Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 823/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 823/23

Uzasadnienie

Wójt Gminy K. decyzją z 28.06.2023 r. nr [...] wydaną podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 listopada 2018 r., K. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na działce nr ewid. [...], obręb S., gmina K..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p. Następnie przytoczono treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. Organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W toku postępowania w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. ustalono, że teren inwestycji stanowi własność prywatną- działka nr ewid. [...], obręb S., gmina K., zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi: grunty orne RIVb.

Powierzchnia terenu inwestycji wynosi ok. 4909 m, teren jest niezabudowany. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań parametrów dla wnioskowanej inwestycji w zakresie linii zabudowy.

Wnioskowana inwestycja przewiduje budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną. Wyniki analizy urbanistycznej wykazały, że przy tej samej drodze wewnętrznej brak zabudowy. Wzdłuż najbliższej drogi publicznej linia zabudowy jest niejednorodna i kształtuje się w odległościach od 10,0 m do 45,0m od granic frontowych działek z działką drogi publicznej nr ewid.[...] Zgodnie z §4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązująca linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi na brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi wewnętrznej nie można spełnić w/w warunku. Jednocześnie, zgodnie z załącznikiem graficznym wnioskowana inwestycja planowana jest w głębi przedmiotowej działki, tworząc drugą i trzecią linie zabudowy od frontu działki. W obszarze analizowanym, odnosząc się do budynków mieszkalnych, występuje wyłącznie pierwsza linia zabudowy. Reasumując, nie występują zabudowane działki sąsiednie, które dawałaby możliwość kontynuowania linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia ust. 1.

Nie znaleziono też przesłanek, aby zastosować odstępstwo zawarte w §4 ust. 4 rozporządzenia. Usytuowanie budynków mieszkalnych poza istniejącą obowiązującą linią zabudowy, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie dróg publicznych, wprowadziłoby chaos i dysharmonię w istniejącej zabudowie, w której budynki mieszkalne zlokalizowane są wyłącznie bezpośrednio przy istniejącej drodze publicznej.

Ponadto zauważono, że nieuzasadnione jest poszerzenie obszaru analizowanego o kolejne działki z uwagi na fakt, że obszar wyznaczony w niniejszej analizie, spełniający minimalne wymagania przepisów rozporządzenia jest prawidłowy pod względem formalnym - obejmuje wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania, charakterystyczne dla okolicy, tworzące zwartą urbanistyczną całość, na którą składa się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. zabudowa zagrodowa i gospodarcza. Szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru przylegającej do drogi wewnętrznej to ok. 50,0m. Trzykrotna wartość tej szerokości to 150,0m, przyjęto granicę obszaru analizowanego w tej minimalnej odległości od wszystkich granic wnioskowanego obszaru. Wyznaczony minimalny obszar analizowany jest spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym i nie ma potrzeby zwiększania terenu analizy. Nawet potencjalne zwiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wynik analizy, zwłaszcza w zakresie linii zabudowy.

W zakresie pozostałych parametrów tj.: funkcji, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości zabudowy oraz geometrii dachu, zgodnie z wynikiem analizy przedmiotowa inwestycja kontynuuje wartości występujące w obszarze analizowanym.

Analiza urbanistyczna w zakresie funkcji zabudowy wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, zabudowa zagrodowa i gospodarcza. W związku z tym, planowana budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzna kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym.

Ponadto działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. ustalono, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce o nr ewid.[...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr ewid. [...] oraz istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W rejestrze gruntów wnioskowany teren oznaczony jest jako grunty orne RIVb.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zgodnie z przesłankami art. 61 ust. 1 pkt 5.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11).

Ponieważ łącznie nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., a planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, wydano decyzję odmowną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. zarzucając :

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne twierdzenie jakoby nie istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ze względu na brak tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organ pierwszej instancji wywiódł na podstawie analizy urbanistycznej błędne wnioski wskazując na rzekomy brak możliwości wyznaczenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mimo, że obszar analizowany obejmuje swym zasięgiem również zabudowę sytuowaną w tzw. drugiej linii zabudowy (zabudowę dostępną z drogi wewnętrznej). Jego zdaniem organ ma podstawy do określenia linii zabudowy w oparciu o zabudowę znajdującą się na działce nr [...] i [...].

W przedmiotowej sprawie na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która może stanowić "dobre sąsiedztwo" dla planowanej inwestycji.

Dla ustalenia, czy w badanym przypadku występuje kontynuacja funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości.

Kolegium uchylając ww. decyzję Wójta i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania w uzasadnieniu m.in.:

– zaznaczyło, że z uwagi na odnośne regulacje intertemporalne, do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie MI"), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– podkreśliło, że w niniejszym postępowaniu już dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji i przekazywało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, przy czym każdorazowo sporządzona przez Wójta analiza (przy tej samej wielkości obszaru analizowanego) zawierała odmienne ustalenia faktyczne dotyczące kwestionowanej przez skarżącego linii zabudowy, co wymaga wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania;

– odnosząc się do argumentów Wójta o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy, SKO podkreśliło, że: "wprowadzanie chaosu i dysharmonii" nie może stanowić podstawy do odmowy zastosowania wyjątku w zakresie ust. 4 § 4 rozporządzenia MI; "działkami sąsiednimi" są nie tylko działki graniczące z wnioskowaną nieruchomością, ale także nieruchomości terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość; działka nr [...] jest również sytuowana w "drugiej linii zabudowy" i dostępna z drogi wewnętrznej (działki nr [...]), a w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], która dostępna jest z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...];

– wskazało, że autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, zaś w przedmiotowych aktach takiego potwierdzenia brak;

– wytknęło, że analiza powinna stanowić dokument odrębny od wyników analizy i obejmować, tak jak owe wyniki, dwie części: tekstową i graficzną.

W konkluzji SKO stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji naruszało art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej wyżej decyzji SKO wniósł K. S., który zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co skutkowało brakiem orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy i ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu sprzeciwu zaznaczono, że przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji i że w tej sprawie Wójt wydał trzy decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy (z 01 kwietnia 2019 r., 11 czerwca 2021 r. i 28 czerwca 2022 r.), a SKO, konsekwentnie, trzy decyzje kasatoryjne (z 29 lipca 2019 r., 25 października 2021 r. i 28 października 2022 r.). Podkreślił, że we wszystkich trzech uchylonych decyzjach Wójt ustalił, iż spełnione są wszystkie warunki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, poza rzekomym niespełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednak z analiz urbanistycznych sporządzonych w kolejnych postępowaniach wynika, że warunek ten jest w istocie spełniony, lecz Wójt konsekwentnie i bezprawnie argumentuje, iż nie jest, bo zabudowa przy drodze wewnętrznej nie pozwala na ustalenie linii zabudowy pomijając tym samym literalne brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnoszącego się do drogi publicznej, a nie wewnętrznej. Skutkiem rozbieżnych stanowisk ww. organów jest to, że inwestor po ponad 4 latach od złożenia wniosku (tj. od listopada 2018 r.) nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi co do prawnej możliwości realizacji zamierzenia budowlanego. Kolejne uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast wydania decyzji zmieniającej, merytorycznej przez SKO powoduje dalsze przedłużanie załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 60/23 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu w/w wyroku m.in. wyjaśniono, że materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Podkreślono, że ponieważ w kontrolowanej sprawie inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986, w skrócie "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 4 zm.u.p.z.p. w sprawie tej znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji (a nawet sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, a to z powodów wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., co szczegółowo Sąd wyłożył w swoim uzasadnieniu.

Końcowo Sąd ten wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24.10.2023 r. nr [...] pomimo jednoznacznych w/w wskazań Sądu ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28 czerwca 2022 r. znak [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy m.in. wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań parametrów dla wnioskowanej inwestycji w zakresie: linii zabudowy. Dalej SKO stwierdziło, że do przedmiotowej sprawy należy stosować przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu. Aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2023r., sygn. akt IV SA/Po 60/23 w którym Sąd wskazał na możliwość uzupełnienia analizy urbanistycznej, pismem z dnia 4 września 2023 r. Kolegium zwróciło się do organu I Instancji z wnioskiem o wyjaśnienie w zakresie sporządzonych przez organ I instancji analiz urbanistycznych. Wskazano, że sporządzone przez organ I instancji analizy (przy tej samej wielkości obszaru analizowanego) zawierały odmienne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy dotyczące kwestionowanej przez pełnomocnika odwołującego linii zabudowy.

W odpowiedzi na powyższe organ I instancji wyjaśnił, że za właściwe dla sprawy należy traktować wyniki przedstawione w analizie sporządzonej w obecnym toku postępowania.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 567/20, zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, iż ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do owych okoliczności faktycznych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 04.12.2014 r. sygn. akt III SA/Gl 889/14 (CBOSA) wskazał, iż zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku.

Kolegium stwierdziło, iż mimo zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z dołączonej do akt sprawy dokumentacji, w szczególności mapy stanowiącej załącznik do decyzji, analiza uwzględnia budynek "w budowie" znajdujący się na działce nr [...]. Z wydruku z geoportalu wynika, ż zabudowa na tej działce już istnieje. Podobnie jak znajdujące się wprawdzie poza granicami obszaru analizowanego budynki w budowie - działka nr [...], [...], [...]. Nadto nastąpiło podziałkowanie działek nr [...], [...], [...], co oznacza, że nie są aktualne załączniki w postaci map na których przeprowadzano analizę urbanistyczną wraz z wyjaśnieniami do niej. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji, a zatem będąc jej integralną częścią powinna być aktualna i stanowić odwzorowanie istniejącego stanu faktycznego.

Powyższe, zdaniem Kolegium, powoduje, iż zasadniczo uległ zmianie stan faktyczny w sprawie, bowiem nie można ustalać warunków zabudowy w oparciu o nieaktualne mapy. Nie jest zatem aktualny, ani wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jego załączniki, ani dokonane w sprawie ustalenia dotyczące warunków zabudowy. Wskazano, że w sytuacji braku aktualności map, całe postępowanie jest prowadzone od początku. Powyższe nie stanowi już uzupełniającego postępowania dowodowego , które może przeprowadzić organ II Instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Według Kolegium kwestią wymagającą wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy jest doprecyzowanie w oparciu o aktualne załączniki graficzne do wniosku, wniosku inwestora w zakresie planowanej przez niego linii zabudowy.

Kolegium wskazało, iż dokonując analizy parametru kontynuowania linii zabudowy organ winien wziąć pod uwagę całą zabudowę występującą w obszarze przyjętym do analizy i winien ponownie rozważyć zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tym bardziej, iż analiza akt sprawy wskazuje na podziałkowanie działek.

Kolegium zaleciło, że organ pierwszej instancji, winien rozważyć po otrzymaniu aktualnej mapy, załączników graficznych do wniosku z doprecyzowaniem przez inwestora linii zabudowy, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, biorąc pod uwagę w szczególności, że w obecnym stanie faktycznym nastąpiło podziałkowanie terenu na poszczególne działki budowlane.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu K. S. zarzucając naruszenie :

1. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego, iż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż SKO powinno było po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą decyzję organu I instancji i ustalającą warunki zabudowy na rzecz skarżącego;

2. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez organ II instancji normy wynikającej z art. 153 p.p.s.a. oraz normy wynikającej z art. 170 p.p.s.a., tj. brak uwzględnienia przez organ II instancji, w ramach zaskarżonej decyzji, wiążącej mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023, którym to wiążącym wyrokiem wskazano organowi II instancji zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (tj. możliwości wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej po zastosowaniu instytucji uzupełnienia dowodów z art. 136 § 1 k.p.a.) i poinstruowano o konieczności merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na etapie postępowania odwoławczego oraz poprzez błędną wykładnię w/w przepisów polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie przez organ II instancji od zasady podporządkowania się ocenie prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 15 marca 2023 roku (IV SA/Po 60/23);

3. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyn nieprzeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Podkreślono, iż ponowne (czwarte z rzędu) wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji uniemożliwi skarżącemu uzyskanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji ze względu na zmianę przepisów - co stanowi o obstrukcji postępowania administracyjnego i naruszeniu interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 a § 1 w zw. z art. 64b § 2 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że instytucja tzw. decyzji kasatoryjnych jest wyjątkiem. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle określonych przepisami. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta zostanie wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, wydając decyzję kasatoryjną organ winien w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnić istnienie przesłanek, które spowodowały, że decyzję należało uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym, organ powinien po pierwsze - wskazać jakie przepisy postępowania zostały naruszone, a po drugie - wyjaśnić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazano, że SKO nie miało podstaw by wydać zaskarżoną decyzję. Podniesione przez organ uchybienia nie stanowią podstawy do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na rozstrzygnięcie sprawy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie było podstaw ku temu by wydać decyzję kasatoryjną. Wytknięta przez organ kwestia nieaktualnej mapy nie wykracza poza możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Kwestia ta nie wpływa w żaden sposób na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przeprowadzenie bowiem przez SKO postępowania uzupełniającego sprowadza się do sporządzenia analizy urbanistycznej na nowej mapie. Organ odwoławczy zresztą zwrócił się do organu I instancji z pytaniem o możliwe uzupełnienie analizy urbanistycznej w związku z pojawiającymi się rozbieżnościami odnośnie do linii zabudowy, co wynika wprost z zaskarżonej decyzji. Z odpowiedzi wynikało, że kwestia ta została wyjaśniona.

SKO w zaskarżonej decyzji powołuje się na niemożliwość przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. z uwagi na brak aktualnej mapy. Nie stanowi to jednak podstawy do tego, by całe postępowanie było prowadzone od początku. W zaskarżonej decyzji podniesiono, iż analiza uwzględnia budynek "w budowie", który aktualnie został już wybudowany, a oprócz tego poza obszarem analizowanym "pojawiły się" budynki, których wcześniej "nie było" oraz podzielonych zostało kilka działek. Kwestie te nie stanowią uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Budynek "w budowie" był uwzględniony na załączonej do wniosku mapie, natomiast nowa zabudowa usytuowana poza obszarem analizowanym oraz podział działek nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się wyczerpująco do zaistnienia przesłanek do wydania decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zaniechał sporządzenia uzasadnienia w zakresie wskazania z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. - co stanowi o naruszeniu samego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany jest bowiem do kompleksowego wykazania w treści uzasadnienia decyzji dlaczego nie mógł on uzupełnić dowodów w trybie art. 136 k.p.a. w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ II instancji w powyższym zakresie poczynił jedynie lakoniczne wyjaśnienia, które pozostają sprzeczne z treścią wiążącego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023.

Podkreślono, że niniejsza sprawa była już trzykrotnie analizowana przez SKO. Przeprowadzenie przez organ postępowania uzupełniającego, bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji leży w kognicji SKO. Nie ma bowiem przeszkód, by organ - nie naruszając jednocześnie zasady dwuinstancyjności - wydał w sprawie decyzję merytoryczną. Zwrócono uwagę również na to, że sprawa trwa ona już ponad 5 lat i do dziś nie wydano rozstrzygnięcia. Ponadto sporna kwestia (linia zabudowy) możliwa jest do wyjaśnienia przez SKO. Nie ma konieczności by sprawa ponownie trafiła do organu I instancji. Możliwość zastosowania instytucji decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem i nie można jej stosować w sposób rozszerzający.

Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niniejsza sprawa obecnie sprowadza się bowiem do przedłożenia nowej mapy, a także przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Nie ma przeszkód, by w ramach postępowania uzupełniającego kwestie te zostały wyjaśnione przez SKO. W doktrynie prawnej zwrócono uwagę, że "Ze sposobu redakcji art. 136 § 1 wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazują użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Oznacza to, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone komentowanym przepisem w tym sensie, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie". (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 136.). Mając to na uwadze, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego może obejmować tak powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ I instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów. Nie naruszy to w żaden sposób istotny zasady dwuinstancyjności, zwłaszcza na gruncie niniejszego stanu faktycznego. Choć analiza urbanistyczna jest istotnym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy, to jednak nie stanowi ona jedynego dowodu, a ponadto przepisy nie zastrzegają, że możliwe jest jej przeprowadzenia wyłącznie przez organ I instancji. Nie można bowiem zasady dwuinstancyjności wykładać w ten sposób, że wszelkie istotne dowody muszą być przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a organ odwoławczy jedynie kontroluje wydane rozstrzygnięcie, bez możliwości uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarówno organ I jak i II instancji mają możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Na kanwie orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma również wątpliwości, że organ II instancji może wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, nawet wtedy gdy organ I instancji wydał decyzję odmowną.

Z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy, nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; a także: wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA)."

Dodatkowo zauważono, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 60/23 w którym Sąd wskazał, że SKO ponownie zajmując się sprawą winno wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącego toczy się od 5 lat - wniosek został bowiem złożony w dniu 16 listopada 2018 r. Pomimo tak długiego upływu czasu, skarżący do dziś nie otrzymał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazano, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków procesowych obstrukcji po stronie organu administracji publicznej, który znacznie "opóźniając" wydanie decyzji w sprawie doprowadził do zaistnienia nieistotnych zmian w stanie faktycznym dla rozpoznawanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W kontrolowanej sprawie istotne jest to, że Sąd rozpoznawał sprzeciw, a nie skargę. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co uregulowano w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art.151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za swoimi wcześniejszymi decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją ponownie uchyliło decyzję organu I instancji. I to pomimo wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 15.03.2023 r. wyroku o sygn. IV SA/Po 60/23 uchylającego w wyniku rozpoznania sprzeciwu poprzednią decyzję organu II instancji. Sąd w uzasadnieniu w/w wyroku jednoznacznie wyjaśnił, że wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Podkreślił też, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślono, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA).

W ocenie tego Sądu, w obowiązującym stanie prawnym nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z. – tj. do ustalenia warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W judykaturze bowiem wyrażony został trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione.

Sąd ten podzielił pogląd, że uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Sąd w w/w wyroku zgodził się też z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15.02.2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA).

Sąd ten wskazał, że jeżeli w kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz trzeci, uznał, że należy zweryfikować, skorygować lub uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie unormowanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, w skrócie "rozporządzenie MI" – którego przepisy, jak trafnie zauważyło SKO, w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie w pierwotnym brzmieniu), to mógł i powinien był to uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. też wyrok WSA z 04.03.2021 r., IV SA/Po 1958/20, CBOSA).

Zdaniem tego Sądu w kontrolowanej sprawie organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (choć nie wydaje się to konieczne, raczej wystarczy tylko jej krytyczna weryfikacja), a powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach do przygotowania projektu decyzji w.z., a następnie dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu nie stanowią okoliczności, która uzasadniałaby, w okolicznościach tej sprawy, kolejne, już po raz trzeci, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie przywołanego Sądu w tego rodzaju przypadkach, jak tu analizowany – noszących znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić warunki zabudowy, w tym, co do zasady, zlecić sporządzenie projektu (pozytywnej) decyzji w.z., uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Podkreślono, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz trzeci – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji nie wymaga, zdaniem tego Sądu, podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej poza te granice nie wykraczają działania mające polegać na poruczonym organowi I instancji w zaskarżonej decyzji SKO ostatecznym ustaleniu/przesądzeniu ("rozwianiu wątpliwości") co do stanu faktycznego istniejącego w obszarze analizowanym, w kontekście wymogu ustalenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, oraz wyjaśnieniu i udokumentowaniu faktu posiadania wymaganych uprawnień przez autora analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, sporządzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może skorzystać z wyręki organu pierwszej instancji.

Sąd ten jednoznacznie wskazał, że powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba.

Należy przypomnieć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, a także Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku WSA.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Tym samym, zarówno SKO w P., jak i Sąd orzekający w niniejszym składzie, były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2023 r. wyroku o sygn. IV SA/Po 60/23.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. Kolegium powołało się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 567/20, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, iż ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do owych okoliczności faktycznych sprawy.

Powołało się także na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w wyroku z dnia 04.12.2014 r. sygn. akt III SA/Gl 889/14 (CBOSA) wskazał, iż zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku.

Kolegium stwierdziło, iż mimo zapadłego już w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, konieczne jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż – jak rozumie to Sąd orzekający – po wydaniu w/w wyroku o sygn. IV SA/Po 60/23 doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Kolegium wskazało, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika że, analiza uwzględnia budynek "w budowie" znajdujący się na działce nr [...]. Z wydruku z geoportalu wynika, że zabudowa na tej działce już istnieje. Podobnie jak znajdujące się wprawdzie poza granicami obszaru analizowanego budynki w budowie - działka nr [...], [...], [...]. Nadto nastąpiło podziałkowanie działek nr [...], [...], [...], co oznacza, że nie są aktualne załączniki w postaci map na których przeprowadzano analizę urbanistyczną wraz z wyjaśnieniami do niej. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji, a zatem będąca jej integralną częścią powinna być aktualna i stanowić odwzorowanie istniejącego stanu faktycznego.

Powyższe, zdaniem Kolegium, powoduje, iż zasadniczo uległ zmianie stan faktyczny w sprawie, bowiem nie można ustalać warunków zabudowy w oparciu o nieaktualne mapy. Nie jest zatem aktualny, ani wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani jego załączniki, ani dokonane w sprawie ustalenia dotyczące warunków zabudowy. Wskazano, że w sytuacji braku aktualności map, całe postępowanie jest prowadzone od początku. Powyższe nie stanowi już uzupełniającego postępowania dowodowego , które może przeprowadzić organ II Instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Według Kolegium kwestią wymagającą wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy jest doprecyzowanie w oparciu o aktualne załączniki graficzne do wniosku, wniosku inwestora w zakresie planowanej przez niego linii zabudowy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Kolegium - nie zaistniała taka zmiana okoliczności faktycznych, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu odwoławczego Sąd orzekający w niniejszym składzie podkreśla, że w świetle treści art.138 § 1 i 2 k.p.a. zasadą w razie uwzględnienia odwołania jest wydanie decyzji reformatoryjnej, a wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy. Nadto podkreśla związanie SKO wyrokiem o sygn. IV SA/Po 60/23. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie argumenty przedstawione przez Kolegium nie świadczą o na tyle istotnej zmianie stanu faktycznego, by zmiana ta eliminowała wiążące wskazania zawarte w w/w wyroku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zasadniczo aprobuje zarzuty i argumentację zawarte w sprzeciwie. Sąd podziela zarzut, że kwestia nieaktualnej mapy w kontrolowanym przypadku nie wykracza poza możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Kwestia ta nie wpływa w żaden sposób na naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W zaskarżonej decyzji podniesiono, iż analiza uwzględnia budynek "w budowie", który aktualnie został już wybudowany, a oprócz tego poza obszarem analizowanym "pojawiły się" budynki, których wcześniej "nie było" oraz podzielonych zostało kilka działek. Sąd podziela stanowisko, że kwestie te nie stanowią uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Budynek "w budowie" był uwzględniony już na załączonej do analizy mapie, natomiast nowa zabudowa usytuowana poza obszarem analizowanym oraz podział działek nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Rozwijając ten wątek Sąd podkreśla, że podział niezabudowanych działek na mniejsze działki (jak to określiło podziałkowanie działek nr [...], [...], [...]), ze swej istoty nie może wpływać na ocenę zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ta sama konkluzja dotyczy nowej zabudowy poza obszarem zabudowanym. Oczywistym jest, że analiza urbanistyczna zamyka się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem samo Kolegium wskazało (co potwierdza analiza mapy stanowiącej załącznik do analizy), że doszło do zabudowy działek nr [...], [...], [...], które są położone poza granicami obszaru analizowanego. Tym samym fakt ten jest nieistotny dla kontrolowanej sprawy.

Dokonując oceny mapy stanowiącej załącznik do decyzji, wynika z niej, że na działce nr [...] zaznaczono przerywaną linią zabudowę na tej działce. Załącznik graficzny do analizy uwzględnia więc najprawdopodobniej budynek "w budowie" znajdujący się na działce nr [...]. Jak wskazało Kolegium z wydruku z geoportalu wynika, że zabudowa na tej działce już istnieje. Tym samym zabudowa owa się definitywnie zrealizowała. Sąd wskazuje, że jednocześnie w części tekstowej tej analizy wprost napisano, że "budynek na działce nr [...] posiada obsługę komunikacyjną", a dalej że "w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane nr geod. [...] (..)". Oznacza to wprawdzie niespójność pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy, jednakże jednoznacznie z tego wynika, że w analizie przyjęto, że działka nr [...] jest zabudowana. Potwierdza to dalsza lektura tekstu analizy w której w tabelce "Uwarunkowania istniejące" w pkt a) wpisano : Funkcja zabudowy wpisano, że dz. o nr ewid. [...] – zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wolnostojąca z towarzyszącą zabudową gospodarczo – garażową. W pkt c) owej tabeli wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr [...] wynosi 16,6%. W pkt d) wskazano, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego to 12 m, a budynku gospodarczo – garażowego 6 m. W pkt f) wskazano wysokość budynków na działce nr [...] na 8,5 m.

Powyższe świadczy, że przywołanej analizie przyjęto, że działka nr [...] jest zabudowana, co potwierdzają ustalenia Kolegium dokonane na geoportalu. Tym samym w istocie część tekstowa analizy jest zgodna z aktualnym stanem zabudowy, o ile w ogóle prawidłowo zaznaczono na wspomnianej mapie przerywaną linią zabudowę na działce nr [...]. Wyjaśnienie tej kwestii nie przekracza granic uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art.136 k.p.a.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca – wbrew stanowisku organu odwoławczego – istotna zmiana stanu faktycznego wyłączająca ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 60/23. Podział wskazanych niezabudowanych działek położonych w obszarze analizowanym oraz zabudowa działek położonych poza tym obszarem nie mają bowiem żadnego wpływu na ocenę zasadności wniosku. Natomiast kwestia zabudowy działki nr [...] może być wyjaśniona przez Kolegium w trybie art.136 k.p.a.

Sąd podkreśla, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (1) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA), wskazał, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy w ogóle nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji, tj. do ustalenia warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Kwestię tą dogłębnie i wiążąco wyjaśniono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 60/23.

Sąd wskazuje, że zasadniczo przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy jest sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok NSA w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

Sąd dostrzega specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający podziela co do zasady dominujący w judykaturze pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej jej wydania), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Podkreśla się, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji pozytywnej, tj. ustalającej warunki zabudowy wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Sąd – co do zasady - podziela w pełni powyższe stanowisko. Jednak Sąd orzekający podziela też pogląd - odmienny od wyżej przedstawionego - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn. II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający aprobuje – w drodze wyjątku od wcześniej przedstawionej zasady – możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w tym konkretnym i wyjątkowym kontrolowanym stanie faktycznym. Należy podkreślić, że taka właśnie wyjątkowa sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdyż jak trafnie wskazał skarżący w swym sprzeciwie, zaskarżona decyzja SKO jest już czwartą z kolei decyzją uchylającą trzecią z kolei decyzję organu I instancji. Ponadto Sąd przypomina, że takie wiążące stanowisko zajął już WSA w Poznaniu w wyroku z 15.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 60/23.

Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie wystąpił pewnego rodzaju impas i trwały brak respektowania przez organ I instancji wskazań organu II instancji. Doprowadziło to do sytuacji, w której wnioskodawca nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie, ponieważ organ odwoławczy wskazuje na uchybienia organu I instancji i uchyla jego decyzje, a organ ten uporczywie ignoruje te wskazania organu odwoławczego i ponownie wydaje decyzje odmowne. W tym szczególnym przypadku merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, polegające na wydaniu decyzji reformatoryjnej nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wręcz przeciwnie, bo skoro organ I instancji nie respektuje wskazań organu II instancji, to blokuje tym samym możliwość rozpoznania sprawy i tak naprawdę to organ I instancji narusza zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Sprawa niniejsza nie może być definitywnie rozstrzygnięta ponieważ organ I instancji polemizując z organem II instancji notorycznie blokuje taką możliwość. Tym samym pozbawia skarżącego prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola możliwa będzie bowiem dopiero w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, która po jej ewentualnym zaskarżeniu będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny.

Organ odwoławczy – mając na uwadze wyjątkowość stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie - podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania w tym konkretnym, wyjątkowym przypadku, było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już czwartą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie po uprzednim wydaniu 3 decyzji odmownych przez organ I instancji. Sąd podkreśla, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wniósł w dniu 16 listopada 2018 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 5 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, ani pozytywnego, ani negatywnego.

W kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz czwarty i będąc związany uprzednim wyrokiem Sądu (sic!) wadliwie uznał, że należy uchylić decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu w takim przypadku – noszącym znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić warunki zabudowy, w tym, co do zasady, zlecić sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Ponownie należy podkreślić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz czwarty – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji było dopuszczalne. Należy zaakcentować, że takiego rozwiązania domaga się skarżący, a więc podmiot dla którego stosowanie zasady dwuinstancyjności ma największe znaczenie, a który pomimo tego sam domaga się jej ograniczenia poprzez wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji. Słusznie bowiem wskazuje, że dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych nigdy nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku oraz w wyroku WSA w Poznaniu 15.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 60/23.