Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 482/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Powiatu w Wieluniu z dnia 25 października 2019 roku nr XIII/86/19 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wieluńskiego stwierdza nieważność § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

25 października 2019 r. Rada Powiatu w Wieluniu, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511) - dalej "u.s.p." oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) - dalej "u.d.p.", podjęła uchwałę nr XIII/86/19 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wieluńskiego.

Skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej przepisów § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 pkt wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zarzucając:

I. dokonane w § 4 ust. 2 i 3 istotne naruszenie art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na wyjściu poza upoważnienie do tworzenia prawa i modyfikację ustawowo określonego sposobu naliczania opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam - poprzez zastosowanie nienormatywnego parametru w postaci roku kalendarzowego w miejsce przewidzianego przez ustawodawcę parametru roku;

II. dokonane w § 5pkt 1 istotne naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p., a w konsekwencji art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty i modyfikację sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamy, przy użyciu nieprzewidzianego w danym przypadku przez ustawę upoważniającą, parametru w postaci rzutu powierzchni reklamy na pas drogowy - w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni reklamy.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Taka też delegacja do stanowienia prawa wynika z art. 40 ust. 8 u.p.d. Wykonanie tej delegacji powinno być wykonane zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i organ administracyjny, jako organ władzy publicznej ma, jak to wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, działać w granicach i na podstawie prawa. W przypadku zaskarżonej uchwały organ administracji nie zastosował się jednak do tych zasad wychodząc poza upoważnienie ustawowe uchwalił przepisy § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 pkt 1.

Dalej Prokurator podniósł, że art. 40 ust. 8 u.p.d. upoważnił i jednocześnie zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego, jako zarządców dróg, do ustalenia w drodze uchwały, wysokości stawek za zajęcie 1 m² pasa drogowego, narzucając ograniczenia w tym zakresie, w postaci stawek maksymalnych, a także wskazując kryteria różnicowania wysokości poszczególnych stawek. Organ administracji w § 4 zaskarżonej uchwały ustalił stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Po wskazaniu poszczególnych stawek w ust. 1 pkt 1-4, na czym powinien poprzestać, w ust. 2 uregulował sposób naliczania opłat stwierdzając, że ustalone stawki obejmują pełny rok kalendarzowy. W ust. 3 zaś posłużył się tym samym określeniem wskazując sposób obliczania opłaty proporcjonalnej, w przypadku niepełnego okresu zajęcia. Tymczasem sposób obliczania opłaty dla danych przypadków zajęcia określony został już w art. 40 ust. 5 u.d.p. (w brzmieniu od 21 września 2022 r.) zgodnie z którym: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Na czas podejmowania zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 2 oraz ust. 5 posiadały inne brzmienie i zgodnie z wersją wówczas obowiązującą: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Zmiana dokonana art. 3 pkt 23 a i b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1768) - nie ma znaczenia dla podnoszonego zarzutu. Zaskarżony przepis sprzeczny jest bowiem z obiema wersjami przepisu art. 40 ust. 5 ustawy upoważniającej, bo uchwałodawca posługuje się w nim inną niż przewidziana w obu wersjach ustawy jednostką miary czasu.

Kolejnym przepisem zaskarżonej uchwały wymagającym sądowej kontroli jest, w ocenie Prokuratora, jej § 5. Organ administracji ustalił nim stawki opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W pkt 1 ustalono stawkę za zajęcie pasa drogowego przez reklamy, zaś w pkt 2 przez obiekt handlowy lub usługowy. W przypadku reklamy opłata powinna być ukształtowana w sposób wskazany w art. 40 ust. 6 u.d.p. Ustawodawca przewiduje kształtowanie opłaty, w oparciu o powierzchnię rzutu poziomego obiektów na pas drogowy tyle, że odrębnie potraktował obiekty w postaci reklam. Stosując alternatywę rozłączną ustawodawca wprost wskazał na to, że przy obliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę należy zastosować parametr jej powierzchni, a nie jak to ma miejsce w zaskarżonym przepisie jej rzutu poziomego na pas drogowy. W przypadku § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały organ administracyjny zamiast poprzestać na określeniu wyłącznie wysokości stawki, dopuścił się ingerencji w treść ustawy upoważniającej modyfikując ją, do czego w sposób oczywisty kompetencji nie posiada, a to stanowi naruszenie nie tylko samej ustawy, ale także art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Prokurator wskazał, iż podobnie jak w przypadku zarzutu z pkt I skargi, modyfikacja przepisu art. 40 ust. 6 u.d.p. dokonana ustawą o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, a konkretnie przepisem art. 3 pkt 23c - nie ma znaczenia dla podnoszonego zarzutu.

Prokurator podkreślił, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Prawo miejscowe może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe i to wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Prokuratora powyżej wskazane różnice pomiędzy aktami prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego pozwalają na kategoryczne stwierdzenie, że w zaskarżonej uchwale nadużyto delegacji z art. 40 ust. 8 u.d.p., a także naruszono ją wprost w zakresie art. 40 ust. 5 i 6. Przywołana ustawa upoważnia i zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego, wyłącznie do ustalenia stawki opłaty, czyli tylko jednego z elementów składowych opłaty za korzystanie z pasa drogowego. Tymczasem poza wskazaniem stawki, organ samorządowy w drodze uchwały, ponownie w nieuprawniony sposób ukształtował sposób naliczania samej opłaty, ingerując tym samym w materię ustawową naruszając normy konstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Wieluniu wniosła o: 1) umorzenie postępowania na podstawie § 161 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", jako bezprzedmiotowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały lub 2) oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zapisów, a także 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Powiatu w Wieluniu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w Wieluniu na sesji 24 lipca 2023 r. podjęła uchwałę nr LXX/428/23 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wieluńskiego jednocześnie uchylając uchwałę Nr XIII/86/19 Rady Powiatu w Wieluniu z 25 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wieluńskiego. Nowa uchwała wejdzie w życie w terminie 14 dni od jej opublikowania, zatem jest prawdopodobne, że w dacie orzekania przez WSA w niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie będzie już funkcjonować w obrocie prawnym. Z uwagi na specyfikę treści uchwały nie są możliwe sytuacje aby mogła ona mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po dacie jej uchylenia, a dotyczących stanów faktycznych z daty obowiązywania. Z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego występuje się przed faktycznym zajęciem, a złożenie wniosku po zajęciu czyni postępowanie bezprzedmiotowym, gdyż w takiej sytuacji organ musi wydać decyzję o wymierzeniu opłaty karnej za uprzednie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie decyzję o wysokości opłaty na podstawie uchwały. Stąd zasadnym jest uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie. Jednocześnie w sytuacji, gdyby sąd nie uznał skargi za bezprzedmiotową, organ zwrócił uwagę, że zarzuty zawarte w skardze Prokuratora, nawet w przypadku uznania ich za zasadne w jakimś zakresie, można zakwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa, które jako takie nie powinno skutkować nieważnością przepisów zaskarżonej do sądu uchwały. Zakwestionowane przepisy dotyczą użycia słów "rok kalendarzowy" zamiast słowa "rok", a analiza obliczania stawek opłaty wskazuje, że niezależnie od tego czy posłużono się pojęciem "rok kalendarzowy", czy "rok" wynik obliczenia wysokości opłaty zawsze jest taki sam, biorąc pod uwagę zasadę zastosowania opłaty proporcjonalnej gdy zajęcie trwa mniej niż rok. Zatem z punktu widzenia adresatów norm jest to bez znaczenia i zasada praworządności w tym konkretnym przypadku nie wymaga unieważnienia kwestionowanych postanowień uchwały, tym bardziej jeśli uchwała już nie obowiązuje. Nieco inaczej jest z § 5 pkt 1, gdzie wyeliminowanie tego przepisu spowoduje, że decyzje wydane w tym zakresie były wydane bez podstawy prawnej, gdyż nie było w ogóle ustalonej stawki za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy. Jednak w tym przypadku istotne jest to, że obliczanie opłaty za reklamę według zasady opisanej w zaskarżonej uchwale, tj. powierzchnia rzutu pionowego reklamy, a nie powierzchnia reklamy, powodowało naliczenie opłaty zasadniczo mniejszej niż, gdy oblicza się ją biorąc pod uwagę powierzchnię reklamy. Rzut poziomy nie jest niczym innym jak obrysem reklamy na powierzchni ziemi. Zatem i w tym przypadku zasada praworządności nie wymaga stwierdzenia nieważności przepisu, który kreował sytuację korzystniejszą dla adresatów normy. Wszystkie te przyczyny powodują, że naruszenie prawa do jakiego doszło poprzez błędną redakcję zaskarżonych przez Prokuratora przepisów należy uznać za nieistotne i skutkujące oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie wniosek w tym zakresie sformułował skarżący.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Wieluniu z 25 października 2019 r. nr XIII/86/19 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wieluńskiego.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy czym w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, Lex nr 597353). Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. np.: wyroki NSA: z 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 - wszystkie dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Innymi słowy, stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu, bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo jednak nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, opublikowany: NZS 2007/4/69).

Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 u.s.p., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą właściwego organu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano jednak pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101 - 102).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, iż w całości podziela zarzuty skargi Prokuratora, uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Z upoważnienia ustawowego określonego w powyższych przepisach wynika uprawnienie rady powiatu do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Tymczasem w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Wieluniu przyjęła, że stawki opłat określone w § 4 ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynierskim. Ponadto w § 4 ust. 3 uchwały rada powiatu ustaliła, że za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Podkreślić należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 5 i 8 u.d.p. nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, lecz jedynie do "roku". Wprowadzenie w § 4 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji nieuprawnione jest użycie w uchwale rady powiatu pojęcia "rok kalendarzowy", które modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego wszak nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Podobnie koniec trwającego rok zajęcia pasa drogowego może nie upływać z końcem roku kalendarzowego lecz w jego trakcie (por. np.: wyroki WSA: w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 274/18, Lex Nr 2513931; w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 516/10, Lex Nr 612140; w Białymstoku z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 735/20, Lex Nr 3089045). Powyższe stanowi zatem wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością wadliwego przepisu zaskarżonej uchwały (por. np.: wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 516/10; w Olsztynie z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 457/20 i z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 494/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu rację ma także skarżący w zakresie zakwestionowanego § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Powiatu w Wieluniu ustaliła dzienne stawki opłat za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętej pod obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy. Stosownie do treści art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. – tj. przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy, a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 u.d.p. przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Tym samym, gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 u.d.p. miałby inne brzmienie. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Należy też wziąć pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Powyższy pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 249/17 LEX nr 2298956; WSA w Krakowie z 26 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675; NSA z 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 392/08, LEX nr 529372; WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1099/19, LEX nr 3034088).

W związku z powyższym jak trafnie wywiódł w swojej skardze Prokurator lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do sądu uchwały ponownie i w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu, tj. § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Powiatu w Wieluniu 24 lipca 2023 r. uchwały nr LXX/428/23 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na obszarze Powiatu Wieluńskiego. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Warto w tym miejscu odnotować, iż w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

e.o.