Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1036/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 675/18 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 675/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczenia rodzinnego: 1. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2018 r., Nr [...]; 2. przyznał adw. K. B. kwotę 240 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1 i ust. 4b, art. 24 ust. 7, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm., dalej jako: "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2018 r., nr [...], w sprawie nienależnie pobranych przez N. K. świadczeń rodzinnych i ich zwrotu.

Kolegium wyjaśniło, że powyższą decyzją organ pierwszej instancji uznał za nienależnie pobrane przez N. K. świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dziecko, M. J., za okres od 1 marca 2017 r. do 31 października 2017 r., w wysokości 124,00 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na ww. dziecko we wrześniu 2017 r. w kwocie 150,00 zł oraz orzekł o zwrocie ww. świadczeń, w łącznej wysokości 1 018 zł (868 zł + 150 zł) wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi do 14 lutego 2018 r. w łącznej kwocie 41,99 zł (38,05 zł + 3,94 zł), co łącznie stanowi kwotę 1 059,99 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji N. K. stwierdziła, że nie jest w stanie zwrócić wyliczonej przez Prezydenta Miasta L. kwoty.

Kolegium, w oparciu o art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2b u.ś.r. wyjaśniło, jakie świadczenia stanowią świadczenia nienależnie pobrane oraz zasady ich zwrotu, a następnie wskazało, że na podstawie art. 5 ust. 1 u.ś.r. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] października 2017 r. orzekł o przyznaniu N. K. prawa do: zasiłku rodzinnego na dziecko, M. J., za okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., w wysokości 124 zł miesięcznie; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na ww. dziecko za okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. w kwocie 150 zł. Jak wynika z akt sprawy, 2 stycznia 2017 r. strona podjęła zatrudnienie w Usługowej Spółdzielni "[...]" i w lutym 2017 r., tj. w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, otrzymała wynagrodzenie w wysokości 1 459,48 zł netto.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 4b oraz art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. i stwierdził, że organ pierwszej instancji ponownie przeliczył dochód na jednego członka rodziny strony w sposób prawidłowy. Dochód N. K. aktualnie (tj. po podjęciu pracy od 1 stycznia 2017 r.) wynosi 1 198,50 zł miesięcznie na jednego członka jej rodziny. Na dochód ten składają się kwoty: 3 838 zł (dochód nieopodatkowany, zgodnie z oświadczeniem strony z 14 września 2016 r.) + 7 212,12 zł (renta z ZUS) = 11 050,12 zł (roczny dochód netto strony osiągnięty w roku bazowym 2015 r.): 12 miesięcy = 920,84 zł (miesięczny dochód netto strony osiągnięty w roku bazowym 2015). Do tego dochodu, w ocenie organu drugiej instancji, należało doliczyć kwotę 1 459,48zł (dochód netto uzyskany przez N. K. w lutym 2017 r. z tytułu podjęcia zatrudnienia w Usługowej Spółdzielni "[...]"), co łącznie stanowi 2 380,32 zł. Następnie kwotę tę należało podzielić przez 2 (liczba członków rodziny), co spowodowało, że miesięczny dochód netto rodziny strony w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł 1 190,16 zł. Dochód ten przekracza zatem kwotę wskazaną w art. 5 ust. 3 u.ś.r. uprawniającą do przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami na córkę, M. J.

Kolegium wskazało też, że ustalenia organu odwoławczego dotyczące dochodu rodziny strony różnią się w tym zakresie od ustaleń organu pierwszej instancji o 8,34 zł (który określił wysokość dochodu rodziny strony na poziomie 1 198,50 zł), jednak okoliczność ta nie wpływa na uprawnienia N. K. do przedmiotowych świadczeń, a tym samym nie stanowi podstawy do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L.

Kolegium wyjaśniło też, że zgodnie z art. 24 ust. 7 u.ś.r., świadczenia wypłacone od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. są, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., świadczeniami nienależnie pobranymi i w konsekwencji na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, o których mowa w ust. 2b tego przepisu, obliczonymi na podstawie jego ust. 8.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zaś wydana w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium poinformowało jednocześnie stronę, że na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wniosek w tym zakresie może więc strona złożyć w organie pierwszej instancji po zakończeniu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła N. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz z art. 78 k.p.a. w ten sposób, że nie uwzględniono wniosku dowodowego – wszystkich dokumentów i załączników, które obrazują aktualny stan faktyczny i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Ponadto skarżąca zarzuciła nieprawidłowości w zakresie braku zgodności decyzji z art. 30, art. 32, art. 68 pkt 5, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.

Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zapadły na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.). Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

W świetle powołanej regulacji uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze – świadczenie zostało wypłacone; po drugie – zaistniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia albo wstrzymania wypłaty, przy czym jednocześnie osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku zmiany w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba o której mowa w art. 23 ust. 1, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji z perspektywy powołanych regulacji Sąd stwierdził, że organy wydały tę decyzję przedwcześnie, bez wyjaśnienia kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii. Tą zaś powinno być ustalenie, czy skarżąca w sposób dla niej zrozumiały została zapoznana z pouczeniem zawartym w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego i konsekwencjami wynikającymi z faktu podjęciu zatrudnienia, w tym zwłaszcza zatrudnienia w warunkach pracy chronionej (zatrudnienie w Okręgowej Spółdzielni "[...]" - Dział Rehabilitacyjno-Pracowniczy, Zakład Pracy Chronionej), które niewątpliwie było działaniem podjętym w kierunku poprawienia, we własnym zakresie, w ramach własnych możliwości, trudnej sytuacji dochodowej rodziny, nie zaś jej pogorszenia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na stwierdzone u skarżącej schorzenia, dopiero jednoznaczne pozytywne zweryfikowanie powyższej okoliczności uprawniało organ do zastosowania wobec niej art. 30 u.ś.r., skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, Sąd w pełni podzielił ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że skuteczne pouczenie to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, że miał on świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia – powinno być ono jasne i czytelne, zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte. Zwłaszcza gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nieposiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka powinna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot świadczenia, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tych okolicznościach.

Sąd w pełni podzielił również stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego celem pouczenia jest nie tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń, musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nieodnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd.

Sąd wojewódzki wskazał, że istotnie na wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, który skarżąca wypełniła i podpisała [...] września 2016 r., w części VII wniosku wskazano, że "w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności zaistnienia okoliczności tam wymienionych, uzyskania dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym związanych z koniecznością ponownego ustalenia prawa do tego świadczenia na podstawie art. 5 ust. 3-3a ustawy, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie rodzinne". Prawidłowego pouczenia w rozważanym względzie nie zawiera również decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] października 2016 r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków na córkę, M. Organ ograniczył się w niej do powołania treści art. 24 ust. 7 u.ś.r., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przywołując uprzednio i to nie w pełni pouczenie zawarte w części VII wniosku skarżącej bez jakiegokolwiek wskazania, jakiego rodzaju konsekwencje wynikają z niepowiadomienia organu o tych zmianach. Organ nie uwzględnił przy tym faktu, że skarżąca nie tylko nie posiada wykształcenia prawniczego, ale cierpi na szereg schorzeń (przebyty udar pnia mózgu i móżdżku, choroba afektywna dwubiegunowa, padaczka), które mogą wpływać na kwestię właściwego zrozumienia tak ogólnie wskazanych pouczeń.

W tej sytuacji, oceniając wymogi, jakim powinno odpowiadać prawidłowe pouczenie, Sąd uznał, że organ nie sprostał temu obowiązkowi w przedmiotowej sprawie. Nie tylko nie wyjaśnił skarżącej w przystępny sposób, że podjęcie pracy zarobkowej, w tym także podjęcie zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, spowoduje doliczenie jej zarobków do dochodu rodziny, a w konsekwencji może wpłynąć na dochód rodziny, ale nawet nie powołał treści art. 5 ust. 3-3c u.ś.r., ograniczając się jedynie do wskazania art. 5 ust. 3-3c u.ś.r.

Choć z akt sprawy wynika, że skarżąca poświadczyła, że zapoznała się z pouczeniem, które znajduje się we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, to jednak nawet gdyby pouczenie to było prawidłowe, to jest ono bardzo obszerne, zawiera bardzo dużo powołanych przepisów prawnych i po podpisaniu przez skarżącą pozostawione zostało w aktach sprawy. Zatem skarżąca z całą pewnością nie miała możliwości, żeby właściwie zapoznać się z tak skomplikowanym pouczeniem, a tym bardziej odnieść to pouczenie w sposób prawidłowy do przyszłej sytuacji życiowej, tak by należycie ocenić skutki związane z podjęciem zatrudnienia.

W ocenie Sądu, należało więc stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organy nieprawidłowo przyjęły, że zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., uzasadniające wydanie decyzji ustalającej, że przedmiotowe świadczenia rodzinne pobrane we wskazanym okresie nie przysługuje skarżącej i stały się świadczeniami nienależnie pobranymi, a skarżąca zobowiązana jest do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, z uwagi na brak prawidłowego pouczenia, co tym samym przesądza o naruszeniu także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku oraz w decyzji organu pierwszej instancji przyznającej świadczenie rodzinne jest niewystarczające do uznania, że N. K. była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia rodzinnego,

c) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że N. K. nie miała obowiązku powiadamiania organu o uzyskaniu dochody, bowiem o obowiązku tym nie została w sposób prawidłowy pouczona,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez:

- błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania o przyznanie świadczenia rodzinnego, jak i o uznanie go za nienależnie pobrane organy administracji nie są władne ustalać stan zdrowia wnioskodawcy i uzależniać od tego treści wydanego rozstrzygnięcia,

- błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że N. K. miała problem ze zrozumieniem podpisanego pouczenia,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego,

d) art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, N. K. wniosła o jej oddalenie. Ponadto, w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., N. K. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1036/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w tym zakresie, zarządzeniem z [...] kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako: "ustawa COVID").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej jako "p.u.s.a.") należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11; wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony "przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego", jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej.

Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12, CBOSA).

Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490 087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z art. 7, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) i obowiązku czuwania przez organ administracji nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Zdaniem organu, powyższe przepisy Sąd pierwszej instancji naruszył, ponieważ materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo oceniony. Zarzut ten jest niezasadny.

Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i orzekająca o obowiązku jego zwrotu przez skarżącą.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.

Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Z powyższego przepisu wynika m.in., że obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciąży wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, że świadczenie im nie przysługuje. Słusznie zatem Sąd wojewódzki wskazał, że skuteczne pouczenie to tylko takie pouczenie, które zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, że miał on świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 708/21, LEX nr 3 309 769).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 921/21 (LEX nr 3 339 849), okoliczność nienależnie pobranego świadczenia związana jest ze skutecznością pouczenia o okolicznościach, które mają wpływ na pobieranie świadczenia. (...) Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza przy tym formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy. (...) Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenia, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Pouczenia adresowane do stron powinny być czytelne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Organy muszą zatem uwzględniać, kto jest adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa kierować je w sposób zrozumiały dla tego adresata. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 539/21, LEX nr 3 274 140). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy organy wydały swoje decyzje przedwcześnie, bez wyjaśnienia, czy skarżąca, w sposób dla niej zrozumiały, została pouczona o konsekwencjach wynikających z ewentualnego podjęcia przez nią zatrudnienia w odniesieniu do przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie, w sytuacji gdy skarżąca jest osobą po udarze mózgu, z niedowładem lewej strony ciała, ma zdiagnozowaną chorobę afektywną dwubiegunową i padaczkę, kilkustronicowy wniosek zawierający obszerne pouczenie, zawierające przytoczenie przepisów prawa i pozostawione w aktach sprawy po podpisaniu przez skarżącą, należało uznać za niewystarczające. Podkreślenie przez Sąd wojewódzki, że skarżąca znalazła zatrudnienie w warunkach pracy chronionej, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej miało to znaczenie, że wskazywało organowi na konkretną sytuację osobistą skarżącej i mogło zasygnalizować, że stwierdzone u niej schorzenia wpływają na jej zdolność do zrozumiałego zapoznania się z pouczeniem, przedstawionym przez organ.

Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo oceniony, skoro organy nie zbadały, czy przedmiotowe świadczenia zostały przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. czy pouczenie to było zindywidualizowane, odnosiło się do sytuacji skarżącej, informując ją w zrozumiały sposób o jej obowiązkach, w razie podjęcia zatrudnienia.

W konsekwencji, niezasadne są zarzuty naruszenia art. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Z kolei na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Tym samym zarówno organy, jak i sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Nie mogą formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 14/21, LEX nr 3 346 481).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób umożliwiający dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Uzasadnienie uwzględnia również dyspozycję art. 153 p.p.s.a., a zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania spełniają wskazane w tym przepisie wymogi.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18, CBOSA). W konsekwencji, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 586/17, CBOSA).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi N. K. wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID.