Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2437/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6,7,7a,77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 pkt 5, qart. 127 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 11, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 430/20 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 430/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie otwartego zbiornika ziemnego na poferment z biogazami w zabudowie zagrodowej, na działce nr [...], obręb [...], gmina S..

W ocenie organu I instancji, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji narusza zakaz wykonywania na tym terenie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Stwierdził również, że projekt decyzji narusza zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący.

Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotowy zbiornik został już zrealizowany, co doprowadziło do zniekształcenia rzeźby terenu. Do prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu należy bowiem zaliczyć prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia formy rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby. Tym samym zdaniem organu, zrealizowany bez pozwolenia zbiornik narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały; zaś w sprawie nie zostało udowodnione, iż na obszarze inwestycji znajdują się złoża skał, dlatego organ nie mógł również zastosować w sprawie odstępstwa wyrażonego w § 4 ust. 2 pkt 1-5 ww. uchwały. Organ stwierdził ponadto, że został naruszony zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały, tj. zakaz dokonywania zmiany stosunków wodnych. Świeży urobek stwierdzony podczas wizji terenowej jest przesłanką ku temu by uznać, iż przeprowadzone prace zostały dokonane niedawno, zatem przedmiotowy obszar jest obecnie bardzo podatny na dalsze zmiany stosunków wodnych. Organ stwierdził również, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do zarzutów inwestora organ odwołując się do przepisów K.p.a. uznał, je za niezasadne.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zawarto argumentację uwzględniającą zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. W ocenie skarżącego organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności, w tym w zakresie o jakim mowa była w piśmie uzupełniającym zażalenie.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględnił zażalenie i uchylił postanowienie tegoż Sądu z dnia 14 stycznia 2020 r. o odrzuceniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 430/20, uwzględniając skargę, wskazał, że zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i uchwała Sejmiku nie zawierają wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu, a do takich należy zaliczyć budowę przedmiotowego zbiornika. Przy czym wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że uchwała Sejmiku ustanawia faktycznie zakaz zabudowy Obszaru (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 217/12). Ingerencja w prawo własności wymaga zastosowania zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. dokonania wyważenia dwóch sprzecznych interesów – prywatnego, wynikającego z ochrony prawa własności, i publicznego, wynikającego z szeroko pojętej ochrony przyrody (w tej sprawie krajobrazu). Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię przepisów (por. wyroki NSA: z 15 lipca 2016 r., II OSK 2809/14; z 24 września 2015 r., II OSK 172/14; oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3588/15).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie brak jest rozważań i wyważenia przez organ wartości konstytucyjnych, takich jak prawo własności oraz ochrona przyrody. Nadto co, słusznie podnosi strona skarżąca, mimo że organ twierdzi, iż na skutek usytuowania zbiornika nastąpiła zmiana ukształtowania rzeźby terenu to w tym zakresie samodzielnie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się jedynie na protokole z wizji w terenie z 14 sierpnia 2018 r., sporządzonym w innej sprawie, o którego dopuszczeniu jako dowodu w niniejszej sprawie strona dowiedziała się z postanowienia organu I instancji. Strona o przeprowadzeniu tego dowodu powinna być zawiadomiona tak aby miała możliwość zajęcia stanowiska, zgłoszenia uwag i innych dowodów. Wskazany dokument do Sądu został przekazany jedynie w formie uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii, która jednak w znacznej części jest nieczytelna. W aktach administracyjnych brak jest też dowodów potwierdzających fakt podwyższenia rzędnych terenu i zmiany stosunków wodnych, w sytuacji gdy skarżący argumentował, że planowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane w naturalnym zagłębieniu. Wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń potęguje dodatkowo zapis, który znalazł się w decyzji Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, gdzie wskazano na str. 3 uzasadnienia, że "Teren działki objętej wnioskiem zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (...) niemniej zgodnie z zapisami ww. uchwały nie koliduje z ustaleniami ochronnymi dla tego obszaru". Zdaniem Sądu, nie wiadomo, jak i w oparciu o jakie dokumenty, organy dokonały ustaleń co do deniwelacji i sztucznego podwyższenia terenu, tym bardziej, że inwestor twierdzi, iż teren nie został podwyższony. Racje ma również skarżący wskazując, że organ w żaden sposób nie wykazał, że na tym terenie doszło również do zmiany stosunków wodnych. Ewentualne dokonanie przez skarżącego zniekształcenia rzeźby terenu nie oznacza bowiem, że doszło tym samym do zmiany stosunków wodnych. A zatem skoro organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń (w aktach brak jest jakichkolwiek materiałów pozwalających na tego rodzaju ustalenie), to za nieuprawnioną należy uznać konkluzję organu, że na skutek wybudowania otwartego zbiornika ziemnego na poferment z biogazowni doszło do naruszenia stosunków wodnych. Tym samym potwierdziły się zarzuty skarżącego co do braku wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności sprawy, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz § 4 ust 1 ww. uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył GDOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały przez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem pojęcie "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu" należy interpretować przez pryzmat wyważenia prawa własności i ochrony przyrody w obszarze chronionego krajobrazu, podczas gdy organ stosujący prawo nie ma prawa dokonywać tego rodzaju ustaleń, ponieważ zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.", to prawodawca lokalny stanowiąc uchwałę dokonał oceny, że zakaz określony w art. 24 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy właściwy jest dla ochrony całego obszaru, tym samym organ stosujący prawo w istocie rzeczy dokonałby w takim przypadku kontroli oraz odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego wbrew art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

- niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 2 u.o.p. jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez zawarcie w zaskarżonym wyroku niespójnej oceny przepisów i uzasadnienia, polegające na wskazaniu, że organ II instancji, będący organem ochrony środowiska, powinien de facto dokonać oceny zasadności obowiązywania zakazu z § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, biorąc pod uwagę wyważenie prawa własności oraz ochronę przyrody, co w istocie zmierza do podważenia decyzji prawodawcy lokalnego ustanawiającego właściwe zakazy obowiązujące na obszarze formy ochrony przyrody (modyfikacji tych zakazów), do czego organy ochrony środowiska nie są uprawnione orzekając w sprawach o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 6 K.p.a. oraz 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach przepisu prawa miejscowego, którym są związane, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ww. uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd I instancji, jako związany Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi powinien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy planowana inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych oraz § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, tj. zakaz dokonywania zmiany stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny zaś zgromadzony materiał dowodowy był jednoznaczny, a organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego rozważył możliwość zastosowania odstępstw od omawianych zakazów i stwierdził, że nie mają one zastosowania, co było wystarczające dla odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. wydruków ortofotomap i map prezentujących niewykorzystaną rolniczo część obszaru, skanów map topograficznych, map geometrycznego modelu ISOK – ogólnodostępnych na portalu Geoportal i wydruków z Centralnej Bazy Danych Przestrzennych; zdjęć 3D z portalu Google Earth obrazujących wnioskowany obszar na dzień 28 sierpnia 2016 r. i 9 marca 2018 r.; opinii Regionalnego Dyrektora z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...]; pisma z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], Komendy Powiatowej Policji w S.; notatki służbowej pracownika Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] marca 2019 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z dokumentów tych wynika, po pierwsze, że realizacja zbiornika bezpośrednio wpłynęła na rzeźbę terenu działki, a powierzchnia tej działki charakteryzuje się rzeźbą terenu o znacznych różnicach rzędnych terenu, a po drugie, że zbiornik ten nie jest inwestycją planowaną, a już nielegalnie zrealizowaną, w wyniku której przekształcono rzeźbę terenu, a tym samym zmieniono stosunki wodne, co doprowadziło do uznania skarżącego za winnego popełnienia czynu z art. 127 pkt 1 lit. d u.o.p., tym samym Sąd I instancji powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. bowiem postanowienie organu odwoławczego odpowiadało prawu, a Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niedokonanie ustaleń faktycznych w kontekście norm prawa materialnego, tj. znaczenia zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zakazami obowiązującymi na terenie obszaru chronionego krajobrazu, które to skutkuje znaczącym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy administracyjnej, podczas gdy analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że planowane zamierzenie koliduje § 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ww. uchwały, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, a Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 11 p.p.s.a. przez pominięcie ustaleń wydanego w postępowaniu karnym wyroku skazującego Sądu Rejonowego w S. (sygn. akt [...]) uznającego skarżącego winnym popełnienia czynu z art. 127 pkt 1 lit. d u.o.p., podczas gdy sąd administracyjny takimi ustaleniami jest związany, tym samym Sąd I instancji powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały. Po pierwsze, Sąd I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu, lecz wskazał na potrzebę przeprowadzenia takiej wykładni przez organ administracyjny. Po drugie, należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że ingerencja władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do gruntu rolnego), a publicznym – np. mającym na celu ochronę przyrody – co powinno odpowiadać na pytanie, dlaczego w terenie rolniczym nie można realizować inwestycji służącej celom rolniczym. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Taki też pogląd prawny został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz. Wyroki o sygn. akt II OSK 617/15, II OSK 172/14, II OSK 217/12). Tym bardziej w sytuacji gdy treść obowiązującego zakazu nie pozwala na przyjęcie, że każde zniekształcenie rzeźby terenu jest zabronione, tak jak w niniejszej sprawie zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały dotyczy "prac ziemnych trwale zniekształcające rzeźbę terenu". Ma rację Sąd I instancji, że taka treść zakazu nie może być automatycznie utożsamiana z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że uchwała Sejmiku ustanawia faktycznie zakaz zabudowy Obszaru. Należy też pamiętać, że władza lokalna może uchwalać określone zakazy, ale tylko w zakresie w jakim dopuszczają je przepisy ustawowe i o ile będą służyć celom, dla których zostały ustanowione. Zgodnie z Konstytucją prawa i wolności mogą być ograniczane tylko ustawą. Jeżeli zatem treść § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały jest determinowana treścią art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. to organ administracyjny w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy z przepisu tego wynika norma prawna dająca podstawę do sformułowania zakazu zabudowy, który można by odnieść do przedmiotowej inwestycji; a zatem koniecznie jest ustalenie zakresu uchwalonego zakazu, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Stąd niewadliwie Sąd I instancji wskazał na potrzebę dokonania wykładni pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu". Tej oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie. Nie są to bowiem kwestie oczywiste, lecz ocenne; dlatego ograniczenie określonych uprawnień właścicielskich powinno zawierać stosowne uzasadnienie, którego nie zawiera zaskarżone postanowienie. W tego rodzaju sprawach takie działanie organu administracyjnego jest wręcz pożądane, jak i wpisuje się w zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Zasada przekonywania odgrywa przy tym procesie doniosłą rolę, tym bardziej w aktualnym stanie prawnym, w którym ustawodawca sformułował nową zasadę postępowania zawartą w art. 7a K.p.a. (interpretacji na korzyść strony), na którą zasadnie wskazał Sąd I instancji. Bez znaczenia dla tej oceny jest zaś wskazywana okoliczność, że zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. ustanowiony zakaz dotyczy całego obszaru parku chronionego krajobrazu. Niezależnie od tego w przypadku wystąpienia określonych form inwestycyjnych z uwagi na treść zakazu wynikającego z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. wymagane jest każdorazowo ustalenie, czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Jeżeli w tej sprawie takiej oceny, także z perspektywy zasady proporcjonalności, organ nie wypowiedział, to wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Administracyjny nie może w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej niejako zastępować działalności organu administracyjnego. Jeżeli ocena organu zawierała braki, tak jak w tej sprawie, to rolą Sądu w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. było jedynie wskazanie na te braki, które będą podlegały uzupełnieniu przez organ administracyjny (w taki przypadku wypowiedzianą ocenę należy ocenić jako pełną). Sąd w tej konkretnej sprawie nie przesądził zatem o wyniku postępowania, a wskazał, że na konieczność dokonania wykładni, co ma swoje uzasadnienie w tym, że mamy do czynienia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w których lokalny prawodawca nie sprecyzował zakresu dopuszczalnych inwestycji, powtarzając treść przepisu ustawowego. Nie można bowiem w oparciu o obowiązującą zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 p.u.s.a.) ferować dowolnych wniosków, które stoją w sprzeczności rolą jaką odgrywa w polskim systemie prawnym sądownictwo administracyjne. Sąd administracyjny to sąd prawa powołany do oceny legalności aktów władzy publicznej. Przyjęty model tego sądownictwa ma charakter kasacyjny, co stanowi istotną barierę do dokonania własnej, niezależnej oceny jeżeli odpowiedniej oceny brak jest w kontrolowanym akcie administracyjnym. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 23 ust. 2 u.o.p., jak i zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do zaakceptowania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny merytorycznej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poza tym kwestia oceny poprawności merytorycznej uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie może być dokonywana za pomocą przepisu, który dotyczy jedynie wymaganych prawem elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku. Oznacza to, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zarzucić Sądowi Administracyjnemu dokonania błędnie merytorycznej oceny sprawy. Ponadto w żadnym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia, że ocena Sądu I instancji podważa/modyfikuje ustanowiony zakaz; jedynie wskazuje na konieczność zastosowania zasady proporcjonalności i wykładni pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu". Takie bowiem działania są zaś normalną konsekwencją możliwej w demokratycznym państwie prawnym ingerencji władzy publicznej w prawo własności, o czym już wyżej była mowa.

Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny dotyczącej rodzących się wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego. Jak sam organ przyznaje w skardze kasacyjnej stosowną ocenę wypowiedział w oparciu o wydruki map odpowiednich baz danych oraz stanowisk organów władzy publicznej zawartych w opiniach i pasmach. Zasadniczo potwierdza to tezę o braku samodzielnego przeprowadzenia postępowania w sprawie, na co wskazał Sąd I instancji, uznając, że tak przeprowadzone postępowanie narusza Kodeksowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Brak dokonania samodzielnych oględzin oraz brak odniesienia się do twierdzeń inwestora, że zbiornik powstał w zagłębieniu terenu i nie nastąpiła zmiana rzędnych terenu owe wątpliwości potwierdza. Także w odniesieniu do wskazywanego przez organ naruszenia stosunków wodnych (zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały) brak jest podstaw do uznania, że każda ingerencja w grunt takie naruszenie powoduje. To wymaga wykazania, do czego organy administracyjne są obowiązane w świetle zasad postępowania administracyjnego. Nie wystarczy w tym zakresie samo gołosłowne twierdzenie organu, że wykopanie zbiornika spowodowało naruszenie stosunków wodnych. Naruszenie stosunków wodnych to problematyka skomplikowana, często wymagająca zasięgnięcia przez organ wiedzy fachowej (biegłego). Nie stanowi też wystarczającej podstawy do podważenia ww. oceny wskazana okoliczność wydania w postępowaniu karnym wyroku skazującego Sądu Rejonowego w S. (sygn. akt [...]) uznającego skarżącego winnym popełnienia czynu z art. 127 pkt 1 lit. d u.o.p. Należy zwrócić uwagę, że art. 11 p.p.s.a. dotyczy ustaleń wydanych w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, które wiążą sąd administracyjny. Czyn z art. 127 pkt 1 lit. d u.o.p. to jednak nie przestępstwo, lecz wykroczenie, co oznacza, że w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są skuteczności. Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.; oraz art. 11 p.p.s.a., nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.