Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1014/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] [(Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) - zwaną dalej: "planem", "uchwałą"] w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] położonych w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...] (obręb [...]).

Skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej ww. działki i właściciel położonych na terenie tych działek budynków, zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym wskazanych działek. Zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego [art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) - dalej w skrócie: "u.p.z.p."] polegające na:

1) ustaleniu jego treści w sposób sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego [...]przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] w dniu [...] października 2006 r. (zwanego dalej: "studium") wbrew dyspozycji wynikającej z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;

2) przekroczeniu władztwa planistycznego uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 i 235 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej w skrócie: "k.c.") oraz art. 31 ust. 1, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, przez ustalenie:

- przeznaczenia podstawowego nieruchomości skarżącej, jako terenu usług oświaty (zgodnie z § 4 ust. 8 planu) oraz przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości jako terenu usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji i mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych innych niż wymienione i zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (jednostka planu E1. 3U-0 - § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 8 planu),

- wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0,

linii zabudowy nieruchomości od strony działki ew. nr [...] jako nadmiernie i bezpodstawnie odsuniętej od nieruchomości sąsiedniej.

W motywach skargi wskazano, że budynek główny użytkowany był niegdyś jako bursa szkolna, a od 2000 r. użytkowany jest przez skarżącą jako budynek biurowy (budynek siedziby skarżącej). Na nieruchomości brak budynków o charakterze oświatowym. Nieruchomość bezpośrednio przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej była objęta planem ogólnym [...] z 1992 r. i zgodnie z jego treścią znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem MU-28 – funkcja mieszkaniowo-usługowa. Według skarżącej ustalenia planu ograniczają możliwość wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze, a w szczególności przez ograniczenie możliwości zabudowy. Plan na nieruchomościach sąsiednich przewiduje obok funkcji usług – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działki [...], [...] i [...] – symbol planu E1.2 U-0/UM – tereny usług oświaty lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Na ww. działkach sąsiednich planowana jest inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami (inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]). Organ planistyczny przez wprowadzenie w planie na terenie nieruchomości zakazu lokalizacji usług innych niż usługi z zakresu kultury, zdrowia, sportu i rekreacji oraz zakazu lokalizacji zabudowy mieszkalnej w sposób znaczący ograniczył możliwości skarżącej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym w szczególności prawo zabudowania jej budynkiem o charakterze mieszkalnym bądź usługowym. Powyższe ograniczenie przeznaczenia nieruchomości stanowi o nadmiernej ingerencji organu planistycznego w sferę prawa użytkowania wieczystego (naruszenie tzw. władztwa planistycznego). Tymczasem prawo użytkowania wieczystego na gruncie u.p.z.p. podlega takim samym zasadom ochrony jak prawo własności. Według skarżącej Rada [...] w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego na terenie nieruchomości przewidziała zakaz lokalizowania funkcji usługowych (innych niż wymienione w planie) oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkalnej. Obecnie na nieruchomości skarżącej, jak i w trakcie procedury uchwalania planu, nie znajdywały się żadne budynki o charakterze oświatowym. Mając na uwadze powyżej opisane zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego przez ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod teren usług z zakresu oświaty z jednoczesnym wyłączeniem zabudowy usługowej i mieszkalnej, zdaniem skarżącej skonkludować należy, że organ w żaden sposób nie wyważył interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym, co stanowi niewątpliwie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planów miejscowych (art 28 u.p.z.p.). Do przekroczenia władztwa planistycznego doszło również w zakresie ustalenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy nieruchomości na poziomie 1,0. Świadczy o tym okoliczność, że na terenach objętych planem, które bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością skarżącej i położone są przy ul. [...], wskaźnik został ustalony na poziomie wyższym niż 1,0. I tak dla terenów oznaczonych symbolem E1.2 U-0/UM i E.2.6 MW wskaźnik ten wynosi 1,2. Trudno znaleźć racjonalne argumenty, które uzasadniałyby, aby nie tylko na obszarze objętym jednym planem, ale na obszarach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących ustalić inne parametry w ww. zakresie. Co prawda na innym terenie sąsiadującym z nieruchomością, oznaczonym symbolem E2.3.MN ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 0,8, aczkolwiek odpowiada on przeznaczeniu ww. terenu, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która powszechnie charakteryzuje się mniejszą intensywnością zabudowy. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem E1.1 U-0 oznaczono wskaźnik zabudowy na tożsamym poziomie jak nieruchomości skarżącej, aczkolwiek przeznaczenie ww. nieruchomości aktualnie jest znacząco odbiegające od przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Teren oznaczony symbolem E1.1 U-0 stanowi bowiem Zespół Szkół im. [...], gdzie znaczną powierzchnię zajmuje boisko, a nieruchomość skarżącej to teren wykorzystywany na cele biurowe (brak jakiegokolwiek związku z oświatą). Taka sytuacja sprzeciwia się zasadzie równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Analogicznie sytuacja ma się odnośnie ustalenia linii zabudowy dla nieruchomości. Wytyczenie linii zabudowy od strony działki nr [...] nie ma żadnych podstaw, dla których zabudowa miałaby być aż tak znacząco odsunięta od nieruchomości sąsiedniej (odsunięcie od granicy z działką ewidencyjną nr [...] na odległość ok. 29 m, podczas gdy zabudowa na działce nr [...] odsunięta jest od przedmiotowej granicy na odległość ok. 4 m). Powyższe ustalenia niewątpliwie naruszają interes skarżącej, jako że wprost wpływają na ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżącej wynikające z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego.

Rada [...] w odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem procesowym z 28 listopada 2016 r., wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem E1.3 U-0 - teren usług oświaty. Przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. [...] uwzględnia pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie, w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny Hali [...]. Ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze uzasadnione było zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych, jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym (w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...]). Uzasadnione było również przywrócenie pierwotnej funkcji terenom, które zostały przekształcone na funkcje usługowe (w tym teren E1.3). W planie uwzględniono też zmiany zagospodarowania polegające na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w tym teren E1.2). Studium dla jednostki oznaczonej symbolem M1.20 wyraźne wskazuje, iż jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co nie jest jednoznaczne z tym, że każda działka musi mieć takie przeznaczenie. Wskazać należy, że dla terenów oznaczonych symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się m. in. usługi z zakresu: oświaty (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura (domy kultury, biblioteki), tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce). Na etapie opracowywania każdego planu miejscowego obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej przeprowadzane są analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej. Wyniki analiz stanu istniejącego założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych (handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych). Teren obejmujący dużą jednostkę urbanistyczną przewiduje przewagę MW, ale wyraźnie dopuszcza niezbędne inwestycje celu publicznego. Jeśli chodzi o wskaźniki, w tym intensywność zabudowy, to wyraźnie zostało wskazane w studium, że wskaźniki te są uśrednione ("wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów). Z tego też powodu różne wskaźniki intensywności zastosowano dla różnych terenów w planie. Intensywność zabudowy została dostosowana do przeznaczenia terenu. Dla terenów usług oświaty uzasadnione jest uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni i urządzeń sportowych lub rekreacyjnych. Dlatego intensywność zabudowy dla terenów E1.3 U-O i E1.1 U-O została ustalona identycznie na poziomie 1,0. Uwzględnia to również przewidzianą dla tych terenów powierzchnię biologicznie czynną minimum 50 %. Podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. W obszarach zabudowy wielorodzinnej konieczne jest sytuowanie inwestycji celu publicznego związanych z obsługą mieszkańców, w szczególności terenów usług oświaty. Zgodnie z ustaleniami studium konieczne jest wyznaczanie terenów usług publicznych w bliskim sąsiedztwie planowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej. W planie [...] przewidziano znaczący przyrost terenów pod zabudowę mieszkaniową i znaczący przyrost liczby mieszkańców. Na obszarze [...] przewidziano docelowo około 19 000 mieszkańców (około 7 900 mieszkańców na obszarze [...] i około 11 100 mieszkańców na obszarze [...]). Tereny usług oświaty zostały wskazane na terenach przy ul. [...], które są lub były wykorzystywane na cele oświatowe. Linie zabudowy zostały też określone z uwzględnieniem funkcji terenu. Dla terenów usług oświaty uzasadnione jest uwzględnienie towarzyszących zabudowie zieleni, urządzeń sportowych lub rekreacyjnych, parkingów, itp. form urządzenia terenu. Stąd linie zabudowy dla terenu A1.3 U-O zostały odsunięte od istniejących budynków wielorodzinnych na terenie A2.6 MW. Zabudowa o funkcjach oświaty zgodnie z przepisami odrębnymi wymaga również większego nasłonecznienia. Ponieważ teren przeznaczony pod usługi oświaty jest położony po północnej stronie terenu zabudowy mieszkaniowej uzasadnione jest odsunięcie linii zabudowy budynków oświatowych od budynków mieszkalnych. Linie zabudowy dla terenu A1.3 U-O zostały również dostosowane do istniejącej zabudowy na terenie nieruchomości. Organ podkreślił, że postanowienia planu w żadnym punkcie nie wprowadzają zakazu zabudowy, jak to przedstawia skarżąca. Jedynie funkcja tego terenu jest niezgodna z oczekiwaniem skarżącej. Przedstawiona w skardze argumentacja wskazuje, że w niniejszej sprawie w istocie chodzi o interes ekonomiczny a nie prawny skoro kwestionowane jest przeznaczenie terenu na usługi oświaty w miejsce postulowanego mieszkalnictwa wielorodzinnego. Plan oprócz funkcji oświatowych dopuszcza w 40 % inne usługi, w tym biura, a więc także teren skarżącej może być w niemałej połowie wykorzystany na cele pozaoświatowe. Powyższe świadczy o wyważeniu przez organ stopnia uwzględnienia interesu publicznego i prywatnego.

27 października 2016 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącej wywodził, że nie ma potrzeby rezerwowania dodatkowych terenów na obszarze osiedla dla usług oświatowych. W pobliżu znajduje się bowiem wiele obiektów, służących temu celowi. Potwierdził, że nie zgłaszano uwag do projektu planu w procedurze planistycznej. Wskazał jednak, że - jego zdaniem - plan miejscowy nie może abstrahować od dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pełnomocnicy Rady wskazywali na zwiększające się potrzeby oświatowe w rozrastającej się dzielnicy. Przywoływali rozdział 12 Studium, zatytułowany "Kierunki przemian w strukturze przestrzennej", gdzie dla funkcji mieszkaniowej M1, M2 i M3 ustalono priorytet usytuowania funkcji mieszkaniowych i niezbędnych inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych. Wywodzili, że przeanalizowano teren wykraczający poza granice projektu planu i dla rosnących obszarów mieszkaniowych - konieczne jest zarezerwowanie terenów pod oświatę. W planie konieczne jest zagwarantowanie terenów na potrzeby szkolnictwa. Pełnomocnik skarżącej podnosił, że w dacie uchwalenia planu nie był ustalony rzeczywisty stan faktyczny zagospodarowania terenu, na którym ustanowiono użytkowanie wieczyste. Pełnomocnik Rady potwierdził, że organ nie był świadomy zmiany celu użytkowania obiektu budowlanego na działce skarżącej. Sposób przeznaczenia gruntu jest ustalany na podstawie wypisów z ewidencji gruntów i budynków na dzień przystąpienia do sporządzenia planu nie zaś na dzień jego uchwalania. Na żądanie Sądu skarżąca przedłożyła szereg dokumentów, potwierdzających uzyskanie stosownych zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu, znajdującego się na terenie jej nieruchomości. Pochodziły one z 1999 r.

W pismach procesowych z 16 sierpnia 2016 r. i 3 listopada 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę.

Na rozprawie, która odbyła się 6 grudnia 2016 r., pełnomocnik skarżącej podniósł, że - wobec sposobu przeznaczenia terenu w planie - nie będzie możliwe faktycznie dalsze korzystanie z powierzchni biurowych. Nawet bowiem dobudowanie windy dla niepełnosprawnych wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a - wobec sprzeczności z planem - nie byłoby to obecnie dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1986/16) oddalił skargę. Sąd wskazał, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym wynikającym z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to nie oznacza oczywiście dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności wobec treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr, w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m. in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 wzw. z art. 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia. W ocenie Sądu organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości (generalnie cele oświatowe) oraz ograniczenia dalszej możliwości zabudowy działki skarżącej - wykluczenie zabudowy mieszkaniowej, określenie wskaźników oraz linii zabudowy wyłączających możliwość zabudowy na otwartych fragmentach nieruchomości. Nieruchomość skarżącej jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych i w tym zakresie nadal wykorzystywanych. Jednocześnie na bezpośrednio przyległych terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jest on także przewidywany w ramach planu oraz planów miejscowych obejmujących sąsiednie tereny). W takiej sytuacji uzasadnione było przeznaczenie nieruchomości skarżącej dla celów oświatowych, zwłaszcza gdy cel ten kiedyś pełniła (internat szkolny). Według Sądu, dla oceny legalności działania Rady nie może mieć kluczowego znaczenia to, że zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości (na cele biurowe) dokonano legalizując te działania, w myśl przepisów prawa budowlanego, lecz okoliczności tej nie był świadomy organ planistyczny. Za istotne Sąd uznał, że stosowne informacje w tym zakresie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków dopiero w końcowej fazie procedury planistycznej (styczeń 2008 roku). Reasumując Sąd stwierdził, że zamknięcie możliwości wykorzystania nieruchomości w celu zakładanym przez właściciela, nawet zgodnie z ostatnim jej przeznaczeniem, nie może być rozumiane automatycznie, jako nadużycie władztwa planistycznego. Sąd odnotował, że prawodawca przewidział możliwość skompensowania ewentualnych szkód stąd wynikających (tak artykuł 36 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd za bezzasadne uznał zarzuty, jakoby nadużyciem władztwa planistycznego, co do zasady proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela, było ustanowienie ograniczeń w postaci stosownego wskaźnika linii zabudowy. W ocenie Sądu, Rada trafnie wywiodła, że docelowe podstawowe przeznaczenie nieruchomości - na cele związane z funkcjami oświatowymi - uzasadniało generalnie przyjęcie wskaźników zabudowy, gwarantujących jej ograniczoną intensywność (w tym pozostawienie terenów otwartych). Nie naruszono także, jak stwierdził Sąd, zasady równości, określając odmienne zasady zagospodarowania na terenach, gdzie także uprzednio były realizowane cele oświatowe, lecz doszło już do zabudowy obiektami mieszkalnymi. Odmienne ustalenie reguł zagospodarowania na poszczególnych terenach, wcześniej służących celom oświatowym, było uprawnione. Również za bezzasadne Sąd uznał zarzuty jakoby postanowienia planu były sprzeczne z ustaleniami studium. Zakreślając, jako funkcje podstawowe, zabudowę mieszkaniową, studium dopuszczało umiejscowienie na danych terenach także obszarów infrastruktury służącej realizacji szeregu celów publicznych, pozostających w związku z głównym przeznaczeniem - a więc także oświatowych. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosił uwag, dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki. Zwolnił tym samym organ od potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie samego uchwalenia planu. W przypadku niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, często nie będzie możliwe. Sąd podniósł, że powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (k.c., u.p.z.p.), także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami - nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. W danym przypadku, jak wskazano, naruszenie tego rodzaju nie miało miejsca. W rezultacie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowień planu, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uzupełnioną w piśmie z 21 grudnia 2017 r., wniosły [...] S.A. Zażądały uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej stanowiącej działki ew. nr [...] oraz [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną i w jej uzupełnieniu, Rada [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1155/17) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. Analizę prawną w tym zakresie rozpoczęto od wskazania, że w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwaliła rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (np. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11). Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia związania wynikającego z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Nieruchomość przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w Studium symbolem M1.20. Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się usługi z zakresu: oświaty (przedszkola szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura i tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego. Trafne jest w tej sytuacji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem M1.20 na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie oznacza, iż nie jest jednoznaczne przeznaczenie każdej działki na takie przeznaczenie. Z kolei, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesna była ocena Sądu pierwszej instancji, według której, przeznaczenie w planie działek nr [...] i nr [...] na cele oświatowe jako podstawowe nie zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerny wywód wskazujący na brak podstaw do stawiania zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Zwrócił uwagę na to, że nie jest przesądzające unormowanie art. 1 ust. 2 pkt 7, ale zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną dóbr wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przeznaczenie terenów będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej, niezależnie od pierwotnej funkcji, która też nie jest bez znaczenia, zostało ustalone w kontekście przeznaczenia także innych terenów na tamtym obszarze. Odnosząc się do okoliczności sprawy, Sąd trafnie odnotował, że nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych. Na bezpośrednio przylegających terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego, który jest przewidywany w planie oraz w planach miejscowych obejmujących sąsiednie tereny. Przeznaczenie części terenów ma funkcje oświatowe, zwłaszcza terenów, które taką funkcję już pełniły, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Rozwiązanie to ma na celu zaspokojenie potrzeb z zakresu infrastruktury społecznej dla terenów objętych budownictwem wielorodzinnym. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że brak uwag skarżącej w trakcie procedury planistycznej może mieć wpływ na ocenę korzystania przez Gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego. Od razu jednak Sąd drugiej instancji zauważył, że z przepisów ustawy, w tym także z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego. Skutki niezłożenia uwag powinny być indywidualnie oceniane w okolicznościach konkretnej sprawy. Przyjmując przeznaczenie spornej nieruchomości, Gmina błędnie oceniała istniejący na niej stan zagospodarowania. Nie uwzględniono tego, że zabudowania z których korzysta skarżąca są przezeń od wielu lat użytkowane jako biurowe. Błędne ustalenie w tym zakresie nie było jedynie efektem braku uwag ze strony skarżącej. Jak wynika z Analizy urbanistycznej przeprowadzonej w trakcie procedury planistycznej, na potrzeby planu, Gmina dysponowała materiałem dokumentacyjnym, przedstawiającym rzeczywiste zagospodarowanie działek, tzn. wskazującym, że na nieruchomości znajdują się zabudowania biurowe. Na stronie 6 dokumentu przygotowanego na potrzeby procedury planistycznej obejmującej zaskarżony Plan, "Analiza stanu istniejącego - raport o problemach występujących nią terenie opracowania", ze stycznia 2006 r., na mapie obrazującej stan zagospodarowania wprost określono, że zabudowania na spornej nieruchomości stanowią biura. Analiza była, co wynika z jej treści, efektem badań dokumentacyjnych oraz terenowych i powinna, co do zasady, odzwierciedlać stan na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z uwagi na datę, którą dokument został opatrzony, tj. styczeń 2006 r., jest oczywiste, że Analiza przedstawiała stan zagospodarowania obszaru objętego projektem planu w sposób zgodny z powołanym przepisem, a zatem stan zagospodarowania spornej nieruchomości nie został w Analizie wykazany jako zmieniony w trakcie procedury planistycznej. Dodać można, że zagospodarowanie obiektu było rezultatem wielu legalnych procedur prowadzonych przed organami administracji publicznej, w tym także organami Gminy (pozwolenie na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podział nieruchomości, ujawnienie funkcji biurowej budynku w ewidencji budynków z dniem 2 stycznia 2007 r.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 1999 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania dla Przedsiębiorstwa [...] S.A. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, tj. modernizację i adaptację istniejącego budynku Internatu Technikum [...] na siedzibę Dyrekcji Generalnej [...] z częścią hotelową, funkcjonuje w obrocie prawnym. Obowiązuje zatem domniemanie, że nie naruszała norm obowiązującej wówczas ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnotować można, że w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 1999 r., Nr [...], o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna m. in. z zapisem miejscowego ogólnego planu ogólnego zagospodarowania [...]. Stan zagospodarowania nieruchomości był więc rezultatem nie tylko korzystania przez skarżącą z uprawnień właścicielskich, ale także zgodności tych działań inwestorskich z normami lokalizacyjnymi. W ślad za poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m. in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym. tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p. (wyrok NSA z 22.06.2012 r., sygn. akt II OSK 878/12). Skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został błędnie ustalony, to nie można twierdzić, że został należycie wyważony interes społeczny oraz interes indywidualny. Stanowisko Sądu polegające na przyjęciu, że rzeczywisty stan zagospodarowania nieruchomości nie był Gminie znany wyłącznie z uwagi na brak aktywności skarżącej w procedurze planistycznej, skutkowało pominięciem znaczenia stanu zastanego dla oceny, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka, legalizując sposób użytkowania zabudowań, otrzymała uprawnienie do użytkowania zabudowań jako pomieszczenia biurowe (z towarzyszącą funkcją hotelową). Z mocy § 15 ust. 1 planu, może użytkować teren zgodnie ze stanem istniejącym do czasu jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Nie można jednak twierdzić, że plan nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości. Unormowanie § 15 ust. 1 ma charakter tymczasowy. Natomiast unormowania § 4 ust. 8 pkt 1-3 w związku z § 2 pkt 7 i 8 planu wprowadzają ograniczenia dla sposobu korzystania odpowiadającego jedynie przeznaczeniu dopuszczalnemu. Pogarsza to sytuację prawną skarżącej, jako właściciela zabudowań i użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...], położonych w [...], przy ul. [...], w stosunku do sytuacji sprzed wejścia w życie zaskarżonego planu. Nie rozstrzygając na etapie kontroli sądowej działań planistycznych, zagadnień związanych z ewentualnymi zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącej, do których właściwe są organy administracji architektoniczno-budowlanej, można odnotować jeszcze, że intensywność zabudowy oraz linia zabudowy zostały w planie dostosowane do nowego, a nie zastanego przeznaczenia terenu. Przyjęty wskaźnik zabudowy, będący rezultatem uwzględnienia towarzyszącej zabudowie oświatowej zieleni i urządzeń sportowych, niewątpliwie stanowi ograniczenie uprawnień właścicielskich. Dotyczy to także odsunięcia linii zabudowy dla terenu U-0 od istniejących budynków wielorodzinnych na terenie A2.6 MW. Regulacje te są konsekwencją przeznaczenia podstawowego terenu oraz przyjęcia, że przeznaczenie biurowe jest przeznaczeniem jedynie dopuszczalnym. To, czy w odniesieniu do unormowań w zakresie intensywności zabudowy i linii zabudowy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, zależy od tego, czy ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenu zostaną uznane, po uwzględnieniu w rozważaniach dotychczasowego zagospodarowania, za zgodne z prawem. To, czy opisane uchybienie rzeczywiście skutkuje oceną o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego, powinno być rozważone przez Sąd pierwszej instancji. Mimo regulacji art. 188 P.p.s.a., w odniesieniu do sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, co do zasady należy umożliwić orzekanie co do istotnych zagadnień prawnych, w tym przypadku co do zgodności z prawem korzystania przez Gminę z władztwa planistycznego, w obu instancjach sądowych, po wyczerpującym ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych, które mają wpływ na ważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie 6 czerwca 2019 r. wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 8 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że budynek znajdujący się na przedmiotowych działkach [...] i [...] w chwili uchwalenia planu, tj. w 2008 r. był użytkowany jako biurowy. W załączniku do protokołu rozprawy z 6 czerwca 2019 r. skarżąca podkreśliła, że kwestionuje w całości § 21 ust. 1 pkt 1 planu oraz powiązany z nim § 4 ust. 8 planu, także w zakresie rysunku planu i pozostałe postanowienia planu odnoszące do karty terenu obejmującej nieruchomość skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę – zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była uchwała nr [...] Rady [...] (zwanej dalej: "Radą" lub "organem") z [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej w skrócie: "plan" lub "uchwała") w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego w planie symbolem E1.3 U-O, w obrębie którego zlokalizowane są działki skarżącej o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb [...]) usytuowane przy ul. [...] w [...]. Sprawa, której przedmiotem była ww. uchwała została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z 22 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1155/17) do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zatem w badaniu legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd był – stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. - związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Działając w ramach tego związania Sąd doszedł do przekonania, że skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010r., sygn. akt lI OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżąca, jako podmioty legitymujący się prawem użytkowania wieczystego do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym w planie symbolem E1.3 U-O, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały – posiadała interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Bez wątpienia również wprowadzone w ustaleniach planistycznych regulacje, zakwestionowane przez skarżącą, wprowadziły ograniczenia w wykonywanym przez nią prawie użytkowania wieczystego do oznaczonych działek, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości objętych ww. prawem, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Według skarżącej organ wprowadzając zaskarżoną uchwałą postanowienia § 4 ust. 8 i § 21 ust. 1 pkt 1 planu ograniczył przysługujące skarżącej do ww. działek prawo użytkowania wieczystego przez ustalenie przeznaczenia podstawowego (terenu usług oświaty) i przeznaczenia dopuszczalnego (zakazu lokalizacji innych funkcji usługowych niż wymienione w kwestionowanych ustaleniach planu i zabudowy mieszkaniowej) oraz maksymalnej intensywności zabudowy dla działki budowlanej na poziomie 1,0 i linii zabudowy od strony działki ew. nr [...] – doprowadzając tym samym do nadużycia władztwa planistycznego. W zaistniałym stanie rzeczy rolą Sądu było dokonanie merytorycznej kontroli legalności uchwały, w ramach której należało rozważyć - czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w tym czy przy uchwalaniu kwestionowanych przez skarżącą postanowień planu doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Odpierając sformułowane w powyższym przedmiocie twierdzenia skarżącej - opisane w stanie sprawy i wynikające ze skargi, pism procesowych uzupełniających skargę wraz z ich załącznikami, oświadczeń do protokołu rozpraw, a nadto załącznika do protokołu ostatniej rozprawy - w pierwszej kolejności należy wskazać na te kwestie, które zostały przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2019 r. i z tej racji pozostały poza obecną kontrolą Sądu. I tak, w wyroku z 22 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny:

- po pierwsze uznał za bezzasadny zarzut naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., a wynikających z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. W tej materii Sąd drugiej instancji podkreślił, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (np. wyrok NSA z 15.12.2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11) i opowiedział się za poglądem, według którego, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6.12.2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Nieruchomość przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w studium symbolem M1.20. Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się usługi z zakresu: oświaty (przedszkola szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura i tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego. Trafne jest w tej sytuacji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem M1.20 na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie oznacza jednoznacznego przeznaczenia każdej działki na takie przeznaczenie;

- po drugie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że brak uwag skarżącej w trakcie procedury planistycznej może mieć wpływ na ocenę korzystania przez Gminę z przysługującego jej władztwa planistycznego. Jednak od razu też zastrzegł, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 1 ust. 3 i art. 3 ust. 1, nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że to naruszenie dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Natomiast za przedwczesną Naczelny Sąd Administracyjny uznał dotychczasową ocenę Sądu pierwszej instancji, sprowadzającą się do stwierdzenia, że przeznaczenie w planie działek nr [...] i nr [...] na cele oświatowe jako podstawowe nie zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Bez wątpienia Gmina przyjmując przeznaczenie spornej nieruchomości błędnie oceniała istniejący na niej stan zagospodarowania. Nie uwzględniono tego, że zabudowania z których korzysta skarżąca są przezeń od wielu lat użytkowane jako biurowe. Zagospodarowanie obiektu było rezultatem wielu legalnych procedur prowadzonych przed organami administracji publicznej, w tym także organami Gminy (pozwolenie na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podział nieruchomości, ujawnienie funkcji biurowej budynku w ewidencji budynków z dniem 2 stycznia 2007 r.). W każdym przypadku sporządzania i zmiany miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Następnie rozważenia - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m. in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p. (wyrok NSA z 22.06.2012 r., sygn. akt II OSK 878/12). Zatem pominięcie znaczenia stanu zastanego dla oceny, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, należało rozważyć w kategoriach uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca, legalizując sposób użytkowania zabudowań, otrzymała uprawnienie do użytkowania zabudowań jako pomieszczenia biurowe, z towarzyszącą funkcją hotelową. Z mocy § 15 ust. 1 planu, może użytkować teren zgodnie ze stanem istniejącym do czasu jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Nie można jednak twierdzić, że plan nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości. Unormowanie § 15 ust. 1 ma charakter tymczasowy. Natomiast unormowania § 4 ust. 8 pkt 1-3 w związku z § 2 pkt 7 i 8 planu wprowadzają ograniczenia dla sposobu korzystania z nieruchomości. Pogarsza to sytuację prawną skarżącej, jako właściciela zabudowań i użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], w stosunku do sytuacji sprzed wejścia w życie zaskarżonego planu. Do nowego, a nie do zastanego przeznaczenia terenu również dostosowano intensywność zabudowy oraz linię zabudowy. Regulacje te są konsekwencją przeznaczenia podstawowego terenu oraz przyjęcia, że przeznaczenie biurowe jest przeznaczeniem dopuszczalnym. Niemniej to, czy w odniesieniu do unormowań w zakresie intensywności zabudowy i linii zabudowy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, zależy od tego, czy ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenu zostaną uznane, po uwzględnieniu w rozważaniach dotychczasowego zagospodarowania, za zgodne z prawem.

Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że to, czy opisane wyżej uchybienie rzeczywiście skutkuje oceną o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego, powinno być rozważone przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd, obecnie orzekający w sprawie, rozważając powyższe uchybienie organu uchwałodawczego w świetle wytycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego, po dogłębnej analizie sprawy, doszedł do przekonania, że Rada uchwalając zakwestionowane przez skarżącą postanowienia planu nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Ustalenia planu w zakresie przeznaczenia spornego terenu i będące ich konsekwencją ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy i linii zabudowy, przy uwzględnieniu dotychczasowego zagospodarowania, należało uznać za zgodne z prawem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny organ określając przeznaczenie terenu położenia nieruchomości skarżącej błędnie ocenił istniejący stan jej zagospodarowania, mianowicie nie uwzględnił, że zabudowania, z których korzysta skarżąca są od wielu lat, zgodnie z prawem, użytkowane jako biurowe (ujawnienie funkcji biurowej w ewidencji gruntów i budynków zostało dokonane 2 stycznia 2007r.). Tym z kolei uchybił obowiązkowi rozważenia kolizji interesów – interesu jednostki i interesu społecznego. Interesem społecznym jest przeznaczenie nieruchomości pod realizację celów oświaty, a interes indywidualny wyraża się tym, że użytkownik wieczysty nieruchomości chciałby mieć możliwość jej zagospodarowania według własnego uznania. Innymi słowy, siłą rzeczy na skutek nieprzeanalizowania faktycznego stanu zagospodarowania działek skarżącej przy uchwalaniu planu, nie doszło do rozważenia interesu indywidualnego skarżącej związanego z zachowaniem obecnej funkcji posiadanego przez nią prawa do nieruchomości, a w dalszej perspektywie jej rozwoju i możliwości zabudowy mieszkaniowej. Bez stosownej analizy doszło do dania priorytetu założeniom planistycznym, to jest planowanemu sposobowi zagospodarowana terenu, a brakło rozważenia, czy aby nie dać pierwszeństwa stanowi zastanemu (dotychczasowej ochronie użytkowania wieczystego). Przedstawionym jednak działaniem organu uchwałodawczego nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Wykazane bowiem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienie i omówione przez obecnie rozstrzygający sprawę Sąd, jakkolwiek należy ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu, niemniej nie w kategoriach naruszenia istotnego, czyli wymaganego art. 28 u.p.z.p. W doktrynie i orzecznictwie zauważa się bowiem, że dla ustalenia przesłanki "istotności naruszenia" decydujące znaczenie ma wpływ naruszenia na treść danego aktu prawa miejscowego. I tak, przez "istotne naruszenie" należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania lub zasad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Rzeszowie z 10.04.2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1287/18, publ. Lex nr 2675552). W sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Całokształt okoliczności planistycznych pozwala bowiem na uznanie, że gdyby zastany stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej został w procedurze planistycznej prawidłowo ustalony i ostatecznie uwzględniony, to i tak doszłoby do spornych ustaleń planistycznych, bo przedmiotowy teren planistyczny i tereny sąsiednie wymagały (i wymagają) infrastruktury społecznej, w tym między innymi w postaci usług oświaty wśród zabudowy wielomieszkaniowej. Wykazując powyższe, po pierwsze trzeba zauważyć, że ogólnie działki skarżącej znajdują się w kwartale terenu oznaczonym w planie symbolem E1 i sąsiadują z kwartałem E2; a dalej wskazać, że na terenie oznaczonym w planie symbolem E1.3 U-O (teren usług oświaty, zgodnie z § 4 ust. 8 planu), sąsiadującym bezpośrednio z terenem o tożsamym przeznaczeniu, tylko oznaczonym symbolem E1.1 U-O oraz terenami oznaczonymi symbolami: E.1.4 US (tereny usług sportu i rekreacji), E1.2 U-O/UM (tereny usług oświaty zgodnie z § 4 ust. 8 lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z § 4 ust. 5 planu), E2.3 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i E2.6 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Po drugie, teren lokalizacji działek skarżącej, z wyznaczonym przeznaczeniem "terenu usług oświaty" wraz z terenami o symbolach E1.1 U-O i E1.1 US oraz D2.2 US, D2.5 US, D2.6 US stanowi kompleks terenowy usług oświaty oraz usług sportu i rekreacji z zamiarem zaspokajania rozwiniętych czy rozwijających się na tym obszarze i sąsiednich obszarach potrzeb mieszkaniowych. Przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. [...], jak wskazał organ, uwzględniało pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie [...], w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny Hali [...]. Zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych w kwartale wyznaczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...], jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym, było zasadne ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na obszarze [...] i [...]. Nastąpiło również z uwzględnieniem zmian zagospodarowania polegającego na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie bez znaczenia była także poprzednia funkcja jaką pełnił teren oznaczony symbolem E1.3 i istniejąca na nim zabudowa, niemająca charakteru zabudowy mieszkaniowej, zatem dająca możliwość użytkowych przekształceń, a nadto zakres przestrzeni wolnej od zabudowy, umożliwiającej zagospodarowanie według założeń planistycznych. Nieruchomość skarżącej położona jest nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych oraz sportowych i rekreacyjnych, ale i w granicach tego kompleksu. Zaś na sąsiednich terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego i wielorodzinnego). Zatem przeznaczenie części terenu objętego planem na cele oświatowe, w tym w szczególności terenu, który taką funkcję już pełnił w przeszłości (na nieruchomości skarżącej funkcjonował internat), a i obecnie daje większe i łatwiejsze możliwości zagospodarowania na cele wyznaczone planem było rozwiązaniem racjonalnym, perspektywistycznym, trafnym planistycznie. Założenie to nawet zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2019 r. stwierdzając, że poprzednio orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji (wyrok z 6 grudnia 2016 r.) "trafnie odnotował, że nieruchomość skarżącej położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych. Na bezpośrednio przylegających do niej terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego, przewidywanego w tymże planie i w planach miejscowych obejmujących sąsiednie tereny. Przeznaczenie części terenów na funkcje oświatowe, zwłaszcza terenów, które taką funkcję już pełniły, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Rozwiązanie to ma na celu zaspokojenie potrzeb z zakresu infrastruktury społecznej dla terenów objętych budownictwem wielorodzinnym." Tym samym przeznaczenie uzupełniające w zakresie usług towarzyszących i sprzyjających realizacji przeznaczenia podstawowego, a i dające skarżącej możliwość dalszego funkcjonowania, realizacji usługi biurowej, należało zaakceptować jako ustalenie zgodne z wyżej powołanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe doprowadziło Sąd do uznania, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem nieruchomość skarżącej, jakkolwiek naruszają interes skarżącej, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. prawa skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.