Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1702/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2, 24a
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Par. 36, 37, 38, 39
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. prawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 października 2016 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. ([...]) wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b pkt. 2 i ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt. 2, § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.) oraz art.104 kpa, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. M., odmawiającej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym W, jedn. ew. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. J. M. wystąpił do Starosty z żądaniem aktualizacji operatu ewidencyjnego – tj. o sprostowanie powierzchni jego działki nr [...], która uległa zmianie w związku z wykonaną modernizacją.

Zarządzeniem Nr 23 z dnia 19 maja 2014 r. zgodnie z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej Starosta postanowił przeprowadzić modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu W, jednostka ewidencyjna L. Prace związane z modernizacją zostały wykonane w ramach projektu "ZSIN - Budowa Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach - Faza I". Dotychczasowy operat ewidencji gruntów obowiązywał z chwilą zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym WRN Nr 2, poz. 16 obwieszczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN z dnia 29 lutego 1968 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów II etapu dla obrębu W. Do czasu modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2014-2015, obowiązującą mapą ewidencji gruntów dla obrębu W była mapa ewidencyjna powstała na bazie mapy katastralnej w skali 1 :2880.

Z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej o której mowa w cyt. § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z § 37 ust. 2 ww. aktu w dniu 4 listopada 2014 r. w remizie OSP w W odbyło się ustalenie przebiegu granic działki nr [...].

Projekt operatu opisowo - kartograficznego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 9-27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w G. W okresie wyłożenia projektu operatu do wglądu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane w nim ujawnione mógł zgłaszać uwagi do tych danych. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie złożyła żadnej uwagi do danych ujawnionych w projekcie operatu. W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2015 r. poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego z dniem 21 kwietnia 2015 r. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgłaszać zarzuty do tych danych. J. M. z tego uprawnienia nie skorzystał i nie złożył żadnego zarzutu. Dlatego pismo J. M. z dnia 14 grudnia 2015 r. zostało potraktowane jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, ponieważ zostało złożone po terminie o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy.

Analizując operat z wykonanej modernizacji (protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych ) ustalono, że przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działką [...] został przyjęty na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie po linii istniejącego ogrodzenia z tym, że właściciel działki nr [...] nie stawił się na ustalenie w dniu 4 listopada 2014 r. ; również od strony działki nr [...] przebieg wspólnej granicy przyjęty został na podstawie spokojnego stanu posiadania na gruncie o czym świadczą zapisy w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...] został przyjęty od ustalonego punktu trójmiedzy działek nr [...], nr [...] i nr [...] i dalej do punktu czwórmiedzy działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (oznaczonego na szkicu granicznym [...]), którego dane pozyskano na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej. Taki przebieg granicy zaakceptował wnioskodawca, natomiast właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że w granicy zostało wybudowane ogrodzenie i wspólna granica winna przebiegać linią istniejącego ogrodzenia, tym samym nie wyraziła zgody na przyjęty przebieg przedmiotowego odcinka granicy. W związku z tym, że zainteresowane strony nie wskazały bezspornie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], jej przebieg został wykazany w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków jak wskazano wyżej.

Przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...] został przyjęty od punktu granicznego nr [...] i dalej linią istniejącego ogrodzenia do punktu granicznego nr [...] -jako spokojny stan posiadania. Dane geodezyjne punktów granicznych nr [...] i nr [...] wyznaczających pozostały odcinek wspólnej granicy, zostały pozyskane w wyniku wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880, ponieważ zainteresowane strony nie wskazały zgodnie jego przebiegu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że przebieg granic działki nr [...] został ustalony zgodnie z cyt. §39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie tak ustalonego przebiegu granic działki nr [...] w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, wykonawca prac modernizacyjnych obliczył metodą analityczną jej powierzchnię, która wynosi obecnie 0.0706 ha.

W dniu 15 stycznia 2016 r. J. M. złożył pismo, w którym domagał się przeprowadzenia wizji w terenie, naprawienie błędów popełnionych przez wykonawcę prac modernizacyjnych i przywrócenie powierzchni jego działce do stanu sprzed modernizacji, a ponadto "unieważnił" podpis. W związku z powyższym, w piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. (data wpływu do organu) wykonawca podał, że dokonał analitycznego obliczenia powierzchni działki nr [...] ze skalibrowanego rastra nieobowiązującej mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880, która wynosi 0.0750 ha. W trakcie zakładania ewidencji gruntów w roku 1968, powierzchnia działki nr [...] została więc błędnie obliczona.

Zdaniem organu ponowne ustalenie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] (w szczególności odcinek granicy nie ustalony na zgodne oświadczenie) może nastąpić w innym postępowaniu tj. w postępowaniu rozgraniczeniowym na wniosek i koszt zainteresowanych. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzają zgodnie z Prawem geodezyjnym i kartograficznym wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. W kwestii oświadczenia o "wycofaniu podpisu" złożonego w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych organ stwierdził, iż jest ono bezpodstawne. Strona podpisując protokół graniczny złożyła tym samym oświadczenie woli przed geodetą przeprowadzającym czynności ustalenia przebiegu granic działki nr [...].

Starosta w dniu [...] 2016 r. wydał decyzję orzekającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...].

W wyniku złożonego przez J. M. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2016 r. ([...]) uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, iż uchyla decyzję Starosty tylko z powodu pominięcia D. i Ł. B. jako strony niniejszego postępowania, a nie z powodów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji.

W ponownie prowadzonym postepowaniu, w dniu 1 lipca 2016 r. D. i Ł. B. złożyli pismo, w którym potwierdzili, że poprzedni właściciele działek nr [...] i nr [...], uzgodnili, że ogrodzenie zostanie wybudowane w odległości ponad 0.5 m od granicy działki nr [...]. Natomiast J. M. zażądał przywrócenia powierzchni jego działki sprzed modernizacji - 0.09 ha. Żądanie to uznał organ za bezzasadne, ponieważ powierzchnia działki jest tylko funkcją jej granic. Za bezzasadne na tle istoty postępowania ewidencyjnego uznał organ twierdzenia, na podstawie których granice działek winny być dopasowane do ich wcześniejszych powierzchni. W ewidencji gruntów wykazuje się powierzchnie działek obowiązujące aktualnie, co oznacza, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmian ewidencyjnych z mocą wsteczną, czyli w oparciu o powierzchnię obliczoną przed modernizacją ewidencji, skoro dane te na podstawie dostępnych organowi dokumentów nie są już aktualne. Organ prowadzący ewidencję gruntów zajmuje się wyłącznie dokonywaniem wpisów do ewidencji gruntów na podstawie przedłożonych mu dokumentów, a nie dokonywaniem ustaleń, dlaczego we wcześniejszych dokumentach wskazywana była inna powierzchnia i jakie są tego przyczyny. Strony w ramach prac modernizacyjnych miały możliwość ustalenia przebiegu granic działek i z tej możliwości nie skorzystały. Sporne odcinki granic działek ewidencyjnych mogą być natomiast ustalone w innym postępowaniu tj. rozgraniczeniowym prowadzonym przez inny organ na wniosek i koszt zainteresowanych. Dopiero dokumenty wytworzone w postępowaniu rozgraniczeniowym mogą być podstawą do zmiany wpisu w ewidencji gruntów.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. podtrzymał stanowisko dotyczące powierzchni działki nr [...] i podstawę do wykazania tej powierzchni w ewidencji.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 ww. rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na poiłby postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydawania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych. Wyjątkiem od powyższego jest rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia, dopuszczające, aby w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

Wskazał organ, że w niniejszej sprawie jedynym dokumentem określającym przebieg przedmiotowej granicy, do czasu przeprowadzenia modernizacji, była mapa ewidencyjna w skali 1:2880 powstała na bazie map katastralnych byłego katastru austriackiego. Sporządzane one były w XIX wieku metodą pomiarów stolikowych, bez trwałej stabilizacji punktów granicznych parcel. Z uwagi na technologię ich opracowania oraz bardzo znaczny upływ czasu, nie spełniają obowiązujących aktualnie standardów. Ww. mapa ewidencyjna stanowiła część kartograficzną operatu ewidencyjnego założonego w roku 1968, obowiązującego na mocy ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 2 poz. 16 z dnia 29 lutego 1968 r. Organ I instancji słusznie zatem ocenił, iż dokumentacja ta obecnie nie spełnia wymogów rozporządzenia i zasadnym było pozyskanie danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu przedmiotowej granicy w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem jej przebiegu, zgodnie z §37 -39 rozporządzenia.

WINGiK podał, że w ramach prac modernizacyjnych, ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...], w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych wykonawca dokonał 4 listopada 2014 r. w oparciu o ortofotomapę. Ze sporządzonego wówczas protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że wykonawca ustalił przebieg granic działki nr [...]:

- z działką nr [...] - na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, po istniejącym ogrodzeniu - granicę tą zaakceptował J. M., właściciel działki nr [...] nie stawił się;

- z działką nr [...] - na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie -granicę tą zaakceptowali J. M. oraz B. C. -właścicielka działki nr [...];

- z działką nr [...] - na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej - granicę tą zaakceptował J. M., natomiast współwłaścicielka działki nr [...] – D. P. jej nie zaakceptowała;

- z działką nr [...] - na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, częściowo po istniejącym ogrodzeniu, a częściowo na podstawie ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej - granicy tej nie zaakceptował J. M., natomiast właściciele działki nr [...] – D. i Ł. B. zaakceptowali ją bez zastrzeżeń.

Według organu odwoławczego z powyższego wynika, że przebiegu granic działki nr [...] wykonawca dokonał stosownie do §37 ust. 2 rozporządzenia, oraz odnośnie fragmentu granicy z działką nr [...] również zgodnie z §39 ust. 3 w/w. aktu. Do ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy zgodnie z przepisem § 39 ust. 3 rozporządzenia wykorzystano wektoryzację rastra mapy ewidencyjnej w skali 1 :2880 obowiązującej przed modernizacją, gdyż jest to jedyny dokument obrazujący przebieg granic ww. działki.

W ocenie organu, odnośnie granicy pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia, bowiem na gruncie częściowo znajduje się ogrodzenie i wykonawca przyjął, że wskazuje ono na ostatni spokojny stan posiadania. W pozostałej części granicę ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją. Po porównaniu przebiegu granicy przedstawionej na mapie ewidencyjnej z jej przebiegiem ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym, należy stwierdzić, iż ustalony w dniu 4 listopada 2014 r. przebieg tej granicy jest zgodny z przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej 1:2880 obowiązującej przed modernizacją.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, iż w wyniku modernizacji ustalono inną powierzchnię, aniżeli faktyczna powierzchnia działki wyjaśnił organ, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest nierozerwalnie związana z przebiegiem jej granic. Jest funkcją przebiegu granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się bowiem za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich o których mowa w § 61. Zarzut skarżącego odnośnie powierzchni działki nr [...] jest więc bezzasadny. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej, współrzędne wszystkich punktów granicznych działki nr [...], które użyto do numerycznego jej opisu pozyskano w wyniku ustalenia przebiegu granic. Za pomocą tych współrzędnych obliczono pole powierzchni działki, stosując się do postanowień § 62 rozporządzenia. Organ I instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie działki nr [...] położonej w obrębie W, jednostka ewidencyjna L. Kwestionowanie przez stronę skarżącą w odwołaniu powierzchni działki wykazanej w toku prac geodezyjnych (modernizacyjnych) jest więc bezzasadne.

Ponadto ewidencja gruntów i budynków pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych.

Wyjaśnił nadto, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art 20-26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39). Rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granic nieruchomości wyznaczających i określających wprost ich powierzchnie. Przeprowadzone postępowanie ustalenia przebiegu granic do celów ewidencyjnych nie wyklucza przeprowadzenia ustalenia granic nieruchomości w trybie rozgraniczeniowym (por. III SA/Kr 1766/14).

Na powyższe rozstrzygnięcie J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (§ 39), poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do ustalenia granic pomiędzy działkami [...] a [...] zgodnie z ostatnim, spokojnym stanem posiadania, podczas gdy ustalenia te nie są zgodne ze stanem faktycznym, prawnym i nie zostały zgodnie potwierdzone przez właścicieli obu działek; naruszenie przepisów postępowania poprzez niezbadanie okoliczności faktycznych i pominięcie zgłaszanych przez Skarżącego wniosków na każdym etapie postępowania, które dowodzą, ze Skarżący od początku sprzeciwiał się naruszeniu granic jego własności.

Skarżący wskazał, że dla działki [...] prowadzona jest przez Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych księga wieczysta numer [...], w której ujawniona jest działka numer [...], której powierzchnia wynosi 0,09 ha. Natomiast w wyniku prowadzonych przez Starostwo modernizacji gruntów powierzchnia ta została zmniejszona do 0,0706 ha, co skutkuje pokrzywdzeniem skarżącego. Podniósł, że nie jest także prawdą, że granica pomiędzy przedmiotowymi działkami została ustalona zgodnie z ostatnim, spokojnym stanem posiadania. Ł. B. posadowił bowiem ogrodzenie niezgodnie z prawem budowlanym i stanem faktycznym - dlatego też skarżący składał wniosek o przywrócenie stanu posiadania. Nie można więc mówić o tym, że taki stan posiadania, jaki został ustalony podczas modernizacji jest ostatnim spokojnym stanem posiadania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2015.520 ze zm.) dalej pgik, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.Dz.U. 2015.542 ze zm.) dalej rozporządzenie.

Z przepisu art. 2 ust. 2 pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane powyższe gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

Rejestr ewidencji gruntów odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

W kontrolowanej sprawie skarżący w dniu 14 grudnia 2015 r. zwrócił się z wnioskiem o "przywrócenie swojego stanu posiadania" działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obr. ew. W, jedn. ewid. L. Z treści wniosku wynikało, że z Aktu Notarialnego Rep. A nr [...], którym nabył tę działkę ma ona powierzchnię 0,09 ha, jednak bez zgody skarżącego jego stan posiadania został pomniejszony. We wniosku skarżący wskazywał także na wybudowanie przez sąsiada ogrodzenia bez jego akceptacji i ogrodzenie to utrudnia dojazd do budynku gospodarczego. Z uwagi na datę złożenia w/w wniosku, oraz fakt, że w latach 2014-2015 została przeprowadzona modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków m. in. dla obrębu W, organy rozważały, czy wniosek skarżącego mógł stanowić zarzuty do danych zawartych w operacie stanowiącym podstawę modernizacji. Zgodnie z art. 24a. 1 pgik starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis § 55 rozporządzenia. Dalsze postanowienia art. 24a pgik regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo - kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów, l tak, zgodnie z ust. 2. art. 24a pgik starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Zgodnie z ust. 8 , po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 7 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia - ust. 7. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Na podstawie art. 24a ust. 9 pgik każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji - ust. 10.

Natomiast zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków - ust.12.

W świetle uregulowań zawartych w art. 24a pgik, uznać należało za prawidłowe ustalenia organów co do zakwalifikowania wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2015 r. jako wniosku o zmianę danych ewidencyjnych objętych ewidencją gruntów i budynków. Jak bowiem wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, informacja Starosty o tym, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dotyczące modernizacji ewidencji gruntów (m. in. dla obrębu W) stały się danymi ewidencji gruntów i budynków z dniem 21 kwietnia 2015 r., została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2015 r., oraz w BIP. W terminie 30 dni od tej daty skarżący nie składał zarzutów, zatem podanie skarżącego z dnia 14 grudnia 2015 r. zasadnie potraktowano jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wniosek ten podlegał więc ocenie organów zgodnie z przepisami powołanymi na wstępie przepisami pgik oraz rozporządzenia, regulującymi zasady wymiany – aktualizacji danych ewidencyjnych.

Kontrolując rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji WINGIK stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego zaprezentowanemu w skardze oraz w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięciu temu nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się bowiem do prezentowanego konsekwentnie przez skarżącego stanowiska, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ew. W jedn. ew. L powinny uwzględniać dane dotyczące tej powierzchni zawarte w księdze wieczystej Nr [...] – innymi słowy, skoro w Kw figuruje zapis, że działka ta ma 0,09 ha powierzchni i zapis taki odnośnie do powierzchni działki znajduje się też w akcie notarialnym na podstawie którego skarżący działkę tę nabył na własność, to taka powierzchnia działki powinna figurować w zapisach ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko powyższe i jego argumentacja nie może zasługiwać na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z treści przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U.2016.790), elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5). Przeciwnie, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej zgodnie z art. 26 ust. 1 wyżej powołanej ustawy są dane z ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 27 tej ustawy przewiduje tryb postępowania w przedmiocie sprostowania oznaczenia nieruchomości przed sądem prowadzącym księgę wieczystą, w wypadku stwierdzenia niezgodności danych ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, na wniosek właściciela, wieczystego użytkownika lub z urzędu - na skutek zawiadomienia właściwej państwowej jednostki organizacyjnej prowadzącej ewidencję gruntów i budynków. Wyjaśnić należy, że ani akt notarialny, ani wpis wpis w księdze wieczystej, na które powołuje się skarżący, nie stanowią dokumentów obrazujących powierzchnię działki nr [...]. Nie stanowią też o przebiegu granic nieruchomości, a co za tym idzie nie mogą być podstawą do ujawnienia zmian. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wpisy w dziale I-0 księgi wieczystej (oznaczenie nieruchomości) są pochodną danych ujawnionych w katastrze nieruchomości i nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pgik to dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są podstawą do oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Potwierdza to treść powołanych wyżej art. art. 26 i 27 art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia w świetle zarzutów skargi jest prawidłowość aktualnego przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] na mapie ewidencyjnej. Skarżący twierdzi, że powierzchnia jego działki została zmniejszona w wyniku przeprowadzonej modernizacji i zarzuca, że nie jest prawdą iż granica pomiędzy działką nr [...] (własność skarżącego) i działką nr [...] (własność sąsiada Ł. B.) została przedstawiona na mapie ewidencyjnej według ostatniego stanu spokojnego posiadania, kwestionując dane wynikające z przebiegu prac modernizacyjnych i operatu modernizacji ewidencji. Zarówno we wniosku jak i w toku postępowania administracyjnego wskazywał też na nieprawidłowo postawione ogrodzenie przez właściciela działki nr [...] twierdząc, że "istnieje uzasadnione podejrzenie, że sąsiad grodzi nie swoją posiadłość", żądał także "dokonania rozgraniczenia w terenie działki stanowiącej jego własność" (k. 51, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2016 r.).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w zakresie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych obowiązuje szczególna regulacja. Zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach i stanach faktycznych wymienionych w powyższym przepisie, w punktach 1) – 8).

Wyliczenie tam zawarte stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne niż wymienione w § 36 rozporządzenia żródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze żródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia, jako podstawę żądanej zmiany i wskazać lub doręczyć organowi stosowny dokument.

Weryfikując twierdzenia skarżącego oraz zgłaszane zarzuty organ dokonał szczegółowej analizy dokumentów sporządzonych w toku prac modernizacyjnych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...], a także analizy przebiegu czynności sporządzającego dokumentację, w tym w szczególności jej przebiegu na odcinku graniczącym z działką nr [...] (własność D. i Ł B.), oraz z działką nr [...]. W szczególności organ analizował, czy w toku modernizacji, czynności będące podstawą wykazania granic na mapie ewidencyjnej przeprowadzone były prawidłowo, tj. z uwzględnieniem regulacji wynikającej z §§ 36, 37, 38 i 39 rozporządzenia, oraz czy uwzględniały kolejność źródeł wykazywania granic i podstawy ich wykazania. Wynikiem tej analizy jest uznanie, że przebieg granic działki nr [...] wykazany został w sposób uwzględniający w/w przepisy, a obecny ich przebieg na mapie ewidencyjnej jest zgodny ze sporządzona w toku modernizacji dokumentacją. Przebieg analizy i szczegółowe wskazania zawarte zostały w uzasadnieniach decyzji obydwu organów, stąd wobec niekwestionowania przez Sąd ich wyniku ani przebiegu analizy, zbędne jest ponowne przytaczanie twierdzeń organów. Skoro brak było podstaw do jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących położenia i współrzędnych punktów granicznych działki nr [...], to zasadnie organy wskazały, że na treść § 61 i 62 rozporządzenia, które to przepisy stanowią o metodzie obliczania powierzchni działki ewidencyjnej i z których wynika, że pole powierzchni działki ewidencyjnej (czyli tzw. powierzchnia działki) jest elementem danych ewidencyjnych działki oraz stanowi funkcję przebiegu jej linii granicznych. Oznacza to, że linie graniczne decydują o powierzchni działki, a nie przypisana jej powierzchnia o ich przebiegu. Z powyższego wynika zatem, że żądania zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nie można uzasadniać żądaniem zmiany przebiegu jej granic, nie mającym podstaw w dokumentach, o których mowa w § 36 rozporządzenia. Podkreślenia w sprawie wymaga, że żądając "zmiany" powierzchni działki nr [...] nie przedłożył jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na zmianę przebiegu granic działki, która miałaby nastąpić po ogłoszeniu przez Starostę w Dzienniku Urzędowym Województwa informacji z dnia 31 lipca 2015 r. Skarżący nie dostrzega także, że czym innym jest wskazanie na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy według "spokojnego stanu posiadania", o którym mowa w § 39 rozporządzenia, a czym innym brak sporu co do zasięgu przysługującego skarżącemu prawa własności i co za tym idzie wykazania na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy zgodnie ze stanem prawnym. Ustalenia co do tej okoliczności mogą jednak nastąpić wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego, na co słusznie wskazały organy. W szczególności wykazanie przebiegu granicy działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej na podstawie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest wskazaniem zasięgu prawa własności przysługującego sąsiadom nieruchomości. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do podejmowania takich czynności, należą one do organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe i do sądów powszechnych. Skutkiem regulacji określającej istotę ewidencji, zasady jej prowadzenia oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych jest brak możliwości dochodzenia czy udowadniania swoich praw właścicielskich lub uprawnień do władania nieruchomością przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji.

Poza zakresem rozpoznania organów oraz Sądu w niniejszej sprawie pozostawały natomiast kwestie dotyczące prawidłowości posadowienia ogrodzenia przez właściciela działki nr [...].

Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem i nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, wynikające z przepisu art. 145 § 1 ppsa. Sąd nie dopatrzył się również wad skutkujących uwzględnieniem skargi, kontrolując tę decyzję zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. W związku z powyższym na mocy art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.