Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1910/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. 735 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia G W, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] czerwca 2021 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., którą udzielono Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części drogi gminnej ul. [...] na odcinku od km 0-550 do km 1-212 zrealizowanej na działkach o nr ewid. [...] (wydzielona z działki o nr ewid. [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położonych w miejscowości [...] , gmina [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia 19 maja 2021 r. G W zwrócił się do PINB w [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2020 r., jako podstawę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Po zapoznaniu się z ww. wnioskiem organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił wznowienia postępowania w zakresie żądanym przez skarżącego.

Rozpoznając zażalenie złożone przez G W organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie powinno zostać utrzymane w mocy, ponieważ organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, nie naruszając przy tym przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego PINB w [...] słusznie przyjął, że G W nie posiada interesu prawnego w przedmiocie żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie na wydaniu orzeczenia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) albo orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy ostatecznego orzeczenia administracyjnego funkcjonującego w obrocie prawnym, czy zostało ono zgłoszone przez stronę, czy wnioskodawca powołuje podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b Kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony odpowiednio w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 Kpa. W toku drugiej fazy postępowania, tj. po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 Kpa, prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Organ wskazał, że w myśl art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko PINB w [...] , że G W nie posiada interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którą udzielono inwestorowi, Gminie [...] , pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części drogi gminnej ul. [...] na odcinku od km 0-550 do km 1-212 zrealizowanej na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w miejscowości [...], gmina [...].

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/17 organ podniósł, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 Kpa. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący był inwestorem rozbudowy części drogi gminnej ul. [...]na odcinku od km 0-550 do km 1-212. G W nie był także adresatem decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] marca 2016 r. udzielającej Gminie [...]pozwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej, ani też adresatem decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2020 r., zmieniającej ww. decyzję poprzez zatwierdzenie rysunków zamiennych do projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja nr [...] była skutkiem postępowania naprawczego, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę.

W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Argumenty podniesione w zażaleniu mogą świadczyć wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego, który nie jest wystarczającą przesłanką do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

G W wniósł skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 28 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na użytkowanie w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została w oparciu o niezgodne z prawdą oświadczenie w przedmiocie wykonania inwestycji zgodnie z projektem oraz w sytuacji, gdy w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycja nie była zakończona,

- art. 7, art. 77 oraz 107 Kpa poprzez zaniechanie rozpoznania wszelkich okoliczności sprawy, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż prawa strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przysługują wyłącznie inwestorowi, w sytuacji, gdy z przepisów prawa administracyjnego wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., a także o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

G W wskazał, że stanowisko orzecznictwa w kwestii związanej z zagadnieniem strony w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie nie jest jednolite. Organ powołał się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd stanął na stanowisku, iż stroną może być wyłącznie inwestor. Niemniej jednak Sąd wskazał w tym samym orzeczeniu, że orzecznictwo administracyjne (zwłaszcza NSA) nie jest jednolite w tej kwestii, prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wyklucza uznania, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być inny podmiot niż inwestor. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Mogą więc wystąpić takie sytuacje, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Skarżący podniósł, że ewentualne proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) dotyczy sytuacji legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10).

Skarżący podkreślił, że jest jedyną osobą, która na skutek przebudowy ul. [...] pozbawiona została możliwości wjazdu na swoje posesje. Zjazdy używane przez skarżącego od kilkudziesięciu lat do dojazdu do jego posesji bezpośrednio z ul. [...] były bezpieczne i umożliwiały opuszczenie posesji bez konieczności korzystania z ul. [...] , na której natężenie ruchu jest znaczne i na której nie ma infrastruktury umożliwiającej bezpieczne przemieszczanie się pieszych (brak jest chodników oraz pobocza umożliwiającego bezpieczne przemieszczanie się). Zdaniem skarżącego nie sposób za organem uznać, że nie ma interesu prawnego uzasadniającego przyznanie mu praw strony w niniejszym postępowaniu. Prawa skarżącego jako obywatela zostały naruszone w sposób rażący nie tylko w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie, ale także w toku postępowania, którego przedmiotem było udzielenie zgody na rozbudowę drogi gminnej. Skutkiem rażących zaniedbań organów administracji i naruszenia przepisów postępowania skarżący pozbawiony został statusu strony, a co za tym idzie pozbawiony został także faktycznej możliwości ochrony swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo.

Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., którym organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB w [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...].

W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja wznowienia postępowania, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa, w art. 145a, art. 145aa i art. 145b Kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia, iż podanie o wznowienie nie opiera się na podstawach wymienionych w ww. przepisach, czy też nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 Kpa odmawia wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym).

W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, przy czym wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków oczywistych, gdy bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego możliwe jest stwierdzenie, że brak jest po stronie żądającego wznowienia postępowania interesu prawnego. Jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, postępowanie powinno być wznowione i ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki winno nastąpić w toku wznowionego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2017 r. sygn. II OSK 2411/15, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 191/12, z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 933/14).

W ocenie Sądu organy dopuściły się naruszenia art. 149 § 3 Kpa. W stanie faktycznym analizowanej sprawy nie sposób uznać za oczywiste, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB w [...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2020 r., wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części drogi gminnej ul. [...]w miejscowości [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie PINB w [...], którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., podkreślił, że w sprawie tej G W nie ma przymiotu strony, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazał jednocześnie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była skutkiem postępowania naprawczego, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę.

Zauważyć wobec tego trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, z 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2179/12, z 15 maja 2014 r. sygn. II OSK 2998/12, z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10, z 19 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1201/09, Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, wyd. III. opublikowano: WK 2016 SIP. Lex. Komentarz do art. 59).

W wyroku z dnia 29 października 2008 r. sygn. II OSK 1174/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że omawiany przepis art. 59 ust. 7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003 r. i podniósł, że choć podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego to sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Z kolei w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1698/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mogą wystąpić sytuacje, które polegać będą na tym, że w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego opierać na stwierdzeniu, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest inwestorem. Nie można też takiego postanowienia ograniczać do badania, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wynikiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W ocenie NSA, nie tylko bowiem w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w wyniku tego rodzaju postępowań (art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być podmiot inny niż inwestor. Zdaniem NSA, w każdym przypadku, gdy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego konieczna jest ocena, czy żądanie to pochodzi od strony legitymowanej, czyli takiej, która w myśl art. 28 Kpa żąda czynności organu administracji (wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 24 marca 2021 r. sygn. II OSK 1384/20, w którym wskazano, że ocena co do legitymacji podmiotów wnioskujących o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powinna opierać się wyłącznie na wynikach kontroli obowiązkowej przeprowadzonej na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w postępowaniu toczącym się wyłącznie z udziałem inwestora.

W ocenie Sądu powyższe rozważania odnieść można również do kwestii oceny legitymacji procesowej podmiotu żądającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zauważyć trzeba, że G W składając wniosek o wznowienie postępowania podniósł, że jest właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją (o nr ewid. [...] oraz [...] i wskazał na wykonanie inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...]niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Domagając się wznowienia postępowania skarżący wskazał, że z projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego integralny załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że w ramach projektowanego zamierzenia inwestycyjnego miały zostać wykonane zjazdy z kruszywa, m.in. na należące do skarżącego działki nr [...] i [...], położone w miejscowości [...] (zjazd indywidualny oznaczony na mapie nr 2 i nr 4). G W podniósł, że prace związane z rozbudową ul. [...] w [...] faktycznie zostały zakończone w listopadzie 2018 r., od tego czasu nie były wykonywane żadne prace. Jeszcze przed zakończeniem prac skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wstrzymanie robót budowlanych rozbudowy ul. [...] i wszczęcie czynności kontrolnych w odniesieniu do niezgodności z projektem budowlanym oraz przepisami prawa. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych organ ustalił, że nie zostały wykonane zjazdy na działki nr ew. [...] i [...]. Skarżący wskazał w złożonym wniosku, że do chwili obecnej zjazdy te nie zostały wykonane, skarżący pozbawiony jest możliwości wjazdu na swoje posesje od strony ul. [...] , a przy tym jeśli chodzi o działkę nr [...] wjazd od ulicy [...] jest jedyną możliwością dostania się na posesję. Zdaniem G W wnioskującego o wznowienie postępowania wskazuje to w sposób jednoznaczny, iż nie jest zgodne z prawdą oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, stanowiące jeden z dokumentów, od przedłożenia którego uzależnione było wydanie przez organ pozwolenia na użytkowanie.

Mając na uwadze treść wniosku o wznowienie postępowania należy stwierdzić, że ocena interesu prawnego G W w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2020 r. dokonana wyłącznie w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowanego nie była właściwa. Ocena ta winna być przeprowadzona w oparciu o art. 28 Kpa po wznowieniu postępowania i po dokonaniu szczegółowej analizy twierdzeń wnioskodawcy odnoszących się do kwestii jego interesu prawnego, wywodzonego z pozbawienia skarżącego możliwości wjazdu na należące do niego nieruchomości od strony ulicy [...], na skutek zrealizowania rozbudowy drogi niezgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym.

W sytuacji gdy złożony przez dany podmiot wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wskazuje na zrealizowanie robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, na niedostrzeżenie przez organ administracji w ramach kontroli obowiązkowej w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, wówczas konieczne jest zapewnienie ochrony właścicielowi nieruchomości narażonej na negatywne odziaływanie inwestycji zrealizowanej niezgodnie z przepisami prawa.

W takim przypadku do uznania, że dany podmiot nie ma interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wystarczające stwierdzenie, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez organ wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, a w sprawie nie toczyło się postępowanie legalizacyjne ani naprawcze. Przyjęcie takiego poglądu i ocena interesu prawnego wyłącznie w oparciu o treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zamiast z uwzględnieniem art. 28 Kpa, pozbawiałoby możliwości kontroli decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nawet w przypadku jej oczywistej wadliwości i ograniczałoby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. II OSK 2998/12 w nadzwyczajnych trybach postępowania dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu należy uwzględniać konieczność ochrony prawnej podmiotów, które wskazują na ingerencję decyzją o pozwoleniu na użytkowanie w interes prawny wywodzony z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw. Podmiotów tych nie można pozbawiać prawa do żądania weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie, ograniczając to prawo wyłącznie do inwestora.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały zatem z naruszeniem art. 149 Kpa w zw. z art. 28 Kpa i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa, co powoduje konieczność ich uchylenia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.