Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2164/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/18 w sprawie ze skarg J. Ś. oraz J. B., J. B. i K. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg J.Ś. oraz J.B., J.B. i K.B. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz J.B., J.B. i K.B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; zwanej dalej: p.b.), nałożył na I.B. I K. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce zabudowy tarasu na II piętrze i balkonów na I i II piętrze, rozbudowanej na cele mieszkaniowe prawej części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w W.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) uchylił ww. decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r. i nałożył na I.B. oraz K.B. obowiązek o tej samej treści, przy czym zaznaczył, że czyni to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1200/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję WINB.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1347/15 uchylił ww. wyrok, a także decyzję organów obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew temu, co przyjęły organy administracji i co zaakceptował Sąd I instancji, stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zabudowy tarasu oraz budowy balkonów nie są sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej: r.w.t.) w taki sposób, aby nie było możliwe ich zalegalizowanie. NSA uznał, że zabudowanie tarasu nie jest niczym innym, jak nadbudową budynku o jedną kondygnację. Mogła ona być wykonana nawet jeżeli budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy, pod warunkiem, że w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nie będzie otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie NSA § 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. dopuszcza nadbudowę budynku o jedną kondygnację także w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, czyli gdy ta nadbudowa jest dokonana, jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem NSA zalegalizowana mogła być też ta część budynku, która została wykonana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i która obejmuje balkony. Legalizacji tej części budynku nie stoi na przeszkodzie § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. Wykonane, jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, balkony mogą być zalegalizowane. Można, zmniejszając powierzchnie balkonu, doprowadzić do tego, że odległość 1,5 m od granicy działki zostanie zachowana.

NSA uznał, że niewyjaśniona w sprawie pozostała kwestia podnoszona przez skarżących, że obiekt budowlany został wybudowany z dalej idącymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, niż przyjęły organy administracji, zatem organy administracji powinny były to wyjaśnić. Nie można bowiem wykluczyć, że w razie potwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw zgodnie z twierdzeniem skarżących nie będzie możliwa ich legalizacja, co będzie uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 5 p.b. Nie wyjaśniono, czy została zachowana wysokość budynku przewidziana w zatwierdzonym projekcie. Nie wyjaśniono też twierdzeń skarżących dotyczących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na wylaniu stropu nad II piętrem w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały przeznaczone na strych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na I.B. I K.B. obowiązek wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w rozbudowywanej, prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W., polegających na:

- przebudowie części balkonów na II i III kondygnacji, tak aby odległość ww. balkonów od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] była nie mniejsza niż 1,5 m,

- przebudowie stropu nad III kondygnacją, tak aby budynek zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. nadbudowany był o jedną kondygnację (tj. był budynkiem trzykondygnacyjnym) - oraz obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Następnie WINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 p.b. uchylił w całości ww. decyzję PINB z dnia 14 października 2016 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na I.B. I K.B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.

WINB wyjaśnił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny winien przewidywać szczegółowe rozwiązania projektowe i roboty budowlane, których wykonanie umożliwi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami (m.in. techniczno - budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli wykonane roboty budowlane będą odpowiadać przepisom szczególnym, w tym techniczno - budowlanym to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonywanej rozbudowy.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję WINB i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że o ile PINB prawidłowo w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że zabudowany taras na II piętrze budynku w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nie ma otworów drzwiowych i okiennych, co umożliwia legalizację tej części obiektu budowlanego, prawidłowo również w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazał (poza obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) wykonanie robót budowlanych polegających na: przebudowie balkonów w taki sposób, by ich odległość od granicy z działką sąsiednią była nie mniejsza niż 1,5 m, oraz przebudowie stropu nad II piętrem, tak aby budynek był nadbudowany o jedną kondygnację, to w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie sygnalizowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do innych (ewentualnych) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dalszym ciągu niewyjaśniona pozostaje kwestia wysokości budynku, bowiem za takowe wyjaśnienie nie można uznać przyjęcia przez organ, że skoro wysokość lewej części budynku (oddanego do użytkowania w 2011 r.) znajduje się w jednej płaszczyźnie z prawą, to sugeruje to o zgodności powstającego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zarzuty skarżących są tym bardziej uzasadnione, że w aktach sprawy zalega mapa z pomiarem wysokości budynku sporządzona 26 października 2012 r. przez uprawnionego geodetę, z której wynika, że wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy wynosi 11,08 m, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany zamienny przewidywał podniesienie konstrukcji dachowej do górnej granicy wysokości kalenicy tj. 10 m zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Po raz kolejny zatem nie wyjaśniono, czy dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku.

Z kolei WINB uchylił wprawdzie decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r., jednakże nie z ww. względów, a wyłącznie wobec przyjęcia, że nieprawidłowe było nałożenie przez organ I instancji obowiązku przebudowy części balkonów na II i III kondygnacji, tak aby odległość balkonów od granicy z działką sąsiednią była nie mniejsza niż 1,5 m, jak i obowiązku przebudowy stropu nad III kondygnacją, tak aby budynek zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. był nadbudowany o jedną kondygnację. To stanowisko organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Sąd ten w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnił, że właściwy organ administracji może nałożyć równocześnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten drugi obowiązek dotyczy takich części obiektu budowlanego, które powstały w wyniku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i których bez przeróbek nie można zalegalizować, gdyż będą naruszały przepisy prawa. Jeżeli właściwy organ administracji nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w projekcie budowlanym zamiennym te roboty budowlane należy uwzględnić. Projekt budowlany zamienny nie będzie wówczas pełnił tylko funkcji inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych i projektu dla robót koniecznych do dokończenia budowy, ale także będzie projektem koniecznych zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym. Taki obowiązek - złożony z obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - mógł być nałożony w rozpoznawanej sprawie. Zatem organ odwoławczy nie tylko nie podjął próby wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości, co do ewentualnego wystąpienia innych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których legalizacja może okazać się niemożliwa, ale również wadliwie uznał, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zalegalizowanie zabudowy tarasu, jak i wykonanych balkonów nie mogło nastąpić poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem.

Z tych przyczyn Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń, co naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, ale również art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i zignorowanie oceny prawnej zawartej w tym wyroku.

W skardze kasacyjnej K.B. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a polegające na ogólnikowości stwierdzeń wyroku, całkowitego braku wskazania oraz wyjaśnienia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz wewnętrznej sprzeczności stanowiska Sądu;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a oraz art. 87 Konstytucji RP poprzez przyjęcie za podstawę prawną orzekania, w miejsce podstaw prawa materialnego, które nie zostały wskazane, orzeczenia innego sądu administarcyjnego, który nie zapadł w sprawie procedowanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie lub(i) w tej samej sprawie procedowanej przez sąd administracyjny drugiej instancji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę wyrokowania stanu faktycznego odmiennego, niż wyłaniający się z akt sprawy, w tym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. nie zostały wykonane; w tym w szczególności całkowite pominięcie, że w toku postępowania administracyjnego przedłożono projekt budowlany zamienny z dnia 14 lutego 2017 r., sporządzony przez Z.K., oraz bezpodstawne uznanie prywatnej opinii za mający istotne znacznie dowód w sprawie,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 153 p.p.s.a., co z kolei nastąpiło poprzez zawarcie przez Sąd w wyroku oceny prawnej w zakresie prawa proceduralnego wykraczającej poza zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., a dotyczącej metod, technik, sposobów przeprowadzania pomiaru wysokości budynku na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w W.;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 153 p.p.s.a., co z kolei nastąpiło poprzez pominiecie przez Sąd oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2019 r. odnoszącej się do § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 r.w.t.

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 153 p.p.s.a., co z kolei nastąpiło poprzez zawarcie przez Sąd oceny wychodzącej poza granice wiążącej wykładni przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r.

7. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.,bez dokonania ustaleń faktycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r.

8. § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 r.w.t. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegającą na pominięciu powołanych przepisów prawa przez Sąd.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że uzasadnienie wyroku charakteryzuje się dużym poziomem ogólności i brak jest dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia przede wszystkim nie pozwala jasno ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok, co zdaniem skarżącej narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podstawą uchylenia rozstrzygnięć przez Sąd było stwierdzone naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd I instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszył wymieniony przepis prawa, gdyż w uzasadnieniu wyroku nie wykazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał naruszenia jakich przepisów proceduralnych organ administracji dopuścił się oraz nie wskazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy - kwestionowane orzeczenie całkowicie milczy w tym zakresie. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, ale również art. 153 p.p.s.a. Wskazując na naruszenie wyżej przytoczonych przepisów prawa przez organ administracji Sąd jednocześnie nie wskazał na czym w rozpatrywanej sprawie miałoby ono polegać, w szczególności nie wskazał i nie wyjaśnił w jaki sposób organ administracji miałby dopuścić się ich naruszenia i na czym ono polegało, jak też nie zawarł zaleceń co do zakresu działań jakie organ ponownie rozpatrując sprawę miałby podjąć w celu ich usunięcia. Skarżąca natomiast podnosi, że w jej ocenie organ nadzoru budowlanego nie mógł dopuścić się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 p.p.s.a., gdyż powołane przepisy odnoszą się bezpośrednio do działania sądów administracyjnych, nie zaś do działania organu administracji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy tym WSA nie wskazał do naruszenia jakiego konkretnie materialnego przepisu prawa doszło. Uzasadnienie skarżonego wyroku pozwala jedynie domniemywać, że w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Sąd nie wskazał i nie wyjaśnił jednak na czym w rozpatrywanej sprawie miałoby polegać naruszenie prawa materialnego, tj. czy w zakresie błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania tego przepisu jako uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zarzucając organowi niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku NSA, pomimo faktycznego ich wykonania, dokonał odmiennej interpretacji przepisów prawa, niż została dokonana przez NSA, czym dopuścił się naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, czynności organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] WINB zostały podjęte zgodnie ze stanowiska NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. W sprawie zostały bowiem kilkukrotnie przeprowadzone kontrole inwestycji przez upoważnionych przedstawicieli PINB. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji wszystkie zalecenia NSA zawarte w wyroku wydanym w dniu 2 grudnia 2015 r. zostały wykonane. NSA nie określił w jaki sposób (przy użyciu jakich metod, technik, sposobów) ma zostać zmierzona wysokość przedmiotowego budynku.

Sąd I instancji wskazał na odmienne od zaleceń NSA obowiązki organu w zakresie dokonania wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, w tym sposobu dokonania pomiaru wysokości spornego budynku. Skoro NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015r. nie wskazał w jaki sposób mają być przeprowadzone omawiane pomiary, to nie może zostać uznana za wadliwą technika pomiaru wysokości przyjęta przez inspektora PINB polegająca na zmierzeniu wysokości budynku w taki sposób, że dokonał on pomiaru jego poszczególnych kondygnacji i porównania z bliźniaczą częścią o ustalonej wysokości.

Skoro Sąd ustalił, że zaskarżoną do niego decyzją, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, w obliczu faktu, że organ wydał rozstrzygnięcie, którym zakończył postępowanie administracyjne, nie jest uprawnionym twierdzenie, że nie przeprowadził postępowania w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że organ weźmie także pod uwagę, że w postępowaniu naprawczym, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w postępowaniu projektu budowlanego, po stronie organu istnieje obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Stanowisko to jest niepoparte odwołaniem się do jakichkolwiek przepisów prawa materialnego czy proceduralnego - Sąd nie wyjaśnił jakimi przepisami prawa się kierował wskazując ww. zalecenie

Sąd dopuścił się także niewłaściwej interpretacji i zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 r.w.t. polegającej na pominięciu powołanych przepisów prawa, jak też z całkowitym pominięciem ich interpretacji dokonanej przez NSA.

W odpowiedzi na skargę J.Ś. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Po pierwsze niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, których celem było zakwestionowanie poprawności sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kwestionowanie tej podstawy w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast okazać się skuteczne. Marginalnie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż stwierdzenie przez Sąd I instancji, "że w sprawie nie poczyniono niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń, co naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, ale również art. 153 p.p.s.a." wynikało z niemającego znaczenia dla wyniku sprawy błędu pisarskiego. Oczywistym jest bowiem, że Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zakresie niedokonania ustaleń faktycznych, miał na myśli przepisy k.p.a., a nie jak stara się wykazać skarżąca kasacyjnie, przepisy p.p.s.a. Wątpliwości w tym zakresie rozwiewa szersza analiza wywodu Sądu I instancji dotycząca braków w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Po drugie niezasadne okazały się te z zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których skarżąca kasacyjnie stara się wykazać naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, sąd nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Trafnie ocenił Sąd I instancji, iż WINB dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem wbrew wskazaniom NSA zawartym w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. w dalszym ciągu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący kwestii wysokości spornego budynku i nie ocenił tej kwestii w kontekście ewentualnego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przypomnienia wymaga, iż NSA we wskazanym wyroku stwierdził, że nie wyjaśniono, czy została zachowana wysokość budynku przewidziana w zatwierdzonym projekcie. Ponadto nie wyjaśniono też twierdzeń skarżących dotyczących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na wylaniu stropu nad drugim piętrem w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały przeznaczone na strych. W szczególności nie wyjaśniono, czy taka zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotną zmianą, dotyczącą liczby kondygnacji.

Autor skargi kasacyjnej stara się wykazać, iż brak wyraźnego związania organu co do sposobu ustalenia wysokości budynku oznacza, iż jakikolwiek sposób jego ustalenia musi być bezrefleksyjnie zaakceptowany przez Sąd I instancji. Brak określenia przez NSA sposobu pomiaru budynku, nie oznacza jednak dowolności w dokonywaniu ustaleń faktycznych, niepodlegającej następnie ocenie sądu administracyjnego kontrolującego decyzję wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu. Poprawność ustaleń faktycznych dokonanych w toku ponownego rozpatrywania sprawy podlegała bowiem ocenie Sądu w świetle zachowania reguł postępowania dowodowego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, dokonując oceny w tym zakresie Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że nie było wystarczającym stwierdzenie przez WINB, iż skoro wysokość lewej części budynku znajduje się w jednej płaszczyźnie z prawą, to sugeruje to o zgodności powstającego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, że nawet w skardze kasacyjnej wskazuje się, iż teren na którym powstał budynek nie jest równy. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na różnice między znajdującą się w aktach sprawy mapą z pomiarem wysokości budynku sporządzona [...] października 2012 r. przez uprawnionego geodetę oraz wysokością budynku określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Fakt, iż mapa ta nie została sporządzona na zlecenie organu administracji, nie oznacza, że nie podlegała ocenie tego organu w toku postępowania dowodowego.

Po trzecie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., bowiem Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wykładnia tego przepisu dokonana przez WINB narusza art. 153 p.p.s.a. W wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. NSA dokonując wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu właściwy organ administracji może nałożyć równocześnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten drugi obowiązek dotyczy takich części obiektu budowlanego, które powstały w wyniku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i których bez przeróbek nie można zalegalizować, gdyż będą naruszały przepisy prawa. Jeżeli właściwy organ administracji nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w projekcie budowlanym zamiennym te roboty budowlane należy uwzględnić. Projekt budowlany zamienny nie będzie wówczas pełnił tylko funkcji inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych i projektu dla robót koniecznych do dokończenia budowy, ale także będzie projektem koniecznych zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym. W tym kontekście trafna była ocena Sądu I instancji, iż WINB błędnie zakwestionował stanowisko PINB uznając, że nieprawidłowe było nałożenie przez organ I instancji obowiązku przebudowy części balkonów na II i III kondygnacji, tak aby odległość balkonów od granicy z działką sąsiednią była nie mniejsza niż 1,5 m, jak i obowiązku przebudowy stropu nad III kondygnacją, tak aby budynek zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. był nadbudowany o jedną kondygnację. WINB błędnie uznał, że zalegalizowanie zabudowy tarasu, jak i wykonanych balkonów nie mogło nastąpić poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 r.w.t. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów w sposób wskazany w skardze kasacyjnej bowiem nie dokonywał samodzielnie wykładni wskazanych przepisów, lecz powołał się na wiążącą go wykładnie dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji "pominął" te przepisy, skoro powołał się na nie oceniając obowiązek nałożony przez WINB.

Mając uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.