Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1438/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 146 par. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1696/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2019 r. nr 94/18/19 w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A Sp. z o.o. w M. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1696/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A sp. z o.o. w M. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2019 r. nr 94/18/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 stycznia 2012 r. do Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wpłynął wniosek A Sp. z o.o. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony o przyznanie płatności zostało zakończone decyzją Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 maja 2012 r. Na mocy tej decyzji przyznano wnioskowaną kwotę pomocy, która została w dniu 31 maja 2012 r. przekazana na konto bankowe grupy producentów.

Pismem z dnia 19 lipca 2015 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do Grupy o wyliczenie i przedstawienie kosztów transportu zewnętrznego i wewnętrznego w istotnym dla wniosku okresie tj. od dnia 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. W dniu 3 sierpnia 2015 r. oraz 19 sierpnia 2015 r. Grupa przedstawiła zestawienie kosztów.

W dniu 28 sierpnia 2015 r. do Małopolskiego Oddziału ARiMR wpłynęły opinie dotycząca kosztów nabycia oraz remontu budynków przechowalni warzyw oraz budynku biurowo socjalnego wymienionego we wniosku strony. Wspomniane opinie zostały sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę powołanego przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego i zawierały szacunki odmienne od tych, które były podstawą przyznania płatności w decyzji z dnia 21 maja 2012 r.

W dniu 15 października 2015 r. organ postanowieniem wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 21 maja 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Postępowanie zostało wznowione w związku z uzyskaniem przez organ szacunków Grupy dotyczących kosztów transportu oraz opinii dotyczących kosztów związanych z zakupem i remontem zabudowań realizowanych przez Grupę w ramach wsparcia uzyskanego z ARiMR.

Wznowione postępowanie zostało zakończone decyzją Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 10 marca 2016 r., na mocy której decyzji uchylona została decyzja z dnia 21 maja 2012 r., a stronie przyznano kwotę pomocy w wysokości 1 595 349, 95 zł :

- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 50 613,09 zł.,

- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia w wysokości 1 544 736,86zl.

Rozstrzygnięcie było konsekwencją ustaleń dokonanych po wydaniu pierwotnej decyzji w sprawie i po wznowieniu tej sprawy.

Postępowanie odwoławcze od decyzji zostało zakończone decyzją Prezesa ARiMR z dnia 19 lipca 2016 r., na mocy której decyzja z dnia 10 marca 2016 r. została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Grupy Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję z dnia 17 sierpnia 2016 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia 21 maja 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez stronę za II półrocze 2011 roku realizacji planu dochodzenia do uznania oraz przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej.

W dniu 9 września 2016 r. Grupa wniosła odwołanie tej decyzji zaś postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją Prezesa ARiMR z dnia 7 maja 2018 r., na mocy której decyzja z dnia 17 sierpnia 2016 r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 15 listopada 2018 r. po ponownej analizie materiału dowodowego Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 maja 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie.

W dniu 5 grudnia 2018 r. Grupa złożyła do Prezesa ARiMR odwołanie od decyzji zaskarżając ją w całości oraz obejmujące zakresem zaskarżenia postanowienie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 15 października 2015 r. w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania.

W aktach sprawy ujawniono bowiem postanowienie o wszczęciu śledztwa z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt RP I Ds.29.2017 r. w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w Warszawie przy ul [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł przez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie przez m.in. A Sp. Z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk.

Mając powyższe na względzie Prezes ARiMR decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania:

a) uchylił w całości decyzję z dnia 15 listopada 2018 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 maja 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez A Sp. Z o.o. , za II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. od 01 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r.,

b) uchylił ostateczną decyzję z dnia 21 maja 2012 r. w całości o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniu działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez A Sp. Z o.o. za II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia,

c) zawiesił płatność w sprawie Grupy o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniu działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, złożonego przez A Sp. z o.o., za drugie półrocze drugiego roku realizacji planu dochodzenia do uznania w wysokości 1 950 855,56 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję Prezesa ARiMR z dnia 19 lipca 2019 r. stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o uchyleniu decyzji weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym i zawiesił płatność na podstawie przepisu art. 115 rozporządzenia 543/2011, traktując to zawieszenie w rzeczywistości jako zawieszenie postępowania. Wspomniany przepis prawa europejskiego ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podzielił jednocześnie stanowisko NSA zawarte m.in. w wyroku z 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14 zgodnie z którym art. 115 ust. 2 rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia.

W ocenie Sadu I instancji organ nie wyjaśnił i nie rozważył, czy stosowane przez niego zawieszenie płatności może dotyczyć płatności już wypłaconej (w rozpatrywanej sprawie kilka lat temu). Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 maja 2012 r., nie dokonując w swojej decyzji stosownej oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że decyzja organu drugiej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a organ nie wyjaśnił też w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. podstawy prawnej zawieszenia.

Sąd pierwszej instancji zalecił, aby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy jeszcze raz zbadał i uzasadnił w sposób dokładny i przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a., stosując przy tym zasady wynikające z przepisów procedury administracyjnej. Prezes ARiMR powinien jednocześnie ocenić zarzuty zawarte w odwołaniu, co do których nie odniósł się w zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie stosowania przepisów Unii Europejskiej (UE), a w szczególności możliwości stosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;

b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie stosowania art. 325 ust. 1 i ust.2 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE), a także art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995 w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 117 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art.288 akapit drugi TFUE;

c) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 325 ust. 1 TFUE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wobec wszczęcia śledztwa dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy, choć zgodnie z prawidłową interpretacją wszczęcie śledztwa dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy spowodowało konieczność podjęcia skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE;

d) pominięcie stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, w szczególności w zakresie zagadnień intertemporalnych oraz niedopuszczalności zastosowania art. 146 §1 k.p.a. wobec obowiązku ochrony interesów finansowych UE, który wynika z art. 325 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE), a także art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 288 akapit drugi TFUE;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło do wykrycia dowodu, który jednak nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, co wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną w postaci obliczenia wartości rynkowej inwestycji, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej i posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez przyjęcie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zakres orzekania wyznaczony tym przepisem, choć organ wyraźnie zaznaczył, iż zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 §1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne zawężenie podstaw wznowienia postępowania do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy z akt sprawy administracyjnej wynika, iż zachodzą okoliczności wskazane w art.145 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a.;

B) naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 325 ust. 1 i ust. 2 TFUE, a także w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/1995 w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 117 ust. 1-4 w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 288 akapit drugi TFUE przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wyłącznie art. 146 § 1 k.p.a., a nie znajdują zastosowania ww. przepisy prawa UE, a w konsekwencji, iż uchylenie weryfikowanej decyzji nie może nastąpić z powodu upływu terminu 5 lat od doręczenia tej decyzji, choć zgodnie z prawidłową interpretacją, ww. przepisy prawa UE znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkować powinno koniecznością udzielenia pierwszeństwa ich zastosowaniu przed art. 146 § 1 k.p.a. i zapewnieniem skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 325 ust. 1 TFUE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 przez błędną ich interpretację, która skutkowała pierwszeństwem zastosowania krajowych przepisów proceduralnych, choć prawidłowa wykładnia wskazuje jednoznacznie, że przepisy prawa UE znajdują zastosowanie przed przepisami krajowymi, a w kontekście wszczęcia 05.05.2017 przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zw. z art. 297 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., zawieszenie płatności stało się obligatoryjne;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) przez błędną interpretację tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, choć zgodnie z prawidłową interpretacją zakres zastosowania ww. przepisu prawa UE jest szerszy.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stąd też został rozpoznany w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie zarzuca brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że organ zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uchylenie się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być zastosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. L 138 z 2017 s. 4 ze zm.). Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tego przepisu, tylko zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, bez żadnego wyjaśnienia i wskazania w zakresie dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował w tym zakresie klarowną uwagę, po uprzednim przedstawieniu stanu prawnego.

Poza powyższym, przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby Sąd I instancji nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ Sąd I instancji wyraźnie wyjaśnił, podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia.

W związku z powyższym nietrafne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że brak interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku Sądu I instancji. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów trzeba wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. Taki stan sprawy uzasadniał uchylenie decyzji i nakazanie organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co już samo w sobie czyni ten zarzut bezzasadnym.

Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Zgodnie z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie oparł się przy interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzemienia tego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających ze wspomnianego wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie i wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie oraz czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków. Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123, regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owo "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje w dalszej części skargi skarżący kasacyjnie, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, że nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 Kodeksu postepowania administracyjnego). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to prowadziłoby to do niedającej się zaakceptować sytuacji, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń) sprawiają, że przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania, ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, a jedynie osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 kpa, a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. W świetle przedstawionych rozważań postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niniejszy wyrok jest kolejnym i spójnym z wydawanymi w sprawach o podobnych stanach faktycznych i prawnych (zob. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. I GSK 2735/18; z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3020/18 oraz z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1676/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów w postaci art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 115 ust. 2 i art. 117 ust. 1-4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, art. 288 akapit drugi i art. 325 ust. 1 i ust.2 TFUE, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 2988/1995, art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, art. 138 § 1 pkt 2, art.145 § 1 pkt 2 i 5 oraz § 2, art. 146 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).