Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 409/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2024 r., nr 458000-CKK-22.4227.273.2024.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych oraz udostępnienie zasobów gospodarczych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka, Wnioskodawca) jest postanowienie Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu (dalej: Organ, Naczelnik DUCS) z dnia 1 lipca 2024 r., nr UNP: 458000-24-125314 (dalej: Organ, Naczelnik DUCS we Wrocławiu) utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 20 maja 2024 r., nr 458000-CKK-11.4227.95.2024.3 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 20 marca 2024 r. do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu wpłynął wniosek Spółki dotyczący wyrażenia zgody na:

1) Zwolnienie zamrożonych środków finansowych T. sp. z o.o. z siedzibą w B., adres: "..." , [...]-[...] B., numer KRS: [...], NIP: [...] (T.), znajdujących się na zamrożonych rachunkach bankowych T., w łącznej kwocie:

a) 28.370,47 EUR oraz 2.225,84 PLN, wraz z odsetkami należnymi do dnia zapłaty, z przeznaczeniem na zapłatę zobowiązań względem Wnioskodawcy, wynikających z zawartych Umów Leasingu, wskazanych w Załączniku nr 1 do złożonego wniosku;

b) 369.816,23 EUR oraz 768,62 PLN, wraz z odsetkami należnymi do dnia zapłaty, z przeznaczeniem na zapłatę zobowiązań względem Wnioskodawcy, wynikających z zawartych Umów Pożyczek, wskazanych w Załączniku nr 2 do złożonego wniosku;

2) Zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych T. w zakresie koniecznym do dokonania zwrotu i wydania Wnioskodawcy Pojazdów wraz z dokumentacją oraz ich transportu do miejsca uzgodnionego z Wnioskodawcą, a także dokonania wszelkich czynności technicznych z tym związanych;

3) Udostępnienie T. przez Wnioskodawcę zasobów gospodarczych w zakresie koniecznym do dokonania odbioru i transportu Pojazdów wraz z dokumentacją przy wykorzystaniu własnych zasobów (pracownicy, współpracownicy) lub podwykonawców, a także dokonania wszelkich czynności technicznych z tym związanych.

Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. DPP-TPZ.0272.116.2023(2) (Decyzja), T. został wpisany na listę, o której mowa w art. 2 Ustawy (Lista). Dodatkowo, w odniesieniu do T. zastosowane zostały następujące środki: a) Zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu Rozporządzenia 269/2014, będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą T., w zakresie środków finansowych zgromadzonych na rachunkach bankowych należących do T.; b) Zakaz udostępniania T. lub na jego rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu Rozporządzenia 269/2014; c) Zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. (a) i (b); d) Wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie, na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. DPP-TPZ.0272.114.2023(2), na Listę wpisany został podmiot kontrolujący T., tj. T.. W odniesieniu do T., zastosowane zostały m.in. środki w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych

w pełnym zakresie oraz zakaz udostępniania jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych. W związku z powyższym, Wnioskodawca uznaje, że T. objęty został środkami w postaci zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w pełnym zakresie.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że V. Sp. z o.o. zawarł z T.: a) Zbiorczą Umowę Leasingu Operacyjnego nr 2013496/L0-Z z dnia 5 lipca 2018 r., na podstawie której zawarto Umowy Leasingu Operacyjnego (łącznie: Umowa Leasingu); b) Zbiorczą Umowę Pożyczki 3043861/LOAN-Z z dnia 4 stycznia 2023 r., na podstawie której zawarto Umowy Pożyczki (łącznie: Umowa Pożyczki). W związku z powyższym, w chwili wydania Decyzji T. dysponował pojazdami (łącznie 42 pojazdy) udostępnionymi przez Wnioskodawcę na podstawie Umowy Leasingu i Umowy Pożyczki (pojazdy finansowane pożyczką podlegały przewłaszczeniu na zabezpieczenie w zakresie 99% udziału w pojeździe) ("Pojazdy"). Przy czym, wedle wiedzy Wnioskodawcy, część Pojazdów znajduje się w przygranicznych punktach przeładunkowych na terytorium B. Po dokonaniu wpisu T. na Listę, Wnioskodawca niezwłocznie poinformował T. o braku możliwości używania Pojazdów do jakiejkolwiek działalności w związku z zastosowaniem środków ograniczających. Jednocześnie Wnioskodawca podjął analizę w zakresie tego jakie dalsze działania powinien podjąć względem kontrahenta. W szczególności, Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zgodnie z Rozporządzeniem 269/2014, "zamrożenie zasobów gospodarczych" oznacza uniemożliwienie wykorzystania zasobów gospodarczych do uzyskiwania środków finansowych, towarów lub usług w jakikolwiek sposób, między innymi poprzez ich sprzedaż, wynajem lub obciążenie hipoteką. W związku z powyższym, również na Wnioskodawcy, jako właścicielu Pojazdów, ciążą określone obowiązki wynikające z Rozporządzenia 269/2014. Dodatkowo, w celu ustalenia działań jakie powinien podjąć Wnioskodawca, skierował on do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w dniu 27 grudnia 2023 r. wniosek o zajęcie stanowiska m.in. w zakresie zwrotu Pojazdów. Zgodnie z uzyskaną przez Wnioskodawcę odpowiedzią na zapytanie z dnia 15 stycznia 2024 r., znak sprawy: DNK7.057.165.2023: Kontynuacja udostępniania T. zasobów gospodarczych, w tym również pojazdów na podstawie umowy leasingu, wymaga zgody właściwego organu, która może być wyrażona jedynie w przypadkach i w ramach odstępstw od zakazu udostępniania zasobów gospodarczych dla podmiotu wpisanego na listę sankcyjną, określonych w przepisach Rozporządzenia 269/2014. Dla zapewnienia prawidłowego wykonywania środków ograniczających w odniesieniu do pojazdów znajdujących na B., wskazane jest ich sprowadzenie na terytorium UE. Przy czym, powrotnego sprowadzenia tych pojazdów na terytorium Polski może dokonać zarówno leasingodawca, jak i leasingobiorca. W świetle powyższych uwag, Wnioskodawca wypowiedział T. Umowę Najmu oraz Umowę Pożyczki, jednocześnie wzywając T. do: (i) niezwłocznego wystąpienia do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z wnioskiem o udzielenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych T. oraz udostępnienie T. zasobów gospodarczych, w zakresie niezbędnym dla uregulowania zaległych płatności oraz dokonania zwrotu Pojazdów, a następnie (ii) dokonania zaległych płatności; (ii) zwrotu Pojazdów. Kwoty zaległości T. względem Wnioskodawcy, wraz z podstawami wyliczenia, zawarte zostały w ww. oświadczeniach o wypowiedzeniu odpowiednio Umowy Leasingu i Umowy Pożyczki (stan na dzień oświadczeń). Jednocześnie, Wnioskodawca nie ma żadnego wpływu ani wglądu w to jakie działania podejmie dalej jego były kontrahent. Pozytywne rozpatrzenie wniosku nie będzie skutkować wznowieniem działalności gospodarczej prowadzonej przez T. i w konsekwencji osiąganiem przez niego dochodów, lecz umożliwi uregulowanie zobowiązań względem Wnioskodawcy. Z jednej strony, pozwoli to T. uniknąć wzrastających odsetek z tytułu zadłużenia i w konsekwencji wzrostu kosztów obsługi zobowiązań, a z drugiej umożliwi zaspokojenie roszczeń Wnioskodawcy - podmiotu niewpisanego na Listę, ograniczając w ten sposób negatywne społecznie skutki zastosowanych sankcji.

W dalszej części Wnioskodawca zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, interes prawny strony musi wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, Wnioskodawca uważa, że niewątpliwie ma własny, indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny. Źródłem tego interesu prawnego jest art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 Rozporządzenia 269/2014, w związku z art. 5 ust. 1 punkt 2 Ustawy. Wskazane przepisy Rozporządzenia 269/2014 w żadnej mierze nie ograniczają możliwości złożenia wniosku wyłącznie do podmiotu objętego środkami w postaci zamrożenia i zakazu udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych. Ograniczeń w tym zakresie nie przewidują również przepisy Ustawy. W związku z brakiem ograniczeń wynikających z Rozporządzenia 269/2014 i Ustawy, zastosowanie znajdą przepisy KPA stanowiące o zasadach uczestnictwa i wszczynania postępowania. Ponadto, Wnioskodawca wskazał, że: Jest stroną umów zawartych z T. czyli podmiotem wpisanym na Listę - Umowy Leasingu i Umowy Pożyczki; Jest właścicielem Pojazdów; W związku z powyższym, jest również adresatem zakazów i obowiązków wynikających z Decyzji; Nie ma żadnej innej możliwości prawnej ochrony swoich praw.

Wnioskodawca przywołał również uzyskaną odpowiedź, zadaną Szefowi KAS na pytanie: Czy kontrahent podmiotu objętego sankcjami jest uprawniony do swobodnego odebrania nabywanych towarów, bez jakichkolwiek ograniczeń związanych ze stosowaniem środków ograniczających stosowanych wobec dostawcy tego podmiotu?. KAS udzielił odpowiedzi o następującej treści: Nie, zasoby gospodarcze w postaci towarów są objęte zamrożeniem w ramach sankcji i ich wydanie jest możliwe po wcześniejszym uzyskaniu zgody Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Aby sprawnie przebiegło uzyskanie tej zgody, z wnioskiem o zwolnienie powinien wystąpić podmiot, który został objęty środkami ograniczającymi (sankcjami). Wniosek powinien też złożony zostać zgodnie z wymogami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczącymi m.in. podpisania wniosku przez upoważnione do tego osoby oraz wniesienia wniosku w wymaganej przepisami formie. Zdaniem Wnioskodawcy z powyższego nie wynika zatem, że wniosek nie może zostać złożony przez kontrahenta podmiotu wpisanego na Listę.

Naczelnik DUCS we Wrocławiu postanowieniem z 20 maja 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż Spółce nie przysługuje przymiot strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 20 marca 2024 r., określony w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego tub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis wiąże zatem przymiot strony postępowania administracyjnego z posiadaniem przez dany podmiot interesu prawnego. Interesem prawnym jest taki interes, który da się wyprowadzić z określonego przepisu prawnego, regulującego prawną sytuację podmiotu. Ponadto, ma to być interes indywidualny, czyli dający się przypisać konkretnemu podmiotowi. Związek pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu musi być bezpośredni, a decyzja stosowania prawa, która na podstawie tego prawa może być podjęta, musi mieć możliwość wpływu na jego sytuację prawną. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. W drugim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby bezpośrednio jego praw i obowiązków. Zatem jeśli nie ma przepisu prawa, który wprost wskazywałby na interes danego podmiotu w postępowaniu, to nie powinno się go uznawać za stronę.

Następnie Organ wskazał, że § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie upoważnienia Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu do wykonywania niektórych zadań w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę (Dz. U. z 2022 r. poz. 2307) upoważnia Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu jedynie do rozstrzygania możliwości udostępniania zasobów gospodarczych oraz zwolnienia zamrożonych środków finansowych w przypadku podmiotów objętych sankcjami na podstawie: Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających, Rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie, Rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy.

Podkreślił, że skoro art. 2 Rozporządzenia nr 269/2014 odnosi się do podmiotów, na które z przyczyn przewidzianych m.in. w tym rozporządzeniu zostały nałożone środki ograniczające, to naturalnym jest, że przewidziane w ograniczonym zakresie odstępstwa (wyjątki) od dyspozycji tej normy odnoszą się do podmiotów objętych sankcjami, gdyż to ich majątki zostały zamrożone. Tym samym to właśnie podmioty objęte sankcjami są adresatami ww. norm wskazujących na odstępstwa od zakazu udostępniania im należących do nich wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych. Odstępstwa (wyłączenia, wyjątki) od tego zakazu są możliwe na zasadach określonych w Rozporządzeniu nr 269/2014. Żadne z tych odstępstw nie przewiduje jednak wydania na wniosek kontrahenta podmiotu wymienionego w załączniku I rozporządzenia nr 269/2014 zgody przez właściwe organy państw członkowskich na zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych i środków finansowych będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu objętego sankcjami.

Wskazane przepisy przewidują możliwość wyrażenia przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych znajdujących się w dyspozycji podmiotu objętego środkami ograniczającymi. Jednakże z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie jednego z odstępstw sformułowanego czy to w art. 4, czy art. 6 Rozporządzenia nr 269/2014 lub innym, wystąpić może jedynie podmiot/osoba wymieniona w załączniku nr I Rozporządzenia nr 269/2014 lub powiązana z nim osoba fizyczna lub prawna. Ponieważ V. Polska Sp. z o.o. nie jest objęta sankcjami, nie można przyznać jej przymiotu strony postępowania, a zatem takowe, jako bezprzedmiotowe, nie może zostać wszczęte.

W tym stanie rzeczy Naczelnik DUCS postanowił odmówić na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w tej sprawie uznając, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący jego stroną. Zaznaczył, że potwierdzenie tego stanowiska znajduje w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 2177/22. Końcowo wskazał, że w zakresie, którego dotyczy pismo z 20 marca 2024 r., wniosek o zwolnienie zamrożonych środków finansowych i udostępnienie zasobów gospodarczych powinien złożyć podmiot objęty sankcjami (w tym wypadku T. Sp. z o.o.).

Pismem z 27 maja 2024 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wydanie decyzji o treści zgodnej z wnioskiem z dnia 20 marca 2024 r. Jednocześnie Spółka wniosła o potraktowanie informacji ujawnionych we wniosku, a także samego faktu jego złożenia jako tajemnicy przedsiębiorstwa oraz doręczenie decyzji w ww. sprawie w formie elektronicznej.

Zdaniem Spółki stanowisko organu i wąskie interpretowanie interesu prawnego pozbawia Wnioskodawcę możliwości jego obrony w przypadku, gdy podmiot sankcjonowany nie współpracuje z Urzędem, co znajduje niniejszym zastosowanie. Fakt ten wpływa bezpośrednio na indywidualną ocenę prawną Wnioskodawcy, w efekcie powodując zamrożenie majątku Wnioskodawcy, a nie podmiotu sankcjonowanego i uniemożliwiając ochronę interesu prawnego Wnioskodawcy. Spółka nadmieniła również, że uniemożliwienie jej uczestnictwa w postępowaniu w celu obrony jej interesu prawnego jest sytuacją wyjątkową w Unii Europejskiej. Z Rozporządzenia 269/2014 wynikają konkretne obowiązki skierowane do Wnioskodawcy jako podmiotu udzielającego finansowania oraz właściciela pojazdów, a także związane z tym uprawnienia, służące realizacji środków określonych w art. 2 i art. 9 Rozporządzenia 269/2014 nałożonych na T., uzasadniające udział w toczącym się postępowaniu. Zatem odmowa uznania Wnioskodawcy za stronę w niniejszym postępowaniu uniemożliwia realizację przez Wnioskodawcę obowiązków wynikających z Rozporządzenia. W niniejszej sprawie, Wnioskodawca wywodzi swój własny, indywidualny, konkretny interes prawny z przepisów Rozporządzenia 269/2014 oraz art. 28 KPA. Źródłem tego interesu prawnego jest art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 Rozporządzenia 269/2014 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Spółka uważa, że wskazane przepisy Rozporządzenia 269/2014 w żadnej mierze nie ograniczają możliwości złożenia wniosku wyłącznie do podmiotu objętego środkami w postaci zamrożenia i zakazu udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych. A jednocześnie realizacja postanowień Rozporządzenia 269/2014 w niniejszej sprawie jest skutecznie możliwa jedynie poprzez wystąpienie Wnioskodawcy do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu. Ograniczeń w tym zakresie nie przewidują również przepisy Ustawy. Zdaniem Spółki wąskie interpretowanie przez Organ interesu prawnego uniemożliwia realizację celów Rozporządzenia 269/2014 powodując negatywne konsekwencje dla Wnioskodawcy i pozbawiając go możliwości obrony swoich praw. Wnioskodawca wskazał, iż z uwagi na brak jakiejkolwiek aktywności przez T., nie można zwolnić zamrożonych środków gospodarczych będących własnością Spółki inaczej niż występując bezpośrednio przez Wnioskodawcę do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu. Zgoda Naczelnika na odebranie pojazdów będących własnością Wnioskodawcy jest niezbędna do zapewnienia realizacji środków nałożonych na podmiot sankcjonowany Rozporządzeniem 269/2014, a więc skutecznego uniemożliwienia korzystania z pojazdów znajdujących się w posiadaniu T.. Odebranie pojazdów przez Wnioskodawcę umożliwi realizację postanowień decyzji, a jednocześnie pozwoli na dysponowanie pojazdami przez prawnego właściciela pojazdów. Spółka podkreśliła, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji nie będzie skutkować wznowieniem działalności gospodarczej prowadzonej przez T. i w konsekwencji osiąganiem przez niego dochodów, lecz umożliwi uregulowanie zobowiązań względem Wnioskodawcy oraz wykonywanie przez Wnioskodawcę uprawnień właścicielskich do pojazdów.

Zaskarżonym postanowieniem z 1 lipca 2024 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Naczelnik DUCS utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W pierwszej kolejności Naczelnik DUCS wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Spółki ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zawartych w nim zarzutów i twierdzeń, nie znalazł podstaw do tego, aby zmienić ocenę organu I instancji, wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu z 20 maja 2024 r. Dlatego też utrzymał je w mocy, uznając, że Spółce nie przysługuje przymiot strony w sprawie zainicjowanej pismem z 20 marca 2024 r.

Następnie zauważył, że organ ma ustawowy obowiązek zbadania złożonego wniosku Spółki pod względem formalnym i merytorycznym. Badanie formalne jest pierwotną i wstępną weryfikacją pisma procesowego mającą na celu ustalenie m.in. występowania braków formalnych. Badanie formalne jest złożone, dwuetapowe. Po pierwsze ma na celu zweryfikowanie prawnych wymagań odnoszących się do każdego podania. Po drugie, zmierza do zbadania szczególnych wymagań treści dokumentu.

W prowadzonym postępowaniu w pierwszej kolejności organ dokonał weryfikacji formalnej złożonego wniosku z 20 marca 2024 r. m.in. w zakresie ustalenia czy Spółka posiada przymiot strony i na tym etapie zakończył postępowanie. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że w orzecznictwie NSA, które szeroko przytoczył, dominuje pogląd, że kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa w postępowaniu, należy do prawa materialnego. W przepisach szeroko rozumianego prawa materialnego musi więc znajdować się norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności nakładającej obowiązek lub przyznającej określone uprawnienia. Oznacza to, że dla uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarcza wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, który ma postać kwalifikowaną. Stroną jest tylko ten podmiot, którego własny interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) podlega konkretyzacji w prowadzonym postępowaniu. W związku z argumentem Spółki, iż posiada ona swój własny, indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny, przez co na gruncie ww. przepisów powinna być uznana za stronę postępowania w niniejszej sprawie, Organ wskazał, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Podkreślił, że sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Istotne jest ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy, skutki czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego mogą być źródłem przymiotu strony w rozumieniu ww. przepisu. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że jest to możliwe, uzasadnione stałyby się rozważania, czy umowa zobowiązaniowa może być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując stwierdził, że pojęcie strony w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Należy wykazać interes prawny, stanowiący podstawę do uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym, tym samym ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto organ nadmienił, że prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko - tj. brak przyznania Spółce przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkujący wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - nie jest odosobnione, lecz jest rozwiązaniem jednolicie stosowanym przez organy Krajowej Administracji Skarbowej. Tak więc w przypadku spraw z wniosków podmiotów nie objętych sankcjami (które są kontrahentami podmiotów sankcjonowanych), które występują o zwolnienie środków finansowych lub zasobów gospodarczych podmiotów sankcyjnych - wnioskodawcom takim wydawane są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podobnie jak w przypadku Spółki.

Następnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, brak jest przepisu prawa, o którym mowa powyżej, na którego podstawie Wnioskodawca może skutecznie żądać czynności organu. Analiza przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie poparta orzecznictwem sądowadministracyjnym nie pozwala uznać, że w opisanym stanie faktycznym Spółka posiada interes prawny. Wnioskodawca nie posiada zatem przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Strona reprezentowana przez procesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia oraz o zobowiązanie Naczelnika DUCS przez Sąd do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem Skarżącej z dnia 20 marca 2024 r. oraz o przyznanie Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 20 maja 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 20 marca 2024 r. o zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych, podczas gdy pogłębiona analiza stanu faktycznego, przepisów prawa materialnego i aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych powinna była doprowadzić Organ II instancji do uznania, że Spółka posiada w niniejszej sprawie interes nie tylko faktyczny ale także prawny;

2) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Skarżącej, mimo braku przesłanek wymienionych w art. 7a § 2 k.p.a..

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

3) art. 28 k.p.a., poprzez błędną i zbyt wąską wykładnię tego przepisu prowadzącą do przyjęcia, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie o zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych z uwagi na brak posiadania interesu prawnego opartego na przepisie prawa materialnego, podczas gdy szersza wykładnia art. 28 k.p.a. i odwołanie do przepisów prawa unijnego prowadzą do uznania, że Skarżącej przysługuje interes prawny do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem;

4) art. 4 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (dalej: Rozporządzenie nr 269/2014) poprzez ich niezastosowanie, mimo że uprawnienie przyznane w tych przepisach do wystąpienia o zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych przysługuje Skarżącej jako kontrahentowi podmiotu objętego sankcjami i w konsekwencji pominięcie, że w/w przepisy stanowią podstawę prawną do przyznania Skarżącej interesu prawnego w niniejszej sprawie co skutkowało nieuzasadnioną odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. podczas, gdy przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 6 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 stanowią taką podstawę prawną.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie..

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest przez sąd administracyjny pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a. lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych zasobów finansowych, zamrożonych zasobów gospodarczych oraz udostępnienie zasobów gospodarczych znajdujących się w posiadaniu podmiotu trzeciego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 k.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego - a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 k.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (tak m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego użyte w przepisie art. 28 k.p.a. rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, czyli oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W niniejszej sprawie, Wnioskodawca wywodzi swój własny, indywidualny, konkretny interes prawny z przepisów Rozporządzenia 269/2014 oraz art. 28 k.p.a., wskazując we wniosku z dnia 20 marca 2024 r., że źródłem tego interesu prawnego jest art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 Rozporządzenia 269/2014 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy

Zgodnie z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2023 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w B. został wpisany na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę, co spowodowało objęcie podmiotu ograniczeniami uregulowanymi w art. 1 ww. ustawy. Jednocześnie, na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2023 r. na listę wpisany został podmiot kontrolujący T., tj. T., w odniesieniu do którego zastosowane zostały m.in. środki w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych

Objęcie ww. podmiotu T. sp. z o.o. środkami ograniczającymi ustanowionymi na podstawie art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014, poprzez zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych będących jego własnością, pozostających w jego posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą, skutkuje, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ww. Rozporządzenia, obowiązywaniem zakazu udostępniania temu podmiotowi wszelkich środków finansowych i zasobów gospodarczych, bowiem istotą sankcji nakładanych na podstawie przedstawionych powyżej przepisów jest uniemożliwienie swobodnego rozporządzania zasobami majątkowymi przez podmiot, bądź osoby objęte sankcjami.

Odstępstwa (wyłączenia, wyjątki) od tego zakazu są możliwe na zasadach określonych w Rozporządzeniu nr 269/2014. Jedno z takich odstępstw (wyjątków) zostało przewidziane w art. 4 ust. 1 powyższego Rozporządzenia, który stanowi, że na zasadzie odstępstwa od art. 2 właściwe organy państw członkowskich mogą wyrazić zgodę na zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych lub udostępnienie określonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych na warunkach, jakie uznają za stosowne, po ustaleniu, że środki finansowe i zasoby gospodarcze, o których mowa, są niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I oraz członków rodzin pozostających na utrzymaniu takich osób fizycznych, w tym opłat za żywność, z tytułu najmu lub kredytu hipotecznego, za leki i leczenie, podatków, składek ubezpieczeniowych oraz opłat za usługi użyteczności publicznej (lit. a); przeznaczone wyłącznie na pokrycie uzasadnionych honorariów lub zwrot wydatków związanych ze świadczeniem usług prawniczych (lit. b); lub przeznaczone wyłącznie na pokrycie opłat i należności za usługi polegające na zwykłym przechowywaniu lub utrzymywaniu zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych (lit. c); lub niezbędne do pokrycia wydatków nadzwyczajnych, pod warunkiem że właściwy organ poinformował właściwe organy pozostałych państw członkowskich oraz Komisję, co najmniej dwa tygodnie przed przyznaniem zezwolenia, o powodach, dla których uważa, że specjalne zezwolenie powinno zostać przyznane (lit. d); przedmiotem wpłaty na rachunek lub wypłaty z rachunku misji dyplomatycznej, urzędu konsularnego lub organizacji międzynarodowej korzystających z immunitetów zgodnie z prawem międzynarodowym, w zakresie, w jakim te wpłaty lub wypłaty są przeznaczone na oficjalne cele misji dyplomatycznej, urzędu konsularnego lub organizacji międzynarodowej (lit. e). Zgodnie z ust. 2 art. 4 Dane państwo członkowskie informuje pozostałe państwa członkowskie i Komisję o każdym zezwoleniu wydanym na podstawie ust. 1.

Kolejne z takich odstępstw (wyjątków) zostało przewidziane w art. 5 ust. 1 powyższego Rozporządzenia, który stanowi, że na zasadzie odstępstwa od art. 2 właściwe organy państw członkowskich mogą zezwolić na zwolnienie niektórych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, o ile spełnione są następujące warunki: a) środki finansowe lub zasoby gospodarcze są przedmiotem orzeczenia arbitrażowego wydanego przed dniem, w którym osoba fizyczna lub prawna, podmiot lub organ, o których mowa w art. 2, zostali umieszczeni w wykazie znajdującym się w załączniku I, lub przedmiotem orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej wydanych w Unii, lub orzeczenia sądowego podlegającego egzekucji w danym państwie członkowskim przed tym dniem lub później; b) środki finansowe lub zasoby gospodarcze będą wykorzystane wyłącznie w celu zaspokojenia roszczeń zabezpieczonych takim orzeczeniem lub decyzją lub uznanych w takim orzeczeniu lub decyzji, w granicach określonych przez mające zastosowanie przepisy ustawowe i wykonawcze dotyczące praw osób, którym takie roszczenia przysługują; c) orzeczenie lub decyzja nie zostały wydane na rzecz osoby fizycznej lub prawnego podmiotu lub organu, którzy zostali umieszczeni w wykazie znajdującym się w załączniku I; oraz d) uznanie orzeczenia lub decyzji nie jest sprzeczne z porządkiem publicznym danego państwa członkowskiego. Zgodnie z ust. 2 art. 5 Dane państwo członkowskie informuje pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję o wszelkich zezwoleniach przyznanych na podstawie ust. 1.

Z kolei przepis art. 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że na zasadzie odstępstwa od art. 2 i pod warunkiem, że płatność dokonywana przez osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ wymienione w załączniku I jest należna na mocy umowy lub porozumienia zawartego przez daną osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ lub na mocy zobowiązania je obciążającego, zanim ta osoba fizyczna lub prawna, ten podmiot lub organ zostały ujęte w wykazie w załączniku I, właściwe organy państw członkowskich mogą zezwolić, na warunkach, jakie uznają za stosowne, na zwolnienie niektórych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, o ile właściwy organ ustalił, że spełnione są następujące warunki: a) środki finansowe lub zasoby gospodarcze zostaną wykorzystane do dokonania płatności przez osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ wymienione w załączniku I; oraz b) dokonanie płatności nie narusza art. 2 ust. 2. Zgodnie z art. 6 ust. 2 dane państwo członkowskie informuje pozostałe państwa członkowskie i Komisję o każdym zezwoleniu wydanym na podstawie ust. 1.

Wskazać w tym miejscu należy, że Skarżąca zawarła z T.: a) Zbiorczą Umowę Leasingu Operacyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., na podstawie której zawarto Umowy Leasingu Operacyjnego; b) Zbiorczą Umowę Pożyczki z dnia 4 stycznia 2023 r., na podstawie której zawarto Umowy Pożyczki. W związku z powyższym, w chwili wydania Decyzji T. dysponował pojazdami (łącznie 42 pojazdy) udostępnionymi przez Skarżącą na podstawie Umowy Leasingu i Umowy Pożyczki (pojazdy finansowane pożyczką podlegały przewłaszczeniu na zabezpieczenie w zakresie 99% udziału w pojeździe). Strona wywodziła, że jest stroną umów zawartych z T. czyli podmiotem wpisanym na Listę - Umowy Leasingu i Umowy Pożyczki oraz właścicielem Pojazdów;

Organy nie kwestionowały posiadania przez Skarżącą tytułu własności do objętych wnioskiem pojazdów, natomiast za sporne uznano czy może ona w o ogóle być stroną postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu trzeba na to pytanie odpowiedzieć negatywnie, co zresztą słusznie uczyniły organy. Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. K., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664).

Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 2177/22, odnosząc się do niego w dalszej części uzasadnienia, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego strony tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Natomiast samoistnie normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że źródłem interesu prawnego strony postępowania administracyjnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić jako pewnego rodzaju roszczeń przysługujących na podstawie postanowień zawartych w umowach cywilnoprawnych, statutach, regulaminach czy w innych przepisach wewnętrznych, korporacyjnych, itp. (por. uzasadnienia wyroków NSA: z 12.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; z 26.06.2019 r" sygn. akt II OSK 1605/18; z 08.01.2013 r., sygn. akt II OSK 1636/11; z 15.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17; z 06.03.2019 r., sygn. akt II OSK 967/17; z 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1349/97; z 13.02.2007 r" sygn. akt II OSK 303/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację, co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Istotą norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporządkowanie się ich treści w zakresie podmiotowym zarówno w odniesieniu do uprawnień, jak i obowiązków. Z tego względu, strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje się bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim może być poddawane prawo cywilne przez zgodne oświadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i równo chronionej woli stron (równorzędność stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje się z samej natury nierównorzędnością, polegającą na nadrzędności organu wykonującego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.

O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej dokonanej na podstawie obowiązującego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się powszechnie obowiązująca norma prawna reglamentująca zakres i treść tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowiązującego wyznacza przy tym treść tego interesu, jako relacji między oczekiwaniami danego podmiotu wobec organów wykonujących prawo administracyjne, a kompetencjami tych organów i możliwościami władczymi, jakimi organy te dysponują wobec danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w sferze prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec organów administracji wyposażonych we władcze kompetencje. Są to normy materialne określające interes prawny lub obowiązek danego podmiotu, który to interes prawny i obowiązek - w wyniku przeprowadzenia postępowania służącego zastosowaniu tych norm - przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego właśnie względu źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikający z norm prawa materialnego, których zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być przy tym konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zgłaszającego żądanie, ale ocena istnienia tego żądania w kontekście skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.

Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą materialnoprawną, stanowiącą źródło tego interesu, oznacza, że jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie więc zarówno interes indywidualny nie pozostający w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak również taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy prawne, a także interes, który nawiązując do materialnych norm prawnych, nie wynika jednak z tych norm bezpośrednio, lecz jest wyprowadzany z aktów lub czynności co najwyżej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Materialna norma prawna powinna również aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie może być bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mogą być zatem różnego rodzaju zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie można go wywieść w szczególności ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym, szczególnie w postaci umowy zobowiązaniowej. W przeciwnym razie, bezwzględnie wiążąca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie byłoby kształtowane wolą stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego wolę stron w kształtowaniu treści tego stosunku.

Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, są jedynie efektem stosowania prawa w wyniku zgodnej woli stron. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony.

Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na ich władczym oddziaływaniu (imperium) wobec ich adresatów w zakresie zarówno przyznanych w tych normach uprawnień, jak i nałożonych tymi normami obowiązków, determinuje konieczność precyzyjnej określoności podmiotowej tych norm. Skoro bowiem prawo administracyjne jest narzędziem władczego administrowania także w rozdziale uprawnień, jak i nakładaniu określonych obowiązków, normy tego prawa nie mogą pozostawiać organom je stosującym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu oddziaływania tych norm. Zarówno przy uprawnieniu, jak i obowiązku, to norma prawna powinna definiować podmioty uprawnione i zobowiązane w celu wykluczenia uznaniowości organów stosujących prawo administracyjne, która nie znajdowałaby podstawy w obowiązującym prawie. Taki wymóg wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej, oznaczający m.in. oparcie działań organów państwa na obowiązującym prawie. Jeżeli więc organy stosujące prawo nie mogą swobodnie kreować podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie może być w żaden sposób kreowany czy modyfikowany przez adresatów norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta miałaby wynikać ze zgodnej woli stron wyrażonej w umowie pomiędzy tymi stronami. Nie mogą bowiem strony umówić się o podmiotowość stosowania norm prawa administracyjnego, zwłaszcza dlatego, że nie są wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie może więc zastępować woli prawodawcy w określeniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowiązku realizowanego w prawie administracyjnym.

Nie można oczywiście wykluczyć sformułowania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowiązku w sposób nieprecyzyjny. W takim wypadku może zaistnieć konieczność ustalenia tego zakresu w drodze wykładni prawa odwołującej się w pierwszej kolejności do art. 28 k.p.a., wyliczającego kluczowe elementy podmiotowości prawnej w procedurze administracyjnej. Wykładnia ta nie może jednak być prawotwórcza, a może jedynie zmierzać do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub nałożonego obowiązku przez pryzmat wartości chronionej daną normą prawną. Wykładnia identyfikacyjna nie może więc wykreować uprawnienia lub obowiązku w prawie administracyjnym wobec osób, których sytuacja faktyczna w kontekście treści normy prawnej nie będzie objęta celem tej normy.

Uwzględniając dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, jednak argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w administracyjnym znaczeniu tego pojęcia co do złożenia przedmiotowego wniosku, a jedynie interes faktyczny, związany w chęcią odzyskania pojazdów które są jej własnością (art. 140 k.c.).

O czym była już mowa, zgodnie z art. 2 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 zamraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wymienionych w załączniku I osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów lub powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I. W myśl art. 2 ust. 2 Rozporządzenia nr 269/2014 nie udostępnia się wymienionym w załączniku I osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom ani powiązanym z nimi osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani też na ich rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych. Zasoby gospodarcze oznaczają wszelkiego rodzaju rzeczowe aktywa trwałe i wartości niematerialne i prawne, ruchome i nieruchome, które nie są środkami finansowymi, ale mogą być użyte do uzyskania środków finansowych, towarów lub usług (art. 1 lit. d Rozporządzenia nr 269/2014). Natomiast środki finansowe oznaczają aktywa finansowe i dowolnego rodzaju korzyści. Zamrożenie środków finansowcy skutkuje niemożnością dokonywania przez dany podmiot wszelkich ruchów związanych z tymi środkami, przekazywaniu ich, zmianom, wykorzystaniu, udostępnianiu lub dokonywaniu nimi transakcji w jakikolwiek sposób, który powodowałby jakąkolwiek zmianę ich wielkości, wartości, lokalizacji, własności, posiadania, charakteru, przeznaczenia lub dowolną inną zmianę, która umożliwiłaby korzystanie z nich, w tym zarządzanie portfelem. Dysponować nie można także zamrożonymi zasobami gospodarczymi. Zabronione jest wykorzystanie zasobów gospodarczych do uzyskiwania środków finansowych, towarów lub usług w jakikolwiek sposób, między innymi poprzez ich sprzedaż, wynajem lub obciążenie hipoteką.

Nie ulega wątpliwości, że podmiot objęty sankcjami nie może bez zgody Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) dysponować żadnym składnikiem swojego majątku, niezależnie od tego czy jest jego właścicielem czy jedynie posiadaczem. Oznacza to, że nie może dokonywać żadnych płatności ani też zwrócić powierzonego mu na podstawie umów mienia, nawet w przypadku ich wypowiedzenia. Kwestia zwrotu przedmiotów będących własnością kontrahenta podmiotu objętego sankcjami przez ten podmiot wymaga uzyskania przez niego zgody Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, stosownie do art. 6 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 w związku art. 143a ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022r., poz. 813).

Wskazane przepisy przewidują możliwość wyrażenia przez właściwy organ zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych znajdujących się w dyspozycji podmiotu objętego środkami ograniczającymi, celem umożliwienia temu podmiotowi wywiązania się z jego zobowiązań gospodarczych zaciągniętych jeszcze przed dniem umieszczenia tego podmiotu na liście sankcyjnej.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych do Szefa KAS może zwrócić się jedynie podmiot objęty tymi środkami ograniczającymi, a nie Skarżąca, mimo, że przysługuje jej tytuł prawny. Działaniem jakie znajdująca się w takiej sytuacji Skarżąca może wykonać jest wezwanie podmiotu objętego sankcjami do zwrócenia się do Szefa KAS o odmrożenie zasobów.

Reasumując, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., ani przepisów Rozporządzenia 269/2014.

Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.