Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 461/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. P. i K. K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/15 w sprawie ze skargi A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. P. i K. K.-P. solidarnie kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. VII SA/Wa 310/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wyrok WSA w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 29 września 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) wpłynęło zawiadomienie A. S. P. (dalej: Inwestor) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zrealizowanego na terenie działki o nr ew. [...] we wsi P. [...], gm. G. K..

Przedmiotową inwestycję zrealizowano w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] stwierdził nieważność obu ww. rozstrzygnięć, utrzymując ją następnie w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Jako podstawę unieważnienia wskazano rażące naruszenie prawa, bowiem projekt budowlany przewidywał rozwiązania niezgodne z przepisami.Przewidziano w nim lokalizację jednej ze ścian budynku z oknami w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/14 oddalił skargę na tę ww. decyzję GINB z dnia [...] listopada 2013 r.

Po tym wyroku PINB, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (dalej: pr. bud.) zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku ze względu na unieważnienia pozwolenia budowlanego. W ocenie tego organu zachodziła konieczność podjęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 pr. bud.

Odwołanie od tej decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r. wnieśli A. S. P. i K. a K. – P..

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez A. S. P. i K. K. – P., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone z wniosku K. K. – P. uznając, że nie jest ona inwestorem nie ma interesu prawnego w tej sprawie i tym samym nie jest stroną postępowania.

Decyzją z tej samej daty (tj. z [...] grudnia 2014 r.) nr [...], znak: [...]MWINB, po rozpatrzeniu odwołania A. S. P., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB o wniesieniu sprzeciwu z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na fakt unieważnienia pozwolenia budowlanego przez GINB. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, zawiadomienie o zakończeniu budowy może być prawnie skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy zobligowany jest zbadać, czy zakończona inwestycja została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków oraz z obowiązującymi przepisami. W tym przypadku nie ma możliwości uznania, że budowa została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stąd wniesienie sprzeciwu było zasadne.

W skardze wniesionej przez A. S. P. i K. K.-P. podniesiono zarzuty dotyczące:

- naruszenia prawa procesowego:

1) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,

2) art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja wydana przez Starostę P. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem,

4) art. 16 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych;

-naruszenia prawa materialnego:

1) art. 50, art. 51, art. 35 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię,

2) art. 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109 z 2004 r., poz. 1156) poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki i Starosta P. naruszyli ww. przepis prawa,

3) art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż działka nr [...] posiada przymiot działki budowlanej,

4) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w chwili obecnej toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 maja 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zatem uznanie decyzji organu administracji publicznej jako ostatecznej i mocą swą delegalizującej zrealizowaną zgodnie z obowiązującym prawem inwestycję, jest działaniem bezprawnym. W ich ocenie, nie ma żadnych podstaw do uznania przymiotu nieważności decyzji wydanych w sprawie, zatem zgłoszony sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie znajduje żadnego oparcia zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i obowiązującym stanie prawnym. Jak zauważyli, sąsiednia działka nr [...] nie posiada przymiotu działki budowlanej.

Zdaniem skarżących, złożone przez inwestorów zawiadomienie o zakończeniu budowy było działaniem uzasadnionym. Obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że w trakcie realizacji inwestycji, przewidziane w przepisach prawa organy, dokonały kontroli jej wykonania oraz zgodności z przepisami prawa i żadna z przeprowadzonych kontroli nie wykazała jakichkolwiek uchybień. Podnieśli, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego.

WSA w Warszawie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie i oddalił skargę ww. wyrokiem. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 54 Prawa budowlanego, nadto - dokonały prawidłowej oceny okoliczności sprawy w związku z tą normą prawną. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 pr. bud. dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (por. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 553/10, Lex nr 1410765, z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1756/09, Lex nr 746773 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Rz 699/13, Lex nr 1395519, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264/06, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1082/07, niepublikowany, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 736/14, Lex nr 1588737). Powyższe oznacza, iż w świetle powołanego przepisu przystąpienie do użytkowania obiektu nie będzie możliwe, gdy przed zakończeniem przez inwestora procesu inwestycyjnego, a więc przed wniesieniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wykonano roboty budowlane, utraci moc prawną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 831/08, Lex nr 537986). Nie można bowiem skutecznie powoływać się na zgodność wykonanych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym na ich zgodność z prawem, gdy organ zakwestionował prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej rażącej niezgodności z przepisami (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 222/08, Lex nr 508454). Taka sytuacja uzasadnia wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu na mocy art. 54 pr. bud., a jednocześnie - powoduje konieczność przeprowadzenia przez nadzór budowlany postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2159/10, Lex nr 1138093).

Sąd w konsekwencji uznał, iż PINB prawidłowo zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Otrzymując zawiadomienie o zakończeniu budowy organ ten obowiązany był dokonać oceny, czy obiekt budowlany spełnia kryteria umożliwiające przystąpienie do jego użytkowania, w tym - czy jest zgodny z przepisami oraz warunkami pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy musiał uwzględnić, iż ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Tym samym wskazany organ nie mógł przyjąć załączonego do zawiadomienia o zakończeniu budowy oświadczenia kierownika budowy o zgodności inwestycji z udzielnym pozwoleniem na budowę, nie mógł też dokonać żadnej oceny w tej kwestii. Brak w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu powoduje bowiem niemożność dokonania oceny, czy obiekt ten spełnia kryteria umożliwiające przystąpienie do jego użytkowania. Nadto, powoduje konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest kontrola poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd stwierdził, że pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ostateczną w postępowaniu administracyjnym decyzją i ta też okoliczność była decydująca w niniejszej sprawie. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż wyrok Sądu oddalający skargę na decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest prawomocny. W sytuacji uchylenia wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w dalszej kolejności - również rozstrzygnięć nadzorczych GINB wydanych w stosunku do pozwolenia na budowę, inwestor może bowiem kwestionować zapadłe w niniejszej sprawie orzeczenia (oparte na tych rozstrzygnięciach GINB) w trybie uregulowanym w art. 145 i nast. k.p.a.

Nie zgodził się również ze skarżącymi, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem wniesiony sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. W sytuacji, gdy przedmiotem zawiadomienia o zakończeniu budowy jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, nie można przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Jeśli została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana. Wprawdzie inwestorowi nie można w takim przypadku zarzucić działania w warunkach samowoli budowlanej, niemniej zgoda na użytkowanie wzniesionego przez niego obiektu musi być wówczas poprzedzona postępowaniem naprawczym.

A. S. P. i K. K.-P., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnoszą w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, odnoszą do:

1/ art. 50 i 51 pr. bud., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów,

2/ art. 35 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki i Starosta Piaseczyński naruszyli ten przepis,

3/ art. 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7.04.2004 r. (Dz.U. Nr 109 z 2004 r., poz. 1156), poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki i Starosta P. naruszyli ten przepis,

4/ art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż działka nr [...] posiada przymiot działki budowlanej,

5/ art. 59 ust. 7 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że strona nie posiada przymiotu inwestora,

6/ art. 17 i art. 57 ust. 1 pkt. 6 pr. bud. ze względu na ich nie uwzględnienie.

Naruszenia przepisów postępowania dotyczą:

1/ art. 6 k.p.a., poprzez prowadzenia postępowania nie uwzględniającego obowiązującego stanu prawa w Polsce,

2/ art. 7 k.p.a. poprzez nie prowadzenie postępowania, w sposób prowadzący do wyjaśnienia prawdy obiektywnej,

3/ art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,

4/ art. 16, k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych,

5/ art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca K. K.-P. nie jest stroną postępowania,

6/ art. 30 §1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca K. K.-P. nie ma zdolności do bycia stroną czynną w toczącym się postępowaniu,

7/ art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione,

8/ art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w sprawie,

9/ art. 156 §1 pkt 2 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że decyzja wydana przez Starostę P. z dnia [...] marca 2006 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. S. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne i utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym ich uchyleniem.

W pierwszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik polemizuje z wyrokiem WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 311/15, który umarzając sprawę ze skargi K. K.-P. przyjął tezę o braku interesu prawnego po jej stronie. Natomiast, jak wynika z księgi wieczystej dla prowadzonej dla nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt budowlany, właścicielami działki na zasadach wspólności ustawowej są A. S. P.a oraz K. K.-P.. Stąd należy ją traktować jako inwestora, podobnie jak to uczynił Starosta P. zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Jest ona stroną postępowania w sprawie dotyczącej zgłoszenia do użytkowania domu na tej działce posadowionego.

Skarżący wskazują na okoliczności świadczące o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z prawem oraz za zgodą i przyzwoleniem organów administracji, które w czasie jej prowadzenia nie zgłosiły żadnych uwag. Nie zaistniała, w związku z tym, przesłanka nieważności pozwolenia budowlanego oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a także podstawa do wdrożenia postępowania naprawczego.

Pismem procesowym z dnia 3 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżących poinformował Sąd, iż wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2352/14 NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/14 w sprawie ze skargi obecnych skarżących na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego domu mieszkalnego. W następstwie tego wyroku NSA orzeczeniem z dnia 25 października 2016 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] listopada 2013 r., a w kolejnym etapie GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2013r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy decyzje Starosty P. z dnia [...] marca 2006r. w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego. W konsekwencji ww. rozstrzygnięć odpadła podstawa do zgłoszenia sprzeciwu wobec zrealizowanej inwestycji. Do pisma załączono ww. wyroki sądowe oraz decyzja GINB.

Pełnomocnik skarżących zmodyfikował żądanie uchylenia wyroku, zawarte w skardze, wnosząc teraz o uchylenie wyroku WSA z 2 listopada 2015 r. oraz rozpoznanie skargi wniesionej przez A. S. P. i K. K.-P. i uchylenie decyzji MZWINB z [...] grudnia 2014 r., a także poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] października 2014 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że podstawy skargi kasacyjnej, wbrew wymogom wynikającym z art. 174 p.p.s.a. oraz praktyki orzeczniczej zostały sformułowane w sposób niewłaściwy. Już na wstępie skarżący stwierdza: "zgodnie z zapisem art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożoną skargę opieram" dalej: "w części dotyczącej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, dotyczącą" i tu wskazuje rzeczywiście przepisy prawa materialnego stosowane przez organy administracji orzekające w sprawie, nie wyjaśniając (także w uzasadnieniu skargi) w jaki sposób naruszył je WSA w Warszawie, a dodatkowo jeszcze wyrażając pogląd, że przepisy te zostały błędnie zastosowane, także nie wyjaśniając na czym to błędne stosowanie miałoby polegać. Art. 174 p.p.s.a. nie jest podzielony na ustępy, ale zawiera dwa punkty. Poza tym, w artykule tym nie ma "zapisów", są natomiast przepisy, ewentualnie normy, zaś samo słowo "zapis" odnoszone jest do jednej z instytucji prawa spadkowego.

Podobne uwagi dotyczą zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Także i tym przypadku skarżący kasacyjnie powinien wykazać błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez sąd wojewódzki, czego nie uczynił, przywołując ogólnie naruszone, jego zdaniem, przepisy procesowe.

Zważając jednak na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 ( ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1 z glosami M. Wilbrandt-Gotowicz, Glosa 2010, nr 2; H. Knysiak-Molczyk, PS 2010, nr 4) NSA powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. ( teza 2 i 4 Komentarza do art. 174 p.p.s.a. M. Niezgódki-Medek w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, stan prawny: 2 kwietnia 2016 r.).

Zasadniczy zarzut, jaki można zrekonstruować w oparciu o wskazane w niej naruszenia prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z treścią uzasadnienia, sprowadza się do tego, że sąd wojewódzki uznał wniesienie przez Starostę P. sprzeciwu rozstrzygnięciem z dnia 3 października 2014 r. za zgodne z prawem, podczas gdy inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji tego organu z dnia 10 marca 2006 r. udzielającej pozwolenie budowlane oraz zatwierdzającej projekt budowlany.

Przepisy prawa nie określają expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ, wobec tego należy wyinterpretować je z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego oraz przyznanych im kompetencji. Aprobaty wymaga pogląd, wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 520/06 ( CBOSA). Zdaniem Sądu, art. 54 pr. bud., przyznając organom nadzoru budowlanego prawo wniesienia sprzeciwu od złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie określa szczegółowo przesłanek, które uzasadniają wniesienie takiego sprzeciwu i wobec należy odwołać się do wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im kompetencji. Odwołał się w związku z tym do art. 81 i 84a, konstatując, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Niewątpliwie ta zgodność z przepisami prawa oznacza również zgodność z pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym projektem budowlanym. W rozpatrywanej sprawie problem jest o tyle złożony, że inwestycja była realizowana od 2006 r. na podstawie ostatecznego pozwolenia budowlanego, zaś w dacie sprzeciwu (3 październik 2014 r.) pozwolenie to, na skutek stwierdzenia jego nieważności przez GINB ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., przestało obowiązywać ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną od momentu jego podjęcia). W tym samym czasie przed Sądem Administracyjnym w Warszawie trwało postępowanie w sprawie ww. decyzji GINB, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie tego organu stwierdzające nieważność pozwolenia budowlanego z 10 marca 2006 r., zakończone wyrokiem oddalającym skargę z 16 maja 2014 r. VII SA/Wa 95/14. Wyrok ten został kasacyjnie zaskarżony przez A. S. P. i K. K.-P.. Brak prawomocnego orzeczenia w kwestii stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego mógłby sugerować konieczność wstrzymania się przed podjęciem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w kwestii zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Jednakowoż w świetle konstrukcji sprzeciwu, przyjętej w art. 54 ust. 1 pr. bud., a zwłaszcza terminu w jakim może być podjęty, organ nadzoru budowlanego nie mógł czekać z wydaniem decyzji o sprzeciwie. Sprzeciw, jak wynika z art. 54 ust. 1 pr. bud., organ ten może zgłosić w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Termin ten ma charakter materialnoprawny i jego naruszenie (przekroczenie) skutkuje utratą uprawnień organu nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu, co w tym przypadku prowadziłoby do akceptowania stanu niezgodnego z prawem (realizacji inwestycji bez pozwolenia budowlanego).

Wobec tego organ odwoławczy był także uprawniony i zobowiązany do zaakceptowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, przy czym stanowisko to w kontekście ww. wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14 oraz orzeczeń i decyzji podejmowanych na tej podstawie musi ulec zmianie.

Wyrokiem tym NSA uchylił orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 95/14, którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję GINB z [...] listopada 2013 r. Wskazaną decyzją GINB utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 13 września 2013 r. stwierdzające nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2006 r., utrzymujące w mocy decyzję Starosty P. z [...] marca 2006r. w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. NSA w tym wyroku zakwestionował ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji co do wydania pozwolenia budowlanego z rażącym naruszeniem w okolicznościach danej sprawy, zwłaszcza w kontekście skutków społeczno-gospodarczych jakie ona wywołała. Organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności uznały, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze względu na usytuowanie budynku w taki sposób, że w ścianie od granicy działki sąsiedniej są otwory okienne. Natomiast okazało się, że właściciel tejże działki sąsiedniej uzyskał pozwolenie budowlane jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Zdaniem NSA: "Jakkolwiek podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji, to jednak co do skutków społeczno-gospodarczych jakie decyzja powoduje należy uwzględnić także późniejsze zdarzenia, gdyż chodzi tu nie tylko o skutki potencjalne, ale także skutki rzeczywiste. Konieczne był więc dokonanie oceny co do realnych konsekwencji usytuowania budynku skarżących z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr [...]. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał co oznacza, że sprawa nie została prawidłowo rozpoznana." Stanowisko zajęte przez NSA zdeterminowało dalszy bieg sprawy.

W kolejnym etapie postępowania WSA w Warszawie, pozostając związany ww. orzeczeniem NSA, wyrokiem z 25 października 2016 r., VII SA/Wa 1998/16 uchylił decyzję GINB z dnia [...] listopada 2013r., a następnie GINB decyzją z [...] lutego 2017r. uchylił własną decyzję z [...] września 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji GINB podkreślił nie tylko to, że pozostaje związany oceną prawną wyrażoną przez WSA w wyroku z 25 października 2016 r., która w zasadniczej części wynikała z wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r., ale także zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13, który uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe oraz okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że działka inwestorów jest bardzo wąska (15,5m), co utrudnia jej zagospodarowanie, a także uzyskanie przez właścicieli działki sąsiedniej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego GINB uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę uzyskane przez skarżącego.

Uchylenie przez GINB własnej decyzji z [...] września 2013 r. stwierdzającej nieważność pozwolenia budowlanego i odmowa jego unieważnienia spowodowała w konsekwencji ukształtowanie nowego stanu prawnego na dzień podjęcia przez PINB decyzji o sprzeciwie. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność działa ex tunc (wstecz), to wyeliminowanie jej z obrotu prawnego powoduje unicestwienie tego wstecznego działania także z mocą wsteczną. Z momentem uchylenia decyzji unieważniającej nie ma bowiem aktu, który mógłby działać wstecz.

W konkluzji zatem stwierdzić trzeba, iż w dacie podjęcia przez Starostę P. decyzji o sprzeciwie (10 marzec 2006 r.), jak również decyzji Wojewody Mazowieckiego utrzymującej to rozstrzygniecie w mocy (24 maj 2006 r.), pozostawało w obrocie prawnym pozwolenie budowlane, którego brak z powodu stwierdzenia jego nieważności, był przesłanką (podstawą) wniesienia sprzeciwu.

Rzeczą organu odwoławczego będzie rozpatrzenie odwołania od sprzeciwu z uwzględnieniem nowej okoliczności jak jest uchylenie decyzji unieważniającej pozwolenie budowlane.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.