Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1446/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 722/13 w sprawie ze skargi S. K., R. G., A. G., J. G., A. M., T. S., E. R., T. K., T. N., D. Z., R. N., M. N., J. D., E. P., C. J., C. D., A. S., W. P., E. K., A. T., P. S., J. S., Z. C., R. J., J. S., W. W., I. Z., T. W. i G. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Słubicach z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od R. N. na rzecz Rady Miejskiej w Słubicach kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 722/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K., R. G., A. G., J. G., A. M., T. S., E. R., T. K., T. N., D. Z., R. N., M. N., J. D., E. P., C. J., C. D., A. S., W. P., E. K., A. T., P. S., J. S., Z. C., R. J., J. S., W. W., I. Z., T. W. i G. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Słubicach z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Wymienioną powyżej uchwałą Rada Miejska w Słubicach wyraziła zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. W treści § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na: wydzierżawienie na okres 9 lat i 11 miesięcy nieruchomości położonej w Słubicach przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym (część) działki [...] o łącznej pow. [...] m 2 z przeznaczeniem na parking oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, iż projekt uchwały przygotowany został na wniosek Stowarzyszenia ,,O.", które domagało się realizacji zapisów zawartych w porozumieniu z dnia 1 października 2009 r. zmienionego aneksem nr 1 z dnia 3 grudnia 2010 r.

S. K., R. G., A. G., J. G., A. M., T. S., E. R., T. K., T. N., D. Z., R. N., M. N., J. D., E. P., C. J., C. D., A. S., W. P., E. K., A. T., P. S., J. S., Z. C., R. J., J. S., W. W., I. Z., T. W. i G. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na tę uchwałę. Zdaniem skarżących uchwała narusza interes prawny skarżących z uwagi na wykluczenie ich z możliwości zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego parkingu z Gminą Słubice. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Zwrócono uwagę, iż co prawda sama treść uchwały na to nie wskazuje, ale z treści jej uzasadnienia wynika, iż wyrażenie zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości dotyczy Stowarzyszenia ,,O.". Powyższe potwierdza prowadzona aktualnie przez Stowarzyszenie budowa parkingu. Zdaniem skarżących uchwała narusza art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zostały spełnione wymogi określone w ust. 3 cyt. przepisu, umożliwiające odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy. Są to: przeznaczenie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, realizacji urządzeń infrastruktury technicznej lub inne cele publiczne. Ponadto zdaniem pełnomocnika organ nie ustalił, czy o dzierżawę parkingu nie ubiegały się również inne podmioty, gdyż tylko wówczas przy zachowaniu wymogów z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłoby możliwe wyrażenie zgody na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy. Pełnomocnik oświadczył, iż skarżący są równie zainteresowani dzierżawą przedmiotowego parkingu jak Stowarzyszenie i w związku z powyższym jego zdaniem uchwała narusza interes prawny skarżących, wykluczając ich z możliwości zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego parkingu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione, a zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Zdaniem organu do wyłącznej kompetencji rady miejskiej należy wyrażenie zgody na zawarcie umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Obejmuje to wyrażenie zgody na dokonanie w przyszłości przez organ wykonawczy określonej czynności cywilnoprawnej. W ocenie organu wyrażenie zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 ugn nie jest uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków, wobec czego rada posiada swobodę w podejmowaniu decyzji w tym zakresie, badając przesłanki, na podstawie których nieruchomość przeznaczana jest do dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że skarga ta została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. ) dalej zwanej w skrócie u.s.g.

Skarżący nie wykazali zaś, aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny, czy też uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. Skarżący nie wskazali z jakich konkretnych norm prawa materialnego wywodzą swój interes prawny lub uprawnienie naruszone skarżoną uchwałą. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska, działając w oparciu o przepis upoważniający w postaci art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraziła jedynie zgodę na zawarcie umowy dzierżawy wskazanej w nim nieruchomości z pominięciem trybu przetargowego. Dodać należy, iż inicjatywa zawarcia i samo zawarcie ewentualnej umowy dzierżawy należą tylko i wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Przepis art. 37 ust. 4 powołanej ustawy nie rodzi po stronie skarżących uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby została z nimi zawarta umowa dzierżawy.

Zdaniem Sądu powołany przez skarżących sam zamiar zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości objętej przedmiotową uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać zaskarżona uchwała. Zatem skarżącym przysługuje w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. W tej sytuacji poczucie krzywdy czy też nierównego traktowania nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący byliby uprawnieni do skutecznego zaskarżenia uchwały wyłącznie wówczas, gdyby skarżona uchwała naruszała ich uprawnienia zagwarantowane w przepisach prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. N., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wydając zaskarżony wyrok naruszył przepis postępowania tj. - art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej posiada ona interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i został on przez nią wykazany. Zaskarżona bowiem uchwała Rady Miejskiej w Słubicach wpływa na sferę prawną skarżącej w ten sposób, iż pozbawia ją możliwości zawarcia umowy na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości w drodze przetargu. Jednocześnie uchwała ta gwarantuje pośrednio — poprzez swoje uzasadnienie i umowy pomiędzy Burmistrzem Słubic a Stowarzyszeniem "O." jednemu podmiotowi - Stowarzyszeniu "O." - zawarcie takiej umowy bez trybu przetargowego. Sankcjonuje to właśnie zaskarżona uchwała oraz wyrok Sądu I instancji.

Uchwała, w której dokonano wydzierżawienia z wyłączeniem procedury przetargowej, jest niezgodna z prawem. W czasie wydania przez Radę Miejską Słubic spornej uchwały, istniały inne, oprócz Stowarzyszenia "O." podmioty, które starały się o wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżona uchwała godzi zarówno w interes faktyczny skarżących (brak wydzierżawienia nieruchomości), jak również w ich interes prawny i pomimo istnienia normy prawnej o charakterze nakazującym (art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami), która statuowała w tym konkretnym przypadku obowiązek przeprowadzenia przetargu w przedmiocie dzierżawy i tym samym zabezpieczała prawa i równe traktowanie wszystkich podmiotów, organ samorządu terytorialnego zobowiązał się do wbrew prawu do wydzierżawienia nieruchomości wybranemu podmiotowi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Słubicach wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżąca w skardze kasacyjnej nie wykazała w żadnej mierze w jakim zakresie upatruje ona swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę rady miejskiej, a także na czym miał polegać błąd Sądu I instancji, który także tego interesu się nie dopatrzył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono w istocie jeden zarzut – naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z art. 50§ 2 p.p.s.a. wynika zaś, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji była w niniejszej sprawie uchwała rady gminy o zgodzie na dzierżawę nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, że podstawę prawną do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

A zatem to właśnie powołany przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 ust. 2 p.p.s.a. stanowi podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu samorządowego, co wyraźnie stwierdził sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu art. 50 ust. 1 p.p.s.a., powołanego jako podstawa skargi kasacyjnej (por. m.in. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011 str. 274). Ma to istotne znaczenie praktyczne, gdyż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ogranicza krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi do tych, których interes prawny został naruszony - w odróżnieniu od art. 50 ust. 1 p.p.s.a., który możliwość wniesienia skargi uzależnia jedynie od posiadania interesu prawnego (niezależnie od jego naruszenia).

Skoro zatem powołany w skardze kasacyjnej jako jej wyłączna podstawa przepis art. 50 ust. 1 p.p.s.a. nie był w ogóle stosowany przez sąd I instancji wydający zaskarżony wyrok, to tym samym skargę tę należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania należnych organowi na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.