Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1050/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 5  pkt 1  lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Prezydent M. I. odmówił J. J. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – T. J., osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ opisując przebieg dotychczasowego postępowania, istniejący stan faktyczny i obowiązujący stan prawny wskazał, że przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia jest brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej u.ś.r.) z uwagi na to, że niemożliwym jest ustalenie daty powstania niepełnosprawności.

Poza tym organ I instancji stwierdził, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że podstawą odwołania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13., którym uznano, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Ponadto zarzucono dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczywszy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowej Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], stwierdzające, iż T. J. ur. [...] grudnia 1936 r. (matka skarżącej) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2016 r. - daty złożenia wniosku oraz istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

SKO podkreśliło, iż w sprawie niniejszej kwestią sporną pozostaje uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką T. J..

Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, iż jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

SKO wskazało, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką w jej codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym podaje, że sprawuje stałą opiekę nad matką, którą wymaga pomocy w codziennych czynnościach takich jak przygotowanie i podawanie posiłków, kontaktuje się z lekarzem rodzinnym, wykupuje i podaje leki, dba o utrzymanie higieny osobistej i otoczenia. Zatem skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego w niewielkim stopniu wspierając matkę w chorobie.

SKO podało, że skarżąca mieszka w 4-pokojopwym mieszkaniu, stanowiącym współwłasność jej braci, którzy nie pracują i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (brak orzeczeń w aktach sprawy). Wobec tego również na nich spoczywa obowiązek alimentacyjny względem matki.

Zdaniem SKO, za prawidłową należało uznać ocenę, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie stanowi stałej opieki. Ponadto jak wynika, z uzyskanych w trakcie postępowania dowodów - wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. i oświadczenia złożonego przez skarżącą pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdy lub zatajenie prawdy z dnia [...] kwietnia 2021 r., cyt. " oświadczam, że sprawuję całodobową opiekę nad moją chorą mamą". W tych okolicznościach należy wskazać, że zakres opieki udzielanej matce przez skarżącą nie wykracza poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy).

Skarżąca zaskarżyła decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

-zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

Poza tym zdaniem skarżącej zostały naruszone przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką - T. J., która orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowej Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2016 r. - daty złożenia wniosku oraz istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca - stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Sądu w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w ustawie. Powinno się bowiem przyjąć - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, należy uznać, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jak mylnie przyjął organ I instancji.

Zauważyć trzeba również, że uwadze SKO uszła kwestia pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, a przecież wyraźnie o tym wskazano we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] marca 2021 r. Ponadto kwestia ta poruszona została w decyzji organu I instancji oraz stała się podstawą wniesienia odwołania.

Zatem w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy w okolicznościach faktycznych sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wobec ustalenia przez organ I instancji, że zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w ustawie, ponieważ skarżąca ma ustalone decyzją organu I instancji prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., organ I instancji uznał, że znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca do chwili wydania decyzji miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem nie mogło jej być przyznane jednocześnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Oceniając powyższe stanowisko organu, zdaniem Sądu, dostrzec trzeba, że we wniosku z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca zawarła - na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. - oświadczenie, iż rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że wprawdzie z ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i Kpa, organ powinien najpierw wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia, jeszcze przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt ).

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji ze świadczenia dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. Według Sądu z takiego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 u.ś.r., wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Poza tym zauważyć przyjdzie, że skarżąca, będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zapewne znała treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., dlatego jej oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikało z woli zachowania ciągłości pobieranych świadczeń i obawy przed utratą dochodu nawet przez krótki czas.

Skoro zatem skarżąca dokonała już w dniu [...] marca 2021 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku organu I instancji - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Odnosząc się natomiast do stanowiska zaprezentowanego przez SKO, że skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego w niewielkim stopniu wspierając matkę w chorobie oraz że z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką w jej codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., to należy stwierdzić, że jest ono błędne.

W ocenie Sądu treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18 i z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). (...) owa ,,odpowiedniość" (,,adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. (...) z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ,,nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. (...) taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz ,,adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. (...) zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (tak uzasadnienie wyroku NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19, zob. też wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, wyrok NSA z 13 października 2016 r., I OSK 448/15). A zatem ,,organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok WSA w Rzeszowie z 26 lutego 2018 r., II SA/Rz 1398/17). Ustawodawca bowiem ,,(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo-skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (tak wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20). ,,Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok WSA w Lublinie z 7 lipca 2020 r., II SA/Lu 175/20). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego.

Z kolei ,,(...) ,,sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych ,,stale przez cały dzień" (...) – powołany już wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1854/19; warunku ,,stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20). Nie można zatem sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że ,,istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19). Judykatura podnosi, że rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana jest koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jednoznacznie wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie po pierwsze, że SKO nie miało kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącą jako opiekuna. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli niniejszego postępowania, gdyż należy do wyspecjalizowanych organów orzekających o stopniu niepełnosprawności.

Po drugie fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jej jednoznacznych oświadczeń o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).