Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 194/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, 132, 200, 205  par. 2, 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. S. A. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. na rzecz skarżącego P. S. A. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. P. S. A. zwrócił się do PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. udostępnienia informacji publicznej stanowiącej informację o kosztach PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., udostępnienia infrastruktury kolejowej, tj. kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013.

2. jednocześnie wniósł o udostępnienie informacji o kosztach opisanych powyżej z podziałem na wszystkie kategorie kosztowe (wraz z ich wielkościami wyrażonymi w polskich złotych), w tym z wyszczególnieniem:

a.kosztów stałych związanych z dopuszczeniem do ruchu odcinków sieci kolejowej, które PKP PLK S.A. ponosił nawet jeśli przejazdy pociągami nie następowały,

b.kosztów pośrednich działalności (innych niż koszty utrzymania, koszty prowadzenia ruchu kolejowego, amortyzacja i koszty finansowania działalności),

c.kosztów finansowych związanych z obsługą kredytów (i innych źródeł finansowania, takich jak na przykład koszty emisji i wykupu obligacji) zaciągniętych przez PKP PLK S.A. na rozwój i modernizację udostępnianej infrastruktury,

d.amortyzacji, w zakresie w jakim nie była ona dokonywana na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości.

3. jednocześnie wniósł o przedstawienie, aby kategorie kosztów, o których mowa w pkt 2 ppkt a – d zostały przedstawione według tych samych zasad, które wykorzystano w celu ich wyeliminowania w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawek jednostkowych opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów 2013/2014, zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] listopada 2013 r. nr [...].

Podano, aby udostępnienie wskazanej informacji nastąpiło przez przesłanie materiałów w formie zapisu elektronicznego na wskazany adres poczty elektronicznej lub na płycie CD lub DVD na wskazany adres.

PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne] (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 lit. b, c, i d wniosku. W uzasadnieniu podano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, choć w sposób szeroki ujmuje kwestię dostępności do informacji o sprawach publicznych, to jednak wprowadza również ograniczenia w zakresie tego dostępu, o czym mowa w art. 5 ust. 2 zd. 1, w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei tajemnica przedsiębiorstwa zdefiniowana została przepisem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) stanowiącym, iż pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na mocy kolejnych uchwał, tj. uchwały nr [...] Zarządu Spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie przyjęcia "Wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę służbową Spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. o klauzuli "zastrzeżone", "Wykazu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy Spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A" oraz "Regulaminu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy Spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S A.", uchwały nr [...] Zarządu Spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] października 2004 r w sprawie przyjęcia szczegółowych uregulowań w zakresie ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w Spółce PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oraz uchwały nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A", objęła informacje, dotyczące kalkulacji cen na świadczone (przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.) usługi, tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Jeśli zatem PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. objęły klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie kalkulacji (cen) stawek naliczanych przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. za dostęp do zarządzanejinfrastruktury kolejowej, to dane te, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu

P. S. A. we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. do PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że przeważająca część danych ma wartość historyczną i w związku z tym tracą swą wartość gospodarczą, a na co zwrócił uwagę Sąd Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie T-271/03. Ponadto do udziału w postępowaniach, w których zatwierdzone zostały decyzjami stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej, dopuszczone zostały organizacje społeczne, a zatem informacje te utraciły charakter informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Niezależnie od powyższego nie można ograniczać dostępu do informacji publicznej o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, jeżeli postępowanie dotyczy podmiotów wykonujących zadania publiczne, zaś organ nie wskazał, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić na szkodę wymieniony organ.

PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na zawartą w niej argumentację – podano, że wniosek spółki P. S.A. o udostępnienie informacji publicznej dotyczy de facto udostępnienia danych z lat 2003 – 2013 w szeroko rozumianym pojęciu kalkulacji stawek jednostkowych za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Szczegółowe informacje o sposobie kalkulacji stawek jednostkowych są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej.Dane tego typu są szczególnie chronione przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi.Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest więc zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie należy przy tym utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen. Informacje o stosowanych (oferowanych) cenach są w sposób oczywisty jawne. Na pewno nie oznacza to jednak pełnej jawności informacji o sposobie ich kształtowania. Jeśli zatem PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. objęły klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie kalkulacji stawek jednostkowych za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., to dane te, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu. Dalej wskazano na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach II SA/Wa 690/14 oraz II SA/Wa 911/14, zapadłe w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, w których Sąd podzielił pogląd prezentowany przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. odnośnie objęcia informacji w zakresie kalkulacji stawek za dostęp do zarządzanej infrastruktury, tajemnicą przedsiębiorcy. Z kolei, odnosząc się do kwestii podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie podzielił podniesionych w nim argumentów. Odnosząc się do jednego z wyroków stwierdzono, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane na gruncie tej ustawy. Zbliżone pojęcie, tj. pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa", określone zostało natomiast w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 1993 r. Nr 47, poz. 211, ze zm.), zgodnie z którym "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Zwrócono przy tym uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13), rozbieżność pomiędzy pojęciem "tajemnica przedsiębiorcy" z ustawy o dostępie do informacji publicznej a pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji sprowadza się zasadniczo do faktu, że do wykazania tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagane spełnienie przesłanki gospodarczej wartości danej informacji. Dla określenia tego, co jest "tajemnicą przedsiębiorcy" podstawowe znaczenie ma zatem nie określona wartość gospodarcza danej informacji, ale wola przedsiębiorcy, aby dane informacje pozostały poufne. Natomiast informacje, o udostępnienie których wniósł P. S.A., wypełniają wszystkie przesłanki uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy na co wskazano w zaskarżonej decyzji. Ponadto postanowienie Sądu Unii Europejskiej, na które powołuje się skarżąca dotyczy rynku usług telekomunikacyjnych o zupełnie innej specyfice, niż rynek usług kolejowych. Ewolucja segmentów rynku telekomunikacyjnego następuje w bardzo szybkim tempie, co wpływa na dezaktualizację danych o kosztach. Struktura kosztów zarządcy infrastruktury kolejowej ma inny charakter, niepodlegający tak częstym zmianom, jak na rynku telekomunikacyjnym. W dalszej części wskazano na fakt, że Prezes UTK ograniczał prawo wglądu organizacji społecznych do materiału dowodowego w zakresie dotyczącym kalkulacji stawek jednostkowych. Wskazanie przez skarżącą, iż w postępowaniach dotyczących zatwierdzenia stawek dostępu dopuszczone zostały organizacje społeczne, nie jest wskazaniem ścisłym. Organizacje te zostały dopuszczone do postępowania, ale ich wgląd w akta postępowania został ograniczony, bowiem wyłączono z tego dostępu informacje dotyczące kalkulacji stawek dostępu. Zarówno kalkulacja stawek dostępu, jak i ich wysokość podlegają kontroli przez Prezesa UTK. Może on odmówić zatwierdzenia planowanych stawek dostępu, a także korzystać z wiedzy i doświadczenia biegłych i niezależnych ekspertów w przypadku wątpliwości co do zasadności przyjętego przez zarządcę infrastruktury wzrostu stawek.Skoro stawki dostępu podlegają kontroli w zakresie sposobu ich kalkulacji, a następnie zatwierdzeniu przez powołany do tego celu organ, jakim jest Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, to sposób ich kalkulacji może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w stosunku do innych podmiotów. Ponadto

art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera zastrzeżenie odnoszące się do ust. 1 i 2 tzn., że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2. ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji). Odnosząc się zaś do zarzutu, że orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny wobec np. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt nr II SA/Wa 281/14, jest nieprawdziwy, gdyż według tego wyroku:"Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa)."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca P. S. A. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalna była odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że nie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, bowiem znacząca część danych, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach PKP PLK, lecz danych historycznych, a takie dane z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Upływ czasu powoduje, że takie informacje tracą wartość gospodarczą, a w konsekwencji nie stanowią one już tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę Sąd Unii Europejskiej w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie T-271/03.Upływ czasu niewątpliwie powoduje, że informacje kosztowe tracą wartość gospodarczą, gdyż wiedza o nich nie wpływa żaden sposób na działania konkurencji. Nie jest bowiem możliwe efektywne wykorzystanie takich informacji, gdyż w ramach aktualnej działalności wykorzystywane są już inne, nowsze informacje. Nieaktualne informacje kosztowe nie mają żadnego wpływu na podejmowanie decyzji w sprawie przyszłych działań przedsiębiorcy. Ponadto PKP PLK nie wskazało w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić na szkodę ten podmiot. PKP PLK ograniczyło się w zasadzie do powołania na wewnętrzne dokumenty spółki – uchwały zarządu. Z tego wynika, że według PKP PLK samo objęcie żądanych informacji wewnętrznym wykazem informacji, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że te informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Tymczasem nie wystarczy ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać.W tym zakresie PKP PLK ograniczyła się do lakonicznego stwierdzenia, że: "informacje o sposobie kalkulacji stawek jednostkowych są danymi szczególnie wrażliwymi (...), bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej". Powyższe wyjaśnienia zupełnie abstrahują jednak od istoty danych, których ujawnienia żąda skarżąca, bowiem w treści wniosku o udostępnienie informacji wskazano, że dotyczy on udostępnienia informacji o kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK.Zasady kalkulacji tego rodzaju opłat określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw transportu wydane na podstawie art. 35 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, w myśl którego, minister właściwy do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym opłaty podstawowej, minimalnej stawki jednostkowej, podwyższania opłat i udzielania ulg, mając na uwadze przepis art. 33 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.Zatem sposób kalkulacji opłat, które stosuje PKP PLK wynika z przepisów prawa i ich ujawnienie, ze względu na brak możliwości modyfikacji tego sposobu przez PKP PLK, obiektywnie nie ma żadnej wartości handlowej. Oznacza to, że ujawnienie wnioskowanych informacji nie ma żadnego znaczenia dla współpracy PKP PLK z jego kontrahentami.Ujawnienie tych informacji nie ma również znaczenia z punktu widzenia konkurentów PKP PLK, bowiem w Polsce, poza PKP PLK S.A., działa jeszcze kilku zarządców infrastruktury, tj. [...]. Wszyscy ci zarządcy działają lokalnie i nie budują infrastruktury kolejowej na obszarze działalności PKP PLK. Dodatkowo [...] Sp. z o.o. należy do tej samej grupy kapitałowej, do której należy PKP PLK. Powyższe jest oczywiste, gdyż ze swojej istoty zarządcy infrastruktury nie budują powielającej się infrastruktury kolejowej. Oznacza to, że PKP PLK nie ma żadnych konkurentów. W konsekwencji, ujawnienie informacji o kosztach obiektywnie nie może wywołać żadnej szkody po stronie PKP PLK. Ponadto PKP PLK dysponuje majątkiem publicznym uzyskiwanym z Funduszu Kolejowego i zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym, Fundusz: gromadzi środki finansowe na przygotowanie oraz realizację budowy i przebudowy linii kolejowych, remonty i utrzymanie linii kolejowych, likwidację zbędnych linii kolejowych oraz wydatki bieżące PKP Polskich Linii Kolejowych Spółki Akcyjnej związane z działalnością polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, a więc z mocy ustawy, PKP PLK jest beneficjentem środków publicznych.Z dostępnych publicznie danych wynika, że PKP PLK otrzymała z Funduszu Kolejowego 324,8 mln zł w roku 2006, 391,9 mln zł w roku 2007, 124,9 mln zł w roku 2008, 721,5 mln zł w roku 2009, 919,3 mln zł w roku 2010, 1074,9 mln zł w roku 20112, 805,5 mln zł w roku 2012 oraz 1.231,79 mln zł w roku 2013.Wydatkowanie pieniędzy publicznych jest jawne i niewątpliwie kwestia kosztów ponoszonych przez podmiot korzystający ze środków publicznych stanowi element wydatkowania pieniędzy publicznych. W konsekwencji podmiot korzystający ze środków publicznych nie może uchylać się od udzielenia informacji o ich wydatkowaniu, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że do udziału w postępowaniach, w których zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, dopuszczone zostały organizacje społeczne. Żaden przepis prawa nie przewiduje ograniczenia wglądu do materiału dowodowego dla stron postępowania w sprawie zatwierdzenia stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej, a także dla podmiotów na prawach strony takiego postępowania. Przede wszystkim, podstawy do ograniczenia wglądu do materiału dowodowego nie stanowi kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa o transporcie kolejowych. Podkreślono, że inne ustawy mające zastosowanie w innych postępowaniach przewidują możliwość ograniczenia wglądu do materiału dowodowego (np. art. 69 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, art. 207 ustawy Prawo telekomunikacyjne), co oznacza, że brak konkretnego przepisu w postępowaniuw sprawie zatwierdzenia stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej uprawniającego organ do ograniczenia wglądu do materiału dowodowego, wyłącza możliwość takiego ograniczenia. W dalszej części wskazano, że w niniejszej sprawie wykładnia przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady skuteczności wymagającej, aby państwo członkowskie zapewniało możliwość skutecznego dochodzenia roszczeń w przypadku niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym. Podniesiono, że w dniu 30 maja 2013r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-512/10 Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolita Polska,w którym rozstrzygnięto, iż Polska uchybiła m.in. obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 3 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa poprzez umożliwienie przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, uwzględnienia kosztów, które nie mogą być uznane za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.Mając powyższe na względzie, [...], jak i innym podmiotom, na których działalność wpływ miało uchybienie wskazane w wyroku TSUE, przysługuje prawo roszczenia odszkodowawczego z tytułu tzw. zawyżonych opłat za dostęp do infrastruktury. W celu prawidłowego sformułowania roszczenia niezbędnym jest uzyskanie danych i informacji, na temat udziału kosztów, które były, a nie powinny być uwzględnione w kosztach dostępu do infrastruktury kolejowej.Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego zostały ogólnie przedstawione w orzecznictwie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I CSK 392/2012 z którego wynika, że prawo krajowe nie może niweczyć skutków wynikających z cytowanego już wyżej wyroku TSUE w sprawie C-512/10. Następnie stwierdzono, że w celu wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie konieczne jest zebranie odpowiedniego materiału dowodowego. Dla uzyskania danych potrzebnych do dokładnego obliczenia szkody i uzasadnionym jest zwrócenie się o udostępnienie szczegółowych informacji kosztowych do PKP PLK, tj. podmiotu, którego opłaty były zatwierdzane decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie przepisów prawa polskiego, które były niezgodne z dyrektywą UE. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić przeszkody dla realizacji uprawnienia wynikającego z prawa unijnego. W konsekwencji wykładnia jej przepisów musi być dokonywana z uwzględnieniem wymogów stawianych przez prawo unijne.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. wniosła o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" na potrzeby stosowania tej ustawy. Posiłkowo można tu zastosować definicję pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", zawartą w art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a na gruncie tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności.Informacje, o udostępnienie których wnosi skarżąca, niewątpliwie stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje mające wartość gospodarczą, co do których PKP PLK (przedsiębiorca) podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odnoszą się one ściśle do sfery finansowej i organizacyjnej przedsiębiorcy, które przedsiębiorca ten ma prawo utrzymać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami zgodnie z art. 11 ust.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.Informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności PKP PLK, bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej.Dane tego typu są szczególnie chronione przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi. Informacje objęte przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. tajemnicą przedsiębiorcy przedstawiają określoną wartość gospodarczą dla zarządcy, bowiem są bezpośrednio związane z prowadzoną przez spółkę działalnością i z punktu widzenia tej działalności mają istotne znaczenie. Wielkość kosztów przyjmowana do kalkulacji stawek jednostkowych przekłada się na wielkość przychodów uzyskiwanych od przewoźników kolejowych. Wnioskowane informacje mają wartość gospodarczą dla PKP PLK. gdyż odnoszą się do sfery finansowej, gospodarczej i organizacyjnej działalności, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Wielkości kosztów przyjęte do kalkulacji stawek jednostkowych są danymi szczególnie wrażliwymi, gdyż dotyczą określonych rodzajowo kosztów prowadzonej działalności, które to informacje przedsiębiorcy zachowują w tajemnicy. Potrzeba uzyskania danych przez P. S.A. wynika z interesu prywatnego, a nie publicznego. W szczególności nieukrywanym celem żądania określonych danych jest posłużenie się nimi do wysuwania roszczeń dotyczących opłat uiszczanych na rzecz PKP Polskich Linii Kolejowych S.A., czyli żądane są informacje do wykorzystywania w celu podejmowania działań przeciwko PKP PLK S.A.Dane, o udostępnienie których wystąpił P. S.A., dotyczą kalkulacji stawek jednostkowych zatwierdzanych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Przewoźnicy nie są uprawnieni do żądania udostępnienia danych będących podstawą kalkulacji stawek jednostkowych.Zasady kalkulacji stawek jednostkowych, w szczególności wielkości, sposób ustalania kosztów oraz modele służące do kalkulacji kosztów i stawek jednostkowych stanowią know-how PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. wynikające z doświadczenia własnych ekspertów i badań zlecanych firmom zewnętrznym. Ujawnienie wyników tych badań mogłoby prowadzić do naruszenia praw wykonawców zleconych prac, a w konsekwencji rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. względem kontrahentów, wobec których PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. była zobowiązana do zachowania wyników ich prac w tajemnicy handlowej. Zasady kalkulacji stawek są:

1)niejawne, czyli nie są powszechnie znane lub łatwo dostępne;

2)istotne, czyli ważne i użyteczne z punktu widzenia zarządcy infrastruktury kolejowej;

3)zidentyfikowane, czyli opisane w wystarczająco zrozumiały sposób, aby można było sprawdzić, czy spełniają kryteria niejawności i istotności.

Dyrektywy UE oraz krajowe prawo nie określa szczegółów kalkulacji stawek jednostkowych, w tym pozycji kosztów oraz zasad alokacji kosztów. Elementy te nie są powszechnie dostępne nie tylko w Polsce, ale i w innych państwach Unii Europejskiej. Znajdują się one pod kontrolą regulatorów rynku kolejowego, w Polsce – Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Przepisy prawa nie zobowiązują zarządców infrastruktury kolejowej do upubliczniania elementów kalkulacji stawek jednostkowych przedkładanych do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego. Niezależnie od tego, że dane, o udostępnienie których wystąpił P. S.A., objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, to udostępnienie ich dla wcześniejszych okresów w układzie żądanym przez P. S.A jest niemożliwe, gdyż cenniki na te okresy były opracowywane według obowiązujących w tym zakresie przepisów krajowych. Sposób rejestrowania kosztów dostosowany był do tych przepisów.Ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie należy przy tym utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen. Informacje o stosowanych (oferowanych) cenach są w sposób oczywisty jawne. Na pewno nie oznacza to jednak pełnej jawności informacji o sposobie ich kształtowania.PKP PLK podjął niezbędne działania w celu zachowania w poufności informacji o sposobie kalkulacjicen świadczonych przez siebie usług, o czym podano w zaskarżonych decyzjach wskazując na stosowne uchwały. PKP PLK konsekwentnie chroni przedmiotowe informacje przed innymi przedsiębiorcami. Potwierdzeniem powyższego jest uzyskanie ochrony przedmiotowych informacji jako informacji prawnie chronionych (tajemnicy przedsiębiorcy) w toku postępowania przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK.Żadne względy nie pozwalają na przyjęcie, aby taki przedsiębiorca, jak PKP PLK nie miał podlegać regulacjom, które pozwalają przedsiębiorcom chronić ich tajemnice. Tak jak i inni przedsiębiorcy, PKP PLK może w pełni korzystać z tego typu uprawnień.Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej świadczy o tym treść art.5 ust.2 tej ustawy. Gdyby przyjąć interpretację odmienną,nastąpiłby wyłom w zakresie możliwości ochrony tajemnic przedsiębiorców. Istotny dysonans pojawiłby się zwłaszcza pomiędzy możliwością ochrony tajemnic w toku postępowań administracyjnych (jak w postępowaniach przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego w sprawach zatwierdzania stawek opłat), gdzie ograniczone pozostaje prawo wglądu podmiotów dopuszczonych do postępowania na prawach strony, a obowiązkiem udostępniania tych samych informacji każdemu, kto o to wystąpi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenia skarżącej jakoby dane te były dostępne w postępowaniu przed UTK nie odpowiadają prawdzie.

Ponadto zauważono, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szersze i nie jest ograniczone jedynie do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art.11 ust.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W szczególności, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest wymagane spełnienie przesłanki gospodarczej wartości informacji, jak w przypadku tajemnicy przedsiębiorstwa.Jak wskazuje się w literaturze, za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.Zakres pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy w znacznym stopniu pokrywają się, z tym zastrzeżeniem, że tajemnica przedsiębiorcy może być w pewnych przypadkach rozumiana szerzej (por. A. Piskorz-Ryń, Dostęp do informacji publicznej - zasady konstrukcyjne ustawy [w:] Kwartalnik Prawa Publicznego Nr 4/2002, s. 183 i n.).Szerszy zakres pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo, nie ulega wątpliwości, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy, polegającą na przyjęciu, że przesłanka wartości gospodarczej informacji nie jest wymagana dla określenia, czy dane informacje mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, treść przywołanego przepisu nie wskazuje, jakoby informacja objęta tajemnicą przedsiębiorcy musiała posiadać "wartość gospodarczą". Po drugie, przepis art. 5 ust. 2 ustawy nie nakazuje w tym zakresie stosowania – choćby odpowiedniego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W konsekwencji, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy jest pojęciem autonomicznym, przyjętym na potrzeby stosowania tej ustawy i nie jest tożsame z pojęciem tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.Jeżeli więc wolą PKP PLK jest ochrona informacji dotyczących sposobu kalkulacji stawek dostępu do infrastruktury kolejowej, a sposób tej kalkulacji stanowi wyraz prowadzenia przez ten podmiot działalności gospodarczej (i ponadto są to dane szczególnie wrażliwe, bowiem dotyczą sposobu kształtowania cen), to w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że PKP PLK jest uprawniona do zachowania w tajemnicy przedmiotowych informacji także na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.W przedmiotowej sprawie pełne zastosowanie znajduje przepis art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie doszło do błędnego ustalenia, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie doszło także do naruszenia ww. przepisu prawa materialnego. Jak wspomniano powyżej nie jest istotną przesłanka wartości gospodarczej informacji, co ma szczególne znaczenie w stosunku do informacji historycznej, fakt iż upłynął pewien okres czasu od wytworzenia informacji nie uprawnia do uznania, iż utraciły one przymiot tajemnicy przedsiębiorcy.Ponadto, przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, jak też przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 35 tej ustawy również nieograniczają uprawnienia PKP PLK do objęcia tajemnicą informacji, żądanych przez P. S.A.W szczególności nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż fakt wykonywania przez PKPPLK zadań o charakterze publicznym uniemożliwia objęcie informacji dotyczących tej działalności, wograniczonym nawet zakresie, tajemnicą przedsiębiorcy. Ocena informacji, o udostępnienie których wnosi skarżąca pod kątemspełnienia przesłanek uznania za tajemnicę przedsiębiorcy została dokonana w sposób wystarczającydla uznania, że informacje te winny podlegać ochronie i nie mogą być udostępnione innemuprzedsiębiorcy także w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.Powszechną bowiem praktyką przedsiębiorców jest ochrona informacji o sposobach kształtowania ich ofert, a w szczególności o sposobach kształtowania cen oferowanych produktów i usług. W ocenie PKPPLK,skarżąca nie jest też podmiotem, któremu należałoby w sposób szczególny wykazywać, dlaczego informacje o sposobie kalkulacji cen stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.Jako przedsiębiorca może on korzystać z podobnych mechanizmów ochrony swoich tajemnic. Nawet, jeśli skarżąca nie jest konkurentem PKP PLK, tzn. podmiotem działającym na tym samym rynku produktowym i geograficznym, to nie sposób nie zauważyć, że jest ona jednym z wielu kontrahentów PKP PLK, który jest żywo zainteresowany dostępem do przedmiotowych informacji, właśnie z uwagi na rodzaj prowadzonej przez siebie działalności. Sposób kalkulacji stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych z tytułu dostępu do infrastruktury kolejowej z całą pewnością wpływa na kształt ostatecznej oferty PKP PLK, z której korzystają przewoźnicy. Dalej wskazano, że skarżąca nie wnioskowała o wskazanie sposobu rozliczenia otrzymywanych środków publicznych, a w przypadku złożenia takiego wniosku PKP PLK rozpatrywałaby go odrębnie. Argumentacja dotycząca wydatkowania środków publicznych jest zatem chybiona, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył zupełnie innych danych.Wniosek skarżącej należy zatem odczytywać bardziej w kontekście próby uzyskania niejako "od drugiej strony", bo w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, określonych informacji, wyłącznie na potrzeby prowadzenia gry rynkowej i dochodzenia roszczeń, nie zaś na potrzeby sprawowania społecznej kontroli nad działalnością podmiotu, korzystającego w swojej działalności ze środków publicznych.Rzeczywistymi intencjami skarżącej jest uzyskanie takich danych handlowych, które będzie mogła wykorzystać w celu dokonania "wyliczenia" na potrzeby ewentualnego procesu sądowego. PKP PLK podkreśla, że – wbrew tezom stawianym przez skarżącego – celem regulacji prawnej zapewniającej dostęp do informacji publicznej nie jest gromadzenie materiału dowodowego do wykorzystania przez przedsiębiorcę w procesie o odszkodowanie. Dostęp do informacji publicznej ma umożliwiać bowiem kontrolę społeczną nad działalnością władzy publicznej, a nie zbieranie materiału dowodowego do dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych.W związku z powyższym, nie można uznać, by PKP PLK nie mogła chronić informacji, o udostępnienie których wnosi skarżąca, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Informacje te nie tylko spełniają materialne przesłanki uznania za tajemnicę (są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności przedsiębiorcy), ale także formalne (obieg informacji został objęty należytą kontrolą zgodnie z kolejnymi uchwałami regulującymi kwestie tajemnicy przedsiębiorcy). Zarzut skarżącego, jakoby przedmiotowe informacje nie mogły zostać uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest więc całkowicie bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oznacza to miedzy innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu.

Skarga ocenia wg. powyższego wzorcza kontroli jawi się jako zasadna.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja PKP PLK S.A. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się ograniczenie dostępu wynikające z tajemnicy przedsiębiorstwa.

W sprawie nie budzi wątpliwości stron sporu jak też Sądu, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – według. brzmienia na datę wydania zaskarżonej decyzji), objęte zaskarżoną decyzją pytanie stanowi informację publiczną i zostało skierowane do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. W przedmiocie wykonywania zadań publicznych, jako przesłanki istnienia obowiązku informacyjnego, wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne – patrz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1835/12 i z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/12.

Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) – przykładowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78).

Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Orzecznictwo jak również doktryna stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13 powołana wyżej publikacja M. Urbańskiego str. 139).

Według wykładni Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., V CSK 444/06 tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013 str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji".

Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. I OSK 2022/12).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się autor zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. jest lakoniczne i ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja została na podstawie wewnętrznych przepisów PKP PLK uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Co w żądanej informacji uzasadnia jej ochronę. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym PKP PLK opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartości gospodarczą zwłaszcza w kontekście zarzutów wniosku odwoławczego, do których w istocie nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dalej należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono dlaczego sprawy historyczne mają być chronione. Znacząca część danych, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach PKP PLK S. A., lecz danych historycznych.

Orzecznictwo wypracowało jednolite stanowisko przyjmując, iż nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Nie wystarczy zatem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać – patrz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13 (publik. LEX nr 1456979).

PKP PLK próbę wykazania ziszczenia przesłanki "wartości gospodarczej" podjął w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić jednak należy, że przedstawione przez pełnomocnika PKP PLK w tym piśmie procesowym stanowisko, ustosunkowujące się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skardze, nie może sanować wadliwości decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo – administracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie decyzja, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie Sądu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 890/08 – publik. LEX nr 521947).

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez PKP PLK w rozstrzygnięciu argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów kwestionowana skargą decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie punktu 2 lit. b, c i d PKP PLK będzie obowiązane powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę, odnieść się do zarzutów zawartych ww. wymienionym zakresie wniosku i podjąć rozstrzygnięcie w formie zgodnej z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.