak i w chwili dokonywania wyceny oraz rozstrzygania, w tym przypadku obowiązywały akty planistyczne, które w tożsamy sposób określały przeznaczenie wywłaszczanej i następnie zwracanej nieruchomości. Z tego powodu należało przyjąć, że – w rozumieniu analizowanych przepisów - stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia nie różnił się od jej stanu z dnia zwrotu. Z racji natomiast takich a nie innych obowiązujących regulacji prawnych, postulat skarżącego by przy wycenie nieruchomości brane było pod uwagę jedynie faktyczne użytkowanie nieruchomości, nie mógł zostać uwzględniony.

Dodatkowo zwrócić przy tym należy również uwagę, na fakt, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r. (sygn. akt III ARN 27/88), a więc wyroku wydanym w okresie zbieżnym z dniem zawarcia umowy sprzedaży w 1987 r., w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony został pogląd, że nawet treść wpisu w ewidencji gruntów nie ma przesądzającego znaczenia co do tego, czy określony grunt jest gruntem rolnym ponieważ konieczne jest wyjaśnienie, czy grunt ten nie został przeznaczony – w odpowiednim trybie – na cele nierolne, a tym samym czy na skutek tego nie utracił on charakteru rolnego. W dalszej zaś części uzasadnienia w/w wyroku Sąd Najwyższy stwierdził także, że grunt rolny traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego wydanej w trybie przepisów o planach realizacyjnych na podstawie których grunt został przeznaczony na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną.

Odnosząc zatem powyższy pogląd Sądu Najwyższego do stanu rozpoznawanej sprawy, podkreślić trzeba, iż skoro zwracana nieruchomość - w dacie jej zbywania – była objęta (jak wyżej to wyjaśniono) decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny jej zagospodarowania, to – z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie zwrotu przyznanego za nią odszkodowania – stan tej nieruchomości - na datę wywłaszczenia – powinien uwzględniać jej przeznaczenie wynikające z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 5 września 1987 r. Zwrócona więc aktualnie nieruchomość, w dacie jej zbycia Skarbowi Państwa jako przeznaczona (cyt.): "w odpowiednim trybie na cele nierolne" nie mogła być tym samym w niniejszym postępowaniu traktowana jako grunt rolny.

Co do natomiast stanowiska skarżącego, że wycena przedmiotowej nieruchomości powinna być dokonywana nie - na datę wydania decyzji w przedmiocie zwrotu z odszkodowania - a na dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie, podobnie wskazać należy, że wniosek taki mógłby być uwzględniony, ale jedynie, gdyby stosowne przepisy taką sytuację umożliwiały. Tymczasem art. 140 u.g.n. - jak wyżej to wskazano - we wszystkich swoich unormowaniach odnoszących się do wartości zwracanej nieruchomości odsyła nie do dnia wniesienia wniosku zwrotowego a do (cyt.) " dnia zwrotu". Okoliczność zaś, że w niniejszej sprawie (pomimo zaskarżenia do Sądu Wojewódzkiego przez R. G. decyzji Wojewody Opolskiego, wydanej w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a więc w toku niniejszego postępowania) doszło do zawarcia w dniu 2 grudnia 2014 r. umowy darowizny pomiędzy R. G. a małżonkami P. i A. G. (akt notarialny Rep. A. nr [...]), a która to umowa obejmowała nieruchomość objętą przedmiotowym wnioskiem o zwrot, w następstwie czego Sąd Rejonowy w [...] w dniu 11 lutego 2015 r. wpisał do księgi wieczystej P. i A. G. jako właścicieli nieruchomości, nie mogło mieć wpływu na odmienne interpretowanie wyżej wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawomocny i ostateczny zwrot nieruchomości został bowiem orzeczony dopiero decyzją Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...]. Zatem okoliczność, że skarżący od kilku lat gospodarował na gruncie, który bezpośrednio przed wydaniem decyzji przez organ I instancji był oceniany przez biegłego – z punktu widzenia przepisów regulujących zasady zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości – nie mogło mieć żadnego znaczenia.

Jeśli natomiast skarżący stał na stanowisku, że na skutek zaistniałej sytuacji została mu wyrządzona szkoda to jej ewentualnego naprawienia może dochodzić, ale jedynie na zasadach ogólnych, to jest zasadach przewidzianych kodeksem cywilnym (nie w postępowaniu administracyjnym).

Z tych zatem powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów nie mógł zostać uwzględniony z powodu braku ku temu stosownej podstawy prawnej.