Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 428/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5, art. 101
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 20, art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie braku zgody na udostępnianie mienia gminnego dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wydał zarządzenie nr [...] w sprawie braku zgody na udostępnianie mienia stanowiącego własność Gminy Kędzierzyn-Koźle dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt. Zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. W zarządzeniu Prezydent nie wyraził zgody na udostępnianie mienia stanowiącego własność Gminy Kędzierzyn-Koźle, w tym nieruchomości, mienia ruchomego lub powierzchni reklamowej związanej z nieruchomymi albo ruchomymi składnikami majątku Gminy Kędzierzyn-Koźle, dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt (§1 ust. 1 pkt 1) oraz wykonywanie przez dyrektorów jednostek organizacyjnych Gminy Kędzierzyn-Koźle oraz kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle czynności pośrednio lub bezpośrednio związanych z organizacją widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt (§ 1 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie zobowiązał dyrektorów jednostek organizacyjnych Gminy Kędzierzyn-Koźle oraz kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle do informowania Prezydenta o każdym przypadku wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie mienia gminnego administrowanego przez te jednostki lub komórki dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt (§ 1 ust. 2). Wykonanie zarządzenia Prezydent powierzył dyrektorom jednostek organizacyjnych Gminy Kędzierzyn-Koźle oraz kierownikom komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle (§ 2) oraz określił, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji na stronie podmiotowej Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle w Biuletynie Informacji Publicznej.

Pismem z dnia 25 maja 2016 r. S. Z., L. K. oraz M. Z., działając na podstawie art. 101 u.s.g., wezwali Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa przedmiotowym zarządzeniem poprzez jego uchylenie. Kwestionowanemu aktowi zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) § 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

2) art. 2, art. 7, art. 8 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP;

3) art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki;

4) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;

5) art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej;

6) art. 5, art. 8, art. 9, art. 24i oraz art. 24j, tj. rozdziału 4b "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych", ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

7) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W uzasadnieniu wskazali, że zarządzenie z dnia 22 stycznia 2016 r. wywołuje negatywne skutki finansowe dla miasta Kędzierzyn-Koźle, gdyż uszczupla wpływy do jego budżetu, które do tej pory pochodziły z wynajmu terenów stanowiących mienie Kędzierzyna-Koźla na przedstawienia cyrkowe. Ponadto powoduje szkody dla polskich cyrków, naruszając jednocześnie ich dobra osobiste.

W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. (doręczonym w dniu 27 czerwca 2016 r.) poinformował M. Z., L. K. oraz S. Z. o braku podstaw do uwzględnienia wezwania i uchylenia przedmiotowego aktu. Prezydent stwierdził, że zarzuty sformułowane w wezwaniu mają charakter bardzo ogólny - odnoszą się do naruszenia konkretnych aktów normatywnych - nie wynika z nich natomiast, na czym miałyby polegać wymienione naruszenia. Niezależnie od powyższego wskazał, że jako organ wykonawczy gminy w ramach uprawnień przysługujących mu w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym i swobody kontraktowej ma prawo odmówić udostępnienia mienia stanowiącego własność gminy dla jakichkolwiek potrzeb.

Pismem z dnia 25 lipca 2016 r., nadanym w placówce pocztowej w tym samym dniu, S. Z. (dalej zwany również skarżącym), reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę na zarządzenie z dnia 22 stycznia 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika Związku A oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania kwestionowanego aktu bez umożliwienia skarżącemu oraz uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących jego praw podstawowych, pomimo że istniała możliwość dobrowolnego zastosowania przez Prezydenta procedury wskazanej w § 1 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Skarżący podniósł, że brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa, z pominięciem jego stanowiska oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. W tym zakresie zarzucono naruszenie poprzez niezastosowanie art. art. 7, 8, 9, 10, 19, 20 K.p.a. w związku z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, oraz art. 28 K.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z brakiem uzasadnienia zarządzenia, a także naruszenie przepisów u.s.g., w tym art. 5a poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy oraz art. 6 w związku z brakiem właściwości Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w obszarze nadzoru weterynaryjnego.

Kolejne zarzuty skarżącego dotyczyły naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

- niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi;

- niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta dzikie, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa";

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, art. 24i oraz art. 24j, tj. rozdziału 4b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że spełnił wymagania formalne w zakresie zaskarżenia zarządzenia. Podniósł, że posiada interes prawny, który uprawnia go do wniesienia skargi, ponieważ jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność związaną z wystawianiem przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, który został pozbawiony dotychczas przysługujących mu uprawnień do organizowania i reklamowania tej działalności na terenach gminnych. Skarżący wskazał, że jego interes wynika z naruszenia norm określonych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 78 i art. 84a pkt 2 tej ustawy, a także z naruszenia swobody działalności gospodarczej na równych prawach, zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji", oraz art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 34a oraz art. 37 tej ustawy. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazał również, że od wielu lat prowadzi przedmiotową działalność gospodarczą, a warunkiem jej wykonywania jest możliwość najmu odpowiednio dużych terenów, utwardzonych, położonych w centrum miast, z dostępem do energii elektrycznej oraz wody dla zwierząt i ludzi. Działalność w zakresie dotyczącym zwierząt podlega zgodnie z art. 84a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej tylko nadzorowi weterynaryjnemu. Natomiast Prezydent Miasta może w pewnych przypadkach jedynie zawiadomić o nieprawidłowościach właściwe organy administracji publicznej. Tymczasem w okolicznościach sprawy Prezydent pozbawił skarżącego możliwości prowadzenia działalności w postaci przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach miejskich, wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia lub zdrowia samych zwierząt. Podkreślono, że zarządzenie ogranicza prawo skarżącego do działalności gospodarczej, pozbawiając go dostępu do terenów dotychczas mu wynajmowanych i odpowiadających potrzebom. Ponadto prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, to jest do cyrku. Odnośnie bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącego, odwołano się do argumentacji wyroku NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07. Skarżący podniósł nadto, że przestrzega wymogów z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt, a mimo to pozbawiono go zaskarżonym zarządzeniem możliwości korzystania z odpowiednich terenów miejskich, koniecznych do jego działalności, naruszając tym samym jego interes prawny. Następnie w skardze wskazano na wady formalne oraz merytoryczne zarządzenia. W tym zakresie skarżący podniósł, że nie poczyniono ustaleń dotyczących metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. Nie sporządzono również żadnego uzasadnienia zarządzenia, stąd brak jest możliwości odniesienia się do podstaw faktycznych tego aktu. Ponadto nie przeprowadzono konsultacji społecznych, nie zasięgnięto opinii lekarzy weterynarii ani żadnych innych instytucji zajmujących się nadzorem weterynaryjnym oraz nie poinformowano o zamiarze wydania zarządzenia poszczególnych przedsiębiorców cyrkowych w Polsce, ani też zrzeszającego ich Związku. W ocenie skarżącego, naruszono zatem procedurę prawodawczą i nie zagwarantowano przestrzegania prawa, pozbawiając przedsiębiorców ich praw. Ponadto wydane zarządzenie powoduje istotne ograniczenia działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych w Kędzierzynie-Koźlu. Już sam tytuł kwestionowanego aktu wprowadza w błąd, ponieważ stanowi o nakazie nieudostępniania terenów na cele organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, sugerując jakoby nakaz ten dotyczył terenu całego Kędzierzyna-Koźla. Poza tym podstawą faktyczną aktu są ustalenia, co do których organ samorządu terytorialnego nie posiada żadnych kompetencji ustawowych i wkracza w zakres właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący wskazał, że mieszkańcy biorą udział w przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt kilka razy w roku, a miasto odwiedzane jest przez wiele cyrków rocznie, zatem przedmiotowe nakazy nie świadczą o prowadzeniu prawidłowej gospodarki. Organ pominął skutki finansowe zarządzenia, które spowoduje, że cyrki nie będą płacić czynszu dzierżawnego do budżetu miasta, co uszczupli jego przychody. Zdaniem skarżącego, kwestionowane działania Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle ingerują bezpośrednio w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących cyrki, naruszając w ten sposób wskazane w zarzutach skargi przepisy ustawy i Konstytucji RP. Podkreślił też, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a więc jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zakazywać czy utrudniać działalności gospodarczej i artystycznej zgodnej z ustawami, szczególnie w sytuacji, gdy społeczność lokalna nie popiera tych działań, uczestnicząc w przedstawieniach. Skarżący wskazał również na Rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie nowych wyzwań stojących przed cyrkiem, stanowiącym część kultury europejskiej z dnia 13 października 2005 r., w której wezwano Komisję Europejską oraz te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, do podjęcia konkretnych działań zmierzających do uznania cyrku za część kultury europejskiej. Z treści Rezolucji - zdaniem skarżącego - wynika jednoznacznie, że dla Parlamentu Europejskiego cyrk łączy się z udziałem zwierząt w przedstawieniach cyrkowych. Skarżący akcentował, że Prezydent Miasta bezpodstawnie przyjął, że posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności cyrków. W istocie spornym zarządzeniem uchylił też obowiązywanie art. 17 ustawy o ochronie zwierząt i przepisy innych ustaw związanych z utrzymywaniem i transportem zwierząt, podczas gdy ocena stanów faktycznych objętych tą normą prawną należy wyłącznie do właściwości służb weterynaryjnych. Skarżący odnotował, że brak jest uzasadnienia zarządzenia oraz merytorycznej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale jego zdaniem z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że zarządzenie jest wyrazem sprzeciwu wobec przedmiotowego traktowania zwierząt w cyrkach, zmuszania ich poprzez tresurę do wykonywania czynności niezgodnych z ich naturą, niezapewniania warunków bytowania stosownych do potrzeb gatunku, karygodnym warunkom transportu i miejsc przebywania zwierząt między występami i poza sezonem. W tym zakresie nie wskazano jednak żadnych konkretnych przypadków negatywnych praktyk stosowanych w cyrkach. Poza tym Prezydent dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o ustawę o ochronie zdrowia zwierząt z naruszeniem swoich kompetencji. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna protestuje przeciwko informacjom zawartym w uzasadnieniu kolejnego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt. Według Rady, opis stanu faktycznego dotyczącego cyrku w polskich cyrkach nie znajduje potwierdzenia w nadzorze prowadzonym przez Inspekcję Weterynaryjną. Dalej skarżący uznał, że sporne zakazy naruszają zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a dodatkowo wydano je bez konsultacji z przedsiębiorcami. Podkreślił, że zarządzenie ułatwia wąskiej grupie aktywistów wywieranie presji na radnych innych miast w celu wprowadzania w kolejnych gminach zakazu wynajmu terenów gminnych na potrzeby cyrków ze zwierzętami, jak również na prywatne podmioty, do których zwracają się radni oraz aktywiści o niewynajmowanie terenów cyrkom ze zwierzętami. Skarżący wywiódł, że w Unii Europejskiej przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt są zgodne z prawem, a więc odmowa udostępnienia terenu cyrkowi z kraju członkowskiego Unii Europejskiej będzie naruszać zasady wspólnego rynku. W uzasadnieniu skargi przedstawiono także motywy uzasadniające dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika Związku A, który to Związek w całości podzielił zarzuty skarżącego i przedstawioną na ich poparcie argumentację.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ stwierdził, że nie podziela zarzutów sformułowanych w skardze. Wywodził, że zastosowana podstawa prawna zarządzenia przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencje do gospodarowania mieniem gminnym. Wśród tego typu zadań, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można wymienić także gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, do którego zalicza się również obrót nieruchomościami gminnymi (najem, dzierżawa). Od woli organu wykonawczego zależy zatem, czy zamierza udostępnić określone nieruchomości gminne na określone cele, czy też nie, czego wyrazem jest kwestionowane przez skarżącego zarządzenie. Wobec tego nie można zgodzić się z zarzutem, że sporne zarządzenie ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, a także narusza inne wskazane w skardze normy prawne.

Odrębnymi postanowieniami z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 428/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek A z siedzibą w [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2016 r. skarżący oraz uczestnik postępowania poparli skargę i doprecyzowali zarzuty tam podniesione. Wskazali, że nie jest prawdą, iż zarządzenie ma na celu zarządzanie nieruchomościami miejskimi. Zarządzenie stanowi bowiem wyraz politycznej ingerencji Prezydenta w działalność gospodarczą przedsiębiorców cyrkowych i narusza kulturalne prawa podstawowe,

w tym wolność tworzenia oraz dostęp do kultury. Z uwagi na charakter normy, jaką stanowi sporne zarządzenie należy je uznać za przejaw imperium władzy publicznej,

a nie dominium, na które powołuje się Prezydent. Gdyby jednak przyjąć pogląd odmienny, to uznać trzeba, że nawet prywatnoprawny charakter zaskarżonego zarządzenia nie wykluczałby go z zakresu zastosowania norm konstytucyjnych

i antydyskryminacyjnych. Zaakcentowano także, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację, że zarządzenie narusza prawo europejskie, a w szczególności swobodę przedsiębiorczości gwarantowaną obywatelom państw członkowskich przez Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Reasumując stwierdzono, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło poprzez wyeliminowanie go z grona podmiotów, z którymi miasto Kędzierzyn-Koźle zamierza w ogóle kontraktować,

i stanowi naruszenie zakazu dyskryminacji oraz bezprawnie ogranicza swobodę działalności gospodarczej części przedsiębiorców cyrkowych, naruszając tym samym publiczne prawa podmiotowe skarżącego o charakterze negatywnym do powstrzymania się Państwa od ingerencji w prawa podstawowe do swobody działalności gospodarczej w formie innej niż ustawa oraz do powstrzymania się Państwa od nierównego traktowania przedsiębiorców cyrkowych. Na poparcie powyższego stanowiska powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Na rozprawie pełnomocniczka organu wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kwestionowane zarządzenie należy do tych ostatnio wymienionych aktów (o czym jeszcze poniżej). Z kolei, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Oceniając zaskarżone zarządzenie, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami należało się zgodzić.

Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, w dalszym ciągu zwanej w skrócie u.s.g. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie po myśli art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przytoczonego przepisu wynika zatem trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś w przypadku braku odpowiedzi, skargę należy wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez S. Z. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżącego do jej wniesienia, a w końcu jej zasadności.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanego zarządzenia - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc zaskarżony akt, którego skutki wykraczają poza sferę prawa cywilnego, ma charakter administracyjnoprawny (por. również postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OZ 935/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten jednostronny akt o władczym charakterze (tak w układzie wewnętrznym - zakaz skierowany do kierowników i dyrektorów podległych jednostek, jak i w układzie zewnętrznym - jednostronne ograniczenie możliwości zawierania umów przez pewną grupę podmiotów gospodarczych), niebędący decyzją administracyjną, podjęty przez monokratyczny organ gminy, stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżący - w ocenie Sądu - dopełnił również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ pismem z dnia 25 maja 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 maja 2016 r., wystąpił z takim wezwaniem do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r., doręczonym skarżącemu w dniu 27 czerwca 2016 r. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 25 lipca 2016 r. (data nadania w placówce pocztowej) została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę lub zarządzenie w trybie tej regulacji, trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "kryterium »naruszenia interesu prawnego«, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (...). Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże »związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej«" (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12). Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały lub zarządzenia został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Stosownie do powyżej powiedzianego, w ocenie Sądu, uznać należało, że w niniejszej sprawie skarżący wykazał, iż posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Niewątpliwie postanowienia kwestionowanego zarządzenia ograniczają swobodę działalności gospodarczej skarżącego do prowadzenia działalności, której przedmiot stanowi organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Z treści zaskarżonego aktu wynika bowiem zakaz udostępniania skarżącemu - wobec braku stosownej zgody Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla - mienia stanowiącego własność Gminy, w tym nieruchomości, mienia ruchomego lub powierzchni reklamowej związanej z nieruchomymi albo ruchomymi składnikami majątku gminnego na cele związane z prowadzeniem tej działalności. Granice wolności gospodarczej skarżącego zawęża również wprowadzony w zarządzeniu zakaz wykonywania przez dyrektorów jednostek organizacyjnych Gminy Kędzierzyn-Koźle oraz kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta czynności pośrednio lub bezpośrednio związanych z organizacją widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wprowadzenie zaskarżonym zarządzeniem tego rodzaju ograniczeń w prowadzonej przez skarżącego - co wymaga podkreślenia - legalnie działalności gospodarczej bezpośrednio wpływa na jego sytuację prawną i uzasadnia interes prawny skarżącego. Źródło tego interesu stanowią natomiast normy określone w art. 20 Konstytucji RP, zgodnie z którym społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 22 Konstytucji RP, wedle którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Interes prawny skarżącego wynika również z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia - Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że swoboda działalności gospodarczej stanowi tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego i oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, jeżeli (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Zasadą jest natomiast swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia (tak: C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, wydanie 7, Warszawa 2013 r., s. 60-61). Z uwagi na powyższe, wykluczenie kontrolowanym aktem możliwości udostępniania skarżącemu nieruchomości gminnych, mienia ruchomego lub powierzchni reklamowej związanej z majątkiem Gminy Kędzierzyn-Koźle w celach organizacji widowisk z udziałem dzikich zwierząt oraz wykonywania przez naczelników i kierowników jednostek organizacyjnych gminy czynności związanych z organizacją tych widowisk, jak już powiedziano wcześniej, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej skarżącemu i ewidentnie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego.

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny merytorycznej skargi. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że kontrolowane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. określającego, że do zadań wójta (prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W podstawie prawnej zarządzenia powołano również art. 33 ust. 5 u.s.g. zaliczający do zadań organu wykonawczego wykonywanie uprawnień zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu, powołane przepisy mają odniesienie do stosunków wewnętrznych oraz upoważniają Prezydenta do podejmowania działań w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, natomiast nie stanowią podstawy do kształtowania stosunków i wpływania na sytuację podmiotów zewnętrznych. Tymczasem kontrolowane zarządzenie wywiera określone skutki zewnętrzne, ponieważ jego postanowieniami organ wkroczył w publiczne prawo podmiotowe skarżącego, do czego nie był upoważniony na mocy przytoczonych wyżej przepisów ustawowych. Innymi słowy, treść zarządzenia nie mieści się w pojęciu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, co oznacza, że Prezydent bez stosownego upoważnienia ustawowego wkroczył w sferę konstytucyjnie zagwarantowanych praw podmiotowych skarżącego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd stwierdził zatem, uznając tym samym zasadność zarzutów skargi, że zaskarżone zarządzenie, jako podjęte bez podstawy prawnej, narusza uprawnienia skarżącego wynikające ze statuowanej wprost w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, stanowiącej zarówno zasadę konstytucyjną, jak i podmiotową wolność podstawową. Przy czym podkreślenia wymaga, że omawiana zasada tworzy po stronie władz publicznych określone obowiązki. Obowiązki te z jednej strony mają charakter negatywny i sprowadzają się do zakazu wydawania aktów prawnych kolidujących z zasadą wolności działalności gospodarczej. Z drugiej strony obowiązki władz publicznych implikowane zasadą wolności działalności gospodarczej mają charakter pozytywny i przejawiają się w nakazie tworzenia stosownych materialnych warunków sprzyjających urzeczywistnianiu zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej wywołuje również istotne skutki prawne w płaszczyźnie stosowania prawa. Mianowicie, w procesie stosowania prawa obowiązuje założenie rozstrzygania wszelkich wątpliwości przy kierowaniu się domniemaniem prawnym na rzecz wolności działalności gospodarczej (in dubio pro libertate). Jednocześnie zgodnie z zasadą wolności działalności gospodarczej obowiązuje w procesie stosowania prawa zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów przewidujących wyjątki od zasady wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej stanowi więc zasadę prawa (...), która jest adresowana do organów stanowiących i stosujących prawo. Zasada ta nakazuje wspomnianym organom dążyć do zapewniania w najszerszym możliwym zakresie swobody działalności gospodarczej (tak: M. Szydło [w:] Konstytucja RP. Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safjana, L. Boska, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, t. I, s. 545 i 604 i powołane tam piśmiennictwo). Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie, w sposób nieuprawniony, bo nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach, narusza konstytucyjnie zagwarantowanie prawa skarżącego do swobodnego prowadzenia legalnej działalności gospodarczej. Organ, wkraczając w sferę praw wolnościowych skarżącego, uczynił to bez upoważnienia ustawowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W przekonaniu Sądu, wprowadzone zaskarżonym aktem ograniczenia, którymi wykluczono tylko określoną grupę podmiotów, w tym skarżącego, prowadzących legalną działalność, z możliwości udostępniania na ich cele nieruchomości oraz mienia ruchomego Gminy Kędzierzyn-Koźle, niewątpliwe stanowi również o naruszeniu zasady równego traktowania przez władze publiczne, zawartej w art. 32 Konstytucji. Do zasady tej nawiązuje powołany już wcześniej art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada równości działalności gospodarczej oznacza zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych czy osobowych czynników działalności gospodarczej. Z komentowanej zasady wynika także niedopuszczalność wypierania pewnych podmiotów z dostępu do działalności gospodarczej przez gminę (por. C. Kosikowski, op. cit., s. 63 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, bezprawne różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do innych podmiotów w zakresie udostępniania przedmiotowych nieruchomości, czy mienia ruchomego na cele prowadzonej działalności gospodarczej prowadzi do dyskryminacji tej klasy podmiotów i ograniczenia ich działalności. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1078/16, że w systemie obowiązującego prawa nie ma kryteriów uzasadniających ograniczenia spornej działalności gospodarczej i artystycznej i różnicowanie sytuacji przedsiębiorcy z uwagi na organizowanie występów artystycznych z udziałem zwierząt.

Poza powyższym dostrzec trzeba, że ochrona zwierząt wykorzystywanych do celów m.in. rozrywkowych i widowiskowych pozostaje poza kompetencjami ustawowymi Prezydenta. Ochrona zwierząt w powyższym zakresie przewidziana została w rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.). Stosownie do art. 18 wskazanej ustawy, to nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej objęte jest przetrzymywane, hodowane i prezentowanie zwierząt wykorzystywanych do celów rozrywkowych i widowiskowych. Z całą pewnością przepisy te nie przewidują upoważnienia do wydania aktu normatywnego przez organ gminy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 49 oraz 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ponieważ kwestionowany akt nie ograniczył swobody przedsiębiorczości czy swobody wykonywania usług przez podmioty z jednego Państwa Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego.

Za chybione należało również uznać zarzuty skarżącego podniesione w oparciu o przepisy K.p.a., ponieważ nie mają one zastosowania przy wydawaniu zarządzeń przez organ gminy, ale regulują postępowanie w sprawach wydawania indywidulanych aktów z zakresu administracji publicznej.

Ponadto nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", którego przepisy z mocy § 143 znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których nie można zaliczyć zaskarżonego zarządzenia.

Końcowo już tylko wyjaśnienia wymaga, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, ponieważ nie były one konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianego zarządzenia, podjętego z istotnym naruszeniem przede wszystkim norm konstytucyjnych, czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.