Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1202/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13b
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 39/21 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Gminy Miasta Zielona Góra [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 39/21, po rozpoznaniu skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra (dalej jako: Rada, organ) z 21 stycznia 2020 r., nr XVIII.391.2020, w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania: w punkcie I. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność § 2 pkt 10 lit. b, § 14 ust. 1 pkt 1 oraz § 15 pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały, w punkcie II. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie III. przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania następujące ustalenia:

Rada Miasta Zielona Góra uchwałą z 21 stycznia 2020 r. ustaliła Strefę Płatnego Parkowania. W uchwale tej wprowadzono (§ 2 pkt 10) kartę osoby niepełnosprawnej "N", zdefiniowaną jako "dokument wydawany osobom niepełnosprawnym lub ich opiekunom prawnym oraz placówkom zajmującym się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych posiadającym kartę parkingową placówki zajmującej się opieką, upoważniający wraz z kartą parkingową do korzystania z zerowej stawki, zawierająca: a) numer seryjny, b) nr rejestracyjny pojazdu samochodowego". Uchwała ustanawiała zerową stawkę parkingową dla pojazdów osób z niepełnosprawnością oznaczonych kartą parkingową, na miejscach oznaczonych znakiem P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" wraz ze znakiem D-18a "parking miejsce zastrzeżone" z dodatkową tabliczką T-29, która informuje o miejscach przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionej osoby niepełnosprawnej o obniżonej sprawności ruchowej" (§ 13 pkt 1) oraz dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz jednocześnie kartę "N" na dowolnym miejscu postojowym (§ 13 pkt 2), określała zasady wydawania karty "N" (§ 14) oraz dokumenty, które należy załączyć do wniosku o wydanie tej karty (§ 15).

[...] wniósł skargę na powyżej opisaną uchwałę w zakresie § 2 pkt 10, § 13 pkt 1 i 2 oraz § 14 wskazując, że w jego ocenie Uchwała Rady Miasta Zielona Góra wprowadzająca kartę "N" oraz ograniczająca możliwości korzystania z karty parkingowej wydanej przez Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest rażąco niezgodna z zasadami życia społecznego oraz Prawem o ruchu drogowym. Wprowadzenie karty "N" oraz ograniczenie możliwości korzystania z uprawnień wynikających z posiadania karty parkingowej jest niezgodne z obowiązującym w tym zakresie prawem na terenie UE. Zdaniem strony niepełnosprawni legitymujący się kartą parkingową mogą parkować na dowolnym miejscu parkingowym nie ponosząc żadnych kosztów.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: likwidację karty "N"; uznanie, że karta parkingowa dotyczy niepełnosprawnego a nie pojazdu; przywrócenie przywilejów wynikających z posiadania karty parkingowej; uznanie przez Radę Miasta, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w pkt 9 - spełnia warunki zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym - jako ostateczne bez podziału na różne stopnie niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.). W ocenie organu w niniejszej sprawie skarżący w żadnej mierze nie wykazał, jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego własny interes prawny. W skardze nie zostało zawarte w tym przedmiocie jakiekolwiek stanowisko.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada podała, iż zaskarżona uchwała w żadnej części nie narusza przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r.. poz. 110, dalej: p.r.d.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.). Organ wskazał, że p.r.d. wprowadza w art. 8 ust. 1 uprzywilejowanie w stosunku do osób niepełnosprawnych, legitymujących się kartą parkingową polegające na możliwości kierującej pojazdem osoby niepełnosprawnej, legitymującej się kartą parkingową, niestosowania się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju, w zakresie określonym przepisami o których mowa w art. 7 ust. 2, tj. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w Sprawie Znaków i Sygnałów Drogowych (t.j. z 2019 r., poz. 2310). Zakres wyłączenia stosowania się do niektórych znaków drogowych reguluje § 33 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Dotyczy on możliwości nie stosowania się do zakazów wyrażonych znakami: B-1, B-3, B-3a, B-4, B-10, B-35, B-37, B-38 i B-39.

Jednocześnie organ podkreślił, że p.r.d. nie wprowadza innego zakresu uprzywilejowania dla osoby niepełnosprawnej legitymującej się kartą parkingową. W szczególności ustawa ta nie przewiduje zwolnienia osoby niepełnosprawnej legitymującej się kartą parkingową z opłat parkingowych. Natomiast p.r.d. zawiera w art. 13b ust. 3-5 i art. 13f ust. 2 delegację dla rady gminy (rady miasta), do ustalenia strefy płatnego parkowania. Przepisy te nie nakładają na radę gminy (radę miasta) obowiązku zapewnienia uprawnienia do parkowania bez opłat na wszelkich miejscach położonych w strefie płatnego parkowania dla osób niepełnosprawnych, legitymujących się kartą parkingową. Kwestia ta pozostaje w wyłącznej gestii rady gminy (miasta). Standardem występującym w wielu miastach w Polsce, jest ustalanie zerowej stawki opłaty za parkowanie dla parkujących pojazdów osób z niepełnosprawnością oznaczonych kartą parkingową na miejscach oznaczonych znakiem P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" wraz ze znakiem D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" z dodatkową tabliczką T-29, która informuje o miejscach przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionej osoby niepełnosprawnej o obniżonej sprawności. Taki też zapis wprowadzony został w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie przez Radę Miasta Zielona Góra w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały zerowej stawki opłat dla parkujących pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz jednocześnie kartę "N" na dowolnym miejscu postojowym, stanowi dodatkowe uprawnienie nadane przez Radę Miasta Zielona Góra.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i podał, że skarżący jest osobą niepełnosprawną i na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały dotyczącej strefy płatnego parkowania przysługiwała mu karta parkingowa uprawniająca do bezpłatnego parkowania na wszystkich miejscach postojowych w strefie płatnego parkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku stwierdził, że w jego ocenie skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ zamieszkuje w Zielonej Górze, legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oraz posiada kartę parkingową dla osób niepełnosprawnych, a więc istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżoną uchwałą.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności wskazanych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że z przepisów u.d.p. wynika wprawdzie jedynie uprawnienie organów samorządowych, a nie obowiązek, wprowadzenia opłat szczególnych lub specjalnej stawki opłat w strefie płatnego parkowania, ale nie oznacza to dowolności dla rady przy określaniu kryteriów ich wprowadzania w sytuacji, gdy zdecydowała się ona skorzystać z takiej możliwości. Ograniczenie swobody działania rady w tym zakresie określone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie (art. 13b ust. 2 u.d.p.) oraz normy Konstytucji RP regulujące podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy państwa prawnego. Jedną z tych norm jest zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. Z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała bezpodstawnie różnicuje w prawach osoby niepełnosprawne na te, które są w posiadaniu samochodu (na podstawie różnych tytułów prawnych) i te, które korzystają z pomocy osób posiadających pojazdy. W wyniku przyjęcia takiego kryterium możliwości bezpłatnego parkowania zostali pozbawieni inwalidzi korzystający z uprzejmości osób posiadających samochód. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale zapisy, że wydanie karty "N" jest ograniczone do konkretnego pojazdu, w przypadku osób niepełnosprawnych, w niedopuszczalny sposób zawęża krąg osób uprawnionych do tych, które mają swój samochód, bądź korzystają z pojazdu na podstawie "odpowiedniej umowy cywilno-prawnej", przy czym Rada nie wyjaśnia co oznacza "odpowiednia". Wobec powyższego Sąd uznał § 2 pkt 10 i § 15 pkt 4 za nie do pogodzenia z zasadą równości.

Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest jakimi kryteriami kierował się organ przyznając uprawnienie do uzyskania karty "N" osobom legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym oznaczony jest symbol 05-R (upośledzenie narządu ruchu) i 10-N (choroba neurologiczna) pomijając całkowicie inne symbole (czyli w praktyce inne schorzenia, na które cierpią osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym) oraz pomijając całkowicie osoby legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w którym oznaczony jest symbol 05-R (upośledzenie narządu ruchu), 10-N (choroba neurologiczna) symbol 04-0 (choroby narządu wzroku). Jest to o tyle niejasne, że w przypadku osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności i osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, których schorzenia oznaczone są symbolami 05-R, 10-N, 04-0 jest możliwość przyznania przez powiatowe lub miejskie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności karty parkingowej. Wobec powyższego kryteria jakimi kierował się organ ustalając takie a nie inne zasady otrzymywania karty "N", muszą być jasno sprecyzowane, by móc ocenić, iż wyróżnianie dodatkową kartą "N" niektórych niepełnosprawnych nie narusza prawa i jest między innymi zgodne z zasadą równości. Nie do pogodzenia z zasadą równości jest sytuacja, w której jedni niepełnosprawni posiadacze karty parkingowej mogą korzystać z przywileju bezpłatnego parkowania na wszystkich miejscach, a drugim odmówi się tego uprawnienia z powodu rodzaju niepełnosprawności, na którą cierpią. Tym bardziej, że chodzi tu między innymi o osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności (§ 14 ust. 1 pkt 1 i § 15 pkt 3 zaskarżonej uchwały).

Jednocześnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania za całkowicie niedopuszczalne wprowadzenie karty "N" i dlatego w tym zakresie orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniosła Rada Miasta Zielona Góra kwestionując pkt I i III i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 147 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta Zielona Góra bezpodstawnie różnicuje w prawach osoby niepełnosprawne na te, które są w posiadaniu samochodu i te, które korzystają z pomocy osób posiadających pojazdy, a tym samym zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 10 lit. b, § 14 ust. 1 pkt 1 oraz § 15 pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały;

- na podstawie art. 147 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie uzasadnienia wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności zapisu § 2 pkt 10 lit. b) zaskarżonej uchwały.

Rada wniosła o uchylenie wyroku w pkt I i III, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wprowadzenie w uchwale zerowej stawki opłat dla parkujących pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz jednocześnie kartę "N" na dowolnym miejscu postojowym stanowi dodatkowe uprawnienie nadane przez Radę Miasta Zielona Góra. Nadanie tego uprawnienia w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Każda osoba posiadająca kartę parkingową uprawniona jest do zerowej stawki opłaty dla parkujących na oznaczonych miejscach parkingowych, natomiast każda osoba posiadająca kartę parkingową, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z kodem przyczyny niepełnosprawności 05-R, 10-N lub równoważnym, będąca właścicielem pojazdu, bądź jego użytkownikiem jest uprawniona do zerowej stawki opłaty dla parkujących na wszystkich miejscach parkingowych. Osoby niepełnosprawne korzystające z uprzejmości osób posiadających samochód mają prawo do bezpłatnego parkowania na miejscach oznaczonych znakiem P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" wraz ze znakiem D-18a "parking miejsce zastrzeżone" z dodatkową tabliczką T-29, która informuje o miejscach przeznaczonych dla pojazdów samochodowych uprawnionej osoby niepełnosprawnej o obniżonej sprawności ruchowej". Wprowadzenie karty osoby niepełnosprawnej "N" miało na celu umożliwienie osobom mającym niepełnosprawność ruchową, które samodzielnie przemieszczają się i systematycznie korzystają z parkingów w Strefie Płatnego Parkowania, np. z uwagi na dojazd do pracy, bezpłatnego korzystania z miejsc postojowych i jednoczesnego nie blokowania miejsc postojowych przeznaczonych tylko dla pojazdu osoby niepełnosprawnej. W przypadku okazjonalnych (sporadycznych) przejazdów osób niepełnosprawnych pojazdami, które nie są ich własnością (czy też ich nie użytkują na podstawie umowy cywilno-prawnej) osoby te mogą korzystać z bezpłatnego parkowania na miejscach oznaczonych jako "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej ".

Stwierdzając nieważność § 2 pkt 10 lit. b uchwały, który w ramach definicji karty osoby niepełnosprawnej "N" wskazywał, że dokument ten ma zawierać nr rejestracyjny pojazdu samochodowego, Sąd I instancji w żaden sposób nie uzasadnił przyczyn, z powodu których umieszczenie w karcie osoby niepełnosprawnej "N" nr rejestracyjnego pojazdu rażąco narusza prawo. Jedynie na stronie 7 uzasadnienia wyroku uznał § 2 pkt 10 za nie do pogodzenia z zasadą równości, przy czym nie stwierdził nieważności zapisu całego pkt 10, a jedynie jego litery b.

Stwierdzając nieważność wskazanych w sentencji wyroku przepisów uchwały, Sąd I instancji doprowadził do przyznania uprawnienia do otrzymania karty osoby niepełnosprawnej "N" wszystkim posiadaczom karty parkingowej. Tym samym Sąd wprowadził zerową stawkę opłaty dla parkujących niepełnosprawnych na dowolnym miejscu parkingowym. Wprowadzenie tak szerokiego kręgu podmiotów korzystających z zerowej stawki opłaty przeczy celowi jakiemu służy wprowadzenie opłat za parkowanie, tj. zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych, ograniczenie dostępności obszaru objętego strefą dla pojazdów samochodowych, czy wprowadzenie preferencji dla komunikacji zbiorowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał na nieprecyzyjność poszczególnych zarzutów kasacyjnych i ich merytoryczną bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś strona przeciwna, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przed odniesieniem się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przypomnieć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem i na czym to naruszenie polegało.

Powyższe uwagi ogólne były konieczne, bowiem sformułowanie obu zarzutów skargi kasacyjnej nie jest w pełni prawidłowe, naruszając wymagania przewidziane w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie bowiem, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut w pkt 1 - błędnie powołał się na art. 147 ust. 1 p.p.s.a. zamiast § 1, a w punkcie 2 – na art. 141 ust. 4 p.p.s.a. zamiast § 4. Możliwe jednak było dokonanie przez NSA rekonstrukcji i oceny tak sformułowanych zarzutów, mając na uwadze zarówno treść samych zarzutów, jak i treść uzasadnienia tej skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały pełnego składu tego sądu z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1), z której wynika, że przy badaniu sensu zarzutów skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę także twierdzenia strony wyrażone w uzasadnieniu środka odwoławczego. NSA przyjął zatem, że skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 b ust. 4 pkt 2 u.d.p. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W ocenie NSA trafny jest podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i "uznanie, że Rada Miasta Zielona Góra bezpodstawnie różnicuje w prawach osoby niepełnosprawne na te, które są w posiadaniu samochodu i te, które korzystają z pomocy osób posiadających pojazdy", Wprawdzie w samej treści tego zarzutu Rada Miasta ograniczyła się do ogólnego wskazania skutku tego naruszenia, nie sprecyzowała natomiast jaka jest jej zdaniem prawidłowa wykładnia, jednak to uchybienie nie uniemożliwia rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż pełna rekonstrukcja treści tego zarzutu jest możliwa w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą NSA o sygn. akt. I OPS 10/09.

Zdaniem NSA ma rację skarżąca kasacyjnie, że Sąd niezasadnie zakwestionował wprowadzoną w zaskarżonej uchwale stawkę zerową opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania w stosunku do niepełnosprawnych posiadających "kartę osoby niepełnosprawnej "N" (zwaną dalej w skrócie "kartą N") Wadliwe jest rozumowanie Sądu, że wprowadzenie "karty N", której uzyskanie obwarował uchwałodawca dodatkowymi wymogami w stosunku do wymogów przewidzianych dla "karty parkingowej" uregulowanej w ustawie Prawo o ruchu drogowym, stanowi "bezpodstawną", a zatem niedopuszczalną regulację, stanowiącą istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem podustawowym, wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy o drogach publicznych. Prawotwórca lokalny, stanowiąc akt prawa miejscowego, wyposażony jest w kompetencję prawotwórczą w granicach upoważnienia ustawowego. W art. 13 b ust. 3 p.r.d. przewidziano, że "Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania". Art. 13 b ust. 4 u.d.p. przewiduje natomiast, że "Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:

a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207),

b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1."

Z przepisów u.d.p. wynika zatem generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p.). Od tej zasady w drodze wyjątku właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa w stosunku do niektórych użytkowników dróg publicznych, w postaci opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, albo stawkę zerową. Jednocześnie z u.d.p. wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą, ale nie muszą wprowadzać tych opłat szczególnych lub specjalnej stawki. Jest to więc prawo, a nie obowiązek uchwałodawcy. Ustawodawca nie wprowadził też w u.d.p. szczegółowych kryteriów, jakimi obowiązany jest kierować się uchwałodawca przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (wytycznych dotyczących treści aktu), pozostawiając w tym zakresie swobodę temu organowi.

Ma rację Sąd I instancji, że pozostawiona organom samorządowym w tym zakresie "swoboda" (mówiąc precyzyjniej - samodzielność prawotwórcza), nie może oznaczać dowolności. Dowolne byłoby takie działanie uchwałodawcy, tj. podmiotu stanowiącego akt podustawowy, które wykraczałoby poza dopuszczony przez ustawodawcę zakres upoważnienia ustawowego zawartego w tej ustawie lub naruszało przepisy innych ustaw. Oczywiste bowiem jest, że w ukształtowanym konstytucyjnie systemie źródeł prawa (Rozdział III Konstytucji RP), akty prawa miejscowego mają precyzyjnie wyznaczoną pozycję w hierarchicznej strukturze tych źródeł, jako akty podustawowe. Nie mogą one zatem być sprzeczne z ustawą.

Zdaniem NSA do takiej sprzeczności z ustawą, wbrew ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Sąd oceniając przewidziane w zaskarżonej uchwale zasady przyznawania "karty N", dokonał analizy wymogów przewidzianych w uchwale do otrzymania takiej karty, w szczególności w kontekście tytułu prawnego do pojazdu oraz rodzaju niepełnosprawności, konfrontując to z wymogami przewidzianymi dla "karty parkingowej". Pominął jednak okoliczność, która powinna była stanowić punkt wyjścia dla takiej oceny, a mianowicie to, że "karta N" stanowi dodatkowe uprzywilejowanie niektórych kategorii podmiotów, niezależne i niezmieniające ogólnych zasad ustawowych dotyczących osób posiadających "kartę parkingową". Trzeba bowiem, w ślad za skarżącą kasacyjnie Radą Miasta podkreślić, że "karta N" pozwala parkować nie tylko na wyznaczonych dla niepełnosprawnych miejscach (do czego upoważnia ustawa Prawo o ruchu drogowym), ale wprowadza znacznie szersze uprawnienia, tj. prawo do parkowania bez opłaty na wszystkich miejscach parkingowych w strefie.

Sąd I instancji nie wziął więc pod uwagę, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty (stawka zerowa) dla osób posiadających kartę "N", stanowi dodatkowe zwolnienie, które może być przez radę gminy wprowadzone na podstawie art. 13 b ustawy o drogach publicznych. Wprowadzone ono zostało na podstawie upoważnienia ustawowego przewidzianego w tym przepisie i nie narusza także przepisów innych ustaw. W szczególności w żaden sposób – co należy podkreślić – nie zmienia ono ani nie ogranicza zasad dotyczących parkowania pojazdu przez osoby niepełnosprawne, przewidzianych w ustawie Prawo o ruchu drogowym (art. 8 ust. 1) i wykonawczym do niej rozporządzeniu z 31 lipca 2002 r. Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2310). Z przepisów tych nie wynika, że osoba niepełnosprawna, legitymująca się przewidzianą w tej ustawie "kartą parkingową", może parkować w strefie płatnego parkowania bez obowiązku ponoszenia opłat. Wynika z nich bowiem tylko to, że taka osoba ma prawo, mając "kartę parkingową", parkować na specjalnych miejscach oznaczonych znakiem P24 i nie stosować się do niektórych innych znaków, wymienionych w rozporządzeniu. Przepis art. 8 ust. 1 p.r.d. przewiduje bowiem, że "Osoba niepełnosprawna legitymująca się kartą parkingową kierująca pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą, może nie stosować się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju, w zakresie określonym przepisami o których mowa w art. 7 ust. 2."

Tych ustawowych zasad zaskarżona uchwała nie zmienia. Jej regulacja dotyczy bowiem innej kwestii, a mianowicie wprowadzenia dodatkowego uprzywilejowania w postaci stawki zerowej, dla niektórych – wskazanych przez uchwałodawcę - kategorii podmiotów, do czego Rada była upoważniona na podstawie przytoczonego powyżej upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Wbrew twierdzeniu Sądu, nie ma więc podstaw do tego, by uznać, że wprowadzone ulga wychodziła poza dopuszczalny zakres upoważnienia ustawowego, naruszała jego granice, cel ustawy czy przepisy Konstytucji RP.

Nie stanowi naruszenia prawa ograniczenie możliwości skorzystania ze stawki zerowej opat za parkowanie w strefie ograniczonego parkowania jedynie przez osoby będące właścicielami lub współwłaścicielami pojazdu lub mające tytuł prawny do pojazdu i wskazujące numer rejestracyjny tego pojazdu, jak również wprowadzenie wymogów legitymowania się określonym stopniem i rodzajem niepełnosprawności. Jak już o tym była mowa, sam przepis ustawowy upoważniający do wprowadzenia przez Radę Miasta stawki zerowej, nie ogranicza kryteriów, którymi Rada powinna się w tym względzie kierować, a jednocześnie wprowadzenie takich kryteriów jak przewidziane w zaskarżonej uchwale, nie narusza innych przepisów tej ustawy, jak też innych ustaw.

Wbrew twierdzeniu Sądu, nie doszło w tej sprawie do nieuzasadnionego naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Równość wobec prawa definiowana jest przez Trybunał Konstytucyjny jako dyrektywa równego traktowania wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i prawna. Ustalenie istnienia istotnej cechy wspólnej dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, niekiedy ma więc ona relatywny charakter. Jednocześnie z zasady równego traktowania wynika dyrektywa różnego traktowania podmiotów różnych, a więc niemających relewantnej cechy wspólnej w podanym wyżej rozumieniu.

Oceniając, że w tej sprawie doszło do naruszenia zasady równości, Sąd przeprowadził nieprawidłowe rozumowanie, porównał bowiem podmioty o cechach nierelewantnych. W tej sprawie, w świetle powołanych powyżej argumentów, nie ma uzasadnienia dla wysuniętego przez Sąd wniosku, że bezpodstawne jest zróżnicowanie w prawach osób niepełnosprawnych na te, które są w posiadaniu samochodu (na podstawie różnych tytułów prawnych) i te, które korzystają z pomocy osób posiadających pojazdy, a w dalszej konsekwencji – bo do tego ostatecznie prowadzi pogląd Sądu - że osoby legitymujące się "kartą parkingową" i legitymujące się "kartą N", charakteryzują się w równym stopniu tą samą cechą relewantną, a w konsekwencji powinny być traktowane równo. Wbrew ocenie Sądu, nie są to podmioty mające tę samą cechę relewantną, o czym była mowa powyżej. Nie doszło więc do ich nierównego traktowania przez władze publiczne (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) lub dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem NSA osoby o tych samych cechach relewantnych, są w tej uchwale traktowane jednakowo. Wszystkie bowiem osoby posiadające "kartę N" podlegają jednakowym zasadom co do parkowania pojazdów według stawki zerowej opłaty parkingowej.

W ocenie NSA, na skutek wydania zaskarżonego wyroku niezasadnie kwestionującego dopuszczalność wprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego dodatkowych ulg na wskazanych w uchwale zasadach (w tym wypadku stawki zerowej opłaty parkingowej), pomimo że organ samorządowy został do tego upoważniony na podstawie art. 13 b ust. 4 pkt 2 u.d.p., doszło do niedopuszczalnej ingerencji Sądu w pozostawiony ustawą zakres samodzielności prawotwórczej samorządu terytorialnego. Konsekwencją zaskarżonego wyroku byłoby bowiem bezpodstawne prawotwórcze ukształtowanie przez Sąd wyrokiem stosunków prawnych w jednostce samorządu terytorialnego, których ukształtowanie pozostawił ustawodawca tej jednostce. Zasadnie zwraca bowiem uwagę skarżąca kasacyjnie Rada, że na skutek ingerencji Sądu w treść uchwały, stawką zerową zwalniającą z obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej objęte zostałyby wszystkie podmioty posiadające "kartę parkingową" (legitymujące się "kartą N"), a nie taka była intencja i wola uchwałodawcy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności samorządowego prawa miejscowego, a nie prawotwórcze modyfikowania treści uchwały pomimo jej zgodności z prawem.

Zasadnie zwraca też uwagę skarżąca kasacyjnie na niedoskonałość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Rzeczywiście nie ma odrębnego uzasadnienia co do tego, z jakiego powodu Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 10 lit. b zaskarżonej uchwały. Należy też zwrócić uwagę na niekonsekwencję w podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu. Sąd stwierdził bowiem nieważność tylko § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały, który dotyczy dodatkowych wymogów wobec osoby ubiegającej się o "kartę N" (orzeczenie o wskazanych rodzajach niepełnosprawności, bycie właścicielem lub posiadanie innego tytułu prawnego do pojazdu itd.), ale nie zakwestionował zawartego w tym paragrafie zdania pierwszego, tj. że "karta N" jest wydawana na pojazd, a nie na osobę niepełnosprawną. Mimo to Sąd zakwestionował § 2 pkt 10 lit. b wprowadzający wymóg podania numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego i niestety nie wyjaśnił precyzyjnie dlaczego ten wymóg uznał za sprzeczny z prawem i dlaczego stwierdził jego nieważność.

Niekonsekwencja Sądu polega też na tym, że z jednej strony Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że skarżący zaskarżył uchwałę tylko w zakresie wymienionych w skardze paragrafów, następnie jednak przyjął, że przedmiotem skargi nie były te wskazane części uchwały lecz cała uchwała, o czym świadczy zarówno sposób opisania przedmiotu zaskarżenia w komparycji wyroku (skarga "na uchwałę", a nie na określone przepisy uchwały), jak i fakt, że sąd stwierdził nieważność między innymi przepisów, które nie były wymienione w skardze jako "zaskarżony" (§ 15 pkt 3 i 4 uchwały).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia prawa materialnego oraz nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i w granicach zaskarżenia uchylił zaskarżony wyrok (punkt I sentencji wyroku) i w konsekwencji rozpoznał w tym zakresie skargę [...] w oparciu o art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku), na skutek uznania, że nie była uzasadniona, skoro zakwestionowane przez Sąd I instancji przepisy uchwały nie naruszały prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej ([...] zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obydwu instancjach, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej ([...] zł).