Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 861/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1, art.5 ust.5, art. 14 ust.5,art.22 ust.2 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art.134, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek(spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XVII/118/04 Rady Miejskiej z dnia [...] r., w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1 oraz § 5 pkt 3, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 200 roku Rada Miejska, powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( tekst jednolity : Dz. U. z 1996 roku , Nr 67, poz. 329 ze zm. ) podjęła uchwałę Nr XVII/118/04 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym. W § 1 ustalono, iż odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje: 1. skalkulowane koszty zakupu surowców zużytych do przyrządzania posiłków, 2. częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola, na którą składają się koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową.

W myśl § 2 pkt 1 wysokość opłaty, o której mowa w § 1 pkt 1 ustala dyrektor Przedszkola Samorządowego w porozumieniu z Radą Rodziców i z uwzględnieniem norm żywieniowych. Stosownie do pkt 2 wysokość opłaty, o której mowa w § 1 pkt 2 ustala Rada Miejska po konsultacji z dyrektorem Przedszkola Samorządowego. Zgodnie z pkt 3 § 2 uchwały w przypadku korzystania przez dziecko z dwóch posiłków, odpłatność za wyżywienie ustala się w wysokości 80%, a przy korzystaniu z jednego posiłku w wysokości 50% kosztów, o których mowa w § 1 pkt 1 uchwały. Zgodnie z § 3 ust. 1 ustalona została częściowa odpłatność o której mowa w § 1 pkt 2 na kwotę:

- 88,20 zł. za jeden miesiąc przy korzystaniu z trzech posiłków dziennie,

- 58,80 zł.za jeden miesiąc przy korzystaniu z dwóch posiłków dziennie,

- 29,40 zł. za każdy miesiąc przy korzystaniu z jednego posiłku.

W myśl pkt 2 § 3 uchwały za czas nieobecności dziecka spowodowanej chorobą trwająca co najmniej 10 dni roboczych w miesiącu częściowa odpłatność za korzystanie z przedszkola podlega zwrotowi. W § 5 ust. 3 ustalono, że jeżeli dziecko 6-letnie korzysta także z wyżywienia w przedszkolu i przebywa w nim ponad 5 godzin dziennie ustala się częściową opłatę za korzystanie z przedszkola w wysokości 35 zł miesięcznie.

Skargę na tę uchwałę – w części obejmującej jej § 3 pkt 1 - wniósł Prokurator Rejonowy. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, zarzucał jej istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 3 pkt 1 uchwały odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 88,20 zł za jeden miesiąc przy korzystaniu z trzech posiłków dziennie, 58,80 zł przy korzystaniu z dwóch posiłków i 29, 40 zł przy korzystaniu z jednego posiłku dziennie pomimo braku po stronie rady miejskiej kompetencji do ustalania opłat za przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców dzieci korzystających z przedszkola niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez przedszkole oraz rozmiaru korzystania z nich przez poszczególne dzieci.

W uzasadnieniu wywodził, iż ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola na podstawie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 roku I OSK 971/05 , LEX Nr 196727 ). W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustanowiona została kompetencja dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z tym jednakże zastrzeżeniem ( art. 6 pkt 1 ustawy ), iż przedszkole takie musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Oznacza to, że jedynie za świadczenia przekraczające podstawę programową dozwolone jest pobieranie opłat. Konieczne jest jednakże określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Niedopuszczalne jest wskazanie w uchwale rady gminy jednej ogólnej stawki opłaty stałej za świadczenia przedszkola. Ustalenie jednej sztywnej opłaty nakłada na rodziców dziecka obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakieś świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i od tego czy dane dziecko korzysta i w jakim rozmiarze z takich świadczeń dodatkowych. Wywodził, iż obowiązkiem organu gminy jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodziców dziecka pozostaje w związku z oferowaną usługą oraz oparta jest na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności. Powoływał się na poglądy wypowiadane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, uznając za reprezentatywny w tym zakresie pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 2 marca 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 zgodnie z którym "ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty". W ocenie skarżącego wskazanie w kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej jedynie ogólnej opłaty za świadczenia przedszkola i zróżnicowanie jej wysokości tylko w zależności od ilości posiłków z jakich korzysta dziecko uzasadnia przyjęcia, iż opłata ma charakter w istocie sztywny, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej jako: ppsa ).

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] października 2009 roku, pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania wywodząc, iż Rada Miejską uchwałą z dnia [...] października 2009 roku Nr XXXVII/260/09 w sprawie rozpatrzenia skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu samorządowym, uznając zasadność skargi Prokuratora, działając na podstawie art. 54 § 3 ppsa uchyliła zaskarżoną uchwałę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje min. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ppsa.). Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia.

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przystąpienie przez Sąd do merytorycznego badania zaskarżonej skargą Prokuratora Rejonowego uchwały poprzedzone być musiało, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odniesieniem się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 roku o formalne zakończenie postępowania bez merytorycznego badania spornej uchwały ze względu na działania organu podjęte w trybie przepisu art. 54 § 3 ppsa tj. uwzględnienie skargi Prokuratora – jak twierdził pełnomocnik skarżącej – i uchylenia w całości uchwały zaskarżonej nowo podjętą uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXVII/260/09 z dnia [...] października 2009 roku, co ma uzasadniać umorzenie postępowania. Wskazana w odpowiedzi na skargę uchwała w § 1 stanowi, iż Rada Miejska uwzględnia w całości skargę Prokuratora złożoną w niniejszej sprawie. Jej § 2 ma brzmienie następujące: "W wykonaniu niniejszej uchwały Rada Miejska uchyli zaskarżoną uchwałę, o której mowa w § 1 w całości".

Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ppsa sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn ( tj. z innych niż wskazane w pkt 1 i 2 ) stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja jakiej dotyczy dyspozycja pkt 3 § 1 art. 161 ppsa może zaistnieć w przypadku gdy organ, który wydał zaskarżony akt skorzysta z możliwości przewidzianej w przepisie art. 54 § 3 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Stwierdzenie przez sąd, iż doszło do uwzględnienia skargi w całości np. przez uchylenie zaskarżonego aktu skutkuje umorzeniem postępowania jak bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ppsa.

Analiza treści uchwały z dnia [...] października 2009 roku nie pozwala – w ocenie Sądu - na stwierdzenie, iż w wyniku jej podjęcia doszło do uwzględnienia skargi w całości przez dokonanie uchylenia w całości uchwały zaskarżonej skargą. Zważyć bowiem należy, iż treść § 2 uchwały zawiera sformułowanie "uchyli", co oznacza, iż zawarta jest w nim jedynie wola Rady Miejskiej wyeliminowania z obrotu uchwały z dnia [...] października 2004 roku. Rada Miejska do chwili zamknięcia rozprawy w dniu [...] listopada 2009 roku dnia nie przedstawiła uchwały faktycznie uchylającej zaskarżoną uchwałę. W konsekwencji więc uchwała z dnia [...] października 2004 roku, będąca przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego obowiązuje jeszcze w chwili sprawowania przez Sąd kontroli jej legalności. Nie jest zatem bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem. Nadto wskazania wymaga iż uchwała ta istnieje w obrocie prawnym przez prawie pięć lat i była stosowana i mogła wywołać skutki prawne. Abstrahując zatem od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt normatywny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora zmierza do stwierdzenia jej nieważności, a więc wyeliminowania tego aktu z obrotu ze skutkiem ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki od daty uchylenia ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 poz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 w którym dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. – przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). Nadto wskazania wymaga, iż uchwała uchylająca akt prawa miejscowego sama ma charakter aktu prawa miejscowego. Zatem dla jej skutecznego wejścia w życie wymagane jest jej opublikowanie i upływ terminu co najmniej 14 dni od takiego ogłoszenia . W przypadku aktu prawa miejscowego pochodzącego od organu gminy wymagane jest jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa ( art. 4 pkt 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych - tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, Nr 68 poz. 229 ze zm. ) Tymczasem z § 4 uchwały z dnia 22 października 2009 roku wynika, iż wchodzi ona w życie wynika, iż dniem jej podjęcia. Wadliwy zapis § 4 nie może tym samym wywołać skutku z postaci uchylenia uchwały z dnia [...] października 2004 roku.

Uznanie braku podstaw do umorzenia postępowania wywołanego skargą Prokuratora Rejonowego rodziło konieczność poddania zaskarżonej uchwały ocenie jej zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ( uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej podlegała częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Przede wszystkim powtórzenia wymaga, iż kontrolowana uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty jest aktem normatywnych o charakterze prawa miejscowego. Pogląd ten jest aktualnie ugruntowany w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 roku , I OSK 971/2005, Lex 196727 ). Za takim charakterem uchwały podejmowanej w oparciu o wskazany przepis przemawia, w ocenie NSA, przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. W myśl przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym charakter badanego aktu jako aktu prawa miejscowego ( przepisu gminnego ) przesądza o możliwości stwierdzania jego nieważności w każdym czasie.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu ) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tejże ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach ( art. 6 ustawy o systemie oświaty ).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych, (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia właściwy minister. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Porównanie omówionych wyżej podstaw prawnych, w tym norm kompetencyjnych prowadzi do wniosku, że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Opłaty nie mogą być tak skonstruowane by "przenosić" na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. Na tle potrzeby ścisłego rozróżnienia kompetencji rady gmin do wprowadzania opłat za świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 roku, I OSK 1189/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 roku, III SA//Lu 167/08; wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 roku, III SA//Gd 476/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 roku, II SA/Bd 400/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). W szczególności wskazać należy na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 roku w sprawie I OSK 1189/08 stwierdzające, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązujące do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez przedszkole stanowi istotne naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rady Miejskiej nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Brak jest takich elementów uchwały lub jej uzasadnienia, które mogłoby ukazać sposób ustalania jej wysokości. Wymogu tego nie realizuje zróżnicowanie wysokości częściowej odpłatności ( obejmującej koszty organizacji i przyrządzania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo wychowawczych przekraczających podstawę programową ) jedynie z uwagi na ilość posiłków z których korzysta dziecko. Skonstruowanie opłaty jako elementu stałego sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Treść zaskarżonej regulacji uniemożliwia ustalenie, czy wprowadzona opłata nie obejmuje zatem jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący.

Tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie i zgodnie podkreśla, iż odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, czy dowolności i polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Miejską stałej odpłatności za korzystanie z Przedszkola Publicznego, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tej konstatacji jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały, a także w zakresie obejmującym § 5 ust. 3 tejże uchwały. Ustanowiona w nim opłata z tytułu korzystania ze świadczeń przedszkola przez dzieci 6-letnie w zakresie przekraczającym podstawę programową obarczona jest takimi samymi wadami jak opłaty zakwestionowane przez skarżącego. W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 134 ppsa i art. 147 § 1 ppsa stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).