Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 291/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1 - 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: art. 7, art. 32, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 151, art. 200 i 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 18 marca 2021 roku nr XXXI/333/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Pabianice 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 5, § 7 ust. 2, § 7 ust. 3 w zakresie słów: "nie posiada zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela", § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 w zakresie słów: "nie posiada zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela", § 9, § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy Pabianice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

18 marca 2021 r. Rada Miejska w Pabianicach podjęła uchwałę nr XXXI/333/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Pabianice. Jako podstawa prawna uchwały wskazane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713,1378) - dalej "u.s.g." oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 611) dalej "ustawa o ochronie praw lokatorów"

5 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, w której zaskarżył, powyższą uchwałę w części dotyczącej: § 3 ust. 5, § 7 ust. 2 i ust. 3, § 8 ust. 2 i ust. 3, § 9, § 10 ust. 2, § 13 ust. 2 pkt 2 i § 13 ust. 3 uchwały. Skarżonej uchwale zarzucił obrazę przepisów: art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W oparciu o sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojej skargi wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 5, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2, § 10 ust. 2, § 13 ust. 2 pkt 2 i § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały rada uzależniła uprawnienia osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu, przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego, przedłużenie umowy najmu lokalu tymczasowego, zaistnienie warunków mieszkaniowych kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy oraz zamiany lokali od niezalegania z zapłatą czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela lub też wcześniejszego uregulowania zaległości z tytułu czynszu. W ocenie skarżącego, regulacja taka oznacza wprowadzenie przez Radę pozaustawowego kryterium uzyskania bądź zamiany lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, które można określić jako kryterium "braku zadłużenia czynszowego". W ocenie skarżącego w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując, że osobami takimi są osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, posiadające niskie dochody. Przepisy ustawy nie wprowadzają w tym przedmiocie żadnych innych ograniczeń, a więc stwierdzić należy, że inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu. Wprowadzenie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Z kolei w § 7 ust. 3 uchwały rada postanowiła, że "osobę zajmującą lokal na podstawie umowy najmu lokalu socjalnego, która utraciła prawo do przedłużenia umowy najmu na skutek przekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w § 5 ust.1 pkt 2 wynajmujący może wezwać do opuszczenia i wydania lokalu lub wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony na ten sam lokal o ile osoba ta spełnia kryteria określone w § 3 ust. 1 i nie posiada zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela". Analogiczny zapis został zawarty w § 8 ust, 3 uchwały w odniesieniu do lokali tymczasowych. Zdaniem skarżącego, regulacje te wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Żaden z przepisów tej ustawy nie upoważnia rady do regulowania w uchwale kwestii dotyczących dalszego postępowania z osobami, które utraciły prawo do lokalu na skutek przekroczenia kryterium dochodowego. Zagadnienia dotyczące praw i obowiązków stron umowy najmu powinny zostać uregulowane w zawartej pomiędzy stronami umowie. W ocenie skarżącego przepisy te naruszają zasadę swobody umów jako uprawnienie do kształtowania przez podmioty wiążących je stosunków prawnych i narusza wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. uprawnienie wójta (burmistrza, prezydenta) do gospodarowania mieniem komunalnym;

Skarżący wskazał także, że w § 9 uchwały rada postanowiła, że "Prezydent Miasta Pabianic może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony osobom, które zajmują lokal bez tytułu prawnego na skutek wypowiedzenia umowy najmu z tytułu zaległości z zapłatą czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela, jeżeli uregulują zadłużenie oraz przez okres co najmniej 1 roku systematycznie będą uiszczać odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z lokalu wraz z opłatami niezależnymi od właściciela i spełniają kryteria określone w § 3 ust. 1." W ocenie skarżącego powyższy przepis uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Ustalenie przez radę miejską w sposób arbitralny w jakich sytuacjach dopuszczalne jest zawarcie umowy najmu przez Prezydenta z osobami, które zajmują lokal bez tytułu prawnego na skutek wypowiedzenia umowy najmu z tytułu zaległości z zapłatą czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela, w przekonaniu skarżącego, należy uznać za istotne naruszenie prawa, ponieważ stanowi ograniczenie uprawnień organu wykonawczego. Przepis powyższy narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 Kodeksu Cywilnego, z którego wynika, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze stosunku), ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Według wojewody, Rada Miejska w Pabianicach wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana była ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pabianicach wniosła o jej oddalenie, wskazując, że ustawa o ochronie praw lokatorów, nie ogranicza możliwości regulacji i wprowadzania określonych zasad w gospodarowaniu zasobem mieszkaniowym gminy. Nie zgodziła się także ze stanowiskiem skarżącego, że w uchwale wprowadzono pozaustawowe kryterium do gospodarowania mieniem komunalnym, gdyż określenie użyte przez radę, a dotyczące podpisania umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony przy nieposiadaniu zaległości wobec zarządcy lokalu stanowi wyłącznie wyraz zobligowania mieszkańców do regulowania należności wynikających z umowy najmu. Dodatkowo rada argumentowała, że ustawodawca w żadnym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie zakazał lub nie ograniczył możliwości zawierania umów od braku zaległości w ramach dotychczas zawieranych i realizowanych umów najmu. Nie zgodziła się z interpretacją przyjętą przez wojewodę, a dotyczącą wprowadzenia dodatkowego kryterium nieprzewidzianego w ustawie. Kryteria, które muszą spełniać mieszkańcy chcący zawrzeć umowę najmu, w ocenie organu, zostały określone wyłącznie w § 3 ust. 1 uchwały, gdzie nie znajdują się żadne ograniczenia możliwości ubiegania się o wykorzystanie mieszkaniowego zasobu gminy. Każda osoba spełniająca kryteria określone w ust. 1 może złożyć stosowny wniosek oraz oczekiwać na podpisanie umowy. W tym okresie każda osoba ma możliwość podjąć działania celem uregulowania swoich zobowiązań wynikających z dotychczasowych umów. W związku z tym, wbrew stanowisku skarżącego uchwała nie wprowadziła żadnego pozaustawowego kryterium dotyczącego możliwości ubiegania się o wynajem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

Nadto w opinii organu, mylne jest stanowisko skarżącego w przedmiocie warunków określonych w § 7 i § 8 uchwały w zakresie dotyczącym konieczności uregulowania zadłużeń czynszowych przez osoby korzystające z mieszkaniowego zasobu gminy. W powyższym zakresie, rada ustaliła wyłącznie ramy pozwalające na zarządzanie zasobem mieszkaniowym gminy, bez indywidualnego rozstrzygnięcia w danych sytuacjach. W tym aspekcie, rada wyraźnie dopuściła możliwość zawierania umów w sytuacjach, gdy osoba zainteresowana najmem podjęła przynajmniej minimum czynności zmierzających do uregulowania kwestii ewentualnej zaległości, mianowicie dopuszczalne jest zawieranie umów w sytuacjach, gdy najemca zobowiązał się do płatności zadłużenia w ratach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.40.) - dalej "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Pabianicach z 18 marca 2021 r. Nr XXXI/333/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Pabianice.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić również należy, że w świetle art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Z treści art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony przepis określa jednocześnie cel ustawy - jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali i zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji zadań określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy - art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważniał radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;

6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art.4 ust. 2b.

Z kolei art. 25a ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, iż gmina tworzy zasób tymczasowych pomieszczeń, które przeznacza się na wynajem.

W ustawie o ochronie praw lokatorów ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych, pomieszczeń tymczasowych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Przepisy te jednocześnie określają granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma charakter otwarty. Z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że ustawodawca określił, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Nie oznacza to jednak dowolności organu w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, LEX nr 595501). Postanowienia uchwały muszą być bowiem zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami ustaw, w szczególności zawierającymi delegację do podjęcia uchwały.

Rada gminy może zatem zamieścić w uchwale dodatkowe zagadnienia związane z najmem, jednak nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2322/13, publ. LEX nr 1461242).

Uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów jest aktem o charakterze wykonawczym i jej postanowienia nie mogą wykraczać poza materię wynikającą z delegacji ustawowej. Naruszenie tego wymogu skutkuje nieważnością postanowień uchwały naruszających ową zasadę.

W ustawie o ochronie praw lokatorów ustawodawca określił krąg osób mających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując że są to mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l.). Należy zgodzić się ze skarżącym wojewoda, że regulacje zawarte w § 3 ust. 5 uchwały wprowadzając kryterium nieposiadania zaległości wobec zarządcy lokalu ograniczają podmiotowy dostęp do mieszkaniowego zasobu gminy w stosunku do wskazanego w ustawie. Nie budzi żadnych wątpliwości, że warunek zawarty w § 3 ust. 5 uchwały nie mieści ani w kryterium dotyczącym wysokości dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy, ani nie odnosi się do warunków jego zamieszkiwania. Zdaniem sądu rada nie była uprawniona do ustanowienia kryterium przewidzianego w § 3 ust. 5 uchwały pozostaje ono bowiem sprzeczne z prawem, w tym z art. 32 Konstytucji RP, ze względu na wprowadzenie nieuprawnionej dyskryminacji w zakresie dostępu do lokali komunalnych. Skoro uchwała uzależnia możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminą od nieposiadania zaległości czynszowych, mamy do czynienia z wykluczeniem podmiotowym tych osób, które zaległości takie posiadają.

W ocenie sądu z art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika możliwość określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawcę od możliwości zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a za taki uznać należy zawarty w § 3 ust 5 uchwały warunek braku posiadania zaległości wobec zarządcy lokalu, powyższe zaś skutkowało koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Zasadnie wojewoda zakwestionował także zapis zawarty w § 7 ust. 2 uchwały. Problematyka dotycząca czasu na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego i jego przedłużenia uregulowana została w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl ust. 1 tego artykułu umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Z kolei zgodnie z ust. 3 umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2. Skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o ochronie praw lokatorów, przewidział, że umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy, to tym samym organ stanowiący gminy nie był uprawniony do wprowadzenia do uchwały innych wymogów niż ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego. Te same zastrzeżenia dotyczą regulacji zawartej w § 8 ust. 2 uchwały bowiem do przedłużenia umowy najmu pomieszczenia tymczasowego odpowiednie zastosowanie znajduje art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o ochronie praw lokatorów. Zakwestionowana regulacja została podjęta z przekroczeniem zakresu delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z kolei w regulacjach zawartych § 7 ust. 3 i § 8 ust. 3 uchwały prawodawca lokalny postanowił, że osobę zajmującą lokal na podstawie umowy najmu socjalnego lokalu lub umowy najmu pomieszczenia tymczasowego, która utraciła prawo do przedłużenia umowy najmu na skutek przekroczenia kryterium dochodowego wynajmujący może wezwać do opuszczenia i wydania lokalu/pomieszczenia tymczasowego lub wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony na ten sam lokal o ile osoba ta spełnia kryteria określone w § 3 ust. 1 (czyli kryterium dochodowe oraz niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych) i nie posiada zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela. Podobnie jak w § 3 ust. 5 uchwały wprowadzenie dodatkowego kryterium w postaci nieposiadania zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela uznać należy za kryterium dyskryminujące, a zatem sąd stwierdził nieważność obu wskazanych paragrafów w zakresie słów formułujących to dyskryminujące kryterium.

Sąd jako zasadny poczytał także zarzut w zakresie uregulowania zawartego w § 10 ust. 2 uchwały, w którym generalnie określone zostały warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy natomiast w ust. 2 wskazano, że warunki te nie mają zastosowania, gdy wnioskodawca zalega wynajmującemu z zapłatą czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, który podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, zgodnie z którym, nie można rozumieć "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem czy też wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 1126/11 wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 130/21, wyrok WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 82/19, LEX nr 2649602). Rację ma zatem wojewoda wskazując, że Rada Miejska w Pabianicach nie była władna do zawarcia takiej regulacji w kontrolowanej uchwale.

Z § 9 uchwały wynika, że Prezydent miasta Pabianic może wyrazić zgodę na ponowne zawarcie umowy najmu z osobami, którym wcześniej umowę wypowiedziano z powodu pozostawania w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały jasno określa zarówno kompetencje przedmiotowe, jak i podmiotowe organu stanowiącego gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i brak jest w nim upoważnienia do przyznania przez radę gminy odrębnych kompetencji organowi wykonawczemu w zakresie dysponowania lokalami wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego co oznacza, iż również w tym zakresie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Za nieuzasadnione w ocenie sądu uznać jednak należy zarzuty wojewody w stosunku do § 13 załącznika do uchwały. Skarżący zakwestionował zawartą w tym przepisie regulację, zgodnie z którą warunkiem dokonania zamiany lokalu jest uregulowanie zadłużenia lokalu przez osoby zainteresowane zamianą. Zdaniem wojewody jest to dodatkowy warunek, niemający oparcia prawnego w obowiązujących przepisach.

Należy zwrócić uwagę, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach (art. 21 ust. 3 pkt 4 u.o.p.l.). Wbrew argumentom wojewody ustawa upoważnia zatem radę gminy do uregulowania warunków dokonywania zamian lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Takim warunkiem jest wprowadzony w kwestionowanym § 13 ust. 2 i 3 uchwały wymóg uregulowania zadłużenia lokalu. Wymóg ten nie ogranicza prawa do ubiegania się o dostęp do lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. O zamianę może się wszak ubiegać każda osoba korzystająca z mieszkaniowego zasobu gminy, a warunek rozliczenia zadłużenia stanowi tylko przesłankę realizacji uprawnienia do zamiany lokalu, nie zaś do jego uzyskania z zasobu.

Z powyższych względów, uznając, że § 3 ust. 5, § 7 ust. 2, § 7 ust. 3 w zakresie słów: "nie posiada zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela", § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 w zakresie słów: "nie posiada zadłużenia z tytułu czynszu oraz opłat niezależnych od właściciela", § 9, § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałam zakresie sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.).

d.j.