Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1219/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1053/21 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 11 października 2021 r. znak SKO.ZR.4111.697.2177.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1053/21 oddalił skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 11 października 2021 r. znak SKO.ZR.4111.697.2177.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że W. R. nie musi sprawować stałej opieki nad niepełnosprawną matką i że ta opieka nie jest niezbędna w wymiarze zmuszającym go do rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pomiędzy tymi okolicznościami nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan zdrowia D. R. nie pozwala jej na samodzielną egzystencję, w tym samoobsługę, a fakt, że sporadycznie potrafi się ubrać i umyć, nie świadczy o jej samodzielności;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że D. R. nie jest osobą obłożnie chorą i nie wymaga opieki stałej lub długotrwałej, a jedynie okresowej, podczas gdy jest ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji ze względu na postępującą chorobę [...], co wynika ze stanu faktycznego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że W. R. może wykonywać czynności związane z opieką, będąc w zatrudnieniu, a jego matka jest osobą częściowo samodzielną w stopniu niewymagającym rezygnacji z zatrudnienia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Ponadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - zaświadczenia o stanie zdrowia z 4 maja 2022 r., celem wykazania stanu zdrowia D. R., w tym choroby [...] z zespołem [...] i faktu nasilenia objawów zespołu [...], i jej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że stan zdrowia D. R. nie pozwala jej na samodzielną egzystencję, w tym samoobsługę. Fakt, że sporadycznie potrafi się ubrać i umyć nie świadczy o jej samodzielności. W dacie wniesienia skargi kasacyjnej, stan zdrowia D. R. uległ znacznemu pogorszeniu. Matka wnoszącego skargę kasacyjną jest osobą starszą, o ogólnie złym stanie zdrowia, a dodatkowo cierpi na chorobę [...], która jest chorobą postępującą. Dodatkowo, D. R. cierpi na towarzyszący chorobie [...] zespół [...]. W dalszej części scharakteryzowano objawy choroby oraz przedstawiono inne dolegliwości, na które cierpi matka wnoszącego skargę kasacyjną.

Wskazano dalej, że wnoszący skargę kasacyjną nie może podjąć zatrudnienia, gdyż uniemożliwiłoby to opiekę nad matką. Zgromadzona na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej dokumentacja medyczna potwierdza opisywany przez W. R. stan zdrowia jego matki. Tymczasem Sąd I instancji błędnie skupił się jedynie na stwierdzeniu, że D. R. potrafi się samodzielnie ubrać i umyć, uznając, że to świadczy o jej samodzielności i o tym, że W. R. może wykonywać czynności związane z jej opieką, pozostając zatrudniony. Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, "elementarna wiedza dotycząca chorób neurologicznych w szczególności choroby [...] wystarczyłaby do wyciągnięcia przez Sąd wniosku, że jest to choroba neurodegeneracyjna i jako taka postępuje przez co stan zdrowia chorego z dnia na dzień ulega pogorszeniu a tym samym wymaga on stałej opieki". Przedstawiona dokumentacja medyczna wykazuje stan zdrowia D. R. i jej niezdolność do samodzielnej egzystencji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wójt Gminy X. decyzją z 23 sierpnia 2021 r. znak GOPS.5211.20.2021.JS odmówił W. R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką D. R., która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Radomiu z 30 kwietnia 2021 r. ustalającym niezdolność do samodzielnej egzystencji do 30 kwietnia 2022 r. Jak ustalił organ I instancji, D. R. jest osobą chodzącą, samodzielnie spożywającą posiłki, w miarę możliwości sama się ubiera i samodzielnie wykonuje poranną toaletę. Z kolei wnioskodawca, mieszkający wraz z matką, świadczy pomoc matce, która to pomoc polega głównie na wykonywaniu obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z 11 października 2021 r. znak: SKO.ZR.4111.697.2177.2021 utrzymało w mocy zaskarżoną przez W. R. decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. W ocenie organu odwoławczego, zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Jak zauważyło Kolegium, matka skarżącego, pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności, jest w częściowo samodzielna w codziennym funkcjonowaniu. Jest osobą chodzącą, w miarę możliwości sama się ubiera i samodzielnie wykonuje też codzienną toaletę. Zdaniem Kolegium, z pewnością jest ona również w stanie przygotować posiłki i spożywać je samodzielnie. Kolegium nie dało wiary, że skarżący przygotowuje posiłki, ponieważ sam oświadczył, że pomoc w tym zakresie (raz w tygodniu) zapewnia rodzeństwo. Kolegium uznało zatem, że niewątpliwie D. R. potrzebuje wsparcia drugiej osoby w zabezpieczeniu produktów żywnościowych, czy też lekarstw, ale czynności te należą do zwykłych czynności w prowadzonych gospodarstwach domowych, których członkowie rodzin pozostają w zatrudnieniu, a zatem nie jest to przeszkodą w wykonywaniu pracy zarobkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia, a ściślej mówiąc niepodejmowaniem obecnie przez skarżącego zatrudnienia, nie istnieje bezpośredni i ścisły związek.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Co do zasady więc w pierwszej kolejności powinny podlegać rozważeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w kontekście zarzucanej Sądowi I instancji błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie tej normy prawnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że ocena organów administracyjnych jest prawidłowa co do braku konieczności sprawowania przez wnioskodawcę stałej opieki nad niepełnosprawną matką i że ta opieka nie jest niezbędna w wymiarze zmuszającym go do rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pomiędzy tymi okolicznościami nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że stan zdrowia D. R. nie pozwala jej na samodzielną egzystencję, w tym samoobsługę, a fakt, że sporadycznie potrafi się ubrać i umyć, nie świadczy o jej samodzielności. Ponadto błędnej wykładni, skarżący upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że D. R. nie jest osobą obłożnie chorą i nie wymaga opieki stałej lub długotrwałej, a jedynie okresowej, podczas gdy jest ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji ze względu na postępującą chorobę [...], co wynika ze stanu faktycznego.

Przede wszystkim odnosząc się do sposobu sformułowania powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego, konieczne jest zwrócenie uwagi, że analiza argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu tych zarzutów wskazuje, że zarzutem tym autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym o ocenie stanu zdrowia matki w kontekście jej samodzielności w czynnościach dnia codziennego. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują bowiem, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, tj. sposobu rozumienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów.

W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Argumentacja skarżącego kasacyjnie wprost odnosi się do oceny okoliczności sprawy i elementów stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

Nie została więc podważona, dokonana przez Sąd I instancji, wykładnia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. Niezależnie od trafności powyższych zarzutów, należy wskazać jednak, że przyjęty w zaskarżonym wyroku sposób rozumienia ww. norm prawnych jest zbieżny z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Mając zatem na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej kwestie, warto wskazać, że w orzecznictwie wskazuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.

Przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione zatem wtedy, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wynika to z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W praktyce więc organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych powinien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. (który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie) ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych: "Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.".

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał wykładni przesłanki legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wbrew ww. przepisom. Na s. 7 uzasadnienia, nawiązując do brzmienia przepisów art. 4. ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r., Sąd Wojewódzki wskazał, że: "Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych)". Natomiast kolejne stwierdzenia Sądu I instancji, znajdujące się na s. 8 uzasadnienia, należy odnieść wyłącznie do oceny jednego z dowodów zgromadzonych w sprawie - orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Radomiu z 30 kwietnia 2021 r. nr akt [...] ustalającego niezdolność do samodzielnej egzystencji do 30 kwietnia 2022 r. W tej kwestii należy zauważyć, że skoro w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Radomiu z 30 kwietnia 2021 r. nr akt [...] znalazło się wskazanie o wymogu świadczenia okresowej opieki przez osobę drugą, to nie jest rzeczą Sądu kwestionować takiego orzeczenia niezależnie od treści przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. i w związku z art. 4 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przy czym zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że skoro osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełniona jest przesłanka konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Oczywiste jest bowiem, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. W toku postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wyłącznie rozstrzygnięcie, czy ustalone okoliczności pozwalają na uznanie, że skarżący spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. O ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie zatrudnienia. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Takie stanowisko prezentuje też organ w zaskarżonej decyzji wskazując wprost, że zarówno organy, jak i sądy nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego w stosunku do matki skarżącego. Takie stanowisko też aprobuje Sąd I instancji, o czym świadczy ta część uzasadnienia (s. 7), w której Sąd podkreślił, że nie kwestionuje stanu zdrowia D. R. i konieczności jej wsparcia przez skarżącego (do czego jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy), tym niemniej sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność okresowej opieki nad niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd Wojewódzki dalej podkreślił, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

Można zgodzić się w tym zakresie ze skarżącym, że opis niektórych przyjętych ustaleń w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych dotyczący sytuacji życiowej matki skarżącego został tak sporządzony, że sugeruje dokonywanie oceny w zakresie wskazań konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, które wynikają już z orzeczenia o niepełnosprawności. Jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie jasno wskazuje, że organy dokonywały tej oceny jedynie w odniesieniu do faktycznie sprawowanej opieki nad matką pod kątem zbadania, czy wykonywane czynności opiekuńcze uniemożliwiają aktywność zawodową skarżącemu. Tym samym należałoby uznać, że uzasadnienie decyzji co najwyżej zostało częściowo nieprecyzyjnie sformułowane, a Sąd I instancji nie wyeksponował tego braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zasadnie natomiast Sąd I instancji uznał, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Reasumując, należy podkreślić, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą.

Mając na uwadze powyższe rozważania, wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że pomoc świadczona przez skarżącego polega na codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem wspólnego z matką gospodarstwa domowego, w tym utrzymywaniu czystości w domu, zakupie leków, gotowaniu, a także utrzymywaniu higieny osobistej matki i pomocy w ubieraniu się. Z oświadczenia skarżącego z 10 sierpnia 2021 r. wynika, ze matka w miarę możliwości ubiera się sama i wykonuje codzienną toaletę. W opiece nad mamą (sprzątanie, gotowanie, higiena, zakupy) pomagają mu brat i siostra raz w tygodniu. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili orzekania, nie wyklucza podjęcia przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia, czy to w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło.

Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko organów i Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 K.p.a., nie podniósł jednak żadnych nowych okoliczności ani nie przedstawił innych dowodów niż zebrane w sprawie. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17). Okoliczności podane w skardze kasacyjnej wskazujące na pogarszający się stan zdrowia matki skarżącego i charakter jej schorzenia przede wszystkim odnoszą się do stanu z dnia wniesienia skargi kasacyjnej. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował sprawę w zakresie zarzutów kasacji, mając na uwadze to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stan ten podlega więc ustaleniu tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., z uwzględnieniem treści art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy czym dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2100/16).

Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - zaświadczenia o stanie zdrowia z 4 maja 2022 r., celem wykazania stanu zdrowia D. R., w tym choroby [...] z zespołem [...] i faktu nasilenia objawów zespołu [...], i jej niezdolności do samodzielnej egzystencji, należało oddalić jako nieprzydatny. Tym niemniej należy wskazać, że okoliczności w ten sposób wykazywane, mogą stanowić podstawę do wystąpienia z nowym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Skuteczne zarzucenie zaś błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera.

W świetle powyższego, nie można było uznać, że podważona została ocena Sądu I instancji o tym, że skarżący nie przedstawił argumentacji, która by jednoznacznie wskazywała, że sytuacja jego matki na tyle uległa pogorszeniu od stycznia 2021 r., że wyklucza to możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej, celem zajęcia się stałą opieką nad matką, a świadczenie pielęgnacyjne będzie rekompensatą za utracony zarobek. Niepodważone też zostało stanowisko Sądu I instancji, że istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że D. R. posiada oprócz skarżącego, jeszcze dwoje zdrowych dzieci, a zatem, występują inne osoby (rodzeństwo skarżącego), które mogą i powinny włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką.

Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 K.p.a. nie był zasadny. Przy czym z punktu widzenia formalnego w odniesieniu do tego zarzutu, należy jeszcze podnieść, że podnosząc je autorka skargi kasacyjnej ani nie wykazała, aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ani też nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

Ponadto zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. został sformułowany w sposób niedokładny. Przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do wydania decyzji. Ustalony stan faktyczny został przyjęty w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego i oświadczenia strony. Nie ma zatem podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Zgodzić się też trzeba z oceną, że ustalony zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad matką, nie stanowi czynności, które powodują konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem w zasadzie poza standardowe obowiązki domowe, nie uniemożliwia więc pracy w gospodarstwie rolnym, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tym samym należy przyjąć, skarżący w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Ocena ta zaś przekłada się w sposób oczywisty na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego przez właściwe zastosowanie przepisów art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.