Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2111/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 10
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. B. i D. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. B. i D. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz A. i D. B. za nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...], podjętą w trybie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192, z późn. zm.), Prezydent Miasta R. ustalił teren budowlany położony w [...] pomiędzy ulicami: [...],[...] i [...] – obejmujący m.in. część nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność A. i D. B. W punkcie 5 decyzji wskazano, że nieruchomości nią objęte przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od daty jej wejścia w życie. Ponadto wskazano, że odszkodowanie z tego tytułu zostanie ustalone na rzecz byłych właścicieli w osobnym postępowaniu administracyjnym – na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Decyzją z [...] września 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz A. B. i D. B. odszkodowania za przejętą nieruchomość w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. A. B. i D. B., reprezentowani przez pełnomocnika K. B., zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 1982 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia na ich rzecz odszkodowania za część nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 – objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 1982 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A. i D. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewidywały możliwości wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. A. B. i D. B. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta R. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz A. i D. B. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...],[...], nr [...] i [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji Prezydenta Miasta R.

W dniu [...] października 2012 r. A. B. i D. B. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., kwestionując rozstrzygnięcie.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r., ustalająca na rzecz A. B. i D. B. odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, została wydana na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

W niniejszej sprawie pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ww. ustawy nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Jednocześnie przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministrcyjnym, w przypadku przejmowania nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. ustalenie odszkodowania nie następowało w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze czynności materialno-technicznej obliczenia odszkodowania, tj. przemnożenia stawki odszkodowania za 1m2 przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo powierzchni. Poprzez użycie w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. słów "wypłaca się" ustawodawca ograniczył bowiem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym (art. 8 ustawy). Natomiast nieuzasadnionym byłoby, zdaniem organu, przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury wywłaszczeniowej.

Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wypłacane być powinny na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt: SA/Bk 1132/03, publ.: LEX nr 148735; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt.: I SA/Wa 1634/09, publ.: LEX nr 591652; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt: I OSK 878/10, publ.: LEX nr 1081067).

Tak więc ustalenie odszkodowania następowało w drodze obliczenia tego odszkodowania stosownie do art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, co stanowiło podstawę do wypłaty tak obliczonego odszkodowania.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt archiwalnych, biegła E. S. w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 1982 r. dokonała obliczenia wartości należnego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalając je w wysokości [...] zł i kwota ta została wypłacona.

Nie można zatem uznać, zdaniem organu, że w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

Wycofanie z obiegu prawnego decyzji odszkodowawczej wydanej bez podstawy prawnej nie zmienia, zdaniem organu, tej sytuacji.

Skoro w ogóle nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego odszkodowawczego, to winno być ono umorzone.

Dlatego też, zdaniem organu, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo zatem, zdaniem organu, odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził jej nieważność.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. B. i D. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267), a przede wszystkim wydanie decyzji bez dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz błędną interpretację art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10. 2012 r.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono między innymi, że wnioskiem złożonym [...] marca 2011 r. A. i D. B. reprezentowani przez pełnomocnika K. B., zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1982 r. w części dotyczącej ustalenia na ich rzecz odszkodowania wskazująca to, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1982 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A. i D. B.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyraził pogląd, iż zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami pobrane przez wywłaszczonych odszkodowanie podlega zwrotowi. Decyzja nie została zaskarżona i uprawomocniła się.

Na żądanie Prezydenta Miasta [...] pismem z dnia [...] listopada 2011 r. przyznane decyzją z dnia [...] września 1982 r. odszkodowanie zostało przez skarżących zwrócone w zwaloryzowanej wysokości. Ponieważ kwota [...] zł do zwrotu była znaczna skarżący wystąpili w dniu [...] grudnia 2012 r. z prośbą o rozłożenie jej na raty lub odroczenie terminu płatności. Na powyższy wniosek nie otrzymali odpowiedzi. W tej sytuacji, obawiając się podjęcia przez urząd działań egzekucyjnych, żądaną kwotę uiścili w dniu [...]grudnia 2012 r. pozostając do tej pory bez jakiegokolwiek odszkodowania.

Następnie A. i D. B. wnioskiem z [...] listopada 2011 r. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania za część nieruchomości położonej w R., oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], o pow. [...] m2.

W wyniku rozpatrzenia wniosku i sporządzenia operatu szacunkowego Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, wydał wspomnianą wyżej decyzję z [...] maja 2012 r. nr [...]. Decyzja nie została zaskarżona i uprawomocniła się.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z

[...] maja 2012 r. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] października 2012 r. znak [...] stwierdzającej nieważność.

Uzasadniając swoje orzeczenie Wojewoda [...] stwierdził, iż:

1. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. jest pozbawiona uzasadnienia prawnego i faktycznego;

2. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania do wywłaszczeń dokonanych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy.

Skutkiem stwierdzenie nieważności decyzji jest zdaniem skarżących powrót sprawy do etapu postępowania poprzedzającego wydanie wadliwej decyzji. Unieważnienie decyzji pierwszoinstancyjnej powoduje konieczność ponownego rozpoznania i rozpatrzenia zawisłej sprawy administracyjnej. W zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa bowiem ex tunc, co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Sprawa ustalenia odszkodowania musiała być zatem przez Prezydenta Miasta [...] rozpatrzona od początku ponownie i zakończona stosowną decyzją (v. Andrzej Matan Komentarz do art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 2 w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269 – Lex 8397 oraz Małgorzata Jaśkowska – Komentarz aktualizowany do art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego, pkt. 10, 11- publ. Lex 121190). Oczywiste jest, zdaniem skarżących, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ musiał uwzględnić aktualny, obowiązujący w dniu orzekania, stan prawny.

Skarżący przytaczają przepisy prawa, z których wynika, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wskazuje Gerard Bieniek w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis wyd. 4, Warszawa 2011, str. 852), gdy dochodzi do uchylenia decyzji ostatecznej na skutek wznowienia postępowania, czy też poprzez stwierdzenie jej nieważności, to należy uznać, że dana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną i wówczas należy stosować do niej przepis art. 233 ustawy. Identyczny pogląd prezentuje E.B. w zamieszczonym w programie Lex komentarzu do art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Artykuł 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Przejęcie własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. było wywłaszczeniem. Tym samym, zdaniem skarżących, w sprawie niewątpliwie ma zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kwestia zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło przed wejściem w życie tej ustawy była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Prezentowane były różne poglądy, także odrzucające możliwość zastosowania wskazanego przepisu do przypadków, gdy utrata własności (wywłaszczenie) nastąpiła przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poglądy te jednak nie ostały się. Skarżący przytaczają nowe wyroki NSA – z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11 oraz z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, a także liczne wyroki sądów wojewódzkich np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1918/11.

Tym samym, zdaniem skarżących, prezentowany przez Wojewodę [...] pogląd, co do dopuszczalności wydania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r., jest sprzeczny z prawem i nie może się ostać. Zdaniem skrżących pogląd ten jest sprzeczny także z Konstytucją, ponieważ zmierza do pozbawienia wywłaszczonych jakiegokolwiek odszkodowania za utraconą wskutek działania władz państwowych nieruchomość. Obowiązujące prawo nie daje bowiem innej, niż poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy, możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość, którą przejęto na własność Skarbu Państwa.

Skarżący zwracają uwagę, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1982 r. Wojewoda [...] wyraźnie wskazał na to, że wywłaszczeni mają obowiązek zwrócić przyznane unieważnioną decyzją odszkodowanie. Wywłaszczeni odszkodowanie zwrócili.

Nie znajduje też, zdaniem skarżących, uzasadnienia twierdzenie organu, że decyzja z [...] maja 2012 r. nie została należycie uzasadniona. Zdaniem skarżących decyzja ta zawiera prawidłowe uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne. Wynika z niej powód jej wydania, wskazana została podstawa prawna oraz zostały opisane okoliczności faktyczne wzięte przez organ orzekający pod uwagę.

Z orzecznictwa sądowego oraz literatury wynika, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy:

– interpretacja stosowanego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i jego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności;

– pozostawienie takiej decyzji w obrocie ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie żaden z powyższych warunków nie został spełniony, a z orzeczeń sadowych wynika, że interpretacja art. 129 ust. 5 pkt 3 budziła liczne kontrowersje i dopiero po kilku latach ustaliła się wykładnia nakazująca stosowanie tego przepisu także w przypadkach, gdy utrata własności nieruchomości nastąpiła przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie można uznać, iż przepis ten nie nasuwał wątpliwości co da zakresu jego stosowania.

Dlatego też w sytuacji, gdy skarżący zostali wywłaszczeni, a nie otrzymali należnego im odszkodowania, wydanie nowej decyzji o odszkodowaniu było zgodne z prawem i konieczne.

Zdaniem skarżących wydane w tej sprawie przez Wojewodę i Ministra decyzje są niezgodne z prawem i powinny być uchylone, ponieważ:

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilnoprawny. Różny może być natomiast tryb jego ustalania i przyznawania. Sprawy tego rodzaju podlegają co do zasady kognicji sądów cywilnych chyba, że ustawodawca powierzy rozpatrywanie takich spraw innemu organowi. Obecnie odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność Państwa lub gminy w związku z objęciem danego terenu scaleniem i podziałem (podziałem na działki budowlane) w przypadku sporu między stronami jest ustalane w postępowaniu administracyjnym (art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba, że na mocy przepisów szczególnych określony rodzaj spraw został przekazany do właściwości innych sądów lub organów. Zgodnie z poglądem sądów administracyjnych orzekanie w sprawach odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie przepisów ustawy z 1972 r. nie zostało przekazane do właściwości organów administracji. Organy te, po przeprowadzeniu wewnętrznego postępowania nie będącego postępowaniem administracyjnym, określały wysokość należnej kwoty i kwotę tę wypłacał}' czyli płaciły. Działały więc tak, jak działa każdy podmiot mający zapłacić za nabyte dobro czy wykonaną usługę - obojętnie czy to jest nieruchomość czy ruchomość czy też wynagrodzenie za remont mieszkania.

Zachowanie trybu cywilnoprawnego oznaczało, że obie strony: Państwo i były właściciel, w świetle prawa były stronami różnorzędnymi. Wynika z tego, zdaniem skarżących, że oferowana przez organ administracji (w wykazie odszkodowań) kwota nie musiała być przyjęta przez byłego właściciela nieruchomości. W takim przypadku nie dochodziło do wypłaty odszkodowania a osoba, która utraciła własność mogła dochodzić roszczeń w postępowaniu cywilnym. W sprawie tej bowiem organ administracji nie działał w ramach imperium lecz w ramach dominium, działał na podstawie prawa cywilnego i nie miał prawnej możliwości narzucenia swego stanowiska wywłaszczonemu.

Oznacza to, iż gdyby nie została wydana decyzja o odszkodowaniu właściciel miałby możliwość odwołania się do sądu cywilnego, jeżeli uznałby, że przyznana mu kwota jest ustalona niezgodnie z przepisami i dlatego zbyt niska. Skarżący podkreślają, że pogląd iż organy administracji są właściwe wyłącznie w tych sprawach, które im zostały wyraźnie przekazane stosownym przepisem był akceptowany także w czasie, gdy przejęto nieruchomość będącą przedmiotem niniejszej sprawy (kodeks cywilny w tamtym okresie zawierał takie same regulacje co do właściwości jak obecnie). Stwierdza to wyraźnie SN w postanowieniu z dnia 28 listopada 1968 r., sygn. akt II CZ 153/68 (OSNC 1969/7-8/143). Jak podkreśla w tym orzeczeniu SN roszczenia związane z przejęciem i wywłaszczeniem nieruchomości są typowymi roszczeniami cywilnoprawnymi. Takie roszczenia zaś co do zasady podlegają - stosownie do art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego - rozpoznaniu przez sądy powszechne.

Pogląd organu, że ustalenie odszkodowania było wynikiem zwykłego przemnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1m2 jest zdaniem skarżących daleko idącym uproszczeniem. Każde ustalenie odszkodowania jest wynikiem pewnej ilości działań matematycznych. Także w przypadku, gdy odszkodowanie ustala się w drodze decyzji. Wbrew temu, co zdaje się sądzić Minister, z żadnego przepisu nie wynika, iż w przypadku ustalania odszkodowania za grunt przejęty na podstawie ustawy z

1972 r. stawka miała być jednolita dla wszystkich. W sprawie, jak słusznie wskazuje w uzasadnieniu skarżonej obecnie decyzji Minister, miał zastosowanie art. 8 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten przewidywał kilka stanów faktycznych mogących występować w przypadku wywłaszczenia gruntów, także w przypadku wywłaszczenia terenów w trybie określonym przez ustawę z 1972 r.

Oznaczało to, że nawet odszkodowanie za grunt nie musiało być jednakowe (w sensie stawki za nr) dla wszystkich właścicieli nieruchomości na wywłaszczanym terenie. A przecież, tak jak w niniejszej sprawie, na przejętych nieruchomościach mogły się znajdować składniki roślinne i budowlane. Odszkodowanie za te składniki w żadnym przypadku nie mogło być ustalone "w drodze przemnożenia". Zauważyć tu należy, że znajdujący się w aktach sprawy operat nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomość A. i D. B. Odszkodowanie za znajdującą się na działce studnię zostało bowiem ustalone wg cenników [...]. Było to niezgodne z obowiązującym w tym czasie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 36, poz. 212 ze zmianami). Zgodnie z paragrafem 2 tego rozporządzenia odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na wywłaszczanych gruntach powinno być ustalane metodą kosztorysową przy zastosowaniu aktualnych jednostkowych cen materiałów budowlanych, robocizny i transportu.

Ponadto odszkodowanie ustalono bez zachowania jakiejkolwiek procedury. Wywłaszczeni nie zostali zapoznani z operatem, nie odbyła się żadna rozprawa. Ustalone w tak dziwnym (nawet na tamte czasy) trybie odszkodowanie zatwierdzono (jak teraz wiemy niezgodna z prawem) decyzją, Był to okres galopującej inflacji. Wywłaszczeni mieli do wyboru – albo wziąc pieniądze albo ryzykować, iz stracą one wskutek inflacji jakąkolwiek wartość.

Pogląd, że w przypadku odszkodowań za grunty przejęte na podstawie ustawy z 1972 r. ustawodawca założył nieomylność organów administrcji reprezentujących Skarb Państwa i nie dopuścił możliwości kwestionowania ich stanowiska nie wytrzymuje, zdaniem skarżących, krytyki. Jezeli wieć przyjąc, iż sprawa ustalenia odszkodowania za grunty przejęte w trybie ustawy z 1972 r. nie była prowadzona w trybie administrcyjnym to była ona prowadzona w trybie cywilnoprawnym, czego konsekwencją musi być przyjecie, że właściciel niezadowolony z odszkodowania mógł sie odwołać do sądu cywilnego. Wydając decyzję administrcyjną organ administrcji zamknął właścicelom drogę do zbadania sprawy przez sąd cywilny. Obecnie obowiązujące prawo nie przewiduje w takim jak niniejszy przypadku ustalenia i wypłacenia odszkodowania w drodze cywilnoprawnej, jako że obecne prawo scalenia i podziału nieruchomości nie przewiduje przejmowania na własność Państwa gruntów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.

W przypadku więc, gdy w oparciu o dawne przepisy nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości w celu utworzenia nowych działek budowlanych, zdaniem skarżących, jedyną prawnie dopuszczalną drogą realizacji przez Skarb Państwa obowiązku zapłaty odszkodowania jest zastosowanie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wypłacenie kwoty ustalonej nieważną decyzja i na niezgodnych z prawem podstawach w żadnym razie nie może być uznane za spełnienie obowiazku wypłaty należnego odszkodowania. Jak słusznie stwierdzil Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 kwietnia 1995 r., sygn. akt III CZP 46/95 (OSNC 1995/7-8/114), "osoba, której wypłacone zostało odszkodowanie przewidziane w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) na podstawie decyzji administrcyjnej uznanej za nieważną, obowiązana jest do zwrotu przyjętego świadczenia w granicach bezpodstawnego wzbogacenia (art. 410 k.c. w związku z przepisami artykułów poprzedzających)". Z orzeczenia tego wynika jasno, że wypłata odszkodowania ustalonego nieważną decyzja jest bezskuteczna. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji usuwa tę decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1122/06). Wypłata określonej kwoty właściccielom nieruchomości była niewątpliwie skutkiem uniewaznionej decyzji.

Z poglądem, iż w niniejszej sprawie nie nastapiło skuteczne wypłacenie odszkodowania zgodził sie także organ pierwszej instancji Wojewoda, wskazując w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1982 r. o ustaleniu odszkodowania na obowiązek zwrotu tegoż odszkodowania. Oczywiste jest przecież, że gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane przez Ministra nie mozna byłoby żądać zwrotu odszkodowania.

Wskutek kolejnych zmian przepisów sprawa ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa wróciła do właściwości organów administracji. W art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nierucho¬mościami ustawodawca zobowiązał starostę do wydawania decyzji o odszkodowaniu między innymi w przypadku gdy w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle obecnej, powoływanej przez skarżących w postępowaniach administracyjnych, wykładni przepis powyższy należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do objęcia przez Skarb Państwa prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania (v. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 707/06). Inna interpretacja tego przepisu oznaczałaby, zdaniem skarżących, dopuszczenie możliwości przejęcia przez Państwo własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania. Pogląd taki, jako ewidentnie sprzeczny z Konstytucją należy w całości odrzucić.

Pogląd, iż w takim przypadku jak niniejszy organ właściwy do ustalenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości ma obowiązek ponownie ustalić odszkodowanie wg aktualnie obowiązujących zasad jest utrwalony w orzecznictwie sądowym – v. wyroki WSA w Lublinie: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 615/12, z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 665/03; z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 644/03, z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 1032/06.

W szczególności w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 615/12 wydanym w sprawie takiej jak niniejsza Sąd stwierdził, że bezsporne jest, że w przypadku, gdy decyzje przyznające byłym właścicielom działek przejętych na własność Skarbu Pańska wskutek objęcia ich nieruchomości granicami terenów budowlanych odszkodowanie zostały w trybie postępowania nieważnościowego wyeliminowane z obrotu prawnego powstaje konieczność przeprowadzenia nowego postępowania odszkodowawczego bez względu na fakt, że odszkodowanie przyznane wyrugowanymi z obrotu prawnego decyzjami zostało już raz wypłacone. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma bowiem charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Decyzja taka stwierdza, że zaskarżona decyzja jest nieważna z mocy samego prawa od początku, to jest od daty jej wydania.

Wywłaszczenie nieruchomości, co jest niezwykle istotne, możliwe jest bowiem jedynie za słusznym odszkodowaniem zgodnie z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy Konstytucji gwarantują prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości oraz równą ochrone prawa własności. Nie może więc budzić wątpliwości pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie nieobowiązujących już przepisów, powoduje koniecznośc jego ponownego ustalenia w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje prawne, które zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślili, że ani organ pierwszej instancji (Wojewoda), ani Minister nie zajęli stanowiska wobec podnoszonych przez stronę zarzutów i przedstawionych przez stronę poglądów prawnych., co rażąco narusza reguły ustanowione w Kodeksie postępowania administrcyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administrcyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanoiwsko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz A. B. i D. B. za nieruchomość położoną w R. przy ul [...] oznaczoną jako działki nr [...],[...],[...] i [...].

W sprawie bezspornym jest, że decyzja przyznająca byłym właścicielom powyższych działek odszkodowanie z tytułu ich przejęcia przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192 ze zm,) została w trybie postępowania nieważnościowego wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc.

To natomiast spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego ponownie bez względu na fakt, że odszkodowanie przyznane wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją zostało już raz wypłacone. Odszkodowanie to zostało zgodnie z zobowiązaniem wynikającym z prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1982 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz A. B. i D. B. z powodu rażącego naruszenia prawa) zwrócone w całości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu (Wojewody [...]), który stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz A. B. i D. B. za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa z tego powodu, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania do wywłaszczeń dokonanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Takie stanowisko organu jest sprzeczne z dotychczasowym orzecznictwem sądowym. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie nieobowiązujących już przepisów powoduje konieczność jego ponownego ustalenia w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje prawne, które zawarte są w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest bowiem jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), art. 128 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (w przedmiotowej sprawie funkcje tę pełni Prezydent Miasta [...]) wydaje odrębną decyzje o odszkodowaniu.

W tym zakresie należy podnieść, że o ile bowiem stan prawny (materia prawna) danej ustawy co do zasady obowiązuje od chwili wejścia jej w życie (aczkolwiek dopuszczalne jest również działanie ustawy wstecz), o tyle takiej zasady generalnie nie ma wobec stanów faktycznych. W tym zakresie obowiązuje inna zasada, mianowicie każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasem, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma, a w niniejszej sprawie takiego przepisu właśnie nie ma, to omawiany przepis obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jego w życie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy". Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej instytucji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ją odnieść do stanu sprawy niniejszej. Warto do tego również dodać, że właśnie taki jest sens omawianego przepisu, który w swej treści wprost odwołuje się do zdarzenia z przeszłości, dotyczącego właśnie wypłaty odszkodowania.

Dlatego też w tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko skarżących.

Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, iż wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie utrwalił się pogląd, że naruszenie ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., str. 738).

Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta [...] prawidłowo oparł swoją decyzję z dnia [...] maja 2012 r., na przepisie art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem w żaden sposób nie naruszył prawa, w sposób rażący. Tym samym decyzja ta nie zawiera kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.