Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 858/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie statutu Sołectwa W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) wyraz "Wiejskie" w § 5 ust. 3, w § 11 ust. 2, w § 14 ust. 4, w § 22 ust. 1 i 2 oraz w § 27 ust. 1 i 2 uchwały; b) § 8 pkt 1 uchwały; c) wyraz "Wiejskim" w § 11 ust. 1 oraz w § 22 ust. 4 uchwały; d) wyrażenie "z wyłączeniem § 22 ust. 1 statutu" w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały; e) wyrażenie "z wyłączeniem spraw, o których mowa w § 24 ust. 1 statutu" w § 21 ust. 2 uchwały; f) wyraz "Wiejskiego" w § 22 ust. 3 uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] maja 2008 r. Rada Miasta i Gminy W. (dalej jako "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie statutu

Sołectwa W. (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Statutem").

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Rejonowy w S. (dalej jako "Prokurator" lub

"Skarżący"), który – zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (Dz. U. tj. z 2019 r. poz. 506, z późń. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), przez :

nadanie w § 8 oraz § 26 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady

Sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że postanowienia § 8 pkt 1 i § 26 Uchwały, którymi przyznano Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do wyboru i

odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, naruszają art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania

sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, nie

przysługuje tym samym zebraniu wiejskiemu.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. – Rada Miasta i Gminy W. wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy W. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w S. , na podstawie art. 50

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie

"p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.)

sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest

pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności,

dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i

materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania

zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej

Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji

publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu

terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie

zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej

podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w

rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w

skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK

[...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub

aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności

(art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny

obowiązujący w dacie jej podjęcia.

3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] maja 2008 r. w

sprawie statutu Sołectwa W.. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu [...] sierpnia 2008 r. (Nr [...],

poz. 2325), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (§ 42 Uchwały).

4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i

art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r.

poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii

mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa

miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy

do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

5. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach

zaskarżenia oraz własnej kognicji.

6. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie

do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art.

35 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego

jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94

Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art.

35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być

również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i

zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

7. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4

Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach

ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą

zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z [...].01.1995 r., II SA

[...], ONSA 1995, nr [...], poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz,

W. 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko

nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9; wyrok WSA z [...].10.2007

r., III SA/Kr [...], CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013 uw. 5 do art. 3;

A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, W. 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści

statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w

doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do

swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych

z ustawą. Innym słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest

to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z

ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 144). Tylko takie

rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej

samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz

art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9). Powyższe nie stanowi

odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane,

jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy

Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w

statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie

gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności"

w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego

niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy

obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie

gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z [...].02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

8. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju

aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające

zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie

obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4)

stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust.

1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na

gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek

aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej",

które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP").

Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter

nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie

zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK")

mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z

[...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K

[...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej

legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko

zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne

naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa

skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz,

W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143

ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym

(upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być

ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to

już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w

przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle

której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński,

Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym,

traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z

[...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie

tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego

upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński,

Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami

zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak

statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi,

aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą

odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s.

35 i 241).

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów

aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy

przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S.

Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie

swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej

legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z

ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w

świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z

klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

9. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, co następuje:

Odnośnie do postanowień Statutu dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie.

W świetle zarzutów i argumentacji skargi, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do

głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w

myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako

organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji

elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia Statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje,

pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – postanowienia § 8 pkt 1 oraz §

26 ust. 1 Statutu [analizie tego ostatniego przepisu poświęcony zostanie następny punkt (5.2.) nin. uzasadnienia].

Od razu należy zaznaczyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę) Zebraniu Wiejskiemu elekcyjnego charakteru wynika także z

dalszych jeszcze postanowień Statutu, a mianowicie z: § 5 ust. 3, § 11 ust. 1 zd. drugie i ust. 2, § 12 ust. 1 pkt 1 in fine, § 14 ust. 4, § 21

ust. 2 in fine, § 22 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 27 ust. 1 i 2 Statutu. W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutu z

zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami § 8 pkt 1 i § 26 ust. 1 Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w

materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przez Zgromadzenie Wiejskie) – Sąd również te

postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora, dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych

jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z

mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. A., Jednostki pomocnicze gminy, W. 2010, s. 137 i 142; B.

Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym

zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o

gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób

glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym.

Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonym Statucie gremium dokonujące wyboru Sołtysa i członków Rady

Sołeckiej określono mianem "Zebrania Wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 19 ust. 1

zd. pierwsze Statutu dla ważności Zebrania Wiejskiego (co najmniej 1/10 mieszkańców Sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do

Rady).

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór

art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród

nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z

dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.) zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy

(obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet, jak wskazuje się w doktrynie,

powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z.

Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie

wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2019 r.,

II SA/Go [...]; por. też wyrok NSA z [...].06.2020 r., II OSK [...] – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 19 ust. 1 Statutu w odniesieniu do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej,

to w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej mowa jest o "Zebraniu Wiejskim" należało

wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – w zależności od kontekstu: samo określenie "Wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie

większy fragment albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej: (a) wyraz "Wiejskie" w § 5 ust. 3, w § 11 ust. 2, w § 14 ust. 4, w §

22 ust. 1 i 2 oraz w § 27 ust. 1 i 2 Uchwały; (b) § 8 pkt 1 Uchwały; (c) wyraz "Wiejskim" w § 11 ust. 1 oraz w § 22 ust. 4 Uchwały; (d) wyrażenie

" , z wyłączeniem § 22 ust. 1 statutu" w § 12 ust. 1 pkt 1 Uchwały; (e) wyrażenie "z wyłączeniem spraw, o których mowa w § 24 ust. 1 statutu" w §

21 ust. 2 Uchwały; (f) wyraz "Wiejskiego" w § 22 ust. 3 Uchwały (zob. pkt 1 sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości.

Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze wyraźnie zakwestionowane, to jednak

nadal mieści się ono w ramach żądania skargi – które wszak dotyczyło stwierdzenia nieważności Uchwały w całości – a przede wszystkim w materii

objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w

doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem

postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola

prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, W. 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z [...].05.1993 r., SA/Wr [...],

z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP [...]/52; por. też np. wyrok WSA z [...].12.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień

Statutu do – postulowanego niekiedy w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania"

stałych mieszkańców Sołectwa, służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa.

Odnośnie do postanowienia Statutu dotyczącego odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie.

Przepis § 26 ust. 1 Statutu stanowi, że: "Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być

przez zebranie odwołani przed upływem kadencji, jeśli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania

Wiejskiego lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska."

Zaskarżając ten przepis, Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwołalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, ani określonych w cytowanym

przepisie przesłanek odwołania, a jedynie przyznanie kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć Skarżący swego stanowiska szerzej nie

uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie

wiejskie nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania.

W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust.

2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot

jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej

zasadnie nie budzi wątpliwości, ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym

samorządzie terytorialnym. Komentarz, W. 1997, art. 36 Nb 2; P. C. [w:] K. Bandarzewski, P. C., P. Dobosz, W. Kisiel, P.

Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, W. 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. A., Jednostki

pomocnicze gminy, W. 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W.

2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, W. 2012, uw. 4 do art. 35 i

uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z [...].04.2019 r., II OSK [...]; z [...].07.2013 r., II OSK [...]; z [...].01.2007 r., II OSK [...] – CBOSA).

Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość

odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien

podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. A., Jednostki pomocnicze gminy, W. 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to

wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie

wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. A., Jednostki pomocnicze gminy, W. 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale

także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to

w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie

sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub

jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej

możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z [...].04.2019 r., II OSK

[...], CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków

– jak uczyniła to Rada w § 26 ust. 1 Statutu – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z [...].12.2019 r., II SA/Ke

[...], CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie

odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z

niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa

kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy

sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury"

(P. C. [w:] K. Bandarzewski, P. C., P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o

samorządzie gminnym, W. 2007, uw. 2 do art. 36-37).

Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 26 Uchwały, jako niezasadna, podlegała oddaleniu (zob. pkt 2 sentencji wyroku).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w punkcie pierwszym sentencji

wyroku.

W pozostałym zakresie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).