Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1321/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/15 w sprawie ze skargi E. D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. D. i M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] (pkt I) oraz zasądził od GINB na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach prawnych i faktycznych.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. M. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ul. [...] w P., na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Rozpoznając sprawę GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wobec powyższego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Takie postępowanie administracyjne ma na celu wyjaśnienie tej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zakres postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym jest inny niż prowadzony w trybie zwykłym.

Rozpoznając sprawę w takim zakresie organ administracji stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego wskazuje, że sporne przedsięwzięcie polega na przebudowie piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. oraz ociepleniu ww. budynku warstwą styropianu grubości 8 cm i wykończeniu tynkiem sylikatowym. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla ww. działki nr ewid. [...] przez Sąd Rejonowy [...], w powyższym budynku wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne, dla których założono dwie księgi wieczyste (nr [...] oraz nr [...]). Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na pierwszej kondygnacji, są skarżący. Natomiast treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na drugiej kondygnacji, a którego dotyczą sporne roboty budowlane, jest inwestor – K. M.

Skupiając się na realiach prawnych powstałej sprawy GINB wskazał, że dla oceny przesłanki rażącego naruszenia art. 34 ust. 4a i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) decydujące znaczenie ma okoliczność, czy organ wydający pozwolenie na budowę na datę jego wydania wiedział, że roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zostały wcześniej rozpoczęte. Brak takiej wiedzy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania jako nowa okoliczność faktyczna nieznana organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedkładane przez skarżących dowody w postaci korespondencji mailowej, faktur VAT za zużycie wody oraz dokumentacji związanej z toczącą się pomiędzy inwestorem a skarżącymi sprawą cywilną, zmierzają do wykazania, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed uzyskaniem na nie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dowodów przedłożonych przez skarżących, nie wynika, żeby organ stopnia podstawowego miał wiedzę o ewentualnym rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę. Tak samo na etapie postępowania zwykłego toczącego się przed Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę skarżący nie wskazywali rzekomego wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych.

Przechodząc do dalszej merytorycznej oceny kontrolowanego pozwolenia na budowę wskazano, że teren spornej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wraz z podaniem z dnia 24 czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane.

GINB wyjaśnił, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podnoszonych przez skarżących, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżący brał udział w postępowaniu zwykłym jako współwłaściciel działki o nr ewid. [...] i nie kwestionował na tym etapie prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora. Skoro więc nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

W ocenie GINB złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało prawidłowo wypełnione i podpisane. Wskazano w nim tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania działką o nr ewid. [...] (współwłasność), jak również dokument, który ten tytuł potwierdza (akt notarialny nr [...]). Powyższe oświadczenie zostało opatrzone podpisem osoby je składającej. W analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że decyzja z dnia 6 sierpnia 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną. Nie została także skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na tę decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. D. i M. D., zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wcześniej rozpoczętych robót budowlanych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niewyjaśnienia przez organ w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego i wydanie pozwolenia na budowę pomimo wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo złożenia przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz niedysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niewyjaśnienia przez organ w toku postępowania stanu faktycznego i w rezultacie wydanie pozwolenia na budowę, pomimo że inwestorowi nie przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, będącego podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

5. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że organ wydający pozwolenie na budowę nie sięgnął do będących w jego posiadaniu dokumentów z lat 60-tych i nie wskazał na oczywiste istotne błędy projektowe dotyczące stropu);

6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a także decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji oraz uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na prawidłowość argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji.

Wyrokując w niniejszej sprawie Sąd I instancji za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące wadliwości rozstrzygnięć organów administracyjnych w zakresie oceny skutków złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy, weryfikując decyzję o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym, stanęły na stanowisku, że organ architektoniczno-budowlany zwolniony jest od weryfikacji tego oświadczenia. Sąd I instancji nie uznał tego stanowiska za prawidłowe.

Obowiązki organu dotyczące wyjaśnienia, czy wnioskodawca rzeczywiście ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczą organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę, orzekającego w postępowaniu w trybie zwykłym. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym kwestie te nie podlegają badaniu, a jedynie ustalenia wymaga, czy organ wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie dołączonego do wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien powziąć wątpliwości, czy wnioskodawca rzeczywiście ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na te cele i wobec ewentualnych wątpliwości wyjaśnić tę kwestię. Ustalenie w postępowaniu nieważnościowym, że wątpliwości takie z przedłożonych z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dokumentów wynikały, a mimo to organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym nie zajął się ich wyjaśnieniem, mogłyby prowadzić do wniosku, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Jak wynika z treści oświadczenia, o którym mowa, składający oświadczenie wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości. Skoro więc projekt przewidywał roboty budowlane przy częściach wspólnych obiektu, konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Niewątpliwie więc istniała konieczność zweryfikowania złożonego przez inwestora oświadczenia.

Odnosząc się do drugiej kwestii podnoszonej w skardze dotyczącej rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Chociaż organy obu instancji procedowały w trybie nadzwyczajnym, to nie oznacza, że nie miały obowiązku zweryfikowania podstawowych ustaleń zawartych w badanej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie podstawowych warunków, których spełnienie było konieczne do udzielenia zgody na budowę. W zakwestionowanej decyzji organ architektoniczno-budowlany nie zawarł żadnych ustaleń dotyczących kwestii rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dlatego w sytuacji, gdy złożone w postępowaniu nieważnościowym dowody w sposób oczywisty świadczą o wadliwości kontrolowanej decyzji, a zakres postępowania dowodowego nie jest znaczny, dopuszczenie tych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym może okazać się konieczne dla oceny prawidłowości ocenianego rozstrzygnięcia.

Formułując wiążące wskazania dla organów administracji publicznej Sąd I instancji podkreślił, że powinny one wziąć pod uwagę wyrażone stanowisko co do oczywistego naruszenia przez Prezydenta Miasta Poznania art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne.

W pierwszej z nich Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości zarzucając:

– naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że Prezydent Miasta poznania nie badając, czy wnioskodawca ubiegający się o pozwolenie na budowę rzeczywiście posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sposób oczywisty naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, podczas gdy okoliczności sprawy nie wskazywały na konieczność zweryfikowania przez ten organ złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu była prawidłowa i skarga powinna być oddalona;

– naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że organy w postępowaniu nieważnościowym powinny były dopuścić dowody pozwalające na dokonanie ustaleń dotyczących rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, ponieważ w badanej w tym postępowaniu decyzji nie zawarto żadnych ustaleń dotyczących rozpoczęcia robót budowlanych, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ ustalenia te w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji.

GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

K. M. w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżył w całości ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazał na naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uznanie, że organy weryfikując decyzję o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym stanęły na stanowisku, że organ architektoniczno-budowlany zwolniony jest od badania prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy – co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji GINB – organ ten wskazał, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega weryfikacji co do jego zgodności ze stanem faktycznym w przypadku wystąpienia wątpliwości co do jego prawdziwości, co należy uznać za w pełni uzasadnione w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowanego oraz aktualnego stanowiska judykatury i doktryny, a co więcej organ ten dokonał prawidłowej analizy akt postępowania zwykłego w zakresie, w jakim na ich podstawie można ocenić, czy organ wydając pozwolenie na budowę mógł zasadnie powziąć wątpliwości co do zgodności ze stanem faktycznym złożonego przez inwestora oświadczenia;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uznanie, że GINB w zakwestionowanej decyzji nie zawarł żadnych ustaleń dotyczących kwestii rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy – co wprost wynika z treści uzasadnienia decyzji GINB – organ ten dokonał wszechstronnej analizy dotyczącej ww. kwestii, w szczególności mając na uwadze zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zasadnie i wszechstronnie zbadał, czy organ w chwili wydania pozwolenia na budowę posiadał lub mógł posiadać informacje dotyczące ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. D. i E. D. wnieśli o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych zarzutów kasacyjnych, które okazały się zasadne.

Analiza zarzutów obu skarg kasacyjnych, uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych zobligowany był oceniać prawdziwość oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz czy uprawniony był do wydania tej decyzji mimo rozpoczęcia, zdaniem E. D. i M. D., robót budowlanych przed datą złożenia wniosku, a jeżeli doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z ww. nieprawidłowościami, to czy naruszenie to miało charakter kwalifikowany.

Na ostatnie z ww. pytań należało udzielić odpowiedzi negatywnej.

Trafnie wskazały podmioty wnoszące skargi kasacyjne, że nie można podzielić poglądu Sądu wojewódzkiego co do tego, że organy administracji rażąco naruszyły w niniejszej sprawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tych przepisów pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (...) złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...). Ww. przepis został zmieniony nowelą z dnia 23 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zastąpił ciążący na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany jest do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 omaw. ustawy, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11 oraz w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym miejscu NSA wskazuje, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie.

Rację mają skarżący kasacyjnie, iż okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na postawienie organowi administracji udzielającemu pozwolenia na budowę zarzutu, iż powinien był ocenić prawidłowość złożonego oświadczenia, a zaniechanie powyższego stanowiło oczywiste naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, iż – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych – o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarczo-skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak też NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557). Brak jest zatem podstaw do przyjęcia jak uczynił to Sąd wojewódzki, że niewyjaśnienie przez organy administracji prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane stanowiło rażące naruszenie omawianego przepisu. Przepis ten, jak zostało wyżej wskazane, nie jest jednoznaczny w swej treści i sam ten fakt powoduje, że jego ewentualne naruszenie, co do zasady, nie mogło mieć charakteru rażącego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na przyjęcie takiego kwalifikowanego naruszenia omawianego przepisu, gdy weźmie się pod uwagę, że inwestor w omawianym oświadczeniu wskazał, iż jest współwłaścicielem nieruchomości oraz że posiada zgodę współwłaściciela na planowane roboty budowlane. Takiej treści oświadczenia nie zakwestionował współwłaściciel M. D., mimo że brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. A zatem skoro w oświadczeniu o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane inwestor wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości oraz że posiada zgodę na wykonanie robót drugiego ze współwłaścicieli, a ten ostatni oświadczenia w tym zakresie nie zakwestionował w toku postępowania, to brak podstaw do uznania, że doszło do oczywistego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnie autorzy skarg kasacyjnych podnieśli, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Trafnie również GINB wskazał na naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Raz jeszcze należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy, ale ocena, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym w postępowaniu w tak zakreślonym przedmiocie organ administracji zwolniony jest z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przesłanek wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji zarówno w motywach stanowiska dotyczącego naruszenia przez organy przepisów postępowania jak i wskazaniach skierowanych do organów administracji publicznej zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia ustaleń faktycznych dotyczących czasu, w którym inwestor przystąpił do robót budowlanych, a przede wszystkim, czy miało to miejsce przed czy po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wskazał, że wydanie tej decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Gdyby jednak organowi, który wydał pozwolenie na budowę nie była znana ta okoliczność, wówczas zasadnym byłoby rozważenie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie Sąd wojewódzki zauważył, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia oceny legalności ostatecznej decyzji dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Tym samym stanowisko Sądu wojewódzkiego jest nie w pełni konsekwentne. Konkludując, o ile rację ma Sąd I instancji wskazując na zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nieważnościowym (tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy), o tyle nie można podzielić jego stanowiska co do naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., którego upatruje w niewyjaśnieniu daty rozpoczęcia robót budowlanych. Zwrócić natomiast należy uwagę, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organy administracji odniosły się do okoliczności związanej z rozpoczęciem robót budowlanych przed datą wydania decyzji, wskazując, że kwestia ta w okolicznościach niniejszej sprawy mogłaby być oceniona tylko jako przesłanka do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem z materiałów zgromadzonych przez organ prowadzący postępowanie zwyczajne nie wynika, ażeby miał on wiedzę o rozpoczęciu tych prac.

Błędnie natomiast K. M. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest wszak jednolity pogląd co do tego, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. (jak i art. 151 tej ustawy), jako norma wynikowa będąca podstawą do oddalenia skargi, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i wymaga powiązania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami procesowymi, których to naruszenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie dostrzegł Sąd I instancji lub które to przepisy Sąd ten naruszył rozpoznając skargę, co w konsekwencji doprowadziło do jej nieuwzględnienia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2238/17, Lex nr 2416618 oraz w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 202/16, Lex nr 2400124). Ww. wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej nakazuje uznać, że w tym zakresie skarga kasacyjna K. M. nie jest zasadna, co jednak – wobec trafności pozostałych zarzutów – nie usprawiedliwia oddalenia skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skarg kasacyjnych zasługują na uwzględnienie, a wobec stwierdzenia, że istota sprawy została wyjaśniona, Sąd rozpoznał skargę.

Uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko należało uznać, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie organy administracji oceniły, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, na którą to wadę wskazywali E. D. i M. D. Nie mają bowiem racji skarżący, że brak wyraźniej zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych w okolicznościach tej sprawy stanowiło oczywistą obrazę art. 32 ust. 4 pkt 21 Prawa budowlanego. Trafnie także wskazał GINB, że z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji będącej przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym nie wynika, aby organ miał wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych przed złożeniem wniosku o udzielenie omawianego zezwolenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że M. D. brał udział w postępowaniu zwyczajnym i również on takich okoliczności nie podnosił. Tym samym rację ma organ administracji wskazując, że okoliczność ta mogłaby być badana w postępowaniu o wznowienie postępowania jako przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw nowe istotne okoliczności nieznane organowi przy wydawaniu decyzji). Wobec niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych nie może budzić wątpliwości, że ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia oraz ewentualnego uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.