Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1472/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1, art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 544/20 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 544/20 oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił M. Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – Ma. Z.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy - po ponownej decyzji kasacyjnej Kolegium z [...] maja 2020 r. - po raz kolejny odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W uzasadnieniu wyjaśnił, że M. Z. nie spełnia innej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest związku przyczynowo-skutkowego między absencją zawodową a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Z przeprowadzonych dwukrotnie wywiadów środowiskowych w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i jego matki - w dniach 20 lutego i 28 maja 2020 r. - wynika, że zakres opieki nie jest aż tak duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie pracy, chociażby na część etatu; przy współudziale i zaangażowaniu najbliższych członków rodziny, to jest żony i siostry.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej powoływane również jako "SKO"), utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podniosło, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza o tym, że skala tej niepełnosprawności jest taka, że wymaga od skarżącego całkowitej absencji zawodowej. Zdaniem organu II instancji, zarówno czynności związane bezpośrednio z pomocą matce, jak i czynności pośrednie można zaplanować i wykonać w innych porach dnia, niż czas typowej aktywności zawodowej, zwłaszcza że w opiece nad matką pomaga skarżącemu żona i siostra. SKO podkreśliło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena uprawnień skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena warunku istnienia związku przyczynowo-skutkowego między absencją zawodową skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką dokonana przez organ w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wiąże w niniejszej sprawie ani organu I, ani organu II instancji.

SKO poinformowało skarżącego o możliwości ubiegania się o usługi opiekuńcze dla matki, na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", a także o możliwości ubiegania się ponownie o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nastąpi zmiana okoliczności w zakresie stanu zdrowia matki i świadczonej na jej rzecz opieki w stosunku do okoliczności ustalonych w niniejszym postępowaniu.

M. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił, że przy wydawaniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za wcześniejsze okresy organy nie miały wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką i skarżący nie rozumie zmiany stanowiska w sytuacji, gdy matka nadal wymaga opieki. Podniósł, że takie działanie organu narusza zasadę jednolitej praktyki i ogólną zasadę zaufania obywateli do organu Państwa. Realizacja zasady, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przejawia się również w tym, że organ ustalając zakres postępowania dowodowego, dopuszcza z urzędu dowody, które przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy, zaś wątpliwości rozstrzyga na korzyść obywatela, uwzględniając słuszny interes w sprawie, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Takim regułom postępowania uchybiły oba organy orzekające w sprawie. Opieka sprawowana przez skarżącego ma charakter stały, długoterminowy, codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczne sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie, a ocena SKO, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedstawionym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że bezspornie skarżący należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jego matka Ma. Z. legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne jest również to, że skarżący w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy.

Jak zauważył Sąd I instancji, istota sporu sprowadza się do tego, czy w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego, organ był uprawniony do badania 1) zakresu koniecznej opieki oraz 2) związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem pracy zarobkowej) przez skarżącego a opieką nad matką w koniecznym, ustalonym przez organ zakresie. Spór dotyczy też tego, czy 3) wobec wcześniejszych decyzji przyznających skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, organ obecnie może odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącego, to organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga stwierdzenia, że bez tej opieki, zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta natomiast jest możliwa wyłącznie poprzez ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe, pomimo niepełnosprawności, jest w stanie zaspokoić sobie we własnym zakresie osoba niepełnosprawna ewentualnie w zakresie jakich potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Tylko w razie ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w powyższy sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki.

Jak stwierdził Sąd I instancji, w rozpatrywanej sprawie organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, dwukrotnie przeprowadziły wywiady środowiskowe (20 lutego i 28 maja 2020 r.) dokonując szczegółowych ustaleń co do tego, jakie czynności matka skarżącego jest w stanie wykonywać sama w celu zaspokojenia swoich potrzeb oraz w jakich czynnościach pomaga jej rodzina - skarżący, jego żona i siostra.

Zdaniem WSA w Lublinie, z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności Ma. Z. jest w stanie samodzielnie się przemieszczać po mieszkaniu przy pomocy laski i porozumiewać z innymi, nie jest osobą leżącą, wymagającą stałej obecności i nadzoru – nie jest kwestionowane, że bywa pozostawiona sama w domu; opiekę nad nią wspólnie sprawuje skarżący, a także jego żona (którzy zamieszkują razem z matką i prowadzą z nią wspólne gospodarstwo domowe) oraz siostra. Znaczna część czynności opiekuńczych to czynności pielęgnacyjne związane z higieną osobistą (mycie, pudrowanie, zmiana pampersów), część związana jest z leczeniem (obejmuje m.in. podawanie leków, mierzenie ciśnienia, masaże nóg, okresowe wizyty lekarskie), a pozostałe to dbanie o gospodarstwo domowe (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków). Trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że większość tych czynności to podstawowe czynności domowe, które wykonuje każda rodzina poza godzinami pracy. Sąd I instancji podkreślił, że Ma. Z. nie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych ani leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu.

Jak uznał WSA w Lublinie, powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie musi całkowicie rezygnować z zatrudnienia, czy z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej matki. Opieka nad nią jest faktycznie sprawowana przez kilka osób. W sytuacji występującej w sprawie, mając na uwadze z jednej strony rodzaj i zakres opieki, a z drugiej to, że opiekę tę faktycznie (i z powodzeniem) sprawuje kilka członków rodziny, nie jest konieczne, by skarżący musiał całkiem rezygnować z aktywności zawodowej.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że fakt, iż strona miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy nie oznacza, że powinna ona mieć następnie, niejako automatycznie, przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W literaturze i orzecznictwie nie wyklucza się zmiany poglądu organu co do treści rozstrzygnięcia, akcentując, że zmiana musi być dokładnie i wszechstronnie uzasadniona. W ocenie Sądu z akt wynika, że rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy przeprowadziły bardzo skrupulatne postępowanie, Kolegium dwukrotnie ([...] lutego i [...] maja 2020 r.) uchylało odmowne decyzje organu I instancji zalecając przeprowadzenie dodatkowych, szczegółowych wyjaśnień, a z akt wynika, że organ I instancji zalecenia te wykonał. Ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w zebranych wyczerpujących szczegółowych dowodach, przez co ustalenia te zasługują w pełni na wiarę. Ustalenia poprzedzające wydanie decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy nie były poprzedzone tak skrupulatnie przeprowadzonymi czynnościami dowodowymi, miały one charakter bardziej ogólny (wywiad środowiskowy z 20 września 2018 r.), opierały się w zasadzie wyłącznie na orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, a związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepoodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem koniecznej opieki nie był przedmiotem szczegółowych rozważań. Nie sposób więc jednoznacznie stwierdzić, czy już wówczas ten związek istniał, jednak Sąd obecnie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości tamtych decyzji. Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie organ rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy aktualnie (niezależnie od wcześniejszej oceny) zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a tą opieką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 oraz art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i zaaprobowanie stanowiska SKO i Burmistrza Miasta [...] w sytuacji, gdy organy te wydając decyzje naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dokonały nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co powinno przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, tak jak i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od SKO w Białej Podlaskiej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący otrzymywał przez dłuższy czas specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Jego zdaniem stan faktyczny niniejszej sprawy jest tożsamy ze stanem występującym w decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Stan zdrowia matki skarżącego nie uległ poprawie. Sąd I instancji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów uznając, że zakres koniecznej opieki nad matką skarżącego uległ zmianie, bo stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują na to, że matka skarżącego z wiekiem coraz bardziej potrzebuje pomocy osoby trzeciej. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym wynika, że w jej przypadku zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym stanie rzeczy zbędne i niekorzystne dla skarżącego było prowadzenie postępowania wyjaśniającego. SKO wybiórczo i błędnie odwołał się do wydarzeń z życia skarżącego, które już wcześniej były przedmiotem oceny. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była dla organów wiążąca, bo już z jego treści wynikał charakter i zakres sprawowanej opieki. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Fakt, że matka skarżącego raz na jakiś czas w ciągu dnia pozostaje sama, nie może przemawiać za stanowiskiem, że skarżącemu nie należy się zasiłek pielęgnacyjny.

W toku postępowania organ ustalił, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką. Zdaniem organu matka skarżącego wymaga stałej i długotrwałej opieki drugiej osoby. W obu postępowaniach, to jest o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, stan faktyczny jest tożsamy. Nie można się zgodzić z WSA, że organ nie przeprowadził szczegółowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz nie wykazał związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki koniecznej. Zmienność poglądów wyrażonych w decyzjach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 K.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie ma znaczenia, że przez wiele lat skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny i nie prowadził aktywnej działalności zawodowej, ale fakt rezygnacji z zatrudnienia w momencie wystąpienia o zasiłek. Tylko niespełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia w momencie wystąpienia o zasiłek może pozbawić wnioskodawcę prawa do zasiłku.

Ustawodawca w art. 3 pkt 21 u.ś.r. sformułował legalną definicję znacznego stopnia niepełnosprawności, która odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.), gdzie w art 4 ust. 1 wskazuje się, jaką osobę zalicza się do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto, wydane na podstawie art. 6c ust. 9 tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027 ze zm.) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie zakwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności. Taki kontekst prawny powinny mieć na uwadze organy oceniając zakres i adekwatność opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ powinien był ustalić, czy skarżący wnioskując o świadczenie (specjalny zasiłek opiekuńczy) w momencie rezygnacji z aktywności zawodowej znajdował się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja, to w dalszym ciągu mógłby wykonywać pracę, z której zrezygnował.

Wykluczone jest wywodzenie braku związku przyczynowo-skutkowego z faktu, że osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. Organ samodzielnie dokonał w ten sposób określenia stopnia niepełnosprawności, co nie jest dopuszczalne. Jeżeli SKO nie kwestionuje faktu, że matka skarżącego nie jest w stanie przygotować sobie posiłku, zrobić herbaty, że potrzebuje pomocy w ubieraniu się, załatwianiu potrzeb fizjologicznych, myciu, to powinien wyciągnąć wniosek, że ani psychicznie, ani fizycznie nie jest to sprawna osoba. Nie jest prawdą, że samodzielnie mogła wezwać pomoc medyczną, ponieważ nie potrafi wybrać numeru telefonu. Sąd oraz organy błędnie uznały, że znaczną część czynności opiekuńczych, to jest czynności pielęgnacyjne związane z higieną osobistą, część związaną z leczeniem, a także pozostałe czynności związane z dbaniem o gospodarstwo domowe, wykonuje każda rodzina poza godzinami pracy.

Zmiana pampersów, podawanie leków, posiłków, to czynności, które należy wykonywać kilka razy w ciągu dnia, przy czym nie jest prawdą, że żona skarżącego ma przerwę śniadaniową między 10 a 11:30 w pracy, ponieważ jest to niezgodne z przepisami prawa pracy i stanem faktycznym. Żona i siostra skarżącego pracują w pełnym wymiarze czasu pracy, a więc muszą pozostawać do dyspozycji pracodawcy przez 8 godzin dziennie. Kodeks pracy określa długość przysługujących im przerw w pracy. Dlatego też nieuprawnione jest twierdzenie, że żona i siostra skarżącego mogą opiekować się jego matką. Skarżący nie może podjąć się jakiejkolwiek pracy, ponieważ jest w ciągłym stanie gotowości do opieki nad matką. Stan faktyczny, na którym opierają się rozstrzygnięcia w sprawie, wymaga uzupełnienia, ponieważ jest niekompletny, a w wywiadach środowiskowych zawarto tylko informacje niekorzystne dla skarżącego.

W toku postępowania organy naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. nie stosując się do obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Choć zasiłek stały nominalnie przysługuje opiekunowi, to korzyść z niego czerpie podopieczny, który dzięki zasiłkowi ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej. W tym kontekście niezrozumiały jest pogląd, że skarżący w razie podjęcia zatrudnienia (nawet dorywczego) mógłby ewentualnie zwrócić się do organu o przyznanie matce usług opiekuńczych. Takie rozpoznanie sprawy skarżącego nie służy więc dobru osoby niepełnosprawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej-Podlaskiej wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ wskazał, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się jedynie do wymienienia przepisów postępowania administracyjnego, nie podając jakich konkretnych naruszeń nie zauważył Sąd I instancji i na czym polegał związek pomiędzy zarzucanym naruszeniem a wynikiem sprawy. Zarzucając niekompletność materiału dowodowego, nie wskazał braków w tym materiale ani okoliczności faktycznych, których zarzucane braki mogłyby dotyczyć. Zarzut prawa procesowego to tak naprawdę polemika z oceną materiału dowodowego, a nie wskazanie błędów prawnych w sprawie. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, podczas wywiadów środowiskowych miał zapewnioną swobodę wypowiedzi. To, co powiedział zostało odnotowane w formularzach przez pracownika organu, a skarżący podpisał formularz i nie wnosił zastrzeżeń do tego, co zostało zaprotokołowane, a tym samym udowodnione (art. 80 w związku z art. 68 K.p.a.). Oparcie w materiale dowodowym mają niewątpliwie te okoliczności, które skarga kasacyjna neguje nie przedstawiając przeciwdowodu.

SKO podtrzymało pogląd, że warunki przyznania czy to specjalnego zasiłku opiekuńczego czy świadczenia pielęgnacyjnego, w tym warunek sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, są badane każdorazowo przy każdym kolejnym wniosku o przyznanie zasiłku (świadczenia). W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wręcz obliguje organy do weryfikacji tej przesłanki przez nakaz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed przyznaniem zasiłku, a następnie co 6 miesięcy, co wynika z art. 23 ust. 4e i 4f u.ś.r. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza, że należy następnie automatycznie przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Dlatego też, skoro takie szczegółowe i wyczerpujące czynności wyjaśniające nie były podejmowane przed wydaniem decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, to nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że stan faktyczny ustalony w tym postępowaniu jest tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taka ocena została szczegółowo uzasadniona, więc nie można uznać, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a.

SKO podkreśliło, że ani Sąd I instancji, ani organy nie kwestionowały, że matka skarżącego wymaga opieki i pomocy, bo zostało to stwierdzone przez uprawniony organ w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe, pomimo niepełnosprawności, jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a przy jakich wymaga pomocy innej osoby, i czy te przy których wymaga pomocy, uniemożliwiają osobie sprawującej opiekę pogodzenie ich z aktywnością zawodową. Materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości, że nie jest to konieczne. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób wskazany w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W sprawie niesporne było, że skarżący należy do kręgu osób, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżący opiekuje się matką, która legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane z uwagi na ustalony w toku postępowania administracyjnego brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i naruszeniu prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Autorka skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w petitum skargi wskazała, że naruszenie to polega na wydaniu decyzji, w których organy dokonały nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co powinno przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tak przedstawionej argumentacji w petitum skargi kasacyjnej należy wywieść, że zarzut dotyczy zaaprobowania przez Sąd I instancji wyłącznie dokonanej przez organy administracyjne oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jednak na niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, na który to wniosek pozwala stwierdzenie, że "stan faktyczny, na którym opierają się rozstrzygnięcia w sprawie, wymaga uzupełnienia, ponieważ jest niekompletny, a w wywiadach środowiskowych zawarto tylko informacje niekorzystne dla skarżącego". Ponadto w skardze kasacyjnej wskazując kontekst prawny, jaki powinny mieć na uwadze organy oceniając zakres i adekwatność opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności, odwołano się do szeregu przepisów, które nie zostały powiązane z żadnym z zarzutów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej ani też z argumentacją przedstawioną na ich poparcie. Autorka skargi kasacyjnej w tym zakresie powołała art. 3 pkt 21 u.ś.r. wskazując, że ustawodawca sformułował legalną definicję znacznego stopnia niepełnosprawności, która odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, gdzie w art 4 ust. 1 wskazuje się jaką osobę zalicza się do znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolejno powołała § 29 ust. 1, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, który określa standardy w zakresie zakwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności.

W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że wymogi skargi kasacyjnej są uregulowane w art. 176 P.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania albo błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Gdyby wadliwość zarzutu była możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w konkretnej sprawie nie jest w pełni możliwe, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Nie naruszałoby to ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Przy badaniu zawartości środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, należy uwzględnić bowiem normę prawną, w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta jest zawarta w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 października 2010 r. sygn. akt I OPS 10/09.

Badając więc skargę kasacyjną zarzucjącą naruszenie wskazanych przepisów postępowania należało odnieść się do wytkniętego Sądowi I instancji zaaprobowania dokonanej przez organy administracyjne oceny materiału dowodowego i niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Przy czym konieczne jest poczynienie uwagi, że istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności określa przepis prawa materialnego. Prawo materialne warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie zakwestionował wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., formułując w petitum skargi wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego w formie niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa materialnego przyjętą przez Sąd I instancji. Oznacza to także, że argumentacja skargi kasacyjnej powołana na s. 8 uzasadnienia, zmierzająca częściowo do zakwestionowania wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie mogła być skuteczna.

Sąd I instancji zaś dokonując wykładni normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyjął, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.

Zgodnie z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd I instancji uznał, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Stanowisko Sądu znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Wskazać jeszcze trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia.

Powyższe rozumienie prawa materialnego wytyczyło zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne we wskazanych ramach przeprowadziły postępowanie dowodowe, dwukrotnie przeprowadziły wywiady środowiskowe (20 lutego i 28 maja 2020r.) i szczegółowo ustaliły jakie czynności matka skarżącego jest w stanie wykonywać sama w celu zaspokojenia swoich potrzeb oraz w jakich czynnościach pomaga jej rodzina - skarżący, jego żona i jego siostra. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Przy czym organy nie kwestionowały, że matka skarżącego wymaga opieki i pomocy, bo zostało to stwierdzone przez uprawniony organ w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe, pomimo niepełnosprawności, jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a przy jakich wymaga pomocy innej osoby, i czy te, przy których wymaga pomocy, uniemożliwiają osobie sprawującej opiekę pogodzenie ich z aktywnością zawodową. Materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organy administracyjne ani Sąd I instancji nie uzależniały przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od okoliczności wskazującej na sprawowanie opieki nad matką nieustannie przez całą dobę ani też nie przyjęły, że długoletnie pozostawanie przez skarżącego jako zarejestrowany bezrobotny jest okolicznością wykluczającą przyznanie świadczenia.

Zarzut braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego jest o tyle niezasadny, że skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym owe braki materiału dowodowego polegają, nie wskazał też żadnych okoliczności faktycznych, których braki te mogłyby dotyczyć. Jeśli chodzi zaś o ocenę materiału dowodowego, to argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie wyłącznie do polemiki z oceną dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd I instancji, bez przedstawienia innych okoliczności ani przeciwdowodów. Rację należało przyznać SKO, które w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważyło, że odmienna ocena stanu faktycznego, który został należycie i dokładnie ustalony, nie może być uznana za równoznaczną z naruszeniem zasad postępowania przez organy orzekające w sprawie oraz zasad wyrokowania przez Sąd I instancji. Stwierdzić więc należało, że w niniejszej sprawie organy administracji przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć.

Ponadto wskazać należy, że naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ww. przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie.

Za nieusprawiedliwione należało wiec uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nieusprawiedliony pozostał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z art. 8 K.p.a., słusznie bowiem Sąd I instancji uznał, że przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza automatyzmu w przyznaniu następnie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy aktualnie (niezależnie od wcześniejszej oceny) zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a tą opieką. Skarżący kasacyjnie, poza twierdzeniem, nie dowiódł zaś, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego był tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych, w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zarzucane niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polega na przyjęciu przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi, że nie występuje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367). Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wymaga wskazania w skardze kasacyjnej na czym polega niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, które zarzuca się Sądowi I instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną właściwe zastosowanie danego przepisu (por. np. wyroki NSA: z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1850/09; z 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09; z 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka podaje, że wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji braku związku przyczynowo-skutkowego wynika z dokonania przez Sąd I instancji subiektywnej oceny co do okoliczności sprawy i z braku potwierdzenia tej oceny w zebranym materiale dowodowym sprawy. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadku, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Poza tym, co istotniejsze w niniejszej sprawie, błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, a w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie mógł osiągnąć skutku. Tym samym nie podważona została ocena Sądu I instancji co do charakteru opieki sprawowanej faktycznie przez skarżącego i związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a obowiązkiem sprawowania opieki nad matką. W sprawie brak jest zatem spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Na uwagę zasługuje przy tym spostrzeżenie SKO, które wskazało na możliwość ubiegania się o usługi opiekuńcze albo – w razie zmiany okoliczności sprawy – ponownie o świadczenie pielęgnacyjne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.