Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 274/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2 a pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2020r., sygn. akt II SA/Rz 416/20 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 416/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2020 r. w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W piśmie z dnia 29 stycznia 2015 r. skarżąca zawarła zarzuty dotyczące nieprawidłowego – w jej ocenie – wykonania pomiarów działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], w ramach modernizacji gruntów i budynków przeprowadzonej dla tego obrębu i ujawnienia w ich wyniku niewłaściwych danych w zakresie pola powierzchni przedmiotowych działek.

Starosta Jarosławski decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. orzekł o:

1) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. Jarosław w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...];

2) aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. Jarosław w oparciu o dokumentację geodezyjno – kartograficzną sporządzoną przez P., przyjętą do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Jarosławiu w dniu 26 sierpnia 2015 r. pod nr ew. [...], w następujący sposób:

2.1) w jednostce rejestrowej G 842, w której jako właściciel wpisany jest A. G., wykreślić dotychczasowe powierzchnie działek nr [...] i [...] i wpisać nowe:

- dz. nr [...] o powierzchni [...]ha – R II;

- dz. nr [...] o powierzchni [...]ha – R II - [...]ha, R IIIa - [...]ha;

2.2) w jednostce rejestrowej G 941, w której jako właściciel wpisany jest R. G., wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą [...]ha w tym: RII – [...]ha i R IIIa [...]ha;

2.3) w jednostce rejestrowej G 1083, w której jako właścicielka wpisana jest Z. R., wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą [...]ha – RII;

2.4) w jednostce rejestrowej G 897, w której jako właściciel wpisany jest F. K., wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nowe [...]ha – RII;

2.5) na mapie ewidencyjnej wprowadzić zgodnie ze stanem wykazanym na mapie uzupełniającej kolorem czerwonym, (mapa uzupełniająca stanowi składnik dokumentacji geodezyjno – kartograficznej).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że wobec złożenia przez skarżącą zarzutów dotyczących nieprawidłowego wykonania pomiarów działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków po terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, prawidłowo zarzuty zostały potraktowane jak wniosek o zmianę danych ewidencyjnych. Stanowi o tym wprost art. 24a ust. 12 ww. ustawy.

Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po przeprowadzonej modernizacji obrębu [...] ujawnienie nowych danych ewidencyjnych w odniesieniu do przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] oraz ich powierzchni nastąpiło na podstawie dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODGiK w Jarosławiu w dniu 5 lutego 2008 r. pod nr ewid. [...]. W wyniku przeprowadzonej modernizacji, w tak ustalonych granicach została obliczona powierzchnia działek i zgodnie z regulacjami zawartymi w § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. została wykazana z precyzją zapisu do 0,0001ha.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, odnośnie braku podstaw do wykonania ponownego pomiaru przebiegu granic działek nr [...] i [...]. Skarżąca również nie wykazała, że przebieg granic ww. działek został wykazany niezgodnie z § 37 i 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Zasadnie natomiast – po stwierdzeniu rozbieżności w wykazaniu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi – zwrócono się do wykonawcy o sporządzenie dokumentacji z weryfikacji przebiegu granic tej nieruchomości. Ze sprawozdania technicznego wynika, że dla działki nr [...] w Sądzie Rejonowym w Jarosławiu prowadzona jest księga wieczysta [...]. Ustalono, że do KW zostały wprowadzone zmiany powierzchni wynikające z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] wykonanej w 2007 r. Z treści protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 5 sierpnia 2015 r. wynika natomiast, że przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] został ustalony w obecności skarżącej, na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia. Z załączonego do akt niniejszej sprawy szkicu polowego nr 1 sporządzonego podczas ustalenia przebiegu granic działki nr [...] wynika, że zawiera on dane pomiarowe wpisane przez uprawnionego geodetę przy wykonywaniu pomiarów geodezyjnych. Pomiar ustalonych punktów granicznych został wykonany metodą GPS w nawiązaniu do sieci ASG-EUPOS skalibrowaną w punktach osnowy III klasy. Kontrolnie pomierzono miary czołowe. Pomierzone na gruncie pkt 1 i 6 zostały przeliczone na prostą określającą granicę drogi gminnej. Wykonano obliczenia powierzchni działek nr [...], [...], [...], [...], [...] wynikającą z przebiegu jej granic ustalonych zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko PWINGiK, że w niniejszej sprawie ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi wykonawca prac geodezyjnych dokonał zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia. Aktualizacja bazy danych ewidencyjnych w zakresie określonym rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji w odniesieniu do przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi oraz ich powierzchni nastąpiła zatem na podstawie dokumentacji technicznej przyjętej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego PODGiK w Jarosławiu pod nr [...]. Za prawidłową Sąd uznał również odmowę aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i nr [...]. Dane te zostały wprowadzone do operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...], powstałej w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a brak jest dokumentacji nowszej, uzasadniającej wprowadzenie wnioskowanych zmian. Organ wykluczył również możliwość popełnienia oczywistej omyłki, polegającej na wprowadzeniu danych niezgodnych ze źródłową dokumentacją geodezyjną, która to pomyłka powodowałaby konieczność sprostowania danych błędnych.

Zdaniem Sądu nie sposób podzielić zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawiera szczegółowe i klarowne uzasadnienie, odzwierciedlające tok rozumowania organu oraz przyjętą metodykę pracy, która finalnie doprowadziła do wyrażonej w rozstrzygnięciu decyzji oceny zasadności wniosków skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 24 ust 2a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2020 r., poz. 276 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k." i § 36 oraz § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów skutkującej przyjęciem, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania nieprawidłowości przebiegu spornych granic nieruchomości nr [...] i [...] w sytuacji kiedy to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wszechstronnego rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności w sprawie - czego ten nie dokonał - i podejmowania niezbędnych czynności dowodowych z urzędu, w sytuacji jeżeli dotychczasowe dane geodezyjne budzą jakiekolwiek wątpliwości pod względem ich prawidłowości, zaś w niniejszej sprawie zostały one w ocenie skarżącej wykazane a na ich podstawie dokonano ważnych w czynnościach skutków powodujących zmniejszenie areału jej działek w stosunku do ważnie nabytej uprzednio ich powierzchni, w sytuacji braku dopuszczenia w sprawie na żadnym z jej etapów przez organy dowodu z przeprowadzenia ponownych pomiarów przez kompetentne osoby - uprawnionych geodetów;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi na decyzję z dnia 30 stycznia 2020 r., w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez brak odniesienia się Sądu I instancji do zarzucanych w tym zakresie przez skarżącą zarzutów, albowiem jej wydanie nie zostało poprzedzone rozpoznaniem w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz wyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego w sposób dokładny, co przejawiało się bezpodstawnym pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącą - tj. brakiem ich oceny dla toczącego się postępowania, a to: księgi wieczystej Repertorium Ksiąg Wieczystych [...] wraz z oznaczeniem nieruchomości (z Państwowego Biura Notarialnego oraz odpis zwykły księgi z dnia 23 grudnia 2014 r.), protokołu ustalenia granic (materiał archiwalny), decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 lipca 1987 r. oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 17 marca 1999 r., co finalnie skutkowało nieuzasadnionym i dalece przedwczesnym uznaniem działań Firmy P. za wystarczające i miarodajne dla rekonstrukcji stanu faktycznego w sprawie - w sytuacji przedstawienia przez skarżącą okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość tych informacji oraz mając na uwadze okoliczność, że przebieg granicy został dokonany na gruncie "po miedzy" - bez dodatkowego uzupełnienia postępowania poprzez dokonanie ponownych pomiarów przez osoby posiadające stosowne uprawnienia - uprawnionych geodetów, do czego organ administracyjny był uprawnionych z urzędu;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia dowodów w sposób wyczerpujący, poprzez brak dopuszczenia w sprawie dowodu z ponownych pomiarów przez uprawnionych geodetów - w sytuacji kiedy strona skarżąca wskazała na okoliczności poddające w wątpliwość prawidłowość dotychczasowo zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej zaś granica działek została dokonana na gruncie metodą "po miedzy" co także przyznał Sąd I Instancji - co przyczyniłoby się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie, przy uwzględnieniu iż w dotychczasowym postępowaniu organy nie poddały analizie wydanych dla strony pozwoleń na budowę i ustalenia warunków zabudowy.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych lub według spisu kosztów, jeżeli takowy zostanie przedłożony na rozprawie;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

W uzupełnieniu powyższych informacji dotyczących podstaw kasacyjnych i zasad formułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy jeszcze zwrócić uwagę na te postępowania w których mają zastosowanie szczególne zasady procesowe wynikające z przepisów szczególnych, a zasady procesowe wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego stosowane są w kwestiach nieuregulowanych w sposób odmienny. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku postępowania administracyjnego w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Problematyka dotycząca ewidencji gruntów i budynków została uregulowana zarówno w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji było to rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., które zawierało regulację materialnoprawną dotyczą ewidencji gruntów i budynków jak również przepisy regulujące postępowanie ewidencyjne. Stąd też jeżeli zaskarżona została decyzja wydana w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, kontrola sądowa przeprowadzana jest z uwzględnieniem szczególnych regulacji prawnych dotyczących tego zagadnienia.

To odwołanie się do powyższych zasad stało się konieczne, z uwagi na sposób sformułowania i zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w pkt 1 sformułowano zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 36 oraz § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP polegającej na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów skutkujących przyjęciem, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania nieprawidłowości przebiegu spornych granic nieruchomości nr [...] i [...] w sytuacji kiedy to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wszechstronnego rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności w sprawie.

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu należy przypomnieć treść powołanych w im przepisów. Powołany art. 24 ust. 2a stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają (w lit. a do lit. d wskazano źródła tych zmian), z powołanego art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy wynika, tylko tyle że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić z urzędu (ale tylko w wymienionych w pkt 1 lit. a do lit. d przypadkach). Natomiast w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte na wniosek strony – zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy. Z kolei powołany w zarzucie skargi kasacyjnej § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji reguluje podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 36, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Natomiast § 37 ust. 1 stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ust. 2. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, zgodnie z tym przepisem ust. 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Ust. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ust. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. To odwołanie się do treści powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego przepisów stało się konieczne zważywszy, że naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjne upatruje w ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania nieprawidłowości przebiegu spornych granic.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie odpowiada wynikającemu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymogowi naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Inaczej ujmując błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegająca na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, LEX nr 1518050; z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, LEX nr 1484868; oraz dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Natomiast w niniejszej sprawie jak wynika z uzasadniania wyroku Sąd po pierwsze w ogóle nie odwoływał się do § 36 rozporządzenia zaś § 37 został tylko wymieniony, jednak Sąd nie przytaczał treści tego przepisu, ani nie dokonywał wykładni § 37 rozporządzenia. Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organów odnośnie braku podstaw do wykonania ponownego pomiaru przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] i w tym kontekście stwierdził: "Skarżąca również nie wykazała, że przebieg granic ww. działek został wykazany niezgodnie z § 37 § 39 rozporządzenia". Powyższe zdanie jest jedynym w uzasadnianiu wyroku w którym powołany jest § 37 rozporządzenia. Tym samym twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów, co skutkowało przyjęciem, że na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania nieprawidłowości przebiegu spornych granic działek nr [...] i nr [...] są niezasadne z dwóch powodów: po pierwsze jak wskazano wyżej Sąd nie dokonywał wykładni powołanych przepisów, a po drugie Sąd nie stwierdził, że na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania nieprawidłowości, a tylko możliwość ich wykazania. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie zawiera żadnego uzasadniania. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1 a dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 2, a dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że powołany art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane. Podobnie art. 3 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw w pierwszej instancji i właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mógłby on zostać naruszony wyłącznie w przypadku, gdyby sprawa została rozstrzygnięta z naruszeniem zasad dotyczących właściwości sądów administracyjnych.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, aczkolwiek faktem jest, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego nie rozpoznania w sposób całościowy dokumentów przedstawionych przez skarżącą (o tym w ramach kolejnego zarzutu). Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji, jak również w ramach tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń stanu faktycznego. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1948/21).

W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., a w uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono między innymi nieodniesienie się do takich dokumentów jak: księgi wieczystej nr [...] (z Państwowego Biura Notarialnego, oraz odpis zwykły księgi z dnia 23 grudnia 2014 r.), a więc bez uwzględniania powierzchni wskazanej w księdze wieczystej, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 lipca 1987 r., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 17 marca 1999 r., nakaz płatniczy na łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2007, decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2014, które to dokumenty zdaniem skarżącej kasacyjnie przesądzają o areale działek przez nią nabytych. Podniesiono również, że w trakcie postępowania skarżąca przedkładała również takie dokumenty jak: wyroki WSA w Rzeszowie z dnia: 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 486/19 oraz z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 30/19.

Odnosząc się do powyższego zarzutu to w pierwszej kolejności należy się odnieść do powołanych wyroków. I tak w sprawie II SA/Rz 486/19 WSA w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi skarżącej na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w Rzeszowie utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Jarosławskiego o zawieszeniu postępowania w sprawie aktualizacji operatu uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Natomiast w sprawie II SAB/Rz 30/19 WSA w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Jarosławskiego w przedmiocie aktualizacji operatu stwierdził, że Starosta Jarosławski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Powołane wyroki nie dotyczą merytorycznych zagadnień w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów, albowiem przedmiotem skarg nie były decyzje w sprawie aktualizacji operatu, stąd też przedmiotowe wyroki nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast odnośnie powołanych dokumentów oraz zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wypowiedział się organ w zaskarżonej decyzji, zasadnie wskazując, że powierzchnia działki ewidencyjnej ustalana jest stosownie do § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a nie na podstawie powołanych dokumentów. To dane z ewidencji gruntów są podstawą wpisu w księdze wieczystej danych dotyczących powierzchni. To stanowisko organu jest prawidłowe. Z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wynika bezspornie, że zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy stanu prawnego nieruchomości, natomiast wpisy w dziale I-O księgi wieczystej, a więc dziale dotyczącym określenia charakteru nieruchomości, rodzaju użytku gruntowego, powierzchni nieruchomości nie są objęte i nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podstawą wpisu w księdze wieczystej danych w dziale I-O jest ewidencja gruntów. Również takie dokumenty jak wymienione decyzje wydawane np. na podstawie przepisów prawa budowlanego, czy podatkowego w których podana jest powierzchnia działki której dotyczą nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia powierzchni działki w operacie ewidencji gruntów, a wręcz odwrotnie to dane zawarte w ewidencji gruntów dotyczące powierzchni działki są podstawą do określenia powierzchni działki w tych decyzjach. Natomiast ustalenie pola powierzchni działek ewidencyjnych następuje zgodnie z § 62 rozporządzenia.

W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo, że decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie, przy uwzględnieniu iż w dotychczas prowadzonym postępowaniu organy nie poddały analizie wydanych dla strony pozwoleń na budowę i ustalenia warunków zabudowy. Powołane przepisy zawarte są w rozdziale IV k.p.a. zatytułowanym Dowody i tak zgodnie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei art. 84 k.p.a. dotyczy opinii biegłego § 1. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, natomiast art. 85 k.p.a. dotyczy oględzin, § 1. Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Powyższy zarzut jest niezasadny, jak wskazywano już wcześniej postępowanie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym postępowanie w sprawie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie jest szczególnym postępowaniem administracyjnym do którego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zawarte w rozdziale 4 zatytułowanym ewidencja gruntów i budynków oraz przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. To przepisy tego aktu regulowały szczegółowe zasady prowadzenia postępowania ewidencyjnego, w tym między innymi takie zagadnienia jak: źródła danych ewidencyjnych, ustalanie i przebieg granic działek ewidencyjnych, czy ustalanie powierzchni tych działek itp. To te przepisy szczególne regulowały sposób ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w tym podstawową zasadę, że ustalenie następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a sporządzonej w ramach szczegółowo wymienionych postępowań (§ 36), a w przypadku braku tej dokumentacji lub gdy zawarte w niej dane nie były wiarygodne, rozporządzenie wskazywało dalsze zasady zgodnie z którymi mogło nastąpić ustalenie przebiegu granic, a które określone zostały w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia. Natomiast pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się według zasad szczegółowo wskazanych w § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stąd też jeżeli przedmiot postępowania ewidencyjnego dotyczy takich informacji zawartych w operacie jak: przebieg granic działek ewidencyjnych, ustalenie powierzchni działek ewidencyjnych to ustalenia te czynione są zgodnie z szczególnymi zasadami wynikającymi z powołanych przepisów szczególnych, a nie według ogólnych zasad k.p.a. w tym zasady, iż jako dowód można dopuścić wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Dlatego też powoływane dokumenty takie jak: decyzje wydane na podstawie przepisów prawa budowlanego, czy też decyzje podatkowe, a także wpis w księdze wieczystej w części w której podają powierzchnię określonej działki nie stanowią podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie informacji dotyczącej powierzchni działki. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze zarzuty jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.