Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 497/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 391/22 o odrzuceniu skargi A. S. i J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 22 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 391/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę A. S. i J. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 7 października 2020 r. Z. K. i M. K. złożyli do Prezydenta miasta Biała Podlaska wniosek o sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki nr [...] o pow. [...]m2 położonej przy ul. [...] w Białej Podlaskiej, na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej ich własność oznaczonej jako działka nr [...].

Zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2020 r. Prezydenta Miasta Biała Podlaska przeznaczono do sprzedaży w drodze bezprzetargowej ww. nieruchomość gruntową stanowiącą własność Gminy Miejskiej Biała Podlaska z przeznaczeniem na cel: poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerem [...].

W dniu 26 kwietnia 2022 r. skarżący wnieśli skargę na powyższe zarządzenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), dalej powoływanej jako "u.g.n.";

2) § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej powoływanego jako "r.w.t."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucając skargę zauważył, że skarżący wywodzili istnienie ich interesu prawnego w naruszeniu art. 36 ust. 2 pkt 6 u.g.n w zw. z art. 140 K.c. poprzez sprzedaż spornej działki wnioskodawcom, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącym swobodnego korzystania z prawa własności ich nieruchomości podczas wykonywania manewru skrętu samochodem podczas wjazdu do garażu, jednakże zdaniem Sądu jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu skarżący mogą dochodzić przed sądem powszechnym.

Sąd podkreślił, że dla oceny istnienia interesu prawnego po stronie skarżących, nie ma znaczenia także podnoszona okoliczność kilkukrotnego zwracania się przez skarżącego do organu o naniesienie zmian na mapę zasadniczą, które według skarżącego powstały w wyniku inwentaryzacji powykonawczej budowy ulicy [...]. Z akt administracyjnych wynika, że taką aktywność skarżący przejawiał od 2016 r. Niemniej jednak okazywane konkretnymi czynnościami zainteresowanie zbywaną przez gminę w trybie bezprzetargowym działką nie zobowiązuje do przyjęcia, że skarżący powinien otrzymać prawo do zabiegania przed sądem administracyjnym o sprawdzenie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym czy zarządzenie wydane na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. o zbyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym innej osobie niż skarżący, nie narusza prawa. Podejmowanymi działaniami skarżący nie doprowadził do zaktualizowania własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego wynikającego z prawa własności działki sąsiedniej, która nie przylega do spornej działki. Pomimo, że aktywność skarżącego jest udokumentowana, to trudno na jej podstawie wywieść istnienie interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, z uwagi na fakt, że żadne z tych pism nie dotyczyło zakupu tej działki.

Sąd, powołując się na treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stwierdził, że zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uwarunkowane jest przede wszystkim łącznym spełnieniem dwóch warunków: są to niezbędność nieruchomości lub jej części do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny, czy warunki te są spełnione, dokonuje właściciel nieruchomości, czyli organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednak dowolna, bowiem poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna.

Jak wynika z mapy ewidencyjnej gruntów sporna działka nr [...] przylega na całej swojej długości od wschodu oraz od strony północnej jedynie do nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Z. i M. K. Natomiast od południa i zachodu, przedmiotowa działka graniczy z nieruchomościami należącymi do Gminy Miejskiej Biała Podlaska. Wobec powyższego działka nr [...] nie przylega żadną granicą bezpośrednio do działki skarżącego (nr [...]), a posiada z nią jednie punkt styczny w południowo-wschodnim narożniku działki.

Ponadto, poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. W stosunku do działki M. i Z. K., przesłanka ta została spełniona przez "dołączenie" działki nr [...] do działki [...]. Zaistniały związek funkcjonalny tych działek polega na swobodnym dostępie do nieruchomości skarżących poprzez brak utrudnień w dostępie do pozostałych nieruchomości będącej ich własnością. Co istotne w sprawie, droga dojazdowa kończy swój bieg tuż przy nieruchomości skarżących ([...]) i stanowi tzw. "ślepą ulicę". Zbywana nieruchomość jest wiec funkcjonalne powiązana jedynie z nieruchomością nabywców, taki związek nie zachodzi natomiast w stosunku do działki skarżących. Jak już bowiem wspomniano, działki [...] i [...], w żadnym punkcie do siebie nie przylegają, a jedynie mają punkt styczny w narożnikach działek.

Z uwagi na powyższe ustalenia, Sąd stwierdził, że w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia nie istniał żaden związek funkcjonalny z działką skarżących. Zbywana nieruchomość funkcjonalnie związana mogła być z jedną nieruchomością – Z. i M. K., co stanowiło podstawę wydania zarządzenia. Działka nr [...], poprawia również warunki zagospodarowania przyległej nieruchomości (działki nr [...]), z tego względu, że poprzez tą działkę Z. i M. K. mają dostęp do drogi wewnętrznej dojazdowej, a w konsekwencji do drogi publicznej jaką stanowi ul. [...]. Wobec stykania się przez sporną działkę z działką skarżących tylko w jednym punkcie, wobec trudności z potencjalnym ich wzajemnym skomunikowaniem, nie sposób uznać by w odniesieniu do działki skarżących zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Sąd stwierdził przy tym, że do działki będącej własnością skarżącego (nr ewid. [...]) przylega działka nr [...], którą skarżący mógłby nabyć na poprawę zagospodarowania swojej nieruchomości. Skarżący nie zgłaszali jednak takiego zamiaru, ani w stosunku do tej działki, jak również do działki nr [...]. Zakres wniosku skarżących opierał się co najwyżej na podziale ww. działek i nie został zaakceptowany przez właściciela gruntu – Gminę Miejską Biała Podlaska. Co więcej, z akt sprawy wynika, że z powodu bezumownego zajęcia przez skarżących części działki nr [...] poprzez usytuowanie na niej schodów wejściowych do domu oraz ogródka przydomowego, organ zwracał się do skarżących pismami z dnia 18 maja 2020 r., 13 sierpnia 2002 r., 28 sierpnia 2020 r., 9 sierpnia 2021, o uregulowanie stanu prawnego zgodnie ze stanem faktycznym, jednakże skarżący dotychczas nie skorzystali z takiej możliwości.

Ubocznie wskazano, że ewentualne nabycie działki [...] przez skarżących mogłoby utrudnić lub nawet uniemożliwić dojazd właścicieli działki nr [...] (małżonków K.) do swojej posesji.

Odnosząc się zaś do drugiej przesłanki z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n, warunkującej nabycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, a mianowicie braku możliwości zagospodarowania działki jako odrębnej nieruchomości, to w ocenie Sądu również została ona spełniona.

Z uwagi na powierzchnię działki nr [...], jej kształt oraz bezpośrednie sąsiedztwo jedynie działki Z. i M. K. (która jest działką budowlaną zabudowaną), można uznać, że sporna działka nr [...] nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Działka będąca przedmiotem zaskarżonego zarządzenia nie spełnia także parametrów działki budowlanej, wynikających z przepisów prawa budowlanego i stosownych rozporządzeń w tym zakresie.

Nieruchomość skarżących styka się z nieruchomością gminną jedynie samym narożnikiem, a więc wyłącznie w jednym punkcie. Z tej też przyczyny nie sposób jest uznać, że obie te nie ruchomości przylegają do siebie w taki sposób, o jakim jest mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Tego rodzaju punktowa i mocno ograniczona styczność obu nieruchomości wyklucza możność uznania, że zbycie nieruchomości gminnej na rzecz skarżących obiektywnie i bezpośrednio poprawiłoby warunki zagospodarowania działki nr [...]. Sąd zgodził się jedynie ze skarżącymi, że nabycie spornej działki mogłoby ułatwić skarżącym manewrowanie i wjazd do garażu usytuowanego na działce nr [...].

Za nieskuteczny uznano również zarzut naruszenia § 14 ust. 2 r.w.t. Z akt sprawy wynika, że droga wewnętrzna ma szerokość 3,3m i stanowi jezdnię, a nie ciąg pieszo-jezdny, a więc niewątpliwie spełnia warunek z § 14 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji ust. 2 § 14 rozporządzenia nie ma zastosowania, bowiem przepisy § 14 ust. 1-3 warunków technicznych należy czytać łącznie. Zasadą jest, że do działki budowlanej powinien być zapewniony taki dostęp, gwarantujący dojście i dojazd, który jest odpowiedni nie tylko do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, ale również do przeznaczenia i sposobu użytkowania działki budowlanej oraz budynków i urządzeń z nią związanych; przy czym jezdnia samego dojazdu nie może mieć mniej niż 3m szerokości. Z kolei § 14 ust. 2 i 3 umożliwiają zastosowanie w tym celu nie jezdni, ale ciągu pieszo-jezdnego, względnie dojścia o określonej minimalnej szerokości. Co więcej, z zapisu § 14 ust. 2 rozporządzenia wynika, że ciąg pieszo-jezdny o szerokości minimalnej 5m (ust. 2) jest wymagany tylko w odniesieniu do dojścia i dojazdu do działki budowlanej, a nie do posadowionego na niej budynku. Do budynku zastosowanie znajdą postanowienia ust. 3, których z kolei nie można zastosować do dojścia i dojazdu do działki budowlanej.

Z powyższego wynika zatem, że nie doszło do naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia bowiem droga dojazdowa do działek o nr [...] i [...] ma status drogi wewnętrznej stanowiącej jezdnię o dopuszczalnej szerokości nie mniejszej 3m, a nie ciągu pieszo-jezdnego. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że przedmiotowy obszar ma rzeczywiście status ciągu pieszo-jezdnego, a nie typowej drogi wewnętrznej, którą zapewniony jest dostęp do drogi publicznej. Przeciwko możliwości kwalifikowania tego terenu jako ciągu pieszo-jezdnego przemawia także wskazywany na rozprawie przez pełnomocnika organu fakt, że część tego obszaru został już zbyta i stanowi własność osób prywatnych. Również sami skarżący faktycznie nie traktują tego obszaru jako ciągu pieszo-jezdnego albowiem jak wynika z map złożonych do akt sprawy wybudowali oni schody prowadzące do ich domu w taki sposób, że schody te znajdują się na terenie, który według ich obecnych twierdzeń stanowi ciąg pieszo-jezdny.

Końcowo podkreślono, że istota wydanego rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a nie możności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z zakresu prawa budowlanego, czy też innego rozstrzygnięcia dotyczącego ochrony terenu dróg publicznych. Nawet więc w przypadku ewentualnego naruszenia prawa budowlanego czy przepisów dotyczących dróg publicznych okoliczność taka nie mogłaby uzasadniać legitymacji skargowej w sprawie.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, iż interes prawny lub uprawnienie skarżących nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, a przez to także naruszenie art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, będącej aktem ze sfery działalności administracji publicznej, podczas gdy przesłanki odrzucenia skargi w sprawie niniejszej nie wystąpiły, z uwagi na fakt, iż interes prawny skarżących i ich uprawnienia zostały naruszone poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta Biała Podlaska zarządzenia z dnia 22 grudnia 2020 r. w ten sposób, iż dokonano na podstawie tego zarządzenia sprzedaży działki nr [...] w drodze bezprzetargowej, pomimo, iż działka ta mogła poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości (w tym nieruchomości skarżących), a także mogła być ona zagospodarowana w inny sposób jako odrębna nieruchomość, a sprzedaż tej nieruchomości dokonana przez organ w drodze bezprzetargowej na podstawie wydanego zarządzenia doprowadził do naruszenia prawa skarżących do realizowania uprawnień właścicielskich wobec swojej nieruchomości polegających na swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości z wyłączeniem innych osób, które to uprawnienia są konkretne, aktualne i chronione prawnie, a wynikają z art. 140 K.c., będącego konkretnym przepisem prawa materialnego, którego naruszenie wpłynęło negatywnie na sytuację prawną;

b) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego postanowienia, wyrażające się w niewyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim uznał Sąd, iż nie zostały naruszone uprawnienia i interes prawny skarżących wynikające z przywołanego przez skarżących art. 140 K.c., stanowiącego konkretny przepis prawa materialnego, z którego wywodzone są konkretne i prawnie chronione uprawnienia skarżących, w tym do swobodnego i niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości podczas gdy obowiązkiem Sądu jest wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a skoro doszedł Sąd do przekonania, że nie został naruszony interes prawny i uprawnienia skarżących, pomimo podnoszenia istnienia tych uprawnień przez skarżących w skardze w oparciu o przepis art. 140 K.c., co skutkowało zastosowaniem art. 58 1 pkt 5a P.p.s.a. i odrzuceniem skargi, winien Sąd wyjaśnić w uzasadnieniu podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż nieruchomość skarżących nie przylega do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Białej Podlaskiej, w wyniku czego doszedł Sąd do błędnego przekonania, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia co skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna doprowadzić do konkluzji, iż ze względu na swoje położenie i łączenie się działek [...] oraz działki skarżących w miejscu zbiegu granic, przesłanka przylegania została spełniona, a interes prawny skarżących się zaktualizował;

b) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyznanie, iż słusznie organ przyjął, że działka [...] będąca przedmiotem zarządzenia nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość i w związku z tym mogła zostać sprzedana na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, a co za tym idzie, uznanie, iż nie został naruszony interes lub uprawnienie skarżących, w sytuacji, gdy wskazana działka mogła zostać zagospodarowana jako ciąg pieszo - jezdny stanowiący dojazd do nieruchomości przy nim się znajdujących lub mogła zostać zagospodarowana w ten sposób, iż pozostałaby ona w zasobie gminnym, a nieruchomościom przy niej położonym w dalszym ciągu służyłaby jako dojazd do ich posesji, natomiast wyrażenie w zarządzeniu zgody na jej sprzedaż, skutkowało odkupieniem działki przez sąsiadów skarżących, i w konsekwencji doprowadziło do nieustannych naruszeń uprawnień właścicielskich skarżących, przysługujących im na mocy art. 140 K.c. wobec swojej nieruchomości, polegających na swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości z wyłączeniem innych osób, w ten sposób, że skarżący nie mają w tej chwili swobodnego i niezakłóconego wjazdu do garażu znajdującego się na ich nieruchomości.

Mając na uwadze ww. zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto, w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Biała Podlaska wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to także naruszenie art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego postanowienia oraz obrazie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., przy czym istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii legitymacji skarżących kasacyjnie do wniesienia – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć trzeba, że przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem, niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 P.p.s.a., co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 P.p.s.a. powiązana jest bowiem z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązana została z naruszeniem interesu prawnego. Przepis art. 101 ust 1 u.s.g. daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy (w niniejszym przypadku zarządzeniem Prezydenta), podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego sformułowania wynika przy tym, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Zaskarżając akt na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zatem, wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Dopiero ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem, podjętym przez organ gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi i przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W świetle art. 101 ust 1 u.s.g. skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2795/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe rozważania, dla wykazania naruszenia interesu prawnego, wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętego przez Prezydenta Miasta Biała Podlaska zarządzenia z dnia 22 grudnia 2020 r. o przeznaczeniu do zbycia w drodze bezprzetragowym nieruchomości gruntowej stanowiącej o nr ewid. [...], objętej KW [...], niezabudowanej, o powierzchni [...]m2, położonej przy ul. [...], z przeznaczeniem na cel: poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerem [...] godzą w prawa przysługujące skarżącym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, że przedmiotowe zarządzenie narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii było wymogiem koniecznym dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W zaistniałym stanie faktycznym niespornym jest, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży. Wskazana w ww. zarządzeniu nieruchomość, oznaczona jako działka ew. nr [...] stanowiła bowiem własność Gminy Miejskiej Biała Podlaska, natomiast współwłaścicielami działki ew. nr [...] były osoby fizyczne, tj. Z. K. i M. K. Właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenił przy tym, że nietrafne jest odwoływanie się przez stronę do treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten ustanawia zatem wyjątek od zbycia nieruchomości gminnych w drodze przetargu, który stanowi zasadę (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Jak wynika z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zwolnienie od trybu przetargowego wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej do będącej przedmiotem zwolnienia oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania.

Nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], której współwłaścicielami są skarżący nie jest nieruchomością przyległą w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., bowiem nie przylega granicą bezpośrednio do działki do działki nr [...], a posiada z nią jedynie punkt styczny. Przeznaczona do sprzedaży nieruchomość przylega na całej swojej długości od wschodu oraz od strony północnej jedynie do nieruchomości nr [...], stanowiącej własność Z. i M. K. Natomiast od południa i zachodu działka ta graniczy z nieruchomościami należącymi do Gminy Miejskiej Biała Podlaska. Niezasadne są zatem argumenty zmierzające do wykazania, że nieruchomość gruntowa będąca przedmiotem zarządzenia bezpośrednio przylega również do działki skarżących kasacyjnie. Ponadto sprzedaż nieruchomości nie przylegającej do działki stanowiącej współwłasność A. S. i J. S. nie wpływa na prawo własności skarżących, nie ogranicza tego prawa, nie wywołuje negatywnych wobec nich następstw ani w żaden sposób nie poprawiłaby warunków gospodarowania dla właścicieli działki nr [...]. Wskazywane w skardze kasacyjnej utrudnienia, subiektywnie związane przez skarżących z zaskarżonym zarządzeniem, w postaci utrudnionego wjazdu do garażu znajdującego się na ich nieruchomości nie mogą być uznane za bezpośrednie następstwo podjęcia przedmiotowego zarządzenia. Jak natomiast wskazano we wcześniejszych rozważaniach, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia na podstawie aktu jednostki samorządu terytorialnego, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały (zarządzenia) ze stwierdzonymi naruszeniami, a takie w niniejszej sprawie nie nastąpiły.

Za niezrozumiałe uznać należy argumenty zmierzające do wykazania, że źródła naruszonego interesu prawnego należy poszukiwać w art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to właśnie z tego przepisu wynika, że decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich. Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o przeznaczeniu do zbycia w drodze bezprzetragowym nieruchomości gruntowej stanowiącej o nr ewid. [...] w formie zarządzenia właściwego organu gminy nastąpiło zatem w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedziło rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych.

Wobec powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie właściwie uznał, że kontrolowane zarządzenie nie narusza zindywidualizowanego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego skarżących. Normą taką, jak podkreślono we wcześniejszych rozważaniach, nie stanowi przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jak również art. 140 K.c.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny, jest odmienne od prezentowanego przez skarżących nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.