Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2381/20 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. nr DO.1.7614.697.2020.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2381/20 oddalił skargę M. O. na decyzję Ministra Rozwoju z 9 września 2020 r. nr DO.1.7614.697.2020.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, polegające na błędnym przyjęciu przez ten Sąd, że Minister Rozwoju w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", pomimo tego że dokonał następujących błędnych ustaleń faktycznych w sprawie:

1. nieruchomość stanowiąca działkę obecnie oznaczoną nr ewid. [...]/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod drogę publiczną – drogę gminną relacji droga krajowa nr [...] – [X.] – [Y.] (aktualnie ul. [...]).

Tymczasem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do przyjęcia takiego ustalenia, ponieważ:

a) dokumenty będące podstawą takiego ustalenia (to znaczy mapa sytuacyjna oraz wykaz zmian gruntowych sporządzone przez geodetę J. B.) zostały sporządzone dopiero 16 sierpnia 2007 r. przez co nie są miarodajne dla stanu z 31 grudnia 1998 r.;

b) geodeta J. B. nie był w stanie dokonać oceny stanu z 31 grudnia 1998 r., a jedynie stanu zastanego na gruncie w dniu czynności geodezyjnych;

c) czynności geodety J. B. ograniczyły się jedynie do wytyczenia granicy pomiędzy działkami o nr [...]/1 i 1nr [...]/2 po linii ogrodzenia posadowionego przez M. O. i jego rodziców, a nie po linii faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;

2. Gmina Z. w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie władała nieruchomością stanowiącą działkę obecnie oznaczoną nr ewid. [...]/1.

Okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego, ponieważ:

a) pismo Wójta Gminy Z. z 3 lutego 2014 r. nie może stanowić jednoznacznie o tym, że Gmina władała nieruchomością jako drogą publiczną 31 grudnia 1998 r., gdyż stanowi jedynie oświadczenie, które nie jest poparte innymi dowodami;

b) rachunki nr 3/98 i 4/98 za zimowe utrzymanie dróg w okresach 1 lutego 1998 r. – 1 marca 1998 r. nie dowodzą że nieruchomość była zajęta pod drogę, gdyż rachunki te dotyczą utrzymania dróg w całej Gminie, a nie odśnieżania tego konkretnego pasa zieleni (a tym zajmowali się wyłącznie wnoszący skargę kasacyjną i jego rodzice);

c) Sąd I instancji uznał, że właściciel gruntu zagospodarował go w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, ale mimo to przyjął domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, nie wskazując jednak podstawy prawnej lub faktycznej tego domniemania, ani nie wyjaśniając, jak można byłoby obalić takie domniemanie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu "Oświadczenie M. L." z 29 października 2021 r. na okoliczność faktycznego władztwa przez wnoszącego skargę kasacyjną i jego rodziców nad nieruchomością oznaczoną obecnie nr ewid. [...]/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. i braku zajęcia jej pod drogę oraz braku władania nieruchomością przez Gminę Z.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że u podstaw zaskarżonego wyroku legły wadliwe ustalenia w sprawie, które były spowodowane niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych. Doprowadziło to do uznania, że Gmina Z. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr ewid. [...]/1, stanowiącej pas zieleni pomiędzy chodnikiem przy ul. [...] w X. a ogrodzeniem nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Gmina Z. nie władała faktycznie nieruchomością 31 grudnia 1998 r., a ponadto wskazana nieruchomość nie była w tej dacie faktycznie zajęta pod drogę publiczną.

Opisaną nieruchomością zajmował się wyłącznie M. O. a wcześniej jego rodzice. Sąd I instancji błędnie uznał, że miało to miejsce jedynie sporadycznie. Dowodzi tego oświadczenie M. L. z 29 października 2021 r.

Sąd I instancji uznał również, że sporadyczne zajmowanie się nieruchomością przez Gminę dowodzi, że ta nieruchomość była w jej władaniu, pomimo tego że w tym samym czasie nieruchomością zajmował się także jej właściciel. Jednakże, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Gmina nie zajmowała się nieruchomością "nawet sporadycznie". Przedstawione rachunki za zimowe utrzymanie dróg dotyczą dróg w całej Gminie, a oświadczenie Wójta Gminy Z. z 3 lutego 2014 r., tak jak dokumenty sporządzone prawie 9 lat po 31 grudnia 1998 r., nie mogą przesądzać o władaniu nieruchomością 31 grudnia 1998 r. Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną brał udział w czynnościach geodezyjnych i zgłaszał uwagi dotyczące poprowadzenia granic działki nr ewid. [...]/1 po linii ogrodzenia posadowionego przez niego i jego rodziców.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Z., Wojewoda Mazowiecki decyzją z 14 lipca 2020 r. nr 706/C/2020, stwierdził nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości, zgodnie z dokumentacją geodezyjną zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] w dniu 16 sierpnia 2007 r., położonej w obrębie [X.], oznaczonej jako działka nr [...]/1 o pow. 0,0026 ha wchodzącej w skład drogi gminnej ul. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości.

Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M. O., decyzją z 9 września 2020 r. nr DO.1.7614.697.2020.KW, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. na decyzję Ministra Rozwoju z 9 września 2020 r.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, poza sporem jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są: K. K., M. O., A. L., P. L., I. S. i E. S.. Nie ulega więc wątpliwości, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.). W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę gminną relacji droga krajowa nr [...] - [X.] – [Y.] (aktualnie ul. [...]). Ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186). Natomiast, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Sąd przyjął więc, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki warunkujące przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do zaakceptowania przez Sąd I instancji niewłaściwych ustaleń organów administracyjnych dotyczących po pierwsze, przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ew. oznaczoną nr [...]/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod drogę publiczną – drogę gminną relacji droga krajowa nr [...] – [X.] – [Y.] (aktualnie ul. [...]), a po drugie, że Gmina Z. w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie władała tą nieruchomością. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazane okoliczności nie zostały potwierdzone wystarczającym materiałem dowodowym zebranym przez organy administracyjne.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem."

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1225/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma zatem to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie, itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2749/15). Wydawana w tym przedmiocie decyzja o charakterze deklaratoryjnym odnosi się zatem do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Przede wszystkim generalnie należy wskazać, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 797/19, że orzekając współcześnie organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny (art. 7 K.p.a.) istniejący w stosunkowo odległej przeszłości (w niniejszej sprawie do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło prawie 22 lata od daty, na którą stan faktyczny powinien być ustalony). Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może pozostać bez wpływu na ocenę miarodajności materiału dowodowego, w tym także miarodajności środków dowodowych. Materiał dowodowy podlega swobodnej ocenie, zgodnie z zasadami wiedzy przedmiotowej i doświadczenia życiowego. Zasady te wskazują, że w przypadku okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. Prowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczność zdarzeń sprzed kilku dziesięcioleci obarczone jest ryzykiem wynikającym z szeregu uwarunkowań poznawczych (np. tzw. pamięcią źródła informacji, efektem dezinformacji, efektem fałszywych wspomnień lub innych tendencyjności pamięci).

Wyjściowym i koniecznym warunkiem jest zajęcie gruntu pod drogę publiczną, w drugiej kolejności pojawia się kwestia władania. Ponieważ art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy nieruchomości nie będących w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością podmiotów publicznych, nie jest zasadne żądanie wykazania przez te podmioty władania określonym gruntem (działką lub częścią działki ewidencyjnej), skoro nie mogły go samodzielnie i indywidualnie dotyczyć żadne czynności prawne, takich czynności względem gruntów stanowiących własności podmiotów trzecich, podmioty publiczne nie mogły dokonywać. Przedmiotem czynności faktycznych i prawnych mogły być natomiast drogi publiczne znajdujące się we władaniu tych podmiotów. Z tytułu sprawowania zarządu drogami publicznymi podmioty te mogły podejmować względem dróg działania świadczące o władaniu terenem. Z tego powodu władztwo dotyczy dróg publicznych, w skład których wchodzi sporny teren, a nie poszczególnych działek gruntu jako takich (por. cytowany wyrok NSA sygn. akt I OKS 797/19).

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji przyjął, że dokumentami wskazującymi na zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są:

– uchwała Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), na mocy której ul. [...] (wcześniej droga krajowa nr [...] relacji - [X.] – [Y.]), została zaliczona do kategorii dróg gminnych;

– mapa sytuacyjna nieruchomości według wykazu powierzchni zajętych pod drogę publiczną ul. [...], według stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona przez geodetę uprawnionego J. B. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 sierpnia 2007 r. pod nr [...], z której wynika, że sporna działka nr [...]/1 zajęta była pod drogę publiczną,

– protokół ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną - ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. - sporządzony przez geodetę uprawnionego J. B.

– wykaz zmian gruntowych nr [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego J. B. przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 sierpnia 2007 r. pod nr [...], z którego wynika, że działka nr [...]/1 została sklasyfikowana symbolem "dr", czyli droga.

W sytuacji, gdy stan prawny wynikający z tytułu prawnego oraz danych ewidencji gruntów nie odpowiadał faktycznemu zajęciu gruntów pod drogę oraz faktycznemu władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r., a droga pozbawiona jest geodezyjnej dokumentacji dotyczącej linii rozgraniczających, konieczne staje się sporządzenie opracowania geodezyjnego, obrazującego położenie drogi względem granic konkretnych działek geodezyjnych. Opracowanie takie w niniejszej sprawie zostało sporządzone i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Sporządzona mapa sytuacyjna i wykaz zmian danych ewidencyjnych są zatem dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. stanowią dowód tego, w jakiej części teren dawnej działki [...], leżący poza jej ogrodzeniem, przylega do działki drogowej. Należy się zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że dokument ten nie poświadcza drogowego charakteru działek. Taka kwalifikacja należała w niniejszej sprawie do organu uprawnionego do stwierdzenia nabycia prawa własności terenów zajętych pod drogę przez gminę. W oparciu o całokształt materiału dowodowego Minister zasadnie doszedł do wniosku, że o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. W tym zakresie trafnie Minister odwołał się do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych, a Sąd I instancji prawidłowo to zaaprobował. Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z tym przepisem pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ulica (podobnie jak droga) stanowi zatem coś więcej niż jezdnię, która jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Z materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby teren aktualnej działki nr [...]/1 oddzielony ogrodzeniem od działki nr [...]/2 miał inną funkcję niż związaną z komunikacją. Ze względu na wielkość i bezpośrednie położenie przy działce drogowej, a także fakt, że działka ta kończy się równo z pozostałymi działkami w pasie drogowym ul. [...], zasadnie uznano, że leżała ona w pasie przeznaczonym do ruchu pojazdów i pieszych, a także do bezpośredniej obsługi otoczenia.

Natomiast o władaniu tym terenem przez zarządcę drogi trafnie rozstrzygnięto w oparciu o przedłożone przez Gminę dokumenty dotyczące utrzymania dróg, w tym przedmiotowej ulicy. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wykonywanie przez zarządcę drogi czynności świadczących o publicznoprawnym władaniu nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdzają następujące dokumenty:

– pismo Wójta Gminy Z. z 3 lutego 2014 r., w którym stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu Gminy Z. jako gminna droga publiczna - ul. [...], będącą drogą powszechnego korzystania. Ulica ta według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. posiadała nawierzchnię utwardzoną, wykonaną przez Gminę Z. Utrzymanie zimowe i letnie również było wykonywane przez Gminę,

– rachunki nr 3/98 i nr 4/98 za zimowe utrzymanie dróg w okresach 1 lutego 1998 r. - 5 lutego 1998 r. oraz 1 marca 1998 r. – 31 marca 1998 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to materiał wystarczający do przyjęcia, że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Nie było przy tym konieczne wykazanie, czy i jakie czynności związane z utrzymanie drogi były dokonywane na konkretnej, przedmiotowej działce. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że w przypadku wykonywania prac związanych z prawidłowym utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem, czynności te dotyczą drogi jako całości, bez wyszczególniania poszczególnych działek gruntu stanowiących drogę publiczną. Natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność wykonywania na działce czynności pielęgnacyjnych nie wyłącza możliwości władania nieruchomością również przez podmiot publiczny.

Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że opracowanie z 16 sierpnia 2007 r., przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], ma charakter dokumentu urzędowego. Wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu, czego w niniejszej sprawie nie przeprowadzono. Tym samym podnoszone przez skarżącego nieprawidłowości w sporządzeniu opracowania geodezyjnego dotyczącego działki nr ewid. [...]/1 oraz granicy wytyczonej pomiędzy działkami nr [...]/1 i nr [...]/2, może być przedmiotem oceny w innym postępowaniu.

Te ustalenia faktyczne nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie została też podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd I instancji. Przepis art. 80 K.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Skarżący kasacyjnie oprócz kwestionowania stanowiska organów nie podważył skutecznie ich mocy dowodowej, w tym przede wszystkim, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, mapy sytuacyjnej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 K.p.a. to, co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Skarżący nie przedstawił żadnego równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej przeciwdowodu.

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Co do sposobu sformułowania ww. zarzutu, wyjaśnić trzeba, że przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 P.p.s.a. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. dodatkowo należy wskazać, że poddaje się on rozpoznaniu w ograniczonym zakresie ze względu na sposób jego sformułowania. Z punktu widzenia formalnego - skoro art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej - obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. ; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/12, 14 września 2021 r. I OSK 411/21, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19).

Jeśli chodzi o zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – oświadczenia M. L. z 29 października 2021 r. na okoliczność faktycznego władztwa w dniu 31 grudnia 1998 r. przez skarżącego i jego rodziców na przedmiotowej nieruchomości, to podkreślenia wymaga - niezależnie od tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnej podstawy prawnej uwzględnienia tego środka dowodowego przy rozpoznawaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny – że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 P.p.s.a., ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Do tego natomiast zmierza skarżący kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.