Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1969/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2571/19 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 25 września 2019 r. znak: MDO.051.236.2019(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2751/19 oddalił skargę E. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z 25 września 2019 r. znak: MDO.051.236.2019(1) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania dziecka A. M. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały zarzuty złożone przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.) dalej zwanej też "ustawą". Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 753), w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia, a także komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 powyższej ustawy. Komunikat nie jest określony w art. 87 Konstytucji RP jako jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednak nie powoduje to zdaniem Sądu Wojewódzkiego braku mocy obowiązującej takiego aktu. Bezspornym jest bowiem dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych. Sąd podkreślił, że wprowadzenie w polskim systemie szczepień obowiązkowych spełnia kryteria określone w art. 8 pkt 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Skargę kasacyjną złożyła E. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 27 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 i art. 33 § 1 pkt. 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez uznanie, iż brak podania pełnej podstawy prawnej obowiązku poddania A. M. szczepieniom ochronnym, tj. brak podania Komunikatów Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011-2014 oraz jednostki redakcyjnej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji nie jest wadliwy pomimo, iż PPIS wywodzi na tej podstawie obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych A. M., podczas gdy przepis przewiduje taki obowiązek, co skutkuje niedopuszczalnością egzekucji, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art 3 § 1 i § 2 pkt 2), art 151, art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art 17 ust 1, 10 pkt. 1, 2, 4 i ust 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu jest dopuszczalny a w konsekwencji przyjęcie, że zasadnie doszło do wszczęcia egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011 — 2014 nie był wiążący jako wyłączony z katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi

3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1,10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu był dopuszczalny a w konsekwencji uznanie zasadności wszczęcia egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011 — 2014 nie był wiążący ze względu na jego wydanie przez organ nieuprawniony do uregulowania w nim materii podlegającej unormowaniu w drodze rozporządzenia, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi

4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. art 5 ust 1 pkt 1 b, art. 17 ust 1,10 pkt 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że dopuszczalne było poddanie A. M. szczepieniu a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek ten nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na 2011 - 2014 nie był wiążący ze względu na charakter wewnętrzny komunikatu obowiązującego tylko jednostki organizacyjnie podległe PPIS, który nie może być podstawą decyzji wobec obywateli, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi

5. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) uznanie, że możliwe jest przymuszenie do odbycia szczepień ochronnych a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy wykonanie tego obowiązku nie było dopuszczalne, gdyż warunkiem jego dopuszczalności jest poddanie dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, które nie jest obowiązkowe, i które nie zostało przeprowadzone, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi

6. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art 151, art 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustaw o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art 7 § 1, art 11 9§ 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 3 rozporządzenia i Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011 - 2014 oraz w zw. z art 138 § 1 pkt. 1 i art 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich dowolne i wybiórcze zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi

7. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art 119 § 1, 120 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 47 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że egzekucja obowiązku szczepień jest możliwa na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podczas gdy wprowadzający go przepis jest sprzeczny z prawem do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych postanowień i bezpodstawne oddalenie skargi.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia.

Obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 cyt. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania tej materii. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że syn skarżącej nie został też poddany kwalifikacyjnemu badaniu lekarskiemu. Nie uzyskał zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania ww. szczepień. Wobec tego obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny. Cytowane regulacje przewidują bowiem obowiązek szczepienia z mocy prawa. Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku jego wymagalności. Obowiązek został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Odmowa wzięcia udziału w badaniu – co miało miejsce w niniejszej sprawie – uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. II OSK 2123/20 i II OSK 343/20, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 59/20, wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. II OSK 2946/18.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż termin szczepień wyznaczony w Komunikatach Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na lata 2011-2014 nie był wiążący jako wyłączony z katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa na terenie Rzeczypospolitej, należy podkreślić, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta jest niezbędna dla ochrony wartości, jaką jest zdrowie i życie ludzi. Obowiązek podjęcia działań mających na celu zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych wynika już z treści cyt. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Co więcej, ustawodawca przewidział też odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.