Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1908/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1794/22 w sprawie ze skargi R. S. i S. G. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 25 maja 2005 r., nr 545/XXXV/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1794/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi R. S. i S. G. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Rybnika z 25 maja 2005 r., nr 545/XXXV/2005 (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Rybnika (dalej: "Rada") podjęła 25 maja 2005 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika.

W skardze do WSA w Gliwicach na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących sprowadzające się do wyeliminowania na terenie objętym skargą wznoszenia wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej (siedliska rolnika); art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: "k.c" w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.l." poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą możliwości korzystania z gruntu w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; art. 72 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), dalej: "p.o.ś." poprzez ustanowienie na terenie objętym niniejszą skargą zakazu zabudowy, w tym również zabudowy zagrodowej, podczas gdy tak rygorystyczne ograniczenie sposobu zagospodarowania działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia w sporządzonym na potrzeby uchwały opracowaniu ekofizjograficznym oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących oraz ukształtowanie postanowień zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z zasadą równości obywateli wobec prawa. Skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr [...] znajdującej się w obszarze oznaczonym w planie symbolem R (tereny rolne), na których wprowadzono zakaz zabudowy w § 5 ust. 1 pkt 15 i ust. 2 pkt 14 oraz § 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

WSA w Gliwicach, we wskazanym na wstępnie wyroku z 15 maja 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej planem miejscowym, co determinuje ich legitymację do kwestionowania przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Następnie podniesiono, że zgodnie z uchwałą Rady z 27 kwietnia 2005 r., nr 535/XXXIV/2005 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika (ze zm., załącznikiem do uchwały jest ujednolicony tekst Studium oraz jego rysunek), dalej: "Studium" - działka nr [...] znajduje się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej wskazanym do wyłączenia z zabudowy. Zatem kwestionowany plan realizuje cel wynikający ze Studium przewidziany dla terenu rolnego, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania. W kwestii opracowania ekofizjograficznego, a w szczególności jego załączników - zdaniem Sądu wojewódzkiego działka nr [...] znajduje się w obszarze o wartościach geomorfologicznych rangi regionalnej, graniczących bezpośrednio z terenami o wartości krajowej. Ponadto zlokalizowana jest na obszarze bardzo korzystnych warunków topoklimatycznych, które stanowią jedynie 5,6% powierzchni miasta oraz w granicach Parku Krajobrazowego – Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich. Zdaniem Sądu I instancji wyłączenie nieruchomości skarżących z procesu urbanizacji, w tym także zabudowy zagrodowej ma na celu zachowanie walorów przyrodniczych tego obszaru.

W odniesieniu do działek nr [...] i [...] (znajdujących się w niewielkiej odległości od nieruchomości skarżących), które oznaczone zostały w planie symbolem RP (§ 5 ust. 1 pkt 11 uchwały przewiduje na terenach RP możliwość budowy obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak również budynków mieszkalnych) – zdaniem WSA w Gliwicach nie oznacza, że doszło do wykroczenia przeciwko zasadzie równości wobec prawa. Podniesiono, że jest to jedyny przypadek odstępstwa od ustalonego dla tej części miasta modelu zagospodarowania przestrzennego polegającego na zakazie lokowania wszelkiej zabudowy. Ponadto właściciele w/w działek w trakcie procedury planistycznej wystąpili z wnioskiem o ich zakwalifikowanie do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z kolei wniosek ówczesnego właściciela działki nr [...] o zaliczenie jej do terenów pod zabudowę - nie został uwzględniony. Dodatkowo wskazano, że działki nr [...] i [...] w poprzednio obowiązującym planie znajdowały się w obszarze, na którym dopuszczona była zabudowa. Dlatego też utrzymano taką możliwość dla uniknięcia roszczeń odszkodowawczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. S. i S. G. zaskarżając go w całości, zarzucając:

1. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, polegające na naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw formułowanych przez Sąd wniosków o braku przekroczenia władztwa planistycznego w oparciu o wadliwie i wybiórczo ustalony stan faktyczny sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem okoliczności, iż zgodnie z zalegającym w aktach sprawy opracowaniem ekofizjograficznym obszar dzielnicy [...] (gdzie położona jest działka skarżących), w tym również obszar, na którym zabudowa została dopuszczona, wchodzi w skład obszaru o wartościach geomorfologicznych rangi regionalnej, obszaru o korzystnych warunkach topoklimatycznych oraz położony jest w granicach Parku Krajobrazowego - Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich, tym samym wystąpienie w/w okoliczności nie może stanowić wyłącznego uzasadnienia dla ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomości skarżących, w tym również zabudowy zagrodowej,

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, polegające na naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw formułowanych przez Sąd, wniosków o braku naruszenia zasady równości wobec prawa w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a to w postaci wyrażonego przez pełnomocnika organu stanowiska, iż działki nr [...] oraz [...] w poprzednio obowiązującym planie znajdowały się w obszarze, na którym dopuszczona była zabudowa, podczas gdy w/w okoliczność nie została dowiedziona żadnym dowodem, który zostałby przeprowadzony w toku postępowania przed Sądem I instancji, czy to na wniosek strony przeciwnej, czy też przez Sąd z urzędu, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia,

c. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia,

2. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (błędną subsumpcję) skutkujące przyjęciem, iż ustanowiony w uchwale zakaz zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej dla obszarów rolnych nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, nie narusza zasady proporcjonalności w zakresie prawa własności skarżących w zestawieniu z interesem publicznym (ochrony walorów przyrodniczych obszaru), podczas gdy wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego tak rygorystyczne ograniczenie sposobu zagospodarowania działki nr [...] stoi w sprzeczności z prawem własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz wykonywania przysługujących im z tego tytułu uprawnień (art. 140 k.c.),

b. art. 72 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 4 p.o.ś., w zw. z art. 4 pkt 31 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (błędną subsumpcję) polegającą na ustanowieniu na terenach rolnych zakazu zabudowy, w tym również zabudowy zagrodowej, ograniczając tym samym prawo do prowadzenia gospodarki rolnej, podczas gdy tak rygorystyczne ograniczenie sposobu zagospodarowania działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia w sporządzonym na potrzeby uchwały opracowaniu ekofizjograficznym,

c. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż przewidziane w uchwale odstępstwo od zakazu zabudowy dla położonych w pobliżu działki skarżących działek nr [...] oraz [...] jako, że stanowi jedyny przypadek odstępstwa od ustalonego dla tej części miasta modelu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi wykroczenia przeciwko zasadzie równości obywateli wobec prawa, podczas gdy brak jest uzasadnienia prawnego dla uzależnienia zastosowania art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP od ilości odstępstw w równym kształtowaniu sytuacji prawnej wszystkich podmiotów charakteryzujących się określonymi, tożsamymi cechami, jak również od zgodności z interesem majątkowym administracji publicznej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie stwierdzenie nieważności Uchwały w części tj. § 5 ust. 1 pkt 15, § 5 ust. 2 pkt 14 oraz § 13 ust. 2, w odniesieniu do działki nr [...]; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz w obu przypadkach zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Pismem z 21 sierpnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i nie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego koncentrują się na wadach uzasadnienia jako niewyczerpująco omawiającego przesłanki faktyczne i prawne ustanowienia zakazu zabudowy na działce skarżących o przeznaczeniu rolnym oraz posłużeniem się przy formułowaniu zarzutu braku naruszenia zasady równości stron (działki nr [...] oraz [...] z prawem zabudowy) dokumentem, który nie znajdował się w aktach, a jego treść wynikała wyłącznie z oświadczenia strony postępowania.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w aktach brak jest poprzednio obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, który jakoby miał umożliwiać zabudowę dla działek nr [...] oraz [...], niemniej tego rodzaju uchybienie nie mogło wpłynąć na wynik postępowania. Kluczowym bowiem dla wyniku sprawy nie był fakt możliwości zabudowy lub jej braku dla owych dwóch działek w poprzednim planie, lecz kierunki rozwoju wskazane w Studium dla zaskarżonej działki oraz jej usytuowanie w konkretnych uwarunkowaniach geograficznych i geomorfologicznych. Otóż działka nr [...] znajduje się w terenie przewidzianym przez Studium jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wskazany do wyłączenia z zabudowy (wszelkiej zabudowy) – str. 14 i 20 Studium. Ponadto analiza załącznika graficznego do Studium wskazuje, że znajduje się ona w większym kompleksie rolniczym wyłączonym spod zabudowy jako niezakłócona przestrzeń przeznaczona wyłącznie pod uprawę roli, bez możności zagospodarowania tej przestrzeni zabudowaniami. Faktem jest, że Sąd wojewódzki omawiając kwestię naruszenia zasady równości przywołał jako argument fakt, że w poprzednio obowiązującym planie działki nr [...] oraz [...] były przeznaczone pod zabudowę i tym także uzasadnił utrzymanie na nich tej funkcji. Przy czym nie wskazano konkretnej uchwały, nie dołączono także do akt sądowych tekstu tego planu. Niemniej uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze uzyskanie określonego statusu działki w planie miejscowym nie oznacza, że nie może on ulec zmianie w kolejnym akcie planistycznym, jeżeli nie została ona do tej pory zagospodarowana wedle poprzedniego stanu prawnego. Takie rozumienie godziłoby bowiem w sens i cel przepisów u.p.z.p. Po drugie takie rozumienie zasady równości, jakie prezentują skarżący prowadziłoby do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Dalej – wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). Realizowane przez Gminę władztwo planistyczne nie może prowadzić do naruszenia tej zasady i tu należy co do zasady przyznać rację skarżącym kasacyjnie.

Jednocześnie obowiązkiem organu stanowiącego akt jest dochowanie przepisom powszechnie obowiązującym. Takim przepisem jest art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów. Ponadto plan uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie nie można uznać, że sytuacja działki skarżących oraz terenu działek nr [...] oraz [...] jest identyczna. Działka nr [...] znajduje się bowiem po drugiej stronie ul. Polan, w zwartym kompleksie gruntów rolnych. Co jednak kluczowe - w Studium wszystkie te rejony wyraźnie zostały wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy. Realizowanie zasady równości jak oczekują skarżący prowadziłoby zatem do skutku w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd administracyjny natomiast działa w granicach interesu prawnego konkretnego skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g) i tylko w tym zakresie może ocenić zaskarżony plan.

W konsekwencji zarzuty natury procesowej oraz prawa materialnego co do normy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mogły odnieść skutku.

Jako bez wpływu na wynik sprawy należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd wojewódzki oddalając skargę. Co prawda zabrakło rozważań odnoszących się do położenia działki w większym kompleksie rolniczym wyłączonym spod zabudowy i przeznaczonym wyłącznie pod uprawy, niemniej pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jako przemawiający za wykluczeniem zabudowy w zaskarżonym wyroku przyjęto fakt, że działka znajduje się w obszarze geomorfologicznym rangi regionalnej, o korzystnych warunkach topoklimatycznych oraz w granicach Parku Krajobrazowego - Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich. W uzupełnieniu tej argumentacji należy wskazać usytuowanie geograficzne działki w zwartej przestrzeni produkcji rolnej, w terenie niezabudowanym i kategorycznie wyłączonym spod zabudowy w Studium. Takie usytuowanie w połączeniu z uwarunkowaniami przyrodniczymi i środowiskowymi, wynikającymi z opracowania ekofizjograficznego, uzasadniało kwestionowany przepis planu.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie nabyli przedmiotową działkę nr [...] w 2014 r. w warunkach, gdy od kilku lat obowiązywała przedmiotowa regulacja planu wyłączająca zabudowę m.in. na działce nr [...]. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ochrony środowiska i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W dacie podejmowania uchwały nie obowiązywał jeszcze art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, niemniej mimo braku tej dyrektywy w akcie ustawowym organy stanowiące prawo miejscowe kierowały się nią, odpowiednio biorąc pod uwagę wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a także zasady ustanowione w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/20).

Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p (vide wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1518/21). Skarżący kasacyjnie upatrują tego naruszenia nie w pozbawieniu ich możliwości korzystania z ziemi rolnej i jej uprawiania (takiego ograniczenia nie doznali), lecz w łagodniejszej formie tego naruszenia polegającej na tym, że nie będą mogli zamieszkiwać tamże oraz przechowywać plonów. Podstawowa funkcja gruntów rolnych została jednak zagwarantowana i jest ona spójna z funkcją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. jako użytek rolny pod uprawy. Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Niemniej nie oznacza to, że w szczególnych sytuacjach realizacja prawa do gruntu rolnego w takiej formie, jak ostatnio przytoczona, nie może zostać wyłączona. Te szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie gruntu rolnego z zabudowy, poza wynikającymi ze stanowiska WSA w Gliwicach, to także położenie działki pośród jednolitego, niezabudowanego i zwartego kompleksu gruntów rolnych. Ważenie zatem dwóch wartości jakimi jest ochrona gruntów rolnych oraz prawo własności, doprowadziło do słusznego rezultatu poprzez przyjęcie priorytetu tej pierwszej. Ograniczenie zatem prawa własności było w tym wypadku uzasadnione i nie naruszyło istoty tego prawa. Skarżący mogą bowiem uprawiać działki i pobierać pożytki.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w brzmieniu na datę uchwalenia planu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami. Dalej - przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Wymagania te ustala się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju planu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przepis ten został w pełni dochowany, gdyż właśnie informacje zawarte w tym dokumencie stanowiły główne źródło ustaleń i ocen Sądu wojewódzkiego.

Tym samym jako niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 2 ust 1 pkt 3 u.o.g.r.l. Dla porządku trzeba dodać, że w dacie podjęcia uchwały nie obowiązywał jeszcze podnoszony w skardze kasacyjnej art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. definiujący pojęcie zabudowy zagrodowej, stąd nie mógł zostać naruszony.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.