Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 220/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 zd. 2, art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 5, art. 233
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 992/13 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., J. K. i M. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od Gminy Miejskiej Kr. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. na rzecz J. K. i M. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 992/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu sprawy ze skarg S. P. reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., J. K. i M.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących J. K. i M.B. kwotę 13948,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej S. P. reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 7200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zarządził zwrot od S. P. - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz S. P. reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę 200,00 zł z tytułu nienależnie uiszczonego wpisu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) Starosta K. (dalej Starosta bądź organ I instancji): 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 671.330 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcela l. kat. 220/18 o pow. 0,0379 ha, b. gm. kat. N. W., objęta Lwh 881, obecnie stanowiącą części działek: nr [...] o pow. 0,0293 ha i nr 136/22 o pow. 0,6956 ha, poł. w obr. 4, jedn. ewid. K. m. K., będącą uprzednio własnością J. K., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. (dalej Prezydium RN) z [...] października 1957 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] października 1957 r.), utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 1964 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 1964 r.); 2. nakazał wypłatę kwoty 671.330 zł, odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej: a) M. B. (c. J. i M.) za udział wynoszący 1/2 części, czyli kwotę 335.665,00 zł, b) J. K. (s. J. i M.) za udział wynoszący 1/2 części, czyli kwotę 335.665,00 zł; 3. zobowiązał S. P., reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. (dalej Prezydent), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do zapłaty wskazanej w punktach 2a i 2b kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 4. orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; 5. wskazana w punkcie 1 wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; 6. odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Starosta powołał art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, 132 ust. 1a, 2, 3 i 5, i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nieruchomość, za wywłaszczenie której M. B. i J. K. (dalej skarżący) domagają się odszkodowania, stanowi własność Gminy Miejskiej K. (dalej Gmina). Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2010 r.) wyznaczył Starostę K. do załatwienia tej sprawy. Ową nieruchomość wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem z [...] października 1957 r., utrzymanym w mocy decyzją z [...] stycznia 1964 r. W latach ubiegłych nie doszło do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość.

Zdaniem Starosty, wniosek złożony przez spadkobierców J. K., tj. M. B. i "J." [winno być "J."] K. o odszkodowanie za ww. nieruchomość jest zasadny, a ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie zobowiązują organ administracji do wydania decyzji kończącej sprawę wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. 220/18 o pow. 0,0379 ha, b. gm. kat. N. W., objęta Lwh 881. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z 27 czerwca 2012 r. (dalej operat), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. (dalej rzeczoznawca), wedle którego wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła 671.330 zł.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, kwestionując zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem według odwołującego brak jest aktualnie podstawy prawnej do prowadzenia przedmiotowego postępowania i nie stanowi takiej podstawy art. 129 ust. 5 ugn. W niniejszym stanie faktycznym wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło co prawda przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., ale przed tą datą nie wszczęto postępowania odszkodowawczego. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość doboru nieruchomości przyjętych do porównań w operacie, sporządzonym na potrzeby tego postępowania administracyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego, co zdaniem odwołującego, mogło mieć wpływ na ustaloną wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] maja 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.), na podstawie art. 9a 1 ugn i art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję z [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda za nieuzasadniony uznał zarzut odwołującego, kwestionujący możliwość zastosowania w niniejszym przypadku art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z obecnym orzecznictwem sądowym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 ugn jest to, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ugn. Przepisy tej ustawy obejmują też sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 233 ugn). Przepisy te przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 [ust. 1] ugn).

Materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest art. 128 ugn, zatem przyjąć należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania - inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 ugn - odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy mimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych, nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, mimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku.

Kluczową kwestią, na którą zwrócił uwagę Wojewoda rozpatrując złożone odwołanie, jest zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach administracyjnych ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Podkreślono, że przepisy regulujące te kwestie mają w postępowaniu administracyjnym znaczenie fundamentalne, jako że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 kpa), wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy powoduje, że decyzja taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku postępowania administracyjnego, prowadzonego pierwotnie przed Prezydentem, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, uznając zasadność stanowiska wyrażonego w piśmie Prezydenta Miasta z 15 grudnia 2009 r. nr [...], którym organ ten zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wyłączenie go od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, a stanowiącą następnie własność Gminy, z czego wynikać miało, że podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby będąca jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta - Wojewoda stwierdził zaistnienie przesłanek wyłączenia z mocy prawa organu I instancji od załatwienia tej sprawy, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa.

Stosownie do treści art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 kpa - postanowieniem z [...] stycznia "2009" r. [winno być "2010"; k. 102-101 akt Starostwa] nr [...], Wojewoda do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę.

W tym okresie w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie ugruntowany i w pełni podzielany był pogląd, że jakkolwiek obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to jednak niewątpliwie nie mieści się on w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Wskazywano wówczas, że zawarta w przepisach prawnych konstrukcja wywłaszczenia pozwala wyodrębnić dwa samodzielne, aczkolwiek sprzężone ze sobą stosunki materialnoprawne: stosunek wywłaszczenia i stosunek prawny odszkodowania.

W szczególności podnoszono, że stosunki te kreują dwie odrębne sprawy, które z kolei mogą być przedmiotem dwu odrębnych postępowań, przy czym stosunek prawny odszkodowania w przeciwieństwie do stosunku prawnego wywłaszczenia nie ma charakteru administracyjnoprawnego a cywilnoprawny, a jego źródłem nie jest decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, ale przepis ustawowy, statuujący obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uznawano w związku z tym, że podstawą prawną powstałego stosunku prawnego odszkodowania nie jest decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, jako że żadna decyzja administracyjna, akt administracji indywidualnej nie może stanowić podstawy prawnej (determinanty prawnej) innej decyzji administracyjnej, a podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest art. 128 ust. 1 ugn. Jego treść zaś kształtuje ten i następne przepisy tej ustawy. One właśnie ustalają ex lege obowiązek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, będąc bezpośrednim źródłem stosunku prawnego, którego przedmiotem jest obowiązek świadczenia przez podmiot, na którego rzecz następuje wywłaszczenie nieruchomości, odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego, w zakresie określonym w tych przepisach (T. Woś, Charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie, w: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2007, s. 163). Powoływano przy tym regulację art. 140 ust. 1 ugn, stanowiącego, że "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego następca prawny zwraca Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu wypłacone odszkodowanie (...)". W efekcie uznawano wówczas, że polski system prawny przyjął konstrukcję nabycia pochodnego odnośnie mienia nabytego przez gminę w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej pwust), tym samym, że nabyciu przez gminę ogółu praw do określonego mienia towarzyszyło również wstąpienie w długi poprzednika. Tym samym w sytuacji, gdy wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stała się później własnością danej jednostki samorządu terytorialnego, to właśnie ta jednostka była obowiązywana do zapłaty odszkodowania ustalanego z tytułu tego wywłaszczenia. Konsekwencją panującego wówczas poglądu była sytuacja - jaka wystąpiła również w przedmiotowej sprawie - wskazująca na konieczność wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta czyli organu wykonawczego Gminy, a zatem zgodnie z przytoczoną koncepcją podmiotu, który byłby obowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania) i wyznaczenia innego organu, którego bezstronność przy ustalaniu odszkodowania nie będzie budziła wątpliwości. Efektem powyższego było wydanie wspomnianego postanowienia Wojewody z [...] stycznia "2007" r. [winno być "2010"; k. 102-101 akt Starostwa] nr [...], którym do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę .

W ostatnich latach, w orzecznictwie NSA opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, że: "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesję m.in. odnośnie zobowiązań w nim określonych (uchwala 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 7.12.2006 r., III CZP 99/06, OSNC 2007/6/79, dalej uchwała III CZP 99/06; wyrok NSA z 10.2.2010 r., I OSK 1310/09, Lex 591234). Efektem przyjęcia ww. stanowiska jest konieczność uznania, że w przedmiotowej sprawie podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy, jest Skarb Państwa.

W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta - ustawowo właściwy do załatwienia owej sprawy - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy, to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta mógł w niej orzekać. Orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę, mimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta, uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

W świetle powyższego, wobec ustalenia przez Starostę, że podmiotem obowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn byłby Prezydent, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta, uznając się za organ niewłaściwy, winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww. przepisu.

Z uwagi na powyższe, w chwili obecnej sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość winna być rozpoznawana nie przez Starostę, lecz przez Prezydenta Miasta - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a to wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikających z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Oznacza to, że organem ustawowo właściwym do orzekania w niniejszej sprawie jest obecnie Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie podlega wyłączeniu od jej rozpatrzenia.

W konsekwencji oznacza to brak podstaw do załatwiania tej sprawy przez Starostę, nawet mimo jego wyznaczenia przez Wojewodę postanowieniem z [...] stycznia "2009" r. [winno być "2010" r.] nr [...], bowiem postanowienie to jest aktem o charakterze procesowym, którego moc wiążąca jest aktualna w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a który w tej sprawie uległ zmianie.

Wskazano, że powodem uchylenia w całości decyzji Starosty z [...] listopada 2012 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest nadto stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn. Operat szacunkowy sporządzono w oparciu o regulacje m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie], jednakże z naruszeniem regulacji zawartych w ww. aktach prawnych.

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 ugn).

W operacie szacunkowym z 27 czerwca 2012 r. biegły przyjął stan nieruchomości z dnia wydania orzeczenia Prezydium, tj. z 15 października 1957 r., z czego wynika, że nie uwzględnił on faktu, że ww. orzeczenie organu I instancji zostało skutecznie zaskarżone i w konsekwencji utrzymane w mocy orzeczeniem organu II instancji, tj. decyzją Komisji Odwoławczej z [...] stycznia 1964 r.

Wywłaszczenie owej nieruchomości nastąpiło w trybie obowiązującego w tamtym okresie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. R.P. nr 20, poz. 138 i z r. 1949 nr 65, poz. 527), w brzmieniu zmienionym ustawą z 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25, dalej dekret). Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu, wywłaszczenie w trybie tej regulacji polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r., co stwierdzono w uzasadnieniu orzeczenia z 15 października 1957 r.

Wskazane uchybienie stanowi niewątpliwie naruszenie regulacji art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn, uniemożliwiając przyjęcie operatu za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia owej nieruchomości, bowiem odszkodowanie stanowi co do zasady rekompensatę za odjęcie prawa własności nieruchomości w stanie, w jakim się znajduje w momencie przejścia jej własności na podmiot publicznoprawny.

W świetle powyższego stwierdzono, że omawiany operat, sporządzony przez rzeczoznawcę, nie może zostać oceniony jako prawidłowy, więc nie może być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania.

Ze względu na powyższe, Wojewoda stwierdził, że organem właściwym do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty za przedmiotową nieruchomość stał się ponownie Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w związku z czym organ ten winien dokonać oceny wszelkich ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Starostę, w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym, w którym udział umożliwiony zostanie stronom tego postępowania i - w zależności od wyniku tej oceny - dokonać własnych ustaleń, w efekcie wydać w sprawie nową decyzję rozstrzygającą sprawę.

Decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 992/13) oraz J. K. i M. B. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 993/13).

Skarb Państwa zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na nie rozpoznaniu istoty sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 126 w zw. z art. 110 kpa przez uchylenie decyzji Starosty z "[...].11.2011" [winno być "[...] listopada 2012"] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta jako organu I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z [...].01.2010 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako 1. kat. [...] położoną w K. b.gm. kat. N. W. i wyznaczeniu Starosty do załatwienia w/w sprawy; 3. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 28 kpa przez przyjęcie, że Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji.

Na podstawie tych zarzutów Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, bowiem brak było podstawy do uchylenia decyzji Starosty z [...] listopada 2012 r. i przekazania sprawy organowi I instancji, którym wg Wojewody nie jest Starosta lecz Prezydent Miasta.

Po pierwsze dlatego, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2010 r. nr [...], na mocy którego Starosta K. został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy i postanowienie to wiąże organ, który je wydał. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta jako organowi I instancji stanowi naruszenie art. 126 w zw. z art. 110 kpa. Ponieważ postanowienie o wyznaczeniu Starosty do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0379 ha, b. gm. kat. N. W., objętą Lwh 881, nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Po wtóre, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby brak było dalszych podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od orzekania w przedmiotowej sprawie. Art. 24 § 1 pkt 4 kpa wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 ugn organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie ustęp 1 art. 129 ugn wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta ma przymiot strony postępowania bowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta - zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (Skarbu Państwa obowiązanego do zapłaty odszkodowania) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu i zasad procesowych, wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W uchwale 7 Sędziów NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, wyrażono stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Zdaniem Skarbu Państwa, uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania, i w której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta.

J. K. i M. B. w skardze do WSA zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 130 ugn - przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że moment pozbawienia lub ograniczenia praw właścicieli nieruchomości - nie nastąpił dnia 15 października 1957 r. tj. w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 7, 77 § 1 kpa - przez błędne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności uznanie za niewłaściwą datę przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego według której należy ocenić stan wywłaszczonej nieruchomości; b) art. 6, 12 kpa - przez ich niezastosowanie; c) art. 8 kpa - przez naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa z uwagi na przyjętą błędną wykładnię przepisów prawa mającą wpływ na sytuację prawną skarżących; d) art. 80 kpa - przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; e) art. 107 § 3 kpa - przez nie wyjaśnienie przez Wojewodę dlaczego jego zdaniem dzień na który rzeczoznawca majątkowy wycenił stan nieruchomości jest błędny i nie wskazanie prawidłowego rozwiązania w tym zakresie, co czyni przedmiotowe uzasadnienie wewnętrznie sprzeczne, co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną; f) art. 110 w zw. z art. 126 kpa - przez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ II instancji nie jest związany "decyzją" [winno być "postanowieniem"] Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. o wyznaczeniu Starosty do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania; g) art. 142 kpa - przez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia Wojewody z 12 stycznia 2010 r. o wyznaczeniu Starosty do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania mimo, że strona go nie zaskarżyła w odwołaniu, a nadto przedmiotowe orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] maja 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 29 października 2013 r. sprawy ze skarg: Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta i skarżących połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Kr 992/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Starosty ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i zobowiązującą do zapłaty tego odszkodowania Skarb Państwa – Prezydenta Miasta.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] października 1957 r., doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (bez odszkodowania) nieruchomości. W wyniku komunalizacji mienia, na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1991 r., nieruchomość ta przeszła na własność Gminy Miejskiej K..

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania tj. rozstrzygnięcie czy obowiązek ten spoczywa na Gminie czy też na Skarbie Państwa - Prezydencie Miasta, która to kwestia wiąże się z koniecznością dokonania wykładni art. 36 ust. 1 i 3 pkt 3 pwust.

Zdaniem Sądu I instancji, żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" [winno być "2010 r. nr 102, poz. 651"] ze zm.), nie reguluje tego zagadnienia i w tej sytuacji konieczne jest sięgnięcie do unormowania zawartego w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 36 ust. 1 w tekście pierwotnym pwust, ustawodawca przyjął zasadę sukcesji ogólnej właściwych gmin za zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.10.1993 r., K 4/93 (dalej wyrok K 4/93), zakwestionował konstytucyjność rozwiązania przyjmującego przejęcia przez gminy z mocy prawa wymienionych zobowiązań i wierzytelności. Stąd w wykonaniu wyroku K 4/93, ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 23, poz. 102) zmieniono treść ust. 1 i dodano nową treść ust. 3 do art. 36 ustawy. Utrzymując zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin (ust. 1), przyjęto jednak, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych (ust. 3 pkt 3).

Art. 36 ust. 3 pkt 3 pwust posługuje się pojęciami "zobowiązania i wierzytelności", które są pojęciami z zakresu stosunków cywilnoprawnych a nie administracyjnych, a zatem poszukiwanie ich znaczenia winno mieć miejsce w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego.

Zgodnie z art. 353 § 1 kc, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik winien świadczenie spełnić. Oznacza to, że wierzytelności istniejącej po stronie wierzyciela odpowiada zobowiązanie istniejące po stronie dłużnika. Pojęcie "świadczenia" odnosi się do powinnego, zgodnego z treścią zobowiązania, zachowania dłużnika. Świadczenie, w momencie powstania, winno być oznaczone lub co najmniej oznaczalne co oznacza, że muszą być jako minimum wskazane kryteria, według których nastąpi ustalenie świadczenia. Zgodnie z utrwalonymi i niespornym poglądami doktryny, źródłem zobowiązań są najczęściej czynności prawne, zwłaszcza umowy, choć niektóre zobowiązania powstają drogą czynności jednostronnych (np. przyrzeczenie publiczne czy zapis, uregulowany w księdze czwartej kodeksu cywilnego). Także akty administracyjne i orzeczenia sądowe mogą stanowić źródło powstania stosunku zobowiązaniowego (obligacyjnego). Dzieje się tak, gdy mają one charakter konstytutywny - powstanie zobowiązania jest bezpośrednim skutkiem tego zdarzenia. Takim przykładem jest np. decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość albo orzeczenie sądowe waloryzujące świadczenie. Stosunki zobowiązaniowe mogą powstać także wskutek innych zdarzeń, z którymi norma prawna łączy skutek w postaci powstania stosunku obligacyjnego. Zobowiązanie powstaje wówczas ex lege, gdy ma miejsce czyn niedozwolony (art. 415 i n. kc), bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 i n. kc) bądź prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i n. kc).

Według Sądu, w świetle art. 36 ust. 3 pkt 3 pwust, by przyjąć w niniejszej sprawie, że Skarb Państwa przejął zobowiązanie Rady Narodowej m. Krakowa do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, trzeba byłoby najpierw ustalić, że zobowiązanie to w ogóle powstało, a nadto, że powstało przed dniem 27 maja 1990 r. (zobowiązanie wynika z prawomocnej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r.).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przed dniem 27 maja 1990 r. nie została wydana żadna (a tym bardziej ostateczna) decyzja administracyjna orzekająca o odszkodowaniu, tym samym nie można przyjąć, że powstało zobowiązanie, którego przedmiotem jest skonkretyzowane świadczenie.

Przed dniem 27 maja 1990 r. wydana została jedynie decyzja wywłaszczeniowa, która sama w sobie nie jest źródłem skonkretyzowanego, oznaczonego lub oznaczalnego stosunku obligacyjnego (zobowiązania, świadczenia). Decyzja ta stanowi w aktualnym stanie prawnym podstawę do żądania ustalenia tego świadczenia (odszkodowania) na rzecz osób wywłaszczonych (lub ich następców prawnych) w drodze odrębnej decyzji administracyjnej – na podstawie art. 129 ust. 5 ugn. Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem w życie ustawy, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. W tym zakresie Sąd podzielił w całości argumentację Wojewody. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją wywłaszczenia (przymusowego odjęcia prawa własności) jest obowiązek zapłaty odszkodowania, jest to zasada konstytucyjna. Jednak decyzja wywłaszczeniowa, w ogóle nie rozstrzygająca o odszkodowaniu, nie może być traktowana jako źródło stosunku obligacyjnego, z którego wynika obowiązek spełnienia konkretnego świadczenia. Świadczenie to skonkretyzuje się bowiem dopiero w decyzji ustalającej odszkodowanie.

Z tych samych powodów obecnie ustalone odszkodowanie nie jest też zdaniem Sądu zobowiązaniem czy wierzytelnością powstałą w związku z wykonaniem decyzji wywłaszczeniowej. Wykonanie decyzji wywłaszczeniowej polega wyłącznie na odjęciu prawa własności, co w praktyce sprowadza się do pozbawienia dotychczasowego właściciela władztwa nad rzeczą czyli prawa do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Równocześnie władztwo nad rzeczą nabywa nowy właściciel. Zobowiązanie określone jako obowiązek wypłaty odszkodowania może być wyłącznie wykonaniem decyzji o tym odszkodowaniu orzekającej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina Miejska K., a nie S.P. - Prezydent Miasta K..

Inna sytuacja miałby miejsce wówczas, gdyby przed dniem 27 maja 1990 r. wydana została decyzja o odszkodowaniu, której następnie nieważność stwierdzono - również po dacie 26 maja 1990 r. Niemniej jednak stan faktyczny a tym samym prawny, byłby wówczas odmienny - istniałoby bowiem zobowiązanie wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. Kwestię tę wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 99/06, stwierdzając że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 pwust także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Oznacza to, że w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 3 pkt 3 pwust, wyłączona została sukcesja gmin odnośnie wszelkich zobowiązań, które wynikają z wydania decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Wówczas źródłem powstania zobowiązania jest bezprawna decyzja wydana przed tą datą.

Wobec powyższych wywodów i rozważań, które doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Gmina, bez znaczenia pozostaje kwestia będącą zarówno przedmiotem obszernych rozważań Wojewody jak i zarzutem skargi S. P. – Prezydenta Miasta K., dotycząca trwałości postanowienia Wojewody z [...] stycznia 2010 r. wyznaczającego Starostę do załatwienia tej sprawy w kontekście art. 110 i 126 kpa. Starosta pozostaje bowiem właściwy do załatwienia sprawy, a powody dla których ww. postanowienie zostało wydane, pozostają aktualne.

Organem właściwym w sprawach ustalenia odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 i 5 ugn). Zgodnie z art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Celem zatem zagwarantowania Gminie praw strony, konieczne było wyznaczenie Starosty do załatwienia sprawy.

Nie jest zasadny zarzut skargi skarżących dotyczący naruszenia art. 142 kpa przez uchylenie postanowienia Wojewody z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda postanowienia tego bowiem nie uchylił, a jedynie w kontekście swoich rozważań dotyczących podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania stwierdził, że wobec zmiany stanu faktycznego, postanowienie to stało się bezprzedmiotowe.

Sąd wskazał, że prawidłowo Wojewoda dostrzegł fakt niewłaściwego sporządzenia operatu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (art. 130 ust. 1 zdanie drugie ugn). W operacie stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania biegły przyjął stan nieruchomości z dnia wydania orzeczenia Prezydium tj. z 15 października 1957 r. Tymczasem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. R.P. nr 20, poz. 138 i z r. 1949 nr 65, poz. 527), w brzmieniu zmienionym ustawą z 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25). Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu, wywłaszczenie w trybie tej regulacji polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Tym samym istnieje konieczność ustalenia wysokości odszkodowania według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia prawa własności tj. według stanu na dzień 9 maja 1945 r. Rozważania Wojewody w tym zakresie Sąd podzielił w całości i zarzuty skargi skarżących uznał w tym zakresie za nieusprawiedliwione.

Sąd wskazał, że ze względu na dostrzeżony przez Wojewodę błąd operatu szacunkowego, wydanie decyzji kasacyjnej było co do zasady usprawiedliwione, niemniej jednak pozostawienie jej w obrocie prawnym, ze względu na treść uzasadnienia stanowiącego wszak integralną część decyzji, było niedopuszczalne. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 ppsa; o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., zastępowana przez pełnomocnika r. pr. M. Z., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 i 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązana do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miejska K., podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym Sąd winien zastosować wyjątek określony w art. 36 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, wyłączający obowiązek zapłaty przez Gminę Miejską K. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czego w ogóle Sąd nie wziął pod uwagę, rozważając jedynie możliwość zastosowania wyjątku określonego art. 36 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy;

2. art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127

ze zm.) przez zobowiązanie do zapłaty odszkodowania Gminy Miejskiej K..

W związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.;

2. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 14 października 2015 r. uczestnicy M. B. i J. K., reprezentowani przez adw. K. K., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) okazał się częściowo usprawiedliwiony.

W kontrolowanej sprawie należy zastosować wykładnię systemową. Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 233 ugn). Przepis ten wprowadza zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Trafności tego stanowiska nie wyklucza brak w art. 233 ugn normy o stosowaniu przepisów tej ustawy do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość do wywłaszczeń dokonanych na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. R.P. nr 20, poz. 138 i z r. 1949 nr 65, poz. 527), w brzmieniu zmienionym ustawą z 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25). Art. 233 ugn dotyczy wszelkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy będących w toku, a więc także postępowań, których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość niezakończonych decyzją ostateczną. Art. 216 ugn nie jest przepisem intertemporalnym regulującym wybór podstawy prawnej (prawo dotychczasowe lub prawo nowe) dla postępowań niezakończonych decyzją ostateczną. Art. 216 jest normą materialną ustanawiającą roszczenie o zwrot nieruchomości nieobjętych hipotezą art. 136 ust. 3 ugn. Rozszerza możliwość żądania zwrotu o nieruchomości przejęte lub nabyte na podstawie przepisów, których ustawodawca nie określał jako wywłaszczeniowe, mimo przymusowego charakteru przejęcia lub nabycia nieruchomości. Ze swej istoty art. 216 ugn nie dotyczy więc postępowań w toku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w rezultacie zastosowania regulacji art. 233, stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (wyrok NSA z: 31.7.2012 r., I OSK 1084/11; 23.5.2012 r., I OSK 731/11; 6.3.2012 r., I OSK 397/11; 21.12.2009 r., I OSK 1111/08; 27.4.2009 r., I OSK 650/08, cbosa). Właśnie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, w rozważanej sytuacji procesowej, umożliwia realizację normy ustrojowej sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według której wywłaszczeniu musi odpowiadać odszkodowanie na rzecz wywłaszczonego podmiotu. Błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, że "nie można przyjąć, by powstało zobowiązanie, którego przedmiotem jest skonkretyzowane świadczenie" (s. 20 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 992/13).

Sąd I instancji błędnie wskazał, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania w kontrolowanej sprawie jest Gmina Miejska K., a nie S. P. – Prezydent Miasta K. (s. 21 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 992/13). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Konstatacja ta, w obecnym stanie prawnym, znajduje oparcie w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 ugn. Taka sama była relacja wywłaszczenia i odszkodowania pod rządami art. 1 ust. 1 i 3, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 7 dekretu; art. 21 ust. 1, art. 22 i 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.); art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Po nowelizacji art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dokonanej ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. (Dz. U. nr 23, poz. 102), art. 36 ust. 3 stanowi, że Skarb Państwa przejmuje m.in. 3) zobowiązania rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych decyzji administracyjnych.

Tym samym trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że podmiotem obowiązanym do odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z [...] października 1957 r., utrzymanym w mocy decyzją z [...] stycznia 1964 r., za które wówczas nie przyznano wywłaszczonym ani ich następcom prawnym odszkodowania, jest S. P., reprezentowany przez starostę (in casu – Prezydenta Miasta K.), mimo że skarżący kasacyjnie upatruje tej podstawy w art. 36 ust. 3 pkt 1 pwust. Za prawidłową wykładnią art. 36 ust. 3 pkt 3 pwust w zw. z art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 5 i art. 233 ugn opowiada się ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 10.2.2010 r., I OSK 1310/09; 23.5. 2012 r., I OSK 731/11; 23.5.2012 r., I OSK 731/11; 4.10.2012 r., I OSK 1104/11, cbosa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 132 ust. 5 ugn w zw. z art. 87 ust. 1 uggwn (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Wskazany jako wzorzec kontroli art. 87 ust. 1 uggwn (nie znajdujący zastosowania w sprawie), zawiera bowiem normę o podobnej konstrukcji jak art. 233 ugn, którą to normę należy w sprawie zastosować, z przyczyn wyżej przedstawionych.

Zagadnienie rezultatu właściwej wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3 uwust w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 5 i art. 233 ugn pozostaje w bezpośrednim związku z zagadnieniem właściwości Starosty, wyznaczonego postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., które to zagadnienie w istocie zdominowało uzasadnienie decyzji z [...] maja 2013 r. By zapobiec skutkom błędnej oceny tego zagadnienia w mającym się ponownie toczyć postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymaga to pełniejszej oceny, niż przedstawiona w zaskarżonym wyroku (uchwała I OPS 10/09).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia pozostaje kwestia trwałości postanowienia Wojewody z [...] stycznia 2010 r., przy czym Wojewódzki Sąd powołał się tu na błędny swój pogląd, że "podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miejska K." (s. 21 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 992/13), choć trafnie wskazał, że nadal organem właściwym do załatwienia sprawy pozostaje Starosta K..

Zagadnienie to błędnie zajmowało Wojewodę Małopolskiego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że do klasycznych instytucji procesowych należy instytucja wyłączenia, której podstawową funkcją jest zagwarantowanie prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia wypracowana w konstrukcjach postępowania sądowego została przejęta do postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ma ona szczególną wartość, bowiem organy administracji publicznej reprezentują przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu interes publiczny, a to już rodzi niebezpieczeństwo braku bezstronnego załatwienia sprawy. Przy wypracowaniu koncepcji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym nie można nie dostrzec związku organu administracji publicznej ze sprawą przez powiązanie z reprezentacją interesu państwa czy interesu wspólnoty samorządowej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, C.H. Beck 2010, s. 111-112, nb 39, 40). W postępowaniu administracyjnym, w zależności od tego, na jakiej podstawie organ administracji publicznej nabył zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, wyróżnia się dwa rodzaje właściwości: 1) właściwość ustawową - wynikającą wprost z przepisu ustawy; 2) właściwość delegacyjną - wynikającą z delegacji, a to ze względu na przekazanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej. Możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania jest przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie wyłączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który może wyznaczyć podległy mu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 kpa. Rozwiązanie takie przyjęte jest również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Gdy organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ wyższego stopnia, to organ ten wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 150 § 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 111-112, nb 3, 5). Właściwym do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest organ wyznaczony do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia co do przyczyn oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, chyba że postanowienie to zostało wydane w stadium wstępnym. Wydanie w stadium rozpoznania sprawy wznowienia postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ właściwy do prowadzenia postępowania wznowionego, nie stanowi naruszenia przepisów o właściwości, które obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 kpa; wyrok NSA z 20.1.2009 r., I OSK 1711/07, Lex 478302).

Istota zagadnienia nie sprowadza się do rozróżnienia między właściwością rzeczową organu, o której decyduje przepis ustawy, a właściwością organu wyznaczonego postanowieniem organu wyższego stopnia, wydanym w trybie art. 26 § 3 kpa. W rzeczywistości postanowienie z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewody Małopolskiego zostało wydane na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 kpa. W postanowieniu tym Wojewoda trafnie uznał, że pogląd prawny prezentowany w uchwale 7 Sędziów NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/02, ONSA 2003/4/115, znajduje zastosowanie w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanym obecnie na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, a Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy odszkodowania (k. 102-101 akt administracyjnych).

Nie sposób zapominać, że wyznaczenie przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy odbywa się w trybie ustawowym i jest chronione ustawą. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu podległego organu do załatwienia sprawy wiąże organ wyznaczony. Art. 26 § 2 kpa w przypadku wyłączenia organu pozwala organowi wyższego stopnia wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przepis ten nie ogranicza takiej delegacji żadnymi dodatkowymi przesłankami. Wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za niewłaściwy w sprawie i przekazaniem w trybie art. 65 § 1 kpa podania strony do organu właściwego. Podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 kpa jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swych kompetencji na jeden z podległych organów. Postanowienie wydane w tym przedmiocie wiąże organ wyznaczony do załatwienia sprawy albowiem jest ono niezaskarżalne. Organ wyznaczony nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana (postanowienie NSA z 18.10.2005 r., I OW 204/05, Lex 201387, akceptowane przez G. Łaszczycę, Postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego podległego sobie organu (art. 26 § 2 zd. 2 kpa) w: Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer 2012; 4.2.5.).

Błędny jest pogląd Wojewody, że "wyznaczony uprzednio Starosta Krakowski uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww przepisu (s. 10 decyzji z [...] maja 2013 r.). Nietrafny jest pogląd Wojewody, że orzekanie w sprawie przez Starostę K. mimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa; s. 5-6 decyzji z 27 maja 2013 r.). Przeciwko takiej wykładni przemawia wyrok NSA z 20.1.2009 r., I OSK 1711/07.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w wyżej wskazanym zakresie, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa).

Rozpoznając sprawę Starosta, a w ewentualnym postępowaniu odwoławczym Wojewoda, związani będą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I OSK 220/14, modyfikującymi w części ocenę prawną wyrażoną w wyroku II SA/Kr 992/13 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 18.8.2004 r., FSK 207/04, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 502-503, uw. 7).

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.