Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 927/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.31 zo ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 czerwca 2022 r. nr 100000/71/398017/2020/2 w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 lipca 2020 r. odmawiającą D. N.(dalej: "skarżący") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano następujący stan faktyczny:

W dniu 25 maja 2020 r. r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r.

W dniu 17 czerwca 2020 r. Skarżący został wezwany do złożenia poprawnej dokumentacji. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 1 lipca 2020 r. do ZUS wpłynęło jedynie pismo skarżącego bez wymaganej dokumentacji.

Decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zakład stwierdził, że na koncie płatnika występują błędy w dokumentach rozliczeniowych i zgłoszeniowych.

Po ponownej analizie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 lipca 2020 r. podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 379/21 uchylił decyzję organu z dnia 19 stycznia 2021 r.

Uzasadniając wyrok Sąd dostrzegł w postępowaniu ZUS istotne naruszenie art. 9, art. 10 oraz art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."). Zdaniem Sądu, organ w ramach uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, dotyczących procedury składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja nie posiada również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ stwierdził, że skarżący nie zareagował na wezwanie z dnia 17 czerwca 2020 r. Tymczasem wbrew temu co twierdzi organ, z akt sprawy wynika, że w zakreślonym siedmiodniowym terminie skarżący zareagował na wezwanie z dnia 17 czerwca 2020 r. Organ całkowicie zignorował odpowiedź na wezwanie, w której skarżący złożył wnioski o poinformowanie w sposób wyczerpujący o rodzaju stwierdzonego błędu w dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych oraz o tym, jakich dokładnie wyjaśnień organ żąda w związku ze stwierdzonym błędem.

W ocenie Sądu, rację miał skarżący, że dopiero po udzieleniu jasnych i precyzyjnych informacji oraz umożliwieniu zajęcia stanowiska co do stwierdzonego błędu, ewentualnie po usunięciu błędu, organ winien wyznaczyć termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Dopiero po przeprowadzeniu ww. czynności - jasnym i precyzyjnym poinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zapewnieniu czynnego udziału strony w postępowaniu organ miał prawo i obowiązek wydać decyzję.

Zdaniem Sądu organ nie podjął dostatecznych działań, aby poinformować skarżącego o rodzaju stwierdzonego błędu w dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych. W konsekwencji ostatecznie doszło do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia 14 września 2021 r. Zakład poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Następnie w dniu 9 listopada 2021 r. zostało skierowane do skarżącego zawiadomienie o zakończeniu tego postępowania. Wypełniając zapisy art. 10 k.p.a. w zawiadomieniu zawarta została informacja o możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Zakład, decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 lipca 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.

Organ zauważył, że skarżący odpowiadając na wezwanie z 17 czerwca 2020 r. nie złożył stosownych wyjaśnień co do dokumentacji zgromadzonej na koncie płatnika, tylko wskazał, że nie jest w stanie go w sposób prawidłowy wykonać.

Organ jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ustawy z 6 marca 2018 r. "Prawo przedsiębiorców" (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) przedsiębiorca będący osobą fizyczną, który podejmuje działalność gospodarczą po raz pierwszy albo podejmuje ją ponownie po upływie co najmniej 60 miesięcy od dnia jej ostatniego zawieszenia lub zakończenia i nie wykonuje jej na rzecz byłego pracodawcy, na rzecz którego przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej w bieżącym lub w poprzednim roku kalendarzowym wykonywał w ramach stosunku pracy lub spółdzielczego stosunku pracy czynności wchodzące w zakres wykonywanej działalności gospodarczej, nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym przez okres 6 miesięcy od dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Z ustawowego zapisu wprost wynika, że preferencyjna wysokość składki czyli tzw. "Ulga na start" przysługuje płatnikowi jedynie przez pierwsze 6 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej. Po upływie tego okresu to na płatniku ciąży obowiązek wynikający z przepisów prawa w zakresie wyrejestrowania i zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych. Po zakończeniu ulgi na start płatnik jest zobowiązany do wyrejestrowania z dotychczasowego kodu ubezpieczeń i zarejestrowania się pod prawidłowym kodem. Powyższy obowiązek Płatnik jest zobowiązany wykonać w terminie 7 dni od dnia zaistnienia zmiany. W przedmiotowej sprawie Płatnik nie dokonał tego obowiązku, czego sam nie kwestionuje.

Ponadto w świetle przepisów obowiązujących na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. skarżący był zobowiązany do złożenia deklaracji rozliczeniowych.

Organ podniósł, że dzień 30 czerwca 2020 r. był ostatnim dniem, w którym skarżący mógł złożyć brakującą dokumentację i uzyskać zwolnienie z opłacania składek. Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa wydłużenia tego terminu. Zdaniem organu termin ten jest terminem zawitym, charakteryzuje się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w zakreślonym terminie, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W przedmiotowej sprawie czynność ta polegała na konieczności złożenia poprawnej deklaracji zgłoszeniowej oraz deklaracji rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu złożonej skargi Skarżący podniósł, że organ nie usunął stwierdzonych przez Sąd uchybień.

Zdaniem skarżącego, na obecnym etapie postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku nie może wyciągać negatywnych konsekwencji wobec skarżącego wynikających z tego, że skarżący nie złożył wyjaśnień/dokumentacji na wezwanie z dnia 17 czerwca 2020 r. Skoro wezwanie to nie spełniało wymogów językowych i merytorycznych wynikających z podstawowych przepisów postępowania administracyjnego, to skarżący nie był w stanie go wykonać. Nie może zatem ponosić negatywnych skutków nieprawidłowego działania Organu. Gdyby na ówczesny czas Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku przygotował wezwanie z dnia 17 czerwca 2020 r. w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego, o których mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2021 r., wówczas wszelkie błędy/braki w dokumentacji zgłoszeniowej i rozliczeniowej zostałyby poprawione/uzupełnione w czasie właściwym przez skarżącego (do 30 czerwca 2020 r. - art 31zg ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r.) bądź przez Organ rentowy z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa i dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wobec powyższego, w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w przepisie art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, iż skutki prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1101/16; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek uchylającego decyzję wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153).

Na tle art. 153 p.p.s.a. w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1148/18). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy organ i Sąd działają w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie, kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane do niego wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile - rzecz jasna - nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (stan prawny i faktyczny nie uległ bowiem zmianie).

Z powyższych względów wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 379/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny, przede wszystkim wskazał, iż rolą organu, było udzielenie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretne wskazanie, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. To organ powinien był czuwać, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. Sąd podkreślił, że organ całkowicie zignorował odpowiedź na wezwanie z dnia 17 czerwca 2020 r., w której skarżący złożył wnioski o poinformowanie w sposób wyczerpujący o rodzaju stwierdzonego błędu w dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych oraz o tym, jakich dokładnie wyjaśnień organ żąda w związku ze stwierdzonym błędem.

Zdaniem Sądu organ nie podjął dostatecznych działań, aby poinformować skarżącego o rodzaju stwierdzonego błędu w dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych. W konsekwencji ostatecznie doszło do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Tymczasem organ w przedmiotowej sprawie w zaskarżonej decyzji w istocie powtórzył stanowisko jakie zawarł w uchylonej przez Sąd decyzji prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r. uznając ponownie, że podstawowym kryterium przyznania stronie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. jest złożenie poprawnej deklaracji zgłoszeniowej oraz deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Należy zatem stwierdzić, że organ w ogóle zignorował wiążącą go ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, co w istocie zmierza do niewykonywania, a wręcz pomijania wyroku sądu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r.

Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, ponieważ nie dopełniła warunku w postaci złożenia wymaganych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19).

Wyjaśnienia wymaga, iż przepis art. 47 u.s.u.s. uregulował kwestię terminów i sposobu realizacji obowiązków przez płatnika składek. Stosownie do treści art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż:

1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie;

2)do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;

3)do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

W myśl art. 47 ust. 2 płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przysyła jedynie deklarację rozliczeniową.

Zgodnie z art. 47 ust. 2a osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

W sprawie nie jest sporne, że po myśli art. 47 ust. 2 i 2a u.s.u.s. skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub innych raportów miesięcznych.

Jednocześnie zgodzić trzeba się z organem, że z treści art. 18 Prawa przedsiębiorców wynika, iż tzw. "Ulga na start" przysługuje płatnikowi jedynie przez pierwsze 6 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej. Po upływie tego okresu to na płatniku ciąży obowiązek wynikający z przepisów prawa w zakresie wyrejestrowania i zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych. Po zakończeniu ulgi na start płatnik jest zobowiązany do wyrejestrowania z dotychczasowego kodu ubezpieczeń i zarejestrowania się pod prawidłowym kodem. Powyższy obowiązek Płatnik jest zobowiązany wykonać w terminie 7 dni od dnia zaistnienia zmiany.

Z powołanych przepisów ustawy COVID - 19 wynika, że ustawa ta wprowadziła nowy termin złożenia dokumentów, o których mowa w przytoczonych przepisach u.s.u.s. Zgodnie z ustawą COVID - 19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia składki za miesiące marzec - maj 2020 r. było złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych do 30 czerwca 2020 r.

Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że do kontrolowanego postępowania, z mocy art. 180 k.p.a oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Postępowanie objęte kontrolą Sądu prowadzone było w szczególnych okolicznościach i na podstawie szczególnych przepisów związanych z epidemią COVID-19. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powoduje również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, są stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb. Celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podkreśla, że wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek informacyjny oznacza, że w wypadku ustalenia, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania powyższych dokumentów, organ powinien był niezwłocznie po wpłynięciu wniosku poinformować skarżącego w trybie art. 9 k.p.a., że ma ona obowiązek ich złożenia do 30 czerwca 2020 r. W następstwie złożenia przez skarżącego wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym - kierując się wyrażoną w art. 9 k.p.a. - organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.

Po myśli art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. organ jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zaś strona może w odpowiednim terminie przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia powyższych przesłanek.

Ponadto art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązuje organ do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organ - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganych deklaracji zgłoszeniowych i rozliczeniowych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie niezwłocznie po wpłynięciu do organu wniosku, a najpóźniej przed upływem terminu z art. 31zq ust. 3 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 czerwca 2020 r. organ wezwał skarżącego do złożenia poprawnych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych. W odpowiedzi na otrzymane wezwanie, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r., skarżący złożył wnioski o poinformowanie w sposób wyczerpujący o rodzaju stwierdzonego błędu w dokumentach zgłoszeniowych i rozliczeniowych oraz o tym, jakich dokładnie wyjaśnień organ żąda w związku ze stwierdzonym błędem.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ nadal nie wyjaśnił skarżącemu jakich dokładnie wyjaśnień żąda w związku ze stwierdzonym błędem.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji myślą przewodnią jest pogląd, że zobowiązany z tytułu składek w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Wskazany termin jest zaś terminem zawitym.

Wobec twierdzeń Zakładu, wskazać należy na treść art. 15zzr. ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15 zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Analiza treści art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 432/21, zgodnie z którym jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, co powinno nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Podstawę prawną takiego ukształtowania przez sąd zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Otóż zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracyjnych.

Dodatkowo wskazać należy, że wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu przez skarżącego dokumentów wymaganych przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącej. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z obrazą wymienionych przepisów postępowania (por. wyrok WSA Białystok z dnia 15 kwietnia 2022 r., I SA/Bk 48/22, WSA Wrocław z dnia 28 kwietnia 2022 r., III SA/Wr 12/22).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej całościowo sprawie ponownie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06).

W tym stanie rzeczy, w sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres nie został przez skarżącego spełniony. Zakład nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2021 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ ograniczył się jedynie do zawiadomienia strony o prowadzonym postępowaniu w sprawie o ponowne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek oraz zawiadomienia o zakończeniu tego postępowania.

W tym kontekście podnieść należy, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegały częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadził również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). Z ust. 1 wynika, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291). Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Regulacja ta wprowadza odmienny zapis co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku"), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 ustawy COVID-19. Art. 31zq wskazuje, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (tj. 30 września 2020 r.).

Mając na uwadze przytoczoną zmianę przepisów, jak również kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony uwzględniając złożone dokumenty, a jeżeli wystąpi taka potrzeba zapewnić stronie możliwość złożenia kompletnego wniosku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu. Podkreślić też należy, że w zasadzie cała linia orzecznictwa sądów administracyjnych w tego typu sprawach jest jednolita, ukształtowana i znana organowi, z innych spraw.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

[pic]