Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2509/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak- Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Ł. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 264/23 w sprawie ze skargi G. Ł. i innych na niedotrzymanie przez Radę Gminy K. terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 264/23, po rozpoznaniu skargi G. Ł. i innych na niedotrzymanie przez Radę Gminy K. terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego - odrzucił wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 6 marca 2023 r. G. Ł. i inni – stanowiący grupę mieszkańców gminy K. będącą inicjatorem referendum lokalnego – dalej: "inicjatorzy referendum" – w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "ustawa o referendum lokalnym" lub "ustawa" - powiadomili Wójta Gminy K. o zamiarze zorganizowania referendum, w którym zadane zostanie pytanie: "Czy zgadzasz się na budowę [...] Ferm Drobiu w Gminie K.?".

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga inicjatorów referendum, na niedotrzymanie przez Radę Gminy K., przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego lub podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o jego przeprowadzenie referendum lokalnego.

Do skargi dołączono między innymi pismo przewodniczącej Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2023 r. skierowane do Wójta Gminy K., w którym wskazano, że z uwagi na zbyt późne przekazanie przez Wójta wniosku inicjatora o przeprowadzenie referendum, nie było możliwe zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Gminy i podjęcie stosownej uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w terminie przewidzianym w przepisach ustawy, w związku z czym doszło do przekroczenia ustawowego terminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o uwzględnienie skargi inicjatora referendum.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., wraz z kartami zawierającymi podpisy mieszkańców popierających ten wniosek, został przekazany Przewodniczącej Rady Gminy przez Wójta Gminy K. przesyłką pocztową dopiero w dniu 8 maja 2023 r. W dniu 18 maja 2023 r. została powołana przez Radę Gminy K. komisja doraźna w celu sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy o referendum lokalnym. Komisja doraźna wykonała czynności sprawdzające w dniu 22 maja 2023 r. Z czynności sprawdzających sporządzono protokół. W ocenie organu niepodjęcie uchwały w terminie zostało spowodowane bezczynnością Wójta Gminy K., do którego przewodnicząca Rady Gminy zwracała się o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Gminy. Rada Gminy nie miała możliwości podjęcia uchwały, gdyż władze Gminy od początku blokowały przeprowadzenie referendum.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną, albowiem wniosek o przeprowadzenie referendum podlegał odrzuceniu.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd meriti uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy. Skarżący stanowią bowiem grupę osób będącą inicjatorem referendum w rozumieniu art. 20 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skarga została również wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy K. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców rozpoczął bieg w dniu 20 kwietnia 2023 r. i zakończył się z dniem 22 maja 2023 r. Trzydziesty dzień terminu przypadał bowiem na sobotę 20 maja 2023 r. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1277, z późn. zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy", z wyjątkiem jedynie art. 37e, art. 37f, art. 103aa oraz art. 103ba. Natomiast w myśl art. 9 § 2 Kodeksu wyborczego, jeżeli koniec terminu wykonania czynności określonej w kodeksie przypada na sobotę, albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki uchwała, o której mowa w art. 18 ustawy o referendum, nie została podjęta przez Radę Gminy K., co zostało przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, komisja doraźna do zbadania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. została powołana przez Radę Gminy w dniu 18 maja 2023 r. i w dniu 22 maja 2023 r. dokonała dopiero sprawdzenia czy wniosek o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. Można przy tym zauważyć, że termin 30 dni jest określony ściśle i jednoznacznie, a po jego upływie organy jednostek samorządu terytorialnego tracą kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Jak wyjaśniono wyżej, ustawowy termin do podjęcia uchwały przez Radę Gminy K. upłynął z dniem 22 maja 2023 r. W związku z tym skarga, która wpłynęła do sądu administracyjnego w dniu 1 czerwca 2023 r., została wniesiona z zachowaniem przewidzianego w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym terminu 14 dni od upływu terminu do podjęcia uchwały.

Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego terminu na podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Dotyczy ona specyficznej bezczynności organu samorządowego, polegającej na niepodjęciu uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum. Zatem nie została objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy jedynie bezczynności administracji w podejmowaniu form działania przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, podczas gdy uchwały organów samorządowych objęte są pkt 5-6 tego przepisu. Nie jest to również skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Natomiast kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z przedmiotem referendum i sformułowanym we wniosku o jego przeprowadzenie pytaniem, wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 65 ustawy o referendum lokalnym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, co w świetle art. 56 ustawy ma miejsce, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Zatem art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. W konsekwencji Sąd meriti uznał, że referendum nie może być zorganizowane, gdy jego rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszałoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju spraw prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę. Referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (art. 2 ust. 1 ustawy). Przepis ten określa więc precyzyjnie przedmiot referendum lokalnego, co stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy, powiatu i województwa. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców czy też organizacji społecznej, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw, dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień, czy zasięgnięcie opinii. Tego rodzaju sytuacja ma natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Pytanie, jakie miało być zadane w referendum dotyczyło wyrażenia zgody na: "budowę [...] ferm drobiu" w gminie K., natomiast zagadnienia dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko rozumianego procesu budowlanego nie należą wyłącznie do kompetencji organów gminy. Nadto treść sformułowanego we wniosku o przeprowadzenie referendum pytania: "Czy zgadzasz się na budowę [...] Ferm Drobiu w Gminie K.?" nie wskazuje na opiniodawczy, ale na wiążący charakter zamierzonego referendum, które miałoby przesądzić kwestie budowy ferm drobiu na terenie gminy K.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki uznał, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą postawy do zarządzenia przeprowadzenia referendum, natomiast wniosek o przeprowadzenie referendum podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli inicjatorzy referendum. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art, 3 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. - polegający na uznaniu, iż na mocy powyższego przepisu brak jest podstaw do badania bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, pomimo nie zakończenia przez Radę Gminy postępowania w przedmiocie referendum lokalnego wyrażającego się brakiem podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego lub uchwały odrzucającej wniosek inicjatora referendum,

2) przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym - polegający na uznaniu, że pomimo ustawowego obowiązku nakładającego na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (tutaj Radę Gminy K.) podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego lub uchwały odrzucającej wniosek mieszkańców i pomimo nie podjęcia żadnej z powyższych uchwał przez uprawniony organ nie służy skarga na bezczynność pomimo unormowania ustawowego wyznaczającego zakres zaskarżenia jedynie do niedotrzymania terminu przez właściwy organ,

3) prawa materialnego tj. art. 170 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez błędną wykładnię uznającą, że przedmiot referendum nie mieścił się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządowej (pkt 2), podczas, gdy stosownie do powyższych przepisów członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty również w sprawach innych istotnych dla tej wspólnoty obejmujących sprawy społeczne, gospodarcze, czy też kulturowe znajdujących swoje odzwierciedlenie w realiach przedmiotowej sprawy w art. 7 ust. pkt 1, pkt 5 i pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym (pkt 3 w/w artykułu ustawy referendalnej) w tym, także w odniesieniu do sfery planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony zdrowia i środowiska oraz aktywizacji postaw obywatelskich w kultywowaniu idei samorządności,

4) prawa materialnego tj. art. 170 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prerogatywa konstytucyjna wspólnoty samorządowej mieszkańców w odniesieniu do przedmiotu referendum dotyczącego wyrażenia stanowiska poprzez głosowanie na tak lub nie w sprawie "Zgody na budowę [...] Ferm Drobiu w Gminie K." prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, pomimo, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu stanowi zadanie własne gminy, w tym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej tej wspólnoty zorganizowanej w ramach jednostki samorządu terytorialnego, która w konsekwencji skutkuje faktycznym pozbawieniem wspólnoty prawa do udziału w referendum.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, lub

2) zmianę zaskarżonego orzeczenia i wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego, lub

3) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego,

5) rozpoznanie sprawy na rozprawie,

6) na podstawie art. 106 § 1 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu:

- z artykułu profesora z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie kierownika Katedry Biologii na fakt istnienia podstaw do przeprowadzenia referendum lokalnego w związku z ochronią zdrowia i środowiska naturalnego;

- z oświadczeń sołtysów trzech sołectw na fakt braku konsultacji społecznych w trakcie postępowania przez Wójtem Gminy K. w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego w Gminie K.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić należy, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 3 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez uznanie, że na mocy powyższego przepisu brak jest podstaw do badania bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, pomimo nie zakończenia przez Radę Gminy postępowania w przedmiocie referendum lokalnego wyrażającego się brakiem podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego lub uchwały odrzucającej wniosek inicjatora referendum.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a.. Zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, nie stosował art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje bowiem podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie). Nie ma natomiast zastosowania w procesie kontroli zgodności z prawem procedury zarządzania referendum lokalnego.

Trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego terminu na podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego nie jest skargą na bezczynność lub przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Dotyczy ona bowiem specyficznej bezczynności organu samorządowego, polegającej na niepodjęciu uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum.

Kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy dotyczącej przeprowadzenia referendum lokalnego wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa o referendum lokalnym. Przepis art. 20 ust. 1 i 3 ustawy o referendum lokalnym stanowi lex specialis wobec regulacji art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym: "na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Natomiast z treści art. 20 ust. 3 ustawy wynika, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nadto z ust. 4 tego przepisu wynika, że na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Jest to zatem jeden z tych nielicznych przypadków, gdy wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę ma charakter merytoryczny. Jeżeli zatem sąd administracyjny orzeknie, że organ stanowiący podjął wadliwą uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, albo że nie podjął uchwały w terminie określonym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, taki wyrok sądu zawsze stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum.

Skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 170 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, poprzez błędną wykładnię uznającą, że przedmiot referendum, dotyczącego wyrażenia stanowiska poprzez głosowanie w sprawie "Zgody na budowę [...] Ferm Drobiu w Gminie K.", nie mieścił się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządowej (pkt 2), podczas, gdy, zdaniem skarżącej, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty również w sprawach innych istotnych dla tej wspólnoty obejmujących sprawy społeczne, gospodarcze, czy też kulturowe znajdujących swoje odzwierciedlenie w realiach przedmiotowej sprawy w art. 7 ust. pkt 1, pkt 5 i pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym w tym, także w odniesieniu do sfery planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony zdrowia i środowiska oraz aktywizacji postaw obywatelskich w kultywowaniu idei samorządności.

W myśl art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Przepis art. 170 formułuje zasadę prawną, że we wszystkich sprawach istotnych, dotyczących wspólnoty samorządowej mogą decydować bezpośrednio mieszkańcy, będący członkami tej wspólnoty. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, (OTK-A 2003, nr 2, poz. 16) wskazał, że z art. 170 Konstytucji wynika istnienie zarówno referendów w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do tej wspólnoty. Prawo do referendum "przysługuje nie tylko w tych sprawach, które ustawowo są zastrzeżone dla wiążącego rozstrzygania przez mieszkańców (np. samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszkańców współkształtuje sposób zarządzania sprawami dotyczącymi tej wspólnoty. Wynik takiego referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wiążący, co do sposobu załatwienia sprawy, jednak obliguje organy władz publicznych do określonego zachowania.". Przy czym, zdaniem Trybunału, w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów innych władz, niż organy tej jednostki samorządowej, mieszkańcy nie mogą wypowiadać się w drodze referendum wiążącego, lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego - pod warunkiem wszakże, że znajduje to oparcie w porządku ustanowionym przez Konstytucję oraz odpowiednie ustawy.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, przedmiotem referendum: "mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze następczych działań organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum - czyni je właśnie sprawami, które następnie przekształcają się w konkretne zadania określonych organów - nawet jeśli uprzednio takimi nie były". W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a także opiniodawczego (konsultacyjnego), czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie wiąże w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obliguje pod względem prawnym w ten sposób, że niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia.

Uwzględnić też należy, że z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy określających istotę i przedmiot referendum lokalnego wynika, że musi ono dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stanowi podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu.

Ustawodawca przesądził, że referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ stanowiący jest przy tym związany treścią wniosku i nie może dowolnie go interpretować. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że kwestia ta jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ani organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ani sąd administracyjny, związani treścią wniosku, nie mogą zmienić pytania referendalnego, dlatego sposób jego sformułowania, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum lokalnym jego charakter jest niezwykle istotny.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że treść sformułowanego we wniosku o przeprowadzenie referendum pytania: "Czy zgadzasz się na budowę [...] Ferm Drobiu w Gminie K.?" nie wskazuje na opiniodawczy, ale na wiążący charakter zamierzonego referendum, które w rezultacie miałoby przesądzić kwestie budowy [...] ferm drobiu na terenie gminy K.

Trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, że analizując wniosek o przeprowadzenie referendum należy mieć na względzie, że przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę.

Skarżący kasacyjnie inicjatorzy referendum podnoszą, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu stanowi zadanie własne gminy, w tym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej wspólnoty zorganizowanej w ramach jednostki samorządu terytorialnego.

O lokowaniu [...] farm drobiu decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie jest możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 162-164).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku jej trwania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 3, 10, 11, 12 i art. 18).

Pytanie, jakie miało być zadane w referendum, dotyczyło wyrażenia zgody na "budowę [...] ferm drobiu". Jednakże procedury dotyczące budowy takiej inwestycji wynikają z przepisów ustawy Prawo budowlane i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno–budowlanej. Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie - Prawo budowlane, między innymi pozwoleń na budowę, przy czym, co istotne, w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro organ samorządu gminnego nie może wydawać pozwoleń na "budowę [...] ferm drobiu", to przedmiot referendum, zaproponowany przez inicjatorów, nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji organów samorządu gminnego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że przyjęta w przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentacja jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony skarżący przyjmują, że pytanie zmierza do uzyskania opinii społeczności, akcentują przy tym, że mieszkańcy mogą decydować w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty również w sprawach innych istotnych dla tej wspólnoty obejmujących sprawy społeczne, gospodarcze, czy też kulturowe, a z drugiej zaś przyjmują, że treść pytania ma charakter rozstrzygający, gdyż w przypadku pozytywnej odpowiedzi zobowiązywałoby organy jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania konkretnych rozstrzygnięć, czy działań w przedmiocie budowy "[...] ferm drobiu", zgodnych z wolą mieszkańców wyrażoną w referendum. Wynik referendum miałby zatem w założeniu stanowić formę pozaustawowego uzgodnienia (konsultacji) decyzji o pozwoleniu na budowę ferm drobiu.

Odnosząc się z kolei do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu z artykułu profesora z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie kierownika Katedry Biologii na fakt istnienia podstaw do przeprowadzenia referendum lokalnego w związku z ochronią zdrowia i środowiska naturalnego oraz dowodu oraz dowodu z oświadczeń sołtysów trzech sołectw na fakt braku konsultacji społecznych w trakcie postępowania przez Wójtem Gminy K. w przedmiocie wydania decyzji środowiskowych, należy wyjaśnić, że w świetle przepisów P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270).

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.