Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2153/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 538/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr BD.ZUO.1.470.806.2018.AG w przedmiocie opłaty stałej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości przekraczającej kwotę określoną w pkt II wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 538/19, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w K.(dalej jako skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr BD.ZUO.1.470.806.2018.AG, którą ustalono opłatę stałą dla skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 98 854 zł za wprowadzenie ścieków – wód z odwodnienia wgłębnego i powierzchniowego O., uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazując na zasady ustalania wysokości stałej opłaty podniósł, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy wody pochodzące z odwodnienia zakładu [...], odprowadzane przez skarżącą do wód lub do ziemi, można uznać za ścieki w myśl definicji ścieków określonej w art. 16 pkt 61 lit. e ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem wodnym z 2017 r. Skarżąca już w reklamacji wskazała, że w jej ocenie wody odprowadzane z odwodnienia zakładu [...] nie mieszczą się w ww. definicji ścieków. Podniosła również, że w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia zakładu [...], a jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Zdaniem Sądu organ wydający zaskarżoną decyzję powyższe kwestie zupełnie pominął. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki. Zabrany materiał dowodowy stanowi bowiem tylko odpis decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 grudnia 2017 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej oraz reklamacja skarżącej. Powyższe wskazuje, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie należało uznać za co najmniej niekompletny. Doszło zatem do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd zauważył nadto, że organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. według którego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl + SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Z treści art. 279 Prawa wodnego z 2017 r. wynika, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ww. ustawy. Już zatem sama wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane, znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną.

Zaakcentowano przy tym, że ustawodawca w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie odniósł się do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4 w ww. ustawie), dlatego też przyjąć należało, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Powyższe okoliczności pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wartość faktycznie wprowadzanych przez stronę sumy chlorków i siarczanów nie przekracza wartości uprawniającej do zwolnienia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, co w świetle art. 7, art. 77 § K.p.a. stanowi także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. polegające na uznaniu, że cytowany przepis prawa odnosi się zarówno do opłaty stałej jak i zmiennej, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa cytowanego przepisu, zwłaszcza w kontekście implementacji do krajowego porządku prawnego art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE różnicująca oba rodzaje opłat i wykazująca ich różnicę, z której wynika iż opłata stała to skutek rezerwacji i dostępności środowiska wodnego w odróżnieniu od opłaty zmiennej, dostarcza wiedzy, iż cytowany przepis prawa nie odnosi się do opłaty stałej, a jedynie do opłaty zmiennej, stąd cytowany przepis na kanwie niniejszej sprawy nie powinien mieć zastosowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji,

2) art. 272 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. w zw. z art. 271 ust. 5 tej ustawy poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wydaniu wyroku, a z których to przepisów wynika, iż oplata stała powinna być obliczana na zasadach ogólnych z wyłączeniem art. 279 pkt 3 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo wydanej decyzji organu i co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie,

3) art. 279 Prawa wodnego z 2017 r. przez Sąd pierwszej instancji polegającą na uznaniu, że skarżąca powinna w analizowanej sprawie być zwolniona z opłat za usługi wodne z tego powodu, że na kanwie analizowanego stanu faktycznego nie wprowadza do wód lub ziemi ścieków będących wodami zasolonymi tj. takimi wodami, w których wartość chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg/l, w sytuacji gdy z treści prawomocnej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), niekwestionowanej przez stronę, wydanej przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w dniu 28 grudnia 2017 r. znak DSR-11-1.7322.161.2017 wynika, iż przedmiotem decyzji jest korzystanie przez stronę ze środowiska m.in. w ten sposób, że odprowadza do niego ścieki w rozumieniu definicji ścieków określonej przepisami prawa, jak również w decyzji określono ilość ścieków z odwodnienia wgłębnego i powierzchniowego odkrywki i przyjęto wskaźniki zanieczyszczeń, jak również określono maksymalne stężenia zanieczyszczeń - vide str. 2 pkt. 2 decyzji, a skarżąca nie kwestionowała tej decyzji w administracyjnym toku instancji, tym samy przyznała, że korzystanie ze środowiska będzie polegało między innymi na wprowadzaniu ścieków do środowiska, a co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż należało przyjąć ustalenia organu wydającego pozwolenie wodnoprawne w zakresie rodzaju i ilości odprowadzanych substancji za miarodajne i wyczerpujące legalną definicję ścieku, skoro strona nie zaskarżyła tej decyzji,

4) art. 279 Prawa wodnego z 2017 r. przez Sąd pierwszej instancji polegającą na uznaniu, że strona skarżąca powinna w analizowanej sprawie być zwolniona z opłat za usługi wodne wyłącznie z tego powodu, że wnosząc reklamację i odwołując się od decyzji w sprawie opłaty stałej antycypowała okoliczności wprowadzania ścieków, w sytuacji gdy strona nie przedstawiła za wyjątkiem gołosłownych twierdzeń w tym zakresie żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, przy czym dowody takie nie były przedstawiane przez stronę w składanej reklamacji ani odwołaniu, co miało wpływ na treść zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia,

5) art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która miała wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a polegającą na uznaniu przez Sąd "meriti", że "ocena tego, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia wykładni cytowanego przepisu, ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących także bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód", w sytuacji gdy wykładnia językowa i zarazem celowościowa cytowanego przepisu dostarcza wiedzy, że dla oceny czy dany podmiot jest zwolniony z opłaty czy też nie, nie ma znaczenia charakter działalności przedsiębiorstwa, a jedynie wyniki badań sumy chlorków i siarczanów w wodach odprowadzanych, która w przypadku zwolnienia z obowiązku opłaty nie może przekraczać 500 mg/l, a na kanwie niniejszej sprawy strona nie wykazała przy pomocy dowodów powyższych stężeń, zatem organ słusznie oparł się na stężeniach przyjętych w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, zwłaszcza że decyzja ta nie była kwestionowana przez Strony, a Sąd "meriti" wydając wyrok w niniejszej sprawie nie wskazał w uzasadnieniu jakie stężenia siarczanów i chlorków występują w analizowanym przypadku, zatem uchylenie decyzji a priori wydaje się niezgodne z cytowanym przepisem,

6) art. 271 ust. 5 Prawa wodnego poprzez niezastosowanie wprost cytowanego przepisu prawa jak to uczynił organ wydający decyzję, który to przepis wyraźnie wskazuje w jaki sposób należy ustalić opłatę stałą i wprost odsyła do treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, co oznacza, iż na decyzję w przedmiocie opłaty stałej ma bezwzględny wpływ treść pozwolenia wodnoprawnego, a nie domniemany stan faktyczny, gdyż w oparciu o cytowany przepis opłatę stałą oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/sek, co oznacza że do czasu gdy pozwolenie wodnoprawne nie zostanie zmienione, to miarodajna dla obliczenia opłaty stałej jest ilość ścieków określona w tej decyzji, a nie domniemany stan prawny wynikający z charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, co miało wpływ na treść orzeczenia,

II. obrazę przepisów prawa procesowego:

1) art. 7a § 1 K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji polegającą na uznaniu, że na kanwie niniejszej sprawy należało zastosować wykładnię prawa zawężającą, wobec istnienia rozbieżności interpretacyjnych, w sytuacji gdy na kanwie niniejszej sprawy żadne rozbieżności nie występowały, bowiem opłata stała została prawidłowo naliczona zgodnie ze wskazanym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. sposobem obliczenia, na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 28 grudnia 2017 r., od daty wydania którego nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, a które to pozwolenie wodnoprawne nie było przedmiotem zaskarżenia przez żadną ze stron postępowania i funkcjonuje jako aktualne w obrocie prawnym - vide prawomocna decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 28 grudnia 2017 r.,

2) art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ w toku postępowania jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a tym samym w ocenie Sądu organ nie ocenił i nie zważył czy istniała możliwość zastosowania zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 207 r. w sytuacji gdy organ prawidłowo i wyczerpująco zgromadził i ocenił materiał dowodowy na kanwie niniejszej sprawy, w sytuacji gdy treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) zwanego dalej rozporządzeniem, stanowią jedyną wiążącą i miarodajną podstawę do określenia wysokości opłaty stałej, przy czym opłatę naliczono zgodnie z treścią cytowanego rozporządzenia i pozwolenia wodnoprawnego z dnia 28 grudnia 2017 r., a jeżeli strona uznawała, że treść pozwolenia wodnoprawnego jest niezgodna ze stanem faktycznym, a podmiot w innym zakresie niż opisano w pozwoleniu korzysta z wód to podmiot korzystający z wód, winien wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, a strona z wnioskiem o taką zmianę nie wystąpiła, stąd na treść decyzji w przedmiocie opłaty stałej ma, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, treść decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 28 grudnia 2017 r.,

3) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się obrazy cytowanego przepisu, jednak nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jaki to materiał dowodowy nie został uwzględniony przez organ, a powinien być uwzględniony, w sytuacji gdy organ prawidłowo kierował się treścią pozwolenia wodnoprawnego z dnia 28 grudnia 2017 r. i określoną w nim ilością ścieków, a strona nie wystąpiła o zmianę tego pozwolenia, zatem pozostaje ono aktualne w obrocie prawnym i należało je uznać za wystarczający dowód, pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji przez Sąd i instancji,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, iż organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 16 pkt 61 lit. e i art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. oraz przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co zdaniem Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ nie naruszył wskazanych przepisów prawa i prawidłowo ustalił, że wody pochodzące z odwodnienia [...] są ściekami i że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania zwolnienia z opłat, a także dostatecznie wyjaśnił, iż wody pochodzące z odwodnienia [...] są ściekami oraz, że treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z ww. rozporządzeniem są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, co powoduje, iż badanie ilości rzeczywiście wprowadzanych przez stronę chlorków i siarczanów jest zbędne.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przed rozpoznaniem zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią w szczególności transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Nie budzi wątpliwości, że zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, aby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił swobodę Państwom Członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W oparciu o niekwestionowane ustalenia w tej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" uznawano wprowadzanie do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów [...], z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Porównanie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów [...] stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującego art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e ww. ustawy wskazuje, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu [...] należy, co do zasady, uznawać za ścieki za wyjątkiem dwóch wskazanych w tym przepisie wyjątków. Trafnie wskazał w tej sprawie Sąd pierwszej instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego z 2017 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie jest zasadny.

Także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 279 pkt 3 ww. ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest niezasadny.

Zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z wykładni językowej tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych.

W ocenie organu zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego (zgodnie z punktem I.2. lit. b pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 grudnia 2017 r. znak DSR-II.1.7322.161.2017 ustalono dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń na 500 mg SO4/l siarczanów i 1000 mg Cl/l chlorków), co wyklucza zastosowanie powołanego art. 279 pkt 3 ww. ustawy. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie wynika, aby zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 ww. ustawy. Ponadto w art. 270 ust. 8 Prawa wodnego z 2017 r. doprecyzowano, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. To dodatkowo przemawia za tym, że art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie dotyczy jedynie opłaty zmiennej.

Dokonując wykładni art. 279 pkt 3 ww. ustawy nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska ich jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności. W związku z tym nie można uznać za trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że w tej sprawie brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. Należy zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodzie (ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Tym samym także nie jest zasadny zarzut niezastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 271 pkt 5 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że wysokość opłaty stałej wynika z rzeczywistej ilości odprowadzanych zanieczyszczeń, a nie z tej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Skoro ustawodawca wprowadził zwolnienie z takich opłat w zależności od ilości wprowadzanych do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi pod warunkiem, że wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, to okoliczność, że maksymalna dopuszczalna wartość wskaźnika zanieczyszczeń określona w pkt I.2. lit. b pozwolenia wodnoprawnego na 1500 mg/l (chlorki + siarczany) będzie oznaczała, że niezależnie od ilości rzeczywiście odprowadzanych zanieczyszczeń, opłata stała będzie naliczana od wielkości maksymalnej zawartej w tym pozwoleniu z pominięciem zwolnienia wynikającego z powołanego art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r.

Ponadto P. S.A. podnosi, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. co oznacza, że ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane w toku postępowania administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo orzekł, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. W związku z tym także zawarty w skardze kasacyjnej zarzuty niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania są niezasadne.

Należy przy tym dodać, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

Mając powyższe należy stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego i prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy ponadto mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał również na inne powody uchylenia zaskarżonej decyzji, w tym nieprawidłowe określenie adresata informacji rocznej, co w ogóle nie było przedmiotem zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej jednak sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. zasadnym jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.

Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu Sąd uznał, że w tej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd uwzględnił znacznie mniejszy niż normalnie nakład pracy pełnomocnika do sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, która sprowadza się do stwierdzenia o zaakceptowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W związku z tym w tej sprawie od Dyrektora Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzono kwotę 540 złotych stanowiącą zwrot części kosztów postępowania kasacyjnego, obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) z uwzględnieniem ww. art. 207 § 2 P.p.s.a.