Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 479/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1,  art. 33 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2006 nr 169 poz 1199
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2022 r. nr DRE.oze.690.2.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 479/23

UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 grudnia 2022 r., znak sprawy DRE.oze.690.2.2022 po rozpatrzeniu odwołania W. SA z siedzibą we W., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (określanego dalej "KOWR") nr CEN.DI.WOZE.7021.1.5.2022.TOR.4 z 4 maja 2022 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu 1 marca 2015 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, zwanej dalej "ARR", działając jako organ rejestrowy wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy BIO, wpisał do rejestru wytwórców przedsiębiorcę W. SA, zwanego dalej "Spółką", pod numerem [...] (zaświadczenie Nr [...] Prezesa ARR z dnia 2 marca 2015 r,).

Na podstawie wpisu Spółka została uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biokomponentów (estrów metylowych oraz bioetanolu), a następnie rozporządzenia nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych biokomponentów.

Na mocy art. 28 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624, z późn. zm.) Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z dniem 1 września 2017 r. z mocy prawa wstąpił w ogół praw i obowiązków zniesionej Agencji Rynku Rolnego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy BIO, Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne wytwórcy za pierwszy kwartał 2020 r. w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału zawierające informacje dotyczące ilości i rodzajów:

a) wytworzonych biokomponentów, ze wskazaniem:

• biokomponentów wytworzonych z biomasy pozyskanej na podstawie umów kontraktacji i dostawy, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz z produkcji własnej, z podziałem na spełniające i niespełniające kryteriów zrównoważonego rozwoju dotyczących uprawy surowców rolniczych,

• biokomponentów, które mogą być podwójnie zaliczane do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW),

• pozostałych surowców, które zostały wykorzystane do wytworzenia biokomponentów,

b) surowców rolniczych lub biomasy wykorzystanej do wytworzenia biokomponentów, ze wskazaniem:

• surowców rolniczych pozyskanych na podstawie umów kontraktacji, o których mowa w art. 11 ust 1 pkt 1,

• biomasy pozyskanej na podstawie umów dostawy, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2,

• surowców rolniczych pozyskanych z produkcji własnej wytwórców lub biomasy otrzymywanej przez wytwórców w prowadzonych przez nich procesach przetwarzania surowców rolniczych lub biomasy na cele inne niż paliwowe,

• biomasy spełniającej i niespełniającej kryteriów zrównoważonego rozwoju dotyczących uprawy surowców rolniczych,

• biomasy uprawniającej do podwójnego zaliczenia do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego, ze wskazaniem rodzajów surowców określonych w załączniku nr 1 do ustawy,

• pośredników lub przetwórców dostarczających poszczególne rodzaje biomasy, a w przypadku zakupu surowców rolniczych, łącznej ilości poszczególnych rodzajów tych surowców dostarczanych przez producentów rolnych,

• kraju pochodzenia - w przypadku surowców rolniczych, a także surowców rolniczych wykorzystanych do wytworzenia biomasy, spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju,

• kraju wytworzenia - w przypadku odpadów lub pozostałości,

c) biokomponentów rozporządzonych przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych biokomponentów, lub przeznaczonych do wytworzenia przez siebie paliw, w podziale na biokomponenty wytworzone z biomasy spełniającej i niespełniającej kryteriów zrównoważonego rozwoju dotyczących uprawy surowców rolniczych, ze wskazaniem:

• nabywców tych biokomponentów,

• poziomu emisji gazów cieplarnianych wyrażonego w gCO2eq/MJ dla biokomponentów,

• nazwy uznanego systemu certyfikacji, w ramach którego zostały wystawione dowody potwierdzające spełnienie przez biokomponenty kryteriów zrównoważonego rozwoju, a w przypadku gdy dokument został wystawiony w kraju trzecim, z którym Unia Europejska zawarła umowę, o której mowa w art. 28c ust. 2 pkt 2, daty zawarcia tej umowy,

• nazwy jednostki certyfikującej, która wystawiła wytwórcy certyfikat, oraz numeru tego certyfikatu,

• ilości i rodzajów biokomponentów, które mogą być podwójnie zaliczane do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust 9 pkt 1 ustawy BIO, podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu kwartalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy BIO, stanowi naruszenie administracyjne, które podlega karze pieniężnej w wysokości 5 000 zł, nakładanej w formie decyzji administracyjnej przez Dyrektora Generalnego KOWR.

Dokonana przez KOWR analiza sprawozdania kwartalnego wytwórcy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy BIO, złożonego przez Spółkę za pierwszy kwartał 2020 r., a także weryfikacja korekt ww. sprawozdania, wykazała m.in. że do wytworzenia biokomponentu (estru metylowego), uprawniającego do podwójnego zaliczenia do realizacji NCW, Spółka wykorzystała 672,160 ton zużytego oleju kuchennego odpadu o kodzie 20 01 25 dostarczonego przez przedsiębiorcę C. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zwanego dalej "C.".

Mając na uwadze, że C. od 24 października 2019 r. nie posiadał uprawnień do posługiwania się certyfikatem potwierdzającym spełnienie kryteriów zrównoważonego rozwoju, KOWR pismem z 14 sierpnia 2020 r. (pismo znak: [...]) wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień, w jakim okresie C. dostarczył do Spółki zużyty olej kuchenny w ilości 672,160 ton oraz do przekazania dodatkowych dokumentów.

W przesłanym do KOWR piśmie z 23 września 2020 r. Spółka nie wskazała, w jakim okresie C. dostarczył do Spółki zużyty olej kuchenny wykorzystany do produkcji biokomponentów w pierwszym kwartale 2020 r. Spółka wyjaśniła natomiast, że bezpośrednim wytwórcą surowca (odpadu o kodzie 20 01 25 określanego w sprawozdaniach kwartalnych jako zużyty olej kuchenny) był C., a Spółka nabywała ten surowiec w ramach posiadanego od 18 listopada 2019 r. certyfikatu potwierdzającego spełnienie kryteriów zrównoważonego rozwoju w zakresie pierwszego punktu zbiórki wydanego przez jednostkę certyfikującą S. Pozostałe dokumenty, o które wnioskował KOWR, zostały przekazane przez Spółkę 16 grudnia 2020 r.

Z przekazanego wraz z ww. dokumentacją "Oświadczenia własnego dla dostaw odpadów lub pozostałości do produkcji biopaliw" wystawionego przez C. w ramach realizacji dostaw surowców odpadowych, a także z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów w instalacji mieszczącej się w [...] przy ul. [...] wynika, że oferowany przez C. odpad o kodzie 20 01 25, wykorzystywany następnie przez Spółkę do produkcji biokomponentów (estrów metylowych), powstawał w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, w związku z produkcją pasty metalicznej zawierającej w swoim składzie cząstki metali (nikiel, pallad).

Uwzględniając powyższe ustalenia, definicję zużytego oleju kuchennego wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO oraz proces powstawania ww. odpadu, a także opinię Ministerstwa Klimatu i Środowiska (MKiŚ) z 15 stycznia 2021 r. w sprawie możliwości zaklasyfikowania odpadu o kodzie 20 01 25 powstającego w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem jako zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, oraz komunikat MKiŚ w sprawie klasyfikacji odpadów w postaci zużytych olejów jadalnych, które powstają na nieruchomościach niezamieszkałych, np. w punktach gastronomicznych (komunikat zamieszczony na stronie internetowej MKiŚ https://www.gov.pl/attachment/ed5e41b3-6d3b-435e-94f4- f9d29be75e86), KOWR pismem z 12 lutego 2021 r. (znak: [...]) poinformował Spółkę, że surowiec odpadowy wytwarzany przez C. nie może zostać uznany za zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, gdyż produkcja pasty metalicznej nie ma związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych. Ponadto poinformował Spółkę, że przedmiotowy odpad nie spełnia wymagań do zaklasyfikowania go jako odpad należący do grupy odpadów komunalnych o kodzie 20 01 25, ponieważ sposób jego powstawania nie jest taki sam jak powstawanie odpadów przy przygotowywaniu żywności w gospodarstwach domowych.

Jednocześnie, KOWR pismem z 12 lutego 2021 r. wezwał Spółkę do złożenia m.in. korekty sprawozdania kwartalnego wytwórcy za pierwszy kwartał 2020 r., która będzie uwzględniała prawidłową klasyfikację biomasy pozyskiwanej od C., prawidłową klasyfikację biokomponentu wytworzonego z tej biomasy oraz prawidłową klasyfikację biokomponentu, którym wytwórca rozporządził przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tego biokomponentu na rzecz poszczególnych odbiorców w ten sposób, że biokomponent wytworzony z biomasy pozyskiwanej od C. powinien być wykazany w tabelach dotyczących biokomponentu nieuprawniającego do jego podwójnego zaliczenia do realizacji NCW. W przedmiotowym piśmie KOWR zwrócił się również z prośbą o złożenie wyjaśnień w zakresie rozbieżności co do rodzaju surowca wykazanego w umowie dostawy zawartej przez Spółkę z C. a sprawozdaniem kwartalnym wytwórcy.

W piśmie z 22 kwietnia 2021 r. Spółka przedstawiła stanowisko, zgodnie z którym surowce odpadowe oferowane przez C., powstające w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, do produkcji pasty metalicznej, wpisują się w definicję zużytego oleju kuchennego, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO.

Po analizie sprawozdania kwartalnego wytwórcy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy BIO, złożonego przez Spółkę za pierwszy kwartał 2020 r. oraz stanowiska Spółki wyrażonego w piśmie z 22 kwietnia 2021 r., a także uwzględniając, że Spółka nie zastosowała się do zaleceń KOWR co do złożenia korekty sprawozdania kwartalnego wytwórcy za pierwszy kwartał 2020 r., która uwzględniałaby prawidłową klasyfikację surowca odpadowego określanego jako zużyty olej kuchenny, Dyrektor Generalny KOWR uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, że surowiec odpadowy określany przez Spółkę jako zużyty olej kuchenny pozyskany od C. nie wpisuje się w definicję zużytego oleju kuchennego, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO oraz wbrew temu co wskazała Spółka w sprawozdaniu kwartalnym, surowiec ten nie został nabyty przez Spółkę na podstawie umowy dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO. W związku z powyższym, Dyrektor Generalny KOWR działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO postanowieniem nr CEN.DI.WOZE.7031.1.6.2021.TOR.1 z 18 maja 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy za pierwszy kwartał 2020 r.

W ramach wszczętego postępowania, Spółka w piśmie z 31 maja 2021 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, dołączając kopię umowy dostawy nr [...] z 8 lutego 2019 r. zawartej pomiędzy Spółką a C., w której jako towar objęty umową dostawy został wskazany zużyty olej kuchenny/posmażalniczy (UCO) o kodzie 20 01 25.

Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. znak: [...] Dyrektor Generalny KOWR zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz pouczył o przysługującym jej uprawnieniu do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na ww. zawiadomienie, Spółka w piśmie z 4 stycznia 2022 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania. Spółka wskazała, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia stanowiska KOWR, zgodnie z którym dopuściła się naruszenia polegającego na podaniu nieprawdziwych danych w sprawozdaniu kwartalnym, o którym mowa w art 30 ust 1 ustawy BIO, ponieważ nieprawdziwe dane, o jakich mowa w art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO, to informacje w sposób obiektywny niezgodne z rzeczywistością, takie które nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym. Tymczasem Spółka nigdy nie podała KOWR nieprawdziwych danych oraz nie działała z zamiarem wprowadzenia KOWR w błąd, tj.:

— surowiec odpadowy określony przez Spółkę jako zużyty olej kuchenny pozyskany od C. został nabyty przez Spółkę na podstawie umowy dostawy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy BIO, na potwierdzenie czego przedłożono do akt sprawy stosowną umowę, a dołączenie do wcześniejszego pisma Spółki umowy na dostawy oleju wynikało z oczywistej omyłki i w żaden sposób nie wpływa na podanie nieprawdziwych danych,

— Spółka stoi na stanowisku, że prawidłowo zaklasyfikowała surowiec odpadowy określany jako zużyty olej kuchenny, a co za tym idzie brak jest podstaw do złożenia korekty sprawozdania kwartalnego wytwórcy za pierwszy kwartał 2020 r.

Argumentując swoje stanowisko, Spółka w pierwszej kolejności odniosła się do kwestii związanych z opinią MKiŚ z dnia [...] stycznia 2021 r., zwracając uwagę, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że przedmiotowe pismo stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 kpa, a więc jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone. Wskazała jednocześnie, że w aktach sprawy znajdują się dowody, które zostały przedłożone za pismem Spółki z dnia 22 kwietnia 2021 r. przedstawiające odmienną ocenę. Ponadto Spółka zarzuciła, że prezentowana przez KOWR argumentacja co do możliwości zaklasyfikowania odpadu o kodzie 20 01 25 powstającego w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych jako zużyty olej kuchenny, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy BIO, opiera się jedynie na piśmie MKiŚ z 15 stycznia 2021 r., nie zwracając uwagi na rozbieżności, jakie w sprawie występują. Dowody, na które powołuje się Spółka, to pismo przedsiębiorcy D. Sp. z o.o. z 12 marca 2021 r. skierowane do Spółki oraz wyniki badań zużytego oleju kuchennego (oleju posmażalniczego) pochodzącego z produkcji stricte gastronomicznej (frytura) - sprawozdanie z badań nr [...]. W ww. piśmie D. Sp. z o.o. z dnia 12 marca 2021 r. wskazała, że jest wytwórcą odpadu o kodzie 20 01 25 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r. pozwalającej na wytwarzanie odpadu, znak: [...] (decyzja wydana na rzecz C.) zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...]. Ponadto, D. Sp. z o.o. przedstawiła cel powstania instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, służącej do produkcji pasty metalicznej zawierającej w swoim składzie cząstki metali (nikiel, pallad). Opisała proces produkcyjny, w wyniku którego powstaje przedmiotowy odpad, wskazując jednocześnie, że jest on bardzo zbliżony do tego, jaki zachodzi przy powstawaniu zużytego oleju kuchennego w punktach gastronomicznych, gdzie głównym czynnikiem powodującym, że olej wykorzystywany do smażenia po pewnym okresie staje się odpadem, jest wysoka temperatura. Celem załączonego badania laboratoryjnego było natomiast wykazanie, że w typowym zużytym oleju kuchennym/posmażalniczym/fryturze powstałym w wyniku procesów polegających na przetwarzaniu produktów spożywczych - znajdują się arsen, kadm, nikiel, ołów oraz rtęć.

Dodatkowo Spółka w swoim stanowisku, odnosząc się do zasadności uznania odpadu o kodzie 20 01 25 powstającego w wyniku eksploatacji instalacji, wykorzystywanej do produkcji pasty metalicznej, za zużyty olej kuchenny, o którym mowa załączniku nr 1 do ustawy, nawiązując do argumentacji przedstawionej przez D. Sp. z o.o., skupiła się na dwóch kwestiach, tj.:

1. Kwestii jadalności oleju roślinnego wykorzystywanego do produkcji pasty metalicznej.

Zdaniem Spółki cecha jadalności oleju roślinnego wypełnia znamiona, aby uznać, że w przypadku wytwarzania pasty metalicznej mamy do czynienia z czynnościami prowadzonymi w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, o których mowa w definicji zużytego oleju kuchennego (art. 2 ust 1 pkt 32c ustawy). Przetwarzanym produktem spożywczym, o którym mowa w przedmiotowej definicji, zdaniem Spółki miałby być właśnie olej roślinny posiadający znamiona jadalności;

2. Kwestii klasyfikacji odpadu przemysłowego jako odpadu o kodzie 20 01 25. Spółka nie zgadza się argumentacją KOWR i stanowiskiem MKiŚ, zgodnie z którym przedmiotowy odpad nie spełnia wymagań do zaklasyfikowania go jako odpad należący do grupy odpadów komunalnych o kodzie 20 01 25, gdyż sposób jego powstawania nie jest taki sam jak powstawanie odpadów przy przygotowaniu żywności w gospodarstwach domowych, argumentując to faktem, że żaden przepis nie uzależnia, by sposób powstawania odpadów był taki sam jak sposób powstawania odpadów przy przygotowaniu żywności w gospodarstwie domowym. Zdaniem Spółki ważniejsze jest zrozumienie i wyjaśnienie procesu, w jaki sposób dochodzi do powstania odpadu, gdzie zasadnicze znaczenie miałoby mieć podgrzewanie olejów roślinnych w wysokich temperaturach. Jednocześnie Spółka zastrzega, że o konkretnym sposobie powstawania odpadu i jego właściwościach może wypowiedzieć się jedynie wytwórca odpadu, który zna konkretny proces technologiczny funkcjonujący w jego przedsiębiorstwie i który jest w stanie go upublicznić, nie narażając się na ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, a nie Spółka, tym bardziej że Spółka nie posiada żadnych ustawowych narzędzi do kwestionowania prawidłowości wydanych decyzji przez właściwy urząd państwowy nadający konkretnemu podmiotowi status wytwórcy odpadu o kodzie 20 01 25.

W dniu 4 maja 2022 r. Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzję nr CEN.DLWOZE.7021.1.5.2022.TOR.4 o wymierzeniu Spółce, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8, ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy BIO, kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł, uzasadniając, że Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na podaniu nieprawdziwych danych w sprawozdaniu, o którym mowa w art 30 ust 1 ustawy BIO, za pierwszy kwartał 2020 r. Decyzja ta została doręczona Spółce w dniu 25 maja 2022 r.

Od wydanej decyzji pełnomocnik Spółki w dniu 8 czerwca 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej) złożył odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którego braki formalne zostały uzupełnione w dniu 3 sierpnia 2022 r.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego KOWR w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa, a nadto zwrócenie się do Urzędu Miejskiego w [...] (ul. [...], [...]) o przesłanie całości akt sprawy administracyjnej z wniosku C. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów, tj. dowodów niezbędnych do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśnił, że

Dyrektor Generalny KOWR uznał, że Spółka podała nieprawdziwe dane w sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy złożonym za pierwszy kwartał 2020 r., gdyż w sprawozdaniu tym zakwalifikowała odpad powstały w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem w związku z produkcją pasty metalicznej, jako odpad o kodzie 20 01 25 - zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO.

Obowiązek składania sprawozdań kwartalnych wynika z art. 30 ust. 1 ustawy BIO. W sprawozdaniu tym należy wskazać, m.in. ilość i rodzaje wytworzonych biokomponentów, ze wskazaniem biokomponentów, które mogą być podwójnie zaliczane do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO karze pieniężnej podlega m.in. ten, kto w sprawozdaniu kwartalnym podał nieprawdziwe dane.

Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem administracyjnej odpowiedzialności podmiotów prawa. Odpowiedzialność taka - w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej lub wykroczeniowej - ma charakter obiektywny, jest więc niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony (wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., II OSK 141/20). W rezultacie za chybione należy uznać zarzuty odwołania, które dotyczą braku zamiaru wprowadzenia KOWR w błąd oraz stopnia świadomości spółki w zakresie podania nieprawdziwych danych. Okolicznością wyłączającą odpowiedzialność nie może być również przeświadczenie o zgodności danych z prawdą mające wynikać z oświadczeń i zobowiązań C. i uzyskanych od tego podmiotu dokumentów. Zapewnienia kontrahenta wynikające z umowy dostawy są skuteczne w relacjach między stronami tej umowy i mogłyby skutkować jedynie odpowiedzialnością kontraktową, nie mają jednak wpływu na możliwość przypisania spółce W. odpowiedzialności administracyjnej.

W odpowiedzi na zarzut Spółki dot. nieprawdziwości danych, należy wskazać, że ustawa BIO nie definiuje pojęcia "nieprawdziwe dane". Nie sposób jednak - jak czyni to Spółka - dokonywać rozróżnienia na "nieprawdziwe dane" i "nieprawidłowe dane" i zawężać możliwość nałożenia kar administracyjnych jedynie do pierwszej kategorii naruszeń, które miałyby polegać na podaniu danych bezspornie nieprawdziwych (podlegających ocenie w kategoriach logicznych prawdy i fałszu). Ustawa BIO nie daje podstaw do wprowadzania takich rozróżnień. Weryfikując sprawozdania kwartalne, Dyrektor Generalny KOWR ma obowiązek sprawdzić, czy wszystkie dane i informacje zawarte w sprawozdaniu kwartalnym są zgodne z prawdą, rzeczywistością. Dotyczy to również tego, czy wytwórca do wytworzenia biokomponentu (estru metylowego) stosował surowiec określony w załączniku nr 1 do ustawy BIO uprawniający do podwójnego zaliczenia do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Wniosek taki wynika z prostego zestawienia art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret piąte ustawy BIO.

Weryfikacja może się wiązać z koniecznością poczynienia przez Dyrektora Generalnego KOWR odpowiednich ustaleń lub uzyskania dodatkowych dokumentów. W rezultacie tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ dokonuje kwalifikacji surowca użytego do wytworzenia biokomponentu, ustalając tym samym wzorzec oceny prawdziwości sprawozdania. Z natury rzeczy ustalenia takie następują później niż moment, w którym miał miejsce obowiązek sprawozdawczy (i w którym mogło dojść do naruszenia). Ani konieczność podjęcia dodatkowych działań przez organ, ani ich następczy charakter nie mają jednak wpływu na weryfikowalność (możliwość oceny prawdziwości) zawartych w sprawozdaniu kwartalnym danych w zakresie kwalifikacji surowców użytych do produkcji biokomponentu.

Minister przypomniał, że zgodnie z art. 23 ust. 4a ustawy BIO, udział biokomponentów wytworzonych z surowców określonych w załączniku nr 1 do ustawy, zawartych w paliwach stosowanych we wszystkich rodzajach transportu, rozporządzanych przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych paliw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez podmiot realizujący NCW lub zużywanych przez ten podmiot na potrzeby własne na tym terytorium, liczony według wartości opałowej, w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych stosowanych w transporcie drogowym i kolejowym, uznaje się za dwukrotnie wyższy w części, w jakiej zostały one wytworzone z surowców określonych w załączniku nr 1 do ustawy BIO.

Organ odwoławczy podkreślił, że istotną kwestią jest określenie definicji zużytego oleju kuchennego. Zgodnie z definicją ujętą w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, oznacza on odpad o kodzie 20 01 25, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.) - dalej "ustawa o odpadach", będący mieszaniną olejów oraz tłuszczów, powstały w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych.

Organ stwierdził, że definicja wskazana w ustawie BIO jest wiążąca dla wytwórcy stosującego biokomponenty wytworzone z surowców uprawniających do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO.

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz.10) odpady dzieli się na grupy w zależności od źródła ich powstawania. I tak: odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01) znajdują się pod nr 20 01, a w dalszej klasyfikacji pod nr 20 01 25 - oleje i tłuszcze jadalne.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, natomiast wg pkt 7 przez odpady komunalne - rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych

c) przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.

Art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach obowiązuje w przytoczonym brzmieniu od 1 stycznia 2022 r., na skutek nowelizacji z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. poz. 2151).

Organ odwoławczy zauważył, że choć przedmiotowe postępowanie dotyczy nałożenia kary pieniężnej za naruszenie dokonane w 2020 r. (tj. w okresie, kiedy analizowany przepis miał inne brzmienie), to jednak zmiana dokonana z dniem 1 stycznia 2022 r. miała jedynie charakter precyzujący (ujednoznaczniający), gdyż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odpady komunalne również nie obejmowały odpadów z produkcji (zob. s. 5 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy 1588, IX kadencja). Potwierdza to orzecznictwo, w którym (w poprzednim stanie prawnym) również przyjmowano, że odpadami komunalnymi nie są odpady, które powstały np. w ramach działalności przemysłowej i są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym; tego rodzaju rozumienie definicji odpadów komunalnych jest bowiem zbyt szerokie (wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. III OSK 5127/21).

Wprowadzając definicję zużytego oleju kuchennego w ustawie BIO, prawodawca odwołał się do przepisów wydanych na podstawie ustawy o odpadach, zastrzegając dodatkowo, że odpad taki powinien powstać w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych. Pojęcie "zużyty olej kuchenny" jest więc węższe niż występujące na gruncie ustawy o odpadach pojęcie "oleje i tłuszcze jadalne". Innymi słowy, nie każdy odpad o kodzie 20 01 25 stanowi zużyty olej kuchenny. Dlatego analizując niniejszą sprawę, istotne jest również określenie, czym są "czynności prowadzone w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych" zawarte w definicji zużytego oleju kuchennego w ustawie BIO.

Poprzez pojęcie "produkcja" należy rozumieć zorganizowaną działalność mającą na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług. Z języka łacińskiego productio, productionis - generować, tworzyć.

Wg art. 2 ust. 1 lit. m rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz.UE.L 2004 Nr 139, str. 1) "przetwarzanie" oznacza każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym ogrzewanie, wędzenie, solenie, dojrzewanie, suszenie, marynowanie, ekstrakcję, wyciskanie lub połączenie tych procesów.

Analiza tego przepisu wskazuje, że przetwarzanie, produkcja (czytaj: wytwarzanie) produktów spożywczych ma na celu zmianę produktu wyjściowego poprzez określone działanie, w niniejszym przypadku poprzez procesy polegające na obróbce cieplnej produktów spożywczych z wykorzystaniem olejów lub tłuszczów (poprzez np. pieczenie, smażenie), w wyniku których powstaje zmieniony wyjściowy produkt spożywczy oraz następuje zmiana właściwości fizycznych i chemicznych tych olejów lub tłuszczów, w konsekwencji czego przedmiotowym olejom i tłuszczom nadawany jest status odpadu. Potwierdzeniem przedstawionego stanowiska jest użycie przez prawodawcę - na oznaczenie opisywanego odpadu - przymiotnika "kuchenny", co wyraźnie wskazuje, że odpady lub tłuszcze, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, mogą powstawać jedynie w procesach związanych z przygotowywaniem posiłków (w gospodarstwach domowych i lokalach gastronomicznych) lub produkcją żywności.

Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom Spółki, miała ona świadomość, w jakich procesach powstawał odpad oferowany przez C., o czym świadczy wystawione i przekazane Spółce przez C. "Oświadczenie własne dla dostaw odpadów lub pozostałości do produkcji biopaliw" oraz jednoznaczny opis tego procesu w decyzji Prezydenta Miasta [...] [...] z dn. [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji wyraźnie wskazano, że wyprodukowana pasta metaliczna wykorzystywana będzie m.in. w przemyśle ciężkim do mechanizmów wolnobieżnych.

Ponadto przypisana przez podmiot klasyfikacja odpadów 20 01 25 nie jest zgodna z definicją zawartą w ustawie o odpadach w zakresie definicji odpadów komunalnych. Przez odpady komunalne "rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych".

W niniejszej sprawie celem eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem jest produkcja pasty metalicznej. Odpady te nie powstają w gospodarstwach domowych, a ich charakter nie jest podobny do odpadów z gospodarstw domowych.

Nie sposób zgodzić się ze Spółką, że za zużyty olej kuchenny, o którym mowa w ustawie BIO, może być uznany olej roślinny, który został wykorzystany w procesach przemysłowych niemających związku z produkcją lub przetwarzaniem żywności.

Spółka błędnie interpretuje przepisy ustawy BIO, wskazując, że odpad oferowany przez C. należy traktować jako zużyty olej kuchenny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO, ponieważ wykorzystywany w procesie wytwarzania pasty metalicznej olej roślinny należy uznać za produkt jadalny (spożywczy, tj. mogący być przeznaczony do spożycia).

Zdaniem Spółki sam fakt, że oleje roślinne, które posiadają cechę jadalności, poddane jakiejkolwiek obróbce lub wykorzystane w jakichkolwiek procesach, w których nastąpiło podgrzanie tych olejów do wysokiej temperatury i po nadaniu im następnie (po przetworzeniu/wykorzystaniu) kodu odpadu 20 01 15, warunkuje, że stają się one zużytym olejem kuchennym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO. Organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko KOWR, że cecha jadalności olejów roślinnych ma jedynie znaczenie takie, że w czynnościach prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych można wykorzystywać wyłącznie surowce posiadające cechy jadalności.

Uwzględniając powyższe, organ nie zgodził się z argumentacją Spółki, że surowiec odpadowy powstający w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, służącej do produkcji pasty metalicznej, wpisuje się w definicję zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO.

Proces produkcji pasty metalicznej nie jest czynnością prowadzoną "w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych". W wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem z oleju jadalnego, który może być produktem spożywczym, celowo powstaje zupełnie inny produkt przemysłowy (pasta metaliczna), która nie jest produktem spożywczym. W rezultacie nie dochodzi do produkcji produktu spożywczego (produkt spożywczy nie jest produktem finalnym) ani do przetworzenia produktu spożywczego (gdyż surowiec, który mógłby być produktem spożywczym, nie podlega przetworzeniu w inny produkt spożywczy, różniący się od produktu pierwotnego jedynie właściwościami fizycznymi lub chemicznymi).

Opinia MKiŚ wyrażona w piśmie z 15 stycznia 2021 r. oraz komunikat MKiŚ zamieszczony na stronach MKiŚ potwierdzają, że surowce odpadowe powstałe w procesach przemysłowych, takich jak np. eksploatacja instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, służącej do produkcji pasty metalicznej, nie mogą być uznane za zużyty olej kuchenny, o którym mówią przepisy ustawy. Zgodnie ze stanowiskiem MKiŚ wyrażonym w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r., jak również w ww. komunikacie, odpady w postaci zużytego oleju roślinnego powstające w procesie produkcyjnym pasty metalicznej, w świetle przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 10) nie spełniają wymagań do zaklasyfikowania ich jako odpadów o kodzie 20 01 25, gdyż sposób ich powstawania nie jest taki sam jak powstawanie odpadów przy przygotowaniu żywności w gospodarstwach domowych.

Minister podkreślił, że w postępowaniu wyjaśniającym KOWR dał jasno do zrozumienia Spółce, wzywając ją do złożenia m.in. korekty sprawozdania kwartalnego za pierwszy kwartał 2020 r., że dany odpad nie wpisuje się w definicję zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO.

Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją Spółki, że to podmiot wytwarzający odpady klasyfikuje dany odpad pod odpowiednim kodem odpadu, a Spółka nie ma na to wpływu. Jednak sam fakt posiadania określonego kodu odpadu, w omawianym przypadku 20 01 25, nie przesądza, że dany odpad (nawet jeżeli będzie to odpad o parametrach zbliżonych do parametrów zużytego oleju kuchennego, czyli takiego, który faktycznie powstał w gastronomii) automatycznie stanie się zużytym olejem kuchennym, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy BIO. Taki odpad musi powstać w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych rozumianych jako procesy polegające na obróbce cieplnej produktów spożywczych z wykorzystaniem olejów lub tłuszczów (np. pieczenie, smażenie).

Definicja zużytego oleju kuchennego została wprowadzona do ustawy BIO ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2290) i obowiązuje od 1 stycznia 2018 r., a więc Spółka posiadała wiedzę dotyczącą definicji zużytego oleju kuchennego i sposobu jego pozyskiwania w celu zaliczenia do NCW. Jest to przepis szczególny w odniesieniu do ustawy o odpadach i w niniejszej sprawie ma pierwszeństwo w stosowaniu. Zatem pomimo zakwalifikowania przez G. odpadu o kodzie 20 01 25, należy przede wszystkim stosować przepisy ustawy BIO i definicję w niej zawartą. Szeroka interpretacja definicji zużytego oleju kuchennego stosowana przez Spółkę wykracza poza definicję wskazaną w ustawie BIO. Ponadto Spółka jako wytwórca odpowiedzialny za zakwalifikowanie danego substratu do kategorii z pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO powinna zachować szczególną ostrożność i zgodnie z ustawą BIO była obowiązana sprawdzać prawidłowość dostarczanego substratu, którego proces powstawania był wyraźnie opisywany we wcześniej wskazanych dokumentach.

Organ nie zgodził się z zarzutem Spółki, jakoby zakwalifikowanie źródła pozyskania biomasy nie stanowiło podania faktów, które mogą być podane prawdziwie lub fałszywie, a wyłącznie ich interpretację. Dyrektor Generalny KOWR na podstawie analizy stanowiska Spółki uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż surowiec odpadowy określany przez Spółkę jako zużyty olej kuchenny pozyskany od C. nie wpisuje się w definicję zużytego oleju kuchennego, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mógł więc stwierdzić tego kategorycznie przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania, w trakcie którego wnikliwie analizował możliwość uznania, czy procesy, w których powstaje surowiec odpadowy oferowany przez C., mają związek z przetwarzaniem żywności, potwierdził, że surowiec odpadowy określany przez Spółkę jako zużyty olej kuchenny pozyskany od C. nie wpisuje się w definicję zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy BIO.

Umowa dostawy nr [...] z dnia 8 lutego 2019 r. jako towar wskazuje zużyty olej kuchenny/posmażalniczy o kodzie odpadu 20 01 25, proces jego produkcji opisany jest w oświadczeniu własnym C. dla dostawy odpadów lub pozostałości do produkcji biopaliw z dnia 25.10.2019 r., a decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] udzielająca pozwolenia na wytwarzanie odpadów potwierdza ten proces. Dyrektor Generalny KOWR w postępowaniu pierwszoinstancyjnym opierał się m.in. na powyższych dowodach, przez co niesłuszne jest twierdzenie odwołującego, jakoby organ pierwszej instancji przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, nie przeprowadzając czynności dowodowych.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przeprowadzenia wskazanego przez Spółkę dowodu (z akt sprawy administracyjnej z wniosku C. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów), ponieważ dokumentacja ta nie dotyczy okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy i nie przyczyni się do jej wyjaśnienia, tym bardziej że spółka nie wskazała konkretnych dokumentów (kategorii dokumentów) objętych wnioskiem dowodowym ani nie podała, jakich dokładnie faktów zamierza na ich podstawie dowieść. Wśród dowodów znajduje się natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], stanowiąca pozwolenie na wytwarzanie odpadów w instalacji mieszczącej się w J., w której dokładnie wskazano proces wytwarzania odpadów, będąca kluczowym i rozstrzygającym dokumentem w aktach sprawy związanej z wydaniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem do produkcji pasty metalicznej zawierającej w swoim składzie cząstki metali (nikiel, pallad), o której całość wnosił odwołujący się.

W odpowiedzi na zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pełnomocnik Spółki w dniu 14 listopada 2022 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz w dniu 16 listopada 2022 r. przesłał pismo podtrzymujące dotychczasowe stanowisko Spółki w sprawie wraz z dokumentami, tj. całością akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] z wniosku C. o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które w opinii Spółki stanowią dowody niezbędne do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. Przekazane dokumenty wskazują m.in. na proces technologiczny powstawania pasty metalicznej wytwarzanej na bazie oleju roślinnego, a także porównanie właściwości odpadów klasyfikowanych pod kodem 20 01 25 oraz właściwości oleju odpadowego z instalacji do uwodornienia tłuszczów, z którego wynika, że mają one bardzo zbliżone właściwości.

Analiza przedłożonych dokumentów wskazuje, że nie stanowią one dowodów, które wpływają na wynik sprawy, a argumentacja, jakoby omawiany produkt, mimo zbliżonych właściwości do odpadów klasyfikowanych pod kodem 20 01 25, mógł być zaliczony jako zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że na podstawie przepisów prawa oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na podaniu w sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy za pierwszy kwartał 2020 r. nieprawdziwych danych, o których mowa w art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy BIO, tj. zakwalifikowaniu odpadu powstającego w wyniku produkcji pasty metalicznej jako surowca określonego w załączniku nr 1 do ustawy BIO, uprawniającego do podwójnego zaliczenia do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego.

Organ zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że uchybienia polegającego na podaniu nieprawdziwych danych w sprawozdaniu Spółka mogła uniknąć poprzez zastosowanie się do wezwania KOWR przedstawionego w piśmie z 12 lutego 2021 r. dotyczącego wniesienia korekty do sprawozdania, z czego jednak Spółka nie skorzystała.

Organ odwoławczy dokonał analizy czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 189f § 1 kpa dotyczące obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary. Wyjaśnił, że przepisy regulujące odstąpienie od obowiązku wymierzenia kary administracyjnej nie mogą w omawianej sprawie podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2632/19, wydany również na gruncie art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO). "Skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na szczególnym rynku regulowanym i obowiązki sprawozdawcze związane z obrotem biopaliwami powinny być przez nią szczególnie skrupulatnie przestrzegane. Co więcej, informacje przekazywane przez podmioty realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy w sprawozdaniach kwartalnych są wykorzystywane w dalszych pracach kontrolnych i statystycznych Dyrektora Generalnego KOWR". Zgodnie z art. 30 ust 4a ustawy BIO Dyrektor Generalny KOWR, na podstawie sprawozdań, o których mowa w ust. 1 i 1b oraz ust. 2b, sporządza zbiorczy raport kwartalny dotyczący wytworzonych oraz importowanych lub nabytych wewnątrzwspólnotowo biokomponentów i przekazuje go, w terminie do 75 dni po zakończeniu kwartału, ministrom właściwym do spraw: finansów publicznych, energii, rynków rolnych oraz środowiska, tj. podmiotom odpowiedzialnym za monitorowanie funkcjonowania rynku biokomponentów, a także podejmowanie decyzji w zakresie rozwiązań legislacyjnych. Tym samym nie można uznać, że waga naruszenia prawa przez Spółkę była znikoma, skoro naruszenie to mogło zakłócić prawidłową realizację obowiązków sprawozdawczych organu administracji publicznej. Niezależnie od tego organ podniósł, że zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 kpa wymaga - obok ustalenia, że waga naruszenia prawa była znikoma - jednoczesnego zaprzestania naruszania prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (Spółka nie złożyła skorygowanego sprawozdania kwartalnego). Z akt sprawy nie wynika, aby Spółka była uprzednio ukarana za to samo zachowanie, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 189f § 1 pkt 2 kpa. W rezultacie - zdaniem organu odwoławczego - nie zachodzą okoliczności, które obligowałyby organ do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wobec spółki.

Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

1. art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (dalej: ustawa) przez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW) a uprzednio KOWR, że zakwalifikowanie surowca dostarczonego od C. Sp. z o.o. (dalej: C.) w postaci "zużyty olej kuchenny - odpad o kodzie 20 01 25 (załącznik nr 1 do Ustawy; cz. B, poz. 1)" w Sprawozdaniu kwartalnym wytwórcy wykorzystanego do wytworzenia biokomponentu stanowi podanie nieprawdziwych danych, podczas gdy:

• zakwalifikowanie źródła pozyskania biomasy od C. odbywało się na podstawie przedłożonych przez w/w kontrahenta dokumentów i zawartych w nich oświadczeniach, które na dzień składania sprawozdania nie budziły jakichkolwiek wątpliwości faktycznych lub prawnych, w tym dokumentów o charakterze urzędowym i prawno kształtującym stan faktyczny, tj.:

- Po pierwsze - wpisu do bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO),

- Po drugie - decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.,

- Po trzecie - kart przekazania odpadu (dalej: KPO),

- Po czwarte - faktur VAT w którym określono przedmiot sprzedaży jako "olej posmażalniczy",

- Po piąte - umowy dostawy nr [...] w której jako TOWAR (§ 1 ust. 4 lit i) bezsprzecznie i jednoznacznie określono: "zużyty olej kuchenny/posmażalniczy (UCO) o kodzie odpadu 20 01 25 o całkowitej emisji równej 0 kgCO2/tonę surowca o jakości zgodnej z załącznikami do UMOWY";

• Spółka dysponując wszystkimi wymaganymi dokumentami przez przepisy prawa (m.in. umowa dostawy, faktura VAT, wpis do BDO kontrahenta) złożyła na ich podstawie do KOWR sprawozdanie kwartalne z tym tylko, że treść art. 33 ust. 1 pkt. 8 nie brzmi: "Karze pieniężnej podlega osoba/podmiot jeżeli ze sprawozdania kwartalnego o którym mowa w art. 30 wynikają nieprawdziwe dane.", tylko "Karze pieniężnej podlega ten, kto w sprawozdaniu kwartalnym, o którym mowa w art. 30 podał nieprawdziwe dane."

• zakwalifikowanie źródła pozyskania biomasy nie stanowi podania faktów, które mogą być podane prawdziwie lub fałszywie, a wyłącznie ich interpretację, co potwierdza sama treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji MRiRW,

• W. S.A. w momencie składania sprawozdania, który to moment wyznacza badanie świadomości Spółki w kontekście spełnienia/braku spełnienia przez Spółkę przesłanek z artykułu 33 ust. 1 pkt. 8 ustawy ("podał w tym sprawozdaniu (...) nieprawdziwe dane."), nie posiadała informacji pozyskanych dopiero przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, a C. w momencie dostarczania surowca do Spółki: był wpisany do rejestru BDO, przekazywał karty KPO, wystawiał faktury VAT za sprzedaż olej posmażalniczego, zgodnie z umową dostawy nr [...] zobowiązał się do dostawy towaru, tj. zużytego oleju kuchennego/posmażalniczego (UCO) o kodzie odpadu 20 01 25, a dodatkowo jak wynika z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. "Podstawą klasyfikacji odpadu pod kodem 20 01 25 była analiza właściwości fizykochemicznych olejów posmażalniczych pochodzących z gospodarstwa domowych i porównania ich do oleju powstającego z instalacji."

co w konsekwencji stanowi obrazę zasady zakazu stosowania wykładni rozszerzającej w celu ustalania kompetencji sankcyjnych organu administracji publicznej oraz zasady praworządności, wyrażającej się w obowiązku działania organów na podstawie i w granicach prawa, i to nawet przy przyjęcie, że .) uchybienie polegające na podaniu nieprawdziwych danych w sprawozdaniu Spółka mogła uniknąć poprzez zastosowanie się do wezwania KOWR przedstawionego w piśmie z dnia 12 lutego 2021 r. dotyczącego wniesienia korekty do sprawozdania, która będzie uwzględniała prawidłową klasyfikację biomasy uzyskanej od G. oraz prawidłową klasyfikację biokomponentu wytworzonego z tej biomasy nieuprawniającego do podwójnego zaliczenia do realizacji NCW, z czego jednak Spółka nie skorzystała" (str. 25) ponieważ:

a. Po pierwsze - art. 33 ust. 1 pkt. 8 ustawy jasno definiuje, że karze podlega tylko ten, kto w sprawozdaniu kwartalnym składanym do KOWR podał w tym sprawozdaniu nieprawdziwe dane. Inaczej mówiąc moment składania sprawozdania kwartalnego, a nie korekty do sprawozdania wyznaczana moment badania świadomości Spółki, nawet złożenie bowiem korekty do sprawozdania nie konwaliduje pierwotnej czynności polegającej na tym, że wytwórca podał nieprawdziwe dane w sprawozdaniu kwartalnym;

b. Po drugie - stwierdzenie/ujawnienie określonych faktów w postępowaniu wyjaśniającym przez KOWR ma już charakter wtórny do zakresu penalizacji określonego w art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy, tzn. KOWR w postępowaniu wyjaśniającym ustala stan faktyczny o którym w momencie składania sprawozdania kwartalnego Spółka nie miała świadomości;

b) naruszenie przepisów postępowania które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 77 w związku z art. 7 § 1 oraz art. 8 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy przez MRiRW a uprzednio KOWR oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń podnoszonych przez stronę, w tym m.in. w piśmie kontrahenta Spółki z dnia 12 marca 2021 r. w którym wprost wskazano:

• Po pierwsze - "Proces w wyniku, którego powstaje Odpad jest bardzo zbliżony do tego Jaki zachodzi przy powstawaniu zużytego oleju kuchennego, tj. głównym czynnikiem powodującym, że olej wykorzystywany do smażenia po pewnym okresie staje odpadem jest wysoka temperatura. Długotrwałe używanie tłuszczu do smażenia prowadzi do ubytku nienasyconych kwasów tłuszczowych, a także zwiększania gęstości, lepkości zawartości wolnych kwasów tłuszczowych, związków polarnych i polimerów (jak wskazuje Choe i Min et al, 2007)."

• Po drugie - "Klasyfikacja Odpadu odbyła się w oparciu o decyzję 2014/955/UE Komisji Europejskiej z dnia 18 grudnia 2014 roku zmieniającą decyzję 2000/532/WE w sprawie wykazu odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (...) Tłumaczenie: 20 - opady komunalne (z gospodarstw domowych i podobne handlowe, przemysłowe i instytucjonalne) łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie."

• Po trzecie - "Rozstrzygający w tym zakresie był wynik analizy w oparciu o wykorzystywane w opisie kodów z grupy 2 słowo "spożywczy", które według Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności "środek spożywczy" oznacza Jakiekolwiek substancje lub produkty przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycie przez ludzi można się spodziewać."

• Po czwarte

"W polskim porządku prawnym nie występuje legalna definicja pojęcia "spożywczy", zaś zgodnie z wielkim słownikiem języka polskiego PWN (...) pojęcie spożywczy definiuje jako przeznaczony do spożycia. Substrat wykorzystywany w instalacji nie jest przeznaczony do spożycia, natomiast jest jadalny. (...) Jak wynika z powyższego cecha jadalności jest definiowana w sposób bardzo ogólny. Produkt jadalny musi zatem po prostu nadawać się do spożycia, nie powodując uszczerbku na zdrowiu, ale nie musi być przeznaczony do spożycia. Oleje rafinowane jak i nierafinowane są olejami jadalnymi w zależności od pochodzenia, tj. z jakiego gatunku rośliny zostały wytłoczone. Powszechnie za nietrujące uważa się i wykorzystuje oleje tj. rzepakowy, słonecznikowy, palmowy etc."

2. art. 84 k.p.a. przez błędne przypisywanie cech opinii pismu MKiŚ z dnia [...] stycznia 2021 r., podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 lutego 2017r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa nie legitymizują trybu zwracania się do konkretnego Ministerstwa o wydanie w sprawie opinii w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez zaniechanie przedstawienia przez MRiRW a uprzednio KOWR przesłanek i uzasadnienia do stanowiska wyrażonego przez organ, np.:

• "(...) Spółka błędnie interpretuje przepisy ustawy wskazując, że odpad oferowany przez C. należy traktować jako zużyty olej kuchenny, o którym mowa w art. 2 ust 1 pkt 32c ustawy, gdyż wykorzystywany w procesie wytwarzania pasty metalicznej olej roślinny należy uznać za produkt jadalny (spożywczy, tj. mogący być przeznaczony do spożycia).", w sytuacji w której kontrahent Spółki w piśmie z dnia 12 marca 2021 r. jednoznacznie oświadczył: "Zarzut te należy w całości uznać za bezpodstawny na gruncie przytoczonych powyżej przez Spółkę wyjaśnień. Tym samym Odpad należy traktować jako zużyty olej kuchenny w rozumieniu art. 2 ust 1 pkt 32c ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, gdyż wykorzystywany przez Spółkę olej roślinny należy uznać za produkt jadalny (spożywczy, tj. mogący być przeznaczony do spożycia), który w wyniku poddania go procesom przetworzenia w ramach instalacji polegającym m.in. na podgrzaniu produktu do wysokiej temperatury produkt staje się zużytym olejem kuchennym (olejem posmażalniczych - UCO), a zatem Odpadem. Fakt, że finalnym produktem uzyskiwanym przez Spółkę przy wykorzystaniu instalacji jest produkt niejadalny w postaci pasty metalicznej nie zmienia faktu, że pasta ta jest produkowana w związku z przetworzeniem produktu spożywczego (jadalnego) jakim jest olej roślinny, a zatem odpad powstały z produkcji w/w pasty jest odpadem komunalnym o kodzie 20.01.15, gdyż źródłem jego powstania jest proces podgrzewania oleju do wysokiej temperatury, a zatem proces zbliżony do procesu smażenia oleju w warunkach domowych lub na potrzeby gastronomii."

• "Opinia MKiŚ wyrażona w piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r. oraz w komunikat MKiŚ zamieszczony na stronach MKiŚ jedynie potwierdzają, że surowce odpadowe powstałe w procesach przemysłowych takich jak np. eksploatacja instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, służącej do produkcji pasty metalicznej, nie mogą być uznane za zużyty olej kuchenny, o którym mówią przepisy ustawy." (str. 11) w sytuacji w której kontrahent Spółki w piśmie z dnia 12 marca 2021 r. jednoznacznie oświadczył "Powyższe zarzuty KOWR na gruncie w/w wyjaśnień Spółki także należy uznać za bezzasadne, gdyż jak wskazano wyżej, proces powstania Odpadu nie jest co prawda taki sam jak w gospodarstwach domowych, tj. nie polega on na stricto smażeniu oleju, ale jest procesem bardzo zbliżonym lub wręcz identycznym pod kątem skutku, a zatem polegającym na podgrzaniu oleju do wysokiej temperatury, czego efektem jest powstanie odpadu olejowego. Oceniając powyższe przez pryzmat faktu, że produkt użyty przez Spółkę w ramach instalacji, jest produktem jadalnym (spożywczym), czyli takim samym, jak używany w gospodarstwach domowych, a także, że jego skład i wartości fizyczne są podobne do odpadu powstałego w gospodarstwach domowych, czy gastronomii, to odpad olejowy powstający w ramach instalacji jest zużytym olejem kuchennym (olejem posmażaliczym - UCO). Tym samym powstający olej jest odpadem o kodzie 20.01.25 sklasyfikowanym zgodnie w/w ustawą o odpadach, jak też w/w decyzją 2014/955/UE Komisji Europejskiej z dnia 18 grudnia 2014 roku zmieniającą decyzję 2000/532/WE w sprawie wykazu odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE."

a nadto ogólne zasady postępowania administracyjnego (przekonywania, pogłębiania zaufania) wymagają wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu rozpatrującego sprawę;

4. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w następstwie zaniechania przeprowadzenia wszelkich czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy całkowicie arbitralnym przyjęciu, że Skarżąca jako profesjonalny uczestnik rynku, nie dołożyła należytej staranności w zakresie jej prowadzenia, tak aby wykluczyć możliwość wykazywania w sprawozdawczości kierowanej do organu rejestrowego nieprawdziwych danych, podczas gdy MRiRW a uprzednio KOWR nie poddał w ogóle analizie zapisów umowy dostawy nr [...] z dnia 8 lutego 2019 r. podpisanej pomiędzy Spółką a C., znajdującej się w aktach sprawy z treści której bezsprzecznie i jednoznacznie wynika, że

• C. oświadczyło ( § 2 ust. 1), że znane są jej ograniczenia w produkcji biokomponentów wynikające z ustawy, tj. ustawy o biokomponentach i biopaliwach, a w szczególności ograniczenia w wykorzystaniu surowców odpadowych do przetworzenia na towar, rozumiany jako "zużyty olej kuchenny/posmażalniczy (UCO) o kodzie odpadu 20 01 25 o całkowitej emisji równej 0 kgCO2/tonę surowca o jakości zgodnej z załącznikami do UMOWY" jest wolny od wad prawnych;

• C. zobowiązuje się do sprzedaży W. S.A. "TOWARU" (§ 3 umowy) o parametrach określonych w specyfikacji jakościowej stanowiącej załącznik do niniejszej umowy;

• C. zapewni, że sprzedawany i dostarczany TOWAR rozumiany jako "zużyty olej kuchenny/posmażalniczy (UCO) o kodzie odpadu 20 01 25 o całkowitej emisji równej 0 kgCO2/tonę surowca o jakości zgodnej z załącznikami do UMOWY" jest wolny od wad prawnych;

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 grudnia 2022 r. nie narusza przepisów prawa.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organ przeprowadził postępowanie administracyjne, w tym wyjaśniające w sposób prawidłowy. Zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia i dokonał jego wszechstronnej, wnikliwej analizy, odnosząc się do twierdzeń i zarzutów strony, a także do dołączanego przez stronę materiału dowodowego. Argumentację przemawiającą za dokonaną na podstawie materiału dowodowego oceną prawną przedstawił w sposób wyczerpujący i logiczny w uzasadnieniu decyzji. Tym samym nie naruszył przepisów prawa procesowego.

Sąd w całości podziela stanowisko organu co do istnienia przesłanek do wymierzenia spółce kary administracyjnej za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu złożonym przez spółkę za I kwartał 2020 r.

Dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego jest prawidłowa, a treść zastosowanych przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby wykładać na korzyść strony. Nie istniały zatem przesłanki do zastosowania art. 7a k.p.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2022 r., poz. 403, tj.) zwaną dalej ustawą/ustawą BIO, zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten kto nie złożył w terminie Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa sprawozdania kwartalnego, o którym mowa w art. 30 ust. 1, 1b lub 2b, lub oświadczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2e, lub podał w tym sprawozdaniu lub oświadczeniu nieprawdziwe dane.

W przedmiotowym przypadku spółka podała w sprawozdaniu kwartalnym za I kwartał 2020 r. nieprawdziwe dane dotyczące biomasy, która może być podwójnie zaliczana do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wytwórcy, którzy w danym kwartale wytworzyli biokomponenty, a następnie rozporządzili nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej skutkującej trwałym wyzbyciem się tych biokomponentów, lub przeznaczyli je do wytworzenia paliw, są obowiązani do przekazywania, w terminie do 45 dni po zakończeniu kwartału, Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa sprawozdań kwartalnych sporządzonych na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów, zawierających informacje dotyczące m.in. ilości i rodzajów wytworzonych biokomponentów, ze wskazaniem: biokomponentów, które mogą być podwójnie zaliczane do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego (pkt 1 lit a, tiret 2), surowców rolniczych lub biomasy wykorzystanej do wytworzenia biokomponentów, ze wskazaniem: biomasy uprawniającej do podwójnego zaliczenia do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego, ze wskazaniem rodzajów surowców określonych w załączniku nr 1 do ustawy (pkt 1 lit b, tiret 5).

Spółka w złożonym sprawozdaniu podała odpad powstały w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem w związku z produkcją pasty metalicznej, jako odpad o kodzie 20 01 25 - zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO.

Organy obu instancji uznały, że dane te są nieprawdziwe (nie odpowiadają rzeczywistości), ponieważ odpad powstający w procesie produkcji pasty metalicznej, nie stanowi zużytego oleju kuchennego (a tym samym surowca, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW).

Spółka kwestionuje tą ocenę podnosząc, że przetwarzany w trakcie procesu produkcji pasty metalicznej olej jadalny, stanowi odpad odpowiadający cechom zużytego oleju kuchennego, a zatem podane w sprawozdaniu dane są prawidłowe. Podnosi także, że za kwalifikację odpadu odpowiada jego wytwórca, tak więc nawet w sytuacji gdy organ podważa zasadność tej kwalifikacji odpadu, spółka nie powinna ponosić odpowiedzialności administracyjnej, ponieważ w takiej sytuacji podane przez nią w sprawozdaniu dane w oparciu o posiadane dokumenty, nie są danymi nieprawdziwymi, a co najwyżej danymi, które następnie okazały się nieprawidłowe.

Stanowisko spółki nie jest zasadne.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że zakwalifikowany przez spółkę w sprawozdaniu odpad powstały w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem w związku z produkcją pasty metalicznej, jako zużyty olej kuchenny tj. odpad o kodzie 20 01 25, w rzeczywistości nie stanowi zużytego oleju kuchennego. Odpad wykorzystany przez spółkę nie stanowi więc surowca o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO.

Punktem wyjścia do oceny czy spółka dokonała naruszenia obowiązku złożenia sprawozdania zawierającego prawdziwe dane jest ocena czy wykorzystany przez nią surowiec odpowiada definicji zużytego oleju kuchennego.

Definicja ta zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 32c ww. ustawy zgodnie, z którym zużyty olej kuchenny to - odpad o kodzie 20 01 25, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, będący mieszaniną olejów oraz tłuszczów, powstały w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych.

Organ ma rację, że jest to przepis szczególny, który zawęża pojęcie odpadu o kodzie 20 01 25 występującego w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U., poz. 10) i właśnie ta definicja jest wiążąca dla wytwórcy stosującego biokomponenty wytworzone z surowców uprawniających do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO.

Spółka miała więc obowiązek podać w sprawozdaniu tylko ten rodzaj odpadów, który odpowiada tej definicji.

Odpad w postaci zużytego oleju kuchennego musi powstawać w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych. Chodzi więc o działania, które mają na celu wytworzenie produktów spożywczych lub ich przetworzenie (m.in. w wyniku obróbki cieplnej), w ramach których dochodzi do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych tych produktów spożywczych, ale także do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych wykorzystywanych olejów lub tłuszczów. Celem działań ma być produkt finalny w postaci produktu spożywczego, a nie jakiegokolwiek innego. Dlatego też zużyty olej kuchenny może powstać wyłącznie w procesach związanych z przygotowywaniem posiłków (w gospodarstwach domowych i lokalach gastronomicznych) lub produkcją żywności, jak słusznie zauważył organ odwoławczy.

Za zużyty olej kuchenny nie może być uznany olej roślinny posiadający cechę oleju jadalnego, który był poddany obróbce termicznej w procesach przemysłowych, które z pewnością nie mają nic wspólnego z produkcją produktów spożywczych lub ich przetwarzaniem w celach uzyskania produktu spożywczego o odpowiednich cechach.

Samo poddanie jadalnego oleju roślinnego obróbce termicznej w innym celu, w tym przypadku w celu produkcji pasty metalicznej, nie stanowi o podobieństwie powstającego odpadu (zużytego oleju) do zużytego oleju kuchennego, a nawet o podobieństwie tego odpadu do odpadu komunalnego. Sposób powstania tego odpadu w ramach procesu przemysłowego nie jest taki sam jak proces powstawania zużytego oleju kuchennego przy przygotowywaniu żywności w gospodarstwach domowych lub przez innych wytwórców (w gastronomii). Podobieństwo należy więc wiązać nie tylko z cechami fizycznymi i chemicznymi, ale też z procesem powstawania odpadów.

Na marginesie warto wskazać, że organ odwoławczy słusznie zauważył, iż jeszcze przed zmianą treści art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykluczano tak szerokie definiowanie odpadów komunalnych, aby możliwe było zakwalifikowanie do nich odpadów powstających w ramach produkcji przemysłowej (wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5127/21).

Tak więc wykorzystanie przez spółkę zużytego oleju, stanowiącego odpad z produkcji przemysłowej mającej na celu wytworzenie pasty metalicznej, nie uprawniało jej do wpisania tego odpadu w sprawozdaniu jako surowca uprawniającego do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO. Pierwotna cecha jego jadalności nie pozwalała na kwalifikację jako zużytego oleju kuchennego, skoro odpad ten powstał w związku z produkcją pasty metalicznej, a nie produktu spożywczego.

Spółka powinna wykazać ten odpad w innej części sprawozdania, jak wynika to także ze stanowiska Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Stanowisko to, wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, nie stanowiło wyłącznego dowodu na którym organ oparł ustalenia faktyczne w tej sprawie, jak też ocenę prawną stanowiącą podstawę zastosowania odpowiedzialności administracyjnej z art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO. Organ mógł skorzystać w toku postępowania ze stanowiska innego organu, zwłaszcza Ministerstwa Klimatu i Środowiska (który to organ odpowiada za gospodarkę odpadami) posiadającego wiedzę w tej dziedzinie dotyczącej szeroko pojętej ochrony środowiska. Odwołanie się do tego materiału nie zmieniło tego, że organ odwoławczy dokonał samodzielnej analizy materiału dowodowego i samodzielnej, szerszej oceny prawnej odniesionej do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy.

Przewidziana w art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy BIO odpowiedzialność ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od okoliczności związanych z zawinieniem odpowiedzialnego za złożenie sprawozdania podmiotu. Przekonanie o prawdziwości podanych danych wywodzonej z posiadanych przez spółkę dokumentów przekazanych przez jej kontrahenta i warunków zawartej z nim umowy, nie zwalnia spółki z tej odpowiedzialności, gdy zostanie ustalone, że podane dane nie odpowiadały rzeczywistości.

Organ administracji publicznej w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary administracyjnej był uprawniony do samodzielnej oceny prawdziwości danych podanych w sprawozdaniu (a zatem czy odpowiadają rzeczywistości). W tej sprawie organy obu instancji wykazały, że spółka dokonywała niezasadnej, nieuprawnionej kwalifikacji podanego rodzaju odpadów.

Choć zgodnie z zasadami klasyfikacji odpadu dokonuje jego wytwórca, to jednak spółka która zamierzała ten odpad wykorzystywać nie była zwolniona z obowiązku analizy czy ta kwalifikacja była zasadna w dobrze pojętym własnym interesie, skoro miała świadomość, że z podaniem nieprawdziwych danych w sprawozdaniu wiąże się odpowiedzialność administracyjna. Spółka znała proces powstawania odpadu przekazywanego jej jako olej posmażalniczy i miała świadomość, że jest on pozostałością z produkcji przemysłowej, a nie domowej czy gastronomicznej obróbki termicznej oleju jadalnego.

Dlatego też obiektywnie w złożonym sprawozdaniu podała nieprawdziwe dane.

Nie można uznać, że wymierzona na podstawie obowiązującego przepisu prawa kara administracyjna jest karą nieproporcjonalną do naruszenia, ani też, że zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej wymierzenia (art. 189f k.p.a.).

Skarżąca spółka mimo wezwań do złożenia korekty sprawozdania w przedmiotowym zakresie, nie była zainteresowana doprowadzeniem do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym nie zaprzestała też dalszego naruszenia. Te okoliczności są wystarczające do uznania, że nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, nawet jeśli organ w tym konkretnym przypadku nie przedstawił przekonującej argumentacji za brakiem możliwości uznania naruszenia za znikome (a więc czy w jego ocenie podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu zawsze powoduje skutek w postaci większej niż znikoma waga naruszenia niezależnie od tego jakich informacji to naruszenie dotyczy).

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.