Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1831/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Marek Leszczyński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 520 zł, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W. K.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. J. K. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoją teściową W. K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Burmistrz R. orzekł o odmowie przyznania J. K. na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W. K.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odmowa przyznania tego świadczenia nastąpiła ze względu na ustalenie, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), wyjaśniając, że wnioskodawca J. K. nie jest spokrewniony z osobą nad którą sprawuje opiekę i nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w stosunku do niej. Organ jednocześnie wskazał, że mimo, iż W. K. posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, to jest to tylko jedyna z przesłanek, z powodu której świadczenie mogłoby zostać przyznane. Ponadto podniósł, że W. K. jest teściową wnioskodawcy, zatem nie jest z nim spokrewniona w żadnym stopniu. A zatem nie ma on także wobec niej obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Burmistrza nie zostały wobec tego spełnione warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Z jego treści (ust. 1 i 1a) wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym - matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Dalszym krewnym lub rodzeństwu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w razie, gdy nie ma osób najbliższych - spokrewnionych w pierwszym stopniu albo osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku. Wobec ustalenia faktu, że na J. K. nie ciąży określony w ustawie kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny wobec W. K., organ pierwszej instancji uznał za zasadną odmowę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.

J. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że jego teściowa ma trzy córki, przy czym wszystkie od wielu lat przebywają na rentach z powodu złego stanu zdrowia i nie mogą sprawować opieki nad W. K. Stwierdził, że od 7 lat całodobowo opiekuje się swą teściową, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Orzeczeniem wydanym [...] maja 2010 r. zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ze względu na choroby, na jakie cierpi, może w przypadku pozostawienia jej samej, stanowić dla siebie zagrożenie. Opieka wymaga poświęcenia, gdyż teściowa bywa agresywna. Do wykonywania nad nią opieki niezbędna jest znaczna siła fizyczna i dlatego nie może jej sprawować jego chora żona, której renta jest jedynym źródłem utrzymania. Stwierdził też, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest możliwość poszerzenia kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego także o osoby będące członkami rodziny, ale nie zobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, które mogą opiekować się niepełnosprawnym.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza spowodowałoby naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji publicznej zobowiązane są orzekać na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) - ustaw i wydawanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, nie mając żadnego wpływu na ich treść. Organ powołując przepis art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2012 r., stwierdził, że ustawodawca określając krąg osób jakim przysługuje świadczenie pielęgnacyjne nie zawarł zapisu, że świadczenie to przysługuje każdemu opiekunowi faktycznemu osoby w złym stanie zdrowia, posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności, lecz tylko opiekunowi faktycznemu dziecka. Jednocześnie podniósł, że bezspornym jest fakt nie zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek pozytywnych przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie tylko nie jest on spokrewniony ze wskazaną osobą, ale także nie jest zobowiązany do jej alimentacji.

Kolegium podkreśliło, że organy administracji są zobowiązane do stosowania przepisów prawa wprost, bez względu na to, czy taki stan jest korzystny dla strony, czy też, strona go nie akceptuje. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdziło, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego niepozostawanie opiekuna w stosunku pokrewieństwa z podopiecznym jest przesłanką, która przesądza jednoznacznie, że taka osoba nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.

Konkludując organ stwierdził, że niespełnienie wskazanych w powołanym przepisie przesłanek jest w przedmiotowej sprawie bezsporne, co znalazło potwierdzenie w przedłożonych przez J. K. dowodach, a taki stan faktyczny sprawy musiał skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K., wyrażając dezaprobatę dla twierdzenia organu, że J. K. nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że całodobowo opiekuje się chorą teściową, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a lekarz rzeczoznawca KRUS stwierdził, że W. K. nie jest w stanie samodzielnie załatwiać swoje potrzeby bytowe (nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji). Powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1292/11, twierdząc, że został on wydany w zbliżonym stanie faktycznym, a Sąd ten orzekł, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, które mogą się opiekować niepełnosprawnym. Podniósł, że w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że za taką wykładnią powołanego art. 17 ust. 1 przemawia wykładnia systemowa, której jednym z przejawów jest powinność dążenia do otrzymania takiego rezultatu interpretacji, który byłby zgodny z Konstytucją RP, pogląd ten jest mocno akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny (ostatnio zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne, ZN SA 2011 r., z. 3, str. 30-41). Stosownie do art. 18 Konstytucji RP rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę. To powinowaci - synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a z pewnością to powinowaci w pierwszym stopniu są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. Ten stan faktyczny nie powinien również umykać przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy mieć na uwadze, że częstokroć to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując, aby najbliżsi krewni nie stracili np statusu głównych żywicieli rodziny. Skarżący stwierdził też, że Państwo w swych działaniach powinno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami. Poza tym przyjęte przez organy zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podmioty nie mieszczące się w tak ograniczonym kręgu tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa poświęcając się jednocześnie opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej.

Ponadto podniósł, że opieka powinna być rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, strzeżenie, dozór, gdyż jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki aniżeli utrzymanie. Tak więc, alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji.

Również wskazał, że zasadniczym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ukierunkowanie pomocy publicznej organów samorządu terytorialnego na jak najlepszą realizację podstawowych funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny. A jedną z istotnych form pomocy jest przyznanie określonych świadczeń rekompensujących chociaż częściowo aktywność poświęconą przez opiekuna osobie niepełnosprawnej, umożliwiając tym samym normalne funkcjonowanie rodziny.

Konkludując skarżący stwierdził, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłącza możliwości rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie skutkuje tym, że nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 powołanej ustawy) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 06r., Nr 139, poz. 992). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1.

Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 128 – 133 wymienia osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Zgodnie zaś z art. 617 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 k.r.o.). Zięcia łączy z matką jego żony stosunek powinowactwa, który nie wiąże się jednak z obowiązkiem alimentacyjnym.

W ocenie Sądu, należy się zgodzić z argumentacją przedstawioną przez organy. W sprawie bezspornym jest, że W. K. posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ma ona trzy córki w wieku 65, 61 i 57 lat (jedna z nich jest żoną wnioskodawcy), które są na rentach chorobowych. Jest ona teściową wnioskodawcy, a zatem nie jest z nim spokrewniona. Sąd nie neguje również twierdzeń wnioskodawcy, iż opieka nad W. K. jest absorbująca i wymaga znacznych nakładów finansowych oraz pochłania dużo czasu. Z całą pewnością postawa skarżącego, który sprawuje opiekę nad osobą, która nie jest z nim w żaden sposób spokrewniona zasługuje na najwyższe uznanie.

Zdaniem jednak Sądu, wyjaśnić należy, że właśnie ten fakt - nie pozostawania przez skarżącego w stosunku pokrewieństwa z jego podopieczną jest przesłanką, która w myśl przywołanych już wcześniej przepisów przesądza jednoznacznie, że wnioskodawca nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego podopieczną. Art. 17 ust. 1 w związku z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określają jednoznacznie skonkretyzowany katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez odwołanie się do kryterium pokrewieństwa (za wyjątkiem opiekuna faktycznego dziecka). Rolą Sądu zaś jest ocena legalności decyzji w kontekście obowiązującego prawa, a nie ocena słuszności poszczególnych ustaw czy zawartych w nich regulacji określających kryteria przyznania poszczególnych świadczeń. Przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o.ś.r. są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2010r., II SA/Op 345/10). Również NSA w wyroku z dnia 9.08.2012 r. w sprawie I OSK wyjaśnił, że "Powołany powyżej art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane unormowania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego eliminują powinowatych (w tym synową lub zięcia) z grona osób, którym przysługuje świadczenie alimentacyjne. Również art.17 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż dotyczy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny i sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art.17 ust.1 ustawy. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że synowej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego".

Argumentując swoje stanowisko, skarżący powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.02.2012 r. w sprawie IV SA/Po 1292/11 (oraz inne wyroki na tym samym stanie faktycznym), w uzasadnieniu którego stwierdzono między innymi, że: "Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym".

W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga kilka kwestii. Po pierwsze, stan faktyczny ze wskazanej sprawy był zasadniczo różny, niż w sprawie niniejszej. Tam nie było w ogóle osób spokrewnionych, które mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. W sprawie niniejszej zaś, mamy do czynienia z trzema córkami W. K. Inną rzeczą jest natomiast, czy spełniają one wymogi określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Po drugie, w ocenie Sądu, nieuprawniona jest wykładnia art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się każdy członek rodziny osoby niepełnosprawnej z powołaniem się na art. 71 ust.1 i art.18 Konstytucji, gdy osoba zobowiązana do alimentacji nie spełnia wymogów ustawy umożliwiających uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Art.71 ust.1 Konstytucji statuuje bowiem zasadę ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zaś art. 18 Konstytucji wyraża zasadę ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa. Należy mieć jednak na uwadze również treść art. 69 Konstytucji, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne, udzielają zgodnie z ustawą pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zatem norma rangi konstytucyjnej odsyła do regulacji ustawowej.

Po trzecie, ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Zięć, jak już wyżej wskazano, do tej kategorii nie należy.

Reasumując więc, chociaż zrozumiała jest obiektywnie trudna sytuacja skarżącego i jego rodziny, a jego postawa godna uznania, to trzeba jednak podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy organy odmawiając mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad W. K., kierowały się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi, których strona skarżąca nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić.