Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 441/22 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2022 r., nr SKO-4212/49/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 441/22, oddalił sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2022 r., nr SKO-4212/49/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 września 2021 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Burmistrza K. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej ([...]) o łącznej mocy do 7 MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina K.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. Burmistrz K. odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia technicznego, ani instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."). W konsekwencji organ stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie:

- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 610 ze zm., dalej: "u.o.z.e.") w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji o mocy przekraczającej 500 kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji OZE powyżej 500 kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji OZE obejmując wszelkie instalacje OZE bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja organu jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda;

- art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500 kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p., podczas gdy odwołanie do definicji OZE z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni;

- art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej z uwagi na brak spełnienia przesłanki w zakresie dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia MI, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc. Wykładnia dokonana przez organ jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu tej ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a, ani art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium czy m.p.z.p., lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i m.p.z.p. uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględniania określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego m.p.z.p., w sytuacji w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc, dlatego że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa, a zwłaszcza przepisy powołanego rozporządzenia wymagań dla nowej zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jaki linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.; § 3 rozporządzenia MI; art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej celem weryfikacji spełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na całkowicie nieuzasadnione stwierdzenie, że decyzja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ inwestycja nie stanowi, ani urządzenia infrastruktury technicznej, ani instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., podczas gdy z powołanego przez organ wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. jasno wynika, że inwestycje takie są dopuszczalne na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, o ile spełniona jest przesłanka dobrego sąsiedztwa, która podlega badaniu w ramach przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie § 3 rozporządzenia MI.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium uznało, że planowana do realizacji przez Skarżącą farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Jednakże organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Skarżącej, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem Organu nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Kolegium treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w obecnym brzmieniu), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a tym samym zarówno kontynuacja dotychczasowej funkcji zagospodarowania terenu, realizowanej w obszarze analizowanym, jak skomunikowanie terenu inwestycyjnego z drogą publiczną.

W ocenie Kolegium, organowi I instancji umknęło, iż wniosek inwestora dotyczy części działki. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia w ocenie Kolegium też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skoro nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części nieruchomości, na której będzie zrealizowana planowana inwestycja, to organ I instancji powinien zgodnie z wymogiem art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") poinformować spółkę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. Wówczas dopiero możliwe będzie wyznaczenie wokół działki, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. W analizie należy wskazać, które konkretnie działki znalazły się w obszarze analizowanym oraz w jaki sposób są zabudowane.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 500kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i w przypadku instalacji OZE powyżej 500kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich i instalacji OZE bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podczas gdy odwołanie do definicji instalacji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e., § 3 rozporządzenia MI, art. 2, art. 7, art, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającej z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy 7MW z uwagi na brak spełnienia przesłanki w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia MI, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz m.p.z.p. można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz m.p.z.p. (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i m.p.z.p. uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego m.p.z.p. w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ład przestrzenny, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia wymagań dla nowej zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;

- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP, w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia MI poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjną wolność zabudowy i zagospodarowania terenu i błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla całej działki ewidencyjnej, a nie dla części działki ewidencyjnej, co związane jest z pojęciem "terenu" wskazanym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co miałoby być związane z koniecznością obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydzielenie z terenu działki gruntów rolnych w zakresie klas I-III, dla których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, gdyż wymaga zgody ministra oraz przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennej podczas gdy w orzecznictwie wskazuje, że pojęcia "terenu" nie należy utożsamiać z pojęciem "działki ewidencyjnej" na zasadzie lege no distinguente i gdyby ustawodawcy chodziło o działkę lub działki ewidencyjne takiego właśnie sformułowania użyłby w przepisie, zamiast sformułowania "teren", ponadto rozporządzenie MI wyraźnie w § 1 pkt 2 rozróżnia pojęcie "działki" i "terenu", a ponadto w przedmiotowym przypadku na terenie działek ewidencyjnych inwestora brak jest gruntów rolnych klasy I-III względem ochrony których miałoby dojść do obejścia prawa, a orzecznictwo dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, jeśli da się wyodrębnić zwarty teren na mapie i przedstawić w załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie jest spełnione w niniejszej sprawie, a także jeśli spełnione są odpowiednie przesłanki faktyczne i prawne, co w przedmiotowym przypadku wynika z faktu, że działki ewidencyjne nie obejmują ww. gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę Organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, Sąd wskazał, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma potrzeby dokonywania oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., ponieważ nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z poglądem spółki o literalnym odczytaniu treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz uznaniu, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W aktualnym orzecznictwie NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Na gruncie u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami – nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem spółki, której moc określono do 7 MW włącznie).

Z przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500kW i ponad 500kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak również decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się jedynie na obszarach wskazanych w studiach.

Zdaniem Sądu słusznie Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie wykluczył planowaną inwestycję jako urządzenie infrastruktury technicznej, a także instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei doprowadziło do konstatacji, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanej ustawy. Inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, winny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego, co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej objętej wnioskiem Skarżącej Sąd wskazał, że w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zdaniem Sądu zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy, co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, a taka sytuacja jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazał, że organ I instancji powinien zgodnie z wymogiem 79a k.p.a. poinformować stronę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stosowną korektę wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego z uwagi na błędna wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na bezzasadne uznanie, że istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a to:

- art. 64a p.p.s.a., art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, podczas gdy sprzeciw winien zostać uwzględniony, bowiem brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasstoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na brak przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 500kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji OZE powyżej 500 kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja Sądu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda,

- art. 64a p.p.s.a., art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, podczas gdy sprzeciw winien zostać uwzględniony, bowiem brak było podstaw prawnych decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na brak przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500 kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podczas gdy odwołanie do definicji instalacji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni,

- art. 64a p.p.s.a., art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 us 1.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e., § 3 rozporządzenia MI, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. za u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie I oddalenie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, podczas gdy sprzeciw winien zostać uwzględniony, bowiem brak było podstaw prawnych decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na brak przesłanek ku temu, poprzez wydanie orzeczenia naruszającego konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszającego wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającej z wolnościowego prawa własności, polegającego na przyjęciu, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy 7MW z uwagi na brak spełnienia przesłanki w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej na podstawie § 3 rozporządzenia MI, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz m.p.z.p. można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz m.p.z.p. (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i m.p.z.p. uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego m.p.z.p. w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ład przestrzenny, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia MI zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować,

- art. 64a p.p.s.a., art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a., art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. art. 64 ust 3 Konstytucji RP, w zw. z § 1 pkt 2) rozporządzenia MI poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji kasatorynej, podczas gdy sprzeciw winien zostać uwzględniony, bowiem brak było podstaw prawnych decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na brak przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjną wolność zabudowy i zagospodarowania terenu i błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla działki ewidencyjnej, a nie dla części działki ewidencyjnej, co związane jest z pojęciem "terenu" wskazanym w art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co miałoby być związane z koniecznością uniknięcia obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydzielenie z terenu działki gruntów rolnych w zakresie klas I-III, dla których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, gdyż wymaga zgody ministra oraz przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy orzecznictwo wskazuje, że pojęcia "terenu" nie należy utożsamiać z pojęciem "działki ewidencyjnej" na zasadzie lege non distinguente i gdyby ustawodawcy chodziło o działkę lub działki ewidencyjne takiego właśnie sformułowania użyłby w przepisie, zamiast sformułowania "teren, ponadto, rozporządzenie MI wyraźnie w § 1 pkt 2) rozróżnia pojęcie "działki" i "terenu", a ponadto w przedmiotowym przypadku na terenie działek ewidencyjnych inwestora brak jest gruntów rolnych klasy I-III względem ochrony których miałoby dojść do obejścia prawa, a orzecznictwo dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, jeśli da się wyodrębnić zwarty teren na mapie i przedstawić w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie jest spełnione w niniejszej sprawie, a także jeśli spełnione są odpowiednie przesłanki faktyczne i prawne, co w przedmiotowym przypadku wynika z faktu, że dziatki ewidencyjne nie obejmują ww. gruntów rolnych.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Okoliczności sprawy i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest ustalenie charakteru planowanej inwestycji, albowiem ma to kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego, co zresztą zostało dostrzeżone zarówno przez Sąd I instancji, jak i Skarżącą. Stąd też należy zgodzić się z Sądem I instancji, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.

Problem wyłaniający się na tle niniejszej sprawy sprowadza się, jak już wspomniano, do oceny charakteru planowanej inwestycji. Jej kwalifikacja niesie bowiem ze sobą odpowiedź na pytanie o to, czy organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, podzielając stanowisko SKO, prawidłowo ocenił, że będąca przedmiotem lokalizacji elektrownia fotowoltaiczna o łącznej mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., jednakże dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przyjmując że przepis ten nie ma zastosowania do powyższej inwestycji z uwagi na przewidywaną moc elektrowni.

Stanowisko Sądu I instancji, według którego, dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od wypełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ponieważ przy budowie elektrowni słonecznej o mocy do 7 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., opiera się na: 1) wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; 2) uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656).

Odnosząc się do tak umotywowanego stanowiska Sądu należy stwierdzić, że: po pierwsze, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii. Należy zatem przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym niemniej – jak słusznie przyjmuje Sąd I instancji – poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stanowisko to koresponduje z formułowanymi przez doktrynę i orzecznictwo postulatami weryfikacji znaczenia przepisów przez pozajęzykowe rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, LEX nr 2248054. Podobnie m.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale – w zależności od danego przypadku – mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia.

W tym jednak przypadku przeprowadzona przez Sąd I instancji systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania (w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji) w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić.

Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa – ustalania warunków zabudowy.

Po drugie, przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wypada też wskazać, że jakkolwiek co do zasady można by przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej.

Mając powyższe na względzie należy przychylić się do zarzutów Skarżącej, według których, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do błędnej oceny decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji do oddalenia na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. wniesionego przez Skarżącą sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się natomiast wskazanych w trzech pierwszych zarzutach naruszenia art. 64a, art. 64b § 1, art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 1 p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym koncentrowano się głównie na argumentacji wykraczającej poza materię, podlegającą ocenie wyroku w sprawie ze sprzeciwu, nie wyjaśniono na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ww. przepisów.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku ostatni z podnoszonych zarzutów, ponieważ kwestia wykładni przywołanych tam przepisów przez pryzmat relacji zachodzących pomiędzy pojęciami "terenu" i "działki" oraz rozstrzygania o tym, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji decyzja w tej sprawie powinna odnosić się do całej działki czy też jej fragmentu, nie mieści w ocenie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy ponownie rozpatrując odwołanie weźmie pod uwagę wyżej poczynione uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.