Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 784/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 4, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1327
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)
article: art. 151 ust. 2, art. 221  ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 699/22 w sprawie ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 19 lipca 2022 r. nr PM-6296/2022 w przedmiocie ogłoszenia konkursu na realizację zadania publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. J. na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 marca 2023r., sygn. akt III SA/Gl 699/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. J. (dalej też: "strona", "skarżący") na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice (dalej też: "organ", "Prezydent") z 19 lipca 2022r., nr PM-6296/2022 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 15 ust. 4 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż umowa o realizację zadania publicznego ma stricte cywilnoprawny charakter, a jej treść nie podlega badaniu przez Sąd administracyjny;

2. art. 13 ust 2 pkt 1 w związku z pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż organ ogłaszający konkurs i wprowadzając warunki jakie winny spełniać oferty nie przekroczył wymogów ustawowych, a samo ogłoszenie o konkursie i jego regulamin nie są dowolne i zawierają wyraźne postanowienia, którym nie można zarzucić sprzeczności.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

W pierwszej kolejności podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organy administracji publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych Sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymagało nadto wskazania jak Sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymagało to zatem wykazania, że Sąd nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Ten rodzaj wad nie czyni jednakże rozważanych zarzutów bezprzedmiotowymi, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty te pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta Gliwice, Zarządzeniem nr PM-6296/2022 z 19 lipca 2022r., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 1327 z poźn. zm.) w zw. z art. 61 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1324 z późn. zm.), ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta Gliwice w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka, realizowanego na przełomie 2022/2023r. Zarządzenie zostało ogłoszone wraz z załącznikami na stronie internetowej miasta Gliwice, w Biuletynie Informacji Publicznej i na elektronicznej tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Przeprowadzając i rozstrzygając konkurs organizowany na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w zw. z przepisami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania dotacji na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a rozpatrywanie ofert i wybór podmiotów, na rzecz których rozdysponowuje się środki publiczne musi być zgodne z art. 15 tej ustawy i podlegać kontroli sądowej. Samo wypłacenie dotacji odbywa się już na podstawie umowy cywilnoprawnej, jednak etap poprzedzający jej zawarcie ma charakter administracyjnoprawny.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ogłoszenie powinno zawierać informacje o: 1. rodzaju zadania; 2. wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania; 3. zasadach przyznawania dotacji; 4. terminach i warunkach realizacji zadania; 5. terminie składania ofert; 6. trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert; 7. zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3.

Regulamin konkursu ofert stanowiący Załącznik Nr 1 do zaskarżonego Zarządzenia zawiera wszystkie wymagane ustawą regulacje. W § 1 określono rodzaj zadania publicznego, w § 3 wysokość środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania, w § 5 termin i warunki składania ofert, w § 7 termin i warunki realizacji zadania, w § 6 termin, tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert, a w § 8 informacje o zrealizowanych zadaniach publicznych tego samego rodzaju w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim i związanych z nimi kosztami, w tym dla organizacji pozarządowych.

Wymienione regulacje jak trafnie wskazał to Sąd I instancji są wbrew zarzutom skarżącego, jasne i czytelne.

Katalog wymogów, jakim powinna odpowiadać oferta zawarty jest w art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego. Organ posiadał zatem kompetencję do wprowadzenia: formularza oferty, zobowiązania oferentów do jego prawidłowego wypełnienia i spełnienia kryteriów stosowanych przy wyborze ofert. Z § 5 ust. 9 Załącznika nr 1 do Zarządzenia o ogłoszeniu konkursu ofert ogłoszenia wynikało, że oferty będą odrzucane w przypadku niespełnienia warunków formalnych. Oferty nieodrzucone przechodzą do merytorycznej oceny.

Trafnie wskazał WSA, iż brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut co do wewnętrznej sprzeczności postanowienia regulaminu zawartego w § 6 ust. 4, które określa minimalną i maksymalną liczbę punktów, z zastrzeżeniem, że w każdym kryterium należy otrzymać powyżej 0 punktów oraz, że pierwszeństwo ma oferta, która uzyskała najwięcej punktów. Regulacja ta jest zrozumiała i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych.

Ogłoszenie o konkursie ofert i jego regulamin zawierają postanowienia, którym nie można zarzucić dowolności. Są jednakowe dla wszystkich potencjalnych oferentów. Szczegółowo określono kryteria stosowane przy wyborze ofert i skalę punktacji, jaką stosuje komisja konkursowa przy ocenie ofert.

Tak jak w skardze do WSA skarżący zarzuca, że przewidziana w § 9 możliwość uzyskania informacji dodatkowych telefonicznie może naruszać zasadę równego traktowania. Przepis ten jednak wyraźnie wskazuje kto udziela informacji dodatkowych, a podany w nawiasie numer telefonu nie przesądza o wyłącznie telefonicznej formie kontaktu.

Zgodnie z art. 15 ust 4 ustawy po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. W myśl art. 16 ust 1 organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącego co do projektu umowy cywilnoprawnej, którą organ zawiera z wybranym w konkursie oferentem, że jak wynika z jej treści tj. z § 16 ust. 7, spory powstałe w związku z jej zawarciem i wykonywaniem w razie braku porozumienia, będą rozstrzygane przez Sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę zleceniodawcy. Realizacja danego zadania odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Zatem ocena warunków umowy cywilnoprawnej nie należy do Sądu administracyjnego.

Tym samym przeprowadzona w sprawie, przez WSA kontrola legalności Zarządzenia Prezydenta Miasta Gliwice z 19 lipca 2022r., nr PM-6296/2022 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na realizację zadania publicznego, była konsekwencją przyjętej przez organy prawidłowej interpretacji przepisów, które w ocenie NSA nie naruszają prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1936), zasądzając od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice kwotę 360 (75% z kwoty 480 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.