Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 561/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2019 r. sprawy ze skarg "A" sp.j. w N., Gminy S., Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz: a) "A" sp.j. w N. kwotę 4.755 zł (słownie: cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, b) na rzecz Gminy S. kwotę 4.738 zł (słownie: cztery tysiące siedemset trzydzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, c) na rzecz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców kwotę 3.600 zł (słownie: trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez: Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej; Rzecznik), spółkę jawną (s.j.) "A" z N. (dalej: Spółka) oraz Gminę S. (dalej: Gmina), decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r., poz.60 ze zm., dalej: Kpa), w związku z art. 140 ust. 1 i art. 140 ust. 2 pkt 2 i art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm., dalej: Pgg), po rozpatrzeniu odwołań — wniesionych przez Spółkę, z dnia [...] r., oraz Gminę, z dnia [...] r. — od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie ustalenia Spółce oraz Gminie opłaty podwyższonej za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny - piasku, w okresie od kwietnia 2017 r. do dnia [...] r., z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości S., Gmina S., powiat s., województwo p. w wysokości [...] zł oraz zobowiązania do wniesienia naliczonej opłaty: w wysokości 60 % na konto Gminy S. i w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie — utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 pkt 2 i art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., ustalił Spółce oraz Gminie, opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny - piasku, w okresie od kwietnia 2017 r. do dnia [...] r., z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości S., Gmina S., powiat s., województwo p. w wysokości [...] zł oraz zobowiązał do wniesienia naliczonej opłaty; w wysokości 60 % na konto Gminy S. i w wysokości 40% na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Zaakcentował, że w uzasadnieniu tej decyzji szczegółowo opisany został stan faktyczny przedmiotowej sprawy, a organ I instancji wskazał na dowody, na których się oparł, a także dowody, którym odmówił wiarygodności.

Powyższa decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem w całości decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., znak: [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Prezes Wyższego Urzędu Górniczego m.in. wskazał okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Od wyżej wymienionej decyzji organu I instancji wniosły odwołanie obie strony postępowania, tj.: Spółka i Gmina.

Odwołująca się Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w K. do ponownego rozpoznania, zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego, tj.:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 140 ust. 1, ust. 2. pkt 2, ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 19 Pgg poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że doszło do wydobycia kopaliny ze złoża przez odwołującą się Spółkę podczas, gdy z materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotem wydobycia był piasek i inne materiały nie stanowiące naturalnego nagromadzenia się, ale że stanowiły uformowaną w toku prac przy budowie drogi skarpę zabezpieczoną włókniną i innymi materiałami oraz uznanie, że w okolicznościach sprawy organ I instancji uprawniony jest do nałożenia na odwołującą się Spółkę opłaty podwyższonej, podczas gdy zakres czynności i prac podjętych przez odwołujące się nie obejmował wydobycia kopaliny ze złoża;

2) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że realizowane przez odwołującą się Spółkę roboty polegające na rozbiórce skarpy nie

podlegają regulacji tą ustawą, co doprowadziło do niemożności zakwalifikowania pozyskanych mas ziemnych jako odpad;

3) art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że leżąca w pasie drogowym, na objętych postępowaniem działkach, skarpa stanowi naturalnie nagromadzone złoże objęte ochroną na podstawie Pgg.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący poprzez:

a) nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa na okoliczność ustalenia, czy na przedmiotowych działkach znajdowała się kopalina czy było to złoże antropogeniczne bądź odpad, precyzyjnego ustalenia ilości pobranych materiałów w sytuacji, gdy organ I instancji nie posiadał wiedzy, bazował na ustaleniach własnych ekspertów,

b) niepoczynienie dokładnych ustaleń w jakim okresie doszło do niwelacji skarpy,

c) poczynienie wybiórczych i nieprawidłowych ustaleń w oparciu o

zeznania świadka J.W.,

d) poczynienie ustaleń w oparciu o "sprawozdanie z prac

biurowych mających na celu obliczenie ilości kopaliny wydobytej bez koncesji", które jest dokumentem całkowicie niewiarygodnym, bo zawiera błędy, przeinaczenia, niejednokrotnie traktuje o innych działkach niż tych objętych postępowaniem, raport z pomiaru, stanowiący podstawę do wyliczenia ilości kopaliny, jest nieczytelny, został wykonany na potrzeby innego postępowania, a odwołująca się Spółka oraz Prezydent Miasta S. wskazali, że z niwelacji skarpy pobrano ok. [...]m

' materiału, czego nie podważono, a gęstość kopaliny ustalono w oparciu o złoża piasku wydmowego "C", na podstawie dokumentacji sprzed 14 lat;

2) art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;

3) art. 10 Kpa poprzez niezagwarantowanie czynnego udziału i poczynienie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony na potrzeby innych postępowań;

4) naruszenie art. 84 Kpa poprzez uznanie, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność określenia charakteru robót prowadzonych na przedmiotowych działkach oraz charakteru i pochodzenia skarpy nie było konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu odwołania, odwołująca się Spółka zarzuca organowi I instancji, że nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie wykonał należycie wytycznych Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, a żaden dowód nie wskazuje na okoliczność, że na przedmiotowych działkach odwołująca się Spółka wydobywała kopalinę w postaci piasku bez wymaganej koncesji. Zdaniem odwołującej się Spółki opisywana skarpa nie była naturalnym nagromadzeniem piasku, ale została sztucznie wzniesiona w toku uprzednich robót budowlanych. Została ukształtowana z mieszanki ziemi, gruzu, piachu i humusu. Równocześnie, jak zauważył organ odwoławczy, zarzuciła, że organ pierwszoinstancyjny nie wyjaśnił czy "w obrębie obiektu budowlanego jakim jest istniejąca droga odbywały się w całości lub w części roboty budowlane" i "czy przedmiotowa skarpa powstała w związku z robotami budowlanymi niewątpliwie prowadzonymi w związku z budową drogi". Zdaniem odwołującej się Spółki powyższe kwestie winien był wyjaśnić biegły. Odwołująca się Spółka zarzuca też "brak jednoznacznego, precyzyjnego ustalenia ilości pobranej kopaliny". Zdaniem odwołującej się dokonanie, w ponownym rozpatrzeniu, obniżenia ilości wydobytej kopaliny, wskazuje na potrzebę weryfikacji działań organu I instancji przez niezależny podmiot posiadający wiedzę specjalną. Odwołująca się Spółka podważa ustalenia zawarte w "sprawozdaniu z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości kopaliny wydobytej bez koncesji", twierdząc, że jest ono dokumentem całkowicie niewiarygodnym, zawierającym błędy, przeinaczenia, niejednokrotnie traktuje o innych działkach niż tych objętych postępowaniem. Ponadto, sprawozdanie to odwołuje się do oględzin przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania, w których odwołująca się Spółka nie brała udziału i z tego powodu nie miała możliwości sprawdzenia prawidłowości działania sprzętu użytego do pomiaru, a raport z pomiaru, stanowiący podstawę do wyliczenia ilości kopaliny, jest nieczytelny, został wykonany na potrzeby innego postępowania. Odwołująca się Spółka oraz Prezydent Miasta S. wskazali, że z niwelacji skarpy pobrano ok. [...] m2 materiału, czego nie zweryfikowano, a gęstość kopaliny ustalono w oparciu o złoża piasku wydmowego "C", na podstawie dokumentacji sprzed 14 lat. Naruszenie art. 75 Kpa i art. 84 § 1 Kpa odwołująca się Spółka argumentuje brakiem opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy na przedmiotowych działkach była wydobywana kopalina oraz określenia "ewentualnej ilości wydobytego kruszywa". Ponadto odwołująca się Spółka twierdzi, że organ I instancji nie sprostał wymogom art. 107 Kpa w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa i wskazania, które fakty uznał za udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast wskazując na naruszenie art. 10 § Kpa twierdzi, że "nie dano szansy na czynny udział w postępowaniu".

Z kolei odwołująca się Gmina wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie błędnych ustaleń w zakresie:

a) charakteru czynności podejmowanych przez strony postępowania przez przyjęcie, że prowadziły wydobycie kopaliny w sytuacji, gdy wyłącznym celem tych czynność była rozbiórka obiektu budowlanego w postaci skarpy i niwelacja terenu,

b) udziału stron w wykonaniu przedmiotowych prac przez przyjęcie, że prace były wykonywane wspólnie przez obie strony postępowania, podczas gdy były one wykonywane przez odwołującą się Spółkę,

2) art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 Pgg przez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy żadna ze stron nie prowadziła wydobycia kopaliny bez koncesji;

3) art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że roboty realizowane przez odwołującą się Spółkę nie podlegają tej ustawie;

4) art. 142 ust. 1 Pgg i art. 143 ust.2 Pgg w zw. z art. 92 § 1 i art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez ustalenie opłaty podwyższonej solidarnie obu stronom postępowania;

5) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak jednoznacznego wskazania faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu odwołująca Gmina wskazała, że w sprzeczności ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji pozostaje "przypisanie stronom postępowania wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji". W jej ocenie dla ustalenia czy na przedmiotowych działkach znajdowało się złoże kopaliny "konieczne byłoby przedstawienie przez organ dokumentacji z wcześniejszych prac geologicznych na tym terenie, które potwierdzałyby fakt istnienia w tym miejscu złoża kopalina, a w przypadku braku takiej dokumentacji organ powinien przeprowadzić poszukiwania - prace geologiczne w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny.

Nadto, jak przypomniał organ drugoinstancyjny, zdaniem odwołującej się Gminy brak takiego dowodu skutkuje niemożliwością przyjęcia, że na przedmiotowych działkach znajdowało się złoże kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg. W opinii odwołującej się Gminy chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji, którą organ ten wywodzi z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Skoro z pisma tego wynika, że "w przedmiotowym miejscu istniał nasyp, będący częścią budowli drogowej", to zadaniem tego organu było "usunięcie wątpliwości co do charakteru występującego w tym miejscu nagromadzenia piasku, a w szczególności ustalenie czy było to nagromadzenie naturalne, odpowiadające legalnej definicji złoża, czy też, jak sugeruje treść pisma z dnia [...] r., nasyp ukształtowany w wyniku ingerencji człowieka i przeprowadzonych w tym miejscu prac związanych z budową ul. [...]". Podkreśliła także, że "nawet w przypadku, gdyby wskazane nagromadzenie piasku tylko w części było efektem prowadzonych prac budowlanych, to organ powinien uwzględnić ten fakt rozstrzygając o odpowiedzialności za nielegalne wydobycie kopalin ze złoża, ograniczając ją tylko do wydobycia piasku nagromadzonego w tym miejscu w sposób naturalny z pominięciem piasku nawiezionego czy też poddanego wcześniej kształtowaniu w drodze prac budowlanych".

W ocenie odwołującej się Gminy organ pierwszej instancji nie podjął w tym zakresie jakiejkolwiek czynności i nie dał temu wyrazu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ ten obniżył ilość usuniętego materiału, ale nie dokonał pomiaru głębokości warstwy gleby (humusu) na przedmiotowych działkach, co miało istotny wpływ na określenie objętości piasku usuniętego z tych działek, pomimo, że na działkach sąsiednich taki pomiar został przeprowadzony. Ponadto zdaniem odwołującej się Gminy za nieprawidłowe uznać należy ustalenia organu I instancji w zakresie określenia stopnia nachylenia skarpy, która była przedmiotem prac niwelacyjnych prowadzonych na przedmiotowych działkach, a co miało istotne znaczenie dla określenia objętości piasku usuniętego w ramach tych prac oraz oparcie tych ustaleń na zeznaniach świadka T.W. przy pominięciu dowodu w postaci kserokopii wycinka mapy i kserokopii przekrojów poprzecznych, obrazujących nachylenie skarpy. Wskazuje, że chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji "zgodnie z którą piasku usuniętego w ramach prac prowadzonych na terenie działek [...], [...] i [...] nie można zaklasyfikować jako odpadów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. Odwołująca się Gmina wyraża niezrozumienie dla ustalenia opłaty podwyższonej dla obu stron postępowania z zastrzeżeniem, że "uiszczenie ww. opłaty przez jednego ze zobowiązanych powoduje wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty" wobec wskazania przez sam organ I instancji, że Pgg nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności. Wskazując na treść przepisu art. 143 ust. 2 Pgg i art. 143 ust. 3 Pgg oraz na brak przepisów, które dawałyby możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotu.

Równocześnie wskazał, że strony odwołujące się pismem z dnia [...] r. wniosły o dopuszczenie dowodu z artykułów zamieszczonych dnia [...] r. i dnia [...] r. na portalu [...] Portal Miasta S., na okoliczność, że zawarte tam "informacje prasowe stanowią dowód, że wzniesioną wówczas skarpę (nasyp) należy traktować wprawdzie nie jako osobną budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. PrBud, ale budowlę stanowiącą element składowy drogi przy ul. [...]". Ponadto w piśmie tym zawarto wniosek o wstrzymanie wszystkich czynności prowadzonych w tym postępowaniu do czasu uzyskania informacji publicznej z Wydziału Architektoniczno- Budowlanego i Środowiska Starostwa Powiatowego w S. oraz od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z kolei pismem z dnia [...] r. wniosły o dopuszczenie dowodu z decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej Prezydentowi Miasta S. pozwolenia na budowę drogi łączącej ulicę [...] i ulicę [...] z terenami przemysłowymi "B" S.A. w S. przebiegającej przez działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w S. oraz przedłożonego do powyższej decyzji planu zagospodarowania terenu działek na okoliczność, że skarpa zlokalizowana na działkach będących przedmiotem postępowania, leżąca w pasie drogowym została zbudowana w trakcie realizacji inwestycji budowy drogi łączącej ulicę [...] i ulicę [...] z terenami przemysłowymi "B" S.A. w S. i że skarpa nie jest tym samym naturalnie i bez udziału człowieka ukształtowaną formą terenu.

Po prezentacji dotychczasowego biegu postępowania i argumentacji odwołujących się organ II instancji wskazał że rozpatrując przedmiotowe odwołanie dokonał wnikliwej i szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących w przedmiotowym zakresie przepisów i na tej podstawie doszedł do przekonania, iż odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Przedstawiając stanowisko ad rem wyjaśnił, że w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 Pgg kopaliną wydobytą - jest całośó kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg). Z kolei działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, wykonywana jedynie na podstawie udzielonej koncesji.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 Pgg działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Organem właściwym w tego rodzaju sprawach, poza wyjątkami wynikającymi z art. 140 ust 2 pkt 1 Pgg, jest właściwy organ nadzoru górniczego (art. 140 ust. 2 pkt 2 Pgg). Natomiast art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg wskazuje, w jaki sposób należy obliczyć wysokość opłaty podwyższonej. Ponadto art. 143 ust. 2 i ust. 3 Pgg wskazuje, kto może być stroną postępowania w sprawach dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, tj. w szczególności może nią być podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku właściciel nieruchomości.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji uwzględnił wskazania zawarte w decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r., znak: [...] i odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wskazane powyżej przepisy prawa, zaznaczył, że przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia kopaliny przez podmiot, który nie posiada koncesji.

Równocześnie zauważył, że podstawowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy prace wykonywane na przedmiotowych działkach stanowiły, jak twierdzą odwołujące się, wykonywanie robót polegających na rozbiórce (niwelacji) skarpy (nasypu) uformowanej w toku prac przy budowie drogi, czy też jak wywodzi organ I instancji stanowiły one odłączenie kopaliny od naturalnie nagromadzonego złoża.

Mając na uwadze tak zakreślony spór wskazał, że organ I instancji pismem z dnia [...] r., znak: [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o wskazanie w szczególności właścicieli nieruchomości będących przedmiotem postępowania oraz podmiotów, które prowadziły roboty ziemne na tych nieruchomościach, a także decyzji, na podstawie których prowadzono tam roboty. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta S. wskazał, że "rozbiórka skarpy odbywała się na działkach [...] (podzielona na działki o numerach: [...] i [...]) i [...] obr. 6 i była prowadzona przez firmę "A". Materiał z rozbiórki tej skarpy był wykorzystany do rekultywacji stawów osadowych znajdujących się na działkach gminnych". Kolejne wyjaśnienia Prezydenta Miasta S., zawarte w piśmie z dnia [...] r., znak: [...], wskazują, że "Podstawą podjęcia działań w tym zakresie (usunięcie skarpy na działkach będących przedmiotem postępowania) było pozwolenie wydane na budowę zakładu na działce [...]. Rzeczowa realizacja zatwierdzonego projektu technicznego w zakresie przedstawionym przez Inwestora nie była technicznie możliwa bez rozbiórki tej skarpy." Z treści powyższego wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmowało wykonywania jakichkolwiek prac na przedmiotowych nieruchomościach, w tym prac związanych z rozbiórką skarpy. Toteż uznał, że pozwolenie na budowę, o którym wyżej mowa nie może w żadnym razie stanowić uzasadnienia dla wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych, w tym prac związanych z rozbiórką skarpy, na nieruchomościach przyległych do terenu inwestycji.

W dalszych motywach podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż przedmiotem wydobycia był piasek drobno i średnioziarnisty pochodzenia eolicznego na co wskazują: badania makroskopowe przeprowadzone w trakcie wizji terenowej. Z kolei wykonana dokumentacja fotograficzna skarp jednoznacznie potwierdza, że skarpa stanowiła naturalne złoże kopaliny. Co więcej, organ I instancji, w wykonaniu zaleceń organu II instancji, pismem z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzyskał informację, że prace prowadzone przy likwidacji nasypu, na będących przedmiotem postępowania działkach, wykonywane w okresie od kwietnia 2017 r. do lipca 2017 r. nie podlegały regulacjom przepisów Prawa budowlanego.

Powyższe - w jego ocenie - niezbicie dowodzi, że nie zasługują na uznanie twierdzenia odwołujących się, że nasyp (skarpa) nie stanowiły naturalnego nagromadzenia złoża kopaliny, że stanowiły "uformowaną w toku prac przy budowie drogi skarpę". Zaś argumentację odwołujących się w tym zakresie uznaó należy za nie znajdującą uzasadnienia zarówno w stanie faktycznym, co wyżej wykazano, jak i prawnym, na co wskazują właściwe zastosowanie przepisy art. 140 ust. 1, ust. 2. pkt 2, ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 19 Pgg. W ocenie organu II instancji dokonana przez organ I instancji kwalifikacja robót wykonywanych przez odwołującą się Spółkę na przedmiotowych działkach podlegała regulacji Pgg i stanowiła odłączenie kopaliny od złoża. W ślad za organem I instancji słusznie więc uznać należy, że prace wykonywane na przedmiotowych działkach polegały na wydobyciu kopaliny bez koncesji i podlegają regulacjom Pgg, nie zaś przepisom Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych, co sugerują odwołujące się w odwołaniach.

Podsumowując ten wywód stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż odwołujące się nie posiadały koncesji na wydobycie kopaliny na przedmiotowych działkach, wydobycia dokonała odwołująca się Spółka na działkach, których właścicielem jest odwołująca się Gmina oraz, że wydobycie miało miejsce w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Zresztą tych faktów nie kwestionują odwołujące się.

Z kolei odnosząc się do rodzaju wydobytej kopaliny, podał, że z wyżej powołanych dowodów oraz dodatkowo zeznań pracownika odwołującej się Spółki, który zeznał; ,,(...)Piasek zdeponowaliśmy przy stawach" - dowód: protokół przesłuchania świadka z dnia [...] r. - str. 3, wynika jednoznacznie, że wydobytą kopalinę stanowił piasek, a nie materiał stanowiący odpad, co sugerują odwołujące się. Stąd uznał zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa na okoliczność ustalenia czy na przedmiotowych działkach znajdowała się kopalina bądź odpad należy za nie mający uzasadnienia.

Natomiast odnosząc się do kwestionowanego przyjęcia przez organ I instancji ciężaru objętościowego wyeksploatowanego piasku wielkości [...] tW analogicznie jak dla leżącego najbliżej złoża "C" (wartość wynikająca z dokumentacji geologicznej złoża), bez wykonania stosownych badań w

tym zakresie, wyjaśnił, że nie można określić ciężaru objętościowego piasku wybranego czyli czegoś co fizycznie już nie istnieje. Przyjęcie tej wartości jak dla wskazanego złoża jest więc uzasadnione i stanowi najniższą wartość przewidzianą w Polskich Normach, bez względu na rodzaje i kategorie piasku - średnioziarnisty, drobnoziarnisty, pylasty i inne.

W podsumowaniu stanowiącym polemikę z zarzutami w zakresie postępowania dowodowego, podkreślił, że wizje w terenie, podczas których wykonano niezbędne pomiary i ustalenia oraz opracowanie "Sprawozdania z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości kopaliny wydobytej bez koncesji" z marca 2018 r. i "Aneksu sprawozdania..." z listopada 2018 r. przeprowadzili i wykonali pracownicy organu I instancji posiadający kwalifikacje geologa górniczego i mierniczego górniczego, tj. pracownicy posiadający wiedzę specjalną w przedmiotowym zakresie. Do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie było więc wymagane korzystanie z opinii biegłego i nie stanowiło bynajmniej naruszenia art. 84 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Przepis ten pozostawia kwestię dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego uznaniu organu, który w przypadku, gdy nie dysponuje wystarczającą wiedzą w przedmiocie sprawy może dopuścić taki dowód. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dysponował zarówno wiedzą specjalistyczną, jak i sprzętem technicznym do dokonania oceny stanu sprawy.

Tym samym stwierdził, że nie zasługuje na uznanie zarzut podważający wiarygodność wyżej wymienionego Sprawozdania i sporządzonego do niego aneksu z listopada 2018 r. Dokonanie ponownych obliczeń ilości wydobytej kopaliny było wynikiem zaleceń organu II instancji, które w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wziął pod uwagę i dokonał ponownego przeliczenia ilości wydobytej kopaliny ustalając nową kwotę opłaty podwyższonej, zresztą z korzyścią dla odwołujących się, obniżając jej wymiar.

W dalszej kolejności wskazał, że niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 10 Kpa, bowiem jak wynika z zebranego materiału dowodowego czynny udział odwołujące się miały zapewniony na każdym etapie postępowania, biorąc pod uwagę chociażby przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny, w których wzięli udział przedstawiciele odwołujących się.

W jego ocenie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie i odwołująca się Spółka temu nie zaprzecza, że na przedmiotowych działkach właśnie ona wykonywała roboty. Roboty te odwołująca się Spółka wykonywała na działkach stanowiących przedmiot własności odwołującej się Gminy i wykonywała to za jej zgodą, akceptacją i przyzwoleniem. Nie podzielił poglądu zawartego w odwołaniu Gminy, która stoi na stanowisku, że brak uczestniczenia przez podmiot w bezpośrednim wydobyciu skutkuje brakiem podstaw do ustalenia takiemu podmiotowi opłaty podwyższonej i równocześnie nie zgadza się z treścią powołanego przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r. o sygn. akt III SA/GI 94/18, zgodnie z którym opłacie podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji podlega każdy, kto swym działaniem aktywnie stwarza warunki do prowadzenia nielegalnej działalności górniczej, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Zdaniem organu II instancji pomimo braku bezpośredniego wydobycia kopaliny przez odwołującą się Gminę można stwierdzić wyraźnie jej współdziałanie w tym wydobyciu, skoro - jak zauważył - "sama odwołująca się Gmina, w toku prowadzonego postępowania w I instancji, potwierdziła, że za jej zgodą, bez jej zlecenia, bez zawarcia jakiejkolwiek umowy, roboty ziemne na przedmiotowych działkach prowadziła odwołująca się Spółka". Podał następnie, że w tej konkretnej sytuacji, taki stan faktyczny, postawa odwołującej się Gminy, która przede wszystkim winna stać na straży przestrzegania przepisów i ochrony swojej własności, jej udział w prowadzonym wydobyciu kopaliny jako właściciela przedmiotowych działek oraz wynikająca z cytowanych wyżej przepisów możliwość ustalenia opłaty podwyższonej wobec właściciela nieruchomości, słusznie zostały wzięte pod uwagę, co spowodowało ustalenie opłaty podwyższonej również wobec odwołującej się Gminy.

W ocenie organu II instancji, odwołująca się Gmina, jako właściciel przedmiotowych działek spełniła istotną rolę w procesie wydobywania kopaliny. Przede wszystkim, zezwoliła odwołującej się Spółce wydobywać kopalinę z własnych działek. Nie sposób więc pominąć udział właściciela nieruchomości w prowadzonym wydobyciu.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dowodzi, że wydobywającym bezpośrednio kopalinę była odwołująca się Spółka. Jednak ten sam materiał dowodowy nie tylko wskazuje, że odwołująca się Spółka nie działała sama, ale niezbicie dowodzi, że wydobycie kopaliny odbywało się za świadomym przyzwoleniem właściciela działki - Gminy. Odpowiedzialność odwołującej się Gminy związana jest z prawem własności działek i jej udziałem w wydobyciu. W ślad za organem I instancji, organ II instancji stoi na stanowisku, zgodnie z cytowanym wyżej wyrokiem, że odwołująca się Gmina "swym działaniem aktywnie stwarzała warunki do prowadzenia nielegalnej działalności górniczej". Bez wątpienia w tej konkretnej sprawie stronami przedmiotowego postępowania winny być zarówno odwołująca się Spółka, jak i odwołująca się Gmina.

Nadto zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, słusznie organ I instancji przyjął, że podmiotem, wobec którego ustalono opłatę podwyższoną jest nie tylko odwołująca się Spółka, bezpośrednio wydobywająca kopalinę, ale i właściciel - odwołująca się Gmina, która wykazaną w materiale dowodowym postawą, wyrażała zgodę na wydobywanie ze swoich działek kopaliny bez koncesji, co skutkowało wspólnym i w porozumieniu działaniem odwołujących się w zakresie wydobywania kopaliny bez koncesji. Toteż nie podzielił stanowiska odwołującej się Gminy i zarzut w tym zakresie uznaje za chybiony. Odnosząc się z kolei do niezrozumienia odwołującej się Gminy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej dla obu stron postępowania z zastrzeżeniem, że "uiszczenie ww. opłaty przez jednego ze zobowiązanych powoduje wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty" wobec wskazania przez organ I instancji, że Pgg nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności, wyjaśnił, że ustawa Pgg nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, ta odpowiedzialność nie wynika również z Ordynacji podatkowej. Zawarty w sentencji zaskarżonej powyższy zwrot w powiązaniu z treścią uzasadnienia na stronie 7 i 8 zaskarżonej decyzji służył jedynie podkreśleniu, że wierzyciel może domagać się tylko jednej opłaty, że nie ma podstaw prawnych do podziału opłaty na tyle niezależnych od siebie części ilu jest zobowiązanych. Ponieważ wierzyciel domagać się może tylko jednej opłaty, a jej uiszczenie przez jednego ze zobowiązanych spowoduje stosownie do art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 142 ust. 1 Pgg wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty, a tym samym zwolnienie pozostałych zobowiązanych. Zgodnie z Kodeksem cywilnym to odpowiedzialność za zobowiązanie niepodzielne więc taka, jak dłużników solidarnych" - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2019 r., sygn.. akt III SA/GI 314/18.

Odnosząc się do zgłoszonych, w toku postępowania odwoławczego, wniosków dowodowych stwierdził, że podlegają one oddaleniu i to z następujących powodów. Wniosek dowodowy zawarty piśmie z dnia [...] r. dotyczący żądania dopuszczenia dowodu z artykułów, o których mowa w tym piśmie w ocenie organu II instancji nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ artykuły te świadczą jedynie o tym, że rozbudowa strefy ekonomicznej wymaga zmiany układu dróg dojazdowych do wznoszonych inwestycji. To z kolei nie świadczy w żaden sposób o tym, że wykonywane w tym zakresie roboty budowlane muszą być prowadzone w myśl przepisów Prawa budowlanego. Na uznanie nie zasługuje też wniosek o "wstrzymanie wszystkich czynności prowadzonych w tym postępowaniu do czasu uzyskania informacji publicznej z Wydziału Architektoniczno- Budowlanego i Środowiska Starostwa Powiatowego w S. oraz od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców". W ocenie organu II instancji nie ma to wpływu na postępowanie w przedmiotowej sprawie, a służy jedynie zbędnemu przedłużaniu postępowania.

Z kolei przedstawiony w piśmie z dnia [...] r. wniosek dowodowy przedstawiający scan decyzji Starosty S. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę drogi w żaden sposób nie wpływa na wyjaśnienie przedmiotowej sprawy. Bowiem decyzja ta nie obejmuje pozwoleniem działek ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania. Sam proces formowania skarp w sąsiedztwie pasa drogowego nie musiał wiązać się z techniczną ingerencją w ich podłoże. Inne pisma Starosty w sprawie działalności prowadzonej w sąsiedztwie drogi nie wskazują na obowiązujące dla tych nieruchomości jakiekolwiek decyzje dopuszczające prowadzenie na działkach [...], [...] i [...] robót ziemnych lub wywozu mas ziemnych. Zresztą powody prowadzenia rozbiórki nasypu wyjaśnia również Prezydent Miasta S. w piśmie z [...] r., ale są one sprzeczne z twierdzeniami odwołującej się Spółki.

Na zakończenie podniósł, że w jego ocenie, wbrew twierdzeniom odwołujących się, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący i zarazem wystarczający dla wydania zaskarżonej decyzji i został właściwie oceniony przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję, jak wskazano na wstępie wniosły strony: Spółka i "A", oraz Rzecznik, co miało wpływ na ich połączenie i wspólne rozpoznanie pod niniejszą sygnaturą. Przy czym skargę w imieniu Spółki i Gminy wniósł ten sam pełnomocnik, wskazując na tożsame zasadnicze zarzuty i ich argumenty, zarzucając jej naruszenie;

1) art. 7 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, a także art. 80 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie:

a) charakteru czynności podejmowanych przez strony postępowania i przyjęeie, że skarżący "A" Spółka Jawna, oraz Gmina S. w objętym decyzją okresie dokonały wydobycia z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] bez wymaganej koncesji kopaliny - piasku, podczas, gdy prowadzone prace miały charakter robót budowlanych polegających na rozbiórce znajdującej się na terenie tych działek skarpy (nasypu), ukształtowanej w wyniku prac związanych z budową, a następnie przebudową ul. [...];

b) pochodzenia piasku usuniętego w okresie od [...] r. do dnia [...]r., z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] przez przyjęcie, że pochodził on z naturalnego nagromadzenia stanowiącego złoże kopaliny, podczas gdy nagromadzenie to miało charakter antropologiczny i powstało w wyniku ukształtowania na terenie tych działek skarpy (nasypu) w związku z budową ulicy [...],

c) ilości materiału usuniętego w ramach przedmiotowych prac, przez przyjęcie ilości [...] tony;

d) gęstości materiału usuniętego w ramach przedmiotowych prac, przez przyjęcie, że jest ona taka sama jak gęstość piasku w złożu "C" bez dokonania badania gęstości tego materiału;

2) naruszenie art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 Pgg poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy żadna ze stron postępowania nie prowadziła wydobyeia kopaliny bez koncesji;

3) naruszenie art. 41 ust.l i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej jako PrBud) przez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego stwierdzenia, źe zrealizowane przez Spółkę roboty nie podlegają regulacji tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;

4) naruszenie art. 142 ust. 1 Pgg oraz art. 143 ust. 2 Pgg w zw. z art. 92 § 1 i art, 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynaeja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z póżn. zm., dalej jako: OrdPU), poprzez ustalenie opłaty podwyższonej solidarnie obu stronom postępowania.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Argumentując powtórzył zasadnicze motywy podniesione z odwołaniu akcentując, że wbrew twierdzeniu organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie może być uznany za wyczerpujący i nie został właściwie oceniony, a w konsekwencji stan faktyczny przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia nie jest prawidłowy. W jego ocenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy prowadzące postępowanie, pomimo podnoszonych przez uczestników postępowania zastrzeżeń co do pochodzenia nagromadzenia piasku w skarpie i charakteru prac polegających na jej rozbiórce, nie podjęły żadnych czynności, które pozwoliłyby potwierdzić, że nagromadzenie to chociażby w części stanowi złoże kopalin w rozumieniu Pgg, jednocześnie oddalając zgłaszane przez strony dowody, które pozwoliłyby jednoznacznie przesądzić, że przedmiotowa skarpa, została ukształtowana w sposób sztuczny, w tym w szczególności wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii, na okoliczność określenia charakteru robót prowadzonych na przedmiotowych działkach oraz charakteru i pochodzenia skarpy oraz dowodów z w postaci artykułów prasowych z artykułów zamieszczonych dnia [...] r. i dnia [...] r. na portalu [...] Portal Miasta S., z decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Prezydentowi Miasta S. pozwolenia na budowę drogi łączącej ulicę [...] i ulicę [...] z terenami przemysłowymi "B" S.A. w S. przebiegającej przez działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w S. oraz przedłożonego do powyższej decyzji planu zagospodarowania terenu działek oraz z informacji z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego i Środowiska Starostwa Powiatowego w S.. Szczególne znaczenie dla ustalenia czy występujące na terenie przedmiotowych nieruchomości nagromadzenie piasku stanowiło naturalne złoże kopalin czy też budowlę ukształtowaną w sposób sztuczny mogło mieó przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, dowód ten nie został dopuszczony, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, je jego ocenie wadliwie uznał, że zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa na okoliczność ustalenia czy na przedmiotowych działkach znajdowała się kopalina bądź odpad należy uznać za nie mający uzasadnienia.

Równocześnie wyeksponował, że odmowa dopuszczenia wnioskowanych przez strony dowodów została w dużej mierze podyktowana daleko idącym błędem organu wydającego zaskarżoną decyzję i niezrozumieniem celu, który towarzyszył wnioskowi o dopuszczenie tego dowodu. Odmawiając przeprowadzenia tych dowodów, organ przedstawił bowiem niezrozumiałą argumentację opartą na krótkim fragmencie zeznań (w istocie na jednym zdaniu) świadka będącego pracownikiem Spółki, który wskazał, że "piasek został zdeponowany przy stawach", co zdaniem organu świadczy o tym, że nie stanowił on odpadu. Jego zdaniem w oparciu o wskazane stwierdzenie świadka organ wadliwie wywodzi bowiem, że "kopalinę stanowił piasek a nie materiał stanowiący odpad". Ustalenie to, co podkreślił, obarczone jest błędem logicznym, który zapewne jest wynikiem zastosowania przez organ wadliwej składni (nieprawidłowej kolejności słów). Zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia w warunkach przedmiotowej sprawy nie jest bowiem to czy kopalinę stanowił piasek, gdyż rodzaj materiału nagromadzonego na terenie przedmiotowych działek nie jest co do zasady kwestią sporną, a strony wskazują jedynie na konieczność, uwzględnienia usuniętej wraz z piaskiem warstwy humusu, oraz fakt zanieczyszczenia piasku, lecz to czy piasek ten powinien być kwalifikowany jako kopalina czy też jako odpad.

Niezrozumiała, w jego opinii, jest także argumentacja dotycząca

poczynionego przez organ I instancji zastrzeżenia, że nie ma podstaw prawnych do podziału opłaty na tyle niezależnych od siebie części ilu jest zobowiązanych, że uiszczenie opłaty przez jednego ze zobowiązanych spowoduje stosownie do art. 59 S 1 pkt 1 OrPod w zw. z art. 142 ust. 1 Pgg wygaśnięcie zobowiązania w zakresie

opłaty, a tym samym zwolnienie pozostałych zobowiązanych oraz, że w świetle stanowiska prezentowanego przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/GI 314/18 zgodnie z Kodeksem cywilnym jest to odpowiedzialność za zobowiązanie niepodzielne, a więc taka jak dłużników solidarnych.

Równocześnie pełnomocnik stwierdził przy tym, że brak jest podstaw do ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej solidarnie obu stronom postępowania. Wskazał, że rozstrzygnięcie, w którym organ mając pełną świadomość i wprost wskazując na brak podstaw odpowiedzialności solidarnej, wbrew temu nakłada na strony obowiązek świadczenia solidarnego (nie nazywając go w ten sposób, a jedynie wskazując, że uiszczenie ww. opłaty przez jednego ze zobowiązanych powoduje wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty), należy uznać za rażące i nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia naruszenie prawa. Każdy z podmiotów uczestniczący w wydobywaniu kopaliny bez koncesji powinien ponosić odpowiedzialność odrębnie od pozostałych pomiotów. To, że odpowiedzialność administracyjna, której przykładem jest ustalenie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji została oderwana od winy podmiotu, nie zmienia faktu, że we wszystkich tych przypadkach, w których przepisy prawa nie przewidują wprost odpowiedzialności solidarnej, musi ona pozostać odpowiedzialnością zindywidualizowaną. Z uwagi na zasady ustalania opłat podwyższonej, o zakresie tej odpowiedzialności musi decydować faktyczny udział podmiotu w wydobyciu kopaliny bez koncesji, w tym przede wszystkim rzeczywista ilość wydobytej przez ten podmiot kopaliny. Rodzi to po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązek precyzyjnego ustalenia osobno stopnia zaangażowania każdego z podmiotów w procesie wydobycia kopaliny, w tym zwłaszcza ilości kopaliny wydobytej przez każdy z tych podmiotów i na tej podstawie ustalenia opłaty podwyższonej każdemu z nich. Konstatując stwierdził, że w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie dokonać takiego ustalenia, powinien odstąpić od ustalenia opłaty podwyższonej.

Z kolei Rzecznik zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa

materialnego i postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, tj.:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a także niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie:

a) charakteru czynności podejmowanych i niezasadne przyjęcie, że Spółka w okresie od kwietnia do [...] r. prowadziła wydobycie kopaliny z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] bez wymaganej koncesji w sytuacji, gdy prowadzone prace miały charakter robót budowlanych polegających na rozbiórce znajdującej się na terenie ww. działek skarpy (nasypu), ukształtowanej wskutek prac związanych z budową, a następnie przebudową ul. [...];

b) pochodzenia piasku usuniętego w okresie od kwietnia do [...] r. z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] przez przyjęcie, że piasek ten pochodził z naturalnego nagromadzenia stanowiącego złoże kopaliny, podczas gdy nasyp powstał w związku z budową ul. [...];

2) art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 oraz art. 140 ust. 1 Pgg, poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że Spółka dopuściła się wydobywania kopaliny bez uzyskania wymaganej koncesji, w sytuacji gdy prowadzone prace miały charakter robót budowlanych polegających na rozbiórce znajdującej się na terenie ww. działek skarpy (nasypu), ukształtowanej wskutek prac związanych z budową, a następnie przebudową ul. [...], w konsekwencji doprowadziło do nałożenia przez organ opłaty w wysokości podwyższonej,

3) art. 143 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 140 ust. 1 Pgg poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stronom łącznej (solidarnej) opłaty podwyższonej na podstawie przepisu, który do tego nie upoważniał, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie, w sytuacji gdy organ powinien był ustalió, który z podmiotów powinien wystąpić o koncesję, a w konsekwencji ustalić, który z podmiotów prowadził działalność bez wymaganej koncesji i na ten podmiot nałożyć opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 1 Pgg.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma ze Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] r., nr [...] skierowanego do pełnomocnika ww. uczestników na okoliczność, iż prace rozbiórkowe odbyły się na terenie działek objętych decyzją organu budowlanego z dnia [...] r., nr [...].

Zdaniem Rzecznika organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie charakteru czynności podejmowanych przez strony postępowania przez przyjęcie, że strony w okresie od kwietnia 2017 r. do [...] r. prowadziły wydobycie kopaliny z części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] bez wymaganej koncesji w sytuacji, gdy prowadzone prace miały charakter robót budowlanych polegających na rozbiórce znajdującej się na terenie ww. działek skarpy (nasypu), ukształtowanej wskutek prac związanych z budową, a następnie przebudową ul. [...]. W pierwszej kolejności organ II instancji winien jednoznacznie i precyzyjnie ustalić, czy prace wykonane przez Spółkę za zgodą Gminy stanowiły wydobycie kopaliny - piasku. W ocenie Rzecznika prace przeprowadzone nie służyły pozyskaniu kopaliny. Ich jedynym celem była rozbiórka skarpy (nasypu) znajdującej się na terenie ww. działek, tj. usunięcie piasku ze wspomnianych działek jako odpadu powstałego w wyniku przeprowadzonych prac rozbiórkowych. W związku z tym, że prace te stanowiły jeden z etapów robót budowlanych, nie powinny być objęte rygorami określonymi w ustawie Prawo geologiczne i górnicze dotyczącymi działalności wydobywczej, ale rygorami wskazanymi w ustawie Prawo budowlane. Nawet jeżeli "A" naruszyłaby regulacje ustawy Prawo budowlane nie mogło to zmienić charakteru dokonanych prac jako robót budowlanych. Jego zdaniem organ odwoławczy niezasadnie oddalił wniosek dowodowy w postaci decyzji Starosty S. z dnia [...] r., nr [...], uzasadniając to brakiem tożsamości działek objętych tą decyzją z działkami będącymi przedmiotem postępowania przed organami obu instancji, przy czym nie zbadano czy działki wskazane w tej decyzji nie uległy przekształceniu, podzieleniu lub nie zmieniły numerów ewidencyjnych w okresie od lipca 2004r. do kwietnia 2017 r.

W ocenie Rzecznika organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie pochodzenia piasku usuniętego w okresie od kwietnia 2017 r. do [...] r. z części działek i błędnie uznał, że piasek ten pochodził z naturalnego nagromadzenia stanowiącego złoże kopaliny. Złoże to miało charakter antropologiczny i powstało w wyniku ukształtowania na terenie ww. działek skarpy w związku z budową ul. [...].

W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy brak wystarczającej dokumentacji np. w postaci zdjęć, z której jednoznacznie by wynikało, czy skarpa (nasyp) miała charakter naturalny. Wizja terenowa, której celem było ustalenie wskazanej okoliczności. Zdaniem Rzecznika organ odwoławczy niezasadnie oddalił także wniosek dowodowy w postaci artykułów prasowych z dnia [...] r. oraz [...] r. zamieszczonych na portalu [...]. Załączone do artykułów zdjęcia dowodziły szerokiego zakresu prac związanych z przebudową wspomnianej skarpy, tym samym mogły stanowić dowód na antropologiczny charakter nasypu. Zatem niezastosowanie przez organ odwoławczy wskazanych wyżej norm prawnych naruszyło prawa przedsiębiorcy.

Dodatkowo wskazał, iż z pisma Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] r., nr [...] wynika, że numery ww. działek co najmniej częściowo pokrywają się z działkami wskazanymi w decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazany dokument stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniami organu odwoławczego, który to w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż ten wniosek dowodowy w żaden sposób nie wpływa na wyjaśnienie przedmiotowej sprawy, ponieważ decyzja ta nie obejmuje pozwoleniem na budowę działek ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania. Przeprowadzenie wskazanego dowodu uzupełniającego, jak podniósł, nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie, albowiem nie została wyznaczona jeszcze rozprawa.

W jego ocenie organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji definicji "wydobycie kopaliny" uznając, że jest to każda czynność, której wynikiem jest pozyskanie kopaliny i która może przynieść korzyść stronie dokonującej wydobycia. Zdaniem organu prace rozbiórkowe mieszczą się w definicji "wydobycie kopaliny", mimo że ich celem było wyłącznie usunięcie nasypu. W tej kwestii podzielił stanowisko Spółki, że w zakresie konieczności zastosowania w niniejszej sprawie wykładni zawężającej pojęcia "wydobycie kopaliny", zgodnie z którą jest to czynność polegającą na odspojeniu kopalin od złoża, ale którego głównym celem, a nie przy okazji, jest pozyskanie kopaliny. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczył, niezwykle istotny był cel prac rozbiórkowych, które zmierzały do usunięcia nasypu, a podczas których również mogło dojść do odspojenia kopaliny od złoża, a więc wydobycia kopaliny w rozumieniu ustawy Pgg. Jego zdaniem poprzestanie na dokonaniu wyłącznie wykładni literalnej pojęcia "wydobycie kopaliny" w oderwaniu od rzeczywistego zamiaru strony, prowadzi w efekcie do absurdalnego wniosku, zgodnie z którym każda czynność, przy okazji której dochodzi do pozyskania kopaliny na gruncie ustawy prawo geologiczne i górnicze wymagałaby uzyskania koncesji. Odpowiadając na skargi organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji, a także wskazując, że dopuszczenie dowodu w postaci zdjęć towarzyszących artykułom prasowym zamieszczonym na portalu [...] nie zasługiwało na uznanie dodatkowo z tego powodu, iż przedstawiają one w zasadzie "anonimową" skarpę i nie uprawniają do przyjęcia tezy, że materiał został wyeksploatowany ze złoża antropogenicznego z działek o nr ewid. [...], [...] i [...]. Podkreślił, że organy zarówno I, jak i II instancji dołożyły wszelkich starań i podjęły wszelkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dla wydania decyzji. Z uwagi na powyższe, jak podał, w całej rozciągłości podtrzymuje szczegółowe motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie - na podstawie art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że wszystkie skargi zasługują na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Na wstępie wskazania wymaga, że administracyjne kary pieniężne stanowią wyraz oświadczenia woli organu administracji publicznej. Oznacza to, iż wymagają - w myśl konstytucyjnej zasady praworządności - oparcia na przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zasada praworządności obejmuje dwa kluczowe elementy: (1) ustalenie przez organ administracyjny zdolności prawnej do prowadzenia postępowania oraz (2) zastosowania przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 56).

Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi stwierdzić należy, że doszło w nim do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy tak I jak i II instancji jakby pominęły w dowodzeniu istotne kwestie czy prace wykonane przez Spółkę za zgodą Gminy stanowiły wydobycie kopaliny - piasku. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić czy przeprowadzone służyły pozyskaniu kopaliny, czy wprost przeciwnie, jak wskazuje Spółka i Gmin

ich jedynym celem była rozbiórka skarpy (nasypu) znajdującej się na terenie ww. działek, tj. usunięcie piasku ze wspomnianych działek jako odpadu powstałego w wyniku przeprowadzonych prac rozbiórkowych. W związku z tym, że prace te stanowiły jeden z etapów robót budowlanych, nie powinny byó objęte rygorami określonymi w ustawie Prawo geologiczne i górnicze dotyczącymi działalności wydobywczej, ale rygorami wskazanymi w ustawie Prawo budowlane. Zdaniem Sądu rację mają skarżący, że organ odwoławczy oddalając wniosek dowodowy w postaci decyzji Starosty S. z dnia [...] r., nr [...], uzasadniając to brakiem tożsamości działek objętych tą decyzją z działkami będącymi przedmiotem postępowania przed organami obu instancji, zaniechał ustalenia czy działki wskazane w tej decyzji nie uległy przekształceniu, podzieleniu lub nie zmieniły numerów ewidencyjnych w okresie od lipca 2004 r. do kwietnia 2017 r., na co także wrócił uwagę Rzecznik. Tym samym organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie pochodzenia piasku usuniętego w okresie od kwietnia 2017 r. do [...] r. z części działek i błędnie a co najmniej przedwcześnie uznał, że piasek ten pochodził z naturalnego nagromadzenia stanowiącego złoże kopaliny. Nie ustalono bowiem kategorycznie, czy złoże to miało charakter antropologiczny i czy powstało w wyniku ukształtowania na terenie ww. działek skarpy w związku z budową ul. [...], czy też nie.

Jednakże działania organu w tym względzie, jak wskazuje lektura akt administracyjnych ale i uzasadnień rozstrzygnięć, ograniczyły się tylko do bazowania na niepełnej, albowiem nie obalającej jednoznacznie argumentów stron, o czym szerzej powyżej, dokumentacji.

Takie działania organu chociaż należy uznać za poprawne, to w ocenie Sądu, w tym przypadku za dalece niewystarczające, zwłaszcza, że organ ma w tym zakresie większe możliwości.

Z art. 9 Kpa wynika, że po pierwsze, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a po drugie powinny tak formułować stanowisko ażeby było ono zrozumiałe dla stron. Równocześnie wskazania wymaga, że stosownie do art. 140 ust. 1 Pgg działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej przy czym opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (ust. 3 pkt 3). Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 pkt

2 i ust. 3 Pgg w sprawach określonych niniejszym działem, (w którym ustanowiony został ten przepis) stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku - właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne.

Z powyższego wynika, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest - co wymaga podkreślenia - podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu - właściciel nieruchomości.

Taka konstrukcja przedmiotowego przepisu jest w ocenie składu orzekającego czytelna i nie powinna budzić wątpliwości, co do tego: kiedy i w jakiej kolejności, przy ziszczeniu się określonych w nim zdarzeń prawnych wymieniony w nim podmiot staje się stroną postępowania. Przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, organowi nadzoru górniczego.

Równocześnie wskazania wymaga, że skarżący nie kwestionują ustalenia organów, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, nie posiadali koncesji na wydobywanie kopaliny. Kwestionują jednak, aby wystąpiło w sprawie jakiekolwiek wydobycie w znaczeniu sankcjonowanym ustawą Pgg, ażeby było ono prowadzone, oraz że ilość surowca, jego charakter (rodzaj) i wysokość ustalonej opłaty, a także sposób określenia w rozstrzygnięciu tak w zakresie podmiotu zobowiązanego jak i sposobu wykonania tak nałożonej przedmiotowej opłaty podwyższonej. W ocenie Sądu słusznie strony skarżące poddają w wątpliwość legalność działania organu, który nie wykazał ponad wszelką wątpliwość kto i w jakim zakresie prowadził nielegalne wydobycie a co za tym idzie za nie odpwiada. W

ocenie Sądu dane przedstawione przez organ tak na rodzaj wydobytego surowca, jak i jego ilości nie wystarczają, aby przyjąć, że nielegalna działalność była prowadzona przez oba te podmioty - Spółkę i Gminę. Zauważyć bowiem należy, że

w tych okolicznościach, organy I i II instancji przyjęły solidarną odpowiedzialność Spółki i Gminy. Tym samym podniesienia wymaga, że zgodnie z art. 369 Kc zobowiązanie jest solidarne jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Przepisy Prawa geodezyjnego i górniczego nie przewidują solidarnej odpowiedzialności za wydobywanie kopaliny bez koncesji, co notabene dostrzegł organ ale już nie wiadomo dlaczego określił opłatę w kształcie zawartym w zaskarżonej decyzji. Solidarność dłużników polega na tym, iż kilku dłużników jest zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Dodatkowo, cechą odpowiedzialności solidarnej jest to, że aż do całkowitej spłaty długu wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Solidarność dłużników jest więc korzystna dla wierzyciela. Wierzyciel nie musi bowiem dochodzić poszczególnych części świadczenia od poszczególnych dłużników, ale może dochodzić jego całości lub części od wybranych dłużników lub od wszystkich łącznie. Co jednak najistotniejsze, na etapie egzekucji długu, wierzyciel może zaspokajać się z majątków wszystkich współdłużników, co zwiększa jego szanse na wyegzekwowanie świadczenia.

Niemniej jednak, co jest istotne, a co zdaje się zostało pominięte przez organ, ten rodzaj odpowiedzialności dłużników może powstać tylko wtedy, gdy wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (np. z umowy stron). Przykładem [...] dłużników przewidzianej ustawowo, jest zasada, że w braku odmiennej umowy, dłużnicy, zobowiązani do świadczenia podzielnego są odpowiedzialni za jego spełnienie solidarnie, jeżeli wzajemne świadczenie wierzyciela jest niepodzielne (może to dotyczyć np. wspólnego zakupu określonej rzeczy - wówczas nabywcy są zobowiązani zapłacić cenę solidarnie). Inny przypadek odpowiedzialności solidarnej wynikającej z ustawy, to odpowiedzialność solidarna najemcy i osób pełnoletnich stale z nim zamieszkujących za zapłatę czynszu i innych należnych opłat w przypadku najmu lokalu. Solidarnie odpowiadają także np. wspólnicy spółki cywilnej za jej zobowiązania. Jak już wspomniano, odpowiedzialność solidarna może być także ustanowiona na mocy czynności prawnej (najczęściej umowy). Strony mogą na zasadzie swobody umów postanowić, że kliku dłużników będzie zobowiązanych solidarnie. Jeśli jeden z dłużników solidarnych spełni świadczenie, może zachodzić potrzeba rozliczenia się przez tego dłużnika ze współdłużnikami (tzw. regres). O zasadach tego rozliczenia rozstrzyga treść stosunku prawnego pomiędzy współdłużnikami (niezależnego od stosunku z wierzycielem). Stosunek ten może być uregulowany umownie (np. współdłużnicy uzgadniają, w jakich częściach każdy z nich pokryje wspólny dług oraz zasady wzajemnych rozliczeń, jeśli któryś z

dłużników pokryje dług w większym stopniu, niż przypadająca na niego

część). Zgodnie z modelową zasadą wynikającą z kodeksu cywilnego, jeżeli z treści stosunku między dłużnikami nie wynika nic innego, dłużnik, który świadczenie spełnił, może żądać zwrotu w częściach równych od pozostałych współdłużników.

Podsumowując ten wątek należy zwrócić uwagę, że odpowiedzialność solidarna polega zasadniczo na tym, że każdy ze współdłużników jest odpowiedzialny za cały wspólny dług i dopiero całkowite zaspokojenie wierzyciela zwalnia wszystkich współdłużników. Odpowiedzialność na zasadzie solidarności może wynikać z ustawy lub czynności prawnej (najczęściej z umowy). Kwestie wzajemnych rozliczeń między współdłużnikami solidarnymi reguluje przede wszystkim stosunek prawny pomiędzy nimi (np. umowa). Jeśli nic innego nie wynika z tego stosunku, dłużnik, który spełnił świadczenie, może żądać od współdłużników zwrotu w częściach równych.

Odwołania do konstrukcji solidarności dłużników można przykładowo ustanowiono w;

a) art. 47 ustawy prawo wekslowe - "Kto weksel wystawił, przyjął, indosował lub zań poręczył, odpowiada wobec posiadacza solidarnie":

b) art. 141 ustawy prawo zamówień publicznych - "Wykonawcy, o których mowa w art. 23 ust. 1 (to jest wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia), ponoszą solidarną odpowiedzialność za wykonanie umowy i wniesienie zabezpieczenia należytego wykonania umowy";

c) art. 107 Ordynacja podatkowej - "W przypadkach i w zakresie przewidzianych w niniejszym rozdziale za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie. Osoby trzecie odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z następcą prawnym podatnika za przejęte przez niego zaległości podatkowe".

Art. 142 ust. 1 Pgg stanowi, że do opłat, o których mowa w dziale VII, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych.

Konstatując, mając powyższe na uwadze, organ nie miał podstaw do stwierdzenia w decyzji, że za uiszczenie opłaty właściciele odpowiadają solidarnie (art. 92 § 1 Op). Wreszcie nie ma podstaw prawnych do podziału opłaty na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest zobowiązanych, czyli stosownie do regulacji z art. 379 § 1 Kc. Ponieważ wierzyciel domagać się może tylko jednej opłaty, jej uiszczenie przez jednego ze zobowiązanych spowoduje, stosownie do art. 59 § 1 pkt

1 Op w związku z art. 142 ust. 1 Pgg, wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty, a tym samym zwolnienie pozostałych zobowiązanych. Być może organ rozważał rodzaj odpowiedzialni solidarnej określanej jako odpowiedzialność in solidum, jednakże sposób zredagowania rozstrzygnięcia jest ujęty w taki sposób, że nie można go w świetle wskazywanych powyżej uwag zaakceptować. Dla li tylko zasygnalizowania - odpowiedzialnością in solidum, określaną też jako solidarność nieprawidłowa, niewłaściwa, pozorna albo przypadkowa, mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje kilka zobowiązań odrębnych, w których dłużnicy mają spełnić na rzecz tej samej osoby, będącej ich wierzycielem, identyczne świadczenie, a jego spełnienie powoduje wygaśnięcie roszczenia wierzyciela w stosunku do innych dłużników. Dzieje się tak ze względu na fakt, iż odpada przedmiot roszczenia, jeżeli interes wierzyciela został już zaspokojony. Wierzyciel może dochodzić tego samego świadczenia od kilku dłużników, na podstawie tytułów wynikających z odrębnych stosunków prawnych łączących go z każdym z tych dłużników, ale równocześnie brak jest podstawy do przyjęcia solidarnej odpowiedzialności dłużników stosownie do art. 366-378 kodeksu cywilnego. Cechą odróżniającą odpowiedzialność in solidum od zobowiązań solidarnych jest brak wspólnego przepisu ustawy lub jednej czynności prawnej kreujących taką formę odpowiedzialności. Każdy z dłużników odpowiada na innej podstawie prawnej, natomiast za tym by wierzyciel otrzymał tylko jedno świadczenie przemawiają względy słuszności. Zobowiązania in solidum i zobowiązania solidarne różni też sposób ich powstawania. Zobowiązanie solidarne zawsze jest dodatkowym zastrzeżeniem do zobowiązania głównego, wprowadzone przepisem ustawy lub wolą stron. Natomiast o kształcie odpowiedzialności in solidum (solidarność niewłaściwa) decyduje jedynie interes wierzyciela, który ma być zaspokojony, a nie węzeł prawny powodujący powstanie wspólnego celu, którym jest zaspokojenie wierzyciela. Można więc stwierdzić, że to, co przy solidarności właściwej jest skutkiem węzła prawnego, w odpowiedzialności in solidum staje się podstawą jego powstania. Solidarność właściwa może wynikać z umowy łączącej dłużników, może zatem dotyczyć każdych stosunków, gdzie występuje wiele podmiotów w zobowiązaniu bądź też z przepisów ustawy. Natomiast odpowiedzialność in solidum powstaje z sytuacji faktycznej, decydującej o powstaniu każdego z niezależnych od siebie zobowiązań oraz ogólnych zasad rządzących roszczeniem wierzyciela.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego "ugruntowany jest pogląd, że do przypadków odpowiedzialności in solidum stosuje się w drodze analogii przepisy o zobowiązaniach solidarnych. Wyznaczając zakres tej analogii należy pamiętać, że przy tego rodzaju odpowiedzialności chodzi o całkowicie odrębne zobowiązania, związane wspólnym celem, zwykle w postaci naprawienia jednej szkody, (tak SN w wyroku z dnia 30 maja 2014 r. Sygn. akt III CSK 224/13, zob też wyrok SN z dnia 23 lutego 2005 r., Sygn. akt III CK 280/04). Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Sąd Najwyższy - Izbę Cywilną w uchwale z 17 lipca 2007 r., sygn. akt. III CSK 224/14, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że odpowiedzialność in solidum nie jest uregulowana w ustawie, nie budzi jednak wątpliwości, że może wystąpić sytuacja, w której kilka podmiotów, na podstawie odrębnych stosunków prawnych, jest zobowiązanych do naprawienia szkody, przy czym spełnienie świadczenia przez jedną osobę zwalnia pozostałe z obowiązku świadczenia względem poszkodowanego, mimo że nie występuje solidarność bierna ze względu na brak stosownego uregulowania w ustawie lub w umowie. W wyżej wskazanej uchwale Sąd Najwyższy poszedł jeszcze dalej, stwierdzając iż wprawdzie w doktrynie brak jest zgody co do tego, czy w analizowanej sytuacji występuję odpowiedzialność autonomiczna, odrębna od odpowiedzialności solidarnej, czy też jest to solidarność swoistego rodzaju. Zdaniem Sądu Najwyższego kwestia ta jednak, na co wskazuje się w nowszej literaturze, nie ma większego znaczenia praktycznego, gdyż skutki prawne oceniane są podobnie.

W niniejszej sprawie istnieje szereg nieustalonych kwestii, tak co do charakteru i rodzaju wydobytego surowca, podmiotu ponoszącego odpowiedzialność tytułem opłaty podwyższonej za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji a także stosunku prawnego łączącego Spółkę z Gminą a wreszcie także rodzaju odpowiedzialności podmiotów za ujawnione naruszenia.

Mając powyższe na uwadze, dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ podejmie rozstrzygnięcie, które szczegółowo uzasadni, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 Kpa.

Podsumowując Sąd zwraca także uwagę, że organy i i II instancji oparły swe rozstrzygnięcia na treści sprawozdania, mimo że - co wymaga podkreślenia - nie można uznać go za wszechstronnie wyjaśniające kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawozdaniu tym wskazano materiały wykorzystane do jego sporządzenia, jednakże ich nie dołączono, uniemożliwiając ich weryfikację. Otóż sporządzający powołał się na trzy protokoły oględzin nie dołączając jednak wszystkich zaznaczając, że znajdują się one w "aktach spraw dotyczących wydobywania kopaliny w m. S.". Organy jakby nie dostrzegły tych braków i nie domagały się uzupełnienia treści sprawozdania celem chociażby zweryfikowania twierdzeń w nim zawartych zwłaszcza w zakresie konsekwentnie negowanym przez Spółkę i Gminę. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7 Kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto naruszyły art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Te naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 206 Ppsa. Zgodnie z tym ostatnim wskazanym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu Sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z

2014 r. poz. 101 z póżn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że art. 206 Ppsa nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w

przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

Nadto określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika po wniesieniu skargi, reprezentację dwóch stron o zbieżnych interesach, a zatem niemalże tożsamości składanych pism.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają w istocie z rozważań sądu. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w decyzji winien dokładnie opisać ustalony przez siebie i przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny sprawy.