Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1693/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda ( spr. ) Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [....] , wydaną po rozpoznaniu odwołania Z.N. od decyzji Burmistrza R. z dnia 14 maja 2014 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło tę decyzję w zaskarżonej części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowach nr [....] z dnia 19 września 2007r. i nr [....] z dnia 6 czerwca 2007r., zawartych pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. , i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. dalej k.p.a.), art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 – dalej u.d.i.p.), art. 17-19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 z póz. zm.).

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

W dniu 18 marca 2014 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej, tj. kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Burmistrz R. wydał powyższą decyzję, którą postanowił odmówić wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej zawartej:

- w umowie nr [....] z dnia 19 września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15 (dane przedsiębiorcy, który nie wyraził zgody na ich udostępnienie),

- w umowie nr [....] z dnia 6 czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz o firmie zawartych w wierszach 12, 13, 14, 15 (dane przedsiębiorców, którzy nie wyrazili zgody na ich udostępnianie), jak również o oznaczeniu nieruchomości, imieniu i nazwisku osób fizycznych w wierszach nr 14, 16, 17, 19.

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ pierwszej instancji opisał treść złożonego wniosku z dni 18 marca 2014 r., podjęte w sprawie czynności oraz motywy wydanej decyzji.

Jak wyjaśnił, żądanie wniosku dotyczyło udostępnienia informacji publicznej - "kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą R. a Pracownia Projektową Architektury i Urbanistyki J.B. ". Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. (data wpływu do Urzędu 14 kwietnia 2014r.) wykonawca poinformował, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie będzie stanowiło naruszenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W dniu 11 kwietnia 2014r. Burmistrz R. wystąpił do przedsiębiorców, których dane zawarte są we wnioskowanych umowach z zapytaniem, czy udostępnienie wnioskowanych informacji nie naruszałoby ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2u.d.i.p., oraz czy przedsiębiorcy rezygnują z przysługującej im ochrony. W odpowiedzi R.G. wyraził zgodę na udostępnienie danych przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy pismami z dnia 22 kwietnia 2014 r. (data wpływu do urzędu 6 maja 2014r.) oraz z dnia 8 maja 2014 r. i 9 maja 2014 r. nie wyrazili zgody na udostępnienie danych zawartych we wnioskowanych umowach.

W zakresie żądania wnioskodawczyni organ pierwszej instancji wskazał, że umowa nr [....] z dnia 19 września 2007 r. zawiera w wierszu nr 14, 15 oznaczenie nieruchomości, których dotyczy umowa poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych oraz ich położenia, a umowa nr [....] z dnia 6 czerwca 2007 r. zawiera w wierszach nr 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19 oznaczenie nieruchomości oraz firmy, jak również imiona i nazwiska osób fizycznych.

Udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o imieniu i nazwisku osób fizycznych naruszałoby prywatność osób wyszczególnionych w umowach. Ponadto udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych umowami stanowiących własność osób fizycznych, tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednol. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm. – dalej u.o.d.o.). Zdaniem organu za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych.

W dniu 2 czerwca 2014 r. Z.N. złożyła w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części, w jakiej dysponent żądanej informacji publicznej odmawia udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w przedmiotowych umowach i umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji jako bezprzedmiotowego, gdyż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądnej informacji publicznej w tej części.

W uzasadnianiu odwołania skarżąca podniosła, że w dniu 14 maja 2014r. Burmistrz Miasta R. wydał decyzję administracyjną oznaczoną jako [....] , odmawiającą w części udostępnienia stronie odwołującej się żądanej informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji obejmowała między innymi informację o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującą się w przedmiotowych umowach. Jako powód odmowy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w przedmiotowych umowach wskazano okoliczność, jakoby udostępnienie wnioskodawcy danych przedmiotowych o nieruchomościach, których dotyczyły umowy zawarte pomiędzy Gminą R. a Pracownią Projektową Architektury i Urbanistyki J.B. (oznaczenie ewidencyjne, położenie nieruchomości), miało naruszać prywatność właścicieli działek, których dotyczą decyzje o warunkach zabudowy objęte przedmiotowymi umowami, co w ocenie dysponenta informacji, miałoby naruszać art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7 pkt 2 u.o.d.o. Dysponent stoi na stanowisku, iż uzyskanie przez wnioskodawcę danych przedmiotowych o nieruchomości może pośrednio umożliwić ustalenie - z innego zbioru danych, pozostającego w posiadaniu innego organu - danych osobowych właściciela nieruchomości na jakiej ma zostać zlokalizowana inwestycja, co miałoby z kolei naruszać prywatność właścicieli nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja.

W ocenie skarżącej powołana przez dysponenta żądanej informacji publicznej przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Dostrzegając potrzebę ochrony prawa do prywatności osób fizycznych występujących jako inwestorzy z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, których to inwestorów dane osobowe przetwarza Burmistrz Miasta R. , skarżąca kwestionuje przesłanki rzekomej potrzeby ochrony przedmiotowych przedsięwzięć, które mają być realizowane na określonych nieruchomościach, realizowanej z powołaniem się na ochronę prywatności podmiotów innych niż inwestorzy występujący z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, realizowanej z powołaniem się na ochronę prywatności właścicieli nieruchomości, na których mają zostać realizowane inwestycje objęte decyzjami w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samo uzyskanie oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, dla których wydano decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie pozwala na uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków danych osobowych właścicieli takich nieruchomości, gdyż dane osobowe właścicieli nieruchomości nie zostaną udostępnione nieuprawnionemu podmiotowi nawet w sytuacji, gdy będzie on dysponował danymi przedmiotowymi dotyczącymi danej nieruchomości (numerem ewidencyjnym działki) z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, jak również z uwagi na treść art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednol. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z póżn., zm. – dalej p.g.k.) Burmistrz Miasta R. przetwarza - w rozumieniu art. 7 pkt 2 u.o.d.o. - dane inwestorów występujących z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, nijak natomiast nie przetwarza danych właścicieli nieruchomości, dla których to nieruchomości inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym Burmistrz Miasta R. nie dysponuje nawet zbiorem danych o właścicielach nieruchomości, dla których wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor nie musi nawet w żadnym zakresie wykazywać swoich praw do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, czy też uzasadniać swojego interesu w wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanego terenu. Tym samym uzyskanie informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, dla której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie pozwala na uzyskanie informacji osobowej o inwestorze, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, których to inwestorów dane osobowe przetwarza Burmistrz Miasta R. O ile więc wyłączeniu z udostępnienia podlega informacja podmiotowa o tym, kto zamierza prowadzić określoną inwestycję na określonej działce, brak jest podstaw prawnych dla wyłączenia z udostępnienia informacji przedmiotowej o tym, co jest zaplanowane na określonej działce.

W dalszej części odwołania Z.N. podkreśla, że odmowa udostępnienia informacji przedmiotowej o oznaczeniu oraz położeniu nieruchomości, dla których organ administracji publicznej przygotowuje decyzję administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy też w sprawie pozwolenia na budowę, następuje nie tylko wbrew obowiązującemu prawu, ale również wbrew jednoznacznemu stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z którym to stanowiskiem organy powinny były się zapoznać w szeregu zbieżnych przedmiotowo sporów sądowoadministracyjnych toczonych przy udziale Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (sprawy II SA/Kr 187/14; II SA/Kr 188/14; II SA/Kr 189/14; II SA/Kr 126/14; II SA/Kr 127/14). We wszystkich tych sprawach Sąd wskazał, iż brak jest podstaw prawnych dla odmowy udostępnienia informacji publicznej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których wydawano decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, czy też w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jak również w postępowaniu w sprawie odmowy udostępnienia informacji, nie obowiązuje przepis ogólny art. 28 k.p.a. szeroko definiujący zakres strony postępowania administracyjnego. Jedyną stroną postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest wnioskodawca żądający udostępnienia informacji, a tym samym kierowanie przez Burmistrza Miasta R. decyzji o odmowie udostępnienia informacji do osób innych niż wnioskodawca należy uznać za rażące naruszenie prawa.

Czyniąc następnie rozważania własne, po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że zagwarantowany konstytucyjnie dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy, a więc jest traktowany jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania struktur administracyjnych (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z 2.4.199 r., wyd. Liber 2000, s. 83).

W świetle powyższej normy konstytucyjnej w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle (tak: wyrok NSA z 07.03.2003 r., sygn. II SA 3572/02, publ. LEX nr 144641).

Umocowane w powyższym przepisie konstytucyjnym prawo obywatela do uzyskania informacji o sprawach publicznych odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zaś prawo dostępu do niej przysługuje każdemu i nie może być ono ograniczane przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które są w ich posiadaniu, żądaniem wykazania przez zainteresowanego interesu prawnego lub faktycznego w jej uzyskaniu.

W sprawie niniejszej istota sporu nie sprowadza się do tego, czy kopie przedmiotowych umów stanowią informację publiczną. Organ, jak i skarżący wyrażają trafny pogląd o zaliczeniu takich umów do dokumentów urzędowych, których udostępnienie może nastąpić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pierwszej instancji udostępnił Z.N. kserokopie wnioskowanych umów, odmawiając jednocześnie zaskarżoną decyzja udostępnienia informacji publicznej zawartej w dwóch umowach a mianowicie:

- w umowie nr [....] z dnia 19 września 2007r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15 (dane przedsiębiorcy, który nie wyraził zgody na ich udostępnienie),

- w umowie nr [....] z dnia 6 czerwca 2007r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz o firmie zawartych w wierszach 12, 13, 14, 15 (dane przedsiębiorców, którzy nie wyrazili zgody na ich udostępnianie) jak również o oznaczeniu nieruchomości, imieniu i nazwisku osób fizycznych w wierszach nr 14, 16, 17, 19.

Jednocześnie wskazać należy, że Z.N. zaskarżyła decyzję Burmistrza R. w części, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tej części, w jakiej dysponent żądanej informacji publicznej odmawia udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w przedmiotowych umowach i umorzenia w tym zakresie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji jako bezprzedmiotowego, gdyż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądnej informacji publicznej w tej części.

Skarżąca nie kwestionuje odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w przedmiotowych umowach i dotyczącej danych przedsiębiorców i danych osób fizycznych stwierdzając w odwołaniu, że "O ile więc wyłączeniu z udostępnienia podlega informacja podmiotowa o tym, kto zamierza prowadzić określoną inwestycję na określonej działce, brak jest podstaw prawnych dla wyłączenia z udostępnienia informacji przedmiotowej o tym, co jest zaplanowane na określonej działce."

Wobec niezaskarżenia decyzji Burmistrza R. w części dotyczącej udostępnienia informacji o przedsiębiorcach i osobach fizycznych, których danych zawartych w umowie nr [....] z dnia 6 czerwca 2007r. organ odmówił udostępnienia w zaskarżonej decyzji, w tej części zaskarżona decyzja nie podlega kontroli organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu.

Postępowaniem odwoławczym objęta jest natomiast ta część decyzji Burmistrza R. z dnia 14 maja 2014r., znak: S. 1431.30.2014, w jakiej dysponent żądanej informacji publicznej odmawia udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w przedmiotowych umowach.

Rozpatrując odwołanie od części decyzji Burmistrza R. z dnia 14 maja 2014 r., precyzyjnie opisanej w tym odwołaniu stwierdzić należy, że zasługuje ono na uwzględnienie.

Przed szczegółowym uzasadnieniem stanowiska Kolegium w tej kwestii konieczne jest przedstawienie szerszego aspektu zagadnienia.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d. i. p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej.

Odnośnie danych osobowych należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (art. 6 ust. 1, ust.2, ust.3 u.o.d.o.).

Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Jest to otwarty katalog rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "weterynarza w miejscowości X", "wieloletniego proboszcza w parafii Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, że z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów.

W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akr II SA/GL 668/10).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdza, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawcy udostępnienia tych informacji zawartych w umowach, wyjaśniając, że udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych umowami - stanowiących własność osób fizycznych, tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek objętych decyzjami, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust.2 u.d.i.p. w związku z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Kolegium w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że pogląd organu pierwszej instancji nie jest trafny.

Przychylić należy się w tej kwestii do stanowisko zaprezentowanego przez skarżącą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasadne jest wskazanie jednolitego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajętego w kilku wydanych ostatnio wyrokach, gdzie przedmiotem sporu była właśnie kwestia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust.2 u.i.d.p. poprzez nieudostępnienie numerów ewidencyjnych działek. Orzeczenia te przywołane zostały również przez skarżącą, jako podkreślenie stanowiska przestawionego przez nią w odwołaniu sygn akt : II SA/Kr 187/14; II SA/Kr 188/14; II SA/Kr 189/14; II SA/Kr 126/14; II SA/Kr 127/14 - którymi uchylono decyzje Kolegium i poprzedzające je decyzje Burmistrza R. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W jednym z powołanych wyroków , z dnia kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 189/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie.

Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym -art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz dane o charakterze podmiotowym - art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, opub. w LEX nr 707709; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09, opub. w LEX nr 694343 oraz z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/09, opub. w LEX nr 594845). Na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10, opub. w LEX nr 1112662).

W sprawie niniejszej strona skarżąca domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej kopii umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. pomiędzy Gminą R. a Pracownią Projektową Architektury i Urbanistyki J.B. , a w treści dwóch z tych umów znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w zawartych przez gminę umowach, a nie w operacie ewidencyjnym. Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

W tym stanie rzeczy ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za błędną, bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w umowach nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej nie jest zatem oczywiste. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego, i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10, opub. w LEX nr 1112662).

Mając powyższe na uwadze Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznało, że żądane przez stronę odwołującą informacje obejmujące kopie wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. wraz zawartymi w treści tych umów numerami ewidencyjnymi działek, dla których wydano te decyzje nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej. Wskazana treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwości istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji powołując taką samą podstawę prawną, jak w zaskarżonej decyzji. Nadto treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym) udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Kończą rozważania Samorządowe Kolegium Odwoławcze jeszcze raz podkreśliło, że wobec niezaskarżenia decyzji Burmistrza R. w części dotyczącej udostępnienia informacji o przedsiębiorcach i osobach fizycznych, których danych zawartych w umowach organ odmówił udostępnienia w zaskarżonej decyzji, w tej części zaskarżona decyzja nie podlega kontroli organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu i w tej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [....] , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł za pośrednictwem organu Prokurator Rejonowy w N. , domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie pierwszej instancji i stwierdzenie, że nie może ona być wykonana w całości.

Skarżący zarzucał, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem organ drugiej instancji uchylając decyzje organu pierwszej instancji winien przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, tymczasem umarzając postępowanie pierwszoinstancyjne zakończył definitywnie postępowanie w sprawie, co uniemożliwia ponowne rozpoznanie wniosku Z.N. przez organ pierwszej instancji.

Nie zgadzają się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do dokonanego wyboru podstaw rozstrzygania w ustalonym stanie faktycznym sprawy, Prokurator wskazywał na poglądy w doktryny i orzecznictwie sądowoadministracyjnego, w których przyjmuje się iż umarzając postępowanie w pierwszej instancji organ kieruje się przesłankami z art. 105 § 1 k.p.a. - czyli spowodowanymi bezprzedmiotowością postępowania ( wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt GSK 17/06 ). Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt l SA/Bk 265/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 30 września 2010 r., sygn. II SA/W a 948/10, wypowiadając się w podobnej sprawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Skoro w niniejszej sprawie wnioskodawca żąda rozpoznania sprawy świadczy to o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Jeżeli organ odwoławczy nie jest w tej sytuacji władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. wydać żądanych danych, nie może z tego powodu umorzyć postępowania w pierwszej instancji tylko dlatego, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie odmówił jej wydania. W takiej sytuacji powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. chociaż nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, na skutek umorzenia postępowania przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ pierwszej instancji nie może ponownie rozpatrywać sprawy, gdyż postępowanie zostało zakończone. Celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji złożono zatem niniejszą skargę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalenia skargi domagała się również uczestniczka Z.N. w piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2015 r. W obszernych rozważaniach prawnych zawartych w tym piśmie uczestniczka zwracała uwagę na specyfikę problematyki dotyczącej udostępniania informacji publicznej oraz przedstawiała obszernie argumentację, poparta poglądami doktryny i orzecznictwa, wskazującą na prawidłowość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w niniejszej sprawie.

O oddalenie skargi wnosiło również Stowarzyszenie [....] w W., które pismem z daty 20 stycznia 2014 r., na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zgłosiło udział w niniejszym postępowaniu sądowym. W przedmiotowym piśmie zostało zawarte uzasadnienie dla przystąpienia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, oświadczenie o posiadaniu informacji o terminie rozprawy uzyskanej od Z.N. , wniosek o odstąpienie od odroczenie rozprawy w przypadku w przypadku dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, jak również stanowisko merytoryczne, wskazujące na prawidłowość zaskarżonej decyzji, w którym poddano krytycznej ocenie wnioski i uzasadnienie skargi Prokuratora Rejonowego w N.

Do pisma dołączono Statut Stowarzyszenia, wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego Nr [....] według stanu na dzień 20 stycznia 2015 r., oraz uchwałę zarządu Stowarzyszenia Nr 2/OB/I/2015 z dnia 20 stycznia 2015 r.

Wydanym na rozprawie, po udzieleniu głosu obecnym stronom, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił Stowarzyszenie [....] w W. do udziału w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżonym aktem jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [....] , którą uchylono decyzję Burmistrza R. z dnia 14 maja 2014r., znak: [....] , w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowach nr [....] z dnia 19 września 2007 r. i nr [....] z dnia 6 czerwca 2007r., zawartych pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. , i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania, oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg w takich sprawach wnika m.in. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku 16 u.d.i.p., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Artykuł 5 ust. 1 – 4 u.d.i.p. stanowi, że:

1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

Z powyższym przepisem ścisły związek ma regulacja z art. 16 ust. 1 - 2 u.d.i.p., który przewiduje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji ( ust. 2).

Skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator Rejonowy w N. , który nie brał udziału w postępowaniu zakończony zaskarżoną decyzją.

Artykuł 8 § p.p.s.a. stanowi, że prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W takim przypadku, stosownie do art. 53 § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. i 54 § 1 p.p.s.a., prokurator winien wnieść skargę, za pośrednictwem organu, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona skutecznie, za pośrednictwem organu, w terminie określonym w art. 53 § 3 zd. pierwsze, co nie było kwestionowane.

Postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się także z udziałem uczestniczki Z.N. , której doręczono zaskarżoną decyzję 23 lipca 2014 r.

Dopuszczając do udziału w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 25 § 4 p.p.s.a., Stowarzyszenie [....] w W. , uwzględniono niżej podane okoliczności.

Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Pojęcie "działania" należy rozumieć w powiązaniu z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 33 p.p.s.a. :

§ 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

§ 2. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Wyżej cytowana regulacja jest złożona. Istotnym jest to, że § 1 i w części § 2 odnoszą się wprost do postępowań administracyjnych, zaś dotyczą sytuacji osób mających interes prawny do uczestnictwa w takim postępowaniu, które brały w nim udział, względnie takiego udziału nie brały.

Regulacja z § 2 w części odnoszącej się do organizacji społecznych ma charakter bardziej ogólny, niepowiązany z postępowaniem administracyjnym i własnym interesem prawnym. To zaś oznacza celowy zamiar ukształtowania przesłanek udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym organizacji społecznych na innych zasadach. Z taką odmienną konstrukcją wiążę się brak podstaw do wprowadzania ograniczeń natury przedmiotowej ( np. charakteru sprawy w postaci jej związania z szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym), względnie wymogu uprzedniego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Organizacje społeczne mogą zgłosić udział także w sprawach dotyczących zakresu ich statutowej działalności, w których nie brały udziału na etapie poprzedzającym sądową kontrolę kontroli legalności aktu. Nie działają one bowiem w interesie własnym, lecz w interesie społecznym. Również w takich sprawach przysługuje im zdolność sądowa po myśli art. 25 § 4 p.p.s.a. Ustawa nie wprowadza wymogu, by organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób musiała działać dla obrony ich interesu prawnego, zaś celem udziału stowarzyszenia jako organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, w świetle art. 25 § 4 i art. 33 § 2 p.p.s.a., jest nie tylko wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, ale również przedstawianie własnego stanowiska odnośnie do rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Odrębnie należy rozpatrywać dopuszczalność wniesienie przez stowarzyszenie skargi, do czego nie upoważnia jednak stan faktyczny sprawy.

Z dokumentów załączonych do pisma z daty 20 stycznia 2014 r. ( Statut i wydruk z KRS) wynika m.in., że celem Stowarzyszenia [....] w W. jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych, w szczególności podejmowanych przez członków Stowarzyszenia i osoby z nimi współpracujące, na rzecz zwiększenia przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym: 1. działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publiczne; 2. działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelska gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi; 3. wspieranie merytoryczne i finansowe osób i organizacji w sprawowaniu kontroli obywatelskiej; podejmowanie działań na rzecz etyki życia publicznego (§ 8 Statutu). Stowarzyszenie realizuje swoje cele w różnych formach wymienionych w § 9 Statutu, przy czym w § 10 ust. 1 i 2 Statutu nawiązano wprost do uczestnictwa w postępowaniach sądowoadministracyjnych w sprawach interesów prawnych członków Stowarzyszenia oraz innych osób.

Powyższe nakazuje uznać za spełnioną przesłankę z art. 33 § 2 p.p.s.a

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt, w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn innych, niż będące przedmiotem zarzutów. Stan faktyczny jest przy tym tego rodzaju, że nie upoważnia do wiążących wypowiedzi dotyczących stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach opisanych w decyzji organu drugiej instancji, akcentowanych w skardze, piśmie uczestniczki oraz Stowarzyszenia. Zaskarżona decyzje wydano bowiem z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy pominięciu ważnych okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności, z przedstawionych akt wynika, że w dniu 18 marca 2014 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej, tj. kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. . W zaskarżonej decyzji zasygnalizowano co prawda przebieg procedowania na przedmiotowym wnioskiem, jednak pobieżnie, nie przywiązując należytej wagi do istotnych aspektów sprawy. W tym zakresie należało mieć na uwadze, że przed wydaniem decyzji z dnia 14 maja 2014r., znak: S.1431.30.2014, Burmistrz R. stosował względem wnioskodawczyni kolejno regulacje z art. 15 u.d.i.p. i art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (pismo z dnia 31 marca 2014 r. znak: S.1431.30.2014 - k. 2, pismo z dnia 11 kwietnia 2014 r. znak: S.1431.30.2014 - k. 13), zaś równolegle prowadził niżej opisane postępowanie.

I tak Burmistrz R. zwracał się pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. do J.B. - Pracownia Architektury i Urbanistyki w sprawie znak: [....] z pytaniem czy udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z dnia 18 marca 2014 r. nie będzie stanowiło naruszenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oraz czy wyżej wymieniony rezygnuje z przysługującej mu ochrony. W piśmie nie zawarto informacji co do tego, że adresatowi przysługuje udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony (k. 4). Na zawiadomienie J.B. odpowiedział pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. podając, że udostępnienie informacji, o których mowa we wniosku, nie będzie stanowiło naruszenia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (k.16).

Niezależnie od tego, pismami z daty 11 kwietnia 2014 r., znak: [....] , Burmistrz R. wystąpił do kilku przedsiębiorców (w tym R.G. ) wskazując, że ich dane zawarte są w umowach objętych wnioskiem z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie udostępnienie informacji publicznej, pytając czy udostępnienie żądanych informacji nie naruszałoby ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oraz czy przedsiębiorcy rezygnują z przysługującej im ochrony. Dodatkowo w tych pismach została zawarta informacja, że adresatom pisma przysługuje udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony (k. 7, 9, 11). Dokonana anonimizacja adresatów pism oraz takich danych w dowodach ich doręczenia uniemożliwia bezpośrednie ustalenie osób, do których skierowano pisma co nie dotyczy jedynie korespondencji przeznaczonej dla R.G.

W odpowiedzi na zawiadomienie R.G. podał w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r., odnośnie umowy nr [....] " .. z dnia 06. 2007 w której zawarte są dane przedsiębiorcy...", że " Firma Handlowa [....] wyraża zgodę na udostępnienie danych". Dalszy fragment pisma zawiera też informację, że jakiś podmiot (którego dane w aktach sprawy zanonimizowano) nie jest już wspólnikiem (k.18). W pozostałych przypadkach korespondencji kierowanej do bliżej nieznanych podmiotów, których dane w aktach sprawy zanonimizowano, udzielone na zawiadomienia odpowiedzi zawierają oświadczenia różne oświadczenia: - o niewyrażeniu zgody na udostępnienie danych firmy zawartych w umowie [....] - o niewyrażeniu zgody na udostępnienie danych przedsiębiorstwa zawartych m.in. w umowie Nr [....] z dnia 19 września 2007 r. (k. 19); - o niewyrażeniu zgody na udostępnienie danych przedsiębiorstwa zawartych m.in. kopii w umowie nr [....] z dnia 19 września 2007 r. (k. 17); - o niewyrażeniu zgody na udostępnienie danych dotyczących bliżej nieokreślonych ( z uwagi na dokonaną anonimizację pisma), z informacją dodatkową, że składający pismo nie jest wspólnikiem w Firmie [....] . Określenie dokładnej treści pism utrudnia sygnalizowany fakt anionomizacji pewnych danych, przy czym nie jest też widomym, czy niektóre odpowiedzi opatrzono podpisem.

Zważyć należy dalej, że jak wynika z rozdzielnika do decyzji z dnia 14 maja 2014 r., znak: S[....] - zamieszczonego po rozstrzygnięciu, uzasadnieniu i podpisie organu, a przed pouczeniem o sposobie zaskarżenia - decyzję tę " Otrzymują:

1.Wnioskodawca

2.Pan R.G. – przedsiębiorca

3.Pan J.B. , Kierownik Pracowni [....]

4.Przedsiębiorcy korzystający z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy

5.a/a".

W aktach sprawy dostępne są dowody doręczenia decyzji, z których część poddano anonimizacji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [....] , została doręczona jedynie Z.N. i Burmistrzowi R. , przy czym podstawy do powyższego, w tym również zagadnienie kręgu stron w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie zostały poddane analizie i wyjaśnieniom w zaskarżonej decyzji mimo, że w odwołaniu skarżąca prezentowała własne stanowisko w kwestii kręgu stron, a tym skierowanie przez Burmistrza Miasta R. decyzji o odmowie udostępnienia informacji do osób innych niż wnioskodawca uznawała za rażące naruszenie prawa. Opisany stan należy uznać za istotne naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to przepisy należało stosować z uwagi na dyspozycję art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na rozprawie dnia 23 stycznia 2015 r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wyjaśnił, że za strony postępowania w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej organ ten uznaje tylko wnioskodawcę i organ, do którego wpłynął wniosek. Powyższe wyjaśnienia są spóźnione i nie sanują wad proceduralnych decyzji. Nadto nie zawierają szerszego uzasadnienia ani w kwestii przyznania przymiotu strony Burmistrzowi R. , ani co do podstaw niedoręczenia przez organ odwoławczy jakichkolwiek aktów podmiotom uznawanym w pierwszej instancji za strony, zwłaszcza iż mogły uznawać wydaną i doręczona im decyzję za korzystną.

Kolejnym aspektem, na który winno było zwrócić uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a który całkowicie został pominięty przez organ odwoławczy, jest fakt że uzasadnienie decyzji Burmistrza R. z dnia 14 maja 2014 r., znak: [....] , zawiera nie tylko te motywy rozstrzygnięcia, które powołano w streszczeniu zaskarżonej decyzji ( a następnie w odpowiedzi na skargę) odnośnie ochrony prywatności osób fizycznych, w tym stosowania ustawy o ochronie danych osobowych i możliwości identyfikacyjnych przez udostępnienie numerów działek, ale również zupełnie różne przedmiotowo wywody dotyczące ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W szczególności, na stronie 5-6 uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wywodził, że:

"(...) prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie u.d.i.p. Definicje legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy z dni 6 kwietnia 199 3r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje, techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienia mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualny przedsiębiorcy ( art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te stanowią w istocie synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnicy przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji".

Ten wątek został w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji rozbudowany. Powiązano z nim fakt włączenia w procedurę poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji zawiadomień kierowanych do przedsiębiorców, podano wyniki podjętych czynności, wyrażono stanowisko co do tego w jakiej formie może dojść do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również wyjaśniono m.in, że:

"(...) skoro przedsiębiorcy jednoznacznie zastrzegli, że żądane przez wnioskodawcę informacje uważają za tajemnice przedsiębiorstwa i wnieśli o ich nie ujawnianie, a równocześnie stanowi obiektywnie zgodnie z powołanymi wyżej przepisami tajemnicę przedsiębiorstwa, to Organ bez zgody przedsiębiorcy nie ma prawa jej ujawnienia stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organy władzy nie mają kompetencji do korzystania lub ujawniania tajemnic przedsiębiorstwa bez zgody uprawnionego, chyba że przewiduje to ustawa w interesie publicznym. Tajemnice przedsiębiorstwa należy uznać za inne niż własność prawa majątkowe w rozumieniu art. 64 Konstytucji RP. Gwarancje ochrony tych praw wynikają również z wiążących Polskę umów międzynarodowych."

Powyższe i dalsze rozważania idące we wskazanym kierunku, jak również wyrzeczenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawiają wątpliwości, że przyczyną odmowy udostępnienia informacji o numerach działek był nie tylko wzgląd na prywatność osób fizycznych ( ochronę danych osobowych), ale również na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. W świetle cytowanych wypowiedzi organu pierwszej instancji ujawnienie numerów działek ma znaczenie, gdy taki właśnie podmiot składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy, skoro ochronie podlegają m.in. informacje posiadające wartość gospodarczą.

Powyższy istotny aspekt nie został rozważony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co nakazuje uznać zaskarżoną decyzję za wydaną dowolnie, z istotnym naruszeniem art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to przepisy należało stosować z uwagi na dyspozycję art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Za uzasadniony powód do pominięcia takich koniecznych rozważań nie może zostać uznana treść odwołania Z.N. Zostało ono skonstruowano dość specyficznie, stąd szerszego omówienia przez organ drugiej instancji wymagały pominięte kwestie podzielności przedmiotu zaskarżenia i ostateczności decyzji. Takich rozważań brak, co również stanowi uchybienie dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że odwołanie dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej o oznaczeniu i położeniu działek. Braki w uzasadnieniu oraz rozważaniach organu drugiej instancji mogą mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Należało przy tym wyjaśnić, czy w konkretnym stanie faktycznym, w którym anonimizacji podmiotowej umów nie dokonano w pełnym zakresie, nie ma możliwości powiązania danych osobowych niektórych osób fizycznych, będących przedsiębiorcami i wnioskodawcami w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, z numerami działek stanowiących teren planowanej inwestycji, a jeżeli tak, to czy w opisanej sytuacji byłyby podstawy do zastosowania ograniczenia z art. 5 ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) z uwagi na ich wartość gospodarczą, co do których to informacji przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego i postępowania. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane wady zaskarżonej decyzji. Rzeczą Samorządowego Kolegium odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych już uprzednio uchybień. Uzasadnienie decyzji winno obejmować ponadto wyjaśnienia co do przyjętej kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji publicznej, co wynika z dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W myśl zasady z art. 15 k.p.a., postępowanie przed organem drugiej instancji służy bowiem ponownemu rozstrzygnięciu sprawy. Obowiązujące w tym zakresie regulacje nie zwalniają organu odwoławczego od wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i ujawnienia powyższego w decyzji. Stanowisko stron w określonej kwestii, uznawane za bezsporne, może jedynie stanowić powód do ograniczenia określonych rozważań, a nie pominięcia w uzasadnieniu istotnego elementu procesu decyzyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawię art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [....] , uznano za bezprzedmiotowe skoro już po dacie wydania zaskarżonej decyzji Burmistrz R. decyzją z dnia 22 września 2014 r., znak: [....] , odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej zawartej: - w umowie nr [....] z dnia 19 września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15;

- w umowie nr [....] z dnia 6 czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach 12, 14, 16, 17, 19.