Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 119/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skarg W. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawach dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone decyzje.


UZASADNIENIE

III SA/ Łd 119/07

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 października 2006r. W. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o ponowne przeliczenie dodatku mieszkaniowego za lata 2002 – 2006. Swoją prośbę uzasadnił wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r.

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 145a k.p.a. i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591) oraz orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. P/4/05 ogłoszonym 18 maja 2006r. (Dz. U. Nr 84 poz. 587), wydał decyzje o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w których odmówił wznowienia postępowania, w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł.: z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145a § 2 k.p.a., który stanowi, że skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W odwołaniu od powyższych decyzji W. W. wskazał, iż nie mógł w ciągu miesiąca złożyć odwołania w celu ponownego przeliczenia dodatku mieszkaniowego bowiem w styczniu 2006r. przebywał w szpitalu, a następnie trwała jego rehabilitacja i pobyt w sanatorium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta Ł. prawidłowo przyjął, iż wniosek W. W. został złożony po terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a. Ponadto, Kolegium podniosło, iż jak wynika z akt sprawy strona nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu. Dodało, iż organy zobowiązane są do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 8 i 9, i dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.

W. W. wniósł w dniu 12 stycznia 2007r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Podniósł, iż prosi o przywrócenie terminu w sprawie ponownego przeliczenia dodatku mieszkaniowego za lata 2002-2006. Wskazał, iż przebywa na rencie chorobowej i w roku 2006 znajdował się w szpitalu, a w miesiącach lipiec – sierpień 2006r. przebywał na leczeniu sanatoryjnym, co może udokumentować. Skarżący podał, iż jego stan zdrowia nie pozwalał mu na wcześniejsze złożenie wniosku. Wskazał na swoją trudną sytuację rodzinną i finansową.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Postanowieniami z dnia 27 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Łd 119/07, sprawy ze skarg W. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – sprawy o sygn. akt od III SA/Łd 120/07 do III SA/Łd 127/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowań w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącego nie była bowiem tak jednoznaczna jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowań w sprawach dodatku mieszkaniowego – przebywanie w szpitalu w styczniu 2006r., rehabilitacja oraz pobyt w sanatorium. Tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2006 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie stanowiło w swej istocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a kpa.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowań z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Jednakże odmowa wznowienia postępowania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa.

Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.

Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a zachodziły przesłanki by sądzić, iż domaga się on przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to rzeczą organu administracji publicznej było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.

W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (nie publikowany), Sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.

W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 kpa. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".

Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda, by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.

W świetle powyższych rozważań obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącego jest złożenie odwołań od decyzji organu I instancji odmawiających wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do ich wniesienia, czy też może W. W. wniósł o przywrócenie terminu, skoro nie kwestionuje faktu, iż wniosek o wznowienie postępowań złożył po terminie określonym w art. 145a kpa i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma skarżącego z dnia 22 listopada 2006r., rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. obowiązek rozważenia, czy pismo stanowiło odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też może wniosek o przywrócenie terminu. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W wyroku z dnia 12 października 1987 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 334/87 (nie publikowany), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącego zostaną skrupulatnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane, jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia, co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.

Nie można również pominąć okoliczności (na którą powoływał się skarżący w toku postępowania), że W. W. jest osobą schorowaną, przebywającą na rencie chorobowej. W wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. w sprawie SA/Łd 15/93 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie terminu, to jednak w szczególnych wypadkach, ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te – stosownie do zasady zawartej w art. 9 kpa – powinny o tej możliwości pouczyć stronę (Prok. I Prawo nr 2 z 1995r. str.55). Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 9 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzje niekorzystne dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowane, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowań. Tym samym organ naruszył przepisy art.7, 8, 9 i 10 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez W. W. pisma z dnia 22 listopada 2006 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcia mając na uwadze, że w sytuacji gdy intencją strony jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to istnieje konieczność rozpoznania tego wniosku w pierwszej kolejności.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone decyzje.