Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 290/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz T. S. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późń zm.) wstrzymał właścicielowi nieruchomości i inwestorowi T. S. budowę wiaty o konstrukcji drewnianej posiadającej dach wielospadowy pełniącej funkcję zadaszenia nad jacuzzi do celów rekreacyjnych zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w B. , zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia, oznaczonej na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia kolorem czerwonym i numerem 5. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację wskazanego wyżej obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, a w przypadku złożenia wniosku o legalizację konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, którą oblicza się zgodnie z przepisem art. 49d ustawy Prawo budowlane. Pouczył również, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację wskazanego wyżej obiektu budowlanego w wymaganym terminie, zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 27 października 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne legalności obiektów budowlanych na działkach nr ew. [...] i [...] [...], w trakcie których ustalono, że na działce nr ew. [...] w B. zlokalizowanych jest 12 obiektów budowlanych wobec których inwestor, a zarazem obecny właściciel T. S. nie legitymuje się dopełnieniem formalności przed przystąpieniem do realizacji ich budowy.

Wobec powyższego organ wszczął postępowania w stosunku do 11 obiektów budowlanych oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu numerami od 2 do 12. Przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa obiektu budowlanego (wiaty) o konstrukcji drewnianej wspartej na wykonanym utwardzeniu z kamienia, o dachu wielospadowym krytym blachą trapezową. W toku w/w kontroli ustalono, że obiekt oznaczony na szkicu nr [...] posiada nieregularne wymiary zewnętrzne zobrazowane na załączonym szkicu w kształcie trapezu oraz wysokość 3,6m. Obiekt pełni funkcję rekreacyjną, wyposażony jest w instalację elektryczną oraz stanowi zadaszenie nad usytuowanym wewnątrz obiektu jacuzzi. Na podstawie wskazań inwestora ustalono, że obiekt został wybudowany w 2018 roku. Inwestor wskazał, że w/w obiekt służy do celów gospodarczych i jako rolnik prowadzi działalność na w/w działkach.

Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się w jednostce strukturalnej R - tereny upraw polowych i ogrodniczych z zabudową zagrodową.

Organ ustalił, że badane budowlane są przedmiotem oferty wynajmu "w celach komercyjnych" ogłoszonej na stronie internetowej. Kompleks określany jest jako [...]

Organ wskazał, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji wiaty, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, że wiata jest obiektem budowlanym, niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (jest pozbawiona większości bądź wszystkich przegród zewnętrznych). Istotny jest przy tym sposób użytkowania takiego obiektu. Cytując definicję budowli określoną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że wanna z hydromasażem (jacuzzi) umieszczona wewnątrz wian stanowi część składowa budowli wraz ze wszystkimi niezbędnymi instalacjami. Jakkolwiek budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak w niniejszej sprawie, art. 29 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania. Sprawa dotyczy bowiem budowy wiaty wyposażonej w wannę z hydromasażem w celach komercyjnych w terenach przeznaczonych pod uprawy polowe i ogrodnicze z zabudową zagrodową zgodnie z obowiązującym MPZP wsi B.. Wobec takiego stanu rzeczy w ocenie PINB biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy procedowanego obiektu budowlanego w sprawie znajdzie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane. Zamiar wybudowania w/w obiektu winien być poprzedzony przez inwestora obowiązkiem dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Niedokonanie powyższej czynności powoduje zasadność wdrożenia procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ nadmienił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o umorzenia postępowania.

T. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz umorzenia postępowania. Żalący się argumentował, że wiatę wykonał z przeznaczeniem i w terminie podanym podczas kontroli na podstawie obowiązujących wówczas przepisów art. 29 ust.1 pkt 2c i art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wiata nie przekracza powierzchni 50m2 jest przeznaczona do użytku w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Usytuowana jest na działce na której żalący posiada budynek mieszkalno-gospodarczy nr [...], co do którego legalności nie ma wątpliwości. Powierzchnia działki nr ewid. [...] pozwala wykonać 20 takich wiat bez naruszenia art. 29 ust.1 pkt 2c ustawy prawo budowlane. Urządzenia znajdujące się w obiekcie służą do użytku w gospodarstwie rolnym i wchodzą w skład zabudowy zagrodowej działki, mogą też zostać w każdym momencie usunięte. Nie wiadomo, w oparciu o jakie kryteria organ uznał charakterystykę wiaty jako "rekreacyjną".

Ponadto żalący się wskazał, że spełnia kryteria "rolnika indywidualnego" określone ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2003 Nr 64 poz. 592 z późn. zmianami). Faktem jest, że posiada witrynę internetową, gdzie zamieszczone są zdjęcia gospodarstwa. Nie prowadzi jednak działalności gospodarczej polegającej na komercyjnym wynajmie, w sposób który podważałby pierwotny sposób zagospodarowania terenu. Witryna internetowa jest zasadniczo formą rozpoznania zapotrzebowania rynku na oferowane usługi. Nie dokonano zmiany charakteru zabudowań czy naruszenia podstawowej funkcji zachowania zdolności do produkcji rolnej. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807) została podtrzymana dotychczasowa zasada umożliwiająca rolnikom prowadzenie działalności zarobkowej, nie będącej przedmiotem działalności gospodarczej. Wynajmowanie w okresie wakacyjnym pokoi gościnnych na terenach wiejskich, nie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, lecz prywatnie, nie może być traktowane jako podstawa do twierdzeń o nielegalności budowy czy użytkowania obiektów zabudowy zagrodowej. Na przedmiotowej działce prowadzona jest produkcja rolna związana z pszczelarstwem oraz uprawą winorośli. Nieruchomość jest działką siedliskową. Najem prywatny dla celów wypoczynkowych nie może zmienić charakteru siedliskowego działki, lecz w tym wypadku dochodzi do niego w innym budynku, niż sugeruje organ.

Budowa przedmiotowej wiaty nie wymagała i w dalszym ciągu nie wymaga zgłoszenia (art. 29 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Nie wymagało też zgłoszenia instalowanie znajdujących się tam urządzeń nie przekraczających wysokości 3m (art. 29 ust.4 pkt. 3 lit. a ustawy Prawo budowlane).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.), art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II podał, że PINB w S. B. dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy miała miejsce budowa wiaty o konstrukcji drewnianej, posiadającej nieregularne wymiary zewnętrzne (w kształcie trapezu) oraz wysokość 3,6m - na terenie działki nr ew. [...] w B. , (tereny przeznaczone pod uprawy polowe i ogrodnicze z zabudową) oznaczonej na szkicu stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia kolorem czerwonym i numerem 5 - która to w świetle ustawy Prawo budowlane stanowi budowlę a umieszczona wewnątrz wiaty wanna z hydromasażem (jacuzzi) stanowi część składową budowli wraz ze wszystkimi niezbędnymi instalacjami.

Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2018 r., a inwestor - T. S., jak wskazał do protokołu z kontroli, nie występował do właściwego organu o stosowne zgody.

Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane przez pryzmat wykonanych robót budowlanych wykazała, iż przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego zgłoszenia przez inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej, którego to inwestor zgodnie ze wskazaniami nie dokonał (art. 29 ust. 1 pkt. 14 ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowa wiata również w dacie jej realizacji podlegała obowiązkowi zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji, która to weszła w życie z dniem 19 września 2020 r.).

W świetle wskazanych okoliczności, organ I instancji wobec przedmiotowego obiektu realizowanego bez wymaganego zgłoszenia, zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji przybliżył uregulowania prawne dotyczące legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 i przepisach następnych. Podkreślił przy tym, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony.

Odnosząc się do zarzutów żalącego się MWINB wyjaśnił, że brzmienie i celowość art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyklucza zastosowanie go w sprawie. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie wobec obowiązujących przepisów istnieje zakaz wykładni rozszerzającej przepisów ustawy Prawo budowlane ustanawiających wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PINB słusznie wskazał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że sprawa dotyczy budowy wiaty szczególnej wykonanej w celach stricte komercyjnych, w terenach przeznaczonych pod uprawy polowe i ogrodnicze z zabudową zagrodową zgodnie z obowiązującym MPZP wsi B..

Ponadto z materiału dowodowego organu I instancji znak: [...] wynika jednoznacznie, że budynki gospodarcze jak i pozostałe obiekty ulokowane na działce nr ewid. [...] w B. nie są związane z produkcją rolną, a z komercyjną działalnością polegającą na wynajmie pokoi. MWINB zaznaczył, że nie ujmuje posiadania przez inwestora statusu rolnika, a jedynie podkreślił, iż ww. obiekt nie jest związany z produkcją rolną. Do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy bowiem orzekanie w sprawie uznania prowadzonej działalności za działalność gospodarczą czy też działalność rolniczą, a ustawa z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) - Prawo przedsiębiorców nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przesłanki warunkujące zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a kwalifikację przedmiotowych robót dokonaną w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane należy uznać za prawidłową. Z uwagi na powierzchnię działki (2,3784 ha) oraz ilość zrealizowanych wiat (4) przedmiotowe postępowanie należy prowadzić w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Nie można zatem przyjąć generalnie, że "siedlisko" odpowiada pojęciu "gospodarstwa rolnego". Gospodarstwo rolne stanowią określone jego części składowe, w tym przede wszystkim grunty rolne, jeżeli wraz z pozostałymi składnikami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 6, art. 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 kpa poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia właściwego charakteru wiaty posadowionej na nieruchomości skarżącego, a przez to nierozpoznanie podstaw do zwolnienia z obowiązku zgłoszenia z uwagi na zajście przypadku opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 2c) ustawy Prawo budowlane;

2) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 kpa poprzez brak zebrania materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym w choćby dostatecznym stopniu mającym potwierdzać fakt:

- rzeczywistego charakteru wiaty i błędne jej scharakteryzowanie jako mającej charakter zadaszenia nad jacuzzi do celów rekreacyjnych, która to instalacja jest częścią składową tej budowli,

- prowadzenia działalności gospodarczej we wszystkich obiektach budowlanych na nieruchomości, w tym ocenianym obiekcie wiaty, w sytuacji gdy stwierdzony stan obiektu budowlanego na to w żaden sposób nie wskazywał, z jednoczesnym pominięciem prawnej dopuszczalności wynajmu prywatnego przez rolnika, bez zmiany charakteru działki siedliskowej,

- braku zameldowania na pobyt stały skarżącego pod adresem [...] od dnia 15 czerwca 2021 r., czego organ II instancji nie wziął pod uwagę przy ponownym rozpoznawania sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie;

4) naruszenie przepisu art. 15 kpa poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ I instancji, czym pozbawiono skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

5) naruszenie przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że obiekt w postaci wiaty posadowiony na działce nr ew. [...] wymaga zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy budynek ten odpowiada definicji

budynku z art. 29 ust. 2c) i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji;

6) naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2c) ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na ocenie możliwości odstąpienia od obowiązku zgłoszenia robót budowlanych ze względu na charakter działki czy sposoby korzystania z obiektu, choć treść powyższych

przepisów w żaden sposób nie odsyła do spełnienia przesłanek tego rodzaju;

7) naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2021 r. oraz zaświadczenia o zameldowaniu skarżącego na pobyt stały w Gminie B. z dnia 15 czerwca 2021 r. pod adresem [...]

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (por. art. 145 § 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej zwanej p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana zgodnie z przytoczonymi na wstępie kryteriami, ujawniła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust.3). Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. ust. 5). Wniosek o legalizację inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, natomiast jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 1 i 3). Podstawą stosowania tej regulacji jest wstępna ocena organu nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany jego część został zrealizowany lub jest w trakcie takiej realizacji, przy czym inwestor nie uzyskał zgody na jego budowę w wymaganej prawem formie tj. przez udzielenia mu pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też pomimo zgłoszenia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowienie to wszczyna postępowanie efektem którego powinna być bądź legalizacja obiektu budowlanego (jego części) bądź nakaz rozbiórki. Wydanie tego postanowienia ma zatem dla inwestora doniosły skutek, wynikły z tego, że nie tylko przerywa on proces inwestycyjny ale też efekt tego postępowania jest zawsze dla tego inwestora dotkliwy bo albo będzie zmuszony dokonać rozbiórki obiektu albo uiścić opłatę legalizacyjną, co jest jednym z warunków legalizacji. Czynność tę musi poprzedzać wnikliwe ustalenia mające na celu wykazanie przesłanek wszczęcia tego typu postępowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2021 r. IV SA/Po 1859/20 przed podjęciem decyzji o wszczęciu postępowania legalizacyjnego zawsze konieczne jest szczególnie staranne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ zasadzie tej nie sprostał.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych obiektu zakwalifikowanego jako wiata. Jak ustalił organ, obiekt ten zrealizowany został w 2018 r. bez wymaganego zgłoszenia. Wiata ta jest jednym z 12 obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] w B. , na których jej właściciel obok rolniczej prowadzi także działalność komercyjną (wynajmowanie pokoi), sama zaś wiata nie służy działalności rolniczej ale działalności komercyjnej; wewnątrz usytuowano jacuzzi.

Wstępnie zarzucić należy organowi, że nie wybrzmiało wystarczająco jasno w zaskarżonym postanowieniu, że skoro przedmiotowa wiata została wybudowana w 2018 roku to ocena czy zamierzenie budowlane podlegało obowiązkowi zgłoszenia (pozwolenia na budowę), względnie mogło być realizowane bez konieczności uprzedniego uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej winna zostać przeprowadzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie budowy. Analizie poddane winny zostać zatem przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Zagadnienie to nie ma wprawdzie znaczącego wpływu na prawną ocenę wykonanych robót budowlanych, gdyż regulacje w tym zakresie nie uległy znaczącym zmianom (inne jednostki redakcyjne), tym niemniej organ winien działać i powoływać się na przepisy aktualne, na czas w którym przedmiotowy obiekt był realizowany.

Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 1 pkt 14 lit. c ustawy w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (obowiązującej od 19 września 2020 r.), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei przepis art. 29 ust 2 pkt 2 ustawy stanowi, iż nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

Podobna, choć nieidentyczna regulacja obowiązywała przed zmianą ustawy Prawo budowlane dokonaną z dniem 19 września 2020 r. Mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast art. 29 ust 1 pkt 2c) przesądzał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 1 stanowił, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1a-2b. 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30.

Tak więc w obydwóch tych regulacjach, budowa wiat jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale co do zasady podlega (podlegała) zgłoszeniu. Wyjątkiem od tej zasady są wiaty, o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, pod warunkiem, że łączna liczba tych wiat na działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Takie obiekty (wiaty) są zwolnione z pozwolenia na budowę i nie podlegają procedurze zgłoszeniowej. Dokonując zatem oceny legalności obiektu budowlanego zakwalifikowanego jako wiata, organ winien ocenić po pierwsze, czy obiekt ten ma cechy by uznać go za wiatę (ustawa pojęcia tego nie definiuje), po drugie czy został zrealizowany na działce na której znajduje się już budynek mieszkalny, lub jest przeznacza pod budownictwo mieszkaniowe oraz czy powierzchnia obiektu nie przekracza 50 m2. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ winien na koniec ustalić, czy liczba takich obiektów zlokalizowanych na danej działce nie przekracza dwóch na każde 1000 m2, a zatem czy zostały spełnione warunki określone w art. 29 ust 1 pkt 2c) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 19 września 2020 r.

Ustalając, że dany obiekt spełnia te wszystkie wymagania, organ nadzoru budowlanego powinien odstąpić od dalszych czynności związanych z jego legalizacją. Brak bowiem podstaw prawnych, by jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie prowadzić. Skoro realizacja obiektu jest zwolniona tak z obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę jak i zgłoszenia, jego realizacja bez dopełnienia tych formalności nie nosi cech nielegalności. Jedynym wyjątkiem jest tu kontrola organu nadzoru budowlanego w zakresie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W kompetencji organu nadzoru budowlanego w stosunku do takich obiektów, jest także prowadzenie postępowania w oparciu o art. 66 ust 1-2 ustawy. Postępowania te nie dotyczą jednak legalności obiektu budowlanego, aczkolwiek art. 50 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy dotyka kwestii legalności, ale nie obiektu, lecz sposobu wykonywania robót budowlanych przy jego realizacji. Z akt sprawy nie wynika jednak aby okoliczności takie w niniejszej sprawie zaistniały.

Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako wiatę. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się bowiem, że wiatą określić można obiekt budowlany o lekkiej konstrukcji, posiadający dach ale który nie ma ścian lub ma ściany ale maksymalnie z trzech stron tj. nie jest obiektem zamkniętym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Po 296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 1012/15).

Kryteria te spełnia przedmiotowy obiekt. Opis oraz materiał zdjęciowy pozwala na przyjęcie, że przedmiotowy obiekt ma otwartą, lekką konstrukcję. Sama kwalifikacja przyjęta przez organ jest więc właściwa. Organ nie poddał jednak analizie pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest to, czy budowa tego obiektu wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia czy też była z tego obowiązku zwolniona. Organ nie ustalił bowiem czy wiata ta jest posadowiona na działce budowlanej tj. działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe i czy łączna liczba tego typu obiektów nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z ustaleń organu wynika natomiast, iż powierzchnia przedmiotowej wiaty nie przekracza 50 m2. Zaniechanie organu w tym zakresie skutkuje wadliwością wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie przeprowadził stosownych rozważań w kontekście przywołanej wyżej regulacji. Nie zostało zatem wyjaśnione z jakiego rodzaju wiatą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a więc tej podlegającej reżimowi z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1) czy też art. 29 ust. 1 pkt 2c) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy. Tymczasem prawidłowa kwalifikacja obiektu ma istotne znaczenie przy ocenie, czy wystąpiła w sprawie samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wadliwie organ dokonał kwalifikacji obiektu w kontekście regulacji art. 29 ustawy Prawo budowlane, odwołując się do kryterium przeznaczenia wiaty (jako rekreacyjnego, komercyjnego, a nie rolniczego). Ustawa Prawo budowlane przewidując różne reżimy w których można zrealizować wiatę nie uzależnia wymogu dokonania zgłoszenia czy braku takiego wymogu od przeznaczenia obiektu. Dla oceny legalności realizacji wiaty dokonanej bez zgłoszenia, obojętnym jest, jakiemu celowi ten obiekt służy lub ma służyć. Istotnym jest jedynie aby obiekt ten spełniał kryteria konstrukcyjne by zaliczyć go do kategorii wiata, jaką ma powierzchnię, gdzie jest posadowiony i w jakiej ilości w stosunku do powierzchni działki - jeżeli tych obiektów jest więcej niż jeden. Wiata może być wykorzystana na różne cele np. jako zadaszenie dla samochodu, zadaszenie rekreacyjne czy też na cele rolnicze. Jeżeli więc obiekt spełniał warunek określony w art. 29 ust. 1 pkt 2c) ustawy w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, brak podstaw do kwestionowania jego legalności i wszczynania postępowania mającego na celu bądź to legalizację obiektu bądź nakaz jego rozbiórki. Jak bowiem mowa o tym wyżej przepisy ustawy nie uzależniają legalności realizacji wiaty od rodzaju jej przeznaczenia ale od innych kryteriów.

Z tych też powodów zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są wadliwe, co uzasadnia ich uchylenie (art. 135 p.p.s.a.). Organy w sposób nieuprawniony odstąpiły od analizy przesłanek o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c) ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy. A więc czy wiata została posadowiona na działce budowlanej tj. działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe i czy łączna liczba tego typu obiektów nie przekracza dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem dokonanie ustaleń, które pozwolą na stwierdzenie, czy inwestycja spełniała kryteria, które zezwalały na jej realizację bez uprzedniej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Będą miały przy tym na uwadze, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. II OSK 2498/19 "dyspozycji zawartej w ww. przepisie nie należy odnosić do działki w rozumieniu działki ewidencyjnej. (...) Skoro pozwolenie na budowę budynku czy zgłoszenie takiej budowy może dotyczyć nieruchomości składającej z kilku działek ewidencyjnych, to brak jest racjonalnego uzasadnienia dla stanowiska, że w przypadku ewentualnej samowoli budowlanej na nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych przy ocenie tej samowoli należy uwzględniać jedynie powierzchnię działki ewidencyjnej, na której posadowiony został konkretny obiekt."

Mając na względzie wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).