Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 610/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del.NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 537/06 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzki Policji w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji w N. decyzją z [...] nr [...], odmówił przyznania R. G. pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że R. G. z żoną, synem i córką zamieszkują w domu przy ul. [...] w N., stanowiącym własność dziadka żony. Wnioskiem z 25 stycznia 2006 r. R. G. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w L. przy ul. [...] załączając umowę z 5 grudnia 2005 r. z [...] L. Spółka z o.o. w L. o wybudowanie lokalu oraz zarządzanie nieruchomością wspólną. Organ odmawiając przyznania pomocy podał, że czas dojazdu z L. do N. przekracza dwie godziny, a zatem prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w L. nie przysługuje.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w R. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884), § 1, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469) po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej - przez przydział lokalu mieszkalnego, bądź finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej. Przywołując definicję pojęcia "miejscowości pobliskiej", zawartą w art. 88 ust. 4 cyt. ustawy, wyjaśnił, że zgodnie z rozkładem jazdy czas dojazdu autobusem z N. - miejsca pełnienia służby do L. - miejsca uzyskania lokalu mieszkalnego przez skarżącego wynosi ponad 2 godziny w jedną stronę, czyli ponad 4 godziny w obie strony. Natomiast czas dojazdu pociągiem z N. do L. i z powrotem, z przesiadką w S. W. w jedną stronę wynosi ok. 3 godziny. Zatem L. nie jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby przez R. G., a tym samym brak jest uzasadnienia do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie własnościowego lokalu mieszkalnego w miejscowości niepobliskiej miejsca pełnienia służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 537/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. na decyzję [...] Komendanta Policji w R. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się, czy organy Policji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w L., uznając przy tym, że Lublin nie jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez niego służby, tj. w N.. W ocenie Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że kwestia uznania, w tym przypadku L., za miejscowość pobliską miejsca pełnienia służby ma znaczenie jedynie przy przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ustawy o Policji.

Przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) ustanawia zasadę, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z zestawienia treści przepisu art. 88 ust. 1 z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, który stanowi "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość" - wynika, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Jest ona, jak stwierdzono w uchwale NSA z dnia 29 marca 1999 r. (OPS 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 77), konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy (z zasobu mieszkaniowego utrzymywanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych), na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Sąd wywodził, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest uprawnieniem wtórnym w stosunku do uprawnienia do lokalu mieszkalnego.

Treść cyt. wyżej art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego może być przez niego realizowane w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym ust. 4 tego artykułu definiuje pojęcie "miejscowość pobliska". Zgodnie z jego brzmieniem miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe.

Nie budziło jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy. Bez wątpienia zatem, przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 88 ust. 1, służy ono zapewnieniu policjantowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć mu warunki do właściwego wykonywani obowiązków służbowych.

Przywilejem wiążącym się ze stałą służbą w Policji jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w cyt. również wyżej art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zasady przyznawania tej pomocy i jej wysokość określa Minister Spraw Wewnętrznych (ust. 2 tego przepisu). W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468), a wynika z nich m.in. obowiązek dołączenia przez policjanta do wniosku o pomoc finansową dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w szczególności wyliczonych w pkt 1-4 § 3 ust. 2.

Celem oświadczenia określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość.

Przepis ten w swym literalnym brzmieniu, jak zauważa skarżący, "nie ma żadnego odniesienia do miejscowości pobliskiej", jednakże nie jest trafny jego zarzut, jakoby organy naruszyły przepisy prawa materialnego. Odmowę przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w Lublinie uzasadniono brakiem podstaw do przyznania takiej pomocy na zakup lokalu mieszkalnego w miejscowości niepobliskiej miejsca pełnienia służby. Nie jest przy tym kwestionowane, że w rozumieniu art. 88 ust. 4 cyt. ustawy Lublin nie jest miejscowością pobliską miejscowości, w której skarżący pełni służbę.

Zastosowanie "literalnego brzmienia" przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji - jak tego chce skarżący - prowadziłoby do wniosków niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Nie do pogodzenia byłoby - gdyby stosując wykładnię gramatyczną - przydzielono policjantowi w służbie stałej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w jakiejkolwiek miejscowości, a nie tylko w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w opisanej sytuacji wykładnia celowościowa pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy.

Jak wcześniej wskazano pomoc finansowa, o której mowa w powyższym przepisie jest uprawnieniem wtórnym w stosunku do uprawnienia do lokalu mieszkalnego ustanowionego w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy. Celem tego przepisu bez wątpienia jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Stąd też pomoc finansowa może być przyznana policjantowi w służbie stałej na uzyskanie przez niego lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wówczas odpowiadać ona będzie zasadniczemu celowi, a który został określony regulacją przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Z tego względu, że w ocenie Sądu decyzja zaskarżona nie naruszała prawa, skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił.

R. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność tylko w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy.

Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że posłużenie się wykładnią celowościową prowadzi do błędnych wniosków. Pierwszeństwo ma wykładnia językowa, a dopiero następnie można sięgać do wykładni celowościowej. Pominięcie w art. 94 ust. 1 dodatkowego wymogu przyznania policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jakim jest położenie lokalu w miejscu służby lub miejscowości pobliskiej - jest niezamierzoną nieścisłością redakcyjną, która może być usunięta w drodze wykładni teleologicznej. Właśnie ustawodawca w art. 92 i 93 ustawy dla przyznania tzw. równoważnika pieniężnego za nieposiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub miejscowości pobliskiej lub zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej precyzuje ściśle wymogi. Gdyby wymóg przyznania pomocy finansowej dla policjanta ustawodawca chciał uzależnić od tego, iż lokal mieszkalny lub dom, których uzyskanie ma być dofinansowane znajduje się w miejscu służby lub miejscowości pobliskiej - przepis ten mówiłby o tym wprost, jak poprzednie. Nie można dostrzec żadnych racjonalnych przesłanek dla których w konstrukcji przepisu art. 94 ust. 1 nie wskazano innych przesłanek uzyskania pomocy finansowej poza nieotrzymaniem przez policjanta lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Według art. 94 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność". Prawo do pomocy finansowej związane jest z regulacją zawartą w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, który stanowi "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Realizacją tego podstawowego prawa: prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji jest umieszczony w systematyce ustawy o Policji w Rozdziale 8 Mieszkania funkcjonariuszy Policji, co oznacza, że dokonując ustalenia przesłanek prawa do pomocy finansowej, należy dokonać wykładni w oparciu o regulację prawa podstawowego: prawa do lokalu, który stanowi o prawie do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym w art. 88 ust. 4 zawarta jest definicja miejscowości pobliskiej.

Jedną z zasad wykładni prawa jest oparcie wykładni przepisu prawa na podstawie rozwiązań przyjętych w systemie przepisów prawa tej ustawy. Dokonanie wykładni w oderwaniu od innych przepisów prawa prowadzi do wadliwości wykładni. Zarzut zatem wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię i zastosowanie art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.