Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 177/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 17, art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wytwarzania odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada do 22 grudnia 2022 r. w B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, dotyczącej zakładu przy ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako - WIOŚ) zarządził:

1. Przestrzegać warunków decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji położonej na terenie zakładu B sp. z o.o..

Termin realizacji: zadanie stałe.

2. Prowadzić termiczne przekształcania odpadów wyłącznie po spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 155-160 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Termin realizacji: niezwłocznie.

3. W przypadku prowadzenia termicznego przekształcania odpadów, podjąć działania w celu uregulowania strony formalnoprawnej wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów z instalacji technologicznej (instalacji termicznego przekształcania odpadów).

Termin realizacji: niezwłocznie.

4. W przypadku prowadzenia termicznego przekształcania odpadów, wykonywać okresowe oraz ciągłe pomiary emisji do powietrza.

Termin realizacji: zadanie stałe.

5. W przypadku prowadzenia termicznego przekształcania odpadów, przedkładać wyniki pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Termin realizacji: zadanie stałe.

WIOŚ wyznaczył na dzień 24 lutego 2023 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli w B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ul. [...], dotyczącej zakładu przy ul. [...], przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatury w dniach od 28 listopada do 22 grudnia 2022 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury WIOŚ, działający z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarządził ich usunięcie.

Ad 1. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż B sp. z o.o., w związku z eksploatacją instalacji położonej na terenie zakładu w [...], wytworzyła odpad o kodzie 17 06 04 Materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03, w roku 2021 w ilości 0,0060 Mg oraz w roku 2022 (do dnia kontroli) w ilości 0,1080 Mg. Odpad o kodzie 17 06 04 Materiały izolacyjne inne niż wymienione w 17 06 01 i 17 06 03 nie został wymieniony w pkt I ppkt 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] - określającym poszczególne rodzaje odpadów dopuszczonych do wytworzenia w ciągu roku kalendarzowego na terenie kontrolowanego zakładu.

Podstawa prawna:

Pkt I ppkt 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji położonej na terenie zakładu B Sp. z o.o..

Ad 2. B sp. z o.o. posiada decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], udzielającą zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie zakładu w [...], w procesie odzysku R1 - wykorzystanie głównie jako paliwo lub inny środek do wytwarzania energii. Decyzja określa warunki prowadzenia przetwarzania odpadów w procesie odzysku R1 poprzez spalanie odpadów o kodzie 03 01 05 Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Spalanie odpadów odbywa się w kotle wodnym 3-ciągowym typu GVB. Zgodnie z pkt 1 ppkt 6 ww. decyzji w instalacji do termicznego przetwarzania odpadów winny być spalane odpady wytworzone przez B sp. z o.o. w procesie produkcji płyt komórkowych stołowych, meblowych, konstrukcji ramowej z płyt wiórowych, wypełnionych papierem komórkowym z wierzchnią warstwą z płyty HDF. Zgodnie z informacjami uzyskanymi w trakcie kontroli, w przedmiotowej instalacji spalany jest wyłącznie wytworzony w zakładzie w [...] odpad o kodzie 03 01 05 Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Wytworzony w zakładzie odpad o kodzie 03 01 05 nie stanowi biomasy lecz odpad materiałów drewnopochodnych, zawierających oprócz drewna sztuczne substancje chemiczne, które nie występują w biomasie, w tym również biomasie drzewnej pochodzenia naturalnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 29 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022r. poz. 699, z późn. zm, dalej - uo.), przez termiczne przekształcanie odpadów rozumie się:

a) spalanie odpadów przez ich utlenianie, b) inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane. Jednocześnie art. 155 u.o. stanowi, że termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalrniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31. Mając na uwadze powyższe, tj. obowiązującą Spółkę decyzję na prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R1 - wykorzystanie głównie jako paliwo lub inny środek do wytwarzania energii poprzez eksploatację instalacji do termicznego przekształcania odpadów, fakt prowadzenia w zakładzie w [...] termicznego przekształcanie odpadów - spalania odpadów przez ich utlenianie oraz wynikający z ustawy o odpadach nakaz prowadzenia termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, ustalono w trakcie kontroli, iż Spółka podlega pod przepisy Rozdziału 2 Działu VIII ustawy o odpadach - Termiczne przekształcanie odpadów (art. 155-162). Przeprowadzona kontrola wykazała, że Spółka nie spełnia ww. wymogów: - nie zatrudnia kierownika spalarni, o którym mowa w art. 156 ust. 2 ustawy o odpadach, - nie prowadzi badań, o których mowa w art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy o odpadach - badań fizycznych i chemicznych właściwości odpadów powstałych w wyniku termicznego przekształcania odpadów, w tym w szczególności rozpuszczalnych frakcji metali ciężkich,

- nie posiada wyposażenia zgodnego z § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu,

- podczas prowadzenia procesu w komorze spalania nie prowadzi ciągłych pomiarów, o których mowa w § 6 przytoczonego rozporządzenia:

1) temperatury gazów spalinowych, mierzonej blisko ściany wewnętrznej lub w innym

reprezentatywnym miejscu komory spalania, w sposób eliminujący wpływ promieniowania cieplnego płomienia;

2) stężenia tlenu w gazach spalinowych;

3) ciśnienia gazów spalinowych.

Organ kontrolujący swoje ustalenia zawarł w protokole kontroli nr [...], bez wątpliwości, co do oceny stanu faktycznego dotyczącego charakteru instalacji, klasyfikacji przetwarzanego przez Spółkę odpadu oraz wykładni prawa w zakresie definicji biomasy. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął do wiadomości przedstawione na piśmie stanowisko Spółki (pismo B sp. z o.o. z dnia [...].12.2022r.), jednocześnie organ w całości podtrzymuje swoje ustalenia zawarte w protokole kontroli nr [...].

Podstawa prawna;

Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z2022 r. poz. 699, zpóźn. zm.):

- art. 155: Termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31.

- art. 156:

1. Zarządzającym spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów jest podmiot prowadzący termiczne

przekształcanie odpadów odpowiednio w spalarni odpadów lub współspalarniami odpadów.

2. Zarządzający spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów jest obowiązany zatrudniać na stanowisku kierownika spalarni odpadów lub współspalami odpadów wyłącznie osobę posiadającą świadectwo stwierdzające kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami, odpowiednie do prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

- art. 157 ust. 1: Spalarnie odpadów oraz współspalarnie odpadów są projektowane, budowane, wyposażane i użytkowane w sposób zapewniający osiągnięcie poziomu termicznego przekształcania odpadów, przy którym ilość i szkodliwość dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, odpadów i innych emisji powstających wskutek

termicznego przekształcania odpadów będzie jak najmniejsza.

- art. 158 ust.2 pkt 2: Termiczne przekształcanie, w celu odzysku energii odpadów innych niż niebezpieczne stanowi proces odzysku RI, wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy.

-art. 160:

1. Zarządzający spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów jest obowiązany, w czasie przyjmowania i termicznego przekształcania odpadów, do podejmowania niezbędnych środków ostrożności mających na celu zapobieżenie lub ograniczenie negatywnych skutków dla środowiska, w szczególności w odniesieniu do

zanieczyszczeń powietrza, gleby, wód powierzchniowych i gruntowych oraz zapachów i hałasu, a także bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, oraz przestrzegania wymagań w zakresie termicznego przekształcania odpadów.

2. Zarządzający spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów, przyjmując odpady do ich termicznego przekształcenia, jest obowiązany również do;

1) ustalenia masy odpadów;

2) sprawdzenia zgodności przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w:

a) karcie przekazania odpadów,

b) dokumentach wymaganych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów - w przypadku przywozu odpadów z zagranicy,

c) dokumentach wymaganych przepisami o transporcie towarów niebezpiecznych - w przypadku transportu odpadów stanowiących towary niebezpieczne.

3. Zarządzający spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów, przyjmując odpady niebezpieczne do ich termicznego przekształcenia, jest obowiązany również do:

1) zapoznania się z przekazywanym przez posiadacza odpadów opisem odpadów, który powinien obejmować:

a) stan fizyczny i skład chemiczny odpadów niebezpiecznych oraz informacje niezbędne do dokonania oceny przydatności tych odpadów do procesu termicznego przekształcenia odpadów,

b) właściwości odpadów,

c) wskazanie substancji, z którymi te odpady nie mogą być łączone w celu ich łącznego termicznego przekształcenia,

d) niezbędne środki ostrożności związane z postępowaniem z tymi odpadami;

2) pobrania próbek, przed rozładowaniem odpadów, w celu zweryfikowania zgodności stanu fizycznego i składu chemicznego oraz właściwości odpadów z opisem, o którym mowa w pkt 1;

3) przechowywania próbek, o których mowa w pkt 2, przez okres co najmniej jednego miesiąca po termicznym przekształceniu odpadów.

4. Przepisu ust. 3 pkt 2 nie stosuje się do odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych.

5. Zarządzający spalarnią odpadów lub współspalamią odpadów, termicznie przekształcając odpady, jest obowiązany do:

1) badania fizycznych i chemicznych właściwości odpadów powstałych w wyniku termicznego przekształcania

odpadów, w tym w szczególności rozpuszczalnych frakcji metali ciężkich;

2) transportu i magazynowania odpadów w postaci pylistej, powstałych w wyniku termicznego przekształcania

odpadów, w zamkniętych pojemnikach;

3) określenia bezpiecznej trasy transportu odpadów niebezpiecznych powstałych w wyniku termicznego

przekształcania odpadów, jeżeli odpadów tych nie udało się poddać odzyskowi lub unieszkodliwić w miejscu ich powstania.

6. Przepisów ust. 3 nie stosuje się do wytwórcy odpadów, który termicznie przekształca wyłącznie własne odpady w miejscu ich powstania, pod warunkiem dotrzymywania wymagań dla spalarni odpadów lub współspalarni odpadów.

7. Spalanie lub współspalanie odpadów z odzyskiem energii odbywa się przy zachowaniu wysokiego poziomu efektywności energetycznej.

8. Minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, wymagania dotyczące prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, Z wyjątkiem odpadów medycznych i weterynaryjnych, oraz sposoby postępowania z odpadami powstałymi w wyniku termicznego przekształcania odpadów, kierując się właściwościami odpadów i ochroną środowiska.

Ad 3. Na trenie zakładu w [...] B sp. z o.o. eksploatuje instalację do termicznego przekształcania odpadów o kodzie 03 01 05 Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, powstających w trakcie procesu produkcyjnego. W skład instalacji wchodzi kocioł wodny Weiss A/S typu GVB 3-ciągowym o mocy 3,5 MW. Spółka nie uzyskała pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Spółka dokonała zgłoszenia instalacji energetycznej opalanej biomasą. Ustalenia kontroli wykazały, iż Spółka dokonuje spalania odpadu o kodzie 03 01 05 Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, który nie jest biomasą. Do biomasy nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach (art. 2 pkt 6 u.o.). Spółka natomiast ewidencjonuje w systemie BDO przekształcane termicznie trociny jako odpad o kodzie 03 01 05. Niewykorzystany na potrzeby spalarni odpad kodzie 03 01 05 przekazuje na podstawie kart przekazania odpadów. Eksploatacja instalacji termicznego przekształcania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, którego to obowiązku nie dopełniono. Podstawa prawna: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.) - art. 180 pkt 1: Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane.

Ad 4. Na trenie zakładu w [...] B sp. z o.o. eksploatuje instalację do termicznego przekształcania odpadów. Instalacja spalania odpadów podlega pod standardy emisyjne dla instalacji i urządzeń spalania odpadów. Na podstawie art. 147 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.), dalej poś, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do ciągłych pomiarów wielkości emisji w razie wprowadzania do środowiska znacznych ilości substancji lub energii. Wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147 ust. 1 i 2 poś określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U, z 2021 r. poz. 1710 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia ciągłe i okresowe pomiary emisji do powietrza prowadzi się dla instalacji i urządzeń spalania lub współspalania odpadów, w zależności od rodzaju substancji lub parametrów określonych w załączniku, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3. Spółka nie wykonuje pomiarów emisji dla instalacji spalania odpadów zgodnie z wymogami rozporządzenia.

Podstawa prawna: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.);

- art. 147 ust 1 i ust. 2: Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji. Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do ciągłych pomiarów wielkości emisji w razie wprowadzania do środowiska znacznych ilości substancji lub energii.

Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1710, z późn. zm.). Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1860).

Ad 5. Zgodnie z art. 149 ust. 1 poś wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1 i 2, prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przedstawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska. Spółka nie przekazuje pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Podstawa prawna: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.):

- art. 149 ust 1: Wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4, prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przedstawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska.

Rozporządzenie Ministra Klimatu I Środowiska z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobów prezentacji (Dz.U. z 2020 r. poz. 2405).

Od powyższego zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z dnia [...] stycznia 2023 r., znak; [...] B Sp. z o.o., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zaskarżając je w części tj. w zakresie pkt 2, 3, 4 i 5.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uzupełnił treść skargi zarzucając, że zaskarżony akt narusza prawo poprzez:

1) błędne uznanie, że odpad o kodzie 03 01 05 nie stanowi biomasy i nie może być spalany bez stosownego zezwolenia - czyli, że dla tych odpadów zastosowanie maja przepisy art. 155 u.o. i następne,

2) art. 180 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2022 r. poz. 2556), poprzez błędne uznanie, że spółka ma uzyskać zezwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, podczas gdy do wniosku spółki dotyczącego zgłoszenia kotła opalanego biomasą wskazano rodzaj wkładu do kotła czyli trocin, wiór, ścinek powstających w procesie produkcyjnym,

3) art. 147 ust. 1 i 2 oraz art. 149 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędne uznanie, że spółka prowadzi instalację do termicznego przetwarzania odpadów, podczas gdy jest to kocioł na biomasę, a wiec nie podlega pod w.w. przepis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że kontrolowane zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest "innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. II OSK 216/08, postanowienie NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 825/16). Podstawą prawną jego wydania jest art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm., dalej: u.i.o.ś.), który wskazuje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. przewidującego odpowiedzialność wykroczeniową w razie niepoinformowania organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo za niezgodne z prawdą informacje w tym zakresie. Z treści przedstawionych unormowań prawnych orzecznictwo sądowe wyprowadza wniosek, że zarządzenie pokontrolne ma władczy charakter i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, wpływając na prawa i obowiązki kontrolowanego, a tym samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego należy zważyć, iż w istocie rzeczy problem, wokół którego zawiązał się spór pomiędzy organem ochrony środowiska a stroną skarżącą sprowadza się do oceny, czy odpady sklasyfikowane pod kodem 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04) powstające w zakładzie w wyniku produkcji płyt komórkowych, stołowych mogą być traktowane jako biomasa i spalane w piecu w obrębie tegoż zakładu.

Przypomnienia wymaga, iż WIOŚ wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne stanął na stanowisku, że spalane w zakładzie spółki odpady sklasyfikowane pod kodem 03 01 05 pochodzą z produkcji płyty komórkowej, która jako produkt drewnopochodny zawierający w składzie kleje i materiały malarskie oraz tworzywa sztuczne przy obrzeżach płyt nie mogą być klasyfikowane jako biomasa w rozumieniu rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (DZ.U. z 2020 r. poz. 1860), albowiem nie jest odpadem drewna.

Z kolei skarżąca spółka stoi na stanowisku, że odpady z płyt komórkowych stanowią biomasę. W uwagach do protokołu skarżąca kwestionowała wyniki kontroli podnosząc, że wnosiła o uznanie danego odpadu za produkt uboczny, nadto nie zostały w nich przekroczone dopuszczalne normy zanieczyszczeń, badania laboratoryjne produktu ubocznego na zawartość metali ciężkich oraz chloru wykazały, że stwierdzone natężenia tych substancji mieszczą się w normach, a zatem odpady posiadają cechy biopaliwa stałego (skarżąca powołała się na treść opinii eksperckiej).

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, jakiego rodzaju odpadów dotyczą obowiązki nałożone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Jak wynika z sentencji zarządzenia pokontrolnego zakazem spalania zostały odjęte odpady sklasyfikowane pod kodem 03 01 05 (Trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 4) powstające w wyniku produkcji płyty komórkowej w piecu zakładowym tj. poza spalarnią lub współspalarnią odpadów.

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 1 04 zostały sklasyfikowane pod kodem 03 01 05 i nie stanowią odpadów niebezpiecznych.

Należy zwrócić uwagę, że ani przepisy ustawy o odpadach, ani przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 256) nie zawierają legalnej definicji pojęcia biomasy. Celem poszukiwania definicji biomasy należy w pierwsze kolejności zwrócić uwagę na regulacje z zakresu gospodarki odpadami. I tak przepis art. 16 u.o. określa, że gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Hierarchia sposobów postępowania z odpadami według art. 17 u.o. jest następująca:

1) zapobieganie powstawaniu odpadów,

2) przygotowywanie do ponownego użycia,

3) recykling,

4) inne procesy odzysku,

5) unieszkodliwianie.

Z powyższego wynika zatem, że unieszkodliwianie odpadów, w tym termiczne przekształcanie, znajduje się na końcu łańcucha hierarchii gospodarowania odpadami. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 u.o. odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Instalacje i urządzenia te eksploatuje się tylko wówczas, gdy: 1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz 2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie. W rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (DZ.U. z 2020 r. poz. 1860, dalej: rozporządzenie) wydanym na podstawie art. 146 ust. 3 poś, określono m.in. standardy emisyjne w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza dla instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. W § 2 pkt 1 2 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie biomasy. I tak przyjęto, że przez biomasę rozumie się produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii, i następujące rodzaje odpadów:

1) odpady roślinne z rolnictwa i leśnictwa;

2) odpady roślinne z przemysłu przetwórstwa spożywczego, jeżeli odzyskuje się wytwarzaną energię cieplną;

3) włókniste odpady roślinne z procesu produkcji pierwotnej masy celulozowej i z procesu produkcji papieru z masy, jeżeli odpady te są spalane w miejscu produkcji, a wytwarzana energia cieplna jest odzyskiwana;

4) odpady korka;

5) odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej.

Z powyższej legalnej definicji biomasy wynika, że po pierwsze są nią produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii. Ponadto za biomasę prawodawca uznał pięć rodzajów odpadów wymienione w pkt 1-5. Wśród tych kategorii odpadów wymieniono m.in. odpady z drewna, z wyłączeniem odpadów z drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie. Innymi słowy odpady z drewna stanowią biomasę, chyba, że zostały zanieczyszczone w wyżej wymieniony sposób.

W świetle powyższego w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, jak uczyniła to skarżąca spółka, że odpady z płyt komórkowych wytworzone w trakcie produkcji, czyli trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir są odpadami z drewna i tym samym stanowią biomasę. Rzeczą notoryjną jest wiedza, iż w.w. płyty nie są drewnem, a odpady z tych płyt nie są odpadami z drewna, istotne jest również czy odpady te zawierają zanieczyszczenia w postaci sztucznych substancaji chemicznych.

Dodać należy, iż w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) prawodawca, wymieniając instalacje produkcyjne mogące znacznie pogorszyć stan środowiska, określił, że płyty wiórowe są płytami drewnopochodnymi (6.1.c.).

Podobnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. poz. 1676) wyraźnie odróżnia się płyty z materiałów drewnopochodnych od płyt drewnianych (symbol PKWiU 16.21.14 i 16.21.12). Nie można zatem pominąć różnicy pomiędzy drewnem a produktem drewnopochodnym jakim jest płyta komórkowa, której składnikiem jest drewno, ale nie jedynym. W świetle zaś definicji biomasy określonej w powołanym wyżej § 2 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2020 r. tylko odpady z drewna stanowią biomasę. Odpady z produktu drewnopochodnego nie są więc odpadami z drewna, w tym z drewna zanieczyszczonego impregnatami, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie.

Warto też zwrócić uwagę na regulacje zawarte w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych. Przepisy powołanej dyrektywy zostały implementowane do polskiego porządku prawnego przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 września 2020 r. I tak przepis art. 3 pkt 31 Dyrektywy zawiera definicję biomasy tożsamą z definicją określoną w § 2 pkt 1 rozporządzenia, z tą różnicą, że w pkt b (v) mowa jest o odpadach drewnianych, a nie odpadach drewna - jak ma to miejsce w w.w. rozporządzeniu (§ 2 pkt 1 lit. e rozporządzenia).

Zauważyć również należy, że status prawny danych produktów został określony decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2022 r., na mocy której odmówiono skarżącej uznania zgłoszonych wiórów, zrębków, trocin i pyłów za produkt uboczny niebędący odpadem. Decyzja ta utrzymana została w mocy w administracyjnym toku instancji. Tym samym status danych produktów jako odpadów został prawnie określony.

Ponadto wskazać trzeba, że dla oceny legalności wydanego w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego nie ma znaczenia treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. udzielająca skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2013 r. zezwalająca na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R1 - jako paliwo lub inny środek do wytwarzania energii z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów pomimo, iż w decyzji tej zezwolono na przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 05 metodą spalania (R1) poprzez wytwarzanie energii cieplnej na własne cele grzewcze. Zważyć bowiem należy, iż decyzja ta została wydana na podstawie art. 41 ust.1 uo., niemniej jednak zgodnie z art. 155 u.o. termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31 (który określa zasady spalania odpadów, gdy spalanie ich w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu jest niemożliwe ze względów bezpieczeństwa). Stosownie do przepisu art. 155 ust. 2 pkt 2 u.o. termiczne przekształcenie odpadów, w celu odzysku energii odpadów innych niż niebezpieczne stanowi proces odzysku R1, wymieniony w załączniku nr 1 do ustawy.

Jednocześnie ustawodawca w art. 163 ust. 1 pkt 5 tej samej ustawy określił, że przepisów art. 155-162 nie stosuje się do instalacji termicznie przekształcających wyłącznie odpady drewna, z wyjątkiem drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowalnych oraz infrastruktury drogowej. A contrario do odpadów sklasyfikowanych pod kodem 03 01 05 powstających w wyniku obróbki płyty komórkowej, o których mowa w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, zawierających w swym składzie zanieczyszczenia w postaci kleju, materiałów malarskich oraz tworzyw sztucznych nie znajduje zastosowania przepis art. 163 ust. 1 pkt 5 u.o., a zatem w myśl art. 155 u.o. ich spalanie może być prowadzone wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, co z kolei wiąże się z koniecznością spełniania wymogów określonych w art. 155 - 162 uo. W konsekwencji braku wyłączenia wynikającego z art. 163 ust. 1 pkt 5 uo, zastosowanie znajdą również przepisy art. 147 ust. 1, art. 180 pkt 1, art. 181 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (DZ.U. z 2021 r. poz. 1710). W tej sytuacji uprawnione było wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że prezentowane tu stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym przez skarżącą wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2270/17, albowiem w wyroku tym wyraził pogląd zgodnie z którym można uznać za biomasę pył powstający w procesie przetworzenia drewna, jeżeli nie jest zanieczyszczony impregnatami lub powłokami ochronnymi, które zawierają związki chlorowcoorganiczne i/lub metale ciężkie, a w warunkach danej sprawy inwestor oświadczył, że nie stosuje tego rodzaju substancji.

Ponadto, odnośnie kolejnego zarzutu skargi zauważyć trzeba, że sądowej kontroli podlegało zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], które wydane zostało w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, stąd też Sąd w niniejszej sprawie nie może wypowiadać się w kwestii legalności zarządzeń pokontrolnych wydanych w innych postępowaniach.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane zgodnie z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.