Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 298/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 18 nust. 1 i 20
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi Grupy M. S. K. - Inicjatora referendum na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego odrzuca wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum.


UZASADNIENIE

Grupa Mieszkańców Solca Kujawskiego (skarżący) – inicjator referendum lokalnego – wniosła skargę na niedotrzymanie przez Radę Miejską w Solcu Kujawskim terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców, tj. 30 dni od chwili przekazania wniosku mieszkańców z dnia 4 lutego 2022 r., w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 741), dalej zwanej: "u.r.l.", poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 u.r.l. – brak rozpatrzenia wniosku z dnia 4 lutego 2022 r. o przeprowadzenie referendum w ustawowym terminie. Skarżący wnieśli o zwrócenie się do Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim o udostępnienie jako dowodu dokumentacji z prac Komisji Doraźnej Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim powołanej do weryfikacji wniosku o przeprowadzenie referendum z dnia 4 lutego 2022 r., jak i prac samej Rady Miejskiej, w tym procedowania uchwał na XLII sesji w dniu 4 marca 2022 r., oraz o przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji, w szczególności pism zawierających stanowiska pełnomocnika inicjatorów referendum, przebiegu i wyniku głosowania Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 4 marca 2022 r., na okoliczność niedotrzymania przez Radę Miejską terminu określonego w art. 18 u.r.l. oraz stwierdzenia, że wniosek inicjatorów referendum spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W przypadku nieuwzględnienia argumentacji skarżących dotyczącej niedotrzymania terminu na podjęcie uchwały, skarżący wnieśli o potraktowanie skargi jako skargi na uchwałę z dnia 4 marca 2022 r. o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, jako podjętej z naruszeniem art. 170 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 u.r.l., wnosząc o wydanie wyroku zastępującego uchwałę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek z dnia 4 lutego 2022 r. grupa inicjatorów zwróciła się do Burmistrza Solca Kujawskiego o przeprowadzenie referendum, którego przedmiotem było uzyskanie odpowiedzi na pytanie: "Czy jesteś za zakazem przetwarzania odpadów poprodukcyjnych, na przykład: spożywczych, biologicznych, poubojowych, chemicznych w przypadku działalności uciążliwej na terenie miasta Solec Kujawski". W dniu 4 marca odbyła się XLII sesja Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim, na której jednym z punktów obrad było rozstrzygnięcie co do ww. wniosku w formie dwóch zaproponowanych uchwał" o odrzuceniu wniosku oraz o przeprowadzenia referendum. Skarżący wskazali, że - po przeprowadzeniu głosowania - obu z zaproponowanych uchwał nie podjęto, co ich zdaniem jest niezgodne z art. 18 u.r.l., albowiem w żaden sposób, pozytywny lub negatywny, nie rozstrzygnięto w przedmiocie wniosku. Tym samym, w ocenie skarżących, nie dochowano terminu, o którym mowa w art. 18 u.r.l. Wskazali, że niedotrzymanie terminu powoduje utratę kompetencji organu do rozpoznania wniosku.

Z ostrożności procesowej skarżący przedstawili argumentację kontestującą stanowisko Biura Prawnego UM w Solcu Kujawskim, jakoby przeprowadzenie referendum miało prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wskazali, że przetwarzanie odpadów mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy, przy czym wynik referendum nie wiąże się z ustanowieniem norm, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie przetwarzania odpadów nie kolidują z kompetencjami organów pozagminnych rozstrzygających w formie decyzji zezwalających na przetwarzanie i zbieranie odpadów. Skarżący podnieśli, że ewentualny zakaz przetwarzania nie ograniczy działalności funkcjonującego na terenie miasta zakładu gospodarki komunalnej, albowiem podmiot ten nie wytwarza i nie przetwarza odpadów, a jedynie je zbiera, magazynuje i sortuje. Skarżący zakwestionowali również tezy opinii prawnej, wskazujące na błędne sformułowanie pytania referendalnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Solca Kujawskiego – reprezentujący Radę Miejską w Solcu Kujawskim – wniósł o oddalenie skargi. Obszerne uzasadnienie swojego stanowiska organ rozpoczął od przedstawienia sposobu procedowania rady w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie referendum, wskazując, że w terminie wskazanym w art. 18 u.r.l. rada nie podjęła uchwały ani o odrzuceniu wniosku, ani o przeprowadzeniu referendum. Odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii merytorycznych organ stwierdził, że o ile wniosek spełnił wymagania formalne, to jego przedmiot - zagadnienie gospodarowania odpadami – jest już kompleksowo uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, przepisy której nie przewidują podstawy do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego zakazującego przetwarzania odpadów lub ich określonego rodzaju. W ocenie organu pytanie referendalne dotyczy innej istotnej sprawy, obejmującej społeczne, gospodarcze lub kulturowe więzi łączące wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l.). Wskazawszy, że warunkiem przeprowadzenia referendum jest prawidłowe sformułowanie treści pytania, organ wyjaśnił, że w toku procedowania wniosku zwrócono się do inicjatorów referendum o wyjaśnienia w zakresie treści pytania referendalnego: co do sposobu rozumienia pojęcia "odpadów poprodukcyjnych", charakteru zawartego w pytaniu wyliczenia, sposobu rozumienia pojęcia "działalność uciążliwa", obszaru objętego postulowanym zakazem, zakresu postulowanego zakazu przetwarzania odpadów. Zacytowawszy udzielone wyjaśnienia inicjatorów referendum, organ wskazał, że pytanie referendalne nie spełnia kryterium jasności i jednoznaczności, albowiem:

1) pojęcie "przetwarzania odpadów" zostało użyte w sposób nieuwzględniający złożoności tego pojęcia w kontekście przepisów ustawy o odpadach, co powoduje, że jego właściwe zrozumienie jest niemożliwe dla szerokiej grupy mieszkańców gminy,

2) zastosowane wyliczenie przy pojęciu "odpadów poprodukcyjnych" wprowadza wątpliwość co do tego, czy ma ono charakter stricte przykładowy, czy też zawężający i odnoszący się tylko do ich pewnej specyficznej grupy, nie jest zresztą znane kryterium tego zawężenia; wyliczenie wprowadza nadto wątpliwość co do konieczności ich poprodukcyjnego pochodzenia, a więc co do tego, czy zakaz ma objąć również odpady pochodzące z działalności innej niż produkcyjna,

3) pojęcie "działalności uciążliwej" zostało użyte w sposób nieuwzględniający złożoności tego pojęcia w kontekście prawnej definicji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; pytanie jest wieloznaczne, niejasne i niezrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy,

4) nie jest jasne, do jakiego rodzaju działalności odnosi się kryterium uciążliwości – produkcyjnej, w wyniku której powstają odpady, czy działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów,

5) nie jest jasny zakres zakazu – czy ma on obejmować posiadaczy odpadów prowadzący lub zamierzający podjąć działalność polegającą na ich przetwarzaniu, czy też wszystkich posiadaczy odpadów, w tym ich wytwórców, którzy przetwarzają własne odpady poprodukcyjne,

6) pytanie sformułowano w sposób jednoznacznie wskazujący, że dotyczy ono decyzji co do wprowadzenia danego zakazu, zaś organy gminy nie mają upoważnienia ustawowego do wprowadzenia takiego zakazu; sposób sformułowania pytania nie wskazuje zaś na jego konsultacyjny charakter, co umożliwiłoby organom gminy przyjęcie rozwiązań normatywnych modyfikujących wolę mieszkańców wyrażoną w referendum.

Organ stwierdził końcowo, że podjęcie aktu prawa miejscowego o treści odpowiadającej rozstrzygnięciu referendalnemu wykraczałoby poza upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy o odpadach i byłoby sprzeczne z zasadą ochrony praw słusznie nabytych podmiotów, które uzyskały odpowiednie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie organu ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązujący organy gminy do przyjęcia w studium lub w m.p.z.p. określonych ustaleń, co sugeruje się w skardze, prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Żadna ze stron nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej, ani nie zadeklarowała możliwości technicznych uczestniczenia w takiej rozprawie przy użyciu informatycznej aplikacji.

Dla porządku należy też wyjaśnić, że podająca się w skardze za pełnomocnika skarżącego A. S., roli takiej nie mogła pełnić w przedmiotowym postępowaniu albowiem nie była "innym skarżącym" w rozumieniu art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej: "p.p.s.a.". Skarżącym był podmiot zbiorowy, tj. wszystkie osoby wnioskujące o przeprowadzenie referendum, będące inicjatorem referendum, łącznie z A. S., która okoliczność tą potwierdziła w piśmie z dnia 4 maja 2022 r. (k. 106 akt sądowych).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrolna ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowi art. 20 ust. 1 u.r.l., który stanowi, że inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ 30 dniowego terminu (od dnia przekazania wniosku organowi), w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja niedotrzymania przez organ, tj. Radę Miejską w Solcu Kujawskim terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, tj. 30 dni od chwili przekazania wniosku mieszkańców z dnia 4 lutego 2022 r.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.r.l. Osoby, które złożyły wniosek o referendum i które podpisały skargę są bowiem zbiorowym inicjatoram referendum w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 u.r.l., a w sensie procesowym – skarżącym.

Sąd uznał także, że niniejsza skarga została wniesiona w wymaganym ustawą terminie. Podkreślić należy, że w sprawach skarg na niedotrzymanie przez organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg. Skargę tego rodzaju wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bez potrzeby wcześniejszego, przewidzianego w art. 52 § 4 p.p.s.a., wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym; (w) Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.r.l., inicjator referendum ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i nast. p.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odrębność trybu i terminu wnoszenia tego rodzaju skarg została wymuszona koniecznością zachowania skróconych terminów rozpoznawania przez sądy tych skarg (art. 20 ust. 2 u.r.l., który przewiduje termin 14 dni na rozpatrzenie skargi oraz termin 14 dni na wniesienie skargi kasacyjnej), co ma swoje uzasadnienie w funkcji samego wniosku w sprawie referendum.

W niniejszej sprawie inicjator referendum złożył wniosek do organu o przeprowadzenie referendum 4 lutego 2022 r. i tegoż dnia organ wniosek ten otrzymał, co jest w sprawie niewątpliwe i niesporne. W konsekwencji termin do podjęcia uchwały upływał z dniem 6 marca 2022 r., tj. z upływem 30 dni od daty 4 lutego 2022 r. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 18 marca 2022 r., a więc przed upływem 14 dni od dnia upływu terminu do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Skoro termin do podjęcia uchwały upływał z dniem 6 marca 2022 r., więc termin do złożenia skargi upływał z dniem 20 marca 2022 r.

Skoro więc skarga pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację skargową i została złożona w terminie, Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi na niedotrzymanie przez organ terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Zagadnienie niedotrzymania terminu było poza sporem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku.

Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 (w przedmiotowej sprawie Burmistrzowi Solca Kujawskiego).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 4 marca 2022 r., odbyła się sesja Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim i pod jej obrady przedłożone zostały dwa projekty uchwał: 1/ w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego oraz 2/ w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców. W głosowaniu jawnym nad projektem 1/ uchwała nie została podjęta (4 radnych głosowało za przyjęciem uchwały a 10 radnych było przeciwko jej podjęciu). Następnie w głosowaniu jawnym nad projektem 2/ uchwała nie została również przyjęta (2 radnych głosowało za przyjęciem uchwały a 11 radnych było przeciwko jej podjęciu, a 1 radny wstrzymał się od głosu).

Z powołanego wyżej przepisu art. 18 u.r.l., wynika, że bezwzględnym obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest podjęcie w ustawowym terminie jednej spośród dwóch uchwał: w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Żadnej z dwóch, wyżej wymienionych uchwał Rada Miejska w Solcu Kujawskim nie podjęła w ustawowym terminie, a zatem trafnie skarżący zarzucił organowi niedotrzymanie terminu określonego w art. 18 u.r.l. i w konsekwencji zaniechanie podjęcia stosownej uchwały.

Trafność skargi w powyższym zakresie nie jest jednak równoznaczna z osiągnięciem przez inicjator referendum jego zasadniczego celu, który w istocie sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ze względu na szybkość postępowania niezbędną w przedmiotowych sprawach przepisy u.r.l., czynią istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny. Przepis art. 20 ust. 3 u.r.l., stanowi, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd orzeka więc za organ, który odrzucił wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, bądź który nie podjął w terminie określonym w art. 18 u.r.l., uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Wyrok sądu jest podstawą do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 4 ww. ustawy).

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak jest jednak podstaw do wydania wyroku zastępującego uchwałę organu stanowiącego gminy poprzez orzeczenie o przeprowadzeniu referendum lokalnego w przedmiocie zaopiniowania zakazu przetwarzania odpadów poprodukcyjnych, na terenie miasta Solec Kujawski, w konsekwencji zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie na terenie miasta Solec Kujawski.

Należy mieć na względzie, że przepis art. 65 ww. ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Oznacza to, że jeśli rozstrzygnięcie referendalne zostało podjęte w ważnym referendum i miało rozstrzygający charakter (zgodnie z art. 56 u.r.l., wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów), to przedmiotem obowiązku organów jednostki samorządu terytorialnego jest podjęcie leżących w kompetencjach tego organu środków, które zadośćuczynią realizacji wyniku referendum. Innymi słowy, organy jednostki samorządu terytorialnego są związane normą prawną (art. 65 u.r.l.) nakazującą im – wobec wypełnienia przez referendum określonych wymagań – przedsięwzięcie leżących w ich kompetencji działań, które urzeczywistnią wynik referendum. Ta zasada jednak może łatwo stanąć w sprzeczności z porządkiem prawnym, w sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego realizowałaby rozstrzygnięcie referendalne, którego treść byłaby nie do pogodzenia z normami prawa (por.: Michał Jabłoński - Kilka uwag o konsekwencjach niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia referendum lokalnego - w przypadku jego wiążącego charakteru, LEX).

Niewątpliwie jedną z form przeciwdziałania takiej sytuacji jest uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (które w niniejszej sprawie przejął Sąd na podst. art. 20 ust. 3 u.r.l.), wynikające z art. 18 u.r.l. odrzucenia wniosku mieszkańców wnioskujących o przeprowadzenie referendum.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę.

W tym miejscu należy wskazać, że rozpoczęcie rozważań w zakresie dopuszczalności pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o przeprowadzenie referendum należy rozpocząć od stwierdzenia, że wniosek nie spełnia kryterium jasności, jednoznaczności pytania, a co za tym idzie pełnej wiedzy głosujących nad istotą pytania referendalnego (co do charakteru referendum, jego przedmiotu lub skutków). Ewentualne przełożenie więc woli mieszkańców na konkretną normę prawną nie byłoby w ogóle możliwe. Zasady techniki prawodawczej, wyrażone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwłaszcza w § 6 wyrażają generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

W pytaniu referendalnym użyto określeń nieostrych, takich jak: - "odpady poprodukcyjne" oraz "działalność uciążliwa na terenie miasta Solec Kujawski".

Nie ma ustawowej definicji pojęcia "odpadów poprodukcyjnych". Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022, poz. 699), nie tylko nie definiuje tego pojęcia, ale też nie posługuje się nim prawodawca prawa miejscowego, co szczegółowo przedstawiono w odpowiedzi na skargę.

Co się natomiast tyczy pojęcia "działalność uciążliwa na terenie miasta Solec Kujawski", to pojęcie to zawiera dwa określenia niejasne. Po pierwsze "działalność nieuciążliwa" podobnie, jak określenie "odpady poprodukcyjne" nie została zdefiniowane ani przez ustawodawcę ani też w prawie miejscowym. Po wtóre, zachodzi niejasność, czy chodzi o zakaz działalności na terenie miasta Solec Kujawski, czy też chodzi o miejsce występowania działalności nieuciążliwej na terenie miasta Solec Kujawski. Z powyższego problemu, wynika problem następny, a mianowicie na jakim terenie ma zostać wprowadzony zakaz.

Należy dodać, że zagadnienie przetwarzania odpadów zostało wyjaśnione na gruncie przepisów ustawy o odpadach, poprzez zdefiniowanie pojęcia "przetwarzanie", którym w rozumieniu art. 3 pkt 21 ww. ustawy są procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Pojęcie to jednak nie zostało przytoczone w pytaniu referendalnym, albowiem zostało zmodyfikowane o dodatkowy element "poprodukcyjnych", co oznacza, że wykładnia tego pojęcia w oparciu o ww. przepis nie może być już zastosowana. W istocie więc nie jest wiadomym, czy przytoczone w pytaniu referendalnym pojęcie odnosi się do zdefiniowanego ustawowo pojęcia unieszkodliwiania, czy odzysku odpadów. Dlatego też zachodzi obawa, czy pytanie referendalne w istocie nie będzie wprowadzało w błąd mieszkańców co do materii objętej pytaniem.

Wątpliwości, które rodzą się w związku ze sformułowaniem pytania referendalnego jest zresztą więcej, co zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. Dotyczy to zagadnienia do jakiego rodzaju działalności odnosi się kryterium uciążliwości, czy do pierwotnej działalności produkcyjnej, w wyniku której powstają odpady, czy też do działalności polegającej na ich przetwarzaniu. Nie jest też jasnym, czy postulowanym zakazem winni być objęci wyłącznie posiadacze odpadów już prowadzący, czy zamierzający dopiero podjąć działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania, czy też zakaz ma dotyczyć wszystkich posiadaczy odpadów, w tym ich wytwórców, przetwarzających własne odpady powstałe w pierwotnym procesie produkcji, a jeżeli tak (inicjator referendum potwierdził to założenie), to wszystkie zlokalizowane na terenie miasta Solca Kujawskiego zakłady, których działalność kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko, pozbawione miałyby zostać możliwości podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu zmniejszenie emisyjności prowadzonej gospodarki odpadami.

Odnośnie wymogów ustawy, w nawiązaniu do art. 17 ust. 1 u.r.l., to przede wszystkim należy wziąć pod uwagę przepis art. 2 ust. 1 u.r.l., z którego wynika, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców lub ugrupowań politycznych, czy też organizacji społecznej, pragnącej przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie jest, że pytanie referendalne dotyczy wspólnoty lokalnej. Przez fakt jednak, że nie zostało ono dostatecznie jasno sformułowane nie kwalifikuje się do przeprowadzenia referendum lokalnego. Pomijając jednak tę oczywistą konkluzję, należy wskazać, że postulowany zakaz ma charakter częściowy, a nie generalny. W konsekwencji jego przyjęcie rodziłoby potrzebę prawnego przemodelowania zakresu działalności w dziedzinie przetwarzania odpadów, tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Tymczasem zagadnienie regulacji w zakresie przetwarzania odpadów nie należy do ustawowych zadań gminy, a tylko w zakresie takich zadań rada gminy może "decydować" o ważnych dla gminy sprawach.

Należy tu wskazać za organem, że ustawa o odpadach upoważnia ściśle określone organy administracji publicznej do rozstrzygania w drodze indywidualnych aktów administracyjnych (zezwoleń) o prawie do przetwarzania odpadów przez konkretny podmiot. Organami właściwymi do wydania takich decyzji są: - marszałek województwa, - starosta i – regionalny dyrektor ochrony środowiska. W procesie wydawania decyzji uczestniczą również organy współdziałające: - wójt (burmistrz, prezydent miasta), - wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz – powiatowy komendant Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, opracowane są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień czy zasięgnięcie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2467/12, publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, brak jest spełnienia warunku z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l., by sprawa mieściła się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Co więcej, rada gminy nie ma kompetencji rozstrzygnięcia o wprowadzeniu postulowanego zakazu w jakiejkolwiek formie prawnej, a w szczególności w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Podstawy prawnej do tego typu rozstrzygnięcia brak jest w przepisach natury szczególnej, jak i normach ustrojowych. Wszak organ stanowiący gminy nie ma samoistnych uprawnień prawotwórczych, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Uchwalane akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy względem ustaw, w których zawarte jest konkretne i wyraźne upoważnienie do podjęcia uchwały.

Nie jest więc możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego).

W tym miejscu należy przytoczyć trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 20.09.2016 r., sygn. akt II OSK 1709/16, w którym stwierdzono: "Z powyższego wynika, że uchwalenie studium lub planu miejscowego nie jest wyłącznie sprawą o znaczeniu lokalnym. Mimo że zakres obowiązywania tych aktów zamyka się w granicach gminy w tym znaczeniu, że studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 powołanej ustawy) obowiązującym na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) ich znaczenie wykracza poza granice gminy. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum, którego ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązywałby organy gminy do przyjęcia w studium lub planie miejscowym określonych ustaleń, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Powoduje bowiem, że w tych aktach, w zakresie jaki wynika z rozstrzygającego wyniku referendum, nie są uwzględnianie ponadlokalne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Może się bowiem okazać, że ustalenie wprowadzone do studium lub planu miejscowego na skutek rozstrzygającego wyniku referendum będzie sprzeczne ze stanowiskiem organów uzgadniających lub opiniujących projekty tych aktów przed ich uchwaleniem. Oznaczałoby to, że te uzgodnienia i opnie nie mają w procedurze uchwalenia studium lub planu żadnego znaczenia, co jest sprzeczne z prawem".

Ponadto taki czy inny zakaz przetwarzania odpadów, oznacza daleko idące ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie, jak i ogranicza prawo własności nieruchomości nim objętych. Wprowadzenie postulowanego zakazu przetwarzania odpadów w ocenie Sądu narusza przepis art. 22 Konstytucji RP stanowiący, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza w rozumieniu art. 20 Konstytucji RP jest wartością chronioną, a więc ewentualna próba wprowadzenia ww. zakazu do planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisu prawa gminnego, nie może prowadzić do ograniczenia swobody działań gospodarczych. Postulowany zakaz jest także sprzeczny z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej. Określenie w planie miejscowym w sposób podmiotowy zakazu wykorzystywania konkretnego terenu w konkretny sposób (według określonej formuły przetwarzania odpadów), pozostaje w sprzeczności nie tylko z zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej ale również z zasadą bezstronnej konkurencyjności przedsiębiorców. Omawiany zakaz prowadzi także do obejścia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, jak też narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym w myśl którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2006 r., sygn. akt II OSK 459/06).

Na koniec poczynionych rozważań, należy również odnieść się do zasygnalizowanego w odpowiedzi na skargę problemu, że skoro wynik referendum nie może mieć wiążącego charakteru w tym sensie, że nie przekładałby się na działania organów gminy wprowadzającego przegłosowanego rozwiązania do systemu prawa miejscowego, to w istocie wynik referendum miałby charakter opiniodawczy (konsultacyjny), co wymagałoby jednak sformułowania pytania w taki sposób, by głosujący wiedzieli, że ich głos ma właśnie charakter opiniodawczy, a nie wiążący (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12). W przedmiotowej sprawie treść pytania (czy jesteś za zakazem...") nie wskazuje na opiniodawczy charakter pytania, lecz na wiążący dla organów gminy, co wprowadzałoby głosujących mieszkańców w błąd. Ta okoliczność dopełnia tylko argumentację za orzeczeniem o odrzuceniu wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 20 ust. 3 u.r.l. orzeczono, jak w sentencji wyroku.