Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 745/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17.04.2015 r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Sp. z o.o. w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na "nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku kamienicy i oficyny na cele mieszkalno - usługowe wraz z rozbudową budynku kamienicy (przewiązka) na dz. nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie oraz postanowienia uzgadniające. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu. Ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Do decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr [...] -warunki zabudowy, Załącznik Nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej, Załącznik Nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno — architektonicznej.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożył J. K. zaskarżając ww. decyzję w całości. Strona zarzuciła naruszenie przepisów:

-art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewykazanie spełnienia wszystkich przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy;

-§ 5, 7, 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania wystarczających ustaleń faktycznych w sprawie, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz poprzez brak uwzględnienia w decyzji szczegółowej analizy znaczenia obiektu, w kontekście zabytkowego układu pierzei ul. [...].

W uzasadnieniu odwołania J. K. podniósł, że organ I instancji winien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto zarzucił, że ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji organ pominął szereg zabudowanych działek, wchodzących w zakres obszaru analizowanego tj. działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podobny zarzut postawił w odniesieniu do ustalenia parametrów geometrii dachu budynku frontowego oraz budynków obu oficyn i przewiązki, wskazując, że § 8 rozporządzenia wymaga ustalenia tej geometrii odpowiednio do geometrii dachów występujących w całym obszarze analizowanym, bez pomijania żadnej z zabudowanych działek. W ocenie Odwołującego się organ nieprawidłowo zastosował w sprawie przepisy § 7 ust. 2 rozporządzenia ustalając dla nowej zabudowy wysokość górnej elewacji frontowej. Określając ten parametr organ odniósł się, bowiem tylko do jednej działki sąsiedniej i usytuowanego na niej budynku tj. działki nr [...], a pominął pozostałe działki sąsiednie tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ponadto budynki na działkach sąsiednich mają różne wysokości, zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej inwestycji powinna zostać określona w oparciu o średnią wysokość elewacji frontowych, występujących na całym obszarze analizowanym. Analogiczne zarzuty odwołujący postawił w odniesieniu do ustalenia wysokości elewacji tylnej budynku frontowego oraz wysokości elewacji obu oficyn i przewiązki. Ponadto Strona zarzuciła, że zbyt ogólnikowo sformułowano warunek w zakresie obsługi inwestycji, ze względu na nieokreślenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Na koniec przybliżywszy znaczenie kulturowe i architektoniczne przedmiotowego budynku dla najbliższego ładu przestrzennego, Odwołujący się wyraził obawę, że wydana decyzja, oparta na wadliwym, bo zbyt ogólnikowym, uzgodnieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, spowoduje zagrożenie dla utrzymania pierwotnie zakomponowanego, autentycznego budynku mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 marca 2016 r. znak [...] działając na podstawie art. 59 ust. l, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. z 2015 r. póz. 199 j.t. ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) i § 1 -3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, póz. 1589), oraz art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., póz. 23 tj.).

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej Załącznik nr [...] pkt II.4.d, dotyczącej ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych, i w tym zakresie orzeka w ten sposób, że ustala dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik liczby miejsc postojowych w wysokości:

- od 0,5 do l miejsca postojowego na l mieszkanie

-od 5 do 10 miejsc postojowych na 100 osób zatrudnionych w obiektach innych usług,

2) w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium zostały określone w sposób wyważony. Jednocześnie organ l instancji transponując do treści decyzji wnioski Analizatora, należycie uzasadnił wykazywaną kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym. Brak, zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a i zakwestionowania przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Analizatorka, w dokumencie analizy datowanym na styczeń 2015 r. przybliżyła sposób wyznaczenia obszaru analizy wskazując, że ustaliła jego granice w odniesieniu do frontu działki przylegającego od strony ul. [...], zgodnie z § 3 rozporządzenia tj. przy uwzględnieniu trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kolegium nie zanegowało prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy. Wskazano, że wszystkie działki, których zabudowa znajduje się, w tak wyznaczonych granicach analizy, były następnie przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Kolegium pominięcie w analizie architektoniczno - urbanistycznej wymienionych w odwołaniu działek jest w pełni uzasadnione. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] leżą w przeważającej części poza analizowanym obszarem (ich zabudowa jedynie bardzo niewielkimi fragmentami wchodzi w wyznaczony obszar), z kolei działka nr [...] jest działką niezabudowaną i jako taka nie jest brana pod uwagę przy ustalaniu parametrów dla projektowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium autorka analizy wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], które są zabudowane w sposób, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wśród tych działek wymieniła działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. Następnie Analizatorka dokonała szczegółowej charakterystyki terenu inwestycji, zwracając w szczególności uwagę na jego najbliższe otoczenie jak i lokalizację w układzie historycznej zabudowy śródmiejskiej, o zdefiniowanym urbanistycznie i architektonicznie charakterze. Wskazała na charakter występującej zabudowy, jej dużą intensywność, ukształtowanie linii zabudowy, oraz gabarytów budynków, charakterystyczne formowanie się wewnętrznych przestrzeni między usytuowaną w granicach działek zabudową - tj. zamkniętych podwórek wraz z oficynami. Autorka analizy opisała też, jak kształtuje się w obszarze analizowanym funkcja istniejącej zabudowy. Zwróciła uwagę, że zabudowa po obu stronach ulicy [...] , to zabudowa mieszkalno - usługowa, w której parterach zlokalizowane są lokale usługowe (np.:działka nr [...]). Wskazała, że również kamienica objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, funkcjonuje jako dom wielorodzinny z wydzielonymi częściami usługowymi, z oficyną boczną. Spostrzeżenia te zobrazowane zostały dołączoną do analizy dokumentacją fotograficzną. Zdaniem Kolegium w sprawie dostatecznie wykazano, że projektowana funkcja dla planowanej nadbudowy jak i budowy oficyny, będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy o funkcji mieszkalno - usługowej.

W dalszej części analizy opisano szczegółowo poszczególne parametry występujące na badanym obszarze. Analizatorka opisując linie istniejącej zabudowy zawarła jednocześnie sugestie, że planowana inwestycja, ze względu na swój program obejmujący: nadbudowę i przebudowę oraz rozbudowę w głębi podwórza istniejącego budynku frontowego oraz budynku oficynowego, w głębi działki nr [...], nie zmieni istniejącej linii zabudowy na tym terenie. Z kolei opisując wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, Analizatorka posłużyła się szczegółowym zestawieniem w formie tabelarycznej, obejmującym wszystkie działki znajdujące się w terenie inwestycji oraz przypisując każdej z nich ustalone procentowo wskaźniki powierzchni zabudowy (w oparciu o jednostkowe dane powierzchni działek i powierzchni ich zabudowy). W oparciu o tak ustalone procentowo wskaźniki dla poszczególnych działek dokonała obliczenia średniego wskaźnika z całego obszaru, co dało wynik 74 %. Kolegium stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych wyliczeń.

Przybliżono także ukształtowanie w terenie szerokości elewacji frontowych, wskazując na główne czynniki, które wpływały na ten parametr tj. szerokość frontów działek, na których budynki te posadowiono. Zrezygnowano ze szczegółowej analizy szerokości elewacji frontowych i ustalenia średniego wskaźnika tego parametru dla całego obszaru, co w ocenie Kolegium pozostaje uzasadnione, z uwagi na nieprzydatność takich obliczeń arytmetycznych, a to wobec faktu, że planowana inwestycja polegająca na nadbudowie, przebudowie, oraz rozbudowie (w głębi podwórza) nie zmieni istniejącej szerokości frontowej budynku głównego na dz. nr [...].

W dokumencie analizy szczegółowo opisano wysokości elewacji frontowych oraz wysokości elewacji tylnych budynków głównych oraz elewacji oficyn znajdujących się w kwartale, do którego należy budynek objęty zawnioskowaną inwestycją, wskazując na występujące w tym zakresie zróżnicowanie. Szczegółowo opisano geometrie dachów zarówno budynków frontowych i oficyn wskazując na rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic występujących w badanym obszarze, ich wysokości, z uwzględnieniem takich form jak: facjaty, okna połaciowe, czy lukarny. Każdy z dachów budynków zlokalizowanych przy ul. [...] w obszarze analizy, został szczegółowo w tym zakresie scharakteryzowany.

Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy, nie budzą zastrzeżeń tut. Kolegium. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na program planowanej inwestycji, nie ingerujący w dotychczasowe ukształtowanie linii zabudowy, zasadnie przyjęto warunek o pozostawieniu bez zmian linii nowej zabudowy, w stosunku do stanu istniejącego (aktualnie linia zabudowy, jak wynika z analizy przebiega na działce nr [...] w granicy z działka drogową). Kolegium nie neguje prawidłowości decyzji w tym zakresie.

Prawidłowo wyznaczono też dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, nawiązując do ustalonej w toku analizy średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki analizy załączone do decyzji potwierdzają bowiem, że ustalony w decyzji powyższy parametr w przedziale od 70 % do 74 %, mieści się w wartościach parametrów zauważonych w badanym obszarze. Nadto górna wartość tego przedziału nie przekracza wartości średniego wskaźnika z obszaru analizowanego, a zatem planowana inwestycja w części w jakiej polega na rozbudowie istniejącego budynku o łącznik z budynkiem oficynowym zachodnim, nie będzie prowadzić do nadmiernego zwiększenia intensywności zabudowy tego terenu, a tym samym nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego w tym zakresie.

Brak jest też podstaw do kwestionowania sposobu ustalenia w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej inwestycji. Przy uwzględnieniu zakresu przedmiotowego zamierzenia, parametr ten zasadnie pozostawiono na dotychczasowym istniejącym poziomie - 10 m. Planowana nadbudowa nie prowadzi bowiem do zmiany parametrów istniejącego budynku w tym przedmiocie.

Wreszcie Kolegium nie kwestionuje decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tak w odniesieniu do planowanej nadbudowy i rozbudowy (o przewiązkę) budynku frontowego, jak i do planowanej nadbudowy oficyn. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa jest realizacja inwestycji, a których przekroczenie, stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego.

Podzielono stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja dotycząca realizacji lukarn, ze względu na brak takich form architektonicznych w badanym obszarze, nie może być zrealizowana przez Inwestora. Podobnie podniesienie wysokości elewacji frontowej do poziomu ponad 18 metrów, jest niedopuszczane, bo nie mieści się w gabarytach zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Zasadnie zatem organ I instancji ustalił w decyzji warunki zabudowy w odniesieniu do tej części inwestycji, na niższym poziomie aniżeli domagał się tego Inwestor we wniosku. Uwzględniono w tym zakresie nie tylko bezpośrednie sąsiedztwo budynku na działce nr [...] (stanowiącego dominantę w tej części kwartału, którego elewacja frontowa wynosi 18,3 m,) ale również bezpośrednie sąsiedztwo niższego budynku, znajdującego się na działce nr [...]

(którego elewacja frontowa zamyka się w wysokości 17 m.) Nie można zatem zgodzić się z zarzutem Odwołującego, że organ przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, nawiązywał jedynie do budynku najwyższego na działce nr [...], pomijając inną zabudowę.

Jednocześnie Kolegium nie neguje przyjętej przez Organ I instancji możliwości nadbudowy elewacji tylnej budynku frontowego do poziomu 19,4 m. Takie rozwiązanie odpowiada bowiem zastanemu stanowi w badanym obszarze. Organ wykazał, że w obszarze analizy znajdują się budynki, których wysokość elewacji tylnej różni się od wysokości elewacji frontowej, w ten sposób że elewacja tylna posiada wyższą wartość (tak np. działka nr [...]). Ustalony w decyzji warunek na tym poziomie, dla tylnej części budynku głównego (w tym także dla połączonej z nim oficyny bocznej -wschodniej) eksponowanej na podwórze, nie zakłóci ładu przestrzennego w najbliższym kontekście, gdyż na działce sąsiedniej nr [...], znajduje się budynek o większych gabarytach. Jego ściana boczna w granicy z działkami nr [...] i [...] ma wysokość ok. 22,1 m. Tak ustalona wysokość elewacji budynku wewnątrz podwórza nie spowoduje więc wprowadzenia elementów obcych oraz podniesienia gabarytów nowej inwestycji, ponad wartości zauważone w najbliższym sąsiedztwie.

Organ I instancji uzasadnił w załączniku nr 3 do decyzji (wynikach analizy) przyjęty w decyzji sposób wyznaczenia wysokości elewacji nadbudowywanego budynku głównego, wyznaczając ją w nawiązaniu do charakterystycznych elementów budynków na działkach sąsiednich oraz dostrzegając potrzebę ochrony ładu w najbliższym kontekście przestrzennym, ze względu na cechy charakterystyczne układu urbanistycznego do którego należy teren inwestycji. Kierując się ta zasadą, przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej zastosował treść § 7 ust. 1 rozporządzenia, odstępując jednocześnie od ustalenia tego parametru na podstawie średnich wartości wysokości elewacji frontowych wszystkich budynków, z całego badanego obszaru. Kolegium nie neguje poprawności zastosowania tego przepisu. Zwrócić uwagę należy, że inne wyznaczenie tego parametru nowej zabudowy - w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia, jak to postuluje Odwołujący się -mogłoby doprowadzić do wyznaczenia parametrów nowej inwestycji o wartościach przypadkowych, (będących wynikiem obliczeń średniej arytmetycznej), niekoniecznie zaś nawiązujących do budowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, która w tym przypadku, ze względu na specyfikę układu urbanistycznego do jakiego należy, wymaga szczególnego uwzględnienia, jako tworząca istotny, najbliższy kontekst przestrzenny.

Brak jest też podstaw, aby negować ustalone warunki dla planowanej nadbudowy oficyny zachodniej, znajdującej się w głębi terenu inwestycji oraz wysokości objętej rozbudową przewiązki komunikacyjnej, mającej łączyć budynek główny z ww. oficyną. Ustalona w decyzji wysokość elewacji tych obiektów na poziomie 11 m, nie przekracza bowiem wysokości elewacji oficyn na działkach sąsiednich nr [...] i [...] (po stronie zachodniej terenu inwestycji), osiągających wysokości odpowiednio ponad 17 m i 16 m. Nie narusza tym samym ładu przestrzennego ukształtowanego w obrębie podwórza objętego terenem inwestycji.

Ten sam najbliższy kontekst przestrzenny zezwala jednocześnie, w ocenie Kolegium, na dopuszczenie zmiany geometrii dachu budynku frontowego, poprzez podniesienie jego kalenicy do wysokości 21,5 m (z dopuszczoną tolerancją ± 0,5m). Wskazać należy, że tak ustalony parametr (nawet przy uwzględnieniu ww. tolerancji), osiąga wartość pośrednią pomiędzy zaobserwowaną wysokością kalenicy budynku frontowego na działce nr [...] (19 m), a wysokością budynku na działce nr [...], (tj. 24 m.) Warunek ten jest zatem wynikiem miarkowania odmiennych parametrów charakteryzujących najbliższa zabudowę sąsiednią, zmierzając tym samym do zniwelowania występujących różnic w ww. budynkach.

Ponadto stwierdzić należy, że wysokość kalenic oficyny wschodniej i zachodniej, ustalono z poszanowaniem obowiązującej w tym terenach zasady nieprzekraczania gabarytami oficyn (zwłaszcza wysokościowymi) gabarytów budynków frontowych oraz przy uwzględnieniu ładu przestrzennego ukształtowanego przez istniejącą obudowę podwórza na działce nr [...].

Także pozostałe elementy geometrii dachów planowanej inwestycji tj. układy połaci dachowych oraz kąty ich nachylenia ustalone zostały w decyzji z poszanowaniem zaobserwowanego ładu przestrzennego, tj. w nawiązaniu do istniejących w obszarze analizowanym rodzajów dachów, kątów nachylenia połaci dachowych. W tym miejscu odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wskazuje, że w przepisie § 8 rozporządzenia nie został określony nakaz wyznaczania geometrii projektowanego dachu w nawiązaniu do geometrii wszystkich dachów występujących na całym obszarze analizowanym. W przepisie tym zawarty jest obowiązek ustalenia tego parametru "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Przyjmuje się zatem, że dla realizacji tego wymogu, wystarczające jest, aby w obszarze analizy występował przynajmniej jeden obiekt, pozwalający na ustalenie geometrii nowej zabudowy. Geometria dachów została w przedmiotowej sprawie szczegółowo przeanalizowana, z podaniem konkretnych parametrów, co obrazują załączone do decyzji wyniki analizy, co pozwala stwierdzić, że w sprawie spełnione zostały wymogi § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Odwołującego, w których wskazuje on na potrzebę zachowania istniejącej substancji objętego wnioskiem budynku, ze względu na jego walory zabytkowe i historyczne, Kolegium wskazuje, że projekt wydanej w sprawie decyzji, został pozytywnie uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, na mocy prawomocnego postanowienia z dnia 26 marca 2015 r. (znak [...]).

Budynek przy ul. [...], figuruje w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej na mocy przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 póz. 1568 z późniejszymi zmianami), a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie, w myśl art. 53 ust. 4 pkt. 2 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiążące są warunki uzgodnienia z organem właściwym w sprawie obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Wydający postanowienie w przedmiocie uzgodnienia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem właściwym w sprawie decydowania o sposobach i metodach ochrony obiektów zabytkowych oraz posiada ku temu odpowiednie kompetencje, zaś jego uzgodnienie zawiera też merytoryczne uzasadnienie przesłanek, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że właśnie w ramach kompetencji tego organu uzgodnieniowego leży m.in. fachowa ocena, czy objęta wnioskiem nadbudowa, rozbudowa budynku frontowego oraz nadbudowa oficyny godzi w istniejący stan w terenie, czy też pozostaje dopuszczalna

Dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zdefiniowane w art. 61 ust. l pkt. 2- 5 ustawy.

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaka jest ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nr [...] z dnia 19.12.2014). Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (co stwierdzono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy aktualnych oświadczeń dostawców mediów). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (stanowi obszar budownictwa mieszkaniowego oznaczony symbolem B). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium dalej wskazało, że organ I instancji nie ustalił precyzyjnie ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji zalecono, aby Inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Następnie zamieszczono informację o podjęciu Uchwały Rady Miasta z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] Program obsługi parkingowej dla Miasta", określającej politykę przestrzenną Gminy. Zalecono też uwzględnienie wskazań zawartych w tej uchwale, w szczególności wytycznych w zakresie określania liczby miejsc postojowych i wskaźników liczby miejsc postojowych. Następnie wyjaśniono, że zgodnie z ww. programem dla przedmiotowej lokalizacji i rodzaju zabudowy przyjmuje się wskaźnik liczby miejsc postojowych :

- od 0,5 do l miejsca postojowego na l mieszkanie

-od 5 do 10 miejsc postojowych na 100 osób zatrudnionych w obiektach innych usług,

W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych, wprowadzające jedynie zalecenie dla Inwestora, a nie obowiązek, nie jest prawidłowe i nie spełnia wymogów, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozp. w sprawie oznacz, i nazew. i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy, oraz § 18 ust. l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 960 ze zm.). Zgodnie bowiem z tą regulacją konieczne jest stanowcze określenie ilości niezbędnych dla inwestycji miejsc postojowych. W tym zakresie, bowiem decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Kolegium dokonało jednak uzupełnienia tego braku, we własnym zakresie i mając na uwadze treść Uchwały Rady Miasta z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] "Program obsługi parkingowej dla Miasta zapewnienia przez Inwestora ww. wymaganej liczby miejsc postojowych przy zastosowaniu wskazanych w rozstrzygnięciu wskaźników.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając jej

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne częściowe uchylenie i zmianę oraz utrzymanie w mocy pozostałej części decyzji organu l instancji

- naruszenie § 5, 7, 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 61 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: Ustawa) przez niewykazanie spełnienia wszystkich przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokonania wystarczających ustaleń faktycznych w sprawie celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skarżący szczegółowo wskazał że pominięto szereg zabudowanych działek wchodzących w zakres obszaru analizowanego a w konsekwencji wadliwie ustalono zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy oraz nie wykazano spełnienia wszystkich przesłanek wydania decyzji. Nie uwzględniono w wystarczającym stopniu historycznego i zabytkowego znaczenia budynku objętego zaskarżoną decyzją. Dla wyznaczenia niektórych parametrów zabudowy takich jak : wskaźnik powierzchni zabudowy, geometria dachu, wysokość budynku (skoro budynki na działkach sąsiednich mają różne wysokości) - istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że musi zostać uchylona, wraz z poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, bowiem opiera się na wadliwej i nie kompletnej analizie urbanistyczno - architektonicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczno architektoniczna musi zostać albo znacząco poprawiona, albo sporządzona na nowo.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Budynek wraz z oficyną przy ul. [...] (dz. nr [...]) figuruje w ewidencji zabytków z uwagi na swoje walory architektoniczne, urbanistyczne i kulturowe. Istotne jest położenie nieruchomości w której ma być zlokalizowana zabudowa. Jest to ścisłe centrum miasta, mocno zabudowane, uznane za pomnik historii " Kraków – historyczny zespół miasta". Ten obszar zabudowy wymaga szczególnie starannej analizy w kontekście zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy tak by nowa forma nie ingerowała w ukształtowane kompozycje historyczne dotychczasowej zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Skoro granice obszaru analizowanego wyznaczono minimalnie stosownie do § 3 ust 2 rozporządzenia to trafny jest zarzut skargi że analiza pomija szereg zabudowanych działek, wchodzących w zakres obszaru analizowanego tj. działek nr: [...], [...], [...],[...], [...] i [...] . Wbrew twierdzeniom obu organów wyznaczona linia obszaru analizowanego przebiega przez budynki a nie przez niezabudowane części działek. To uchybienie jest niezwykle istotne, bowiem wpływa na rzeczywistą wielkość obszaru analizowanego, którego konsekwencją jest ustalenie poszczególnych wskaźników zabudowy, w szczególności tych, których wadliwość zarzuca skarżący takich jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizie i decyzjach kwestii tej nie poświęcono uwagi, stwierdzono jedynie że obszar analizowany, został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m.

Skoro lokalizacja terenu inwestycji na której planowana jest zabudowa to ścisłe zurbanizowane centrum K., a wysokość kamienic frontowych, położonych w ciągu ulic jest zróżnicowana i tworzy nieregularną linię gzymsów, attyk i zwieńczeń górnej krawędzi elewacji - to tym bardziej analizator powinien szczegółowo rozważyć tę kwestię i wyjaśnić jak zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Pomimo podniesienia w odwołaniu zarzutu, co do pominięcia szeregu zabudowanych działek wchodzących w zakres minimalnie wyznaczonego obszaru analizowanego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdziło jedynie, że nie neguje prawidłowości jego wyznaczenia, bowiem działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] leżą w przeważającej części poza obszarem analizowanym a ich zabudowa jedynie bardzo niewielkimi fragmentami wchodzi w wyznaczony obszar. Skoro strona odwołująca zakwestionowała ten przyjęty zakres obszaru analizowanego poddanego analizie to rolą organu II instancji było zbadanie tych wątpliwości. Kolegium kwestii tej jednak nie rozważyło.

Już tylko ta wadliwość analizy urbanistyczno – architektonicznej opracowanej przez mgr inż. arch. M. S. sporządzonej w styczniu 2015 r uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.

Wyniki sporządzonej dotychczas analizy nie są ponadto wystarczająco precyzyjne ani przekonujące, wobec czego trafnie zostały zakwestionowane przez skarżącego. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzając analizę należy zbadać wszystkie parametry w obszarze analizowanym w kontekście występującej średniej, a następnie powinny one zostać odniesione do parametrów określonych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora. Autorka analizy obliczyła średnią obszaru wyłącznie dla wielkości powierzchni zabudowy.

Parametry poszczególnych nieruchomości w obszarze analizowanym powinny zostać szczegółowo przedstawione, a następnie wyliczone ich średnie w obszarze analizowanym i obszarach szczególnie istotnych, do których ma nawiązywać zabudowa (np. kwartałach ulicy). Te wskaźniki, które zostały przez autora analizy wyznaczone w inny sposób, odbiegający od średniej muszą zostać stosownie uzasadnione w analizie i wynikać z analizy.

Zastrzeżenia budzi sposób ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) . Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, o czym stanowi § 7 ust. 4 rozporządzenia. W analizie wskazano, że po stronie północnej ulicy [...] występują budynki o zróżnicowanej wysokości od 3 do 5 kondygnacji. Wysokość kondygnacji w poszczególnych budynkach są różne co potęguje zróżnicowanie całkowitej wysokości budynków. W obszarze północnej pierzei ul. [...] wysokość elewacji frontowych kształtuje się od ok. 13 do 18 m w przeciwieństwie do wysokości elewacji frontowych w południowej pierzei, gdzie mają one zbliżoną wartość 18 m. Organ zastosował w sprawie przepisy § 7 ust. 1 rozporządzenia ustalając dla nowej zabudowy wysokość górnej elewacji frontowej. Określając ten parametr organ odniósł się jednak tylko do działek sąsiednich nr [...] ( elewacja frontowa 17 m) i [...] ( 18,3 m) a pominął pozostałe działki sąsiednie tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Budynki na działkach sąsiednich mają różne wysokości, zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji powinna zostać określona w oparciu o średnią wysokość elewacji frontowych, występujących na obszarze analizowanym. Przepisy rozporządzenia dają możliwość innego określenia wysokości (§ ust 4) ale wymaga to szczególnego uzasadnienia, którego w decyzji i analizie brak. Nie wiadomo bowiem do jakich "charakterystycznych elementów budynków na działkach sąsiednich " i " cech charakterystycznych układu urbanistycznego do którego należy teren inwestycji" ma nawiązywać wyznaczona wysokość elewacji nadbudowywanego budynku głównego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyższe uwagi, uzupełnić analizę o brakujące ustalenia bądź też wykonać ją na nowo. Następnie w zależności od jej wyniku ponownie określić w decyzji szczegółowe warunki zabudowy wraz ze stanowczym określeniem ilości niezbędnych dla inwestycji miejsc postojowych.

Wszystkie naprowadzone, motywy sprawiły, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a