Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 554/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 18 a ust. 3, art. 28 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Górno na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr 107/2013 w przedmiocie absolutorium dla Wójta Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 107/2013 z dnia 2 sierpnia 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach (dalej organ, Kolegium) stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy w Górnie Nr XXXVI/270/2013 z dnia 29 czerwca 2013 r. w sprawie absolutorium za rok 2012 dla Wójta Gminy Górno z uwagi na naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) dalej "u.s.g." Przedmiotową uchwałą Rada Gminy nie zatwierdziła sprawozdania finansowego Gminy Górno za 2012 r., sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Górno za 2012 r. i nie udzieliła absolutorium Wójtowi Gminy Górno za 2012 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze, Kolegium wskazało, że budżet Gminy Górno został zrealizowany w kwotach ogólnych jak i w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej zarówno po stronie dochodowej jak i po stronie wydatkowej w zasadzie bez odchyleń od założeń planowanych. Zaplanowane na poziomie 38.527.790, zł dochody budżetu gminy zrealizowano w kwocie 38.349.345,08 zł, co stanowi 99,53% w stosunku do dochodów planowanych, zaplanowane na poziomie 38.104.903 zł wydatki budżetu gminy zrealizowano w kwocie 35.267.671,03 zł, co stanowi 92,55% w stosunku do wydatków planowanych. Wydatki majątkowe (inwestycyjne) planowane na poziomie 3.562.922 zł zrealizowano w kwocie 2.204.447,31 zł, tj. w 61,9% w stosunku do planu, (wydatki majątkowe w strukturze wydatków ogółem stanowią 6,3%). Powstałe odchylenia od założeń planowanych znajdują obiektywne uzasadnienie zawarte w sprawozdaniu Wójta Gminy z wykonania budżetu za rok 2012. Nie stwierdzono przekroczeń planowanych wielkości wydatków budżetowych w żadnej podziałce klasyfikacji budżetowej. Różnica między wykonanymi dochodami i wydatkami budżetowymi w roku 2012 stanowi nadwyżkę budżetową w kwocie 3.081.674,05 zł przy planowanej nadwyżce w wysokości 422.887 zł. Dług Gminy na koniec roku budżetowego 2012 wynosi 15.318.032 zł i stanowi 39,9% w stosunku do dochodów 2012 roku. Nie przekracza więc granicy określonej w wysokości 60 %.

W związku z powyższymi oraz innymi ustaleniami dotyczącymi wykonania budżetu Gminy Górno za rok 2012, II Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach uchwałą Nr 2095/2013 z 22 kwietnia 2013 r. pozytywnie zaopiniował przedłożone sprawozdanie oraz sprawozdanie roczne z wykonania budżetu Gminy za 2012 r.

Wnioskiem z dnia 21 maja 2013 r. Komisja Rewizyjna Rady Gminy wystąpiła o nieudzielanie absolutorium Wójtowi Gminy Górno za rok 2012. Uzasadnieniem wniosku było zbyt niskie wykonanie zadań inwestycyjnych, w szczególności budowy dróg gminnych (wykonanie w wysokości 3,35%), odwodnienia miejscowości Cedzyna (wykonanie w wysokości 0%), budowy oczyszczalni ścieków w miejscowości Skorzeszyce oraz kanalizacji w Górnie, Krajnie, Skorzeszycach i Woli Jachowej (wykonanie 14,3%), przebudowy budynku OSP w Górnie (w wysokości 10,37%), e-Świętokrzyskie Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa Świętokrzyskiego (wykonanie w wysokości 0%), e-Świętokrzyskie Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST (wykonanie w wysokości 17,17%), zakupu wyposażenia dla OSP (wykonanie 42,75%). Ponadto, wskazano na brak działań ze strony Wójta Gminy dla pozyskania środków z Unii Europejskiej oraz Funduszy Narodowych (np. brak wniosku o dofinansowanie budowy dróg, tzw. "Schetynówek"), zapłatę kosztów związanych z postępowaniem sądowym, utwardzanie dróg gminnych samym destruktem bez przygotowania odpowiedniego podłoża.

W dniu 14 czerwca 2013 r. II Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach wydał pozytywną opinię o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Górnie. Uwzględniając odwołanie złożone przez Wójta, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach uchwałą Nr 101/2013 z dnia 10 lipca 2013 r. negatywnie zaopiniowało wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy, wskazując na wady formalnoprawne wniosku. Ponadto w ocenie Kolegium, waga zarzutów oraz posiadana przez Kolegium wiedza w zakresie wykonania budżetu Gminy Górno nie daje podstaw do sformułowania wniosku o nieudzielanie absolutorium Wójtowi.

Na podstawie protokołu z sesji absolutoryjnej Rady Gminy w Górnie z dnia 29 czerwca 2013 r. Kolegium zrelacjonowało przebieg obrad wskazując, że wystąpienia radnych koncentrowały się na realizacji zadań inwestycyjnych, budowie i remoncie infrastruktury technicznej takiej jak: drogi, zaopatrzenie w wodę, kanalizacja wodno-ściekowa. Przyczyny niewykonania zadań wyjaśniali Wójt, Zastępca Wójta i Skarbnik Gminy wskazując na zwłokę w opracowaniu dokumentacji technicznej, w rozstrzygnięciu przetargów, w zakresie pozyskania środków zewnętrznych na współfinansowanie niektórych zadań, które będą realizowane w 2013 roku. Organ podniósł, że jakkolwiek nie stwierdzono wad formalnych aktu głosowania, to badaniu nadzorczemu w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) podlega nie tylko tryb, w jakim uchwała została podjęta, ale także materialne przesłanki jej uchwalenia. Przedstawił zarzuty podnoszone na sesji absolutoryjnej odnoszące się do zadań inwestycyjnych oraz stanowisko Wójta Gminy zawarte w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. wyjaśniające przyczyny i uwarunkowania braku pełnej realizacji zadań inwestycyjnych w 2012 r. Zarzuty te dotyczyły zmiany sposobu użytkowania wraz z rozbudową, nadbudową i przebudową budynku remizy OSP w Woli Jachowej na potrzeby świetlicy wiejskiej, przebudowy drogi powiatowej nr 0319T w miejscowości Bęczków i nr 0318T w miejscowości Leszczyny obejmującej budowę chodnika oraz rowów krytych wraz z wypustami, niewykorzystania środków na budowę dróg, postępowania przetargowego na wykonanie kolektora deszczowego w miejscowości Cedzyna, wzrostu wydatków na wynagrodzenia.

Biorąc za podstawę zapisy zawarte w protokole z sesji z dnia 29 czerwca 2013 roku dotyczące realizacji wydatków majątkowych (inwestycyjnych), wyjaśnienia Wójta Gminy przedstawione w czasie obrad oraz wyjaśnienia Wójta przesłane do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach, Kolegium dokonało analizy wykonania budżetu w zakresie zadań inwestycyjnych. Zdaniem Kolegium, na realizację wydatków majątkowych w wysokości 62,09% (wykonanie 2.204.447,31 zł w stosunku do zaplanowanych 3.550.622,00 zł) decydujący wpływ miały zadania: e-Świętokrzyskie Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa Świętokrzyskiego, e-Świętokrzyskie Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST, budowa oczyszczalni ścieków w Skorzeszycach oraz budowa kanalizacji w miejscowościach Górno, Górno Parcele, Krajno Pierwsze, Krajno Drugie, Krajno Parcele, Skorzeszyce i Wola Jachowa. W stosunku do pierwszego zadania zaplanowano kwotę 412.752,00 zł, a wykonano 56.294,15 zł – co stanowi 13,64% zaplanowanych wydatków. Zadanie to było realizowane przez Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego na podstawie porozumienia, na jego realizację zarówno Gmina Górno, jak i wszystkie gminy województwa Świętokrzyskiego nie miała wpływu. Środki zaplanowane w budżecie na drugie zadanie wynosiły 390.00,00 zł (wykonanie w wysokości 55.774,10 zł – co stanowi 14,30% zaplanowanych wydatków). Ustalenie lokalizacji tej inwestycji i pierwsze wykupy działek rozpoczęto w 2007 r. W roku 2010, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach nie zatwierdził zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków, w związku z czym nie uzyskano również pozwolenia na budowę poszczególnych odcinków kanalizacji. Trwają prace nad ustaleniem nowej, właściwej lokalizacji. Zakupy pieców CO do szkół w trakcie roku budżetowego wynikały z ich wyeksploatowania i na wniosek z 27 września 2011 r. Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Karola Wojtyły w Radlinie oraz Dyrektora Zespołu Szkół w Bęczkowie, Rada Gminy odpowiednio Uchwałą Nr XX/159/2012 z dnia 24 maja 2012 r. i uchwałą Nr XXII/175/2012 z dnia 31 lipca 2012 r. zabezpieczyła środki na ten cel i powierzyła do wykonania Wójtowi Gminy.

W ocenie organu, grupa radnych Rady Gminy w Górnie - podnosząc, iż organ wykonawczy nie wykazał się dostateczną aktywnością w celu zrealizowania niektórych zadań inwestycyjnych - skupiła się na wybranych elementach budżetu. Radni nie uwzględnili przyczyn zewnętrznych, niezależnych od woli działania Wójta, leżących po stronie podmiotów, które nie wywiązywały się z zobowiązań wynikających z zawartych umów. Ponadto procedury zamówień publicznych i zastosowane technologie wykonania robót spowodowały opóźnienia w realizacji niektórych zadań. Te niewykonane w części zadania są i będą realizowane w pierwszej kolejności w roku 2013. Organ podkreślił, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. akt III SA/Wa 3368/05, że w procesie udzielania absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, jak wykonano planowany budżet, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada gminy powinna to czynić w sposób kompleksowy odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, jak uczyniła to Rada Gminy Górno. Badaniu nadzorczemu poddano nie tylko tryb, w jakim została podjęta uchwala Nr XXXVI/270/2013 Rady Gminy w Górnie z dnia 29 czerwca 2013 r. w sprawie absolutorium za rok 2012 dla Wójta Gminy Górno, ale także materialne przesłanki jej uchwalenia. Z analizy treści dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie oraz z przeprowadzonego na posiedzeniu w dniu 25 lipca 2013 r. postępowania wyjaśniającego z udziałem przedstawicieli Gminy Górno wynika, że wykonanie budżetu jest prawidłowe. Zdaniem Kolegium, niezatwierdzenie sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Górno za rok 2012 - jak to wynika z treści § 1 badanej uchwały - nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, gdyż budżet został wykonany prawidłowo zarówno po stronie dochodowej jak i wydatkowej. Sprawozdania wykazały zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. Debata absolutoryjna nie dała podstaw do stwierdzenia, że budżet nie został zrealizowany w całości czy w znacznej części, a sprawozdania z wykonania budżetu Gminy przedłożone przez Wójta mogły zostać uznane za nierzetelne. Oznacza powyższe, że brak jest przesłanek odnoszących się do wykonania budżetu, dających podstawę do nieudzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu.

Rada Gminy Górno wniosła, na podstawie art. 98 u.s.g oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a" skargę na Uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2013 r., Nr 107/2013, stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy Górno Nr XXXVI/270/2013 z dnia 29 czerwca 2013 roku w sprawie absolutorium za rok 2012 dla Wójta Gminy Górno. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a., oraz o obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach kosztami postępowania w sprawie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:- art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Górno została wydana z naruszeniem tego przepisu. Wskazała, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała Rady Gminy Górno Nr XXXIX/297/2013 z dnia 27 sierpnia 2013 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadniając zarzuty Rada podniosła, że stanowisko organu nadzoru jest błędne i sprzeczne z powołanymi przepisami, a rozstrzygniecie nadzorcze - uchwała Kolegium RIO w Kielcach - winno podlegać uchyleniu. Rada Gminy, wbrew stanowisku Kolegium, dokonała pełnej i dogłębnej analizy wszystkich aspektów realizacji budżetu gminy, co doprowadziło do trafnej konkluzji, że budżet nie został w pełni wykonany. Przywołując stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1997 r. sygn. I SA/Ka 1135/96 wskazała, że na ocenę wykonania budżetu składa się nie tylko wynik finansowy, odzwierciedlony w sprawozdaniu, ale także wzgląd na konieczność przestrzegania zasad wykonania budżetu. Należą do nich między innymi: pełna realizacja zadań, która powinna następować w terminach określonych przepisami prawa, realizacja dochodów budżetu na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów, dokonywanie wydatków w granicach kwot określonych w budżecie zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, przy czym przesłanki te zostały podane przez Sąd przykładowo.

Takiej oceny zdaniem skarżącej nie zawiera zaskarżona uchwała, która w gruncie rzeczy oparta jest na założeniu, iż zaistniała zgodność budżetu uchwalonego z wykonanym, a zatem brak jest przesłanek do nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy Górno. Organ zauważył, że ocena wykonania budżetu nie była jednoznaczna, skoro pozytywna opinia w przedmiocie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Górno w sprawie nieudzielenia absolutorium dla Wójta Gminy Górno za okres roku budżetowego 2012 wynikająca z Uchwały Nr 2120/2013 z dnia 14 czerwca 2013 została zmieniona Uchwałą Kolegium Nr 101/2013 z dnia 10 lipca 2013 r., w następstwie złożenia odwołania przez Wójta. Nie można przyjąć iż uchwała Rady Gminy rażąco, a więc w sposób oczywisty narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę, stosownie do art. 148 ustawy p.p.s.a., uchyla ten akt. Natomiast w przypadku niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub procesowego, na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddala.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Wykonanie budżetu gminy, stosownie do art. 18a ust. 3 u.s.g., opiniuje komisja rewizyjna. Występuje ona z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi absolutorium, który podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3 u.s.g. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.).

Uchwała budżetowa rady gminy zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą. Różny jest charakter prawny planowanych w uchwalonym budżecie gminy kwot dochodów i kwot wydatków, które ma obowiązek realizować wójt (burmistrz) gminy. Ustalone bowiem w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, mającymi wystarczyć dla osiągnięcia planowanej równowagi budżetowej. Organ wykonawczy winien zatem dążyć do osiągnięcia planowanej wielkości dochodów, lecz osiągnąwszy tenże pułap, może go przekroczyć bez zgody rady gminy. Przekroczenie planowanej wielkości dochodów budżetowych nie wymaga żadnych zmian proceduralnych budżetu, ani też żadnych szczególnych upoważnień. Niewykonanie zadań budżetowych w zakresie planowanych dochodów spowodowane może być czynnikami zewnętrznymi, na które organ wykonawczy gminy nie ma większego wpływu: nieprecyzyjnym i wadliwym określeniem wysokości i rodzajów dochodów w uchwalonym przez radę budżecie, ulgami i zwolnieniami podatkowymi podejmowanymi przez organy państwowe, zmniejszeniem subwencji ogólnej i dotacji celowej na skutek zmian w ustawie budżetowej, pojawieniem się procesów gospodarczych, na które organy gminy nie mają większego wpływu czy pojawieniem się na obszarze gminy szeregu klęsk żywiołowych dotykających podatników.

Planowane przez radę gminy kwoty wydatków budżetowych są natomiast wielkościami maksymalnymi (górnymi granicami) nakładów na poszczególne cele i mają inne znaczenie prawne niż dochody budżetowe. Kwoty wydatków budżetowych są wiążące dla wójta (burmistrza) jako wykonawcy budżetu, w zakresie, w jakim wyznaczają granice jego legalnego zachowania przez zakaz wydatkowania kwot wyższych od ustalonych w budżecie, chyba że zostanie uruchomiona specjalna procedura dokonania tych zmian. Ujęte w budżecie jednostek samorządu terytorialnego wydatki oraz łączne rozchody stanowią zatem nieprzekraczalny limit. Nie oznacza powyższe, że przewidziane kwoty wydatków na poszczególne zadania mają charakter bezwzględny. Nie mogą być one traktowane jako cel sam w sobie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g. za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, iż prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, iż wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie. Należy też mieć na uwadze, że na etapie podejmowania uchwały budżetowej nie są możliwymi do przewidzenia wszelkie stany wymagające sfinansowania z budżetu, jak również wszystkie okoliczności związane z realizacją przewidzianych w budżecie zadań.

Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Jego przedmiotem jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08, WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt 2504/06, z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2035/12). Żadne inne aspekty działalności wójta, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że Kolegium zasadnie uznało, iż kontrola absolutoryjna została przeprowadzona nieprawidłowo, ze względu na brak merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez radę wykonania budżetu za rok 2012. Budżet Gminy Górno został zrealizowany w kwotach ogólnych i w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej po stronie dochodowej i wydatkowej zgodnie z założeniem planu, dochody w 99,53% w stosunku do zaplanowanych, a wydatki w 92,55% w stosunku do zaplanowanych. Poniżej planu zostały natomiast zrealizowane wydatki inwestycyjne (61,9%). Z wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Górnie wynika, że przesłanką wniosku o nieudzielenie absolutorium było wykonanie w niepełnym zakresie zadań inwestycyjnych. Zauważyć należy, że granice wydatków wyznaczone w uchwale budżetowej wskazują zadania uznane za istotne dla społeczności lokalnej, z tym, że nie mogą być traktowane jako cel sam w sobie. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada winna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do budżetu jako całości. Nie może natomiast przy ocenie wykonania budżetu koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach. Nie kwestionując znaczenia wydatków inwestycyjnych dla zaspokojenia potrzeb wspólnoty (wydatki majątkowe stanowią 6,25% w strukturze wydatków), przy ocenie wykonania budżetu należy uwzględniać też wykonanie budżetu w innym zakresie (oświata, kultura) może mniej wymierne, ale mające kapitalne znaczenie dla zaspakajania potrzeb wspólnoty. Obowiązkiem organu stanowiącego jest także rozważenie przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym oraz zakresu odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Słusznie podnosi organ, że realizacja inwestycji zależy nie tylko od zabezpieczenia środków w budżecie, ale także od innych czynników jak uzyskanie stosownych pozwoleń, uwarunkowań związanych z realizacją programów pomocowych, harmonogramem przedsięwzięć wspólnych. Wyjaśnienia Wójta w tym zakresie nie zostały podważone. Organ stanowiący gminy nie wykazał oraz nie uzasadnił, iż wykonanie w ograniczonym zakresie wydatków inwestycyjnych nastąpiło z winy Wójta, brak jest powiązania przy ustaleniu rozbieżności pomiędzy budżetem uchwalonym, wykonanym a odpowiedzialnością Wójta za ten stan.

Z dokonanej przez Kolegium analizy wynika, że na realizację wydatków majątkowych (inwestycyjnych) wykonanych w 62,09% (wykonanie 2.204.447,31 zł w stosunku do zaplanowanych 3.550.662 zł) zasadniczy wpływ miały zadania e-Świętokrzyskie Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa Świętokrzyskiego oraz e-Świętokrzyskie Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST, (realizacja w wysokości 13,64% w stosunku do zaplanowanych 412.752 zł), budowa oczyszczalni ścieków w Skorzeszycach oraz budowa kanalizacji (realizacja w wysokości 14,30% w stosunku do zaplanowanych 390.000 zł.). Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że nie można obciążać organu wykonawczego odpowiedzialnością za niski stopień realizacji tych inwestycji. Zadanie "e-Świętokrzyskie" realizowane jest w ramach porozumienia przez Urząd Marszałkowski Województwa Świętokrzyskiego, co oznacza, że na realizację inwestycji nie miał wpływu Wójt. Z kolei, przyczyną zrealizowania wydatków w 14,30% w stosunku do zaplanowanych na budowę oczyszczalni i kanalizacji był brak zatwierdzenia zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków przez Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, co skutkowało nieuzyskaniem pozwoleń na budowę poszczególnych odcinków kanalizacji. Wskazane okoliczności znacząco wpływają na stopień realizacji inwestycji i zasadnie organ ocenił, że są to przyczyny obiektywne, nie leżące po stronie Wójta, za które organ wykonawczy nie może ponosić odpowiedzialności. Na marginesie zauważyć należy, że skoro już w 2010 r. Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach nie zatwierdził zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków, przeznaczenie środków budżetowych w planowanej wysokości na cel powiązany (poszczególne odcinki kanalizacji) może budzić wątpliwości, ale dotyczą one nie wykonania lecz uchwalania budżetu i nie mogą stanowić przesłanki odpowiedzialności za niewykonanie budżetu w tym zakresie.

Zauważyć należy, że przebieg postępowania absolutoryjnego nie wskazuje, aby podjęto próbę wyjaśnienia wskazanych okoliczności niepełnego wykonania planowanych wydatków majątkowych, aby poddano analizie przyczyny ich niewykonania, mimo że wysokość zaplanowanych środków miała decydujący wpływ na niewykonanie budżetu.

Z wniosku komisji rewizyjnej wynika też zarzut braku działań związanych z pozyskiwaniem środków zewnętrznych. Zastrzeżenia radnych, co potwierdza protokół sesji absolutoryjnej, dotyczyły między innymi zaniżenia unijnych środków na przebudowę remizy na potrzeby domu kultury. Z wyjaśnień złożonych podczas sesji przez Skarbnik i Zastępcę Wójta, potwierdzonych w piśmie przesłanym przez Wójta do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach wynika, że gmina - wnioskując o przyznanie maksymalnej kwoty dofinansowania 500.000zł - kierowała się kosztorysem inwestorskim. Skoro w wyniku przetargu podpisano umowę z wykonawcą na kwotę o połowę mniejszą, a decydujące znaczenie dla wysokości dofinansowania miała wysokość wydatków kwalifikowalnych oraz zakres robót budowlanych zgłoszony we wniosku o dofinansowanie, to uznać należy za uzasadnioną tezę, że gmina otrzymała maksymalne dla tej inwestycji środki pomocowe, zaś możliwość rozszerzenia zakresu robót wykluczają wytyczne do projektu oraz umowa o dofinansowanie. Brak jest zatem podstaw obciążania Wójta odpowiedzialnością za nierozszerzenie wartości zadania o wykonanie odwodnienia i pozyskanie na ten cel środków unijnych.

Z wyjaśnień Wójta złożonych na sesji absolutoryjnej wynika, że kwestia braku zabezpieczenia środków w budżecie na wykonanie kolektora deszczowego w Cedzynie w stosunku do wysokości wynikającej z postępowania przetargowego była przez niego przedstawiona na sesji 10 stycznia 2012 r. Oznacza powyższe, że Rada była poinformowana o problemie związanym z brakiem zabezpieczenia w budżecie środków do wysokości wynikającej z przetargu. Dyskusja w tej kwestii na sesji absolutoryjnej ograniczała się do wzajemnych zarzutów, bez rozważenia kompetencji w zakresie przenoszenia środków na zadania wieloletnie. Możliwość zasadnego przypisania Wójtowi braku inicjatywy podjęcia stosownej uchwały nie oznacza jego wyłącznej odpowiedzialności za niewykonanie zadania z uwagi na brak środków w pełni zabezpieczających jego realizację. Organy gminy tak Rada jak i Wójt mają obowiązek działać w zakresie przyznanych kompetencji dla dobra wspólnoty. Skoro Rada, czemu skarga nie zaprzecza, dysponowała informacją o braku zabezpieczenia w budżecie pełnych środków koniecznych dla rozstrzygnięcia i realizacji przetargu, a nie podjęła żadnych działań w celu ich zabezpieczenia, to nie może czynić wyłącznie odpowiedzialnym za ten stan organu wykonawczego.

Z powyższego wynika, że Kolegium rozstrzygnięcie nadzorcze oparło nie tylko na wyniku finansowym odzwierciedlonym w sprawozdaniu, ale także poddało analizie przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym w zakresie wydatków inwestycyjnych, rozważając czy odpowiedzialnością za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet, czy też przyczyną są obiektywne uwarunkowania. Tym samym, jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut skargi, iż organ nadzoru - stwierdzając nieważność uchwały - koncentrował się wyłącznie na przesłance, że budżet został wykonany po stronie dochodów i wydatków. Analiza protokołu sesji absolutoryjnej potwierdza stanowisko Kolegium, że zastrzeżenia radnych zgłaszane na sesji koncentrowały się też na innych zagadnieniach, nie zawsze dotyczących wykonania budżetu, np. wadliwego zaprojektowania i nieudostępnienia radnym projektu chodnika w miejscowości Bęczków oraz Leszczyny, partycypacji powiatu w kosztach, niezasadnej przebudowy drogi w Leszczynach.

Rada, podejmując uchwałę w przedmiocie absolutorium dysponowała uchwałą z dnia 22 kwietnia 2013 r. Nr 2095/2013 II Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach, pozytywnie opiniującą sprawozdanie z wykonania budżetu za 2012 r. oraz uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Nr 2120/2013 z dnia 14 czerwca 2013 r. pozytywnie opiniującą wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Górnie w sprawie nieudzielenia Wójtowi absolutorium Jakkolwiek opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej zarówno pozytywnie opiniująca sprawozdanie z wykonania budżetu jak i dotycząca wniosku komisji rewizyjnej może mieć wpływ na ocenę absolutoryjną, to podkreślić należy, że opinie te nie mają charakteru opinii wiążących i nie zwalniają organu stanowiącego gminy od przeprowadzenia ustaleń w zakresie przyczyn rozbieżności pomiędzy budżetem zaplanowanym a wykonanym oraz oceny czy rozbieżnościami tymi można obciążyć organ wykonujący budżet, szczególnie w sytuacji, gdy Rada dysponowała wiedzą, że uchwała z dnia 14 czerwca 2013 r. została przez Wójta zaskarżona.

Reasumując, Kolegium w sposób uprawniony uznało, iż brak było merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny przez Radę Gminy wykonania budżetu za 2012 r. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że radni przy ocenie wykonania budżetu, oceniając stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do planowanych, skoncentrowali się na niektórych wydatkach inwestycyjnych, nie rozważając jaki był ich wpływ na wielkość rozbieżności pomiędzy planem a wykonaniem. Nie dokonali też oceny, w przypadku niewykonania części zadań inwestycyjnych, przyczyn ich niewykonania, jak również ewentualnej odpowiedzialności organu wykonawczego za ten stan. Pozwalało to na stwierdzenie, że kontrola absolutoryjna została przeprowadzone wadliwie. Organ nadzoru prawidłowo zatem orzekł, zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g., o nieważności uchwały Rady Gminy w Górnie w sprawie absolutorium za 2012 r. dla Wójta Gminy Górno.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.