Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1062/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, 6  i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. po rozpoznaniu wniosku A. C. z dnia 12 czerwca 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...], nr [...] stanowiącej propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Kom. A. C. pełnił służbę w Izbie Celnej w Ł. od dnia 1 sierpnia 2002r. do dnia 28 lutego 2017r. Z dniem 14 października 2006r. został powołany na stanowisko Naczelnika Wydziału Informatyki. Uposażenie zasadnicze określone zostało mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2,614 z dniem 1 stycznia 2011r. i z tym samym dniem został przyznany funkcjonariuszowi dodatek funkcyjny. Stanowisko Naczelnika Wydziału Informatyki funkcjonariusz zajmował do dnia 31 maja 2017r.

W dniu [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej złożył A. C. pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.. W pkt 6 propozycji ustalono uposażenie, tj.: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latrach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby- łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Jednocześnie wskazano, iż zaproponowane warunki pełnienia służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 2 cyt. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji pełnienia służby. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji pełnienia służby, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia służby lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja została doręczona stronie w dniu 29 maja 2017r.

W dniu 5 czerwca 2017r. A. C. na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Ł..

W piśmie z dnia 12 czerwca 2017r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w związku z otrzymaną propozycją określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. A. C. wniósł o przywrócenie wysokości uposażenia zasadniczego według dotychczasowego mnożnika, tj. 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446) mnożnik kwoty bazowej na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej na poziomie Urzędu Celno-Skarbowego jest ustalony w wysokości od 2,321 do 2,721. W ocenie strony przyznany dotychczas mnożnik w wysokości 2,614 mieści się w przedstawionych granicach, nie będąc jednocześnie "rażąco wysokim". Przyznany mnożnik kwoty bazowej w dotychczasowej wysokości był potwierdzeniem i docenieniem przez byłego pracodawcę posiadanej wiedzy, doświadczenia i zaangażowania wykazanego w trakcie prawie piętnastoletniej służby. Okoliczność powyższą potwierdzają oceny okresowe dokonywane przez bezpośrednich przełożonych, jak i nagrody indywidualne przyznawane zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w Ł., jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję, tj. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] w zakresie pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wskazał, że po dokonaniu analizy akt osobowych, mając na uwadze kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj.: posiadane przez pracownika/funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania uznał za zasadne podwyższenie mnożnika kwoty bazowej do uposażenia zasadniczego. Zmieniając przedmiotową decyzję wzięto pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta, zgodnym z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracyjnej w Ł. stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614 z uwagi na zmianę stanowisk służbowych zajmowanych przez funkcjonariusza, tj. naczelnika wydziału, które kom. A. C. zajmował w Izbie Celnej w Ł., a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko ekspert Służby Celno-Skarbowej. Powyższe przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego. Dodatkowo organ podkreślił, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Powyższe umożliwiają m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe. Obecnie obowiązujące rozporządzenie pozwala awansować funkcjonariusza na wyższe stanowisko na wniosek naczelnika urzędu celno-skarbowego gdy upłynie rok pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, w ocenie okresowej lub opinii służbowej ustalono poziom realizacji zadań na stanowisku służbowym "na poziomie oczekiwań" oraz gdy funkcjonariusz wzorowo realizuje obowiązki służbowe lub przejawia inicjatywę na dotychczas zajmowanym stanowisku. Natomiast § 7 ww. rozporządzenia umożliwia zmianę na stanowisku poprzez podwyższenie uposażenia zasadniczego bez zmiany stanowiska służbowego, powyższe następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego, składany do kierownika jednostki organizacyjnej, z zachowaniem drogi służbowej.

Powyższą decyzję A.C. otrzymał w dniu 20 września 2017r.

W dniu 18 października 2017r. A.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] konsekwencji również art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzające KAS. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przywrócenie wysokości posiadanego uposażenia zasadniczego według posiadanego mnożnika 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ustalenie uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej z uwagi na zmianę stanowiska służbowego, które obecnie nie wiąże się z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej jest sprzeczne z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z treścią § 3 cyt. rozporządzenia, za pełnienie służby stałej na stanowisku kierowniczym otrzymuje się dodatek funkcyjny. Dodatek ten jest niezależny od posiadanego uposażenia zasadniczego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne. Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki służby, którą propozycję skarżący przyjął. Tym samym - na mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - dotychczasowy stosunek służby z dniem 1 czerwca 2017r. przekształcił się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycja służby z dnia [...] została przygotowana z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 cyt., tj. z uwzględnieniem posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsce zamieszkania. Od dnia 1 czerwca 2017r. kom. A. C. pełni służbę w Dziale Operacyjno- Rozpoznawczym w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w Ł. na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej. Przy ustalaniu stanowiska organ wziął po uwagę treść § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania) oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, zgodnie którym funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko nie niższe niż stanowisko eksperta Służył Celno-Skarbowej, jeżeli przed awansem na stanowisko kierownicze (tj. naczelnik wydziału) zajmował stanowisko niewymienione w załączniku do rozporządzenia. Za złożeniem propozycji służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w komórce operacyjno-rozpoznawczej, jako miejsce pełnienia służby, przemawiało doświadczenie oraz wiedza zdobyta w Służbie Celnej w Wydziale Informatyki. Wyznaczenie w nowoutworzonej organizacji jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa, nowego, niekierowniczego stanowiska - eksperta Służby Celno-Skarbowej, wiązało się ze zmniejszeniem odpowiedzialności i zakresu czynności, czego konsekwencją było ustalenie innego, niższego uposażenia zasadniczego, adekwatnego do nowych obowiązków. Obowiązujące przepisy nie przewidują w tej sytuacji ochrony uposażenia zasadniczego w postaci obowiązku jego zachowania w dotychczasowej wysokości. Ustalone uposażenie zasadnicze nie jest niższe od tego, które przysługiwało przed datą powołania na stanowisko naczelnika wydziału.

Uposażenie zasadnicze skarżącego ustalone od dnia 1 czerwca 2017r. jest najwyższym uposażeniem spośród uposażeń innych funkcjonariuszy z komórki operacyjno-rozpoznawczej zajmujących stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej. Jedynie kierownik działu oraz funkcjonariusze zajmujący stanowiska starszy ekspertów Służby Celno-Skarbowej otrzymują wyższe uposażenie zasadnicze. Uposażenie zasadnicze skarżącego jest podobne, jak uposażenie zasadnicze wszystkich funkcjonariuszy zajmujących w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Odnosząc się do kwestii naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, organ wskazał, że dodatek funkcyjny _ wprowadzony w 2011r. otrzymywali funkcjonariusze służby stałej pełniący służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Obowiązek wprowadzenia powyższego dodatku wynikał z art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz.1799, z późn. zm.). Z uzasadnienia do projektu rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków wynika, że wprowadzenie dodatków funkcyjnych stanowiło element systemu motywacyjnego w Służbie Celnej oraz było kolejnym etapem budowania tego systemu opartego na uchwale Nr 187/2008 r. Rady Ministrów z dnia 16 września 2008 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Modernizacja Służby Celnej w latach 2009-2011".

Przyznanie dodatku funkcyjnego było zatem jednym z czynników motywacyjnych przyznawanych członkom kadry kierowniczej obok podwyżki uposażenia zasadniczego na stanowisku naczelnika wydziału. Nie sposób jednak zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że dodatek funkcyjny był tym składnikiem uposażenia, który stanowił ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, jak również za szerszy zakres odpowiedzialności, za działania własne i kierowanego zespołu. Ustawa wprowadzająca KAS jest ustawą lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw znajdujących się w obrocie prawnym. Przyznaje możliwość ingerencji w istniejące stosunki służby oraz pracy. Wynika to z celu utworzenia KAS, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Na mocy przepisów szczególnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. posiadał zatem autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę oraz wskazania warunków dalszego zatrudnienia z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zachowanie uposażenia zasadniczego otrzymywanego w Służbie Celnej, to odpowiedni zapis znalazłby się w ustawie- Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tak jak miało to miejsce przy reformie Służby Celnej z 2009 roku, tj. w art. 222 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej. W ustawie –Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziano gwarancji wynagrodzenia/uposażenia pracowników/funkcjonariuszy, którym nie zmieniono obowiązków służbowych, jaki i dla osób odwoływanych ze stanowisk kierowniczych. Za taką interpretacją przepisów przemawia również wprowadzona przez ustawodawcę gwarancja zachowania w KAS posiadanych przez funkcjonariuszy stopni służbowych. Zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2018r. skarżący popierał wniesioną skargę. Złożył do akt sprawy kopię decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 8 grudnia 2017r. o powierzeniu mu od dnia 15 grudnia 2017r. do dnia 14 czerwca 2018r. pełnienia obowiązków kierownika Pierwszego Referatu Operacyjno-Rozpoznawczego w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w Ł. i przyznaniu na wskazany okres dodatku specjalnego w wysokości 190 zł miesięcznie. Skarżący podniósł, że powyższa decyzja nie podwyższa jednak jego wynagrodzenia zasadniczego, co jest przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Pełnomocnik organu administracji publicznej wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...], w której ustalono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. po rozpoznaniu wniosku A. C. z dnia 12 czerwca 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 6, tj. w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.

Podstawę prawną wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w cyt. powyżej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Stosownie natomiast do treści art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków pełnienia służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana co oznacza, że skarga została skutecznie wniesiona i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy na wstępie zaakcentować, że w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.) Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Służbie Celno-Skarbowej.

Stanowisko takie prezentuje WSA w Gorzowie Wielkopolskim ( wyrok z 24 stycznia 2018 r. II SA/Go 1105/17 ,) WSA w Olsztynie ( wyrok z 14 listopada 2017 r. II SA/Ol 739/170, z 16 stycznia 2018 r II SA/Ol 922/17, z 5 grudnia 2017r. II SA/Ol 892/17) WSA w Lublinie (wyrok z 12 grudnia 2017 r. II SA/Lu 888/17) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pogląd ten także podziela.

Decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Skoro zatem złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia. Ponieważ w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów.

Zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi decyzji – zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował, co zadecydowało o takiej, a nie innej kwalifikacji, a w szczególności, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej, niż dotychczas wysokości.

Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, odnotował fakt przyjęcia propozycji pełnienia służby przez funkcjonariusza i złożenia wniosku o przywrócenie uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości. Stwierdził, że zasadne jest podwyższenie kwoty bazowej uposażenia zasadniczego. Zmieniając decyzję z dnia [...], tj. podwyższył mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i podał, że wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446).

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku funkcjonariusza w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614 z uwagi na zmianę stanowisk służbowych zajmowanych przez funkcjonariusza, tj. naczelnika wydziału, które skarżący zajmował w Izbie Celnej w Ł., a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko ekspert Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej powyższe przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Organ nadmienił również, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Umożliwiają to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe.

W ocenie sądu, w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu właśnie taki, a nie inny wskaźnik uposażenia zasadniczego został przyjęty dla skarżącego, gdy zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ( Dz. U. z 2017 r, poz. 446) w załączniku do rozporządzenia dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321 - 2,721. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenie, że zmieniając propozycję służby poprzez podwyższenie mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej organ wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, gdyż stanowi to de facto jedynie powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy okoliczności odnoszących się do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych, jak i indywidualnie przyznanych nagród zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w Ł., jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów. Także stwierdzenie, że przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego funkcjonariusza, a otrzymana propozycja określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Skarżący, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z mocy art. 7 in fine K.p.a., że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał.

Powyższe uchybienia naruszają nie tylko przytoczone przepisy ustawy wprowadzającej ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Organ miał obowiązek odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawionej w nim argumentacji o posiadanych kwalifikacjach i przebiegu dotychczasowej służby skarżącego i wskazania na kryteriów jakimi się kierował. Powinien także przedstawić ocenę i wyjaśnienia dotyczące załączonych do akt zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników. Zostały one załączone do akt administracyjnych bez jakichkolwiek wyjaśnień.

Opisane uchybienia dowodzą, że zaskarżona została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się do indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

E.C.