Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 62/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 16 , art 127 , art 144
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. T. i R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. T. i R. T. solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...]

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia 26 października 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym złożonych przez R. T. i J. T., orzekł jak następuje:

1. Uznać zarzut dotyczący wykonania zobowiązania określonego w pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta T. znak: [...] z dnia 16.10.2017 r. w przedmiocie zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr[...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym.

2. Oddalić zarzut dotyczący wykonania zobowiązania określonego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta T. znak: [...] z dnia 16.10.2017 r. w przedmiocie wykonania na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego.

3. Oddalić zarzut dotyczący niewykonalności zobowiązania określonego w pkt 1 decyzji w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...] w T..

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 16 października 2017 r. znak: [...] wydaną przez Prezydenta Miasta T. nakazano R. i J. T., właścicielom działki nr [...] obr. [...] w T.:

1. Odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...],

2. Zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym,

3. Wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 16 października 2017 r. znak: [...] WSA w Krakowie, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1183/19 oddalił skargę na decyzję Kolegium.

Kontrola sprawdzająca wykonania obowiązków decyzji została przeprowadzona przez przedstawicieli organu w dniu 10 lutego 2020 r. Potwierdziła ona, że obowiązek określony w pkt 2 tytułu wykonawczego w przedmiocie zlikwidowania przez państwa T. przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym został przez zobowiązanych wykonany w sposób zastępczy polegający na odcięciu dopływu wód z dachu budynku do drenażu i skierowanie zebranych wód z rynien do bezodpływowego zbiornika retencyjnego poj. 2,5 m3 wykonanego na działce nr [...] obr[...] od strony ul. [...].

Zdaniem organu wykonanie zbiornika i wprowadzanie do niego wody z dachu budynku zasługuje na uwzględnienie jako wykonanie obowiązku określonego w pkt. 2 Tytułu wykonawczego. Wykonanie zbiornika retencyjnego i odprowadzanie do niego wód z dachu budynku zostało potwierdzone w protokole z oględzin.

Zarzut względem obowiązku określonego w pkt 3 tytułu wykonawczego, który zobowiązywał państwa T. do wykonania na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] działkami nr [...] i [...] obr[...] wykopu na głębokość 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego, zdaniem organu nie zasługuje na uznanie jako wykonanie obowiązku decyzji nakazowej. Materiały dowodowe nie potwierdziły, żeby wykop, o którym mowa powyżej zabezpieczający działki nr [...] i [...] przed spływem wody z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. został wykonany. Faktu tego nie potwierdziły również oględziny przeprowadzone przez przedstawicieli organu w dniu 10 lutego 2020 r. Oświadczenie zobowiązanych, że wykop został wykonany i oświadczenie osoby fizycznej, (która miała ten wykop wykonać) bez przedstawienia rachunków, faktur, zdjęć bądź nagrań z prowadzonych robót oraz bez powiadomienia organu o prowadzonych pracach, lub jakichkolwiek innych dowodów, nie jest przesłanką do uznania wykonania obowiązku i zdaniem organu zarzut w tej kwestii podlega oddaleniu.

Zarzut dotyczący realizacji obowiązku określonego w pkt 1 decyzji w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego do kanalizacji deszczowej w ul. [...] zdaniem organu nie zasługuje na uznanie. Opieranie się zobowiązanych na stanowisku właściciela kanalizacji, który wskazuje na trudności w wykonaniu przyłącza z uwagi na posiadane pozwolenie wodnoprawne, zdaniem organu nie jest argumentem wystarczającym aby odstąpić od wykonania tego obowiązku. Fakt posiadania przez Zarząd Dróg i Komunikacji w T. pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi powodu do tego, by nie można było zmienić warunków korzystania z wód. W przypadku zmiany zakresu korzystania z wód pozwolenie wodnoprawne, podobnie jak każda decyzja administracyjna, w uzasadnionych przypadkach może zostać zmieniona. Należy zwrócić uwagę, że Zarząd Dróg i Kanalizacji w T. w piśmie znak: [...] z lipca 2017 r. wyraził zgodę na włączenie wód z posesji przy ul. [...] do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej i podał warunki tego włączenia. W dwuletnim okresie ważności zezwolenia Państwo T. mieli możliwość wykonania tego przyłącza bez konieczności zmiany pozwolenia wodnoprawnego. W tym, okresie nie zostały podjęte przez zobowiązanych żadne czynności do zrealizowania tego obowiązku. Organ stoi na stanowisku, że wykonanie przyłącza do kanalizacji jest możliwe przy spełnieniu określonych warunków technicznych i warunków administracyjnych związanych ze zmianą pozwolenia wodnoprawnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli R. i J. T., reprezentowani przez pełnomocnika adwokat K. W., formułując je w następujący sposób: "zaskarżam wyżej wymienione postanowienie w części w jakiej oddala zarzuty dotyczące wykonania obowiązków nałożonych decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 16 października 2017 r., to jest punkt 2 i 3 postanowienia, w zaskarżonej części zarzucając mu : (...)"

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 listopada 2020 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 256) w związku z art. 33 § 1 pkt 1 i 5, art. 34 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2019 r. poz. 1438) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło odpowiednie przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2019 r. poz. 1438) i omówiło zasady składania i rozpoznawania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jako podstawowego środka służącego ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.

Dalej wskazano, że zobowiązani powołali jako podstawy, zarzuty określone w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji. Tak więc wskazali na: wykonanie obowiązku w zakresie zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, oraz wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego, a także niewykonalność obowiązku w zakresie odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...].

Kolegium uznało, że przyjęcie przez organ I Instancji, że obowiązek zawarty w pkt 2 tytułu wykonawczego został wykonany, jest błędne. Uznanie tego zarzutu za uzasadniony nastąpiło wbrew treści decyzji, jak również niezgodnie z wcześniej dokonanymi ustaleniami. Uznanie zarzutu jest zatem błędne.

Jeżeli chodzi o oddalenie zarzutów (pkt 2 i 3 sentencji postanowienia), to Kolegium wskazało, że w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I Instancji również jest błędne i szczegółowo merytorycznie uzasadniło swoje stanowisko w tym zakresie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. T. i R. T., zarzucając:

1. Rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 139 kpa, w związku z art. 144 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "p.e.a."), poprzez uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta T. dnia 26 października 2020 roku także w części, w jakiej nie zostało ono zaskarżone przez R. i J. T. i to na niekorzyść skarżących, mimo, że odwołanie wnoszone było na ich korzyść, przez co organ II instancji naruszył zasadę in dubio pro reo,

2. Rażące naruszenie art. 33 § 1 punkt 5 p.e.a. w brzmieniu przed dniem 30 lipca 2020 roku, poprzez nie znajdujące oparcia w przepisach ustawy ustalenie, że w stosunku do obowiązku nałożonego na skarżących decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 16 października 2017 roku, znak [...] przyjęcie, że obowiązek ten nie jest niewykonalny w rozumieniu powołanego przepisu,

3. Rażące naruszenie przepisów postępowania a to nie uwzględnienie zarzutu wykonania obowiązku przewidzianego w punkcie 2 tytułu wykonawczego mimo przedstawienia przez skarżących niekwestionowanych dokumentów potwierdzających wykonanie wykopu o jakim mowa w tytule wykonawczym.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta T. w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego względem skarżących w całości oraz o zasadzenie od SKO w T. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed WSA w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że zaskarżonym postawieniem z dnia 24 listopada 2020 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 26 października 2020 roku w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przedmiotem rozważania obu organów były zarzuty wniesione przez R. i J. T. do tytułu wykonawczego dnia 16 października 2017 roku, znak [...], nakładającego na skarżących obowiązek w zakresie usunięcia rzekomego naruszenia przez nich stosunków wodnych na ich nieruchomości. Prezydent Miasta T. uwzględnił owe zarzuty częściowo, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego obowiązku wymienionego w punkcie 2 decyzji z 16.10.2017 roku (zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym odprowadzano wody z dachu budynku do drenażu rozsączajacego). W pozostałym zaś zakresie zarzutów nie uwzględnił. To właśnie rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów dotyczących dwóch pozostałych obowiązków (przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji opadowej i wykonania wykopu wzdłuż ogrodzenia z działką sąsiednią), było przedmiotem zażalenia do SKO. Kolegium jednakże uchyliło postanowienie Prezydenta w całości, orzekając także co do rozstrzygnięcia nie objętego zaskarżeniem i na dodatek - w tym punkcie - na niekorzyść skarżących. Postanowienie Prezydenta miało taki charakter, jaki umożliwiał zaskarżenie części postanowienia. Przywołano fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 roku, sygn. akt I OSK 221/18 oraz tezy piśmiennictwa dotyczące przedmiotowego zarzutu. Zakwestionowano też stanowisko organu II Instancji, dotyczące zarzutów nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta T..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga jest uzasadniona.

Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte no zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale ani ten, ani inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części orzeczenia organu I instancji. Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji (postanowienia) w części. Wszystko to oznacza, że to strona, wnosząc środek zaskarżenia określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji. Jeśli strona decyduje się złożyć odwołanie tylko od niektórych części rozstrzygnięcia organu I instancji, to rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie środka zaskarżenia, staje się ostateczne (ort. 16 § 1 w związku z art. 144 k.p.a.). Organ II instancji nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu.

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3015/19 "W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619)"

Jak już wyżej wskazano, organ I instancji – Prezydent Miasta T., wydał postanowienie składające się z trzech punktów, rozstrzygających zarzuty odnoszące się do trzech różnych obowiązków nałożonych egzekwowaną decyzją. W punkcie pierwszym tego rozstrzygnięcia organ I Instancji uznał zarzut skarżących za uzasadniony, natomiast pkt. 2 i 3 postanowienia, organ I Instancji zarzuty oddalił.

Wobec powyższego w zażaleniu skarżący wyraźnie wskazali, że zaskarżają "postanowienie w części w jakiej oddala zarzuty dotyczące wykonania obowiązków nałożonych decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 16 października 2017 r., to jest punkt 2 i 3 postanowienia".

Tymczasem Kolegium rozpoznało zażalenie tak, jakby dotyczyło całego postanowienia organu I Instancji, czyli rozpoznało sprawę również w zakresie niezaskarżonego (a zatem ostatecznego) pkt. 1 postanowienia organu I instancji, wychodząc poza zakres zaskarżenia. Ponieważ zaskarżone postanowienie organu II Instancji jest "niepodzielne" wobec tego zostało uchylone w całości, przy czym Sąd na tym etapie nie wypowiada się odnośnie tej części zaskarżonego postanowienia, która rozpoznaje zażalenie do pkt. 2 i 3 postanowienia organu I instancji, bo wówczas ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji – które jest konieczne - miałoby czysto iluzoryczny charakter.

Jednocześnie w sytuacji, w której Sąd wskazuje, że rozpoznanie zażalenia od pkt. 1 rozstrzygnięci organu I instancji było niedopuszczalne, bez znaczenie pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 Kpa tj. zakazu reformationis in peius, skoro w ogóle orzekanie w tym zakresie nie było możliwe.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie obowiązane uczynić to wyłącznie w takim zakresie, w jakim zaskarżone zostało postanowienie organu I Instancji.

Zaskarżone postanowienie SKO w T. zostało uchylone na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. z powodu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 i art. 127 Kpa, w związku z art. 144 Kpa.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 580 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

zdania odrębnego SWSA Tadeusza Kiełkowskiego

1. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Organ odwoławczy ma zatem przede wszystkim po raz drugi rozpatrzyć całą sprawę administracyjną i ponownie zastosować normę prawa materialnego, a jego czynności kontrolne w stosunku do organu I instancji, jakkolwiek również znajdują pewne oparcie w prawie pozytywnym, schodzą na plan dalszy i powinny być postrzegane jako uboczne (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23 IX 1986, III AZP 11/86, PiP nr 8/1989, s. 147). Skutecznie wniesione odwołanie jest tutaj wprawdzie czynnikiem sprawczym, ponieważ aktualizuje właściwość organu drugiej instancji (zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, AUW No 503, Prawo LXXXVIII, Wrocław 1980, s. 144), ale na tym jego znaczenie się kończy. Można zatem dopatrzyć się daleko idącej analogii między odwołaniem a wnioskiem inicjującym postępowanie jurysdykcyjne (wnioskiem wymaganym przez normę materialną). "Sama czynność uruchamiająca tok instancji nie ma jedynie charakteru »zaskarżenia« czy »zaczepienia« dotychczasowej decyzji, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne – wnioskiem o załatwienie danej sprawy administracyjnej, czyli o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego" (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 185). Zarówno odwołanie, jak i wniosek inicjujący postępowanie jurysdykcyjne powodują podjęcie merytorycznego działania przez właściwy organ administracji, ale nie kształtują ani zakresu tego działania, ani treści ferowanych rozstrzygnięć. Stąd też nie można mówić o związaniu organu odwoławczego granicami środka zaskarżenia – organ ten, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. B. Adamiak, Odwołanie..., s. 147–148; J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 55-56). "Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje więc organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 919). "Ochrona adresata aktu w administracyjnym toku instancji nie polega więc na tym, że ktoś zbada, czy nie został on pokrzywdzony, ale na tym, że zyskuje on gwarancję wydania nowego aktu" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 192).

Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). "Z przepisu tego nie wynika przecież, że odwołanie uruchamia tylko postępowanie kontrolne, ale oznacza on właśnie to, że organ drugiej instancji nie może być związany odwołaniem, skoro powinien zastosować normę prawa materialnego w zgodzie z jej bezwzględnym obowiązywaniem i w zgodzie z zasadą aktualności" (J. Zimmermann, Aksjomaty..., s. 195).

Zważywszy na przedstawione wyżej fundamentalne, a wręcz aksjomatyczne założenia administracyjnego toku instancji, jestem zdania, że treść odwołania, w tym określony tam "zakres zaskarżenia" – nie ma wpływu na granice rozpoznania i orzekania organu odwoławczego, które wyznacza sprawa administracyjna.

2. Artykuł 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, nie przewiduje możliwości ograniczenia na tym etapie czynności orzeczniczych do "zaskarżonej części" decyzji organu pierwszej instancji. Paragraf drugi tego przepisu nader wyraźnie i kategorycznie stanowi, że decyzja kasacyjna musi wiązać się z uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości (a nie z uchyleniem decyzji w części, w jakiej została zaskarżona). Z kolei w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., traktującym o decyzji reformatoryjnej, mowa wprawdzie o możliwości uchylenia decyzji w części, ale, rzecz jasna, nie oznacza to, że organ odwoławczy tylko o tej części orzeka – organ odwoławczy orzeka niezmiennie o całości sprawy, tyle tylko, że w pozostałej części rozstrzyga tę sprawę tak samo jak organ pierwszej instancji (dyskusyjne jest tu tylko to, czy utrzymanie w mocy "nieuchylonej" części decyzji również wymaga wyraźnego wyartykułowania, czy też następuje w sposób entymematyczny).

3. Zreferowane założenia teoretyczne oraz uwarunkowania normatywne dotyczą również zażaleniowego toku instancji. Zauważyć przy tym warto, że nawet przyjęcie generalnej tezy o potencjalnym związaniu zakresem zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (której nie podzielam) nie implikuje możliwości jej zastosowania w każdej sprawie administracyjnej – a specyfika sprawy, w której zapadło zaskarżone postanowienie, stoi temu na przeszkodzie.

"W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że istotą postępowania egzekucyjnego, podobnie jak postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 66 § 1 k.p.a., art. 18 u.p.e.a.). Przyjmuje się zasadę »jedna sprawa – jeden tytuł egzekucyjny«, podobnie jak w postępowaniu administracyjnym »jedna sprawa – jedna decyzja« (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 marca 2010 r. II SA/Go 16/10). Sytuacji tej nie zmienia także to, że na podstawie art. 33 u.p.e.a. istnieje możliwość zgłoszenia szeregu odmiennych od siebie zarzutów – zarówno dotyczących nieistnienia obowiązku objętego egzekucją administracyjną (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), jak i uchybień o naturze ściśle procesowej np. w postaci braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 pkt 17 u.p.e.a.) (...). Niezależnie od powyższego, godzi się zauważyć, że przyjęcie konstrukcji wielu rozstrzygnięć w znaczeniu materialnoprawnym objętych jednym postanowieniem, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy, byłoby źródłem nierozwiązalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2011 r., I SA/Sz 732/11, CBOSA).

4. Ponieważ w skardze była podnoszona kwestia zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), należy zauważyć, że zakaz ten ma zastosowanie i może być brany pod uwagę wyłącznie na ostatnim etapie procesu stosowania prawa, czyli na etapie dokonywania subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej i formułowania rozstrzygnięcia. Nie wpływa on zatem na granice rozpoznania i orzekania w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym), a jedynie – potencjalnie –na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem, powołując się na odnośny zakaz, twierdzić, że organ drugiej instancji powinien podczas swoich czynności wystrzegać się czy też unikać jakiejś części sprawy, w szczególności tej, którą organ pierwszej instancji rozstrzygnął po myśli strony.

Hipoteza normy wynikającej z art. 139 k.p.a. obejmuje jedynie te sytuacje, w których organ odwoławczy orzeka reformatoryjnie względnie – choć to jest kwestia dyskusyjna – uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umarza postępowanie w pierwszej instancji. Pozostałe rozstrzygnięcia organu odwoławczego, ze względu na ich funkcje i skutki, w założeniu nie mogą być "wydane na niekorzyść strony odwołującej się". Dotyczy to przede wszystkim decyzji kasacyjnej i – odpowiednio – postanowienia o takim charakterze (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA nr 3/1998, poz. 79; J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora E. O., Toruń 1999, s. 355-356).

Zakaz reformationis in peius nie zwalniał zatem organu drugiej instancji z obowiązku rozpoznania przedmiotowej sprawy w jej całokształcie ani nie był przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

5. W mojej ocenie organ drugiej instancji – zidentyfikowawszy naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uważam zatem, że skarga powinna być oddalona.