Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1987/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Grodziczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 148/22 w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. nr XV/143/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 148/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. nr XV/143/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową, dale także jako: "zaskarżona uchwała", "Plan", stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] , obręb [...], gmina Grodziczno wraz z załącznikiem graficznym w tej części; zasądził od Gminy Grodziczno na rzecz skarżącej J. D. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Rada Gminy Grodziczno, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) dalej także jako: "u.z.p.", "ustawa z 1994 r.", podjęła 27 maja 2004 r. uchwałę nr XV/143/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową.

J. D., dalej także jako: "skarżąca", zaskarżyła ww. uchwałę w zakresie § 7 ust. 3 pkt. 1 – 2, dotyczącym działki nr [...] . Wniosła o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt. 1 – 2 oraz o zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła też o połączenie sprawy ze sprawą prowadzoną pod sygn. II SA/Ol 354/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż w obu sprawach skarżący kwestionują te same zapisy planu.

Zarzuciła, że uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt. 1, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także jako: "u.p.z.p." w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim organ naruszył prawo własności skarżącej przez ustanowienie w § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakazu rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy oraz w § 7 ust. 3 pkt 2 zakazu zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, co stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego gminy, skutkujący istotnym i nieproporcjonalnym do zamierzonego celu ograniczeniem prawa własności skarżącej przez pozbawienie jej możliwości korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, z uwagi na bezzasadność zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za zasadną.

Ustalił, że zaskarżona uchwała została podjęta 27 maja 2004 r. na zasadach określonych w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Wskazał, że kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i art. 24). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p. Sąd pierwszej instancji odnotował wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie u.z.p. istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. np. wyrok NSA z 12.09.2012 r., II OSK 1422/12; wyroki WSA w Warszawie z 14.01.2021 r., IV SA/Wa 1529/20 i z 16/09.2020 r., IV SA/Wa 717/20).

Sąd pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze objętym ustaleniami kontrolowanego planu przewidzianymi dla terenu 19 ML.

Przytaczając ustalenia § 7 przedmiotowego planu miejscowego, Sąd wskazał, że na mocy § 7 ust. 1 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ML ustalono zabudowę letniskową, jako przeznaczenie podstawowe (§ 7 ust. 1 pkt 1), tereny zieleni urządzonej i sadownictwo - jako przeznaczenie uzupełniające (§ 7 ust. 1 pkt 2), a ponadto dopuszczono zabudowę jednorodzinną (§ 7 ust. 1 pkt 3). Jednakże, uszczegółowiając przeznaczenie trenów oznaczonych symbolem 19ML ustanowiono zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (§ 7 ust. 3 pkt 2) z zaleceniem włączenia ich do innych działek (zabudowanych i przeznaczonych pod drogi) z wyłączeniem prawa do rozbudowy i nadbudowy oraz obowiązkiem adaptacji (§ 7 ust. 3 pkt 1).

Ocenił, że generalne ustalenia co do tego terenu są sprzeczne z ustaleniami szczegółowymi. Taki stan rzeczy powoduje, że funkcje przeznaczenia terenu nie są jednoznaczne, co komplikuje (utrudnia), bądź wręcz uniemożliwia, określony sposób zagospodarowania działek.

Sąd stwierdził, że zaskarżoną regulację należy ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W zagospodarowaniu przestrzeni interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że organ gminy rozważył i ocenił interes ogólny w zestawieniu z interesem prawnym właścicieli przedmiotowej działki, w konsekwencji czego przyjął, że zakwestionowane ustalenia planu stanowią jedyne możliwe rozwiązanie planistyczne, zabezpieczające w sposób wystarczający interes społeczny i nie ingerujący nadmiernie w prawo własności właścicieli ww. działki. Rada Gminy dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że kwestionowanymi zapisami zmierzała m.in. do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia - przez zachowanie odpowiednich odległości między zabudowaniami na terenie leśnym z uwagi na warunki ochrony przeciwpożarowej, zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami - przez poszerzenie układu komunikacyjnego i zapewnienie bliskości miejsc postojowych do plaży dla tych osób oraz zmierzała do ochrony gruntów leśnych - przez włączenie wydzielonych działek do działek już zabudowanych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisy uchwały w zaskarżonej części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 19 ML są sprzeczne z ustaleniami ogólnymi dla terenów ML, a ponadto stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego przez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącej do przedmiotowego terenu. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały wraz z załącznikiem graficznym w stosunku do ww. działki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Grodziczno. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, przez błędne jego zastosowanie:

1. a) art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie iż wyznaczenie linii orientacyjnych jest sprzeczne z tym przepisem

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki pozwalające na uznanie, iż doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżących do przedmiotowego terenu, podczas gdy podjęcie przedmiotowej uchwały było dopuszczalne;

c) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o odmiennych cechach, narusza zasadę niedyskryminacji;

d) art. 31 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez stwierdzenie, że ograniczenia nałożone uchwałą są nieproporcjonalne, podczas gdy uchwała tych zasad nie narusza;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mających na celu wykazanie legalności rzeczonej uchwały odnośnie innych niż wskazanych w petitum orzeczenia działek oznaczonych w przedmiotowym planie przez co zawęził zakres badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK obejmującego działki nr

III. Naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie mimo kompletnego materiału dowodowego w sprawie i oparcia wyroku na błędnych ustaleniach dotyczących zakresu ograniczeń wprowadzonych tą uchwałą, co skutkowało podjęciem przez sąd rozstrzygnięcia noszącego cechy dowolności,

b. art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - poprzez błędne uznanie za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, mimo zgłoszonego przez organ żądania przeprowadzenia rozprawy, czym ograniczył prawo strony do sądu.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego jej rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - poprzez błędne uznanie za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, mimo zgłoszonego przez organ żądania przeprowadzenia rozprawy, czym ograniczył prawo strony do sądu.

Należy zgodzić się z utrwalonym poglądem, według którego, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w stanie faktycznym istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (patrz: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSA i wsa 2021/3/35).

Odnotować również warto, że nie została podważona zgodność z Konstytucją RP normy art. 10 P.p.s.a., zgodnie z którą, rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Rozważając dopuszczalność rozpoznania sprawy ze skargi na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie można abstrahować od tego, że ustawodawca nie wyklucza, nawet w stanach zwyczajnych, rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na posiedzeniach niejawnych.

Podkreślić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 marca 2022 r. poinformowano strony m.in. o tym, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz odwołanych nimi sytuacji kryzysowych, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Pismo zawierające tę informację zostało doręczone Gminie w drodze doręczenia elektronicznego w dniu 30 marca 2022 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Zarządzeniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Natomiast zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 maja 2022 r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 10 maja 2022 r. Gmina mogła zatem liczyć się z koniecznością wyznaczenia posiedzenia niejawnego już od dnia 30 marca 2022 r. Do czasu przeprowadzenia posiedzenia niejawnego w dniu 10 maja 2022 r. upłynął ponad miesiąc, w czasie którego strony miały możliwość uzupełnienia swego stanowiska na piśmie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie mimo kompletnego materiału dowodowego w sprawie i oparcia wyroku na błędnych ustaleniach dotyczących zakresu ograniczeń wprowadzonych ta uchwałą, co skutkowało podjęciem przez sąd rozstrzygnięcia noszącego cechy dowolności.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 57a P.p.s.a.

Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1992/23). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r., nr XV/143/2004, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzekł w granicach sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w skardze podstawy prawnej.

Powyższe ustalenie uprawnia do przyjęcia, że powołane w omawianej podstawie kasacji przepisy art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odnoszą się do skarg na decyzje lub postanowienia. Przepis art. 145 § 2 P.p.s.a. odnosi się do skarg na decyzje lub postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mających na celu wykazanie legalności rzeczonej uchwały odnośnie innych niż wskazanych w petitum orzeczenia działek oznaczonych w przedmiotowym planie przez co zawęził zakres badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2004 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, obejmującego działki nr.

Z akt sprawy nie wynika aby Gmina złożyła wniosek o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. W zarzucie nie skonkretyzowano tych dowodów oraz okoliczności, jakie ewentualne dowody miałyby wykazać. W uzasadnieniu kasacji nie podjęto nawet próby rozwinięcia opisu naruszenia. W samym zaś opisie podniesiono zawężenie zakresu badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK. Jest oczywiste, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 maja 2004 r. Ustalenia szczegółowe zaskarżonego Planu nie przewidują terenu określonego symbolem 1P/S/UK. Nadto, organ powołuje się na działkę, której numeru nie podaje.

Wadliwości te powodują, że zarzut jest oczywiście bezpodstawny.

Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie akt sprawy. W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego akta przedsądowe obejmują materiały zgromadzone w trakcie procedury planistycznej. Aktami tym dysponuje także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Organ nie tylko nie wykazał, ale nawet nie uprawdopodobnił, że zachodziły okoliczności uzasadniające rozszerzenie materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wyznaczenie linii orientacyjnych jest sprzeczne z tym przepisem.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej także: "u.z.p.", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.".

Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 1994 r. określał ustalenia jakie w zależności od potrzeb powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zawierał jedenaście punktów, przy czym o liniach rozgraniczających była mowa w puntach: 1-3. Wnosząca kasację Gmina nie wskazała precyzyjnie jednostki lub jednostek redakcyjnych naruszonego przepisu art. 10 ust. 1 u.z.p., ale jest możliwe odniesienie się do zarzutu. Jak wynika z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej w tej mierze, zarzut kwestionuje wypowiedź Sądu pierwszej instancji, która miałaby odnosić się przyjęcia w części tekstowej i graficznej "orientacyjnych" linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

Rzecz w tym, że takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie wyraził. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym zakresie żadnej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji.

Konieczne jest tylko odnotowanie, że zaskarżonym wyrokiem nie stwierdzono nieważności § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Planu miejscowego. W myśl § 2 ust. 4, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, bądź różnych zasadach zagospodarowania, określane jako orientacyjne, podlegają uściśleniu w projekcie zagospodarowania terenu, lub w projekcie podziału geodezyjnego. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 8, przez orientacyjne linie rozgraniczające należy rozumieć przybliżony podział terenu na różne przeznaczenie (funkcje), a także przybliżony podział w obrębie jednego przeznaczenia, które należy uściślić np. w projekcie zagospodarowania terenu, w projekcie podziału geodezyjnego itp., w nawiązaniu do: - występujących na gruncie podziałów geodezyjnych, - szczegółowego ukształtowania terenu, - występującej zieleni, - już istniejących, trwałych ogrodzeń, - istniejącej trwałej zabudowy itp.

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne jest aby pamiętać, że o ile plany miejscowe uchwalane pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią bezpośrednio podstawę do wydawania indywidualnych decyzji, zwłaszcza pozwoleń na budowę, to na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji następowało w drodze decyzji wydawanej na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (art. 39 i art. 40 u.z.p.). Ówczesny obowiązek wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nawet wówczas, gdy na danym terenie obowiązywał plan miejscowy wiązał się z tym, że regulacja planów miejscowych nie była tak szczegółowa, jak jest to wymagane w świetle ustawy z 27 marca 2003 r. (patrz: wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19).

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Najpierw zastrzec należy, że na mocy art. 85 ust. 2 u.p.z.p., do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dotyczy to niewątpliwie trybu i zasad opracowywania i uchwalenia planów. Jeśli chodzi o ich zaskarżanie, to jako akty prawa miejscowego podlegały, do czasu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżeniu na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p. oraz art. 91 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała rady gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Z kolei art. 27 ust. 1 u.z.p. jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy przewiduje dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.p.z. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 27 ust. 1 u.z.p., jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Są to: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc punktu należało oceniać uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12; wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3780/01).

Od daty wejścia w życie art. 28 u.p.z.p. przesłanki zawarte w art. 27 u.z.p. oraz w art. 91 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., odpowiadają treści hipotezy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W świetle art. 85 ust. 2 u.p.z.p. zasady sporządzania planu stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, to przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenie władztwa planistycznego można zatem rozpatrywać w odniesieniu do art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Najpierw skonstatować trzeba, że ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo. Nie każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16).

Pogląd ten znajduje umocnienie w unormowaniach konstytucyjnych. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może wprowadzać daleko idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości, jednakże ograniczenia te muszą być usprawiedliwione (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 463/22).

Także na tle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utrwalony był pogląd, że gmina, dysponując władztwem planistycznym, była i jest właściwa do ustalenia przeznaczenia terenów pod określone cele. Władztwa tego gmina nie mogła i nie może jednak nadużywać (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1542/96).

Rozważając korzystanie przez gminę z władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można pomijać unormowania art. 24 ust. 1 tej ustawy. Zasadniczym instrumentem obrony interesu prawnego naruszonego przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były zarzut. J. i T. D. nabyli działkę nr [...] w 2007 r., a działkę sąsiednią nr [...] w 2013 r. Skoro analizowany Plan miejscowy był wówczas uchwalony, skarżąca i T. D. nie mogli skorzystać z tej instytucji procesowej. Jest jednak niewątpliwe, że nabywając działki mieli możliwość szczegółowego zapoznania się z obowiązującymi ustaleniami Planu dotyczącymi terenów ML, w tym także terenu 19 ML. Nabyli nieruchomości z ograniczeniami wynikającymi z § 7 ust. 3 pkt 1 i 2. Sekwencja zdarzeń nie polegała zatem na nabyciu nieruchomości, a następnie na działaniu uchwałodawczy gminnego polegającym na ograniczaniu ich prawa własności.

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że unormowania § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu miejscowego są rezultatem nadużycia przez Gminę Grodziczno władztwa planistycznego.

Niezależnie od powyższych uwag dodać można, że Gmina była uprawniona do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 19 ML na określone cele – zabudowę letniskową oraz przeznaczenie uzupełniające i dopuszczalne.

Co do zasady, możliwe było także zróżnicowanie poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę letniskową pod względem ustaleń w zakresie zasad zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 724/23 i orzecznictwo tam powołane).

Warunkiem tego zróżnicowania jest uzasadnienie tej koncepcji planistycznej. Takie uzasadnienie Gmina przedstawiła. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że zarzucane ograniczenie prawa własności zostało wprowadzone ze względu na zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące ochrony środowiska (naturalnego ukształtowania terenu leśnego) i bezpieczeństwa ludzi i mienia. Gmina argumentowała, że wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu na działce nr [...] miała na celu nie tylko zachowanie ładu przestrzennego, ale także zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zapewnienie między innymi zachowania odpowiednich odległości pomiędzy zabudowaniami na terenie leśnym pod względem ochrony przeciwpożarowej, zapewnienie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, jak również ochronę gruntów leśnych (włączenia wydzielonych działek do działek już zabudowanych). Działka nr [...] pozostaje działką leśną, a nie działką budowlaną. Działkę tę skarżąca zabudowała po jej zakupie, w trakcie obowiązywania Planu, a toczące się postępowanie w sprawie legalizacji samowoli oznacza, że obiekt powstały nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z urzędu znane jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie odpowiedzi na skargę złożonej w sprawie II SA/Ol 354/21, której przedmiotem była także skarga na ten sam Plan miejscowy w zakresie terenu 19 ML. Według Gminy, ustalenia Planu określone w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 są uzasadnione ukształtowaniem i zagospodarowaniem terenu. Nieruchomości oznaczone symbolem 17 ML i 19 ML położone są wzdłuż drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 104 KD. Ze względu na wąski pas drogowy, zostało zalecone, by nieruchomości niezabudowane zostały przeznaczone na poszerzenie istniejącego układu komunikacyjnego, pozostawiając możliwość adaptacji istniejących w chwili uchwalenia Planu zabudowań.

Skonstatować warto, że zwłaszcza w odniesieniu do planu miejscowego uchwalonego na podstawie procedury wynikającej z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. a więc norm ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma przeszkód do przedstawienia przez Gminę usprawiedliwienia dokonanych wyborów planistycznych w zakresie przeznaczenia terenów w odpowiedzi na skargę. Dotyczy to przecież działań przeprowadzonych przed wielu laty, w oparciu o wymagania charakteryzujące się znacznie mniejszym zakresem szczegółowości, niż przewidywane przez tryb i zasady unormowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że zróżnicowanie terenów ML, polegające na wprowadzeniu ograniczeń w stosunku do norm ogólnych wynikających z ustaleń zawartych w § 7 ust. 1 i 2, odnosi się także do innych terenów zabudowy letniskowej. Jak wynika z poszczególnych ustaleń, jest to uwarunkowane m.in. dotychczasowym stanem zagospodarowania oraz koncepcją zmian zagospodarowania obrzeży jeziora Hartowiec.

Nawet dostrzegając, że argumentacja organu nie ma charakteru kompletnego wywodu, trzeba przyjąć, że odczytywana całościowo regulacja zaskarżonego Planu, w odniesieniu co do całego terenu, w tym dla terenów ML, wskazuje na to, że ustalenia dotyczące terenu 19 ML nie są wyrazem dowolności, ale przyjęcia wówczas przez uchwałodawcę gminnego kompleksowego rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenów obrzeży Jeziora Hartowiec.

Oceniając ustalenia szczegółowe dotyczące terenu 19 ML, zgodzić się należy z poglądem, według którego, także w zakresie stosowania rozwiązań technicznych służących wyrażeniu w planie miejscowym norm prawnych dotyczących zagospodarowania terenów, organy gminy powinny się cieszyć pewną swobodą. W związku z tym możliwe byłoby także rozwiązanie, które polegałoby na tym, że sporne tereny określono by jako odrębny teren przeznaczony np. na zieleń urządzoną. Takie przeznaczenie jako uzupełniające wskazano przecież w odniesieniu do terenu 19 ML. Konieczność dostosowania się do każdej sytuacji zastanej indywidualnie pozwalała jednak na przyjęcie koncepcji wyrażonej w § 7 ust. 1 i 2, przy uszczegółowieniu zawartym w § 7 ust. 3 pkt 1-3 (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2309/16).

W rezultacie ustalenia § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 Planu miejscowego błędnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji jako naruszające zasadę proporcjonalności ograniczeń prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie doszło także do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jak już z poprzedzających uwag wynika, tereny 19 ML charakteryzują się, podobnie jak inne tereny mające przeznaczone w planie do zabudowy letniskowej, odrębnymi cechami (położenie, ukształtowanie powierzchni, rodzaj dotychczasowej zabudowy, uwarunkowania komunikacyjne, przyrodnicze). Wyrazem tych odrębności są szczegółowe ustalenia dotyczące tych terenów. Skoro istotne cechy tych terenów nie są tożsame, nie można mówić o naruszeniu zasady równości.

W konsekwencji skuteczny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki pozwalające na uznanie, iż doszło do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącej do przedmiotowego terenu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.