Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1502/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a, art. 28 ust. 3b
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 25 par. 4,  art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Stanisław Gronowski Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 1162/13 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz U. S. 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1162/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę U. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2009 r. U. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną. Podkreśliła, że nie pracuje, nie ma ofert pracy, a jej mąż jest chory na serce i nie ma prawa do zasiłku. Jest zadłużona (opłata mediów i znajomi), korzysta z pomocy MOPS w formie programu żywnościowego PEAD 2009 i zakupów celowych oraz zasiłku okresowego. Nie posiada środków finansowych na bieżące koszty utrzymania, a tym bardziej na spłatę zaległych należności. Na wezwanie organu przedłożyła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację majątkową i rodzinną. Podkreśliła, że od [...] czerwca 2008 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej (bar – obiady domowe), która została wyrejestrowana. Jest współwłaścicielką nieruchomości z domem o powierzchni 50 m2, ale jest to jedyny jej majątek i jednocześnie miejsce zamieszkania.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. ZUS odmówił umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za stronę prowadzącą działalność gospodarczą, jak i za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika w łącznej wysokości 11.179,49 zł.

Decyzją z [...] listopada 2009 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył kwotę 2.063,42 zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy odmowę umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 72/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję ZUS z dnia [...] listopada 2009 r. w części utrzymującej w mocy decyzję z [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek.

Ponownie rozpatrując sprawę, Zakład decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek.

Wyrokiem z 16 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 306/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję ZUS z [...] stycznia 2011 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r.

Wyrokiem z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 771/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. Sąd stwierdził, że organ wbrew art. 153 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 306/11, ponieważ: 1) nie uwzględnił dodatkowego materiału dowodowego złożonego przez stronę, w szczególności związanego z sytuacją zdrowotną męża i orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz bezrobociem strony; 2) dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, nie kierował się oceną prawną sformułowaną przez Sąd, jako że poza zakresem zainteresowania organu pozostała okoliczność – wskazana przez Sąd – że celem przepisów o ulgach w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie było doprowadzenie do bezdomności zobowiązanych i stosowanie tych przepisów powinno uwzględnić wskazane uwarunkowania aksjologiczne; 3) organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, ponieważ strona posiada tytuł prawny do nieruchomości, z której można prowadzić egzekucję. Poza tym, Sąd stwierdził nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż organ uchybił art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez pominięcie części materiału dowodowego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2013 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 9.116,07 zł.

Zdaniem ZUS w sprawie wystąpiła przesłanka "całkowitej nieściągalności" określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej u.s.u.s.), ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. trzykrotnie zakończono postanowieniem o stwierdzeniu całkowitej nieściągalności. Stwierdzenie to nie obliguje jednak ZUS do umorzenia należności z tytułu składek, a jedynie tworzy taką możliwość w ramach uznania administracyjnego.

W tym kontekście, organ zauważył, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości o powierzchni 0,1012 ha, położonej w C. przy ul. G. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni 50 m2. Organ uznał, że kwota pozyskana z ewentualnej egzekucji skierowanej do wskazanej nieruchomości, która obciążona jest hipoteką przymusową na rzecz ZUS, pozwoli na pokrycie wydatków egzekucyjnych, zaspokoi roszczenia ZUS oraz pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony. Organ oparł swoje stanowisko "o aktualną wiedzę na temat cen nieruchomości w C. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266)." Organ podkreślił, że w szczególności, w tej mierze przeanalizował "definicję lokalu zamiennego wyrażoną w art. 2 ust. pkt 6 ww. ustawy". To, zdaniem ZUS, przemawia za słusznością wdrożenia egzekucji wobec nieruchomości skarżącej.

Reasumując, ZUS stwierdził, że okoliczności sprawy (tj. że skarżąca jest zatrudniona w firmie handlowej C. Z. na podstawie umowy o dzieło z wynagrodzeniem w wysokości 201,00 zł (z umowy nie wynika, czy jest to dochód miesięczny), stan zdrowia męża skarżącej, zestawienie wydatków i dochodów skarżącej ani okoliczność korzystania przez skarżącą z pomocy MOPS) w świetle możliwości wszczęcia egzekucji z nieruchomości w celu wyegzekwowania zaległych składek oraz pierwszeństwa zaspokajania należności publicznoprawnych, doprowadziły go do wniosku, że nie umorzy należności z tytułu składek w kwocie 9.116,07 zł. Dodał, że u podstaw decyzji tej treści w dużej mierze leży fakt, że należności dotyczą zatrudnionych pracowników (a nie samej skarżącej). Zdaniem ZUS należności za pracowników zasługują na szczególną ochronę, a fakt, iż istnieje możliwość ich wyegzekwowania jest wystarczający, aby organ odmówił ich umorzenia, pomimo tego, że sytuacja finansowa skarżącej jako osoby zobowiązanej do ich opłacenia jest trudna.

Organ dodał, że kwestia umorzenia zaległości z tytułu składek za zatrudnionych pracowników nie była rozpatrywana przez pryzmat art. 28 ust. 3a u.s.u.s., bowiem ten przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie WSA ZUS trafnie ustalił, że wobec tego, iż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, należy stwierdzić wystąpienie przesłanki "całkowitej nieściągalności" należności z tytułu składek, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. To ustalenie otwierało Zakładowi możliwość uwzględnienia wniosku U. S. na zasadzie uznania administracyjnego.

Sąd uznał, że Zakład w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający dał wyraz przeprowadzenia analizy sytuacji majątkowej strony, przy uwzględnieniu całości zgromadzonej dokumentacji. W związku z ustaleniami organu, zdaniem Sądu nie można przyjąć, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy lub nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Po pierwsze, Sąd uznał, że z kopii umowy o dzieło jedynie wynika (powoduje przypuszczenie), że przysługujące jej wynagrodzenie w wysokości 201 zł, stanowi wynagrodzenie miesięczne, a strona zamierzająca wykazać określoną okoliczność powinna przedkładać dowody (dokumenty) niewzbudzające wątpliwości. W ocenie WSA kwestia, czy skarżąca uzyskuje kwotę 201 zł miesięcznie, czy częściej, nie miała dla organu znaczenia, a z pewnością w takiej skali, która decydowałaby w obliczu innych faktów o umorzeniu albo o odmowie umorzenia zaległości. Z tego powodu, omawiana w tym miejscu okoliczność nie mogła mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Po drugie, zdaniem Sądu I instancji ZUS tym razem wziął pod uwagę stan zdrowia męża skarżącej. W tej mierze, istotny jest jego argument, któremu nie można odmówić zasadności, że stwierdzenie stopnia niepełnosprawności męża skarżącej nie oznacza, że skarżąca musi sprawować nad nim stałą pieczę, a tym samym nie może pracować. Na tego rodzaju okoliczności skarżąca się nie powoływała.

Po trzecie, WSA stwierdził, że fakty powołane na etapie wnoszenia skargi na decyzję nie mogły wpływać na podważenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ kontrolowany jest stan sprawy na dzień wydania decyzji. Dotyczy to utraty przez męża skarżącej w dniu [...] lipca 2013 r. prawa do zasiłku, zarejestrowanie się przez niego w dniu [...] lipca 2013 r. jako osoby bezrobotnej oraz orzeczenie w dniu [...] lipca 2013 r. przez lekarza orzecznika ZUS częściowej niezdolności do pracy Z. S. do dnia [...] lipca 2014 r., jak też odmowy przyznania mu prawa do renty. Okoliczności faktyczne, które pojawiły się po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, są podstawą do wystosowania przez skarżącą nowego wniosku w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, jako że kreują nowy stan faktyczny, co z kolei stanowi podstawę do orzekania w nowej sprawie administracyjnej. Skarżąca w nowym wniosku może się powoływać na okoliczności, które zaistniały po dniu [...] lipca 2013 r.

Zdaniem Sądu, konfrontacja interesu skarżącej z interesem społecznym, na gruncie tej sprawy nie prowadzi do naruszenia przez skarżony organ prawa przy wydawaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, którego granice wyznacza art. 7 k.p.a., jako że ZUS podejmując rozstrzygnięcie w sposób wystarczający uwzględnił słuszny interes skarżącej oraz wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 5 i ust. 3a u.s.u.s. przez błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, że w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym wymienione przepisy prawa materialnego nie znajdują zastosowania, tj. że istnieje majątek nieruchomy, z którego można egzekwować należność, podczas gdy nie wyjaśniono, czy składniki tego majątku są wystarczające do przeprowadzenia egzekucji, zaspokojenia należnych składek i uzyskania środków koniecznych do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z ustalonej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej i jej męża, a także z postanowień Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu nieściągalności, wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. skargi, mimo iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 80, art. 77 ust. 1 k.p.a. bez uwzględnienia słusznego i uzasadnionego interesu skarżącego, a także niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez lakoniczne stwierdzenie, iż nie zachodzi podstawa do umorzenia należności, albowiem egzekucja z nieruchomości należąca do skarżącej w postaci działki z domem o pow. 50 m2 doprowadzi do uzyskania kwoty wystarczającej na pokrycie wydatków związanych z egzekucją, zaspokoi roszczenia ZUS i pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej, podczas gdy twierdzenie to nie znajduje poparcia w zebranym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu ponownie opisano sytuację majątkową skarżącej. Przedstawiono również argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela niektórych zarzutów przedstawionych w tej skardze. Dotyczy to zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.).

To ostatnie rozporządzenie dotyczy bowiem tylko umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy, co jednoznacznie wynika z treści art. 28 ust. 3b omawianej ustawy.

Natomiast art. 28 ust. 3a ustawy dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, gdyż – jak trafnie podkreślił Sąd I instancji – przedmiotem sporu nie były należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skarżącej, lecz jej pracowników.

W konsekwencji w sprawie miały zastosowanie wyłącznie przepisy art. 28 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, zgodnie z którymi należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Sąd I instancji trafnie przy tym podzielił stanowisko ZUS, iż w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności", o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, gdyż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C, stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy).

Skoro tak, to za całkowicie niezrozumiały należy uznać pogląd tego Sądu podzielający stanowisko organu, iż skarżąca posiada jednak majątek w postaci współwłasności nieruchomości o pow. 0,1012 ha zabudowanej domkiem o powierzchni 50 m2, z której to nieruchomości może być prowadzona egzekucja pozwalająca na zaspokojenie należności oraz wydatków egzekucyjnych.

Sąd I instancji nie zauważył przy tym, iż popada w wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony przyjmuje, że zachodzi podstawa do umorzenia należności z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, gdyż naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a z drugiej strony przyjmuje, że taka egzekucja jest możliwa, gdyż skarżąca posiada odpowiedni majątek.

Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji gdy naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy), to ZUS nie mógł podważać tych ustaleń, gdyż kwestia ta z woli ustawodawcy została pozostawiona do wyłącznej kompetencji naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.

Zaakceptowanie odmiennego poglądu doprowadziło Sąd I instancji do jednoznacznych sprzeczności, gdyż – jak już była o tym mowa – przyjął w ślad za organem, że zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy oraz że przesłanka ta nie zachodzi, gdyż skarżąca posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję.

Niezależnie od powyższych uwag nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia przedmiotowej należności.

I tak, jeżeli chodzi o pogląd, że dochód, którym dysponuje skarżąca jest niemożliwy do obliczenia z powodu nadwyżki wydatków nad przychodami, to stwierdzić należy, że skarżąca te okoliczności wyjaśniła, podając, że wraz z mężem żyją bardzo skromnie z dnia na dzień i mają zaległości z płatnościami za prąd i wodę. Z kolei, jeżeli chodzi o stanowisko, że należności dotyczą zatrudnionych pracowników, a zdaniem ZUS-u należności te zasługują na szczególną ochronę, to stwierdzić należy, iż także w przypadku tych należności ustawodawca przewidział możliwość ich umorzenia, o czym świadczy treść art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 omawianej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Podkreślenia przy tym wymaga, że żaden z wymienionych wyżej przepisów nie daje podstaw do przyjęcia dowolności rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji na podstawie tych przepisów musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych. W tej mierze, zauważa się między innymi, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia, co oznacza, że bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych hipotezą art. 28 ust.2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym względzie podkreśla się, że sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81). Poza sporem jest więc, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, jako dowolne należy traktować bowiem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero więc przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez ryzyka niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia, które zważywszy na podejmowanie go w ramach uznania administracyjnego wymaga, aby interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności. W tym względzie, w wymiarze praktycznym, istotą dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, iż z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, zasadnicze znaczenie mają nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuacja finansowa wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/12). Z powyższym koresponduje stanowisko, że w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności, to organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany jest należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Sytuacja zaś, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna nie dość z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest zgodna z interesem publicznym. Argument, że "zdaniem ZUS-u należności pracowników zasługują na szczególną ochronę, a ZUS jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu należnością publicznoprawną", skutkowałby zaś tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce żadnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej.

Na marginesie niniejszych rozważań (z uwagi na brak w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej) zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja ZUS z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana (podpisana) przez pracownika J. Ś., dyrektora Oddziału ZUS. Ten sam zaś pracownika wydał uprzednio decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.

W tej sytuacji pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tym zakresie należy przypomnieć stanowisko NSA zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06.

W uchwale tej NSA stwierdził m.in., iż "(...) przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie zaistnienia przynajmniej jednej z nich, wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r., SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. (...)".

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.