Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2197/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61a kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem znak: [...], z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku S.G. z dnia 7 maja 2015 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak: [...], mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 marca 2015 r., S.G. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wszczęcie z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], mocą której wyrażona została zgoda, do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,9285 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym G., w granicach działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania, wyjaśniając, że żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nie może być rozstrzygnięte w jakimkolwiek z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż nie pochodzi od strony postępowania. W każdej sprawie administracyjnej, stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a., wniosek może pochodzić wyłącznie od strony. Jeśli więc osoba trzecia domaga się wzruszenia decyzji, organ zobowiązany jest każdorazowo ustalić, czy ma ona w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym - czy jest legitymowana jako strona w sprawie.

W związku z powyższym odnosząc się do wystąpienia S.G. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dotyczącej postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stwierdził, że wniosek ten nie pochodzi od strony postępowania, gdyż stroną uprawnioną do występowania w tym postępowaniu jest tylko składający wniosek, czyli w tym przypadku Wójt Gminy [...]. Zasady i tryb przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze regulują przepisy powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z art. 7 ust. 3a ww. ustawy jednoznacznie wynika, że stroną w postępowaniu dot. przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jest tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Jednocześnie Minister powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 roku, sygn. akt: I CSK 474/13 wyjaśnił na czym polega tryb nadzwyczajny postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc natomiast pod uwagę, że S.G., składając przedmiotowy wniosek żąda od organu wszczęcia z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Minister zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek S.G. z dnia 26 marca 2015 r.u, zatem w pierwszej kolejności organ ma obowiązek określić, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania. W tym miejscu Minister powołał się na ugruntowane orzecznictwo w tym zakresie, przytaczając między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1630/13, z którego wynika, że jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że w omawianej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.

S.G. wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w przedmiotowej sprawie zwracał się z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Zdaniem wnioskodawcy odmowa wszczęcia postępowania oznacza utrzymanie w mocy - rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku powtórnej analizy sprawy uznał swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. za prawidłowe, gdyż wniosek nie pochodzi od strony postępowania.

Organ wskazał, że z wniosku S.G. wynika, że nie zgadza się z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] września 2014 r. i dlatego też zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wszczęcie na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stroną w postępowaniu dot. przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jest tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta). Potwierdził to również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt II OPS 1/13), dotyczącej postępowań wszczętych przed i po 26 maja 2013 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Sąd stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stroną jest wyłącznie wójt (burmistrz), a nie właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów.

Wobec powyższego, w ocenie organu, nie może budzić wątpliwości, że S.G. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skarżący zwracał się z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek S.G. z 26 marca 2015 r., dlatego też organ miał obowiązek w pierwszej kolejności określić, czy z wnioskiem inicjującym postępowania wystąpiła strona postępowania. Jest to tzw. "wstępny etap" każdego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania, organ uznał, że wniosek o wszczęcie z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nie pochodzi od strony postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. wniósł S.G..

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu, przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując na okoliczności wydania przedmiotowej decyzji oraz na fakt, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy prawa materialnego - a konkretnie przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 7, 77 i 80 k.p.a. wobec nie spełniającego wszelkich wymogów procesowych ustalenia okoliczności faktycznych sprawy a zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie, przedstawianych wielokrotnie przez skarżącego. W ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie narusza art. 6 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 in fine w związku z art. 157 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2015 r. nie narusza prawa.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z 26 marca 2915 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r., którą wyrażona została zgoda do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,9285 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym G., w granicach działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej działającej na prawach strony.

Jak widać w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wniosek skarżącego nie spowodował wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Organ powinien pismem poinformować o tym skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że skarżący nie ma środków procesowych, które pozwalałyby mu zmusić organ administracji do podjęcia postępowania nadzorczego z urzędu.

Treść wniosku z 26 marca 2015 r. wskazuje, że jest on żądaniem skarżącego wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. W treści wniosku skarżący określa się wnioskodawcą. Przedstawia merytoryczne argumenty na poparcie swojego żądania. W tych okolicznościach prawidłowo organ zbadał, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, która może wnosić o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. została wydana na wniosek Wójta Gminy [...] na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stroną w tym postępowaniu jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 3a cyt. ustawy. Przepis ten w sposób ścisły określa stronę tego postępowania toczącego się w trybie zwykłym.

Jak już wyżej była mowa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2014 r., I CSK 474/13, LEX nr 1532933, wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980, wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 2000/13, LEX nr 1485265).

Na gruncie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pojawił się w orzecznictwie sądowym pogląd, że stroną postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są właściciela nieruchomości leżących na obszarze objętym wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Pogląd ten nie był jednolity i wywoływał liczne wątpliwości prawne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, która jednoznacznie rozstrzygnęła kwestię stron postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przyjmując, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest stroną tego postępowania. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprawdzie brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych przez inne podmioty nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), jednakże argument ten nie może stanowić w tym przypadku uzasadnienia dla próby dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako stron właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem. Na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne podmiotu uchwalającego plan miejscowy. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Oznacza to, że instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości oraz co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych objętych wnioskiem wójta.

Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem. Do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle poprzez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy. Do tego momentu grunty rolne objęte decyzją ministra właściwego do spraw rozwoju wsi posiadają w dalszym ciągu przeznaczenie rolne, wobec czego próba upatrywania w rozstrzygnięciu organu o udzieleniu zgody naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) tych gruntów wymagałoby objęcia ochroną interesu prawnego o charakterze wyłącznie ekspektatywnym. Interesu prawnego nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej - uchwalenia aktu prawa miejscowego. Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym (składanie wniosków do planu, wnoszenie uwag do projektu planu oraz udział w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy). Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego.

Wobec powyższego zasadnie organ uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. Skarżący nie był stroną postępowania zwykłego, jak również stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W obecnym brzmieniu art. 157 k.p.a. nie zawiera regulacji dotyczącej możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa taka jest zatem możliwa na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 61a k.p.a., z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji.

Stosownie do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego został wniesiony do organu administracji publicznej i organ wykazał, że żądanie zawarte we wniosku nie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony postępowania, prawidłowo w oparciu o art. 61a k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, należy wskazać, że w sytuacji gdy organ nie znalazł podstaw do podjęcia czynności z urzędu, zasadnie zbadał, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, która może żądać wszczęcia takiego postępowania.

Argumenty skarżącego podniesione w uzasadnieniu skargi mają charakter merytoryczny. Natomiast zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i zarzuty merytoryczne co do podstaw nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nie były w nim oceniane, tym samym nie podlegają one ocenie Sądu.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.