Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1629/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "G." [...]SPÓŁKA JAWNA w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1379/16 w sprawie ze skargi "G." [...]SPÓŁKA JAWNA w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wnioski Wojewody Mazowieckiego i J. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w Krakowie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1379/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi "G." [...] SPÓŁKA JAWNA w Krakowie (dalej: "Spółka") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] września 2016 r. nr: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Sp. z o.o. w Krakowie (dalej: "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wolnostojącym śmietnikiem, naziemnymi miejscami postojowymi oraz infrastrukturą komunikacyjną na działce nr [...]3 obr. [...] jedn. ewid. [...]oraz dwoma wjazdami dodatkowo na działce nr [...]4 obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. C. w Krakowie. Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca Spółka podnosząc, że inwestycja ta w znacznym stopniu ograniczy możliwości zabudowy sąsiedniej działki stanowiącej własność Spółki, a ponadto dla inwestycji zaprojektowano zbyt małą ilość miejsc parkingowych. Opisaną wyżej decyzją Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i w tym zakresie udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, c.o. wentylacji mechanicznej i elektroenergetycznej, wewnętrznymi instalacjami na zewnątrz budynku w postaci oświetlenia terenu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wolnostojącym śmietnikiem oraz infrastrukturą komunikacyjną w postaci wewnętrznej drogi pożarowej na działce nr [...]3 oraz dwoma wjazdami dodatkowo na działce nr [...]4, a w pozostałym zakresie, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego, szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, ustanowionego nadzoru na budowie, ustalonego obszaru oddziaływania obiektu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego ograniczeń w zabudowie działki Spółki i związanego z tym naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej: "K.c.") oraz art. 32 Konstytucji RP Wojewoda, powołując art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej: "P.b") wskazał, że działka nr [...]0 należąca do Spółki jest działką bardzo wąską, która samodzielnie nie nadaje się do zabudowy, a przy tym zlokalizowana jest ona od północnej strony inwestycji i ma szerokość od 4,5 m do 5,5 m. Tym samym nie da się na niej zrealizować budynku tożsamego. Dopiero łącznie z dz. nr [...]5 możliwa jest jej zabudowa budynkiem takim, jak projektowana inwestycja, tj. wielorodzinnym. Biorąc więc pod uwagę obie działki, tj. nr [...]0 i [...]5, które są własnością Spółki, brak jest ograniczeń w ich zabudowie, które wynikałyby z wymogów P.b. Dlatego brak było podstaw do uznania, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje naruszenie art. 144 K.c. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących zbyt małej ilości miejsc postojowych Wojewoda wskazał, że zaprojektowano 56 miejsc postojowych dla 79 lokali mieszkalnych i 1 lokalu administracyjnego, co daje wskaźnik 0,7 miejsca postojowego na 1 mieszkanie. Zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, Inwestor powinien w granicach terenu inwestycji zrealizować miejsca postojowe dla samochodów, przy uwzględnieniu postanowień uchwały z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa dotyczącej "Programu obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", stosownie do której dla przedmiotowej inwestycji przyjęto wskaźnik liczby miejsc postojowych 1,2 miejsca na 1 mieszkanie. Jednak zawarte w decyzji o warunkach zabudowy informacje są jedynie zaleceniami w tym zakresie, nie są one natomiast wiążące dla Inwestora i nie nakładają na niego obowiązku ich zaprojektowania w ilości wskazanej w uchwale. Jednocześnie, jak wynika z zawartych w projekcie budowlanym wyjaśnień, w niewielkiej odległości od projektowanej inwestycji znajduje się ogólnodostępny parking gminny. Dokonując oceny projektu przedmiotowej inwestycji z warunkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy Wojewoda uznał, że zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania spełniają ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Według Wojewody spełnione zostały wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. Inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich i ostatecznie inwestor jest uprawniony do korzystania z prawa wynikającego z art. 4 P.b.

W skardze Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w ramach uzasadnionych interesów osób trzecich, art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 144 K.c., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, ze względu na konieczność ponownej oceny prawem chronionych interesów Spółki wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4, 8, 9 P.b. i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). WSA podkreślił, że tak zwane normatywy, czy też standardy zabudowy działki od granicy nie mają postaci uprawnienia, ale zawarte są w nich wypowiedzi normatywne/opisowe (normy opisowe) korzystne dla inwestorów, zatem przepisy te formułują dla nich określone interesy prawne, czyli korzystne sytuacje znajdujące oparcie w obowiązującym prawie. W związku z tym, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in.: odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej i poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesów prawnych wynikających ze standardów zabudowy działki od granicy/w granicy. W konsekwencji, w sytuacji, w której sąsiadują ze sobą dwie działki niezabudowane, kwalifikowane prawem do potencjalnej zabudowy, determinowanie prawne pozwoleniem na budowę zabudowy jednej z nich nie powinno naruszać zasady równości i sprawiedliwości co do możliwości inwestycyjnych podmiotu posiadającego tytuł prawny względem pozostałych niezbudowanych nieruchomości, chyba, że podmiot posiadający tytuł prawny wyrazi na to zgodę mieszczącą się w ramach prawa. Podmiot działający później, niż pierwszy wnioskodawca, nie może zabudować terenu, do którego posiada tytuł prawny - na tych samych zasadach, co działający wcześniej inwestor "sąsiad" - co do odległości od wspólnej granicy, a to m.in. w związku z eliminowaniem nienormatywnego przesłaniania. W realiach sprawy usytuowanie planowanego budynku w odległości 3 metry ścianą bez okien na długości ok. 5 metrów i w odległości 4 metry ścianą z otworami okiennymi na długości ok. 15 metrów od granicy działki nr [...]0 powoduje, że ewentualny nowoprojektowany budynek mieszkalny (o wysokości analogicznej 15.5 metra) na nieruchomości skarżącej Spółki musiałby być odsunięty o 14 metrów od planowanego budynku adresata kontrolowanego pozwolenia na budowę, a więc ok. 10 - 11 metrów od granicy działek [...]0 ( teren skarżącej Spółki ) i [...]3 (teren do zabudowy przez adresata pozwolenia na budowę). W przypadku skarżącej Spółki, również jej interesy prawne powinny być chronione z uwagi na możliwości inwestycyjne wynikające z łącznie potraktowanych działek, do których Spółka ma tytuł prawny, a które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Takie, jak wyżej wskazane dysproporcje w odległości od granic są nieakceptowalne w świetle systemowej wykładni § 13 rozporządzenia, uwzględniającej treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., art. 144 K.c. oraz art. 32 Konstytucji RP. WSA podkreślił, że organ stosujący prawo powinien uwzględniać sferę potencjalnych stosunków prawnych, jakie wynikają z treści § 13 rozporządzenia w sytuacji, gdy jest rozpatrywany wniosek inwestora o pozwolenie na budowę dla terenu niezabudowanego i w części graniczącej z terenem niezabudowanym. To z kolei wymaga zbadania sprawy w jej całokształcie i wyważenia konkretnych grup interesów, tj. inwestora i właściciela sąsiedniej działki także niezabudowanej. Przy kwestii spornej, jaką jest zacienianie sąsiedniej niezabudowanej działki, samo oparcie się na obowiązujących przepisach znajdujących bezpośrednie pełne a nie tylko potencjalne zastosowanie, jest niewystarczające. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego miejsc postojowych WSA uznał, że z uwagi na uchylenie decyzji obu instancji, jego analiza prawna i faktyczna jest przedwczesna. Jednocześnie zauważył, że treść dotycząca miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy kontrolowanego pozwolenia na budowę nawiązuje do niewiążącej uchwały, w związku z czym inwestor i organy powinni dążyć do jej realizacji. Z kolei z uwagi na wpływające na sytuowanie miejsc parkingowych czynniki, odstępstwa i propozycje zamienne wobec terenu inwestycji w związku z ilością i usytuowaniem miejsc postojowych powinny być szczegółowo wyjaśnione, uzasadnione i zweryfikowane w zakresie realnego korzystania z propozycji zamiennych, takich jak parkingi ogólnodostępne, czy inne miejsca, w pierwszej kolejności przez inwestora/projektanta i zweryfikowane następnie przez organ zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej/obiektywnej i ustawowym wymiarem ilości, celu i funkcji miejsc postojowych określanych na podstawie prawa w pozwoleniu na budowę .

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi w szczególności do zarzutu dotyczącego miejsc postojowych - a tym samym ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, uniemożliwiającą ocenę toku rozumowania Sądu i w oparciu o podniesiony zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie pozbawia stronę możliwości polemizowania strony z oceną stanu prawnego i faktycznego. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie WSA obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości NSA, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Podkreślono, że istotny wpływ naruszenia zaskarżonego przepisu na wynik sprawy wynika z tego, że gdyby Sąd rozpoznał merytorycznie zarzut dotyczący miejsc postojowych i zawarł w uzasadnieniu wyroku swój pogląd prawny w tej materii, to na etapie ponownego uzyskiwania pozwolenia na budowę nie byłoby wątpliwości w tej kwestii. Innymi słowy, rozpoznanie zarzutu związanego z miejscami postojowymi i poczynienie w tej kwestii stosownego uzasadnienia przez WSA wyłączy wielce prawdopodobną konieczność ponownego rozstrzygnięcia tej kwestii przez sądy administracyjne - co z kolei w znaczący sposób wydłuży proces inwestycyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Również uczestnik postępowania złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej.

We wniesionym środku odwoławczym sformułowany został wyłączenie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. a uchybienie temu przepisowi, w ocenie skargi kasacyjnej, polega na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. WSA nie wypowiedział się bowiem jednoznacznie w kwestii miejsc postojowych, a tym samym sporządził uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób ogólnikowy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083).

W rozpoznawanej sprawie WSA uwzględnił skargę skarżącej Spółki i uchylił decyzje organów obu instancji o pozwoleniu na budowę. W obszernym uzasadnieniu przestawił stan sprawy i w szczegółowy sposób odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów. Przypomnieć należy, że dotyczyły one naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w ramach uzasadnionych interesów osób trzecich, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 144 K.c. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. WSA zgodził się z tymi zarzutami i w wyczerpujący sposób stanowisko swoje uargumentował. Niejako poza zarzutami skargi odniósł się również do podnoszono w odwołaniu zarzutu podważającego przewidzianą projektem ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, jakie stanowisko zajął WSA w tym zakresie (zob. uzasadnienie wyroku str. 16/17). Zatem wbrew skardze kasacyjnej, uzasadnienie wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu i pozwala na instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Nadto jest zrozumiałe co do wytycznych, które sformułowane zostały w tym przedmiocie w uzasadnieniu. Potwierdza to Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną konstatując, że "dla strony przeciwnej do Skarżącej, uzasadnienie orzeczenia Sądu w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości co do dalszych działań organów, jakie winny być podjęte w postępowaniu w tej kwestii". Prowadzi to do wniosku, że o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być mowy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu i wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ze względu na treść przepisów art. 203 i art. 204 P.p.s.a. normujących zasady orzekania o tych kosztach.