Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 640/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Teza: Zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).

TEZY

Zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. S. K. A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] maja 2012 r. (data wpływu do organu: [...] maja 2012 r.) spółka [...] (błędnie oznaczona w tym piśmie jako: "[...]."), przekształcona następnie z dniem 10 lipca 2012 r. w spółkę "[...] z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"), wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zabudowie podcieni oraz przebudowie lokali w budynku mieszkalno-usługowym", położonym przy ul. [...].

Decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z[...] sierpnia 2012 r. (nr sprawy: [...]) Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie: "u.p.z.p.") – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe", przewidzianej do realizacji na działce [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że analiza zakresu wniosku Spółki wykazała, iż planowana inwestycja jest rozbudową i przebudową bez zmiany parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast nastąpi zwiększenie powierzchni użytkowej istniejącego budynku, ponieważ w miejscu obecnych podcieni wprowadzone zostaną nowe lokale. Zamierzenie obejmuje zabudowę podcieni po stronie wschodniej elewacji budynku pod nr [...]. Planuje się również przeznaczenie lokali pod nowe funkcje, m.in.: gastronomii, baru, kasyna, usług finansowych, handlu i usług finansowych. Ze względu na charakter inwestycji zmianie nie ulegają linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokości elewacji, wysokość budynku oraz geometria dachu. Organ pokreślił, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, iż zmiana sposobu użytkowania powiązana z przebudową i rozbudową, polegająca na wprowadzeniu nowej funkcji usługowej w miejscu podcieni, niesie za sobą w obiekcie zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego itp. Zarazem ocenił, że wnioskowana zmiana nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, przy czym zapewniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w analizowanym obszarze. W budynku nadal zostanie utrzymana dominująca funkcja mieszkalna. Za ważną okoliczność organ I instancji uznał lokalizację inwestycji na terenie ścisłego śródmieścia, gdzie łączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej występuje względnie często. Proponowane rozwiązanie pozwala, zdaniem organu, "dość optymalnie" pogodzić funkcję mieszkalną z usługową.

Postanowieniem z [...] września 2012 r. (nr sprawy: [...]) Prezydent Miasta odmówił żądanego przez Spółkę sprostowania omyłki w wyżej opisanej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy poprzez usunięcie sformułowania "rozbudowa". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zdaniem Spółki inwestycja w zakresie zabudowy podcieni nie jest rozbudową budynku, nie wpłynie na zwiększenie powierzchni zabudowy, a jedynie na powierzchnię użytkową przebudowywanych pomieszczeń, dlatego Spółka zwróciła się o usunięcie z decyzji sformułowania "rozbudowa" i zastąpienie go pojęciem "zabudowa". Jednakże, w ocenie organu, zakres inwestycji, prócz zmiany sposobu użytkowania i przebudowy, przy wznoszonej zabudowie podcieni faktycznie jest rozbudową istniejącego budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W miejscu obecnych otwartych podcieni wprowadzone zostaną pomieszczenia z nowa funkcją usługową. Zabudowa dotychczas wolnej przestrzeni skutkuje zwiększeniem kubatury istniejącego budynku (powstaniem dodatkowych zamkniętych pomieszczeń i lokali w obrębie budynku) o około 610 m3. Organ I instancji podkreślił, że pojęcie kubatury i wyjaśnienie sposobu jej obliczania zawarte są w Polskiej Normie PN-ISO 9836 dotyczącej właściwości użytkowych w budownictwie, w której rozróżnia się m.in. kubaturę brutto budynków lub części budynków zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron oraz kubaturę tych części budynków, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz są przekryte.

W odwołaniu Spółka zaskarżyła decyzję nr [...] o warunkach zabudowy "w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla «rozbudowy» części budynku, a co za tym idzie, orzeczenie ponad żądanie Strony", zarzucając: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez orzeczenie niezgodne z wnioskiem strony; a także (2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad procedowania w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Z powołaniem się na te zarzuty Spółka wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonej części przez organ I instancji, na podstawie art. 132 k.p.a., poprzez usunięcie z jej osnowy sformułowania "rozbudowy" i orzeczenie tylko w zakresie wniosku; ewentualnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie decyzji we wskazanej części i wydanie w tym zakresie decyzji co do istoty poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe" przewidzianej do realizacji na przedmiotowej działce. Skarżąca podkreśliła, że wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie podcieni oraz przebudowie lokali w budynku mieszkalno-usługowym, nie zaś o "rozbudowę" istniejącego budynku. Organ rozpatrując wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu związany jest treścią wniosku i nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice.

W piśmie z [...] października 2012 r. uzupełniającym odwołanie pełnomocnik Spółki odniósł się do pojęcia "kubatura brutto" użytego przez organ I instancji, wskazując, że zostało ono zdefiniowane w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej w skrócie: "rozp.war.tech.bud."). W świetle tej definicji do "kubatury brutto" budynku wlicza się m.in. kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy. Wobec tego, zdaniem pełnomocnika Spółki, na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji kubatura budynku nie ulegnie zmianie, albowiem nie dojdzie do żadnych zmian w obrębie jego ścian zewnętrznych. Tym samym nie zmieni się jego pojemność. Powierzchnia zabudowy budynku również nie ulegnie w żaden sposób zmianie. Fakt, iż zostanie zabudowane wnętrze arkad, w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie samej objętości budynku, a jedynie co najwyżej na zwiększenie powierzchni użytkowej.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO, oceniając postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji, wskazało, że w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami odnośnego rozporządzenia i w rezultacie zasadnie stwierdzono, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że spełnione zostały pozostałe wymogi z art. 61 § 1 u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do spornej między organem I instancji a Spółką kwestii, czy zakres inwestycji określić można mianem "przebudowy" czy "rozbudowy", SKO stwierdziło, że oba pojęcia zdefiniowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie; "p.b.") i do tej właśnie ustawy należy się odwołać przy ich objaśnianiu, a w szczególności do definicji "budowy" (art. 3 pkt 6 p.b.), "robót budowlanych" (art. 3 pkt 7 p.b.) oraz "przebudowy" (art. 3 pkt 7a p.b.). Na tle przywołanych przepisów organ II instancji ocenił, że przebudowa to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana bryły obiektu budowlanego, to mamy do czynienia z rozbudową lub nadbudową. W konsekwencji SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wnioskowany zakres inwestycji, który prócz zmiany sposobu użytkowania i przebudowy obejmuje także zabudowę podcieni, jest rozbudową istniejącego budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W miejscu obecnych otwartych podcieni wprowadzone zostaną pomieszczenia zamknięte z nową funkcją usługową. Zabudowa dotychczas wolnej przestrzeni skutkuje zwiększeniem kubatury istniejącego budynku bez zmiany innych podstawowych jego parametrów. SKO podkreśliło, że pojęcie kubatury i wyjaśnienie sposobu jej obliczania zawarte są w Polskiej Normie PN-ISO 9836 dotyczącej właściwości użytkowych w budownictwie, która rozróżnia m.in. kubaturę brutto budynków lub części budynków zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron oraz kubaturę brutto tych części budynków, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz które są przekryte. W ocenie organu II instancji planowany zakres działań budowlanych, w ramach których zaplanowano zabudowę podcieni, powoduje przyrost kubatury brutto zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron części budynku – czyli jednego z charakterystycznych parametrów wpływających na to, czy inwestycja mieści się w pojęciu przebudowy. Przesłonięcie przestrzeni dotąd otwartych (powstanie dzięki temu dodatkowych zamkniętych pomieszczeń i lokali w obrębie budynku) spowoduje wzrost tej kubatury. Przestrzeń obecnie otwarta nie przesłonięta, znajdująca się między filarami podcienia a ścianą zewnętrzną I kondygnacji, ograniczoną od góry stropem II kondygnacji nadziemnej, nie jest uwzględniana w kubaturze brutto przestrzeni zamkniętych obiektu.

Ponadto SKO, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreśliło, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest danymi wniosku inwestora w zakresie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest natomiast związany wskazaniami czy żądaniami inwestora, które nie wynikają z ustawy. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić itp. zgodnie z obligatoryjną zawartością wniosku wynikającą z ustawy. W konsekwencji SKO uznało, że w zakresie wynikającym z orzeczenia organu I instancji zmiana opisu inwestycji była możliwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, adw. P. S., powtórzyła zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 § 1 k.p.a., nadto zarzucając naruszenie: (a) art. 3 pkt 6 p.b. poprzez jego błędną interpretację przejawiającą się w przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z rozbudową budynku; (b) art. 3 pkt 7a p.b. poprzez jego błędne niezastosowanie i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskowane roboty budowlane nie stanowią przebudowy obiekty budowlanego oraz (c) § 3 pkt 24 rozp.war.tech.bud. poprzez błędną interpretację pojęcia "kubatury brutto" i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskowane roboty spowodują jej przyrost. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności kwoty przewidzianej przepisami prawa.

Uzasadniając skargę pełnomocnik podkreślił, że Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie podcieni oraz przebudowie lokali w budynku mieszkalno-usługowym, nie zaś o "rozbudowę" istniejącego budynku, w związku z czym umieszczenie sformułowania "rozbudowa" w osnowie decyzji było nieuzasadnione. Skarżąca powołała się przy tym na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wyrażone w postanowieniu Nr [...] z [...] listopada 2012 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]. W postanowieniu tym stwierdzono, że wykonanie robót budowlanych na parterze przedmiotowego obiektu, polegające na zabudowaniu podcieni, doprowadziło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu, natomiast nie ingerowało w jego charakterystyczne parametry takie, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Zdaniem PINB, zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. takiego rodzaju roboty budowlane należy zakwalifikować do robót o charakterze przebudowy. W uzasadnieniu skargi Spółka przytoczyła ponadto argumentację dotyczącą związania organów administracji wnioskiem inwestora, podnoszoną we wcześniejszych pismach Spółki.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że, jak pokazuje analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – w szczególności sam zakres i przedmiot wniosku, w znaczeniu zakresu i przedmiotu robót budowlanych, w związku z którymi ustalane są warunki zabudowy (godzi się tu nadmienić, że, jak wynika z treści skargi, roboty te fizycznie zostały już wykonane, a wnioskowana decyzja o warunkach zabudowy niezbędna jest obecnie dla ich legalizacji) – nie są pomiędzy stronami sporne.

Zasadniczy spór ogniskuje się natomiast wokół kwestii, czy wyszczególnione przez Spółkę we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne roboty budowlane polegające na zabudowie podcieni stanowiły rozbudowę (jak twierdzą organy), czy "tylko" przebudowę (jak chce Skarżąca) przedmiotowego budynku. Przystępując do rozstrzygnięcia tego dylematu Sąd miał przede wszystkim na względzie, że:

– Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa". Ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego".

– Definicja "budowy" w pierwotnej wersji ustawy (aż do zmiany dokonanej z dniem 11 lipca 2003 r. przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) obejmowała również "przebudowę". Usunięcie z definicji "budowy" zawartej w pkt 6 art. 3 p.b. pojęcia "przebudowy" motywowano tym, że przebudowa stanowi "jeden z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, nie powodującym powstania nowej części obiektu – dlatego też określenie to znajduje się w pkt 7 (def. robót budowlanych)" (tak uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej z 2003 r.; druk nr 493 Sejmu RP IV kadencji). Powyższa eksplikacja pozostaje w zgodzie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie, w myśl którego efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca, nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7).

– Taki charakter przebudowy potwierdza definicja legalna tego pojęcia, wprowadzona do Prawa budowlanego z dniem 26 września 2005 r. (przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W istocie była to zmiana "o charakterze doprecyzowującym (...), w celu uniknięcia dowolnej interpretacji tego pojęcia" (tak uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej z 2005 r.; druk nr 3529 Sejmu RP IV kadencji). Odtąd przez "przebudowę" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego" (art. 3 pkt 7a p.b.). Należy w tym miejscu podkreślić, że zawarte w cytowanej definicji wyliczenie "charakterystycznych parametrów" obiektu budowlanego – które to parametry nie mogą podlegać zmianie w ramach przebudowy obiektu (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji) – nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy użycie przed tym wyliczeniem spójnika "jak", który w tym kontekście ma to znaczenie (funkcję), iż "wprowadza przykład lub listę przykładów tego, o czym była mowa" (zob. hasło "I jak" w zn. 9, w: Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; dalej w skrócie: "USJP"). W tym kontekście za w pełni uprawnione należy uznać uogólniające stwierdzenie, że przebudowa, to takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmieni bryły obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA).

– Tak w orzecznictwie, jak i doktrynie panuje przekonanie, że zawarta w art. 3 pkt 7a p.b. definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" – na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3, Nb 7; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, uw. 10 do art. 3; wyrok WSA z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; wyrok WSA z 09.02.2012 r., II SA/Wr 870/11; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Dalsze precyzacje tego pojęcia nie są już przyjmowane tak jednolicie. I tak, niekiedy z zakresu pojęcia "rozbudowy" wyraźnie wyłącza się zmianę tego spośród charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jakim jest jego wysokość, traktując tę zmianę jako odrębną zakresowo "nadbudowę" (zob. np. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Go 725/08 oraz wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10 – dostępne w CBOSA). Z drugiej strony można spotkać orzeczenia, w którym ustawowe wyliczenie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zawarte w art. 3 pkt 7a p.b.) – których zmianę kwalifikuje się jako rozbudowę obiektu – uzupełnia się o dodatkowy parametr w postaci "granic obiektu" (por. wyroki WSA: z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; z 03.09.2008 r., II SA/Bd 398/08; z 10.09.2008 r., II SA/Bd 488/08; z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/09; z 05.05.2010 r., II SA/Bd 161/10; z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11 – dostępne w CBOSA), potwierdzając tym samym sygnalizowany wyżej, niewyczerpujący charakter tego wyliczenia. W niektórych orzeczeniach podkreśla się ponadto konieczność nawiązania do znaczenia, jaką termin "rozbudowa" ma w języku powszechnym ("potocznym"), i w konsekwencji stwierdza się, że chodzi w tym przypadku o "zmianę" charakterystycznych parametrów w kierunku ich "powiększenia", w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (por. m.in. wyroki WSA: z 21.11.2006 r., II SA/Bk 428/06; z 03.09.2008 r., II SA/Bd 398/08; z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/09; z 05.05.2010 r., II SA/Bd 161/10; z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10; z 07.06.2011 r., II SA/Bk 139/11; z 09.02.2012 r., II SA/Wr 870/11; z 08.08.2012 r., VIII SA/Wa 752/11; z 18.10.2012 r., IV SA/Po 525/12 – dostępne w CBOSA).

– Wobec braku definicji pojęcia "rozbudowy" w języku prawnym (języku tekstów prawnych) oraz niewypracowania, jak dotychczas, w pełni jednolitego rozumienia tego pojęcia w języku prawniczym (języku doktryny i judykatury), zasadne wydaje się, w ocenie Sądu, objaśnianie tego terminu nie tylko w oparciu na definicji legalnej "przebudowy" (i wnioskowaniu a contrario), ale także z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym ("potocznym"), w którym przez "rozbudowę" (w analizowanym tu kontekście) rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 – USJP). Również trafne wydaje się spostrzeżenie o jedynie przykładowym (niewyczerpującym) wyliczeniu charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – zawartym w art. 3 pkt 7a p.b. – których zmianę (powiększenie) należy kwalifikować jako "rozbudowę" obiektu. Wobec powyższego nie sposób odmówić słuszności stwierdzeniu, że skoro, jak to już wyżej wspomniano, "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu (por. wyrok WSA z 10.12.2010 r., II SA/Lu 521/10, CBOSA).

– W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "rozbudowę" obiektu budowlanego uznano m.in. roboty budowlane polegające na: zabudowie loggi, argumentując, że roboty te "doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11; por też wyroki WSA: z 19.10.2006 r., II SA/Gd 676/05 oraz z 12.10.2005 r., II SA/Gd 2826/02 – dostępne w CBOSA); zabudowie części tarasu "w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych", w następstwie czego, jak oceniono, zwiększyła się kubatura całego obiektu (zob. wyrok WSA z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/08, CBOSA); częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu (por. wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10, CBOSA). Uprzedzając dalsze uwagi godzi się w tym miejscu podkreślić, że w świetle § 3 pkt 24 rozp.war.tech.bud. kubatura wskazanych wyżej, przekrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie. Nie przeszkodziło to sądom w przywołanych wyżej orzeczeniach uznać zabudowy tych części za "rozbudowę" budynku.

– Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – których to parametrów zmiana, zgodnie z wcześniejszymi uwagami, oznacza rozbudowę obiektu – jest wymieniona expressis verbis w art. 3 pkt 7a p.b. "kubatura" obiektu. Ustawodawca w żaden sposób nie precyzuje tego pojęcia, a w szczególności nie rozstrzyga, czy chodzi w tym przepisie o "kubaturę brutto", czy "kubaturę netto", ani czy pojęcie to, w przypadku budynków, należy odnosić tylko do (i) części budynków zamkniętych i przekrytych ze wszystkich stron, czy może także do (ii) części budynków, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz które są przekryte, a może nawet do (iii) części budynków, które są ograniczone przez elementy budowli (np. balustrady, deski czołowe okapu, poręcze), lecz które są przekryte (por. pkt 5.2.1.1 i 5.2.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997).

– Brak podstaw do objaśniania terminu "kubatura obiektu" (tu odpowiednio: kubatura budynku) użytego w art. 3 pkt 7a p.b. za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 rozp.war.tech.bud. zwrotu "kubatura brutto budynku" (przez który to zwrot należy rozumieć "sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: (a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, (b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu"). Po pierwsze dlatego, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość terminów ("kubatura" – "kubatura brutto"). A po drugie – z uwagi na jedną z rudymentarnych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, uw. 1 i 2 do § 149). Powołany zakaz stanowi refleks zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa – stanowiącej element wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63) – której nieprzestrzeganie prowadziłoby do nieuzasadnionej i pozbawionej ustawowej podstawy zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (por. M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485).

– Skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7a p.b., o jaką zmianę, jakiego konkretnie rodzaju (jak rozumianej lub definiowanej) kubatury tu chodzi, to – zgodnie z regułą interpretacyjną lege non distinguente (jeśli rozróżnień nie wprowadził prawodawca, to nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi) – uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku prawnie relewantna zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej: na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" (tj. poprzez zabudowę) tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku (dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych) oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie lub pomieszczenia. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku.

W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że wskazana we wniosku Spółki zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Zabudowa ta skutkuje bowiem zmianą charakterystycznych parametrów budynku, przede wszystkim jego kubatury, poprzez zwiększenie kubatury części zamkniętych budynku "kosztem" jego części dotychczas nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych. W ten sposób dochodzi też do zmiany bryły budynku, gdyż dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz podcienia zostają zamknięte (zabudowane), co prowadzi do swoistego "domknięcia" całej bryły budynku i zmiany jej granic przestrzennych (wyznaczonych powierzchnią "litych" przegród – ścian zewnętrznych). Zarazem budynek powiększa się o dodatkowe pomieszczenia (lokale użytkowe) w miejsce dotychczas nieprzesłoniętych i ogólnodostępnych przestrzeni. Dochodzi zatem do powstania nowej substancji budowlanej.

Prawidłowość kwalifikacji zabudowy podcieni jako rozbudowy budynku potwierdza również analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 19.05.1999 r., SA/Sz 388/98; a także wyroki WSA: z 10.05.2007 r., II SA/Op 705/06; z 20.07.2010 r., II SA/Wr 119/10; z 09.01.2013 r., II SA/Gd 476/12 – dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt 6 i 7a p.b. oraz § 3 pkt 24 rozp.war.tech.bud. okazały się bezzasadne.

W ocenie Sądu za niezasadne należało również uznać pozostałe zarzuty skargi: naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie zasady związania organu wnioskiem strony inicjującym postępowanie i orzeczenia niezgodnie z wnioskiem inwestora (Spółki).

Zarzuty te wynikają najprawdopodobniej z błędnego utożsamiania określenia faktycznego zakresu zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – którego to określenia zawsze dokonuje wnioskodawca (inwestor) – od prawnej kwalifikacji tak określonego zamierzenia (jego właściwego "nazwania" w języku prawnym), co ostatecznie leży w gestii organu wydającego decyzję. Konieczność konsekwentnego rozróżniania tych dwóch kwestii wynika jasno z porównania brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. z jednej strony oraz art. 54 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. z drugiej. Pierwszy z przywołanych przepisów nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia we wniosku "charakterystyki inwestycji", obejmującej m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c u.p.z.p.). Natomiast art. 54 pkt 1 u.p.z.p. wymaga od organu określenia w decyzji "rodzaju inwestycji". W ocenie Sądu ustawowy wymóg określenia w decyzji lokalizacyjnej "rodzaju inwestycji" obejmuje w szczególności właśnie prawną kwalifikację inwestycji, której "charakterystykę" przedstawił inwestor we wniosku. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku o zaliczenie wnioskowanej inwestycji do określonej kategorii (typu) przedsięwzięć budowlanych (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, uw. 2 do art. 54; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 54, Nb 3). Posłużenie się przy tym terminologią stosowaną na gruncie przepisów prawa budowlanego jest jak najbardziej uzasadnione, skoro decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dopóki zatem dokonane przez organ w decyzji o warunkach zabudowy określenie rodzaju inwestycji adekwatnie "nazywa" (kwalifikuje) przedsięwzięcie scharakteryzowane przez inwestora we wniosku, dopóty nie można mówić o naruszeniu zasady związania organu wnioskiem strony i o orzekaniu niezgodnie z tym wnioskiem.

Ponieważ, jak to już wyżej stwierdzono, organ I instancji trafnie zakwalifikował opisaną przez Spółkę we wniosku "zabudowę podcieni" w przedmiotowym budynku jako tego budynku "rozbudowę", a organ II instancji słusznie ocenę tę podzielił, to nie doszło do zarzucanego przez Skarżącego orzeczenia przez organy niezgodnie z wnioskiem.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., skargę oddalił.