Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 199/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Wiesława Pierechod Sędzia WSA - Tadeusz Piskozub (spr.) Asesor WSA - Wojciech Czajkowski Protokolant - Małgorzata Aleksandrowicz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zaliczenia nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności na poczet bieżących zobowiązań w opłacie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 maja 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2004r., w sprawie zaliczenia nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności w wysokości 3.9191,44 zł. wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wydania postanowienia, na poczet bieżących zobowiązań w opłacie oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przedmiotowe postanowienie jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15.01.2004r. w przedmiocie określenia nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, wydaną na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Natomiast na mocy przepisu art.76 Ordynacji podatkowej wydano postanowienie z dnia 19.01.2004r. przez organ I instancji w sprawie zaliczenia nadpłaty w przedmiotowej opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności wraz z odsetkami na poczet bieżących zobowiązań w tej opłacie.

T. P. złożył zażalenie na to postanowienie zarzucając mu brak uzasadnienia faktycznego, co uniemożliwiło Skarżącemu sprawdzenie prawidłowości zarachowania nadpłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 7 maja 2004r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji, wskazując, iż w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości nadpłaty powstałej w wyniku wniesienia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Na poparcie takiego stanowiska Kolegium Odwoławcze podało, iż niepodatkowe należności budżetowe są nieekwiwalentnymi świadczeniami pieniężnymi na rzecz państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których obowiązek ponoszenia wynika z konkretnej normy prawnej, nie towarzyszy im wzajemne świadczenie państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego i które mają nieodpłatny, przymusowy charakter, natomiast przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności jest świadczeniem pieniężnym mającym charakter wzajemny i ekwiwalentny.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 7 maja 2004r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 stycznia 2004r., w sprawie ustalenia nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, umarzając jednocześnie postępowanie w pierwszej instancji przyjęło, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania do spraw cywilnoprawnych, które cechuje równorzędność stron i ekwiwalentność świadczeń.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że jeżeli ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz.1299 i zm.) nie odsyła do przepisów Ordynacji podatkowej, w części dotyczącej opłaty za przekształcenia, to Ordynacja ma tutaj zastosowanie.

Dlatego z uwagi na to, że postępowanie w sprawie określenia nadpłaty w opłacie za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności stało się bezprzedmiotowe, stąd postępowanie w przedmiocie zaliczenia nadpłaty w tej opłacie stało się również bezprzedmiotowe.

T. P. pismem z dnia 01 czerwca 2004r. zaskarżył postanowienie z dnia 7.05.2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w przedmiocie zarachowania nadpłaty w opłacie za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, na poczet bieżących zobowiązań w tej opłacie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy uchylił decyzję określającą nadpłatę w tej opłacie, a Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że w przedmiotowej opłacie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Skarżący cytując pracę A. Huchli "Świadczenia do których stosuje się Ordynację podatkową", podał, że przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do świadczeń publicznoprawnych, a więc takich, których podstawą przyznania i ustalenia są akty prawa publicznego, a pozyskiwanie ma na celu zaspokojenie potrzeb publicznych. T. P. wyraził pogląd, iż w sprawie określenia nadpłaty powstałej w wyniku wniesienia opłaty za przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż świadczenie takie wynika ze stosunków publicznoprawnych, wpłacane jest do budżetu samorządowego, zaś jego wysokość jest ustalana decyzją. Wskazał. iż zakres stosowania Ordynacji podatkowej jest bardzo szeroki, co spowodowało, iż w odniesieniu do publicznoprawnych należności budżetowych istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania przepisom Ordynacji. zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych. szczegółowych regulacji prawnych.

W ocenie Skarżącego podobne stanowisko w sprawie niepodatkowych należności zaprezentowane jest w komentarzu do art.2 Ordynacji podatkowej autorstwa B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska, Toruń 2002 TNOiK. W konkluzji swojej skargi T. P. stwierdził, że ponieważ wnoszone opłaty wynikają ze stosunków publicznoprawnych, wpłacane są do budżetu samorządowego i ich wysokość została ustalona decyzją uważał, że Dział III Ordynacji ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie, a moja skarga zarówno na decyzję jak i na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest uzasadniona. Zaś przyjęcie stanowiska organu II instancji za słuszne powodowałoby brak możliwości odzyskania przez obywatela nadpłaty od wniesionych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, spowodowanej błędną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego ustalającą ilość i wysokość rat.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu z dnia 7 maja 2004r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrujący sprawę, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do przepisów art.3 w związku z art.145 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej ppsa, Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosując środki przewidziane w tej ustawie mogą uchylić decyzję organu, wówczas gdy stwierdzą naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, lub oddalić skargę na decyzję administracyjną, w przypadku uznania, że skarga jest niezasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się błędnej interpretacji prawa i błędnego zastosowania obowiązujących przepisów prawa, ani tez błędnego ustalenia faktów przyjętych za udowodnione w toku prowadzonego postępowania dowodowego.

Spór między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy dwóch kwestii:

1. zakwalifikowania prawnego do sprawy administracyjnoprawnej albo cywilnoprawnej – opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, określono decyzją administracyjną na podstawie art.4 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz.781 i zm.), której wysokość ustala starosta lub organ samorządowy, zgodnie z art.5 ust.4 tej ustawy w okresie obowiązywania tego przepisu.

2. oraz czy opłata za to przekształcenie podlega regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn.zm.).

Problem oceny prawnego charakteru opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, zwanej dalej opłatą, należy odnieść do art.2 ust.2 cyt. ustawy z dnia 4.09.1997r., zgodnie z którym decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje odpowiedni organ, a decyzja ta jest przesłanką konstytutywną do wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Nadto przepis art.4 powołanej ustawy z dnia 4.09.1997r., jednoznacznie stanowi, że opłata z tytułu przekształcenia przysługuje dotychczasowemu właścicielowi, a więc Skarbowi Państwa lub gminie, co przesądza o jej ekwiwalentnym charakterze, odróżniającym ją od jednostronnych danin publicznoprawnych np. podatki, opłata targowa.

W rozpatrywanej sprawie ustalenie opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, określone T. P. nastąpiło w 1998r., zatem przed zmianą ustawy 4 września 1997r., i wydaniem tekstu jednolitego Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz.1299 na podstawie którego zmieniono zasady ustalenia opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. przed uchyleniem treści art.5 i 5a ustawy.

Mając na względzie, iż w przedmiotowej sprawie z tytułu uiszczenia zwaloryzowanych rat rocznych z tytułu opłat za przekształcenie w okresie 1998 – 2002r., powstała na koncie Skarżącego kwota nienależna "na plus", albowiem decyzją z dnia 25.09.2003r. obniżano raty roczne opłaty T. P. od 1998r., stąd powstał problem oceny kwoty nadpłaconych rat rocznych opłaty z tytułu przekształconego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z uwagi na to, że instytucja użytkowania wieczystego regulowana jest przepisami kodeksu cywilnego, w art.244 i następnie k.c., jako prawa rzeczowego ograniczonego w Tytule III k.c., przeto błędne byłoby założenie, że przekształcenie tego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest tzw. sprawą administracyjną, kiedy decyzja administracyjna (art.2 ust.2 ustawy z dnia 04.09.1997r.) uwłaszczająca użytkownika, stanowi podstawę do wpisu prawa własności w księdze wieczystej, dlatego stosunek powstały na mocy decyzji administracyjnej jest sprawą z zakresu prawa cywilnego. Zatem w ocenie Sądu, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest w pełni konstrukcją cywilnoprawną. Cechą charakterystyczną stosunku cywilnoprawnego jest równorzędność stron w nich uczestniczących i ekwiwalentność świadczeń, w przeciwieństwie do stosunków charakterze administracyjnoprawnym, gdzie regulacja oparta jest na zasadzie nadrzędności i podporządkowania stron stosunku prawnego i świadczeń jednostronnych.

W ocenie sądu rozstrzygającego sprawę, organ odwoławczy zasadnie przyjął stanowisko, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest świadczeniem ekwiwalentnym, a nie jednostronnym, stąd nie można jej zaliczyć do danin publicznoprawnych do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej w przypadku podatku i niepodatkowych dochodów budżetu państwa lub samorządowego.

Organ odwoławczy powołał "a contrario" w podstawie prawnej art.2 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, przyjmując definicję danin publicznych jako nieekwiwalentnych świadczeń.

Zdaniem Sądu należy uwzględnić również treść § 4 art.2 Ordynacji podatkowej, który wyłącza stosowanie Ordynacji do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, jak w tym przypadku przekształcenie ograniczonego prawa rzeczowego w prawo własności, w pełni uregulowane przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy szczególnej z dnia 05.09.1997r.

Sąd rozpatrujący skargę w pełni podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w ferowanej decyzji, mocą którego uchylono decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie uznania nienależnych nadpłat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako nadpłat w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a także umorzenie postępowania w pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego na podstawie art.233 § 1 pkt 2 lit.a Ordynacji podatkowej, z uwagi na cywilnoprawny charakter opłaty.

W ocenie Sądu, po określeniu nadpłaty za przekształcenie prawa na podstawie decyzji administracyjnej, wierzyciel tej opłaty staje się podmiotem stosunku cywilnoprawnego, dlatego dłużnik tego stosunku prawnego może dochodzić swoich roszczeń na podstawie prawa cywilnego, w tym również żądać należnych odsetek oraz potrącenia.

Zdaniem Sądu, konsekwencją uchylenia decyzji w sprawie określenia nadpłaty i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, było również orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zaliczenia nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na poczet bieżących zobowiązań w tej sprawie, stąd zasadnie uchylono w II instancji zaskarżone postanowienie z dnia 19.01.2004r.

W ocenie Sądu poczynione ustalenia w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja są logiczne, spójne i dostatecznie udokumentowane oraz nie naruszają obowiązującego prawa.

W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art.151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.