Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 675/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 756/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r. nr 853/16/19/2020 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 756/20 oddalił skargę Przedsiębiorstwa P. A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r. nr 853/16/19/2020 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019.

W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo P. A. Sp. z o.o. w G. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że rzekomo: "organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w sprawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego (...)" sformułowany w skardze był rzekomo bezzasadny i to w sytuacji gdy przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ewidentnie i rażąco narusza:

- art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 2013 r., poz. 347, str. 549, ze zm.) w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.)

- ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji,

- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (t.j. Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest wskazanych wyżej art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013;

2) art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej jego wykładni i: całkowicie bezzasadnego i bezkrytycznego powielenia w uzasadnieniu wyroku treści uzasadnienia projektu ustawy o płatnościach przy jednoczesnym pominięciu autonomicznej jego analizy i wykładni przez Sąd pierwszej Instancji; przyjęcia, że: "Odniesienie projektowanych regulacji (tj. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - przyp. autora) do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu", w sytuacji, gdy omawiane regulacje przepisów ustaw krajowych wywołują właśnie wskazany powyżej skutek, tj. pozbawiają niektórych tylko spośród rolników faktycznie uprawiających ziemię, w tym przedsiębiorstwo Skarżącej, możliwości uzyskania do tych gruntów płatności;

3) art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia nr 1305/2013, przez ich oczywiście wadliwą wykładnię wyrażającą się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu - w oparciu o treść wyroków innych sądów, a nie na podstawie własnej analizy prawnej - że rzekomo "państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom proporcjonalności", w sytuacji, gdy:

a) państwom członkowskim w przytoczonych wyżej przepisach został pozostawiony zakres swobodnego uznania, ale wyłącznie w zakresie możliwości zobowiązania rolnika do przedstawienia dodatkowych dokumentów lub dowodów potwierdzających spełnienie przez niego wymogów przewidzianych w prawie unijnym, tj. właśnie posiadania gruntów jako przesłanka przyznania płatności;

b) państwom członkowskim w przytoczonych wyżej przepisach bezsprzecznie nie został pozostawiony zakres swobodnego uznania co do ustanawiania przez takie państwo dodatkowych, faktycznych i prawnych wymogów nieprzewidzianych i niewystępujących w prawie wspólnotowym i wprost z nim sprzecznych;

c) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przytoczonym przez WSA w Poznaniu wyroku nie uznał za zasadę generalną, że wprowadzenie przez państwo członkowskie wymogu przedstawienia przez rolnika ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność, jest rzekomo odpowiadające wymogom proporcjonalności, a jedynie uznał, że w rozpatrywanym przez Trybunał przypadku w sprawie L. P. , w oparciu o ściśle określony w tym wyroku stan faktyczny odbiegający w sposób ewidentny od stanu prawnego niniejszej sprawy: "przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwz2ledniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego. w szczególności zasady proporcjonalności". przy jednoczesnym pominięciu, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok te wprost i całkowicie narusza;

4) 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia nr 1305/2013, przez ich oczywiście wadliwą wykładnię będącą następstwem zaaprobowania przez Sąd stanowiska oczywiście sprzecznego z tymi przepisami, a nadto odnoszącego się do przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a nie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich o treści: "wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego", w sytuacji, gdy stanowisko to w sposób ewidentny wskazuje na cel faktycznego wykorzystania przez ustawodawcę krajowego instytucji wynikających wprost z prawa unijnego, tj płatności bezpośrednich i rolno-środowiskowo-klimatycznych, w sposób całkowicie i ewidentnie niezwiązany z założeniem Prawodawcy Wspólnotowego i celem przepisów unijnych;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez całkowite pominięcie tej części argumentacji wskazanej w zarzucie skargi w punktach 1. 1, oraz IV, odnoszącej się do naruszenia przez zaskarżoną decyzję organu II instancji zasad równości, proporcjonalności oraz konkurencji, w ten sposób, że do treści tych zarzutów WSA w Poznaniu odniósł się wskazując jedynie, że: "Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia zasad prawa Unii Europejskiej, w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników":

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oraz art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi wskutek błędnej oceny w przedmiocie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała: - organy pierwszej i drugiej instancji do pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń, - Sąd pierwszej Instancji do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, ograniczające się w swej treści w istocie jedynie do; - niemal dosłownego przytoczenia tez wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wydanych w sprawach o sygn. akt: I GSK 1585/19, I GSK 232/20, I GSK 3031/18 oraz WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt I SA/Op 161/20, w których Sądy te nie poddawały jednak pogłębionej analizie zagadnienia zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach ani tym bardziej art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia takiej kompleksowej i samodzielnej analizy przez Sąd pierwszej instancji, - przytoczenia tez wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które w ocenie Sądu I instancji rzekomo uzasadniają odmienne uregulowanie zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu w sytuacji gdy przedmiotem sformułowanego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie było zagadnienie zasadności przyjęcia określonego sposobu uregulowania zasad gospodarowania mieniem publicznym, ale rażąco dyskryminujące i sprzeczne z regulacjami wspólnotowymi pozbawienie płatności rolników spełniających wszystkie wskazane w prawie wspólnotowym przesłanki do ich otrzymania w sytuacji braku możliwości przedstawienia tytułu prawnego wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych,

4) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, polegające na błędnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy w sentencji decyzji Organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co w niniejszym przypadku skutkowało koniecznością poszukiwania przez Stronę rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rzekomo "nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego":

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed TK przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym zaniechaniu zwrócenia się do TK z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest zgodny z:

- art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności"

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji".

Nadto wniesiono o:

1) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym pytania prawnego: czy przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP.

2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 192 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego,

3) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego stosownej wykładni przepisów prawa unijnego.

4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku art. 192 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismami z dnia 31 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów oraz wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszym z nich zarzucił uchybienie przez Sąd art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego wadliwe zastosowanie, w związku z jego sprzecznością z przepisami prawa unijnego, w drugim natomiast wprost na niezgodność tego przepisu z regulacjami Konstytucji RP.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 22 grudnia 2020r., sygn. akt I GSK 1817/20, 10 lutego 2020r., sygn. akt I GSK 274/20, 1 lipca 2019r., sygn. akt 1253/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy procesowej i materialnoprawnej - jest interpretacja, a co za tym idzie zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca.

Wstępnie podkreślenia wymagają okoliczności sprawy, z których wynika, że skarżąca kasacyjnie korzystała z nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa bez tytułu prawnego. Wyeksponowania wymaga to, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1491). Prowadzi to też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP.

Przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej - nie narusza ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów unijnych, zwłaszcza w kontekście wyartykułowanych w nich zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2019r., sygn. akt I GSK 3031/18, 24 września 2020r., sygn. akt I GSK 232/20, 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22 oraz 4 lipca 2023r., sygn. akt I GSK 1253/19, dostępne w CBOSA, http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

Podczas rozważań nad spornym zagadnieniem należy sięgnąć do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje zasobem w drodze: w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8 (pkt 1); oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 (pkt 2). Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego (pkt 1) albo oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach (pkt 2). Ustawodawca wskazał zatem w jaki sposób należy gospodarować nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślić już w tym miejscu należy, że bezumowne korzystanie z tych nieruchomości stoi w sprzeczności z ww. zasadami gospodarowania tym mieniem.

Trafnie co do zasady wskazuje skarżący kasacyjnie, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP.

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2019 r.,

sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA w tym wypadku wskazał na konieczność sięgnięcia do ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Dokonując interpretacji art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, znaczenie ma między innymi treść uzasadnienia projektu do ustawy nowelizującej z 15 grudnia 2016r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o rozwoju obszarów wiejskich. Zasadnym zatem będzie, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 972, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że w przypadku działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", działania "Rolnictwo ekologiczne" i działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" (ONW) konieczne jest doprecyzowanie terminu, na kiedy wymagane jest posiadanie tytułu prawnego, do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Zaproponowano, aby posiadanie tytułu prawnego było wymagane na dzień 31 maja danego roku. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014–2020 ww. płatność do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, przysługuje rolnikowi, który ma do niego tytuł prawny. Rolnik, by potwierdzić ten fakt, zgodnie z § 19 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno--środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020, zgodnie z § 17 ust. 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 370, z późn. zm.) oraz zgodnie z § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U. poz. 364, z późn. zm.), musi złożyć oświadczenie o posiadaniu tego tytułu do użytków rolnych, do których ubiega się o przyznanie płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. W przypadku działań "Rolnictwo ekologiczne" oraz "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", pomimo, że posiadanie tytułu prawnego do gruntu, zgodnie z powyższą propozycją, jest wymagane na dzień 31 maja, to grunty objęte zobowiązaniem w ramach tych działań muszą pozostawać w użytkowaniu przez beneficjenta przez cały 5-letni okres trwania tych zobowiązań. W celu weryfikacji przedmiotowego warunku, ARiMR pozyskuje informacje dotyczące wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP, w tym dane podmiotów, które mają tytuł prawny do takich gruntów. Przedmiotowe dane udostępnia ARiMR - Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), według stanu na dzień 31 maja danego roku, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz.U. poz. 90, z późn. zm.).

Zauważyć też należy, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z przepisami unijnymi, zawierająca podobny wymóg co art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 23/18, z 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z 25 października 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Go 56/19, ale także jeden z ostatnich wyroków NSA w tym zakresie - z 4 lutego 2022r., I GSK 2228/18 – wszystkie dost. w CBOSA). Podzielając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do postanowień art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). TSUE orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie zwrócił również uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 K.c.), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 K.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1781/20).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w następstwie, jak należy założyć, błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.

Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za zasadne zarzutów także w aspekcie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 5 rozporządzenia nr 1305/2013. Brak jest bowiem do tego jakichkolwiek podstaw.

W tym miejscu należy również zaznaczyć, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy o płatnościach bezpośrednich - wprowadzającego do jej treści art. 18 ust. 4 (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.

Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie NSA, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku o sygn. P 123/15 z dnia 18 października 2016r., odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczynianiu się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji RP, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność w granicach wynikających z owych odmienności odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty.

W wyroku pełnego składu z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do poglądów doktryny, wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK wielokrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Mając na względzie przywołaną argumentację Trybunału stwierdzić należy, że środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 21 marca 2000r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

Reasumując, skonstatować należy, że grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego (publicznego) przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze (posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego - art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) - kosztem ogółu obywateli.

W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 2 września 2020 r., sygn. akt I SA/Op 161/20 - dost. w CBOSA).

W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, należało uznać za nieusprawiedliwione. Organy, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2019 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - ww. działki zostały wykluczone z płatności.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie Spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, że brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. (por. m. in. postanowienie TK z 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).

W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się również przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku Spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek Sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują.

Dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o zadanie pytania do TK oraz pytania do TSUE.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).