Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1123/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 148 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V.[1] Sp. z o.o. w S. oraz V.[2] Sp. z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 523/23 w sprawie ze skargi V.[1] Sp. z o.o. w S. oraz V.[2] Sp. z o.o. w S. na uchwałę Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 273 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "[...]" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 września 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 757/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) odrzucił skargę V.[1] Sp. z o.o. Sp.k. w S. oraz V.[2] Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżące) na uchwałę Rady Ministrów z 29 grudnia 2022 r., nr 273 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "[...]".

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego gdyż jest aktem wewnętrznym, w związku z czym nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Nie stanowi też podstawy prawnej wydanego aktu lub czynności, kształtującej uprawnienia lub obowiązki indywidualnego podmiotu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia zarzucono:

1. Nieważność postępowania, a to wynikającą z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż odpowiedź na skargę wywiódł pełnomocnik ustanowiony przez Prezesa Rady Ministrów, umocowany do reprezentowania Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy zaskarżeniu podlegała uchwała Rady Ministrów tj. innego organu;

2. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, a to art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Ministrów nr 273 ma charakter aktu prawa wewnętrznego, podczas gdy uchwała ta jest aktem prawa zewnętrznego, albowiem kreuje sytuację prawną podmiotu niebędącego poddanego władztwu Rady Ministrów.

Na tej podstawie Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Ministrów wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako złożonej w imieniu podmiotów nie występujących w sprawie i nie będących stronami lub o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.

Wbrew twierdzeniu skarżących, w tej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, bo organ był prawidłowo reprezentowany. Wniosek ten wynika wprost z postanowień ustawy zasadniczej. W myśl art. 148 pkt 1 Konstytucji RP do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy reprezentowanie Rady Ministrów. Z kompetencji tej skorzystano w tej sprawie, udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym w sprawie występował inny organ niż ten, który wydał zaskarżoną uchwałę. Skoro Rada Ministrów była należycie reprezentowana, to o nieważności postępowania nie może być mowy.

Jeżeli chodzi o drugi z zarzutów, to przypomnieć należy, że skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych i jej sporządzeniu powinna towarzyszyć najwyższa staranność, wyrażająca się w prawidłowym i precyzyjnym sformułowaniu zarzutów.

Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna spełnia to wymaganie tylko częściowo, dlatego że drugi z zarzutów zredagowano nieprecyzyjnie. W art. 3 § 2 p.p.s.a. zamieszczono aż dziewięć punktów. Tymczasem skarżące nie wskazały, którego z nich podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie miałoby dotyczyć. Dopiero w uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do "innych aktów lub czynności" wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Twierdzenie to nie zostało jednak umotywowane. Ograniczono się jedynie do tezy, że skoro zaskarżona uchwała nie stanowi aktu kierownictwa wewnętrznego, to z pewnością jest wspomnianym innym aktem lub czynnością.

Stanowisko to jest błędne z następujących powodów. Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

Pamiętać także należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji RP – wyraźny przepis ustawy.

Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie.

Na podstawie zaskarżonej uchwały nie doszło do nawiązania stosunku prawnego pomiędzy organem a skarżącymi i już z tego powodu skarga jest niedopuszczalna. Niezależnie od tego, wspomnianej uchwały nie sposób zaliczyć do kategorii uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z treści uchwały wynika, że ma charakter organizacyjny, a zarazem planistyczny, stanowiąc wyraz przyjęcia określonej polityki prawa i finansów publicznych, podjęcia określonych działań w sferze zarządzania. Tymczasem wymienione we wspomnianym przepisie formy cechuje wykonywanie bezpośrednio działającej normy prawnej, determinującej prawa lub obowiązki jednostki. Z kolei biorąc pod uwagę wspomnianą konstrukcję właściwości sądu administracyjnego, brak jest przepisu prawa, z którego wynikałoby prawo zaskarżenia uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).