Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 pkt 3,  3 ust. 1 pkt 2,  art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust.  8, art. 41,  art. 45
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta O. (dalej tez jako Prezydent lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz.256 z późn. zm. dalej k.p.a.) zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. , poz. 797 z późn. zm. dalej u.odp.) orzekł:

1. Nałożyć na Spółkę M. Sp. z o.o., obowiązek usunięcia odpadów o kodzie 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...] i [...] w O. .

2. Wykonanie decyzji powinno nastąpić poprzez transport odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem strona zawrze stosowną umowę.

3. Wyżej wymieniony obowiązek należy wykonać w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

4. Dostarczyć do tutejszego urzędu dokument potwierdzający wykonanie powyższego obowiązku w terminie 7 dni od dnia wykonania powyższego obowiązku.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że dnia [...] czerwca 2020 r. pismem nr [...] L.dz. [...] wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z nieruchomości przy ul. [...] w O. (numer działki ewidencyjny [...]) należącej do W. W. i M. K..

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Spółka M. Sp. z o.o., z siedzibą w O. (dalej też jako Spółka, M. , skarżąca lub strona) na działce nr [...] gruzem utwardziła dojazd do sąsiedniej działki przy ul. [...], na której buduje osiedle domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W związku z powyższym dnia [...] czerwca 2020 r. wezwano Spółkę do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania, w terminie do dnia [...] czerwca 2020 r. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu [...] czerwca 2020 r. W odpowiedzi na to pismo Spółka poinformowała, że jest współwłaścicielem ww. działki, a zgromadzony gruz przeznacza na potrzeby własne, związane z zagospodarowaniem terenu działki.

Dnia [...] lipca 2020 r. przedstawiciel Spółki przedstawił fakturę nr [...]/2020 z dnia [...] lipca 2020 r. z Przedsiębiorstwa T. . do której dołączono WZ z dnia [...] kwietnia 2020 r. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że materiał wykorzystany do utwardzenia drogi dojazdowej zakupiono, jako kruszywo. Dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., ww. decyzja Prezydenta Miasta O. została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez organ 1 instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ bezkrytycznie przyjął tłumaczenie strony, że materiał, którym utwardzono teren to kruszywo oraz że pominięto rolny charakter przedmiotowej nieruchomości.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji w sposób szczególny rozważył rolny charakter przedmiotowej nieruchomości oraz możliwość jej utwardzenia.

W związku z powyższym dnia [...] grudnia 2020 r. pismem nr [...] L.dz. [...] zawiadomiono strony postępowania, że dnia [...] grudnia 2020 r. przeprowadzony zostanie dowód z oględzin na nieruchomościach przy ul. [...] na działce nr [...] i [...]. W tym samym dniu pismem nr [...] L.dz. [...] powiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2021 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. wystosowano pismo do Miejskiego Zarządu Dróg w O. . jako zarządcy drogi z zapytaniem czy M. Sp. z o.o., zwracało się z prośbą o pozwolenie na utwardzenie drogi dojazdowej przez działkę nr [...] należącą do Gminy Miasto [...]. W tym samym dniu pismem nr [...] L.dz. [...] przesłano zapytanie do Starostwa Powiatowego w O. dotyczące ustalenia czy kiedykolwiek wystąpiono z wnioskiem o wyłączenie działki nr [...] lub jej części z produkcji rolnej z przeznaczeniem na budowę drogi dojazdowej, jeżeli tak to czy takie pozwolenie wydano, czy wydano pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania ww. działki (jej części) lub pozwolenie, na utwardzenie terenu, i czy M. Sp. z o.o., posiada pozwolenie na przetwarzanie odpadów.

Dnia [...] grudnia 2020 r. pismem nr [...] L.dz. [...] zwrócono się do Komendanta Straży Miejskiej z prośbą o udział Straży Miejskiej w oględzinach działki, które przeprowadzono dnia [...] grudnia 2020 r. W oględzinach udział brali: W. W., przedstawiciel M. Sp. z o.o., M. B. wraz z radcą prawnym. Ustalono, że w poprzek przedmiotowej nieruchomości, której współwłaścicielami są M. Sp. z o.o., i Pan W. W. gruzem utwardzono drogę dojazdową do nieruchomości przy ul. [...], gdzie spółka buduje domki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Pan W. W., jako współwłaściciel terenu podał, że nie wyraża zgody na takie działania. M. Sp. z o.o., stwierdziła, że sposób użytkowania działki [...] jest kwestią sporną i że działka jest działką budowlaną gdyż wydano decyzję o warunkach zabudowy (załącznik do protokołu).

Organ stwierdził jednak, że decyzja ta nie wnosi nic do sprawy, gdyż wydana jest na inną lokalizację i jest to decyzja o warunkach zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że w celu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy uzyskać uprzednio odpowiednią decyzję starosty. Starosta [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował, że nie wnioskowano o wyłączenie działki [...] ani jej części z produkcji rolnej z przeznaczeniem na budowę drogi. Nie wnioskowano również o zmianę sposobu użytkowania ww. działki. Spółka M. Sp. z o.o., nie ubiegała się również o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, czy o zezwolenie na budowę. Działka nr [...] przy ul. [...] jest nadal działką rolną.

W czasie oględzin wykonano również dokumentację fotograficzną, z której wnika, że materiał użyty do utwardzenia terenu to gruz budowlany o bardzo zróżnicowanej wielkości - od bardzo drobnego do kilkunastocentymetrowego. Są tam elementy betonu, cegły, kamieni i lastriko.

Dnia [...] stycznia 2021 r. Spółka M. Sp. z o.o. przesłała dokumenty, z których wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Miejski Zarząd Dróg w O. , jako zarządca drogi wyraził zgodę na budowę zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] obręb 0101 przez działkę nr [...]. Wydana decyzja określa warunki, jakie należy spełnić, aby taki zjazd wybudować. Między innymi należy uzyskać zgodę na usunięcie drzew, które rosną w miejscu planowanego zjazdu. Nawierzchnię zjazdu wykonać z kostki brukowej - betonowej [...] na podsypce piaskowo cementowej. Z załączonej do decyzji mapki sytuacyjnej jak i warunków wykazanych w decyzji wynika, że pozwolenie dotyczy innego miejsca niż zjazdu wykonanego w chwili obecnej, który jest na łuku drogi. Załączono również orzeczenie o jakości kruszywa nr [...], z dnia [...] stycznia 2021 r. wykonane przez Prywatne Laboratorium Budowlane [...] s.c. Orzeczenie to określa, że materiał przekazany do badań to gruz kruszony betonowo - ceglany, dostarczony przez przedsiębiorstwo T. w dniu [...] grudnia 2020 r. Z dostarczonego dokumentu nie wynika skąd materiał do badań został pobrany.

Dnia [...] stycznia 2021 r. pismem nr [...], Miejski Zarząd Dróg przesłał informację, że M. Sp. z o.o., wystąpiło z wnioskiem o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu na zjazd tymczasowy z ul. [...] na działkę [...] przez działkę [...] należącą do Gminy M. O. w dniu [...] lipca 2020 r. W dniu [...] września 2020 r. wydano decyzję negatywną. Spółka M. Sp. z o.o., wystąpiła ponownie o taką zgodę w dniu [...] listopada 2020 r. wskazując inną lokalizację zjazdu i [...] grudnia 2020 r. zgoda na wykonanie zjazdu przez działkę nr [...] na działkę [...] przez Miejski Zarząd Dróg w O. została wdana. Ww. zgoda dotyczy jednak innej lokalizacji niż zjazd wykonany wcześniej przez spółkę, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Organ podkreślił, że działka nr [...] jest działką rolną. Żaden ze współwłaścicieli nie wnioskował o zmianę sposobu jej zagospodarowania. Zgodnie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zmianami) wyłączenie z użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do I, II, III, Ilia, Illb. oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych w glebach pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, ww. ustawy oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z uwagi na powyższe, aby dokonać utwardzenia gruntu rolnego, czyli wyłączenia części takiego gruntu z produkcji użytków rolnych, należy posiadać pozytywną decyzję zezwalającą na takie wyłączenie. Takiej decyzji M. Sp. z o.o. nie posiada. Oznacza to zdaniem Prezydenta, że należało zobowiązać spółkę do usunięcia odpadów, którymi utwardziła grunt, wobec czego orzekł jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu od ww. decyzji Spółka podała, że zaskarża ją w całości, wnosi o jej uchylenie i umorzenie postępowania (bądź przekazanie sprawy ponownie organowi I instancji do rozpoznania). Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się m. in. na przyjęciu błędnego założenia, że gruz wykorzystany celowo jako utwardzenie dojazdu oraz zakupiony u profesjonalnego podmiotu w tym celu stanowić ma rzekomo odpady, a także pominięciu w postępowaniu celu, przeznaczenia i faktycznego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości nie jako działki budowlanej; czy też o takim charakterze, ale jako użytku rolnego, co nie przystaje do stanu faktycznego sprawy oraz dowodów w niej zgromadzonych.

2) Art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na przyjęcie w niej szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy założeń, dot. m. in. zaklasyfikowania zakupionego od profesjonalnego podmiotu gruzu stosowanego do utwardzeń jako odpadu, czy też bezkrytycznym zakwalifikowaniu działki jako rolnej, mimo iż nie jest na niej wykonywana działalności rolnicza,

3) art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu do [...] września 2020.r. - okres dokonania utwardzenia przedmiotowej nieruchomości), poprzez jego niezastosowanie.

Zdaniem Spółki wbrew twierdzeniom organu nieruchomość można utwardzić gruzem. Organ nie wykazał aby materiał nawieziony był odpadem, podczas gdy spółka przedstawiła FV i opinie laboratorium, z których wynika, że użyty materiał jest odpowiednio przygotowany i został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem, nie mogąc być traktowany jako odpad.

Zdaniem spółki błędnie organ kwalifikuje przedmiotową działkę jako grunt rolny, odnosząc się wyłącznie do kwalifikacji gruntu przypisanej w rejestrze gruntu. Przedmiotowa działka od lat faktycznie wyłączona została z produkcji rolnej stanowiąc częściowo zadrzewiony nieużytek. Działka otoczona jest osiedlami, jedynie z jednej strony granicząc z kanałem i dalszym nieużytkiem. Co znamienne dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy z przeznaczeniem na budowę lokalu użytkowego. Co za tym idzie przeznaczenie nieruchomości uzasadnia jej budowlane wykorzystanie. Przejazd przez nieruchomość wykorzystywany jest jako realizacja inwestycji budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Choć organ wprost nie odnosi się do tej kwestii, to istotą sprawy jest zaklasyfikowanie przedmiotowego utwardzenia jako realizacji inwestycji. Zdaniem odwołującej spółki wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 pr. bud., nie stanowiąc budowy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], - działając na podstawie przepisów art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 ., poz. 570), art. 17 pkt 1, 127 §2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Kolegium wskazało, że nawiezione na działce nr [...] i [...] substancje należy kwalifikować, jak to zrobił organ I instancji, jako odpady o kodzie 17 01 06. Zwróciło uwagę, iż odpadami mogą być materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. SKO zwróciło uwagę, iż organ I instancji, w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wezwał spółkę do usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] gdyż rozpoznanie w terenie potwierdziło pozostawienie na przedmiotowym terenie odpadów (głównie gruzu). M. sp z o.o. w swojej odpowiedzi wezwanie, z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdziła, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] i zgromadzony na niej gruz ma zamiar przeznaczyć na potrzeby własne, związane z zagospodarowaniem terenu działki. Zatem Spółka ta sama wskazała wówczas, iż na terenie działki znajduje się gruz, a nie zakupione w tym celu kruszywo. Nadto potwierdziła, iż usunie odpady zgromadzone na działce nr [...] (działki nie stanowiącej jej własności).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.odp., z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o Jednakże M. sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, zatem osobą prawną, posiadającą osobowość prawną, przedsiębiorcą. Nie obowiązuje jej zwolnienie z uzyskania zezwolenia na wykorzystanie odpadów na potrzeby własne. Z akt sprawy wynika, że spółka zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie posiada.

Następnie Kolegium wskazało, iż w toku postępowania administracyjnego Spółka próbowała wykazać, że wykorzystany do utwardzenia terenu gruz, nie jest odpadem a kruszywem zakupionym w tym celu u podmiotu zajmującego się sprzedażą kruszyw. Na tę okoliczność Spółka przedłożyła fakturę VAT, dokument WZ, oraz orzeczenie o jakości kruszywa. W ocenie Kolegium dowody z dokumentów przedstawionych przez Spółkę nie potwierdzają tezy, iż zgromadzony na działkach gruz to zakupione w tym celu kruszywo.

Spółka przedstawiła kserokopię "faktury VAT nr [...]/2020 r. oryginał" wystawionej na rzecz Spółki przez "T. " ul. [...], N. , na kruszywo [...]. Kolegium zauważyło, iż przedłożona do akt faktura Vat datowana jest na dzień [...] lipca 2020 r. W fakturze tej jako datę usługi również wskazano [...] lipca 2020 r. W aktach sprawy znajduje się również dokument WZ wystawiony przez "T. " ul. [...], O. datowany na dzień [...] kwietnia 2020 r. Dokument obejmuje wydanie kruszywa 0-150 w ilości 5 x 25 t = 125 ton. Na załączonej fakturze wskazana ilość ton kruszywa 0 -150 to 100 ton, a nie 125 ton jak wynika to z WZ. Na fakturze tej nie ma również oznaczenia aby faktura dotyczyła dokumentu WZ z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Zdaniem SKO wątpliwość zatem budzi okoliczność czy dokumenty te (faktura i WZ) dotyczą zakupu i dostawy tego samego kruszywa oraz, czy nie dotyczą zakupu kruszywa w innych celach inwestycyjno- budowlanych realizowanych przez Spółkę, aniżeli jak twierdzi Spółka do utwardzenia terenu działki nr [...]. Ponadto utwardzenie terenu miało miejsce wcześniej niż przed [...].07.2020 r. (data faktury) i [...].04.2020 r. (data WZ), co wynika z pism W. W. z dnia [...].05.2020 r. (,dnia [...].05.2020 r. zgłosiłem Straży Miejskiej zaśmiecanie mojej działki [...]), dnia [...].04.2020 r. ("wzywam do niezwłocznego przywrócenia na ww. nieruchomości stanu zgodnego z prawem (...) oraz dnia [...].06.2019 r. ("wzywam do niezwłocznego przywrócenia stanu poprzedniego i zaniechania dalszych naruszeń (...) usunięcie nawiezionych odpadów budowlanych oraz gliny".

Ostatnim dokumentem, który ma świadczyć w ocenie Spółki, iż do utwardzenia terenu użyto kruszywa, a nie gruzu - odpadu, jest orzeczenie jakości kruszywa z dnia [...] stycznia 2021 r. Z orzeczenia tego wynika, iż zostało wykonane na zlecenie T. a materiał został pobrany do badania [...] grudnia 2020 r. Wskazano w nim, że zbadana została "mieszanka gruzu kruszonego budowlanego: betonowo- ceglanego o ciągłym uziarnieniu wymiar [...] mm. Możliwa do zastosowania jako tymczasowe nawierzchnie drogowe stablicowane mechanicznie (podbudowa pomocnicza)". Kolegium, podobnie jak organ I instancji, nie uznało tego dokumentu, jako wiarygodnego dowodu w sprawie z tego względu, że zostało dokonane na zlecenie firmy T. , a nie Spółki będącą stroną w niniejszej sprawie. Nadto z orzeczenia nie wynika skąd pobrano materiał do badania. Co więcej orzeczenie wskazało, iż mieszanka gruzu kruszonego ma wymiar 0- 90 mm, podczas gdy Spółka podnosiła, iż dokonała utwardzenia kruszywem 0- 150 mm (co miało wynikać z faktury, oraz dokumentu WZ).

Następnie SKO wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna przedmiotowego gruzu. Zdjęcia te obrazują, iż utwardzenia terenu dokonano gruzem o bardzo zróżnicowanej wielkości, w przeciwieństwie do kruszywa, które jest podobnej wielkości. Zdjęcia obrazują, iż utwardzenia dokonano elementami betonu, cegły, kamienia i lastriko W ocenie Kolegium dokumentacja fotograficzna nie potwierdza twierdzeń Spółki aby utwardzenia dokonano zakupionym na ten cel kruszywem o wymiarach 0-150 mm, co oznacza że w sprawie mamy do czynienia z odpadem nr [...] zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w [...]

W ocenie Kolegium okolicznością bezsporną jest to, iż odpady znajdywały się w miejscu do tego nieprzeznaczonym, ponieważ Spółka nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów i ich składowanie na działkach nr [...] oraz [...]. Bezsporne jest również to, iż spółka M. sp. z o.o. jest posiadaczem odpadów. Spółka ta nie kwestionowała nigdy tej okoliczności a w toku postępowania przyznała sama, iż to ona dokonała utwardzenia terenu działek [...], [...]. Kwestią sporną pozostawała jedynie kwalifikacja użytych do utwardzenia materiałów jako odpadów. Jak wyżej wykazano prawidłowo organ I instancji uznał nawieziony gruz za odpady.

W kwestii natomiast załączonych przez Spółkę dokumentów w postaci decyzji o WZ oraz decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu, Kolegium uznało, iż pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Organ zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana na rzecz Pana Ł. P. dla inwestycji budynek usługowy - lokal gastronomiczny na działce nr [...]. Zatem nie dotyczy ona Spółki będącej stroną w niniejszym postępowaniu, która to Spółka dokonała utwardzenia terenu. W kwestii załączonej do akt sprawy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wyrażeniu zgody na budowę zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] w O. W. wydanej na rzecz Spółki to wskazać należy, w pierwszej kolejności, iż decyzja ta została wydana już po utwardzeniu terenu, więc pozostaje również bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nadto istniejące utwardzenie terenu dotyczy innej lokalizacji niż ta wynikająca z decyzji z nr [...]. Istniejące utwardzenie jest na łuku ul. [...], a wnioskowane za łukiem tej ulicy.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania dotyczących błędnej kwalifikacji materiałów użytych do utwardzenia jako odpadów, zamiast jako zakupionego na ten cel kruszywa. Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 5 w brzmieniu do [...] września 2020 r.), ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy nie była kwestia tego, czy pozwolenie na budowę (czy też zgłoszenie) było/jest wymagane do utwardzenia terenu, bowiem orzekanie o tym należy do kompetencji organów budowalnych. W tej sprawie jedyną kwestią istotną było to, czym dokonano tego utwardzenia, tj. ocena czy utwardzenia dokonano odpadem czy też właściwym materiałem budowlanym.

Z tego samego powodu, w ocenie Kolegium zbędne okazały się dywagacje na temat rolnego charakteru działki nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka M. sp. z o.o. w O. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podała, że zaskarża w całości decyzję SKO, wnosi o jej uchylenie, jak i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zapoznania się ze stanem faktycznym, w szczególności poprzez pominięcie faktów i dowodów w sprawie istotnych, w szczególności w zakresie stanowiska, dokumentów i ekspertyz wskazujących, iż materiał wykorzystany do utwardzenia przedmiotowej działki nie jest odpadem, ale kruszywem pochodzącym z recyklingu gruzu, a także niedostatecznym i nieprzekonującym odniesieniu się do tych dowodów,

2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 84 k.p.a.. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zapoznania się ze stanem faktycznym, w szczególności poprzez zaniechanie wykorzystania dowodu z opinii biegłego dla ewentualnego obalenia dowodów przedstawionych przez stronę i rozstrzygnięcia kluczowej kwestii, czy przedmiotowy materiał, którym utwardzono drogę dojazdową jest odpadem, czy też może kruszywem pochodzącym z recyklingu jak podnosi strona.

3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego i na jakiej podstawie organ przyjął błędne zdaniem strony założenie, że przedmiotowy materiał jest odpadem a nie zaś kruszywem po recyklingu,

4) Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. polegającego na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zasadnym było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) Art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.odp. poprzez błędne dokonanie subsumpcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że materiał służący do utwardzenia dojazdu na przedmiotowej działce jest odpadem a nie kruszywem pochodzącym z recyklingu, jak podnosi strona.

2) Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.odp. poprzez przyjęcie założenia, że przedmiotowy materiał służący do utwardzenia drogi dojazdowej wypełnia definicję "odpadu" rozumianego jako substancję lub przedmiot, który posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub pozbyć się jest zobowiązany, dokonanego wbrew wyraźnej intencji strony celowego wykorzystania przedmiotowego materiału jako utwardzenia drogi dojazdowej,

3) Art. 45 ust. 1 pkt 2 u.odp. poprzez błędne dokonanie subsumpcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że materiał służący do utwardzenia dojazdu na przedmiotowej działce jest odpadem, co do którego strona ma obowiązek uzyskania przewidzianego prawem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przy ewentualnym wykorzystaniu.

4) Art. 17 u.odp. poprzez błędne dokonanie subsumpcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że materiał służący do utwardzenia dojazdu na przedmiotowej działce nie jest kruszywem poddanym recyklingowi, który zgodnie z powołanym przepisem nie jest wówczas odpadem.

Uzasadniając skargę spółka podała, że zasadniczym błędem organu było przyjęcie że materiał użyty do utwardzenia to odpad, podczas gdy strona wykazała różnymi dowodami, iż jest to kruszywo pochodzące z recyklingu. Wobec tego strona była uprawniona do użycia go do utwardzenia drogi. Spółka wskazała, że na fakturze VAT nie wskazuje się odniesienia do wystawianych w dacie późniejszej dokumentów WZ. Opis kruszywa na dokumentach mieści się zaś w przedstawionych parametrach. Spółka wskazała, że odpad można poddawać recyklingowi i przygotowywać do ponownego użycia i wtedy nie jest odpadem. Przede wszystkim jednak organ zignorował dowody strony, a sam nie zbadał natury spornego kruszywa.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta O. W. nakazująca skarżącej M. sp. z o.o. w O. usunięcie odpadów zalegających na działkach o nr ew. [...] i [...] w O. W. przy ul. [...], są zgodne z prawem. Sąd w całości aprobuje poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne jak i dokonaną przez organy ocenę prawną.

Zasadnicze zarzuty rozpatrywanej skargi sprowadzały się do nieprawidłowego zdaniem skarżącej spółki ustalenia przez organ rodzaju materiału, którym utwardzono drogę na ww. nieruchomościach. Skarżąca w toku postępowania próbowała wykazać, że materiał którego użyła nie jest odpadem o kodzie 17 01 07.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć stanowi art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 797, w tekście jako: u.odp). Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.odp. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów w rozumieniu ustawy,

2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania,

3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

W świetle zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów, tj. min. protokołu z przeprowadzonych na wspomnianych działkach (z dnia [...] lipca 2020 r. [...] grudnia 2020 r.), zdjęć nawiezionego tworzywa znajdującego się na działce, zawiadomień W. W. (z [...] czerwca 2019 r. [...] kwietnia 2020 r., [...] czerwca 2020 r.), pisma skarżącej z [...] czerwca 2020 r., nie budzą wątpliwości Sądu dokonane przez organ ustalenia.

Jak zostało ustalone wskutek zawiadomień W. W., przeprowadzone zostały wizje w terenie, które potwierdziły, że na działce nr [...] nawieziono gruz (jak sama skarżąca określała go początkowo), który wykorzystano do utwardzenia drogi stanowiącej dojazd do działek, na których realizowana jest budowa osiedla domków jednorodzinnych. Nawiezienia ww. materiałów dokonała skarżąca. Jest ona współwłaścicielem nieruchomości dz. nr ewid. [...], natomiast działka nr [...] jest działką gminną. Żadna z tych działek nie jest przeznaczona do składowania/ magazynowania odpadów. Stwierdzono, że nawieziony gruz stanowi odpad o kodzie [...] (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w [...]). Ustalono, że spółka nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów. Jako przedsiębiorca nie mogła również poddać tych odpadów odzyskowi na potrzeby własne.

Wobec tego zasadnie przyjęły organy obu instancji, że spółka M. sp. z o.o. w O. jest posiadaczem odpadów, który składował je w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Oceniając argument skarżącej, iż nawieziony gruz stanowić miał kruszywo, Sąd stwierdził, że dowody przedkładane przez skarżącą nie były przekonujące. Po pierwsze: biorąc pod uwagę to, że zawiadomienie do organu złożono [...] czerwca 2019 r., trudno uznać, aby faktura VAT z [...] lipca 2020 r. czy dokument WZ z [...] kwietnia 2020 r. dotyczyły odpadów, o których mowa w zawiadomieniu. Po drugie: ilość kruszywa wskazana na ww. fakturze (100 t) i dokumencie WZ (125 t) są różne. Po trzecie: jak słusznie stwierdził organ, a potwierdzają to zdjęcia, utwardzenia dokonano elementami betonu, cegły, kamienia i lastriko o różnych wielkościach, podczas gdy kruszywo charakteryzuje się tym, ze jego składowe są zasadniczo tej samej wielkości. Po czwarte: przedłożona przez stronę opinia "orzeczenie o jakości kruszywa" w żaden sposób nie dowodzi, by materiał zgromadzony na dz. nr [...] i [...] był tożsamy z badanym. Poza tym zbadano mieszankę gruzu kruszonego budowlanego o ciągłym uziarnieniu wymiar 0-90, czyli inną próbkę niż wskazana na fakturze Vat i WZ. Ponadto, jak słusznie zwróciły uwagę organy, badanie wykonano na rzecz innego podmiotu niż spółka. W tej sytuacji za skrajnie niewiarygodne trzeba uznać twierdzenie skarżącej, że dokonała utwardzenia dojazdu do budowy kruszywem uzyskanym na podstawie opisanych wyżej dokumentów. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy wykazał, że skarżąca nawiozła odpady i dokonała samowolnego utwardzenia dojazdu do budowy, co w świetle ustawy o odpadach oznacza składowanie ich w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jak już wskazano, spółka nie zdołała tych dowodów podważyć.

Należy podkreślić, że obowiązek usunięcia odpadów w świetle ustawy ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 i 2 u.odp. podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów jest ich posiadacz. Zgodnie zaś z definicją legalną pojęcia "posiadacz odpadów" ustaloną w art. 3 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Faktycznie ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. Stosownie do art. 3 pkt 44 p.o.ś. pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa (vide: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). W okolicznościach sprawy skarżący nie kwestionowali tego, że są władającym powierzchnią ziemi, ani tego, że sporne materiały nawieźli.

Jak już wcześniej sygnalizowano, legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania zwieńczonego decyzją, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy. Zatem stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznaczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów, kierowanym właśnie do posiadacza odpadów.

Trzeba mieć też na względzie, iż decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Jeśli zatem organ I instancji, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu, ustalił zarówno fakt nielegalnego gromadzenia odpadów jak i podmiot za to odpowiedzialny tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.odp.- skarżącą spółkę, zobligowany był w tej sytuacji do wydania nakazu usunięcia odpadów. Powyższe było powinnością organu.

Sąd także wskazuje, iż pod pojęciem "odpadu", zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Pojęcie "pozbycia się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę, sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, ww. ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Sąd zauważa, iż na przedmiotowy teren został nawieziony gruz, który ewidentnie nie jest materiałem występującym w stanie naturalnym. Tym samym należało go potraktować jako odpad, albowiem nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Prawidłowo zatem dokonano klasyfikacji odpadów nadając im kod odpadu 17 01 07, na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie katalogu odpadów. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia odpady w katalogu odpadów zostały podzielone w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, w tym grupę nr [...] - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Nie można przy tym przystać na tok rozumowania skarżącej, iż celowe utwardzenie drogi odpadami zmienia ich charakter, sprawiając że takimi odpadami przestają być.

W tym miejscu, wbrew twierdzeniu skarżącej, podnieść należy, iż powyższa konstatacja (rodzaj odpadów) nie wymagała przeprowadzenia szczególnych badań czy analiz biegłego, przy użyciu dodatkowej specjalistycznej wiedzy. Rodzaj odpadów znajdujących się na spornych działkach gruntu (jak i ich ilość) został ustalony podczas przeprowadzonych oględzin terenu. Postępowanie prowadzone jest przez wykwalifikowanych pracowników organu z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska. To ustawa określa kompetencje organu do prowadzenia niniejszego postępowania. Podkreślić trzeba, że wykonane podczas oględzin zdjęcia obrazują gruz, a dla stwierdzenia tego nie jest wymagana dodatkowa wiedza specjalistyczna.

Słusznie również organy zwróciły uwagę na przepis art. 27 ust. 8. U. odp., zgodnie z którym osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Brak możliwości skorzystania z "dobrodziejstwa" opisanego powyżej w odniesieniu do skarżącej wynika z tego, że możliwość zagospodarowania (odzysku) na własne potrzeby dotyczy osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami. Skarżąca w niniejszym postępowaniu jest przedsiębiorcą, inwestorem robót budowlanych. Nie mogła więc swojego postępowania egzonerować argumentem o wykorzystaniu odpadów na potrzeby własne (tu: utwardzenia dojazdu do budowy) i odwoływać się do art. 45 ust. 1 pkt 2 u.odp.

Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II pkt 1-4) skargi podlegały więc oddaleniu. Sąd zwrócił uwagę, że stawiany zarzut naruszenia art. 17 u.odp. nie koreluje z faktyczną treścią ww. przepisu.

W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Opisane wyżej postępowanie dowodowe wnikliwie przeprowadzone przez organy i prawidłowo ocenione wykazało, że ziściły się przesłanki do wydania zaskarżonych decyzji. To, że skarżąca nie zgadza się z podważanymi decyzjami nie oznacza, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Zarzuty wskazane w pkt I ppkt 1-4 skargi podlegały oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329), skargę oddalił.