Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 443/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Powiatu [...] (dalej "Powiatu") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Powiatu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, zapisanych w KW Nr [...] położonych w gminie S. w obrębie [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...], decyzją z dnia [...] października 201lr. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...], zajętej pod drogę powiatową, stanowiącej współwłasność D. F. i J. F.

2. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania D. F. i J. F. od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej także "Minister Transportu") uchylił decyzję Wojewody w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister Transportu wskazał na konieczność szczegółowego wyjaśnienia kwestii zajętości i władztwa publicznoprawnego.

3. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na skutek ponownego rozpatrzenie sprawy, Wojewoda odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Powiatu [...] nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...]ha, zapisanych w KW Nr [...], położonych gmina S. obręb [...], a będących współwłasnością D. F. i J. F.

4. Powiat wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2013 r., kwestionując ocenę Wojewody, że dowodem w sprawie, potwierdzającym sprawowanie przez Skarb Państwa władztwa nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., nie może być zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (dalej także "oświadczenie Dyrektora Oddziału"). W ocenie odwołującego się Powiatu błędnie stwierdzono brak zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego w stosunku do działek objętych postępowaniem.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odwołanie Powiatu od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2013 r., Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 I. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

2. Z akt sprawy wynika, że ww. działki nr [...], nr [...] i nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, tj. D. F. i J. F. We wskazanej wyżej dacie działki te stanowiły zatem własność osób innych niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

3. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe nieruchomości były zajęte pod drogę publiczną. Wniosek taki wynika z następujących przesłanek:

3.1. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986I. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) do kategorii dróg wojewódzkich została zaliczona droga nr [...] relacji [...].

3.2. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

3.3. Zajęcie nieruchomości, o którym mowa wart. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oznacza zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zatem zawarte wart. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 274/12, LEX nr 1231811; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012r. sygn. akt I SAlWa 2473/11, LEX nr 1137362).

3.4. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998r. znajdowały się w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej. Zajętość działek pod drogę potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy i sporządzone przez geodetę uprawnionego z dnia 12 grudnia 2012 r. mapy zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998r.

4. W sprawie nie została natomiast spełniona trzecia z przesłanek koniecznych do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przesłanka sprawowania przez Skarb Państwa – w dniu 31 grudnia 1998 r. - władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Powyższa okoliczność stanowi podstawę do odmownego rozpatrzenia wniosku Powiatu. Niespełnienie się wskazanej wyżej przesłanki wynika z następujących przyczyn:

4.1. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

4.2. Zgromadzone w aktach niniejszej sprawy dokumenty nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym. Organ wojewódzki przeprowadził w powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające, występując ze stosownymi zapytaniami zarówno do Starosty [...], jak i do GDDKiA Oddział w [...] i wnosząc o nadesłanie dokumentów potwierdzających wykonywanie władztwa na przedmiotowej nieruchomości. Dokumenty tego rodzaju nie zostały jednakże pozyskane. Samo oświadczenie Dyrektora Oddziału z dnia 25 lipca 2011 r. nie jest wystarczające do udokumentowania władania przedmiotowymi działkami, albowiem nie zostało ono poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi rzeczywiste wykonywanie władztwa, zaś w przypadku rozbieżnych stanowisk stron nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia na temat sprawowanego władztwa na dzień 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dni2 5 lipca 2012r. sygn. akt I SAlWa 810/12 publ. CBOSA).

4.3. Należy również zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniom odwołania przedmiotowe oświadczenie zarządcy drogi stanowi dokument prywatny, którego wartość wyraża się tym, iż na jego podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone, przy czym z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Ponadto z oświadczenia Dyrektora GDOS nie wynika, skąd uzyskał informację o wykonywaniu na przedmiotowej nieruchomości czynności zarządczych wskazanych w tym piśmie.

4.4. Dlatego też w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dowód tego rodzaju nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Ma to tym większe znaczenie ze względu na fakt, iż przepis art. 73 ust 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i powinien być stosowany ściśle, z możliwym ograniczeniem domniemań co do stanu faktycznego sprawy. Uznać zatem należy, iż w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione sprawowane władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998r. nad przedmiotowymi działkami.

IV. Powiat wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które miało wpływ na sprawy poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na działkach o nr [...], nr [...] i nr [...], na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem że nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych dla stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, podczas, gdy w toku postępowania zebrano dowody potwierdzające wykonywanie tego władania;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art.75 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dowodem w sprawie nie może być oświadczenie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Krajowych i Autostrad w [...], potwierdzające że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] wykonywała faktyczne władztwo w odniesieniu do nieruchomości objętych postępowaniem; gdyż jest to dowód wystarczający, podczas gdy oświadczenie to powinno być przez Ministra potraktowane jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać rozpatrzeniu i ocenie jako jeden z dowodów materiału dowodowego,

2) naruszenie art.75 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprzyjęcie jako dowodu na potwierdzenie władztwa publicznoprawnego map z zaznaczonym stanem zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz nieprzyjęcie jako dowodu w tym zakresie pisma Powiatowego Zarządu Dróg [...] nr [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r., stanowiących dowody zajęcia działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną, jak również i władztwa publicznoprawnego,

3) naruszenie art.77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

4) naruszenie art.107 § 3 ustawy Z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które Minister uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których odmówił mocy dowodowej takim dokumentom, jak:

- oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], potwierdzające że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] do dnia 31 grudnia 1998 r. wykonywała faktyczne władztwo w odniesieniu do drogi nr [...] [...],

- mapy z zaznaczonym stanem zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- pismo Powiatowego Zarządu Dróg w [...] nr [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r.,

stanowiących dowody zajęcia działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną i władztwa publicznoprawnego

5) naruszenie art.76 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie, że oświadczenie z dnia 25 lipca 2011 r. jest dokumentem urzędowym i stanowi ono dowód tego, co zostało w nim stwierdzone.

Uzasadniając zarzuty skargi, Powiat wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wbrew ocenie organu oświadczenie Dyrektora Oddziału z dnia 25 lipca 2011 r. jest dokumentem urzędowym.

2. Zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy w postaci: 1) oświadczenia Dyrektora Oddziału z dnia 25 lipca 2011 r., 2) mapy, 3) pisma Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 17 kwietnia 2013 r. potwierdza wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowych działkach w dniu 31 grudnia 1998 r.

3. Wadliwie przyjął organ, że z racji występowania pomiędzy stronami rozbieżności w kwestii wykonywania władztwa publicznego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie jest możliwe oparcie się wyłącznie o treść oświadczenia Dyrektora Oddziału z dnia 25 lipca 2011 r. Wbrew ocenie organu właściciele przedmiotowych działek nie kwestionowali zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jak i pozostawania jej we władaniu zarządcy drogi. Organ nie sprecyzował, na czym wskazane przez niego rozbieżności miałyby polegać.

4. Zadośćuczynienie formułowanemu przez organ obowiązkowi przedłożenia szczegółowej dokumentacji, mającej potwierdzać wykonywanie poszczególnych czynności składających się na wykonywanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad nieruchomością (faktury, rachunki, umowy dotyczące utrzymania drogi), jest niewykonalne z uwagi na upłyniecie znacznego okresu czasu od zajścia tych zdarzeń, a w szczególności z uwagi na upływ okresu ich archiwizacji (5 lat).

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: 1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, 2) władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz 3) nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przedmiotowe przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego w kontekście ewentualnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zasadnie uznając że własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, zapisanych w KW Nr [...], położonej w gminie S. w obrębie [...], nie przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Powiatu z mocy prawa. Powyższe obligowało organy do negatywnego rozpatrzenia wniosku Powiatu.

2. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że ww. działki nr [...], nr [...] i nr [...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, tj. D. F. i J. F. We wskazanej wyżej dacie działki te stanowiły zatem własność osób innych niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

3. Odnosząc się do kwestii następnej, tj. tego czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji takiej drogi. W związku z powyższym zachodzi konieczność odwołania się w tym zakresie do uregulowań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W oparciu o wskazaną wyżej definicję oraz o stanowisko orzecznictwa stwierdzić należy, że zawarte w art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Wskazane wyżej warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Z akt wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi publicznej, istniejącej zarówno w wymiarze faktycznym, jak i formalnym. Zajętość działek pod drogę potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy i sporządzone przez geodetę uprawnionego z dnia 12 grudnia 2012 r. mapy zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r.

4. Odnosząc się z kolei do kwestii ewentualnego objęcia przedmiotowej działki – na dzień 31 grudnia 1998 r. – władztwem publicznoprawnym, w ślad za orzecznictwem sądowym wskazać należy, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Udokumentowanie władania oznacza wykazanie, iż na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, publ.: LexPolonica 1972653).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko orzekających w niej organów, że materiał dowodowy zgromadzony na okoliczność wykazania wskazanej wyżej przesłanki nie daje podstaw do uznania, że przesłanka ta została spełniona. Trafnie zatem uznały organy, że wspomniany materiał dowodowy nie potwierdza w sposób dostateczny, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotowymi działkami sprawowane było władztwo publiczne. Wbrew ocenom skargi nie można przyjąć, że okoliczność ta została udowodniona w oparciu o oświadczenia: 1) Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lipca 2011 r. oraz 2) Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r.

W swoim oświadczeniu z dnia 25 lipca 2011 r., w którym powołano art.75 § 2 k.p.a., Dyrektor Oddziału stwierdził, zaznaczając iż przedmiotowe oświadczenie składa pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, że państwowa jednostka organizacyjna, będąca poprzednikiem Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], tj. Dyrekcja Dróg Publicznych w [...] wykonywała w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publiczne nad nieruchomościami położonymi w miejscowości K., gmina S., w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...], zaliczonej na dzień 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich. Wykonywane czynności wynikały z instrukcji o drogowej służbie liniowej i polegały na: 1) zimowym utrzymaniu dróg, 2) bieżącym utrzymaniu dróg, 3) remontach nawierzchni, utrzymaniu poboczy, chodników, odwodnieniu, 4) utrzymaniu oznakowania poziomego i pionowego, 5) nadzorze nad robotami obcymi prowadzonymi w pasie drogowym.

Z kolei w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 2013 r., Powiatowy Zarządu Dróg w [...] oświadczył, że działki: nr [...], [...] i [...], położone w obrębie [...] zajmują pobocze pasa drogowego drogi powiatowej nr [...].

Za całkowicie trafne uznać należy stanowisko Ministra w kwestii oceny dowodu z oświadczenia Dyrektora Oddziału, korespondujące ze stanowiskiem sformułowanym w poprzedniej decyzji odwoławczej, wydanej w niniejszej sprawie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] marca 2012 r. Trafnie zatem uznał orzekający obecnie organ, że oświadczenia tego nie można uznać za wystarczający dowód sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad nieruchomościami objętymi postępowaniem w sytuacji, w której treści tego oświadczenia nie można potwierdzić innymi dowodami.

Stwierdzić należy, że przedmiotowego oświadczenia nie można traktować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art.76 § 1 k.p.a., stanowiącego że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sytuacja taka mogłaby wystąpić tylko wtedy, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był ustawowo umocowany do poświadczania - na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r - faktu wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Umocowania takiego ustawodawca jednakże nie przewidział.

Stwierdzić również należy, że pomimo powołania w treści przedmiotowego dokumentu art.75 § 2 k.p.a., to dokument ten nie może być traktowany jako oświadczenie, o którym mowa w przywołanym przepisie. Powyższe jest oczywiste w świetle faktu, że zgodnie z przepisem art.75 § 2 k.p.a. przewidziane tam oświadczenie odbiera się wyłącznie od strony prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie ulega w związku z powyższym wątpliwości, że podmiot, który złożył oświadczenie w niniejszej sprawie, tj. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie był stroną przedmiotowego postępowania.

Pomimo niejednoznacznego charakteru prawnego przedmiotowego oświadczenia uznać należy, zważywszy na zasadę wyrażoną w art.75 § 1 k.p.a. (otwarty katalog dowodowy), że przedmiotowemu dokumentowi nie można a priori odmówić mocy dowodowej, a w konsekwencji odmówić włączenia go do materiału dowodowego sprawy, czy też pominąć przy wyjaśnianiu jej stanu faktycznego. Zaznaczyć jednakże kategorycznie należy, że dowód ten nie posiada żadnej uprzywilejowanej mocy dowodowej (z uwagi na osobę wystawcy) i podlega ocenie pod kątem wiarygodności na równi z innymi zgromadzonymi w postępowaniu dowodami. Wbrew twierdzeniom skargi, oceny tego rodzaju dokonał orzekający w sprawie Minister, słusznie konstatując, że oświadczenie Dyrektora Oddziału nie wystarcza do uznania przesłanki władztwa publicznego za spełnioną. Wprawdzie oświadczenie to, które należy zakwalifikować jako oświadczenie wiedzy osoby zajmującej stanowisko Dyrektora Oddziału na temat wykonywania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad nieruchomościami drogowymi, ma w swoich ogólnie sformułowanych wnioskach charakter stanowczy, niemniej wnioski te nie zostały poparte żadnymi szczegółowymi danymi, jak też wskazaniem źródeł ich pozyskania. Mając na uwadze fakt, że działki objęte kontrolowanym obecnie postępowaniem miały na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowić pobocze drogi publicznej, stwierdzić należy, że analizowane oświadczenie nie podaje (w oparciu o skonkretyzowane dowody) takich chociażby informacji, jak to: jakie prace związane z utrzymaniem tego pobocza były wykonywane na dzień 31 grudnia 1998 r., jak przedstawiał się stan zagospodarowania pobocza, kto wykonywał przedmiotowe prace, itd. Wskazać należy, że kwestia niemożności udowodnienia sprawowania władztwa tylko w oparciu o treść oświadczenia Dyrektora Oddziału została w sposób wnikliwy omówiona w przywołanym wcześniej poprzednim orzeczeniu odwoławczym, wydanym w niniejszej sprawie (decyzja kasatoryjna), gdzie szczegółowo podano przykładowy katalog środków dowodowych, mogących stanowić podstawę wiarygodnych ustaleń w kwestii sprawowania władztwa publicznego nad przedmiotowymi nieruchomościami. Istotnym jest, że katalog ten nie został ograniczony wyłącznie do dowodów z dokumentów, przewidując w sposób wyraźny również możliwość przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, tj. osób wykonujących prace związane z utrzymaniem drogi, czy też właścicieli sąsiednich nieruchomości. Akta sprawy nie potwierdzają, aby w trakcie ponownego postępowania przed organem I instancji (będącego następstwem wydania kasatoryjnej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r.) Powiat podjął czynności, mające na celu uzyskanie dowodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

Z kolei wskazane w skardze pismo Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r. nie zawiera żadnych informacji na temat sprawowania władztwa publicznego na dzień 31 grudnia 1998 r.

W świetle powyższych okoliczności wniosek Powiatu o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości należało rozpatrzyć odmownie, co prawidłowo uczyniły orzekające w sprawie organy.

W ocenie Sądu organy te w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, szczegółowo badając i rozważając - stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 k.p.a. - argumenty przedstawione przez wnioskodawcę, jak również podejmując wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym skarga Powiatu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.