Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 15c ust. 1, 22a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 8a, 13 b, 15 c ust. 1, art. 22 a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją

z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku L. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o zastosowanie wobec niego art. 8a ww. ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wydaniu powyższej decyzji towarzyszył następujący stan sprawy.

L. S. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r., sprecyzowanym pismem

z [...] października 2017 r., wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówczesny Dz.U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.).

W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby, a także zlecone obowiązki i zadania, które wykonywał. Wnioskodawca wskazał, że

za prawidłowe i rzetelne realizowanie czynności służbowych był wielokrotnie nagradzany przez przełożonych. Zaznaczył, że brał udział w operacjach policyjnych oraz wykonywał zadania o podwyższonym ryzyku bezpieczeństwa. Dodał, że

w 2004 r. uczestniczył w misji pokojowej w K., co jak stwierdził, wiązało się

z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie wskazał, że nigdy nie składał raportu

o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa.

W sprawie ustalono, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji

w dniu [...] października 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio

art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej

z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – stanowiącym Informację

o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia

1 stycznia 1987 r. do dnia 31 stycznia 1988 r., tj. 1 rok i 1 miesiąc. Całkowity okres służby ww. funkcjonariusza wynosi 28 lat i 29 dni, tj. od dnia 3 października 1983 r. do dnia 31 października 2011 r. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 5 dni (od dnia 29 lipca 1983 r. do dnia 2 października 1983 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem

z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] lutego 2019 r. [...] przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawca po dniu [...] września 1989 r. był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym oraz otrzymywał zwiększenia dodatku służbowego, specjalnego oraz okresowego. Ww. miał podwyższane uposażenie zasadnicze, a także był wyróżniany nagrodami pieniężnymi i był przedterminowo mianowany na stopień starszego sierżanta. Odnotowano również otrzymane pozytywne opinie służbowe. Nadto ww. został wyróżniony m.in.: Brązowym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". W przekazanych materiałach wskazano również, że w 1990 r. wnioskodawcy wstrzymano dodatek służbowy w związku z rażącym naruszeniem dyscypliny służbowej. Ponadto poinformowano, iż w zgromadzonym materiale brak jest innych dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister przywołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i stwierdził, że wskazane w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W ocenie Ministra przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie

w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Ministra art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem,

że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu co całego okresu służby. Jak podał organ, krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić,

że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Dokonując analizy drugiej przesłanki formalnej wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia także stanowi przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Posiłkując się wykładnią językową uznał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy, wypełnianie przyjętych na siebie obowiązków.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności

i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazał, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się

do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując Minister stwierdził, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, że spełnienia tego warunku postrzegać należy przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Jak podał organ, służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku i 1 miesiąca, zaś całkowity okres służby strony wynosi 28 lat i 29 dni (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony). Wobec tego uznał, że wnioskodawca spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Co do przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez L. S. w trakcie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r., podkreślając jednocześnie, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem jego zdrowia

i życia.

Minister podkreślił, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Minister zauważył, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Podsumowując Minister stwierdził, że podnoszone przez wnioskodawcę argumenty dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków policjanta z pełnym zaangażowaniem oraz sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W konkluzji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna,

a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c, 22a ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek,

- pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy winno być ono interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącego,

- pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm.; dalej rozporządzenie), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, co w konsekwencji sprawiło, że organ nie sprecyzował przedmiotowego pojęcia w ramach kryterium określonego

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w związku z tym niezastosowanie przez organ,

w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

Skarżący postawił również zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 Kpa. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji,

tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 Kpa., tj. bez jednoznacznego wskazania, czy skarżący spełniła przesłankę, o której mowa

w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do cyt. na wstępie rozporządzenia, z jakich powodów uznał, iż skarżący nie spełnia tego kryterium, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w rozpatrywanej sprawie.

Wobec tak przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra nr [...] z [...]sierpnia 2019 r. w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący poszerzył argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów.

Podkreślił, że bogato udokumentował podniesione we wniosku fakty

i okoliczności związane z przebiegiem swojej służby (opinie służbowe, awanse, nagrody, odznaczenia, m.in. odznaczenie Brązowym Krzyżem Zasługi i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant").

Skarżący podniósł, że sformułowanie zawarte w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy zagrożenia życia i zdrowia będącego normalnym następstwem służby w formacjach mundurowych, wpisanym w codzienna służbę

i przyjętym przez każdego funkcjonariusza z chwilą złożenia ślubowania i wstąpienia do służby. Oznacza to, że każdy funkcjonariusz pozostający w stosunku służby pełni ją z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby bowiem ustawodawca, chciał zaostrzyć kryterium w tym zakresie niewątpliwie użyłby sformułowania "w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" lub "w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", czego jednak nie uczynił. Tym samym, w ocenie skarżącego, interpretacja dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji w tym obszarze wydaje się być nietrafna.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, jeśli chodzi o zastosowanie przepisów prawa do ustalonego

w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ustawa zaopatrzeniowa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą,

o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 ustawy o zaopatrzeniu. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2) tej ustawy. Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie

z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4) ustawy o zaopatrzeniu. Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepis art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 ustawy zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa

w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b tej ustawy, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa

w art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przepisy art. 13a ustawy stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy

do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

o zaopatrzeniu w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b,

ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa

w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2) ustawy o zaopatrzeniu.

Użycie w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 sformułowania "w szczególności

z narażeniem życia lub zdrowia" wyklucza, w ocenie Sądu, przyjęcie jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku – wyłącznie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy – uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne

i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183). Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy. Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana

w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka – gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, iż nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") – jest wyrażonym expressis verbis przez prawodawcę jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zastawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on – z woli prawodawcy – przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 670/19, 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/19 (dostępne dla skarżącego na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – zwanej dalej jako "CBOSA").

Przesłanki stanowiące o zaistnieniu wyjątku zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi, o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno

w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania przez organ w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia dowolności orzekania lecz maksymalnej elastyczności, aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanej sprawie zadaniem organu była ocena, czy względem wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu. W tym zakresie przyznać należy rację organowi,

że pojęcie "krótkotrwały" ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Organ przywołał też słownikowe znaczenie danego wyrazu, prawidłowo rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji.

Orzekając w sprawie Minister zasadnie przyjął, że służbę na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 1 rok i 1 miesiąc, przy pełnieniu obowiązków

28 lat i 29 dni, należało określić jako krótkotrwałą.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w analizowanej sprawie powyższe warunki zostały spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii – przy mylnym uznaniu, jakoby nie była spełniona inna przesłanka – skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie było podstaw, aby założyć a priori, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie powinien znaleźć zastosowania w przypadku skarżącego. Uchybiono tym obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy, w związku z treścią art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa..

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie, mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w – ponadprzeciętnych dla służb mundurowych – warunkach narażenia życia, a – w świetle dostępnych informacji – danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było, na co zwracał uwagę ustawodawca, wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych – społecznie nieakceptowanych – korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu, np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano

w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia – na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej – służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej – w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku – normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w tym zakresie sformułowano

w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności

w CBOSA, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach,

co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu

(tak art. 107 wobec art. 8 § 1 i art. 11 Kpa.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby

z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji. Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne – związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń, czy pobieranie zwiększonych świadczeń emerytalnych, w myśl stosownych przepisów. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku pobierania takich świadczeń. Wbrew ocenie organu ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący podnosił, że pełnił służbę w szczególnych warunkach narażenia na stres

i był dyspozycyjny. Organ temu nie zaprzeczył ani tego nie weryfikował, nie oceniając także czy specyfika działań skarżącego wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia.

Nie bez znaczenia pozostaje uzyskanie przez skarżącego, w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, odznaczeń oraz branie udziału

w operacjach policyjnych o podwyższonym ryzyku bezpieczeństwa oraz uczestniczenie w 2004 r. w misji pokojowej w K., co niewątpliwie wiązało się

z narażaniem zdrowia i życia skarżącego. Pominięto te kwestie w kontekście wystąpienia po stronie skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienie przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak

w sentencji wyroku.