Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 249/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku o udzielenie A. J. zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie A. J. (dalej: cudzoziemiec, wnioskodawca, skarżący) zezwolenia na pobyt czasowy.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 10 czerwca 2014 r. cudzoziemiec złożył do Wojewody wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) ze względu na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką RP.

W piśmie z 10 czerwca 2014 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez przedstawienie ważnego dokumentu podróży bądź dokumentów potwierdzających niemożność jego uzyskania. Organ poinformował także wnioskodawcę, że w szczególnym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość.

W odpowiedzi na to wezwanie A. J. złożył wyjaśnienia na piśmie oraz kopię innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość tj.: wydanej mu przez Wojewodę karty pobytu w związku z udzieleniem mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. 2011 nr. 191, poz. 1133 ze zm.). Skarżący wyjaśnił, że nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania z Ambasady [...]. Cudzoziemiec podniósł, że do Polski przybył w 1994 r., w wieku 13 lat na podstawie paszportu matki, do którego był wpisany. Wskazał także, że pomimo starań, Ambasada [...] odmawia mu wydania paszportu. W tym samym piśmie przytoczył także wydany w jego sprawie o udzielenie mu zgody na pobyt tolerowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2264/12).

W piśmie z 8 lipca 2014 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że w związku z nieusunięciem braków formalnych, tj.: niedostarczeniem kserokopii i nieokazania oryginału wszystkich stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został pozostawiony bez rozpoznania.

W piśmie tym Wojewoda stwierdził, że Ambasada [...] w Polsce poinformowała [...] Urząd Wojewódzki, iż każdy obywatel [...] może otrzymać paszport w Ambasadzie po spełnieniu szeregu warunków, m.in. przedstawieniu starego paszportu. Wojewoda powołał się na pisma Ambasady [...] z dnia 7 października 2013 r. oraz z dnia 15 października 2013 r., z których wynika, że każdy obywatel [...] może zgłosić się do Ambasady tego kraju w celu otrzymania paszportu i złożyć niezbędne dokumenty.

Od powyższego rozstrzygnięcia cudzoziemiec wniósł zażalenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców datowane na dzień 30 lipca 2014, a złożono w organie 1 sierpnia 2014.

W postanowieniu z [...] października 2014 r., znak: [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ powołał się na pismo z Ambasady [...] z dnia 22 września 2014 r., oraz na rozmowę z ataché do spraw konsularnych Ambasady [...]. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podniósł, że wobec cudzoziemca nie ma zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2013, poz. 1650, dalej: ustawa o cudzoziemcach), ponieważ pan A. J. ma realną możliwość uzyskania dokumentu podróży.

W piśmie z 18 listopada 2014 r. cudzoziemiec wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w sprawie wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewodzie [...] skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, tj. nie zbadanie W sposób wszechstronny kwestii możliwości uzyskania przez skarżącego dokumentu podróży od Władz [...], oraz nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, jako strony postępowania;

2. art. 8 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, w ten sposób, że Wojewoda, pozostawiając bez rozpoznania sprawę o udzielenie skarżącemu pobyt czasowy, zasugerował mu legalizację pobytu poprzez instytucję pobytu humanitarnego, pomimo iż we wcześniejszym postępowaniu odmówił mu udzielenia zgody na pobyt tolerowany;

3. art. 106 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach poprzez nie uznanie, że skarżący nie może przedstawić dokumentu podróży i nie wzięcie pod uwagę, że skarżący przedstawił podczas postępowania inny dokument potwierdzający jego tożsamość (ważną kartę pobytu) przez co Wojewoda bezzasadnie pozostawił złożony przez skarżącego wniosek bez rozpoznania

4. art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2. (Dz.U. 1993 nr. 61, poz. 284 ze zm., dalej: EKPC) poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie skarżącemu zgody na pobyt czasowy, przez co jednocześnie nie udzielił skarżącemu zgody na pobyt czasowy, pomimo, iż spełnia on warunki do udzielenia mu zgody na pobyt czasowy ze względu na ochronę życia rodzinnego w rozumieniu EKPC.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazując na zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. podniósł, że Wojewoda nie rozpatrzył w sposób właściwy twierdzeń skarżącego o tym, że nie ma on możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży z Ambasady [...]. W ocenie skarżącego, zarówno Wojewoda jak i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców oparli się jedynie na informacji uzyskanej od Ambasady [...] w Polsce, wedle których to obywatele [...] przebywający w Polsce mogą uzyskać paszport po złożeniu wniosku i szeregu dokumentów, oraz w przypadku mężczyzn, którzy nie odbyli obowiązkowej służby wojskowej w [...], po zapłaceniu podatku państwowego. Według skarżącego, Wojewoda nie wziął pod uwagę twierdzeń skarżącego, z których wynika, że nie ma on rzeczywistej możliwości uzyskania paszportu z Ambasady [...]. Skarżący podnosi, że kierował w tej sprawie do Ambasady szereg pism, jak i pojawiał się w Ambasadzie osobiście. Zdaniem skarżącego, podczas ostatniej wizyty w Ambasadzie [...] został poinformowany, że paszport może uzyskać tylko wówczas, gdy sprawę paszportową załatwi osobiście w [...] lub gdy sprawę tę załatwi za niego inna osoba przebywająca w [...].

Według skarżącego, nie ma on nikogo w Armenii, kto mógłby załatwić dla niego formalności paszportowe. Ponadto w ocenie skarżącego, kwota wskazana cudzoziemcowi znacznie różni się od podanych w piśmie Ambasady [...] do Wojewody i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i pozostaje poza możliwościami finansowymi cudzoziemca. Skarżący podnosi, że stara się od dłuższego czasu o legalizację swojego pobytu i zalegalizował swój pobyt w drodze tzw. abolicji w 2012 r. Skarżący uważa, że gdyby miał możliwość uzyskania paszportu z Ambasady [...], wówczas skorzystałby z niej, tak, aby w sposób znacznie prostszy i szybszy móc zalegalizować swój pobyt na terytorium RP. Zdaniem skarżącego, brak możliwości zalegalizowania swojego pobytu uniemożliwia mu podjęcie legalnej pracy i utrzymywania rodziny. Wojewoda nie wziął pod uwagę zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego. W sytuacji, gdyby Wojewoda przeprowadził postępowanie w sposób właściwy oraz wziął pod uwagę interes społeczny oraz słuszny interes skarżącego, wówczas uznałby, że skarżący nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży i nie pozostawiłby sprawy skarżącego bez rozpoznania, ale wydałby decyzję merytoryczną. Zdaniem skarżącego, Wojewoda nie dokonał analizy sytuacji prawnej cudzoziemca z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2264/12). W ocenie skarżącego, Wojewoda nie przeprowadził także postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej. Skarżący podnosi, że nie miał możliwości uzyskania paszportu, natomiast złożył do akt sprawy kopię ważnej karty pobytu wydaną przez Wojewodę. Zatem należało uznać, że w sytuacji cudzoziemca, zachodziła konieczność zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, czego Wojewoda nie dokonał. Skarżący powołując się na ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 marca 2014 r., podniósł, że w jego sytuacji zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem cudzoziemca, przedstawił on podczas postępowania inny dokument potwierdzający jego tożsamość i to dokument w oparciu, o który tożsamość skarżącego nie powinna budzić żadnych wątpliwości Wojewody. Tym dokumentem jest karta pobytu. Według skarżącego, Wojewoda bezzasadnie nie zastosował, w sprawie art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i w następstwie pozostawił złożony przez niego wniosek bez rozpoznania i nie wydał decyzji merytorycznej. Skarżący powołał się także na art. 8 EKPC oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Warunkiem skutecznego złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zależności od rodzaju aktu wydawanego przez organ administracji, którego bezczynność miałaby dotyczyć następuje zróżnicowanie takich czynności, których dopełnienie otwiera drogę do rozpoznania skargi na bezczynność. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). I dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia.

Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem w piśmie datowanym na 30 lipca 2014, a złożonym w organie 1 sierpnia 2014., skarżący złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Bez znaczenia pozostaje termin w jakim skarga zostaje złożona do sądu administracyjnego, bowiem ustawa p.p.s.a. nie reguluje terminów wnoszenia skarg na bezczynność postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Dalszą istotną kwestią, zwłaszcza wobec stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę jest rozważenie, czy wobec pozostawienia wniosku cudzoziemca bez rozpoznania można mówić o bezczynności. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1017/11) pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości poddania tej czynności materialno-technicznej kontroli w ramach środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Czynności tej nie można bowiem przypisać cech jakie służą ostatecznej decyzji administracyjnej. Bezpodstawne pozostawienie podania strony bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że jeżeli w ocenie wnioskodawcy jego wniosek był kompletny, może on złożyć skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania powinien przesądzić o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy istotnie organ pozostawał w sprawie w bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. II GSK 489/07). Zatem przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie powinna być przede wszystkim kwestia na ile zasadne jest stanowisko organu administracji publicznej, iż strona skarżąca nie zadośćuczyniła prawidłowemu wezwaniu organu i nie usunęła w zakreślonym terminie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że braki formalne wniosku z 10 czerwca 2014 r. zostały przez skarżącego uzupełnione i tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., lecz należało rozpoznać sprawę merytorycznie. Ponieważ organ nie wydał takiego rozstrzygnięcia – w ocenie cudzoziemca pozostaje on w bezczynności, co uzasadniało złożenie skargi do sądu administracyjnego w powołaniu na art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. Sąd badając w niniejszym postępowaniu czynność materialno-techniczną o pozostawieniu wniosku cudzoziemca bez rozpoznania datowaną na dzień 8 lipca 2014 r. doszedł do wniosku, że została ona wydana wadliwie.

Zasadniczą kwestią pozostaje nie tyle sprawa ustaleń faktycznych, bo te w zasadzie są oczywiste, lecz wykładnia przepisu o charakterze procesowym zawartego w akcie prawa materialnego tj. art. 106 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Według tego przepisu, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. Przepis art. 106 ust. 3 cytowanej ustawy przewiduje wyjątek od obowiązku przedłożenia dokumentu podróży, przy czym wymaga przedłożenia zamiast dokumentu podróży innego dokumentu potwierdzającego tożsamość.

Z treści art. 106 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy wynika, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość.

Wątpliwości budzi w jaki sposób przepis ten winien być stosowany, skoro zawiera w sobie jednocześnie element merytoryczny odnoszący się do przesłanek złożenia innego dokumentu poza paszportem, jak i formalny. Przede wszystkim wymóg złożenia dokumentu podróży tworzy stan kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wraz z innymi dokumentami. Bezspornie zatem winien być zakwalifikowany jako brak formalny wynikający ze ściśle określonych przepisów. Jeżeli przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Dopiero w szczególnie uzasadnionym przypadku cudzoziemiec może przedstawić inny dokument potwierdzający jego tożsamość. Ta szczególna sytuacja może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i jednocześnie nie ma możliwości jego uzyskania. Nie oznacza, że wyczerpanie tych dwóch ostatnio określonych przesłanek stwarza uprawnienie po stronie cudzoziemca do przedłożenia zamiast paszportu innego dokumentu tożsamości. Organ musi bowiem dokonać za każdym razem indywidualnej oceny, czy pomimo tego, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania to zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dający możliwość odstąpienia od wymogu żądania paszportu. Taki element ocenny powoduje, że nie może ten brak tj. brak ważnego dokumentu podróży i zamiast tego przedłożenie innego dokumentu tożsamości zostać zakwalifikowany jako brak formalny. Na etapie bowiem braków formalnych organ dokonywałby w ten sposób oceny merytorycznej, czy istnieją podstawy do zastosowania wyjątku od zasady, a w konsekwencji otwarcia drogi do rozstrzygnięcia merytorycznego. Tymczasem braki formalne to tego rodzaju uchybienia, które nie są związane z prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Konstrukcja natomiast art. 106 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, aby wykazać czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane w wyrokach z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2264/12 oraz z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1290/08 i II OSK 1289/08, w których uznano, że sytuacja, gdy cudzoziemiec wjechał do Polski jako osoba małoletnia na podstawie paszportu rodziców i od wielu lat przebywa w Polsce, zaś w momencie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie legitymował się udzielonym mu wcześniej zezwoleniem na zamieszkanie oraz kartą pobytu – może być oceniana jako "szczególnie uzasadniony przypadek" określony w art. 60 ust. 6 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. W wyrokach tych NSA zasadnie podkreślił także, że ustalenia organu odnoszące się do generalnie stosowanego trybu uzyskiwania przez cudzoziemców dokumentów podróży z właściwych placówek dyplomatycznych nie mogą służyć do automatycznego odrzucania argumentów strony wskazującej na konkretne trudności związane z uzyskaniem przez nią dokumentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawa dopuszcza możliwość alternatywnego sposobu wywiązania się z obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie urzędowego zweryfikowania wnioskodawcy.

W wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 858/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony stanowi ingerencję w prawo do życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. W wyroku tym Sąd wskazał również, że na gruncie prawa polskiego uzyskanie przez cudzoziemca zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony umożliwia efektywne prowadzenie życia rodzinnego w kraju pobytu nie tylko z tego powodu, że pobytowi w Polsce nadaje cechę legalności, ale także z tej przyczyny, że po uzyskaniu zezwolenia na pracę umożliwia zdobycie środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu i utrzymania rodziny.

W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2264/12 stwierdził, że również stwarzanie ( poprzez niestosowanie art. 60 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach) trudności w uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, który zawarł związek małżeński z obywatelką Polski i z tego tytułu uzyskał uprzednio takie zezwolenie, gdy dodatkowo ustalono, że małżeństwo nie zostało zawarte w celu obejścia przepisów i ze związku tego pochodzą dzieci – obywatele Polski, stanowi ingerencję w życie rodzinne w rozumieniu art. 8 powołanej Konwencji. W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sytuacja skarżącego może być oceniana jako "szczególnie uzasadniony przypadek" określony w ówcześnie obowiązującym art. 60 ust. 6 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Przepisowi temu odpowiada treść art. 106 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Celem przedstawienia dokumentu podróży przez cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy, jest potwierdzenie tożsamości cudzoziemca w sposób nie budzący wątpliwości. Zdaniem Sądu, skarżący przedstawił podczas postępowania inny dokument potwierdzający jego tożsamość i to dokument na podstawie, którego tożsamość skarżącego nie powinna budzić żadnych wątpliwości Wojewody, ważną kartę pobytu wydaną przez Wojewodę. Ma rację skarżący, że w związku z powyższym Wojewoda bezzasadnie nie zastosował w sprawie skarżącego art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i w następstwie pozostawił przez niego wniosek bez rozpoznania i nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie skarżącego. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, Wojewoda [...] wadliwie przyjął, że wobec skarżącego nie wystąpiły przesłanki określone w art. 106 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Z tego względu - w ocenie Sądu - jeżeli cudzoziemiec składa zamiast ważnego dokumentu podróży, inny dokument i powołuje się na okoliczności wskazujące, iż nie ma możliwości jego uzyskania wypełnia braki formalne wniosku o udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też pozostawienie wniosku cudzoziemca przez Wojewodę bez rozpoznania miało miejsce z naruszeniem prawa.

Konsekwencją powyższego poglądu jest zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej w postaci zawiadomienia organu z 8 lipca 2014 r. r. jako bezskutecznej co oznacza, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 10 czerwca 2014 r. nie zostało zakończone.

Organ ma obowiązek wszcząć postępowanie - o ile nie wystąpiły inne okoliczności uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania - i po wszczęciu przeanalizować, czy zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odstąpienia od wymogu przedłożenia przez osobę ubiegająca się o pobyt ważnego dokumentu podróży. W tej sytuacji istnieją przesłanki do uznania, że Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku o zezwolenie na zamieszkanie. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Ponieważ organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia - z naruszeniem prawa - pozostawał jednak w przekonaniu, że wniosek ten został załatwiony. Z tego względu nie można uznać, że stwierdzona bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono jak pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.