Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 408/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 4, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 43
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 17 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 lutego 2019 r. "[...]" (dalej: starosta, organ pierwszej instancji) ustalił na rzecz "[...]" (dalej: skarżący) odszkodowanie w wysokości 80.380 zł za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej jego własność (działka "[...]"), w związku z udzieleniem "[...]" (dalej: inwestor) zezwolenia na zajęcie części wymienionej nieruchomości w celu budowy dwutorowej linii "[...]", zgodnie z decyzją "[...]" z 23 września 2015 r. i zobowiązał inwestora do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu podał, że w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym z 3 października 2018 r., określono wysokość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na łączną kwotę 80.380 zł. Wartość rynkowa prawa własności została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegła przeprowadziła analizę rynku regionalnego (woj. "[...]"). Przedmiotem analizy były transakcje niezabudowanych nieruchomości gruntowych w latach 2014-2018 stanowiące tereny górnicze, tereny projektowanej eksploatacji złóż kruszywa lub istniejących zasobów kopalin o pow. ponad 1 ha. Ceny transakcyjne podobnych nieruchomości kształtowały się w zakresie od 103.006 zł/ha do 168.676 zł/ha. Analizując ceny transakcyjne porównywanych nieruchomości z uwagi na lokalizację, sąsiedztwo, parametry i dojazd, biegła określiła zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej "[...]" z odszkodowaniem za posadowienie słupa na kwotę 77.120 zł, zaś wartość szkód w pożytkach określiła przez wartość drzewostanu wg cen Nadleśnictwa "[...]" na kwotę 3.260 zł. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że biegła opisała nieruchomość, jej położenie, stan zagospodarowania i stan prawny, uwzględniając wpisy w księdze wieczystej oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oszacowania wartości nieruchomości dokonano na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (23 września 2015 r.) i na dzień zakończenia budowy linii (18 maja 2017 r.). W ocenie starosty, operat szacunkowy odpowiada regułom prawidłowego zastosowania metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Przeanalizowano w nim rynek nieruchomości i dane transakcyjne oraz szczegółowo opisano zasadę określania zmniejszenia wartości nieruchomości. Opinia zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględniono § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, m. in. trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w przyszłości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń,

o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.). Starosta dodał, że autor operatu w piśmie z 20 grudnia 2018 r. odniósł się do zastrzeżeń i uwag skarżącego do operatu.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu. Stwierdził, że bez znaczenia jest fakt istnienia już wcześniej na nieruchomości linii elektroenergetycznej, skoro na działce nie było słupa przelotowego,

a nowopowstała sieć ma wyższe napięcie - "[...]", w konsekwencji czego powstała konieczność zachowania większych odległości niż przy sieci "[...]" kV, w celu przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Zarzucił, że rzeczoznawca nie uwzględniła czynników ograniczających korzystanie z nieruchomości. Skarżący zakwestionował też dane, na których oparto operat, w szczególności ich zakres dotyczący cech nieruchomości podobnych i doboru nieruchomości podobnych. Stwierdził, że choć transakcje miały miejsce 4 lata przed sporządzeniem operatu, to w operacie nie ma wzmianki o aktualizacji cen na datę sporządzania wyceny. Ponadto jako nieruchomości podobne wybrano jedynie 4 nieruchomości o skrajnie różnych powierzchniach, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie cech mających wpływ na wartość wycenianej nieruchomości. Skarżący zarzucił też brak analizy istotnych cech tych nieruchomości, do których zaliczył rodzaj i ilość kopalin znajdujących się na tych nieruchomościach, przewidywana długość eksploatacji czy etap eksploatowania złoża. Zdaniem skarżącego, dopiero analiza takich cech porównywanych nieruchomości pozwoliłaby na prawidłowe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości. W ocenie skarżącego, lokalizacja, sąsiedztwo czy dojazd nie są cechami w sposób istotny wpływającymi na wartość nieruchomości. Skarżący podniósł ponadto, że linia elektroenergetyczna dzieli działkę na dwie części, co w konsekwencji, z uwagi na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 lutego 2003 r., powoduje, że pas technologiczny linii napowietrznej ma szerokość po 35 m od skrajnego przewodu. Nie jest zatem możliwe składowanie urobku i prowadzenie jakichkolwiek prac w tym pasie, co w sposób trwały zmienia warunki korzystania z nieruchomości. Nie zgodził także ze twierdzeniem, że niemożliwe do ustalenia i niewymierne są skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Zarzucił, że wprawdzie w treści operatu ustalono zwiększenie współczynnika Sz o 10%, ale brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia takiej wartości.

Wojewoda "[...]" (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 10 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda wywiódł w uzasadnieniu z art. 124 ust. 4, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1

i art. 156 ust. 1 u.g.n., że co do zasady, ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe m.in. przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, posiadający wiadomości specjalne, jest uprawniony do określenia wartości szkód powstałych na nieruchomości po realizacji inwestycji oraz zmniejszenia wartości nieruchomości. Zaznaczył, że operat szacunkowy jest jednym

z dowodów w sprawie i podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, bada czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny, a także czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości.

Organ odwoławczy podniósł, że wartość rynkowa prawa własności gruntu w pasie służebności przesyłu określona została w operacie w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie analizy rynku regionalnego (woj. "[...]") niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod tereny górnicze, tereny projektowanej eksploatacji złóż kruszywa naturalnego lub istniejących zasobów kopalin stanowiących przedmiot prawa własności. Okresem badania objęte zostały lata 2014 - 2018. Analizując ceny transakcyjne porównywanych nieruchomości i biorąc pod uwagę cechy, takie jak: lokalizacja i sąsiedztwo (35%), parametry działki (35%) oraz dojazd (30%), określono wartość rynkową 1 ha powierzchni wycenianej na kwotę 122.748 zł/ha. Wojewoda zaznaczył, że powierzchnia ograniczonego korzystania z przedmiotowej działki wynosi 24.942 m2. Na działce posadowiony został jeden słup kratowy przelotowy nadleśny, a odszkodowanie za jego posadowienie oszacowano na kwotę 7.588 zł. Natomiast zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ustalono w wysokości 77.120 zł. Zgodnie z protokołem obmiaru pozyskanego drewna z 24 maja 2016 r. w wyniku prac na działce pozyskano 32,60 m3 surowca drzewnego, a wartość szkód w pożytkach oszacowano na kwotę 3.260 zł. Łączna kwota wynikająca ze zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek budowy linii elektroenergetycznej "[...]" kV wyniosła 80.380 zł. W ocenie Wojewody prawidłowo oszacowano wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i na dzień zakończenia inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda zauważył, że wyboru cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Ich rodzaj i ilość powinna być związana z konkretnym rodzajem nieruchomości i dopasowana do określonego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy powinien rozróżnić cechy, które decydują o poziomie cen na danych rynkach od tych, które różnicują ceny na rynku stanowiącym podstawę wyceny konkretnej nieruchomości. W przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawcy określili cechy te na podstawie przeprowadzonej analizy rynku, preferencji kupujących i informacji uzyskanych z biur pośrednictwa w sprzedaży nieruchomości. W piśmie z 20 grudnia 2018 r. wyjaśniono zaś, że cechy wskazane przez skarżącego uzależnione są przede wszystkim od kształtowania się rynku i zapotrzebowania w danym momencie na określone kruszywo, z uwzględnieniem już istniejących i czynnych kopalni, a cechy przyjęte w operacie odnoszą się do podobnych gruntów. Wojewoda zaznaczył, że przyjęte przez rzeczoznawców majątkowych cechy nieruchomości zostały szczegółowo opisane w operacie. Biegli określili wagi poszczególnych cech, będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości oraz zakresy kwotowe do określenia wielkości poprawek. Podniósł również, że zgodnie

z § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie), określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania w operacie szacunkowym jest wyłączną kompetencją rzeczoznawcy majątkowego, który dokonuje tego uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Ponadto zauważył, że zastosowana przez rzeczoznawców majątkowych metoda porównywania parami nie wymaga dużej ilości transakcji, jak w przypadku metody korygowania ceny średniej. Wskazał, że rzeczoznawcy wyjaśnili, że konieczność wydłużenia okresu monitorowania cen transakcyjnych wynikała

z braku transakcji nieruchomościami podobnymi. Organ odwoławczy zauważył, że rzeczoznawca majątkowy korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, choć wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Wojewoda stwierdził, że żaden przepis nie określa granic czasowych, w jakich powinno być przeprowadzone badanie rynku w celu wyszukania transakcji podobnych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku aktualizacji cen na datę sporządzania wyceny, wyjaśnił, że w operacie uzasadniono, że poziom cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny górnicze, tereny projektowanej eksploatacji złóż kruszywa naturalnego lub istniejących zasobów kopalin stanowiących przedmiot prawa własności uległ stabilizacji w badanym okresie, na badanym obszarze. Biegli ustalili, że ceny tych nieruchomości są na stałym poziomie i nie wykazują tendencji wzrostowej lub malejącej, dlatego odstąpili od korygowania cen wskutek upływu czasu. Wojewoda przyznał, że powierzchnie nieruchomości przyjętych za podobne są skrajnie różne i wyjaśnił, że rzeczoznawcy majątkowi uwzględnili areał działki w cesze "parametry działki". W operacie oszacowano wielkość poprawek stanowiących wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi, a następnie skorygowano wartość nieruchomości o sumę tych poprawek. Określając zmniejszenie wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu wpływu czynników wymienionych w § 43 ust. 3 rozporządzenia, rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili, że przy wycenie pominęli zmianę warunków korzystania z nieruchomości i zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, zaś uwzględnili wpływ trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych

z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W ocenie Wojewody,

w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości ani zmiana przydatności nieruchomości. Zaznaczył, że w momencie budowy przedmiotowej linii, działka była już przedzielona linią elektroenergetyczną "[...]" kV, przebiegającą równolegle obok nowobudowanej linii "[...]" kV. Dodał, że zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek uniemożliwienia wykorzystywania działki w całości w dotychczasowy sposób zostało uwzględnione w czynniku nr 3.

Wojewoda zauważył ponadto, że ustalone w operacie szacunkowym odszkodowanie uwzględnia straty wyrządzone na skutek zajęcia nieruchomości i działań związanych

z budową linii elektroenergetycznej. Podniósł, że zmniejszenie wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających

z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując wyceny biegli wzięli pod uwagę jedynie skutki związane z obniżeniem wartości nieruchomości, porównując stan na dzień zajęcia nieruchomości ze stanem na dzień zakończenia realizacji inwestycji. Natomiast zakazy zawarte w dokumentach planistycznych dotyczą strefy oddziaływania urządzenia przesyłowego i uwzględniane są przy określaniu wartości szkody lokalizacyjnej, za którą odszkodowanie możliwe jest do dochodzenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości od gminy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił też, że wskazanie przepisów tej ustawy w podstawie prawnej operatu nie miało wpływu na wycenę. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że organ administracji nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego zastrzeżenia przedstawione w odwołaniu wkraczają w wiedzę specjalną, a subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, niepotwierdzone obiektywnie weryfikowanymi dowodami, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności czy też jej wyników. Zauważył, w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów powinna przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców lub przedłożyć kontrwycenę, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. Takich dowodów w niniejszej sprawie nie przedłożono.

Organ odwoławczy stwierdził, że uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a sposób wyliczenia zmniejszenia wartości jest zgodny z wymogami § 43 ust. 3 rozporządzenia. Rzeczoznawcy majątkowi właściwie określili przedmiot i cel wyceny, wybrali właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, a także prawidłowo określili jej przeznaczenie i inne cechy. Operat szacunkowy zawiera wszelkie niezbędne informacje, wskazuje podstawy prawne, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy oraz nie budzi zastrzeżeń formalnoprawnych. Treść operatu jest logiczna i kompletna, a sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

W złożonej skardze skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutów do operatu szacunkowego

i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii dalszego rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu, gdyż obowiązkiem organu jest wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego,

2) art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez ocenę operatu jedynie w zakresie wymogów formalnych przewidzianych w rozporządzeniu, co skutkowało uznaniem, że opinia została sporządzona w sposób prawidłowy, w sytuacji gdy w jej treści pojawiają się sprzeczności

i braki, gdyż operat wskazuje na dwie podstawy prawne; w treści operatu błędnie przyjęto, że nie występuje zmiana warunków korzystania z nieruchomości, podczas gdy działka została podzielana na dwie części, a pas ochronny linii uniemożliwia wykorzystanie działki w całości w dotychczasowy sposób oraz nie ustalono wpływu obowiązku związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, stwierdzając, iż jest to wartość niewymierna przy jednoczesnym powiększeniu współczynnika Sz o 10%, bez uzasadnienia przyjętej wartości powiększenia współczynnika,

3) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n., przez brak kontroli operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób nieprawidłowy,

4) § 4 rozporządzenia przez przyjęcie do wyceny jedynie 4 nieruchomości podobnych oraz braku wskazania na istotne cechy tych nieruchomości, to jest rodzaj i ilość kopalin, przewidywana długość eksploatacji i etap eksploatowania złoża,

5) § 26 ust. 1 rozporządzenia przez przyjęcie do wyceny 4 nieruchomości podobnych, co do których transakcje były przeprowadzane ponad 4 lata wstecz, gdy możliwe było przyjęcie stawek cen transakcyjnych z terenu całego kraju, skoro dane z rynku lokalnego lub regionalnego nie były wystarczające.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydane merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii dalszego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości odszkodowania za zajęcie nieruchomości z uwzględnieniem czynników zmniejszających wartość nieruchomości oraz skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, ewentualnie o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W replice na odpowiedź na skargę skarżący podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko

i wniósł o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego wyceny wartości części złoża kruszywa naturalnego ""[...]"", położonego na części działki skarżącego – pod linią elektroenergetyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wyjaśnić skarżącemu należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wykluczone jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez sąd administracyjny. Dodać należy, że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad

w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli sądu wyznacza zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, aby nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte

w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasady: legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. k.p.a., co pozwoliło organom obu instancji na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodnie z regułami wynikającymi z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji - przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego – na prawidłowe zastosowaniu normy prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzja ustalono wysokość odszkodowania za ograniczenie

w korzystaniu z opisanej wyżej nieruchomości skarżącego.

Podstawę materialnoprawną do działania organów administracji w tej sprawie stanowiły przepisy u.g.n. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120

i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję

o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis

art. 134 stosuje się odpowiednio. W ust. 2 przewidziano, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Po myśli natomiast art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania w omawianym przypadku określa rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), które

w § 43 ust. 1 przewiduje, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności:

1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio

o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;

2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.

Stosownie do ust. 3 tego paragrafu przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że dokument ten jest dowodem w sprawie i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Należy jednak podkreślić, że dowód z operatu jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości. Ocena jego wartości dowodowej jest specyficzna, gdyż podlega on pełnej ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, natomiast w zakresie merytorycznym - ocena ta jest ograniczona – ani organ, ani sąd administracyjny nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych, które są niezbędne dla prawidłowej wyceny nieruchomości. W konsekwencji, ocena operatów szacunkowych jest dwojakiego rodzaju – po pierwsze jest to ocena wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego. W tym zakresie zarówno organ administracji, jak i sąd w ramach kontroli legalności decyzji, obowiązany jest do dokonania pełnej oceny formalnej. W tym zakresie ocenia się, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy, jako dokument ściśle sformalizowany, ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat musi bowiem zawierać elementy formalne określone w § 56 i § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Po drugie, od oceny wiarygodności dowodowej należy odróżnić ocenę prawidłowości operatu, tj. jego wartość merytoryczną, objętą wiedzą ekspercką rzeczoznawcy majątkowego. Organy administracji ani sąd, nie mogą bezpośrednio wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości i za dokonany przez siebie wybór ponosi odpowiedzialność. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i sądu, chyba że sposób doboru narusza przywołane przepisy u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Sąd i organ prowadzący postępowanie co do zasady nie wkraczają w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ może samodzielnie ocenić wartość dowodową tego dokumentu, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny, w sytuacji gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2379/17, CBOSA).

Należy podzielić stanowisko organów administracji, że operat szacunkowy

z 3 października 2018 r. nie budzi powyższych zastrzeżeń i stanowi wiarygodny dowód na ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Opinia ta jest przejrzysta, wyczerpująca, nie zawiera niejasności. Z treści przedmiotowego operatu wynika, że właściwie określony został przedmiot i cel wyceny, wybrano właściwe podejście i metodę szacowania nieruchomości, a także prawidłowo określono jej przeznaczenie i inne cechy. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości, przewidziany w § 56 rozporządzenia. W szczególności opis nieruchomości przyjętych za podobne nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia stanowisko rzeczoznawców, które zostało w treści operatu szczegółowo wyjaśnione. Prawidłowo sporządzona, uzasadniona i przedstawiona przez biegłych wycena, z dodatkowymi logicznymi i przekonującymi wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z 20 grudnia 2018 r., mogła być zatem wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, co też prawidłowo zostało wykazane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący zakwestionował powyższą opinię w zakresie wadliwego przyjęcia nieruchomości podobnych oraz błędnego przyjęcia przesłanek zmniejszenia wartości nieruchomości wymienionych w § 43 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia. Zarzucił, że wbrew stanowisku biegłych, nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości. Wywiódł też, że niezasadnie pominięto wpływ obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów

i urządzeń. Skarżący zakwestionował również, że nieprawidłowo przyjęto tylko 4 nieruchomości podobne. Zarzucił, że mają on zbyt zróżnicowaną powierzchnię,

transakcje dotyczące tych nieruchomości miały miejsce na rynku lokalnym (zamiast przyjęcia transakcji z rynku krajowego) i w niewłaściwym okresie (4 lata wcześniej). Biegli pominęli istotne, zdaniem skarżącego, cechy tych nieruchomości, takie jak: rodzaj i ilość kopalin znajdujących się na tych nieruchomościach, przewidywaną długość eksploatacji

i etap eksploatacji złoża). Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wyjaśnić, że dobór nieruchomości podobnych do porównania, podobnie jak wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości należy do zakresu wiadomości specjalnych. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym,

a nie prawnym. W sytuacji gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 3/18, CBOSA). Skarżący kwestionując sposób doboru nieruchomości podobnych (daty transakcji, powierzchnię, istotne cechy, ilość transakcji, itp.) czy przyjęte w operacie wskaźniki korygujące, wkracza w wiedzę fachową. W takim jednak przypadku powinien przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Samo subiektywne przekonanie skarżącego o błędnym doborze cech nieruchomości wycenianej

i niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych, w szczególności cech nieruchomości podobnych, niepoparte stosownymi dowodami przedstawionym przez stronę, nie może prowadzić do uznania, że przedmiotowy operat z 3 października 2018 r. został sporządzony niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych

w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Stosownie zaś do art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Należy zatem stwierdzić, że jeżeli to strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie można natomiast przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu (zob. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2356/17, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Skoro w niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny, to w takiej sytuacji do organizacji zawodowej powinien zwrócić się skarżący, który jednak nie skorzystał z tej możliwości. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący zaniechania przeprowadzenia przez organ administracji dowodu z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na żądanie skarżącego, z uwagi na podnoszone przez niego zarzuty co do warstwy merytorycznej operatu.

Skarżący zarzucił ponadto, że w operacie szacunkowym wskazano nieprawidłową podstawę prawną. Należy zauważyć, że zbędne powołanie w operacie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073

ze zm.) nie wpłynęło w żaden sposób na prawidłowość tej opinii. Z treści operatu,

w szczególności ze s. 13 - 19, nie wynika bowiem, aby przepisy tej ustawy rzeczywiście stanowiły podstawę wyceny. Wyjaśnienie biegłego zawarte w piśmie z 20 grudnia 2018 r., z których wynika wyłącznie informacyjny charakter uwag zawartych w pkt III.3.1. (s. 16) potwierdzają tę ocenę.

W ocenie sądu ustalenia operatu są prawidłowe pod względem formalnym i nie nasuwają wątpliwości ani nie wskazują na wady, które uzasadniałyby zastosowanie

art. 157 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla obliczenia wartości poniesionych szkód na nieruchomości, jego wnioski są logiczne i wynikają z opisu stanu faktycznego, nie ma w nim sprzeczności. W dokumencie tym przedstawiono sposób wyceny, w tym przesłanki zmniejszenia wartości nieruchomości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane. Sąd nie dostrzegł uchybień ani w wyborze nieruchomości podobnych, ani w określeniu ich cech istotnych. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu poprawek korygujących. W konsekwencji przedmiotowy operat mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie został więc zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i dokonano jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, która nie ma znamion dowolnej, a także nie narusza art. 157 ust. 1 u.g.n. Wszystkie kwestie związane z ustaleniem odszkodowania, poprzedzonym uzyskaniem operatu szacunkowego zostały szczegółowo omówione i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Operat ten, w trafnej ocenie organu odwoławczego, nie zawiera nieprawidłowości i sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania tego stanowiska.

Zarzuty sformułowane w skardze okazały się zatem niezasadne.

Wyjaśnić ponadto należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie może więc przeprowadzić dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego ani zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu, nawet gdyby uznał, że zaistniała taka konieczność, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z przedłożonego przez skarżącego operatu sąd wskazuje, że kopia tego operatu została złożona przez skarżącego do akt administracyjnych przy piśmie

z 24 listopada 2017 r. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Dodać ponadto należy, że operat ten dotyczy wprawdzie tej samej nieruchomości, lecz został sporządzony dla innego celu i w oparciu

o § 47 rozporządzenia, dotyczący określania wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.