Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 740/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 145 § 1, art. 151, art. 134 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 2 pkt 16a i pkt 16b
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 189a § 2, art. 189d pkt 1, art. 189f
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 roku sprawy ze skargi "P" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 września 2023 roku nr SKO.4141.578.2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 września 2023 r., numer SKO.4141.578.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1. ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) i uchwałą nr LX/1804/22 RADY MIEJSKIEJ w ŁODZI z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 3671 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 2 czerwca 2023 r., numer 4013..3.0051.2.2023 o nałożeniu na P. Łódź sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 71.995,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzyło P. ŁÓDŹ sp. z o.o. z siedziba w W. przy ul. O. 57 karę pieniężną w wysokości 70.297.50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej - drogi powiatowej ul. T. (dz.nr 327/5, obręb [...]) na wysokości posesji nr 5/7:

a) w celu umieszczenia jednostronnych reklam o powierzchni 68,89m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 21 kwietnia 2023 r. do dnia 5 maja 2023 r. (okres zajęcia - 15 dni) oraz

b) w celu umieszczenia jednostronnych reklam o powierzchni 62,10m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 6 maja 2023 r. do dnia 11 maja 2023 r. (okres zajęcia - 6 dni).

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z 29 czerwca 2022 r., numer 40150.3.0101.1.2022 skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. T. na w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku wielorodzinnego w terminie od dnia 4 lipca 2022 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.

W dniu 21 kwietnia 2023 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi przeprowadzili kontrolę pasa drogowego drogi powiatowej ul. T. (dz. nr 327/5 obręb [...]). Stwierdzono jego zajęcie, poprzez umieszczenie dziewięciu jednostronnych banerów reklamowych o łącznej powierzchni 68,89 m2, zamocowanych na panelach ogrodzeniowych. Banery reklamowe wypełniały ogrodzenie zarówno pojedynczo, jak również stanowiły zespół połączonych ze sobą ciągów reklamowych w trzech segmentach. Treść banerów w sposób jednoznaczny promowała sprzedaż mieszkań zlokalizowanych w inwestycji, na którą to decyzją nr DPRG-UA-l.536.2022 z dnia 1 kwietnia 2022 r. skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę. Ponadto na banerach promowane było biuro sprzedaży mieszkań oraz strona internetowa www.[...].info (kwerenda powyższej strony, pozwoliła organowi pierwszej instancji na potwierdzenie podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone zajęcie pasa drogowego). Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Czynności kontrolne powtórzono w dniach: 24 kwietnia 2023 r., 26 kwietnia 2023 r., 5 maja 2023 r. Wykazały one niezmienność położenia oraz liczby banerów względem ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2023 r. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 11 maja 2023 r. wykazała obecność w pasie drogowym ośmiu banerów reklamowych o łącznej powierzchni 62,10m2. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 maja 2023 r. nie stwierdzono obecności banerów reklamowych w pasie drogowym.

Wobec uznania, że banery reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, organ pierwszej instancji poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. T. (dz. nr 327/5, obręb [...]) na wysokości posesji nr 6, poprzez umieszczenie jednostronnych banerów reklamowych na ogrodzeniu bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. nr 4013.3.0051.2.2023 Prezydent Miasta Łodzi nałożył na P. ŁÓDŹ sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. O. 57 karę pieniężną w wysokości 71.995,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi w celu umieszczenia jednostronnych reklam o powierzchni 68,89m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 2023-04-21 do 2023-05-10 oraz w celu umieszczenia jednostronnych reklam o powierzchni 62,10m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w dniu 2023-05-11.

Podstawą rozstrzygnięcia stanowiło przyjęcie, iż w sprawie zaistniały wszystkie określone w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przesłanki. Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zaistniały określone w art. 189f § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ ten uznał przy tym za niebudzącą wątpliwości wagę naruszenia prawa przyjmując, że nie ma ona znamion znikomej, co uniemożliwiło zastosowanie przewidzianej w art. 189f § 1 k.p.a. kompetencji do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

W odwołaniu skarżąca zakwestionowała zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, domagając się jej uchylenia oraz odstąpienia od nałożenia kary, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności powołując treść art. 40 ustawy o drogach publicznych, za udowodnione uznało, że przestrzeń, w obrębie której zlokalizowane były banery reklamowe stanowi pas drogi publicznej. Niezależnie od tego organ II instancji podkreślił, że przedmiotowe banery zostały przymocowane do paneli ogrodzeniowych umieszczonych przez skarżącą w pasie drogowym drogi publicznej - drogi powiatowej w realizacji uzyskanego przez nią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku wielorodzinnego przy ul. T. 7/9. Po drugie, jeżeli chodzi o charakter przedmiotowych banerów, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że mają one charakter reklamowy, a zatem ich umieszczenie w pasie drogowym wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. W tym kontekście organ II instancji wyjaśnił, iż ustawodawca zdefiniował określenie reklama na użytek regulacji u.d.p. W świetle bowiem art. 4 pkt 23 u.d.p. użyte na gruncie tej ustawy określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Organ II instancji wskazał przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 16a tej ustawy reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. W kontekście powyższych regulacji prawnych nie budziło wątpliwości Kolegium, iż wszystkie umieszczone przez skarżącą i utrwalone na zdjęciach wykonanych podczas kontroli przeprowadzanych przez pracowników organu pierwszej instancji banery są reklamami w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Co więcej, wobec tak szerokiej definicji reklamy w u.d.p. w ocenie charakteru treści widocznych na umieszczonych na ogrodzeniu wygradzającym plac budowy zasadniczo nie było potrzeby odwoływania się w sprawie do definicji tablicy reklamowej czy też urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, reklamy na gruncie u.d.p. nie należy ograniczać do nośników informacji promujących określone osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub też ruchy społeczne, a uznawać za nie wszelkie nośniki informacji wizualnej niebędące znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Taki walor w ocenie organu II instancji należało przypisać wszystkim dziewięciu tablicom reklamowym, których umieszczenie przez skarżącą w pasie drogowym, bez zgody zarządcy drogi, stało się podstawą sankcji nałożonej zaskarżoną decyzją. Na pięciu z przedmiotowych tablic widniały bowiem wizualizacje realizowanej inwestycji (wielorodzinnego budynku mieszkalnego), co miało - w ocenie Kolegium - nie tylko walor informacyjny, ale również promocyjny i zachęcający potencjalnych nabywców do zainteresowania się nabyciem budowanych mieszkań. Podobny walor przypisać należało widocznej na jednym ze zdjęć wykonanych w czasie kontroli tablicy, na której umieszczone zostały dwie wizualizacje realizowanej inwestycji oraz kilkanaście wersów tekstu. Ewidentnie informacyjny charakter (co przesądza o kwalifikacji go jako reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.) miały również: tablica wskazująca kierunek, w którym znajduje się biuro sprzedaży mieszkań, tablica na której widnieje adres strony internetowej Skarżącej, oraz tablica z treścią "[...]". Reasumując, w ocenie organu II instancji wszystkim dziewięciu tablicom przypisać należało charakter reklam w rozumieniu u.d.p.

Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych w treści odwołania wątpliwości skarżącej, co do prawidłowości przypisania umieszczonych w pasie drogowym tablic reklamowych skarżącej w kontekście tego, że równolegle toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam, bez zgody zarządcy drogi, na tym samym ogrodzeniu wobec M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. zakończone wydaniem decyzji nr 4013.3.0052.2.2023, a -jak twierdzi skarżąca - z "uzasadnienia treści decyzji nie sposób ustalić bez wątpliwości, za które informacje umieszczone na ogrodzeniu budowy została nałożona kara i czy nie są to te same "reklamy", za które odpowiedzialność w ocenie organu ma ponieść skarżąca spółka" Kolegium wskazało, że znana jest mu sprawa wymierzenia kary pieniężnej na spółkę M. z tego przede wszystkim powodu, że spółka ta wniosła do Kolegium odwołanie od wskazanej w odwołaniu skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Faktem jest również, że wszystkie reklamy na których umieszczenie w pasie drogowym stało się przedmiotem decyzji sankcyjnych w obu postępowaniach (wobec skarżącej oraz spółki M.) były umieszczone na tym samym ogrodzeniu wydzielającym strefę bezpieczeństwa realizowanej inwestycji. Organ II instancji wskazał przy tym, że spółka M., jak wynika z treści widniejącej na jednej z tablic jest generalnym wykonawcą tej inwestycji. Kolegium podkreśliło jednak, że przedmiotem postępowania prowadzonego wobec spółki M. było umieszczenie w pasie drogowym wyłącznie pięciu nośników na których widniała nazwa/logo tego podmiotu. Wobec tego Kolegium nie podzieliło wątpliwości skarżącej, że te same nośniki objęte zostały (mogły zostać objęte) oboma postępowaniami i wydanymi decyzjami sankcyjnymi. Przedmiotem niniejszej sprawy było umieszczenie w pasie drogowym konkretnych dziewięciu tablic reklamowych zidentyfikowanych na podstawie dokumentacji fotograficznej.

W ocenie organu II instancji wbrew wątpliwościom wyrażonym w odwołaniu skarżącej, Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, a bazujących na obmiarach dokonywanych podczas przeprowadzanych kontroli. Na potrzeby określenia wysokości wymierzanej kary pieniężnej Kolegium przyjęło zatem, że powierzchnie ustalone przez organ pierwszej instancji, to powierzchnie tablic umieszczonych w pasie drogowym (zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. określającym sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, który znajduje zastosowanie przy określaniu wysokości wymierzanej kary pieniężnej opłatę tą ustala się biorąc pod uwagę w szczególności "powierzchnię reklamy"). Tak rozumiana powierzchnia reklam umieszczonych w pasie drogowym wynosiła w czasie kontroli przeprowadzonych

21 kwietnia, 24 kwietnia, 26 kwietnia oraz 5 maja 2023 r. 68,89 m2, natomiast w czasie kontroli przeprowadzonej 11 maja 2023 r. - 62,10 m2. Organ wskazał również, że podczas kontroli w dniu 11 maja nie było już tablicy reklamowej przedstawiającej wizualizację inwestycji oraz tekstową informację o niej.

Odnośnie determinującego wysokość kary pieniężnej okresu zajęcia pasa drogowego, Kolegium uznało za konieczne zweryfikowanie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji przesądziło o konieczności jej uchylenia i orzeczenia przez Kolegium co do istoty sprawy. W ocenie Kolegium, zważywszy na ustalenia dokonywane podczas kolejnych kontroli, nieuzasadnione było nałożenie kary za zajęcie 68,89 m2 pasa drogowego w okresie od 21 kwietnia do 10 maja 2023 r. oraz za zajęcie 62.10 m2 pasa drogowego w dniu 11 maja 2023 r., wszak ustalenia w zakresie powierzchni reklamy umieszczonej w pasie drogowym dokonane podczas poszczególnych kontroli były następujące: - 21 kwiecień - 68,89 m2, - 24 kwiecień - 68,89 m2, - 26 kwiecień - 68,89 m2, - 5 maj - 68,89 m2, -11 maj - 62,10 m2, - 16 maj -0,00 m2. Dlatego nie było podstaw do przyjęcia, że w okresie od 6 maja do 10 maja skarżąca bez zezwolenia umieściła w pasie drogowym reklamy o powierzchni 68,89 m2. Nie ma na to żadnego dowodu. Stąd Kolegium przyjęło, że podstawą ustalenia wysokości kary pieniężnej ma być umieszczenie w pasie drogowym reklam: - o powierzchni 68,89 m2 w okresie od 21 kwietnia do 5 maja 2023 r. (okres zajęcia - 15 dni) oraz - o powierzchni 62,10 m2 w okresie od 6 maja do 11 maja 2023 r. (okres zajęcia - 6 dni).

W ocenie organu II instancji niezasadne były podnoszone przez skarżącą

w odwołaniu argumenty odwołujące się do posiadanego przez nią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku

z budową budynku mieszkalnego, co w ocenie skarżącej uprawniało ją do umieszczenia na ogrodzeniu wygradzającym tą strefę tablic informacyjnych/reklamowych. Ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że oba cele zajęcia (prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie w nim reklam) wymagają od podmiotów zamierzających podjąć takie działania uzyskania odrębnych zezwoleń zarządcy drogi, za uzyskanie których pobierane są odrębne opłaty ustalane w oparciu o różniące się od siebie czynniki. Innymi słowy, posiadanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym wiążące się z dopuszczalnością - w celu zabezpieczenia objętego robotami obszaru zajętego pasa drogowego - oddzielenia zajętego fragmentu pasa ogrodzeniem oraz uiszczenia tego tytułu opłaty w żadnym stopniu nie uprawnia, bez uzyskania odrębnego zezwolenia zarządcy drogi - do umieszczenia na tym ogrodzeniu reklam w rozumieniu art. 4 pkt. 23 p.r.d.

Reasumując powyższe ustalenia, Kolegium stwierdziło, że skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym drogi publicznej – drogi powiatowej reklam o powierzchni i w okresie wskazanym w poprzednich akapitach. Wyliczenie wymierzanej kary pieniężnej w niniejszej sprawie musi uwzględniać przy tym dwie regulacje ustawowe. Otóż zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Poza tym, zgodnie ze wspomnianym już art. 40 ust. 12 in fine u.d.p. kara pieniężna wymierzana jest w wysokości - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6. Zastosowanie wskazanego ustawowego algorytmu ustalenia wysokości wymierzanej kary pieniężnej przy uwzględnieniu danych wynikających z ustaleń faktycznych i obowiązujących regulacji prawnych tj.:

1) powierzchni reklamy i okresu umieszczenia jej w pasie drogowym wynoszących:

- 68,89 m2 w okresie od 21 kwietnia do 5 maja 2023 r. (okres zajęcia - 15 dni) oraz - 62,10 m2 w okresie od 6 maja do 11 maja 2023 r. (okres zajęcia - 6 dni), a także

2) przyporządkowaniu okresu zajęcia okresowi obowiązywania aktu określającego wysokość opłaty (a w konsekwencji - kary pieniężnej) za zajęcie pasa drogowego, jakim w niniejszej sprawie jest uchwała nr LX/1804/22 RADY MIEJSKIEJ w ŁODZI z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, z której wynika, że stawka za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu umieszczenia reklamy wynosi 5 zł/m2/dzień, doprowadziło Kolegium do ustalenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej na kwotę 70.297,50 zł, na którą to kwotę składają się kwoty:

- 51.667,50 zł za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam o powierzchni 68,89 m2 w okresie 15 dni - od dnia 21 kwietnia do dnia 5 maja 2023 r,

- 18.630.00 zł za zajęcie pasa drogowego celu umieszczenia reklam o powierzchni 62,10 m2 w okresie 6 dni - od dnia 6 maja do dnia 11 maja 2023 r.

Odnosząc się do możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, Kolegium wskazało, że w art. 189a § 1 k.p.a. ustawodawca zastrzegł, iż w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Jednakże w § 2 tego przepisu wymieniono wyłączenia spod tej regulacji. Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, w to miejsce będą stosowane przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są np. kary za zajęcie pasa drogowego wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, na właściwym organie tj. zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie zarówno od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w u.d.p. do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. w u.d.p. uregulowano przesłanki wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego też od dnia 1 czerwca 2017 r. zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego jest zobowiązany do rozważenia stosowania art. 189f k.p.a.

Organ II instancji zwrócił uwagę na pewną ułomność instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazując, że organ administracji publicznej nie może odstąpić od nałożenia części kary. Może odstąpić od nałożenia wyłącznie całej ustalonej zgodnie z przepisami prawa administracyjnej kary pieniężnej. Kolejną kwestią jest specyfika sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. Wymierzana kara pieniężna niejako konsumuje opłatę za zajęcie pasa drogowego, którą ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepisy prawa nie przewidują przy tym możliwości wymierzenia jedynie opłaty za zajęcie pasa przy jednoczesnej rezygnacji z sankcji administracyjnej w wysokości 9-krotności opłaty. Jest to o tyle istotne, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oznacza, że zajmujący pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi nie poniesie jakichkolwiek kosztów zajęcia pasa drogowego. Znajdzie się zatem w sytuacji korzystniejszej niż osoba przestrzegająca prawa, która we właściwym terminie uzyskała wymagane prawem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Należało zatem ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie ulega bowiem kwestii, że spełniona została jedna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, jaką jest zaprzestanie naruszenia prawa. Jak już wskazano referując okoliczności wydania zaskarżonej decyzji, zaprzestanie naruszania prawa przez skarżącą wiązać należy z usunięciem wszystkich tablic reklamowych, co nastąpiło najpóźniej w dniu 15 maja 2023 r. Jak bowiem wskazano, kontrola przeprowadzona w dniu 16 maja 2023 r. nie wykazała umieszczenia w pasie drogowym tych tablic. Niemniej jednak, odnosząc się do przesłanki znikomości naruszenia prawa Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem, który nie tylko powinien mieć pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z realizowanymi inwestycjami, ale również znane powinny być mu konsekwencje zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Organ II instancji wskazał również, że nieprzekonujące są podnoszone w odwołaniu skarżącej argumenty za znikomością wagi naruszenia prawa odwołujące się do poczucia posiadania prawa do zajmowania części pasa drogowego wynikającego z posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót. Niezależnie od tego w istotnej większości treść umieszczonych w pasie drogowym tablic miała walor promujący realizowaną inwestycję oraz zachęcającą potencjalnych nabywców do zainteresowania się zakupem budowanych mieszkań, co mogło przynieść wymierne korzyści skarżącej. Reasumując, wziąwszy pod uwagę wskazane okoliczności, Kolegium stwierdziło, że wobec przyjęcia, iż w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego drogi publicznej w okresie od 21 kwietnia do dnia 11 maja 2023 r. nie była znikoma, nadto zaś skarżąca powinna mieć świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenia reklam w pasie drogowym, nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję organu, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne zastosowanie i orzeczenie w sprawie co do istoty sprawy, podczas gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania wobec braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

2. naruszenie art. 7 kpa oraz art. 107 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu przez skarżącą spółkę i w konsekwencji brak wszechstronnego rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącą;

3. naruszenie art 138 § 2 kpa poprzez brak zastosowania i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wobec naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 6 kpa w związku z art. 8 kpa, wobec braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a także art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz 107 kpa dot. naruszenia zasady prawdy obiektywnej i brakiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego ze wskazaniem w decyzji, które konkretnie elementy (o jakiej treści lub zawartości) zostały zakwalifikowane przez organ jako reklama oraz związane z brakiem uwzględnienia okoliczności iż skarżąca spółka uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ogrodzenia placu, budowy na którym na pojedynczych panelach mogły znajdować się panele reklamowe, co ma wpływ na wynik postępowania i uszczupla uprawnienie skarżącej spółki do załatwienia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym;

4. naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp w związku z art. 40 ust. 12 udp poprzez jego błędne zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym, gdyż inwestor – P. Łódź sp. z o.o., posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co w ocenie skarżącej spółki jest wystarczającym argumentem do braku nałożenia kary za umieszczenie reklamy na ogrodzeniu placu budowy, co do którego wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego;

5. naruszenie art. 40 ust. 3 i 4 udp w związku z art. 40 ust. 12 udp poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu kary stanowiącej 10 krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z przepisów prawa nie wynika wprost uprawnienie do żądania przez organ podwójnie opłat od wnioskującego o zajęcie pasa drogowego, tj. w sytuacji, gdzie cel, na który uzyskano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, dalej spełnia swoją funkcję i zostaje w sposób nieznaczny rozszerzony;

6. naruszenie art. 189f kpa poprzez błędną wykładnię zwrotu "znikomy" i w konsekwencji brak wzięcia pod uwagę przy wydaniu decyzji okoliczności wskazanych ww. normie prawnej, co ma wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji dot. pkt 2 oraz zasądzenie kosztów procesu na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą prawną zaskarżonej decyzji nakładającej na stronę skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.d.p.").

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1).

W myśl art. art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że w sprawie zachodzi przypadek określony w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., czyli umieszczenie w pasie drogowym reklam.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. co do zasady zabrania się dokonywania czynności w pasie drogowym, które mogłyby powodować uiszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego. Nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

W ocenie sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że strona skarżąca bez zezwolenia zarządcy drogi zajęła przestrzeń, w obrębie której zlokalizowane były banery reklamowe, a które zostały przymocowane do paneli ogrodzeniowych umieszczonych przez stronę w pasie drogowym drogi publicznej – drogi powiatowej w realizacji uzyskanego przez nią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku wielorodzinnego przy ul. T. 7/9. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dowody z dokumentów w postaci: protokołów kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 czerwca 2022 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku wielorodzinnego przy ul. T. 7/9, decyzji z 1 kwietnia 2022 r. o pozwoleniu na budowę, których wiarygodność nie była kwestionowana, stanowiąc tym samym pełnowartościowy materiał dowodowy sprawy.

Strona skarżąca nie neguje faktu zajęcia pasa drogowego we wskazanym okresie. Kwestionuje natomiast uznanie przez organy, iż umieszczone

w przedmiotowym pasie drogowym banery mają charakter reklamowy, a przy tym

w ocenie strony, organ nie ustalił w sposób precyzyjny, które tablice zamontowane na ogrodzeniu zostały zakwalifikowane jako reklama, za które odpowiedzialność ponosi skarżąca spółka, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego jest prowadzone również wobec generalnego wykonawcy, tj. M. sp. z o.o. sp.k., co w ocenie strony miało wpływ na wysokość kary administracyjnej. Brak podstaw do nałożenia na stronę kary pieniężnej strona wywodzi także z faktu, że uzyskała zgodę organu na umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym i to ogrodzenie wciąż spełnia swoją funkcję, niezależnie od tego, czy znajduje się ono wypełnione panelem z informacją, czy też bez informacji. Strona podniosła także, że samo uzupełnienie ogrodzenia o panele informacyjne dot. inwestycji nie musi być reklamą, skoro podstawowa funkcja ogrodzenia jest spełniona. Skarżąca kwestionuje także fakt podwójnego ustalenia opłat, choć jest to jedno zajęcie pasa drogowego.

Zarzuty skargi i wskazana na ich poparcie argumentacja nie są zasadne i stanowią w istocie powtórzenie wątpliwości zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, do których organ w sposób trafny i wyczerpujący odniósł się w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że pas drogowy to "wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga". Natomiast przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek ustawy pojęcie reklamy uznając za nią: umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe

w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747),

a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375).

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., nr 977 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z kolei stosownie do art. 2 pkt 16b ustawy przez pojęcie "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości również sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, iż umieszczone przez stronę 9 banerów stanowi reklamę w rozumieniu wskazanych przepisów. Organ prawidłowo ustalił, że na pięciu tablicach będących przedmiotem postępowania widnieją wizualizacje realizowanej inwestycji, tj. wielorodzinnego budynku mieszkalnego, co - jak trafnie uznał organ II instancji - ma nie tylko walor informacyjny, ale niewątpliwie promocyjny i zachęcający potencjalnych nabywców do zainteresowania się nabyciem budowanych mieszkań. Organ słusznie uznał również, że podobny walor należy przypisać tablicy, na której umieszczone zostały dwie wizualizacji realizowanej inwestycji oraz kilkanaście wersów tekstu, który co najmniej informuje o realizowanej inwestycji. Nie może także budzić wątpliwości, że informacyjny charakter mają: tablica wskazująca kierunek, w którym znajduje się biuro sprzedaży mieszkań, tablica na której widnieje adres strony internetowej skarżącej oraz tablica z treścią "[...]".

Zdaniem sądu także poczynione przez organ ustalenia w zakresie powierzchni umieszczonych przez stronę reklam znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Powierzchnię reklam stwierdzono w czasie kontroli, której wyniki zawarte zostały w protokołach kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, które w sposób jednoznaczny pozwalały na ustalenie powierzchni zajęcia.

W kontekście powyższych rozważań zarzuty strony zmierzające do wykazania braku wskazania w uzasadnieniu decyzji, które konkretnie elementy zostały zakwalifikowane przez organ jako reklama oraz ich powierzchna jawią się jako całkowicie nieuzasadnione. Organ II instancji w sposób niezwykle precyzyjny i niebudzący jakichkolwiek zastrzeżeń ustalił ilość umieszczonych przez stronę banerów reklamowych, ich powierzchnię, a następnie odnosząc się do zarzutów strony w sposób wyczerpujący, powołując w tym zakresie właściwe przepisy prawa, wyjaśnił charakter przedmiotowych banerów. Uwadze organu nie umknął przy tym podnoszony przez skarżącą fakt, iż wobec generalnego wykonawcy tj. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. toczyło się równolegle postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam bez zgody zarządcy drogi na tym samym ogrodzeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotem postępowania prowadzonego wobec spółki M. było umieszczenie w pasie drogowym wyłącznie pięciu nośników, na których widniała nazwa/logo tego podmiotu. Tym samym należało zgodzić się z organem odwoławczym, że brak było podstaw do uznania, by decyzje wydane wobec spółek dotyczyły tego samego przedmiotu postępowania. Nie budzi wątpliwości sądu, że niniejsze postępowanie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym wskazanych i szczegółowo opisanych przez organ dziewięciu tablic reklamowych. Z kolei postępowanie wobec M., zakończone decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej, objętą również skargą do tut. sądu dotyczy umieszczenia w pasie drogowym wyłącznie pięciu nośników, na których widniała nazwa/logo generalnego wykonawcy.

W ocenie sądu nie mogła odnieść zamierzonego skutku również argumentacja strony zmierzająca do wykazania błędnego zastosowania przez organ przepisów, na podstawie których wymierzono skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a tym samym w ocenie strony brak było podstaw do nałożenia kary za umieszczenie reklamy i żądania przez organ podwójnie opłat za zajęcie pasa albowiem cel, na który uzyskano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dalej spełnia swoją funkcję

i zostaje w sposób nieznaczny rozszerzony.

Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ II instancji, iż ze wskazanych wcześniej przepisów jednoznacznie wynika, że oba cele zajęcia tj.: prowadzenie robót drogowych w pasie drogowym oraz umieszczenie w nim reklam wymagają od podmiotów zamierzających podjąć takie działania uzyskania odrębnych zezwoleń zarządcy drogi, za uzyskanie których pobierane są odrębne opłaty. Zatem posiadanie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zabezpieczenia objętego robotami obszaru zajętego pasa drogowego i oddzielenia zajętego fragmentu pasa ogrodzeniem oraz uiszczenia z tego tytułu opłaty, jak trafnie wskazał organ II instancji – w żadnym razie nie uprawnia do umieszczenia na tym ogrodzeniu reklam bez uzyskania odrębnego zezwolenia zarządcy drogi.

Należy zdecydowanie odróżnić zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku wielorodzinnego od zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia na ogrodzeniu reklamy określonej treści. Obie te okoliczności stanowią całkowicie odrębne przedmioty zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, o które winien wystąpić podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego w określony sposób. Ponadto nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których skarżąca zajmuje pas drogowy. Istotną kwestią jest bowiem sama okoliczność zajęcia tego pasa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 432/08, Lex numer 511363). Tym samym stanowisko strony skarżącej, iż cel, na który uzyskano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dalej spełnia swoją funkcję

i zostaje w sposób nieznaczny rozszerzony, należało poczytywać jako wyraz błędnej wykładni wskazanego przepisu, którego treść nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie sądu wykorzystanie ogrodzenia wygradzającego strefę bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego, również w celach reklamowych powoduje, że następuje zajęcie pasa drogowego pod reklamę, albowiem ogrodzenie staje się nośnikiem informacji wizualnej, a osobą zobowiązaną do uzyskania zezwolenia, czy też uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym - w tym przypadku P. Łódź sp. z o.o. z siedzibą w W.

Rozważając zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f k.p.a., wskazać w pierwszej kolejności należy, że przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów i punktów. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (który, jak należy domyślać się jedynie z treści podniesionego przez stronę zarzutu stanowi jego podstawę) wynika, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W ocenie sądu, organ dokonał właściwej oceny, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21; publ. ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenia prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, to jest wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r.; sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że o ile strona zaprzestała dalszego naruszenia prawa, to niewątpliwie waga naruszenia prawa, które polegało na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia, nie była – jak próbuje dowieść skarżąca - znikoma. Naruszenie prawa nie było w tym przypadku działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania. Jak słusznie wskazał organ II instancji, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z profesjonalnym podmiotem, który nie tylko powinien mieć pełną świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z realizowanymi inwestycjami, ale również znane powinny być mu konsekwencje zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Uwadze organu II instancji nie umknęło przy tym, że w większości treść umieszczonych w pasie drogowym tablic o powierzchni przekraczającej 60m2 miała walor promujący realizowaną inwestycję oraz zachęcającą potencjalnych nabywców do zainteresowania się zakupem budowanych mieszkań, co niewątpliwie mogło przynieść wymierne korzyści skarżącej. O doniosłości naruszonego dobra, którego nie można uznać za znikome, świadczy także przewidziana przez ustawodawcę kwota kary za tego rodzaju naruszenie. Zatem waga naruszenia oraz konieczność sprawiedliwego traktowania podmiotów działających zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie pozyskiwania zgód na zajęcie pasów drogowych do celów reklamowych uzasadnia brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Wobec powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Reasumując, sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wskazano przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Wyjaśnić przy tym należy, że bez wpływu na prawidłowość wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia jest podnoszony przez stronę fakt, iż organ I instancji, powołując podstawę prawną wydanej decyzji, nie wskazał precyzyjnie jednostek redakcyjnych art. 40 udp, które w sprawie zastosował. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1983 r. (I SA 1294/82 ONSA 1983 nr 1 poz. 5) wyjaśnił, że "Fakt powołania się organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Podniesiony zarzut jest również o tle bezzasadny a limine, iż zaskarżoną decyzją, Kolegium uchyliło tę decyzję w całości i wydało własną orzekającą co do istoty sprawy, wskazując w sposób prawidłowy materialną podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 134 p.p.s.a.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

d.cz.