Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1136/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 93 ust, 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1129
law: Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1076
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów  - t.j.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1947/23 w sprawie ze skargi U. Ł. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz U. Ł. 11089 (jedenaście tysięcy osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1947/23, oddalił skargę U. Ł. (dalej określanego jako U., Beneficjent, Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy/II instancji) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR, Instytucja Pośrednicząca) a U. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: PO KL) pn. "Wdrożenie kompleksowego Systemu Informatycznego dla Zarządzania UŁ i podniesienie kompetencji kadry kierowniczej UŁ w zakresie zarządzania i jakości kształcenia".

Podczas kontroli doraźnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych stwierdzono, że beneficjent, jako jednostka sektora finansów publicznych zobligowana do stosowania przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759, dalej: p.z.p.) udzielił w ramach projektu zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów p.z.p. W konsekwencji została nałożona 25% korekta finansowa zgodnie z dokumentem pn. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (dalej: taryfikator), stanowiącym załącznik do Zasad finansowania PO KL. Dyrektor NCBiR wezwał Beneficjenta do zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, a wobec braku zwrotu decyzją z [...] kwietnia 2017 r. zobowiązał U. Ł. do zwrotu części dofinansowania projektu w kwocie 577 711,77 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NCBiR z [...] kwietnia 2017 r. Minister wskazał, że Beneficjent w ramach projektu zlecił omawianą usługę w trybie przetargu nieograniczonego z szacunkową wartością zamówienia ustaloną na kwotę 3 612 540 zł, stanowiącą równowartość kwoty 941.011 EUR. Przedmiot zamówienia dotyczył usługi wdrożenia i utrzymania zintegrowanego systemu informatycznego klasy ERP. Oferty złożyły S. Sp. z o.o. w L. (koszt: 4 225 626,48 zł), S. S.A. w W. (koszt: 3 269 182 zł), B. Sp. z o.o. w L. (koszt: 2 460 000 zł). Zamawiający wybrał ofertę S. S.A., jako najkorzystniejszą z punktu widzenia kryteriów przyjętych do oceny. Odrzucono ofertę S. Sp. z o.o. z uwagi na fakt, że jej treść nie odpowiadała treści SIWZ oraz ofertę B. Sp. z o.o., z uwagi na fakt, że wykonawca w terminie 3 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgodził się na poprawienie omyłki, o której mowa w art. 89 ust. 2 pkt 3 p.z.p. – jak to ujął "z przyczyn ekonomicznych".

Minister ustalił na podstawie złożonych ofert, że S. S.A. i B. Sp. z o.o. oferowały ten sam system informatyczny, tj. S.....ERP, którego producentem jest S.S.A.

W efekcie Beneficjent zawarł [...] kwietnia 2012 r. umowę z S. S.A. na kwotę 3 269 182 zł. Koszt realizacji umowy UŁ rozliczył w projekcie w wysokości 2 221 968,28 zł.

Po analizie ustaleń pokontrolnych Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, wyjaśnień Beneficjanta, opinii biegłych, ale przede w wyniku porównania ofert S. S.A. i B. Sp. z o.o., Minister uznał, że co do formy oraz co do treści oferty te są niemalże identyczne. Identyczna treść ofert znajduje się w opisie: charakterystyki systemu, w arkuszu funkcjonalności, w wykazie wykonanych usług serwisowych, w wykazach dysponowania kierownikami projektu (serwisu), w wykazach osób, którymi dysponuje wykonawca oraz w opisie systemu.

Minister wskazał, że obie oferty zawierają te same omyłki pisarskie, istotne jest również to, że S. S.A. udostępniła B. Sp. z o.o. swój potencjał kadrowy oraz wiedzę i doświadczenie, lecz B. Sp. z o.o. w ofercie w części dotyczącej potencjału kadrowego wykazała umowy o pracę, a nie zobowiązanie podmiotu trzeciego do udostępnienia zasobów na zasadach określonych w art. 26 ust. 2b p.z.p. Wskazał także, że obie firmy zastrzegły jako tajemnicę przedsiębiorstwa te same dokumenty.

Organ odwoławczy uwzględnił również ustalenia i opinię Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych – centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach zamówień publicznych, który czuwa nad przestrzeganiem zasad systemu zamówień. Podkreślił, że na podstawie art. 161 ust. 1 i 2 p.z.p. Prezes UZP przeprowadził kontrolę udzielania zamówień w oparciu o kryterium legalności. Minister w ślad za opinią Prezesa UZP potwierdził, że złożenie niemalże identycznych ofert (różniących się oczywiście ceną) przez dwa podmioty, z których jeden nie wyraża zgody na poprawienie przez zamawiającego omyłki w ofercie, świadczy o celowym działaniu zmierzającym do spowodowania konieczności odrzucenia przez zamawiającego oferty B. Sp. z o.o. i w efekcie wyboru oferty S. S.A. o wyższej cenie.

W ocenie Ministra ustalenia Prezesa UZP zostały potwierdzone w dokumencie pn. Weryfikacja dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego przeprowadzonego przez U. Ł., którego przedmiotem była usługa wdrożenia i utrzymania Zintegrowanego Systemu Informatycznego klasy ERP dla U. Ł., sporządzonym przez ekspertów spółki G. sp. z o.o. we wrześniu 2015 r.

W celu wyjaśnienia stanu faktycznego omawianej sprawy, na wniosek beneficjenta organ I instancji powołał biegłego – specjalistę w dziedzinie zamówień publicznych, który wydał opinię w zakresie wskazanym przez skarżącego.

Z opinii biegłego wynika, że w sprawie wystąpiły nie tylko powiązania kapitałowe, ale również "unia ofert". Działanie obydwu spółek zdaniem biegłego stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, co w efekcie powinno prowadzić do odrzucenia oferty wykonawców S. S A. i B. Sp. z o.o. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p. i w dalszej kolejności unieważnienie postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Biegły stwierdził, że wymóg posiadania obywatelstwa albo znajomości języka jest zrozumiały, jednakże powinien zostać umiejscowiony, np. w treści projektu umowy jako wymaganie odnoszące się do personelu wykonawcy, natomiast umiejscowienie go jako warunku udziału w postępowaniu nie znajduje podstawy prawnej.

Organ nie zgodził się natomiast z opinią, zgodnie z którą podstawą prawną do unieważnienia postępowania wskutek wykluczenia wykonawców za zawarcie niedozwolonego porozumienia mógł stanowić jedynie przepis art. 24 ust. 1 pkt 4-8 p.z.p., a dla wykluczenia wykonawców z przetargu konieczne było wydanie prawomocnego orzeczenia sądu karnego skazującego wykonawcę lub osoby zasiadające w ich organach za wejście w porozumienie z inną osobą działającą na szkodę instytucji, na rzecz której przetarg jest dokonywany (za przestępstwo stypizowane w art. 305 ustawy - Kodeks karny), ponieważ art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p. mówi wprost, że zamawiający odrzuca ofertę, gdy jej złożenie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji. Organ stwierdził, że istniała podstawa prawna do unieważnienia prowadzonego postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 p.z.p., tj. konieczność odrzucenia wszystkich ofert na podstawie art. 89 p.z.p.

W ocenie Ministra, skarżący powinien był odrzucić oferty S. S.A., B. Sp. z o.o. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w zw. z art. 3 ust 1 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2005 r., nr 153, poz. 1503, dalej: u.z.n.k.). Tymczasem skarżący wybrał ofertę S. S.A. o 809 189 zł droższą od oferty B. Sp. z o.o. – czym zdaniem Ministra naruszył podstawowe warunki kwalifikowalności z pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych poprzez poniesienie wskutek tak zawartej umowy z S. S.A. wydatku niezasadnego (lit. a), nieracjonalnego i nieefektywnego kosztowo (lit. b) oraz z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego (lit. k).

Organ odwoławczy stanowczo stwierdził, że środki dofinansowania projektu EFS nie mogą stanowić źródła finansowania nieuzasadnionego wydatku po nieracjonalnej i nieefektywnej cenie, w sytuacji w której ten sam produkt można było zakupić w cenie o 809 189 zł niższej. Powyższe świadczy o szkodzie finansowej w budżecie UE, jako o przesłance nieprawidłowości w rozumieniu art. 36 rozporządzenia nr 1083/2006.

Na podstawie taryfikatora stanowiącego załącznik do Zasad finansowania PO KL z 9 września 2014 r., organ I instancji nałożył na zamówienie Odwołującego 25% korektę finansową za naruszenie w obszarze wyboru najkorzystniejszej oferty (pkt 28), 5% korektę za naruszenie art. 25 ust. 1 p.z.p. w zw. z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia (poz. 20), 25% korektę za naruszenia art. 29 ust. 3 p.z.p. (poz. 21) W związku z tym, że w przypadku wykrycia dwóch lub większej liczby przypadków niezastosowania zasad określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych, na zamówienie Odwołującego należy nałożyć korektę 25% (25% z 2 221 968,28 zł).

Na kwotę do zwrotu 577 711,77 zł składają się koszty bezpośrednie 555 492,08 zł oraz naliczone od tej kwoty ryczałtowe koszty pośrednie w wysokości 22 219,69 zł (4% z 555 492,08 zł) — w związku z 54 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym: "koszty pośrednie Projektu rozliczane ryczałtem zdefiniowane w Wytycznych, o których mowa w 1 pkt 7, stanowią 4% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu kosztów bezpośrednich (.. .)".

Wyrokiem z 10 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 351/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Uznał, że organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że postępowanie Skarżącego doprowadziło do sytuacji, która spowodowała szkodę w budżecie ogólnym UE. skarżący przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia z zakłóceniem zasad konkurencji, dopuszczając do oceny ofertę, która z mocy przepisów p.z.p. podlegała odrzuceniu z uwagi na czyn nieuczciwej konkurencji (zmowa przetargowa). Organy zasadnie uznały, że nie można mówić o transparentności postępowania i równym traktowaniu wykonawców w omawianym przypadku. Wskutek zaniechania działania skarżącego naruszającego przepisy p.z.p. (art. 93 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p.) doszło do powstania szkody w budżecie UE w wysokości 577.711,77 zł, który to koszt skarżący rozliczył w ramach omawianego projektu wskutek zawarcia umowy z firmą S.S.A., która złożyła ofertę droższą niż jej partner handlowy B. Sp. z o.o. Tym samym skarżący działał na niekorzyść Skarbu Państwa i budżetu UE.

U. wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 10 października 2018 r., w której zaskarżył orzeczenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 220/19 uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok Sadu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA Skarżący w petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednol. Dz. U/ z 2022 r. poz. 1233 ze zm., dalej określanej skrótem u.z.n.k.) Skarżący zarzucił dodatkowo brak: wskazania przez Sąd pierwszej instancji, które z elementów zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych na ich podstawie ustaleń odnosiły się do ustalenia, że w niniejszej sprawie doszło do czynu nieuczciwej konkurencji, w rozumieniu art. 3 u.z.n.k., w postaci zmowy przetargowej; wyjaśnienia i uzasadnienia jakie znaczenie dla dokonanych ustaleń faktycznych i ocen prawnych miało ustalone podobieństwo merytoryczne ofert oraz tożsamość błędów językowych w kartach katalogowych produktów, czy na stronach internetowych je opisujących i jednocześnie przy stwierdzeniu na podstawie tego, że doszło do okoliczności faktycznej zmowy przetargowej lub unii ofert.

Po analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym w kontekście argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przy sporządzaniu tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji dopuścił się mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający pełne zrekonstruowanie toku rozumowania, który finalnie doprowadził Sąd do oddalenia skargi. Niewątpliwie pisemne motywy zaskarżonego wyroku, nie zawierają rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji w zakresie podstawy ustalenia czynu nieuczciwej konkurencji. W uzasadnieniu próżno szukać też na podstawie jakich faktów Sąd doszedł do przekonania, że czyn taki miał miejsce. W niniejszej sprawie sformułowano w skardze szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały obszernie uzasadnione. Sąd pierwszej instancji odniósł się do nich w sposób bardzo ogólny.

Po wymienieniu dowodów włączonych do sprawy lub przeprowadzonych przez organy i ogólnym wskazaniu, że dokumenty zostały przez organ przeanalizowane, Sąd - bez przedstawienia własnej analizy w tym względzie - skonkludował w jednym zdaniu, że zgromadzony materiał był przy tym aż nadto wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, które opierało się na prawidłowym ustaleniu, że w toku postępowania doszło do czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej. Nie wiadomo, na jakich przesłankach Sąd oparł taką konstatację. Luka w toku rozumowania Sądu w tym względzie nie została przy tym uzupełniona w dalszych fragmentach uzasadnienia. Fragmentaryczność wywodu Sądu w tym względzie nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że "doszło do czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej". Skoro przedstawiony w tym zakresie wywód nie stanowi spójnej, konsekwentnej i logicznej całości, trudno ocenić zasadność wyrażonego stanowiska o zmowie przetargowej.

Także sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jednoznaczne stwierdzenie, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji działał zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., tj. rozstrzygał w granicach sprawy, nie ograniczając się do oceny zarzutów skargi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżonym wyrokiem z 10 listopada 2023 r. sygn. akt 1947/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie oddalił skargę U.

Zaznaczył na wstępie, że istotą porozumień cenowych jest koordynacja zachowań przedsiębiorców nie w drodze nałożenia prawnie wiążącego obowiązku, lecz przez świadome wskazanie sposobu współdziałania, którego celem lub skutkiem jest ograniczenie konkurencji. Takie zachowanie przedsiębiorców pozwala na wyeliminowanie ich niepewności co do przebiegu procesów rynkowych i warunków działania konkurentów, która to niepewność jest podstawą działania konkurencji. Do wykazania istnienia porozumienia ograniczającego konkurencję nie jest konieczne istnienie sformalizowanej umowy, wystarczające jest ustalenie, że nastąpiła świadoma koordynacja zachowań przedsiębiorców i przyjęcie sposobu współdziałania, którego skutkiem jest ograniczenie konkurencji (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5 października 2005 r., VI ACa 1146/04).

Wskazani przedsiębiorcy złożyli bowiem wspólnie uzgodnione i aranżowane oferty. Porozumienie zawarte pomiędzy przedsiębiorcami miało charakter nieformalnych uzgodnień, co do podejmowanych działań. W przedmiotowej sprawie wykazano koordynację zachowań wykonawców celem ograniczenia konkurencji i wyeliminowania niepewności przedsiębiorców co do przebiegu procesów rynkowych i warunków działania konkurentów, w tym zachowań w toku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Potwierdzają to wnioski wyciągnięte z oceny całokształtu okoliczności sprawy.

Oprócz niekwestionowanego powiązania między spółkami, na fakt działania w porozumieniu wskazuje całkowita zbieżność ofert. I nie chodzi tu tylko o to, że obie firmy oferowały ten sam produkt. Oferta spółki B. była całkowitą kopią oferty S. nie tylko pod kątem użytych produktów do wykonania zamówienia. Chodzi także na przykład o personel projektu – spółka B. podała umowy o pracę jako podstawę dysponowania projektem , podczas gdy z treści oferty wynikało, że powinna podać art.26 ust. 2b p.z.p. Oferty zawierały te same błędy, których - jak by chciał Skarżący - nie da się wytłumaczyć faktem, że obie spółki korzystały z tych samych źródeł opisujących parametry produktów, bo dotyczą one nie tylko błędów językowych ale też innego rodzaju ( jeden z nich szczegółowo opisuje organ I instancji na str. 44 decyzji).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.n.k. czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy.

W ustalonym stanie faktycznym, nie może ulegać wątpliwości, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że oferta S. S.A. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p., zgodnie z którym zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej złożenie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( t.j. Dz.U. 2022 poz. 1233 ), w brzmieniu obowiązującym w chwili przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia, czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy. Jak wspomniano, aby uznać, że takie porozumienie wypaczyło przebieg przetargu, oferta podlegająca odrzuceniu nie musi być ofertą zwycięską.

Wskutek zaniechania działania Skarżącego naruszającego przepisy p.z.p. (art. 93 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p.) doszło do powstania szkody w budżecie UE w wysokości 577.711,77 zł, który to koszt skarżący rozliczył w ramach omawianego projektu wskutek zawarcia umowy z firmą S. S.A., która złożyła ofertę droższą niż jej partner handlowy B. Sp. z o.o. Tym samym Skarżący działał na niekorzyść Skarbu Państwa i budżetu UE

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organów co do dwóch pozostałych naruszeni Prawa zamówień publicznych i zasadności wymierzenia z tego tytułu korekt.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł U. Ł. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

Naruszenia przepisów postępowania (pkt 2. skargi kasacyjnej), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) w zw. art. 3 ust. 1 u.z.n.k. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 798 ze zm., dalej: u.o.k.i k.) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowo w sprawie ustalono okoliczności pozwalające na przyjęcie zaistnienia "czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej", podczas gdy postępowanie dowodowe co do okoliczności, które mogłyby być obejmowane przesłankami takiego działania nie było w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, co nie znajduje także odzwierciedlenia w treści decyzji administracyjnej;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.n.k. i art. 6 ust. 1 u.o.k.i k. poprzez istotny dla rozstrzygnięcia sprawy brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, na jakiej dokładnie podstawie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do "czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej" oraz przez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, które z elementów zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych na ich podstawie ustaleń odnosiły się do ustalenia tych okoliczności oraz przez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie do stwierdzenia, że "zgromadzony materiał był przy tym aż nadto wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia" oraz, że "wymowa ogółu wskazanych w decyzji okoliczności sprawy nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości", co w szczególności skutkuje istotną rozbieżnością pomiędzy zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym a treścią uzasadnienia w zakresie zreferowania stanu sprawy odnośnie materiału dowodowego i wyjaśnienia jego powiązania z przytoczoną podstawą prawną rozstrzygnięcia tj. stwierdzeniem "czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były ustalenia dotyczące zbieżności ofert spółki B. oraz spółki S. w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, czemu miało dowodzić zawieranie przez obie oferty tych samych błędów językowych przy braku wyjaśnienia przez Ministra Rozwoju i Finansów, jak na rozstrzygnięcie sprawy wpływał brak przedstawienia przez U. Ł. w tym zakresie dowodów oraz przy braku wyjaśnienia i uzasadnienia jakie znaczenie dla dokonanych ustaleń faktycznych i ocen prawnych miała zbieżność ofert oraz tożsamość błędów językowych w obu ofertach i jednocześnie przy stwierdzeniu na podstawie tego, że doszło do okoliczności faktycznej zmowy przetargowej lub unii ofert; co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 u.z.n.k. w z zw. z art. 6 ust. 1 u.z.n.k. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były ustalenia dotyczące podobieństwa merytorycznego ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz błędów językowych w kartach katalogowych produktów, czy na stronach internetowych je opisujących oraz brak wyjaśnienia ich znaczenia dla sprawy przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy ustalenia te nie miały żadnego znaczenia dla dokonywania późniejszych ocen prawnych (subsumcji) zgodnie z przesłankami art. 3 ust. 1 u.z.n.k. i art. 6 ust. 1 u.o.ki.k. tj. ustalenia te były irrelewantne dla sprawy, a co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

5) art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. art. 3 ust. 1 u.z.n.k. w z zw. z art. 6 ust. 1 u.z.n.k. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenie, czy doszło do czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej jest ustaleniem faktycznym a nie prawnym, podczas gdy ustalenie takie jest oceną prawną dokonywaną na skutek subsumcji stanu faktycznego rozumianego jako zestaw konkretnych faktów wywiedzionych z materiału dowodowego, które odpowiadają poszczególnym przesłankom art. 3 ust. 1 u.z.n.k. i pod tym kątem są badane, a co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowy był w sprawie brak przeprowadzenia przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania dowodowego, brak ustaleń oraz brak wyjaśnień w uzasadnieniu odnośnie okoliczności: (1) czy przedmiot postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz (2) oferowane przez uczestników rozwiązania (oprogramowanie) mogłyby być okolicznościami uzasadniającymi określoną tożsamość ofert uczestników postępowania, które to uchybienie powstało w szczególności przez zaniechanie powołania przez Ministra Rozwoju i Finansów biegłego z dziedziny informatyki i programów komputerowych, w sytuacji gdy zaniechania te są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skutkują brakiem możliwości wyprowadzania z "podobieństwa merytorycznego ofert" oraz tożsamości "błędów językowych w kartach katalogowych produktów, czy na stronach internetowych je opisujących" jakichkolwiek skutków procesowych (jakichkolwiek wniosków);

Naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 3. skargi kasacyjnej):

1) art. 3 ust. 1 u.z.n.k. w zw. z 6 ust. 1 u.o.k.i k. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie doszło do "czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. w postaci zmowy przetargowej i jednocześnie czynu "niedozwolonej konkurencji", podczas gdy czyny nieuczciwej konkurencji kwalifikowane lub rekonstruowane w oparciu o przepis art. 3 u.z.n.k. są deliktami prawa cywilnego (prywatne prawo konkurencji), które mogą być popełnione jedynie przez przedsiębiorców w rozumieniu art. 2 u.z.n.k., zaś "zmowy przetargowe" stanowić mogą porozumienia ograniczające konkurencję w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.k.i k. jako naruszenia publicznego prawa konkurencji (prawa antymonopolowego) a zatem stanowią "niedozwoloną konkurencję" (ale ex lege nie zawsze nieuczciwą konkurencję z uwag na różny zakres normowania obu wskazanych ustaw), co oznacza, że Sąd pierwszej instancji błędnie zrekonstruował z art. 3 u.z.n.k. jako przepisu prawa prywatnego, normę dotyczącą zmów (niedozwolonych porozumień ograniczających konkurencję) z zakresu prawa publicznego, co skutkowało z kolei powołaniem się w sprawie na nieistniejący czyn nieuczciwej konkurencji, bez wskazania jego przesłanek i jednocześnie polegało na błędnym przypisaniu instytucji czynu nieuczciwej konkurencji (prywatnoprawnemu deliktowi) samodzielnych cech naruszenia publicznego prawa konkurencji, także bez wskazania spełnienia jego przesłanek;

2) art. 93 ust, 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p. z 29 stycznia 2004 r. w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania o udzielenia zamówienia publicznego, dalej: p.z.p. w zw. z art. 1 u.z.n.k. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.n.k. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała materialnoprawna przesłanka unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, której źródłem był czyn nieuczciwej konkurencji, przy jednoczesnym braku określenia kto miał być sprawcą tego czynu, a kto miał być poszkodowanym, co uchybia konstrukcji czynu nieuczciwej konkurencji jako deliktu prawa cywilnego oraz przy jednoczesnym błędnym uznaniu, że do czynu nieuczciwej konkurencji w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle mogło dojść, podczas gdy nie była spełniona podstawowa przesłanka tj. stosunek konkurencji pomiędzy jedynym uczestnikiem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego a U. Ł., zaś w niniejszej sprawie błędnie przyjęto, że norma art. 1 u.z.n.k i art. 3 ust. 1 u.z.n.k. pozwala na stwierdzenie stosunku konkurencji pomiędzy tymi podmiotami,

3) art. 93 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.n.k. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną, wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do tzw. niestypizowanego czynu nieuczciwej konkurencji rekonstruowanego w oparciu o klauzulę generalną art. 3 ust. 1 u.z.n.k. tj. doszło do stwierdzenia, że miał miejsce delikt prywatnoprawny (czyn nieuczciwej konkurencji) polegający na "zmowie przetargowej" mimo całkowitego pominięcia przez Sąd pierwszej instancji przy rekonstrukcji tej normy wyrażonych w tym przepisie przesłanek zaistnienia czynu nieuczciwej konkurencji tj.

(1) stosunku konkurencji,

(2) występującego pomiędzy przedsiębiorcami w rozumieniu art. 2 u.z.n.k.,

(3) działania sprzecznego z prawem lub dobrymi obyczajami,

(4) zagrożenia lub naruszenia interesu, innego przedsiębiorcy lub klienta,

podczas gdy właściwa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 u.z.n.k. wymaga odniesienia się i wykazania spełnienia wszystkich powyższych przesłanek, natomiast przyjęta przez Sąd wykładnia całkowicie pomija zarówno stosunek konkurencji (1) jak i sprzeczność z prawem lub dobrymi obyczajami (3) oraz zagrożenie lub naruszenie interesów innego przedsiębiorcy (4), zaś dla wykazania czynu nieuczciwej konkurencji (deliktu prywatnoprawnego) nazwanego "zmową przetargową" konieczne byłoby łączne wykazanie zaistnienia tych przesłanek (rekonstrukcja czynu niestypizowanego), a co więcej, prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 u.z.n.k. nie pozwala w niniejszej sprawie na stwierdzenie że doszło do czynu nieuczciwej konkurencji zgodnie z powyższymi przesłankami;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz reformatoryjne rozpoznanie skargi, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Za trafny należy uznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę na deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest to zatem norma wskazująca konieczne elementy uzasadnienia. Jednak obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne.

W kontekście przedstawionych powyżej uwag Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 220/19, choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym - sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu - art. 141 § 4 P.p.s.a., tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno strony postępowania - jak i inne zainteresowane osoby i podmioty - powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd. W przypadku, w którym mowa o uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, doniosłość prawidłowego i zgodnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. sporządzenia tegoż uzasadnienia wynika nadto z tego, że co do zasady to uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy żąda tego uprawniony podmiot poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być zatem podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22).

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga, by sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie. Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2016 r., I FSK 312/15, sąd administracyjny obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, co w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe.

Co należy wyraźnie podkreślić na gruncie rozpoznawanej sprawy, uzasadnienie musi zawierać gruntowną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w aspekcie zarzutów skargi oraz jednoznaczne wyjaśnienie zajętego co do materiału dowodowego stanowiska sądu, z powołaniem się na konkretne przepisy - w takiej formie, która umożliwia sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia (por. też wyroki NSA z dnia: 28 lutego 2017 r., I FSK 1236/15; 1 grudnia 2022 r., III OSK 1699/21). Należy też pamiętać, że to w uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji pokazuje - i stronom, i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - że wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w przepisach procedury sądowoadministracyjnej w związku z dokonywaną kontrolą aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (np. określonych w art. 133 i art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W związku z treścią zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesionego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej należy jednak równocześnie zwrócić uwagę, że warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego w zakresie uchybienia temu przepisowi - podobnie jak w przypadku innych przepisów procedury - jest wykazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjnej, że uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. To, że obowiązek taki obciąża stronę decydującą się na zaskarżenie orzeczenia sądu pierwszej instancji, wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. przewidującego zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że Skarżący w petitum skargi kasacyjnej, podobnie jak w skardze kasacyjne wniesionej z sprawie I GSK 220/19, zarzuca naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 u.z.n.k. Skarżący zarzucił dodatkowo brak: wskazania przez Sąd pierwszej instancji, które z elementów zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych na ich podstawie ustaleń odnosiły się do ustalenia, że w niniejszej sprawie doszło do czynu nieuczciwej konkurencji, w rozumieniu art. 3 u.z.n.k., w postaci zmowy przetargowej; wyjaśnienia i uzasadnienia jakie znaczenie dla dokonanych ustaleń faktycznych i ocen prawnych miało ustalone podobieństwo merytoryczne ofert oraz tożsamość błędów językowych w kartach katalogowych produktów, czy na stronach internetowych je opisujących i jednocześnie przy stwierdzeniu na podstawie tego, że doszło do okoliczności faktycznej zmowy przetargowej lub unii ofert.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w kontekście powyższych zarzutów i argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że przy sporządzaniu tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji dopuścił się mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Nie wyjaśnił w sposób spójny i klarowny motywów podjętego rozstrzygnięcia, co nie pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w zrekonstruować toku rozumowania, który finalnie doprowadził Sąd do oddalenia skargi.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem sprawy jest decyzja nakazująca U. zwrot części otrzymanego dofinansowania na realizacje projektu. W podstawie prawnej organy powołany art. 207 ust. 1 pkt ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, dalej określanej skrótem u.f.p.). Uznały bowiem, ze Beneficjent naruszył warunki umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wdrożenie kompleksowego Systemu Informatycznego dla Zarządzania UŁ i podniesienie kompetencji kadry Kierowniczej UŁ w zakresie zarządzania i jakości kształcenia", a w szczególności ustawy Prawo zamówień publicznych z 2004 r. Doparzyły się trzech naruszeń, w tym naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Miało polegać na nieodrzuceniu na tej podstawie prawnej ofert dwóch oferentów – S. SA i B. spółki z o.o. chociaż ich złożenie stanowiło czyn nieuczciwej konkurencji. Był on wynikiem niedozwolonego porozumienia konkurujących wykonawców.

Generalnie czyny nieuczciwej konkurencji, o których mowa w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dochodzone są w procesie toczonym przed sądem powszechnym. Jednak regulacja art. 89 ust. 1 pkt 3 p.z.p., jako przepis szczególny, nakazuje zamawiającemu, w ramach procedury udzielenia zamówienia publicznego, weryfikację złożonych ofert pod kątem zaistnienia czynu nieuczciwej konkurencji. Podstawową definicję czyny nieuczciwej konkurencji zawiera art. 3 ust. 1 u.z.n.k., przytoczony zresztą przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz w niepełnym jego brzmieniu. Następnie Sąd przytoczył art. 15 ust. 1 pkt 5 u.z.n.k.

Należy z tym miejscu przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Uzasadnienie prawne musi stanowić rzetelną informację, dlaczego w jego sprawie zastosowanie znajduje zrekonstruowana przez organ administracji norma prawna, a także dlaczego wyrażony przez niego pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą organu jest wskazać, dlaczego w świetle przepisów stanowisko Skarżącego jest wadliwe. Wymaga to odniesienia się do istoty jego argumentacji.

Tymczasem pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie zawierają rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji. Nie zawierają wykładni art. 3 ust. 1 u.z.n.k. jak również wykładni art. 15 ust. 1 pkt 5 u.z.n.k. Nie wyjaśniają zależności pomiędzy tymi dwoma przepisami ani jednoznacznie nie wskazują podstawy ustalenia czynu nieuczciwej konkurencji. Nie wskazują, czy do czynu nieuczciwej konkurencji miało dojść na skutek naruszenia prawa czy dobrych obyczajów. Przy czym ustalenie dobrych obyczajów w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji następuje z uwzględnieniem celu ustawy, jakim jest zapewnienie równych i niezakłóconych warunków konkurencji. Nie wyjaśniają, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, że czyn nieuczciwej konkurencji wypełniał normy art. 3 ust. 1 u.z.n.k w związku z art. 6 ust.1 u.o.k.i k. tzn. polegał na złamaniu zakazu zawierania porozumień ofertowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie Sąd pierwszej instancji, szerzej, niż miało to miejsce w pierwszym, uchylonym wyroku, wskazał na elementy stanu faktycznego, które jego zdaniem potwierdzały zaistnienie czynu nieuczciwej konkurencji. Jednakże ustalenia te ogólnie donosiły się do tożsamości błędów w ofertach i "np. personelu projektu". W części, dotyczącej opisu zbieżności ofert, odsyłały do opisów zawartych w uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem uzasadnienie opierające się na ogólnych stwierdzeniach dotyczących faktów, odesłaniach do uzasadnienia decyzji poddanej kontroli sądowej a tym bardziej decyzji organu pierwszej instancji lub wręcz wyręczenie się wybranymi wnioskami zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być uznane za spełniające wymagania stawiane art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 494/14, z dnia 9 lutego 2006 r. o sygn. akt I GSK 1447/05, z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/14, z 31 marca 2006 r. o sygn. akt II FSK 462/05; CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie sformułowano w skardze szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały obszernie uzasadnione. Sąd pierwszej instancji odniósł się do nich w sposób bardzo ogólny. Skupił się jedynie na kwestii ponownego dowodu z opinii biegłego.

W tym względzie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na wywód dotyczący oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie ustaleń dotyczących dopuszczenia się przez uczestników postępowania przetargowego czynu nieuczciwej konkurencji. Sąd pierwszej instancji jednym zdaniem skwitował, że spółki S. i B. nie konkurowały ze sobą w toku postępowania o udzielenie zamówienia a zgromadzone dowody wskazują, że zaistniał czyn nieuczciwej konkurencji. Brak omówienia tych dowodów i stwierdzenia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał je za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, co przy braku wykładni przepisów prawa materialnego czyni tę wadę uzasadnienia istotną, mogącą mieć wpływ na wynik sprawy.

Podobnie jak w przypadku pierwszego wyroku WSA w Warszawie, fragmentaryczność wywodu Sądu w tym względzie nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do finalnego wniosku, że "doszło do czynu nieuczciwej konkurencji". Skoro przedstawiony w tym zakresie wywód nie stanowi spójnej, konsekwentnej i logicznej całości, trudno ocenić zasadność wyrażonego stanowiska braku konkurencji między dwoma oferentami uczestniczącymi w procedurze o udzielenie zamówienia publicznego.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji uchybił art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnienie jego stanowiska w zakresie oceny stanu faktycznego jest bowiem fragmentaryczne, w niektórych kwestiach zdawkowe i mało precyzyjne, uniemożliwiając pełne zrekonstruowanie toku rozumowania, który doprowadził Sąd do podzielenia stanowiska organów, że w toku postępowania przetargowego doszło do czynu nieuczciwej konkurencji oraz formy tego czynu. Skoro przesłanki jakimi kierował się Sąd nie zostały przedstawione w sposób stanowiący konsekwentną i logiczną całość, pozwalającą na jednoznaczne prześledzenie procesu myślowego Sądu w tym względzie, niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zasadności tych przesłanek. Sąd nie przedstawił analizy ustaleń faktycznych organów w zakresie zaistnienia czynu nieuczciwej konkurencji i nie ocenił skrupulatnie materiału dowodowego sprawy w tym zakresie, zasadniczo ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego, a w konsekwencji jego konkluzje na ten temat uchylają się spod merytorycznej kontroli instancyjnej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie doszło do potencjalnie istotnego uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., co wymaga uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponieważ wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozwala na merytoryczną ocenę wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, nie ma możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionego wyżej stanowiska w zakresie wymogów uzasadnienia wyroku.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1953, z późn. zm.).