Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 68/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 4, art. 98 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 , art. 27
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 974/15 w sprawie ze skargi B. C., J. K., A. K., B. Z., R. D., G. K., K. K., A. S. i J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 974/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. C., J. K., A. K., B. Z., R. D., G. K., K. K., A. S. i J. K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] [z dnia] [...] lutego 2015 r. nr "[...]" [winno być "[...]"]; 2. zasądził od Ministra [...] na rzecz B. C., J. K., A. K., B. Z., R. D., G. K., K. K., A. S. i J. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister [...] (dalej Minister) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) po rozpatrzeniu odwołania B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.), umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B., woj. [...] – uchylił decyzję z [...] lutego 2015 r., w części dotyczącej oznaczenia stron postępowania jako B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych osób uprawnionych i w tym zakresie orzekł o oznaczeniu stron postępowania jako B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r.

Pismem z [...] grudnia 1990 r. M. K. wniosła do Urzędu Rejonowego w [...] o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z [...] marca 2005 r. Starosta [...] przekazał według właściwości ww. wniosek wraz z aktami sprawy Wojewodzie [...]. Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. B. C., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K., wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B., woj. [...].

Pismem z [...] lutego 2009 r., Wojewoda [...] wystąpił do B. C. o uzupełnienie i przesłanie wymaganych ustawowo dokumentów oraz oświadczeń celem rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Pismem z [...] sierpnia 2009 r. B. C. zwróciła się z prośbą o czasowe zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Do prośby załączyła zgodę pozostałych stron na zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2009 r.), Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) wskazując, że zgodnie z art. 98 § 2 kpa jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Minister [...] wskazał, że wprawdzie w postanowieniu z [...] września 2009 r., Wojewoda [...] podał błędną podstawę prawną (art. 97 § 1 pkt 4 kpa zamiast art. 98 § 1 kpa), jednak zarówno treść uzasadnienia ww. postanowienia jak i pouczenie stron co do treści art. 98 § 2 kpa wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że powyższy błąd należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską.

Postanowienie z [...] września 2009 r., doręczono stronom dnia [...] września 2009 r.

Organ podał, że upływ trzyletniego terminu, w którym strony mogły się zwrócić o podjęcie postępowania nastąpił w dniu [...] września 2012 r. i żadna ze stron postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, tj. do dnia [...] września 2012 r., jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nie zwróciła się z wnioskiem o jego podjęcie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B., woj. [...].

Pismem z [...] marca 2015 r. B. C., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik jako J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K. odwołała się od decyzji z [...] lutego 2015 r. Podniosła, że na skutek szeregu problemów życiowych nie była w stanie zajmować się przedmiotową sprawą.

Minister [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K. od decyzji z [...] lutego 2015 r. – uchylił decyzję z [...] lutego 2015 r., w części dotyczącej oznaczenia stron postępowania jako B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych osób uprawnionych i w tym zakresie orzekł o oznaczeniu stron postępowania jako B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K.; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie strony nie zwróciły się o podjęcie zawieszonego na ich wniosek postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 kpa. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu [...] września 2012 r. W ocenie organu odwoławczego nie ma znaczenia, z jakiej przyczyny strona nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania. Treść art. 98 § 2 kpa w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości.

Z akt sprawy nie wynika, by strony zwracały się do Wojewody o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu. W złożonym odwołaniu od decyzji Wojewody nie wskazano również żadnych okoliczności, które potwierdzałyby, że z wnioskiem takim występowano wcześniej.

Powodem wydania decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania nie była ocena spełnienia wymogów formalnych wniosku, ani merytoryczna ocena przedstawionych dowodów. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa które stanowią, że wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek stron (po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania), żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zdaniem Ministra [...], strona po ewentualnym podjęciu postępowania mogła zwrócić się ponownie o jego zawieszenie, a nawet wskazać w piśmie przed upływem terminu o problemach jakie napotkała w związku z prowadzonym postępowaniem.

Zgodnie z art. 98 kpa okres zawieszenia nie jest zależny od żadnych innych okoliczności, w związku z którymi strona zwróciła się o zawieszenie postępowania, nie ma także możliwości przedłużenia tego okresu ponad ramy ustawowe. Zakończenie okresu zawieszenia na wniosek strony może więc nastąpić wyłącznie przez złożenie wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym razie organ prowadzący postępowanie musi uznać wniosek za wycofany.

Termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek, określony w art. 98 § 2 kpa, jest terminem prekluzyjnym. Czynność dokonana po upływie tego terminu jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony. Decyzja organu I instancji została w ocenie Ministra oparta na ww. podstawach formalno-prawnych, a nie wynika z negatywnej, merytorycznej oceny dowodów.

Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Minister stwierdził, że organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Minister podniósł, że w decyzji z [...] lutego 2015 r. nie wskazano w sposób właściwy, kto jest adresatem tej decyzji. Wojewoda ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że B. C. działała w imieniu własnym "oraz pozostałych osób uprawnionych", bez sprecyzowania osób reprezentowanych przez B. C.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. C., zarzucając decyzji z [...] kwietnia 2015 r. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wniosła o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że błędne jest rozumienie i zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie art. 98 §1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W ocenie skarżącej, zgodnie z brzmieniem art. 98 § "1" [winno być "2"] kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przez zwrot: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane", przepis ten stwarza fikcję prawną cofnięcia wniosku, co oznacza że skutek upływu trzyletniego terminu jest identyczny ze skutkiem faktycznego cofnięcia wniosku, W takiej sytuacji, organ winien rozważyć, czy nie ma przeszkód w uwzględnieniu cofnięcia wniosku. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 kpa). Ta ostatnia przesłanka umorzenia nie została zbadania, organ nie podjął żadnych czynności w celu jej rozważenia. Nie zostało to dokonane w postępowaniu, które ze względu na jego przedmiot, ma charakter szczególny. Dotyczy bowiem rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, której ewentualne przyznanie leży nie tylko w interesie ubiegającej się o to strony ale też w interesie społecznym jako uczynienie zadość sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Minister [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [i art. 135] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając stanowisko organu Sąd wskazał, że art. 97 § 1 i 2 kpa reguluje instytucję obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewoda zawieszając postępowanie w sprawie na tej właśnie podstawie prawnej, słusznie uwzględnił konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych w celu wykazania następstwa prawnego. Nie miała zdaniem Sądu znaczenia okoliczność, że o konieczności przeprowadzenia tych postępowań poinformowała organ wnioskodawczyni, czy jak stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania – "B. C. zwróciła się z prośbą o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia postępowań spadkowych". Braki w postaci niewykazania następstwa prawnego rodzą konieczność zawieszenia postępowania do czasu stwierdzenia nabycia spadku w postaci postanowień spadkowych przez sąd powszechny lub potwierdzenia dziedziczenia przed notariuszem (art. 97 § 1 pkt 4 kpa - gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ). Organ bez uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące kręgu spadkobierców właściciela nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP nie mógł bowiem kontynuować postępowania. Podstawa zawieszenia postępowania (obligatoryjne zawieszenie postępowania) wskazana przez organ I instancji była zdaniem Sądu właściwa. Błędne były sformułowania uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania, przywołujące treść art. 98 § 2 kpa, regulującego skutki fakultatywnego zawieszenia postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy do zawieszenia dochodzi na podstawie art. 98 § 1 kpa (fakultatywne zawieszenie postępowania), organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przy tak wskazanej podstawie zawieszenia postępowania, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa).

Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo z urzędu dokonał zawieszenia postępowania, natomiast błędnie określił skutki jakie zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogło spowodować.

Okoliczności rozważane przez oba organy przy prawidłowym wskazaniu przez organ I instancji za podstawę zawieszenia - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a będące poza sporem, że od czasu zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A. K. w miejscowości B., woj. [...], minęły ponad trzy lata, jak również okoliczność, że żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie niniejszego postępowania, nie mają zdaniem Sądu dla przedmiotowego rozstrzygnięcia znaczenia.

Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Zawieszenie postępowania na tej podstawie ma zatem charakter obligatoryjny, a organ ma obowiązek zawieszenia postępowania i podejmowania czynności tylko w celu jego podjęcia. Stanowi o tym art. 100 kpa wskazujący na obowiązek organu administracji, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Ustawodawca uznał, że przyczyny zawieszenia postępowania, określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stanowią przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania. Ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej jego podjęcia. Organ więc z urzędu obowiązany jest do sprawdzenia, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Również strona może żądać, po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania, jego podjęcia.

Zawieszenie postępowania na wniosek strony, o którym mowa w art. 98 § 1 kpa, nie jest obligatoryjne w tym sensie, że ustawodawca nie wskazuje, że musi wystąpić sytuacja, która uniemożliwia jego prowadzenie. Wynika to, m.in. ze stanowiska orzecznictwa, że złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron, nie powoduje niejako automatycznego zawieszenia tego postępowania, gdyż sformułowanie zawarte w art. 98 § 1 kpa "nie sprzeciwiają się inne strony", należy rozumieć jako oświadczenie woli pozostałych stron, wyrażające zgodę na zawieszenie postępowania (wyrok WSA w Opolu z 18.9.2014 r. II SA/Op 378/14, Lex 1542211).

W przypadku zawieszenia postępowania na wniosek, nie występuje przesłanka, która w sposób obiektywny uniemożliwia organowi dalsze jego prowadzenie. Odnosząc się do skutków prawnych fakultatywnego zawieszenia postępowania należy stwierdzić, że takie zawieszenie postępowania oparte jest w postępowaniu administracyjnym na zasadzie dyspozycyjności stron. Skuteczność czynności procesowej strony pozostawiona jest ocenie organu administracji publicznej, od jego oceny zależy bowiem zawieszenie bądź odmowa zawieszenia postępowania.

Oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność strony, która złożyła żądanie zawieszenia postępowania. Gdy strona złoży żądanie podjęcia zawieszonego na jej wniosek postępowania, organ obowiązany jest wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże – jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa). Powyższe rozważania Sąd poczynił jedynie na marginesie celem wskazania różnic obu instytucji zawieszenia postępowania – obligatoryjnego i fakultatywnego.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przed organem I instancji nie doszło do błędnego zastosowania instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania – przez wskazanie podstawy prawnej zawieszenia w postaci art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ musiał zawiesić postępowanie, gdyż bez wykazania następstwa prawnego zgodnie z obowiązującym prawem, nie mógłby kontynuować postępowania. Zdaniem Sądu Minister niesłusznie wskazał, że podanie tej podstawy prawnej stanowi błąd, który zakwalifikował jako oczywistą omyłkę pisarską. Błędy w stosowaniu prawa - takie jak mylne zastosowanie przepisu prawnego, nie są ani na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego ani na gruncie doktryny traktowane jako oczywiste omyłki (J. Borkowski w: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.13 do art. 113 [, nb 5]). Organ II instancji winien natomiast odnieść się do nieprawidłowo wskazanych skutków obligatoryjnego zawieszenia postępowania, które wskazane zostały przez Wojewodę, a mających zastosowanie jedynie w sytuacji fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony lub stron. Minister wadliwie zastosował do własnego rozstrzygnięcia art. 98 § 2 kpa, regulujący skutki prawne fakultatywnego zawieszenia postępowania.

Wojewoda w postanowieniu z [...] września 2009 r. zawieszając niniejszą sprawę na wniosek strony, wskazał jako podstawę prawną - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Wojewoda umorzył przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 kpa, mimo, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazany przez organ jako podstawa zawieszenia niniejszego postępowania, nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzech lat od dnia zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wobec tego, że jako podstawę zawieszenia słusznie wskazano art. 97 § 1 pkt 4 kpa, nie było też podstaw do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku B. C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji jest wynikiem naruszenia przez organy obu instancji przepisów procedury administracyjnej przez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 i art. 98 § 2 kpa, które to uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, organ winien dokonać analizy czy ustały powody, dla których postępowanie zostało zawieszone. W zależności od rezultatu ustaleń organ albo podejmie postępowanie celem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, albo zobowiąże wnioskodawczynię B. C., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K. do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wykazania następstwa prawnego.

Sąd I instancji rozpoznał wyrokiem I SA/WA 974/15 skargę wywiedzioną przez B. C., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K., nie uznając oświadczenia B. C., zawartego w piśmie z [...] czerwca 2015 r. za wiążące (k. 10 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister [...], reprezentowany przez r. pr. B. C., który zaskarżył wyrok I SA/Wa 974/15 w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała okoliczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi B. C. i innych na decyzję Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; na podstawie art. 176 § 2 ppsa wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę B. C., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. K., A. K., B. Z., R. D., G. R. K., K. A. K., A. T. S., J. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa (naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, trafnie powołany jako podstawa prawna w sentencji postanowienia z 16 września 2009 r. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, składają się cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89; wyrok NSA z 23.1.2014 r. II OSK 1980/12). W przypadku zatem, jeśli w danej sprawie administracyjnej wystąpi zagadnienie wstępne, czyli konieczne okaże się ustalenie (przesądzenie) przez inny organ lub sąd pewnej przesłanki, która warunkuje treść rozstrzygnięcia mającego zapaść w tej sprawie, organ winien zawiesić wszczęte w niej wcześniej postępowanie.

Takim zagadnieniem, jak trafnie skonstatował Sąd I instancji i wskazał w podstawie prawnej postanowienia z [...] września 2009 r. Wojewoda, jest niewątpliwie w niniejszej sprawie ustalenie we właściwej procedurze spadkobierców właściciela nieruchomości położonej obecnie poza granicami RP (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm. – w brzmieniu podjęcia postanowienia z [...] września 2009 r., dalej upr), bez którego nie można kontynuować niniejszego postępowania.

Nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 kc). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (wyroki NSA z: 25.11.2016 r. II OSK 458/15; 22.6.2017 r. I OSK 2933/16). Organ w niniejszej sprawie nie dysponował dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych A. K., przeto nie mógł ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 kpa, byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Słusznym jest uzależnienie rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, od dołączenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia po zmarłym A. K. Jest to bowiem zagadnienie prejudycjalne, od którego zależy treść rozstrzygnięcia w sprawie. Odmienne stanowisko niż zaprezentowane w niniejszej skardze kasacyjnej, zaprezentował Minister Skarbu Państwa w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. nr [...], kontrolowanym wyrokiem NSA z 24.5.2016 r. I OSK 2025/14, Lex 2108325 (dalej wyrok I OSK 2025/14).

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) w postaci ustalenia spadkobierców A. K. postanowieniem o stwierdzenie nabycia spadku albo o dziale spadku, bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia po A. K. (art. 27 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upr i art. 1027 kc). Zagadnienie to jest zagadnieniem wstępnym, pozostającym w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem, kto jest spadkobiercą zmarłego właściciela; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd (wyrok I OSK 2025/14; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 520-525 nb 8).

Obowiązkiem organu jest ustalić pełny katalog stron (art. 28 kpa) i czuwać nad możliwością udziału każdej ze stron w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że prawo do rekompensaty zabużańskiej jest prawem publicznoprawnym, powstającym - po stronie spadkobiercy - nie z mocy faktu samego spadkobrania, a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej, a więc nie jest prawem cywilnym, objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, i z tego względu nie wchodzi w skład spadku (wyrok NSA z: 9.12.2014 r. I OSK 1020/13; 6.11.2014 r. I OSK 2201/14, ONSAiWSA 2015/6/119; 21.5.2013 r. I OSK 1856/12; 24.5.2013 r. I OSK 1355/12; 4.12.2013 r. I OSK 1210/12).

Z uwagi na fakt, że prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie są uwarunkowane wielkością przynależnych im udziałów spadkowych. Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie stanowi wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty, ale tylko następstwa prawnego - tu spadkobrania, jeśli chodzi o osoby wskazujące uprawnionego do rekompensaty. Prawo do rekompensaty jest kategorią prawa administracyjnego, które ustalane jest w postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu podmiot ubiegający się ma wykazać, że spełnia przesłanki materialne prawa (wyrok NSA z 23.8.2013 r. I OSK 593/12; wyrok WSA w Warszawie z 4.4.2014 r. I SA/Wa 1837/13, Lex 1464969). Wykazanie przesłanek materialnych prawa wymaga złożenia dokumentów o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 upr bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc).

Jeżeli w sprawie zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania (w tym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa), organ nie może zawiesić postępowania w oparciu o przesłankę fakultatywnego zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 kpa). Omyłkowe przywołanie w pouczeniu art. 98 § 2 kpa było nieuprawnione, a skorzystanie przez organy ze skutku przewidzianego w błędnym pouczeniu, stanowiło naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) i prowadziłoby do stworzenia przez organ administracji publicznej pułapki prawnej dla obywatela, mimo że organy obowiązane są czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa) – w szczególności trafnych pouczeń. Dla oceny tej sytuacji prawnej nie ma znaczenia, że B. C. w piśmie z 19 sierpnia 2009 r. (do którego załączyła dokumenty, o potrzebie dołączenia których "uprzejmie poinformował" ją Wojewoda pismem z 24 lutego 2009 r., powołując art. 6 ust. 1, 3 i 6 upr, wzywając do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy..., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania), nadto zwróciła się "o czasowe zawieszenie postępowania w sprawie j.w. ze względu na nie zakończone postępowania dotyczące >>postanowienia o nabycie spadku<<... po A. K." (k. 14, 28 akt administracyjnych), bowiem wskazała ona obiektywnie przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.