Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 952/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz skarżącej K. C. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Wa 952/23

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2023r., nr [...] Komendant Służby Ochrony Państwa (zwany dalej także jako: "Organ"; Komendant SOP") działając na podstawie art. 179 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575, 1728, 2333 oraz z 2022 r. poz. 655 i 1115, zwaną dalej także "u.SOP") oraz art. 138 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. poz. 1198, zwanego dalej "Rozporządzeniem"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2022r., nakazującą [...] K.C. (zwanej dalej także "Skarżącą") zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 42.103,79 zł, wypłaconego za okres od [...] kwietnia 2019r. do dnia [...] sierpnia 2022r., utrzymał w mocy decyzję własną o nr [...] z dnia [...] grudnia 2022r.

Zaskarżona decyzja Komendanta SOP wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] Komendant Służby Ochrony

Państwa przyznał od dnia [...] kwietnia 2019 r. K.C. – funkcjonariuszce SOP w służbie stałej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługującego funkcjonariuszowi posiadającemu członków rodziny. Przedmiotowe świadczenie zostało przyznane na podstawie wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., z którego wynikało, że w miejscu pełnienia służby oraz miejscowościach pobliskich pełnienia służby ani ona, ani członkowie jej rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego.

W przedmiotowym wniosku funkcjonariuszka wskazała także, że nie korzystała ani jej małżonek z pomocy finansowej przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe.

W dniu [...] września 2022 r. do Służby Ochrony Państwa wpłynęło pismo Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2022r. [...], z którego wynika, że Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej została przyznana A.C. (mężowi [...] K.C.) pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości, na uzyskanie lokalu mieszkalnego Nr [...] położonego przy ul. [...]w C..

Z uwagi na powyższe, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależenie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W wyniku powyższego Organ uznał, że w zaistniałym stanie faktycznym, skoro Komendant SOP otrzymał w dniu [...] sierpnia 2022 r. informację, że mężowi K.C. została przyznana w Straży Granicznej na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej została przyznana A.C. pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości na uzyskanie lokalu mieszkalnego Nr [...] położonego przy ul. [...] w C., to jest to niewątpliwie okoliczność mająca wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika Skarżącej - w myśl zasady, że prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z "niezrealizowaniem prawa do lokalu". Organ wskazał, że w takiej sytuacji prawodawca nie pozostawił organowi możliwości wyboru i organ jest zobligowany orzec o zwrocie nienależnie pobranych kwot równoważników przez Skarżącą, gdyż z chwilą uzyskania pomocy finansowej przez męża funkcjonariuszki, Skarżącej nie można byłoby przydzielić lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie, nie przysługuje jej też prawo do zastępczej formy zaspokojenia prawa do takiego lokalu w formie równoważnika.

Komendant SOP, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że skoro uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy wygasa dla obojga małżonków w sytuacji przydzielenia jednemu z nich lokalu mieszkalnego, to tym bardziej też wygasa prawo do świadczenia pochodnego - ekwiwalentnego jakim jest pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego.

Zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za brak lokalu mieszkalnego, kwoty równoważnika pieniężnego wypłacone za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek podania nieprawdziwych danych we wniosku o jego przyznanie, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.

Zdaniem Organu, w okolicznościach sprawy, we wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...] K.C. podała nieprawdziwe dane tj. oświadczyła, że jej małżonek nie korzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe i miało to wpływ na istnienie jej uprawnienia do równoważnika.

Powyższe oznacza, że świadczenie pobrane przez Skarżącą w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] sierpnia 2022 r. jest świadczeniem nienależnym, podlegającym obowiązkowi zwrotu jako świadczenie nienależne. Ponieważ Skarżąca przedmiotowy równoważnik pobierała w okresie: od [...] kwietnia 2019 r. do [...] sierpnia 2022 r., czyli 1249 dni, to łączna kwota do zwrotu wynosi 42 103,79 zł (1249 dni X 33,71 zł tj. stawka dzienna brutto równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza posiadającego członków rodziny).

Końcowo Organ podkreślił, że wydana decyzja jest decyzją "związaną", gdyż nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu administracyjnego" oraz, że skutek orzeczony w niniejszej decyzji tj. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot równoważnika nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Komendant SOP decyzją z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...] działając na podstawie art. 179 ust. 2 pkt 2 uSOP w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za brak lokalu mieszkalnego oraz art. 104, 108 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej także "k.p.a.") nakazał [...] K.C. zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego w kwocie 42.103,79 zł.

Zdaniem Organu w sprawie zaistniała też konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, gdyż nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie środkami publicznymi w sposób celowy leży w interesie społecznym, a na organie spoczywa obowiązek zabezpieczenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Od powyższej decyzji Skarżąca, zgodnie z pouczeniem i we wskazanym terminie, pismem z dnia [...] stycznia 2023r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc przede wszystkim naruszenie § 7 pkt 1 Rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło podanie nieprawdziwych danych we wniosku, o którym mowa w § 4 ust. 1 wym. Rozporządzenia, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub jego wysokość, podczas gdy podała dane prawdziwe z jej punktu widzenia i według najlepszej jej wiedzy a do przyjęcia nieprawdziwości oświadczenia należy uznać winę oraz zamiar, co wobec postanowienia umarzającego postępowanie karne nie jest możliwe. Ponadto podniosła naruszenie zasad postępowania, tj. w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady budowy zaufania, proporcjonalności i równego traktowania.

W uzasadnieniu wniosku podniosła, że ocena prawna posiadania przez nią uprawnienia do uzyskania świadczenia winna uwzględniać nie tylko upływ czasu ale również okoliczności związane z uzyskaniem przez A.C. świadczenia i wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego, zaś w sytuacji, gdy Organ nabywa wiedzę której nie posiada strona, to winien przynajmniej wezwać do złożenia dodatkowych zeznań mających na celu pełne ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy. Podkreśliła też, że biorąc ślub z A.C., jak i w trakcie trwania małżeństwa, nie nabyła wiedzy co do ilości, podstaw oraz charakteru świadczeń, które jej obecny małżonek pobierał w trakcie wieloletniej służby. Nawet zaś jeśli A.C. pobrał świadczenie mieszczące się w katalogu określonym w art. 180 ust. 2 uSOP, to konsekwencją dowodową winno być umieszczenie w aktach sprawy stosownej decyzji [...] z [...] grudnia 1996r., gdyż bez przeprowadzenie tego dowodu nie sposób ocenić czy wydana decyzja mieści się w ustawowym katalogu przesłanek negatywnych tego przepisu. Podkreśliła przy tym, że w momencie pobrania tego świadczenia przez A.C. była dzieckiem, a więc trudno mówić o tym, że w ten sposób A.C. zrealizował ustawowe uprawnienia Skarżącej do uzyskania pomocy.

Zaskarżoną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2023r. Komendant SOP po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia [...] stycznia 2023r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2022r.

W uzasadnieniu decyzji Organ podniósł, że stosownie do treści § 4 ust. 1 wym. Rozporządzenia oraz zawartego w załączniku wzoru, Skarżąca składając wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z dnia [...] kwietnia 2019r. oświadczyła, że na stronie pierwszej w pkt. 4, iż "nie korzystaliśmy" z pomocy finansowej przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe.

Podkreślił, że podanie we wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nieprawdziwych danych mających wpływ na istnienie tegoż uprawnienia, powoduje zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia obowiązek zwrotu uzyskanego świadczenia jako nienależnego.

W takiej sytuacji, w świetle pisma Z-cy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2002r., które wpłynęło do SOP w dniu 5 września 2022r., z którego wynika, że na mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 1996r. A.C. (mężowi Skarżącej w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie) została przyznana pomoc mieszkaniowa w pełnej wysokości na przyznanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w C., informacja zawarta w pkt 4 wniosku funkcjonariuszki z dnia [...] kwietnia 2019r. o przyznanie równoważnika pieniężnego jest nieprawdziwa.

Powyższe okoliczności przemawiają o zasadności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy Organ podniósł, że nie dał wiary wyjaśnieniom Skarżącej, iż nie wiedziała czy jej małżonek otrzymał w 1996r. pomoc mieszkaniową na zakup lokalu, gdyż w świetle doświadczenia życiowego osoby dorosłe są zorientowane skąd pochodzą środki, z których sfinansowano posiadane przez nie oraz ich małżonków nieruchomości. Funkcjonariusz zaś mający wątpliwości w tym zakresie może zaś dać temu wyraz – w dowolny sposób – w pkt 4 wniosku, co powoduje, że organ działając z urzędu zwróciłby się do odrębnej formacji (Straży Granicznej) o przedstawienie odpowiednich informacji. Ponadto Organ stwierdził, że nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów oparcie się w odniesieniu do okoliczności czy małżonek korzystał z pomocy – na dokumencie urzędowym w postaci pisma Z-cy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2022r.

Dlatego też Komendant SOP, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2023r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2022r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023r. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na powyższą decyzję, żądając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a i c) p.p.s.a uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów o postępowaniu – tj:

1. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie Decyzji Komendanta Służby Ochrony Państwa Nr [...] z dnia [...].12.2022r., w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna Decyzja Komendanta Służby Ochrony Państwa Nr [...] z dnia [...].04.2019r.;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego - tj:

1. Art. 179 ust. 1 Ustawy o Służbie Ochrony Państwa z dnia 8 grudnia 2017 r. w zw. z § 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za brak lokalu mieszkalnego z dnia 14 czerwca 2018r. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i w konsekwencji uznanie, że pobierany w okresie od [...] kwietnia 2019 roku do dnia [...] sierpnia 2022 roku równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego było świadczeniem nienależnych, a tym samym podlegającym zwrotowi w kwocie łącznej 42103,79 złotych, gdy tymczasem przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podniósł, że jedną z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, ponieważ decyzja Komendanta Służby Ochrony Państwa Nr [...] z dnia [...].04.2019r. funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania administracyjnego, to dopóki w/w decyzja pozostaje w obrocie prawnym brak jest możliwości wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organy nie wyjaśniły także zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Stronie nie zapewniono także czynnego w nim udziału na każdym jego etapie.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w

procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając podobne sprawy, kilkakrotnie uzasadniał, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia

zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. (...) o ile powołane przez organ przepisy pozwalałyby przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące wszelkie przypadki - to każdorazowo chodzi o sytuację gdy pomocy tej udzielono gdy skarżąca była już funkcjonariuszem Służby Ochrony Państwa i otrzymała pomoc finansową na podstawie przepisów ustawy jej dotyczącej.

Niezależnie od wskazanych zarzutów, pełnomocnik Skarżącej wniósł także na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a o wydanie postanowienia o wstrzymanie wykonalności

zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na możliwość wyrządzenia realnej szkody finansowej w gospodarstwie domowym skarżącej, która nie jest w stanie obecnie uiścić tak wysokiej kwoty zwrotu świadczenia finansowego, bez szkody dla siebie i swojej rodziny. Podkreślił przy tym, że Skarżąca niedawno urodziła dziecko, co powoduje iż koszty utrzymania jej rodziny znacznie wzrosły, a możliwości dodatkowego zarobkowania znacznie zostały ograniczone. Skarżąca nie posiada też żadnych oszczędności, które mogłaby przeznaczyć na tymczasową spłatę zobowiązania, którego wobec niej dochodzi organ.

W stosunku do Skarżącej toczyło się postępowania karne, zakończone postanowieniem o jego umorzeniu. W związku z toczącym się postępowaniem Skarżąca zobowiązania była na mocy umowy pokryć koszty obsługi prawnej w wysokości 14.200,00 złotych, które to zobowiązanie uregulowała. Co istotne - pomimo umorzenia postępowania - organ odmówił zwrotu kosztów pomocy prawnej dla skarżącej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych powodów, niż wskazane w zarzutach skargi, do czego Sąd uprawnia i zobowiązuje wskazany przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia rozważań Sąd zauważa, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji do tut. Sądu stanowiły przepisy art. 179 ust. 3 pkt 1) uSOP oraz § 7 pkt 1) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za brak lokalu mieszkalnego, zaś zasadniczy spór między stronami koncentruje się wokół tego czy Skarżąca podała nieprawdziwe dane we wniosku, o którym mowa w § 4 pkt) 1 Rozporządzenia poprzez niepodanie informacji o tym, że jej mąż jako funkcjonariusz Straży Granicznej skorzystał w 1996r. z pomocy finansowej przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe.

Ponieważ najdalej idącym zarzutem skargi jest okoliczność, że organy nie miały podstaw do wydania spornej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Komendanta SOP z [...] kwietnia 2019r. przyznająca jej równoważnik, który nigdy nie został jej cofnięty, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest odnieść się tego czy w istocie na gruncie przepisów uSOP decyzja o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika musi być poprzedzona decyzją o jego cofnięciu.

Zgodnie z art. 179 ust. 1 uSOP Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkaniowej. Sąd zauważa, że jest to jedyna regulacja ustawowa dotycząca prawa funkcjonariusza SOP do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Inne kwestie dotyczące szczegółowych zasad w tej materii, w tym instytucje zwrotu nienależnie pobranego równoważnika, normuje wskazane wcześniej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2018 r. w sprawie równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa za brak lokalu mieszkalnego, które zostało wydane na podstawie art. 179 ust. 2 ustawy.

W tak ujętych ramach prawnych, to zatem przepisy Rozporządzenia kreują: przesłanki wysokości oraz warunki przyznawania albo odmowy przyznania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tryb postępowania oraz wzór wniosku stosowanego przy ubieganiu się o przyznanie równoważnika, a także sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do otrzymania równoważnika.

Dalej zauważyć należy, że z przepisów Rozporządzenia wywieść można określoną sekwencja zdarzeń w powyższym zakresie. I tak: pierwszym rozstrzygnięciem jest przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 2 Rozporządzenia) w określonej wysokości (§ 3 Rozporządzenia), drugim - to ustalenie uprawnień funkcjonariusza do otrzymania równoważnika oraz jego wysokości wraz z określeniem dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tytułu prawnego do danego lokalu i innych danych wskazanych we wniosku o przyznanie równoważnika (§ 4 Rozporządzenia), przy czym warunki do przyznania równoważnika określone są ustawowo w przywołanym art. 179 ust. 1 uSOP, tj. brak (nieposiadanie) lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, odpowiadającego co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkaniowej.

Rozporządzenie określa też podstawy zwrotu równoważnika, wymieniając w § 7 Rozporządzenia przesłanki zwrotu równoważnika w przypadku ich nienależnego pobrania przez funkcjonariusza, do których należą:

1) podanie nieprawdziwych danych we wniosku, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość;

2) niezawiadomienie Komendanta SOP o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika lub na jego wysokość.

Z przytoczonych przepisów wynika, że – w odróżnieniu do innych pragmatyk służb mundurowych (por. dla przykładu ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji [Dz.U. z 2011 r. Nr 297, poz. 1987 ze zm.] oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego [Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.] – ustawodawca nie przewidział instytucji "cofnięcia" uprawnienia do równoważnika, która, co do zasady, poprzedza decyzję o zwrocie równoważnika, a zatem wniosek skargi, iż wydanie zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika bez decyzji poprzedzającej o cofnięciu tego świadczenia było w ogóle niemożliwe jest nieuprawniony.

Dodatkowo podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia jest nie tylko postępowaniem odrębnym, w stosunku do postępowania mającego na celu odzyskanie (zwrot) nienależnie pobranego i wypłaconego świadczenia, ale wywołuje też inne skutki prawne. Jak bowiem jednolicie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). W tym miejscu Sąd przypomina, że cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania.

Z kolei decyzje o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego mają charakter deklaratoryjny bowiem nie tworzą ani nie zmieniają istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego – w realiach sprawy - poprzez stwierdzenie przesłanek wymienionych w § 7 Rozporządzenia.

W konsekwencji, decyzja wydana w tym trybie może wywoływać skutki wstecz (ex tunc), tj. od chwili "zrealizowania się" stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne.

Jednocześnie jednak należy zastrzec, że decyzje o zwrocie wypłaconego równoważnika organ może wydać tylko w sytuacji, gdy ustalony stan faktyczny nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości, a zatem decyzja taka wymaga jednoznacznego ustalenia, że okoliczności sprawy wyczerpują jedną z przesłanek określonych w § 7 Rozporządzenia. Ponadto wskazany przepis materialnoprawny, jako przepis sankcjonujący, powinien podlegać ścisłej wykładni.

W rozstrzyganej sprawie, w ocenie Sądu, Organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności istoty pomocy finansowej, którą otrzymał A.C. na mocy decyzji z [...] grudnia 1996r. ze Straży Granicznej. W tym zakresie Organ przyjął, że skoro w/wym otrzymał pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w C., a o fakcie tym nie poinformowała Skarżąca przy złożeniu wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego, to tym samym podała nieprawdziwe dane w przedmiotowym wniosku uzasadniające zwrot nienależnie pobranego równoważnika.

Organowi umyka jednak z pola widzenia to, że podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w tym zakresie było ustalenie charakteru przyznanej mężowi Skarżącej w 1996r. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Sąd zwraca uwagę, że Skarżąca zarówno na etapie "odwołania", jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy konsekwentnie podnosiła, że takiej wiedzy nie miała oraz, że pomoc taką otrzymał A.C. ale w okresie, w którym nie byli małżeństwem. Dla jednoznacznego określenia charakteru tej pomocy Skarżąca zawnioskowała o włączenie tejże decyzji - "opisanej" w piśmie Zastępcy Komendanta [...] Oddziały Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2022r. - w poczet materiału dowodowego. Organ wniosek ten zignorował.

Tymczasem wskazać należy, że jeśliby przyjąć, że A.C. otrzymał przedmiotową pomoc finansową w 1996r., to w dacie przyznania świadczenia zastosowania miały przepisy zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. U. MSW z 26.04.1993r.) – na co może hipotetycznie wskazywać data przyznanej pomocy. Z analizy treści powyższego aktu wynika, że przyznana osobom uprawnionym pomoc finansowa mimo, iż co do zasady miała charakter bezzwrotny, to jednak w określonych sytuacjach przepisy tegoż zarządzenia nakładały obowiązek zwrotu całości lub części udzielonej pomocy, a nawet jej umorzenia. Organ kwestii tej nie wyjaśnił. Tymczasem wniosek taki uprawdopodabnia dopuszczony na rozprawie dowód w postaci decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej "SKW") z [...].02.2016r. w sprawie przyznania A.C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (k. 51 akt sądowych). W ocenie Sądu, skarżony Organ winien zatem rozważyć, czy skoro Szef SKW przyznał w/wym przedmiotowy równoważnik pieniężny za brak mieszkania A.C., to tym samym czy Skarżąca miała prawo zasadnie przyjąć, że nie korzystał on z pomocy finansowej, jak oświadczyła to we wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego, gdyż takiego równoważnika nie mógłby otrzymać (przesłanki negatywne dla przyznania równoważnika w przypadku otrzymania pomocy finansowej są analogiczne we wszystkich służbach mundurowych).

Organ uchybił także zasadzie prawdy obiektywnej i obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez pominięcie dowodu w postaci Decyzji Szefa SKW z [...] maja 2019r. na mocy której stwierdzono wygaśnięcie z dniem [...] kwietnia 2019r. decyzji przyznającej A.C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (k. 53 akt sądowych).

Dowód ten, w ocenie Sądu, z punktu widzenia omawianej przesłanki z § 7 pkt 1) Rozporządzenia jest również istotny, gdyż przesądza, że na dzień złożenia oświadczenia przez Skarżącą, A.C. nie pobierał równoważnika pieniężnego z SKW, zaś powodem takiej decyzji była okoliczność pobierania takiego świadczenia przez żonę (tj. Skarżącą), a nie okoliczność przyznania pomocy finansowej (por. treść wzmiankowanej decyzji).

Dlatego też, w ocenie Sądu, Organ nie dochował wymogów określonych przepisami art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w kontekście podniesionych wyżej okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z punktu widzenia prawidłowej subsumcji zastosowania przepisu § 7 pkt 1) Rozporządzenia w kontekście przesłanki podania nieprawdziwych danych we wniosku. Sąd zwraca uwagę, że aby przyjąć jako udowodnione złożenie "nieprawdziwych danych" to oświadczenie funkcjonariusza w tym zakresie musi być rzetelnie, w oparciu o obiektywne kryteria, zweryfikowane przez organy administracji.

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45).

Jednocześnie zauważyć należy, że nie każdy dowód może być dopuszczony w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a ponadto taki, który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Co również istotne - dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

W okolicznościach rozstrzyganej sprawy Sąd uznał, że dopuszczone dowody spełniają wszystkie wskazane przesłanki określone w przepisie art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. i stanowią istotne uzupełnienie materiału dowodowego, pominiętego i niewyjaśnionego w postępowaniu dowodowym przez Organ. Sąd przypomina, że w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego.

Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu i wykazanie, że organ przeprowadził właściwą subsumpcję. Okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu decyzji. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Ustalenie stanu faktycznego warunkuje zatem prawidłowość rozstrzygnięcia, a braki w tym zakresie podlegają kontroli sądowej i kwalifikowane są jako przesłanka do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonuje bowiem oceny postępowania, w aspekcie zachowania przepisów procesowych, biorąc pod uwagę czy naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym podstawa uchylenia Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, organy rozpatrując przedmiotową sprawę naruszyły powyższe zasady. Nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości rzutującego na rozstrzygnięcie stanu faktycznego, a tym samym zaskarżona decyzja jawi się jako przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i 135 tego aktu, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Komendanta SOP z dnia [...] grudnia 2022r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.) i przeprowadzi postępowanie, z zachowaniem zasad, określonych w art. 7, 15, 77 § 1, i 80 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu dopuszczonych przez Sąd dowodów na rozprawie a następnie dokona procesu subsumpcji prawa materialnego w kontekście przesłanki § 7 pkt 1 Rozporządzenia, tj. czy informacja podana przez Skarżącą w pkt. 4 wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nosi znamiona podania nieprawdziwych danych warunkujących zwrot równoważnika pieniężnego z powodu nienależnego pobrania.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).