Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2648/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] dalej "organ II instancji, Wojewoda", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks, postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2020. poz.65) ze zmianami), dalej "u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki położone w [...] [...] o nr ew: [...],[...],[...],[...] wydzielone pod ulice i n [...],[...],[...],[...] wydzielone pod drogi wewnętrzne - wszystkie obręb [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Ostateczną decyzją z [...] grudnia 1999 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału działki [...] w [...]. W wyniku podziału powstały m.in. wyżej opisane działki. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości której podział nastąpił na wniosek właściciela a które przechodzą na własność Gminy lub Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie. Obowiązek odszkodowawczy może być realizowany na drodze cywilnoprawnej a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie konieczne jest wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Zawarcie pomiędzy właścicielem a organem umowy wiąże strony. W przedmiotowej sprawie właścicielka zawarła z Gminą [...] porozumienie z [...] stycznia 2000 r. co do odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod ulice. W porozumieniu tym strony uzgodniły że właścicielka dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania przysługującego jej z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] gruntów przeznaczonych pod ulice i drogi wewnętrzne w zamian za co Zarząd Gminy [...] zobowiązał ją nie obciążać opłatami adiacenckimi. Właścicielka oświadczyła nadto, że w przyszłości nie będzie występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia tych gruntów przez Gminę.

Oznacza to, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta na drodze cywilnoprawnej a postępowanie stało się bezprzedmiotowe i brak jest podstaw do merytorycznej oceny wniosku o odszkodowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła W. J., dalej "Skarżąca".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 7, 75 § 1, 76a § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego i dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności poprzez:

a) przyznanie waloru dowodowego kserokopii dokumentu prywatnego przedłożonego przez jedną ze stron postępowania i danie mu wiary gdy tymczasem niepoświadczona kserokopia dokumentu prywatnego nie jest dokumentem i nie może stanowić dowodu na to co zostało w niej zapisane;

b) brak uwzględnienia faktu złożenia przez W. J. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest zrzeczenie się przyszłego, niepewnego roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji podziałowej gdy tymczasem prowadzenie uzgodnień w ramach roszczenia o odszkodowanie jest możliwe dopiero z chwilą ostateczności decyzji gdyż dopiero wówczas właścicielowi pozbawionemu prawa własności do działek drogowych przysługuje roszczenie o odszkodowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem oceny Sądu, pod względem legalności jest decyzja Wojewody [...] o utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.

Osią sporu w tym postępowaniu jest ustalenie czy rzeczywiście mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Kluczowa jest ocena skutków porozumienia. Skarżąca poddaje w wątpliwość moc tego porozumienia gdyż zostało ono złożone w kserokopii. Nadto do skargi dołączyła pismo stanowiące oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych zawartego porozumienia.

Oceniając zatem w pierwszej kolejności dokument w postaci porozumienia z [...] stycznia 2000 r. Sąd generalnie zgadza się ze Skarżącą, że dokument czy to urzędowy czy prywatny powinien być złożony w oryginale. Jednakże zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym za dowód może służyć wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W sytuacji w której Skarżąca uchyliła się od skutków prawnych tego oświadczenia a więc de facto przyznała jego istnienie i treść nie sposób przyjąć, że porozumienie to nie zostało zawarte a kserokopia nie odpowiada oryginałowi. Niezłożenie oryginału nie ma zatem wpływu na treść tego dokumentu a w konsekwencji na jego ocenę przez organ a następnie przez sąd. W aktach sprawy znajduje się zresztą porozumienie potwierdzone przez pracownika organu (k 46).

Obowiązek prawny wypłaty odszkodowania powstaje generalnie wtedy gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z 2 grudnia 2019 r. I OSK 328/09, że z wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że ewentualne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości (p. też wyrok NSA I OSK 2527/20 z 16 marca 2001r. czy I OSK 31/17. Z drugiej jednak strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko odmienne wskazujące na możliwość dokonaniu przelewu wierzytelności przyszłej (p. wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2008 r., I CSK 125/08, uchwała SN z 19 września 1997 r., III CZP 45/97) i brak konieczności uostatecznienia się decyzji podziałowej (I OSK 31/17 z 30 października 2018 r.).

Sąd w tym składzie przychyla się do tych z koncepcji z których wynika możliwość zrzeczenia się wierzytelności przyszłej tak jak i możliwości jej przelania na inną osobę czy rezygnacji z przysługującej wierzytelności przyszłej.

Sama istota wierzytelności przyszłej to nic innego jak nadzieja na uzyskanie świadczenia, które na datę zawierania umowy zwykłe nie jest jeszcze w sposób przesądzający określona. Wierzytelność to uprawnienie do żądania spełnienia świadczenia z określonego stosunku zobowiązaniowego przysługujące wierzycielowi wobec dłużnika i składające się z jednego lub wielu roszczeń, lub praw kształtujących. Wierzytelność może być istniejąca (wynikająca z danego stosunku zobowiązaniowego) oraz przyszła. Wierzytelność przyszła to taka, która nie istnieje w momencie podpisywania umowy, ale powstanie lub może powstać w przyszłości.

Zgodnie z zasadą swobody umów strony danego stosunku prawnego mogą co do zasady swobodnie ukształtować stosunki prawne między sobą byleby działaniem swym nie naruszyły przepisów prawa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza stron w zakresie możliwości obrotu wierzytelnościami czy wyklucza możliwość zrzeczenia się z przysługującej wierzytelności. Także przepisy kodeksu cywilnego stosowane odpowiednio nie wykluczają co do zasady takiej możliwości. Ustawodawca w u.g.n. nakazuje jedynie przeprowadzenie rokowań co do odszkodowania nie precyzując ani sposobu ich przeprowadzenia ani czasu ich trwania.

Jak wskazuje SN w wyroku z 3 października 2008 r., sygn.. akt I CSK 125/08 gdy mamy do czynienia z wierzytelnością i długiem, (tak jak w tym przypadku) to w istocie mamy ten sam stosunek prawny a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że występują one (podmioty) w innych pozycjach podmiotowych (wierzyciela i dłużnika). Sąd Najwyższy wskazuje przy tym, że "kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. Bez możliwości przenoszenia ekspektatywy określonych praw byłby on w znacznym stopniu ograniczony" Na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego, choćby na tle tzw. roszczeń dekretowych nie jest obecnie kwestionowana możliwość obrotu roszczeniami przyszłymi. Aby było to możliwe musi być w sposób nie budzący wątpliwości sprecyzowane świadczenie. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Rezygnacja z odszkodowania to nic innego jak zwolnienie z długu. Zgodnie z art. 508 kodeksu cywilnego poprzez zwolnienie z długu zobowiązanie wygasa gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu a dłużnik zwolnienie przyjmuje. (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., III CZP 45/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 22)..

Trafne jest zatem stanowisko organów, że możliwe jest zrzeczenie się wierzytelności przyszłej – w tym wypadku odszkodowania nawet gdy nie jest jeszcze wymagalna. Ani przepisy ugn ani przepisy kodeksu cywilnego takiej nie wykluczają możliwości zrzeczenia się wierzytelności przyszłej.

W niniejszej sprawie z jednej strony mamy do czynienia z roszczeniem odszkodowawczym za przejęcie decyzją nieruchomości przeznaczonych pod drogi a z drugiej możliwość zażądania przez organ od właściciela opłaty adiacenckiej z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości po podziale. Oba roszczenia wynikają z przepisów u.g.n (art. 98 ust. 1 i 98a ust. 1) a treść kwestionowanego obecnie przez skarżącą porozumienia jasno wskazuje na oba stosunki prawne. W porozumieniu zostały wskazane strony tego aktu i sprecyzowane roszczenia o charakterze przyszłym. Mamy zatem do czynienia z istniejącym, zwerbalizowanym porozumieniem o charakterze cywilnoprawnym. Z § 1 porozumienia wynika przedmiot rezygnacji Skarżącej (odszkodowanie za określone z nr działki ewidencyjne przejęte z mocy prawa przez Gminę na mocy porozumienia a z § 2 stanowisko Gminy w przedmiocie rezygnacji w związku z tym z ewentualnego postępowania o wymierzenie opłaty adiacenckiej. Powstałe pomiędzy tymi stronami stosunki prawnego wynikają, jak to stanowi preambuła do porozumienia, decyzja nr [...] z [...] grudnia 1999 r. Strony tego porozumienia umówiły się nadto, że kwestie sporne będą regulowane przepisami kodeksu cywilnego, co wynika z § 3 tego porozumienia. Oznacza to, że strony w porozumieniu precyzyjnie okreżliły wzajemne świadczenia i źródło ich pochodzenia.

Skarżąca wskazuje, że porozumienie to nie obowiązuje, co wynika z § 4, który stanowi, że porozumienie obowiązuje od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna". Sąd tej koncepcji nie podziela gdyż decyzja podziałowa jest ostateczna, co przyznaje sama skarżąca w skardze i wniosku o odszkodowanie a co wynika z księgi wieczystej [...] w której jako właściciel na podstawie tej decyzji ujawniona jest Gmina [...]. Co prawda Skarżąca twierdzi, że kserokopia jest sprzeczna ale nie wskazuje z jakim dokumentem gdyż nie składa oryginału który zapewne posiada. Twierdzenia zatem co do wadliwości tego dokumentu nie zasługują na aprobatę.

Zarówno organ jak i w dalszej kolejności Sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny czy Skarżąca skutecznie uchyliła się od skutków prawnych złożonego w nim oświadczenia woli. Kwestie te regulują przepisy kodeksu cywilnego (art. 82 i następne). Jak wskazano w postanowieniu Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 12 października 2005 r., III CK 48/2005): "Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona trwa przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione". Istotnie złożenie oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli wywołuje skutek nieważności ex tunc.

Skarżąca złożyła oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swego oświadczenia woli, po 7 latach od daty porozumienia. Organ rozpoznający sprawę nie dysponował tym oświadczeniem gdyż przez Skarżącą zostało złożone dopiero przy skardze do WSA. Nie miał zatem możliwości odniesienia się do tej kwestii.

Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, a jedynie - stosownie do art. 1 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r. I GSK 1690/18). I OSK 880/16). Co do zasady stan faktyczny ustala organ administracji. Do sądu administracyjnego należy kontrola czy ustalenia te są prawidłowe. Sąd. nie może natomiast przyjąć odmiennego stanu faktycznego niż wynika to z postępowania administracyjnego i bez żadnego szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnąć sprawę uzasadniając to w oparciu o własne ustalenia stanu faktycznego. – (wyrok z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 880/16, LEX nr 2452803). Generalnie bowiem sąd administracyjny ocenia legalność decyzji w stanie faktycznym ustalonym przez organ. Oznacza to, że złożenie dokumentu po wydaniu decyzji przez organ II instancji nie skutkuje w świetle art. 145 p.p.s.a. koniecznością uchylenia decyzji. Sąd administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. może dopuścić dowody z dokumentów o ile są niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skarżąca w skardze nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Sąd wobec tego że organ nie mógł ocenić tego dowodu uznał, że brak jest podstaw do jego dopuszczenia z urzędu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i doszedł do wniosku, że decyzja w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy odpowiada prawu.

Odnosząc się natomiast o podnoszonej w uzasadnieniu skargi kwestii potraktowania porozumienia jako wstępnej formy rokowań pomiędzy stronami Sąd stwierdza, że istotnie porozumienie to powinno być potraktowane jako umowa stron co do sposobu rozwiązania kwestii związanych z odszkodowaniem i opłatą adiacencką. Z porozumienia tego wynika jasna wola stron w tym zakresie. Jego skutkiem jest brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej. Zrzeczenie się odszkodowania skutkuje bowiem brakiem podstaw do ustalania odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnymi nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).