Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska( spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków [...] oraz Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] z naruszeniem prawa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] ustanowił na rzecz [...] prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy [...] (działka nr [...]). Odwołanie od tej decyzji złożył [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] marca 2004 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając że odwołujący się nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 976/04 oddalił skargę na tę decyzję organu II instancji, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 15/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...], którą Prezydent [...] ustanowił na rzecz [...] prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] złożył Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...], zarzucając tej decyzji rażące naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) poprzez uniemożliwienie PZD udziału w charakterze strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Po rozpatrzeniu złożonego sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. W sytuacji, gdy sądy administracyjne orzekły, że [...] ma status strony postępowania, to organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wykonaniu kwestionowanej decyzji została zawarta notarialna umowa z [...] lipca 2008 r. rep. [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i nie można stwierdzić jej nieważności.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Prokurator oraz [...], kwestionując stwierdzenie ustalenie organu, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Od decyzji skargę rozpatrzoną przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła także [...], zarzucając, że sądy administracyjne nie nakazały zapewnienia [...] udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przy czym ewentualne takie uchybienie mogłoby być podstawą wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] był zasadny, natomiast zarzuty Prokuratora oraz [...] nie były uzasadnione. Organ II instancji stwierdził, że ani w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1297/05, ani w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/ Wa 15/07 nie zostały sformułowane żadne wskazania dotyczące konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, bądź dotyczące zapewnienia [...] udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na tej podstawie sąd uprawniony jest w szczególności do uchylenia także decyzji wydanej w pierwszej instancji - jednakże w przedmiotowej sprawie uchylona została wyłącznie decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze. Nie można zatem uznać, aby decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem powołanego art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykonało bowiem wskazania wynikające z wyroku i uznało [...] za stronę postępowania oraz rozpoznało merytorycznie odwołanie złożone właśnie przez [...]. Zdaniem organu odwoławczego zarzut Prokuratora, jakoby decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 kpa, jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę co do meritum - czego w istocie Prokurator nie kwestionuje.

Skład orzekający Kolegium podzielił zarzuty podniesione przez [...], że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Innymi słowy przesłanka wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska organ II instancji powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 625/05 oraz odpowiednie poglądy doktryny (Piotr Przybysz "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego"). Organ powołał treść art. 147 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Jest to w ocenie organu dodatkowy argument przemawiający przeciwko dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy wnioskodawca powołuje się na pominięcie strony w postępowaniu. W przeciwnym wypadku doszłoby do obejścia przepisów ograniczających dopuszczalność wznowienia postępowania z tej przyczyny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/10). Sprzeciw Prokuratora wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadza się do zarzutu, że [...] został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, mimo że otrzymał decyzję organu I instancji i złożył od niej odwołanie rozpatrzone merytorycznie przez organ II instancji. Jest to, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewidentnie przesłanka wznowienia postępowania i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Skład orzekający nie podzielił przy tym poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, jakoby wznowienie postępowania było w tej sytuacji wyłączone ze względu na fakt, że do ewentualnego pozbawienia prawa strony do udziału w postępowaniu doszło wyłącznie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Słusznie skarżąca wskazała, że wznowienie dotyczy postępowania jako całości, zaś pominięcie strony może nastąpić także w części postępowania. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska organ II instancji powołał odpowiednie poglądy doktryny (M. Jaśkowska Komentarz do k.p.a., LEX/el. 2018, B. Adamiak Komentarz 2017, p. 774).

Nie ma zatem znaczenia fakt, że decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2003 r. nr 1128/2003 nie była ostateczna, a [...] występował jako strona w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli [...] uważał, że został pominięty jako strona nawet tylko we fragmencie postępowania pierwszoinstancyjnego, to miał prawo złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Potwierdza to treść art. 150 kpa, który w § 1 stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Rozpatrzenie odwołania od decyzji wpływa zatem jedynie na właściwość organu do wznowienia postępowania, natomiast nie wyłącza możliwości powoływania się we wniosku na uchybienia popełnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wznowienie dotyczy bowiem postępowania, a nie samej decyzji. Organ podkreślił, że z treści art. 145 § 1 kpa wynika, że postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa nawet błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Na poparcie prawidłowości tych stwierdzeń organ odwoławczy przywołał odpowiednie orzeczenia sądów administracyjnych. Organ II instancji wyjaśnił także znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" i uznał, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1046/10).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) uzasadnione było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz T. L., albowiem uprawnienia dawnego właściciela wynikające z dekretu mają pierwszeństwo przed roszczeniami innych osób. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 1397/05, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt I SA/Wa 15/07 potwierdziły zasadę pierwszeństwa praw dekretowych, wskazując jedynie, że nie może ona uzasadniać odmowy uznania [...] za stronę postępowania. Ewentualne zaś rozbieżności w interpretacji tejże zasady nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator.

W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisu prawa materialnego, czyli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt 1 SA/Wa 15/07, który dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], w której Sąd związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 wskazał, że [...] ma status strony postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego na tejże nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, którego istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, poprzez uniemożliwienie [...] czynnego udziału w charakterze strony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...], mimo potwierdzenia statusu strony ww. podmiotu w tzw. postępowaniu dekretowym przez sądy administracyjne.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 15 oraz art. 28 kpa bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję, zgodnie z przepisem art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja ta zapadła w tzw. trybie nadzoru określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie w tym trybie zostało wszczęte na skutek sprzeciwu Prokuratora z dnia [...] lipca 2017 r. wniesionego od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...] ustanawiającą na rzecz [...] prawo użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości. Postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji organu II instancji, która wydana została po wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 976/04, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 15/07).

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W rozpatrywanej sprawie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja organu odwoławczego zapadła po wcześniejszym rozpatrzeniu przez sądy administracyjne sprawy posiadania przez [...] przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Istotne w tej kwestii są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 15/07.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 19 października 2006 r. stanął na stanowisku, że zgłoszenie przez [...] w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - Dz. U. Nr 99, poz. 486) stanowi przesłankę nabycia przez ten Związek prawa strony w postępowaniu prowadzonym w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oznacza to, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy [...] posiadał legitymację strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu prowadzonym na gruncie dekretu z 1945 r. Tym samym wcześniejsze umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem [...] było wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany zgodnie z art. 190 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 15/07 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, ponieważ została ona wydana z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2003 r. nr [...], którą Prezydent [...] ustanowił na rzecz [...] prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, wydana została po merytorycznym rozpatrzeniu złożonego przez [...] odwołania.

Głównym zarzutem Prokuratora podnoszonym zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i w złożonej skardze jest rażące naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, którego istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, poprzez uniemożliwienie [...] czynnego udziału w charakterze strony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...], mimo potwierdzenia statusu strony ww. podmiotu w tzw. postępowaniu dekretowym przez sądy administracyjne. Prokurator kwestionuje zatem możliwość wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę ([...]), która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W jego ocenie w takiej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, które byłoby zgodne z art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 kpa, byłoby uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i zwrócenie sprawy do organu I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich stron.

Sąd orzekający nie podziela tego stanowiska. Bez wątpienia pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji stanowi bardzo poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i dlatego właśnie taka sytuacja została uznana za jedną z przesłanek zastosowania nadzwyczajnego trybu kontroli zapadłej w takim postępowaniu decyzji, czyli wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako odrębny i niekonkurencyjny w stosunku do wznowienia postępowania nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej nie obejmuje swoim zakresem przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każda wadliwość postępowania administracyjnego może być przyczyną stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy dopuścić możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym strona nie była właściwie reprezentowana na wszystkich etapach postępowania, jeżeli zostanie bezspornie wykazane, że taka wada postępowania doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia rażąco naruszającego przepisy prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja organu II instancji została wydana w postępowaniu, w którym [...] brał udział. Wcześniejsze wątpliwości organu II instancji co do przymiotu strony [...] zostały rozstrzygnięte przez sądy administracyjne i w ponownym postępowaniu przed organem II instancji przymiot strony [...] nie był już kwestionowany. Z akt sprawy nie wynika, aby [...] kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] kończącą postępowanie przed organem II instancji.

Zarzut naruszenia art. 15 w związku art. 28, w związku z art. 10 § 1 kpa stawiany w postępowaniu nadzorczym decyzji wydanej przez organ II instancji stanowi próbę obejścia zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych kontroli decyzji administracyjnej przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja zapadła w postępowaniu, które toczyło się w dwóch instancjach, a więc zgodnie z art. 15 kpa. Może budzić wątpliwości, czy postępowanie to na etapie postępowania przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z art. 28 w związku z art. 10 § 1 kpa. Jednak jak wynika z akt sprawy, organ I instancji decyzję z dnia [...] października 2003 r. skierował także do Zarządu [...]. Oznacza to, że [...] był uznany za stronę przez organ I instancji. [...] w ustawowym terminie złożył odwołanie, a zatem zapoznał się z treścią doręczonej Zarządowi [...] decyzji organu I instancji. W odwołaniu [...] między innymi podnosił brak właściwej reprezentacji interesów działkowców, wyjaśniając, że sporna nieruchomość znajdowała się na terenie "innego pracowniczego ogrodu działkowego", a nie ogrodu "[...]". Przymiot strony [...] został jednak zakwestionowany dopiero przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednakże jak wspomniano wyżej, sprawa ta została prawomocnie rozstrzygnięta przez sądy administracyjne w powołanych wyrokach, które uznały przymiot strony [...] w postępowaniu odwoławczym.

Należy podkreślić, że niezależnie od tego, czy [...] był, czy też nie był właściwie reprezentowany w postępowaniu przed organem I instancji, to złożył on w ustawowym terminie odwołanie od decyzji tego organu. Złożenie odwołania oznacza, że strona żąda ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i przedmiotowa sprawa została przez organ odwoławczy rozpatrzona. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa (także w wersji obowiązującej na dzień wydania kwestionowanej decyzji) organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pominięcie strony przez organ I instancji nie może być zatem samodzielną i jedyną przesłanką uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, w którym uczestniczą już wszystkie strony, stojącą na przeszkodzie merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji musi uznać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, aby móc zwrócić sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie stwierdził takiej konieczności, nie mógł więc zwrócić sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozpatrzył merytorycznie złożone przez [...] odwołanie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby na którymkolwiek z jej etapów [...] przedstawiał wnioski dowodowe lub argumenty, które mogłyby wymagać uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W szczególności fakt zlokalizowania ogrodu działkowego na spornej działce był znany organowi I instancji i nie był kwestią sporną w postępowaniu.

Nie może być zatem skuteczny zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez fakt, że prowadząc podstępowanie w II instancji, organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji jedynie ze względu na zaistnienie przesłanki wznowieniowej. Dodatkowo jedynie należy zwrócić uwagę, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika jednoznacznie, że na przesłanki wznowieniowe skutecznie powoływać może się jedynie strona pominięta w postępowaniu, a więc nie mogą one stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności w postępowaniu prowadzonym z urzędu lub na wniosek innego podmiotu, jako swoista "abstrakcyjna" wadliwość postępowania, która może się zmaterializować jedynie w razie jej podniesienia przez uprawnioną stronę (czyli stronę niezasadnie pominiętą). W kontrolowanym postępowaniu [...] skutecznie powołał się na swój przymiot strony, korzystając z uprawnień wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i w efekcie zapewnił sobie udział jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że brak jest podstaw w rozpatrywanej sprawie do uznania zasadności zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia przez organ II instancji art. 10, art. 15 i art. 28 kpa.

Organ II instancji nie naruszył także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim ani w treści powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05, ani wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 15/07 nie zostało zawarte zalecenie, które zobowiązywałoby organ II instancji, aby w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w tym celu, by [...] właściwe reprezentowany wziął ponownie udział w postępowaniu przed organem I instancji. Rację ma również organ odwoławczy, twierdząc w oparciu o treść art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.), że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na stwierdzone wady postępowania konieczne jest cofnięcie sprawy na etap postępowania przed organem I instancji, to biorąc te wady pod uwagę, z urzędu uchyliłby także decyzję organu I instancji. Podkreślić należy, w postępowaniu przed organem I instancji kwestia posiadania przez [...] przymiotu strony nie była w ogóle podnoszona i rozpatrywana. Problem ten pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego i rozstrzygnęły go sądy administracyjne w powołanych wyrokach. Jak wyjaśniono wyżej, samo stwierdzenie przez sąd administracyjny, że [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie przyznania użytkowania wieczystego do spornej działki, nie może być traktowane jako zalecenie uchylenia decyzji organu I instancji i zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie istniało zatem takiej treści związanie organu II instancji wyrokami sądów administracyjnych, które organ ten mógłby naruszyć. Z tych samych powodów omawiane wyroki nie wywierały postulowanego przez skarżącego Prokuratora wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Sąd orzekający podziela zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, uzasadnione było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Nie ulega wątpliwości, że uprawnienia dawnego właściciela wynikające z dekretu mają pierwszeństwo przed roszczeniami innych osób. Zasadę pierwszeństwa praw dekretowych potwierdziły sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 15/07), a ewentualne rozbieżności w interpretacji tejże zasadny nie mogą stanowić podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Po zbadaniu akt sprawy Sąd orzekający stanął na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wywiodło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] nie była obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności, w tym wadami zarzucanymi przez skarżącego Prokuratora.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.