Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 325/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59,  art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6, 7, 77, 80, 107 par. 3, 10
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. B.i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...]r. (nr[...]) Prezydent W. – po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. z dnia [...]r. dwukrotnie uzupełnionego w czerwcu i w lipcu 2009 r. – ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla terenu położonego we W. przy ul. K., oznaczonego jako działka nr[...], AM-[...], obręb K. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

W osnowie decyzji organ określił: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (np. tereny górnicze, zagrożone powodzią, osuwiska); dodatkowe ustalenia wynikające z przepisów odrębnych. Zamieszczono również wykaz uzyskanych uzgodnień i opinii oraz informacje dotyczące linii rozgraniczających teren inwestycji, wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo organ pouczył, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W szczegółowym uzasadnieniu Prezydent W. przedstawił okoliczności faktyczne i prawne uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy zaznaczając, że planowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowo wymagane warunki dla wydania wnioskowanego aktu.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. B. i M. B. – współwłaściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], zarzucając wadliwe przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa przez niedostosowanie inwestycji do istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tj. nieruchomości odwołujących się), w tym nieprawidłowe przyjęcie, że teren ma dostęp do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wskazano również na błędną wykładnię § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, jak też naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. (nr[...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując powyższe rozstrzygnięcie Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśniło zasady ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikające z przywołanego już rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W ocenie organu działka jest usytuowana w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. K.), zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji i cech dla nowej zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, przy czym występuje tu w zasadzie jeden rodzaj zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca (często łączona z uzupełniającą funkcją gospodarczą) lub zabudowa szeregowa. W obszarze analizowanym tylko kilka działek (na około 50), ma inną funkcję niż mieszkaniowa. Również działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, realizują funkcję mieszkaniową. Planowana zabudowa ewidentnie stanowi kontynuację funkcji oraz rodzaju zabudowy.

Zastrzeżeń Kolegium nie budził również sposób ustalenia parametrów zabudowy. Linia zabudowy wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzania - równolegle do pasa drogowego na poziomie 7,5 m - stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy od ul. K., wyznaczonej od narożnika budynku na bezpośrednio sąsiadującej działce nr [...] i dalej równolegle wzdłuż drogi. Wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 0,21 co odpowiada średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego i jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczona została przy uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z analizy w sposób odpowiadający regulacji zawartej w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Również przy wyznaczeniu górnej krawędzi elewacji frontowej lub attyki oraz geometrii dachu zastosowano reguły wynikające z § 7 ust. 1 i § 8 ww. aktu. Organ ustalił nadto, że spełniony został warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Wbrew argumentacji odwołujących się działka ma bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. K., gdyż działka nr [...] oddzielająca teren inwestycji jest również działką drogową kwalifikowaną jako ul. K. – co wprost wynika z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają pozytywne opinie załączone do akt. Inwestor modyfikując wniosek przewidział dla planowanej inwestycji kotłownię gazową a więc ogrzewanie będzie niezależne od sieci ciepłowniczej. Brak tej sieci nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji. Teren w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem "Bi" więc zgodnie z obowiązującymi przepisami nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia.

Kolegium oceniło, że ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy odbyło się z poszanowaniem przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a. oraz wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany odpowiada rygorom § 3 rozporządzania. Front działki wynosi bowiem 34 m, a więc granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości minimalnej około 100 m od każdej z granic działki nr [...] (trzykrotna szerokość frontu działki), co prawidłowo wykonał organ pierwszej instancji, zasadnie przyjmując do analizy całość działek wchodzących w skład tego obszaru. Wyznaczony w taki sposób obszar analizowany mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania przedmiotowej działki.

Zdaniem organu odwoławczego ocena materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji nie wychodzi poza granice swobodnej oceny dowodów. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Kolegium oceniając materiał dowodowy, doszło do takich samych wniosków jak organ pierwszej instancji. Nie można też doszukać się uchybień co do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, które spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących wydania dla terenu przedmiotowej inwestycji kilku decyzji lokalizacyjnych, organ drugiej instancji wyjaśnił, że przedmiotem obecnego postępowania jest jedynie decyzja opisana na wstępie. Dlatego też legalność pozostałych decyzji nie może być poddana ocenie w aktualnie prowadzonym postępowaniu. Organ wyjaśnił również, że dla jednego terenu, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może zostać wydanych kilka decyzji o warunkach zabudowy, co nie oznacza, że każda inwestycja dla której organ lokalizacyjny ustalił warunki zabudowy, będzie następnie realizowana. Zdaniem Kolegium zarzuty związane z problemami dotyczącymi nabycia przez odwołujących się działki w trybie bezprzetargowym nie są prawnie istotne dla niniejszej sprawy. Organ nie zgodził się też z twierdzeniem, że planowana inwestycja pozbawi działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej, gdyż posiada ona bezpośredni dostęp do tej drogi. Natomiast teren inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja obejmuje wyłącznie działkę nr[...]. Inwestor uzyskał pozytywną opinię ZDIUM we W. na lokalizację planowanego zamierzenia. Odnosząc się do zarzutu nie rozpoznania wniosku dowodowego strony z dnia 6 sierpnia 2009 r. dotyczącego przeprowadzenia oględzin zjazdu z drogi publicznej na działkę nr "[...]" Kolegium uznało, że okoliczności do wykazania których zmierza ten dowód, nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Ze zgromadzonych w aktach sprawy map wynika, że działka nr [...] (działka odwołujących się) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej a kwestie dotyczące wkomponowania inwestycji w obszar działki nr [...] oraz lokowania zjazdu z tej działki na drogę publiczną, jest zadaniem projektanta na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie nie należy do organu lokalizacyjnego. Ważne jednak jest, że inwestycja nie pozbawi odwołujących się dostępu do drogi publicznej. W treści decyzji zawarto też zastrzeżenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pobawić dostępu do drogi osób trzecich (pkt 2 lit e decyzji ).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. B. i M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wadliwe jego niezastosowanie, gdyż dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, organ nie rozważył całokształtu okoliczności, w szczególności wskazywanej przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej niemożności dojazdu do posesji;

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 i w związku z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, prowadzące do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa przez niedostosowanie inwestycji do istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przede wszystkim do nieruchomości skarżących, jak też przez przyjęcie, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ww. ustawy przez przyjęcie, że bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego – przez błędną jego wykładnię. Zdaniem stron przeprowadzona analiza nie jest wystarczająca, gdyż nie uwzględnia parametrów i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Okolica, w której sytuowana jest inwestycja, jest okolicą domów jednorodzinnych a planowana inwestycja ma zburzyć dotychczasową zabudowę, gdyż zgodnie z trzema decyzjami dla jednej i tej samej działki ma powstać budynek usługowo-handlowy, budynek mieszkalny wielorodzinny z infrastrukturą i budynek mieszkalny jednorodzinny z warsztatem usługowym (str. 5 skargi). Skarżący uważają, że pojawienie się warsztatu samochodowego zburzy dotychczasowy charakter osiedla. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym względzie rzetelnej analizy, co nie zostało poddane kontroli organu odwoławczego;

- § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, przez wadliwie niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia bez rozpatrzenia wniosków dowodowych składanych przez skarżącą, a w szczególności wniosku dowodowego zawartego w piśmie z dnia 15 stycznia 2008 r., a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu skarżący dowodzili, że organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na niezgodność inwestycji z wynikami analizy w zakresie następujących paramentów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zdaniem skarżących, ustalenia organów obu instancji w powyższym zakresie są wadliwie, co jest wynikiem nie rozważania całej dokumentacji. Wskazali, że wnioskowany przez inwestora wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wynosi 0,28 podczas gdy z analizy wynika, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,21. Parametr zaproponowany przez inwestora nie odpowiada zatem średniej jego wielkości w obszarze analizowanym i znacznie go przekracza. Ponadto w najbliższym sąsiedztwie planowanego obiektu przeważają budynki mieszkalne o charakterze willi z ogrodem, dla których stosunek współczynnika zabudowy do powierzchni działki jest mniejszy niż średnia tego współczynnika. W tym względzie stwierdzono, że "planowana inwestycja przewiduje poza zabudową jednorodzinną wolnostojącą – infrastrukturę techniczną w postaci pomieszczeń przeznaczonych na warsztat samochodowy. W najbliższym sąsiedztwie planowanego obiektu przeważają budynki mieszkalne o charakterze willi z ogrodem oraz tereny zielone przeznaczone do rekreacji, z pewnością nie jest to okolica warsztatów samochodowych". Zdaniem skarżących analiza stanu zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym nie uzasadnia ustalenia współczynnika powierzchni zabudowy na poziomie wnioskowanym przez inwestora, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono nadto, że J. B. pismem z dnia [...] r. wnioskowała o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego do oceny problematyki związanej z ruchem drogowym w zakresie zjazdu z drogi ulicznej przy ul. K. na działkę nr "[...]" (obecnie działka[...]). Organ pierwszej instancji dowodu takiego nie przeprowadził, jak też nie rozpoznał tego wniosku przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśniono również, że z uwagi na brak dojazdu do swojej posesji skarżący wielokrotnie zwracali się do właściwego organu z wnioskami o nabycie nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (obecnie [...]) w trybie bezprzetargowym, w celu poprawienia warunków zagospodarowania swojej działki, jednakże bezskutecznie.

Skarżący nie zgodzili się też ze stanowiskiem organu, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należąca do nich działka ma dostęp do drogi publicznej. Wskazali, że jest ona oddzielona od tej drogi pasem zieleni i działką nr[...]. Oddzielnie ich nieruchomości od drogi publicznej nieruchomością stanowiącą własność innego podmiotu powoduje, że ich nieruchomość - niepołożona bezpośrednio przy drodze publicznej - w sensie prawnym, nie ma dostępu do tej drogi. Wskazując na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podkreślono, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym i koniecznym umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp ten musi być zapewniony i o to od lat walczą skarżący. Niewystarczające są w tym zakresie same twierdzenia organu o zapewnieniu dostępu.

Strony uważają, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał złożonego przez nich wniosku o przeprowadzenie oględzin zjazdu z drogi publicznej na ich nieruchomość, który miał znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pismo z dnia 17 sierpnia 2009 r. na które powołuje się Kolegium, nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania tego wniosku. Organ nie mógł więc ocenić zarzutu jako nieudowodnionego jeżeli pominął wnioski dowodowe, które miały prowadzić do jego udowodnienia. Takie działanie narusza przepisy postępowania

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy skarżąca J. B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oświadczając, że dzierżawi działkę nr [...] i przez tę działkę dojeżdża do działki nr[...]. Natomiast nie ma możliwości dojazdu do swojej posesji przez łącznik, gdyż naprzeciw zjazdu zlokalizowana jest wysepka ozdobna z centralą telefoniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona była z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkować musiało jej oddaleniem.

Na skutek skargi J. B. i M. B. kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.podjęta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

Wobec tak zakreślonego przedmiotu postępowania, ocenę legalności zaskarżonego aktu należało przeprowadzić uwzględniając przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej zwaną u.p.z.p.), w szczególności zaś art. 59 oraz art. 61 i następne.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – co wynika z lektury akt administracyjnych – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo objęcie terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych (pkt 4); oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy. W tym względzie nie pozostawiono organowi administracji żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

Z przywołanej regulacji wynika, że celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy w świetle obowiązujących przepisów zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowana terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Stanowisko takie potwierdzenie swoje znajduje nie tylko w literaturze przedmiotu ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Podkreśla się też, że decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora a zawarte w niej rozstrzygnięcie, informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, CH. Beck 2005; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU 1/A/2007, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., II SA/Ol 961/07, LEX nr 466216).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniające przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie powyższych okoliczności stanowi element stanu faktycznego sprawy istotnie rzutujący na podjęte rozstrzygnięcie. W tym miejscu zauważyć należy, że ustalenie stanu faktycznego w sposób jak najbardziej zapewniający zgodność z rzeczywistością jest podstawowym zadaniem organów prowadzących postępowanie administracyjne. Zgodność tę gwarantować mają określone w przepisach postępowania administracyjnego zasady i reguły, do przestrzegania których zobligowane są orzekające w sprawie organy. I tak, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 k.p.a. organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z powyższą zasadą skorelowany jest przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody na których organ się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej powinny być zaś wykazane w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Dodać należy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był dostateczny dla właściwego ustalenia stanu faktycznego i uprawniał do podjęcia rozstrzygnięcia, organy oceniając zaś ten materiał mieściły się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponadto przy rozstrzyganiu sprawy Kolegium uwzględniło wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania – odnosząc się do jej całokształtu w tym również do zarzutów zawartych w odwołaniach. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji wywód prawny wskazuje, że nie można organowi odwoławczemu postawić zarzutu naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 czy też art. 15 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutu skarżących, że w sprawie nie zostały rozpatrzone wnioski dowodowe przez nich składane – zwłaszcza wniosek z dnia "15 stycznia 2008r." o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego - a w konsekwencji decyzję lokalizacyjną wydano na podstawie niepełnego materiału sprawy, co nie zostało w toku postępowania instancyjnego zweryfikowane przez Kolegium. Skarżący formułując powyższy zarzut nie uwzględnili bowiem, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na zasadzie skargowości - na wniosek inwestora, który złożony został w dniu 18 maja 2009 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie zakończone zaskarżoną obecnie decyzją wszczęte zostało w dniu 18 maja 2009 r. W trakcie tego postępowania strony miały oczywiście prawo wnioskować o przeprowadzenie określonych dowodów, istotnych ich zdaniem dla wyniku sprawy. Do wniosków dowodowych składanych po wszczęciu postępowania (a więc po dniu 18 maja 2009 r.) w ramach tego postępowania, organ administracji winien się był ustosunkować. Nie można jednak zarzucać organom administracji, że nie ustosunkowały się do wniosku dowodowego, który jak wynika z podanej przez skarżących daty jego złożenia (gdyż wniosku tego nie ma w aktach sprawy), zgłoszony został przed wszczęciem tego konkretnego postępowania administracyjnego i który najprawdopodobniej, wniesiony został w toku innego postępowania. Tym samym ocena, czy wniosek dowodowy skarżących z dnia 15 stycznia 2008 r. powinien być uwzględniony, nie mieści się w granicach sprawy rozpoznawanej obecnie przez Sąd, gdyż nie został złożony w toku postępowania zakńczonego zaskarżoną obecnie decyzją.

Na podstawie przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych Sąd stwierdził natomiast, że w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Gminy W. z dnia [...] r. J. B. złożyła wniosek z dnia 6 sierpnia 2009 r., w którym wnosiła o:"1/ przeprowadzenie oględzin zjazdu z drogi publicznej przy ul. K. na działkę nr [...] w celu ustalenia czy istnieje kolizja zjazdu z innymi urządzeniami, instalacjami w pasie drogowym na wysokości działki nr [...] oraz w celu ustalenia czy planowana inwestycja nie pogorszy już istniejących warunków zabudowy posesji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką na której ma być planowana inwestycja; 2/ zwrócenie się do ZDIK z zapytaniem czy prowadzone jest postępowanie w celu przebudowy zjazdu na posesję przy ul. K. [...]". Do tego wniosku organ pierwszej instancji ustosunkował się pismem z dnia [...] r., w którym wyjaśnił, że jego zdaniem, nie istnieje potrzeba przeprowadzenia dowodu z oględzin zjazdu ponieważ organ lokalizacyjny nie posiada kompetencji do oceny tej problematyki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy a inne kwestie związane z organizacją ruchu drogowego winne być zgłaszane do odpowiedniej jednostki. Skarżący zarzucają, że ww. pismo nie może być uznane za rozstrzygnięcie w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku dowodowego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Treść ww. pisma wyraźnie wskazuje, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ pierwszej instancji zakomunikował stronie swoje stanowisko względem zgłoszonego przez nią wniosku dowodowego. Co prawda, zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. odmowa przeprowadzenia dowodu powinna przybrać formę postanowienia, należy jednak mieć na uwadze, że postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu jest postanowieniem niezaskarżalnym. Po myśli art. 142 k.p.a. może być więc zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji. Dlatego nie stanowi istotnego naruszenia prawa, jeżeli w kwestii wniosku dowodowego organ wypowie się w piśmie niemającym formy postanowienia lub też odniesie się do tego wniosku dopiero w uzasadnieniu decyzji. W takiej sytuacji nie zamyka bowiem stronie prawa do kwestionowania tego stanowiska przez wniesienie odpowiedniego środka zaskarżenia. Istotne natomiast jest aby wyraził swoje stanowisko co do zgłoszonego wniosku.

W rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji (w przywołanym wyżej piśmie z dnia 17 sierpnia 2009 r.), jak też i organ drugiej instancji (w uzasadnieniu decyzji odwoławczej) odniósł się do wniosku strony z dnia 6 sierpnia 2009 r., wskazując przyczyny dla których nie dostrzeżono uzasadnienia dla przeprowadzenia tego dowodu. Jak wyjaśniło Kolegium dowód z oględzin zjazdu z drogi publicznej na działkę nr "[...]" ([...]), nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ lokalizacyjny nie rozstrzyga w jaki sposób lokalizowany będzie zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji. Jest to domena organów architektoniczno – budowlanych orzekających w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast w postępowaniu lokalizacyjnym organ ustala jedynie czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Z powyższego wynika, że nie jest trafny zarzut wydania rozstrzygnięcia z pominięciem (bez rozpatrzenia) wniosków dowodowych złożonych w toku postępowania przez skarżących. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek strony z dnia 6 sierpnia 2009 r. został ostatecznie rozpatrzony przez Kolegium, czego wyrazem jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wcześniej do tego wniosku odniósł się również organ pierwszej instancji. Brak odrębnego postanowienia w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu decyzji strony mogą kwestionować w skardze, a stanowisko organu pierwszej instancji w odwołaniu od decyzji. Odrębną kwestią jest natomiast zasadność stanowiska wyrażonego w tym względzie przez organy administracji.

Wskazać zatem należy, że z zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika prawo strony do składania na każdym etapie postępowania wniosków, zgłaszania żądań oraz prawo domagania się przeprowadzania określonych dowodów dla obrony swoich interesów. Jednakże – jak stanowi przepis art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy. Zawarta w tym przepisie norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że odmowa przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu będzie dopuszczalna wówczas, gdy brak jest jakiejkolwiek możliwości przyczynienia się danej czynności dowodowej do wyjaśnienia sprawy. Mając na uwadze powyższe regulacje, Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że kwestie związane z wkomponowaniem zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji nie podlegają ocenie w postępowaniu lokalizacyjnym lecz należą do późniejszego etapu procesu inwestycyjnego jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie określa się konkretnego położenia obiektu budowlanego na terenie objętym postępowaniem lokalizacyjnym ani też szczegółowo nie wskazuje się lokalizacji elementów zagospodarowania, w tym miejsca w którym będzie znajdował się zjazd na ten teren z drogi publicznej. W takiej sytuacji przeprowadzenie wnioskowanego dowodu pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.

Przypomnieć trzeba, że art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wprowadzona powyższą normą na grunt polskiego prawa tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne i powstrzymanie zabudowy niedającej pogodzić się zabudową już istniejącą. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck Warszawa 2004, s. 493-503). Stanowisko to zaakceptowane zostało w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 LEX nr 322329; z dnia 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08 ), które przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p postrzega również jako instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, dlatego też przestrzega przed stosowaniem omawianej normy w sposób prowadzący do nadmiernego ograniczenia prawa własności. Właściciel, ma prawo zagospodarować nieruchomość dowolnie w zakresie obowiązującego prawa. Z tych względów w doktrynie i orzecznictwie sformułowano i zaakceptowano pogląd, wskazujący na konieczność stosowania przy interpretowaniu ustawowych pojęć, takich jak: "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" (jako pojęć niejasnych), wykładni systemowej i opowiedziano się za ich szerokim rozumieniem, interpretując te pojęcia na korzyść uprawnień właścicielskich. W tym miejscu wypada też zwrócić uwagę, na pogląd wypowiedziany w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r. (sygn.akt II OSK 575/10) wskazujący, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Pomimo bowiem, że przepis art. 1 ust.2 pkt 1 i pkt 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, nakazuje jednak również uwzględniać prawo własności (art. 1 ust.2 pkt 7).Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. W takiej sytuacji ochrona ładu przestrzennego wskazana przez skarżących jako podstawowy cel ustawy, nie może być pojmowana jako cel nadrzędny lecz jako cel stawiany na zasadzie równorzędności z innymi elementami wskazanymi w ustawie. Realizacja przez organy administracji publicznej ustawowych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia ich na żadnym etapie postępowania, od nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 LEX nr 322329). Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jako indywidualne akty prawne, stanowią bowiem element kształtujący uprawnienia właścicieli nieruchomości. Wynika to wprost z art. 6 ust. 2 tej ustawy, gdzie wprowadzono zasadę, w myśl której, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego) o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Prawo własności, w tym również wykonywanie uprawnień właścicielskich podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy więc do tej kategorii aktów które zawierają przepisy ograniczające kształtowanie prawa własności.

Przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz dostępu z tej samej drogi publicznej oznacza, że spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi poprzedzić analiza zabudowy na większym obszarze. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań nowej zabudowy.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań nowej zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kierując się szerokim rozumieniem pojęcia działka sąsiednia, w orzecznictwie przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008r., II OSK 1158/07). Wystarcza zatem istnienie tylko jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwala na zastosowanie kontynuacji funkcji (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1153).

Zdaniem Sądu obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony w sposób odpowiadający przytoczonym wyżej regulacjom a organy prawidłowo na jego podstawie określiły wymagania przestrzenne dla planowanej inwestycji. Nie budzi zastrzeżeń sposób wyznaczenia odległości granic obszaru analizowanego od granic terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym. Jest to odległość z każdej strony większa niż minimalna, wskazana w rozporządzeniu, co uzasadnione zostało koniecznością objęcia całości działek wchodzących w skład obszaru analizowanego. Tak wyznaczony obszar mógł być podstawą dla ustalenia funkcji nowej zabudowy oraz parametrów i cech planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotyczących: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Parametry przyjęte przez organy ustalone zostały zgodnie z przepisami § 3 do § 8 przywołanego wcześniej rozporządzenia, przy uwzględnieniu wyników analizy przedstawionych również w formie tabelarycznego zestawienia cech przestrzennych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Sąd podziela w tym względzie szczegółowe wyniki kontroli instancyjnej przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazujące na zgodność przyjętych ustaleń z § 4 ust.3, § 5 ust.1, § 6 ust. 1, § 7 ust.1 oraz z § 8 rozporządzenia. Również trafnie Kolegium oceniło, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca stanowi kontynuację funkcji oraz rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym. Wyniki analizy jednoznacznie wskazują bowiem wprost, że taka zabudowa jest zabudową dominującą w obszarze analizowanym. Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem, że planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej pod względem kontynuacji funkcji. Nie może zatem odnieść skutku zarzut, że planowana inwestycja może zburzyć ład przestrzenny, gdyż zgodnie z trzema decyzjami na tej samej działce ma powstać budynek usługowy, budynek wielorodzinny i obecny budynek mieszkaniowy jednorodzinny. Sąd wskazuje, że przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i ten przedmiot wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może zatem kontrolować legalności innych decyzji dotyczących innych inwestycji, nawet jeżeli dotyczą tej samej nieruchomości. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla której wydana została zaskarżona decyzja, nie burzy ładu przestrzennego, lecz wręcz przeciwnie, wpisuje się w istniejącą i dominującą w tym obszarze zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co wynika z przeprowadzonej analizy.

Nie jest również zasadny zawarty w skardze zarzut wadliwej wykładni § 3 rozporządzania wykonawczego, w szczególności przez niezastosowanie przez organy, określonych w tym przepisie zasad wyznaczania terenu poddanego analizie. Kontrola sądowa zarzutu tego nie potwierdziła a skarżący nie wykazali z jakich względów uważają, że organ lokalizacyjny wyznaczając obszar analizowany nie zastosował zasad wynikających z § 3 przywołanego rozporządzenia.

Nie można też uwzględnić zarzutu naruszenia § 5 ww. rozporządzania, poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu niezgodnie z ust. 1 i 2 tego przepisu. Twierdzenie skarżących, że wnioskowany wskaźnik nowej zabudowy z uwzględnieniem istniejącej, podlegającej rozbudowie, wynosiłby 0,28 nie znajduje wsparcia w aktach sprawy, przede wszystkim zaś, w treści wniosku inwestora. Wynika z niego jasno, że działka będąca przedmiotem postępowania jest działką o pow. 716 m2, niezabudowaną (co potwierdza również dokumentacja geodezyjna – mapa zasadnicza i ewidencyjna) a powierzchnia planowanej zabudowy wynosi 130m2. Średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,21 i taki też parametr przyjęty został w decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym planowany obiekt o pow. 130 m2 nie przekracza ustalonego wskaźnika zabudowy (pozwala on na wybudowanie obiektu o pow. 159 m2). Powyższego ustalenia nie zmienia fakt, że jak wskazują skarżący w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego obiektu przeważają budynki mieszkalne o charakterze wilii z ogrodem, dla których omawiany współczynnik jest mniejszy niż średnia wartość występująca w obszarze analizowanym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy współczynnik wyznaczony został przez organ zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako średnia wielkość występująca w całym obszarze analizowanym. Nie jest natomiast zrozumiałe stanowisko skarżących, że planowana inwestycja, poza zabudową jednorodzinną przewiduje też pomieszczenia przeznaczone na warsztat samochodowy (warsztat usługowy). Nie znajdują one potwierdzenia w jednoznacznie brzmiącym wniosku inwestora, w którym nie zaplanowano budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z warsztatem samochodowym (warsztatem usługowym). Argumenty te nie mogą więc być uwzględnione przy ocenie prawidłowości ustalenia współczynnika zabudowy.

W uznaniu Sądu nie można też organom zarzucić naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ze względu na przyjęcie, że działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej. Strony kwestionując to ustalenie wskazują, że jest ona oddzielona od tej drogi (ul. K.) pasem zieleni i działką nr[...].

Wskazać zatem należy, że przepis art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. wprowadza, obok zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1, przesłankę uzupełniającą, która dla ustalenia warunków zabudowy musi być spełniona łącznie z przywołaną zasadą. Przesłanka określona w pkt 2 odnosi się jednak do terenu inwestycji a nie do działki sąsiadującej z tym terenem. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje czy działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej, jeżeli teren inwestycji taki dostęp posiada. Niemniej przesłanka zawarta w pkt 2, niejako zawiera się w pkt 1 – gdyż jedną z cech działki sąsiedniej, do której powstająca inwestycja musi być dostosowana, jest dostęp z tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka będąca miejscem realizacji inwestycji. Dlatego też zarzut ten należy rozpatrzyć łącznie z zarzutem naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a więc naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący stawiając powyższe zarzuty nie uwzględnili jednak, że pod pojęciem działki sąsiedniej nie można rozumieć tylko działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Jak już to wcześniej wykazano, za nieruchomość sąsiednią uznaje się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki na której inwestycja ma być realizowana. Kierując się szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przyjąć należy, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym mająca dostęp do tej samej drogi publicznej. W tym kontekście zarzut skarżących jest więc oczywiście niezasadny. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że nieruchomość skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej, to – jak wynika z akt sprawy - przy ul. K. (a więc przy tej samej drodze publicznej) znajdują się inne działki dostępne z tej drogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy pod względem kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Jednak, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że nie tylko teren inwestycji ale i działka skarżących posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (gdy nieruchomość przylega bezpośrednio do drogi publicznej) i pośredni - poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy - w tym, z kopii mapy zasadniczej, map ewidencyjnych i wypisów oraz wyrysów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] (działka inwestycji), przylega bezpośrednio do działki nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako droga – ul. K. Również działka skarżących (nr[...]) graniczy bezpośrednio z działką nr [...] oraz w części z działką nr [...] stanowiącą ul K. W takiej sytuacji, w świetle przywołanych przepisów, obie działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast organy orzekające w postępowaniu lokalizacyjnym nie były zobowiązane do uwzględnienia w swojej ocenie ewentualnych niedogodności w korzystaniu przez skarżących z możliwości wjazdu na teren posiadanej nieruchomości. Również dotychczasowa nieskuteczność działań skarżących zmierzających do nabycia własności części działki nr[...], czy też ustanowienia na niej służebności w celu zapewnienia wjazdu, nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Zarzut braku faktycznego zjazdu na nieruchomość skarżących rozważać można ewentualnie w kontekście kwestii związanej z dostępem do drogi publicznej nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Okoliczności te mogą być więc przedmiotem oceny organu architektoniczno – budowlanego, który orzeka o pozwoleniu na budowę, a obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Godzi się przy tym zauważyć, że ochrona osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być rozumiana zbyt szeroko i niewątpliwie nie może wkraczać w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Dlatego wymagania dotyczące ochrony osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Pogląd taki utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Ol 857/07, LEX nr 493235; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). Decyzja lokalizacyjna podjęta w niniejszej sprawie, zawiera odpowiednie ustalenia kierowane do inwestora zobowiązujące go do powstrzymywania się od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej.

Końcowo zauważyć należy, że nie jest zasadny zarzut braku dostatecznego uzbrojenia terenu, wyrażany w petitum skargi. Prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja przedstawiona przez inwestora.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 u.p.p.s.a., działając na podstawie art. 151 ww. ustawy skargę oddalił.