Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 754/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 141 § 4 art. 133 § 1 art. 54 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust 1 art. 6 ust 2 pkt 1 art. 15 ust 2 pkt 9 art. 1 ust. 1, 2 i 3 art. 15 ust 1 art. 3 ust 1 art. 6 ust 1 i 2 art. 61 ust 4 art. 20 ust 1 art. 9 ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 34/18 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia 4 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. L. na rzecz Rady Miejskiej w Ż. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 34/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 4 maja 2017 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 4 maja 2017r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości; M., S. N., R., S., W. K. oraz dla części miejscowości B., D., K. D., K. M., K., K., N. N., R., T. - w części dotyczącej postanowień § 114 ust. 1 pkt 3 lit. od d) do f) oraz pkt 5 lit. c) uchwały, tj. w zakresie zapisów, którymi wprowadzono ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oznaczonych jako "i-O1R" w postaci dopuszczalnego kryterium ilościowego (max 40 DJP), ograniczenia liczby budynków inwentarskich na jednej działce budowlanej, nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz maksymalnej powierzchni zabudowy jednego budynku.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący określił szerzej zakres zaskarżenia zaskarżając uchwałę w całości, ewentualnie w zakresie zapisów wprowadzających ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w postaci dopuszczalnego kryterium ilościowego (max. 40 DJP) dla obsady na nieruchomościach stanowiących grunty rolne skarżącego tj. działki ew. nr [...] z obrębu S. N., niemniej jednak w ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wskazane jest ograniczenie zakresu w jakim uchwała jest zaskarżona do tych postanowień, które w sposób bezpośredni naruszają prawa skarżącego kasacyjnie. Skarżący nie wyszedł poza zakres rozpoznania przedmiotowej sprawy, ponieważ skarga wniesiona do WSA dotyczyła całości uchwały, a obecnie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności określonych przepisów uchwały.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego przez:

1) naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w zakresie możliwości realizacji inwestycji związanych z chowem i hodowlą zwierząt są proporcjonalne i nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone ograniczenia w sposób istotny ograniczają prawo własności skarżącego przez uniemożliwienie skarżącemu realizacji zamierzonej inwestycji i niweczą cel nabycia tych działek,

2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (dalej Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę i wynika z interesu społecznego, a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy - podczas gdy w prognozie oddziaływania na środowisko nie wykazano szczegółowo potrzeby oraz przede wszystkim niezbędności wprowadzenia w/w ograniczenia, w szczególności wobec faktu wystąpienia przez skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ferm na działkach położonych w S. N. nr [...];

3) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ustalenie, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr ... z dnia 30 grudnia 2008r, w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Z., podczas gdy:

- zgodnie z treścią Studium na terenach rolnych zakładany jest rozwój zabudowy zagrodowej, a inwestycja planowana przez skarżącego mogłaby być kwalifikowana jako realizowana w ramach zabudowy zagrodowej;

Według jednolitej w ostatnim czasie linii orzecznictwa sądowego (w szczególności na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) zabudowa zagrodowa nie oznacza "zabudowy siedliskowej“ jak niegdyś przyjmowano, ale może oznaczać również wielkogabarytową produkcję zwierzęcą, o ile planowana inwestycja jest powiązana funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym inwestora i spełnione są pozostałe warunki, o których mowa w przywołanym przepisie. Wobec powyższego niesłuszny jest wniosek wyprowadzony przez sąd I instancji jakoby zakładany rozwój zabudowy zagrodowej implikował w sposób automatyczny określone ograniczenia co do skali planowanej produkcji;

- wprowadzone ograniczenia w zakresie wielkości dopuszczalnej produkcji (ograniczenia w zakresie maksymalnej obsady zwierząt - max 40 DJP, ilości budynków na danej działce - max 2 budynki, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wprowadzono maksymalną powierzchnię zabudowy pojedynczego budynku - max 350 m2 dla budynku inwentarskiego) są nieproporcjonalne i nadmiernie ingerują w możliwość wykorzystywania nieruchomości na cele prowadzenia działalności rolnej; w sytuacji, gdy na przedmiotowych nieruchomościach możliwe jest prowadzenie działalności rolnej (w tym również w ramach zabudowy zagrodowej rozumianej w sposób wskazany powyżej), nie było dostatecznie uzasadnione wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń, które tę działalność praktycznie wyłączają;

Jakkolwiek skarżący kasacyjnie nie neguje kompetencji Gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń dotyczących wielkości produkcji czy odległości danej inwestycji od zabudowań, to tego rodzaju ograniczenia powinny być w sposób jednoznaczny i wiarygodny uzasadnione w odniesieniu do konkretnych lokalizacji, nie ma natomiast uzasadnienia wprowadzanie takiego ogólnego ograniczenia odnoszącego się jedynie do określonego rodzaju nieruchomości bez względu na to gdzie ta nieruchomość się znajduje i czy faktycznie te ograniczenia są niezbędne do zapobieżenia ponadnormatywnemu łub uciążliwemu oddziaływaniu danej inwestycji;

4) naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia; odpowiedzi na uwagi i wnioski do projektu planu nie mogą zastąpić ogólnego i jednolitego uzasadnienia tych postanowień uchwały, które prowadzą do restrykcyjnego ograniczenia swobody podejmowania działalności rolniczej na danych gruntach;

Przyjąć należy, że gdyby nie złożone wnioski i uwagi, na które gmina udzieliła odpowiedzi to gmina w ogóle nie widziałaby potrzeby uzasadnienia z jakich powodów pod pozorem władztwa planistycznego zmienia w istocie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. — naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie 151 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na:

1) oparciu się w wydanym wyroku jedynie na odpowiedzi organu na skargę oraz wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy, co sprowadza się do ogólnego stwierdzenia, że rada gminy ma prawo do wprowadzania ograniczeń mających na celu ochronę gruntów sąsiednich przed oddziaływaniem odorowym, podczas gdy rolą Sądu było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie nie występowały alternatywne możliwości zapewnienia ochrony interesu społecznego bez ingerencji w prawo własności skarżącego oraz czy organ administracji dokonał takiego ustalenia,

2) pominięciu, że zgodnie z wynikami analiz zawartymi w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, który skarżący przedłożył organom dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ferm i na które powołał się przy składaniu uwag i wniosków do projektu zaskarżonego planu realizacja przedsięwzięcia na działkach skarżącego nie spowoduje przekroczenia aktualnie obowiązujących norm, zarówno w zakresie hałasu, jak i w zakresie stężeń określonych substancji, w związku z czym wprowadzenie na działkach skarżącego ograniczenia co do maksymalnej obsady zwierząt (zwłaszcza w tak rygorystycznej postaci) nie znajduje uzasadnienia;

3) pominięciu, że podjęta uchwała w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego miała charakter rozstrzygnięcia indywidualnego i interwencyjnego, podczas gdy akty prawa miejscowego charakteryzować się powinny generalnością i abstrakcyjnością;

Zarzut taki skarżący formułuje na tej podstawie, że Gmina Z. rozpoczęła prace nad zmianą planu miejscowego niemal dokładnie w tym samym momencie, kiedy dowiedziała się o tym, że skarżący kasacyjnie zamierza nabyć nieruchomości, na których zamierza posadowić fermy (wiedzę tę gmina uzyskała od samego skarżącego kasacyjnie, który najpierw osobiście poinformował o tym zarząd Gminy i był przy tej okazji zapewniany, że nie będą podejmowane żadne działania, które ograniczałyby jego prawo do dysponowania nieruchomością; ponadto wiedza ta wynikała z faktu złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew wymienionym wyżej zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę, w której domagano się stwierdzenia nieważności ustaleń uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej z 4 maja 2017 r.), wprowadzających ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego przez m.in. określenie dopuszczalnego kryterium ilościowego (max. 40 DJP) dla obsady ferm hodowli i chowu zwierząt.

W związku z zarzutami postawionymi w skardze, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30.10.2014 r. II OSK 922/13; 15.12.2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia).

Zaznaczyć należy, że na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie.

Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

Przedstawiane powyżej kryteria legalności, obowiązujące przy badaniu przez sądy administracyjne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zostały prawidłowo przez Sąd Wojewódzki zastosowane w niniejszej sprawie.

Trafnie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie nie była sporna okoliczność istnienia na terenie gminy intensywnej - wielkotowarowej produkcji zwierzęcej, będącej źródłem uciążliwości dla mieszkańców terenów sąsiadujących z dużymi obiektami służącymi do chowu i hodowli zwierząt.

Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie, mieszkańcy gminy w składanych licznie skargach oraz w trakcie spotkań i konsultacji społecznych wyrażali sprzeciw wobec znacznego zagęszczenia inwestycji uciążliwych, oddziałujących negatywnie na środowisko i jakość życia mieszkańców.

Rada Miejska wskazała, że celem kwestionowanych ustaleń była ochrona interesów mieszkańców, ich zdrowia, jak również środowiska, przy czym bardziej rygorystyczne wymogi ustalono w obszarach znajdujących się w jednostkach osadniczych i ich bezpośrednim sąsiedztwie, co znalazło potwierdzenie w dokumentacji złożonej do akt. Ponadto na rozprawie podkreślono, że w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w procedurze planistycznej wskazano, że jednym z głównych zagrożeń dla środowiska jest intensyfikacja chowu i hodowli zwierząt.

W takim stanie sprawy zasadne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że gdy na terenie określonej gminy wielkotowarowa produkcja zwierzęca stanowi źródło poważnych uciążliwości dla mieszkańców, co do wykorzystywania ich nieruchomości w celach mieszkalnych czy rekreacyjnych bądź przy przebywaniu na terenach publicznych (np. drogi, place) – wobec występowania odorów towarzyszących intensywnej produkcji rolnej w zakresie chowu i hodowli zwierząt – to rada gminy jest uprawniona do wprowadzania różnego rodzaju ograniczeń służących wykluczeniu dalszego rozwoju danej (uciążliwej) działalności.

Trafnie również zauważył Sąd Wojewódzki, że takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie (por. wyroki NSA sygn. akt II OSK 950/17, II OSK 3192/17).

Rozwijając tę argumentację podkreślić należy, że podstawą prawną ograniczeń w zakresie skali produkcji zwierząt hodowlanych na wyznaczonych terenach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 Prawa ochrony środowiska.

Mając na względzie regulację wymienionych przepisów w orzecznictwie wskazano, że zasada zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje więc procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, zapewniając tym samym poprawę jakości życia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16). W wymienionym wyroku zaznaczono, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów.

W świetle dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości fakt, że obiekty przeznaczone do intensywnego chowu i hodowli zwierząt są przedsięwzięciami, które zwykle są źródłem poważnych uciążliwości odorowych dla osób zamieszkałych w ich otoczeniu (zob. G. Rząsa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi - wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2019 r., nr 1, s. 46-47).

Zgodzić się należy z poglądem wskazanego autora, że brak norm odorowych w aktach rangi ustawy lub rozporządzenia sprawia, że plan miejscowy odgrywa podstawową rolę jako prawny instrument ochrony przed uciążliwościami odorowymi (G. Rząsa, op. cit. s. 51).

W orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko co do zasadności wprowadzenia w planie miejscowym ustaleń mających na celu przeciwdziałanie uciążliwościom związanym z funkcjonowaniem wielkopowierzchniowych obiektów produkcji zwierzęcej, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. II OSK 1156/17, 18 grudnia 2019 r. II OSK 335/18, wyrok WSA z dnia 6 października 2020 r. II SA/Ol 243/20).

W powołanych judykatach wyjaśniono, że lokalny prawodawca może ustanowić w planie miejscowym zakaz zabudowy budynków określonego rodzaju lub przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza, wielkość budynku. W szczególności jako przydatne przyjęto kryterium maksymalnej obsady inwentarza, wyrażanym w dużych jednostkach przeliczeniowych (DJP), odpowiednio do kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w Rozporządzeniu z 9 listopada 2000 r.

W kontekście powyższych uwag nieusprawiedliwione są zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 64 ust. 1 i 3, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) oraz przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 72 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nadużycia władztwa planistycznego w związku z ograniczeniami wprowadzonymi do planu miejscowego, które uniemożliwiają skarżącemu realizację, na zakupionej nieruchomości, farmy chowu i hodowli drobiu o obsadzie powyżej 40 DJP.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że obowiązkiem organu planistycznego było zastosowanie w planie miejscowym rozwiązań godzących zarówno prawa właścicieli zamierzających prowadzić określoną działalność na swoich nieruchomościach - jak skarżący planujący założenie fermy produkcji zwierzęcej oraz prawa właścicieli nieruchomości o innym przeznaczeniu. Niewątpliwie organ gminy wykazał przesłanki do ograniczenia w planie miejscowym możliwości wykorzystania wyznaczonych terenów do intensywnej - wielkotowarowej produkcji zwierzęcej.

W uzasadnieniu przedmiotowej Uchwały wskazano, że z uwagi na znaczne zagęszczenie inwestycji o charakterze uciążliwym w granicach Gminy Z., w szczególności obiektów wpływających na środowisko i oddziałujących na jakość życia mieszkańców, wprowadzono ustalenia mające na celu ograniczenie tych uciążliwości, a konkretnie ustalenia określające maksymalną obsadę DJP w budynkach inwentarskich oraz ograniczające możliwość lokalizowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Wyjaśniono również, że przyjęte w planie wskaźniki i ograniczenia zostały ustalone na podstawie analiz rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności: dobrej praktyki rolnej, zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu warunków ich życia na zdrowie i dobrostan. Zaznaczono też, że zastosowano zróżnicowane ograniczenia na obszarze całego planu, przy czym utrzymano przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo, umożliwiając prowadzenie hodowli zwierzęcej, w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt.

Uwzględniając powyższą argumentację należało uznać, że organ gminy w sposób właściwy wyważył interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz interes skarżącego, motywowany realizacją zaplanowanej inwestycji. Nie ma racji strona skarżąca, że objęte w planie rozwiązania wynikają z bezkrytycznej realizacji przez organ planistyczny postulatu społeczności lokalnej kosztem właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w sprawie zaistniały realne przesłanki do obranego w przedmiotowej Uchwale kierunku zmian w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru gminy przez ograniczenie lokalizacji i prowadzenia wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich i przyznanie priorytetu mniejszym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej, w celu poprawy standardów jakości życia mieszkańców gminy oraz ochrony środowiska.

Zauważyć trzeba, że ukierunkowanie polityki przestrzennej w gminie na ograniczenie wielkotowarowych ferm hodowlanych podyktowane było nie tylko postulatami mieszkańców gminy, ale także wynikami specjalistycznych analiz, w tym sporządzonej prognozy odziaływania projektu planu miejscowego na środowisko.

Mianowicie autorzy prognozy już we wstępnych uwagach odnotowali, że na terenie całej gminy występuje silna presja ze strony intensywnej produkcji rolnej w postaci zespołu chlewni i kurników o różnym natężeniu emisji zanieczyszczeń i uciążliwości hałasowych (str. 7). Dalej w tekście prognozy wyjaśniono, że intensywna produkcja rolna, tj. chlewnie i fermy drobiu emitują do powietrza cała gamę zanieczyszczeń, przy czym ilość wprowadzanych substancji szkodliwych zależna jest od m.in. obłożenia jednostkowego, rodzaju chowu. Podano również, że przy obecnej ilości tego typu obiektów na terenie gminy należy uwzględnić kumulację odziaływań (str. 85-86). Ponadto wskazano, że wszystkie obiekty intensywnej produkcji rolnej emitują znaczące ilości hałasu do środowiska, a dokonane obliczenia potwierdzają zagrożenie przekroczenia dopuszczalnych natężeń hałasu w środowisku naturalnym (str. 87). Odnosząc się do stanu wód wskazano w prognozie, że do głównych źródeł zanieczyszczeń wpływających na jakość wód powierzchniowych należą tzw. źródła obszarowe – intensywnie prowadzona gospodarka rolna w tym głównie intensywne nawożenia oraz spływ powierzchniowy z terenów intensywnej produkcji rolnej – stref dużych zawartości emitowanych z obiektów typu kurniki i chlewnie (str. 89). W podsumowaniu stwierdzono, że do głównych zagrożeń dla stanu środowiska zalicza się intensyfikację zabudowy powiązanej ze skupieniem obiektów intensywnej produkcji rolnej – chlewnie/kurniki (str. 98). W omawianym dokumencie wskazano, że główne kierunki zagospodarowania obszaru objętego projektem planu to obszary zabudowane - zabudowa jednorodzinna, niewielkie usługi, zabudowa zagrodowa, tereny rolne z rozproszoną zabudową zagrodową, tereny leśne, podmokłe i pod wodami (str. 114).

W końcowych wnioskach stwierdzono, że ustalenia projektu planu usystematyzują i w pewien sposób ograniczą negatywne skutki zintensyfikowanej produkcji rolnej (str. 124, str. 126).

Wobec takich informacji zawartych w prognozie, trudno kwestionować racjonalność ustaleń planu miejscowego, służących ograniczeniu na wyznaczonych terenach produkcji zwierzęcej na skalę przemysłową. Wyrazem kompromisu jest zastosowanie wskaźnika w postaci obsady budynków inwentarskich na poziomie do 40 DJP, co pozwala z jednej strony zminimalizować niekorzystne oddziaływanie na środowisko ferm wielkopowierzchniowych, a z drugiej strony umożliwia prowadzenie działalności rolnej, która nie będzie tak uciążliwa dla otoczenia.

W kontekście danych przedstawionych w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, wątpliwe są twierdzenia strony skarżącej, że sporne inwestycje nie stanowią obiektywnego zagrożenia, a nawet mogą przyczynić się do rozwoju ekonomicznego danej gminy.

Oczywiście nie można wykluczyć, że pomimo ewidentnych uciążliwości wielkotowarowych obiektów produkcji zwierzęcej, w określonych warunkach lokalnych działalność typu przemysłowo-fermowego przynosi korzyści ekonomiczne. Jednak rzeczą organów gminy przy kształtowaniu polityki przestrzennej jest właściwe uwzględnienie w odpowiednich proporcjach wszystkich wartości chronionych obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego w okolicznościach wykazanych przez Radę Gminy należało zaakceptować podjęte w planie rozwiązania nakierowane na przeciwdziałanie uciążliwościom dużych ferm handlowych, zwłaszcza że zastosowane ograniczenia są adekwatne do ustalonych warunków aktualnego zagospodarowania obszaru gminy.

Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że zastosowane ograniczenia uciążliwości odorowej przez ustanowienie maksymalnej wielkości hodowli na wyznaczonych terenach wiążą się z potencjalnym negatywnym oddziaływaniem dużych obiektów służących produkcji zwierzęcej. Jak wskazano w piśmiennictwie: "W odniesieniu do intensywnego chowu zwierząt obowiązuje ogólna reguła, że im większa skala produkcji, tym powstają poważniejsze uciążliwości odorowe" (zob. G. Rząsa, op.cit. str. 55).

Nie bez znaczenia jest również to, że w przywołanym wcześniej Rozporządzeniu z 9 listopada 2010 roku kwalifikacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie chowu i hodowli zwierząt dokonywana jest właśnie na podstawie wielkości obsady inwentarza (DJP), a do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, jeżeli działalność ta prowadzona jest w warunkach wyszczególnionych w przepisie § 3 pkt 103.

Nawiązanie w przedmiotowym planie miejscowym do wskaźnika obsady inwentarza na poziomie nieprzekraczającym 40 DJP było niewątpliwie dopuszczalne i celowe ze względu na wyznaczone priorytety rozwoju określonej produkcji rolnej na obszarze gminy. Skoro ustalenia planu miejscowego miały doprowadzić do ograniczenia potencjalnych ponadnormatywnych oddziaływań spornych przedsięwzięć produkcji hodowlanej na grunty sąsiednie, to uzasadnione było zatem zastosowanie wskaźnika obsady inwentarza max. 40 DJP, powyżej którego przedsięwzięcia w zakresie chowu i hodowli zwierząt kwalifikowane są już jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższego nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że zawarte w planie ograniczenia produkcji zwierzęcej określone zostały w sposób dowolny i automatyczny. W szczególności mało przekonujące jest spostrzeżenie strony skarżącej, że produkcja zwierzęca na skalę przemysłową może być prowadzona w sposób "zgodny z zasadami postępu cywilizacyjnego".

W rezultacie akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego co do niezasadności zarzutów, iż ustanowione planem ograniczenia są nieproporcjonalne do zakładanych celów, czy też prowadzą do nadmiernej ingerencji w prawo skarżącego, zainteresowanego podjęciem działalności w zakresie wielkotowarowej produkcji zwierzęcej.

Ponadto chybiony okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie naruszają zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że według treści Studium na terenach rolnych zakładany jest rozwój zabudowy zagrodowej, co nie jest równoznaczne z możliwością prowadzenia działalności rolnej bez żadnych ograniczeń, zwłaszcza lokalizowania obiektów wielkotowarowej produkcji zwierzęcej.

Na gruncie przepisów regulujących akty planistyczne nie ma podstaw do formułowania założenia, jakoby pojęcie zabudowy zagrodowej miałoby obejmować wszelkie obiekty związane z produkcją rolną, niezależnie od jej rozmiarów.

Oceniając ustalenia zawarte Studium oraz w planie miejscowym - w zakresie odnoszącym się do wyznaczonych terenów zabudowy zagrodowej należy każdorazowo w konkretnej sprawie rozróżnić uwarunkowania związane z tradycyjna (nieprodukcyjną) hodowlą zwierząt oraz hodowlą zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r. II OSK 2233/13, 13 lutego 2020 r. II OSK 26/19, wyrok WSA 16 listopada 2021 r. II SA/Lu 423/21).

Ustanawiane zatem w planie miejscowym ograniczenia dla prowadzenia produkcji rolnej o charakterze przemysłowym, w tym lokalizacji wielkotowarowych ferm przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt muszą być oceniane z uwzględnieniem wszelkich okoliczności związanych z ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem danego obszaru oraz wartości chronionych przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Dlatego przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, nawiązująca do przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz wyroku NSA z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2674/17, nie jest adekwatna do faktycznych i prawnych okoliczności niniejszej sprawy.

Jako nieskuteczny, należało ocenić zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., polegającego według strony skarżącej na braku uzasadnienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnienie jest sporządzane przez organ wykonawczy do projektu planu miejscowego, a nie do uchwały podejmowanej przez organ stanowiący.

Po drugie, z akt planistycznych wynika, że uzasadnienie projektu planu miejscowego zostało sporządzone, stosownie do wymogów wymienionego przepisu.

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki rozstrzygając sprawę nie oparł się wyłącznie na odpowiedzi na skargę i wyjaśnieniach złożonych przez strony na rozprawie, lecz uwzględnił całokształt materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego oraz Radę Miejską.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że niezależnie od obowiązku sporządzenia uzasadnienia projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), organ gminy miał obowiązek złożyć odpowiedź na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Z kolei Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę uwzględnił komplementarnie dokumentację wytworzoną w trakcie prac planistycznych, ale też materiał zgromadzony w postępowaniu sądowym, w tym pisma procesowe z argumentacją stron oraz wyjaśnienia organu gminy, wykazujące uzasadnienie do rozwiązań negowanych przez stronę skarżącą.

Wyrazem kontradyktoryjności postępowania sądowego jest właśnie to, że skarżący prezentuje swoje stanowisko w skardze, a organ przedstawia odpowiedź na skargę, przy czym obie strony mogą przedstawić dokumenty dla wykazania słuszności swoich twierdzeń.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok na podstawie akt sprawy, po weryfikacji stanu faktycznego przedstawionego w dokumentacji złożonej przez strony postępowania.

Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji strony skarżącej kwestionującej prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15