Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 722/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,2,3,3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 722/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Maria Zawadzka (spr), WSA Urszula Zięba, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009r., sprawy ze skargi J. M., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 25 lutego 2009r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, - s k a r g ę o d d a l a -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lutego 2009 r., Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], którą odmówiono skarżącej J. M. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 40 577,76 zł, w tym na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych umorzono postępowanie.

Zaskarżona decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca J. M. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - dalej ZUS, wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. We wniosku wskazano, że zaległości w opłacaniu składek powstały z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez byłego męża skarżącej J. M. Skarżąca podniosła, że postępowanie egzekucyjne obejmujące przedmiotowe należności zostało umorzone w wyniku stwierdzenia ich nieściągalności. Zarzuciła, że ZUS nie uwzględnił faktu rozdzielności majątkowej jaka istnieje między byłymi małżonkami, a także nie ustalił jakie są jej niezbędne potrzeby jej oraz jej rodziny. Zaznaczyła, że ze względu na niepełnosprawność, fakt korzystania z pomocy społecznej oraz bezrobocie, uiszczenie należności z tytułu składek pociągnie dla niej zbyt ciężkie skutki w postaci bezdomności, wielkiego zadłużenia oraz utraty jakiejkolwiek płynności finansowej. Podniosła także, że dochodzone należności są przedawnione.

Decyzja ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r., której dotyczył wniosek, skierowana była do jedynie do byłego męża skarżącej J. M, jednakże ZUS uznał, że skarżąca ma interes prawny w umorzeniu należności, w związku z czym rozpoznano wniosek.

W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca od 2002 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, korzysta z pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych i okresowych, zamieszkuje w niedokończonym, nie ogrzewanym i zaniedbanym budynku, którego stan wskazuje na ubóstwo jego mieszkańców. Skarżąca jest osobą rozwiedzioną, na mocy wyroku rozwodowego z dnia 31 lipca 2007 r., cierpi na schodzenia kręgosłupa i została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim, w związku z tym skarżąca ponosi koszty leczenia. Nadto posiada zadłużenie z tytułu należności związanych z opłatami za media. Dorosły syn skarżącej cierpi na dolegliwości związane z astmą oraz alergią. Skarżąca wraz z byłym małżonkiem są współwłaścicielami gruntów - użytków rolnych położonych w S. nie stanowiących gospodarstwa rolnego o obszarze 0,0765 ha fizycznych oraz posiadają na terenie ww. gminy nieruchomości w tym budynek mieszkalny o powierzchni 196 m2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 30 października 2006 r. ustanowił hipotekę przymusową na ww. nieruchomości w celu zabezpieczenia spłaty należności z tytułu składek na kwotę 19.197,46 zł. Zgodnie z treścią odpisu z księgi wieczystej z dnia 11.09.2006 r., nieruchomość ta obciążona jest także hipoteką na rzecz Banku Spółdzielczego Rzemiosła na kwotę 30.000,00 zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. W zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych umorzono postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie istnieją żadne z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek wymienionych w art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 07 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 03 r., Nr 141, poz. 1365). Uznano, że skarżąca jest osobą ubogą, jednakże istnieje zabezpieczenie spłaty należności w postaci hipoteki przymusowej nie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej i jej byłego małżonka. Zaznaczono, że należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Organ podkreślił, że umorzenie należności względem skarżącej oznaczałoby, że organ egzekucyjny byłby pozbawiony możliwości egzekwowania należności także od byłego męża skarżącej, nawet gdyby ten posiadał majątek.

Skarżąca zwróciła się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz umorzenie należności wraz z odsetkami. Podniosła, że znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej, a zadłużenie względem organu rentowego powstało w wyniku nieodpowiedzialnego postępowania jej byłego męża.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją ostateczną z dnia 25 lutego 2009 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu, organ drugiej instancji podzielił stanowisko i powtórzył argumentację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz dane zgromadzone na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniesiono, że ZUS obecnie nie podejmuje działań egzekucyjnych wobec majątku skarżącej, a samo utrzymywanie hipoteki na jej nieruchomości nie powoduje bezpośredniego pogarszania jej sytuacji życiowej. Zaznaczono, że egzekucja z nieruchomości jest środkiem ostatecznym i poprzedzać ją będą mniej drastyczne środki w tym egzekucja z majątku byłego męża skarżącej.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwestionując ją w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaległości powstały z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej przez jej byłego męża bez jej udziału. Zarzuciła, że wydając decyzję Prezes ZUS błędnie ocenił jej sytuację materialną albowiem obecnie nie jest w stanie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącej ZUS nie wziął pod uwagę faktu rozdzielności majątkowej między nią, a jej byłym małżonkiem oraz faktu bezskuteczności egzekucji.

Zaznaczyła, że nie jest w stanie zaspokoić roszczeń ZUS. Stwierdziła też, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości spowodowało naruszenie ważnego interesu jej i jej byłego męża oraz całej rodziny. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie Prezesa ZUS, że umorzenie należności wobec niej pozbawi organ możliwości dochodzenia należności wobec jej męża. Podniosła także, że przez długi czas ZUS nie traktował jej jako strony w sprawie i nie przesłano jej decyzji w sprawie odpowiedzialności za należności składkowe jej byłego męża.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 163, poz. 1016).

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Jednakże nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Charakter decyzji uznaniowej wskazuje, że sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895).

Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Jak wynika z ustaleń organów, które Sąd uznał za w pełni wiarygodne, skarżąca nie ma obecnie stałego źródła dochodu, gdyż nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej i nie otrzymuje zasiłku dla bezrobotnych. Nie pobiera też świadczeń emerytalno-rentowych, a jedynym źródłem utrzymania są zasiłki pieniężne z opieki społecznej. Wysokość tych zasiłków nie pozwala na przyjęcie, że zaspakajane są jej podstawowe potrzeby życiowe i organ wprost stwierdza, że skarżąca jest osoba ubogą. Dodatkowo skarżąca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć stałej pracy, ponieważ ma problemy z poruszaniem się. Jak jednak słusznie stwierdza organ, nawet dokonanie takich ustaleń nie obliguje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia skarżącej należności, ponieważ umorzenie należności względem skarżącej uniemożliwiłoby dochodzenie przedmiotowych należności także od jej byłego męża J. M., którego działalność spowodowała powstanie przedmiotach zaległości. Podkreślić należy, że obecnie J. M. jest zatrudniony w PPUP Poczta Polska i zarabia miesięcznie ok. 2400 zł brutto. Dodatkowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych zabezpieczył swoje należności poprzez wpis w 2006 roku hipoteki przymusowej na nieruchomości, która przed rozwodem stanowiła wspólność ustawowa małżeńską skarżącej i jej byłego męża. Wpis ten jest prawomocny i skarżąca może go kwestionować tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W niniejszym postępowaniu Sąd nie jest do uprawniony do badania zasadności wpisu w 2006 roku hipoteki przymusowej. Fakt, że po rozwodzie skarżącej orzeczonym w dniu 31 lipca 2007 roku ustała wspólność majątkowa małżeńska nie uwalnia skarżącej od odpowiedzialności za zobowiązania składkowe męża, powstałe przed rozwodem.

W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Ustawodawca, używając - w powołanych przepisach zarówno ustawy, jak i rozporządzenia - zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Uznanie administracyjne nie wyraża się zatem w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek zawartych w przepisach. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ administracji, a zatem bada się, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych, oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy oraz w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W części wstępnej uzasadnienia przywołano bowiem wszelkie istotne z punktu widzenia sprawy okoliczności faktyczne, które następnie w sposób logiczny i przekonywujący odniesiono do ustawowych zapisów. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż stan faktyczny dotyczący jej sytuacji materialnej oraz zdrowotnej nie został wzięty pod uwagę. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS szczegółowo wymieniono okoliczności dotyczące jej sytuacji materialnej, bytowej i zdrowotnej. Ustalony w ten sposób stan faktyczny dał podstawę do wydania decyzji przez Prezesa ZUS w granicach uznania administracyjnego. Organ nie kwestionował, że sytuacja skarżącej jest bardzo trudna jednakże ponieważ były mąż skarżącej, który doprowadził do powstania zaległości składkowych obecnie posiada stałe źródło dochodów, daje to podstawy do przyjęcia, że jest on w stanie zdobyć niezbędne środki i uregulować (chociażby w systemie ratalnym) istniejące zadłużenie. Organ odwoławczy dokonał oceny zgromadzonych materiałów zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia w granicach swobody, a nie dowolności ocen. Orzekający Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 22.12.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/06, zgodnie z którym "umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, (...) to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne".

Organ słusznie stwierdził, że materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje aby stan majątkowy skarżącej, a przede wszystkim jej byłego męża, który posiada stałą pracę, nie pozwalały spłacić należności składkowych.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy, podejmując zaskarżoną decyzję, nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poddano ocenie racje, na które powołała się skarżąca. Sąd doszedł więc do przekonania, że rozstrzygnięcie mieści się w ramach przyznanego organom uznania administracyjnego. W sytuacji zaś, gdy organy administracji wszechstronnie rozważyły i oceniły wszystkie aspekty faktyczne i prawne, a w wyniku tej oceny podjęta została decyzja mieszcząca się granicach uznania administracyjnego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.