Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2722/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ustęp: 1, 2, 3a-3d, 16
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 481/23 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 lutego 2023 r., nr SKO.4146.202.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 481/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi P. G. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 28 lutego 2023 r., nr SKO.4146.202.23 (dalej: zaskarżona decyzja) oraz poprzedzającą ją decyzję nr 4.DW.2023 Burmistrza Miasta Złoczew z 9 stycznia 2023 r., znak:MGOPS.DW.552.1965.2022, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: SKO, organ II instancji, skarżący kasacyjnie) zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej jako "u.d.w."), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., tj. gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie zostało uzależnione od uprzedniego podjęcia przez zainteresowaną osobę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania gospodarstwa domowego, które to działania nie zakończyły się ustaleniem odrębnego adresu, natomiast wystarczające jest złożenie oświadczenia przez stronę postępowania, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, w sytuacji, gdy właściwy organ gminy odmówił skarżącemu nadania odrębnego numeru porządkowego dla lokalu mieszkalnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przyznanie świadczenia w postaci dodatku węglowego w warunkach określonych w art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. jest możliwym również wówczas, gdy wnioskodawca prowadzący odrębne od innych osób zamieszkujących pod tym samym adresem gospodarstwo domowe nie zajmuje odrębnego, samodzielnego lokalu; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżący spełnia przesłanki do przyznania dodatku węglowego, pomimo tego, że nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania przez jego gospodarstwo domowe w odrębnym lokalu; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3b, 3c, 3d i ust. 16 u.d.w., przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. organ nie wydaje decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego tylko pozostawia wniosek bez rozpoznania.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. żart. 135 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy u.d.w.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez-ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na podstawie wskazanych przepisów p.p.s.a., pomimo braku jakiegokolwiek zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, rozpoznaniem skargi i jej oddaleniem, jako bezzasadnej, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

Zasadnicze kwestie sporne, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczą wykładni relewantnych przepisów ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141; dalej: udw), co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 udw, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe – w myśl art. 2 ust. 2 udw - należy rozumieć: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że na ten sam adres, pod którym zamieszkuje skarżący, przyznany już został uprzednio dodatek węglowy na wniosek innej osoby (brata skarżącego) z przeznaczeniem dla innego gospodarstwa domowego. Nie było także sporne, że w domu jednorodzinnym zlokalizowanym pod tym adresem, zamieszkują osoby tworzące dwa odrębne gospodarstwa domowe. Pierwsze z nich obejmuje skarżącego i jego rodziców, drugie – brata skarżącego z rodziną.

W art. 2 ust. 3a udw wyrażono zasadę, w myśl której przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b udw).

Wyjątek od powyższej reguły został przewidziany w art. 2 ust. 3c udw, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

Zgodnie z art. 2 ust. 3d udw, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

Kwestią sporną jest w sprawie, w jaki sposób należy rozumieć przewidziany w art. 2 ust. 3c udw warunek dotyczący braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w odrębnych lokalach.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, żaden przepis ustawy o dodatku węglowym nie uzależnia wykazania spełnienia tej przesłanki normatywnej od uprzedniego podjęcia przez wnioskodawcę formalnych działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, np. przez uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru porządkowego, wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu etc. Przyjęcie odmiennego poglądu wiązałoby się zatem z nałożeniem na osoby wnioskujące o przyznanie dodatku węglowego obowiązku spełnienia wymogów, których nie przewiduje ustawa, co byłoby nie do pogodzenia zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Wobec tego należy przyjąć, że wykazanie analizowanej przesłanki możliwe jest przez złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Natomiast w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżący podjął działania zmierzające do ustalenia odrębnego adresu dla jego lokalu (tj. numeru porządkowego), jednak w zawiadomieniu z 2 grudnia 2022 r. Burmistrz Gminy Złoczew poinformował go, że nie jest to możliwe. Niezależnie od tego Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej są w stanie z urzędu ustalić, czy dla danej nieruchomości możliwe jest ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych, dlatego nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego zajmowanemu przez siebie lokalowi. Pogląd ten nie eliminuje przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r., jako warunku przyznania dodatku węglowego. Neguje on jedynie wyprowadzanie z tego warunku obowiązku, który miałyby ciążyć na stronie postępowania administracyjnego. Natomiast wobec braku jednoznacznego sformułowania takiego obowiązku w przepisach ustawy o dodatku węglowym, powyższe rozumowanie jest całkowicie uprawnione. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania nawiązujące do intencji prawodawcy, pozostają w oderwaniu od fundamentalnej w państwie demokratycznym zasady in dubio pro libertate, która nie pozwala domniemywać, że intencją ustawodawcy było nałożenie na obywatela obowiązku, czy też ograniczenie jego uprawnienia.

Kolejna kwestia sporna dotyczyła rozumienia pojęcia "odrębny lokal", o którym mowa w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw. Ustawa o dodatku węglowym ani nie definiuje tego pojęcia, ani też – wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie – nie odwołuje w tym zakresie do definicji przewidzianej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; dalej: uwl). Uznanie zatem, że pojęcie "odrębny lokal" użyte w art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw ma tożsame znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 uwl pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny", naruszałoby zakaz wykładni synonimicznej, a przede wszystkim prowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa strony w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia, co mijałoby się z celem wprowadzenia dodatku węglowego, tj. wsparciem jak największej liczby gospodarstw domowych w ponoszeniu kosztów ogrzewania. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali jest bowiem wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w tym akcie prawnym. Odczytywanie pojęcia "odrębny lokal", którym operuje art. 2 ust. 3c i ust. 3d udw w kontekście pojęcia, którym posługuje się ustawa o własności lokali, pomimo braku stosownego ustawowego odesłania, oznaczałoby zatem niedopuszczalne formułowanie i zastosowanie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego dodatku węglowego. Pomimo, że wskazane pojęcia mają zbliżone znaczenie w języku potocznym, to z punktu widzenia przywołanego już art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, nie można zaakceptować rezultatu wykładni prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie. Tym samym odrębność lokalu w rozumieniu analizowanych przepisów ustawy o dodatku węglowym należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie przez pryzmat pojęcia samodzielności lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali. Wobec tego w rozpatrywanym przypadku niezasadnie odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że lokal, w którym zamieszkuje nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali, gdyż nie spełnia kryterium samodzielności, decydującego o odrębnej własności lokalu. W notatce służbowej z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 9 grudnia 2022 r. - który stanowił podstawę dokonania ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym – stwierdzono, że w budynku mieszkają dwa oddzielne gospodarstwa domowe, jednak z uwagi na przechodni charakter korytarza, z którego można wejść bezpośrednio do wszystkich pomieszczeń na parterze budynku ustalono brak odrębności lokali. W świetle powyżej przedstawionej argumentacji okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania dodatku węglowego tym bardziej, że jak ustalono w sprawie, gospodarstwo domowe skarżącego posiada oddzielne źródło ogrzewania, osobny licznik energii elektrycznej, kuchnię, łazienkę.

Wobec powyższego, zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punkcie 1 lit. a) – c) petitum skargi kasacyjnej, nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji niezasadne były zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zakwestionowano prawidłowość uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zasadny był natomiast zarzut podniesiony w punkcie 1 lit. d) skargi kasacyjnej, jednak samodzielnie nie mógł on doprowadzić do uwzględnienia tej skargi. Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji przybrało błędną formę, którą zaakceptowało SKO. Według WSA, zgodnie z art. 2 ust. 3b udw w razie niezaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 3c i 3d udw wniosek o przyznanie dodatku węglowego należy pozostawić bez rozpoznania. Skoro organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie spełnił warunków ustawowych do przyznania dodatku węglowego, to powinien w taki sposób załatwić sprawę.

Należy podkreślić, że zakończenie postępowania administracyjnego przez pozostawienie wniosku/podania strony bez rozpoznania możliwe jest tylko wówczas, gdy przepis ustawy wyraźnie to przewiduje. Tymczasem wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji, w art. 2 ust. 3b udw ustawodawca nie odwołał się do przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 3c i 3d udw i nie wskazał, że w przypadku ich niespełnienia należy pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w art. 2 ust. 3c udw jednoznacznie wskazano, że w uregulowanej w nim sytuacji, nie stosuje się ust. 3a i 3b. Użycie takiego sformułowania oznacza wyłączenie stosowania całego unormowania zawartego w ust. 3a i 3b, a więc także zawartego w zdaniu drugim ustępu 3b, w którym mowa jest o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania. Oznacza to, że w przypadku przeprowadzenia przez organ postępowania, mającego na celu weryfikację spełnienia - wskazanych w art. 2 ust. 3c i 3d udw - przesłanek warunkujących przyznanie dodatku węglowego, odmowa przyznania tego świadczenia powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podstawę prawną stanowić będzie w tym przypadku art. 2 ust. 16 zdanie drugie udw, zgodnie z którym odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.

Z tych względów przyjmując, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.