Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 605/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 146 par. 1 i par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 616/20 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz "A." Sp. z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 616/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca") na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz skarżącej zwrot części kosztów postępowania.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Katowice, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny samodzielnie oceniać zgodność przepisu z Konstytucją, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia określającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym;

2) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), przez przyjęcie, że organ rozstrzygający miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić jego zastosowania;

3) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, dalej jako: "Prawo o ruchu drogowym") oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i nietrafne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ powoduje uznanie ww. przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej;

4) naruszenie przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym polegające na uznaniu Prezydenta Miasta Katowice za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji ministra do spraw transportu;

5) naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60; dalej jako: "Ordynacja podatkowa"), poprzez ich niezastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w kwocie 425 złotych, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu;

2) naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej a skargi nie oddalił;

3) naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

III

Skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu stwierdził, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadniało jego uchylenie oraz uznanie – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – obowiązku organu administracji do dokonania na rzecz spółki zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu wymienionego pojazdu.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowany przez ten Sąd akt nie jest zgodny z prawem.

Odnosząc się do wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że jej podstawowy charakter, jako środka zaskarżenia, wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 173 p.p.s.a.), a istotą wywołanego nią postępowania jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej za uzasadnione należałoby więc uznać oczekiwanie odnośnie do czytelności formułowanego w niej komunikatu, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W związku z tym, ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, o którym mowa była powyżej – co ponownie należy zaakcentować – powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a w tym kontekście, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności – o której mowa była na wstępie – Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających – których przypomnienie było konieczne – należało stwierdzić, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty – wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia – nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają bowiem zarzuty z pkt II. ppkt 1) – 3) petitum skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne uwzględnienie skargi, samo w sobie nie polega więc na błędnym zastosowaniu art. 146 p.p.s.a. – a tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie – albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 146 p.p.s.a. powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu do których zarzucane i wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez ten sąd kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

W odpowiedzi na stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4-5) wyjaśnienia również wymaga, że art. 146 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na inne niż decyzje i postanowienia akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiąc w § 1, że sąd uwzględniając skargę na takie akty lub czynności, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności, zaś w § 2, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z tak określonych norm kompetencyjnych wynika – jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie – że stanowią one niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sposób orzekania określony w § 1 art. 146 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji realizacji przez organ administracji (poprzez podjęcie stosownego aktu lub czynności), wobec zindywidualizowanego adresata, uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś sposób orzekania wskazany w § 2 art. 146 p.p.s.a. do sytuacji braku podjęcia przez organ stosownego aktu lub czynności, co tym samym aktualizuje kompetencję sądu administracyjnego do uznania w wydawanym wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Niewątpliwie więc, przepis art. 146 § 2 p.p.s.a., wobec jego treści oraz funkcji, przewiduje wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji sądu administracyjnego (zob. w tej mierze również art. 145a § 1 p.p.s.a. odnoszący się do kompetencji merytorycznych), co uzasadnia wniosek, że wyrok uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.) zastępuje działanie (akt lub czynność) organu administracji publicznej, którego organ tej nie podjął, spełniając tym samym funkcje aktu, którego organ administracji nie wydał.

Jakkolwiek przy tym – co także wymaga wyjaśnienia – o uznaniu obowiązku organu administracji do dokonania na rzecz spółki zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu, Sąd pierwszej instancji nie orzekł w sentencji zaskarżonego wyroku, lecz obowiązek ten "uznał" w jego uzasadnieniu – co tym samym prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie – wobec przywołanej powyżej treści tego przepisu prawa, a także wobec niewystąpienia przez stronę z wnioskiem, o którym jest mowa w art. 157 § 1 p.p.s.a., a w tym kontekście w szczególności wobec tego, że postępowanie nie zostało jednak zakończone wyrokiem, którego sentencja jest pozbawiona rozstrzygnięcia co do zasady – kontrolując zgodność z prawem aktu Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że akt ten nie jest zgodny z prawem, co uzasadniało jego uchylenie – Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki oceny, w konsekwencji której należałoby stwierdzić, że strona została pozbawiona możliwości prawa do uzyskania rzeczywistej kontroli sądowej zaskarżonego działania administracji, a więc innymi słowy możliwości obrony jej praw.

Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych argumentów, że zarzuty naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, za nie mniej uzasadniony należało uznać wniosek, że skutku oczekiwanego przez skarżący organ nie mogą odnieść również – oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 – zarzuty z pkt I. ppkt 1) – 5) petitum skargi kasacyjnej, a to wobec – jeżeli nie przede wszystkim – deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia.

Abstrahując już nawet od tego, że z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności za dyskwalifikujące należy uznać zarzucanie naruszenia prawa materialnego "[...] poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie [...]" – a więc tak, jak na gruncie zarzutów z pkt I. pkt I ppkt 1) – 3) petitum skargi kasacyjnej – i pozostawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w ten swoisty sposób "swoistego wyboru", którego możliwości, ani też prawa dokonania Sąd ten jednak nie posiada, albowiem stosowny obowiązek w zakresie odnoszącym się do wskazania podstaw kasacyjnych spoczywa na autorze skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze również np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1135/22), o braku zasadności – a co za tym idzie braku skuteczności – zarzutów opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim wnioskować na podstawie deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia.

W tej mierze wymaga bowiem przypomnienia – co nie jest to bez znaczenia – że błędna wykładnia, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Zarzut zaś niewłaściwego zastosowania prawa wymaga – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu).

Uwzględniając powyższe oraz ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną trzeba stwierdzić, że ani konstrukcja, ani też uzasadnienie omawianych zarzutów kasacyjnych nie czynią zadość wymogom, które stanowią konieczny i niezbędny warunek ich merytorycznej oceny, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie mogą one odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Niemniej jednak wyjaśnienia wymaga – co wydaje się konieczne z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii, której istotnych aspektów, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ administracji nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa stanowisko, z którego wynika, że wobec braku dopuszczalności odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia zanim przepis ten, w związku z negatywnym wyrokiem sądu konstytucyjnego z klauzulą odroczenia, utracił moc obowiązującą, odmowa jego zastosowania przez sąd administracyjny w rozpatrywanej sprawie prowadzi do naruszenie przez ten Sąd art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej mierze bowiem – oraz korespondencji do argumentacji prezentowanej, przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w wyrokach z dnia: 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1735/20, I OSK 1514/20 oraz I OSK 1865/20; 22 października 2020 r., sygn. akt I OSK 742/20; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22, które zostały wydane na gruncie analogicznych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego – trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (przepisu prawna) uznanego za niezgodny z konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) nie sprzeciwia się dokonywaniu przez sąd administracyjny oceny, której konsekwencję jest odmowa zastosowania ad casum takiego aktu normatywnego (przepisu prawa) przed upływem terminu utraty jego mocy obowiązującej określonego w negatywnym wyroku z klauzulą odroczenia, co w takim samym stopniu odnosi się do ustawy, jak i do rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

W punkcie wyjścia podkreślenia bowiem wymaga, że co do zasady negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego – tj. wyrok o niezgodności z konstytucją – stanowi źródło (element) rekonstrukcji prawnej podstawy rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie zawisłej przed sądem. Jeżeli tak, to w procesie sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie może, wobec charakteru i mocy wiążącej orzeczeń TK, nie uwzględnić faktu obalenia domniemania zgodności z konstytucją aktu normatywnego, czy też jego przepisu (czy to w całości, czy to w zakresie określonym w sentencji wyroku Trybunału, co należy również odnieść do wyroków interpretacyjnych) stanowiącego wzorzec kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Rozpatrując sprawę i dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny jest więc zobowiązany uwzględniać negatywny wyrok TK, a w konsekwencji weryfikować zgodność przepisu stanowiącego podstawę wydania kontrolowanego aktu z wzorcem konstytucyjnym, z którym był on konfrontowany w postępowaniu przed Trybunałem, co prowadzi do wniosku o braku podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją.

W odniesieniu natomiast do wyroków z klauzulą odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją, kierunek rozstrzygnięcia sądowego – a to wobec art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej – jest determinowany konkretnymi prawnymi i faktycznymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy. W tym też kontekście podkreśla się znaczenie okoliczności wynikających z utraty domniemania zgodności z konstytucją zakwestionowanego przepisu oraz zmiany stanu prawnego sprawy ocenianej przez sąd administracyjny, a ponadto brak logicznych argumentów do kontynuowania postępowania na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tylko i wyłącznie po to, aby po upływie terminu wyznaczonego w klauzuli odroczenia odsyłać stronę na drogę trybu wznowieniowego. Interpretacja art. 190 ust. 3 konstytucji powinna być więc nakierowana na osiągnięcie rezultatu uwzględniającego normatywną treść innych postanowień ustawy zasadniczej, który umożliwiałby sądowi na odejście od rygorystycznej jego wykładni oznaczającej, że obowiązywanie aktu normatywnego zawsze wyraża się w obowiązku jego stosowania (zob. szerzej np. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65 i n.).

Co więcej, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sąd administracyjny nie jest pozbawiony kompetencji do stwierdzenia braku zgodności (treściowej lub aksjologicznej) przepisu prawa (normy prawnej) mającego stanowić podstawę wydawanego w sprawie orzeczenia z konkretną regulacją (normą, zasadą) konstytucyjną, a w konsekwencji do odmowy jego zastosowania. W doktrynie prawa i w judykaturze nie ma sporu co do tego, że omawiana kompetencja sądu administracyjnego bez żadnych zastrzeżeń może być wykonywana w odniesieniu do aktów prawnych o mocy prawnej niższej niż ustawa, w szczególności zaś w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy (zob. w tej mierze np. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05).

W omawianym przypadku – jak wynika to również z orzecznictwa sądów administracyjnych – niekonstytucyjność rozporządzenia, czy też poszczególnych jego przepisów motywowana jest naruszeniem przez stanowiący je organ tego wzorca kontroli konstytucyjności, a zarazem legalności rozporządzenia, który wynika z art. 92 Konstytucji RP, co odnosi się zwłaszcza do sytuacji wydania wymienionego aktu normatywnego z przekroczeniem przedmiotowego zakresu upoważnienia określonego w upoważniającym przepisie ustawy, czy też bez uwzględnienia lub przy wadliwym uwzględnieniu wytycznych treściowych dotyczących aktu wykonawczego.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów nalży więc stwierdzić, że skoro sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania ad casum przepisu rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia jego niezgodności z ustawą lub konstytucją, to nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje temu sądowi w odniesieniu do przepisu rozporządzenia, którego niezgodność z konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w tym również w sytuacji, o której stanowi art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony do przeprowadzenia incydentalnej kontroli zgodności z ustawą i konstytucją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, a w konsekwencji tej kontroli do odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, i to niezależnie od określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej tego przepisu prawa. Jeżeli przy tym, Sąd pierwszej instancji przedstawił kryteria, które stosował dla potrzeb kontroli legalności oraz konstytucyjności § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia oraz wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do braku jego zgodności z ustawą, na podstawie której rozporządzenie to zostało wydane oraz braku korespondencji z konstytucją, a ponadto przedstawił oraz wyjaśnił przesłanki oceny odnośnie do zaktualizowania się podstaw odmowy jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie (s. 4-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – a także zarzut naruszenia art. 7 ustawy zasadniczej – tym bardziej należy uznać za niezasadny.

Zwłaszcza, gdy w odpowiedzi na omawiane stanowisko skarżącego kasacyjnie organu podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy tego, czy organ ten był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w okresie poprzedzającym utratę jego mocy obowiązującej, lecz tego, czy strona, która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości, może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów za uzasadniony należy uznać wniosek, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty – a zatem przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt U 6/04 – nie był uprawniony, ani też zobowiązany do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności tego przepisu prawa z ustawą oraz z konstytucją zaktualizowało się wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uprawnienie strony do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, a w konsekwencji obowiązek organu administracji do zwrotu części tej opłaty.

Oczywiście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. Jeżeli bowiem – czego skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje – zaskarżony akt jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc aktem podejmowanym poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formę decyzji lub postanowienia, który odpowiada formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, to nie sposób jest twierdzić – zwłaszcza, gdy odwołać się również do art. 1 pkt 1 k.p.a. – że art. 6 k.p.a. mógłby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Jeżeli w rekapitulacji podnieść, że w omawianym zakresie skarżący kasacyjnie organ nie przeciwstawia przy tym stanowisku Sądu pierwszej instancji żadnych argumentów, w świetle których stanowisko to należałoby uznać za nieprawidłowe – albowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wobec jego deficytów, nic takiego nie wynika – to wniosek o braku zasadności, przede wszystkim zaś o braku skuteczności zarzutów z pkt I. ppkt 1) – 3) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za tym bardziej uzasadniony.

Podobnie, jak i wniosek o braku zasadności zarzutu z pkt I. ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że nie jest zrozumiałe – ani też nie zostało wyjaśnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, bo nic takiego nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – podnoszone na jego gruncie "naruszenie [...] art. 77 ust. 4 pkt 2, Prawa o ruchu drogowym [...] polegające na uznaniu Prezydenta Miasta Katowice za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji Ministra do spraw transportu".

Podkreślając, że przepis prawa którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ jest przepisem upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego do wymienionej ustawy, z którego wynika, że upoważniał on organ, o którym w nim mowa, do wydania rozporządzenia, w którym zostanie określona wysokość opłaty za kartę pojazdu oraz jej wtórnik, za oczywisty trzeba uznać wniosek, że wobec treści oraz funkcji tego przepisu prawa nie mógł on stanowić adekwatnego wzorca kontroli w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do oceny właściwości organu (organów) w sprawie zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Abstrahując więc już nawet od tego, że stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie uwzględnia w dostatecznym stopniu różnicy między funkcją stanowienia prawa oraz jego stosowania i wykonywania, trzeba przede wszystkim podkreślić, że skoro organem administracji uprawnionym i zarazem zobowiązanym do pobrania opłaty za kartę pojazdu – co stanowi właśnie konsekwencję stanowienia norm prawnych o określonej treści – jest starosta (prezydent miasta), to również do jego kompetencji należy obowiązek zwrotu części opłaty, co siłą rzeczy oznacza, że adresowane do ministra właściwego do wydania aktu wykonawczego żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu nie mogłoby być uznane, ani za uzasadnione, ani też za skuteczne (zob. w tej mierze również w odniesieniu do roszczenia odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07).

W korespondencji do przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do wymogów, którym w relacji do celu powinien odpowiadać zarzut błędu subsumpcji, trzeba stwierdzić, że wymogów tych nie spełnia zarzut z pkt I. ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przepisów art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w związku z art. 2 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku jego zasadności, a przede wszystkim braku jego skuteczności.

Zwłaszcza, gdy jednocześnie podnieść – odwołując się do utrwalonego już orzecznictwa sądowego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22; 22 października 2022 r., sygn. akt I OSK 742/20; 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2163/12; zob. również uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12) – że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z Nr 157 poz. 1240 ze zm., dalej jako: "ustawa o finansach publicznych") – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, co nie ma jednak zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie są bowiem one nadpłatami na podstawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczeniami pieniężnymi pobranymi bez podstawy prawnej.

Jeżeli z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (tj. przed dniem 1 stycznia 2010 r.), to w sprawie nie mógł mieć zastosowania, ani art. 67 ustawy o finansach publicznych (odsyłający do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów Ordynacji podatkowej w takich sprawach), ani też art. 79 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Taka opłata (tj. uiszczona przed dniem 1 stycznia 2010 r.), nie jest bowiem nadpłatą w rozumieniu tej ustawy, a więc nie można do niej zastosować przepisów o przedawnieniu.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, albowiem jej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.