Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 804/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wodzisławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 959/21 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Starosty Wodzisławskiego z dnia 15 stycznia 2021 r. nr WOŚ.604.25.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 959/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej jako "skarżący" albo "Rzecznik") na decyzję Starosty Wodzisławskiego (dalej jako "organ" albo "skarżący kasacyjnie") z dnia 15 stycznia 2021 r. nr WOŚ.604.25.2018 umarzającą postępowanie w sprawie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu w następstwie pisma złożonego przez A.A., dotyczącego uciążliwości palącego się nasypu pokopalnianego (obejmującego teren zwałowiska odpadów pogórniczych po byłej KWK "X." zlokalizowanego w Y. przy ul. Z. [...] na działce nr [...], obręb [...]).

Postępowanie dotyczyło nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Organ działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że na spornym terenie występuje podpowierzchniowa aktywność termiczna obiektu. Z ustaleń organu wynikało, że na tym terenie nie jest wykonywana obecnie żadna działalność przez podmiot korzystający ze środowiska, powodująca podpowierzchniową aktywność termiczną obiektu. Zdaniem organu, należy brać pod uwagę stan faktyczny w dacie orzekania, tzn. czy podmiot korzystający ze środowiska obecnie negatywnie oddziałuje na środowisko, nie zaś w okresie wcześniejszym. W rozpatrywanym przypadku nie występuje podmiot korzystający ze środowiska, ponieważ w stwierdzonym stanie faktycznym na tym terenie nie prowadzi działalności żaden przedsiębiorca, jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, której działania mogłyby powodować negatywne oddziaływanie na środowisko. W ocenie organu bez znaczenia jest zatem ustalanie następcy prawnego posiadacza istniejącego nasypu, ponieważ podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałujący musi funkcjonować na wskazanym terenie obecnie. Wobec powyższego w rozpatrywanym przypadku nie występują przesłanki dla zastosowania normy prawnej zawartej w art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Samo formowanie nasypu nie było negatywnym oddziaływaniem. W chwili obecnej palący się nasyp jest efektem wieloletniego działania ciśnienia i cząstek palnych zawartych w odpadach pokopalnianych, czyli czynników, które nie zostały spowodowane przez działanie podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ podniósł, że czynniki te wystąpiły naturalnie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydaną decyzję zaskarżył w przewidzianym terminie Rzecznik Praw Obywatelskich. Wydanemu przez organ rozstrzygnięciu Rzecznik zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 362 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem jego zastosowania jest to, by:

a) w dacie orzekania była przez podmiot korzystający ze środowiska prowadzona działalność będąca źródłem utrzymującego się niekorzystnego oddziaływania na środowisko;

b) negatywne oddziaływanie na środowisko było bezpośrednim skutkiem działalności podmiotu korzystającego ze środowiska (podmiotowi korzystającemu ze środowiska można przypisać winę za oddziaływanie);

2) prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Przytaczając z kolei legalną definicję pojęcia "podmiot korzystający ze środowiska" określoną w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo ochrony środowiska Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązki wynikające z art. 362 tej ustawy będą mogły być nałożone na bardzo szeroki krąg podmiotów, zarówno prowadzących działalność gospodarczą, jak i takiej działalności niewykonujących. W art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska ustawodawca w żaden sposób nie określił bowiem, czy takie działanie powinno mieć charakter zawiniony, czy też nie. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. Z tego zaś punktu widzenia zadaniem o priorytetowym znaczeniu jest wyeliminowanie zagrożenia, a nie ustalenie zawinienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dostrzegł problem z nadal występującym negatywnym oddziaływaniem na środowisko i to wciąż postępującym (z uwagi na ustalenie, że obszar ten ciągle się poszerza), jednakże nie znalazł podstaw do odpowiedniej reakcji, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dobrem chronionym w art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Sąd uznał, że pojęcie "negatywnego oddziaływania na środowisko", o którym mowa w art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, powinno być rozumiane nie tylko jako oddziaływanie jedynie w czasie rzeczywistym, w momencie wykonywania działalności przez podmiot eksploatujący środowisko. Obejmuje również sytuacje, kiedy skutki takiej aktywności mają charakter stały, ciągły i wymagają doprowadzenia środowiska do stanu właściwego, nawet jeśli podmiot ten obecnie działalności w tym miejscu już nie prowadzi. To jego działania doprowadziły bowiem do "przedłużonego", negatywnego oddziaływania na otoczenie. Dopóki zatem trwa faktyczne "negatywne oddziaływanie na środowisko", dopóty istnieją podstawy do władczej ingerencji przez organ właściwy. Należy bowiem dokonywać oceny w kontekście zasad takich jak np. zasada kompleksowej ochrony środowiska oraz zasada "zanieczyszczający płaci" (co dotyczy także następcy prawnego, który przejął prawa i obowiązki podmiotu oddziałującego negatywnie na środowisko).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że środkiem prawnym, który organ ma do dyspozycji, jest nie tylko nałożenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko (zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska), ale również nałożenie obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego (zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Zdaniem Sądu pierwszej instancji prowadzenie konkretnej działalności ingerującej w środowisko może powodować skutki natychmiastowe oraz dalekosiężne. Są to cały czas skutki takiego negatywnego oddziaływania. W rozpatrywanej sprawie organ nie poparł swoich wniosków o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działalnością podmiotu eksploatującego środowisko w przeszłości a obecnymi problemami jakimikolwiek ustaleniami szczegółowymi, np. biegłego. Wnioski te na tym etapie nie mogą być więc zaakceptowane. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 362 ustawy – Prawo o ochrony środowiska ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań. Zatem, organ administracji prowadzący postępowanie w trybie tej regulacji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie jest już prowadzone przez inne organy administracji postępowanie, w którym może zostać podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, a także – czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania. Jeżeli takie postępowanie byłoby prowadzone lub zachodziłaby konieczność jego przeprowadzenia, organ uprawniony do orzekania na podstawie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska miałby podstawy do zawieszenia swojego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki postępowanie z art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska stawałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast jeżeli z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska to nie można mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego. Ze względu na zasady ogólne określone w ustawie - Prawo ochrony środowiska organ będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 wskazanej ustawy. Inne orzeczenie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadami ogólnymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wszystkie wskazane uchybienia przepisom postępowania stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd meriti podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W ocenie Sądu pierwszej instancji należy prawidłowo ustalić stan faktyczny, w tym krąg stron postępowania i podmiot(y) odpowiedzialny(e) oraz zobowiązany(e) do podjęcia działań przywracających środowisko do stanu właściwego. Nie można bowiem doprowadzać do sytuacji, kiedy problem negatywnego oddziaływania na środowisko pozostaje, a organ uznaje postępowanie za bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż pojęcie "negatywnego oddziaływania na środowisko" obejmuje również sytuacje, kiedy negatywne oddziaływanie na środowisko miało miejsce w przeszłości, ale skutki takiego oddziaływania występują również obecnie, chociaż podmiot korzystający ze środowiska w przeszłości obecnie już ze środowiska nie korzysta, zaś same skutki oddziaływania na środowisko są poddane ocenie innego, szczegółowego przepisu ustawy - Prawo ochrony środowiska;

2. art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, iż wskazany przepis znajduje zastosowanie również w wypadku braku podmiotu korzystającego ze środowiska na dzień orzekania w sprawie;

3. art. 3 pkt 5a ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 362 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez kontrolę oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania z naruszeniem prawa w wyniku błędnego przyjęcia, iż postępowanie w sprawie administracyjnej jest bezprzedmiotowe wyłącznie w wypadku wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki aniżeli nakładane na podstawie przepisu 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2022 r. uczestnicy postępowania A. Spółka jawna z siedzibą w X. oraz B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w X. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz, od organu, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych i uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszenia przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w kontekście zarzucanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Zarzuty przedstawione w pkt 1.1 – 1.3 petitum skargi kasacyjnej nie zostały sporządzone w sposób w pełni odpowiadający wymogom P.p.s.a. z uwagi na pominięcie w podstawie prawnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Kierując się jednakże zasadą ograniczonego formalizmu procesowego oraz mając na względzie treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w przedmiotowej sprawie uznano dopuszczalność weryfikacji merytorycznej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie charakteru regulacji zawartej w art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podzielając w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w całości zapatrywanie przedstawione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 636/19. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zamieszczony w dziale III ustawy zatytułowanym "Odpowiedzialność administracyjna", stanowi podstawę zastosowania środków administracyjnych w celu zapewnienia stosowania i przestrzegania wymagań prawa ochrony środowiska a jego zastosowanie odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem. Naczelny Sad Administracyjny odwołując się do wcześniejszych poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych (w uzasadnieniu przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2011 r.; sygn. akt II OSK 1057/10 oraz z dnia 24 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 758/14) podkreślił, że art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań.

Odnosząc się łącznie do podniesionych w pkt 1.1 oraz 1.2 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego podzielić należy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wykładnia art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zmierzająca do wykazania, że może on znaleźć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której w dacie orzekania jest prowadzona działalność przez podmiot korzystający ze środowiska jest wykładnią contra legem. Z literalnej treści art. 362 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że jedyną przesłanką do jego zastosowania jest fakt występowania w dacie orzekania negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska. To, czy podmiot korzystający ze środowiska prowadzi w dacie orzekania działalność (dokonuje czynności, które są źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko) może mieć znaczenie co najwyżej dla wyboru możliwych do zastosowania przez organ środków (art. 362 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Trzeba przy tym zaakcentować, że samo zdeponowanie na (w) gruncie, którego dotyczy sprawa odpadów wydobywczych nie może być w niniejszej sprawie rozpatrywane jako negatywne oddziaływanie na środowisko. Owym negatywnym oddziaływaniem jest emisja gazów wynikająca z tzw. "zapożarowania" nasypu pokopalnianego (obejmującego teren zwałowiska odpadów pogórniczych). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że negatywne oddziaływanie na środowisko się utrzymuje, zatem istniały podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska wobec podmiotu korzystającego ze środowiska (jego następcy prawnego), którego przeszła działalność polegająca na deponowaniu odpadów pogórniczych jest źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko. Okoliczność, że aktualnie odpady nie są już na spornej nieruchomości deponowane, pozostaje irrelewantne dla możliwości skorzystania z dyspozycji art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z postanowień art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika bowiem, że na jego podstawie można nałożyć również obowiązek "przywrócenia środowiska do stanu właściwego", a zatem może on znajdować zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, a których skutki cały czas występują. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy, czemu w pełni zasadnie dał wyraz Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Rozważania powyższe przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu opisanego w pkt 1.3. petitum skargi kasacyjnej. W tym przypadku wskazać generalnie należy, niezależnie od poniżej przytoczonych argumentów, że zarzut skargi kasacyjnej zasadniczo nie może być sformułowany przez użycie pojęcia "niezastosowania" określonego przepisu. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 grudnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2255/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; I OSK 3080/15). Naruszenie prawa materialnego może bowiem nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt 1.3. petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że ustawa – Prawo ochrony środowiska zawiera definicję legalną historycznego zanieczyszczenia ziemi, zgodnie z którą jest to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom wśrodowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat (art. 3 pkt 5a tej ustawy). Zakładając, że ustawa – Prawo ochrony środowiska jest ustawą spójną oraz zawierającą przepisy, które nie formułują norm między sobą wzajemnie niezgodnych, należy w ocenie skarżącego kasacyjnie uznać, iż korzystanie ze środowiska w przeszłości, które spowodowało zanieczyszczenie powierzchni ziemi zdefiniowane przepisem art. 3 pkt 5a tej ustawy nie stanowi negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu jej przepisu art. 362 ust. 1 albowiem skutki takiego korzystania podlegają ocenie na podstawie odrębnych przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, w tym wypadku art. 101c i n. Tym samym granicę czasową uznania, iż trwające nadal skutki zdarzeń z przeszłości stanowią negatywne oddziaływanie na środowisko w rozumieniu przepisu art. 362 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska zawiera inny, szczegółowy przepis tej ustawy, który służy ocenie takich skutków.

Z powyższą argumentacją skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić.

Obowiązujący od dnia 5 września 2014 r. (wprowadzony ustawą z dnia 11 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) art. 101a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wiąże ocenę zanieczyszczenia powierzchni ziemi z przekroczeniem dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi. W świetle przepisów tej jednostki redakcyjnej, za zanieczyszczenie powierzchni ziemi może zostać uznane wyłącznie przekroczenie "dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi". Z art. 101a ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika z kolei, że dopuszczalna zawartość w glebie i w ziemi substancji powodującej ryzyko oznacza zawartość, poniżej której żadna z funkcji pełnionych przez powierzchnię ziemi nie jest znacząco naruszona, z uwzględnieniem wpływu tej substancji na zdrowie ludzi i stan środowiska. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że zdeponowane na terenie spornej działki odpady pokopalniane powodują przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji powodującej ryzyko. Determinantem negatywnego oddziaływania na środowisko w niniejszej sprawie jest z kolei zapożarowanie nasypu pokopalnianego (obejmującego teren zwałowiska odpadów pogórniczych) powodujące emisję gazów, a nie samo zdeponowanie tych odpadów w przeszłości. Skoro zatem brak jest podstaw do uznania, że w realiach sprawy mamy do czynienia z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (niezależnie od tego, czy miałoby ono być zanieczyszczeniem historycznym, czy zanieczyszczeniem bieżącym), w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania regulacje art. 101a i n. ustawy – Prawo ochrony środowiska do nich się odnoszące.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 P.p.s.a. ukierunkowany na wykazanie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że postępowanie w sprawie administracyjnej jest bezprzedmiotowe wyłącznie w wypadku wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki aniżeli te nakładane na podstawie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Mając na uwadze treść wskazanego zarzutu jak i jego uzasadnienie podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał - odwołując się do uzupełniającego charakteru przepisu art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska – że skarżący kasacyjnie prowadząc postępowanie administracyjne winien w pierwszej kolejności ustalić, czy równolegle nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym może zostać podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, a także czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania.

Nadto w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji umarzającej prowadzone postępowanie skarżący kasacyjnie, wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej twierdzeniom nie ustalił jednoznacznie, że brak jest podmiotu, któremu można by przypisać przymiot korzystającego ze środowiska, jak również negatywnego oddziaływania na środowisko według stanu istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Ponownego podkreślenia wymaga wskazanie, że "negatywne oddziaływanie na środowisko" ma miejsce również wtedy, gdy skutki określonej aktywności - tak jak to zasadnie ujął Sąd pierwszej instancji - mają charakter stały, ciągły i wymagają doprowadzenia środowiska do stanu właściwego, nawet jeśli dany podmiot obecnie (a zatem w dacie orzekania) już danej działalności w określonym miejscu nie prowadzi. To jego działania doprowadziły bowiem do "przedłużonego", negatywnego oddziaływania na otoczenie. Ustalenie podmiotu zobowiązanego do przywrócenia środowiska do stanu właściwego jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe nawet w przypadku wielokrotnych i złożonych, jak w niniejszej sprawie, przeobrażeń oraz sukcesji w ramach transformacji podmiotowych. Art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska daje z kolei możliwość nałożenia obowiązku "przywrócenia środowiska do stanu właściwego", a zatem może on znajdować zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, a których skutki cały czas występują. Nie ma zatem podstaw aby a limine uznawać, że w rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie ustalił w toku postępowania, iż brak jest również przedmiotu tego postępowania. Z określonej w art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro w danym postępowaniu administracyjnym można ustalić adresata rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska jak i to, że skutki określonej aktywności stanowią przejaw "negatywnego oddziaływania na środowisko", organ, jak zasadnie przyjął to Sąd pierwszej instancji, nie ma podstaw do zastosowania art. 105 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w całości lub w części, w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można nadto uznać, że ewentualne zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego), a odsunięcie wydania decyzji administracyjnej w czasie, właśnie z uwagi na ewentualne zawieszenie postępowania, narusza określoną w art. 8 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego) zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W rekapitulacji należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na określone w art. 203 - 204 P.p.s.a. zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku uczestników postępowania, którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej, zawartego w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art.182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.