Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 19 par. 1 i par. 2, art. 54 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 21 września 2017 r., nr 1601-IEE.711.386.2017 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na przewlekłość postepowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie z dnia 27 lipca 2017 r. nr 1606-SEE.711.1885.2017, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 21 września 2017 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 233 § 1 pkt 1ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.) – dalej jako: [O.p.], którym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie z dnia 27 lipca 2017 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Powyższe postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 maja 2016r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie otrzymał do realizacji wnioski Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej jako: Strona, Skarżący, ZUS, Wierzyciel) z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie przeprowadzenia egzekucji wobec S. P. z jego nieruchomości, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta Nr [...].

Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. ZUS złożył - na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. - zwanej dalej "u.p.e.a.") skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W kolejnym piśmie z dnia 6 lipca 2017 r. ZUS podtrzymał skargę, podnosząc przy tym, że jako wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym, w świetle art. 54 § 2 u.p.e.a., jest uprawnionym do złożenia przewidzianego w tym przepisie środka prawnego.

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie, powołując się na art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - zwanej dalej "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego S. P.

Uzasadniając rozstrzygniecie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 upea, jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja, zdaniem organu, zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem na podstawie art. 54 § 2 u.p.e.a. skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Ponieważ w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu jest wierzycielem i zarazem organem egzekucyjnym, stąd na podstawie art. 54 § 2 u.p.e.a. nie przysługuje temu podmiotowi prawo wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie wskazał, że nie prowadzi w sprawie postępowania egzekucyjnego, lecz egzekucję ze środka tj. egzekucję z nieruchomości, do którego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu nie jest uprawniony.

W złożonym na to rozstrzygnięcie zażaleniu skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. - jako podstaw prawnych odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi wierzyciela na przewlekłość postępowania egzekucyjnego z nieruchomości.

W ocenie Strony w zaistniałych w sprawie realiach istniały podstawy prawne do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w trybie art. 54 § 2 u.p.e.a., z uwagi na fakt, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu nie jest organem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym ze środka egzekucyjnego stanowiącego nieruchomość. Niezależnie od powyższego Strona podniosła, że przepis art. 54 § 2 u.p.e.a. przewiduje prawo do złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego również podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku.

Przedstawiając natomiast powody złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego z nieruchomości wskazano, że wynikało to z faktu bezpodstawnego i nieuzasadnionego wstrzymania czynności egzekucyjnych, na skutek wydania w dniu 25 maja 2017 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie, na podstawie art. 70a § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 września 2016r.) postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych podjętych w stosunku do zajętej nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] - bez uwzględnienia wartości nieruchomości, realizacji celu egzekucji oraz wyjaśnień Ministerstwa Finansów z dnia 5 lipca 2012 r. Takie działanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie naruszyło interes prawny ZUS jako wierzyciela. Argumentując za brakiem podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych skarżący wskazał, że łączna kwota wymagalnych i zabezpieczonych należności wpisanych na rzecz Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu wynosi 26.494,80 zł (miejsca od 2 do 8 w części dot. hipotek księgi wieczystej Nr [...] ). Z kolei łączna kwota zabezpieczonych należności wpisanych na rzecz Zakładu ubezpieczeń Społecznych w Opolu to 42.250,69 zł (miejsca od 9 do 13 księgi wieczystej Nr [...]). Zatem kwota zabezpieczonych należności tych dwóch wierzycieli, ujawniona w dziale IV 8 księgi wieczystej Nr [...] wynosi ogółem 68.745,49 zł, natomiast wartość nieruchomości, w stosunku do której prowadzone są czynności egzekucyjne (stanowiącej teren zabudowany i rolę - działka Nr a o powierzchni [...] ha położona w miejscowości [...]) przewyższa kwotę zabezpieczonych należności. Stąd, według Strony, ponieważ jej sprzedaż pozwoliłaby na zaspokojenie tych należności, organ egzekucyjny poprzez nieuzasadnione wstrzymanie czynności egzekucyjnych, dopuścił się przewlekłości postępowania, uniemożliwiając tym samym wierzycielowi odzyskanie swoich wierzytelności.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciela będącego równocześnie organem egzekucyjnym. Zaznaczył, iż Dyrektor Oddziału ZUS w Opolu, zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a., nie jest organem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym ze środka egzekucyjnego stanowiącego nieruchomość. Organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania tego środka egzekucyjnego, zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a., jest tylko Naczelnik Urzędu Skarbowego. Z tych względów stronie - jako wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...]- przysługiwało prawo złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w trybie art. 54 § 2 u.p.e.a. Gdyby bowiem uznać za prawidłowe stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie o braku uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 54 § 2 u.p.e.a., to w takim przypadku wierzyciel zostałby pozbawiony prawa do zaskarżenia przewlekłości postępowania egzekucyjnego z nieruchomości w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania czynności egzekucyjnych przez uprawniony organ egzekucyjny.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie z dnia 27 lipca 2017 r., podzielając w całości stanowisko i argumentację organu I instancji.

W uzasadnieniu, w ślad za organem I instancji, stwierdził, że podmiot będący organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne, jak ma to miejsce w analizowanej sprawie, nie ma kompetencji do żądania rozpoznania jego skargi na przewlekłość postępowania, gdyż nie posiada statusu strony. Zdaniem organu nadzoru, gospodarzem postępowania egzekucyjnego przez cały czas jego trwania pozostaje Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i to on będzie decydował o jego przebiegu i sposobie zakończenia. Natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie w ramach tego postępowania stosuje tylko środek egzekucyjny w postaci egzekucji z nieruchomości, do czego nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Skarżący, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, podniósł zarzuty naruszenia:

❖ art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie z uwagi na uznanie ZUS za podmiot nieuprawniony do złożenia przedmiotowej skargi,

❖ art. 54 § 2 w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i zrównanie pozycji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu oraz przyjęcie, iż Skarżący jest jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem, co w konsekwencji prowadziło do pozbawienia wierzyciela ochrony swoich interesów.

W skardze powtórzono argumentacją faktyczną i prawną podniesioną w zażaleniu. Zakwestionowano przy tym argumentację organu, odwołującą się do powołanych w zaskarżonym postanowieniu wyroków sądowych, które według Skarżącego zapadły w odmiennej sytuacji prawnej, niż zaistniała w niniejszej sprawie. Zdaniem Strony ustawodawca w ustawie egzekucyjnej przewidział sytuacje, w których Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym i występuje w roli wierzyciela, jak miało to właśnie miejsce w tej sprawie. Skoro bowiem ustawodawca nie przyznał Dyrektorowi Oddziału ZUS prawa do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, to z momentem skierowania tytułu wykonawczego do naczelnika urzędu skarbowego (który może stosować wszystkie środki egzekucyjne) tenże naczelnik staje się organem egzekucyjnym rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. W takiej sytuacji, Dyrektor Oddziału ZUS nie działa już jako organ egzekucyjny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz zawartą w nim argumentację. Dodatkowo wskazał, że wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może występować w dwojakiej roli: jako podmiot inny niż organ egzekucyjny oraz jako podmiot, który pełni jednocześnie funkcję organu egzekucyjnego. W sytuacji, gdy wierzyciel występuje jako podmiot inny niż organ egzekucyjny, w postępowaniu egzekucyjnym będzie posiadał takie same uprawnienia jakie przysługują stronie. Natomiast w sytuacjach, gdy wierzyciel pełni jednocześnie funkcję organu egzekucyjnego, zakres jego praw i obowiązków zostaje rozszerzony o te, które są domeną organu egzekucyjnego. Taka konstrukcja oznacza jednak, iż jest on podmiotem prowadzącym postępowanie egzekucyjne. Powierzenie przez ustawodawcę wierzycielowi kompetencji organu egzekucyjnego odbywa się niewątpliwie kosztem uprawnień procesowych tego podmiotu jako wierzyciela (jednej ze stron postępowania egzekucyjnego). Zaznaczył organ, że w myśl art. 19 § 4 u.p.e.a., Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Ustawodawca zatem enumeratywnie wymienił środki egzekucyjne, które ma prawo stosować Dyrektor Oddziału ZUS. Z regulacji tej jednoznacznie więc wynika, że ten organ egzekucyjny nie ma umocowania prawnego do stosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych. Takie uprawnienie ma - podstawie art. 19 § 1 u.p.e.a. - Naczelnik Urzędu Skarbowego, bowiem ten organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Przepis § 16 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2367 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem") reguluje tryb postępowania w przypadku skierowania przez organ egzekucyjny wniosku do Naczelnika Urzędu Skarbowego o zastosowanie środków egzekucyjnych, do których nie jest on właściwy. W ramach wniosku skierowanego do Naczelnika Urzędu Skarbowego przez inny organ egzekucyjny w trybie § 16 rozporządzenia, egzekucja prowadzona przez tego Naczelnika jest ograniczona do zakresu wniosku i nie może być rozszerzona o te środki egzekucyjne, do których organ egzekucyjny kierujący wniosek jest nadal uprawniony zgodnie z zapisami art. 19 u.p.e.a. W obecnie obowiązującym porządku prawnym (art. 16 rozporządzenia wykonawczego) organ egzekucyjny (będący jednocześnie wierzycielem) jest uprawniony i zarazem zobowiązany do kontynuowania postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie staje się zatem organem egzekucyjnym prowadzącym to postępowanie, a jedynie działającym na wniosek wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, w zakresie przez niego wskazanym (np. zastosowanie egzekucji z pieniędzy, ruchomości lub nieruchomości). W rezultacie, zdaniem Dyrektora Izby, pomimo prowadzenia egzekucji ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony, Dyrektor Oddziału ZUS nadal jest organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego S. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do jego uchylenia, wraz z poprzedzającym je postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie z dnia 27 lipca 2017 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - /dalej w skrócie: P.p.s.a./, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Powołana regulacja prawna wskazuje, że zaskarżone akty mogą być uchylone tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić skuteczny zarzut naruszenia prawa w oznaczonym wyżej zakresie.

Równocześnie na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach danej sprawy administracyjnej. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi ZUS Oddział w Opolu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Kluczowy dla sprawy przepis art. 54 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (§ 1). Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (podkreślenie Sądu), a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku (§ 2).

Należy zauważyć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem "przewlekłość postępowania egzekucyjnego". Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie instytucja ta dotyczyć może wszelkich niepodejmowanych lub podejmowanych przewlekle przez organ egzekucyjny działań, które powinny zmierzać do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Innymi słowy, przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest taki sposób prowadzenia tego postępowania, że nie doszło do wyegzekwowania obowiązku bądź też obowiązek został wyegzekwowany zbyt późno.

Z akt sprawy wynika, iż zamiarem Skarżącego było skorzystanie z omawianej instytucji w związku z bezpodstawnym i nieuzasadnionym, jego zdaniem, wstrzymaniem czynności egzekucyjnych w wyniku wydania w dniu 25 maja 2017 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Namysłowie postanowienia na podstawie art. 70a § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 września 2016 r.).

Ponieważ jednak przedmiotem obecnego postępowania sądowego jest wyłącznie wynikająca z zakresu zaskarżonego postanowienia kwestia odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie złożonej skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, wobec tego zarzuty skargi, które wykraczają poza ten zakres kontroli sądowej nie mogły podlegać rozpoznaniu na obecnym etapie sprawy.

Przechodząc zatem do rozważań w kwestii zasadności odmowy wszczęcia postępowania wskazać należy, że strony postępowania sądowego prezentowały odmienne stanowiska co do statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będącego - co nie było sporne - wierzycielem dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności, jak i organem egzekucyjnym umocowanym w ramach art. 19 § 4 u.p.e.a. do podejmowania czynności egzekucyjnych w dochodzeniu tej wierzytelności.

Skarżący wywodził, że wprawdzie zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału ZUS wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym, jednakże jest on uprawniony wyłącznie do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Zatem w przypadku, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdy dotychczas stosowane własne środki egzekucyjne okazały się nieskuteczne i jedyną możliwością zaspokojenia swoich wierzytelności jest zaspokojenie się w ramach egzekucji z nieruchomości dłużnika - do czego uprawniony jest wyłącznie, zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a., właściwy miejscowo i rzeczowo naczelnik urzędu skarbowego - na tym etapie postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych występuje już jedynie w charakterze wierzyciela. Tym samym nie zachodzi już negatywna przesłanka z art. 54 § 2 u.p.e.a. do złożenia skargi - jako wierzyciel - na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez naczelnika urzędu skarbowego, jako organu prowadzącego na jego rzecz egzekucję z nieruchomości dłużnika.

Z kolei, jak wywodził Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, na gruncie art. 54 § 2 u.p.e.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących jak i równocześnie organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast naczelnik urzędu skarbowego jedynie realizuje zlecenie innego organu egzekucyjnego (w tym przypadku ZUS), którego ustawodawca nie upoważnił do stosowania środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości. Nadal jednak gospodarzem postępowania egzekucyjnego pozostaje Dyrektor Oddziału ZUS i to on będzie decydował o jego przebiegu i sposobie zakończenia. Dlatego też organ ten nie może mieć umocowania do składania skargi na bezczynność postępowania egzekucyjnego, które sam prowadzi.

Rozstrzygając spór między stronami przede wszystkim trzeba na wstępie podkreślić, że w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Zauważyć też należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dodatkowo w ramach art. 19 § 1 u.p.e.a. dokonuje podziału organów egzekucyjnych, w zależności od charakteru egzekwowanych przez nie obowiązków a także z uwagi na zakres kompetencji. I tak, że ze względu na zakres kompetencji ustawodawca wyróżnia organy uprawnione do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych oraz organy, których kompetencje w tym zakresie zostały ograniczone. W art. 19 § 1-4 i 7 tej ustawy wyliczono organy uprawnione do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych, zaś pozostałe organy mogą prowadzić egzekucje należności pieniężnych jedynie wówczas, gdy zostały do tego upoważnione przez przepisy ustaw szczególnych (art. 19 § 8).

Zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a., naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2 - 8 jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy, a także do realizacji wniosków obcych państw o udzielenie pomocy w zakresie o którym mowa w art. 66d § 1 ustawy.

Z kolei zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a., dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Może stosować środki egzekucyjne takie jak egzekucja z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz rachunków bankowych.

Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego określa, w drodze rozporządzenia, siedziby i właściwość rzeczową oraz miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, uwzględniając strukturę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dostępność systemu teleinformatycznego obsługującego egzekucję administracyjną (§ 4 art. 19 u.p.e.a.).

Powyższe oznacza, że dyrektor oddziału ZUS jest organem rzeczowo właściwym do prowadzenia egzekucji wymienionych należności pieniężnych, przy zastosowaniu ściśle określonych w tym przepisie środków egzekucyjnych. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach, zarówno co do przedmiotu egzekucji, jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Tym samym, jest on organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie do momentu, gdy wystąpią okoliczności wskazujące, że egzekucja prowadzona na podstawie konkretnego tytułu wykonawczego okaże się częściowo lub całkowicie bezskuteczna.

W tym też momencie powstaje po stronie dyrektora oddziału ZUS obowiązek (a zarazem uprawnienie) do skierowania tytułu wykonawczego do naczelnika właściwego urzędu skarbowego, czyli organu egzekucyjnego z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a., uprawnionego do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych. Ten ostatni organ egzekucyjny staje się zatem z tym momentem rzeczowo właściwy do prowadzenia egzekucji, gdyż dyrektor oddziału ZUS, stosownie do treści art. 19 § 4 u.p.e.a., nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010r. sygn., akt II FSK 1001/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt III SA/Gd 175/12 - dostępne, podobnie jak i pozostałe przywołane niżej orzeczenia, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem już z samego brzmienia przepisu art. 19 § 4 u.p.e.a. wynika, że są sytuacje, w których Dyrektor Oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym, natomiast jest wierzycielem (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011r. sygn., akt II FSK 1904/09).

Jedynie na marginesie można zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji również w innych przepisach, poza spornym w niniejszej sprawie uregulowaniem art. 54 § 2 u.p.e.a, posługuje się pojęciem "wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym".

Przykładowo, zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a., na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Podobnie na gruncie art. 66 § 4 pkt 2 u.p.e.a. przewidziano, iż nie pobiera się opłaty komorniczej od należności ściągniętych przez organ egzekucyjny będący jednocześnie ich wierzycielem.

Wprawdzie obie te regulacje dotyczą zupełnie innych instytucji niż będąca przedmiotem sprawy niniejszej skarga na przewlekłość postępowania, jednakże w orzecznictwie sądowym dotyczącym ich stosowania również niezbędne było dokonanie przez składy orzekające oceny statusu zakładu ubezpieczeń społecznych, w sytuacjach, gdy czynności egzekucyjne przejęte zostały przez naczelnika urzędu skarbowego.

I tak, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 665/16, Sąd ten, rozstrzygając kwestie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie w umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS, uznał, że ponieważ organ, który nie jest już uprawniony do stosowania wymienionych środków, przestaje być organem egzekucyjnym, gdyż jego status nie odpowiada definicji organu egzekucyjnego, zawartej w art. 1a pkt 7 u.p.e.a., na tym etapie postępowania egzekucyjnego ZUS występuje już wyłącznie w charakterze wierzyciela.

Skutkiem przejęcia egzekucji przez organ egzekucyjny do łącznego prowadzenia w trybie przewidzianym w art. 63 § 1 u.p.e.a. jest bowiem uzyskanie przez ten organ uprawnienia do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego także tych obowiązków, które uprzednio egzekwował organ egzekucyjny, od którego prowadzenie egzekucji przejęto. W następstwie przejęcia prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny, od którego egzekucję przejęto, pozbawiony zostaje możliwości jej dalszego prowadzenia, a więc dalszego stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 2939/13).

Analogiczny pogląd, na gruncie oceny charakteru opłaty komorniczej, powstałej wskutek przejęcia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 465/13, uznając, że w wyniku przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego.

Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 2939/13, w którym odnosząc się do wątpliwości dotyczących kwestii utraty statusu organu egzekucyjnego przez wierzyciela, który prowadził egzekucję jako organ egzekucyjny, ale wskutek zbiegu egzekucji została ona przejęta przez inny organ egzekucyjny, wskazał na konieczność odwołania się do zawartej w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. definicji pojęcia "organ egzekucyjny". Pojęcie to oznacza organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Skutkiem przejęcia egzekucji przez organ egzekucyjny do łącznego prowadzenia w trybie przewidzianym w art. 63 § 1 omawianej ustawy jest uzyskanie przez ten organ uprawnienia do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego także tych obowiązków, które uprzednio egzekwował organ egzekucyjny, od którego prowadzenie egzekucji przejęto. W następstwie przejęcia prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny, od którego egzekucję przejęto, zostaje pozbawiony możliwości jej dalszego prowadzenia, a więc dalszego stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Organ, który nie jest już uprawniony do stosowania wymienionych środków, przestaje być organem egzekucyjnym, gdyż jego status nie odpowiada definicji organu egzekucyjnego zawartej w art. 1a pkt 7 cyt ustawy. Prowadzi to zatem do wniosku, że na skutek przejęcia egzekucji do łącznego ich prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, dotychczasowy organ egzekucyjny utracił ten przymiot w odniesieniu do obowiązków objętych przejęciem i następnie łącznym prowadzeniem egzekucji przez inny organ egzekucyjny.

Całość przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, iż w zaistniałych w niniejszej sprawie realiach - gdy z uwagi na niemożność zaspokojenia wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ramach przysługujących mu jako organowi egzekucyjnemu własnych środków egzekucyjnych, dochodzi do skierowania wniosku do Naczelnika Urzędu Skarbowego o zastosowanie środków egzekucyjnych, do których ZUS nie jest właściwy - to od tego momentu, w ramach dalszych czynności egzekucyjnych działa on w charakterze wierzyciela, niebędącego już wówczas organem egzekucyjnym. Dlatego też przysługują mu na tym etapie postępowania egzekucyjnego wszelkie uprawnienia, jakie ustawodawca przyznał w ustawie egzekucyjnej podmiotowi mającemu status wierzyciela. A zatem również prawo do złożenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Z tych też powodów, jako naruszające prawa wierzyciela należało uznać stanowisko organów obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania, z uwagi na to że przewidziany w art. 54 § 2 u.p.e.a. środek prawny, został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. W konsekwencji wskutek tego wadliwego stanowiska doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 61 a § 1 k.p.a., będącego podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania, co z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. musiało skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak i poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w Namysłowie, jako organ egzekucyjny, obowiązany będzie zatem do merytorycznego rozpatrzenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego S. P.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 4 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.