Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1303/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2407/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2018 r. nr DI-420/468/2018 w przedmiocie wstrzymania użytkowania przebudowanej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2407/22 oddalił skargę J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2018 r. nr DI-420/468/2018 w przedmiocie wstrzymania użytkowania przebudowanej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 8 września 2016 r. zawiadomił J.Z., prowadzącą działalność gospodarczą pn. [...] (dalej w skrócie: "strona") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania przebudowanej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej, w trybie art. 365 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej w skrócie "p.o.ś."). Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. (pismo nadano w dniu 16 października 2016 r.) strona wniosła o wyznaczenie terminu usunięcia naruszenia na okres 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Następnie Mazowiecki WIOŚ wydał decyzję z dnia 28 października 2016 r. znak: OSIN.7062.58.2016.WP o wstrzymaniu użytkowania instalacji. W toku postępowania odwoławczego strona pismem z dnia 14 lutego 2017 r. poinformowała o wykonaniu wszystkich wymaganych decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr 188/10 (zmienioną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr 210/2014) rozwiązań technologicznych i środków technicznych. Strona wskazała, że odnośnie:

a) pkt II.18): "odpady przed segregacją magazynowane będą wewnątrz hali, w przypadku konieczności magazynowania poza halą przykrywane będą plandekami" – zaprojektowano i wybudowano wiatę rozładunkową przed nową halą sortowni, odpady przed segregacją są magazynowane wewnątrz hali starej sortowni lub pod zadaszeniem, na terenie utwardzonym pod nową wiatą rozładunkową; w przypadku magazynowania odpadów poza halą odpady przykrywane są plandekami;

b) pkt II.22): "wyładowywać odpady przed segregacją poprzez zadaszony punkt zsypowy" – zaprojektowano i wybudowano wiatę rozładunkową przed nową halą sortowni;

c) pkt III.1): "zlokalizowanie w budynku urządzeń do linii produkcji paliw alternatywnych i wyposażenie ich w skuteczne zabezpieczenia wibroakustyczne" – wykonano dodatkową zabudowę, w której umieszczono rozdrabniarkę (jedyne urządzenie według strony umieszczone poza halą);

d) pkt III.2): "wyposażenie wrót wejściowych do sortowni w kurtynę dźwiękoizolującą" – zaprojektowano i wybudowano dźwiękoizolującą zabudowę wrót wejściowych do sortowni, gdzie prowadzony jest rozładunek odpadów;

e) pkt III.7): "uformowanie wzdłuż ogrodzenia zakładu pasa zieleni pełniącego funkcję strefy izolacyjnej złożonej z drzew i krzewów gatunków rodzimych" – nasadzono drzewa w brakujących miejscach;

f) pkt III.13): "zaprojektować zadaszony punkt wyładowywania odpadów przed segregacją" – zaprojektowano i wybudowano wiatę rozładunkową przed nową halą sortowni.

W ocenie organu odwoławczego, przekazane przez stronę pismem z dnia 14 lutego 2017 r. informacje nie potwierdziły wykonania wszystkich rozwiązań technologicznych i środków technicznych. W konsekwencji Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. nr DIIO-420/979/2016 uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 28 października 2016 r., wstrzymującą użytkowanie przebudowanej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz wyznaczył nowy termin wstrzymania na dwa miesiące od dnia doręczenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1029/17 uchylił w/w decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2017 r.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ odwoławczy włączył do materiału dowodowego następujące dokumenty:

1) protokół kontroli Nr [...], przeprowadzonej na terenie [...] przez Mazowieckiego WIOŚ w dniach od 25 kwietnia – 27 października 2017 r., wraz z załącznikami;

2) stanowisko kontrolowanego do protokołu kontroli Nr [...],wniesione pismem z dnia 7 grudnia 2017 r.;

3) pismo Mazowieckiego WIOŚ z dnia 25 stycznia 2018 r. znak: [...], stanowiące odpowiedź na stanowisko kontrolowanego do w/w protokołu.

Na podstawie powołanego protokołu Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że strona:

1) nie zastosowała wszystkich wymaganych rozwiązań technologicznych i środków technicznych wynikających z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr 188/10, zmienionej decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr 210/2014:

a) pkt II.18): "odpady przed segregacją magazynowane będą wewnątrz hali, w przypadku konieczności magazynowania poza halą przykrywane będą plandekami" – nie zrealizowano, gdyż odpady magazynowane są luzem na zewnątrz nowej hali sortowni na otwartym utwardzonym placu, bez przykrycia plandekami, co stanowi naruszenie art. 76 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.;

b) pkt II.22): "wyładowywać odpady przed segregacją poprzez zadaszony punkt zsypowy" – nie zrealizowano, gdyż wybudowano wiatę rozładunkową, natomiast odpady wyładowywane były na plac między halami i jedynie okresowo podgarniane pod wiatę;

2) nie uzyskała wymaganego pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji stanowiącej instalację wymienioną w ust. 5 pkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), tj. do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę.

Z pisma Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 22 czerwca 2018 r. znak: PZ-II.7222.2.2017.KS wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na wniosek strony zostało zawieszone z postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. Ze stanowiska strony wynika jednak, że podważa ona ustalenia zawarte w w/w protokole kontroli, w tym m.in. poczynione z wykorzystaniem drona. Materiał dowodowy zgromadzony przez Prokuratora Rejonowego w [...] nie potwierdził, aby działania Mazowieckiego WIOŚ były niezgodne z prawem. W kwestii pozostałych zarzutów strony do protokołu kontroli, Mazowiecki WIOŚ szczegółowo odniósł się w swoim piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. znak: PL-IN.7024.51.2017.AW. W ocenie organu odwoławczego nie budzą one wątpliwości. Jednocześnie odnosząc się do wskazań WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1029/17, dotyczących odniesienia się do dowodów przedłożonych przez stronę w zakresie realizacji pkt III.1, pkt III.2 oraz pkt III.7 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr 188/10, zmienionej decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr 210/2014, wskazano, że warunki określone w w/w punktach zostały przez stronę zrealizowane. Powyższe Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił na podstawie protokołu kontroli nr [...], przeprowadzonej na terenie [...] przez Mazowieckiego WIOŚ w dniach 25 kwietnia – 27 października 2017 r.

W konsekwencji, uznając, że nie doszło do naruszenia prawa, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję z dnia 28 października 2016 r. w mocy.

Powyższa decyzja organu odwoławczego z dnia 5 października 2018 r. stała się przedmiotem skargi J.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; b) art. 366 ust. 3 p.o.ś., poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 października 2016 r. w części dotyczącej określenia terminu, w jakim wstrzymane ma być użytkowanie instalacji, co skutkowało wyznaczeniem zbyt krótkiego terminu na wstrzymanie użytkowania instalacji należącej do skarżącej i uniemożliwieniem bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności; c) art. 367 ust. 2 p.o.ś., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o wyznaczenie terminu do usunięcia naruszeń; d) art. 197 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), poprzez oparcie rozstrzygnięcia m.in. na wynikach przeprowadzonych u strony kontroli, zakończonych protokołami kontroli nr [...] oraz nr [...], które to kontrole odbyły się bez zachowania wymogów przewidzianych art. 197 pkt. 1 i 2 u.o.; e) art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2388/19 orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1306/21 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe i nie pozwala na pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że brak pozwolenia zintegrowanego nie jest wynikiem zaniedbań skarżącej, ale długotrwałości postępowania administracyjnego oraz pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, gdyż ze względu na zakres tej sprawy, prowadzonej na podstawie w/w przepisów, brak jest dopuszczalności rozważania przez właściwy organ, wydający decyzję na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., przyczyn braku posiadania przez stronę pozwolenia zintegrowanego. W ocenie NSA orzekającego w niniejszej sprawie, powołane przepisy na tego rodzaju ocenę nie pozwalają, a w szczególności nie wskazują, że wstrzymanie użytkowania danej instalacji jest możliwe wyłącznie w przypadku, w którym strona nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego ze swojej winy. Trudno również oczekiwać od organu pierwszej instancji oceny "zawinienia" strony w przypadku toczącego się wiele lat postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tego rodzaju ocenie mogą ewentualnie służyć inne, prowadzone na odrębnej podstawie prawnej, postępowania wszczęte na wniosek strony. Organ nie miał także podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest udzielenie skarżącej pozwolenia zintegrowanego. W sprawach prowadzonych na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. brak jest bowiem wyraźnej normy prawnej, z której wynikałaby możliwość zawieszenia postępowania w tego rodzaju sprawach (tak NSA w w/w wyroku o sygn. akt III OSK 1306/21 zapadłym w niniejszej sprawie).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach protokołu kontroli nr [...] (naruszenie art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem WSA w Warszawie, strona w skuteczny sposób nie podważyła prawidłowości ustaleń zawartych w protokole kontroli, który korzysta z przymiotu dokumentu urzędowego. Skarżąca wprawdzie kwestionowała ustalenia kontroli odnośnie niewykonania rozwiązań zawartych w pkt II.18 i II.22 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr 188/10, zmienionej decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr 210/2014, jednakże jej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie przede wszystkim z tego względu, że stanowią one swoistą polemikę z ewidentnymi ustaleniami kontroli. Organ rozpoznał w tym względzie m.in. pismo Mazowieckiego WIOŚ z dnia 25 stycznia 2018 r., stanowiące odpowiedź na stanowisko kontrolowanego podmiotu. Słusznie zauważono, że organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy w trybie instancyjnym zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania przez ten organ, wobec powyższego był on zobowiązany rozpoznać stan faktyczny, jaki zaistniał już po wydaniu decyzji przez Mazowieckiego WIOŚ. Strona miała czas na usunięcie wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, jednakże tego nie uczyniła. Świadczy o tym choćby fakt, że skarżąca nadal nie posiada wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami, miał obowiązek stwierdzić, czy strona posiada taki dokument, czy też nie, a tym samym, czy spełnia wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 4 p.o.ś.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut nierozpoznania wniosku strony o wyznaczenie jej terminu do usunięcia naruszeń oraz nieuwzględnienie tego wniosku. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego możliwość zastosowania art. 367 ust. 2 p.o.ś. była przedmiotem oceny organów. Zauważyć należy, że art. 367 ust. 2 p.o.ś. posługuje się zwrotem "może", co oznacza, że wyznaczenie terminu usunięcia naruszeń pozostawiono uznaniu właściwego organu (tak NSA w w/w wyroku o sygn. akt III OSK 1306/21 zapadłym w niniejszej sprawie). W ocenie WSA w Warszawie, organ w prawidłowy sposób uzasadnił swoją decyzję w tym zakresie na str. 10-11 zaskarżonej decyzji, wskazując m.in. na liczne interwencje społeczności lokalnej w związku z uciążliwością odorową prowadzonej działalności skarżącej.

W odniesieniu do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wstrzymanie użytkowania instalacji należącej do skarżącej, co uniemożliwia bezpieczne dla środowiska zakończenie działalności, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że żaden ze stosowanych w tej sprawie przez organy przepisów nie pozwala na "stopniowanie" uchybień, jakich dopuszcza się strona postępowania. Brak jest podstaw do formułowania w tego rodzaju sprawach stanowiska, że wstrzymanie użytkowania przedmiotowej instalacji będzie miało bardziej niekorzystny wpływ na środowisko niż podnoszone przez organ ewentualne uchybienia, szczególnie, że okoliczność ta nie wynika z akt sprawy (tak NSA w w/w wyroku o sygn. akt III OSK 1306/21 zapadłym w niniejszej sprawie). W tym zakresie organ również prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu ustalił dwumiesięczny termin na wstrzymanie użytkowania instalacji. Zasadnie wskazano także na czas trwania procesu technologicznego prowadzonego w przedmiotowej instalacji.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 197 pkt 1 i 2 u.o. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż określa on podstawy stwierdzenia naruszenia, ale takie, które podlega karze pieniężnej. Niniejsze postępowanie nie dotyczy zaś sankcji tego typu.

WSA w Warszawie podkreślił, że przepis art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. jasno określa przesłanki do wstrzymania użytkowania instalacji, które w niniejszej sprawie zostały prawidłowo zastosowane. Brak pozwolenia zintegrowanego był bowiem jedną z przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji skarżącej w tej sprawie. Zgodnie z powołanym jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., w odniesieniu do nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji użytkowanie, jeżeli w ciągu 5 lat od oddania do użytkowania zostanie ujawnione, że przy oddawaniu do użytkowania nie zostały spełnione wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 p.o.ś., i nie są one nadal spełnione, a inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do eksploatacji instalacji lub obiektów. Z kolei z art. 76 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. wynika, że wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji jest uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska, a więc również pozwolenia zintegrowanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.Z. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, tj.:

a) art. 366 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 39 p.o.ś., poprzez uznanie, że nie zachodziły warunki do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2018 r. w części dotyczącej określenia terminu, w jakim wstrzymane ma być użytkowanie instalacji, co skutkowało wyznaczeniem zbyt krótkiego terminu na wstrzymanie użytkowania instalacji należącej do skarżącej i w konsekwencji uniemożliwienie bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności;

b) art. 367 ust. 2 p.o.ś., poprzez uznanie, że organ nie miał obowiązku uwzględnienia wniosku strony o wyznaczenie terminu do usunięcia naruszeń, jak też brak było okoliczności dla uwzględnienia takiego wniosku;.

c) art. 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.p."), poprzez uznanie, że organy obu instancji miały prawo nie stosować tych przepisów w zakresie odpowiednio: rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy, przyjaznej interpretacji przepisów oraz takiego prowadzenia postępowania przez organy państwa, aby pogłębiało to zaufanie do organów państwa;

2) art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez takie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego, w którym nie rozpoznano zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, a dotyczących kwestii związanych z uzyskiwaniem pozwolenia zintegrowanego (i braku w tym winy strony), przez co tak przeprowadzone postępowanie nie jest rozpoznaniem sprawy na nowo (do czego zobligowany jest organ drugiej instancji) i w konsekwencji takie postępowanie nie zasługuje na danie mu przymiotu dwuinstancyjności.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia prawa procesowego podnosi naruszenie przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2018 r. nr DI-420/468/2018 spełnia prawem przewidziane wymagania i odnosi się do wszystkich zasadniczych elementów postępowania administracyjnego, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronach 4 i 6 organ odwoławczy wskazał na brak pozwolenia zintegrowanego. Jeśli chodzi o podnoszony w zarzucie skargi kasacyjnej argument, że w decyzji nie odniesiono się do okoliczności nieuzyskania owego pozwolenia, to za wyrokiem NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1306/21 wskazać należy, że przepisy p.o.ś. nie dają podstaw do prowadzenia rozważań i ustaleń, czy brak uzyskania pozwolenia zintegrowanego był przez stronę zawiniony, czy też nie. Z art. 365 ust. 1 p.o.ś. wynika bowiem, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma w drodze decyzji użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Chybione okazały się również zarzuty określone w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z art. 365 ust. 1 p.o.ś. wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Brak pozwolenia zintegrowanego był jedną z przesłanek wstrzymania użytkowania instalacji skarżącej w tej sprawie. Z kolei według art. 365 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., w odniesieniu do nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji użytkowanie, jeżeli w ciągu 5 lat od oddania do użytkowania zostanie ujawnione, że przy oddawaniu do użytkowania nie zostały spełnione wymagania ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 p.o.ś., i nie są one nadal spełnione, a inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do eksploatacji instalacji lub obiektów. Z kolei art. 76 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. stanowi, że wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji jest uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska, a więc również pozwolenia zintegrowanego.

Według wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu art. 366 ust. 3 p.o.ś.: "W decyzji, o której mowa w art. 364 oraz art. 365 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, określa się termin wstrzymania działalności lub użytkowania, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności lub użytkowania". Z kolei przepis art. 367 ust. 2 p.o.ś. stanowi, że: "W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może na wniosek prowadzącego instalację, w drodze decyzji, ustalić termin usunięcia naruszenia". Zauważyć należy, że zarówno określenie terminu wstrzymania użytkowania instalacji, jak i ewentualne ustalenie terminu usunięcia naruszenia, były przedmiotem oceny organów, na co wskazywał już NSA w wyroku z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1306/21. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, bowiem podniesiono w niej jedynie zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zakwestionowanie procesu subsumpcji obu powołanych przepisów należało oceniać z perspektywy stanu faktycznego poczynionego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że proces technologiczny prowadzony w przedmiotowej instalacji wynosi 4 tygodnie, zatem nie można uznać, że dwumiesięczny termin wstrzymania, określony w decyzji organu pierwszej instancji, jest terminem nierealnym.

Z kolei konstrukcja przepisu art. 367 ust. 2 p.o.ś. jest przykładem uznania administracyjnego, którego istota polega na przyznaniu organowi administracji publicznej możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresata normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, przy pozostawieniu przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych (możliwości wyboru między różnymi rozwiązaniami) na podstawie zaistnienia określonego stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej. Kontrolując decyzję uznaniową sąd administracyjny sprawdza, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania tej decyzji, a więc czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego, czy wybrano rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego oraz czy podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przeanalizowano wszystkie dyrektywy wyboru.

Zakwestionowana w tej sprawie decyzja zawiera uzasadnienie w zakresie przyjętego rozstrzygnięcia. Na stronach 10 i 11 organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, odniósł się do wniosku strony o wyznaczenie terminu do usunięcia naruszeń. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Zakład jest uciążliwy odorowo dla społeczności lokalnej. Podkreślono również, że od momentu pierwszego stwierdzenia naruszeń przepisów o ochronie środowiska minęły dwa lata, a strona w dalszym ciągu nie spełnia wszystkich wymaganych rozwiązań technologicznych. Ponadto wyznaczenie terminu do usunięcia naruszeń pozwoliłoby na dalszą eksploatację przedmiotowej instalacji niezgodnie z przepisami prawa. Przyjęta przez organy ocena nie narusza zatem prawa. Rozstrzygnięcie uznaniowe podjęto po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, ustaleniu okoliczności faktycznych oraz zawiera ono wyczerpujące uzasadnienie.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 11 i 12 u.p.p. Powołane przepisy wyrażają zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis art. 11 ust. 1 u.p.p. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej, zatem nie było podstaw do stosowania dyspozycji owego przepisu. Skarga kasacyjna nie wykazała również, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 12 u.p.p.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.