Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2473/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 419/22 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Iława z dnia 25 lutego 2022 r., nr XXXVIII/362/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie geodezyjnym Kamień Duży, Kamień Mały, Wola Kamieńska, Rudzienice oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 419/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") na uchwałę Rady Gminy Iława z 25 lutego 2022 r., nr XXXVIII/362/22 (dalej: "uchwała", "plan", "plan miejscowy") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I.) oraz w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rady Gminy Iława (dalej: "Rada") uchwaliła w dniu 25 lutego 2022 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie geodezyjnym Kamień Duży, Kamień Mały, Wola Kamieńska, Rudzienice (dalej także: "uchwała", "plan").

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej: § 4 pkt 3 i pkt 13 (prawidłowe wskazanie pkt 14), § 16 pkt 2 lit. a, § 16 pkt 15 lit. e, lit. g, lit. h, § 17 pkt 2 lit. b, § 19 pkt 2 lit. a uchwały; § 22 uchwały oraz obejmującej rysunek planu w części obszaru oznaczonego symbolem 4ZP i obszarów bezpośrednio przyległych, oznaczonych symbolami 7MNU, 9MNU; § 15 pkt 12 lit. f oraz § 19 pkt 13 lit. b uchwały; § 12 pkt 1 lit. a uchwały w części dotyczącej sformułowania "1U, 2U" oraz rysunek planu, w części obejmującej obszary oznaczone symbolami 1U i 2U; § 15 pkt 1 uchwały, w części dotyczącej sformułowań "2P/U, 3P/U, 4P/U" i "6P/U" oraz rysunek planu, w części obejmującej obszary oznaczone symbolami 2P/U, 3P/U, 4P/U, 6P/U. Ewentualnie - wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na naruszenie art. 67a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." Podniesiono, że zamieszczone w dokumentacji planistycznej w postaci cyfrowej dane przestrzenne zostały zapisane w formie uniemożliwiającej pełną walidację pliku. Skarga została szczegółowo uzasadniona. Podano m. in., że uchwalając plan miejscowy, w odniesieniu do terenów ML, R, RU, 4ZP, Rada naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, gdyż przepisy zawarte w tym zakresie w części tekstowej planu są niespójne z ustaleniami części graficznej. Stwierdzona niespójność uniemożliwia jednoznaczne powiązanie ustaleń części tekstowej i graficznej planu w zakresie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 4a i ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. Niezgodność pomiędzy obiema częściami planu narusza zasady sporządzania planu miejscowego, uniemożliwia jednoznaczną i prawidłową wykładnię ustaleń planu na etapie stosowania prawa, a nadto narusza § 4 ust. 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie". Wojewoda zarzucił również naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie wymogów wynikających z założeń koniecznych do uwzględnienia w zakresie ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

WSA w Olsztynie stwierdził, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie co do podnoszonego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w części dotyczącej: § 15 pkt 12 lit. f od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP", § 19 pkt 13 lit. b od wyrazów: "po uzyskaniu zgody zarządcy drogi 1KDGP", § 16 pkt 2 lit. a oraz § 17 pkt 2 lit. b od wyrazów: "obiekty turystyki wiejskiej i rekreacji".

Sąd wojewódzki nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi.

W zakresie przedmiotu objętego skargą kasacyjną WSA w Olsztynie stwierdził, co następuje.

W kwestii § 19 pkt 2 lit. a uchwały podniesiono, że dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RU, 2RU, 3RU, 4RU, 5RU, 6RU, 7RU, 8RU, 9RU, ustalono przeznaczenie uzupełniające: obiekty budowlane w zabudowie zagrodowej, zgodnie z przepisami odrębnymi. Sąd I instancji zauważył, że skoro lokalny prawodawca dopuścił przeznaczenie ww. terenów pod "obsługę" produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a funkcją i celem tego przeznaczenia jest "obsługa" tych gospodarstw, to sama zabudowa zagrodowa jest dopuszczalna, gdyż warunkuje prowadzenie produkcji. Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych pełnią funkcję komplementarną w stosunku do zabudowy zagrodowej. Bez dopuszczalności zabudowy zagrodowej, przeznaczenie ww. terenów RU nie spełniałoby warunku celowości i związku funkcjonalnego. Jednocześnie dodano, że większość terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem RU jest aktualnie zabudowana, zarówno obiektami zabudowy produkcyjno-hodowlanej, jak i obiektami mieszkalnymi (dot. terenów: 1RU, 2RU, 3RU, 4RU, 5RU, 6RU, 8RU, 9RU).

W odniesieniu do § 4 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym dopuszczono lokalizację dojść, dojazdów, ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo-rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych, z wyłączeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 16R, 17R, 18R, 20R, 22R, 1ZL, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 6ZL, 7ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL, 11ZL, 12ZL, 13ZL, 14ZL, 15ZL, 16ZL, 17ZL, 18ZL, zgodnie z przepisami odrębnymi - podniesiono, że powyższe wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie WT". W projekcie planu został wyznaczony szczegółowy układ komunikacyjny z wykorzystaniem dróg publicznych i wewnętrznych, natomiast dopuszczenie lokalizacji dojść i dojazdów uwarunkowane było koniecznością zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej działek usytuowanych w głębi terenu, co jest podyktowane specyfiką terenu, a mianowicie ze względu na podziały własnościowe i rolniczy charakter obszaru, gdzie dominują długie i wąskie działki.

Natomiast w zakresie § 17 pkt 2 lit. b planu w części "budynki agroturystyki w granicach siedliska" Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń zarówno zasad, jak i trybu sporządzania planu. O ile uznał zasadność zarzutów skargi w zakresie przyjętej w § 17 pkt 2 lit. b) planu funkcji uzupełniającej przewidzianej na terenach R "obiektów turystyki wiejskiej i rekreacji", o tyle dopuścił jako funkcję uzupełniającą "budynki agroturystyki w granicach siedliska" na terenach rolniczych. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że na mocy art. 35 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2211), dalej "u.h.", usługi hotelarskie mogą być świadczone także w wynajmowanych przez rolników pokojach i miejscach na ustawianie namiotów w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4 u.h. oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Zatem, na terenach rolniczych dopuszczalne jest przeznaczenie uzupełniające pod budynki agroturystyki w granicach siedliska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zaskarżając go co do pkt II. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a mianowicie:

1. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż:

a. dopuszczenie w części tekstowej planu (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) posadowienia budynków agroturystyki (w granicach siedliska) na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R (o przeznaczeniu podstawowym rolniczym) - stosownie do § 17 pkt 2 lit. b uchwały oraz

b. dopuszczenie w części tekstowej planu (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) posadowienia obiektów budowlanych w zabudowie zagrodowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem RU (o przeznaczeniu podstawowym - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) - stosownie do treści przepisu § 19 pkt 2 lit a uchwały, spełnia wymóg prawidłowego (jednoznacznego) określenia przeznaczenia terenu, nie powodując w tym zakresie niezgodności części tekstowej i rysunku planu.

2. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia i § 14 ust. 1 rozporządzenia WT, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dopuszczenie na całym obszarze opracowania planu lokalizacji dojść, dojazdów ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo - rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych wraz z dopuszczeniem wydzielenia działek pod obiekty infrastruktury technicznej, dojścia i dojazdy, drogi oraz poszerzenie dróg istniejących - stosownie do postanowień § 4 pkt 3 i pkt 14 uchwały, wynika z treści § 14 ust. 1 rozporządzenia WT, spełnia wymóg prawidłowego (jednoznacznego) określenia przeznaczenia terenu i ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie powodując w tym zakresie niezgodności części tekstowej i rysunku planu.

3. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na zastosowaniu przepisu pomimo braku podstaw, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nieważności § 17 pkt 2 lit. b uchwały, także w części obejmującej sformułowanie "budynki agroturystyki w granicach siedliska" oraz nieważności § 19 pkt 2 lit. a uchwały.

4. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p. i § 14 ust. 1 rozporządzenia WT, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na zastosowaniu przepisów pomimo braku podstaw, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe zastosowanie przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nieważności § 4 pkt 3 i pkt 14 uchwały.

5. Naruszenie art. 35 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 36 u.h. poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że na terenach rolniczych, w oparciu o ww. przepisy ustawy, możliwe jest dopuszczenie sytuowania budynków agroturystyki.

6. Naruszenie art. 35 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 36 u.h. poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że pojęcie "budynek agroturystyki" odpowiada obiektom, o których mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy.

7. Naruszenie art. 35 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 36 u.h. poprzez ich zastosowanie pomimo braku podstaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje utrzymaniem w obrocie prawnym aktu normatywnego dotkniętego w części wadą nieważności.

8. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia skutkujące przyjęciem, że niespójności tekstu i rysunku planu, wskazywane w odniesieniu do terenów R i RU nie prowadzą do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (wymogu jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje utrzymaniem w obrocie prawnym aktu normatywnego dotkniętego w części wadą nieważności.

9. Naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 22 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej: "ZTP" poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odesłanie w akcie prawa miejscowego do "przepisów odrębnych" spełnia zasadę prawidłowej legislacji, podczas gdy zgodnie z wymogami wynikającymi z ww. rozporządzenia, odsyłając w akcie prawa miejscowego do innych przepisów powszechnie obowiązujących, należy jednoznacznie wskazać akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określić zakres spraw, dla których następuje to odesłanie.

10. Naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie pomimo braku podstaw, wobec niespełnienia wymogu spójności ustaleń tekstowych i graficznych planu miejscowego.

11. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez:

a. nieprawidłowe ustalenie i uzasadnienie, że § 17 pkt 2 lit. b uchwały (w zakresie dopuszczającym lokalizację budynków agroturystyki) pozostaje spójny z przepisem § 3 pkt 8 uchwały oraz rysunkiem planu (które to ustalenia, dla terenów oznaczonych symbolem R jako podstawowe, przewidują przeznaczenie rolnicze),

b. nieprawidłowe ustalenie i uzasadnienie, że § 19 pkt 2 lit. a uchwały (w zakresie dopuszczającym lokalizację obiektów budowlanych w zabudowie zagrodowej) pozostaje spójny z § 3 pkt 10 uchwały oraz z rysunkiem planu (które to ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem RU jako podstawowe, przewidują przeznaczenie - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych),

c. nieprawidłowe ustalenie i uzasadnienie, że postanowienia § 17 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 8 uchwały i rysunek planu (w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R), a także postanowienia § 19 pkt 2 lit. a, § 3 pkt 10 uchwały i rysunek planu (w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem RU), odpowiadają zasadom prawidłowej legislacji, w tym - spełniają wymóg jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu i nie naruszają w tym zakresie zasad sporządzania planu,

d. nieprawidłowe ustalenie i uzasadnienie, że pojęcie "budynek agroturystyki", a także pojęcie "obiekt budowlany w zabudowie zagrodowej" jest jasne, jednoznaczne, precyzyjne, a jego zastosowanie w akcie prawa miejscowego spełnia wymóg prawidłowej legislacji oraz pozwala na jednoznaczne określenie możliwego do posadowienia obiektu, nie naruszając w tym zakresie zasad sporządzania planu,

e. nieprawidłowe ustalenie, że odesłanie w akcie prawa miejscowego do "odrębnych przepisów" zastosowane w § 19 pkt 2 lit. a oraz § 4 pkt 3 uchwały, spełnia wymóg prawidłowej legislacji i nie narusza zasad sporządzania planu,

f. nieprawidłowe ustalenie i uzasadnienie, że dopuszczenie na obszarze opracowania planu, lokalizacji dojść, dojazdów ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo - rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stacji transformatorowych wraz z dopuszczeniem wydzielenia działek pod obiekty infrastruktury technicznej, dojścia i dojazdy, drogi oraz poszerzenie dróg istniejących - stosownie do postanowień § 4 pkt 3 i pkt 14 uchwały, odpowiadają zasadom prawidłowej legislacji, w tym - spełniają wymóg jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu oraz ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie naruszając w tym zakresie zasad sporządzania planu.

Powyższe miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ nienaruszenie ww. przepisów spowodowałoby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że stanowisko organu nadzoru było prawidłowe, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności § 17 pkt 2 lit. b w całości, § 19 pkt 2 lit. a oraz § 4 pkt 3 i pkt 14 uchwały.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie pkt II. wyroku WSA w Olsztynie i stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 4 pkt 3 i pkt 14 uchwały, § 17 pkt 2 lit. b uchwały w części obejmującej sformułowanie "budynki agroturystyki w granicach siedliska", § 19 pkt 2 lit. a uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Ich sformułowanie w licznych konfiguracjach i w połączeniu z różnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego w istocie prowadzi do zanegowania przyjęcia w uchwale trzech rozstrzygnięć: 1) wskazania w funkcji R jako przeznaczenia uzupełniającego budynków agroturystyki w granicach siedliska, 2) dopuszczenia jako przeznaczenia uzupełniającego w funkcji RU obiektów budowlanych w zabudowie zagrodowej, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz 3) dopuszczenie elementów komunikacji i infrastruktury bez precyzyjnego oznaczenia ich w tekście planu oraz na załączniku graficznym do planu.

Odnosząc się do braku spójności tekstu planu z załącznikiem graficznym oraz braku jednoznacznego przeznaczenia terenu odnośnie dopuszczenia budynków agroturystyki oraz zabudowy zagrodowej odpowiednio w funkcji R i RU należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny.

W planie dla terenów rolniczych (o jednostkach wymienionych w tekście) jako przeznaczenie uzupełniające do podstawowego jakim są tereny rolnicze, dopuszczono budynki agroturystyki w granicach siedliska (§ 17 pkt 2 pkt b planu). Na załączniku mapowym tereny te zostały oznaczone symbolem R i kolorem żółtym. Z kolei dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (symbol RU) jako przeznaczenie uzupełniające przyjęto obiekty budowlane w zabudowie zagrodowej zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 19 pkt 2 pkt a planu). Na załączniku graficznym tereny te oznaczono symbolem RU i kreskowaniem żółto-czerwonym. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w ten sposób doszło do sprzecznych ustaleń w części tekstowej i graficznej planu. Istota sporu dotyczy tego, że dopuszczone w planie przeznaczenie uzupełniające danego terenu nie oznacza, że zmienia się przeznaczenie podstawowe na przeznaczenie mieszane, które winno zostać naniesione na załącznik mapowy. Należy tutaj odróżnić przeznaczenie mieszane oraz przeznaczenie dopuszczalne danych terenów w planie miejscowym. Przeznaczenie mieszane oznacza, że dany teren może być wykorzystany na co najmniej dwa cele (ma dwie funkcje), które są względem siebie, co do zasady równoważne, choć możliwe jest nadanie jednej z nich charakteru determinującego. W takim przypadku część graficzna planu powinna, z reguły, oddawać mieszane przeznaczenie terenu dla zachowania, niekwestionowanego również przez Gminę, wymogu niesprzeczności części tekstowej i graficznej planu miejscowego. Funkcje mieszane powinny być przy tym tego rodzaju, że ich współwystępowanie na danym terenie jest zgodne z wymogami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Innymi słowy, funkcje mieszane nie powinny się wykluczać. Przeznaczenie mieszane wymieniono w § 9 ust. 4 rozporządzenia. W omawianym planie przykładem mieszanego przeznaczenia terenów jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej oznaczone na rysunku planu MN/U (§ 3 pkt 2 planu) oraz teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej P/U (§ 3 pkt 6 planu).

Natomiast kwestionowane w obydwu wypadkach przeznaczenie jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego ma dopełniać w ramach tej podstawowej funkcji, współistnieć, nie zaś wprowadzać równoważne i samodzielne przeznaczenie. Warto dodać, że o funkcji uzupełniającej jest również mowa m. in. w przywołanym wyżej § 9 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na uzupełniający względem funkcji wiodącej charakter przeznaczenia uzupełniającego, nie ma konieczności ujmowania funkcji uzupełniającej również w części graficznej. Poza wszystkim nie byłoby to możliwe, gdyż załącznik nr 1 do rozporządzenia nie przewiduje jako odrębnego przeznaczenia agroturystyki czy zabudowy zagrodowej. W oznaczeniu graficznym wskazuje się główne przeznaczenia, natomiast innego rodzaju funkcje muszą wpisać się owo główne przeznaczenie jako funkcjonalne dopełnienie, nie pozostając w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym. Ponadto obie części planu miejscowego, tj. tekstowa i graficzna (poza pewnymi elementami na rysunku planu o znaczeniu wyłącznie informacyjnym) mają charakter normatywny i hierarchicznie równoważny. Zatem dla prawidłowego ustalenia przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym należy dokonać analizy obu tych części planu i w razie potrzeby dokonać ich wykładni. Nie oznacza to jednak, że występuje sprzeczność między tekstem planu, a jego częścią graficzną, jak wskazuje skarżący kasacyjnie. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA w podobnym stanie prawnym i faktycznym, przyjęte w wyroku z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 367/22.

W konsekwencji nie doszło także do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Regulacje planu zadecydowały o przyjęciu jako podstawowego przeznaczenia terenów rolnych oraz terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Przeznaczenia tego nie zmienia, ani nie pozostaje w kolizji z nim funkcja budynków agroturystyki (R) dla terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej (RU) dla terenów obsługi produkcji. Prawidłowo zatem ustalono przeznaczenie poszczególnych terenów i przeprowadzono linie rozgraniczające, nie traktując zabudowy zagrodowej oraz budynków agroturystyki jako samodzielnego i odrębnego przeznaczenia od podstawowego. Zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Funkcja zabudowy zagrodowej w stosunku do terenów obsługi produkcji w rolnictwie nie stanowi terenu o innym przeznaczeniu i stąd nie było podstaw, aby wrysować na załączniku graficznym linie rozgraniczające te tereny. To samo dotyczy relacji między budynkami agroturystyki oraz terenami rolniczymi.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu. Analiza planu przeprowadzona przez WSA w Olsztynie co do powyższych zagadnień doprowadziła do trafnego wniosku, że występuje spójność między ustaleniami tekstu i rysunku planu. Tym samym nie doszło do naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie.

Jednocześnie brak podstaw, aby zakwestionować wprowadzenie do przeznaczenia rolniczego (jako podstawowego) budynków agroturystyki w granicach siedliska. Przeznaczenie rolnicze zakłada wykorzystanie terenów pod uprawy rolne. Jest to rola wiodąca, jednakże nie wyklucza ona wprowadzenia innych funkcji, które nie pozostają w opozycji. Taką funkcją są usługi agroturystyki. Zarówno przepisy powszechnie obowiązujące, jak i kontrolowany plan nie definiują tego pojęcia. Powszechne rozumienie pojęcia "agroturystyka" oznacza wypoczynek w gospodarstwach wiejskich organizowany dla mieszkańców miast (tak: Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2006 r., str. 5). U podstaw stanowiska Wojewody stoi argument, że takie sformułowanie planu oznacza wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy, nieprzewidzianej przez przepisy wykonawcze. Zdaniem NSA właśnie z tego powodu należy stwierdzić, że budynki agroturystki to budynki składające się na siedlisko. Siedlisko z kolei wiąże się z nieruchomością wraz z posadowionymi na niej zabudowaniami zaspokajającymi potrzeby mieszkaniowe prowadzącego gospodarstwo rolne oraz umożliwiające racjonalne prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą. Siedlisko stanowi zaplecze dla gospodarstwa, które ze względu na sposób zagospodarowania pełnić może kilka odrębnych funkcji: mieszkalną w części zabudowanej obejmującej budynek mieszkalny, gospodarczo-komunikacyjną, a także produkcyjną (por. P. Wojciechowski [w:] Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 160) – vide wyrok NSA z 7 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 307/21. Innymi słowy usługi agroturystyczne mogą być świadczone w budynkach składających się na siedlisko. Może to być nie tylko budynek mieszkalny, ale choćby odpowiednio adaptowany, pierwotnie budynek gospodarczy. Istotą jest to, że w każdym budynku składającym się na siedlisko może być prowadzona agroturystyka. Funkcja ta nie kłóci się z podstawową, lecz ją wręcz wzbogaca. Wybór tego rodzaju usługi należy już do konsumenta. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i art. 36 u.h. Usługi hotelarskie mogą być świadczone nie tylko w obiektach hotelarskich, ale także w innych obiektach. Za takowe u.h. uważa wynajmowane przez rolników pokoje w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli te obiekty spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia oraz wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami (art. 35 ust. 3 u.h.). Zatem w ramach budynków składających się na siedlisko wszystkie pokoje, jeżeli spełniają określone wymogi techniczne, mogą być wykorzystane pod usługi agroturystyczne. Takie należy przyjąć rozumienie budynku agroturystyki.

Odnośnie obiektów budowlanych w zabudowie zagrodowej, funkcja ta naturalnie wpisuje się w podstawową, tj. obsługi produkcji w gospodarstwach. Zgodnie z § 19 pkt 1 planu jako przeznaczenie podstawowe ustalono budynki i budowle obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych.

W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 526/13). Za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 55.3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyroki NSA: z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 593/19; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17). Zabudowa zagrodowa gwarantuje zatem współistnienie budynków służących do produkcji rolniczej z zabudową mieszkalną, ale oczywiście w celu realizacji zadań gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie główną funkcją terenu są budynki służące produkcji, ale zabudowa mieszkalna do obsługi tej produkcji - zdaniem NSA - nie pozostaje w kolizji z podstawową funkcją, a przeciwnie - pozostaje w związku funkcjonalnym. Zabudowa zagrodowa uzupełnia budynki obsługi produkcji i bez znaczenia pozostaje w jakiej kolejności powstają budynki składające się na tę zabudowę. Kluczową płaszczyzną wspólną tych zabudowań jest obsługa gospodarstwa rolnego.

W kwestii sformułowania "zgodnie z przepisami odrębnymi", bez konkretnego wskazania tych przepisów, to należy stwierdzić zasadność tego zarzutu, ale bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z § 22 w zw. z § 143 ZTP w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy lub do postanowień tylko wtedy, gdy uregulowania w nich zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują dane sprawy. W odesłaniu jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie. Zdaniem NSA wskazane naruszenie nie miało charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych". Wypada zgodzić się z poglądem, że chodzi tu o naruszenie prawa, które miało wpływ na merytoryczną zawartość danego planu miejscowego (tak Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, Nb 1 do art. 28). Do istotnych naruszeń prawa należy niewątpliwe natomiast zaliczyć tego rodzaju uchybienia popełnione przez organ planistyczny, które prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22). Brak wskazania konkretnego przepisu odrębnego pozostaje irrelewantny dla wyniku sprawy i nie stanowi tym samym istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu (art. 28 u.p.z.p.). Zawsze bowiem organ będzie obligowany do stosowania aktualnych przepisów odrębnych. Nie nastąpi zatem uchybienie nakazom czy zakazom na etapie stosowania planu (art. 7 w zw. z art. 87 w zw. z art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP).

W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż WSA w Olsztynie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie występuje niespójność tekstu i rysunku planu w odniesieniu do terenów R i RU. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jako niezasadne należało uznać także zarzuty odnoszące się do § 4 pkt 3 i pkt 14 uchwały. Otóż przepisy te dopuszczają lokalizację dojść, dojazdów, ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo-rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stancji transformatorowych, z wyłączeniem określonych terenów, zgodnie z przepisami odrębnymi. Dalej dopuszczono wydzielenie działek pod te obiekty i nie ustalono minimalnej ich powierzchni (pkt 14). Istota tego zarzutu polega na tym, że powyższe elementy infrastruktury nie zostały skonkretyzowane ani w tekście planu, a co ważniejsze – na jego rysunku.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięcie tej dyrektywy znajduje się w przywoływanym rozporządzeniu. Ustalenia dotyczące rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 ppkt a rozporządzenia). Kierując się powyższymi Rada przyjęła, że optymalnym rozwiązaniem kwestii skomunikowania tego obszaru będą częściowo drogi publiczne, a częściowo wewnętrzne. Drogi te zostały jako tereny komunikacji wskazane w § 3 pkt 16 planu oraz naniesione na rysunku planu z zastosowaniem prawidłowych oznaczeń. Bezspornie natomiast dopuszczone w omawianym przepisie elementy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej nie zostały umiejscowione zarówno w tekście, jak i na rysunku planu.

Zdaniem NSA § 4 pkt 3 uchwały nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis ten zamieszczony został w grupie ogólnych regulacji uchwały i zawiera dopuszczenie lokalizacji dojść, dojazdów, ciągów pieszych, rowerowych oraz pieszo-rowerowych, miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz rowerów, zieleni ozdobnej, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze planu, z wyłączeniem wyliczonych terenów planistycznych. W oparciu o tę regulację należy przyjąć, że w istocie § 4 pkt 3 uchwały dopuszcza realizację uzupełniających elementów systemu komunikacji, które znajdą się poza określonym planem głównym układem komunikacyjnym. Wojewoda kwestionuje ten zapis ze względu na hipotetyczną możliwość rozwoju układu komunikacyjnego na terenach o innym przeznaczeniu i bez wyraźnego wydzielenia.

W ocenie NSA nie występuje takie zagrożenie. Rada wskazywała na specyfikę tego obszaru, co celnie podniósł WSA w Olsztynie. Mianowicie dopuszczenie dojść i dojazdów było uwarunkowane koniecznością zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej działek usytuowanych w głębi terenu, co jest podyktowane specyfiką terenu, a mianowicie ze względu na podziały własnościowe i rolniczy charakter obszaru, gdzie dominują długie i wąskie działki, dla których w wielu wypadkach realizacja jakichkolwiek podziałów geodezyjnych uwarunkowana jest dopuszczeniem realizacji dojść i dojazdów o parametrach zgodnych z warunkami technicznymi. Z tego względu na etapie przygotowania projektu planu nie było możliwe uwzględnienie tak szczegółowych rozwiązań jako elementów systemu komunikacyjnego. W ocenie NSA w takich uwarunkowaniach przestrzennych dopuszczenie możliwości realizacji tych elementów "na obszarze planu" interpretować należy jako dopuszczenie możliwości realizacji wewnętrznych ciągów komunikacyjnych do poszczególnych nieruchomości, dotyczących konkretnych działek, co nie narusza § 4 pkt 9 rozporządzenia oraz § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT (tak NSA w podobnym stanie prawnym i faktycznym w wyroku z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 367/22).

Z tych wszystkich względów NSA skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.