Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1898/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 34 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 528
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
article: art. 6a ust. 1 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Starosty [...] z dnia 24 marca 2022 r. nr II/11/2022 w przedmiocie ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie wraz z załącznikiem do tegoż zarządzenia zostało wydane z naruszeniem prawa; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...], działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 528 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r., poz. 135 ze zm.) oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: "P.g.k.") wydał 24 marca 2022 r. zarządzenie nr II/11/2022 w sprawie ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe zarządzenie złożył J.P. (dalej: "skarżący") domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości od dnia podjęcia lub ogłoszenia albo stwierdzenia, że zostało wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że Starosta wydał przedmiotowe zarządzenie w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Przepisy na jakie powołuje się Starosta nie przewidują tymczasem, że jest on kompetentny i właściwy do wydawania i ogłaszania zarządzenia w zakresie geodezji i kartografii oraz gleboznawczej i klasyfikacji gruntów w postępowaniach administracyjnych. Skarżący zwrócił się o ustalenie przez Sąd czy starosta był umocowany ustawowo (w zakresie prawnym) do wydania takiego zarządzenia i w jakiej materii (w przedmiocie z zakresu prawa materialnego).

Zwrócił się o wyjaśnienie przez Sąd następujących kwestii:

- czy Starosta był kompetentny i właściwy do wydania przedmiotowego zarządzenia czy nie miał do tego jurysdykcji?

- czy wydając to zarządzenie przekroczył uprawnienia i umocowania jakie ustalają przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego czy tych uprawnień nie przekroczył?

- a jeżeli przekroczył uprawnienia, umocowania to w jakim zakresie i w jakim stopniu i jakie wynikają z tego konsekwencje w sferze publicznej i dla zainteresowanych podmiotów w tym dla niego jako skarżącego?

W dalszej części skarżący wskazał, że dochował terminu określonego w art. 53 ust. 2a P.p.s.a. oraz, że posiada interes prawny do wniesienia skargi. Wyjaśnił, że wnioskiem z 28 czerwca 2023 r. zwrócił się do Starosty o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi Starosta postanowieniem z 5 lipca 2023 r. wezwał go do wpłaty zaliczki w kwocie 16,5 tys. zł na pokrycie kosztów sporządzenia operatu pomiarowo-klasyfikacyjnego dla określonych działek w Ł., gmina T., powiat [...]. W postanowieniu tym organ wskazał, że koszt wykonania operatu ustalono zgodnie z zarządzeniem z 24 marca 2022 r. Skarżący uznał działanie Starosty za niewłaściwe i naruszające przepisy prawa. Nie zwracał się bowiem o podejmowanie czynności przez organ z urzędu, lecz na wniosek. Starosta winien zatem wydać stosowne upoważnienia wybranym przez skarżącego osobom z uprawnieniami zawodowymi przewidzianymi do załatwienia jego wniosku. Odnośnie pokrycia kosztów to były one w gestii skarżącego a nie w kompetencjach starosty. To wnioskodawca zobowiązał się pokryć koszty związane z wykonywaniem stosownej dokumentacji geodezyjnej i klasyfikacyjnej przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi oraz upoważnieniami udzielonymi przez starostę, działającymi wyłączne na jego zlecenie i na jego koszt. Ponadto w postanowieniu Starosta nie podał konkretnego, szczegółowego i dokładnego wyliczenia za co i dlaczego wzywa go do zapłacenia wskazanej kwoty.

Skarżący wyjaśnił także, że pismem z 19 lipca 2023 r. wezwał Starostę do usunięcia naruszeń przepisów prawa pod rygorem podjęcia stosownych działań prawnych. Pismo to przekazał także do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], jako organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego dla oceny prawidłowości prawnej wydania przez starostę zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że objęte skargą zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania i zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 25.03.2022 r. Uregulowanie to miało na celu zapewnić m. in. prawidłowe wykonywanie czynności klasyfikacyjnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246 - dalej "rozporządzenie"). Wyjaśnił, że postępowanie administracyjnego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzi właściwy ze względu na położenie gruntów starosta i wydaje decyzje w tej sprawie (§ 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia). Klasyfikację gruntów starosta realizuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wszczęcie postępowania następuje z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej: "właścicielem" (§ 3 rozporządzenia). W przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony starosta stosuje przepisy wynikające z działu IX k.p.a. dotyczące opłat i kosztów postępowania ze szczególnym uwzględnieniem art. 262 i 263 k.p.a. Przepisy te wskazują, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że strona ponosi w szczególności koszty sporządzenia przez upoważnionego klasyfikatora projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wybór i upoważnienie klasyfikatora, przez starostę, jako biegłego w rozumieniu art 84 § 1 k.p.a. następuje w formie procedury administracyjnej. Od starosty jako organu prowadzącego postępowanie dowodowe w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zależy zatem komu i w jakiej formie powierzy wykonanie czynności klasyfikacyjnych. Organ wyjaśnił, że charakter i rodzaj czynności, które ma wykonać klasyfikator, wymagają posiadania specjalistycznej wiedzy gwarantującej prawidłowe ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przygotowany przez klasyfikatora projekt ustalenia kwalifikacji stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., również kontrola projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów sporządzona w ramach postępowania administracyjnego, może zostać przeprowadzona przez sporządzenie opinii innego biegłego.

Starosta wyjaśnił, że upoważniając osobę powinien zatem sprawdzić, czy dana osoba posiada właściwe przygotowanie zawodowe, gwarantujące rzetelność i prawidłowość zleconych jej czynności. Klasyfikator może przystąpić do wykonania czynności, o których mowa w § 5 ust 1 pkt 1-3 rozporządzenia dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i uzyskaniu upoważnienia od starosty. Starosta po wydaniu upoważnienia dla klasyfikatora zawiadamia jednocześnie o wszczęciu z urzędu lub na wniosek jednej ze stron postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów wszystkie strony postępowania.

Organ zauważył, że w przepisach brak jest jednak jednoznacznych wymagań jakie powinna spełniać osoba dokonująca czynności klasyfikacyjnych. Starosta w § 3 załącznika do ww. zarządzenia określił wymagania jakie powinien spełnić geodeta oraz klasyfikator wykonujący powyższe prace. Miało to zapobiec w przyszłości wątpliwościom, co do rzetelności sporządzania dokumentacji geodezyjno - kartograficznej niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Do ustalenia stawek wynagrodzenia dla biegłego klasyfikatora zostały wzięte pod uwagę koszty i struktura pracy (ilość działek, powierzchnia opracowania, warunki terenowe itp.) oraz aktualne ceny wykonywania podobnych robót przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego (badania rynku, dane z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...]).

Wyjaśnił, że 25 marca 2023 r. podano do publicznej wiadomości (BIP Starostwa Powiatowego w [...]) wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na biegłego. Sprecyzowanie tych warunków miało na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu realizacji ww. zadań, jak również zapewnienie zasad uczciwej konkurencji i transparentności w procesie wyboru biegłego. Starosta podał, że po ogłoszeniu tej informacji do Urzędu wpłynęły 3 wnioski (2 z uprawnieniami klasyfikatora i 1 z uprawnieniami geodezyjnymi), które następnie poddane zostały weryfikacji zgodnie z § 4 ust. 2 załącznika do zarządzenia Starosty [...] z dnia 24.03.2022 r. nr 11/11/2022. Pozytywny wynik pozwolił zakwalifikować wnioskodawców do wpisania ich na listę biegłych, o czym zostali poinformowani pisemnie zgodnie z § 4 ust. 5 ww. załącznika. Ponadto lista biegłych, została opublikowana na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że to Starosta jest odpowiedzialny za przeprowadzenie całego postępowania dotyczącego klasyfikacji gruntów oraz wyłonienie osoby dającej gwarancje rzetelnego wykonania czynności technicznych. Powoływanie klasyfikatorów wskazanych przez wnioskodawców (czego domagał się skarżący) może skutkować nierzetelnym wykonaniem czynności klasyfikacyjnych oraz obawą organu prowadzącego, że ww. czynności zostały sporządzone i opłacone jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

W przypadkach, gdy wnioskodawca sam wskazuje klasyfikatora i rozlicza się z nim bez udziału starosty, doprowadza to do nieuprawnionego przekazania wnioskodawcom kompetencji organów władzy publicznej w sferze gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zaskarżone zarządzenie miało na celu unikanie w przyszłości podobnych przypadków oraz zwiększenie nadzoru nad prowadzeniem postępowań klasyfikacyjnych, w szczególności zapewnienie prawidłowości i rzetelności danych wykazywanych w projektach ustalenia klasyfikacji.

Jak wskazał Starosta takie stanowisko zajęła także Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach kontroli P/22/0536 z 25 stycznia 2023 r. - praktyka prowadzenia czynności klasyfikacyjnych przez osobę wskazaną przez wnioskodawcę przy wyborze klasyfikatora "uznawana jest za jeden z mechanizmów korupcjogennych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres ten został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej zwanej "p.p.s.a.", zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 i 2 ).

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest legalność wydanego przez Starostę [...] w dniu 24 marca 2022 r. zarządzenie w sprawie ustalenia zasad powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Materialnoprawną podstawą wydania skarżonego zarządzenia były przepisy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 528 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2022 r., poz. 135 z późn. zm.) oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.).

Wskazać w tym miejscu należy, że zdaniem Sądu skarżone zarządzenie wraz z załącznikiem jest aktem, o którym mowa w art. 3 2 pkt 6 P.p.s.a. Akt ten jest aktem władztwa publicznego. Reguluje on władczo sposób i kryteria powoływania biegłych w postępowaniach z zakresu klasyfikacji gleboznawczej gruntów, a także stawki ich wynagradzania. Treść zarządzenia wraz z załącznikiem stała się elementem prawodawstwa obowiązującego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę [...] w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w [...] wykazane w załączniku do niniejszego zarządzenia. Zarządzenie to odnosi się do uprawnień i obowiązków podmiotów zewnętrznych, czyli stron (wnioskodawców, którym jest również skarżący) toczonych postępowań administracyjnych przed Starostą [...] w przedmiotach geodezji i kartografii (ewidencji gruntów i budynków) oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową.

Z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. – I OPS 14/13 pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., I OSK 1308/19 stwierdził, że wprawdzie art. 82 ust. 1 u.s.p. stanowi o uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należy, że przepis ten ma zastosowanie również do aktów wydawanych przez starostę jako organ monokratyczny.

W odniesieniu do brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. należy zaakcentować, że wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, LEX nr 1340548).

Interes prawny skarżącego został niewątpliwie skarżonym zarządzeniem naruszony. Stanowiło ono bowiem podstawę prawną postanowienia Starosty Rzeszowskiego z dnia 5 lipca 2023 r., G.6641.1.19.2023 o wezwaniu skarżącego do złożenia zaliczki w wysokości 16500 zł w związku z przeprowadzeniem ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Sporządzenie ww dokumentacji jest elementem niezbędnym w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego sprawdzenia klas i użytków na przedmiotowej nieruchomości.

Przechodząc do merytorycznej oceny wydanego zarządzenia Sąd stwierdza, że wskazane w jego treści przepisy prawa materialnego nie zawierały upoważnienia do jego wydania. Art. 34 ust. 1 u.s.p. stwierdza, że starostwa organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Art. 2 pkt 5 ustawy o Wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi, że zadania administracji rządowej w województwie wykonuje starostwa, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Zaś z art. 6a ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, ze zadania organów określonych w ust. 1 pkt 2 wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej.

Art. 6a ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, starostwa wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.

Powoływane przepisy mają charakter ustrojowy i kompetencyjny, dotyczą Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej wykazywane jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Starosta [...] w przedmiotowym zarządzeniu wraz z załącznikiem stworzył bez żadnej podstawy prawnej zasady powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i kartografii oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Starostę [...] w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Jak wynika z treści załącznika do zarządzenia wprowadzono w nim obowiązujące w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych przez Starostę z zakresu geodezji i klasyfikacji gleboznawczej gruntów następujące reguły:

§ 2 Zasady powoływania i wynagradzania biegłych z zakresu geodezji i gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a dotyczące postępowań administracyjnych prowadzonych przez Starostę [...] w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w Wydziale Geodezji określają:

1. prowadzenie listy biegłych,

2. tryb powoływania biegłych,

3. zasady udzielania zleceń, odbioru robót oraz wynagradzania biegłych.

§ 3 Na listę biegłych może zostać wpisana o nieposzlakowanej opinii spełniająca następujące warunki:

- złoży wniosek o wpisanie na listę biegłych oraz złoży oświadczenie o zapoznaniu się z ww zasadami,

- posiada stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii określone w art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.),

- w przypadku dokonywania czynności klasyfikacyjnych od biegłego wymagane jest posiadanie specjalistycznej wiedzy gwarantującej wykonywanie prawidłowego ustalania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, osoba powinna legitymować się dyplomem ukończenia kursu lub studium podyplomowego w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ponadto przedłoży pisemne referencje od organów samorządu powiatowego z terenu województwa podkarpackiego o należytym wykonywaniu w okresie ostatnich 3 lat co najmniej 3 dokumentacji geodezyjno-klasyfikacyjnych.

§ 4 Wniosek o wpisanie na listę biegłych wraz z załącznikami (stosowne uprawnienia, dyplomy, referencje) należy złożyć:

- w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...],

- drogę pocztową lub listem poleconym,

- poprzez system e-puap.

Weryfikacji wniosków o wpisanie na listę biegłych dokonuje komisja składająca się z Dyrektora, Zastępcy Dyrektora oraz pracownika Wydziału. Lista biegłych jest jawna i ma charakter otwarty. Dopisanie na listę biegłych następuje na bieżąco, po dokonaniu weryfikacji, o której mowa w ust. 2. Informację o wpisaniu, o odmowie wpisania oraz o wykreślenie z listy biegłych przekazuje się zainteresowanym na piśmie.

Podstawą do wykreślenia z listy biegłych jest:

- utrata uprawnień zawodowych,

- trzykrotne naruszenie terminu sporządzenia dokumentacji, uzupełnienia poprawek, odmowa uczestnictwa w rozprawach administracyjnych, odmowa przyjęcia do realizacji ww prac bez uzasadnionego usprawiedliwienia lub z innych ważnych przyczyn.

Osoba wykreślona z listy biegłych nie może ubiegać się o ponowne wpisanie na listę.

Decyzję o wykreśleniu z listy biegłych podejmuje Dyrektor Wydziału po konsultacji z komisją, o której mowa w ust. 2.

Osoba składająca wniosek o wpis na listę biegłych wyraża zgodę na opublikowanie jej danych osobowych na stronie internetowej BIP urzędu.

§ 5 Powoływanie biegłego następować będzie na podstawie art. 84 w drodze postanowienia.

Postanowienie, o którym mowa w ust. 1 winno określić co najmniej:

a) imię i nazwisko osoby biegłego, wraz ze wskazaniem jej uprawnień zawodowych,

b) przedmiot i cel sporządzenia opinii/roboty geodezyjnej,

c) termin i miejsce doręczenia opinii/roboty geodezyjnej.

Z chwilą wydania postanowienia, o którym mowa w ust. 1 i 2 geodeta uprawniony (klasyfikator) staje się podmiotem praw i obowiązków przypisanych biegłemu, wynikających z k.p.a. Na tę okoliczność powinien złożyć oświadczenie, że nie zachodzą wobec niego przesłanki określone w art. 24 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 82 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.

Określony w postanowieniu termin sporządzenia opinii na wniosek biegłego będzie mógł zostać zmieniony, jeżeli wykaże, że z przyczyn, za które nie ponosi on winy nie ma możliwości dochowania wyznaczonego terminu.

Wszelkie koszty związane ze sporządzeniem opinii/wykonaniem roboty obciążają biegłego w całości.

Jeżeli przedmiotem zlecenia jest sporządzenie opinii/roboty obejmującej operat klasyfikacyjny winna zostać ona opatrzona w wymagane przepisami klauzule oraz doręczona w terminie i w miejscu wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w § 3 ust. 2 i uzyskać datę wpływu.

Odbioru opinii/roboty, o której mowa w ust. 3, dokonuje w formie protokołu odbioru organ, na potrzeby którego zlecono sporządzenie opinii. Z odbioru pozytywnie zweryfikowanej opinii/roboty (przyjętej do zasobu PODGiK) winien być sporządzony w 3 egzemplarzach protokół w formie pisemnej, w terminie 7 dni od daty doręczenia opinii/roboty do siedziby Starostwa Powiatowego w [...].

Pozytywny protokół odbioru, o którym mowa w ust. 4 stanowi podstawę do wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia dla biegłego za sporządzenie opinii/roboty i wystawienia faktury/rachunku przez biegłego.

W przypadku stwierdzenia przez organ braków lub błędów w treści, albo innych uchybień opinii/roboty biegły zostanie wezwany w formie pisemnej do uzupełnienia wskazanych braków lub usunięcia błędów i uchybień opinii w terminie 7 dni od doręczenia wezwania.

Termin, o którym mowa w ust. 7 na wniosek biegłego będzie mógł zostać zmieniony, jeżeli wykaże, że z przyczyn, za które nie ponosi on winy nie ma możliwości dochowania wyznaczonego terminu.

Za czynności, o których mowa w ust. 7 biegłemu nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie.

W przypadki niedotrzymania terminu sporządzenia opinii/roboty, bądź też terminu do jego uzupełnienia lub poprawienia organ nałoży na biegłego grzywnę, o której mowa w art. 88 k.p.a., a także może pozbawić statusu biegłego w danym postępowaniu bez przyznania wynagrodzenia za wykonaną pracę.

W przypadku wątpliwości co do treści sporządzonej opinii/roboty biegły zobowiązany jest do udzielania pisemnych wyjaśnień, a także może zostać zobowiązany do uczestnictwa w rozprawach administracyjnych wyznaczonych przez Starostę [...]. W przypadku konieczności wezwania biegłego do udziału w rozprawie administracyjnej, zostanie on powiadomiony o jej miejscu i terminie zgodnie z art. 91 i 92 k.p.a.

§ 7 Jednostką rozliczeniowa przy ustalaniu wynagrodzenia biegłego za sporządzenie opinii/roboty obejmującej wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej klasyfikacji jest działka ewidencyjna.

Ustala się następujące bazowe stawki wynagradzania za wykonanie kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów:

- 1 działki w obrębie do 0,5 ha - 2 500,00 zł,

- 1 działki w obrębie od 0,5 ha – 1,0 ha - 3 200,00 zł,

- za każdy nast. 1,0 ha - 1 000,00 zł.

W przypadku wykonania kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla większej ilości działek wynagrodzenie ustala się w sposób następujący: za pierwsza działkę w obrębie jak w ust. 2 i po 400,00 zł za następne przyległe oraz po 500,00 zł w tym samym obrębie jeżeli są oddalone od siebie.

W przypadku zmiany klasy (użytku Ls, dr, B) na całej działce wynagrodzenie ustala się w sposób następujący:

a) bez pomiaru:

- pojedyncza działka – 1 500,00 zł

- za następne po – 600,00 zł

b) z pomiarem konturu:

- pojedyncza działka – 2 000,00 zł,

- za następne po - 800,00 zł.

W szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy zakres zlecenia obejmuje nietypowe czynności geodezyjne wysokość wynagrodzenia może być ustalana niezależnie od ww stawek wynagrodzenia na podstawie wkładu pracy biegłego określonego wymiarem godzinowym, przy czym wysokość ta nie może być wyższa od 10 krotności stawki bazowej.

Podane w ust. 2 – 5 kwoty wynagrodzenia są kwotami brutto.

Wypłata wynagrodzenia biegłemu za przedłożoną opinię nastąpi w terminie 14 dni od daty złożenia faktury/rachunku, która zostanie wystawiona na rzecz: Powiatu [...], [...], ul. [...]. NIP: [...], REGON: [...]. Odbiorcą/płatnikiem faktury, o której mowa w ust. 7 jest Starostwo Powiatowe w [...] [...], u. [...].

Przyczyną wprowadzenia tychże regulacji, które wg powołanej treści Załącznika stanowiły obowiązujące w Starostwie [...] przepisy postępowania administracyjnego, był raport NIK kwestionujący wskazywanie przez strony postępowania kandydatów na klasyfikatorów.

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) czynności, o których mowa w ust.1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Na wstępie wyjaśnić należy, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma regulacji prawnej, która określałaby szczegółowe warunki jakim powinny odpowiadać podmioty wykonujące gleboznawczą kwalifikację gruntów, jak również jakie niezbędne kwalifikacje zawodowe powinny spełniać osoby wykonujące kwalifikacje. Od dnia 30 marca 2001 r. w art. 26 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne istniał obowiązek określenia przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w drodze rozporządzenia: 1) urzędowej tabeli klas gruntów, 2) sposobu i trybu przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów; 3) rodzaju gruntów wyłączonych z klasyfikacji; 4) szczegółowych warunków, jakim powinny odpowiadać podmioty wykonujące tę klasyfikację; 5) niezbędnych kwalifikacji zawodowych osób wykonujących klasyfikację. Delegacja ustawowa wynikająca z treści tego przepisu była niekonstytucyjna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt K 36/06 wskazał, że określenie warunków wykonywania zawodu lub pewnych czynności zawodowych należy do spraw o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu, wobec czego sprawy te muszą być uregulowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Dopiero ustawą z dnia 7 maja 2009 r. o uchyleniu lub zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych została dokonana zmiana art. 26 ust. 1 ustawy. Zmiana upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 1 ustawy polegała na przeniesieniu z ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na Radę Ministrów obowiązku wydania rozporządzenia, a także na skreśleniu upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków, jakim powinny odpowiadać podmioty wykonujące gleboznawczą kwalifikację gruntów (powołany wyżej art. 26 ust. 1 pkt 4) oraz niezbędnych kwalifikacji zawodowych osób wykonujących tę kwalifikacje (powołany wyżej art. 26 ust. 1 pkt 5). Uchylenie powyższych upoważnień, bez jednoczesnego uregulowania tych zagadnień w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, spowodowało, że aktualnie brak jest przepisów regulujących kwestie wymagań, jakie powinny spełniać osoby wykonujące gleboznawczą kwalifikację gruntów. Rozporządzenie z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydane na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, określa urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, natomiast nie określa, bo ustawodawca nie upoważnił do określenia, wymogów jakie powinien spełniać klasyfikator. Dlatego też w § 5 ust. 2 rozporządzenia zostało wskazane jedynie, że czynności związane z przeprowadzeniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów wykonuje osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". Zawód klasyfikator gruntów został wymieniony pod numerem 213208 w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby runku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz. U. z 2018 r., poz. 227). Natomiast brak w obowiązującym stanie prawnym określenia wymogów jakie powinien spełniać klasyfikator.

Podejmowane do tej pory inicjatywy dotyczące zmiany ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie wskazanym wyżej nie doprowadziły do zmiany stanu prawnego. Natomiast mając na uwadze, charakter i rodzaj czynności klasyfikacyjnych, które ma wykonać klasyfikator, wykonanie tych czynności wymaga posiadania specjalistycznej wiedzy gwarantującej wykonanie prawidłowego ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W takich okolicznościach wynikających z przedstawionego stanu prawnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że przygotowany przez klasyfikatora projekt ustalenia kwalifikacji stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., również kontrola projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów sporządzona w ramach postępowania administracyjnego, może zostać przeprowadzona przez sporządzenie opinii innego biegłego (np. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2255/18, wyroki WSA w Krakowie z dnia: z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 224/17, z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 483/17, z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1450/17). Oczywiście zaznaczyć przy tym należy, że dokonanie kontroli projektu ustalenia gleboznawczej kwalifikacji gruntów poprzez sporządzenie opinii innego biegłego jest w pewnym stopniu zależna od rodzaju i charakteru błędów, czy wątpliwości jakie występują w projekcie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji.

W związku z pojawiającymi się w praktyce wątpliwościami na tle prowadzonych postępowań w sprawie gleboznawczej kwalifikacji gruntów, Polskie Stowarzyszenie Klasyfikatorów Gruntów na zlecenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opracowało w 2020 r. Szczegółowe zasady przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W tych szczegółowych zasadach w pkt 3.2 Upoważnienie klasyfikatora przez starostę ppkt 14 (s. 27) ma następującą treść: "Klasyfikator upoważniony przez starostę do wykonywania czynności, o których mowa w pkt 12 jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Biegłego powołuje się wtedy, gdy w sprawie jest wymagane posiadanie wiedzy specjalistycznej dotyczącej tych okoliczności, których ustalenie nie jest możliwe przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania, jakie są dostępne organowi administracji (art. 84 § 1 k.p.a.)." (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 12 maja 2022 r., I OSK 1917/21).

Kwestionowane zarządzenie z załącznikiem w swojej treści, zgodnie z założeniem Starosty wprowadziło reguły, co do których ustawodawca milczał, a których brak stwarzał trudności w toku postępowań administracyjnych z zakresu geodezji i kartografii prowadzonych przez Starostę [...].

W tym sensie, na obszarze właściwości Starosty [...] w sprawach z zakresu geodezji i kartografii ustanowiono powszechnie obowiązujące reguły postępowania administracyjnego, rzutujące na to kto, o jakich kwalifikacjach może być klasyfikatorem, wprowadzono zasady i procedurę wpisu na listę biegłych, stworzono taryfę wynagrodzeń.

Rażące naruszenie prawa w opisanym akcie nie wymaga dalszych wywodów, jest oczywiste.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę nieważność na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie mający zastosowanie art. 82 ust. 1 u.s.p., wyłączył możność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Zarządzenie z załącznikiem zostało wydane bowiem 24 marca 2022 r.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wraz z załącznikiem zostało wydane z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.