Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2824/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 14 i art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2070
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 85/22 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dostępu informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3) stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 4) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J.M. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 85/22 oddalił skargę J.M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dostępu informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

J.M. w dniu 29 stycznia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego;

2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej na wniosek.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o przesłanie, poprzez platformę ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji. W piśmie z dnia 13 stycznia 2022r. organ poinformował jedynie, że nie posiada wersji elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. W ocenie skarżącego taka odpowiedź nie stanowi załatwienia jego wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r., bowiem organ nie odpowiedział w istocie czy nie posiada żądanej informacji w wersji elektronicznej czy też w ogóle jej nie posiada. W konsekwencji uznać należy, iż Prezydent Miasta [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia w/w wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za bezzasadną, wskazując, iż nie posiada "formy elektronicznej" projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...], o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 14 stycznia 2022 r., co stanowiło załatwienie wniosku strony w ustawowym terminie.

W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2022 r. skarżący stwierdził, że po otrzymaniu skargi organ udzielił mu pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 7 stycznia 2022 r. i tym samym załatwił sprawę, dlatego też zmodyfikował żądanie skargi i wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przekazania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: 1) wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]; 2) w odpowiedzi na w/w wniosek pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. W ocenie Sądu, poza sporem w tej sprawie pozostaje fakt, iż informacja, której domagał się skarżący, ma charakter informacji publicznej, zaś Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy pismo organu z dnia 14 stycznia 2022 r. stanowiło załatwienie sprawy zgodnie z wymogami u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że organ, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, jest związany zakresem wniosku. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. Wniosek ten, zdaniem Sądu, był precyzyjny – wnioskodawca domagał się w nim bowiem elektronicznej wersji dokumentu (brak we wniosku mowy o ewentualnym skanie papierowej wersji dokumentu), a takowej organ nie posiadał, o czym poinformował zainteresowanego w ustawowym czternastodniowym terminie (art. 4 ust. 3 oraz art. 13 ust 1 u.d.i.p). W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że niniejsza sprawa została załatwiona, a zatem Prezydent Miasta [...] nie pozostaje (i nie pozostawał) w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 2 u.i.d.p., poprzez brak udostępnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, a także poprzez niedopuszczalną ingerencję w uprawnienia skarżącego do określania przedmiotu inicjowanego postępowania;

2) art. 3 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2070 ze zm.), poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że forma elektroniczna dokumentu oznacza wyłącznie wersję edytowalną pliku dokumentu, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższym przepisem za dokument elektroniczny rozumie się zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych, co oznacza także wersje elektroniczną nieedytowalną;

3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Prezydent Miasta [...] nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy podmiot nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej;

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. Wnioskiem tym zwrócił się on o przesłanie, poprzez platformę ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...].

W sprawie nie jest sporne, iż Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ pozostawał natomiast w bezczynności, gdyż na moment wniesienia skargi nie zrealizował wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r., a więc nie udostępnił elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. Zdaniem J.M. – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – wnioskodawca nigdzie nie wskazał, że chodzi mu wyłącznie o "wersję edytowalną" pliku dokumentu elektronicznego.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wskazać należy, że to w gestii wnioskodawcy leży określenie – w treści swojego wniosku – w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się żądaną informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP, czy też odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w siedzibie organu. Z kolei przez formę udostępnienia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje pozyskanie tej informacji. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak: kopia, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe, czy zmiana formatu danych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie zwrócił się do organu o przesłanie, poprzez platformę ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...]. Określenie przez wnioskodawcę swojego żądania jako "elektronicznej wersji" projektu organizacji ruchu oznaczało, że jego intencją jest po prostu otrzymanie (za pośrednictwem platformy ePUAP) stosownego dokumentu w formie elektronicznej. Wbrew twierdzeniu WSA w Krakowie, takie sformułowanie wniosku nie mogło prowadzić – bez stosownych wyjaśnień ze strony samego wnioskodawcy – do uznania, że stronie chodzi o dokument elektroniczny wyłącznie w "wersji edytowalnej", jak przyjął to organ. Zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ilekroć w przepisach dotyczących informatyzacji zawartych w odrębnych ustawach jest mowa o danych elektronicznych, danych w postaci elektronicznej, danych w formie elektronicznej, danych informatycznych, informacjach w postaci elektronicznej albo informacjach w formie elektronicznej – należy przez to rozumieć, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, dokument elektroniczny, o którym mowa w art. 3 pkt 2 niniejszej ustawy. W świetle zaś art. 3 pkt 2 tej ustawy, pojęcie "dokument elektroniczny" oznacza stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Wobec powyższego nie można przyjąć, iż żądanie przez stronę, w trybie dostępu do informacji publicznej, udostępnienia stosownego dokumentu w formie elektronicznej oznacza udostępnienie tego dokumentu wyłącznie w formie edytowalnej. Skoro formą elektroniczną dokumentu jest zapisanie zbioru danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej na informatycznym nośniku danych, to formę taką będzie miała na przykład wersja dokumentu w postaci skanu, zapisana w pliku pdf lub jpg.

W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta [...] nie mógł zatem potraktować wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...] jako żądania otrzymania tego dokumentu wyłącznie w elektronicznej formie edytowalnej. Jeśli miał wątpliwości, czy "elektroniczna wersja" projektu organizacji ruchu obejmuje przykładowo skan tego dokumentu zapisany w pliku pdf lub jpg, winien był wezwać skarżącego kasacyjnie do wyjaśnienia tej kwestii, a nie samodzielnie i władczo zawęzić zakres żądania wnioskodawcy i tym samym ograniczyć jego ustawowe prawo dostępu do informacji publicznej.

Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p.,

jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem zaistniałaby sytuacja, że środki techniczne, którymi dysponował Prezydent Miasta [...], nie umożliwiały udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej na przykład w formie skanu zapisanego w pliku pdf lub jpg, lub też jeśli organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane z koniecznością przekształcenia żądanej informacji w w/w formę, to należało skorzystać z trybów określonych odpowiednio w art. 14 i art. 15 u.d.i.p.

Powyżej przedstawiona ocena czyni zarzuty skargi kasacyjnej zasadnymi. Zauważyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy fakt przekroczenia przez organ, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czternastodniowego terminu udostępnienia informacji publicznej na wniosek J.M. złożony w dniu 7 stycznia 2022 r. – powodujący stan bezczynności organu – ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się bowiem do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia 7 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – z uwagi na jego rozpatrzenie przez organ po wniesieniu skargi, tj. udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej (pismo procesowe skarżącego z dnia 5 czerwca 2022 r.), a więc na skutek braku możliwości zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony organu, czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., należało uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. O powyższym orzeczono w pkt 1-4 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.