Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy A. K. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej Spółki kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 czerwca 2015 r., "[...]" Spółka, działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.s.g., zwróciły się do Rady Gminy "[...]"o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z "[...]"– radną Rady Gminy "[...]". Jako przyczynę wypowiedzenia podano likwidację stanowiska, zajmowanego przez "[...]".

Uchwałą Nr "[...]"z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy "[...]", Rada Gminy "[...]" nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną przez Spółkę "[...]".

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że pracodawca nie uprawdopodobnił okoliczności likwidacji stanowiska pracy, ograniczając się do stwierdzenia, że przyczyna wypowiedzenia (likwidacja stanowiska pracy) zaistniała wcześniej, przed wyborami "[...]" na radną i nie została zrealizowana z uwagi na okres ochronny, wynikający z faktu rodzicielstwa. Kilkunastoletnie doświadczenie radnej w Spółce jest dowodem, że dotychczas pracodawca nie miał zastrzeżeń do Jej pracy. Z pisma pracodawcy i wyjaśnień Radnej nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, jaki wpływ na podjęcie decyzji

o zwolnieniu pracownika miała informacja o objęciu przez "[...]" tej funkcji. Jednak w świetle powyższych argumentów należy przyjąć, że decyzję tę pracodawca podjął po powzięciu informacji o wyborze Radnej. Wskazano, że pracodawca zajmuje wysokie miejsce wśród największych firm z polskim kapitałem, co – jak podkreśliła w swych wyjaśnieniach Radna – przekłada się na dużą presję na wynik sprzedaży i dyspozycyjność pracowników, będących przedstawicielami handlowymi. Ratio legis ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zaś zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu. Radny nie może obawiać się utraty pracy, ponieważ z tego powodu mógłby zaniedbywać swoje obowiązki.

Po przeanalizowaniu pisma pracodawcy i wyjaśnień radnej, Rada Gminy "[...]" doszła do wniosku, że na decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy z Radną miała wpływ informacja o wykonywaniu przez Radną mandatu. Wniosek taki wynika logicznie z wyjaśnień radnej

w zestawieniu z wcześniejszym brakiem zastrzeżeń do jej pracy i faktem Jej długotrwałego zatrudnienia u tego pracodawcy. Wobec ustalenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z objęciem przez Radną mandatu, Rada Gminy "[...]" postanowiła odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z "[...]".

W związku z przedmiotową uchwałą, pracodawca, pismem z dnia 16 października 2016 r., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z "[...]" z powodu likwidacji stanowiska pracy.

W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, Spółka złożyła w dniu 22 grudnia 2015 r. (data wysłania skargi do organu), skargę do tut. Sądu na uchwałę Nr "[...]"

z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy "[...]".

W skardze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Rady Gminy. Wskazała, że we wniosku z dnia 3 czerwca 2015 r. uprawdopodobniła, że już w IV kwartale 2013 r. stanowisko "[...]" uległo likwidacji, zaś wypowiedzenie umowy o pracę nie mogło wówczas nastąpić z uwagi na rodzicielstwo. Rada Gminy nie żądała od skarżącej żadnych dokumentów dodatkowo potwierdzających stan faktyczny. Pełną dokumentację w tym zakresie Rada otrzymała od skarżącej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo tego, wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że stanowisko "[...]" zostało zlikwidowane już we wrześniu 2013 r. oraz, że rozwiązanie umowy o pracę nie ma najmniejszego związku z wykonywaniem od listopada 2014 r. mandatu radnego. Tym samym, zaskarżona uchwała, w ocenie skarżącej, narusza art. 25 ust. 2 u.s.g. Skarżąca podniosła, że wskutek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z "[...]", skarżąca została faktycznie zmuszona do sztucznego i niepotrzebnego wydzielenia stanowiska dla Radnej. Niekorzystne skutki tej sytuacji odczuli przedstawiciele handlowi, którzy nieprzerwanie, także w okresie długotrwałej nieobecności "[...]", pracowali z klientami na tym terenie. W związku z tym, że spadły obroty poszczególnych przedstawicieli oraz ilość obsługiwanych klientów, skarżąca musiała podjąć decyzję o nieprzedłużeniu umowy o pracę jednemu z przedstawicieli handlowych.

Zdaniem skarżącej, istnieje prawdziwa, rzeczywista, konkretna, istniejąca już w IV kwartale 2013 r., nadal aktualna i niezwiązana z wykonywaniem mandatu radnego, przyczyna uzasadniająca wypowiedzenie umowy o pracę "[...]".

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu, skarga jest niezasadna, gdyż Rada Gminy nie dopuściła się rażącego naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Rada Gminy uznała, że pracodawca nie uprawdopodobnił likwidacji stanowiska pracy zajmowanego przez radną. Nie wskazał również, dlaczego akurat "[...]" została wybrana do zwolnienia. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 5 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, ochrona trwałości stosunku pracy radnego uregulowana w art. 25 ust. 2 u.s.g., została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach zwolnień grupowych, a nie likwidacji pojedynczego etatu. Ponadto, immamentną cechą uzasadnienia wypowiedzenia umowy o pracę z powodu likwidacji stanowiska jest wskazanie, dlaczego do zwolnienia został wybrany konkretny pracownik, jeżeli na podobnych stanowiskach pracują jeszcze inni pracownicy. Rada wzięła pod uwagę fakt, że w 2013 r. pracodawca zamierzał zlikwidować stanowisko pracy radnej, ale jednocześnie w tym samym okresie na takim samym stanowisku zatrudnił innego pracownika. W tej sytuacji Rada uznała, że pracodawca wcale nie wykazał, że nastąpiła faktyczna likwidacja stanowiska pracy i to już w 2013 r. Według pracodawcy to ten inny przedstawiciel, zatrudniony w 2013r. ma mieć pierwszeństwo w pozostaniu w zatrudnieniu, a nie radna "[...]", która zatrudniona jest od 13 lat, aktualnie na podstawie umowy na czas nieokreślony. Zatrudnienie kolejnego pracownika w tej samej grupie sprzedaży, na pokrywającym się rejonie, wskazuje na pozorność likwidacji stanowiska w 2013r. Obecnie pracodawca ubolewa, że będzie musiał zakończyć współpracę z pracownikiem zatrudnionym w 2013r. i tolerować w pracy pracownika zatrudnionego od 13 lat. Zdaje się, że pracodawca wyżej ceni tego pracownika, gdyż, jak pisze pracuje on "nieprzerwanie", tzn. nie korzysta z urlopów macierzyńskich. Przerwa w zatrudnieniu Radnej wynikała jednak z uprawnień przewidzianych kodeksem pracy w związku ze stanem ciąży i rodzicielstwem. Powoływanie się na ten fakt może być odebrane jedynie jako dyskryminacja z powodu rodzicielstwa. Okoliczność ta nie może stanowić kryterium doboru pracowników do zwolnienia. Rada Gminy "[...]", analizując okoliczności sprawy, doszła do wniosku, iż zwolnienie radnej nie powinno nastąpić na skutek Jej powrotu do pracy po urlopie macierzyńskim. Radna "[...]" jest długoletnim pracownikiem, z doświadczeniem na wielu stanowiskach w firmie, nigdy nie była karana żadną karą porządkową. Ma doświadczenie w wykonywanej pracy, magisterskie wykształcenie ekonomiczne i przez okres swego zatrudnienia u skarżącej była awansowana.

Niewątpliwie praca radnego odbywa się kosztem czasu poświęconego na pracę

zawodową. W dniach, gdy odbywają się posiedzenia komisji i sesje rady gminy, pracownik nie jest w pełni dyspozycyjny, nie może np. udać się na spotkanie, czy szkolenie. Okoliczności takie mogą być dla pracodawcy "niewygodne", stąd wynika szczególna ochrona stosunku pracy radnego określona w art. 25 u.s.g.

Rada uznała, że wyżej opisane okoliczności zamiaru wypowiedzenia radnej

umowy o pracę "z powodu likwidacji etatu" wzbudzają wątpliwości co do rzeczywistych

przyczyn zwolnienia Radnej. Rada uznała, że pracodawca nie uprawdopodobnił okoliczności likwidacji stanowiska Radnej, ani nie uzasadnił dlaczego akurat Radna została wybrana do zwolnienia. W tych okolicznościach, Rada doszła do wniosku, że na decyzję pracodawcy miała wpływ informacja o wykonywaniu przez "[...]" mandatu radnej. Podkreślono, że nadrzędnym celem art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby to się miało odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, a rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawcy

o wyrażenie zgody przez radę na zwolnienie pracownika. Błędna jest ocena skarżącej, że przepis ten nie daje radzie uprawnień do niewyrażenia zgody na innej podstawie niż takiej, która jest związana z wykonywaniem mandatu radnego.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r., pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że po dokonaniu reorganizacji w IV kwartale 2013 r. i likwidacji stanowiska "[...]", Spółka nie zatrudniła żadnych innych przedstawicieli. Podkreśliła, że wykonywanie mandatu radnej nie miało żadnego związku z wypowiedzeniem stosunku pracy.

W ocenie pełnomocnika Gminy, wykonywanie mandatu radnej miało wpływ na rozwiązanie z nią stosunku pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej

(§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że uchwała narusza przepisy prawa. Tym samym, skarga jest zasadna.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia poprawnego sposobu rozumienia treści przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem - rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym radnym. Tym samym, prawodawca powierzył radzie funkcję kontrolną uprawniającą do ingerencji w stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. W ten sposób przyznał pracownikom, będącym radnymi specyficzną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, ale nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie ochrony stosunku pracy.

Sformułowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje jednoznacznie, że możliwość odmowy przez radę udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, uzależniona jest od istnienia związku przyczynowego pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy,

a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. W sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. Ta bezwzględna ochrona stosunku pracy radnego może mieć miejsce tylko w tym jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przy zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3133/13).

W wyroku tym Sąd stwierdził, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu,

a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę

w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie, w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.

Z ww. wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, tutejszy Sąd

w pełni się zgadza. Zestawiając zaś ją z uzasadnieniem skarżonej uchwały uznać należało, iż organ rażąco naruszył prawo. Dopuścił się bowiem ingerencji w uprawnienia pracodawcy do kształtowania polityki kadrowej, mimo iż nie ustalił, by planowane zwolnienie radnej miało związek z wykonywaniem przez nią mandatu. Organ co prawda stwierdził

w uzasadnieniu uchwały, że doszedł do wniosku, iż na decyzję pracodawcy o rozwiązaniu z radną stosunku pracy miała wpływ informacja o wykonywaniu przez radną mandatu

i stanowisko to potwierdził w odpowiedzi na skargę. Nie potwierdza tego jednak w żaden sposób zgromadzony w sprawie materiał. Przeciwnie, wynika z niego, że pracodawca zlikwidował stanowisko radnej już w IV kwartale 2003 r., tj. w okresie, gdy "[...]" nie posiadała jeszcze mandatu radnej Rady Gminy "[...]", a cofnięcie wypowiedzenia spowodowane było wyłącznie faktem, że wypowiedzenie nie mogło nastąpić z uwagi na szczególną ochronę stosunku pracy wynikającą z rodzicielstwa. Organ przyjął więc, że podstawą rozwiązania z radną stosunku pracy jest wykonywanie przez nią funkcji radnej, ale w żaden sposób tego nie wykazał i wnioski w tym zakresie pozostają gołosłowne.

Wskazać należy, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie daje prawa do tej odmowy w każdej sytuacji. Odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Rada tymczasem podjęła decyzję w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę.

Ponadto, wskazać należy, że Rada nie posiada uprawnień do tego, aby oceniać konieczność, czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez Spółkę. Rada winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem, a wykonywaniem mandatu przez radną. Pozostałe okoliczności merytoryczne, dotyczące np. doboru pracowników do zwolnienia, nie należą do właściwości rady.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził w pkt. 1 wyroku nieważność zaskarżonej uchwały.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w pkt. 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 200 p.p.s.a.