Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 530/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 7, par. 4 ust. pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 1m art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 14
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Starosta S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. M. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb P., Gmina P., o powierzchni 0,7706 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. – X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak [...], Wójt Gminy P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości należącej do M. M., oznaczonej jako działka nr [...], obręb P., Gmina P., o powierzchni 8,5149 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W powyższej decyzji powołano się na art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdzono, że zatwierdzony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 1999 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazano, że stanowi ona podstawę ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę na rzecz gminy oraz ustalenia odszkodowania za ten grunt. W wyniku wspomnianej decyzji wydzielono działkę nr [...] jako tereny urządzeń komunikacji – droga. Niemniej w dniu [...] października 2008 r. Wójt Gminy P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu drogi publicznej, a jedynie tereny urządzeń komunikacyjnych. Tym samym zastosowanie nie mógł znaleźć art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Na skutek powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części zaczynającej się od słów "niniejsza decyzja z chwilą gdy stanie się ostateczna" do słów "właścicielem organu objętego podziałem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało bowiem, że nawet w przypadku, gdyby działka nr [...] miała być przeznaczona pod drogę publiczną, to i tak skutek w postaci przejścia jej własności na Gminę P. następował z mocy samego prawa, tj. art. 98 ust. 1 tejże ustawy – opisana wyżej część uzasadnienia jest zatem zbędna. Następnie w dniu [...] sierpnia 2013 r. M. M. wniosła o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Organ I instancji ustalił, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. M. wezwała Gminę P. do negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 Wójt Gminy P. odmówił przystąpienia do rokowań podnosząc, że Gmina P. nie nabyła i nie jest zobowiązana do nabycia działki nr [...], gdyż nieruchomość ta nie stanowi drogi publicznej. Tym samym spełniony został wymóg z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2013 r. M. M. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, zaznaczając, że postępowanie przed sądem powszechnym w S., jakie było prowadzone w międzyczasie, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania. Gmina P. również powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, dodając, że w toku postępowania przed sądem powszechnym w S. w 2010 r. doszło do stwierdzenia, że prawo własności omawianej nieruchomości nie przeszło na Gminę, dopiero bowiem ujawnienie prawa własności gminy w księdze wieczystej daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Organ I instancji ustalił zarazem, że wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w S. oddalił powództwo M. M. przeciwko Gminie P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Aktualnie zatem działka nr [...] jest własnością M. M., a kwestia przejścia własności tej nieruchomości na Gminę P. jest rozstrzygana przez sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Skoro nie doszło do przejścia własności omawianej działki, brak jest również podstaw do ustalenia poruszanego odszkodowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. M. M. odwołała się od powyższej decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że nie zgadza się z sentencją i uzasadnieniem kwestionowanej decyzji, gdyż w jej ocenie działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną – drogę gminną.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które należało zastosować w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda Wielkopolski podniósł, że to do organu administracji publicznej należy ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym stronie przysługuje odszkodowanie na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ten musi samodzielnie zbadać czy wystąpił skutek, o jakim mowa w wymienionym przepisie, tj. czy konkretna działka w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości została wydzielona pod drogę publiczną i czy przeszła na własność określonej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. działka została bowiem oznaczona jako "teren urządzeń komunikacji (droga)" podczas, gdy pozostałe działki zostały przeznaczone pod teren zabudowy letniskowej, teren spod stację transformatorową, teren parku sportowo-rekreacyjnego i teren rolny oraz teren zieleni izolacyjnej. Podział nastąpił przy tym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym działka nr [...] została oznaczona symbolem K-D, tj. tereny urządzeń komunikacji – drogi, a ściśle: jako droga dojazdowa. Przepis art. 98 ust. 1 powołanej ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych, przy czym przepis ten dotyczy terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, które w dacie zatwierdzenia podziału nie muszą być zaliczone w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Przez drogę publiczna należy z kolei rozumieć drogę zaliczoną do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie. Cechą takiej drogi jest zatem powszechność dostępu i możliwość korzystania z niej przez każdego. Drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 199 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Ponadto z § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wynika, że parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych, odpowiadających klasie D, mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom. Co więcej, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.) przewidywała oznaczanie w planie miejscowym jedynie dróg publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, każda droga znajdująca się w planie miejscowym, bez względu na to, czy była drogą dojazdową czy lokalną-osiedlową, była drogą publiczna, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Poza tym o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza sama decyzja podziałowa, bowiem to na jej podstawie określone działki przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Tym samym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że dana działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, pozbawioną publicznego charakteru. W niniejszej sprawie wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną wynika wprost z podstawy prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., tj. z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez wpływu na taką interpretację pozostaje późniejsze stwierdzenie nieważności części uzasadnienia omawianego rozstrzygnięcia, której obecność wskazuje na pierwotna chęć dysponowania przez Gminę P. wspomnianą działką jako właściciel. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że cześć uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. objęta stwierdzeniem nieważności wynika po prostu z przepisów prawa. Jednocześnie organ ten nie zakwestionował podstawy prawnej tejże decyzji oraz faktu, że działka nr [...] miała być wydzielona pod drogę dojazdową do ok. 40 działek, z których może korzystać nieograniczona liczba uczestników. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że orzekanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną nie wymaga ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej nie jest bowiem konieczny do przejścia prawa własności, gdyż ma on jedynie charakter deklaratoryjny. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.) wynika, że ustawodawca wiąże jedynie domniemanie z wpisem w księdze wieczystej, które może być obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył przy tym, że stwierdzenie nieważności części decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczyło jedynie jej części informacyjnej, a nie stanowiącej, wobec czego przejście prawa własności na Gminę P. dokonało się. Tym bardziej, że skutek ten powstaje z mocy samego prawa, a nie w wyniku wydania decyzji administracyjnej. Poza tym ustalenie odszkodowania należnego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości nie wymaga ujawnienia prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, a obowiązek ujawnienia prawa własności spoczywa na nowym właścicielu. W konsekwencji M. M. należy się odszkodowanie, a obowiązek jego zapłaty spoczywa na Gminie P., która z mocy prawa w dacie uostatecznienia się decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nabyła własność działki nr [...]. Wojewoda Wielkopolski wskazał przy tym, że organ I instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego, wobec czego niezbędne było uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. M. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu M. M. wskazała, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę dojazdową do nieruchomości powstałych wskutek podziału działki nr [...]. Dodała ona zarazem, że organ II instancji wadliwie ograniczył się do analizy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości. Poza tym stanowisko Wojewody Wielkopolskiego wydaje się zbyt szczegółowe. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 531/14.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Gmina P. również zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie: (1) art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez przyjęcie, że działka nr [...], obręb P., Gmina P., stanowi drogę publiczną, oraz (2) § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie D mogą mieć tylko drogi gminne. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 530/14.

W uzasadnieniu Gmina P. wskazała, że zakwalifikowanie działki nr [...], która została wydzielona na wniosek M. M., jako drogi publicznej jest nietrafne. Podział został bowiem dokonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który klasyfikował omawiany grunt jako tereny urządzeń komunikacji. Plan miejscowy nie przewidywał natomiast wydzielenia drogi publicznej. Wójt Gminy P. dopuścił się natomiast uchybień w interpretacji przepisów i przekroczył swoje uprawnienia, uznając, że wydzielona droga ma mieć status drogi publicznej – drogi gminnej. Poza tym możliwość skorzystania z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] ogranicza się tylko do właścicieli działek przyległych. Rozważana działka obejmuje przy tym w istocie dwie "ślepe" drogi wewnętrzne, zakończone tzw. "zawrotami". Ponadto Rada Gminy P. nie podjęła uchwały, która zaliczałaby działkę nr [...] do klasy dróg gminnych. Stosowanie parametrów i symboli właściwych dla dróg publicznych w odniesieniu do dróg wewnętrznych nie powinno prowadzić do zmiany statusu tych ostatnich. Co więcej, z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych dróg publicznych i ich usytuowanie nie wynika, że parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie D mogą mieć wyłącznie drogi gminne. Jednocześnie w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy mógł obejmować nie tylko drogi publiczne, lecz także ulice i place, a zatem nie można przyjąć, jak twierdzi organ II instancji, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Po 531/14 i II SA/Po 530/14 oraz zdecydował o prowadzeniu ich dalej pod sygnaturą II SA/Po 530/14.

Następnie w trakcie rozprawy w dniu [...] listopada 2014 r. M. M. cofnęła swoją skargę oraz wniosła o oddalenie skargi Gminy P. Wobec tego postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie ze skargi M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 152 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publicznej: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy, że za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem nieruchomości a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnosząc się te z uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak [...], ostateczną w dniu [...] sierpnia 2003 r., Wójt Gminy P. na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 powołanej ustawy zatwierdził podział nieruchomości, w wyniku którego wyodrębniono m.in. działkę nr [...] "jako teren urządzeń komunikacji (droga)" (k. 28-29 akt adm. organu I instancji). Decyzja ta zawierała także stwierdzenie, że "[n]iniejsza decyzja z chwilą, gdy stanie ostateczna, stanowi podstawę ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności wydzielonego gruntu pod drogę na rzecz gminy. Ustalenie formy, ewentualnie wysokości odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi nastąpi na drodze rokowań pomiędzy właściwym organem a właścicielem gruntu objętego podziałem". Następnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], stwierdziło nieważność uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w zakresie przytoczonej wyżej wypowiedzi. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż żadna ze stron nie kwestionowała ich w toku postępowania.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą pytania, czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i czy własność tego gruntu przeszła na Gminę P. W tej mierze Starosta S. w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] (k. 245-248 akt adm. organu I instancji), uznał, że właścicielem działki nr [...] pozostaje nadal M. M., natomiast Wojewoda Wielkopolski wyraził odmienne stanowisko w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji), przyjmując, że poruszana nieruchomość stanowi drogę publiczną, a jej własność przeszła na Gminę P. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Sąd podziela w pełni pogląd zaprezentowany przez organ II instancji.

Należy bowiem zauważyć, że jedną z kluczowych przesłanek wymienionych w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy jest wydzielenie działki pod drogę publiczną. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. działka nr [...] została przeznaczona pod tereny urządzeń komunikacji – drogę. Co więcej, podział ten nastąpił zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa letniskowego "A." w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 54 poz. 1157), przy czym wedle § 13 ust. 1 tej uchwały drogi układu komunikacyjnego dla rejonu objętego planem obejmowały: (1) drogi zbiorcze (K-Z) i (2) drogi dojazdowe (K-D). Jednocześnie § 13 ust. 2 lit. b powołanego planu miejscowego przewidywał następujące parametry dla dróg dojazdowych (K-D): szerokość w linii rozgraniczających – 10 m, dostępność nieograniczona, odległość linii zabudowy od drogi – 8 m.

Trafnie przy tym Wojewoda Wielkopolski wskazuje, że cytowana ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "droga publiczna". Niemniej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) wskazuje się, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Tym samym przytoczony § 13 ust. 2 lit. b tiret 2 wymienionego planu miejscowego zdaje się przemawiać za kwalifikowaniem działki nr [...] jako drogi publicznej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom Gminy P. zawartym w skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k. 3-10 akt sądowych), ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości, nie zależy od formalnego zaliczenia danej nieruchomości jako drogi gminnej. Wystarczające do ustalenia i wypłaty rozważanej rekompensaty finansowej jest już bowiem samo przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeżeli nie została jeszcze podjęta uchwały rady gminy, wymieniona w art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych.

Konkluzje te wzmacnia dodatkowo § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Przepis wprowadza bowiem klasy dróg publicznych, wśród których wymienia się również drogi dojazdowe oznaczone symbolem "D". Jednocześnie § 4 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia wskazuje, że drogi klasy "D" mogą być wyłącznie drogami gminnymi. Oznaczenie działki nr [...] w cytowanym planie miejscowym symbolem "K-D" oraz nadanie jej statusu drogi dojazdowej przemawia zatem za publicznym charakterem drogi zlokalizowanej na tej nieruchomości.

Słusznie ponadto zauważa Wojewoda Wielkopolski, że art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.), znajdujący zastosowanie w dacie uchwalenia powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 1999 r., pozwalał na ustalenie w planach miejscowych jedynie przebiegu dróg publicznych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Tym samym a contrario niedopuszczalne było w tym czasie ustalenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Jeżeli zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. była zgodna z planem miejscowym z dnia [...] lipca 1999 r., czego nie kwestionuje Gmina P., to konsekwentnie należało także uznać, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną.

Dotychczasowy wniosków nie zmienia stwierdzenie nieważności części uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Trzeba bowiem zauważyć, że powyższe stwierdzenie nieważności dotyczyło w istocie jedynie części informacyjnej wymienionej decyzji podziałowej, a nie części stanowiącej. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wskazało jednoznacznie, że działka nr [...] nie powinna być zakwalifikowana jako droga publiczna, pozostawiając ocenę charakteru mającej się tam znajdować drogi jako kwestię otwartą. Wojewoda Wielkopolski trafnie przy tym zauważa, że pierwotne brzmienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. sugeruje, iż dla ówczesnych organów Gminy P. status działki nr [...] jako wydzielonej pod drogę publiczną nie budził wątpliwości. Konkluzję te potwierdzają również wywody zawarte w skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r., w których zarzuca się ówczesnemu Wójtowi Gminy P. uchybienie i przekroczenie swoich kompetencji, polegające na uznaniu, że przedmiotowy grunt stanowi drogę publiczną. Tym samym w świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko organu II instancji, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną.

Słusznie ponadto Wojewoda Wielkopolski zaznacza, że własność rozważanej nieruchomości przeszła na Gminę P. Trzeba bowiem zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność części uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. jedynie z uwagi na powtórzenie regulacji ustawowej. Nie zakwestionowano natomiast samej podstawy tego rozstrzygnięcia.

Poza tym należy zauważyć, że wedle art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości skutek w postaci przejścia prawa własności wydzielonej działki następuje z mocy samego prawa (ex lege). Strony nie muszą zatem składać żadnych dodatkowych oświadczeń lub podejmować dodatkowych czynności. W szczególności do przejścia prawa własności wydzielonej działki nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Niemniej wpis w księdze wieczystej nie ma co do zasady charakteru konstytutywnego, lecz jedynie deklaratoryjny. Tym samym wpis ten jedynie stwierdza wystąpienie określonego zdarzenia prawnego, sam natomiast nie kreuje nowego prawa. Uwagi te potwierdza w szczególności art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawem, przy czym na mocy art. 10 ust. 1 tejże ustawy osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności zachodzącej pomiędzy wpisem w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej powoduje zatem jedynie negatywnie konsekwencje na płaszczyźnie dowodowej oraz ujemne następstwa związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku bezwzględnej przeszkody ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy przy tym wskazać, że organy administracji publicznej pozyskały w toku postępowania wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2011 r., sygn. [...], oddalający powództwo M. M. przeciwko Gminie P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (k. 234 akt adm. organu I instancji). Powyższy wyrok jest prawomocny od dnia [...] kwietnia 2011 r. Należy jednak zaznaczyć, że nie sporządzono do niego uzasadnienia. Tym samym nie są wiadome motywy, jakimi kierował się sąd powszechny oddalając powództwo M. M.. Na podstawie samego wyroku z dnia [...] marca 2011 r. nie można zatem stwierdzić, czy wspomniane powództwo nie zostało oddalone tylko z przyczyn formalnych, np. ze względu na brak legitymacji. W konsekwencji organy administracji publicznej są wprawdzie związane co do samej sentencji wyroku z dnia [...] marca 2011 r., lecz nie oznacza to bynajmniej, że wyrok ten przesądził już definitywnie wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie. Z uwagi bowiem na brak uzasadnienia kwestią otwartą i wymagającą wyjaśnienia pozostawała możliwość zakwalifikowania działki nr [...] jako drogi publicznej i przejście własności tego gruntu z mocy prawa na Gminę P.

Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. M. wezwała Wójta Gminy P. do negocjacji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] (k.16-21 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy P. odmówił przystąpienia do rokowań (k. 13-14 akt adm. organu I instancji), co należy uznać za wyczerpanie przesłanki z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym organ II instancji trafnie zauważył, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Podstawę ustalenia wysokości omawianego odszkodowania stanowi przy tym w świetle art. 156 ust. 1 powołanej ustawy operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2013 r. (k. 80-112 akt adm. organu I instancji). Niemniej, jak trafnie zauważył Wojewoda Wielkopolski, wspomniane opracowanie nie zostało poddane analizie przez Starostę S. Niezbędne było zatem uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przeciwnym razie strony postępowania byłyby pozbawione możliwości dwukrotnego rozpoznania całości sprawy w toku postepowania administracyjnego, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego odpowiada więc prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.