Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 196/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 pkt 8, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi H. E. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosków Prezydenta Miasta [...] i Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięciu tysięcy złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej (H. E.) kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. E. w piśmie z 12 kwietnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w sprawie wniosków Prezydenta Miasta [...] i Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S. i H. W.

Skarżąca wywiodła, że chociaż od daty wydania przez Ministra Budownictwa decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] upłynęło ponad 8 lat, jak dotąd nie podjęto żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dopiero w piśmie z 7 maja 2012 r. Naczelnik Wydziału ds. [...] zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji dotyczących aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. H. E. stwierdziła, że w kontekście ponad czteroletniej zwłoki chybiona jest argumentacja organu administracji wskazująca na konieczność aktualizacji stanu prawnego nieruchomości. Zwróciła też uwagę na możliwość uzyskania dostępu do ksiąg wieczystych prowadzonych w formie elektronicznej i brak potrzeby zbierania dokumentów dotyczących zapisów w ewidencji gruntów.

Skarżąca podniosła, że całkowite lekceważenie wszelkich zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego było powodem dwukrotnego złożenia przez nią (21 maja 2012 r. i 23 października 2015 r.) skarg do Ministra na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie. Stwierdziła, że jak dotąd organ administracji nie udzielił odpowiedzi na te skargi. Zauważyła, że w piśmie z 8 grudnia 2015 r. Minister po raz kolejny zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z prośbą o nadesłanie informacji, czy stan prawny wskazany w piśmie z 14 sierpnia 2014 r. uległ zmianie oraz nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów.

W ocenie H. E., z powyższego wynika, że organ administracji co kilka lat rozpoczyna ustalanie stanu prawnego nieruchomości, co świadczy o pozorowanych czynnościach proceduralnych.

Strona nadmieniła, że 18 grudnia 2015 r. skierowała do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju pismo z wnioskiem o bezzwłoczne zakończenie sprawy, ponowne stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oraz rozpatrzenie jej skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. Skarżąca wskazała, że w piśmie z 22 marca 2016 r. poinformowano ją o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy (do 31 lipca 2016 r.), co jej zdaniem świadczy o kolejnym odwlekaniu merytorycznego zakończenia sprawy.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania w wyznaczonym przez Sąd terminie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.114 m2, stanowiącej własność S. i H. W.;

2. ukaranie grzywną w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia odpowiedzialnego urzędnika za stan bezczynności;

3. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, ponieważ organ administracji nie pozostaje już w bezczynności.

Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie kręgu wszystkich stron postępowania oraz zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że w tym celu w piśmie z 26 października 2005 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości. Nadmienił, że zgodnie z treścią pisma Prezydenta Miasta [...] z 29 listopada 2005 r. oraz załączonego do niego wypisu z rejestru gruntów, wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A.

Minister stwierdził, że w piśmie z 7 maja 2012 r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] z zapytaniem o aktualny stan prawny nieruchomości. Z wypisów z rejestru gruntów nadesłanych wraz z pismem Urzędu Miasta [...] z 13 czerwca 2012 r. wynika, że stan prawny wywłaszczonej nieruchomości uległ zasadniczej zmianie, a prawa rzeczowe przysługiwały w tym okresie około 200 podmiotom.

Następnie Minister wskazał, że w piśmie z 7 sierpnia 2013 r. ponownie wystąpił do Urzędu Miasta [...] z pytaniem o aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości. Z wypisów z rejestru gruntów nadesłanych z pismem Urzędu z 14 sierpnia 2013 r. wynika, że prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości przysługują ponad 300 podmiotom.

Dalej Minister stwierdził, że w piśmie z 8 grudnia 2015 r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości. Z wypisów z rejestru gruntów nadesłanych wraz z pismem Urzędu z 17 grudnia 2015 r. wynika, że prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, przysługują obecnie około 320 podmiotom.

Organ administracji wywiódł, że w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w piśmie z 8 grudnia 2015 r. wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania osób będących stronami postępowania. W pismach z 22 marca 2016 r. ponownie wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania osób będących stronami postępowania. W piśmie z 22 marca 2016 r. zawiadomił natomiast strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy. W pismach z 23 maja 2016 r., w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, po raz kolejny wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz do Urzędu Miasta [...], a także do Urzędu Miasta w [...] oraz Urzędu Gminy [...] o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania osób będących stronami postępowania. 24 maja 2016 r. została sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna określająca granice nieruchomości objętej przedmiotowym wywłaszczeniem. W piśmie z 24 maja 2016 r. organ administracji zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy.

Odnosząc się do przedstawionych okoliczności, Minister stwierdził, że przedmiotowa sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter ze względu na bardzo dużą liczbę podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości (ponad 370 podmiotów). Organ administracji wskazał, że liczba ta stale się zwiększa na skutek budowy i wyodrębniania nowych nieruchomości lokalowych przez dewelopera (w 2005 r. wywłaszczona nieruchomość miała tylko jednego użytkownika wieczystego, w 2012 r. użytkowników wieczystych było już około 200, w 2013 r. ponad 300, a w 2015 r. ponad 370). Minister podniósł, że każdej z tych osób zobowiązany jest zapewnić czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Tym samym, jego podstawowym obowiązkiem jest ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i ich adresów. W ocenie Ministra, w tych okolicznościach podjął on liczne czynności w celu zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu i nie budzi wątpliwości, że czynności te miały charakter celowy i zmierzały do należytego wyjaśnienia kwestii mających kluczowe znaczenia dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał ponadto na skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych. Zwrócił uwagę na trudności w ustaleniu stanu faktycznego wynikające z upływu czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, wielowątkowość postępowania oraz wymagający pod względem czasowym i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

Jako kolejne przyczyny niezakończenia sprawy w terminie organ administracji wskazał zmiany organizacyjne, które zaszły w urzędzie obsługującym Ministra, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników. Zwrócił także uwagę na trudną sytuację kadrową wydziału, w którym rozpatrywane są wnioski rewindykacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należało określić przedmiot sprawy wszczętej skargą H. E. z 12 kwietnia 2016 r. Przedmiot sprawy wyznacza bowiem jej granice, a stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sprawy wyznacza zatem zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. H. E. jednoznacznie wskazała, że wnosi skargę na "bezczynność i przewlekłość" postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz Przedsiębiorstwa [...] w [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. znak: [...]. Strona kwestionuje więc we wniesionej skardze terminowość i sprawność postępowania w tej samej sprawie administracyjnej.

Jakkolwiek powołany art. 3 § 1 pkt 8 ppsa przewiduje alternatywną możliwość złożenia skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, to w jednym postępowaniu administracyjnym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, w takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu administracji inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2015. r. sygn. akt I OSK 2567/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2510/13, z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2565/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej kpa) nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ogólny obowiązek szybkiego działania został skonkretyzowany w art. 35 kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 kpa niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, co znajduje potwierdzenie w treści art. 35 § 4 kpa. W myśl art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie z art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 36 § 2 kpa ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W sprawach rozpatrywanych w oparciu o przepisy kpa za kryterium odróżniające bezczynność organu administracji od przewlekłego prowadzenia postępowania uznaje się upływ terminu do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce, jeżeli organ administracji w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany (art. 103 kpa). Formalnie rzecz biorąc, organ administracji nie pozostaje wtedy w bezczynności. Jeżeli jednak - na skutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy - organ "popadnie" w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostaje wyłączona, a obie formy opieszałości mogą się na siebie nakładać (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2508/13, z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2068/13, z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1918/13, z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także Z. Kmieciak. Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011 r., z.6, str. 33).

Do takiej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie. Dlatego skarga H. E. – jedna skarga na bezczynność i na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Ministra; poprzednio Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Ministra Infrastruktury, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministra Infrastruktury, Ministra Budownictwa) w sprawie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2007 r. - została uwzględniona.

Jak wynika z nadesłanych przez organ administracji akt postępowania administracyjnego wniosek [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra 22 października 2007 r., a wniosek Prezydenta Miasta [...] 23 października 2007 r.

Poza zawiadomieniem stron postępowania (w piśmie z 2 listopada 2007 r.) o złożeniu rzeczonych wniosków, organ administracji nie podjął w sprawie żadnych czynności aż do 7 maja 2012 r., kiedy to wystosował do Urzędu Miasta [...] pismo z prośbą o udzielenie informacji, czy stan sprawy wskazany w piśmie z 29 listopada 2005 r. (pismo dotyczyło aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym) uległ zmianie, a także o nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów.

Pierwsza czynność w sprawie została zatem podjęta przez organ administracji ponad cztery i pół roku po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wtedy także (w piśmie z 7 maja 2012 r.) Minister zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, jako przyczynę wskazując konieczność aktualizacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości.

"Milczenia" organu administracji nie przerwała złożona przeszło rok po wpływie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy skarga H. E. z 3 listopada 2018 r., w której strona wskazała, że nie otrzymała decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że do 7 maja 2012 r. Minister pozostawał w bezczynności.

Chociaż organ administracji w piśmie z 7 maja 2012 r. zawiadomił strony postępowania, że powodem nierozpatrzenia sprawy w terminie jest konieczność aktualizacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości i wyznaczył nowy termin na 31 sierpnia 2012 r., zaś odpowiedź Urzędu Miasta [...] z 13 czerwca 2012 r. na pismo zawierające prośbę o informacje i dokumenty dotyczące aktualnego stanu prawnego nieruchomości wpłynęło do Ministra 18 czerwca 2012 r., to kolejne czynności w postępowaniu zostały podjęte dopiero 4 października 2012 r.

Organ administracji ponownie dopuścił się więc ponad miesięcznej bezczynności.

4 października 2012 r. Minister: 1) skierował do strony postępowania zamieszkałej za granicą wezwanie do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce; 2) wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie odpisów zupełnych ksiąg wieczystych oraz 3) skierował do stron postępowania drugie zawiadomienie, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Tym razem wskazał, że przyczyną opóźnienia jest konieczność wystąpienia z wnioskiem o nadesłanie ksiąg wieczystych. Nowy termin wyznaczył na 28 lutego 2013 r.

Od 4 października 2012 r. do 7 sierpnia 2013 r. jedyną czynnością podjętą przez Ministra była odpowiedź (udzielona w piśmie z 11 grudnia 2012 r.) na pismo jednej ze stron postępowania z 20 listopada 2012 r. zawierające wniosek o doręczenie kserokopii dokumentów z akt sprawy.

7 sierpnia 2013 r. zatem, ponad pięć miesięcy po upływie ponownie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, organ administracji po raz drugi (od chwili złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) skierował do Urzędu Miasta [...] pismo z prośbą o udzielenie informacji, czy stan prawny nieruchomości – wskazany w piśmie z 13 czerwca 2012 r. - uległ zmianie oraz o nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów.

Okres pomiędzy 28 lutego 2013 r. a 7 sierpnia 2013 r., to zatem kolejna bezczynność Ministra.

7 sierpnia 2013 r. organ administracji skierował do stron postępowania także trzecie już zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, tym razem wskazując, że przyczyną opóźnienia jest konieczność aktualizacji stanu prawnego nieruchomości, która wyniknęła z analizy wypisu z rejestru gruntów oraz elektronicznej księgi wieczystej. Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2013 r.

Odpowiedź Urzędu Miasta [...] z 14 sierpnia 2013 r. (wraz z dokumentami ewidencyjnymi) na pismo z 7 sierpnia 2012 r. wpłynęła do Ministra 19 sierpnia 2012 r. Z kolei 27 sierpnia 2013 r. wpłynęło pismo H. E. z 7 sierpnia 2013 r., w którym skarżąca wskazała, że stan prawny wywłaszczonej nieruchomości od dawna nie uległ zmianie.

Po kolejnych ponad dwóch latach "milczenia" Ministra H. E. 26 października 2015 r. wniosła do organu skargę na bezczynności i przewlekłość.

Dopiero 8 grudnia 2015 r. Minister podjął kolejną czynność w sprawie, po raz trzeci zwracając się do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy stan prawny nieruchomości – wskazany w piśmie z 14 sierpnia 2012 r. – uległ zmianie oraz o nadesłanie aktualnych wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, a także kierując do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioski o dane osobowe stron postępowania.

Od 31 grudnia 2013 r. (termin załatwienia sprawy wyznaczony w zawiadomieniu z 7 sierpnia 2013 r.) do 8 grudnia 2015 r. Minister po raz kolejny dopuścił się bezczynności, która trwała również po tej dacie, aż do 22 marca 2016 r., kiedy to organ wystosował kolejne wnioski do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz do Urzędu Miasta [...] o dane osobowe stron postępowania, a także skierował czwarte zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie. Tym razem organ administracji wskazał, że przyczyną zwłoki jest konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w celu zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Wyznaczył też kolejny termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2016 r.

29 marca 2016 r. do organu wpłynęły żądane dokumenty z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a 6 kwietnia 2016 r. informacje z rejestru mieszkańców Urzędu Miasta [...]. 27 kwietnia 2016 r. Minister otrzymał natomiast przekazaną przez Sąd skargę H. E. z 12 kwietnia 2016 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Następnie, 23 maja 2016 r. organ administracji skierował do Urzędu Miasta [...] oraz do Urzędu Miasta [...] i do Urzędu Gminy [...] kolejne wnioski o dane osobowe stron postępowania, a także wystąpił do uprawnionego geodety o sporządzenie opinii określającej granice nieruchomości objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym.

Jak dotąd Minister nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast po sporządzeniu opinii przez uprawnionego geodetę, 24 maja 2016 r. skierował do stron kolejne zawiadomienie, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie. Wskazał, że opóźnienie wynika z konieczności analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu sporządzenia projektu rozstrzygnięcia, a następnie konieczności jego szczegółowej weryfikacji, co jest niezbędne z uwagi na wyjątkowo skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych oraz daleko idące skutki prawne decyzji w przedmiocie oceny legalności orzeczeń wywłaszczeniowych. Kolejny termin rozpatrzenia sprawy wyznaczył do 31 października 2016 r.

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Minister wielokrotnie dopuścił się bezczynności. Po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (22 i 23 października 2007 r.) i zawiadomieniu stron postępowania o tym fakcie organ "milczał" przez ponad cztery i pół roku. Następnie, po wystosowaniu pierwszego pisma z prośbą o informacje dotyczące aktualnego stanu prawnego nieruchomości i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (na 31 sierpnia 2012 r.) ponownie dopuścił się bezczynności, która trwała do 4 października 2012 r. Po wyznaczeniu w piśmie z 4 października 2012 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy na 28 lutego 2013 r. oraz skierowaniu w tym dniu wezwania do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce oraz wystąpienia o nadesłanie odpisów ksiąg wieczystych, Minister podjął kolejne czynności dopiero 7 sierpnia 2013 r., po raz trzeci popadając w bezczynność. Po wyznaczeniu 7 sierpnia 2013 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy na 31 grudnia 2013 r. oraz skierowaniu drugiego pisma z prośbą o informacje dotyczące aktualnego stanu prawnego nieruchomości (odpowiedź na pierwsze pismo w tej sprawie wpłynęła 18 czerwca 2012 r.), organ administracji podjął kolejne czynności w sprawie 8 grudnia 2015 r., kolejny raz zwracając się o udzielenie informacji, czy stan prawny nieruchomości uległ zmianie (odpowiedź na drugie pismo w tej sprawie wpłynęła 19 sierpnia 2013 r.). Po raz czwarty doszło zatem do bezczynności Ministra, tym razem ponad dwuletniej. Kolejne czynności organ administracji podjął dopiero 22 marca 2016 r., kiedy to po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tym razem na 31 lipca 2016 r. Okres od 8 grudnia 2015 r. do 22 marca 2016 r. to więc kolejna bezczynność Ministra w rozpoznawanej sprawie.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia wydania niniejszego wyroku upłynęło prawie dziewięć lat, a Minister w dalszym ciągu nie wydał rozstrzygnięcia. Stwierdzone w tym czasie okresy całkowitego "milczenia" organu administracji sięgały nawet kilku lat i nie były przerywane pomimo wielu skarg H. E. (pisma z: 3 listopada 2008 r., 21 maja 2012 r., 26 sierpnia 2013 r., 23 października 2015 r., 23 grudnia 2015 r.).

Oceniając z kolei czynności podejmowane przez Ministra w okresach, które przerywały stwierdzone "milczenie", pod kątem ich sprawności i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że organ administracji prowadził postępowanie w sposób przewlekły, całkowicie nieefektywny, a przez to rażąco sprzeczny z obowiązkiem szybkiego i wnikliwego działania.

Czynności podejmowane przez Ministra po złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie ograniczały się do weryfikowania aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym i ustalania kręgu stron postępowania. Jedyne logiczne uzasadnienie trzykrotnego zwracania się do Urzędu Miasta [...] (w pismach z 7 maja 2012 r., 7 sierpnia 2013 r. i 8 grudnia 2015 r.) z identyczną prośbą o wskazanie aktualnego stanu prawnego nieruchomości to wzgląd na upływ czasu pomiędzy kolejnymi okresami "aktywności" Ministra w przedmiotowym postępowaniu. Kilkakrotne kierowanie tych próśb było zatem wyłącznie konsekwencją bezczynności organu administracji. Pomimo, że odpowiedzi oraz żądane dokumenty były za każdym razem nadsyłane przez Urząd Miasta [...], to organ administracji nie rozstrzygał sprawy, tylko - po upływie krótszego lub dłuższego czasu - występował z kolejnym pismem zawierającym prośbę o tożsamej treści, bądź kierował wnioski o nadesłanie dokumentów (odpisów ksiąg wieczystych), których analizy mógł dokonać dysponując dostępnymi danymi (zob. art. 364 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.). Wezwanie zamieszkałego za granicą (S. C.) o ustanowienie pełnomocnika do doręczeń w Polsce nastąpiło ponad trzy i pół miesiąca po otrzymaniu przez Ministra żądanych w piśmie z 7 maja 2012 r. wypisów z rejestru gruntów. Z kolei pierwszy wniosek do Centrum Personalizacji i Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji został wystosowany prawie trzy i pół roku po otrzymaniu dokumentacji ewidencyjnej. Z wnioskiem o opinię biegłego rzeczoznawcy organ administracji zwrócił się natomiast po ponad ośmiu i pół roku od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wszystkie powołane wyżej okoliczności, które dowodzą bardzo długich "zastojów" procesowych sprawy, a także niesprawności i nieskuteczności działań podejmowanych w okresach "aktywności" Ministra, jednoznacznie wskazują, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Usprawiedliwienia dla tak znaczących, jak stwierdzone w przedmiotowej sprawie opóźnień w załatwieniu sprawy, bynajmniej nie stanowi podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja wskazująca na rosnącą ilość stron postępowania, a także na specyfikę spraw rewindykacyjnych, trudności kadrowe i zmiany organizacyjne w urzędzie obsługującym Ministra.

Jak już wskazywano, czynności podejmowane przez organ administracji w okresach, które przerywały brak jakiejkolwiek jego aktywności, w istocie ograniczały się do weryfikowania stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyło postępowanie i ustalenia kręgu stron postępowania. Pierwsze pismo do Urzędu Miasta [...] z prośbą o informację o aktualnym stanie prawnym nieruchomości zostało wystosowane do Urzędu Miasta [...] 7 maja 2012 r., zatem po ponad czterech i pół roku od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś kolejne pismo 7 sierpnia 2013 r., a następne 7 grudnia 2015 r. Taki sposób procedowania należy ocenić jako zupełnie nieodpuszczalny i całkowicie pozbawiony elementu koncentracji, niezbędnego w świetle art. 12 kpa.

Niezależnie od tego, należy wskazać, że problemy organizacyjne i kadrowe, na jakie napotyka organ administracji, nie mogą usprawiedliwiać naruszenia wyrażonego w art. 12 § 1 kpa nakazu wnikliwego i szybkiego działania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowi przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Charakter stwierdzonych naruszeń, które polegały na wielokrotnych, sięgających nawet kilku lat okresach braku jakiejkolwiek aktywności, a także podejmowaniu czynności całkowicie bezskutecznych, które nie pociągały za sobą kolejnych działań organu administracji zmierzających do załatwienia sprawy, a które następnie były kilkukrotnie powtarzane, świadczy o ewidentnie nagannym, rażąco sprzecznym z art. 12 kpa, prowadzeniu postępowania, które nie zostało zakończone również pomimo zaskarżenia bezczynności i przewlekłości do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w punkcie 4 niniejszego wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 ppsa, a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 149 § 2 ppsa może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny organowi administracji, a nie – jak oczekuje tego skarżąca – "odpowiedzialnemu urzędnikowi". Sąd nie jest też związany wnioskowaną przez stronę wysokością grzywny.

W tym stanie rzeczy, Sąd:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji;

2. na podstawie art. 149 § pkt 3 ppsa, orzekł jak w pkt 2 sentencji;

3. na podstawie art. 149 § 1a ppsa, orzekł jak w pkt 3 sentencji;

4. na podstawie art. 149 § 2 ppsa, orzekł jak w pkt 4 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.