Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 397/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2276/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 19 maja 2023 r. nr R/90/2023 w sprawie ze skargi C. sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2023 r. nr 1188/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2276/23, po rozpoznaniu wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwana skarżącą), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 19 maja 2023 r., nr R/90/2023 wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy budowie wolnostojącego nośnika reklamowego oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy będącego w budowie albo wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części i jej nie załatwia. Wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które to postępowanie kończy dopiero decyzja o legalizacji obiektu albo o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Nie można wstrzymać wykonania postanowienia o wstrzymaniu budowy danego obiektu, bowiem wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją przepisów prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (Sąd powołał postanowienia NSA: z 15 grudnia 2020 r., sygn. II OZ 1092/20 i z 17 października 2018 r., sygn. II OZ 1007/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec argumentacji wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd zauważył, że niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków czy znacznej szkody dla skarżącej nie wiąże się bezpośrednio z wykonaniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej Prawo budowlane), w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych informuje się inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Następnie po zainicjowaniu postępowania legalizacyjnego stosownym wnioskiem inwestora organ nakłada na wnioskującego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i wyznacza termin na jego wykonanie. W przypadku przedłożenia wymaganych dokumentów organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, natomiast w razie niespełnienia tego obowiązku w terminie następuje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Samo postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie skutkuje zatem obowiązkiem przedłożenia dokumentów legalizacyjnych czy uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W ocenie Sądu również argumenty wskazujące na niebezpieczeństwo rozbiórki obiektu nie mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Nałożenie obowiązku rozbiórki wymaga wydania odrębnej decyzji, która podlega kontroli instancyjnej oraz sądowej i może być konsekwencją np. nieprzedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych lub kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 49e Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych bezpośrednio nie powoduje skutków w postaci rozbiórki obiektu budowlanego, czy konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Skarżąca wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie w szczególności art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu podniosła, że wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oznacza niebezpieczeństwo (graniczące z pewnością) kontynuowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o przepisy: art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48b ust. 2 oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczące budowy obiektów budowlanych, obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie, zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Legalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej będzie mniej kosztowna, ponieważ wymagane będą dokumenty określone w art. 48b ust. 3 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna w kwocie 2.500 zł, a nie dokumenty określone w art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna w kwocie 125.000 zł. W przypadku zastosowania przepisu art. 50 Prawa budowlanego dotyczącego robót budowlanych niebędących budową nie byłyby stosowane przepisy o opłacie legalizacyjnej w odniesieniu do przedmiotowej tablicy reklamowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2276/23 oddalił skargę wniesioną przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca nie uprawdopodobniła, aby wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołała podważyć prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W okolicznościach tej sprawy podnoszone argumenty, mające przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania postanowienia, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz ust. 5 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy budowie wolnostojącego nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Słusznie zatem Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżąca może podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ, jak wskazano, dopiero od działań skarżącej będzie zależało czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji.

Zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Skutkiem zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w tym zakresie. Wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych istotnie byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (oprócz przywołanych przez Sąd pierwszej instancji orzeczeń zob. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 228/22, publ.: CBOSA). Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.