Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2106/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 521/22 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2022 r. znak DZIK-SSOP-630-4/2018/KP w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 521/22, w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "Prezydent" albo "wnioskodawca") na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister") z dnia 5 stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylił zaskarżone postanowienie (punkt 1 sentencji) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2 sentencji).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 731), dalej jako "k.p.a.", Minister zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku Prezydenta, działającego w imieniu Skarbu Państwa, o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Ministra:

1) z dnia 9 grudnia 1991 r. nr D.102/S/I/91 stwierdzającej nieważność:

- decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1951 r. znak SpA/Ap/11/262/51 zarządzającej likwidację stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]";

- decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1957 r. znak Sa-IV-5/1/57 zarządzającej wykreślenie stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]" z rejestru stowarzyszeń i związków;

2) z dnia 12 marca 1993 r. nr D.125/S/1/92 stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 4 kwietnia 1963 r. nr USW.S.I-594/3/62 w sprawie przeznaczenia części majątku Związku [...] "[...]";

3) z dnia 9 kwietnia 1990 r. znak D.37/S/XlV/90 stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 12 grudnia 1962 r. nr USW.S-594/3/62 w sprawie likwidacji stowarzyszenia pn. "[...]"[...]".

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister podał, że wnioskiem z dnia 5 marca 2020 r., uzupełnionym 7 czerwca 2021 r. oraz 24 sierpnia 2021 r. Prezydent wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji Ministra. Wnioskodawca wskazywał, że z wcześniejszymi wnioskami o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji wystąpiły podmioty do tego nieuprawnione. Były to - Rada Krajowa oraz Zarząd - stowarzyszenia zarejestrowanego w roku 1990, natomiast zdaniem wnioskodawcy jedynymi uprawnionymi do podejmowania działań zmierzających do uchylenia decyzji o likwidacji stowarzyszeń były i są osoby fizyczne, będące w chwili ich likwidacji pełnoprawnymi członkami. Zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2021 r. Minister poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji jak również o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jednocześnie organ ustalił, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 3263/21 prowadzone jest postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2963/19) uchylającego postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 7 czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji Ministra z lat 1990, 1991 oraz 1993, które są przedmiotem wniosku Prezydenta.

Zdaniem Ministra, prawidłowe ustalenie stron postępowania oraz rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie możliwe dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 3263/21. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zatem bezpośredni związek z wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie.

Prezydent zaskarżył powyższe postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie zawieszonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną postanowienia Ministra stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, a więc zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Zawieszając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Minister stanął na stanowisku, że jej dalszy tok, uzależniony jest od oceny legalności wcześniej wydanych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji. Ta kwestia miałaby rzutować na możliwość prawidłowego określania kręgu stron postępowania nieważnościowego prowadzonego z wniosku Prezydenta.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnieniem wstępnym - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, chcąc powołać powyższą przyczynę zawieszenia postępowania, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jeśli w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą co prawda wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r.; sygn. akt II OSK 1698/07). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zawieszając postępowanie na podstawie powyższego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. (sygn. II OSK 803/16) samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Mając na względzie powyższe Sąd meriti wskazał, że tak rozumiana instytucja prawna zagadnienia wstępnego, nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Wbrew stanowisku Ministra, wynik postępowania sądowego wywołanego skargą kasacyjną Ministra na rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w zakresie oceny interesu prawnego innego wnioskodawcy - nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji z wniosku Prezydenta Miasta [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa. Nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wynikami wskazanego wyżej postępowania sądowego, a możliwością merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena interesu prawnego Stowarzyszenia [...] miałaby wpływ na określenie kręgu stron postępowania nadzwyczajnego z wniosku skarżącego i "ułatwiłaby" organowi prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności, jednak ta okoliczność nie powoduje braku możliwości orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji. Z powyższego wynika, że związek między uchylonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami dotyczącymi formalnej dopuszczalności wniosku, to jest ustalenia istnienia po stronie innego wnioskodawcy przymiotu strony, ma jedynie pośredni związek z możliwością prowadzenia przedmiotowego postępowania, a nie związek bezpośredni, jak tego wymaga art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Finalnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sytuacji organ naruszył przepisy postępowania - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy przeszkoda prawna w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu, nie zaistniała.

Minister wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie istnieje niezbędna zależność (związek przyczynowy) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III OSK 3263/21, a rozpatrzeniem sprawy administracyjnej prowadzonej przez Ministra pod oznaczeniem [...] i wydaniem prawidłowej decyzji;

II. z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2022 r. znak [...], w sytuacji, gdy zostało ono wydane prawidłowo, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie prowadzonej pod sygn. akt III OSK 3263/21.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Spór w sprawie dotyczy zasadności zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych:

1. z dnia 9 grudnia 1991 r. nr D.102/S/I/91 stwierdzającej nieważność:

- decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1951 r. znak SpA/Ap/11/262/51 zarządzającej likwidację stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]";

- decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1957 r. znak Sa-IV-5/1/57 zarządzającej wykreślenie stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]" z rejestru stowarzyszeń i związków;

2. z dnia 12 marca 1993 r. nr D. 125/S/1/92 stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 4 kwietnia 1963 r. nr USW.S.I-594/3/62 w sprawie przeznaczenia części majątku [...] "[...]";

3. z dnia 9 kwietnia 1990 r. znak D.37/S/XlV/90 stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 12 grudnia 1962 r. nr USW.S-594/3/62 w sprawie likwidacji stowarzyszenia pn. "[...] "[...]".

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowe ustalenie stron postępowania oraz rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie możliwe dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt III OSK 3263/21. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma w ocenie Ministra bezpośredni związek z wydaniem orzeczenia w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta [...]. Z kolei w ocenie Prezydenta Miasta [...] w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie z wniosku Stowarzyszenia [...] nie zostało bowiem w ogóle wszczęte, dlatego brak jest związku pomiędzy tymi postępowaniami.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy – na tle zaprezentowanych przeciwstawnych stanowisk obydwu stron – wymagało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bardziej kompleksowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przede wszystkim należy odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 3263/21) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2963/19) i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny uznał za zasadny zarzutu nieważności postępowania sądowego podniesionego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...], co czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Kontynuując rozważania należy zwrócić uwagę, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawowy zwrot "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 grudnia 2008 r.; sygn. akt II OSK 1559/07 oraz z dnia 20 grudnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 1570/11). W orzecznictwie prezentowany jest m.in. pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 239/10) przyjął, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Bezsprzecznie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowoadmnistracyjnego w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r.; sygn. akt II OSK 1401/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie problemu ma podjęta, na podstawie art. 264 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w składzie siedmiu sędziów, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17 (publ. ONSAiWSA 2017 r., nr 5, poz. 73).

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem przyjąć, że skoro w art. 56 P.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por.: P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166). Należy przy tym pamiętać, że w świetle art. 170 P.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu.

Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy. Warto więc odnotować, że w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, odwołując się do orzecznictwa tego sądu, że kolizję postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Podkreślić w związku z tym należy, że w sprawie niniejszej organ zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności, których to decyzji wystąpił również Prezydent Miasta [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy przeszkoda prawna w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu nie zaistniała. Oceny, czy zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania należało dokonać ad casum, a zatem z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy. Jak wskazano wyżej, postępowanie sądowe z sprawie, dotyczącej Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji wymienionych na wstępie nie zakończyło się. Ocena interesu prawnego Stowarzyszenia [...] nie została więc prawomocnie przesądzona. Co więcej, nie została prawomocnie przesądzona analiza legalności sposobu procedowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie skarżący kasacyjnie Minister podnosi, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy trwałość rozstrzygnięcia organu zapadłego w postępowaniu nadzwyczajnym jest szczególnie istotna, gdyż kontynuowanie postępowania nadzorczego z wniosku skarżącego oznacza rozstrzygnięcie dotyczące również praw do nieruchomości, będących w przeszłości własnością zlikwidowanego stowarzyszenia p.n. "Stowarzyszenie [...]". Wbrew zatem poglądowi Sądu pierwszej instancji, w tej konkretnej sprawie konieczność wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jak i względy procesowe i ekonomiki procesowej świadczą o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest poza sporem, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano na możliwe negatywne następstwa tego stanu rzeczy, związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogących skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji pominął aspekt, że kontrola sądowoadministracyjna winna być skuteczna i efektywna. Należy także zwrócić uwagę na niecelowość nakładania się na siebie ich biegów z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne. Kolizję tę można i należy wyłączyć w sposób opisany powyżej, a mianowicie przez wstrzymanie biegu postępowania administracyjnego, czyli poprzez jego zawieszenie. Z drugiej strony zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w tym postępowaniu. Jak dowiedziono wyżej, w tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 P.p.s.a., ale wręcz czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu.

Finalnie należy zwrócić uwagę, że nawet wzgląd na szybkość i prostotę postępowania, czym mógł się sugerować Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy jest pozorny, gdyż szybkie zakończenie postępowania nadzorczego w sprawie prowadzonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pod oznaczeniem [...] bez ustalenia wszystkich stron tego postępowania oznacza, że postępowanie to może być dotknięte wadą powodującą konieczność jego wszczęcia po raz kolejny, również w trybie nadzwyczajnym.

Z podanych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś Prezydent nie zażądał jej przeprowadzenia.