Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1810/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 29/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 6400 (sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 29/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 października 2018 r., nr [...] 9 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 7400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Marszałek Województwa Pomorskiego decyzją z 16 marca 2018 r. zobowiązał Stowarzyszenie Obszar Metropolitalny Gdańsk – Gdynia – Sopot (dalej: strona skarżąca) do zwrotu części dofinansowania projektu pt. "[...]zł wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek odwołania strony Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 31 października 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że strona otrzymała dofinansowanie na realizację projektu pt. "Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej na subregion Metropolitalny i Nadwiślański" o łącznej wartości [...] zł. Powyższe na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 28 maja 2013 r., zawartej z Województwem Pomorskim. Zgodnie z treścią Wniosku o dofinansowanie projekt realizowano w [...] Celem głównym projektu było podniesienie poziomu rozwoju i poprawa kondycji ekonomii społecznej w regionie. Projekt zakładał powołanie metropolitalnego Ośrodka Wsparcia Ekonomii Społecznej (dalej: "OWES") w subregionie Metropolitalnym i Nadwiślańskim. Dodatkowo funkcją OWES miało być wsparcie istniejących podmiotów ekonomii społecznej oraz wsparcie osób zainteresowanych założeniem działalności w sektorze ekonomii społecznej w województwie pomorskim.

Organ II instancji podał, że nie budzi wątpliwości, że PSSE nie jest jednostką sektora finansów publicznych (wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 pzp) ani państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 2 pzp). Zatem w celu rozstrzygnięcia, czy PSSE była zobowiązana do stosowania ustawy pzp przy udzielaniu zamówień, należy ustalić, czy PSSE jest podmiotem wymienionym w art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp. Oznacza to konieczność ustalenia, czy łącznie spełnione są następujące przesłanki: (1) czy PSSE jest osobą prawną, (2) utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, przy czym (3) potrzeby te nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego oraz (4) czy PSSE jest powiązana w sposób określony w art. 3 ust.1 pzp z innymi podmiotami wymienionymi w tym przepisie prawa. PSSE została ustanowiona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001, poz. 8909) w sprawie połączenia [...] w specjalną strefę ekonomiczną pod nazwą "Pomorska Specjalna Strefa Ekonomiczna" oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pomorskiej specjalnej strefy ekonomicznej z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. nr 232 poz. 1556)

Organ odwoławczy ustalił, że PSSE działa w oparciu o Umowę Spółki która zmieniała się na przestrzeni lat, w związku z powyższym należy mieć na względzie umowę aktualną na dzień podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Zgodnie z § 7 udziały w kapitale zakładowym Spółki zostały pokryte wkładem pieniężnym i niepieniężnym. PSSE jest osobą prawną. Wynika to wprost z formy prawnej, w której działa tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, działającej w oparciu, m.in. o przepisy kodeksu spółek handlowych wraz z momentem zawarcia umowy spółki powstał odrębny podmiot prawa - spółka z o. o. w organizacji, która w pełni może uczestniczyć w obrocie prawnym. Przejście spółki z o. o. w organizacji w kolejną fazę - spółki właściwej - następuje wraz z dokonaniem wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym Od tego momentu spółka z o. o. posiada osobowość prawną. Jak wynika z danych w KRS Spółka została zarejestrowana w ww. rejestrze w dniu 6 września 2001 r. Wskazana jako (1) przesłanka jest zatem spełniona. Najwięcej udziałów w kapitale zakładowym PSSE posiadał Skarb Państwa (179 225 udziałów), z kolei pozostali udziałowcy to jednostki samorządu terytorialnego, będące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 2 ufp. Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 3 Umowy udziały w Spółce przysługujące Skarbowi Państwa są uprzywilejowane w zakresie prawa głosu za Zgromadzeniu Wspólników w następujący sposób: Skarb Państwa posiada zawsze co najmniej 51% głosów, tym samym została spełniona przesłanka (3) z dyrektywy nr 2004/18/WE i przesłanka (4) z art. 3 ust. 1 pkt. 3 pzp odnosząca się do spełnienia przez PSSE warunku w zakresie "uzależnienia" od państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów prawa publicznego. Powstaje jednak pytanie czy działalność PSSE mieści się w pojęciu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego, ani handlowego. Celem Spółki jest działanie na rzecz rozwoju regionalnego poprzez stwarzanie korzystnych warunków do rozwoju przedsiębiorczości ze szczególnym uwzględnieniem sektora wysokich technologii i transferu wiedzy z uczelni do przemysłu. Spółka realizuje cel, o którym mowa w ust. 2 poprzez tworzenie i zarządzanie parkami przemysłowymi, parkami naukowo-technologicznymi, strefami inwestycyjnymi, inkubatorami technologicznymi oraz poprzez inne formy mające na celu optymalizację wykorzystania terenów pod zakładanie i prowadzenie działalności gospodarczej (...). Tak sformułowany cel działania PSSE nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że została ona powołana w celu zaspokajania potrzeb o charakterze ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego lub handlowego. W konsekwencji PSSE nie działa w naturalnych warunkach konkurencyjnych.

W ocenie organu II instancji działalność PSSE nie jest również adresowana do z góry skonkretyzowanego kręgu odbiorców, lecz do ogółu zainteresowanych jej ofertą, zaś z uwagi na terytorialne granice jej działalności można stwierdzić, że zaspokaja określonego rodzaju potrzeby o charakterze powszechnym, rozumiejąc tę powszechność, jako ogólnodostępność jej oferty (działalność na rzecz wszystkich zainteresowanych - w tym przypadku przedsiębiorców ubiegających się o możliwość działania na terenie strefy). Takie rozumienie zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym nie odbiega znaczeniowo od użytego w art. 1 pkt 9 dyrektywy 2004/17/WE pojęcia zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym. W interesie ogólnym leży bowiem zaspokajanie potrzeb dotyczących ogółu, czyli potrzeb o charakterze powszechnym. Ponadto, oczywistym jest, że skoro założycielem Spółki jest Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, to przedmiotem działalności spółki nie mogą być tylko i wyłącznie działania typowo komercyjne, których celem jest tylko zysk. PSSE została ustanowiona w celu inicjowania i wspierania wszelkich inicjatyw służących szeroko rozumianemu rozwojowi regionalnemu. Te zadania pobudzają i rozwijają aktywność gospodarczą oraz kreują lokalny rynek pracy - czyli są zadaniami o charakterze powszechnym. Tym samym działalność PSSE wypełnia również przesłankę (2) z dyrektywy 2004/18/WE i przesłanki (2) i (3) z art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp.

Organ odwoławczy podniósł, że PSSE była podmiotem zobligowanym do stosowania przepisów pzp przy udzielaniu zamówień publicznych. Zatem, jako podmiot zobligowany do stosowania przepisów pzp, PSSE powinna była wywiązać się z obowiązków wynikających z tej ustawy, tj. z obowiązku publikacji ogłoszeń o zamówieniach w BZP.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że kwestia stosowania przepisów pzp w sprawach takich jak niniejsza, nie była jednak tak oczywista jak sugeruje organ , a wręcz przeciwnie. Wówczas bowiem kiedy udzielane były zamówienia nie było przepisu który expresis verbis nakładałby na strefy ekonomiczne obowiązek stosowania przepisów pzp. Istniejące wątpliwości w tym zakresie starano się wyjaśnić dążąc do uzyskania właściwej wykładni przepisów obowiązującego wówczas prawa. W tym celu doprowadzono do wydania interpretacji przez Ministra Gospodarki. Chodzi o odpowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki interpretację nr 9388. Dotyczyła ona przepisów odnoszących się do charakteru działalności specjalnych stref ekonomicznych. Z odpowiedzi tej wynikało m. in., że brak jest podstaw do twierdzenia, że spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi mają obowiązek stosowania p. z. p. Udzielający odpowiedzi wskazywał jedynie, że takie podmioty jak PSSE mogą stosować przepisy pzp , ale jedynie na zasadzie pomocniczości. Owa możliwość stosowania pzp w żadnym więc razie nie wiązała się z obowiązkiem ich stosowania, a to oznacza iż skarżący jedynie został utwierdzony w przekonaniu prawidłowości takiej właśnie wykładni prawa.

Sąd I instancji podał, że również instytucja pośrednicząca stała na stanowisku iż [...] nie podlega przepisom pzp oraz uznawała, że wszystkie wydatki objęte jej wnioskiem o płatności są kwalifikowalne. Skarżąca była utwierdzana w przekonaniu co do tego, iż właściwie ocenia przepisy p. z. p. w kontekście konieczności ich stosowania. Ma to istotne znaczenie dla oceny zachowania w sprawie zasady pewności prawa i zaufania do organów państwa (art. 8 § 1 kpa).

W ocenie WSA w sprzeczności z art. 8 § 1 kpa pozostaje niewątpliwie zmiana wcześniejszych stanowisk organów przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy i to niezależnie od tego co było jej powodem, chyba że chodzi o zmianę wywołaną prawomocnym orzeczeniem sądu. Owa zmiana była konsekwencją opinii Komisji Europejskiej zawartej w piśmie ARES 9 m2015) 5691883. Jednak opinia ta nie może być uznana za źródło prawa, ani za powszechnie obowiązującą jego wykładnię. Opinie Komisji Europejskiej nie mają bowiem charakteru normatywnego czy quasi normatywnego. Nie mogą one zatem stanowić istotnej przeciwwagi dla opinii organów krajowych, które posłużyły skarżącej dla oceny prawidłowości własnego postępowania i którymi posiłkowała się ona w przeszłości. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do koniecznego wniosku iż zasada pewności prawa i zaufania do organów własnego państwa po prostu nie istnieje, albowiem opinie oraz wykładnia prawa tychże organów są bez znaczenia w sytuacji kiedy w identycznej materii wypowiedziałyby się instytucje unijne i to chronologicznie później.

Zaprzeczeniem idei i istoty demokratycznego państwa prawnego jest bowiem chaos prawny wiążący się z tym, iż nie jest wiadomym czy i jakie prawo należy stosować oraz w jaki sposób je interpretować. Jeśli więc w jakieś kwestii odnoszącej się do wykładni obowiązującej regulacji prawnej wypowiedział się organ państwa, a podmiot, który do tej wykładni zastosował się akceptując ją nie może ponosić negatywnych konsekwencji zmiany stanowiska co do tejże wykładni ( z wyjątkiem o którym była mowa powyżej).

Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107; dalej jako "PUSA"), polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jaki stan faktyczny sprawy Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji a to wobec podania w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Organu została uchylona wyłącznie z powodu naruszenia (mającego wpływ na wynik sprawy) prawa materialnego, mimo nie wskazania przez Sąd, jakiemu prawu materialnemu Organ miał uchybić w sposób, który wpłynął na wynik sprawy administracyjnej

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, mimo uchylenia decyzji Organu

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., polegające na tym, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie odpowiada zakresowi rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku.

5. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art, 207 ust. 1 pkt 2 ufp oraz ust. 9 ufp w związku z art. 67 ust. 1 ufp w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z z art, 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że czynności instytucji Pośredniczącej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 (IP POKL) związane z zawarciem oraz wykonywaniem umowy o dofinansowanie projektu, podejmowane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania, stanowią działania IP POKL o charakterze władczym, tj. były dokonywane przez IP POKL działającą jako organ władzy publicznej w ramach postępowania administracyjnego;

6. art. 141 § 4 p.p.a.s. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 pusa w związku z następującymi przepisami: art. 27 ust. 1 pkt 5, pkt 6a oraz pkt 7ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzpr) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1, pkt 14, pkt 15 oraz pkt 15a UZP oraz art. 60 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 57 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1083/2006 polegające na przyjęciu, że okoliczność przyznania oraz wypłacenia Skarżącemu przez IP POKL dofinansowania pochodzącego ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 niweczy ustanowione w przepisach prawa powszechnie obowiązującego kompetencje właściwych instytucji do weryfikowania, czy środki tego dofinansowania zostały wykorzystane zgodnie z obowiązującymi w tej mierze zasadami oraz kompetencje do odzyskiwania środków wykorzystanych niezgodnie z ww. zasadami.

II. Prawa materialnego tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp w związku z następującymi przepisami rozporządzenia 1083/2006, art. 57 ust. 3, art. 70 ust. 1 lit. b, art. 98 ust. 1 i ust. 2, art. 99 ust. 1 lit. c oraz art. 101, w związku z art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z następującymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 2, art. 9 oraz art. 91 ust. 3, a to w związku z 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu, na skutek błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp zgodnie z którą ustalenie przez właściwą instytucję nieprawidłowości w korzystaniu z dofinansowania pochodzącego ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013 czyni niedopuszczalnym odzyskiwanie tych środków przez właściwą instytucję

2. art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp w związku z art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18/WE, a to w związku z 141 § 4 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, na skutek błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 pzp, zgodnie z którą partner Skarżącego w realizacji projektu dofinansowanego ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013 nie był zobowiązany do stosowania przepisów PZP w związku z wydatkowaniem ww. środków

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1), pkt 2), pkt 3), pkt 4), pkt 6) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami prawa, w tym z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3, poz. 39): "Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny winien odnieść się w zależności od zastosowanej podstawy do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego lub procesowego.

Przyjmuje się, że w uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego działania. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ten przepis normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa może polegać na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 29/19 naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, uwzględnił skargę i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: "(...) brak było podstaw pozwalających na żądanie zwrotu dofinansowania udzielonego skarżącemu." Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przy czym wyjaśniając podstawę prawną tego rozstrzygnięcia nie wskazał wprost naruszonych przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, co powoduje że w istocie uzasadnienie wyroku nie zawiera oceny prawnej dotyczącej prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w jasny i czytelny sposób nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego został naruszony oraz na czym konkretnie polegało naruszenie prawa materialnego.

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Skoro za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, to ocena prawna i wskazania powinny korespondować ze stanem sprawy istniejącym w dacie wyrokowania.

Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że [...] otrzymało dofinansowanie na podstawie umowy z 28 maja 2013 r. zawartej z Województwem Pomorskim, projekt realizowano od 1 kwietnia 2013 r. do 31 października 2015 r., a następnie rozliczono. PSSE zrealizowało cztery działania w ramach postępowań o udzielenie zamówienia bez zastosowania przepisów pzp. Chronologia dotycząca spornego problemu jest następująca: Europejska Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej Komisji Europejskiej sporządziła pismo ARES (2015) 5691883 z 9 grudnia 2015 r. dotyczące statusu specjalnych stref ekonomicznych w Polsce; Minister Rozwoju pismem z 28 stycznia 2016 r. przekazał wskazane stanowisko Komisji beneficjentowi; pismem z 29 września 2017 r. beneficjenta wezwano do zwrotu części środków; 3 listopada 2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wraz z odsetkami środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; pierwszą decyzję o zwrocie wydano 16 marca 2018 r. z powołaniem art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp (środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184); decyzję ostateczną wydano 31 października 2018 r. Wszystkie te zdarzenia miały miejsce po tym, jak Minister Gospodarki 12 października 2012 r. odpowiedział na interpelację poselską nr 9388 oraz po zrealizowaniu przez beneficjenta projektu 31 października 2015 r., w którym uwzględniono wskazane stanowisko Ministra Gospodarki, oraz kiedy brak było jeszcze stanowiska Komisji Europejskiej.

Zgodnie z art. 288 TFUE, w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. (...) Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. Według art. 17 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem Traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (...). Z tej regulacji wynika, że Komisja Europejska jest organem wykonawczym Unii Europejskiej odpowiedzialnym za bieżącą politykę Unii, nadzorującym prace wszystkich jej agencji i zarządzający jej funduszami. Komisja posiada wyłączną inicjatywę legislacyjną w zakresie prawa unijnego (o ile Traktat nie postanowi inaczej) oraz jest uprawniona do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Dorobek prawny wynikający z zasad i celów określonych w traktatach określa się mianem prawa wtórnego, które obejmuje rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. To, że art. 288 akapit 5 TFUE stanowi, że opinie nie mają mocy (prawnie) wiążącej nie jest wystarczające do oceny charakteru prawnego opinii jako aktu prawnego Unii. Przepisy traktatów przewidują upoważnienie do wydawania aktów zwanych opiniami, które są podejmowane przez różne instytucje Unii, na podstawie różnych przepisów kompetencyjnych i do realizacji różnych celów. ETS w wyroku z 13 grudnia 1989 r. w sprawie C-322/88, której przedmiotem było zalecenie Komisji stwierdził, że postanowienia takiego aktu prawnego nie nadają praw, które mogłyby być dochodzone przed sądami krajowymi. Niemniej organy krajowe powinny uwzględnić treść zalecenia w trakcie rozstrzygania sporu, przede wszystkim w tym celu, aby w świetle zalecenia dokonać wykładni innych postanowień prawa wspólnotowego lub prawa krajowego. W wyroku z 11 września 2003 r. w sprawie C-207/01 Trybunał stwierdził, że sądy krajowe mają obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego w świetle zaleceń Komisji między innymi wówczas, gdy zalecenia stanowią uzupełnienie norm wspólnotowych o charakterze wiążącym. Każde państwo członkowskie jest związane po pierwsze - postanowieniami Traktatów założycielskich (pierwotnym prawem wspólnotowym), po drugie - aktami przyjętymi przez instytucje UE (wtórnym prawem wspólnotowym), i po trzecie - wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego wynikającą z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wszystkie te elementy tworzące prawo unijne, obowiązujące nawet przed dniem akcesji, określa się mianem acquis communautaire. Wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny będące sądami unijnymi, jako sądy krajowe Państwa Członkowskiego są związane wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa TSUE. Zastosowanie prawa unijnego w sprawach administracyjnych nie jest obowiązkiem tylko sądów administracyjnych, ale także organów administracji publicznej. Instytucje Unii nie są ograniczone do korzystania wyłącznie z aktów prawnych wskazanych w art. 288 TFUE dla wykonywania traktatowych kompetencji. Traktaty upoważniają do podejmowania także innych aktów prawnych niż akty ustawodawcze, akty delegowane i akty wykonawcze. Doktryna prawa unijnego wyróżnia jeszcze inne "nietypowe" akty Unii, zwane też instrumentami soft law. Cechą charakterystyczną tej kategorii aktów jest to, że w odróżnieniu od klasycznych lub typowych aktów prawnych Unii, które są wykorzystywane do regulacji stosunków społecznych w sferze zewnętrznej, tj. z państwami członkowskimi oraz osobami fizycznymi i prawnymi przynależnymi państw członkowskich, a także państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, akty typu soft law są przede wszystkim stosowane w sferze wewnętrznej (organizacyjnej) Unii i w stosunkach z państwami trzecimi. Ich cechą wyróżniającą jest to, że w przeciwieństwie do rozporządzeń, dyrektyw i decyzji nie wiążą (prawnie), chociaż incydentalnie mogą mieć moc prawnie wiążącą lub wywoływać określone skutki prawne. Do aktów typu soft law zalicza się: komunikaty (ang. communications), zawiadomienia (ang. notices), kodeksy (zasady) postępowania (ang. code of conduct), Zielone księgi i Białe księgi, programy działania, rezolucje, deklaracje, wnioski i wytyczne (ang. guidelines). Akty typu soft law są określane - w systematyce źródeł prawa unijnego - jako tzw. tertiary sources, które nie mogą zmieniać unijnego prawa pierwotnego i prawa pochodnego.

W tych ramach, Europejska Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej Komisji Europejskiej sporządziła pismo ARES (2015) 5691883 z 9 grudnia 2015 r. dotyczące statusu specjalnych stref ekonomicznych w Polsce z którego wynika, że specjalne strefy ekonomiczne są "podmiotami prawa publicznego" w myśl art. 1 ust. 9 Dyrektywy 2004/18/WE.

W tej sprawie, Minister Rozwoju pismem z 28 stycznia 2016 r. przekazał wskazane stanowisko Komisji beneficjentowi. Natomiast, według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2017 r., III SA/Gd 420/17 (LEX nr 2392939), stanowisko Komisji zostało przekazane przez Ministerstwo Rozwoju pismem z 22 grudnia 2015 r. do wiadomości instytucji zajmujących się wdrażaniem środków europejskich, w którym poproszono o jego uwzględnienie w zarządzaniu programami operacyjnymi w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez zobowiązanie tego rodzaju beneficjentów do stosowania przepisów pzp.

Skoro istota problemu sprowadza się do kosztów kwalifikowalnych, należy przypomnieć, że wydatki są kwalifikowalne, o ile są zgodne z przepisami prawa krajowego i unijnego, do których stosowania beneficjent był zobowiązany podczas realizacji projektu. Na gruncie art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp, chodzi o wykorzystanie środków z uwzględnieniem procedur, o których mowa w art. 184 (procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury), w tym wypadku chodzi o środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Refundacja wydatków kwalifikowanych może dotyczyć kwoty wydatków kwalifikowalnych zgodnie z kryteriami określonymi na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wynikającej z wniosku o płatność, zweryfikowanego pozytywnie przez właściwą instytucję. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi. Polityka rozwoju to zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w określonym ustawowo celu, które prowadzą Rada Ministrów, samorządy i związki metropolitalne. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego koordynuje realizację strategii rozwoju współfinansowanych ze środków budżetu państwa lub środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej (...). Należy zatem rozważyć, czy odpowiedź Ministra Gospodarki z 12 października 2012 r. na interpelację poselską nr 9388, że brak jest podstaw do twierdzenia, że spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi mają obowiązek stosowania pzp, należy traktować jako działanie państwa w ramach polityki rozwoju. Interpelacja poselska, jako jedna z form kontroli parlamentarnej polega na wystosowaniu pisemnego pytania przez posła na Sejm do Prezesa Rady Ministrów lub konkretnego ministra w każdej sprawie, prawo żądania odpowiedzi i prawo wyciągania z nich wniosków.

Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju przed wydaniem decyzji ostatecznej określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny, czy projekt był zgodny z procedurami obowiązującymi podczas jego realizacji, oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów mógł ustalić, czy i jaka kwota podlega zwrotowi. Zachodzi zatem konieczność wyrażenia jednoznacznej oceny prawnej, czy wydatki beneficjenta były kwalifikowalne, jako zgodne z przepisami prawa krajowego i unijnego, do których stosowania beneficjent był zobowiązany podczas realizacji projektu w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 31 października 2015 r. Ewentualna ocena, że wydatki te są kwalifikowalne, jako zgodne z przepisami prawa krajowego i unijnego powoduje konieczność rozważenia, czy do takiego stanu faktycznego może mieć zastosowanie (subsumpcja) art. 207 ust. pkt 2) ufp, oczywiście przy jednoczesnym przyjęciu ustalenia, że środki pobrane należnie i we właściwej wysokości zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. W ramach tej oceny nie można jednak pominąć tego, że kiedy realizowano projekt (od 1 kwietnia 2013 r. do 31 października 2015 r.) do 1 stycznia 2021 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, a jej art. 3 ust. 1 pkt 3) brzmiał pierwotnie: "Ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", przez inne, niż określone w pkt 1, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50 % lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego." Natomiast od 28 lipca 2016 r. do wskazanego przepisu dodano część wspólną: "- o ile osoba prawna nie działa w zwykłych warunkach rynkowych, jej celem nie jest wypracowanie zysku i nie ponosi strat wynikających z prowadzenia działalności." Przyjmuje się, że nieprzemysłowy i niehandlowy charakter potrzeb o interesie ogólnym musi być zbadany w oparciu o rzeczywiste warunki funkcjonowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2017 r., II GSK 2945/15 (LEX nr 2435020) dokonał następującej wykładni prawa: "Wykładnia i stosowanie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. Prawo zamówień publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. powinny uwzględniać wnioski wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym odnoszące się do charakteru przemysłowego lub handlowego potrzeb interesu ogólnego, do zaspokajania, których dany podmiot został założony lub zaspokajanie, których powierzono mu jako zadanie." W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "W tym kontekście należy odnotować, że dyrektywa 2004/18/WE została uchylona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych (Dz.Urz.UE.L 2014.94.65). W ostatnio wymienionej dyrektywie, w motywie 10 preambuły prawodawca unijny wyjaśnił, że: Termin "instytucje zamawiające", a w szczególności termin "podmioty prawa publicznego" były wielokrotnie analizowane w ramach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Aby doprecyzować, że zakres podmiotowy niniejszej dyrektywy powinien pozostać niezmieniony, celowe jest zachowanie definicji, na których oparł się Trybunał, oraz wprowadzenie pewnej liczby objaśnień przedstawionych w ramach tego orzecznictwa jako kluczowych dla zrozumienia samych definicji, przy czym nie jest zamiarem zmiana rozumienia pojęć wypracowanych w ramach orzecznictwa. W tym celu należy wyjaśnić, że podmiot, który działa w zwykłych warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi straty z prowadzenia działalności, nie powinien być uważany za "podmiot prawa publicznego", ponieważ potrzeby interesu ogólnego, do zaspokajania których podmiot został założony lub zaspokajanie których powierzono mu jako zadanie, można uznać za posiadające charakter przemysłowy lub handlowy. Treść motywu 10 preambuły znalazła odzwierciedlenie w prawie krajowym, a mianowicie ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020; dalej: ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r.) zmieniono art. 3 ust. 1 pkt 3 przez dodanie części wspólnej o brzmieniu: o ile osoba prawna nie działa w zwykłych warunkach rynkowych, jej celem nie jest wypracowanie zysku i nie ponosi strat finansowych wynikających z prowadzenia działalności (art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r.). Omawiana zmiana stanu prawnego ma o tyle znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że dyrektywa 2014/25/UE nie tylko nie zmienia definicji "podmiotu prawa publicznego", lecz podkreślono w niej, że rozumienie tego terminu powinno uwzględniać dotychczasowy dorobek orzeczniczy Trybunału. Implementacja dyrektywy do krajowego porządku krajowego również nie wprowadziła zmian w zakresie znaczenia terminu "podmiot prawa publicznego" a dodanie części wspólnej stanowiło wyłącznie doprecyzowanie dotychczasowej definicji legalnej."

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z 11 października 2017 r., II GSK 2945/15 powołał orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( ETS): wyrok z 10 listopada 1998 r. w sprawie C-360/96; wyrok z 10 maja 2001 r. w sprawie C-223/99; wyrok z 27 lutego 2003 r. w sprawie C-373/00; wyrok z 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01; wyrok z 16 października 2003 r. w sprawie C-283/00; wyrok z 5 października 2017 r. w sprawie C-567/15.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, ponieważ ma ona usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 li. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).