Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1736/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2304/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla rolników dotkniętych kryzysem COVID-19 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2304/21 uwzględnił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] stycznia 2021 r. nr COVID/11/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19 w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania (treść tego i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W skardze kasacyjnej Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi K. K. poprzez jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez :

1) błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2020. 1467, dalej jako "rozporządzenie COVID-19") poprzez uznanie, że powyższy przepis ma zastosowanie również do wniosków składanych przez wnioskodawców po śmierci małżonka (któremu nadano numer identyfikacyjny producenta i który prowadził produkcję zwierząt) w sytuacji gdy obecnemu wnioskodawcy nadano po śmierci małżonka nowy odrębny numer identyfikacyjny producenta i doszło do podziału gospodarstwa podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu powinna odnosić się tylko do sytuacji gdy w momencie składania wniosku dwóch małżonków żyje, jeden z małżonków ma nadany numer identyfikacyjny producenta i produkcja zwierząt zarejestrowana jest na niego (według stanu na dzień 1 marca 2020 r.) lub jego małżonka,

2) niewłaściwe zastosowanie poprzez brak zastosowania przy orzekaniu przepisów § 6 ust. 1 pkt 4 i § 6 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia COVID-19 wskazujących, że wnioskodawca we wniosku w przypadku małżonków podaje dane małżonka w postaci numeru PESEL (ewentualnie numeru paszportu lub innego dokumentu tożsamości tego małżonka) oraz oświadczenie małżonka rolnika o wyrażeniu zgody na przyznanie pomocy - w przypadku rolnika ubiegającego się o pomoc z uwzględnieniem zwierząt będących w posiadaniu małżonka lub produkcji prowadzonej przez małżonka co tylko potwierdza kierunek wykładni dla przepisu z pkt 1 skargi kasacyjnej zaprezentowanej przez Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

K. K. (dalej: "Skarżąca") nie skorzystała z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej i jednocześnie sporu w sprawie dotyczy oceny zasadności odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVlD-19.

WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną do tego Sądu decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że organ nieprawidłowo wyłożył przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 24 sierpnia 2020 r. przyjmując, że nie obejmuje on sytuacji, w której po śmierci rolnika o przyznanie pomocy występuje małżonek rolnika, który wcześniej wspólnie ze zmarłym małżonkiem prowadził gospodarstwo rolne i po jego śmierci kontynuuje prowadzenie tego gospodarstwa, uzyskując własny wpis do ewidencji producentów. Według Sądu I instancji, skarżąca prowadząc wspólnie z mężem gospodarstwo rolne miała status producenta rolnego, który przysługiwał jej wspólnie z mężem, mającym wpis do ewidencji producentów. Zdaniem WSA, kontynuując samodzielne prowadzenie gospodarstwa po śmierci współmałżonka skarżąca pozostaje beneficjentem a nie następcą prawnym beneficjenta, o jakim mowa w § 9 rozporządzenia MRiRW z 24 sierpnia 2020 r. W związku z powyższym, wywiódł dalej Sąd I instancji, w okolicznościach tej sprawy skarżąca po uzyskaniu własnego numeru identyfikacyjnego w ewidencji producentów rolnych miała prawo wystąpić o przyznanie przedmiotowego wsparcia, gdyż wpisane strony do ewidencji producentów rolnych nie oznacza automatycznie, że skarżąca dopiero z chwilą uzyskania tego wpisu rozpoczęła prowadzenie gospodarstwa rolnego. WSA wyraził też pogląd, że to iż przedmioty stanowiące składniki gospodarstwa rolnego prowadzonego wspólnie przez małżonków podlegały dziedziczeniu i podziałowi pomiędzy spadkobierców, nie oznacza że pozostały przy życiu małżonek jest nabywcą gospodarstwa rolnego o jakim mowa w § 9 pkt 2 ww. rozporządzenia albowiem kontynuuje on już wcześniej prowadzoną działalność, a tylko uległy zmianie niektóre części składowe tego gospodarstwa.

Organ we wniesionej skardze kasacyjnej podnosi jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Organ uznaje za nieprawidłową wykładnię § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia MRiRW z 24 sierpnia 2020 r. dokonaną przez Sąd I instancji, co finalnie doprowadziło do niezasadnego zastosowania tego przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy. Według skarżącego kasacyjnie organu, powyższy przepis ma zastosowanie do wniosków składanych wyłącznie w sytuacji, gdy żyją oboje małżonkowie prowadzący wspólnie gospodarstwo rolne (przy czym tylko jeden z nich ma nadany numer identyfikacyjny producenta) i spełniają pozostałe warunki do uzyskania wsparcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wykładnia powyższego przepisu dokonana przez WSA nie uwzględnia przepisów § 6 ust. 1 pkt 4 i § 6 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia COVID-19 które potwierdzają kierunek wykładni omawianego przepisu.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych należy uznać, że nie są one zasadne.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia COVID-19 – pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19 przysługuje rolnikowi posiadającemu numer identyfikacyjny, jeżeli rolnik ten lub jego małżonek według stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadził produkcję kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk (...) – oraz w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. dokonał przemieszczenia kurcząt rzeźnych, gęsi rzeźnych lub indyków rzeźnych (...).

Posiadacza zwierząt, liczbę, płeć i typ użytkowy zwierząt ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa jest w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt – zgodnie ze stanem danych na dzień [...] lipca 2020 r. (§ 2 ust. 3).

Wskazać należy, że w § 6 rozporządzenia COVID-19 ustawodawca zamieścił wyliczenie załączników, jakie należy złożyć wraz z wnioskiem. Wśród nich wymieniono m.in. numer identyfikacyjny (jeżeli został nadany) lub kopię wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji producentów, jeżeli podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy nie został jeszcze nadany numer identyfikacyjny (ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 6).

W myśl zaś regulacji zawartych w § 9 rozporządzenia COVID-19 nie jest możliwe wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy przez następcę prawnego wnioskodawcy ani nabywcę gospodarstwa lub jego części ani przedsiębiorstwa lub jego części. Nie jest też możliwe przyznanie ani wypłata pomocy następcy prawnemu beneficjenta ani nabywcy gospodarstwa lub jego części ani nabywcy przedsiębiorstwa lub jego części.

W odniesieniu do szeregu pojęć użytych w ww. rozporządzeniu, w tym pojęcia "rolnik" czy "posiadacz zwierzęcia - bydła", mają zastosowanie definicje określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347; dalej: "rozporządzenie 1307/2013").

Rolnikiem w rozumieniu art. 4 ww. rozporządzenia 1307/2013 jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Posiadacz zwierzęcia w rozumieniu ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym w czasie transportu oraz na rynku (art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. a ustawy oraz art. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1760/2000).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez ten Sąd między innymi w wyroku z 16 lutego 2022 r. , sygn. akt I GSK 1264/21, że objęta powyższym przepisem pomoc zależna jest od posiadania określonych zwierząt gospodarskich na dzień [...] marca 2020 r. Pomoc ta jest zatem przypisana do konkretnego gospodarstwa rolnego i stada (produkcji) zwierząt nie zaś do osoby. Innymi słowy, istotą tej nadzwyczajnej pomocy jest podjęcie działania ukierunkowanego na podtrzymanie żywotności i kontynuację prowadzonej produkcji rolnej (hodowli np. kurcząt rzeźnych) szczególnie wrażliwej na kryzys spowodowany przez epidemię COVID-19.

Wskazać należy, że postępowanie o udzielenie pomocy finansowej na podstawie § 2 rozporządzenia COVID-19 zostaje zainicjowane wnioskiem strony – rolnika, którem nadano numer identyfikacyjny, a datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi. To zatem od tej daty można miarodajnie ocenić zaistnienie ww. przesłanek formalnych, od spełnienia których jest uzależniona pomoc. Dla oceny zaś, czy rolnikowi temu należy się przedmiotowa pomoc, istotna jest zaś data 1 marca 2020 r. oraz to, kto na tamten moment był posiadaczem bądź współposiadaczem zwierząt oznakowanych i zarejestrowanych w rejestrze zwierząt gospodarskich.

Ponadto analiza § 2-9 rozporządzenia COVID-19 prowadzi do wniosku, że przesłanką warunkującą otrzymanie pomocy jest tożsamość osoby posiadającej zwierzęta i wnioskodawcy – beneficjenta pomocy, a nie tożsamość numeru identyfikacyjnego nadawanego producentowi rolnemu. Zauważyć bowiem należy, że z wnioskiem o udzielenie pomocy "covidowej" (zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia) może też wystąpić rolnik lub jego współmałżonek nieposiadający numeru identyfikacyjnego o ile złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów i na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy numer nie został nadany.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy elementem podlegającym badaniu, a świadczącym o możliwości ubiegania się o pomoc przez skarżącą, jest kwestia posiadania przez nią bądź współposiadania zwierząt na dzień [...] marca 2020 r. (posiadania w rozumieniu bycia osobą odpowiedzialną za zwierzęta). Naczelny Sąd Administracyjny akcentuje, że z powyższych przepisów wynika, iż pomoc "covidowa" przysługuje wyłącznie tej osobie, która była na [...] marca 2020 r. posiadaczem lub współposiadaczem zwierząt. Przysługuje zatem osobie, która znajdowała się, niezależnie od tytułu prawnego do zwierząt, w ich posiadaniu. Pod pojęciem "posiadania" zwierząt należy rozumieć stan faktyczny, polegający na rzeczywistym prowadzeniu hodowli zwierząt i faktycznej odpowiedzialności za zwierzęta (zgodnie z definicją ustawową "posiadacza zwierząt"). Nie wynika z dokumentów dołączonych do skargi czy skarżąca miała/ nie miała rozdzielności majątkowej ze zmarłym mężem. W związku z tym należało w sprawie rozważyć komu przysługuje status posiadacza zwierząt w przypadku małżonków wspólnie prowadzących działalność rolniczą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 (znanej również organowi ze spraw przedmiotowo tożsamych). Dlatego skracając w niezbędnym zakresie wywód prawny podkreślić należy, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą. W takim zaś przypadku producentem rolnym nie jest każdy z małżonków, ani małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych. Małżonków należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia 73/2009, stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3). Zatem tak długo jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą posiadają oni status producenta rolnego, niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego z małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego.

Nie ulega wątpliwości, że śmierć jednego z małżonków powoduje, że postępowanie wszczęte złożonym wnioskiem nie może być kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania. Takie też stanowisko zgodnie prezentują w tej sprawie zarówno Sąd meriti, jak i skarżący kasacyjnie organ. Tym niemniej na gruncie tej sprawy należy podkreślić, że śmierć producenta rolnego (męża skarżącej) nie nastąpiła w toku postępowania o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu pomocowego. To skarżąca – powołując się na przesłankę współposiadania zwierząt na [...] marca 2020 r. i na kontynuowanie działalności rolniczej w zakresie produkcji kurcząt rzeźnych złożyła w dniu [...] września 2020 r. wniosek o udzielenie pomocy finansowej – a zatem to skarżąca, działała jako producent rolny, którym bez wątpienia była na dzień składania wniosku (o czym świadczy nadany jej numer ewidencyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów). W omawianym stanie faktycznym sprawy nie ma zatem zastosowania § 9 rozporządzenia, co słusznie stwierdził WSA w Warszawie. Skarżąca działała jako producent rolny (zgodnie z wymogiem formalnym określonym w § 2 ust. 1 rozporządzenia COVID-19), a nie jako następca prawny beneficjenta.

Uwzględniając powyższe oraz mając na względzie charakter tymczasowej pomocy, związanej z wystąpieniem epidemii COVID-19, należy przyjąć, iż prawo do ubiegania się o pomoc przysługuje rolnikowi, który na [...] marca 2020 r. był (lub jego małżonek był) faktycznym posiadaczem zwierząt. Oczywiście, aby taką pomoc otrzymać rolnik ten musi spełniać przesłanki określone przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia COVID-19.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że wyrok Sądu I instancji poddany niniejszej kontroli zawiera deficyty w zakresie oceny spełnienia / bądź nie spełnienia przesłanek o jakich mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wypowiada się wyłącznie odnośnie, jak to opisano: zmian niektórych części składowych tego gospodarstwa / częściowej zmiany substratu gospodarstwa będącej następstwem dziedziczenia uznając, że powyższe zmiany nie świadczą o tym, że ten drugi małżonek (żyjący - dopisek NSA) jest nabywcą gospodarstwa rolnego, albowiem kontynuuje on już wcześniej prowadzoną działalność. Tym niemniej, w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych nie można uznać, że powyższe okoliczności mogą stać się podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym miejscu konieczne jest stwierdzić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wyraził jednoznacznego stanowiska, jakie okoliczności świadczą o tym, że K. K. nie przysługuje prawo do otrzymania przedmiotowego wsparcia. Z jednej bowiem strony organ uznaje (jak już wcześniej powiedziano błędnie), że po śmierci męża skarżąca nie mogła złożyć wniosku, jako beneficjent. A zatem stoi na stanowisku, że skarżąca będąc małżonką zmarłego rolnika nie mogła w ogóle ubiegać się o pomoc. Z drugiej zaś, organ podaje okoliczności w postaci nie spełnienia przez stronę kolejnych warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia MRiRW z 24 sierpnia 2020 r. zgodnie z którym, jak już wcześniej powiedziano, pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19 przysługuje rolnikowi posiadającemu numer identyfikacyjny, jeżeli rolnik ten lub jego małżonek według stanu na dzień 1 marca 2020 r. prowadził produkcję kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk (...) – oraz w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. dokonał przemieszczenia kurcząt rzeźnych, gęsi rzeźnych lub indyków rzeźnych (...).

W zaskarżonej decyzji wspomina się o nie przemieszczeniu ww. zwierząt (kurcząt) oraz że skarżąca jest producentem rolnym innego już gospodarstwa, ponieważ po śmierci męża dotychczasowe gospodarstwo zostało podzielone. Z kolei Sąd I instancji w stanie faktycznym sprawy przywołuje oba argumenty organu, nie poddając jednakże ocenie prawnej okoliczności nie dokonania w wyznaczonym terminie przemieszczenia zwierząt, co nie zostało zakwestionowane zarzutami w niniejszej skardze kasacyjnej.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uczynił eliminując zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego ponieważ organ błędnie wyłożył § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia COVID-19 uznając, że po śmierci jednego ze współmałżonków uprzednio wspólnie prowadzących gospodarstwo rolne, drugi z nich nie ma legitymacji do złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Błędna wykładnia wzmiankowanego przepisu w efekcie doprowadziła do zaniechania przeprowadzenia przez organ niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, zmierzających do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącą.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wykładnię przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia MRiRW z 24 sierpnia 2020 r., która stała się udziałem Naczelnego Sądu Administracyjnego a znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu niniejszego judykatu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną .