Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2317/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2346/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr DLI-IX.7615.297.2020.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2346/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 10 sierpnia 2021 r. nr DLI-IX.7615.297.2020.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2020 r. nr 3803/2020 oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 2480 (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wojewody Mazowieckiego z 19 lipca 2017 r., nr 282/II/2017, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w mieście stołecznym Warszawa, w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta".

Decyzją z 3 listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 187 202,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w mieście stołecznym Warszawa, w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na odc. ul. [...] - granica miasta", stanowiącej własność A.W., w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli o kwotę 9 360,10 zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 odszkodowania na rzecz A.W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Miasto Stołeczne Warszawa oraz A.W.

Decyzją z 10 sierpnia 2021 r., nr DLI-IX.7615.297.2020.DM, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołań Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz A.W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2020r., nr SPN-II.7570.1.17.67.2017.MS, o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową.

Organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku odliczenia kwoty wypłaconej zaliczki od wartości ustalonego odszkodowania. Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (tymi przepisami są regulacje art. 12 specustawy drogowej). Wypłata zaliczki lub odmowa tej wypłaty, w myśl art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia. Kwestia wypłaty zaliczki stanowi zatem czynność techniczno-prawną oraz dotyczy rozliczeń między inwestorem, a beneficjentem odszkodowania. Tym samym pozostaje poza zakresem orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organ wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 10 kwietnia 2018 r., na podstawie której została wypłacona zaliczka, została wyeliminowana z obrotu. O ustalonym odszkodowaniu można zaś mówić w sytuacji wydania decyzji ostatecznej, którą jest decyzja Ministra z 10 sierpnia 2021 r. i to ona ustala wartość zobowiązania. Natomiast wypłacone zaliczki wynikające z decyzji uchylonych podlegają zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania przez samego płatnika. Organ administracji publicznej nie ma zatem obowiązku zaliczania już wypłaconej zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania, bowiem przepisy prawa nie nakładają na niego takiego obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając tę decyzję w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Wyjaśnił, że istota podniesionych w skardze zarzutów koncentruje się na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 decyzji Wojewody Mazowieckiego odszkodowania na rzecz A.W. Zdaniem skarżącego, zobowiązując go do wypłaty tego odszkodowania, błędnie organ wydający decyzję odszkodowawczą nie uwzględnił i nie zaliczył na poczet należnego odszkodowania kwoty zaliczki wypłaconej już byłemu właścicielowi nieruchomości. Zobowiązanie Miasta Warszawa do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, bez uwzględnienia bezspornej w sprawie okoliczności wcześniejszej wypłaty byłemu właścicielowi nieruchomości kwoty 177 576,00 zł stanowiącej zaliczkę w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego w oparciu o uchyloną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 kwietnia 2018 r., w ocenie Sądu I instancji, naruszało w sposób istotny art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami".

W ocenie Sądu I instancji podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 12, art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), zwanej dalej "specustawą" lub "ustawą z 10 kwietnia 2003 r."

W myśl art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei art. 12 ust. 5a specustawy stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że na wniosek byłego właściciela nieruchomości Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wypłacił mu kwotę 177 576,00 zł stanowiącą zaliczkę w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego w oparciu o uchyloną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 kwietnia 2018 r.

Z kolei stosownie do art. 12 ust. 5b specustawy, osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy, są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej funkcjonuje w obrocie prawnym i nie podlegała żadnym trybom nadzwyczajnym, które prowadziłyby do uchylenia, zmiany czy stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 23 specustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3a ww. ustawy, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W ocenie Sądu I instancji, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie normują sposobu postępowania organu w sytuacji, gdy uchylona zostanie decyzja o przyznaniu odszkodowania, zaś kwotę odszkodowania wypłacono już byłemu właścicielowi. Nie można jednak podzielić stanowiska, że ponownie rozpoznający sprawę o odszkodowanie organ ma w decyzji ustalającej odszkodowanie orzekać ponownie o kwocie pełnego odszkodowania, nie biorąc pod uwagę poprzednio wypłaconej zaliczki na poczet ostatecznie przyznanego odszkodowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że powołany wyżej art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Uchylenie, o którym mowa w powołanym przepisie, dotyczy jednak jedynie trybów nadzwyczajnych unormowanych w przepisach k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 155 i art. 161 k.p.a.). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że z art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednak tylko wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, że odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego. Przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zatem zastosowania do stanów faktycznych, w których nie ma sporu o zasadę odszkodowania, a jedynie o kwestię jego wysokości. Wówczas uprawniony podmiot, który poniósł szkodę pozostaje cały czas wierzycielem, co wyklucza zastosowanie art. 132 ust. 3a ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/17, Lex nr 2465868).

Celem wspomnianego art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem uregulowanie zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Natomiast w przypadku uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie ma mowy o nienależności odszkodowania. Spór nie odnosi się bowiem w tym przypadku do kwestii, czy w ogóle należy się odszkodowanie, ale w jakiej wysokości się ono należy.

Z powyższego wynika, że w sytuacji, jak to ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy odszkodowanie jest niewątpliwie należne i zostało już w toku postępowania (przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję odszkodowawczą) wypłacone w części (w formie zaliczki) - w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej wysokości odszkodowana, nie może dojść do ponownego przyznania odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która jako należna przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Brak rozliczenia przez organ wcześniej wypłaconego odszkodowania (jego części) prowadziłby do sytuacji, w której wierzyciel miałby nowy tytuł egzekucyjny do żądania ponownie kwoty pełnego odszkodowania. Innymi słowy przysługiwałoby mu uprawnienie do uzyskania odszkodowania w wysokości zawyżonej w stosunku do należnego mu odszkodowania. Analogiczne do powyższego stanowisko zajmowane już w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 5 października 1995 r., sygn. akt III ARN 30/95, OSNP 1996/9/125, LEX nr 23419) podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 października 2000 r., sygn. akt OPS 12/00, Lex nr 44490). W powołanej uchwale NSA wskazał, między innymi, że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uwzględni wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 ww. ustawy.

Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że ustalając na nowo odszkodowanie organ powinien w decyzji odszkodowawczej określić kwotę należnego odszkodowania uwzględniając kwotę już wypłaconą. Przy czym zaliczenie na poczet należnego odszkodowania wypłaconej już kwoty jest nie tylko uprawnieniem, ale obowiązkiem organu.

Zatem ponownie ustalając odszkodowanie na rzecz byłego właściciela nieruchomości organy powinny były wysokość należnego mu odszkodowania pomniejszyć o wypłaconą już na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w oparciu o decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 kwietnia 2018 r.

Wobec zatem nieuwzględnienia przez organy braku jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłacenia jeszcze raz całej kwoty odszkodowania konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3a ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że doszło do jego naruszenia w przedmiotowej sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie specustawy drogowej ma swoje oparcie w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, stanowiącym, że do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei w myśl art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy u.g.n. Mając na uwadze, iż specustawa drogowa nie stanowi odrębnej systemowo regulacji danej sfery stosunków poddanej jej reglamentacji prawnej, lecz zawiera jedynie szczególne regulacje co do niektórych kwestii, zasadniczo uregulowanych w ustawie mającej w zakresie gospodarki nieruchomościami charakter rozwiązań systemowych (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Beck 2011, s. 282), to z zestawienia ww. przepisów specustawy drogowej wynika, iż przepisy u.g.n. znajdą wprost zastosowanie, jeżeli przepisy specustawy drogowej nie normują określonych zagadnień związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi (art. 23 specustawy drogowej), natomiast w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania przepisy u.g.n. znajdą zastosowanie wyłącznie odpowiednio. W literaturze przyjmuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Zgodnie z kolei z brzmieniem art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, który wskazuje, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż Miasto Stołeczne Warszawa wypłaciło A.W. zaliczkę na poczet odszkodowania w kwocie 177.576,00 zł, stanowiącą 70% wysokości odszkodowania ustalonego w oparciu o decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 kwietnia 2018 r.

Analiza przepisów specustawy drogowej wskazuje, iż ustawa ta nie zawiera regulacji odnoszących się do kwestii zaliczania wypłaconej zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji. Przepis art. 12 ust. 5b specustawy drogowej stanowi jedynie, że osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy, są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność. Przepis ten nie jest jednak przydatny do rozwiązania zagadnienia prawnego, które powstało w niniejszej sprawie, a nadto w ogóle nie może znaleźć zastosowania w tej sprawie, bowiem decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej funkcjonuje w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania również regulacja prawna art. 132 ust. 3a u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Celem tego przepisu jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania, w sytuacji gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części, a zatem regulacja ta nie może znaleźć zastosowania gdy nie ma sporu o to, czy odszkodowanie w ogóle się należy, a sporną pozostaje wyłącznie kwestia wysokości (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1312/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro, tak jak w tej sprawie, doszło do odebrania prawa własności nieruchomości, to przedmiotem sporu pozostawała jedynie wysokość należnego odszkodowania, ustalanego odrębną decyzją, a nie okoliczność czy odszkodowanie w ogóle jest należne. Uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji, określającej wysokość odszkodowania do ponownego rozpoznania sprawy, nie skutkowało obowiązkiem zwrotu wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Powołany przepis należy bowiem odnieść do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania. Sprawa o odszkodowanie nie została ostatecznie umorzona i nadal toczyło się postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego byłemu właścicielowi za wywłaszczoną nieruchomość. W takim przypadku, na tym etapie postępowania, w ogóle nie można mówić o nienależnym odszkodowaniu. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i - tak jak w rozpoznawanej sprawie - zostało wypłacone zaliczkowo w toku postępowania przed uostatecznieniem się decyzji odszkodowawczej w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Ustalenie w sentencji decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, skutkuje egzekucyjnością tej decyzji w kwocie wynikającej z rozstrzygnięcia, co w rozpoznawanej sprawie oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej.

Zasadnie Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego poglądu prawnego /wyrażanego w judykaturze jeszcze na gruncie art. 10 ust. 5 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.)/, wskazującego, że decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości, musi w swej treści uwzględniać (zawierać rozliczenie) kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu, na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu (vide: wyrok SN z 5 października 1995 r., III ARN 30/95, OSNP 1996/9/125). Pogląd ten uznano za aktualny także na gruncie u.g.n., wskazując, że przepisy u.g.n. nie regulują kwestii, w jaki sposób organ orzekający o odszkodowaniu powinien uwzględnić fakt, iż w toku postępowania wypłacona została określona kwota tytułem odszkodowania, a w szczególności, czy kwota ta ma być odliczona po jej zwaloryzowaniu. Stosownie natomiast do treści art. 128 i art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania winna być równa wartości nieruchomości. Z przepisów tych wynika zatem, że wypłacenie wcześniej określonej kwoty tytułem odszkodowania powinno być uwzględnione przy określeniu ostatecznej wysokości pozostającego do zapłaty odszkodowania (zob.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPS 12/00 (ONSA 2001/1/10). Pogląd ten pozostaje niekwestionowany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11; wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1503/12; wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., I OSK 1596/12; wyrok NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2745/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Utrwalone jest także zapatrywanie, że ustalenie w treści decyzji administracyjnej obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, które służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia (zob.: wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11; wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1503/12; wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r., I OSK 1596/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tego rodzaju niedozwolonej modyfikacji podjętego rozstrzygnięcia prowadziłoby uwzględnienie wyłącznie w motywach decyzji faktu wypłaty zaliczki na poczet należnego odszkodowania, przy jednoczesnym przyznaniu tegoż odszkodowania w pełnej wysokości (zob. też wyrok NSA z 24 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1146/22).

Tym samym skarga kasacyjna mająca oparcie wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła być skuteczna. W konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.