Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1020/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 2, art. 71 ust. 1, art. 69, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 70 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 888/20 ze skargi E[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 13 [...]r., nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., II SA/Sz 888/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 13 [...]r. nr S[...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasto D[...] z dnia 22 czerwca 2020 r. nr O[...] (pkt. I.) i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt. II).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111. ze zm.), dalej jako "u.ś.r. przez zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy pobieranie renty rodzinnej jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż zastosowanie dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty rodzinnej, podczas gdy ten przepis powinien być wykładany w taki sposób, iż otrzymywanie przez wnioskodawcę renty rodzinnej jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta D[...] z dnia 22 [...]r. nr O[...]w sprawie odmowy przyznania E[...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką R[...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pod zarzutem naruszenia przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., w sytuacji kiedy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. oraz art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a. przez przyjęcie, iż organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej, oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas, gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas gdy normy wysłowione w ww. przepisie – jako normy bezwzględnie obowiązujące – nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych, stając się de facto wykładnią contra legem.

3) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2021.291), dalej jako "u.FUS", przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą najbliższą przez skarżącą, podczas gdy skarżąca jako wdowa ma już od dnia 27 maja 2010 r. ustalone prawo do renty rodzinnej, zaś celem renty rodzinnej jest socjalne zabezpieczenie wdowy po zmarłym żywicielu (mężu).

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, zaś w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na zasadzie z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Z uwagi jednak na to, iż zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do prawidłowości zastosowania przepisu wynikowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), to jego ocena możliwa będzie w sytuacji zrekonstruowania normy prawa materialnego. Tym samym ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Spór istniejący w niniejszej sprawie wyraża się w pytaniu, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także w sytuacji gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w szczególności gdy ma już ustalone prawo do emerytury? W orzecznictwie sądów administracyjnych odpowiedź w powyższej kwestii była już udzielana wielokrotnie. W aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż pomijanie w procesie wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. okoliczności faktycznych związanych z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście wysokości świadczeń emerytalno-rentowych uzyskiwanych przez osoby opiekujące się najbliższymi członkami rodziny, dezawuowałoby wyraźną intencję ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W sytuacji gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa niż wysokość świadczenia emerytalno-rentowego, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadzi do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien bowiem pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada zbadanie, czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa.

Przedstawione powyżej uwagi zasadnie pozwoliły Sądowi I instancji dokonać zrekonstruowania normy prawnej opierającej się na treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Trafnie w szczególności podniesiono, iż proces wykładni przepisu prawa zwykle rozpoczyna się od reguł językowych ale nie powinien się do nich ograniczać. Poprzestanie na wynikach wykładni językowej nie jest uprawnionym zabiegiem interpretacyjnym i stanowisko takie odwołuje się do starszych poglądów doktryny i judykatury. Normę prawną rekonstruuje się natomiast z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. podkreślano, iż istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadzące do wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazuje ona, iż wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04). Generalnie zatem adresaci normy prawnej charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, winni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary. Jeżeli zatem prawodawca bez odpowiednio przekonywujących argumentów różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą relewantną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości naruszając przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87; wyrok TK z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98; wyrok TK z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00; wyrok TK, z dnia 21 maja 2002 r., K 30/01, wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższy kontekst należy zwrócić uwagę, iż sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), oraz pkt 1b u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie do wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy winna zatem przyznawać pierwszeństwo funkcjonalnym i systemowym wynikom wykładni, pomijając wyniki wykładni językowej jako prowadzące do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi zatem do uznania, iż osoba pobierająca świadczenie emerytalno-rentowe, sprawująca opiekę w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie powinna być pozbawiona prawa wyboru świadczenia, które uważa za korzystniejsze. Powyższe zapatrywanie nie zawiera w sobie elementów różnicujących sytuację prawną emerytów sprawujących opieką w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jedynie za nierozsądne wypadałoby uznać wybranie przez rencistę lub emeryta sprawującego ww. opiekę świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy wypłacane świadczenie emerytalno-rentowe jest w wyższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, a dodatkowo pozostaje prawem lepiej chronionym. Tym niemniej, potwierdzenie prawa strony do wyboru jednego z tych świadczeń, nie prowadzi do dyskryminowania osób pobierających świadczenia emerytalne w wysokości wyższej niż świadczenie pielęgnacyjne i nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dokonana zaskarżonym wyrokiem wykładnia tych przepisów oparta jest na okolicznościach sprawy i trafnie przyznaje pierwszeństwo funkcjonalnym i systemowym wynikom wykładni, pomijając wyniki wykładni językowej jako prowadzącej do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).

Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. u.FUS. Przepis art. 95 ust. 1 u.FUS stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.FUS generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wypłacanych na podstawie u.FUS jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższego świadczenia z u.FUS swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.FUS. Świadczenie rentowe jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń z u.FUS, lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Charakter uprawnienia do renty rodzinnej, a w szczególności przesłanki jej nabycia wskazane w art. 70 ust. 1 pkt 1 u.FUS nie stoją na przeszkodzie prawu osoby uprawnionej do wyboru świadczenia korzystniejszego. Z kolei okoliczności związane ze stanem cywilnym skarżącej i długością okresu pobierania renty rodzinnej są prawnie indyferentne z punktu widzenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 70 ust. 1 pkt 1 u.FUS.

W świetle powyższej argumentacji nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. oraz art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a. Ocenę tegoż zarzutu wypada poprzedzić uwagą, iż obejmuje on kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest kompetencji samodzielnego budowania zarzutów, co pozostaje obowiązkiem profesjonalnego autora skargi kasacyjnej. Analiza powyższego zarzutu, w szczególności jego uzasadnienia pozwala przyjąć, iż autor kasacji podważa możliwość dokonywania zaskarżony wyrokiem wykładni prokonstytucyjnej przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż dokonanie wykładni prawa, rozumiane jako poznanie znaczenia normy prawnej inkorporowanej w przepisie prawa pozostaje obowiązkiem podmiotów stosujących prawo. Brak zgody na określony wynik procesu interpretacji prawa, nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania poznania treści normy prawnej przy użyciu wszystkich reguł interpretacyjnych. Faworyzowanie w tym kontekście wyników wykładni gramatycznej jest nieuprawnione (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s 12; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 24.). Natomiast dokonywanie interpretacji prawa w oparciu o reguły systemowe, w tym także przy uwzględnieniu norm o konstytucyjnym (nadrzędnym) charakterze, nie stanowi orzekania o zgodności tych norm z Konstytucją RP i nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynikającej z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Stanowi to powinność organu stosującego prawa w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym winno pozostawać spójne z zasadami rządzącymi tym systemem, a zatem w szczególności z przepisami wyższego rzędu.

Konstatując prawidłowość dokonanej zaskarżonym wyrokiem wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r., nie można także potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania. Ujawniona przez Sąd I instancji błędna wykładnia, a nadto nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego, zasadnie doprowadziło do oparcia zaskarżonego wyroku na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.