Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1928/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] kwietnia 2017 r. została wydana decyzja Prezydenta [...] nr [...], na podstawie której A. P.-G. i R. G. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ewid.[...] z obrębu [...] przy ul. M. [...] w W.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W szczególności skarżący podniósł, że w rozpatrywanej sprawie występuje sprzeczność między zatwierdzonym projektem budowlanym a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej: "m.p.z.p."), polegająca na tym, że:

– m.p.z.p. dla obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja (oznaczonego jako D27MN) przewiduje, że kąt nachylenia połaci dachowej powinien wynosić od 42 do 45 stopni (§19 ust. 27 pkt 2 lit. f części opisowej m.p.z.p.), a w projekcie wynosi 29 stopni i 90 stopni (jest to dach dwupłaszczyznowy, pseudomansardowy);

– m.p.z.p. zabrania stosowania dachów mansardowych i pseudomansardowych (§ 9 ust. 8 pkt 6);

– według m.p.z.p. ściany lukarn powinny być wycofane w stosunku do elewacji budynku (§ 9 ust. 8 pkt 4) – w projekcie są dokładnie w linii elewacji;

– według m.p.z.p. budynek powinien być kształtowany następująco: "dwie [II] kondygnacje do gzymsu lub okapu, a trzecia kondygnacja ukryta w dachu" (§ 19 ust. 27 pkt 2, lit. f); natomiast ww. projekt przewiduje niemal pełną wysokość ścian trzeciej kondygnacji;

– według m.p.z.p. dach powinien być kształtowany następująco: "obowiązuje jeden kąt nachylenia połaci dla wszystkich elementów dachu budynku z wyłączeniem lokalizacji, gdzie zastosowanie różnych kątów nachylenia połaci np. lukarn ma uzasadnienie historyczne" – natomiast w projekcie ten wymóg kompletnie nie jest zachowany.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Wojewoda [...], zwany dalej także: "organem pierwszej instancji", podjął decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 156 § 1, 157 § 1 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a wykonanie jej nie stanowiłoby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania niewykonalna. Zdaniem organu kwestionowana decyzja nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Organ wskazał ponadto, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przez art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "pr.bud". Inwestor złożył również prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją.

Analiza materiału dowodowego wykazała, że w dokumentacji projektowej występują niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. – O. S. część I, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. W. z dnia [...] października 2014 r. (m.p.z.p.). Organ stwierdził jednak, że nie można im przypisać cech rażącego naruszenia prawa.

Teren planowanej inwestycji znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu jako D27MN, dla którego plan określa zasady kształtowania zabudowy poprzez m.in. maksymalną wysokość – 12 m (dwie kondygnacje do gzymsu lub okapu a trzecia kondygnacja ukryta w dachu) oraz kąt nachylenia połaci dachowej – dachy spadziste o kącie nachylenia 42° - 45°.

Projektowany dach, zgodnie z dokumentacją techniczną jest dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachu 28° i lukarnami o nachyleniu dachu 8°. Organ wskazał, że przyjęte rozwiązanie nie jest zgodne z zapisami planu miejscowego planu, jednakże projektowane ukształtowanie dachu nawiązuje do bliźniaczego budynku, oraz budynków sąsiednich, tworząc spójną całość. Nadbudowana kondygnacja budynku została ukryta w dachu, a wysokość budynku mierzona do kalenicy dachu wynosi 11,84 m, czyli nie przekracza 12 m.

Jak podkreślił w uzasadnieniu organ pierwszej instancji, z analizy zgromadzonego materiału wynika, że pomimo wymienionych niezgodności przyjęte rozwiązania nawiązują do budynków sąsiednich (m.in. do budynków położonych przy ul. M. [...], ul. O. [...] oraz do budynku sąsiedniego przy ul. M. [...]), zachowując charakter całego zespołu urbanistycznego i budowlanego wpisanego do rejestru zabytków "M. – O. – C." pod nr [...], co z kolei jest zgodne z § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., według którego "dopuszcza się ewentualne przebudowy i uzupełnienia z zachowaniem specyficznych cech układu i zabudowy (linia zabudowy, dopuszczalna wysokość, gabaryty, rozwiązania architektoniczne z dostosowaniem do historycznego sąsiedztwa oraz nawiązaniem do charakteru zespołu - poprzez kształt dachu, zwieńczenie, materiały wykończeniowe, faktura i kolorystyka elewacji, zieleń i procentowy udział zabudowy terenu), zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenów", i organ stwierdził, że nie można przypisać im cech rażącego naruszenia prawa.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] wskazał, iż projektowany dach nie jest dachem mansardowym. Słownik terminologiczny sztuk pięknych (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996) definiuje dach mansardowy jako typ dachu łamanego, w którym każda z połaci składa się z dwóch części: górnej – o mniejszym kącie nachylenia oraz dolnej – stromej, co nie ma odzwierciedlenia w załączonych do projektu budowlanego rysunkach i przekrojach. Projektowany dach jest dachem dwuspadowym, symetrycznym o kącie nachylenia połaci dachowych równym 28°.

Według organu pierwszej instancji kwestia maksymalnej szerokości elewacji budynku, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ planowana rozbudowa nie zmienia szerokości elewacji frontowej budynku, a wyliczony wskaźnik 72,2% (przekraczający dopuszczalny) odnosi się do stanu istniejącego, którego postanowienia planu miejscowego nie mogą kwestionować.

Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza także – zdaniem Wojewody [...] - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Inwestorzy uzyskali wcześniej zgodę właściwego organu administracji na odstępstwo od przepisów ww. rozporządzenia (postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r.).

Wojewoda [...] stwierdził także, że w przypadku wydania kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do udziału stron w postępowaniu, w tym art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu wojewódzkiego decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

4. Od decyzji Wojewody [...] A. R. złożył odwołanie twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera nieścisłości i błędy, a przedstawiony stan faktyczny nie odzwierciedla stanu rzeczywistego.

Skarżący wskazał w szczególności, że w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia przepisów o minimalnej odległości budynku od granicy działki sąsiedniej m.in. w ten sposób, że tzw. nowy ganek, czyli klatka schodowa o wysokości około 8,8 m, została zaprojektowana w odległości mniejszej niż dopuszczana przez przepisy prawa.

Skarżący zakwestionował również interpretację § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. przyjętą przez organ. Według skarżącego odstępstwa te nie mogą podważać konieczności stosowania szczegółowych ustaleń planu. Zdaniem skarżącego postanowienia planu muszą być rygorystycznie przestrzegane, w przeciwnym bowiem przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

W opinii skarżącego organ nie może powoływać się również na postanowienie organu administracji wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych dotyczących budynków, gdyż wniosek w tym zakresie zawierał fałszywe dane, a przez to udzielenie zgody jest nieważne z mocy prawa.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego na decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo naruszenia przez Prezydenta [...] określonych przepisów prawa, nie można uznać, że naruszenia te obciążone są wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która byłaby przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem udzielenie pozwolenie na budowę dla obojga małżonków: A. P.-G. i R. G., mimo że z wnioskiem wystąpiła tylko jedna osoba. Nie doszło również do takich odstąpień od postanowień m.p.z.p., które byłyby kwalifikowane jako rażące, kluczowe zaś wymagania wskazane przez organ zostały przez inwestora spełnione.

Podobnie należy ocenić niezgodności między postanowieniami m.p.z.p. a projektem w zakresie kształtu dachu. Rozwiązania przyjęte przez inwestora wyraźnie nawiązują do wzorów nieruchomości sąsiedniej (drugiej części bliźniaka), a także całego układu przestrzennego.

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącego, który zarzucał decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzenie projektu budowlanego sprzecznego z § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków. Zdaniem GINB nie ma podstaw, aby twierdzić, że postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. wyrażające zgodę na odstępstwa od przepisów o warunkach technicznych budynków było obarczone wadą nieważności, a tym samym powodowało nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r.

Nie ma także podstaw aby przyjąć, że rażąco został naruszony § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych przewidujący konieczność zapewnienia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi w nieruchomościach sąsiednich odpowiedniego naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń. W dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia brak jest analizy przesłaniania budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] należącej do skarżącego. Nie ma zatem dokumentów, z których bezspornie wynikałoby naruszenie § 13 ww. rozporządzenia.

Także inne okoliczności podnoszone przez skarżącego, które miałby uzasadniać rażące naruszenie prawa przez Prezydenta [...] nie mogą być uznane za podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. R.

Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, oraz jednostronną (a przede wszystkim arbitralną) analizę dowolnie wybranych dowodów. Skarżący stwierdził też, że w zaskarżonej decyzji:

– nie zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji,

– nie zostały one przez organ uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia,

– nie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy,

– dowody i fakty zostały ocenione nieobiektywnie, nie wszystkie i w niepełnym stopniu.

Skarżący powtórzył jednocześnie swoje wcześniejsze zarzuty odnoszące się do naruszenia § 12, § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia o warunkach technicznych, wskazując że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych powinny one być uznane za przesłanki nieważności. Argumentację organu drugiej instancji skarżący uznał za skrajnie nieobiektywną i niemożliwą do zaakceptowania w praworządnym państwie.

7. Odpowiadając w dniu [...] sierpnia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba wszakże bezwzględnie mieć na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. wydanej przez Prezydenta [...] i zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. M. [...] w W. W takim postępowaniu Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, jeśli ustali, że kwestionowany akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga Sąd podlega oddaleniu.

Należy przy tym podkreślić, że jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane [por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16].

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Skarżący sugeruje, że zna ww. kryteria nieważności, gdyż jego argumentacja w skardze nawiązuje do wymienionych przesłanek rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu a wbrew opinii skarżącego podnoszone przez niego argumenty są zestawione jednak w sposób wybiórczy, to znaczy powoływane są tylko te okoliczności, które według skarżącego mają uzasadniać jego żądanie. Skarżący w skardze czyni identyczny zarzut pod adresem decyzji organu drugiej instancji, jednak w przekonaniu Sądu to stanowisko skarżącego jest niekonsekwentne i argumentacyjnie selektywne. W związku z tym, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów oraz po uwzględnieniu wskazanych wyżej zasad orzekania przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i nie ma podstawy prawnej dla uwzględnienia skargi.

9. Mając na względzie kryteria nieważności decyzji Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z łącznym spełnieniem przesłanek nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w zasadniczym zakresie zarzuty skarżącego nie wskazują na żadną z ustawowych wad, która nakazywałaby usunąć z obrotu prawnego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący zarzuca organowi drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Stanowisko to sugeruje, że skarżący nie dostrzega różnicy między postępowaniem zwykłym a postępowaniem w trybie nadzwyczajnym, w niniejszej sprawie postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W tym drugim typie postępowania nie prowadzi się czynności mających na celu ustalenie wszystkich dowodów mogących mieć wpływ ma rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie należy ustalić, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa w sposób wskazany w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ administracji prowadzący postępowanie potocznie nazywane nieważnościowym nie bada szczegółowo wszystkich okoliczności sprawy, na przykład inwestycji, ale jedynie sprawdza, czy w postępowaniu, które doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji miały miejsce okoliczności mogące stanowić przesłankę nieważności.

W rozpatrywanej sprawie okoliczności takie zbadał już Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji (strona 2 decyzji, akapit czwarty). To, co podlegało badaniu obu organów właściwych w sprawie, to była kwestia czy przy wydaniu pozwolenia na budowę miało miejsce rażące naruszenie prawa. Analiza decyzji obu organów przeprowadzona przez Sąd wskazuje, że zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadziły postępowanie z właściwą rzetelnością i wnikliwością. Zarzut skarżącego, że mieliśmy do czynienia z arbitralnością decyzji lub zignorowaniem przez organy istotnych okoliczności wskazywanych przez skarżącego jest w opinii Sądu niezasadny.

Oceniając stanowisko organu drugiej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Argumenty skarżącego koncentrują się wokół dwóch zarzutów: niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodności ww. decyzji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie.

10. Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów Sąd stwierdza, że nie uzasadniają one twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa przez Prezydenta [...]. Zdaniem skarżącego projekt budowlany przewiduje kształt dachu, odpowiednie odległości (cofnięcie elewacji frontowej w stosunku do linii elewacji lub ulicy), a także wykonanie mansard i okien dachowych odmiennie niż wymaga tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący błędnie interpretuje jednak sens § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. Przepis ten dopuszcza ewentualne przebudowy i uzupełniania w konkretnych projektach budowlanych, a więc rozwiązania które w szczegółach są odmienne od ustaleń m.p.z.p., pod warunkiem jednak, że zostaną zachowane specyficzne cechy układu miejskiego i zabudowy na obszarze objętym danym fragmentem planu. Oznacza to, że szczegółowe postanowienia m.p.z.p. nie mają charakteru absolutnie wiążącego, tylko mają na celu zachowanie pewnego całościowego układu zabudowy na wskazanym obszarze. Mówiąc metaforycznie, "nie chodzi o centymetry, lecz o styl".

Skarżący twierdzi wszak, że powołany § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. nie dopuszcza żadnego odstępstwa od ustaleń planu. Gdyby taka interpretacja miała być przyjęta, oznaczałoby to, że wskazany przepis jest całkowicie zbędny i mówiąc wprost – nie ma sensu. Jeśli bowiem prawodawca określa szczegółowo sposoby działania adresatów prawa, na przykład w centymetrach lub stopniach nachylenia dachu, to nie musi mówić nic więcej, aby takie reguły były uznawane za wiążące. Jeśli jednak w miejscowym planie znalazł się § 7 ust. 2 pkt 4 przewidujący możliwość zachowań odmiennych, to właśnie po to, aby nie było konieczności interpretowania poszczególnych postanowień planu w sposób formalistyczny i rygorystyczny. Skarżący postrzega to inaczej, ale właśnie na tym polega słabość jego argumentacji.

Analiza § 7 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. i jego interpretacji ma jednak w rozpatrywanej sprawie znacznie większe znaczenie. Jak wskazano bowiem na wstępnie uzasadnienia prawnego rażącym naruszaniem prawa może być tylko takie, które dotyczy przepisu prawa nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych. Naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie tylko takie, które polega na odstąpieniu od treści przepisu dostępnego w tzw. bezpośrednim rozumieniu. Jeśli natomiast przepis (np. ustawy lub uchwały o planie zagospodarowania) wymaga interpretacji ponad to, co oczywiście wynika z treści przepisu, to nie możemy już mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu. To jest właśnie pierwsza, konieczna przesłanka, której wystąpienie należy uzasadnić (udowodnić), aby doprowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W takim kontekście stanowisko organów właściwych w rozpatrywanej sprawie, polegające na uznaniu, że przy wydaniu pozwolenia na budowę nie doszło do rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez to do zaistnienia przesłanki nieważności należy, zdaniem Sądu, uznać za w pełni prawidłowe.

11. Zdaniem skarżącego przesłanka oczywistości przepisu nie ma zastosowania do tych postanowień m.p.z.p., które zawierają konkretne, określone w centymetrach lub w stopniach parametry budynku. Dlatego też skarżący powołuje się na przypadki odstępstw od przepisów o warunkach technicznych budynków, twierdząc że właśnie w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z kilku powodów stanowisko to nie może być podzielone przez Sąd.

Zarzuty skarżącego koncentrują się na dwóch typach przepisów wskazanego rozporządzenia o warunkach technicznych. Po pierwsze, zdaniem autora skargi naruszone zostały wymagania § 12 rozporządzenia regulującego odległość budynku od granicy działki lub budynków położonych na sąsiedniej działce, a także charakterystykę przedmiotowego budynku (ściana bez okien lub z oknami itp.).

Skarżący nie bierze w tym zakresie pod uwagę faktu, że postanowieniem Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. inwestorzy uzyskali wcześniej zgodę na określone odstępstwa od przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych. Skarżący stara się zdeprecjonować ten akt, sugerując że wniosek inwestora o wydanie takiej zgody zawierał fałszywe dane, a przez to udzielenie zgody jest nieważne z mocy prawa. Interpretacja taka, jakkolwiek nie pasująca do obrazu przedstawianego przez skarżącego, nie może się jednak ostać. Postanowienie Prezydenta [...] jest wiążącym aktem administracyjnym pozostającym w obrocie prawnym i ani organ administracji, ani inny podmiot nie może w dowolny sposób podważać jego treści bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wskazano, że powyższe postanowienie było przedmiotem postępowania prowadzącego skutecznie do usunięcia aktu z obrotu prawnego. Skarżący nie wskazał również takich rozwiązań, które jego zdaniem naruszają przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, a jednocześnie nie byłyby w sposób oczywisty objęte zgodą organu administracji na odstępstwa. Dlatego też należy uznać, że organy administracji prowadzące postępowanie w rozpatrywanej sprawie zasadnie doszły do wniosku, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzone odstępstwa od przepisów technicznych nie miały charakteru rażącego. Nie można bowiem formułować wniosków co do naruszenia prawa przez jakikolwiek podmiot, jeśli działanie takiego podmiotu (organu lub osoby) oparte było albo na upoważnieniu wynikającym z ogólnego przepisu prawa, albo konkretnej decyzji, bądź szerzej – akcie administracyjnym.

Po drugie, skarżący zarzuca organom administracyjnym, że nie dostrzegły lub nie chciały dostrzec faktu zacieniania pomieszczeń w należącym do skarżącego budynku, które wystąpi w wyniku realizacji projektowanej przez inwestorów rozbudowy i nadbudowy części bliźniaka przy ul. M. [...].

W tym zakresie należy zwrócić wszakże uwagę na to, że skarżący nie przedstawił ekspertyzy technicznej, z której wynikałoby ograniczenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku należącym do skarżącego. Ogólna zasada rozkładu ciężaru dowodowego mówi tymczasem, że obowiązek wykazania (udowodnienia) określonej okoliczności spoczywa na tej osobie, która na taką okoliczność się powołuje. Skoro więc skarżący nie wykazał, że w związku z przedmiotową inwestycją nastąpi ograniczenie doświetlenia pomieszczeń w budynku będącym jego własnością, to organ był upoważniony nie brać tej okoliczności pod uwagę. Zasada ta jest szczególnie istotna w postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji. Jak wskazano wyżej w postępowaniu takim nie bada się wszystkich okoliczności, które mogłyby być istotne dla zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, a tylko te które jednoznacznie przesądzają o wystąpieniu choćby jednej przesłanki nieważności.

Oceniając zarzuty podnoszone przez skarżącego i dotyczące niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami technicznymi należy jeszcze podkreślić trzecią przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której była mowa na wstępie. Otóż rażącym naruszeniem prawa będzie takie zachowanie (działanie) podmiotu prawa, którego skutków nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Oceniamy zatem nie tyle zgodność treści określonej decyzji administracyjnej z określonymi przepisami, ale badamy stany faktyczne, skutki, które z pewnością wystąpią w przypadku wykonania kwestionowanej decyzji. W tym zakresie musimy więc polegać nie tyle na językowej analizie różnych aktów prawnych, co na analizie przewidywanych stanów faktycznych i ocenie ich z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Te ostatnie nie mogą być przy tym zredukowane do prostego wymogu legalizmu. Istotą oceny praworządności nie jest bowiem ocena zgodności z literą prawa, ale ocena uwzględniająca wszystkie występujące w sprawie interesy, zarówno interes społeczny, jak i interesy poszczególnych stron, uczestników postępowania i tzw. interesariuszy.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie dopatrzyły się takich skutków wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej części bliźniaka, których w praworządnym państwie nie można byłoby zaakceptować, nawet jeśli literalnie rozstrzygnięcie organu nie było zgodne z przepisem prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, że projekt budowlany przedłożony przez inwestorów odpowiada układowi zabudowy istniejącemu w rejonie ul. M. i chronionemu przez miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego. Uznano również, że kilku – kilkudziesięciocentymetrowe odstępstwa od przepisów technicznych stwierdzone w przypadku projektu nie mają takiego charakteru, który by całkowicie je dyskwalifikował. Z pewnością wzięto pod uwagę interes inwestorów, którzy czynności prowadzące do wydania pozwolenia na budowę prowadzili przez wiele lat z jednoczesnym znaczącym nakładem środków i wysiłku. Wzięto również pod uwagę wygląd oraz parametry techniczne budynku mieszkalnego nabytego przez inwestora i przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy (prostokątna kostka przylegająca do znacznie wyższej i utrzymanej w odmiennym stylu części bliźniaka). Uwzględniono również fakt, że projekt rozbudowy przedmiotowego budynku był kontrolowany przez konserwatora zabytków odpowiedzialnego za ochronę układu urbanistycznego na przedmiotowym terenie. Projekt ten i poszczególne jego elementy zostały zaakceptowane przez organ konserwatorski.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zatwierdzenie projektu budowalnego przez Prezydenta [...] nie wywołuje takich skutków, które naruszałyby fundamentalne wartości prawa, w tym Konstytucji RP.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.