Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 299/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dawniej M. S.A. S.K. z siedzibą w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 765/21 w sprawie ze skargi M. S.A. S.K. z siedzibą w K. na uchwałę nr LV/1525/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 765/21, oddalił skargę M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na uchwałę nr LV/1525/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług".

Skarżąca zakwestionowała przewidziany w planie nowy układ komunikacyjny – budowę drogi dojazdowej KDD.3, która ma stanowić dojazd do terenu KDL.2-1x2 (ul. [...]) oraz budowę nowych odcinków dróg tramwajowych KDT.2, które skutkują nieuprawnionym ograniczeniem Spółki – właściciela działki nr [...] obr. [...] – w zakresie korzystania ze swojej nieruchomości a ponadto są niezgodne z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała z 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) uchwalonego dla tego obszaru w zakresie kierunków transportu. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta Krakowa nie dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych. Nie rozważyła ona innych wariantów realizacji planowanego zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji kwestionowanego układu drogowego. Nie wykazała, że przyjęte rozwiązanie jest jedynym możliwym co uzasadniałoby ingerencję w prawo własności. Skarżąca zwróciła uwagę, że przewidziany w planie nowy układ komunikacyjny doprowadzi do całkowitej utraty wartości posiadanej nieruchomości jako obiektu handlowego (sklepu K. i K. Ł.), gdyż spowoduje utratę właściwego z punktu widzenia handlowego dojazdu do tej nieruchomości i uniemożliwi plany jego rozbudowy. Uważa, że przebieg trasy tramwajowej przewidziany w Studium w ul. [...] jest odmienny niż ten, który przewidziano w zaskarżonym planie, co ma świadczyć o sprzeczności pomiędzy tymi aktami planowania przestrzennego, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie wariant IV rozbudowy linii tramwajowej byłby zgodny ze Studium. Wybrany do realizacji w planie jako najkorzystniejszy wariant II przebiega na długości pomiędzy ul. [...] a ul. [...] wyłącznie przez działki należące do podmiotów prywatnych gdzie warianty I, III i IV prawie w całości prowadzone byłyby po działkach miejskich stanowiących drogi publiczne. W jej ocenie o prawidłowości przebiegu trasy tramwajowej KDT.2 i przebiegu drogi KDD.3 nie przesądza wynik konsultacji społecznych z 2016 r. ani wydanie decyzji środowiskowej RDOŚ z 20 grudnia 2019 r. dla budowy linii tramwajowej bowiem żaden z tych dokumentów nie może mieć wpływu na ustalenia Studium, ani nie może go w żaden sposób modyfikować. Potrzeba zmiany przebiegu trasy tramwajowej powinna skutkować zmianą Studium w tym zakresie.

Odnośnie do naruszenia jej prawa własności skarżąca wskazała, że może mieć ono miejsce przy planowaniu przestrzennym tylko wówczas gdy jest to konieczne do osiągnięcia istotnych celów. Zasada proporcjonalności będzie spełniona dopiero wtedy gdy prawa i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwią ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione. Zapisy uchwały nie naruszają granic władztwa planistycznego gdy wskazano argumenty przemawiające za przyjęciem w planie takiego rozwiązania.

Spółka uważa, że przyjęte w planie rozwiązanie komunikacyjne w postaci trasy KDT.2 i KDD.3 jest dowolne oraz nieuzasadnione (abstrahując od niezgodności ze Studium). Nadmiernie i niewspółmiernie narusza zasadę równości bowiem promuje interesy jednych właścicieli obiektów handlu i usług na terenie U.1 jak i położonych na południowej i wschodniej części terenu UC/U.5 nad interesem prawnym skarżącej.

Odnosząc się do ograniczenia planem zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej wskazała, że ograniczenie wynikające z ważnego interesu publicznego powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w zestawieniu z ww. zasadą rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia tej swobody. Jeśli zostanie zrealizowana zmiana komunikacyjna jej nieruchomości, która wpłynie na rentowność jej działalności gospodarczej, to Spółka będzie dochodzić od Miasta Kraków odszkodowania z tytułu utraty wartości rynkowej nieruchomości a także utraconych korzyści z tytułu prowadzonej działalności handlowej, jak i z powodu uniemożliwienia planowanej rozbudowy obiektu i utraconych z tego powodu korzyści.

Odnosząc się do powyższego stanowiska i wnosząc o oddalenie skargi Prezydent Miasta Krakowa szczegółowo opisał przebieg procedury planistycznej w wyniku, której uchwalona została kwestionowana uchwała.

W zakresie postawionych w skardze zarzutów organ uznał je za bezzasadne oraz nie dające podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ przedstawił przeznaczenie działki skarżącej w kwestionowanym planie, która w przeważającej części stanowi teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lub zabudowy usługowej oznaczony symbolem UC/U.5 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lub budynkami usługowymi. W niewielkiej zaś części działka ta znajduje się w terenie drogi publicznej klasy dojazdowej, o symbolu KDD.3 – która stanowi połączenie z terenem KDL.2 - 1x2.

Zdaniem organu, ustalenia planistyczne nie naruszają interesu prawnego skarżącej, z uwagi na niewielką powierzchnię jej nieruchomości przeznaczoną pod drogę publiczną o symbolu KDD.3, wynoszącą zaledwie 219,9 m2, co stanowi 3,46% nieruchomości spółki (całkowita powierzchnia nieruchomości stanowiącej spółki wynosi 6358 m2). Ustalenia planu zapewniają dostęp do nieruchomości spółki od strony ul. [...] poprzez istniejąca ul. [...] i projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.3. Zaletą wprowadzonego w planie rozwiązania komunikacyjnego będzie bezpośredni dojazd do nieruchomości Spółki poprzez drogę publiczną, gdyż aktualnie istniejący i funkcjonujący dojazd do działki spółki przebiega przez nieruchomości prywatne. Ustalony w planie nowy dojazd do nieruchomości Spółki od strony ul. [...] został zaprojektowany z uwzględnieniem, planowanej w rejonie ul. [...], budowy linii tramwajowej os. Azory - Bronowice, a także zgodnie z założeniami planu, na podstawie których nowo realizowane obiekty usługowe mają być obsługiwane w oparciu o istniejące ulice lokalne - przede wszystkim ul. [...] i ul. [...] (KDL.2 i KDL.3).

Zdaniem organu ustalenia planu nie są sprzeczne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu określonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. Działka Spółki w przeważającej części znalazła się na podstawie zapisów skarżonego planu miejscowego w terenie UC/U.5 - gdyż w tym terenie Studium przewidywało rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 o symbolu UH. Z kolei niewielka powierzchnia działki Spółki, znalazła się w terenie dróg publicznych o symbolu KDD.3, a podstawę takich ustaleń stanowiły ww. wytyczne Studium zawarte zarówno w części ogólnej (tom III Studium sekcja III.1.2 pkt 11 str. 6), jak i w karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 22.

Organ stwierdził, że ustalenia skarżonego planu w zakresie wyznaczonego przebiegu drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu KDD.3 są zgodne z wytycznymi Studium, które to wytyczne, na podstawie art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego, a także naruszenia prawa własności, Prezydent Krakowa zaznaczył, że niewielka część powierzchni nieruchomości Spółki została przeznaczona w planie pod drogę publiczną KDD.3. Skarżąca ma zapewniony dojazd do swojej nieruchomości od strony ul. [...] poprzez istniejąca ul. [...] i projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.3, co tylko nieznacznie wydłuża dojazd samochodem do sklepu Spółki od strony ul. [...]. Założeniem rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w planie było, aby nowo realizowane obiekty usługowe obsługiwane były w oparciu o istniejące ulice lokalne - przede wszystkim [...] i [...] (KDL.2 i KDL.3). Przebieg drogi KDD.3 uwzględnia istniejącą zabudowę i zabezpiecza niezbędny korytarz drogowy dla obsługi nieruchomości. Dojazd do nieruchomości skarżącej od strony ul. [...] został ustalony z uwzględnieniem, planowanej w rejonie ul. [...], budowy linii tramwajowej os. Azory - Bronowice, której podstawowe założenia są zgodne z wytycznymi Studium dotyczącymi transportu zbiorowego. Wprowadzenie nowej możliwości dojazdu do nieruchomości Spółki w żaden sposób nie umożliwia jej prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Spółki, dotyczących pokrzywdzenia jej interesów na etapie procedury wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy linii tramwajowej Azory - Bronowice, podkreślono, że nie dotyczą one bezpośrednio procedury uchwalenia planu miejscowego i nie powinny podlegać ocenie przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budowa linii tramwajowej, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (niezależnie od wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a interesy stron podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej Spółki.

Rozpatrując kwestię posiadania przez Spółkę interesu prawnego i jego naruszenia postanowieniami zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, na położenie należącej do Spółki nieruchomości w granicach planu i określone w tym planie jej przeznaczenie, które jest kwestionowane w części dotyczącej przebiegu nowej drogi dojazdowej KDD.3. Sąd uznał, że w tych okolicznościach i z uwagi na treść uchwały Spółka posiadała legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Sąd zauważył, że naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej nie oznacza uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi na plan miejscowy może nastąpić – po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.

Sąd nie dopatrzył się uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały, w związku z tym uznał skargę za pozbawioną podstaw.

Sąd nie dopatrzył się również istotnych uchybień w przeprowadzonej procedurze, która poprzedziła uchwalenie miejscowego planu. Nie stwierdził także naruszenia właściwości organów. Nie doszło, jego zdaniem, do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

Oceniając przesłankę naruszenia zasad sporządzenia planu do której odnosiły się postawione w skardze zarzuty, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Sąd zauważył, że według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązujących w dacie uchwalenia skarżonego planu, tj. w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r., działka skarżącej znajduje się na obszarze UH – Teren usług w tym handlu wielkopowierzchniowego. Funkcja podstawowa w tym terenie obejmuje zabudowę usługową w tym budynki dla celów handlu wielkopowierzchniowego wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (realizowaną jako zieleń urządzona). Według Studium przez handel wielkopowierzchniowy rozumieć należy budynki o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m² obejmującej: powierzchnię sprzedaży, magazyny oraz powierzchnię dla przebywania klientów (ekspozycja) wraz z niezbędnymi, towarzyszącymi obiektami budowlanymi i zielenią towarzyszącą. Poprzez handel wielkopowierzchniowy rozumieć należy również obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Funkcja dopuszczalna w tym obszarze obejmuje zieleń urządzoną i nieurządzoną m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (Tom III Studium: III.1.4., s. 9-10).

Co do wyznaczania w miejscowych planach dróg Studium zawiera następujące wytyczne: "Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami." (Tom III Studium: III.1.2., pkt 3, s. 5); "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych" (Tom III Studium: III.1.2. pkt 11, s. 6).

Studium określa ponadto szczegółowe wytyczne dla jednostki urbanistycznej nr 22 – Bronowice Centrum, w której znajduje się nieruchomość skarżącej (Tom III Studium, s. 129-131). Przewidziano tam m.in. obsługę komunikacyjną terenu jednostki z ul. Josepha Conrada, ul. Walerego Eljasza- Radzikowskiego, al. Armii Krajowej i szybkiej kolei aglomeracyjnej (SKA). W zakresie dróg przewidziano drogi układu podstawowego - ulice: Josepha Conrada, Jasnogórska, Pasternik, al. Armii Krajowej, wraz z ich węzłem (Rondo Ofiar Katynia) - w klasie GP. W zakresie transportu zbiorowego wskazano natomiast: dostęp do planowanego przystanku kolei aglomeracyjnej Bronowice, z przystankowym węzłem przesiadkowym na metro oraz linie tramwajowe i autobusowe, planowana linia tramwajowa do CH Conrada (po południowej stronie ul. [...]), linie autobusowe w ulicach lokalnych i wyższych klas; planowany parking przesiadkowy (P&R) - przy węźle przystankowym Bronowice.

Sąd przywołał postanowienia planu (części tekstowej i odnoszącą się do niej część graficzną), które Spółka kwestionuje (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 14 ust. 1 pkt 5 lit. b, tiret drugie, § 14 ust. 2, § 23 ust. 1 lit. d in fine i pkt e) i na podstawie analizy tych zapisów uznał, że ustalenia miejscowego planu odnoszące się do działki nr [...] obr. [...] ., tak w zakresie przeznaczenia UC/U.5 (§ 20 uchwały), jak i w zakresie przeznaczenia KDD.3 nie naruszają ustaleń Studium. Przywołane wytyczne Studium dotyczące terenów UH, jednostki strukturalnej Bronowice Centrum, jak też wytyczne dotyczące wyznaczania terenów pod drogi publiczne zostały w rozważanym zakresie zrealizowane prawidłowo. Sąd zaznaczył, że powiązanie drogi KDD.3 z innymi drogami wyznaczonymi w miejscowym planie, nie poszerza legitymacji skargowej o te powiązane tereny. Oznacza to bezskuteczność argumentów skarżącej zmierzających do zakwestionowania przebiegu trasy linii tramwajowej, skoro nieruchomość będąca jej własnością nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod tę trasę.

Rada Miasta Krakowa nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu w odniesieniu do działki skarżącej, jeśli chodzi o spełnienie wymogu niesprzeczności miejscowego planu z ustaleniami Studium.

Jeśli zaś chodzi o zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa, Sąd zauważył że elementem ustawowej definicji prawa własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Co do sposobu skorzystania przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego w przedmiotowej sprawie Sąd uznał za przekonujące argumenty przywołane w Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług" stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na zgłoszoną przez skarżącą uwagę (vide: pkt 6, s. 7-8) przedstawiono szeroko uzasadnienie wprowadzonych rozwiązań planistycznych. Wyjaśniono przyczyny, z powodu których nie może być uwzględniony postulat zmiany trasy planowanej linii tramwajowej oraz układu drogowego. Nie dezawuuje tego stanowiska przywołanie argumentacji odnoszącej się do rozstrzygnięć zapadłych poza procedurą planistyczną, jak i przeprowadzonych poza nią konsultacji, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że inwestycje infrastrukturalne (w tym szczególnie drogi) mogą być realizowane nie tylko na podstawie miejscowego planu. W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje ponadto argument, że tylko niewielka część terenu skarżącej została przeznaczona pod drogę publiczną KDD.3, co ani nie uniemożliwia prowadzenia aktualnej działalności, dopuszczalnej w ramach przeznaczenia UC/U.5, ani też nie uniemożliwia potencjalnych działań inwestycyjnych, choć oczywiście może wpływać na konieczność ich modyfikacji, w tym ograniczenia planowanych zamierzeń. Niewątpliwie też, skarżąca ma zapewniony dostęp do swojej nieruchomości od strony ul. [...] poprzez ul. [...] i projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.3.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do konkluzji, że w analizowanym przypadku Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego, jak i właściwie wyważyła racje interesu indywidualnego właściciela terenu oraz interesu publicznego, nie naruszając także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Sąd stwierdził, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku analizowanego planu jego ustalenia w stosunku do działki skarżącej zdecydowanie i jednoznacznie nie mogą być uznane za dowolne, pozbawione merytorycznego racjonalnego uzasadnienia, czy nieproporcjonalne. W odniesieniu do sposobu skorzystania przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

Sąd wskazał, że niezasadny był zarzut naruszenia zasad wolności podejmowania działalności gospodarczej oraz równości przedsiębiorców wyrażonych w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021 r., poz. 162), wywiedzionych z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Wprowadzone ograniczenia, w tym zmiana obsługi komunikacyjnej nieruchomości, nie uniemożliwiają skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości. Nie wprowadzają również rozwiązań dyskryminujących spółkę względem innych podmiotów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (następca prawny skarżącej Spółki), zaskarżając go w całości.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50 P.p.s.a. poprzez:

• błędne ustalenie, iż skarżącej nie przysługuje prawo zakwestionowania przebiegu trasy linii tramwajowej, skoro nieruchomość będąca własnością Skarżącej nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod trasę - w sytuacji, gdy w treści KW [...], prowadzonej dla działki o nr [...], położonej przy ul. [...] w K. w dziale I-SP zostało ujawnione prawo nieodpłatnego i nieorganicznego w czasie przechodu i przejazdu przez działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...] (obecnie działka [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], co powoduje, iż cały planowany układ komunikacyjny KDT.2 i KDD.3 dotyczy interesów prawnych skarżącej, w konsekwencji czego legitymacja skargowa skarżącej obejmuje również inne ciągi komunikacyjne wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

• bezzasadne odmówienie skarżącej legitymacji skargowej (interesu prawnego) w sytuacji, gdy jak zostało wykazane w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego planowany, nowy układ komunikacyjny, zarówno tramwajowy KDT.2, jak i drogowy KDD.3, doprowadzi do utraty wartości rynkowej nieruchomości, wpłynie bezpośrednio na znaczne obniżenie rentowności sklepów skarżącej działających pod brandem K. i K. Ł., jak również uniemożliwi plan rozbudowy istniejącego obiektu handlowego,

b) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 - zwana dalej - u.s.g). w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust.1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm._ - zwana dalej u.p.z.p.) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" w sposób niezgodny (sprzeczny) z kierunkami transportu określonego w uchwale Nr CX1I/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - przejawiający się nieuprawnionym zmodyfikowaniem dotychczasowych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie trasy tramwajowej KDT.2, jak i zaprojektowaniem drogi publicznej klasy dojazdowej KDD.3, w oparciu o inne dokumenty formalno-prawne niż ustalenie samego Studium tj. rozstrzygnięcia zapadłe poza procedurą planistyczną, przeprowadzone poza nią konsultacje i decyzję środowiskową, podczas gdy wszelkie zmiany w zakresie nowych rozwiązań komunikacyjnych, które miałyby znaczenie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być wprowadzane w drodze uprzednich zmian Studium, które to uchybienia przesądzają iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z tym przepisem, niepełny, w szczególności poprzez:

• brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie wyłącznie na stwierdzeniu, że wytyczne Studium dla jednostki strukturalnej Bronowice - Centrum przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zrealizowane prawidłowo i nie doszło do naruszenia prawa;

• brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego rozstrzygnięcia zapadłe poza procedurą planistyczną nie naruszają zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymogu zapewnienia jego zgodności z zapisami Studium;

• brak szerszego wyjaśnienia podstaw prawnych do odmówienia skarżącej legitymacji skargowej w zakresie wykraczającym poza teren działki o nr [...], położonej przy ul. [...]w K., w konsekwencji czego Sąd bezzasadnie "zwolnił się" z obowiązku analizy interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu wyroku, również pod kątem negatywnych, ekonomicznych skutków jakie niesie dla skarżącej uchwalenie nowego planu miejscowego dla ww. terenu - które to uchybienia nie pozwalają Skarżącej na kontrolę instancyjną orzeczenia, co powoduje, że nie można jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, skarżąca podnosi naruszenie:

a) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p. polegające na błędnej ich wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu oraz uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń uchwały Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, w sytuacji gdy Studium przewidywało trasę tramwajową po południowej stronie ul. [...], co znalazło także odzwierciedlenie w części rysunkowej Studium K4 - wskazującej zarówno trasy tramwajowe, istniejące jak i projektowane, o przebiegu odmiennym, niż to wskazano w planie;

b) art. 1 ust. 2 pkt 7; art. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. polegające na błędniej ich wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu oraz uznaniu, iż nie doszło przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przekroczenia zasady władztwa planistycznego, a w konsekwencji również błędne uznanie, iż na skutek uchwalenia kwestionowanego przebiegu układu komunikacyjnego KDT.2 i KDD.3 nie doszło do naruszenia przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.- dalej także k.c.), a także art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) w zakresie, w jakim nowy układ komunikacyjny będzie miał on wpływ na obniżenie wartości rynkowej nieruchomości oraz rentowności prowadzonych na niej sklepów.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności: § 14 ust.1 pkt.2) lit. c) - w zakresie w jakim droga klasy dojazdowej, oznaczona jako KDD.3 stanowić ma połączenie z terenem KDL.2-1x2 (tj. z ul. [...]), § 14 ust.1 pkt 5) lit. b) - tiret drugie - w zakresie w jakim projektuje się w zakresie układu dróg publicznych, opisanych w § 14 ust.1 pkt 1 i 2 - teren wydzielony dla linii tramwajowych KDT.2 o szerokości w liniach rozgraniczających do 20 m, § 14 ust.2 - w zakresie w jakim projektuje się rozbudowę istniejącego układu komunikacyjnego obejmie budowę nowych odcinków dróg tramwajowych - tutaj KDT.2 (-) i budowę drogi w terenie KDD.3, § 23 ust.1 pkt d) in fine i pkt d) - tj. w zakresie, w jakim wyznacza się jako tereny komunikacji m.in. drogę klasy dojazdowej KDD oraz wydzieloną linię tramwajową KDT.2, stosownie do powyższych zapisów - odpowiadające im rozwiązania przestawione na załączniku graficznym do projektu planu. Ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Spółka domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdza zasadność podniesionych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pełnomocnik Rady Miasta Krakowa stając na rozprawie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że obowiązek zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wynikające z tego związanie dla organu postanowieniami studium przy opracowywaniu postanowień planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) nie polega na dosłownym czy nawet przybliżonym przeniesieniu zapisów studium do planu. Zgodność polega na niesprzeczności, która może być osiągnięta poprzez to, że przewidziany w studium kierunek zagospodarowania będzie w planie zrealizowany. Nie oznacza to jednak tego, że np. trasa tramwajowa przewidziana w studium na danym terenie powinna bezwzględnie przebiegać trasą, którą oznaczono w postanowieniach studium.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej przytacza pogląd doktryny, że dla uzyskania zgodności pomiędzy studium i planem miejscowym nie jest konieczne dosłowne przeniesienie postanowień studium do planu. Zatem niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, gdy zarzuca niezgodność kontrolowanego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu określonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. gdy trasa tramwajowa nie będzie przebiegać trasą wzdłuż południowej strony ul. [...] w K. ale poprowadzona jest terenem KDT.2, który jest drogą wewnętrzną poprowadzoną wśród zabudowy wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi na południe prostopadle od ul. [...] do ul. [...] a następnie wzdłuż ulicy [...] do połączenia z ul. [...]. Przebieg tej trasy był przewidziany w Studium po terenie UH (obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2), który w planie ma te same rodzajowo przeznaczenie o symbolu UC/U.5. Jednak po uchwaleniu Studium w 2014 r. Miasto Kraków (zarząd Inwestycji Miejskich, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie) jako inwestor budowy linii tramwajowej przeprowadziło analizy i studium wykonalności połączenia tramwajowego Azory – Bronowice w 2016 r., ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko poprzedzające uzyskanie pozwolenia na budowę w 2019 r. a także konsultacje społeczne, które doprowadziły do wyboru powyższego przebiegu trasy tramwajowej oraz lokalizacji terminala komunikacji zbiorowej jako rozwiązania optymalnego. Wobec tego logicznym, konsekwentnym i uzasadnionym było działanie organu aby właśnie taki przebieg trasy tramwajowej uwzględnić w projekcie planu miejscowego z 2021 r. Oczywiście odbiega od przebiegu wskazanego w Studium ale studium to akt ogólny, wyznaczający kierunek zmian w zagospodarowaniu a nie przesądzający o konkretnym przeznaczeniu terenu. To rolą planu miejscowego jest uszczegółowienie ogólnego przeznaczenia terenu ze studium i zdaniem NSA zadanie to w niniejszym planie miejscowym zostało wypełnione. Nie doszło do dowolności i sprzeczności albowiem Studium przewidywało przebieg trasy tramwajowej wśród terenów przeznaczonych pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Zmiana lokalizacji jest oczekiwanym uszczegółowieniem postanowień studium w planie, bowiem pojawiły się argumenty (studium wykonalności, decyzja RDOŚ czy wynik konsultacji z właścicielami obiektów handlowych), które uzasadniały zmianę przebiegu. Za pozbawione podstaw zatem uznać należało twierdzenie skarżącej, że doszło do dowolnego i nieuzasadnionego odstąpienia od postanowień Studium.

Do podważania zgodności planu ze studium nie doszło także poprzez wytyczenie drogi dojazdowej KDD.3, która ingeruje w prawo własności skarżącej do działki nr [...]. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że ingerencja w prawo własności jest niewielka bo dochodzi do wywłaszczenia działki w niewielkiej części tj. 219,9 m2, które stanowi 3,46% całej powierzchni tej działki o powierzchni całkowitej 6358 m2. Wytyczenie tej drogi i połączenie jej z ul. [...] było konieczne albowiem poprzez poprowadzenie trasy tramwajowej od zachodniej strony nieruchomości skarżącej dojazd do sklepu byłby utrudniony. Powyższe rozwiązanie komunikacyjne pozostaje w zgodzie ze Studium bowiem przewidywało ono, że (tom III sekcja III.1.2. pkt 11 str. 6): "Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych". Dalej w tomie III Studium sekcja III.1.2. pkt 3 str. 5 wskazuje się, że: "Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z układem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami."

Wobec powyższego uznać należało, że przeznaczenie terenu po zachodniej stronie nieruchomości skarżącej jako poszerzenia istniejącej już drogi dwukierunkowej jako drogi dojazdowej i włączenie jej bezpośrednio do ul. [...] było zgodne ze Studium bo stanowiło rozwiązanie gwarantujące ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z otaczającymi go drogami a przy tym stanowiło o nadrzędnej wartości by działka skarżącej miała zapewnioną właściwą, w tym też bezpieczną, obsługę komunikacyjną. Układ planowanych dróg i względy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu doprowadziły do zajęcia części nieruchomości skarżącej wzdłuż zachodniej strony jednak uczyniono to wyłączenie w niezbędnym zakresie. Zajęto pod układ komunikacyjny KDD.3 zaledwie 220 m2.

Zauważyć należy, że określone w Studium ogólne zasady dla układu komunikacyjnego i polityki transportowej zakładały zrównoważony rozwój systemu transportu polegający na harmonijnym współdziałaniu ze środowiskiem naturalnym i kulturowym, racjonalnie umożliwiać maksymalną dostępność miejsc aktywności dla mieszkańców. Zasady te w planie zostały dochowane bowiem wśród zabudowy wielkomiejskiej z przeznaczeniem pod sklepy wielkopowierzchniowe i usługi przewidziano bogatą, rozbudowaną i zapewniającą maksymalną dostępność mieszkańcom sieć dróg publicznych począwszy od dróg głównych ruchu przyspieszonego, poprzez drogi zbiorcze i lokalne, a kończąc na drogach dojazdowych. Temu celowi służy też budowa komunikacji zbiorowej w postaci linii tramwajowej.

W związku z powyższym twierdzenie Sądu I instancji o zgodności planu ze studium i brak podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie określonym art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji brak podstaw do unieważnienia postanowień planu wskazanych w skardze było prawidłowe.

Nie rozpatrzenie przez Sąd I instancji zarzutów odnośnie do przebiegu linii tramwajowej poprzez uznanie, że wykracza to poza interes prawny skarżącej, gdyż jej działka nie jest położona na terenie przeznaczonym pod trasę tramwajową nawet gdyby uznać za wadliwe z powodu tego, że w księdze wieczystej nieruchomości Spółki jest wpisane prawo nieodpłatnego i nieorganicznego w czasie przechodu i przejazdu przez działkę ewidencyjną oznaczoną numerem [...] (obecnie działka [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], a którą ma prowadzić trasa tramwajowa, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Przewidziany w planie przebieg trasy tramwajowej drogą KDT.1 i KDT.2 powoduje, że ulegnie zmianie korzystanie z komunikacji drogą nr [...] lecz w zamian za to powstanie układ drogowy, który tę zmianę niejako wynagrodzi. Powstanie droga dojazdowa KDD.3 łącząca nieruchomość skarżącej z tą samą ulicą [...] ale w innym niż dotychczas punkcie. Zatem prawo służebności przejazdu i przechodu działką nr [...] zostanie zastąpione powstaniem odrębnego układu komunikacyjnego drogą KDD.3. Zmiana ta nie może być odbierana jako ograniczenie jej praw.

Nie jest zasadny zarzut, że nowy układ komunikacyjny, zarówno tramwajowy KDT.2, jak i drogowy KDD.3, doprowadzi do utraty wartości rynkowej nieruchomości, wpłynie bezpośrednio na znaczne obniżenie rentowności sklepów skarżącej działających pod brandem K. i K. Ł., jak również uniemożliwi plan rozbudowy istniejącego obiektu handlowego. Nieruchomości skarżącej odjęto jedynie 219,9 m2 co stanowi 3,46% jej całej wielkości. Sklep z parkingiem dla klientów i podjazdem do miejsc przeładunku towaru jest na pozostałej części. Ograniczenie powierzchni działki nie wpłynęło na zmianę powierzchni handlowej bo nie dotyczy istniejącego budynku. Liczba miejsc postojowych nie została ograniczona. Budynek nie został zasłonięty żadną zabudową. Dodatkowo poprowadzenie trasy tramwajowej może zwiększyć liczbę potencjalnych klientów, którzy bez potrzeby parkowania zapoznają się z ofertą handlową. Wobec tego nie można uznać za zasadny argument o spadku wartości obrotów czy spadku wartości nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał podstawę rozstrzygnięcia bowiem podał art. 184 P.p.s.a. oddalając skargę. Wskazał jakie są podstawy stwierdzenia nieważności planu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wykazał, ze sprzeczność ze studium nie zachodzi a zatem nie było podstawy unieważniać wskazanych w skardze postanowień planu.

Rozstrzygnięcia, które zapadły poza procedurą planistyczną nie są bez znaczenia dla postanowień planu. Jeśli inwestor prowadzi przygotowania dla danej inwestycji i czyni w tym zakresie ustalenia to nie sposób tych ustaleń, uzgodnień czy decyzji pominąć gdy widomo, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym. Te wcześniejsze etapy są dodatkowym aczkolwiek nie wiążącym organ planistyczny argumentem za uwzględnieniem przeznaczenia danego terenu. Skoro linia tramwajowa posiadała studium wykonawcze wskazujące na optymalny jej przebieg i poparta została decyzją środowiskową, to organ planistyczny uzyskał dodatkowe uzasadnienie dla przeznaczenia terenu pod jej wcześniej ustalony, optymalny przebieg.

Wadliwość uznania braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu odnośnie przebiegu linii tramwajowej nie miała wpływu na oddalenie skargi. Linia tramwajowa była zgodna ze studium tak jak wytyczenie drogi dojazdowej. W żadnym z tych przypadków nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie miały uzasadnienia z powodów wyżej już wymienionych. Sąd właściwie uznał, że zasady sporządzenia planu nie zostały naruszone w sposób istotny bowiem nie dowiedziono sprzeczności wskazanych w skardze postanowień planu ze studium.

Nie doszło też do ograniczenia praw chronionych Konstytucją RP w zakresie swobody działalności gospodarczej bowiem Spółka nie musi ani ograniczać swojej działalności w ramach posiadanej działki ani nie dojdzie do zmniejszenia atrakcyjności handlowej bowiem doprowadzenie linii tramwajowej i osobny dojazd do nieruchomości potencjalnie może przyczynić się do większej liczby klientów.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zasądzeniu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.