Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 672/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 231/21 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 231/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2020 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz.735; zwanej dalej: k.p.a.) i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z. 021 r., poz. 2351; zwanej dalej: p.b.), decyzję Prezydenta Miasta BB. z dnia [...] 2020 r., nr [...] dotyczącą sprzeciwu sprawie wykonania robot budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego w konstrukcji blaszanej (garażu) o powierzchni zabudowy 15 m² na terenie nieruchomości położonej w BB. przy ul. K[...], działka nr [...]obręb: [...] L.

W skardze kasacyjnej Z.B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do błędnej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji "garażu blaszanego" jako budynku - będącego obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

2. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wprowadzającego normy odległościowe usytuowania obiektu budowlanego od granicy nieruchomości, który jednoznacznie stanowi o wymaganych odległościach dla budynku, a nie dla każdego obiektu budowlanego, a w tym wypadku garażu blaszanego i ze względu na błędną kwalifikację prawną inwestycji dokonaną przez organ administracji oraz Sąd I instancji, w sprawie nie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia;

3. art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż przedmiotowa inwestycja jest budynkiem i w związku z tym, uznaniu iż organ administracji architektoniczno - budowlanej mógł wnieść sprzeciw od zgłoszenia dotyczącego budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4. art. 29 ust. 1 pkt 14 b p.b. poprzez jego niezastosowanie przez organ administracji, pomimo iż obiekt spełnia wymaganiom zawartym w przepisie; przedmiot inwestycji to blaszany garaż niepołączony trwale z gruntem, który ma być posadowiony tylko na wylewce betonowej, a nie fundamentowej; obiekt inwestycji nie mieści się w definicji obiektów budowlanych i tym samym nie ma zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 3 pkt 2 p.b. - błędna kwalifikacja obiektu będącego przedmiotem inwestycji, a co zainicjowało następnie naruszenie i błędne zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 28 p.b.;

6 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe, niewnikliwe oraz nieobszerne zbadanie sprawy i niedostrzeżenie uchybień, których konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia przedmiotowego wyroku, odpowiadającego wymogom oznaczonym w tym przepisie, w szczególności poprzez nie zajęcia stanowiska co do formalnego wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z wizji lokalnej, a co mogło mieć wpływ na merytoryczny wynik sprawy;

8. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, szczególnie w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego;

9. rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, art. 78 § 1, 80, 107 § 1, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. gdzie przede wszystkim nie dokonano czynności związanych z dopuszczeniem dowodów w postaci oględzin o którą skarżąca wnosiła do organu administracyjnego, ponadto opinii rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia czy przedmiot inwestycji winien czynić wymaganiom dla obiektów budowlanych dla których istnieją wymogi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało uchybienie w zakresie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego celem wyjaśnienia istoty sprawy mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

10. art. 151 p.p.s.a. na skutek zastosowania, mimo że nie zachodziły podstawy do oddalenia skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, której kwestią fundamentalną było ustalenie czy posadowienie przez skarżącą na jej nieruchomości gruntowej garażu blaszanego nie przekraczającego powierzchni zabudowy 35 m², na wylewce betonowej, a nie fundamentowej, wypełnia kryteria stawiane dla budynków i czy w związku z tym będzie konieczne uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Błędna kwalifikacja obiektu przez organ administracji doprowadziła do kolejnego naruszenia szeregu innych przepisów prawa.

Organ administracji nie przeprowadził pełnej i wyczerpującej analizy w zakresie kwalifikacji spornego obiektu i odnoszących się do niego warunków technicznych, jakie muszą być spełnione by obiekt mógł być uznany za budynek określony w art. 3 pkt 2 p.b. O przeprowadzenie wizji lokalnej skarżąca wnosiła zarówno na etapie odwołania się od samej decyzji Prezydenta Miasta BB., jak również w skardze kierowanej do WSA od decyzji Wojewody Śląskiego. Wnioski te zostały pominięte w toku postępowań.

Przedłożona przez inwestora dokumentacja winna być dla organów architektoniczno-budowlanych wyłącznie punktem wyjścia do poczynienia własnych, krytycznych ustaleń w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia - tylko bowiem wówczas jest możliwe poczynienie bezstronnych, obiektywnych i merytorycznych ustaleń. Wydanie decyzji przez organ wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w dokumentacji dostarczonej przez inwestora - skarżącą jest niedopuszczalne, a rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy - i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dokonanie kwalifikacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi zagadnienia z zakresu ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto dokonanie prawnej kwalifikacji inwestycji należy do obowiązku organu prowadzącego postępowania i w tym zakresie organ nie był obowiązany do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo nie opatrzył się naruszenia przez Wojewodę art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Niezbędnym dla oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wniesienia sprzeciwu, nie było przeprowadzenia wizji lokalnej.

Sąd I instancji zasadnie podzielił także stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej w wniesienia podstaw do złożenia sprzeciwu w stosunku do złożonego zgłoszenia. Przedmiotem inwestycji objętej zgłoszeniem skarżącej kasacyjnie była budowa budynku gospodarczego w konstrukcji blaszanej (garażu) o powierzchni zabudowy 15 m² na terenie nieruchomości położonej w BB. przy ul. K[...], działka nr [...]obręb: [...] L..

Co do zasady obiekt tego typu podlega regulacji prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.), pod warunkiem jednak, że jego usytuowanie odpowiada wymaganiom określonym w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli jednak usytuowanie obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., jest inne niż to określono w § 12 ust. 1 rozporządzenia, wymagane jest pozwolenie na budowę, a wynika to z ust. 4 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 - 3 powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., co wskazuje na zastosowanie w takim przypadku art. 28 ust. 2 p.b. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. określa kto powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z zestawienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wymagane jest w takim przypadku pozwolenie na budowę, które wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego-jurysdykcyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie spełnia postępowanie wszczęte zgłoszeniem. Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym oprócz dokonującego zgłoszenia nie ma innych stron, nie mogą więc być spełnione wymagania z art. 28 ust. 2 p.b. (wyrok NSA z 28 marca 2014 r., II OSK 2627/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że bezspornym w sprawie pozostaje, że planowany obiekt zlokalizowany ma być w odległości 1,6 m od granicy z działką nr [...] i 2,5 m od granicy z działką nr [...], tj. w okolicznościach określonych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Powoduje to objęcie nieruchomości sąsiednich obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Zasadnym zatem było wniesienie przez organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 p.b., skoro zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem wprost, że ma on zastosowanie nie tylko do budynków, ale i do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków. Niezależnie zatem, czy przedmiotowy obiekt prawidłowo uznany został za budynek, to niewątpliwie pełni funkcję użytkową budynków, przez co znajdują do niego zastosowanie przepisy rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.