Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1624/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58, 147, 182, 183, 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 1, 6, 14
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. F. i B. M.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 334/24 w sprawie ze skargi J.G. F. i B. M. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], gm. [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 334/24 odrzucił skargę J. G. F. i B. M. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 lutego 2024r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], gm. [...] i zwrócił solidarnie skarżącym uiszczony wpis od tej skargi.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zdaniem skarżących zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny poprzez ograniczenie prawa własności do nieruchomości nr [...] w obrębie [...], przez zablokowanie planowanej na nieruchomości inwestycji. Skarżący wskazali przy tym na decyzję środowiskową ustalającą na ww. działce uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji eko-recyklingu odpadów metodą pirolizy.

Sąd podniósł, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.609) przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie - strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały intencyjnej wydawanej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.). Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero uchwalony plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, będzie miał charakter normatywny, będzie kształtował prawa i obowiązki na obszarze nim objętym. Wówczas skarżący będą mogli kwestionować ustalenia przeznaczenia terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Sąd podkreślił, że uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Sąd nie podzielił zatem stanowiska skarżących co do dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazał przy tym powołując się na postanowienie NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, że uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżącego, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez Radę uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, mają charakter wyłącznie faktyczny. Mając na względzie powyższe Sąd odrzucił skargę orzekając jednocześnie o zwrocie uiszczonego od niej wpisu.

Skargą kasacyjną J. G. F.i B. M. F. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez niezasadne odrzucenie skargi i stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie oraz że uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać czyjegokolwiek interesu prawnego, w sytuacji gdy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących kasacyjnie poprzez istotne ograniczenie ich prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością oraz zablokowanie planowanej na nieruchomości inwestycji, a uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonych sytuacjach może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, którego dotyczy,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne odrzucenie skargi, podczas gdy Sąd powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały ze względu na naruszenie interesu prawnego skarżących kasacyjnie, jak również ze względu na wydanie uchwały w warunkach niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa,

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym zaakceptowanie przez Sąd błędów dokonanych przez organ na etapie sporządzania i podjęcia uchwały, tj. sporządzenia załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu miejscowego, który nie jest precyzyjny, jest niskiej jakości, nie przedstawia numeracji działek, które obejmuje i nie daje pewności co do granic planu, a przez to nie spełnia kryteriów, dla jakich został przeznaczony, jak również kryteriów ustawowych;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym zaakceptowanie przez Sąd błędów dokonanych przez organ na etapie sporządzania i podjęcia uchwały, tj. niewykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz ustalenia niezbędnego zakres prac planistycznych, ewentualnie poprzez wykonania analizy w niewłaściwej formie;

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust 3 u.p.z.p. oraz art. 6 ust 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym zaakceptowanie przez Sąd błędów dokonanych przez organ na etapie sporządzania i podjęcia uchwały, tj. nierespektowania prawa własności i prawa do zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z prawem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wyłącznie w celu zablokowania inwestycji budowlanej na nieruchomości właściciela.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia SKO w Elblągu z dnia 20.05.2024 wydanego w sprawie Rep. [...] dotyczącego uchylenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, przyznanie skarżącym kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sąd ten trafnie bowiem przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżących, co w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dawało podstawę do jej odrzucenia.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarżący zmierzają do wykazania, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji posiadają legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynili uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 lutego 2024 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], gm. [...]. Poza sporem jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...], która znajduje się na terenie objętym przedmiotową uchwałą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Jedynym jej skutkiem prawnym jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma charakter wewnętrzny. Jest to uchwała intencyjna, która w żaden sposób nie określa końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako że nie ogranicza przysługujących im uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada nich żadnych obowiązków. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Nawet subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w skardze kasacyjnej dla wykazania interesu prawnego skarżących wskazano ogólnie na znaczące zagrożenie dla realizowanej na nieruchomości skarżących inwestycji, co jednak nie zostało powiązane z żadnymi przepisami materialnoprawnymi określającymi jakiekolwiek konkretne uprawnienie lub konkretny obowiązek skarżących. Same obawy skarżących co do sprzecznego z ich interesem przyszłego przeznaczenia terenu objętego sporną uchwałą nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego chronionego na drodze sądowoadministracyjnej w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec tego stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie odrzucając skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. [...], gm. [...], Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5a i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Stwierdzenie braku po stronie skarżących legitymacji skargowej w niniejszej sprawie uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów kwestionujących zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.