Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2713/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12b ust. 5, art. 40b ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1150/15 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 1150/15 wydanym w sprawie ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 roku nr [...] ustalił opłatę w wysokości 65 zł za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w związku z przekazaniem dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. mapy do celów projektowych - nr ewidencyjny zgłoszenia [...] w liczbie 4 egzemplarzy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. O., argumentując, że naliczenie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych jest nieuzasadnione oraz opatrzenie wyników tych prac odpowiednimi klauzulami powinno następować z urzędu i nie wiązać się z żadną dodatkową opłatą. Strona swoje stanowisko oparła na przepisie art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 roku, Nr 30, poz. 163 ze zm., dalej: p.g.k.).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przepisem art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. ustawodawca zobowiązał organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny do pobierania opłat za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz ust. 1b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto organ zwrócił uwagę na treść § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej I Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (dalej: rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 roku), który nakłada na organ z chwilą otrzymania wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, obowiązek wystawienia "dokumentu obliczenia opłaty", a następnie, przed wykonaniem czynności uwierzytelnienia, zobowiązuje do sprawdzenia czy opłata została uiszczona. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Starosta był zobligowany do poboru opłaty, istniejące przepisy nie pozostawiały mu bowiem swobody wyboru.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. O., podnosząc zarzut naruszenia art. 12b ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 8 p.g.k. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i podlegających przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega opłacie, podczas gdy w przypadku przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest zobligowany do potwierdzenia wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także do nieodpłatnego opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub kartograficzne, odpowiednimi klauzulami z urzędu, a także naruszenia art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. poprzez rozpatrzenie odwołania skarżącej i wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie, w której właściwym organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], stwierdzając, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji norma prawna wynikająca z art. 12b ust. 5 p.g.k. jest jednoznaczna. Wynika z niej, że z chwilą przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (którym w tym przypadku jest Starosta), ma obowiązek, oprócz potwierdzenia przyjęcia wpisem do ewidencji, umieścić, bez osobnego wniosku, który podlegałby opłacie, odpowiednie klauzule urzędowe na egzemplarzach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego została sporządzona praca geodezyjna. Zdaniem Sądu powyższej wykładni art. 12b ust. 5 p.g.k. nie może także podważać przepis art. 40b ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Skoro bowiem z tego pierwszego w sposób jednoznaczny wynika, że z chwilą przyjęcia materiałów do zasobu organ ma obowiązek nie tylko potwierdzić to wpisem, ale także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace, odpowiednimi klauzulami, to nie można przepisu tego interpretować w ten sposób, że opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu zlecającego wykonanie prac może nastąpić tylko na osobno złożony, podlegający opłacie wniosek o uwierzytelnienie. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było uzależnienie nadania klauzuli wykonalności materiałom przeznaczonym dla podmiotu zlecającego prace od złożenia wniosku o ich uwierzytelnienie, wówczas w art. 12b ust. 5 p.g.k. poprzestałby na wskazaniu, że przyjęcie zbiorów danych lub materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdza się wpisem do ewidencji. Dalsza część art. 12b ust. 5 powołanej ustawy byłaby zbędna, skoro nadanie klauzuli miałoby nastąpić na podstawie art. 40b ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Sąd podkreślił również, że nałożenie dodatkowych obowiązków, w tym wypadku fiskalnych, możliwe jest tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny przewiduje to ustawa. Jak zaś wyżej wskazano, ustawa co do zasady przewiduje jedynie pobieranie opłat za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ i wynikającego z tego wniosku skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie podzielił zasadności skargi w tym zakresie. Wskazał, że kwestia właściwości organów w zakresie rozstrzygnięć dotyczących opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne jest sporna w orzecznictwie, jak tego dowodzą wskazane przez skarżącą orzeczenia NSA, które dotyczą rozstrzygnięć sporów kompetencyjnych w zakresie wskazania organu właściwego w sprawie. Powyższe powoduje, że w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do przyjęcia istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 roku, poz. 520 ze zm., dalej: p.g.k.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten statuuje obowiązek opatrzenia przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu odpowiednimi klauzulami urzędowymi bez pobierania opłaty w sytuacji, gdy taki obowiązek organu z tego przepisu nie wynika; art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. poprzez jego niezastosowanie oraz § 2 ust. 2, § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 roku poprzez ich niezastosowanie. Ponadto podniesiono też zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w ocenie Sądu nie mają zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisy art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. oraz niezawarcie wskazań dla organów co do dalszego postępowania, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wykładni przepisów p.g.k. przedstawionej przez organ zarówno w wydanej w sprawie decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Ponadto zwrócono uwagę na to, że Sąd pominął całkowicie w swoich rozważaniach rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 roku wraz z zawartymi w nim przepisami dotyczącymi naliczania opłat. Autor skargi kasacyjnej podkreślił też, że przepis art. 12a ust. 1 p.g.k. oraz treść formularza zawiadomienia o zakończeniu prac (którego wzór określa załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 roku) nie wskazują, że, zawiadamiając organ o zakończeniu pracy geodeta przekazuje dokumenty przeznaczone dla zleceniodawcy prac geodezyjnych i kartograficznych. Z powyższego wynika zdaniem organu, że w chwili włączania dokumentacji do zasobu organ nie dysponuje dokumentacją przeznaczoną dla klienta wykonawcy prac. W konsekwencji opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami następuje w trybie powołanego rozporządzenia i to osoba zainteresowana (wykonawca, czy klient wykonawcy) decyduje, czy korzystać z wynikającej z przepisów prawa formy urzędowego poświadczenia dokumentu z rejestrami publicznymi bądź "dokumentacją geodezyjną", na podstawie której zostały sporządzone, a jeśli tak, to kiedy i w jakim zakresie (liczba uwierzytelnianych dokumentów lub ich kopii). W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 12b ust. 5 p.g.k. nie tworzy odrębnego systemu opatrywania dokumentów klauzulami bez pobierania opłat. Organ, opatrując klauzulą dokument bez pobierania opłat, nie działałby w granicach i na podstawie prawa, gdyż wspomniany przepis nie zawiera dyspozycji do takiego działania. Co więcej, zdaniem organu, przyjęcie takiego rozumowania doprowadziłoby do sytuacji, w której art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. oraz § 2 ust. 2, § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 roku nie dałoby się prawidłowo zastosować.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. O., wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie M. O. zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś wszystkie zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej są chybione i bezzasadne. Swoje stanowisko podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2017 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie są one zasadne. Nie sposób zgodzić się z tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zawiera elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wszystkie wymienione w nim elementy zawiera. Sąd pierwszej instancji przedstawił szeroką argumentację wskazującą na nieprawidłową wykładnię art. 12b ust. 5 P.g.k., której dokonały organy administracji w zaskarżonych decyzjach. W konsekwencji Sąd przyjął, że przepis ten stanowi o odrębnym trybie uwierzytelniania dokumentów niż tryb wskazany w art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k. To przesądziło o tym, że zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miało w sprawie zastosowania uregulowanie zawarte w art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k. Tym samym Sąd ten spełnił wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca także Sądowi, że nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania. W tym zakresie organ ma rację. Jednak należy zauważyć, że w świetle oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostaje jasne, że organ winien był nadać klauzule z urzędu, co nie wiązało się z żadną odpłatnością, w związku z tym po otrzymaniu prawomocnego wyroku, organ zobowiązany będzie zakończyć postępowanie stosownym orzeczeniem, mając na względzie jego bezprzedmiotowość. Tym samym wykazane przez organ uchybienie Sądu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest to wymóg konieczny do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zatem zarzut ten nie jest skuteczny. Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zauważyć należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Zatem nie sposób stwierdzić na czym naruszenie to miało polegać. W tej sytuacji Sąd kasacyjny nie miał możliwości oceny jego zasadności, co skutkuje jego bezskutecznością.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy przypomnieć, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 12b ust. 5 P.g.k. przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831), która weszła wżycie 1 lipca 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 12b ust. 5 P.g.k. i przyjął, że przepis ten statuuje obowiązek opatrzenia przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego realizowano prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi bez pobierania opłaty, a tryb przewidziany w przepisie art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. oraz w § 2 ust. 2, § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 roku nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd kasacyjny w całości podziela w tym zakresie argumentację Sądu pierwszej instancji. Celem jej uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia opłat za opatrzenie przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne i kartograficzne, przy przyjęciu ich do zbioru danych w trybie art. 12b ust. 5 P.g.k., jest sporna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie NSA. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji z poniżej przedstawionych względów. Stanowisko takie zajął także NSA m.in. w wyrokach z dnia 12.stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 372/16 i z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1693/15 i przykładowo WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SAB/Gd 15/15 i WSA w Kielcach w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 8/15, pub. www.orzeczeniansa.gov.pl).

Otóż przepis art. 12b ust. 5 P.g.k. przed nowelizacją (tj. przed 1 lipca 2015r.) stanowił, że przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Zatem wynikało z niego wyraźnie, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Przypomnieć należy, że przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa. Artykuł 12b ust. 5 p.g.k., przed nowelizacją, był jasny i wyraźny. Jego interpretacja nie wymagała wykładni innej niż gramatyczna. Zastosowanie bowiem tej tylko wykładni nie prowadziło do sytuacji, która pociągałaby za sobą konieczność sięgania po pozostałe rodzaje wykładni.

Starosta [...] i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego, przy interpretacji artykułu 12b ust. 5 P.g.k nie ograniczyły się tylko do wykładni językowej, ale wyłożyły ten przepis stosując wykładnię systemową, szczególnie przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 12d ust. 2 p.g.ik. Do wykładni art. 12b ust. 5 zastosował bowiem § 2 ust. 2, § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów (...). Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Przepisów ustawy nie można bowiem wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej. Ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i służą wykonaniu ustawy. Odwrotnie natomiast jeśli wykładnia aktu wykonawczego budzi wątpliwości musi on być interpretowany po myśli ustawy, bowiem nie może pozostawać z nią w sprzeczności. Z tego też powodu – nie można ustalać treści przepisów ustawowych odwołując się do unormowań zawartych w przepisach aktów normatywnych, wykonawczych do ustawy. Dlatego skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, pub. www.orzeczeniansa.gov.pl, że od zasady uwierzytelnienia dokumentów i prac geodezyjnych z urzędu, istnieje wyjątek dotyczący uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, które należy uwierzytelniać na wniosek. W niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do sięgania do § 2 ust. 2, § 3 i § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, ale do aktu wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.ik., tj. rozporządzenia z 25 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które w załącznikach zawiera wzory klauzul, którymi zaopatruje się materiały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Art. 12b ust. 5 mówiąc o odpowiednich klauzulach urzędowych, odsyła do przepisów wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k.

Skład NSA, orzekający w niniejszej sprawie nie podziela również stanowiska wyrażonego w wyroku z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 785/15, pub. www.orzeczeniansa.gov.pl, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów jest uwierzytelnianie na wniosek. Jego zdaniem taką wykładnię art. 12b ust. 5 potwierdza nowelizacja tego przepisu (cyt. wyżej ustawa z 15 maja 2015 r.), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Obecne brzmienie tego przepisu potwierdza, że zamiarem ustawodawcy nigdy nie było uwierzytelnianie dokumentów z urzędu – podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku. Argumentacji tej nie można podzielić. Gdyby tak było, jak twierdzi NSA w cyt. wyroku, to nowelizacja omawianego przepisu byłaby zbędna. Wynika to jednoznacznie z reguł wykładni historycznej na którą powołano się w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z art. 12b ust. 5 przed nowelizacją w żadnym razie nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów był tryb wnioskowy, a wprost przeciwnie, dopiero jego nowelizacja wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania z urzędu.

Jest jeszcze następny powód, dla którego wykładnia art. 12b ust. 5 p.g.ik. zaproponowana w skardze kasacyjnej nie mogła zostać zaaprobowana. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Już pod rządem Konstytucji z 1952 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją PRL zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji zatem, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie" – wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107. Tymczasem organy administracji wywodzą obowiązek uiszczania przez skarżącą opłat administracyjnych w drodze reguł innych niż wykładnia językowa, wbrew wykładni językowej interpretowanego przepisu ustawy, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

Podsumowując te wywody za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 12b ust. 5 i art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k. oraz § 2 ust. 2, § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 roku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz M. O. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.