Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 607/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi Jerzego Wojciecha Płóciennika skargi kasacyjnej Gminy Aleksandrów Łódzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 883/12 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XXVII/241/12 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; II. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Aleksandrów Łódzki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 883/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XXVII/241/12 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym i orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 10 września 2012 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XXVII/241/12 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. Wojewoda zaskarżył § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 wskazanej uchwały zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez wprowadzenie unormowań wykraczających poza delegację zawartą w tym przepisie. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zapisów uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie organu nadzoru w § 2 uchwały określono konkretne godziny, w czasie których realizowane są przez przedszkole publiczne bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie powinna określać czasu pracy przedszkola, w tym także przeznaczonego na realizację podstawy programowej. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) "statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie".

Natomiast § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 uchwały, zdaniem organu nadzoru, wykraczają poza zakres umocowania rady, zawarty w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie tylko wskazuje zagadnienia powierzone organom prowadzącym do uregulowania w formie uchwały, ale jednocześnie określa granice kompetencji przyznanych organowi prowadzącemu. W zakresie tych kompetencji nie mieszczą się prawa do decydowania o terminie i sposobie wnoszenia opłat, skutkach opóźnienia w ich uiszczeniu oraz umieszczenia postanowień dotyczących wyżywienia.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uchwała będąc aktem prawa miejscowego nie powinna przekraczać tego zakresu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. Wskazała, że zapisy § 2 uchwały wynikają z delegacji art. 14 ust. 5, który to przepis odsyła do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podkreślono także, że organ prowadzący ma prawo ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, nie krótszego niż 5 godzin dziennie oraz ustalenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnych zajęć. Natomiast dyspozycje zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) odnoszą się do określenia dziennego czasu pracy przedszkola, w tym czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej. Podniesiono także, że § 2 uchwały nie określa dziennego czasu pracy przedszkola ani też czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, a ustala czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który ustalony został w porozumieniu z dyrektorami placówek i uwzględnia różną organizację pracy tych placówek ze względu na dowóz dzieci organizowany przez gminę. Unormowanie § 2 uchwały mieści się w pojęciu ustalenia przez organ prowadzący czasu zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pozostałe zaskarżone zapisy stanowią powtórzenie dotychczas obowiązujących norm zawartych w uchwale nr IX/74/11 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim i sprawdziły się jako przepisy dopełniające unormowania w sprawie opłat i pozwalające na ujednolicenie systemu poboru tych opłat na terenie całej gminy.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W piśmie uzupełniającym – głosie do protokołu Gmina Aleksandrów Łódzki odniosła się do zarzutów dotyczących § 4 uchwały podniesionych przez prokuratora na rozprawie, a wskazujących na zbyt ogólny charakter unormowania oraz brak ekwiwalentności świadczeń rodziców i Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne Sąd odwołał się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Następnie Sąd zawarł rozważania dotyczące tego, jakie to naruszenia prawa mogą być uznane za istotne i wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Analizując zakres tego upoważnienia Sąd uznał, że uwzględniać należy także inne uregulowania zawarte w ustawie dotyczące obowiązków gmin w zakresie oświaty. Dalej Sąd wskazał na szereg przepisów ww. ustawy, tj. art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 3, 5, 7, art. 5a ust. 3, art. 14 ust. 5, art. 3 pkt 13 i wyjaśnił, że rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny pięciogodzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej.

Dalej Sąd wskazał, że należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oceniając charakter prawny opłat, powołując się wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz.U.2006/15/119) Sąd przyjął, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Powyższe rozważania, w ocenie Sądu, prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. W związku z powyższym sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty i wymóg ten, w ocenie Sądu, zachowuje pełną aktualność również w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie w § 3 uchwały bardzo szeroko ujęto świadczenia odpłatne wykraczające ponad podstawę programową praktycznie ujmując w nim każdy rodzaj zajęć, opieki i wychowania i następnie ustalając w § 4 ust. 1 stałą opłatę za te świadczenia za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu wykraczającą ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w ramach podstawy programowej. Mimo sformułowania zawartego w § 4 ust. 1, że jest to opłata za świadczenia o których mowa w § 3, opłata jest w gruncie rzeczy jednakową dla wszystkich opłatą za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę i wszystkie świadczenia łącznie. Świadczenia te zostały określone w § 3 bardzo szeroko i w ten sposób, że jakiekolwiek zajmowanie się dzieckiem w czasie wykraczającym ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej, mieścić się będzie w pojęciu świadczeń wykraczających ponad podstawę programową w rozumieniu § 3 uchwały. Tymczasem Rada nie została upoważniona do ustalania opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad bezpłatne minimum, lecz została upoważniona do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane dziecku w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Świadczenia te powinny być więc skonkretyzowane, a wysokość opłat powinna odnosić się do konkretnych świadczeń. Ustawodawca nie zakładał bowiem istnienia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia posługując się w art. 14 ust. 4 liczbą mnogą w sformułowaniu "ustala wysokość opłat za świadczenia". Uchwała powinna ponadto wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat mają być bowiem konkretnie realizowane świadczenia, a nie sama gotowość ich spełnienia. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale tego wymogu nie spełnia, wprowadzając w gruncie rzeczy stawkę godzinową za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający pięciogodzinny czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Tymczasem sposób ustalenia konkretnych opłat powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona, tak aby dać możliwość oceny i wyboru proponowanych świadczeń. Zaskarżona uchwała nie wskazuje kalkulacji opłaty i odnosi ją nie do kosztów związanych z realizacją konkretnych świadczeń, lecz do zupełnie obiektywnego kryterium jakim jest minimalne wynagrodzenie za pracę.

Taka regulacja nie znajduje, w ocenie Sądu, umocowania w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Nadto Sąd zauważył, że przedstawiona w piśmie pełnomocnika Gminy z dnia 30 listopada 2012 r. kalkulacja mająca wykazać, że przyjęta stawka godzinowa za zajęcia wykraczające ponad podstawę programową w wysokości 0,21% minimalnego wynagrodzenia spełnia wymóg ekwiwalentności świadczeń, nie może być uznana za wystarczającą do uznania, że stawka opłat ustalona została w sposób prawidłowy. Zdaniem Sądu kalkulacja przedstawiona w piśmie odnosi się do całkowitych kosztów funkcjonowania przedszkoli w Gminie Aleksandrów Łódzki, wskazując, że wpływy z opłat rodziców wyniosły 17,5% tych kosztów. Z pisma nie wynika, czy pod pojęciem "dochodów przeznaczonych na działalność przedszkoli" należy rozumieć wszystkie wydatki związane z ich funkcjonowaniem. Jeżeli tak, to Sąd zauważył, że to do organu prowadzącego przedszkole należy, jak wynika z treści art. 5 ust. 7 ustawy, zapewnienie warunków działania placówki, wykonywanie remontów, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej czy wyposażenie placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania. W ocenie Sądu rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego, jak wynika z treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy mogą obciążać wyłącznie opłaty za świadczenia udzielane ich dzieciom w czasie przekraczającym czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, który nie może być krótszy niż pięć godzin dziennie i tylko w tym zakresie można rozważać czy spełniony jest wymóg ekwiwalentności świadczeń.

Resumując Sąd uznał, że sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia § 4 ust. 1 w zw. z § 3 zaskarżonej uchwały, ani też wyjaśnienie złożone przez Gminę.

Nadto Sąd stwierdził, że minimalny czas ustalony w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym nauczanie, wychowanie i opieka nad dzieckiem są bezpłatne, musi w przedszkolu publicznym zapewnić realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wyjaśnił także, że podstawy programowe muszą być bowiem zrealizowane w stosunku do wszystkich dzieci przyjętych do przedszkola, także tych które nie korzystają z dodatkowo płatnych zajęć realizowanych poza godzinami, kiedy pobyt w przedszkolu jest bezpłatny. Oczywiście nie ma przy tym przeszkód, aby w czasie płatnych zajęć dodatkowo realizowane były także zajęcia mieszczące się w podstawie programowej. Przepis art. 6 zmienionej ustawy o systemie oświaty pozwala na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej pięć godzin dziennie.

W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut organu nadzoru, iż poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy wykracza zapis § 2 uchwały, który określa w konkretnych placówkach konkretne godziny, w których realizowana jest bezpłatna podstawa programowa.

W ocenie Sądu z brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy nie da się wyprowadzić uprawnienia dla Rady do ustalenia godzin, w których w przedszkolach odbywa się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka, gdyż przepis upoważnia jedynie do ustalenia wysokości opłat. Zdaniem Sądu trafnie wskazał Wojewoda Łódzki, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy nie może określać czasu pracy przedszkola i w tym czasu przeznaczonego na realizację bezpłatnej podstawy programowej. Dzienny czas pracy przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, organ prowadzący ustala w statucie przedszkola, na wniosek dyrektora przedszkola, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.).

W ocenie Sądu uzasadniony jest także zarzut wydania z przekroczeniem upoważnienia ustawowego postanowienia § 4 ust. 3 uchwały o obowiązku uiszczenia przez rodziców z góry w terminie do dwudziestego dnia każdego miesiąca miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń odpłatnych oraz § 5 uchwały przewidującego skreślenie dziecka z list przedszkolaków w przypadku trzydziestodniowego opóźnienia w uiszczeniu opłaty. Zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu powinny bowiem zostać uregulowane w statucie przedszkola, o czym stanowi § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a nie w akcie prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała. Podobnie, zdaniem Sądu, w statucie powinny zostać określone szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola, ich prawa i obowiązki, w tym m.in. przypadki, kiedy dyrektor może skreślić dziecko z listy wychowanków.

Zaś zakwestionowane w skardze postanowienie § 8 ust. 2 uchwały stwierdzające, że opłaty za wyżywienie określa odrębna uchwała, ma charakter wyłącznie informacyjny i porządkujący i - w ocenie Sądu - jego zamieszczenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do regulacji zawartej w § 10 uchwały dotyczącej wejścia w życie zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że uchwała rady gminy wprowadzająca opłaty za przedszkola jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) podlegała ona dla swej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 10 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012r. Ponieważ zaskarżona uchwała została opublikowana dopiero w Dzienniku Urzędowym z dnia 14 września 2012 r., to Sąd stwierdził, że § 10 uchwały zawiera wzajemnie sprzeczne postanowienia co do daty jej wejścia w życie oraz przewiduje, że uchwała wchodzi w życie z mocą wsteczną. Stanowi to naruszenie zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego i poszanowania praw oraz ochrony zaufania obywatela do państwa, które wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości i dlatego Sąd uznał, że również z tego względu uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż uchwała w tym zakresie jest wadliwa.

Powyższe spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Aleksandrów Łódzki. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci:

a/ art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną jego interpretację obejmującą w szczególności stwierdzenie, iż opłaty za świadczenie ustalane w myśl tego przepisu nie mogą mieć charakteru zryczałtowanego, a w uchwale podejmowanej na jego podstawie konieczne jest ścisłe skonkretyzowanie świadczeń i przypisanie im zróżnicowanych opłat oraz wskazanie kalkulacji ekonomicznej będącej podstawą ich ustalenia,

b/ art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż Gmina Aleksandrów Łódzki nie przedstawiła właściwej kalkulacji opłat oraz pominięciu kwestii ekwiwalentności opłat przyjętych uchwałą w stosunku do realizowanych przez przedszkola świadczeń,

c/ art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż w § 2 zaskarżonej uchwały ustalono czas pracy przedszkola, a w nim czas przeznaczony na realizację bezpłatnej podstawy programowej,

d/ art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na uznaniu, iż jest to przepis, który nie pozwala uwzględniać kosztów w nim opisanych w kalkulacji opłat za świadczenia przedszkoli,

2/ naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a/ art. 134 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny kwestii ekwiwalentności opłat przyjętych zaskarżoną uchwałą w stosunku do świadczeń oferowanych przez przedszkola i brak objęcia tej kwestii uzasadnieniem wyroku,

b/ art. 147 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że ze względu na brzmienie zaskarżonego wyroku, niniejsza skarga kasacyjna odnosi się do jego całości, natomiast zamiarem składającego skargę kasacyjną jest podważenie stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w szczególności w stosunku do § 2, § 3 oraz § 4 ust. 1 uchwały.

Nadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo iż wprost wskazuje na zmianę regulacji przepisów ustawy o systemie oświaty, która miała miejsce w 2010 r. (ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty), to w swojej interpretacji art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy tej zmiany nie dostrzega. Tymczasem treść powyższych przepisów w brzmieniu sprzed 1 września 2010 r. nawiązywała przede wszystkim do kwestii realizacji podstawy programowej. Zgodnie z art. 6 ustawy w ówczesnym brzmieniu przedszkole publiczne miało obowiązek prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej. Prawo gmin do ustalenia opłat, płynące z art. 14 ust. 5 mogło dotyczyć świadczeń nie wchodzących w zakres podstawy programowej. Stąd też, zdaniem Gminy, wynikała trudność, a zarazem konieczność takiego sformułowania zasad odpłatności, aby oczywiste było, iż dotyczy ona wyłącznie tego rodzaju zajęć, które nie wchodzą w zakres podstawy programowej. Zasadne było więc, w ocenie Gminy, konkretyzowanie i opisywanie zajęć/świadczeń podlegających odpłatności.

Nadto, zdaniem Gminy, obecne (obowiązujące w dacie podjęcia uchwały) przepisy ustawy o systemie oświaty nie formułują wobec rady miejskiej obowiązku wskazywania konkretnych świadczeń i przypisywania im konkretnej odpłatności. Gmina podkreśliła także, że wbrew sugestiom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała pozwala zainteresowanym na jednoznaczne ustalenie za co i w jakiej wysokości będą ponosili wydatki. Zakres świadczeń objętych odpłatnością został szeroko i przejrzyście ustalony w § 3 uchwały. Tym samym osoby zainteresowane mają prawo wyboru odpowiadających im świadczeń już w odniesieniu do ofert konkretnego przedszkola za opłatą jasno ustaloną w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem Gminy niesłuszny jest również zarzut, iż ustalona odpłatność jest jedynie stawką godzinową za pobyt dziecka w przedszkolu. Z tym pobytem związane jest bowiem korzystanie przez dziecko w tym czasie ze świadczeń/zajęć oferowanych przez przedszkole i wybranych przez rodziców dziecka. Również zastosowanie jednakowej stawki dla wszystkich świadczeń nie może być przedmiotem zarzutu.

Odnosząc się zaś do twierdzenia Sądu dotyczącego wymogu stosowania przez Gminę kalkulacji wskazano, że z jednej strony Sąd I instancji wymaga, aby gmina kalkulowała swoje koszty i ceny świadczonych usług jak przedsiębiorca, z drugiej zaś nakazuje wyłączenie ponoszonych przez nią z mocy ustawy kosztów. Wobec powyższego paradoksu, licznych trudności z zaplanowaniem kosztów realizacji świadczeń, wątpliwości, które doprowadzają sprawę do absurdu (chcąc skonkretyzować koszty należałoby je wyliczać w odniesieniu do każdego przedszkola oddzielnie, co z kolei prowadziłoby do nierównego traktowania mieszkańców) w przekonaniu strony skarżącej za w pełni wystarczającą uznać można ocenę prawidłowości ustalenia wysokości opłat poprzez weryfikację czy gmina nie zarabia na usługach i czy świadczenia obu stron (gminy i rodziców) są ekwiwalentne. Z przedłożonych wyjaśnień wynika, iż Gmina Aleksandrów Łódzki ponosi w dużym stopniu koszty prowadzenia przedszkoli i na pewno na nich nie zarabia. Natomiast co do ekwiwalentności Gmina wskazała, że w tym miejscu należy zadać sobie pytanie, którego nie postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. czy świadczenie pieniężne w wysokości 3,15 zł z jednej strony, a z drugiej strony godzina choćby najbardziej podstawowego świadczenia – tj. opieki sprawowanej w bezpiecznym, czystym pomieszczeniu pod okiem wykwalifikowanej kadry, z dostępem do zabawek i pomocy dydaktycznych nie są świadczeniami ekwiwalentnymi. To kryterium oceny prawidłowości ustalenia opłaty, pomimo wielokrotnego przytaczania w uzasadnieniu wyroku i wskazywania go przez Gminę jako istotnego w sprawie, zostało przez Sąd pominięte.

W odniesieniu do zapisu § 2 uchwały Gmina podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem art. 14 ust. 5 nie może być realizowany i oceniany bez nawiązania do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący ma prawo ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, nie krótszego niż 5 godzin dziennie oraz ustalenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnych zajęć. Nawet, jeśli w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały zabrakło bezpośredniego wskazania art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to – zdaniem Gminy – oceniać można to jako błąd formalny, który nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności zapisu § 2 uchwały (i w ostatecznym efekcie całej uchwały).

Zdaniem Gminy nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji (str. 13 uzasadnienia) w myśl którego § 2 zaskarżonej uchwały określił czas pracy przedszkoli, a w nim czas przeznaczony na realizację bezpłatnej podstawy programowej. Jasno z treści tego przepisu uchwały wynika, iż określa on czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, a nie dzienny czas pracy przedszkola. Dzienny czas pracy przedszkoli ustalony został w statutach jednostek, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.).

Podsumowując Gmina wskazała, że zarzuty sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu odnoszą się jedynie do § 2, § 3, § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 zaskarżonej uchwały. Jak wynika z przytoczonej powyżej argumentacji, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie można zarzucić najistotniejszym zapisom uchwały tj. § 2, § 3 i § 4 ust. 1 naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności. Wprawdzie z formalno-prawnego punktu widzenia, zdaniem Gminy, trudno jest bronić zapisów § 4 ust. 3 czy § 5, ale ich wadliwość nie powinna przesądzać o stwierdzeniu nieważności całej uchwały.

Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w części dotyczącej § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 uchwały, podnosząc, że organ nadzoru uważa, iż nie należało stwierdzać nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że Sąd I instancji stwierdził na podstawie art. 147 P.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w całości wskazując na wadliwość § 2, § 3, § 4 ust. 1 i 3, § 5 tego aktu prawa miejscowego, natomiast skarga kasacyjna wprawdzie kwestionuje zaskarżony wyrok w całości, lecz formułuje zarzuty wyłącznie do § 2, § 3 i § 4 ust. 1 zauważając, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można zarzucić najistotniejszym zapisom przedmiotowej uchwały naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna niewątpliwie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest nieprawidłowa, a i zastosowanie tych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest prawidłowe.

Niewątpliwie norma art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawierająca delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (porównaj wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, sygn. akt I OSK 1581/12 - publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie wskazujące na to, że takie świadczenie musi być skonkretyzowane nie jest zasadne. Tak więc jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Może być to również część zajęć należących do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w ustalonym przez organ prowadzący czasie bezpłatnego świadczenia usług.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Najistotniejszy w treści zaskarżonej uchwały jest niewątpliwie przepis § 4 ust. 1 określający wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała w tym przepisie nie wprowadza opłaty stałej (jednej i niepodzielnej opłaty, jak zauważa Sąd I instancji) za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta w wysokości 0,21% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu, naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Tym samym wskazana opłata uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.

Zasadnie także podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone opłaty w tym zakresie mają wyraźnie charakter symboliczny. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że świadczenie w wysokości 3,15 zł za godzinę najbardziej podstawowego świadczenia, tj. opieki sprawowanej w bezpiecznym miejscu, czystym pomieszczeniu pod okiem wykwalifikowanej kadry, z dostępem do zabawek i pomocami dydaktycznymi są świadczeniami ekwiwalentnymi.

Należy również podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w § 2 zaskarżonej uchwały ustalono czas pracy przedszkoli, a w nim czas przeznaczony na realizację bezpłatnej podstawy programowej. Przede wszystkim analiza § 2 zaskarżonej uchwały, wbrew temu co przyjął Sąd I instancji, określa czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, a nie czas dzienny pracy przedszkoli, jak wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku. Dzienny czas pracy przedszkoli ustalany jest w statutach jednostek zgodnie z dyspozycją § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

Powyższe rozważania wskazują także na zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 P.p.s.a., albowiem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Dodatkowo zauważyć należy, albowiem skarżąca kasacyjnie gmina podniosła zarzuty w tym zakresie w motywach skargi kasacyjnej, iż faktycznie zapis § 10 zaskarżonej uchwały, w którym zamieszczono treść, iż "uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2012 roku" nie może w sytuacji późniejszego opublikowania przez organ nadzoru takiej uchwały w Dzienniku Urzędowym (co nastąpiło w tej sprawie 14 września 2012 r. – przypomnienie Sądu) wywierać negatywnych skutków dla całej uchwały, która przecież podjęta została w dniu 28 czerwca 2012 r.

Dotychczasowe rozważania wskazują na potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji by przy uwzględnieniu powyższych rozważań raz jeszcze w całokształcie okoliczności tej sprawy ocenił prawidłowość zaskarżonej uchwały.

Dlatego też należało, w tej sprawie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.