Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 219/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania K.P. (skarżącego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2022 r., nr [...] o odmowie ustalenia skarżącemu warunków zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie siedemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg sprawy, z którego wynikało że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. K.P. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewiętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]. W dniu 11 listopada 2021 r. wniosek został uzupełniony o brakujące informacje oraz zmieniono również nazwę inwestycji - na budowę siedemnastu budynków jednorodzinnych. Organ I instancji Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji przyjmując, że w analizowanym obszarze wyznaczonym w minimalnej odległości wymaganej przepisami prawa nie występuje żadna działka zabudowana umożliwiająca określenie wymagań dla nowej zabudowy, co uniemożliwiło spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, aktualnie Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej jako - u.p.z.p.)

2. Od powyższej tej organu I instancji K.P. wniósł odwołanie, które decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało uwzględnione bowiem Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta.

W jej uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że w obszarze analizowanym brak jest istniejącej zabudowy w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Planowana inwestycja nie spełniała zatem, zdaniem Kolegium, wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

3. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. K.P. wniósł skargę, która została uwzględniona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie II SA/Go 72/22, którym uchylono decyzje organów obu instancji. W jej uzasadnieniu sąd stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, co tyczyło się następujących okoliczności:

- wadliwej analizy urbanistycznej i pominięcia w niej działki nr [...], którą "przecina granica wyznaczonego w danej sprawie obszaru analizowanego" (organy nie uzasadniły motywów swego stanowiska w zakresie pominięcia w analizie urbanistycznej sposobu zagospodarowania i zabudowy działki nr [...]);

- nieustalenia, czy w sprawie istnieje rzeczywisty dostęp do drogi publicznej (jak stwierdził sąd rozważając wymagany art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej na tle stanu faktycznego sprawy: "ze względu na fakt, że właścicielami działki nr [...], na której jest planowana przedmiotowa inwestycja oraz działki nr [...], która przylega bezpośrednio do drogi publicznej - są te same osoby tj. małżonkowie M. i M.W., można przyjąć, że działka nr [...], w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ma dostęp do drogi publicznej". Ponieważ, jak stwierdził sąd, przejazd pomiędzy działkami nr [...] ma następować od strony działki [...] poprzez dwa przepusty drogowe wybudowane na rowie melioracyjnym, "ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na datę orzekania przez organ w niniejszej sprawie przepusty na rowie melioracyjnym zostały wybudowane, a to z kolei oznacza, że w sprawie nie ustalono, czy istnieje rzeczywisty dostęp do drogi publicznej";

- nieprzeprowadzenia koniecznych ustaleń dotyczących spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "w zakresie uzbrojenia terenu w urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne" (jak wskazał sąd "organ nie wyjaśnił, czy warunki istniejące na danym terenie zapewniają dostęp do wody z indywidualnego ujęcia wody oraz czy możliwe jest odprowadzanie ścieków bytowych do przydomowej oczyszczalni ścieków lub do zbiornika bezodpływowego, tak jak to określono we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy".

Jednocześnie sąd wskazał, że błędne jest stanowisko skarżącego w kwestii spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w nawiązaniu do planowanej inwestycji na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość ta nie jest zabudowana i nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyrok ten nie został zaskarżony przez strony i jest prawomocny.

4. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] ponownie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem organu działka nr [...] nie posiada ani bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej ponieważ nie stwierdzono wykonania przepustu drogowego we wskazanej lokalizacji, co oznacza brak dostępu prawnego i faktycznego przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Nie został również spełniony warunek co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie jest spełniony ponieważ jedyna zabudowana sąsiednia działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i nie uwzględniając odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji. W odniesieniu do tych przesłanek, które nie zostały spełnione Kolegium wskazało, że w obszarze przyjętym do analizy urbanistycznej znajduje się 1 działka [...] zabudowana domem jednorodzinnym, która nie spełnia jednak warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., gdyż jest ona dostępna z drogi publicznej (działka nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]). Zdaniem Kolegium działka nr [...] nie jest dostępna z drogi publicznej, gdyż działki nr [...] i działkę nr [...] oddziela działka nr [...], stanowiąca rów melioracyjny, która stanowi własność Gminy.

Zgodnie z pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni, wydanym po zasięgnięciu opinii Nadzoru Wodnego i przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie, nie stwierdzono wykonania przepustu drogowego przez ten rów. W ocenie Kolegium oznacza to brak możliwości dostępu prawnego i faktycznego przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej co oznacza, że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony.

5. W skardze od tej decyzji, wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu podniesiono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. polegające na

- niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez wydanie decyzji bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, co przyczyniło się do wydania decyzji odmownej ustalenia warunków zabudowy;

2) naruszenie przepisu art. 61 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż przesłanki te są spełnione.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu przeciwnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskowana działka spełnia wszystkie wymogi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., które są wymagane do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz przytoczone fragmenty uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 72/22 oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r.nr [...] oraz Kolegium z dnia [...] września 2021 r. nr [...], uchylonych przez tutejszy sąd.

6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

8. Na tym etapie sprawy kluczowe dla jej rozstrzygnięcia, a zatem wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest związanie wyżej opisanym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie II SA/Go 72/22, którym uchylono obie poprzednio wydane w sprawie administracyjnej decyzje. Wobec powyższego do kontroli sądowej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.

Podkreślić należy, że ta ocena prawna dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu lub też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Chodzi tu nie tylko o wykładnię, lecz konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32).

Ocena prawna dotyczy zatem wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX, teza 6 do art.153). Dla konsekwencji stosowania przepisu art. 153 p.p.s.a. istotne jest również to, że przez ocenę prawną rozumie się twierdzenia sformułowane w sposób jasny i umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, CBOSA).

9. Przypomnienie teoretycznych i doktrynalnych założeń omawianej instytucji jest potrzebne do wywiedzenia jej konsekwencji prawnych w sprawie. W punkcie 3 niniejszego uzasadnienia zostały przytoczone te elementy uzasadnienia wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie II SA/Go 72/22, które spełniają kryteria "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a więc są wiążące dla organów oraz sądów rozstrzygających później tę sprawę.

Spośród nich sporne na tym etapie pozostały jedynie kwestie, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. dostępu do drogi publicznej, bowiem pozostałe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy uznał za spełnione.

10. Jeśli chodzi o pierwszą z nich czyli przesłankę, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to spełnienie jej zostało przesądzone w wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r., w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "pomimo tego, że jedynie część powierzchni działki nr [...] jest objęta granicami obszaru analizowanego wyznaczonego dla wnioskowanej inwestycji, to jednak nieruchomość ta - jako całość - powinna być brana pod uwagę przy ustaleniu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, działka ta jest bowiem działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ocena prawna w tym zakresie jest jednoznaczna i jasna i nie może być podważana przez organ w ponowionym postępowaniu. Rzeczą organów w ponowionym postępowaniu miało być bowiem dokonanie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem zabudowy tej działki, a nie kwestionowanie spełnienia przez tą działkę warunku dostępu do drogi publicznej ("dostępna z tej samej drogi publicznej").

W tym zatem zakresie decyzja jest wadliwa, a skarga zasadna, co jednak pozostało bez wpływu na wynik sprawy ze względu na niespełnienie wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

11. Mianowicie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r. Sąd stwierdził, że ze względu na fakt, że właścicielami działek [...] są te same osoby fizyczne i to, że działka [...] bezpośrednio przylega do drogi publicznej można przyjąć, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jednakże, co pomija skarżący, sąd wyraźnie nakazał organom badanie w niniejszym postępowaniu rzeczywistego dostępu działki [...] do drogi publicznej przez ustalenie czy dwa przepusty, o których mowa w piśmie (zgodzie) Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2020 r. zostały wybudowane.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika jasno, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. przepusty te nie zostały wybudowane. Ustalenia te wynikają z materiału dowodowego zebranego i ocenionego zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący tej okoliczności nie kwestionuje, podnosząc jedynie zarzut, który nie może być w niniejszej sprawie uwzględniony jako naruszający wyżej rozważaną zasadę związania oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku wydanym w tej samej sprawie. Wobec jednoznacznej oceny prawnej nie mają bowiem znaczenia różnice poglądów orzecznictwa dotyczące tego na jakim etapie postępowania (czy na etapie warunków zabudowy, czy też na etapie pozwolenia na budowę) badane są kwestie realnego dostępu działki do drogi publicznej. Ocena prawna jest bowiem w tym zakresie jednoznaczna, gdyż to w tej sprawie (czyli na etapie decyzji o warunkach zabudowy) sąd nakazał ustalić rzeczywisty dostęp działki [...] do drogi publicznej i zakwalifikował brak tego ustalenia w uchylonych decyzjach jako naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.

Różnice orzecznictwa były już w poprzedniej sprawie sygnalizowane i zostały przytoczone w części wstępnej uzasadnienia wyroku z dnia 8 czerwca 2022 r. Wyraźne i jednoznaczne opowiedzenie się za poglądem przyjmującym konieczność rzeczywistego (a nie potencjalnego) dostępu do drogi publicznej (co w sprawie musi być zrealizowane przez faktyczne wybudowanie dwóch przepustów), wynikało z tej racji, że rów melioracyjny nie jest własnością tych samych osób, co działki [...], gdyż stanowi on własność miasta.

10. Nie ma również znaczenia to, jak poprzednio oceniały tę kwestię organy (co zostało przytoczone jako główny argument skargi), bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] oraz decyzja Kolegium z dnia [...] września 2021 r., nr [...], zostały uchylone przez tutejszy sąd wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie II SA/Go 72/22, a wiążąca jest jedynie ocena prawna wyrażona w tym wyroku. Jeśli skarżący się z nią nie zgadzał powinien był zaskarżyć wyrok przynajmniej w tym zakresie. Tego zaś nie uczynił, co skutkowało bezwzględnym związaniem organów oraz niniejszego sądu wskazaną w tym wyroku oceną prawną.

11. Z tych względów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. ma charakter samoistny i niezależny od spełnienia albo niespełniania innych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i zasadności skargi w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 153 p.p.s.a.), które nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).