Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184, 145 § 1 plt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 47/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 47/08, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny. Otóż Prezydent Wrocławia we wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r., wniósł o stwierdzenie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...], powierzchni 10308 m2, położonej przy ulicy [...] nr [...], a opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził, że mienie państwowe, stanowiące ogród działkowy "[...]", obejmujące opisaną we wniosku nieruchomość, z dniem [...] maja 1990 r. stało się z mocy prawa i nieodpłatnie własnością Gminy Miejskiej Wrocław. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przy wniosku Prezydent Wrocławia przedłożył między innymi kartę inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] oraz spis inwentaryzacyjny. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego obejmujący nieruchomość opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego Wrocławia od dnia [...] marca 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r., a o wyłożeniu dokumentów inwentaryzacyjnych do wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej, zainteresowane jednostki i osoby zostały poinformowane poprzez wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego Wrocławia oraz w siedzibie Spółki z o.o. "[...]", zaś w okresie wyłożenia dokumentów nie wpłynęły zastrzeżenia ze strony osób prawnych bądź fizycznych. Ponadto w dniu [...] maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, działka nr [...] zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], stanowiła własność Skarbu Państwa władający: Polskie Koleje Państwowe Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych we Wrocławiu. Przedsiębiorstwo to nie legitymowało się tytułem prawnym w formie prawem przewidzianej do tej nieruchomości, co potwierdza pismo Polskich Kolei Państwowych z dnia [...] czerwca 2007 r. Dodał dalej, że sam fakt posiadania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne bez decyzji administracyjnej, nie skutkuje powstaniem prawa zarządu oraz wskazał, iż państwowe jednostki organizacyjne w tym czasie otrzymywały grunty w zarząd w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zmianami), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zmianami). W dalszej części podniósł, że w tej sytuacji prawnym dysponentem działki nr [...] w obrębie [...], według ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu [...] maja 1990 r., był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej Wrocław. Organ zbadał również możliwość stwierdzenia nabycia tego mienia na rzecz Polskich Kolei Państwowych w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zmianami) i doszedł do przekonania, że nie jest wykluczona komunalizacja z mocy prawa gruntów Skarbu Państwa, pozostających w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych bez tytułu prawnego, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Dalej zaznaczył, że przedmiotowa działka wchodzi w skład ogrodu działkowego pod nazwą "[...]", który użytkowany jest w formie pracowniczego ogrodu działkowego od 1946 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) przez jego niezastosowanie, a także naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż przedmiotowe mienie, w stosunku do którego PKP wykonywała wszelkie uprawnienia, nie mogło podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa, bowiem nie należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz do przedsiębiorstwa państwowego PKP. Ponadto zarzucono pominięcie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem PKP wykonywały wówczas zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej (m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa) i w tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 18 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską Wrocław, prawa własności składnika gruntowego nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazano że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu w drugiej instancji jednakże z innych względów, aniżeli podanych w odwołaniu. Mianowicie, skomunalizowanie na rzecz Gminy ogrodu pracowniczego jako całości (wszystkich jego składników łącznie z jego nazwą) było niedopuszczalne w trybie powołanego w decyzji Wojewody Dolnośląskiego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., problematykę ogrodów pracowniczych regulowała ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58), zaś jej art. 4 stanowił że "pracownicze ogrody działkowe zakłada i prowadzi na zasadzie wyłączności Polski Związek Działkowców", a więc nie można go było skomunalizować jako ogrodu na rzecz gminy. W dalszej części stwierdzono, że do zadań gmin w omawianym zakresie należało przede wszystkim zapewnienie gruntów na potrzeby ogrodów działkowych (art. 1 pkt 17 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r. - Dz. U. z 1990 r. Nr 34 poz. 198.) i dlatego tylko składniki gruntowe nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. były w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców z przeznaczeniem na prowadzenie na ich powierzchni pracowniczych ogrodów działkowych i należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy, do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mogły się stać z mocy prawa własnością właściwych gmin. Z treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r., działka nr [...] stanowiła własność ogólnonarodową (państwową) oraz znajdowała się we władaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że w treści art. 16 powołanej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe ustawodawca ustalił, iż "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę." W dalszej części wskazano, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że w rezultacie prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż było regulowane ustawą która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z przepisów art. 38 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z powyższego art. 38 i następnych, obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych. W dalszej części podniesiono, że mieniem należącym w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Ponadto Polskie Koleje Państwowe nie wykazały tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a ustanowienia prawa zarządu PKP spornym mieniem nie potwierdzają żadne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Z kolei tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych do działki nr [...] nie wynika z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, a przekazywanie prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia i uprawnień takich nie nadawały również przedsiębiorstwom patronackie umowy w sprawie świadczeń na rzecz danego ogrodu działkowego zawierane w trybie art. 18 powołanej ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Stąd też brak jest podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych i to przede wszystkim dlatego że przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było i nie mogło więc wykonywać jego zadań. Nie ma również podstaw do zastosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, gdyż określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych, oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której zarzucono naruszenie:

– art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość położona we Wrocławiu, oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], stanowi mienie Gminy Miejskiej Wrocław, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem nieruchomość stanowiła mienie PKP S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia,

– art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu,

– art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej Wrocław, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A.,

– naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, tj. od kiedy PKP dysponuje przedmiotową nieruchomością oraz sposobu, w jaki skarżąca weszła w jej posiadanie

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podano, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności uregulowania objęte w art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ w sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca dysponowała przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego odwołująca się wykonywała wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje to organ pierwszej instancji. Nie została więc spełniona przesłanka przewidywana w normie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 4 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie.

W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym już wyżej wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87 z późn. zm.).

W ocenie Sądu należy odróżnić, na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej już wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., władztwo administracyjno – prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym i w tym względzie powołał się na utrwalony już w orzecznictwie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji.

Zdaniem Sądu, brak po stronie PKP tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte.

Sąd podzielił również pogląd orzekających w sprawie organów administracji, zgodnie z którym dla PKP prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), na mocy którego mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Natomiast organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Również rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), na które powołuje się skarżąca i twierdząca o podstawie prawnej do objęcia w zarząd poniemieckiej infrastruktury kolejowej, nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości), ale dotyczyło to jedynie majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie rozporządzenia należał do wymienionego Ministerstwa. Z oczywistych więc względów nie mogły być objęte prawem zarządu i użytkowania tereny linii kolejowych, które we wskazanej dacie znajdowały się poza granicami kraju i poza jurysdykcją prawa polskiego.

Od powyższego wyroku w całości, spółka PKP S.A. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy winien być on zastosowany albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj.

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy PKP S.A. dysponuje nieruchomością położoną we Wrocławiu, oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu Południe jako działka nr 29 AM-18 w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy winien być on zastosowany albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia (wydawać decyzje w tym zakresie) na rzecz innych podmiotów, podczas gdy ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał,

- art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomość stanowi mienie Gminy Wrocław, w sytuacji, gdy nie miały one zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A.,

- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy Wrocław, podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie PKP S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia,

- art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy powyższych przepisów wynika, że PKP S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

- art. 38 w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu mogły być jedynie decyzja o oddaniu w zarząd, umowa o przekazaniu nieruchomości, podczas gdy analiza stanu prawnego wskazuje, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż zarząd nad nieruchomością mógł powstać również z mocy samego prawa,

- art. 151 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie miał on zastosowania – na skutek oddalenia skargi, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, zaś przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Powyższy zapis znalazł powtórzenie w art. 7 ust. 1 tekstu jednolitego powyższego rozporządzenia ogłoszonego obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 312), zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Powyższy przepis – zdaniem skarżącej – wyznacza dwa sposoby powstania prawa zarządu nad daną nieruchomością. Mianowicie pierwszym z nich jest nabycie nieruchomości niebędącej własnością Skarbu Państwa i wskutek takiego nabycia, nieruchomość stawała się własnością Skarbu Państwa, a PKP uzyskiwało w stosunku do tego mienia prawo użytkowania i zarządu. Drugim zaś sposobem uzyskania na podstawie powyższego przepisu prawa zarządu nad nieruchomością, jest przekazanie tej nieruchomości do użytku kolei przez Skarb Państwa. A zatem bez względu na to, czy nieruchomość położona we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] przeszła na własność państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 dekretu z 1946 r., czy też PKP nabyło przedmiotową nieruchomość i na podstawie art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. stała się ona z mocy prawa własnością Skarbu Państwa – skarżącej przysługuje w stosunku do niej prawo zarządu, powstałe z mocy prawa na podstawie wskazanego powyżej art. 7 omawianego rozporządzenia.

Z powyższego wynika, że skarżąca spółka dysponowała z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objęła w swoje władanie do chwili uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta z 1926 r., tj. do 8 grudnia 1960 r., w tym do przedmiotowej nieruchomości – bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, użyty przez prawodawcę zwrot "przeznaczone do użytku kolei" nakazuje przy tym odnosić ów przepis do wszelkich nieruchomości nabytych przez PKP, to znaczy także tych, które nie są związane bezpośrednio z realizacją obowiązków nałożonych przepisami regulującymi jej funkcjonowanie.

Równocześnie brak jest regulacji przewidujących wygaśnięcie prawa zarządu powstałego na tle art. 7 ust. 1., bowiem wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na mocy art. 37, tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Następnie po uchyleniu powołanej ustawy i wejściu w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mocą art. 80 ustawodawca przyjął, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Natomiast obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami przekształciła przepisem art. 199 ust. 2, zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, z tym dniem, w trwały zarząd tych nieruchomości. Oznacza to zatem, że PKP S.A. dysponuje tytułem prawnym w odniesieniu do nieruchomości objętych w okresie obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia, a które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w jej władaniu.

Niedopuszczalnym jest zaś ograniczenie postępowania wyjaśniającego do stwierdzenia, że zarząd powstaje jedynie w trybie przewidzianym w art. 38 w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do własności organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Natomiast w myśl art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", skarżąca została utworzona do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Nie istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy przejściem na własność państwa z mocy prawa własności nieruchomości a brakiem zarządu w odniesieniu do tejże nieruchomości po stronie skarżącej, bowiem z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż PKP dysponowało z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objęła w swoje władanie do chwili uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta z 1926 r., tj. do 8 grudnia 1960 r., bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej.

Nabycie prawa zarządu wprost, na podstawie ustawy, bez konieczności uzyskania w tym zakresie decyzji administracyjnej, przewidywał nie tylko powołany przepis art. 7 omawianego rozporządzenia, ale przewidują je także przepisy ustawy o ochronie przyrody (zarówno z dnia 7 kwietnia 1949 r. jak również uchylającej ją ustawy z dnia 16 października 1991 r., która przejęła uregulowania poprzedniczki) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r., Nr 4, poz. 23). Akty te dawały bowiem możliwość nabycia prawa zarządu z mocy prawa do nieruchomości, które znajdowały się w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przemawiają za tym przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r., Nr 114, poz. 494), z którego art. 14 ust. 10 wynika, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach parku przechodzą w jego zarząd. Treść tego przepisu wskazuje, iż nieruchomości, o których w nim mowa, przeszły w zarząd parku z mocy prawa.

Zatem w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, skoro prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego, to należy przyjąć, iż Sąd naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) ustalając, z pominięciem rozważenia powyższych okoliczności, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do spornej nieruchomości.

Równocześnie – zdaniem skarżącej – w zaskarżonym wyroku pominięto w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w szczególności zaś zawarte w art. 16, zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Ustęp 2 tegoż artykułu stanowił bowiem, że mienie PKP stanowią środki będące w jej dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 9 maja 1989 r. oraz środki nabyte przez PKP w toku jej działalności. Kolejny zaś ustęp stanowił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewniają jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie, a w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Na uzasadnienie swoich racji skarżąca powołała się na wyroki z 9 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1056/02 oraz z 16 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2108/06, w których po rozpatrzeniu spraw o tożsamym charakterze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził stanowisko skarżącej, że doszło do powstania na rzecz "PKP", z mocy prawa, zarządu pozostających w jej posiadaniu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie w całości, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na samym wstępie zauważyć należy jednak, że mimo zarzucenia przez skarżącą kasacyjnie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., to w istocie treść merytoryczna skargi sprowadza się jednoznacznie do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zatem rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Określenie "należące do", zawarte we wskazanym już wyżej art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze już utrwalone oraz jednoznaczne (vide: np. wyroki z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05 – LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 583/05 – LEX nr 198195). W konsekwencji mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem takie, co do którego wskazane przedsiębiorstwa posiadały tytuł prawny, nie podlegało komunalizacji w trybie cyt. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Należy przy tym wskazać, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 między innymi, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak należy zauważyć, że wskazana ustawa nie może być źródłem dowodu wskazującego na istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP, przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu.

Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wzmocnione wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35, w którym stwierdzono jednoznacznie, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, która z woli ustawodawcy nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r. i Naczelny Sąd Administracyjny powyższą argumentację w pełni podziela. Powyższe zaś oznacza, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu pierwszej instancji są prawidłowe, chyba że PKP wykazałoby istnienie negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką mógłby być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Brak zaś tego tytułu powoduje, że sporny grunt objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa. Ponadto decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Dodać należy, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa, jednak podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tego mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy, bowiem pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są wszak tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Reasumując, skoro 27 maja 1990 r., Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w dniu tym sporna nieruchomość należała do rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego orzekały powyższe decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06 z 18 grudnia 2007 r., jak również z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w których wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić wyłącznie podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego.

Podobnie ma się rzecz z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 wskazanej już wyżej ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym, bowiem wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy wyłącznie składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jako sąd jednoinstancyjny, jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły", oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (vide: np. wyroki NSA z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt I SA 777/98 – niepublikowane oraz z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 – LEX nr 45082). Oznacza to zatem, że mienie, które w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższy przepis nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i na dzień 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być bowiem badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, gdy tymczasem z akt sprawy nie wynika, by sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Dodatkowo tylko można zauważyć, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, przy czym w wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, nie zostało jednak umieszczone.

Zauważyć również należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 38 ust. 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Stosownie bowiem do treści tego pierwszego przepisu, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie zaś z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (vide: wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97 – LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 – LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 – LEX nr 194864).

Uwzględnić też trzeba, że z mocy art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie uznała, że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...], powierzchni 10308 m2, położonej przy ulicy [...] nr [...] we Wrocławiu, należała do terenowego organu administracji państwowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie niewyjaśnienia, wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie od kiedy PKP S.A. dysponuje sporną nieruchomością oraz zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania, stwierdzić należy, że tak postawione zarzuty – które nie w pełni odpowiadają wymaganiom co do sformułowania podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – uznać należy za chybione. Z tego mianowicie powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, zaś oddalenie skargi – wobec braku stwierdzenia naruszenia przez zaskarżoną decyzję prawa materialnego lub procesowego – było uzasadnione.

Brzmienie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem byłoby zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby stwierdził on naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełniłby dyspozycji owej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją owej normy prawnej i wbrew zarzutowi, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione w sposób należyty.

Stąd też nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że oddalenie skargi nastąpiło w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, okoliczność dotycząca terminu od kiedy PKP S.A. dysponuje sporną nieruchomości, miałaby znaczenie dla rozstrzygnięcia w związku z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jedn. z 1948 r. Dz. U. Nr 48, poz. 312 ze zm.), a zgodnie z jego treścią, aż do chwili uchylenia tego aktu prawnego z dniem 6 grudnia 1960 r., wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Tymczasem strona wnosząca skargę kasacyjną w toku całego postępowania nie powoływała się na jakiekolwiek fakty wskazujące na to, że w okresie obowiązywania powołanego wyżej aktu prawnego, czyli do 1960 r. "nabyła", to znaczy uzyskała tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że wejście w posiadanie nieruchomości nie jest tożsame z jej nabyciem. W tej sytuacji nie sposób zatem skutecznie postawić organom prowadzącym postępowanie zarzut zaniechania wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zakresie, skoro skarżąca nie powołała istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, mogących podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym i w tej sytuacji powyższy zarzut uznać należy za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.