Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1498/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. i L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 78/20 w sprawie ze skargi N. P. i L. R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 listopada 2019 r. nr WG-VI.7534.217.2019.ZWK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. P.i L. R. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 19 listopada 2019 r., nr WG-VI.7534.217.2019.ZWK, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 78/20 oddalił skargę.

N. P.i L. R., zastępowane przez adwokata ustanowionego z urzędu, wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., nr 30, poz. 168; dalej: "k.p.a.") poprzez skutkujące oddaleniem skargi bezzasadne przyjęcie, iż organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie celu wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości, mimo iż spełnione zostały w sprawie przesłanki do jej zwrotu z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.");

b. art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny obejmującej kwestię obowiązku należytej wykładni zastosowanych przez organy administracji przepisów prawa, a w szczególności art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 229 u.g.n.;

c. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec braku stwierdzenia, iż decyzja Wojewody Podlaskiego z 19 listopada 2019 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności naruszała art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. zawierający zasadę uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli, poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, iż nie został zgromadzony w całości materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem braku negatywnych materialnoprawnych podstaw do przyjęcia założeń o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy w doktrynie występuje pogląd, iż fakt oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przez jej właściciela nie jest równoznaczny z utratą przez niego przymiotu posiadacza samoistnego wobec tej nieruchomości,

b. art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż organ skarżony prawidłowo uznał, iż roszczenie skarżących, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, pomimo iż prawo użytkowania wywłaszczonej nieruchomości ustanowione na rzecz osoby trzeciej zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 12 maja 2000 r., tj. po dniu wejścia w życie u.g.n.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Wojewody Podlaskiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości;

2. zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącym z urzędu, obejmującej sporządzenia i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w postępowaniu, które nie zostały pokryte w żadnej części.

Pismem procesowym z 1 lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę, że kasator w sformułowaniu podstawy kasacyjnej zawartej w punkcie 1.b używa zwrotu "w szczególności", konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez kasatora. Jest to jednak niedopuszczalne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie.

Przypomnieć należy, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. ma zaś następujące brzmienie: Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Wskazać należy, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., ma cywilnoprawny charakter. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102).

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Podobnie nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Oddane w użytkowanie wieczyste mogą być bowiem wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 § 1 kodeksu cywilnego). Tak więc roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która została oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste, nie może być zrealizowane w naturze w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego.

Pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 §1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

Niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej zauważyć należy, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela lub który uzyskał prawo użytkowania wieczystego, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Prawo posiadacza użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że prawo użytkownika wieczystego pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych.

Ze wskazanych powyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły pełne władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym grunt został oddany w użytkowanie wieczyste i z tego powodu nieruchomość nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli.

Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że nie jest przedmiotem sporu, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione na przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr 43207 prowadzonej przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim w dniu 12 maja 2000 r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że roszczenie skarżących przedstawione we wniosku z 5 marca 2013 r. nie mogło zostać uznane za wygasłe i nieprawidłowe jest orzekanie o umorzeniu postępowania o zwrot, a konieczne jest orzeczenie merytoryczne. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi jednakże negatywną przesłankę zwrotu. Tej okoliczności faktycznej w skardze kasacyjnej nie zaprzeczono.

W tym miejscu należy zauważyć, że kasator nie wskazuje, z jakich powodów oraz w jaki sposób w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 229 u.g.n. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast wywnioskować, że kasator uznaje za trafną ocenę Sądu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ziściły się przesłanki z art. 229 u.g.n., wobec czego roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie wygasło. Skoro Sąd I instancji przyjął, że art. 229 u.g.n. nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, czego kasator nie kwestionuje, to nie można temu Sądowi czynić zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie jest wiązany przez kasatora z okolicznością ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nieruchomości w dniu 12 maja 2000 r. Data ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nie ma jednak znaczenia dla zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. i nie może świadczyć o błędnym zastosowaniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie może być zatem uznany za zasadny.

Kasator nie przedstawia argumentacji mającej na celu wykazanie zasadności naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec niedokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny obejmującej kwestię obowiązku należytej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 229 u.g.n. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 229 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię. Zatem skoro nie miało miejsca naruszenie tych przepisów poprzez ich błędną wykładnię, to w konsekwencji Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w ww. zarzucie.

Sąd I instancji nie mógł również naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt 1.c petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi mianowicie, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., I OSK 1044/21). Kasator w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazuje jednak, że Sąd i instancji dopuścił się tego rodzaju uchybień. Powyższy zarzut uzasadnia natomiast tym, że w jego ocenie istniały przesłanki do uznania decyzji Wojewody Podlaskiego z 19 listopada 2019 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Tak uzasadniany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., również rozważany w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Kasator upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że organy pominęły badanie, jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany. Zasadne jest stanowisko, że wobec poczynionych ustaleń faktycznych co do statusu gruntu, czynienie rozważań w tym zakresie było zbędne, nie mogły bowiem one w żaden sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi są jedynie takie naruszenia prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszeń przepisów postępowania - które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec tego, jeżeli stwierdzona została przesłanka negatywna do orzeczenia zwrotu w trybie decyzji, to jakiekolwiek stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania, jakim jest wydanie odmowy o zwrocie. Przesłanka negatywna ma bowiem charakter wystarczający i czyni zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia. Sąd I instancji prawidłowo zatem skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy stwierdzić, że zarzut ten został oparty na założeniu o konieczności podjęcia przez organ niezbędnych czynności w celu zniesienia obciążenia wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego. Założenie to jest jednak nieprawidłowe, co wynika z wcześniejszych rozważań. Zarzut ten nie mógł zatem zostać uznany za zasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.