Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1880/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2702/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2021 r. nr 1390/21 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., VII SA/Wa 2702/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 2 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej A.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z 19 lutego 2020 r. nakładającą obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na tę decyzję złożyła A., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd zaznaczył, że niewątpliwie, jak wskazuje zasadnie skarżąca w złożonym odwołaniu od decyzji PINB, w sposób ostrożny podchodzić należy do sytuacji zmiany (przeróbki) obiektu, przy której zasadnicza koncepcja robót dostosowujących go do zgodności z przepisami oparta jest na rozbiórce części obiektu i następczej jego budowie (odbudowie) prowadzącej do powstania obiektu o zmienionej kubaturze i formie architektonicznej i zmienionym częściowo usytuowaniu, niemniej każdy przypadek musi być oceniany w świetle konkretnych jego uwarunkowań z uwagi na niemożność nadania zastosowanym w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U.38.229 ze zm.; dalej: p.b. z 1974 r.) zwrotom nieostrym ścisłego znaczenia normatywnego. Wynikające z rozstrzygnięcia organu roboty dostosowujące sporny budynek do zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi prowadzić będą, co niesporne, do zasadniczego przeobrażenia budynku w zakresie części jego ścian, które z uwagi na wymóg usytuowania budynku bezpośrednio w granicy działki a nie w odległości 0,6 m od niej oraz nieprzekraczania długości 6,5 m muszą zostać "przesunięte", stropu i dachu, jednak zasadnie wskazał WINB, że działanie takie nie prowadzi do powstania nowego budynku wykraczającego poza zakres przedmiotowy "zmian" mogących być nakazanych sprawcy samowoli budowlanej tym bardziej, jeżeli nie kwestionuje on sam ich celowości opartej na ocenie technicznej wykonalności, użyteczności z punktu widzenia obowiązujących wymagań prawnych i gospodarczej opłacalności legalizacji obiektu.

W odniesieniu do wymogu rozważenia, czy sporny budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.), nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości to, że miejscowy plan dla terenu oznaczonego symbolem UMN/3, na którym budynek znajduje się, pozwala na jego zlokalizowanie. Taki wniosek wyraził w sposób bezpośredni organ I instancji, natomiast WINB z uwagi na swoje wątpliwości zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym powiązał odwołując się do kryteriów wynikających z uchwały z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, z planem miejscowym obowiązującym w dacie budowy budynku, co jednak nie jest, zdaniem Sądu, potrzebne. Treść § 22 ust. 1-7 planu wskazuje, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem UMN/3 przeznaczony jest pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu nie pozwalają uznać, by zakazem było objęte zlokalizowanie na tym terenie mających charakter towarzyszący zabudowie mieszkaniowej budynków pełniących funkcję garażu i/lub budynku gospodarczego. Nie wynika to z treści planu, w tym jego § 22 ust. 5, jak błędnie przyjął organ odwoławczy. Skuteczność normy, zgodnie z którą "ustala się lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na własnej działce" dostrzegać należy na płaszczyźnie określenia przez organ planistyczny w planie zasad zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych lub rozbudowywanych, a nie wyznaczenia rodzajów obiektów, które mogą zostać zrealizowane na terenie oznaczonym symbolem UMN/3 bez naruszenia jego przeznaczenia. Powoduje to, że w sprawie zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym mogła być potwierdzona dla spornego budynku przy pełnieniu przez niego nie tylko funkcji garażu, ale również budynku gospodarczego i dla przyjęcia tego wniosku organ odwoławczy nie musiał odwoływać się do uchwały nr XXXV/199/92.

W świetle przedłożonej w sprawie dokumentacji służącej legalizacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W., w szczególności inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną oraz opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego był "budynek garażowo-gospodarczy". Wynik czynności kontrolnych przeprowadzonych 7 kwietnia 2021 r. powyższego wniosku, w ocenie Sądu, zmienić nie mógł. W znaczeniu przyjętym w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej r.w.t.), garaż stanowi samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, służący do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Okoliczność, że w dacie przeprowadzonej kontroli w pomieszczeniu budynku o zadeklarowanej przez inwestora funkcji garażowo-gospodarczej nie stwierdzono przechowywania w nim samochodu osobowego, a znajdujący się w nim uprzednio kanał serwisowy został zlikwidowany, nie może stanowić wystarczającego argumentu na rzecz przyjęcia tezy, że stanowiący przedmiot postępowania budynek został poddany błędnej kwalifikacji prawnej przez PINB, a zamieszczone w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie nie odpowiada ustaleniom faktycznym sprawy. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z charakterem ujęcia w sposób alternatywny przez inwestora przeznaczenia budynku jako obiektu garażowo-gospodarczego, które to ujęcie, jak przyjmuje Sąd, zakłada, że wymagania prawne inwestor zobowiązany jest spełnić w odniesieniu do każdej z zaplanowanych funkcji budynku, natomiast faktyczny sposób użytkowania obiektu jest wypadkową aktualizujących się w danym okresie potrzeb.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że WINB utrzymał w mocy decyzję PINB uznając w świetle obowiązujących przepisów za poprawnie określone obowiązki nałożone na jej adresatów, których zakres wynikał z zaakceptowania wniosków wynikających z przedłożonej inwentaryzacji. Wiążą się one m.in. z wymogiem przesunięcia ścian zewnętrznych w celu zlokalizowania ich w granicy działki i nadania im parametrów dopuszczonych dla ścian budynków w ten sposób zlokalizowanych. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przewidziana w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy również dotychczasowych przepisów wykonawczych określających wymogi techniczno-budowlane. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione jednakże wtedy, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Na tego rodzaju trafnym, zdaniem Sądu, założeniu prawidłowo oparły się organy, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, albowiem niesporne ustalenie, że budynek naruszał wymagania rozporządzenia w dacie jego budowy, nakazywało treść obowiązków nałożonych na M. S. i A. S. ukształtować w sposób bezpośrednio odpowiadający regulacjom r.w.t., w szczególności jego § 12 ust. 4, który dopuszczając w zabudowie jednorodzinnej budowę budynku gospodarczego lub garażu, wiążąco przesądza, że tego rodzaju obiekt może być zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, a ponadto nie może on posiadać długości większej niż 6,5 m i wysokości większej niż 3 m. Tego zapatrywania WINB, oceniając prawidłowość decyzji organu I instancji, nie zakwestionował, co w przekonaniu Sądu musi prowadzić do wniosku, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, dostrzegając ujawnione wyżej zastrzeżenia, powinno zasługiwać na aprobatę jako odpowiadające art. 40 p.b. z 1974 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 40 p.b. z 1974 r. - polegającą na przyjęciu, że roboty budowlane nakazane decyzją PINB z dnia 19 lutego 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 2 listopada 2021 r., mieszczą się w dyspozycji art. 40 w/w ustawy, podczas gdy zakres tych robót prowadzi w istocie do powstania całkiem nowego budynku o innych gabarytach i zmienionym miejscu,

2) § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. - poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza budowę obiektu gospodarczo-garażowego bezpośrednio przy granicy działki, podczas gdy redakcja tego przepisu w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 4 r.w.t., nie daje takiej możliwości wobec braku dopuszczenia takiego usytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla A. zatwierdzonego uchwałą nr LXXII/2262/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 lutego 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 40 p.b. z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Problematyka wykładni powyższego przepisu była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wskazywał, że wykładnia art. 40 p.b. z 1974 r. nie budziła wątpliwości interpretacyjnych i w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że obowiązek wykonania zmian lub przeróbek odnosi się do czynności faktycznych, zwłaszcza robót budowlanych, polegających przykładowo na usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian obiektu budowlanego zgodnych z wymogami prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., II OSK 3422/19, LEX nr 3503294). Przewidziane w art. 40 p.b. z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 2018/11, LEX nr 1354920). Takie też rozumienie powyższego przepisu zostało zaprezentowane przez WSA w zaskarżonym wyroku. Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji wskazać należy, że w przywoływanym przez A. wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 373/14, rozpatrywano sprawę nakazu rozbiórki i kwalifikowano roboty budowlane, które wykonano samowolnie. Natomiast w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładał obowiązek wykonania robót budowlanych, które miałyby doprowadzić samowolnie wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy robotami budowlanymi realizowanymi samowolnie z nakazywanymi do wykonania przez organ nadzoru budowlanego.

Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 40 p.b. z 1974 r. była zatem prawidłowa, a więc zarzut naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też trafny zarzut błędnej wykładni § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza budowę obiektu gospodarczo-garażowego bezpośrednio przy granicy działki, podczas gdy redakcja tego przepisu w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 4 r.w.t., nie daje takiej możliwości wobec braku dopuszczenia takiego usytuowania w miejscowym planie. Możliwość zastosowania § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. zachodzi wówczas, gdy są spełnione przesłanki wskazane w tym unormowaniu, tj. gdy w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej ma zostać zrealizowana budowa budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Nie jest ona uzależniona od przewidywania takiej możliwości przez plan miejscowy.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.