Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 907/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5, art. 71 ust. 1,2, art. 81,
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 65 § 2, art. 353 (1), art. 710
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 183, art. 184,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 220/10 w sprawie ze skargi G. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. na rzecz G. P. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 220/10, wydanym w sprawie ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy, w punkcie 1) uchylono zaskarżoną uchwałę; w punkcie 2) określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; w punkcie 3) zasądzono od Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu [...] marca 2009 r. Miasto i Gmina C. zawarło międzygminne porozumienie samorządowe z Gminą P., Gminą R., Gminą K., Miastem i Gminą D. oraz Gminą Miejską C. w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie C. - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach C., miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. i P." i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu, polegającego na remoncie bądź odbudowie kościołów oraz aplikowaniu na jego realizację o środki z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007 - 2013. Przedmiotem projektu jest przeprowadzenie prac remontowych oraz konserwatorskich w 11 zabytkowych kościołach będących własnością poszczególnych parafii rzymskokatolickich Powiatu C., w tym w kościele pod wezwaniem Wniebowzięcia NMP w D..

W dniu [...] maja 2009 r. reprezentowana przez proboszcza parafia Kościoła Rzymsko-Katolickiego pw. Św. A. w P. i reprezentowana przez Wójta Gmina P. zawarły umowę, na mocy której gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację przy zabytkowych kościołów, zaś parafia zezwoliła na bezpłatne używanie przez gminę nieruchomości oraz zabytków ruchomych zgromadzonych w kościele na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych gminy oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych przy kościołach.

Uchwałą z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Rada Gminy P. dokonała zmian w budżecie gminy na 2009 r. Zmiany objęły zwiększenie dochodów budżetu o kwotę 25.410 zł dotacji celowej na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu, która to kwota zwiększyła jednocześnie planowane na 2009 r. wydatki gminy. W uchwale sprecyzowano, że na podstawie samorządowego porozumienia z dotacji będą sfinansowane zadania projektu "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie C.". Do uchwały dołączono załączniki zawierające szczegółowe wykazy zmian.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. (dalej jako "RIO"), działając w trybie nadzorczym określonym w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 2001 Nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej jako "ustawa o RIO") stwierdziło w uchwale Rady Miejskiej istotne naruszenie prawa polegające na zaplanowaniu wydatków na zadanie niemieszczące się w katalogu zadań gminy, tj. przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła, wobec czego wstrzymało wykonanie powyższej uchwały w tej części i nakazało usunąć wskazaną nieprawidłowość w terminie do dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Po zapoznaniu się z treścią porozumienia z dnia [...] marca 2009 r., Kolegium RIO uznało, że Gmina P. nie posiada żadnego z wymienionych tytułów do kościoła pod wezwaniem Św. A. w P.. Kolegium nakazało Gminie doprowadzenie budżetu do zgodności z obowiązującym prawem albo poprzez całkowite usunięcie kwestionowanego wydatku lub też zaplanowanie w formie dotacji celowej dla podmiotu faktycznie władającego obiektem w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. Kolegium RIO orzekło o nieważności badanej uchwały w części dotyczącej wydatków na zadanie niemieszczące się w katalogu zadań gminy, tj. przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła. W ocenie Kolegium gmina nie dokonała naprawy wadliwej uchwały w wyznaczonym jej w tym celu terminie. W uzasadnieniu przywołano fakt, że do usunięcia naruszenia prawa wezwano Gminę po stwierdzeniu, iż nie posiada ona wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków tytułów prawnych do kościoła. Z treści zawartej w dniu [...] maja 2009 r. umowy użyczenia, w której parafia zobowiązała się zezwolić gminie na bezpłatne używanie nieruchomości, nie wynika, by Gmina stała się faktycznym dysponentem zabytkowego kościoła. Nazwanie umowy "umową użyczenia", nie może wpłynąć na ocenę charakteru stosunku prawnego łączącego gminę z parafią.

Od tej uchwały skarżąca gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który uchylił zaskarżoną uchwałę, o czym na wstępie była mowa.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie zawartej w dniu [...] maja 2009 r. umowy zatytułowanej jako "umowa użyczenia" strona skarżąca posiadała tytuł prawny, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) do kościoła parafialnego pod wezwaniem Św. A. w P.. Według WSA wynikający z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., warunek posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to unormowana w art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2000 r. Nr 22 poz. 271 ze zm.; dalej jako "k.c.") zasada swobody umów, a organ nie powinien ograniczać się do zbadania umowy z dnia [...] maja 2009 r. jedynie pod kątem tego, czy stanowi ona umowę użyczenia odpowiadającą wymogom z art. 710 i następne k.c., ale czy wynika z niej jakikolwiek wiążący Gminę P. i Parafię pw. Św. A. w P. stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest średniowieczny kościół parafialny pw. Św. A. oraz kościół filialny pw. M. B. C.. W sytuacji bowiem, gdy faktycznym posiadaczem zabytku nie jest jego właściciel lub inny podmiot, dysponujący w stosunku do niego określonym tytułem prawnym, obowiązek finansowania opieki nad tym zabytkiem spoczywał będzie na jego właścicielu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dla podmiotowego zakresu obowiązku finansowania opieki nad zabytkami, zgodnie z art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie ma znaczenia status prawny dysponenta zabytku, tylko to, czy przysługuje mu do niego określony tytuł prawny. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to tytuł prawny w postaci prawa rzeczowego, takiego jak prawo własności albo ograniczone prawo rzeczowe, np. użytkowanie, czy też w postaci prawa obligacyjnego (umownego), np. wynikającego z umowy dzierżawy.

Według Sądu pierwszej instancji pomiędzy Gminą P., a Parafią pod wezwaniem Św. A. w P. powstał stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 71 powołanej ustawy z 23 lipca 2003 r. W tym kontekście WSA wskazał na porozumienie międzygminne zawarte w dniu [...] marca 2009 r. Z zapisów tego porozumienia Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zamiarem Gmin zawierających to porozumienie była realizacja celów korzystnych dla regionu po przeprowadzeniu budowlanych prac remontowych oraz konserwatorskich we wskazanych zabytkowych obiektach sakralnych, przy czym w wyniku realizacji zadania własność obiektów ruchomych i nieruchomości nie ulegnie zmianie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na mocy umowy z dnia [...] maja 2009 r. strona skarżąca uzyskała wynikający ze stosunku zobowiązaniowego tytuł prawny do zabytkowego kościoła. Zawarta umowa odpowiada celom porozumienia międzygminnego, zakres dysponowania obiektem sakralnym określony w umowie respektuje zarówno zadania promocji regionu, jak również gwarancje miejsca kultu religijnego. Świadczenia uzyskane przez strony umowy mają charakter wzajemny, czas trwania umowy i tryb jej rozwiązania nie budzą wątpliwości. Stosunek zobowiązaniowy wynika z umowy zawartej przez skarżącą, zatem nieprzystawanie tytułu umowy (użyczenie) do jej pełnej treści nie ma wpływu na możliwość zastosowania art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

Regionalna Izba Obrachunkowa w G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Gminy P., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię przepisu art. 353¹ k.c. polegającą na przyjęciu, że jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawa publicznego może bez żadnych ograniczeń korzystać z zasady swobody umów wyrażonej w tej normie prawnej;

2. błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że zawarcie każdej umowy przez jednostkę samorządu terytorialnego nie tylko umożliwia, ale i obliguje do finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych w ramach sprawowania opieki nad zabytkiem.

Jak podnosi skarga kasacyjna treść art. 3531 k.c. nie stanowi jednoznacznego umocowania do zawierania przez gminę z parafią umowy, której celem jest w istocie remont i konserwacja kościoła, co zdaje się dopuszczać Sąd w swoich cywilnoprawnych wywodach. Kasator podkreślił, że w sprawie która była przedmiotem orzekania Sądu pierwszej instancji, Gmina P. zawarła z Parafią św. A. w P. umowę użyczenia na czas nieoznaczony kościoła parafialnego, w której oprócz obowiązków przeprowadzenia prac remontowych i konserwatorskich uzyskała prawo przez co najmniej 5 lat po zakończeniu prac na korzystanie z tego kościoła w ściśle określonych dniach tygodnia i godzinach. Zdaniem kasatora treść tej umowy świadczy o tym, że parafia zobowiązała się znosić wykonywanie przez Gminę określonych umową uprawnień, jednakże faktyczne sprawowanie władzy nad zabytkową nieruchomością, jak i znajdującymi się w niej ruchomościami, nadal będzie pozostawało w gestii kościelnej osoby prawnej, jaką jest parafia. Natomiast zgodnie z art. 65 § 2 k.c. analizując umowę należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Kierując się tą dyrektywą można dojść do wniosku, że celem umowy nie było użyczenie Gminie kościoła parafialnego na wskazane cele (w istocie nie przekazano nawet posiadania kościoła, na co wskazują postanowienia umowy), a raczej znalezienie możliwości (wręcz pretekstu), aby prace remontowe i konserwatorskie wykonała gmina, a nie właściciel kościoła. Wskazywać ma na to w ocenie skargi kasacyjnej sama systematyka umowy, gdzie w § 1 opisuje się nieruchomości i ruchomości stanowiące własność parafii oraz wskazuje się, że nie dysponuje ona organizacyjnymi i finansowymi możliwościami zapewnienia nad nimi opieki konserwatorskiej, w § 2 Gmina informuje o podjętych staraniach uzyskania dotacji ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i zobowiązuje się do przeznaczenia uzyskanych środków na prace renowacyjne i konserwatorskie oraz roboty budowlane przy zabytku, a dopiero w § 3 (ostatnim merytorycznym) parafia zobowiązuje się zezwolić Gminie na bezpłatne używanie nieruchomości i ruchomości w istocie w celu wykonania prac wymienionych w §2 ponieważ w ust. 2 tego paragrafu mowa jest jednoznacznie, że po zakończeniu powyższych prac parafia zobowiązuje się udostępnić Gminie (przez okres nie krótszy niż 5 lat) obiekt zabytkowy jedynie w ściśle określonym czasie i na ściśle określone cele.

Ponadto parafia przekazała Gminie tylko pewne ograniczone uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości kościelnej w ściśle określony sposób, a mianowicie wykorzystanie jej w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych. Gmina P. natomiast nabyła prawo do finansowania planowanych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych wykonywanych przy tym zabytku. Udzielone Gminie zezwolenie na używanie kościelnej nieruchomości w celu przeprowadzenia przy nich prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych, które zostało sformułowane jako przysługujące jej uprawnienie, w rzeczywistości jest nałożonym na nią obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niekwestionowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 353¹ k.c. oraz błędną wykładnię 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznać należy za niezasadne.

Na wstępie podkreślić należy, że w tożsamej rodzajowo sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 43/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyrku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 492/09 w sprawi ze skargi Miasta i Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie nieważności uchwały dotyczącej wydatków budżetu, oddalił skargę kasacyjną. W sprawie tej, podobnie, jak w sprawie stanowiącej aktualnie przedmiot orzekania Sądu, w identycznych (wręcz tożsamych) okolicznościach stanu faktycznego, prawną kwestią sporną był zaprezentowany przez Sąd I instancji kierunek wykładni przepisu art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowił podstawę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Rozpatrując wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, podzielając stanowisko i argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zwarte w sprawie sygn. akt II GSK 43/10, nie znajduje podstaw aby wskazany zarzut skargi kasacyjnej uznać za uzasadniony.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny, określony w ust. 1, posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki. Z ust. 1 art. 71 tej ustawy wynika zaś, że w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

Skoro pojęcie "stosunku zobowiązaniowego", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 71 ust. 1 wskazanej ustawy nie zostało przez niego ograniczone przez wskazanie rodzaju zobowiązań, w wyniku których może powstać tytuł prawny do zabytku, to pojęcie to powinno być interpretowane szeroko z uwzględnieniem treści i celu jakiemu służy regulacja zawarta w art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przy wykładni tego przepisu nie ma znaczenia to, czy tytuł prawny do zabytku wynika z umowy nazwanej, czy też nienazwanej lub jednostronnie lub dwustronnej zobowiązującej. Istotne jest by treść stosunku zobowiązującego do sprawowania opieki nad zabytkiem była zgodna z art. 71 ustawy o ochronie zabytków i interpretowana z uwzględnieniem postanowień art. 353¹ i art. 65 § 2 k.c. Podzielić należy więc również stanowisko, że ustalenie, iż jednostka samorządu terytorialnego jest stroną skutecznie zawartej i ważnej umowy, której przedmiotem jest określony zabytek, w świetle art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, daje jej nie tylko możliwość, ale obliguje do sprawowania opieki nad zabytkiem, również poprzez finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, a bez znaczenia jest, jak już wskazano z odwołaniem się do wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 43/10, czy wiążąca jednostkę samorządu umowa jest umową nazwaną czy też nienazwaną, jednostronnie czy też dwustronnie zobowiązującą, realną czy konsensualną itp. W interesie właścicieli zabytków, którzy decydują się na faktyczne przekazanie ich we władanie innym podmiotom, leży bowiem formalizowanie takich dyspozycji, np. poprzez spisanie odpowiedniej do okoliczności umowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 248/10). Dla podmiotowego zakresu obowiązku finansowania opieki nad zabytkami, zgodnie z art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami istotne jest więc to, czy dysponentowi zabytku przysługuje do niego określony ustawą tytuł prawny.

Sąd I instancji słusznie więc przyjął, że organ nadzoru oceniając treść umowy zawartej w dniu [...] maja 2009 r. przez Gminę P. i Parafię Kościoła Rzymsko – Katolickiego pw. Św. A. w P. w zasadzie ograniczył się do zbadania, czy stanowi ona umowę użyczenia (art. 710 i nast. k.c.) i zajmując w tej kwestii negatywne stanowisko nie ocenił, czy z umowy tej nie wynika stosunek zobowiązaniowy stanowiący tytuł prawny do zabytku w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Negatywnej oceny wynikającego z tej umowy stosunku zobowiązaniowego nie może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, że umowa z [...] maja 2009 r. została zawarta z obejściem art. 81 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami. W tej mierze wskazać należy, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kwestię finansowania opieki nad zabytkami reguluje kompleksowo w przepisach jej Rozdziału 7 "Zasady finansowania opieki nad zabytkami". Zawarte w tym rozdziale przepisy art. 71 i art. 81 regulują zakres i sposób finansowania ochrony zabytków w sposób odmienny. Przepis art. 81 tej ustawy stanowi wyłącznie podstawę do finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku w drodze dotacji udzielonej wnioskodawcy w trybie określonym odrębnymi przepisami, natomiast przepis art. 71 umożliwia jednostce samorządu terytorialnego sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Sprawowanie opieki umożliwia niewątpliwie szerszy zakres ochrony zabytku, ponieważ zapewnia jednostce samorządu terytorialnego w ramach posiadanego tytułu do zabytku, w tym np. tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, do korzystania z zabytku w sposób określony w umowie. W tej mierze podkreślić należy, że ze stanowiącej konsekwencję porozumienia międzygminnego w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie Cz. - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach C., miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. i P." i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu, polegającego na remoncie bądź odbudowie kościołów oraz aplikowaniu na jego realizację o środki z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007 – 2013, umowy z dnia [...] maja 2009 r. zawartej przez parafię Kościoła Rzymsko-Katolickiego pw. Św. A. w P. i Gminie P. wynika, że gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację przy zabytkowych kościołów, zaś parafia zobowiązała się do zezwolić gminie na bezpłatne używanie przez gminę nieruchomości oraz zabytków ruchomych zgromadzonych w kościele na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych gminy oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych przy kościołach, a także przez okres nie krótszy niż 5 lat po zakończeniu prac konserwatorskich, restauracyjnych oraz robót budowlanych udostępnić obiekt zabytkowy do realizacji wskazanych celów, tj. do zwiedzania grupowego i indywidualnego, realizacji zajęć historii związanych z obiektem budowlanym i regionem, organizacji wydarzeń artystycznych i kulturalnych, m.in. festiwalu muzyki instrumentalnej i dawnej, wystawy prac w ramach plenerów artystycznych, określonych w programie wykorzystania obiektów objętych projektem pt. "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn", do celów kultury i rozwoju turystyki w regionie. Skoro więc wskazany szczegółowy cel i jego realizacja determinowały zawarcie przez gminę i parafię tej umowy, to nie ma podstaw, aby kwalifikować ją, jako zawartej z zamiarem obejścia art. 81 ustawy o ochronie zabytków. Zasadności wskazanej argumentacji skargi kasacyjnej, w żadnym razie nie dowodzi również systematyka tejże umowy.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazać również należy, że do zadań własnych gminy, w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należą między innymi sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Na ogół również, zasady i sposób wykonywania zadań przez gminy uregulowane są w odrębnych aktach normatywnych, którym w analizowanym przypadku dotyczącym ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jest ustawa z dnia [...] lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiot jej regulacji obejmuje między innymi zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi (art. 4 i art. 5 w związku z art. 3) oraz zasady finansowania opieki nad zabytkami (art. 71 – art. 83). Skoro więc, wydatki budżetu gminy zdeterminowane są zadaniami określonymi w ustawach, co stanowi konsekwencję treści zasady samodzielności gminy i działania jej, w zakresie wydatków, w granicach określonych w obowiązujących ustawach, to stwierdzić w związku z powyższym, że w kontekście istoty sporu w sprawie, Sąd I instancji słusznie uchylając zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO w G., trafnie akcentował komplementarność regulacji ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, w kontekście precyzyjnie zdefiniowanego w umowie celu oraz sposobu jego realizacji, w związku z którym, między innymi, w zamian za przeprowadzenie przez gminę prac renowacyjnych i konserwatorskich oraz robót budowlanych przy zabytku ze środków uzyskanych w ramach projektu inwestycyjnego "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn" pochodzących ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach programu Operacyjnego dla Województwa P. na lata 2007 – 2013, parafia zezwoliła gminie na bezpłatne używanie nieruchomości oraz zabytków ruchomych opisanych w umowie w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych gminy, wskazać należy, że nie ma powodu, dla którego za zadanie własne gminy, w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogłaby być uznana promocja gminy. Zwłaszcza, gdy jak wynika z treści umowy z [...] maja 2009 r., zakres i forma tejże promocji (§ 3 ust. 2 umowy) oraz źródła jej współfinansowania (§ 2) uzasadniają racjonalność założenia, że wraz z napływem dodatkowej liczby turystów, gminy uzyska wymierne związane z tym korzyści (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 2038/99, OSP 2001, z. 11).

W związku z powyższym, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 353¹ k.c., polegający, według kasatora, na przyjęciu, że jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawa publicznego może bez żadnych ograniczeń korzystać z zasady swobody umów.

Wbrew wskazanemu zarzutowi i argumentacji skargi, Sad I instancji nie sformułował tezy, że jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawa publicznego może bez żadnych ograniczeń korzystać z zasady swobody umów. Przeciwnie, w kontekście istoty sporu w sprawie Sąd akcentował, jak wyżej już to wskazano, komplementarność regulacji ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a mianowicie, że regulację ust. 2 art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami traktować należy, jako dopełnienie regulacji odpowiednich ustaw samorządowych, tj. np. art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Z tym stanowiskiem koresponduje zaś argument, odwołujący się do zasady samodzielności gminy i zdeterminowania wydatków gminy treścią tejże zasady oraz konsekwencjami jej obowiązywania.

Ponadto, podkreślić należy, że wbrew zarzutowi i argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że "Wynikający z art. 71 ust. 2 [...] ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., warunek posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego należy rozumieć ta szeroko, jak zezwala na to unormowana w art. 353¹ KC zasada swobody umów." Tylko tyle i aż tyle. Sąd jednoznacznie więc, jak wynika z powyższego oraz z argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołał się do istniejących w zakresie treści, jak i celu umowy, ograniczeń zasady swobody umów. Z normatywnej treści art. 353¹ k.c. wprost bowiem wynika, że na jego gruncie ustawodawca ustanowił trojakiego rodzaju ograniczenia zasady swobody umów, a mianowicie te, które wynikają z ustawy, właściwości (natury) stosunku prawnego i zasady współżycia społecznego. W wyroku z dnia 7 października 2001 r., sygn. akt III CSK 149/10 Sąd Najwyższy podkreślił również, że swoim zakresem zasada ta obejmuje również obowiązek ukształtowania treści i postanowień umowy w sposób jednoznaczny i zrozumiały.

Ponadto, w kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej, która odnosiła się do art. 65 § 2 k.c. oraz art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jej konkluzji o obejściu prawa, formułowanej na tle przeprowadzonej przez kasatora analizy uprawnień i obowiązków stron zawartej umowy, stanowiącej, według niego, wyłącznie pretekst do wykonania prac remontowych i konserwatorskich przez gminę, a nie przez właściciela zabytku, abstrahując od wyżej już przywołanych argumentów, wskazać należy, że z wyrażonej w art. 353¹ k.c. zasady swobody umów wynika, że jej ramy dopuszczają nieekwiwalentność świadczeń oraz faktyczną nierówność stron umowy, jeżeli wynika to z decyzji stron i stanowi wyraz ich woli (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt IV CSK 478/07; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 528/10).

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, nie może być więc uznany za uzasadniony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.