Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2229/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.207 ust.1 i ust.8, art.184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art.77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi N. Fundacji Rozwoju [...] z siedzibą w N. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; NK: [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 lutego 2013 r. Skarżąca [...] Fundacja Rozwoju "[...]" z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca", "Beneficjent", "Fundacja") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. "[...]". W rubryce 3.7 (Opis sposobu zarządzania projektem) wskazano, iż projekt zarządzany będzie przez zespół projektowy złożony z kierownika, asystenta kierownika i specjalisty ds. obsługi finansowej zatrudnionych (umowa zlecenia/umowa o pracę) przez Fundację. Przedstawiono szczegółowe obowiązki kierownika i ww. personelu oraz wskazano, iż asystent kierownika i specjalista ds. obsługi finansowej zatrudnieni zostaną na pełny etat. W szczegółowym budżecie projektu, w ramach kosztów bezpośrednich w zadaniu nr 8 (Zarządzanie projektem), przewidziano następujące wydatki:

poz. 18 budżetu "asystent kierownika (umowa o pracę/umowa cywilno-prawna)" z wynagrodzeniem 3 200 zł brutto/miesiąc, tj. łącznie w całym projekcie 89 600,00 zł (3 200 zł x 28 m-cy);

poz. 19 budżetu "specjalista ds. obsługi finansowej (umowa o pracę)" z wynagrodzeniem 3 900,00 zł brutto/m-c, tj. łącznie w całym projekcie 109 200,00 zł (3 900 zł x 28 m-cy).

W dniu 22 lutego 2013 r. pomiędzy Skarżącą a Województwem [...] – Wojewódzki Urząd Pracy w [...] (dalej "Instytucja Pośrednicząca II stopnia") została zawarta umowa o dofinansowanie projektu nr [...]. Na mocy tej umowy przyznano Skarżącej dofinansowanie w wysokości nieprzekraczającej kwoty 4 999 999,48 zł na realizację projektu pn. "[...]". Projekt realizowany był w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 maja 2015 r. bez udziału partnerów. Kwota dofinansowania pokrywała całość wydatków przewidzianych w projekcie.

Stanowisko asystenta kierownika projektu Beneficjent powierzył J. K., dotychczas zatrudnionej przez Fundację w wymiarze pełnego etatu, poprzez oddelegowanie pracownika w dniu 1 kwietnia 2014 r. do pełnienia tego stanowiska na okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 maja 2015 r. W oddelegowaniu pracodawca wskazał, że wynagrodzenie miesięczne brutto będzie wynosić 1 674,47 zł, nie wskazano w jakim wymiarze osoba ta ma pełnić stanowisko w projekcie.

Stanowisko specjalisty ds. obsługi finansowej Beneficjent powierzył pracownikowi Fundacji L. W., dotychczas zatrudnionej przez Fundację w wymiarze pełnego etatu, poprzez oddelegowanie pracownika w dniu 1 lutego 2013 r. do pełnienia tego stanowiska na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 maja 2015 r. W oddelegowaniu pracodawca wskazał, że wynagrodzenie miesięczne brutto będzie wynosić 3 259,51 zł, nie wskazano, w jakim wymiarze osoba ta ma pełnić stanowisko w projekcie.

W dniach 6 - 7 lipca 2015 r. Instytucja Pośrednicząca II stopnia przeprowadziła kontrolę końcową realizacji projektu, w wyniku której stwierdzono m.in., że ww. osoby w okresie zajmowania stanowisk w projekcie "[...]" były jednocześnie zatrudnione w ramach innych projektów realizowanych przez Fundację, jak również w ramach działalności własnej Fundacji. Zdaniem kontrolujących w rzeczywistości asystent kierownika zatrudniony był w ramach projektu w wymiarze 0,33 etatu w okresie od kwietnia do grudnia 2014 r. i 0,32 w okresie od stycznia do maja 2015 r. Z kolei specjalista ds. obsługi finansowej, zdaniem kontrolujących, zatrudniony był w ramach projektu w wymiarze 0,4 etatu.

W toku procedury kontrolnej Beneficjent przedstawił informacje i wyjaśnienia dotyczące zatrudnienia i wynagrodzenia asystenta kierownika i specjalisty ds. obsługi finansowej. Instytucja Pośrednicząca II stopnia podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i pismem z dnia 9 listopada 2015 r. wezwała Beneficjenta do zapłaty kwoty 46 556,07 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W związku z brakiem zwrotu przez Beneficjenta należności, w dniu 1 grudnia 2015 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, w związku z uznaniem za niekwalifikowalne części wydatków projektu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] zobowiązał Fundację do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "[...]" wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w kwocie 46 556,07 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli końcowej projektu stwierdzono naruszenie przepisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne) w zakresie zatrudnienia personelu projektu, w związku z czym wynagrodzenia części personelu projektu zostały uznane częściowo za wydatek niekwalifikowalny.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pismem z dnia 22 lutego 2016 r. Skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając wydanie decyzji bez wcześniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie treści art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.").

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 2 762,02 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych dla kwoty:

- 826,01 zł od dnia 11 marca 2013 r.,

- 145,77 zł od dnia 12 marca 2013 r.,

- 540,58 zł od dnia 25 lutego 2014 r.,

- 95,40 zł od dnia 3 marca 2014 r.,

- 216,23 zł od dnia 11 września 2014 r.,

- 76,32 od dnia 9 września 2014 r.,

- 764,89 zł od dnia 26 listopada 2015 r.,

- 19,36 zł od dnia 26 stycznia 2015 r.,

- 77,46 zł od dnia 19 lutego 2015 r.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając w tej części jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazano, iż w przypadku obu stanowisk personelu projektu (asystent kierownika, specjalista ds. obsługi finansowej), których dotyczy decyzja organu I instancji, we wniosku o dofinansowanie projektu wskazano formę zatrudnienia (umowę o pracę lub ewentualnie umowę cywilnoprawną w przypadku asystenta kierownika) i jego wymiar (pełen etat).

Dalej organ wskazał, iż w mającym istotne znaczenie dla sprawy okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 maja 2015 r. J. K. zatrudniona była przez Fundację w oparciu o jeden stosunek pracy, w ramach którego wykonywała czynności na kilku stanowiskach mających różne źródła finansowania. Zdaniem Ministra nie jest możliwym przyjęcie tezy Beneficjenta, że J. K. pełniła w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 31 maja 2015 r. funkcję asystenta kierownika projektu w wymiarze pełnego etatu. Przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że wynagrodzenie z pozostałych źródeł wypłacane pracownikowi w tym okresie (w wysokości znacznie przewyższającej wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji asystenta kierownika projektu) nie wiązało się ze świadczeniem pracy przez pracownika, co jest niezgodne z logiką i doświadczeniem życiowym.

W ocenie Ministra, ze względu na brak określenia wymiaru czasu pracy w oddelegowaniu z dnia 1 kwietnia 2014 r. do pełnienia funkcji asystenta kierownika projektu, a także brak ewidencjonowania czasu pracy, należało przyjąć, że rzeczywiste zaangażowanie asystenta kierownika projektu wynosiło 0,4 etatu (2/5 etatu). We wniosku o dofinansowanie projektu wskazano wynagrodzenie asystenta kierownika projektu i wymiar czasu pracy - 1 etat. W związku z tym organ stwierdził, że rzeczywisty wymiar czasu pracy asystenta kierownika był mniejszy od założonego we wniosku o dofinansowanie projektu, a tym samym wydatek poniesiony w projekcie na wynagrodzenie asystenta kierownika jest niekwalifikowalny w części jako wydatek poniesiony w sposób niezgodny z budżetem projektu oraz w sposób nieracjonalny.

Odnośnie pełnienia funkcji specjalisty ds. obsługi finansowej projektu przez L. W. organ wskazał, iż w czasie realizacji projektu otrzymywała ona również wynagrodzenie ze środków programu "[...]", środków własnych Fundacji (fundusz pożyczkowy i poręczeniowy), a także realizowanego przez Fundację projektu POKL "Ośrodek Wspierania Inicjatyw Ekonomii Społecznej" w ramach kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem. W mającym istotne znaczenie dla sprawy okresie od 1 lutego do 11 września 2015 r. L. W. zatrudniona była przez Fundację w oparciu o jeden stosunek pracy, w ramach którego wykonywała czynności na kilku stanowiskach mających różne źródła finansowania. Skoro L. W. ze względu na kierowanie wyodrębnioną komórka organizacyjną Fundacji nie otrzymywała wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, to oznacza, że wynagrodzenie ze wszystkich źródeł pracownik otrzymywał za pracę w ramach 1 etatu. Należy zatem racjonalnie przyjąć, że również praca na kilku stanowiskach odbywała się w ramach 1 etatu. W ocenie organu, identycznie jak w przypadku J. K., nie jest możliwym przyjęcie tezy, że L. W. pełniła w okresie od 1 lutego do 11 września 2013 r. funkcję specjalisty ds. obsługi finansowej projektu w wymiarze pełnego etatu.

Ze względu na brak określenia wymiaru czasu pracy w oddelegowaniu z dnia 1 kwietnia 2013 r. do pełnienia funkcji specjalisty ds. obsługi finansowej, a także brak ewidencjonowania czasu pracy, należało przyjąć, że rzeczywiste zaangażowanie specjalisty ds. obsługi finansowej projektu wynosiło 0,4 etatu (2/5 etatu). Natomiast we wniosku o dofinansowanie projektu wskazano wynagrodzenie specjalisty ds. obsługi finansowej projektu i wymiar czasu pracy - 1 etat. Na tej podstawie należało zatem w ocenie organu stwierdzić, że rzeczywisty wymiar czasu pracy specjalisty ds. obsługi finansowej projektu był mniejszy od założonego we wniosku o dofinansowanie, a tym samym wydatek poniesiony w projekcie na wynagrodzenie specjalisty ds. obsługi finansowej projektu jest niekwalifikowalny w części jako wydatek poniesiony w sposób niezgodny z budżetem projektu oraz w sposób nieracjonalny.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyjęty przez organ I instancji sposób obliczenia wydatków niekwalifikowalnych poniesionych na wynagrodzenie personelu będącego przedmiotem decyzji był niewłaściwy. Organ I instancji przyjął założenie, że pracownik w ramach jednego stosunku pracy, w którym zajmuje różne stanowiska (wykonuje różne czynności) powinien otrzymywać z tytułu każdego z tych stanowisk (czynności) wynagrodzenie proporcjonalne do części etatu, jaka przypada na to stanowisko. Minister wskazał, iż brak jest w przepisach prawa pracy, a także Wytycznych unormowań, które uzasadniałyby przyjęcie takiego założenia i kalkulacji. Pracownik, którego etat jest podzielony pomiędzy dwa lub więcej stanowisk pracy może otrzymywać wynagrodzenie z tytułu pracy na poszczególnych stanowiskach w wysokości nieproporcjonalnej do części etatu określonych dla tych stanowisk. Wymiar części etatu, zakres obowiązków oraz wynagrodzenie dla poszczególnych części etatu powinny zostać określone w umowie o pracę lub np. w dokumencie oddelegowującym pracownika do wykonywania określonych czynności (pełnienia stanowiska). Jednocześnie wskazano, że metodologia wyliczenia wydatku niekwalifikowalnego zastosowana przez organ odwoławczy jest korzystniejsza dla Beneficjenta w porównaniu z zastosowaną przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z części. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie określenia zaangażowania pracowników [...] Fundacji Rozwoju "[...]" J. K. i L. W. w realizację projektu "[...]" oraz określenia wysokości wydatków poniesionych w tym projekcie na wynagrodzenie J. K. i L. W.

W motywach skargi Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, bowiem ustalenia w zakresie zaangażowania pracowników w realizację projektu są dowolne i nie zostały oparte na wnikliwym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. W ocenie Skarżącej, użyty we wniosku zapis "pełnego etatu" dotyczył w jej pojęciu (jak również w pojęciu WUP wnioskując po zaleceniach pierwszej kontroli z 2014 r.) formy, a nie wymiaru zatrudnienia. Wymiar czasu pracy został wyrażony w postaci proponowanego wynagrodzenia za pracę w projekcie, które jest częścią całkowitego wynagrodzenia za pełen etat pracownika, adekwatną do zaangażowania w projekcie. Tak interpretowano i przyjęto zapisy we wniosku, zwyczajowo postępując w ten sposób (również w poprzedniej edycji projektu). Zapis we wniosku o dofinansowanie dawał również możliwość podpisania umowy cywilnoprawnej przez J. K. (asystenta kierownika), co powodowałoby zwiększenie ogólnego dochodu z tytuły pracy na rzecz Fundacji. Jak zostało ustnie wskazane Skarżącej podczas ostatniej kontroli, wówczas problem niekwalifikowalności nie zaistniałby.

Skarżąca wyjaśniła, iż obowiązki przejęte po porzuceniu pracy przez Ł. A. w newralgicznym momencie projektu (rezygnacja z pracy poprzedzona zwolnieniem lekarskim w trakcie rekrutacji beneficjentów) zostały wykonane w ramach dotychczasowego wynagrodzenia, nie na dodatkową umowę cywilnoprawną i zostały zakwestionowane przez WUP dopiero po zakończeniu pracy i projektu, pomimo, że były naliczane na adekwatnych zasadach jak w okresie od lutego 2013 r. do czerwca 2014 r. (który weryfikowała pierwsza kontrola projektu) u J. W. Wówczas także sposób naliczania wynagrodzenia L. W. nie został zakwestionowany, a również podlegał weryfikacji, co potwierdziła kopia informacji i zaleceń pokontrolnych dotycząca wynagrodzenia J. W., która była załączona przez Skarżącą do akt niniejszej sprawy. Zasady i wytyczne dotyczące realizacji projektu nie uległy zmianie.

Skarżąca podniosła, że takim podejściem do sprawy czuje się wprowadzona w błąd. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że gdyby wcześniejsza kontrola WUP zakwestionowała wynagrodzenia J. W., czy L. W. wprowadzono by wcześniej konieczne zmiany. W przypadku braku wytknięcia nieprawidłowości w kontrolowanym obszarze Fundacja miała pełne podstawy do powielania zaakceptowanych rozwiązań (np. stosowanie analogicznych zasad rozliczania wynagrodzeń jak w przypadku J. W.) w pełnym zaufaniu, iż są one prawidłowe i nie będą rodzić problemów w przyszłości. W ocenie Skarżącej niezrozumiałym jest, że organ kontroli podważając swoje wcześniejsze kontrole i ustalenia, dokonał zmiany w interpretacji na niekorzyść Skarżącej.

Ponadto zdaniem Skarżącej, wyliczenia kosztów niekwalifikowalnych J. K., zawarte w uzasadnieniu decyzji, są nie do przyjęcia. Finansowanie części wynagrodzeń w ramach kosztów pośrednich innych projektów u J. K. (jako pośrednich kosztów funkcjonowania zarządu) nie może być wliczone do kalkulacji etatu. J. K. jest członkiem zarządu Fundacji [...]. Świadczy to o niezrozumieniu specyfiki sprawowania funkcji lub jest objawem złej woli i zwyczajnym brakiem zrozumienia i życzliwości wobec organizacji, która dochowuje wszelkiej staranności w wykonywaniu powierzonych zadań. Członek zarządu ma nienormowany czas pracy, dający możliwość pracy w miesiącu do 240 godz. Ponadto przeliczanie zaangażowania (czasu pracy) wg wysokości wynagrodzenia jest błędem logicznym, opartym na nieprawdziwym założeniu jednakowego w każdym projekcie średniego wynagrodzenia za godzinę pracy. Uwzględniając rzeczywiste godziny pracy na rzecz Fundacji, następnie wyodrębniając godziny przeznaczone na pracę w projekcie wskazano, iż odpowiadały one pracy w pełnym (160 godzinnym) etacie.

Odnośnie L. W. Skarżąca wskazała, iż kontrola przeprowadzona w dniach 6-7 lipca 2015 r. dotyczyła okresu od 01 kwietnia 2014 r. do czasu, w którym L. W. nie była już zaangażowana w realizację projektu. Niemniej jednak Skarżąca wyjaśniła, że w czasie, kiedy będąc główną księgową Fundacji L. W. pełniła funkcję specjalisty ds. obsługi finansowej, jej pełne wynagrodzenie wynikało m.in. z funkcji nadzorczych nad działem finansowym, jakie posiada główna księgowa. Podobnie jak u J. K., zadania te nie kolidowały z funkcją pełnioną w projekcie, na którą L. W. poświęcała 160 godzin miesięcznie. L. W. w ramach obowiązków wynikających z umowy o pracę nie była zaangażowana w ramach działalności komercyjnej Fundacji [...].

Ponadto zwrócono uwagę, iż z punktu widzenia określonego w prawie pracy (art. 1514§ 1 k.p.) uprawnienia do oddzielnego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych rozróżnić należy dwie grupy pracowników na stanowiskach kierowniczych. Pierwszą z nich tworzą pracownicy zarządzający zakładem pracy w imieniu pracodawcy. Ponieważ to właśnie oni organizują pracę w zakładzie pracy, to kodeks nie przewiduje dla nich prawa do wynagrodzenia i dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych. Według wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2011 roku, II PK 221/10, OSNP 2012, nr 9-10, poz. 111, stwierdzono, że główny księgowy wykonujący jednocześnie i stale pracę szeregowego pracownika, czyli pracujący w warunkach ukrytej pracy rotacyjnej, nie jest objęty hipotezą art. 1514 § 1 k.p. W przypadku L. W. taka sytuacja nie zachodziła.

Skarżąca uważa także, iż użyty w § 1 zwrot "wykonują w razie konieczności" oznacza, że przepis ten wprowadza samodzielną przesłankę obowiązku wykonywania pracy poza normalnymi godzinami pracy. Przesłanka "konieczności" jest szersza od "szczególnych potrzeb pracodawcy" (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.). Wymaganie większej dyspozycyjności od kierowników jest uzasadnione ich rodzajem pracy.

Przez tę "konieczność" należy jednakże rozumieć sytuacje nietypowe. Skarżąca powołała się na utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym, jeżeli sposób organizacji pracy przez pracodawcę powoduje konieczność stałego wykonywania przez kierownika pracy ponad normę pracy, to ma on prawo do dodatkowego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych.

Zdaniem Skarżącej analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, iż w sposób nienależyty badano ilości rzeczywiście przepracowanych godzin, a w szczególności przeznaczonych na realizację zadań w kontrolowanym projekcie. Skarżąca podkreśliła przy tym, iż brak dochodzenia przez pracowników ewentualnych roszczeń związanych z wykonywaniem pracy w godzinach nadliczbowych nie może stanowić podstawy ustalenia, iż taka praca nie była świadczona.

Skarżąca zarzuciła ponadto pominięcie szerszej analizy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w szczególności treści rozdziału 4 podrozdział 5 pkt 7 lit. b, z którego treści wynika wprost, iż dopuszczalnym jest zatrudnienie danej osoby przy realizacji różnych projektów, przy czym wszystkie zadania tej osoby winny być realizowane w wymiarze nie większym aniżeli 240 godz. miesięcznie. W kontekście takich regulacji zawartych w Wytycznych - wyjaśnienia Fundacji dotyczące stosowania "etatu kalkulacyjnego" nie są oderwane od zapisów regulujących zasady oceny kwalifikowalności wydatków. Co więcej - zgodnie z zapisami pkt 8 lit. a Wytycznych - prowadzenie ewidencji godzin pracy i realizowanych zadań nie jest wymagane w przypadku, gdy wszystkie zadania realizowane są na podstawie jednego stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, iż wydatki uznane przez organ za niekwalifikowalne zostały sfinansowane ze środków, co do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., dalej: "u.f.p."). Zgodnie z art. 207 ust.1 ustawy w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

- wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

- wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

- pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. W przypadku stwierdzenia powyższych okoliczności Instytucja Pośrednicząca II stopnia wzywa Beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 ustawy). Po bezskutecznym upływie terminu na dokonanie zwrotu środków Instytucja Pośrednicząca II stopnia wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 powyższej ustawy).

Z treści art. 184 u.f.p. wynika natomiast, iż wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Do obowiązujących procedur zalicza się m.in.: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz umowę o dofinansowanie projektu.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy na podstawie umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 2 umowy) Skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Jednocześnie zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku (§ 3 ust. 1 umowy) oraz do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu (§ 3 ust. 4 umowy).

Zgodnie z zapisami Wytycznych (wersja z 14 sierpnia 2012 r., rozdz. 3 podrozdz. 1, pkt 1): "Wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: (...)

- są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu, z uwzględnieniem zasad konstruowania budżetu, o których mowa w podrozdziale 3.4;"

- są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj:

- nie zostały wymienione w katalogu wydatków niekwalifikowalnych w ramach PO KL w podrozdziale 4.1,

- zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych.

Dalej Wytyczne (rozdz. 4, podrozdz. 5, sekcja 1, pkt 3) określają szczegółowe wymagania dotyczące zatrudnienia personelu projektu zatrudnionego w projekcie na podstawie stosunku pracy: "W przypadku gdy osoba będąca personelem projektu jest pracownikiem Beneficjenta, którego umowa o pracę tylko w części obejmuje zadania w ramach projektu (np. na 1/2 etatu, 1/4 etatu w ramach projektu), wydatki związane z wynagrodzeniem w ramach projektu są kwalifikowalne, o ile:

zadania związane z realizacją projektu zostaną wyraźnie wyodrębnione w umowie o pracę lub zakresie czynności służbowych pracownika lub opisie stanowiska pracy;

zakres zadań związanych z realizacją projektu stanowi podstawę do określenia proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w realizację projektu w stosunku do czasu pracy wynikającego z umowy o pracę tego pracownika;

wydatek związany z wynagrodzeniem personelu projektu odpowiada proporcji, o której mowa w lit. b.

Prawidłowość wyliczenia proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w realizację projektu może podlegać kontroli."

W ocenie Sądu słusznie organ uznał, że wydatki poniesione w projekcie na wynagrodzenie J. K. - asystenta kierownika projektu i L. W. - specjalisty ds. obsługi finansowej są w części niekwalifikowalne, bowiem faktyczne zaangażowanie tych pracowników w wykonywanie obowiązków w ramach projektu było mniejsze od zaplanowanego we wniosku o dofinansowanie projektu (pełny etat).

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy stwierdzić, iż jak wynika z zebranego materiału dowodowego, Skarżąca poprzez swoje działanie dopuściła się naruszenia postanowień umowy oraz Wytycznych.

Główne zarzuty wobec Skarżącej sprowadzają się do kwestii zatrudniania na stanowisku asystenta projektu oraz specjalisty ds. obsługi finansowej, a w konsekwencji dofinansowania wynagrodzenia tych osób, z różnych źródeł finansowania, bez wskazania faktycznego wymiaru zaangażowania do projektu. J. K. i L. W. zatrudnione przez Skarżącą w wymiarze pełnego etatu, były oddelegowane do pracy przy innych projektach, w tym w projekcie "[...]". W konsekwencji, osoby te formalnie zatrudnione były w oparciu o jeden stosunek pracy. Jednakże wykonywały - w ramach tylko jednego, pełnego etatu - obowiązki na rzecz Skarżącej, jak również obowiązki wynikające z oddelegowania do zadań związanych z przedmiotowym projektem i z innymi projektami Skarżącej.

Mając to na uwadze, jak również fakt, że na obydwu stanowiskach nie prowadzono ewidencji pracy w godzinach nadliczbowych, za sprzeczne z doświadczeniem życiowym uznać należy twierdzenie, że wykonywanie wszystkich obowiązków - zarówno tych podstawowych jak i dodatkowych - mogło odbywać się w ramach jednego etatu, tj. przeciętnie 40 godzin w tygodniu. Nie można zaakceptować sytuacji, w której pracownik zatrudniony na jeden etat, w rzeczywistości wykonuje obowiązki, które swoim zakresem obejmują taką ilość zadań, które odpowiadają dwóm lub trzem etatom. Nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenia Skarżącej, że ww. osoby wykonywały pracę na pełen etat w ramach projektu "[...]", wówczas zupełnie niezrozumiałe byłoby wypłacanie stałego wynagrodzenia z innych tytułów, w sytuacji, gdy zadania nie były wykonywane. Z tych względów, prawidłowo organ nie podzielił twierdzeń Skarżącej, jakoby osoby te wykonywały pracę na pełen etat, gdyż obiektywnie nie jest to możliwe. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż w toku postępowania administracyjnego Skarżąca sama przyznała, że rzeczywiste zaangażowanie personelu wynosiło 0,4 etatu ( k 12-13 akt administracyjnych: Dokumenty dot. kontroli i postępowania).

Odnosząc się do kwestii wykonywania przez kierownika pracy ponad normę pracy, Sąd podziela pogląd, że jeżeli sposób organizacji pracy przez pracodawcę powoduje konieczność stałego wykonywania przez kierownika pracy ponad normę pracy to ma on prawo do dodatkowego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Istotą tek kwestii jest jednak to, że taka organizacja pracy jest wadliwa i w orzecznictwie sądowym taki pogląd przeważa (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt II PK 350/12). Przesłanką zastosowania art. 1514 § 1 k.p. jest stan konieczności, pod którym to pojęciem należy rozumieć jedynie sporadyczną potrzebę, uzasadnioną wyjątkową sytuacją, a nie zaś jako stałe wykonywanie pracy ponad obowiązujący pracownika czas pracy, wynikające z wadliwie określonego zakresu czynności lub nieprawidłowej organizacji pracy. Z tego względu, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Skarżącej, z których wywodzi ona, że wypłacanie wynagrodzenia z kilku tytułów było uzasadnione obowiązkami wykraczającymi ponad normę czasu pracy. Jak słusznie zauważył to organ, oznacza to wprowadzenie wadliwej organizacji pracy na stałe, a co więcej prowadzi do obejścia przepisów prawa, gdyż nawet jeśli Skarżąca wynagradzała te osoby za gotowość do podejmowania dodatkowych zadań, wówczas czas pracy powinien być ewidencjonowany, a wynagrodzenie wypłacane stosownie do wykonanych zadań. Tymczasem, składane - oraz wzajemnie się wykluczające - oświadczenia Skarżącej w zakresie wymiaru zaangażowania ww. osób w pracę w projekcie, dają podstawę do twierdzenia, że Skarżąca nie wykonywała należytego kierownictwa wynikającego z definicji stosunku pracy i nie posiada popartej dowodami wiedzy na temat rzeczywistego i faktycznego wymiaru czasu poświęcanego na wykonywanie poszczególnych, wynikających z kilku tytułów, obowiązków służbowych. O ile organ nie może kwestionować wewnętrznych, ustalonych zasad wynagradzania Skarżącej (wypłacanie pełnego wynagrodzenia z kilku tytułów, bez ewidencjonowania rzeczywistego czasu poświęconego na wykonywanie obowiązków w ramach każdego z nich), o tyle może mieć zastrzeżenia co do pracy w projekcie "[...]", która pozostaje w ścisłym związku z funduszami europejskimi i szczególnymi wymaganiami co do ich wydatkowania, związanymi z Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki.

Reasumując należy stwierdzić, że J. K. oraz L. W., zatrudnione przez Skarżącą jako jej pracownicy, ale również zaangażowane w inne projekty, w tym w projekt "[...]", nie mogły jednocześnie pełnić wszystkich swoich obowiązków w pełnym wymiarze czasu pracy. W konsekwencji, prawidłowo za nieuzasadniony uznano fakt wypłacania wynagrodzenia przewidzianego za pełen etat. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, bez wątpienia doszło do naruszenia procedur związanych z wydatkowaniem środków, do których przestrzegania Skarżąca zobowiązała się w umowie o dofinansowanie.

Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia przez organ okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezpodstawny. Fakt, że organ dokonał odmiennej od oczekiwań Skarżącej oceny stanu faktycznego, nie oznacza, że dokonał tego w sposób nienależyty. Należy odróżnić kwestię ciężaru dowodu od obowiązku organu do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Niewątpliwie w świetle treści art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ zobligowany jest zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Nie może też przerzucić całego ciężaru dowodu na stronę. Jednakże trzeba podkreślić, iż obowiązek ten nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale również przez stronę postępowania. Realizując zasadę prawdy obiektywnej organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Z akt rozpoznawanej sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ zbadał wyczerpująco wszystkie mające znaczenie dla sprawy okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku