Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1095/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. D., J. D., A. M., M. M., T. M. oraz H. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla ze skargi A. D. i H. M. zaskarżoną decyzję w części, tj. z wyłączeniem stwierdzenia nieważności punktów 7, 9, 10, 11 i 13 decyzji Prezydenta [...] z 24 maja 2007 r. nr [...], w odniesieniu do których skargę oddala; 2. umarza postępowanie administracyjne w części, w jakiej uchylono zaskarżoną decyzję; 3. oddala skargę J. D., A. M., M. M., T. M.; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. D. i H. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") decyzją z 8 marca 2023 r. nr KR II R 93/22, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2007 r. nr 187/GK/DW/2007 ustanawiającej na rzecz H. M. oraz A. D. prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o pow. 189 m2, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanego obecnie w księdze wieczystej nr [...], a oznaczonego dawnym nr hip. [...].

Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret". Zabudowana jest trzykondygnacyjnym budynkiem, wybudowany przed 1945 r., który w wyniku działań wojennych został w znacznej mierze zniszczony, Odbudowany on został w latach 1949-1952 przez Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego Nr 4 na zlecenie Warszawskiej Dyrekcji Odbudowy i Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych. W przeddzień wejścia w życie dekretu właścicielami nieruchomości byli: A. N., L. K., J. N., H. N., H. G., K. S., M. B., W. G. i I. G. Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 31 lipca 1947 r., tj. z dniem opublikowania w tym przedmiocie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 13 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

Byli właściciele, reprezentowania przez pełnomocnika, w dniu 26 stycznia 1948 r. wystąpili w trybie art. 7 dekretu o przyznanie im praw własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 lipca 1950 r., które następnie wyeliminowane zostało z obrotu prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 30 lipca 1999 r. nr KOC/1738/Go/98, stwierdzającą jego nieważność.

Spadek po A. N. i J. N. nabyła ich córka H. N. (po mężu D.), będąca także jednym z przeddekretowych współwłaścicieli (post. SG w Olsztynie z 29.01.1948 r. Sp.30/47, post. SR w Oświęcimiu z 12.09.1990 r. I Ns 378/90). W 2000 r. H. D. nabyła odpłatnie od spadkobierców pozostałych współwłaścicieli (następstwo udokumentowano znajdującymi się w aktach i przywołanymi w decyzji postanowieniami spadkowymi) przynależne im udziały w prawie własności budynku położonego na przedmiotowym gruncie wraz z roszczeniami dekretowymi (akty notarialne: rep. A nr [...] z [...] marca 2000 r.; rep. A nr [...] z [...] marca 2000 r., rep. A nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. oraz rep. A nr [...] z [...] listopada 2000 r.). Spadek po H. D. nabyły H. M. i A. D. (post. SR dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z 11.03.2005 r. I Ns 112/05/P).

Wspomniany budynek decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z 1 lipca 1965 r. nr [...] wpisany został do rejestru zabytków. Decyzją z 20 października 2004 r. nr 2131/2004 Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie zezwolił m.st. Warszawa na oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu działki nr [...] na rzecz aktualnego właściciela budynku.

W tym stanie rzeczy decyzją z 24 maja 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy, w następstwie rozpoznania wniosku z 26 stycznia 1948 r., orzekł o ustanoweniu w trybie art. 7 dekretu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. 189 m2 zabudowanego budynkiem mieszkalnym, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego przy ul. [...] w [...] na rzecz H. M. w 8/10 częściach oraz A. D. w 2/10 częściach (pkt 1) za czynszem symbolicznym w wysokości 2540,99 zł - stanowiący 0,3% ceny gruntu (pkt 2).

W kolejnych punktach, poprzedzonych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że" (pkt 3 do 13) zawarł szereg postanowień odnoszących się do kwestii planistycznych, istniejącej na gruncie zabudowy, możliwości zmiany wymiaru czynszu symbolicznego w sytuacji zmiany uchwały regulującej zasady jego ustalania, konsekwencji zbycia przez użytkowników wieczystych ustanowionego na ich rzecz prawa, zasad korzystania z nieruchomości przez użytkowników wieczystych, w tym także dotyczących utrzymywania budynku, konsekwencji jego zniszczenia lub rozbiórki, możliwości rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, konsekwencji wygaśnięcia praw na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek jej rozwiązania, a także warunków jakie muszą zastać spełnione aby przystąpić do umowy w tym kwestii rozliczenia nakładów poczynionych na gruncie po 1945 r., w związku z odbudową budynku posadowionego tam budynku, a także wyłączenia tego budynku spod komunalizacji.

Decyzją z 11 lutego 2008 r. nr 72 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 12 marca 1992 r. nr 20726 dotyczącej przedmiotowej nieruchomości w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Dzielnica Warszawa-Śródmieście budynku. Za protokołem z 26 sierpnia 2008 r. budynek ów został przekazany w administrowanie H. M. i A. D.. Dla budynku, spełniającego kryteria o których mowa w art. 5 dekretu, założona została odrębna księga wieczysta nr [...], w której jako współwłaściciele ujawnieni są obecnie: H. M., A. D., J. D., A. M., M. M. i T. M.

Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r., poz. 795) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.". W jego następstwie decyzją z 8 marca 2023 r. Komisja, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, stwierdziła jej nieważność w całości, oceniając że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent bowiem niesłusznie uznał H. M. oraz A. D. (spadkobierców H. D.) za następców prawnych wszystkich właścicieli hipotecznych, pomimo że nie posiadały one w takim zakresie (tj. co do całości udziałów w przedmiotowej nieruchomości) interesu prawnego. Odwołując się do poglądów prawnych wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. I OSK 2034/20 oraz I OSK 2875/20, Komisja wywodziła, że umowne przeniesienie prawa i roszczeń dekretowych nie kreuje interesu prawnego legitymującego nabywców tych praw do udziału w postępowaniu dekretowym w charakterze strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uznanie tych umów za skuteczną podstawę w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw powołaną decyzją osobie wskazanej w tych umowach, jako nabywcy praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., określających podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Komisja poddała również ocenie elementy decyzji reprywatyzacyjnej ujęte w jej punktach 7 (dotyczącym m.in. rozliczenia nakładów za budynek), 9 (wskazującym na obowiązek korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), 11 (wskazującym okoliczności, które mogą prowadzić do rozwiązania umowy) oraz 13 (odsyłającym w zakresie praw i obowiązków nie ujętych w decyzji do zapisów kodeksu cywilnego oraz ustawy p gospodarce nieruchomościami). W tym aspekcie zwracała uwagę, że przepisy dekretu nie zawierają jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postepowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Sfera ta w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. Oznacza to, że Prezydent nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego, ukształtował sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Przez co wydana przez niego decyzja także z tego powodu obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż doszło do rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej w zakresie nie należących do właściwości organu.

Jednocześnie Komisja stwierdziła, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie miały miejsca zdarzenia prawne, które doprowadziły do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Decyzja bowiem nie została wykonana poprzez zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości prawo własności ujawnione jest na rzecz m.st. Warszawy.

Na decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. D., J. D., A. M., M. M., T. M. oraz H. M. zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 w zw. z art. 7 ust 1 i 2 dekretu w związku z art. 140 k.c. oraz art. 30 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo iż Komisja prawidłowo ustaliła, iż przedmiotem umów objętych aktami notarialnymi sporządzonymi [...] marca 2000 r. (repertorium A nr [...]), [...] marca 2000 r. (repertorium A nr [...]), [...] sierpnia 2000 r. (repertorium A nr [...]) oraz [...] listopada 2000 r. (repertorium A nr [...]) były udziały w prawie własności budynku wzniesionego na gruncie przy ul. [...] w [...] przed 21 listopada 1945 r., a zatem spełniającego przesłanki z art. 5 dekretu, i jako takiego stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności przysługujący przeddekretowym właścicielom (lub ich następcom prawnym), a z którym to prawem własności budynku pozostają nierozerwalnie związane prawa i roszczenia do uzyskania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, na której budynek ten został wzniesiony, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu,

- tym samym, że prawo do przedmiotowego gruntu nieruchomości jako objętego działaniem dekretu, a zarazem zabudowanego budynkiem wybudowanym przed 21 listopada 1945 r., może nabyć jedynie właściciel tego budynku niezależnie od tego, czy prawo jego własności nabył w drodze bezpośrednio spadkobrania, czy też na podstawie czynności cywilnoprawnej (w tym umowy sprzedaży udziałów w prawie jego własności).

- a zatem, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta jedynymi osobami, na rzecz których mogło zostać ustanowione prawo do gruntu nieruchomości (w zakresie prawa do całości tego gruntu), pozostawały spadkobierczynie H. D. (tj. H. M. oraz A. D.), która nabyła w całości prawo własności rzeczonego budynku zarówno w drodze spadkobrania, jak i na podstawie wskazanych powyżej umów;

2. art. 7 ust 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że nabywcom praw i roszczeń wynikających z przepisów dekretu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów tego dekretu, albowiem pojęcie "prawni następcy właściciela", jakim posługuje się art. 7 ust. 1 dekretu, ogranicza się jedynie do osób, które weszły w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu jedynie w drodze spadkobrania (tj. jego spadkobierców), co z kolei doprowadziło Komisję do wniosku, że osobom, które nabyły prawa i roszczenia wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu na podstawie czynności cywilnoprawnej, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 tegoż dekretu, tj. w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, przejętej na własność m.st. Warszawy (lub Skarbu Państwa) na podstawie jego art. 1,

- podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów powinna była prowadzić organ administracji do uzasadnionego wniosku, że skoro powojenny ustawodawca w art. 7 ust. 1 dekretu posługuje się pojęciem "następcy prawnego" (nie zaś "spadkobiercy’"), to przesądza to o fakcie przyznania uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wszystkim podmiotom, które weszły w sytuację prawną dotychczasowego właściciela (w zakresie nieruchomości warszawskiej), niezależnie od zdarzenia prawnego, na podstawie którego miało to miejsce (w tym na podstawie czynności cywilnoprawnej, a zatem i umowy), nie zaś tylko w wyniku spadkobrania.

- tym samym, że skoro H. D. nabyła skutecznie, na podstawie umów sprzedaży objętych aktami notarialnymi z 2000 r. przysługujące M. B., W. G., A. J., J. R., K. O. oraz M. S. udziały w prawie własności budynku (stanowiącego odrębny przedmiot własności), posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wraz z przysługującym im roszczeniem o ustanowienie, w odpowiednim udziale, prawa użytkowania wieczystego do rzeczonego gruntu, pozostawała ona (do chwili śmierci) następczynią prawną wskazanych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu tejże nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu,

- zatem H. M. oraz A. D., będące spadkobierczyniami H. D., pozostawały w dacie wydania decyzji Prezydenta jedynymi stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tejże decyzji, tj. przysługiwało im wywodzone z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu uprawnienie do żądania ustanowienia na ich rzecz prawa do całości gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowiące część składową znajdującego się tam budynku, którego były współwłaścicielami;

3. art. 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 i art. 38 ust 1 u.s.d.r. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", jakim posługują się wskazane powyżej przepisy, które w ocenie Komisji w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że każdy przypadek naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowi tego rodzaju rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności danego aktu administracyjnego oraz wyeliminowaniem go z obrotu prawnego (względnie stwierdzeniem jego wydania z naruszeniem prawa w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 4 u.s.d.r.); tym samym że dla możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji administracyjnej na podstawie przywołanych wyżej przepisów wystarczające jest jedynie poczynienie ustaleń faktycznych z których wynika, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią prawa (pomimo, iż w uzasadnieniu Komisja odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych ograniczających przypadki w których wystąpiło "rażące naruszenie prawa", to jak wynika z treści rozstrzygnięcia, uczyniła to bezrefleksyjnie), podczas gdy z ugruntowanego już stanowiska sądów administracyjnych oraz doktryny wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (do którego odwołuje się art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r.), które uzasadnia derogowanie wadliwego aktu administracyjnego z porządku prawnego, przesądza łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: oczywistość naruszenia prawa, uznanie skutków (gospodarczych lub społecznych) jakie wywołała wadliwa decyzja za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności oraz charakter przepisu, który został naruszony, w tym, że przypadek rażącego naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., należy traktować jako przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny, a nie błędną wykładnię prawa co w okolicznościach niniejszej sprawy powinno prowadzić Komisję do niepodważalnych wniosków, że skoro (domniemane) naruszenia Prezydenta w istocie sprowadzają się do dokonania błędnej wykładni:

● art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. oraz przyznania na ich podstawie statusu strony w odniesieniu do całości praw do gruntu przy ul. [...] w [...] spadkobierczyniom H. D., podczas gdy część tych praw nabyta została na podstawie czynności cywilnoprawnych, tj. umów sprzedaży objętych aktami notarialnymi z 2000 r., co jest usprawiedliwione, bo art. 7 ust. 1 dekretu posługuje się pojęciem "następcy prawnego" dawnego właściciela, zaś wykładnia jak ta zastosowana przez Prezydenta stanowiła jedyną obowiązującą na przestrzeni lat 1945-2022, w tym stanowiła jedyną obowiązującą w dacie wydania powyższej decyzji dekretowej,

● art. 7 ust. 3 dekretu poprzez zawarcie w decyzji z 24 maja 2007 r. dodatkowych "warunków" o charakterze cywilnoprawnym, na podstawie których Prezydent "ukształtował w sposób władczy elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego", podczas gdy jak wynika z brzmienia rzeczonego przepisu ,organ dekretowy uprawniony jest do określenia "warunków pod którymi umowa może być zawarta",

- a ponadto decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym w szczególności poprzez zawarcie w niej warunków, pod którymi ma zostać zawarta umowa o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste (albowiem wszystkie te warunki zostały już spełnione) oraz pozostałych postanowień wskazanych w pkt 3-13; nie uniemożliwiają one bowiem zawarcia umowy, o której mowa w tejże decyzji, a tym samym oddania gruntu przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym dawnych właścicieli, zgodnie z przepisami dekretu,

-to nie wystąpiły łącznie trzy wskazane powyżej przesłanki, a więc tego rodzaju (domniemane) naruszenia, o których mowa w zaskarżonej decyzji, nie stanowią "rażącego naruszenia prawa" o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach;

4. art. 79 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 1 u.s.d.r. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1, 2 i 3 dekretu oraz art. 6 i art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki przemawiające za możliwością stwierdzenia, że kontrolowana przez Komisję decyzja dekretowa została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.; w szczególności o tego rodzaju "rażącym naruszeniu prawa" nie świadczy fakt przyznania spadkobierczyniom H. D. całości praw do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jak również fakt zawarcia w tejże decyzji dekretowej twierdzeń objętych pkt 3-13 zamieszczonych po sformułowaniu "oraz stwierdzam, że";

ewentualnie, na wypadek gdyby nawet uznać za Komisją, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. w ten sposób, że uznał, iż H. M. oraz A. D. przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie także w zakresie udziałów w przedmiotowej nieruchomości, nabytych przez H. D. na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie tylko w drodze spadkobrania, naruszenie:

5. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 1 u.s.d.r. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w całości, a zatem także w zakresie udziałów w prawie do przedmiotowej nieruchomości, nabytych przez H. D. w drodze dziedziczenia oraz przysługujących jej jako przeddekretowej właścicielce przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w ocenie Komisji oraz zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. przywołanych w zaskarżonej decyzji nie budziło wątpliwości, że interes prawny w sprawach dotyczących przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskich objętych działaniem art. 1 dekretu, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu przysługuje zarówno dawnym właścicielom tychże nieruchomości, jak i ich spadkobiercom; zaś na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. organ administracji może stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej nie tylko w całości, ale także w części.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, jak również o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnioskowali nadto o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: odpisu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 lutego 2008 r. nr 72; odpisu protokołu przekazania-przejęcia budynku z 26 sierpnia 2008 r. oraz odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 9 marca 2023 r. sygn. akt III 301/22 na okoliczności oraz fakty ich treści, w tym: spełnienia warunków, o których mowa w pkt 7 decyzji Prezydenta, od których miało być uzależnione wyznaczenie terminu zawarcia umowy o oddanie gruntu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a tym samym, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było przeszkód natury prawnej do zawarcia tego rodzaju umowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, zwracając jednocześnie uwagę, że J. D., A. M., M. M. i T. M. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a wynik tego postępowania nie dotyczy ich interesu prawnego. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania m.st. Warszawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

rozpoznając sprawę Sąd w pierwszym rzędzie zobligowany był do oceny legitymacji skargowej wszystkich wnoszących ją osób. Uprawnionym bowiem do wniesienia skargi jest, poza podmiotami wymienionymi w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a." wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 powołanej ustawy). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten, kto wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Zaskarżona decyzja eliminowała ze skutkiem ex tunc wydaną w postępowaniu dekretowym decyzję reprywatyzacyjną. Stronami postępowania prowadzonego w trybie dekretu są zaś co do zasady byli właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni pod tytułem ogólnym. Inne podmioty mogą brać w tym postępowaniu udział w charakterze strony, gdy wykażą się tytułem prawnym do gruntu, którego to postępowanie dotyczy. Tak zakreślony krąg podmiotowy dotyczy również postępowania, w którym weryfikowane są decyzje dekretowe, prowadzonym czy to na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy - jak miało to miejsce w sprawie - na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Te osoby zatem legitymowane są także do wniesienia skargi na wydaną przez Komisję decyzję. Ich bowiem bezpośrednio dotyczą skutki prawne wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dekretowej. Poza sporem jest natomiast, że tytułem prawnym do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], w przedmiocie którego wydana została zakwestionowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna, J. D., A. M., M. M. i T. M. się nie legitymowali i nie legitymują. Są oni jedynie, obok beneficjentów decyzji dekretowej, współwłaścicielami posadowionego na tym gruncie budynku, ujawnionymi w prowadzonej dla niego księdze wieczystej nr [...]. Z tego tytuł wprawdzie są zainteresowani wynikiem prowadzonego postępowania (bowiem będzie on rzutował w przyszłości na trwałość przynależnych im praw), jednakże ta okoliczność może być rozpatrywane wyłącznie w kategorii interesu faktycznego w sprawie. Ten zaś nie kreuje przymiotu strony. Tym bardziej, że jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23 (ONSAiWSA 2024/3/28) "prawo własności budynku ma charakter pochodny w stosunku do prawa własności gruntu, a nie odwrotnie [...]. Pochodny charakter prawa własności budynku jest bowiem konsekwencją zasady superficies solo cedit, według której budynek stanowi część składową gruntu i tym samym dzieli los prawny rzeczy głównej (gruntu), na której jest posadowiony. Wyłączenie obowiązywania zasady superficies solo cedit w art. 5 dekretu w stosunku do budynku miało charakter czasowy właśnie ze względu na pochodny charakter prawa do budynku wobec prawa własności gruntu. Samo przysługiwanie prawa do budynku nie warunkuje przyznania prawa do gruntu. Natomiast odmowa przyznania prawa do gruntu powoduje odebranie prawa do budynku z woli samego dekretowego ustawodawcy, zgodnie z art. 8 dekretu. Nawet więc istniejący w przeszłości obrót prawem własności budynku nie skutkował uzyskaniem przez nabywcę statusu "dotychczasowego właściciela" gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu."

Skoro zatem ww. skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego skarżoną decyzją i nie mają własnego interesu prawnego legitymującego ich do udziału w postępowaniu sądowym mającym tę decyzję za przedmiot, to ich skarga z przyczyn formalnych podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe było natomiast w efekcie rozpoznania skargi A. D. i H. M., beneficjentek decyzji dekretowej, o eliminacji której rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją. Dokonując kontroli jej legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest częściowo zasadna, co skutkowało uchyleniem w części decyzji Komisji i umorzeniem prowadzonego przed tym organem postępowania.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy przez Komisję było uznanie, że obarczona jest ona wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W ocenie bowiem Komisji organ dekretowy niesłusznie uznał H. M. oraz A. D. (spadkobierców H. D.) za następców prawnych wszystkich właścicieli hipotecznych nieruchomości przy ul. [...] w [...], pomimo że nie posiadały one w takim zakresie interesu prawnego, uprawniającego ich do uzyskania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Ilościowy zakres udziału w prawie użytkowania wieczystego ustalony w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz ww. osób odpowiadał bowiem nie tylko zakresowi roszczeń przynależnych niektórym z dawnych współwłaścicieli nieruchomości, których są one następcami prawnymi pod tytułem ogólnym, ale również zakresowi roszczeń nabytych przez ich poprzedniczkę prawną (H. D.) od spadkobierców pozostałych byłych współwłaścicieli na podstawie czterech umów zawartych w 2000 r. Tymczasem w odniesieniu do udziału w prawie użytkowanie wieczystego, odpowiadającemu sumie nabytych w drodze umów cywilnoprawnych udziałów w roszczeniach dekretowych, nie przysługiwał im zdaniem Komisji przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec czego przyznanie im prawa użytkowania wieczystego także w zakresie odpowiadającym udziałom w prawie własności utraconym przez dawnych właścicieli, których nie są one spadkobiercami, rażąco naruszać miało art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wykładany w powiązaniu z art. 28 k.p.a.

Odrębną wadliwość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.pa., Komisja upatrywała w zamieszczenia w niej postanowień odnoszących się do materii cywilnoprawnej, której organ administracji publicznej w sposób władczy nie może kształtować.

Odnosząc się do pierwszej z wskazywanych przez Komisję wadliwości prawnych decyzji reprywatyzacyjnej, zauważyć wypada, że do 2022 r. legitymacja nabywców roszczeń dekretowych w postępowaniach, w których miały być one zrealizowane nie budziła zasadniczych wątpliwości. Kontrowersje w tej materii i istotne rozbieżności w podejściu do tego zagadnienia ujawniły się po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny przywoływanych przez Komisję wyroków z 29 sierpnia 2022 r. Ostatecznie rozstrzygnięte zostały one w przywoływanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., w której przesądzono, że "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu". Nie powielając w całości argumentacji, jaka legła u podstaw tej uchwały (jej uzasadnienie jak też sama uchwała opublikowane zostały w biuletynie ONSAiWSA, dostępne są w internetowej bazie orzeczeń, a także w systemie informacji prawnej Lex) wskazać należy, że jej istota sprowadza się do konstatacji, iż umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie może stanowić normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego (kreującego przymiot strony) wiązać bowiem należy z powszechnie obowiązującą normą administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. Ja wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też, jak wyjaśniono w uchwale, krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania.

Co jednak istotne majątkowy charakter roszczeń dekretowych określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowany, a w konsekwencji także możliwość ich zbywania, którą skądinąd przewidują także obowiązujące obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), jak choćby ustanawiający zasadę pierwszeństwa w ich nabyciu oraz zastrzegający formą szczególną dla umowy je przenoszącej art. 111a tej ustawy. Ich zbycie na rzecz osób trzecich, oznacza natomiast, w świetle poglądu prawnego wyrażonego w uchwale, którym Sąd z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany, że były właściciel wyzbywa się w sposób trwały przewidzianych w dekrecie prawa i roszczeń, a ich nabywca, ze względu na brak przymiotu strony w administracyjnym postępowaniu dekretowym, nie może ich w tym postępowaniu zrealizować. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji gdy owo rozporządzenie roszczeniami ma miejsce pomiędzy byłym właścicielem (jego spadkobiercą), a osoba trzecią. Nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy nabywcą roszczeń jest – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - jednocześnie byłym współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem zainicjowanym w trybie art. 7 dekretu. Źródłem jego interesu prawnego, kreującego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie są bowiem w takim przypadku skutki prawne zawartych umów cywilnoprawnych (w tym nabyte na ich podstawie udziały w prawie własności budynku, która to własność jak już zaznaczono na wstępie ma charakter pochodny w stosunku do prawa do gruntu), ale norma prawa materialnego ujęta w art. 7 ust. 2 dekretu, wykładanym z poszanowaniem konstytucyjnej zasady ochrony praw majątkowych oraz prawa do dziedziczenia (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), z której wynika uprawnienie byłego właściciela (a w konsekwencji także jego spadkobiercy) do uzyskania wskazanego w tym przepisie prawa. Takim zaś "byłym właścicielem" oraz spadkobiercą dwójki innych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości była – co jest okolicznością niesporną – H. D., po której z kolei dziedziczyły H. M. oraz A. D. Jako spadkobiercy byłej właścicielki, legitymują się one zatem własnym interesem prawnym, mającym oparcie w stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy art. 7 ust. 2 dekretu. Mogły one zatem skutecznie ubiegać się o uzyskanie na tej podstawie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Mając zaś na względzie to, że ich spadkodawczyni poza własnym udziałem w roszczeniach dekretowych skutecznie nabyła także udziały w tych roszczeniach przynależne innym współwłaścicielom, to miały one legitymację do uzyskania owego prawa w jego pełnym wymiarze, tj. takim gdzie łączny zakres ilościowy udziałów w ustanowionym prawie odpowiada sumie udziałów w roszczeniach dekretowych przynależnych ich spadkodawczyni oraz wymiarowi udziałów w tych roszczeniach nabytych przez nią w drodze zawartych w formie aktów notarialnych ze spadkobiercami pozostałych współwłaścicieli umów sprzedaży tych roszczeń i wynikających z dekretu praw. Nie te umowy wszak - jak już wskazano - determinują ocenę ich statusu jako stron w administracyjnym postępowaniu mającym na celu realizację przewidzianych w dekrecie uprawnień. Umowne zaś nabycie przez byłego współwłaściciela nieruchomości dekretowej udziałów w prawach i roszczeniach wynikających z dekretu od innego jej byłego współwłaściciela musi być przez organ administracji publicznej respektowane. Nie ma on bowiem kompetencji, do podważania skuteczności prawnej zawartych w tym przedmiocie umów. Uwzględniając zatem przy rozstrzyganiu sprawy ich skutki, Prezydent m.st. Warszawy – wbrew temu co stwierdziła Komisja - nie tylko nie naruszył w sposób rażący art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 k.p.a. ale w ogóle nie uchybił tym przepisom. Nie było zatem podstaw do podważania legalności w tym zakresie jego decyzji. Zasadnie zatem skarżące zarzucają kwestionowanej decyzji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 38 ust 1 u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., przez ich błędne zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie upoważniał. To zaś prowadzić musi do jej uchylenia w części, w jakiej eliminuje prawnie niewadliwą część decyzji reprywatyzacyjnej i w tym zakresie umorzenia prowadzonego przed Komisją postępowania rozpoznawczego jako bezprzedmiotowego. Skoro bowiem mająca walor ostateczności decyzja reprywatyzacyjna nie jest obarczona w powyższej części przypisaną jej przez Komisję wadą nieważności, a na żadną inną wadę prawną uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego organ się nie powołuje i istnienia tego rodzaju wad nie dopatrzył się Sąd, to postępowanie rozpoznawcze prowadzone przed Komisją należało umorzyć. W takim przypadku bowiem nie ma innej możliwości zakończenia zainicjowanego z urzędu przez ów organ postępowania.

Rację ma natomiast Komisje kwestionując te punkty decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, które kształtują w sposób władczy na etapie postępowania administracyjnego przyszłe uprawnienia i obowiązki cywilnoprawne beneficjentów decyzji. Jak słusznie zauważano, w decyzji tej bowiem poza orzeczeniem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanej nieruchomości za czynszem symbolicznym, na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli (pkt 1 i 2) - co stanowi istotę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na gruncie art. 7 dekretu - zawarto szereg dodatkowych postanowień, ujętych w punktach 3 do 13, z których część wprost kształtuje sytuację prawną stron. W punkcie 7 umieszczono mianowicie zapis, wedle którego termin zawarcia umowy w formie aktu notarialnego uzależniony został od: rozliczenia nakładów z tytułu kosztów poniesionych po 1945 r. przez Skarb Państwa na odbudowę budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie; wyłączenia z decyzji Wojewody Warszawskiego z 12 marca 1992 r. budynku mieszkalnego położonego na gruncie przedmiotowej nieruchomości oraz przedłożenia przez stronę protokołu zdawczo-odbiorczego przekazującego budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowym gruncie od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami - Śródmieście.

W punkcie 9 decyzji Prezydent m.st. Warszawy postanowił zaś, że "korzystanie z nieruchomości przez wieczystego użytkownika powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego." W punkcie 10 wskazał, że "Budynek mieszkalny istniejący na gruncie opisanym w pkt. 1 decyzji użytkownik wieczysty winien utrzymywać w należytym stanie, a w razie jego zniszczenia łub rozbiórki odbudować go w ciągu 5 lat od daty wystąpienia wymienionych okoliczności." W punkcie 11 zastrzegł z kolei, że "nieprzestrzeganie przez użytkownika wieczystego warunków określonych w pkt. 9 i 10 może skutkować rozwiązaniem umowy. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu i grunt może być odebrany przed upływem określonego w niej terminu również w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy." W punkcie 13 stwierdził natomiast, że "prawa i obowiązki użytkowników wieczystych niewymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu cywilnego."

Jak zasadnie natomiast zwracała uwagę Komisje jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, a więc działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Konsekwencją tej zasady jest to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas i w takim zakresie w jakim przepisy prawa je do tego upoważniają. W szczególności więc aby doszło do stosowania decyzji administracyjnej jako władczej formy działania organów administracji, z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać dla nich ku temu wyraźna podstawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest kompetencja organów gminy do rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych złożonych na podstawie art. 7 dekretu wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy). Samo jednak ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. Najpierw więc w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu) i w przypadku ich spełnienia, przy uwzględnieniu uwarunkowań dodatkowych ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze sposobem wykonywania uzyskanego prawa, zwrotem nakładów poczynionych na nieruchomości po 1945 r., uzależniania wykonalności decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, jak np. eliminacja z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, czy nakładania na właściciela budynku spełniającego warunki z art. 5 dekretu obowiązków zachowania substancji budynku i określania sankcji z powodu ich niedochowania. Nie przyznaje w tym zakresie kompetencji organowi administracji publicznej art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który stanowi, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Określenie bowiem tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu ww. decyzji. To właśnie w ramach tego drugiego etapu, a nie w decyzji administracyjnej, rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia tej umowy, a więc również rozstrzyga o ewentualnych rozliczeniach nakładów, określa się także wymogi w zakresie użytkowania nieruchomości oraz wskazuje przyczyny, które mogą uzasadniać rozwiązanie umowy. Przy czym – co należy podkreślić - formułowane wówczas w tym aspekcie stanowisko organów gminy nie wynika z wykonywania przez nie władzy publicznej (imperium), ale realizacji uprawnień gminy w sferze dominium. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to materia ta w myśl art. 2 § 3 k.p.c. – jak zasadnie wywiodła Komisja – należy do drogi postępowania cywilnoprawnego (por. wyroki NSA: z 5 marca 2007 r. I OSK 580/06, Lex nr 337477; z 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09, Lex nr 744982). Nie mogła więc stanowić przedmiotu orzekania organu rozstrzygającego wyłącznie o spełnieniu przesłanek z art. 7 dekretu warunkujących uzyskania prawa.

Podnoszony zaś w skardze argument, iż postanowienia te nie kształtują sytuacji prawnej wnioskodawców, a jedynie pełnią funkcje informacyjną, jest w realiach niniejszej sprawy o tyle nietrafny i nieuprawniony, że przeczą takiemu ich postrzeganiu treści jakie w nich zostały sformułowane, charakterystyczne dla wypowiedzi kontraktowych, jak choćby zapis, że "nieprzestrzeganie warunków określonych w pkt. 9 i 10 może skutkować rozwiązaniem umowy" (pkt 11), czy odwołanie się do przepisów ustawy o gospodarce i nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego jako aktów kreujących praw i obowiązki użytkowników wieczystych w zakresie "niewymienionym w decyzji" (pkt 13), co wskazuje, wprost na intencję związania stron już na etapie administracyjnym obowiązkami wskazanymi w pozostałych zakwestionowanych punktach. Są to więc bez wątpienia elementy, których treścią organy administracji publicznej, a przez to faktycznie także strony - stosownie do art. 110 k.p.a. – będą związane. Będą one więc również wiążące przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie ma dopiero nastąpić w jej wykonaniu. Na niedopuszczalność umieszczania tego rodzaju postanowień w decyzji reprywatyzacyjnej oraz ich władczy charakter wskazuje także najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu można tu przywołać pogląd wyrażony w wyroku z 17 kwietnia 2024 r. I OSK 1741/22 (Lex nr 3790154), gdzie na tle zbliżonych postanowień zawartych w rozstrzygnięciu decyzji dekretowej, Sąd ów za dowolne uznawał stanowisko o li tylko informacyjnym ich charakterze. Po pierwsze bowiem zakwestionowane wówczas punkty decyzji reprywatyzacyjnej (podobnie jak w sprawie niniejszej) nie zostały poprzedzone zwrotem "oraz informuje" lub innym równoznacznym, wskazującym na wolę organu wyłącznie poinformowania strony o określonych okolicznościach sprawy. Po drugie, wypowiedź organu w tym zakresie miała miejsce w części imperatywnej decyzji, w której organ wyraża wolę określonego ukształtowania sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięcia w tym zakresie znajdują się wśród kilkunastu innych rozstrzygnięć organu, co do których w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie były podnoszone zarzuty braku oparcia na właściwej podstawie prawnej. Tym samym sama struktura decyzji zaprzecza temu aby organ w tym zakresie chciał stronie jedynie wyjaśnić okoliczności sprawy lub o nich poinformować. Po trzecie, wypowiedź organu w powyższym zakresie została poprzedzona zwrotem "oraz stwierdzam", który pozostaje charakterystyczny dla decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym, a więc administracyjnego aktu stosowania prawa, który nie tworzy nowej sytuacji prawnej, lecz potwierdza wcześniejsze jej powstanie na mocy prawa. Zwrot ten nie może zatem otrzymywać w niniejszej sprawie znaczenia odmiennego od tego, które jest powszechnie stosowane przy rozstrzyganiu spraw decyzją administracyjną o deklaratoryjnym charakterze.

Umieszczenie zatem w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu) przywoływanych wyżej postanowień oznacza, że Prezydent m.st. Warszawy, nie mając ku temu podstaw w normach prawa materialnego, ani kompetencji przynależnych mu jako organowi administracji publicznej, wbrew wynikającej z art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Podjęte zatem przezeń rozstrzygnięcie w części objętej punktami 7, 9, 10 11, i 13 obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującą nieważnością tej części decyzji. Z tym jednak zastrzeżeniem, że wadliwość tę identyfikować należy w aspekcie działania organu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.), a nie jak zakwalifikowała to Komisja jako przejaw rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Taka kwalifikacja powoduje, że zbędne jest obecnie rozważania, czy wypełnione zostały wszystkie warunki chrakteryzujące naruszenie prawa w stopniu rażącym, na co z kolei nacisk kładą skarżące. Mając jednak na względzie, że obie te wady skutkują eliminacją obarczonej nimi części decyzji ze skutkiem ex tunc, o czym w orzekła Komisja, podjęta przez nią decyzja w części w jakiej odnosi się do ww. punktów decyzji reprywatyzacyjnej, znajdując oparcie w art. 29ust. 1 pkt 3a w zw. z art.30 ust. 1 pkt 4a in principio u.s.d.r. odpowiada prawu. Z tych przyczyn w tej części skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Krańcowo w związku ze zgłoszonym przez skarżące żądaniem przeprowadzenia dowodów uzupełniających z odpisu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 lutego 2008 r., protokołu przekazania-przejęcia budynku z 26 sierpnia 2008 r. oraz odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 9 marca 2023 r. sygn. akt III 301/22, wyjaśnić należy, że dokumenty te (poza odpisem postanowienia Sądu Okręgowego) znajdują się już w aktach administracyjnych. Te zaś – stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. – są podstawą wyrokowania. Nie ma zatem potrzeby prowadzenia z nich "dodatkowego" dowodu na okoliczność, którą skarżące uznają za istotną. Postanowienie o zawieszeniu prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania o zapłatę nie dotyczy zaś okoliczności, które mają znaczenie relewantne w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu. Z tych przyczyn wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających Sąd oddalił.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 in principio sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 tej ustawy orzekł jak w punkcie 1 in fine oraz punkcie 3 sentencji wyroku. Na podstawie zaś art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekła jak punkcie 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935)