Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 348/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. B., reprezentowaną przez radcę prawnego – D. S., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję własną Starosty Nyskiego z dnia 21 listopada 2006 r. o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 25 października 2006 r. i orzekającą o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2003 r.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją Starosty Nyskiego z dnia 28 czerwca 2002 r., nr [...] B. B. została uznana za osobę bezrobotną od dnia 28 czerwca 2002 r. bez prawa do zasiłku.

Decyzją z dnia 21 listopada 2006 r., nr [...], powołując się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Starosta Nyski orzekł o utracie przez B. B. z dniem 25 października 2006 r. statusu osoby bezrobotnej, na okres 90 dni z powodu przerwania z własnej winy uczestnictwa w szkoleniu.

Następnie, postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r., Starosta Nyski wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. postępowanie zakończone powyższą decyzją wskazując, iż w dniu 8 maja 2009 r. B. B. dostarczyła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w P. potwierdzające posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanego w dniu 10 grudnia 2004 r., na którym widnieje data rozpoczęcia działalności od 1 stycznia 2004 r., co uzasadnia zweryfikowanie powyższych decyzji.

Decyzją z dnia [...], powołując się na przepisy art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., Starosta Nyski orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 21 listopada 2006 r.; jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), orzekł o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt dostarczenia przez skarżącą zaświadczenia o dokonanym w dniu 10 grudnia 2003 r. wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis – wedle wyjaśnień Urzędu Miejskiego w P. z dnia 28 maja 2009 r. nadal figuruje w ewidencji. Mając na uwadze tą okoliczność stwierdził, że z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej B. B. nie mogła figurować w ewidencji bezrobotnych urzędu pracy od 20 września 2007 r. do 1 kwietnia 2008 r., gdyż wpis do ewidencji powoduje, że od tego samego dnia nie został spełniony warunek stawiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia. Nie może być bezrobotnym bowiem ten, kto posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Od powyższej decyzji B. B. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia 25 października 2007 r. wskazany przepis ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie posługiwał się pojęciem "posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", lecz pojęciem "podjęcia pozarolniczej działalności". Zarzuciła, że orzekający organ oparł się wyłącznie na treści zapisu o rozpoczęciu działalności gospodarczej, wynikającego z ewidencji, podczas gdy pojęcie to jest jedynie pojęciem ewidencyjnym, nieodwołującym się do faktycznego przystąpienia do obrotu gospodarczego, czyli do podjęcia działalności gospodarczej w znaczeniu używanym przez ustawę o promocji zatrudnienia (...). Wywiodła, że prawo faktycznej działalności gospodarczej jest nierzadko uwarunkowane uzyskaniem dodatkowych licencji czy zezwoleń, a nadto nie bez znaczenia jest również zarejestrowanie się do celów skarbowych jako płatnika podatku dochodowego czy podatku VAT. Wskazała również, że poprzednia treść zapisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia (...) została zmieniona dawno po wydaniu przez Starostę Nyskiego uchylonej decyzji. Stwierdziła też, że od dnia zarejestrowania w ewidencji nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej i nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w świetle art. art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zwrócił się ani do Urzędu skarbowego w [...] ani do ZUS w N. z zapytaniem, czy w od dnia 10 grudnia 2003 r. osiągała przychody z działalności gospodarczej oraz czy podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania związanego z wydaniem decyzji oraz powołał przepisy art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...), uprawniający starostę do pozbawienia statusu bezrobotnego osobę niespełniająca warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i wskazał, że w myśl lit. f ostatnio powołanego przepisu status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84 – ONSA 1984, nr 1, poz. 59), że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania. Następnie wskazał, że strona złożyła dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią wpisu do ewidencji od dnia 10 grudnia 2003 r., stąd Starosta Nyski wznowił z urzędu postępowanie w sprawie utraty przez B. B. statusu osoby bezrobotnej, a następnie uchylił decyzję własną z dnia 21 listopada 2006 r. i orzekł o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2003 r. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzję pierwszoinstancyjną należało uznać za zasadną.

We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 6 i 151 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania skażonej decyzji zamiast przepisów obowiązujących w momencie zarejestrowania się przez skarżącą w Powiatowym Urzędzie Pracy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) po wydaniu przez Starostę uchylonej decyzji, naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji i samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, a także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasadzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a nadto o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi zaświadczeń ZUS z dnia 13 lipca 2009 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 8 lipca 2009 r. na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej od 10 grudnia 2003 r. i niepodlegania w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu skargi powtórzył i rozwinął argumentacje podawaną wcześniej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Na koniec wskazał, że dołączone do skargi zaświadczenia zostały skarżącej doręczone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogły zostać wcześniej przedstawione organom orzekającym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenia, przytaczając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest bowiem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Na zasadzie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzeniem ich nieważności bądź niezgodności z prawem. W przeciwnym wypadku, po myśli art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddala.

Przywołane wyżej regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że nie każde naruszenie przepisów prawa daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie naruszenie, które wpływałoby na wynik sprawy. W szczególności warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia procedury jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że w wyniku ponownie przeprowadzonego, wolnego od wad postępowania, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że uchyleniem aktu skutkuje wyłącznie wadliwość mająca wpływ na wynik sprawy. W doktrynie wskazuje się, iż wynikiem sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji (por. art. 107 ust. 1 K.p.a.), ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (J. Zimmermann, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998 nr 2, poz. 29). Tym samym tego typu naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie dostrzegł naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i postępowania, jednak nie miały one, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy w opisanym wyżej stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności zarówno zaskarżonej decyzji, rozpocząć należy od wskazania, że postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie toczyło się w trybie wznowieniowym. Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei decyzja organu pierwszej instancji oparta była o art. 145 § 1 i 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w pkt 1-8 art. 145 § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2).

Na gruncie powyższego od razu zauważyć należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jak też organu odwoławczego należy w tym zakresie uznać za prawidłowe, tj. zgodne z regulacją zawartą w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., powołanego jako podstawa prawna decyzji z dnia [...], gdyż organ uchylił decyzję dotychczasową i jednocześnie orzekł o istocie sprawy. Z tego względu należało uznać, że powyższa decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, wydane zostały zgodnie z prawem.

Oceniając dalej rozstrzygnięcia organów administracji wydane w niniejszej sprawie stwierdzić trzeba, że zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji organu pierwszej instancji wadliwie powołano jako podstawę prawną tylko ogólny przepis art. 145 § 1 K.p.a., bez precyzyjnego wskazania, który z punktów tego przepisu stanowił podstawę działania organu. Zważywszy jednak na podawaną w uzasadnieniu okoliczność dostarczenia przez skarżącą w dniu 8 maja 2009 r. zaświadczenia potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej, uznać należy, że podstawą tą był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po wtóre - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, a wreszcie po trzecie - okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W świetle przywołanego przepisu, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, wyszło na jaw, że skarżąca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany w dniu 10 grudnia 2003 r. i wpis ten nadal figuruje w ewidencji pod numerem [...]. Okoliczności te potwierdzały zgromadzone przez organ dowody, w szczególności pismo Burmistrza [...] z dnia 28 maja 2009 r. Nie są one również kwestionowane przez skarżącą.

Na tle powyższego przyjąć należy, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zaistniała wskazana wyżej przesłanka wznowienia. Bezspornym jest, że ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 21 listopada 2006 r. i nie były temu organowi znane w dacie rejestracji skarżącej jako bezrobotnej, a ponadto miały istotne znaczenie w sprawie dotyczącej uznania za bezrobotną.

Przechodząc do rozważań w tym zakresie trzeba mieć na względzie, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną w świetle ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Zważywszy, iż w pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...], a wydaniem decyzji w wyniku wznowienia, miała miejsce nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia (...), podstawową kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wydając decyzję we wznowionym postępowaniu organ winien stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, czy też przepisy, pod rządami których wydano decyzję poddaną kontroli w nadzwyczajnym trybie postępowania. Zagadnienie to jest istotne, zważywszy, że do dnia 26 października 2007 r. przepis art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) stanowił, że bezrobotnym jest osoba, która - spełniając inne warunki przewidziane przez ustawę - nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia (...) z dniem 26 października 2007 r., przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f zmieniono w ten sposób, że stanowi on, iż bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega na, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Taki sam zapis obowiązuje również w aktualnie obowiązującym jednolitym tekście tej ustawy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W związku z przywołanymi zmianami dodać należy, że zapis zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), w wersji obowiązującej do dnia 26 października 2007 r., został recypowany z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), której przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f miał identyczne brzmienie. Odnotować należy, że na tle ostatnio powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 5/96, opubl. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 47), wyraził pogląd, że "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności." W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. W razie uzyskania przez organ zatrudnienia w późniejszym czasie dowodów uzasadniających wznowienie postępowania, a dotyczących uzyskania przez konkretną osobę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ powinien umożliwić jej wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 42/05, opubl. LEX nr 191809 oraz z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt I OSK 153/05, opubl. LEX nr 192138) i, w ocenie tut. Sądu, należy je w pełni podzielić.

Dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), poprzez wprowadzenie kategorycznego zapisu o zakazie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości odnośnie uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą do świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest niewątpliwie bardziej restrykcyjny, gdyż poprzednie jego brzmienie wskazywało, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może wykazać, że nie podjęła tej działalności do dnia jej wyrejestrowania. Oznaczało to, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czyli formalnym zaprzestaniem prowadzenia działalności. Przepis ten ustanawiał zatem domniemanie, iż osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Było to oczywiście domniemanie wzruszalne, niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji.

Wracając do kwestii stosowania przepisów we wznowionym postępowaniu wskazać należy, że zgodnie zasadą legalizmu, określoną w art. 6 K.p.a., organy administracji państwowej przy wydawaniu rozstrzygnięć działają na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa. Zasada ma również zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, którego istotą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego na skutek uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. W tych warunkach wydanie nowej decyzji następuje tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji, co uzasadnia stosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego obowiązujących w dniu orzekania. Zwrócić jednakże należy uwagę, co słusznie wyeksponował Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 2 do wyroku z 28 czerwca 1984 r. (sygn. akt I SA 86/84, opubl. ONSA 1984, nr 1, poz. 59), że odstępstwo od tej zasady dotyczy decyzji deklaratoryjnych, czyli decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja deklaratoryjna charakteryzuje się tym, iż poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Są to akty podejmowane w oparciu o normę materialnego prawa administracyjnego, która dokładnie ustala elementy stanu faktycznego. Na podstawie aktu deklaratoryjnego podmiot potencjalnie istniejącego ustawowego prawa publicznego nabywa uprawnienie do korzystania z tego prawa. Z kolei decyzje konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, a zmiana określonej sytuacji prawnej następuje z mocy decyzji administracyjnej. Zatem taka decyzja wywołuje skutek ex nunc. (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. "Dom Organizatora" TNOiK, Toruń 1999, s. 165). Dodać trzeba, że z reguły decyzjami konstytutywnymi są decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego, a także decyzje określane jako zezwolenie, pozwolenie albo zakaz, do jakich decyzja o uznaniu za osobę bezrobotną nie należy. Rozstrzygnięcie odnośnie statusu bezrobotnego, który to status nabywany jest na podstawie przepisów prawa w razie spełnienia przesłanek określonych w ustawie o promocji zatrudnienia (...), a decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając w sposób wiążący, że konkretnej osobie przysługuje status bezrobotnego i wywołując skutek prawny wstecz, tj. od momentu, w jakim stan prawny zaistniał, należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji objętej wznowieniem, a nie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów prawa materialnego, które jednak, zdaniem Sądu, nie wyczerpuje normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w wyniku ponownego jej rozpatrzenia nie mogło zapaść rozstrzygnięcie odmiennej treści, skoro bezspornie w dniu 10 grudnia 2003 r. skarżąca zarejestrowała działalność gospodarczą i dotąd nie dokonała wykreślenia tego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Powtórzyć należy, że omówiony już wyżej szczegółowo przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2007 r. stwarzał domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę wpisaną do ewidencji, przy czym warunkiem wstępnym, otwierającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeśli w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w ewidencji wpis nadal figurował, to poprzez niedokonanie wyrejestrowania działalności skarżąca pozbawiła się możliwości obalenia tego domniemania. Mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżąca nie mogła bowiem uzyskać statusu osoby bezrobotnej nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji.

Przyjęta przez Sąd interpretacja powyższego przepisu, utrwalona w judykaturze, czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie inne argumenty, zarówno natury słusznościowej, dotyczące finansowych konsekwencji wyrejestrowania działalności, jak również próby wykazania nieprowadzenia działalności gospodarczej, niepodejmowania w jej ramach żadnych prac i nieuzyskiwania dochodów podlegających opodatkowaniu. Na gruncie dotychczas powiedzianego, te ostatnie motywy mogłyby mieć znaczenie w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu sprzed zmiany, wyłącznie w sytuacji, gdyby nastąpiło wyrejestrowanie działalności gospodarczej, co jednak nie miało miejsca. W niniejszej sprawie w tych okolicznościach na powyższą ocenę nie mogą wpłynąć zatem również podawane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów procedury poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i argumenty dotyczące nieopłacania składek oraz podatku ani tym bardziej niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia z innych tytułów. W odniesieniu do wywodów skarżącej w tej ostatniej kwestii podnieść należy, że w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) mowa jest o osobie, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Przywołany przepis składa się niewątpliwie z dwóch zdań logicznych połączonych spójnikiem "albo". Użycie tego spójnika wskazuje na zastosowanie pomiędzy poszczególnymi zdaniami alternatywy rozłącznej, która oznacza możliwość wystąpienia samodzielnie wyłącznie przesłanki określonej w jednym z nich. Skoro zatem zgodnie z art. 6 pkt 5 w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu, przy czym obowiązek ten istnieje w okresie od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, to w kontekście powyższych uwag na tle redakcji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie można podzielić sugestii wyrażonej w skardze, że jeśli fakt niepodejmowania działalności gospodarczej wykluczał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, to tym samym spełniony został warunek określony w drugiej części zacytowanego wyżej unormowania. Trzeba wskazać, że zastosowanie alternatywy rozłącznej było zabiegiem celowym podkreślającym, iż niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska, a prezentowanego przez skarżącą, byłoby stwierdzenie, że zapis zawarty w pierwszym ze wskazanych zdań logicznych jest w istocie zbędny, gdyż w świetle przepisów o ubezpieczeniu społecznym fakt niepodjęcia działalności i tak skutkuje brakiem obowiązku opłacania składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń, o czym mowa w drugim z tych zdań.

Dotychczasowe rozważania skonkludować można stwierdzeniem, że na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) fakt braku po stronie osoby mającej zarejestrowaną działalność gospodarczą obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne nie oznacza, że z tego powodu osoba ta należy do kręgu osób, które na podstawie odrębnych przepisów nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu, gdyż nie są wymienione w katalogu podmiotów, na których ciąży obowiązek ubezpieczenia obowiązkowego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Z powyższych względów skargę należało oddalić, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

11