Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2775/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7  9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 667/20 w sprawie ze skargi P. Ś. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2020 r. nr 172/2020 znak: WOP.7721.1342.2019.DM w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. K. na rzecz P. Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 667/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi P. Ś. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2020 r. nr 172/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 28 kwietnia 2016 r., nr 085/16 w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach decyzją z 28 kwietnia 2016 r. nr 085/16 (znak: PINBP 7355-25/JM/09-16) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 (w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P. (dz. nr ew. [...]) nakazał B. Ś. i P. Ś., jako właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P., dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P. (dz. nr ew. [...]).

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli B. Ś., P. Ś. oraz pełnomocnik P. Ś.. B. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 48 ust. 1 i ust 2 ustawy - Prawo budowlane oraz brak nałożenia na B. Ś. obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów mających na celu legalizację samowoli i błędnego uznania przez organ, że postanowienie z 17 sierpnia 2009 r. rozciąga się na B. Ś., jako na nowego właściciela. P. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z prawem wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach nie przeprowadził wszechstronnie postępowania dowodowego i nie wyjaśnił sprawy w sposób praworządny. Podkreślił, że nie miał możliwości kwestionowania oceny dokonywanej przez Wójta Gminy odnośnie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i był w zasadzie pozbawiony możliwości obrony swych praw. Pełnomocnik P. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, art. 48 ust. 1 w zw. z ust 2 ustawy - Prawo budowlane.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach 27 maja 2009 r. przeprowadził z urzędu oględziny w sprawie sprawdzenia legalności wybudowania budynku mieszkalnego i gospodarczego usytuowanych na nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P..

Obecny przy oględzinach A. P. oświadczył, że był on jedynym właścicielem nieruchomości. Na budowę budynku A. P. nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu. Zgodnie z oświadczeniem A. P. "roboty związane z budową tego budynku rozpoczęte zostały w marcu 2008 r. i nie zostały zakończone. Ostatnie roboty wykonywane były w marcu 2009 r. A. P. stwierdził, że roboty związane z budową wykonywane były sposobem gospodarczym i prowadzone były bez nadzoru osób ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach 17 sierpnia 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wydał postanowienie Nr 137/09, którym zobowiązał A. P. do dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy Pabianice o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...] usytuowanej w miejscowości K. oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wobec braku przedłożenia dokumentów, organ w piśmie z 24 lutego 2010 r. przypomniał inwestorowi o konieczności ich złożenia oraz o grożących konsekwencjach niedopełnienia obowiązku.

Następnie decyzją Nr 38/12 z 13 lutego 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał A. P., jako ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w miejscowości K. [...], gmina P..

W dniu 20 czerwca 2012 r. żona zmarłego A. P. – R. P. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, o wszczęciu procedury legalizacyjnej dotyczącej budynku znajdującego się na działce nr [...] w K. nr [...] gm. P.. Wskazała ponadto, że budowa została rozpoczęta na początku lat 90-tych i nie została zakończona, co wyraźnie ukazują podkłady geodezyjne. R. P. przedłożyła jednocześnie inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku mieszkalnego w K. nr [...], działka nr [...] gmina P. oraz opinię techniczną dotyczącą możliwości dokończenia budowy. Jak przy tym wynikało z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości na dzień 4 grudnia 2014 r. była firma [...].

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 lutego 2015 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 13 lutego 2012 r.

Następnie, organ pierwszej instancji przeprowadził 22 oraz 28 kwietnia 2015 r. oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że jej właścicielami zostali B. Ś. i P. Ś.. Ponadto stwierdzono, że stan budynku zmienił się od poprzednich oględzin. Parter był w stanie wykończonym z rozprowadzonymi instalacjami, a poddasze w stanie surowym zamkniętym. Właściciele stwierdzili, że nie wykonywali w obiekcie żadnych robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w piśmie z 23 lipca 2015 r. poinformował B. Ś. i P. Ś. o prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ nadzoru budowlanego oraz o pozostającym w obiegu prawnym postanowieniu z 17 sierpnia 2009 r., którym nałożono na ówczesnego właściciela nieruchomości obowiązek dostarczenia do siedziby organu powiatowego dokumentów mających na celu legalizację samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalno-gospodarczego. Z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości wszelkie obowiązki nałożone wskazanym postanowieniem przeszły na nowych właścicieli. Termin wykonania obowiązków nałożonych wskazanym postanowieniem ustalono do 30 września 2015 r.

W dniu 28 września 2015 r. wpłynął do organu powiatowego wniosek B. Ś. i P. Ś. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie samodzielnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego wskazujące na oczekiwanie na decyzję Wójta Gminy Pabianice na temat zaświadczenia dotyczącego zgodności wybudowanej nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie decyzją z 28 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał B. Ś. i P. Ś. jako właścicielom nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P. (dz. nr ew. [...]).

W wyniku rozpoznania odwołań od decyzji, organ drugiej instancji decyzją z 17 sierpnia 2016 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania skargi J. M. na decyzję organu drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., II SA/Łd 810/16 uchylił decyzję organu drugiej instancji z 17 sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ drugiej instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a jednocześnie nie wykazał zaistnienia przesłanek w nim opisanych. W zakresie braku informacji od organów architektoniczno-budowlanych, czy na budowę analizowanego obiektu inwestor uzyskał stosowne pozwolenie oraz pozyskania ortofotomapy sprzed 1 stycznia 1995 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi powinien skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 136 K.p.a. i zlecić organowi pierwszej instancji uzupełnienie zebranego materiału dowodowego. Ponadto, wskazano, że interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Co prawda, nie wyklucza to uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego decydowania o tej przesłance legalizacji, niemniej jednak organ nadzoru budowlanego na etapie wydawania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane mógł nie dysponować wiedzą na temat zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. organ drugiej instancji zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pabianicach przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na pozyskaniu od właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej informacji, czy na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gmina P. (dz. nr ew. [...]) inwestor uzyskał stosowne pozwolenie oraz pozyskaniu ortofotomapy sprzed 1 stycznia 1995 r. oraz po tej dacie, celem jednoznacznego wyjaśnienia daty realizacji inwestycji budowy budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego przy wschodniej granicy nieruchomości.

Organ pierwszej instancji przekazał pismo Starosty Pabianickiego z 20 stycznia 2020 r. informujące, że w zasobach archiwum Starostwa Powiatowego w Pabianicach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nieruchomości usytuowanej w miejscowości K. [...] (działka nr [...]), gmina P.. Następnie organ pierwszej instancji przekazał uzupełniony materiał dowodowy w postaci ortofotomapy z 14 maja 1993 r. oraz z 11 czerwca 1996 r. Na obu zdjęciach widać, że w miejscu samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego położonego na dz.nr ew. [...], K. nr [...] istniały tylko fragmenty fundamentów.

W dalszej części uzasadnienia, organ drugiej instancji wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją robót budowalnych rozpoczętych samowolnie w 1991 r., zatem zastosowanie do samowoli budowlanej będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Na taki czasookres rozpoczęcia inwestycji budowy budynku mieszkalno-gospodarczego w miejscowości K. [...], gmina P. wskazuje znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja architektoniczno-budowlana obiektu z czerwca 2012 r. wykonana przez arch. P. S., w której stwierdzono, że budowę rozpoczęto około 1991 r. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego udało się pozyskać ortofotomapę z 14 maja 1993 r. oraz z 11 czerwca 1996 r. Na obu zdjęciach widać, że w miejscu samowolnie wybudowanego budynku istniały tylko fragmenty fundamentów. Bezspornym jest również, że inwestor nie legitymował się wymaganym przez prawo pozwoleniem na budowę. Okoliczność ta została potwierdzona przez A. P. 27 maja 2016 r. w czasie przeprowadzenia oględzin obiektu oraz Starostwo Powiatowe w Pabianicach, które przy piśmie z 20 stycznia 2020 r. wskazało, że w zasobach archiwum nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wspomnianego budynku mieszkalno-gospodarczego.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził, że skoro B. Ś. i P. Ś. nie przedłożyli dokumentów wymaganych postanowieniem organu powiatowego z 17 sierpnia 2009 r., to organ był zobowiązany wydać zaskarżoną decyzję. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie może rozpocząć kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 tej ustawy. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane. Żaden przepis ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Organ drugiej instancji wyjaśnił jednocześnie, że co do zasady organ nadzoru budowlanego powinien kierować swoje nakazy w pierwszej kolejności do inwestora. Jeżeli jednak przeniesienie prawa własności wykluczy możliwość nałożenia nakazów na inwestora (osobę, która dokonała nielegalnych robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego zobligowany jest nałożyć obowiązki na ten podmiot, który będzie w stanie faktycznie dany nakaz wykonać.

Odnosząc się do treści odwołań organ wskazał, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje prawną możliwość uniknięcia konsekwencji samowoli budowlanej - nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Warunkiem jest jednak stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto, że budowa nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego organ powinien rozważyć, czy możliwa jest legalizacja przez pryzmat wymienionych przesłanek. Ta wstępna ocena stanowi podstawę do wydania następnie postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ustawy -Prawo budowlane. Taka sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie. Organ pierwszej instancji jeszcze przed formalnym zobowiązaniem B. Ś. i P. Ś. do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wystąpił do wskazanego organu o nadesłanie wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki, na którym usytuowany jest budynek gospodarczo-mieszkalny będący przedmiotem postępowania. Dokumentacja została przedłożona organowi pierwszej instancji 22 czerwca 2015 r. Jednocześnie, jak wynika z wiążącego organ prawomocnego wyroku z 26 stycznia 2017 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, II SA/Łd 810/16, interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Nie wyklucza się uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego decydowania o tej przesłance legalizacji, jednakże organ nadzoru budowlanego na etapie wydawania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane mógł nie dysponować wiedzą na temat zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero z pisma z 13 października 2015 r. skierowanego do P. Ś. organ pierwszej instancji dowiedział się, że realizacja budynku mieszkalno-gospodarczego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu. Wyżej wymieniona okoliczność nie może zatem podważać zasadności zobowiązania państwa Ś. do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. Ś. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w zakresie praw strony postępowania i zebrania oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto zakwestionowano zastosowanie art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznania, że brak było podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego oraz poprzez nieprawidłowe uznanie, ze przedmiotowa samowola jest niezgodna z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 7 czerwca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – J. M. wniósł o oddalenie skargi w całości.

W dniu 12 lipca 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, do którego załączone zostało zaświadczenie Wójta Gminy P. z 6 lipca 2021 r. o zgodności zabudowań (w tym dotyczących przedmiotu zaskarżonej decyzji w przedmiocie rozbiórki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr XX/134/2004 z 28 kwietnia 2004 r. obowiązującego na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Łodzi skarżący i jego pełnomocnik popierali skargę oraz złożyli decyzję Urzędu Gminy w Pabianicach z 12 kwietnia 2021 r. zaopatrzoną w klauzulę wykonalności zatwierdzającą podział nieruchomości działki [...] oraz mapę obrazującą wykaz zmian gruntowych po podziale.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 667/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 28 kwietnia 2016 r. w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalno-gospodarczego

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) – w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, w trybie ww. przepisu, jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie może rozpocząć kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy -Prawo budowlane. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Zdaniem Sądu, art. 48 ustawy Prawo budowalne nie ma na celu karania sprawców samowoli budowlanej, lecz doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Nakaz rozbiórki ponieważ jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane ma charakter wyjątku, dlatego należy najpierw rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli, tj. gdy nie zaistnieją jakiekolwiek przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Oczywiście doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w niektórych przypadkach może wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym jak często wskazuje się w orzecznictwie również ewentualnie rozbiórki części obiektu budowlanego, czy też podjęcia innych czynności faktycznych, czy prawnych. W każdy jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10).

Nakaz rozbiórki może mieć różny zakres, może on dotyczyć całości lub części obiektu, może obejmować określone działki, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego w każdym przypadku, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez podjęcie dopuszczalnych przez prawo czynności, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki obiektu. W przypadku, w którym istnieją takie procedury, takie możliwości podjęcia działań faktycznych, czy prawnych, tak aby obiekt był zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien takowe działania podjąć, czy też umożliwić ich podjęcie przez zainteresowanego inwestora. Wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, jest rozwiązaniem ostatecznym, mogącym zaistnieć jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych podstaw, możliwości prawnych do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Sąd wskazał, że skoro istnieje możliwość zalegalizowania obiektu, to winna ona zostać w praktyce wykorzystana.

Brak rozważań organów w tym zakresie czyni postępowanie niekompletnym, a wydane rozstrzygnięcie przedwczesnym (por. m.in. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r.).

Odwołując się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w kontekście powinności zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Sąd zauważył, iż uzasadnione wątpliwości budzi całkowity brak odniesienia się przez organy do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy P. przyjętego uchwałą z 28 kwietnia 2004 r. (nr XX/134/2004), gdzie w § 10 ust. 3 stanowi się o możliwości sytuowania nowej zabudowy w granicach z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 3 m oraz realizację zabudowy z dachem jednospadowym – jak stanowi uchwała - "w sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem". Ponadto faktycznie w planie zagospodarowania nie przewidziano szczególnych zakazów ograniczających korzystanie z tego terenu przez uprawnionych właścicieli, poza uciążliwościami związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczą. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzają zatem, że w "sytuacjach uzasadnionych istniejącym zainwestowaniem" sytuowanie nowej zabudowy w granicy z sąsiadem lub w odległości mniejszej niż 3 m jest uznawane za dopuszczalne.

W realiach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że mamy do czynienia z inwestycją – wybudowaniem budynku mieszkalno-gospodarczego, usytuowanego przy wschodniej granicy działki. W ocenie organów, nie budzi wątpliwości, że sporny budynek powstał bez pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedstawił także w zakreślonym przez organ terminie stosownych dokumentów pozwalających na legalizację tej inwestycji. Nie mniej jednak, jak wskazano powyżej organ w ogóle nie zajął się rozważaniem kwestii możliwości zalegalizowania niniejszej inwestycji z punktu w świetle wskazanego przez skarżącego przepisu § 10 ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy P. przyjętego uchwałą z 28 kwietnia 2004 r. (nr XX/134/2004). Sąd podkreślił, że statuuje on możliwość sytuowania nowej zabudowy w granicach z działką sąsiednią lub w odległości mniejszej niż 3 m oraz realizację zabudowy z dachem jednospadowym w "sytuacji uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem".

Z treści art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Ustawodawca wskazał bowiem, że taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Co za tym idzie, w przypadku stwierdzenia, że istnieją prawne możliwości doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodności z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy stwierdzone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Sąd stwierdził, że w aspekcie wskazanego § 10 ust, 3 planu miejscowego organ takowych rozważań nie przeprowadził.

W ocenie Sądu, w przypadku uznania, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ powinien szczegółowo, precyzyjnie, z odniesieniem się do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów i wątpliwości uzasadnić, z czego taka niemożność wynika. Takowych rozważań w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, również zabrakło.

Podsumowując, Sąd zauważył, że organ stosując art. 48 ustawy Prawo budowalne, winien dokonać doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu celu zamierzonego przez ustawodawcę, uwzględniając postulat adekwatności. Może się bowiem okazać, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie służy należycie realizacji założonych przez ustawodawcę celów, a ich osiągnięcie jest możliwe rozwiązaniami mniej uciążliwymi dla zainteresowanych, np. w postaci dokonania zmian gruntowych na inwestowanej działce, jak w niniejszej sprawie powodując, że w takiej sytuacji sporny obiekt będzie odpowiadał przepisom prawa. Wymaga to przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających, bez których orzekanie na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie jest możliwe.

W ocenie Sądu, przy orzekaniu nakazu rozbiórki z powodu niezgodności z planem miejscowym organ winien zatem rozważyć, czy istnieje możliwość takiej modyfikacji obiektu, której dokonanie doprowadzi do zgodności zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i ustaleniami planu.

Sąd wskazał, że w sprawie takich ustaleń nie poczyniono, nakazując rozbiórkę obiektu. Było to o tyle istotne, że w toku postepowania sądowoadminstracyjnego skarżący przestawił zaświadczenie Wójta Gminy P. z 6 lipca 2021 r. o zgodności zabudowań (w tym dotyczących przedmiotu zaskarżonej decyzji w przedmiocie rozbiórki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. Nr XX/134/2004 z 28 kwietnia 2004 r. obowiązującego na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Organ nadzoru budowlanego podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), jest też zobowiązany do należytego i wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3. Poza tym działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa, a także być zgodne z zasadą zaufania z art. 8 K.p.a. Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego rzeczywiście nie jest dopuszczalna.

Stosownie zaś do art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Przedmiotowy obowiązek powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, k.p. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 92-93).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., wskazane w skardze oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Jako niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organy rozpoznające sprawę wskazanemu przepisowi nie uchybiły w sposób mogący wpłynąć na przebieg i wynik postępowania. Zgodnie bowiem z wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś w okolicznościach omawianej sprawy nie miało miejsca.

Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego, w tym zastosuje się do wskazań Sądu, a więc przeprowadzi ponownie prawidłowo postępowanie w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu (jego części) do stanu zgodnego z przepisami aktu prawa miejscowego z uwzględnieniem obowiązków jakie nakładają na organy przepisy postępowania administracyjnego, w tym wymienione z art. 7 – 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł J. M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 48 ust. 1, ust. 2 , ust. 3 i ust 4 ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed 25 czerwca 2015 r. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo, że podmiot ubiegający się o legalizację budynku nie przedkłada dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy i postanowieniu organu nadzoru budowlanego, które są konieczne do legalizacji, organ powinien badać w jakim zakresie koniecznym jest orzeczenie rozbiórki budynku i czy istnieją przesłanki zalegalizowania obiektu budowlanego w całości lub części oraz czy istnieje taka możliwość modyfikacji budynku, która doprowadzi do zgodności zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi jak i ustaleniami planu miejscowego, co skutkuje pominięciem treści art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy prawo budowalne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i uznanie, że organ nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę w trybie art. 48. ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i 4 ustawy prawo budowlanego pomimo braku złożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB w Pabianicach z dnia 7.08.2009 r. powinien zbadać czy istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu (jego części) do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego w tym postanowieniami planu miejscowego i konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie;

3. art. 153 P.p.s.a poprzez jego nieuwzględnienie;

4. art. 133 § 1 i art. 106 § 3 oraz art. 65 § 5 i art. 47 § 1 i art. 75 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi z uwzględnieniem dowodów w postaci Wójta Gminy P. z 6.07.2021 r. i decyzji Wójta Gminy P. z dnia 12.04.2021 r., które nie istniały w dacie wydawania decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 lipca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 28 kwietnia 2016 r., a ponadto nie zostały dopuszczone przez WSA w formie postanowienia (naruszenie art. 236 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a.), a pismo z dnia 7.07.2021 r. zawierające wniosek dowodowy nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony pozwanej (naruszenie art. 65 § 5, art. 47 § 1 i 75 § 1 P.p.s.a).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. M. podtrzymana przez jego następcę prawnego I. K., nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu.

Zgodzić należy się zarzutami nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku dokonywania samodzielnej oceny, czy samowolnie zrealizowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poczynieniu tych ustaleń służy zaświadczenie o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem, które powinien dostarczyć inwestor. Inwestor powinien dostarczyć także inne dokumenty. Należy jednak odróżnić sytuację, gdy inwestor lekceważy nałożony na niego obowiązek i z tego powodu nie przedstawia dokumentów, do przedłożenia których został zobowiązany, od sytuacji, w której inwestor podejmuje działania w celu uzyskania takich dokumentów jednakże z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie ich dostarczyć.

Słusznie Sąd I instancji zauważył, że możliwość wydania nakazu rozbiórki nie może być taktowana jako kara za samowolę budowlaną. Jeżeli istnieją dowody wskazujące na to, że spełniona została podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej, to calowym jest by organy administracji dokonały ponownej analizy sprawy pod kątem możliwości takiej legalizacji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien zawierać wskazanie na czym naruszenie to polega. Ww. przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarzut powinien zawierać wskazanie jakich wskazań lub oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku Sąd nie wziął pod uwagę wydając zaskarżony wyrok. Tymczasem zarzut zawiera jedynie enigmatyczne stwierdzenie, że przepis został naruszony poprzez "jego nieuwzględnienie".

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 oraz art. 65 § 5 i art. 47 § 1 i art. 75 § 1 P.p.s.a. Zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem znajdowało się w aktach spraw a zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że Sąd nie wydał postanowienia o dopuszczeniu dowodu nie miała w tej sytuacji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ zaświadczenie znajdowało się w aktach sprawy nie było też przeszkód by strony postępowania mogły się z nim zapoznać.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.