Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 552/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, 645 i 1318, z 2014 r. poz. 379 i 1072), Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 1014 roku Nr [...], stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...] w [...], w części dotyczącej ustaleń uchwały: § 2 pkt 2, § 2 pkt 4, -§ 2 pkt 7, § 2 pkt 23, § 2 pkt 26, -§ 6 pkt 3, § 15 uchwały w zakresie symbolu literowego: "C".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 6 listopada 2014 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.,) zwanej dalej "ustawą op.z.p.".

W ocenie organu nadzoru - Wojewody [...], podejmując przedmiotową uchwałę, naruszono zasady sporządzania planu miejscowego w powołanej rozstrzygnięciem nadzorczym, części. Organ podniósł, że zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3,4 i 7. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., organ wykonawczy gminy sporządza plan miejscowy zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Tymczasem naruszenie przepisów odrębnych nastąpiło poprzez nieprawidłowe ustalenia zawarte w poszczególnych paragrafach ww. uchwały tj. § 2 pkt.2; § 2 pkt.4; § 2 pkt.7; § 2 pkt.23; § 2 pkt.26; § 2 pkt.27; § 6 pkt 3 uchwały, jak i § 15.

Wojewoda [...] wskazał na wadliwość :

1. § 2 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) infrastrukturze technicznej - należy przez to rozumieć zlokalizowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią sieci, obiekty i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, chłodnicze, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne;". Wojewoda podniósł, że powyższymi ustaleniami uchwały zmodyfikowano przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), do którego odwołuje się art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p.; Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych ";

2. § 2 pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) maksymalnej wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć ograniczenie pionowego wymiaru budynku określone maksymalną wielkością w metrach, mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do poziomu kalenicy w przypadku dachów pochyłych, najwyższego punktu attyki w przypadku dachów płaskich lub w razie jej braku do poziomu górnej powierzchni najwyżej położonego stropu łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, najwyższego punktu budynku w przypadku budynków o nietypowych dachach, nie będących dachami pochyłymi lub płaskimi, stanowiących indywidualne rozwiązania architektoniczne, bez uwzględnienia wyniesionych ponad ten punkt kominów, maszynowni dźwigów, masztów i anten oraz innych urządzeń technicznych;" - wysokość zabudowy zdefiniowano pod kątem sposobu pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75, poz.690). Tymczasem zarówno z przepisów ustawy o p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i wysokości projektowanej zabudowy;

3. § 2 pkt 23 uchwały, w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) terenie biologicznie czynnym - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie;''; w powyższych ustaleniach przytoczono definicję "terenu biologicznie czynnego" zawartą w § 3 pkt 22 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

4. § 2 pkt 26 uchwały w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...)urządzeniach kogeneracji - należy przez to rozumieć urządzenia do równoczesnego wysokosprawnego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi;" - powyższymi ustaleniami uchwały zmodyfikowano przepis art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), zgodnie z którym, poprzez kogenerację należy rozumieć "równoczesne wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego ".

5. ponadto, w przedmiotowej uchwale wprowadzono powtórzenia i modyfikację norm określonych w ustawie o p.z.p., tj. w ustaleniach: § 2 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...)intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wartość liczbową wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki, natomiast § 2 pkt 27 uchwały, w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) wskaźniku intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wartość liczbową, wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki";

6. § 6 pkt 3 w brzmieniu: "dopuszcza się usunięcie lub przesadzenie drzew, o których mowa w pkt. 2) w przypadku ich złego stanu zdrowotnego lub w sytuacji, w której będą kolidować z projektowanymi elementami infrastruktury komunikacyjnej lub inżynieryjnej - pod warunkiem nowych nasadzeń na danym terenie:". Zdaniem organu, powyższe ustalenia dopuszczające usunięcie drzew w złym stanie technicznym lub kolidujących z projektowanymi elementami infrastruktury technicznej lub inżynieryjnej, pod warunkiem nowych nasadzeń, nie mają podstawy prawnej wynikającej z dyspozycji art. 15 ustawy o p.z.p., gdyż dotyczą regulacji zawartych w ustawie z dnia o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późń. zm.) a w szczególności w jej rozdziale 4 pn. "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień". Stąd też ustalenia uchwały w ww. zakresie, naruszają dyspozycję przepisów ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Wojewody [...] wskazane wyżej uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję radzie gminy do podejmowania szczególnych regulacji prawnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Definiując w ww. ustaleniach uchwały pojęcia np.: intensywności zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy, zmodyfikowano definicję ustawową, bowiem pojęcie to zostało zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...)zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (...)".

Zdaniem organu nadzoru parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo, przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, aby organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartych w poszczególnych obowiązujących aktach prawnych ustalonych w nich definicji. Ustawa ta określa bowiem ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ramy te tworzą również definicje zawarte w tej ustawie. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładnia literalna nie daje zatem podstaw do przyjęcia, iż ustawa o p.z.p. przyznaje radzie gminy takie uprawnienie, podobnie zresztą, jak wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Nadto organ wskazał, że z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy art. 15 ust 2 i 3 ustawy o p.z.p. nie wynika, aby organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania legalnych pojęć. Stąd też zdaniem organu nadzoru Rada Miasta [...] nie była uprawniona do regulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. kwestii odmiennie.

Wojewoda [...] podniósł również, iż zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń.

■-J

Wziąwszy wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Organ uznał, że bezprawnie wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p.. W ocenie Wojewody [...], wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał.

Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do tut. Sądu wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], zarzucając naruszenie: - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego; art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak umożliwienia Skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym. Wobec powyższego Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego we wskazanym zakresie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa.

Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 - (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, 1318, z 2014 r. poz. 379, 1072) oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.,) zwanej dalej "ustawą o p.z.p (art. 20 ust. 1).

Należy na wstępie za organem nadzorczym podnieść, iż stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., przez organ stanowiący gminę, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, określa cyt. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 20 ust. 2 ustawy o p.z.p., kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna), zawartych w nim ustaleń. Zawartość aktu planistycznego określona została precyzyjnie w art. 15 ustawy o p.z.p.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 ustawy o p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Ustawa o p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zgodnie z ww. art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.); prawo własności (art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.).

Powyższe prowadzi do konkluzji, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy p.z.p. i które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p.

Zdaniem Sądu, umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie. Organy gminy, jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej

(Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Również, stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Należy wskazać, że Rada Miasta [...] podejmując uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego, musi uwzględnić przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego przez organ wykonawczy gminy, zgodnie z przepisami odrębnymi, wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. jak m.in. przepisy ustawy Prawo budowlane przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, jak i inne mające odniesienie do dokonanych zapisów w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę, że z przepisów ustawy o p.z.p. zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust.3 nie wynika możliwość definiowania pojęć, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, tym samym zarzuty Skarżącego przedstawione w skardze są bezzasadne. Organ nadzoru wskazuje, że wymienione powyżej elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1524/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego), należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze (lub części obszaru) działania organu, który je ustanowił (art. 94 Konstytucji RP). W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to konieczność zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych.

Przeprowadzając wnikliwą analizę powołanych wyżej postanowień panu, będących przedmiotem rozpoznania, Sąd uznał zasadność przeprowadzonej przez organ nadzoru weryfikacji.

- § 2 pkt 2 uchwały; dotyczący zdefiniowania pojęcia "infrastruktury technicznej" jest niezgodny z treścią art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.". Rada Miasta [...] w ustaleniach, o których mowa w § 2 pkt 2 uchwały, zdefiniowała pojęcie "infrastruktury technicznej" którego legalna definicja zawarta została w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu należy przywołać orzeczenia sądów administracyjnych, które niniejszy skład orzekający w pełni aprobuje, tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – wyrok z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 411/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – wyrok z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14. Zgodnie z uzasadnieniem ww. orzeczeń: "brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu.".

- § 2 pkt 4 uchwały, w uchwale wprowadzono powtórzenia i modyfikację norm określonych w ustawie o p.z.p., tj. w ustaleniach: § 2 pkt 4 w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...)intensywności zabudowy – należy przez to rozumieć wartość liczbową wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki;" oraz zawarto powtórzenie w § 2 pkt 27 uchwały, w brzmieniu: "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...)wskaźniku intensywności zabudowy – należy przez to rozumieć wartość liczbową, wyrażającą stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do całkowitej powierzchni tej działki;". W ocenie Sądu doszło do bezprzedmiotowego powtórzenia tego samego zakresu regulacji jednocześnie jednak wprowadzono modyfikację legalnej definicji pojęcia "intensywności zabudowy" i pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy", zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. – "w planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...)zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (...)". Tak sformułowany przepis ustawy nie pozostawia wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem powierzchni całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych, jak zostało ustalone w uchwale. Odwołując się do definicji "powierzchni całkowitej budynku", Skarżący podniósł, że "do powierzchni całkowitej budynku zalicza się nie tylko poziomy budynku nadziemne ale również podziemne" (str. 10 – 24 ), przy czym nie zauważył, iż jednocześnie powierzchnię całkowitą budynków wprowadzonymi zapisami ograniczył w uchwale tylko dla kondygnacji nadziemnych budynków. Tym samym Skarżący naruszył przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., ale także dyspozycję § 136 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym "w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami".

Na marginesie należy wskazać, iż Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...], w dniu [...] sierpnia 2013 r., nie będąc uprawniona zarówno do określenia w przedmiotowym planie miejscowym pojęcia intensywności zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy, a tym bardziej do ustalenia innego, niezgodnego z ustawą, brzmienia tych pojęć z uwagi na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązującą od dnia 21 października 2010 r., na co sam Skarżący wskazał w skardze (str. 10). Pomimo tego, w przedmiotowym planie miejscowym, ustalił sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., zasady określania wskaźnika intensywności zabudowy, przez co naruszył z powołane wyżej zasady sporządzania planu miejscowego.

- § 2 pkt 7 uchwały, odnośnie zarzutu zdefiniowania "maksymalnej wysokości zabudowy" należy wskazać, iż pojęcie wysokości budynku zostało uregulowane w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz maksymalnej wysokości zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości zabudowy. Warto przy tym zaznaczyć, iż pojęcie "wysokości zabudowy", jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w skład zabudowy mogą wchodzić również inne obiekty budowlane, takie jak budowle i obiekty małej architektury. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy określać maksymalną wysokość zabudowy, a więc wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych na danym terenie, wyłącznie w systemie metrycznym, co wynika nie tylko z wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, ale przede wszystkim znajduje swoje odzwierciedlenie w stanowisku judykatury, w tym m.in. w orzeczeniach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1775/12; Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 531/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 385/99. Ustawa o p.z.p. nie zawiera, wbrew twierdzeniu Skarżącego, dyspozycji do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń regulujących sposób pomiaru wysokości zabudowy, a jedynie do ustalenia parametru wysokości zabudowy, określonego w systemie metrycznym. Umocowanie rady gminy do definiowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęć, które już zostały zawarte w obowiązujących przepisach prawa, musi jednoznacznie wynikać z przepisów ustawy upoważniającej do zawarcia w planie miejscowym regulacji w ww. zakresie.

Zaznaczyć również należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych (art. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zatem Skarżący nie może twierdzić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści jego postanowień może pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane.

- § 2 pkt 23 uchwały zarzut przytoczenia definicji "terenu biologicznie czynnego" z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.". Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, należy przede wszystkim wskazać, że poprzez przytoczenie w § 2 pkt 23 uchwały, definicji "terenu biologicznie czynnego", zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszona została dyspozycja § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń." Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Formułowanie w planie miejscowym definicji obowiązujących pojęć, musi wynikać z upoważnienia ustawowego. Tymczasem żaden przepis obowiązujących ustaw, nie upoważniał Skarżącego do ustalania w planie miejscowym powyższego pojęcia, które określone zostało w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

- § 2 pkt 26 uchwały; w powyższym zakresie został sprecyzowany zarzut dotyczący zdefiniowania pojęcia "urządzenia kogeneracji" w sposób odmienny od art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (p.e.).". Zgodnie z art. 3 pkt 33 ustawy Prawo energetyczne określenie "kogeneracja" użyte w ustawie oznacza "równoczesne wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego". Natomiast w § 2 pkt 26 uchwały ustalono, że "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o urządzeniach kogeneracji – należy przez to rozumieć urządzenia do równoczesnego wysokosprawnego wytwarzania ciepła i energii elektrycznej lub mechanicznej w trakcie tego samego procesu technologicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi;". Wskazać należy, iż organy gminy nie są upoważniane do dokonywania zmian w definicjach rangi ustawowej, bądź takiego kształtowania definicji, które naruszają przepisy odrębne. Skoro zatem ustawodawca w art. 3 pkt 33 ustawy Prawo energetyczne, zdefiniował pojęcie kogeneracji, to brak jest podstaw do modyfikacji tego pojęcia, polegającej na dodaniu pojęć, które również są zdefiniowane w tej ustawie. Podkreślić bowiem należy, iż pojęcie "urządzenia", sformułowane na użytek definicji, o której mowa w § 2 pkt 26 uchwały, zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne, jako "urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych". Skarżący dokonując modyfikacji pojęć ustawowych używa, na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego wyrażeń, które również w przedmiotowej ustawie zostały jednoznacznie zdefiniowane, używając je w dowolnej konfiguracji i kontekście, przy czym zauważyć należy, iż odnosi je do materii i zagadnień uregulowanych właśnie w ustawie Prawo energetyczne, co tym bardziej narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Warto również wskazać, iż sam na potrzeby konkretnych ustaleń planistycznych nie posługuje się zdefiniowanym przez samego siebie pojęciem "urządzeń kogeneracji", lecz dopuszcza zaopatrzenie w ciepło z "urządzeń kogeneracyjnych" nie zaś "urządzeń kogeneracji", co wynika wprost z ustaleń §11 ust. 5 pkt 1 lit. c uchwały. Należy uznać, iż dokonano modyfikacji pojęcia ustawowego, a tym samym, stanowisko Skarżącego przedstawione w skardze, w tym przedmiocie, zdaniem Sądu, jest bezzasadne i nie zasługuje na uwzględnienie

- § 6 pkt 3 uchwały zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody

w zakresie usunięcia drzew dotyczący sformułowania: "(...) pod warunkiem nowych nasadzeń na danym terenie (...)". W tym zakresie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm) - w zakresie usunięcia drzew. Nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, w związku z dyspozycją art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, może, ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub od jego odstąpienia, związane jest z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i przysługuje wyłącznie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta a nie organowi uchwałodawczemu. Mając na uwadze wymogi art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w ocenie Sądu prawidłowo organ nadzoru zakwestionował ustalenia planu, w odniesieniu do warunku nakazu posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych a zapisy zawarte w § 6 pkt 3 uchwały, nie mogą tym samym być przedmiotem ustaleń planu miejscowego.

Wskazać należy, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, te zaś są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, które je ustanowił, jednak w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to tym samym, konieczność zachowania zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. Z przytoczonej powyżej hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika zatem w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Norma wyższa nie może być również derogowana przez normę niższa (lex interior non derogat legi superiori).

Mając na uwadze powołane okoliczności i oczywistość naruszenia przepisu art. 15 ustawy o p.z.p. poprzez wprowadzenie w drodze uchwały przez Radę Miasta [...] własnych definicji w drodze modyfikacji definicji legalnych zawartych w innych obowiązujących aktach prawnych bądź wprowadzenie ich bezpośredniego brzmienia do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w badanym zakresie, należało uznać zasadność podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Należy w tym miejscu przywołać stanowisko judykatury dotyczące braku możliwości definiowania pojęć legalnych, które można odnaleźć również m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1783/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 629/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 15 października 2013 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1515/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 7 października 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 444/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1179/98.

Nadto należy również podkreślić, iż pogląd w zakresie niedopuszczalności zamieszczania w planie miejscowym modyfikacji lub powtarzania w planie miejscowym norm obowiązujących w innych aktach prawnych, był przedmiotem prawomocnych rozstrzygnięć, m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 1783/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1550/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 629/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 595/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 479/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 7 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 444/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3140/13.

W tym miejscy wypada też przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3140/13, w którym orzekł: "iż w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 – ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95). Nadto należy przywołać w tym miejscu również stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., Sygn. akt II OSK 531/10), zgodnie z którym "praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki".

Zdaniem Sądu, Rada Miasta [...] nie była uprawniona do regulowania ww. kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennie. Prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przepisy ustawy o p.z.p., nie dają podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych w obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutu niedopełnienia przez organ obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dotyczącego późnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i tym samym nie zapewnienia organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału, w tym postępowaniu, poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji, wyjaśnień i przedstawienia stanowiska w sprawie, to stwierdzić należy za organem, iż ocena, czy niepowiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego lub zbyt późne powiadomienie, stanowi istotne naruszenie praw jednostki samorządu terytorialnego, musi być dokonywana stosownie do okoliczności konkretnej sprawy.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. o sygn. akt OPS 9/02, w orzecznictwie i doktrynie nie kwestionuje się potrzeby uzupełniającego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym w ramach analizowania specyfiki tych postępowań różnice poglądów zarysowały się głównie na temat zakresu postępowania dowodowego i skutków zaniechania lub wadliwego posłużenia się niektórymi instytucjami procesowymi. Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy, i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, w drodze decyzji, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Należy mieć na uwadze, że przedmiotowej sprawie dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] grudnia 2014 r., które nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014 r. Skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane w dniu 11 grudnia 2014 r., zaś dostarczone do Kancelarii Urzędu Miasta [...] w dniu 12 grudnia 2014 r. Nie pozostawienie długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego a wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które jednak, w ocenie Sądu, nie ma wpływu na uznanie tylko z tej przyczyny wadliwości przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Reasumując, w związku z powyższym uznać należy, że zarzuty Skarżącego przedstawione w skardze są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, nie znajdują one potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).