Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 236/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skarg Wspólnota [ ] i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Wspólnota [ ] kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. T. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania J. T. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 lutego 2018 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, ciągu pieszo jezdnego z naziemnymi miejscami postojowymi, drogą dojazdową (do garaży podziemnych) chodnika dla pieszych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w Krakowie",

w punkcie I uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II. 1 lit. a zdanie pierwsze od słów "Wyznacza się" do słów "na załączniku graficznym nr 2 i 4 do niniejszej decyzji" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "Wyznacza się linię nowej zabudowy, tj. linię ustaloną przez organ administracyjny zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w odległości od 5m do 8,5m od granicy z działkami drogowymi nr [...], [...], [...] obr. [...] ulicy Z. , jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] obr. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i 4 do niniejszej decyzji";

w punkcie II w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., Nr [...] Prezydent Miasta Krakowa – po rozpoznaniu wniosku "[...]" Sp. z.o.o. – ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego przy ul. Z. w Krakowie.

W uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśniono, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony w dniu 1 marca 2010 r., a następnie opisano przebieg postępowania wymieniając wydane w sprawie decyzje Prezydenta Miasta Krakowa, Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W dalszej kolejności podano, że w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalono, iż teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. u.p.z.p. Ponadto opisano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz powody, dla których uwzględniono przy badaniu parametrów dz. nr [...], [...], [...] oraz dz. nr [...], [...] i [...]. Wyjaśniono też, że całość zagospodarowania terenu i cały budynek na dz. nr [...] i [...] zostały wzięte pod uwagę przy obliczeniu wskaźnika zabudowy i wskazano powody, które zdecydowały o uwzględnieniu dz. nr [...] i [...], jak też działek drogowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a pominięciu działek nr [...], [...], [...], [...] oraz zespołu budynków o funkcji usługowej Kampusu Uniwersytetu [...] (dz. nr [...], [...], [...]). Podkreślono przy tym, że w toku postępowania pozyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie i w oparciu o tak zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy ustalono, że planowane zamierzenie spełniało łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji został przygotowany zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez osobę uprawnioną, tj. mgr inż. arch. K. M. . Dodatkowo wskazano, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy zweryfikowano krąg stron postępowania zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego i jako strony postępowania uznano m.in. wszystkich współużytkowników wieczystych dz. nr [...] obr. [...]. Odnotowano też, że w toku ponownego postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli J. T. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...]

W związku z zarzutami odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało weryfikacji kręgu stron w sprawie, powiadomiło I. N. i B. N. o utracie statusu strony z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości objętej granicami terenu inwestycji i nieruchomości, na które inwestycja oddziałuje. Zaznaczono przy tym, że w miejsce ww. osób zawiadomiono o postępowaniu obecnie ujawnionych w księdze wieczystej dla dz. nr [...] – K. D. i R. M., a nadto organ odwoławczy ustalił też prawidłowy adres W. H. i T. H., wskazując stronom na przysługujące im uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie organ odwoławczy pozyskał do akt sprawy dowody potwierdzające wystarczalność istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji w media oraz wyjaśnienia mgr inż. K. M. do zalegającej w aktach sprawy analizy architektoniczno-urbanistycznej w zakresie określonym wezwaniem z dnia 26 lipca 2018 r. Po zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie wskazując, że zgromadzone dowody pozwalały na zakończenie prowadzonego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z całością akt w sprawie wskazało na wstępie, że z uwagi na treść art. 127 § 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. zbadało z urzędu całokształt sprawy. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w oparciu, o które wskazano, że wobec faktu, iż wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi budową drogi wewnętrznej (dojazdowej) i ciągu pieszo-jezdnego oraz zjazdu na ww. działkach poza sporem pozostawało, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p. oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w pierwszej instancji przez organ właściwy. Organ II instancji zaznaczył także, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego była już przedmiotem trzykrotnego badania przez organ odwoławczy, który z uwagi na dostrzeżone naruszenia prawa uchylił kolejne trzy decyzje organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jak również była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył fragmenty własnych decyzji, w których opisano dostrzeżone naruszenia przepisów prawa, a następnie podniesiono, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po wydaniu ostatniej decyzji organu odwoławczego, Prezydent Miasta Krakowa zweryfikował krąg stron w sprawie, zawiadamiając o toczącym się postępowaniu inwestora, właścicieli lub użytkowników wieczystych dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz współużytkowników wieczystych dz. nr [...]. Ponadto wskazano, że pozyskano do akt sprawy notatkę służbową autorki analizy z dnia 3 marca 2017 r. oraz nową analizę urbanistyczno-architektoniczną z listopada 2017 r., zaś inwestor dołączył do akt sprawy warunki techniczne w zakresie zaopatrzenia inwestycji w gaz, energię elektryczną. Zwrócono również uwagę, że organ I instancji przygotował też nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został przesłany do uzgodnień właściwym organom, zaś ustalony krąg stron został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w odniesieniu do zgromadzonych materiałów dowodowych, po czym wydano ww. decyzję z dnia 28 lutego 2018 r. Wyjaśniono także, że ww. materiał dowodowy został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym o dodatkowe wyjaśnienia autorki analizy oraz dowody zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzanie ścieków, jak też zostało sprecyzowane zapotrzebowanie na poszczególne media przez inwestora.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po kompleksowym zbadaniu całości akt sprawy ustalono, że jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne było łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego treść następnie przytoczono. Organ II instancji podał też, że dla realizacji celów tego postępowania analizator wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ww. warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na podstawie której osoba posiadająca – zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – wiadomości specjalne sporządza następnie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślono przy tym, że w sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów, poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, organ odwoławczy nie polemizuje z powyższym stanowiskiem, o ile wynika ono z prawidłowo sporządzonej analizy. Mając zatem na uwadze powyższe, po dokonaniu analizy całokształtu przeprowadzonego postępowania organ II instancji uznał, że organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę, dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., orzekł w sprawie odnosząc się przy tym do poszczególnych parametrów zabudowy, przywołując zarazem odpowiednie regulacje rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym zakresie wskazano bowiem, że zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie wykazane zostało spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne, w ocenie organu II instancji, mieściły się w zakresie norm ww. rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organ I instancji transponując do treści decyzji wnioski analizatora, należycie uzasadnił wykazywaną kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym. Przede wszystkim wskazano bowiem, że brak było podstaw do zakwestionowania głównego dowodu w sprawie, a to analizy urbanistyczno-architektonicznej wykonanej przez mgr inż. arch. K. M. w listopadzie 2017 r. wraz z jej uzupełnieniem z października 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, jej część opisowa i graficzna nie budziły zastrzeżeń, a sam dokument należało uznać za kompletny, należycie obrazujący sposób zagospodarowania wyznaczonego obszaru analizy, umożliwiający weryfikację prawidłowości przeprowadzonych w tym zakresie czynności wyjaśniających w sprawie. Podkreślono przy tym, że choć w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania zostało wykonanych w sprawie kilka notatek służbowych przez ww. osobę, ocenie organu odwoławczego poddało analizę opatrzoną najpóźniejszą datą, gdyż to na niej organ I instancji oparł swoją decyzję. Wyjaśniono, że analiza urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzona została w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego. W tym zakresie, stosownie do treści § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia przybliżono sposób wyznaczenia granic obszaru analizy, wskazując, że obszar ten został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem (wynoszącego ok. 78m), znajdującego się od strony ul. Z. , zaś granice obszaru analizowanego znajdowały się w odległości min. 234m od granic terenu inwestycji kubaturowej. Organ II instancji podał, że w tak wyznaczonym obszarze autorka ustaliła występowanie działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowanie terenu, wśród których należało wymienić m.in. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Następnie wskazano, że autorka analizy dokonała charakterystyki terenu objętego wnioskiem opisując jego położenie w skali całego miasta Krakowa oraz jego najbliższe otoczenie. W tym zakresie zaznaczono, że autorka podała, iż obszar analizowany znajdował się w południowo-zachodniej części miasta, w rejonie ul. Z. i obejmował tereny o odmiennym sposobie zagospodarowania i niejednorodnym charakterze. Podniesiono również, że autorka analizy zaobserwowała silny rozwój struktury mieszkaniowej – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wskazując, że ul. G. i jej przedłużenie ul. B. stanowiły naturalną granicę analizowanego układu urbanistycznego. Następnie podano, że w obszarze zdecydowanie przeważała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (m.in. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), nielicznie występowała też zabudowa usługowa (m.in. dz. nr [...] i [...] – powstałe z podziału dz. nr [...] i [...] – ustalenie Kolegium w oparciu o mapy zalegające w aktach sprawy, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z [...] z [...] z [...] z [...]) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, głównie jako pozostałości dawnej zabudowy podmiejskiej (m.in. dz. nr [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...]). Wskazano również, że opisane zostały układy zabudowy objęte granicami obszaru analizowanego, a to: w części północno-wschodniej fragment układu urbanistycznego osiedla mieszkaniowego [...], w części zachodniej zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. J. , A. i D. , w części południowej zabudowa rozproszona, budynki mieszkalne wielorodzinne, a wśród nich zabudowa jednorodzinna. Dodano też, że po północno-zachodniej stronie ul. B. znajdował się niewielki fragment powstającego założenia urbanistycznego kompleksu budynków o funkcji usługowej Kampusu Uniwersytetu [...]. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w analizie opisano także, iż w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji znajdować się będzie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a nadto opisano sposób zagospodarowania terenu inwestycji, występującą na terenie inwestycji roślinność oraz stan jego uzbrojenia w media. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i naziemnymi miejscami postojowymi stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji mieszkalnej, występującej w całym obszarze analizy oraz usługowej (m.in. dz. nr [...]), w tym charakteryzującej działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, tj. ul. B. .

Ponadto przechodząc do dalszej oceny dokumentu analizy urbanistyczno-architektonicznej wraz z jej uzupełnieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dokumencie tym opisano szczegółowo sposób zagospodarowania poszczególnych działek położonych w granicach badanego obszaru, tj. w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy jej kierunków, jak i pozostałej geometrii dachów. Wyjaśniono przy tym, że zarówno granice obszaru analizowanego, jak i zbiór budynków ustalono kierując się potrzebą zbadania charakteru istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, jak i koniecznością zbadania innych aspektów, w tym dostępu do drogi publicznej. Dodano też, że ze względu na charakter istniejącego w obszarze zagospodarowania działek, celem uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szerszy kontekst przestrzenny. Podkreślono, że w analizie zostały uwzględnione wszystkie budynki, które co najmniej w połowie znajdowały się w obszarze analizowanym. Zaznaczono również, że obszernie wyjaśniono powody, dla których w analizie zbadano i wyliczono parametry łącznie dla całych dz. nr [...], [...] i [...]; nr [...], [...] i [...]; [...] i [...] oraz działek drogowych (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), które wchodziły w skład zagospodarowania budynku i były niezbędne do obsługi i prawidłowego funkcjonowania nieruchomości. Wskazano też, że z analizy usunięte zostały dz. nr [...], [...], [...], [...], które w niewielkim zakresie – podobnie jak i znajdujące się na nich budynki – znajdowały się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy podał także, że w oparciu o nowe podkłady mapowe z aktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości ustalono, iż należało uwzględnić jako całość budynek wraz z dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), które tworzyły dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego zagospodarowanie. Wyjaśniono przy tym, że podobne rozwiązanie przyjęto w innych przypadkach, np. dz. nr [...] i [...]. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, powyższe jasne wyjaśnienia przeczyły twierdzeniom odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o wadliwym łączeniu w pary nieruchomości, względnie przyjmowaniu ich części. Zdaniem organu II instancji, objaśnienia analizy dowodziły bowiem, że zastosowane rozwiązania nie były dowolne, lecz służyły pełnemu zobrazowaniu stanu zagospodarowania zabudowy z obszaru analizowanego i wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na zarzuty strony odwołującej się wskazało też, że w analizie tej uwzględniono sposób zagospodarowania wszystkich zabudowanych działek objętych granicami obszaru analizy (oznaczonymi w części graficznej dokumentu analizy) wraz z działkami służącymi zagospodarowaniu nieruchomości zabudowanych, czego dowodem były znajdujące się w tekście dokumentu analizy zestawienia tabelaryczne.

Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił rozważań strony odwołującej się o wadliwym twierdzeniu analizy, że nieruchomość wnioskowana do zabudowy znajdowała się w kwartale jednorodnej zabudowy wielomieszkaniowej położonej pomiędzy ul. B. , Z. , D. i C., gdyż taką przynależność potwierdzały zalegające w aktach sprawy mapy oraz dokumentacja fotograficzna z obszaru analizowanego. Tym samym zdaniem organu II instancji, próba odmiennego zdefiniowania układów urbanistycznych występujących w obszarze przez stronę odwołującą się nosiła cechy dowolnej, tym bardziej, że polemika ta podjęta była z ustaleniami dokonanymi przez osobę posiadającą wiedzę i kwalifikacje specjalne w tym zakresie.

Przechodząc natomiast do oceny treści wydanej decyzji, w kontekście opisanej zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogów nałożonych przepisami rozporządzenia, organ odwoławczy uznał, że zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budziły zastrzeżeń organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło też podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy, choć wskazano, że zaistniała potrzeba doprecyzowania zapisu pkt. II.1 lit. a zdanie 1 zał. nr 1 do decyzji i zmiany podanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśniono bowiem, że linię tę ustalono od ul. Z. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] obr. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji. Jednocześnie zwrócono uwagę, że dodatkowym ograniczeniem w lokalizacji obiektów, rozpatrywanym na etapie sporządzania projektu budowlanego, będą przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz regulujące odległość nowej zabudowy od zabudowy, infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej oraz drzew. Zaznaczono też, że dopuszczono przekroczenie tej linii okapami, gzymsami, rampami, daszkami, schodami zewnętrznymi, przy zachowaniu odległości od drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Ponadto odnosząc się do wymogu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia) wskazano, że w wynikach analizy podano, iż obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy, w którym nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Wyjaśniono bowiem, że istniejące budynki sytuowane były w układach swobodnych, w różnych konfiguracjach, wielokrotnie w kilku liniach zabudowy, zaś w obszarze zaobserwowano uskokowe kształtowanie linii zabudowy wzdłuż ulic. Podkreślono również, że z uwagi na lokalizację terenu inwestycji po południowo-zachodniej stronie ul. Z. , za rozstrzygający uznano przebieg linii zabudowy po tej stronie tej ulicy, prezentując przy tym odległości zabudowy od granicy z działkami drogowymi ul. Z. , które wynosiły: 4m – dz. nr [...], ok. 5m – dz. nr [...], ok. 6m – dz. nr [...], [...], ok. 10m – dz. nr [...], ok. 34m – dz. nr [...]. Dane te – zdaniem organu odwoławczego – potwierdzały, że linia zabudowy po tej stronie ul. Z. nie tworzyła wyrazistej struktury wymagającej bezwzględnej kontynuacji i nie była jednorodnie, regularnie wykształcona. Tym samym w ocenie organu II instancji, zasadnie odnotowano możliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej, zaś kierując się potrzebą porządkowania przestrzeni wyznaczono linię zabudowy dla terenu inwestycji w nawiązaniu do usytuowania budynków na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. Niemniej jednak zwrócono uwagę, że budynki te znajdowały się w różnej odległości od granicy z działkami drogowymi ul. Z. , tj. budynek na dz. nr [...] – ok. 5m, a budynek na dz. nr [...] – ok. 8,5m od działek drogowych ww. ulicy i dlatego też nie mogła znaleźć zastosowania zasadnicza metoda wyznaczenia linii nowej zabudowy. Nadmieniono przy tym, że autorka analizy wyjaśniła jednak w toku postępowania odwoławczego, iż pas drogowy ww. drogi przylegał jedynie do fragmentu frontu nieruchomości przeznaczonej do zabudowy, gdyż pas drogowy ul. Z. przebiegał jedynie w części tej ulicy, wobec czego uznano, że zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia w takiej sytuacji przestrzennej mogłoby doprowadzić do przyznania inwestorowi nieuzasadnionej swobody w projektowaniu nowej zabudowy. Co więcej, podkreślono, że linia wyznaczona tylko fragmentarycznie nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi i nie służyłaby wkomponowaniu nowej zabudowy w zastany porządek urbanistyczny. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia te należało uznać za słuszne, znajdujące odzwierciedlenie w mapach zalegających w aktach sprawy. Dlatego też organ II instancji wskazał, że celem właściwego wpisania wnioskowanej inwestycji w istniejący układ zabudowy tworzącej obudowę ul. Z. , jak też mając na uwadze nieregularny przebieg działek drogowych ul. Z. trafnym było zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadnieniem zastosowania ww. przepisu był fragment analizy, w którym zaprezentowano, że budynek na dz. nr [...] znajduje się w odległości ok. 10m od ww. drogi. Wobec więc nieregularnego przebiegu działek drogowych ul. [...] jak też niejednorodnego charakteru linii zabudowy tej ulicy, zasadnie w wynikach analizy wskazano na potrzebę wyznaczenia linii nowej zabudowy w odległości od 5m do 8,5m od granic z działkami drogowymi ul. Z. . Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy, zaakceptował w pełni taki, jak określony w decyzji organu I instancji sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy, zaznaczając jednak, że wobec braku określenia w zał. nr 1 do decyzji pkt II.1 lit. a zdanie 1 odległości tej linii od działek drogowych ul. Z. w jednostkach miary, orzeczono reformatoryjnie, jak w sentencji decyzji, realizując w ten sposób wymóg jednoznaczności i konkretności zapisów decyzji administracyjnej, dokonując przy tym zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia tak, by odpowiadała ona rzeczywiście zastosowanemu w sprawie przepisowi rozporządzenia.

Zdaniem organu II instancji, nie naruszał także zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczony w decyzji warunek w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem (tj. dz. nr [...], [...], [...], [...]) w zakresie inwestycji kubaturowej, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. poprzez wprowadzenie przedziału od 30% do 34%. Wyjaśniono bowiem, że w wynikach analizy ujęto w zestawieniu tabelarycznym wskaźniki zabudowy obliczone dla wszystkich działek zabudowanych znajdujących się co najmniej w połowie w obszarze analizowanym (wraz z działkami współtworzącymi niezbędne zagospodarowanie budynku, należącymi do tego samego właściciela), na podstawie których obliczono średnią dla całego obszaru analizowanego wynoszącą 30%. Uznano jednak, że średnia z obszaru nie była reprezentatywna dla zabudowy z obszaru, jako że nie oddawała w pełni charakterystycznych wielkości istniejącego zagospodarowania w poszczególnych częściach obszaru (kwartałach) kształtujących się wokół dróg publicznych i dojazdowych. W tym zakresie podniesiono, że zobrazowane zostały poszczególne kwartały zabudowy, akcentując fakt zrealizowania w nich zabudowy według odmiennych koncepcji architektonicznych, co skutkowało ich odmienną formą przestrzenną. Mając na uwadze te wyjaśnienia, jak też potrzebę zharmonizowania nowej zabudowy z zabudową przede wszystkim z otoczenia terenu inwestycji, organ odwoławczy uznał za właściwe przystąpienie do obliczenia i nawiązania do wskaźnika zabudowy prezentowanego przez zabudowę zlokalizowaną wzdłuż ulic: Z. D. , A. J. w kwartale, do którego przynależał teren inwestycji. Podkreślono przy tym, że w zał. nr 3 do decyzji ujęto tabelę, w której kolorem szarym oznaczono działki należące to tego kwartału: [...]+[...], [...], [...], [...], [...], [...]+[...], [...]+[...], [...], [...], [...]+[...], [...]+[...]+[...]+[...], [...]+[...]+[...]+[...]+[...]+[...]+[...], [...], [...]+[...]+[...]+[...], [...]+[...]+[...]. Organ II instancji zaznaczył, że zidentyfikował działki oznaczone tym kolorem posiłkując się identyczną tabelą zawartą w analizie, gdzie kolor szary był wyraźnie odznaczony. W następstwie powyższego, Kolegium stwierdziło, iż w zestawieniu tym brakowało położonych w wyznaczonym kwartale dz. nr [...]+[...], dz. [...] – uznanej za dz. sąsiednią. W tym jednak zakresie wskazano, że obie te nieruchomości zabudowane były budynkami o wyłącznej funkcji usługowej, wobec czego słusznie wyłączono je z ww. zbioru nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przyjętych do obliczenia średniej (przy ich uwzględnieniu średnia wskaźnika zabudowy byłaby jeszcze wyższa i wyniosłaby 35,24%). Organ odwoławczy zweryfikował średnią dla ww. nieruchomości, dodając wskaźniki zabudowy działek i dzieląc uzyskaną sumę wskaźników (498) przez liczbę nieruchomości (15), skutkiem czego średnia wyniosła 33,2%. Zwrócono przy tym uwagę, że w wynikach analizy wskazano, iż średnia wnosi ok. 32%, jednak przedmiotem badania była zabudowa na działkach, które ze względu na swoje położenie oddziałuje na teren inwestycji i są dostępne z tej samej drogi dojazdowej, co teren inwestycji. Za takowe działki uznano dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podano również, że uznano za właściwe wyznaczenie omawianego parametru w oparciu o średni wskaźnik obliczony dla działek zabudowanych, znajdujących się w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: B. , Z. , D. i C., tj. obszar przedstawiony na mapie nr 3. Wobec odnotowania rozbieżności w obliczeniu średniej, jak też różnic w katalogu działek przyjętych do jej ustalenia oraz oznaczenia obszaru, z którego działki te zostały przyjęte, Kolegium zwróciło się do organu I instancji o wyjaśnienie dostrzeżonych rozbieżności. W odpowiedzi na powyższe wskazano, że autorka analizy potwierdziła, iż wskaźnik zabudowy wyliczony dla zabudowy zlokalizowanej w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami: B. , Z. , D. , C. wynosił 33,2%. Jednocześnie zostało wyjaśnione, że wskaźnik zabudowy wyliczony dla zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulic: Z. , D. A., J. odpowiadał wskaźnikowi zabudowy dla nieruchomości zabudowanych zlokalizowanych w kwartale pomiędzy ulicami: B. , Z. , D. i C. i dotyczył tego samego katalogu nieruchomości. Dodano też, że celem ujednolicenia określenia kwartału zabudowy określonego ww. ulicami, w wyjaśnieniach z października 2018 r. przedstawiono skorygowaną o ww. rozbieżności tabelę, z której można było odczytać, że średnia omawianego parametru wyliczona dla całego obszaru wynosiła 30%, zaś średnia z kwartału zabudowy zlokalizowanego pomiędzy ulicami: B. , Z. , D. i C. wynosiła 33,30%. Podkreślono przy tym, że nawiązanie do niej istotnie umożliwi optymalne wpisanie projektowanego obiektu w istniejący układ urbanistyczny, do którego należy teren inwestycji. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, odstępstwo od zasadniczej metody wyznaczenia wskaźnika zabudowy zostało należycie umotywowane w decyzji organu I instancji względami ładu przestrzennego. Co więcej, zaznaczono, że dolna wartość przyjętego w decyzji przedziału tego parametru (30%) nawiązywała do średniej z całego obszaru, natomiast górna jego wartość (34%) odzwierciedlała średnią dla najbliższego otoczenia terenu inwestycji, która zresztą nie odbiegała znacznie od średniego wskaźnika obliczonego dla zabudowy z całego obszaru analizy. Organ odwoławczy zgodził się przy tym z organem I instancji, że dopuszczony przedział 4% nie będzie prowadzić do naruszeń ładu przestrzennego, bowiem w zastanym wokół terenu inwestycji rejonie istniał szereg innej zabudowy generującej wskaźniki powierzchni zabudowy oscylujące wokół tych wartości (tak m.in. dz. nr [...]+[...] – 30%, [...] – 31%, [...] – 34%). Tym samym uznano, że takie wyznaczenie warunków dla nowej inwestycji znajdowało uzasadnienie w wynikach analizy, zaś ustalony w decyzji powyższy warunek mieścił się w ramach wyznaczonych przez zagospodarowanie działek znajdujących się w kwartale zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulic: Z. , D. , A., J. oraz w otoczeniu terenu inwestycji.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia z uwagi na nieweryfikowalne ustalenie średniego wskaźnika zabudowy. Podniesiono bowiem, że w analizie i jej wynikach zawarto czytelne zestawienie o działkach, które wzięto pod uwagę przy obliczeniu średniego parametru z obszaru analizy, motywów, które zadecydowały o potrzebie odstąpienia od prostego do nich nawiązania oraz wyjaśnienie sposobu obliczenia średniej z kwartału, do którego przynależał teren inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, nie było też oparte na prawdzie twierdzenie odwołania o wadliwym pomijaniu części działek lub łączeniu ich w pary. Wyjaśniono bowiem, że w związku z zastrzeżeniami Kolegium ujętymi w dotychczas wydanych decyzjach, w badanej decyzji organ I instancji wyczerpująco i klarownie objaśnił, które działki uwzględnił przy dokonywanych obliczeniach parametrów i wskazał, że właściwym było przyjęcie grupy działek tworzących zagospodarowanie dla nieruchomości zabudowanych celem właściwego zobrazowania relacji przestrzennych. Podkreślono bowiem, że ścisłe przyjęcie jedynie działek zabudowanych (wyodrębnionych np. po obrysie budynku) i to tylko tych lub tych ich części położonych w granicach wyznaczonego obszaru nie pozwoliłoby na odzwierciedlenie panującego ładu przestrzennego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, nie polegał też na prawdzie zarzut odwołania, jakoby przy wyznaczaniu wskaźnika zabudowy pominięto wskaźnik zabudowy dla os. [...] oraz ten dla zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wyjaśniono bowiem, że całość zabudowy z obszaru analizowanego została wnikliwie przeanalizowana w aspekcie wskaźnika zabudowy, zaś ostatecznie właśnie z uwagi na przynależność terenu inwestycji do kwartału zabudowy pomiędzy ulicami: B. , Z. D. i C. wskaźnik zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia został ukształtowany tak, jak w decyzji. Wyjaśniono też, że prawidłowo organ nie zdecydował się na proste odwzorowanie wskaźnika zabudowy jedynie dwóch działek z bezpośredniego sąsiedztwa, tj. dz. nr [...] i [...] (mylnie oznaczonego w odwołaniu jako [...]), bowiem zmuszony byłby w analogiczny sposób nawiązać jedynie do tej zabudowy przy pozostałych parametrach, w tym wysokości, która wszak w zakresie części wyższej tej zabudowy stanowiła dominantę w przedmiotowym kwartale zabudowy, która nie zasługiwała na kontynuację. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego, sugerowane w odwołaniu rozwiązanie nie znajdowało też podstawy w obowiązujących przepisach prawa normujących sposób wyznaczania parametrów nowej zabudowy.

W dalszej kolejności wskazano, że udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem jw. ustalono w decyzji organu I instancji na nie mniej niż 30%. Zaznaczono przy tym, że wskaźnik ten ustalono mając na uwadze charakter inwestycji, tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami wyjaśniając, w wynikach analizy, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w kwartale zabudowy ograniczonym ul. D. , B. , Z. najczęściej oscylował wokół wartości 30%. Kolegium nie negowało sposobu ustalenia tego parametru dla nowej inwestycji, zwłaszcza że przepisy obowiązującego prawa nie regulowały sposobu jego wyznaczania.

Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegł też uchybień w zakresie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Wskazano bowiem, że organ I instancji zastosował podstawę z § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. odstąpił od powielenia średniej wartości ustalonej dla całego obszaru analizowanego wynoszącej ok. 40m i wyznaczył ten parametr w przedziale od 44m do 52m od strony ul. Z. wskazując, że elewacja powinna być zbudowana z wyodrębnionych uskokami lub fakturą form. W wynikach analizy wyjaśniono, że średnia z całego obszaru analizowanego ujmująca zarówno budynki mieszkalne, usługowe, jak i niewielkie gabarytowo budynki jednorodzinne nie była wielkością reprezentatywną dla zabudowy omawianego obszaru, a zaburzyłaby właściwy odbiór parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z funkcją towarzyszącą i dopełniającą – funkcją usługową. Ocenę tą w pełni podzielił organ odwoławczy wskazując, że najbliższe otoczenie terenu inwestycji tworzy właśnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zaznaczono też, że powyższe twierdzenie dało asumpt do obliczenia w wynikach analizy średniej szerokości elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z całego obszaru analizowanego, która wyniosła ok. 44m i na tym też poziomie ustalono w decyzji dolną wartość przedziału wyznaczonej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, natomiast górny poziom tego przedziału ustalono poprzez zastosowanie 20% tolerancji. Wyjaśniono przy tym, że jak wskazywały wyniki analizy, w badanym obszarze istniały budynki charakteryzujące się szerokościami frontowymi o podobnych wymiarach, jak te dopuszczone w decyzji dla nowej inwestycji (tak np. na dz. nr [...]+[...]+[...] – 40m, [...]+[...] – 60m, [...]+[...] – 68m, [...]+[...]+[...]+[...] – 61m, [...]+[...]+[...] – 68m), a nawet znacznie większymi (tak na dz. nr [...] – 80m, [...]+[...] i [...]+[...]+[...] – 107m). Takie ustalenie w decyzji warunku nie będzie więc zdaniem organu odwoławczego prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Kolegium podkreśliło przy tym, że istotnie, jak zauważono w jednym z odwołań w przypadku szerokości elewacji frontowej w wynikach analizy oparto się na wartości średniej z całego obszaru analizowanego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a nie – jak w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej – na średniej z kwartału zabudowy, do którego przynależy teren inwestycji. W tym zakresie organ odwoławczy dokonał obliczenia średniej szerokości dla tego samego zbioru nieruchomości co przy wskaźniku zabudowy, która wyniosła ok. 34m. Zwrócono jednak uwagę na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdowały się zasadniczo działki z zabudową wielorodzinną o znacznie większych szerokościach frontowych niż wszystkie ww. średnie. Podniesiono bowiem, że budynki na działkach z najbliższego otoczenia terenu inwestycji miały elewacje frontowe o szerokości: dz. nr [...]+[...] – 68 m, dz. nr [...]+[...]+[...] – 68 m. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, trafnie w wynikach analizy uwzględniono lokalizację planowanej inwestycji na działce położonej w ciągu działek o równorzędnym znaczeniu i wyznaczono omawiany parametr przy uwzględnieniu m.in. szerokości elewacji frontowych budynków tworzących obudowę ul. Z. , co pozwoliło zachować charakter zabudowy istniejącej i prawidłowe wpisanie się nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny. Podkreślono również, że przyjęty w decyzji przedział omawianego parametru nie był znaczny, bacząc na dużą rozpiętość tego parametru zarówno w kwartale zabudowy, w którym położony był teren inwestycji, jak i w całym obszarze analizowanym. Dlatego też zdaniem organu II instancji, nie potwierdził się zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 6 rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie kwestionował też decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczyła ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wyjaśniono bowiem, że w oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa będzie realizacja inwestycji, a których przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Organ ustalił bowiem wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej (od strony ul. Z. ) projektowanego budynku w przedziale od 19m do 21m, ale nie wyżej niż rzędna 238,00m n.p.m. Nakazał też zastosować takie rozwiązania architektoniczne i technologiczne, aby pomieszczenia i urządzenia techniczne były wkomponowane w bryłę budynku i swoją wysokością nie przekraczały wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz całkowitej wysokości budynku wyrażonej w wartości bezwzględnej. Zaznaczono przy tym, że dopuszczono jedynie przewyższenie dla klatki schodowej i windy zgodnie ze stosownymi przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono zarazem, że podstawą działania organu I instancji był § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszczał wyznaczenie ww. parametru w inny sposób niż według metod podstawowych z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. W tym zakresie wskazano, że w przedmiotowej sprawie działkami sąsiednimi były dz. nr [...] i [...] z budynkami o zróżnicowanej uskokowej wysokości: wysokość niższych brył (do okapu) od ok. 16m-18m do ok. 21m i wysokość części wyższej (do kalenic attyki) 38m. Wyjaśniono jednak, że wyniki analizy dowodziły, iż wyższe części wskazanych budynków o wysokości do ok. 38m tworzyły dominanty, które znacząco odstawały od wysokości do attyki zabudowy w kwartale, do którego przynależał teren inwestycji. Wyniki analizy (w tym przedstawione do akt zestawienia tabelaryczne) dowodziły, że wysokość do attyki kształtowała się na poziomie od ok. 18m do ok. 20m dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dachami płaskimi, zaś dla dachów połaciowych wynosiła: dz. nr [...]+[...]+[...]+[...] – do okapu 18m i do kalenicy 21m, dz. nr [...]+[...]+[...]+[...]+[...]+[...]+[...] – do okapu 21m i do kalenicy 29m. W oparciu o powyższe, zdaniem organu odwoławczego, rację należało przyznać organowi I instancji, że proste przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...] (łącznie z częścią wyższą) nie służyłoby zachowaniu ładu przestrzennego istniejącego w otoczeniu terenu inwestycji. Tym samym zaznaczono, że wykluczona była możliwość przyjęcia omawianego parametru w zgodzie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wobec powyższego organ dokonał oceny, czy możliwe było nawiązanie do średniej tego parametru z całego obszaru analizowanego, która wynosiła 15m do okapu i 19,30m do kalenicy attyk, a zatem średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosiła ok. 19,30m, przy czym zestawienie działek z całego obszaru obejmowało zarówno zabudowę wielorodzinną, usługową, jak i niewielką zabudowę jednorodzinną i to zabudowę z budynkami o różnej geometrii dachów. W ocenie organu odwoławczego, słusznie więc w wynikach analizy uznano, iż średnia nie była wielkością reprezentatywną dla zabudowy omawianego obszaru, a także zaburzałaby właściwy odbiór parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o podstawowej dla tego terenu funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, z funkcją towarzyszącą i dopełniającą – funkcją usługową. Ponadto zdaniem organu II instancji trafnie odnotowano, że istniejące budynki wielorodzinne w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji przewyższały wysokość średnią obiektów w obszarze analizowanym, która to trafna konkluzja umożliwiła rezygnację z zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia oraz zbadanie innego sposobu wyznaczenia omawianego parametru dla nowoprojektowanej zabudowy, który najpełniej realizowałby wymogi ładu przestrzennego. Tym samym zdaniem Kolegium, nie miała racji odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa [...] twierdząc, że odstąpienie od wyznaczenia wysokości zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia było bezzasadne, jako że byłby on właściwszy z uwagi na niewielką powierzchnię terenu inwestycji. W tym zakresie zaznaczono, że w ramach tej analizy obliczono średnią wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynoszącą ok. 21,54m, podkreślając jednak zróżnicowanie wysokości budynków w tym obszarze. Wskazano przy tym, że z tego powodu, jak też mając na uwadze optymalne zagospodarowanie działek inwestycji, przy jednoczesnym wkomponowaniu planowanej zabudowy w zastany układ urbanistyczny, przebadano gabaryty budynków dla tego samego kwartału zabudowy ograniczonego ulicami: B. , Z. , D. i C., który podlegał badaniu przy wskaźniku zabudowy, a stanowiącego najbliższe sąsiedztwo dla wnioskowanej inwestycji. Wyjaśniono zarazem, że w oparciu o dane zawarte w tabeli umieszczonej w wynikach analizy można było stwierdzić, że na działkach z zabudową wielorodzinną z tego kwartału o nr: [...]+[...], [...]+[...], [...]+[...], [...] wysokość elewacji frontowej do okapu i kalenicy attyk wynosiła 18m (dachy płaskie), natomiast na dz. o nr: [...], [...], [...], [...], [...] wynosiła 20m. Zaznaczono też, że w tym kwartale znajdowały się również dz. nr [...] i [...], na których wysokość części niższej była zbliżona do wysokości attyk z tego kwartału, lecz wysokość części wyższej (ok. 38m) stanowiła dominantę oraz działki z zabudową o dachach wielospadowych: dz. nr [...]+[...]+[...]+[...] do okapu 18m i do kalenicy 21m, dz. nr [...]+[...]+[...]+[...]+[...]+[...]+[...] – do okapu 21m i do kalenicy 29m. Dodano, że średnia dla tego kwartału zabudowy wielorodzinnej wynosiła ok. 19m do okapu i 21,5m do kalenicy attyk. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, powyższe informacje dowodziły, że wyznaczona w decyzji wysokość elewacji frontowej na poziomie do attyki od 19m do 21m, nie wyżej niż rzędna terenu 238,00m n.p.m. pozwoliły właściwie wkomponować nową zabudowę w jej istniejące otoczenie. Podkreślono bowiem, że parametry powyższe zostały ustalone w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym oraz w nawiązaniu do niższych części budynków (m.in. na dz. nr [...] i [...]) zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, tworzących wnętrze urbanistyczne, wzdłuż zachodniej pierzei ul. Z. , przy czym maksymalna wysokość nie przekraczała średniej wysokości budynków położonych w kwartale zabudowy ograniczonego ulicami B. , Z. , D. i C., co pozwolić miało na kontynuację parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania tego obszaru.

Odnosząc się natomiast do zarzutu J. T. dotyczącego błędnego ustalenia w analizie urbanistyczno-architektonicznej geometrii dachów i wysokości budynków na dz. nr [...] i [...] (podano, że posiadają dachy płaskie i wysokość 20m, a w rzeczywistości dachy tych budynków były dwuspadowe o kącie nachylenia połaci do 45% z usytuowanymi na nich dużymi lukarnami doświetlającymi klatki schodowe) oraz budynku na dz. nr [...] (podano, że ma on dach dwuspadowy, podczas gdy dach na tym budynku był płaski), organ odwoławczy celem jego weryfikacji wystąpił do organu I instancji o przedstawienie wyjaśnień w tym zakresie wraz z dowodami je potwierdzającymi. W odpowiedzi na powyższe do akt sprawy wpłynęło uzupełnienie analizy z października 2018 r., z którego wynikało, że wysokość budynku na ww. działkach była niejednorodna, był on na fragmencie wyższy. Wyjaśniono przy tym, że jego wysokość zawierała się w przedziale: okap od 13,3m do 15,5m, kalenica od 17m do 18,5m, wysokość lukarny wystającej powyżej głównej kalenicy budynku niższego to ok. 18m. Wskazano także, że budynek ten ma połacie dachu o kącie ok. 20° do 35°. Zaznaczono też, że autorka analizy i jej wyników skorygowała podaną w decyzji wysokość i geometrię dachu omawianej zabudowy z 20m do attyki na 18,5m do kalenicy i 15,5m do okapu. Ponadto w odniesieniu do budynku na dz. nr [...] wyjaśniono, że miał on również zróżnicowaną wysokość, był zwieńczony dachem płaskim o wysokości od 14m do 17m. Podkreślono przy tym, że w wynikach analizy uwzględnione były ww. dwie wysokości budynku, skorygowano zaś kształt jego dachu z połaciowego na płaski, skutkiem czego w niewielkim stopniu zmieniły się średnie parametry: średnia wysokość kalenic w całym obszarze analizowanym była 19,30m, a teraz wynosiła 19,26m. Tym samym wskazano, że dostrzeżone w odwołaniu nieprawidłowości co do wysokości i geometrii dachów ww. budynków w istocie nie wpłynęły na ustalenia zawarte w badanej decyzji organu I instancji, a w związku z tym nie miały one wpływu na ustalenie wysokości dla projektowanej inwestycji. Jednocześnie uzupełniająco organ II instancji wyjaśnił, że w decyzji wskazano jako maksymalną rzędną terenu, której nie może przekroczyć planowana zabudowa jako wartość 238,00m n.p.m., która została obliczona przy przyjęciu, że teren inwestycji w środkowej części miał rzędną od 216,53m n.p.m. do 216,76m n.p.m., zatem w zaokrągleniu wynosiła ona 217,00m n.p.m. W ocenie organu odwoławczego za chybioną należało natomiast uznać uwagę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] upatrującą sprzeczności z prawem ustalenia omawianego parametru w przedziale poprzez podanie wartości minimalnej i maksymalnej, gdyż tego rodzaju sposób określania wskaźników był dopuszczalny, co potwierdzało również orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodano także, że działanie takie służyć ma lepszemu dostosowaniu nowej zabudowy do gabarytów zabudowy istniejącej.

Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie w stanie zabudowy z obszaru analizowanego znajdował też zapis decyzji organu I instancji odnoszący się do wysokości klatki schodowej i windy. Wyjaśniono bowiem, że w wynikach analizy i pozyskanego w toku postępowania odwoławczego uzupełnienia analizy odnotowano, że w obszarze analizowanym występowały szyby windowe zlokalizowane na dachu budynku, np. budynek na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i o tożsame rozwiązanie techniczne, tj. lokalizację pionu komunikacyjnego (klatki schodowej i windy) na dachu budynku wnioskował też inwestor. Jednocześnie w uzupełnieniu analizy podano, że dźwig i klatka schodowa zaliczały się do drugorzędnych elementów budynku, w związku z czym wysokość elewacji frontowej określono dla głównej bryły budynku, a dopuszczenie koniecznych do jego funkcjonowania elementów technicznych dotyczyło jedynie klatki schodowej, umożliwiającej wyjście na dach oraz dźwigu windowego, którego zastosowanie wynikało z warunków technicznych. Dodano też, że ich wysokość będzie zależeć od zastosowanej technologii, uwarunkowanej wieloma czynnikami. Wobec więc tego, że takie rozwiązanie techniczne nie stanowiło nowości w badanym obszarze i nie będzie zaburzać ładu przestrzennego, jako że będzie zastosowane na budynku zlokalizowanym w sąsiedztwie inwestycji, organ odwoławczy uznał go za dostatecznie uzasadnione wynikami analizy, zaś dopuszczone decyzją przewyższenie klatki schodowej i windy zostało wyczerpująco wyjaśnione w uzupełnieniu analizy. Dlatego też podsumowując rozważania dotyczące ustalonej w decyzji organu I instancji wysokości dla nowej zabudowy stwierdzono, że planowana zabudowa swą wysokością nie będzie godzić w ład przestrzenny, gdyż nie będzie wprowadzać w nim elementów obcych, nieznanych dotąd na tym terenie, a przeciwnie wpisywać się będzie w wytyczone istniejącą zabudową ramy przestrzenne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zanegowało też prawidłowości ustalenia warunków w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji – dach płaski do 15°. Wyjaśniono bowiem, że geometria dachów została w przedmiotowej sprawie szczegółowo przeanalizowana, z podaniem konkretnych parametrów, co obrazowała część opisowa dokumentu analizy i jej wyników, w tym zestawienie przedstawiające kierunki kalenic dachów, geometrię dachów, w tym kąty nachylenia połaci dachowych. Dodano też, że autorka analizy wykazała, iż istniała różnorodność w kształtowaniu geometrii dachów istniejących budynków, jednak wyraźna była dominacja dachów płaskich (spadek do 15°), np. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W związku z powyższym podano, że dla kształtowania projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej możliwe i uzasadnione przestrzennie było zastosowanie dachu płaskiego (spadek do 15°), w nawiązaniu do przeważającej formy dachów, występującej w obszarze analizowanym. Podkreślono przy tym, że regulacja § 8 rozporządzenia przewidywała znaczną swobodę w ustalaniu geometrii dachu, dopuszczając możliwość ustalenia tego warunku, w sposób odpowiedni do geometrii dachów zastanych w obszarze analizowanych, przy czym zaznaczono, że dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w tym przedmiocie, wystarczającym pozostaje stwierdzenie występowania w obszarze analizy chociażby jednego obiektu posiadanego geometrię dachu, taką jaką zamierza zrealizować inwestor. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, zawarte w decyzji rozstrzygniecie, znajdowało uzasadnienie w wynikach analizy, pozostając w zgodzie z § 8 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż planowana inwestycja na opisanych powyżej warunkach, spełniać będzie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując wynikającą z tego przepisu zasadę dobrego sąsiedztwa. Podkreślono przy tym ponownie, że przy obecnym rozpoznaniu sprawy Kolegium szczególnie wnikliwie zweryfikowało sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów – również w aspekcie każdorazowego katalogu nieruchomości uwzględnionych do ustalenia średniej z obszaru i średniej dla kwartału, w którym położony był teren inwestycji. Wyjaśniono też, że wyniki tego badania – oparte także na pozyskanym uzupełniającym materiale dowodowym świadczyły o tym, że nie można było postawić organowi I instancji zarzutu wybiórczego traktowania nieruchomości, czy też niedostatecznego opisu poszczególnych obiektów znajdujących się w obszarze analizy (poza brakami uzupełnionymi przez Kolegium), co – zdaniem organu II instancji – niezasadnie podniesiono w odwołaniach.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, poza ww. warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii, ustalił szczegółowo także wszelkie, niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podkreślono również, że w sprawie wykazane zostało także, że przedmiotowy teren inwestycji posiadał pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowiła ul. B. poprzez drogę wewnętrzną, tj. ul. Z. przebiegającą po terenie dz. nr [...], [...], [...] (stanowiących własność Gminy Miejskiej K.) oraz dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], w oparciu o służebność przechodu, przejazdu i przesyłu mediów ustanowioną dla dz. nr [...] obr. [...] w KW [...], dla dz. nr [...] obr. [...] w KW [...] oraz dla dz. nr [...] obr. [...] w KW [...] Dodano przy tym, że dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące własność Gminy Miejskiej K. (na których urządzona była droga wewnętrzna ul. Z. będąca w zarządzie ZIKiT-u), kwalifikowały się jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż w odpisie mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy oznaczone były symbolem "dr", którym – zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) – oznacza się grunty o przeznaczeniu drogowym. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności faktyczne pozwalały przyjąć, iż działki te przeznaczone zostały do korzystania jako drogi i była na nich urządzona droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniono także, że również zarządca tej drogi w sporządzonej w toku postępowania opinii w zakresie dostępu do drogi publicznej, wyraził swoje pozytywne stanowisko co do możliwości korzystania z tej drogi jako drogi dojazdowej dla planowanej inwestycji. Dlatego też zdaniem organu II instancji, w odniesieniu do tych działek nie było więc wymagane zawarcie odrębnej umowy cywilnoprawnej zawierającej zgodę na korzystanie z nich. W odniesieniu zaś do drogi wewnętrznej ul. Z. , urządzonej na części dz. nr [...] stanowiącej własność osoby fizycznej – R. B. wskazano, że ustanowiona została na czas nieoznaczony, bezpłatna, nieograniczona w czasie służebność przechodu, przejazdu i przesyłu mediów po ww. nieruchomości na rzecz każdoczesnych właścicieli lub posiadaczy objętych terenem inwestycji nieruchomości stanowiących dz. nr [...] i [...], [...] i [...]. Dodano też, że także właściciel dalszych dz. nr [...], [...], zajętych pod ww. drogę wewnętrzną "[...]" sp. z o.o. w L. ustanowiła taką służebność, tej samej treści na rzecz dz. nr [...] i [...], [...] i [...]. Podniesiono przy tym, że ustanowienie ww. służebności wykazane zostało dołączonym do wniosku odpisem aktu notarialnego (Rep. A nr [...]). Tym samym w ocenie organu odwoławczego, zrealizowana została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i zarazem zrealizowane zostały wiążące wytyczne ujęte w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. Wyjaśniono również, że w aktach sprawy znajdowały się też przedstawione przez inwestora i uzupełnione w toku postępowania odwoławczego aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej (wraz z oświadczeniem o wykonaniu inwestycji w zakresie budowy sieci), o możliwości przyłączenia do sieci gazowej, zaś w toku postępowania odwoławczego została przedstawiona aktualna informacja o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podkreślono także, że Kolegium pozyskało też wyjaśnienia inwestora w zakresie projektowanego zapotrzebowania na poszczególne media, czego rzeczywiście – jak wytknięto w jednym z odwołań – brakowało we wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, na tym etapie dokumenty zalegające a aktach sprawy stanowiły dostateczną promesę późniejszego wykonania niezbędnych inwestycji w zakresie infrastruktury i tym samym pozwalały na stwierdzenie, że projektowane uzbrojenie w sieci będzie wystarczające dla planowanej inwestycji, co świadczyło o zaistnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynikało z opinii zarządcy drogi (Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.) obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej, jaką była ul. B. poprzez istniejącą drogę wewnętrzną po terenie dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] (ul. Z. w zarządzie ZIKiT) i części dz. nr [...] obr. jw. (stanowiącej własność osoby fizycznej), a następnie planowaną drogę wewnętrzną wraz z ciągiem pieszym po terenie dz. nr [...] (część), [...], [...], [...] i [...] obr. jw., prowadzącą do terenu inwestycji była wystarczająca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy nie negował tych ustaleń, zgadzając się przy tym z zarządcą drogi, że ze względu na rozmiary tej inwestycji i program, planowana inwestycja i niezbędna dla niej obsługa komunikacyjna, nie wpłynie na pogorszenie warunków komunikacyjnych na drodze publicznej oraz na terenach sąsiednich. Jednocześnie podkreślono, że w treści decyzji zawarto także dostatecznie sprecyzowane warunki w zakresie obowiązku zapewnienia przez inwestora należytej ilości miejsc parkingowych, w związku z planowaną przez niego inwestycją, tj. w oparciu o wskazania wynikające z uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r., Nr LIII/723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", zgodnie z którą wprowadzono konkretny warunek, iż inwestor powinien zabezpieczyć poza pasami drogowymi dróg publicznych, odpowiednią, konkretnie określoną w decyzji ilość miejsc parkingowych, które zresztą planował zrealizować w ramach tej inwestycji. Wskazano również, że teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy określonej w art. 88 ust. 1. u.p.z.p. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, iż nie dopatrzył się też niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Podano, że Kolegium nie negowało też prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji o ustaleniu warunków dla budowy zjazdu na dz. nr [...], która nie stanowiła drogi publicznej.

Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wobec spełnienia przez inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., brak było podstaw do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie zaznaczono, że wobec braku uchybień w toku postępowania wyjaśniającego, w tym przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., brak było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśniono przy tym, że organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszenia konstytucyjnie gwarantowanej zasady równości obywateli wobec prawa w działaniu organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do nieomówionego powyżej zarzutu odwołań dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów będących stronami w sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. lub przeprowadzenie większości czynności w sprawie bez zapewnienia udziału wszystkim stronom, organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku całego postępowania kwestia ustalenia, komu przysługiwał w sprawie interes prawny budziła zasadnicze wątpliwości. Podkreślono bowiem, że dwukrotnie organ odwoławczy przyjął, iż nie można właścicielom i współużytkownikom wieczystym dz. nr [...] odmówić prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony i ochrony ich partykularnych interesów prawnych, wynikających z tytułu posiadania prawa użytkowania wieczystego w tej właśnie, niezabudowanej nieruchomości. Zaznaczano, że Kolegium słusznie wskazało, iż skoro dz. nr [...], bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji była niezabudowana, to co do tej nieruchomości Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz reprezentujący ją zarząd nie mogli prawnie skutecznie działać, lecz poszczególne osoby fizyczne, będące współużytkownikami wieczystymi tej nieruchomości, co znajdowało również potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w analogicznych sprawach. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli i współużytkowników wieczystych dz. nr [...] na gruncie tej sprawy nie znajdowało żadnego uzasadnienia, co zasadnie dostrzegł organ I instancji, zapewniając udział w postępowaniu po ostatniej decyzji kasacyjnej Kolegium m.in. osobom posiadającym tytuł prawny do dz. nr [...]. Zwrócono również uwagę, że J. T. trafnie podniósł, iż krąg współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości uległ w toku postępowania zmianie i w miejsce I. N. i B. N. obecnie ujawnieni w księdze wieczystej dla dz. nr [...] byli K. D. i R. M., którzy nie brali udziału w postępowaniu i nie otrzymali decyzji organu I instancji. Wyjaśniono jednak, że w ramach postępowania odwoławczego Kolegium usunęło tę nieprawidłowość i zawiadomieniem z dnia 11 maja 2018 r. poinformowało ostatnio wskazane osoby o prowadzonej sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w wyznaczonym terminie.

Organ odwoławczy wskazał również, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. odniosła do niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu współużytkownikom wieczystym dz. nr [...] T. H. i W. H. przez nieprawidłowe ustalenie adresu zamieszkania i przesyłanie korespondencji pod niewłaściwy adres przez cały czas trwania postępowania (przy ul. [...], a nie właściwy ul. [...]), przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i dalszych pism U. W. i J. W. pod niewłaściwy adres (przy ul. [...] zamiast ul. [...]) oraz przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i dalszej korespondencji E. D. pod niewłaściwy adres z niewłaściwymi danymi personalnymi (właściwe nazwisko E. P., niewłaściwy adres ul. [...], [...] zamiast ul. [...], [...]). Weryfikując te informacje Kolegium ustaliło, że korespondencja w toku postępowania, kierowana do U. W., J. W. i E. D. pod adresy ujawnione w Rejestrze gruntów była im skutecznie doręczana. Wobec powyższego zaznaczono, że zmiana danych adresowych i/lub osobowych ww. stron powinna być przez nie zakomunikowana organowi prowadzącemu postępowanie, stosownie do treści art. 41 k.p.a. Jednocześnie podniesiono, że w aktach sprawy brak było dowodu, aby strony zadośćuczyniły temu obowiązkowi, zatem w ocenie organu odwoławczego kierowanie korespondencji na dotychczasowy adres wywoływało skutek prawny jej doręczenia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja I instancji została skierowana już do E. P. na jej adres przy ul. [...] w K. , podobnie I. W. i J. W. odebrali decyzję pod adresem ul. [...], wobec czego podniesiony w tym zakresie zarzut strony odwołującej się nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do braku udziału w postępowaniu T. H. i W. H., Kolegium ustaliło, że korespondencja kierowana do tych stron, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie była przez nie odbierana, a w związku z tym mogło dojść do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W tym zakresie podkreślono jednak, że w ramach postępowania odwoławczego, Kolegium usunęło tę nieprawidłowość i zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2018 r. poinformowało ww. osoby o prowadzonej sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w wyznaczonym terminie, które to zawiadomienie zostało odebrane przez ww. strony pod adresem przy ul. [...] w K. . Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że skuteczne postawienie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wymagało wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do powyższego zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie zarzut taki postawili odwołujący, a nie strony, których ten zarzut dotyczył i nie wskazano również, jakich czynności procesowych pominięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym strony nie mogły podjąć w obronie własnych interesów. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ww. zastrzeżenia nie dawały podstaw do uchylenia badanego rozstrzygnięcia.

Ponadto odnosząc się do podniesionych przez stronę odwołującą się negatywnych oddziaływań inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym przesłonięcie widoku mieszkańcom nieruchomości sąsiednich czy też w przypadku budynku na dz. nr [...] ograniczenie dostępu do światła słonecznego, organ odwoławczy wskazał, że kwestie te będą badane na kolejnym etapie inwestycyjnym w oparciu o przepisy techniczno-budowlane niemające zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniono bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie warunki, których spełnienie umożliwia zgodne z prawem w aspekcie ładu architektoniczno-urbanistycznego zrealizowanie inwestycji budowalnej, ale nie przesądza o jej faktycznym powstaniu i szczegółowych warunkach jej realizacji, które będą ustalone dopiero w oparciu o projekt budowlany. Zaznaczono też, że w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, wobec czego za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Skargi na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – Wspólnota Mieszkaniowa [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 236/19) oraz J. T. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 237/19).

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to:

a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie części stron o postępowaniu, niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w całości postępowania pierwszoinstancyjnego i przyjęcie, że zawiadomienie o sprawie i umożliwienie ustosunkowania się do sprawy dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego sanuje konsekwentne pomijanie stron we wcześniejszych stadiach postępowania;

b) art. 138 § 2 i 2b k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organ II instancji zakresu orzekania ze względu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego bez zgody wszystkich stron w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz ze względu na naruszenie zakazu reformationis in peius poprzez wyznaczenie linii zabudowy pogarszającej sytuację faktyczną i prawną strony odwołującej się od decyzji l instancji;

2. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6 i 7 ww. rozporządzenia, poprzez samodzielne uzupełnienie przez organ II instancji uzasadnienia analizy oraz samodzielne sporządzanie analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie części wskaźników urbanistycznych bez wymaganego udziału urbanisty spełniającego wymagania ustawowe;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w sposób naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie zwiększenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym aż od 30% do 34% w sytuacji, gdy działki bezpośrednio sąsiadujące posiadające wysoką zabudowę mają niski wskaźnik powierzchni zabudowy średnio 20% (dz. nr [...] ma wskaźnik 19%; dz. nr [...] ma wskaźnik 23%, a działki "[...]" mają wskaźnik na poziomie ok. 20%), niekonsekwentne uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na odmowie zastosowanie wskaźnika zabudowy z sąsiadujących nieruchomości w sytuacji, gdy dla wyznaczania szerokości elewacji frontowych sąsiadujące nieruchomości mają decydujące znaczenie, co pozwoliło na uwzględnienie jedynie interesów inwestora kosztem właścicieli nieruchomości sąsiednich;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, a w szczególności z uwagi na wyznaczenie wskaźnika w sposób sprzeczny z przepisami prawa (określenie dwóch szerokości minimalnej i maksymalnej o dużej rozpiętości) w znacznym stopniu odbiegającej od średniej dla całego obszaru, niekonsekwentne działanie polegające na uwzględnianiu budynków z obszaru po północnej stronie ul. Z. w sytuacji, gdy do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy te budynki były pomijane jako położone w innym kwartale i uwzględnianie wyłącznie szerokości elewacji frontowych na sąsiadujących nieruchomościach, co służyło jedynie uwzględnieniu za wszelką cenę wniosku inwestora kosztem właścicieli nieruchomości sąsiednich;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, poprzez niewłaściwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, w szczególności poprzez bezzasadne odstąpienie od wyznaczenia wskaźnika zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia (15m, gdy jest dach płaski), który byłby właściwy dla inwestycji biorąc pod uwagę niewielką wielkość terenu inwestycji, a przy tym nieuwzględnienie właściwej średniej dla wysokości do okapu bardziej miarodajnej dla inwestycji z dachem płaskim niż wysokość do kalenicy właściwej dla inwestycji z dachem spadzistym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wobec powyższych naruszeń strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Z kolei skarżący J. T. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

* art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., ze względu na niezawiadomienie wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a.;

* art. 138 § 2 k.p.a., przez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, chociaż w sposób oczywisty zostały naruszone przy jej wydaniu przepisy k.p.a., a mianowicie art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4;

* art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego sprawy legitymacji do prawnego skutecznego działania w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...], objętej KW Nr [...]

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, powołując argumentację na ich poparcie.

Wobec powyższych naruszeń skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., sprawę o sygn. akt II SA/Kr 237/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 236/19 i prowadzenia ich dalej pod sygn. akt II SA/Kr 236/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skargi skutkują uchyleniem decyzji organów obydwu instancji, przy czym nie wszystkie zarzuty podniesione w skargach są zasadne. Skargi są uzasadnione w zakresie wskazanym poniżej.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, podlegają uchyleniu z powodu istotnych wad analizy urbanistycznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wyznaczony obszar analizowany nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), ani w treści analizy urbanistycznej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a jego granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Co do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, obecnie orzekający Sąd I instancji kontrolujący sprawę prezentuje pogląd, jaki wielokrotnie wyrażany był już w orzecznictwie - m.in. w wyrokach o sygnaturze II SA/Kr 452/18, czy II SA/Kr 334/15 - że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością "pomiędzy" granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Stosownie bowiem do § 1 tego przepisu, obszar analizowany wyznacza się "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie zaś z przepisem ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z opisanej w § 2 metody wyznaczania obszaru analizy wcale nie wynika, aby odległość tam wymieniana miała być mierzona od terenu inwestycji (powstać by zresztą musiało pytanie, o który punkt terenu chodzi: jego centrum czy też może granice?). Należy zaznaczyć, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Uwzględniając rację tego poglądu w niniejszej sprawie, należy uznać, że wyznaczony obszar analizy został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a z analizy w ogóle nie wynika, dlaczego urbanista takie jego wyznaczenie, uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione. W analizie wskazano, że front działki, gdzie planuje się inwestycję wynosi ok. 78 m. Średnica obszaru analizowanego co do zasady powinna zatem wynosić 234 m. Wyznaczony przez urbanistę obszar analizowany ma natomiast średnicę wynoszącą ok. 530 metrów, czyli ponad 2-krotnie większą. W praktyce oznacza to, że powierzchnia obszaru analizowanego jest ponad 5-krotnie większa, niż powierzchnia, która zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinna być wyznaczona co do zasady i jak już wspomniano, z analizy nie wynika, dlaczego urbanista właśnie w ten sposób obszar analizowany wyznaczył. W tym miejscu Sąd jednocześnie wyjaśnia w nawiązaniu do treści art. 153, art. 170, art. 171 p.p.s.a., że jest mu znany wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12, uchylający kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i podnoszący, że "W wypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii (tj. ostateczne i pewne ustalenie czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w znaczeniu wyżej przedstawionym - uwaga obecnie orzekającego składu Sądu) konieczne będzie ponowne rozważenie zarzutów podnoszonych przez strony i przyczyn, dla których wydano zaskarżoną decyzję. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że brak szczegółowego uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizy nie musi samo w sobie stanowić istotnej wady, skoro przepisy nie określają innych, niż minimalna wielkość takiego obszaru, kryteriów. Zarzut wyznaczenia zbyt wielkiego obszaru analizy może być uzasadniony wtedy, kiedy zabieg taki zmierza rzeczywiście do sztucznego "poszukiwania" w znacznej odległości odpowiedniej do celów inwestora zabudowy. W kontekście faktu, że w rozpatrywanej sprawie w istocie nawiązano się do zabudowy najbliższej, sformułowanego przez SKO zarzutu nie można ocenić jako za należycie wykazany. Żaden przepis też nie wymaga, aby analiza obejmowała szczegółowy opis każdego obiektu budowlanego znajdującego się w obszarze analizy. Analiza winna zawierać charakterystykę funkcji i cech zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, co nie jest tożsame ze szczegółowym opisem każdego znajdującego się w obszarze obiektu. Parametry istniejących obiektów mogą być jedynie potrzebne do wyliczenia parametrów dla nowej inwestycji - zgodnie przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu". W ocenie obecnie orzekającego składu Sądu I instancji w kontrolowanej obecnie decyzji/sprawie i pośrednio analizie urbanistyczno-architektonicznej - kontrolowany organ w istocie przy ustalaniu warunków zabudowy nie nawiązuje konsekwentnie do całej do zabudowy najbliższej, co miało zdaniem wówczas orzekającego składu w domyśle potencjalnie "uzdrawiać" granice obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej - a wręcz odwrotnie odchodzi w swoich ustaleniach od warunków zabudowy bezpośredniego sąsiedztwa o czym będzie jeszcze mowa odpowiednio poniżej. Jednocześnie trzeba zauważyć, że kontrola wówczas orzekającego składu odbywała się zasadniczo pod kątem/kryterium ew. rozszerzania obszaru analizy w celu poszukiwania kontynuacji funkcji zamierzonej/planowanej inwestycji a nadto ocena Sądu posiada w pewnej mierze walor hipotetyczny i odnoszący się do konkretnego zarzutu SKO podnoszącego "poszukiwanie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem inwestora". Zatem z uwagi na tę konstatację obecnie orzekającego Sądu powyższa ocena wyrażona w przywołanym ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12 nie wiąże obecnie orzekającego składu w przedmiocie oceny sposobu wyznaczenia przez organ granic obszaru objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Nadto Sąd ma na uwadze, że jest to już kolejna z rzędu analiza urbanistyczna wykonana przez organ po ww. wyroku WSA w Krakowie.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji ocenia, że w realiach kontrolowanej sprawy zasadniczo uzasadnione prawem i w konsekwencji trafne są zarzuty skargi Wspólnoty, dotyczące wadliwego sposobu wyznaczania poszczególnych parametrów dla planowanego zamierzenia, przez niejasny i nie znajdujący przekonującego uzasadnienia w analizie, wybiórczy dobór różnych działek dla ustalenia poszczególnych cech zabudowy, co stanowi istotne naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. na tle poniżej wskazanych przepisów rozporządzenia - mogące mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zasadą powinno być wyznaczanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 4 ust. 1,2,3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Inny sposób wyznaczenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalny, jeśli wynika z analizy urbanistycznej. W przedmiotowym wypadku, wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania terenu urbanista wyznaczył na zasadzie wyjątku od zasady i wszystkie, które są wyrażane w liczbach, w wielkości wyższej niż średnia z obszaru analizowanego. Uwzględniając, że celem analizy jest określenie parametrów planowanego obiektu z punktu widzenia ładu przestrzennego, uzasadnienie takiego ich wyznaczenia nie jest w ocenie Sądu w przedmiotowym wypadku ani przekonujące, ani wystarczające. Największe zastrzeżenia budzi wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który został dopuszczony w wielkości od 30 % do 34%, przy średniej w całym obszarze 30%. Trafnie zauważa się w skardze Wspólnoty (s.12- 13 skargi), że powierzchnia zabudowy działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji waha się od 12% do 25% i średnio wynosi niecałe 20%. W tym stanie rzeczy wyznaczanie tego wskaźnika przez kontrolowany organ w wysokości od 30% do 34%, - czyli znacznie większej mając na uwadze górną dopuszczalną granicę niż w najbliższym sąsiedztwie - z jednostronnym, enigmatycznym i arbitralnym wobec wartości układu urbanistycznego osiedla [...] (po północnej stronie ulicy Z. ) uzasadnieniem (akta administracyjne Tom IV str. 876) - jest w ocenie Sądu co najmniej nienależycie, bo nie kompleksowo uzasadnione, a w konsekwencji nieprawidłowe i naruszające istotnie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W tej części rozważań należy też wskazać, że zupełnie nieprzekonujące w ocenie Sądu jest wyodrębnianie przez urbanistę kwartału pomiędzy ulicami: B. , Z. , D. i C. (którego granice od terenu inwestycji sięgają prawie 200 m.) i wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o tam znajdujące się budynki, a pominięcie zabudowy po drugiej stronie ul. Z. , czyli na działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (akta administracyjne Tom IV str. 876). Trafnie się też zarzuca, że do określenia różnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, urbanista dobierał działki z różnych miejsc obszaru analizowanego (najwyraźniej dotyczy to doboru działek do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w przedziale od 44 m. do 52 m. z pominięciem innych występujących w obszarze analizowanym. W taki organ spowodował wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku od reguły, w wielkości wyższej niż średnia z obszaru analizowanego i to bez przekonującego zobiektywizowanego w tym zakresie uzasadnienia.

W przypadku wyznaczania średniego wskaźnika zabudowy organ pozytywnie ze swojej perspektywy nawiązuje do średniego wskaźnika zabudowy dla kwartału zabudowy pomiędzy ulicami B. , Z. , D. i C. wynoszącego ok. 32 %. Z kolei w przypadku wyznaczania szerokości elewacji frontowej kontrolowany organ stwierdza, że "niewłaściwym byłoby ustalenie tego parametru według średniego z kwartału ograniczonego ul. B. D. i Z. , ponieważ budynki wielorodzinne w sąsiedztwie inwestycji charakteryzują się elewacjami znacznie przekraczającymi średnią z obszaru analizowanego". Taki niekonsekwentny sposób procedowania i rozstrzygania o przedmiotowych warunkach zabudowy przez kontrolowany organ czyni uzasadnionymi zarzuty skargi podnoszące, że czynione przez organ ustalenia są zrelatywizowane w sposób nie zobiektywizowany/uzasadniony prawem (ww. normami rozporządzenia) i ustawowymi wymogami ładu przestrzennego a nadto jednostronnie nastawione na realizację oczekiwań/wniosku inwestora z arbitralnym pominięciem ładu istniejącego w układzie urbanistycznym osiedla [...] po północnej stronie ulicy Z. (tj. ładu relewantnych dla sprawy działek "[...]") To samo odnosi się do wyznaczenia przez kontrolowany organ wysokości gzymsu, attyki, lub górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ulicy Z. na poziomie od 19 do 21 m. nie wyżej niż rzędna terenu 238,00 n.p.m., z pominięciem okoliczności kształtu płaskiego planowanego dachu i braku szczegółowego rozważenia m.in. - wobec wielkości powierzchni działki planowanej zabudowy i wymogów ładu przestrzennego - wskazań wynikających z treści § 7 ust. 3 rozporządzenia. Sąd zwraca nadto uwagę, że kiedy jest mowa o samej geometrii dachu - organ nie wskazał wysokości dopuszczonego przewyższenia jedynie dla klatki schodowej i windy co oznacza, że w tym zakresie ww. przewyższenia nie sprecyzowano warunku zabudowy, gdyż ten warunek nie został zwymiarowany dla wartości przestrzennych chronionych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie się w tym zakresie do stosownych przepisów techniczno-budowlanych jest w ocenię Sądu niewystarczające.

Przechodząc do dalszych zarzutów należy wskazać, że w skargach trafnie podnosi się, że część podmiotów, którym w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał przymiot strony, została przez organy pominięta. Podkreślić jednak należy, że zgodnie z przeważającym orzecznictwem NSA, zarzut w tym przedmiocie może być skutecznie podniesiony jedynie przez podmiot, który został bezpodstawnie pominięty w postępowaniu. Dlatego podniesiony w tym zakresie zarzut skarżących, mimo że zasadny, nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia skarg. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone decyzje zostały uchylone z innych przyczyn, w ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie także zweryfikowanie kręgu stron i przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje w nim interes prawny. W odniesieniu do pisma Pani I. A. poprzednio B. , z dnia 11 maja 2019 r. (16 maja 2019 r. wpływ do tut. Sądu) Sąd wyjaśnia, że w toku postępowania administracyjnego korespondencja zawierająca decyzję organu I instancji została skutecznie doręczona pod wskazanym adresem w ww. piśmie i odebrana przez dorosłego domownika (zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji w kopercie ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru przez strony postępowania administracyjnego - k.890 akt adm. sprawy, tom IV). Decyzja organu II instancji została skierowana pod ten sam adres i była podwójnie awizowana bez żadnej adnotacji, która podważałaby skuteczność doręczenia decyzji. Sąd zwraca uwagę kontrolowanym organom, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu w kierowanych do ww. Strony pismach uwzględniały zmianę nazwiska przez Panią I. A..

Ustosunkowując się w tym miejscu do skargi J. T. Sąd wyjaśnia, że co do zasady kontroluje sprawę na podstawie akt sprawy zebranych, zgromadzonych na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Z rysunku mapy, na której sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną jak i z załączników graficznych nie wynika, aby działka nr [...] była zabudowana zabudową kubaturową, sam skarżący tego faktu nie udokumentował w skardze, zatem Sąd podziela stanowisko kontrolowanego organu zawarte w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji. W ocenie Sądu mając na względzie, że Kolegium powołało się w kontrolowanej sprawie m.in. na wyrok WSA Krakowie z dnia 21.02.2008 r" sygn. akt II SA/Kr 1155/06 oraz na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.10.2012 r." sygn. akt II SA/Kr 1553/10 - zasadne jest przyznanie przymiotu strony postępowania wszystkim współużytkownikom wieczystym działki nr [...], obr. [...] z uwagi na potrzebę ochrony ich interesu prawnego związanego z zachowaniem niepogorszonej zdolności inwestycyjnej tejże działki do granic zgodności z prawem z uwagi na fakt wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli w tej sprawie istnieje zróżnicowane orzecznictwo sądowe to zdaniem Sądu uzasadnione dotychczasowymi prawomocnymi wyrokami jak wyżej oczekiwania tychże użytkowników przemawiają w ocenie Sądu za jego stanowiskiem jak wyżej.

Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji należy w ocenie Sądu uznać nie tylko za dopuszczalne ale wręcz konieczne w świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. Również samo reformatoryjne, dookreślające rozstrzygnięcie co do linii zabudowy przez organ II instancji nie budzi w ocenie Sądu zastrzeżeń formalnych tj. co do sposobu rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, ponieważ organ II instancji dokonał doprecyzowania rozstrzygnięcia co do tej cechy zabudowy, a nie jego zmiany. Z tej przyczyny nie można też mówić zdaniem Sądu o naruszeniu zasady zakazu reformationis in peius. Natomiast wskazanie działek nie oznaczonych w ewidencji gruntów jako drogowe, choć nieprecyzyjne, związane jest z przedmiotem planowanego zamierzenia, które obejmuje budowę na działkach nr: [...] i [...] układu komunikacyjnego dla planowanej inwestycji oraz nawiązuje do faktycznego wykorzystania fragmentu działki nr [...] w części w jakiej graniczy z terenem inwestycji. Z tej przyczyny nie można tej nieścisłości uznać za wadliwość, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobnie nieuzasadniony pozostaje zarzut skargi dotyczący przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i w związku z tym naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i pozyskanie przez Kolegium dowodów dla potwierdzenia wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji w wodę i odprowadzanie ścieków (wobec utraty ważności przez zalegającą w aktach sprawy informację techniczną) oraz zagwarantowania przez inwestora realizacji dodatkowych inwestycji w zakresie sieci elektroenergetycznej (wymaganych przez gestora tej sieci). Tego typu uzupełnienie materiału dowodowego nie narusza w ocenie Sądu ani treści art. 138 § 2 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 i 2b k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez przekroczenie przez organ II instancji zakresu orzekania ze względu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego bez zgody wszystkich stron. Jak wynika z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, wydając decyzję kontrolowane Kolegium prawidłowo zastosowało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2017 r. Działanie to znajduje uzasadnienie w treści art. 16 ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym. Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wszczęta w dniu 07.03.2013 r., zatem kontrolowane Kolegium zobligowane było zastosować do jego rozpoznania przepisy k.p.a. w brzmieniu wiążącym do dnia 31.05.2017 r. W tym zaś stanie prawnym nie obowiązywał przepis art. 138 § 2 i 2b k.p.a. ani przepisy art. 136 § 2 i § 3 k.p.a., zatem Kolegium nie mogło ich naruszyć wydaną decyzją.

Z analizy treści kontrolowanej decyzji organu, na którą wskazuje skarżący "Zgodnie z ustaleniami decyzji obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma być realizowana "...od ul. B. poprzez istniejący zjazd na w/w drogę wewnętrzną-ul. Z. oraz zgodnie z umową nr [...] r. z dnia [...].05.2009 r." nie wynika, aby - jak to pisze skarżący - kontrolowany organ I instancji przekroczył granice władztwa planistycznego. Wyżej wymieniona umowa inwestora z Gminą Miejską K. o realizację inwestycji drogowej ma bowiem charakter cywilnoprawny - a nie cechy jednostronnego nałożenia przez organ obowiązku na inwestora w tym zakresie jak to sugeruje skarga.

Pozostałe zarzuty skarg także nie zasługują na uwzględnienie.

W ponownym postępowaniu organ zleci sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. Winna ona uwzględniać powyżej wskazane poglądy prawne i być sporządzona dla obszaru analizowanego, którego granice zostaną ustalone w sposób przedstawiony powyżej. Jeśli z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego urbanista uzna, że granice obszaru winny być wyznaczone w odległości większej niż minimalna, musi to jednoznacznie wynikać z treści samej analizy, albowiem jak niejednokrotnie prezentowano w orzecznictwie, niedopuszczalne jest sztuczne poszerzanie granic obszaru analizowanego, aby uzyskać parametry dla nowej inwestycji, o jakie wnioskuje inwestor. Wyznaczenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadzie wyjątku musi wynikać z analizy, czyli być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, tzn. treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. Zgodnie z wcześniej wskazanymi wytycznymi, organ zweryfikuje także krąg stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Wspólnoty zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł., zwrot kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 480 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł., a na rzecz skarżącego J. T. zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.