Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 365/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. (K.), M. K. (K.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 stycznia 2024 r. nr WINB—WOA.7722.210.2023.AS/DS. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 23 stycznia 2024 r., nr WINB-WOA.7722.210.2023.AS/DS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "PINB" lub "Organ pierwszej instancji") z 9 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

PINB postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. nakazał M.K. i J.K. (dalej "Skarżący") wstrzymać nadbudowę budynku gospodarczego usytuowanego w C. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym 1.

Podstawę prawną postanowienia Organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonych 14 lipca 2023 r. i 2 sierpnia 2023 r. na działce nr 1. w C. przy ul. [...] stwierdzono zrealizowaną budowę polegającą na nadbudowie budynku gospodarczego. Skarżący oświadczyli, że są inwestorami tej budowy. Budowa została rozpoczęta w lipcu 2023 r., a zakończona 1 sierpnia 2023 r. Skarżący wyjaśnili, że składali wniosek o wydanie pozwolenia na remont ww. budynku gospodarczego oraz wymianę pokrycia dachu na tym budynku, co oznacza, że uzyskali zgodę na realizację robót objętych tym wnioskiem.

PINB w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że istniejący budynek gospodarczy został zrealizowany w latach trzydziestych/czterdziestych ubiegłego wieku przez rodziców jednego z inwestorów. Na istniejącym budynku gospodarczym Skarżący wykonali roboty polegające na wymianie elementów konstrukcyjnych dachu i pokrycia dachu, podczas których istniejąca kondygnacja została podwyższona o około 0,5 m, zmieniono wieniec na żelbetonowy. Roboty zostały wykonane bez wymaganej zgody administracyjnej. Wyżej wymienione roboty wymagają pozwolenia na budowę. W konsekwencji do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Skarżący w zażaleniu na postanowienie PINB zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego. Wyjaśnili, że przedmiotem przeprowadzonej przez nich inwestycji był remont dachu, a nie nadbudowa budynku gospodarczego. Remont dachu został zgłoszony do Starostwa [...]. Starosta pismem z 4 lipca 2023 r. wyraził zgodę na remont dachu polegający na wymianie kantówek i desek bez zmiany kształtu dachu, wymianę pokrycia na części dachu z papy na papę. Z protokołu z kontroli przeprowadzonej 14 lipca 2023 r. wynika, że budynek nie został podniesiony, nie powstała nowa kondygnacja budynku. Protokół o takiej treści został przez Skarżących podpisany. Nieprawdziwym jest też twierdzenie, że załącznikiem do protokołu z 2 sierpnia 2023 r. jest dokumentacja zdjęciowa. Skarżący zakwestionowali, że doszło do podwyższenia dachu o około 0,5 m.

Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy w całości postanowienie PINB z 9 sierpnia 2023 r. uznając, że zażalenie Skarżących nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB zrelacjonował przebieg czynności kontrolnych i przebieg wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na skutek wykonanych przez Skarżących robót budowlanych doszło do zwiększenia wysokości budynku o około 50 cm – o czym świadczą ślady okapu oraz wymiary bloczków użytych do nadmurowania ścian zewnętrznych. Zdaniem Organu odwoławczego roboty polegające na wymianie pokrycia dachowego z papy na papę, wymianie kantówek i desek budynku odpowiadają definicji remontu, który został zgłoszony przez Skarżących Staroście [...] 12 czerwca 2023 r. i wobec którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Jednakże w toku prowadzonych robót doszło do nadbudowy budynku, a tym samym do zwiększenia wysokości budynku. Wykonane przez Skarżących roboty budowlane, z uwagi na zwiększenie kubatury obiektu, obwarowane były koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali, a zatem sporne roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Pismem z 4 marca 2024 r. Skarżący zaskarżyli postanowienie ŚWINB w całości. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1) art. 48 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do wykonanych przez Skarżących robót budowlanych o charakterze remontu lub co najwyżej przebudowy obiektu budowlanego, a nie jego nadbudowy;

2) art. 3 pkt 6, 7 i 7a p.b. przez błędną ich wykładnię w sytuacji, gdy podniesienie budynku gospodarczego o około 30-40 cm nie stanowi nadbudowy, lecz jego remont względnie przebudowę;

3) art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane są robotami innymi niż budowa oraz wykonywanymi legalnie w oparciu o dokonane zgłoszenie w związku z czym winny być badane w trybie art. 50-51 p.b., nie zaś w trybie legalizacji z art. 48 p.b.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli m. in., że organy niezasadnie oceniły podniesienie budynku gospodarczego o około 20-40 cm (w zależności od grubości wieńca na danej ścianie) jako nadbudowę. Jest to kwalifikacja błędna bowiem nie powstała w ten sposób żadna nowa kondygnacja, pomieszczenie ani żadna nowa substancja budowlana o istotnym charakterze. Inwestorzy w spornym budynku nadal dysponują jedynie poddaszem nieużytkowym, tak jak to miało miejsce uprzednio. Skarżący podkreślili, że nie sposób usunąć samego wieńca nie usuwając jednocześnie legalnych, bo skutecznie zgłoszonych elementów pokrycia dachowego, tj. desek, kantówek, papy. Z opinii technicznej przedłożonej przez Skarżących wynika jaka jest grubość wieńca oraz, że z literalnego punktu widzenia nie doszło do zwiększenia wysokości budynku gospodarczego

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Kontrolując postanowienia organów nadzoru budowlanego zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wyjaśnić także należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 2 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.) Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.).

Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w powyższym przepisie ma zatem zastosowanie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.). Budową nie jest przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a p.b. Do przebudowy art. 48 p.b. nie ma więc zastosowania.

Z kolei na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Ww. regulacja dotyczy robót budowlanych nie stanowiących budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.

Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Roboty remontowe wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2021 r., I OSK 2788/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 7a p.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W p.b. brak jest legalnej definicji parametrów użytkowych lub technicznych. Przyjmuje się, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia etc.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 października 2017 r., II SA/Bd 590/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 września 2023 r., II SA/Gl 593/23 - opubl. w CBOSA). Za przebudowę w orzecznictwie sądowym uznano modyfikację konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, przy braku zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego wysokości, oraz braku możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 lutego 2012 r., II SA/Bk 668/11, opubl. w CBOSA).

Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 p.b. jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Nadbudową jest zatem powiększenie budynku poprzez zwiększenie jego pierwotnej wysokości, np. o jedną lub większą liczbę kondygnacji, względnie o nową powierzchnię, wskutek zmiany geometrii dachu i wytworzenie dodatkowej powierzchni użytkowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15; wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2370/19; wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2023 r., II SA/Kr 1469/22 – opubl. w CBOSA).

Zakwalifikowanie robót budowlanych do kategorii jednego z ww. pojęć powinno być dokonywane każdorazowo na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy i skutkuje odmiennymi konsekwencjami prawnymi dla inwestora. W szczególności jest decydujące dla ustalenia, czy w sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 50-51 p.b., czy też art. 48 p.b.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie jakie prace w budynku gospodarczym zostały przez Skarżących wykonane i czy doprowadziły one do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie zgromadziły materiału dowodowego wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, a tym samym przedwcześnie zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Skarżący 12 czerwca 2023 r. dokonali Staroście [...] zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu z papy na papę oraz na wymianie spróchniałych kantówek oraz desek (bez zmiany konstrukcji dachu) na części budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w C.. Od ww. zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Nie jest również sporne, że Skarżący jako inwestorzy zrealizowali roboty budowlane na ww. budynku gospodarczym w okresie od lipca 2023 r. do 1 sierpnia 2023 r.

Pozostałe okoliczności stanu faktycznego, w tym charakter i rodzaj wykonanych przez Skarżących prac na budynku, są sporne. Zdaniem PINB Skarżący wykonali roboty budowlane polegające na wymianie elementów konstrukcyjnych dachu i pokrycia dachu, podczas których istniejąca kondygnacja została podwyższona o około 0,5m i zmieniono wieniec na żelbetonowy, a zatem doszło do nadbudowy obiektu budowlanego. Z kolei ŚWINB uznał, że roboty polegające na wymianie pokrycia dachowego z papy na papę, wymianie kantówek i desek odpowiadają definicji remontu, który został zgłoszony Staroście [...] i wobec którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Natomiast wykonane przez Skarżących roboty polegające na zwiększeniu wysokości budynku o około 0,5 m – o czym świadczą ślady okapu oraz wymiary bloczków użytych do zwiększenia wysokości budynku – z uwagi na powiększenie obiektu należy zakwalifikować jako budowę. Natomiast Skarżący kwestionują dokonane przez organy nadzoru ustalenia wskazując, że nie doszło do wybudowania nowej kondygnacji ani do podwyższenia budynku o 0,5 m. Z uwagi na zły stan techniczny konstrukcji dachu (spróchniałe murłaty) wykonano elementy żelbetonowe w formie wieńca zastępując drewniane murłaty. W wyniku wykonania wieńca wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego o około 20-40 cm. Na dowód powyższych twierdzeń Skarżący załączyli do skargi kserokopię opinii technicznej, sporządzoną przez osobę uprawnioną do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W opinii Sądu zgromadzony w ramach postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie jakie prace zostały przez Skarżących wykonane i jaki był ich charakter. Z protokołu z kontroli z 14 lipca 2023 r. wynika, że w spornym budynku gospodarczym doszło do wymiany pokrycia dachu z papy na papę, wymiany deskowania oraz wymiany spróchniałej konstrukcji dachu wokół wiązarów. Konstrukcja została wykonana z pustaka. W wyniku zrealizowanych prac nie powstała nowa kondygnacja budynku, budynek nie został podniesiony. Z protokołu z kontroli z 2 sierpnia 2023 r. także wynika, że doszło do remontu dachu. Skarżący oświadczyli, iż budynek nie został podniesiony i nie doszło do nadbudowy. Z kolei zdaniem sąsiada Skarżących P.P. (dalej "Uczestnik postępowania") budynek gospodarczy został nadbudowany, na dowód czego przedłożył stosowną dokumentację fotograficzną. Na etapie postępowania zażaleniowego ŚWINB nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, opierając się na ustaleniach Organu pierwszej instancji i stanowiskach stron postępowania.

W aktach sprawy znajdują się również wydruki zdjęć, przy czym nie zawierają one dodatkowego opisu, nie wiadomo kiedy i przez kogo zostały sporządzone. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zdjęcia te były wykonane przez PINB podczas kontroli. Skarżący kwestionują przy tym, aby zdjęcia stanowiły załączniki do protokołu z kontroli przeprowadzonej 2 sierpnia 2023 r. Wskazują, że podczas kontroli z 2 sierpnia 2023 r. żadnych zdjęć nie wykonywano.

Trafnie zarzucają Skarżący, że ustalenie zakresu i charakteru zrealizowanych przez nich robót budowlanych nie mogło opierać się jedynie na analizie dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez sąsiada Skarżących, w oparciu o przypuszczenia co do rodzaju wykonanych robót i co do zwiększenia wysokości budynku. Organy nie dokonały w sposób rzetelny i wyczerpujący ustaleń co do zakresu wykonanych robót i ich skutków, tj. czy w wyniku ich realizacji nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych budynku gospodarczego, w tym zmiana charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z protokołów kontroli wynika jednoznacznie, że budynek nie został podniesiony ani nadbudowany. Protokoły z kontroli nie zawierają żadnych własnych ustaleń PINB odnośnie wymiarów obiektu czy powierzchni zabudowy. Ustalenia własne organów winny być poczynione w szczególności w sytuacji, gdy twierdzenia zawarte w dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez Uczestnika postępowania były kwestionowane przez Skarżących w toku postępowania.

Także analiza akt sprawy i uzasadnień rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie wyjaśnia na podstawie jakich konkretnie dowodów organy poczyniły ustalenia odnośnie rodzaju i charakteru wykonanych robót budowlanych. PINB powołał się na ustalenia kontroli i wyjaśnienia Skarżących, całkowicie pomijając fakt, że wynikało z nich, że nie doszło do podwyższenia budynku. Zaś ŚWINB ograniczył się do wskazania, że "ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie na skutek wykonanych robót budowlanych doszło do zwiększenia wysokości budynku o około 50 cm, o czym świadczą ślady okapu oraz wymiary bloczków użytych do nadmurowania ścian zewnętrznych".

W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Precyzyjne ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych jest jednym z podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego, gdyż przekłada się to na ich kwalifikację, a w konsekwencji zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Zastosowanie procedury z art. 48 p.b. nastąpiło przedwcześnie, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zaś uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień nie spełniają wymogów określonych w art. 124 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Z uwagi na fakt, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu dwuinstancyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, opubl. w CBOSA).

Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 202 § p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).