Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1223/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2a i 2b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2, art. 16 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 i 1b, art. 16a ust. 8 pkt 1 lit.b, art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
Teza: Niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawiałaby prawa do świadczenia wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, które nabyły niepełnosprawność, o  której mowa  w art. 17 ust.  1, przed ukończeniem 25. roku życia, w okresie pomiędzy zakończeniem nauki w jednej szkole, a przed podjęciem nauki w kolejnej. Prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust 1 Konstytucji RP) poprzez całkowicie inne, gorsze traktowanie opiekunów osób, które stały się niepełnosprawne np. po zakończeniu nauki w szkole średniej, ale przed zakończeniem rekrutacji i rozpoczęciem nauki w szkole wyższej, od opiekunów osób, które stały się niepełnosprawne w trakcie trwania roku szkolnego czy akademickiego.

TEZY

Niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawiałaby prawa do świadczenia wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, które nabyły niepełnosprawność, o  której mowa  w art. 17 ust.  1, przed ukończeniem 25. roku życia, w okresie pomiędzy zakończeniem nauki w jednej szkole, a przed podjęciem nauki w kolejnej. Prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust 1 Konstytucji RP) poprzez całkowicie inne, gorsze traktowanie opiekunów osób, które stały się niepełnosprawne np. po zakończeniu nauki w szkole średniej, ale przed zakończeniem rekrutacji i rozpoczęciem nauki w szkole wyższej, od opiekunów osób, które stały się niepełnosprawne w trakcie trwania roku szkolnego czy akademickiego.


SENTENCJA

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] 2013 roku nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia [...] 2013 r. nr [...] ([...]) Burmistrz G. odmówił K. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył prawne przesłanki przyznania wnioskowanego przez K. B. świadczenia uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ przytoczył treść całego art. 17 tej ustawy podkreślając przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub;

2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25, roku życia.

Analizując materiał zgromadzony w sprawie Burmistrz G. stwierdził, iż niepełnosprawność P. B. istnieje od 8 maja 20l0r. W chwili uzyskania niepełnosprawności miała ukończone 18 lat i w tym czasie nie uczęszczała do szkoły. Jak wynika z przedłożonej decyzji Akademii [...] została przyjęta na I rok studiów w roku akademickim 2010/2011, a umowę z uczelnią zawarła dnia 1 października 2010r. W posiadaniu organu nie znajdują się dokumenty poświadczające, że nabyła niepełnosprawność przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Dalej organ wskazał, iż K. B. i Z. B. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni fizycznej 1,6123 ha, co stanowi powierzchnię przeliczeniową 0,3492 ha i z tego tytułu wnioskodawczyni podlega od 3 września 2012 r. ubezpieczeniu społecznemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na wniosek jako rolnik.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12 Burmistrz G. stwierdził, iż K. B. jako rolnikowi nie przysługuje wnioskowane świadczenie. Do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolnie nie znajdzie zastosowania pojecie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie zmienia tego fakt, iż wnioskodawczyni nie ma żadnych korzyści z posiadanego gospodarstwa rolnego, gdyż stanowi ono ugór. Decyzją o pozostawieniu gruntów ugorem mieści się w pojęciu zarządzania gospodarstwem rolnym. Organ wskazał, iż fakt podlegania ubezpieczeniu w KRUS jak też wynikający z nakazu zapłaty podatku rolnego fakt posiadania gruntów rolnych świadczy iż K. B. prowadzi gospodarstwo rolne ( nie utraciła możliwości jego prowadzenia).

Wobec powyższego organ orzekł o odmowie przyznania wnioskowego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. B. wskazując, iż wprawdzie jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, ale nie uprawia pola, które stoi ugorem i w związku z tym nie ma z niego żadnych korzyści. Ponadto nie może podjąć pracy, gdyż córka P. B. jest osobą niepełnosprawną i wymaga opieki. Od stycznia 2012r. nie wykonuje i nie podjęła żadnej innej pracy zarobkowej.

Ponadto podniosła, iż u jej córki niepełnosprawność została stwierdzona w tym samym roku, w którym podjęła naukę – kilka miesięcy wcześniej.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył ustalenia co do stanu faktycznego poczynione w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, a następnie przytoczył treść całego art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dalej organ stwierdził, iż Burmistrz G. słusznie powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. I OPS 5/12, w której stwierdzono, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Kolegium powołało się na uzasadnienie uchwały, z którego wynika, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać m.in. na zarządzaniu nim bez konieczności podejmowania osobistej pracy na nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równiej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź inne pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.

Kolegium uznało, iż skoro K. B. jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu dla rolników to w świetle powołanej uchwały nie spełnia przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Ponadto organ zauważył, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że córka strony w chwili nabycia niepełnosprawności, miała ukończone 18 lat i w tym czasie nie uczęszczała do szkoły, co stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. B. podnosząc, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ograniczają prawa rolników do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynie regulacje dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczają przyznanie tego świadczenia osobie podlegającej obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów. Ponadto wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu nie podlega obowiązkowemu, lecz dobrowolnemu ubezpieczeniu dla rolników. Strona wskazała, iż organ II Instancji w swoim uzasadnieniu posługiwał się fragmentami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podczas gdy uchwały te nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Dalej skarżąca podniosła, iż jej córka pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 21 grudnia 2011r. Nr akt 5709607. W tym orzeczeniu ustalono, że całkowita niezdolności do pracy córki powstała od zakończenia poprzednich świadczeń, tj. od dnia zakończenia okresu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. W przedmiotowej sprawie dwa orzeczenia wydał również Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., stwierdzając u córki skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności i ustalając, że niepełnosprawność córki istnieje od 8 maja 2010r . System orzekania o niepełnosprawności w Polsce jest dwutorowy, przepisy prawa przewidują możliwość wydawania orzeczeń o stopniu niepełnosprawnosprawności przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz o niezdolności do pracy do celów rentowych, przez orzeczników organów rentowych, uważam więc, że orzeczenia ZUS oraz orzeczenia Powiatowego Zespołu nie wykluczają się wzajemnie, ale moim zdaniem powinny być odczytywane łącznie. Zdaniem skarżącej w momencie powstania u córki całkowitej niezdolności do pracy była ona studentką Akademii [...] .

Odpowiadajać na skargę Samorządowe Kolegium Odowłacze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódziki Sąd Adminstracyjny w Pozniau, zwazył co następuje.

Skarga okazała się zasadna, albowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. UZ. Z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 - dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy stwierdziły, iż K. B. jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego podlega ubezpieczeniu rolników, co stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. Organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 5/12, który stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W szczególności zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji, ani organ I instancji w decyzji z dnia [...] 2013 r. nie przedstawiły własnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organy ten ograniczyły się wyłącznie do przytoczenia treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz odwołały się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów.

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej - na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W ocenie Sądu wyjaśnienia podstawy prawnej przez organ nie może skutecznie zastąpić samo odwołanie się do orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego w innej sprawie.

Jak trafne zauważyła skarżąca, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach, a to oznacza, że organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów. Organy mogą posiłkować się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w tym uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego może wpływać na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał oceny czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz czy, a jeśli tak to w jakim zakresie znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy.

Zdaniem Sądu uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ administracji nie rozważył czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż przedmiotowa uchwałą wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Główną przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy.

Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje ustawodawca, nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają następujące różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podlegania przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych w jej aktualnym brzmieniu. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym bardziej nieistotną na gruncie tego przepisu jest okoliczność dobrowolnego podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów.

W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba przy tym zauważyć, że choć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.) z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, podlega dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, co potwierdza zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w K. z dnia 8 lipca 2013 r., nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia.

Nie można też wykluczyć sytuacji, iż skarżąca na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie spełnia już warunków objęcia jej dobrowolnym ubezpieczeniem rolników. Zgodnie z treścią art. 7 ust 2 i art. 16 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, dobrowolnemu (na wniosek) ubezpieczeniu podlegają: rolnik lub domownik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania, a także osoba, która będąc rolnikiem przeznaczyła grunty prowadzonego gospodarstwa rolnego do zalesienia na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zatem warunkiem koniecznym uzyskania tego ubezpieczenia jest prowadzenie działalności rolniczej stanowiącej stałe źródło utrzymania lub przeznaczenie gruntów prowadzonego gospodarstwa rolnego do zalesienia. Tymczasem skarżąca twierdzi, iż nie prowadzi jakiejkolwiek działalności rolniczej na posiadanych gruntach, więc nie stanowią one jakiegokolwiek źródła utrzymania.

Okoliczność podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaznaczyć również należy, iż w powoływanej przez organ uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż to prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu uchwały zaaprobowano przy tym pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, (publ. OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278), iż samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły jednoznacznie czy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne.

Tym bardziej, że K. B. konsekwentnie podnosiła, iż nie prowadzi gospodarstwa rolnego, nie wykonuje żadnych czynności w tym gospodarstwie.

Przywołana przez organy uchwała zapadła zaś w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. - wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Podkreślić także należy, iż stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, który dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką, odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i organu I instancji jakoby znajdowała do niej wprost zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego.

Organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Tymczasem ja wynika z akt sprawy K. B. do dnia 31 grudnia 2011 r. a więc już w okresie, którym jej córka legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, była zatrudniona na podstawie umowy o pracę i z tego podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu w ZUS. Zatrudnienie ustało z uwagi na upływ czasu, na który była zawarta umowa o pracę (świadectwo pracy z dnia 31 grudnia 2011 r – k. nr 13 akt administracyjnych) i jak wynika z akt sprawy skarżąca nie podejmowała już zatrudnienia. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż zaniechanie podejmowania innego zatrudnienia nie było związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.

Ponadto nie można z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego, którego jest współwłaścicielem i nie bierze jakiegokolwiek udziału w pracach w tym gospodarstwie, w tym także nie zarządza tymi pracami, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, a organy nie poddały ocenie twierdzeń skarżącej, co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia.

W kontekście obszernie przytoczonego w zaskarżonej decyzji stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z 9 marca 2012r. (sygn. akt I OSK 2203/11, publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zauważyć należy, iż możliwą jest sytuacja, iż z uwagi na niewielki areał gospodarstwa rolnego i niewielką liczbę inwentarza, wszystkie czynności związane z prowadzeniem tego gospodarstwa są wykonywane wyłącznie przez małżonka osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji osoba ta, nawet gdyby chciała w gospodarstwie tym pracować, to z uwagi na powyższą okoliczność nie miałaby takiej możliwości. Zrozumiałym jest przy tym, iż gdyby nie sprawowana opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne mogłaby z powodzeniem pracować poza należącym do niej gospodarstwem. Zdaniem Sądu w takim stanie faktycznym istnieje możliwość przyznania osobie będącej właścicielem (współwłaścicielem) gospodarstwa rolnego świadczenia pielęgnacyjnego, o ile spełni inne warunki wymienione w przepisie art. 17 u.ś.r.

Odmienna będzie natomiast sytuacja, gdy do wykonywania prac w gospodarstwie rolnym zatrudniane są inne jeszcze osoby, to znaczy gdy np. w gospodarstwie rolnym pracuje małżonek osoby występującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz inna zatrudniona przez właścicieli gospodarstwa osoba lub osoby. W takiej sytuacji jest gospodarstwie rolnym bowiem obszar prac, które potencjalnie mogłaby wykonywać osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, a właściciele w ramach zarządzania gospodarstwem podejmują decyzję o zatrudnieniu do pomocy innej osoby. W przedmiotowej sprawie nie poczyniono ustaleń, które pozwoliłyby jednoznacznie wyjaśnić wyżej opisane okoliczności.

Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem Sądu chybione jest stanowisko organów, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane bowiem w chwili powstania niepełnosprawności córka K. B. miała ukończone 18 lat nie uczyła się w tym czasie w szkole lub szkole wyższej. Organy powołały się przy tym na treści przepisu art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie, z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2 w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Zdaniem Sądu nieuprawniona jest taka wykładania przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawiałaby prawa do świadczenia wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, które nabyły niepełnosprawność, o której mowa w art. 17 ust. 1, przed ukończeniem 25. roku życia, w okresie pomiędzy zakończeniem nauki w jednej szkole, a przed podjęciem nauki w kolejnej, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawy. Prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust 1 Konstytucji RP) poprzez całkowicie inne, gorsze traktowanie opiekunów osób, które stały się niepełnosprawne np. po zakończeniu nauki w szkole średniej, ale przed zakończeniem rekrutacji i rozpoczęciem nauki w szkole wyższej, od opiekunów osób, które stały się niepełnosprawne w trakcie trwania roku szkolnego czy akademickiego. W ocenie Sądu, jeżeli osoba niepełnosprawna, która nie ukończyła 25. roku życia kontynuowała naukę, a jej niepełnosprawność powstała w czasie trwania przerwy w nauce, to należy uznać, iż niepełnosprawność ta powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Odmienne w nioski należałoby natomiast wywieść z sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż osoba ta przed nabyciem niepełnosprawności nie zamierzała kontynuować nauki – np. mimo braku obiektywnych przeszkód (takich jak np. choroba) osoba ta nie kontynuowała nauki przez dłuższy czas i w tym czasie np. rozpoczęła aktywność zawodową.

Przypomnieć należy, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie przez państwo osób wymienionych w art. 17 pkt 1-4 u.ś.r., które podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, których niepełnosprawność powstała w młodym wieku, kiedy z reguły były one niesamodzielne ekonomicznie z powodu kontynuacji nauki i niepodejmowania aktywności zawodowej. W przeciwieństwie do osób dorosłych, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, nie miały one możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu (emerytura, renta), co pozwala im na sfinansowanie lub współfinansowanie opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia ze strony budżetu państwa (patrz uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw – dostępny na stronie internetowej Sejmu RP).

W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie zbadały czy P. B. przed nabyciem niepełnosprawności w stopniu znacznym (2010 r.), a po ukończeniu nauki w szkole średniej (2007 rok) podejmowała dalszą naukę, a jeżeli nie to czy istniały jakiekolwiek obiektywne okoliczności uniemożliwiające jej kontynuacje nauki.

W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów art. 17 ust 1b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.) oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń zweryfikować czy skarżąca jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ponadto organ powinien ponownie ustalić, w oparciu o wyżej poczynione uwagi Sądu, czy niepełnosprawność P. B. powstała w trackie trwania nauki w szkole lub szkole wyższej. Organ winien następnie dokonać oceny czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym samodzielnych rozważań w tym zakresie nie może zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach.

W punkcie II części rozstrzygającej wyroku Sąd określił na podstawie art. 152 P.p.s.a , że zaskarżony akt nie może być wykonany