Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 642/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2001 nr 81 poz 889
law: Ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Gminy D. i G. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy D. J. K. 2. określa, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu w całości. 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2004 r. nr [...] działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy D. J. K.

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił, że radny Rady Gminy D. J. K. zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy D. Od dnia [...] stycznia 2003 r. J. K. jest członkiem Zarządu Stowarzyszenia Klub Sportowy "[...]" D. Stowarzyszenie ma swoją siedzibę w budynku znajdującym się na działce gruntu nr [...] (osada D.), dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...]. W dziale II księgi wieczystej jako właściciel tej działki wpisana jest Gmina.

Stosownie do art. 48 Kodeksu cywilnego właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem wzniesionych na tym gruncie budynków. Powyższy grunt i budynek jest użytkowany przez Stowarzyszenie bezumownie.

W 2003 r. Stowarzyszenie Gminny Klub Sportowy "[...]" D. prowadziło w sposób zorganizowany i ciągły wynajem pomieszczeń znajdujących się w budynku stanowiącym mienie komunalne. Wartość sprzedaży tych usług w roku 2003 wyniosła 80.095 zł.

W opisanym stanie faktycznym został naruszony art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taka działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza". W związku z tym opierając się na założeniu spójności systemu prawnego, definicję działalności gospodarczej należy zaczerpnąć z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy natomiast stanowi, że przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą.

Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 września 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 1989 z późn. zm.) stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Z treścią przytoczonych regulacji korespondują przepisy § 11 i § 47 Statutu Stowarzyszenia Gminny Klub Sportowy "[...]" D.

W myśl art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Użyty w art. 24f ust. 1 zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo do suponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność komunalną. Dysponowanie owym substratem (rzeczą ruchomą lub nieruchomością, a także prawem na dobrach niematerialnych) może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne (tak orzekł Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r.) i może polegać np. na wynajmowaniu, dzierżawieniu, użytkowaniu wieczystym mienia komunalnego. Wykorzystaniem mienia komunalnego będzie także faktyczne władanie tym mieniem bez tytułu prawnego.

Zarządzeniem działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Zatem radny pełniący funkcję członka zarządu stowarzyszenia naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności (tj. także zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. K. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwano Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wymienionego radnego w terminie 30 dni od doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] maja 2004 r. Na sesji w dniu [...] maja 2004 r. Rada Gminy odrzuciła w głosowaniu projekt uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu J. K.

Wojewoda stwierdził, że wynajem lokali nie jest przedmiotem działalności statutowej Stowarzyszenia Klub Sportowy "[...]". Dokonywanie czynności wynajmu lokali jest uboczną działalnością gospodarczą spełniającą przesłanki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Działalność ta była prowadzona w "celach zarobkowych" i "we własnym imieniu". Pomieszczenia były wynajmowane od stycznia do grudnia 2003 r.

W świetle treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mandat radnego J. K. już wygasł. Wobec bezskutecznego upływu 30-dniowego terminu wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego J. K. jest uzasadnione.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody wniosła Gmina podnosząc, że Wojewoda nie powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w skardze stwierdzono, że zasadniczym polem działalności Klubu "[...]" jest działalność sportowa. Statut klubu pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej, jednak do takiej działalności nie sposób zaliczyć okazjonalnego najmu części pomieszczeń w budynkach znajdujących się na stadionie sportowym. Klub "[...]" nigdzie nie oferował możliwości wynajmu pomieszczeń ani nie zabiegał o klientów w inny sposób. Klub po prostu skorzystał z okazji, kiedy w 2003 r. zgłosiły się do niego firmy budowlane pracujące przy rozbudowie przejścia granicznego, aby kilka pomieszczeń wynająć na okres sezonu zatrudnionym w tych firmach robotnikom. Taka sytuacja wystąpiła jednorazowo i najem nie był prowadzony ani wcześniej, ani później. Przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym ma antykorupcyjny charakter i ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których pozycja radnego gminnego może być wykorzystywana dla korzystania z mienia gminnego z pokrzywdzeniem właściciela. Taka jest wykładnia historyczna i celowościowa tego przepisu. Natomiast Klub "[...]" finansował wespół z innymi organizacjami społecznymi wznoszenie budynków na nieruchomości Kw [...], ponadto całość przychodów z najmu została zużyta na działalność statutową klubu prowadzoną w interesie społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zarządzeniu zastępczym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 grudnia 2004 r. pełnomocnik Gminy wniósł o dołączenie do akt dokumentów: odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego dla Stowarzyszenia Gminy Klubu Sportowego "[...]" D. na dzień [...] grudnia 2004 r. oraz sporządzonego w dniu [...] stycznia 2003 r. wyciągu z protokołu walnego zebrania członków Gminnego Klubu Sportowego "[...]" D. Sąd postanowił o dopuszczeniu dowodu uzupełniającego z powyższych dokumentów.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zarządzenie zastępcze Wojewody, wydane w trybie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) z dnia 2 września 2004 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy D. J. K. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, podlega zatem uchyleniu.

Zgodnie z art. 98 ust. 4 powołanej wyżej ustawy do postępowania w sprawach zaskarżenia aktów nadzoru stosuje się przepisy o zaskarżaniu do sądów administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy w zarządzeniu zastępczym z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda wskazał, że radny Rady Gminy D. J. K. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy czym naruszył art. 24f ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności".

Badając przesłanki art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w świetle przedstawionego stanu faktycznego, poddać należało rozważaniom określenie "zarządzania działalnością gospodarczą".

Ograniczenie uregulowane w art. 24f ust. 1 obejmuje zarządzanie przez radnego gminy działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego, czyli prowadzenie i reprezentowanie działalności gospodarczej, dokonywanie całokształtu czynności faktycznych i prawnych zarządzanego majątku, administrowanie tym majątkiem, przy czym zarządzanie odnosi się do stosunku wewnętrznego, łączącego zarządzającego z tym, na rzecz kogo zarządzanie wykonuje (K. Święch, K. Kozłowski, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez członków organów jednostek samorządu terytorialnego [w:] "Samorząd terytorialny", 2003, nr 12, s. 29).

Niewątpliwie funkcję zarządzającą w przypadku stowarzyszenia pełni zarząd stowarzyszenia. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889 ze zm.) do stowarzyszeń kultury fizycznej, jakim jest przedmiotowy Gminny Klub Sportowy "[...]" D., i związków sportowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach, ze zmianami wynikającymi z ustawy o kulturze fizycznej. Stosownie więc do art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenie jest obowiązane posiadać zarząd i organ kontroli wewnętrznej. Podnieść należy również, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach w sprawach, w których statut nie określa właściwości władz stowarzyszenia podejmowanie uchwał należy do walnego zebrania członków. Statut Gminnego Klubu Sportowego "[...]" D. nie określił inaczej, zatem wybór zarządu stowarzyszenia należy do walnego zebrania członków.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest uchwały o wyborze J. K. na członka zarządu stowarzyszenia, nic nie wiadomo również o okoliczności złożenia przez J. K. oświadczenia o wyrażeniu zgody na kandydowanie.

Na rozprawie dnia [...] grudnia 2004 r. pełnomocnik Gminy złożył kserokopię wyciągu protokołu z zebrania członków Gminnego Klubu Sportowego "[...]" w D. opatrzonego datą "[...].01.2003 r.", z którego treści wynika, że do dnia [...] stycznia 2003 r. ukonstytuował się nowy zarząd i członkami zarządu wybrany został m.in. J. K. oraz dowód dokumentu – odpisu Krajowego Rejestru Sądowego z którego wynika, że w Krajowym Rejestrze Sądowym ujawnione są jako członkowie zarządu inne osoby.

W świetle powyższego, mimo zasady deklaratoryjnego skutku wpisu zmiany zarządu do Krajowego Rejestru Sądowego, biorąc pod uwagę rozumienie pojęcia "zarządzanie" jako kierowanie bieżącą działalnością stowarzyszenia i reprezentowanie go na zewnątrz, uznać należy, że Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze z dnia [...] września 2004 r. nie oparł go na dowodach potwierdzających prawidłowość wyboru J. K. na członka zarządu stowarzyszenia.

Odnosząc się na marginesie do kwestii uznania działalności prowadzonej przez Stowarzyszenie Gminy Klub Sportowy "[...]" D. w postaci wynajmu lokali na działalność gospodarczą należy powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt K 20/03 (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 17). Trybunał odnosząc się do tej kwestii powołał się na definicję działalności gospodarczej z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej podane w tej ustawie odpowiadają intuicyjnemu rozumieniu tej działalności. Trybunał zwrócił uwagę na zawodowy charakter tejże działalności.

Wskazać należy również, że zgodnie z art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, jeżeli podmiot wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 podejmuje działalność gospodarczą podlega obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców. Obowiązek ten przez przedmiotowe stowarzyszenie nie został dopełniony.

Mając powyższe względy na uwadze działając na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na akt nadzoru należało orzec jak w sentencji.

Wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przepisami czasie nieprawomocny, nie przywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie jednakże zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).