Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 737/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, pkt 6, art. 58 § 1 pkt 2, pkt 5a,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 4, ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku Nr [...] w przedmiocie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 28 sierpnia 2024 roku, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na czynność Prezydenta Miasta polegającą na ujęciu obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., przyjętej zarządzeniem Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 roku w odniesieniu do budynków położonych:

1) przy ul. [...] w P., na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], arkusz 10, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...],

2) przy ul. [...] w P., na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], arkusz 10, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...],

3) przy ul. [...] w P., na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], arkusz 10, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]

Skarżąca zażądała stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta w zakresie ujęcia wskazanych budynków w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. oraz zarzuciła, że czynność została dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1-2 oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U z 2022r. poz. 840) poprzez nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżącej Spółki do nieruchomości, polegającą na włączeniu wskazanych budynków do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. w ramach niejawnej procedury, która nie przewidywała możliwości zajęcia przez właściciela nieruchomości stanowiska i zakwestionowania działań zmierzających do ich ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków, co zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18 jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości.

Spółka zaznaczyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją poważne i nierozstrzygnięte rozbieżności co do kwalifikacji działań organów dotyczących ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 33 ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego, część sądów stoi na stanowisku, że działanie to podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024, poz. 609).

Zgodnie z innym poglądem, ujęcie zabytków w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 p 2 pkt 6 P.p.s.a., a czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Na wypadek uznania przez Sąd, że skarga dotyczy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako taka wniesiona została z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Do skargi załączony zostały dowód uiszczenia wpisu w kwocie 300 zł, którego wysokość Spółka ustaliła zgodnie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), tj. uiściła wpis stały od skargi na akty organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów podniesiono, że Gminna Ewidencja Zabytków została przyjęta zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku. Obowiązujące wówczas przepisy umożliwiały arbitralne ujmowanie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości, nie zapewniając ich właścicielom stosownych gwarancji procesowych i materialnych przed ograniczeniem prawa własności. Czynności kończące się ujęciem danej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków pozostawały niejawne. W efekcie tego, o ujęciu nieruchomości w GEZ właściciel dowiadywał się dopiero po fakcie. Obowiązek zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków został wprowadzony dopiero rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 10 września 2019 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, które weszło w życie w dniu 19 października 2019 roku, a zatem już po przyjęciu GEZ przez Prezydenta Miasta.

Objęcie spornych nieruchomości GEZ, dokonane przed wejściem w życie ww. rozporządzenia - bez zawiadomienia właściciela, jak w niniejszej sprawie, narusza gwarancje ochrony prawa własności, wynikające z przywołanych w zarzucie przepisów Konstytucji RP. Dokonując zaskarżonej czynności Prezydent Miasta zastosował niekonstytucyjną procedurę, która uniemożliwia właścicielom nieruchomości obronę przed wpisem obiektów do GEZ. W wyniku czego właściciele nie mogli zakwestionować ustaleń oraz nie dysponowali środkami prawnymi, by bronić się przed ograniczeniem prawa własności.

Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądał odrzucenia skargi w całości, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego żądania, oddalenia skargi w całości.

Organ wskazał, że według twierdzeń Skarżącej, z dniem nabycia spornych nieruchomości, nabyła ona również interes prawny do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, co rzekomo nie budzi wątpliwości. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2023 roku o sygn. akt II SA/Kr 562/23.

Jednak wskazany wyrok został wydany na tle innego stanu faktycznego, postępowanie dotyczyło nieruchomości, która została zbyta w trakcie postępowania, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Skarżąca nabyła sporne nieruchomości wiele lat po ujęciu ich w gminnej ewidencji zabytków. Nieruchomość przy ul. [...] w P. została nabyta aktem notarialnym, umową sprzedaży z dnia [...] roku, a pozostałe nieruchomości, tj. położone przy ul. [...] i [...] w P. – aktem notarialnym, umową sprzedaży z dnia [...].

Fakt zmiany właściciela po ujęciu spornych nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. jest kluczowy dla oceny prawnej żądań skargi, gdyż Spółka powołuje się na okoliczności dotyczące poprzednich właścicieli nieruchomości, którzy nie są i nigdy nie byli stroną niniejszego postępowania, a które to postępowanie ma rzekomo zagwarantować skarżącej ochronę jej praw.

Przywołana w skardze treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18 w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji, w której znajduje się Skarżąca, co nakazuje poddawać w wątpliwość istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Przesłanka uzasadniająca interes prawny ma miejsce, gdy to wobec podmiotu skarżącego został dokonany wpis do gminnej ewidencji zabytków, taki podmiot został faktycznie ograniczony w możliwości wpływu na swoją sytuację prawną.

Okoliczności, o których mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego są merytorycznie zbliżone do konstrukcji prawnej wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jeśli postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości i nastąpi zmiana właściciela, to każdy kolejny właściciel nieruchomości nie może żądać wznowienia na tej podstawie, albowiem takie uprawnienie przysługuje tylko stronie tego postępowania, które toczyło się na określonym wycinku czasu. Skarżąca nabyła sporne nieruchomości już po dokonaniu wpisu do gminnej ewidencji zabytków.

Odwołując się do poglądów doktryny organ wskazał, że wpis do ewidencji zabytków nie wywołuje skutku prawnego dla właściciela zabytku ponieważ właściciel zabytku ma zasadniczo tożsame obowiązki niezależnie od tego, czy obiekt zostanie czy nie zostanie wpisany do ewidencji zabytków. Ciążący bowiem na właścicielu reżim przy przyjętej w ustawie materialnej definicji zabytku wynika z własności (cech) obiektu będącego zabytkiem, nie zaś z wpisu do ewidencji zabytków. Wpis do gminnej ewidencji zabytków nie ogranicza w żaden sposób prawa własności właściciela obiektu wpisanego do tej ewidencji, a wywierać na nie skutki może jedynie potencjalnie i pośrednio. Bezpośrednie skutki wpisu do gminnej ewidencji zbytków odnoszą się wyłącznie do obowiązków organów administracji, mianowicie tworzą obowiązek uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jeżeli zostanie wszczęte postępowanie administracyjne dotyczące obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków (Aleksander Jakubowski, Co dalej z gminną ewidencją zabytków? Stan po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 roku (sygn. P 12/18), "Ochrona Zabytków" 2023, nr 2, s. 35–47).

Organ zaznaczył ponadto, iż nieruchomości położone przy ul. [...] nr [...] w P. na wiele lat przed przyjęciem Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., zostały objęte jedną z dopuszczalnych form ochrony zabytków, określonych w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. poprzez objęcie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sporne nieruchomości znajdują się na obszarze "[...]", dla którego obowiązuje miejscy plan zagospodarowania przestrzennego, ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 7 kwietnia 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. część A.

Nieruchomości przy ul. [...] w P. znajdują się w obszarze "3 MN". Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1 tejże uchwały, w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, na terenach 3MW ustalona została strefa ochrony konserwatorskiej, zgodnie z rysunkiem planu. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 2 lit. a) uchwały ustalono, że w strefie ochrony konserwatorskiej szerokość elewacji odpowiadającą szerokości historycznych podziałów na działki budowlane. Z kolei § 3 ust. 4 pkt 3 uchwały na terenach 1MW i 3MW nakazano zachowanie, oznaczonych na rysunku planu, budynków wpisanych do ewidencji zabytków, z dopuszczeniem ich rozbudowy, remontu i adaptacji strychów na cele użytkowe.

Mając na uwadze dokumentację zgromadzoną w sprawie organ podniósł, że skarga wpisuje się w starania poprzednich, jak i obecnych, właścicieli o wykreślenie przedmiotowych nieruchomości z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P..

Wniesienie skargi stanowi reakcję na niepowodzenia zamiarów inwestycyjnych dotyczących spornych nieruchomości. Projekt zabudowy tychże nieruchomości został negatywnie zaopiniowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. i ta właśnie okoliczność stanowi rzeczywisty powód wniesienia przedmiotowej skargi.

Spółka, wbrew stanowisku kompetentnych organów ochrony zabytków, kwestionuje zabytkowy charakter nieruchomości położonych przy ul. [...] nr [...] w P., wskazując na zły stan techniczny. Jednakże w świetle treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki będące dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Za stan zachowania zabytku odpowiedzialny jest jego właściciel i ma on obowiązek dołożyć wszelkich starań, aby zabytek znajdował się w możliwie najlepszym stanie. Nie można twierdzić, jakoby dany obiekt utracił wartości zabytkowe, z uwagi na zły stan techniczny i na tej podstawie pozbawić go ochrony wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W piśmie z dnia 24 października 2024 roku, zatytułowanym replika do odpowiedź na skargę, Spółka podniosła, że organ wywodzi nieprawidłowe wniosku z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, iż na ww. wyrok może powołać się wyłącznie właściciel nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości w momencie dokonywania czynności wpisu do GEZ.

Nawet okoliczność, że nabywcy w momencie podejmowania decyzji o zakupie nieruchomości mieli pełną informację o statusie ochrony konserwatorskiej budynku, tj. ujęciu w gminnej ewidencji zabytków, nie oznacza, że stan prawny ukształtowany po wyroku TK nie ma zastosowanie do ich sytuacji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2024 roku o sygn. akt II SA/Ol 1115/23 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 lipca 2024 roku o sygn. akt II SA/Ol 224/24).

Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem, że w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 562/23 skarga została wniesiona przez dotychczasowego właściciela, wobec którego nastąpił wpis nieruchomości do ewidencji, a w toku postępowania sądowego zainicjowanego skargą na tę czynność, nastąpiło zbycie nieruchomości. Jednakże, skoro Sąd uwzględnił skargę z uwagi na ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w niekonstytucyjnej procedurze, to uznał, że wpis narusza także interes prawny nabywcy nieruchomości mimo, że wiedział on o ujęciu nieruchomości w GEZ i toczącym się procesie.

Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem, jakoby wpis do ewidencji zabytków nie wywoływał skutku prawnego dla właściciela nieruchomości. Wpis taki powoduje objęcie ochroną konserwatorską. Wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.

Ujęcie nieruchomości w GEZ ogranicza prawo własności w sposób szerszy niż ochrona zabytków przewidziana powołaną przez organ uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 7 kwietnia 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. część A (Dz. U. Woj. [...]. z dnia 15 czerwca 2009 roku Nr [...], poz. [...]).

Sporne nieruchomości leżą na obszarze oznaczonym symbolem 3MN, natomiast zlokalizowane na nich budynki nie zostały oznaczone na rysunku planu, wobec czego nie znajduje do nich zastosowania § 3 ust. 4 pkt 3 uchwały.

Zatem postanowienia planu nie przewidują takich ograniczeń w stosunku do spornych nieruchomości, jak ujęcie w GEZ.

W procedurze uchwalenia planu miejscowego przewidziana jest partycypacja społeczna, w ramach której obywatele mają możliwość składania uwag do projektu planu, natomiast ujęcie nieruchomości w GEZ nastąpiło w sposób niejawny, bez należytego przedstawienia i wyjaśnienia racji uzasadniających wprowadzenie ograniczeń

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na:

- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sprawa zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Skarga jest dopuszczalna.

Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), czy też z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Trybunału Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18 (Dz. U. poz. 951) stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawodawca nie wypowiedział się expressis verbis w kwestii formy prawnej ujęcia innych zabytków nieruchomych w ewidencji gminnej.

Sądy administracyjne udzielają ochrony prawnej (dopuszczają możność skorzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego) zarówno wówczas gdy przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok WSA w Krakowie z 23.06.2023 r., II SA/Kr 49/23, LEX nr 3587549; wyrok WSA we Wrocławiu z 10.09.2024 r., IV SA/Wr 61/24, LEX nr 3763408), jak i wówczas gdy ujęcie innego zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków przybiera formę zarządzenia wójta, burmistrza, czy też prezydent miasta (wyrok WSA w Olsztynie z 9.04.2024 r., II SA/Ol 1115/23, LEX nr 3710629; wyrok WSA w Poznaniu z 27.09.2024 r., II SA/Po 493/24, LEX nr 3763047; wyrok WSA w Gdańsku z 17.07.2024 r., II SA/Gd 983/23, LEX nr 3740389; wyrok WSA w Bydgoszczy z 6.08.2024 r., II SA/Bd 568/24, LEX nr 3758955; wyrok WSA w Warszawie z 26.08.2020 r., VII SA/Wa 931/20, LEX nr 3280535).

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, która - stosownie do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w ramach ochrony i opieki nad zabytkami - wkracza w uprawnienia właścicielskie jednostki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Stwierdzenie niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostało oparte na argumentacji sądu pytającego, który wskazywał, że właściciel nieruchomości dowiadując się, iż nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie miał możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. W konsekwencji przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków ogranicza prawo własności przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony, zarówno procesowej, jak i materialnoprawnej, przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Uznać należy, że w opisanej powyżej sytuacji procesową formą ochrony prawa własności jest skarga do sądu administracyjnego.

Stan niekonstytucyjnego ograniczenia prawa własności zarówno w jego wymiarze procesowym, jak i wymiarze materialnoprawnym, może zostać usunięty w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że skutki wadliwej procedury ujmowania innych zabytków nieruchomych w gminnej ewidencji zabytków należy odnosić w sposób jednolity do właściciela, wobec którego dokonano ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, jak i wobec właściciela, który nabył nieruchomość ujętą w takiej ewidencji z nieskonsumowaną orzeczeniem sądowym wadą niekonstytucyjności.

Taka kwalifikacja wynika z tego, że materialnoprawne skutki ograniczenia własności, które trwają, a powstały przy braku należytej ochrony prawnoprocesowej właściciela nieruchomości, zostały rozpoznane i uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Ocena legalności materialnoprawnych skutków ujęcia nieruchomości w ewidencji gminnej, stanu ograniczenia właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości (ius utendi), pozostaje aktualna także po przejściu własności nieruchomości na nabywcę.

W ocenie Sądu, interes prawny obejmujący poszukiwanie skutecznej ochrony przed stanem ograniczenia prawa własności w niekonstytucyjnej procedurze zostaje skonsumowany na skutek prawomocnego osądzenia w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. sprawy tzw. "niejawnego ujęcia w gminnej ewidencji zbytków".

Analiza okoliczności kontrolowanej sprawy oraz treści skargi nakazuje przyjmować, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 roku w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. w części obejmującej:

- wpis pod pozycją [...] załącznika do zarządzenia (budynek pod adresem ul. [...] w P.),

- wpis pod pozycją [...] załącznika do zarządzenia (budynek pod adresem ul. [...] w P.),

- oraz wpis pod pozycją [...] załącznika do zarządzenia (budynek pod adresem ul. [...] w P.).

Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 powołanego Zarządzenia przyjęta została Gminna Ewidencja Zabytków Miasta P.. Ewidencja prowadzona jest w formie zbioru kart adresowych, których wykaz założony dla zabytków nieruchomych stanowi załącznik do zarządzenia.

W świetle § 2 ust. 1 i 2 powołanego Zarządzenia ewidencja ma charakter zbioru otwartego i podlega aktualizacji. Przy czym aktualizacja Ewidencji, polegająca na wyłączeniu lub włączeniu do niej obiektów i obszarów, dokonywana jest zarządzeniem Prezydenta Miasta po uprzednim uzyskaniu akceptacji W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla wprowadzonych w ewidencji zmian.

Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania, a jego wykonanie powierzono Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków (§ 3 i § 4 powołanego Zarządzenia).

Zmiany w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., zarówno te w zakresie aktualizacji kart adresowych zabytków, jak i te dotyczące wyłączenia kart adresowych zabytków z Gminnej Ewidencji Zabytków, posiadają formę prawną zarządzenia Prezydenta Miasta. Wchodzą w życie z dniem podpisania, a ich wykonanie powierzone zostało Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków.

Zarządzenia "ogłaszane" są w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta P. [...]

Z uwagi na powyższe nie może budzić wątpliwości, że skutek prawny ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. w odniesieniu do obiektów wskazanych w załączniku do zarządzenia powstał z chwilą wejścia w życie zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 października 2019 roku w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., tj. z dniem podpisania tego zarządzenia.

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia nie jest ograniczone terminem.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 22 usta. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, które posiadają wskazane powyżej cechy stanowią zabytek nieruchomy (art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Analiza uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18 prowadzi do wniosku, że ani sąd pytający, ani Trybunał Konstytucyjny, nie kwestionują konstytucyjności regulacji przewidującej możności ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.

Wątpliwości dotyczyły procedury normującej wyznaczenie określonej nieruchomości i ujęcie jej w tej ewidencji do wpisu. Naruszenie konstytucyjnych praw wynikało z braku przepisów umożliwiających właścicielowi nieruchomości ochronę w ramach postępowania dotyczącego wpisu do ewidencji. Uznano, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości.

Sąd nie podziela zapatrywania o konieczności uwzględnienia skargi jedynie z tego względu, że zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] weszło w życie z dniem 17 października 2019 roku, a więc przed ustanowieniem obowiązku zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, co zostało wprowadzone rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886), które weszło w życie z dniem 19 października 2019 roku, a zatem już po przyjęciu GEZ przez Prezydenta Miasta.

Z powyższego nie wynika, aby ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. budynków położonych przy ul. [...] w P. dotyczyło obiektów, które nie spełniały ustawowych przesłanek uznania za zabytek, co stanowi materialnoprawny warunek legalności ujęcia danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, zaistnienia stanu ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości.

O uznaniu danego dobra za zabytek przesądzają względy materialne, nie formalne. W konsekwencji o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu (przedmiotu) i jego właściwości, nie zaś decyzja administracyjna, czy wpis do rejestru lub ewidencji zabytków (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 3 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).

Dana rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków traktować należy jako środek ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji (wyrok WSA w Gdańsku z 13.03.2024 r., II SA/Gd 745/23, LEX nr 3699051).

Czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji (wyrok WSA w Białymstoku z 25.05.2021 r., II SA/Bk 297/21, LEX nr 3199417).

Nieuprawnione jest natomiast stanowisko, iż w ramach przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie wpisu do gminnej ewidencji zabytków nie jest dopuszczalne badanie kwestii posiadania przez obiekt, czy też układ urbanistyczny, wartości zabytkowych (wyrok WSA w Gdańsku z 13.03.2024 r., II SA/Gd 745/23, LEX nr 3699051).

Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (wyrok WSA w Rzeszowie z 9.04.2024 r., II SA/Rz 2033/23, LEX nr 3730657).

Rozstrzygnięcie o zasadności skargi warunkuje zatem ocena co do zaistnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących ujęcie spornych budynków w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P..

Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania muszą być uzewnętrznione, wykazane (wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2024 r., II SA/Kr 1361/23, LEX nr 3671893).

Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że od początku funkcjonowania Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków dokumentowano cenne dla miasta obiekty. Zbiór ten miał formę kart adresowych zawierających fotografie i podstawowe dane budynków. Były one punktem wyjścia do opracowania w latach 1995-2001 przez zespół Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków, pod kierownictwem J. B., dokumentu "[...]. Spis zabytków architektury", wydanego przez Urząd Miasta P. w 2004 r. Spis ten obejmował aż 6080 pozycji z terenu całego miasta.

W związku ze zmianą ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 75, poz. 474) w porozumieniu z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków stał się on wykazem obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Równolegle w latach 2008-2019 trwały prace nad aktualizacją spisu poprzez wykonywanie nowych, rozszerzonych kart adresowych. Na ich podstawie utworzono zestawienie obejmujące 5641 obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, stanowiące załącznik do niniejszego zarządzenia.

Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy, mówiącym że inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinny zostać ujęte w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, Prezydent Miasta zwrócił się do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o akceptację włączenia wspomnianego zestawienia do gminnej ewidencji zabytków. Pismem znak [...] z dnia 15 października 2019 roku W. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie wolę ujęcia w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowych obiektów.

Przyjęcie przez Miasto P. gminnej ewidencji zabytków przyczyni się do lepszej ochrony cennego kulturowo dziedzictwa, przede wszystkim na obszarach nieobjętych formami ochrony przewidzianymi przez art. 7 ww. ustawy. Zapewni ono udział służb konserwatorskich w zamierzeniach inwestycyjnych, dotyczących wartościowego zasobu zabytków nieruchomych na terenie miasta.

Strony zgodnie przyznają, że nieruchomości położone przy ul. [...] nr [...] w P. są objęte także ochroną zabytków na podstawie w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. poprzez objęcie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwał Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 7 kwietnia 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. część A (Dz. U. Woj. [...]. z dnia 15 czerwca 2009 roku Nr [...], poz. [...]).

Do przekazanych Sądowi akt administracyjnych włączone zostały Karty Gminnej Ewidencji Zabytków dla spornych obiektów, które sporządzone zostały w październiku 2010 roku oraz obejmują dokumentację fotograficzną. W skardze przedstawiona została dokumentacja fotograficzna (zrzuty ekranu z portalu Google Street View) prezentująca stan spornych obiektów na marzec 2021 roku.

W ocenie Sądu powyższe w wystarczający sposób potwierdza zasadność ujęcie spornych budynków w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., jako nieruchomość stanowiących świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zabytkowy charakter spornych budynków potwierdził wojewódzki konserwator zabytków w toku ustalania ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (2009 rok), a także przy ustalaniu ochrony konserwatorskiej wynikającej ujęcia tych obiektów w gminnej ewidencji zabytków (2019 roku).

Zabytkowy charakter budynku położonego przy ulicy [...] w P. został potwierdzony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków również w piśmie z dnia 18 marca 2022 roku, które sporządzone zostało na potrzeby oceny zasadności wniosku ówczesnych właścicieli, którzy wystąpili z żądaniem wyłączenia tego budynku z gminnej ewidencji zabytków.

Porównanie stanu zachowania spornych budynków zobrazowanego dokumentacją fotograficzną sporządzoną w 2010 roku (Karty Gminnej Ewidencji Zabytków) ze stanem zachowania ujawnionym w dokumentacji fotograficznej z marca 2021 roku (zdjęcia włączone do skargi) wyklucza tezę, że stan zniszczenia budynków przy ul. [...] nr [...] w P., na dzień 17 października 2019 roku, dzień wydania zaskarżonego zarządzenia, stanowił o pozbawieniu, utracie wartości zabytkowych.

Organ włączył do akt administracyjnych dowody na potwierdzenie argumentacji, że skarga stanowi reakcję na niepowodzenia zamiarów inwestycyjnych skarżącej Spółki z uwagi na zabytkowy charakter spornych nieruchomości. Miejski Konserwator Zabytków w P. negatywnie zaopiniował projekt zabudowy (pismo z dnia 28 lutego 2024 roku).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.