Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1540/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 listopada 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/398/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania I. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. (SKO.ZP/415/227/2017) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło postanowienie Wójta Gminy L. G. o odmowie wznowienia postepowania i orzekło o wznowieniu na wniosek S. W., postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy L. G. z 10 stycznia 2017r., znak: B.6730.203.2016.17 wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy na "Budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...] przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce numer [...] w miejscowości Ś.".

W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że stwierdzenie, że występujący z wnioskiem o wznowienie nie mają przymiotu strony postępowania w sprawie tylko z tej przyczyny, że nieruchomości stanowiące ich własność nie graniczą już bezpośrednio z terenem inwestycji, uznać należy za pozbawione podstaw.

Badając następnie merytorycznie wniosek o wznowienie organ I instancji dwukrotnie w 2018 i 2019r. odmówił uchylenia swojej decyzji o wz, które to decyzje zostały również dwukrotnie uchylone przez SKO, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a te decyzje SKO stały się prawomocne wobec niepodzielenia względem nich zarzutów przez WSA w Krakowie.

Następnie Wójt Gminy L. G. decyzją z dnia 28 grudnia 2020r., znak: B.6730.203.1.2016.17 orzekł:

1) o uchyleniu w całości w/w decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r.

2) ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...] do parametru zjazdu publicznego; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci na działce numer [...] w miejscowości Ś.".

Decyzją z dnia 26 marca 2021 r. (SKO.ZP/415/6/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a uchyliło zaskarżoną w/w decyzję Wójta Gminy L. G. z dnia 28 grudnia 2020 r. znak: B.6730.203.1.2016.17 w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Tarnowa. Decyzja ta stała się prawomocna wobec oddalenia sprzeciwu inwestora przez WSA w Krakowie, oraz oddalenia jego skargi kasacyjnej przez NSA.

Następnie Wójt Gminy L. G. decyzją z dnia 8 września 2022r, znak: B.6730.203.1.2016.17 orzekł "o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowo - produkcyjno -usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K do parametru zjazdu publicznego; przyłączy infrastruktury technicznej na działce numer [...] w miejscowości Ś.".

Od decyzji odwołanie złożyli: M. W., K. W., A. B., B. W., W. J., M. Z. i K. W., zarzucając naruszenie następujących norm prawnych :

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

b) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez błędne określenie obszaru analizowanego oraz błędne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu;

c) art. 151 kpa poprzez jego niezastosowanie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 3 listopada 2022r. nr SKO.ZP/415/398/2022:

1. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy L. G. z dnia 8 września 2022r., znak: B.6730.203.1.2016.17 orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K do parametru zjazdu publicznego; przyłączy infrastruktury technicznej na działce numer [...] w miejscowości Ś.",

2. stwierdziło, że wydanie decyzji przez Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r.., znak; B.6730.203.2016.17 orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy na "Budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej 1402K; przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce numer [...] w miejscowości Ś." - nastąpiło z naruszeniem prawa,

3. odmówiło uchylenia w/w decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r., znak: B.6730.203.2016.17 z uwagi na okoliczność, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

W uzasadnieniu organ podał, iż kwestionowana decyzja Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r., znak: B.6730.203.2016.17 - została doręczona podmiotom uznanym przez Organ I instancji za strony postępowania (tj. inwestorowi W. M. i Powiatowemu Zarządowi Dróg w T.), i wobec nie wniesienia przez w/w odwołania, z dniem 31 stycznia 2017r. stała się decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. W związku z powyższym pięcioletni termin, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął już w styczniu 2022r., co wobec treści art. 151 § 2 k.p.a. wyklucza obecnie możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów (w rozpoznawanym przypadku upływ 5 lat od dnia doręczania kwestionowanej decyzji z 10 stycznia 2017r.) uniemożliwia uchylenie w trybie wznowieniowym decyzji, i to bezwarunkowo, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały.

W ocenie Kolegium nie budzi natomiast wątpliwości, że w postępowaniu, w którym Wójt Gminy L. G. wydał decyzję z 10 stycznia 2017r. (B.6730/203.2016.17) ustalającą warunki zabudowy dla budowy hali magazynowo - produkcyjno - usługowej na działce nr [...] w miejscowości Ś., osobom na wniosek których niniejsze postępowanie zostało wznowione, przysługiwał przymiot stron postępowania. Skoro zaś w tamtym postępowaniu osoby te nie z własnej winy nie wzięły udziału (w istocie nie brały udziału z winy Organu I instancji, który nie zawiadomił Ich o wszczęciu tego postępowania), uznać należy, że decyzja Wójt Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r. ([...]), została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie jednak w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. in fine, uniemożliwiająca uchylenie tejże decyzji z 10 stycznia 2017r., bowiem upłynął 5-letni termin od doręczenia ww. decyzji inwestorowi.

Z tego też powodu Kolegium w punkcie 1 decyzji orzekło o uchyleniu decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 8 września 2022r., znak: B.6730.203.1.2016.17 orzekającej o ustaleniu po raz kolejny na wniosek W. M. z dnia 24 listopada 2016r. warunków zabudowy dla "Budowy hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową: przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...] do parametru zjazdu publicznego; przyłączy infrastruktury technicznej na działce numer [...] w miejscowości Ś." (tak jak gdyby ostateczna decyzja w tej sprawie nie została wydana, a Organ I instancji nie działał w ramach wznowionego podstępowania zakończonego decyzją ostateczną), a w pkt 2 i 3 stwierdziło, że wydanie przez Wójta Gminy L. G. dnia 10 stycznia 2017r., znak: B.6730.203.2016.17 decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy na budowę hali magazynowo - produkcyjno - usługowej (montaż aluminiowej stolarki okiennej i drzwiowej) wraz z częścią socjalno - biurową; przebudową istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...]: przyłączy infrastruktury technicznej z istniejących sieci wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce numer [...] w miejscowości Ś." - nastąpiło z naruszeniem prawa (pkt 2), odmawiając równocześnie uchylenia w/w decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r., znak. B.6730.203.2016.17 z uwagi na okoliczność, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat (pkt 3). Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (tak WSA w Gdańsku z 17 października 2012 r, II SA/Gd 323/12, LEX nr 1248753).

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył K. W., zaskarżając pkt 2 i 3 decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 8 KPA w zw. z art. 146 § 1 KPA przez uznanie, że w wyniku

wznowienia postępowania w niniejszej sprawie można wydać wyłącznie decyzję o stwierdzeniu wydaniu decyzji z naruszeniem prawa w miejsce jej uchylenia,

- art. 7 KPA przez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie rodzajów istniejących w sprawie podstaw wznowienia, podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że decyzja WZ, której dotyczy postępowanie wznowieniowe została wydana w oparciu o fałszywe dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne;

- art. 15zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,

przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez pominięcie ww. przepisu przy obliczaniu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 KPA,

- art. 146 § 1 KPA poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji przy obliczaniu terminu z art. 146 § 1 § 1 KPA faktu, że całokształt działalności organu I instancji w trakcie całego postępowania wznowieniowego cechował się tym, że organ ten w sposób zamierzony i metodyczny stosował w niniejszej sprawie przewłokę, co potwierdzono m.in. dwoma orzeczeniami sądu administracyjnego stwierdzającymi bezczynność organu (w tym z rażącym naruszeniem prawa).

- art. 110 w zw. z art. 126 KPA poprzez pominięcie przez organy I i II instancji treści prawomocnego postanowienia SKO w Tarnowie z dnia 26 marca 2021 roku (znak: SKO.ZP/415/53/2021) na mocy którego wójt gminy L. G. został wyłączony od prowadzenia niniejszej sprawy, a sprawę przekazano Prezydentowi Miasta Tarnowa.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 ze zmianami.

Wniesienie skargi skutkuje uchyleniem decyzji organu II instancji w zakresie zaskarżonym przez skargę.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne, jest postępowaniem prowadzonym po wznowieniu postępowania. Art. 151 k.p.a. wskazuje, jakie mogą być rodzaje decyzji, które kończą to postępowanie. Zgodnie z tym przepisem, może to być decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ po wznowieniu postępowania stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo decyzja uchylająca decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, z jednoczesnym wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których organ tej decyzji nie uchylił, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można już uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k.p.a.). W pewnych wypadkach dopuszczalna jest też decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.

W przedmiotowym wypadku organ I instancji wydał natomiast klasyczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, czyli taką jakby procedował w zwykłym trybie wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie postępowanie wznowieniowe, odnośnie już wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej nie odwołał się do żadnego z przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe i również uzasadnienie decyzji jest tak sporządzone, jakby organ prowadził zwykłe postępowanie odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jest to o tyle dziwne, że poprzednio wydana decyzja organu I instancji z dnia 28 grudnia 2020r., która została uchylona przez SKO, formalnie skonstruowana była w taki sposób, jak to przewiduje art. 151 k.p.a. Można z tego wnioskować, że organ I instancji miał pełną świadomość tego, jak powinna wyglądać decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, szczególnie że SKO zwracało mu już na to uwagę. Mimo tego, Wójt Gminy L. G. wydał decyzję, która nie odpowiada wymaganiom formalnym decyzji, która powinna być wydana w postępowaniu toczącym się po wznowieniu postępowania.

Jest to oczywista wadliwość i rozstrzygnięcie organu II instancji zawarte w punkcie 1 zaskarżonej decyzji o uchyleniu w/w decyzji, było ze wszech miar uzasadnione i prawidłowe. Z tym tylko, że organ II instancji na tym rozstrzygnięciu powinien poprzestać, a sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 zaskarżonej decyzji (czyli stwierdzenie, że wydanie decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 10 stycznia 2017r. nastąpiło z naruszeniem prawa i odmowa jej uchylenia z uwagi na okoliczność, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat) jest wadliwe, ponieważ nie jest dopuszczalne aby tego typu rozstrzygnięcie pierwszy raz zostało zawarte w decyzji organu odwoławczego, w sytuacji kiedy organ I instancji nie wydał decyzji, którą formalnie można uznać, za decyzję wydaną w ramach postępowania wznowieniowego. Zasadą bowiem jest, że jedną z decyzji kończących postępowanie toczące się po wznowieniu postępowania, wydaje po przeprowadzeniu tego postępowania organ, o którym mowa w art. 150 k.p.a. Zasadą wynikającą z art. 15 k.p.a. jest też, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tymczasem w przedmiotowym wypadku organ odwoławczy postąpił tak, jakby był organem I instancji, pozbawiając w ten sposób strony postępowania, jednej z instancji w ramach administracyjnego toku postępowania. W przedmiotowym bowiem wypadku, kontrola rozstrzygnięcia dokonanego na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. przeniosła się od razu na płaszczyznę postępowania sądowoadministracyjnego, z pominięciem II instancji w ramach postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji modyfikujące decyzję organu I instancji jest oczywiście dopuszczalne, ale pod warunkiem, że organ I instancji wyda decyzję, którą formalnie można uznać za decyzję, wydaną jako decyzję po wznowieniu postępowania. W przedmiotowym wypadku, decyzja Wójta Gminy L. mimo, że wydana w postępowaniu wznowieniowym, jest decyzją ustalającą warunki zabudowy, a zatem zupełnie inną niż powinna być wydana w postępowaniu wznowieniowym. Z jej tytułu, przepisów w niej powołanych, jej uzasadnienia i załączników do decyzji wynika przy tym, że wydając tę decyzję organ I instancji nie rozważał okoliczności, które są istotne na płaszczyźnie postępowania wznowieniowego, lecz procedował w zwykłym trybie wydanie decyzji o warunkach zabudowy i taką decyzję wydał. W tej sytuacji organ II instancji powinien poprzestać na uchyleniu tej decyzji i nie zastępować organu I instancji, w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy toczącej się po wznowieniu postępowania. W zaskarżonym zakresie decyzja organu II instancji podlega zatem uchyleniu, co formalnie skutkuje tym, że sprawa powinna zostać skierowana do organu I instancji, który po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, zobligowany jest do wydania jednej z decyzji, jakie są przewidziane i dopuszczalne w tym postępowaniu, a o których stanowi art. 151 k.p.a. i w pewnych wypadkach art. 105 k.p.a. Od tej decyzji będzie natomiast stronom przysługiwać odwołanie, przeprowadzenie postępowania odwoławczego i dopiero wtedy ewentualna skarga do sądu administracyjnego. Kończąc należy też wskazać, że z powyższych przyczyn Sąd nie oceniał merytorycznie zarzutów skargi, ponieważ w ten sposób z jednej strony zastąpiłby w rozstrzyganiu organy administracji, co jest niedopuszczalne, a ponadto taka ocena wiązałaby organy w dalszym toku postępowania, czyniąc je wtedy iluzorycznym.

Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł.