Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 505/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91, 93, 94
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla innej jednostki samorządu terytorialnego stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy J. uchwałą nr [...] z dnia 30 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej u.s.g.) oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 305 ze zm.), udzieliła pomocy finansowej Powiatowi Z. na dofinansowanie zadań z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego (dalej: uchwała w sprawie udzielenia pomocy).

Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: RIO) 6 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137 ze zm.) uchwała podlegała właściwości nadzorczej RIO, jednak wobec upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały, Kolegium RIO podjęło uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (uchwała Kolegium RIO nr [...] z dnia 10 lutego 2022 roku).

W skardze na uchwałę w sprawie udzielenia pomocy, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. RIO domagało się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez podjęcie jej w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. Uzasadniając swoje żądanie organ nadzoru wskazał, że 5 stycznia 2022 r. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J., stanowiącej o wyborze Pana W. G. na Przewodniczącego Rady Gminy J.. Nadto Wojewoda Śląski rozstrzygnięciami nadzorczymi odpowiednio: nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. i nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. i uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. także w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J., czyli stwierdzono nieważność uchwał stanowiących o przyjęciu rezygnacji dotychczasowego Przewodniczącego Rady Gminy J. Pana R. N. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J..

W konsekwencji Kolegium RIO uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 2022 roku postanowiło o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną uchwałę Rady Gminy J.. Ustaliło, że w czasie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, obradom Sesji [...] Rady Gminy J. przewodniczył Pan W. G.. W efekcie powyższego przedmiotowa uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż Pan W. G. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Gminy J..

RIO podniosło, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, jak i uchwały podjęte w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona są dotknięte wadą nieważności, ponieważ naruszają obowiązujący porządek prawny, jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Takie uchwały rażąco naruszają zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Swoje stanowisko poparło orzecznictwem sądowo-administracyjnym.

W piśmie z 7 czerwca 2022 r. Gmina J. przekazując skargę RIO na uchwałę w sprawie udzielenia pomocy finansowej przedłożyła oświadczenie Przewodniczącego Rady Gminy J. w brzmieniu cyt. "odpowiadając na pismo Wójta Gminy J. z dnia 16.05.2022 r. nr [...], informuję, że nie mam nic do dodania ponad twierdzenia zawarte w stosownych rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewody Śląskiego." Następnie w piśmie procesowym z 5 lipca 2022 r. Wójt Gminy wskazał, że z ostrożności w przedmiocie skargi organu nadzorczego, uznaje zarzuty tam zawarte, wnosząc o rozstrzygnięcie skargi według uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu samorządu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 81. Natomiast zgodnie z art. 93 ust.1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z tego trybu skorzystał organ w rozpoznawanej sprawie.

Jednak stosownie do art. 94 u.s.g. regulującym dopuszczalność stwierdzenia nieważności oraz niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia – ust. 1: nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Przechodząc zatem do meritum należy wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 u.s.g. a contrario jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest sprzeczność uchwały z prawem, która może być kwalifikowana jako naruszenie nie mające charakteru nieistotnego. Stwierdzenie nieważności może zostać zatem orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17).

Weryfikując zatem dopuszczalność wniesienia przez RIO skargi na uchwałę w sprawie udzielenia pomocy Sąd stwierdził, że uchwała w sprawie udzielenia pomocy wpłynęła do RIO w dniu 6 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uchwała podlegała właściwości nadzorczej RIO. Termin, wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. do przeprowadzenia badania nadzorczego tej uchwały i orzeczenia o jej nieważności w całości lub w części przez Kolegium Izby, upłynął w dniu 5 stycznia 2022 r. Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby, które odbyło się w dniu 30 grudnia 2021 r. z udziałem przedstawicieli Gminy J.. W jego wyniku nie podjęto rozstrzygnięcia nadzorczego. W związku z powyższym, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził dopuszczalność wniesienia przez RIO skargi na uchwałę w sprawie udzielenia pomocy.

Przechodząc więc do merytorycznego badania sprawy na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zasadą sesyjnego systemu prac, rada gminy, jako organ kolegialny, może podejmować rozstrzygnięcia ze skutkiem prawnym tylko na sesjach. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Stosownie zaś do art. 19 ust. 2 u.g.n. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zasadą jest zatem zwoływanie sesji rady gminy przez jej przewodniczącego, zaś wyjątkiem od tej reguły jest umożliwienie przez ustawodawcę zgłoszenia inicjatywy w przedmiocie zwołania sesji przez inne podmioty, o których stanowi art. 20 ust. 3 u.s.g., w określonym w tym przepisie trybie. Za "sesję" nie może być uznane spotkanie radnych, które zostało zwołane przez nieuprawniony podmiot.

Z powołanych przepisów wnika, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia, należące do jej właściwości, jedynie na sesji rady, rozumianej, jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym, co do zasady, przez przewodniczącego rady (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g.,). W konsekwencji, uchwały rady gminy podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g.

Istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01, wyrok WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1155/09, WSA w Poznaniu z 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1081/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami u.s.g. może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy.

W rozpatrywanej sprawie [...] sesja Rady Gminy J. została zwołana przez wiceprzewodniczącego umocowanego przez innego wiceprzewodniczącego Rady, który z kolei został umocowany do prowadzenia posiedzenia przez Przewodniczącego Rady, co do którego na wcześniejszej sesji nr LVII zapadła uchwała o przyjęciu jego rezygnacji. Umocowanie dla wiceprzewodniczącego Rady zostało zwarte w piśmie zawierającym oświadczenie o rezygnacji z funkcji przewodniczącego Rady

W tym miejscu należy podkreślić, że Wojewoda Śląski rozstrzygnięciami nadzorczymi odpowiednio: nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. i nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. oraz uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. także w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J., czyli stwierdzono nieważność uchwał stanowiących o przyjęciu rezygnacji dotychczasowego Przewodniczącego Rady Gminy J. Pana R. N. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J.. Następnie 5 stycznia 2022 r. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J., stanowiącej o wyborze Pana W. G. na Przewodniczącego Rady Gminy J.. Wymienione rozstrzygnięcia nadzorcze nie zostały zaskarżone w trybie określonym w art. 98 ust. 1 i 4 u.s.g. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, co oznacza, iż od tego dnia rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne i wywołuje skutki prawne. Skutki te w przypadku stwierdzenia nieważności następują ex tunc z mocą wsteczną od dnia podjęcia nieważnej uchwały (wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01). Także i Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w tej kwestii – a mianowicie w wyroku z 9 grudnia 2003 r. zauważył, że "stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności." (por. wyrok TK z 9.12.2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). Zatem, co zresztą wprost wynika z art. 98 ust. 5 u.s.g., uchwała o Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru nowego Przewodniczącego Rady Gminy J. jest nieważna od dnia jej podjęcia.

Istotne staje się zatem ustalenie konsekwencji stwierdzenia nieważności wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J. oraz przyjęcia rezygnacji poprzedniego Przewodniczącego Rady, który upoważnił swojego zastępcę do prowadzenia obrad Rady pod względem legalności działalności Rady Gminy J..

Wymaga podkreślenia, że "przewodniczący rady gminy pełni funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 19, s. 463). Według art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Według WSA w Opolu słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej (wyrok WSA w Opolu z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 160/20; wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca.03.2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 109/19). Przyjąć zatem należy, że prowadzenie obrad należy do wyłącznej kompetencji Przewodniczącego Rady (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 640/18; wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/16). W konsekwencji uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, jest nieważna (wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07). Także i NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 1244/01, LEX nr 82677) orzekł, iż uchwały Rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g.

Mając powyższe ustalenia na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż W. G. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Gminy J.. Z kolei wiceprzewodniczący K. D. nie był uprawniony do prowadzenia obrad [...] sesji Rady. Bowiem został do tej czynności mocowany przez innego wiceprzewodniczącego Rady W. G. Ten z kolei został umocowany przez ustępującego Przewodniczącego Rady. O ile przewodniczący rady, w świetle art. 19 ust. 2 u.s.g., ma kompetencję do umocowania wiceprzewodniczącego do wykonywania jego zadań, to już wyznaczony wiceprzewodniczący nie ma uprawnienia do umocowania kolejnej osoby do wykonywania zadań przewodniczącego. Zatem obrady [...] sesji Rady Gminy J. prowadziła osoba nieuprawniona do tego. Nadto z okoliczności sprawy, w szczególności rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody, wynika że radni byli świadomi tego, że LVII sesja Rady nie została prawidłowo zwołana i zamknięta, a jednak podjęli na niej uchwałę o odwołaniu dotychczasowego Przewodniczącego Rady.

Konkludując zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. Zatem jest dotknięta wadą nieważności.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Uchwała w sprawie udzielenia pomocy została przedłożona organowi nadzoru w dniu 6 grudnia 2021 r. Oznacza to, że nie uchybiono wyznaczonemu w art. 90 ust. 2 u.s.g. 7- dniowemu terminowi do przedłożenia uchwały RIO.

Zauważyć należy również, że uchwała w sprawie udzielenia pomocy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności tylko do roku od dnia jej podjęcia. Przedmiotowa uchwała została podjęta 30 listopada 2021 r., zatem w dniu wydania wyroku upłynął rok od jej podjęcia. Tym samym zachodzi przesłanka negatywna dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności, o której stanowi art. 94 ust. 2 u.s.g. – tj. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność uchwały z prawem.