Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 876/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r., nr SKO Gd/241/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

I. M. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 23 lipca 2024 r.,

nr SKO Gd/241/24, którą SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) z dnia 20 grudnia 2023 r., nr 009478/SP/l2/2023 (znak RS.8252.000473.2023) i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dnia 23 października 2023 r. I. M. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem E. S.

W toku postępowania ustalono, że ojciec wnioskodawczyni legitymuje się wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Gdyni orzeczeniem, z którego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 25 lipca 2023 r. natomiast daty niepełnosprawności nie da się ustalić. Strona przedłożyła też kwestionariusz okresów składkowych i nieskładkowych, z którego wynikało, że od 21 września 1977 r. do 28 marca 1985 r. pracowała w "S." w G.

W dniu 9 listopada 2023 r., na zlecenie organu, pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z ojcem wnioskodawczyni. Podczas wywiadu ustalono, że E. S. ma 86 lat i zamieszkuje wraz z córką I., która sprawuje nad nim stałą opiekę od maja 2023 r. Pan E. jest wdowcem. Ojciec choruje na zespół otępienny z elementami Alzheimera i nadciśnienie, jest po zawale serca, ma podwyższony poziom cukru we krwi, problem z nerkami. Czynności wykonywane przy ojcu to: przygotowywanie posiłku, robienie zakupów, pranie, sprzątanie, podawanie leków, wydawanie leków, wizyty oraz transport do lekarzy, wyjście do kościoła. Są to czynności stałe i codzienne, wykonywane 7 dni w tygodniu. Ojciec jest w stanie samodzielnie zjeść przygotowany posiłek, umyć twarz i ręce. Pomoc opiekuna niezbędna jest przy kąpieli, wyborze ubioru i ubraniu się - adekwatnie do pogody. W domu może pozostać sam na 3 godziny maksymalnie, ponieważ dłuższa samotność wywołuje niepokój i zagubienie, w wyniku których zdarzały się niekontrolowane wyjścia z domu. Pan E. samodzielnie porusza się po własnym mieszkaniu, natomiast wszelkie wyjścia poza jego obszar wymagają nadzoru córki. Sprawowana opieka nad ojcem jest ciągła i uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Podczas wywiadu kontakt ojca skarżącej z pracownikiem był utrudniony, gdyż ojciec nie potrafił udzielić odpowiedzi na pytania. Z wniosków pracownika socjalnego wynika, iż zakres sprawowanej nad ojcem przez córkę opieki wymaga stałego i ciągłego zaangażowania. Sprawowana opieka uniemożliwia córce podjęcie zatrudnienia nawet w niewielkim wymiarze czasu. Opieka sprawowana jest całodobowo i wykonywana w sposób prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń.

Dodatkowo wnioskodawczyni w pismach z 12 i 18 grudnia 2023 r. oświadczyła, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że w związku z pogarszającym się stanem umysłowym i fizycznym ojca, jako jego jedyne dziecko, z dniem 15 maja 2023 r. powróciła do Polski po prawie 40 latach pobytu w Niemczech, żeby opiekować się ojcem. Z tego powodu wnioskodawczyni zmuszona była do rezygnacji z pracy zarobkowej. Oświadczyła, że w Niemczech od 1994 r. pracowała w firmie sprzątającej. Ojcem zajmuje się od 15 maja 2023 r. Na potwierdzenie powyższego przedłożyła uwierzytelnione tłumaczenie z języka niemieckiego zaświadczania pracodawcy, że skarżąca była zatrudniona od 1 czerwca 1994 r. do 30 kwietnia 2023 r. na stanowisku sprzątaczki.

Skarżąca oświadczyła też, że czynności, które ojciec potrafi wykonać samodzielnie to: korzystanie z toalety, częściowe ubranie się, mycie zębów oraz twarzy i rąk - natomiast należy przypominać w jaki sposób to robić. Samodzielnie zje przygotowany posiłek, o którym należy mu przypomnieć, ponieważ ojciec sam o tym zapomina. Po mieszkaniu ojciec porusza się samodzielnie, natomiast każde wyjście musi być pod kontrolą córki z powodu braku orientacji. W zakres czynności, które wykonuje wnioskodawczyni, wchodzą: pobudka, pomoc w wyborze i założeniu ubrania, pomoc w czynnościach higienicznych, wychodzenie na spacer i do kościoła, przygotowywanie i podawanie wszystkich posiłków, wydzielanie i podawanie leków, mierzenie ciśnienia. Wszystkie czynności zajmują stronie czas od 10.00 do 19.50.

Do akt strona dołączyła tez zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, iż ojciec jest pod opieką przychodni i poradni specjalistycznych. Wymaga stałej farmakoterapii z powodu chorób przewlekłych - zespół otępienny, migotanie przedsionków, jest po ablacji cieśni trójdzielnej prądem RF (09.2014), po zawale mięśnia sercowego NSTEMI (czerwiec 2014 r.). Ma też nadciśnienie tętnicze, hipercholesterolemię, stan przedcukrzycowy, niedokrwistość z niedoboru vit. B12. W wywiadzie lekarskim rozpoznano także: dnę moczanową, osteoporozę, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, przerost gruczołu krokowego, przepuklinę pachwinową prawostronną, żylaki odbytu, torbiele nerek i wątroby, gastropatię. Ocena wyników leczenia przedstawiona w zaświadczeniu wskazuje, że choroby są postępujące, nie rokujące na wyleczenie. Pacjent wymaga stałej farmakoterapii i opieki osób drugich.

W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent - decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. - odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

Wprawdzie organ uznał, że bezpośrednią przyczyną rezygnacji z pracy przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a rozmiar i charakter sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia przez wnioskodawczynię, to jednak nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", gdyż niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Jak zauważył organ, Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże, pomimo tego wyroku oraz upływu czasu, władza ustawodawcza nadal nie wprowadziła zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zrównujących prawa opiekunów dzieci oraz osób dorosłych. W związku z powyższym do momentu wejścia w życie nowych przepisów, mimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie ma - zdaniem Prezydenta - odpowiedniej regulacji prawnej do przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia z uwagi na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), którego skutkiem jest zmiana stanu prawnego, polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy. Wobec tego z dniem 23 października 2014 r. wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowi zatem istotne naruszenie prawa materialnego.

Z tej przyczyny podstawą odmowy przyznania świadczenia może być w tej sytuacji jedynie brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub niepodejmowaniem jej czy też innej formy zatrudnienia przez odwołującą się a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie dokonał jednak w niniejszej sprawie oceny czy w niniejszej sprawie wskazany wyżej związek przyczynowo - skutkowy zachodzi. Dlatego też sprawa ta wymaga ponownego rozpatrzenia po zebraniu w sposób prawidłowy dowodów. W szczególności, zdaniem Kolegium, należy przeprowadzić wywiad środowiskowy z odwołującą się w celu wyjaśnienia stanu zdrowia ojca odwołującej się i jego codziennego zachowania, spędzania dnia, zainteresowań. Odwołująca się winna wyjaśnić: jakie leki zażywa jej ojciec i jakich chorób one dotyczą; czy prowadzi rehabilitację, ćwiczenia ruchowe z ojcem, ćwiczenia pamięci; u jakich lekarzy i gdzie jest leczony, jak często wymaga wizyt lekarskich; jak się nazywa i gdzie mieszka sąsiad pomagający w opiece nad Panem J. (ojciec skarżącej ma na imię E.) ( co robi na co dzień); jakie czynności dnia codziennego może wykonać ojciec, przy jakich wymaga pomocy, a jakich nie jest w stanie wykonać; kto pomaga odwołującej się w opiece nad ojcem gdy musi ona wyjść z domu na więcej niż 3 godziny; jakie dochody i wydatki miesięczne ma ojciec oraz z czego utrzymuje się odwołująca się.

Ponadto, w ocenie SKO, prowadząc postępowanie organ I instancji nie zwrócił uwagi, że wnioskodawczyni jest już w wieku emerytalnym. Wprawdzie w Niemczech kobiety przechodzą na emeryturę obecnie w wieku 65 lat i 11 miesięcy, ale w Polsce uprawnienia emerytalne kobiety uzyskują już w wieku 60 lat. Odwołująca się urodziła się 3 sierpnia 1960 r., co oznacza, że ma już prawie 65 lat. W Polsce z tego względu nabyła już prawa emerytalne i z racji wcześniejszej pracy w Polsce może pobierać już emeryturę, bowiem okresy pracy za granicą wliczane są do okresów pracy w Polsce. Kolegium wyjaśniało przy tym, że Polska podpisała z Niemcami 9 października 1975 roku umowę "polsko-niemieckie porozumienie w sprawie ubezpieczenia społecznego". Zgodnie z tym porozumieniem emerytura jest przyznawana na podstawie wszystkich składek, które były płacone i w Niemczech, i w Polsce, a odwołująca się nie przedstawiła oświadczenia dotyczącego jej emerytury. Zaś pobieranie emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Przyznaną i pobieraną emeryturę można jednak zawiesić.

Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien ponownie rozpatrzeć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego. Jeżeli organ ten uzna, że zachodzą jednak przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, powinien przedmiotowe świadczenie przyznać, zaś jeśli uzna, że nie ma podstaw do jego przyznania - winien swoje stanowisko w sposób bardzo dokładny przedstawić, wyjaśniając precyzyjnie przesłanki, jakimi się kierował.

W sprzeciwie od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i stwierdziła, że fakt, iż ojciec nie jest osobą obłożnie chorą i leżącą, nie jest czynnikiem decydującym o jego stanie zdrowia umysłowego. Stan ten natomiast nie będzie się poprawiał, lecz pogarszał. Nie może on zostać bez opieki. Strona nie zgodziła się również z sugestią, że mając 64 lata może się ubiegać o świadczenie emerytalne, ponieważ przepracowała w Polsce tylko 6 lat od 1979 r. do 1985 r. Emeryturę w Niemczech uzyska natomiast dopiero 1 stycznia 2027 r. i na dzień dzisiejszy nie czuje się zobowiązana do ubiegania o emeryturę w Polsce. Strona oświadczyła też, że nie pobiera żadnych świadczeń pieniężnych ani w Niemczech, ani w Polsce.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Innymi słowy ocena Sądu sprowadza się do skontrolowania zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny - rozpoznając sprzeciw od decyzji - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Zgodnie zaś z cytowanym już art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, istniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy trybu z art. 136 k.p.a. i wydania przez ten organ decyzji merytorycznej.

Na wstępie należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia, o jakie ubiegała się wnioskodawczyni, nie mógł być przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. i fakt, że niepełnosprawność u ojca wnioskodawczyni w powstała po uzyskaniu przez niego wieku wyrażonego w tym przepisie. Stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w tej sprawie również w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W konsekwencji więc nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu jawi się jako prawnie niedopuszczalne i nie znajduje uzasadnienia. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec tego rację miało Kolegium twierdząc, że oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowi istotne naruszenie prawa materialnego. Takie jednak naruszenie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej.

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Kolegium podało, że podstawą odmowy przyznania świadczenia mógł być w tej sprawie brak związku przyczynowo -skutkowego między zaprzestaniem wykonywania pracy lub niepodejmowaniem jej przez wnioskodawczynię, jednak – zdaniem SKO - organ I instancji nie dokonał oceny, czy taki związek istnieje, co oznacza, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia po zebraniu w sposób prawidłowy dowodów. Kolegium wskazało również zakres postępowania dowodowego, koniecznego do przeprowadzenia, jednakże - zdaniem Sądu, zakres ten nie wpisuje się w dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ postępowanie to mogło przeprowadzić Kolegium. Wobec tego Kolegium uchyliło się od dokonania oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało bowiem na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią w celu wyjaśnienia stanu zdrowia ojca strony i jego codziennego zachowania, spędzania dnia, zainteresowań. Odnosząc się do tego zauważyć należy, że istotnie w dniu 9 listopada 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził z ojcem wnioskodawczyni wywiad środowiskowy, bez jej obecności, co narusza § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Przepis art. 107 ust. 1a pkt 1, o którym mowa wyżej, to przepis ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283), w myśl którego rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Nieobecność sprzeciwiającej się podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego mogła dyskwalifikować ten wywiad, jako dowód w sprawie. Należy jednak zauważyć, że:

- po pierwsze - kwestia braku przeprowadzenia wywiadu z wnioskodawczynią nie była podnoszona jako zarzut przez stronę, jak również wnosząca sprzeciw nie podważała ustaleń poczynionych podczas wywiadu przeprowadzonego z jej ojcem podczas jej nieobecności ani w toku postępowania administracyjnego, ani w sprzeciwie; natomiast wywiad z dnia 9 listopada 2023 r. został przeprowadzony w miejscu sprawowania opieki nad ojcem wnioskodawczyni, przez uprawnionego pracownika, po uprzednim zawiadomieniu o jego terminie wnioskodawczyni, zatem brak jest podstaw do uznania, że narusza on w istotny sposób wytyczne wskazane w § 3 ust. 1-3 i § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 405/22, dostępny w CBOSA);

- po drugie - w toku postępowania wnioskodawczyni składała oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, co do tego, jakie czynności ojciec jest w stanie wykonać samodzielnie, a jakich nie, dokładnego zakresu i czasu opieki w ciągu dnia Prawdziwości tych oświadczeń nie zakwestionował Prezydent, ani organ odwoławczy. Zatem przeprowadzony z ojcem wnioskodawczyni wywiad środowiskowy oraz informacje wynikające z oświadczeń strony mogły stanowić podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych w spornej sprawie.

Wobec tego, zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy brak przeprowadzenia z wnioskodawczynią wywiadu środowiskowego nie stanowił istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym reguł prowadzenia postępowania dowodowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. O zasadności wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie można byłoby mówić bowiem wtedy, gdyby organ I instancji w ogóle zaniechał przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, albo gdyby dowody zebrane w toku postępowania przed tym organem przestały być aktualne ze względu na zasadniczą zmianę stanu faktycznego. Wtedy to istniałoby zagrożenie rozstrzygania sprawy de facto w jednej instancji. Taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie, a przynajmniej Kolegium tego nie wykazało (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1217/23, dostępny w CBOSA).

Organ odwoławczy wskazał też, jakie w jego ocenie informacje należy pozyskać w toku ponownie przeprowadzanego postępowania i wywiadu z wnioskodawczynią, jednakże nie wyjaśnił, co stało na przeszkodzie, aby sam zwrócił się do wnioskodawczyni czy odpowiednich organów o przekazanie informacji, których posiadanie uznaje za konieczne do rozstrzygnięcia, lub zlecił uzupełnienie przeprowadzonego w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez organ I instancji, w ramach uprawnień przyznanych Kolegium na mocy art. 136 k.p.a. Nie podał także, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia mają informacje o zainteresowaniach ojca wnioskodawczyni, o dochodach wnioskodawczyni i jej ojca oraz o wydatkach ojca. Natomiast należy zwrócić uwagę, że przepis art. 17 u.ś.r. nie uzależnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji materialnej wnioskodawczyni, czy podopiecznego, nie jest więc jasne, w jakim celu strona miałaby podawać dane o dochodach i wydatkach ojca. Nie zostało też wyjaśnione, po co są dane osobowe i miejsce zamieszkania sąsiada pomagającego w opiece nad ojcem (co robi na co dzień), w szczególności, że z akt sprawy nie wynika, aby jakikolwiek sąsiad pomagał wnioskodawczyni. Zresztą Kolegium pisze w uzasadnieniu w tym przedmiocie o ojcu wnioskodawczyni jako o "Panu J.", podczas gdy ojciec wnioskodawczyni ma na imię E.

Natomiast kwestie dotyczące leków jakie zażywa ojciec i jakich chorób one dotyczą, prowadzonych rehabilitacji, ćwiczeń ruchowych i ćwiczeń pamięci, opieki lekarskiej i częstotliwości wizyt lekarskich oraz tego, jakie czynności dnia codziennego ojciec może wykonywać sam, przy jakich wymaga pomocy, a jakich nie jest w stanie wykonać, są kwestiami, w zakresie których organ I instancji zgromadził już określony materiał dowodowy, w tym wywiad z osobą podlegającą opiece, w którym pracownik socjalny potwierdził sprawowanie przez wnioskodawczynią opieki w sposób stały, całodobowy, i na podstawie którego to materiału Prezydent był w stanie ustalić spełnienie przesłanki związku przyczynowo - skutkowego. Wiedza o tym, jakie leki zażywa podopieczny i jakich chorób one dotyczą nie jest przy tym kluczowa dla stwierdzenia faktu i zakresu sprawowania opieki. Natomiast obszerniejsza dokumentacja medyczna, jeżeli - zdaniem Kolegium, była wymagana, mogła zostać złożona na etapie postępowania odwoławczego i tam oceniona.

Wobec tego, z uwagi na przeprowadzenie z ojcem wnioskodawczyni wywiadu środowiskowego i złożone przez nią - pod rygorem odpowiedzialności karnej – oświadczeń zbieżnych z ustaleniami wywiadu, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie było konieczne przeprowadzanie kolejnych czynności dowodowych na ustalenie de facto tych samych czynności, tj. stanu zdrowia ojca oraz zakresu sprawowanej nad nim opieki. Jeżeli jednak Kolegium powzięło wątpliwości co do spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek zawartych w art. 17 u.ś.r., to miało możliwość dokonania dodatkowych ustaleń samodzielnie lub skorzystania z trybu z art. 136 k.p.a. i zlecenia uzupełniających czynności dowodowych organowi I instancji. Szczególnie, że – wbrew stwierdzeniom Kolegium, organ I instancji dokonał już oceny, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy.

Trzeba w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że zastosowanie regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się wyłącznie do kontrolowanych decyzji organów I instancji, przy wydawaniu których stwierdzono naruszenie przepisów postępowania. Konsekwencją zaś skorzystania przez organ odwoławczy z wyżej wymienionej regulacji powinno być wskazanie naruszonych przepisów procesowych z jednoczesnym wyjaśnieniem, na czym polegało ich naruszenie oraz jakich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wyjaśniono. Takich naruszeń Kolegium w ogóle nie wykazało, wskazując wyłącznie na konieczność dokonania przez organ I instancji oceny istnienia związku przyczynowo - skutkowego, z zastrzeżeniem, że brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności u ojca wnioskodawczyni nie stanowi podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia.

W kontekście art. 138 § 2 k.p.a. brak wykazania przez Kolegium takich naruszeń jawi się jako istotny, tym bardziej, że organ odwoławczy w żaden sposób nie zakwestionował ustaleń faktycznych organu I instancji, w tym nie wskazał na ich wadliwość czy niezupełność, dyskredytując przy tym jedyną przeszkodę do przyznania świadczenia wskazaną przez organ I instancji (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Ponadto wnioski Kolegium wskazują na pobieżność analizy decyzji Prezydenta, gdyż w rzeczywistości wynika z jej uzasadnienia wprost, że organ I instancji stwierdził, iż bezpośrednią przyczyną rezygnacji przez stronę z pracy była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co Prezydent uznał na podstawie zebranego materiału dowodowego, którego ustaleń Kolegium nie podważyło.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego zebrany został materiał dowodowy umożliwiający jego ocenę przez Kolegium, które posiada przy tym uprawnienie do skorzystania, w przypadku wątpliwości - z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że w aktach postępowania znajduje się dokumentacja dotycząca aktywności zawodowej sprzeciwiającej się, w postaci kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych, oraz zaświadczenia od pracodawcy, wskazującego datę zakończenia pracy w Niemczech. Stan zdrowia ojca wynika z posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz dokumentacji medycznej, a zakres opieki świadczonej mu przez córkę wynika z wywiadu środowiskowego i oświadczeń wnioskodawczyni. Zebrane w aktach dowody (dokumentacja medyczna i opis schorzeń ojca) pozwalają też na ustalenie, w jakim zakresie ojciec skarżącej jest samodzielny i jaką opiekę świadczy mu córka. Natomiast treść wniosku oraz złożonych oświadczeń skarżącej pozwala przy tym na ocenę, czy powodem rezygnacji z zatrudnienia był stan zdrowia ojca.

Zatem, wbrew twierdzeniom Kolegium, ocena związku przyczynowo - skutkowego została już w niniejszej sprawie przeprowadzona przez organ I instancji, a po usunięciu przesłanki wieku powstania niepełnosprawności ojca wynikającej

z art. 17 ust. 1b u.ś.r., mógł dokonać tego także organ odwoławczy, na podstawie już zebranych dowodów. Jeżeli zaś uznał, że postępowanie wyjaśniające było niepełne i wymagało przeprowadzenia w znacznym zakresie, winien był nie tylko wskazać, jakie okoliczności są konieczne do ustalenia, ale też, jakie mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (temu obowiązkowi organ odwoławczy nie sprostał).

Wydając decyzję kasatoryjną Kolegium stwierdziło też, że przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia może być okoliczności pobierania przez nią emerytury. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ I instancji nie zauważył natomiast, że wnioskodawczyni ma 65 lat, a więc osiągnęła już wiek emerytalny, a poza tym Polska podpisała z Niemcami w dniu 9 października 1975 r. porozumienie w sprawie zabezpieczenia społecznego, z godnie z którym, emerytura jest przyznawana na podstawie wszystkich składek płaconych i w Niemczech, i w Polsce. Strona nie złożyła zaś oświadczenia co do swojej emerytury, gdyż organ I instancji nie poinformował wnioskodawcy o możliwości zawieszenia tego świadczenia i możliwości uzyskania w ten sposób świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że istotnie, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jednocześnie jednak w orzecznictwie wskazuje się, że osiągnięcie wieku emerytalnego i przyznanie opiekunowi prawa do emerytury lub renty nie wyklucza a priori możliwości przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 903/22, dostępny w CBOSA). W sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że wnioskodawczyni ma prawie 65 lat, a więc nabyła uprawnienie do emerytury w Polsce. Z kolei na gruncie uregulowań prawa niemieckiego, prawo do emerytury za pracę w tym kraju nabędzie w wieku 65 lat i 11 miesięcy. Skarżąca nie złożyła natomiast oświadczenia o tym, czy pobiera emeryturę i kwestia ta powinna zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. Z twierdzeniem tym Sąd się nie zgadza, ponieważ kwestia tego, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i czy pobiera to świadczenie oraz ewentualnego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do emerytury, nie wymaga przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Oświadczenie takie strona może złożyć bowiem na etapie postępowania odwoławczego, jak również organ ten może sam – lub zlecić to organowi I instancji – ustalić w odpowiednich bazach, czy wnioskodawca ma przyznane uprawnienie emerytalne i czy jest ono wypłacane. W szczególności, że w sprzeciwie strona wyjaśniła, iż świadczenia emerytalnego w Polsce nie pobiera, natomiast odnośnie świadczenia emerytalnego w Niemczech, jak stwierdził sam organ, strona nie nabyła jeszcze do niego prawa w tym kraju, a więc oczywistym jest, że jeszcze go nie pobierała i fakt ten nie stał na przeszkodzie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że wskazywane przez SKO okoliczności uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji, nie mogły być podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego - na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję kasacyjną uchylił.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie zastosować się do oceny i wskazań prawnych wynikających z powyższych rozważań. W szczególności Kolegium dokona ponownej oceny zebranego materiału dowodowego (uzupełnionego przez organ I instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej o dodatkowe dowody) z perspektywy jego zupełności i kompletności i ewentualnie przeprowadzi samodzielnie dowody na okoliczności wymagające w jego ocenie dodatkowego wyjaśnienia i wykazania wobec treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. a następnie na tej podstawie rozstrzygnie sprawę wniosku o przyznanie sprzeciwiającej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.