Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2250/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 60/11 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 60/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] grudnia 2008 r. Starosta Piaseczyński wydał decyzję nr [...], w treści której zatwierdził lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi - ul. P. w B.

Na skutek wniesionego przez B.K. odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Piaseczyńskiego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.K. Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/09, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących braku wyjaśnienia dlaczego szerokość projektowanej drogi jest zmienna i dlaczego następuje dla poszczególnych właścicieli różnicowanie uciążliwości z tytułu zajęcia gruntów pod tę drogę. Podniósł także to, iż organ nie uzasadnił dostatecznie potrzeby budowy wraz z tą drogą jej infrastruktury - ścieżki rowerowej, ponadto jest niezadowolony z ustalonych stawek odszkodowania za zajęty grunt oraz jako wadliwe ocenia analizy powiązania drogi z układem komunikacyjnym. Zdaniem Sądu kwestie podniesione w odwołaniu skarżącego są kwestiami, które organ odwoławczy winien był zbadać w ramach prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz wyjaśnić wątpliwości strony skarżącej, nie przesądzając o trafności podniesionych zarzutów.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Sąd organ wskazał, że sprawy dotyczące wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Z pisma otrzymanego z Urzędu Miasta i Gminy K. wynika, że na obecnym etapie postępowania nie zostały ustalone stawki odszkodowania za działki skarżącego planowane do wywłaszczenia. Odszkodowania za wszystkie grunty przejęte na realizację inwestycji będą ustalane przez Starostę Piaseczyńskiego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że planowana droga ma mieć charakter lokalny, a więc jest przeznaczona dla ruchu lokalnego o znacznie mniejszej uciążliwości dla nieruchomości bezpośrednio do niej przylegających. Wykonanie tej drogi jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i zapewnienia płynności ruchu. Inwestycja ta usprawni połączenia komunikacyjne. Zdaniem organu z załączonej do akt sprawy koncepcji programowo-przestrzennej wynika, że przeprowadzono szczegółową analizę powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi wskazując na istniejący plan jak również rozwiązania docelowe. W ocenie organu z analizy tej wynika, że planowana droga usprawni ruch w tym rejonie, a ścieżka rowerowa poprawi bezpieczeństwo ich użytkownikom. Ścieżka rowerowa zapewni lepsze bezpieczeństwo nie tylko rowerzystom, ale również kierowcom, gdyż każdy z nich będzie miał osobny pas drogowy. W ocenie organu nie jest zasadny również zarzut spowodowania różnej uciążliwości dla właścicieli wywłaszczanych działek. Jak wynika z zatwierdzonej mapy podziału nieruchomości przedstawiającej podział pod poszerzenie ul. P., szerokość linii rozgraniczających wynosi 13 m i jest jednakowa prawie dla wszystkich działek. Jedynie w odniesieniu do działek nr A i B stanowiących własność gminy szerokość ta wynosi od 13,30 do 14 m. Dlatego też – zdaniem organu – nie można uznać, że inwestycja ta różnicuje właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. Poza tym planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał szerokość drogi do 15 m. Zmniejszenie szerokości do 13 m wynikało z chęci jak najmniejszego ingerowania we własność sąsiadujących nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda Mazowiecki uznał, że uzasadniony interes społeczny i gospodarczy przemawia za realizacją zamierzonej inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość ustalenia lokalizacji drogi oraz nieuwzględnienie, iż organ I instancji nie dokonał całościowej oceny zasadności ustalenia lokalizacji ul. P. dla działek nr C, D i E,

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ I i II instancji w przedmiotowej sprawie nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie,

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z naruszeniem przepisów postępowania, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga złożona na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd ponownie rozpoznawał skargę po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu orzekający w sprawie Sąd był związany, zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku. Sąd wyjaśnił również, że z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika między innymi i to, że jeśli sąd administracyjny nakazał organowi poczynić pewne wyjaśnienia co do powodów wydanej decyzji, oznacza to, że w pozostałym zakresie uznał on ustalenia dotyczące między innymi stanu faktycznego za poprawne i zgodne z prawem. Sąd I instancji - rozpoznający sprawę ponownie - jest tą oceną związany, zaś pominięcie przezeń związania w zakresie oceny prawnej w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego. Na poparcie powyższego Sąd powołał się na stanowisko zajęte przez sądy administracyjne, w tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08.

Przenosząc powyższe rozważana na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniej wydanym wyroku nakazał organowi odwoławczemu odniesienie się i szersze uzasadnienie powodów nieuwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących nierównomiernego obciążenia właścicieli nieruchomości wywłaszczanych, nieuzasadnienie powstania ścieżki rowerowej, błędnej analizy powiązań planowanej drogi z układem komunikacyjnym, niedostatecznego uzasadnienia potrzeby realizacji planowanej inwestycji oraz zaniżania wartości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości.

Nadto zauważono, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego pod kątem zarzutów sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczących zagadnień istotnych z punktu widzenia zapisów ww. ustawy Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że organ z nałożonego obowiązku się wywiązał.

Nadto Sąd podniósł, że w odniesieniu do wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji nie zostały określone stawki odszkodowań za żadne działki, nie można więc mówić o tym, że ich wysokość nie jest satysfakcjonująca właścicieli. Wojewoda zasadnie przy tym wskazał, że kwestia ta będzie rozstrzygana w odrębnej decyzji. Poza tym organ wskazał, że budowa ścieżki rowerowej zapewni większe bezpieczeństwo nie tylko rowerzystom, ale również kierowcom, gdyż każdy z nich będzie miał osobny pas drogowy, którym będzie się poruszał. Pogląd ten Sąd uznał za w pełni uzasadniony. W odniesieniu do powiązań planowanej drogi z układem komunikacyjnym Wojewoda wskazał, że szczegółowa analiza tego zagadnienia została dołączona do wniosku inwestora i znajduje się w aktach sprawy. Wynika z niej, że planowana droga w zdecydowany sposób usprawni połączenia komunikacyjne, umożliwi prawidłowe funkcjonowanie i zapewni płynność ruchu. Stanowisko to Sąd także uznał za zasadne. Nadto Sąd podkreślił, że przez tę inwestycję nie należy spodziewać się zwiększonego ruchu na tej drodze, a więc poszerzenie jej oraz oddzielenie ruchu rowerzystów winno wpłynąć na usprawnienie ruchu na tej ulicy. Nie można też nie zauważyć tego, że szerokość planowanej inwestycji została ograniczona do 13 m w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał szerokość 15 m. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że organ minimalizował ingerencję w prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie jest też zasadny – zdaniem Sądu – zarzut stwarzania różnic w stopniu uciążliwości inwestycji dla właścicieli poszczególnych działek. Jak wykazał organ odwoławczy szerokość drogi jest taka sama na całej długości za wyjątkiem dwóch działek stanowiących własność gminy. Oczywiście oznaczać to może wywłaszczenie działek o różnej wielkości dla poszczególnych właścicieli. Nie można jednak – zdaniem Sądu – przyjąć, że wywłaszczone mogą być jedynie działki o takiej samej powierzchni, bowiem przy różnej szerokości działek powstałaby droga o uskokowej krawędzi. Mimo takiego zabiegu nadal skarżący mógłby stawiać zarzut nierównomiernego traktowania z uwagi na to, że wywłaszczone działki mogłyby stanowić różny udział w posiadanych przed wywłaszczeniem nieruchomościach.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stanął na stanowisku, że Wojewoda Mazowiecki rozpoznając ponownie odwołanie wypełnił wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., wypełniając tym samym zasadę określoną w art. 153 p.p.s.a.

Reasumując wskazano, iż skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/09, i przez to brak uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi ul. P. w B., gm. K. i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wyrażenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu odmiennej oceny prawnej, niż zawarta w wyroku z dnia

21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 876/09) wyrażającej się w stanowisku, że organ błędnie przyjął, iż ustalenie odszkodowania pozostaje poza zakresem jego właściwości, wbrew wiążącej organ i Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenie prawnej dokonanej w ww. wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., pomimo której to oceny prawnej WSA w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organu II instancji ograniczające się do stwierdzenia, iż kwestia ta podlega rozstrzygnięciu w odrębnej decyzji,

c) art. 3 § 1, 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu: szeregu błędów w analizie powiązania ul. P. z układem komunikacyjnym; braku dostatecznego uzasadnienia potrzeby budowy wraz z tą drogą, jako jej infrastruktury, ścieżki rowerowej, niewyjaśnienia konieczności ustalenia szerokości drogi w liniach rozgraniczających 13,5 m, nierównomiernego obciążenia właścicieli nieruchomości wywłaszczonych, braku ustalenia czy spełnione zostały przesłanki do złożenia wniosku w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, które to uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

d) art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji administracyjnej poprzez mylne uznanie, że zebrany materiał dowodowy wyjaśnia w sposób prawidłowy zasadność podjęcia zaskarżonych decyzji, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to naruszenie art. 3 § 1,

art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wadliwej oceny ustaleń faktycznych rzutujących na podjęcie błędnego rozstrzygnięcia w sprawie,

e) art. 3, 77 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej przyjętych parametrów drogi (jej szerokości) oraz jej przebiegu, a tym samym naruszenie ww. przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, które budzi uzasadnione wątpliwości.

2. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym:

a) art. 1, art. 5 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg

publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) poprzez pominięcie, że

przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwej weryfikacji celowości złożonego wniosku,

b) art. 21, art. 31 ust. 3 i 32 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 12 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez pominięcie, że ochrona własności z uwagi na jej wskazanie w Konstytucji jest wartością absolutną, którą organy prowadzące postępowanie naruszyły bez uzasadnienia, a wszyscy są wobec prawa równi,

c) art. 11 f pkt 3, pkt 8 c i e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez pominięcie koniecznych elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął wskazane wyżej zarzuty i jednocześnie podniósł, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy nie zastosował się do przedstawionej w wiążącym go wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Organ podniósł co prawda, że w związku z wykonaniem zaleceń zawartych w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy K. o zajęcie stanowiska w sprawie, jednak uzasadnienie decyzji w dalszym ciągu razi ogólnikowością i podobnie jak w przypadku uchylonej decyzji, nie wyjaśnia w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy i nie weryfikuje zasadności zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącego. W dalszym ciągu nie udokumentowano na czym konkretnie polegała kontrola prawidłowości ustaleń Starosty Piaseczyńskiego i zgodności w tym zakresie z prawem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie ponownie nie zostały rozpatrzone następujące podniesione przez niego zarzuty: zarzut szeregu błędów w analizie powiązania ulicy z układem komunikacyjnym, zarzut braku dostatecznego uzasadnienia potrzeby budowy wraz z tą drogą jako jej infrastruktury ścieżki rowerowej, zarzut braku wyjaśnienia konieczności ustalenia szerokości drogi w liniach rozgraniczających 13,5 m, zarzut nierównomiernego obciążenia właścicieli nieruchomości wywłaszczonych oraz braku ustalenia czy spełnione zostały przesłanki do złożenia wniosku w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest odwoływanie się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w podstawie prawnej wydanej decyzji brak jest odwołania się do ustaleń tego planu. Podniósł także, że co do zasady nie neguje lokalizacji drogi na swoim terenie, nie rozumie jednakże, dlaczego aż tak duża jego część musi zostać pod nią przeznaczona. Podkreślił również, że zakwestionowanej decyzji nie zarzucił błędnego ustalenia parametrów technicznych drogi, ale niewyjaśnienia podstawy prawnej przyjętych parametrów tej drogi (szerokości), a tym samym naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która budzi uzasadnione wątpliwości.

Podsumowując obszerne wywody skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zaniechanie wyjaśnienia wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, istotnych z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uzasadnia stanowisko, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy, zgodny z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, był podobnie jak organy orzekające w sprawie, na mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane uchybienia popełnione na etapie rozpoznawania skargi miały w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego powodując błędne oddalenie skargi. Niewątpliwym jest, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania sądowego nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny, zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niespornym pozostaje w tej sprawie, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie drogi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej specustawą drogową, która była wielokrotnie nowelizowana. Natomiast zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, zostały wydane w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Znowelizowane przepisy weszły w życie 10 września 2008 r., a więc przed wydaniem zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej jak i drugoinstancyjnej, lecz decydujące znaczenia miał wniosek inwestora Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 28 sierpnia 2008 r., który wszczął postępowanie lokalizacyjne przed tą datą 10 września 2008 r., a na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe. Opisany wymóg został w kontrolowanych decyzjach zachowany.

Również w kontekście czynionych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy specyficzny, wyjątkowy charakter specustawy drogowej, w oparciu o przepisy której wydano kwestionowane rozstrzygnięcie o lokalizacji drogi gminnej – ulicy P. w B. gm. K. Jest to akt prawny szczególny, wprowadzający specjalną, uproszczoną procedurę realizacji inwestycji drogowej i to uproszczenie zostało osiągnięte w wyniku kolejnych nowelizacji ustawy, które m.in. doprowadziły do skumulowania w jednej decyzji szeregu rozstrzygnięć. Pierwotnie odrębnie wydawano decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a odrębnie decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Natomiast po dniu 16 grudnia 2006 r. (wejście w życie kolejnej nowelizacji), przypisano skutek wywłaszczenia decyzji o lokalizacji drogi pozostawiając do odrębnego rozstrzygnięcia kwestie odszkodowania i zatwierdzenia projektu budowlanego (w takim stanie prawnym wydano decyzje w sprawie niniejszej). Natomiast, wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozstrzyga jednocześnie o wszystkich powyższych kwestiach, w tym o zatwierdzeniu projektu budowlanego, za wyjątkiem odszkodowania. Z dniem 16 grudnia 2006 r. rozszerzono także stosowanie ustawy na wszystkie kategorie dróg publicznych, oprócz krajowych także na wojewódzkie, powiatowe i gminne. W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna dotyczy budowy drogi gminnej.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 i 170 p.p.s.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd I instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek. Podnieść nadto należy, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie może uwzględnić skargę na decyzję, tylko jeżeli organ administracji nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku.

Natomiast przepis art. 170 p.p.s.a dotyczy związania, lecz nie oceną prawną. Przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał lecz również sądy i inne organy państwa, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Przede wszystkim jak trafnie wskazano to w zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] nakazał organowi odwoławczemu ustosunkowanie się i bardziej wnikliwe, szersze odniesienie się do zarzutów odwołania w sytuacji kiedy następuje odjęcie prawa własności w tym cytat: "nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie trafności zarzutów wyjaśnienie wątpliwości strony co do kwestii odszkodowania, które to kwestie nie pozostają poza zakresem właściwości organu"- koniec cytatu.

Natomiast ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki wypełniając zalecenia Sądu wynikające z ww. wyroku w niezbędnym zakresie uzupełnił postępowanie (wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy K. o zajęcie stanowiska w sprawie dotyczących zagadnień parametrów drogi, jej poszerzenia przebiegającego w znacznym stopniu po stronie własności skarżącego, a także lokalizacji i potrzeby budowy wraz z tą drogą ścieżki rowerowej oraz wyjaśnienie zarzutów dotyczących błędnej, zdaniem strony, analizy powiązania wymienionej drogi z układem komunikacyjnym. Po uzyskaniu niezbędnych wyjaśnień organ odwoławczy raz jeszcze rozpoznał odwołanie i w szerszym zakresie odniósł się do kwestii poruszanych przez skarżącego w odwołaniu. Tym samym trafnie uznano w zaskarżonym wyroku, że organ administracji wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nie naruszył art. 153 p.p.s.a. To, iż wyjaśnienie przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zadawala skarżącego nie może być odczytywane jako naruszenie art. 153 p.p.s.a., a tym bardziej naruszenie art. 170 p.p.s.a., który w tej sprawie nie może być skutecznie kwestionowany.

Nieusprawiedliwiony pozostaje także w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., polegający na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania pozostaje poza zakresem właściwości organu wobec wiążącej oceny Sądu w poprzednim wyroku.

Przede wszystkim skarżący całkowicie błędnie odczytuje uzasadnienie wyroku Sądu z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 876/09, iż z jego uzasadnienia wynika obowiązek organu ustalenia odszkodowania. Jak już wyżej wykazano Sąd w ww. wyroku nakazał tylko odnieść się do tego zarzutu nie przesądzając przecież o jego trafności i przy ponownym rozstrzygnięciu uczyniono to w zaskarżonej decyzji, a to, że jest to niesatysfakcjonujące stronę to nie można uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w kasacji przepisów prawa procesowego co trafnie wskazał Sąd. Poza tym Sąd w poprzednim wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. nie mógłby nakazać orzeczenie odszkodowania, gdyż kontrolował decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi i we wskazywanym stanie prawnym nie można było w takiej decyzji orzekać o odszkodowaniu, gdyż byłoby to sprzeczne z prawem. Kwestia dotycząca odszkodowania będzie, co jest przecież niesporne, rozstrzygana w odrębnej decyzji.

Także kolejne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wiąże naruszenie art. 3, art. 134 i 141 p.p.s.a. z nieodniesieniem się do wszystkich zarzutów skargi, w tym błędnej analizy powiązań ul. P. z układem komunikacyjnym, brakiem dostatecznego uzasadnienia potrzeby budowy drogi, a wraz z tą drogą jako jej infrastruktury ścieżki rowerowej, jak też niewyjaśnienia szerokości drogi w liniach rozgraniczających.

Wbrew stanowisku skarżącego Sąd odniósł się w niezbędnym zakresie do tych kwestii w zaskarżonym wyroku. Wyjaśniono bowiem, iż realizacja ścieżek rowerowych zwiększy bezpieczeństwo nie tylko rowerzystów ale i kierowców. Wykazano także, iż kwestia dotycząca powiązania planowanej drogi z układem komunikacyjnym również nie budzi wątpliwości, bowiem jak zaznaczono szczegółowa analiza tego zagadnienia została doręczona do wniosku inwestora i znajduje się w aktach sprawy, natomiast generalnie rozwiązania te zmierzały do usprawnienia komunikacji oraz umożliwienia prawidłowego funkcjonowania i zapewnienia płynności ruchu. Podniesiono również kwestie szerokości planowanej drogi, mając na uwadze minimalizowanie ingerencji w prawo własności. Sąd ponadto mając na uwadze szerokość planowanej inwestycji, trafnie wskazał, że oznacza to wywłaszczenie działek o różnej wielkości dla poszczególnych właścicieli, gdyż nie można w tej sprawie przyjąć, iż wywłaszczeniu podlegają działki o równej wielkości. Dlatego też nie można Sądowi w tym zakresie zarzucić niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierając niezbędne elementy jakie winny zostać zamieszczone w takim wyroku, wyjaśniając jednocześnie przesłanki oddalenia wniesionej skargi.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zaznaczyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy niewątpliwie został prawidłowo ustalony, gdy tymczasem zarzuty strony tak naprawdę nie mogą spowodować uchylenia zaskarżonych decyzji, gdyż zmierzają do skorygowania rozwiązań zaproponowanych przez inwestora.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie dotyczące lokalizacji drogi publicznej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w przyspieszonym trybie tylko wtedy, gdy służą celom określonym we wskazanej ustawie i są z uwagi na te cele konieczne. Natomiast w rozpatrywanej sprawie projektowana droga ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej w rejonie.

Poza tym w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją lokalizacyjną, a decyzja ta nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, które będą określone na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Organy właściwe do orzekania w tych sprawach mają wyłącznie ustalić czy zamierzona lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnym. Nie są natomiast upoważnione do wyznaczania, czy też korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych rozwiązań. Decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Wszelkie więc rozwiązania techniczne są dopiero określane na następnym etapie postępowania.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza iż, organy orzekające w ramach specustawy drogowej nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi (porównaj wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1766/09). Zatem orzekając o lokalizacji drogi w trybie przepisów specustawy drogowej w rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie miał obowiązku rozważania innych wariantów przebiegu drogi i oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień do gruntu dotyka projektowana inwestycja.

Nieusprawiedliwione są również w tej sprawie zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Głównym zarzutem skargi kasacyjnej w tym zakresie jest naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności skarżącego (art. 21, 31 ust. 3 i 32 oraz art. 64 Konstytucji RP) w związku z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez pominięcie, że ochrona własności z uwagi na jej wskazanie w Konstytucji jest wartością absolutną, którą organy prowadzące postępowanie naruszyły bez uzasadnienia.

W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W niniejszej sprawie przeznaczenie części nieruchomości skarżącego (będącej jego własnością) na realizację celu publicznego - budowę drogi gminnej odbyło się na podstawie przepisu ustawowego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren wyznaczone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę.

W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie części nieruchomości skarżącego spełnia również konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim bez wątpienia jest lokalizacja, a w dalszej kolejności budowa drogi gminnej, a droga ta niewątpliwie usprawni lokalne połączenia komunikacyjne jak też poprawi funkcjonowanie i zapewni płynność ruchu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 1, art. 5 w zw. z art. 6 i 7 oraz art. 12 jak i art. 11 f pkt 3, pkt 8 c i e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. Nr 193 poz. 1194).

Naruszenie przepisów prawa materialnego ma wskazane obie formy, a to błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej natomiast uchybienie prawu materialnemu poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalony stan faktyczny błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Odnosząc te rozważania do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie podkreślić należy, iż sformułowany w kasacji zarzut naruszenia art. 1, art. 5 w związku z art. 6, art. 7 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie może zostać uznany za prawidłowo sformułowany, a w konsekwencji uwzględniony, gdyż zarzut wadliwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania nie może polegać na "pominięciu, że przepisy te nakładają na organy administracji obowiązek wnikliwej weryfikacji celowości złożonego wniosku", a tak właśnie wadliwie sformułowany został powyższy zarzut. Dlatego też nie mógł on tym samym odnieść zamierzonego skutku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 11 f pkt 3, pkt 8 c i e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. Nr 193 z 2008 r. poz. 1194), poprzez pominięcie koniecznych elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepisy te nie miały w sprawie zastosowania gdyż wprowadzone zostały ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), a jak już wyżej zaznaczono w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy obowiązujące przed wskazaną wyżej zmianą.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji oddalając skargę kasacyjną.