Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 758/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 15, art. 40, art. 41
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19, art. 21 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Rąbino z dnia 28 marca 2023 r. nr LVI/298/2023 w przedmiocie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rąbino" stwierdza nieważność uchwały w części obejmującej postanowienie § 6 ust. 2, § 9 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 i 3, § 13 ust. 2, § 19 ust 2 a-g, § 21 ust. 1 a-e, § 23 pkt 5 i § 30 ust. 3 i 4 złącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 28 marca 2023 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 21 ust. 5 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1549), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr LVI/298/2023 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R..

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator Rejonowy w Białogardzie zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 19 u.z.z.w. w związku z art. 7, 87, 94 Konstytucji RP, art. 18 ust.2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20.06.2002 roku (Dz. U. 2016.283. t.j. z dnia 2016.03.07) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, niewyczerpaniu delegacji ustawowej, powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych w zapisach:

- § 6 ust. 2, § 19 ust. 3 załącznika do ww. uchwały z uwagi na to, że zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt. 2 cyt. wyżej ustawy;

- § 9 ust. 1 - 2, § 10 ust. 1-3 § 13 ust.2 załącznika do ww. uchwały z uwagi na to, że zapisy te przekraczają upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust.5 pkt.2 cyt. wyżej ustawy;

- § 19 ust.2 a-g załącznika do ww. uchwały z uwagi na to, że zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust.5 pkt.4 cyt. wyżej ustawy;

- § 21 ust. 1 a-e załącznika do ww. uchwały z uwagi na to, że zapis ten nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt. 5 cyt. wyżej ustawy;

- § 23 pkt 5 załącznika do ww. uchwały z uwagi na to, że zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt. 6 cyt. wyżej ustawy

- § 30 ust.3 i 4 załącznika do ww. uchwały z uwagi na to, że zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt. 9 cyt. wyżej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia § 6 ust. 2, § 19 ust. 3, § 9 ust.1-2, § 10 ust.1-3, § 13 ust. 2, § 19 ust. 2a-g, § 21 ust. 1a-e, § 23 pkt 5, § 30 ust. 3 i 4, - jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako - p.p.s.a.) sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie objętych skargą przepisów § 6 ust. 2, § 9 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 i 3, § 13 ust. 2, § 19 ust. 2 a-g, § 21 ust. 1 a-e, § 23 pkt 5 i § 30 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały (dalej zwanego Regulaminem).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych.

W przypadku natomiast spraw dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania (art. 1 u.z.z.w.). Zawiera ona również w art. 19 u.z.z.w., upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), po uprzednim przygotowaniu projektu tegoż regulaminu na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne oraz przekazaniu go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (ust. 1). Regulamin ten, który stosownie do ust. 4 jest aktem prawa miejscowego, zgodnie z treścią ust. 5, określać ma prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższa regulacja określa zakres zagadnień, które rada gminy zobowiązana jest uregulować poprzez wydanie ww. aktu prawa miejscowego. Wskazując ten zakres, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od granic i zakresu analizowanego upoważnienia (co należy odnieść zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania i zmieniania nim materii ustawowej oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z ustawą czy z innymi aktami wyższego rzędu) przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić zarzut strony skarżącej, że zaskarżone przepisy uchwały w sposób istotny naruszają art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej z uwagi na niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego, wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków także poprzez powtarzanie, i to z niedopuszczalnymi modyfikacjami, ustawowych regulacji.

I tak, odnosząc się w pierwszej kolejności do treści regulacji wskazanych przez prokuratora w § 6 ust. 2 oraz § 19 ust. 3 załącznika do ww. uchwały, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż Rada Gminy przekroczyła w tym zakresie upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 u.z.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2179/21). Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Sąd podzielił także zarzut strony skarżącej dotyczący nieuprawnionego przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w § 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w zakresie zapisów § 9 ust. 1 - 2, § 10 ust. 1 -3, § 13 ust. 2 Regulaminu.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W treści § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu, wskazano, że odbiorca usług powinien zgłaszać pisemnie do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego, mogące skutkować zmianą treści umowy, z wyjątkiem zastosowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowej taryfy lub grupy taryfowej. W treści § 10 ust. 1 – 3 Regulaminu, wskazano zaś na obowiązek korzystania z usług i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w ich funkcjonowaniu, obowiązek eliminowania możliwość wystąpienia skażenia wody w urządzeniach, zakaz wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych ścieków o stanie i składzie zagrażającym prawidłowej eksploatacji urządzeń kanalizacyjnych, które mogą powodować zagrożenie pożarowe lub wybuchowe oraz działać szkodliwie na bezpieczeństwo i zdrowie osób obsługujących urządzenia kanalizacyjne a także powodować zagrożenie środowiska naturalnego; nakaz współdziałania odbiorcy usług z przedsiębiorstwem, w celu realizacji uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego związanych z kontrolą przestrzegania obowiązków wyżej wskazanych.

Natomiast w § 13 ust. 2 Regulaminu, w przypadku dopuszczenia przez przedsiębiorstwo rozliczania usług na podstawie przeciętnych norm zużycia wody, nałożono na odbiorcę usług obowiązek niezwłocznego, pisemnego powiadomienia przedsiębiorstwa o wszelkich zmianach skutkujących koniecznością zmiany rozliczeń, w szczególności: ilości osób zamieszkujących lub przebywających w nieruchomości, zwiększenia prowadzonej hodowli, upraw lub produkcji.

Ma więc rację strona skarżąca, że zapisy zarówno 9 ust. 1 -2, § 10 ust. 1 -3, jak i § 13 ust. 2 Regulaminu nakładają na odbiorcę usług obowiązki oraz zakazy, które, stosownie do ww. przepisu, powinna regulować umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Kwestie zawarte w tych zapisach pozostawiono swobodnej woli stron umowy, jak trafnie zauważył w skardze prokurator. Regulamin ma określać tylko i wyłącznie warunki i tryb zawierania umowy, nie zaś wskazywać uprawnienia i obowiązki stron. Sąd podziela stanowisko zawarte w tym zakresie w powołanych w skardze wyrokach WSA. Uregulowania zawarte w § 9, § 10 i § 13 ust. 2 Regulaminu nie stanowią zatem wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.

Sąd podziela stanowisko prokuratora również w zakresie zapisu § 19 ust. 2 a-g Regulaminu, dotyczącego określania elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci.

Regulamin określa mianowicie w ww. regulacji, że wniosek taki powinien zawierać, oprócz informacji wymaganych ustawą:

a) numer telefonu;

b) adres poczty elektronicznej;

c) wskazanie planowanego terminu rozpoczęcia poboru wody lub odprowadzania ścieków;

d) wskazania sposobu dostarczenia warunków przyłączenia do sieci;

e) odpis z właściwego rejestru (w przypadku przedsiębiorców);

f) dokument potwierdzający prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

g) pełnomocnictwo upoważniające osobę lub osoby trzecie do dokonywania w imieniu podmiotu ubiegającego się o przyłączenie, czynności prawnych w nim określonych.

Nie ulega wątpliwości, że przez warunki o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. należy rozumieć tylko kolejność przyłączania do sieci odbiorców, czy przybliżony termin.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zgodnie z zapisem art. 6 ust. 2 u.z.z.w., jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Mając na uwadze powyżej przytoczone zapisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy stwierdzić, że ustawodawca wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, nie żądając przedstawienia żadnych dodatkowych dokumentów. W związku z tym wskazanie przez Radę Gminy konieczność spełnienia dodatkowych, pozaustawowych warunków wniosku oraz przedłożenia dodatkowych dokumentów oznacza, że Rada Gminy ustanowiła dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie warunki wniosku i zawarcia umowy, co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo.

Również Rada Gminy istotnie naruszyła prawo nakładając na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek przedstawienia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Obowiązek załączenia przedmiotowego dokumentu nie wynika z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani z ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z zapisem art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane, do zgłoszenia budowy przyłączy inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obowiązku przedłożenia tego rodzaju dokumentów nie wprowadzają również art. 6 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przekroczono zatem upoważnienie ustawowe.

Zdaniem Sądu trafnie również ocenił prokurator zapis § 21 ust. 1 a-e Regulaminu, jako niewypełniający delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.

Regulamin określa w tych zapisach warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, uzależniając dostęp od: lokalizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; możliwości technicznych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; przyjęcia realizacji budowy lub modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji tych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; możliwości zachowania minimalnego poziomu świadczonych usług dla wcześniej podłączonych odbiorców; dysponowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne tytułem prawnym do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych.

Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Regulamin powinien zatem konkretnie określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Analiza treści ROZDZIAŁU 6 "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.

Odnośnie do reguł dostępu w regulaminie wskazano na możliwość wglądu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Tymczasem regulamin jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Poza tym problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Reasumując, zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, lub poszczególnych jej zapisów jeżeli w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Za zasadny Sąd uznał zarzut niezgodności z prawem zapisu § 23 pkt 5 Regulaminu, który stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci, jeśli przyłącze zostało wykonane: bez powiadomienia, niezgodnie z wydanymi warunkami przyłączenia do sieci lub przepisami prawa." Sąd podziela stanowisko, że taki zapis dotyczący odpowiedzialności za budowę przyłącza do sieci jest niemożliwy do zaakceptowania, skoro co do zasady, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika zatem, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Rada Gminy upoważniona jest zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 - 6 u.z.z.w. określić warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Warunki jakie ma spełniać przyłącze do sieci określają odrębne przepisy, w tym prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada Gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje.

Zdaniem Sądu, trafnie w skardze także zakwestionowano zapis § 30 ust. 3 i 4 Regulaminu, jako przekraczający upoważnienie ustawowe.

Treść § 30 ust. 3 stanowi, że: "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie pisemnej umowy zawartej pomiędzy Gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym."

§ 30 ust. 4 stanowi, że: "rozliczenia za wodę pobraną lub zużytą na cele wskazane w ust. 3, dokonywane są na podstawie danych o ilości pobranej lub zużytej wody otrzymanych od jednostki straży pożarnej oraz obowiązującej taryfy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego."

Zauważyć należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. daje podstawę do uchwalenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Jednolicie przyjmuje się, że w ramach tej delegacji nie mieści się odesłanie do umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a gminą (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 9/22, LEX nr 3306814 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 961/21, LEX nr 3288361). Organ nie mógł zatem uregulować uchwałą kwestii obowiązku zawarcia umowy pomiędzy gminą, a przedsiębiorstwem. Taka regulacja może bowiem utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić, prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, w przypadku braku zawarcia takiej umowy. Z tego powodu należy więc przyjąć, że w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych. Nadto regulacja ta narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., który nie stanowi podstawy uregulowania zasad rozliczania dostarczonej wody na cele przeciwpożarowe. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, że wskazanie obowiązku straży pożarnej przekazywania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu informacji o ilości wody pobranej na ten cel, w przypadku jej poboru z urządzeń wodociągowych, którymi woda dostarczana jest dla innych odbiorców usług wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma wyłącznie konkretyzować warunki faktyczne lub techniczne realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę, ale nie zmienia to faktu, że zasadnicze warunki poboru wody na cele przeciwpożarowe mają zostać określone w umowie. Zapisy § 30 ust. 3 i 4 Regulaminu nie konkretyzują prawidłowo tych warunków.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez prokuratora przepisy Regulaminu, dotknięte są wadą nieważności, jako naruszające w sposób istotny delegację ustawową i tym samym istotnie naruszające obowiązujące prawo. Dlatego konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Sąd stwierdził, że pomimo stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny mógł nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji.