Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 198/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiesnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. H. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 12 stycznia 2022 r. [powinno być 2023 r. – uw. Sądu], nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...], w drodze której odmówiono wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną W. H. – jego matką. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. K. G. – złożył do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] (zwanego dalej "MGOPS") wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – jego matką. Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że W. H. nie ma nóg i nie widzi na jedno oko. Amputacja obu kończyn oraz ślepota oka wynika z głębokiej choroby cukrzycowej. W. H. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od dnia 8 października 2013 r. Wnioskodawca z kolei (ur. w 1991 r.) jest osobą, która nie posiada żadnego świadczenia emerytalno-rentowego, jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako bezrobotny. Ostatni raz pracował w 2018 r.

Decyzją z dnia 19 lutego 2021 r., nr [...] Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała po jej 18. roku życia. W takiej sytuacji przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 [w dniu orzekania w ostatniej instancji], zwanej dalej "u.ś.r."), ustawodawca wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto W. H. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy za okres 01.11.2020-31.10.2021. Nie można pobierać dwóch świadczeń rodzinnych.

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO podniosło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego opiekunom od daty powstania niepełnosprawności ich podopiecznych. O niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Kolegium zwróciło także uwagę, że W. H. pozostaje w związku małżeńskim z W. H.. Organ I instancji nie odniósł się do tego jak ta relacja kształtuje prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz nie zbadał również tego jak wygląda opieka wnioskodawcy nad matką.

W kolejnej decyzji Burmistrza, z dnia 17 czerwca 2021 r., nr [...] ponownie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Burmistrz ustalił, że wnioskodawca nie mieszka z rodzicami, ani nie pracuje. Opiekuje się także swoim dzieckiem. Ojciec wnioskodawcy – W. H. przeszedł udar. Obecnie oczekuje na komisję lekarską w dniu 31 sierpnia 2021 r. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Burmistrz ponownie stwierdził, że ze względu na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być przyznane jemu świadczenie pielęgnacyjne. Organ I instancji związany zasadą praworządności nie może odstąpić od stosowania przepisów prawa.

Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 26 października 2021 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną. SKO zgodziło się z wnioskodawcą o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże zachodziły inne przesłanki odmowy przyznania jemu świadczenia pielęgnacyjnego – ojciec posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a ponadto rezygnacja z pracy lub intencjonalne niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie pozostaje w związku z opieką nad matką.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Sąd zaakceptował pogląd SKO co do niemożności zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże nie zgodził się z efektem wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., którą dokonał organ II instancji. W. H. wyprzedza swojego syna w pierwszeństwie wykonywania obowiązków alimentacyjnych, z czym zdeterminowane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych okolicznościach możliwie jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, jeżeli małżonek ten wprawdzie nie legitymuje się wymaganym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności, jednak obiektywnie (z racji wieku lub stanu zdrowia) nie był zdolny tego obowiązku wypełnić w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Sąd zauważył, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, tj. opłacenia osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Należało więc podkreślić, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione i ocenione okoliczności dotyczące tego, czy mąż osoby niepełnosprawnej, który sam legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jest po przebytym udarze, może faktycznie sprawować opiekę nad żoną, czy też z racji uwarunkowań osobistych (stanu zdrowia i wieku) – mimo, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – opieki takiej w odpowiednim zakresie sprawować nie może. Dodać należy, że okoliczności dotyczące stanu zdrowia W. H. uległy zmianie przed rozstrzyganiem sprawy przez organ II instancji, gdyż od 17 sierpnia 2021 r. legitymuje się on orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Sąd nabrał wątpliwości co do oceny dokonanej przez organy w kontekście rezygnacji przez skarżącego z pracy w związku ze sprawowaną opieką. Sąd nadmienił, że Burmistrz wcześniej, decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. nr [...] (w aktach sprawy), przyznał skarżącemu na podstawie art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – W. H.. Kwestię tę Kolegium całkowicie pominęło w swoich rozważaniach, być może uznając je za zbyteczne w kontekście przyjęcia, że skarżący nie wykonuje opieki w warunkach wynikających z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz zachodzi przeszkoda, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy.

Kolegium nie wypowiedziało się natomiast w kwestii pobierania specjalnego zasiłku celowego. Jeżeli było to zbyteczne, należało dać temu wyraz. Ponadto fakt zbiegu prawa do dwóch świadczeń nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia korzystniejszego. Na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. skarżący może dokonać wyboru świadczenia, które jemu najbardziej odpowiada.

Sąd polecił Burmistrzowi, aby w ponownie prowadząc postępowanie, organ po powtórnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i wyczerpującej ocenie jego wyników rozstrzygnął, czy świadczona przez skarżącego pomoc na rzecz niepełnosprawnej matki stanowi sprawowanie opieki w warunkach, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a czynić tego nie może sam mąż niepełnosprawnej, wobec czego nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Następnie możliwa będzie ocena, czy skarżący faktycznie zrezygnował lub powstrzymał się od podjęcia pracy zarobkowej w związku z koniecznością wykonywania tejże opieki. Nadto konieczne będzie również podjęcie odpowiednich działań, umożliwiających skarżącemu zrezygnowanie z wcześniej przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyboru świadczenia w warunkach zbiegu praw do świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W dniu 18 sierpnia 2022 r. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy. W jego toku ustalono, że wnioskodawca mieszka z partnerką i dzieckiem we wsi obok miejsca zamieszkania rodziców. Za dnia wnioskodawca jest u rodziców, ale jest także do dyspozycji w nocy. Wnioskodawca jest całkowicie zorientowany w sytuacji zdrowotnej rodziców. To on kontaktuje się z lekarzami, zawozi rodziców do nich, robi zakupy, wykupuje leki. W. H. jest po przebytym udarze. Ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jego stan jest stabilny, porusza się o kuli łokciowej, czasami kieruje samochodem, ale tylko w najbliższej okolicy. W. H. jest bezradna w obecności męża. Potrafi wykonać niektóre czynności samodzielnie, ale pomoc syna – wnioskodawcy – jest jej niezbędna. Wnioskodawca, zdaniem pracownika MGOPS, wykonuje ogół czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych.

Wnioskodawca nigdzie nie pracuje. Jego partnerka podejmuje się pracami dorywczymi, w lipcu zarobiła [...] zł na zbieraniu wiśni. Para razem z córką żyją ze świadczenia wychowawczego oraz zasiłku rodzinnego.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] Burmistrz trzeci raz odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że W. H. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2024 r., a jego żona – W. H. jest osobą trwale niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wnioskodawca nie pracuje, gdyż stale opiekuje się rodzicami.

Powodem, dla którego Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego jest ten sam – fakt powstania niepełnosprawności W. H. po 18. roku życia. Organ I instancji uważa, że jest zobowiązany stosować przepisy prawa w myśl zasady praworządności oraz przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dopóki przepisy prawa nie ulegną zmianie, organ będzie podejmować takie rozstrzygnięcia.

Ponadto Burmistrz wskazał, że W. H. pozostaje w związku małżeńskim z W. H., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc nie może dojść do zaktualizowania się uprawnienia względem wnioskodawcy.

Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestionując ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.

W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca ponownie przedstawił, że funkcjonuje jednolita linia orzecznicza w sprawie zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Żaden podmiot stosujący prawo nie może nie dostrzegać faktu, że zakresowa niekonstytucyjność przepisu pozbawia możliwości jego zastosowania w tymże zakresie, gdyż utracił on moc obowiązującą, a organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa.

Pismem z dnia 20 października 2022 r. SKO wezwało wnioskodawcę do złożenia oświadczenia czy w przypadku przyznania jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, który pobierał w okresie od złożenia wniosku do dnia 31 października 2021 r. Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, iż od dnia złożenia wniosku o przyznanie jemu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. [powinno być 2023 r. – uw. Sądu], nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Przystępując do uzasadnienia prawnego zapadłej decyzji, SKO wskazało, że jest związane prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego i co do zasady nie może odstąpić od ustaleń poczynionych w uzasadnieniu wyroku. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże organy, sądy i inne strony postępowania we wszystkich postępowaniach, jakie toczą się w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej.

SKO podniosło po raz trzeci, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej, która została zakwestionowana odwołaniem. Z uwagi jednak na to, że organ I instancji powołał przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zasadnym było dalsze rozpoznawanie sprawy. W przepisie tym wskazano, że tylko znaczny stopień niepełnosprawności może zwolnić małżonka do zaopiekowania się osobą wymagającą tej opieki i zaktualizować podstawę prawną dla innych osób z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. SKO zwróciło uwagę na fakt podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, w której ukonstytuowała się nowa linia orzecznicza. W myśl tej linii, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca, twierdzi SKO, i ma na celu ujednolicenie stosowania przepisów prawa.

Kolegium stwierdziło, że wobec ww. uchwały stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi już żadnych wątpliwości. W. H. – mąż W. H. – legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a więc nie ziściła się hipoteza normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Orzeczenie o niepełnosprawności ojca wnioskodawcy jest ważne do dnia 31 sierpnia 2024 r. Stan zdrowia W. H. jest zły, ale nie na tyle, aby nie mógł podjąć się opieki nad żoną. Kolegium przypomniało, że opieka nie musi mieć charakteru osobistego.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż tylko obiektywna niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem sprawia, że drugi małżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, sprawia, że dalsza osoba z kręgu osób zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego może ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący uważa, że jego ojciec obiektywnie nie może opiekować się swoją żoną i cały ciężar przez to spada na skarżącego. W związku z tym, jego zdaniem, powinien mieć możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO nie przeprowadziło postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a., a więc nie da się ostatecznie rozstrzygnąć sprawy. Skarżący uważa, że pozostawanie w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium złożyło odpowiedź na skargę, w której wniosło o oddalenie skargi. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko, które zajął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znalazł podstaw do uchylenia własnej decyzji w drodze autokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, skarżący zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 23 maja 2023 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 czerwca 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jego matką – W. H.. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium prawidłowo odniosło się do motywacji Burmistrza, która nie zasługiwała na uwzględnienie, a co trzykrotnie było przedmiotem krytyki przez Kolegium i tut. Sąd – uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznej skarżącego. Rozważania Burmistrza dotyczyły nieuprawnionego zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i niezrozumiałe zarazem stosowanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co Kolegium zasadnie podniosło. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwałę NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA". Zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Burmistrz uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Burmistrz nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc do właściwych rozważań nad niniejszą sprawą, Sąd jest zobowiązany do przywołania treści art. 153 p.p.s.a. – "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża zasadę związania sądu administracyjnego stanowiskiem zawartym w prawomocnym orzeczeniu, które poprzedza ponowne rozpoznanie sprawy. Nie inaczej jest w niniejszej sprawie. Zapadł bowiem prawomocny wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...]. Stanowisko, jakie tut. Sąd przyjął w tamtym wyroku zostało już przywołane. Sąd w składzie orzekającym na obecnym etapie, wobec zmian, jakie zaszły w orzecznictwie, jest zmuszony odstąpić od stanowiska zawartego w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...].

W przepisie art. 153 p.p.s.a. mowa jest o zasadzie związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego z pewnymi wyjątkami. Tymi wyjątkami są zmiany przepisów prawa. Przy czym, należy zaznaczyć, że "zmiany przepisów prawa" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznaczają zmiany także na innych płaszczyznach. Zmiana przepisów prawa obejmuje oczywiście zmiany w przepisach ustaw, rozporządzeń, ale także zmiany w okolicznościach faktycznych do tego stopnia, że dochodzi do istotnego zmodyfikowania sprawy, zmiany zachodzące po wzruszeniu prawomocnego orzeczenia, a także podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, w której zawarto ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 312/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 758/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 751/18, a także uchwałę NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, dostępne w CBOSA, podobnie M. Król, J. P. Tarno, Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2019, z. 1).

Sąd w składzie orzekającym nie może nie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął działania zmierzające do ujednolicenia orzecznictwa w kategorii spraw, z której jedna zawisła przed tut. Sądem. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w której przesądził następująco: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." [uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, dostępna w CBOSA]. Naczelny Sąd Administracyjny "odpowiedział" na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich w ten sposób, że w sprawach z zakresu świadczenia pielęgnacyjnego, w których z uwagi na stan zdrowia małżonka podopiecznego rozpatruje się prawo wnioskodawcy do tegoż świadczenie, tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności może być determinantą zwolnienia rzeczonego współmałżonka z obowiązku alimentacyjnego i jednocześnie zaktualizowania prawa wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale wyraził odmienne stanowisko od tego, jakie zajął tut. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]. Podjęta uchwała ma charakter tzw. abstrakcyjny, gdyż jej podjęcie zostało zainicjowane wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. Uchwały abstrakcyjne mają bowiem na celu ujednolicanie orzecznictwa sądów administracyjnych w danej kategorii spraw, aby ilekroć taka sprawa zawiśnie przed sądem administracyjnym, przyjąć jednolite rozstrzygnięcie. Sąd w składzie orzekającym jest zatem związany powołaną uchwałą i nie może od niej odstąpić (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1538/09, dostępny w CBOSA).

Przenosząc znaczenie zacytowanej uchwały na grunt niniejszej sprawy, a także odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd w składzie orzekającym wskazuje, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza jednocześnie, że należy poprzestawać na wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Za literalnym rozumieniem powołanego przepisu, przemawiają także względy celowościowe. Jedyny wyjątek od zasady, że małżonkowie są zobowiązani względem siebie do świadczenia alimentacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyeksponowanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym (exceptiones non sunt extendendae). Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 786/22, dostępny w CBOSA). Należy przyznać rację SKO, że ani organ administracji publicznej (niezależnie czy rozpoznawczy, czy odwoławczy), ani sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, według których należałoby ocenić, czy współmałżonek W. H. może faktycznie sprawować opiekę nad swoją żoną.

Jasne jest to, że W. H. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z uwagi na udar jaki przeszedł. Orzeczenie to ma charakter czasowy, a więc należy póki co zakładać, że stopień schorowania W. H. nie nosi znamion niepełnosprawności znacznej. Jeżeli jakakolwiek ze stron kwestionuje to, można poddać W. H. kolejnym badaniom na okoliczność udowodnienia podwyższenia się stopnia niepełnosprawności. Dopóki ojciec skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 2/22, przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest niemożliwe. Ta i tylko ta okoliczność mogłaby sprawić, że skarżący mógłby skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraża następujący cel: tylko w sytuacji stwierdzonej niepełnosprawności w stopniu znacznym współmałżonka podopiecznej skarżącego można stwierdzić, że współmałżonek nie jest w stanie spełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Ustawodawca wprowadza bardzo rygorystyczny wymóg, ale jest to podyktowane założeniem, że skoro współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to nie ma on żadnych możliwości, a więc fizycznych, jak i materialnych, aby sprawować opiekę nad współmałżonkiem, gdyż cały wysiłek musi skoncentrować na swoim dobrostanie. Przypomnieć należy jedynie, że sprawowanie obowiązków alimentacyjnych nie musi wiązać się z udzielaniem pomocy fizycznej. W. H. może opłacać pomoc dla swojej żony, samemu fizycznie jej nie wykonując ze względu na stan zdrowia. Jeżeli zaś skarżący przedstawi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jego ojca, będzie to wyraźny sygnał, że W. H. nie ma i nie będzie miał możliwości zaopiekowania się żoną tak fizycznie, jak i materialnie.

Wpływ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już zauważalny w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto przywołać chociażby jeden z analogicznych poglądów: "Jak już wcześniej zasygnalizowano, zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: »Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności«. Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki stopień niepełnosprawności realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki. Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 720/22, dostępny w CBOSA).

Twierdzenia i zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności W. H. zwolni go z obowiązków alimentacyjnych względem jego żony, a to zaś otworzy drogę skarżącemu do skutecznego ubiegania się o przyznanie jemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd, ani organy nie mogą oceniać stanu zdrowia W. H., gdyż zwyczajnie nie mają specjalistycznej wiedzy z zakresu medycyny, aby jednoznacznie przesądzić, że W. H. może, albo nie może zająć się żoną. Skoro zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, pomimo licznych schorzeń W. H. uznały, że jego stan zdrowia nie odznacza się znacznym stopniem niepełnosprawności, należy przyznać, że tak właśnie jest. W. H. może zatem materialnie wspierać swoją żonę, gdyż cały czas istnieje jego obowiązek alimentacyjny, jaki ma względem żony, co wynika z przepisów prawa rodzinnego. Żaden inny dokument niż orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nie może wpływać na ocenę sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. SKO zasadnie podniosło fakt podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to trafne postępowanie, czego zdaje się nie dostrzegł skarżący przy wnoszeniu skargi. Ta zasadnicza kwestia umknęła skarżącemu, dlatego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego musi być jednoznacznie oceniony jako niezasadny.

Niezasadny był także drugi z zarzutów skargi. Nie doszło do naruszenia przez SKO przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Umiarkowana niepełnosprawność W. H. nie budzi żadnych wątpliwości w sprawie. Nie było więc podstaw do dalszego poszukiwania dowodów w sprawie, ponieważ brak znacznego stopnia niepełnosprawności ojca skarżącego całkowicie wyłącza możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Związanie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 2/22 tylko podkreśla ten stan rzeczy.

Należy zaznaczyć, że SKO prawidłowo powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem stanowisko, które pozwala na odstąpienie od wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...]. Żadna z przytoczonych argumentacji skarżącego nie może zmienić tego stanu rzeczy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono żadnych innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.