Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1291/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3516/15 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3516/15 oddalił skargę K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (zwanego dalej "MIiR") z dnia [...] września 2015 r.,

nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. - zwanej dalej "u.w.y.w."), zezwolił Zakładowi Energetycznemu B. na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej

w rejestrze nr [...], jako działka [...], będącej we władaniu E. R.

w części niezbędnej na przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/20/6 kV "[...]". W treści decyzji organ stwierdził, że osoby upoważnione przez inwestora mają prawo wstępu na nieruchomość w celu założenia urządzeń oraz dostępu do nich w celu konserwacji oraz wyjaśnił,

że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości zostanie ustalone i wypłacone

na podstawie porozumienia stron, ewentualnie na podstawie decyzji organu administracji. Decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta Miasta S., T. W.

K. J. złożył w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a."\ w związku z art. 35 ust. 1 u.w.y.w. w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r.

o radach narodowych /tekst jednolity: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 - zwanej dalej "u.r.n."\). W ocenie wnioskodawcy, decyzja ta jest ponadto dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ

nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w związku z tym zostały one pozbawione prawa do wniesienia odwołania, co rażąco narusza art. 101 § 1, art. 102 w związku z art. 11 § 1 i art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obowiązujący w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r. tekst pierwotny:

Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm. - zwanej dalej "p.k.p.a.").

Wojewoda Śląski (zwany dalej "wojewodą") decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. nie narusza prawa, bowiem została wydana przez właściwy organ (wiceprezydenta działającego w imieniu prezydenta miasta) oraz weszła do obrotu prawnego. Zgodnie z § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 17, poz. 93 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), terenowy organ administracji państwowej mógł poza ustalonym statutem organizacyjnym podległego mu urzędu upoważnić innych pracowników wydziałów do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W toku postępowania administracyjnego udało się jedynie odnaleźć zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...] w sprawie statutu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w S., które obowiązywało w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. Nie udało się jednak odnaleźć załącznika nr 1 do tego zarządzenia ani też pozaustawowych upoważnień dla wiceprezydenta T. W. do wykonywania przez niego niektórych zadań w imieniu prezydenta miasta. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu (od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 39 lat) bądź zaginięciem, nie oznacza, że ich nie było, w szczególności gdy na ich istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

W tej sytuacji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ wskazał, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie

oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego (art. 99 § 1 p.k.p.a.). Przepis ten nie wymieniał wśród elementów decyzji obowiązku wskazania upoważnienia osoby, która tę decyzję podpisała.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku organ wskazał, że nie posiada zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., niemniej jednak w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. następca prawny inwestora (T. S. A. z siedzibą w K., Oddział w B.) oświadczył,

że jego poprzednik prawny otrzymał tę decyzję i na jej podstawie została wybudowana linia elektroenergetyczna przebiegająca przez działkę stanowiącą obecnie własność K. J.

K. J. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się

jej zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S.

z dnia [...] listopada 1976 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1

pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. Podkreślił,

że kwestionowana decyzja mogła zostać wydana jedynie przez prezydenta miasta, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 u.r.n. Co prawda prezydent mógł upoważnić inne osoby do załatwienia określonych spraw w jego imieniu,

lecz w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że takiego upoważnienia udzielił. Istnienie takiego upoważnienia

i jego zakres nie może budzić wątpliwości, a więc nie można go domniemywać. Ponadto z załącznika nr 2 do zarządzenia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że uprawnionym do wydawania decyzji o zezwoleniu

na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w S. był wiceprezydent miasta B. K., a w przypadku jego nieobecności wiceprezydent T. W. Z powyższego wynika, że T. W. nie był upoważniony do wydania (podpisania) kwestionowanej decyzji.

MIiR decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że podpisanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. przez wiceprezydenta miasta, a nie przez prezydenta miasta, było dopuszczalne i nie naruszało przepisów o właściwości, ponieważ zgodnie z § 13 rozporządzenia, prezydent miasta mógł upoważnić inną osobę do wydania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Z zarządzenia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1975 r., wydanego na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia, wynika, że prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego (...), a szczegółowe zasady organizacji urzędu zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. To rozporządzenie stanowiło więc podstawę do określenia zasad funkcjonowania i kompetencji wewnętrznych w ramach organu, a tym samym upoważnienia wiceprezydenta do wydania decyzji w imieniu prezydenta miasta. Nieodnalezienie natomiast spornego załącznika do zarządzenia z dnia [...] grudnia 1975 r. nie oznacza, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących braku w decyzji odpowiednich odesłań wskazujących na konkretne, wydane w sprawie upoważnienie do podpisywania decyzji, udzielone wiceprezydentowi miasta, który podpisał decyzję. Informacja o tym upoważnieniu nie jest elementem decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), ale ma jedynie znaczenie informacyjne. Brak bowiem powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia jej, tym bardziej jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym.

K. J wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie (zwanego dalej "WSA") skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, decyzja z 1976 r. nie powinna obowiązywać w demokratycznym państwie prawa. Brak kompletnych akt, pominięcie wszystkich stron postępowania, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia spornych okoliczności oraz rozstrzygniecie sprawy

przed zakończeniem postępowania w sprawie sprostowania decyzji z 1976 r., świadczą zarówno o rażącym naruszeniu prawa, jak i o wydaniu tej decyzji

bez podstawy prawnej. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie upłynął termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja objęta wnioskiem

o stwierdzenie nieważności nie została doręczona stronom - ówczesnym władającym nieruchomością, ani osobie wskazanej w decyzji jako jej adresat.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA uznał skargę za niezasadną

i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1369 ze zmianami - zwanej dalej ".p.p.s.a.") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazał swego tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Powołał się bowiem jedynie na akt notarialny - umowę sprzedaży nieruchomości z dnia [...] listopada 1998 r., dotyczącą działki [...], która - jak wynika z akt sprawy - powstała z podziału działki [...] na działki [...] i [...] (wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego według stanu na 1979 r.). Skarżący nie miał zatem interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. w pełnym zakresie, obejmującym całą działkę [...] sprzed jej podziału na dwie części. W odróżnieniu bowiem od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretnymi wadami kwalifikowanymi, w tym przypadku określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Nie stwierdza się jednak nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Mimo przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom. Wskazuje na to przede wszystkim treść tej decyzji, z której wynika że decyzję otrzymują: E. R. i Zakład Energetyczny B. (inwestor). Skarżący nie powołał w tym zakresie żądnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że tym dwóm stronom nie doręczono tej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że decyzję doręczono prawidłowo Zakładowi Energetycznemu w B., o czym świadczy zrealizowanie przez zakład planowanej inwestycji, a co z kolei oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wykazał, że decyzję tę podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta. Skarżący powołał bowiem zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...], które nie obowiązywało w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym czasie obowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1975 r. Nie zachował się jednak statut organizacyjny Urzędu Miejskiego w S., stanowiący załącznik do tego zarządzenia, z którego mógłby wynikać zakres umocowania wiceprezydenta T. W. do zastępowania prezydenta miasta. Z zarządzenia z dnia [...] grudnia 1975 r. wynika, że prezydent miasta wykonywał swoje zadania przy pomocy urzędu miasta, co oznacza że prezydent miał podstawę do upoważnienia swoich zastępców do działania w jego imieniu. Uprawdopodabnia to wniosek, że takie upoważnienie dla wiceprezydenta T. W. zostało udzielone. Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że MIiR prawidłowo rozstrzygnął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., bowiem decyzja ta nie narusza prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") wniósł K. J. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 25 i 101 p.k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż:

a) fakt niedoręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został udowodniony, a władającym działką nr [...] w czasie wydania spornej decyzji była E. R., podczas gdy z akt sprawy wynika, że władającymi działką byli także: Z. R., A. S. i J. S.;

b) decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom,

na co wskazywać ma treść tej decyzji, podczas gdy z akt sprawy wynika,

że przedmiotowa decyzja została skierowana wyłącznie do E. R.,

która nie była jedyną stroną w sprawie, a ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu, na okoliczność, że sporną decyzję odebrała;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 u.w.y.w. i art. 57 ust. 1 pkt 2 u.r.n. wskutek bezpodstawnego przyjęcia,

że decyzja Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] została wydana przez organ uprawniony, bowiem skarżący nie wykazał,

iż tę decyzję podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta, podczas gdy z akt sprawy wynika, że wiceprezydent miasta nie tylko nie miał upoważnienia, ale wydał przedmiotową decyzję w swoim własnym imieniu (a nie w imieniu prezydenta), a zatem, że sporna decyzja w ogóle nie została wydana przez organ uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2

i art. 156 § 1 pkt 4 kpa wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że zarzucane

przez skarżącego wadliwości decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], określone w art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa są objęte przedawnieniem, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, z uwagi na fakt,

iż sporna decyzja została doręczona stronom (E. R. i Zakładowi Energetycznemu w B.), podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja nie tylko nie została skierowana do strony postępowania, ale także nie ma żadnych dowodów na okoliczność doręczenia tej decyzji Zakładowi Energetycznemu w B., co uniemożliwia ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że określone we wskazanym przepisie rażące naruszenie prawa dotyczy jedynie wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych, podczas gdy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takiego zawężenia

nie przewiduje;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja Wiceprezydenta Miasta S.

z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy sporna decyzja jest dotknięta szeregiem wad,

o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszeniem:

a) art. 15 k.p.a., polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającym się w niedoręczeniu decyzji stronom postępowania,

co w konsekwencji uniemożliwiło im złożenie odwołania w trybie art. 110 p.k.p.a.;

b) art. 35 ust. 1 u.w.y.w. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji

z dnia [...] listopada 1976 r., podczas gdy ówcześni właściciele, ani też władający gruntem nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego

i nie był wobec nich spełniony warunek z art. 35 ust. 1 u.w.y.w., dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową (planem realizacyjnym);

c) art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 6 u.w.y.w. z uwagi na fakt, że postępowanie

o wywłaszczenie prowadzone było na podstawie wniosku nieodpowiadającego warunkom art. 16 cytowanej ustawy, w zakresie oznaczenia nieruchomości,

której dotyczy, jej powierzchni oraz właścicieli;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2

i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 i 101 p.k.p.a., a także art. 30 § 4 k.p.a.

przez bezpodstawne kwestionowanie legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. z uwagi

na powoływanie się przez skarżącego na naruszenia prawa w stosunku

do podmiotów, których skarżący nie jest następcą prawnym, podczas gdy istotą skargi K. J. jest twierdzenie, że E. R. nie była jedyną poprzedniczką prawną K. J., zaś stroną tego postępowania powinni być także J. S., Z. R. i A. S., których następcą prawnym jest skarżący;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 oraz 80 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że organ dołożył należytej staranności

w wyjaśnieniu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu

i nieprzyczynienie się skarżącego do wykazania faktów, z których wywodził istotne dla niego skutki prawne, nie mogły być jednoznacznie przesądzone, podczas

gdy z akt sprawy wynika, że organy administracyjne:

a) zaniechały zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

a w szczególności dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności w postaci odpisów ksiąg wieczystych oraz sporządzonych w formie aktów notarialnych umów kupna spornych nieruchomości;

b) zaniechały przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka J. S. na okoliczność ustalenia, kto władał sporną nieruchomością w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz braku doręczenia decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., pomimo nieuzyskania przez organy administracyjne w trakcie postępowania żadnych dowodów na tezy przeciwne.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 35 u.w.y.w. powinni być wszyscy ówcześni właściciele działki nr [...], tj.: E. R., J. S., Z. R. i A. S. Nie znajduje zatem podstaw prawnych i faktycznych ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji MIiR, a także w zaskarżonym wyroku, że działka nr [...] znajdowała się w wyłącznym władaniu E. R.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta S.

z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] w całości lub w razie uznania, że skarżący

nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu całej decyzji nr [...], wniesiono

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] w części dotyczącej działki [...], a ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2016 r. wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania NSA. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania w rozpatrywanej sprawie, NSA ograniczył swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych

w skardze kasacyjnej, które dotyczyły jedynie przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) stanowi jednak podstawę kasacyjną, tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy takim uchybieniem a wydanym w sprawie orzeczeniem WSA podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.

W rozpoznawanej sprawie taki związek został przez NSA dostrzeżony,

czego konsekwencją było uznanie części zarzutów naruszenia przepisów postępowania za uzasadnione.

W dalszej kolejności należy wskazać, że wszystkie podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów: Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawy o radach narodowych zostały powiązane z jednym i tym samym przepisem p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w razie gdyby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Informacyjnie należy tylko wskazać, że o ile w ww. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. chodzi o przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (i ewentualnie administracyjnego - por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., II OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. chodzi o przepisy postępowania administracyjnego. Wobec tego przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania administracyjnego. Wpływanie w sposób istotny

na wynik sprawy oznacza bowiem prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie

w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego (zob. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017 r., II OSK 154/16; z dnia 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12; z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11; z dnia 6 maja 2008 r., I OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05; wszystkie dostępne

pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała NSA z dnia 25 kwietnia

2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 66).

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 75 § 1 oraz 80 k.p.a. "wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż organ dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu i nieprzyczynienie się skarżącego do wykazania faktów, z których wywodził istotne dla niego skutki prawne, nie mogły być jednoznacznie przesądzone". Należy stwierdzić,

że kontrolując zaskarżoną decyzję MIiR, Sąd pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującej oceny jej zgodności z prawem, szczególnie pod kątem wniosków dotyczących ustalenia prawidłowości zasadniczych dla istoty każdego postępowania administracyjnego kwestii, a więc kręgu podmiotów posiadających status strony postępowania oraz kluczowego dla bytu decyzji administracyjnej zagadnienia prawidłowości jej doręczenia.

Oceniając zaskarżone orzeczenie WSA przez pryzmat zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi on wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia

bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Należy także przypomnieć, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa

i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. (por. np.: wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r.,

I OSK 2817/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zasadniczą rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc badającego legalność takiej decyzji - oprócz oczywistej analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa - stanowi odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów. Organ rozpoznający sprawę

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], a następnie Sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej żądanie stwierdzenia nieważności obowiązani byli zatem przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego

w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. o "czasowym zajęciu nieruchomości". Dodatkowo zaś WSA powinien ocenić także postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu nadzorczym.

Stosownie do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a.,

na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania

oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z przywołanym także w podstawie kasacyjnej art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak słusznie wskazuje NSA (por. np. wyrok

z dnia 26 sierpnia 2016 r., I OSK 1345/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą

jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962 r., s. 108). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej, w tym także

w jednym z nadzwyczajnych trybów tego procesu, powinno być kontynuowane

aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie, którym w poddanej kontroli sprawie

był MIiR. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 i 5 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Chociaż ten obowiązek spoczywa oczywiście na organie administracji publicznej a nie sądzie administracyjnym (który - jedynie w wyjątkowych sytuacjach może skorzystać z jednego, konkretnego środka dowodowego

- dowodu z dokumentów /por. art. 106 § 3 p.p.s.a.\) to jednak w rozpatrywanej sprawie WSA nie był w stanie w sposób przekonywujący wskazać, czy zebrany przez organ administracji materiał dowodowy dawał rzeczywiście podstawę

do utrzymania w mocy przez MIiR decyzji wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Na podstawie ustaleń przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji NSA nie uzyskał jednoznacznej informacji co do kompletności akt postępowania administracyjnego, na podstawie których została wydana decyzja z 1976 r. w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji NSA nie był w stanie kategorycznie ocenić, czy organ wyjaśnił

w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą w rozumieniu powołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.w.y.w. decyzję doręczało się na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku

z dnia 19 stycznia 1982 r., SA/Kr 517/81 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 11) właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja państwowa, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma więc interes prawny w uczestniczeniu

w postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości. Niepowiadamianie przez organ administracji wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji jest nie tylko sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.), lecz także rodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Pomimo oczywistości ww. obowiązków, WSA

w rozpatrywanej sprawie nie potrafił wskazać w sposób przekonywujący

dla kontrolującego jego orzeczenie NSA, dlaczego ewidentnie skomplikowana strona podmiotowa postępowania administracyjnego (tak zwyczajnego

jak i nadzorczego) nie wpłynęła na ocenę kontrolowanego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA nie znalazł informacji, dlaczego WSA uznał, że decyzja z [...] listopada 1976 r., nr [...] została doręczona wszystkim stronom postępowania i dlaczego za wszystkie strony WSA uznał jedynie E. R. i Zakład Energetyczny B.

Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez WSA wydaje się tym bardziej niezrozumiały, gdy zwróci się uwagę na fakt sprostowania decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., Nr [...] o "czasowym zajęciu nieruchomości" w kluczowej

dla jej istoty kwestii jej adresata, pierwotnie określonego jako "D. E.", a więc strony postępowania administracyjnego, dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. określonego jako "R. E.". WSA w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności, mającej zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Co więcej, błąd ten został niejako "utrwalony" przez Sąd pierwszej instancji, bowiem uzasadnienie wyroku nie daje także klarownego wyjaśnienia odnośnie kwestii doręczenia, a więc i bytu tak kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. jak i postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], którego celem było sprostowanie z urzędu ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r.

W konsekwencji - zdaniem NSA - nie przesądzając kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji MIiR, Sąd pierwszej instancji w przekonywujący sposób

nie wykazał w swoim uzasadnieniu, dlaczego tak wąsko określony w decyzji

z dnia [...] listopada 1976 r. katalog stron, a także brak dowodu potwierdzenia doręczenia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia prezydenta miasta nie został przez WSA potraktowany jako naruszenie przepisów postępowania, co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem NSA, skoro istotą całej sprawy było wyjaśnienie, przez kontrolę prawidłowości procesu subsumpcji zastosowanego przez organ nadzoru, czy decyzja

w postępowaniu zwykłym była obarczona wadami zdefiniowanymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to WSA w swoim rozstrzygnięciu nie wykazał, dlaczego

na podstawie zebranych przez wojewodę i MIiR dowodów uznał, że w sprawie

nie miały miejsca kwalifikowane naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie WSA

tym bardziej budzi wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę, że decyzje administracyjne ingerujące w podstawowe prawa jednostki, jakim jest prawo własności wymagają szczególnie wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa

i wartościami demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 282/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, należy stwierdzić, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji tok rozumowania nie pozwala na dokonanie kontroli, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozbawia NSA możliwości dokonania kontroli,

czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniały wydanie zaskarżonego wyroku

i czy rozstrzygnięcie było adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z tych względów, podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazała się usprawiedliwiona.

Te same, a więc przedstawione powyżej wątpliwości NSA spowodowały,

że za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 25 i 101 p.k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż: a) fakt niedoręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został udowodniony,

a władającym działką nr [...] w czasie wydania spornej decyzji była E. R., podczas gdy z akt sprawy wynika, że władającymi działką byli także: Z. R., A. S. i J. S.; b) decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom, na co wskazywać ma treść tej decyzji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została skierowana wyłącznie do E. R., która nie była jedyną stroną w sprawie, a ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu, na okoliczność, że sporną decyzję odebrała". Uzupełniając swoją wcześniejszą argumentację NSA dodaje jedynie, że chociaż problem właściwego ustalenia stron postępowania administracyjnego był podnoszony w zasadzie w każdym piśmie procesowym składanym przez stronę skarżącą, to jednak przedstawiane przez tę stronę środki dowodowe - w tym zeznania świadka J. S. - nie zostały przez organy wykorzystane

dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, osoba ta nie została przez organ przesłuchana w charakterze świadka, mimo że jej zeznania mogłyby w znacznej mierze przyczynić się

do wyjaśnienia dlaczego i czy zasadnie decyzja z dnia [...] listopada 1976 r.,

Nr [...] miała zostać doręczona tylko E. R. Mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., należało dopuścić wszystko,

co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia czy decyzja ta została w ogóle komukolwiek doręczona. Dowodami tymi mogły być m. in. dokumenty czy zeznania świadków. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ mógł dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. K.p.a., hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych dokumentów z akt sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednak, dlaczego uznał, że organy administracji

- jego zdaniem - nie musiały rozszerzyć zakresu postępowania wyjaśniającego.

Konsekwencją uznania ww. zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione

jest uznanie za takie zarzutu naruszenia przez WSA "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że zarzucane przez skarżącego wadliwości decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], określone w art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. są objęte przedawnieniem, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż sporna decyzja została doręczona stronom (E. R. i Zakładowi Energetycznemu w B.), podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja nie tylko nie została skierowana do strony postępowania, ale także nie ma żadnych dowodów

na okoliczność doręczenia tej decyzji Zakładowi Energetycznemu w B.,

co uniemożliwia ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.". Skoro NSA wykazał zasadnicze wątpliwości

co do ustaleń faktycznych dotyczących kręgu stron postępowania

jak i dokonywanych w rozpatrywanej sprawie doręczeń (a więc zasadniczej dla wejścia do obrotu prawnego decyzji czynności) to tym samym nie znajdują uzasadnienia stanowcze stwierdzenia Sądu pierwszej instancji dotyczące przedawnienia. WSA w przekonywujący sposób nie wykazał, na jakiej podstawie oparł kategoryczne stwierdzenia, że "decyzja z [...] listopada 1976 r. została doręczona stronom. Wskazuje na to przede wszystkim treść tej decyzji, z której wynika, że decyzję otrzymują: E. R. i Zakład Energetyczny w B. (inwestor). Skarżący nie powołał w tym zakresie żądnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że tym dwóm stronom nie doręczono decyzji z [...] listopada 1976 r. (za taki wiarygodny dowód nie można uznać ewentualnych zeznań świadka - osoby trzeciej, wskazanej przez skarżącego, która prawdopodobnie miałaby się wypowiedzieć w kwestii doręczenia decyzji osobom, które skarżący uznaje za strony postępowania, czyli E. R., A. S., Z. R. i J. S.)".

NSA uznał z kolei za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 u.w.y.w. i art. 57 ust. 1 pkt 2 u.r.n. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] została wydana

przez organ uprawniony. NSA w pełni akceptuje i uznaje za własne argumenty WSA wskazujące, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości zachodziłoby wtedy, gdyby ustalono, że stosowne upoważnienie w ogóle

nie zostało udzielone pracownikowi organu, który podpisał decyzję. Zatem wydanie decyzji przez pracownika organu bez powołania udzielonego mu upoważnienia nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. NSA - tak jak Sąd pierwszej instancji - uznaje, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia,

iż kwestionowana decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Co więcej także skarżący - zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie wykazał, że tę decyzję podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta.

Nie przedstawiono natomiast żadnych dowodów wskazujących, że wiceprezydent T. W. nie miał umocowania do podpisania spornej decyzji z [...] listopada 1976 r.

Odnosząc się do dwóch zarzutów skargi kasacyjnej (nr 4 i nr 5) polegających na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., NSA powtarza po raz kolejny, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni

ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach

ta wadliwość w ocenie sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych,

to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać przy tym należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu

z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji,

nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (tak NSA m. in. w wyroku z dnia 22 września 2017 r., I OSK 3076/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż decyzja Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy sporna decyzja jest dotknięta szeregiem wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż określone we wskazanym przepisie rażące naruszenie prawa dotyczy jedynie wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych podczas, gdy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takiego zawężenia nie przewiduje. Odnosząc się do tych zarzutów należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana

przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych

w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

NSA wskazuje, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uznaje się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej

i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest zatem

z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,

3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (tak m. in.: NSA w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., I GSK 1411/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przy rażącym naruszeniu prawa chodzi

o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji ich szczególnie dużego ciężaru gatunkowego. Zauważyć należy dodatkowo, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji,

to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego. Tak więc - co do zasady - rażące naruszenie prawa może polegać również na naruszeniu przepisów proceduralnych,

na co zresztą wskazuje autor skargi kasacyjnej, a czemu zaprzeczył WSA. NSA podkreśla jednak, że istotna jest gradacja uchybień - konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.

Biorąc powyższe pod uwagę, w rozpatrywanej sprawie rażące naruszenie przepisów, sprowadzające się w swej istocie do niezbyt fortunnego z punktu widzenia sformułowanych zarzutów, kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w konkretnych, szczególnych sytuacjach, gdyby organ całkowicie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy

i dokonania ustaleń faktycznych. Jednakże błędne czy niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale tylko w trybie zwykłym, nie zaś w trybie szczególnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Jednakże i w takiej sytuacji ocena,

czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się głównie

na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym rażącego naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego - nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu wadliwego niezastosowania

ww. przepisu. Warto też jeszcze raz powtórzyć w tym miejscu, że WSA kontrolował decyzję MIiR wydaną w postępowaniu nadzorczym, a nie decyzję Prezydenta Miasta S. pod kątem przesłanek nieważności postępowania. To uczynił bowiem - jak wskazano powyżej - MIiR. Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez WSA "art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku

z art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28

oraz 101 p.k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne kwestionowanie legitymacji skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 18 listopada 1976 r., z uwagi na powoływanie się przez skarżącego na naruszenia prawa

w stosunku do podmiotów, których skarżący nie jest następcą prawnym, podczas gdy istotą skargi K. J. jest twierdzenie, że E. R. nie była jedyną poprzedniczką prawną K. J., zaś stroną tego postępowania powinni być J. S., Z. R. i A. S., których następcą prawnym jest skarżący" nie mógł być oceniony prawidłowo. NSA oczywiście starał się zrozumieć intencję autora skargi kasacyjnej, zważywszy na to, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zmierzają do wspólnego celu, a więc wykazania, że WSA dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji nadzorczej, jednak sformułowany w oparciu o ww. przepisy zarzut wymyka się kontroli NSA, bowiem jego podstawa prawna jest złożona i dotykająca tak różnych aspektów procesowych, że NSA nie jest w stanie odczytać rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej. Biorąc zaś pod uwagę związanie NSA granicami skargi kasacyjnej, brak precyzji w formułowaniu podstaw prawnych zaskarżenia

nie pozwala Sądowi przeprowadzić właściwej kontroli zasadności tak sformułowanych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.