Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2792/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 12a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 119
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1076/18 w sprawie ze skarg B. B., K. B. i H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1076/18, którym oddalono złożone przez B. B., K. B. oraz H. B. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]roku, nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz G. nakazał H. B., B. B. oraz K. B., władającym nieruchomościami stanowiącymi działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] położonymi przy ul. B. w G.: przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania ww. działek jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w tym zaprzestania gromadzenia odpadów, należących wg. rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, do odpadów o kodzie: 16 01 04-zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, 17 02 01-drewno, 17 02 03-tworzywa sztuczne. Ponadto nakazał wyżej wymienionym, korzystającym bez dzierżawy z części (w przybliżeniu 200 m2) nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...] należącą do gminy G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. działki jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, w tym zaprzestania gromadzenia odpadów o kodzie: 16 01 03- zużyte opony, 16 01 04- zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, 17 02 01- drewno, 17 02 03- tworzywa sztuczne. Termin realizacji nakazanych obowiązków określono jako 21 dni czyli do 12 lipca 2016r. Wskazana decyzja jest ostateczna.

Następnie upomnieniem z dnia 21 lipca 2016 r. Burmistrz G. wezwał H. B., B. B. i K. B. do wykonania obowiązku określonego decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.

W dniu [...]r. Burmistrz G. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w decyzji nr [...]z dnia [...]r.

W tym samym dniu organ postanowieniem nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), w orzekł o nałożeniu na H. B., B. B. oraz K. B. grzywny w kwocie 5.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 31 października 2016 r.

Wobec braku rekcji dłużników, kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Burmistrz G. orzekł o nałożeniu na ww. podmioty grzywny w celu przymuszenia w kwocie 7.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 9 stycznia 2017 r. oraz wezwał do wykonania przez ww. obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...]r. wystawionym przez Burmistrza G. w terminie do dnia 9 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że jest to już druga grzywna w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku oraz że na wysokość grzywny ma wpływ trwały charakter zjawiska polegającego na gromadzeniu odpadów na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] z obr. [...] oraz że władający przedmiotowymi działkami nie podjęli dotychczas korespondencji z wyjątkiem upomnienia podjętego przez K. B., co może wskazywać na brak woli porozumienia się z gminą.

K. B. złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"). W treści zażalenia (pismo z 22 listopada 2016r.) wniesiono o uchylenie postanowienia organu I instancji w związku z tym, że "sprawa jest w części wyjaśniona, część nieruchomości została posprzątana w ciągu 7 dni". Skarżący w złożonym zażaleniu kwestionował również ustalenia faktyczne zawarte w decyzji [...]z [...]r. a w szczególności dot. rodzaju odpadów oraz faktu znajdowania się na przedmiotowym terenie tych odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z 7 listopada 2016r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało na obowiązujące w sprawie przepisy w szczególności wskazując, że zgodnie z art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m. in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ odwołując się również do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaskarżonym postanowieniem organ I instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia wykonania przez H. B., B. B. i K. B. obowiązku nałożonego decyzją z 29 sierpnia 2016 r. Wyjaśnił, iż fakt, że ww. nie odbierali korespondencji, a zatem decyzja została im doręczona w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.) nie może stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania obowiązku. Organ wskazał również, że B. B. odebrał w dniu 1 sierpnia 2016 r. upomnienie z dnia 21 lipca 2016 r. a zatem z jego treści dowiedział się o nałożonym decyzją z 21 czerwca 2016 r. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i miał możliwość dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Wskazał również, że przedmiotowe postępowanie nie służy kwestionowaniu prawidłowości ustalonego decyzją z 21 czerwca 2016 r. obowiązku a w szczególności istnienia podstaw faktycznych do nałożenia takiego obowiązku. Organ wyjaśnił również mając na względzie wskazywaną w odwołaniu okoliczność, że teren częściowo został posprzątany, że częściowe uprzątnięcie terenu nie jest tożsame z całkowitym wykonaniem egzekwowanego obowiązku i potwierdza zasadność nałożenia grzywny. Wyjaśniono również, odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej grzywny, że w sprawie nie ma zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Organ wskazał, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest wyższa od pierwszej grzywny nałożonej postanowieniem nr [...]z [...]r., lecz jest ona niższa od maksymalnej wysokości tego środka określonego na 10.000 zł. Kolegium wyjaśniło również, że osoby obowiązane mogą uwolnić się od konieczności uiszczenia grzywny poprzez wykonanie ciążącego na nich obowiązku, gdyż zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu a postanowienie w sprawie umorzenie grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego.

Kwestionując wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie B. B., H. B. i K. B. wnieśli skargi na wskazane wyżej postanowienie. W skargach skarżący wskazali, że zaskarżają rozstrzygnięcie Kolegium w całości z uwagi na:

1/ niewłaściwą ocenę materiału oraz nie rozstrzygniecie kwestii spornych;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu niezbędnych kosztów według norm prawnie przepisanych. W uzasadnieniu skargi wniesionej przez Krzysztofa B. wskazano również m. in. na okoliczności związane z prawidłowością wydania decyzji z [...]r. nr [...]. Wskazano bowiem, że na działce skarżącego nie są i nie były gromadzone odpady i nie była nigdy prowadzona kontrola z udziałem właścicieli rzeczy i pojazdów, które tam się znajdują, gdyż tych właścicieli organ nie ustalił. Podniesiono, że w postanowieniu brak jest wskazania na jakiej podstawie i kto wymierzył grzywnę w wysokości 7.000 zł, a także, że postanowienie obarczone jest wadą, gdyż decyzja nakładająca obowiązek uprzątnięcia terenu jest obarczona wadą.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy z powyższych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi, uznając że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym go postanowieniem z 7 listopada 2016 r. zastosowano wobec skarżących jeden z wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Środek ten stosowany jest najczęściej w sytuacji, gdy zobowiązany mimo, że powinien spełnić określony obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego tego nie robi, a obowiązek nie może być zrealizowany np. w drodze wykonania zastępczego lub innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zaskarżonym postanowieniem nałożono już na skarżących drugą grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku niepieniężnego, wynikającego z ostatecznej decyzji z [...]. nr [...] (od decyzji nie wniesiono skutecznie odwołania) nakazującej skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...] oraz części działki nr ew. [...] obr. [...] położonych przy ul. B. w G., jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w tym zaprzestania gromadzenia odpadów.

WSA wyjaśnił, że konsekwencją posiadania przez wskazaną wyżej decyzję przymiotu ostateczności oraz nierealizowania obowiązku wynikającego z tej decyzji było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zostali wskazani w tytule wykonawczym stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego jako zobowiązani i nie wnieśli wobec niego skutecznego zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (np. w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego). W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ wydając oceniane przez Sąd postanowienie, wbrew stanowisku skarżących, nie naruszył przepisów postępowania, gdyż grzywna została nałożona na podmioty wymienione w decyzji z 21 czerwca 2016 r. oraz w tytule wykonawczym wystawionym w dniu 29 sierpnia 2016r. i jest to już druga grzywna wystawiona w celu przymuszenia skarżących do wykonania nałożonego na nich obowiązku. WSA zauważył, że skarżący - jak wynika z akt sprawy - nie wykonali w całości ciążącego na nich obowiązku, co m. in. wynika z pisma K. B. z (pismo z 22 listopada 2016r.). Tym samym twierdzenie skarżącego, zawarte w skardze, że na jego działce "brak jest jakichkolwiek odpadów", pozostaje bez znaczenia dla sprawy zasadności wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Dalej Sąd podkreślił, że przedmiotem oceny, w niniejszej sprawie, była legalność postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. nie mieściły się natomiast inne rozstrzygnięcia, tj. np. decyzja Wójta G. z [...]r. nr [...]czy też tytuł wykonawczy z [...]r. nr [...]. Na te rozstrzygnięcia skarżącym przysługiwały bowiem odrębne środki zaskarżenia w toku postępowania przed organem, a następnie skarga do sądu administracyjnego.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Stwierdził, że organy w wystarczający sposób wskazały na podstawy prawne wymierzenia wskazanej grzywny, jak również na zasadność jej wymierzenia wskazując w tym zakresie, że na wysokość grzywny miał wpływ brak dobrowolnego wykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku, jak również nie wykonanie tego obowiązku w terminie zakreślonym w postanowieniu z [...]z [...]r., którym orzeczono również o wymierzeniu pierwszej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Wskazano na trwały charakter zjawiska tj. gromadzenie odpadów o kodzie 16 01 03 - zużyte opony; 16 01 04 - zużyte lub nienadające się do użytku pojazdy; 17 02 01 - drewno; 17 02 03 - tworzywa sztuczne oraz fakt, że działki położone są w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podnosząc jednocześnie że skarżący nie wykazują woli porozumienia w tej sprawie z gminą.

Skutecznie skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 2 p.p.s.a., przejawiające się w zaniechaniu przeprowadzenia dowodów z dokumentów będących w posiadaniu organu, w szczególności kontrolowanego postanowienia oraz niewystąpienie do organu o nadesłanie pełnych akt prowadzonego postępowania egzekucyjnego,

2) przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku, bez zapoznania się z pełnymi aktami sprawy egzekucyjnej, w szczególności postanowienia, który jest przedmiotem kontroli niniejszego postępowania, a tym samym orzekanie bez zapoznania się z aktami, które powinny być przekazane Sądowi przez organ egzekucyjny,

3) przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w konsekwencji przyjmując, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był kompletny, w zakresie w jakim zaniechano zbadania czy wysokość grzywny została określona z uwzględnieniem sytuacji materialnej skarżącego oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a także przez błędne przyjęcie, że znajdujące się przedmioty stanowiły odpady oraz niezbadanie, czy skarżący rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości.

4) przepisów prawa materialnego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie zasady prawa do sądu, w którym zawiera się prawo do zapoznania się z pełnymi aktami sprawy, poprzez udostępnienie pełnomocnikowi skarżącej wyłącznie akt postępowania sądowo-administracyjnego, wyłączając z nich akta administracyjne, na podstawie których orzekał sąd wydając zaskarżony wyrok, w konsekwencji uniemożliwiając pełnomocnikowi skarżącej, sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pełnomocnikowi zostały udostępnione akta postępowania przez WSA w Warszawie, w systemie PASSA. Udostępniono w nim dwa pliki: WSA_WARSZAWA-595075.pdf (zawierający 206 kart) oraz WSA_WARSZAWA- 1056392.pdf (zawierający 235 kart). W pierwszym pliku znajdują się: zarządzenie o wpisaniu sprawy do rep. IV SA/Wa 1076/18 (k.1), skarga do WSA (k. 2-3), odpowiedź organu na skargę (k. 4-5), na kolejnym aktach zgromadzone zostały dokumenty wydawane w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Natomiast w drugim pliku znajdują się odpowiednio: zarządzenie o wpisaniu sprawy do rep. IV SA/Wa 1076/18 (k.1), skarga do WSA (k. 2-3), odpowiedź organu na skargę (k. 4-5), na kolejnych aktach zgromadzone zostały dokumenty wydawane w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Z udostępnionych akt wynika zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że w aktach sprawy sądowo-administracyjnej, brak jest akt postępowania egzekucyjnego (administracyjnego), tym samym Sąd orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a w zasadzie nie orzekał na jakimkolwiek materiale dowodowym. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W niniejszej sprawie nie wiadomo na podstawie jakich akt sprawy został wydany wyrok bowiem, w udostępnionych aktach brak jest akt postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji Sąd powinien wystąpić do organu o pełne akta egzekucyjne, na podstawie których zostało wydane zaskarżone postanowienie SKO.

Z ostrożności procesowej, gdyby okazało się, że akta administracyjne znajdują się w aktach sprawy sądowo-administracyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa do sądu określonego zarówno w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podniosła, że prawo do sądu określa uprawnienie również do otrzymania informacji o sprawie, jak i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skoro pełnomocnikowi udostępniono wyłącznie akta sądowo-administracyjne, bez akt postępowania egzekucyjnego, w szczególności treści zaskarżonego postanowienia, tym samym ograniczono prawo do sądu, poprzez niezapoznanie się z aktami administracyjnymi na podstawie, których orzekał Sąd I instancji, tym samym uniemożliwiono pełnomocnikowi zapoznanie się ze stanem faktycznym sprawy, a w konsekwencji uniemożliwiono sporządzenie skargi kasacyjnej, w której można by było zarzucić błędy prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Dalej w skardze kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru, nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przepis ten nie precyzuje przesłanek ustalenia konkretnej wysokości grzywny w ramach zakreślonej granicy. Zdaniem skarżącej, ustalenie tej wysokości winno następować z uwzględnieniem celu i charakteru tej instytucji. Określając wysokość grzywny w danym przypadku organ egzekucyjny winien mieć na uwadze, że środek ten winien stanowić dolegliwość motywującą dłużnika do wykonania obowiązku. Realizacja tego celu nie może jednak automatycznie prowadzić do wymierzania przez organy grzywny w najwyższej wysokości bądź w granicach do niej zbliżonych - a tak było w niniejszej sprawie, bowiem organ wymierzył grzywnę w wysokości 7.000 zł. Organy egzekucyjne przy nakładaniu grzywny i jej wysokości nie wzięły pod uwagę sytuacji materialnej skarżącej oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a tym samym naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1418/03). Tym samym Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, przyjmując zebrany przez organ materiał dowodowy za wystarczający i nie budzący wątpliwości, a w przypadku uzupełnienia materiału dowodowego, przesłanki te mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto organ nie uwzględnił, że Burmistrz G. bez obecności właściciela nieruchomości i powiadomienia o przeprowadzaniu kontroli, rzekomo ustalił, że na nieruchomości skarżącej znajdują się odpady samochodowe, podczas gdy samochody te były zarejestrowane i ubezpieczone i nie mogły zostać uznane za odpady. Ponadto zakwalifikowano jako odpady drzewo (deski i przecinki), które służyły do ogrzewania budynku, a także za odpad zostały uznane opony zimowe, które były używane i składowane w celu ich założenia w okresie zimowym. Skarżąca wskazała, że nieruchomość, na której rzekomo ujawniono odpady jest podzielona na 6 działek, z czego w sprawie 2 działek toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie z Gminą G., do kolejnych 2 działek toczy się również postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie z Polskimi Kolejami Państwowymi, a pozostałe 2 działki należą do skarżącej oraz jej męża. W ocenie skarżącej Sąd powinien zweryfikować czy skarżąca rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości, na których znajdowały się odpady, bowiem w razie ustalenia, że właścicielem gruntu jest inna osoba, spowodowałoby obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, skoro skarżąca nie była stroną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 938/22; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy jak i drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 (przepis stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów) w zw. z art. 113 § 2 p.p.s.a. (przepis ten stanowi o możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów po zamknięciu rozprawy) poprzez prowadzenie postępowania mimo braku akt egzekucyjnych oraz naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z pełnymi aktami egzekucyjnymi jakie prowadził organ prowadzący postepowanie egzekucyjne, a których organ nie przekazał wraz ze skargą, a Sąd nie zwrócił się o ich przekazanie. Powyższe naruszenia skarżąca upatruje w fakcie, że ustanowionemu pełnomocnikowi zostały zgodnie z jego wnioskiem udostępnione akta postępowania przez WSA w Warszawie w systemie PASSA i w aktach tych brak było akt postępowania egzekucyjnego co ma świadczyć, iż Sąd I instancji orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącej jest błędny, a oparte na nim zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Dokonując oceny powyższych zarzutów kasacyjnych należy uwzględnić treść art. 12 a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym dla każdej sprawy prowadzone się akta, które są tworzone w postaci elektronicznej lub papierowej oraz art. 12 § 5 i § 5a p.p.s.a. stanowiący o udostępnianiu prowadzonych w postaci elektronicznej stronom i ich pełnomocnikom. Nadto należy uwzględnić regulacje zawartą w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 roku w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądowoadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 1004, dalej rozporządzenie z dnia 27 maja 2019 roku). Celem odkodowania użytego w § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 maja 2019 r. terminu "akta spraw sądowo-administracyjnych" należy przede wszystkim zidentyfikować znaczenie pojęcia "sprawa sądowoadministracyjna", co wydaje się oczywiste, gdyż to o aktach tych spraw mowa jest w przywołanym przepisie. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 1 p.p.s.a., który stanowi, iż prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że najważniejszym wnioskiem, jaki wynika z tej definicji, jest to, że konstytutywną cechą sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola działalności administracji publicznej. Ponadto z unormowań o charakterze ustrojowym wypływa stwierdzenie, że kontrola ta dokonywana jest w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Natomiast dalsze cechy sprawy sądowoadministracyjnej wyprowadzić należy z innych unormowań Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 344 i n.). Z stanowiskiem tym zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Wspomniane inne unormowania są zawarte w art. 12a p.p.s.a. Według postanowień § 1 tego artykułu, dla każdej sprawy z zakresu, o którym mowa w art. 1, tworzy się akta. Akta są tworzone w postaci elektronicznej lub papierowej. Przepis ten wyraźnie stanowi o tworzeniu akt dla każdej sprawy zdefiniowanej w art. 1 p.p.s.a. Tworzyć oznacza stwarzać, budować, kreować, konstruować, powodować powstawanie czegoś (https://sjp.pwn.pl/slowniki/tworzenie.html). Tak więc utworzyć można coś co nie istnieje. Do momentu wpływu do sądu pisma inicjującego postępowanie sądowe, nie istnieją akta sądowe i to one są tworzone w sądzie, zgodnie z przytoczonymi przepisami. Natomiast co do zasady akta administracyjne istnieją w momencie wniesienia skargi i są składane do sądu. Takie założenie przyjął ustawodawca zobowiązując organ - którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi - do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt wraz ze skargą i odpowiedzią na nią (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Regulacja ta ma uzasadnienie w nałożonym na organ administracji obowiązku zgromadzenia odpowiedniego materiału, na podstawie którego wydaje on orzeczenie lub wykonuje inne przypisane mu czynności. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do kompetencji tego sądu należy jedynie kontrola legalności danego aktu administracyjnego na podstawie przedłożonych przez organ akt sprawy.

W § 8 art. 12a p.p.s.a. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został upoważniony m.in. do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu tworzenia i przetwarzania akt, o których mowa w § 1. Skoro sąd administracyjny nie tworzy akt administracyjnych, to i przepisy rozporządzenia z dnia 27 maja 2019 r. nie dotyczą tych akt. Zaświadczają o tym pozostałe przepisy tego rozporządzenia, które normują warunki i tryb przekazywania akt spraw do właściwych archiwów państwowych oraz warunki i tryb niszczenia akt spraw po upływie okresu ich przechowywania (§ 1 pkt 3 i 4). Akta administracyjne nie mogą być objęte tą regulacją, gdyż po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego są zwracane do organu, który przekazał je sądowi na czas orzekania. Takie samo stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2023 roku w sprawie o sygn. akt III FSK 651/22.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie wynika obowiązek sądu udostępniania stronom akt administracyjnych w formie elektronicznej, jak twierdzi skarżąca i przekazywania ich w takiej formie na jej wniosek. Z aktami administracyjnymi strona może zapoznać się w organie, może też w sądzie, w takiej formie w jakiej zostanie jej udostępniona przez sąd. W niniejszej sprawie zostały wraz z skargą przedłożone przez organ akta sprawy egzekucyjnej zawierające wszystkie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia skargi na postanowienie w przedmiocie wymierzenia dłużnikowi grzywny w celu przymuszenia.

Brak jest wiec podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 w zw. z art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powyższe rozważania czynią także bezzasadnym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie zasady prawa do sądu, w którym zawiera się prawo do zapoznania się z pełnymi aktami sprawy, poprzez udostępnienie pełnomocnikowi skarżącemu wyłącznie akt postępowania sądowo-administracyjnego, wyłączając z nich akta administracyjne, na podstawie których orzekał sąd wydając zaskarżony wyrok, w konsekwencji uniemożliwiając pełnomocnikowi skarżącego, sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Regulacje prawne zawarte w art. 12 a § 1 i § 2 oraz w art. 12a § 5 i 5a p.p.s.a w powiazaniu z rozporządzeniem z 27 maja 2019 roku w pełni zapewniają stronie możliwość zapoznania się z zarówno z aktami sprawy sądowoadministracyjnej jaki i dołączonymi do nich aktami sprawy administracyjnej i w żaden sposób nie ograniczają prawa strony do zapoznania się z ich zawartością. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że stronie ograniczono w jakikolwiek sposób w tym zakresie prawo do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie upatruje także możliwości uwzględnienia ostatniego z podniesionych zarzutów kasacyjnych tj. naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w konsekwencji przyjmując, iż zebrany przez organ materiał dowodowy był kompletny, w zakresie w jakim zaniechano zbadania czy wysokość grzywny została określona z uwzględnieniem sytuacji materialnej skarżącego oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a także przez błędne przyjęcie, że znajdujące się przedmioty stanowiły odpady oraz niezbadanie, czy skarżący rzeczywiście jest właścicielem nieruchomości. Przy tak sformułowanym zarzucie wskazać należy, że przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi. Zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na skarżącego obowiązek wynikał z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – 59 ust. 3 pkt 2 (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.). Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Słusznie organy wskazywały, a które to stanowisko podziela Sąd, że przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego przepisy prawa nie przewidują badania sytuacji finansowej zobowiązanego. Brak jest podstaw do przyjęcia nieproporcjonalności zastosowanego środka egzekucyjnego do ciążącego na skarżącej obowiązku. Niewątpliwie zastosowanie wykonania zastępczego wiązałoby się na pewno z wyższym obciążeniem finansowym zobowiązanych oraz niemożnością pozyskania z powrotem wykorzystanych na ten cel środków. Nie może także pozostać niezauważone, że jest to już druga grzywna wymierzona przez organ w celu przymuszenia. Podnieść należy, że skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku przez okres dwóch lat licząc do daty wydania zaskarżonego postanowienia przez Kolegium. W odwołaniu, jak i w złożonej skardze na postanowienie organu II instancji skarżąca nie wskazała okoliczności, które uzasadniałby brak wykonania nałożonego obowiązku przez tak długi okres czasu, co również ma niewątpliwie wpływ na wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego był to wystarczający okres czasu aby przywrócić sposób zagospodarowania nieruchomości do stanu określonego w decyzji Burmistrza G. z dnia 21 czerwca 2016 roku.

Wskazać również należy, że z treści art. 122 § 3 u.p.e.a. wynika, że Zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2140/17, z 10 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 730/20, z dnia 25 kwietnia 2023 roku, sygn. akt II OSK 1409/20). W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest zatem dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., czy też podnoszenie w ramach tego środka odwoławczego zarzutu wykonania nałożonego obowiązku przed, czy też po wszczęciem egzekucji. Natomiast w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a., wymieniającego przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121 u.p.e.a.) - wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2328/180. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych w tym zakresie zarzutów. Nie podniesiono zarzutów odnośnie do dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Argumenty prawne i faktyczne związane z trzecim z podniesionych zarzutów kasacyjnych koncentrują się wokół braku umożliwienia przez organy skarżącej wykazania, że znajdujące się na nieruchomości rzeczy nie są odpadami.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.