Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 226/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D, Zespołu Parków Krajobrazowych we W, na uchwałę Rady Miejskiej w S, z dnia ,,,, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S, oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Sobótce uchwałą z dnia 30 września 2011 r., nr XII/109/11, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z uchwałą Nr XV1I/166/04 Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sobótki i po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sobótka" przyjętego uchwalą Nr XLIII/334/10 Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 23 kwietnia 2010 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Sobótka.

Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu, reprezentowany przez jego Dyrektora (dalej zwany skarżącym) pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. wezwał Gminę Sobótka, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., do usunięcia naruszeń prawa poprzez usunięcie z treści przedmiotowej uchwały zapisów dotyczących:

- przeznaczenia chronionych siedlisk przyrodniczych oznaczonych symbolem 6510 – łąki świeże, stwierdzonych na podstawie inwentaryzacji do planu ochrony Ślężańskiego Parku Krajobrazowego, która została przekazana Gminie Sobótka w lipcu 2009 r., pod zabudowę mieszkaniową- symbol F-M36 i zabudowę usługową- symbol F-U1;

- możliwości lokalizacji na terenie B-US/UT1 obiektów architektury parkowej o łącznej powierzchni 2000 m2 na terenach leśnych oraz na chronionym siedlisku oznaczonym symbolem 6510 - łąki świeże; dopuszczalna jest lokalizacja takich obiektów jedynie poza terenami siedlisk przyrodniczych;

- możliwości lokalizacji na terenie B-US/UT2 zabudowy usługowej kubaturowej na terenach leśnych oraz na terenie chronionego siedliska oznaczonego symbolem 6510- łąki świeże; dopuszczalna jest jedynie lokalizacja obiektów architektury parkowej na terenach poza obszarami leśnymi i chronionymi siedliskami.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działając na podstawie art. 105 oraz art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej jako u.o.p.) złożył na piśmie, zgodnie z obowiązującymi terminami, uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu (pismo z dnia 30 maja 2011 r., nr L.dz. DZPK/WR/6633/706/05/2011/PK). Uwagi dotyczące ww. terenów wniesione zostały także w trakcie dyskusji publicznej nad przedmiotowym planem w dniu 31 maja 2011 r. Skarżący zaznaczył, że analiza przedmiotowej uchwały wskazuje, że uwag tych jednak zasadniczo nie uwzględniono. Uwagi te dotyczyły rezygnacji z zabudowy na obszarach - oznaczonych symbolami F-M36 oraz F-U1, która była umotywowana faktem istnienia tam chronionego siedliska 6510 - łąki świeże. Skarżący podkreślił, że lokalizacja zabudowy na tym terenie niesie realne zagrożenie zniszczenia chronionych siedlisk przyrodniczych na tych terenach i zastosowanie będą miały wtedy odpowiednie przepisy z ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm., dalej jako u.z.s.ś.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501, dalej jako rozp. M.Ś.). Dodał, że podobna sytuacja ma miejsce w przypadku terenu oznaczonego symbolem B/US-UT1, gdzie dopuszczono do lokalizacji obiektów architektury parkowej na terenie siedlisk chronionych pomimo złożenia uwagi o dopuszczeniu lokalizacji takich obiektów na terenach poza siedliskami. W przypadku terenu oznaczonego symbolem B-US/UT2 złożono identyczną uwagę jak w przypadku terenu B-US/UT1. Skarżący wskazał, że na obu tych terenach w projekcie uchwały wyłożonym do wglądu i omawianym w trakcie dyskusji publicznej wprowadzano w § 37 ust. 2 pkt 1 zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem obiektów architektury parkowej. Z takim zapisem skarżący w zupełności się zgadzał (po uwzględnieniu uwagi dotyczącej zmiany definicji "obiektów architektury parkowej" i wykreśleniu z niej słowa "restauracje"). Tymczasem w uchwalonym planie w § 38 ust. 1 pkt 4 na terenie B-US/UT2 dopuszczono lokalizację zabudowy usługowej z zakresu turystyki i gastronomii o wysokości do 9 m oraz obiektów sportowych o wysokości do 15 m o łącznej powierzchni wraz z parkingami do 20%. Wprawdzie zaznaczono, że inwestycje z ww. zakresu powinny być lokalizowane w sposób nienaruszający lub minimalizujący ingerencję w obszar chronionego siedliska, jednak biorąc pod uwagę, że duża większość tego terenu to obszar leśny i chronione siedlisko przyrodnicze zapis ten- w ocenie skarżącego- nie będzie mógł mieć odzwierciedlenia w rzeczywistości. Dodał, że teren B-US/UT2 obejmuje wartościową oś widokową z polaną pod schroniskiem "Pod Wieżycą", skąd rozciąga się widok na całą Sobótkę i niżej położone tereny.

Skarżący zaznaczył, że porównując treść projektu uchwały z tekstem podjętej uchwały w zakresie terenów oznaczonych jako B-US/UT 1 i B-US/UT 2 i pozostałych terenów określonych w § 37 projektu wynika, że zmieniono zapis "dopuszczalne przeznaczenie na inne usługi niekubaturowe" na "dopuszczalne przeznaczenie na inne usługi".

Zdaniem skarżącego uwzględnienie części zgłoszonych uwag oraz dokonanie zasadniczych zmian zapisów planu wymagało wyłożenia ponownie do publicznego wglądu projektu w niezbędnym zakresie (w jakim doszło do zmian projektu). Brak ponownego wyłożenia do wglądu i dyskusji publicznej projektu uchwały- według skarżącego- stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, w szczególności art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że tryb sporządzania planu został stworzony nie po to, aby tylko regulować mechanizm czynności organów administracyjnych, ale po to, aby dać osobom zainteresowanym pewność prawną i jasność, co do przyjętych rozwiązań i możliwości ich kwestionowania. Dzięki temu istnieje możliwość bieżącej obserwacji przygotowywanego planu oraz reagowania zawsze, gdy uzna to za stosowne poprzez składanie uwag. Dodał, że uwzględnienie uwag wniesionych do projektu planu musi spowodować zmiany w tym projekcie, a skoro tak, to rada gminy musi te zmiany wprowadzić. Skarżący podkreślił, że tymczasem projekt przedmiotowej uchwały, nawet "w niezbędnym zakresie" nie został publicznie ponownie wyłożony do wglądu. Zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 167/11, skarżącemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego inwestowania na terenie zarządzanych parków krajobrazowych. Także zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2611/07, oraz art. 28 k.p.a. Zespół Parków Krajobrazowych jako samorządowa jednostka organizacyjna posiadająca swoje organy oraz strukturę organizacyjną określoną statutem posiada wszystkie przymioty strony postępowania dotyczącego inwestowania na terenie zarządzanego parku krajobrazowego. Skarżący zauważył, iż zabudowanie ww. obszarów jest sprzeczne z celem szczególnym ochrony Parku określonym w § 2 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Ślężańskiego Parku Krajobrazowego (D.U.W.Doln. Nr 94, poz. 1105 ze zm., dalej jako rozp. W.Doln.), a mianowicie "zachowaniem krajobrazu Masywu Ślęży, w tym zachowaniem lokalnego charakteru i skali zabudowy w historycznie ukształtowanych jednostkach osadniczych oraz niezabudowanych przestrzeni w otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym". Przypomniał, że w planie ochrony Ślężańskiego Parku Krajobrazowego, uchwalonym Uchwałą Nr XVI/331/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ślężańskiego Parku Krajobrazowego (D.U.W.Doln. Nr 251, poz. 4508, dalej jako uchwała sejmiku), jedyne możliwe działania podejmowane na terenie wskazanych łąk powinny mieć charakter "przeciwdziałania zmniejszaniu i fragmentacji terenów otwartych, w tym łąkowych." Dodał, że są to jedyne pozostałe łąki, gdzie stwierdzono wartościowe siedlisko w granicach miasta Sobótka na terenie Parku. Skarżący przywołując treść art. 107 u.o.p., w którym ustawodawca nakłada na Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych, obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego oraz jego walorów krajobrazowych, stwierdził, że wymienione zapisy przedmiotowej uchwały naruszają jego interes prawny, jako osoby kierującej parkiem.

Powyższe wezwanie pomimo upływu 30-dniowego terminu pozostało bez odpowiedzi.

W skardze złożonej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały zarzucając, iż przy jej podjęciu rażąco naruszono przepisy prawa materialnego:

- art. 17 pkt. 13 i art. 19 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian i uwzględnieniu części zgłoszonych uwag;

a ponadto przepisów:

- u.z.s.ś. i rozp. M.Ś. poprzez lokalizację zabudowy i zagrożenie zniszczenia chronionych siedlisk przyrodniczych;

- rozp. W.Doln., poprzez lokalizacje zabudowy w sposób sprzeczny z celami szczególnej ochrony Parku;

- uchwały sejmiku.

Skarżący w uzasadnieniu skargi przywołał wcześniej przedstawioną argumentację, zaznaczając, że Gmina Sobótka nie odpowiedziała na jego wezwanie o usunięcie naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sobótce wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada wskazała, że skarżący nie dopełnił warunku do wniesienia skargi określonego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako u.p.p.s.a.), albowiem pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. nie wezwał Gminy Sobótka do usunięcia naruszenia prawa, lecz Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka. Dodała, że przywołane wezwanie wpłynęło w dniu 26 stycznia 2012 r., jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały (tj. 10 lutego 2012 r.), czyli przedwcześnie. Rada przywołała treść postanowienia WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2005 r., sygn. akt ll SA/Kr 213/08, w którym wskazano, że "nie sposób przyjąć, aby uchwała rady gminy, która jeszcze nie weszła w życie, mogła wywołać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie kogokolwiek". Nadto zarzuciła, że skarżący nie posiada legitymacji do wnoszenie skargi, gdyż do wniosku nie zostało załączone upoważnienie do występowania przed sądami administracyjnymi. Poinformowała, że ze statutu Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu (stanowiącego załącznik do uchwały nr IV/54/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 stycznia 2011 r.) wynika, iż Zarząd Województwa może powierzyć Dyrektorowi Zespołu Parków Krajobrazowych inne zadania należące do kompetencji samorządu województwa po zapewnieniu środków i budżetu Województwa Dolnośląskiego (§12). Rada wskazała, że artykuł 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie uchwały, stąd też do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należało wykazać, w jak sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia przez wnoszącego skargę. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu w cytowanych na wstępie ustawach z zakresu ochrony środowiska, ustanowieniu planu ochrony ŚPK, oraz o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Rada ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 13 i art.19 u.p.z.p. wyjaśniła, że począwszy od dnia 21 lipca 2010 r. (tj. od wpływu wniosku o uzupełnienie dokumentacji w sprawie zaopiniowania w trybie art. 17 pkt 6 lit. c ww. ustawy - projektu planu miasta przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska we Wrocławiu,zwaną dalej "RDOŚ") prowadzona była korespondencja w sprawie przeznaczenia terenów położonych m.in. w obszarze objętym skargą. W konsekwencji po ograniczeniu terenów przewidzianych na inwestycje F-MN 36, F-MN 40 i F-U1 oraz wprowadzeniu do tekstu projektu planu zapisu o konieczności zachowania istniejącego siedliska przyrodniczego na terenie B-US/UT 1 i B-US/UT 4 uzyskano uzgodnienie RDOŚ postanowieniem nr WPN.610.85.29011.JD z dnia 6 czerwca 2011 r. Dodała, że jak z powyższego wynika skarżący w dniu dyskusji publicznej (t.j. 30 maja 2011 r.), jak również podczas składania uwag do wyłożonego planu (t.j. 31 maja 2011 r.) posługiwał się inną, wcześniejszą wersją projektu planu, bowiem zmiana projektu nastąpiła wcześniej, w wyniku opiniowania i uzgodnienia z RDOŚ. Organ podkreślił, że w kwestii ponowienia wyłożenia projektu planu w wyniku uwzględnienia złożonych uwag Rada nie stwierdziła konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenie projekcie planu miejscowego. W ocenie Rady złożone uwagi wprowadziły nieznaczne zmiany w treści planu, które nie ingerowały we wcześniejszy zakres uzgodnień, nie naruszały również interesu prawnego osób trzecich.

Rada podkreśliła także, że skarżący po uchwaleniu przedmiotowej uchwały zawiadomił Wojewodę Dolnośląskiego o naruszeniu przepisów prawa, podnosząc argumentację taką jak w skardze, i że w trakcie przeprowadzonego postępowania kontrolnego przez Wojewodę Dolnośląskiego Gmina w piśmie z dnia 22 grudnia 2011r., nr BR.0007/.109.002.2011, ustosunkowała się do zarzutów skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze, ponadto wyjaśniając, że niezasadne jest twierdzenie organu, iż skarżący nie dotrzymał warunków złożenia skargi, bowiem burmistrz- zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g.- jest organem wykonawczym gminy. Skarżący zauważył, że podnoszony przez organ kolejny zarzut, iż wezwanie nastąpiło przed wejściem w życie uchwały jest sprzeczny z zarzutem, iż wezwania nie było. Ponadto jest on również niesłuszny ze względów proceduralnych, gdyż stosownie do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1725/08) "nie trzeba czekać na opublikowanie uchwały Rady Gminy, by skutecznie wezwać ten organ do usunięcia unormowań naruszających czyjś interes prawny lub uprawnienie. Drogę do sądu administracyjnego, który rozpatruje skargi na takie uchwały, otwiera także wezwanie skierowane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem". Skarżący zaznaczył, że przez analogię należy interpretować uprawnienie do złożenia skargi przed wejściem w życie opublikowanej uchwały, skoro bowiem skarżący nie musi czekać na publikację tym bardziej nie ma znaczenie termin wejścia w życie opublikowanej uchwały.

Skarżący wskazał, że posiada legitymację czynną do występowania przed organami administracji z mocy art. 105 u.o.p. bowiem jako kierujący parkiem ma ustawowy obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego i jego walorów krajobrazowych. Natomiast art. 107 ww ustawy określa zadania Służby Parków Krajobrazowych, którymi kieruje Dyrektor Parku m.in. identyfikację i ocenę istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków. Dodał, że zgodnie z art. 16 cytowanej ustawy Zespół Parków Krajobrazowych jest nie tylko rodzajem obszaru specjalnego, ale i odrębną jednostka budżetową, posiadającą swoje organy i strukturę organizacyjną określoną statutem. Dyrektor DZP jest ponadto upoważniony do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu działalności DZPK we Wrocławiu. Pełnomocnictwo udzielone zostało uchwałą nr 3341/111/09 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 września 2009 r.

Zdaniem skarżącego interpretacja art. 101 u.s.g. przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest zawężająca i niewłaściwa. Skarżący zauważył, że sama treść uchwały rodzi konsekwencje w postaci możliwości podjęcia przez Gminę decyzji zezwalających na budowę na obszarze objętym szczególną ochroną z mocy przepisów wskazanych w skardze, w szczególności aktów prawa miejscowego: rozp. W.Doln. i uchwały sejmiku.

W ocenie skarżącego samo uchwalenie sprzecznej z prawem uchwały narusza interes prawny dyrektora DZPK, jako osoby zarządzającej terenem Parku, wprowadzając przepisy niezgodne z obowiązującymi aktami prawa miejscowego: rozp. W.Doln. i uchwały sejmiku.

Skarżący poinformował, że w trakcie wyłożenia do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 26 maja 2011 r. pracownicy DZPK - Wrocław oraz DZPK -Sobótka poprosili o wgląd do projektu planu i wykonali zdjęcia treści planu oraz rysunku planu. Dodał, że jest to potwierdzone w sprawozdaniu pracowników DZPK z maja 2011 r., gdzie zapisano, że w dniu 26 maja byli w Urzędzie Gminy w Sobótce w celu zapoznania się z wyłożoną do wglądu treścią planu. Dodatkowo we właściwościach wszystkich plików zdjęć tekstu i rysunku planu można odczytać datę ich utworzenia tj. 26 maj 2011 r. Skarżący podkreślił, że do takiej wersji projektu planu wyłożonej do wglądu odniesiono się składając uwagi i o takiej treści rozmawiano w trakcie dyskusji publicznej, zatem Gmina Sobótka mija się z prawdą twierdząc, że Dyrektor DZPK posługiwał się inną, wcześniejszą wersją planu, chyba że wcześniejsza wersja planu była wyłożona do publicznego wglądu, co również mogłoby stanowić naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 u.p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Sobótce Dzierżoniowa Nr XII/109/11 z dnia 30 września 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sobótka.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., co oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia) oraz czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie stwierdzenie czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi.

Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zwrócić należało także uwagę, iż pismo skarżącego z dnia 18 stycznia 2012 r. (wezwanie do usunięcia naruszeń) adresowane było do Stanisława Dobrowolskiego- Burmistrza Miasta i Gminy Sobótka, nie zaś do organu uchwałodawczego, tj. Rady Miejskiej w Sobótce. W tym miejscu warto jednak wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa pogląd, iż gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy to organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa i za jego pośrednictwem należy również skierować skargę na taką uchwałę, jednakże skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowana tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu, a gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy - przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 338/08, z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1236/08, i z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2340/11).

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Jak na to słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu powoływanego już powyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06, "w odniesieniu do naruszenia prawa uchwałą rady gminy stanowisko w sprawie wezwania do jego usunięcia powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w tej sprawie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jak stanowisko rady gminy, jeżeli rada nie wypowiedziała się w tym przedmiocie. W takim wypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i niezajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie."

Ponieważ u.s.g. nie określa terminu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Istotne jest również to, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1725/08, że " nie trzeba czekać na opublikowanie uchwały Rady Gminy, by skutecznie wezwać ten organ do usunięcia unormowań naruszających czyjś interes prawny lub uprawnienie. Drogę do sądu administracyjnego, który rozpatruje skargi na takie uchwały, otwiera także wezwanie skierowane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem." W podobnym duchu wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06, dlatego w pełni trafnym wydaje się pogląd, iż tym bardziej dopuszczalnym jest skierowanie stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w okresie vocatio legis aktu prawa miejscowego, tj. po jego opublikowaniu, a przed wejściem w życie.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miejska w Sobótce, jako organ wyłącznie właściwy, nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, co oznacza, że w tej sprawie ma zastosowanie 60-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia 26 stycznia 2012 r. (data prezentaty Urzędu Miasta i Gminy Sobótka), który upłynął z dniem 26 marca 2012 r. Skarga w tej sprawie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 1 marca 2012 r., a zatem przed upływem terminu do jej wniesienia.

Sąd nie miał również wątpliwości, iż Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna ma zdolność sądową, jak również to, że Dyrektor Zespołu Parków na mocy zapisu § 7 ust. 3 Statutu Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych i uchwały nr 3341/III/09 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 września 2009 r. jest upoważniony do reprezentowania tej jednostki na zewnątrz, w tym do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu jej działalności.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy tez z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 3 ust. 1 u.p.z.p.- władztwa planistycznego.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie dopiero w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08).

Powtórzyć jeszcze raz można, iż o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, czy też wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zwrócić w tym miejscu trzeba jeszcze uwagę na bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy warto przypomnieć, iż skarżący podnosił, że kwestionowane przez niego zapisy uchwały naruszają jego interes prawny, jako osoby kierującej parkiem, gdyż ustawodawca w art. 107 u.o.p. nakłada na Dyrektora Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego oraz jego walorów krajobrazowych, gdy tymczasem zabudowanie wskazanych w tej części planu obszarów jest sprzeczne z celem szczególnym ochrony parku jakim jest "zachowanie krajobrazu Masywu Ślęży, w tym zachowanie lokalnego charakteru i skali zabudowy w historycznie ukształtowanych jednostkach osadniczych oraz niezabudowanych przestrzeni w otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym". W późniejszym piśmie procesowym skarżący uważa, iż już samo uchwalenie sprzecznej z prawem uchwały narusza jego interes prawny, jako osoby zarządzającej terenem Parku, poprzez wprowadzenie przepisów niezgodnych z obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Zagrożenie interesu strony poprzez podjęta uchwałę upatruje w naruszeniu przepisów wskazanych w wezwaniu oraz w skardze. Skarżący uważa, iż sama treść uchwały rodzi konsekwencje w postaci możliwości podjęcia przez Gminę decyzji zezwalających na budowę na obszarze objętym szczególną ochroną z mocy przepisów wskazanych w skardze, a w szczególności aktów prawa miejscowego: rozp. W.Doln. i uchwały sejmiku.

W ocenie sądu skarżący w powyższy sposób argumentując podstawy skargi nie wykazał, że w odniesieniu do jej przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją i na czym to naruszenie polega. Powoływane przez skarżącego regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Trudno bowiem przyjąć, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały planistycznej eliminują lub co najmniej ograniczają przysługujące mu prawa kierowania parkiem krajobrazowym, czy też wężej ujmując, uprawnienia, a raczej obowiązku, ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych Ślężańskiego Parku Krajobrazowego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż to sam ustawodawca w art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p. ograniczył zakres ingerencji dyrektora parku krajobrazowego w procesie planistycznym jedynie do możliwości składania wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego oraz na zasadach ogólnych do wnoszenia uwag do projektu planu miejscowego, nie wymieniając go w art.17 u.p.z.p. wśród instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Nie można również doszukać się wpływu uchwalonego planu na realizację wymienionych w art. 107 ust. 2 u.o.p. zadań Służby Parku Krajobrazowego z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, w tym zwłaszcza możliwości identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz możliwości wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego.

Negatywnych skutków przyjęcia kwestionowanego planu miejscowego dla skarżącego nie sposób odnaleźć również w zapisach rozp. W.Doln. w aspekcie realizacji szczególnych celów ochrony Parku i wprowadzonych w § 3 tegoż rozporządzenia zakazów, jak też i w szczegółowych zaleceniach zawartych w "Planie ochrony dla Ślężańskiego Parku Krajobrazowego" przyjętym wzmiankowaną we wstępnej części uzasadnienia uchwałą sejmiku.

Podobnie obojętną dla wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego jest regulacja zawarta w u.z.s.ś. i w rozp. M.Ś., gdyż nawet w pośredni sposób nie odnosi się ona do sytuacji prawnej skarżącego, bowiem wzmiankowana ustawa określa jedynie zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, zaś rozporządzenie określa tylko kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku.

Podsumowując wskazać trzeba, iż skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, a nadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Skoro zatem skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego w chwili zaskarżenia tej uchwały to należało uznać, że z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego.

W konsekwencji zatem niewykazania istnienia po stronie skarżącego legitymacji skargowej sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07), lecz obowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.