Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 450/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21 sierpnia 2018 r., działając na wniosek M.P., Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa trzech budynków do chowu i hodowli indyków wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] w obrębie [...].

W dniu 19 lutego 2019 r. wpłynął do organu wniosek A.W-K. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wójta Gminy z powodu niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu. Strona wniosła o uznanie jej za stronę postępowania we wznowionym postępowaniu, wycofanie z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa wynikającego z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uznanie jej za stronę postępowania i tym samym pozbawienia jej prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z 145 § 1 pkt 4, art. 107 § 1, art. 147 - 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 28 i 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa trzech budynków do chowu i hodowli indyków wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] w obrębie [...] wydanej na rzecz Gospodarstwa Rolnego M.P.

W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że wniosek o uchylenie decyzji

o warunkach zabudowy nie jest zasadny. Wnioskodawczyni nie może zostać uznana za stronę postępowania i stąd nie może wywieść uprawnienia do żądania uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nie zgodził się z wnioskodawczynią, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 28 k.p.a.

Rozstrzygające dla ustalenia stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn, zm.). Zdaniem Wójta, obszaru oddziaływania inwestycji nie można utożsamiać z obszarem, na którym organ analizuje wymagania

i parametry dla planowanej nowej zabudowy. Stroną bowiem może być tylko podmiot, na którego nieruchomość inwestycja rzeczywiście może oddziaływać. Z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, że granica obszaru oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek należących do inwestora (dz. [...]). Zgodnie z art. 28 i 29 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne

i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne

i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zasada ta obowiązuje między innymi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, organ za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przyjął inwestora, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, których wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, jak również wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Jako, że A.W-K., współwłaścicielka działek nr [...] w [...] nie należy do żadnej kategorii w/w podmiotów, a nieruchomości, których jest współwłaścicielką, nie graniczą z terenem inwestycji, organ I instancji uznał, że słusznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa trzech budynków do chowu i hodowli indyków wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] w obrębie [...] na rzecz Gospodarstwa Rolnego M.P.

Dalej organ podkreślił, że warunki zabudowy wydaje się dla inwestycji planowanej. Jak ustalił organ, przedmiotowa inwestycja jest w wysokim stadium zaawansowania. Jeden z objętych wnioskiem budynków został już wzniesiony,

w związku z czym, nawet w przypadku uchylenia dotychczasowej decyzji określającej warunki zabudowy, bezprzedmiotowym byłoby postępowanie w przedmiocie ich ponownego ustalenia.

Odwołanie od decyzji Wójta złożyła A.W-K., w którym zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 i 29 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że słusznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia

[...] sierpnia 2018 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa trzech budynków do chowu i hodowli indyków wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w obrębie [...], gdyż nie przysługiwał jej w tym postępowaniu status strony - z uwagi na fakt, że nieruchomość, której jest współwłaścicielką, nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Zdaniem skarżącej, nieruchomość będąca jej współwłasnością znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a za strony postępowania administracyjnego w sprawie związanej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójt uznał "mieszkańców miejscowości [...]", więc w związku z tym wszystkim tym stronom, również jej powinien zostać przyznany status strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy.

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 4 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w tym przepisie, podczas gdy faktycznie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, zakończony decyzją o wydaniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że w przypadku, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, krąg podmiotów, które uznane zostały za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, powinien być uwzględniony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Wójt Gminy w postępowaniu w sprawie związanej z decyzją

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia uznał za strony postępowania "mieszkańców miejscowości [...]". Uznał, że jest ponad 20 stron postępowania. W związku z powyższym, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy powinny być te same podmioty.

Dalej skarżąca wskazała, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mającą istotny wpływ na środowisko, a zatem niewątpliwie krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku takiej inwestycji jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko poprzez oddziaływanie faktyczne. Stronami będą zatem właściciele nieruchomości mieszczących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Oddziaływanie i negatywne skutki planowanej inwestycji, uciążliwości i zagrożenia nie zamykają się w granicach działki M.P. Z przywołanego raportu jednoznacznie zdaniem skarżącej wynika, że oddziaływanie inwestycji wykracza poza teren inwestora i obejmuje swoim zasięgiem działki będące jej współwłasnością. Niewątpliwie planowana inwestycja wpływać będzie negatywnie na jej nieruchomość poprzez szkodliwe odziaływanie hałasu, zanieczyszczenia powierza pyłami, odorami i innymi substancjami oraz przez wzmożony ruch samochodowy. Wobec powyższego strona wskazała, że mimo iż jej nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką, na której jest planowana budowa, to znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji powinna ona zostać uznana za stronę postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił regulacje kodeksowe dotyczące postępowania wznowieniowego, a następnie wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wznowienie postępowania na podstawie wskazanej w tym przepisie jest uzasadnione w sytuacji, gdy strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w całym postępowaniu administracyjnym lub w którymkolwiek z jego stadiów. Podstawa wznowienia ustanowiona w art. 145 § 1 pkt 4 odnosi się do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej obydwu instancji zarówno w trybie zwyczajnym, jak i w nadzwyczajnych trybach weryfikacji aktów administracyjnych. Zdaniem Kolegium, przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w innych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z przyczyn przez nią niezawinionych. Nie ma tutaj znaczenia prawnego, czy winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracji publicznej, wystarczającym jest brak możliwości przypisania winy pominiętej w postępowaniu stronie. Brak winy strony podlega udowodnieniu, nie wystarczy więc tutaj prawdopodobieństwo. W związku z tym, że ani przepisy k.p.a. w zakresie przesłanek wznowienia, ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują wprost kręgu osób, którym przypisany jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, w ocenie Kolegium ustalenie stron tego postępowania musi być oparte o reguły przepisu art. 28 k.p.a. Zatem stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą bez wątpienia wnioskodawca - podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane. Stronami postępowania będą również, co do zasady, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. Następnie organ podał, że przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Omówił też różnice pomiędzy interesem prawnym a faktycznym i wskazał, że dla ustalenia statusu strony w rozumieniu powyższego przepisu nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale wystarczające jest jego istnienie. Aby zatem móc być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i sprzeciwiać się skutecznie przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów, trzeba dysponować własnym interesem prawnym.

Analizując kwestię stron postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ II instancji stwierdził, że Wójt ograniczył

się jedynie do wskazania, iż za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przyjmuje inwestora, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, jak również wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Nadto, organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, że granica obszaru oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek należących do inwestora (dz. [...]). Kolegium uznało, że dokumentem tym jest mapa sytuacyjno-wysokościowa znajdująca się przy wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Poza nią brak jest jakiejkolwiek analizy ze strony organu I instancji w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji. Również w zaskarżonej decyzji brak jest rozważań organu I instancji w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia pt. "Budowa trzech budynków inwentarskich do chowu i hodowli indyków na terenie Gospodarstwa Rolnego M.P., [...]", jednakże brak jest odniesienia do niej w skarżonej decyzji, jak i brak jest rozważań w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji, chociażby w oparciu o tę decyzję. Istotną, w tym aspekcie, jest również okoliczność podnoszona przez odwołującą, która podaje, że zasięg oddziaływania inwestycji został określony w raporcie o oddziaływaniu na środowisko w/w przedsięwzięcia, sporządzonego dla planowanej inwestycji. W raporcie tym na załącznikach graficznych przedstawiono zasięg oddziaływania różnego rodzaju zanieczyszczeń emitowanych przez planowaną inwestycję: hałas, pył, amoniak, dwutlenek azotu, dwutlenek siatki.

Oddziaływanie i negatywne skutki planowanej inwestycji, uciążliwości i zagrożenia nie zamykają się w granicach działki M.P. Z przywołanego raportu jednoznacznie wynika, że oddziaływanie inwestycji wykracza poza teren inwestora i obejmuje swoim zasięgiem działki będące współwłasnością skarżącej. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustosunkować się również do tej okoliczności, wyjaśniając dlaczego uznał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek należących do inwestora (dz. [...]) oraz dlaczego ustalił odmiennie krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i w sprawie zakończonej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.P., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ I instancji nie dokonał analizy kręgu stron postępowania, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania i wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy taka analiza znajduje się w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a w konsekwencji w postępowaniu odwoławczym powinna zapaść decyzja merytoryczna;

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo zebrania całości materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie analizy sprawy pod kątem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie kręgu stron ustalonego na potrzeby wcześniejszego postępowania środowiskowego.

W związku z powyższym, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przyznanie skarżącemu od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że organ I instancji zgromadził wszelkie dowody, w tym również dokumentację dotyczącą wcześniejszego postępowania środowiskowego, wystarczające do załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy aktywność organu I instancji z dużą dozą prawdopodobieństwa ograniczy się do zawiadomienia strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i ewentualnej modyfikacji treści decyzji co do rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. W ocenie skarżącego, jeżeli materiał dowodowy został zgromadzony, a istnieją jedynie wątpliwości co do jego oceny, organ odwoławczy nie jest upoważniony do wydania decyzji kasatoryjnej, a w powinien merytorycznie rozpoznać sprawę. Organ II instancji w ewentualnym postępowaniu uzupełniającym (przy założeniu że było ono faktycznie niezbędne) zmuszony byłby przeanalizować jedynie wpływ decyzji środowiskowej na krąg stron w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie oznacza to konieczności przeprowadzenia znacznej części postępowania wyjaśniającego. Za nieuzasadnione pełnomocnik uznał twierdzenie organu odwoławczego, iż organ I instancji w toku postępowania wznowieniowego nie dokonał analizy kręgu stron postępowania wznawianego. Całość uzasadnienia poza jego częścią historyczną poświęcona jest przedstawieniu przyczyn pominięcia A.W-K. przy określaniu kręgu stron postępowania. Organ I instancji ograniczył się do uznania za strony właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących, nie znajdując przyczyn do rozszerzania tej grupy poza zakres oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy mógł wyrazić odmienną ocenę ustalonego stanu faktycznego, nie mniej jednak powinien dokonać tego w ramach decyzji merytorycznej, czy to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 czy pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej określanej jako "k.p.a." – skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu,czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2019 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym (wydanym w oparciu o powyższy przepis) sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19, baza orzeczeń CBOSA). Zatem decyzja taka wydawana jest wtedy, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiałów i dowodów (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń CBOSA).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ II instancji.

Z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika, że zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, organ ten przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Kompetencja organu odwoławczego nie ogranicza się do rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ I instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 252/19, Lex nr 2700401).

Podsumowując powyższe rozważania należy jednoznacznie stwierdzić, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16, baza orzeczeń CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. niezasadnie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia była – zdaniem Kolegium – konieczność dokładnej oceny podstawy wznowienia postępowania, na którą powołuje się wnioskodawczyni A.W-K. i jednoznacznego ustalenia, czy jest ona stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków do chowu i hodowli indyków wraz z infrastrukturą na działkach nr [...] w obrębie [...], której inwestorem jest M.P. Zgodzić się należy z organami, że z uwagi na fakt, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa jednoznacznie kto jest stroną w takim postępowaniu, należy przyjąć, że zastosowanie znajdzie w takiej sytuacji art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale również cywilnego (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 108/18 i wskazane w nim orzecznictwo, baza CBOSA).

Choć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji był zdaniem Sądu wystarczający do dokonania oceny, czy A.W-K. powinna być stroną postępowania w sprawie o warunki zabudowy prowadzonego z wniosku M.P., to jednak, mając co do tego wątpliwości, organ – w ramach art. 136 k.p.a. – miał możliwość uzupełnienia materiału o stosowne dokumenty i jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był niewielki i nie wymagał przeprowadzenia po raz kolejny postępowania przed organem I instancji. Wystarczyłoby bowiem, aby organ odwoławczy, w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., wystąpił do właściwego organu o udostępnienie dokumentacji zgromadzonej w trakcie przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko, z której wynikałby zasięg oddziaływania inwestycji i uciążliwości z nią związane. Dzięki temu organ mógłby samodzielnie ustalić, czy nieruchomości należące do wnioskodawczyni znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie, czy może ona zostać uznana za stronę postępowania w sprawie o warunki zabudowy. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że Kolegium dysponowało dokumentacją pozwalającą rozstrzygnąć sporną kwestię z racji tego, że do odwołania wnioskodawczyni dołączyła kopie załączników graficznych do raportu, obrazujących zasięg oddziaływania inwestycji. Z dokumentów tych wynika, że nieruchomości, których jest współwłaścicielką, bez wątpienia znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co może przemawiać za koniecznością uznania jej za stronę postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Organ II instancji do dokumentów tych w żaden sposób się nie odniósł. Nadto, powinien przeanalizować odległość, jaka będzie dzielić obiekty budowlane, które mają powstać w ramach planowanej inwestycji od obiektów należących do wnioskodawczyni i wyciągnąć stosowne wnioski. Należy przy tym pamiętać, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także, w zależności od okoliczności, właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, gdyż o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zaaprobowanie poglądu, zgodnie z którym podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nie jest jego stroną, z uwagi na to, że nie jest właścicielem działki sąsiedniej, bo bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją (tak jak to stwierdził organ I instancji w niniejszej sprawie), prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałoby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym ten interes prawny jest i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa dotyczy (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., Sygn. akt II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, baza orzeczeń CBOSA). Innymi słowy, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, iż interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, CBOSA). O interesie prawnym podmiotu świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi).

Dysponując dokumentacją środowiskową organ II instancji bez przeszkód mógł przesądzić, czy A.W-K. powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie o warunki zabudowy spornej inwestycji, a zatem przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji należało uznać za niezasadne i naruszające art. 138 § 2 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji będzie zatem zobligowany we własnym zakresie ustalić status wnioskodawczyni w sprawie o warunki zabudowy, a tym samym czy została spełniona przesłanka z

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca wznowienie tegoż postępowania, a dalej czy istnieją podstawy do wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 sierpnia 2018 r. w trybie art. 151 k.p.a.

W konsekwencji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od złożonej skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265). Nadto uwzględniono uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.