Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1718/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skarge oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r., nr LIX/950/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SZKOLNA - KAMIENIEC - SZPITALNA" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 9 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów "w terenach oznaczonych symbolem 5.U i 6.U", - § 9 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U", - § 9 ust. 3 pkt 5 w całości, - § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f w zakresie słów "ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości połaci dachowej" II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane uchwałą Nr LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "SZKOLNA –KAMIENIEC – SZPITALNA". Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2010 r. Nr 505, poz. 3767.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie:

- § 4 ust. 4 w całości,

- § 7 części tekstowej przedmiotowej uchwały oraz części graficznej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolem RZ,

- § 9 ust. 3 pkt 5 w całości,

- § 9 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U" oraz części graficznej w zakresie symbolu 4.U.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podniósł, że strona skarżąca sprawdziła przedłożone dokumenty planistyczne pod względem spełnienia wymogów przepisów prawa w zakresie dotyczącym zawartości i treści przedmiotowej uchwały, kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, a także prawidłowości wykonania czynności uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru wskazał, że nie mógł we własnym zakresie wydać w odniesieniu do omawianej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na konieczność gruntownej analizy dokumentacji planistycznej, skutkującej niemożnością wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w ustawowo określonym terminie. Podniesiono też, że w okresie przeprowadzania oceny nadzorczej dokumentacji planistycznej do Wojewody Małopolskiego wpłynęło szereg wystąpień osób fizycznych, zawierających wiele zastrzeżeń wobec przedmiotowego planu, które organ wziął pod uwagę podczas analizy postanowień planu.

Zgłoszone w skardze żądanie stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części podyktowane jest w ocenie Wojewody tym, że podczas procedowania niniejszej uchwały doszło do naruszeń procedury planistycznej, w szczególności art. 19 ustawy z dnia 27 marca i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Strona skarżąca wskazała, że Rada Miasta Zakopane wprowadziła po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (w dniach od 4 czerwca 2010 roku do 6 lipca 2010 roku) zmiany, które nie wynikały z uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Powyższe stwierdzono na podstawie porównania projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu z wersją planu uchwalonego. Zmiany, o których mowa stwierdzono w tekście planu.

Dla zobrazowania tej sytuacji strona skarżąca zamieściła w skardze tabelę przedstawiającą różnice pomiędzy zapisami projektu uchwały wyłożonej do publicznego wglądu i tekstu uchwalonego. Do poszczególnych kwestii wskazanych w skardze organ planistyczny odniósł się w odpowiedzi na skargę. I tak:

1) organ nadzoru zarzucił, że w § 4 ust. 4 tekstu planu, zgodnie z którym "dopuszcza się przebudowę konserwatorską lub odbudowę konserwatorską obiektów o cechach zabytkowych wymienionych poniżej i pokazanych na rysunku planu, na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych planu" zostały wykreślone obiekty, które były ujęte w projekcie planu, tj. "dom mieszkalny, drewniany, 1 ćw. XX w. ul. [....] ", "budynek mieszkalny w zagrodzie, ul. [....] ", "dom drewniany (szkoła) z pocz. XX w., ul. Nowotarska 9", dopisano natomiast "dom mieszkalny, ul. [....] .

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podniósł, że wskazane w uzasadnieniu skargi rozbieżności w treści § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały pomiędzy projektem planu wyłożonym do wglądu publicznego oraz planem uchwalonym przez Radę Miasta Zakopane nie wymagały powtórzenia procedury planistycznej tj. powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego. Wskazano, że wymieniony w treści skargi "dom mieszkalny, drewniany przy ul. [....] " stanowi własność Gminy Miasto Zakopane. W trakcie wyłożenie planu do wglądu publicznego Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem zwrócił uwagę na fakt, że jego umieszczenie w wykazie obiektów o cechach zabytkowych jest niewłaściwe z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wydania decyzji na jego rozbiórkę oraz pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku komunalnego. W odniesieniu do budynku została wydana decyzja pozwalająca na jego rozbiórkę, a w związku z faktem, iż stanowi on własność Gminy Miasto Zakopane jego wykreślenie z zamieszczonego w § 4 ust. 4 spisu obiektów o cechach zabytkowych nie wymagało powtórnego wyłożenia do wglądu publicznego.

Gdy chodzi o "dom drewniany (szkoła) przy ul. Nowotarskiej 9" to został on usunięty z uwagi na fakt, iż budynek ten nie istnieje, mimo iż znajduje się on na podkładzie mapowym pozyskanym z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Teren, na którym był on zlokalizowany, jak również sam budynek stanowił własność Powiatu Tatrzańskiego. Umieszczenie tego budynku w wyłożonym do wglądu publicznego projekcie planu wynikało wyłącznie z oczywistej pomyłki, na którą w trakcie wyłożenie projektu planu zwrócił uwagę Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem.

Rada podała, że nieumieszczenie w spisie budynków o cechach zabytkowych budynku przy ul. [....] również stanowiło oczywistą pomyłkę, ponieważ w trakcie prac nad planem miasto Zakopane nie posiadało gminnej ewidencji zabytków, na rysunku planu w części informacyjnej umieszczono budynki o cechach zabytkowych, do których zaliczono budynki posiadające karty adresowe w wykazie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz inne budynki zaliczone do obiektów o cechach zabytkowych w wykonanych na etapie prac analitycznych do planu "wytycznych konserwatorskich". Niezależnie od wpisu do rejestru zabytków, pod ochroną konserwatorską znajdują się obiekty zabytkowe zgodnie z kartami adresowymi WKZ, które winny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Budynek przy ul. [....] posiada kartę adresową w wykazie WKZ, został również ujęty w przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane w 2010 r. Gminnej Ewidencji Zabytków. Ponadto, jak wynika z ustaleń planu budynek przy ul. [....] znajduje się w terenach przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w których zapisy projektu planu wyłożonego do wglądu publicznego, jak i planu zatwierdzonego nie uległy żadnym modyfikacjom. Zapisy planu natomiast w części dotyczącej obiektów o cechach zabytkowych nie zawierają kategorycznych rozstrzygnięć co do zakresu ingerencji w te obiekty. Zapis planu mówi jedynie o dopuszczeniu przebudowy i odbudowy konserwatorskiej obiektów o cechach zabytkowych. W ustaleniach natomiast dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie ma żadnych zapisów które mówiłyby, iż ustalony w wymienionych terenach zasady zabudowy i zagospodarowania nie dotyczą obiektów o cechach zabytkowych. Faktyczną ochroną obiekty te mogą być objęte jedynie po ich wpisaniu do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, co w przypadku budynku przy ulicy [....] miało miejsce w roku 2010. Ponadto podniesiono, że ustawodawca pozwolił na znaczną ingerencję w prawo własności nieruchomości, poprzez możliwość wpisu do gminnej ewidencji zabytków, o którym organ nie powiadamia wcześniej właściciela budynku, ani też nie uzyskuje jego akceptacji.

Wreszcie, wykreślenie budynku przy ul. [....] z obiektów o cechach zabytkowych wynika z oczywistej sprzeczności zapisów projektu planu wyłożonego do wglądu publicznego, polegającej na zaliczeniu tego budynku do obiektów o cechach zabytkowych i jednoczesnego przeznaczenia terenu, na którym jest on położony dla lokalizacji drogi publicznej (droga krajowa Nr 47) klasy głównej, oznaczonej symbolem KDG.

2) w § 7 tekstu planu wykreślono zawartą w projekcie planu zasadę zagospodarowania terenów rolnych RZ stosowania na elewacjach budynków kolorów pastelowych (pkt 4 lit. f).

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podniósł, że dokonana zmiana nie wymagała powtórzenia procedury planistycznej, tj. powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, gdyż usunięcie pkt. 4 lit. f o treści "stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych" w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie w dopuszczony planem zakres ingerencji w istniejące budynki położone w terenach oznaczonych symbolem RZ. Zapis o cytowanej wyżej treści usunięty został z treści uchwały z uwagi na jego sprzeczność z zasadami techniki legislacyjnej. Zapis ten jest bowiem niejednoznaczny i w trakcie realizacji planu może budzić trudności interpretacyjne, zwłaszcza w wypadku istniejących budynków drewnianych. O trudnościach w interpretacji powyższych zapisów planu w starostwie powiatowym informowali obecni na dyskusjach publicznych architekci, jak również pracownicy Starostwa Powiatu Tatrzańskiego. Usunięcie powyższego zapisu nie powoduje również stwierdzenia nieważności uchwały w części graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolem RZ. Tereny oznaczone symbolem RZ o przeznaczeniu rolnym, wyznaczono w planie miejscowym zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopanego, w terenach sąsiadujących bezpośrednio z potokiem Młyniska i Cicha Woda (Zakopianka) położonych w zasięgu wyznaczonej w studium strefy terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta, tj. strefy TOw - terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony. Zgodnie z ustaleniami studium dla strefy TOw, kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów położnych w tej strefie winny zmierzać do: ochrony przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej, cieków wodnych, terenów otwartych, w tym wszystkie tereny tej strefy stanowiących lub mogących stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych, ostoi dla zwierząt i roślin, a także ekosystemów mających istotny wpływ na funkcjonowanie przyrody i odtwarzanie jej zasobów, całkowitego wykluczenia wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą; dopuszczenia ograniczonego (w celu zapewnienia ochrony najbardziej wrażliwych elementów środowiska przyrodniczego) wykorzystania terenu dla turystyki i wypoczynku, przy zachowaniu następujących zasad:a) ruch turystyczny pieszy, powinien odbywać się na wyznaczonych ścieżkach, z dopuszczeniem swobodnej penetracji terenu, b) ruch turystyczny rowerowy i konny powinien być ograniczony do wyznaczonych i odpowiednio urządzonych tras, w tym śródleśnych, z zapewnieniem kontroli erozyjnych zagrożeń gleby, c) uprawianie narciarstwa zjazdowego i biegowego na wyznaczonych trasach na terenach otwartych nieleśnych oraz w kompleksach leśnych, z dopuszczeniem infrastruktury związanej z uprawianiem narciarstwa (koleje, wyciągi, urządzenia do zaśnieżania), z wykorzystaniem śródleśnych polan i enklaw oraz dopuszczeniem niezbędnych przecinek, jednak nie naruszających ochronnej funkcji drzewostanów, zwłaszcza na stromych zboczach, d) na terenach otwartych urządzanie punktów widokowych i miejsc odpoczynku; eliminowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe, utrzymania istniejących tras komunikacyjnych i ciągów infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich uzupełnień w niezbędnym zakresie (np. konieczne nowe powiązania drogowe, telekomunikacyjne, niezbędne przebiegi przewodów wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych itp.), przy zachowaniu następujących zasad: a) prowadzenie linii energetycznych i telekomunikacyjnych jako podziemnych, b) korygowanie przebiegu dysharmonijnych w krajobrazie, naziemnych przewodów i konstrukcji infrastruktury technicznej.

3) dodano nowy przepis, tj. § 9 ust. 3 pkt 5, który brzmi; "w terenie oznaczonym symbolem 4.U realizacja nowych budynków usługowych na następujących zasadach:

a) realizacja nowych budynków w zabudowie wolnostojącej;

b) wysokość budynków nie może przekroczyć wysokości 13 metrów;

c) realizacja dachów jako dwuspadowych lub wielospadowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 200 - 540. Dopuszcza się otwarcia dachowe, z zakazem realizacji otwarć pulpitowych których długość przekracza 2/3 długości całej połaci dachowej

d) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;

e) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych"

Z kolei dotychczasowe brzmienie § 9 ust. 3 pkt 4: "zakaz lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących" zastąpiono brzmieniem: "zakaz lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U".

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ planistyczny podniósł, że kwestionowane w skardze zapisy § 9 ust.3 pkt 5 i § 9 ust. 3 pkt 4 dotyczą terenu oznaczonego symbolem 4.U, stanowiącego w okresie sporządzania planu własność Powiatu Tatrzańskiego. W wyłożonym do wglądu publicznego projekcie planu teren ten wraz z terenami oznaczonymi symbolami 5.U i 6.U, objęty był zakazem lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących. W trakcie wyłożenia planu do wglądu publicznego, Starostwo Powiatowe zwróciło uwagę na fakt, iż nie ma podstaw do obejmowania terenu stanowiącego własność Powiatu Tatrzańskiego zakazem zabudowy, ponieważ teren ten nie znajduje się w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, jak ma to miejsce w wypadku terenów oznaczonych symbolami 5.U i 6.U, a zaznaczony na rysunku planu budynek zaliczony do obiektów o cechach zabytkowych nie istnieje, gdyż został rozebrany. W związku z powyższym jakkolwiek nie wpłynęła oficjalna uwaga ze Starostwa Powiatowego to uwzględniając wydaną dla Tatrzańskiej Agencji Rozwoju, Promocji i Kultury będącej samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest Powiat Tatrzański dla powyższego terenu decyzję o warunkach zabudowy znak [....] z dnia 27 czerwca 2008 r., dopuszczono w terenie o funkcji usługowej lokalizację nowej zabudowy. Zmiana ta nie wymagała ponownego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego ponieważ nie naruszała warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, jak również innych elementów planu, które mogłyby wpłynąć na zmianę warunków zagospodarowania terenów sąsiednich. Teren oznaczony symbolem 4.U sąsiaduje bowiem ze wszystkich stron z terenami dróg publicznych, a jego przeznaczenie oraz powierzchnia w planie zatwierdzonym w stosunku do planu wyłożonego do wglądu publicznego nie uległa zmianie.

4) dotychczasowe brzmienie § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f: "stosowanie przy rozbudowie istniejących budynków rozwiązań połaci dachowych i kątów ich nachylenia stanowiących kontynuację istniejących zastosowanych w budynkach rozwiązań" zastąpiono brzmieniem "stosowanie przy rozbudowie istniejących budynków rozwiązań połaci dachowych i kątów ich nachylenia stanowiących kontynuację istniejących zastosowanych w budynkach rozwiązań; ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej".

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ planistyczny podniósł, że kwestionowane w skardze zapisy § 9 ust. 4 pkt 6 lit f dotyczą terenu oznaczonego symbolem 7.U. Wprowadzony po wyłożeniu do wglądu publicznego projektu planu zapis, że szeroko"ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości połaci dachowej" powoduje większą możliwość wykorzystania poddaszy przy rozbudowie znajdujących się w tym terenie budynków. Teren 7.U stanowi w przeważającej części własność [....] Przedsiębiorstwa Komunalnego "[....] " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która powstała w wyniku przekształcenia wydzielonych z Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z. - Zakładów : Oczyszczania i Transportu. Powyższe przedsiębiorstwo wniosło uwagę o przeznaczenie terenu dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej. W związku z powyższym jakkolwiek nie wpłynęła oficjalna uwaga w sprawie dopuszczenia lukarn o długości nie mogącej przekroczyć 2/3 długości połaci dachowej, to taka zmiana ułatwi ewentualne inwestycje. Zmiana ta nie wymagała ponownego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, ponieważ nie naruszała warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, jak również innych elementów planu, które mogłyby wpłynąć na zmianę warunków zagospodarowania terenów sąsiednich.

Zdaniem Wojewody, jeżeli organ dokonał zmian w projekcie planu po etapie opiniowania i uzgodnień, a zwłaszcza po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, to winien ponowić procedurę w niezbędnym zakresie, a zatem plan po wprowadzonych zmianach winien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Strona skarżąca podkreśliła, iż nie wszystkie zmiany wprowadzone do projektu planu mają charakter zmian istotnych, niemniej jednak w przeważającej mierze zmiany te mają charakter zmian istotnych, nie posiadających charakteru indywidualnego, lecz ogólny, a fakt niedopełnienia procedury przez organ stanowiący pozbawił osoby bezpośrednio zainteresowane przeznaczeniem obszaru objętego zmianami możliwości przedstawienia swoich uwag w tym zakresie, a co za tym idzie naruszono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca podniosła, że o ile w doktrynie i orzecznictwie nie było jednoznacznego stanowiska odnośnie do konieczności powtarzania nie tylko etapu uzgodnień, lecz także etapów procesowania planów miejscowych, w tym etapu wyłożenia do publicznego wglądu, to zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, sądy administracyjne wskazują na konieczność ponawiania procedury planistycznej, nie tylko odnośnie do etapu uzgodnień, lecz także w zakresie etapu wyłożenia do publicznego wglądu projektu, do którego wprowadzono zmiany po zakończonym etapie wyłożenia. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone w następujących wyrokach: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08 i z dnia 16 grudnia 2008 r., akt II OSK 1151/08, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 927/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 373/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 372/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 375/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 376/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 377/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 378/08, z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07, z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06, z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 319/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt 324/07, z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 981/07, z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt i 417/08 i w wyroku z dnia 17 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/ Kr 327/10. W orzecznictwie tym akcentuje się, że wykładnia systemowa prowadzi właśnie do przedstawionych wniosków, gdyż w przeciwnym razie zainteresowane podmioty pozbawione byłyby możliwości kwestionowania zmienionych ustaleń, a nawet nie miałyby wiedzy na temat ich dokonania. Taka sytuacja pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z instytucją planowania przestrzennego jako taką oraz gwarancjami jakie powinna stwarzać. Taka sytuacja powodowałaby również rażącą nierówność podmiotów wobec prawa.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała na oczywiste omyłki pisarskie, które wystąpiły w części tekstowej planu, a mianowicie:

- w zapisach planu, w których ustalono kąt nachylenia połaci dachu jako:

a/ "350-540" (zamiast 35°- 54°): w § 8 ust. 1 pkt 6 lit. d, § 9 ust. 2 pkt 7 lit. d, § 9 ust.4 pkt 6 lit. d;

b/ "350" (zamiast 35°) w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. d;

c/ "450-540" ( zamiast 45° - 54°) w: § 8 ust. 2 pkt 8 lit. g; § 8 ust. 3 pkt 7 lit. f;

d/ "450" (zamiast 45°) w: § 8 ust. 2 pkt 9, § 8 ust. 3 pkt 8, § 10 ust. 1 pkt 6 lit. b, § 11 ust. 1 pkt 6 lit. b;

e/ "200-540" (zamiast 20°-54°) w : § 9 ust. 3 pkt 5 lit. c;

- w § 5 ust. 5 uchwały zapisano ustalenia w zakresie odprowadzania wód opadowych, zaś pkt 1 i 2 posiada identyczną treść;

- w § 5 ust. 7 treści uchwały zapisano ustalenia w zakresie zaopatrzenia terenów w gaz, przy czym pkt 1 i 2 posiada identyczną treść;

- w § 9 ust. 4 lit. f tekstu uchwały zapisano: (...) ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej", prawdopodobnie w miejscu omyłkowego skrótu powinno być "długość lukarn".

Powyższe omyłki pisarskie nie stanowią o istotnym uchybieniu mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały, jednakże stanowią nieistotne naruszenie prawa.

Wojewoda podkreślił, iż zakwestionowana uchwała Rady Miasta Zakopane jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym w zakresie określonym w petitum skargi, a przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony z naruszeniem przepisów regulujących materię procedowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie wobec nietrafności podniesionych w niej zarzutów. Po odniesieniu się do zarzutów skargi – jak to wyżej przedstawiono – organ planistyczny stwierdził, że wymienione w skardze Wojewody różnice pomiędzy wyłożonym do wglądu publicznego projektem planu "Szkolna-Kamieniec-Szpitalna", a planem zatwierdzonym, jako nie naruszające warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, innych elementów planu, które mogłyby wpłynąć na zmianę warunków zagospodarowania terenów sąsiednich, nie wymagały powtórzenia procedury planistycznej, tj. powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego. Zmiany te dotyczyły bowiem usunięcia oczywistych pomyłek, wewnętrznych sprzeczności ustaleń planu oraz uwzględnienia inwestycji na terenach stanowiących własność Gminy Miasto Zakopane oraz Powiatu Tatrzańskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA". Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane Nr LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA", należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Z akt planistycznych wynika, iż do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu, którego ustalenia we wskazanym w skardze zakresie odbiegają od ustaleń zawartych w tekście zaskarżonej uchwały. Wskazany w skardze zakres zmian znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, zwłaszcza wynika z porównania części tekstowej i graficznej projektu planu z częścią tekstową i graficzną planu uchwalonego. Zakres dokonanych zmian nie jest również kwestionowany przez organ planistyczny. Istotna w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy dokonane zmiany mogą być zakwalifikowane jako takie, które wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu, a w konsekwencji czy brak wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu miał w niniejszej sprawie charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że na ostatnim etapie procedury planistycznej w przygotowywanym do uchwalenia projekcie planu miejscowego dokonano zmian w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zmieniono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 4.U. Dokonano również zmian w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zmieniono zasady kształtowania zabudowy w terenach oznaczonych symbolem 7.U.

Dotychczasowe brzmienie § 9 ust. 3 pkt 4: "zakaz lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących" zastąpiono brzmieniem: "zakaz lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących, za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U" oraz dodano nowy przepis, tj. § 9 ust. 3 pkt 5, który brzmi; "w terenie oznaczonym symbolem 4.U realizacja nowych budynków usługowych na następujących zasadach:

a) realizacja nowych budynków w zabudowie wolnostojącej;

b) wysokość budynków nie może przekroczyć wysokości 13 metrów;

c) realizacja dachów jako dwuspadowych lub wielospadowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 200 - 540. Dopuszcza się otwarcia dachowe, z zakazem realizacji otwarć pulpitowych których długość przekracza 2/3 długości całej połaci dachowej

d) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont;

e) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych".

W wyniku dokonanej zmiany przepisów planu miejscowego zniesiono w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 4.U. zakaz lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących i przewidziano realizację nowych budynków usługowych w zabudowie wolnostojącej.

Z kolei dotychczasowe brzmienie § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f: "stosowanie przy rozbudowie istniejących budynków rozwiązań połaci dachowych i kątów ich nachylenia stanowiących kontynuację istniejących zastosowanych w budynkach rozwiązań" zastąpiono brzmieniem "stosowanie przy rozbudowie istniejących budynków rozwiązań połaci dachowych i kątów ich nachylenia stanowiących kontynuację istniejących zastosowanych w budynkach rozwiązań; ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej".

W ocenie organu planistycznego opisane wyżej zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają charakteru istotnego, nie naruszają warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych, innych elementów planu, które mogłyby wpłynąć na zmianę warunków zagospodarowania terenów sąsiednich i jako takie nie wymagały powtórzenia procedury planistycznej, tj. powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego. Podniesiono, że kwestionowane w skardze zapisy § 9 ust.3 pkt 5 i § 9 ust. 3 pkt 4 dotyczą terenu oznaczonego symbolem 4.U, stanowiącego w okresie sporządzania planu własność Powiatu Tatrzańskiego (którego stanowisko – mimo braku formalnej uwagi – uwzględniono) i brak było podstaw do obejmowania tego terenu zakazem zabudowy, ponieważ teren ten nie znajduje się w zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oznaczonych symbolem ZZ, jak ma to miejsce w wypadku terenów oznaczonych symbolami 5.U i 6.U, a zaznaczony na rysunku planu budynek zaliczony do obiektów o cechach zabytkowych nie istnieje, gdyż został rozebrany. Ponadto teren oznaczony symbolem 4.U sąsiaduje ze wszystkich stron z terenami dróg publicznych, a jego przeznaczenie oraz powierzchnia w planie zatwierdzonym w stosunku do planu wyłożonego do wglądu publicznego nie uległa zmianie, a zatem modyfikacja planu nie mogła wpłynąć na zmianę warunków zagospodarowania terenów sąsiednich. Z kolei gdy chodzi o zapisy § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f, to zmiana daje większą możliwość wykorzystania poddaszy przy rozbudowie znajdujących się w tym terenie budynków.

W ocenie Sądu szereg przedstawionych przez organ planistycznych argumentów wskazuje w istocie jedynie na motywy dokonanych zmian, co jednak nie zmienia faktu, że ustalenia uchwalonego planu są odmienne do ustaleń projektu w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 9 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie są to zmiany niewielkie skoro w ich wyniku zmieniono warunki zagospodarowania niektórych terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy a także zasady kształtowania zabudowy. Należy zaznaczyć, że takie elementy planu, jak określone w nim: przeznaczenie terenu, warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy a także zasady kształtowania zabudowy niewątpliwie należą do istotnych ustaleń planu miejscowego determinujących treść aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza treść pozwoleń na budowę. Zmiana tych parametrów wpływa na sposób wykonywania prawa własności kształtując to prawo, a zatem nie jest uprawnione generalne twierdzenie, że zmiany te nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Zmiana warunków zagospodarowania niektórych terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym wprowadzenie w miejsce zakazu zabudowy (zakazu lokalizacji nowych budynków oraz rozbudowy i nadbudowy istniejących) możliwości realizacji nowych budynków usługowych w zabudowie wolnostojącej w terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 4.U. a także zmodyfikowanie zasad kształtowania zabudowy poprzez wprowadzenie nieczytelnego ograniczenia w terenach oznaczonym symbolem 7.U według którego "ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej" ("ść" jest końcówką takich wyrazów jak: długość, wysokość, szerokość stanowiących odrębne parametry) może okazać się w perspektywie elementem ograniczającym sposób korzystania z nieruchomości zarówno objętych zmianami, jak i nieruchomości sąsiednich. Argumentacja, że dokonane zmiany są zgodne z zawartymi w nieformalnych uwagach intencjami właścicieli terenów, a tym samym nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie jest w ocenie sądu błędna. Prowadziłaby bowiem do konkluzji, że dokonywanie zmian w projekcie planu w kierunku wskazywanym w sugestiach (nie będących nawet formalnymi uwagami) właścicieli kształtuje zasadniczo treść planu w sposób prawidłowy, w tym również z punktu widzenia adresatów planu. Tymczasem plan miejscowy jest aktem normatywnym, a jego adresaci to nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu, a wszystkie podmioty, do których adresowane są akty prawa powszechnie obowiązującego. Zmiana – która w ocenie Sądu nie jest wbrew stanowisku organu niewielka - w treści aktu normatywnego, wpływa na treść praw i obowiązków wszystkich podmiotów, wobec których akt ten będzie stosowany i przedwczesne byłoby twierdzenie, że zmiany w zakresie obligatoryjnych elementów planu dotykających istoty tego aktu planistycznego (warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy a także zasady kształtowania zabudowy) nie są zdolne godzić w interes prawny adresatów planu. Również przedwczesne jest twierdzenie, że dokonane zmiany nie wpływają niekorzystnie na prawa właścicielskie osób mających tytuł prawny do nieruchomości. Twierdzenie to jest wyłącznie stanowiskiem organu planistycznego, gdyż osoby mające tytuł prawny do nieruchomości objętych planem, w tym nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenów objętych zmianami – zostały pozbawione możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii poprzez zapoznanie się ze zmienionym projektem planu.

Nie ulega wątpliwości, że merytoryczna zmiana treści projektu planu miejscowego została dokonana po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Opisany wyżej charakter dokonanych zmian nie uzasadnia twierdzenia, że treść uchwalonego planu byłaby taka sama, gdyby zmieniony projekt planu ponownie wyłożono do publicznego wglądu.

Konieczne jest w związku z tym ustalenie, czy niewyłożenie przez organ planistyczny zmienionego w wyżej opisany sposób projektu planu do publicznego wglądu stanowiło naruszenie – zwłaszcza istotne - trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozważenia wymaga zatem kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przygotowywanym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował przede wszystkim w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego) należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia w przebiegu procedury planistycznej, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W przedmiotowej sprawie zmiany dokonane w projekcie planu nie nastąpiły w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu (charakteru takiego nie mają nieformalne stanowiska właścicieli nieruchomości, na jakie wskazuje organ planistyczny) i w istotny sposób zmodyfikowały treść projektu determinując regulacje uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności przedmiotowych działek. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do miejscowego planu zmian polegających na zmianie warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy a także na zmianie zasad kształtowania zabudowy wymagało, jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, powtórzenia procedury w odpowiednim zakresie czyli wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po dokonaniu opisanych zmian. Zaniechanie tego obowiązku wywołało daleko idące skutki dla właścicieli działek objętych planem miejscowym, gdyż w istocie postępowanie organu planistycznego uniemożliwiło im obronę swych praw, w tym prawa zgłoszenia uwag co do proponowanych zmian, którymi mogliby być żywotnie zainteresowani.

Treść zaskarżonej uchwały w opisanym wyżej zakresie jest wynikiem zmiany projektu planu. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów (art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnej modyfikacji w możliwości korzystania z nieruchomości stanowi znaczną zmianę treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Pozostałe wskazane w skardze uchybienia, jakich dopuścił się organ planistyczny w procesie uchwalania zaskarżonego planu nie mają charakteru istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem dokonane w projekcie planu pozostałe zmiany dotyczyły jedynie usunięcia oczywistych pomyłek i wewnętrznych sprzeczności ustaleń planu i nie pozostają w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały. Przedstawione w tym zakresie stanowisko organu planistycznego zawarte w odpowiedzi na skargę jest uzasadnione. Nie zmieniły się ustalenia § 4 ust. 4 tekstu planu, zgodnie z którym "dopuszcza się przebudowę konserwatorską lub odbudowę konserwatorską obiektów o cechach zabytkowych wymienionych poniżej i pokazanych na rysunku planu, na zasadach określonych w ustaleniach szczegółowych planu", a jedynie zmodyfikowano katalog obiektów ze względu na wcześniejsze omyłki i nieuwzględnienie istniejącego stanu faktycznego (w stosunku do "domu mieszkalnego, drewnianego przy ul. Kamienic 3" nie uwzględniono wcześniej okoliczności, że w odniesieniu do tego budynku została wydana decyzja pozwalająca na jego rozbiórkę, w stosunku do "domu drewnianego (szkoła) przy ul. Nowotarskiej 9" nie uwzględniono wcześniej faktu, że obiekt ten już nie istnieje, w stosunku do zabytkowego budynku przy ul. Kasprowicza 11 jego pominięcie miało chartek ter oczywistej omyłki, z kolei wykreślenie budynku przy ul. Kasprowicza 5 z obiektów o cechach zabytkowych wynika z oczywistej sprzeczności zapisów projektu planu wyłożonego do wglądu publicznego, polegającej na zaliczeniu tego budynku do obiektów o cechach zabytkowych i jednoczesnego przeznaczenia terenu, na którym jest on położony dla lokalizacji drogi publicznej (droga krajowa Nr 47) klasy głównej, oznaczonej symbolem KDG". Również modyfikacja § 7 tekstu planu, gdzie wykreślono zawartą w projekcie planu zasadę zagospodarowania terenów rolnych RZ stosowania na elewacjach budynków kolorów pastelowych (pkt 4 lit. f) nie ma charakteru istotnego, a jej dokonanie nie stanowi istotnego naruszenia trybu uchwalania planu. W istocie bowiem usunięcie punktu 4 lit. f zawierającego nieprecyzyjną treść: "stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych" w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie w dopuszczony planem zakres ingerencji w istniejące budynki położone w terenach oznaczonych symbolem RZ.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA", a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym zwłaszcza okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu rozważenia wymagała dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu jedynie w części. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów: "w terenach oznaczonych symbolem 5.U i 6.U", § 9 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U", § 9 ust. 3 pkt 5 w całości oraz § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f w zakresie słów "ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości połaci dachowej" prowadzi do "odzyskania" przez zaskarżony plan treści sprzed zmian dokonanych w wyniku istotnego naruszenia trybu, a zatem jest wystarczające do doprowadzenia do zgodności tego planu z prawem, a zwłaszcza nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności planu w powyższym zakresie nie prowadzi też do niespójności tekstu planu z jego częścią graficzną, w której tereny oznaczone symbole 4.U. zachowują przeznaczenie wynikające z treści § 9 ust. 3 pkt 3, tj. takie jak przed dokonaniem zmian, które miały miejsce w wyniku istotnego naruszenia trybu postępowania.

Sąd skontrolował zgodność zaskarżonego planu z prawem również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w pozostałej części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan w pozostałym zakresie został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego – w tym w zakresie relacji zaskarżonego planu w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego - oraz naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. WSA w Krakowie dysponuje zarówno tekstem, jak i częścią graficzną uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego.

W konsekwencji mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, którym jest cała uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA" należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części § 9 ust. 3 pkt 3 w zakresie słów: "w terenach oznaczonych symbolem 5.U i 6.U", § 9 ust. 3 pkt 4 w zakresie słów "za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem 4.U", § 9 ust. 3 pkt 5 w całości oraz § 9 ust. 4 pkt 6 lit. f w zakresie słów "ść lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości połaci dachowej", a w pozostałym zakresie skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).