Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 712/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną przez B. A. decyzję PINB [w W.] z dnia [...] 2012 r. nr [...] (znak [...]), którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny pieszo-jezdni i parkingu [w ...] przy ul. [.], na działkach oznaczonych numerami [...] i [...].

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

B. A. w piśmie z dnia 30 lipca 2009 r. skierował do PINB [w W.] wniosek o zbadanie legalności inwestycji polegającej na budowie pieszo-jezdni oraz parkingu, zrealizowanych na działkach [...] i [...] przy ul. [...] [w ...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. o pozwoleniu na budowę. W piśmie podniósł, że parking został częściowo utwardzony na nasypie ziemnym o wysokości ok. 1,20 m, wzmocnionym murem z pustaków ceramicznych; wzniesienie tej konstrukcji doprowadziło do znacznego obniżenia funkcjonalności i wartości sąsiedniego gruntu należącego do skarżącego. B. A. powołał się także na treść dołączonej do pisma decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2002 r. o pozwoleniu na budowę, z której treści wynika, że projekt budowlany inwestycji nie przewidywał zmiany niwelety terenu, a usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni i parkingu miało być dostosowane do stanu istniejącego.

W wyniku przeprowadzenia w dniu [...] sierpnia 2010 r. (protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r.) kontroli przedmiotowej inwestycji PINB stwierdził zmianę polegającą na wybudowaniu 2 dodatkowych miejsc parkingowych kosztem wjazdu do obiektu handlowo-usługowo-hotelowego, jak również, że autor projektu budowlanego nie uwzględnił konieczności wybudowania muru oporowego od strony działki nr [...] – będącej własnością B. A., oraz skarpy od strony stacji benzynowej "[...]", co z kolei zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną na polecenie kierownika budowy.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. PINB, powołując się na art. 233 k.p.a. zawiadomił B. A., że jego skarga z dnia 30 lipca 2009 r., ponowiona w dniu 14 lipca 2010 r., dotycząca pieszo-jezdni oraz parkingu przy ul. [...] [w ...] jest nieuzasadniona, gdyż przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontrola wykazała brak przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 69/10 uznał zasadność skargi B. A. na bezczynność PINB [w ...] i zobowiązał ten organ do załatwienia sprawy w przedmiocie zgodności z prawem budowy pieszo-jezdni i parkingu na przedmiotowych działkach. Sąd uznał, że w opisanej sytuacji zaktualizował się art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim konieczne było ustalenie, czy i na ile zrealizowane prace odbiegają od wydanego pozwolenia, w konsekwencji organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania. Jednocześnie Sąd przesądził, że B. A. ma przymiot strony przedmiotowego postępowania, zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., zaś samo postępowanie w istocie zostało już przez PINB wszczęte z racji przeprowadzenia w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontroli spornego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 584/11 powyższy wyrok utrzymał w mocy.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak [...] PINB [w ...] umorzył postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją projektową pieszo-jezdni i parkingu na działkach [...] i [...], odwołując się do ustaleń kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r. oraz zgromadzonej dokumentacji. WWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. A., uchylił decyzję PINB z dnia [...] 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ocenił, że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie było przedwczesne bowiem sprawa wymaga dalszych wyjaśnień i precyzyjnych interpretacji opisu zatwierdzonego przy pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Zarówno projekt pieszo-jezdni jak i opis do tego projektu są mało precyzyjne i nie eliminują wszystkich wątpliwości. W aktach brak jest ponadto projektu powykonawczego, który mógłby pewne wątpliwości rozwiać. Wskazał również, że w opisie do projektu nie sprecyzowano, czy chodzi o zachowanie niwelety w stosunku do ul. [...] oraz że projekt budowlany nie zawiera przekroju poprzecznego tej ulicy i projektowanej pieszo-jezdni z parkingiem, a w aktach sprawy brak jest dokumentu, który potwierdziłaby wnioski organu I instancji o konieczności podwyższenia sąsiedniego terenu celem dostosowania się do wymogów projektu budowlanego. Zarazem WWINB stwierdził, że z porównania map sytuacyjnych załączonych do projektu budowlanego oraz do projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami dokonanymi w dniu [...] maja 2011 r. wynika, iż projekt budowalny nie przewidywał usytuowania miejsc parkingowych dla 4 samochodów przy granicy z działką B. A. oraz 2 miejsc parkingowych przy styku pieszo-jezdni z ul Kaliską; tym samym ma miejsce odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wymaga rozważenia przez organ I instancji, czy w świetle wskazanych odstępstw należy podjąć działania zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego i w przypadku uznania, że dokonane odstępstwa są odstępstwami istotnymi należy zastosować tryb przewidziany w ustawie dla takich przypadków, a do takiego obiektu mogą mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 819/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy W. wniesioną na decyzję WWINB z dnia [...] czerwca 2011 r. Wyrok uprawomocnił się z dniem 15 grudnia 2011 r. ; w sprawie nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB [w ...] uzupełnił dokumentację geodezyjną i ustalił, że stan techniczny obiektu i sposób jego użytkowania nie uległ zmianie od ostatniej jego kontroli oraz uzyskał wyjaśnienia autorki projektu pieszo-jezdni z parkingiem. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] znak PINB-[...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623, z późn. zm.) – uznając, że nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu – nałożył na Gminę W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych pieszo-jezdni i parkingu, w terminie do 31 maja 2012 r. Projekt zamienny wpłynął do Inspektoratu PINB w dniu 11 czerwca 2012 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (znak PINB-[...]) PINB [w ...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny pieszo-jezdni i parkingu [w ...] przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] oraz nałożył na Gminę W. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w wykonaniu obowiązku nałożonego na Gminę W. do akt sprawy złożono projekt zamienny opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej; tym samym obowiązek nałożony na właściciela obiektu został wykonany. Wskazał ponadto, że projekt zawiera rzędne wysokościowe, które pokrywają się z rzędnymi wysokościowymi naniesionymi na mapie geodezyjnej uzyskanej przez Inspektorat z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego [w ...].

WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] – po rozpoznaniu odwołania B. A. – na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB [w ...] z dnia 25 czerwca 2012 r., podzielając stanowisko organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 863/12 uchylił zaskarżoną przez B. A. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [w ...] (dalej: PINB [w ...]) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (znak [...]) zatwierdzającą projekt budowlany zamienny pieszo-jezdni i parkingu [w ...] przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] oraz nakładającą na Gminę W. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. – w części dotyczącej rozważań prawnych i wytycznych co do dalszego postępowania tutejszy Sąd stwierdził, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym faktem jest, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] 10 września 2002 r. Przedmiotem inwestycji zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym była bowiem budowa pieszo-jezdni i parkingu. Z analizy projektu technicznego, załączonego do akt administracyjnych (teczka nr 2) wynika, że zaprojektowano pieszo-jezdnię o szerokości 4,50 m z dwoma zjazdami z ul. [...] szerokości 8,00 m, natomiast parking od pieszo-jezdni oddzielać miał chodnik i pas zieleni. Parking zaprojektowano o szerokości 5,50 m, szerokość stanowiska 2,50 m. Chodnik zaprojektowano o szerokości 1,00 m. Nie zaprojektowano zmiany niwelety, a usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni i parkingu miało zostać dostosowane do stanu istniejącego. "Inwestor dopuścił się nieprzewidzianej w projekcie zmiany niwelety terenu, usypał skarpę, którą utwardził kostką [...] i zabezpieczył przed obsuwaniem poprzez wybudowanie muru oporowego o wysokości 120 cm. Ponadto samowolnie urządził w obrębie obiektu cztery nieprzewidziane miejsca parkingowe przy granicy dz. nr [...] oraz dwa nieprzewidziane miejsca parkingowe wzdłuż ul. [...] (...)".

Postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w 2009 r. i po raz pierwszy zakończone zostało decyzją PINB [w ...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak [...], którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją projektową pieszo-jezdni i parkingu. Uchylając to rozstrzygnięcie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, WWINB w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wskazał, że projekt budowlany nie przewidywał usytuowania miejsc parkingowych dla [...] samochodów przy granicy z działką B. A. oraz [...] miejsc parkingowych przy styku pieszo-jezdni z [ul. ...], zatem ma miejsce odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wymaga rozważenia przez organ I instancji, czy w świetle wskazanych odstępstw należy podjąć działania zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 819/11 oddalił skargę Gminy W., która zaskarżyła ww. decyzję WWINB. Powyższe oznacza, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. WSA w Poznaniu nie sporządził pisemnego uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 819/11, którym oddalił skargę Gminy W., która zaskarżyła decyzję WWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., jednakże zważywszy, że Sąd utrzymał w mocy kasacyjną decyzję WWINB, to za wiążące uznać należało wskazania zawarte w tej decyzji co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez PINB [w ...] w sprawie przedmiotowej inwestycji.

Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych w sprawie decyzji tutejszy Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że roboty budowlane, na których prowadzenie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Stosownie do art. 3 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy pieszo-jezdnia, parking oraz mur oporowy stanowią całość techniczno-użytkową i jako całość inwestycja ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadmienił też, że do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy zalicza się mur oporowy, zatokę parkingową i urządzony w formie betonowej nawierzchni dojazd do działki.

Przywołując brzmienie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego tutejszy Sąd stwierdził, że wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną; w sytuacji takiej samowoli ustawodawca przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość zalegalizowania wykonanych odstępstw; legalizacja następuje po przeprowadzeniu postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, opisana powyżej zmiana inwestycji określonej jako budowa pieszo-jezdni i parkingu kwalifikuje się do odstępstw istotnych, jako że dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (jego wysokości), jak też wpływa na zmianę zagospodarowania terenu. Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji doszło do istotnej zmiany udzielonego pozwolenia na budowę.

Przywołując treść art. 51 ust. 1, 4 i 5 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków ustawodawca pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. W rozpatrywanym przypadku inwestor został zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 maja 2012 r., projekt zamienny sygnowany jest na maj 2012 r. i został złożony w Inspektoracie PINB [w ...] w dniu 11 czerwca 2011 r., zatem z przekroczeniem wyznaczonego przez ten organ terminu. Niedotrzymanie terminu wykonania nałożonego obowiązku, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie może być jednak podstawą do wydania na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, decyzji nakazującej zaniechania robót bądź doprowadzenia obiektu lub rozbiórki obiektu, bowiem wyznaczony w decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy termin ma jedynie charakter procesowy i może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, jak i zostać wydłużony na żądanie stron. Sąd uznał, że skoro w obrocie prawnym obowiązuje decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, której adresat wykonał nałożony w niej obowiązek, to istniała w sprawie podstawa do dalszego procedowania, a zaistniałe nieznaczne przekroczenie terminu nie obligowało organu do rozważenia konieczności wydania postanowienia o przywróceniu terminu do wykonania tego obowiązku.

Odnosząc się do przedłożonego przez Gminę W. projektu budowlanego zamiennego Sąd wskazał, że przewiduje on [...] miejsca parkingowe, przy czym nie przewiduje lokalizacji miejsc parkingowych przy granicy z działką skarżącego, dodatkowe dwa miejsca parkingowe lokalizuje natomiast wzdłuż ulicy [...], w pasie przewidzianym na ten cel w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskanej przez inwestora w 2002 r.; za pieszo-jezdnią przewidziano zaś murek oporowy o wymiarach 46x120x690 cm, który oddziela pieszo-jezdnię od działki skarżącego (dz. nr [...]).

Sąd, powołując się na treść art. 34 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdził, że organ nadzoru budowlanego, zatwierdzając projekt zamienny, zobowiązany jest w myśl przepisów art. 34 i 35 tej ustawy ocenić i sprawdzić nie tylko fakt przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej i jej sporządzenia przez uprawnione osoby, ale, dysponując fachową wiedzą w przedmiotowym zakresie, winien taki dokument poddać szczegółowej analizie co do jego prawidłowości merytorycznej, z uwzględnieniem zarówno zgodności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz okolicznościami danej sprawy. Zdaniem Sądu wskazane w odniesieniu do spornej inwestycji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące sposobu zagospodarowania obszaru inwestycji (wprowadzenie dodatkowych miejsc parkingowych, wywyższenie terenu inwestycji) oraz jej wykonania poprzez wprowadzenia dodatkowej budowli (muru oporowego), nakazywały zastosować przepisy dotyczące obowiązku przeprowadzenia szczegółowej merytorycznej oceny projektu budowlanego. Zatem badaniu podlegać powinna nie tylko kompletność przedłożonego projektu, ale również projektowane zmiany powinny być odniesione do warunków, jakie zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich rozważań nie zawarto, co stanowi naruszenie przywołanych przepisów, a nadto przepisów art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd wskazał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pieszo-jezdni i parkingu zostały określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., a zgodnie z jej zapisami usytuowanie projektowanej pieszo-jezdni oraz parkingu wykreślono na załączonej do decyzji mapie; w zatwierdzonym projekcie zamiennym miejsca parkingowe zlokalizowane zostały w pasie leżącym wzdłuż ul. [...], zgodnie z zaznaczonym na wspomnianej mapie obszarze inwestycji przeznaczonym pod miejsca parkingowe, zatem przyjęte rozwiązanie jest zgodne z zatwierdzonymi warunkami zagospodarowania terenu inwestycji.

Dalej Sąd poniósł, że w rozpatrywanym postępowaniu legalizacyjnym badaniu powinno podlegać posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak i posiadanie uprawnień przez osoby sporządzające projekt budowlany, a z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby takie badanie przeprowadzono, tymczasem konieczność przeprowadzenia oceny przedłożonego projektu zamiennego w wyżej wskazanym zakresie wynika z istoty wprowadzonych zmian.

W ocenie Sądu zatwierdzenie projektu, który przewiduje realizację muru oporowego, nakazywało uprzednie rozważenie konieczności uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż wprawdzie ocena, czy projekt budowlany tego wymaga należy do projektanta, jednakże należy mieć na uwadze rolę i uprawnienia organu nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, w ramach którego dochodzi do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, które wynikają z art. 81 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego i obejmują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Dysponując fachową wiedzą organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zatem ocenić, i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, czy wskazane wymogi w danym przypadku powinny zostać spełnione, czego konieczność wynika z analizy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (do których zalicza się mur oporowy) reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. 2012 poz. 463), które obowiązuje od dnia 29 kwietnia 2012 r. Przywołując przepisy § 2 i § 3 ust.1 i 2 oraz § 4 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 tego rozporządzenia, Sąd stwierdził, że załączone do akt sprawy projekty budowlane nie wskazują, aby powyższe przepisy uwzględniono na etapie opracowywania projektów, a kwestie tej również nie zostały omówione w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, co naraża organ nadzoru budowlanego [WWINB] na zarzut naruszenia art. 138 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto Sąd w związku z przepisami przejściowymi zawartymi w § 11 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. odnotował, że wymienione powyżej rozporządzenie poprzedzone było rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. o takim samym tytule (Dz.U. nr 126 poz. 839). Wyjaśnił też, że przepisy obydwu aktów w zakresie klasyfikacji budowli oraz wymogu sporządzania opinii zawierają niemalże identyczne treści, zatem również w sytuacji, gdy zastosowanie miałoby rozporządzenie z dnia 24 września 1998 r., obowiązkiem organu było rozważenie, czy w odniesieniu do spornej inwestycji zachodzi potrzeba uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu.

W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego rozstrzygający w przedmiotowej sprawie powinien również, w sytuacji, gdy istotne odstępstwa od projektu budowlanego dotyczą zrealizowania inwestycji na terenie sztucznie wywyższonym, w wyniku czego działka skarżącego znalazła się znacznie poniżej poziomu terenu inwestycji, zobowiązany jest ocenić, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W tym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WWINB została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W podsumowaniu tutejszy Sąd wskazał, że "ponownie rozpatrując sprawę WWINB zastosuje się do wskazań Sądu, a w szczególności oceni przedłożony w ramach postępowania projekt budowlany zamienny we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie. Końcowe rozstrzygnięcie sprawy na etapie postępowania odwoławczego zależeć będzie od wyników tej oceny".

WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., odwołując się do treści art. 51ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdził, że decyzja PINB [w ...] z dnia [...] czerwca 2012 r. jest przedwczesna, gdyż projekt zamienny nie zawiera informacji o tym, że uwzględniono przepisy § 2, § 3 pkt 1, 7 i 8 oraz § 4 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 przywołanego wyżej rozporządzenia z 2012 r., jak również informacji o konstrukcji murku oporowego i jego fundamentu, lokalizacji miejsca dla niepełnosprawnych oraz wyjaśnienia, czy z uwagi na poszerzenie obszaru objętego inwestycją i zmiany liczby pojazdów nie były wymagane nowe uzgodnienia. Ponadto podniósł, że projekt zawierał szereg nieścisłości, m.in. w zakresie różnicy pomiędzy długością muru oporowego zaznaczoną na planie (5 m) i w opisie (6,9 m) oraz w odniesieniu do liczby projektowanych miejsc parkingowych, w tym przewidzianych dla niepełnosprawnych i konsekwencji dla ustalenia szerokości parkingu. WWINB stwierdził również niezgodności projektu, w tym projektu zamiennego, z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [z dnia 25 kwietnia 2012 r.] w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego "(Dz.U. z 2012 r.462 poz. 1133), które weszło w życie w dniu 09.04.2012r." [oznaczenie błędne, powinno być: Dz.U. z 2012 r., poz. 462], m.in. z § 5, § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 i 3, a ponadto stwierdził, że projekt zamienny nie zawiera informacji o jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy lub zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie WWINB zatwierdzony projekt zamienny jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wykracza poza obszar objęty tą decyzją, niemniej jednak przedmiotowa decyzja wygasła w dniu 31 grudnia 2003 r., a organ powiatowy nie wyjaśnił, czy inwestor od tego momentu uzyskał nową decyzję o warunkach zabudowy lub czy dla tego terenu nie uchwalono miejscowego planu i jaka jest jego treść. W ocenie WWINB wszystkie te okoliczności powodują, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest przedwczesne, a PINB [w ...] nie wywiązał się ze swoich obowiązków określonych w art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał też organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wyjaśnić wskazane w uzasadnieniu kwestie i ustalić, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów, jak np. art. 5 Prawa budowlanego (m.in. w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ul. [...] z działek nr [...], [...], [...] i [...]).

Gmina W. w skardze na odpisaną powyżej decyzję WWINB z dnia 8 maja 2013 r. domagała się uchylenia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku ustalenia warunków geotechnicznych dla obiektu budowlanego oraz sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym przez przyjęcie, że decyzja PINB [w ...] z dnia [...] czerwca 2012 r. jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja organu I instancji nie zawiera sprzeczności, które zarzucił jej WWINB. Odwołując się do treści wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r., zakwestionowała ustalenie organu odwoławczego co do sprzeczności tej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podnosząc również, że ten sam projekt zamienny zyskał aprobatę nie tylko [PINB w ...], ale i organu II instancji. Gmina nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że projekt zamienny nieodpowiednio traktuje prawa osób trzecich w zakresie dostępu nieruchomości B. A. do drogi publicznej, która to nieruchomość ma taki dostęp od ul. [...], zaś od ul. [...] dostęp taki istnieje na 2/3 długości granicy (odwrotnie niż to wcześniej określił przed sądem pełnomocnik tego uczestnika, a mur oporowy "zamyka" granicę działki jedynie na 1/3 długości). Ponadto zauważyła, że B. A. nie składał wniosku o dokonanie podziału nieruchomości (nie przedstawił do zatwierdzenia projektu podziału swojej nieruchomości), jak również, że nie sposób w pozwoleniu na budowę określić wszelkie hipotetyczne możliwości rozporządzania nieruchomością sąsiednią, tym bardziej, że nieruchomość uczestnika ma dostęp do drogi publicznej, brak podstaw do przyjęcia, że nieruchomość winna mieć dostęp do każdej drogi publicznej, do której przylega. Skarżąca przedstawiła również stanowisko orzecznictwa, polemizując z zarzutem, że PINB [w ...] nie dopełnił obowiązku poczynienia ustaleń i badań natury geotechnicznej w sytuacji, gdy projektant zasadnie przyjął, iż w sytuacji budowy parkingu oraz niewielkiego muru oporowego nie ma potrzeby przeprowadzenia takiej oceny.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się wcześniej wydany w niniejszej sprawie wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 863/12, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 24 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mają moc wiążącą względem sądu i organu orzekającego w sprawie, jak to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz z uwagi na podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. W podobnych okolicznościach sąd I instancji może odstąpić od wykładni wiążącej Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 400 i s. 519, wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, Lex nr 1145122, wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1296/10, Lex nr 1107582).

Przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowi decyzja WWINB wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję PINB [w ...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zobowiązująca Gminę W. – właściciela terenu inwestycji polegającej na wykonaniu pieszo-jezdni i parkingu przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie ziściły się przesłanki do odstąpienia przez WWINB od wskazań tutejszego Sądu zwartych w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 863/12, z których, zdaniem Sądu, wyraźnie wynika w pierwszym rzędzie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał się na ten wyrok, to jednak nie zastosował się należycie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a., którego konsekwencją jest naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie tutejszego Sądu organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając także i to, że organ odwoławczy wcześniej już dwukrotnie orzekał w przedmiotowej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było dążenie do końcowego załatwienia sprawy, z wykorzystaniem możliwości ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego oraz poddania analizie całokształtu okoliczności sprawy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne zbadanie sprawy w zakresie wskazanym przez WWINB, które przy tym częściowo zostało przez ten organ przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, może nastąpić w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Za powyższym wnioskiem przemawiają następujące względy prawne i faktyczne.

Po pierwsze, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 863/12 uchylił jedynie zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. i ostatecznie swoje końcowe wskazania co do dalszego postępowania skierował wprost do WWINB, który "ponownie rozpatrując sprawę (...) zastosuje się do wskazań Sądu, a w szczególności oceni przedłożony ramach postępowania projekt budowlany zamienny we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie (...)". Sąd nie mógł i nie zastąpił organu nadzoru budowlanego w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, stąd też wyjaśnił, że "końcowe rozstrzygnięcie sprawy na etapie postępowania odwoławczego zależeć będzie od wyników tej oceny", którą bezsprzecznie powinien przeprowadzić organ odwoławczy. Z takiego sformułowania wytycznych wynika jednoznacznie, że to organ II instancji, związany treścią art. 153 p.p.s.a., powinien załatwić merytorycznie sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wniosek ten znajduje też pełne oparcie w aktualnym brzmieniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Po drugie, zgodnie z przywołaną zasadą (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97 (LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu I instancji (por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak/J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a., co podkreślił NSA już w wyroku z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83 (ONSA 1983/1/38). Aktualnie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 349/13, LEX nr 1380019).

Po trzecie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).

Z wyżej przytoczonej regulacji wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Obowiązki te, po wniesieniu odwołania, spoczywają również na organie II instancji, który powinien dążyć, jak już wspomniano, do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego została w tej fazie postępowania ograniczona do zakresu wskazanego w przepisie art. 136 k.p.a.

Po czwarte, organ odwoławczy obowiązany był, wykonując wiążące go wytyczne tutejszego sformułowane w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. i respektując przedstawioną w tym orzeczeniu wykładnię prawa, zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z przywołanymi w tym wyroku przepisami prawa.

Sąd, powołując się na treść art. 34 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 Prawa budowlanego, stwierdził, że badaniu podlegać powinna nie tylko kompletność przedłożonego projektu, ale również projektowane zmiany powinny być odniesione do warunków, jakie zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wiązało organ stwierdzenie przez tutejszy Sąd, że przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązanie jest zgodne z zatwierdzonymi warunkami zagospodarowania terenu inwestycji określonymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na okoliczność tę trafnie zwróciła uwagę skarżąca Gmina. Co do tej decyzji organ II instancji stwierdził, że wygasała z dniem 31 grudnia 2003 r. w przedmiotowej decyzji znajduje się zapis "okres ważności decyzji: do 31 grudnia 2003 roku"). Czym innym jest jednak ewentualne odniesienie domniemanego faktu przekroczenia terenu inwestycji objętego projektem zamiennym poza obszar, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, do ewentualnego obowiązku uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy) lub zbadania zgodności rozwiązania z planem miejscowym, jeżeli taki obowiązuje. Lakonicznie naszkicowanie tego zagadnienia narusza wyżej przywołane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w powiązaniu z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozwala na klarowne odtworzenie toku rozumowania organu odwoławczego. I to nie organ I instancji powinien wyjaśnić przedmiotowe zagadnienia, a właśnie organ odwoławczy, jeżeli dostrzega taką potrzebę. Jeżeli w ocenie WWINB zatwierdzenie projektu zamiennego byłoby w tych warunkach przedwczesne, to powinien, stosując się do obowiązków określonych w art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, najpierw wszechstronnie sprawę przeanalizować i wyjaśnić wątpliwości, a następnie rozstrzygnąć co do możliwości jej merytorycznego załatwienia w instancji odwoławczej.

Jak już na to uprzednio zwrócił na to uwagę tutejszy Sąd, w rozpatrywanym postępowaniu legalizacyjnym badaniu powinno podlegać posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak i posiadanie uprawnień przez osoby sporządzające projekt budowlany, gdyż konieczność przeprowadzenia oceny przedłożonego projektu zamiennego w wyżej wskazanym zakresie wynika z istoty wprowadzonych zmian, w tym również uprzednie rozważenie konieczności uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd w żadnej mierze nie przesądził przy tym, że w przedmiotowej sprawie uzyskanie tych warunków jest niezbędne, akcentując tylko, że kwestie te nie zostały wyjaśnione w projektach budowlanych ani nie zostały omówione w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, co naraża organ nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia art. 138 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Również wyjaśnienie, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów, a w szczególności ocena, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) – w tym zakresie tutejszy Sąd uprzednio stwierdził wydanie przez WWINB decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – należało obowiązku organu II instancji. W tym także podniesiona przez ten organ kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ul. [...] działek nr [...], [...], [...] i [...]). Tutejszy Sąd jedynie wskazał na potrzebę rozważenia tych okoliczności przez organ. Rozstrzygając sprawę w tym względzie organ odwoławczy winien mieć niewątpliwie na uwadze, czy przedmiotowe działki mają dostęp do drogi publicznej i czy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście ich takiego dostępu pozbawia. W tym zakresie powinien także wziąć pod uwagę stanowisko Gminy W. przedstawione w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem stwierdzone naruszenie prawa procesowego – art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w razie prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego mogłoby w sprawie zapaść inne rozstrzygnięcie, w szczególności mogłaby zostać wydana decyzja merytoryczna na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę WWINB, uwzględniając należycie wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 863/1, rozstrzygnie sprawę merytorycznie w postępowaniu odwoławczym po uprzednim poczynieniu dodatkowych ustaleń faktycznych w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), również przy wykorzystaniu możliwości skorzystania z pomocy organu I instancji w tym zakresie, jeśli zajdzie taka potrzeba. Ewentualne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. lub odstąpienie od wytycznych sądowych byłoby dopuszczalne jedynie w razie zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ewentualnie z uwagi na podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego). Organ odwoławczy na taki stan rzeczy w swoim uzasadnieniu jednakże nie wskazał ani nie naprowadził takich okoliczności, które doprowadziłyby Sąd do uznania zasadności zastosowania w sprawie przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, zaś rozstrzygnięcie co do niemożności wykonania zaskarżonej decyzji znalazło oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.