Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 480/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, art 13, art. 22
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. A. S. (zwany dalej: skarżący) złożył wniosek skierowany do Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej: Prezydent) o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ z wniosku Ż. P. w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w ramach programu Rodzina 500+, a dotyczącego małoletnich A. S. oraz E. S. – córek skarżącego (zwanych dalej: córki). Skarżący powołał się na art. 28 oraz 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że konsekwencją uznania go za stronę postępowania, o którym mowa będzie uzyskanie przez niego prawa wglądu do akt postępowania. Skarżący wskazał, iż postępowanie opisane na wstępie dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na wniosek matki jego córek i pozostaje w związku z analogicznym postępowaniem toczącym się z wniosku samego skarżącego. W tym właśnie skarżący upatruje swojego interesu zarówno faktycznego, jaki prawnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 74 § 2, art. 123 w związku z art. 28 oraz art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: Kpa) w związku z art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, zwanej dalej: ustawa Rodzina 500+) odmówił skarżącemu udostępnienia akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa do świadczeń wychowawczych Ż. P. na rzecz córek.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 73 § 1 i 2, art. 74 § 2 Kpa i wywodził, że z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji, obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 Kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a to oznacza, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Powyższe nie zwalnia jednak organu do załatwienia sprawy (wniosku) w formie przewidzianej przepisami Kpa. Podniesiono, że rozpoznając żądanie udostępnienia akt i wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt, wydania odpisu dokumentów lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 Kpa ma zatem, zdaniem organu, zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentów z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania.

Kolejno organ wskazał, w kontekście art. 28 Kpa, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego albo opiekuna prawnego dziecka. Według organu z powyższego przepisu wynika wprost, iż stroną postępowania o świadczenie wychowawcze jest ten z rodziców, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie tego prawa. Podkreślono jednocześnie, że oczywistym jest, iż przyznanie świadczenia wychowawczego jednemu rodzicowi ma wpływ na sytuację drugiego z rodziców sprawującego władzę rodzicielską. Organ argumentował jednak, że fakt, iż toczy się postępowanie w sprawie powierzenia władzy rodzicielskiej i uregulowania kontaktów dotyczących małoletnich córek może jedynie przesądzać o istnieniu interesu faktycznego, nie zaś o interesu prawnego, czy obowiązku, jak tego wymaga art. 28 Kpa. W konsekwencji powyższego organ stanął na stanowisku, iż wniosek skarżącego należy załatwić odmownie z uwagi na brak po stronie podmiotu wnioskującego legitymacji do występowania w charakterze strony przedmiotowego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył w terminie skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając organowi pierwszej instancji:

1. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 73 § 1 w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 13 i 22 ustawy Rodzina 500+ polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, w szczególności na przyjęciu, że skarżący jako ojciec małoletnich E. i A. S. oraz osoba sprawująca opiekę nad nimi nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do świadczeń wychowawczych Ż. P. na rzecz E. i A. S., a w konsekwencji nieuprawnionym przyjęciu, iż skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa i odmówieniu udostępnienia akt ww. postępowania administracyjnego;

2. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 13 i 22 ustawy Rodzina 500+ polegającym na błędnej wykładni tych przepisów, w szczególności bezpodstawnym i nieuprawnionym przyjęciu przez organ, że art. 13 ww. ustawy wskazuje strony postępowania, a w rzeczywistości wskazuje on jedynie podmioty posiadające legitymację czynną do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie o udostępnieniu mu akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa do świadczeń wychowawczych Ż. P. na rzecz E. i A. S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł w szczególności, iż jest ojcem małoletnich E. i A. S. oraz sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, w związku z tym na podstawie art. 13 ustawy Rodzina 500+ przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego na zasadach określonych w tej ustawie. Zdaniem skarżącego w związku z tym, że zarówno matka jak i ojciec małoletnich dzieci złożyli wnioski o świadczenie wychowawcze przewidziane przepisami wskazanej ustawy, zachodzi zbieg prawa uregulowany w art. 22 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że w takiej sytuacji świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnimi. Jeżeli jednak opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. Skarżący wskazał, że wniosek matki dziewczynek został złożony [...] kwietnia 2016 roku, natomiast wniosek skarżącego dwa dni później (tj. [...] kwietnia 2016 roku). W związku z tym na mocy art. 22 ww. ustawy wniosek matki małoletnich E. i A. S. powinien zostać, zdaniem skarżącego, rozpoznany jako pierwszy i jej powinny być wypłacane świadczenia, co jednak nie pozbawia skarżącego prawa do pozyskania informacji o zapadłym rozstrzygnięciu i wglądu do akt postępowania, a w szczególności do uzyskania możliwości zweryfikowania treści wniosku złożonego przez matkę i daty jego złożenia.

Skarżący podkreślił również, że posiada interes prawny już przez sam fakt bycia ojcem E. i A. S. i sprawowania nad nimi opieki, co – w jego ocenie - z oczywistych względów uprawnia go do bycia stroną w ww. postępowaniu i legitymuje go do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wywodził, że przepisem materialnoprawnym wskazującym na jego interes prawny jest art. 13 w zw. z art. 22 ustawy Rodzina 500+. Zdaniem skarżącego, jego interesu prawnego nie wyłącza art. 22 tej ustawy, który wskazuje jedynie któremu z rodziców lub opiekunów dziecka wypłaca się świadczenie w przypadku zbiegu prawa tych osób.

Po wtóre skarżący zarzucił, że nietrafnie organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do analizy art. 13 ustawy Rodzina 500+, przyjmując, iż przywołany przepis wskazuje strony postępowania, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie podmioty mające legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o świadczenie wychowawcze.

W dniu [...] stycznia 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., stanowiące uzupełnienie zażalenia. Skarżący złożył do akt sprawy wydruk postanowienia Sądu Rejonowego P. - [...] w P., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] października 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia na czas trwania postępowania o powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej i uregulowanie kontaktów oraz wydruk wyroku Sądu Rejonowego P. - [...] w P., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie oddalenia powództwa o świadczenie alimentacyjne wraz z uzasadnieniem.

W ocenie skarżącego bowiem wskazane wyżej orzeczenia dodatkowo potwierdzają istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, który wynik a m.in. z faktu opieki naprzemiennej nad dziećmi.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przywołał regulację art. 28, 73 § 1, art. 74 § 2 oraz art. 144 Kpa i wskazał, że rozpatrując zażalenie Kolegium dokonało oceny, czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego z wniosku Ż. P. na rzecz córek E. i A. S..

W ocenie organu II instancji, Prezydent Miasta P. prawidłowo i pierwszej kolejności ustalił, że skarżący nie jest stroną ww. postępowania i tym samym nie przysługuje mu prawo do przeglądania akt na podstawie art. 73 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, które organ uznał za niezasadne podniesiono, że w myśl art. 13 ust. 1 ustawy Rodzina 500+ stroną - a zatem podmiotem mającym interes prawny w udzieleniu pomocy - jest jedynie wnioskodawca. Kolegium podkreśliło, że z uwagi także na toczące się postępowanie w sprawie powierzenia władzy rodzicielskiej nad dziećmi wnioskodawcy, skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który pozwalałby mu na zastosowanie przez organ I instancji art. 73 § 1 Kpa.

Kolegium wskazało także, że ograniczenie stron postępowania w przyznawaniu świadczenia wychowawczego ma zapobiec przedłużaniu postępowania administracyjnego (w szczególności w przypadku konfliktu między opiekunami prawnymi) i chronić interes dzieci, na rzecz których świadczenie jest przyznawane. Według Kolegium powyższa teza znajduje potwierdzenie w przepisie art. 22 ustawy, który prawo do świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień rodziców do sprawowania opieki nad dziećmi przyznaje temu opiekunowi, który złożył wniosek jako pierwszy. Zdaniem SKO zatem, zgodnie z intencją Ustawodawcy, opiekunowie prawni dzieci działają na podstawie przepisów wskazanej ustawy niezależnie.

Końcowo podkreślono, że przepis art. 74 § 2 Kpa ma zastosowanie także wtedy, gdy organ I instancji odmawia udostępnienia akt, czy wydania odpisów dokumentów z powodu nieuznania Wnioskodawcy za stronę postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości oraz ewentualnie zobowiązania organu w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wydania postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił skarżący:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 73 § 1 w zw. z art. 28 Kpa polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa podczas gdy okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że skarżący jest ojcem dzieci i faktycznie sprawuje nad nimi opiekę wskazują, iż posiada on interes prawny w rozumieniu ww. przepisu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 13 w zw. z art. 22 ustawy Rodzina 500+ polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, w szczególności na przyjęciu, iż powołane wyżej przepisy nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej dla uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego Ż. P. na rzecz E. i A. S., podczas gdy sprawowana nad dziećmi opieka naprzemienna powoduje, iż udział obojga rodziców w postępowaniu jest konieczny dla zapewnienia prawidłowego biegu postępowania i odpowiedniego podziału ww. świadczenia pomiędzy oboje rodziców faktycznie sprawujących opiekę nad dziećmi,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 Kpa polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż dla uznania skarżącego za stronę postępowania konieczne jest wykazanie interesu prawnego w oparciu o przepis materialnego prawa administracyjnego, podczas gdy wskazany przepis nie uzależnia przyznania stronie statusu strony od istnienia takiej podstawy normatywnej,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 22 ustawy Rodzina 500+ polegające na tym, że organ odmówił przyznania skarżącemu statusu strony w oparciu o dokonaną wykładnię art 28 Kpa, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie art. 28 nie znajduje zastosowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty, ponad to, co skarżący wykazywał na wcześniejszych etapach postępowania, podniósł on w szczególności, że obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie powierzenia władzy rodzicielskiej i uregulowania kontaktów z małoletnimi, przy czym postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku Sąd udzielił zabezpieczenia na czas trwania postępowania i pozostawił obojgu rodzicom pełną władzę rodzicielską nad E. i A. S. oraz postanowił, że dzieci będą mieszkać u każdego z rodziców w powtarzających się okresach. Skarżący zatem regularnie sprawuje opiekę nad małoletnimi, co w takim samym stopniu uprawnia go do uzyskania świadczenia wychowawczego na rzecz drugiego dziecka jak matkę dzieci.

Zdaniem skarżącego ustanowiona opieka naprzemienna, którą sprawują rodzice nad małoletnimi E. i A. S. zgodnie z art. 4 ust. 2. art. 5 ust. 2. art. 13 ust. 1 oraz art. 22 ustawy Rodzina 500+ uprawnia oboje rodziców do świadczenia wychowawczego w proporcjonalnej części odpowiadającej okresowi faktycznie sprawowanej opieki.

Kolejno skarżący argumentował, że ustawy Rodzina 500+ wprowadza świadczenie oparte o powielany model świadczeń rodzinnych i społecznych i w konsekwencji świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenie rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z powyższego skarżący wywodził, iż biorąc pod uwagę w szczególności zastosowanie przez ustawodawcę zbieżnych rozwiązań normatywnych, a także wykładnię celowościową i funkcjonalną obu ustaw, za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko, iż wykładnia ustawy Rodzina 500+ winna opierać się na rozwiązaniach wypracowanych na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka zaś wykładnia prowadzi zdaniem skarżącego do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy członek tej rodziny. Skarżący powoływał się szeroko na orzecznictwo ukształtowane na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw, aby nie przenieść analogicznych rozwiązań na grunt ustawy Rodzina 500+.

Skarżący przeprowadził również szeroko zakrojony wywód dot. instytucji interesu prawnego powołując się na orzecznictwo sądowe i stanowisko doktryny, argumentując, iż z art. 28 Kpa nie wynika konieczność oparcia interesu prawnego na przepisie materialnego prawa administracyjnego, gdyż pojęcie strony istnieje wyłącznie na gruncie prawa procesowego i winno jedynie w tym kierunku być interpretowane. Jednak z ostrożności procesowej skarżący wskazał jako takie przepisy (prawa materialnego) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 22 ustawy Rodzina 500+.

Końcowo na tle powyższych rozważań skarżący wskazał, że art. 27 § 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest normatywnym odpowiednikiem art. 22 ustawy Rodzina 500+, przy czym art. 22 ustawy Rodzina 500+ uwzględnia dodatkowo specyfikę opieki naprzemiennej, która w ostatnim czasie w orzecznictwie jest stosunkowo chętnie stosowaną praktyką. Zdaniem skarżącego regulacja ta stanowi odpowiedź na potrzeby praktyki i chęć jednoznacznego rozwiązania kwestii kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz otrzymywania takiego świadczenia. Skarżący podkreślił, że waga orzeczonej postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. opieki naprzemiennej została dostrzeżona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w innej sprawie z udziałem skarżącego (o sygn. akt [...]) uchyliło decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wskazując jednocześnie, iż jest to istotna okoliczność faktyczna, która w istotny sposób wpływa na kształt rozstrzygnięcia, wobec czego winna zostać w należyty sposób uwzględniona przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżący podkreślił, że w doktrynie podnosi się, że art. 27 § 1 ustawy Rodzina 500+ jest przepisem szczególnym względem regulacji art. 28 Kpa i takie stanowisko znajduje uzasadnienie na gruncie art. 27 § 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który podobnie jak art. 22 ustawy Rodzina 500+ uznawany jest za przepis stricte procesowy. Analogiczną funkcję w ustawie Rodzina 500+ pełni właśnie art. 22 ze względu na zbliżoną treść, ale także ze względu na cel regulacji. Jednocześnie skarżący podkreślił, że 22 ustawy Rodzina 500+ statuuje krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w sposób odmienny i dowodzi to, iż każdy podmiot sprawujący faktyczną opiekę nad dzieckiem jest legitymowany do wystąpienia o ustalenia prawa. W tym kontekście brak jest podstaw dla przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie oboje rodzice sprawują opiekę nad małoletnimi w sposób faktyczny. W jego ocenie nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżący jako ojciec małoletnich i jednocześnie osoba sprawująca nad nimi opiekę posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia wychowawczego Ż. P., która wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia w związku z posiadanymi wraz ze skarżącym wspólnymi dziećmi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu II instancji Prezydent prawidłowo ustalił, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania pani P. świadczenia wychowawczego na rzecz córek. Skoro bowiem ustalenie prawa do świadczenia oraz jego wypłata następują na wniosek odpowiednio matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka, podmiotem mającym interes prawny w przyznaniu świadczenia jest wnioskodawca. Pan S. posiada w postępowaniu dotyczącym wniosku pani [...] jedynie interes faktyczny.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że argumenty podnoszone w skardze szeroko analizują pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, iż każde z rodziców jest upoważnione do działania w imieniu dzieci celem uzyskania świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podkreślił jednak, że osoby uprawnione do występowania o świadczenia regulowane w obu ustawach zostały jednak zdefiniowane odmiennie, w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, matce, ojcu (...). Choć cel obu ustaw jest zbliżony, celem zasiłku rodzinnego jest finansowe wsparcie w utrzymaniu dziecka, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Występowanie o świadczenia rodzinne, co wynika z doświadczeń, z reguły dotyczy wspólnego działania obojga rodziców, lub sytuacji, gdy wyrok kończący postępowanie rozwodowe jasno wskazuje osobę uprawnioną do pobierania świadczenia. Kolegium podkreśliło, że w sprawie interesy obojga rodziców małoletnich są przeciwstawne, choć oboje powołują się na ich interes i konieczność otrzymania świadczenia wychowawczego celem pokrycia wydatków na ich utrzymanie.

SKO podniosło także, że postępowanie, w którym skarżący wystąpił jako strona postępowania z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia wychowawczego na rzecz córki E. S., wskutek złożenia odwołania od decyzji odmownej wydanej przez organ I instancji zostało przez tut. Kolegium przekazane do ponownego rozpatrzenia. Kwestia więc ustalenia któremu z rodziców i za jaki okres przysługuje świadczenie wychowawcze będzie badana przez Poznańskie Centrum Świadczeń ponownie.

Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, że winien być uznany za stronę nie tylko w związku z posiadaniem przez niego interesu prawnego w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego Ż. P. w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki nad małoletnimi E. i A. S., ale także w związku z faktem, iż ww. postępowanie dotyczy obowiązku skarżącego, co zgodnie z treścią art. 28 jest odrębną przesłanką uznania podmiotu za stronę postępowania. Skarżący wskazał w tej mierze, iż przedmiotowym obowiązkiem skarżącego jest obowiązek utrzymania i wychowania dzieci oraz związany z tym obowiązek łożenia środków finansowych w tym celu. Wskazany obowiązek wypływa wprost z regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności z art. 95 § 1, 96 § 1 oraz 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest kontrola postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] września 2016 r., którym organ ten odmówił skarżącemu udostępnienia akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa do świadczeń wychowawczych Ż. P. na rzecz córek. Poza zakresem kontroli sądu w niniejszej sprawie leży kwestia prawidłowości decyzji wydanych na skutek tak wniosku Ż. P., jak i samego skarżącego o przyznanie świadczenia na podstawie przepisów ustawy Rodzina 500+. Tymczasem stanowisko strony skarżącej w ogromnej mierze stanowi polemikę z organem w zakresie tego, czy świadczenie takie winno być przyznane wyłącznie Ż. P., czy też również samemu skarżącemu w związku ze sprawowanie – jak twierdzi skarżący – opieki naprzemiennej nad córkami stron. To zaś nie jest i nie może być przedmiotem kontroli sąd u w ramach niniejszego postępowania, które dotyczy udostępnienia akt postępowania administracyjnego.

Z tego tez względu sąd podzielił stanowisko organu i stwierdza, że prawidłowo organy obu instancji odmówiły takiego dostępu skarżącemu.

Należy bowiem mieć na uwadze, że wniosek Ż. P. inicjujący postępowanie administracyjne, do którego akt skarżący chciał uzyskać dostęp, rozpatrywany był z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Akt ten reguluje bowiem warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego przyznawania i wypłacania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy Rodzina 500+ świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek uprawnionych (art. 13 ust. 1 ustawy).

W przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek.

Niezależnie zatem od tego, czy opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez jednego tylko czy też oboje rodziców, adresatem decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego może być tylko jedno z rodziców.

W ocenie Sądu "sprawowanie opieki nad dzieckiem" należy odnosić, do jej faktycznego sprawowania. Jednocześnie też zauważyć trzeba, że ustawa statuuje zasadę, stosownie do której dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem, czy rodzicami.

Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza bowiem odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców i dzieci lub opiekunów faktycznych dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia.

Od zasady tej, a zatem możliwości zaliczenia dziecka do rodziny w związku z jego wspólnym z nią miejscem zamieszkania, ustawodawca przewidział wyjątek, o którym mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy. Stwierdza się tam bowiem, że w przypadku ustanowienia dla dziecka rodziców rozwiedzionych (pozostających w separacji lub rozłące) opieki naprzemiennej obojga rodziców, dziecko takie zaliczane jest do obu rodzin - zarówno matki jak i ojca. Ustawodawca zezwolił na odstępstwo od zasady uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny w sytuacji, gdy opieka naprzemienna obojga rodziców ustanowiona została na mocy orzeczenia sądu.

Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje należy przyjąć, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę (względnie naprzemienną w przypadku uregulowanym w art. 2 pkt 16 in fine ustawy) i który pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia jeśli oboje rodzice odpowiadają dwóm pierwszym warunkom (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1129/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego też względu sąd stanął na stanowisku, że skarżący, nie będąc strona postępowania zainicjowanego wnioskiem Ż. P. (wcześniejszym aniżeli wniosek skarżącego) nie mógł mieć zapewnionego przez organ dostępu do akt postępowania, którego stroną nie jest. Godnie bowiem z art. 73 § 1 Kpa prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ma strona i tylko ona, a prawo to przysługuje jej również po zakończeniu postępowania.

Tymczasem w świetle art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 22 ustawy Rodzina 500+, w chwili składania wniosku oraz wydawania decyzji poddanych kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżący nie był stroną wyżej opisanego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Ż. P.. Dodać należy, że postępowanie to nie zostało wznowione w związku z brakiem udziału strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). W konsekwencji, jako nie będącemu stroną postępowania, organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia akt sprawy.

Ubocznie zatem jedynie, albowiem nie jest to bezpośrednio przedmiotem kontroli sądu, wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ustawy Rodzina 500+ w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Organowi zatem przysługuje w tej mierze możliwość działania i podjęcia stosownych działań z urzędu. Prawo skarżącego do świadczeń z ustawy Rodzina 500+ będzie również weryfikowane w toku postępowania zainicjowanego jego własnym wnioskiem, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Jeżeli zatem na skutek kolejnych czynności w postępowaniu skarżący stanie się finalnie stroną postępowania wszczętego na skutek wniosku Ż. P., wówczas będą mu przysługiwały uprawnienia z art. 73 Kpa.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.