Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1355/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art 3 , art 7 , art 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 września 2024 r., znak SKO.Rol/4172/20/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Gminy O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z 30 lipca 2024 r., znak: RO-V.7151.2.13.2024.ŁM, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z 28 lutego 2024 r., uzupełnionego późniejszymi pismami, o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 2,6949 ha:

1. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 2,2325 ha, zaklasyfikowanych do typów siedliskowych lasów: bór mieszany wyżynny świeży oraz bór mieszany świeży, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] - obręb Ż. oraz nr [...] ,[...][...] . itd... - obręb Olkusz, wchodzących w skład wydzieleń planistycznych: 1 (1U), 2 (2MW-U i 1ZP), 3 (2MW-U), 4 (2ZP), 5 (2U, 3U-KO i 1KDD) oraz 6 (jedynie w zakresie funkcji 2KR), zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w Olkuszu, realizowanym w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu nr LII/582/2023 z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. miejscowego planu;

2. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni wynoszącej 0,4624 ha, zaklasyfikowanych do typu siedliskowego lasu bór mieszany świeży, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...] [..] - obręb Olkusz i wchodzących w skład wydzielenia planistycznego nr 6 (w zakresie funkcji 1MN), zgodnie z ww. projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w Olkuszu (...) Wnioskowany do zmiany przeznaczenia obszar przeznaczony jest pod: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony w projekcie planu symbolem MN).

Organ I instancji wskazał, że wydzielenia planistyczne będące przedmiotem decyzji zostały zaznaczone na mapach dołączonych do przedmiotowego wniosku, który stanowi załącznik do opisanej na wstępie decyzji z 30 lipca 2024 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Marszałek wskazał art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82), dalej: "u.o.g.r.l.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał i wyjaśnił treść stosowanych przepisów prawa, stan zalesienia Gminy Olkusz (46%) oraz jej sytuację demograficzną wraz z prognozami do roku 2045.

Uzasadniając zgodę w pkt 1 Marszałek opisał obszary, na których zmianę przeznaczenia wyraził zgodę i zgodę tę umotywował (niewielkie obszary położone na skraju większego kompleksu leśnego, obszary niezalesione, umożliwienie rozwoju gospodarki na obszarze gminy, lokalizacja gruntów w pobliżu istniejącej sieci komunikacyjnej, brak znaczących strat w leśnictwie, poprawa układu drogowego na terenie gminy, wykonywanie obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji).

Wskazał, że znaczna część tych obszarów uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne podczas procedowania poprzednich aktów prawa miejscowego i że gmina nie posiada rezerw terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wnioskodawca uzyskał zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne dla całego tego obszaru.

Z kolei uzasadniając brak zgody w pkt 2 organ I instancji wskazał m.in., że część obszaru oznaczonego nr 6 przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale teren ten wchodzi w skład większego kompleksu leśnego, a zmiana jego przeznaczenia na cele nieleśne spowoduje trwały podział tego kompleksu. W ocenie organu zwarte obszary lasów należy chronić jako całość i zapobiegać ich rozdrabnianiu oraz przeznaczaniu pod tereny zurbanizowane. Gmina posiada rezerwę gruntów rolnych słabszych klas i nieużytków, a zatem zasadne jest wykorzystywanie na cele mieszkaniowe w pierwszej kolejności tych właśnie gruntów. Wnioskodawca nie wskazał w swojej argumentacji konkretnych powierzchni gruntów, które w jego ocenie nie nadają się do wykorzystania. W ocenie organu I instancji samo sąsiedztwo terenów już zainwestowanych, a także oczekiwania mieszkańców, nie są wystarczającymi przesłankami do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zwrócił też uwagę, że nie ma potrzeby poszerzania rezerwy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uwagi na spadek liczby mieszkańców gminy.

W rozdzielniku decyzji wskazano: "Otrzymują: 1. Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz – wysyłka elektroniczna ePUAP". Decyzję doręczono drogą elektroniczną adresatowi określonemu jako: "Urząd Miasta i Gminy w Olkuszu".

Odwołanie od pkt 2 ww. decyzji Marszałka z 30 lipca 2024 r. złożyła "Gmina Olkusz, w imieniu której działa Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz". Strona odwołująca się była reprezentowana przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa (do reprezentowania Gminy Olkusz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie i sądami administracyjnymi) udzielił Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz.

W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że rolą organu jest jedynie kierowanie się zasadą ochrony gruntów leśnych, podczas gdy powinien on dokonać oceny korzyści ekonomicznych oraz słusznie pojętego interesu społecznego. Zarzucono brak analizy argumentacji organu planistycznego przy wydawaniu decyzji. Wskazano dalej, że grunty, które nie otrzymały zgody na zmianę przeznaczenia, położone są w granicach administracyjnych miasta Olkusza, w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z dostępem do drogi publicznej, infrastruktury technicznej i infrastruktury społecznej, że dotycząca tych gruntów projektowana zabudowa jest wypełnieniem luki budowlanej na długości ok. 80 m i że teren ten jest wskazany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków w zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz. Powołano się również na pozytywną opinię Małopolskiej Izby Rolniczej w postępowaniu. Zarzucono naruszenie granic uznania administracyjnego.

Strona odwołująca się nie zgodziła się z argumentami organu dotyczącymi: przerwania kompleksu leśnego, przerwania korytarza migracyjnego zwierząt, posiadania przez Gminę Olkusz dostatecznej ilości terenów budowlanych w gminie oraz możliwości wykorzystania gruntów słabszych klas. Podniosła, że połączenie kompleksów może być realizowane poprzez tereny położone po południowej stronie projektowanej zabudowy mieszkaniowej, poprzez tereny wolne od zabudowy, rolne i w dużej mierze zadrzewione. Grunty te chronione są przed zabudową poprzez ustalenie zakazu inwestowania w tym terenie i objęcia ich strefą ochrony krajobrazu otwartego i wartościowych wnętrz. Podniesiono również, że w trakcie sporządzania opracowań planistycznych zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się szereg wymagań i ochrona gruntów rolnych i leśnych jest jedynie jednym z tych wymagań, i należy brać pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walory krajobrazowe, wymagania ochrony zdrowia bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

Zdaniem strony odwołującej się zaniechano oceny wniosku z punktu widzenia zasad wyrażonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych. Strona odwołująca się nie zgadza się z tym, że sąsiedztwo zabudowy, a tym samym istniejąca infrastruktura techniczna (media, droga) i społeczna (szkoły, przychodnie, tereny rekreacyjne), nie są wystarczającą przesłanką do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Argument, że nowe tereny zabudowy mieszkaniowej należy planować na nieużytkach lub gruntach rolnych słabszych klas jest zrozumiały pod warunkiem, że takie grunty będą spełniać warunki, a w sytuacji przedmiotowego planu miejscowego brak jest nieużytków, czy gruntów rolnych słabszych klas, które w zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz można byłoby przeznaczyć do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 25 września 2024r. znak SKO.Rol/4172/20/2024, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Olkusz, działając na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2, a także art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a.", umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wniesienie odwołania skutkuje ponownym rozpatrzeniem sprawy, bez względu na zakres zaskarżenia decyzji. W postępowaniu odwoławczym organ administracji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie tylko kontroluje argumenty podniesione w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i wymaga uzyskania zgody marszałka województwa.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej "u.p.z.p." wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra, a przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, która jest wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l.).

Stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l.). Decyzja wyrażająca zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych wydawana jest w ramach postępowania służącego przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda taka jest warunkiem koniecznym odlesienia (odrolnienia) terenu w miejscowym planie. Jednocześnie organy samorządu terytorialnego mogą z uzyskanej zgody nie skorzystać, odstępując od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) w planie miejscowym.

Kolegium skoncentrowało się w sprawie na kwestii legitymacji do złożenia odwołania. Wskazało, że zagadnienie legitymacji odwoławczej musi być zawsze wyjaśnione, gdyż jej istnienie jest warunkiem wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Z art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania.

Organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania jest Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz, który na podstawie art. 7 ust. 3 o.g.r.l. jest wyłącznie uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o przeznaczenie gruntów leśnym na cele nieleśne.

Odwołanie złożono jednak w imieniu Gminy Olkusz, przedstawiając pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy Olkusz w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium.

Nie ma tożsamości między gminą a wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, a jej organem jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), dalej "u.s.g.".

Kolegium stwierdziło zatem brak legitymacji Gminy Olkusz do złożenia odwołania w sprawie. Podsumowało, że w przypadku oczywistego braku legitymacji do złożenia odwołania organ wydaje postanowienia z art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności odwołania. W przypadku, gdy weryfikacja legitymacji odwoławczej wymaga przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających, negatywne w tej mierze stanowisko organu winno przybrać formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 września 2024 r. znak SKO.Rol/4172/20/2024, wniosła "Gmina Olkusz (...) w imieniu której działa Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz reprezentowana przez radcę prawnego".

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to na skutek błędnej wykładni następujących przepisów art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 1 u.s.g., polegającą na uznaniu, że w sprawach należących do zadań własnych gminy, w których odrębne postępowania inicjuje jej organ wykonawczy, gmina nie posiada statusu strony, przez co nie jest uprawniona do składania środków odwoławczych od decyzji wydawanych na potrzeby realizacji zadania własnego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem strony skarżącej, jakkolwiek zgodnie z art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to jednak organ II instancji nie zauważył, że w tym przypadku wniosek wójta dotyczy realizacji zadań własnych gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 ust 1 pkt 1 u.s.g.

Skarżąca podniosła, że w sprawach, w których wójt podejmuje czynności zmierzające do realizacji zadań własnych gminy, status strony przysługuje tej gminie, co potwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1653/19. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach u.p.z.p. oraz u.s.g.

Podobny problem z oznaczeniem stron postępowania ujawnił się na tle wykładni art 24 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 5 K.p.a. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte w wyroku NSA z 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 827/12. W postępowaniu uzgodnieniowym, dotyczącym projektu studium albo projektu planu miejscowego, uprawnionym do kwestionowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego zapadłego w wyniku rozstrzygnięcia zażalenia gminy na postanowienie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 106 § 5 K.p.a. jest tylko gmina, a nie organ uzgadniający. Mimo, że organem uzgadniającym jest wójt (burmistrz, prezydent), to gmina jest uprawniona do składania środków zaskarżenia.

Powyższe poglądy co do oznaczenia stron postępowania zostały podzielone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1073/17, skoro sąd ten rozpatrzył skargę Gminy Olkusz, a nie Burmistrza, na postanowienie SKO w Krakowie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym (wówczas) WSA uchylił zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego.

Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r. sygn. IV SA/Wa 1559/20 przedstawiono sens wprowadzenia art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., który polega na tym, że w tym postępowaniu w sposób restrykcyjny wykluczono udział osób najbardziej zainteresowanych, tj. właścicieli nieruchomości, której potencjalna zmiana może dotyczyć oraz organizacji społecznych. Następnie WSA w Warszawie stwierdził, że w u.o.g.r.l. wskazano jedynie na wójta, przyznając mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy u.o.g.r.l. kompetencję tę w zakresie gruntów leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny.

Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie, jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny w tym postępowaniu - z woli prawodawcy – ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa miejscowego i daje jej możliwość wprowadzenia konkretnych rozwiązań planistycznych w uchwalanym planie.

Przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. nie dają podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych, przez organ wykonawczy gminy.

Art. 30 ust. 1 u.s.g. określa kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Przy tym nie stanowi podstawy do samodzielnego kreowania zadań wójta jako organu gminy, rozumianego zarówno jako podmiot prawa publicznego, jak i prywatnego. Wójt zobowiązany jest również do realizacji zadań gminy, które zostały nań nałożone przepisami prawa, przy czym nigdy nie realizuje ich we własnym zakresie, lecz w imieniu i na rzecz gminy.

W literaturze i orzecznictwie podkreśla się samodzielność wójta w zakresie zadań gminy, oczywiście przy zachowaniu wymaganego ustawowo podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym i stanowiącym (radą).

Rada gminy nie może zastępować wójta i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została mu powierzona, z czym mamy do czynienie na tle sprawy administracyjnej wywołanej wnioskiem leśnym.

Strona skarżąca podkreśliła, że w przypadku, gdy wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami szczególnymi, działa on jako organ niezależny od rady, która tym samym nie jest władna ingerować w zakres jego zadań i kompetencji wynikający z tych przepisów, ale nadal w imieniu i na rzecz gminy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne, które jest dzielone między dwa organy gminy: wójta i radę, pierwszy działa do dnia sporządzenia i przedłożenia projektu aktu planistycznego, a druga dopiero po przedłożenia projektu takiego aktu. Gmina dysponuje wprawdzie bardzo szerokim zakresem władztwa planistycznego i jest uprawniona do względnie swobodnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.s.g.), jednak akty realizacji tej polityki muszą być stanowione w zgodzie z regułami, zasadami i wartościami ustawowymi. Gmina w procesie planistycznym, który jak wskazano powyżej realizowany jest przez organy, musi także mieć na względzie liczne obowiązki wynikające z norm celowych ograniczających zakres swobody planistycznej.

Mając na uwadze powyższe, dokonując oznaczenia strony w sposób wskazany w odwołaniu, zdaniem strony skarżącej uwzględniono zarówno wymogi powyższego przepisu, jak też wskazane powyżej poglądy sądowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. stroną postepowania o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, a nie gmina. Właśnie w tym celu, aby rozwiać wszelkie wątpliwości w tej kwestii, dodano ust. 3a w artykule 7 u.o.g.r.l. nowelizacją z 8 marca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r, poz. 503). Zdaniem Kolegium potwierdza to uchwała 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. II OPS 1/13.

Według Kolegium nie wydaje się, aby w powołanym w skardze wyroku z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1653/19, NSA rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do reprezentowania interesu wspólnoty samorządowej, czyniąc stroną postępowania nie tylko organ wykonawczy gminy, ale również gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca zawarła wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ również zawnioskował o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W konsekwencji sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia, bowiem stanowi przejaw nadmiernego formalizmu organu odwoławczego, który w istocie zamyka stronie prawo do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy gmina ma legitymację do wniesienia środka zaskarżenia w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy ust. 3 tego przepisu wyrażenie zgody (w tym przypadku marszałka województwa – stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy) następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl art. 7 ust. 3a stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z treści tego ostatniego przepisu Kolegium wywiodło, że tylko i wyłącznie wójt, burmistrz albo prezydent miasta mają legitymację do występowania w charakterze strony i w konsekwencji odwołanie złożone przez Gminę (reprezentowaną przez Burmistrza), nie może zostać rozpoznane, a postępowanie odwoławcze w takiej sytuacji należy umorzyć.

Zdaniem Sądu wniosek ten jest błędny. Ust. 3a został do art. 7 u.o.g.r.l. dodany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503) z dniem 26 maja 2013 r. Z uzasadnienia projektu tej ustawy, dostępnego na stronie sejmu (https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=688) wynika, że "Zmiana powyższa ma na celu zwiększenie przejrzystości dotychczasowych przepisów oraz rozwianie wątpliwości pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez jednoznaczne określenie podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowanego w art. 7 ust. 2 ustawy."

W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wyjaśniono, że chodzi o wątpliwości związane z ewentualnym udziału w omawianej procedurze właścicieli poszczególnych gruntów: "w wyniku rozbieżności interpretacyjnych art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie pojęcia "interesu prawnego" podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy przyznające legitymację procesową w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, również właścicielom i użytkownikom wieczystym gruntów objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia. W konsekwencji mamy obecnie do czynienia z chaosem orzeczniczym i brakiem jasności w stosowaniu norm prawnych w przedmiotowej kwestii. (...) wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jest konieczne. Skrajnie odmienne rozstrzygnięcia sądów w sprawach zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, toczących się w trybie procesu uzgodnieniowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawiają, iż niezbędne jest wprowadzenie ustawowego zapisu, który spowoduje definitywne zakończenie toczących się sporów. Ponadto wskazane jest takie dostosowanie prawa, które umożliwi szybkie uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego skutecznie programującego przestrzeń, a nie tylko podporządkowującego się żądaniom właścicieli i inwestorów."

W uzasadnieniu projektu ustawy zawarto również rozważania dotyczące kompetencji gminy w procedurze planistycznej: "Pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) było wyraźną wolą ustawodawcy, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być realizowana jedynie w granicach dozwolonych prawem. Art. 7 Konstytucji RP przewiduje bowiem regułę, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa."

Jak wynika z powyższego, wprowadzenie ust. 3a do art. 7 u.o.g.r.l. miało na celu rozwianie powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do legitymacji właścicieli poszczególnych gruntów w omawianej procedurze. Z kolei przytoczone wyżej rozważania co do przyznanego gminie – a nie jej organowi wykonawczemu – władztwa planistycznego, wskazują, że nie było celem ustawodawcy ograniczanie uprawnień gminy do zaskarżenia wydanego w tej procedurze rozstrzygnięcia. W świetle art. 17 u.p.z.p. określone zadania w procedurze planistycznej przysługują organowi wykonawczemu gminy, natomiast samo uchwalenie planu miejscowego jest zadaniem organu stanowiącego. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości Sądu, że jest to jedynie rozdział poszczególnych kompetencji w ramach zadania, które jest zadaniem własnym gminy, a nie któregokolwiek z jej organów. Wynika to wprost z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. Powyższą konkluzję potwierdza brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego.

Mając na względzie tak szeroko określone kompetencje gminy, a także uwzględniając podział kompetencji w procedurze planistycznej pomiędzy jej poszczególne organy, zaskarżona decyzja jawi się jako przejaw nadmiernego formalizmu.

Rację ma zatem strona skarżąca wskazując, że w sprawach, w których wójt podejmuje wobec podmiotów zewnętrznych czynności zmierzające do realizacji zadań własnych gminy, status strony przysługuje również tej gminie, nawet w świetle jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. Celem wprowadzenia tego przepisu nie było bowiem wyeliminowanie gminy spośród kręgu stron postępowania, lecz rozstrzygnięcie powstałych wcześniej wątpliwości co do możliwości uczestnictwa w tej procedurze właścicieli poszczególnych gruntów, czy też np. organizacji społecznych.

Powyższej konkluzji nie zmienia prawdziwe skądinąd twierdzenie organu II instancji, że nie ma tożsamości między gminą a wójtem, burmistrzem czy prezydentem miasta, skoro gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, a jej organem wykonawczym jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta.

Odnosząc się końcowo do powołanej w odpowiedzi na skargę uchwały NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. II OPS 1/13, należy zauważyć, że jak trafnie wskazało samo Kolegium, w uchwale tej NSA stwierdził m.in., iż brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych przez inne podmioty, nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.). Argument ten jednakże nie może stanowić w tym przypadku uzasadnienia dla próby dopuszczenia do udziału w postępowaniu - jako stron – właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1806/11, 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1882/10, 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1017/09).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium rozpozna merytorycznie sprawę w II instancji w wyniku skutecznie wniesionego odwołania przez Gminę Olkusz reprezentowaną przez Burmistrza.

Umarzając postępowanie odwoławcze SKO w sposób wadliwy zinterpretowało art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w zw. z art. 28 K.p.a. i w konsekwencji błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

W tej sytuacji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Na marginesie Sąd wskazuje, że WSA w Krakowie wyrokiem z 17 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1356/24 orzekał w analogicznej do niniejszej sprawie, również uchylając decyzję Kolegium umarzającą postępowanie odwoławcze. Wobec tego Sąd zgadzając się w pełni z przyjętym w tym judykacie stanowiskiem, posiłkował się w przedmiotowym uzasadnieniu zawartą w jego uzasadnieniu argumentacją.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składają się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).