Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2484/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 2 i 6,  art. 35  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 731/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Spółdzielni [...] w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 731/13 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) Prezydent Miasta K. odmówił [...] Sp. z o. o. w K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku szkoły z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny, wraz z budową instalacji wewnętrznych: HVAC, wodociągowo-kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej i elektrycznej; budowie garażu podziemnego dla samochodów osobowych; budowie instalacji zewnętrznych: elektrycznych, kanalizacji ogólnospławnej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej; budowie przyłącza cieplnego, oświetlenia zewnętrznego, elementów małej architektury: murki oporowe, pochylnie, tarasy, ciągi piesze, zabezpieczenia sieci telekomunikacyjnej, elektrycznej i wodociągowej, likwidacja istn.; budowie przyłączy: c.o., elektrycznego, wodociągowego, kanalizacji ogólnospławnej - na dz. nr [...] obr. [...] w K. - rozbiórka garaży przy granicy z działką [...] oraz budowie zjazdu indywidualnego z ul. [...] (dz. nr [...]) na dz. nr [...] obr. [...], powierzchnia użytkowa budynku 2768,59 m2.

Organ I instancji podał co następuje:

Projekt budowlany jest niezgodny z warunkami określonymi w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach istniejących w sąsiedztwie oraz dla obiektu projektowanego; projekt jest niezgodny z zakresem wniosku oraz z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r., bowiem załączony do wniosku projekt budowlany dotyczy budowy nowych obiektów, a nie rozbudowy istniejącego budynku szkoły.

Nie ma podstaw prawnych dla przyjęcia, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja, położona jest w strefie zabudowy śródmiejskiej. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom autorów projektu, nie można powoływać się na zapisy obowiązującego studium uwarunkowań. Analiza warunków przesłaniania i nasłonecznienia znajdująca się w Tomie l projektu budowlanego - punkt 12, strony 64 – 81 została sporządzona nieprawidłowo, błędnie bowiem w niej przyjęto, że inwestycja znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Z analizy tej wynika, że warunki dotyczące wymaganego czasu nasłonecznienia, tj. co najmniej 3 godzinny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) dla pokoi mieszkalnych w godzinach od 7.00 do 17.00 nie zostały spełnione zarówno dla zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również dla zabudowy projektowanej.

Inwestor nie wykazał zgodności projektu budowlanego z zakresem wniosku oraz decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. wydana została dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku szkoły z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny, z budową garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...], wraz z budową wjazdu z dz. nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w K., tymczasem projekt budowlany dotyczy budowy garażu podziemnego i zlokalizowanych na tym garażu segmentów B i C, które stanowią odrębne obiekty budowlane. Każdy z segmentów B i C stanowi obiekt trwale związany z gruntem i wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiada fundamenty i dach. Segmenty B i C wydzielone są z przestrzeni za pomocą niezależnych od istniejącego budynku szkoły (w projekcie oznaczonej jako segment A) przegród budowlanych. Każdy z segmentów B i C spełnia definicję budynku zawartą w art. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Powoływanie się przez inwestora na koncepcję architektoniczną, która została dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz stwierdzenie, że organ wydający decyzję WZ uznał przedstawione w koncepcji rozwiązania za rozbudowę jest niezgodne z prawdą. Przedstawiona przez inwestora koncepcja architektoniczna nie jest zatwierdzana przez organ wydający decyzję WZ, w związku z czym nie ma podstaw, by uznać tę koncepcję za wiążącą dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany jest niespójny w wyżej opisanym zakresie. W projekcie architektonicznym w części opisowej mowa jest o rozbudowie istniejącego budynku szkoły, podczas gdy w projekcie z branży konstrukcyjnej (tom II, część l, strona 55) opis techniczny dotyczy budowy dwóch nowych czterokondygnacyjnych budynków opartych na jednokondygnacyjnym garażu podziemnym.

Inwestor został wezwany do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zakresem wniosku oraz z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do tego zagadnienia, jednakże obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości nie został przez inwestora wykonany w ustalonym przez organ terminie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor [...] Sp. z o.o.

Inwestor wskazał, że z nazwy zamierzenia zawartej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. nie wynika, że są to odrębne obiekty. Wnioskodawca składając wniosek o wydanie warunków zabudowy nie sugerował odrębności budynków, tym bardziej, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wniosku dołączono określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Dodał, że organ wydający decyzję jest związany wnioskiem (w tym jego częścią graficzną), więc ewentualne wątpliwości w tym zakresie wyjaśnione powinny być na etapie sporządzania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że niezgodne z prawdą jest stwierdzenie, że "przedstawiona przez inwestora koncepcja architektoniczna nie jest w żaden sposób zatwierdzana przez organ wydający decyzję WZ". Koncepcja ta była bowiem przedmiotem uzgodnień decyzji WZ z Miejskim Konserwatorem Zabytków, zakończonym uzyskaniem postanowienia uzgadniającego. Dodał, że w treści decyzji WZ znajdują się stwierdzenia, które byłyby pozbawione sensu, gdyby nie przewidywano rozbudowy budynku szkoły w postaci kondygnacji podziemnej garażowo-technicznej z trzema nadziemnymi segmentami mieszkalnymi. O tym, iż jest to rozbudowa przesądza też wskaźnik zabudowy ustalony na "do 30% (łącznie z istniejącą zabudową na działce)", podczas gdy istniejący wynosi 16,3%. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy znajduje oparcie w judykaturze, gdzie można znaleźć stanowiska w podobnych kwestiach (por. wyrok KIO przy Prezesie UZP z dnia 12 kwietnia 2011 r., znak KIO 694/11).

Strona odwołująca się podała nadto, że rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy) i co do zasady łączy się z powiększeniem, rozszerzeniem istniejącego obiektu. W niniejszej sprawie z takim właśnie zwiększeniem powierzchni istniejącego obiektu mamy do czynienia. Na działce przewidywany jest bowiem jeden budynek, którego fundamenty znajdują się dopiero pod wspólną kondygnacją podziemną. W kondygnacji podziemnej znajdują się garaże, przejścia, pomieszczenia techniczne oraz rozpoczynają swój bieg klatki schodowe obsługujące wszystkie segmenty nadziemne. Zaś segmenty nadziemne bez kondygnacji podziemnej nie mogą samodzielnie funkcjonować i nie posiadają fundamentów. Strop kondygnacji podziemnej nie jest bowiem fundamentem, a istniejące instalacje, przyłącza techniczne, magazyny, węzeł cieplny oraz ciąg komunikacyjny itp. obsługują wszystkie części kompleksu. Wobec powyższego segmenty B i C nie stanowią odrębnych obiektów budowlanych, jak sugeruje uzasadnienie zaskarżonej decyzji .

Wedle inwestora przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy; jest zgodny z określonymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym rodzajem inwestycji: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, obiekty infrastruktury technicznej. Co więcej, decyzja WZ dopuszcza zwiększenie kubatury na terenie działki budowlanej, jednocześnie stawia warunek zachowania gabarytów istniejącego budynku szkoły. Zatem nie ma innej możliwości spełnienia warunków decyzji WZ, jak poprzez realizację nowej kubatury nadziemnej w oderwaniu od kubatury istniejącej.

Zdaniem inwestora również projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jako inwestycja zlokalizowana w zabudowie śródmiejskiej. Zgodnie z §13 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, warunek zabudowy śródmiejskiej jest spełniony gdy inwestycja jest realizowana na obszarze faktycznego centrum miasta lub dzielnicy albo gdy to centrum jest przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stan faktyczny zainwestowania w tym terenie wskazuje na przestrzeń o charakterze śródmiejskim, tzn. zabudowa jest zwarta o wielofunkcyjnej strukturze, wysokich standardach urbanistycznych i architektonicznych, przy czym obecne tam budynki usytuowane są w odległościach, które spełniają zmniejszone warunki dla przesłaniania określone w ww. rozporządzeniu. Budynek przy ul. [...] został zlokalizowany w taki sposób, że powoduje już obecnie czas nasłonecznienia mieszkań budynku przy ul. [...] od godz. 13.30 do 16.10 tj. 2,40 min. Budynek ten przesłania również pomieszczenia w istniejącym budynku szkoły. Poza tym, gdyby nie znajdował się w zabudowie śródmiejskiej, to jego wysokość nie powinna przekraczać 23 m, tymczasem budynek ten wynosi 35 m. Z uwagi na przeświadczenie, że teren inwestycji jest terenem zabudowy śródmiejskiej, nie występowano o odstępstwa od przepisów technicznych w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania dla okien lokali mieszkalnych. Z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego autorzy projektu odnieśli się do Studium Uwarunkowania i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., z którego wynika, że inwestycja zlokalizowana jest w obszarze śródmieścia (por. rysunek K1 Studium).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 i 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wskazał, że analiza urbanistyczna (zał. Nr 3 - karta 19 akt sprawy) wykazywała, że obiekt objęty inwestycją położony jest wewnątrz kwartału bardzo intensywnej zabudowy. W sąsiedztwie znajdują się również dwa "punktowce" mieszkalne o wysokości około 37 m. Tego rodzaju zabudowa najczęściej charakteryzuje tereny śródmiejskiej zabudowy, dla której charakterystyczne są także parametry określające wysokości obiektów, intensywność zabudowy oraz ograniczenia w możliwości spełnienia wymagań przepisów techniczno-budowlanych.

Wyjaśnił, że dla terenu inwestycji (dz. nr [...]) brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określony byłby rodzaj zabudowy (faktyczny lub planowany). W takim przypadku wyniki ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy, intensywności i wskaźnika zabudowy stanowią podstawę do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia te dokonywane mogą być na podstawie analizy urbanistycznej, która została przedłożona w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji nieprzeprowadzenie oceny i brak jednoznacznego stanowiska w kwestii rodzaju zabudowy, w której zaprojektowano rozbudowę budynku, pomimo że posiadał wyniki analizy dotyczące spełnienia warunków § 60 rozporządzenia. Samo stwierdzenie, że brak "podstaw prawnych" nie może być decydującym i przesądzającym, iż dany obszar nie jest zabudową śródmiejską. Brak jest argumentów uzasadniających przyjęte przez organ stanowisko, przy czym rozstrzygnięcie dotyczące rodzaju (charakteru) zabudowy będzie miało wpływ na ewentualne podjęcie działań w trybie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podał, że "analiza warunków przesłaniania i nasłonecznienia" przedstawia rozkład cienia rzucanego zarówno przez budynki istniejące jak i projektowane (zróżnicowany kolorem) w godzinach od 7°° do 17°° i określa szacunkowy procent powierzchni nasłonecznienia okien projektowanego obiektu (karta 81), jednak nie wykazuje czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Podniósł nadto, że nie został określony dotychczasowy czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tych budynkach i jakie będzie ograniczenie czasu nasłonecznia w związku z projektowanym obiektem; sporządzono zbyt ogólne wnioski analizy, a sposób opracowania linijki światła nie daje możliwości dokonania weryfikacji zawartych w niej stwierdzeń.

Ze zbadanej w postępowaniu odwoławczym koncepcji architektonicznej z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że przewidziała ona rozbudowę istniejącego budynku szkoły o dwa nowe segmenty zabudowy mieszkaniowej B i C. W decyzji tej podano, że przedmiotowa inwestycja to "rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku szkoły z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym", a zatem należałoby przyjąć, że w tym zakresie występuje zgodność projektowanej zabudowy i warunków decyzji o WZ. Dodał jednak, że organ I instancji nie dokonał w wystarczającym zakresie sprawdzenia czy spełnione zostały wymagania dotyczące warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w związku z art. 39 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie uzupełniającego postępowania celem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości. Podała nadto, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, zastrzeżenia zaś organu odwoławczego w tym zakresie wskazują na uchybienia, które mogły i powinny być uzupełnione przez organ II Instancji w trybie art. 136 k.p.a. Podniosła również, że uzasadnienie decyzji uniemożliwia weryfikację rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, że nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem organ I instancji nie odniósł się do takich kwestii jak rodzaj zabudowy, nie uzasadnił dlaczego brak jest podstaw do przyjęcia, że jest to zabudowa śródmiejska, a nadto oparł rozstrzygnięcie na niewystarczającej analizie nasłonecznienia. Pozostający do uzupełnienia zakres postępowania dowodowego, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przesądzające w sprawie znaczenie ma kwestia zgodności zamierzonej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. W istocie bowiem przyjęty przez organ I instancji brak tej zgodności stał się przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a odmienna ocena dokonana przez Wojewodę M. zdecydowała o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pozostałe, wskazane przez Wojewodę braki postępowania pierwszoinstancyjnego, niezależnie od tego, czy rzeczywiście miały miejsce i czy były istotne, miały charakter drugorzędny.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane inwestor do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeśli jest ona wymagana przepisami prawa. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy obowiązkiem organu jest sprawdzenie zgodności projektu z warunkami takiej decyzji. Jest więc oczywiste, że rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, dla którego ustalono warunki zabudowy musi odpowiadać zaprojektowanej inwestycji, i to niezależnie od tego, jak inwestycja ta została przez wnioskodawcę nazwana. Nie jest więc możliwe stwierdzenie zgodności projektu budowlanego nowych obiektów z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej jedynie na rozbudowie obiektu już istniejącego. Pojęcie budowy i rozbudowy nie są tożsame: o ile każda rozbudowa jest budową, to nie każda budowa jest rozbudową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu twierdzenie organu odwoławczego, że zaprojektowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku i swym zakresem odpowiada zamierzeniu, dla którego ustalono warunki zabudowy nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji sprawy.

W ocenie Sądu powyższa teza nie może być aprobowana. Po pierwsze, wzorcem oceny jest tylko decyzja o warunkach zabudowy, a nie inne dokumenty gromadzone w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Wzorcem tym nie jest więc "koncepcja", którą inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o ustalenie warunków, a która nie jest ani załącznikiem decyzji wz, ani w decyzji tej nie została opisana (koncepcja ta zresztą do akt sprawy o pozwolenie na budowę nie została dołączona). Nie jest też rzeczą organu architektoniczno – budowlanego czynienie niewynikających z samej decyzji domniemań co do intencji organu ustalającego warunki. Skoro decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla rozbudowy, to organ budowlany nie może stwierdzić, że w istocie chodziło o budowę.

Budową zaś, a nie rozbudową jest zaprojektowane zamierzenie. W tej kwestii Sąd w całości podzielił rozważania i poglądy organu I instancji. Skoro budynek istniejący nie zmienia gabarytów zewnętrznych, to nie może być mowy o jego rozbudowie. W istocie obiekty, nazywane "segmentami", mają stanowić dwa budynki odrębne, niepołączone (nad powierzchnią ziemi) z budynkiem istniejącym. To, że wszystkie trzy budynki mają być "połączone" kondygnacją podziemną oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju zamierzonej inwestycji. Sąd zwrócił również uwagę, że w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Pojęcie "rozbudowy" nie zostało zdefiniowane, nie ma więc podstaw do nadawania mu znaczenia innego, niż w języku potocznym. W potocznym zaś rozumieniu nie można uznać za rozbudowę istniejącego budynku dwóch, znajdujących się w pewnej odległości od niego i od siebie, budynków odrębnych.

Sąd stwierdził zatem, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepis art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przyjęta przez niego podstawa uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie zachodziła.

Organ II instancji wskazał te wątki sprawy, które jego zdaniem nie zostały należycie wyjaśnione. Także i z tą jego oceną Sąd się nie zgodził. Organ odwoławczy nie jest tylko organem kontrolnym. Jego obowiązkiem jest rozpoznanie merytorycznie sprawy, choćby miało się to wiązać z uzupełniającym postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie Sądu organ ten dysponował pełnym materiałem pozwalającym na ustalenie, czy teren inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, a ewentualne wątpliwości co do prawidłowości załączonej do projektu analizy warunków przesłaniania nasłonecznienia mógł usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, żaden z przytoczonych w zaskarżonej decyzji powodów nie stanowił więc uzasadnionej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., decyzję te uchylono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Sp. z o. o. w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj:

1. art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), tj. błędną jego wykładnię w części dotyczącej pojęcia rozbudowy, tj. ograniczenia, zawężenia go do sytuacji, gdy zmianie ulegają tylko gabaryty budynku, podczas gdy pojęcie rozbudowy ma charakter szerszy i polega m.in. na zmianie również innych parametrów w tym kubatury, powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych. W konsekwencji błędnej wykładni Sąd niewłaściwie zastosował art. 3 pkt 6 (w części), poprzez przyjęcie że zaprojektowane zamierzenie nie jest rozbudową, a budową nowych obiektów, co nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

2. art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. błędną jego wykładnię, przyjmując niezgodnie z definicją budynku określoną we wskazanym przepisie, że budynek to obiekt nie posiadający fundamentów (pominięcie przez Sąd jednej z przesłanek definicji budynku), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, poprzez przyjęcie, iż projektowane części inwestycji stanowią odrębne budynki, co nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że rodzaj zamierzenia inwestycyjnego, dla którego ustalono warunki zabudowy nie odpowiada zaprojektowanej inwestycji.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd niezasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uwzględnił skargę, uchylając decyzję z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznał, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Przyjął bowiem, że brak było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a obowiązkiem organu II instancji było merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym w drodze postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd błędnie ocenił działania organu II instancji, gdyż organ ten był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a nie był zobowiązany do rozpoznania merytorycznego sprawy, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części, wobec tego przeciwnie do twierdzeń wyroku Sądu, organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a.

Ponadto organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nie podejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, gdyż gdy istotne dowody w postępowaniu nie zostały w ogóle wyjaśnione i ustalone (zabudowa śródmiejska, kwestie nasłonecznienia i przesłaniania). Wobec tego decyzja organu I instancji odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż przesądzał o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z uzyskaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy.

Skarżący kasacyjnie, powołując się na pojęcia "rozbudowy" i "budynku", stara się wykazać, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaprojektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest rozbudową, a budową nowych obiektów, a w konsekwencji stwierdził niezgodność projektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy.

Wobec tego należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydana została dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku szkoły z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny, z budową garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...], wraz z budową wjazdu z dz. nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w K. Tymczasem projekt budowlany dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwóch odrębnych od istniejącego budynku szkoły (segment A) obiektów budowlanych (segmentów B i C) usytuowanych na garażu podziemnym. Projekt budowlany jest zatem niezgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem dotyczy budowy nowych obiektów, a nie rozbudowy istniejącego budynku szkoły.

Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z powyższego przepisu, ustawodawca rozróżnił pojęcia budowy i rozbudowy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, każda rozbudowa jest budową, jednakże nie każda budowa jest rozbudową. Wprawdzie ustawa - Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Nie ulega wątpliwości, że zaprojektowane zamierzenie inwestycyjne jest budową. Skoro nie ulegają zmianie parametry istniejącego budynku (segment A), to nie może być mowy o jego rozbudowie. W istocie mające powstać obiekty (segmenty B i C) stanowią dwa odrębne budynki, a ich połączenie z istniejącym budynkiem kondygnacją podziemną nie pozwala na zakwalifikowanie inwestycji jako rozbudowy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Nie sposób zatem uznać za rozbudowę istniejącego budynku dwóch, znajdujących się w pewnej odległości od niego i od siebie, odrębnych budynków. Nie ulega również wątpliwości, że projektowane obiekty budowlane, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, są budynkami. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Każdy z segmentów B i C stanowi obiekt trwale związany z gruntem i wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian) oraz posiada fundamenty i dach. Segmenty B i C wydzielone są z przestrzeni za pomocą niezależnych od istniejącego budynku szkoły przegród budowlanych. Segmenty B i C są zatem budynkami w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Nie może być przy tym uznana za zasadną argumentacja skarżącego kasacyjnie, że obiekty te nie posiadają fundamentów. Okoliczność, że obiekt budowlany posiada kondygnację podziemną nie oznacza, że nie ma fundamentów i nie jest budynkiem.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś innymi dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Koncepcja architektoniczna, dołączona przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem wzorcem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Należy także zauważyć, że SKO w K. w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wskazujących na zamiar inwestora wybudowania w ramach inwestycji nowych budynków mieszkalnych, wskazało, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy była wyłącznie kwestia ustalenia tych warunków dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku szkoły z przeznaczeniem na budynek mieszkalny, a nie ustalenia warunków zabudowy dla innych jeszcze budynków, które - jak sugerują odwołania - miałby zamiar zrealizować inwestor.

Stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Związanie to oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Zakresem tego związania objęte są także parametry planowanego obiektu budowlanego oraz warunki i zasady, które powinna spełniać inwestycja. W związku z tym organ architektoniczno-budowlany nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadają warunkom ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może postępować wbrew wymogom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy jak również dokonywać interpretacji niejasnych, nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyżej wskazano, skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. SKO w K. jednoznacznie uznało, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalenie warunków dla innych budynków, to brak jest podstaw, aby z nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji wywodzić, że warunki zabudowy zostały określone także dla innych budynków, które ujęte zostały w projekcie budowlanym. Realizacja tych budynków powinna wyraźnie, w sposób jednoznaczny, wynikać z decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 3 pkt 2 i 6 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Organ ten był bowiem w stanie samodzielnie ustalić, czy teren inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, a ewentualne wątpliwości co do prawidłowości załączonej do projektu analizy warunków przesłaniania i nasłonecznienia mógł usunąć we własnym zakresie.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.