Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1347/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi G. M. i J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 15 kwietnia 2005r.(faksem), a za pośrednictwem poczty w dniu 26 kwietnia 2005r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek P. o wydanie zezwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej na terenie pięciu województw w terminie od 1 do 31 maja 2005 r..

Pismem z dnia 21 kwietnia 2005 r. Nr [...] wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia podania, poprzez przedłożenie: numeru konta bankowego, załączników wymienionych we wniosku, projektu porozumień jakie P. zamierza zawrzeć z wolontariuszami i wyjaśnienie kwestii związanych między innymi z ubezpieczeniem wolontariuszy. W tym samym dniu pismem Nr [...] organ zwrócił się również do P. o wyjaśnienie kwestii zamieszczenia na stronie internetowej P., pomimo nieposiadania stosownych pozwoleń, informacji o zbiórkach publicznych prowadzonych w formie dobrowolnych datków do puszek kwestarskich skarbon stacjonarnych ustawionych za zgodą właścicieli i dysponentów obiektów na pomoc najbiedniejszym oraz uzasadnienia wysokości planowanych kosztów. Ponadto w piśmie tym zwrócono uwagę, iż P. nie wyjaśnił , ani nie uregulował kwestii prowadzenia zbiórek publicznych na podstawie pozwoleń udzielonych przez marszałków województw. Poproszono także o wyjaśnienie sprawy prowadzenia zbiórki darów rzeczowych do kontenerów oznakowanych logo P.

W dniu 2 maja 2005r., pismem datowanym na 29 kwietnia 2005r. P. uzupełnił braki formalne wniosku.

Pismem z dnia 5 maja 2005r. organizacja wniosła zaś o przesunięcie terminu do złożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności podniesionych w drugim piśmie organu z dnia 21 kwietnia 2005r. Nr [...] do końca maja 2005r.

W dniu 24 maja 2005r. organ wystosował kolejne pismo do P. zawierające między innymi prośbę o wyjaśnienie nieścisłości dotyczących kont bankowych, oraz rozpatrzenie możliwości przesunięcia terminu przeprowadzenia zbiórki.

Pismem z dnia 25 maja 2005r. P. udzieliło odpowiedzi na w/w pismo oraz zmodyfikowało swój wniosek poprzez zmianę terminu przeprowadzania zbiórki z 1-31 maja 2005r. na 1-30 czerwca 2005r.

W dniu [...] maja 2005r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] zezwolił organizacji P. z siedzibą w W., na przeprowadzenie w terminie do dnia 30 czerwca 2005r. zbiórki publicznej na terenie województw: mazowieckiego, podlaskiego, pomorskiego, świętokrzyskiego i śląskiego z przeznaczeniem zebranych środków na : zorganizowanie wypoczynku, zakup odzieży oraz wyżywienia dla dzieci z najuboższych rodzin z tych województw.

W uzasadnieniu w sposób bardzo szczegółowy organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał ponadto, iż analizy materiału dowodowego dokonano mając na uwadze wymogi prawne określone w ustawie z dnia 15 marca 1933r. o zbiórkach publicznych (Dz. U Nr 22, poz. 162 z późn. zm), które dotyczą wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie zezwolenia, prowadzących zbiórkę publiczną oraz zobowiązanych do jej rozliczenia. Rozpoznając sprawę w oparciu o przedłożony wniosek organ zwrócił uwagę, iż co prawda nie zostały przez P., wyjaśnione zgodnie z prośbą organu zawartą w piśmie z dnia 21 kwietnia 2005r. kwestie prowadzonych przez tą organizację zbiórek publicznych na podstawie zezwoleń udzielonych jej przez marszałków województw, niemniej jednak organ uznał, iż złożony wniosek oraz jego uzupełnienie zawierają informacje wskazane w § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie sposobu prowadzenia zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami, mogą być podstawą udzielenia pozwolenia. Ponadto wskazał, iż P. jest organizacją która niewątpliwie posiada wieloletnie tradycje w prowadzeniu zbiórek publicznych, a planowane przez P. cele zbiórki publicznej są szczytne i godne poparcia. Zatem w jego ocenie, mając na uwadze planowany termin przeprowadzenia zbiórki, niewyjaśnienie wszystkich podniesionych na etapie postępowania kwestii nie stoi na przeszkodzie w wydaniu pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki.

W dniu 8 czerwca 2005r. organizacja P. działając na podstawie art. 127 § 3 Kpa, złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 107 §3 Kpa, zażądała zmiany treści uzasadnienia w taki sposób aby odpowiadało ono okolicznościom faktycznym, które zaszły w toku rozpoznawania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wątpliwości strony budzi fakt, że z treści uzasadnienia decyzji wynikać ma, iż znaczne opóźnienie, jakie nastąpiło przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy, które w efekcie zmusiło stronę do złożenia wniosku o przedłużenie terminu końcowego zbiórki, nastąpiło z winy strony. Organ wskazuje, iż strona kilkakrotnie uzupełniała wniosek o wydanie pozwolenia, jak również zwróciła się o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień w sprawach , o których mowa w piśmie z dnia 21 kwietnia 2005r. Tymczasem w ocenie P. wniosek strony był uzupełniony tylko jeden raz tj. pismem z dnia 29 kwietnia 2005r.. Od tego dnia nie istniały żadne przyczyny, które uzasadniałyby wstrzymanie wydania decyzji, wydanej dopiero w dniu [...] maja 2005r. A zatem zdaniem organizacji przez cały miesiąc organ był bezczynny, a całe postępowanie trwało ponad półtora miesiąca. Mając zaś na uwadze terminy udzielania zezwoleń w innych sprawach, jest to okres bardzo długi. Kolejne pisma kierowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do strony nie miały zaś żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy a odpowiedzi, których udzieliła strona nie można traktować, jako uzupełnienia braków formalnych wniosku, ani też postępowania wyjaśniającego, dotyczyły one bowiem, czego świadomość miał organ kwestii, związanych z ogółem zbiórek prowadzonych przez stronę, co nie było przedmiotem postępowania.

Po rozpoznaniu niniejszego wniosku, minister w dniu [...]lipca 2005 r., decyzją nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.

W uzasadnieniu wskazał, iż podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, iż w dniu 24 maja 2005r. organ wystąpił do P. z pismem o uzupełnienie i wyjaśnienie między innymi kwestii dotyczących form i kosztów planowanej zbiórki publicznej. Strona uzupełniła wniosek w dniu 25 maja 2005r., zatem zarzut, iż był on uzupełniany jeden raz w dniu 29 kwietnia 2005r. nie znajduje potwierdzenia. Ponadto organ wskazał, iż przepisy prawa nie wskazują, iż organ może tylko jednokrotnie podejmować czynności zmierzające do uzupełnienia wniosku i złożenia przez stronę wyjaśnień. Organ ma bowiem prawo wystąpić z takim żądaniem na każdym etapie postępowania. Mając zaś na uwadze skomplikowany charakter sprawy, nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem, iż całe postępowanie trwało bardzo długo. Wskazać należy, iż wniosek taki winien być złożony wystarczająco wcześnie, tak aby możliwe było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Ponadto organ podniósł, iż mając na uwadze, że u podstaw ustawy o zbiórkach publicznych legł interes publiczny, rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej zobligowany on jest nie tylko dokonać analizy wniosku pod względem formalnym, ale również zbadać, czy wnioskodawca daje rękojmię prawidłowego zorganizowania i przeprowadzenie zbiórki. W tym zakresie istotne są ustalenia dotyczące wcześniej prowadzonych przez wnioskodawcę zbiórek, w tym również na podstawie pozwoleń innych organów, np. marszałków województw, celem ustalenia czy wnioskodawca przestrzega przepisów prawa dotyczących prawidłowości rozliczeń zbiórek, sposobu wydatkowania środków i wywiązywania się z innych obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 15 marca 1933r. o zbiórkach publicznych i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie sposobu przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami (Dz. U Nr 199, poz. 1947 z późn. zm). Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut strony, iż zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji okoliczności faktyczne związane z przebiegiem postępowania oraz ich ocena prawna pozostają w sprzeczności z faktycznym przebiegiem postępowania.

W dniu 10 sierpnia 2005 r. pełnomocnik P. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił jej naruszenie art. 107§ 3 Kpa oraz sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu przytoczył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 8 czerwca 2005r.

W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Rozpatrując skargę co do meritum, sąd uznał ją za niezasadną.

Podstawę materialnoprawną wydanego orzeczenia stanowił art. 3 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych. Zgodnie z nim pozwolenie na zbiórkę może być udzielone tylko wówczas, gdy cel zbiórki nie jest przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego jest godny poparcia. Za takie cele uważa się przede wszystkim cele: religijne, państwowe, oświatowe, zdrowotne, kulturalno-społeczne i społeczno-opiekuńcze. Wzbronione są przy tym zbiórki publiczne urządzane w interesie osobistym.

Jak wynika z konstrukcji wspomnianego przepisu, jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ administracji publicznej, w tym przypadku na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy - minister właściwy do spraw wewnętrznych, gdyż zbiórka miała być przeprowadzona na obszarze obejmującym więcej niż jedno województwo - dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Może on więc, zarówno wydać decyzję pozytywną w postaci zezwolenia bądź wydać decyzję negatywną, czyli odmówić stosownego zezwolenia. Ustawodawca nie wskazuje przy tym wyraźnie reguł wyboru konsekwencji, określa natomiast granice decyzji pozytywnej. Pozwolenie może być więc udzielone tylko z uwagi na określone cele, tj. takie, które są godne poparcia ze stanowiska interesu publicznego oraz nie są przeciwne prawu.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że wskazane przez P. cele były godne poparcia. Stąd też, podjęta decyzja oparta była na uznaniu administracyjnym.

Decyzje oparte na takim uznaniu podlegają kontroli sądu administracyjnego, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Ponieważ jednak kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd bada w związku z tym, czy decyzja podjęta została przez organ właściwy, w oparciu o stosowną podstawę prawną, czy była wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a także czy nie naruszała zasady równości, czy nie była arbitralna itp.

W związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Sąd rozszerzył również kontrolę decyzji opartej na uznaniu poza kwestie czystej legalności, wskazując, że nawet w takich sprawach organ winien załatwić sprawę w sposób korzystny dla obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanych mu potencjalnie uprawnień (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 620/81 - OSN Prokuratura Generalna, zał. do "Problemy Praworządności" 1982 r. nr 3, poz. 19).

Rozpatrując z tego punktu widzenia zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa. Należy bowiem wskazać, iż Minister miał obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, zobligował go w tym zakresie fakt, iż warunkiem wydania przez organ pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej, jest zbadanie czy organizacja która występuje z wnioskiem daje rękojmię prawidłowego jej zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia. W tym celu w sytuacji zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości ze strony organu w tym zakresie, zobowiązany on jest do ich wyjaśnienia. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ uznał, za konieczne wyjaśnienie kwestii związanych między innymi z numerami kont bakowych podanych przez stronę skarżącą, sposobu informowania o zbiórce publicznej, planowanych kosztów organizacji festynów, które wskazane były jajko koszty zbiórki. Wątpliwości organu wzbudziła również treść informacji zawartych na stronach internetowych organizacji, która nie odpowiadała faktom itp.

W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wobec uzupełnienia braków formalnych wniosku przez stronę skarżącą w dniu 29 kwietnia 2005r. organ zobligowany był do wydania decyzji. Prowadzone zaś w terminie późniejszym postępowanie dowodowe jako niezwiązane z zakresem wniosku spowodowało jedynie przewlekłość postępowania, co w konsekwencji skutkowało koniecznością przesunięcia terminu przeprowadzenia zbiórki.

Należy mieć na uwadze, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązują organ zarówno do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 kpa) jak i do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 Kpa). Postępowanie z zakresu wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej, jak wskazano powyżej wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stosownie zaś do treści art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia uzupełniony został w sposób pozwalający na jego rozpoznanie w dniu 29 kwietnia 2005r. zaś decyzja organu pierwszej instancji datowana jest na dzień [...] maja 2005r., a więc wydana została z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd ma na uwadze, iż termin ten jest terminem procesowym i co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż organy zobowiązane są prowadzić postępowanie administracyjne bez nieuzasadnionej przewlekłości. Należy jednak wskazać, iż w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ wydał w ustawowym terminie decyzję, której rozstrzygnięcie odpowiadało żądaniu strony skarżącej. W ocenie Sądu uzasadnienie tej decyzji, wprawdzie w sposób bardzo szeroki opisuje przebieg postępowania administracyjnego, wskazując na okoliczności konieczności przesunięcia terminu, niemniej jednak należy wskazać, iż w ocenie Sądu kwestie związane z przesunięciem terminu przeprowadzenia zbiórki nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, któro jako oparte na uznaniu organu wskazywało, iż P. jest organizacją dającą rękojmię rzetelnego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki, oraz iż cel zbiórki jest godny poparcia.

Na marginesie należy wskazać, iż w sytuacji gdy w ocenie strony organ dopuszcza się bezczynności w prowadzeniu sprawy może ona dochodzić swoich praw w drodze skargi na bezczynność tego organu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 151 i 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji.