Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1570/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej także "skarżącym") od decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmawiającej wygaszenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wykonania określonych robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2014 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie:

- wiaduktu drogowego [...] nad drogą gminną Nr [...] Ł. — N., w km 103+964,52 drogi ekspresowej [...];

- wiaduktu drogowego [...] nad drogą powiatową Nr [...] L. – Ś., w km 107+458,37 drogi ekspresowej [...];

- mostu [...] nad rzeką R. wraz z przejściem dla dużych zwierząt dołem w km 105+335,06 drogi ekspresowej [...];

- przejścia dla zwierząt średnich dołem [...] w km 103+200,00 drogi ekspresowej [...];

- przejścia dla zwierząt małych dołem [...] w km 104+186,70 drogi ekspresowej [...]; przejścia dla zwierząt małych dołem [...] w km 106+696,00 drogi ekspresowej [...],

zrealizowanych w ramach budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł W. - węzeł W. ([...]) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 2 - od km 101+972,92 do km 120+961,30 wraz z infrastrukturą.

Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzależnił użytkowanie wiaduktu [...], wiaduktu [...] oraz przejścia dla zwierząt [...] od wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. robót budowlanych polegających na dostosowaniu istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach PN-Z oraz PD-W na: ww. wiadukcie drogowym [...], ww. wiadukcie drogowym [...] oraz ww. przejściu dla zwierząt małych dołem [...], do wymogów określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 i § 135 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"), bądź likwidacji istniejących schodów skarpowych zlokalizowanych na stożkach PN-Z oraz PD-W na: wiadukcie drogowym [...], wiadukcie drogowym [...] oraz przejściu dla zwierząt małych dołem [...] i wykonaniu w tych miejscach schodów skarpowych dla obsługi oraz ekip ratowniczych zgodnie z § 306 ww. rozporządzenia.

Kolejno, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek inwestora, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2014 r., w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych i określił nowy termin ich wykonania: 31 grudnia 2016 r.

W dniu 30 grudnia 2015 r. skarżący złożył wniosek o wygaszenie warunku ustalonego przez organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Skarżący wskazał na bezprzedmiotowość warunku wskazanego w ww. decyzji, a zatem na przesłankę przedmiotową, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego bezprzedmiotowość wskazanego warunku (i zarazem obowiązku) wynika z niewłaściwego zastosowania przy wydawaniu przedmiotowej decyzji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Należy bowiem odróżnić schody przeznaczone do ruchu pieszych od schodów przeznaczonych dla obsługi drogowego obiektu inżynierskiego.

Wymagania dla schodów skarpowych przeznaczonych dla obsługi obiektów inżynieryjnych zostały określone w § 135 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - jest to przepis szczególny w stosunku do poprzedzających go § 128

- § 134, a zatem wyklucza to konieczność ich zastosowania. Przepisy § 128 - § 134 określają bowiem warunki, jakie spełniać powinny schody przeznaczone do ruchu pieszych, które są innego rodzaju obiektem budowlanym niż schody skarpowe przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynieryjnego. W dodatku, jak wynika z § 306 przedmiotowego rozporządzenia, jedynie schody dla obsługi stanowiące niezależne konstrukcje lub powiązane z konstrukcją pomostów, galerii lub spoczników jako elementy zapewniające do nich dostęp, powinny spełniać wymagania określone w § 128 ust. 2 i 3. Zatem wynika z tego, że w niniejszym stanie faktycznym przepis ten nie będzie miał zastosowania.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska, skarżący wskazał na interpretację z dnia 11 czerwca 2015 r. przepisów w/w rozporządzenia, wydaną przez Departament Dróg i Autostrad Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, stanowiącą odpowiedź na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2015 r. doręczone do wiadomości skarżącego w dniu 15 czerwca 2015 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104 i art. 162 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a."), odmówił wygaszenia warunku ustanowionego we własnej decyzji z dnia [...] października 2014 r.

Podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowi przepis art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1406 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "pr.bud."). Zgodnie ze wskazanymi przepisami właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.

Organ wskazał, że skarżący w trakcie wykonywania robót budowlanych dokonał zmiany kształtu stożków przyczółków wiaduktu drogowego [...] nad drogą gminną, wiaduktu drogowego [...] nad drogą powiatową oraz przejścia dla zwierząt małych dołem [...], będących przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2014 r., poprzez korektę ukształtowania stożków i wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka bez półek pośrednich, a co za tym idzie wykonaniu schodów w inny sposób niż były zaprojektowane, to jest bez spoczników. Jednocześnie, zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie schodów skarpowych z co najmniej z jednym spocznikiem.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że w postępowaniu uwzględniono również stanowisko Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 25 lipca 2014 r. oraz z dnia 5 września 2014 r. w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w sprawie zgodności wykonania obiektów [...] oraz [...] z projektem budowlanym, w których stwierdzono że "wykonanie schodów jednobiegowych bez spocznika o liczbie stopni w biegu większej niż 13 stopni stanowi naruszenie § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wyszczególniona niezgodność wynika z niespełnienia przez rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym wymagań ochrony przeciwpożarowej i ma negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa pożarowego obiektu. (...) W ocenie organu charakter stwierdzonych nieprawidłowości pozwala jednak na rozpoczęcie użytkowania obiektu, tym niemniej ich usunięcie jest niezbędne w celu zapewnienia wymaganego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa pożarowego."

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że wbrew wnioskowi skarżącego, decyzja będąca przedmiotem wniosku nie stała się bezprzedmiotowa, ani z przyczyn podmiotowych ani przedmiotowych.

Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji nr [...] w części dotyczącej nałożonego warunku, jak również interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za wygaszeniem, o jakim mowa powyżej, a strona w złożonym wniosku również nie wskazała takiego interesu.

W następstwie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], Skarżący w dniu 29 lutego 2016 r. złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:

art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu przez organ administracji zasady zaufania do działania organów władzy publicznej, której jednym z przejawów jest zasada równego traktowania realizowana, m.in. przez zachowanie stałości rozstrzygnięć w przypadku przedmiotowo tożsamych postępowań;

art. 10 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wypełnienia przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz umożliwienia stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym;

art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, choć powinno to mieć miejsce, mimo bezprzedmiotowości warunku zastrzeżonego w decyzji z dnia [...] października 2014 r. oraz interesu istniejącego po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co spowodowało, że organ skarżoną decyzją odmówił wygaszenia uprzednio wskazanej decyzji nr [...] w zakresie przedmiotowego warunku;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

art. 59 ust. 2 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uzależnieniu przez organ administracji wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu od spełnienia warunku polegającego na wykonaniu w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych, w sytuacji, w której nie istniała ku temu żadna podstawa faktyczna;

§ 82 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

§ 84 pkt 6 w zw. z § 135 oraz § 306 ust. 1 pkt rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez ich niezastosowanie, polegające na tym, że pomimo tego iż sprawa dotyczy schodów przeznaczonych dla ekip ratowniczych umieszczonych na skarpie, niestanowiących niezależnej konstrukcji, wydając zaskarżoną decyzję organ nie zastosował przepisu określającego wymogi, jakim powinny odpowiadać schody dla obsługi przewidziane na skarpach tj. § 135 powołanego rozporządzenia, a zaś niewłaściwie zastosował § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 ust. 1 pkt 1, względem których § 135 ma charakter przepisu szczególnego;

§ 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 ust. 1 pkt l w zw. z § 82 ust. 1 oraz § 306 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z żądaniem wniosku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, uznając że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Tymczasem, w ocenie organu drugiej instancji, w rozpatrywanej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie i nakładająca obowiązek wykonania na stożkach skarp schodów ze spocznikami, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stała się bezprzedmiotowa.

Nie jest także wątpliwe, że istnieje podmiot zobowiązany i zdolny do wykonania decyzji.

Wobec tego, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje możliwości wygaśnięcia decyzji, wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wykazać istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia wydanie takiego rozstrzygnięcia. Jednak zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak w rozpatrywanej sprawie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] października 2014 r. zwolnił organ pierwszej instancji z rozważenia, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony.

Nie doszło również do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów proceduralnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wszczął postępowanie na wniosek skarżącego oraz poinformował o prawach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego, że organ ma obowiązek kierować się stanowiskiem wyrażonym w innych choć podobnych postępowaniach administracyjnych. Rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym jest aktem indywidualnym i zależy jedynie od konkretnego stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie.

Żądanie skarżącego wygaszenia decyzji z uwagi na bezzasadność zastosowanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie mogło być w niniejszym postępowaniu badane, gdyż przedmiotem postępowania była jedynie ocena spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji z dnia [...] października 2014 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył w dniu 7 czerwca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, a także o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

art. 6 k.p.a. polegające na wybiórczym, zastosowaniu przepisów prawa materialnego przy wydaniu przez organy nadzoru budowlanego zaskarżonej decyzji;

art. 7 k.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi strony;

art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej;

art. 162 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wygaszenia warunku, który został bezpodstawnie nałożony a zatem jest bezprzedmiotowy;

art. 55 ust 3 pr.bud. poprzez uznanie, że skarżący nie wykonał wszystkich robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem;

§ 82 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

§ 84 pkt 6 w zw. z § 135 oraz § 306 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że wykonane schody nie stanowią niezależnej konstrukcji, o której mowa w § 306 ust 1 pkt 2 ww. rozporządzenia;

§ 129 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 128 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 135 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że schody dla obsługi na obiektach inżynierskich muszą spełniać wymagania określone w § 128 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, podczas gdy wykonane schody na skarpie są schodami, o których mowa w § 306 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i nie muszą spełniać wymagań określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 135 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia;

§ 306 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie;

§ 306 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że schody dla obsługi zastosowane w obiekcie inżynierskim jako niezależna konstrukcja winny spełniać wymogi określone w tym przepisie, podczas gdy zastosowane przez skarżącego schody są schodami umieszczonymi na skarpach.

W sporządzonej w dniu 8 lipca 2016 r. odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując tym samym swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Organ wskazał na uzasadnienie kwestionowanej decyzji, w którym podał prawne motywy rozstrzygnięcia.

Ponadto odnosząc się do argumentacji skarżącego, sformułowanej w przedmiotowej skardze wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy wygaszenia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., obowiązku nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. natomiast argumentacja zawarta w skardze dotyczy bezpodstawności zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, które nie było przedmiotem badania przez organ drugiej instancji.

W ocenie organu odwoławczego weryfikacja, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., decyzji ostatecznej w zakresie ewentualnych wad kwalifikowanych nie jest możliwa. Argumenty są zatem bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie wygaszenia decyzji utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., jest bezzasadna.

Przedmiot rozpatrywanej sprawy został przesądzony przez wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2015 r. o wygaszenie warunku ustalonego przez organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Skarżący wskazał na bezprzedmiotowość warunku wskazanego w ww. decyzji, a zatem na przesłankę przedmiotową, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika niekwestionowany przez strony fakt, że skarżący inwestor wykonał w miejscach przewidzianych w projekcie schody umożliwiające bezpośrednie wejście i zejście z wiaduktów [...] i [...] określonych w decyzji. Zdaniem organu pierwszej instancji schody te nie odpowiadają jednak ani zatwierdzonemu projektowi, ani też przepisom powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Opinię taką kwestionuje jednak skarżący twierdząc, że powołane przepisy wymagają wykonania schodów skarpowych o parametrach odpowiadających faktycznie wybudowanym. W tym sensie decyzja organu z dnia [...] października 2014 r. jest bezprzedmiotowa. Ujmując rzecz bardzo prosto: zdaniem skarżącego nie ma powodu, aby budować schody niezgodne z prawem, skoro te wybudowane są zgodne z wymogami prawa.

W związku z powyższym Sąd ma obowiązek ocenić, czy rzeczywiście w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z językowym brzmieniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 162, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 699-700; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2942/15).

Dodatkowo, wykładnia funkcjonalna, bez której nie sposób ustalić prawidłowego sensu pojęcia "bezprzedmiotowości", wymaga uwzględnienia jeszcze jednej istotnej okoliczności. Otóż z bezprzedmiotowością decyzji mamy do czynienia, gdy po już wydaniu przedmiotowej wystąpią okoliczności wskazujące na ustanie prawnego bytu któregoś z kluczowych składników stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Może to nastąpić albo z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy (przedmiotu stosunku prawnego), rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek.

O bezprzedmiotowości można zatem mówić tylko wówczas, gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. Bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu (vide: B. Adamiak, j.w., s. 700). Jednocześnie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 782/16).

Natomiast w ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku przez adresata przedmiotowej decyzji, a jedynie okoliczność co do zasady od niego niezależna, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07).

Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość decyzji zachodzi, gdy:

a) osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, okaże się nierealne, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 4/07, publ. LEX nr 466044; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 383/08, publ. LEX nr 519040); a jednocześnie gdy

b) pełne wykonanie decyzji co do zasady nie leży już w szeroko rozumianym interesie społecznym. W tym też zakresie organ administracji obowiązany będzie uwzględnić, iż decyzja ta wywołała już określone skutki (a w związku z tym inwestor wniósł o jej częściowe wygaszenie), albo że trudno uznać przewidywane skutki wykonania decyzji za pożądane społecznie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2508/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 861/00).

W kontekście powyższych ustaleń, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza z przekonaniem, że organy obu instancji słusznie uznały, że w odniesieniu do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja ta w zakresie nałożenia obowiązek wykonania określonych robót budowlanych (schodów skarpowych określonego typu, przejść podziemnych dla zwierząt), stała się bezprzedmiotowa.

Sąd podziela pogląd wyrażony w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie warunków pozwolenia na użytkowanie nałożonych przez organ na skarżącego (inwestora) za bezprzedmiotowe. I tak:

a) podmiot, który stał się adresatem przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 2014 r. istnieje i prowadzi swoją działalność (gospodarczą) bez istotnych zakłóceń prawnych;

b) istnieje również przedmiot kwestionowanego aktu administracyjnego (decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), w tym w szczególności wiadukt drogowy [...], wiadukt drogowy [...] oraz potrzeba wykonania przejścia dla zwierząt

[...]. Skarżący nie podważył również ustalenia o potrzebie zbudowania odpowiednich schodów skarpowych. Skarżący sugeruje, że schody te powinny być zbudowane według innych standardów technicznych niż przyjęte oryginalnie w projekcie i pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Spór między skarżącym a organem nadzoru budowlanego dotyczący technicznych parametrów schodów jest natomiast potwierdzeniem tezy odwrotnej niż forsowanej przez skarżącego. Spór o sposób wykonania schodów czyni je przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie dowodem na bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] października 2014 r.;

c) można również przyjąć, że przedmiotowa inwestycja, tj. obiekty będące przedmiotem pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, została już wykonana. Skarżący wystąpił bowiem o pozwolenie na użytkowanie określonych obiektów budowlanych. Nie ma zatem podstaw dla przyjęcia, że kontynuowanie procesu wykonywania decyzji jest zbędne, a przez to bezprzedmiotowe;

d) skarżący nie wykazał również, że obowiązuje przepis prawa, który nakazuje wygaszenie przedmiotowej decyzji. Powoływane przez skarżącego przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, wyznaczają standardy techniczny, które muszą być przedmiotem oceny na etapie projektowania obiektu inwestycyjnego (inwestycji) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (realizację inwestycji drogowej), a nie w fazie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stanowisko skarżącego w tym zakresie Sąd uznaje za całkowicie nietrafne;

e) nie wydaje się też, aby istniał jakiś rzeczywisty i istotny interes społeczny w tym, aby powstałe schody skarpowe ograniczyć do parametrów tzw. schodów dla obsługi.

Ani wykładnia systemowa powoływanego rozporządzenia o warunkach technicznych, ani tym bardziej wykładnia funkcjonalna nie uzasadniają, zdaniem Sądu, żądania skarżącego, że schody powinny być wykonane zgodnie z § 306 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. zamiast § 128 ust. 1, 2 i 3 oraz § 129 ust. 1 pkt 1 i § 135 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd nie rozstrzyga w ten sposób merytorycznej kwestii, która podstawa prawna powinna być przyjęta w odniesieniu do spornych schodów. Sąd podejmuje tę kwestię jedynie, dla oceny, czy istnieje interes społeczny uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2014 r.

f) Sąd nie bada także, czy interes strony (skarżącego) polegający – jak się można domyślać, na braku obowiązku ponownego wykonania schodów skarpowych, zamiast już schodów faktycznie wykonanych, został prawidłowo uwzględniony – zgodnie z art. 7 k.p.a. – w toku postępowania w związku z ustalania okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy. Sąd stwierdza tylko, że skarżący nie wykazał, aby jego interes był tak ważny, iżby przeważał nad interesem społecznym wiążącym się z zapewnieniem bezpieczeństwa podróżowania po przedmiotowej drodze ekspresowej [...], prowadzenia ewentualnych akcji ratunkowych itp. Oznacza to, że nie została przez skarżącego udowodniona przesłanka interesu przewidziana w powołanym przez skarżącego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.;

g) Sąd nie bada wreszcie legalności postepowania skarżącego jako inwestora, na przykład, czy wykonanie innych schodów niż przewidziane w projekcie ma charakter samowoli budowlanej, istotnego czy nieistotnego od projektu w rozumieniu art. 36a ust. 1 i ust. 5 pr.bud. Sąd stwierdza wszak, do czego jest zobowiązany z mocy przepisów prawa, iż nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, nie występuje bezprzedmiotowość decyzji, a przez to nie ma podstaw do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym nie występują podstawy prawne do wygaszenia decyzji z dnia [...] października 2014 r. Zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.