Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 626/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005r. sprawy ze skargi [...] Urząd Wojewódzki w [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu wykonywania trwałego zarządu do niezabudowanej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej w [...], filii w [...], działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. nastąpiło przekazanie na czas nieoznaczony [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] w trwały zarząd niezabudowanej nieruchomości o łącznej powierzchni 67,610 ha w celu budowy i utrzymania drogowego przejścia granicznego.

Wysokość opłaty rocznej ustalona została na kwotę 11.871,39 zł na podstawie art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. wydaną przez w/w podmiot nastąpiło wygaszenie zarządu nieruchomości o powierzchni 2,0821 ha, albowiem przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy. Z uwagi na powyższą okoliczność powstała konieczność ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...], działającego z upoważnienia Prezesa Agencji, opłata ta została określona na kwotę 11. 395,58 zł na podstawie art. 83 i art. 84 w/w ustawy.

Odwołanie od tej decyzji złożył [...] Urząd Wojewódzki w [...] wnosząc o zwolnienie z opłat rocznych za trwały zarząd oraz wskazując, iż naliczenie powinno być dokonane według stawki procentowej 0,1 % ceny.

Odwołujący się podniósł, iż drogowe przejście graniczne stanowi ustawowo niezbędną infrastrukturę drogi publicznej przy granicy państwa i w tej sytuacji naliczenie opłat z tytułu trwałego zarządu nie jest zasadne. Nadto podał, iż za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu wynosi 0,1% ceny.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż strona nie wykazała żadnego dowodu potwierdzającego, że na nieruchomości oddanej w trwały zarząd zostały wydzielone drogi zaliczane do dróg publicznych, a także iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest obiektem służącym obronności i bezpieczeństwu państwa lub jakimkolwiek obiektem stanowiącym infrastrukturę obrony państwa i straży granicznej. Nadto w uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż podstawowym celem na jaki przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane w trwały zarząd była budowa infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne, czyli budowa drogowego przejścia granicznego.

Na powyższą decyzję [...] Urząd Wojewódzki w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa poprzez zakwalifikowanie drogowego przejścia granicznego jako nieruchomości oddanej na cele realizacji infrastruktury technicznej lub inne cele publiczne, jak również sprzeczność z art. 7 i 77 k.p.a.

Według skarżącego Drogowe Przejście Graniczne w [...] jest integralną częścią drogi ekspresowej [...], a co za tym idzie wykonywanie trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości powinno być zwolnione od opłat na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z definicją drogi ekspresowej, droga taka wyposażona jest w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek przeznaczonych wyłącznie do obsługi użytkowników drogi (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych), co idealnie pasuje do funkcji drogowego przejścia granicznego. W ocenie skarżącego w tym konkretnym przypadku nie można ograniczyć definicji "drogi publicznej" do jednej linii łączącej określone punkty, ale w przypadku drogowego przejścia granicznego jest to określony system dróg wewnętrznych, parkingów, obiektów obsługi i odpraw, które służą przemieszczaniu się podróżnych, pojazdów i przesyłek w celu przekroczenia granicy państwowej.

Na marginesie skarżący wskazał, iż drogowe przejścia graniczne służą obronności i bezpieczeństwu państwa, jakkolwiek nie są wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 13 stycznia 1998r. Natomiast przedmiotowa droga jest zaliczona do dróg o znaczeniu obronnym zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001r.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosząc o oddalenie skargi wskazał, iż skarżący niezasadnie stosuje w skardze rozszerzającą interpretację definicji "droga publiczna", "droga ekspresowa" uważając, iż drogowe przejście graniczne stanowi integralną cześć drogi publicznej. Dokonując analizy przepisów ustawy wywiódł, iż w skład drogi wchodzą jedynie drogowe obiekty inżynierskie przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Typowe dla przejść granicznych budynki i budowle obsługujące ruch graniczny nie są drogowymi obiektami inżynierskimi i dlatego też drogowe przejście graniczne nie jest integralną częścią drogi publicznej w tym drogi ekspresowej. Ponadto organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, iż skarżący do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie wykazał żadnego dowodu potwierdzającego, że na nieruchomości oddanej w trwały zarząd zostały wydzielone drogi zaliczane do dróg publicznych.

W ocenie Ministra Skarbu skarżący nie wykazał również, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana obiektami służącymi obronności i bezpieczeństwu państwa lub obiektem stanowiącym infrastrukturę obrony państwa i straży granicznej.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 stycznia 1998r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 9, poz. 31) szczegółowo określa katalog tych nieruchomości i w katalogu tym nie wymieniono obiektów związanych z przejściem granicznym, jak i infrastruktury związanej z obsługą drogowego przejścia granicznego.

Na terminie rozprawy pełnomocnik skarżącego wskazał, iż na przedmiotowym przejściu granicznym znajdują się obiekty służące do zakwaterowania uchodźców, tzn. znajduje się tam [...], gdzie osoby nielegalnie przekraczające granicę są przetrzymywane do czasu przekazania ich właściwym organom, jak również iż na przejściu granicznym są tymczasowo zakwaterowani funkcjonariusze straży granicznej, gdyż pełnią oni służbę przez 24 godziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi więc kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Analizowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 208 z 2004r. poz. 2128, tekst jednolity) wysokość opłat rocznych z tytułu sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest ustalana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te uzależniają wysokość opłaty rocznej od celu, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd.

Zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261 z 2004r. poz. 2603 tekst jednolity) w przypadku nieruchomości oddanych pod budownictwo mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, techniczną, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji państwowej niewymienionych w art. 60 cyt. ustawy wysokość opłaty wynosi 0,3 % ceny nieruchomości.

Za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej, opłata ta wynosi 0,1% ceny nieruchomości (art. 83 ust. 2 pkt 1), natomiast za nieruchomości oddane w trwały zarząd pod drogi publiczne, parki, zieleńce, ogrody botaniczne, ogrody zoologiczne, parki narodowe oraz rezerwaty przyrody nie pobiera się opłat rocznych (art. 83 ust. 3).

Gdy nieruchomość jest wykorzystywana na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w decyzji o oddaniu w trwały zarząd został określony jako podstawowy (art. 84 w/w ustawy).

W sprawie niniejszej przedmiotowa nieruchomość została przekazana w trwały zarząd w celu budowy i utrzymania drogowego przejścia granicznego i istota sporu sprowadza się do ustalenia, jaką stawkę procentową (i czy w ogóle) należy zastosować przy tak określonym celu, na jaki nieruchomość została oddana.

Jednocześnie wskazać należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1991r. w sprawie określenia zakresu obowiązków organów obowiązanych do utrzymania przejść granicznych oraz źródeł finansowania tych przedsięwzięć, a także znaków granicznych na morskich wodach wewnętrznych (Dz.U. Nr 49, poz. 215) szczegółowo wymienia obowiązki właściwych Wojewodów obowiązanych zgodnie z ustawą z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. Nr 78, poz. 461 ze zm.) do utrzymania drogowych przejść granicznych, wskazując jednocześnie, że utrzymanie drogowych przejść granicznych jest finansowane z budżetu państwa.

Oznacza to, iż wojewodowie stanowiący organy administracji rządowej, na terenie których działania znajdują się drogowe przejścia graniczne, otrzymują z budżetu państwa stosowne środki związane z utrzymaniem tych przejść.

Drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 204 z 2004r. poz. 2086 tekst jednolity) do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 w/w ustawy w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji pojęcie droga lub pas drogowy oznaczało wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z dniem 9 grudnia 2003r. nastąpiło uściślenie pojęcia droga bez zmiany jego istoty. Zgodnie z tą zmianą droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, prowadzoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Droga ekspresowa to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażona m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi (art. 4 pkt 10).

Drogowe obiekty inżynierskie, o których mowa w definicji drogi, to obiekty mostowe, tunele, przepusty i konstrukcje oporowe (§ 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735)).

Natomiast urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu wskazane w tej definicji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Należy zaliczyć do nich urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, urządzenie i instalacje oświetleniowe, bariery ochronne, osłony energochłonne i przeciwwietrzne oraz przeciwoświetleniowe, ogrodzenia drogi i inne urządzenia zabezpieczające przed wkroczeniem zwierząt na drogę oraz obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych.

W celu określenia cech użytkowych MOP wyróżnia się 3 ich rodzaje:

1. MOP I – o funkcji wypoczynkowej: wyposażony w stanowiska postojowe, jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie;

2. MOP II – o funkcji usługowo-wypoczynkowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1 oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej;

3. MOP III – o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych.

Wszystkie wymienione powyżej obiekty, urządzenia oraz instalacje winny stanowić całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.

Dokonując analizy wskazanych powyżej przepisów należy dojść do przekonania, iż drogowe przejście graniczne nie służy do prowadzenia ruchu drogowego, a obiekty kubaturowe, infrastruktura techniczna i stałe urządzenia odprawowe, o których mowa w wyżej wskazanym rozporządzeniu z 28 maja 1991r. nie są tożsame z urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, w które wyposażona jest droga ekspresowa, czy też z obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, którymi to pojęciami posługuje się ustawodawca definiując pojęcie droga.

Ze swej istoty drogowe przejście graniczne, aby mogło spełniać swoją funkcję musi być usytuowane w części na drodze publicznej, jednakże obiekty związane z funkcjonowaniem przejścia i umożliwiające wykonywanie wszystkich celów i zadań, którym ono służy, wykraczają poza zakres obsługi uczestników ruchu, pojazdów i przesyłek i nie są z nimi tożsame. Nadto w sprawie nie zostało wykazane, aby w związku z budową przejścia zostały wydzielone drogi zaliczone do dróg publicznych.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi ekspresowej [...] jako drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustęp 4 powyższego artykułu reguluje kwestie związane z przekazywaniem między zarządcami w trybie porozumienia zarządzania drogami publicznymi, co związane jest ze wzajemnymi rozliczeniami finansowymi. W sprawie niniejszej nie miało miejsce żadne przekazanie zarządzania drogę i zarządcą drogi ekspresowej [...] ([...]) – [...] – granica państwa ([...]) jest aktualnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Dlatego też w ocenie Sądu słuszne było stanowisko organu uznające, iż drogowe przejście graniczne znajdujące się na drodze ekspresowej [...] nie stanowi drogi publicznej i w związku z tym nie może korzystać ze zwolnienia z opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd ocenił również jako prawidłowe stanowisko Ministra Skarbu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została oddana na cele obronności i bezpieczeństwa państwa i w związku z tym, opłata roczna nie mogła być ustalona na poziomie 0,1% ceny nieruchomości.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 9, poz. 31) enumeratywnie wylicza cele, na jakie muszą być wykorzystane nieruchomości, aby mogły być uznane za niezbędne na cle obronności bezpieczeństwa państwa. Jest to katalog zamknięty i brak jest podstaw prawnych do jego rozszerzającej interpretacji. W katalogu tym brak jest drogowego przejścia granicznego, a zatem nie można uznać, jak chciałby skarżący, iż przedmiotowa nieruchomość oddana w trwały zarząd w celu budowy i utrzymania drogowego przejścia granicznego została przekazana na cele obronności bezpieczeństwa państwa.

Wbrew stanowisku skarżącego nie można również uznać, iż nieruchomość wykorzystywana jest na zakwaterowanie uchodźców.

Zgodnie z ustawą z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 128, poz. 1176 ze zm.) cudzoziemcom udziela się ochrony m.in. przez nadanie statusu uchodźcy. Aby uzyskać taki status należy spełniać warunki do uznania za uchodźcę określone w Konwencji Genewskiej i Protokole Nowojorskim (art. 3 i art. 13). Postępowanie o nadanie statusu uchodźcy wszczyna się na wniosek złożony osobiście przez cudzoziemca (art. 17 pkt 1). Uchodźcy można udzielić pomocy m.in. poprzez umieszczenie go w ośrodku (art. 56 i 57).

Analizując powyższe uregulowania należy dojść do wniosku, iż istnienie na przejściu granicznym [...] nie może przesądzać o uznaniu, iż nieruchomość jest niezbędna na cele obronności i bezpieczeństwa państwa.

Zakwaterowanie polega bowiem na czasowym zajęciu pomieszczeń mieszkalnych i nie można uznać, że umieszczenie osób nielegalnie przekraczających granicę w areszcie jest tożsame z zakwaterowaniem uchodźców, co następuje na terenie specjalnie na ten cel przewidzianych ośrodków.

Zważyć także należy, iż zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.) cudzoziemiec może być zatrzymany przez Straż Graniczną na okres nie dłuższy niż 48 godzin i temu właśnie celowi służy [...] znajdujący się na terenie drogowego przejścia granicznego.

Nie można również uznać, iż nieruchomość oddana pod drogowe przejście graniczne jest wykorzystywana do tymczasowego zakwaterowania funkcjonariuszy straży granicznej. Funkcjonariusze ci pełnią służbę w systemie 24 godzinnym, nie znaczy to jednak, iż na ten czas zostają czasowo zakwaterowani. Na przejściu granicznym zgodnie z wymogami cyt. powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1991r. muszą znajdować się pomieszczenia biurowe i socjalne dla funkcjonariuszy organów kontroli, dzięki którym mogą wykonywać oni swoje obowiązki służbowe, jednakże pomieszczenia te nie służą do ich zakwaterowania, nawet tymczasowego.

Za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa cyt. powyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 13 stycznia 1998r. uznaje nieruchomości pod drogami krajowymi.

Droga ekspresowa [...] będąca droga krajową jest zatem niezbędna na powyższe cele.

Skoro jednak w ocenie sądu drogowe przejście graniczne nie stanowi integralnej części drogi ekspresowej, na co wskazano powyżej, nie można przyjąć, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości można zastosować stawkę procentową 0,1% ceny nieruchomości.

Mając powyższe względy na uwadze uznać należy, iż organ w sposób prawidłowy zakwalifikował cel, na jaki została oddana nieruchomość, tj. na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych i w konsekwencji, iż wysokość opłaty rocznej za przekazaną w trwały zarząd nieruchomość została wyliczona przy zastosowaniu prawidłowej stawki procentowej.

Podniesiony w skardze zarzut sprzeczności decyzji z dnia [...] grudnia 2003r. i [...] lutego 2003r. z art. 7 i 77 k.p.a. nie został uzasadniony w sposób umożliwiający odniesienie się do niego.

Wskazać jednak należy, iż w ocenie sądu przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozstrzygając w sprawie uwzględnił zasadę prawdy obiektywnej oraz rozpatrzył cały materiał istotny w sprawie, choć trzeba podnieść, iż uzasadnienie wydanej decyzji jest dość lakoniczne. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, zaś organ do zarzutów skarżącego wywiedzionych w skardze odniósł się szczegółowo w odpowiedzi na skargę.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też orzeczono jak w sentencji orzeczenia.