Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1213/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,a r5t. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. S. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. S. i D. S. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. S. i D. S. solidarnie kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. S. i D. S. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 28 lutego 2019 r. A. i M. K. (inwestorzy) zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa o schody zewnętrzne wykonane w technologii stalowej istniejącego budynku gospodarczo- garażowego" na działce ew. nr 21 obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku gospodarczo- garażowego" na terenie oznaczonym według ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr 21 obr. [...] przy ul. [...] w [...]:

1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy - zabudowa uzupełniająca do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

2. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu:

2.1 Teren działki nr 21 obr. [...] położony przy ul. [...] w [...], oznaczony na załączniku graficznym nr 1 do decyzji - na mapie w skali 1:500 - linią ciągłą w kolorze czarnym oraz symbolem MN - ustala się jako teren inwestycji, na którym dopuszcza się nadbudowę, rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gospodarczo- garażowego.

3. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

3.1. Powierzchnia zabudowy - maksymalnie 15 % powierzchni terenu inwestycji.

3.2. Powierzchnia biologicznie czynna - minimum 40 % powierzchni terenu inwestycji.

3.3. Dopuszcza się rozbudowę (m in. o schody zewnętrzne) wnioskowanego budynku gospodarczo- garażowego od strony elewacji bocznej w kierunku zachodnim - z zachowaniem jego minimalnej dotychczasowej odległości od drogi publicznej.

3.4. Szerokość elewacji frontowej (za którą uznaje się elewację od strony obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji) budynku gospodarczo- garażowego po rozbudowie - maksymalnie 9,0 m.

3.5. Wysokość wnioskowanego budynku od poziomu terenu do kalenicy głównej dachu po nadbudowie - maksymalnie 8,0 m.

3.6. Dach budynku gospodarczo- garażowego - dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°.

3.7. Kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy lub prostopadły w stosunku do elewacji frontowej wnioskowanego budynku.

3.8. Powierzchnia przewidziana do przekształcenia - 0,01 ha.

4. Warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:

4.1. Obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji z drogi publicznej ulicy [...].

4.2. Miejsca postojowe - na zasadach dotychczasowych.

4.3. Planowane zamierzenie uzgodnił w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...]. Zgodnie z powyższym pismem realizacja wnioskowanej inwestycji może nastąpić przy zachowaniu następujących warunków:

- obszar inwestycji – działka ew. nr 21 obr. [...],

- włączenie ruchu drogowego, spowodowanego w/w inwestycją, do układu komunikacyjnego miasta nastąpi według stanu dotychczasowego zjazdem drogowym z ul. [...] - drogi publicznej kategorii gminnej nr [...],

- w przypadku prowadzenia robót związanych z podłączeniem sieci usytuowanych w ulicach, należy złożyć w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek na zajęcie pasa drogowego,

- w trakcie realizacji inwestycji należy zachować obowiązujące w budownictwie przepisy i normy.

4.4. Zaopatrzenie w media - na warunkach uzgodnionych z gestorami sieci.

4.5. Odprowadzenie wód opadowych zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

4.6. Odpady komunalne powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z przepisami obowiązującymi w mieście [...].

4.7. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji [...] oraz wyznaczenia nowej aglomeracji [...] - wnioskowany teren zlokalizowany jest poza granicami obecnej aglomeracji.

5. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

5.1. Na terenie wnioskowanej działki zakazuje się działalności mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów dotyczących ochrony środowiska.

6. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich:

6.1. Projekt budowlany należy sporządzić z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane.

6.2. Projektowane zamierzenie budowlane nie może powodować:

a) pozbawienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z energii elektrycznej, cieplnej, wody, kanalizacji oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleb.

7. Wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i zagrożonych osuwaniem się mas ziemi:

7.1. Teren działki w całości położony jest w obrębie terenu górniczego "[...]", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska znak: [...] z dnia [...] września 2015 r. W związku z powyższym planowane zamierzenie zostało uzgodnione przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] - zgodnie z przepisami art. 53 ust. 4 pkt 4 oraz ust. 5 u.p.z.p.

7.2. Wnioskowana działka jest zlokalizowana na terenie, na którym udokumentowano złoża kopalin (złoże gazu ziemnego "[...]" [...]) - wnioskowane zamierzenie uzgodniono w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz ust. 5 u.p.z.p. z Ministrem Środowiska.

8. Linie rozgraniczające teren inwestycji - wyznaczono na załączniku graficznym nr 1 linią ciągłą w kolorze czarnym na mapie w skali 1 : 500.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie w formie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ I instancji stwierdził, że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Aktualny stan zabudowy i uzbrojenia terenu w obszarze analizowanym oraz uwarunkowania wynikające z odnoszących się do tego terenu opracowań planistycznych, pozwalają na realizację wnioskowanej inwestycji przy wykorzystaniu istniejącej infrastruktury technicznej. Przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki zostały ustalone przy uwzględnieniu przepisów szczególnych oraz sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnienia z właściwymi organami uzgadniającymi na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie niniejszej decyzji i na każdym jego etapie zapewniono udział wszystkim osobom i podmiotom mogącym posiadać w sprawie swój interes prawny - czym zrealizowano wymogi wynikające z przepisów art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania swoje uwagi wniosła jedna ze stron postępowania, H. S. – w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. Zastrzeżenia i wnioski zawarte w ww. piśmie dotyczyły zarówno wnioskowanej inwestycji, jak i trybu prowadzonego postępowania. Odnosząc się do podniesionych w ww. piśmie zarzutów organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter ogólny i nie przesądza o prawie do realizacji konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy wnioskowana inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Jest to decyzja, mająca za zadanie zastąpić na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie uprawnia ona do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych na wnioskowanym terenie; stanowi w istocie rodzaj informacji o warunkach i wymogach, których spełnienie - łącznie z opracowaniem projektu budowlanego uwzględniającego obowiązujące przepisy techniczno- budowlane - upoważni dopiero inwestora do ubiegania się o wydanie w odrębnym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku, gdyby rozwiązania przyszłego projektu budowlanego rzutowały w jakikolwiek sposób na interesy osób trzecich, będą one stronami w postępowaniu, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania zebrał i w sposób wnikliwy rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny. Organ I instancji wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia poniższych warunków:

a) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) teren ma dostęp do drogi publicznej;

c) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

d) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

e) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu I instancji, powyższe warunki zostały spełnione. Organ podkreślił, że na miano "działki sąsiedniej" zasługuje nie tylko działka granicząca, ale pod pojęciem tym rozumieć należy także nieruchomości położone w okolicy tj. wyznaczonym obszarze analizy. Taka interpretacja znalazła swoje odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 62/10. Dalej organ I instancji wskazał, że projektant odpowiedzialny za sporządzenie analizy, jej wyników oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy swoją pracę wykonuje na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia w niniejszej decyzji, jest obowiązany do oparcia jej zapisów o przedmiotowy projekt, zgodny z przepisami ww. aktów prawnych. W niniejszej sprawie projektant, dokonując analizy terenu wziął pod uwagę wysokość zabudowy o funkcji takiej jak budynek wnioskowany w wyznaczonym terenie analizowanym, jednakże dla wnioskowanego budynku dopuszczono wyższą maksymalną wysokość z uwagi na to, że stanowi to nawiązanie do zlokalizowanego na działce budynku mieszkalnego. Biorąc również pod uwagę pozostałe dopuszczone dla projektowanego budynku parametry organ stwierdził, że po jego realizacji będzie on stanowił spójną architektoniczną całość z budynkiem obecnie istniejącym. Organ wyjaśnił również, że przy ustalaniu poszczególnych wskaźników wzięto także pod uwagę ukształtowanie terenu, lokalizację wnioskowanej działki oraz istniejącą zieleń. Po przeanalizowaniu powyższych uwarunkowań stwierdzono, że przyjęte parametry nie zaburzą ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena dopuszczalności zamierzonej przez inwestora zmiany zagospodarowania terenu, nie natomiast ocena ewentualnych konsekwencji tej zmiany w świetle obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych, ponieważ ewentualne oddziaływanie planowanego zamierzenia jest możliwe do zbadania dopiero w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie dokonuje się oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującymi warunkami technicznymi. Organ I instancji wyjaśnił również, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się w odniesieniu do działki stanowiącej drogę publiczną. Ponieważ w niniejszym przypadku dopuszczono możliwość projektowanej rozbudowy (w tym schodów) jedynie w kierunku zachodnim, z zastrzeżeniem, że zachowana musi być minimalna dotychczasowa odległość wnioskowanego budynku od drogi publicznej - wyznaczenie linii nieprzekraczalnej stało się zbędne. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dokonuje się uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. O przekazaniu ww. projektu wraz załącznikami do uzgodnień informuje się strony postępowania pismem "do wiadomości". Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Skarżący D. S. w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na odmówieniu przyznania mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 8 lipca 2019 r. organ I instancji poinformował go, że nie jest możliwe przyznanie mu prawa strony w postępowaniu. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest nieprawidłowe, z uwagi na to, że skarżący jest właścicielem działki ew. 23, która graniczy z działką ew. nr 24 stanowiącą własność – H. S. - strony niniejszego postępowania. Obie działki stanowią gospodarczą całość - nie są od siebie odgrodzone, a działka ew. nr 23 stanowi w pewnej części dojazd do działki ew. nr 24. Skarżący wyjaśnił, że razem z matką traktują obie działki jako jedną nieruchomość i wspólnie nimi gospodarują. Na potwierdzenie ww. okoliczności skarżący przedłożył w toku postępowania kserokopię zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 1999 r. wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej - dotyczącą postępowania o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. O. w [...] wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym, na terenie działek nr 1179/208 oraz 1179/209 obr. [...] - obecnie działek ew. nr 23 i 24, a także kserokopię decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Ponadto wraz z H. S. złożyli oświadczenie o sposobie zagospodarowania działek. Pomimo przedłożonych dokumentów organ I instancji nie ustalił jednak prawa własności skarżącego względem działki ew. nr 23. Budzi to poważne zastrzeżenia skarżącego nie tylko z uwagi na brak inicjatywy organu w ustaleniu prawidłowego kręgu stron postępowania, ale również z uwagi na fakt, iż organ nie pochylił się nad ww. zagadnieniem, pomimo tego, iż działka ew. nr 23 znajduje się w obszarze objętym analizą, co wynika z załącznika graficznego do analizy i wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący stwierdził, że przekładając treść art. 28 k.p.a. na grunt niniejszej sprawy, należy uznać że jego interes prawny, uzasadniający przyznanie statusu strony postępowania, wynika z prawa własności względem działki ew. nr 23, znajdującej się w obszarze analizowanym i stanowiącej jedną całość gospodarczą z działką ew. nr 24, a nadto będącej działką sąsiednią względem działki ew. nr 21, objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Miano działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przypisuje się nie tylko działce graniczącej, ale również nieruchomości położonej w okolicy, to jest w wyznaczonym obszarze analizy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 62/10). Skarżący podniósł, że twierdzenie organu I instancji zawarte w piśmie z 8 lipca 2019 r. w zakresie ustalenia w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania - na podstawie aktualnych wypisów z rejestru gruntów m. [...] dla działek sąsiednich, nie znajduje pokrycia w okolicznościach sprawy. Jeżeli za działkę sąsiednią uważa się nie tylko działkę graniczącą, ale również działkę położoną w obszarze analizowanym, uznać należy, że organ z urzędu winien ustalić właściciela działki ew. nr 23, która jak wynika z akt sprawy, znajduje się w obszarze analizowanym. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli w swoich odwołaniach tożsame zarzuty pod adresem decyzji organu I instancji, w szczególności wskazali, że warunki zabudowy zostały ustalone z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wskazania innej wielkości powierzchni zabudowy, przy czym odstępstwo musi wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem zgodnie z treścią decyzji powierzchnia zabudowy została ustalona na maksymalnie 15% terenu inwestycji. W punkcie 3.4. wyników analizy wskazano, że stosunek powierzchni nowej zabudowy w terenie analizowanym do powierzchni działek wynosi średnio ok. 11%, przy czym w treści analizy nie wyjaśniono przyczyn wyznaczenia szerszego zakresu zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Podobnie organ I instancji nie uzasadnił znacznego zwiększenia wysokości budynku do kalenicy głównej – stwierdzając jedynie, iż wysokości głównych kalenic analizowanych budynków gospodarczych i garażowych mierzone od poziomu terenu wynoszą średnio ok. 4,5 m, natomiast dla wnioskowanego budynku wyznaczono wysokość na maksymalnie 8,0 m. Zdaniem skarżących określenie maksymalnej wysokości o 3,5 m większej od wskaźnika, stanowi istotne odejście od warunków zabudowy, panujących na obszarze analizowanym. Skarżący wskazali, że zbyt duże różnice w warunkach zabudowy burzą ład przestrzenny i zakłócają estetykę okolicy. Ponadto w wynikach analizy brak jest uzasadnienia w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku na maksymalnie 9,0 m, podczas gdy szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków gospodarczych i garażowych wynosi średnio ok. 6 m. W ocenie skarżących organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego i kompletnego postępowania dowodowego. Nazwa planowanej inwestycji wskazuje, iż prace budowlane będą dotyczyły budynku gospodarczo- garażowego, znajdującego się na działce ew. nr 21. Uszło jednak uwadze organu, iż w rzeczywistości budynek objęty wnioskiem nigdy nie pełnił funkcji garażu, a wykorzystywany był jako pasieka, kurnik oraz gołębnik, a nadto jego położenie nie odpowiada położeniu wynikającemu z mapy zalegającej w aktach sprawy. W przekonaniu skarżących, dokonanie oględzin nieruchomości pozwoliłoby na ocenę rzeczywistego umiejscowienia budynku, co nie pozostaje bez wpływu na weryfikację zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi zachowania odpowiedniej odległości od granic z nieruchomością sąsiednią. Zdaniem skarżących postępowanie organu I instancji, polegające na odejściu od średnich wskaźników w zakresie ww. parametrów, bez jednoczesnego uzasadnienia przyjętych wielkości, budzi zastrzeżenia w kontekście uznaniowości organu i granic odstępstwa od średnich wskaźników zabudowy panujących na danym obszarze. Przyjęcie, iż organ nie jest zobowiązany do wyjaśnienia powyższych okoliczności może prowadzić do nieakceptowalnego wniosku, iż jest on władny do dowolnego ustalania warunków zabudowy konkretnej inwestycji i nie musi uzasadniać swojego postępowania.

Po rozpoznaniu odwołań skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy u.p.z.p., zaś kwestie proceduralne rozstrzygają przepisy k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując kontroli instancyjnej należy mieć na względzie fakt, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszej kolejności organ podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ta, zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie, ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora warunków opisanych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie ma możliwości negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. Organ podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę spełniającą warunek wynikający z art. 5 pkt 5 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że przy wydaniu decyzji zastosowano się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 324/18. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu H. S. organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji udzielił wyczerpujących wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo sądowe. Końcowo organ odwoławczy zważył, że zakres inwestycji objęty decyzją stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji w oparciu o wniosek inwestorów zawierający charakterystykę inwestycji - stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p., a ponadto w oparciu o art. 64 w zw. z art. 53 u.p.z.p. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter i jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest ogólnie możliwa. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie naruszają one żadnych praw i nie powodują znaczącej szkody lub nieodwracalnych skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji.

W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości.

Skarżący wnieśli o :

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) uchylenie poprzedzającej ją w toku instancji, decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

3) alternatywnie - o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., w wypadku uwzględnienia zrzutu naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.); w tym wypadku wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

4) zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

5) zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 p.p.s.a. z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z wniosku D. S.;

6) dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. z pisma procesowego z dnia 12 września 2019 r. wraz z dowodem złożenia, na okoliczność podtrzymania w dacie jego składania podania o wznowienie postępowania określonego we wniosku o zawieszenie postępowania, o jakim mowa w pkt 5 skargi.

Niezależnie od skargi skarżący zawarli w piśmie wniosek skierowany do organu odwoławczego stanowiący ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe załatwianie sprawy, w związku z niezałatwieniem wniosku D. S. z dnia 12 czerwca 2019 r. o wznowienie postępowania, z uwagi na pominięcie go jako strony w postępowaniu, które na dzień wniesienia skargi zakończyło się już ostateczną decyzją stanowiącą przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, podtrzymując ten wniosek.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazali na uchybienia formalne zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że wydano ją na "posiedzeniu", podczas gdy przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wyodrębnia dwie odmiany posiedzeń: rozprawy i posiedzenia niejawne. W ocenie skarżących trudność we wskazaniu odmiany posiedzenia ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu, w tym wywiązania się z obowiązku zawiadomienia stron, gdy posiedzeniem była rozprawa. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wadliwe pouczenie, gdyż wbrew wymogowi z art. 47 § 1 p.p.s.a., poucza strony o obowiązku złożenia skargi w dwóch egzemplarzach, podczas gdy liczba odpisów pisma (nie licząc oryginału adresowanego do sądu) w postępowaniu sądowym determinowana jest liczbą stron. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym decyzją występowała więcej niż jedna strona. Skarżący zwrócili również uwagę, że organ odwoławczy wskazał nieaktualny tekst p.p.s.a., przywołując Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. Organ zastosował nadto nieuprawnioną praktykę prowadzącą do naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż w decyzji II instancji zamiast wskazać (oznaczyć) strony, postanowiono (w pkt 3 rozdzielnika) o włączeniu do tekstu decyzji części dokumentu wygenerowanego przez organ I instancji (wykazu nr [...]), tzn. części materiału dowodowego z akt organu I instancji. Zdaniem skarżących nie jest dopuszczalne aby decyzja organu odwoławczego w części znajdowała się w aktach II instancji, a w części w aktach I instancji. Skarżący zwrócili również uwagę, że formalne wadliwości, w nieakceptowalnej z punktu widzenia prawa odmianie, zawiera również decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. W decyzji tej dokonano zupełnie nieuprawnionego wykreowania organu orzekającego w sprawie. Jak wynika jednoznacznie z oznaczenia organu oraz podpisu na decyzji, wydana ona została przez Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...]. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jakkolwiek jest to kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, to trudno stwierdzić, czy w statucie Biura, Dyrektorowi przydano walor "organu tej jednostki organizacyjnej", czy też tylko kierownika nie mającego charakteru organu, jakiego wymaga przepis. Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] został przez Radę Miejską w [...] na mocy § 1 pkt 1 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Województwa [...] z 2015 r., poz. [...]) umocowany w trybie art. 39 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). O ile Biuro ma w ogóle charakter gminnej jednostki organizacyjnej (co zdaniem skarżących jest dyskusyjne mając na względzie postanowienia statutowe), to żadne rozwiązanie statutowe z jej kierownika nie czyniło "organu", jak wymagał tego art. 39 ust. 4 u.s.g. Od tego zaś uwarunkowano tytuł do wydania decyzji. Skarżący podnieśli, że nawet gdyby legitymację do prowadzenia orzecznictwa Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] odnalazłby w art. 39 ust. 4 u.s.g., postanowieniach statutowych czytanych łącznie z § 1 pkt 1 cyt. uchwały, to i tak: 1) nie dawało mu to tytułu do występowania jako organ I instancji i tytułu do wskazywania Dyrektora Biura w oznaczeniu organu w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., 2) nie dawało mu to tytułu do pominięcia przepisu o właściwości rzeczowej wójta (burmistrza, prezydenta) w postaci art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który wymagał wskazania tego organu jako organu I instancji, a Dyrektorowi nakazywał dodatkowo wykazać upoważnienie z art. 268a k.p.a. skoro był zaledwie pracownikiem zatrudnionym przez Prezydenta Miasta [...]. O ile pierwszy zarzut wykazuje naruszenie nieistotne prawa procesowego, o tyle drugi - skutkuje wadą nieważności decyzji obu instancji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dalej skarżący zarzucili, że z naruszeniem art. 28 k.p.a. w postępowaniu I instancji pominięto jedną ze stron, skarżącego D. S. Orzekające organy przyjęły, że prawidłowym było przyznanie D. S. statusu strony w toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego m. in. przez niego, oraz pozbawienie go tego statusu w postępowaniu I instancji. Pomimo tego, że sytuacja tego skarżącego była szczególna (w toku I instancji nie był stroną a w postępowaniu odwoławczym już tak), organ odwoławczy nie odniósł się do kluczowych kwestii: jak prezentuje się legitymacja skarżącego; na czym polegał jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz wynikający zeń tytuł do wniesienia odwołania (nie oceniano skuteczności doręczenia i terminowości odwołania) oraz szkoda na własnym interesie, jaką mogło zrodzić zapewnienie udziału tej strony tylko w jednej instancji. Skarżący podnieśli, że okoliczności sprawy wskazują, iż takie działanie organu odwoławczego (odstąpienie od uchylenia decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wadą procesu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) naruszyło art. 15 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania I instancji pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. D. S. wystąpił do Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] m. in. z podaniem o uznanie go za stronę postępowania i umożliwienie mu wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie oznaczonej nr [...], wskazując, że jest wraz z H. S. (stroną toczącego się postępowania) właścicielem tej samej nieruchomości, złożonej z sąsiadujących ze sobą działek (nr 23 i 24), spośród których bliżej terenu inwestycji położona jest działka H. S. Skarżący D. S. twierdził, że również jego nieruchomość sąsiaduje z inwestycją i będzie cierpiała na uciążliwości nią wywoływane. W odpowiedzi na to żądanie otrzymał wezwanie do przedłożenia dokumentów, z których wynika prawo własności działki ew. nr 24. W piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. oraz oświadczeniu z dnia 27 czerwca 2019 r. skarżący D. S. wykazał wraz z H. S., że: działki ew. nr 23 i 24 są jedną nieruchomością, przeznaczoną pod tę samą zabudowę i ogrodzoną wspólnym ogrodzeniem; uzyskali na ulokowaną na nich inwestycję (budynek mieszkalny jednorodzinny i przyłącz wodnokanalizacyjny) pozwolenie na budowę zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], które załączyli do odpowiedzi na wezwanie. Kolejnym pismem z dnia 8 lipca 2019 r., nr [...] organ I instancji powiadomił skarżącego D. S. o nieuwzględnieniu wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony. Stanowisko to organ podtrzymywał konsekwentnie do zakończenia postępowania I instancji. W ocenie skarżącego, już samo wezwanie do wykazania interesu prawnego nie nadawało się do wykonania, gdyż wbrew wymogom art. 50 § 1 w zw. z art. 55 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., nie wskazywało: a) ani czynności, jakiej należy dopełnić (rodzaju dokumentu jakiego organ oczekuje, aby uczynić zadość żądaniu strony); b) ani terminu na wykonanie wezwania, c) ani też rygoru niezastosowania się do wezwania. Zresztą wezwanie pod względem materialnym było nieuprawnione, gdyż sfera własności działek ew. nr 23 i 24 wynikała z wiedzy posiadanej przez Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z urzędu. Prezydent Miasta [...] jako organ powiatu (Miasta [...]) prowadzi ewidencję gruntów i budynków, a jako organ podatkowy - prowadzi rejestr właścicieli i posiadaczy nieruchomości. Z naruszeniem zatem art. 77 § 4 zd. drugie k.p.a. zażądano od strony dowodu na okoliczność znaną organowi jako notorium urzędowe. Końcowo skarżący podkreślili, że wezwanie zostało mimo wszystko wykonane, przedstawili bowiem cztery dokumenty, z których jasno wynikał tytuł do występowania w sprawie: wyjaśnienie co do wykonywania relacji własnościowych działek ew. nr 23 i 24 obrazujące stan faktyczny na nich istniejący, oświadczenie H. S., decyzję o pozwoleniu na budowę i akty notarialne z nabycia własności gruntów. Mimo tak licznego materiał dowodowego zgromadzonego na okoliczność przyznania skarżącemu statusu strony, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nawet nie wspomniał, dlaczego dopiero od złożenia odwołania status ten powinien skarżącemu przysługiwać, czy postępowanie I instancji nie podlega powtórzenia z udziałem skarżącego (w odrębnym postępowaniu domaga się on wznowienia postępowania i formalnie nie doczekał się jeszcze żadnej czynności w tym postępowaniu). Jak wynika z akt sprawy, istota zarzutów skarżącego D. S. przed Dyrektorem Biura Rozwoju Miasta [...] sprowadzała się do konieczności zapewnienia mu ochrony przed rozstrzygnięciem decyzji I instancji w zakresie, w jakim asymiluje wadliwą analizę urbanistyczną i dopuszcza do lokalizacji zabudowy o parametrach kolidujących z tymi z obszaru analizowanego (powiększającej nielegalnie gabaryty w relacji do średniej z obszaru analizowanego). Takie zarzuty mogły stanowić podstawę ochrony praw skarżącego w zasadzie tylko na etapie doręczenia projektu decyzji z tą analizą (co stanowi surogat prawa składania zarzutów od opinii biegłego w sferze wiedzy specjalnej - urbanistycznej). Co więcej, w sprawie aż do zakończenia postępowania odwoławczego, nie został rozpatrzony wniosek dowodowy H. S. z dnia 12 czerwca 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i ulokowanych w terenie budynków. Skoro spór w postępowaniu dotyczy tego, czy inwestycja harmonizuje, czy też nie z otoczeniem, w ocenie skarżących wniosek taki winien być uwzględniony. Wymagało drobiazgowego wyjaśnienia, czy inwestycja o funkcji gospodarczo- garażowej to w ogóle budynek, który mapa oznacza symbolem "i", tzn. nie wskazującym ani jednej, ani drugiej z tych funkcji. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skarżący stwierdzili, że z tych powodów, zamiast decyzji utrzymującej w mocy, winna być przez organ odwoławczy wydana decyzja na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Bez oględzin (mających posłużyć ustaleniu realnej funkcji budynku na datę orzekania) nie sposób ustalić, czy rozstrzygnięcie jest prawidłowe; wskazuje bowiem jako przedmiot postępowania "budynek gospodarczo-garażowy", podczas gdy został on oznaczony symbolem "i"; funkcja garażowa i gospodarcza. W ocenie skarżących zgodnie z przepisami prawa (załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie baz danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej) należałoby posłużyć się symbolami "g" oraz "t". W analizie w ogóle nie poświęcono miejsca deklarowanej przez inwestorów funkcji budynku, a tym samym dopuszczalności jej zachowania w znacząco rozbudowanej przestrzeni, zgodnie z decyzją. Następnie skarżący zarzucili, że decyzja organu odwoławczego jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane również z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Ocena stopnia wpisywania się projektowanej inwestycji w istniejącą już zabudowę (jej funkcji, parametrów i cech, w tym gabarytów, takich jak wysokość, długość i szerokość elewacji frontowej, a także ulokowanie względem drogi - linii zabudowy) nie została pozostawiona swobodnej ocenie orzekającego organu. Przebieg tego porównania powinien odpowiadać wymogom § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena cech zabudowy powinna być wyartykułowana w sporządzonej przez urbanistę analizie, stanowiącej następnie załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wynik analizy stanowiący dokument powinien obrazować analizę stanowiącą proces intelektualny dokonywany przy pomocy wiedzy specjalnej (w sferze urbanistyki), zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Cechy zabudowy i sposoby zagospodarowania oraz cechy projektowanej inwestycji, takie jak w szczególności: wskaźnik wielkości nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość krawędzi górnej elewacji frontowej - wyznacza się w granicach średnich tych wskaźników zrealizowanych już inwestycji znajdujących się obszarze analizowanym (w sąsiedztwie inwestycji) wyznaczonym zgodnie z § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7). Tymczasem jak wynika z decyzji organu I instancji, wspomniane trzy wskaźniki projektowanego budynku, tzn. nadbudowany, rozbudowany i przebudowany budynek gospodarczo- garażowy na działce ew. nr 21, ustalono następująco: wskaźnik powierzchni zabudowy na 15 %, szerokość elewacji frontowej na 9 m, wysokość budynku na 8 m. Analiza wykazała, że średni wskaźnik zabudowy (jakkolwiek nie wykazano - co było obowiązkiem autora analizy - z których działek wywiódł ten wskaźnik) wynosi tylko 11 %. Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi średnio 6 m (również nie wskazano działek porównywanych). Wysokość elewacji frontowych budynków sąsiednich wyniosła 4,5 m (tu także brakuje relacji z numerów uwzględnionych działek). Analiza (a tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego) dopuszczała w każdym z tych wypadków znaczące odstępstwa, pogarszające jakość korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie wyłączając nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących trafnie stwierdził organ odwoławczy w decyzji, że odstępstwa od średnich wartości z obszaru analizowanego są dopuszczalne, ale każdorazowo prawodawca wymaga od organu, aby w tekście analizy wykazał, w sposób dający się skontrolować co do spójności i logiki wywodu, jakie wartości urbanistyczne przesądziły, że wbrew zasadzie, dopuszczono wyłom od gabarytów zabudowy kształtujących dotychczas trwały ład przestrzenny najbliższej okolicy. Takiego uzasadnienia analizy urbanistycznej wymagają, odpowiednio do poszczególnych cech zabudowy, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, w których dopuszcza się wyjątkowo odstępstwa od wartości występujących na analizowanych działkach gruntu, jeżeli wynika to z analizy. Skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie, żadne z odstępstw, nie zostało poparte jakimkolwiek uzasadnieniem, wywodem co do wartości planistycznych, które mogłyby korzystać z pierwszeństwa przed ładem kształtowanym dotychczasową zabudową, mającą przecież w zamierzeniu § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ww. rozporządzenia, chronić osoby, które z oznaczonym terenem związały swoje plany, interesy życiowe i przyszłość. Regulacje te są dla mieszkańców gminy gwarantem stabilności charakteru dzielnicy, osiedla czy sołectwa. Zburzenie tego zaufania wymaga gruntowego uzasadnienia. Prowadzi bowiem do udzielenia pierwszeństwa interesowi strony (inwestorowi) przed interesem społecznym, reprezentowanym przez zbiorowość sąsiedzką, zgodnie z metodologią art. 7 k.p.a. W zaskarżonych decyzjach uzasadnienia tego nie sposób odnaleźć, co daje asumpt do uchylenia ich z powodu naruszenia prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że błędnie też wyznaczono obszar analizowany, dopuszczając się naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia. Obszar analizowany wyznacza się bowiem jako teren znajdujący się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora i nie mniejszej niż 50 m. Urbanista obowiązany był zatem: 1) wybrać odległość nie mniejszą niż 3-krotność frontu działki ew. nr 21; 2) posługując się stale tą odległością zakreślić obwód (owal) dookoła, wzdłuż granicy działki ew. nr 21 z zachowaniem wybranego promienia. Jak wynika z załącznika graficznego do analizy, obszar analizowany ma kształt kwadratu (a więc bryły nie posiadającej promienia), a nadto działka objęta wnioskiem nie znajduje się w centrum tego obszaru; wręcz leży na jego obrzeżu, fałszując realny obraz zabudowy w części północnej prawidłowego obszaru analizowanego, po przeciwnej stronie drogi. Dalej skarżący zarzucili, że z naruszeniem prawa materialnego w zaskarżonej decyzji odstąpiono od ustalania linii zabudowy. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się obowiązującą linię zabudowy. Termin "wyznacza się" oznacza, że każde odstąpienie, czy pominięcie tej linii, choćby była powielona przez linię wyznaczoną wcześniej wydaną decyzję, nie jest dopuszczalne. Przebieg linii zabudowy oraz załącznik do decyzji obrazujący jej przebieg za pomocą symboli określony został w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Regulacje naruszono, odstępując od wskazania linii zabudowy inwestycji. W ocenie skarżących naruszono też bezwzględnie obowiązującą regulację o konieczności wyznaczenia jednoznacznej ilości miejsc parkingowych (zważywszy, że deklarowana funkcja garażowa ma mieścić pojazdy) w rozumieniu § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w decyzji o warunkach zabudowy, obligatoryjnie wskazuje się liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów. Stąd rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4.2. sentencji decyzji organu I instancji o treści "miejsca postojowe - na zasadach dotychczasowych" (które zresztą nie istnieją), jest jawnym naruszeniem obydwu regulacji. Skarżący podnieśli, że w zakresie współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, o jakim mowa w art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a., również dopuszczono się szeregu naruszeń prawa. Po pierwsze, pomimo tego, że grunty przylegające do terenu inwestycji (oznaczone symbolami RIVa i RIVb) są wykorzystywane rolniczo, nie wystąpiono o uzgodnienie stosownie do wymogu art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tzn. do organu właściwego do spraw ochrony gruntów rolnych i leśnych - w zakresie melioracji. Po drugie, z relacji zawartej w decyzji organu I instancji wynika, że uzgodnienia w zakresie skomunikowania drogowego inwestycji, dokonano z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w [...], a podmiot ten nie jest zarządcą drogi w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zarządcą jest Zarząd zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Fikcja uzgodnienia zatem nie miała miejsca, wbrew poglądowi organów obu instancji. Wreszcie w ocenie skarżących decyzja organu odwoławczego narusza art. 153 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie. Jakkolwiek regulacji tej nie przywołano, to jednak ze stwierdzenia "przy wydawaniu decyzji zastosowano się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 324/18" wynika, że sprawa już wcześniej w ocenie organu odwoławczego stanowiła przedmiot oceny sądu. Tak jednak nie było. Wyrok dotyczy innych stron, innej inwestycji, na innej nieruchomości. Końcowo skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego z zarzutów odwołań. Zamiast samodzielnie sformułować w uzasadnieniu decyzji argumentację co do każdego z nich, ograniczył się do "zaznaczenia, iż Dyrektor Biura udzielił wyczerpujących wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r.", co zwalniało organ odwoławczy - w jego przekonaniu - z obowiązku rozpatrzenia każdej z podnoszonych w odwołaniach okoliczności. Takim zachowaniem organ zdaniem skarżących naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r. Sąd odmówił zawieszenia z urzędu postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 p.p.s.a., oddalając wniosek skarżących w tym przedmiocie.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżących o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem z urzędu pod rozwagę naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie naruszenia prawa koncentrują się wokół przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Po pierwsze, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób oczywiście błędny. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obszar analizowany i jego grancie wyznacza się "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek" w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu powyższej działki i nie mniejszej niż 50 m. Oznacza to, że granice obszaru analizowanego muszą zostać wyznaczone co do zasady koncentrycznie w równej odległości od działki objętej wnioskiem. Jakkolwiek – jak przyjmuje część sądów administracyjnych – granice te nie muszą zawsze stanowić w sensie geometrycznym okręgu, to jednak kształt obszaru analizowanego powinien zasadniczo mieć kształt zbliżony do okręgu (lub kwadratu, jeśli uzasadnia to kształt działki objętej wnioskiem). Istotne jest więc to, aby odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora była na całej długości równa.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie zachodzą rażące odstępstwa od zaprezentowanej wyżej zasady. Od strony północnej granicy obszaru analizowanego (na płn. od ul. [...]) odległość działki inwestora (działka nr 21) jest prawie czterokrotnie (!) mniejsza niż od strony południowej granicy tego obszaru (teren za ul. [...]). Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w ten sposób nie jest dopuszczalne, co skutkuje wnioskiem, że również dalsze ustalenia związane z tak wadliwie wyznaczonym obszarem analizowanym nie mogą być uznane za prawidłowe i miarodajne. Prawidłowe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem możliwe tylko na tle prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego (zob. § 3 w zw. z § 2 pkt. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Po drugie, wobec podniesionych w toku postępowania administracyjnego (zob. m.in. odwołanie H. S. od decyzji organu pierwszej instancji) zastrzeżeń co do faktycznej i aktualnej funkcji zabudowy objętej wnioskiem, organy powinny skonfrontować zakres i treść wniosku z realnie istniejącą zabudową w tym zakresie oraz ocenić, czy obiekt objęty wnioskiem rzeczywiście pełni funkcję budynku gospodarczo-garażowego, do którego nadbudowy, rozbudowy i przebudowy zmierza wnioskodawca. Weryfikacji wymaga także lokalizacja powyższego obiektu na działce nr 21.

Po trzecie, przyjęte w kontrolowanych decyzjach wskaźniki intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – niezależnie od ich potencjalnej wadliwości wynikającej z błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego – zostały wyznaczone w sposób sprzeczny z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi – pod rygorem uznania wadliwości decyzji – oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając – bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy – wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich (co do wskaźnika intensywności zabudowy – maks. 15 % przy średniej wartości ok. 11 %; co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej – maks. 9 m przy średniej wartości ok. 6 m; co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – maks. 8 m przy średniej wartości ok. 4,5 m).

Niezależnie od powyższego wątpliwości Sądu budzi ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej o wartości min. 40 %, bez podania podstaw przyjęcia takiej wartości. Konieczne jest ponadto ustalenie minimalnej wartości wskaźników, gdyż trudno przyjąć, że jakakolwiek wartość minimalna może nie mieć znaczenia z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu urbanistyczno-architektonicznego.

Po czwarte, Sąd z urzędu stwierdza, że skarżony organ odwoławczy błędnie zareagował na odwołanie D. S.

Skoro organ odwoławczy – jak wynika z bardzo lakonicznego oraz konstrukcyjnie i formalnie wadliwego uzasadnienia – nie został uznany za stronę postępowania (zob. s. 3 uzasadnienia), to powstaje pytanie, na jakiej podstawie organ ten doręczył temu podmiotowi decyzję odwoławczą utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z poglądami nauki prawa administracyjnego procesowego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych negatywna weryfikacja statusu podmiotu odwołującego się od decyzji organu pierwszej instancji skutkuje powinnością umorzenia postępowania odwoławczego w części dotyczącej odwołania tego rodzaju podmiotu. Umorzenie postępowania w tym zakresie powinno oczywiście nastąpić w jednej decyzji, gdyż ewentualne uwzględnienie odwołania podmiotu pominiętego jako strona będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości (a więc także w części, w której orzeczono co do losów decyzji pierwszej instancji). Oczywiście bez przeprowadzenia w toku dalszego postępowania prawidłowej weryfikacji statusu skarżącego D. S. jako strony postępowania, dalsze oceny Sądu nie mogą zastępować ustaleń i ocen kontrolowanych organów.

Sąd stwierdza również, że z akt sprawy oraz złożonej skargi wynika, że organ drugiej instancji nie rozpoznał wniosku D. S. z dnia 12 czerwca 2019 r. (podtrzymanego pismem z dnia 12 września 2019 r., a więc już po wydaniu i doręczeniu decyzji odwoławczej) o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Obowiązkiem skarżonego organu jest więc formalne rozpoznanie powyższego wniosku.

Nie są natomiast uzasadnione dalej idące zarzuty skargi. Zarzuty te są oczywiście bezzasadne.

Nie znajduje zatem żadnych uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 u.s.g. (treść uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie budzi wątpliwości jako podstawa kompetencyjna do działania Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] jako organ orzekający w pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie). Również zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie znajdują żadnych podstaw (z akt sprawy wynika ich oczywista bezzasadność). Nie może także zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ustalenia liczby miejsc postojowych lub warunków parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy nie ma charakteru bezwzględnego, jeśli planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu zabudowy nie jest związana z powstaniem nowych warunków w zakresie komunikacji z otoczeniem (w przedmiotowej sprawie zakres i rodzaj planowanej zmiany zabudowy nie powoduje zmiany warunków w tym zakresie; również "funkcja garażowa" obiektu oczywiście nie ma związku ze stosowaniem § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Kontrolowane organy nie naruszyły także § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez nieustalenie obowiązującej linii zabudowy. Linię tego rodzaju ustala się bowiem jedynie w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a ponadto jedynie dla "nowej zabudowy". W przedmiotowej sprawie nie naruszono również art. 153 p.p.s.a. na tle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 324/18.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punktach drugim i trzecim wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz stron skarżących: 1) zwrot poniesionych kosztów sądowych ( pkt II: art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.); 2) zwrot kosztów zastępstwa procesowego (pkt III) w wysokości wynagrodzenia dla jednego pełnomocnika reprezentującego w niniejszym postępowaniu obydwie strony skarżące (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. ze stosowanym a contario § 17 pkt. 2 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; z tego ostatniego przepisu wynika, że koszty zastępstwa procesowego przysługują radcy prawnemu odrębnie za każdą osobę reprezentowaną w tym samym postępowaniu, jeśli sprawa należy do kategorii spraw, o których mowa w § 11-13 cyt. rozporządzenia).