Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1155/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 października 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.24.2023.AG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Z. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 października 2023 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 11 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Gdańska, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję nr WUAiOZ.1.6740.626-4.14.5-AB.90717, zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi dojazdowej [...]" (dalej "decyzja zrid"). Ww. decyzją została objęta m.in. działka nr [...] w G.

Pismem z 27 lutego 2015 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działka nr [..], która z dniem ostateczności decyzji zrid, tj. z dniem 20 lipca 2014 r. przeszła na własność Gminy Miasta Gdańska.

Decyzją z 4 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska stwierdził wygaśnięcie decyzji zrid z 11 czerwca 2014 r., w części dotyczącej działki nr [...], z uwagi na niewykonanie robót określonych w ww. decyzji.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia pod inwestycję drogową nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0099 ha, obręb [...], KW nr [...], której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Gdańska, na podstawie decyzji z dnia 11 czerwca 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska złożyły skarżąca oraz R. L.

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2023 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], której własność, na podstawie ww. decyzji zrid, przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Gdańska.

Wojewoda wyjaśnił, że na skutek ostatecznego wygaszenia decyzji zrid, w części dotyczącej działki nr [...], co jest okolicznością bezsporną, prawo własności ww. działki powróciło do jej właścicieli na dzień wydania decyzji zrid, tj. do: R. L., Z. L., P. L. i T. L. Powoduje to, że w przedmiotowej sprawie nie ma przesłanek do ustalenia odszkodowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162, dalej specustawa) odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

W myśl art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie administracyjnej wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania ze względu na brak przedmiotu - brak w obrocie prawnym decyzji zrid, obejmującej działkę nr [...], czyli brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Ustosunkowując się do kwestii dotyczącej nieustalenia odszkodowania za ogrodzenie, Wojewoda stwierdził, że ewentualnych roszczeń z tytułu utraty prawa własności ww. składnika budowlanego strony mogą dochodzić na drodze cywilnej. Wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2609/20.

Wojewoda podkreślił, że w związku z wygaszeniem decyzji zrid, w części dotyczącej działki nr [...], nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby do ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego za płot znajdujący się na przedmiotowej działce, na dzień wydania decyzji zrid.

W złożonej skardze skarżąca wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 27 października 2023 r., jako naruszającej prawo, zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 1 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. - poprzez zignorowanie kwestii braku ustalenia spadkobierców R. L. i wydanie decyzji przez organ, bez wiedzy w tym zakresie;

- art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, tj. niezawieszenie postępowania, w sytuacji kiedy zachodziła taka konieczność po śmierci strony (mającej interes prawny) w trakcie toczącego się postępowania, prowadzonego w kierunku utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 6, art. 8, art. 28 i art. 30 § 1 K.p.a. - poprzez zaadresowanie swojej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, do "ewentualnych spadkobierców R. L. poprzez ogłoszenie BIP";

- art. 138 § 2 w związku z art. 15 K.p.a. - poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy poprzedzające postępowanie odbyło się z rażącym naruszeniem zasad postępowania - w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wynikających z tego konsekwencji dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 15 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez nieuprawnione uznanie, że brak udziału strony w toku czynności wyjaśniających nie mógł stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a.;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez posłużenie się - w odpowiedzi na zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. - wyłącznie treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 6/22), który zapadł w całkowicie odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych, niż sytuacja dotycząca działki nr [...];

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 15 i art. 138 K.p.a. poprzez: 1) przywołanie przez organ drugiej instancji zarzutu, w zakresie nieprzyznania odszkodowania za ogrodzenie, w sposób nieodpowiadający w pełni jego treści i jego wymowie, co miało wpływ na dalsze rozważania organu i rozstrzygnięcie sprawy; 2) nieprzywołanie części zarzutów odnoszących się do decyzji organu pierwszej instancji i prowadzonego przez niego postępowania a także ich nierozpatrzenie; 3) uznanie, przez organ odwoławczy, że jego rozważania "wypełniają w swym zakresie zarzuty zawarte w odwołaniu";

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do wszystkich faktów i dowodów zarówno zebranych przez organ (np. informacji zawartych w operatach szacunkowych wartości nieruchomości) jak i podnoszonych w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 162 § 1 i art. 107 § 3 - poprzez złą interpretację skutków prawnych, jakie wywołało wygaśnięcie decyzji zrid w zakresie działki nr [...] (moment wygaśnięcia decyzji zrid), co miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyznania odszkodowania za ogrodzenie;

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez bardzo ogólnikowe i powierzchowne rozpatrzenie kwestii odszkodowania za ogrodzenie, które było integralną częścią działki nr [...] oraz oparcie swego rozstrzygnięcia w tej kwestii o wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2609/20), który zapadł w odniesieniu do całkowicie odmiennego stanu faktycznego i prawnego, niż sytuacja która dotyczy ww. działki; miało to istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak uzasadnienia dla arbitralnego stwierdzenia, że "nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby do ustalenia odszkodowania za płot znajdujący się na przedmiotowej działce";

- art. 7, art. 8, art. 138 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej sprawę odszkodowawczą w całości, nie badając możliwości rozpatrzenia jej w części dotyczącej przyznania odszkodowania za ogrodzenie i umorzenia jej w części pozostałej;

- art. 35 § 1 K.p.a. - poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy (siedmiokrotne przedłużanie terminu na jej załatwienie - siedmiokrotne informowanie, że sprawa zostanie zakończona za miesiąc).

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że odwołanie składała w imieniu własnym i matki – R. L., która zmarła w toku postępowania przed Wojewodą Pomorskim. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody, że brak jest przepisów, na podstawie których mogłoby zostać przyznane odszkodowanie za rozebrane i zniszczone ogrodzenie działki, gdyż organy nie przeanalizowały przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wykazały, że istotnie nie ma możliwości prawnej ustalenia takiego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2024r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi, zarzucając rażące naruszenie:

1. art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 4g, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 (w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 17 ust. 1) specustawy drogowej oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 2, art. 7 Konstytucji RP - polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewodę rażącego naruszenia przez Prezydenta Miasta Gdańska przepisów specustawy drogowej z uwagi na niewydanie z urzędu, przez Prezydenta decyzji w sprawie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] (za grunt ogrodzenie, zieleń) w ciągu 60 dni od nadania decyzji zrid z dnia 11 czerwca 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności,

2. art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 4 K.p.a. (w związku z art. 12 ust 4g specustawy drogowej), art 36 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 103 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 2, art. 7 Konstytucji RP - polegające na niezdiagnozowaniu i nieuwzględnieniu faktu naruszenia przez Prezydenta przepisów postępowania, które doprowadziły do niewydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] na podstawie przepisów specustawy drogowej i w konsekwencji na umorzeniu postępowania odszkodowawczego, tj. polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewodę faktu, jakim było prowadzenie przez Prezydenta postępowania odszkodowawczego w sposób przewlekły, tj. przez przeszło 8 lat, m.in. z powodu nieuprawnionego zawieszania postępowania, nie podejmowania z urzędu zawieszonego postępowania przez wiele miesięcy po ustaniu powodów, na które organ wskazał zawieszając postępowanie,

3. art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 4, art. 142 ust. 1, art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w związku z art. 23 specustawy drogowej) oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, a także art. 2, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - polegające na nieuwzględnieniu skutków, jakie miało przewlekłe prowadzenie postępowania odszkodowawczego i oczekiwanie na zmianę sytuacji prawnej działki i ostatecznie na niewydaniu przez Prezydenta decyzji w sprawie wysokości i wypłaty odszkodowania za działkę przed stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji zrid w zakresie działki [...] (przed powrotem własności działki) oraz na umorzeniu postępowania odszkodowawczego w całości, którym to skutkiem jest zablokowanie przez Prezydenta możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu odszkodowania i rozliczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych w jej obrębie po jej wywłaszczeniu (tj. wskutek rozmontowania ogrodzenia przez Gminę Gdańsk) - na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których m.in. odsyła art. 234) specustawy drogowej z przypisanym mu wyrokiem TK z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt SK 37/19 (Dz. U. poz. 1228),

4. art. 140 ust. 4, art. 142 ust. 1, art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w związku z art. 23 specustawy drogowej) oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2, art. 64 ust 2 Konstytucji RP, polegające na braku rozstrzygnięcia kwestii rozliczenia z tytułu obniżenia wartości zwróconej nieruchomości, wskutek działań powziętych w jej obrębie po wywłaszczeniu, tj. wskutek rozmontowania ogrodzenia przez Gminę Gdańsk, które to rozstrzygnięcie powinno było zostać powzięte w związku z art. 23 specustawy drogowej (wraz z przypisanym mu wyrokiem TK), zamieszczonym w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zatytułowany jest "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", tj. w oparciu o art. 140 ust. 4 (w związku z art. 139) oraz art. 142 ust. 1 (- w myśl art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami; - zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu; przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu; - zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie odszkodowania oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu, i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej; wspomniany art. 140 ust. 4 ma zastosowanie w związku z - art. 139 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona ulega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu); zastosowanie w sprawie powinny mieć też art. 7 i art. 130 ust. 2 u.g.n., w myśl których wartość nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy a ustalenie wysokości odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego;

5. art. 162 § 1 pkt 1, art. 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że postępowanie odszkodowawcze po wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zrid w zakresie działki nr [...] (na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.) stało się bezprzedmiotowe w całości, tym samym uznaniu, że brak jest jakiejkolwiek sprawy administracyjnej należącej do właściwości tych organów, którą można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.) oraz uznaniu że decyzja Prezydenta wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (umorzenie postępowania w całości) jest prawidłowa - w sytuacji gdy, w myśl art. 1 pkt 1 K.p.a, kwestia rozliczenia z tytułu obniżenia wartości zwróconej nieruchomości wskutek działań podjętych przez Gminę Gdańsk po wywłaszczeniu, tj. wskutek rozmontowania ogrodzenia pozostała przedmiotem sprawy pozostała indywidualna sprawa administracyjna wymagającą rozstrzygnięcia w ww. części w formie decyzji, przez Prezydenta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zgodnie z jego właściwością, na podstawie przepisów prawa administracyjnego, które istnieją i mają zastosowanie w sprawie (o czym była mowa wyżej); artykuł 1 ust. 1 K.p.a., który organ odwoławczy rażąco naruszył brzmi: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco ".

6. art. 15, art. 136 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na niemającym podstaw, naruszającym art. 15 K.p.a., jednoinstancyjnym rozpatrzeniu przez Wojewodę naszej indywidualnej sprawy dotyczącej rekompensaty za ogrodzenie (sprawa ta pozostała jedynym przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta, wymagającym rozpatrzenia co do istoty po zmianie sytuacji prawnej działki nr [...]) - w sytuacji, gdy:

a) Prezydent kwestii tej nie rozpatrywał w ogóle, wydając swą decyzję bez udziału stron w postępowaniu, zamykając możliwość złożenia uwag i wniosków w kwestii rekompensaty za ogrodzenie po zmianie sytuacji prawnej działki (rażąco naruszył art. 10 i art. 81 K.p.a.),

b) strony nie złożyły wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie rekompensaty za ogrodzenie przez organ odwoławczy - na podstawie art. 136 § 2 K.p.a,

c) Wojewoda prowadził postępowanie odwoławcze w kierunku utrzymania w mocy decyzji Prezydenta; zgodnie z art. 15 K.p.a. strony powinny mieć prawo do rozpatrzenia naszej indywidualnej sprawy (kwestii przyznanie rekompensaty za ogrodzenie) przez dwie instancje, z udziałem w obu postępowaniach, tymczasem sprawę rozpatrywał wyłącznie organ odwoławczy a udział w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta został zablokowany;

7. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a. - polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Prezydenta, w sytuacji, gdy nie było do tego prawnych podstaw, natomiast istniały wszelkie przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia, wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale zatytułowanym "Odwołania",

8. art. 139 oraz art. 7, art. 9 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji, która w swym uzasadnieniu zawiera treści ograniczające prawa rodziny skarżącej szerzej, niż uczynił to organ pierwszej instancji, przy czym są to treści bezpodstawne i przez organ nie zostały uzasadnione; są nimi: 1) twierdzenie, że nie ma przepisów prawa administracyjnego pozwalających na uzyskanie odszkodowania za ogrodzenie - zamykające drogę administracyjną do uzyskania słusznej rekompensaty za obniżenie wartości zwróconej nieruchomości w wyniku rozmontowania ogrodzenia - na podstawie decyzji, wydanej z urzędu przez Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, 2) twierdzenie, że utracono prawo własności ogrodzenia, a ewentualnych roszczeń z tego tytułu można dochodzić na drodze cywilnej. W myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony (z określonymi wyjątkami, które nie mają zastosowania w naszej sprawie).

9. art. 37 § 1 oraz art. art. 127 § 1 i § 2 K.p.a., polegające na odrzuceniu zarzutu przewlekłego postępowania przez Prezydenta i nieuprawnionym twierdzeniu że zarzut ten powinien zostać podniesiony w toku postępowania odszkodowawczego, poprzez wniesienie ponaglenia na bezczynność w trybie art. 37 K.p.a., a nie w odwołaniu od decyzji, która to postępowanie zakończyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przeprowadzona w tych ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona trafna, zaś zarzuty skargi chybione.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Pomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], obręb [...] przeznaczoną pod realizację opisanej na wstępie inwestycji drogowej.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przywołanym przepisie oznacza brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem takim jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji publicznej, postępowanie administracyjne winno się toczyć. Jeżeli zaś z ustaleń organu wynika, że brak jest podstaw prawnych do jego ingerencji, wówczas jest on zobligowany do wydania decyzji opartej na art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, orzekające organy prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała.

Organy, uwzględniając przedmiot postępowania - odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę w trybie przepisów specustawy, obowiązane były bowiem w głównej mierze do działania na podstawie przepisów właśnie tej ustawy. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg, w tym zasady ustalania i wypłaty odszkodowań z tytułu przejętych pod budowę drogi nieruchomości. Powoduje to jednocześnie, że niezasadnie skarżąca zarzuca brak poczynienia przez orzekające organy rozważań w przedmiocie istnienia innych administracyjnych przepisów materialnoprawnych, na podstawie których mogłoby nastąpić przyznanie odszkodowania za rozebrane ogrodzenie przedmiotowej działki i przywołuje przepis art. 140 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu konieczne jest wyjaśnienie, że kontrolowana sprawa administracyjna ma ściśle oznaczony przedmiot, jej zakres wyznacza podstawa prawna rozstrzygnięcia i strony postępowania. Istotne jest przy tym, że przedmiotowa sprawa została przez Prezydenta Miasta Gdańska wszczęta z urzędu w oparciu o przepis art. 12 ust. 4f specustawy drogowej i tylko ten przepis mógł stanowić podstawę tak procedowania, jak i rozstrzygania o uprawnieniach i obowiązkach stron. W niniejszej sprawie nie miało miejsca ani wywłaszczenie, ani też zwrot wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też, nie jest trafne odwoływanie się do wyroku TK z dnia 30 czerwca 2021 r., wydanego w sprawie sygn. akt SK 37/19, który dotyczył możliwości zwrotu nieruchomości objętej decyzją zrid. Tymczasem, w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zrid.

W związku z tym wyjaśnić należy, że tzw. specustawa drogowa jest ustawą szczególną bo zawiera szczególne, specyficzne regulacje prawne. Przykładem takiej odmienności jest - istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - fakt, iż ustawa ta przewiduje, że kompensacja szkody, powstałej na skutek wywłaszczenia, następuje na podstawie odrębnej decyzji od tej, na podstawie której dochodzi do utraty prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 i 3 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Po myśli zaś art. 12 ust. 4 omawianej ustawy, nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Gdańska zezwolił na realizację inwestycji drogowej, zaprojektowanej między innymi na działce nr [...], stanowiącej wówczas własność R. L., Z. L., P. L. i T. L.

Z tego też tytułu zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy przysługiwało odszkodowanie. Działka nr [...] nie została jednakże wykorzystana pod realizację drogi dojazdowej do przystanku [...]" i doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zrid w stosunku do tejże działki, skutkiem czego jej własność ponownie przysługuje pierwotnym właścicielom. W konsekwencji zaś nie ziściła się przesłanka pozbawienia właścicieli prawa do nieruchomości wskutek zrealizowania inwestycji drogowej na podstawie decyzji zrid.

Analiza przepisów specustawy regulujących kwestię odszkodowania prowadzi do wniosku, że z mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, odszkodowanie ustalane jest za działki, które stały się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, co ma miejsce po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję zrid, a który to skutek wystąpił w niniejszej sprawie w dniu 20 lipca 2014 r. Niemniej jednak należy w tym wypadku uwzględnić charakter wydanej następczo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zrid, która potwierdziła w istocie faktyczną zmianę terenu inwestycji drogowej, wyłączając z jego zakresu przedmiotową nieruchomość. Mocą decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zrid w stosunku do działki nr [...] postanowienia tej decyzji zostały bowiem wygaszone i nieruchomość ta utraciła przeznaczenie pod inwestycję drogową, z którym to przeznaczeniem nierozerwalnie związane jest ustalenie odszkodowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że wypłata odszkodowania jest ściśle skorelowana właśnie z utratą prawa własności (ma charakter kompensujący poniesioną w takiej sytuacji szkodę związaną z utratą prawa własności). Przy czym istotne jest, że w momencie orzekania przez organy w przedmiocie odszkodowania nie funkcjonowało już rozstrzygnięcie decyzji zrid w stosunku do działki [...], gdyż ostateczna była decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji zrid w stosunku do tej działki.

Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1823/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym przedmiotowej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, późniejsze niezrealizowanie inwestycji drogowej na spornej działce przez inwestora może być rozpatrywane w kontekście częściowej bezprzedmiotowości zezwolenia realizacyjnego i jego wygaszenia w tym zakresie na podstawie art. 162 Kpa. Trzeba bowiem wskazać, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem określonej działki, to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 1913/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie strona może wykazywać zbędność nieruchomości na realizację inwestycji drogowej.

Z kolei, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji dokonuje w istocie jej uchylenia w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej jest decyzją deklaratoryjną (zob. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r., OPK 32/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 152). Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę przez nią mocy obowiązującej z chwilą wejścia do obrotu prawnego aktu administracyjnego stwierdzającego ten skutek. Podstawą do wydania tego aktu jest ziszczenie zdarzenia określonego w art. 162 lub w przepisach szczególnych (zob. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 162). Decyzja w sprawie wygaśnięcia decyzji jest sposobem modyfikacji formalno-materialnej aktu administracyjnego, gdyż wywołuje jego uchylenie w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych (zob. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2017, s. 604; tak też w wyroku NSA z 19 lutego 2020 r., II OSK 924/18, LEX nr 3022298).

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość takiego odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy) i ma to on uczynić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy).

Analizując zatem treść powyższych regulacji prawnych zawartych w specustawie drogowej, należy zauważyć, że wprawdzie wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, objętej tym zezwoleniem, są prowadzone w dwóch, odrębnych postępowaniach, ale regulacje te łączą ściśle obowiązek wydania decyzji odszkodowawczej z istnieniem w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ustalając odszkodowanie na podstawie przepisów specustawy drogowej, organ odszkodowawczy musi mieć na uwadze, że wydawana w tym przypadku decyzja ma dotyczyć nieruchomości objętej istniejącą w obrocie prawnym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Podkreślić także należy, że decyzja umarzająca postępowanie o ustalenie odszkodowania nie odmawia prawa do odszkodowania a zatem nie kwestionuje faktu istnienia ewentualnej szkody po stronie właścicieli nieruchomości, a kończy jedynie postępowanie odszkodowawcze w sposób formalny. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego zachodzi, gdy brak jest tego elementu materialnoprawnego stosunku prawnego, jakim jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sytuacji, gdy przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odszkodowawczego powstaje dopiero w trakcie prowadzenia postępowania, to należy podjąć decyzję o umorzeniu tegoż postępowania (tak. NSA w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 517/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, w przedmiotowym stanie faktycznym, że nie zaistniała przesłanka do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], gdyż nieruchomość ta nie została w ostateczności przeznaczona na realizację inwestycji drogowej decyzją zrid. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie specustawy drogowej.

Niezasadne okazały się także zarzuty skargi związane ze śmiercią w toku postępowania przed organem odwoławczym matki skarżącej – R. L. a dotyczące braku ustalenia przez Wojewodę jej następców prawnych. Niewątpliwie, matka skarżącej była stroną składającą odwołanie od decyzji organu I instancji wraz ze skarżącą.

Wskazać jednakże należy, że wprawdzie zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jednak - jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się wyłącznie podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Tylko zatem podmiot, którego to naruszenie dotyczy, może skutecznie powoływać się na tę przesłankę. Inne podmioty nie mają prawa zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, brały w nim udział (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 468/17, z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 420/19, z 30 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1098/21 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a. , zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony.

W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego podniesienia takiego zarzutu przez stronę, której prawo to zostało naruszone. Zarzut ten może zostać uwzględniony tylko w przypadku wniesienia skargi przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tylko taka strona może się powoływać na ten zarzut przed sądem administracyjnym rozpatrującym jej skargę na decyzję lub postanowienie.

Zarzutu takiego nie może zatem skutecznie podnieść w niniejszej sprawie skarżąca. Nie wykazała ona bowiem, aby była spadkobiercą swojej matki, aczkolwiek należy do kręgu spadkobierców ustawowych. Niezależnie od tego skarżąca miała zagwarantowane prawo czynnego udziału przez cały czas trwania postępowania i aktywnie z niego korzystała.

Tym samym, zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym także w zakresie braku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mogą również odnieść skutku.

Ponadto, chybione są również zarzuty dotyczące długości prowadzonego postępowania, gdyż pozostają one poza granicami kontrolowanej sprawy. Tego rodzaju zarzuty mogły stanowić podstawę wniesienia odrębnego środka zaskarżenia w postaci skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarga na decyzję administracyjną jest bowiem środkiem służącym wyłącznie do jej weryfikacji a bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być zwalczane w odrębnej, niezależnej skardze. W toku rozpoznawania skargi na decyzję administracyjną nie mogą być rozstrzygane zarzuty dotyczące ewentualnej bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego jako że nie mogą one mieć wpływu na merytoryczny wynik sprawy. Również, w odwołaniu składnym od decyzji organu I instancji nie jest możliwe skuteczne podnoszenie zarzutów dotyczących terminowości załatwienia sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W konsekwencji powyższej oceny, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.