Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 991/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. A.- R. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M. A.-R. i J. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.,


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U . z 2021 r. poz. 735 – k.p.a.) oraz art. 26 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U . z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania M. A.-R. i J. R. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego na narzędzia rolnicze, na działce nr 239, w miejscowości D. przy ul. A 24, obręb [...] D., gm. D..

Z akt sprawy wynika, że inwestorzy M. A.-R. i J.R., wnioskiem z 7 czerwca 2021 r. wystąpili o pozwolenie na budowę ww. budynku gospodarczo-składowego na narzędzia rolnicze. Do wniosku dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egz. projektu budowlanego.

Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. wezwał inwestorów do usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości:

- braku aktualnego oświadczenia projektanta A. R. wraz z aktualną izbą;

- braku podpisanego projektu przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wraz z aktualnym oświadczeniem, uprawnieniami i aktualną izbą;

- braku prawidłowo sporządzonego opisu do projektu zagospodarowania terenu;

- braku dokumentu potwierdzającego status rolnika wnioskodawcy lub decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, w przypadku zapisu ww. decyzji o obowiązku naprawienia lub przebudowy sieci drenarskiej, konieczność dołączenia pozwolenia wodnoprawnego;

- braku poprawnie określonego obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na działki sąsiednie;

- braku doprecyzowanej funkcji projektowanego budynku, - brak zgodności w zakresie odległości budynku od granic zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. - rozporządzenie), oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D., przyjętego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.;

- braku zgodności w zakresie nachylenia połaci dachowych z m.p.z.p.;

- braku zapisu dot. wyposażenia projektowanego budynku w instalacje, w razie potrzeby należy dołączyć projekty instalacji oraz charakterystykę energetyczną.

Następnie, postanowieniem Starosty [...] z [...] lipca 2021 r. zawieszono z urzędu przedmiotowe postępowanie, do czasu "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ", tj. Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. reprezentowane przez E. K., autora m.p.z.p., w zakresie interpretacji § 8 pkt 5 m.p.z.p. stanowiącym: "Dla nowo wyznaczonych terenów mieszkaniowych plan ustala nieprzekraczalną linię zabudowy dla poszczególnych klas dróg na terenach niezainwestowanych a przeznaczonych do zainwestowania: G - 10 m od projektowanej linii rozgraniczającej oraz L , D - 5 m od projektowanej linii rozgraniczającej". Wątpliwości dotyczyły kwestii, czy zapis ma zastosowanie tylko do budynków mieszkalnych i tylko do terenów niezainwestowanych, i jaką należy przyjąć nieprzekraczalną linię zabudowy dla dróg nowo powstałych, a nie ujętych w m.p.z.p.

W odpowiedzi z 9 r. E. K., dyrektor przedsiębiorstwa wyjaśniła, że wydzielony dojazd do działek nr 339, 233/2, 233/3, 233/4, 233/5, 233/6 w postaci działki nr 233/7 został opisany w ewidencji gruntów jako użytek rolny RV, jednak ze względu na kształt: długość ok. 150 m, szerokość ok. 6 m, zakończona placem do zawracania, prowadzenie sieci infrastruktury technicznej - stanowi działkę drogową, a nie działkę budowlaną. Droga ta nie została ujęta na rysunku m.p.z.p. bo powstała później niż uchwalono plan i stanowi obsługę komunikacyjną tylko 5 działek. W § 8 pkt 5 m.p.z.p. wskazano jedynie nieprzekraczalne linie zabudowy dla dróg publicznych, nie dla wewnętrznych. Na działce inwestorów w północnej części znajdują się już istniejące obiekty, zasadnym więc jest nawiązanie planowanego budynku do najbliżej usytuowanego fragmentu istniejącego obiektu, który został wycofany o ok. 3 m od granicy sąsiedniej działki. Projektowany budynek powinien być więc odsunięty od tej granicy działki o min. 3 m.

Postanowieniem z [...] r. Starosta [...] podjął z urzędu zawieszone wcześniej postępowanie.

Następnie, decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1330 ze zm. – p.b.), odmówił inwestorom zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na szereg uchybień projektu budowlanego, w toku postępowania wydano ww. postanowienie, nakładające na inwestorów obowiązek ich usunięcia, jednak nie wszystkie uchybienia zostały usunięte we wskazanym terminie - nadal brak zgodności z § 12 rozporządzenia w zakresie odległości planowanego budynku od granic. Ponadto organ powołał się na ww. opinię E. K. (autora m.p.z.p.) w zakresie konieczności zachowania odległości 3 m od granicy z działką nr 233/7. Z uwagi na brak usunięcia wszystkich uchybień określonych ww. postanowieniem, organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany odmówić zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku gospodarczo-składowego na narzędzia rolnicze. Projektowany budynek ma być konstrukcji stalowej, obudowany blachą trapezową powlekaną, dach pokryły tkaniną poliestrową. Powierzchnia użytkowa budynku wynosi 360,89 m2 , a kubatura 1983,32 m3 . Wymiary budynku: to 12 m x 30 m, a wysokość w kalenicy 6,45 m. W projektowanym budynku brak jest jakichkolwiek instalacji. Usytuowany jest na działce o powierzchni 3500 m2 , mającej szerokość 15,5 m. Obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr 233/7 od zachodu (działka wykorzystywana do zapewnienia przejazdu i dojścia do kilku działek, w tym przedmiotowej), z uwagi na zbliżenie do granicy budynku na odległość 2 m oraz od wschodu - działkę nr 240, z uwagi na zbliżenie do granicy na odległość 1,5 m. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż obszar inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że projektowany budynek, będzie zlokalizowany na obszarze oznaczonym symbolem 1MN4 - D., tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej o zagospodarowaniu już zainwestowanym oraz stwarzających możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy, jak również zagospodarowanie terenów nowo wyznaczonych - zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1 oraz rysunkiem m.p.z.p. Zgodnie z treścią rozdziału VI pt. "Ustalenia dotyczące wyodrębnionych terenów" - jednostka strukturalna "1 " D., § 35 m.p.z.p. ustala dla terenu właściwego dla działki inwestycyjnej nr ewid. 239 - 1 MN 4 - Ip. 2 pkt 9 lit. f "dla nowej zabudowy ustala się: f) możliwość sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki, zaleca się aby sąsiadujące ze sobą obiekty przylegały wspólną ścianą". Organ dodał, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia przedmiotowy obiekt jest więc budynkiem gospodarczym. W ocenie organu, ponieważ przedmiotowa działka inwestycyjna spełnia warunki działki budowlanej, do budynku projektowanego na jej terenie, mają zastosowanie przepisy m.in. § 12 rozporządzenia, dotyczące zasad usytuowania tego budynku w jej granicach. Wskazał, że zasadę ogólną dotyczącą odległości planowanego obiektu od granic działki inwestycyjnej określa § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Kolejne ustępy przewidują wyjątki od ww. zasady, i tak ust. 2 stanowi o możliwości usytuowania budynku w granicy lub 1,5 m od granicy działki, gdy taką możliwość przewiduje plan miejscowy. W niniejszym przypadku m.p.z.p. przewiduje możliwość dla nowej zabudowy sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy - § 35 lp. 2 pkt 9 lit. f (zalecenie by sąsiadujące obiekty przylegały wspólną ścianą, nie ma w tym przypadku zastosowania, gdyż brak sąsiadującego obiektu w granicy działki inwestycyjnej, usytuowanego na działce sąsiedniej). Wobec tego, zdaniem organu przedmiotowy budynek gospodarczy może być usytuowany albo zgodnie z zasadami ogólnymi wynikającymi z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, albo w granicy działki, bo m.p.z.p. taką możliwość dopuszcza. Rozważając możliwość zastosowania w niniejszym przypadku innych wyjątków od ww. zasady, przewidzianych w § 12 rozporządzenia, w szczególności w ust. 4 pkt 1 (gdy szerokość działki inwestycyjnej ma 16 m lub mniej), organ odwoławczy stwierdził, że jeśli obowiązujący na danym terenie plan miejscowy, reguluje kwestię dopuszczalnych wyjątków od zasady określonej w § 12, w zakresie usytuowania budynków, to zastosowanie mają zapisy planu. Zatem w niniejszej sprawie planowane usytuowanie budynku gospodarczego narusza zapis m.p.z.p., określony w § 35 Ip. 2 pkt 9 lit. f, w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ budynek usytuowany jest 2 m od granicy z działką nr 233/7 i 1,5 m od granicy z działką nr 240, podczas gdy m.p.z.p. dopuszcza możliwość odstępstwa od zasady ogólnej sytuowania budynków, wynikającej z § 12 ust. 1, tylko wówczas jeśli budynek zostanie usytuowany w granicy działki.

Organ stwierdził także, iż zgodnie z obowiązującymi dokumentami, pozostaje ona działką rolną. Jednakże m.p.z.p. przewiduje w § 8 pkt 5 nieprzekraczalne linie zabudowy jedynie dla dróg publicznych: "5. Dla nowo wyznaczonych terenów mieszkaniowych plan ustala nieprzekraczalna linię zabudowy dla poszczególnych klas dróg na terenach niezainwestowanych, a przeznaczonych do zainwestowania: 1) G- 10 m od projektowanej linii rozgraniczającej, 2) L,D - 5 m od projektowanej linii rozgraniczającej.". Gdzie G - oznacza drogę główną, L - lokalną, D - dojazdową - § 7 ust. 1 m.p.z.p. Działka nr 233/7 nie jest żadną z ww. dróg publicznych, nie może, więc jej dotyczyć zasada wynikająca z § 8 pkt 5 w kwestii nieprzekraczalnych linii zabudowy i w ocenie organu odwoławczego, w decyzji organu pierwszej instancji brak jest stwierdzenia, by w odniesieniu do tejże działki o nr 233/7 organ przyjął, iż taka nieprzekraczalna linia zabudowy obowiązuje. Organ odwoławczy dodał, iż nawet przyjęcie statusu działki nr 233/7, jako drogi wewnętrznej, nie miałoby znaczenia dla zasad m.p.z.p. w zakresie obowiązywania nieprzekraczalnych linii zabudowy, gdyż nie dotyczą one dróg wewnętrznych. Natomiast § 35 lp. 2 pkt 9 lit.a m.p.z.p. wskazuje, iż dla nowej zabudowy plan ustala "nawiązanie linią zabudowy, wysokością i charakterem architektonicznym do bezpośredniego sąsiedztwa, do 3 kondygnacji naziemnych". Z dokumentacji sprawy wynika, że na działce inwestycyjnej usytuowane są także inne budynki gospodarcze "w trakcie budowy", niestety nie zostały one ujęte w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, organ odwoławczy nie może więc odnieść się do wskazania zawartego w zaskarżonej decyzji, o konieczności nawiązania, przez usytuowanie planowanego obiektu, do najbliżej usytuowanego fragmentu istniejącego obiektu, który jak wynika z decyzji, jest wycofany o ok. 3 m od działki sąsiedniej, gdyż nie dysponuje innymi dokumentami pozwalającymi na bezsporne ustalenie usytuowania wspomnianych budynków. Z uwagi jednak na sprzeczność projektowanej inwestycji z § 35 lp. 2 pkt 9 lit. f m.p.z.p. powyższa kwestia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego także opinia autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej sprawie, a w decyzji organu pierwszej instancji niefortunnie powołano się na opinię autora m.p.z.p., co nie jest właściwe, lecz w przedmiotowej sprawie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w decyzji wskazano na niezgodność projektu budowlanego z § 12 rozporządzenia oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie potrzeby nawiązania linią zabudowy do najbliżej usytuowanego fragmentu istniejącego obiektu, wycofanego o ok. 3 m od granicy (zacytowano opinię autora m.p.z.p. choć wynika to wprost z § 35 lp. 2 pkt 9 lit a samego planu). Przy czym Wojewoda podkreślił, iż ani decyzja nie stwierdza o konieczności zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy wobec działki nr 233/7, choć cytuje wspomnianą opinię na temat statusu działki jakoby drogowej, ani samo przyjęcie takiego poglądu co do statusu działki, przez organ pierwszej instancji, nie miałoby żadnego znaczenia dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż zgodnie z treścią m.p.z.p. ustala się ją tylko w odniesieniu do dróg głównych, lokalnych i dojazdowych (publicznych), podczas, gdy działka nr 233/7 mogłaby mieć jedynie status drogi wewnętrznej. W ocenie organu odwoławczego także zawieszenie postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, z powołaniem się na art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., było bezzasadne, a ewentualną opinię autora m.p.z.p. w zakresie treści planu należało potraktować jako konsultację.

W konkluzji Wojewoda [...] podzielił opinię organu pierwszej instancji o sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z § 12 rozporządzenia - w zakresie ust. 1 pkt 1 i 2, w zw. z ust. 2 oraz z m.p.z.p. - w zakresie § 35 lp. 2 pkt 9 lit f, tj. usytuowania projektowanego budynku gospodarczego w odmienny sposób niż wynika z zasad ogólnych (3m i 4 m od granicy), przy jednoczesnym niezachowaniu konieczności usytuowania budynku w granicy, czego wymaga m.p.z.p. Ponadto, obecne usytuowanie budynku, zwłaszcza o tak dużych gabarytach, niemal na środku wąskiej działki inwestycyjnej, kłóci się także z zasadą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b. Wojewoda dodał, że usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką nr 240, prawdopodobnie pozwoliłoby jednocześnie zachować warunek określony w § 35 lp. 2 pkt 9 lit a m.p.z.p. w zakresie nawiązania linią zabudowy do usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, jednakże budynki te nie zostały ujęte na rysunku projektu zagospodarowania terenu inwestycji. Stwierdzając powyższą niezgodność w zakresie usytuowania projektowanego obiektu z zapisami obowiązującymi na terenie działki inwestycyjnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanymi przepisami prawa budowlanego, organ odwoławczy odstąpił od dalszego sprawdzenia prawidłowości projektu budowlanego, stosownie do art. 35 ust. 1 p.b.

W skardze M. A.-R. i J.R. zarzucili:

- rażącą obrazę art. 35 ust 1 p.b., w zw. §12 ust. 1-4 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odstępstw od zasady odległości projektowanego budynku od granicy działki wyklucza zastosowania innych wyjątków przewidzianych przez ustawodawcę w powołanym powyżej przepisie;

- rażącą obrazę art. 107 § 3 i art. 80, w zw. z art. 77 § 1, art. 7 i art. 75 § 1, a także art.15 k.p.a., poprzez niezebranie wystarczającego materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w skutek prowadzenia postępowania w sposób jednostronny, z pominięciem słusznego interesu strony, które to okoliczności doprowadziły do poczynienia przez organ wadliwych ustaleń faktycznych i wydania decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania, dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a także braku odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego na narzędzia rolnicze oraz zasądzenie, od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 20 stycznia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postepowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 lutego 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja jaką stanowi pozwolenie na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Jeśli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 pustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – p.b.) organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane wyżej powołanymi przepisami, to nie może wydać decyzji odmownej (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 kwietnia 2013 r., II SA/Rz 77/13).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przepisy techniczno-budowlane to w szczególności przywołany przez Wojewodę [...] § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ), zgodnie z którym:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy;

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że skarżący wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego na narzędzia rolnicze, na działce nr 239, w miejscowości D. przy ul. A 24, obręb [...] D., gm. D.. Nie budzi również wątpliwości, że działka, na której ma zostać zlokalizowany budynek, posiada szerokość ok. 15,5 m i położona jest na obszarze, który jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że projektowany budynek, będzie zlokalizowany na obszarze oznaczonym symbolem 1MN4 - D., tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, a projekt zakłada zbliżenie do granicy budynku na odległość 2 m od zachodu oraz na odległość 1,5 m od wschodu ścianami bez drzwi i okien.

Kwestią sporną jest natomiast możliwość sytuowania planowanej przez skarżącego inwestycji w świetle § 12 rozporządzenia w powiązaniu z regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organów przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, w zw. z ust. 2 rozporządzenia, w zw. z § 35 lp. 2 pkt 9 lit f. m.p.z.p. bowiem projektowany budynek usytuowany ma być w odmienny sposób niż wynika z zasad ogólnych rozporządzenia (3m i 4 m od granicy), przy jednoczesnym niezachowaniu konieczności usytuowania budynku w granicy, czego wymaga m.p.z.p.

Natomiast zdaniem skarżących w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza odstępstwo od odległości projektowanego budynku od granicy, to jednocześnie nie oznacza to, że wówczas nie można stosować wyjątków przewidzianych w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

Wobec tego w pierwszej kolejności wskazać należy, że analiza § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m można sytuować nowy ścianą bez okien i drzwi zarówno bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jak i, co istotne dla niniejszej sprawy, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.

Przy czym ustawodawca nie wymaga, aby taka budowa możliwa była do przeprowadzenia tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy na to zezwala. W szczególności takiego wniosku nie można wyprowadzić z powołanego przez organ odwoławczy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia chociażby z uwagi na charakter tego przepisu, ale także fakt, że do kwestii zabudowy działki wąskiej, tj. o szerokości 16 m lub mniejszej, odnosi się wprost § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi lex specialis wobec § 12 ust. 2 rozporządzenia, i który nie uzależnia lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od dopuszczania takiej możliwości w planie.

Błędnie zatem przyjął Wojewoda [...], że przedmiotowy budynek gospodarczy może być usytuowany albo w granicy działki, bo m.p.z.p. taką możliwość dopuszcza albo zgodnie z zasadami ogólnymi wynikającymi z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, wyłączając zastosowanie w niniejszej sprawie wyjątku określonego w § 12 ust. 4 pkt 1

Należy zatem zauważyć, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2- 4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach - dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikających z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. Przepisy § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia mają zatem charakter rozłączny, co oznacza w realiach niniejszej sprawy, że możliwa jest lokalizacja budynków w odległościach wynikających z planu miejscowego bądź określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, jeśli zachodzą warunki określone w tym przepisie.

W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podnosi się, że § 12 ust. 2 i 3 (również obecnie ust. 4 rozporządzenia) określają niezależne od siebie szczególne warunki sytuowania obiektów budowlanych, zaś odstępstwo jakie wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny (por. wyrok WSA z 4 maja 2018 r., II SA/Rz 439/18, wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2019 r., II SAŁd 485/19). WSA w Lublinie w wyroku z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 644/20 podkreślił, że przepisy § 12 ust. 2 i § 12 ust. 4 rozporządzenia mają charakter rozłączny - możliwa jest więc lokalizacja budynków w odległościach wynikających z planu miejscowego bądź określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 995/19 stwierdził, że brak jest podstaw do kumulatywnego stosowania norm wynikających z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, gdyż dotyczą one różnych, przewidzianych przez ustawodawcę odstępstw od zasady sytuowania budynków w granicy wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, że przesłanka, o której mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia nie ma zastosowania do następnych ustępów tego paragrafu, co oznacza, że błędnie organ odwoławczy przyjął jakoby budowa na działce budowlanej o szerokości 16 m i mniejszej, możliwa była tylko przy granicy działki bowiem plan miejscowy taką możliwość dopuszcza, albo w odległościach wymienionych w § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia. Wymóg wynikający z § 12 ust. 2 rozporządzenia nie może być traktowany jako warunkujący skorzystanie z kolejnych odstępstw, gdyż takiego zastrzeżenia ustawodawca nie przewidział, nie zawarł bowiem w § 12 ust. 4 odesłania do ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 27 maja 2021 r., II SA/Sz 1038/20 - orzezcenia.nsa.gov.pl).

Organ zatem nie miał podstaw do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego jedynie pod kątem wymogów wynikających z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu w przypadku gdy ustalenia planu miejscowego dopuszczają sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 4 w przypadku zabudowy jednorodzinnej tylko z tego powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

W ocenie sądu tym samym wskazane przez organy regulacje nie mogły stanowić podstawy dla uzasadnienia odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja spełnia bowiem kryteria przewidziane przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. W konsekwencji wobec faktu, że szerokość działki inwestorów jest mniejsza niż 16 m spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie w przypadku projektowanego budynku tejże regulacji.

Wobec tego organy zobowiązane będą do sprawdzenia prawidłowości projektu budowlanego, stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., z uwzględnieniem powyższych rozważań.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie.

dc