Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 519/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1930
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 252
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi L.S.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy lub organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania L.S. – L. (dalej także: strona, skarżąca), uchyliło w decyzję wydaną przez Burmistrza z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w części tj. w zakresie pkt 3 sentencji określającej i zobowiązującej L.S.- L., organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] do zwrotu kwoty dotacji w wysokości 1940,00 zł do budżetu Gminy jako dotacji niewykorzystanej w 2020 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej za każdy dzień po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o której mowa w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego w dniu 20.12.201 r. do dnia zapłaty i ustaliło kwotę dotacji w wysokości 400,00 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy jako dotację niewykorzystaną w roku 2020 r. oraz nakazało L.S.-L., organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole [...] zwrot kwoty dotacji w wysokości 400,00 zł do budżetu Gminy jako dotacji niewykorzystanej w 2020 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej od 01.02.2021 r. tj. począwszy od 1 lutego roku następnego po roku udzielenia dotacji do dnia zapłaty. W pozostałej części SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.

z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej: k.p.a.). art. 251 ust. 1 i 5 , art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 . ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 2022 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U.

z 2022 r. poz. 1634 ze zm. dalej: u.f.p.), art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.).

Orzeczenie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] listopada 2021 r. Burmistrz, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, wydał wystąpienie pokontrolne, w których zawarł zalecenia pokontrolne nakazujące: 1 zwrot dotacji zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. w 2020 r. w nadmiernej wysokości w kwocie 190 945,22 zł wraz odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Organ I instancji podał, że odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu do dnia zapłaty włącznie, zwrotu dotacji zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. wykorzystanej w 2020 r. niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 121.369,68 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Burmistrz poinformował, że odsetki od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego transz dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem do dnia zapłaty włącznie. 3. zwrotu dotacji zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. niewykorzystanej w 2020 r. w wysokości 31.078,46 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Organ I instancji stwierdził,

że odsetki od dotacji niewykorzystanej nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu, tj. od dnia 1 lutego roku następującego po roku udzielenia dotacji do dnia zapłaty włącznie.

Burmistrz, po bezskutecznym wezwaniu do zwrotu dotacji przez L.S.-L. prowadzącą Niepubliczne Przedszkole [...], wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w celu wydania decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi za rok 2020 w części pobranej w nadmiernej wysokości, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej przez Niepubliczne Przedszkole [...].

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących udokumentowania faktycznego pobytu uczniów

w przedszkolu w 2020 r., wykazanych w comiesięcznych informacjach o liczbie uczniów składanych do naliczenia i pobrania dotacji z budżetu Gminy. Strona została zobowiązana do powyższego poprzez złożenie potwierdzenia wniesienia opłaty czesnego przez rodziców/opiekunów prawnych uczniów, które zgodnie z § 36 statutu Niepublicznego Przedszkola [...] składa się z opłaty stałej niepodlegającej zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Organ wezwał również do złożenia kserokopii dokumentów potwierdzających fakt pobrania dotacji na uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i posiadających opinie o potrzebie wczesnego wspomagania dziecka, jak również do złożenia kserokopii list płac za rok 2020 i potwierdzeń zapłaty wynagrodzenia pracowników za grudzień 2020 rok oraz wynagrodzenia dyrektora za sierpień 2020 rok. Strona została zobowiązana do wykonania powyższego w terminie do 8 kwietnia 2022 r. Wyznaczono również termin oględzin, w których strona mimo zawiadomienia nie wzięła udziału.

W dniu 12 kwietnia 2022 r. wpłynęło od pełnomocnika strony pismo w sprawie żądanych dokumentów, za wyjątkiem dokumentów potwierdzających faktyczne uczestnictwo (obecność) dzieci w procesie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących udokumentowania faktycznego pobytu w 2020 r. uczniów w przedszkolu wymienionych w przedmiotowym piśmie oraz dostarczenia pozostałych kserokopii orzeczeń i opinii dzieci z rodzajami niepełnosprawności, które zostały pominięte przez stronę w załącznikach do pisma z dnia [...] kwietnia 2022,

z terminem wykonania do 18 maja 2022r.

Strona została również poinformowana o powołaniu biegłego sądowego

z dziedziny budownictwa - ustanowionego przez prezesa Sądu Okręgowego, gdyż w przedmiotowej sprawie wymagane są wiadomości specjalne oraz że w siedzibie Niepublicznego Przedszkola [...] zostaną przeprowadzone oględziny na okoliczność przeprowadzonego w jednostce remontu sfinansowanego z udzielonej dotacji w 2020 roku. (ostatecznie termin oględzin został ustalony na dzień [...] czerwca 2022 r., godz. 12.00).

Organ wezwał ponadto stronę do złożenia kserokopii dokumentów wymienionych w rozliczeniu rocznym dotacji za rok 2020, dotyczących zakupionych

z pobranej dotacji materiałów budowlano-remontowych w terminie ich przedłożenia do 27 maja 2022 r.

W dniu 23 maja 2022r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika strony

w przedmiocie kserokopii dokumentów dotyczących orzeczeń i opinii dzieci z tytułu rodzaju niepełnosprawności, jednocześnie ponownie nie udokumentowano faktycznej obecności dzieci w przedszkolu, na które organ prowadzący L.S.-L. pobrała dotację. Nie wyjaśniono powodów dlaczego, strona postępowania L.S.-L. nie podejmuje współpracy z organem, nie proponuje innego sposobu wyjaśnienia tak kluczowych dla sprawy treści, jakim jest fakt uczestnictwa dzieci w procesie kształcenia i wychowania, na które pobierała dotacje w 2020 r.

W dniu 1 czerwca 2022 r. wpłynęło pismo ww. pełnomocnika z kserokopiami faktur, o które wezwał organ. Faktury potwierdzające wydatki na zakup materiałów remontowo-budowlanych, które L.S.-L. sfinansowała z dotacji.

Dnia [...] czerwca 2022 r. w siedzibie Niepublicznego Przedszkola [...] odbyła się wizja lokalna w obecności L.S.-L. przy udziale biegłego sądowego powołanego przez organ, w celu wymaganych wiadomości specjalnych. Na okoliczność wizyty został sporządzony protokół, który podpisała m.in. L.S.-L..

Z przeprowadzonej wizji lokalnej została wydana pisemna opinia sporządzona przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa – P.B., w zakresie okazanych przez organ prowadzący przedszkole pomieszczeń wyremontowanych ze środków pochodzących z dotacji udzielonej z budżetu gminy w roku 2020.

W dniu 30 czerwca 2022 r. organ wystosował pismo do pełnomocnika strony wzywające do przedłożenia kserokopii faktur, których przedmiotem zakupu były zajęcia rewalidacyjne i specjalistyczne oraz terapie, na które organ prowadzący przedszkole angażował środki finansowe z udzielonej dotacji na kształcenie specjalne. Strona została także zobowiązana do przedłożenia szczegółowego rozliczenia godzin, wykazu uczestników zajęć objętych kształceniem specjalnym, rodzaju zajęć, terapii czy też dat poszczególnych zajęć. Przedłożenia ponadto dokumentacji będącej podstawą organizacji kształcenia specjalnego w placówce

(o których pisano na str. 15 protokołu kontroli przeprowadzonej w 2021 r.),

tj. indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych (których opracowanie zapewnia zespół powołany przez dyrektora placówki - § 24 statutu Niepublicznego Przedszkola [...]) lub innej dokumentacji terapeutycznej, do prowadzenia której zobowiązani byli terapeuci na podstawie art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021r. poz.1082 ze zmianami) oraz zakresów obowiązków obowiązujących w placówce. Strona została zobowiązana do powyższego w terminie do 29 lipca 2022 r.

W dniu 3 sierpnia 2022r. wpłynęło pismo pełnomocnika zawierające kserokopie żądanych dokumentów w piśmie organu z dnia [...] czerwca 2022r, oraz wskazanie sposobu podziału kosztów wspólnych przy realizacji zadań innych związanych z kształceniem specjalnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022r. strona została poinformowana o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, tym samym zakończeniu postępowania, o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i dowodów dotyczących postępowania w sprawie - w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Do dnia wydania decyzji strona nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i materiałów i nie zgłosiła żądań.

Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych Burmistrz ustalił:

– tryb udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie określa Uchwała Nr XLVI/360/2018 Rady Miejskiej z dnia 9 stycznia 2018r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla niepublicznych szkół podstawowych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania;

– na podstawie § 2 pkt 3 uchwały strona składała na druku stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały na każdy miesiąc "Informację dotyczącą liczby uczniów w miesiącu... roku..." zawierającą liczbę uczniów jednostki według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca;

– strona w poszczególnych miesiącach okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. podała następujące liczby uczniów uczęszczających do prowadzonej przez siebie placówki: a) informacja za: grudzień 56 dzieci, listopad 54 dzieci, październik 53 dzieci, wrzesień 48 dzieci, sierpień 61 dzieci, lipiec 60 dzieci, czerwiec 56 dzieci, maj 55 dzieci, kwiecień 55 dzieci, marzec 52 dzieci, luty 54 dzieci, styczeń 54 dzieci.

– w oparciu o wszystkie zgromadzone w postępowaniu dokumenty organ ustalił, że do skontrolowanej placówki w poszczególnych miesiącach okresu od 1 stycznia 2020r. do 31 grudnia 2020r. według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca uczęszczało w roku 2020: a) w styczniu -54 dzieci b) w lutym - 54 dzieci c) w marcu -33 dzieci d) w kwietniu -55 dzieci e) w maju -55 dzieci f) w czerwcu-28 dzieci g) w lipcu -26 dzieci h) w sierpniu -15 dzieci i) we wrześniu-47 dzieci J) w październiku -50 dzieci k) w listopadzie -52 dzieci l)

w grudniu-37 dzieci ;

– z powyższych ustaleń wynika, że skarżąca zawyżyła liczbę wychowanków przedszkola według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca w roku 2020: a) w marcu o 19 dzieci b) w czerwcu o 28 dzieci c) w lipcu o 34 dzieci d) w sierpniu o 46 dzieci e) we wrześniu o 1 dziecko f) w październiku o 3 dzieci g) w listopadzie o 2 dzieci, h) w grudniu o 19 dzieci.

– skarżąca wykazywała w rozliczeniach miesięcznych zawyżoną liczbę dzieci

w 8 miesiącach na 12 podlegających rozliczeniu, co stanowi 67%.

– organ ustalając liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola oparł swoje ustalenia na wszystkich dokumentach zgromadzonych w postępowaniu, w szczególności na danych z dzienników zajęć, umów cywilno-prawnych na pobyt dziecka w przedszkolu przedłożonych do wglądu w siedzibie przedszkola w trakcie kontroli, danych z comiesięcznych informacji o liczbie dzieci składanych przez stronę do naliczenia i pobrania dotacji z budżetu gminy.

– z dokumentów, które wpłynęły do organu w dniu 2 sierpnia 2022 r. m.in.: a) indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych, b) dzienników zdalnych zajęć i ponownej analizy obecności dzieci na zajęciach w przedszkolu, ich uczestnictwa w procesie kształcenia, opieki i wychowania w tym kształcenia specjalnego, organ ustalił, które z nich uczestniczyły w zajęciach prowadzonych przez terapeutów i logopedów, zwłaszcza w okresie zamknięcia przedszkola z powodu pandemii COV1D-19. Oparcie analizy na powyższych dokumentach pozwoliło organowi jednoznacznie stwierdzić, ile dzieci i które w poszczególnych miesiącach roku 2020 faktycznie uczęszczały do skontrolowanej placówki.

Organ I instancji stwierdził, że według statutu przedszkola umowa stanowi podstawę zapisu dziecka do przedszkola, nie rodzi jednak obowiązku prawnego do pobrania na to dziecko dotacji z budżetu gminy w sytuacji, gdy dziecko do przedszkola faktycznie nie uczęszcza. Wie o tym również strona postępowania, która prowadzi w przedszkolu dzienniki zajęć odnotowujące obecność dziecka w przedszkolu na zajęciach. Pomimo dwukrotnego wezwania strony do udokumentowania faktycznej obecności dzieci w przedszkolu, na które organ prowadzący pobrał dotację, do dnia wydania decyzji nie wyjaśnił rozbieżności w licznie dzieci wykazanych w comiesięcznych informacjach o liczbie dzieci, a odnotowanymi obecnościami tych dzieci w dziennikach zajęć prowadzonych w przedszkolu.

Według zapisu zawartego w § 36 ust. 2 statutu przedszkola czesne składa się m.in. z "opłaty stałej niepodlegającej zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu...". Strona została wezwana do złożenia potwierdzenia wniesienia opłaty czesnego przez rodziców/opiekunów prawnych uczniów, których obecności nie odnotowano w dziennikach zajęć przedszkola, a na które pobrano dotację. Skoro mimo ich nieobecności, często być może też losowej z powodu choroby, przerw wakacyjnych itp., statut gwarantuje zapłatę opłaty stałej od rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu, to taka opłata powinna być udokumentowana przez organ prowadzący przedszkole dla celów weryfikacji dalszego pobytu dziecka w przedszkolu czy sposobu rozliczenia finansowego z rodzicem dziecka, za korzystanie z wychowania przedszkolnego.

Skoro strona nie mogła wyjaśnić rozbieżności wykazanych podczas kontroli, jak również w toczącym się postępowaniu (wzywana dwukrotnie do wyjaśnień), a dotyczących liczby dzieci faktycznie uczestniczących w procesie kształcenia, wychowania i opieki, co świadczy o rzeczywistym realizowaniu ustawowego celu przyznania dotacji, organ wskazał właśnie na okazanie tzw. "kwoty stałej" zapisanej w statucie jako rzetelnego dowodu na to, że dziecko/dzieci nadal faktycznie uczęszczały do przedszkola, a brak adnotacji o ich obecności w danym miesiącu 2020 r. w dzienniku zajęć wskazywał tylko na czasową nieobecność dziecka spowodowaną np. chorobą.

Pełnomocnik strony (m.in. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. i [...] maja 2022 r.) stwierdził, że cel wydatkowania dotacji oświatowej nie powinien być w żaden sposób rozpatrywany przez pryzmat umów cywilnoprawnych jakie łączą rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola z organem prowadzącym.

W opinii organu strona nie jest w stanie udowodnić, że dzieci wymienione w piśmie z dnia [...] marca 2022r. i [...] kwietnia 2022r, realizowały wychowanie przedszkolne w skontrolowanej placówce. Organ podkreślił, że to na beneficjencie dotacji ciążą obowiązki udowodnienia pobrania i wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 u.f.z.o.

Taki sposób rozłożenia ciężaru dowodzenia warunkuje to, że beneficjent dotacji powinien być aktywny w postępowaniu dowodowym. Organ stwierdza, że Strona do dnia wydania decyzji nie wyjaśniła w rzetelny sposób, nie podjęła również żadnych prób wyjaśnienia wszystkich rozbieżności w ilości dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach roku 2020 wynikających z wyżej badanego materiału dowodowego, a liczbą dzieci przedstawioną w informacji o liczbie uczniów na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca 2020r., składaną do naliczenia i pobrania dotacji z budżetu gminy na bieżącą działalność Niepublicznego Przedszkola [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że w świetle art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola przewidziana w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zgodnie z art. 38 ust. 14 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala między innymi tryb udzielania i rozliczania dotacji. W świetle § 2 pkt 4 uchwały nr XLVI/360/2018 Rady Miejskiej z dnia 9 stycznia 2018 r. dotacja, obliczona na podstawie informacji, o której mowa w pkt 2 uchwały, przekazywana jest w terminie, o którym mowa w art. 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, na rachunek bankowy wskazany w informacji. Comiesięczna informacja, zawierająca liczbę wychowanków przedszkola jest niezmiernie ważna, gdyż to na jej podstawie beneficjent otrzymuje dotację i środki publiczne niewątpliwie podlegające kontroli i rozliczeniu, na prowadzenie przedszkola. Stąd istotne jest by liczba wychowanków była zgodna ze stanem faktycznym, aby była to liczba wychowanków uczęszczających do przedszkola w danym miesiącu. Stąd dotacja nie przysługuje na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola, nie jest uczestnikiem zajęć odbywających się w przedszkolu. Nie dotyczy to czasowej nieobecności spowodowanej np. chorobą dziecka.

Dotacje, o których mowa w art. 35 u.f.z.o., są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wysokość dotacji winna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazania dotacji.

Biorąc pod uwagę powyższe dowody, dotyczące liczby dzieci oraz dane zawarte tabeli na str.1-6 wystąpienia pokontrolnego w zakresie kwoty dotacji udzielonej na jedno dziecko w poszczególnych miesiącach, organ ustalił kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez skarżącą w poszczególnych miesiącach roku 2020.

Organ stwierdził, że strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości: 1) na kwotę 125.635,88 zł, w tym: a) 97.784,79 zł to kwota pobrana w nadmiernej wysokości na uczniów bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, któi7ch nie wykazano w dziennikach zajęć w dniu ustanowionego uchwałą prawa do dotacji; b) 25.554,80 zł to kwota pobrana w nadmiernej wysokości na uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, których nie wykazano w dziennikach zajęć w dniu ustanowionego uchwałą prawa do dotacji; c) 2.296,29 zł pobrana w nadmiernej wysokości - rozliczona w nadmiernej wysokości lista płac za grudzień 2020r., dokument finansowy DW [...] na kwotę 17.310,39 zł, a rozliczone z dotacji 19.606,68 zł.

Organ przytoczył definicję dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, to jest od dnia otrzymania przez stronę decyzji.

Organ stwierdził, że dokumenty typu dziennik lekcyjny prowadzony jest nierzetelnie i niewłaściwie. Strona mogłaby, gdyby współpracowała z organem prawdopodobnie chociażby w części udokumentować obecność wychowanków kontrolowanej placówki w sposób inny, aniżeli bazując tylko na chaotycznie prowadzonych dziennikach lekcyjnych. Zdaniem organu wskazuje na to np. fakt przedłożenia na prośbę organu dokumentów związanych z realizacją kształcenia specjalnego dzieci niepełnosprawnych finansowanych ze środków udzielonej dotacji w 2020 r. Nie zmienia to jednak faktu, że w opinii organu, zauważalnym jest praktyka braku zależności obecności dzieci, tym samym wykazywania ich w comiesięcznych informacjach do poboru dotacji, pomiędzy odnotowywaną obecnością w dzienniku zajęć, a okresem zawarcia umowy na uczęszczanie dziecka do przedszkola. W ocenie organu niepokojącym jest fakt, że organ prowadzący ww. placówkę pobiera dotację kierując się okresem zapisu trwania umowy z rodzicem/opiekunem prawnym dziecka, a nie jego faktycznym, stałym uczestnictwem na zajęciach w przedszkolu, w oparciu o które dziecko realizuje wychowanie przedszkole, i za które to rodzice/opiekunowie prawni ponoszą opłaty czesnego.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że organ prowadzący skontrolowaną placówkę pobrał również dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. kwoty dotacji polegające zwrotowi są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Dotacje przeznaczone na realizację zadań przedszkoli, innych placówek wychowania przedszkolnego o charakterze niepublicznym determinowane są zakresem ich celowości oraz wykorzystaniem na pokrycie bieżących wydatków jednostki.

Organ zwrócił uwagę, że w pierwszym zdaniu art. 35 ust 1 u.f.z.o. ustawodawca w sposób generalny określił zakres zadań, które mogą zostać sfinansowane w ramach przekazywanej dotacji. Mowa bowiem o przeznaczeniu dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Oznacza to wszelkie wydatki, które związane są z realizacją zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, czyli cała podstawowa działalność jednostki dotowanej. Zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizacje innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem niestanowiących wydatków bieżących przedszkola winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona, nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ przeanalizował wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty i zwrócił szczególną uwagę na fakt wydatkowania sporej kwoty środków dotacyjnych na materiały remontowo budowlane oraz elementy wyposażenia przedszkola w meble, dekoracje i wyposażenie zmywalni w naczynia stołowe: zastawy stołowe, sztućce, pojemniki (dzieciom jedzenie serwuje catering z zewnątrz).

Skarżąca na okoliczność udokumentowania prawidłowego rozliczenia udzielnej dotacji za 2020 r. złożyła pisemne wyjaśnienia w dniu [...] lutego 2021 r. (pismo w aktach sprawy) co zostało wyremontowane i w jakim celu. Oświadczyła, że "w ramach dotacji za rok 2020 wydatkowałam środki pieniężne na następujące cele i zadania prowadzonej działalności: 1) materiały budowlane zakupione i wykorzystane do celów remontowych pomieszczeń placówki przedszkolnej. Remontowano między innymi pomieszczenie sanitarne placówki, korytarze sale zajęć. Wykonano naprawę instalacji elektrycznej.

Organ analizując dokumenty z oględzin z dnia [...] lipca 2021 r., z protokołem kontroli, porównując je z opisem i wartością przedłożonych faktur w przedmiocie zakupu materiałów budowlano-remontowych, zakupu wyposażenia w przedszkolu oraz mając na uwadze stan techniczny wnętrz przedszkola stwierdził, że remont nie został przeprowadzony, a wyposażenie nie odpowiada parametrami technicznymi oraz rodzajem asortymentu z faktur rozliczonych z udzielonej dotacji w 2020 r.

W związku z kwestionowaniem kompetencji urzędników co do oceny przeprowadzonego remontu, organ powołał biegłego sądowego z dziedziny budownictwa do opinii technicznej w powyżej opisywanym przedmiocie, do oceny faktu przeprowadzenia remontu i czy materiały zakupione z dotacji, a podane w rozliczeniu rocznym dotacji za 2020 rok są tymi właściwymi. [...] czerwca 2022 r. o godz. 12:00 w Niepublicznym Przedszkolu [...] odbyła się, przy udziale organu prowadzącego - skarżącej wizja na okoliczność oceny wykonanych prac budowlanych w budynku przedszkola w 2020 r. Strona okazywała biegłemu inne pomieszczenia, od tych, które okazane zostały w dniu [...] lipca 2021 r., jako wyremontowane materiałami zakupionymi ze środków finansowych dotacji w 2020 r., tłumacząc, że to co było okazane wcześniej w czasie kontroli w dniu [...] lipca 2021 r. było "nie ważne". Wskazała: kuchnię w statucie zapisaną jako zmywalnię naczyń stołowych, korytarze, sale zajęć. Biegły dokonał pomiarów, sporządził dokumentacje fotograficzną oraz doprecyzowywał ustalenia faktów zadając skarżącej pytania. Z oględzin w dniu [...] czerwca 2022r. biegły sporządził opinie techniczną, sporządzoną na okoliczność oceny wykonanych prac budowlanych w budynku mieszczącym ww. przedszkole. Analiza zakupionych materiałów budowlano-remontowych po ocenie stanu technicznego wnętrz przedszkola, opisów i wartości kserokopii faktur otrzymanych od pełnomocnika strony, dokumentacji zdjęciowej z dnia [...] lipca 2021 r., a pomiarem z natury wskazanych przez organ prowadzący pomieszczeń jako wyremontowanych ze środków z dotacji otrzymanej w 2020 r. z budżetu Gminy w ocenie organu wykazała, że strona nie przeprowadziła remontu w przedszkolu w 2020 r., jak oświadczyła w dniu [...] lutego 2021 r., składając pisemne wyjaśnienia do rozliczenia dotacji za 2020 r. Biegły w wydanej opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. dokonał: 1. ogólnej oceny rodzaju wykonanych prac budowlanych, 2. porównał zakres poszczególnych prac budowlanych z poprzednich oględzin w lipcu 2021 r. oraz bieżących oględzin wraz z analizą przedłożonych faktur dotyczących poszczególnych materiałów, 3. analizy wszystkich faktur Vat oraz zasadności użycia poszczególnych materiałów zakupionych w ramach środków z dotacji z budżetu gminy, 4. podsumowania i wydał wnioski końcowe.

Zdaniem organu z powyższych ustaleń wynika bezsprzecznie fakt, iż: 1. płytki podłogowe na korytarzach na parterze budynku zostały ułożone stosunkowo niedawno: brak spoinowania (fugowania), oraz na ich brak podczas kontroli w roku 2021, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa, 2. brak wbudowania okładzin płytek wskazanych na fakturze F .Vat nr [...] z dnia [...].08.2020 r., okładzin typu [...], 3. parapety wewnętrzne wykonane wyłącznie z kamienia sztucznego - konglomeratu, tańszej alternatywy kamienia naturalnego, np. marmur. Rachunek za wykonanie parapetów zawiera opis "montaż okładzin kamiennych", których wartość to 11.148,00 zł, natomiast średni rynkowy koszt zakupu parapetów z konglomeratu to 1.140,00 zł, 4. nie stwierdzono zamontowania elementów osprzętu elektrycznego z serii [...], wskazanych na jednej z faktur. Wymiana osprzętu elektrycznego została przeprowadzona głównie w wyremontowanym pomieszczeniu kuchni, ale nie odpowiada technicznie zarówno marką osprzętu jak i kolorem specyfikacji zawartej w fakturze, nie ujawniono montażu żadnych ramek, włączników oraz gniazd wskazanych produktów elektrycznych marki [...] w kolorze złotym oraz ramek z efektem szkła. Biegły przeanalizował wszystkie dokumenty księgowe dotyczące wydatków na materiały remontowo-budowlane. Z 34 dokumentów księgowych zakwestionował aż 11 w całości lub części, co stanowi ponad 1/3 przeanalizowanych dokumentów księgowych.

Na podstawie tych danych organ stwierdził, że łączna kwota wynikająca z dokumentów księgowych na materiały budowlano-remontowe wynosi 31.260,30 zł Biegły natomiast uznał tylko zasadność wydatków na kwotę 9.677,58 zł, wskazując, że kwota 21.574,02 zł nie została wydana na statutowe cele związane z bieżącą działalnością przedszkola, o której mowa w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Jednocześnie organ podał, że część prac budowlanych w Przedszkolu została zainicjowana dopiero w ostatnim czasie, po kontroli Burmistrza, mającej na celu weryfikację prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji otrzymanej w 2020r. z budżetu Gminy. Potwierdzać to może również fakt wykonania remontu kuchni z niemal półrocznym opóźnieniem, względem ostatecznego terminu wbudowania zakupionych materiałów oraz rozpoczęcie i niedokończone prace posadzkarskie w korytarzu placówki.

Po dokładnej analizie zgromadzonych dokumentów w powyższym zakresie, organ jednoznacznie stwierdził, że skarżąca nie przeprowadziła remontu w roku 2020 w siedzibie prowadzonego przez siebie przedszkola ze środków udzielonej dotacji z budżetu gminy, jak wskazała w rozliczeniu rocznym dotacji za 2020r. Fakt ten potwierdza m.in. duża rozbieżność w zeznaniach strony w aspekcie wskazywania pomieszczeń remontowanych ze środków finansowych udzielonej dotacji w 2020r. jak również stan techniczny i ocena wykonanych prac remontowo budowlanych przez biegłego sądowego na okoliczność przeprowadzenia remontu w przedszkolu.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazło się szczegółowe zestawienie wydatków, które organ uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a strona nie udowodniła w sposób prawdopodobny, że ich beneficjentem jest Niepubliczne Przedszkole [...]. Są to rzeczy, na które przedłożono faktury, ale które albo nie znajdują się w placówce albo znajdują się ich tańsze odpowiedniki.

Organ zauważył również, że skarżąca nie złożyła wszystkich wyjaśnień do pisma z dnia [...] marca 2022r., mianowicie dotyczących kserokopii dowodu księgowego nr DW [...] dotyczącego zapłaty składek ZUS opłaconych z otrzymanej dotacji w 2020r. W związku z czym kwota angażująca środki dotacji (4.356,10 zł) została uznana przez organ za wykorzystaną w niezgodnie z przeznaczeniem. Organ nie otrzymał dokumentów księgowych, z których wynikałaby wysokość składek należnych ZUS za grudzień 2019 r. opłaconych w styczniu 2020 r.

Organ I instancji stwierdził, że organ prowadzący przedszkole, otrzymujący dotację z budżetu gminy jest zobowiązany wydawać środki publiczne na realizację celów działalności placówki w sposób celowy i oszczędny w kontekście zasady wyrażonej w art. 44 ust. 3 u.f.p. W ramach pojęcia "dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem w sferze działań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. A zatem zawsze należy najpierw odpowiedzieć sobie na pytanie, czy dany wydatek -w uproszczeniu -przyczynia się do lepszego funkcjonowania przedszkola, szkoły i placówki oświatowej. Należy przy t>'m stosować raczej wykładnię liberalną. Nie jest bowiem konieczne uznanie, iż wydatek ten jest niezbędny do funkcjonowania szkoły, ale przyjęcie, iż poprawia on funkcjonowanie szkoły. Nie można zatem uznać, że stół zakupiony za kwotę 5.200,00 zł czy montaż okładzin kamiennych, które stać się miały parapetami marmurowymi za kwotę 11.148,00 jest wydatkiem racjonalnym i celowym. Ponadto wszystkie wydatki poniesione z otrzymanej w danym roku budżetowym muszą dotyczyć bieżącej działalności przedszkola - Niepublicznego Przedszkola [...].

W pierwszym zdaniu art. 35 u.f.z.o. ustawodawca w sposób generalny określił zakres zadań, które mogą zostać sfinansowane w ramach przekazanej dotacji. Mowa bowiem o przeznaczeniu dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Oznacza to wszelkie wydatki, które związane są z realizacją zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych czyli cała podstawowa działalność jednostki dotowanej. W ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. To uczniowie mają w rezultacie korzystać z tej dotacji. Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli na te, na które została udzielona, bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona , nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem

Organ stwierdził, że skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości: 1 ) na kwotę 76.192,22 zł, w tym: a) 21.574,02 zł to kwota wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem -zakup materiałów remontowo - budowlanych, które wg opinii technicznej biegłego sądowego z dziedziny budownictwa uznane zostały jako niewybudowane; b) 399,75 zł to kwota wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem -zakup stojaka na papier, który nie znajduje się w przedszkolu; c) 41.135,93 zł to kwota wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem -zakup wyposażenia i mebli, które nie są tożsame z asortymentem z rozliczonych faktur, d) 8.226,42 zł to kwota wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem - wydatki wykraczające poza art. 35 u.f.z.o.; e) 4.856,10 zł to kwota wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem z udokumentowania faktycznego opłacenia składek ZUS z DW [...] za miesiąc grudzień 2019 r.

Organ I instancji stwierdził ponadto, że przekazywanie dotacji na rachunek szkoły oznacza w istocie, że dotacja ma być przekazana na rachunek bankowy wskazany jako rachunek szkoły we wniosku o udzielenie dotacji i przedstawił zestawienie wydatków poniesionych z dotacji wypłaconych z innego rachunku bankowego, nie dotyczącego przedszkola. Zestawienie to opiewa na kwotę 1940 zł.

Końcowo organ stwierdził, że rozpatrywana kwestia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i niewykorzystanej za rok 2020 nie miała u podstaw konieczności wydania decyzji o jej zwrocie, bowiem zobowiązanie do jej zwrotu powstało z mocy prawa stosowanie do treści przepisu art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1540 ze zmianami), w związku z art. 2 § 2 ordynacji podatkowej, zaś sama decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny. Stosownie do treści art. 21 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, zatem zdarzeniem, o którym stanowi art. 21 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej jest stwierdzenie pobrania i wykorzystania przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości w roku 2020, co nastąpiło w wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli w przedmiocie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanej przez Gminę na bieżącą działalność Niepublicznego Przedszkola [...] w roku 2020.

Burmistrz pisemnie przedstawił skarżącej zalecenia pokontrolne, tym samym wezwał stronę do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystanej w 2020 roku na podstawie art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub 2. Strona odebrała zalecenia pokontrolne w dniu [...] grudnia 2021 r. W związku z przedstawionym stanem faktycznym i nie dokonaniem zwrotu dotacji w terminie przewidzianym przez ustawę o finansach publicznych Burmistrz zmuszony był, na podstawie art. 61 w związku z art. 252 ust. 1 u.f.p., zażądać zwrotu w trybie decyzji administracyjnej.

Od decyzji w ustawowym terminie odwołała się L.S.L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie w całości.

Przedmiotowej decyzji pełnomocnik odwołującej się zarzucił niezgodność z prawem w związku z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. 75 § 1 K.p.a w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 89 § 2 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 u.f.p. oraz prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

W uzasadnieniu odwołująca podała, że za pomocą ustanowionego pełnomocnika w pismach z dnia [...] lutego br. i dnia [...] sierpnia 2022 roku przedstawiała wniosek dowodowy dotyczący przeprowadzenia dowodu z zeznań skarżącej na okoliczność prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej otrzymanej w roku 2020, przedmiotów zakupionych z dotacji, zakupu usług oraz wynajmu pomieszczeń na cele przedszkola, zakresu obowiązków pracowników zatrudnionych w przedszkolu, prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju, prowadzenia zajęć dydaktycznych, prawidłowości przeprowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju, korzystania ze sprzętu zakupionego z otrzymanej przez organ prowadzący dotacji oświatowej. Jednocześnie we wskazanych pismach strona wnosiła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 1 K.p.a. W ocenie strony organ I instancji wszelkie te wnioski dowodowe odrzuca nie przedstawiając w decyzji uzasadnienia ich nieuwzględnienia.

Strona podała, że od [...] nastąpiło całkowite zawieszenie w przedszkolach zajęć stacjonarnych, a kolejne zawieszenia powodowały ograniczenia w przyjmowaniu dzieci na zajęcia stacjonarne, dlatego też zajęcia te organizowane były zdalnie. Wręcz nieprawdopodobnym jest uznanie, przy zapoznaniu się z treścią umów, że odwołująca zawyżała liczbę dzieci, bowiem nie były one obecne na dzień 1 danego miesiąca. W tym zakresie szczególnie wadliwe jest ustalenie liczby uczniów uczęszczających do przedszkola i uznanie, że uczniowie czasowo nieobecni z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego czy personelu placówki, ale mający prawo udziału w zajęciach i wpisani na listę uczniów, nie powinni zostać objęci dotacją, tylko i wyłącznie dlatego, że 1 dnia danego miesiąca byli nieobecnie i w czasie ustawowego odgraniczenia funkcjonowania jednostek oświatowych. Nie jest zatem oparte na prawdzie, że odwołująca nie okazała wnioskowanej dokumentacji, dokumentację przebiegu nauczania okazała już na etapie kontroli. Zdaniem skarżącej udostępniono dzienniki, umowy z rodzicami, karty zgłoszeń dziecka do niepublicznego przedszkola. Z treści decyzji nie wynika również, jakież to dzieci, ze wskazaniem ich imienia i nazwiska, są kwestionowane jako dzieci, na które nienależnie pobrano dotację. Można się zatem jedynie domyślać, że są to dzieci, które akurat w dniu 1 danego miesiąca były w przedszkolu nieobecne. W przypadku placówek wychowania przedszkolnego, dotacja również przysługuje na każdego ucznia. Uczniem placówki wychowania przedszkolnego jest, zgodnie z art. 34 ust 2 ustawy, dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego. Korzystanie z wychowania przedszkolnego należy rozumieć jako objęcie wychowaniem przedszkolnym i w związku z tym, nieobecność takiego dziecka w przedszkolu, nawet w stosunkowo długim okresie, nie powoduje, że dziecko nie jest objęte wychowaniem przedszkolnym i nie korzysta z tego wychowania. W ocenie strony korzystanie z wychowania przedszkolnego to nie to samo co fizyczna obecność dziecka w przedszkolu.

Strona podała, że prawo nie dopuszcza sytuacji wstrzymania dotacji ani zmniejszenia stawek: ani ustawa o finansowaniu zadań oświatowych ani spec-rozporządzenie MEN ws. COVID. MEN w specjalnym rozporządzeniu dotyczącym COVID uregulował kwestie dotacji w okresie zamknięcia szkół i przedszkoli. Te specjalne regulacje dotyczą tylko szkół, gdzie sprawdza się frekwencję (dotacja pod warunkiem 50% obecności) oraz domów wczasów dziecięcych. W pozostałych przypadkach MEN nie uregulował i w żaden sposób nie wyłączył dotowania, zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych. Prawo te dotacje gwarantuje.

Skarżąca zakwestionowała sposób naliczenia odsetek. W jej ocenie z decyzji organu żądającego zwrotu dotacji musi wynikać, w sposób jasny i czytelny, podstawa do ich naliczenia w zakresie kwot i terminów. Zatem Organ powinien w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji wskazać poszczególne terminy przekazania dotacji w roku 2020, od których są naliczane odsetki a nie uczynić to w sposób ogólny tak jak w pkt 2 osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji.

W skarżonej decyzji Burmistrz w osnowie decyzji nakazał zwrot kwot określonych w pkt 1 -3 osnowy skarżonej decyzji wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za każdy dzień po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa, w art. 251 ust. 1 lub 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. tj. od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego w dniu 20 grudnia 2021 roku do dnia zapłaty. Przyjmując, że "stwierdzenie okoliczności" to rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji I instancji, gdzie w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pobranej w nadmiernej wysokości lub dotacji niewykorzystanej, a decyzja, co do zasady wiąże organ administracji od chwili jej doręczenia stronie (art. 110 k.p.a) to termin ten wynosi 15 dni od dnia doręczenia decyzji a nie doręczenia wystąpienia pokontrolnego.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. poprzez jednoczesne orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w zakresie tych kwot nastąpiło wzajemne wykluczenie się, albowiem przesłanka "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" konsumuje przesłankę "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem".

Skarżąca podniosła ponadto, że w świetle art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dopuszczalne jest istnienie jednego rachunku wspólnego zarówno dla organu prowadzącego jak i placówki w szczególności, jeżeli organem prowadzącym jest osoba fizyczna, jak również przelewanie środków finansowych z rachunku bankowego wskazanego dla przekazywania dotacji na inny rachunek i dokonywanie z niego płatności finansowanych z dotacji.

Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu w zakresie zakwalifikowania wydatków na remont. Zdaniem strony organ odmawia ich uznania wyłącznie z tego względu, że pracownik przedszkola okazywał inne pomieszczenia niźli odwołująca.

W dniu [...] czerwca 2023 r. ([...]) SKO wydało opisaną na wstępie decyzję.

W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W świetle art. 60 pkt 1 u.f.p. dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Dotacje te podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w art. 252 u.f.p. jeżeli zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). W kwestii zarzucanego w odwołaniu braku wskazania dnia, od którego naliczane są odsetki od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości Kolegium wskazało na deklaratoryjny charakter decyzji. Obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami wynika bowiem z ustawy (art. 252 ust. 1 i ust. 6 u.f.p.), zaś decyzja jedynie stwierdza tę okoliczność. Wobec tego nie było obowiązku podania w decyzji początkowego terminu naliczania odsetek za zwłokę. Skoro na gruncie Ordynacji podatkowej nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to w ocenie SKO tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości czy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na gruncie ustawy o finansach publicznych. Przez art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p. do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Na gruncie tej ustawy ustawodawca nie przewidział przy deklaratoryjnym określaniu wysokości zobowiązania podatkowego jednoczesnego orzekania o odsetkach. Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1 i art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej). Wobec tego także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach.

Kolegium rozpatrując odwołanie podzieliło zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący nieprawidłowego określenia w pkt 3 sentencji decyzji terminu od którego nalicza się odsetki od dotacji niewykorzystanej w 2020 r. zgodnie bowiem z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p., a nie jak to wskazał organ po upływie 15 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca wykazywała w rozliczeniach miesięcznych zawyżoną liczbę dzieci, niezgodną z dokumentami mającymi udowodnić faktyczny pobyt dzieci w przedszkolu zgromadzonymi w niniejszym postępowaniu. Zgromadzone w sprawie dokumenty zdaniem Kolegium pozwoliły na ustalenie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ile dzieci i które w poszczególnych miesiącach roku 2020 faktycznie uczęszczały do Niepublicznego Przedszkola [...]. SKO podkreśliło, że organ co najmniej dwukrotnie zwracał się do odwołującej się o przedłożenie dokumentów, z których będzie jednoznacznie, wynikać, które, dzieci uczestniczyły w zajęciach.

SKO wskazało ponadto, że organ I instancji po przeanalizowaniu nadesłanych przez stronę w dniu 02.08.2022 r. (data wpływu do organu pisma z dnia [...].07.2022 r.) dokumentów w postaci dzienników realizacji planów zajęć, dzienników zajęć zdalnych, dzienników zajęć indywidualnych mimo, iż prowadzone one są w sposób nieczytelny bez pełnych danych osobowych dzieci po imionach (które się powtarzają) ponownie szczegółowo zweryfikował liczbę dzieci, które brały udział w zajęciach mimo, iż wielokrotnie wymienione były tylko z imienia. Organ odwoławczy podkreślił, że to na stronie spoczywał obowiązek wykazania dokumentami dzieci uczestniczących w zajęciach poprzez jednoznacznie wykazanie dzieci z imienia i nazwiska, które uczestniczyły w zajęciach i uczęszczały w poszczególnych miesiącach do przedszkola. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. roku organ wezwał stronę do wykazania, że dzieci wymienione w piśmie uczestniczyły w zajęciach. Po nadesłaniu przez stronę w dniu 02.08.2022 r. dzienników zajęć zdalnych, dzienników realizacji planów zajęć, dzienników zajęć indywidualnych ponownie sporządził listę dzieci co do których strona nie posiada żadnych dokumentów poświadczających, że dzieci te w poszczególnych miesiącach 2020 r. w zajęciach uczestniczyły. Wykaz dzieci z danymi osobowymi, na które została pobrana dotacja, a które nie uczestniczyły w zajęciach znajduje się w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się również lista dzieci co do których organ na dzień 22.04.2022 r. nie posiadał dokumentów z których wynikałoby, że dzieci te uczęszczały do przedszkola w miesiącu marcu, czerwcu, lipcu sierpniu, wrześniu, październiku i grudniu 2020 r. Nadto w tabeli nr 1 wykazano faktyczną - w poszczególnych miesiącach - liczbę dzieci ustalonych na podstawie dokumentacji pedagogicznej przedszkola oraz liczbę dzieci zgłoszonych do Urzędu Gminy.

Zdaniem Kolegium organ w sposób prawidłowy ustalił faktyczną liczbę dzieci biorących udział w zajęciach w poszczególnych miesiącach 2020r., opierając się na wiarygodnych dowodach, takich jak dzienniki zajęć przedszkola, dzienniki realizacji zajęć. . Dane ze zgromadzonej dokumentacji organ porównał z przekazywanymi co miesiąc danymi do Urzędu Miejskiego na podstawie uchwały Nr XLVI/360/2018 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla niepublicznych szkół podstawowych i uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj., poz. 118).

W ocenie Kolegium zarzut pełnomocnika odwołującej się, że dzieci które nie uczęszczały do przedszkola w poszczególnych miesiącach 2020 r. nie zostały wskazane z imienia i nazwiska w uzasadnieniu decyzji nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy albowiem wykaz szczegółowy wykaz dzieci wskazanych z imienia i nazwiska, których obecności w poszczególnych miesiącach odwołująca się nie wykazała znajduje się w tabeli znajdującej się w aktach sprawy, w aktach sprawy znajduje się również tabela dzieci wymienionych z imienia i nazwiska wskazująca, których obecność w przedszkolu organ uznał po nadesłaniu w dniu 02.08.2022 r. dokumentów przez pełnomocnika odwołującej się.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem osoby prowadzącej przedszkole jest takie ewidencjonowanie faktycznej ilości dzieci w danym miesiącu, aby organ dotujący mógł jednoznacznie ustalić ich rzeczywistą ilość. To na prowadzącym placówkę spoczywa obowiązek prowadzenia ewidencji w sposób rzetelny i czytelny. Zdaniem Kolegium organ I instancji trafnie oparł swoje rozstrzygnięcia m.in. o dane z dzienników zajęć dotyczących liczby uczniów faktycznie zapisanych do przedszkola. Dzienniki obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Dziennik stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy. Do kontrolujących podmiot prowadzący przedszkole nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub rodzicami, czy konkretne dzieci faktycznie uczestniczyły w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny i w momencie ich powstawania. Nauczyciele prowadzący dokumentację przebiegu nauczania wychowania przedszkolnego nie wykazywali danego dziecka w dzienniku, tym samym dając wyraz temu, iż dziecko to nie uczestniczyło w zajęciach wychowania przedszkolnego. Kolegium w pełni podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie.

W ocenie SKO strona mogła wykazać obecność poszczególnych dzieci w poszczególnych miesiącach 2020 r. poprzez przedłożenie dowodów uiszczania przez rodziców opłaty stałej za przedszkole, która nie podlega zwrotowi, czego nie uczyniła.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole jest odpowiedzialne za udostępnienie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Kontrolę faktycznej liczby uczniów Niepublicznego Przedszkola [...] ustalono na podstawie przekazanej do kontroli dokumentacji, tj.: statutu przedszkola, dzienników zajęć przedszkolnych, umów o świadczeniu usług, wniosków rodziców/prawnych opiekunów o przyjęcie do żłobka/przedszkola w latach szkolnych: 2018/2019 i 2019/2020 oraz rezygnacji z usług. Dane z dokumentacji porównano z przekazywanymi co miesiąc danymi do Urzędu Gminy.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika odwołującej się, że liczba dzieci może ulec zmianie w trakcie miesiąca SKO wskazało, że uchwała Rady Gminy zakłada składanie informacji o liczbie uczniów na dzień 1 każdego miesiąca i liczba ta stanowi podstawę ustalenia dotacji za dany miesiąc, niezależnie jakie zmiany w zakresie liczby 45 uczniów wystąpią w jego trakcie. Zobowiązanie Strony uchwalą rady Gminy do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów wg stanu na 1 dzień miesiąca wskazanie terminu jej złożenia do dnia 5 dnia miesiąca nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie ani tez samej ustawy. Jednostka samorządu terytorialnego aby mogła realizować zadania oświatowe musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów.

Podmiot otrzymujący dotacje ma wynikający z ustawy obowiązek przedstawiania odpowiednich dokumentów w toku kontroli wykorzystania dotacji.

Zdaniem Kolegium podzielić należy stanowisko organu, że strona odwołująca się prowadząc niepubliczne przedszkole winna dołożyć wszelkich starań, aby wykazanie ucznia przedszkola było czytelne i nie budziło żadnych wątpliwości. na Zarówno pobranie jak i wydatkowanie dotacji powinno być tak określone i udokumentowane, aby organ dotacyjny mógł dokonać kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przyjmując odmienne stanowisko doszłoby do sytuacji, w której beneficjent miałby otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków W art. 35 u.f.z.o. ustawodawca zawarł katalog otwarty zadań realizowanych przez organ prowadzący szkołę. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego. Uszczegółowienie zadań (celu) organu prowadzącego szkołę (przedszkola) znajduje również swój wyraz w przepisach wykonawczych do u.p.o., m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia U sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań wobec szkół i placówek (Dz. U. z 2020 r. poz. 2078 w brzmieniu obowiązującym w 2020 r.).

Z definicji zawartej w art. 126 u.f.p. wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Tego typu środki publiczne przekazywane w ramach dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na ściśle określony cel. Skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą dotującego, którego obowiązkiem jest kontrolowanie ich wydatkowania. Dotowany zaś, jest uprawniony do przeznaczania otrzymanej dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację, w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta, w tym przypadku strony odwołującej się nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Odwołująca się nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń, lecz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie. W ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. To uczniowie mają w rezultacie korzystać z tej dotacji. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 44 ust. 3 u.f.p., zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Zasady te obowiązują wszystkie pomioty dokonujące wydatków ze środków publicznych, również otrzymujących dotacje.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości: a) na kwotę 76.192,22 zł, w tym: kwotę 21.574,02 zł, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem -zakup materiałów remontowo - budowlanych, które wg opinii technicznej biegłego sądowego z dziedziny budownictwa uznane zostały jako niewybudowane; b) 399,75 zł wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem -zakup stojaka na papier, który nie znajduje się w przedszkolu; c) 41.135,93 zł wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem -zakup wyposażenia i mebli, które nie są tożsame z asortymentem z rozliczonych faktur, d) 8.226,42 zł wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem - wydatki wykraczające poza art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; e) 4.856,10 zł wykorzystana niezgodnie przeznaczeniem z udokumentowania faktycznego opłacenia składek ZUS z DW [...] za miesiąc z 2019 r. albowiem wskazuje na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci opinii biegłego, protokołu kontroli, faktury. Każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z ww. przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Kolegium w pełni podzieliło ustalenia zawarte w opinii technicznej sporządzonej przez biegłego powołanego przez organ, który wyniku przeprowadzonych oględzin makroskopowych oraz na podstawie inwentaryzacji a następnie po wykonaniu analizy faktur i wykorzystanych w rzeczywistości materiałów budowlanych stwierdził, że kwota w wysokości 21.574,02 zł nie została wydana na statutowe cele związane z bieżąca działalnością przedszkola o której mowa wart. 35 u.f.z.o. Strona przedłożyła faktury związane z remontem pomieszczeń przedszkola na kwotę 31.260,30 zł, podczas gdy biegły uznał zasadność wydatków jedynie na kwotę 9.677,58 zł. Biegły przeanalizował wszystkie dokumenty księgowe dotyczące wydatków na materiały remontowo-budowlane. Z 34 dokumentów księgowych biegłych zakwestionował aż 11 w całości lub części, co stanowi ponad 1/3 przeanalizowanych dokumentów księgowych. Faktury zakwestionowane przez biegłego organ prawidłowo zawarł w tabeli nr 2 decyzji. Nadto w ocenie SKO na podstawie opinii biegłego można jednoznacznie stwierdzić, że strona nie przeprowadziła remontu w 2020. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo ustalił, że okazane przez stronę w trakcie kontroli wyposażanie przedszkola nie jest tym na które strona posiada faktury (chodzi m.in. o meble takie jak sofa, stół, regały na książki, regały aktowe, ale też rolety, lampy, zasłony, dywan czy lustra).

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie przedłożyła dokumentu księgowego, z którego wynikała wysokość składek ZUS za grudzień 2019 r. w kwocie 4.856,10 zł, a tym samym kwota ta została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie przedstawił dowodów na poniesienie kosztów składek ZUS w wyższej kwocie, niż wynika to z listy płac - wydatek ten nie może być kwalifikowany jako wydatek wskazany w art. 35 u.f.z.o.

Nadto Kolegium w pełnio podzieliło ustalenia organu I instancji, że w skontrolowanym przedszkolu prowadzonym przez odwołującą się nie ma stołówki ani kuchni, która prowadzi czy prowadziłaby żywienie dzieci. Dzieci spożywają posiłku przygotowane przez firmę z zewnątrz, za które rodzice ponoszą opłaty. Tym samym zdaniem Kolegium asortyment zakupiony do serwowania posiłków dzieci nie mógł stanowić wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego. Z dzienników zajęć nie wynika również alby zajęcia były prowadzone przy użyciu atlasu świata i plecaka zakupionego za kwotę 280.00 zł. W tym miejscu tut. Kolegium wskazuje, że wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Rola dotacji oświatowej nie polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole bądź jednostkę prowadzącą przedszkole czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Istotne jest, z uwagi na fakt wydatkowania w ramach prowadzonej działalności środków o charakterze publicznym, że podmiot prowadzący taką działalność zobowiązany jest do dokonywania czynności zgodnie m.in. z wyżej przedstawionymi przepisami prawa, a także powinien w sposób nie budzący wątpliwości dokumentować wszystkie wydatki związane z określoną działalnością. Nadto strona prowadzi przedszkole od wielu lat i nie wykazała aby w danym roku konieczny był zakup naczyń czy aparatu fotograficznego. Nadto wyposażenie okazane podczas wizji w postaci białych talerzy, ciemnych kubków z duralexu szklanek i kieliszków, które zostało udokumentowane przez organ w postaci zdjęć nie były nawet tożsame z przedmiotami, na które strona przedłożyła faktury. Zdaniem Kolegium przedmioty, na które strona posiada faktury należy uznać za produkty ekskluzywne ceramiczne, których nie można odnieść do tych okazanych podczas oględzin. Tym samym organ zasadnie uznał, że wydatki w postaci zakupu takich przedmiotów przekraczają wydatki określone w art. 35 u.f.z.o. Należy jeszcze raz podkreślić, że wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Rola dotacji oświatowej nie polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole bądź jednostkę prowadzącą przedszkole czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Z dotacji oświatowej strona mogłaby dokonać zakupu wyposażenia kuchni, czy stołówki, ale jedynie w sytuacji gdyby w przedszkolu stołówka taka byłaby prowadzona. Prowadzenie stołówek szkolnych stanowi bowiem realizację zadań opiekuńczych szkoły.

Dotacje należą do wydatków budżetu państwa na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dlatego uwzględnić należy zasady przewidziane w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z jego treścią: wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 u.f.z.o. musi bezwzględnie uwzględnić treść art. 44 ust. 3 u.f.p.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu co do tego, że skarżąca nie wykorzystała dotacji w wysokości 1940,00 zł z uwagi na okoliczność, że poniosła wydatki z prywatnego rachunku bankowego. Brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że wydatki dotyczące dotacji mogą być dokonywane tylko w ramach rachunku należącego do dotowanego przedszkola, zdaniem Kolegium nie ma przeszkód, aby po otrzymaniu dotacji na rachunek należący do przedszkola mogła być ona wydatkowana za pośrednictwem innych rachunków. Ustawodawca nie zobligował bowiem beneficjentów dotacji do wydatkowania środków z rachunku bankowego na który przekazywana jest dotacja. Jednakże Kolegium uznało, że z tego rachunku z tytułu dotacji została wykorzystana kwota 1540,00 zł. Tut. Kolegium nie uznało bowiem wydatku na łączną kwotę 400.00 zł związanej z poniesieniem wydatku na szkolenie online dotyczące realizacji zadań przedszkolnych w trakcie pandemii. Zdaniem tut. Kolegium z dotacji mogą zostać dofinansowane szkolenia, ale tylko pod warunkiem, że podnoszą one kwalifikacje zawodowe w zakresie kształcenia wychowania i opieki. Ustalenie czy koszty szkoleń podnoszących kwalifikacje nauczycieli mogą zostać pokryte z przyznanej dotacji uzależnione jest od przedmiotu tych szkoleń. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, z dotacji można pokryć wydatki na szkolenie kadry pedagogicznej, ale wyłącznie w zakresie zadań wychowawczych lub opiekuńczych placówki oświatowej. Jeśli jednak szkolenia będą dotyczyć kwestii wykraczających poza podstawowe zadania przedszkola, jakimi jest zapewnienie wychowania i opieki jego uczniów, a będą przykładowo obejmować tematykę związaną z zarządzaniem, obsługą administracyjną czy też finansową przedszkola, to finansowanie tych wydatków z dotacji stanowić będzie, na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem i powstanie obowiązku jej zwrotu w tej części. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że szkolenie przeprowadzone przez adwokata związane było z zarządzeniem przedszkolem w trakcie pandemii a nie podnoszeniem kwalifikacji zawodowych przez nauczycieli czy dyrektora szkoły a zatem nie mogło zostać pokryte z dotacji i jako takie podlega zwrotowi.

Zdaniem Kolegium brak przeprowadzenia przez organ rozprawy nie może być oceniany negatywnie w kontekście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów, które jednoznacznie wskazują na to że strona wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrała ją w nadmiernej wysokości. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika odwołującej się, że złożony przez pełnomocnika odwołującej się wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie został przez organ uwzględniony wskazać należy, że sam fakt, że z zebranego materiału dowodowego strona wywodzi inne wnioski niż organ nie świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania. W niniejszej sprawie odwołująca się reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie ujawniła jakie, jej zdaniem miałby organ przeprowadzić dowody, czy też czynności procesowe poza wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że brak było przesłanek do przeprowadzenia rozprawy zwłaszcza, że sprawa dotyczy zwrotu dotacji za 2020 r. i zasadnie organ przy wydawaniu decyzji oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w postaci dokumentów, zdjęć, opinii biegłego. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony zdaniem Kolegium jest bezcelowe, albowiem obowiązkiem osoby prowadzącej przedszkole jest prowadzenie ewidencji w sposób rzetelny i czytelny. Strona nie przedłożyła dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska. Zdaniem Kolegium kontrolowanie dotacji z punktu widzenia celowości i zasadności poniesionych wydatków jest to również kontrola w kontekście zgodności wydatków z prawem, gdyż takie kryteria przewidują przepisy ustawowe, w szczególności wskazany przepis ustawy o finansach publicznych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.S.-L., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania bez poszanowania zasady praworządności, co wyrażało się w braku uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, których rozpoznanie miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy;

b) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy I i II instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia tj.:

- brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, nieuwzględnienia wniosków skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz przeprowadzenia oględzin dokumentacji w tym dokumentacji pedagogicznej w tym dzienników zajęć;

- oparcie wydanej przez SKO decyzji na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pomimo dość obszernej treści decyzji opartej zasadniczo w całości na decyzji organu I instancji, braku w treści decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego;

c) naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez dowolne i wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, która stanowiła jedyny dowód jaki organy zgromadziły w toku postępowania administracyjnego;

d) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie m. in. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej, niewyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz niepoinformowanie o zamiarze wydania decyzji przez organ odwoławczy, co uniemożliwiło stronie zajęcie końcowego stanowiska w sprawie;

e) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, mianowicie:

a) art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jednoczesne orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w zakresie tych kwot nastąpiło wzajemne wykluczenie się, albowiem przesłanka "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości" konsumuje przesłankę "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem",

b) art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości została ona pobrana zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

c) art. 252 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez niezastosowanie powyższych przepisów i uznanie, że niektóre dzieci, wobec ich czasowej nieobecności w wyniku zamknięcia placówki oświatowej prowadzonej przez skarżącą spowodowanej pandemią COVID19 nie były wychowankami przedszkola, mimo że wobec zamknięcia placówki były prowadzone zajęcia w formie zdalnej - zgodnie z zaleceniami GIS oraz z treściami rozporządzeń covidowych. Ponadto, organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności, że na skutek wybuchu pandemii i wprowadzenia w jej wyniku czasowych ograniczeń wszystkie przedszkola, w tym przedszkola samorządowe, były czasowo zamknięte, jak również w poszczególnych miesiącach - pokrywających się z miesiącami, które zostały zakwestionowane przez organy u skarżącej - w tych przedszkolach drastycznie zmniejszyła się frekwencja ich wychowanków co nie jest równoznaczne z tym. że wobec nich nie był wykonywany żaden obowiązek kształcenia i opieki;

d) art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości została ona wydatkowana na cele wskazane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych oraz na zadania organu prowadzącego, które mogą być finansowane z dotacji oświatowej (co wynika expressis verbis z dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), a tym samym dotacja została przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących, które mogą być pokryte dotacją oświatową w związku z realizacją celów z zakresu kształcenia, wychowania i opieki w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty, skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania w całości;

2. o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata według norm przepisanych;

3. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: a. informacji publicznej uzyskanej od przedszkoli samorządowych dotyczącej liczby dzieci faktycznie obecnych w tych przedszkolach w poszczególnych miesiącach 2020 roku - na okoliczność prawidłowości pobrania dotacji przez L.S.-L. i błędnego ustalenia stanu faktycznego, jak również zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie; b. zrzutów ekranu ze strony Facebook przedszkola na okoliczność prowadzenia zajęć w formie zdalnej; c. dokumentów organizacyjnych przedszkola w szczególności kopii dzienników lekcyjnych w okresie objętym postępowaniem administracyjnym na okoliczność prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez skarżącą oraz na okoliczność prowadzenia zajęć w formie zdalnej oraz stacjonarnej; d. dokumentów finansowych wymienionych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO wykazujących trudną sytuacją skarżącej.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga spór, czy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego skarżąca, jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] prawidłowo została obciążona zwrotem otrzymanej w 2020 r. dotacji oświatowej jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz jako dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.

Tytułem wstępu należy przywołać podstawowe przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Otóż podstawę wypłacenia skarżącej dotacji stanowił art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1400, dalej: u.f.z.o.) oraz uchwała Rady Miejskiej z dnia 9 stycznia 2018 r., nr XLVI/360/2018 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla niepublicznych szkół podstawowych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania (Dz.Urz. woj. z 2018 r., poz. 118, dalej: uchwała Rady Miejskiej). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. § 2 uchwały Rady Miejskiej określa natomiast tryb udzielania dotacji. I tak, zgodnie punktem 2 § 2 ww. uchwały, prowadzący niepubliczne przedszkole, w terminie do dnia 5 każdego miesiąca roku udzielania dotacji, składa do Zespołu Administracyjnego Oświaty informację dotyczącą liczby uczniów w danym miesiącu.

Przepis art. 35 ust. 1 u.f.z.o. określa zadania finansowane z dotacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki: 1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę, 2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1, 3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli, 4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe, 5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe, 6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowe - z zastrzeżeniem art. 22.

Podkreślić należy, że dotacje oświatowe są środkami publicznymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz.1270, dalej: u.f.p.), co wynika z jej art. 60 pkt 1. Dotacje te podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w art. 252 u.f.p., tj. jeżeli zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 1 pkt 1) bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 1 pkt 2), przy czym zwrotowi (w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2) podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 2). W ust. 3 i 4 tego artykułu wyjaśniono, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Z akt sprawy wynika, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji słusznie przyjęły że skarżąca dla Niepublicznego Przedszkola [...] w 2020 r. otrzymała dotację oświatową w nadmiernej wysokości. Wynika to z faktu, iż do przedszkola prowadzonego przez skarżącą – co prawidłowo ustaliły organy obu instancji – w poszczególnych miesiącach okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. (wg. stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca) uczęszczało w 2020 r. : 1) w styczniu - 54 dzieci, 2) w lutym - 54 dzieci, 3) w marcu – 33 dzieci, 4) w kwietniu – 55 dzieci, 5) w maju – 55 dzieci, 6) w czerwcu – 28 dzieci, 7) w lipcu – 26 dzieci, 8) w sierpniu – 15 dzieci, 9) we wrześniu – 47 dzieci, 10) w październiku – 50 dzieci, 11) w listopadzie – 52 dzieci, 12) w grudniu – 37 dzieci. Powyższe wskazuje, że skarżąca zawyżyła liczbę wychowanków przedszkola według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca w roku 2020 r.: 1) w marcu o 19 dzieci, 2) w czerwcu o 28 dzieci, 3) w lipcu o 34 dzieci, 4) w sierpniu o 46 dzieci, 5) we wrześniu o 1 dziecko, 6) w październiku o 3 dzieci, 7) w listopadzie o 2 dzieci, 8) w grudniu o 19 dzieci.

Należy w tym miejscu podkreślić, na co słusznie zwróciło uwagę SKO,

że skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła dowodów wpłat czesnego za pobyt

(§ 36 statutu placówki), jak i nauczanie dzieci w przedszkolu. Nadto wskazać należy, że organ I instancji dwukrotnie zwracał się do skarżącej o przedłożenie dokumentów, z których będzie jednoznacznie wynikać, które dzieci uczestniczyły w zajęciach. Po nadesłaniu przez skarżącą w dniu 2 sierpnia 2022 r. dzienników zajęć zdalnych, dzienników realizacji planów zajęć, dzienników zajęć indywidualnych, organ I instancji ponownie sporządził listę dzieci co do których skarżąca nie posiada żadnych dokumentów poświadczających, że dzieci te w poszczególnych miesiącach 2020 r. w zajęciach uczestniczyły. Ze sporządzonego przez organ wykazu dzieci z danymi osobowymi, na które została pobrana dotacja, a które nie uczestniczyły w zajęciach, wynika ww. zawyżenie liczby wychowanków faktycznie kształcących się w przedszkolu.

W przypadku finansowania zadań publicznych z zakresu oświaty zasadą ogólną jest, że wysokość środków przekazywanych do jednostek samorządu terytorialnego tytułem części oświatowej subwencji ogólnej, jak też dotacji do podmiotów bezpośrednio prowadzących placówki oświatowe, obliczana jest w oparciu o liczbę uczniów/podopiecznych/słuchaczy. W przypadku gdy do skalkulowania kwoty dotacji beneficjent podał zawyżoną liczbę uczniów, to część środków publicznych stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p. Dotacja oświatowa – jak już wyżej wskazano – służy pokrywaniu części wydatków bieżących ponoszonych przez szkołę (przedszkole) w przeliczeniu na jednego ucznia, zatem dotacje opierają się na liczbie uczniów (wychowanków) faktycznie kształcących się (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1593/14, publ.: http://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Organ I instancji domagając się od skarżącej – zasadnie - przedłożenia dowodów wpłat czesnego, chciał sprawdzić czy podpisane z przedszkolem umowy, w związku z nauczaniem w czasie trwającej pandemii, nie zostały rozwiązane (należy zaznaczyć, że nawet jednak gdy w czasie pandemii organizowane były przez przedszkole zajęcia zdalne, to z pewnością przedszkole nie organizowało ich "za darmo", tylko choćby za stałe czesne, chyba że rodzic umowę rozwiązał). W konsekwencji – jak prawidłowo wykazały organy - skarżąca pobrała w nadmiernej wysokości dotację oświatową w 2020 r. Powyższe skutkowało prawidłowym uznaniem przez organy otrzymania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji w nadmiernej wysokości 125.635,88 zł, w tym 97.784,79 zł to kwota pobrana w nadmiernej wysokości na uczniów bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, których nie wykazano w dziennikach zajęć w dniu o którym mowa w uchwale Rady Miejskiej a kwota 25.554,80 zł została pobrana w nadmiernej wysokości na uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, których nie wykazano w dziennikach zajęć w dniu o którym mowa w uchwale Rady Miejskiej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole jest odpowiedzialne za udostępnienie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Ma rację Kolegium stwierdzając, że obowiązkiem przedszkola jest takie ewidencjonowanie faktycznej liczby dzieci w danym miesiącu, aby organ dotujący mógł jednoznacznie ustalić ich rzeczywistą liczbę.

Organ I instancji w punkcie 2 decyzji określił kwotę dotacji do zwrotu w wysokości 76.192,22 zł, jako dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem.

Należy zaznaczyć, że u.f.p. nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przez wykorzystanie dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. należy rozumieć zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo – w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji – realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma zatem miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Michał Stawiński, art. 252, w: Ustawa o finansach publicznych, Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że środki finansowe przekazywane w ramach dotacji ze środków publicznych mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Przykładowo, w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15 (CBOSA), NSA wskazał, że skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń - lecz przeciwnie - może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkołę, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, CBOSA).

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci opinii biegłego, jasno obrazuje co w budynku przedszkola zostało wyremontowane, kiedy i w jakim zakresie (część prac budowlanych w przedszkolu wykonywana była w trakcie kontroli, cześć prac została zainicjowana dopiero po pierwszej kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji) i jak się to ma w stosunku do przedłożonych faktur, będących podstawą wypłaty dotacji oświatowej. Z opinii biegłego wynika wprost, że podczas oględzin budynku przedszkola ujawniono brak zgodności wykonanych robót budowlanych i wbudowanych materiałów z przedstawionymi dowodami zakupu, w formie przekazanych faktur VAT (tytułem przykładu można wskazać, że podczas oględzin w 2021 r. biegły nie stwierdził montażu parapetów z kamienia naturalnego (skarżąca przedłożyła fakturę za kamień), a te niezamontowane, okazane do podczas kontroli nie odpowiadały rzeczywistym wymiarom parapetów - z kamienia sztucznego - które zostały zamontowane). Zasadnie zatem uznały organy, że skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 76.192,22 zł, w tym kwotę 21.574,02 zł która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem – zakup materiałów remontowo-budowlanych (opinia biegłego), 399,75 zł – zakup stojaka na papier, który nie znajduje się w przedszkolu, 41.135,93 zł – zakup wyposażenia i mebli, które nie są tożsame z asortymentem z rozliczonych faktur, 8.226,42 zł – wydatki wykraczające poza art. 35 u.f.z.o., 4.856,10 zł wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem z udokumentowania faktycznego opłacenia składek ZUS z DW [...] za miesiąc z 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy stwierdzić, że organy obu instancji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, tj. zgromadziły i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy przez pryzmat przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony z udziałem skarżącej nie mógł zostać zweryfikowany zgodnie z jej oczekiwaniami. Wystąpiły bowiem podstawy do oceny, że w omawianym zakresie zebrane dowody nie potwierdzają wydatkowania dotacji oświatowej zgodnie z przeznaczeniem oraz otrzymania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji w odpowiedniej wysokości. Nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów k.p.a. wskazanych w skardze.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony i pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skoro zatem organ I instancji dysponował dowodem w postaci opinii biegłego sądowego, materiałami zgromadzonymi podczas kontroli w placówce, to przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i ponowne przesłuchanie skarżącej należy uznać za całkowicie zbędne i nieracjonalne. Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w trakcie postępowania i to czyniła. Wobec tego nie podejmując ww. czynności w zakresie wykorzystania przez skarżącą dotacji oświatowej za 2020 rok, organ I i II instancji nie naruszyły prawa. Ponadto w światle art. 78 k.p.a. strona posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarówno w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jak i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, skarżąca miała wielokrotnie w trakcie całego postępowania możliwość i obowiązek (wezwania organu) przedkładania dowodów w sprawie, z czego nie zawsze korzystała. Natomiast opinia biegłego - jak już wyżej wskazano - jasno obrazuje co zostało wyremontowane, kiedy i w jakim zakresie i jak to się ma w stosunku do przedłożonych faktur, będących podstawą wypłaty dotacji oświatowej. Należy podkreślić, że skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła, na kilkukrotne żądanie organu, dowodów wpłat czesnego, które zgodnie ze statutem placówki jest płacone niezależnie od obecności dziecka w przedszkolu. Skarżąca wchodziła w polemikę z organem na temat bezcelowości dowodów w postaci wykazu wpłat, twierdząc, że ważniejszy jest sposób wykorzystania środków, a nie faktyczna obecność dziecka.

Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, tj. informacji publicznej uzyskanej od przedszkoli samorządowych dotyczącej liczby dzieci faktycznie obecnych w tych przedszkolach w poszczególnych miesiącach 2020 r., zrzutów ekranu ze strony Facebook przedszkola, oraz dokumentów organizacyjnych przedszkola w szczególności kopii dzienników lekcyjnych w okresie objętym postępowaniem administracyjnym, ponieważ skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu z dokumentów, które mogła złożyć w trakcie postępowania administracyjnego i co do których mógł się odnieść organ. Składając w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnioski dowodowe organ tej możliwości został pozbawiony. Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem żądanie zawarte na stronie 16 skargi o zwrócenie się przez Sąd do organów o udzielenie informacji czy dzieci, na które została zakwestionowana dotacja, były zapisane i uczęszczane w kwestionowanych miesiącach do innych przedszkoli na terenie Gminy, tj. czy istniały inne placówki, które w stosunku do nich wypełniały obowiązek szkolny i obejmowały je opieką, zapewniały kształcenie i wychowanie, jest niezasadne. Procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje możliwości przeprowadzania przed sądem administracyjnym takiego dowodu. Sąd administracyjny nie uzupełnia zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez organ.

Podsumowując, organy - zarówno I jak II instancji w sposób obszerny

i szczegółowy opisały argumenty, na których oparły swoje rozstrzygnięcia, a wnioski, do których doszły znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podmiot przyjmujący dotację korzystając ze środków publicznych musi wykazać, że wykorzystał dotację zgodnie z przeznaczeniem. W omawianej sprawie strona skarżąca próbuje natomiast zrzucić ten obowiązek na organ. Strona polemizuje z organem, zamiast odpowiadać na jego wezwania, co budzi wątpliwości co do posiadania przez nią dowodów. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że skarżąca w czasie między kontrolą w 2021 r. a wizją lokalną przeprowadzoną z udziałem biegłego w 2022 r. usiłowała przeprowadzić remont, na który pobrała dotację. Rażąca jest dysproporcja między wyposażeniem stwierdzonym podczas wizji lokalnej a tym przedstawionym przez skarżącą na fakturach, strona przedstawiła również faktury na zakup towarów luksusowych, których zakup ze środków publicznych nie jest uzasadniony. Skarżąca jako podmiot od lat prowadzący przedszkole musiała mieć świadomość, że prawidłowość gospodarowania środkami dotacji podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wydatki ze środków publicznych zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Realizacji powyższej zasady nie służył z pewnością opisany powyżej zakup kamienia naturalnego na parapety, gdzie finalnie zamontowano konglomerat czy zakup stołu za ponad 5000 zł.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.