Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 684/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 974
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor WSA - Robert Żukowski (spr.), Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 lutego 2023 r. nr POD.503.181.2021.WF.16 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w spawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. we W. (dalej: D.) jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: organ, GIF) z 8 lutego 2023r. nr POD.503.181.2021.WF.16 uchylająca i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości co do decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. z dnia 9 czerwca 2021 r. znak OWIF.8520.7.1.2021, którą O. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. cofnął zezwolenia: znak [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nazwie [...] mieszczącej się w B. przy ul. Ł. ; znak [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nazwie [...] mieszczącej się w B. przy ul. D. ; oraz zezwolenie znak [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nazwie A. , mieszczącej się w N. przy ul. P., udzielone spółce D. S.A. z siedzibą w B. (zwana dalej także: "Stroną").

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 1 lipca 2020 r. D. we W. (dalej: "D.") złożyła do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. (dalej: "DWIF") wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia D. S.A. z siedzibą w B. (dalej: "Strona") dziewięciu zezwoleń na prowadzenie aptek w miejscowości T., B., N i W. , wraz z wnioskiem o cofnięcie zezwoleń.

Po przekazaniu zgodnie z właściwością do O. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej OWIF) ww. wniosku co do aptek zlokalizowanych na terenie województwa O. zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. OWIF wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek: "A. ", B. , ul. Ł. , "A. ", B. , ul. D. , "A. ", N. , ul. P..

Postanowieniem i dnia 7 stycznia 2021 r. OWIF dopuścił D. do udziału w postępowaniu.

Następnie pismem z 19 stycznia 2021 r. [...] [...] wniósł o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Pismem z dnia 24 marca 2021 r. Strona wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na "konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia wstępnego w postaci orzeczenia o zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U.2017.1015) z art. 2 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie za jego pośrednictwem zasad prawidłowej legislacji gwarantowanych zasadą demokratycznego państwa prawnego".

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. OWIF dopuścił [...] [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem dowodowym z dnia 4 maja 2021 r. O. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 t.j.) dopuścił jako dowód w niniejszym postępowaniu dokumenty z rejestru przedsiębiorców KRS na okoliczność powiązań kapitałowych między przedsiębiorcami.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. zgłosił udział w prowadzonym przez OWIF postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia 11 maja 2021 r. O. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił strony o zamiarze zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 24 maja 2021 r. (data wpływu do organu: 28 maja 2021 r.) Strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, ponownie wniosła o zawieszenie postępowania zgodnie z wnioskami zawartymi w pismach z dnia 19 stycznia 2021 r. i 24 marca 2021 r. oraz wskazała na konieczność uwzględnienia zasad płynących z tzw. Konstytucji Biznesu.

Pismem z dnia 24 maja 2021 r. (data wpływu do organu: 28 maja 2021 r.) [...] [...] przedstawił stanowisko w sprawie, powołując się na zestawienie wypowiedzi z procesu legislacyjnego ustawy prawo farmaceutyczne oraz objaśnienia prawne Ministra Zdrowia.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. znak: OWIF.8520.7.1.2021, OWIF na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 a pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne cofnął zezwolenia na prowadzenie aptek: [...] mieszczącej się w B. przy ul. Ł. ; [...] mieszczącej się w B. przy ul. D. oraz A., mieszczącej się w N. przy ul. P., udzielone [...] S.A. z siedzibą w B.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Organ wskazał m.in., iż z danych zawartych w rejestrze aptek GIF oraz KRS wynika ze [...] Sp. z o.o. z siedziba w B. posiada od dnia 22 lutego 2018 r. 100 % udziałów w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. , od 3 kwietnia 2018 r. 100 % udziałów w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. , zaś od 18 grudnia 2019 r. jest jedynym akcjonariuszem D. S.A. z siedzibą w B. . Wyjaśniono, iż w dniu 18 grudnia 2019 r., tj. w dniu nabycia 100 % akcji przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. w [...] S.A. z siedzibą w B. , [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. posiadała 17 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, zaś [...] S.A. z siedzibą w B. - kolejne 17 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. W stanie faktycznym sprawy w ocenie organu I instancji doszło z dniem nabycia 100 % akcji przez [...] sp. z o.o. w [...] S.A. r., do stworzenia grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów a czynność ta miała miejsce po dniu 25 czerwca 2017 r., tj. po dniu wejścia wżycie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., nowelizującej ustawę prawo farmaceutyczne poprzez wprowadzenie art. 99 ust. 3a pkt 3 w brzmieniu: "zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne".

Wskazano przy tym, iż zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy prawo farmaceutyczne, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. wniósł do Głównego Inspektora Farmaceutycznego odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucono tutaj zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2021.974 tj.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2017.2015) oraz w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię.

Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. D. S.A. z siedzibą w B. także wniosła do GIF odwołanie od decyzji OWIF zarzucając m.in. naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne oraz art. 99 ust. 3a pkt 3 p.f. poprzez ich błędną wykładnię.

Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. GIF po rozpatrzeniu wniosku Strony z dnia 23 sierpnia 2021 r. odmówił zawieszenia postępowania.

Rozpoznając wniesione odwołania GIF zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. znak POD.503.181.2021.WF.16 uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron, oraz treść zastosowanych przepisów prawa. W ocenie organu II instancji przyjęty przez organ I instancji przepis art. 99 ust. 3a u.p.f. wskazuje, iż w ściśle określonych w tym przepisie sytuacjach nie można uzyskać zezwolenia na prowadzenie apteki a zatem kluczowym było rozważenie czy w sytuacji przejęcia udziałów w spółce kapitałowej, która prowadzi aptekę ogólnodostępną, przez inną spółkę, również prowadzącą apteki ogólnodostępne, stworzona zostaje grupa kapitałowa, prowadząca więcej aptek niż 4 apteki ogólnodostępne i co powoduje obowiązek cofnięcia licencji.

Organ II instancji stwierdził, iż skoro art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. jest przepisem kompetencyjnym, ustanawiającym normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to należy przyjąć, że nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły oraz stosowany - zgodnie z literalnym brzmieniem - jako kryterium oceny wniosku o wydanie zezwolenia. Sens tego przepisu jest jednoznaczny i precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jednakże wyłącznie w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie.

Wskazano przy tym, iż że w art. 103 u.p.f. ustawodawca wskazał na przypadki obligatoryjnego, jak też fakultatywnego cofnięcia zezwolenia. Mimo, że ustawodawca w tak szeroki sposób wskazał sytuacje, w jakich następuje lub może nastąpić cofnięcie zezwolenia, to nie wymienił w ww. regulacji, przypadku przekroczenia - w toku działalności przedsiębiorcy - zapisów antykoncentracyjnych, czego następstwem będzie obligatoryjne cofnięcie zezwolenia, nie wskazał również na fakultatywność takiego działania.

Dokonując natomiast analizy przepisu art. 37 ap u.p.f. oraz wskazał, iż ustawodawca zawęził krąg sytuacji, w których może nastąpić cofnięcie zezwolenia na podstawie tego przepisu a tym samym skoro art. 103 u.p.f. zawiera wyliczenie ściśle wskazanych sytuacji dotyczących utraty zezwolenia, to należy odróżnić wymogi, które musi spełnić przedsiębiorca tylko na etapie uzyskania zezwolenia od wymogów, jakie muszą istnieć przez cały czas w jakim wykonywana jest działalność na detalicznym rynku farmaceutycznym.

Zdaniem organu w sytuacji, gdy wykładnia językowa przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, brak jest podstaw do stosowania kolejnych metod wykładni.

W tym miejscu GIF zauważa, że w art. 103 u.p.f. ustawodawca wskazał na przypadki obligatoryjnego, jak też fakultatywnego cofnięcia zezwolenia.

W związku z powyższym w ocenie organu II instancji nie można na podstawie wskazanych powyżej regulacji cofnąć zezwolenia już udzielonego, tylko w przypadku zaistnienia koncentracji przedsiębiorców. Przepisy te powinny być interpretowane w sposób ścisły oraz stosowane – zgodnie z literalnym brzmieniem m.in. art. 99 u.p.f. jako kryterium oceny wniosku o wydanie zezwolenia gdyż zawiera on przesłankę negatywną udzielenia zezwolenia. W ocenie organu II instancji wobec braku regulacji nakazującej cofnięcie zezwolenia w przypadku takim jak zaistniały w przedmiotowej sprawie, zdaniem GIF zastosować należy przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie D. we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wydanie, tj.:

1. art. 37ap ust 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 u.p.r. poprzez nieprawidłową wykładnię wyrażenia "warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu" zawartego w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. i niezasadne przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do warunków, o których mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 p.f, a także - że zaprzestanie spełniania tych warunków nie może być podstawą do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki;

2. art. 99 ust. 3 a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 p.f. poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i tym samym nieprawidłowe przyjęcie, że w przepisach tych ustanowiono jedynie takie wymogi do prowadzenia apteki, które należy spełniać na dzień uzyskania zezwolenia (lub złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia), podczas gdy przepisy te określają wymogi, które należy spełniać przez cały okres wykonywania przez przedsiębiorcę działalności, polegającej prowadzeniu apteki;

3. art. 99 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 5 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że zezwolenie na prowadzenie apteki określa zespół wymogów (warunków) prawnych, które umożliwiają jedynie rozpoczęcie prowadzenia apteki, ale nie obejmują wymogów do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu apteki;

4. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 42 w zw. z art. 43 ust. 7 zd. 1 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że przedsiębiorca może wykonywać działalność gospodarczą uzależnioną od spełniania ustawowych warunków bez spełniania tych warunków;

5. art. 103 ust. 1, 1a i 2 p.f. 1, la i 2 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że przepisy te zawierają kompletny katalog przypadków, które są podstawą do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy cofnięcie tego rodzaju zezwolenia może wynikać również z sytuacji, które są objęte hipotezą normy wynikającej z art. 37 ap ust. 1 p;kt 2 p.f.;

6. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo

farmaceutyczne (Dz. U. 2017, poz. 1015; zw. dalej: "nowelizacją z 2017 r.") poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne (w zakresie określonych w tej ustawie wymogów do prowadzenia apteki) w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. mają zastosowanie również do innych postępowań, niż postępowania o udzielenie zezwolenia, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, podczas gdy przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne wedle stanu prawnego sprzed 25 czerwca 2017 r. nie mają zastosowania do innych postępowań, niż opisane powyżej, zwłaszcza - nie mają zastosowania w postępowaniu dot. cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a zdarzenia lub czynności prawne odnoszące się do wymogów do prowadzenia apteki, które będą miały miejsce po dniu 25 czerwca 2017 r., powinny być oceniane przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne obowiązujących w dacie wystąpienia tego zdarzenia (zgodnie z regułą: ternpus regit actum);

7. art. 2 ust. 2 nowelizacji z 2017 r. poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że zawarty w jego dyspozycji zwrot "[zezwolenia] zachowują ważność" oznacza, że do zezwoleń na prowadzenie aptek wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r. stosuje się – w zakresie wymogów do prowadzenia apteki - przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2017 r., podczas gdy zwrot ten należy rozumieć w ten sposób, że posiadacze tzw. "starych" zezwoleń zachowują uprawnienie do prowadzenie aptek, ale w niezmienionym kształcie i treści, a dokonywane przez nich zmiany w zezwoleniu nie mogą być sprzeczne z aktualnymi wymogami do jego uzyskania;

8. art. 104a ust. 1 p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że po 25 czerwca 2017 r. wejście w uprawnienie do prowadzenia apteki - również za pomocą przedsiębiorcy zależnego - możliwe jest w inny sposób, niż poprzez uzyskanie lub przeniesienie zezwolenia, podczas gdy od dnia wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. wszelki "obrót" zezwoleniami został przez ustawodawcę skanalizowany w instytucji przeniesienia zezwolenia;

9. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP] w ten sposób, że GIF nadał przepisom art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 p.f. oraz art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji z 2017 r. takie rozumienie, które różnicuje sytuację prawną posiadaczy zezwolenia w zależności od tego, w jakiej dacie uzyskali oni zezwolenie, tworząc w ten sposób stan dualizmu prawnego w tym zakresie, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa;

10. art. 101 pkt 4 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że podmiot, który prowadzi apteki i równocześnie narusza wymogi do prowadzenia apteki, o których mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 p.f. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jej wydanie, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na jej bezprzedmiotowość, w sytuacji w której końcowym rozstrzygnięciem w sprawie powinna być decyzja o cofnięciu lub odmowie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a nie - decyzja o umorzeniu postępowania;

Skarżąca wniosła ponadto o uznaniu za fakt znany z urzędu lub fakt powszechnie znany, że treść art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2017, poz. 1015) w stosunku do Druku Sejmowego nr 1413 Sejmu RP VIII Kadencji rożni się w ten sposób, że nie zawiera ustępu 3 o treści: "Do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe''.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowane stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi wskazując na zasadność wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

Pismem z 29 stycznia 2024 r. strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko zawarte w skardze. Skarżąca powołała tutaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2023 r. gdzie NSA nie podzieliło zdaniem Skarżącej stanowiska co do tego, że przepis art. 99 ust. 4 p.f. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań o udzielenie zezwolenia i że nie ma zastosowania do postępowań o zmianę zezwolenia.

Uczestnik postępowania [...] [...] w piśmie z dnia 3 lutego 2024 r. zwrócił się o oddalenie skargi wskazując na zasadność stanowiska organu II instancji opartego na dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podzielił tutaj stanowisko wyrażane już przez Sądy administracyjne w zakresie spornej wykładni przepisów art. 99 ust. 3 a i ust. 4 oraz art. 37 ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. i wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. Wskazać tutaj należy w szczególności na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r. Sygn. akt V SA/Wa 703/22, wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2023 r. Sygn. akt V SA/Wa 2492/22, wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. Sygn. akt II GSK 2738/21, wyroki NSA z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 477/20 i sygn. akt II GSK 384/20, których argumentację co do analogicznego problemu prawnego Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podzielił.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonej refomatoryjnej decyzji organu II instancji jest umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną brakiem przepisów prawa w stanie faktycznym sprawy stanowiących podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek. Istotnym jest przy tym, iż przedmiotowych zezwoleń udzielono stronie przed dniem 25 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.p.f.

Skarżąca uważa, że w stanie faktycznym sprawy powstała grupa kapitałowa i zaczęto prowadzić więcej niż 4 apteki, czym naruszono próg ustawowy, a co w konsekwencji stanowi przesłankę do cofnięcia przedmiotowych zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w oparciu o regulacje przepisów art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f. i w zw. z art. 101 pkt 4 u.p.f.

Wobec tak zarysowanej zasadniczej osi sporu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37a ust. 1 pkt 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W art. 101 u.p.f. określone zostały przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym sytuacja przewidziana w pkt 4 gdy: wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Stosownie do obowiązujących od 25 czerwca 2017 r. regulacji art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. (wprowadzonych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo Farmaceutyczne) zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą: prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub (pkt 2) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne (pkt 3). W art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą - przewidziano, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1.

W ustawie nowelizującej zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane we wskazanych na wstępie wyrokach NSA dotyczących interpretacji powyższych przepisów intertemporalnych na gruncie stosowania art. 99 u.p.f. do zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie nowelizacji z 2017 r. W art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania ‘’nowych’’ wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. ‘’stare’’ zezwolenia (wydane przed dniem wejścia w życie nowelizacji) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające ‘’stare’’ zezwolenia mogą prowadzić dotychczasową działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania, w przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w ust. 1 omawianego artykułu przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w ww. zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy (por. wyroki NSA z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 477/20, sygn. akt II GSK 384/20).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach NSA gdzie wskazano, iż art. 99 ust. 3 p.f. dotyczy wyłącznie etapu wydawania zezwolenia i nie może mieć odniesienia do kwestii zezwoleń wydanych przed wejściem w życie nowelizacji z 2017 r.

W powołanym orzecznictwie wskazano, że za taką interpretacją przepisów przejściowych przemawia cel wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę, który wyrażono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w sposób następujący: "(...) zaproponowane w projekcie środki prowadzą do zamierzonych celów, tj. wstrzymują otwieranie nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie ( ...)". Zatem celem tym było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny.

W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie podkreśla się, że w u.p.f. przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia, a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. Analogicznie uregulowano kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki w ust. 4 art. 99 u.p.f. w brzmieniu po nowelizacji.

Odnosząc się do zastosowanej przez organ wykładni spornych przepisów wyjaśnić należy, iż Sąd podziela prezentowaną w literaturze i orzecznictwie potrzebę szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 u.p.f. po nowelizacji), wskazującą że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art.7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18 – 27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17).

Reasumując Sąd stanął na stanowisku, prezentowanym w dominującym orzecznictwie NSA, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 3a i ust. 4 nie zostały objęte te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które udzielone zostały pod rządami starych przepisów i co do których prowadzone było postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Analiza przepisów intertemporalnych wskazuje zatem, że nowe wymogi wynikające z art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f. nie znajdują zastosowania do tzw. ‘’starych’’ zezwoleń, także wówczas gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wszczęte zostało po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Sąd podziela pogląd orzeczniczy, że zaprezentowanej wykładni nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, do której odwołała się skarżąca, powołując się przy tym na art. 2 ust. 2 u.p.f. Podkreślenia bowiem wymaga, że wyżej omówione szczegółowo względy nie pozwalają na przyjęcie, że normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f. po nowelizacji. Z przepisów przejściowych zamieszczonych w nowelizacji nie wynika, że przepisy u.p.f. w brzmieniu obowiązującym do 25 czerwca 2017 r. mogą być stosowane jedynie do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie udzielenia zezwolenia, gdyż przepis ten brzmi w ten sposób, że "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność". Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2003 r. w sprawie o sygn. akt SK 12/03, w którym Trybunał podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Jednak, Trybunał wskazał również, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie<< przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. (...) Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki można mówić raczej o odwróceniu »domniemania« przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowania się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998r., K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64)". W rozważanym wypadku należało uznać, że wątpliwości intertemporalne zostały rozwiązane przez ustawodawcę, który przyjął zasadę działania prawa dotychczasowego w stosunku do "starych" zezwoleń i jednocześnie odstąpił od uregulowania kwestii czasu i trybu dostosowania dotychczas prowadzonej działalności do nowych wymagań.

Przedstawiając powyższe Sąd stwierdził bezzasadność wszelkich zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej u.p.f. Tym samym brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 32 ust.1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i wynikającą z tych przepisów zasadę równości podmiotów wobec prawa.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, uregulowanych w u.p.f., wskazanych w skardze.

Jak zostało wyjaśnione już powyżej w rozpatrywanej sprawie - dotyczącej cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych udzielonych przed 25 czerwca 2017 r. (tj. przed wejściem w życie nowelizacji u.p.f.) – nie stosuje się art. 99 ust. 3a u.p.f. wprowadzonego wskazaną nowelizacją. Z analogicznych względów do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń nie ma zastosowania art. 99 ust. 4 u.p.f. w brzmieniu obowiązującym od 25 czerwca 2017 r. Organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie zatem nie zastosowały w niniejszej sprawie powyższych przepisów mających zastosowanie do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia. Nie naruszyły tym samym powyższych przepisów w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.

Podkreślić należy, że ustawowo określone przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostały sformułowane w art. 37ap ust.1 pkt 1-3 oraz w art. 103 u.p.f. Zasadniczym powodem cofnięcia, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności objętej tym zezwoleniem.

Jak trafnie zauważył NSA w spawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. niewątpliwie chodzi więc o warunki wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (prowadzenie apteki ogólnodostępnej), a nie o warunki jakie należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Niewątpliwie żaden z powyższych przepisów prawa (art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 103 u.p.f.) w swej treści nie odwołuje się do art. 99 ust. 3 u.p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przesłanka z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. dotyczy warunków do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a więc odnosi się do warunków jakie należy spełniać prowadząc działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 2738/21).

W ocenie Sądu powyższe rozważania NSA dotyczące zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w związku z art. 99 ust. 3 u.p.f. należy odnieść do przepisów art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f., na które powołuje się skarżąca w rozpoznawanej sprawie, a które również regulują przesłanki wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś przesłanki upoważniające organy do cofania takich zezwoleń. Podobieństwo pomiędzy art. 99 ust. 3 u.p.f. i art. 99 ust. 3a oraz znowelizowaną treścią art. 99 ust. 4 u.p.f. wynika z ich jednoznacznego brzmienia oraz miejsca w strukturze ustawy. Innymi słowy niedopuszczalne jest w rozpatrywanej sprawie zrównanie warunków wymaganych do prowadzenia apteki i przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie może być okoliczność przekroczenia ograniczeń w koncentracji, o której mowa w art. 99 ust. 3a u.p.f., czy też niespełnienie kryterium podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 u.p.f. Kwestie te powinny natomiast podlegać badaniu ale na etapie wydawania zezwolenia. Podkreślić należy, że sytuacja ,,zaprzestania spełniania warunków’’ jako przesłanka cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. powinna odnosić się do stanu prawnego, w którym zezwolenie było wydawane, warunkującego wykonywanie działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, czyli w przypadku spółki, która uzyskała zezwolenie przed wejściem w życie nowelizacji u.p.f. do obowiązującego wówczas stanu prawnego (sprzed 25 czerwca 2017 r.). Jest to zasadne również z tego względu, że z żadnego przepisu ustawowego nie wynika obowiązek dostosowania się podmiotów prowadzących apteki do nowych wymogów (wprowadzonych ustawą nowelizującą) przewidzianych wobec podmiotów występujących o zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu nie można zatem przyjąć, że spółka w rozpatrywanej sprawie przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, albowiem w odniesieniu do niej ten warunek, w dacie uzyskiwania zezwoleń nie istniał. W ocenie Sądu art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. może mieć natomiast zastosowanie do cofania zezwoleń aptecznych gdy przedsiębiorca przestanie spełniać warunek, który rzeczywiście zobligowany był spełniać przez cały czas prowadzenia apteki. Z tego względu nie można zgodzić się ze skarżącą, że wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że jest on zbędny. Poza tym przepis ten ma charakter ogólny w tym znaczeniu, że może mieć zastosowanie do różnych kategorii działalności uregulowanej w u.p.f., a nie tylko aptecznej. Może on stanowić np. podstawę cofnięcia zezwolenia na wytwarzanie lub import produktu leczniczego, czy na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że warunek dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki musi istnieć nie tylko w chwili udzielania zezwolenia na jej prowadzenie, lecz powinien trwać przez cały okres prowadzenia tego rodzaju działalności. NSA w wyroku z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 1406/18 wskazał, że stanowiąc o braku spełniania określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. odwołuje się do warunków, których brak spełnienia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a których brak następczy w relacji do daty wydania zezwolenia stanowi jednocześnie przesłankę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Siłą rzeczy, rekonstrukcja normatywnej treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie może abstrahować od przepisu art. 101 tej ustawy, który określa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia, a tym samym i jego cofnięcia jest zatem brak rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Jak słusznie zauważył NSA w powołanym wyroku o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej należy wnioskować na podstawie takich działań podejmowanych przez podmiot ją prowadzący, które stoją w jaskrawej opozycji do podstawowych zasad prowadzenia oraz działania apteki ogólnodostępnej i naruszają przez to przepisy prawa określające prowadzenie apteki oraz zezwolenie na jej prowadzenie poprzez wykraczanie tymi działaniami poza wyznaczone nimi granice. Wyjaśnić należy, że detaliczny obrót produktami leczniczymi – ich dystrybucja – może być prowadzony tylko i wyłącznie na zasadach określonych w u.p.f., a z jej regulacji najogólniej rzecz ujmując wynika, że jest on prowadzony zasadniczo w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2b i 87 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 i art. 96 u.p.f.). Powracając na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić jednakże należy, że bezprzedmiotowe jest rozważanie utraty przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy do tzw. starych zezwoleń nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym art. 99 ust. 3a i ust. 4 u.p.f., których naruszenie miałoby świadczyć o utracie przez spółkę wskazanej rękojmi. Innymi słowy nie można w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy wiązać ze sobą powyższych przepisów i wyciągać na tej podstawie jakiegokolwiek wniosku co do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionych w skardze.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku przepisów prawa, w szczególności u.p.f., które stanowiłyby podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Odnosząc się natomiast do powoływanych przez Skarżąca orzeczeń NSA z kwietnia 2023 r. co do poglądu, że art. 99 ust. 4 u.p.f. ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia po dniu 25 czerwca 2017 r. ale też co do innych trybów dotyczących zezwoleń, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił tego stanowiska i uznał, iż takie rozumienie tego przepisu jest sprzeczne z jego wykładnia językową. W orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się bowiem, że wykładając normę prawną pierwszeństwo należy dać wykładni językowej. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Mając to na względnie Sąd uznał, iż stosowanie art. 99 ust. 4 u.p.f., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, aktualizuje się wyłącznie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym po 25 czerwca 2017 r. i nie ma podstaw do zastosowania powołanego przepisu w innych trybach dotyczących zezwoleń np. zmiany czy cofnięcia zezwolenia uzyskanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Potwierdza to także przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że "Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność."

Odnosząc się natomiast do powoływanej przez Skarżącą kwestii doprecyzowania treści przepisów antykoncentracyjnych w nowelizacji prawa farmaceutycznego z dnia 13 lipca 2023 r., która weszła w życie we wrześniu 2023 r. wskazać należy, iż dopiero ta nowelizacja wprowadziła skuteczne zakaz nabywania udziałów lub akcji ,które prowadziłyby do kontrolowania przez jeden podmiot więcej niż 4 aptek oraz sankcję cofnięcia zezwolenia za takie przejęcie kontroli.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącej wskazać należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli spełnione są łącznie dwa warunki, tj. gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej dot. Druku Sejmowego nr 1413 Sejmu RP VIII Kadencji na okoliczność treści: "Do zezwoleń wydanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe’’. Zdaniem Sądu kwestia ta nie istotna dla wyjaśnienia sprawy. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny jak również dokonały właściwej subsumpcji z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego.

Podsumowując zatem powyższe rozważania w ocenie Sądu, uznając dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych orzekających co do analogicznego zagadnienia prawnego, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi stąd na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.