Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 788/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. H., K. J., K. H., R. H., J. H., L. H. od decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2018 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. H., K. J., K. H., R. H., J. H., L. H. solidarnie kwotę 602 (sześćset dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sprzeciw M. H., K. J., K.H., R. H., J. H. i L. H. od decyzji Wojewody z 22 listopada 2019 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 6 stycznia 2010 r. i z 7 września 2010 r. (uzupełnionym pismem z 14 października 2010 r.) L. H., K. J., K. H., R. H., M. H. i J. H. zwrócili się do Prezydenta Miasta o zwrot wszystkich nieruchomości, w tym m.in. działki nr [..], nabytych przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z 29 marca 1972 r., Repertorium A nr [..].

Wojewoda postanowieniem z 19 września 2011 r. wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia powyższego wniosku i wyznaczył Starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia tej sprawy.

Rozpoznając powyższy wniosek, Starosta ustalił, że na podstawie aktu notarialnego z 29 marca 1972 r., Repertorium A nr [..], J. i H. H. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), m. in. nieruchomość, stanowiącą współwłasność J. i H. H., opisaną w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne, z przeznaczeniem pod lotnisko.

Starosta, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z 2 czerwca 2010 r., sygn. akt [..], ustalił także, że udział w prawie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozkłada się dla wnioskujących następująco: L. H. - syn spadkodawcy, w udziale 1/16 części; K. J. - córka spadkodawcy, w udziale 3/16 części; K. H. - syn spadkodawcy, w udziale 3/16 części; R. H. - syn spadkodawcy, w udziale 3/16 części; M. H. - syn spadkodawcy, w udziale 3/16 części; J. H. - syn spadkodawcy, w udziale 3/16 części.

Starosta ustalił również, że w momencie zawierania aktu notarialnego Repertorium A nr [..], w księdze wieczystej nr [..] ujawniona była m.in. działka nr [..], która uległa podziałowi na działki nr [..] i [..], które w wyniku zmiany numeracji odpowiednio na nr [..] i [..], uległy następnie scaleniu w działkę nr [..]. Działka nr [..] uległa zaś dalszemu podziałowi na działki nr [..] i [..]. Przedmiot niniejszego postępowania dotyczy działki nr [..]. Działka nr [..] stanowi własność Gminy Miasta, co wynika z treści księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy.

W dniu 25 lutego 2013 r. Starosta przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, podczas których ustalił, że działka nr [..] od strony ul. B. i rowu ([..]) jest niezagospodarowana, stoi na niej słup energetyczny i baner reklamowy. W pozostałej części teren jest utwardzony nawierzchnią betonową i kostką, znajdują się na nim dwie stacje zlewcze ścieków, lampy oświetleniowe i monitoring.

Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy w czerwcu 2014 r. sporządził opinię nr [..] r., w której stwierdził, że na podstawie umowy z 29 marca 1972 r. J. i H. H. otrzymali za wywłaszczone nieruchomości odszkodowanie w ogólnej kwocie 319 741 zł.

Prezydent Miasta złożył do akt niniejszej sprawy umowę użyczenia z 13 sierpnia 2010 r. i z 16 września 2011 r., zawartą z A. na czas maksymalnie do 30 września 2011 r., a dotyczącą m.in. działki [..], celem wykonania prac związanych z realizacją projektu "Modernizacją stacji zlewczej na terenie Przepompowni Ścieków [..]", w tym wybudowania na działce nr [..] stacji zlewczej wraz z niezbędną infrastrukturą, przebudową zniszczonej nawierzchni i krawężników, usunięcia kolizji kabla elektrycznego z nawierzchnią, ułożenia rury ochronnej kabla telekomunikacyjnego.

Pismem z 2 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta zwrócił się o przeprowadzenie, na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, dowodu z następujących dokumentów: dokumentów geodezyjnych z 1968 r., obrazujących podział działki nr [..] oraz nr [..]; decyzji z 8 października 1969 r. stanowiącej pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni ścieków w K.; części opisowej do projektu realizacyjnego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Terenu Lotniska [..] z 20 grudnia 1972 r.; projektu odwodnienia wykopów kanalizacji deszczowej, sanitarnej i kanału c.o. z 29 lipca 1974 r.; dokumentacji technicznej, dziennika budowy, notatki służbowej z 8 września 1976 r.; protokołu z kontroli Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska z 12 maja 1988 r.; planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przepompowni ścieków z lipca 1992 r.; załączników mapowych obrazujących stan kanalizacji sanitarnej przed i po budowie przepompowni ścieków; projektu montażu urządzenia pomiarowego przepływu ścieków oraz pisma A. z 7 listopada 2016 r.

Następnie, na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy sporządził w listopadzie 2017 r. operat szacunkowy, określający na dzień 15 listopada 2017 r. wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..] na kwotę 90 750,00 zł oraz wartość nakładów na tej nieruchomości na kwotę 269 530,00 zł.

W rezultacie poczynionych ustaleń, decyzją z 18 maja 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140, art. 141 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o:

1. zwrocie zabudowanej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o powierzchni 0,2748 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta na rzecz: M. H. w 3/16 częściach; K. H. w 3/16 częściach; R. H. w 3/16 częściach; J. H. w 3/16 częściach, L. H. w 1/16 części i K. J. w 3/16 częściach;

2. zobowiązaniu M. H., K. H., R. H., J. H., L. H. oraz K. J. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 3 958,55 zł, każdego według części opisanych w ust. 1, tj.: M. H. (3/16 części) w kwocie 742,23 zł; K. H. (3/16 części) w kwocie 742,23 zł; R. H. (3/16 części) w kwocie 742,23 zł; J. H. (3/16 części) w kwocie 742,23 zł; L. H. (1/16 części) w kwocie 247,40 zł; K. J. (3/16 części) w kwocie 742,23 zł;

3. tym, że należność, o której mowa w ust. 2 podlega spłacie w całości w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miejskiego;

4. zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta opisanej w pkt 2 decyzji, polegającym na ustanowieniu hipoteki przymusowej na nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji w wysokości 5 937,00 zł na rzecz Gminy Miasta;

5. tym, że decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz dokonania wpisu hipoteki.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zaistniała przesłanka zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakiej mowa w art. 137 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia, tj. budowa lotniska w R. nie został zrealizowany na nieruchomości obecnie stanowiącej działkę nr [..]. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika zaś, że na działce tej A. zrealizowała budowę stacji zlewczej wraz z niezbędną infrastrukturą.

Jednocześnie, Starosta wyjaśnił, że dokumenty przesłane przez Prezydenta Miasta przy piśmie z 2 grudnia 2016 r. w większości dotyczą oczyszczalni ścieków zrealizowanej na wywłaszczonej na wniosek Zjednoczenia Budownictwa od E. H. w dniu 20 września 1968 r. działce nr [..] (obecnie działce nr [..]). Starosta wyjaśnił przy tym, że na wniosek Zjednoczenia Budownictwa, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją z 8 października 1969 r. udzieliło pozwolenia wodnoprawnego Zjednoczeniu Budownictwa na odprowadzanie ścieków wspólnych Inwestycji Zespołu Baz do rowu melioracyjnego. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że pozwolenie powyższe wydane było w związku z projektowaną oczyszczalnią ścieków sanitarnych i przemysłowych z całej dzielnicy przemysłowo - magazynowej. Jak wynika z protokołu z kontroli przeprowadzonej w Kombinacie Budowy Domów przy ul. B. w dniach 2 – 12 maja 1988 r. oczyszczalnia, o której mowa w decyzji z 8 października 1969 r. została wybudowana i funkcjonowała nadal w roku 1988. Z analizy załącznika nr 3 do protokołu z kontroli wynika, że w kontrolowanym okresie do przedmiotowej oczyszczalni 10 przedsiębiorstw odprowadzało ścieki w ilości łącznej 157 041 m3/rok, w tym Lotnisko w ilości 35 040 m3/rok, tj. ok. 22%. Przedmiotowe dokumenty nie dotyczą jednakże nieruchomości wywłaszczonej od J. i H. H., tj. obecnej działki nr [..]. Z załącznika nr 9 "Dziennik budowy Nr 2", wydanego 15 grudnia 1973 r., gdzie jako inwestor wskazane jest Kierownictwo Budowy Lotniska Komunikacyjnego wynika, że 30 kwietnia 1974 r. zostało odebrane wykonanie zewnętrznej sieci kanalizacyjnej. Załączniki nr 14, 15 i 16 dotyczą projektowanej w 1992 r. budowy układu grawitacyjno - pompowego przepompowni ścieków B. w G., obejmującej lokalizację budynku przepompowni ścieków i budynku wiaty. Projektowana i funkcjonująca obecnie przepompownia nie dotyczy jednakże nieruchomości wywłaszczonej od J. i H. H., tj. obecnej działki nr [..]. Załącznik nr 15 przedstawia w ujęciu graficznym stan sieci kanalizacji sanitarnej przed budową przepompowni ścieków B. oraz załącznik nr 16 obrazuje stan sieci kanalizacji sanitarnej po budowie przepompowni ścieków B. Analiza powyższych załączników potwierdza, że w będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce nr [..] znajduje się na odcinku ok. 20 m kanał kanalizacji sanitarnej ks 200 biegnący od granic lotniska. Powyższe potwierdza również wyrys z mapy zasadniczej - załącznik nr 18. Jednakże, w ocenie Starosty, obiekty zrealizowane na działce nr [..] w postaci stacji zlewczej ścieków nie są związane z celem wywłaszczenia, tj. budową lotniska w R.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 140 ust. 1 – 4 u.g.n., Starosta orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, uwzględniając sporządzoną dla potrzeb niniejszej sprawy opinię rzeczoznawcy majątkowego z czerwca 2014 r. i z listopada 2017 r. Starosta orzekł również na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. o zabezpieczeniu tego odszkodowania w postaci ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości, wskazując, że strony nie wykazały formy ustanowienia stosownego zabezpieczenia.

Od decyzji Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Gmina Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła odwołanie zarzucając, że Starosta nie odniósł się do kwestii strefy ochronnej lotniska.

W piśmie z 5 listopada 2019 r., rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego na dzień 15 listopada 2018 r. w związku ze znaczną zmianą poziomu cen jednostkowych nakładów budowlanych w analizowanym okresie.

Wojewoda decyzją z 22 listopada 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), uchylił decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z 18 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał na wstępie, że określenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jako "pod lotnisko" w akcie notarialnym z 29 marca 1972 r., Repertorium A nr [..], nie wskazuje w żaden sposób konkretnego celu, co do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości obejmującej terytorialnie działkę nr [..] (powstałą z działki nr [..]). Ponadto, ponieważ wywłaszczenia dokonano w 1972 r., determinuje to organ do szerszej interpretacji i modyfikacji celu, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym.

Przechodząc do ustalenia, czy cel, na jaki została przejęta nieruchomość został na terenie działki nr [..] zrealizowany Wojewoda wskazał, że Starosta uznał, że wywłaszczona działka o obecnym oznaczeniu [..] stała się w całości zbędna na cel wywłaszczenia, jednocześnie wskazując, że z załącznika nr 9 "Dziennik budowy Nr 2" wydanego 15 grudnia 1973 r., gdzie jako inwestor wskazane jest Kierownictwo Budowy Lotniska Komunikacyjnego wynika, że 30 kwietnia 1974 r. zostało odebrane wykonanie zewnętrznej sieci kanalizacyjnej oraz, że analiza powyższych załączników potwierdza, że w będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce nr [..] znajduje się na odcinku około 20 m kanał kanalizacji sanitarnej ks 200 biegnący od granic lotniska. Powyższe potwierdza również wyrys z mapy zasadniczej — załącznik nr 18 oraz bezsprzecznie na terenie działki nr [..] (na odcinku około 20 m) wykonany został w 1974 r. kanał kanalizacji sanitarnej ks 200, odprowadzający ścieki z lotniska, który włączony został do istniejącej wówczas na działce nr [..] oczyszczalni ścieków.

W ocenie Wojewody, powyższe potwierdza, że w ramach realizacji budowy lotniska (inwestycji) teren został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania portu lotniczego - kanał kanalizacji sanitarnej ks 200 odprowadzający ścieki z lotniska. Zwrot terenu, na którym zrealizowano cel, w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalny. Dlatego też niemożliwym jest zwracanie części nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia, w postaci infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania inwestycji, tj. w niniejszym przypadku portu lotniczego. Jednocześnie, Wojewoda zaznaczył, że obecne zagospodarowanie nieruchomości nie wykazuje znamion realizacji celu wywłaszczenia, gdyż nie można go bezpośrednio powiązać z praktycznym i bezpośrednim funkcjonowaniem inwestycji lotniska (mimo, że możliwe jest udowodnienie, iż lotnisko odprowadza ścieki do zlewni ulokowanej m.in. na spornej działce) - jednakże nie ma ono bezpośredniego odzwierciedlenia w celu wywłaszczenia i stanowi inną, niezależną inwestycję.

Wojewoda podkreślił, że cel wywłaszczenia obejmuje w niniejszej sprawie nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej z nazwy inwestycję, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego stanowi bowiem element częściowy założonej inwestycji.

Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia realizacji i przebiegu kanału kanalizacji sanitarnej ks 200, odprowadzającego ścieki z lotniska na terenie spornej działki, co w konsekwencji może doprowadzić do konieczności wydzielenia części terenu, na którym zrealizowano infrastrukturę lotniska. W przypadku ewentualnej konieczności wydania decyzji o zwrocie nieruchomości lub jej części oraz dokonania geodezyjnego podziału działki, w sprawie niezbędnym będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W przypadku, gdy Starosta ustali, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż działka nr [..] lub jej część, podlega zwrotowi, będzie on zobligowany przed wydaniem decyzji wezwać strony niniejszego postępowania do wskazania formy ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności z tytułu zwrotu nieruchomości w określonym terminie. W przypadku braku odpowiedzi lub nieustanowienia zabezpieczenia, Starosta będzie zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne, przed orzeczeniem o zabezpieczeniu hipoteką zwracanej nieruchomości, jest ustalenie, czy strony postępowania nie przewidują innego zabezpieczenia. Organ I instancji nie podjął takich działań, a mimo to orzekł w zaskarżonej decyzji o zabezpieczeniu w formie hipoteki, co stanowi naruszenie procedury.

Odnosząc się do kwestii poruszonej w odwołaniu, a dotyczącej strefy ochronnej, jako elementu, w który wyposażone są obiekty użyteczności publicznej, Wojewoda wskazał należy, że nie istnieją dokumenty ani obostrzenia prawne, potwierdzające taką tezę. Strona odwołująca się dywaguje, nie wskazując żadnego dowodu na zaistniałą sytuację, powołując się jedynie na brak zagospodarowania terenu. Wojewoda nie jest w posiadaniu, ani jest mu wiadome z urzędu, iż takowa strefa ochronna ma jakikolwiek wpływ na brak możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku uznania jej za zbędną na cel, na jaki została przejęta. Dlatego Wojewoda uznał tak sformułowany zarzut za nietrafny i nie zasługujący na uwzględnienie.

Od powyższej decyzji Wojewody wniesiono sprzeciw. Wnoszący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz wymierzenia Wojewodzie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także zasądzenia od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie wnoszących sprzeciw, Wojewoda błędnie uznał bowiem, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z 22 listopada 2019 r., wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w tym środku zaskarżenia. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę w decyzji z 22 listopada 2019 r. okoliczności nie uzasadniały zastosowania w stosunku do decyzji Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewoda wskazał bowiem, że Starosta nie przeprowadził w ogóle postępowania administracyjnego w przedmiocie realizacji celu wywłaszczania. Wojewoda nie wskazał przy tym na żadne naruszenie przez organ I instancji przepisów procesowych, nie wyjaśnił, w jaki sposób organ I instancji przepisy te naruszył, oraz, co szczególnie istotne, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, w ocenie sądu, z twierdzeniem Wojewody nie sposób się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, Starosta dokonał oględzin działki nr [...] oraz przeanalizował umowę użyczenia z 13 sierpnia 2010 r. i 16 września 2011 r., zawartą z A., dotyczącą m.in. działki [..], celem wykonania prac związanych z realizacją projektu "Modernizacją stacji zlewczej na terenie Przepompowni Ścieków", w tym wybudowania na działce nr [..] stacji zlewczej wraz z niezbędną infrastrukturą, przebudową zniszczonej nawierzchni i krawężników, usunięcia kolizji kabla elektrycznego z nawierzchnią, ułożenia rury ochronnej kabla telekomunikacyjnego. Z uzasadnienia wydanej przez Starostę decyzji wynika nadto, że Starosta przeanalizował również wszystkie dokumenty złożone do akt sprawy przez Prezydenta Miasta przy piśmie z 2 grudnia 2016 r., tj.: dokumenty geodezyjne z 1968 r., obrazujące podział działki nr [..] oraz nr [..]; decyzję z 8 października 1969 r. stanowiącą pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni ścieków w K.; część opisową do projektu realizacyjnego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Terenu Lotniska z 20 grudnia 1972 r.; projekt odwodnienia wykopów kanalizacji deszczowej, sanitarnej i kanału co. z 29 lipca 1974 r.; dokumentację techniczną, dziennik budowy, notatkę służbową z 8 września 1976 r.; protokół z kontroli Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska z 12 maja 1988 r.; plan realizacyjny zagospodarowania terenu przepompowni ścieków z lipca 1992 r.; załączników mapowych obrazujących stan kanalizacji sanitarnej przed i po budowie przepompowni ścieków B.; projekt montażu urządzenia pomiarowego przepływu ścieków oraz pismo A. z 7 listopada 2016 r. Do wszystkich tych dokumentów Starosta odniósł się szeroko w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wskazana zaś przez Wojewodę konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu wyjaśnienia realizacji i przebiegu kanału kanalizacji sanitarnej ks [..], odprowadzającego ścieki z lotniska, wykonanego w 1974 r. na terenie działki nr [..], mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, określonej w art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że Starosta w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że analiza załącznika nr 15, 16 i 18 do "Dziennika budowy nr 2" wydanego w dniu 15 grudnia 1973 r. potwierdza, że w będącej przedmiotem niniejszego postepowania działce nr [..] znajduje się na odcinku około 20 m kanał kanalizacji sanitarnej ks 200 biegnący od granic lotniska. Powyższe oznacza, że organ I instancji odnotował okoliczność przebiegu kanalizacji sanitarnej na działce, będącej przedmiotem postępowania, jednakże odmiennie ocenił ją z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i realizacji celu wywłaszczenia. Dokonał zatem odmiennej od organu II instancji oceny prawnej tej okoliczności.

Tym samym, organ I instancji poczynił ustalenia, których brak zarzuca mu organ odwoławczy, lecz inaczej ocenił je na tle przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną żądania wniosku sprzeciwiających się. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Również, dokonanie ewentualnego podziału geodezyjnego działki nr [..] w celu częściowego jej zwrotu, jest możliwe na etapie postępowanie odwoławczego. Także, zaktualizowanie operatu szacunkowego w celu zwrotu części działki, w okolicznościach niniejszej sprawy jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 3 u.g.n. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części działki. Jak wyjaśnił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz stanowisko to pozostaje nadal aktualne, w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego a jedynie ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...). Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy w tym zakresie w grę wchodzić może jedynie aktualizacja operatu szacunkowego, co jest dopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego.

Podkreślić należy, że dokonanie przez Wojewodę odmiennej od Starosty oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na terenie działki nr [..] nie uprawniało Wojewody do zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika bowiem, że na tle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). Ocena materiału dowodowego przez organ odwoławczy w sposób odmienny od oceny dokonanej przez organ I instancji nie stanowi o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania z naruszeniem przepisów.

Z uwagi na powyższe, zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości, świadczących o naruszeniu przepisów postępowania, w tym braków w postępowaniu dowodowym zebranym w pierwszej instancji w rozmiarze przekraczającym możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w kierunku zakreślonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazane przez Wojewodę okoliczności i wątpliwości były usuwalne w ramach postępowania wyjaśniającego, jakie mógł i powinien był samodzielnie przeprowadzić Wojewoda. Stąd też, nie znajduje uzasadnienia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tym bardziej, że postępowanie w sprawie trwa od 2010 roku.

W ocenie sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji nie może zostać uznane za prawidłowe. Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku wnoszących sprzeciw o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uwzględniając sprzeciw sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna przewidziana w przepisie art. 151a § 1 p.p.s.a. została wprowadzona z uwagi na fakt, że sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy wreszcie grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie sądu, dla orzeczenia takiej grzywny nie jest wystarczające tylko uwzględnienie sprzeciwu. Należy bowiem mieć na uwadze wszystkie okoliczności sprawy. W szczególności, oczywiście nieuzasadnione wydanie decyzji kasacyjnej z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. mogłoby uzasadniać orzeczenie grzywny przewidzianej w art. 151a § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, co w ocenie sądu przesądza o bezzasadności wniosku w tym zakresie.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynność adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na łączną sumę zasądzonych solidarnie na rzecz sprzeciwiających się kosztów składają się koszty wpisu sądowego, opłat od pełnomocnictw oraz wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.