Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1875/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17c ust. 9, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 4/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia rodzicielskiego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. K. (skarżącej) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia rodzicielskiego, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 4/17, uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego na syna – D. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 17c, art. 20, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), § 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 108 k.p.a. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia rodzicielskiego na syna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że u.ś.r. w sposób wyraźny i jednoznaczny określa warunki nabywania prawa do świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Organ zauważył, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad córką – L. K. na okres od 1 czerwca 2016 r. do 20 kwietnia 2018 r. Wobec tego – zdaniem organu – skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego.

Odwołując się od wskazanej decyzji skarżąca podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na jej pierwsze dziecko, a przedmiotowa sprawa dotyczy przyznawania jej świadczenia rodzicielskiego na drugie dziecko. Zdaniem skarżącej, przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy zaś tylko sytuacji zbiegu świadczeń na to samo dziecko.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że świadczenie rodzicielskie przysługuje matce albo ojcu dziecka, w związku z wychowywaniem dziecka. Odwołując się do uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym wprowadzono przedmiotowe świadczenie, organ podkreślił, że ustawodawca dążył do przyznania uprawnienia do jego nabycia tym z rodziców, którzy dotychczas nie mieli możliwości pobierania zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego po urodzeniu dziecka, a więc przede wszystkim rodzicom bezrobotnym, wykonującym pracę na umowach o dzieło, studentom i rolnikom. Dalej SKO wskazało, że osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci i w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Jednocześnie zaznaczono, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje m.in., jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 lub 3 u.ś.r., otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego. SKO – powołując się na art. 27 ust. 5 u.ś.r. – zauważyło, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Podkreśliło równocześnie, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym okresie zarówno świadczenia rodzicielskiego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie, w którym osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy (wynagrodzenie) mając na względzie to, że osoba taka nie może w tym okresie wykonywać pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zaś na celu zrekompensować utracony zarobek (wynagrodzenie) osobie, która zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W ocenie SKO, istota art. 27 ust. 5 u.ś.r. sprowadza się do zapobieżenia pobieraniu dwóch świadczeń o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję. Świadczenie rodzicielskie, jak i świadczenie pielęgnacyjne stanowią bowiem ekwiwalent wynagrodzenia. Nieuzasadnioną jest zatem taka interpretacja przepisów ustawy, która prowadziłaby do przyznania dwóch świadczeń określonej osobie (w analizowanym przypadku - świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego), celem zastąpienia bądź zrekompensowania jednego wynagrodzenia. Skoro ustawodawca - w art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. - wykluczył możliwość przyznawania świadczenia rodzicielskiego, gdy w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego, to niecelowym i zbędnym byłoby powielenie tej regulacji w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stąd też przepis ten stanowi dodatkową negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia rodzicielskiego, niezależną od tych warunków, które zostały wskazane w art. 17c ust. 9 u.ś.r. Taka interpretacja prowadzi zaś do wniosku, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy kwestii zbiegu uprawnień dla danej osoby do określonych świadczeń, niezależnie od tego, nad kim sprawowana jest opieka. Nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa regulacja dotyczy wyłącznie takich sytuacji, gdy zbieg uprawnień do określonych w tej regulacji świadczeń będzie zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Znaczenie ma bowiem jedynie to, czy osoba uprawniona pobiera już jedno ze świadczeń wyliczonych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Z tej przyczyny SKO uznało, że wnioskodawczyni nie może otrzymać świadczenia rodzicielskiego na syna, gdyż uprzednio przyznano jej już świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad córką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła powyższej decyzji: 1) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń co do faktu, że skarżąca pobiera na starszą córkę świadczenie rodzicielskie, mimo, że takiego świadczenia nie pobiera, natomiast pobiera świadczenie pielęgnacyjne, zaś wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia rodzicielskiego na syna; 2) naruszenie prawa materialnego t. j.: art. 17c ust. 9 pkt 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego na jedno dziecko pozbawia skarżącą prawa do uzyskania świadczenia rodzicielskiego na inne, drugie dziecko w rodzinie.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy w przedmiotowym stanie faktycznym, w którym skarżącej zostało uprzednio przyznane świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad córką, przysługuje jej jednocześnie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego na młodszego syna. Sąd I instancji wskazał, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy – wbrew pierwszemu z zarzutów skarżącej – zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy. Organ nie kwestionował bowiem faktu, że skarżącej przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne na córkę, a treścią jej żądania jest świadczenie rodzicielskie na syna. Nie twierdził on także, że skarżąca ma już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego na córkę. Przedmiotem sporu pozostała natomiast kwestia interpretacji przepisów u.ś.r., zwłaszcza tych, które ustanawiają negatywne przesłanki do przyznania zawnioskowanego przez stronę świadczenia. W ocenie Sądu I instancji, katalog tych przesłanek został zawarty wyczerpująco w art. 17c ust. 9 u.ś.r., który jasno określa, w jakich przypadkach świadczenie rodzicielskie nie przysługuje. W odniesieniu do sytuacji skarżącej istotne znaczenie ma ust. 4 tego przepisu, który wyraźnie stanowi o braku możliwości przyznania świadczenia rodzicielskiego wówczas, gdy wnioskodawcy zostało już ustalone prawo m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże wskazana regulacja ma zastosowania tylko wówczas, gdy te dwa świadczenia mają zostać przyznane w związku z wychowaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką sprawowaną nad tym samym dzieckiem. Skarżąca natomiast ubiega się o świadczenie rodzicielskie na inne dziecko, niż to w związku z opieką nad którym zostało jej już przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do tego, aby z innych przepisów u.ś.r. wyprowadzić wniosek o ograniczeniu prawa do świadczenia rodzicielskiego w związku ze zbiegiem uprawnień do innych świadczeń przysługujących na podstawie tej ustawy w przypadku różnych dzieci osoby uprawnionej. Takiej podstawy nie można zwłaszcza wywieść z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., który reguluje zbieg praw do świadczeń rodzinnych. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu przysługujących jej uprawnień także do innych, wymienionych w tym przepisie świadczeń, lecz tylko wówczas, gdy wychowanie i opieka sprawowane są nad tym samym dzieckiem. Nie obejmuje on natomiast zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające ze wskazanego przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., ma więc zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego, co w niniejszej sprawie nie ma przecież miejsca. Zdaniem Sądu I instancji nie można także przyjąć, że z punktu widzenia normy zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność, nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 944/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 617/16). Sąd I instancji zaznaczył również, że w świetle przepisów u.ś.r., art. 27 ust. 5 ma charakter porządkujący. Mowa jest w nim ogólnie o tym, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. Przepis ten nie wyjaśnia jednak zakresu użytego w nim pojęcia zbiegu uprawnień. Zakres ten konkretyzują natomiast inne przepisy tej ustawy, w tym m.in. art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. Dlatego też z przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 9/17). Sąd podkreślił, że wszelkiego rodzaju przesłanki wyłączające możliwość przyznania danego świadczenia winny być interpretowanie ściśle. Stąd też szeroko powołana przez organ argumentacja odnosząca się do powodów, dla których został wprowadzony do systemu polityki rodzinnej nowy instrument w postaci świadczenia rodzicielskiego, nie może prowadzić do takiej wykładni przepisów ustawy, które stałyby w sprzeczności z jej literalnym brzmieniem. Skoro ustawodawca w jednym przepisie wskazał w sposób wyczerpujący sytuacje, w których stronie nie przysługuje świadczenie i wyraźnie to odniósł do konkretnej osoby podlegającej opiece, to nie można z innej, ogólnej regulacji tej samej ustawy wywodzić dodatkowej przesłanki uniemożliwiającej osobie uprawnionej uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Opieranie się przy tym tylko na wykładni celowościowej, odnoszącej się do kwestii ekwiwalentności świadczeń: rodzicielskiego i pielęgnacyjnego względem zasiłku macierzyńskiego, czy też ogólnie rzecz ujmując, wynagrodzenia za pracę, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wydania negatywnej dla strony decyzji.

Sąd I instancji stwierdził w konsekwencji, że zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17c ust. 9 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające z tej regulacji, ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego, która prowadzi do naruszenia równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński, a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego, a tym samym zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji nieuzasadnione niezastosowanie art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 u.ś.r.;

2) "art. 17 ust. 9" u.ś.r. przez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do stwierdzenia, że katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia rodzicielskiego został zawarty wyczerpująco w tej regulacji.

W uzasadnieniu skargi SKO wskazało, że w projekcie noweli, którą dodano do ustawy przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego (na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw) wskazano: "Kolejnym krokiem w polityce rodzinnej jest wsparcie tych rodziców, którzy dotychczas ze świadczeń rodzicielskich skorzystać nie mogli. Obecnie prawo do otrzymywania zasiłku macierzyńskiego przysługuje przez 52 tygodnie (12 miesięcy), a w przypadku ciąży mnogiej nawet przez 71 tygodni po urodzeniu dzieci. Prawo to przysługuje, co do zasady, jedynie rodzicom, którzy pracują i są ubezpieczeni z tytułu choroby i macierzyństwa. Nie mają takich uprawnień m.in. matki bezrobotne, studentki, osoby pracujące na "podstawie umów cywilnoprawnych nieobjęte dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym. [...] Wprowadza ona regulację umożliwiającą skorzystanie z urlopów (zasiłków) macierzyńskich wszystkim rodzicom, którzy takiej możliwości do tej pory nie mieli. Dotyczy to rodziców bezrobotnych, wykonujących prace na umowach o dzieło, studentów i rolników. [...] Projektowana ustawa przewiduje wprowadzenie nowego świadczenia rodzinnego dla rodzin wychowujących dzieci - świadczenia rodzicielskiego. Świadczenie to będzie przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które me są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego". Świadczenie rodzicielskie jest zatem pomocą udzielaną w zamian zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego osobom, które nie mogą skorzystać z tego typu świadczeń. Pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym okresie zarówno świadczenia rodzicielskiego (art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r.), jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie, w którym osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy (wynagrodzenie) mając na względzie to, że osoba taka nie może w tym okresie wykonywać pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma zaś na celu zrekompensować utracony zarobek (wynagrodzenie) osobie, która zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2016 r., I SA/Wa 2259/14, CBOSA).

Zdaniem SKO, ratio legis unormowania zamieszczonego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest więc zapobieżenie pobieraniu dwóch świadczeń o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję. Świadczenie rodzicielskie i świadczenie pielęgnacyjne stanowią bowiem w istocie ekwiwalent wynagrodzenia. Nieuzasadnioną jest zatem taka interpretacja przepisów ustawy, która prowadziłaby do przyznania dwóch świadczeń określonej osobie (w analizowanym przypadku - świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego), celem zastąpienia/zrekompensowania jednego wynagrodzenia (w tym kontekście art. 17c ust. 8 pkt 1 u.ś.r.). Wykładnia przepisu art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy wskazana w wyroku WSA prowadzi – zdaniem organu – do naruszenia zasady równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński, a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego, a tym samym zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kolegium przywołało również pogląd, zgodnie z którym "przyjęta przez Sąd wykładnia przepisu art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 u.ś.r. prowadziłaby do naruszenia równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego. De lega lata osoba uprawniona do zasiłku macierzyńskiego nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli sprawuje opiekę nad dzieckiem innym niż nowo narodzone lub przyjęte na wychowanie. Fakt pozostawania w zatrudnieniu lub wykonywania innej pracy zarobkowej, połączony z ubezpieczeniem chorobowym, wykluczają z kręgu podmiotów skutecznie ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast - w myśl rozumowania sądu - osoba pozostająca w identycznej sytuacji faktycznej, lecz uprawniona nie do zasiłku macierzyńskiego, lecz do świadczenia rodzicielskiego, mogłaby jednocześnie pobierać także świadczenie pielęgnacyjne. Przyjęte przez sąd stanowisko prowadzi też do podważenia spójności polityki społecznej poprzez korzystniejsze ukształtowanie sytuacji prawnej i socjalnej osób nieaktywnych zarobkowo lub aktywnych zarobkowo, lecz postępujących wbrew zasadzie indywidualnej przezorności (prawo do świadczenia rodzicielskiego mogą uzyskać np. osoby zatrudnione na podstawie umów o świadczenie usług czy osoby prowadzące pozarolniczą działalność, np.: twórcy, artyści, przedsiębiorcy, które - w świetle przepisu art. 11 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. pkt 4 i 5 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [...] - mogły złożyć wniosek o objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym i na tej podstawie nabyć prawo do zasiłku macierzyńskiego), niż osób, które w związku z podleganiem ubezpieczeniu chorobowemu nabyły prawo do zasiłku macierzyńskiego" (R. Babińska-Górecka, A. Ostapski, Glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r. II SA/Sz 617/16, "Samorząd Terytorialny" 2017, nr 5). Dalej SKO wskazało, że skoro ustawodawca - w art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. - wykluczył możliwość przyznawania świadczenia rodzicielskiego, gdy - w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem - jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to niecelowym i zbędnym byłoby powielenie tej regulacji w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Takie "powtarzanie" w jednym akcie normatywnym określonego unormowania naruszałoby zasady techniki prawodawczej. Wbrew twierdzeniem Sądu I instancji, art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie ma wyłącznie "charakteru porządkującego". Co ważne w tym kontekście, brak podstaw do ustalania znaczenia przepisów prawnych w sposób prowadzący do uznania ich lub niektórych ich fragmentów za zbędne. W ocenie SKO, zabieg taki stałby w jaskrawej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad ustalania treści obowiązujących norm prawnych. Następnie SKO przytoczyło wyrażone w literaturze prawniczej stanowisko, zgodnie z którym wykładnia przepisów art. 17c ust. 9 pkt 4 i art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 u.ś.r. przedstawiona w wyroku WSA prowadzi do odkodowania sprzecznych norm prawnych. W ocenie organu, zastosowanie wykładni literalnej przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. daje jasny i niebudzący wątpliwości rezultat, w dodatku potwierdzony przez wyniki wykładni systemowej i celowościowej, wskazujący na to, że unormowanie to dotyczy kwestii zbiegu uprawnień dla danej osoby do określonych świadczeń, niezależnie od tego nad kim sprawowana jest opieka. Przepis ten w swej treści nie odnosi się do tego, czy dane świadczenie zostało uprzednio przyznane osobie uprawnionej w związku z opieką czy wychowywaniem tej lub innej osoby. Nieuzasadnionym jest więc stwierdzenie, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zbieg uprawnień do określonych w tej regulacji świadczeń będzie zbiegiem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie, jak i osoby wymagającej opieki. Znaczenie ma bowiem jedynie to, czy osoba uprawniona pobiera już jedno ze świadczeń wyliczonych w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnej podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut zamierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] października 2016 r.), poprzez przyjęcie, że przewidziana w tym przepisie zasada wyboru jednego świadczenia w razie zbiegu uprawnień do niektórych świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji tzw. zbiegu świadczeń w sensie podmiotowym, a więc wtedy, gdy zbiegające się świadczenia przysługują osobie uprawnionej w związku z opieką nad tą samą osobą. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wykładnia ta i – w konsekwencji – zastosowanie tak zinterpretowanego przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. są wadliwe, ponieważ prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości "między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński, a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego".

Poddając ocenie wskazany wyżej zarzut, należy wstępnie stwierdzić, że ze względu na ograniczający i wyjątkowy charakter regulacji wynikającej z art. 27 ust. 5 u.ś.r. rekonstrukcja treści znaczeniowej wynikającej z tego przepisu wymaga zastosowania wykładni restryktywnej oraz przyjęcia prymatu wykładni językowej, dla której argumenty systemowe oraz celowościowo-funkcjonalne mogą mieć znaczenie jedynie pomocnicze. Zważyć bowiem trzeba, że – jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji – literalne brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie udzielało odpowiedzi na zasadnicze pytanie o zakres znaczeniowy zwrotu stanowiącego, że w przypadku zbiegu uprawnień do określonych świadczeń rodzinnych (m.in. do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego) "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną". Nie można było zatem w sposób jednoznaczny i definitywny stwierdzić na gruncie wykładni językowej, czy zasada zakazu kumulacji świadczeń dotyczy jedynie osoby uprawnionej do świadczenia (bezpośredniego beneficjenta), czy też powinna zostać powiązana także z osobą, której sytuacja prawna stanowi przesłankę przyznania powyższego świadczenia (pośredniego beneficjenta). Jeśli bowiem uprawnienie przyznawane osobie sprawującej opiekę jest konsekwencją sprawowania opieki, która tej opieki wymaga, to niewątpliwie uprawnienie bezpośredniego beneficjenta ma charakter zależny względem sytuacji prawnej beneficjenta pośredniego. Językowa niezupełność i nieprecyzyjność regulacji normatywnej nie może natomiast prowadzić do takiego ustalenia jej znaczenia, którego rezultatem jest zniesienie lub ograniczenie uprawnień jednostek. Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść jednostki (zasada in dubio pro cive) oraz zasada wykładni restryktywnej wyjątków nakazują zatem przyjęcie takiej wersji interpretacyjnej analizowanego przepisu, która nie naruszy wiążących kanonów interpretacyjnych w demokratycznym państwie prawnym. Potwierdzeniem zasadności powyższego podejścia jest stanowisko samego ustawodawcy, który uznał za stosowne dokonanie zmiany brzmienia art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin. Przepis art. 6 pkt. 16 powyższej ustawy nowelizującej nadał z mocą od dnia 1 sierpnia 2017 r. nowe brzmienie końcowej części art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez wyraźne i bezsporne zastrzeżenie, że w przypadku zbiegu uprawnień do określonych świadczeń rodzinnych "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami". Jakkolwiek w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (Sejm RP VIII kadencji, druk nr 1625) stwierdzono, że zmiana ta "ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny", to jednak – wbrew intencjom projektodawcy – nie można przyjąć, że zmiana ta miała "charakter doprecyzowujący". W świetle poczynionych już uwag analizowana nowelizacja dokonała zasadniczej zmiany normatywnej, uzupełniając art. 27 ust. 5 u.ś.r. o konieczny element wyznaczający zakres zasady zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych. A zatem dopiero od dnia od dnia 1 sierpnia 2017 r. obowiązuje wskazana przez stronę skarżącą kasacyjnie wersja znaczeniowa zasady wyłączającej zbieg uprawnień do niektórych świadczeń rodzinnych, zgodnie z którą stan zbiegu praw do świadczeń rodzinnych ma być oceniany tylko z punktu widzenia sytuacji prawnej bezpośredniego beneficjenta świadczeń (osoby uprawnionej do nabycia świadczeń w związku z opieką nad inną osobą). Niezależnie zatem od wielości osób pozostających pod opieką uprawnionego i spełniających warunki do przyznania praw do świadczeń, uprawnionemu przysługuje – w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., lub zasiłku dla opiekuna – tylko jedno z tych świadczeń, wybrane przez niego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości, albowiem różnicuje w sposób pozbawiony uzasadnienia sytuację prawną osób pobierających zasiłek macierzyński oraz osób pobierających świadczenie rodzicielskie w ten sposób, że osoby pobierające świadczenie rodzicielskie z tytułu opieki nad jednym dzieckiem mogą jednocześnie pobierać świadczenie pielęgnacyjne nad innym dzieckiem (art. 27 ust. 5 pkt 1 i 2 u.ś.r.), podczas gdy osoby pobierające zasiłek macierzyński nie mogą pobierać jednocześnie zarówno świadczenia rodzicielskiego (art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r.), jak i świadczenia pielęgnacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów świadczeń rodzinnych lub świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego – nawet jeśli nie jest uzasadnione na gruncie określonych zasad lub wartości konstytucyjnych – nie może prowadzić do dokonywania wykładni, która – w drodze korygowania znaczenia regulacji ustawowej i swoistego "wyrównywania" sytuacji prawnych określonych grup podmiotów – powodowałaby niekorzystne skutki dla podmiotów znajdujących się w sytuacji korzystniejszej w porównaniu z inną grupą podmiotów. Nie można zatem poprzez proces wykładni regulacji ustawowej pozbawiać lub ograniczać uprawnienia określonych beneficjentów świadczeń rodzinnych w celu doprowadzenia do stanu "równości" z inną grupą beneficjentów tych świadczeń, dla których ustawa przewiduje mniej korzystne rozwiązania. Możliwy natomiast i pożądany jest kierunek odwrotny, mający na celu ewentualne "wyrównanie na korzyść" warunków i zakresów uprawnień podmiotów, które charakteryzują się podobnymi cechami prawnie relewantnymi z podmiotami, traktowanymi przez ustawodawcę w sposób bardziej korzystny.

Drugi zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 17c ust. 9 u.ś.r. (w opisie zarzutu kasacyjnego błędnie odwołano się do nieznanego ustawie o świadczeniach rodzinnych przepisu art. 17 ust. 9) przez błędną jego wykładnię "sprowadzającą się do stwierdzenia, że katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia rodzicielskiego został zawarty wyczerpująco w tej regulacji", został powiązany z poddanym już weryfikacji zarzutem błędnej wykładni i zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. W tym miejscu należy zatem dokonać uzupełniającej i końcowej oceny stanowiska strony skarżącej kasacyjnie.

W ocenie kasatora przepis art. 17c ust. 9 u.ś.r. nie zawiera zamkniętego katalogu negatywnych przesłanek przyznania świadczenia rodzicielskiego, albowiem ogólna (mająca zastosowanie nie tylko do świadczeń rodzicielskich) przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia rodzicielskiego wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r., ustanawiającego zasadę zakazu kumulacji niektórych świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro w art. 17c ust. 9 pkt. 4 u.ś.r. postanowiono, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli "w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów", to "powtarzanie" w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasady wyłączenia kumulacji świadczeń rodzinnych na to samo dziecko byłoby "niecelowe".

Stanowisko skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy pamiętać, że przepis art. 17c ust. 9 pkt. 4 u.ś.r. ma charakter szczególny i formułuje jedynie jedną z przesłanek negatywnych w zakresie nabycia prawa do świadczenia rodzicielskiego. Natomiast przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. ma charakter ogólny, formułując szerszą zakresowo zasadą zakazu kumulacji określonych kategorii świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia rodzicielskiego) w różnych wariantach zbiegu prawa do świadczeń. Nie jest więc tak, że ten ostatni przepis nie może zawierać w sobie treści normatywnych, które wynikają już z art. 17c ust. 9 pkt. 4 u.ś.r. Ponieważ – jak już wskazano – treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie dawała do dnia 1 sierpnia 2017 r. jednoznacznej odpowiedzi co do sposobu rozumienia zasady wyłączenia kumulacji świadczeń z punktu widzenia podmiotów sprawujących opiekę i podmiotów wymagających opieki, dlatego treść art. 17c ust. 9 pkt. 4 u.ś.r. mogła być – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – podstawą do wysunięcia wniosku, że zasadę tę w odniesieniu do zbiegu świadczenia rodzicielskiego z innymi świadczeniami wymienionymi w art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy rozumieć w sposób wynikający z art. 17c ust. 9 pkt. 4 u.ś.r., a więc przez uznanie, że warunkiem wyłączenia prawa do świadczenia rodzicielskiego z innymi wyżej wskazanymi świadczeniami (w tym ze świadczeniem pielęgnacyjnym) jest kumulacja świadczeń po stronie podmiotu wymagającego opieki, a nie po stronie osoby sprawującej opiekę.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.