Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1021/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 2 lit. c, art. 30, art. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 6, § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 12/11 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 12/11 oddalił skargę L. M. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w S. decyzją z dnia [...] marca 1998r. nr [...] ustalił uprawnienie L. M. do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego

Następnie Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 97 ust.5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58) oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246; dalej w skrócie rozporządzenie z 2005 r.), stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu wniosku L. M. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Wa 980/09 uchylił obie decyzje nadzorcze, przyjmując, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wskazał przy tym, że zgodnie z powołanym przepisem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać konkretny przepis prawa. Przesłanką wygaśnięcia decyzji może być także jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, sama bezprzedmiotowość decyzji nie wystarcza jednak do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Wówczas należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera uregulowań szczególnych nakazujących wygaśnięcie decyzji przyznających emerytom uprawnienia do omawianego równoważnika. Ponadto w poddanej postępowaniu nadzorczemu decyzji wygaszającej z dnia [...] marca 2006 r. nie wskazano interesu społecznego lub interesu strony, jako dodatkowej przesłanki wymienionej w art. 162 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie przyznania L. M. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie była decyzja Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], w której organ ponownie stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2005 r. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] przyjmując, iż decyzja ta stała bezprzedmiotowa a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym.

Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu wniosku L. M. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., podnosząc, iż w świetle nowego stanu prawnego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, skoro zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i aktualnie obowiązującego rozporządzenia wykonawczego oraz unormowania zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.; dalej w skrócie ustawa emerytalna z dnia 18 lutego 1994 r.) nie zaliczają emerytów i rencistów policyjnych do osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...].

Następnie Komendant Miejski Policji w S. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] orzekł o cofnięciu od dnia 1 stycznia 2006 r. uprawnienia L. M. do równoważnika za remont lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący do 2005 roku pobierał przedmiotowy równoważnik pieniężny na podstawie kolejno obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.; dalej w skrócie rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.), które w całości obowiązywało do dnia 31 grudnia 2005r., a w dniu 1 stycznia 2006r. zostało znowelizowane rozporządzeniem tego organu z dnia 28 grudnia 2005r., którym uchylono § 8 stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się także do emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem Komendanta obecnie nie istnieje przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do omawianego równoważnika pieniężnego traktować emerytów i rencistów jak policjantów w służbie czynnej. W szczególności nie dają do tego podstaw ani art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, ani przepisy ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Ostatnio wymieniona ustawa stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do przydziału i zajmowania lokalu mieszkalnego oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem organu uchylony z dniem 1 czerwca 2006 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wykraczał poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji i przyznającej właściwemu ministrowi prawo do określenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania oraz zwracania spornego równoważnika pieniężnego. Zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 – emeryt i rencista policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, wydaje się decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Skoro z dniem 1 stycznia 2006r. odpadła podstawa prawa do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytów policyjnych, to należało orzec o cofnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia L. M. do otrzymywania przedmiotowego równoważnika.

Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu odwołania L. M., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że kwestionowana decyzja została wydana nie na podstawie przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., lecz na § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., który przewiduje cofnięcie uprawnień do równoważnika w sytuacji, gdy strona przestanie spełniać warunki z § 1 ust. 1 tego aktu prawnego. Skarżący nie jest już policjantem w służbie czynnej, podczas gdy przepis ten wymaga posiadania takiego statusu. Również inne przepisy nie przewidują prawa emerytów policyjnych do omawianego równoważnika, w tym ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania emerytowi czy renciście policyjnemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

L. M. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 3, art. 145 § 1, art. 155, art.161 § 1, art.162 § 1 kpa. Podkreślił przy tym zaskarżona decyzja jest trzecim rozstrzygnięciem w tej samej sprawie. Jego zdaniem zachodzi tu tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy oraz istnienie tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W tych uwarunkowaniach Komendant Miejski Policji w S. w sposób świadomy naruszył zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oraz rażąco złamał prawo przez fakt wygaszania przez niego ostatecznej decyzji wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę L. M. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżącemu prawo do równoważnika pieniężny za remont zajmowanego lokalu przyznano decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie wówczas obowiązujących art. 91 i art. 97 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. nr 30, poz. 708). Skarżący pobierał omawiane świadczenie od 30 stycznia 1998 r. do 2005 r. (włącznie), tj. do momentu wejścia w życie rozporządzenia z 2005 r., uchylającego między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który "kontynuował" stosowanie także do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć formalnie materialnoprawna podstawa przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i wypłacania im wcześniej przyznanego równoważnika. Do tej daty przyznawanie i wypłacanie emerytom policyjnym omawianego świadczenia odbywało się wyłącznie w oparciu o regulację przewidzianą przepisami wykonawczymi do ustawy o Policji, "rozciągającymi" stosowanie zasad dotyczących policjantów także na emerytów i rencistów policyjnych. Począwszy od daty wydania decyzji ustalającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika za remont lokalu, tj. od 16 marca 1998 r., były to przepisy: obowiązującego do dnia 23 grudnia 1999 r. zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r., § 11 ust. 1 obowiązującego od dnia 24 grudnia 1999 r. do dnia19 lipca 2002 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 1069, poz. 1212 ze zm.) i § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który obowiązywał od dnia 20 lipca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W żadnym z wymienionych okresów uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie wynikało z przepisu rangi ustawy. Gdyby z przepisów ustawowych można było wywieść posiadanie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emeryta policyjnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie miałby istotnego znaczenia, gdyż poprzez zmianę przepisów wykonawczych nie można pozbawić danej osoby prawa, które wynika z ustawy. W analizowanym stanie prawnym zachodzi jednak sytuacja odmienna, albowiem przepisy ustawowe nigdy nie przyznały emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, natomiast w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z przekroczeniem delegacji ustawowej przyznał takie uprawnienie emerytom policyjnym. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04, OTK–A 2004/10/109), stwierdzając w uzasadnieniu tego orzeczenia, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje zarówno podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia, jak i cel świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do omawianego równoważnika pieniężnego wyłącznie do policjantów w służbie czynnej. Należy zatem przyjąć, że zamieszczony w przepisach wykonawczych, wydanych do art. 91 ustawy o Policji, zapis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe.

WSA w Białymstoku podkreślił ponadto, że uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie da się wyprowadzić także z ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Ustawa ta przewiduje dwa zasadnicze uprawnienia związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Pierwsze z nich wynika z art. 29 ust. 1 ustawy i jest uprawnieniem do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych mu organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Drugie uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych przewidziane jest w art. 30 ustawy emerytalnej i stanowi je prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, OTK ZU A, 2008 r., nr 8, poz.141) właśnie treść powołanych przepisów dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa emerytalna nie zapewniła emerytom i rencistom innych świadczeń. Jeżeli bowiem ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie emerytalnej art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy.

Nie można też podzielić poglądu, że przepisy wykonawcze, w których znalazła się norma rozszerzająca ustawowy krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia, były wykonaniem zapisów ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Zarówno bowiem rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., jak i obowiązujące przed nim rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz wcześniejsze zarządzenie MSWiA z 30 września 1997 r., zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy o Policji, przy czym do dnia 7 listopada 2001 r. upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 91 ust. 2 tejże ustawy dotyczące uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zawierało wyłącznie upoważnienie do określenia aktem wykonawczym szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika. Dopiero ustawą zmieniającą ustawę o Policji z dnia 6 lipca 2001 r. (z mocą od 8 listopada 2001 r.) nadane zostało upoważnieniu ustawowemu brzmienie szersze, obowiązujące do dziś, zawierające między innymi sformułowanie "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania". Treść upoważnienia ustawowego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą była przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., K 7/04 (OTK – A 2004/10/109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 91 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (przepisem określającym konstytucyjne standardy upoważnienia ustawowego). W uzasadnieniu Trybunał nie stwierdził by upoważnienie ustawowe dawało organowi wykonawczemu prawo do "wyjścia" poza oczywisty na poziomie ustawowym krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stwierdzić zatem należy, że zamieszczany w przepisach wykonawczych, wydanych do art. 91 ustawy o Policji, przepis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu obowiązujących wobec policjantów był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Taka norma nie mogła stanowić ważnej podstawy do nabycia przez emerytów (rencistów) policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co w konsekwencji nie pozwala skarżącemu skutecznie powoływać się na ochronę praw słusznie nabytych. Konstytucyjna zasada ochrony prawa nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25.06.2002 r., K 45/01). Określenie praw i obowiązków jednostki może nastąpić wyłącznie w ustawie. W sytuacji nieistnienia uprawnień na gruncie ustawowym nie można mówić o skutecznym ich nabyciu w oparciu o przepis rozporządzenia wykonawczego nieznajdujący umocowania w ustawie. Przepisy wykonawcze zawsze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych.

Z omówionych regulacji, zdaniem WSA w Białymstoku, jednoznacznie wynika, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji pozostającym w czynnej służbie. Podobny pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2008 r., I OSK 1012/07, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że równoważnik pieniężny za remont lokalu służy funkcjonariuszom czynnym, a nie emerytom i rencistom, gdyż inaczej byłoby to wyraźnie wskazane w ustawie. W sytuacji zaś, gdy uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało przyznane emerytom, rencistom policyjnym na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (a więc przed 1 stycznia 2006 r.), to mając na uwadze, że przepis aktu wykonawczego był sprzeczny z ustawą, uchylenie tego przepisu nie narusza zasady ochrony praw nabytych). Skoro nie istniał i nie istnieje żaden inny przepis ustawy, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Dlatego też cofnięcie skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu było naturalną konsekwencją uporządkowania regulacji prawnej i dostosowania treści przepisów wykonawczych do zgodności z zapisami ustawy o Policji. Z tym dniem całkowicie odpadła podstawa do dalszej wypłaty dla nich równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołanie jako formalnej podstawy decyzji cofającej uprawnienie przepisu § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie narusza prawa. Stosownie do tego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do wypłaty dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczny norm zaludnienia. Jedynie uchylony § 8 rozporządzenia, stanowił podstawę pozwalającą stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła ta podstawa, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu do nich nie stosuje się (wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 621/09 oraz z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Wa 1689/06). Również w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1335/06 WSA w Warszawie opowiedział się za cofnięciem emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za remont lokalu jako drogą właściwą do dostosowania stanów faktycznych do obowiązującego prawa. Sąd ten stwierdził, że § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 czerwca 2002 r. uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego wobec utraty przez emeryta policyjnego danego uprawnienia. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a za jej wydaniem przemawia konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem.

Od powyższego wyroku WSA w Białymstoku skargę kasacyjną wywiódł L. M., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia, a także zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a/ § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa;

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Białymstoku skargi L. M., gdy tymczasem decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa;

c/ art. 110 kpa poprzez rozstrzygnięcie po raz drugi tej samej materii w oparciu o identyczny stan faktyczny i prawny związany z wydaniem decyzji KWP Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz decyzji KGP z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], a także pominięcie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 1998 r., Nr [...].

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że wskutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. z dniem 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8, który dopuszczał stosowanie przepisów tego rozporządzenia m.in. do emerytów i rencistów policyjnych. Żaden inny przepis prawny nie dał uprawnienia organom administracyjnym kompetencji do stosowania nowych przepisów wobec emerytów i rencistów, w tym w szczególności do odbierania im nabytych wcześniej praw. Niedopuszczalne jest więc stosowanie przez organy administracyjne wykładni przepisów, z jednej strony negującej możliwość utrzymania uprawnień do spornych świadczeń z przyczyn przedmiotowych, przy jednoczesnym dopuszczeniu z tej samej przyczyny możliwości przyznanych uprzednio uprawnień. Nadto w myśl § 6 rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Przepis ten dotyczy policjantów- co wprost wynika z powołanego § 1 ust. 1. Skarżący nie jest policjantem w służbie czynnej a emerytem-rencistą policyjnym. Przepis ten nie mówi o prawie do cofnięcia uprawnień w razie utraty statusu policjanta. Skoro powołanego przepisu nie stosuje się do emerytów bądź rencistów, to nie ma możliwości przyznania bądź odebrania uzyskanego przez nich wcześniej uprawnienia, bowiem przepis umożliwiający takie rozstrzygnięcia w obrocie prawnym w ogóle nie funkcjonuje. Nabyte więc przez L. M. w 1998 r. uprawnienie do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może być w żaden sposób na tej podstawie odebrane.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji nie odniósł się do braku regulacji intertemporalnych w stosunku do osób, które prawo do równoważnika nabyły przed wejściem w życie rozporządzenia, a także nie odniósł się do braku podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji. Niniejsza kwestia tak w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 980/09. Sąd argumentował wówczas, że samo uchylenie podstawy prawnej (§ 8) wydanych wcześniej decyzji powoduje, że z dniem takiej zmiany prawa przestaje obowiązywać podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych dotychczas- na wówczas obowiązującej podstawie prawnej.

W doktrynie prawa administracyjnego istnieje zasada, że skutki prawne wywołane decyzją administracyjną trwają dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepisy zmieniające z dniem 28 grudnia 2005 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., ani inne przepisy prawa odnoszące się do tego rozporządzenia nie zawierają przepisów uchylających decyzje (przyznające uprawnienia), które weszły już do obrotu prawnego. Wobec braku wyraźnego przepisu prawa uchylającego moc decyzji konkretyzującej uprawnienie L. M. do przedmiotowego równoważnika, jej uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art.92 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Literalna wykładnia tej normy, a zwłaszcza sformułowania" policjantowi przysługuje" jednoznacznie dowodzi, że omawiana regulacja odnosi się jedynie do aktualnych funkcjonariuszy Policji. Takie wnioski płynące z literalnej wykładni art.92 ust.1 cyt. ustawy dodatkowo potwierdzają rezultaty wykładni systemowej wewnętrznej. Z przepisów ustawy, w tym jej rozdziału 8 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wynika bowiem, że powyższy akt prawny reguluje wyłącznie prawa i obowiązki, w tych uprawnienia mieszkaniowe policjantów, nie zaś wszystkich osób, które w przeszłości pełniły służbę w tej formacji. Ustawa o Policji nigdy nie stanowiła (i nadal nie stanowi) podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom pozostałym po zmarłym policjancie, czy też po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym. Ustawodawca w art.92 ust.1 prawo do przedmiotowego świadczenia przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom, a w ust. 2 upoważnił właściwego ministra do określenia szczegółowych zasad przyznawania i cofania równoważnika, o którym mowa w ust.1, czyli świadczenia skonkretyzowanego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, czyli przysługującego policjantom równoważnika za remont lokalu.

W zaskarżonym wyroku trafnie ponadto zwrócono uwagę na to, że sytuację prawną emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin reguluje powołana ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie z jej unormowaniami do powyższej grupy osób przepisy ustawy o Policji zastosowanie mają tylko odpowiednio oraz jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewiduje ustawa emerytalna.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Sąd I instancji, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, bezbłędnie zatem przyjął, że znaczenia tych przepisów nie da się ustalić nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Dlatego nie można było ograniczyć się tylko do wykładni gramatycznej art. 29 powołanej ustawy. Konieczne natomiast było odwołanie się do wykładni systemowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa (por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402). Zatem prawidłowe jest rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Słusznie też Sąd I instancji wywiódł, że jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Innymi słowy mówiąc, przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności technicznej. Takie stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NS z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. I OSK 409/11 ). W pełni podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Kwestionowany w skardze kasacyjnej § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, czego nie dostrzega kasator, jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m.in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają:

a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej,

b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu,

c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego,

d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,

e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji,

f) tymczasowej kwatery.

Przepis § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego osobie, która łącznie spełnia 2 przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., który był jedynym przepisem statuującym uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszy z warunków wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie zachodziły przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu emerytowi (renciście) uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

W zaskarżonym wyroku WSA w Białymstoku prawidłowo zinterpretował omówione przepisy i właściwie je zastosował. Zasadnie też przyjął, że skoro istniała podstawa prawna zaskarżonych decyzji oraz zachodziły przesłanki do obligatoryjnego cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to organom administracji obu instancji nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa. W tej sytuacji wytyk złamania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. uznać należy za całkowicie niezasadny.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają również zarzuty dotyczące przepisów art.156 § 1 pkt.3 oraz art.110 kpa. Powołane przez autora skargi kasacyjne decyzje z dnia [...] marca 2010 oraz dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wygaśnięcia na podstawie art.162 kpa decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Natomiast w niniejszej sprawie WSA w Białymstoku rozpatrywał wniesioną doń skargę na decyzje wydane na zupełnie innej podstawie prawnej, a mianowicie na decyzje w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, których podstawę prawną stanowił § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

Dodać przy tym należy, że art. 156 §1 pkt 3 kpa określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy bowiem do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron, oraz ta sama podstawa prawna. Wbrew twierdzeniom kasatora nie zachodzi tożsamość przedmiotów rozstrzygnięć zawartych w decyzjach z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzji Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nie można więc uznać, że decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej innymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.