Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 388/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 roku sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. [...] z dnia 5 listopada 2014 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. Podgórne decyzją z dnia 5 listopada 2014 r., znak [...] odmówił B. R. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w granicy z działką o nr ewid.[...] oraz budowie budynku usługowo-rzemieślniczego w granicy z działką o nr ewid.[...] – na terenie działki o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w P. , gmina T. Podgórne.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 i 107 K.p.a. oraz art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.")

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja według wniosku inwestora będzie polegała na budowie zakładu zajmującego się montażem maszyn drukarskich z gotowych elementów z zakupionych uprzednio części, przy użyciu odpowiednich urządzeń oraz z zastosowaniem umiejętności manualnych pracowników. Na obszarze tym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego sporządzono w dniu 30 kwietnia 2013 r. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Po przeprowadzeniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego w dniu 11 kwietnia 2014 r. organ stwierdził, iż zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W zakresie warunku "sąsiedztwa" organ przyjął, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, zabudowa mieszkaniowo-produkcyjno-usługowa oraz zabudowa usługowa. Ś. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 23,0 %. W piśmie z dnia 8 maja 2014 r. inwestor nie wyraził zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze sporządzonym przez urbanistę projektem decyzji. Zażądał on wydania decyzji przewidującej możliwość zabudowy obiektami kubaturowymi do 47% powierzchni przedmiotowej działki i nie zgodził się na ograniczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do 23%. W ocenie organu pierwszej instancji, wnioskowany przez inwestora wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu znacznie przekroczyłby średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Inwestycja nie spełnia zatem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu.

W rezultacie złożonego przez B. R. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. oraz art. 4 ust 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

W toku postępowania odwoławczego sporządzono w dniu 22 kwietnia 2015 r. kolejną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano w niej, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, zabudowa mieszkaniowo-produkcyjno-usługowa, zabudowa usługowa. Organ drugiej instancji wskazał, że w analizie funkcji i wynikach analizy stwierdzono, że powierzchnia zabudowy objętej wnioskiem wynosząca 47% zawiera się w zbiorze wskaźników występujących w analizowanym obszarze i nie przekracza maksimum. Zdaniem autora analizy, wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 47% nie narusza ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium, zastosowanie § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanej inwestycji jest uzasadnione. Organ wskazał, że z materiału dowodowego (mapy, zdjęcia satelitarne terenu, dokumentacja fotograficzna) wynika, że inwestycja znajduje się wewnątrz obszaru istniejącej zabudowy o podobnym charakterze, zatem nie stanowi wyjątku, a jedynie kontynuację istniejącej funkcji podlegającej tym samym uwarunkowaniom środowiskowym. Spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust 1 u.p.z.p.

W skardze na powyższą decyzję M. K. i W. K. zarzucili naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające w szczególności na:

- zaniechaniu przez organ odwoławczy wbrew swemu obowiązkowi dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

- wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznie przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów,

- ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bez należytego wyjaśnienia sprawy;

2) naruszenie art. 8 K.p.a., przez wydanie decyzji polegającej nie na ustaleniu warunków zabudowy, ale na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora, dopuszczając wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątków dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, jak również bez wskazania, na jakich podstawach przyjęto, że możliwe jest zastosowanie w sprawie odstępstwo od ogólnych zasad, a tym samym naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa i nie obarczona żadnymi wadami prawnymi.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym m.in.:

1) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ustalanie przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest niezgodne z zasadą wolności zabudowy, a organ winien dokonać odstąpienia od uśrednionych wielkości i wyznaczyć inny wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia;

2) § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że określony w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niezgodny z § 5 rozporządzenia;

3) § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnienie w treści zaskarżonej decyzji przesłanek dopuszczenia wyjątków od reguł określania warunków dla nowej zabudowy oraz pominięcie przeprowadzenia szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątków dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym;

4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia warunku "sąsiedztwa" w szczególności w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy;

5) naruszenie art. 1 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i ustalaniu warunków zabudowy, zasad ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju;

6) naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie przysługującego gminie prawa do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności przez inne podmioty (władztwo planistyczne) oraz działania w granicach przysługującego jej uznania;

7) naruszenie § 4 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uzasadnionym jest odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczenia linii nowej zabudowy;

8) naruszenie § 5 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uzasadnionym jest odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy;

9) naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uzasadnionym jest odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, a więc funkcji przewidzianej dla planowanej zabudowy. Skarżący wskazali, że w analizie organu odwoławczego działka nr [...], położona przy ul. [...], została uwzględniona jako działka mieszkaniowo-usługowo-produkcyjna. Tymczasem, ich zdaniem, zgodnie ze stanem faktycznym, działka nr [...] ma funkcję mieszkaniowo-jednorodzinną i taką funkcję wskazała także M. K. w analizie wykonanej w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. W skardze zarzucono ponadto, że działki nr [...] i nr [...], co do których w obu analizach zaznaczono funkcję mieszkaniowo-usługowo-produkcyjną, w rzeczywistości charakteryzują się funkcją mieszkaniowo-usługową.

Skarżący wskazali jako środki dowodowe w niniejszym postępowaniu sądowym m.in. pismo Starostwa Powiatowego w P. z dnia 25 marca 2015 r. (załączone do skargi) oraz wnieśli o zobowiązanie Starostwa Powiatowego w P. do przekazania informacji dotyczących działek nr: 1043 i 1042 odnośnie do wydanych decyzji w sprawie samowoli budowlanej lub decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, celem zweryfikowania, w jakim zakresie zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o procent zabudowy powierzchni uzyskany na skutek działań niezgodnych z przepisami prawa – obiektów wzniesionych niegodnie z prawem.

Według stanowiska skarżących, ze względu na błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy, zasadne jest zakwestionowanie ustalenia przez organ odwoławczy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób odmienny, niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący podnieśli, że z samych wskaźników analizy, stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, nie wynika, dlaczego wskaźnik ten przyjęto zgodnie z wnioskiem inwestora na poziomie 47%, podczas gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosił 23%. Zdaniem skarżących, przeprowadzenie działań odpowiadających normom z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz normom K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego oznacza, że koniecznym jest poczynienie ustaleń co do tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości znajdujących się w ramach obszaru analizowanego. Dopiero w oparciu o analizę pełnych danych z obszaru analizowanego można określać wielkość wskaźnika ze stosownym wyjaśnieniem w przypadku, gdyby organ przyjął inny wskaźnik niż średniej wielkości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Pełnomocnik inwestora w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi wskazując, że jest ona całkowicie bezpodstawna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 810/15, oddaliło skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja odwoławcza odpowiada prawu.

W rezultacie złożonej przez M. K. i W. K. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd kasacyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do pominięcia okoliczności dotyczącej istoty sporu, a jednocześnie istotnej z punktu widzenia prawa materialnego.

W skardze zarzucono bowiem błędne określenie wskaźnika wielkości zabudowy na działkach nr [...] Zarzut ten został uzasadniony treścią dokumentu w postaci pisma Starostwa Powiatowego w P., z którego to dokumentu, zdaniem skarżących, wynika mniejszy od ustalonego w trakcie analizy urbanistycznej przeprowadzonej w trakcie postępowania odwoławczego, wskaźnik zgodnej z prawem powierzchni zabudowy tych działek w stosunku do powierzchni działek. Skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z tego dokumentu oraz powiązanej z tym dowodem informacji ze Starostwa Powiatowego w P. na okoliczność wydanych decyzji o odmowie pozwolenia na budowę oraz decyzji w przedmiocie samowoli budowlanych na działkach nr [...] i nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie uzupełnił materiału dowodowego. Nie skonfrontował wniosków dowodowych skarżących z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji rozważył wniosek i zajął stanowisko co do tego wniosku. W ocenie NSA, uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wnioski dowodowe, niezależnie od ich zasadności merytorycznej, dotykały zagadnienia kompletności materiału dowodowego, a więc tego, czy w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco zebrano, rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy. Celem wniosku dowodowego nie było ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Wniosek nie wykraczał więc poza granice zakreślone hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a.

Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że powyższy wniosek dowodowy został złożony w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, w której warunki zabudowy zostały ustalone przez organ odwoławczy. W aktach sprawy, niezależnie od analizy urbanistycznej wykonanej w trakcie postępowania odwoławczego, znajduje się analiza przeprowadzona na zlecenie organu pierwszej instancji i przezeń sygnowana, o odmiennym stanowisku w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Uzasadnienie analizy i wyników analizy organu odwoławczego, w tym spornym zakresie, są bardzo lakoniczne i ograniczają się jedynie do odnotowania, że powierzchnia zabudowy objętej wnioskiem wynosząca 47% nie narusza ładu przestrzennego, zawiera się w zbiorze wskaźników występujących w analizowanym obszarze i nie przekracza maksimum. Zdaniem NSA, należy zwrócić uwagę na to, że pomijając działki nr [...] i nr [...], żadna z pozostałych 19 działek wchodzących w skład obszaru analizowanego nie przekracza wskaźnika 40%. Skoro organ odwoławczy zdecydował się na odejście od zasady sformułowanej w § 5 ust. 1, a zastosowanie wyjątkowego rozwiązania przewidzianego w § 5 ust. 2 oparte zostało właściwie wyłącznie na powierzchni zabudowy na działkach Nr [...], to tym bardziej wniosek skarżących wymagał zbadania i rozważenia.

W ocenie NSA, do pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszło również w zakresie kontynuacji funkcji. Podnoszona w skardze okoliczność to brak kontynuacji funkcji nowej zabudowy, w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Według Sądu II instancji, jest to bez wątpienia okoliczność faktyczna istotna z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze zarzucono, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, a więc funkcji przewidzianej dla planowanej zabudowy. Zdaniem NSA, organ odwoławczy nie wyjaśnił odmiennego określenia funkcji działki nr [...], mimo deklarowanego nawiązania, przez autorkę analizy wykonanej dla organu odwoławczego, do zestawienia porównawczego zabudowy istniejącej, zawartego w analizie wykonanej przez M. K.. Sąd odwoławczy zauważył, że o ile ewentualne ustalenie o braku funkcji produkcyjnej na działce nr [...], ogranicza zasięg funkcji produkcyjnej na obszarze analizowanym, to ustalenie braku funkcji produkcyjnej również na działkach nr [...], świadczyłoby o tym, że zabudowa mająca funkcję produkcyjną na obszarze analizowanym w ogóle nie występuje. Pamiętając o pierwszorzędnym znaczeniu kontynuacji funkcji dla możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy, podkreślić należy konieczność odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do omawianego zarzutu oraz rozstrzygnięcia zagadnienia, czy materiał dowodowy w tym zakresie pozwala na merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji.

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutu związanego z tym zagadnieniem. Sąd kasacyjny zaznaczył, że kontynuacji funkcji dotyczy także ustalenie Sądu w zakresie działki skarżących. W wynikach analizy sporządzonej przez M. M. w trakcie postępowania odwoławczego wynika, że działka nr [...] ma funkcję mieszkaniowo-usługową. Ta sama funkcja wskazana jest w analizie wykonanej na potrzeby organu pierwszej instancji. W trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji skarżący oświadczyli, że na ich działce prowadzona jest działalność gospodarcza, ale tylko w formie biura. Również ta okoliczność wskazuje - w ocenie NSA - iż Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do zarzutu braku przesłanki kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. K. jest nie tylko przedstawienie stanowiska skarżących, ale także odniesienie się do zarzutów i wniosków dowodowych dotyczących legalności zabudowy stanowiącej podstawę analizy w zakresie wskaźnika zabudowy oraz kontynuacji funkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd prawny, iż zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinna być zgodna z porządkiem prawnym oraz, że organ (procedujący w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego. W sytuacji powzięcia wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, powinien ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie tylko to, czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że nie można zaaprobować stanowiska, zgodnie z którym brak ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego wyklucza przyjęcie przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, że określona zabudowa nie jest zgodna z porządkiem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że organ właściwy w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu samodzielnie stosuje przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Samodzielnie orzeka więc także o przesłance skutecznej analizy urbanistycznej, jaką jest porównanie planowanej nowej zabudowy z tą zabudową w obszarze analizowanym, która jest zgodna z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu II instancji nie można wykluczyć sytuacji, w której bez ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym np. informacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, informacji organu nadzoru budowlanego, zeznań świadków, dokumentu lub informacji z ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji wieczystoksięgowej, przesłuchania samych stron, niewątpliwe będzie ustalenie o sprzeczności zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie także z przepisami prawa budowlanego. Legalność budowy obiektu budowlanego, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to bowiem także zgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik uczestniczki postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi wskazując, ze w obszarze analizowanym funkcja produkcyjna występuje na działkach nr [...], co wynika także z dołączonego do skargi pisma Starostwa Powiatowego z dnia 25 marca 2015 r., gdzie mowa jest o małej poligrafii. Wskazał nadto, że odnośnie powierzchni zabudowy tych dwóch działek brak rozbieżności pomiędzy analizami uzyskanymi przez organy I i II instancji oraz podkreślił, że wartość dowodowa pisma z dnia 25 marca 2015 r. jest wątpliwa bowiem nie wiadomo jak sformułowano pytania na jakie pismo to jest odpowiedzią, a z pkt III tegoż pisma wynika, że wskazana w nim budowla posadowiona został na dwóch działkach "okrakiem", co także budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem trafne okazały się podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania skutkujące brakiem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy orzekające w niej organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, co do sposobu zagospodarowania działek gruntu w obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem działek o numerach 1042, 1043 i 1034 odnośnie funkcji jaka jest na tych działkach realizowana, to jest czy jest to funkcja produkcyjna, zaś odnośnie działek nr [...] także co do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Powyższe okoliczności są przy tym niewątpliwie istotne prawnie, albowiem determinują ocenę czy sposób zagospodarowania działki nr [...] zaplanowany przez inwestora odpowiada wymogom tzw.. dobrego sąsiedztwa określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności wymogowi by nowa zabudowa spełniała wymóg kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym oraz kontynuacji wskaźnika kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności wskaźnika intensywności wykorzystania terenu.

Oczywistym bowiem jawi się, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należyte zastosowanie jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony, czego warunkiem jest poczynienie pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na należycie zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym.

W realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także, iż orzekał w niej już Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przy tym wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Natomiast nie obejmuje ona ocen dotyczących stanu faktycznego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają nadto zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10).

Żadna ze wskazanych wyżej okoliczności skutkujących utratą mocy wiążącej ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16 nie zaistniała, albowiem nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak i istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Co za tym idzie moc wiążącą zachowały oceny prawne (wykładnia prawa) Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zakresu ustaleń jakie winny poczynić organy procesujące w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odnośnie legalności zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, a wyrażające się we wskazaniu, że zabudowa stanowiąca odniesienie do ustalania kontynuacji funkcji i parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinna być zgodna z porządkiem prawnym oraz, że organ nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego oraz wskazaniu, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winien w sytuacji powzięcia wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, powinien ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem.

Powyższe oznacza, że wobec zgłoszenia przez skarżących wątpliwości co do legalności zabudowy istniejącej na działkach nr [...], jak i wątpliwości co do realizowania na tych działkach oraz na działce nr [...] funkcji produkcyjnej i uprawdopodobnienia tych wątpliwości dołączonym do skargi pismem Starostwa Powiatowego z dnia 25 marca 2015 r. (k. 17 akt sądowych) konieczne było zweryfikowanie przez orzekający w sprawie Sąd czy wątpliwości te mają charakter uzasadniony.

Stwierdzenie, że wątpliwości takowe w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego faktycznie zachodzą wskazywałoby bowiem, iż materiał ten jest niekompletny, a zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o taki niekompletny materiał dowodowy, a więc przedwcześnie, co oznacza wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Rozpoznając powyższe okoliczności w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w pierwszej przeprowadzonej w sprawie analizie z 30 kwietnia 2013 r. wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek nr [...] określono jako odpowiednio 43,2% i 37,2 % wskazując powierzchnię tych działek jako 0,07 ha każda (k. 49 akt organu U instancji).

Inwestor pismem procesowym z dnia 7 maja 2013 r. zarzucił nieścisłość w obliczeniu tego parametru dla powyższych działkę, wskazując, że ich powierzchnia wynosi po 0,07 ha, lecz parametr intensywności zabudowy wynosi dla działki nr [...] 72,8 %, a dla działki nr [...] odpowiednio 57,1%. Do pisma dołączono mapę dla celów projektowych z naniesioną zabudową istniejąca na tych działkach oraz wydruk zdjęcia satelitarnego pozyskanego z programu GogleMaps, z której taka wielkość wskaźnika miała wynikać (k.59, 61 i 62 akt organu I instancji). Z mapy tej wynika, że na działce nr [...] o powierzchni 700 m2 znajduje się zabudowa o łącznej powierzchni 510 m2, zaś na działce nr [...] o powierzchni 700 m2 zabudowa o łącznej powierzchni 400 m2.

Stanowisko inwestora w tym zakresie zostało uwzględnione w kolejnych analizach sporządzanych w toku postępowania przed organem I instancji., aczkolwiek nie wpłynęło na ustalenie wysokości wskaźnika średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, ze względu na uwzględnienie w kolejnych analizach większej ilości działkę położonych w obszarze analizowanym, w tym z dostępem od ul. [...] (k. 194 akt administracyjnych organu I instancji).

Takie same wskaźniki intensywności zabudowy przyjęte zostały także w analizie dokonanej na zlecenie organu II instancji, aczkolwiek w dokumencie tym nie podano powierzchni poszczególnych działek w obszarze analizowany ograniczając się jedynie do wskazania wielkości wskaźnika inter4nsywnosci zabudowy dla każdej z nich (k. 93 akt organu II instancji).

Istotne w kontrolowanej sprawie jest, że organy obu instancji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń celem wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy pierwszą pozyskaną w sprawie analizą architektoniczno-urbanistyczną, a kolejnymi jej wersjami, w tym przede wszystkim nie ustaliły samodzielnie jaka faktycznie zabudowa (o jakich parametrach) istnieje na działkach nr [...] i czy zabudowa ta w całości ma przymiot zabudowy legalnej.

Dokument w postaci pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia 25 marca 2015 r. dołączony przez Małgorzatę i W. K., niezależnie od oceny jego wartości dowodowej – o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia – wątpliwości te uprawdopodabnia i wskazuje na konieczność procesowego zweryfikowania legalności zabudowy na powyższych działkach.

Zauważyć bowiem należy, iż powierzchnia legalnej zabudowy wskazanej w piśmie z dnia 25 marca 2015 r. dla działki nr [...] wynosi 299,6 m2 (103 m2 pod budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej i 196,6 m2 pod budynkiem magazynowym wyrobów gotowych i materiałów dla zakładu małej poligrafii) zaś dla działki [...] ok. 247 m2 (103 m2 pod budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej i 144 m2 pod wiatą magazynową pod zakładem małej poligrafii), co przy przyjęciu niekwestionowanego przez żadną ze stron założenia, że powierzchnia działek nr [...] wynosi po 700 m2 (0,07 ha) dawałoby dla tych działek wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący odpowiednio 35% dla działki nr [...]% dla działki nr [...], a więc wielkości zbliżone do wartości tego wskaźnika wskazywanych w pierwszej analizie architektoniczno-urbanistycznej z dnia 30 kwietnia 2013 r., aczkolwiek od ustaleń tych – co należy podkreślić – różne.

Poczynione powyżej obliczenia nie mają – co także należy stanowczo podkreślić – charakteru ostatecznych i wiążących ustaleń dotyczących prawidłowych wskaźników intensywności zabudowy jakie należy przyjąć dla działek nr [...], lecz pozwalają na stwierdzenie, że podnoszone w tym zakresie przez skarżących zarzuty co do wadliwości (przedwczesności) ustaleń faktycznych dotyczących tej okoliczności są uprawdopodobnione stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Niezależnie bowiem od trafnie podniesionych przez pełnomocnika inwestora na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. braków pisma z dnia 25 marca 2015 r. jako środka dowodowego pozwalającego na jednoznaczne i ostateczne ustalenie tych okoliczności, a wynikających z faktu, że w aktach sprawy brak zapytania, na które pismo to stanowiło odpowiedź, a samo pismo sformułowane jest w sposób mało precyzyjny, w szczególności odnośnie jego pkt 3, zauważyć należy, iż powiązanie informacji zawartych w tym piśmie z danymi zgromadzonymi w aktach postępowań administracyjnych pozwala na powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności sporządzonych w sprawie analiz architektoniczno-urbanistycznych, stanowiących przecież zasadniczy środek dowodowy w sprawie, które to niejasności nie zostały wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, co spowodowało przeniesienie ustaleń wynikających z nierzetelnych ustaleń do treści rozstrzygnięć organów) administracji.

Analogiczne wątpliwości co do rzetelności wykorzystanych w sprawie analiz pod kątem ustalenia czy dla planowanej inwestycji spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy.

Zauważyć bowiem należy, iż przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanej inwestycji przyjęta został przez organ II instancji w oparciu o funkcję produkcyjną zabudowy występującą rzekomo na działkach nr [...] i 1034. W analizie z dnia 22 kwietnia 2015 r. w oparciu o jaka orzekało SKO w P. dla działek tych wskazana wprawdzie została funkcja produkcyjna, jednakże w dokumencie tym, jak i w jakimkolwiek innym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy, czy tez wreszcie w uzasadnieniu pozytywnej dla inwestora decyzji brak jest wskazania jaka produkcja na działkach tych jest prowadzona.

Powyższe uniemożliwiało orzekającemu w sprawie organowi dokonanie rzetelnej oceny tegoż dowodu, co oznacza, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została w tym zakresie z naruszeniem art. 80 K.p.a.

Ten brak zaskarżonej decyzji jest szczególnie widoczny w powiązaniu z faktem, iż skarżący konsekwentnie, nie tylko w skardze, ale także w toku postępowania administracyjnego kwestionowali występowanie w całym obszarze analizowanym, a więc także na tych działkach funkcji produkcyjnej, wskazując że w obszarze analizowanym poza funkcja mieszkalną występuje wyłącznie funkcja usługowa.

Wątpliwości co do rzetelności analizy w tym zakresie powiększa dodatkowo treść pisma z dnia 25 marca 2015 r. dołączonego do skargi, z którego zdaje się wynikać, że zabudowa legalnie posadowiona na działkach nr [...] nie miała charakteru produkcyjnego, lecz jedynie mieszkalny i gospodarczy (magazynowy). W piśmie tym brak jest bowiem informacji o wydanych dla tychże działek pozwolenia na budowę obiektów produkcyjnych, lecz wskazuje się, że decyzje takie były wydane dla domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i dla budynku i wiaty o przeznaczeniu magazynowym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż ustawodawca nie zawarł w przepisach u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co czyni koniecznym ustalenie treści tegoż pojęcia w drodze wykładni. Biorąc zaś pod uwagę cele ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz okoliczność, iż słowo funkcja ma w języku polskim wiele znaczeń uznać należy, iż przez funkcję zabudowy oraz zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów tej ustawy uznać należy właściwości zabudowy i zagospodarowania związane z ich zastosowaniem, przeznaczeniem lub zadaniem obiektu znajdującego się lub planowanego na danym terenie.

Z powyższymi wynikami wykładni w pełni korespondują definicje zawarte w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i art. 67 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którymi określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz określenie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

Zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 z 2003 r.) w § 2 pkt 1 lit. a stanowi, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz jako odrębny rodzaj zabudowy zabudowa produkcyjna, a w § 2 pkt 2, iż ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym zauważyć należy, że skoro prawodawca posługuje się w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.

Pamiętać przy tym należy o wiążącej w niniejszej sprawie wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 1318/16, gdzie wskazano, że legalność zabudowy stanowiącej punkt odniesienia w analizie urbanistycznej jest okolicznością istotną przy stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oczywistym jawi się, że dla ustalenia czy sprawie spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym należy nawiązywać nie tyle do funkcji faktycznie występujących w obszarze analizowanym, lecz do funkcji wynikającej z użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnego z przepisami odrębnymi, przez co rozumieć należy, także wydane dla danych nieruchomości, a pozostające w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy oraz udzielone pozwolenia na budowę.

Również tym wymogom orzekające w sprawie organy nie sprostały nie weryfikując zawartych w analizach informacji co do funkcji produkcyjnej zabudowy występującej na działkach nr [...] i 1034 mimo konsekwentnego kwestionowania tych okoliczności przez strony postępowania (skarżących).

Reasumując stwierdzić należy, iż tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadniało orzeczenie przez Śąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zwz. z art. 135 P.p.s.a.

Wobec stwierdzenia zasadności zarzutów o charakterze procesowym na obecnym etapie postępowania przedwczesnym było dokonywanie przez Sąd oceny podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego może być bowiem oceniona wyłącznie na gruncie niewadliwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Zakres stwierdzonych naruszeń dotyczących ustaleń o zasadniczym dla wyniku postępowania znaczeniu oraz konieczność przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego ( oczy w dalszej części uzasadnienia) obejmującego między innymi pozyskanie nowej niewadliwej analizy architektoniczno-urabnistycznej uzasadniał uchylenie decyzji obu instancji, albowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego w tak znacznym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszeni zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie poczynienie rzetelnych ustaleń co do legalności zabudowy istniejącej na działkach nr [...] oraz co do legalnej funkcji zabudowy na tych działkach wynikającej ze zgodnego prawem sposobu użytkowania zabudowań położonych na tych działkach oraz na działce nr [...].

W tym celu organy winny w szczególności ustalić czy , a jeśli tak to jakie decyzje o pozwoleniach na budowę i warunkach zabudowy były wydane dla działek nr [...] oraz czy w stosunku do tych nieruchomości prowadzone były postępowania legalizacyjne, a jeśli tak to z jakim skutkiem, a następnie w oparciu o tak zebrany kompletny materiał dowodowy ustalić jaka część zabudowy występującej na tych działkach ma charakter legalny, to jest odpowiada postanowieniem decyzji o pozwoleniu na budowę i ustaleniom obowiązującego w czasie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o tak poczynione ustalenia winna zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającą jedynie zabudowę zrealizowaną i użytkowaną zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić przy tym należy, iż przyjęcie parametrów nowej zabudowy w każdym wypadku musi wynikać z dokumentu analizy, która winna być sporządzona w sposób odpowiadający wymaganiom zawartym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz dołączona do akt. Dopiero w oparciu o analizę pełnych i poddających się kontroli danych z obszaru analizowanego można będzie określić czy spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy praz ustalić wielkość wskaźnika intensywności wykorzystania terenu, ze stosownym wyjaśnieniem w przypadku gdyby organ przyjął inny wskaźnik niż średniej wielkości obszarze analizowanym. Podkreślić należy, iż również ten wskaźnik średni ustalony musi być w oparciu o legalną zabudowę występującą w obszarze analizowanym.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd pragnie w tym miejscu jedynie przypomnieć, iż pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Innymi słowy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji nie oznacza zakazu wprowadzania nowych funkcji do istniejącej zabudowy oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. N. zabudowa, bądź zmiana dotychczasowego sposobu jej użytkowania są dopuszczalne, gdy można je pogodzić (to jest nie są sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi [...] zł) oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.