Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 315/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27, art. 4 pkt 34, art. 44b ust. 1, art. 52a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 783
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 2 pkt 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 358/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. nr DE HPN/00559/2018 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od P. P. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 358/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r., nr DE HPN/00559/2018 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., nr HPN.6230-84B/17/18, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomiu, działając na podstawie art. 12 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz.1261), art. 4 pkt 11a i pkt 27, art. 4 pkt 34, art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783) oraz art. 104 i art. 108 § 1, art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") wymierzył P. P. zamieszkałemu w C. przy ul. [...], karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych:

– "[...]" - substancji w postaci zielonego suszu zawierającej związek MDMB-CHMICA,

– "[...]" - substancji w postaci białego proszku i przezroczystych kryształków zawierających związek o nazwie 4-CEC (4- chloroetkatynoń),

– "[...]" - substancji w postaci białego proszku zawierającej związek o nazwie a-propylaminopentiofenon (NIPP),

– "[...]" - substancji w postaci białego proszkui przezroczystych kryształków zawierających związek o nazwie 3-CMC (3- chlorometkatynon).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniach: 14 lutego 2017 r., 16 lutego 2017 r. i 21 lutego 2017 r., pracownicy upoważnieni przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Radomiu (PSSE) przeprowadzili kontrolę sanitarną, w asyście funkcjonariuszy Policji, w pomieszczeniach sklepu "[...]", pobierając do badań próbki podejrzanych produktów (odpowiednio w poszczególnych dniach: 91 sztuk podejrzanych produktów, 56 sztuk, 48 sztuk).

Ze wszystkich kontroli wymienionych wyżej sporządzono protokoły pobrania próbek produktów do przeprowadzenia badań laboratoryjnych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomiu przekazał do Oddziału Laboratoryjnego, Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomiu, materiał dowodowy zabezpieczony podczas kontroli w sklepie "[...]" w R.

W otrzymanych sprawozdaniach środków odurzających, psychotropowych, prekursorów i środków zastępczych tzw. "dopalaczy" o numerach [...], [...], zawarto informacje, że w materiałach dowodowych przekazanych do laboratorium zidentyfikowano związki o nazwach: MDMB-CHMICA, 3-CMC (3-chIorometkatynon), 4-CEC (4-chIoroetkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP),

Jak podał organ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że produkty zabezpieczone podczas kontroli sanitarnych w obecności sprzedawcy P. P. w sklepie "[...]" przy ul. [...] w R. to związki o nazwach: MDMB- CHMICA, 4-CEC (4-chloroetkatynon), a-ropylaminopentiofenon (NIPP), 3-CMC (3- chlorometkatynon).

Związki o nazwach MDMB-CHMICA, 3-CMC (3-chlorometkatynon), 4-CEC (4- chloroetkatynon) znajdują się w załączniku do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1582). 3-CMC (3-chlorometkatynon), 4-CEC (4-chloroetkatynon), MDMB- CHMICA w myśl art. 4 ust. 27 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783) spełniają definicję "środków zastępczych". Natomiast związek o nazwie a-propylaminopentiofenon (NIPP) nie znajduje się w załączniku do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych (Dz. U. z 2017 roku., poz. 1582), a-propylaminopentiofenon (NIPP) w myśl art. 4 ust. 27 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783) spełnia definicję "środka zastępczego".

W dniu 9 sierpnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął z urzędu postępowanie administracyjne HPN.6230-84/17 w sprawie wydania decyzji wymierzającej P. P. karę pieniężną w związku z wprowadzaniem do obrotu w sklepie "[...]" produktów zawierających środki zastępcze.

Podsumowując swoje ustalenia, organ stwierdził, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że P. P. wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne jako sprzedawca w sklepie "[...]" od 14 lutego 2017 r. do 21 lutego 2017 r., zaś podczas kontroli sanitarnych stwierdził, że w lokalu jest sprzedawcą. W jego obecności pracownicy PSSE, funkcjonariusze KMP w Radomiu zabezpieczyli łącznie 195 szt. opakowań podejrzanych produktów.

W ocenie organu taka ilość zabezpieczonych opakowań produktów miała posłużyć do sprzedaży. P. P. został poinformowany o tym, że produkty zabezpieczone podczas wcześniejszych kontroli w sklepie "[...]" zawierały w składzie środki zastępcze, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż pomimo przeprowadzanych kontroli w obecności P. P. i informowania, go o fakcie wprowadzania przez niego do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, a tym samym sprowadzania na człowieka bezpośredniego niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, sprzedawca ten dalej wprowadzał do obrotu środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że substancje: MDMB-CHMICA, 3-CMC (3-chlorometkatynon), 4-CEC (4-chłorometkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP), spełniają kryteria ustalone w definicji środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt. 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Zawierają one analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, zaś z danych m.in. Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tej sytuacji za konieczne organ I instancji uznał wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art.52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Ustalając wysokość kary Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomiu wziął pod uwagę kryteria związane z ilością wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego: 4-CEC (4- chloroetkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP), 3-CMC (3-chlorometkatynon), MDMB-CHMICA - łącznie 195 szt. opakowań zabezpieczonych produktów jak również czas trwania naruszenia prawa - okres od 14 lutego 2017 r. do 21 lutego 2017 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 27c ustawy o inspekcji poprzez przyjęcie w związku z zabezpieczeniem towaru powzięto uzasadnione podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi a tym samym iż zostały naruszone wymagania zdrowotne;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane;

3. art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom;

4. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.;

5. art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie;

6. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z 6 marca 2018 r., nr DE HPN/00559/2018, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że podstawą prawną wydania przez organ I instancji przedmiotowej decyzji nie był art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a dokumentacja zgromadzona w sprawie jednoznacznie wskazuje, że P. P. wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej zauważył, że stroną postępowania nie jest spółka, a osoba fizyczna, która nie prowadzi działalności gospodarczej, a jest jedynie pracownikiem sklepu, w którym zabezpieczono środki zastępcze. Odwołujący zatem nie może skutecznie powoływać się na ww. przepisy, gdyż mają one zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców.

Organ odwoławczy odniósł się również do art. 4 pkt 27 zawierającego legalną definicję środka zastępczego i stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie był obowiązany do udowodnienia, iż substancje przebadane, zostały użyte zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Wyniki badań pobranych produktów w trakcie kontroli potwierdziły obecność w nich środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych tj.: MDMB-CHMICA, 3-CMC, NiPP oraz 4-CEC. Opinie toksykologiczne potwierdziły jednoznacznie negatywny wpływ tych substancji dla zdrowia i życia ludzi

Odnosząc się natomiast do zarzutu wprowadzania do obrotu, organ odwoławczy powołał się na treść art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wyjaśniając, iż "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Odnosi się to zarówno do osób niebędących ich konsumentami, jak i będących ich konsumentami tj. nabywających je w celu własnego spożycia. Podkreślił, iż strona postępowania miała świadomość swojego czynu, to jednak nie zaprzestała wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, co jasno potwierdzają protokoły z przeprowadzonych kontroli w okresie od 14 lutego 2017 r. – 21 lutego 2017 r.

Z kolei zarzut, że P. P. wykonywał jedynie polecenia służbowe pracodawcy jest chybiony, gdyż jak podał organ odwoławczy zobowiązany był on odmówić wykonania poleceń pracodawcy, które są sprzeczne z prawem, na podstawie art. 100 § 1 kodeksu pracy.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że odwołujący dopuszczał się wprowadzania do obrotu środków zastępczych, zaś transakcji dokonywał świadomie w sposób zamierzony.

Zaskarżając decyzję w całości, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie postanowienia oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszechstronnego rozważenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie wszystkich przepisów i okoliczności związanych z przedmiotową sprawą;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a także na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

4. naruszenie art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym uznanie, iż jego zastosowanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora w Radomiu polegające na niezawiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie stanowi naruszenia przepisów u.s.d.g, a także naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy całokształtu materiału dowodowego oraz uznanie go za wiarygodny, mimo iż pozyskano go w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy swobodzie działalności gospodarczej;

5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 77 § 4 K.p.a. w związku z art. 27 oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione powtórzenie stanowiska organu I instancji i niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz niewskazanie dowodów na których oparł się przy wydaniu rozstrzygnięcia;

6. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 52a w zw. z art. 4 pkt. 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędną wykładnię i wymierzenie kary pieniężnej, mimo braku przesłanek do jej wymierzenia oraz licznych naruszeń postepowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 358/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. W rozpoznawanym przypadku zostały ustalone w sposób właściwy istotne okoliczności stanu faktycznego, na których Sąd oparł ocenę prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne przepisów prawa.

Sąd podzielił przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację prawną i słuszność zajętego w sprawie stanowiska, zaś podniesione w skardze zarzuty uznał za całkowicie chybione.

Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowił art. 52a ust. 1 i 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 224 z późn. zm.), zgodnie z którym kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub nowej substancji psychoaktywnej. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z ustępem 3 wskazanego artykułu, ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej.

Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wprowadzaniem do obrotu jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Zwrócenia uwagi wymaga, że w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wyraźnie wskazano, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 77/14 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W perspektywie wskazanych norm prawnych, zdaniem Sądu, należało odnieść się do kwestii możliwości nałożenia powyższego obowiązku na skarżącego, a więc ustalenia, czy mógł on zostać uznany za stronę postępowania. Skarżący zarzuca organom zaniechania przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osób (osoby), które faktycznie miałyby nabywać od skarżącego środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne; podnosi, że kontrole były wszczynane z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej z uwagi na brak zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, zarzuca też brak uzasadnienia co do upoważnień i legitymacji służbowych osób przeprowadzających kontrole, podnosi także, że zatrzymanie produktów i pobranie próbek nastąpiło z naruszeniem art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej.

W konsekwencji zaskarżonej decyzji zarzuca wymierzenie kary pieniężnej w stosunku do osoby, która faktycznie nie udostępniała osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, nie była ich właścicielem, nie prowadziła w danym punkcie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, nie zostały spełnione przesłanki art. 52 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii – do wymierzenia kary.

Ustosunkowując się do tych twierdzeń Sąd podkreślił, że dla powstania odpowiedzialności administracyjnej za wprowadzenie do obrotu substancji zastępczych bez znaczenia jest rola i status tych osób trzecich w procesie dystrybucji owych środków. W rezultacie karze pieniężnej podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środki osobom trzecim. Z punktu widzenia ustawy obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ją stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Zaznaczył, że w niniejszym przypadku nie istnieją podstawy dla zastosowania zwężającej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawnych. Przeciwnie, wykładnię zwężającą wyklucza szczególna szkodliwość obrotu środkami zastępczymi, których używanie – przeważnie przez młodych ludzi – rujnuje ich zdrowie i funkcjonowanie w społeczeństwie, a nawet prowadzi do tragedii, o których często informują media.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, skarżący po pierwsze był obecny podczas kontroli, która była przeprowadzana w okresie od 14 lutego 2017 r. do 21 lutego 2017 r., ze wszystkich kontroli sporządzono protokoły pobrania próbek produktów do przeprowadzenia badań laboratoryjnych, przeprowadzone badania potwierdziły zidentyfikowanie związków o nazwach MDMB-CHMICA, 3-CMC (3-chIorometkatynon), 4-CEC (4-chIoroetkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP).

Po drugie podczas kontroli sanitarnych poza pracownikami PSSE, obecni byli również funkcjonariusze KMP w Radomiu, materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje i nie pozostawia wątpliwości co do ilości zabezpieczonych opakowań produktów oraz tego, że były one przeznaczone do sprzedaży.

Po wtóre, w trakcie przeprowadzanych kontroli skarżący był informowany o fakcie wprowadzania przez niego do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, a tym samym sprowadzania na człowieka bezpośredniego niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, przy czym skarżący jako sprzedawca wprowadzał dalej do obrotu środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne.

Za chybione uznał Sąd zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Sprawa została wyjaśniona dostatecznie, argumenty organów zostały udokumentowane w sposób przejrzysty i czytelny. Sąd nie zgodził się z argumentem naruszenia przez organ odwoławczy podniesionych w skardze przepisów postępowania. Organ odwoławczy w całości bowiem zaakceptował rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, odniósł się również szczegółowo do przeprowadzonych kontroli w sklepie, uznając, iż były podstawy do odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z prawidłowych ustaleń organów, niezakwestionowanych przez stronę, wynika, iż był on sprzedawcą w sklepie [...], nie zaś przedsiębiorcą czy osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że nawet gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą, co w niniejszej sprawie nie zaistniało i tak w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podniesionego w skardze.

Odnośnie do prawidłowości wykładni przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii Sąd wskazał, że oba te przepisy zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) jako reakcja na dynamicznie rozwijającą się sprzedaż nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Co równie znamienne ustawodawca nowelizując pod tym kątem ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii nie zdecydował się na penalizację różnorakich zachowań polegających na przekazywaniu innym osobom środków zastępczych (m.in. wprowadzania do obrotu, uczestniczenia w obrocie, czy udzielania innej osobie), pozostawiając zastosowanie sankcji karnych ogólnym przepisom prawa karnego, np. art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego.

W zamiarze ustawodawcy jedynym narzędziem realizacji, ustanowionego mocą art. 44b ustawy, całkowitego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych miało być zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej przewidzianej w art. 52a ww. ustawy. Taki zabieg legislatora miał niewątpliwie "ułatwić" szybszą i skuteczniejszą reakcję na pojawiające się na masową skalę przypadki zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego po użyciu tzw. "dopalaczy", zwłaszcza w obrębie młodszej generacji społeczeństwa, co było związane z istotą kary administracyjnej, która ma charakter obiektywny i prewencyjny, bez konieczności ustalania winy sprawcy. Konsekwencją wyboru jedynie sankcji administracyjnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych jest konkluzja, że w przypadku wymierzania kary pieniężnej, uregulowanej w rozdziale 6a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie ma podstaw do analogicznego stosowania wykładni, wypracowanej na gruncie orzeczeń sądów karnych i Sądu Najwyższego, która odnosi się do przestępstw i wykroczeń opisanych w kolejnym rozdziale ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Na tle badanej sprawy, Sąd w pełni podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2965/13, iż "wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) i części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych".

W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, gdyż warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że doszło do realizacji zdarzenia polegającego na "wprowadzaniu do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ww. ustawy jest udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, bez konieczności określenia roli i statusu tych osób w procesie dystrybucji tych środków. Tym samym zupełnie obojętnym dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest dowodzenie czy środki zastępcze udostępniono konsumentowi, tj. osobie nabywającej je w celu własnego spożycia, czy też odbiorcy, który przynajmniej w części nie zużyje ich na własne potrzeby, ale przekaże je dalej kolejnym odbiorcom. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy doszło do udostępnienia osobie trzeciej, w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 ustawy. Przedmiotową karę pieniężną wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzenia do obrotu".

Zatem za niezasadne Sąd uznał zarzuty niewłaściwego przeprowadzenia postępowania przez organy bowiem w ramach tego postępowania podstawowe znaczenie ma to, czy skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, co stanowi fakt niezaprzeczalny. W świetle art. 44b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej m.in. środków zastępczych. Zatem należy zauważyć, że cytowana już definicja legalna środka zastępczego, o którym mowa w art. 4 pkt 27 ww. ustawy nie uzależnia zakwalifikowania danego produktu do gamy środków zastępczych od wyraźnego określenia jego nazwy w treści rozporządzenia. O zaklasyfikowaniu tych produktów jako środków zastępczych decyduje wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa, mająca na celu ochronę najistotniejszych – z punktu widzenia ustawodawcy – dóbr, jakimi są zdrowie i życie ludzkie, wymaga dokonania takiej interpretacji, w której nie będzie możliwie obchodzenie przepisów o zakazie wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych poprzez wprowadzanie do obrotu tak działających na układ nerwowy człowieka substancji o nowym nie znanym dotąd prawodawcy składzie.

Art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi wprawdzie, że ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy organ uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej, to jednak ustalenie to następuje w granicach określonych w ust. 1 tegoż artykułu przewidującym karę pieniężną w wysokości od 20 tys. do 1 mln zł. Biorąc pod uwagę, że skarżącemu ustalono karę w minimalnej wysokości 20.000 zł, powyższe oznacza, że wskazywane uchybienie procesowe nie mogło stanowić przesłanki uchylenia decyzji przez Sąd, albowiem poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie nie mogłoby wpłynąć na zmniejszenie kary, bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a więc nie miałoby jakiegokolwiek, chociażby potencjalnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł P. P. ponosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa,

2) art. 137 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowej narady przez Sąd I instancji oraz brak przedstawienia własnego wywodu i logicznego rozumowania przez Sąd I instancji w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi, to jest do zarzutów naruszenia przez organ II instancji:

a. art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu wskazanego w pkt II lit. e odwołania dotyczącego braku notyfikacji pkt 4a w ust. 2 art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

b. art. 27 i art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej polegającej na przyjęciu realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi a tym samym, że zostały naruszone wymagania zdrowotne mimo braku dowodzenia w tym zakresie stosownymi opiniami biegłych,

c. art. 79 ust. 2 pkt 4 usdg w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 875), w szczególności jej art. 4, którym dokonano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art. 79 (tego technicznego przepisu Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. Z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.) a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli,

d. art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, to jest art. 84c, art. 82, art. 79a i art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

4) art. 52a, art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzenie do obrotu" nie zaś udostępnianie tych środków konsumentom oraz że wprowadzającym do obrotu tychże substancji jest pracownik, tym samym skarżący, a nie spółka prowadząca sklep, w którym skarżący był zatrudniony.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie wskazując argumenty mające, w jego ocenie, przemawiać za niezasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż wymienione w punkcie b – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten sam w sobie może zostać naruszony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mimo to nie uchyla decyzji lub postanowienia bądź też wówczas gdy sąd administracyjny nie stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mimo to uchyla decyzję lub postanowienie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana, doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli w ocenie skarżącego kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd I instancji tego nie stwierdził, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinien być połączony ze wskazaniem tych przepisów, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 137 P.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w "przepisaniu uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku." Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji uzasadnienie wyroku sprowadził do przytoczenia uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bezpodstawnym uproszczeniem. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że w uzasadnieniu tym zawarte są własne rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przytaczanie poglądów wyrażonych w uzasadnieniach wyroków czy to Wojewódzkich Sądów Administracyjnych czy też uzasadnieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalną praktyką przy sporządzaniu uzasadnień orzeczeń. Jeśli określone zagadnienie ma uniwersalny charakter i zostało już szczegółowo przeanalizowane w innej sprawie, to wystarczające jest przytoczenie argumentacji zawartej w innej sprawie jeśli Sąd rozpoznający daną sprawę argumentację tę podziela.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty, do których zdaniem skarżącego kasacyjnie nie odniósł się Sąd I instancji nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez ten Sąd decyzji.

Art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 t.j.) stanowił, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Z kolei art. 77 ust. 6 tej ustawy stanowił, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Przepisy te nie miały zastosowania w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie, gdyż skarżący kasacyjnie nie był przedsiębiorcą tylko pracownikiem. Nawet w zarzucie nr 4 skargi kasacyjnej wskazano, że spółka prowadziła sklep, a skarżący kasacyjnie był pracownikiem.

Odnośnie do niedoniesienia się do zarzutu naruszenia art. 27 i art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 27 i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczyła skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Art. 27 ww. ustawy ma zastosowanie w przypadku wydawania przez organy administracji decyzji o usunięciu w ustalonym terminie stwierdzonych przez organ administracji uchybień z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 27 ust. 1). Z kolei art. 27c ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W takim przypadku państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji wstrzymuje wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu takiego produktu lub nakazuje wycofanie go z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa.

Podstawą prawną wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji był zaś art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis ten stanowi, że podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł kto, wbrew przepisom ustawy, wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy. Dla zastosowania tego przepisu istotne było ustalenie przez organ administracji, czy skarżący kasacyjnie wprowadzał do obrotu na terytorium Polski środek zastępczy, nie zaś to, czy istniały przesłanki do usunięcia stwierdzonych przez inspektora sanitarnego uchybień z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też czy istniały podstawy do wycofania towaru z obrotu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ponownie stwierdzić należy, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Nie było tym samym potrzeby dokonywania przez Sąd I instancji oceny, czy dokonano notyfikacji.

Analogicznie ocenić należy zarzut niedoniesienia się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z przepisu tego wynikało, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Ograniczenia dowodowe wynikające z tego przepisu nie mogły mieć zastosowania do skarżącego kasacyjnie, który był pracownikiem a nie przedsiębiorcą. Dokonywanie przez Sąd I instancji oceny, czy ograniczenia dowodowe wskazane w ww. przepisie miały zastosowanie w stosunku do skarżącej kasacyjnie nie miało uzasadnienia.

Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 52a oraz art. 4 pkt. 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut skargi naruszenia ww. przepisów opiera się na czterech argumentach:

– skarżący kasacyjnie sprzedawał konsumentom środki, co do których istnieje jedynie podejrzenie organu administracji, że były to środki zastępcze,

– skarżący kasacyjnie twierdzi, że udostępnianie środków zastępczych konsumentom nie może być kwalifikowane jako wprowadzanie do obrotu tych środków,

– to nie skarżący kasacyjnie był wprowadzającym do obrotu środki zastępcze, tylko Spółka, na rzecz której skarżący kasacyjnie świadczył pracę,

– jako pracownik skarżący kasacyjnie musiał wykonywać polecenia pracodawcy a nie zachodziła przesłanka uzasadniająca odmowę wykonania polecenia jaką jest popełnienie czyn zabronionego, gdyż wprowadzanie do obrotu środków zastępczych nie jest czynem zabronionym w rozumieniu Kodeksu pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wymienione argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, organy administracji nie stwierdziły, że kara administracyjna została nałożona za wprowadzenie do obrotu, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie, "produktów podejrzanych przez organ, że są środkami zastępczymi", tylko za wprowadzanie do obrotu "produktów będących środkami zastępczymi". W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że środki te zostały poddane badaniom, z których jednoznacznie wynika, że produkty te należy uznać za środki zastępcze.

Po drugie, nie można zgodzić się z poglądem, że zachowanie skarżącego kasacyjnie nie może być uznane za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Za niezasadne uznać należy twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r., poz. 783 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut ten opiera się na poglądzie, że wprowadzającym do obrotu jest tylko ten, kto udostępnia środki zastępcze osobie, która nie jest konsumentem. Wykładnia pojęcia "wprowadzenia do obrotu" sformułowana została w orzecznictwie sądów karnych na tle stosowania art. 56 ww. ustawy, który jest przepisem przewidującym odpowiedzialność karną za zachowanie polegające na wprowadzaniu do obrotu, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest by sformułowanie "wprowadzenie do obrotu" było rozumiane w różny sposób zarówno przez sądy karne jak i organy administracji przy stosowaniu przepisu tej samej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd prezentowany przez skarżącego kasacyjnie jest nietrafny. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zwalczaniu tego negatywnego zjawiska społecznego posługuje się przepisami z różnych dziedzin prawa. Są to przepisy prawa karnego (np.: art. 53, art. 54, art. 55), przepisy prawa wykroczeń (np.: art. 65, art. 66), przepisy postępowania cywilnego (np.: art. 44 ust. 4) jak również przepisy prawa administracyjnego (np.: art. 52a). Zawarcie w ustawie przepisów z różnych dziedzin prawa jest argumentem przemawiającym za tym, że użyte w nich sformułowania o tożsamym brzemieniu mogą być odmiennie rozumiane.

W przepisach karnych ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust. 1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcia "wprowadzenia do obrotu" w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a ww. ustawy, która wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. To nie organy administracji, stosując art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dokonały rozszerzającej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu" tylko sądy karne dokonały wykładni zawężającej tego pojęcia w odniesieniu do przepisów prawa karnego. Organy administracji zasadnie dokonały wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" stosując wykładnię językową albowiem przy stosowaniu przepisu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii o charakterze administracyjnym nie było podstaw do stosowania odmiennej wykładni.

Z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, że wprowadzenie do obrotu, to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych w tym przepisie substancji.

Odnośnie do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych stwierdzić należy, że wyroki wydane w sprawach o sygn.. akt II SA/Po 938/13 i II SA/Po 209/14 nie były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w sprawach tych nie wniesiono skarg kasacyjnych.

Z kolei wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Op 512/13 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14, zaś skarga wniesiona w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

Po trzecie, skarżący kasacyjnie, jako osoba zatrudniona jako sprzedawca, sprzedawał środki zastępcze konsumentom. Tym samym zasadnie uznany został za osobę wprowadzającą do obrotu takie środki. W art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani użyte zostało sformułowanie "kto", a zatem sprawcą czynu może być każda osoba, która dokonuje czynności, o której mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Po czwarte, nie można zgodzić się też z podniesionym przez skarżącego kasacyjnie argumentem, że czyn polegający na wprowadzeniu do obrotu środków zastępczych, nie może być uznany za czyn zabroniony, a zatem skarżący kasacyjnie nie mógł odmówić świadczenia pracy polegającej na sprzedaży takich środków powołując się na art. 100 § 1 K.p. Przepis ten stanowi, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę.

Przede wszystkim bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że jego działalność nie narusza wynikającego z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazu wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Jak to zostało już wcześniej wskazane działalność ta słusznie została zakwalifikowana jako wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Skarżący kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, formułuje dowolne twierdzenie, że polecenie sprzedaży środków zastępczych będzie sprzeczne z prawem tylko wówczas, gdy będzie to "czyn zabroniony" zaś czyn zabroniony, to tylko przestępstwo lub wykroczenie.

Należy zwrócić uwagę, że w art. 100 § 1 Kodeksu pracy mowa jest, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa. Sprzeczność z każdego rodzaju przepisem prawa, w tym przepisem prawa administracyjnego, daje pracownikowi prawo odmowy świadczenia pracy. Skoro z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, to wprowadzanie takich środków do obrotu będzie czynem sprzecznym z prawem.

Wskazać również należy na treść art. 189b K.p.a., z którego wynika, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Bezpodstawne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zawężanie przez skarżącego kasacyjnie pojęcia czynu zabronionego tylko do przestępstw i wykroczeń. Czynem zabronionym może być także czyn opisany w przepisach prawa administracyjnego. Sankcją za popełnienie takiego czynu nie musi być sankcja karna przewidziana w Kodeksie karnym lub Kodeksie wykroczeń. Może to być także sankcja przewidziana przepisami prawa administracyjnego.

To, że w Kodeksie karnym w art. 115 § 1 K.k. oraz w Kodeksie wykroczeń w art. 47 § 1 zawarte zostały definicje czynu zabronionego nie znaczy, że tylko czyny wyczerpujące znamiona przestępstw lub wykroczeń mogą być uznane za czyny zabronione. Pojęcie "czyn zabroniony" nie jest zarezerwowane tylko do tego rodzaju czynów. W Kodeksie karnym oraz w Kodeksie wykroczeń prawodawca zdecydował się na zamieszczenie definicji czynu zabronionego i definicja ta będzie wiążąca przy stosowaniu tych ustaw. W innych przypadkach ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "czynu zabronionego" będzie następowało w drodze wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyn zabroniony, to także czyn zabroniony przepisami prawa administracyjnego za naruszenie, którego przewidziane są sankcje administracyjne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.