Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2044/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 322/22 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 stycznia 2022 r., nr SKO.4111.1638.3103.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od D.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 322/22 uchylił zaskarżoną przez D.S. (dalej: skarżąca) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej organ/ skarżący kasacyjnie) z 26 stycznia 2022 r., nr SKO.4111.1638.3103.2021 i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brzozowa z 16 grudnia 2021 r., nr DŚR.5231.110.2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawną babcią.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżąca, wnioskiem z 2 listopada 2021 r., zwróciła się do Burmistrza Brzozowa o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią.

Decyzją z 16 grudnia 2021 r., Burmistrz Brzozowa odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, wskazując, że przeszkodą do przyznania świadczenia jest treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż, jakkolwiek orzeczenie wskazuje na znaczny stopień niepełnosprawności, to nie pozwala ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ponadto organ ustalił, że osoba niepełnosprawna jest wdową i ma dwoje żyjących dzieci: córkę i syna. Wymienieni, pomimo problemów zdrowotnych, nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego nie są zwolnieni z obowiązku alimentacji względem matki. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co uniemożliwia przyznanie świadczenia skarżącej w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium podkreśliło, że organ wykładając przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niekonstytucyjność części ww. przepisu. W pozostałym zakresie organ II instancji podzielił stanowisko Burmistrza, iż skoro osoba wymagająca opieki ma dwoje dorosłych dzieci, które nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce. Organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca do 31 sierpnia 2021 r. z tytułu opieki nad babcią pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją Burmistrza z 31 grudnia 2020 r. nr DŚR.5231.108.2020.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że co prawda wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżąca, jako wnuczka podopiecznej, z uwagi na żyjące dzieci podopiecznej, nie może ubiegać się skutecznie o świadczenie pielęgnacyjne. Niemniej jednak, orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w drodze wykładni celowościowej dopuszcza w niektórych, szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od tej zasady, przyjmując, że jeżeli uprawnieni w pierwszej kolejności nie dają gwarancji realnej pomocy, to istnieje możliwość skorzystania z tego uprawnienia osób uprawnionych w dalszej kolejności, które tą opiekę faktycznie sprawują. W ocenie Sądu I instancji, w zaistniałym stanie faktycznym nie sposób stwierdzić, czy można odstąpić od wykładni literalnej przepisu. Sąd stwierdził, że nieznana jest faktyczna sytuacja bytowa podopiecznej, w zakresie zabezpieczania jej warunków prawidłowego funkcjonowania. O ile organy przeprowadziły zakrojone na szeroką skalę postępowanie w zakresie ustalenia możliwości sprawowania opieki przez syna podopiecznej, o tyle takich ustaleń nie poczyniono względem córki podopiecznej oraz względem samej skarżącej. W ocenie Sądu, nie ma dowodu, który pozwoliłoby na obiektywną ocenę sytuacji, a wątpliwości są tym bardziej uzasadnione, skoro skarżąca dotychczas korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na okres obowiązywania poprzednio wydanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 sierpnia 2021 r. Skoro zaś organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, Sąd uchylił obie decyzje celem wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości; mając na uwadze zaistniałe wątpliwości co do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę różnych decyzji (decyzji przyznającej świadczenie z 30 grudnia 2020 r., a następnie wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia).

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 17 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; dalej zwanej u.ś.r.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że dopuszczalne jest odstępstwo od literalnego brzmienia art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu krewnemu osoby niepełnosprawnej (wnuczce), w sytuacji kiedy krewni uprawnieni w pierwszej kolejności (dzieci osoby niepełnosprawnej) żyją i nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale nie dają gwarancji udzielenia niepełnosprawnej realnej pomocy, podczas gdy w utrwalonym obecnie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nielegitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez dorosłe osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszym stopniu, która nie jest zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych na rzecz niepełnosprawnego.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej k.p.a.), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, związane z zakresem opieki sprawowanej przez skarżącą nad babką, a także z możliwością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej córkę, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności, w sytuacji ubiegania się o świadczenie przez wnuczkę osoby niepełnosprawnej i nielegitymowania się przez dzieci tej osoby znacznym stopniem niepełnosprawności, nie mogło w żaden sposób wpłynąć na treść podejmowanego rozstrzygnięcia,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez Kolegium zasady zaufania do władzy publicznej i odejście bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, iż istnieje utrwalona praktyka orzecznicza uzasadniająca zastosowanie, przy rozpatrywaniu obecnego wniosku skarżącej, art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. w rozumieniu dopuszczającym odstępstwo od literalnego brzmienia tego przepisu, gdyż takie odstępstwo byłoby niezgodne z unormowaną w art. 6 k.p.a. zasadą działania organów na podstawie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Ponadto, w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno dyrektywy wykładni systemowej jak i celowościowej potwierdzają rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odniesieniu do wskazania przez Sąd I instancji, że organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś w rozpatrywanym przypadku stan prawny nie uległ zmianie, a organy nie wykazały, by doszło do zmiany okoliczności faktycznych uzasadniających zmianę stanowiska, skarżący kasacyjnie podniósł, że powołany przez Sąd przepis art. 8 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Ze względu na utrwalone obecnie w orzecznictwie NSA rozumienie przepisu art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r., podjęcie przez Kolegium innej niż odmowna decyzji, stanowiłoby o wydaniu takiej decyzji niezgodnie z prawem; takiego działania nie mogą zaś usprawiedliwiać zasady wynikające z art. 8 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia, nawet zgodnie z dotychczasową praktyką, która jednak okazała się niezgodna z obowiązującym prawem, byłoby więc niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby działanie organu wbrew przepisom prawa, czyli niezgodnie z regułami z art. 6 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest zasadniczy dla sprawy zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił pierwsze ze stanowisk uznając, że jeżeli uprawnieni w pierwszej kolejności nie dają gwarancji realnej pomocy, to istnieje możliwość skorzystania z tego uprawnienia osób uprawnionych w dalszej kolejności, które tę opiekę faktycznie sprawują. Konieczne jest zatem poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie, czy zachodzą okoliczności wskazujące na brak możliwości sprawowanie opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyją jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"

W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.

Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.

W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r.

Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a pkt 2 u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów, niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na nabycie prawa do świadczenia przez inne osoby do tego uprawnione, niż dzieci.

Przesłanki prawa materialnego wyznaczają w sprawie zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezsporne okoliczności sprawy powodują, że brak jest podstaw do prowadzenia czynności wyjaśniających co do tego, czy dzieci osoby niepełnosprawnej są w stanie faktycznie zapewnić matce opiekę. Ze względu na uchybienia postępowania dowodowego Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie uzasadniał uwzględnienia skargi również art. 8 k.p.a., a w szczególności art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zasada zaufania z art. 8 k.p.a. jest związana z zasadą praworządności, na co wskazuje się w piśmiennictwie (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8). Związana z modelem państwa prawnego i zasadą praworządności, zasada legalności działania organów musi uzyskać prymat względem zasady uprawnionych oczekiwań, o jakiej stanowi art. 8 § 2 k.p.a. Przepis ten nie może stanowić uzasadnienia do kontynuowania niezgodnej z prawem praktyki, oczekiwanie kontynuacji takiej praktyki nie jest "uzasadnione" i art. 8 § 2 k.p.a. takiemu celowi służyć nie może. W komentarzu do tego przepisu wskazuje się wyraźnie, że "praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8). W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do powoływania się na utrwaloną praktykę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 609/18 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęta przez organy administracji praktyka musi mieć charakter długotrwały i stabilny, aby mogła być źródłem uzasadnionych oczekiwań jednostki co do sposobu załatwienia jej sprawy (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 8, LEX). Na gruncie rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca, w kwestii wykładni i stosowania art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. istniała rozbieżność, która zaowocowała podjęciem uchwały mającej na celu jej usunięcie.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i zaistniałą rozbieżność w orzecznictwie co do wykładni zastosowanych w sprawie przepisów.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.