Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1398/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi małoletniego M. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz małoletniego M. Z. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A. Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. Zając (dalej, jako: skarżący), działając przez przedstawiciela ustawowego A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej także, jako: Prezes Urzędu) z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] października 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

M. Z. zwrócił się [...] maja 2022 r. do Prezesa Urzędu o udostępnienie informacji czy posiada jakiekolwiek informacje lub wytworzył jakiekolwiek informacje dotyczące funkcjonowania i bezpieczeństwa rozruszników serca w promieniowaniu mikrofalowym o natężeniu wyższym niż 7 V/m, a jeśli tak, prosił o ich udostępnienie. W podstawie prawnej wniosku wskazano art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112 poz. 1198, zwana dalej, jako: u.d.i.p.).

Prezes Urzędu w odpowiedzi z dnia [...] maja 2022 r. - w związku z zakwalifikowaniem wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu wezwania przytoczono wyrok NSA z 13 stycznia 2022r., sygn. III OSK 722/21, w którym wyjaśniono, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana, w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Prezes Urzędu wyjaśnił ponadto, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Po 1136/18, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że przemawia za tym szczególny interes publiczny.

Skarżący powinien więc wykazać, w jaki sposób zamierza wykorzystać wnioskowaną informację i dlaczego tak wykorzystana informacja przyczyni się w istotny sposób do realizacji interesu publicznego. Udostępnienie informacji przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem, że wnioskodawca jest w stanie uczynić z pozyskanej informacji użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji, a jednocześnie w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji, ale tylko podmiotom, które będą w stanie wytworzoną informację wykorzystać zgodnie z interesem publicznym.

Prezes Urzędu wezwał też skarżącego do doprecyzowania, czy informacje mają dotyczyć konkretnych modeli/typów rozruszników serca i na jakie warunki środowiskowe (źródła promieniowania) ma być narażony ww. wyrób. Poinformowano także skarżącego, że niewykazanie w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Następnie skarżący wywiódł skargę z dnia 21 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu [...] października 2022 r. Prezes Urzędu, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, powołując się na niewykazanie szczególnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę (wpływ do organu 14 listopada 2022 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na bezczynność organu, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 667/22 stwierdził, że Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, którą posiada, a także, że w sprawie nie było sporne między stronami, że żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, więc Prezes Urzędu powinien podjąć działania w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p., przestrzegając także terminów do podejmowania działań odnoszących się do informacji publicznych.

Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku Skarżącego z [...] maja 2021r., ale bezczynność ta ustała na dzień orzekania przez Sąd. Zasadne było w związku z tym stwierdzenie przez Sąd, że Prezesa Urzędu dopuścił się bezczynności, ale nie było podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2022 r.

Zdaniem Sądu bezczynność Prezesa Urzędu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze dlatego, że Prezes Urzędu prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po drugie organ uznając, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, skierował do skarżącego prawidłowe i terminowe wezwanie – z dnia [...] maja 2022 r. - do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego oraz do doprecyzowania wniosku przez wskazanie czy informacje mają dotyczyć modeli/typów rozruszników serca oraz na jakie warunki środowiskowe (źródła promieniowania) ma być narażony ten wyrób. Dodatkowo organ obszernie uzasadnił swoje stanowisko z tego zakresu, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie.

Prezes Urzędu wskazał ponadto, że niewykonanie w wyznaczonym terminie ww. żądania spowoduje wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji.

Skarżący nie odpowiedział na wezwania ani w terminie w nim wyznaczonym, ani w okresie późniejszym, uznając, że jego wniosek jest precyzyjny, a żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego. Dodatkowo dopiero na etapie postępowania sądowego powołał się, że jest działaczem społecznym i prawnym w zakresie informacji, których żądał od organu. Okoliczności te nie były znane organowi, przed wydaniem ww. decyzji odmownej z dnia [...] października 2022 r.

Sąd stwierdził też, że ww. decyzja została wydana przez Prezesa Urzędu w dniu [...] października 2022 r., a w jej podstawie odwołano się m.in. do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czyli bezczynność organu ustała przed wydaniem przez Sąd wyroku. Prezes Urzędu nie działał jednak w sprawie dość szybko. Skoro bowiem skarżącego wezwano [...] maja 2022 r. do uzupełnienia ww. wniosku z [...] maja 2022 r., to decyzję należało wydać najpóźniej do końca czerwca 2022 r., mając na względzie miesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd w świetle ww. okoliczności nie znalazł podstaw do wymierzenia Prezesowi Urzędu grzywny, jak również przyznania Skarżącemu od organu sumy pieniężnej i w związku z tym w tym zakresie skargę oddalił.

Sąd wyjaśnił nadto, mając na względzie argumentację skarżącego zawartą w skardze i pismach procesowych, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. W konsekwencji, uznać należy, że dopuszczalne było złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem – w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję z dnia [...] października 2022 r., postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2116/22 odrzucił skargę z uwagi na wniesienie jej po terminie.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2023 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2022 r. We wniosku zarzucił nariszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP i preambułą Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wbrew obowiązkowi i nieuprawnione, bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji publicznej, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie istniały należyte, faktyczne podstawy prawne do jej wydania, oraz wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej naruszającej przepisy prawa,

2. art. 63 § 1, 2, 3 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez rozpatrzenie wniosku decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której mają zastosowanie przepisy K.p.a., w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie spełniał wymogów formalnych określonych w K.p.a. (tj.: adres, prawidłowy podpis wnioskodawcy, prawidłowe wniesienie wniosku), a organ nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które uniemożliwiały wydanie decyzji, i niewezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia tych braków formalnych,

3. art. 7 K.p.a. poprzez niestanie na straży praworządności i jej naruszenie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes obywateli, niezałatwienie sprawy w sposób zgodny z zasadą praworządności, zgodny z prawem i na podstawie prawa,

4. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy na korzyść strony i tym samym ograniczenie prawa do informacji publicznej, pomimo że w sprawie występowały wątpliwości co do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na wątpliwości, czy wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, czy wnioskodawca musi wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego udostępnienia jej mu, czy uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz czy uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej jest uwarunkowane szczególną istotnością dla interesu publicznego tego uzyskania,

5. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, albowiem organ przy rozpatrywaniu sprawy podejmował czynności niezgodne z prawem i bezpodstawnie ograniczył moje prawo do informacji publicznej, a ponadto decyzja została wydana wyłącznie w celu odparcia zarzutu bezczynności w sprawie ze skargi na bezczynność organu, a nie po to, aby dokładnie rozpatrzyć sprawę i zachować zgodność z prawem,

6. art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie szybko i wnikliwie, albowiem w niniejszej sprawie organ nie działał wnikliwie, gdyż nie rozpatrzył sprawy w sposób staranny, dokładny, należyty, prawidłowy, w sposób wyczerpujący i nie był bezstronny, niezależny oraz nie stał na straży praworządności, a ponadto organ trwał w sprawie przez kilka miesięcy w bezczynności i w sposób niedbały wydał wadliwą decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej dopiero po złożeniu skargi, pomimo kilkukrotnego wcześniejszego przypominania się w sprawie,

7. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, albowiem organ materiał dowodowy rozpatrzył w taki sposób, że zignorował część wskazanych przez skarżącego racji w skardze na bezczynność, które nie zgadzały się z tezą decyzji organu i jej przeczyły, a zgodnie z nią wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, a ja szczególnej istotności dla interesu publicznego wobec tego należy odmówić udostępnienia mi tej informacji - organ więc nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego kwestii, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, czy jej udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego jej udostępnienia, czy występuje owa szczególna istotność i tym samym czy istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; decyzja była pisana pod tezę organu, a nie obiektywnie, bezstronnie, niezależnie - tak więc organ nie rozpatrzył sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

8. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3, 4, 5 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem organ bezpodstawnie zignorował w sprawie część przedstawionych racji w skardze na bezczynność i nie wyjaśnił tego przyczyn, organ nie był wnikliwy, dokładny, staranny, bezstronny, nie stał na straży praworządności i prawa, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a także nie rozpatrzył sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz organ rozpatrzył sprawę w sposób stronniczy na swoją korzyść i zignorował część racji przedstawionych organowi, organ w żaden sposób nie wykazał, że uzyskanie przeze mnie wnioskowanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz nie odniósł się do moich racji,

9. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne i nieuzasadnione uznanie wnioskowanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną, wymaganie od wnioskodawcy wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia informacji publicznej i nie wykazanie przez organ, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,

10. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione, bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji publicznej wnioskodawcy w sytuacji, gdy organ powinien wnioskodawcy udostępnić wnioskowaną informację publiczną, gdyż nie istniały oraz nie istnieją żadne ku temu przeciwwskazania.

Zaskarżoną obecnie decyzją Prezes Urzędu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu wskazał, że żądana informacja, w postaci dotyczących funkcjonowania i bezpieczeństwa rozruszników serca w promieniowaniu mikrofalowym o natężeniu wyższym niż 7 V/m, stanowi informację publiczną przetworzoną, do udostępnienia której konieczne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ wydał decyzję, w której dokładnie uzasadnił swoje stanowisko. W związku z tym decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Dalej wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym. Pierwsze z nich jest postępowaniem swoistym, regulowanym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to w sposób szczególny reguluje pismo inicjujące, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jest to pismo odformalizowane, które nie musi spełniać wymogów stawianych podaniu w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest tylko częściowo sformalizowane, uproszczone. Powinno ono trwać krócej niż ogólne postępowanie administracyjne, normowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto specyfika postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga wąskiego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi o tym, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się "do decyzji". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie występuje zatem cały szereg mechanizmów ogólnych postępowania administracyjnego. Nie obowiązuje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1) ze szczególnym uwzględnieniem prawa stron do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie obowiązuje nadto zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13), nie można przekazać sprawy do właściwego organu (art. 65 § 1), a wnioskodawcy nie przysługuje ponaglenie (art. 37).

Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 26/16 wskazał, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpatrzenia.

Zdaniem organu, przy rozpatrywaniu wniosku organ podejmował czynności zgodne z prawem i nie ograniczył prawa skarżącego do informacji publicznej. Po wpłynięciu do Prezesa Urzędu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2022 r., w dniu [...] maja 2022 r. została udzielona przez organ odpowiedź, w której poinformowano o zakwalifikowaniu wnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Jednocześnie wezwano do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wezwano również do sprecyzowania jakich modeli/typów rozruszników serca i rodzaju działań środowiskowych, których dotyczyła wnioskowana informacja. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie nie wykazując szczególnego interesu publicznego, jak również nie udzielił informacji w kwestii określenia rodzajów ww. wyrobów medycznych i źródeł promieniowania mikrofalowego o natężeniu wyższym niż 7 V/m. Brak sprecyzowania typu lub modelu rozrusznika serca zadecydowało o zakwalifikowaniu wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, gdyż na polskim rynku dostępnych jest wiele różnych rodzajów tego typu wyrobów medycznych, które posiadają różnych producentów. W związku z tym pozyskanie żądanej informacji wiązałoby się z dodatkowym nakładem pracy. Konieczna byłaby identyfikacja rozruszników serca dostępnych na polskim rynku oraz pozyskanie ich dokumentacji, która została dołączona do powiadomienia lub zgłoszenia wyrobu przez odpowiedni podmiot złożonego do Prezesa Urzędu. Następnie przeanalizowanie deklaracji zgodności, certyfikatów oraz instrukcji używania wszystkich zidentyfikowanych wyrobów, a także sprawdzenie zastosowanych dla nich norm. Następnie w przypadku ewentualnego ustalenia braku informacji w dokumentacji, bądź gdy organ powziąłby wątpliwość, w zakresie aktualności dokumentacji, konieczne byłoby zawnioskowanie do odpowiedniego podmiotu o przesłanie dokumentacji lub złożenie wyjaśnień. Wobec tego aby uzyskać wnioskowaną informację konieczne byłoby wykonania dodatkowego nakładu pracy. Prezes Urzędu poinformował skarżącego o takiej kwalifikacji żądanej informacji. Jednakże skarżący nie odniósł się do twierdzeń organu i nie odpowiedział na otrzymane pismo.

W odniesieniu do zarzutu bezczynności organ wyjaśnił, że wyrok z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 667/22 będzie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego albowiem organ wywiódł skargę kasacyjną, a sprawa oczekuje na rozpoznanie.

Zdaniem Prezesa Urzędu, z uzasadnienia decyzji wynika, że organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy w sprawie i wskazał należyte uzasadnienie faktyczne i prawne. Przed wydaniem decyzji sprawa została wnikliwie, starannie wyjaśniona.

Nadto organ wyjaśnił, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego została wydana po uprzednim wezwaniu skarżącego do jego wykazania. Na to wezwanie skarżący nie odpowiedział. Adres wnioskodawcy organ może ustalić na podstawie wszystkich posiadanych przez siebie informacji. W chwili wydawania decyzji organowi znany był adres skarżącego. Organ ustalił adres w oparciu o posiadane dokumenty i materiały, co wynika z art. 64 § 1 K.p.a.

Podsumowując, Prezes Urzędu uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2022 r.

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP i preambułą Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] października 2022 r.;

2. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] października 2022 r.;

3. art. 63 § 1, 2, 3 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

4. art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie został rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

5. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

6. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

7. art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

8. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r., oraz poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, albowiem organ materiał dowodowy rozpatrzył w taki sposób, że zignorował część wskazanych przez skarżącego racji we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w podaniu z dnia [...] maja 2023 r., które nie zgadzały się z tezą decyzji organu i jej przeczyły, a zgodnie z nią decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, nie narusza rażąco prawa - organ więc nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego kwestii, czy decyzja rażąco narusza prawo; organ kompletnie pominął przytoczone przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych, w których zostało wprost oznajmione, że rozpatrzenie decyzją wniosku niespełniającego wymogów K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc jednoznacznie z tych wyroków wynikała słuszność złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a organ kompletnie to zlekceważył; decyzja była pisana pod tezę organu, a nie obiektywnie, bezstronnie, niezależnie, gdyż organ pominął całkowicie wskazane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w podaniu wyroki sądów administracyjnych oraz pominął najnowszą i obecnie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do całego postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie dostępu do informacji publicznej (czyli też do usuwania braków formalnych wniosku dostępowego z przepisów K.p.a.), a nie tylko sensu stricte do treści samej decyzji - tak więc organ nie rozpatrzył sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

9. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3, 4, 5 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

10. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przepis ten nie został rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

11. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przepis ten nie został rażąco naruszone przez decyzję z dnia [...] października 2022 r.;

12. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez powołanie go jako podstawę prawną wydanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie może on stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a tylko i wyłącznie może stanowić podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, bowiem przepis ten uprawnia organ tylko do stwierdzenia nieważności decyzji, oraz poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2022 r. pomimo że narusza ona rażąco prawo, a więc powinno dojść do stwierdzenia jej nieważności, czego organ nie uczynił.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił szeroką argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Postępowanie prowadzone przed Prezesem Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji tego organu z dnia [...] października 2022 r. o odmowie udostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2022 r.

Przypomnieć należy, że postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

W tej sprawie nie jest kwestionowane, że przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 K.p.a. nie wystąpiły. Decyzję wydał organ właściwy, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w ww. zdaniu pierwszym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.- nie została wydana bez podstawy prawnej.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy Prezes Urzędu wydając decyzję z dnia [...] października 2022 r. "rażąco naruszył prawo". Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - ustawodawca wskazał bowiem także na "rażące naruszenie prawa" (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż naruszająca prawo jest decyzja z dnia [...] czerwca 2023 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2022 r.

Otóż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.

Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (por.: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18).

Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu zamierzał wydać decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] maja 2022 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego (jego przedstawiciela ustawowego) ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Prezes Urzędu stanął na błędnym stanowisku, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku w trybie powołanego przepisu K.p.a. Organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (z dnia 24 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/ 26/16) nie dostrzegając, iż wyrok ten został wydany w zupełnie innym stanie prawnym i faktycznym sprawy, i przede wszystkim dotyczył bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem w tej sprawie organ wydał decyzję, a zatem przeszedł do drugiego etapu postępowania, a jak już wyjaśniono od tej chwili, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a.

Należy zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można oczywiście złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej. Zyskuje on jednak walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Jedynie w tym zakresie należy zgodzić się z Prezesem Urzędu.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albowiem wadliwie organ nie dostrzegł, iż decyzja z dnia [...] października 2022 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Należy jednak podkreślić i wyjaśnić skarżącemu, że tryb przewidziany w art. 156 § 1 K.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania sprawy po raz kolejny tak jak w zwykłym toku odwoławczym. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się bowiem do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w K.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zawarte w pkt 2 wyroku, na które składa się 200 zł wpisu od skargi, oparto o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.