Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 713/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 34 ust 4 i 36 pr. bud.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.Ż., D. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. Ż., D. Ż. kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 713/17 UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2017 r., nr [...]po rozpatrzeniu odwołania K. i D. Ż. oraz M. M., E. M. i P. M., od decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. O., M.O. i J. O., pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych

z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...].05.2016 r. H. O., M. O. i J. O. wnieśli o wydanie stosownej decyzji.

Starosta [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania informując

o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń.

D. Ż., po zapoznaniu się z dokumentacją budowlaną, w piśmie

z dnia [...].06.2016 r., wniósł wyszczególnione zastrzeżenia.

M. i E. M., w piśmie z dnia [...].06.2016 r., zajęli stanowisko w sprawie.

W. i P. M., w piśmie z dnia [...].06.2016 r., wnieśli wskazane uwagi i zastrzeżenia.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2016 r. organ I instancji, nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia, w określonym terminie, wskazanych nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym.

Inwestor, przy piśmie z dnia [...].08.2016 r., zwrócił dokumentację projektową uzupełnioną w części zgodnie z treścią ww. postanowienia.

W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...].08.2016r. Burmistrza Miasta [...], skierowane do D. Ż. oraz M. i E. M., dotyczące interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. w związku

z inwestycją.

Starosta [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2016 r. ponownie nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia, w określonym terminie, wyszczególnionych nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. Inwestor, przy piśmie z dnia [...].09.2016 r., zwrócił dokumentację projektową uzupełnioną zgodnie z treścią ww. postanowień i zajął stanowisko w sprawie.

Wobec wątpliwości co do interpretacji zapisów obowiązującego planu, pismem

z dnia [...].08.2016 r., D. Ż. zwrócił się do organu I instancji o wykładnię niejasnych zapisów. Pismem z dnia [...].09.2016 r. znak [...] Starosta [...] zwrócił się, o opinię w powyższej sprawie, do Biura [...] S.A. W aktach sprawy zawarto pismo z dnia [...].11,2016r. znak [...] Biura [...] S.A. przekazujące ww. opinię.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił, dla H. O., M.O. i J.O., pozwolenia na budowę opisanego na wstępie.

K. i D.Ż. oraz M. M., E. M. i P.M. złożyli odwołania od powyższej decyzji , które uzupełnili wyjaśniając drobiazgowo zarzut niezgodności odległości projektowanych miejsc parkingowych od granicy z działką budowlaną

w związku z § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz zarzut niezgodności wysokości projektowanej zabudowy mieszkaniowej z ustaleniami planu.

J.W., reprezentujący Inwestora, w piśmie z dnia [...].02.2017 r. odniósł się do zarzutów podniesionych w powyższym piśmie z dnia [...].01.2017 r. stwierdzając, iż zarzuty są bezpodstawne i wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W następstwie rozpoznania odwołania organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę, załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił, że na terenie objętym przedmiotową inwestycją, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części Miasta M. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustaleń przedmiotowego planu, działka nr ew. [...]

w M. przy ul. [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem MU, z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Artykuł 7 ust.2 pkt 1,2,8 ww. planu stanowią o zasadach zagospodarowania terenu MU: "1/ Dopuszcza się realizacją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wszystkich formach; zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań w jednym budynku; zabudowy usługowej. Dopuszcza się łączenie tych funkcji. 2/ Nieprzekraczalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wynosi do 2,5 kondygnacji, a w zabudowie usługowej do 2,5 kondygnacji z zastrzeżeniem pkt 3. 8/ Powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowywanych działek nie może być mniejsza niż 60% ich powierzchni".

Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniach organ II instancji wyjaśnił, zapis § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych odnosi się do definicji kondygnacji . Wywiódł, że określona w planie miejscowym wysokość zabudowy mieszkaniowej do 2,5 kondygnacji w istocie stanowi o 3 kondygnacjach, gdyż definicja kondygnacji nie określa połowy kondygnacji, jedynie daje możliwość stwierdzenia czy mamy do czynienia z kondygnacją czy też przestrzeń poniżej 2 m wysokości nie stanowi kondygnacji. Stwierdził , że stanowisko takie zajmuje sąd administracyjny w swoim orzecznictwie, uznając zapis 0,5 kondygnacji w ustaleniach planu , jako ustalenie zezwalające na kondygnację.

Tym samym zaproponowana przez projektanta wysokość zabudowy mieszkaniowej 3 kondygnacji i wysokość strychu 1,88 m są zgodne

z ustaleniami planu i przepisem ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy podniósł, że nie znajduje kontrargumentu na niemożność realizacji zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań w jednym budynku,

w bezpośrednim sąsiedztwie, łącznie trzech budynków. Ustalenia planu nie zakazują powyższej zabudowy w zaproponowanym zbliżeniu. Ustalenia planu dopuszczają łączenie funkcji, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową wielorodzinną do ośmiu mieszkań w jednym budynku.

Przedmiotem inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

W efekcie zaprojektowany parking na samochody osobowe, a nie samochody ciężarowe, pociąga za sobą zastosowanie przez Inwestora kratki [...]o powierzchni biologicznie czynnej 90%.

W ocenie organu podnoszona przez skarżących potrzeba zastosowania kratki [...] o powierzchni biologicznie czynnej 87%, nie jest w tym konkretnym przypadku wymagana, gdyż przyjazd samochodu odbierającego śmieci, ewentualnie samochodu uprzywilejowanego -straży pożarnej bądź samochodu do przeprowadzki - będzie sporadyczny.

Organ odwoławczy stwierdził zgodność odległości zaprojektowanych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, pogrupowanych po cztery miejsca, od granicy z działką budowlaną - z treścią § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Problem przesłaniania i zacieniania określony zapisem § 13 i § 60 powyższego rozporządzenia został przeanalizowany w formie opisowej /str. 19 projektu budowlanego/ i graficznej /str. 60 rys. Z-l/ przez projektanta z końcowymi wnioskami, że projektowane obiekty nie będą przesłaniały i zacieniały budynków istniejących na działkach sąsiednich ani ograniczały możliwości budowy nowych budynków zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Szczególnie rysunek Z-l obrazuje i wyjaśnia zasięg przesłaniania projektowanych budynków możliwy dla najbardziej niekorzystnego wariantu, tj. lokalizacji okien

w budynkach na działkach sąsiednich, w tym jak kształtuje się zagadnienie na niezainwestowanej działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M..

Organ odwoławczy stwierdził ponadto niezgodność projektu budowlanego z § 237 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w kwestii zapewnienia przejścia ewakuacyjnego. Wskazał , że zgodnie z cyt. przepisem przejście o, którym mowa nie powinno prowadzić łącznie przez więcej niż trzy pomieszczenia. W analizowanej sprawie natomiast przejście, o której mowa w § 237 ust. 1 rozporządzenia prowadzi w mieszkaniach na pierwszym piętrze: - w lokalu [...] /pow. użytkowa 222,43 m2/ przez 7 pomieszczeń, - w lokalu [...] /pow. użytkowa 255,78 m2/ przez 6 pomieszczeń, - w lokalu [...] /pow. użytkowa 222,43 m2/ przez 7 pomieszczeń. Tym samym zauważył, że projektant projektując rozkład mieszkań na parterze i poddaszu ujawnił ewentualne możliwości wtórnego podziału mieszkań zaprojektowanymi licznymi pomieszczeniami w trzech lokalach o powierzchni użytkowej 222,43 m2, 255,78 m2 i 222,43 m2.

Wojewoda [...] wskazał, że poza sporem jest, iż organ I instancji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany

z jego zawartością. Inwestor ma prawo do zaproponowania lokali mieszkalnych

o wyżej wyszczególnionych powierzchniach użytkowych. Przyznał , że ujawnione wewnętrzne podziały mieszkań stanowią pretekst do podziału dużych mieszkań na mniejsze mieszkania. Np. w lokalu [...] /pow. użytkowa 222,43 m2/ zaprojektowano: 4 łazienki, 3 aneksy kuchenne i 10 pokoi , w lokalu [...] /pow. użytkowa 255,78 m2/ zaprojektowano: 4 łazienki, 1 aneks kuchenny i 11 pokoi, w lokalu A 4 /pow. użytkowa 222,43 m2/ zaprojektowano: 4 łazienki, 3 aneksy kuchenne i 10 pokoi.

Z powyższego wywiódł, że nawet jeżeli organ zauważa powyższe , nie ma możliwości prawnej do odniesienia się gdyż za zawartość projektu architektoniczno-budowlanego odpowiada projektant składając oświadczenie, wynikające z art. 20 ust.4 Prawa budowlanego, o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Istotą ustaleń ww. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczenie do realizacji zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań

w jednym budynku, co Inwestor spełnił, natomiast przyszłe wtórne podziały lokali mieszkalnych na mniejsze mieszkania doprowadzą do uznania, że Inwestor zrealizował obiekt niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższe może prowadzić do braku odbioru inwestycji do użytkowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2017 r., nr. [...] do WSA w Warszawie wywiedli D.Ż. oraz K. Ż..

Skarżący zakwestionowali w całości przedmiotową decyzję organu II instancji, przy czym zarzucili :

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77, 80 i 107 §3 k.p.a. i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji Wojewody [...] pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, oraz nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, jak również niewystarczające wyjaśnienie

i rozważenie podstawy prawnej decyzji, niepełne uzasadnienie wydanej decyzji, tj. poprzez:

- niepełną i nierzetelną analizę treści projektu budowlanego z treścią obowiązującego dla tego rejonu Planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości budynku oraz w zakresie dopuszczalnych form zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy prawidłowe porównanie treści tych dokumentów doprowadziłoby organ do odmiennego rozstrzygnięcia w związku ze stwierdzeniem niezgodności projektowanej inwestycji z tym Planem miejscowym poprzez proste porównanie postanowień Planu miejscowego z zatwierdzonym Decyzją Starosty [...] projektem budowlanym, a więc powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- niedokonanie przez organ ustaleń związanych z właściwościami geowłókniny S60s przewidzianej w projekcie przez Inwestora jako podłoże m.in. pod miejsca parkingowe, ciąg pieszo-jezdny oraz nieuwzględnienie, w jaki sposób inwestor dokona wypełnienia geowłókniny (czy będzie to np. tłuczeń, czy trawa) i czy geowłóknina znajdować się będzie w takich miejscach, które umożliwiać będą naturalną wegetację roślin, co jest warunkiem koniecznym dla uznania terenu za powierzchnię biologicznie czynną co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało nieprawidłowością przyjęcia przez Wojewodę [...], iż parametr powierzchni biologicznie czynnej został zachowany,

- brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie uznania przez organ, że odległość planowanego w projekcie parkingu dla samochodów osobowych, pogrupowanych po cztery miejsca, do granicy z działką budowlaną spełnia wymagania warunków technicznych, podczas gdy prawidłowa analiza planu zagospodarowania terenu doprowadziłaby organ do ustalenia, że mamy do czynienia z parkingiem na 27 miejsc, a tym samym decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu,

- nieuwzględnienie zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy w związku

z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia przez Skarżących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przed wydaniem Decyzji przez Wojewodę [...] i niewyjaśnienie w ten sposób przez organ, czy planowana inwestycja będzie zacieniać i przesłaniać inwestycję Skarżących

w sposób dozwolony przez przepisy Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, - niedokonanie analizy czy na terenie inwestycji mamy do czynienia

z parkingiem skupiającym 27 miejsc czy z wydzielonymi miejscami parkingowymi

(w kontekście ustalenia czy miejsca parkingowe są zlokalizowane w wymaganej przepisami odległości od granicy z działką sąsiednią), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało nieprawidłowością przyjęcia przez organ, że projekt budowlany spełnia wymagania odpowiednich przepisów Planu miejscowego oraz warunków technicznych, a ostatecznie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej Decyzji Starosty [...];

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 7 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części Miasta M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta M. nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 1997 r. zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...].10.2001 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2001 r. Nr [...] poz. [...]) - dalej jako "Plan miejscowy", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż 3-kondygnacyjny budynek to w istocie 2,5- kondygnacyjny budynek, a co za tym idzie, że zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany jest zgodny

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Plan miejscowy dopuszcza zabudowę mieszkaniową o wysokości nieprzekraczalnej 2,5 kondygnacji, z wyjątkami zastrzeżonymi jedynie dla realizacji obiektów o innym przeznaczeniu i charakterze niż planowana inwestycja, a mianowicie dla obiektów

o charakterze religijnym oraz administracji publicznej, co miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewody i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji Starosty [...]; organ zaniechał tym samym ustalonego ww. przepisem prawa budowlanego obowiązku wykonania rzetelnej analizy zgodności projektu budowlanego z Planem miejscowym;

b). art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Planu dotyczącymi liczby budynków wielorodzinnych na jednej działce budowlanej oraz dopuszczalnej liczby mieszkań na tej działce, podczas gdy Plan miejscowy przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wyłącznie wolnostojącą a nie zwartą (typu szeregowej), dopuszcza

w takim budynku wyłącznie 8 lokali lokali mieszkalnych, podczas gdy projekt przewiduje 24 lokale (docelowo 36 lokali) w jednym budynku, co miało wpływ na wynik sprawy i przyjęcie przez organ, że planowana inwestycja nie narusza ww. postanowienia planu miejscowego; organ zaniechał tym samym ustalonego ww. przepisem prawa budowlanego obowiązku wykonania rzetelnej analizy zgodności projektu budowlanego z Planem miejscowym;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 7 ust. 2 pkt 8 Planu miejscowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie rzetelnego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz utrzymanie w mocy Decyzji Starosty [...], a tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego dla planowanej inwestycji, który nie jest zgodny z ustaleniami Planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej nowo zabudowywanych działek, która zgodnie z ww. postanowieniem Planu miejscowego nie może być mniejsza niż 60 % ich powierzchni, podczas gdy do zaprojektowanej geowłókniny nie załączono atestu ITB w zakresie możliwości uznania tego wyrobu za spełniający wymóg powierzchni biologicznie czynnej oraz nie ustalono, w jakiej części wyrób ten mógłby zostać uznany za powierzchnię biologicznie czynną, a ponadto ze względu na brak projektu w postaci niezapewnienia utwardzonego dostępu do trzech z czterech miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych; uzupełnienie zaś tego braku spowoduje zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej w stopniu uzasadniającym zarzut niespełnienia wymagań Planu miejscowego w tym zakresie, co przesądzi

o niemożliwości realizacji inwestycji w założonym kształcie; uchybienie powyższe miało zatem wpływ na wynik sprawy, gdyż winno skutkować wyeliminowaniem

z obrotu przez Wojewodę [...] Decyzji Starosty [...];

d) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie rzetelnego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w związku z: §19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie1 (dalej jako "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") – poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym odległość najbardziej wysuniętego miejsca parkingowego do granicy sąsiedniej nieruchomości jest mniejsza niż wymagana, tj. wynosi 4,06 m (od strony zachodniej) i 5 m (od strony wschodniej), zamiast przewidzianej w ww. przepisie odległości 6 m, mimo iż mamy do czynienia ze skupiskiem 27 miejsc parkingowych w jednej części działki, na której jest planowana inwestycja, - § 16 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez niezapewnienie osobom niepełnosprawnym utwardzonego dojścia do trzech z czterech wyznaczonych dla nich miejsc parkingowych, jak również do śmietnika, a tym samym z oczywistym naruszeniem przepisów, które winny prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...], mając wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skarżący wnieśli o :

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości;

2) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. zgłosiło swój udział w postępowaniu w sprawie ze skargi K. Ż. i D. Ż., powołując się przy tym na fakt nabycia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...]

w M..

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanym w toku rozprawy, sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] sp.

z o.o. z siedzibą w M. w miejsce M. M., E. M. oraz P. M..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] , naruszają obowiązujące przepisy prawa.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z tego przepisu, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 , a contrario, wynika, że w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Wskazać wobec tego trzeba, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty. teren inwestycji stanowiący działkę nr [...], objęty był zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części Miasta M., przyjętego uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 1997r.

Zgodnie z art.7 ust.1 tego planu , działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MU , z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a ust.2 pkt 2 precyzuje , że maksymalna wysokość zabudowy na tym terenie określona została na 2,5 kondygnacji.

Bezspornie , zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt architektoniczno- budowlany przewiduje budowę spornego obiektu o wysokości trzech pełnych kondygnacji oraz dodatkowo przestrzeni strychu o wysokości 1,88 m.

Należy wobec tego przywołać definicje kondygnacji oraz kondygnacji nadziemnej, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm). W myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa, stosownie zaś do § 3 pkt 17 kondygnacja nadziemna to kondygnacja, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację.

Ma rację organ, kiedy twierdzi, że nie ma legalnej definicji pojęcia " 0,5 kondygnacji" . W okolicznościach niniejszej sprawy rozważania w tym zakresie są jednak bezprzedmiotowe - projektowany budynek ma bowiem typowe trzy kondygnacje , a zatem w oczywisty sposób jest sprzeczny z zapisami wskazanego wyżej planu miejscowego. O powyższym świadczy fakt, że trzecia kondygnacja praktycznie nie różni się wysokością od kondygnacji pierwszej i drugiej, a jedynie charakteryzuje się niewielkim skosem przy jednej ze ścian budynku. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Sąd nie akceptuje w żadnym razie poglądu, że orzecznictwo sądów administracyjnych przesądza, że zapis " 0,5 kondygnacji" w ustaleniach planu traktowany jest de facto jako zezwolenie na wzniesienie całej, kolejnej kondygnacji. Przeciwnie, podkreśla w sposób stanowczy tezę przeciwną . Zapis planu dopuszczający zabudowę do wysokości 2,5 kondygnacji oznacza, że budynek może posiadać dwie kondygnacje , a omawiane " 0,5 kondygnacji" wskazuje, że kondygnacja znajdująca się nad kondygnacją drugą powinna stanowić w istocie poddasze użytkowe. Sąd zauważa, że w kontrolowanym projekcie architektoniczno-budowlanym przyjęto, że konstrukcja dachu budynku opierać się będzie na dźwigarach, wobec czego nie zastosowano stropu nad trzecią kondygnacją. Przewidziano jednak wieńce i belki podłużne , oraz podsufitkę, co oznacza , że o charakterze "poddasza" miałyby decydować jedynie skosy sufitu na długości zaledwie 1 m przy ścianie podłużnej budynku, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokości wymaganej dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w całym rzucie kondygnacji. Analiza projektu prowadzi zatem do wniosku, że trzecia , najwyższa kondygnacja nie odbiega w niczym od dwóch pozostałych kondygnacji, a to wprost oznacza, że sprzecznie z zapisem planu miejscowego, projektowany obiekt będzie miał wysokość trzech kondygnacji, z dodatkową możliwością techniczną ewentualnego urządzenia strychu jako czwartej kondygnacji.

Niezależnie od powyższego , zaaprobowany kontrolowanymi decyzjami projekt budowlany narusza zapis art.7 ust.2 pkt.1 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do jego treści wskazany plan dla omawianej działki dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wszystkich formach, zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań w jednym budynku i zabudowy usługowej , przy dopuszczeniu łączenia tych funkcji.

Wbrew powyższemu, sporny projekt przewiduje , w ocenie Sądu, wzniesienie faktycznie jednego budynku, w którym zaprojektowane zostały 24 lokale , a dodatkowo wprost stworzono warunki dla dokonania w przyszłości kolejnych podziałów , jednoznacznie zmierzających do dalszego zwiększenia ich ilości. Zaprojektowany obiekt stanowi zatem budynek mieszkalny wielorodzinny, trzyklatkowy, o długości 56 metrów gdzie poszczególne sekcje klatkowe budynku zawierające po 8 lokali, oddzielone są od siebie nie wolną przestrzenią, a jedynie dylatacjami ze ścianą ogniową. Przeciwnie do organów administracji Sąd prezentuje pogląd, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia , że omawiany projekt odnosi się do trzech niezależnych budynków wielorodzinnych . O jedności projektowanego obiektu przesądza bowiem okoliczność, że jego poszczególne części nie mogłyby funkcjonować oddzielnie, z tej przyczyny, że chociażby podział działki na trzy odrębne nieruchomości uniemożliwiłby zapewnienie dla każdej z nich zgodnych z przepisami prawa miejsc parkingowych dla pojazdów , ani też wymaganej powierzchni biologicznie czynnej i zapewnienia dojazdu. Zrealizowanie podziału uniemożliwiłoby więc wzniesienie trzech obiektów , z zachowaniem przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych o których mowa wyżej, z zachowaniem warunków zabudowy terenu zakreślonych obowiązującym planem zagospodarowania w odniesieniu do odległości elementów zagospodarowania terenu od granic działki, okien budynku itp.

Poza sporem interpretacyjnym pozostaje fakt, że omawiany plan , w swojej literalnej treści, nie dopuszcza zwartej zabudowy wielorodzinnej . Nie pozostawia zaś wątpliwości, że brak zapisu w tym przedmiocie nie jest przypadkowy, skoro analogicznie ten sam plan dla zabudowy jednorodzinnej aprobuje wszystkie jej formy, np. bliźniaczą i szeregową.

Wobec wskazanych okoliczności, jedynie ubocznie można podnieść, że ustalenia i oceny dokonane przez organ w zakresie spełnienia przez Inwestorów wymogu planu, co do zachowania w projekcie powierzchni biologicznie czynnej nowozabudowanych działek jako minimum 60% ich powierzchni, są niepełne. Ma rację Skarżący, że do zaprojektowanej geowłókniny nie załączono atestu ITB w zakresie możliwości uznania jej za spełniającą wymóg planu, nie ustalono w jakiej części może zostać uznana za powierzchnię biologicznie czynną, a także nie rozważono jaki wpływ na powyższe ma fakt, że zatwierdzony projekt nie przewiduje utwardzonego dostępu do trzech z czterech miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych ( a także do usytuowanego na końcu działki śmietnika) , gdy usunięcie tej wady doprowadzi do zmniejszenia omawianej powierzchni biologicznie czynnej.

Jako uzasadniony Sąd uznaje także zarzut skargi, że organy administracji w sposób nieuprawiony zatwierdziły projekt budowlany , w którym odległość najbardziej wysuniętego miejsca parkingowego do granicy sąsiedniej nieruchomości jest mniejsza niż wymagana § 19 ust.2 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. , gdyż wynosi 4,06 m od strony zachodniej i 5 m od strony wschodniej zamiast wymaganej – 6 m., w sytuacji gdy faktycznie projektowana inwestycja przewiduje budowę parkingu na 27 miejsc, z potencjalną możliwością powiększenia ich liczby do 36 miejsc. Sąd zauważa, że dołączony do projektu architektoniczno-budowlanego plan zagospodarowania przestrzennego dla omawianej inwestycji przewiduje siedem zgrupowań miejsc parkingowych po 3 lub 4 miejsca , rozdzielonych przestrzenią o szerokości miejsca parkingowego pokrytego geokratą. Powyższe rozwiązanie w sposób jawny zmierza , zdaniem Sądu, do obejścia wymogu zachowania ustawowej odległości 6 m od granicy działki i musi być ocenione jako niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga bowiem, że zasadniczym celem wprowadzenia omawianej regulacji było zapewnienie umiejscowienia parkingu w takim miejscu na nieruchomości , aby nie naruszać uprawnień właścicielskich podmiotów , które z nim sąsiadują. Tym samym ocenić należy, że podzielenie miejsc parkingowych inną przestrzenią nie zmienia oceny miejsca inwestycji jako parkingu na 27 samochodów. Odległość natomiast, w jakiej mają znajdować się miejsca postojowe od granicy działki , musi być oceniana w oparciu o łączną liczbę tych miejsc na danej nieruchomości , a nie w oparciu o jego rozdzielone , poszczególne części. Potwierdzeniem wskazanej interpretacji i oceny oraz prawidłowości argumentacji skargi w tym przedmiocie , jest w ocenie Sądu , zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i stanowisko ustawodawcy, który w nowelizacji omawianego § 19 Rozporządzenia, obowiązującej od 1.01.2018r. przewiduje dalsze zaostrzenie reguł jego zastosowania . Nowa regulacja zajęła miejsce dotychczasowej właśnie z uwagi na liczne nadużycia jej interpretacji dokonywane w praktyce stosowania tego przepisu.

Przy kontroli zaskarżonej decyzji, nie można także zdaniem Sądu pominąć także tego , że będący jej przedmiotem projekt budzi uzasadnione wątpliwości , co do rzeczywistej liczby przewidzianych w nim mieszkań. Ma rację Skarżący zarzucając, że w tej kwestii dokumentacja projektowa jest niespójna ,a nawet wewnętrznie sprzeczna, którą to wadliwość dostrzegł także organ wojewódzki wskazując w swoim uzasadnieniu, że , w projekcie zostały "ujawnione wewnętrzne podziały mieszkań" stanowiące "pretekst do podziału dużych mieszkań na mniejsze mieszkania". Wojewoda wskazał w tym miejscu swoich wywodów na lokal [...] o pow. użytkowej 222,43 m2, w którym zaprojektowano 4 łazienki, 3 aneksy kuchenne i 10 pokoi, lokal [...] o pow. użytkowej 255,78 m2, w którym zaprojektowano 4 łazienki, 1 aneks kuchenny i 11 pokoi oraz lokal A4 o pow. użytkowej 222,43 m2, w którym zaprojektowano 4 łazienki, 3 aneksy kuchenne i 10 pokoi.

Sąd nie akceptuje stanowiska organu odwoławczego , że ocena powyższego pozostaje poza zakresem jego kompetencji, gdyż zrealizowanie inwestycji uwzględniającej "wtórne podziały lokali mieszkalnych na mniejsze mieszkania" doprowadzić może jedynie do braku odbioru inwestycji przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Sąd podziela zarzuty skargi , że opisana wyżej liczba pokoi i aneksów kuchennych zaprojektowana w jednym lokalu mieszkalnym wychodzi poza ogólnie przyjęte standardy mieszkań w ogóle, a szczególnie poza standard samego budynku będącego przedmiotem postępowania. O ile bowiem wielość łazienek i pokoi kąpielowych może być szeroko interpretowana i oceniana , o tyle w naszym kręgu kulturowym, uwzględniając całą Europę , posiadanie więcej niż jednej kuchni jest zjawiskiem praktycznie niespotykanym. Tym samym sugerowany w skardze zamiar docelowego wyodrębnienia przez Inwestorów 12, a nie 8 mieszkań w jednym budynku nasuwa się więc w sposób oczywisty i wskazuje, że organ, zatwierdzając taką decyzję działał z pełną świadomością, że w zaakceptowanym przez niego projekcie podział lokali nie jest podziałem zamierzonym i ostatecznym, ale na późniejszym etapie realizacji inwestycji może dojść do bezprawnych, dalszych podziałów lokalu, przekraczających w ten sposób wszelkie dopuszczalne na tym terenie normatywy dotyczące maksymalnej liczby lokali w budynku, pomimo , że praktyki tego rodzaju zasługują na kwalifikację ich jako nadużycia i/lub obejścia przepisów prawa, zaakceptował takie działanie inwestora i wydał pozytywną decyzję zezwalającą w rezultacie na wprowadzenie zamierzeń inwestora w życie.

Należy zgodzić się w pełni , że wskazane postępowanie pozostaje w sprzeczności z ustawową rolą organu administracji jako strażnika praworządności, gdyż wprost prowadzi do zaaprobowania decyzji sankcjonującej stan w sposób oczywisty umożliwiający naruszenie prawa przyszłości.

Sąd podziela pogląd Skarżących , że powyższe kłóci się zarówno z zasadą legalizmu oraz zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organu. Istotnie organy stojące na straży tych zasad zobowiązane są przeciwdziałać powstawaniu sytuacji patologicznych w wyniku wydawanych przez siebie decyzji administracyjnych, czego w istocie w sprawie niniejszej, z pełną świadomością nie uczyniły, pomimo iż wyżej wskazany zamiar inwestora był dla nich oczywisty, co wynika z cytowanego powyżej uzasadnienia decyzji Wojewody [...].

W nawiązaniu do stanowiska organu podkreślić należy, że wbrew poglądowi zawartemu w uzasadnieniu decyzji , przekazanie budynku ( budynków) do użytkowania może uskutecznić się w drodze przemilczenia. W następnym etapie Inwestor może przystąpić do wyodrębnienia lokali. Analiza zaś treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Poza sporem jest, że potwierdzenie samodzielności lokalu nie jest uzależnione od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ cytowany art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, ani żaden inny przepis tej ustawy (decydującej, jeśli chodzi o możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu) nie wprowadza wymogu zachowania zgodności funkcji lokalu z przeznaczeniem nieruchomości w aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego . Zarazem, kwestia, czy budynek, w którym znajduje się dany lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest kryterium samodzielności.

Tym samym uznać należy, że chociaż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną to jednak nie można uznać, że organy administracji publicznej stosujące prawo nie mogą dokonywać oceny prawnej przesłanek wydawanych decyzji (ilości samodzielnych lokali mieszkalnych w związku z funkcją obiektu budowlanego pod kątem zgodności projektu z planem); a także - w ujęciu całego porządku prawnego - skutku prawnego wydawanych przez siebie decyzji, jako swoistego układu stosunków prawnych, służącego kształtowaniu stanów faktycznych i dalszych stosunków prawnych.

Jeżeli bowiem te stosunki prawne miałyby doprowadzać w efekcie końcowym, w powiązaniu z innymi działaniami administracji i władzy publicznej - do stanów faktycznych sprzecznych z prawem - to taka okoliczność stanowi zarazem o sprzeczności takiej decyzji o pozwoleniu na budowę z systemem tego prawa i eliminuje prawną możliwość jej wydania.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dla działania administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym zasadniczą, fundamentalną rolę odgrywa zasada praworządności działania organów władzy publicznej sformułowana w art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa".

Zasada ta jest uszczegółowiona w odniesieniu do organów administracji w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie przepisów prawa.

W zasadzie praworządności zawierają się dwie dyrektywy, z których pierwsza stanowi, że działania organów administracji publicznej mają być zgodne z całym powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, z kolei druga podnosi, że organ ma działać na podstawie prawa i w granicach prawa.

Należy następnie zauważyć, że organ administracji publicznej wydając dany akt administracyjny powinien mieć na uwadze, aby ten akt nie stanowił m.in. z jego strony obejścia prawa. Właśnie zakaz obejścia prawa przez organy administracji publicznej wynika z wymogu zgodności wydawanych aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych) z powszechnie obowiązującym prawem (systemem prawa). Organ ma obowiązek rozważyć zgodność wydawanej decyzji z całym systemem, porządkiem obowiązującego prawa. Organ administracji publicznej działając zgodnie z zasadą legalności powinien także rozważyć, czy przez wydawaną decyzję administracja publiczna nie uzyskuje efektu obejścia prawa, które w swej istocie, jako instytucja prawna, jest sprzeczne z prawem.

W świetle powyższej argumentacji, pozostałe zarzuty skargi , mają wtórne znaczenie dla dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia . Dokonując ponownej oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz zebranego w niej materiału dowodowego, organy uwzględnią stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i wydadzą rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazana ocena przesądza zatem, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję naruszył treść art.138 §1 pkt 1. k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i w związku z § 19 ust.2 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r., co uzasadnia jej uchylenie .

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a, oraz art.200 i 205 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.