Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 18/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: 82 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Koneckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Koneckim oraz Wojewodą Świętokrzyskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zgłoszenia przez [...] sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie elektroenergetycznego przyłącza kablowego 110 kV relacji GPZ Końskie Zachód-GPO Końskie wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., K., w części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...] postanawia: wskazać Starostę Koneckiego jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2024 r. Starosta Konecki (dalej "Starosta") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Starostą Koneckim, a Wojewodą Świętokrzyskim w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia od inwestora [...] Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie elektroenergetycznego przyłącza kablowego 110 kV relacji GPZ Końskie Zachód-GPO Końskie wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., Końskie, w części działek nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], poprzez wskazanie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej "Wojewoda"), jako organu właściwego do rozpatrzenia w/w wniosku.

W uzasadnieniu wskazał, że:

- w dniu 12 lipca 2024 r., do Starosty wpłynęło od inwestora [...]Sp. z o.o. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "budowie elektroenergetycznego przyłącza kablowego 110 kV relacji GPZ Końskie Zachód-GPO Końskie wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., Końskie," w części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], do przekazania według właściwości do Wojewody Świętokrzyskiego w Kielcach, gdyż powyższe działki stanowią działki sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako działki drogowe - drogi wojewódzkie;

- Starosta Konecki przekazał pismem znak: BP.6743.317.2024.MC z dnia 23 lipca 2024 r. do Wojewody Świętokrzyskiego zgłoszenie od inwestora [...]Sp. z o. o. zamiaru wykonania robót budowlanych;

- Wojewoda Świętokrzyski zawiadomieniem znak:IR.II.7843.1.118.2024 z dnia 13 sierpnia 2024 r. przekazał zgłoszenie Staroście Koneckiemu wskazując, że jest on właściwym organem do rozpatrzenia w/w zgłoszenia zgodnie z zapisem art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Świętokrzyski uznał, że przedmiotowa inwestycja nie leży w jego kompetencji i to Starosta Konecki jako organ pierwszej instancji z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) ma rozpatrzyć wniosek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W konsekwencji, Starosta Konecki stwierdził, że uznaje się za niewłaściwego w sprawie, ponieważ organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda Świętokrzyski w Kielcach, gdyż powyższe działki stanowią działki sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako działki drogowe - drogi wojewódzkie. Przytoczył treść art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem Starosty, ewidencja jednoznacznie wskazuje, iż w/w działki drogowe stanowią własność Województwa Świętokrzyskiego i są w trwałym zarządzie Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda wskazał, że Starosta Konecki nie przekazał do tego organu kompletnej dokumentacji, a jedynie zgłoszenie.

Wobec tego, Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji, w zakresie wskazanym w art. 30 ustawy Prawo budowlane, w tym. m.in. o pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub ich kopie.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 8 sierpnia 2024 r. do Wojewody wpłynęło pismo inwestora z dnia 7 sierpnia 2024 r., w którym wyjaśnił, iż działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K. "są własnością Województwa Świętokrzyskiego jednocześnie będąc w trwałym zarządzie Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach, ale nie są one drogą wojewódzką, a drogą powiatową nr 1461 T relacji: Końskie/ul. Wjazdowa/ - Nałęczów."

Do ww. pisma załączono zgodę Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach (pismo z dnia 10 lipca 2024 r., znak: ŚZDW.A-WU.4311.93.2024.Z.AW-w załączeniu), na dysponowanie ww. nieruchomościami na cele budowlane w zakresie realizacji planowanej inwestycji. Inwestor załączył również uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w Końskich (pismo z dnia 15 maja 2024 r., znak: OD.5442.116.2024 -) dotyczące przedmiotowej linii kablowej 110 kV oraz linii światłowodowej od stacji SN 110 kV do GPZ Końskie Zachód, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1461 T relacji: Końskie/ul. Wjazdowa/ - Nałęczów, w tym na działkach wskazanych w przedmiotowym zgłoszeniu.

Ponadto, w dniu 9 sierpnia 2024 r. inwestor przedłożył decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w Końskich z dnia 22 sierpnia 2023 r., znak: OD.5440.232.2023, sprostowaną postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., znak: OD.5440.232.2023, zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. odcinka linii kablowej energetycznej 110 kV i linii światłowodowej od stacji SN 110 kV do GPZ Końskie Zachód w pasie drogowym, drogi powiatowej Nr 1461 T Końskie - Nałęczów, zlokalizowanej na działkach nr ewid.: {...} obręb [...], dz. o nr ewid. [...], [...]obręb 0018 K.. Ww. zarządca drogi udzielił również dla [...]Sp. z o.o. prawa do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane.

Mając na uwadze art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a także fakt, iż to kategoria drogi, a nie właściciel działek, przez które ona przebiega, jest kwalifikatorem do określenia organu właściwego do rozpatrzenia zgłoszenia, Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 13 sierpnia 2024 r. przekazał przedmiotowe zgłoszenie Staroście Koneckiemu, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością organu określoną w art. 82 ust 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż Starosta Konecki nie wziął pod uwagę okoliczności jakie nastąpiły po wydaniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego znak: IG.III.7820.7.2011 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie zapisów:

• Uchwały Nr XXV/9/2021 Rady Powiatu w Końskich z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze Powiatu Koneckiego (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2021 r., poz. 1359), na mocy której odcinek drogi Końskie - Nałęczów relacji (DW728) Końskie - Proćwin - Nałęczów - (granica województw) - (Sędów) stał się drogą powiatową Nr 0425T (Załącznik do uchwały Nr XXV/9/2021 Rady Powiatu w Końskich z dnia 30 marca 2021 r., Ip. 35), oraz

• Uchwały Nr 4905/22 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie nadania numerów dróg powiatowych na obszarze Województwa Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2022 r., poz. 1043), na mocy której droga powiatowa Nr 0425T otrzymała nowy numer 1461T Końskie - Nałęczów relacji (DW728) Końskie - Proćwin - Nałęczów - (granica województw) - (Sędów) (zał. Nr 5 do uchwały Nr 4905/22 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 lutego 2022 r., Ip. 35).

Nadmienił, iż z decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w Końskich z dnia 22 sierpnia 2023 r., znak: OD.5440.232.2023 (sprostowanej postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., znak: OD.5440.232.2023) jasno wynika, że pas drogowy drogi powiatowej Nr 1461 T Końskie - Nałęczów stanowią m.in. działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...].

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, treść decyzji Wojewody Świętokrzyskiego znak: IG.III.7820.7.2011, a także wypisy z ewidencji gruntu, nie mogą stanowić jedynej przesłanki do zbadania kompetencji organu właściwego do rozpatrzenia zgłoszenia [...] Sp. z o.o., dotyczące budowy elektroenergetycznego przyłącza kablowego 110 kV relacji GPZ Końskie Zachód - GPO Końskie wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., gmina Końskie, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Podsumował pismo stwierdzeniem, że to kategoria drogi, a nie właściciel gruntu wskazany w ewidencji gruntów, jest kwalifikatorem do określenia organu właściwego do rozpatrzenia zgłoszenia, co wprost wynika z zapisów wyżej cytowanego art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spór przedstawiony do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ma charakter negatywny, ponieważ ani Wojewoda Świętokrzyski, ani Starosta Konecki nie uznają się za organ właściwy do załatwienia sprawy zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych polegających na budowie elektroenergetycznego przyłącza kablowego 110 kV relacji GPZ Końskie Zachód-GPO Końskie wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., Końskie, w części działek nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...]Końskie – miasto.

Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 834), dalej: "Prawo budowlane", organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Stosownie natomiast do art. 82 ust. 3 pkt 3, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), dalej: "u.d.p.", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p., droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1). W art. 2a u.d.p. wskazano natomiast, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Mając na uwadze przepisy art. 82 ust. 2 oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, w celu ustalenia organu właściwego do rozpoznania sprawy należy ustalić status działek, na których ma być realizowana opisana wyżej inwestycja.

Istotny jest, w świetle użytego w art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego określenia "dróg publicznych krajowych i wojewódzkich", status działek z punktu widzenia art. 2 pkt 2 i 3 u.d.p., ustalony w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych (art. 6 i art. 6a oraz art. 10). Odnotować jeszcze można, że w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 zarządcami dróg wojewódzkich są zarządy województw, a zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 zarządcami dróg powiatowych są zarządy powiatów.

W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku o rozstrzygnięcie sporu, odpowiedzi na wniosek oraz pism przedłożonych przez organy, zasadnicza kontrowersja sprowadzała się tego, czy sporne działki należą do pasa drogi powiatowej, czy do pasa drogi wojewódzkiej.

Jest to, w sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, spór o charakterze faktycznym.

Przypomnieć w związku z tym można, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSA i wsa 2004/1/17; postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSA i wsa 2005/2/46; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OW 26/13).

Zauważyć jednak trzeba, że nie można wykluczyć sytuacji, w której taki spór co do stanu faktycznego ma charakter pozorny, gdyż stan faktyczno-prawny w świetle przedstawionych dowodów jest oczywisty.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2024 r., Wojewoda Świętokrzyski wskazał na zmianę jaka nastąpiła po wydaniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nr IG.III.7820.7.2011 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powołał się na uchwałę Nr XXV/9/2021 Rady Powiatu w Końskich z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze Powiatu Koneckiego (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2021 r. poz. 1359), na mocy której odcinek drogi Końskie - Nałęczów relacji (DW728) Końskie – Proćwin - Nałęczów – (granica województw) – (Sędów) stała się drogą powiatową Nr 0425T (Załącznik do uchwały Nr XXV/9/2021 Rady Powiatu w Końskich z dnia 30 marca 2021 r., lp. 35).

W tym samym piśmie Wojewoda przywołał także uchwałę Nr 4905/22 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie nadania numerów dróg powiatowych na obszarze Województwa Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2022 r. poz. 1043), na mocy której droga powiatowa Nr 0425T otrzymała nowy numer 1461T Końskie – Nałęczów relacji (DW728) Końskie – Proćwin - Nałęczów – (granica województw) – (Sędów) (Zał. Nr 5 do uchwały Nr 4905/22 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 23 lutego 2022 r., lp. 35).

Wojewoda wskazał, że taki status drogi potwierdza także decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w Końskich z dnia 22 sierpnia 2023 r. Jak wynika z przedłożonej kopii tej decyzji było rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. odcinka linii kablowej energetycznej 11kV i linii światłowodowej w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1461T Końskie – Nałęczów.

Skonstatować można, że Starosta Konecki nie podjął polemiki z przywołanymi twierdzeniami Wojewody Świętokrzyskiego.

Jest zatem niewątpliwe, że sporne działki usytuowane są w pasie drogowym drogi powiatowej. Stosownie zatem do art. 82 ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia zamiaru wykonania opisanych wyżej robót budowalnych jest Starosta Konecki.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.