Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107, art. 145, art. 147
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. W., J. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 października 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.14.2022.MK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 15 grudnia 2021 r. znak: GN.II.6821.1.2.2021.KG umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. 9, jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. Krzesławice, prowadzone z wniosku B. W., Z. R. i J. R..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że B. W., Z. R. i J. R., spadkobiercy M. R. (z domu S. ), reprezentowani przez adwokata, wystąpili wnioskiem z 14 maja 2014 r. do Prezydenta Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Krakowie, w jednostce ewidencyjnej Nowa Huta, poprzednio oznaczonej jako parcela gruntowa l. kat. [...], b. gm. kat. Krzesławice.

Parcela l. kat. [...] o pow. 11057 m2 objęta lwh Krzesławice, stanowiąca własność M. S., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.I/4/161/50.

Jako przedmiot postępowania Prezydent Miasta Krakowa określił działki nr [...] obr. 9 jedn.ewid. Nowa Huta m. Kraków, które zgodnie z aktualnym odpisem księgi wieczystej nr [...] stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków, oraz działkę nr [...] obr. 9 jedn.ewid. Nowa Huta m. Kraków, która zgodnie z wpisem z zawartym w księdze wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Wojewoda Małopolski wyznaczył na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a. Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy.

Starosta Krakowski wskazał, że odrębnie rozstrzyga sprawę w zakresie działki nr [...], a odrębnie w zakresie działek nr [...], w stosunku do których wyda osobną decyzję.

Organ I instancji przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 7 listopada 1951 r. znak: L.A.A.I/4/161/50 parcela l. kat. [...] stanowiąca własność M. S., (w ww. orzeczeniu omyłkowo – omyłka pisarska - wskazano nazwisko poprzedniej właścicielki jako "S. "), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy Miasta Nowa Huta i kombinatu Nowa Huta, na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r., nr 27, poz. 197 i nr 55, poz. 458).

Organ opisał przekształcenia wywłaszczonej nieruchomości oraz następstwo prawne po byłej właścicielce. Stwierdził, że w oparciu o sporządzoną 5 listopada 2020 r. przez uprawnionego geodetę mapę stanu prawnego, w granicach ww. parceli znajduje się obecnie m.in. część działki nr [...] poł. w obr. 9, jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków, objęta niniejszym postępowaniem.

Dalej wskazał, że spełnione są pierwsze dwie (właściwy krąg wnioskodawców i fakt wywłaszczenia nieruchomości) z trzech przesłanek zwrotu, a wyjaśnienia wymaga kwestia trzecia - zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Jednak jako kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy organ wskazał art. 229 u.g.n., który znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, w przypadku sprzedania lub oddania w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, gdy prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r.

Organ ustalił, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, które to prawo zostało wpisane w ww. księdze wieczystej 28 lipca 1997 r. - na podstawie umowy zawartej 10 grudnia 1971 r. (Rep. A II nr 19966/71) - i taki stan trwa obecnie. Przy czym 7 listopada 2001 r. w ww. księdze wieczystej ujawniono prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości związanego z własnością drugiego budynku należącego do użytkownika wieczystego, a znajdującego się na działce nr [...].

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 229 u.g.n., decydujące o nieprzysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji organ uznał, że należało umorzyć postępowanie administracyjne.

B. W., Z. R. i J. R., reprezentowani przez adwokata, wnieśli odwołanie od opisanej na wstępie decyzji z 15 grudnia 2021r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...], obr. 9.

W odwołaniu zarzucono decyzji obrazę przepisów:

1. prawa materialnego:

- art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prace nad budową siedziby spółdzielni, tj. realizacja celu wywłaszczenia, rozpoczęły się w 1971 r., a więc po ponad 20 latach od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości,

- art. 229 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustalone na nieruchomości przed wejściem w życie u.g.n., podczas gdy wpis ten został dokonany 7 listopada 2001 r., tj. już po wejściu w życie ww. ustawy;

2. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący spawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż nieruchomość została przekazana w użytkowanie wieczyste w całości przed wejściem w życie u.g.n., a w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy organ powinien ocenić fakt realizacji celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona,

- art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a więc przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

- art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw bez uzasadnionej przyczyny.

Wojewoda Małopolski decyzją z 7 października 2022 r. znak WS-VI.7534.3.14.2022.MK, na podstawie art. 9a u.g.n oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło rozdysponowanie przedmiotową nieruchomością i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., co czyniło wszczęte postępowanie zwrotowe bezprzedmiotowym zgodnie z art. 229 u.g.n.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie organ II instancji stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła poprzednio własność M. S. (która zmieniła nazwisko na "R. ").

Wniosek o zwrot został złożony przez spadkobierców poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że część dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. Krzesławice odpowiada obecnie m.in. części działki ewidencyjnej nr [...], poł. w obr. 9, jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, które to prawo zostało wpisane w ww. księdze wieczystej 28 lipca 1997 r.

Natomiast 7 listopada 2001 r. treść ww. księgi wieczystej została jedynie uzupełniona poprzez wpisanie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości związanego z własnością drugiego budynku należącego do ww. spółdzielni, który także znajduje się na działce nr [...].

Z powyższych ustaleń organu I instancji, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika zatem bezsprzecznie, że w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie art. 229 u.g.n.

Powyższa okoliczność przesądza o tym, że od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. od 1 stycznia 1998 r., poprzedniej właścicielce (zmarłej 27 grudnia 1999 r.) z woli ustawodawcy nie przysługiwało roszczenie o zwrot ww. nieruchomości, a zatem nie może ono przysługiwać także jej spadkobiercom, którzy wystąpili z wnioskiem o zwrot.

Organ II instancji podkreślił, że dla wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 229 u.g.n. nie ma żadnego znaczenia fakt, czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem kwestia ta stanowi materialną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podlegającą badaniu dopiero wtedy, gdy samo zgłoszenie roszczenia o zwrot było skuteczne. Tymczasem w omawianym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie powstało na gruncie u.g.n., co wynika jednoznacznie z treści art. 229 u.g.n.

W świetle powyższego zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione.

Dalej organ odwoławczy przywołał i wyjaśnił treść art. 105 § 1 K.p.a. i wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego świadczyć może brak (nieistnienie/utrata/wygaśnięcie) określonego uprawnienia (roszczenia), które podlegałoby konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Brak roszczenia o zwrot nieruchomości oznacza brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, niezbędnego do zaistnienia sprawy administracyjnej, w ramach której dochodzi do skonkretyzowania uprawnień i obowiązków podmiotów administrowanych w drodze aktu administracyjnego, co z kolei czyni wszczęte w tym zakresie postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym.

Z powyższych przyczyn, skoro zgłoszone żądanie nie mogło być zrealizowane na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem stosownie do treści art. 229 u.g.n. nie przysługiwało ono już w momencie wejścia w życie tejże ustawy, to wszczęte w tym zakresie postępowanie było od początku bezprzedmiotowe.

B. W. i J. R., reprezentowani przez adwokata, wnieśli na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 października 2022 r., znak WS-VI.7534.3.14.2022.MK, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1) postępowania, skutkujące nieważnością wydanej decyzji, tj. art. 30 § 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci strony tego postępowania – Z. R., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w stosunku do osoby zmarłej, nieposiadającej zdolności prawnej, co w konsekwencji spowodowało nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa określone w art. 156 pkt 2 K.p.a.,

2) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n., poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie przez organ, a więc zaniechanie przeanalizowania przesłanki zbędnego charakteru wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości wobec braku realizacji celów wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, na które je wywłaszczono i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy prace nad budową siedziby Spółdzielni rozpoczęły się w 1971 r. tj. po ponad 20 latach od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu z dnia 7 listopada 1951 r.,

3) prawa materialnego, a to art. 229 u.g.n., poprzez błędne ustalenie, iż prawo użytkowania wieczystego zostało ustalone na nieruchomości przed wejściem w życie u.g.n., podczas gdy wpis w księdze wieczystej został dokonany w dniu 7 listopada 2001 r., tj. już po wejściu w życie ustawy,

4) postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż nieruchomość została przekazana w użytkowanie wieczyste w całości przed wejściem w życie u.g.n., a w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy organ powinien ocenić fakt realizacji celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona,

5) postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a więc przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. w stosunku do osoby zmarłej. Z. R. zmarł 26 września 2022 r., tj. w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ administracyjny, pomimo utraty zdolności prawnej przez stronę, wydał w stosunku do niej decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Wojewoda Małopolski zaniechał ustalenia kręgu spadkobierców będących następcami prawnymi zmarłej strony, tym samym pozbawił ich możliwości działania w sprawie i obrony swych praw.

Skarżący podkreślili, że w świetle poglądów jednolicie prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie, decyzja skierowana do osoby zmarłej jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie ww. stanowiska skarżący przywołali tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych. W przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1637/18; z 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83; z 20 września 2002 r. sygn. I SA 428/01).

Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

Dalej skarżący podnieśli, że celem wywłaszczenia parceli [...], zgodnie z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 7 listopada 1951 r. nr L.A.A.1/4/161/50 obj. Iwh 364, b. gm. kat Krzesławice, była budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta.

Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie uprawomocniło się w dniu 7 listopada 1951 r. Pierwsze prace zostały na przedmiotowej nieruchomości podjęte dopiero w 1971 r., o czym właścicielkę nieruchomości informowano pismem z dnia 28 maja 1971. Bezspornym jest więc, iż nie zostały zachowane terminy określone w art 137 ust 1 u.g.n. Ponadto, aby postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w myśl art. 229 u.g.n., ustanowienie użytkowania wieczystego musi być nastąpić najpóźniej przez dniem wejścia wżycie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. przed 1 stycznia 1998 r.). W niniejszej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu 7 listopada 2001 r., na wniosek z 7 czerwca 2001 r., tj. po wejściu w życie powołanej powyżej ustawy.

Obowiązkiem organu nadzoru było przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski zebrany materiał dowodowy ocenił niezgodnie z powyższymi zasadami. To uchybienie przepisom postępowania doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia sprawy, mającego istotny wpływ na jej wynik. W kodeksie postępowania administracyjnego nie wskazano wprost podstaw, na których organ powinien oprzeć ocenę dowodów, jednak doktryna i orzecznictwo jednoznacznie wskazują, że organy muszą kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Naruszenie powyższych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Ustawodawca w u.g.n. przewidział procedurę, zgodnie z którą poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ administracji publicznej był zobowiązany do zbadania przesłanki realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących organ administracji publicznej ma obowiązek dokonania subsumpcji przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust 1 u.g.n.

W niniejszej sprawie organ nie badając przesłanki realizacji celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej naruszył normy prawa materialnego w konsekwencji wydając rozstrzygnięcie, którego treść utrudnia skarżącym poszukiwanie ochrony swoich konstytucyjnych praw na drodze cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi o rażącym naruszeniu prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, Wojewoda wyjaśnił, że wydane w sprawie decyzje orzekały o umorzeniu postępowania zwrotowego z uwagi na nieistnienie roszczenia zwrotowego (w warunkach przewidzianych w art. 229 u.g.n.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji II instancji po śmierci jednego z uczestników postępowania. Podniesiona okoliczność nie stanowi bowiem przypadku skierowania decyzji do nieżyjącej strony, czyli osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż decyzja odmowna nie stanowi decyzji skierowanej do określonej strony, gdyż nie nakłada na strony obowiązku. Takimi cechami charakteryzują się jedynie decyzje nakładające określone obowiązki np. podatkowe.

W kontrolowanej sprawie wystąpił przypadek pominięcia określonych podmiotów (następców prawnych zmarłej uczestniczki) przy doręczeniu decyzji organu II instancji. Taka okoliczność stanowi niezawinione uchybienie, które mogłoby być wzięte pod uwagę jedynie w sytuacji zgłoszenia takiego zarzutu przez pominiętych uczestników postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie K.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję.

Jednocześnie przed wydaniem decyzji ustalono na podstawie danych z bazy PESEL, że Z. A. R., s. K. i M., zmarł 26 września 2022 r. (zgodnie z aktem zgonu wydanym przez Naczelnika USC w B. nr [...]) oraz że zmarły był wdowcem, a jego ustawowym spadkobiercą jest syn, A. R., któremu doręczono decyzję z 7 października 2022 r. znak: WS-VL7534.3.14.2022.MK.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że zarzuty przedstawione w skardze nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 15 marca 2023 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący działający przez adwokata podnieśli, że A. R. nie jest spadkobiercą Z. R., a na podstawie testamentu do całości spadku została powołana wnuczka spadkodawcy – O. R.. Załączyli kopię testamentu sporządzonego w formie aktu notarialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Zarządzeniem z 13 marca 2023 r. Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 24 marca 2023 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów, co umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 15 lutego 2023 r., k. 23). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących, uczestników i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe.

Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody Małopolskiego z 7 października 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest niezasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. - zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że jej wydanie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zweryfikowania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń Sądu co do ich prawidłowości.

Należy ponownie podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 229 u.g.n.

Sąd nie może zatem badać i brać pod uwagę innych podnoszonych przez skarżących kwestii, takich jak cel wywłaszczenia, jego realizacja i zagadnienie zbędności na cel wywłaszczenia.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi ww. art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Bezsporne w niniejszej sprawie były wszystkie opisane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia okoliczności wywłaszczenia spornej nieruchomości, zmiany w oznaczeniu ewidencyjnym przedmiotowej działki, a także legitymacja wnioskodawców (następców prawnych wywłaszczonej właścicielki) do żądania o zwrot.

Nie było także przedmiotem sporu, że obecnie, zgodnie z aktualnym odpisem księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] obr. 9 jedn.ewid. Nowa Huta m. Kraków, odpowiadająca części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]

Sporne w sprawie było przede wszystkim po pierwsze, w jakiej dacie nastąpił wpis ww. prawa użytkowania wieczystego do ww. księgi wieczystej. Po drugie, czy w związku z tym organy mogły i powinny były badać realizację celu wywłaszczenia. Po trzecie wreszcie, czy wydanie zaskarżonej decyzji II instancji wobec śmierci 26 września 2022 r. - w toku postępowania odwoławczego - jednego z trojga wnioskodawców, winno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji.

Rozpatrując w pierwszej kolejności najdalej idący zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd podziela przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko, że wydana w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania zwrotowego z uwagi na nieprzysługiwanie roszczenia zwrotowego w warunkach przewidzianych w art. 229 u.g.n., jest decyzją nie nakładającą na strony obowiązku. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na jej wydanie po śmierci jednego z uczestników postępowania (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1152/17).

Warto nadmienić, że również w przywołanym przez skarżących wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1637/18 (nota bene oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA oddalającego skargę na decyzję umarzającą postępowanie), NSA podkreślił, że czym innym jest uczynienie adresatem decyzji podmiotu innego niż ten, któremu przysługuje status strony, a czym innym władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu nieistniejącego. Prowadzić można postępowanie wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania.

Z kolei przywołany w skardze wyrok NSA z 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83 dotyczył decyzji zobowiązującej stronę do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych, czyli nakładającej na strony obowiązek, a zatem sformułowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie może być uznana za miarodajną i adekwatną w sprawie niniejszej.

Należy przy tym przyznać skarżącym rację, że organ II instancji bezpodstawnie przyjął A. R. (syna) za następcę prawnego zmarłego wnioskodawcy Z. R..

Skarżący wskazali, że jedynym następcą prawnym Z. R. jest - na mocy testamentu k. 39-40 - jego wnuczka O. R.. Sąd nie może tego faktu zweryfikować, z uwagi na brak w aktach orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia.

Powyższa okoliczność nie zmienia jednak prawidłowego uznania przez organ II instancji, że w przypadku pominięcia przy doręczeniu decyzji organu II instancji następców prawnych jednej ze stron, taka okoliczność stanowi niezawinione uchybienie, które mogłoby być wzięte pod uwagę jedynie w sytuacji zgłoszenia takiego zarzutu przez pominiętego jako stronę postępowania następcę prawnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie K.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można z urzędu uznać, by zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 2711/15, z 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 3028/18).

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania art. 229 u.g.n. Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości, wbrew stanowisku skarżących, iż wpis prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie nastąpił 28 lipca 1997 r. (wniosek z 21 lipca 1997 r.) - na podstawie umowy zawartej 10 grudnia 1971 r. (Rep. A II nr [...]), a stan użytkowania wieczystego trwa nadal. Wynika to jednoznacznie z treści ww. księgi wieczystej, a to z Działu II KW – Własność, części "Wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej", nr [...] Lp. [...]. Dane o wniosku DZ. KW. [...] w związku z "Zestawieniem rubryk – danych o wnioskach i chwil wpisów" nr [...] Lp. [...] Podrubryki: Dane o wniosku i Chwila wpisu.

Zatem konsekwentnie podnoszone przez skarżących twierdzenie, jakoby sporny wpis miał być dokonany 7 listopada 2001 r., tj. już po wejściu w życie u.g.n., nie wytrzymuje konfrontacji z materiałem dowodowym sprawy i musiało być uznane za nieodpowiadające prawdzie. W konsekwencji sformułowane w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. okazały się chybione.

Powyższej oceny w żadnej mierze nie może zmienić fakt, że 7 listopada 2001r. w ww. księdze wieczystej ujawniono dodatkowo prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości związane z własnością drugiego budynku należącego do użytkownika wieczystego, a znajdującego się na działce nr [...].

Niewątpliwie również Spółdzielnia Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie mieści się w pojęciu osoby trzeciej, o którym mowa w art. 229 u.g.n., innej niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Skoro organy zasadnie stwierdziły zaistnienie w sprawie przesłanek zastosowania art. 229 u.g.n. i uznały, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., wnioskodawcom nie przysługiwało, zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust 1 u.g.n. nie mogły przynieść zamierzonego skutku. W sprawie organy nie miały bowiem w takiej sytuacji ani obowiązku, ani kompetencji do badania przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Końcowo Sąd wskazuje, że istnieje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność co do formy zakończenia postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ nie przysługiwania wnioskodawcom roszczenia na podstawie art. 229 u.g.n.

I tak pierwsza z linii orzeczniczych przyjmuje, że art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności badania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1049/18, LEX nr 2692393, z 24 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1267/18, LEX nr 2697526, z 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1233/08, LEX nr 531023, wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2005 r., sygn. I SA/Wa 765/04, LEX nr 179226, wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gd 500/07, LEX nr 342307).

Z kolei zgodnie z drugą linią orzeczniczą, w razie wystąpienia przesłanek z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości "nie przysługuje", zaś wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. np.: wyroki: WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 828/08, LEX nr 555348, NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. I SA 1539/99, LEX nr 75555).

Niezależnie jednak, które z ww. stanowisk przyjąć, istotne jest to, że celem regulacji art. 229 u.g.n. jest utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych, co wyłącza możliwość skutecznego domagania się zwrotu tej nieruchomości.

Zatem zarysowany spór w judykaturze nie ma większego znaczenia dla stron postępowania, ponieważ zarówno umorzenie postępowania administracyjnego, jak i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, sprowadzają się do tego, że wnioskodawca nie może otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też Sąd w niniejszej sprawie zaakceptował rozstrzygnięcie organu umarzające, na podstawie art. 105 K.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie, bowiem nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie go z obrotu prawnego.

Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ani do jej uchylenia. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.