Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 834/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 31 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6, ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] listopada 2012 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. (dalej skarżąca) wszczęcia postępowania administracyjnego

w sprawie prowadzenia przez "G." Sp. z o.o. z siedzibą w S. reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w W., przy ulicy J. [...]. Jako podstawę organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz

art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1

w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Skarżąca [...] Izba Aptekarska w W. w lipcu 2012 r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o zaprzestanie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. w zw.

z art. 29 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 5-6 i pkt 9 oraz ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia

19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.); art. 94a ust. 1-4, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) oraz art. 129b ust. 2 p.f.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne

z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza

do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono kopię materiału reklamowego wydanego na zlecenie podmiotów odpowiedzialnych oraz dystrybutorów Lipiec 2012.

Organ wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku poprzez nadesłanie statutu Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. oraz do:

1. wskazania związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym;

2. skonkretyzowania interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania;

3. wykazania zasadności udziału jej w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie na prawach strony do postępowań już prowadzonych;

4. uprawdopodobnienia, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego

w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa.).

W odpowiedzi skarżąca wskazała jako cel statutowy § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym jej Rada kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami skarżącej, w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny wskazała ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi owej organizacji oraz że przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu, w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek przemawiających za wszczęciem na wniosek skarżącej - organizacji społecznej, postępowania, tj. istnienie interesu społecznego

i celów statutowych organizacji. Nadto organ podniósł, że w ramach swoich kompetencji zbada otrzymane od skarżącej materiały, dotyczące reklamy

i działalności ww. apteki w zakresie zgodności z art. 94a p.f.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Cytując ten przepis stwierdziła, że organ rozpatrując stosowny wniosek organizacji społecznej bada czy zostały spełnione kumulatywnie obie wymienione w tym przepisie przesłanki. Przy czym organ nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym, a postanowienie, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. ma charakter związany.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że samorząd aptekarski został utworzony, a jego działalność uregulowana w ustawie

z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich w celu realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co zostało potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach. Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a p.f., zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Skarżąca podała, że osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Uczestniczenie apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu, obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Nadto, zdaniem skarżącej, skierowanie przez nią ww. wniosku uzasadniał także § 5 tiret 6 jej statutu. Łamanie bowiem przez aptekarza zakazu reklamy apteki jest sprawą związaną z wykonywaniem tego zawodu i mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie

z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy aptek, a to w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Dlatego też, zdaniem skarżącej, jako jednostka samorządu aptekarskiego, powinna być dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora jako organizacja społeczna, gdyż jest - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - zainteresowana wynikiem tego postępowania. Wyjaśniła przy tym, że tylko w sytuacji dopuszczenia jej do postępowania mogłaby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów, co leży w interesie wszystkich członków samorządu, przestrzegających obowiązujące prawo. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby w sprawie nie wykazała powiązania przedmiotowej sprawy z interesami indywidualnymi i zbiorowymi członków Izby Aptekarskiej. Jej zdaniem jasnym jest, że postępowanie dotyczące łamania obowiązującego farmaceutów zakazu reklamy dotyczy całej grupy zawodowej farmaceutów, a nie tylko konkretnego kierownika apteki, przeciwko któremu toczy się postępowanie. Samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie, ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność aptek sprzeczna z zakazem reklamy, ponieważ jego wprowadzenie jest efektem wieloletnich zabiegów samorządu aptekarskiego. W związku z powyższym samorząd ten czuje się zobowiązany do podejmowania działań, mających na celu skuteczne egzekwowanie ww. zakazu i zwalczanie wszelkich prób jego obejścia. W związku z powyższym udział samorządu w postępowaniu jak najbardziej leży w interesie publicznym.

W zakresie istnienia drugiej przesłanki skarżąca na wstępie wyjaśniła, że nie ma ustawowej definicji "interesu społecznego", dlatego odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyraziła pogląd, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w przedmiotowym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty. Biorąc powyższe pod uwagę nie zgodziła się z poglądem Wojewódzkiego Inspektora, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek i ich działalności. Za niesłuszne uznała więc twierdzenie organu, jakoby ocena aptek należała wyłącznie do Inspektorów Farmaceutycznych. Jej zdaniem, prawo do wszczęcia i udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby wynika explicite z art. 31 § 1 Kpa., po spełnieniu przez nią przesłanek określonych

w ustawie, a których istnienie zostało dowiedzione.

Główny Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wstępie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny

w zakresie art. 31 § 1 Kpa. Stwierdził, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja skarżącej,

w ocenie organu, jest niewystarczająca do żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania. Główny Inspektor wyjaśnił, że nie poddaje wątpliwości potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez skarżącą.

Organ odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie.

Główny Inspektor zauważył, że strona skarżąca w istocie nie kieruje się tylko

i wyłącznie interesem pacjenta lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki.

Organ stwierdził, że wszczęcie i dopuszczenie skarżącej do udziału

w postępowaniu naraża interes strony. Wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. W związku z tym Główny Inspektor uznał, że wszczęcie, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, na co zwrócił uwagę organ, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też, w ocenie Głównego Inspektora, dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącej nie może zostać zrealizowany, ze względu na niewykazanie przez nią interesu społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 § 1 Kpa.:

a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem;

b. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi;

2) art. 7 Kpa., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

3) art. 8 Kpa., poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej;

4) art. 11 Kpa. i art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 12 Kp.a., poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej;

6) art. 77 § 1 Kpa., poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego;

7) art. 80 § 1 Kpa., poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

8) art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane

w sprawie, podkreślając raz jeszcze, że jest organizacją społeczną stanowiącą samorząd aptekarski. Wyraziła pogląd, że niezasadnym było przyjęcie przez organ generalnego wykluczenia jej z postępowania tylko z tego tytułu, że członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania wykazała kumulatywne istnienie przesłanek przemawiających za wszczęciem wnioskowanego postępowania, a organ w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora oraz postanowienia go poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

[...] Izba Aptekarska w W. domagała się wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w W. przy ul. J. [...] oraz reklamy jej działalności, jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. postanowił odmówić Izbie Aptekarskiej wszczęcia żądanego postępowania wskazując na brak w Statucie Izby Aptekarskiej celów statutowych uzasadniających zgłoszone żądanie, jak i brak interesu społecznego wymaganego przez przepis art. 31 § 1 pkt 1 Kpa., a Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowienie to utrzymał w całości mocy. Zatem organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do braku po stronie skarżącej obu przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa., celów statutowych i interesu społecznego, uzasadniających żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego.

W myśl art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a postępowanie ma dotyczyć sprawy innej osoby, a więc nie może dotyczyć własnego interesu organizacji. Zgodnie, zatem z cytowanym przepisem, dla uwzględnienia żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego koniecznym jest spełnienie łączni (spójnik "i") także obu wskazanych przesłanek - celów statutowych i interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie II OSK 264/07, z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie II OSK 2161/10, z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 663/11, z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 611/09 i z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1786/10 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2086/09 i z dnia 15 września 2010 r. w sprawie IV SA/Wa 1014/10). W związku z tym organ administracji zgodnie z art. 31 § 2 Kpa. rozstrzyga postanowieniem w przedmiocie wniosku organizacji społecznej o żądanym wszczęciu postępowania administracyjnego lub o dopuszczeniu organizacji do tego postępowania i w takim trybie dokonano rozstrzygnięcia w sprawie, uznając brak po stronie Izby Aptekarskiej wymaganych art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. i wskazanych wcześniej przesłanek.

Rozważając wniosek skarżącej, w przedmiocie wszczęcia postulowanego postępowania administracyjnego należało mieć także na względzie (co podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie II OSK 843/07 i z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie II OSK 897/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 1079/10) również i to, że udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron tego postępowania, gdyż zmienia się układ praw procesowych tych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi, dlatego organ administracji musi badać zarówno to, czy udział w postępowaniu (wniosek o wszczęcie tego postępowania) znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji i czy za tym udziałem (za wnioskiem o wszczęcie postępowania), nawet gdy żądanie zawarte we wniosku mieści się w ramach działalności statutowej organizacji społecznej, przemawia interes społeczny, przy czym ocena zasadności żądania organizacji pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nie jest, bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa., na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11 oraz w uzasadnieniu do postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r. w sprawie II GZ 55/09, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. W świetle art. 31 § 1 Kpa. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym, jako warunkami wymagającymi spełnienia ich łącznie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego warunki te nie zostały spełnione.

Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co nakłada na Sąd obowiązek takiej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która znajduje oparcie zarówno w materiale dowodowym, jak i w aktach sprawy i ustaleniach organu dokonanych w kontrolowanym akcie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. wydanym w sprawie I GSK 1749/11). Z uwagi więc na to, że jak już nadmieniono Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymując w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego podzielił stanowisko tego organu także w przedmiocie braku podstaw statutowych [...] Izby Aptekarskiej do kreowania żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oceniając wymóg spełnienia dwóch przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa., jednocześnie szczegółowo odnosząc się do wskazywanego przez skarżącą interesu społecznego, obowiązkiem Sądu było odniesienie się także owych celów statutowych skarżącej w aspekcie zasadności skargi.

[...] Izba Aptekarska, odwołując się do celów statutowych oraz wskazując także na przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz na art. 2a ust. 1 pkt 8, na art. 7 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.) podkreślała, że sprawuje pieczę i nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, reprezentując zawód aptekarza broni jego interesów przejawiając troskę o zachowanie godności i niezależności tego zawodu, strzeże zasad etyki i deontologii zawodowej, jak i współdziała z organami administracji w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Jak wskazuje § 1 Statutu [...] Izby Aptekarskiej, jest ona podstawową jednostką organizacyjną samorządu zawodu aptekarskiego i reprezentantem zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Najwyższą władzą Izby jest jej Okresowy Zjazd Aptekarzy z kompetencjami podanymi w § 4 Statutu, z jednoczesnym określeniem tych kompetencji w § 5 dla Rady Aptekarskiej Izby w okresach pomiędzy zjazdami. Zarówno kompetencje Zjazdu Aptekarzy, jak i kompetencje Rady Aptekarzy [...] Izby Aptekarzy (określone w § 4 i § 5 Statutu wskazujące na cele działalności organizacji) związane są m.in. z wykonywaniem zawodu aptekarza (także ze sprawami organizacyjnymi samorządu) i sprawami dotyczącymi farmacji, odnosząc się do współpracy z właściwymi jednostkami organizacyjnymi o charakterze naukowo-dydaktycznym, współdziałaniu z organami władzy i administracji państwowej, samorządu terytorialnego, związków zawodowych, samorządów zawodowych oraz innych organizacji społecznych w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, dotyczących działalności wydawniczej oraz w sprawach wydawania opinii o udzielanie lub cofanie koncesji/zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni. To ostatnie uprawnienie statutowe, wynikające także z art. 7 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.), jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r. wydanym w sprawie I SA/Wa 286/05, ma charakter opinii wydawanej w trybie współdziałania (art. 106 Kpa.) przy wydawaniu decyzji administracyjnej, co powoduje, że samorząd aptekarski nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze jego strony, gdyż okręgowa izba aptekarska nie jest stroną postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. Także obrona interesów zawodu aptekarza nie wymaga oceny przez organ samorządu aptekarskiego ani zdolności prawnej ubiegającego się o zezwolenie podmiotu, ani też celowości podejmowania działalności aptecznej przez ten podmiot. Ocena ta należy do organu zezwalającego/koncesyjnego (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1998 r. wydanego w sprawie I SA 665/98, należy uznać aktualność tej tezy w obecnym stanie prawnym). Zadaniem samorządu aptekarskiego jest obrona interesów zawodu aptekarza (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich i § 5 Statutu), to jest interesów osób wykonujących pracę w aptekach, wymagającą odpowiednich kwalifikacji, co wyznacza zakres opinii koncesyjnej (zezwolenia) i ogranicza ją wyłącznie do problematyki zawodowej, w szczególności do zagadnienia, kto i w jakich warunkach będzie wykonywać zawód aptekarza. W związku z tym współdziałanie samorządu zawodowego aptekarzy, we wskazanym w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich i w § 5 Statutu zakresie, kończy się z chwilą wydania przez organ administracji publicznej właściwej decyzji, skierowanej do podmiotu gospodarczego w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej - prowadzenia apteki.

Cel statutowy wyrażony w § 5 Statutu skarżącej i w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich stanowiąc o współdziałaniu z organami władzy i administracji państwowej, samorządu terytorialnego, związków zawodowych, samorządów zawodowych oraz innych organizacji społecznych w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, przejawia się w tym, że w postępowaniu wszczętym i prowadzonym przez organ administracji publicznej, sprawującym nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne (art. 94a ust. 2), może dojść do współdziałania z samorządem aptekarskim. Zatem podstawowym warunkiem współdziałania organizacji społecznej z organem administracji publicznej jest ten, że konkretne postępowanie administracyjne musi się toczyć, natomiast w niniejszej sprawie warunek ten nie jest spełniony. Współdziałanie z organem administracji publicznej oznacza działanie wspólne z tym organem, a więc przy "braku postępowania w toku" nie sposób uznać, że akcja skarżącej o wszczęcie postępowania wyczerpuje pojęcie "współdziałania" z organem administracji w sytuacji, w której organ ten nie prowadzi żadnego postępowania w zakresie obejmującym zarzut z art. 94a ust. 1 Pf. skierowany przeciwko beneficjentowi pozwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej - prowadzenia apteki.

Niejako ubocznie można wskazać, że współdziałanie może polegać również na ustawowym obowiązku zasięgnięcia opinii lub zajęcia stanowiska przez inny organ (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie I OSK 412/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie II SA Ol 79/12), którego wypowiedź w zakresie współdziałania ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną. W związku z tym organ współdziałający nie może wyjść poza granice swojej właściwości, a tym bardziej w ramach współdziałania nie może inicjować postępowania głównego, odrębnej sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie II SA 1817/01).

Nie zachodzi więc w sprawie, na podstawie wymienionych przepisów, podstawa uzasadniająca żądanie zawarte w skardze Izby Aptekarskiej także w zakresie współdziałania z organami władzy i administracji publicznej.

Omawiając wskazane zadania ustawowe samorządu aptekarskiego na tle celów statutowych Izby Aptekarskiej podnoszono w skardze, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego, a celem działalności samorządu jest także zachowanie godności i niezależności tego zawodu, które mogą być naruszane przez właścicieli sieci aptek niebędących farmaceutami. W takich przypadkach, jak akcentowano, jedynym podmiotem skutecznie chroniącym farmaceutów przed niewłaściwymi zachowaniami tych właścicieli aptek jest samorząd, gdyż przedsiębiorcy prowadzący apteki realizują przede wszystkim cele ekonomiczne, a apteka nie jest nastawiona na zysk. Należy, więc uznać za normalne zjawisko, że organizacja społeczna występuje w celu ochrony praw indywidualnych swoich członków. W związku z tym, w ocenie skarżącej, ewentualne łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki przepisów o zakazie reklam, bez wątpienia jest sprawą związaną z wykonywaniem zawodu farmaceuty, zasadami etyki i deontologii tego zawodu, czy inną dotyczącą farmacji, a mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego, co uzasadniało także istnienie po stronie skarżącej interesu społecznego, wyrażającego się przede wszystkim w prawidłowym wykonywaniu zawodu farmaceuty.

Powołane wcześniej przepisy ustawy o izbach aptekarskich odnoszą się do wykonywania zawodu farmaceuty: kierowania przez kierownika apteki, będącego farmaceutą, apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną (art. 2a ust. 1 pkt 8) oraz do takich zadań samorządu aptekarskiego, jak kodyfikowanie, krzewienie i strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 i § 5 Statutu). Wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP (art. 17 ust. 1) i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich oraz cele statutowe skarżącej - sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty - także wprost i jednoznacznie nawiązują do uprawnień samorządu w zakresie sprawowania pieczy i nadzoru wyłącznie nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów. Zatem te powołane przez skarżącą podstawy prawne, uzasadniające w jej ocenie żądanie skierowane do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania, jednoznacznie wskazują na uprawnienia (ustawowe i statutowe) wyłącznie odnoszące się do członków korporacji zawodowej farmaceutów.

W tym miejscu godzi się zwrócić jednak uwagę na fakt, iż zezwolenie na prowadzenie apteki ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego (osobistego), jako aktu ściśle związanego z właściwościami podmiotu, któremu zostało udzielone, gdyż jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego. Z tych też względów w postępowaniu administracyjnym wszczynanym w trybie art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo farmaceutyczne - zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności - stroną tego postępowania jest właściciel apteki, przedsiębiorca- beneficjent zezwolenia, a nie kierownik apteki lub farmaceuta zatrudniony w aptece przez właściciela, nad którymi samorząd aptekarski sprawuje pieczę i nadzór w zakresie wykonywanego przez nich zawodu.

Jak wynika z powołanych przepisów ustawy o Izbach aptekarskich i ze Statutu skarżącej, kompetencje [...] Izby Aptekarskiej sprowadzają się (w zakresie objętym żądaniem) do nadzoru i pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a nie do nadzoru, pieczy lub kontroli działalności podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia apteki. Właścicielem apteki w stosunku do której Izba Aptekarska żądała wszczęcia postępowania administracyjnego jest spółka prawa handlowego "[...]", która nie jest i być nie może farmaceutą w myśl przepisów ustawy o izbach aptekarskich, w tym zgodnie z jej art. 2b. Konsekwencją tego spostrzeżenia jest to, że wskazane podstawy prawne nie uzasadniają, w świetle art. 31 § 1 pkt 1 Kpa., żądania wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten wymaga łącznego spełnienia z trzech wymienionych w tym przepisie, także dwóch warunków dla podjęcia wnioskowanej akcji – żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny. W sytuacji zatem niespełnienia już jednego ze wskazanych w tym przepisie warunku, uzasadnianie żądania celami statutowymi organizacji wniosku o wszczęcie postępowania, nie mogły stanowić podstawy do żądania określonego przez art. 31 § 1 pkt 1 Kpa.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w zaskarżonym postanowieniu odniósł się także do braku po stronie skarżącej interesu społecznego wskazując, że uzasadnienie tego interesu społecznego w istocie sprowadza się do aprobaty przez skarżącą zakazu zadekretowanego przez prawodawcę w art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne. Gwoli przypomnienia, w skardze ów interes społeczny uzasadniano koniecznością ochrony zdrowia publicznego (ochroną zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych), możliwością wypełnienia przez skarżącą obowiązków statutowych i ustawowych wobec członków samorządu i możliwością podjęcia działań w celu ochrony praw tych członków oraz umożliwieniem organowi administracji skorzystania z pomocy samorządu w zakresie przestrzegania zakazu z art. 94a Pf.

Wskazywany przez Izbę Aptekarską interes społeczny - ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych i skorzystania z pomocy samorządu w zakresie przestrzegania przez przedmiotową aptekę zakazu z art. 94a Prawa farmaceutycznego - został wzięty pod uwagę przez organy administracji farmaceutycznej z wyjaśnieniem w uzasadnieniu postanowienia zasługującym na aprobatę. Jak bowiem podkreślano w zaskarżonym postanowieniu, za interesem społecznym nie może przemawiać samo powoływanie się przez skarżącą na status organizacji społecznej. Wyrażenie przez Izbę Aptekarską przekonania o konieczności przestrzegania przepisów prawa nie jest wystarczające dla wykazania interesu społecznego we wnioskowanym zakresie, tym bardziej, że organ administracji nie kwestionował takiego poglądu, wskazując jednocześnie, że w jego ocenie akcja Izby Aptekarskiej w istocie zmierzała do ochrony interesów członków zrzeszonych w [...] Izbie Aptekarskiej. W związku z tym działanie skarżącej w istocie zmierzało do ochrony interesów indywidualnych tych podmiotów, konkurujących z podmiotami nie zrzeszonymi w [...] Izbie Aptekarskiej, a nie do ochrony interesu społecznego. Odwoływanie się do zagrożenia ochrony zdrowia publicznego i praw pacjentów, na uzasadnienie interesu społecznego, faktycznie (jak podkreślał to organ administracji) nie zostało wykazane. Organy administracji publicznej mają dwa obowiązki ustawowe wynikające z art. 94a ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne (nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie zakazanej działalności reklamowej aptek i obowiązek wydania decyzji o zaprzestaniu prowadzenia takiej reklamy), realizując te obowiązki w postępowaniu wszczynanym, zgodnie z art. 31 § 2 Kpa., z urzędu. To że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. organizacja społeczna może wnioskować o wszczęcie konkretnego postępowania, nie uzasadnia stwierdzenia, że wniosek taki można postrzegać, jako uprawnienie regulacyjne nakładające obowiązki na organ administracji publicznej.

Podane przez [...] Izbę Aptekarską dwa pozostałe argumenty na uzasadnienie interesu społecznego w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego (możliwość wypełnienia przez skarżącą obowiązków statutowych i ustawowych wobec członków samorządu i możliwość podjęcia działań w celu ochrony praw tych członków), również nie były trafne. Wskazane obowiązki i zamierzone działania Izby Aptekarskiej, odnoszą się do członków tej korporacji zawodowej i mogą być realizowane w ramach uprawnień posiadanych przez samorząd zawodowy aptekarzy, co podkreślał organ administracji.

W ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z prawidłowym zastosowaniem przepisów procedury, nie naruszając także przepisów wskazanych w skardze w stopniu mogącym mieć istotne wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zarzuty [...] Izby Aptekarskiej, o wadliwym przyjęciu przez organ administracji, iż nie wykazała, by jej cele statutowe i wskazany interes społeczny nie uzasadniały żądania wszczęcia postępowania, nie były trafne.

Nie znajdując w związku z powyższym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.