Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1059/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 986/21 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 986/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w K. z [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. (PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "p.bud.", nałożył na inwestora – J. D., współwłaściciela dz. nr [...]:

I. obowiązek dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. G. poprzez następujące działanie:

1) usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów,

2) przywrócenie powierzchni gruntu na działce nr ewid. [...] do stanu poprzedniego tj. terenu zielonego;

II. zakaz parkowania pojazdów mechanicznych na dz. ew. nr [...].

Decyzji w pkt II nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek rozpatrzenia odwołania J. D., MWINB w K. wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2021 r, którą uchylił ww. decyzję PINB z [...] maja 2020 r. w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 p.bud. nałożył na inwestora J. D. obowiązek dokonania rozbiórki budowli w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], poprzez usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów. W uzasadnieniu organ wskazał, że 21 sierpnia 2018 r. upoważnieni inspektorzy PINB dokonali kontroli na działce nr ewid. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na ww. działce "zaparkowane są w dwóch rzędach samochody osobowe o różnych rejestracjach. Do miejsc postojowych wykonany został dojazd poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej Z.-Z. Zjazd utwardzony kostką brukową (...) Miejsce gdzie parkują samochody jest ogrodzone żerdziami drewnianymi i wyżwirowane. (...) informacje o opłacie zawarte na tabliczkach informacyjnych przytwierdzonych do słupka ogrodzeniowego przy wjeździe". Pismem z 27 sierpnia 2019 r. A. P. (jedna ze współwłaścicieli działki nr ewid. [...]), poinformowała organ, że przedmiotowe miejsca parkingowe powstały w 2017r. z inicjatywy J. D. z chwilą otrzymania zgody na zjazd z drogi wojewódzkiej.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. wykonanie przedmiotowego placu postojowego (na którym możliwe jest ulokowanie powyżej 10 miejsc postojowych) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonany utwardzony plac parkingowy narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2005 r., nr 240, poz. 1612), zgodnie z którym przedmiotowy teren oznaczony jest jako UT2, tj. teren usług związanych z funkcją turystyki i rekreacji, w którym dopuszcza się wyłącznie realizację schroniska górskiego, a z uwagi na położenie w miejscu przebiegu szlaku turystycznego pieszego na przełęczy K., wyklucza się realizację parkingów dla turystów w obrębie schroniska. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie było możliwości wdrożenia procedury legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem sporu było w pierwszej kolejności ustalenie zakresu i czasu wykonanego utwardzenia. Skarżący podnosił, że nie wykonał go na całości działki nr [...], bowiem na części działki kruszywa stanowiły część pieszego szlaku turystycznego istniejącego w tym miejscu od wielu lat, a wykonanego m.in. przez Babiogórski Park Narodowy. Po drugie skarżący zarzucił brak uwzględnienia, że utwardzenie działki nr [...] z dniem 14 maja 2020 r. zostało przywrócone do stanu sprzed 31 maja 2017 r., to jest sprzed dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej, co jego zdaniem winno skutkować umorzeniem w całości postępowania, jako bezprzedmiotowego. Po trzecie skarżący zarzucił brak objęcia kwestionowanym nakazem pozostałych współwłaścicieli działki, którzy również prowadzili działalność gospodarczą z użyciem spornego parkingu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 48 p.bud. badana jest kwestia zrealizowania obiektu budowlanego lub jego części w warunkach samowoli budowlanej, nie zaś kwestie związane z prowadzeniem przy wykorzystaniu takiego obiektu określonej działalności gospodarczej. Zatem wykreślenie danego rodzaju działalności gospodarczej z rejestru nie może oznaczać automatycznie, że przestał istnieć przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie może również mieć decydującego wpływu podnoszona przez skarżącego kwestia, że parking jakoby przywrócono do stanu sprzed prowadzenia działalności gospodarczej oraz że płatny parking prowadzony był w ramach działalności gospodarczej również przez inne niż skarżący osoby. Twierdzenia skarżącego odnośnie likwidacji parkingu pozostają w sprzeczności z zalegającymi w aktach dowodami (np. pismo Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Z. z 21 września 2020 r. wraz z załącznikami). Twierdzenia skarżącego zawarte w piśmie do MWINB z 13 lipca 2020 r. i powtórzone w skardze, w zakresie zlikwidowania warstwy żwiru tworzącej parking, nie zostały przez niego w żadnej mierze udokumentowane, czy też uprawdopodobnione. O dalszej działalności parkingu na działce nr [...] w 2020 i 2021 r. świadczą również pisma i fotografie zgromadzone w aktach MWINB.

Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego oznaczenia przedmiotu rozbiórki, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji został sformułowany poprzez wskazanie budowli podlegającej rozebraniu (w postaci wydzielonego placu parkingowego płatnego wielostanowiskowego w ilości miejsc postojowych większej niż 10 pojazdów samochodowych), która była przedmiotem postępowania. Przedmiotem postępowania objętym nakazem rozbiórki jest zatem niewątpliwie i jednoznacznie określona budowla w postaci placu parkingowego, czyli zniwelowanego terenu utwardzonego kruszywem (żwirem). Z kwestionowanej decyzji nie wynika natomiast, wbrew obawom podnoszonym przez skarżącego, obowiązek rozbiórki pozostałych utwardzeń terenu, służącym innym niż parkingowy celom (np. jako pieszy szlak turystyczny).

W skardze kasacyjnej J. D. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego,tj.:

1) błędną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 p.bud. polegającą na przyjęciu, że nawiezienie warstwy żwiru na grunt (bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu) stanowi wykonanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że prace te stanowią roboty budowlane, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkiem czego - w przypadku braku uzyskania pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego może w stosunku do nich nakazać rozbiórkę, podczas gdy nawiezienie warstwy żwiru nie wymaga pozwolenia na budowę, a przede wszystkim nie jest sprzeczne z przeznaczeniem działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 3 pkt 3 p.bud. poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący wykonał parking, a nie częściowo utwardził teren o znaczeniu funkcjonalnym dla działki nr [...], tak jak pozostały teren działki służący innym celom niż parking np. jako pieszy szlak turystyczny;

3) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez wydanie nieprecyzyjnego nakazu rozbiórki skutkującego jego niewykonalnością i przyjęcie, że opis przedmiotu rozbiórki jest wystarczająco precyzyjny i zrozumiały;

4) art. 52 p.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prawidłowe jest nałożenie obowiązku rozbiórki na jednego z inwestorów, podczas gdy obowiązek powinien zostać nałożony na wszystkich inwestorów;

II. przepisów postępowania, a mianowicie:

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo wydania decyzji bez rozważania całego zebranego materiału dowodowego poprzez:

1) niewzięcie pod uwagę okoliczności podnoszonej przez skarżącego, że decyzja o nakazie rozbiórki jest nieprecyzyjna, a w konsekwencji niewykonalna, a tym samym stwierdzenie wykonania nakazu rozbiórki będzie zależało od swobodnego uznania organu administracji;

2) nieuprawnione przyjęcie, że obowiązek rozbiórki ma obciążać tylko skarżącego jako jednego z inwestorów, jednocześnie pomijając, że inwestorami byli również pozostali współwłaściciele działki nr [...] podczas wykonywanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] i jednoczesnym przyjęciem, że kwestia nawiezienia kruszywa w ramach budowy zjazdu nie wpływa decydująco na prawidłowość orzeczenia rozbiórki;

3) przyjęcie, że fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie parkingu przez skarżącego nie ma znaczenia w prowadzonym postępowaniu, mimo że oznacza to przywrócenie stanu na działce z 2017 r., a samo utwardzenie działki nie było kwestionowane przez organy, tym bardziej, że znaczna część działki była już utwardzona.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że znaczna część działki nr [...] do 2017 r. była utwardzona na potrzeby ruchu turystycznego. W 2017 r. wszyscy współwłaściciele działki nr [...] uzyskali zgodę na wykonanie zjazdu na działkę z drogi wojewódzkiej. Wszyscy współwłaściciele byli inwestorami. W ramach podjętych prac utwardzono również pozostałą część działki. Podjęte czynności nie były sprzeczne z przeznaczeniem działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obecnie stan na działce jest taki jak w 2017 r., gdyż w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, tj. do 14 maja 2020 r. nie został wysypany nowy żwir, utwardzenie nie było poprawiane ani uzupełniane. Kruszywo zostało rozplantowane w związku w wykonaniem zjazdu z działki, która w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest pod zabudowę. Ponadto utwardzenie działki pełni funkcję pieszego szlaku turystycznego, co nigdy nie było kwestionowane przez organy w zakresie dotychczas utwardzonej części działki. Skarżący kasacyjnie nie prowadzi działalności gospodarczej i wbrew twierdzeniom organów nie potwierdzają tego faktu zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy. Z uwagi na brak miejsc parkingowych turyści zostawią samochody, gdzie tylko znajdą wolne miejsca, nawet w miejscach, gdzie zakazane jest parkowanie. Fakt, że samochody są zostawiane na działce skarżącego nie świadczy, że prowadzi parking. Również pozostali współwłaściciele są odpowiedzialni za tę sytuację.

W kwestii ustalenia inwestora przedmiotowego parkingu, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organy oparły się tylko na pisemnym oświadczeniu A. P. z 27 sierpnia 2019 r. informujące, że miejsca parkingowe powstały z inicjatywy skarżącego, pozostali współwłaściciele nie wyrazili na to zgody i nie mają możliwości zablokowania inicjatywy. Skarżący podnosił, że współwłaściciele są w sporze w związku toczącym się postępowaniem o zniesienie współwłasności. Twierdzeniom A. P. przeczy fakt prowadzenia parkingu przez jej ojca A. P. i wuja P. P., a tym samym nie mieli interesu w blokowaniu utwardzenia. Z wnioskiem o zgodę na wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej wystąpili wszyscy współwłaściciele.

Uzasadniając zarzut nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki podniesiono, że część działki była już utwardzona przed 2017 r. Obecnie po tak długim upływie czasu granice w terenie się zatarły i nie widać placu utwardzonego w 2017 r. Na ten stan na gruncie również ma znaczenie to, że podczas prowadzenia parkingu przez A. P. i P. P. działka była zajęta na parking w innym zakresie niż w okresie prowadzenia działalności przez skarżącego. Z uwagi na ruch samochodów żwir ulegał przemieszczaniu. W 2017 r. utwardzony został tylko niewielki fragment działki. Konieczne jest sporządzenie szkicu obrazującego teren, z którego żwir ma zostać usunięty i na etapie postępowania administracyjnego skarżący mógłby kwestionować zakres rozbiórki. Obecnie spór w tym zakresie został przeniesiony do etapu postępowania egzekucyjnego i tylko od swobodnego uznania organu będzie zależało przyjęcie wykonania bądź niewykonania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią w zasadzie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się do wykazania, że brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud." W ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem, że decyzja jest nieprecyzyjna, powinna być adresowana również do innych podmiotów, które były inwestorami oraz, że przywrócony został stan na działce sprzed 2017 r. Skuteczność ww. zarzutów procesowych jest więc uzależniona od rozstrzygnięcia sporu materialnoprawnego.

W sprawie bezsporne jest, że w dniu kontroli 21 sierpnia 2018 r. na działce nr [...] funkcjonował parking. Stwierdzono wówczas zaparkowane w dwóch rzędach samochody osobowe o różnych rejestracjach, w ilości powyżej 10. Do miejsc postojowych wykonany był dojazd poprzez utwardzony kostką brukową zjazd z drogi publicznej Z.-Z. Miejsce gdzie parkowały samochody było ogrodzone żerdziami drewnianymi i wyżwirowane. Na tabliczkach informacyjnych przytwierdzonych do słupka ogrodzeniowego przy wjeździe znajdowały się informacje o opłacie za parkowanie. Teren był utwardzony warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości. Parking ten urządził J. D..

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem - wejścia w życie mniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają więc przepisy p.bud. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, tj. do 18 września 2020 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 p.bud. w brzmieniu wówczas obowiązującym, wykonanie placu postojowego powyżej 10 miejsc wymagało pozwolenia na budowę. Z uwagi na sprzeczność lokalizacji parkingu na przedmiotowej działce z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak było możliwości wdrożenia procedury legalizacji parkingu w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi zaś, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Autor skargi kasacyjnej podnosi, że nawiezienie warstwy żwiru na grunt bez jego mechanicznego zagęszczenia, ograniczenia krawężnikami i bez wykonania jakiegokolwiek drenażu czy innej ingerencji w powierzchnię gruntu nie stanowi parkingu. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że w świetle przepisów prawa budowlanego o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. W niniejszej sprawie kwestia samej technologii wykonania placu postojowego (utwardzenie kruszywem/żwirem) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne jest, że w celu stworzenia placu postojowego o liczbie dla ponad 10 stanowisk, dokonano (poprzez nawiezienie żwiru/kruszywa) ustabilizowania i wyrównania terenu i teren ten faktycznie wykorzystywany był jako samodzielny parking dla ponad 10 pojazdów. W ten sposób zastosowana technologia (utwardzenie) pozwoliła stworzyć plac postojowy dla samochodów, który da się w tym celu faktycznie wykorzystywać i jest w ten sposób faktycznie wykorzystywany.

Pogląd powyższy, podzielany przez skład rozpoznający niniejszą sprawę, jest ugruntowany w orzecznictwie. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 970/17 nie miał wątpliwości, że nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (podobnie NSA w wyroku z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.bud., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działki kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie go jako parkingu, stanowi wykonanie placu postojowego, tj. obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.bud. (budowli). W konsekwencji wykonanie tego obiektu bez pozwolenia na budowę, w sytuacji braku możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, trafnie skutkowało zastosowaniem przez organ art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że nieruchomość jedynie utwardzono w związku z wykonaniem zjazdu z działki, co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i nie było sprzeczne z planem miejscowym.

W świetle powyższego, nawiezienie żwiru/kruszywa stanowiło element urządzenia parkingu na ponad 10 miejsc postojowych, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, wbrew ustaleniom planu miejscowego. Skoro tak, to przywrócenie stanu zgodnego z prawem z rezultacie zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. musi polegać na usunięciu z działki warstwy kruszyw w postaci żwirów, jak to orzekł organ odwoławczy. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wykreślenie danego rodzaju działalności gospodarczej z rejestru nie może oznaczać, że przestał istnieć przedmiot postępowania w postaci parkingu. Innymi słowy, bez usunięcia ww. warstwy kruszyw nie ma mowy o braku parkingu. Nawiezienie materiału utwardzającego w celu urządzenia parkingu stanowiło bowiem budowę parkingu, a zatem rozbiórka parkingu nastąpi dopiero po usunięciu tego materiału. W dacie orzekania przez organ II instancji inwestor nie wykazał, aby zlikwidował warstwę żwiru służącą celom parkingowym.

Nie jest również zasadny zarzut nieprecyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki. Skarżący podnosi, że część działki była już utwardzona przed 2017 r., obecnie po tak długim upływie czasu granice w terenie się zatarły i nie widać placu utwardzonego w 2017r., poza tym z uwagi na ruch samochodów żwir ulegał przemieszczaniu. W ocenie NSA zaskarżona decyzja w sposób jasny wskazuje, że rozbiórce ma podlegać wydzielony plac parkingowy na działce nr [...], poprzez usunięcie z terenu warstwy kruszyw w postaci żwirów. Chodzi więc o teren służący celom parkingowym. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nie sposób się w treści decyzji dopatrzeć się obowiązku rozbiórki utwardzenia służącego np. pieszemu szlakowi turystycznemu. Nie jest natomiast rzeczą organów nadzoru budowlanego dociekanie, które elementy materiału utwardzającego znajdowały się na przedmiotowej działce przed urządzeniem parkingu, a które zostały nawiezione bezpośrednio w związku z urządzeniem tej budowli. Istotne jest co zostało wykorzystane przez inwestora w celu urządzenia parkingu. Usunięciu podlega zatem warstwa kruszyw w postaci żwirów służąca dla celów parkingowych.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 52 p.bud. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że był inwestorem przedmiotowego parkingu. Podnosi natomiast, że nie był inwestorem wyłącznym. Nie podaje jednak żadnych przekonujących okoliczności, mających dowieść, że inwestorami parkingu byli również pozostali współwłaściciele przedmiotowej działki. Okoliczność, że pozostali współwłaściciele wystąpili również o zgodę na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, w żaden sposób nie dowodzi, że byli również inwestorami parkingu. Z materiału sprawy wynika, że pozostają w sporze ze skarżącym kasacyjnie w związku z postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości. W piśmie z 27 sierpnia 2019 r. A. P. wskazała, że przedmiotowe miejsca parkingowe powstały w 2017 r. z inicjatywy J. D. z chwilą otrzymania zgody na zjazd z drogi wojewódzkiej, co w pełni koresponduje z poczynionymi w tej sprawie ustaleniami organów nadzoru budowlanego, a także z twierdzeniami samego skarżącego. Podkreślić też należy, że w toku całego postępowania administracyjnego, na żadnym jego etapie, pozostali współwłaściciele działki nie sprzeciwiali się dokonaniu rozbiórki samowolnie zrealizowanego przez innego współwłaściciela – J. D. parkingu dla samochodów osobowych liczącego ponad 10 miejsc postojowych. Organ nie miał więc podstaw do uznania za inwestora kogokolwiek więcej niż J. D., ani też nie mógł mieć obaw co do wykonania przez niego orzeczonego nakazu, ponieważ w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występuje sytuacja, w której inwestor nie ma możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.