Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2259/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej Solidarna Polska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 96/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej Solidarna Polska po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3239/21 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 96/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej Solidarna Polska po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3239/21, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a i § 2 oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." zobowiązał partię polityczną Solidarna Polska do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z 28 września 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył partii politycznej Solidarna Polska grzywnę w wysokości 2000 złotych (pkt 3) oraz zasądził od partii politycznej Solidarna Polska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 597 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z 28 września 2020 r. na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p."), zwróciło się do partii politycznej Solidarna Polska (dalej zwanej także jako "partia polityczna" lub "Partia") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy koalicyjnej, podpisanej 26 września 2020 r., o której mowa m.in. w artykule: https://tvn24.pl/polska/umowa-koalicyjna-zjednoczonej-prawicy-co-zawiera-4703329. Sąd podkreślił, że wyrokiem z 9 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 3239/21 stwierdzono nieważność decyzji ww. partii politycznej z 21 czerwca 2021 r. o odmowie udostępnienia żądanej informacji, jako obarczonej wadą nieważności, tj. wydaną po rozpatrzeniu wniosku, który nie zawierał podpisu osób upoważnionych do działania w imieniu skarżącego.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a biorąc pod uwagę jawność i transparentność życia publicznego, wskazał że umowa koalicyjna, których przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa koalicyjna - leżąca u podstaw utworzenia rządu bądź jego rekonstrukcji - jest przejawem działalności w zakresie "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Tym samym w ocenie Sądu I instancji skoro umowa koalicyjna stanowiła przejaw działania, a jednocześnie była aktem podjętym przez partie polityczne rządzące państwem i dotyczyła tego rządzenia, to należało uznać, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja posiada walor informacji publicznej. Skoro partia polityczna do czasu wniesienia przez skarżącego skargi nie podjęła żadnych działań wiążących się z ww. wnioskiem, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga na bezczynność była zasadna.

Jednocześnie w ocenie WSA w Warszawie bezczynność partii politycznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek datowany jest na 28 września 2020 r., a odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3239/21 został doręczony partii z informacją o prawomocności 13 lipca 2022 r. Partia nie podjęła żadnych działań w związku z ww. wnioskiem przed wniesieniem ww. skargi z 2 stycznia 2023 r. Termin na załatwienie sprawy z ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej przekroczono w sposób rażący, a zdaniem Sądu przekroczenie to jest oczywiste i znaczące, nie zostało w żadnej mierze usprawiedliwione jakimikolwiek okolicznościami.

Skargę kasacyjną wniosła partia polityczna Solidarna Polska, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I), tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 133 § 1, 153 i 170 p.p.s.a. przez:

- błędne uznanie, że z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3239/21 stwierdzającego nieważność wydanej przez Partię w sprawie decyzji, wynika że Partia była zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i na tej podstawie uwzględnienie skargi na bezczynność,

- oraz ustalenie, że Partia dopuściła się w sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz nałożenie na Partię grzywny w wysokości 2000 złotych wskazując, że Partia "ani nie udzieliła skarżącemu informacji w terminie 14 dni od otrzymania ww. wniosku, jak również zignorowała prawomocny wyrok WSA w Warszawie, stwierdzający nieważność wydanej przez Partię decyzji, ani nie podjęła żadnych innych działań związanych z ww. wnioskiem z 28 września 2020 r.",

- a także błędne uznanie, że niewystarczające jest powoływanie się przez Partię na fakt, że umowa koalicyjna nie stanowi informacji publicznej, ponieważ przeczą temu rozważania prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2023 r.. sygn. akt III OSK 7361/21, które Sąd w niniejszej sprawie po pierwsze uznał za własne a ponadto stwierdził, że rozważania te dotyczyły umowy koalicyjnej objętej wnioskiem Skarżącego z 28 września 2020 r. – przy czym wyrok NSA, na który powołał się WSA w niniejszej sprawie wydany został już po dacie złożenia skargi na bezczynność przez Stowarzyszenie, a zatem nie mógł zostać uwzględniony przez Partię przy rozpoznawaniu wniosku Stowarzyszenia, podczas gdy:

- na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3239/21 stwierdzającego nieważność wydanej przez Partię w sprawie decyzji, Partia nie została zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy ww. wyroku stwierdził jedynie nieważność wydanej w sprawie decyzji, nie zobowiązując Partii do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem i nie przesądzając, że wnioskowana "informacja" (tj. umowa koalicyjna) ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na fakt, że "wobec stwierdzonego rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, przedwczesne uznać należało odniesienie się do zarzutów skargi",

- w dniu 22 czerwca 2022 r. wydany został wyrok NSA sygn. akt III OSK 4839/21, który dotyczył dokładnie tej samej umowy koalicyjnej, która jest przedmiotem wniosku Stowarzyszenia na gruncie niniejszej sprawy, w którym wprost stwierdzono, że umowa koalicyjna zawarta m.in. przez Partię nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - co konsekwentnie prowadzi do wniosku, że od dnia zwrócenia akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 3239/21 - data przekazania zgodnie z pieczątką na ostatniej karcie akt: 5 lipca 2022 r.) - Partia pozostawała w słusznym, usprawiedliwionym przekonaniu, że umowa koalicyjna w ogóle nie stanowi informacji publicznej, a zatem Partia nie ma obowiązku jej udostępniać, a nawet odpowiadać na wniosek Stowarzyszenia z 28 września 2020 r., bowiem

- żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na podmiot rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej obowiązku doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi, w sytuacji gdy wniosek dotyczy materii, która w ogóle nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy,

co prowadzi do wniosku, że Partia nie dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nie było podstaw do nałożenia na Partię grzywny.

Ponadto partia polityczna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt II), tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej i przyjęcie, że:

- "Partia z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zatem na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych",

- "Tym samym należy przyjąć, że odmienne są obowiązki informacyjne partii politycznej, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, a inne gdy takimi piastunami nie są", podczas gdy:

- zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne - a zatem wobec faktu, że partie polityczne nie zostały wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to tym samym nie należą do kategorii "władz publicznych", a w konsekwencji odmiennie został określony "zakres" informacji publicznej, którą mają obowiązek udostępniać,

- powyższą argumentację dodatkowo wzmacnia fakt, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p., regulując zakres podlegającej udostępnieniu informacji publicznej, wprost wskazuje (w pkt 2 i 3), że obowiązane do udostępnienia opisanych tam informacji są wyłącznie podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie w art. 4 ust. 2 ustawy, który odnosi się właśnie do partii politycznych,

- na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie został odmiennie określony zakres obowiązków informacyjnych partii politycznej, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, a inne gdy takimi piastunami nie są - a zatem podział dokonany przez Sąd nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w efekcie prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie na gruncie zaskarżonego wyroku dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów, dochodząc do wniosku, że zakres udzielenia przez partie polityczne informacji publicznej jest odmienny od tego, który faktycznie wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskowana przez Stowarzyszenie "informacja", tj. umowa koalicyjna, spełnia kryteria "informacji publicznej" w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy:

- umowa koalicyjna z całą pewnością nie stanowi "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi żadnej formy "danych publicznych" w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jak również nie jest "dokumentem urzędowym", o którym mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy,

- umowa koalicyjna jest porozumieniem (umową nienazwaną) między niewykonującymi władzy publicznej podmiotami, która reguluje kwestię ich współpracy (w tym konkretnym przypadku między PiS, Porozumieniem oraz Solidarną Polską); dokument ten nie ma charakteru urzędowego i nie zawiera: treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

- umowa koalicyjna nie zawiera również stanowiska w sprawach publicznych zajmowanych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, jak również treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, ani wreszcie informacji o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

- umowa koalicyjna w żaden sposób nie reguluje kwestii finansowania oraz gospodarowania przez partię szeroko rozumianym mieniem publicznym,

- zaś zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem "Doniosłość zawartej umowy koalicyjnej w sferze publicznej nie znosi jednak jej celu, jakim było w pierwszym rzędzie zabezpieczenie interesów partykularnych poszczególnych podmiotów niebędących organami władzy publicznej oraz charakteru prawnego umowy, którą należy rozpatrywać w kategorii umowy cywilnej, której dopuszczalność zawarcia należy wywodzić z przepisu art. 353(1) Kodeksu cywilnego. Żądana umowa koalicyjna partii sprawujących władzę na poziomie centralnym w Polsce, tworzących większość w Sejmie RP i wyłaniających w ramach sformalizowanych procedur za pośrednictwem Sejmu Radę Ministrów, nie posiada żadnej szczególnej podstawy prawnej na gruncie prawa publicznego, w tym Konstytucji, ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 497), czy jakiejkolwiek innej ustawy regulujących kwestie publiczne. Nie jest to więc umowa publicznoprawna (szerzej na ten temat Z. Cieślak, Umowa administracyjna w państwie prawa, Kraków 2004). Nie może być tym samym podciągnięta pod kategorię informacji o sprawach publicznych,

co prowadzi do wniosku, że WSA w Warszawie na gruncie zaskarżonego wyroku błędnie ustalił, że wnioskowana przez Stowarzyszenie "informacja", tj. umowa koalicyjna, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1-3 i ust. 2 oraz w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że Partia dopuściła się bezczynności w sprawie, pomimo że odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej nie może być uznana za bezczynność w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty partia polityczna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia [...] na rzecz Solidarnej Polski zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania po części będzie wynikać z wykładni przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do podważania stanowiska Sądu I instancji, że żądana informacja w postaci umowy koalicyjnej jest informacją publiczną, a brak odpowiedzi skarżącej kasacyjnie partii na wniosek dostępowy, po stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji, wskazuje na bezczynność tej partii w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia. Zatem zarzuty te zostaną ocenione łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, jako oparte na aktualnym dominującym stanowisku judykatury, natomiast stanowisko skarżącej kasacyjnie partii oparte jest na jednostkowym stanowisku NSA, które nie zyskało akceptacji w późniejszym orzecznictwie tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny już kilkukrotnie wypowiadał się co do kwalifikacji umowy koalicyjnej partii politycznych będącej przedmiotem niniejszej sprawy i uznawał ją za informację publiczną, tj. w wyrokach z 16 grudnia 2022 r. III OSK 5482/21, z 10 marca 2023 r. III OSK 7361/21 i z 20 czerwca 2024 r. III OSK 2194/22. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w całości podziela.

Dlatego w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie ulega wątpliwości, że w związku z treścią art. 4 ust. 2 u.d.i.p., partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne.

Skoro partie polityczne nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy z takiego określenia, a zatem z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynika zawężony zakres przedmiotowy tego prawa właściwy dla partii politycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty, określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP przez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).

W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W istocie zatem może powstać wątpliwość w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bowiem jak wyżej wskazano prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będące "podmiotami wykonującymi zadania publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą. Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61. https://sip.lex.pl/#/commentary/587806655/650718/tuleja-piotr-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS).

W wykładni wyżej wskazanych przepisów nie można pomijać ani treści zasady jawności i transparentności życia publicznego ani charakteru konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego. Kwalifikowanie prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego nie jest kwestionowane ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Polityczny charakter tego prawa wynika z kolei z treści unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozpatrywanej z uwzględnieniem jego umiejscowienia w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Polityczne publiczne prawo podmiotowe to takie prawo, które daje roszczenie o udział w życiu publicznym. W doktrynie prawniczej prawa polityczne określane są jako prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143). Są to prawa uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). Prawo dostępu do informacji publicznej przedstawia się tu jako prawo nierozerwalnie związane ze strukturą państwa jako wspólnoty publicznoprawnej. Dotyczy relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (zbiorowości publicznoprawnej) a tą wspólnotą, a nie relacji pomiędzy członkami wspólnoty, dotyczy zatem relacji charakteryzowanych przez konstrukcję publicznych praw podmiotowych, przy czym jako prawo polityczne koncentruje się na tym aspekcie powyższych relacji, które związane są bezpośrednio i nierozerwalnie ze sposobami i standardami realizowania władzy publicznej przez wspólnotę (państwo). Obejmując te relacje pojęciem "prawa do uzyskiwania informacji" prawodawca wyposażył podmioty uprawnione w roszczenia o udostępnienie informacji. Jedną z istotnych cech konstrukcji publicznych praw podmiotowych jest to, że są one udzielone obywatelom w indywidualistycznie rozumianym interesie publicznym. Cel, jakiemu służyć mają publiczne prawa podmiotowe wyraża się m.in. w tym, że nie dotyczą one relacji pomiędzy poszczególnymi obywatelami, ale wyłącznie relacji między jednostką a wspólnotą publicznoprawną - służą kontroli działalności "władzy", a nie innych jednostek.

Mając na uwadze powyższe kryteria należy zatem przyjąć, że zaliczenie na gruncie u.d.i.p. partii politycznych do podmiotów niebędących "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ale jednak zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w zestawieniu z wymogiem udostępniania przez partie polityczne informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej", powinno być odczytywane nie tylko przy przyjęciu, że zakres ten nie może być kategorią pustą, a zatem partia polityczna może znaleźć się w sytuacji podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, lecz ponadto w ten sposób, że partia polityczna, w sytuacji, w której znajdzie się w roli podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w tym zakresie jako podmiot wykonujący zadania publiczne realizujący polityczne publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskania informacji publicznej oraz realizujący wartości wynikające z zasady jawności i transparentności życia publicznego. Partia polityczna z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych.

Należy zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 6 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 372) "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Charakter publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego prawa politycznego oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego ukierunkowujące wykładnię wskazanych wyżej przepisów uwzgledniającą wartości, do jakich odwołuje się wskazana zasada oraz cel publicznych praw podmiotowych uzasadniają wniosek, zgodnie z którym jeśli podmiot, jakim jest partia polityczna znajdzie się w sytuacji, w której faktycznie i realnie wykonuje zadania władzy publicznej, tj. wówczas, gdy przedstawiciele partii politycznej są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, to ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności w zakresie, "w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". O ile zatem mogą powstać wątpliwości co do kwalifikacji umów i porozumień koalicyjnych zawieranych z innymi partiami, stowarzyszeniami, fundacjami i ruchami politycznymi, zawieranych przez partie polityczne, której przedstawiciele nie są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa partii dopiero starających się o miejsce w parlamencie, którego dotychczas nie zajmują, albo – mająca charakter porozumienia z inną formacją, którego przedmiotem jest opracowanie elementów wspólnego programu, bądź kampanii wyborczej, o tyle umowy koalicyjne partii politycznych, których przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, jak np. umowa koalicyjna leżąca u podstaw utworzenia rządu bądź jego rekonstrukcji, jest przejawem działalności w zakresie "w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Nie do zaakceptowania jest pogląd, według którego działania i akty podejmowane przez partie polityczne rządzące państwem i dotyczące tego rządzenia należałoby uznać za sprawy wewnętrzne partii rządzącej i jako takie stanowić miałyby dokumenty wewnętrzne a w konsekwencji nie powinny być transparentne. Wykładnia powyższa w żaden sposób nie godzi w treść konstytucyjnego unormowania art. 11 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Finansowanie partii politycznych jest jawne". Obowiązki informacyjne partii politycznej, odmienne w sytuacji, gdy jej przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą i odmienne, gdy takimi piastunami nie są, nie godzą ani w wolność tworzenia i działania partii politycznej, ani w zasady równości i dobrowolności zrzeszania się w nich obywateli polskich, ani w cele i jawność finansowania partii politycznych.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela generalnego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 22 czerwca 2022 r., III OSK 4839/21, na którym opiera swoje stanowisko partia Solidarna Polska, w którym przyjęto, że – niezależnie od tego, czy partia polityczna przez swoich przedstawicieli będących piastunami organów sprawujących władzę wykonuje zadania władzy publicznej, czy też ich nie wykonuje - zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do spraw odnoszących się do finansowania partii politycznych, jawności struktur, ewidencji i statutu oraz do ewentualnego gospodarowania przez partię polityczną mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a także, że w każdym przypadku treść i postać umowy koalicji rządowej zawartej przez partie polityczne nie należy do kategorii informacji publicznej. Brak również podstaw do przyjęcia, że dla kwalifikacji treści umowy jako informacji publicznej znaczenie ma prywatnoprawny bądź publicznoprawny charakter tej umowy. Jeżeli treść umowy zwiera informację o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie tam przewidzianym, to jest informacją publiczną niezależnie od tego, czy umowa ta została zawarta w reżimie prawa prywatnego czy w reżimie prawa publicznego.

W rezultacie trafnie uznał Sąd I instancji, że żądana wnioskiem Stowarzyszenia z 28 września 2020 r. umowa koalicyjna partii politycznej Solidarna Polska z 26 września 2020 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust 1 i 2, w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skoro żądaną umowę koalicyjną należy zakwalifikować jako informację publiczną, to w okolicznościach niniejszej sprawy, nieudostępnienie tej umowy lub niewydanie ponownej decyzji o odmowie jej udostępnienia po stwierdzeniu przez Sąd administracyjny nieważności decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji, świadczy o pozostawaniu partii Solidarna Polska w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 28 września 2020 r. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozpatrując wniosek skarżącego, może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem miedzy innymi na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nieposiadającej przymiotu informacji publicznej, i niepoinformuje o tym wnioskodawcy, tj. gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Oczywiście błędne jest stanowisko partii Solidarna Polska, że w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, adresat wniosku dostępowego nie jest zobowiązany do odpowiedzi na wniosek, w której powinien poinformować o swoim stanowisku, w terminach określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek, nie budzi wątpliwości w judykaturze. Brak takiej odpowiedzi świadczy o nierozpoznaniu wniosku dostępowego i bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. a w sytuacji uznania żądanej informacji za publiczną wiąże się z koniecznością zobowiązania adresata wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpoznania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ partia polityczna Solidarna Polska po zwrocie 13 lipca 2022 r. akt sprawy przez WSA w Warszawie z prawomocnym wyrokiem stwierdzającym nieważność decyzji o odmowie udostępnienia umowy koalicyjnej, do wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 28 września 2020 r. nie dokonała żadnej czynności związanej z rozpatrzeniem wniosku, w tym nie udostępniła żądanej umowy, nie odpowiedziała pismem, że jak twierdzi, umowa ta nie stanowi informacji publicznej ani nie wydała ponownej decyzji o odmowie udostępnienia tej umowy.

Zatem niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust.1 u.d.i.p w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ skarżąca kasacyjnie partia nie udostępniła żądanej informacji publicznej ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości, że partia Solidarna Polska na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. była związana wyrokiem WSA w Warszawie z 9 marca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 3239/21, który stwierdził nieważność decyzji wydanej przez tę partię 21 czerwca 2021 r. o odmowie udostępnienia umowy koalicyjnej, tj. oceną prawną zawartą w tym wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie stwierdził, by w tym wyroku Sąd przesądził, że żądana umowa jest informacją publiczną, a partia została zobowiązana do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni. Uważna lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji związania partii tym wyrokiem upatruje w tym, że prowadzi ono do konieczności ponownego rozpoznania wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a jest to oczywisty wynik stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie. Sąd I instancji mając jednak na względzie to, że uznał, iż żądana umowa stanowi informację publiczną i to, że partia od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie podjęła żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku dostępowego, w szczególności nie udostępniła żądanej umowy ani nie wezwała Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych wniosku dostępowego, co świadczyłoby o zmierzaniu partii do wydania decyzji odmownej – wskazał, jakie czynności zobowiązana była wykonać skarżąca kasacyjnie partia. W skardze kasacyjnej tych okoliczności nie kwestionuje się. Zatem mając na uwadze to, że zostały przekroczone terminy do rozpatrzenia wniosku dostępowego wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uznać należy, że zachodziły oczywiste przesłanki do stwierdzenia bezczynności partii w rozpoznaniu wniosku dostępowego Stowarzyszenia i zobowiązania partii do rozpoznania tego wniosku na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do treści paragrafu 2 tego przepisu sąd administracyjny, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (m.in. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14,). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (przykładowo wyroki: NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak NSA w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym szczególnie czas trwania bezczynności (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez Stowarzyszenie 28 września 2020 r. w momencie orzekania przez Sąd I instancji nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie należy brać pod uwagę tylko okres po zwrocie akt przez Sąd z prawomocnym wyrokiem z 9 marca 2022 r. tj. od 13 lipca 2022 r. Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, od tej chwili do wniesienia skargi na bezczynność, tj. do 2 stycznia 2023 r., partia nie dokonała żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. W tej materii zauważyć należy, że co prawda okres z nietrafionymi czynnościami partii od złożenia wniosku dostępowego do zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem nie podlega ocenie to jednak, partia powinna brać pod uwagę to, że postepowanie dostępowe toczyło się już prawie dwa lata. W tej sytuacji brak podjęcia jakichkolwiek czynności do wniesienia skargi, jest podstawą do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone i miało na celu utrudnienie Stowarzyszeniu dostępu do informacji publicznej. Jest to zatem sytuacja niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. Usprawiedliwieniem nie jest rozbieżne wówczas orzecznictwo w kwestii kwalifikacji umowy koalicyjnej. Nawet przyjmując, że partia przyjęła, iż umowa ta nie jest informacją publiczną, to była zobowiązana przedstawić pisemnie swoje stanowisko Stowarzyszeniu, czego nie uczyniła. Co prawda, nie uwolniłoby to skarżącej kasacyjnie partii od zarzutu bezczynności ale niewątpliwie mogłoby wpłynąć na zmianę oceny tej bezczynności, jako niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie oceny bezczynności, które nie wykroczyło poza ramy swobody sędziowskiej w tym zakresie a także oceny wymierzenia jej grzywny w wysokości 2000 zł, co było konsekwencją tych samych okoliczności, które świadczą o rażącym naruszeniu prawa. Ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Mając na względzie przedstawione przez Sąd I instancji okoliczności, należało uznać, że zasadnie stwierdził, iż termin na załatwienie sprawy z wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej przekroczono w sposób rażący, a przekroczenie to jest oczywiste i znaczące, a ponadto nie zostało w żadnej mierze usprawiedliwione jakimikolwiek okolicznościami, dlatego prawidłowo wymierzył partii Solidarna Polska grzywnę w wysokości 2000 zł, która mieści się w dolnym przedziale określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a., która powinna osiągnąć cel w postaci rozpoznania wniosku dostępowego w określonym w zaskarżonym wyroku terminie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.