Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 996/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 i art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1353/22 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2022 r. nr BSA IV.0163.15.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1353/22, w sprawie ze skargi J. C. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na decyzję Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (dalej także jako "Pierwszy Prezes SN" albo "organ") z dnia 5 lipca 2022 r. nr BSA IV.0163.15.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 3 czerwca 2022 r. (o tym samym numerze).

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji w postaci liczby sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie), ze wskazaniem - w ilu przypadkach sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu.

Pismem z dnia 11 maja 2022 r. znak: BSA IV.0163.15.2022 Dyrektor [...] wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanych informacji ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Wyjaśniono przy tym, że informacja ta ma charakter przetworzony i w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej także jako "u.d.i.p", nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 18 maja 2022 r. skarżący wskazał, że zasady hierarchicznej budowy konkretnego systemu prawnego chronią interes wspólny i nakazują udostępnienie żądnej informacji przez organ. Podniósł w tym zakresie, że system prawny w RP generuje pojęcie hierarchicznej budowy systemu prawa o czym przesądza art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP". Jego zdaniem stanowisko zaprezentowane w wezwaniu z dnia 11 maja 2022 r. formalnie może wydawać się poprawne, ale z punktu widzenia aksjomatu hierarchicznej budowy systemu prawnego jest wadliwe. Skarżący wskazał, że środowisko prawników, co do zasady, nie tylko nie zna Konstytucji RP, ale nie rozumie systemu prawnego, w którym to właśnie aspekt hierarchicznej budowy prawa oraz nadrzędności Konstytucji RP ma zapobiegać wszelkim nadużyciom prawa. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z dnia 11 maja 2022 r. w zakresie wskazania interesu publicznego nie jest poprawne, ponieważ jest oderwane od nadrzędnych zasad ustanowionych w Konstytucji RP. Skarżący podkreślił nadto, że z perspektywy Konstytucji RP, ma on - jako obywatel - prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Dodał, że żądane informacje są mu natomiast niezbędne "jako dowód w sprawach, argumentacja do postępowań przed sądami".

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r. nr BSA IV.0163.15.2022 odmówił udostępnienia informacji w postaci liczby sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie), ze wskazaniem - w ilu przypadkach sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podniósł, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, albowiem wymaga stworzenia tylko dla wnioskodawcy i na jego żądanie nowego opracowania statystycznego, które nie zostało do tej pory sporządzone, a także nie jest możliwe jego automatyczne wygenerowanie z systemów informatycznych Sądu Najwyższego. Zdaniem organu przedmiotem żądania wnioskodawcy jest kompleksowe opracowanie statystyczne przedstawiające liczbę sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Z uwagi na fakt, że Izba Dyscyplinarna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od dnia 3 kwietnia 2018 r. żądane opracowanie musiałoby uwzględnić odnośne orzecznictwo Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego za okres od dnia 3 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku (ponad 4 lata). Ponadto organ zwrócił uwagę, że wnioskowana baza danych powinna uwzględniać wyłącznie liczbę spraw, w których dany sędzia sądu powszechnego został ukarany w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie). Dodatkowym kryterium żądania wnioskodawcy, które powinno obejmować wnioskowane opracowanie statystyczne, jest liczba przypadków, w których sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu. W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości, że pozyskanie żądanej bazy danych wymaga nie tylko zestawienia wielu informacji prostych, ale także przetworzenia intelektualnego w postaci wyselekcjonowania interesujących wnioskodawcę informacji i złożenia ich w jedno kompleksowe opracowanie statystyczne. Co za tym idzie, spełnienie żądania wnioskodawcy wiąże się ze stworzeniem nieistniejącej dotychczas bazy danych, która jest dodatkowo czasochłonna, co należy uznać za przetworzenie.

Dalej organ wyjaśnił, że uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa co do zasady na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie danej sprawy w określony sposób. W tym kontekście organ podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał, ażeby uzyskanie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W szczególności we wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r. wnioskodawca nie uzasadnił w jakikolwiek sposób swego żądania. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca wskazał na zasady hierarchicznej budowy koherentnego systemu prawnego, które chronią interes wspólny i zdaniem wnioskodawcy nakazują udostępnienie żądnej informacji przez organ.

W tym zakresie organ podniósł, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantowane jest przez Konstytucję RP (art. 61), natomiast szczegółowe tryby udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zostały określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Zgodnie z regulacjami u.d.i.p. oraz odnośnym orzecznictwem sądów administracyjnych wnioskodawca został prawidłowo wezwany do wykazania istnienia po jego stronie przesłanki szczególnej istotności pozyskania żądanej informacji dla interesu publicznego. Takie działanie zostało wprost określone w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest nacechowane złą wolą organu. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. wnioskodawca podniósł, że żądane informacje są mu niezbędne "jako dowód w sprawach, argumentacja do postępowań przed sądami". W ocenie organu na tej podstawie można przypuszczać, że przedmiotowy wniosek zmierza raczej do uzyskania informacji uznawanych za należące do zakresu interesu prywatnego, który jest przeciwstawiany interesowi publicznemu.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że podczas wydawania decyzji z dnia 3 czerwca 2022 r. zaniechano wydania rozstrzygnięcia w oparciu o argumenty hierarchicznej budowy systemu prawa. Podkreślił, że Konstytucja RP nie przewiduje przesłanki szczególnego znaczenia udostępnianej informacji dla interesu publicznego.

Pierwszy Prezes SN po ponownym rozpatrzeniu sprawy opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 czerwca 2022 r. Zdaniem organu za prawidłowe należy uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że przesłanka interesu społecznego nie została w realiach sprawy spełniona. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że informacja, o którą wniósł, mogłaby zostać wykorzystana w celu wywierania wpływu na poprawę funkcjonowania Sądu Najwyższego, czy sądownictwa w ogólności. Spełnienie tej przesłanki jest zaś niezbędne dla uznania, że żądana informacja ma znaczenie dla interesu publicznego. Uzyskanie żądanej informacji przetworzonej wiąże się natomiast z koniecznością zaangażowania określonych środków osobowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością Sądu Najwyższego.

Skarżący wywiódł skargę od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 5, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 w zw. z art. 30 w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na zaniechaniu respektowania zasad praworządności cywilizowanego demokratycznego państwa prawnego, tj. hierarchicznej budowy systemu prawa, koherentnej jedności systemu zasad norm prawnych ustawy zasadniczej rozumianej w prawidłowy zgodny z Konstytucją RP sposób dla języka polskiego w percepcyjny logiczny sposób zgodny dla właściwości i celu systemu prawa konstytucyjnego;

2) rażące uchybienie, polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 27/14, w którym uznano, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji, w której ww. wyrok TK dotknięty jest wadą nieważności postępowania w sprawie, wobec treści art. 135 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 61 ust. 1 z zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z ust. 1; art. 30 Konstytucji RP wobec nadużycia prawa podmiotowego przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiocie zastosowania ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zaniechano rozpatrzenia skargi konstytucyjnej w ww. sprawie zgodnie z definicją rozumienia treści art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, a pojęcia słowa "Konstytucja";

3) rażące uchybienie, polegające na stosowaniu, praktykowaniu i orzekaniu na ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a dotkniętej wadą prawną nieważności z mocy art. 236 ust. 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP wobec zaniechania derogacji systemu prawa, wobec zasad współżycia społecznego, gdzie żaden sędzia cywilizowanego demokratycznego państwa prawa nie ośmieliłby się, o ile respektuje godność i własny autorytet, stosować prawa sprzed 1989 r. przesiąkniętego i przelanego krwią ludzką własnych rodaków, własnej Ojczyzny, którzy przed 1989 r. poświęcili życie za Trzecią RP, wolność, godność, podmiotowość ludzką, wszak atrybutów, z których korzysta każdy Sędzia, jednocześnie profanując pamięć tych osób i gwałcąc konstytucyjną zasadę wyrażoną w preambule do Konstytucji RP: "pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane".

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie informacji publicznych zgodnie z żądaniem.

Ponadto skarżący wniósł o:

1. skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego na mocy art. 193 Konstytucji RP w przedmiocie zbadania zgodności ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego z Konstytucją RP, a m.in. z art. 236 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 30 w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w związku z funkcjonowaniem ustawy wydanej przez niekompletne organy władzy publicznej i wydanej w niewłaściwym trybie z punktu widzenia Konstytucji RP z 1997 r. w związku z obligatoryjnym terminem prekluzji art. 236 ust. 1 Konstytucji RP, czyniąc de facto stan prawny od 17 października 1999 r. nieważności wszystkich wyroków sądów administracyjnych z punktu cywilizowanego demokratycznego państwa prawa, ponieważ dwuletni okres przejściowy z punktu art. 236 ust. 1 Konstytucji RP był terminem zawitym nie podlegającym wydłużeniu obligującym do dostosowania wszystkich aktów prawnych wydanych przed 17 października 1997 r. do Konstytucji RP z 1997 r., gdyż fakt ten miał legitymizować wszystkie ustawy z cywilizowanym demokratycznym państwem prawnym, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, art. 236 ust. 1 w zw. z art. 241 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP;

2. skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego na mocy art. 193 Konstytucji RP w przedmiocie zbadania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim uzależnia uzyskanie informacji publicznej do zakresu informacji przetworzonej i w jakim ma to szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, co m.in. jest niezgodne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 30 w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP;

3. przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zbadania art. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny wykonuje kompetencje określone w ustawach, gdyż jest niezgodny w tym zakresie z art. 195 ust. 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes SN wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej także jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy kwestii czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej uznając, że jest to informacja przetworzona, albowiem wymaga stworzenia tylko dla wnioskodawcy i na jego żądanie nowego opracowania statystycznego, które nie zostało do tej pory sporządzone, a także nie jest możliwe jego automatyczne wygenerowanie z systemów informatycznych Sądu Najwyższego. Ponadto podniesiono, że wnioskodawca nie wykazał, aby uzyskanie żądanego zestawienia miało szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu meriti zawarte w decyzji z dnia 5 lipca 2022 r. stanowisko odnośnie do kwalifikacji żądanej informacji mogłoby być prawidłowe, ale w tym stanie faktycznym jest przedwczesne. Informację przetworzoną definiuje się jako informację jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w żądanej treści i postaci, choć jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Samo przetworzenie oznacza natomiast zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji prostych, w różny sposób ze sobą powiązanych i mogących występować w różnej formie, równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzania czynności analitycznych, których efektem finalnym jest dokument, pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Pojęcie "przetworzenia" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje zarówno przekształcenie intelektualne, jak i przybranie nowej formy, w tym zwłaszcza stworzenia pewnej bazy danych. Informacją przetworzoną jest pewna suma informacji prostych, jeżeli z uwagi na treść żądania jej udostępnienie wymaga dokonania analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, czy dokonywania innych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych. Przetworzenie informacji prostych może polegać na odpowiednim zestawieniu informacji prostych według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny. W świetle powyższego żądana przez skarżącego informacja publiczna może mieć charakter przetworzony i w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ może odmówić jej udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wykazano, że Sąd Najwyższy nie znajduje się w posiadaniu gotowego opracowania statystycznego o wskazanej przez skarżącego charakterystyce, a ponadto nie jest możliwe jego wygenerowanie w sposób automatyczny z systemów wykorzystywanych do obsługi administracyjnej Sądu Najwyższego, albowiem funkcjonalności takiej nie posiadają informatyczne narzędzia wykorzystywane w Sądzie Najwyższym. Zatem podzielono stanowisko organu, że przedmiotem żądania skarżącego jest kompleksowe opracowanie statystyczne przedstawiające liczbę sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Wnioskowana baza danych powinna uwzględniać wyłącznie liczbę spraw, w których dany sędzia sądu powszechnego został ukarany w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie). Ponadto dodatkowym kryterium żądania skarżącego, które powinno obejmować wnioskowane opracowanie statystyczne, jest liczba przypadków, w których sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu. Nie budziło wątpliwości, że pozyskanie żądanej bazy danych wymaga nie tylko zestawienia wielu informacji prostych, ale także przetworzenia intelektualnego w postaci wyselekcjonowania interesujących skarżącego informacji i złożenia ich w jedno kompleksowe opracowanie statystyczne. Co za tym idzie, spełnienie żądania skarżącego wiąże się ze stworzeniem nieistniejącej dotychczas bazy danych, która jest dodatkowo czasochłonna, co należy uznać za przetworzenie. Z uwagi na fakt, że Izba Dyscyplinarna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od dnia 3 kwietnia 2018 r. żądane opracowanie musiałoby uwzględnić odnośne orzecznictwo Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego za okres od dnia 3 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku (ponad 4 lata). Biorąc to wszystko pod uwagę należałoby przyjąć, że spełnienie żądania skarżącego skutkowałoby koniecznością zaangażowania, jak twierdzi SN, co najmniej jednego spośród czterech pracowników Referatu dostępu do informacji publicznej na okres przynajmniej jednego tygodnia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tak więc, realizacja żądania skarżącego prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami. Uzyskanie informacji przetworzonej przez skarżącego musi poprzedzać wykazanie szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie skarżący nie wykonał.

W ocenie Sądu meriti Pierwszy Prezes SN nie wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Powołał się na fakt, że Izba Dyscyplinarna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od dni 3 kwietnia 2018 r. i żądane opracowanie musiałoby uwzględnić odnośne orzecznictwo Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego za okres od dnia 3 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku (ponad 4 lata). Jednocześnie organ nie wskazał, na konieczność przeanalizowania dokumentów i wyselekcjonowania dokumentów żądanych przez wnioskodawcę i nie wskazał nawet przybliżonej ilości tych dokumentów. Zatem oprócz informacji o konieczności przeanalizowania dokumentów za 4 lata (liczba nieznana) organ nie wskazał argumentów potwierdzających, że jest to informacja przetworzona i jej pozyskanie wymaga wykazania szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozstrzygnięcie tej spornej kwestii poprzedzono wyjaśnieniem, czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu. W pierwszej kolejności podkreślono, że na gruncie przepisów u.d.i.p. ustawodawca nie doprecyzowuje pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba, tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień.

Sąd meriti wskazał nadto, że biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia. Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę. W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji), będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji, wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca.

A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny. Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd meriti uznał, że Pierwszy Prezes SN przedwcześnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawione rozważania i wykaże, że żądana informacja jest informacją prostą lub przetworzoną i po dokonaniu tych ustaleń podejmie właściwe rozstrzygnięcie.

Pierwszy Prezes SN wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej jako "P.u.s.a." - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że brak gotowej informacji odpowiadającej żądaniu i wskazany przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakład pracy pracowników organu, konieczny dla udostępnienia informacji publicznej skarżącemu, nie przemawia w wystarczającej mierze za przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

a) organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej i przedwcześnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a tym samym uzasadnienie jego decyzji jawiło się jako niespełniające minimalnych wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a, podczas gdy organ wykazał w zaskarżonej decyzji istnienie przetworzonego charakteru żądanej informacji;

b) organ nie wskazał, na konieczność przeanalizowania i wyselekcjonowania dokumentów żądanych przez wnioskodawcę i nie wskazał nawet przybliżonej ilości tych dokumentów, podczas gdy Pierwszy Prezes SN wskazał w zaskarżonej decyzji na konieczność przeanalizowania i wyselekcjonowania znacznej liczby dokumentów i informacji, a także uprawdopodobnił, że nakład pracy związany z pozyskaniem żądanej bazy danych jest znaczny i przekracza zwyczajny zakres kwerendy dokumentów źródłowych, a ponadto z urzędu wiadomym jest, że sposób sformułowania żądania skarżącego implikuje konieczność przedsięwzięcia ponadstandardowych i niezwykle czasochłonnych czynności, zaś czynności, których oczekuje od organu sąd w istocie musiałyby nakładem pracy odpowiadać udzieleniu informacji;

- przy czym wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie uzasadnił w sposób właściwy zaskarżonej decyzji i nie udowodnił przetworzonego charakteru żądanej informacji. To z kolei uniemożliwiło dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji (zbadanie kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej), co wprost świadczy o istotnym wpływie wskazanego wyżej naruszenia na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi z dnia 18 lipca 2022 r., alternatywnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto Pierwszy Prezes SN zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy. Mając na uwadze treść § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68) pełnomocnik skarżącego oświadczył, że opłata na poczet ww. wynagrodzenia nie została poniesiona przez skarżącego lub osoby trzecie ani w całości, ani w części.

Pełnomocnik skarżącego oświadczył nadto, że nie żąda przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07).

Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Podkreślenia nadto wymaga, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Przytoczenie powyższych zapatrywań jest istotne z uwagi na to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący kasacyjnie organ w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej i skorelowanej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – niezależnie od omyłkowego wskazania w warstwie opisowej tego zarzutu "art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych" (uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) – zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z treści podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, jak i jego uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji w niewłaściwy sposób zastosował ww. przepis, uznając, że organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter przetworzony. Tym samym Sąd pierwszej instancji niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W odniesieniu natomiast do podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 1 § 1 oraz art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., wskazać należy, że art. 1 P.p.s.a. nie jest podzielony na żadne jednostki redakcyjne. Przepis ten stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Cytowany przepis zawiera zatem definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej i ma charakter ogólnoustrojowy. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 261/20). Również art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny. Przepis ten mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.

Należy również zaakcentować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy takie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 2595/13; z dnia 11 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2383/14; z dnia 20 listopada 2019 r; sygn. akt I OSK 4346/18). We wniesionej skardze kasacyjnej takiego powiązania w warstwie opisowej podniesionego zarzutu wprost nie dokonano, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten - dotyczący w istocie błędnego uchylenia wydanych w sprawie decyzji w następstwie opisanego wyżej błędu w subsumpcji - nie powinien być w realiach tej sprawy a limine uznany za niezasadny wobec jego wadliwości konstrukcyjnej (formalnej), gdyż w punktach 2a oraz 2b petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu autor wniesionego środka odwoławczego przedstawił argumentację przemawiającą za wadliwością orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym, pomimo wskazanych mankamentów konstrukcyjnych wniesionego środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów stawianych względem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty te koncentrują zaś się wokół dwóch zagadnień, a mianowicie oceny, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 kwietnia 2022 r. obejmował informacje o charakterze informacji przetworzonej oraz czy skarżący wykazał, że uzyskanie przez niego informacji w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wobec tego – w kwestii interpretacji tego pojęcia - Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - postanowił odwołać się do rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r.; sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 89/13, z dnia 17 października 2006 r.; sygn. akt I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2149/12, z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 89/13, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r.; sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2010 r.; sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2658/14, z dnia 5 stycznia 2016 r.; sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją; informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1645/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2014 r.; sygn. akt I OSK 140/14, z dnia 21 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1477/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r.; sygn. akt I OSK 792/11, z dnia 8 czerwca 2011 r.; sygn. akt I OSK 426/11, z dnia 17 października 2006 r.; sygn. akt I OSK 1347/05).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się nadto w sposób zasadny, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 19/15).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej uznać należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo odkodował to pojęcie i nieprawidłowo skonstatował, że powołanie się przez organ na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy było przedwczesne.

Należy odnotować, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd meriti stwierdził, że "[...] zawarte w decyzji z dnia 5 lipca 2022 r. stanowisko odnośnie do kwalifikacji żądanej informacji mogłoby być prawidłowe, ale w tym stanie faktycznym jest przedwczesne. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykazano, że Sąd Najwyższy nie znajduje się w posiadaniu gotowego opracowania statystycznego o wskazanej przez skarżącego charakterystyce, a ponadto nie jest możliwe jego wygenerowanie w sposób automatyczny z systemów wykorzystywanych do obsługi administracyjnej Sądu Najwyższego, albowiem funkcjonalności takiej nie posiadają informatyczne narzędzia wykorzystywane w Sądzie Najwyższym. Zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że przedmiotem żądania skarżącego jest kompleksowe opracowanie statystyczne przedstawiające liczbę sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Wnioskowana baza danych powinna uwzględniać wyłącznie liczbę spraw, w których dany sędzia sądu powszechnego został ukarany w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie). Ponadto dodatkowym kryterium żądania skarżącego, które powinno obejmować wnioskowane opracowanie statystyczne, jest liczba przypadków, w których sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu. Nie budziło wątpliwości, że pozyskanie żądanej bazy danych wymaga nie tylko zestawienia wielu informacji prostych, ale także przetworzenia intelektualnego w postaci wyselekcjonowania interesujących skarżącego informacji i złożenia ich w jedno kompleksowe opracowanie statystyczne. Co za tym idzie, spełnienie żądania skarżącego wiąże się ze stworzeniem nieistniejącej dotychczas bazy danych, która jest dodatkowo czasochłonna, co należy uznać za przetworzenie. Z uwagi na fakt, że Izba Dyscyplinarna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od 3 kwietnia 2018 r. żądane opracowanie musiałoby uwzględnić odnośne orzecznictwo Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego za okres od dnia 3 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku (ponad 4 lata) [...]".

Dalej Sąd pierwszej instancji argumentował, że biorąc to wszystko pod uwagę należałoby przyjąć, że spełnienie żądania skarżącego skutkowałoby koniecznością zaangażowania, jak twierdzi SN, co najmniej jednego spośród czterech pracowników Referatu dostępu do informacji publicznej na okres przynajmniej jednego tygodnia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji realizacja żądania skarżącego prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami. Uzyskanie informacji przetworzonej przez skarżącego musi poprzedzać wykazanie szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie skarżący nie wykonał.

Mając powyższe na uwadze, Sąd meriti doszedł do wniosku, że organ nie wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Powołał się na fakt, że Izba Dyscyplinarna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od 3 kwietnia 2018 r. i żądane opracowanie musiałoby uwzględnić odnośne orzecznictwo Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego za okres od dnia 3 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku (ponad 4 lata). Jednocześnie organ nie wskazał na konieczność przeanalizowania dokumentów i wyselekcjonowania dokumentów żądanych przez wnioskodawcę i nie wskazał nawet przybliżonej ilości tych dokumentów. Tak więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, oprócz informacji o konieczności przeanalizowania dokumentów za 4 lata (liczba nieznana) organ nie wskazał argumentów potwierdzających, że jest to informacja przetworzona i jej pozyskanie wymaga wykazania szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona argumentacja Sądu pierwszej instancji, mająca uzasadniać przyjętą ocenę, że organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, jest wadliwa i wewnętrznie niespójna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że organ wskazał w zaskarżonej decyzji na konieczność przeanalizowania i wyselekcjonowania znacznej liczby dokumentów i informacji, a także uprawdopodobnił, że nakład pracy związany z pozyskaniem żądanej bazy danych jest znaczny i przekracza zwyczajny zakres kwerendy dokumentów źródłowych. Zgodzić się więc należy z autorem skargi kasacyjnej, że organ nie musi w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 512/22)

Wymaga zatem stanowczego odnotowania, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci liczby sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie), ze wskazaniem - w ilu przypadkach sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu - mają charakter przetworzony. Organ argumentował, że Sąd Najwyższy nie znajduje się w posiadaniu gotowego opracowania statystycznego o wskazanej przez wnioskodawcę charakterystyce, a ponadto nie jest możliwe jego wygenerowanie w sposób automatyczny z systemów wykorzystywanych do obsługi administracyjnej Sądu Najwyższego, albowiem funkcjonalności takiej nie posiadają informatyczne narzędzia wykorzystywane w Sądzie Najwyższym. Przedmiotem żądania wnioskodawcy jest kompleksowe opracowanie statystyczne przedstawiające liczbę sędziów sądów powszechnych, którzy zostali ukarani dyscyplinarnie w wyniku orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Z uwagi na fakt, że Izba Dyscyplinarna funkcjonuje w polskim porządku prawnym od 3 kwietnia 2018 r. żądane opracowanie musiałoby uwzględnić odnośne orzecznictwo Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego za okres od dnia 3 kwietnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku (ponad 4 lata). Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że wnioskowana baza danych powinna uwzględniać wyłącznie liczbę spraw, w których dany sędzia sądu powszechnego został ukarany w związku z prowadzeniem sprawy przewlekle i opieszale (zaniechanie prowadzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie). Ponadto dodatkowym kryterium żądania wnioskodawcy, które powinno obejmować wnioskowane opracowanie statystyczne, jest liczba przypadków, w których sprawa zakończyła się złożeniem sędziego z urzędu. Nie budzi zatem wątpliwości, że pozyskanie żądanej bazy danych wymaga nie tylko zestawienia wielu informacji prostych, ale także przetworzenia intelektualnego w postaci wyselekcjonowania interesujących wnioskodawcę informacji i złożenia ich w jedno kompleksowe opracowanie statystyczne. Organ wskazał, że spełnienie żądania wnioskodawcy skutkowałoby koniecznością zaangażowania co najmniej jednego spośród czterech pracowników referatu dostępu do informacji publicznej na okres przynajmniej jednego tygodnia.

Na tle powyższego stwierdzić należy, że konkluzja Sądu pierwszej instancji, że organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej stoi w opozycji do przedstawionego i znajdującego uzasadnienie stanowiska Pierwszego Prezesa SN wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wymaga również wyjaśnienia, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla skuteczności wniosku dostępowego wymaga wykazania po stronie podmiotu, który go złożył, szczególnie istotnego interesu publicznego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 124/23) pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35);

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych;

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r.; sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r.; sygn.. akt I OSK 1737/11 oraz z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 3097/12).

Należy również zauważyć, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1768/10 oraz dnia 9 listopada 2011 r.; sygn. akt I OSK 1365/11).

Skoro zatem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej zwrócił się skarżący organ miał podstawę do żądania aby skarżący wykazał interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanych informacji. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 11 maja 2022 r. organ wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanych informacji ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego.

W odpowiedzi z dnia 18 maja 2022 r. skarżący nie ustosunkowując się w istocie do przedmiotu wezwania wskazał, że zasady hierarchicznej budowy konkretnego systemu prawnego chronią interes wspólny i nakazują udostępnienie żądnej informacji przez organ. Podniósł w tym zakresie, że system prawny w RP generuje pojęcie hierarchicznej budowy systemu prawa, o czym przesądza art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Jego zdaniem stanowisko zaprezentowane w wezwaniu z dnia 11 maja 2022 r. formalnie może wydawać się poprawne, ale z punktu widzenia aksjomatu hierarchicznej budowy systemu prawnego jest wadliwe. Skarżący wskazał, że środowisko prawników, co do zasady, nie tylko nie zna Konstytucji RP, ale nie rozumie systemu prawnego, w którym to właśnie aspekt hierarchicznej budowy prawa oraz nadrzędności Konstytucji RP ma zapobiegać wszelkim nadużyciom prawa. Zdaniem skarżącego stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z dnia 11 maja 2022 r. w zakresie wskazania interesu publicznego, nie jest poprawne, ponieważ jest oderwane od nadrzędnych zasad ustanowionych w Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że z perspektywy Konstytucji RP, ma on - jako obywatel - prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Żądane informacje są mu natomiast niezbędne "jako dowód w sprawach, argumentacja do postępowań przed sądami".

W świetle powyższego organ miał zatem pełne podstawy do tego aby wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ przyjął przy tym w sposób racjonalny, że udzielenie skarżącemu informacji przetworzonej byłoby uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile mogłoby to realnie przełożyć się na przykład na poprawę funkcjonowania Sądu Najwyższego, bądź też sądownictwa w ogólności. Natomiast w sytuacji, gdy z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej występują podmioty, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa, to należy przyjąć, że po stronie podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie żądanej informacji. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma sporu co do tego, że skarżący nie ujawnił, w jaki sposób mógłby wykorzystać wnioskowaną informację na rzecz interesu publicznego. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że decyzja wydana na skutek niespełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy, a zatem pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać i ocenić indywidualnie (ad casum). Ponadto to podmiot odmawiający udostępnienia informacji przetworzonej powinien ostatecznie wykazać brak szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji i rozważania tego dotyczące muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy zastosowania przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej skargą decyzji zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalone przez organ. Nie było zatem podstaw co uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o czym orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Jeżeli bowiem wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym (k. 458 akt sądowych) Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił z kolei do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który rozpoznaje ten wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.