Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1547/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. –N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 874/12 w sprawie ze skargi L. K. –N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 874/12 oddalił skargę L. K. – N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w wyniku wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek L. K. – N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości użytkowania i utrzymania budynku warsztatowego, stanowiącego własność B. L., położonego przy ul. H. we W. Podczas przeprowadzonych w dniu 29 maja 2008 r. oględzin spornego obiektu nie stwierdzono jego złego stanu technicznego. Według L. K. – N. w latach siedemdziesiątych powstał budynek warsztatu o konstrukcji drewnianej i budynek przy granicy. Budynki te zostały zaś połączone zadaszeniem w późniejszym okresie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie nałożył na B. L. obowiązek przedłożenia opinii technicznej budynku warsztatu oraz protokołów badań i sprawdzeń. W wykonaniu tego postanowienia został sporządzony protokół stanu technicznego budynku z dnia 19 listopada 2008 r. autorstwa rzeczoznawcy Z. Z. Na jego podstawie organ ustalił, że przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, jednakże spad dachu szopy służącej do suszenia drewna został zbudowany niezgodnie z przepisami, gdyż odprowadza wodę opadową na działkę sąsiada oraz nie posiada muru ogniowego.

Z tych też przyczyn decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) nakazał B. L. wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia zrealizowanego budynku warsztatu do stanu zgodnego z prawem poprzez "przywrócenie zabudowy pierwotnej budynku szopy służącej do suszenia drewna poprzez likwidację jego zadaszenia zgodnie z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej opinii o stanie technicznym warsztatu stolarskiego i przyległej szopy drewnianej oraz zgodnie z projektem budowlanym zakładu stolarskiego".

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożył B. L., powołując się na nowe dowody, tj. m. in. na pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, wydane A. U. (dawnemu właścicielowi działki nr [...]/1) przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia [...] września 1960 r. znak: [...], polegających na wykonaniu przykrycia dachowego, płaskim czterospadowym dachem budynku użytkowanego jako warsztat, znajdującego się w miejscowości [...] oraz na oświadczenie K. i J. S.– poprzednich właścicieli działki, w którym twierdzą, że szopa przy warsztacie została wybudowana w latach 1960-1970 i że spad dachu był skierowany w stronę sąsiedniej działki.

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 § 1 oraz art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz nakazał wykonanie orynnowania dachu przedmiotowego budynku i skierowanie wód opadowych na teren własnej posesji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., zaś skarga na tę ostatnią została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 47/10.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania i utrzymania przedmiotowego budynku warsztatowego.

Po rozpoznaniu odwołania L. K. -N., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości, uchylił objętą postępowaniem wznowieniowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz umorzył postępowanie I instancji w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę dachu budynku szopy znajdującej się w miejscowości W. przy ul. H.

Wskazując na swoje związanie wcześniejszym wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 47/10 oraz sformułowane domniemanie, że wskazania co do dalszego toku prowadzenia postępowania zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. są prawidłowe, organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Nie zostały podważone twierdzenia strony, iż o nowych okolicznościach sprawy dowiedziała się 21 lipca 2009 r. i okoliczności te stanowiły nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego dowód taki stanowi przedłożone pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, wydane A. U. (dawnemu właścicielowi działki nr [...]/1) przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Częstochowie dnia [...] września 1960 r., polegających na wykonaniu przykrycia dachowego płaskim czterospadowym dachem, budynku użytkowanego jako warsztat, znajdującego się w miejscowości [...]. Oznacza to, że dach przedmiotowego budynku szopy – części warsztatu – został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w latach sześćdziesiątych. Potwierdza to także projekt urządzenia zakładu stolarskiego z dnia 10 października 1972 r., zgodnie z którym przedmiotowa szopa była już przykryta dachem. Z tych też przyczyn, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. podlegała uchyleniu. Ponieważ w postępowaniu legalizacyjnym nie można było nakazać wykonania żadnych robót w stosunku do legalnie wybudowanego dachu, zaś organ I instancji był związany zakresem postępowania wznowieniowego, to nie mógł orzekać w zakresie stanu technicznego budynku szopy. Tym samym koniecznym stało się orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie samowoli budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła L. K. – N., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem:

– art. 7, 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji okoliczności przyjętej za podstawę wznowienia postępowania i podstawy prawnej wznowienia,

– art. 10 ust. 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie,

– art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie dotyczących podstaw wznowienia, w szczególności niezidentyfikowanie okoliczności stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowania i nieustalenie daty dowiedzenia się przez wnioskodawcę o tych okolicznościach,

– art. 145 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji przesłanki wznowienia postępowania i niedokonanie oceny okoliczności przyjętej za podstawę wznowienia postępowania w kontekście wymogów prawnych określonych w tym przepisie,

– art. 148 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że oświadczenie wnioskodawcy o dacie dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia zastępuje obowiązek udowodnienia przez wnioskodawcę tej daty.

Ponadto, zdaniem skarżącego organy nie wzięły pod uwagę, że powoływane pozwolenie na budowę dotyczy budynku o dachu czterospadowym, zaś budynek objęty postępowaniem ma dach dwuspadowy. Nadto pozwolenie to nie obejmowało pokrycia dachem przestrzeni pomiędzy murem wybudowanym w okresie późniejszym a istniejącym już budynkiem, co wskazuje na wybudowanie szopy z naruszeniem prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż sformułowane w skardze zarzuty, oprócz naruszenia przez organ odwoławczy treści art. 10 § 1, nie zasługują one na akceptację.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, w zaskarżonej decyzji wskazano zarówno podstawę prawną wznowienia postępowania jak i okoliczności faktyczne przemawiające za jej przyjęciem. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, co do zaistnienia podstawy wznowienia określonej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a wynikającej z faktu ujawnienia po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nowego istotnego w sprawie, nieznanego przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu zwyczajnym dowodu w postaci pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1960 r. wydanego na rzecz A. U.– poprzednika prawnego B. L. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Częstochowie. Organy obu instancji dokonały też w spornych decyzjach oceny tego dowodu jako istotnego w sprawie i dającego podstawę do przyjęcia, że objęty postępowaniem legalizacyjnym dach budynku szopy jako część warsztatu stolarskiego skarżącej (pomieszczenia do suszenia drewna) został wybudowany w oparciu o to pozwolenie w latach sześćdziesiątych XX wieku. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych dowodów do podważenia tego ustalenia, a w szczególności dowodów takich nie wskazała strona skarżąca. Nie wykazała też, że przedmiotowe pozwolenie na wykonanie robót budowlanych nie obejmowało pokrycia dachem przestrzeni pomiędzy istniejącym budynkiem warsztatu a murem wybudowanym (według skarżącej) później. Za ustaleniem organów, że sporny dach został zrealizowany w oparciu o to pozwolenie przemawiają również inne zgromadzone w sprawie dowody, a mianowicie: oświadczenie małżonków S. z dnia 21 lipca 2009 r. oraz oświadczenie H. W. O istnieniu w tym miejscu zadaszonej szopy świadczy również projekt urządzenia warsztatu stolarskiego z 10 października 1972 r. O możliwości wykonania spornego zadaszenia w latach sześćdziesiątych świadczy również stwierdzony podczas oględzin jego wygląd i zużycie materiałów budowlanych z których zostało wykonane.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odmienne w tym względzie twierdzenia skarżącej nie zostały poparte żadnymi innymi dowodami. Pomimo starań organy nie zdołały uzyskać z zasobów archiwalnych organów budowlanych jakichkolwiek dokumentów potwierdzających lub negujących sprzeczne twierdzenia stron co do daty realizacji spornego zadaszenia. Jest to spowodowane głównie upływem znacznego okresu czasu od daty, kiedy takie dokumenty mogły powstać oraz obowiązującą w tamtych czasach praktyką, gdy chodzi o szczegółowość dokumentowania robót budowlanych przy tego typu budynkach (niewielkich rozmiarów, prostej konstrukcji o gospodarczym przeznaczeniu). Z faktu, że dokumentacja taka nie została przedstawiona nie można jednak wyciągnąć zdaniem Sądu wniosku, że w ogóle nie istniała a w dalszej kolejności, że sporna szopa została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Za zasadne uznał przy tym Sąd postawienie pytania, dlaczego skarżąca nie reagowała na to wcześniej, kiedy była większa możliwość poczynienia w tym względzie nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych.

Tymczasem, ustalając w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), której organy nie przekroczyły, że sporne zadaszenie szopy zostało wybudowane w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] września 1960 r. organy zasadnie uznały, że zaistniały określone w art. 151 § 1 pkt 2 podstawy do uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym i do umorzenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że odstępstwo od pozwolenia z [...] września 1960 r. odnośnie zrealizowanego kształtu zadaszenia (dach dwuspadowy zamiast dachu czterospadowego) nie było odstępstwem istotnym w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r., a tylko takie w świetle treści ust. 5 byłoby niedopuszczalne i uzasadniałoby kontynuację postępowania legalizacyjnego. Tego typu zmiana kształtu dachu, dla tak niewielkiego obiektu, nie przesądza o tym, że odstępstwo dotyczyło okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. W konsekwencji postępowanie legalizacyjne należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Z urzędu, Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że nie było w sprawie przeszkód prawnych do jej załatwienia, gdy chodzi o doprowadzenie stanu technicznego dachu spornej szopy do stanu zgodnego z obowiązującymi obecnie warunkami technicznymi, w tym z unormowaniem zawartym w § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten ma zastosowanie w sprawie niezależnie od tego, czy w czasie realizacji spornego zadaszenia jego spadek był wykonany na teren działki stanowiącej własność inwestora. Kwestia ta może i powinna być jednak rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Na rozważenie celowości wszczęcia takiego postępowania słusznie zwracano uwagę w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji pozostawienie rozstrzygnięcia tych kwestii w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd uznał jako naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu w sprawie brak było również podstaw do przyjęcia, że do wznowienia postępowania doszło z naruszeniem terminu z art. 148 § 1 K.p.a., gdy dochowanie tego terminu uprawdopodabnia data uzyskania przez B. L. oświadczenia małżonków S. (z dnia 21 lipca 2009 r.). Brak było także podstaw do zanegowania twierdzeń uczestnika postępowania, że o nowych dowodach w sprawie dowiedział się on w dniu 21 lipca 2009 r.

Jako zasadny natomiast ocenił natomiast Sąd pierwszej instancji zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych w postępowaniu odwoławczym dowodów. Zdaniem jednak Sądu uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w sytuacji gdy strona skarżąca nie wskazała, że w ten sposób została pozbawiona możliwości podjęcia konkretnych czynności procesowych np. zgłoszenia konkretnych wniosków dowodowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. K. – N., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 10 K.p.a.) poprzez zastosowanie przez WSA niewłaściwego przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i rozciągnięcie warunków przewidzianych w tym przepisie (istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy) na art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., który powinien być podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. nie jest uzależnione od istotnego wpływu uchybienie na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie przez Sąd, że sprawa została wszechstronnie wyjaśniona podczas, gdy nie wszystkie okoliczności istotne zostały wyjaśnione, w szczególności warunki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu Administracyjnego I instancji oraz poprzedzającej wyrok ostatecznej decyzji administracyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy również w nieobecności skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie art. 10 K.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), bowiem sam fakt nie brania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania i bez znaczenia jest, czy nieuczestnictwo strony miało wpływ na treść decyzji oraz czy brak udziału spowodował szkodę dla strony. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i nie uznał jej tylko dlatego, że nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, to mając na względzie powyższą argumentację, powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania. Jak zaznaczyła nadto skarżąca, w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn określonych w art. 10 § 2 K.p.a.

W odniesieniu do drugiego zarzutu kasacji, skarżąca stwierdziła, iż wnioskodawca nie uprawdopodobnił ani tym samy nie udowodnił, że sporne zadaszenie zostało wykonane w latach sześćdziesiątych. Nadto nie jest wystarczające samo powoływanie się na stopień zużycia bez ustalenia, czy element ten był nowy czy stary. Nie wskazano przy tym zastosowanej metody badania i zaniechano chociażby żądania przedstawienia stosownych dokumentów od wnioskodawcy. Nadto nie jest możliwe precyzyjne ustalenie od kiedy rozpoczęto korzystanie ze spornego obiektu budowlanego. Mogło to nastąpić w latach, w których właścicielem nieruchomości został Pan L., a więc później niż ustalono. Skarżąca nie może przy tym ponosić negatywnych konsekwencji procesowych ze względu na brak jakiegokolwiek dokumentu, gdyż to nie na niej ciąży obowiązek jego przechowywania, ale na organach.

Istotny pozostaje również charakter spornego zadaszenia. Jak założyła przy tym skarżąca, przewidujący i dbający o swoje interesy podmiot nie naruszałby pozwolenia na budowę, gdyż naraziłby się na sankcję określone w przepisach legalizacyjnych, z administracyjną kara pieniężną włącznie. Dlatego należy przyjąć, że to Pan L. wybudował sporny dach niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż o nim do roku 2009 r. nie wiedział.

Obowiązkiem organu było również zbadanie w pierwszym rzędzie, kiedy wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach wskazanych we wniosku, uzasadniających w jego ocenie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., a także przepisu, który według skarżącego powinien mieć zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., tj. przepisów, które nie były podstawą wydania zaskarżonego wyroku, nie może zostać uznane za wskazanie usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Nie ma przede wszystkim właściwego uzasadnienia zarzut, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie jako podstawa rozstrzygnięcia Sądu przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (w kontekście naruszenia przez organy art. 10 K.p.a.).

Jak zasadnie zauważono to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poglądy judykatury i piśmiennictwa prawniczego co do zakresu zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. są podzielone. Przyjmuje się mianowicie, że wobec użycia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. zwrotu: "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania", niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 K.p.a.) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a.). Jeden z przedstawionych poglądów zasadza się na twierdzeniu, że tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji. Tego rodzaju podział jest ściśle związany z kontrolną funkcją sądownictwa administracyjnego.

Wyłączenie z grupy podstaw naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a. spowodowane jest tym, że źródeł wystąpienia okoliczności mieszczących się w tych przesłankach należy poszukiwać już po zakończeniu postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli sądowej (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji lub też decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Sądowa kontrola polega zaś na ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a zatem uzasadniony jest pogląd, że ustalenie wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a., co do zasady, pozostaje poza granicami kontrolowanej decyzji.

Pozostałe przesłanki uchylenia decyzji tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 K.p.a.), a zasadniczo rzecz biorąc okoliczności uzasadniające zaistnienie tych przesłanek, jeżeli wystąpiły w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli sądu, po ich stwierdzeniu, powinny być podstawą eliminacji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ustalenie tych przesłanek, zgodnie z treścią powyższego przepisu, nie wymaga oceny czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednakże ustalenie, po pierwsze, czy wystąpiło naruszenie prawa, po drugie zaś czy naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny stosownych ustaleń i ocen. Ustalenia te, dokonywane oczywiście być muszą z uwzględnieniem standardów kontroli sądowoadministracyjnej i mają doprowadzić, w zależności od rodzaju przesłanki, do odpowiedzi na dwa ww. pytania zawarte w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Koncentrując się na aspektach rozpoznawanej sprawy i zarzutach podniesionych w skardze kasacyjnej należało zatem poddać ocenie, czy dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki uchybienie polegające na naruszeniu art. 10 K.p.a. dawało podstawę do twierdzenia, w okolicznościach tej sprawy, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podniesione w skardze kasacyjnej uchybienie polegało na tym, że stwierdzone przez Sąd Wojewódzki naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 K.p.a. nie powinno podlegać ocenie w kategoriach wpływu na wynik sprawy, gdyż każde tego rodzaju naruszenie odpowiada przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a jedynie okoliczność, która mogłaby ewentualnie prowadzić do zastosowania tego przepisu. Trudno jednak zanegować konieczność dokonania oceny przez Sąd Wojewódzki danej okoliczności faktycznej w aspekcie art. 10 § 1 K.p.a. Oceny takiej Sąd Wojewódzki dokonał, dając temu, może nazbyt lakoniczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jedyną czynnością o charakterze dowodowym wykonaną w postępowaniu odwoławczym było ustalenie daty, w której wnioskodawca dowiedział się o nowych dowodach. Czynność ta potwierdzała jedynie, znane stronom, oświadczenie wnioskodawcy zawarte we wniosku z dnia 24 lipca 2009 r., że w dniu 21 lipca 2009 r. uzyskał on stosowną wiedzę od poprzednich właścicieli działki. Nie była to zatem czynność procesowa wnosząca do sprawy jakiś nowy element, o którym nie wiedzieli skarżący, a organ powiadomił skarżącą o niej, przez przesłanie jej pisma kierowanego w tej sprawie do uczestnika postępowania. Organ prawidłowo zatem poinformował strony o czynnościach dowodowych i chociaż nie umożliwił stronie skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co treści odpowiedzi uczestnika, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na to, iż wypowiedź ta mogła dotyczyć znanej już stronom okoliczności faktycznej, nie ma podstaw twierdzenie, że uchybienie tego typu może być kwalifikowane jako niewzięcie udziału w postępowaniu, dające się podciągnąć pod zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma więc podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 10 K.p.a.

Nie ma również usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie warunków dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wspominano, zarówno organy jak i Sąd Wojewódzki podzieliły pogląd, że zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, gdyż skarżący podanie to złożył po przeprowadzeniu cyklu poszukiwań dokumentacji związanej z budową obiektu, któremu w postępowaniu zwykłym przypisano cechy samowoli budowlanej. Wnioskodawca, po wydaniu ostatecznej decyzji w postępowaniu zwykłym nie tylko odszukał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 1960 r. ale i uzyskał, z oświadczenia małżonków S., wiedzę dotyczącą zmian granic działki nr ew. [...], na której obiekt ten wybudowano, w szczególności dotyczącej podziału ww. działki i wydzieleniu działki [...]/1, na której obiekt się znajduje, ale też działki [...]/2, z którą obiekt graniczy obecnie. Po uzyskaniu tych informacji, złożył wniosek o wznowienie postępowania.

Nie wyjaśniono natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z jakiego powodu nie należy łączyć uzyskania wiedzy przez wnioskodawcę od poprzednich właścicieli działki o jej statusie własnościowym, co przecież miało zasadnicze znaczenie dla wykazania przez wnioskodawcę przesłanek uzasadniających możliwość wznowienia postępowania, z terminem, w którym można domagać się wznowienia postępowania. Termin ten wyznaczony ustawą liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeżeli więc podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub dowodach. Przedstawienie tych okoliczności przez wnioskodawcę należy do jego obowiązków, gdyż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a., a zatem czy podano we wniosku nowe okoliczności lub dowody uzasadniające wznowienie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a.

W warunkach niniejszej sprawy do okoliczności tych należało nie tylko uzyskanie przez wnioskodawcę wiedzy o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych z 1960 r., ale i wiedzy dotyczącej zmian granic działki nr ew. [...], którą uzyskał z oświadczenia małżonków S. Obie te okoliczności miały istotne znaczenie dla złożenia skutecznego wniosku o wznowienie, dlatego też zasadnie Sąd Wojewódzki ocenił, że czas wymagany do złożenia wniosku należy liczyć od daty tego oświadczenia.

Natomiast skarżący kasacyjnie, poza zaprezentowaniem swoich wątpliwości w tej kwestii, nie przedstawili jakichkolwiek dowodów na to, aby wnioskodawca uzyskał wiedzę umożliwiającą złożenie skutecznego wniosku o wznowienie w innym terminie, niż sam to podał.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.