Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 204/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia [...]. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...]. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) uchylił przyznane informacją z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżącej E. S. prawo do świadczenia dobry start na dziecko A. W. w kwocie [...]zł dotyczące roku szkolnego 2022/2023. Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że skarżąca nie należy do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Podkreślił, że piecza bieżąca ma charakter doraźny i nie jest równoznaczna z pieczą zastępczą. Zaznaczył, że osoby którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do świadczenia dobry start i w konsekwencji nie są do niego uprawnione. Stwierdził również, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start stanowi nienależnie pobrane świadczenie, które skarżąca jest zobowiązana zwrócić.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że nie zgadza się z decyzją, podkreślając że rodzice nie sprawują opieki nad dzieckiem, gdyż to jej Sąd przyznał opiekę i to u niej przebywa dziecko. Podniosła również, że przesłała do organu wszystkie wydane przez Sąd postanowienia dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2023 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092, dalej powoływanego jako "rozporządzanie RM") oraz wskazał, że Sąd Rejonowy we [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. udzielił zabezpieczenia skarżącej na czas postępowania poprzez ustalenie miejsca pobytu dziecka u babci dziecka tj. skarżącej, następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. ustalił miejsce pobytu dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania babci, natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał ograniczenie władzy rodzicielskiej matce i ojcu dziecka (poprzez ustalenie miejsce pobytu dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania babci), a babci jako kuratorowi powierzył zarząd majątkiem dziecka, w szczególności w zakresie świadczeń alimentacyjnych, zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego i innych świadczeń z zakresu opieki społecznej. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia.

Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z treści której wynika, iż zaskarżyła ona decyzje Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego i prawa do świadczenia dobry start dotyczące okresu 2023/2024 i dzieci A. W. i B. W. (choć w zakresie świadczenia doby start wprost wymieniła jedynie datę i znak decyzji dotyczącej A. W., natomiast w zakresie świadczenia wychowawczego wskazała błędną datę decyzji). Następnie skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosząc o uwzględnienie jej skargi także wobec decyzji odnoszących się do okresu 2022/2023, a w piśmie z dnia [...] marca 2024 r., przesłanym na wezwanie Sądu, wymieniła wprost jako przedmiot zaskarżenia, którego dotyczy również skarga z dnia [...] listopada 2023 r. - decyzję z dnia [...] października 2023 r. znak [...] dotyczącą dziecka A. W.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi na ww. decyzję z dnia [...] października 2023 r. znak [...].

W skardze E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Skarżąca wskazała, że na mocy orzeczenia Sądu Rodzinnego dziecko znajduje się pod jej opieką, że jest zameldowane w jej miejscu zamieszkania i, że jako osoba sprawująca faktyczną, bieżącą opiekę (pieczę) jest uprawniona do przedmiotowego świadczenia. Podkreśliła, że nieakceptowalna i niezgodna z Konsytuacją RP i Konwencją o Prawach Dziecka jest sytuacja, w której dziecko pozbawione pieczy rodziców biologicznych może znaleźć się poza wsparciem ze strony państwa. Podniosła również, że złożyła wniosek o ustanowienie jej opiekunem prawnym wobec dziecka.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odmowę przywrócenia terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o odrzucenie wniosku skarżącej w tym przedmiocie. W zakresie stanowiska merytorycznego dotyczącego treści skargi, wyrażonego na wypadek uznania skargi za skutecznie wniesioną, organ wniósł oddalenie skargi podkreślając, że skarżąca nie spełnia określonej w § 2 pkt 3 (prawidłowo § 3 pkt 3) rozporządzenia RM definicji opiekuna faktycznego, gdyż nie złożyła wniosku do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a także że nie stanowi ona rodziny zastępczej dla dziecka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS, którą to organ I instancji orzekł o uchyleniu przyznanego skarżącej prawa do świadczenia dobry start na dziecko A. W., wskazując jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że wypłacone skarżącej świadczenie dobry start stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia RM. W tych okolicznościach wskazać należy, że w sytuacji stwierdzenia pobrania nienależnie świadczenia dobry strat i obowiązku jego zwrotu, zgodnie z treścią przepisów § 29 rozporządzenia RM (patrz ust. 6), organ może wydać decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start, a nie decyzję o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start przyznanego w informacji (takie było brzmienie decyzji organu I instancji). Podstawą do odzyskania wypłaconego – zdaniem organu – nienależnie świadczenia dobry start, jest wydanie decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, nie zaś - jak uczyniono to w sprawie - uchylenie prawa do świadczenia dobry start w oparciu o art. 151 kpa w zw. z § 30 rozporządzenia RM. Nieprawidłowe sformułowanie i określnie podstawy sentencji decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez Prezesa ZUS, stanowi o naruszeniu przez organy § 29 rozporządzenia RM i art. 151 kpa w zw. z § 30 rozporządzenia RM.

Odnosząc się natomiast do samego stwierdzenia przez ZUS, iż wypłacone skarżącej świadczenie dobry start stanowi nienależenie pobrane świadczenie, wskazać należy, że stanowisko to oparte zostało na ustaleniu, zaakceptowanym przez Prezesa ZUS, iż skarżącej ze względów podmiotowych nie przysługuje prawo do świadczenia dobry start na dziecko A. W. w związku z czym nie było podstaw do wypłacenia jej przedmiotowego świadczenia na rok szkolny 2022/2023.

Spór w tym zakresie koncentruje się wokół kwestii możliwości przyznania świadczenia dobry start osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, ale niespełniającej literalnych warunków wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM.

W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. W § 3 pkt 3 rozporządzenia RM określono natomiast, że opiekun faktyczny oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. W ocenie Prezesa ZUS skarżąca w świetle przytoczonych regulacji nie należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Stanowisko to zakwestionowała skarżąca podkreślając, że jest osobą uprawnioną do świadczenia dobry start, gdyż na mocy orzeczenia Sądu Rodzinnego sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca obecnie opiekuje się wnuczką na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], mocą którego utrzymano ograniczenie władzy rodzicielskiej matce i ojcu dziecka i ustalono miejsce pobytu dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania babci. Na podstawie zaś postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] utrzymującego ograniczenie władzy rodzicielskiej matce i ojcu dziecka poprzez ustalenie miejsca pobytu dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania babci, powierzony został skarżącej jako kuratorowi zarząd majątkiem dziecka, w szczególności w zakresie świadczeń alimentacyjnych, zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego i innych świadczeń z zakresu opieki społecznej.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie była opiekunem prawnym dziecka ani – co podkreślił organ - jego rodziną zastępczą. Bezspornym w sprawie jest również, że nie wystąpiła ona także z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Z treści przytoczonych orzeczeń Sądu Rejonowego we [...] wynika natomiast, że wobec ograniczenia władzy rodzicielskiej rodziców dziecka i ustalenia przez Sąd miejsca pobytu dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania babci dziecka, faktyczną opiekę nad nim sprawuje skarżąca, a co więcej została ona także ustanowiona kuratorem do zarządu majątkiem dziecka, w szczególności w zakresie świadczeń z zakresu opieki społecznej. Skarżąca jest wiec w istocie z mocy orzeczenia sądu opiekunem dziecka sprawującym nad nim bieżącą, faktyczną pieczę, a dodatkowo jako kurator zarządza majątkiem dziecka.

Wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie dobry start w przepisach rozporządzenia wskazano wprawdzie opiekunów faktycznych dziecka (osoby faktycznie opiekujące się dzieckiem) - § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, ale ograniczono ich krąg do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie (§ 3 pkt 3 rozporządzenia RM). Prawodawca na podstawie kryterium zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia RM dokonał więc, w ramach podmiotów uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, zróżnicowania osób faktycznie opiekujących się dzieckiem, w oparciu o okoliczność, czy osoba ta wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. W konsekwencji w oparciu o wskazane kryterium, rozumienie literalne, osoby które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę (faktyczną opiekę) nad dzieckiem w związku z ustaleniem u nich miejsca pobytu dziecka, a które z różnych przyczyn – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy - nie złożyły wniosku o przysposobienie dziecka, zostały pozbawione możliwości uzyskania wsparcia w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, co stanowi cel świadczenia dobry start (§ 1 uchwały Nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" – M.P. z 2018 r. poz. 514), pomimo iż Państwo powierzyło im bieżącą opiekę nad dzieckiem, co w istocie wiąże się ze sprawowaniem w ramach tej opieki wszelkich obowiązków związanych z faktycznym, codziennym sprawowaniem pieczy nad dzieckiem - w tym dotyczących wychowania i rozwoju dziecka, troszczenia się o nie, ponoszenia także faktycznych kosztów codziennego utrzymania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, szkoły - a więc w istocie tych obowiązków które wykonują osoby wprost uprawnione w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM do ubiegania się o świadczenie dobry start.

Zdaniem Sądu zastosowanie zatem literalnej wykładni regulacji § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM prowadzi do rezultatu nierealizującego konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w odniesieniu do osób faktycznie opiekujących się dzieckiem na mocy orzeczenia sądu oraz rezultatu niezapewniającego ochrony praw i interesów dziecka oraz jego dobra zgodnie z wymogami Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 i 2) i Konwencji o Prawach Dziecka dnia 20 listopada 1989 r. - DZ.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 ust. 3), a ponadto nie realizuje celu świadczenia doby start, jakim jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Cel ten służy zaspokojeniu potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych także przez rzeczywistych opiekunów dziecka.

Z powyższych względów w procesie stosowania prawa przez organy nie można więc było poprzestać jedynie na wykładni literalnej przepisów § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM, lecz należało dokonać prokonstytucyjnej wykładni tych przepisów i uwzględnić cel przedmiotowego świadczenia.

Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych, w tym niejednokrotnie zawartych w aktach prawnych o różnej randze. Wykładnią prawa jest zatem operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie – zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, lecz operacja, w której toku dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (patrz wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1464/22). Oznacza to, że kwalifikacja prawna dokonywana w niniejszej sprawie wymaga uwzględnienia także funkcjonowania danego przepisu w szerszym kontekście, zarówno systemowym (to jest faktu umieszczenia przepisu wewnątrz aktu prawnego – wykładnia systemowa wewnętrzna, oraz tego że akt ten jest z kolei umieszczony w określonym miejscu w hierarchii źródeł prawa, w ramach której prawem najwyższym determinującym stosowanie i rozumienia przepisów znajdujących się w aktach podkonstytucyjnych jest Konstytucja RP), jak i funkcjonalnym (to jest wymogu takiego stosowania przepisu, które uwzględnienia konsekwencje również społeczne, które wywołuje określona interpretacja i oznacza obowiązek zbadania czy nie są to konsekwencje kłócące się między innymi z wartościami całej kultury prawnej). Szczególnym rodzajem kontekstu funkcjonalnego, który ponadto powinien być uwzględniony w interpretacji, jest kontekst celowościowy przepisu, którego uwzględnienie oznacza wymóg koherencji konsekwencji wykładni przepisu z celem regulacji prawnej (w przedmiotowej sprawie oznacza to wymóg koherencji określonej interpretacji z celem programu Dobry start).

Kontekstem systemowym, który nie może być pominięty w decyzji organów, stanowią zasady wyrażone w art. 32 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz regulacje zawarte w Konwencji o Prawach Dziecka, zwłaszcza art. 20, art. 3 ust. 1 i art. 27 ust. 3 (na co wskazuje również NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1620/19). Oba akty, to jest Konstytucja RP i Konwencja o Prawach Dziecka, są aktami usytuowanymi w hierarchii źródeł prawa wyżej aniżeli rozporządzenie (w razie konfliktu rozporządzenia, a nawet aktu ustawowego, z Konstytucją RP albo Konwencją o Prawach Dziecka, zarówno Konstytucja RP jak i Konwencja o Prawach Dziecka zyskują pierwszeństwo w stosowaniu). Niezgodność więc aktu prawnego, w tym rozporządzenia, z Konstytucją i ratyfikowaną umową międzynarodową jest tzw. ważną racją powodującą potrzebę odejścia od brzmienia literalnego przepisu czy szerzej od wykładni językowej i oparcia wykładni na rezultacie wykładni systemowej, której jedynym z rodzajów jest wykładnia prokonstytucyjna (z tym że ta ostatnia może być także argumentem funkcjonalnym w procesie wykładni prawa w ramach oceny zgodności określonego rozumienia przepisu z podstawowymi wartościami kultury prawnej, które ze swej istoty wyrażane są też w najważniejszym akcie prawnym tj. Konstytucji RP). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sytuacji gdyby wykładnia prokonstytucyjna (jak też prokonwencyjna) nie byłaby możliwa, wymaga to pominięcia w orzekaniu regulacji aktu niższej rangi (reguła kolizyjna hierarchiczna) i oparcia rozstrzygnięcia na normie wyższej rangi, co w przypadku aktu jaki stanowi Konstytucja RP musiałby się wiązać z istnieniem konstytucyjnej normy samowykonalnej. W analizowanej sprawie – jak wynika również z cytowanych wcześniej wyroków NSA – jest możliwe osiągnięcie zgodnego z Konstytucją RP i Konwencją o Prawach Dziecka rezultatu wykładni analizowanych przepisów rozporządzenia RM (tj. § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3), poprzez współstosowanie rozporządzenia RM i Konstytucji RP, czyli ustalenie właściwego znaczenia normy rozporządzenia RM za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej, a w związku z tym nie jest konieczne pominięcie przedmiotowego rozporządzenia RM w procesie stosowania prawa. Kontekstem funkcjonalnym natomiast wykładni przedmiotowych przepisów rozporządzenia RM są konsekwencje społeczne, które pojawiają się przy przyjęciu określonej tj. literalnej ich interpretacji, a więc to czy wykładnia literalna respektuje takie zasadnicze wartości kultury prawnej jak równość czy ochrona dobra dzieci, znajdujące także wyraz w treści Konstytucji RP. Z punktu widzenia funkcjonalnego istotne znacznie ma też kwestia zgodności wskazanych przepisów rozporządzenia RM z celem regulacji prawnych.

Zdaniem Sądu wykładnia literalna analizowanych przepisów rozporządzenia RM w sposób nierówny i nieuzasadniony pozbawia przedmiotowego wsparcia ze strony państwa określony rodzaj opiekunów faktycznych, to znaczy tych którzy nie wszczęli procedury o przysposobienie dziecka. Taka wykładnia narusza art. 32 ust 1 Konstytucji RP, oparta jest bowiem na różnicowaniu adresatów prawa charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (tj. sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem oraz związane z tym wypełnianie obowiązków wynikających ze sprawowanej bieżącej pieczy nad dzieckiem i zaspokajanie codziennych potrzeb dziecka; w sprawie ponadto opiekun faktyczny zarządza majątkiem dziecka). Konstytucyjna zasada równości wymaga, aby podmioty podobne traktować podobnie, a jedynie podmioty różne tj. nie posiadające tej samej cechy relewantnej (istotnej) traktować różnie. Skoro skarżąca na podstawie orzeczenia sądu faktycznie opiekuje się dzieckiem, z czym wiąże się sprawowanie obowiązków związanych z wykonywaniem bieżącej opieki i zaspokajaniem codziennych potrzeb dziecka (w tym także dotyczących szkoły i mających wymiar materialny) – z akt sprawy nie wynika brak realizacji tych obowiązków przez skarżącą, a ponadto zarządza majątkiem dziecka, to tym samym pozbawienie jej wnioskowanego wsparcia jedynie w oparciu o to, że nie wszczęła ona procedury przysposobienia dziecka, narusza zasadę równości, gdyż uzasadnienia dla tego nie stanowi kryterium czy jako opiekun faktyczny wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, zważywszy że kryterium to nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i treścią regulacji prawnej, lecz pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia dobry start (zaspokojenie potrzeb dziecka związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego). Nie występuje więc w tej sytuacji cecha istotna umożliwiająca różnicowanie sytuacji skarżącej i tych opiekunów faktycznych, którzy wyodrębnieni zostali w oparciu o wskazane w § 3 pkt 3 rozporządzenia RM kryterium dotyczące wymogu wystąpienia z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Konstytucyjną zasadą równości należy nadto interpretować w kontekście obowiązku władz publicznych ochrony dobra dziecka. Zgodnie z art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zawężenie więc grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia dobry start wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka jest nieuzasadnionym konstytucyjnie różnicowaniem i w rezultacie nierównym traktowaniem opiekunów faktycznych, którzy sprawują faktyczną, bieżącą opiekę nad dzieckiem na podstawie orzeczenia sądu, lecz tak jak skarżąca nie wszczęli procedury przysposobienia dziecka, godzącym w konsekwencji w dobro dzieci pozostających pod taką opieką, gdyż pozbawia się je w efekcie dostępności do pomocy państwa w formie świadczenia dobry start przyznawanego na rzecz dzieci, pomimo iż dzieci pozbawione opieki rodzicielskiej wymagają w szczególności wsparcia i pomocy ze strony władz publicznych. Należy podkreślić, że ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest zaś szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Skoro w oparciu o wskazane regulacje konstytucyjne Państwo zobowiązane zostało do ochrony praw dziecka oraz zapewnienia mu pomocy i opieki, to dokonana w sprawie literalna wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM godzi w chronione ustawą zasadniczą dobro, prawa i interes dziecka pozostającego pod bieżącą pieczą.

Regulacje konwencyjne (Konwencji o Prawach Dziecka) także tworzą kanon wartości istotnych z punktu widzenia dobra dziecka. Artykuł 20 szczególny obowiązek państwa w zakresie zapewnienia prawa dziecku do specjalnej ochrony i pomocy upatruje w sytuacji pozbawienia dziecka środowiska rodzinnego, a jak wynika z art. 27 ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka obowiązek ten dotyczy wspomagania również osób odpowiedzialnych za dziecko niebędących rodzicami. Z kolei art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka ukierunkowuje sposób działań dotyczących dzieci przez m.in. władze administracyjne tak aby podejmowany był w sposób najlepiej zabezpieczający interesy dziecka. Zdaniem Sądu wskazane przepisy konwencyjne dotyczą również odpowiedzialnych za dziecko opiekunów faktycznych, którzy nie wnieśli o jego przysposobienie oraz dzieci pozostających pod taka formą opieki bieżącej, co nakazuje przeprowadzać proces stosowania prawa, w tym wykładni spornych przepisów, tak aby najlepiej zabezpieczyć interes dziecka.

Wskazane regulacje konstytucyjne i konwencyjne, zawarte w aktach hierarchicznie wyższych niż rozporządzenie RM, tworzą więc kanon istotnych wartości, które w sprawie zarówno w aspekcie systemowym jak i funkcjonalnej determinują rezultat wykładni prawa.

Zasadniczymi podstawami wymogu uwzględnienia wyżej wskazywanych przepisów konstytucyjnych i konwencyjnych są art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (przepisy te wymagają stosowania Konstytucji RP w sposób bezpośredni, zarówno jako normy samoistnej - tj. smowykonalnej, będącej podstawą orzekania, jak i w ramach współstosowania to jest uwzględnienia normy konstytucyjnej w procesie interpretacji normy podkonstytucyjnej, z racji usytuowania Konstytucji w hierarchii źródeł prawa jako prawa najwyższego i stąd wynikającego z tego wymóg zgodności prawa podkonstytucyjnego z Konstytucją) oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 Konstytucji RP (przepisy te deklarują pierwszeństwo ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej przed ustawą w razie kolizji tych aktów prawnych, tym bardziej przed rozporządzeniem, i obowiązek przestrzegania przez organy państwa wiążącego państwo prawa międzynarodowego).

Konflikt kontekstu językowego § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM z kontekstem systemowym wykładni wskazanych przepisów wynika z niegodności rezultatu wykładni językowej z omówionymi powyższej zasadami i normami ujętymi w aktach hierarchicznie wyższych (Konsytuacji RP i Konwencji o Prawach Dziecka). Natomiast brak zgodności kontekstu językowego z kontekstem funkcjonalnym widoczny jest w dwóch aspektach. Po pierwsze pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia dobry start osób, które na mocy orzeczenia sądu sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem, a które nie wszczęły procedury przysposobienia dziecka prowadziłoby do zastosowania wskazanych przepisów w sposób wywołujący konsekwencje społeczne naruszające podstawowe zasady i wartości porządku prawnego jakie stanowią powinność równego traktowanie podmiotów przez władze publiczne oraz ochrony praw, interesów i dobra dziecka. Po drugie przyjęcie literalnego brzmienia wskazanych przepisów kłóciłoby się z rato legis regulacji (to jest z celem programu dobry start jakim jest wsparcie w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego).

Uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że rezultat wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM jest niezgodny z rezultatem zarówno wykładni systemowej, jak i funkcjonalnej (w tym celowościowej). Jednocześnie wskazać należy, że prawidłowo przeprowadzone rozumowanie interpretacyjne wymaga zastosowania zasady potwierdzenia kontekstu nawet gdy rozumienie językowe nie budzi wątpliwości. Oznacza to, że nie można zakończyć procesu wykładni na rezultacie wykładni językowej pomimo, iż w praktyce rozumienie językowe jest preferowane, ale powinno się przeprowadzić również wykładnię w kontekście systemowym i funkcjonalnym (w tym celowościowym). W razie konfliktu rezultatów trzech typów wykładni (co jak wykazano ma miejsce w niniejszej sprawie) należy co do zasady starać się stosując zasadę harmonizowania kontekstów przyjąć takie rozumienie, które godzić będzie trzy rezultaty wykładni. Preferencja dla rozumienia językowego mimo, iż dominująca w praktyce stosowania prawa, może doznać istotnego ograniczenia, jeżeli tak jak w zawisłej przed Sądem sprawie, przemawiają za tym tzw. ważne racje do których to Sąd odniósł się powyżej. Racją w każdym przypadku wykluczającą rozumienie literalne (czy szerzej językowe, również w sytuacji narzucenia przez ustawodawcę rozumienia definicyjnego pojęcia) jest sprzeczność, niezgodność tego rozumienia z normami prawnymi ujętymi w aktach hierarchicznie wyższych. Reguła zgodności aktów niższej rangi z aktami wyższej rangi chroni bowiem podstawy demokratycznej kultury prawnej, zasadę trójpodziału władzy, państwa prawa, w tym zasadę legalizmu, a tę ostatnią co do zasady kontroluje sądownictwo konstytucyjne. Ważną racją uzasadniającą odejście od rozumienia literalnego § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM jest niemożliwe do pogodzenia z kanonem kultury prawnej, wynikającym z przepisów konstytucyjnych i konwencyjnych, różnicowanie sytuacji określonej kategorii opiekunów faktycznych godzące w dobro dziecka, co w konsekwencji powadziłoby do funkcjonowania przepisu w sposób niekoherentny z zasadami konstytucyjnymi i konwencyjnymi i naruszałoby w sposób rażący podstawowe zasady życia społecznego.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, rozbieżność uzyskanych wyników interpretacji obowiązujących przepisów prawa powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki odstąpienia od oparcia się wyłącznie na wynikach wykładni językowej i zaszła konieczność dokonania wykładni prokonstytucyjnej, tj. wykładni zapewniającej najpełniejszą realizację jej postanowień (w tym przypadku wynikających z art. 32 ust. 1 i art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i znajdujących potwierdzenie w zakresie dotyczącym ochrony praw i dobra dziecka w zapisach Konwencji o Prawach Dziecka) i uwzględnienia celu przedmiotowego świadczenia. Preferencja dla wykładni prokonstytucyjnej w razie rozbieżnych wyników wykładni zyskuje wsparcie w orzecznictwie administracyjnym, w którym wskazuje się, że dokonywanie interpretacji prawa w oparciu o reguły systemowe, w tym także przy uwzględnieniu norm o konstytucyjnym (nadrzędnym) charakterze, stanowi powinność organu stosującego prawo w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym powinno pozostawać spójne z zasadami rządzącymi tym systemem, a zatem w szczególności z przepisami wyższego rzędu (patrz wyroki NSA z dnia: 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1464/22; 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1020/21; 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2153/21; 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1588/21).

W sprawie dokonano więc nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, gdyż ograniczającej się jedynie do wykładni językowej, a ściślej literalnej § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM, pomimo konieczności – jak wykazał Sąd – dokonania wykładni prokonstytucyjnej wskazanych regulacji z uwzględnieniem celu świadczenia dobry start, czego efektem powinno być pominięcie w stosunku do osoby sprawującej z mocy orzeczenia sądu faktyczną opiekę nad dzieckiem i realizującej obowiązki związane z pełnieniem bieżącej pieczy nad dzieckiem zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia RM kryterium dotyczącego wymogu wystąpienia z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Powyższe stanowi o naruszeniu w sprawie § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM na skutek nieprzeprowadzenia procesu interpretacji tych przepisów w sposób wskazany w niniejszym wyroku, nieuwzględnienia że opiekun faktyczny jest podmiotem wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM jako podmiot uprawniony do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie oraz nie wzięcia pod uwagę, jako istotnej okoliczności, że w następstwie orzeczeń Sądu Rejonowego we [...] skarżąca od wielu lat jest osobą faktycznie opiekującą się dzieckiem i sprawującą jako kurator zarząd majątkiem dziecka, w szczególności w zakresie świadczeń alimentacyjnych, zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego i innych świadczeń z zakresu opieki społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obligując organy do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku zarówno odnośnie właściwej podstawy i formy w jakiej może nastąpić odzyskanie wypłaconego świadczenia dobry start, uznanego następnie za nienależnie pobrane, jak i prawidłowej wykładni przepisów § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM, determinującej ocenę prawa skarżącej do świadczenia dobry start.

Wskazane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.