Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 676/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 757/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 września 2020 r. nr 843/19/2020 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznań wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 757/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 września 2020 roku nr 843/19/2020 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 30 maja 2019 r. pełnomocnik A sp. z o.o. za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019 r.

W dniu 20 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. z siedzibą w M. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, na podstawie której przyznał spółce kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 7 706,02 zł.

Dyrektor ARiMR w Poznaniu zaskarżoną decyzją z dnia 14 września 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania spółki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 757/20 skargę stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 poz. 1312 ze zm., dalej "ustawa o płatnościach"). Sąd I instancji powołując się na orzeczenia NSA wskazał, że zawsze musi być stosunek obligacyjny, a pojęcia tytuł prawny, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj,:

1) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. płatnościach przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że rzekomo: "organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (...) " i uznania zarzutu sformułowanego w skardze za rzekomo bezzasadny i to w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 4 ewidentnie i rażąco narusza:

- art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia;

- ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji;

- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.;

2) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przez ich oczywiście wadliwą wykładnię wyrażającą się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że rzekomo w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 Państwom Członkowskim pozostawiono pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu regulacji wynikających ze wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów rozporządzenia 1307/2013.

Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez całkowite pominięcie argumentacji wskazanej w zarzucie skargi w punkcie I. 2, tj. jednoznacznego wyłączenia w prawie wspólnotowym kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania wsparcia dla rolników w stosunku do płatności jednolitych;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., oraz art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi wskutek błędnej oceny w przedmiocie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i przyjęcia rzekomego braku naruszenia przez organy I i II instancji prawa materialnego przez zastosowanie tego przepisu, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:

- organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, ograniczające się w swej treści w istocie jedynie do:

- niemal dosłownego przytoczenia fragmentów wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wydanych w sprawach o sygn. akt I GSK 1585/19,1 GSK 232/20,1 GSK 1781/20, w których Sąd ten nie poddawał jednak dogłębnej analizie ani zagadnienia zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi, ani tym bardziej regulacji wynikających z art. 21 ust lb w zw. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia takiej kompleksowej i samodzielnej analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,

- przytoczenia fragmentów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które w ocenie Sądu rzekomo uzasadniają odmienne uregulowanie zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu w sytuacji gdy przedmiotem sformułowanego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie było zagadnienie zasadności przyjęcia określonego sposobu uregulowania zasad gospodarowania mieniem publicznym, ale rażąco dyskryminujące i sprzeczne z regulacjami wspólnotowymi pozbawienie płatności rolników spełniających wszystkie wskazane w prawie wspólnotowym przesłanki do ich otrzymania w sytuacji braku możliwości przedstawienia tytułu prawnego wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych,

- niemal dosłownego lub wprost przytoczenia wielu fragmentów uzasadnienia wyroku WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. sygn. I SA/Op 161/20, bez oznaczenia jednak tych fragmentów jako cytaty pochodzące z uzasadnienia wyroku WSA w Opolu, oraz przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że określone, znajdujące się w nim fragmenty nie stanowią autonomicznej analizy stanu faktycznego i wykładni prawa sprawy zawisłej przed tym sądem, a jedynie stanowią miejscami dosłowne przekopiowanie fragmentów innego uzasadnienia wyroku,

co bezsprzecznie prowadzi do wniosku, że WSA w Poznaniu z naruszeniem obowiązujących przepisów w istocie w ogóle nie rozpoznał zawisłej przed nim sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o rozpoznanie zarzutów odwołania, a jedynie przytoczył, miejscami wprost lub niemal dosłownie, tezy fragmentów wyroków;

4) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 11 art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, polegające na błędnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy:

- w sentencji decyzji Organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, przy jednoczesnym przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że rzekomo "nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego

- w uzasadnieniu decyzji Organ II instancji nie rozważył i nie odniósł się do zarzutów wskazanych w punktach 1.2, II i IV a) odwołania, a do zarzutów wskazanych w punktach IV b) i c) odniósł się w sposób jedynie pobieżny;

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed TK przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym zaniechaniu zwrócenia się do TK z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:

- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności" i błędnym przyjęciu, że rzekomo brak jest podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego z pytaniem prawnym tej treści;

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji" i błędnym przyjęciu, że rzekomo "wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazanych przez skarżącą (...) nie występują ".

Nadto wniesiono o:

1) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym pytania prawnego: czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego,

3) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego stosownej wykładni przepisów prawa unijnego.

4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Zasadniczą osią sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa Unii Europejskiej, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22, z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.

Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli.

W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 18 ust. 4 i art. 24 ustawy o płatnościach, art. 9, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 i art. 39 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 193 Konstytucji RP, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 11 art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5, i 107 § 3 k.p.a., art. 267 i art. 291 ust. 1Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskie, z art. 52 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. (por. m. in. postanowienie TK z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).

W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).