Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2419/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 181/15 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz H. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 181/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. W. i R. W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego i myjni samochodowej dwustanowiskowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działkach ew. nr nr: [...], [...], [...]; obr. [...], przy ul. [...] w [...].

H. S. w odwołaniu od powołanej decyzji wskazała na negatywne oddziaływanie inwestycji na sąsiednie działki, zwłaszcza hałas i zawiesiny szkodliwych substancji chemicznych używanych w myjni samochodowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), że teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Nieruchomość posiada urządzony zjazd drogowy typu indywidualnego. Możliwość realizacji zjazdu typu publicznego została potwierdzona załączoną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Ponadto w złożonym wniosku określono zapotrzebowanie na energię elektryczną i wodę oraz załączono warunki techniczne podłączenia do właściwej sieci; sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków przez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornik bezodpływowy; sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez projektowany przykanalik do kanalizacji deszczowej, na warunkach udzielonych przez gestora sieci kanalizacji deszczowej.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto nieruchomość, objęta wnioskiem, sklasyfikowana jest geodezyjnie jako tereny rolne i nieużytki, jednakże grunt ten nie wymaga wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z zarządcą drogi (ul. [...]), pismem z dnia [...] września 2014 r.

Zdaniem organu drugiej instancji wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Odnośnie do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło że, prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich m.in. geometrię dachu. Organ pierwszej instancji, przewidując w decyzji "dach co najmniej jednospadowy, w tym możliwy wielopołaciowy o kątach nachylenia od 0 do 45 stopni o wysokości głównej kalenicy do 7 m", nie naruszył prawa w sposób skutkujący wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Potrzeba kształtowania przestrzeni, jako tworzącej harmonijną całość, jak i względy kompozycyjno-estetyczne zawsze przemawiają w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danym miejscu. Z reguły zasadne jest nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy, co w przedmiotowej sprawie jak najbardziej miało miejsce. Organ odwoławczy podkreślił, że w kontekście określenia geometrii dachów, w § 8 rozporządzenia wskazuje się, iż parametry zabudowy w tym zakresie określa się "odpowiednio" do występujących. Pojęcie odpowiednio oznacza, iż geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość, w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium określenie, jakie wprowadzono w zaskarżonej decyzji, jest dopuszczalne, biorąc pod uwagę zabudowę w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

H. S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności, jaki wpływ planowana inwestycja będzie miała na środowisko naturalne oraz zdrowie mieszkańców;

2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych dowodów;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy oraz inwestycji lokalizowanej, co w świetle przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 i art. 2 ust. 1 i 3 u.p.z.p. warunkuje możliwość prawidłowej kwalifikacji projektowanej inwestycji, jako czyniącej zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa;

5. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez nieuwzględnienie przepisów dotyczących ochrony środowiska;

6. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ustalone warunki dla planowanej inwestycji spełniają ustawowe wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz uwzględniają walory architektoniczne, krajobrazowe oraz ekonomiczne terenu.

Zdaniem skarżącej dotychczasowe zagospodarowanie terenu sąsiednich działek nie pozwalało na zachowanie powołanej zasady "dobrego sąsiedztwa". Nie wzięto pod uwagę faktu, że proponowane przez inwestora rozmieszczenie planowanej myjni samochodowej znajduje się w sąsiedztwie obiektów mieszkalnych oraz obiektów usługowych. W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości kontynuacji funkcji, parametrów, cech, czy wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bowiem planowana inwestycja, w postaci budowy myjni samochodowej, nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Zdaniem skarżącej, w toku analizy powinny zostać wzięte pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w terenie analizowanym. W analizowanym obszarze, świadczone są usługi nieuciążliwe. Według skarżącej planowana budowa myjni samochodowej zachwieje ład architektoniczny w okolicy.

Skarżąca wskazała także na znaczące oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko. Wywiodła, że w myjni samochodowej korzysta się z różnego rodzaju chemikaliów niezbędnych do czyszczenia. Rozpylanie środków czyszczących będzie zapewne odbywać się za pomocą specjalnych dysz pod ciśnieniem, zaś pył wodny wraz z wiatrem przenoszony będzie na sąsiednie nieruchomości. Uprawianie ziemi, sadzenie warzyw, owoców w sąsiedztwie myjni samochodowej stanowić będzie ogromną uciążliwość, o ile w ogóle nie uniemożliwi korzystania z nieruchomości w ten sposób. Ponadto, już na etapie budowy będą powstawać ogromne uciążliwości dla ludzi i środowiska spowodowane pracą maszyn, robotami ziemnymi i budowlanymi. Przyczyni się to do wzrostu emisji hałasu oraz emisji zanieczyszczeń do powietrza. Powstanie myjni doprowadzi także do zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych. Emisja licznych zanieczyszczeń wpłynie niekorzystnie na zmianę estetyki krajobrazu i zagrożenia dla powierzchni terenu, co w świetle uprawy ziemi, sadzenia warzyw itp. ma zasadnicze znaczenie.

Skarżąca podniosła także, że na sąsiedniej działce znajduje się zakład obrotu butlami gazowymi. Taki rodzaj działalności wiąże się ze strefą zagrożenia wybuchem oraz specjalnymi wymaganiami dotyczącymi odległości od innych budynków. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna zostać wydana stosowna ekspertyza techniczna w zakresie zagrożenia wybuchem przy sąsiedztwie takich dwóch inwestycji, tj. istniejącej rozlewni i myjni. Szczególnie ważne jest uzyskanie informacji, jak podwyższona wilgotność powietrza wraz z lotnymi cząstkami środków myjących, wpływa na możliwość zapłonu gazu w zakładzie. Zdaniem skarżącej, może to wywołać podwyższenie zagrożenia wybuchem, przez co możliwość użytkowania działek zostanie poważnie ograniczona lub uniemożliwiona, a nowa inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich. Istnieje również obawa naruszenia zasad bezpieczeństwa oraz ochrony przeciwpożarowej wobec nadmiernego zagęszczenia terenu.

Według skarżącej ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometria dachu, nie zachowują zasady ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy.

H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 181/15 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd uznał skargę za zasadną, jakkolwiek nie podzielił większości zawartych w niej zarzutów.

W pierwszym rzędzie stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, planowana inwestycja nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania, nie będzie naruszała również zasady kontynuacji zastanej funkcji. Uznał, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów postępowania w zakresie, w jakim odnosi się on do ustalenia o kontynuacji funkcji i zachowaniu ładu przestrzennego.

Sąd wywiódł, że w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów. To zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nie zabudowa tożsama. Jak wynika z analizy przestrzennej, nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na terenie o zabudowie mieszkaniowej z uzupełniającą zabudową usługową. W bezpośrednim zaś sąsiedztwie, na nieruchomości skarżącej, prowadzona jest działalność usługowa związana z obrotem butlami gazowymi. Dwustanowiskowa myjnia samochodowa należy do kategorii usług towarzyszących, uzupełniających zabudowę mieszkaniowo-usługową i handlową. Wraz z planowanym budynkiem magazynowym nie będzie stanowiła rodzaju zabudowy, który zakłóci zastany ład przestrzenny.

Jak Sąd skonstatował, co do zasady zatem trafnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja – budynek magazynowy i myjnia dwustanowiskowa - stanowić będzie kontynuację funkcji i mieści się w granicach zastanego ładu przestrzennego.

Sąd stwierdził dalej, że wbrew zarzutom skargi, planowana dwustanowiskowa myjnia nie stanowi obiektu, dla którego należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Wywiódł, że oceny tej dokonuje się w ramach postępowania prowadzonego w rybie art. 61 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ocena jest wymagana dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym drugim przypadku - jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 (art. 59 ust.1 tej ustawy). Jako najistotniejsze dla oceny zarzutu skarżącej o braku takiej oceny w rozpoznawanej sprawie, Sąd wskazał, że organ administracji publicznej nie ma swobody w kwalifikowaniu przedsięwzięć do jednej ze wskazanych kategorii, ale związany jest wykazem przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd skonstatował, że z unormowań rzeczonego rozporządzenia nie wynika, aby dwustanowiskowa myjnia samochodowa stanowiła tego typu przedsięwzięcie. To z kolei oznacza, że brak było podstaw do żądania oceny oddziaływania na środowisko na etapie ustalania warunków zabudowy.

Następnie Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób wystarczający określa konieczną ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązując w punkcie 5.a do zaprojektowania przedsięwzięcia w sposób umożliwiający zgodne z przepisami prawidłowe użytkowane nieruchomości sąsiednich, w tym w zakresie dostępu do światła dziennego, zachowania warunków przeciwpożarowych i innych. Trafnie też zdaniem Sądu organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnej lokalizacji inwestycji, ponieważ następuje to na kolejnym etapie – pozwolenia na budowę, kiedy to można rozważać wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Rozpoznając sprawę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji nie wyjaśniły precyzyjnie zakresu inwestycji. Inwestor określił ją bowiem we wniosku, jako budynek magazynowy z myjnią samochodową. W decyzji Burmistrza Miasta [...] określono natomiast zamierzenie, jako budynek magazynowy i myjnię samochodową. Nie wyjaśniono więc, czy chodzi o dwie odrębne, samodzielne budowle, jak wskazuje określenie w decyzji, czy o myjnię stanowiącą część budynku magazynowego, na co z kolei zdają się wskazywać przyjęte jedynie dla budynku magazynowego parametry. Sąd zauważył też, że wniosek nieprecyzyjnie określał rodzaj dachu planowanej inwestycji – pojęcia dach płaski i dwuspadowy są pojęciami, które się wykluczają.

Mając powyższe na względzie, Sąd wywiódł, że sprecyzowanie rodzaju inwestycji ma elementarne znaczenie dla weryfikacji przyjętych parametrów zabudowy, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, wysokości, szczegółowe parametry budowli. Ich niedokładne określenie we wniosku obligowało organ do wyjaśnienia tej kwestii w trybie art. 7 K.p.a.

Sąd stwierdził, że nieprawidłowe było również wskazanie w decyzji, iż ścieki inwestycji będą odprowadzane do przydomowej oczyszczalni ścieków, bądź zbiornika bezodpływowego. Zauważył, że art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach faktycznie daje właścicielowi nieruchomości możliwość odprowadzania ścieków także do przydomowej oczyszczalni ścieków. Już jednak sama nazwa wskazuje, że nie chodzi o odprowadzanie ścieków innych niż ścieki bytowe z gospodarstw domowych. W szczególności zapis ten nie dotyczy ścieków gromadzonych w wyniku działalności usługowej, czy przemysłowej. Planowana inwestycja związana jest natomiast z działalnością usługową, zatem przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest urządzeniem mającym tu zastosowanie.

Sąd zauważył ponadto, że organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których odstąpił od konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, mimo to, że uprzednio stanowiła ona jedną z podstaw uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji, oraz iż strona odwołująca się podnosiła ten zarzut w odwołaniu. W ocenie Sądu, wskazane uchybienie również stanowiło o naruszeniu wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji, zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. i miało wpływ na możliwość weryfikacji przyjętych ustaleń.

Sąd stwierdził następnie, że określenie stopnia nachylenia dachu w granicach

0 - 45 stopni nie odpowiada wnioskom analizy urbanistycznej. Wskazał, że takie określenie wskaźnika oznacza zgodę na dach płaski, bez spadku, czyli bez żadnego kąta nachylenia, co nie wynika z danych zawartych w analizie. Wywiódł, że z jej części opisowej wynika, iż budynki w obszarze analizowanym charakteryzują się skrajnie różnymi kątami nachylenia dachu, w tym budynki wielorodzinne, mieszkalne 30-40 stopni, budynki usługowe z kątem nachylenia podobnym 5-10 stopni, brak jest jednak w analizie wskazania budynku, który miałby mniejszy kąt nachylenia niż 5 stopni. Zatem wszystkie dachy budynków, stojących w terenie analizowanym mają dachy o określonym stopniu nachylenia.

Sąd wskazał, że szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z lektury rozporządzenia, każdy parametr charakteryzujący planowany budynek należy ustalić na podstawie średnich danych, uzyskanych z badań budynków w obszarze analizowanym. Jednocześnie prawodawca przewidział, że wskaźniki takie, jak szerokość frontu zabudowy, wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu, można określić w sposób inny, niż w odniesieniu do średnich wskaźników, jednakże uzasadnienie dla takiego rozwiązania musi wynikać z analizy i trzeba je umotywować. Tego jednak, jak stwierdził Sąd, organ w przedmiotowej sprawie nie uczynił.

Wątpliwość Sądu wzbudziło także określenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedną liczbą graniczną. Analogicznie bowiem wzbudziło to obawy o dowolność rozwiązania i brak nawiązania do zabudowy w terenie analizowanym. Chociaż w orzecznictwie sądowym dopuszcza się takie określenie wskaźnika, to zważywszy na konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu z przyczyn wskazanych wcześniej, Sąd za celowe uznał sprecyzowanie tego wskaźnika w sposób zakreślający dolną i górną granicę w taki sposób, który pozwoli na luz decyzyjny na etapie projektowania obiektu, a jednocześnie wyeliminuje zarzut dowolności przyjętych rozwiązań.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że trafne okazały się zarzut dotyczące niewyjaśnienia w sposób wystarczający okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jak sprecyzowanie rodzaju inwestycji, rozwiązanie gospodarki ściekowej i odprowadzania wód opadowych (w zależności od liczby planowanych budowli), sposobu określenia wymaganych parametrów, w tym zwłaszcza geometrii i kąta nachylenia dachu, uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Sąd wskazał, że zarzuty te zakreślają jednocześnie zakres niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2015 r. wniósł uczestnik postpowania (M. W.). Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego ujętych w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydający decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyjaśnił precyzyjnie w treści decyzji rodzaju inwestycji z uwagi na określenie jej we wniosku, jako budynku magazynowego z myjnią samochodową, natomiast w decyzji Burmistrza Miasta [...], jako myjni samochodowej i budynku magazynowego w sytuacji, gdy treść wniosku oraz stanowiący jego część załącznik graficzny, jasno wskazywały, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch odrębnych budynków, a określenie przedmiotu inwestycji było na tyle szczegółowe, że pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego ujętych w art. 54 pkt 2 lit. c. u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nieprawidłowo wskazano, iż ścieki inwestycji będą odprowadzane do przydomowej oczyszczalni ścieków, bądź zbiornika bezodpływowego w przypadku, gdy już sama nazwa przydomowej oczyszczalni ścieków wskazuje, że służy ona jedynie do odprowadzania ścieków bytowych z gospodarstw domowych w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawa przyporządkowującego instalację o nazwie przydomowa oczyszczalnie ścieków jedynie do gospodarstw domowych i nie ma także przepisów uniemożliwiających stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków w zabudowie usługowej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego ujętych w art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną interpretacje i błędne przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nieprawidłowo określono wskaźnik szerokości elwacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jedną liczbą graniczną w sytuacji, gdy takie określenie tych parametrów jest dopuszczalne i zgodne ze wskazanymi przepisami;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego ujętych w art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację i błędne przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy nieprawidłowo określono stopień nachylenia dachu w granicach 0 – 45 stopni, co oznacza także zgodę na dach płaski o nachyleniu 0 stopni, co zdaniem Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wnioskom analizy urbanistycznej w sytuacji, gdy zgodnie z Polskimi Normami dach płaski, to dach o kącie nachylenia do 12 stopni, określenie więc w decyzji stopnia nachylenia 0 – 45, jest prawidłowe.

W oparciu o powyższe zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. pełnomocnik H. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Jakkolwiek dwa z tych zarzutów okazały się zasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.

– stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sformułowana w powołanym przepisie zasada tzw. dobrego sąsiedztwa zobowiązuje do dostosowywania projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie).

Należy podkreślić, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które następnie znajdują odzwierciedlenie w wydanej decyzji, m.in. poprzez określenie w niej warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p.).

Jednym z wymagań podlegających określeniu w decyzji na podstawie przeprowadzonej analizy jest geometria dachu projektowanej zabudowy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] dopuszczono kąt nachylenia dachu planowanej zabudowy w przedziale od 0 do 45 stopni. Oceniając prawidłowość wyznaczenia tego parametru zabudowy, Sąd doszedł też do prawidłowej konstatacji, że ustalenie go w powyższy sposób nie odpowiada wnioskom analizy urbanistycznej. Oznacza bowiem zgodę na dach płaski, podczas gdy w analizie nie wskazano budynku o kącie nachylenia mniejszym niż 5 stopni. Wszystkie budynki w obszarze analizowanym mają dachy o określonym stopniu nachylenia.

Dokonując ustalenia warunków planowanej zabudowy w opisany powyżej sposób, organy administracji dopuściły się zatem naruszenia prawa materialnego (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia), które miało wpływ na wynik sprawy.

Chybiona jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z której wynika, że w ocenie jej autora, skoro w analizie urbanistycznej odnotowano występowanie dachów o kątach nachylenia od około 5 do około 45 stopni - określając te wartości nie do końca precyzyjnie - to różnica wartości w kącie nachylenia dachu w zakresie +/- 5 stopni, nie jest zauważalna i nie ma istotnego wpływu na ład przestrzenny.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w decyzji organu pierwszej instancji dopuszczono dach "co najmniej jednospadowy", podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym w ogóle nie odnotowano dachu jednospadowego. Z jednym wyjątkiem dachu czterospadowego (dz. ew. nr [...], obr. [...]), dachy budynków objętych analizą są dwuspadowe (także budynki stanowiące zabudowę usługową i produkcyjną: dz. ew. nr [...], obr. [...] oraz ul. [...]) i jak trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, żaden z nich nie ma kąta nachylenia mniejszego niż 5 stopni. Trzeba też zauważyć, że w przypadku budynków, w których minimalny kąt nachylania ustalono na 5 stopni, kąt maksymalny wyniósł 10 stopni (dz. ew. nr [...], obr. [...]) lub 15 stopni (dz. ew. nr [...], obr. [...]).

Dopuszczenie dachu jednospadowego (co najmniej jednospadowego) o kącie nachylenia połaci od 0 do 45 stopni w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy niewątpliwie nie czyni zadość, wynikającemu z § 8 rozporządzenia, obowiązkowi ustalenia geometrii dachu projektowanej zabudowy odpowiednio do geometrii dachów istniejących w obszarze analizowanym.

W sytuacji natomiast, gdy w budynkach, w których kąty nachylenia dachów były najmniejsze, przedziały ustalonych wielkości wahały się pomiędzy 5 a 10 stopniami (zabudowa usługowa i produkcyjna) oraz pomiędzy 5 a 15 stopniami (budynek jednorodzinny), stanowisko autora skargi kasacyjnej, że stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji różnica wartości (5 stopni) "jest niezauważalna" w sakli urbanistycznej i nie ma istotnego wpływu na ład przestrzenny, nie może być zaakceptowane.

Na stornie 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołując się do literatury przedmiotu, wskazano cechy charakteryzujące dach dwuspadowy. Na tej podstawie wywiedziono następnie, że nie jest wykluczone, iż dach dwuspadowy będzie zarazem dachem płaskim. Odwołano się przy tym do Polskiej Normy (PN-89/B-10425), wskazując, że dach o kącie nachylenia do 12 stopni jest, zgodnie z tą normą, dachem płaskim, a każdy dach o większym stopniu nachylenia, jest dachem stromym.

Przywołana argumentacja, odnosząc do Polskiej Normy dla przewodów dymowych, spalinowych i wentylacji grawitacyjnej, murowanych z cegły w budynkach mieszkalnych oraz w budynkach zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, jest zupełnie oderwana od realiów sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, w której analizowano m.in. kwestię kontynuacji przez projektowaną zabudowę cech zabudowy zastanej w obszarze analizowanym w zakresie geometrii dachu. W obszarze tym nie stwierdzono natomiast żadnego budynku z dachem jednospadowym o kącie nachylenia 0 stopni.

Konsekwencją naruszenia § 8 rozporządzenia było zatem naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy. Akceptacja przez organy administracji geometrii dachu projektowanej inwestycji na opisanych wyżej warunkach, nie spełnia bowiem przesłanki "dobrego sąsiedztwa".

W tych okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w z zw. z § 8 rozporządzenia należało więc uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na wstępie, że podziela stanowisko, prezentowane już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie"; "do"; "od-do"; "około" jest dopuszczalne, ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie natomiast do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wedle zaś § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jak natomiast stanowi § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wobec tego, że § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają odstępstwa, określenie analizowanych parametrów przez użycie sformułowania "do ...metrów", czy "maksymalnie .... metrów", nie stanowi samoistnej podstawy do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2262/13; z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 813/12, z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11). Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia nie stanowią więc uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu, czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. W pewnych okolicznościach za dopuszczalne należy uznać określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak "maksymalnie", "do", "od ... do", "około". Jednak nie ma tu miejsca na jakąkolwiek dowolność, a co najistotniejsze - skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13).

Właśnie w tym kontekście - konieczności uzasadnienia, dlaczego organy administracji określiły tylko górne wartości graniczne szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwość, co do prawidłowości określenia rzeczonych wskaźników, stwierdzając, że rodzi ona obawy o dowolność przyjętego rozwiązania i brak nawiązania do zabudowy w obszarze analizowanym. Zarówno bowiem w świetle § 6 ust. 2, jak i w świetle § 7 ust. 4, zastosowanie odstępstw o zasad określonych w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1

– 3 rozporządzenia, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wynika to z przeprowadzonej analizy. Stanowisko Sądu zostało zatem oparte na prawidłowej wykładni art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia, a trzeba przy tym uwzględnić, że wyrażono je, biorąc pod uwagę również inne wady decyzji, w tym poddane już analizie, naruszenie przepisów prawa materialnego, wedle których powinno nastąpić określenie geometrii dachu.

W świetle powyższego także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia okazał się niezasadny.

Autor skargi kasacyjnej przywołał w uzasadnieniu rozważonego zarzutu argumentację, która w jego ocenie wskazywać ma na nieprawidłową ocenę przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w zakresie przyjętego stanu faktycznego sprawy i uzasadnienia decyzji. Tego rodzaju argumentacja mogłaby jednak zostać poddana analizie w ramach oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którego jednak nie postawiono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Niemniej jednak należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż w części tekstowej wyników analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, ograniczono się do podania średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym (

21 m) i wskazania wartości dopuszczalnej tolerancji (20 %), tj. 4,2 m. Następnie zaś, odwołując się do § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalono "maksymalną szerokość elewacji frontowej do 25 %", uzasadniwszy to lakonicznym stwierdzeniem, że "[...] szerokość ta mieści się w granicach istniejącego ładu przestrzennego [...]". Takie uzasadnienie bynajmniej nie jest wystarczające, a biorąc pod uwagę, że najmniejsza odnotowana w analizie szerokość elewacji frontowej wynosi

9 m (budynek magazynowy na dz. ew. nr [...], obr. [...]), należy stwierdzić, że dopuszczenie niższej wartości tego parametru poprzez określenie tylko górnej jego granicy, rodzi obawy o nadmierną dowolność przy realizacji projektowanej zabudowy.

Także w przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jakkolwiek w części tekstowej analizy uzasadniono zmniejszenie przyjętej wielkości maksymalnej (5 m, do 5 m) w stosunku do średniej w obszarze analizowanym (7 m) usługowym charakterem planowanej zabudowy, to nie wyjaśniono przyczyn, z jakich nie określono wartości minimalnej. Biorąc przy tym pod uwagę nieprawidłowości dotyczące określenia geometrii dachu (dach co najmniej jednospadowy o kącie nachylenia od 0 do 45 stopni), także w tym przypadku należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o celowości sprecyzowania przedmiotowego wskaźnika w nowo wydanej decyzji.

Nie można było natomiast podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do niewystarczająco wyjaśnienia i nieprecyzyjnego określenia przez organy administracji rodzaju inwestycji.

Otóż, w rozstrzygnięciu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. jednoznacznie wskazano, że ustalono nią warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i myjni samochodowej dwustanowiskowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową. W uzasadnieniu decyzji wprost stwierdzono również, że wniosek obejmował zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku magazynowego oraz myjni samochodowej dwustanowiskowej.

Tak określony rodzaj inwestycji jest bez wątpienia zgodny ze znajdującym się w aktach sprawy wnioskiem M. W. i R. W. z dnia 14 lipca 2014 r. Wprawdzie w pkt 1 wniosku istotnie zapisano, że planowana inwestycja obejmuje "budynek magazynowy z myjnią samochodową", co może nasuwać wątpliwości, czy chodzi o dwie odrębne, samodzielne budowle, czy myjnia samochodowa ma stanowić część budynku magazynowego, jednakże z punktu 6 wniosku oraz załącznika graficznego do wniosku jednoznacznie wynika, że obejmuje on inwestycję polegającą na realizacji dwóch odrębnych obiektów budowlanych, tj. 1) budynku magazynowego oraz 2) myjni dwustanowiskowej.

Należy zatem przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. jest zgodne z wnioskiem M. W. i R. W. z dnia [...] lipca 2014 r. Niemniej, pomimo błędnego w tej części uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, ponieważ o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji przesądziły naruszenia przepisów regulujących określenie geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokości elewacji frontowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował także stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nieprawidłowo wskazano w decyzji, że ścieki z terenu inwestycji będą odprowadzane do przydomowej oczyszczalni ścieków, bądź zbiornika bezodpływowego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do treści art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Sieć kanalizacyjną należy zaliczyć do uzbrojenia terenu. Z akt sprawy wynika, że [...] Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.) stwierdziło brak możliwości (w związku z istniejącym stanem sytuacyjno-wysokościowym) budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej umożliwiającego grawitacyjny odbiór ścieków z projektowanego zamierzenia budowlanego do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Organ pierwszej instancji ustalił jednak, zgodnie z wnioskiem inwestorów, że oczyszczanie lub odprowadzenie ścieków odbywać się będzie za pomocą przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ustalenie nie narusza art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.5 u.p.z.p.

Po pierwsze, przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprost przewidują taką możliwość. Otóż, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, dopuszczalne jest - zamiast przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej - wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Po drugie natomiast, należy podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Kwestię tę rozstrzyga się na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, podczas których bada się zgodność projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa, w tym także co do sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych z nieruchomości. Mając to na uwadze, należy oceniać wymogi zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest więc ustalenie, że zapewnione jest odprowadzanie ścieków z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w sposób, który jest przewidziany w obowiązujących przepisach prawa. Jak wynika zarówno z wniosku inwestorów, jak i z decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., dla projektowanego przedsięwzięcia przewidziano takie – znajdujące oparcie w przepisach prawa – rozwiązanie techniczne w postaci, przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego. Na tym etapie procesu inwestycyjnego jest to ustalenie wystarczające.

Niemniej jednak, mając na względzie, że w decyzji przewidziano dwa alternatywne sposoby pozbywania się ścieków z terenu nieruchomości objętej wnioskiem, należy zauważyć, że powołany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach posługuje się pojęciem "przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych". Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) przez ścieki bytowe rozumie się ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 17 tej ustawy ścieki przemysłowe to ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach rozwiązanie techniczne w postaci "przydomowej oczyszczalni ścieków" nie jest przewidziane dla ścieków przemysłowych. Ścieki przemysłowe nie są ściekami bytowymi oraz powstają m.in. w wyniku prowadzenia działalności usługowej i składowej. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie o niedopuszczalności zastosowania przydomowej oczyszczalni ścieków do inwestycji w postaci dwustanowiskowej myjni samochodowej i budynku magazynowego, jakkolwiek nie poparte wystarczającą argumentacją, odnoszącą się do przywołanych definicji pojęć ścieków bytowych i ścieków przemysłowych, jest prawidłowe.

Ponieważ jednak w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji przewidziano dwa alternatywne rozwiązania w zakresie oczyszczania lub odprowadzania ścieków (przydomową oczyszczalnie ścieków lub zbiornik bezodpływowy), zaś jak wywiedziono, na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ocenia się tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, a nie rozważa się szczegółowych uwarunkowań technicznych jego realizacji, to ustalenie Sądu, choć prawidłowe, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzone uchybienie nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy.

O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. przesądziły jednak inne, trafnie dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego wyrok uchylający obie te decyzje odpowiada prawu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 ppsa.