Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2617/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1783/20 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. IV SA/Wa 1783/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: "Budowa skrzyżowania dwupoziomowego w L. w km [...] linii kolejowej nr [...] realizowana w ramach zadania "Zaprojektowanie i wykonanie skrzyżowania dwupoziomowego w L. w km [...] linii kolejowej nr [...]" realizowane w ramach projektu "Prace na linii [...] na odcinku [...] wraz z robotami pozostałymi na odcinku [...]". Decyzja ta została sprostowana postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło szereg osób, w tym M.P. (zwany dalej "Skarżącym"), T.C., M.L., J.P., R.Z.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Minister Rozwoju, orzekł w następujący sposób:

1) zreformował decyzję Wojewody w części (w pkt I i II decyzji odwoławczej);

2) w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy (w pkt III decyzji odwoławczej);

3) umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań: M.P., M.L., J.P. (w pkt IV decyzji odwoławczej).

Uzasadniając m.in. umorzenie postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem Skarżącego organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego nie wynika, by wyżej wskazani byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej. W aktach sprawy brak było również dokumentów potwierdzających, iż ww. osobom przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości. W tej sytuacji organ zobowiązany był ustalić przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a. Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. organ wezwał Skarżącego deklarującego działanie zarówno w imieniu własnym, jak i jako pełnomocnik M.L. i J.P., do wykazania interesu prawnego w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Do dnia wydania decyzji Skarżący nie udzielił odpowiedzi. W związku z tym, że z materiału dowodowego nie wynikało by którejkolwiek ze ww. osób przysługiwał interes prawny w sprawie, Minister uznał, że nie posiadają one przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na powyższą decyzję w imieniu własnym i jako pełnomocnik T.C., M.L., J.P. i R.Z., wniósł Skarżący kwestionując jej legalność.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 listopada 2020 r. Sąd odrzucił skargę: T.C., M.L., J.P. i R.Z. z uwagi na nieuiszczenie przez te osoby wpisu sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.". Na wstępie Sąd zaznaczył, że przeprowadzona kontrola dotyczy punktu IV decyzji umarzającego postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym Skarżącego. Zdaniem Sądu, stanowisko organu, że Skarżący nie wykazał wymaganego interesu prawnego jest trafne. Sąd przypomniał, że w toku postępowania odwoławczego organ zwrócił się do Skarżącego o wskazanie z czego wywodzi on posiadanie interesu prawnego w sprawie. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania na adres Skarżącego, wskazany przez niego w odwołaniu, co nastąpiło w dniu 17 czerwca 2019 r., Skarżący go nie wykonał do dnia zakończenia postępowania odwoławczego zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (a zatem pomimo upływu ponad roku od dnia doręczenia wezwania). Powyższe zaniechanie Skarżącego bezspornie upoważniało organ, stosownie do zastrzeżenia poczynionego w wezwaniu, do rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie w oparciu o zgromadzoną przez siebie dokumentację sprawy, która istotnie nie potwierdza dysponowania przez Skarżącego uprawnieniem do nieruchomości, który by konstytuował jego interes prawny. Zdaniem Sądu organ dochował należytej staranności w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego na okoliczność posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie, stwarzając Skarżącemu dogodną sposobność wykazania tego interesu w stosownym czasie. Skarżący nie może oczekiwać w tej sytuacji, aby skutki jego bierności miały być sanowane po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w oparciu o twierdzenia organu; w rezultacie bezpodstawne odmówienie Skarżącemu interesu prawnego, czyli naruszenie art. 28 k.p.a. (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) oraz art. 50 § 1 p.p.s.a.;

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania postępowania odwoławczego oraz postępowania poprzedzającego go pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowania administracyjne, czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, w szczególności poprzez rozpoznanie zarzutów skargi w zakresie podnoszonych przez Skarżącego zarzutów i twierdzeń, a także poprzez uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony pomimo tego, że decyzja wywiera skutki naruszające interes prawny Skarżącego, czego Sąd zaniechał, a co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu drugiej i pierwszej instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 12 stycznia 2022 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Rozwoju zawarta w jej pkt 4, a odnosząca się do umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odwołania wniesionego przez M.P. Decyzja wydana w tym zakresie oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podstawą zastosowania tej konstrukcji prawnej było ustalenie, iż Skarżącego nie można uznać za stronę postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej. Generalnie wskazano, iż ww. nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym, jak też nie legitymuje się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej linii kolejowej. Zaznaczono też, iż w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r., organ odwoławczy wezwał Skarżącego do wykazania swego interes prawnego dotyczącego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismo to doręczone skutecznie Skarżącemu pozostało bez odpowiedzi. Tym samym wobec braku przesłanek do uznania Skarżącego za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej i wobec bierności ww. dla potwierdzenia tego interesu prawnego umorzono postępowanie odwoławcze.

Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż podjęte rozstrzygnięcie w pkt 4 zaskarżonej decyzji odpowiada prawu i oddalił wniesioną skargę M.P. na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w motywach zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, a w efekcie jak zaznaczono, że doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. W skardze używa się sformułowania "Skarżącym nie przysługuje status strony", ale nie można zapominać, że skargę M.L. oraz J.P. (nieuznanych przez organ za strony) Sąd pierwszej instancji odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 27 listopada 2020 r. Tym samym kwestia interesu prawnego ww. pozostaje poza zakresie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim na wstępnie należy wyjaśnić, iż nie można w realiach tej sprawy skutecznie zarzucić naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. dotyczy uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika m.in., że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (zob. m.in. postanowienia NSA: z dnia 13 czerwca 2007 r. II GSK 1337/06; z dnia 13 stycznia 2015 r. II OSK 3306/14; z dnia 23 czerwca 2017 r. II GSK 2941/15). Tym samym skoro zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju uznał, iż Skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej i w konsekwencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Skarżącego, to decyzja ta doręczona właśnie ww. skutecznie została poddana kontroli Sądu pierwszej instancji, gdyż to M.P. był w szczególności adresatem zaskarżonej decyzji właśnie w odniesieniu do jej pkt 4 mimo, że nie został generalnie uznany stroną postępowania administracyjnego. Kwestia oceny takiego stanowiska organu administracji podlegała ocenie sądu administracyjnego. Dlatego też skutecznie wniesiona skarga przez M.P. została prawidłowo rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a ten w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do jej pkt 4 właściwie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Natomiast wniesienie skargi do WSA przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez takie właśnie podmioty, bowiem nie mają one legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Tym samym trudno uznać w realiach tej sprawy, iż doszło do naruszenia przed Sądem pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.

W sprawie tej w postępowaniu odwoławczym organ dokonywał oceny przymiotu strony Skarżącego w oparciu o art. 28 k.p.a. mając na uwadze art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, który w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nakazuje stosować przepisy k.p.a.

Nie jest sporne, iż interes prawny jest pojęciem prawa materialnego, oznaczającym normę lub zespół norm umożliwiających prowadzenie w danej sprawie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w trybie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji, a obowiązującym systemem prawa. Zatem interes prawny podmiotu wnoszącego odwołanie, jak w tej sprawie, przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak więc, aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes.

Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, iż zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne odmówienie interesu prawnego Skarżącemu należało prawidłowo powiązać go z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. (dot. naruszenia prawa materialnego) czego skutecznie nie uczyniono w opracowanym środku odwoławczym. Dodatkowo należało powiązać naruszenie tej normy z właściwą normą prawa materialnego stanowiącą o wyprowadzanym w tej sprawie przez Skarżącego interesie prawnym do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji linii kolejowej, czego również zabrakło w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu. Nie jest sporne, iż wskazywany w skardze wyłącznie art. 28 k.p.a. nie pozwala na wyprowadzenie tezy o posiadanym interesie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania- porównaj wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 678/15. Zatem tak sformułowany w sposób bardzo nieprecyzyjny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Poza tym należy podkreślić, iż w toku postępowania odwoławczego, Minister Rozwoju podjął próbę ustalenia, co stanowi podstawę interesu prawnego Skarżącego, zwracając się do niego pismem z dnia 12 czerwca 2019 r., w tym zakresie informując, że nieudzielenie odpowiedzi na nie spowoduje rozpoznanie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Jak dowodzą akta sprawy ww. pismo Ministra pozostało ze strony Skarżącego bez odpowiedzi. Tym samym Skarżący nie skonkretyzował na czym polega jego interes prawny w sprawie lokalizacji linii kolejowej. Natomiast, co już wyżej zaznaczono, z akt sprawy nie wynikało by w szczególności Skarżący był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej, jak też nie przysługiwało mu również ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości. Nie budzi wątpliwości NSA, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika tego postępowania polega na tym, że organ w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, a o jej prawidłowości świadczy właśnie poprawne wskazanie nieruchomości objętych inwestycją.

W skardze kasacyjnej, w jej motywach, wskazuje się, iż interes prawny Skarżącego wynika z tego, że lokalizacja spornej inwestycji obejmuje działkę nr [...], którą ten dzierżawił od 1982/83 r. od [...], lecz w 2018 r. wypowiedziano umowę dzierżawy. Okoliczność powyższa świadczy, co najwyżej, o istnieniu interesu faktycznego w tej sprawie, a nie prawnego w byciu stroną przedmiotowego postępowania. Nadto w motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż interes prawny wynika z bycia właścicielem działki nr [...] wprawdzie nieobjętej inwestycją, lecz z nią graniczącą. Zauważono, że: cytat "jest on właścicielem działki zlokalizowanej kilka metrów od inwestycji, graniczącej z nowo wybudowaną drogą dojazdową do wiaduktu z jednej strony oraz objazdem, który po zakończeniu budowy miał stać się uczęszczaną drogą powiatową - z drugiej strony. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, która została znacząco utrudniona przez aktualną lokalizację inwestycji, na posesję i z posesji nie można swobodnie wyjechać (zwłaszcza większym samochodem) cały czas panuje hałas, są odczuwalne silne drgania. Choć M.P. nie został poddany wywłaszczeniu, na skutek budowy wiaduktu jego możliwości zarobkowania uległy pogorszeniu." - koniec cytatu.

Jednakże pomimo takich twierdzeń jak wyżej nie przedstawiono w tym zakresie żadnego przepisu prawa materialnego, która dają podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego, z którego wynikałby ten interes. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej - por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r. I GSK 1922/15. Sąd odwoławczy nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny – patrz: wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. II FSK 2425/15.

Poza tym wskazywany wyżej opisowo zarzut tak naprawdę dotyczy już realizacji spornej inwestycji kolejowej, na etapie pozwolenia na budowę (huk, wibracje, kurz), zaś niniejsze postępowanie dotyczy lokalizacji linii kolejowej. Należy w związku z tym wskazać, że na realizację inwestycji kolejowej – w rozumieniu formalnoprawnym wynikającym z przepisów ustawy o transporcie kolejowym – składają się dwa zasadnicze etapy. Pierwszy, związany jest z lokalizacją inwestycji kolejowej (jest to swoisty odpowiednik decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To w jego ramach rozstrzygany jest przebieg trasy kolejowej i zasadnicze rozwiązania z nią związane. To w ramach decyzji lokalizacyjnej zajmuje się teren pod linię kolejową, dokonuje jego podziału i przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 9s ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym), określa się linie rozgraniczające inwestycję. Ten etap podlega odrębnej ocenie organów administracyjnych i sądu administracyjnego niż etap budowlany. Należy również zaznaczyć, iż na każdym z tych etapów procesu inwestycyjnego w zakresie budowy linii kolejowej oceniany jest krąg stron tego postępowania.

Ustawa o transporcie kolejowym nie zawierała definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, lecz niesporne jest, że nie ogranicza się ona wyłącznie do wnioskodawcy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, albowiem uwzględnia ona również inne podmioty ("pozostałe strony"), mogące wykazać posiadanie w sprawie lokalizacyjnej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przesłanki wykazania takiego interesu kształtują się analogicznie do tych, jakie przyjęto na gruncie innych podobnych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest lokalizacja sensu largo inwestycji budowlanych, w tym i na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem jako pozostałe strony uznać można również właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właścicieli i użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O ich interesie prawnym przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Stąd też obowiązkiem organu odwoławczego w realiach tej sprawy było ustalenie czy Skarżący może być zaliczony do "pozostałych stron", a więc zwrócono się pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. wzywając go do wskazania tego interesu prawnego, lecz co już zaznaczono wyżej wezwanie to pozostawiono bez odpowiedzi. Zatem z analizy akt sprawy wynika, iż zakres planowanej inwestycji nie wpływa na uprawnienia właścicielskie Skarżącego, nie wprowadza związanych z tym obiektem ograniczeń w zabudowie terenu Skarżącego, zaś on sam nie wykazał w toku postępowania administracyjnego w czym upatruje w postępowaniu lokalizacyjnym swego interesu prawnego. Taki interes nie został również wykazany w przedmiotowym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co już wyżej zaznaczono. Interes prawny ma miejsce zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie bezpośredni związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97). Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88).

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają także jednocześnie uznać za nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi.

Wbrew powyższemu zarzutowi, w tej sprawie, Sąd pierwszej instancji słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a., bowiem nie doszło w jej realiach do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., co wyjaśniono we wstępnej części tego uzasadnienia.

Nie jest trafny również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Powyższy przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając decyzję Ministra Rozwoju w odniesieniu do jej pkt 4 wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

Ponadto zauważyć należy, iż powołany w powiązaniu z innymi normami przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że norma art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został przez Skarżącego zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.