Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 233/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4 i art. 64a
journal: Dz.U. 2020 poz 1200
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 969/22 o odrzuceniu skargi E.W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 5 września 2022 r. nr LSZ.411.004.02.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia kary pieniężnej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 969/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 5 września 2022 r. nr LSZ.411.004. 02.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia kary pieniężnej, odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że E.W. przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 5 września 2022 r. nr LSZ.411.004.02.2021, utrzymujące w mocy postanowienie zespołu kontrolerskiego Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 12 lipca 2022 r. nr LSZ 411.004.02.2021 o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na E.W. za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na przesłuchanie. W ocenie skarżącej, w/w postanowienia stanowią władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej o charakterze publicznoprawnym, dotyczące obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Pomimo tego, że przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1200 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o NIK") nie przewidują kontroli sądowej w odniesieniu do postanowień takich jak zaskarżone, nie stoi to na przeszkodzi do wniesienia skargi. Skarżąca podkreśliła, że w tej konkretnej sprawie nie chodzi o kontrolę sądowoadministracyjną wyników kontroli dokonywanej przez NIK, czy też samą działalność kontrolną NIK sensu largo, do czego odwołuje się orzecznictwo sądów administracyjnych. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem incydentalnej kwestii w odniesieniu do całości postępowania kontrolnego, jaką jest możliwość nałożenia kary pieniężnej przez kontrolera NIK, działającego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK oraz w konsekwencji możliwość uchylenia tej kary. Zdaniem skarżącej, brak możliwości poddania takiej czynności kontroli sądowej stałby w sprzeczności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o oddalenie skargi. W zakresie żądania odrzucenia skargi powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej Najwyższej Izby Kontroli, bowiem nie jest ona organem administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organu i uznał skargę za niedopuszczalną.

Wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem skargi E.W. w tej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK. Z uwagi na sporną między stronami kwestię dopuszczalności zaskarżenia w/w postanowienia organu Najwyższej Izby Kontroli, konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "kontroli administracji publicznej" sprawowanej przez sądy administracyjne. W związku z tym wskazać należy, że w wykonywaniu przez państwo jego szerokich i różnorodnych funkcji, szczególne miejsce zajmują te struktury organizacyjne, które określa się mianem organów państwowych sensu stricto. Z punktu widzenia charakteru zadań przez nie realizowanych dzielą się one na: organy stanowiące prawo, organy wykonawcze (administracyjne, wykonawczo-zarządzające), organy sądownicze i organy kontrolne. Celem działalności organów określanych jako wykonawcze (administracyjne, wykonawczo-zarządzające) jest organizowanie praktycznej realizacji zadań państwa w poszczególnych dziedzinach życia społecznego i gospodarczego, określonych przez organy władzy prawodawczej w obowiązującym prawie. Podejmowane w doktrynie prawa administracyjnego próby definiowania administracji publicznej, przez wskazanie i analizę istotnych cech tej zewnętrznej funkcji państwa, okazały się nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jako alternatywna pozostaje metoda określenia przesłanek dopuszczalności postępowania administracyjnego przez wskazanie systemu organów administracji publicznej i w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych analizy – poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne (por. T. Woś (w:) T. Woś, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2016, opubl. w Lex/el). Zestawiając treść art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z art. 1 p.p.s.a. oraz kierując się poglądami literatury, nasuwa się wniosek, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej, a zatem kontroli działalności organów państwa (organów administracji rządowej, jak i innych organów państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów samorządowych wykonujących administrację publiczną. Zgodnie z brzmieniem art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Z kolei w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca wskazał enumeratywnie formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Najwyższa Izba Kontroli nie może być uznana za organ administracji publicznej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 202 ust. 1 Konstytucji RP, Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej. NIK jest organem państwa o szczególnej funkcji ustrojowej, jaką jest kontrola państwowa. Taką wyjątkową pozycję NIK potwierdza zakotwiczenie jej w ustawie zasadniczej i wyodrębnienie tego organu w osobnej części rozdziału IX Konstytucji RP pod własną nazwą i wyposażenie w kompetencje o charakterze władczym w stosunku do organów władzy publicznej wszystkich szczebli oraz oparcie struktury i funkcjonowania na zasadzie kolegialności (art. 202 ust. 2 Konstytucji RP), z jednoczesnym zagwarantowaniem członkom kolegium niezawisłości, zbliżonej do sędziowskiej. Pozycję ustrojową NIK determinuje konstytucyjna zasada podległości Sejmowi. Jednocześnie samodzielność NIK nie doznaje uszczerbku z powodu tej podległości. Granice nadrzędności Sejmu są wyznaczone konstytucyjnie i ustawowo. Niezależność NIK oznacza, że nie mieści się w żadnej z władz wyróżnionych według monteskiuszowskiej koncepcji trójpodziału (por. M. Haczkowska red. Konstytucja RP. Komentarz, opubl. LexisNexis). Z usytuowania NIK w systemie organów państwa wynika więc, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania, przez co należy rozumieć kierowanie, zarządzanie, zawiadywanie, jako specyfika wykonywania administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 1041/08).

Kontrola sprawowana przez NIK oznacza sprawowanie funkcji państwowej odrębnej od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Analizując przepisy ustawy o NIK uznać zatem należy, że organ ten nie mieści się w żadnej z trzech władz, tj. ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Specyfika pozycji ustrojowej NIK polega na oddzieleniu jej od struktur władzy wykonawczej, a więc i o oddzieleniu od organów administracji publicznej. Istota kontroli sprawowanej przez NIK polega na ustaleniu stanu rzeczy, który istnieje oraz porównanie go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. W zakresie tego pojęcia nie mieści się więc dysponowanie przez podmiot kontrolujący środkami bezpośredniego kontrolowania, korygowania aktów i działalności jednostki kontrolowanej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11). Ewentualne stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym a pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. W dokumencie tym kontroler przedstawia stan faktyczny wraz z opisem ustalonych nieprawidłowości z uwzględnieniem ich przyczyn, zakresu skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. Zwieńczeniem kontroli jest wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości z uwzględnieniem ich przyczyn, zakresu skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha jest znamienną dla organu sprawującego administrację publiczną. Wystąpienie pokontrolne NIK zawierające negatywną ocenę podmiotu odpowiedzialnego za nieprawidłowości może co najwyżej być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Wynik kontroli (w tym także zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie) nie jest zatem wydany w procedurze administracyjnej, zaś kontrola ta nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. Na żadnym etapie postępowania kontrolnego nie można przypisać NIK statusu organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił ponadto, że orzeczenia administracyjne stanowią indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, które podejmowane są w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Wystąpienie pokontrolne NIK nie zapada w wyniku w/w modelu wykonywania przez organ państwowy działalności w sferze sprawowania administracji publicznej. Co istotne, postępowanie kontrolne, w tym przesłuchanie świadków, nie następuje w wewnątrzadministracyjnym postępowaniu prowadzonym przez podmiot znajdujący się w strukturze administracji – w ramach aparatu administracyjnego. Uwzględniając więc, że działania kontrolne NIK nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym, podejmowane w toku kontroli, do których należy zaliczyć zarówno postanowienie o nałożeniu na skarżącą kary za niestawienie się na przesłuchanie, jak i postanowienie o odmowie uchylenia takiej kary. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy administracyjnej. Nie ma zatem możliwości – w oderwaniu od oceny wystąpienia pokontrolnego – poddać kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia zapadłego w toku prowadzonej przez NIK kontroli. Nie sposób zarazem uznać, że poddanemu zaskarżeniu postanowieniu można przypisać cechy innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności kontrolne NIK nakierowane na kontrolę administracji publicznej nie są bowiem działaniami administracji publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09). Ponadto, ze względu na wynikający z Konstytucji RP charakter sądownictwa administracyjnego oraz sposób określenia granic jego kognicji, przyjęte jest na gruncie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP istnienie domniemania drogi postępowania przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym. Natomiast istnienie drogi sądowoadministracyjnej musi mieć zawsze wyraźną podstawę prawną w konkretnym przepisie ustawowym (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: R. Hauser. M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2019, s. 52, Nb 22 oraz A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, opubl. w Lex/el 2021). Dodatkowo wskazać należy, że w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., wymieniono enumeratywnie te działania administracji, które mogą stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Nie każda forma działania administracji publicznej poddana jest tej kontroli. Odwołując się do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GPS 3/14 i powołanego tam stanowiska piśmiennictwa, podkreślić należy, że z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski: Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczpospolitej Polskiej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego). W konsekwencji przyjąć należy, iż nie każdy akt podlega kontroli sądowej. Jako przykład może posłużyć ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), gdzie ustawodawca wprost przewidział, że np. od decyzji w przedmiocie powołania na ćwiczenia wojskowe nie przysługuje (już) skarga do sądu administracyjnego (art. 122 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przekonującego argumentu o dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego, nie można także wywieść z art. 48 ust. 3 ustawy o NIK, który stanowi, że kara pieniężna podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) mowa jest bowiem o tym, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych organów", albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Podmiotami uprawnionymi do nałożenia obowiązku podlegającego egzekucji, obok organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego (do których bez wątpienia nie zalicza się NIK) mogą być również organy nienależące do kategorii organów administracji publicznej. Egzekwowane w trybie administracyjnym mogą być także obowiązki spoza zakresu właściwości organów administracji publicznej. Obowiązki te podlegają egzekucji administracyjnej na zasadzie wyjątku, a więc gdy przepis szczególny tak stanowi. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem przez NIK kary pieniężnej, należy zaliczyć do w/w kategorii obowiązku. Jeżeli bowiem dany obowiązek ma charakter publicznoprawny, to przepisy szczególne nie muszą stwierdzać, że należności z tego obowiązku wynikające podlegają egzekucji administracyjnej lub w postępowaniu zabezpieczającym, uregulowanym komentowaną ustawą (patrz. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz 2021, wyd. 10, opubl. w Legalis).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że kognicja sądu administracyjnego nie może być dorozumiana, a jeśli nawet takowe rozwiązanie się dopuszcza, to musi mieć ono oparcie na przesłankach takich, które odzwierciedlają zakres kontroli sądów administracyjnych, tj. związek z działalnością administracji publicznej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W ustawie o NIK, na zasadzie wyjątku, przewidziano kontrolę sądowoadministracyjną prawnych form działalności NIK, które dotyczą spraw pracowniczych. Dotyczy to sytuacji określonej w art. 76b ustawy o NIK, w świetle którego od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego. W art. 96 ustawy o NIK ustawodawca przewidział, że od decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sprawach o przeniesienie mianowanego kontrolera do kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli w miejscowości innej niż siedziba kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, w której mianowany kontroler wykonuje pracę, oraz w sprawach, o których mowa w art. 92 i 93, mianowanemu kontrolerowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak natomiast wynika z art. 97n ustawy o NIK, od orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej obwinionemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uwzględniając taki sposób regulacji przypadków poddanych kontroli sądów administracyjnych w sprawach rozstrzyganych przez NIK, nasuwa się wniosek, że tym bardziej racjonalny prawodawca wskazałby również w badanym przypadku drogę sądowoadministracyjną do kwestionowania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej – czego jednak nie uczynił.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niniejsza sprawa nie wpisuje się w zakres spraw, które w świetle art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Ze względów ustrojowych nie jest dopuszczalna sądowa kontrola działań NIK podejmowanych w ramach wykonywanej kontroli, w tym zaskarżonego postanowienia. Pogląd o odrębności ustrojowej NIK w zakresie działań kontrolnych, a co za tym idzie niedopuszczalności skargi na te działania, jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09 oraz postanowienia NSA z dnia: 5 lutego 2003 r., sygn. akt III SA 32/03; 3 września 2008 r., sygn. akt II GZ 203/08; 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1535/19; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11; 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2185/13; 24 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1994/16; 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1172/18).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E.W. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 65 § 1, art. 67 § 5 i art. 47 § 1 i 4 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., polegające na niedoręczeniu skarżącej przez Sąd pierwszej instancji odpisu odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie,

- art. 5a § 4 p.u.s.a., polegające na niezawiadomieniu skarżącej przez Sąd pierwszej instancji o składzie rozpoznającym niniejszą sprawę,

w rezultacie czego skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, co doprowadziło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

- art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP, polegające na wadliwym przyjęciu, że Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie, jako dyrektor jednostki kontrolnej Najwyższej Izby Kontroli, nie jest organem administracji publicznej oraz wadliwym przyjęciu, że postanowienie dyrektora jednostki kontrolnej NIK wydane w postępowaniu wskutek zażalenia świadka na postanowienie kontrolera o odmowie uchylenia kary pieniężnej – prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 64a w związku z art. 48 ustawy o NIK, nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie albo rozstrzygającym sprawę co do istoty lub aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należącym do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało nieprawidłowym odrzuceniem skargi;

- art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., poz. 284 ze zm.), polegające na nieprzeprowadzeniu sądowej kontroli administracji publicznej, w rezultacie czego skarżąca została pozbawiona prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony naruszonych praw.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, dyrektor jednostki kontrolnej NIK – w ramach postępowania polegającego na rozpoznaniu zażalenia na postanowienie kontrolera NIK o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na świadka – jest organem administracji publicznej, którego obowiązujące przepisy prawa upoważniają do załatwienia sprawy w drodze aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 albo art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc aktu objętego właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Odmowa kontroli tego aktu przez sąd administracyjny powoduje, że może stać się prawomocny, a następnie być egzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiąc przy tym rozstrzygnięcie sprzeczne z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a. a contrario). Uznanie za organ administracji publicznej odnieść zatem należy do kontrolera NIK – w tym wąskim zakresie, w jakim jest uprawniony do uchylenia albo odmowy uchylenia nałożonej na świadka kary pieniężnej. Najwyższa Izba Kontroli jest organem państwowym, realizującym zadania polegające na wykonywaniu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Wykonywanie tych zadań oparte jest na upoważnieniu udzielonym stosownym organom przez państwo do działania w jego imieniu. Oznacza to, że działalność organów państwowych zawsze może i musi być traktowana jako działalność samego państwa. W konsekwencji organ państwowy, w celu zabezpieczenia wykonania swoich decyzji, może posłużyć się środkami prawnymi przysługującymi państwu, w tym m.in. użyć środków przymusu państwowego. W tym kontekście usytuowanie ustrojowe Najwyższej Izby Kontroli poza strukturami władzy wykonawczej nie może być przesądzające dla dyskwalifikacji aktu wydanego przez członka (pracownika, funkcjonariusza) tego organu jako aktu z zakresu administracji publicznej. Tak więc nie tylko kryterium ustrojowe, ale i funkcjonalne, ma znaczenie dla zakwalifikowania danego organu jako organu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego wyodrębnia się organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (tzw. organy administrujące), których wspólną cechą jest to, że pod względem prawnoustrojowym organy te pozostają poza strukturą administracyjną państwa, ale prawnie określony wycinek ich działalności polega na wykonywaniu administracji w znaczeniu przedmiotowym (por. postanowienie NSA z dnia 10 listopada 1992 r., sygn. akt II SA 2068/92 (ONSA z 1993 r. Nr 3, poz. 69 i glosa B. Adamiak OSP z 1994 r. Nr 10 poz. 196) oraz uchwała SN z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III AZP 9/92 OSNC z 1994 r. Nr 7-8, poz. 147). Ponadto, w ślad za nauką prawa konstytucyjnego należy podnieść, że za organ administracji publicznej uznawać można każdy podmiot – niezależnie od tego, czy formalnie należy do struktury administracji – w którego kompetencjach leży wydawanie rozstrzygnięć władczych, kształtujących sytuację prawną (prawa i obowiązki) konkretnych osób (por. wyroki TK z dnia: 29 listopada 2007 r., SK 43/06, OTK-A z 2007 r. Nr 10, poz. 130 oraz 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A z 2008 r. Nr 4, poz. 63). Ponadto zaznaczyć należy, iż władztwo administracyjne nie musi być realizowane przez państwo i jego organy, ale również może być sprawowane przez inne organy i instytucje niepaństwowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2013 r., K 25/10, OTK-A z 2013 r. Nr 3 poz. 27). Działalność tego typu podmiotów podlega kontroli sądów administracyjnych. Jak wskazuje się w literaturze, administracja publiczna jest wykonywana przez wiele organów władzy, a także przez podmioty niebędące organami władzy. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa danego organu. Organami administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym mogą być również organ władzy ustawodawczej lub sądowniczej, Prezydent lub organy niemieszczące się w podziale władzy (np. NIK, RPO, NBP) – w zakresie, w jakim działalność danego organu będzie polegała na wykonywaniu administracji publicznej. Wątpliwości budzi więc odwoływanie się do statusu ustrojowego pewnych organów państwa jako argumentu przeciwko możliwości sądowej kontroli aktów wydawanych przez te organy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że poza sporem jest usytuowanie Najwyższej Izby Kontroli poza strukturą organów administracji publicznej (art. 202 ust. 1 Konstytucji RP), jak również to, że kontrolerzy NIK zasadniczo wyposażeni są w kompetencje niemające charakteru władczego w odniesieniu do jednostki kontrolowanej. Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w zakresie kompetencji NIK "nie mieści się więc dysponowanie przez podmiot kontrolujący środkami bezpośredniego kontrolowania, korygowania aktów i działalności jednostki kontrolowanej". Przy czym podkreślić należy, że powyższa teza nie przystaje do realiów niniejszej sprawy, bowiem skarżąca nie jest "jednostką kontrolowaną" tylko jest "inną osobą" w rozumieniu ustawy o NIK – osobą, której sytuacja prawna w sposób jednostronny, władczy została określona przez kontrolera NIK (dyrektora jednostki kontrolnej NIK), poprzez nałożenie kary pieniężnej zagrożonej przymusowym wykonaniem przy pomocy aparatu państwowego w drodze egzekucji administracyjnej, a następnie poprzez odmowę uchylenia tej kary. Nie ma żadnych uzasadnionych, racjonalnych i logicznych podstaw dla uznania, że kara pieniężna, o której mowa w art. 48 ustawy o NIK, ma inny charakter aniżeli środek przymusu. Rozstrzygnięcia kontrolera, a następnie dyrektora jednostki kontrolnej NIK, w przedmiocie odmowy uchylenia kary pieniężnej mają charakter władczy w stosunku do każdej osoby wezwanej/zobowiązanej do stawiennictwa w charakterze świadka. W tej konkretnej sprawie dotyczy to skarżącej, co bezpośrednio wpływa i kształtuje jej położenie prawne. Świadek nie jest podmiotem kontrolowanym (jednostką kontrolowaną) w prowadzonym przez NIK postępowaniu, a przenosząc to na grunt innych procedur obowiązujących w Polsce – świadek nie jest stroną (podmiotem) postępowania. W wyniku nałożenia na świadka kary pieniężnej, a następnie utrzymania w mocy postanowienia o nałożeniu tej kary, bądź też uchylenia tego postanowienia, nie dochodzi "do ustalenia stanu rzeczy". Kara pieniężna, o której mowa w art. 48 ustawy o NIK, jest bowiem – jak już wskazano – środkiem przymusu. Pełni ona identyczną rolę jak grzywna przewidziana w art. 88 k.p.a., a także kara pieniężna określona w art. 285 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1375), na gruncie którego określa się ją jako "karę porządkową" oraz grzywna, o której mowa w art. 274 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.). Przy czym o ile na gruncie procedury administracyjnej, karnej i cywilnej droga sądowa w odniesieniu do postanowień w przedmiocie ukarania świadka grzywną (karą porządkową) jest oczywistością i nigdy nie była kwestionowana, o tyle w odniesieniu do takiego samego – co do istoty – środka przymusu zastosowanego wobec skarżącej na podstawie ustawy o NIK, odmówiono jej prawa do sądu, poprzez odrzucenie skargi. Zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w niniejszej sprawie oznaczałoby, że władcze, indywidualne akty organu państwa podejmowane przez dyrektora jednostki kontrolnej NIK wobec każdej osoby wezwanej w charakterze świadka – dotyczące uprawnień lub obowiązków takiej osoby wynikających z przepisów prawa – pozostałyby poza realną kontrolą sądową, co powoduje pozbawienie jej prawa do skutecznej ochrony przed bezstronnym i niezawisłym sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1, art. 67 § 5 i art. 47 § 1 i 4 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 5a § 4 p.u.s.a., a więc zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, stwierdzić należy, iż zarzuty te są niezasadne i nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

Pozbawienie możności obrony swych praw, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym konieczne jest wykazanie, iż zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. Zapewnienie możności działania strony rozumieć należy przede wszystkim jako umożliwienie jej dokonywania czynności procesowych poprzez np. składanie pism i wniosków, prawidłowe zawiadamianie o rozprawach i umożliwienie w nich uczestniczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu w/w przesłanki nieważności. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w istocie nie doręczył skarżącej odpisu odpowiedzi organu na jej skargę, jednakże okoliczność ta nie może – sama w sobie – prowadzić do nieważności postępowania. Zauważyć należy, iż nawet gdyby skarżąca miała wiedzę o treści tego pisma procesowego i ustosunkowała się do zawartej w nim argumentacji, to nie znaczy to, że rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji byłoby inne. Innymi słowy, znając treść odpowiedzi na skargę skarżąca nie mogłaby "obronić swych praw" w tym znaczeniu, że miałaby możliwość wpłynięcia w jakikolwiek sposób na wydanie rozstrzygnięcia o innej treści niż odrzucenie skargi na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 5 września 2022 r. Ponadto wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, które – co do zasady – prowadzone jest bez udziału stron postępowania, zaś o terminie którego nie zawiadamia się stron. Zapadłe na takim posiedzeniu orzeczenie doręczane jest z urzędu stronom postępowania. Wprawdzie art. 95 § 2 p.p.s.a. stwarza Sądowi możliwość wezwania osób na posiedzenie niejawne, jednakże z reguły podyktowane jest to potrzebą odebrania od danej osoby dodatkowych wyjaśnień. Skoro takiej potrzeby nie było, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie zawiadamiał skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego, a jej prawo do sądu zostało zrealizowane poprzez doręczenie zapadłego na tym posiedzeniu postanowienia. Do odpowiedzi na skargę skarżąca nie musiała się ustosunkowywać, tym bardziej, że swoje stanowisko w sprawie dopuszczalności skargi przedstawiła w skardze.

Podobnie należy ocenić kwestię niezawiadomienia skarżącej przez Sąd pierwszej instancji o składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązujący już w momencie orzekania przepis art. 5a § 4 p.u.s.a. (wszedł on w życie w dniu 15 lipca 2022 r.), to jednak naruszenie to nie skutkuje nieważnością postępowania. Z w/w przepisu wynikał obowiązek Sądu zawiadomienia skarżącej o składzie rozpoznającym sprawę, jednak nie można uznać, że zaniedbanie w tym zakresie spowodowało pozbawienie skarżącej możności obrony jej praw, gdyż nie mogła ona skorzystać z prawa do ewentualnego złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5a § 2 p.p.s.a., a więc wniosku dotyczącego zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 184 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Istota w/w zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż na postanowienie o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na świadka, wydane w toku postępowania kontrolnego, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ocenę zasadności tych zarzutów należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie prawa jednostki do sądu.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15 (OTK-A 2017/90) – prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (por. np. orzeczenia TK z dnia: 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK cz. I/1992, poz. 5; 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK cz. I/1992, poz. 1 oraz 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). W obowiązującej obecnie Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki TK z dnia: 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29, 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1 i 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 149, a także wyrok pełnego składu TK w sprawie 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06), na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie;

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia TK w sprawach K 8/91 i K 14/96 oraz wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97).

Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK w sprawie K 21/99).

Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim wypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK w sprawach: SK 34/12 oraz SK 28/14).

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpoznawane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego stanowią działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 p.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 p.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).

Dla wykładni art. 184 Konstytucji RP (zwłaszcza w zestawieniu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2) nie może mieć jednak przesądzającego znaczenia siatka pojęciowa prawa administracyjnego ani ustawowy sposób określenia kompetencji sądów administracyjnych, w szczególności art. 3-5 p.p.s.a., choć przepisy te służą doprecyzowaniu i uszczegółowieniu regulacji konstytucyjnej (por. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, a także M. Wiącek, komentarz do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1095). Działalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym jest bowiem działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowej, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawną jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie "działalność administracji publicznej" obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stosowania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego czy aktów prawa wewnętrznego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek (por. M. Wiącek, op.cit., s. 1097).

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, co potwierdza również ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji publicznej. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania.

Zgodnie z art. 2 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Najwyższa Izba Kontroli może także kontrolować pod względem legalności i gospodarności działalność jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych wykonujących zadania z zakresu funkcjonowania systemów gwarantowania środków pieniężnych i udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania, o których mowa w przepisach o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że działalność kontrolna Najwyższej Izby Kontroli nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09, LEX nr 952779).

Należy jednak zauważyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na świadka. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej służy ukaranemu zażalenie (ust. 2). Kara pieniężna podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 3). Postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej podlega uchyleniu przez kontrolera, jeżeli osoba wezwana usprawiedliwi niestawienie się na wezwanie. Na postanowienie o odmowie uchylenia kary pieniężnej przysługuje zażalenie (ust. 4). Środki uzyskane z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa (ust. 5).

Kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej, tj. kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK, a następnie wniosku świadka o uchylenie nałożonej kary pieniężnej – zostało skierowane osobiście do skarżącej i kształtuje jej prawa i obowiązki. E.W. występuje tu bowiem jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu RP. Należy zatem uznać, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (związanej z jej ukaraniem), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo.

Jak stanowi przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przyjmuje się, że realizacji zadań w sferze wykonywania administracji publicznej mogą służyć najrozmaitsze struktury organizacyjne o zróżnicowanym charakterze prawnym. Cechą charakteryzującą organ jest określony przez przepisy prawne zakres jego działania, a więc wskazanie spraw, którymi organ jest uprawniony i zobowiązany się zajmować. Wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną znajdują się również organy państwowe sensu stricto, których cechą wyróżniającą je spośród innych elementów składających się na organizację państwa, jest realizacja przez nie zadań polegających na wykonywaniu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Wykonywanie tych zadań oparte jest na upoważnieniu udzielonym im przez państwo do działania w jego imieniu. Ponadto każdy organ państwowy ma określoną w przepisach prawnych formę organizacyjną, jest organizacyjnie wyodrębniony z całości aparatu państwowego. W zakresie funkcjonalnym podmioty w ramach struktury NIK, umocowane zgodnie z ustawą do wymierzania kary pieniężnej, wykonują administrację publiczną. Ustawa powierzyła im bowiem kompetencję do stosowania środków dyscyplinujących względem świadków wzywanych w toku postępowania kontrolnego oraz możliwość ewentualnego uchylenia tych środków. Z kolei środek prawny w postaci wymierzenia dolegliwości pieniężnej wobec świadka jest konstrukcją występującą w wielu procedurach administracyjnych – stanowi przejaw władztwa administracyjnego względem podmiotu administrowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analizowanej sytuacji musi istnieć prawna możliwość zbadania przez sąd, czy w tej konkretnej (wpadkowej) sytuacji doszło do zgodnego z prawem ograniczenia prawa obywatela. Tym bardziej, iż sam ustawodawca w ustawie o NIK daje w takim przypadku osobie wezwanej w charakterze świadka możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie uchylenia kary pieniężnej (art. 48 ust. 4). Jest to zatem środek ochrony praw takiej osoby, wprowadzony w formie procedury, która jest charakterystyczna dla jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Kontrolerzy NIK orzekają w sposób władczy o uchyleniu albo o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na świadka, poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa (w tym wypadku postanowienia), na które świadkowi służy zażalenie. Trudno zatem przyjąć, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem, które nie jest postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym) i że w związku z tym wydawane w jego wyniku akty, rozstrzygające przecież o legalności działania administracji wobec takiej osoby fizycznej, nie należą do tych, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W ramach przedstawionego stanu prawnego – wynikającego wprost z Konstytucji RP oraz z ustawy o NIK – nie sposób wyprowadzić wniosku, że droga sądowa wobec postanowień "wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje tylko w sytuacji wydania tych aktów w niejako "klasycznym" (tj. opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji podatkowej) postępowaniu administracyjnym. Obecnie wszelkie władcze formy działania administracji publicznej, w tym tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), są kontrolowane przez sądy administracyjne. W tej sytuacji trudno uznać, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają "akty i czynności" wydane poza jakąkolwiek procedurą, a nie podlegają tej kontroli typowe akty administracyjne, tj. postanowienia, tylko dlatego, że zostały wydane w "postępowaniu administracyjnym" w szerokim tego słowa znaczeniu (por. zdania odrębne do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). W doktrynie wskazano, że procesy konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, z uwagi na rozległość tego prawa i różnorodność materii, mogą przebiegać różnymi drogami. To z kolei uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii tych norm i w konsekwencji zróżnicowanie form postępowań, w których konkretyzacja ta jest dokonywana, co w konsekwencji powoduje, że mamy do czynienia z wielością postępowań administracyjnych dostosowanych do cech specyficznych norm materialnych, których konkretyzacji mają te postępowania służyć. Nie jest zatem uzasadnione budowanie definicji postępowania administracyjnego wyłącznie na "klasycznym", uregulowanym przepisami k.p.a. modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (H. Knysiak-Molczyk, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, OSP 2014, z. 7-8, s. 937-944, podobnie A. Krawczyk glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, PiP 2015/11/135-142). Należy zatem uznać, iż zaskarżone postanowienie jest postanowieniem w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto zauważyć należy, iż gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań prawnych wyłączających kontrolę sądową w badanym zakresie, to taki zabieg ustawodawczy musiałby być wyraźny i powinien wskazywać rozwiązania, które zapewniałyby stronie określony poziom ochrony jej praw. W w/w ujęciu definicja "postępowania administracyjnego", a w konsekwencji – "sprawy administracyjnej" oparta wyłącznie na uregulowanym przepisami k.p.a. modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) nie jest właściwa w kontekście konstytucyjnego pojęcia "sprawy". Należy zwrócić uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca nie odwołał się do pojęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Postępowanie administracyjne na gruncie tego przepisu należy zatem rozumieć szerzej, obejmując nim także postępowania administracyjne o charakterze innym niż postępowanie jurysdykcyjne, a w ramach postępowań jurysdykcyjnych także postępowania, które nie są regulowane przepisami k.p.a. – w ogóle lub w pewnym zakresie. W tym kontekście przyjąć należy, iż postępowanie w sprawie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na świadka, wywołane zażaleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 4 ustawy o NIK, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym taka interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., która wyłącza kontrolę rozstrzygnięć organów NIK w omawianym zakresie, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczna z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów w ramach wykonywania działalności administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, OTK-A 2017/90).

Prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd na żądanie zainteresowanego. To do ustrojodawcy należy zatem określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw. Ustawa nie musi powierzać kontroli postanowień wydanych w następstwie wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 48 ust. 4 ustawy o NIK, sądowi administracyjnemu. Ponieważ jednak żaden przepis prawa nie powierza kontroli tych rozstrzygnięć innemu sądowi – art. 1991 k.p.c. bynajmniej nie stanowi tu generalnej normy kompetencyjnej dla sądów powszechnych – to wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie, wobec poczynionych wyżej rozważań, narusza konstytucyjny standard wynikający z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przypomnieć należy, że jednym z elementów prawa do sądu jest prawo do sądu o właściwie ukształtowanej procedurze i kompetencjach – sądu adekwatnego do danej sprawy, a ogląd instytucji procesowych przed sądami powszechnymi skłania do refleksji, że według obowiązujących regulacji prawnych procedury przed sądami powszechnymi nie przewidują konstrukcji adekwatnej do rozpoznania tego rodzaju sprawy. W konsekwencji, poszukując wykładni w zgodzie z w/w przepisami Konstytucji RP, należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na świadka za niestawiennictwo na przesłuchanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględni powyższą ocenę prawną, przyjmie skargę E.W. do rozpoznania i oceni, czy jest ona zasadna, a więc czy organy NIK zasadnie orzekły o odmowie uchylenia kary pieniężnej nałożonej na wyżej wymienioną za niestawiennictwo w charakterze świadka na przesłuchanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.