Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 969/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 902/20 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 lutego 2020 r. nr PORZI.503.190.2018.AF.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. Sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 902/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę F. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 lutego 2020 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F. Sp. z o.o. w P., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę przez Sąd postępowania przeprowadzonego przed Organami obu instancji, przejawiającą się w przyjęciu, że ustalenia poczynione przez Organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzą do stwierdzenia, że prawidłowym powinno być cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" podczas gdy, Organy obu instancji zaniechały podjęcia działań niezbędnych w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło Organ I i II instancji do pominięcia faktów i dowodów mających znaczenie w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Sąd I instancji w sposób całkowicie nieuprawniony "przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej" (str. 9. uzasadnienia zaskarżonego wyroku), przy czym to właśnie ustalenia faktyczne były kwestionowanie przez w skardze - i w tym zakresie kontrola sądowa nie została przeprowadzona w sposób rzetelny.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że WSA w Warszawie całkowicie pominął w swoich rozważaniach to, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana po upływie 2 lat od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a obie decyzje dotyczyły kontroli przeprowadzonej w 2016 r., dotyczącej zdarzeń, które miały miejsce w latach 2014-2014. Sąd winien mieć przecież na uwadze gwarancje prawne dla strony postępowania, prowadzącej działalność w oparciu o badane w toku postępowania zezwolenie.

Co do sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy obu instancji w sposób prawidłowy i kompletny przeprowadziły postępowanie dowodowe, podczas gdy w niniejszej sprawie nie przeprowadzono kompletnego postępowania dowodowego na skutek uznania, że:

a) dowód z przesłuchania świadka Pani D. O. pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kiedy prawidłowym powinno być dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, w szczególności na okoliczność:

- tego w jakich okolicznościach doszło do przeprowadzenia kontroli doraźnej w aptece "[...]" przy ul. G. [...] w P.,

- przyczyn wszczęcia i prowadzenia tej kontroli,

- okoliczności i przyczyn wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki,

- okoliczności, w jakich podejmowane były czynności kontrolne, wyjaśniające i dowodowe wobec Odwołującej przez poszczególnych inspektorów farmaceutycznych,

- udziału świadka w podejmowaniu ww. działań oraz samodzielności podejmowanych czynności,

- celu prowadzenia kontroli i postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki,

- udziału Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego G. P. w tym postępowaniu i jego wpływu na bieg postępowania;

b) dowód z przesłuchania świadka Pani A. J. pozostawał bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kiedy prawidłowym powinno być dopuszczenie dowodu z zeznań świadka w szczególności na okoliczność:

- powstania protokołu reklamacyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r.,

- przebiegu procedury reklamacyjnej objętej tym protokołem,

- udziału P. Sp. z o.o. w procedurze reklamacyjnej,

- sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej;

c) dokument w postaci "Protokołu reklamacyjnego do dostawy hurtowni w H. Sp. z o.o." został rzetelnie zbadany przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jak i Głównego Inspektora Farmaceutycznego, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie doszło do nierzetelnego zbadania dokumentu w postaci protokołu reklamacyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r. przypisanego do faktury nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., mającego potwierdzać, że apteka dokonała sprzedaży do hurtowni farmaceutycznej: P. Sp. z o.o. [...], z uwagi na fakt, że skarżąca kasacyjnie wyjaśniła szczegółowo dlaczego dokument ten jest nierzetelny i nie może być podstawą ustalenia, że doszło do sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, a okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy wobec kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie w ogóle faktu dokonywania sprzedaży do takich podmiotów, a m.in. te okoliczności spowodowały, że organ II instancji dokonał w rezultacie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i przyjął, że sprzedaż produktów leczniczych na podstawie faktur \/AT wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nastąpiła na rzecz hurtowni farmaceutycznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że prawidłowym jest oddalenie skargi.

Co do utraty rękojmi koniecznej dla prowadzenia apteki ogólnodostępnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9 w zw. z art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.f.) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie utraciła rękojmię konieczną do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co miało być wynikiem:

- sprzedaży produktów leczniczych w ilościach hurtowych, co przeczy podstawie funkcjonowania apteki ogólnodostępnej;

2. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9 w zw. z art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego poprzez błędne uznanie przez Sąd, że zasadnym było zastosowanie ww. przepisów Prawa farmaceutycznego i tym samym, że zasadnym było przyjęcie, że zachodzą podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a to poprzez ustalenie, że skarżąca kasacyjnie przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, a to na skutek niedawania przez skarżącą kasacyjnie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co miało być wynikiem:

- sprzedaży produktów leczniczych w ilościach hurtowych, co przeczy podstawie funkcjonowania apteki ogólnodostępnej:

3. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego poprzez błędne uznanie przez Sąd, że zasadnym było zastosowanie ww. przepisów prawa farmaceutycznego i tym samym, że zasadnym było przyjęcie, że zachodzą podstawy do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a to poprzez ustalenie, że skarżąca kasacyjnie przestała spełniać warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, a to na skutek niedawania przez skarżącą kasacyjnie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, podczas gdy stwierdzone przez organy obu instancji uchybienia - o ile w ogóle wystąpiły:

a) miały charakter jednostkowy i dotyczyły 2012 r. oraz 2014 r., zaś po tym czasie skarżąca kasacyjnie prowadziła działalność gospodarczą z zachowaniem wszelkich przepisów prawa odnoszących się do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co winno skutkować ustaleniem, że rękojmię taką w chwili wydawania zaskarżonej decyzji (na nowo) posiadała - a zatem stan, w którym możliwe byłoby cofnięcie zezwolenia ustał;

b) dotyczyły F1. Sp. z o.o. a nie skarżącej kasacyjnie, zaś prezes zarządu F. Sp. z o.o. nie pełnił tej funkcji w 2012 r.. a sam fakt przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może być podstawą (automatyczną) do przeniesienia odpowiedzialności administracyjnej za niezachowanie warunków prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia apteki ogólnopolskiej, w tym szczególnej podstawy jaką jest utrata rękojmi prowadzenia apteki;

c) nie dotyczyły działań podejmowanych przez aktualną prezes zarządu F. Sp. z o.o., reprezentującą osobę prawną, która posiada zezwolenie.

II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd, będące następstwem dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, że F1. Sp. z o.o. w ramach prowadzonej apteki ogólnodostępnej dokonywała hurtowej sprzedaży produktów leczniczych, podczas gdy taka działalność nie miała miejsca, a zatem podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie było.

Co do utrudniania wykonywania czynności urzędowych przez Inspekcję Farmaceutyczną skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 2 Prawa farmaceutycznego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym błędne uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiała na żądanie organu wskazanych przez niego dokumentów (faktur VAT), mimo iż:

- w działaniu skarżącej kasacyjnie brak cech uprawniających do takiej oceny, bowiem skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazała, że dokumentów nie posiada, udzielała odpowiedzi na każde wezwanie organu,

- a nadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązek posiadania tych dokumentów - zgodnie z twierdzeniami organu co do okresu, przez który dokumenty te należy posiadać - już nie istniał.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 25 września 2024 r. skarżąca kasacyjnie zaprezentowała ostateczne stanowisko w sprawie oraz nadesłała opinię prawną dotyczącą postępowań o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przeciwko skarżącej spółce, dotyczącą zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 101 pkt 4 i art. 104a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz konstytucyjności praktyki ich wykładni i stosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tym miejscu należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej (zarówno dotyczące prawa procesowego, jak i materialnego) w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym godzi się podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Niezasadne są zarzuty skarżącej kasacyjnie, które dotyczyły naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., który to przepis zawiera cztery paragrafy, jednakże mając na uwadze treść poszczególnych paragrafów tego przepisu i zarzutów skargi kasacyjnej, chodzi zapewne o § 1 tego artykułu, stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2191/12 oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., II OSK 314/14- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w kwestii nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącą. Okoliczności sprawy wskazują, że odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu było zasadne, bowiem nie mogłoby powodować zmiany ustaleń faktycznych.

Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd, że podejmowanie dodatkowych czynności dowodowych w postaci przesłuchania świadków nie miałoby wpływu na treść decyzji, a prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.

Oznacza to, że okoliczności faktyczne sprawy ustalone zostały w sposób prawidłowy, na podstawie wszechstronnego rozważenia całokształtu zebranego materiału dowodowego. Okoliczności te są jednoznaczne, natomiast cofnięcie zezwolenia było wynikiem ich prawnych następstw, tj. ich oceny.

Jak zasadnie zauważyły zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji w realiach przedmiotowej sprawy o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą świadczyły: sprzedaż przez Aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o. oraz realizacja zapotrzebowań wystawionych przez zakłady lecznicze: Przychodnia Specjalistyczna O., Przychodnia Specjalistyczna P. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G., obejmujących produkty lecznicze, nieznajdujące się w wykazie produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym rodzajem świadczenia zdrowotnego oraz w ilościach wykluczających, w świetle doświadczenia życiowego, ich przeznaczenie wyłącznie w celu bezpośredniego zastosowania u pacjenta w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, a także utrudnianie inspektorom prowadzącym kontrolę wykonywanie czynności urzędowych, z uwagi na brak przedłożenia przez spółkę, na wyraźne żądanie inspektorów przeprowadzających kontrolę apteki, wskazanych przez nich faktur VAT, do których posiadania, zgodnie z przepisami prawa, spółka była zobowiązana.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął odnośnie kwestii sprzedaży przez Aptekę produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o., że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych, innej apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że ustanowienia w art. 86a p.f. wprost zakazu tzw. "odwróconej dystrybucji" nie można odczytywać jako normatywnej zmiany jakościowej, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Wprowadzenie art. 86a zasadnie jest traktowane jako zmiana w istocie o charakterze klaryfikacyjnym i redakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r. II GSK 3320/16 i powołane tam poglądy doktryny).

Następnie wskazać należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że przed wprowadzeniem wskazanej wyżej zmiany (tj. art. 86a p.f.) kwestie obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia regulował art. 37ap Prawa farmaceutycznego - zawarty w rozdziale 2b "Przepisy ogólne w sprawie działalności objętych zezwoleniami". Zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Stosownie zaś do art. 101 p.f. - regulującego przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, m.in. gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki (art. 101 pkt 4).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega kwestii, że wymóg rękojmi należytego prowadzenia apteki jest warunkiem, jaki przedsiębiorca musi spełniać nie tylko na etapie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia, ale także w czasie prowadzenia apteki. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że wymóg dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki to jeden z warunków prowadzenia apteki, niespełnienie którego dawało podstawy do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap p.f.

Pojęcie "rękojmi należytego wykonywania zawodu" oznacza całość zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu, składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego oraz cechy takie, jak m.in. prawość, uczciwość także w życiu zawodowym. "Rękojmię należytego prowadzenia apteki" daje pomiot, zachowanie którego świadczy o przestrzeganiu ustawowych zasad prowadzenia określonego rodzaju działalności. Obowiązki nałożone na ten podmiot przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich prowadzący aptekę może poruszać się prowadząc tę reglamentowaną działalność. Pojęcie "rękojmi należytego wykonywania zawodu" to zagwarantowanie, że z racji posiadanych cech zawód ten będzie wykonywany prawidłowo. Także będący osobą prawną podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi posiadać tego typu cechy (wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II GSK 367/20).

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie naruszeń przez podmiot prowadzący aptekę przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne przy jej prowadzeniu, winno być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia wymogu rękojmi należytego prowadzenia apteki. Istotnie, zgodnie z art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W myśl zaś art. 103 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy.

Wobec regulacji zawartych w przytoczonych wyżej przepisach, a to art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 i art. 103 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. zasadne jest jednak przyjęcie, że ustawodawca - wskazując na przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego cofnięcia zezwolenia - odróżnia uchybienia podlegające usunięciu, nieusunięcie których może skutkować cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki (fakultatywnie), od uchybień świadczących o utracie przez podmiot prowadzący aptekę rękojmi należytego jej prowadzenia i skutkujących obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Stosownie do treści art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, zasadą jest, że w aptekach ogólnodostępnych prowadzony jest obrót detaliczny produktami leczniczymi.

Art. 72 ust. 1 p.f. stanowił, że obrót hurtowy produktami leczniczymi mogą prowadzić wyłącznie określone tym przepisem podmioty, w tym hurtownie farmaceutyczne. Z treści powołanej regulacji trafnie zatem wywiedziono, że ustawodawca wykluczył możliwość prowadzenia obrotu hurtowego produktami leczniczymi przez apteki. Ustawodawca w art. 72 ust. 3 zdefiniował przy tym obrót handlowy jako: wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2.

Art. 87 ust. 2 p.f. jednoznacznie wskazuje, że apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8; 2) wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2.

Ponadto, skoro w myśl art. 96 ust. 1, produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: 1) na podstawie recepty; 2) bez recepty; 3) na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów - to nie powinno budzić wątpliwości, że prowadzenie przez aptekę działań innego typu, "z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności" (art. 72 ust. 3) nie są dopuszczalne.

W tym stanie rzeczy naruszanie prawem określonych zasad działania apteki ogólnodostępnej nie może być uznane tylko za uchybienia co najwyżej należące do kategorii uchybień objętych normą art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż podmiot prowadzący wadliwie aptekę, tzn. z naruszeniem norm określających zasady prowadzenia tej reglamentowanej działalności, nie daje gwarancji prowadzenia apteki zgodnie z przepisami prawa. Stwierdzenie istnienia rękojmi lub jej braku jest kwestią oceny dokonywanej w oparciu o informacje na temat predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania się zainteresowanego, przy uwzględnieniu charakteru działalności zawodowej. Przesłanką utraty rękojmi jest naruszenie prawa i określonych warunków dotyczących prowadzenia apteki. Natomiast brak rękojmi jest wystarczającym powodem cofnięcia zezwolenia.

Trafnie zauważył także WSA, iż zebrany materiał dowodowy istotnie potwierdza, że w ramach prowadzonej przez skarżącą apteki miała miejsce sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez P. Sp. z o.o. Ewidentnie świadczy o tym treść dokumentu w postaci "Protokołu reklamacyjnego do dostawy w H. Sp. z o. o. z dnia 17 grudnia 2014 r. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że co prawda skarżąca podnosi, iż dniu 30 grudnia 2014 r. została sporządzona nota korygująca nr [...] (przedłożona na etapie postępowania przed organem kontrolnym), w której nastąpiło prawidłowe określenie nabywcy, tj. C. Sp. z o.o. a wskazanie w fakturze pierwotnie wystawionej, że nabywcą jest hurtownia farmaceutyczna jest tylko i wyłącznie omyłką. Jednakże analizując treść ww. protokołu reklamacyjnego, po pierwsze widać, że jest on sporządzony na gotowym druku, gdzie komputerowo ujęto w tabeli jako odbiorcę właśnie samą hurtownię, a rubryka: "dostawca" została pozostawiona do wypełnienia każdorazowo ręcznie. Po drugie, protokół ten opatrzony jest pieczątką podmiotu P. Sp. z o. o. [...] a nie C. Sp. z o.o. Co więcej, w rubryce "Data, pieczątka i podpis osoby wyjaśniającej reklamację" widnieją dane skarżącej czyli F. Sp. z o.o. Jednocześnie w protokole brak jest jakichkolwiek uwag poczynionych przez osobę reprezentującą spółkę, chociażby odnośnie niezasadności żądania reklamacji przez podmiot, któremu skarżąca, jak podkreśla, reklamowanych leków nie dostarczyła. Tego typu niezgodność pomiędzy wystawcą faktury a podmiotem reklamującym prawidłowość wykonanej na jej podstawie dostawy, była przecież ewidentnie widoczna. Pomimo tego, skarżąca oczywiście nieuzasadnionej reklamacji nie kwestionowała. Zgodzić należy się więc z organem, że to P. Sp. z o.o. [...] w W. a nie C. Sp. z o.o., była odbiorcą dostarczanych z Apteki leków.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w rezultacie istotnie działanie spółki – jako naruszające wymogi art. 72 ust. 3 oraz art. 88 ust. 5 pkt 5 p.f. – wyczerpało znamiona "odwróconego łańcucha dostaw", co skutkowało utratą wymaganej rękojmi należytego prowadzenia apteki i w konsekwencji obligowało organy do podjęcia decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości NSA, że z przedstawionych dokumentów wynika, że Apteka (oprócz wskazywanej wyżej sprzedaży do hurtowni) dodatkowo wielokrotnie zrealizowała także zapotrzebowania na znaczne ilości leków wpływające w krótkim okresie czasu dla przychodni lekarskich co wskazuje, że produkty lecznicze objęte zamówieniami nie były przeznaczone dla podmiotów zamawiających, do wykonywania ich działalności leczniczej.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że Spółka powinna w opisywanych okolicznościach powziąć podejrzenie co do pozorowanego nabywania produktów leczniczych przez podmioty zgłaszające zapotrzebowania, w niniejszej sprawie był to zamiar faktycznej sprzedaży leków do hurtowni farmaceutycznej. Skarżąca dokonała wskazanej sprzedaży na znaczną kwotę i znaczną ilość produktów leczniczych, tym samym jej działalność prawidłowo została uznana przez organ za obrót hurtowy produktów leczniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z poglądem skarżącej, że apteka w świetle przepisów p.f. jest jedynie biernym wykonawcą przedłożonych jej przez podmioty lecznicze zapotrzebowań. Wskazać należy, że skarżąca jako przedsiębiorca prowadzący aptekę poprzez fachowy personel, powinna mieć świadomość tego, jakie produkty lecznicze są przedmiotem realizowanego obrotu aptecznego i zapotrzebowań.

Co więcej, przedsiębiorca mógł samodzielnie sprawdzić, czy podmiot przedstawiający zapotrzebowanie wykonuje działalność leczniczą i jaki jest rodzaj świadczeń zdrowotnych udzielanych przez zakład leczniczy podmiotu leczniczego.

Z powyższych względów uznać należało, że w sytuacji, kiedy realizowane przez aptekę zapotrzebowania dotyczą znacznych ilości produktów leczniczych wydawanych na receptę, refundowanych, a ich przeznaczenie lub ilość nie uzasadnia doraźnego zastosowania w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, a podmiot wykonujący działalność leczniczą prowadzi jednocześnie hurtownię farmaceutyczną, przedsiębiorca powinien powziąć podejrzenie co do legalności i możliwości pozorowanego nabywania produktów leczniczych. Rzeczywistym powodem ich nabywania może być bowiem zamiar faktycznej sprzedaży przez hurtownię.

Nie wspominając o kontroli formalnej zapotrzebowań, farmaceuta i technik farmaceutyczny mogą odmówić wydania produktu leczniczego w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt leczniczy może być zastosowany w celu pozamedycznym lub w przypadku uzasadnionego podejrzenia co do autentyczności zapotrzebowania. Obowiązek ten wynika z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie wydawania z apteki produktów leczniczych i wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 183 poz. 1531 i z 2016 r. poz. 493). "Osoba realizująca zapotrzebowanie na produkty lecznicze (...), poza czynnościami, o których mowa w ust. 1, jest obowiązana przed ich wydaniem do sprawdzenia prawidłowości wystawienia zapotrzebowania".

Prawidłowa jest zatem ocena, że sprawdzenie prawidłowości wystawienia zapotrzebowania powinno obejmować w szczególności sprawdzenie formalnej poprawności dokumentu, zweryfikowanie uprawnienia podmiotu wystawiającego dokument do jego wystawienia, jak również tego, czy podmiot domagający się wydania wyszczególnionych produktów leczniczych jest uprawniony do zgłoszenia takiego żądania (tak np. wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II GSK 367/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją pominięcia ww. czynności, w przypadku kontrolowanej apteki, było wydanie produktów leczniczych w znacznej ilości i wartości na podstawie nieprawidłowo wystawionych zapotrzebowań, do zakładów leczniczych udzielających wyłącznie ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych.

Produkty nie powinny zatem zostać wydane z apteki na podstawie zapotrzebowania, uwzględniając skalę sprzedaży, ponieważ w dacie transakcji istniało uzasadnione podejrzenie, że trafią one faktycznie do hurtowni farmaceutycznej, naruszając tym zakaz stosowania odwróconego łańcucha dostaw, o którym mowa w art. 86a p.f.

Nietrafnie są zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, których skarżąca kasacyjnie upatruje w uchybieniu art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez ich błędne zastosowanie.

W myśl art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Stosownie zaś do art. 101 pkt 4 p.f., wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Z treści zawartych w tych przepisach regulacji należy wywieść, iż konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki zachodzi przez cały czas prowadzenia tego rodzaju działalności, a nie tylko na etapie wydawania stosownego zezwolenia. Rękojmię należytego prowadzenia apteki musi przy tym posiadać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, a także podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki. Stwierdzenie, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa - w tym warunek posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki - skutkuje cofnięciem zezwolenia. O braku zaś owej rękojmi świadczy naruszanie zasad obrotu produktami leczniczymi, ustanowionych m.in. przepisami p.f., wskazanymi w podstawach kasacyjnych.

Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Natomiast w myśl art. 68 ust. 1 p.f. obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych. Z kolei art. 72 ust. 1 p.f. wprowadza zasadę, że obrót hurtowy - zdefiniowany w ust. 3 powołanego artykułu - mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, a podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej (art. 74 ust. 1 p.f.) wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności określone prawem usługi farmaceutyczne. Przepis art. 87 ust. 2 pkt 1 p.f. wskazuje, że apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 p.f. W myśl art. 96 ust. 1 p.f. produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych na podstawie recepty, bez recepty, na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

Za całkowicie chybiony uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, a także art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9 w zw. z art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 96 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Liczne wywody skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczą także kwestii przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem kasatora nie może to być podstawą do przeniesienia odpowiedzialności za niezachowanie warunków prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia apteki, w tym podstawy jaką jest utrata rękojmi prowadzenia apteki.

Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż "Nie może być tak, że przeniesienie zezwolenia na inną spółkę powoduje przeniesienie także odpowiedzialności za działania dawne" (s. 26 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W kwestii zakresu sukcesji, o której mowa w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.s.h.) stwierdzić należy, że zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. W myśl § 2 na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Odnośnie interpretacji art. 492 § 1 i § 2 k.s.h. stwierdzić należy, że stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji odpowiada prezentowanemu przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądowi, że skoro art. 494 § 2 k.s.h. - ustanawiający sukcesję po spółce przejmowanej, w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym co do praw i obowiązków wynikających m.in. z zezwolenia przyznanego spółce przejmowanej (także związanych z tym zezwoleniem) - to znaczy, że sukcesja ta dotyczy sytuacji prawnej spółki przejmowanej. Za trafną uznać należy zatem tezę, że spółce przejmującej można przypisać skutki prawne zachowań spółki przejmowanej (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 5267/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4629/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 5266/16, z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1310/16; wyrok z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1311/19).

W tym miejscu nadmienić także należy, że kwestia wykładni art. 494 k.s.h. była również przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który - wskazując na specyfikę współczesnego obrotu gospodarczego (intensywne procesy konsolidacyjne w różnych dziedzinach gospodarki), w połączeniu z potrzebą zapewnienia skuteczności normom zakazującym w interesie publicznym szczególnie niepożądanych zachowań w gospodarce rynkowej - przyjął, że art. 494 k.s.h. należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie także zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym i nie ma podstaw do traktowania art. 494 § 1 k.s.h. jako przepisu zawierającego unormowanie ograniczone tylko do praw i obowiązków z zakresu prawa prywatnego oraz wyłącznie takich aktów administracyjnych, które przyznawały prawa spółce przejmowanej.

Zasadny jest pogląd, że "przekształceń polegających na przejmowaniu dotychczas odrębnych przedsiębiorców nie można traktować jako instrumentu służącego unikaniu odpowiedzialności z tytułu naruszenia ciążących na nich (na jednym z nich) powinności (...)" a "celem unormowania wynikającego z art. 494 § 1 i 2 k.s.h. jest ułatwienie obrotu i usprawnienie przebiegu procesów konsolidacyjnych także przez zabezpieczenie interesów pozostałych uczestników rynku (w szczególności przed pozornym zniknięciem podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie prawa)" (vide: wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SK 15/16 i powołane tam orzecznictwo - w tym wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 674/06 - oraz poglądy doktryny (A. Szumański (w:) S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja (red.), Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom IV, Warszawa 2012, s. 97 i 101; Z. Olech, M. Nowak: Regulacja sukcesji administracyjnoprawnej w kodeksie spółek handlowych, PPH 2008 nr 1, s. 39; A. Piotrowska: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych - rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 K.s.h., PPH 2003 nr 9, s. 20).

W tym stanie rzeczy stwierdzenie faktu dokonywania przez spółkę przejmowaną obrotu produktami leczniczymi, z naruszeniem zasad określonych p.f., świadczy o tym, że w rozpoznawanej sprawie ustalono okoliczności faktyczne w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wobec następcy prawnego tej spółki - tzn. w stosunku do spółki przejmującej. Konsekwencje wynikające z regulacji zawartej w art. 494 § 2 k.s.h. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy determinują bowiem ocenę zaskarżonego wyroku i zasadności stawianych mu zarzutów (wyrok z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1311/19).

Konkludując należy zatem ponownie powtórzyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. nie można zarachować na rzecz spółki przejmującej okoliczności albo stanów faktycznych, będących udziałem spółki przejmowanej. Na podstawie tego przepisu spółce przejmującej aptekę można jedynie przypisać skutki prawne określonych zachowań spółki przejmowanej, nie zaś same te zachowania i ich oceny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 4629/16; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 5267/16; publ. w CBOSA).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki, wiążąc rękojmię m.in. z cechami charakteru, rzetelnością, sumiennością i ogólnie z dotychczasowym zachowaniem. Są to niewątpliwie określenia ze sfery faktów, a nie prawa. Skoro zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki były w istocie naruszenia prawa przez spółkę przejętą przez skarżącą, prowadzące do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, to zarówno te naruszenia, jak utratę rękojmi należy wiązać wyłącznie z działaniami spółki jawnej. Natomiast na podstawie art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą przeszły z mocy ustawy jedynie skutki prawne działania poprzednika – obowiązek poniesienia odpowiedzialności w postaci utraty zezwolenia na prowadzenie apteki.

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do konsekwencji wynikających dla tej sprawy z art. 494 § 2 k.s.h. determinuje ocenę zaskarżonego wyroku, a także ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle tego co powiedziano, nie mają znaczenia zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie wykazały dostatecznie, że ta Spółka nie posiadała w dniu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nie mają również znaczenia argumenty na rzecz stwierdzenia, że taką rękojmię Spółka posiadała (bo nie ona dopuściła się naruszeń prawa przy sprzedaży produktów leczniczych i nie miała na te działania żadnego wpływu).

Fakty dotyczące dopuszczania się przez spółkę będącą poprzednikiem prawnym skarżącej kasacyjnie naruszeń prawa przy kupnie i sprzedaży produktów leczniczych zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostatecznie udowodnione.

W konsekwencji, stan faktyczny sprawy - przyjęty przez Sąd I instancji na etapie wyrokowania – należało uznać jako prawidłowy, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie.

Podsumowując – zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).