Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 378/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3 art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Ustka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 262/12 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XXXIII/367/2009 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Ustka nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka 1. uchyla zaskarżony wyrok i umarza postępowanie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 262/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr XXXIII/392/2009 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Ustka Nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy Ustka – wskazując, jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) - podjęła uchwałę Nr XXXIII/392/2009 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka. W § 1 uchwały postanowiono, że w § 8 ust. 2 statutów 18 wymienionych sołectw, stanowiących – odpowiednio – załączniki do uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. o nr: 1- statut sołectwa Charnowo, 2 - statut sołectwa Dębina, 3 - statut sołectwa Duninowo, 4 - statut sołectwa Gąbino, 5- statut sołectwa Grabno, 6 – statut sołectwa Lędowo, 7 - statut sołectwa Machowinko, 8 - statut sołectwa Machowino, 9 - statut sołectwa Możdżanowo, 10 - statut sołectwa Niestkowo, 11 - statut sołectwa Objazda, 12 - statut sołectwa Pęplino, 13 - statut sołectwa Przewłoka, 14 - statut sołectwa Rowy, 15 - statut sołectwa Starkowo, 16 - statut sołectwa Wodnica, 17 – statut sołectwa Wytowno i 18 - statut sołectwa Zaleskie, skreśla się pkt 6. W § 2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Ustka, a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. skierowanym do Rady Gminy Ustka, W. P., odwołany sołtys P. i inne osoby (rada sołecka), zwrócili się o usunięcie naruszenia ich interesu prawnego, to jest o zmianę uchwały z dnia 30 grudnia 2009 r. z powodu naruszenia prawa polegającego na nieprzestrzeganiu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przed uchwaleniem zmian w statutach sołectw.

W odpowiedzi Rada Gminy Ustka podjęła w dniu 17 lutego 2012 r. uchwałę Nr XVI.155.2012, odmawiając zmiany swojej uchwały Nr XXXIII/392/2009 z dnia 30 grudnia 2009 r.

W dniu 13 marca 2012 r. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Ustka Nr XXXIII/392/2009 z dnia 30 grudnia 2009 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na podjęcie skarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej, uchwałę podjęto bez uwzględnienia obowiązującego w Gminie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, a tym samym – z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżone uchwały w sprawie statutów sołectw stanowiły podstawę odwołania skarżącej i rady sołeckiej sołectwa P., co nastąpiło z naruszeniem prawa. Z uwagi na całkowity brak konsultacji projektu statutu z mieszkańcami wsi P., który nie został w ogóle przedstawiony do wiadomości mieszkańców, obie uchwały w sprawie statutów sołectw nie stały się prawem miejscowym i nie mogły stanowić podstawy prawnej odwołania skarżącej z funkcji sołtysa, co nastąpiło zarządzeniem Wójta Gminy Ustka Nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa P. oraz przeprowadzenia nowych wyborów na tym samym zebraniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ustka wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały, względnie o oddalenie skargi, bowiem, zdaniem Wójta Gminy Ustka, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przed podjęciem zaskarżonej uchwały były przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami sołectw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, podniósł w pierwszej kolejności, że W. P. posiada interes prawny w kwestionowaniu zarówno uchwały Rady Gminy Ustka Nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r., jak i zmieniającej ją uchwały Nr XXXIII/392/2009 z dnia 30 grudnia 2009 r. z uwagi na fakt, że jest byłym sołtysem miejscowości Przewłoka w gminie Ustka, została zarówno powołana jak i odwołana z zastosowaniem przepisów uchwały zmieniającej uchwałę z dnia 30 października 2009 r. oraz jest mieszkanką P.

Analizując treść art. 35 ust. 1 oraz art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd wskazał, że z ustaleń dokonanych w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 458/12, w której organ nadzoru, czyli Wojewoda Pomorski, zaskarżył skutecznie uchwałę Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r., wynika, iż tryb konsultacji przed podjęciem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie odpowiadał zasadom i trybowi określonym w § 2 uchwały Rady Gminy Ustka z dnia 4 czerwca 2004 r. Między innymi organ nadzoru po zażądaniu przedłożenia uchwały Nr IV/24/93 Rady Gminy Ustka z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy Ustka stwierdził, że konsultacje nie zostały przeprowadzone z zastosowaniem trybu wynikającego z wcześniejszych uchwał Rady Gminy Ustka dotyczących konsultacji, a Sąd uznał zarzuty Wojewody Pomorskiego za uzasadnione.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż rozpatrywana uchwała Rady Gminy Ustka stanowi akt prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu w myśl art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Omawiana uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 24 marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r., Nr 41, poz. 710), zatem uchwała mogła wejść w życie najwcześniej z dniem 8 kwietnia 2010 r.

Wobec powyższego, przepis § 3 tej uchwały, określający moc obowiązującą przedmiotowego aktu prawnego od dnia 1 stycznia 2010 r. jest, w ocenie Sądu, sprzeczny z prawem. Powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Sąd podkreślił, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązujących w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada nie działania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo, że nie została wyrażona wprost w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość".

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 wskazanej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, bowiem zasady demokratycznego państwa nie uzasadniają tego. Zaskarżoną uchwałą pozbawiono Zebrania Wiejskie wyłącznych kompetencji sprawowanie kontroli nad działalnością Sołtysa i Rady Sołeckiej, a ani w zaskarżonej uchwale, ani w innym dokumencie, w tym również i w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Gminy nie wskazał na żadne przyczyny mające uzasadniać wcześniejsze wejście w życie zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy Ustka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej, jako "u.s.g.") w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "P.p.s.a.") poprzez uznanie, że skarżąca W. P. ma interes prawny w uchyleniu zaskarżonej uchwały i w związku z tym zarzutem skarżąca wnosi o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi w całości, względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. w przypadku nieuznania zarzutu w punkcie pierwszym skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101 u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca W. P. ma interes prawny w uchyleniu zaskarżonej uchwały w zakresie statutów sołectw Gminy Ustka z wyłączeniem statutu sołectwa P. (załącznik nr 13 do uchwały Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka), a także art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie było możliwe uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmiany § 8 pkt 6 sołectwa P. (załącznik nr 13 do uchwały Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego strony i w związku z tym zarzutem skarżąca wnosi o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. i oddalenie skargi w części uchwały dotyczącej zmiany statutów, sołectw Gminy Ustka z wyłączeniem statutu sołectwa P. (załącznik nr 13 do uchwały Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka), względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2012 r. rozdzielił do odrębnych postępowań skargę na uchwałę Nr XXXIII/392/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka (sygn. akt. III SA/Gd 262/12) oraz skargę na uchwałę Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2012 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka (sygn. akt. III SA/Gd 261/12).

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę m.in. W. P. na uchwałę Nr XXXI/367/2009 Rady Gminy Ustka z dnia 30 października 2012 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka (sygn. akt. III SA/Gd 261/12).

W dniu 19 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt. sygn. akt III SA/Gd 458/12 rozpoznając skargę Wojewody Pomorskiego wydał wyrok, mocą którego stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały. Skarżący zwrócił uwagę, iż wyrok ten został wydany i ogłoszony przed wydaniem wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną.

Skarżąca wywodzi, iż Sąd I Instancji wadliwie uznał W. P. za stronę uprawnioną do wniesienia skargi, w szczególności w chwili ogłoszenia wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną, przez co naruszył art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. Wyjaśniono, że zaskarżona uchwała dokonała skreślenia pkt 6 § 8 wszystkich statutów Gminy Ustka, w tym między innymi Sołectwa P. Zatem z chwilą ogłoszenia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 458/12, uchwała Rady Gminy Ustka Nr XXXIII/392/2009 nie wywoływała żadnych skutków prawnych i nie wpływała na sytuację prawną żadnych podmiotów, w tym skarżącej. W konsekwencji po ogłoszeniu powyższego wyroku W. P. utraciła status strony w postępowaniu, którego dotyczy skarga kasacyjna. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada wyłącznie jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje bezpośrednio zaskarżony akt i która jednocześnie może w oparciu o przepis prawa żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Legitymowanie się interesem prawnym w dniu wszczęcia postępowania, nie daje podstaw do przyznania uprawnienia, jeżeli w wyniku zmian w przepisach prawa lub zmian stanu faktycznego jednostka utraciła interes prawny. Natomiast o ile zaskarżona uchwała mogła kształtować uprawnienia skarżącej do czasu wydania orzeczenia w sprawie o sygn. akt. III SA/Gd 458/12, to po jego ogłoszeniu, statuty Sołectw Gminy Ustka zostały uchylone ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą od chwili ich nadania statutów, zatem w konsekwencji zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych skutków w sferze praw i obowiązków jej adresatów, w tym skarżącej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia, uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została podjęta. Natomiast stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P., podzielając stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie strony przeciwnej w całości kosztami postępowania kasacyjnego oraz kosztami zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. Rada Gminy Ustka poinformowała, że w dniu 3 września 2013 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 458/12, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Ustka Nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutu sołectw Gminy. Wobec powyższego postępowanie w niniejszej sprawie, jako zbędne stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Ustka z dnia 30 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/392/2009, w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Ustka Nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka. Zaskarżona uchwała dokonała skreślenia pkt 6 § 8 wszystkich statutów Gminy Ustka, w tym między innymi Sołectwa Przewłoka. W tym samym dniu tj. 19 października 2012 r. Sąd pierwszej instancji, w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 458/12, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Ustka Nr XXXI/367/2009 z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutu sołectw Gminy. Wyrok ten stał się prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, oddalił skargę kasacyjną. Zatem z chwilą ogłoszenia wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. III SA/Gd 458/12, mocą którego stwierdzono w całości nieważność uchwały Nr XXXI/367/2009 w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy Ustka, zaskarżona uchwała w sprawie zmiany tej uchwały, nie wywoływała już żadnych skutków prawnych i nie wpływała na sytuację prawną żadnych podmiotów.

Istotnym jest fakt, że wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 458/12 został ogłoszony przed wydaniem wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną. Niewątpliwie po ogłoszeniu wyroku w sprawie o sygn. III SA/Gd 458/12 statuty Sołectw Gminy Ustka zostały uchylone ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą od chwili ich nadania, co w konsekwencji oznacza, że zaskarżona uchwała zmieniająca, od tego momentu nie wywiera już żadnych skutków w sferze praw i obowiązków jej adresatów. Stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXI/367/2009 powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia, uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została podjęta. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego od momentu uchwalenia.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu stało się ono bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie ustawy chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. W literaturze i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (stwierdzenie nieważności) lub w wyniku wykonania przez organ wyższego stopnia uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2013 r. s. 615; por. też postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II GSK 177/14, LEX nr 1450679).

Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego rodzi także konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie legalności aktu zmieniającego. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ze skutkiem ex tunc czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowanie sądowe, w którym sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność aktu zmieniającego, jak istotnie naruszającego prawo. Uchwała zmieniająca nie tworzy przecież autonomicznego bytu prawnego, niepowiązanego z uchwałą zasadniczą, lecz stanowią jeden, organicznie powiązany, byt prawny. Pełna kontrola legalności przepisów prawnych wymaga oceny normy prawnej ujmowanej systemowo, a więc z uwzględnieniem przepisów prawnych, które stanowią jej dookreślenie, czy jej zmianę.

W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona, niedostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takim wypadku zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W tym miejscu przywołać trzeba stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), że regulacja zawarta w art. 189 P.p.s.a. ma charakter samodzielny. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a jedynym ograniczeniem jest zakres zaskarżenia. Hipoteza przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi bądź umorzenia postępowania niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 527; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09, LEX nr 528872).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.