Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 774/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2023 roku nr 127/2023 znak: WOP.7722.19.2023.DB w przedmiocie uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r., nr 127/2023 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 poz. 775) - dalej: k.p.a.; Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 19 stycznia 2023 r., nr 17/2023 orzekające o nałożeniu na w/w spółkę, na podstawie art. 122, art. 121 § 2, § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) grzywny w celu przymuszenia wysokości 35.000 zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. i tytule wykonawczym nr [...] z dnia 26 lipca 2022 r. oraz o nałożeniu na spółkę, na podstawie art. 64a ustawy opłaty w wysokości 68 zł tytułem wydania w/w postanowienia,

- uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr 120/2021, znak [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w/w decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr 120/2021 wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie nakazał Przedsiębiorstwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. rozbiórkę hali produkcyjnej (montażowej) z lakiernią o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 15 m x 15, 75 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...], [...], gm. S., usytuowanej pomiędzy dwiema halami, zgodnie z oznaczeniem na załączniku nr 1 stanowiącym integralną część wydanej decyzji, poprzez: rozbiórkę pokrycia dachu oraz ścian, rozbiórkę stalowej konstrukcji nośnej, rozbiórkę fundamentów, po uprzednim odłączeniu przedmiotowej hali od mediów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania zobowiązanej spółki Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 26 listopada 2021 r., nr 288/2021 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W następstwie przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2022 r. kontroli na miejscu ustalono, że nałożony na spółkę obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Z wyjaśnień osoby uprawnionej do reprezentowania spółki wynikało, że realizacja przedmiotowego obowiązku planowana jest na okres letni.

Wobec powyższego w dniu 10 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do zobowiązanej spółki upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), które zostało doręczone w dniu 26 czerwca 2022 r. profesjonalnemu pełnomocnikowi spółki reprezentującego ją w postępowaniu zwykłym, a następnie w dniu 26 lipca 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], doręczony stronie zobowiązanej w dniu 1 sierpnia 2022 r.

W dniu 23 sierpnia 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez zobowiązaną spółkę J. B., zawierające umocowanie do reprezentowania spółki we wszelkich sprawach związanych z prowadzonym postępowaniem dotyczącym rozbiórki budynku lakierni.

W wyniku ponownie przeprowadzonych oględzin na miejscu w dniu 5 października 2022 r. oraz w dniu 18 stycznia 2023 r. ustalono, że nałożony na spółkę obowiązek został wykonany częściowo. Stwierdzono, że zdemontowana została konstrukcja budynku wraz z pokryciem dachowym, pozostawiono natomiast pomieszczenie lakierni (kabinę lakierni) składające się ze ścian, dachu oraz wrót wjazdowych usytuowanych w ścianie zewnętrznej, a nadto płyty betonowe stanowiące podłoże kabiny. Kabina lakiernicza o wymiarach 5m x 18 m i wysokości 4,5 m wykonana jest z modułowych prefabrykowanych elementów typu "sandwich" z wrotami drzwiowymi, sufit z filtrów węglowych, przewody wentylacyjne o wysokości 6,5 m. Kabina wyposażona w tablice sterującą, podleczona do zasilania. Całość przykryta plandeką w celu zabezpieczenia kabiny przed warunkami atmosferycznymi.

Z wyjaśnień inwestora wynika, że wskazywane płyty betonowe nie stanowiły fundamentów budynku lakierni, lecz stanowią pozostałość dawnej drogi. Kabina została zakupiona w całości i posadowiona na podłożu około roku 2014, a dopiero później została dobudowana hala. Inwestor podkreślał, że przedmiotowa kabina lakierni jest urządzeniem, a nie obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, który mógłby podlegać nałożonemu obowiązkowi rozbiórki. Powyższe potwierdza przedłożona ekspertyza techniczna oraz przykładowe zdjęcia kabiny lakierniczej.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie nałożył na zobowiązaną spółkę grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...], w wysokości 35.000 zł.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie, w którym zarzucała naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 83 Prawa budowlanego poprzez działanie organu z pominięciem ustawowo przyznanych mu kompetencji;

- art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony, przed wydaniem kwestionowanego postanowienia, o przyjęciu przez organ, iż przedmiotowe urządzenie kabiny lakierniczej winno zostać rozebrane na mocy decyzji nr 120/2021;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie inwestorowi przesłanek, którymi kierował się przy uznaniu, że decyzja nr 120/2021 nie została zrealizowana i jednocześnie zastosowania grzywny;

- art. 7 w zw. z art. 121 k.p.a. poprzez ustalenie grzywny z naruszeniem zasady proporcjonalności i niezbędności;

- art. 15 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wystosowania upomnienia do inwestora i wezwania do dobrowolnego wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanego zażaleniem postanowienia, ewentualnie z ostrożności procesowej obniżeniem wymierzonej kwoty grzywny, zdaniem pełnomocnika nieadekwatnej do zachowania dłużnika i stwierdzonego naruszenia.

W uzasadnieniu strona podtrzymywała stanowisko, co do braku możliwości uznania urządzenia kabiny lakierniczej obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a nadto wskazywała na nieadekwatne do zaistniałego naruszenia, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bez zapewnienia stronie możliwości dobrowolnego wykonania obowiązku.

Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kwestionowane postępowanie organu I instancji i umorzył w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na charakter i cele zastosowanego wobec skarżącej środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia (art. 119-122 u.p.e.a.), jak również odniósł się do kwestii jego uciążliwości dla zobowiązanej spółki oraz zasadności i racjonalności jego zastosowania (art. 7 u.p.e.a.).

Dalej organ podnosił, iż bezspornym pozostaje, że pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca spółce rozbiórkę hali produkcyjnej (montażowej) z lakiernią o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 15 m x 15, 75 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...], [...], gm. S., usytuowanej pomiędzy dwiema halami, zgodnie z oznaczeniem na załączniku nr 1 stanowiącym integralną część wydanej decyzji, poprzez: rozbiórkę pokrycia dachu oraz ścian, rozbiórkę stalowej konstrukcji nośnej, rozbiórkę fundamentów, po uprzednim odłączeniu przedmiotowej hali od mediów nie została wykonana w całości, co skutkowało wystawieniem w stosunku do spółki, po uprzednim wystosowaniu ponaglenia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 26 lipca 2022 r., celem wyegzekwowania realizacji obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej.

Jednakże w ocenie organu odwoławczego prowadzone w oparciu o w/w tytuł wykonawczy nr [...] postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte skutecznie. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślał, iż brak władczego charakteru powyższego upomnienia, jak i charakter tej czynności, wymagający osobistego działania zobowiązanego, a nadto umiejscowienie tej czynności w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji administracyjnej, wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kierowane do spółki upomnienie z dnia 10 czerwca 2022 r. zostało doręczone adwokatowi E.M., która reprezentowała spółkę na etapie postępowania prowadzonego w sprawie legalności hali produkcyjnej z lakiernią, zakończonego decyzją nakazującą jej rozbiórkę. Natomiast tytuł wykonawczy oraz kwestionowane zażaleniem postanowienie organu I instancji zostało doręczone bezpośrednio zobowiązanej spółce. Co więcej, wskazując na niekonsekwencję w działaniu organu stopnia powiatowego, organ odwoławczy wskazywał na pominięcie złożonego do akt sprawy w dniu 23 sierpnia 2023 r. pełnomocnictwa ogólnego udzielonego przez spółkę J.B.

W ocenie organu odwoławczego, wobec nieskutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu realizacji przez skarżącą spółkę obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...], postanowienie organu egzekucyjnego I instancji podlegało uchyleniu, a prowadzone w stosunku do spółki postępowanie egzekucyjne umorzeniu, stosownie do uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też brak było podstaw do merytorycznego rozpatrywania zarzutów zażalenia.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazywał jednocześnie na wadliwe wyliczenie kwoty nałożonej na spółkę grzywny, z uwzględnieniem, iż ciążący na spółce obowiązek dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego; jak również na brak możliwości przeprowadzenia przez organ egzekucyjny oceny zasadności egzekwowanego obowiązku. Stwierdził nadto, iż wymieniony w rozstrzygnięciu organu I instancji, obok w/w tytułu wykonawczego [...], tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 26 lipca 2022 r. został przywołany błędnie, gdyż jak wynika z akt sprawy w tym dniu, w stosunku do spółki wystawiono jedynie tytuł wykonawczy nr [...].

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Przedsiębiorstwo P. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucało naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 28 i art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niezasadne przyjęcie, że urządzenie lakierni objęte jest postępowaniem egzekucyjnym o wykonanie obowiązku rozbiórki, w sytuacji, gdy nie stanowi ono budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jest samodzielnym, oddzielonym od gruntu przedmiotem obrotu, i jako takie winno zostać odróżnione od budynku lakierni, który zgodnie z nałożonym na spółkę obowiązkiem został rozebrany;

- art. 6 w zw. z art. 1 i art. 83 Prawa budowlanego poprzez działanie organu z pominięciem ustawowo przyznanych mu kompetencji.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do spółki na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 26 lipca 2022 r.

Uzasadniając skargę pełnomocnik spółki przedstawił argumentację, popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, która w jego ocenie przemawia za zasadnością uznania przedmiotowej kabiny lakierniczej za urządzenie, wobec którego brak jest prawnej możliwości orzeczenia jego rozbiórki, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Powyższe, zdaniem strony potwierdza brzmienie wydanej w stosunku do spółki decyzji z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr 120/2021, nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, który to obowiązek został przez stronę wykonany. Odmienne, prezentowane przez organ stanowisko stanowi w ocenie strony skarżącej przekroczenie przyznanych przez ustawodawcę organom nadzoru budowlanego kompetencji.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem procesowym z dnia 10 października 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie dowodu z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r.; specyfikacji oraz informacji handlowej dotyczącej kabiny lakierniczej jako odrębnego od obiektu budowlanego urządzenia, stanowiącego przedmiot obrotu.

Postanowieniem z dnia 23 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 774/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Przedsiębiorstwo P. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniło postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 29 czerwca 2023 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 19 stycznia 2023 r., o nałożeniu na spółkę grzywny w wysokości 35.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego określonego w tytule wykonawczym z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...] i umarzające w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki w oparciu o wskazany tytuł wykonawczy.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 poz. 775) - dalej: k.p.a.; w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 2505) – dalej: u.p.e.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Natomiast jak wynika z treści art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z braku istnienia przesłanki przedmiotowej, to jest braku materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjne, jak też braku istnienia przesłanki podmiotowej, to jest sytuacji braku strony mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, wynikającej między innymi z nieposiadaniem przez dany podmiot legitymacji procesowej do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. R.Hauser. M. Wierzbowski [red.] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, s. 904,908). Umorzenie postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki przedmiotowej ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyroki NSA: z 21 września 2021 r., II GSK 932/21; z 21 grudnia 2021 r., II OSK 22/19; wyrok WSA w Lublinie z 7 grudnia 2021 r., III SA/Lu 526/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Natomiast stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z uzasadnienia objętego skargą postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2023 r., a czego zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik strony skarżącej, podstawę uchylenia w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 19 stycznia 2023 r. orzekającego o nałożeniu na skarżącą spółkę grzywny w celu przymuszenia wykonania ciążącego na niej obowiązku i umorzenia prowadzonego w stosunku do spółki postępowania egzekucyjnego oparciu o w/w tytuł wykonawczy nr [...] stanowiło stwierdzenie organu odwoławczego, co do wadliwego wszczęcia tego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 pkt 1 u.p.e..a.).

Przy czym, co należy podkreślić, a co wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Upomnienie, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, stanowi obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, niezbędny do skutecznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jest pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, o charakterze czysto informacyjnym, która z jednej strony ma na celu przypomnienie zobowiązanemu o powinności dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku, z drugiej zaś informuje, iż zaniechanie temu obowiązkowi skutkować będzie skierowaniem sprawy na drogę egzekucji administracyjnej.

Wskazać również należy, a co istotne w rozpoznawanej sprawie, iż dla skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego niezbędne jest doręczenie tak upomnienia, jak i odpisu tytułu wykonawczego bezpośrednio zobowiązanemu, co wynika zarówno z brzmienia art. 15 § 1 u.p.e.a. w odniesieniu do upomnienia, jak i z brzmienia art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w stosunku do odpisu tytułu wykonawczego. Powyższe wyłącza zatem możliwość doręczenia tych dokumentów pełnomocnikowi strony zobowiązanej, którego ustanowienie jest możliwe dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, na zasadzie odesłania zawartego w powołanym wyżej art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym w kwestii pełnomocnictw, pełne zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy art. 32 i art. 33 § 1-4 k.p.a. Z punktu widzenia powstałego sporu istotne znaczenie mają również obowiązki w zakresie doręczeń (art. 39-49 k.p.a.). Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi zobowiązanego dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone go protokołu, zaś pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowy poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 2-3 k.p.a.). Z powołanych przepisów powszechnie wywodzi się, że organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt). Faktu istnienia pełnomocnictwa organ administracji (egzekucyjny) nie może domniemywać. Dopiero od momentu zawiadomienia organ administracyjny (egzekucyjny) jest zobligowany doręczać pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i zapewnić mu taki udział w postępowaniu jak stronie tego postępowania (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14; z 14 listopada 2018 r., I GSK 2270/18; wyrok NSA z 14 lipca 2020, II OSK 688/20; z 6 lipca 2023 r., II OSK 2583/20; wyrok WSA w Łodzi z 21 lipca 2011 r., III SA/Łd 242/11; wyrok WSA z 20 czerwca 2018 r., II SA/Łd 110/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r., II SA/Go 154/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że nałożony na skarżącą spółkę, pozostającą w obrocie prawnym ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr 120/2021 (utrzymaną w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2021 r., nr 288/2021) obowiązek rozbiórki hali produkcyjnej (montażowej) z lakiernią, stanowi obowiązek o charakterze niepieniężnym podlegający przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, w trybie określonym przepisami u.p.e.a. Przy czym, co już wcześniej wskazano w przypadku tego rodzaju obowiązku wszczęcie postępowania egzekucyjnego wymaga uprzedniego obligatoryjnego wystosowania przez wierzyciela do zobowiązanego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Bezsporną pozostaje również ta okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, występujący w sprawie zarówno w charakterze wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego, przed wystawieniem w dniu 26 lipca 2022 r. tytułu wykonawczego nr [...], wystosował w dniu 10 czerwca 2022 r. do zobowiązanej spółki upomnienie, jednakże nie doręczył go bezpośrednio spółce, lecz adwokatowi E.M., która reprezentowała spółkę na etapie postępowania prowadzonego w sprawie legalności hali produkcyjnej z lakiernią, zakończonego powołana wyżej ostateczną decyzją nakazującą jej rozbiórkę. Wobec powyższego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, iż pomimo późniejszego doręczenia odpisu w/w tytułu wykonawczego nr [...] bezpośrednio zobowiązanej spółce nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdyż nie został dochowany określony prawem warunek formalny, wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a. Stąd też brak było podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej spółki przewidzianego ustawą środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I instancji i umorzeniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., prowadzonego przed tym organem postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie spółki, działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron, a dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 k.p.a.), jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) uznać należy za wystarczające do podjęcia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie za niezrozumiały w ocenie Sądu uznać należało natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który to przepis reguluje pojęcie strony postępowania administracyjnego.

Natomiast, co do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 83 Prawa budowlanego, uwzględniając konsekwentnie prezentowaną argumentację strony, co do braku możliwości uznania "urządzenia lakierni" za obiekt budowalny podlegający rygorom przepisów Prawa budowlanego, z której de facto wynika, iż strona skarżąca kwestionuje istnienie egzekwowanego obowiązku, wskazać należy, iż ta argumentacja winna być podnoszona w drodze zarzutów na postępowanie egzekucyjne, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Ponadto, co należy podkreślić, a na co słusznie wskazywał Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organy egzekucyjne nie są uprawnione do oceny zasadności egzekwowanego obowiązku.

Odnosząc się do wniosków dowodowych spółki, zawartych w piśmie procesowym z dnia 10 października 2023 r. wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju wątpliwości w sprawie nie wystąpiły, przeprowadzanie zatem wnioskowanych dowodów mogłoby prowadzić jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedłożona przez pełnomocnika skarżącej kopia pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r. (wystawionego po dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia), jak również przedłożona dokumentacja techniczna, handlowa dotycząca oferowanych na rynku sprzedaży kabin lakierniczych odnosi się do braku możliwości uznania "tego typu urządzenia" za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co jak już wcześniej wskazano pozostawało poza zakresem rozważań organu odwoławczego, którego rozstrzygnięcie miało charakter procesowy, a co za tym idzie pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik niemniejszej sprawy. Stąd też brak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. skutkował oddaleniem przez Sąd wniosków dowodowych spółki zawartych w piśmie procesowym z dnia 10 października 2023 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.