Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1701/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 10 ust. 5, art 55 ust. 1, art 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],[...],[...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 806/18 w sprawie ze skargi [...],[...],[...] i [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 września 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.91.2018.ND w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B., E. B., Ł. B. i M. B. (Skarżący) na decyzję Wojewody P. (Wojewoda) z [...] września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art, 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem było oddalenie:

3.1.dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia Skarżącej A. B. z [...] października 2018 roku,

3.2. wniosków dowodowych sformułowanych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

czego skutkiem było dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art, 48 ust, 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 r. Dz. U, Nr 30, poz. 127, dalej zwana "ustawą o gospodarce gruntami"), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja zawarta w treści wniosku o podział z [...] listopada 1991 r. mogła spowodować utratę przysługującego Skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej,

2. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 ł 4, art. 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja zawarta w treści wniosku o podział z [...] listopada 1991 r. mogła spowodować utratę przysługującego Skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 4, art. 56 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej,

3. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], mimo iż niewątpliwym jest że Skarżący zostali pozbawieni praw do działki nr [...] (albowiem jej własność przeszła na Gminę L.), nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a obowiązujące przepisy przewidującego ustalenie (por. art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej albo art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji),

4. art. 98 ust. 3 ustawy u.g.n., polegające na:

• jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy,

• na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna,

• na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej,

W świetle tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli na podstawie:

1. art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2. ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie skargi na decyzję Wojewody z [...] września 2018 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w L., Gmina L., działka o nr ewidencyjnym [...]o powierzchni 2691 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 1991 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy L. i umarzającą postępowanie,

3. art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. (Gmina) wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący pismem z [...] czerwca 2021 r. wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego prośby o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w przypadku jej uwzględnienia – do czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Postanowieniem z 10 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Strony postępowania po otrzymaniu zawiadomienia o treści art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".) wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący pismem z [...] maja 2022 r. uzupełnili i podsumowali przedstawioną w sprawie argumentację.

Gmina w piśmie z [...] czerwca 2022 r. również podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej A. B. z [...] stycznia 2017 r. o podjęcie rokowań w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa na mocy decyzji Wójta Gminy z [...] grudnia 1991 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2691m2.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z [...] listopada 1991 r. A. i S. B. wystąpili o zatwierdzenie podziału nieruchomości deklarując jednocześnie nieodpłatne przekazanie na własność Gminy wydzielonej działki nr [...] o pow. 2691m2, przeznaczonej zgodnie z planem realizacyjnym pod projektowane ulice oraz na poszerzenie ul. R.,

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wójt Gminy decyzją z [...] grudnia 1991 r., w pkt 1. zatwierdził projekt podziału działek [...] i [...] w wyniku którego powstała m.in. działka [...], zaś w pkt 2. orzekł o przejęciu przedmiotowej działki z mocy prawa pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpili właściciele gruntu, deklarując nieodpłatne przekazanie przedmiotowego obszaru na własność Skarbu Państwa.

Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę była właścicielka wystąpiła przeszło 26 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organ pierwszej instancji, Starosta [...] (dalej: "Starosta") odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania Skarżących uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie wskazując, że z uwagi na zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli postępowanie w sprawie jego ustalenia jest bezprzedmiotowe.

Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji.

Skarżący prezentują natomiast stanowisko, że nie było podstaw do umorzenia postępowania bowiem właściciele nieruchomości nie zrzekli się odszkodowania, między właścicielami a Gminą nie były prowadzone żadne negocjacje w sprawie odszkodowania, pierwotny wniosek o zatwierdzenie planu podziału z [...] września 1991 roku nie zawierał deklaracji o zamiarze nieodpłatnego przekazania Gminie działki nr [...], ani żadnych deklaracji dotyczących ewentualnego odszkodowania. Skarżący wykazują również że wnioskowi A. B. z [...] grudnia 2005 r., w którym zażądała ona ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] nie nadano właściwego biegu, zaś na zaproszenie do negocjacji z [...] listopada 2016 roku Wójt Gminy udzielił odpowiedzi negatywnej. Skarżący podkreślają, że deklaracja z [...] listopada 1991 r. nie może stanowić dowodu skutecznego zrzeczenia się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość albowiem nawet jej literalna treść wskazuje że jest to jedynie deklaracja dokonania określonej czynności prawnej w przyszłości (nieodpłatne przeniesienie własności działki nr [...] na rzecz Gminy) nie zaś oświadczenie woli o dokonaniu tej czynności, a jest ona bezprzedmiotowa, albowiem mowa jest w niej o gotowości do "nieodpłatnego przekazania na własność Gminy działki nr [...]" podczas gdy oczywistym jest, iż przejście własności tej działki na Gminę nastąpiło z mocy samego prawa z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej, bez względu na jakiekolwiek działania ze strony byłych właścicieli, nie ma w niej mowy o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, skierowana została do Gminy, podczas gdy ta sama - co wynika z treści decyzji podziałowej - nie uznawała się za beneficjenta dokonanego wywłaszczenia, co przesądza o tym, iż przyjmując oświadczenie ówczesnych właścicieli działki nr [...]Gmina najpewniej nie uznawała go za prawidłowo zaadresowanego.

Skarżący wskazywali również że sytuacja, w której się znaleźli nie stanowiła odosobnionego przypadku w praktyce działania organów Gminy, co z kolei miało dowieźć słuszności zarzutu opierającego się na tezie, iż nakłanianie właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do zrzekania się prawa do odszkodowania względnie do akceptacji jego symbolicznej wysokości jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej, nosi znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wykazywali również, że decyzja Wojewody oparta została na złożeniu, iż oświadczeniem zawartym w piśmie z [...] listopada 1991 roku A. B. oraz S. B. zrzekli się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy nieruchomość. Skoro oświadczeniem z [...] października 2018 roku, a więc złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, Skarżąca cofnęła deklarację zamiaru nieodpłatnego przekazania na własność Gminy działki nr [...] to zaistniał nowy stan faktyczny, a zaistniała zmiana powinna zostać uwzględniona przez Sąd I instancji.

Okoliczności te podnoszone były dla uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym dla wyjaśnienia wpływu oddalenia wniosków dowodowych na wynik postępowania.

Skarżący wywodzą również, że organy i Sąd pierwszej instancji dokonały oceny tego czy między Skarżącymi a Gminą doszło do uzgodnień, które w świetle aktualnej treści art. 98 ust. 3 u.g.n. powodują utratę prawa do odszkodowania czy też nie. Tymczasem w ich ocenie w niniejszej sprawie konieczne było zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, które w sposób wyczerpujący regulowały zasady wywłaszczania nieruchomości przejmowanych pod drogi wskutek podziału dokonanego na wniosek właściciela oraz zasady ustalania odszkodowania należnego z tego tytułu.

W ocenie Skarżących w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bowiem w okolicznościach sprawy niewątpliwie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości (działka nr [...] przeszła na własność Gminy), obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, 55 ust. 1, 56 ust. 1 oraz 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami), a należnego z tego tytułu odszkodowania nie ustalono.

Skarżący wykazywali również że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono argumentów przemawiających za tym by deklaracja A. i S.B. zawarta w treści wniosku o podział złożonego dnia [...] listopada 1991 r. miała być interpretowana przez pryzmat nieobowiązujących wówczas przepisów ustawy o gospodarce gruntami. Stosowanie w ty kontekście przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. świadczy o błędnej subsumcji, albowiem ustalonego stanu faktycznego zostaje odniesiony do nieobowiązujących przepisów prawa.

Skarżący przedstawili również szczegółową analizę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: V CSK 261/17. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. rozwinęli tę argumentację podkreślając, że wyrok ten wydany został w odmiennym stanie faktycznym i nie może znaleźć zastosowania w ich sprawie.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w podobnych sprawach, to jest sprawach dotyczących postępowań w sprawie nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie decyzji podziałowych wydawanych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku w trybie ustawy i gospodarce gruntami kilkakrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z 17 listopada 2020 r. I OSK 1177/20, 26 stycznia 2021 r. I OSK 2228/20 i I OSK 2058/20, 27 maja 2021 r. I OSK 2753/19, 17 czerwca 2021 r. I OSK 270/21, 19 sierpnia 2021 r. I OSK 382/21, z 8 listopada 2021 r. I OSK 634/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach w pełni podziela.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. na datę wydania decyzji : Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n.") jest niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 2021 r. w sprawach sygn. akt I OSK 2228/20, I OSK 2058/20, I OSK 2261/20, I OSK 2261/20 i I OSK 1895/20 wskazywał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, wskazywano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust.1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości, a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W niniejszej sprawie [...] listopada 1991 r. właściciele nieruchomości oświadczyli, że przedkładają projekt projektu podziału nieruchomości z prośbą o jego zatwierdzenie oraz zadeklarowali nieodpłatne przekazanie działki pod ulicę wskazując jej planowany numer i powierzchnię. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autorów z imienia i nazwiska, numer i powierzchnię działki, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczne podpisy właścicieli. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę. Zatem, wobec złożenia przez właścicieli oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć przedmiot tych negocjacji.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że pojęcie negocjacji nie odnosi się wyłącznie do złożonych i długotrwałych procedur negocjacyjnych. Wobec zadeklarowanej woli właściciela i rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, dalsze roszczenia negocjacyjne dotyczące wysokości tego odszkodowania stały się zbędne. Oświadczenie woli właścicieli zostało udokumentowane pismem. Stanowisko Gminy w toku negocjacji potwierdza jasno decyzji z [...] grudnia 1991 r. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 641, nb 5).

Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez Skarżącą A. B. na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 K. c.). W tym miejscu jedynie trzeba zaznaczyć, że art. 88 § 2 K. c. przewiduje, iż uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu – z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby – z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 K.p.c.). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwagi te należy także odnieść do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu obszerną argumentację wywodząc, że w dniu wydania decyzji podziałowej jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości była ustawa o gospodarce gruntami której żaden przepis nie dawał podstaw do negocjacyjnego ustalania odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi (zarzut naruszenia art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami).

Na wstępie należy podkreślić, że art. 7 ustawy o gospodarce gruntami zawierał generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć, jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art.10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.

Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne.

W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami, odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 ( ONSA 1988 r., z.2, poz.53).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06).

Jak wskazano w wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie można podzielić poglądu, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art.10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań. Zakaz taki nie wynika z art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Oba przepisy i wyrażone w nich zasady odnoszą się wyłącznie do wywłaszczenia, nie dotyczą umownego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości. Art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 dotyczącego wywłaszczenia, a zatem także art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, mają zastosowanie, jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jeżeli dochodzi do umownego załatwienia sprawy (nabycia czy tylko ustalenia ekwiwalentu na przejętą z mocy prawa nieruchomość), zastosowanie, zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce gruntami, mają przepisy k.c.

Za przyjęcie odmiennego stanowiska nie przemawia art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami (wprowadzający wymóg przeprowadzenia rozprawy i wyłączający stosowanie przepisów o ugodzie administracyjnej w postępowaniu wywłaszczeniowym) i art. 55 ust.1 i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (określający obowiązek ustalenia odszkodowania i termin jego wypłaty), ani też art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami określający elementy decyzji o wywłaszczeniu czy też art. 56 ust. 1 analizowane ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Z uwagi na fakt, że w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1991 r. art. 53 ustawy o gospodarce gruntami nie zawierał ustępu 4 nie jest możliwe ustosunkowanie się w tym zakresie do zarzutów skargi kasacyjnej

Przedstawione powyżej rozważania oznaczają, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. przywołanych przepisów ustawy o gospodarce gruntami w związku z art. 58 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że zrzeczenie się odszkodowania nie prowadziło do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku omówionych powyżej przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych – i obowiązujących – podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Skoro jednak właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art.10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie można mówić o naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SA/Gd 47/19.

Sąd pierwszej instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). WSA odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, które zobowiązywałyby Sąd I instancji do przeprowadzenia dowodu z zawnioskowanych i załączonych do skargi nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów (k. 16-27 akt sądowych). Jedyny poświadczony za zgodność z oryginałem dokument, to jest pismo Gminy z [...] listopada 2017 r. nie dotyczyło przedmiotowej sprawy.

Wszelkie niezbędne dowody do wydania wyroku znajdowały się w aktach sprawy, w tym pismo z [...] listopada 1991 r. (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Jeżeli chodzi o oświadczenie A. B. z [...] października 2018 r. dołączone do pisma z [...] listopada 2018 r. wskazać należy w pierwszej kolejności, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżących do akt sprawy nie załączono dowodu doręczenia powyższego pisma jego adresatowi. Do oświadczenia tego dołączono wyłącznie wydruk ze strony internetowej eMonitoring – śledzenie przesyłek z którego nie wynika ani kto był nadawcą objętej tym wydrukiem przesyłki ani kto był jego odbiorcą. Jak już wyżej wskazano, kwestie związane z uchyleniem się od skutków prawnych oświadczenia woli nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji, Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do przeprowadzania dowodu z pism przedłożonych przez Skarżących do akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. z uwagi na wyrażenie na to zgody przez wszystkie strony postępowania.

Wniosek Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem art. 204 p.p.s.a. nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.