Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 356/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Wrześni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

IV SA/Po 356/17

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy Września decyzją z dnia 18.06.2013r. nr [...] po przeprowadzeniu wznowionego postępowania na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy Września nr [...] z dnia 10.11.2011r w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej budowy fermy norek na działkach oznaczonych nr geod. [...] położonych w Radomicach (dalej także jako przedmiotowa decyzja).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że [...] wniósł o wznowienie postępowania w w/w sprawie z uwagi na to, iż jako właściciel działki graniczącej z nieruchomością, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wnioskodawca powołał się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Ponieważ nieruchomość będąca jego własnością przylega bezpośrednio do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją, wywodził swój udział w postępowaniu z art. 144 Kodeksu cywilnego 9dalej k.c.) .

Postanowieniem nr [...] z dnia 3 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Organ ustalił, że nieruchomość wnioskodawcy nie przylega bezpośrednio do nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz znajduje się w odległości ok. 400m od terenu planowanej inwestycji. Stwierdzono, że z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością mogą być jego stroną po wykazaniu istnienia przesłanek określonych w art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Wnioskodawca natomiast wykazał jedynie interes faktyczny.

Wskazany przez wnioskodawcę przepis art. 144 k.c. nie może stanowić samoistnej przesłanki wywodzenia z niego interesu prawnego. Wskazano, iż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 marca 2008r., sygn. II SA/Ke 33/08). W związku z tym, iż niniejsze postępowanie dotyczyło planowanej inwestycji, norma art. 144 k.c. nie może mieć zastosowania. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie norm prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 2401/05).

Podkreślono, że organ przeprowadził postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu tym prawidłowo, zgodnie z zasięgiem oddziaływania inwestycji określonym w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, określono strony postępowania. [...] nie był stroną postępowania w przedmiocie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach.

Zauważono, że w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z działką, na której ma być powyższa inwestycja.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie Prokuratura Rejonowa we Wrześni wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a. Wskazano, że źródłem interesu prawnego [...] warunkującego przyznanie mu statusu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego może być prawo cywilne, w tym rzeczowe. A więc może on wywodzić swój interes prawny z przepisu art. 144 k.c. (tak: wyrok NSA w Warszawie z 30.05.2012r., II OSK 465/ 11, LEX nr 1252079). Aby zyskać zatem status strony nie trzeba wykazać bezpośredniego, realnego, faktycznie dokonanego faktu ingerencji w sferę chronionych praw i wolności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także w ustawowym terminie [...] wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że oddziaływania inwestycji nie można zawężać do bezpośredniego graniczenia z działką, na której ma być realizowania inwestycja. Jego zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość jest położona na terenie "obszaru analizowanego" przyjętego przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 28 lutego 2014r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 512/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2014 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż stwierdzona przez Kolegium wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji była co najmniej przedwczesna i oparta została na wadliwej wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów postępowania.

Sąd podniósł, że ponieważ skarżący żądał wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należało w pierwszej kolejności ustalić, czy jest stroną w tym postępowaniu. Jego nieruchomość (dz. nr [...]) nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, jak również nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją, która wydana została w postępowaniu, którego wznowienia obecnie żąda.

Sąd wyjaśnił, że Burmistrz Miasta i Gminy Września prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...].

Sąd zwrócił uwagę, iż nie kwestionując ustaleń stanu faktycznego poczynionego przez organ I instancji w tym zakresie, nie można w tym przypadku uznać, jak przyjęło Kolegium, że wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., opierając wyłącznie swoje twierdzenia na przypuszczeniach, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość wnioskodawcy. Stwierdzenie to wymagało przeprowadzenia analizy postanowień decyzji środowiskowej. Takiej oceny Kolegium w rozpatrywanym przypadku nie przeprowadziło. W konsekwencji nie można również ocenić, czy podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

Sąd podniósł, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01, oraz z 17 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 883/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, lecz tylko w sytuacji, gdy w jego wyniku zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie NSA z 13 maja 2011r. II OZ 394/11 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aby ocenić, czy z faktu funkcjonowania spornej fermy właściciel nieruchomości zlokalizowanej w odległości 400 m od granic terenu tej inwestycji może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należy przeanalizować dokumentację z postępowania środowiskowego. Analiza taka pozwoli ustalić, czy nieruchomość wnioskodawcy znajdzie się w tak negatywnym oddziaływaniu uciążliwości wskazywanych przez niego, a związanych z odorem i hałasem, że przymiot strony postępowania będzie można mu przyznać w oparciu o art. 144 k.c.

Możliwość spadku wartości i atrakcyjności działki świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Rolą organów orzekających było ustalenie, czy interes prawny wnioskodawcy można w takiej sytuacji wywodzić z art. 140 i 144 k.c.

Sąd wskazał, iż Kolegium powinno również ocenić, czy i jaki wpływ na wynik sprawy ma okoliczność oddania fermy do użytkowania i jej funkcjonowanie.

Decyzją z dnia 20 lipca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 18 czerwca 2013 r.

Kolegium zauważyło, że sama inwestycja, jej rodzaj i wielkość, kwalifikują ją jako przedsięwzięcie zawsze mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 lipca 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010.1397) i wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia. Inwestor charakteryzując inwestycję na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na etapie decyzji o warunkach zabudowy oświadczył, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości objętej wnioskiem. Sporządzony w tej sprawie raport o ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko określił krąg stron postępowania, przy czym interes prawny właścicieli został wskazany przez zakres oddziaływania inwestycji i zależy od tego, które nieruchomości dotknięte są tym oddziaływaniem. Nieruchomość wnioskodawcy nie została uznana za taką, że inwestycja będzie oddziaływała na nią w sposób negatywny. Przeprowadzone postępowanie przed organami ochrony środowiska nie wskazało by zasięg planowanego przedsięwzięcia rozciągał się na nieruchomość wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy we Wrześni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25.02.2016r., sygn. IV SA/Po 795/16 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie, czy [...] przysługiwał w sprawie o ustalenie warunków zabudowy interes prawny. Obowiązkiem organu, jak wynika to jednoznacznie z uzasadnienia wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., było dokonanie powyższej oceny na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jak i w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie o środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Ponadto Sąd nakazał aby organ wyraz swoim ustaleniom dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu.

Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. IV SA/Po 795/15 zauważył, że organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że sporządzony w tej sprawie raport o ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko określił krąg stron postępowania, przy czym interes prawny właścicieli, zostaje wskazany przez zakres oddziaływania inwestycji i zależy od tego, które nieruchomości dotknięte są tym oddziaływaniem. Nieruchomość wnioskodawcy nie została uznana za taką, że inwestycja będzie oddziaływała na nią w sposób negatywny Postępowanie przed organami ochrony środowiska także nie wykazało, by zasięg planowanego przedsięwzięcia rozciągał się na tą nieruchomość.

Sąd wskazał, iż w aktach brak jest raportu na, który powołuje się organ. Wobec powyższego twierdzenia organu de facto wymykają się spod kontroli Sądu. Obowiązkiem organu wykonującego wytyczne Sądu było uzyskanie pełnej dokumentacji znajdującej się w aktach z postępowania środowiskowego, a następnie w oparciu o znajdujące się tam dokumenty ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje czy tez nie interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium, w ocenie Sądu zrealizowało wyłącznie swe funkcje kontrolne, pomijając całkowicie obowiązek rozpoznania sprawy merytorycznie. Obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego sprawę ponownie było zbadanie czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny. Natomiast organ ograniczył się do stwierdzenia, iż "organ pierwszej instancji okoliczność tę zbadał i wskazał, iż już na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpływu inwestycji na środowisko [...] nie został uznany za stronę postępowania".

Organ pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. nie podjął działań celem dokonania w oparciu m.in. o dokumentacje z postępowania o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizacje inwestycji analizy, czy wnioskodawca posiada interes prawny.

Rolą organu było na podstawie dokumentacji z postępowania środowiskowego ustalenie, czy nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania znajdzie się w tak negatywnym oddziaływaniu uciążliwości związanych z odorem i hałasem. Natomiast organ, wbrew powyższemu stanowisku Sądu wskazał, iż podnoszone przez p. [...] okoliczności - hałas i odór, stanowi jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Taka teza organu stoi w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem Sądu, którym organ był związany. Zatem organ nie dość, że nie wykonał postanowień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, to ponadto sformułował tezy pozostające w oczywistej sprzeczności z tym wyrokiem.

Wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie organ będąc związanym wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014r. powinien na podstawie dokumentacji z postępowania środowiskowego ustalić, czy nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania znajdzie się w negatywnym oddziaływaniu uciążliwości związanych z odorem i hałasem i czy interes prawny skarżącego można wywodzić z art. 140 i 144 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 06.02.2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zwrócił się do organu pierwszej instancji o przekazanie całości akt dokumentacji dotyczącej postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Kolegium wskazało, że przeanalizowało całość materiału dowodowego, cztery tomy akt administracyjnych, w których zawarty jest między innymi Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony przez dr [...] oraz mgr inż. [...]. Analizując treść Raportu oraz jego wyniki stwierdzono, iż planowana inwestycja polega na budowie fermy norek. W sąsiedztwie inwestycji znajdują się pojedyncze zabudowania siedliskowe wsi Radomice, brak jest zabudowy mieszkaniowej, od strony zachodniej ferma przylega do lasu, od strony zachodniej i północnej przylega do pól uprawnych, których właścicielem jest inwestor - [...], od strony południowej ferma graniczy z drogą polną, a po jej przeciwnej stronie także znajdują się pola uprawne. Biegli ustalili ponadto, iż co najmniej w odległości 138m od emitorów inwestycji nie ma terenów parków narodowych ani obszarów ochrony uzdrowiskowej. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy we Wrześni o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z dnia 21 kwietnia 2011r. była przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które decyzją z dnia 22 czerwca 2011r. znak: [...] dokonało niewielkiej zmiany zapisów decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 2 ppkt g) i t) i orzekło w tym zakresie co do rodzaju posadzki, jaka ma być położona w klatkach dla zwierząt oraz wskazał na konieczność monitorowania gospodarki odpadami. Organ odwoławczy wykreślił ponadto z decyzji środowiskowej organu pierwszej instancji zapis decyzji w pkt 2 ppkt r), z) i al), wykreślono je z uwagi na powielenie zapisów decyzji zawartych już w pkt. 2 ppkt b), c) i d). W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Decyzja organu odwoławczego oraz pierwszej instancji były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 marca 2012r.sygn. akt IV SA/Po 818/11 oddalił skargi na wskazaną decyzję. Wyrok ten był przedmiotem skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który je oddalił wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013r. II OSK 1620/12.

Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycja uzyskała wymagane uzgodnienia dla planowanej inwestycji m.in. przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Swoje warunki względem projektowanej inwestycji przedstawił także szczegółowo Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu.

Ferma norek w Radomicach została zrealizowana w oparciu o wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 2012r., nr [...], znak: [...].

Z treści akt dotyczących postępowania środowiskowego wynika, że na inwestora nałożono szereg obowiązków nakazujących mu ograniczenie zarówno emisji hałasu, jak i ograniczenie odoru. W tym celu m.in. inwestor ma obowiązek zastosowania dodatków paszowych ograniczającym emisje odorantów, zastosowanie ograniczeń w emisji odorów z odchodów zwierząt, zastosowanie dodatków mających działanie wodno- i gazochłonne. Nakazano przygotowywanie pokarmów dla zwierząt w specjalnych warunkach, a także ściśle przestrzegać higieny związanej z czyszczeniem klatek dla zwierząt.

Ocena przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć właścicieli poszczególnych nieruchomości, powinna uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu korzystania z niej. Istotne jest, aby ocena zakłóceń zapewniała powiązanie je z konkretną w danym czasie i miejscu sytuacją, gdyż wówczas nie będzie ona oderwana od rzeczywistości. [...], jako interes prawny, wskazał ewentualny odór i hałas, jakie mogą powstać w związku z inwestycją [...]. Swoich twierdzeń nie poparł żadnym dowodem.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w decyzji z dnia 18 czerwca 2013r. oparte na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uznano za trafne.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł Prokurator Rejonowy we Wrześni wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem przepisów:

1) art. 24§1 pkt 5 k.p.a. albowiem w jej wydaniu brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, którzy podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa.

2) art. 107 §3 w zw. z art. 8 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia oraz nie zawiera rozumowania organu odnoszącej się do istoty rozstrzygnięcia, a więc tego czy w świetle dokumentacji z postępowania środowiskowego [...] można w oparciu o art. 144 k.c. przyznać status strony postępowania, czy też takiego statusu przyznać nie można.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2015r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 18 czerwca 2013 roku została wydana przez [...]. Po jej uchyleniu wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 roku, sygn. akt IV SA/Po 795/15 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 06 lutego 2017r. wydaną przez ten sam skład osobowy utrzymało w mocy decyzję z dnia 18 czerwca 2013 roku nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy we Września z dnia 10 listopada 2011 roku nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wydając w dniu 06 lutego 2017 roku decyzję w ww. składzie naruszyło art. 24§1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 k.p.a. Każdy z ww. członków organu kolegialnego był bowiem wyłączony z mocy prawa z udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanki wyłączenia pracownika organu określone w art. 24 § 1 k.p.a. znajdują zastosowanie do członków organów kolegialnych na mocy art. 27 §1 k.p.a.

Skarżący powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 96/13, gdzie wyjaśniono, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Stan faktyczny oceniany przez NSA w sprawie o sygn. I OSK 96/13 był tożsamy w stosunku do stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu. W obu sprawach poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i sprawa ponownie trafiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które sprawę rozpoznało w tym samym składzie.

Skarżący wskazał, że poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych nie są w tym zakresie jednolite. Analiza orzeczeń dotyczących wykładni art. 24§1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 k.p.a. wskazuje na dwa lub nawet trzy poglądy w omawianym zakresie. W wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 268/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na istnienie dwóch nurtów w orzecznictwie w omawianym zakresie i opowiedział się za najwęższą z możliwych interpretacji art. 24§1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 k.p.a. wskazując, że "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawą ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji".

Zdaniem Prokuratora wyrok ten nie jest trafny. Podniesiono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi przecież o "braniu udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Zdaniem skarżącego o członkach Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznających sprawę ponownie w takim samym składzie na skutek uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia można mówić, że "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Na ich decyzję, która zapadła w sprawie wniesiono przecież skargę do sądu administracyjnego, zaś po uchyleniu decyzji przez Sąd jest to cały czas ta sama sprawa.

Za zawężającą korektą wykładni językowej nie przemawia wykładnia funkcjonalna. Jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07 (pkt 5.1 uzasadnienia) ratio legis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy [...], czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy [...], byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu [...]. Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji".

W przedmiotowej sprawie do naruszenia zasady rzetelnego postępowania doszło w szczególnie rażący sposób, albowiem po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2015r. sprawę ponownie rozpoznał ten organ w całkowicie niezmienionym składzie.

W ocenie Prokuratora powstanie sytuacji, w której po uchyleniu przez Sąd decyzji kolegialnego organu II instancji w składzie tego organu nie pojawił się żaden inny, choćby jeden nowy członek tego organu kolegialnego, wyklucza zdolność tego organu do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Podniesienie w skardze ww. naruszenia formalnego skutkuje tym, że sformułowanie zarzutów merytorycznych w skardze byłoby przedwczesne. Jednak na wypadek niepodzielenia przez Sąd tezy o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 §1 k.p.a. skarżący zarzucił, że w jego ocenie treść uzasadnienia decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a.

Mimo tego, że uzasadnienie zawiera 7 stron, sprowadza się ono głównie do zdania sprawozdania z dotychczasowego toku postępowania. Organ II instancji ustalił, że ferma norek jest niewątpliwie źródłem niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń oraz że na inwestora nałożono obowiązki, których celem jest ograniczenie emisji odoru i hałasu. Nigdzie jednak organ II instancji nie wyartykułował tego czy i dlaczego ww. obowiązki zapobiegły możliwemu wpływowi fermy norek na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości [...]. Twierdzenie organu II instancji, że dokonał analizy czterech tomów akt administracyjnych, w których zawarty jest m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może zwalniać od rzetelnego podania w uzasadnieniu wyników tej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej. O tym, że uzasadnienie decyzji ma charakter jedynie pozorny świadczy np. powołanie się w uzasadnieniu na ustalenia z raportu oddziaływania, że "co najmniej w odległości 138m od emitorów inwestycji nie ma terenów parków narodowych ani obszarów ochrony uzdrowiskowej" czy też wskazywanie na kwestie związane z rodzajem posadzki, która ma być położona w klatkach dla zwierząt, czy wydaniem przez różne organy wymaganych uzgodnień dla inwestycji. Organ II instancji w żaden sposób nie wskazał, jakie znaczenie dla istnienia interesu prawnego po stronie [...] miały ww. ustalenia.

Podkreślono, że uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 556/16).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24§1 pkt 5 w zw. z art. 27 §1 k.p.a., tj. wyłączenia z mocy prawa z udziału w postępowaniu członków organu II instancji.

Uczestnik postępowania [...] w piśmie z dnia 05.05.2017r. wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażano pogląd, iż wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. II SA/Rz 738/13, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2014 r. IV SA/Po 1084/13).

Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wcześniej uczestniczyli w wydaniu decyzji z dnia 20 lipca 2015r. uchylonej następnie przez wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2016r., nie może być uznany za naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.

Taki pogląd został wyrażony również w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2015 r. II SA/Po 38/15 (a następnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2469/15), w którym wskazano iż, "uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy, literalnie rzecz biorąc, "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny.

Ponadto pracownicy zyskują - zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. bądź art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania (po wyroku sądu administracyjnego - wręcz wskazania wiążące co wynika z art. 153 p.p.s.a.). W tej sytuacji potencjalne ryzyko braku bezstronności pracownika organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wydaje się istotnie wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy.

Odpierając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zauważono, że organ II instancji rozstrzygając wniosek o wznowienie postępowania rozważył, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny i wskazał, że wnioskodawca posiada wyłącznie interes faktyczny, co nie uprawnia go do występowania w charakterze strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W skardze zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zarzucono, że wydana została z naruszeniem przepisów art. 24§1 pkt 5 k.p.a. albowiem w jej wydaniu brali udział członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, którzy podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa.

Niespornym jest, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2015r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Września z dnia 18 czerwca 2013 roku, jak również wydana po jej uchyleniu - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2016 roku, sygn. akt IV SA/Po 795/15 – kolejna decyzja SKO w Poznaniu z dnia 06 lutego 2017r. utrzymująca w mocy w/w decyzję z dnia 18 czerwca 2013 r. wydane zostały przez ten sam skład osobowy.

Jednak w ocenie Sądu orzekającego powyższy zarzut nie jest zasadny.

Przypomnieć trzeba, że wg art. 24§1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd na temat wyłączenia pracowników organu z ponownego rozpoznawania sprawy nie jest jednolity, gdyż prezentowane są w tej materii dwa przeciwstawne stanowiska.

Według pierwszego z nich wyłączenie określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15.10.2013r., sygn. II SA/Rz 738/13 publ. LEX nr 1390296, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 03.06.2014r. o sygn.II SA/Gd 226/14, publ. LEX nr 1485683) Na poparcie tego poglądu argumentuje się, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył – a więc decyzja "zaskarżona" - poddawana jest następnie kontroli. Czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) albo sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. o sygn.IV SA/Po 1084/13, publ. LEX nr 1444026, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.10.2014r., o sygn.I SA/Kr 230/14, publ. LEX nr 1533458)

Według poglądu przeciwnego wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (tak wyrok WSA w W-wie z dnia 20 sierpnia 2013 r. I SA/Wa 1233/13, Lex nr 1366891, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 96/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., o sygn. IV SA/Po 185/14, publ. CBOSA)

Pogląd ten jest uargumentowany tym (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn.I OSK 96/13, publ. LEX nr 1601664), że celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Przyjmuje się, że omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014r., sygn. I OSK 2771/12, publ. LEX nr 1449906).

Sąd orzekający aprobuje pierwszy z przedstawionych wyżej poglądów, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż w rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

W przywołanym już wcześniej wyroku WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 05.03.2014r. o sygn. IV SA/Po 1084/13 słusznie wskazano, że zgodnie z art. 24 § 1

pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1222/11, CBOSA). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) albo sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję (por.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24, Nb 12; wyrok NSA z 26.05.1998 r., I SA 1911/97, LEX nr 44502). Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. albo art. 153 p.p.s.a., zyskują określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania. W takiej sytuacji ryzyko braku bezstronności (obiektywizmu) organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wydaje się istotnie wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy. Ponadto nie może uchodzić z pola widzenia i to, że bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznawania sprawy po decyzji kasatoryjnej organu wyższej instancji mógłby prowadzić do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu organów orzekających w sprawach (na takie niebezpieczeństwo zwracano już uwagę np. w wyrokach WSA: z 21.02.2008 r., IV SA/Wr 643/07 oraz z 07.03.2012 r., II SA/Ke 820/11 – CBOSA).

Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje wskazując, że znajduje on poparcie w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Przykładowo - w powołanym zresztą w skardze – w wyroku NSA w Warszawie z dnia 22.06.2016r. o sygn. II GSK 268/15 (publ. CBOSA) jasno wskazano, że we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 05.11.2014r. o sygn. I OSK 1993/14 trafnie przyjęto, iż przepis art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a

także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, gdy członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez organ kolegialny od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Analogiczny pogląd wyraził NSA w Warszawie w wyrokach z dnia 05.10.2016r., o sygn. I OSK 329/15 oraz z dnia 23.11.2016r. o sygn. II OSK 392/15 i z dnia 25.04.2017r., sygn. II OSK 2171/15 (publ. CBOSA). Także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20.12.2016r. o sygn. II SA/Kr 1211/16 (publ. CBOSA) słusznie przyjął, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli czy to w postępowaniu odwoławczym zwykłym, czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji). Jak słusznie wskazano w tym orzeczeniu uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa wróci ponownie do organu – zakazu wykonywania czynności przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy zaskarżonej decyzji w rozumieniu art.24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny. Tym samym nie występuje wówczas – wbrew twierdzeniu skarżącego - sytuacja "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". Innymi słowy nie dochodzi do sytuacji, że dany członek organu odwoławczego kontroluje sam siebie.

Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 07.09.2016r., sygn. II SA/Gl 567/16, publ.LEX nr 2120571, NSA w Warszawie z dnia 12.07.2016r. o sygn.II OSK 2469/15, publ.LEX nr 2102201 oraz z dnia 01.03.2016r., sygn. I OSK 1144/15, publ. LEX nr 2035934)

W świetle powyższego Sąd nie uwzględnił pierwszego zarzutu skargi dotyczącego konieczności wyłączenia członków SKO w Poznaniu.

W skardze zaskarżonej decyzji w drugiej kolejności zarzucono, że wydana została ona z naruszeniem przepisów art. 107 §3 w zw. z art. 8 k.p.a., gdyż jej uzasadnienie nie pozwala na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia oraz nie zawiera rozumowania organu odnoszącego się do istoty rozstrzygnięcia, a więc tego czy w świetle dokumentacji z postępowania środowiskowego [...] można w oparciu o art. 144 k.c. przyznać status strony postępowania, czy też takiego statusu przyznać nie można.

Powyższy zarzut jest zasadny. Organ odwoławczy na mocy art.153 p.p.s.a. był związany wyrokiem tut. Sądu z dnia 25.02.2016r., sygn. IV SA/Po 795/15. Sąd w tym wyroku wskazał, że aby ocenić, czy z faktu funkcjonowania spornej fermy właściciel nieruchomości zlokalizowanej w odległości 400 m od granic terenu tej inwestycji może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należy przeanalizować dokumentację z postępowania środowiskowego. Analiza taka pozwoli bowiem ustalić, czy nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania znajdzie się w tak negatywnym oddziaływaniu uciążliwości wskazywanych przez wnioskodawcę, a związanych z odorem i hałasem, że przymiot strony postępowania będzie można osobie tej przyznać w oparciu o art. 144 k.c.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wykazanie interesu prawnego polega zatem na wyartykułowaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z faktu sąsiedztwa. Podnoszona przez wnioskodawcę możliwość spadku wartości i atrakcyjności jego działki świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Dalej Sąd wskazał, iż faktem jest, że rozmiary określonej przez inwestora fermy kwalifikowały do uznania jej za przedsięwzięcie zawsze mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia. Inwestor charakteryzując inwestycję na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oświadczył, że jej oddziaływanie zamykać się będzie w granicach nieruchomości objętych inwestycją. Rolą organów orzekających było zatem ustalenie, w oparciu o dokumentację zgromadzoną w obu tych postępowaniach, czy interes prawny wnioskodawcy można takiej sytuacji wywodzić z art. 140 i 144 k.c. Sąd podkreślił, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd nakazał, aby Kolegium rozpoznając ponownie sprawę zastosowało się do wskazań wynikających z uzasadnienia tego wyroku. Ponadto Sąd wskazał, iż Kolegium zobowiązane jest również ocenić, czy i jaki wpływ na wynik sprawy ma podnoszona przez pełnomocnika inwestora okoliczność oddania fermy do użytkowania i jej funkcjonowanie. Zatem na gruncie niniejszej sprawy obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie, czy [...] przysługiwał w sprawie o ustalenie warunków zabudowy interes prawny. Obowiązkiem organu, jak wynika to jednoznacznie jeszcze z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 512/14, było dokonanie powyższej oceny na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie o środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Ponadto Sąd nakazał aby organ wyraz swoim ustaleniom dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu.

SKO w Poznaniu jednak po raz kolejny nie wykazało w sposób prawidłowy i nakazany przez Sąd, czy [...] przysługuje status strony. Organ kolejny raz w sposób lakoniczny odniósł się do tej kwestii i nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji na jakiej podstawie uznał, że [...] nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie. Organ wręcz nie rozstrzygnął tej kwestii. Stanowiska w tej sprawie można się jedynie domyślać oceniając kontekst wypowiedzi organu: "W omawianym przypadku [...], jako interes prawny wskazał ewentualny odór i hałas, jakie mogą powstać w związku z działalnością prowadzoną przez [...]. Swoich twierdzeń nie poparł żadnym dowodem".

Organ odwoławczy został zobowiązany przez Sąd do dokonania analizy dokumentacji w kontekście ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość [...]. Jednak w uzasadnieniu decyzji nie wskazał żadnych wniosków i argumentów wynikających z przeprowadzonej analizy. Organ wskazał jedynie, że na inwestora nałożono szereg obowiązków nakazujących mu ograniczenie emisji hałasu i ograniczenie odoru. Organ nie wskazał jednak, czy i w jaki sposób nałożenie i realizacja tych obowiązków wpływa na oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość [...]. Tym samym już samo niewykonanie przez Kolegium zaleceń tut. Sądu sformułowanych w uzasadnieniu

wyroków o sygn. akt II SA/Po 512/14 oraz IV SA/Po 795/15 stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy naruszył także art.107 § 3 k.p.a., gdyż stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz z uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, jakie i na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione, a także jakie i na jakiej podstawie wnioski wywiedziono z ustalonego stanu faktycznego. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także oceny ich skutków, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom przepisu - art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w istocie rzeczy nie wyjaśnia przyczyn dla których przyjęto, że [...] nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Fragment uzasadnienia odnoszący się do meritum jest krótki, a przede wszystkim nie wynika z niego wprost i jednoznacznie dlaczego przyjęto, że [...] nie ma przymiotu strony.

Reasumując skarga Prokuratora jest częściowo zasadna. Główny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bezzasadny. Jednakże zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy nie zrealizował bowiem zaleceń i wskazań zawartych w wyrokach tut. Sądu o sygn. IV SA/Po 795/15 i II SA/Po 512/14.. A w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będąc związanym wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014r. i 25 lutego 2016r. powinien na podstawie dokumentacji z postępowania środowiskowego ustalić, czy nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania znajduje się w negatywnym oddziaływaniu uciążliwości związanych z odorem i hałasem i czy interes prawny skarżącego można wywodzić z art. 140 i 144 k.c. Organ wyraz swoim ustaleniom winien dać w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. i jednoznacznie wyjaśniającym przesłanki dla których przyjęto, że [...] posiada lub nie posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.