Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2074/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 2 i art77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C. i D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2677/21 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C. i D. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2021 r. nr DN.gn.625.70.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2677/21 oddalił skargę A. A., B. B., C. C. i D. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 września 2021 r. nr DN.gn.625.70.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 września 2021 r. nr DN.gn.625.70.2021 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 czerwca 2021 r. nr WS-III.7515.2.4.2018.RW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego Nowosądeckiego z 2 maja 1950 r. nr L.Rol:U/4/c/4/4/50 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości X. (obecnie Y.) w części dotyczącej nieruchomości będących własnością E. E. (pkt 39 orzeczenia) i umorzył w całości postępowanie administracyjne.

Jak zauważył Minister, nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru ani dowód ogłoszenia orzeczenia z 2 maja 1950 r. Orzeczenie to zawiera jednak informację, że będzie doręczone w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".

Zgodnie z tym rozporządzeniem, orzeczenie miało być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszone równocześnie w lokalu urzędowym organu i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone (§ 4 rozporządzenia). Za datę doręczenia orzeczenia uważano dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania dziennika urzędowego w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia). Orzeczenie o przejęciu mienia opuszczonego w X. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1950 r. Nr [...] poz. [...]. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę datę wydania tego dziennika należy przyjąć, że doręczenie nastąpiło najpóźniej we wrześniu 1950 r.

Dalej, Minister wskazał, że postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 28 lutego 2018 r., który wpłynął do organu 6 marca 2018 r. Wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło zatem po upływie trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, przez co postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa", która weszła w życie 16 września 2021 r.

Skargę na decyzję do sądu administracyjnego wnieśli A. A., B. B., C. C. i D. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznał, że ustalona przez organ okoliczność o doręczeniu orzeczenia z 2 maja 1950 r. najpóźniej we wrześniu 1950 r. nie budzi żadnych wątpliwości i nie była kwestionowana w postępowaniu. W takiej sytuacji prawidłowe było ustalenie, że wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze, który wpłynął do organu 6 marca 2018 r., złożony został po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia z 2 maja 1950 r. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, jaki nastąpił z mocy ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że z dniem wejścia jej w życie, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy K.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki upływu czasu, co w tej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C. i D. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., który to przepis nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest on oczywiście sprzeczny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie braku według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszając przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych będących w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie i merytoryczne rozstrzyganie taki spraw. Wnoszący skargę kasacyjną przez ponad 3 lat prowadzili postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim, a następnie wnieśli odwołanie od tej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego. Składając wniosek do Wojewody Małopolskiego mieli prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie merytorycznie rozpoznany, a następnie to rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

Z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzona jest również zasada ochrony interesów w toku. Kolejną zasadą, mającą źródło w art. 2 Konstytucji RP jest zasada lex retro non agit.

Wniosek wnoszących skargę kasacyjną podlegał rozpatrzeniu przez organy władzy publicznej, które powinny rozpatrzyć ten wniosek bez zbędnej zwłoki i w rozsądnym terminie. Tymczasem, Wojewoda Małopolski procedował wniosek przez 3 lata i, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, celowo przedłużał postępowania administracyjne, aby jak najbardziej opóźnić wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wnoszący skargę kasacyjną domagali się stwierdzenia, że orzeczenie z 2 maja 1950 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas prawa. Skorzystali z dostępnych środków prawnych i na drodze administracyjnej oraz sądowej, zamierzali dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy publicznej. Z powodu wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., wnoszący skargę kasacyjną zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni wynagrodzenia szkody, jakiej doznał ich poprzednik prawny za niezgodne z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zamyka wnoszącym skargę kasacyjną drogę domagania się przed sądem odszkodowania za utratę przez ich poprzednika prawnego własności nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu prawa własności, bądź też stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego nakłada na wnoszących skargę kasacyjną obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę – przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. Prejudykatem w rozumieniu cyt. przepisu jest w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Brak przedstawienia prejudykatu będzie skutkować oddaleniem powództwa bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i w konsekwencji utratę opłaty sądowej. W praktyce wyklucza więc uzyskanie odszkodowania. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia wnoszących skargę kasacyjną prawa do sądu.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP oraz do odmowy stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. ani nie wykazał, aby uchybienie mu mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.

Należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania decyduje wykazanie istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasady ogólnej postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień zasad ogólnych postępowania były na tyle ważkie, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad ogólnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.

Dodać należy, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie możliwości reformatoryjnego orzekania w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżących przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej.

O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).

Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 w stanie faktycznym i prawnym sprawy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012 s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: Jan P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08.

Sąd ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl/#/commentary/587592912/420293/tarno-jan-pawel-prawo-o-postepowaniu-przed-sadami-administracyjnymi-komentarz-wyd-v?cm=URELATIONS, dostęp: 2024-02-21).

Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie zmieniającej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Wskazać tez można, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.).

Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat (por. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 497/23).

Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a.( uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183. https://sip.lex.pl/#/commentary/587592962/420343/tarno-jan-pawel-prawo-o-postepowaniu-przed-sadami-administracyjnymi-komentarz-wyd-v?cm=URELATIONS (dostęp: 2024-02-09 12:05).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.