Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 510/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a, 28, 156, 157
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.),, Sędzia NSA Anna Szkodzińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie tego samego organu z dnia 8 grudnia 2015 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 grudnia 2001 r. Nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków-zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Osiedle Akademickie - zespół obiektów mieszkalnych /budynków wielorodzinnych/ dla pracowników nauki, oświaty, kultury, usług, zdrowia, opieki społecznej i administracji wraz z obiektami usług komercyjnych, kaplicą i innymi usługami publicznymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" na terenie położonym przy ul. [...], dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. N.).

Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. M. K. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2015 r. Nr [...] orzekającym o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 grudnia 4 grudnia 2001 r. Nr [...]. We wniosku zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez osobę nie będącą stroną postępowania, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania,

- art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania wnioskodawca wykazał swój interes prawny,

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe skarżąca zwróciła się o uchylenie postanowienia z dnia 8 grudnia 2015 r. i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji objętej niniejszym postępowaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem znak [...] z dnia 5 lutego 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 8 grudnia 2015 r. Nr [...].

Organ wskazał, że uzasadnieniem wniosku o stwierdzenie nieważności było m. in. to, iż zdaniem skarżącej decyzją z dnia 16 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta zmienił treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 grudnia 2001 r., która miała charakter decyzji ostatecznej, już w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia 4 grudnia 2001 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Wynika to z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wniosku podniesiono również, że w decyzji z dnia 16 grudnia 2005 r. nie wskazano przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydano przedmiotową decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), a jej treść i uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jak wyjaśniono w dalszym toku postępowania, M. K. P. jest właścicielką lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], a jako podstawę interesu prawnego wskazywała ona art. 140 k.c. Zwrócono uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynku nr [...], wktórym znajduje się przedmiotowy lokal została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie decyzji z dnia 4 grudnia 2001r. zawierającą wady skutkujące stwierdzeniem nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności wystąpią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niezbędnym okaże się przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, którego skutki bezpośrednio dotyczą właścicieli lokali w budynku przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej powyższe przesądza, że osobie tej jako właścicielce przedmiotowego lokalu przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ administracji zaznaczył, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art.61k.p.a.). W myśl art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracjipublicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższa regulacja zezwala zatem na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § l k.p.a. Wszczęcie takiego postępowania może być poprzedzone wnioskiem strony, bądź też może być wszczęte z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.).

Kolegium wskazało dalej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być niedopuszczalne ze względów przedmiotowych jak i podmiotowych. Przyczynami podmiotowymi są brak zdolności prawnej, czy brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów. Norma ta niekoniecznie musi znajdować swoje uzasadnienie w gałęzi prawa administracyjnego, a często wynika z prawa cywilnego, a konkretnie z prawa rzeczowego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest interesu prawnego przysługującego Pani M. K. P., uzasadniającego przyznanie jej legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 4 grudnia 2001 r. W ocenie organu istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Przy czym cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Argumentacja uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności prowadzi do konkluzji, że naruszenie interesu prawnego, o którym w tej sprawie mowa nie ma charakteru bezpośredniego, a co szczególnie istotne jest jedynie hipotetyczne oraz potencjalne. Po pierwsze, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi bezpośrednio do stwierdzenia nieważności wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jest przesłanką do wznowienia postępowania zakończonego ta decyzją (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Nie można zatem z całą pewnością wywodzić, że pozwolenie na budowę zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego. Co więcej, nawet zakładając takie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, to w stosunku do inwestora lub właścicieli budynku prowadzone byłoby postępowanie naprawcze (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego), a nie postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Inwestor, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie działał bowiem w okolicznościach samowoli budowlanej. Wywiedzenie, że naruszenie prawa osoby trzeciej może mieć miejsce w przyszłości nie stanowi wystarczającej przesłanki do twierdzenia, że osobie takiej przysługuje interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy skierowanej uprzednio do zupełnie innego adresata (inwestora), innego kręgu osób (stron postępowania) oraz takiej decyzji, w oparciu o którą już uzyskano pozwolenie na budowę i zrealizowano zamierzenie inwestycyjne. W istocie, urzeczywistnienie interesu prawnego, na który powołuje się pełnomocnik Wnioskodawcy wymaga zaistnienia okoliczności o charakterze zdarzeń przyszłych i niepewnych. Kolegium podtrzymuje ocenę, ze twierdzenia wnioskodawcy uzasadniają ewentualnie istnienie interesu faktycznego, jednak ta przesłanka nie warunkuje możliwości przyznania statusu strony postępowania. Podobnie interesu prawnego nie ma B. C. (działająca w imieniu skarżącej), która jest wyłącznie w posiadaniu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wobec powyższego wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym, który dawałby prawo do skutecznego składania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...].

M. K. P. wniosła w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 61 a k.p.a. uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie przysługuje jej przymiot strony postępowania ze względu na brak jej interesu prawnego, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 i art. 157 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż w przedmiotowej sprawie wykazała interes prawny, a decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenienie ważności wydana została z rażącym naruszeniem przepisów, zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej na mocy art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 8 grudnia 2015 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Na poparcie skargi podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Gdy podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym w sprawie ustalenia warunków zabudowy mają również osoby, które nabyły własność odrębnych lokali wydzielonych w budynku wybudowanym na podstawie kontrolowanej decyzji. W art. 28 k.p.a. wskazano m. in., że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jako przesłanki zastosowania tej normy wskazuje się istnienie podmiotu niepodporządkowanego organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym. Podmiot ten zgodnie ze swoją oceną posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a ponadto podmiot ten dokonuje czynności procesowej inicjującej postępowanie administracyjne. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca norma prawa a sytuacja prawna konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Jak zaznaczyła skarżąca, w orzecznictwie wskazuje się, że podstawą interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ale także i postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są normy prawa materialnego wywodzące się ze stosunków cywilnoprawnych. W szczególności są to uregulowania dotyczące prawa własności i posiadania nieruchomości. Powyższe znajduje także w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W kontekście powyższego nie powinien budzić wątpliwości organu administracyjnego fakt istnienia interesu prawnego zarówno M. K. P., jak i B. C. w przedmiotowej sprawie. Skarżąca, bowiem dysponuje tytułem prawa własności samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], z kolei B. C. jest w posiadaniu przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Dalej skarżąca podniosła, że objętą wnioskiem decyzją Prezydent Miasta nr [...] z dnia 16 grudnia 2005 r. zmienił decyzję o ustaleni warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nadanie jej charakteru decyzji terminowej. Powyższej zmiany organ administracyjny dokonał na podstawie art. 42 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis w chwili wydania decyzji z dnia 16 grudnia 2005 r., nie znajdywał zastosowania w sprawie, bowiem utracił moc obowiązywania, na co wskazuje treść art. 88 ust. l w zw. art. 84 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wydanie spornej decyzji miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W skardze wskazano też, że istota interesu prawnego skarżącej związana jest z konkretną normą prawa materialnego jaką stanowi art. 140 k.c, a także art. 3 ustawy o własności lokali. Budynek którego skarżąca jest właścicielką zrealizowany został w oparciu o decyzję dotknięta wadą prawną naruszającą przepisy w sposób rażący. Stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy wywołuje skutki bezpośrednio skierowane do właścicieli budynku. Indywidualne prawo własności skarżącej i potrzeba jego ochrony w przedmiotowej sprawie ma bezpośredni związek z postępowaniem administracyjny.

Dodatkowo skarżąca wyraziła pogląd, że istnienie wspólnoty mieszkaniowej nie pozbawia właściciela lokalu możliwości skorzystania z administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony wywodzi z przepisów prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty, a zwłaszcza wtedy, gdy interesy wspólnoty i jej członka okażą się przeciwstawne.

M. K. P. stwierdziła nadto, że w chwili nabycia lokalu miał on ukryte wady prawne, celem ich wyeliminowania niezbędnym jest przeprowadzenia powyższego postępowania, co w sposób wyczerpujący uzasadnia istnienia interesu prawnego właścicielki lokalu nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Skarga jest zasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, natomiast nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie na wskazać, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia czy wnioskodawca posiada interes prawny, a przez to może być stroną w sprawie. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione. Zgodnie z przepisem art. art. 61a ust. 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa zostanie wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub w z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa ta może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie - ewentualnie - interes faktyczny. W przypadku natomiast gdy postępowanie w przedmiocie nieważności zostanie wszczęte i dopiero w trakcie jego prowadzenia okaże się, że wniosek złożyła osoba niebędąca stroną - organ winien umorzyć takie postępowanie. W wyroku NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05 wyrażono pogląd, że: w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Pogląd ten w pełni podziela Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawie.

Trzeba również wskazać, że stronami postępowania nieważnościowego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. W tek kwestii orzecznictwo jest ugruntowane (wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10; wyrok NSA z 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07) Nie oznacza to jednak, ze w niektórych sytuacjach zasadne będzie uznanie za stronę podmiotu, który pomimo to, że nie był stroną w postępowaniu zwykłym, to jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie za 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1919/09; wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2586/15). Należy też wskazać, że postępowanie w trybie nieważności jest innym postępowaniem niż postępowanie w którym wydana została decyzja w stosunku, do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności. W szczególności odnosi się to do decyzji ustalających warunki zabudowy dla nowych przedsięwzięć, w których z reguły stronami obok organu i inwestora są właściciele, zarządcy lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich, nie są przyszli właściciele przedsięwzięć, dla których ustalane są warunki zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła jak wskazano wyżej M. K. P. - właścicielka lokalu nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...], która nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta M. ustalającej warunki zabudowy dla ww. budynku z 4 grudnia 2001 r. Nie była też stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzją z 16 grudnia 2005 r. o zmianie ww. decyzji z 4 grudnia 2001 r. Podkreślić należy, że stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarżąca, aby móc być uznaną za stronę w przedmiotowym postępowaniu musi wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu, a interes ten musi wynikać z przepisu prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wywodzi swój interes z przysługującego jej prawa własności (art. 140 kc) do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], wskazując, że budynek został zrealizowany na podstawie decyzji budowlanej wydanej w oparciu o decyzję Prezydenta M. z 16 grudnia 2005 r., która została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem prawa. Wskazuje, że obawia się, że się po stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z 16 grudnia 2005 r., także decyzja o pozwoleniu budowę z 26 kwietnia 2007 r. budynku przy ul. [...] m. nr [...], w którym do jednego z lokali przysługuje jej prawo własności - zostanie usunięta z obiegu jako nieważna a ona w związku z tym poniesie szkodę. Organ w obszernych uzasadnieniach skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia zakwestionował istnienie interesu prawnego skarżącej, jako że skarżąca wywodzi swój interes w kontekście hipotetycznych konsekwencji ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta M. z 16 grudnia 2005 r. Nadto w ocenie Kolegium ewentualną stroną postępowania mogłaby być Wspólnota mieszkaniowa budynku nr [...] natomiast nie skarżąca, której przysługuje prawo własności do jednego z lokali w budynku.

Wobec powyższego należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność wnikliwego zbadania czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym stosownie do wymagań przepisu z art. 28 kpa, gdyż kwestia ta budzi wątpliwości. Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty, a w rozpoznawanej sprawie brak takiej oczywistości. Wyjaśnienia wymaga nie tylko kwestia uzasadniania interesu skarżącej ze względu na związek pomiędzy ewentualnym usunięciem z obiegu decyzji o warunkach zabudowy budynku nr [...], a w następstwie zakwestionowaniem legalności przedmiotowego, jak również kwestia posiadania przez skarżącą interesu prawnego innego niż interes wspólnoty mieszkaniowej budynku, w którym skarżąca posiada lokal. Jakkolwiek – zgodnie z przepisami, w tym art. 21 ust. 1 ustawy 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2013, poz. 1222) podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym jest wspólnota mieszkaniowa, także w sytuacji gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 .10. 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/14) to jednak nie można wykluczyć, że w szczególnych sytuacjach także poszczególni właściciele mają swój zindywidualizowany interes prawny, uzasadniający ich udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, przy czym trzeba zauważyć, że w sprawie zakończonej wydaniem skarżonego postanowienia Kolegium uznało za strony właścicieli wszystkich lokali mieszkalnych w budynku nr [...].

Konkludując, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Wydanie postanowienia w trybie art. 61 a § 1 powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Jako nieprawidłowe zatem należy ocenić takie postępowanie organu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której Kolegium już na etapie wstępnego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 grudnia 2005 r. prowadziło postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawczyni udziału w czynnościach procesowych. Zgodnie z orzecznictwem tylko po wszczęciu postępowania organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie, natomiast w sytuacji, gdy okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia - wyda decyzje o jego umorzeniu (por. wyrok WSA z 29 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11; w Szczecinie z 17 stycznia 2013 r. , sygn. akt II SA/Sz 1193/12). Jeżeli więc zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom, w tym skarżącej. Pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.