Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 961/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 111 § 1 i 2, art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 132 , art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 154 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 693/17 w sprawie ze skargi A. S.A. w B. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Po 693/17, uwzględniając skargę A. spółki akcyjnej z siedzibą w B., uchylił postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (WOW NFZ) w Poznaniu z [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz postanowienie tego organu z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji własnej z [...] maja 2017 r. nr [...] i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor WOW NFZ 3 lutego 2017 r. ogłosił o rozpoczęciu postępowania (nr [...]) w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie, na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Dyrektor WOW NFZ, [...] kwietnia 2017 r. rozstrzygnął to postępowanie i jako podmioty, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano sześciu oferentów, w tym skarżącą spółkę A.

W wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez niewybranych do zawarcia umów oferentów, decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor WOW NFZ - spośród pięciu - uwzględnił trzy odwołania, a dwa oddalił. W uzasadnieniu organ stwierdził, że komisja konkursowa prowadząca postępowanie dopuściła się naruszenia zasad postępowania, które organ obszernie omówi w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia, po ponownym przeliczeniu punktów, skarżąca spółka A. znalazła się w grupie tych podmiotów, którym uzyskana liczba punktów i miejsce w rankingu ofert uniemożliwiały zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym postępowaniu. Spółka A. – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej także jako: k.p.a.) – 5 czerwca 2017 r. wniosła o uzupełnienie przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji z [...] maja 2017 r. poprzez zawarcie w niej rozstrzygnięcia w zakresie zmiany wyniku postępowania konkursowego. Spółka wskazała, że w związku ze zmianą rankingu ofert, uległo zmianie rozstrzygnięcie konkursu, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia organu, a jedynie w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor WOW NFZ, na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia decyzji z [...] maja 2017 r. z powodu wniesienia żądania po terminie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że konstrukcja żądania uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostając częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona, związana jest z terminem wniesienia środka odwoławczego. Skoro w tej sprawie stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który zgodnie z treścią art. 154 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.; dalej jako: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, to taki sam termin winien odnosić się i do wniosku o uzupełnienie decyzji. W przeciwnym razie, strona, która uchybiła 7-dniowemu terminowi do wniesienia środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), mogłaby żądać w terminie 14 dni uzupełnienia decyzji, a następnie, już po wydaniu przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ postanowienia o uzupełnieniu bądź też o odmowie uzupełnienia decyzji, "przywrócić sobie" termin i złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że skarżąca, żądając uzupełnienia decyzji z [...] maja 2017 r., winna to uczynić w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, tj. najpóźniej do 29 maja 2017 r. W związku z tym organ stwierdził, że skarżąca wniosła żądanie po terminie. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej 20 czerwca 2017 r.

Dyrektor WOW NFZ [...] czerwca 2017 r. wydał ponadto decyzję nr [...], którą po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez dwóch innych uczestników postępowania, utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła 27 czerwca 2017 r., zaskarżając w całości postanowienie z [...] czerwca 2017 r. o odmowie uzupełnienia decyzji i wnosząc o uwzględnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie wniesionych od niej odwołań.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...], organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składa się do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji uwzględniającej lub oddalającej odwołanie, co oznacza, że dla spółki A. S.A. termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r., a doręczoną 22 maja 2017 r., upływał w 29 maja 2017 r., ponieważ wcześniejszym postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. organ odmówił uzupełnienia decyzji z powodu wniesienia żądania po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę spółki A. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z [...] czerwca 2017 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem sporu w tej sprawie jest dochowanie przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powiązane z zachowaniem terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. W granicach sprawy pozostawało więc rozstrzygnięcie w zakresie zaskarżonego postanowienia z [...] lipca 2017 r., jak i postanowienia z [...] czerwca 2017 r., na które nie przysługiwało zażalenie.

WSA podkreślił, że decyzja z [...] maja 2017 r., której uzupełnienia domagała się skarżąca była wydana na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i w myśl tego przepisu była decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące uzupełniania decyzji, a więc w sprawie rozważeniu podlegało, w jakim terminie skarżąca mogła ów wniosek o uzupełnienie złożyć.

WSA powołał się na treść art. 111 § 1, § 1b i § 2 k.p.a. oraz pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym. Zatem postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Na odmowę uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. Jego wydanie ma tylko ten skutek, że termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca skorzystała z uprawnienia ustanowionego w art. 111 § 1 k.p.a. i w przewidzianym w tym przepisie trybie i terminie złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji Dyrektora WOW NFZ w Poznaniu. Decyzja z [...] maja 2017 r. została doręczona skarżącej 22 maja 2017 r. Skarżąca złożyła w siedzibie organu wniosek o uzupełnienie decyzji [...] czerwca 2017 r., a zatem w ustawowym terminie 14 dni od doręczenia skarżącej decyzji. Zdaniem WSA, nie ma żadnych podstaw, by termin wskazany w art. 111 § 1 k.p.a. liczyć inaczej, w zależności od długości terminu, w jakim wnosi się środek odwoławczy od danego aktu, by np. skracać ten termin w stosunku do postanowień, na które przysługuje zażalenie, czy decyzji, od których przysługują środki wnoszone w terminie 7, a nie 14 dni. Zdaniem WSA działanie takie byłoby działaniem contra legem i bez znaczenia pozostaje zarzut, że strona korzystając z możliwości złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji "przywraca sobie" termin do wniesienia środka odwoławczego, gdyż dochowanie wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które chronią interesy strony, jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 111 § 2 k.p.a. wskazuje, od kiedy biegnie dla strony termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgłoszenie żądania o uzupełnienie decyzji przesuwa więc początek terminu do wniesienia tego wniosku na dzień doręczenia odpowiedzi od organu, bez względu na to, czy jest ona pozytywna, czy negatywna. Zdaniem WSA organ niezasadnie i przedwcześnie, naruszając art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdził więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, gdyż termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Powyższe wynika wprost z art. 111 § 2 k.p.a., jak i z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych.

WSA podkreślił, że postanowienie z [...] czerwca 2017 r. o odmowie uzupełnienia decyzji również nie mogło pozostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 111 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W postanowieniu tym uznano bowiem, że wbrew literalnemu brzmieniu wskazującemu 14 dniowy termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, termin ten wynosi 7 dni i nie odniesiono się merytorycznie do wniosku o uzupełnienie decyzji. W ocenie WSA, przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżącą uzależnione jest od terminowego wniesienia żądania uzupełnienia decyzji. Art. 111 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy przyczyną odmowy uzupełnienia decyzji było niezachowanie przewidzianego w art. 111 § 1 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia żądania uzupełnienia decyzji.

WSA zobowiązał organ – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – do rozpoznania wniosek o uzupełnienie decyzji merytorycznie i nakazał liczenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od daty doręczenia postanowienia, uznając dotychczas złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za przedwczesny.

W skardze kasacyjnej Dyrektor WOW NFZ w Poznaniu zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 154 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli, a wskutek tego błędne przyjęcie, że norma ta została przez organ naruszona;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. oraz art. 154 ust. 4 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwego wykonania obowiązku kontroli błędnie przyjął, że stronie nie upłynął termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji jest prawidłowa interpretacja przepisów określających zasady postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, które to postępowanie zostało uregulowane w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Jak wynika z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, istotnym zagadaniem spornym w sprawie jest stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia przysługujących stronom w tym postępowaniu, w powiązaniu z regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, w zakresie dopuszczalności zastosowania czternastodniowego terminu do zgłoszenia żądania uzupełnienia decyzji administracyjnej (art. 111 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wyraził pogląd o dopuszczalności zgłoszenie takiego żądania przez skarżącą spółkę w tym terminie. Konsekwencją takiego stanowiska było uznanie przez sąd pierwszej instancji, że dopiero od dnia doręczenia postanowienia rozstrzygającego żądanie spółki w przedmiocie uzupełnienia decyzji, rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania (art. 111 § 2 k.p.a.), co w okolicznościach tej sprawy oznaczało, że stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było błędne, gdyż w ogóle nie rozpoczął się jego bieg.

Odniesienie się do tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że Dział VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" (art. 132-161b) określa zasady postępowania, z których podstawowe znaczenie ma norma wyprowadzona z art. 132 ust. 2 tej ustawy, dopuszczająca zawarcie umowy wyłącznie ze świadczeniodawcą, który – na zasadach określonych w tym dziale – został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Do przepisów kształtujących podstawowe zasady tego postępowania zalicza się także art. 134 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a nadto prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Realizacja zasad równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji nie ogranicza się do przestrzegania reguły wynikającej z art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a tej ustawy) i wyłonieniu świadczeniodawców w oparciu jawne i niepodlegające zmianie w toku postępowania kryteria oceny ofert oraz oceny spełniania wymaganych warunków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, reguły te winny być uzupełnione także poprzez zastosowanie – w toku całego postępowania, w odniesieniu do wszystkich oferentów – zasad sprawiedliwości proceduralnej, gwarantując równe traktowanie stron i zapobiegając nadużyciu prawa regulującego to postępowanie. Jest bowiem oczywiste, że skoro celem Funduszu jest wybór oferty najkorzystniejszej dla zamawiającego, prowadzone postępowanie z samej istoty ma więc charakter konkurencyjny i – wobec sprzeczności interesów – konieczne jest zagwarantowanie możliwości ochrony interesu prawnego każdego z oferentów, zgodnie z zasadą praworządności. Z tego względu w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej zawarto przepisy szczególne w stosunku do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, odmiennie regulujące zarówno postępowanie konkursowe (postępowanie sui generis) oraz odwoławcze postępowanie administracyjne, a interpretacja tych przepisów wymaga uwzględnienia zakładanego celu regulacji.

W tym kontekście zauważyć należy, że ustawodawca, kierując się dyrektywami równego traktowania i uczciwej konkurencji, przewidział zaskarżalność rozstrzygnięcia (wyniku) postępowania w drodze odwołania. Jest to więc środek ochrony przysługujący oferentom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania, wnoszony – zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, a więc w terminie znacząco krótszym od czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 154 ust. 3-5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną, uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, a od tej decyzji świadczeniodawcy (oferentowi) przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji.

Podkreślić należy, że pomimo cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak też właściwego dla umów prawa cywilnego trybu postępowania w celu wyboru najkorzystniejszej oferty przez zamawiający Fundusz, ustawodawca przesądził o szczególnym modelu kontroli wyniku postępowania poprzedzającego zawarcie umowy. W ramach przyjętego modelu, właściwy dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną, działając na podstawie stosownej normy kompetencyjnej (art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przepisy regulujące tryb postępowania prowadzonego przez ten organ zawierają jednak istotne odrębności w stosunku do modelu postępowania określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej w sposób kazuistyczny normuje zagadnienie stosowania (zob. np.: art. 31f ust. 4; art. 50 ust. 18; art. 95i ust. 10), bądź niestosowania (zob. np.: art. 31l, art. 33 ust. 2, art. 95i ust. 11) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym tle nie można pominąć kwestii braku klauzuli o stosowaniu (bądź wyłączeniu stosowania) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania uregulowanego w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, co ma znaczenie w rozstrzyganej sprawie.

Wskazane zagadnienie nie jest nowe, jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie doszło do ugruntowania jasnego stanowiska w tym zakresie, co w dużej mierze jest wynikiem niestabilnego stanu prawnego, utrudniającego wypracowanie jednolitego standardu. Zgodzić się jednak można z ogólną tezą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2012 r., (sygn. II GSK 121/12), a zachowującą aktualność także w analizowanym stanie prawnym, zgodnie z którą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu w sprawach indywidualnych rozstrzygnięć, z wyłączeniem kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wniosek ten, w ocenie NSA wyrażonej w tym wyroku, wynika zarówno z istnienia ustawowo określonego obowiązku rozstrzygania tych spraw w drodze decyzji administracyjnej, jak i z tego, że jakkolwiek przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zawierają w tym zakresie odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie nie wyłączają wprost zastosowania jego przepisów.

W uzupełnieniu tego stanowiska stwierdzić należy, że przepisy szczególne, zawarte w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w sposób odmienny od norm ogólnego postępowania administracyjnego określają reguły postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, w tym odnoszące się do terminów i rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym. Odstąpienie od stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza jednocześnie, że organ stosujący przepisy proceduralne zawarte w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, w procesie rekonstrukcjo norm postępowania musi uwzględniać zarówno znaczenie językowe przepisów, jak i cele regulacji tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania procesu interpretacji norm tej ustawy, za istotną wskazówkę interpretacyjną uznać należy decyzję ustawodawcy o wprowadzeniu szczególnej regulacji co do terminów procesowych postępowania odwoławczego. Chodzi tu o jedynie siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, po upływie którego odwołanie nie podlega rozpatrzeniu (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), jak i siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4 i 5 tej ustawy). Co więcej, również w zakresie rozstrzygnięć organu w postępowaniu odwoławczym wprowadzono odstępstwo od zasad ogólnego postępowania, polegające na ograniczeniu rodzaju rozstrzygnięć w drugiej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 7 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3095/15; z 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12; z 29 maja 2014 r., sygn. II GSK 366/13; z 20 sierpnia 2014 r., sygn. II GSK 1015/13).

Trzeba podkreślić, że wspomniane odrębności w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej mają stabilne podstawy ustawowe – niezależne od kierunków zmian w zakresie modelu postępowania odwoławczego, a więc zarówno w przypadku modelu zakładającego ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy, jaki i modelu kontynuowania postępowania w trybie rokowań (po wyczerpaniu środków zaskarżenia).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie sądu pierwszej instancji, jakoby – w okolicznościach niniejszej sprawy – "nie było żadnych podstaw, by termin wskazany w art. 111 § 1 k.p.a. liczyć inaczej w zależności od długości terminu w jakim wnosi się środek odwoławczy od danego aktu, by np. skracać ten termin w stosunku do postanowień na które przysługuje zażalenie czy decyzji od których przysługują środki wnoszone w terminie 7 a nie 14 dni".

Wbrew tezie WSA, regulacja szczególna przyjęta w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej wymaga od podmiotu stosującego te normy pogłębionej refleksji odnośnie dopuszczalności stosowania w tym postępowaniu przepisów, do których ustawa nie odsyła wprost. Dotyczy to także Kodeksu postępowania administracyjnego, którego stosowanie nie jest wyłączone, ale decyzja o zastosowaniu konkretnych jego przepisów wymaga – wobec wspomnianego już braku odesłania w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – stwierdzenia wystąpienia braku bezpośredniej i niezbędnej regulacji prowadzącej do konieczności rozważenia zastosowania innego fragmentu regulacji proceduralnej (zob. L. Leszczyński, Bezpośrednie i pośrednie zastosowanie przepisów aktu normatywnego, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 4. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 101.). Pozytywna ocena spełnienia tego warunku, oznaczająca tym samym stwierdzenie wystąpienia rzeczywistej luki konstrukcyjnej, stanowi warunek konieczny, którego spełnienie każdorazowo poprzedza ustalenie zbioru przepisów nadających się do pośredniego zastosowania. Rezultat tego procesu (pośrednie zastosowanie innych przepisów) musi spełniać wymóg spójności regulacji.

Sąd pierwszej instancji pominął jednak etap oceny spełnienia wyżej przedstawionych warunków, przechodząc od razu do wyboru i pośredniego zastosowania wskazanych przez siebie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dostrzegając, że w rozstrzyganej sprawie nie występuje problem braku bezpośredniej regulacji (nieistnienie problemu prawnego). Nie było więc potrzeby odszukania i rekonstrukcji przepisu w zakresie analizowanego, nieuregulowanego stanu faktycznego, powiązanego przedmiotowo (zob. L. Leszczyński, Bezpośrednie i pośrednie zastosowanie..., s. 103).

Wniosek ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika wprost z przyjętego w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej trybu postępowania, którego celem jest wyłonienie podmiotu oferującego najkorzystniejszą ofertę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, co łączy się z koniecznością sprawnego prowadzenia postępowania - z uwagi na wagę przedmiotu umowy - przy zagwarantowaniu istnienia wystarczająco efektywnego środka kontroli wyboru oferenta, uregulowanego na podstawie przepisów szczególnych, a więc poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego, co ma podstawowe znaczenie w sprawie.

Tryb (administracyjnego) postępowania odwoławczego przewidziany w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej zgodny jest z zasadą praworządności, a przyjęte w ramach tego trybu reguły tego postępowania mają, w ocenie NSA, charakter szczególny i jedynie w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy mogą być uzupełniane poprzez pośrednie zastosowanie norm Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wspomniano, taka potrzeba nie wystąpiła w związku z żądaniem skarżącej spółki z 5 czerwca 2017 r. o uzupełnienie decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] maja 2017 r. W toku tego postępowania, kwestionując decyzję wydaną w pierwszej instancji na skutek odwołań dotyczących rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), skarżąca spółka powinna była złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ustawowo określonym terminie skarżąca spółka tego nie dokonała, a wniosek o uzupełnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji, złożony – co istotne – po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł być uwzględniony z uwagi na jego niedopuszczalność.

Stronie postępowania w sprawie wyboru świadczeniodawców do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), nie przysługuje uprawnienie do żądania, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, wydanej po rozpatrzeniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 1 tej ustawy). W tym postępowaniu art. 111 § 1 k.p.a. nie stosuje się. Świadczeniodawcy niezadowolonemu z decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 4 tej ustawy), także w zakresie żądania uzupełnienia tej decyzji co do istoty rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że przyjęcie odmiennego poglądu nie jest możliwe także z innego powodu. W przypadku zaakceptowania dopuszczalności uzupełnienia decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., wystąpiłaby oczywista niespójność pomiędzy ustawowo określonymi terminami – siedmiodniowym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) i czternastodniowym do zgłoszenia żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.), od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadniczo odmienna, a tym samym niespójna regulacja długości tych terminów, nie może podlegać korekcie w drodze wykładni. W konsekwencji, zasada trwałości decyzji administracyjnej, związana – w tym przypadku – z upływem terminu do wniesienia środka zaskarżenia, zostałaby wyłączona w okresie dzielącym koniec obu terminów.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę strony na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu i uznał, że skarga ta podlega oddaleniu w całości, jako niezasadna.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.