Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1567/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji I Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1985 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1985 r., nr [...], orzekającej o przekazaniu w bezpłatny zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców terenu niezabudowanego położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wojewódzki stwierdził, iż przedmiotowa decyzja z [...] września 1985 r., nr [...] nie jest obarczona którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. S. w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] podnosząc, iż decyzja z [...] września 1985 r. obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Inwestycji I Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. i stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1985 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjne, zaś rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Podniósł, że oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.

Na podstawie tej decyzji doszło do przekazania w bezpłatny zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców terenu niezabudowanego, położonego w W. przy ul. [...]. Przy czym z uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika, iż ww. grunt został przeznaczony pod pracownicze ogrody działkowe.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W dziale drugim ww. księgi wieczystej prawo własności ujawnione jest na rzecz S. w W., na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez S. w W. prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym Uczelni o pow. [...] ha położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...].

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji, grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa.

Natomiast z sentencji decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] wynika, iż przedmiotowy grunt został oddany nieodpłatnie w zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców podczas, gdy stan prawny obowiązujący w dacie wydania ocenianej decyzji nie przewidywał oddania nieruchomości przeznaczonych pod ogrody działkowe w zarząd, lecz w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców, ustanawiane nie w formie decyzji administracyjnej, lecz aktu notarialnego na podstawie art. 245 kc.

Organ stwierdził, iż stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] września 1985 r. nie stwarzał podstawy do orzekania w drodze decyzji o nieodpłatnym przekazaniu w zarząd nieruchomości z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała w art. 4 ust. 1, że grunty państwowe, niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, są oddawane odpłatnie państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd bądź organizacjom społecznym w użytkowanie. Przy czym organizacjami społecznymi, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy były, organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych.

Obowiązująca w dniu wydania weryfikowanej decyzji ustawa z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednoznacznie przewidywała, że oddanie gruntu państwowego w zarząd na mocy decyzji administracyjnej dotyczyło jedynie państwowej jednostki organizacyjnej i co do zasady ustanowienie prawne miało charakter odpłatny, podobnie jak prawo użytkowania na rzecz organizacji społecznej. Nie było zatem dopuszczalne oddanie gruntu w zarząd na rzecz innego podmiotu i to nieodpłatnie, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że Polski Związek Działkowców nie posiadał statusu państwowej jednostki organizacyjnej. Ponadto zgodnie z art. 24 obowiązującej wówczas ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), związek ten był bowiem organizacją społeczną, lecz nie był wymieniony w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istotne jest zaś, że grunty stanowiące własność Państwa przekazywane były w nieodpłatne użytkowanie temu Związkowi przez terenowe organy administracji państwowej z mocy art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawa ta stanowiła zatem lex specialis wobec regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Użytkowanie na rzecz organizacji społecznej w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustanowione było z mocy decyzji administracyjnej i ustawa ta zawierała pewną regulację, odrębną od postanowień kodeksu cywilnego, odsyłając do tego kodeksu jedynie w sprawach nieuregulowanych.

Gdy zaś idzie o prawo użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców, ustawodawca nie przewidział działania organu administracji w formie decyzji administracyjnej. Użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe z art. 244 § 1 kc, ustanowione było w formie czynności cywilnoprawnej, z tym że ustawodawca przewidział pod rygorem nieważności formę aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela, który to prawo ustanawia ( art. 245 § 2 kc).

Przedstawiona powyżej argumentacja została w pełni podzielona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09, wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nieodpłatnego użytkowania gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe nie znajdowało oparcia w ówcześnie obowiązujących przepisach prawnych. Przepis art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) wskazuje, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe są przekazywane przez terenowe organy administracji państwowej w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Użytkowanie jest natomiast tytułem cywilnoprawnym do nieruchomości, zatem oddanie gruntu w użytkowanie winno nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej - aktu notarialnego (art. 245 § 2 kc).

Oceniana decyzja z [...] września 1985 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego.

Z odpisu księgi wieczystej, prowadzonej m. in. dla działki nr [...] wynika, iż na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. S. w W. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa z 1 września 2005 r. prawo własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, o pow. [...] ha, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego m. in. działkę nr [...], z obrębu [...].

W świetle powyższego nie można uznać, aby w stosunku do działki nr [...] nastąpił obrót cywilnoprawny lub inne zdarzenie prawne, których odwrócenie byłoby niemożliwe na gruncie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1985 r. Wojewoda [...] błędnie ocenił, iż decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie Ogrodowe "[...]", zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58 ze zm. w zw. z art 16 § 1 kpa., poprzez uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody oraz stwierdzenie nieważności nadzorowanej decyzji, z uwagi na przyjęcie, że dana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ obowiązujące w dacie jej wydania przepisy nie upoważniały do oddania nieruchomości przeznaczonych pod pracownicze ogródki działkowe nieodpłatnie w zarząd Polskiego Związku Działkowców, podczas gdy nadzorowana decyzja została wydana w oparciu o normę obowiązującego wówczas prawa, tj. art. 8 uPOD, zaś samo nieadekwatne sformułowanie odnośnie przyznanego prawa zamieszczone w sentencji decyzji - która to praktyka stanowiła wówczas powszechne zjawisko w orzeczeniach organów administracji (w tym również wydawanych w ramach art 8 uPOD) - wobec powołania prawidłowej podstawy prawnej oraz merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej nieodpłatnego przekazania w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod powstanie ogrodu działkowego, nie może przesądzać o nieważności konkretnej decyzji administracyjnej;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. w zw. z art. 8 uPOD w zw. z art. 104 § 1 kpa. i w zw. z art 16 § 1 kpa., poprzez uchylenie decyzji Wojewody oraz stwierdzenie nieważności nadzorowanej decyzji, z uwagi na przyjęcie, że dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania nie stwarzał podstawy do orzekania przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej o nieodpłatnym przekazaniu w zarząd (użytkowanie) nieruchomości z przeznaczeniem pod ogrody działkowe, gdyż oddanie gruntu w użytkowanie mogło nastąpić jedynie w ramach czynności cywilnoprawnej - w formie aktu notarialnego na podstawie art. 245 kc., podczas gdy zgodnie z treścią art 104 § 1 kpa. (w brzmieniu tożsamym z obecnym), terenowe organy administracji państwowej załatwiały sprawę poprzez wydanie decyzji, do czego uprawniała norma art. 8 uPOD;

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art 8 § 1 i 2, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art 77 § 1 i art. 80 kpa., poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy, jedynie w oparciu o wybrany fragment materiału dowodowego - w szczególności w oderwaniu od zasad prawdy obiektywnej oraz bezstronności organów publicznych - co w dalszej konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność nadzorowanej decyzji mimo, że wskazany akt został wydany zgodnie z przepisami prawa, przez co na organie II instancji ciążył ustawowy obowiązek utrzymania w mocy kontrolowanej decyzji Wojewody, która odmawiała stwierdzenia nieważności nadzorowanej decyzji;

4. art 107 § 1 pkt 4 - 6 w zw. z art. 6, art 7, art 8 § 1 i art. 11 kpa., poprzez odstąpienie od wymienienia podstawy prawnej wydanej decyzji, na mocy której doszło do uchylenia decyzji Wojewody [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności nadzorowanej decyzji, co uniemożliwia stronom poznanie pełni przesłanek, jakimi kierował się Minister Inwestycji i Rozwoju, wydając skarżoną decyzję, albowiem przepis art 107 § 1 pkt 4, 5 i 6 w sposób klarowny odróżnia instytucję rozstrzygnięcia decyzji, podania podstawy prawnej od jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, co przesądza o uchybieniu organu;

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonej decyzji w całości, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania w stosownym terminie decyzji, wraz ze wskazaniem, że Minister Inwestycji i Rozwoju, winien wydać orzeczenie w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...]czerwca 2018 r., na podstawie art 145a § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji I Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. kpa, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1985 r. o przekazaniu w bezpłatny zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Związku Działkowców terenu w położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha. jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 kpa i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. kpa musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 kpa. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Podkreślenia wymaga też, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 kpa. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, orzekając reformatoryjnie, że kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 § 1 pkt. 2 kpa).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Natomiast pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, ponieważ albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16 publik. CBOSA). Przy czym podkreśla się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Przechodząc z tych ogólnych uwag na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jako podstawę wydania kwestionowanej decyzji z 1985 r. wskazano art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 12, poz. 58). Przepis ten w dacie wydawania kwestionowanej decyzji brzmiał następująco: "Grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa". W doktrynie przyjęto, że decyzja administracyjna to "oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji)" – por. B. Adamiak: Wadliwości decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Aktualnie wypracowano w orzecznictwo, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma miejsce wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2015; J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, s. 418-419). Takie stanowisko wynika także z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w składach powiększonych (uzasadnienie uchwały: 7 Sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; 5 Sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 ONSA 2000/2/54. Tym samym nie można uznać za prawidłowe stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju zawarte w zaskarżonej decyzji o wyłączeniu trybu decyzyjnego przy przekazywaniu w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod ogródki działkowe w trybie art. 8 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Artykuł ten wskazywał organ administracji, który w sposób władczy miał orzec o prawach innego podmiotu. Zatem ustanowienie użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców w 1985 r. w formie decyzji administracyjnej była w świetle cytowanego art. 8 zasadne. Stanowisko takie wyrażane jest również w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. I OSK 312/05 publik. CBOSA, wyrok NSA z 3 marca 1996 r. I SA 2526/93 niepublik.).

Następną przesłanką, z powodu której organ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, było wydanie ocenianej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra stan prawny obowiązujący w dacie wydania ocenianej decyzji nie przewidywał oddania nieruchomości przeznaczonych pod ogrody działkowe w zarząd, lecz w nieodpłatne użytkowanie Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała w art. 4 ust. 1, że grunty państwowe, niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, są oddawane odpłatnie państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd bądź organizacjom społecznym w użytkowanie. Przy czym organizacjami społecznymi, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy były, organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych. Takie stanowisko co do zasady jest prawidłowe, bowiem istotnie oddanie w zarząd na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mogło nastąpić na rzecz określonych podmiotów w niej wymienionych, do których to podmiotów nie zaliczał się Polski Związek Działkowców. W przedmiotowej sprawie, decyzja z 1985 r. nie dotyczyła jednak "oddania terenu w zarząd" w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., bowiem z jej treści wynika, że podstawą jej wydania był art. 8 ww. ustawy z 6 maja 1981 r. Zawierała wprawdzie sformułowanie "przekazać bezpłatnie w zarząd", ale to sformułowanie w powiązaniu z dalszą jej treścią wyraźnie odnosi się do stanu faktycznego uregulowanego w art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zauważyć należy, że sentencja i merytoryczne uzasadnienie decyzji stanowią jedność. Z całej treści decyzji wynika ocena faktów, celów i skutków rozstrzygnięcia oraz wskazanie prawidłowej podstawy prawnej, a w ocenie sądu oznacza to, że osnowa decyzji nie może ona podlegać ocenie sama, ale łącznie z uzasadnieniem jako całość. Skoro zatem w decyzji z [...] września 1985 r. wskazano prawidłową podstawę prawną do przekazania nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców przedmiotowego gruntu przeznaczonego pod ogrody działkowe, to samo zawarcie w treści decyzji sformułowania "zarząd" zamiast prawidłowego "użytkowanie", w realiach niniejszej sprawy nie może być rozumiane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, ale należy je zakwalifikować jako "zwykłe" naruszenie prawa. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Końcowo należy także wskazać, że wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1052/09, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zapadł w innej indywidualnej sprawie, a ponadto wskazany w nim stan faktyczny nie jest adekwatny do będącego przedmiotem rozpoznania.

To prowadzi zaś do wniosku, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organ nadzoru naruszył zarówno przepisy prawa materialnego -art. 156 § 1 kpa jak i przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzono uchybienia tak prawa materialnego jak i procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a podejmując rozstrzygnięcie uzasadni je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.