Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 94/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 i art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na zarządzenie Burmistrza D. z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr 990/2022 w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Burmistrza D. skarga A. B. na zarządzenie tego organu z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr 990/2022 w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że była kandydatem na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. Pomimo spełnienia przez nią wszystkich wymogów do udziału i złożenia wszystkich dokumentów wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, na podstawie uchwały Komisji Konkursowej nr [...] z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie odmowy dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. skarżąca nie została dopuszczona do dalszych etapów postępowania konkursowego z uwagi na "brak dołączonego oświadczenia, że kandydat nie był prawomocnie ukarany karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela".

Zarządzeniem nr 990/2022 z dnia 1 sierpnia 2022 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D., Burmistrz D. powierzył stanowisko Dyrektora Szkoły drugiej uczestniczce konkursu. Zarządzenie to zostało wydane pomimo, że postępowanie konkursowe na dyrektora szkoły obciążone było istotnymi wadami. Mimo bowiem istniejącego obowiązku, Burmistrz D. nie wydał ani zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na dyrektora szkoły, ani zarządzenia o zatwierdzeniu tego konkursu. Niewydanie wskazanych zarządzeń uniemożliwia bezpośrednią ich kontrolę, co jest o tyle istotne, że możliwość zaskarżenia tego zarządzenia jako kończącego postępowanie konkursowe jest podstawową, i co do zasady jedyną formą sądowej weryfikacji prawidłowości postępowania konkursowego i zapadających w tym postępowaniu rozstrzygnięć, w tym m.in. uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Niewydanie zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu w zasadzie pozbawiło skarżącą możliwości wykazania, że dopełniła wymogów formalnych w zakresie zgłoszenia swojej kandydatury i tym samym, że odmowa dopuszczenia jej do kolejnych etapów postępowania konkursowego nastąpiła z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezpodstawnej.

Zdaniem organu, analiza zapisów art. 50 § 1 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: "p.p.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skrócie: "u.s.g.") wskazuje, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jako lex specialis zawęża legitymację skargową w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów skarżący musi wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Co istotne skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. Wnoszący w tym trybie skargę musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, polegający na tym, iż skarżony akt narusza jego interes prawny.

Jedyną podstawę wniesionej skargi stanowi nieudowodnione i nieprawdziwe twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym w postępowaniu konkursowym złożyła wymagane rozporządzeniem oświadczenie o braku prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną i że niedopuszczenie jej do dalszych etapów postępowania konkursowego nastąpiło z naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżąca nie przedstawia żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, w tym poprzez złożenie stosownych dowodów w załączeniu do skargi. Z drugiej strony brak złożenia oświadczenia został jednomyślnie stwierdzony przez komisję konkursową i nie budzi on żadnych wątpliwości w świetle dokumentacji postępowania konkursowego. Tym samym skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego działaniami organu administracji publicznej, w tym w szczególności zaskarżonym zarządzeniem o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły.

Brak legitymacji skargowej wynika w ocenie organu także z braku podstaw do zaskarżenia zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły przed sądem administracyjnym. Organ podzielił w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych i powszechnych, że zaskarżeniu do sądu podlegają dwa akty dotyczące postępowania konkursowego: po pierwsze, zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej - do sądu administracyjnego, po drugie, akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym - do sądu pracy.

Jednocześnie organ nie zgodził się z wywodem skarżącej, że konieczność zaskarżenia zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły wynika z braku zarządzenia o zatwierdzeniu postępowania konkursowego, a w konsekwencji z braku możliwości weryfikacji postępowania konkursowego. Skarżąca miała bowiem możliwość złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, aby w ten sposób zmusić organ do wydania przedmiotowego zarządzenia.

W piśmie z dnia 27 marca 2023 r., wniesionym w wykonaniu wezwania Sądu z dnia 21 marca 2023 r., organ wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu konkursowym, którego dotyczy skarga nie zostało wydane formalne zarządzenie o zatwierdzeniu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a w konsekwencji zarządzenie takie nie mogło zostać opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, ani doręczone skarżącej.

Zdaniem organu, niewydanie tego zarządzenia nie skutkuje nieważnością zaskarżonego zarządzenia. Brak formalnego zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły można ocenić jako nieprawidłowość, która nie miała żadnego wpływu na przebieg i wynik postępowania konkursowego. Po wyłonieniu kandydata Burmistrz dokonał zatwierdzenia wyników konkursu poprzez zaakceptowanie wyłonionego kandydata, co znalazło formalny wyraz w piśmie informującym Kuratorium Oświaty o wyborze kandydata, a następnie w zarządzeniu o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły wyłonionemu kandydatowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 229, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, to jest akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest z kolei art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g."). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 101 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., w myśl której skargę może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Przez pojęcie interesu prawnego należy natomiast rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.

Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", to jest nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g.

Legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 u.s.g. ma charakter szczególny, kwalifikowany. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny).

Sąd stoi na stanowisku, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na akt organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20).

Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20 oraz powołane tam poglądy doktryny).

W realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała jednak związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem Burmistrza D., a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Kwestionując zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w D. skarżąca upatruje swój interes prawny do wniesienia skargi przede wszystkim w tym, że nie ma ona innej realnej drogi prawnej do zaskarżenia zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, albowiem akt taki nie został w istocie w ogóle wydany, zaś samo powołanie kontrkandydatki w konkursie jest obarczone wadą prawną. Podkreślenia wymaga jednak, że naruszenie interesu prawnego następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. postanowienie NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1919/18). Zarządzenie o powołaniu innej osoby na stanowisko dyrektora nie dotyczy praw ani obowiązków skarżącej. Zaskarżone zarządzenie nie było bowiem adresowane do skarżącej i w żaden sposób nie kreuje jej sytuacji prawnej. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw tej innej osoby, do której adresowano zarządzenie i której sytuację prawną uregulowano (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 22 września 2021 r. III SA/Lu 516/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca ma więc wyłącznie interes faktyczny, ale niepoparty interesem prawnym. Jest to za mało by na podstawie art. 101 u.s.g. doprowadzić do zainicjowania sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie występuje bowiem przepis prawa, który przyznawałby kandydatowi ubiegającemu się o stanowisko dyrektora szkoły jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z powołaniem na stanowisko dyrektora szkoły innej, indywidualnie oznaczonej osoby. Na przepis taki nie wskazała również skarżąca.

Natomiast brak możliwości poddania kontroli legalności zarządzeń o ogłoszeniu konkursu i o zatwierdzeniu konkursu z powodu ich niewydania, w ocenie Sądu, samo w sobie nie skutkuje tym, że strona postępowania konkursowego, której nie dotyczy wydane zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły nabywa interes prawny w zaskarżeniu takiego zarządzenia.

Skutkiem braku wykazania naruszenia przysługującego skarżącej interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, jest natomiast powinność Sądu odrzucenia skargi.

Mając z kolei na uwadze wyrażoną w skardze argumentację oraz opisane okoliczności faktyczne sprawy Sąd wskazuje, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym dają również możliwość wniesienia skargi na bezczynność organów gminy. Przepis art. 101a u.s.g. stanowi bowiem, że przepisy art. 101 (dotyczący skarg na uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej) stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2).

Wnoszona na podstawie art. 101a u.s.g. skarga na bezczynność organu gminy, a więc i zarządzenie jej organu wykonawczego, może dotyczyć działalności organu gminy w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ obowiązek podjęcia określonego działania (tu obowiązek wydania zarządzenia). W postanowieniu z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13 NSA podkreślił, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek, podjęcia stosownej uchwały (analogiczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11).

Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, obliguje Burmistrza D., będącego organem prowadzącym Szkołę Podstawową im. [...] w D., do wydania zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu na dyrektora tej szkoły. Niewykonanie tej nakazanej prawem czynności może stanowić podstawę do wniesienia skargi na bezczynność na podstawie art. 101a u.s.g. (na którą to możliwość zwrócił uwagę organ we wniesionej odpowiedzi na złożoną skargę). W rozpoznawanej sprawie niewydanie przedmiotowego zarządzenia przez Burmistrza D. jest bezsporne. Akt taki nie został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej, ani doręczony skarżącej, co bezpośrednio potwierdził organ w piśmie z dnia 27 marca 2023 r.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".