Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1277/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skarge oddalono
oddalono skargę 5 skarżących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg M. K., J. N., L. K., S. J., J. G. oraz L. N. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr CIII/1579/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice" I. w uwzględnieniu skargi M. K. stwierdza nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K.; II. w pozostałym zakresie skargę M. K. oddala; III. oddala skargi J. N., L. K., S. J., J. G. oraz L. N.; IV. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz M. K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23.04.2014 r. uchwałę nr CIII/1579/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice".

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie przez M. K. (sygn. akt II SA/Kr 1277/14), J. N. (sygn. akt II SA/Kr 1434/14), L. K. (sygn. akt II SA/Kr 1435/14), S. J. (sygn. akt II SA/Kr 1447/14), J. G. (sygn. akt II SA/Kr 1448/14) oraz L. N. (sygn. akt II SA/Kr 1449/14).

Treść skarg wymienionych wyżej skarżących pozwala na wyróżnienie wspólnych (jednakowych) zarzutów stawianych kwestionowanej uchwale, jak również zarzutów indywidualnych tj. odnoszących się wyłącznie do zapisów planu określających przeznaczenie nieruchomości poszczególnych skarżących.

Zarzuty wspólne skarżących wskazywały na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Krakowa następujących przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez zamieszczenie przez organ planistyczny w treści planu zakazów wykraczających poza upoważnienie ustawowe;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zawarcie na rysunku planu granic parku kulturowego, który jeszcze nie został ustanowiony;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania wymaganych wskaźników zabudowy dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, wyznaczenie na rysunku przebiegu dróg wewnętrznych oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych;

- art. 20 ust. l w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu w którym przeznaczenia terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu;

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego;

- § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykorzystanie w ramach procedury planistycznej nieaktualnych i nieprecyzyjnych danych wynikających z innych opracowań;

Zarzuty indywidualne poszczególnych skarżących wskazywały na naruszenie przez kwestionowaną uchwałę Rady Miasta Krakowa następujących przepisów:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. l oraz art. 4 ust. l u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości skarżących położonych, na terenie objętym planem;

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr CIII/1579/14 w całości, względnie jedynie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości do nich należących. Nadto zgłosili żądanie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie zarzutów wspólnych zostało przedstawione następująco.

1. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zgodność planu ze studium)

Skarżący podali, że zestawienie treści planu miejscowego (części tekstowej i graficznej) z ustaleniami obowiązującego Studium pozwala na wskazanie następujących niezgodności pomiędzy tymi dokumentami:

a) Przeznaczenie ternu MW.1

Zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowany jest w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Według zapisów studium, teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

Zdaniem skarżących, na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW lub MU. Tymczasem przedmiotowy plan przeznacza teren MW.1 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wg skarżących, takie określenie przeznaczenia terenu, należy zatem uznać za wprost sprzeczne z ustaleniami Studium, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności planu w tym zakresie. Żadnego znaczenia nie ma przy tym fakt, że takie rozwiązanie zostało przyjęte z uwagi na istniejący w terenie stan faktyczny. Istniejące zagospodarowanie terenu, a także inne okoliczności o charakterze faktycznym nie mogą bowiem stanowić podstawy do odstąpienia od prawnego obowiązku uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń aktualnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli bowiem w trakcie procedury planistycznej, ograny Gminy dostrzegą nieaktualność studium, to powinny przystąpić do jego zmiany, a nie pomijać wiążące je ustalenia tego aktu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W powyższym zakresie powołany został wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2013 roku; sygn. II SA/Kr 261/13. Nadto wskazano, że w odniesieniu do obszaru MW.l niezgodnie ze Studium został również określony parametr intensywności zabudowy. Według Studium parametr ten w strefie przedmieść nie może przekroczyć 0,4, a w planie przyjęto wskaźnik od 0,5 do 0,7.

b) Przeznaczenie terenów ZL.1, 2,5-8,17 - tereny lasów

Według Studium, wyznaczone w planie tereny lasów ZL.l, ZL.2, ZL.5-8 i ZL. 17 zlokalizowane są w całości w granicach terenów otwartych ZO z przeznaczeniem pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne.

Skarżący podali, że zgodnie ze Studium główne kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów ZO to:

* utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej,

* zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony,

* obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

* wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości,

- udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym

uwzględnieniem połączeń z terenami ZP.

W ocenie skarżących, określone w planie przeznaczenie wskazanych powyżej terenów ZL jest niezgodne z ustaleniami studium. Zagospodarowanie terenu jako "las" jest bowiem całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż urządzenie terenów otwartych, co wynika wprost z treści studium, które wyraźnie rozróżnia tereny otwarte (ZO) od terenów zieleni leśnej (ZL). Powyższe powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, co najmniej we wskazanym powyżej zakresie.

c) Niezgodność przyjętych w § 13 ust. 4 pkt 2 planu wskaźników intensywności zabudowy dla terenów U.1 - U.4 z wskaźnikami określonymi w Studium.

Określone w § 13 ust. 4 pkt 2 maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy (na poziomie do 0,6 w przypadku terenu U.1 i U.2, 0,5 w przypadku terenu U.3 i 0,7 na terenie U.4) przekraczają wskaźniki określone w Studium. Według Studium bowiem intensywność zabudowy na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN) nie może bowiem przekraczać w strefie przedmieść wskaźnika 0,4. Określenie w planie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie znacznie wyższym niż dopuszcza Studium należy, zdaniem skarżących, uznać za istotne naruszenie ustaleń studium, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

d) Nieprawidłowe wyznaczenie granic terenu zieleni fortecznej — ZPf.1 - 3

Wg skarżących, nie zostały wyznaczone zgodnie ze Studium granice terenów zieleni fortecznej. Cześć terenu zieleni fortecznej została bowiem objęta w planie granicami terenu ZC.l (teren cmentarza). Natomiast teren zieleni fortecznej ZPf.3 został wyznaczony w całości w obrębie terenów otwartych ZO. Rozwiązania te w ocenie skarżących uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

e) Wprowadzenie terenów usług na wyznaczonym w Studium obszarze MN.

Tereny zabudowy usługowej oznaczone w planie symbolem U.l.-U.4 zostały wyznaczone na obszarze, który w studium przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN).

Zdaniem skarżących, Studium dopuszcza lokalizowanie zabudowy usługowej (zarówno w zakresie usług publicznych, jak i usług komercyjnych) na terenach oznaczonych symbolem MN, niemniej zastrzega, że mają to być niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych służące zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Tymczasem w kwestionowanym planie miejscowym, w odniesieniu do obszarów zabudowy usługowej wyznaczonych w granicach terenu MN, brak jest zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach. W ocenie skarżących regulacja taka w istotny sposób naruszające ustalenia Studium.

f) Wyłączenie spod zabudowy dużej części wyznaczonych w Studium terenów MN

W zaskarżonym planie wyłączono spod zabudowy szereg terenów przeznaczonych w Studium pod zabudową mieszkaniową niskiej intensywności MN. Dotyczy to m. in. wskazanych poniżej terenów:

1. Tereny lasów ZL.1 i Z1.2 oraz tereny zieleni nieurządzonej Zw.5 i Zw.15 zostały w całości wyznaczone na terenach przewidzianych w Studium pod zabudową (MN). Również zlokalizowany w tym samym rejonie południowy fragment terenu ZŁ.1 zgodnie ze studium powinien zostać przeznaczony pod zabudowę.

2. Południowo-wschodnia części terenu Z.l (przy ul. O.) w Studium przeznaczona jest pod zabudowę.

1. Wschodnia część terenu ZL.7 oraz terenu Zw.l (przy ul. O.) według studium leżą w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej MN.

2. Południowo - wschodnia część terenu Z.4 (przy ul. J. O.) według studium leży w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej MN.

3. Granica pomiędzy terenem MN.23 a terenem Z.29 nie przebiega zgodnie ze studium. W planie obszar przeznaczony pod zabudowę został znacznie ograniczony względem ustaleń przewidzianych w studium.

4. Tereny zieleni publicznej ZP.l i ZP.2 zostały wyznaczone na terenach przeznaczonych w studium pod zabudowę (MN).

7. Teren zieleni nieurządzonej Z.10 został w całości wyznaczony na terenach przeznaczonych w studium pod zabudowę (MN).

8. Teren zieleni nieurządzonej Z.28 został wyznaczony na terenach przeznaczonych według studium pod zabudowę (MN).

9. Tereny lasów ZL.14 i ZL.15 zostały wyznaczone na terenach przeznaczonych w studium pod zabudowę (MN).

10. Teren lasów ZL.16 został wyznaczony na terenach przeznaczonych w studium pod zabudowę (południowa część) oraz pod tereny otwarte (ZO - pozostała część). W ocenie skarżących przyjęte w planie przeznaczanie terenu ZL.16 jest niezgodne ze Studium, które nie przewiduje możliwości przeznaczanie pod lokalizację lasów terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz pod tereny otwarte.

11. Granica pomiędzy terenami zieleni nieurządzonej Z.7 i Z.8 a terenami przeznaczonymi pod zabudowę (MN.14 i MN.15) nie przebiega zgodnie ze studium. Tereny zieleni nieurządzonej zostały bowiem znacznie poszerzone kosztem terenów przewidzianych w studium pod zabudowę.

12. W planie nie uwzględniono wyznaczonych w studium enklaw zabudowy zlokalizowanych na wyznaczonych w planie terenach Z.5, Z.31, R.5, Z.l 9, Z.20 i Z.24 (w rejonie ul. B. i ul. E.).

Wg skarżących, brak uzasadnienia dla wyłączenia spod zabudowy tak dużej części obszarów przewidzianych w studium pod budownictwo. W szczególności podstawy do takich działań nie mogą stanowić ustalenia dotyczące przypuszczalnej lokalizacji terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podkreślili skarżący, iż dokumenty i opracowania w oparciu o które wyznaczano granice terenów osuwiskowych są na tyle ogólne i nieprecyzyjne, że nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń dotyczących konieczności wyłączenia spod zabudowy znacznych terenów objętych ustaleniami przedmiotowego planu. Dlatego też działanie organów planistycznych należy uznać za bezpodstawną i bezprawną próbę poszerzenia otwartych terenów zielonych kosztem wyznaczonych w Studium terenów budowlanych.

Wg skarżących, rozszerzenie terenów otwartych kosztem terenów przewidzianych w studium pod zabudowę ma w istocie na celu ochronę zlokalizowanej na tych terenach zieleni. Wskazano, że podejmowanie działań mających na celu, ochronę walorów przyrodniczych obszaru nie może pozostawać w sprzeczności z wiążącymi organ przepisami, do jakich niewątpliwie należą ustalenia Studium. Zupełnie niezrozumiałe jest natomiast włączenie do wyznaczonych w planie obszarów rolnych oraz obszarów zieleni nieurządzonej terenów w chwili obecnej już zainwestowanych zgodnie z ustaleniami określonymi w studium. Za niewystarczające w takim przypadku należy uznać dopuszczenie w planie możliwości utrzymania istniejącej zabudowy oraz wykonywania remontów i przebudowy istniejących budynków. Zapis taki nie zmienia bowiem faktu, że podstawowe przeznaczenie tych terenów zostało w planie określone w sposób niezgodny ze studium.

2. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podali, że nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących określony w § 4 pkt 3 planu miejscowego zakaz stosowania w nowoprojektowanych budynkach mieszkalnych i usługowych materiałów wykończeniowych o niskim standardzie takich jak: blacha falista, papa, siding oraz elementów refleksyjnych, odblaskowych i fosforyzujących, z dopuszczeniem papy na dachach płaskich. Wskazano, iż zakres ingerencji w tym zakresie został przez ustawodawcę ograniczony jedynie do określenia kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów. Wynika to z wykładni przepisów dokonanej przy uwzględnieniu treści art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów. Z treści tego przepisu wynika więc, że rada gminy nie jest uprawniona do nieograniczonej ingerencji w rodzaj wykorzystywanych przez właścicieli nieruchomości materiałów budowlanych. Umocowanie ustawowe organu planistycznego ogranicza się w tym zakresie bowiem jedynie do możliwości narzucenia kolorystki obiektów budowlanych i pokrycia dachów.

Podkreślono, że zakazy zawarte w § 4 pkt 3 planu miejscowego, wykraczają w części poza umocowanie ustawowe organu planistycznego do ingerencji w prawo własności.

3. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym.

Zdaniem skarżących, nie było dopuszczalne wyznaczenie na rysunku zaskarżonego planu miejscowego przebiegu granic planowanego parku kulturowego "Rajsko – Kosocice". Wskazano, że granice parku kulturowego zostaną dopiero ustalone w uchwale rady gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem, wyznaczenie granic parku kulturowego, który jeszcze nie został utworzony jest bezzasadne oraz niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Naniesienie na rysunku planu granic nieistniejącego parku kulturowego może przy tym wprowadzać w błąd obywateli, co do przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania poszczególnych terenów planu miejscowego.

4. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali, że w uchwalonym planie miejscowym, dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry zabudowy.

Dotyczy to w szczególności: terenów oznaczonych symbolem ZL.1 do ZL.18. Dla tych bowiem terenów nie wyznaczono jakichkolwiek parametrów zabudowy, mimo, iż dopuszczono ich zabudowę, związaną z gospodarką leśną.

Nadto zauważono, iż w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. Skarżący wskazali na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 roku, sygn. akt IV SA/Po 567/12, w którym Sąd stwierdził, że "brak określenia minimalnej zabudowy może doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego, ponieważ obiekt o maksymalnej powierzchni zabudowy byłby dziesięciokrotnie większy od możliwej i racjonalnej zabudowy jednorodzinnej. Wobec powyższego w ocenie Sądu takie czynniki jak stan zagospodarowania terenu, wielkość planowanych działek nie pozwalała na odstąpienie od ustalenia minimalnej powierzchni zabudowy. Zdaniem składu orzekającego nieustalenie powyższego wskaźnika zabudowy może negatywnie wpływać na lad przestrzenny".

5. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przepisie § 9 zaskarżonego planu miejscowego, zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów. Ponadto dodatkowe warunki w tym zakresie zostały określone w przepisach szczegółowych dotyczących konkretnych terenów wyznaczonych w planie miejscowym.

Skarżący podkreślili, że przedmiotem regulacji planu jest kwestia podziałów działek budowlanych, gdy tymczasem treść art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza się jedynie do nieruchomości o charakterze budowlanym. Z powyższego wynika zdaniem skarżących, że w planie miejscowym brak jest przepisów dotyczących zasad scaleń i podziałów dla wszystkich terenów, dla których jest to wymagane.

Ponadto wskazano, że zawarte w § 9 planu miejscowego oraz w dalszych przepisach planu zasady dotyczą przede wszystkim podziałów działek. W planie miejscowym brak jest natomiast regulacji dotyczących scaleń działek, w tym w szczególności maksymalnej szerokości nowo scalonych działek, czy też ich maksymalnych powierzchni.

W związku z powyższym skarżący stwierdzili, że ustalenia planu są niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W tym zakresie wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 sierpnia 2012 roku, sygn. akt II SA/BD 507/2012, w którym Sąd stwierdził, że "brak określenia w zaskarżonej przez Wojewodę uchwale obowiązkowych ustaleń dotyczących zasad scalania i podziału określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób, skonkretyzowany w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza te przepisy w sposób określony w art. 28 ust. l tejże ustawy ".

Równocześnie zdaniem skarżących, brak było podstaw do odstąpienia od wyznaczenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 3 pkt l u.p.z.p.

6. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

a) Skarżący podkreślili, iż kwestionowany plan miejscowy nie określa w części opisowej, w sposób odpowiedni, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, czego wymaga art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 ww rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Parametry ulic powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to bowiem z treści przepisu § 4 wskazanego wyżej rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń zaskarżonego planu miejscowego prowadzi natomiast do wniosku, że nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. Należy bowiem zauważyć, że w planie wskazano jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez wskazania w treści planu jej maksymalnej szerokości.

Ponadto zauważono, że parametry dróg powinny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi wchodzą w skład drogi. Takich zapisów brak jest jednak w treści planu miejscowego. Równocześnie wskazano, że w planie nie określono ilości pasów drogowych, z jakich mają się składać poszczególne drogi. Skarżący wskazali, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zwrócono uwagę, że brak wyznaczenia jednoznacznych parametrów dróg publicznych był w ostatnim czasie przyczyną stwierdzenia przez WSA w Krakowie nieważności planu miejscowego dla obszaru "Park Aleksandry" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.08.2012 r., sygn. akt II SA/Kr K74/12), oraz dla obszaru "Osiedle Łokietka" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 08.11.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 75/12 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 roku, sygn. akt II OSK 505/13).

Zauważono, że w treści planu nie określono w sposób wystarczający

warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Wskazano, że z treści planu miejscowego wynika, iż organ wyznaczył

nie tylko przebieg dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych. Skarżący wskazali, iż w świetle stanowiska zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 roku (sygn. akt II SA/Kr 97/14) nie było to dopuszczalne.

d) Zauważono, że z treści § 4 pkt 9 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w planie miejscowym należy określić ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Co prawda w § 7 planu miejscowego organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych jednakże w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników. Zauważono, że w zakresie m.in. pensjonatów, domów wypoczynkowych, czy też budynków opieki zdrowotnej ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Przedmiotowy zapis, odnoszący się do ilości rzeczy ruchomych jest więc bardzo nieprecyzyjny i może powodować istotne nadużycia w praktyce stosowania prawa oraz sporządzania projektu budowlanego.

7. Zarzut naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących, w sposób niewystarczający została uwzględniona kwestia występowania na obszarze planu miejscowego terenów osuwiskowych, w szczególności w kontekście planowanej rozbudowy dróg publicznych oraz infrastruktury technicznej. Podkreślono, iż sporządzona dokumentacja osuwisk wyznaczonych na terenach Kosocic, a także sąsiedniego Rajska i Soboniowic, nie spełnia wymaganych warunków zawartych w instrukcjach opracowania map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi i inwentaryzacji osuwisk oraz zasad i kryteriów wyznaczania obszarów predysponowanych do ich występowania. Sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny w Krakowie mapa dokumentacyjna osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi już w metodzie badań wykazuje na poważne uchybienia dotyczące okresu wyznaczania osuwisk, mianowicie terminu wizji terenu, która według instrukcji opracowania mapy osuwisk powinna być dokonana wczesną wiosną lub późną jesienią, po okresie wegetacji. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku dokumentacja przypuszczalnie została sporządzona na podstawie wizji przeprowadzonej latem, kiedy weryfikacja istnienia osuwisk i ich zakresu była niemożliwa lub znacznie utrudniona.

Ponadto, zwrócono uwagę na okoliczność braku sporządzenia kart rejestru zagrożonych terenów i kart dokumentujących osuwisk. Z treści opracowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny opracowania pn.: "Mapy dokumentacyjne osuwiska i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali l:10000 Miasto Kraków Dzielnice I - VII oraz X - XI wynika jednoznacznie, że w trakcie sporządzania przedmiotowego opracowania zasięg niektórych osuwisk był utrudniony ze względu na zatarcie granic spowodowanych działalnością człowieka, głównie przez rolnictwo i budownictwo i dlatego na tych obszarach wyznaczono granice jako "przypuszczalne t niepewne".

Wg skarżących plan miejscowy został sporządzony w oparciu o nieprecyzyjne dane (§ 5 ust. l planu miejscowego, który jednoznacznie odwołuje się do powyższego opracowania). Opracowanie to i wynikające z niego ustalenia wyłączyły spod zabudowy znaczną część terenów położonych na obszarze obowiązującego planu miejscowego.

Na podstawie przedmiotowych danych została sporządzona również prognoza oddziaływania na środowisko.

Zauważono również, iż pomimo przywołanych powyżej okoliczności, w planie nie został przewidziany odpowiedni i kompletny system odwodnienia i melioracji. Jest to o tyle istotne, że w treści sporządzonej w ramach procedury planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko wskazano na konieczność zastosowania kompleksowych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych. Pomimo takich informacji zawartych w prognozie, w treści planu brak jest rozwiązań o charakterze kompleksowych dotyczących przedmiotowego problemu.

8. Zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zauważyli, że sporządzona na potrzeby kwestionowanego planu prognoza skutków finansowych jego uchwalenia nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu. Wskazano na brak uwzględnienia w prognozie skutków finansowych, obciążeń wynikających z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p.

9. Zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Skarżący zwrócili uwagę na brak rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa, w prawidłowy sposób, zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu. Zauważono bowiem, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały złożone w trakcie procedury planistycznej. Stanowi to o istotnym naruszeniu tej procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia l lutego 2012 r. II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu.

Skarżący podkreślili, iż poważnym uchybieniem było całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Powyższe powoduje, że w przedstawionym zakresie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu (art. 28 ust. l u.p.z.p.). Wskazane powyżej uchybie stanowiło główną podstawę stwierdzenia przez WSA w Krakowie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska-Grottgera (wyrok z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 320/13). Podkreślono, że zarzut nieprawidłowego rozpatrzenia uwag dotyczy bezpośrednio naruszenia interesów prawnych niektórych skarżących (J. N.).

Uzasadnienie zarzutów indywidualnych poszczególnych skarżących, dotyczące naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (przekroczenie władztwa planistycznego przez gminę odnośnie do przeznaczenia w planie ich nieruchomości) przedstawiało się następująco.

Skarżący M. K. wskazał, że jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. W kwestionowanym planie miejscowym działki te znajdują się na obszarze:

- Zw.7 (zieleń nieurządzona, obudowa biologiczna cieków naturalnych i rowów; działka nr [...] oraz część działki nr [...], [...]).

- Zw.8 (zieleń nieurządzona, obudowa biologiczna cieków naturalnych i rowów; działka nr [...])

R5 (tereny rolnicze; działki nr [...], [...], [...], [...] oraz część działek nr [...], [...], [...].

Skarżący podał, że działki położone w terenie ZW.7 i Zw.8 wyłączone są spod zabudowy kubaturowej. Stosownie do treści planu, utrzymuje się na wskazanym terenie cieki naturalne i rowy oraz inne wody powierzchniowe, w tym stawy, oczka wodne, a także cieki okresowe. Nadto zakazuje się zabudowy, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów i urządzeń wodnych, zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych, konnych, dojazdów niewyznaczonych oraz obiektów infrastruktury technicznej. Wskaźnik terenu biologiczno-czynnego ustalony został na poziomie min. 85%.

Działki znajdujące się w terenie R.5 także wyłączone zostały spod zabudowy (utrzymuje się jedynie legalnie istniejącą zabudowę (par. 20 ust. 2 planu), z dopuszczeniem remontu i przebudowy. Powyższe ograniczenia zabudowy są istotne bowiem skarżący uzyskał 6 decyzji o warunkach zabudowy (w 2010 r. i 2012 r.) dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną. Nadto, skarżący M. K. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę (w dniu 25.05.2012 r.) dla wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], [...], która miała stanowić dojazd do nieruchomości objętych uzyskanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy. Jak wskazał skarżący, poniósł on koszty budowy tej drogi i urządzeń infrastruktury technicznej. Gmina zaś, uchwalając plan, nie wzięła pod uwagę planów inwestycyjnych skarżącego. Wyłączono spod zabudowy tereny nie uwzględniając faktu, że inwestor rozpoczął realizację infrastruktury technicznej (układu komunikacyjnego). Natomiast plan miejscowy wykluczył możliwość zrealizowania zamierzonych inwestycji. Organ planistyczny nie wziął pod uwagę faktu rozpoczęcia przez inwestora realizacji infrastruktury technicznej, w tym układu komunikacyjnego.

Skarżący J. N. podał, że jest właścicielem działek nr [...] oraz [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] w K.. W kwestionowanym planie miejscowym wskazane działki znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem R.2 - tereny rolnicze (par. 20 ust. 1 planu). Na terenach oznaczonych symbolem R.2 został ustanowiony zakaz zabudowy. Zgodnie z treścią § 20 ust. 2 planu miejscowego w terenach R.2 utrzymuje się jedynie istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków.

Ze względu na powyższe, skarżący wezwał organ planistyczny do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta Krakowa nie uwzględniła jednak żądań skarżącego.

Skarżąca L. K. podała, że jest właścicielem działki nr [...], która w planie miejscowym znajduje się w terenie oznaczonym symbolem R.3 – tereny rolnicze. Na obszarze tym obowiązuje zakaz zabudowy (par. 20 ust. 1 planu). Utrzymuje się jedynie legalnie istniejącą zabudowę, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków (par. 20 ust. 2). Dopuszczalna jest budowa infrastruktury technicznej. Skarżąca wskazała skarżąca, że jej działka została wyłączona spod zabudowy mimo, że sąsiadujące tereny są zabudowane. Brak jest przeciwwskazań do zabudowy tej nieruchomości, bowiem nie sprzeciwia się temu jakikolwiek interes społeczny. Powyższe, zdaniem skarżącej, świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego przez gminę.

Skarżący S. J. podał, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] obr. [...] w K.. W zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości te znajdują się w terenie oznaczonym symbolem R.1 – tereny rolnicze. Obowiązuje tu zakaz zabudowy. Utrzymuje się jedynie legalnie istniejącą zabudowę, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących budynków. Dopuszczalna jest nadto budowa infrastruktury technicznej.

Skarżący wskazał także, iż jego działka nr [...] jest częściowo zabudowana i leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami jednorodzinnymi (po drugiej stornie ul. Z. i H.). Sąsiednia zabudowa jest usytuowana na działkach zlokalizowanych wzdłuż pasa drogowego. Powyższe, zdaniem S. J. winno uzasadniać określenie przeznaczenia tego terenu, jako budowlanego. Za takim wnioskiem przemawiać ma również dobry dostęp komunikacyjny do działki oraz brak ważnych uwarunkowań przyrodniczych wykluczających zabudowę. Określenie tego terenu jako R.1 – poprzez wyłączenie zabudowy części działki nr [...] i całej działki nr [...] - stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ.

Skarżący J. G. podał, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] obr. [...] w K., położonych w rejonie ul. G. nr [...].

- w planie nieruchomość ta znajduje się w terenie oznaczonym symbolem:

• Z.28 – tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej (znaczna część działek nr [...] i [...]);

• KDD.9 – tereny dróg publicznych dojazdowych (część działki [...]);

• MN.24 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (część działki [...])

Skarżący wskazał, że par. 17 planu przeznacza tereny Z.1 do Z.33 pod tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej. W ramach przeznaczenia terenów utrzymuje się istniejące tereny rolnicze w tym sady i ogrody przydomowe. W wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z zastrzeżeniem par. 5 ust. 1 pkt 1 planu (który dotyczy osuwisk, niewystępujących jednak na działkach tego skarżącego).

W terenach Z.28 dopuszcza się lokalizację zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej.

Wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla części działek oznaczonych symbolem Z.28 określono na min. 80 %.

Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza zakaz zabudowy części jego działki, z wyjątkiem wskazanych wyżej rodzajów obiektów, a to oznacza przekroczenie władztwa planistycznego przez organ. Podkreślono, że działka nr [...] jest już zabudowana a ponadto leży w bliskim sąsiedztwie obszarów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zlokalizowanymi między ul. G. i P.. Uzasadnia to przeznaczenie tego terenu pod zabudowę. Brak jest też ważnych uwarunkowań przyrodniczych wykluczających możliwość zabudowy działki. Odnośnie zaś do części działki nr [...] (teren KDD.9) skarżący podał, że organy planistyczne nie wykazały konieczności poszerzenia odcinka pasa dróg komunikacji, kosztem jego terenu i pozbawienia możliwości jego zabudowy.

Skarżący L. N. podał, że jest właścicielem działek nr [...], [...] obr. [...] w K.. Działki te położone są w rejonie ul. B.. W zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem Z.22 (tereny zieleni nieurządzonej z dopuszczeniem funkcji rolniczej). Zgodnie z par. 17 planu, w terenach Z.1-Z33 utrzymuje się istniejące tereny rolnicze, w tym sady i ogrody przydomowe. W terenach tych utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, z zastrzeżeniem par. 5 ust. 1 pkt 1, który dotyczy osuwisk nie występujących w obrębie działek skarżącego. W terenie Z.22 dopuszcza się lokalizację: zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych, obiektów infrastruktury technicznej.

Wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla części działek oznaczonych symbolem Z.22 został wyznaczony na poziomie min. 80 %.

Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza zakaz zabudowy w działek, z wyjątkiem wskazanych wyżej obiektów. Tę sytuację skarżący L. N. ocenia jako nieuzasadnioną. Działka nr [...] oraz [...] od północy graniczą z budynkami jednorodzinnymi, od południa przylegają do pasa drogowego (ul. B.), od wschodniej – do pasa drogi wewnętrznej (KDW.8). Bezpośrednie więc sąsiedztwo tych działek z terenami zabudowanymi oraz dobry dostęp komunikacyjny do działki uzasadnia przeznaczenie tego terenu jako budowlany. Brak jest też ważnych uwarunkowań przyrodniczych mogących wskazywać na zasadność wyłączenia nieruchomości spod zabudowy.

W odpowiedzi na opisane skargi, Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie. Organ przedstawił procedurę planistyczną poprzedzająca uchwalenie zaskarżonej uchwały stwierdzając, iż była ona prawidłowa. Nadto, Prezydent Miasta Krakowa połączył w grupy podniesione w skargach zarzuty wg następujących kryteriów:

a) zgodność planu ze studium;

b) naruszenie trybu postępowania;

c) zakres przedmiotowy planu;

d) prawidłowość dokumentów sporządzonych w toku postępowania planistycznego;

e) naruszenie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium, organ podał, że dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami planu, w studium określono różne kierunki zagospodarowania. Były to tereny oznaczone symbolami: MN (funkcja mieszkaniowa niskiej intensywności), ZF (zieleń forteczna), Zo (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZL (zieleń leśna), KT (podstawowe korytarze drogowo- uliczne). Każdemu z tych terenów określono główne funkcje zagospodarowania, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenu.

Organ zauważył, że ocena zgodności planu miejscowego z zapisami studium polega nie tylko na badaniu planu z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami Studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust, l i art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodności między planem miejscowym a studium.

Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że przeznaczenie w planie miejscowym dla obszaru "Kosocice" określonych terenów nie było ustalone dowolnie, lecz było zgodne z ustaleniami studium.

Zajmując stanowisko wobec zawartych w skargach zarzutów odnoszących się do niezgodności planu ze studium, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że:

l) teren o symbolu MW. l położony jest na obszarze zdefiniowanym według Stadium pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN). Dyspozycja ta dotyczy zatem funkcji przeważającej na tym obszarze. Zgodnie z powyższym, wszystkie tereny mieszkaniowe na obszarze Kosocic, z wyjątkiem terenu MW. l zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedynie teren MW.l został przeznaczony pod istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (por. § 12 ust. l ustaleń planu), w którym zakazano lokalizacji nowych obiektów, a dopuszczono jedynie przebudowę i remont obiektów już istniejących (par. 12 ust. 2 ustaleń planu). W tej sytuacji zabudowa ta jest funkcją przeważającą na obszarze planu, co spełnia warunek określony w Studium, a wyznaczony teren MW.l jest tu wyjątkiem wynikającym z konieczności uwzględnienia stanu istniejącego. Podkreślono, że plan nie wyznacza nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jedynie utrzymuje istniejącą strukturę przestrzenną tej zabudowy, bez możliwości powstania nowej tkanki budowlanej.

2) przeznaczenie terenów ZL.l, ZŁ.2, ZL.5 - Zł.8, ZŁ.17 wynika ze stanu faktycznego, tj. ze stanu określonego w mapie ewidencji gruntów. Dodatkowo wskazano, iż wyznaczenie terenów "ZL" związane było z ustaleniami Studium, które wskazują na konieczność wprowadzenia zalesień w terenach "ZO", z uwzględnieniem określonej w Studium strefy zwiększenia lesistości oraz ochrony obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych.

3) warunki zabudowy terenów wskazanych w Studium jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami Studium. W dokumencie polityki planistycznej gminy wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść nie powinien przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, iż dla obszaru Kosocic zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Odnośnie istniejących obiektów usługowych wyjaśniono, że ustalony górny wskaźnik intensywności odpowiada obecnemu stanowi zagospodarowania terenów usługowych. Natomiast określony w Studium wskaźnik intensywności 0,4 ustalono jako parametr maksymalny dla przeważającej funkcji terenów MN, czyli dla funkcji mieszkaniowej.

4) teren cmentarza ZC.l, poza tym, że stanowi miejsce pochówku, równocześnie stanowi zespół zieleni, związany z istniejącym obiektem dawnej Twierdzy Kraków. Wydzielenie terenu ZC. l wynikało z konieczności uwzględnienia istniejącego stanu zagospodarowania tego terenu i użytkowania go jako cmentarza. Niezbędność tego wydzielenia wiąże się z koniecznością uregulowania w planie innych zagadnień przestrzennych związanych z funkcjonowaniem istniejącego cmentarza. Natomiast odnośnie wyznaczenia terenów ZPf.3 (tereny zieleni fortecznej) na terenach określonych w Studium jako ZO (tereny otwarte) wskazano, że głównym przeznaczeniem terenów ZO są zadrzewienia. Zdaniem Prezeydenta Miasta Krakowa, nie zachodzi więc sprzeczność między funkcja terenu ZO i ZPf. Ponadto według Studium, w obrębie terenów ZO ustalono kierunek zagospodarowania polegający na "zagospodarowaniu terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony" - tereny ZPf objęte są ochroną prawną jako obiekty zabytkowe. Zwrócono uwagę, że Studium stanowi dokument kierunkowy, sporządzony w skali l:25 000. Natomiast plan miejscowy został sporządzony w skali l:2 000. Dzięki powyższemu możliwym było bardziej szczegółowe określenie przeznaczenia poszczególnych terenów, o ustalonych w Studium kierunkach zagospodarowania, zgodnie z dyspozycjami Studium. Skala dokumentu Studium, użyte piktogramy i oznaczenia wymagają doprecyzowania w planie miejscowym, co niejednokrotnie wiąże się z koniecznością dokonania korekt granic terenów, w zakresie wynikającym z występujących uwarunkowań.

5) wyznaczone w obszarze planu obszary przeznaczone pod usługi (tereny U.l - U.4), to tereny przeznaczone do realizacji niezbędnych obiektów i urządzeń służących obsłudze lokalnej społeczności. Organ wyjaśnił, że teren U. l to dom kultury (biblioteka), teren U.2 - kościół wraz z plebanią, U.3 - wskazany w planie (§ 13 ust.2 pkt 3 ustaleń planu) jako miejsce lokalizacji obiektów wzmacniających funkcję usługową istniejącego centrum społecznego obszaru Kosocic. Powyższe wskazuje jednoznacznie na lokalny charakter funkcji wyznaczony na tym terenie. Odnośnie zaś do terenu U.4 podano, iż jest przeznaczony pod istniejącą usługę komercyjną, służącą przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkańców.

Wg Prezydenta Miasta Krakowa, ustalenia Studium nie wykluczają możliwości lokalizacji zabudowy usługowej w terenach oznaczonych symbolem MN. Podkreślono, że obszar objęty ustaleniami planu (252 ha) niewątpliwie wskazuje, że wyznaczenie czterech obszarów przeznaczonych pod zabudowę usługową, w tym zabudowę usługową istniejącą, nie zmienia ustalonego w Studium kierunku zagospodarowania przeznaczenia terenu dla obszaru Kosocic, jakim są tereny o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (MN).

6) wyłączenie możliwości zabudowy niektórych działek (znajdujących się w obszarach szczegółowo wskazanych w skardze; zarzuty oznaczone numerem III.1.f) spowodowane było następującymi okolicznościami:

• tereny ZL.l, ZL.2, z wyjątkiem południowej części terenu ZL. l, wskazane są w Studium jako tereny otwarte, a nie tereny przeznaczone pod zabudowę. Południowa część terenu ZL.1 i Zw.15 i Zw.5 oraz ZL.3 i ZL.4 zostały wyłączone z zainwestowania ze względów fizjograficznych - stanowią bowiem głęboki, zarośnięty jar, środkiem którego przebiega ciek wodny (mający czasowo charakter cieku okresowego). W obrębie tej struktury istniejących terenów zieleni około połowę stanowią tereny leśne, wyznaczone w planie zgodnie z mapą ewidencji gruntów, na której oznaczone zostały jako Ls (las). Wskazano, iż ustalenia Studium dopuszczają w planach miejscowych korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju. Dostosowanie sposobu zagospodarowania do właściwości ekofizjograficznych terenu stanowi, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa realizację zasad zrównoważonego rozwoju;

• granica pomiędzy terenem Z.l, a sąsiadującymi z nim terenami mieszkaniowymi wyznaczona została zgodnie ze Studium, z uwzględnieniem dopuszczonej ustaleniami tego dokumentu korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, wynikającej z realizacji zasad zrównoważonego rozwoju;

• przedmiotowy teren (pkt 3 i 4 lit. f skargi) został wyłączony spod zabudowy ze względu na stwierdzone na tym terenie występowanie osuwiska aktywnego, a także z uwagi częściowo istniejący na tym terenie las;

• dopuszczona ustaleniami Studium korekta określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, wynika z konieczności uwzględnienia stwierdzonego na tym terenie osuwiska;

• tereny ZP.l nie są przeznaczone w Studium pod zabudowę lecz stanowią otwartą przestrzeń. Teren ZP.2 został wyznaczony jako wąski pasek, nieprzydatny do zabudowy teren zieleni urządzonej, oddzielającej tereny komunikacji od strefy ochronnej istniejących zbiorników wodociągowych;

• teren Z.l0 leży poza określonymi w Studium granicami terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania;

• przedmiotowy teren został wyłączony spod zabudowy ze względu na stwierdzone na tym trenie osuwisko;

• przedmiotowe tereny (dot. pkt 9 i 10 lit. f skargi) zostały wyznaczone w planie jako tereny leśne, zgodnie z mapą ewidencji gruntów, na której oznaczone są jako Ls - las. Przy konstrukcji planu przyjęto kryterium ochrony istniejących terenów leśnych, zgodnie z dyspozycją Studium kwalifikującą obszar objęty planem jako strefę zwiększenia lesistości;

• dopuszczona ustaleniami Studium korekta określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, wynika z konieczności uwzględnienia stwierdzonych na tym terenie osuwisk;

• według Studium, enklawy o których mowa nie są terenami przeznaczonymi pod zabudowę i zainwestowanie, bowiem leżą poza określoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. Zaznaczone na mapie Studium enklawy określają tereny zabudowane i zainwestowane, a więc odnoszą się do określenia stanu istniejącego, a nie planowanego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia trybu postępowania planistycznego, Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi składnik uchwały o planie. Wraz z innymi dokumentami jest on przekazany organowi uchwałodawczemu gminy. Rada Miasta, przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały podejmuje szereg działań, które wynikają ze Statutu Miasta Krakowa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę przedstawiono kolejne czynności podejmowane przez Radę w trakcie prac nad planem. Zauważono, iż dokonanie zmian w przedłożonym Radzie projekcie uchwały, w tym w załącznikach, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Zgłoszenie poprawki umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie odmiennych ustaleń. Wobec braku jakichkolwiek wymogów odnośnie do zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Podkreślono, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź przez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione przez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak poprawki oznacza, iż każdy radny oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznali, iż w ich ocenie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. Brak stosownego działania radnych we wskazanym zakresie wskazuje, iż akceptują oceny projektodawcy uchwały, który sporządza także projekt załącznika do niej, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Zwrócono uwagę, że art. 20 u.p.z.p. wskazuje, że uchwalenie planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie ma więc możliwości rozstrzygania o sposobie uwag przed podjęcie uchwały bądź wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Odnośnie do zarzutów dotyczących zakresu przedmiotowego planu (jego elementów obligatoryjnych i fakultatywnych) organ podał, że zagadnienia planu określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie muszą być bezwzględnie w planie zawarte. Ich wystąpienie uzależnione jest od tego, czy na terenie objętym planem występują określone uwarunkowania faktyczne. Podkreślono, że plan miejscowy dla obszaru Kosocice uwzględnia niezbędne wymogi wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

W kwestii dotyczącej określenia w planie miejscowym rodzajów materiałów budowlanych możliwych do używania w trakcie prowadzenia robót budowlanych, organ planistyczny podał, że ta kwestia może być przedmiotem regulacji planu, jeżeli ma to wpływ na ład przestrzenny oraz walory architektoniczne przestrzeni. Podkreślono, iż przepis art. 15 ust. 3 u.p.z.p. zawiera sformułowanie "w zależności od potrzeb". Wskazano, iż teren Kosocic stanowi głównie zabudowa jednorodzinna, zlokalizowana w otoczeniu cennych przyrodniczo terenów zielonych. W efekcie tego, uzasadniony jest zakaz używania materiałów refleksyjnych, odblaskowych, fosforyzujących oraz "niskostandardowych".

W kwestii dotyczącej wyznaczenia granic parku kulturowego "Rajsko-Kosocice" organ podał, iż granice te zostały przeniesione ze Studium jako element informacyjny, że w przyszłości nastąpi włączenie części terenu do parku kulturowego.

Organ uznał za nieuzasadniony zarzut odnoszący się do niewyznaczania w planie wszystkich parametrów zabudowy. Zaskarżony plan miejscowy uwzględnia bowiem wszystkie uwarunkowania faktyczne i spełnia wszystkie wymogi z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Odnośnie do kwestii wysokości zabudowy wskazano, że wymogiem ustawowym jest określenie jedynie maksymalnej wysokości zabudowy.

Również zagadnienie dotyczące zasad scaleń i podziałów nieruchomości, wg Prezydenta Miasta Krakowa, zostało w planie wyznaczone prawidłowo.

W niezbędnym zakresie zostały w planie uregulowane także kwestie dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (par.7 ust. 1 i par. 8 planu). Odnośnie ustalonych parametrów dróg wskazano, iż podstawowym parametrem drogi jest jej "klasa", z której wynikają inne parametry techniczne określone przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z przestrzennego punktu widzenia, istotnym parametrem jest szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Natomiast szerokość jezdni, chodników i innych urządzeń drogowych wynikają ze wskazanego rozporządzenia i stanowią przedmiot projektu budowlanego drogi. Opis zaś powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym zawiera par. 7 ust. 1 pkt 2 planu. Powiązania w zakresie infrastruktury technicznej określają par. 8 ust. 2 pkt 3, 8 ust. 3 pkt 3, 8 ust. 4 pkt 1, 8 ust. 5 pkt 1 i 2, 8 ust. 7 pkt 1 i 3.

W kwestii wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że nie stanowi to wady prawnej. Rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza możliwość wydzielenia terenu pod drogi wewnętrzne.

Odnośnie do wyznaczenia w planie wskaźników parkingowych (przez podanie ilości łóżek, uczestników, miejsc konsumpcyjnych) strona przeciwna podała, że takie określenie powyższego parametru wynika zarówno z polityki parkingowej Miasta Krakowa, jak również z faktu oznaczenia w planie rodzajów obiektów dla których punktem określenia ilości miejsc parkingowych, nie powinna być ilość zatrudnionych czy też powierzchnia obiektu. Przyjęte w planie uszczegółowienie było uzasadnione merytorycznie i nie powoduje naruszenia ogólnej zasady odniesienia wskaźników do liczby zatrudnionych czy też powierzchni obiektów.

Prezydent Miasta Krakowa podkreślił także, iż osuwiska na terenie Kosocic zostały wyznaczone na merytorycznej podstawie, tj. wg opracowania o nazwie "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi" wykonanymi w skali 1:10 000, a obejmującymi Dzielnice I –VII i X-XI. Dokumenty te sporządzone zostały w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie. Jest to jedyne opracowanie niezbędne do uregulowania zagadnień przestrzennych na obszarze Rajska, który charakteryzuje się występowaniem zagrożeń związanych z masowymi ruchami ziemi. Przyjęte przez plan ograniczenia zabudowy, wynikając z konieczności uwzględniania w planach miejscowych wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), a także wymagań zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom (art. 101 pkt 2 Prawa ochrony środowiska). Kwestię systemu odwodnienia reguluje min. par. 8 ust. 4 planu).

Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, Prezydent Miasta Krakowa podał, że prognoza nie jest operatem szacunkowym. Dokument sporządzony na potrzeby planu spełnia wszelkie wymogi stawiane przez prawo.

Co do zarzutu przekroczenia przez organ władztwa planistycznego, Prezydent Miasta Krakowa podał, że przeznaczenie poszczególnych terenów zgodne jest z wymogami ustalonymi przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa.

Ustosunkowując się do skargi M. K. wskazał, że działki nr [...], [...], [...], [...] znajdują się poza określoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie zostały wyłączone spod zabudowy. Podkreślono, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego nie może wpływać na kształt planu (art. 65 u.p.z.p.), bowiem nie przyznaje wnioskodawcy żadnych praw i obowiązków, poza określeniem na jakich warunkach może być zagospodarowany teren.

Ustosunkowując się do skargi J. N. organ podał, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...] i [...] znajdują się poza określoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie zostały wyłączone spod zabudowy. Przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącego, zgodne jest z wymogami Studium.

Zajmując stanowisko wobec skargi L. K. organ podał, że stanowiąca własność skarżącej działka nr [...] znajduje się poza określoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie została wyłączona spod zabudowy.

Ustosunkowując się do skargi S. J. organ podał, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...] znajdują się poza określoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie zostały wyłączone spod zabudowy.

W związku ze skargą J. G. organ podał, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...] i [...] znajdują się w ternie wskazanym w studium jako teren do zabudowy i zainwestowania. Większa więc część obu działek została wyznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej (MN.24) a w niewielkim fragmencie pod tereny dróg publicznych (KDD.9) jako niezbędne poszerzenie istniejącej ulicy. Takie przeznaczenie jest zgodne ze studium, które dla terenu obejmującego wskazane działki przewiduje funkcję mieszkaniową niskiej intensywności (MN). Nieznaczna natomiast część obu działek została wyłączona spod możliwości zabudowy, a przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej z funkcją rolniczą (Z.28). Wynika to z konieczności zapewnienia możliwości bezpiecznego użytkowania terenu, wobec występowania na nim osuwiska. Powyższy fakt wynika z dokumentów opracowanych przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w Krakowie. Wskazano także, iż ustalenia studium dla terenów MN nie wykluczają sytuacji, w której wielkość zabudowy i jej forma muszą zostać dostosowane do lokalnych warunków. Niewątpliwie niekorzystna struktura geologiczna terenów (osuwisko) stanowi takie lokalne uwarunkowanie, które nie pozwala wyznaczyć przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową dla całego terenu nieruchomości strony skarżącej.

Ustosunkowując się do skargi L. N. organ podał, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...] znajdują się poza określoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, wobec czego w planie zostały wyłączone spod zabudowy.

Na zasadzie art. 111 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd zarządził połączenie do sprawy II SA/Kr 1277/14, spraw o sygnaturze akt II SA/Kr 1434/14, II SA/Kr 1435/14, II SA/Kr 1447/14, II SA/Kr 1448/14, II SA/Kr 1449/14 - do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 2.12.2014 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że w przypadku skarżącego M. K. wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, a także decyzja w sprawie budowy drogi i droga ta została wybudowana. Odnośnie zaś do sytuacji prawnej skarżącego J. G., pełnomocnik wskazał, że teren osuwiskowy nie został wyznaczony precyzyjnie. Z kolei pełnomocnik organu podkreślił, że tereny osuwisk na obszarze objętym zaskarżonym planem zostały ustalone w wyniku inwentaryzacji, zgodnie z regulacjami w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

I.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi:

1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej;

2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem;

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zachowany został także wymóg wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżących - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Jednocześnie należało uznać, że inicjujące kontrolę sądową skargi skarżących, zostały wniesione do sądu w terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) w przypadku, w którym ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też teza 1 uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2.04.2007 r. II OPS 2/2007; LexPolonica nr 1314862). W kontrolowanej sprawie organ nie udzielił żadnemu ze skarżących odpowiedzi wystosowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice". Skarga mogła być zatem skutecznie wniesiona do sądu w terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Miasta Krakowa, dokonanego przez skarżących we wskazanym wyżej przedmiocie. Porównanie zaś dat wniesienia przez skarżących wezwania skierowanego do Rady Miasta Krakowa – z datą wpływu skarg do sądu, prowadzi do wniosku, że skargi M. K., J. N., L. K., S. J., J. G. oraz L. N. - wniesione zostały w terminie określonym w art. 53 par. 2 p.p.s.a.

Nadto sąd uznał, że wszyscy z wymienionych wyżej skarżących mają legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa. Skarżący dysponują bowiem tytułami prawnymi do nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, która, ich zdaniem, narusza przysługujące im prawo własności w sposób zaprezentowany w skargach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08; LexPolonica nr 1988879). Rozważając przesłankę materialnoprawną tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa oraz zasadami konstytucyjnymi. Procedura sporządzania planu (tryb postępowania) to sekwencja czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

II.

Analizując akta planistyczne kontrolowanej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział jakikolwiek niewłaściwy organ. Zarzutów w powyższym zakresie nie zgłaszał też żaden ze skarżących.

Dokonując kontroli procedury planistycznej sąd nie stwierdził jej naruszenia w stopniu, o którym mówi cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać bowiem w szczególności należy, że w dniu 21.12.2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXXIV/436/11 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.).

Integralną część powyższej uchwały stanowił załącznik graficzny, wyznaczający granice obszaru objętego planem (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.).

Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice ukazało się Gazecie Wyborczej w dniu 23.12.2011 r.. Nadto, obwieszczenie w powyższym przedmiocie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa. Wg treści tego obwieszczenia i ogłoszenia zamieszczonego w Gazecie Wyborczej – wnioski do planu można było składać do 16.01.2012 r. Zachowany zatem został termin minimum 21 dni o którym mówi przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p.

Akta planistyczne wskazują, że o podjęciu uchwały przez Radę Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Kosocice zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.

Stosownie do art. 17 pkt 4 upzp Prezydent Miasta Krakowa – zarządzeniem z dnia 13.11.2012 r. Nr 3322/2012 - rozpatrzył złożone do planu wnioski (wykaz rozpatrzonych wniosków stanowi załącznik do wskazanego zarządzenia). Sporządzony projekt uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia.

W dniu 12.07.2013 r. w Gazecie Wyborczej opublikowano obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyłożenie planu odbywało się od 22.07.2013 do 21.08.2013 r. Powyższe czyni zadość art. 17 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje, aby projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony na okres co najmniej 21 dni. Wskazać jednocześnie należy, że zachowany został, wynikający z wymienionego przepisu termin (co najmniej 7 dni), który winien upłynąć między ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu, a dniem wyłożenia. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 30.07.2013 r. Uwagi do planu można było składać do 5.08.2013 r. Wg art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Prezydent wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Upływ czasu wyłożenia planu, jak wyżej wskazano przewidziano na dzień 21.08.2013 r. – uwagi można było składać do 5.09.2013 r., zatem analizowany termin został zachowany.

Uwagi do planu zostały rozpatrzone (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.) zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26.09.2013 r. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Prezydent wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Ponowiono uzgodnienia i opiniowania (tom 3 akt planistycznych). Wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9 upzp) oraz ogłoszono o ponownym wyłożeniu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W ogłoszeniu (tom IV) zawarto informacje o terminach wyłożenia planu, dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w planie, terminie zgłaszania uwag do wyłożonej części planu. Określono termin rozpatrzenia uwag, zakres planu wykładanego ponownie do wglądu. Ogłoszenie ukazało się w Dzienniku Polskim z dnia 20.12.2013 r. oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa. Uwagi do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6.03.2014 r.

Zarządzeniem z dnia 24.03.2014 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał projekt planu obszaru Kosocice - Radzie Miasta Krakowa pod obrady, wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.).

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23.04.2014 r. uchwałę nr CIII/1579/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice, wraz załącznikami: graficznym (nr 1), rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego (nr 2), rozstrzygnieciem o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (nr 3). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 8 maja 2014 r. pod pozycją nr 2617.

III.

W związku z problematyką trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, pozostaje zawarty w skargach zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący upatrywali naruszenia wskazanych przepisów w braku rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu, co przejawiać się miało w braku poddania ich pod indywidualne (odrębne) głosowanie. W tym zakresie skarżący wskazywali, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Zdaniem skarżących, każda z uwag winna być bowiem rozpatrzona indywidualnie. Zarzut ten, sąd ocenił jako niezasadny. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Podkreślenia wymaga, że określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi, w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać bezwzględnie należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do każdej poszczególnej uwagi. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, a w wyniku tej oceny uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Przyjąć należy w związku z tym, że może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwalenia projektu samego planu. Z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, jeżeli przyjmować, że omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, skoro restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; LexPolonica nr dok.: 2470679, oraz także wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/2011; LexPolonica nr dok.: 3040178). Interpretując zatem przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu wskazać należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż projekt zaskarżonej uchwały poddany został głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, a więc także z załącznikiem nr 2 dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. W sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, lecz nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych. Należy mieć przy tym także na uwadze, iż wszystkie uwagi zgłoszone do projektu planu zostały nieuwzględnione.

IV.

Sąd nie podzielił tych zarzutów skarg, które odnosiły się do wadliwości sporządzonych w toku postępowania planistycznego dokumentów, a w szczególności prognozy skutków finansowych uchwalonego planu oraz wykorzystania nieaktualnych i nieprecyzyjnych danych z innych opracowań tj. dotyczących dokumentacji i wyznaczenia terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemi.

Zajmując stanowisko w powyższym zakresie wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż trafnie Prezydent Miasta Krakowa podnosi w odpowiedzi na skargę, iż prognoza skutków finansowych sporządzana na potrzeby uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie jest operatem szacunkowym. Zatem, wymagania stawiane temu dokumentowi są, siłą rzeczy, odmienne od wymagań, jakich można oczekiwać od operatu szacunkowego. Prognoza skutków finansowych, nie jest także załącznikiem do planu, lecz jedynie do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma więc charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2007-02-01, sygn. akt IV SA/Wa 2064/06; Legalis). Mając na uwadze wskazany charakter prawny tego dokumentu, należy uznać, że ewentualny brak jego precyzji w zakresie odnoszącym się do szacowania dochodów i wydatków gminy związanych z uchwaleniem planu – nie mają wpływu na ważność przyjętego planu miejscowego. Informacja bowiem o konsekwencjach finansowych planu, jest skierowana głównie do podmiotów ten plan opracowujących i uchwalających, dając wyłącznie pogląd na możliwe skutki finansowe dla budżetu gminy. Wskazać należy również, iż art. 36 u.p.z.p. – dopuszcza możliwość żądania odszkodowania, bez względu na prawidłową lub też wadliwą prognozę skutków finansowych sporządzenia planu. Tak więc zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. – należało uznać za nieuzasadniony.

Także jako nieuzasadniony sąd ocenił zarzut naruszenia § 10 wskazanego wyżej rozporządzenia. Skarżący argumentowali, iż sporządzona na potrzeby planu dokumentacja osuwisk nie spełnia wymagań zawartych w instrukcjach opracowania map osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz inwentaryzacji osuwisk i wyznaczania obszarów predestynowanych do ich występowania. Zwrócili uwagę, iż opracowanie Państwowego Instytutu Geologicznego Oddziału Karpackiego im. Mariana Książkiewicza w Krakowie pn. "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, Dzielnice I-VII oraz X-XI" opiera się na stwierdzeniach nie potwierdzonych dokładnymi badaniami, zaś granice wyznaczonych obszarów określono jako "przypuszczalne i niepewne".

Wskazać należy, iż powyższy zarzut, w istocie sprowadza się do lakonicznego kwestionowania ustaleń przyjętych przez organ administracji geologicznej za podstawę uzgodnienia kwestionowanego planu. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że przeprowadzone w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddziału Karpackiego im. Mariana Książkiewicza w Krakowie badania osuwisk stanowią weryfikację badań przeprowadzonych w powyższym zakresie w latach 2005-2007 (https://www.bip.krakow.pl/?dok_id=49368). Uznać więc należy, iż organ opracowujący plan, dysponował aktualną i zweryfikowaną wiedzą na temat zagrożeń osuwiskowych. Nie budzi w związku z powyższym wątpliwości, iż osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi, występujące na terenie uchwalonego planu wyznaczone zostały w sposób uwzględniający aktualny stan wiedzy w powyższym zakresie.

V.

Z powyższą problematyką wiąże się również podnoszona przez skarżących kwestia wyłączenia spod zabudowy pewnych części obszarów planu mimo, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zabudowę tych obszarów dopuszczało (pkt III.1.f skargi).

Zajmując stanowisko wobec powyższego wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż zarzuty skarżących zawarte w pkt III.1.f skargi odnoszą się to terenów (nieruchomości) do których nie mają oni żadnych tytułów prawnych (za wyjątkiem pkt 8 – teren Z.28). Te więc ustalenia planu nie naruszają więc, co do zasady, interesu prawnego żadnego ze skarżących (poza wskazanym wyżej wyjątkiem). Mimo to jednak stwierdzić należy, iż wyłączenie spod zabudowy terenów oznaczonych symbolem ZL.7, Zw.1 oraz Z.4 nie było bezpodstawne gdyż wynikało z faktu zdiagnozowania na tym terenie aktywnego osuwiska. To samo odnieść należy do ustalonej w planie granicy między terenami MN.23 i Z.29 oraz między terenami Z.7 i Z.8, a MN.14 i MN.15. Jak wyżej wskazano, poprawność dokumentów wyznaczających tereny osuwiskowe nie budzi wątpliwości sądu, zaś stawiane przez skarżących tym opracowaniom zarzuty, jak wskazano w pkt IV powyżej, sąd uznał za nieusprawiedliwione.

VI.

Pozostając przy analizie zgodności postanowień zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa wskazać należy, iż art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na radę gminy (miasta) obowiązek aby uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "nie naruszał ustaleń studium". Powyższe sformułowanie należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium". Nie jest zatem wymagane przez wskazany przepis całkowite odwzorowanie postanowień Studium w uchwalanym planie (por. brzmienie wskazanego przepisu obowiązujące do dnia 21.10.2010 r.). Uznać więc należy, że stopień związania planów ustaleniami studium zależeć będzie zatem w dużym stopniu od szczegółowości postanowień zawartych w studium. Należy przy tym podkreślić, że przy ocenie, czy plan nie narusza ustaleń studium trzeba uwzględnić nie tylko załącznik graficzny ale również załącznik tekstowy Studium, bowiem wskazane części tego dokumentu wzajemnie się uzupełniają (por. wyrok NSA z 27. 06. 2013, sygn. akt II OSK 92/13).

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące niezgodności ustaleń planu z ustaleniami uchwały Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa.

Odnośnie do zarzutu błędnego określenia w planie przeznaczenia terenu MW.1. (teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) należy zauważyć, że teren ten w studium ma oznaczenie MN tj. teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak trafnie wskazał Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę, przeważająca funkcja odnoszona do zabudowy jednorodzinnej nie oznacza, iż jest to funkcja wyłączna (jedyna). Już zatem samo oznaczenie (nazwa) tego terenu, dopuszcza inne funkcje występujące "obok" funkcji, określonej jako "przeważająca".

Oceniając powyższy zarzut zwrócić należy uwagę na par. 12 ust. 1 i 2 planu. Z przepisu tego wynika, że wyznaczenie terenu MW.1 było konsekwencją zastanej na tym terenie zabudowy oraz, że zakazuje się (wyklucza) dalszą zabudowę wielorodzinną tego terenu. Skoro więc lokalizacja nowych obiektów wielorodzinnych na wskazanym terenie jest zakazana, to uznać należy, iż określona w studium "przeważająca" funkcja (mieszkaniowo jednorodzinna) tego terenu nie zostanie naruszona ocenianym uregulowaniem. Powyższe spostrzeżenie dotyczy także określonego w planie współczynnika intensywności zabudowy, odniesionego do "zastanego" przez organ planistyczny stanu zainwestowania terenu.

Odnośnie do zarzutu błędnego określenia w planie przeznaczenia terenu ZL.1,2,5-8,17 wskazać należy, iż w studium powyższe tereny miały oznaczenie ZO tj. były przeznaczone pod łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, bulwary, cieki i zbiorniki wodne, zarośla nadrzeczne. W planie miejscowym tereny te uzyskały określenie "tereny lasów". Zwrócić należy więc uwagę i wskazać, że na k. 148 Studium, jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania terenów ZO przewidziało: wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości. Tak więc leśne przeznaczenie omawianych terenów ZL, przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego było dopuszczalne, bowiem nie naruszało cytowanych ustaleń studium, w zakresie przewidzianych kierunków zagospodarowania tego terenu.

Odnośnie do zarzutu błędnego określenia w planie przeznaczenia terenu U.1.-U.4. w zakresie wskaźników intensywności zabudowy tego terenu, sąd uznał, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Skarżący zarzucali, iż przewidziana w studium intensywność zabudowy terenu oznaczonego symbolem MN – w strefie przedmieść nie może przekroczyć wskaźnika 0,4. Odczytując jednak kompleksowo postanowienia Studium (por. wskazania zawarte wyżej) odnoszące się do powyższego terenu, podkreślić należy, iż Studium dopuszcza aby intensywność zabudowy w strefie przedmieść nie przekraczała 0,4 lub też aby została w planach miejscowych określona za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu (k. 143 studium). Wskazać więc należy, iż Studium określiło najwyższe dopuszczalne wartości w zakresie intensywności zabudowy, pozostawiając przy tym lokalnemu prawodawcy jeszcze pewien margines do ustalenia tego parametru w planie miejscowym, na poziomie wynikającym z dokonanej analizy specyfiki danego terenu. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, iż przyjęta treść planu (par. 13 ust. 4 pkt 2) nie narusza ustaleń studium. Skarżący zaś nie wykazali aby regulacja planu stanowiła przekroczenie władztwa planistycznego przez organ poprzez nieuprawnione (tj. niezgodne ze specyfiką terenu) określenie wskaźników zabudowy terenów U.1-U4.

Oceniając zarzut dotyczący ustalenia terenów "Usług" (U.1-U.4) poprzez brak zastrzeżenia lokalnego charakteru tychże usług, sąd uznał, iż zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Zaznaczyć na wstępie należy, iż teren oznaczony w planie symbolem U.1-U.4, w studium ma oznaczenie MN, oznaczający zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niskiej intensywności. Treść studium dopuszcza aby na wskazanym terenie lokalizowane były również niezbędne obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców. Regulacje planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem "U" wskazują przy tym, iż treny U.1 i U.2 przeznaczone są pod obiekt o funkcji usługowej z zakresu kultury (dom kultury) oraz kościół wraz z plebanią (par. 13 ust. 1 pkt 1 i 2). Sam więc charakter wskazanych funkcji i przeznaczeń terenu, świadczy już o ich lokalnej naturze. Odnośnie zaś do terenu U.3 wskazać należy, iż par. 13 ust. 1 pkt 3 stanowi, że teren ten określony został jako miejsce lokalizacji obiektów wzmacniających funkcję usługową istniejącego centrum społecznego obszaru Kosocice. Odwołanie zawarte w cytowanym przepisie do "obszaru Kosocic" świadczy jednoznacznie o lokalnym charakterze tych usług. Natomiast wyznaczona na rysunku planu wielkość terenu U.4 wskazuje, iż teren ten ma powierzchnię ok. 50 arów. Taka zaś powierzchnia, zdaniem sądu, nie pozwala przyjąć, iż jakiekolwiek "ponadlokalne" usługi, mogłyby być na nim realizowane. Zbędne było więc doprecyzowanie w treści zaskarżonego planu, lokalnego charakteru wyznaczonych terenów usług, skoro jasno i jednoznacznie wynika to ze specyfiki i obszaru danego terenu.

Odnośnie do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia w planie terenu zieleni fortecznej (ZPf.1-3) skarżący wskazywali, iż część terenu zieleni fortecznej objęta została w planie terenem cmentarza (ZC.1) oraz że teren ZPf.3 został wyznaczony w obrębie terenów otwartych (ZO). Co do ostatnio wskazanego zarzutu odesłać należy do przedstawionych powyżej, kierunków zagospodarowania terenu ZO. Skoro więc Studium dopuszcza aby tereny oznaczone symbolem ZO mogły być "zadrzewiane" oraz istotne jest "zwiększenie ich lesistości", to uznać należy, że nie narusza ustaleń studium określenie w planie miejscowym ich przeznaczenia jako terenów zieleni, w tym zieleni fortecznej, skoro zieleń ta związana jest i występuje w sąsiedztwie dawnej Twierdzy Kraków.

Odnośnie zaś do kwestii objęcia terenem cmentarza (ZC.1) terenu zieleni fortecznej (ZF) wskazać należy, iż sam fakt występowania cmentarza na terenie objętym opracowywanym planem, nakazywał organowi, uwzględnić ten stan rzeczy w treści planu (por. art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). W kontrolowanym przypadku, teren cmentarza stanowi jednocześnie zespół zieleni i sąsiaduje z obiektami dawnej Twierdzy Kraków. Zdaniem sądu, nieznaczne przesunięcia w planie miejscowym granic terenów wyznaczonych w studium – jest dopuszczalne (por. rozważania niżej).

Oceniając zarzuty zawarte w pkt III.1.f skarg, należy zauważyć, iż poza uwagami zawartymi w pkt V, analiza tych zarzutów prowadzi do wniosku, że odnoszą się one do kwestionowania przez skarżących niezgodności ustaleń planu w stosunku do Studium, w zakresie przeznaczenia określonych terenów oraz przesunięcia w załączniku graficznym planu granic poszczególnych obszarów względem zawartych na rysunku Studium.

Zajmując stanowisko wobec tych zarzutów należy zauważyć, iż ustalenia Studium nie wykluczają dokonywania w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania. Naczelnym warunkiem powyższego zabiegu jest jednak realizacja zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego (por. k. 234 Studium). Także z k. 134 Studium (rozdz. 4.2.1) wynika, że granica terenów przeznaczonych do zabudowy ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.08.2013 r. sygn. akt II OSK 528/13 (Lex nr 1391735) wskazał, że jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia powodującej niezgodność planu ze studium. Zdaniem sądu, uprawnionym było w kontrolowanym przypadku dokonanie przez lokalnego prawodawcę niewielkiej korekty, określonej w studium granicy między różnymi terenami. Zabieg ten bowiem uwzględniał rzeczywiste właściwości ekofizjograficzne terenu (jar, tereny leśne, osuwiskowe, cieki wodne). Stanowi to konsekwencję realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, co zgodne jest z określoną w studium z polityką zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się do zarzutu kwestionującego zawarty w par. 4 pkt 3 planu zakaz stosowania w nowoprojektowanych budynkach materiałów wykończeniowych o niskim standardzie (blacha falista, siding, elementy refleksyjne i odblaskowe, fosforyzujące) sąd uznał, że organy planistyczne gminy posiadają kompetencje do określania w palnie powyższych wymagań. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. wskazuje na możliwość ustalenia przez organ planistyczny kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów. Nadto, pkt 9 wskazanego wyżej przepisu dopuszcza możliwość określenia w planie standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury i ogrodzenia. Mając te regulacje na uwadze uznać więc należy, że konieczność ochrony ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz walorów architektoniczno-krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) przemawia za dopuszczalnością odniesienia wskazanych wymagań także do nowoprojektowanych budynków.

Oceniając zarzut dotyczący wyznaczenia w kontrolowanym planie granic parku kulturowego Rajsko-Kosocice w sytuacji, gdy granice parku zostaną ustalone w wydanej w przyszłości uchwale rady gminy, sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał zarzut ten za nieusprawiedliwiony, podzielając w całości stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 16.05.2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 369/14) odnoszące się do tej samej kwestii. Wskazania wymaga, iż z natury planów miejscowych wynika, że dotyczą one przyszłych zamierzeń i stanowią niejako wstępny etap wymagający podjęcia odrębnej uchwały dla utworzenia parku kulturowego. Nie może być zatem uznane za wadliwe określenie granic przyszłego parku w planie miejscowym w sytuacji, gdy fakt jego utworzenia oraz granice, przewidziane zostały w Studium.

Jako chybiony sąd ocenił zarzut dotyczący braku określenia w planie miejscowym zasad scaleń i podziałów dla wszystkich terenów dla których jest to wymagane. Zauważyć należy, iż w par. 9 planu ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a nie tylko, jak podnosi skarżący – działek budowlanych. Nadto w § 9 pkt 2 wskazano, że nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zostały w zakresie niezbędnym uregulowane w § 7 ust. 1. To samo odnieść należy do kwestii powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (por. § 8) Odnośnie do ustalonych parametrów dróg wskazać należy, że nie jest wadliwe określenie w części tekstowej planu miejscowego jedynie klasy danej drogi. Określona klasa drogi determinuje bowiem jej parametry techniczne, wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślenia przy tym wymaga, że oceniany plan miejscowy określił w części graficznej szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Cześć graficzna planu jest natomiast częścią uchwały planistycznej, obie zaś części uchwały - tekstową i graficzną - należy odczytywać łącznie. Brak jest więc luki w planie w zakresie ustalenia parametrów dróg.

W zakresie zarzutu wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych należy wskazać, że skarżący kwestionują samą zasadę (dopuszczalność) zawarcia w planie regulacji odnoszącej się do powyższej kategorii dróg, twierdząc przy tym, że stanowi to nadmierną ingerencję w prawo własności. Zauważyć jednak należy, iż podobnie jak w przypadku większości zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej uchwale, sytuacja prawna żadnego ze skarżących nie została naruszona przez regulację planu polegającą na wyznaczeniu terenów KDW (dróg wewnętrznych). Powyższe przeznaczenie nie zostało bowiem odniesione przez organ planistyczny do nieruchomości stanowiących własność osób wnoszących skargę w tej sprawie. Nie można zatem kwestii tej oceniać przez pryzmat przekroczenia przez Gminę zasady proporcjonalności (art. 63 ust. 3 Konstytucji RP), skoro regulacje te nie dotyczą żadnego ze skarżących (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 1121/11; LEX nr 1151817), a inne podmioty rozwiązań tych dotychczas nie kwestionowały. W orzecznictwie wyrażane są także poglądy, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne ale, przede wszystkim, pożądane. Mieści się to w ramach kompetencji rady gminy, gdyż stanowi jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14.06.2011 r.; sygn. akt II SA/Bk 50/11; Lex 992863).

Odnośnie zaś do kwestii wyznaczenia w planie miejscowym ilości miejsc parkingowych w odniesieniu do ilości łóżek, sąd zarzut ten ocenił jako nieuzasadniony. Zauważyć należy, iż przepis par. 4 pkt 9 lit c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Bezsporne jest, iż kwestionowany plan powyższe wskaźniki zawiera (par. 7 ust. 2). Posłużenie się natomiast przez lokalnego prawodawcę w celu ustalenia ilości miejsc parkingowych odniesieniem do ilość "łóżek" w stosunku do pensjonatów, domów wypoczynkowych oraz budynków opieki zdrowotnej, zdaniem sądu było uzasadnione albowiem w sposób najbardziej miarodajny zabieg ten odpowiada specyfice wskazanych obiektów i ich "zapotrzebowania" na miejsca parkingowe. Miało zatem to określenie charakter w pełni merytoryczny. Nadto, dyspozycyjny charakter cytowanego wyżej przepisu par. 4 pkt 9 lit c rozporządzenia, do powyższego uprawniał.

VII.

Rozważając zarzut naruszenia w ustaleniach planu miejscowego władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących w zakresie przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, sąd uznał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do skarżących: J. N., L. K., S. J., J. G. oraz L. N..

Zajmując stanowisko wobec zarzutu J. N. dotyczącego przeznaczenia w planie miejscowym działek nr [...] oraz [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] w K. pod tereny rolnicze (obszar R.2; par. 20 planu), L. K. dotyczącego przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...], S. J. dotyczącego przeznaczenia w planie miejscowym działek nr [...] i [...], L. N. dotyczącego przeznaczenia w planie działek nr [...], [...] - wskazać należy, iż przeznaczenie wskazanych działek ustalone w planie miejscowym zgodne jest z wiążącymi organ planistyczny zapisami Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Przeprowadzony przez sąd uzupełniający dowód z dokumentu, w postaci wyrysu z mapy Studium w zakresie dotyczącym działek wskazanych skarżących (k. 101-102, k. 105-106107 i 108, k. 10-110 akt II SA/Kr 1277/14) jednoznacznie wskazuje, że w Studium działki wymienionych skarżących znajdują się na terenach wyłączonych od zainwestowania, a zatem nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dotyczących ww. nieruchomości. Uznać więc trzeba, że we wskazanym zakresie nie występuje sprzeczność Studium, z postanowieniami kontrolowanego planu miejscowego.

Odnośnie do przyjętego w planie przeznaczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. G. należy wskazać, że w studium działki te znajdują się "wewnątrz" terenu oznaczonego na mapie niebieską linią, co z kolei oznacza, że przeznaczone były do zainwestowania (k. 103-104 akt II SA/Kr 1277/14). Zauważyć należy, iż znaczna część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem MN.24 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Natomiast północno-wschodnia część wskazanej działki została oznaczona symbolem Z.28 (zieleń nieurządzona; wyłączona spod zabudowy z dopuszczeniem funkcji rolniczej). Zdaniem sądu, skoro na działce skarżącego zdiagnozowane zostało osuwisko, zatem wyłączenie tego terenu spod zabudowy było uzasadnione niekorzystną strukturą geologiczną terenu (por. pkt IV). To samo odnieść należy do północno-wschodniego fragmentu działki nr [...].

Natomiast wschodnia i południowo-wschodnia część działki [...] uzyskała w planie oznaczenie KDD.9 (tj. tereny dróg publicznych-dojazdowych). Jak wynika z części rysunkowej planu, powyższe przeznaczenie działki nr [...] stanowiło konsekwencję koniecznego poszerzenia istniejącej ulicy W.. Nie było zatem dowolne.

W związku z przedstawionymi rozważaniami, wskazującymi na niezasadność zarzutów podnoszonych względem kwestionowanego planu miejscowego, skargi w.w. skarżących podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w pkt III sentencji.

Jako uzasadniony uznać natomiast należało zarzut M. K. w zakresie ustalenia w planie miejscowym dla obszaru Kosocice przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K.. Wskazania wymaga, że w planie miejscowym wymienione nieruchomości uzyskały przeznaczenie Zw.7, Zw.8 (tereny zieleni nieurządzonej) oraz R.5 (tereny rolnicze). Przeznaczenie to wyklucza możliwość kubaturowej zabudowy tych działek. Nie ulega przy tym w sprawie wątpliwości, że przeznaczenie działek skarżącego zawarte w planie nie narusza ustaleń studium (k. 99 i 100). Zauważyć jednak należy, iż wskazane wyżej nieruchomości położone są przy stanowiących drogę działkach nr [...] i [...]. Jak natomiast wynika z akt sprawy (k. 35) skarżący M. K. uzyskał w dniu 25.05.2012 r. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę odcinka drogi wewnętrznej na działkach nr [...], [...], [...] dla I-go etapu inwestycji pod nazwą budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na terenie działek nr [...] do [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. (...). Z prezentaty znajdującej się na tej decyzji wynika, że jest ona ostateczna. Nadto, z przedłożonego do akt sprawy dziennika budowy nr [...] wynika, iż na terenie działek drogowych nr [...] oraz [...] zrealizowana została także sieć wodociągowa. Skarżący na rozprawie w dniu 2.12.2014 r. oświadczył, iż w 2013 r. zrealizował drogę. Mając zatem na uwadze przedstawiony stan sprawy wskazać należy, iż w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kosocice, skarżący M. K. na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej zrealizował inwestycję drogową i wodociągową, stanowiącą pierwszy i zarazem niezbędny etap dla realizacji innej, przewidzianą tą decyzją, inwestycji na spornych, wskazanych wyżej działkach, a polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Droga ta bowiem stanowi komunikację przyszłego zamierzenia budowlanego z drogą publiczną. W związku z powyższym powstaje pytanie, na ile legalne zrealizowanie koniecznej, pierwszej części pewnej inwestycji, składającej się w zamierzeniu inwestora z kilku etapów, rzutuje na konieczność uwzględnienia takich zamierzeń inwestycyjnych skarżącego – w trakcie procedury planistycznej. Wskazać należy, iż zasadą jest, że wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia wygaśnięcia, wydanych dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji wz (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem, co do zasady, fakt uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę musi być uwzględniany w zapisach planu miejscowego i jest prawnie chroniony w trakcie procedury planistycznej. W ocenianym przypadku, zdaniem sądu, wykluczenie w planie miejscowym możliwości zabudowy działek stanowiących kolejny etap zamierzenia inwestycyjnego, co należy podkreślić - częściowo już realizowanego, niezasadnie pozbawiło skarżącego konkretnych uprawnień, wynikających ze stanu prawnego ustalonego względem tych działek. Choć skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to przy ocenie niniejszej kwestii nie można jednak nie uwzględniać faktu, obowiązywania w obrocie prawnym decyzji, stanowiącej konieczną podstawę prawną dla ubiegania się przez inwestora o wydanie innej decyzji (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zrealizowanie uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi uzasadniało bowiem ekspektatywę inwestora do uzyskania prawa do zabudowy nieruchomości dla których droga na działkach nr [...] i [...] została wybudowana. Niewątpliwie także uwzględniając konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji) wskazać należy, iż organ planistyczny winien wskazane zamierzenia inwestora uwzględnić w treści uchwalonego planu. Wyłączenie zaś takiej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem przysługujących organowi planistycznemu uprawnień (władztwa planistycznego). W konsekwencji powyższych rozważań, sąd stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w zakresie wskazanych powyżej działek, uznając istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w tym zakresie. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia (pkt I wyroku) art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga M. K. podlegała oddaleniu (pkt II wyroku). O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.