Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 974/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 124
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. B. i A. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 maja 2022 r. nr N-VI.7581.2.7.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 27 maja 2022 r., nr N-VI.7581.2.7.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 20 kwietnia 2022 r. nr GN.6821.22.2022 wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 9 marca 2022 r. [....] S.A. z siedzibą w [...], Oddział [...] zwróciła się do Starosty [...] o ograniczenie - w drodze decyzji - sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], własności B. i A. B. (dalej: "Skarżący"), poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę polegającą na rozbiórce istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] oraz założeniu i przeprowadzeniu napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] na części nieruchomości, których powierzchnia dla poszczególnych działek wynosi: dla dz. nr [...] - 618,72 m² ; dla dz. nr [...] - 581,22 m² .

Wnioskodawca uzasadniając złożony wniosek koniecznością realizacji inwestycji celu publicznego podyktowanego interesem społecznym oraz poprawą standardów jakościowych parametrów energii elektrycznej w tym rejonie, poinformował o braku możliwości uzyskania prawa dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, gdyż przeprowadzony proces negocjacyjny z właścicielami przedmiotowych nieruchomości nie doprowadził do polubownego porozumienia stron odnośnie uzyskania zgody na realizację ww. zadania.

W trakcie spotkania z właścicielami nieruchomości przedstawiciel Wnioskodawcy przedstawił przebieg linii elektroenergetycznej przez obszar działek, okazał mapę z jej przebiegiem, omówił warunki zawarcia umowy mającej na celu udostępnienie części nieruchomości w celu przeprowadzenia prac polegających na przebudowie ww. linii elektroenergetycznej, przedstawił projekt umowy cywilnoprawnej oraz aktu notarialnego i omówił ich zapisy oraz przedstawił uwarunkowania czasowe związane z realizacją inwestycji. Właściciele jednak nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości.

W trakcie postępowania pełnomocnik Inwestora zwrócił się do właścicieli nieruchomości o zgodę na udostępnienie ww. nieruchomości za wynagrodzeniem w łącznej wysokości 1.319 zł w celu wykonania przebudowy ww. linii elektroenergetycznej. W związku z brakiem odpowiedzi od właścicieli nieruchomości, pełnomocnik Inwestora ponownie zwrócił się do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na udostępnienie działek nr [...] i [...] w celu wykonania przebudowy linii, ponownie wskazując terminy i zakres planowanych prac. Odpowiedzi na ww. pismo udzielił pełnomocnik właścicieli nieruchomości.

W związku z odpowiedzią pełnomocnika Skarżących, pełnomocnik Wnioskodawcy uznał, że warunki zaproponowane przez właściciela nieruchomości są niemożliwe do spełnienia i wobec braku możliwości zawarcia porozumienia, poinformował o zakończeniu rokowań z wynikiem negatywnym i skierowaniu jej na drogę postępowania administracyjnego lub sądowego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Inwestor", "Wnioskodawca"), decyzją z 20 kwietnia 2022 r. nr GN.6821.22.2022, Starosta, działając w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] o pow. 0,7462 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz [...] o pow. 1,0313 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], będące własnością B. i A. B., poprzez udzielenie spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] zezwolenia na przebudowę polegającą na rozbiórce istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] oraz założeniu i przeprowadzeniu napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] na części nieruchomości, których powierzchnia dla poszczególnych działek wynosi: dla dz. nr [...] - 618,72 m² ; dla dz. nr [...] - 581 m², zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], który dopuszcza możliwość realizacji wskazanej inwestycji na ww. działkach, objętych w częściach ustaleniami tego planu.

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że przedsięwzięcie opisane we wniosku Inwestora stanowi cel publiczny. Ponadto z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że planowana inwestycja jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. Działki nr [...] i [...] są usytuowane na obszarze oznaczonym na wyrysie z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego symbolem: R.9 i R.7. Natomiast zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 2 uchwały dopuszcza się formę zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym linii WN 110 kV.

Odnosząc się do drugiej przesłanki z art. 124 u.g.n. Organ I instancji stwierdził, że ona również została spełniona, a dokumenty z przeprowadzonych rokowań zostały dołączone do wniosku.

Zdaniem Starosty brak zgody właścicieli nieruchomości na ich udostępnienie w celu wykonania zadania inwestycyjnego, będącego celem publicznym, a możliwość realizacji inwestycji dopuszcza Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wskazuje, że w przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione.

Od powyższej decyzji Skarżący złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, przyznanie od Organu zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie skierowanie sprawy do mediacji, ewentualnie o skierowanie sprawy na drogę sądową w postępowaniu cywilnym.

W odwołaniu Skarżący zarzucili dokonanie przez Organ dowolnej a nie swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności uznanie, że były prowadzone jakiekolwiek rokowania pomiędzy Wnioskodawcą a Skarżącym, będącym właścicielem nieruchomości; wskazaniu w zaskarżonej decyzji, że Organ dał wiarę Wnioskodawcy, że były prowadzone jakiekolwiek negocjacje czy rozmowy, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że było inaczej; pominięciu istotnych elementów, a mianowicie Skarżący zaproponowali doprecyzowanie treści umowy i przedstawili propozycję konkretnych, szczegółowych zmian w zapisie umowy, na które to propozycje nie otrzymali odpowiedzi oraz pominięciu szeregu przepisów prawa wynikających z innych ustaw, w tym z ustawy zasadniczej oraz naruszenie zasad współżycia społecznego.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 27 maja 2022 r. nr N-VI.7581.2.7.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokonanego przez niego porównania przebiegu planowanej inwestycji, przedstawionego na rysunku planu z dokonanym przez Starostę ograniczeniem w sposobie korzystania z działek nr [...] i nr [...], a przedstawionym w złącznikach do zaskarżonej decyzji wynika, że ograniczenie to jest zgodne z planem (oba te dokumenty pozostają ze sobą w zgodności). Zatem została spełniona pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie spełniona została również druga przesłanka dająca podstawę do zastosowania ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, gdyż Inwestor prowadził rokowania z właścicielami nieruchomości o uzyskanie ich zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomości ww. inwestycji elektroenergetycznej, o czym świadczy korespondencja dołączona przez wnioskodawcę do złożonego wniosku. W pismach kierowanych do Skarżących, pojawiły się m.in. projekty porozumienia oraz umowy w formie aktu notarialnego o ustanowienie służebności przesyłu, a także kwoty wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. W pierwszym piśmie podano kwotę 639 zł za działkę nr [...] oraz 680 zł za działkę nr [...]. Natomiast w kolejnym piśmie zaproponowano łączną kwotę 1.319 zł, jako wynagrodzenie za udostępnienie obu działek. W odpowiedzi na przedstawione oferty właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie działek nr [...] i [...]. Skarżący zaproponowali zmiany warunków porozumienia, poprzez doprecyzowanie jego punktu 2 w ten sposób, że prawo do korzystania z nieruchomości obciążonej polegające na uniemożliwieniu dojazdu lub dojścia do urządzeń technicznych będzie przysługiwało wyłącznie w pasie technologicznym oznaczonym na załączniku graficznym bez możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości; dopisanie w jego punkcie 3, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy stronami przy szacowaniu szkód zostanie powołana komisja składająca się z rzeczoznawcy wskazanego przez właściciela działki i rzeczoznawcy wskazanego przez inwestora oraz przedstawiciela Ośrodka Doradztwa Rolniczego; uzupełnienie jego punktu 4 o zapis, że w przypadku ugniecenia (przez zajeżdżanie) gruntu rolnego zostanie przeprowadzone głęboszowanie, a warstwa uprawna gruntu zostanie doprowadzona do stanu poprzedniego na koszt inwestora; usunięcie jego punktu 5 (nie dotyczy, ponieważ w pasie technologicznym znajduje się grunt rolny bez zadrzewień); dopisanie w jego punkcie 6, że inwestor poniesie koszty dostarczenia zaświadczeń i dokumentów dostarczonych przez właściciela nieruchomości. Pełnomocnik Inwestora stwierdził, że wprowadzenie ww. zmian nie jest możliwe oraz poinformował właścicieli nieruchomości o zakończeniu rokowań, w związku z brakiem zgody na udostępnienie przedmiotowych nieruchomości.

Zdaniem Organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań, gdyż inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, jednak strony postawiły sobie wzajemnie warunki, niemożliwe do przyjęcia. W ocenie Wojewody rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości.

Odnosząc się do wniosku Skarżących o przekazanie od Organu I instancji na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący ponieśli jakiekolwiek koszty związane z prowadzonym postępowaniem oraz, że byli na jakimkolwiek jego etapie reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zatem brak jest podstaw do nakazania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od organu administracji.

Odnosząc się do wniosku o skierowanie sprawy na drogę sądową w postępowaniu cywilnym, zdaniem Organu II instancji nie jest możliwy do uwzględnienia, z uwagi na to, że przepisy k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n., nie przewidują takiego trybu postępowania w tego typu sprawach.

Wojewoda uznał również za bezzasadny wniosek Skarżących o ewentualne skierowanie sprawy do mediacji pomiędzy Wnioskodawcą a Skarżącymi, gdyż przedmiotowa sprawa pozostaje w pełni wyjaśniona w kontekście przesłanek zawartych w art. 124 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli B. i A. B., zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości. Skarżący zarzucili:

– naruszenie prawa polegające na błędnym pominięciu przepisów wynikających z różnych ustaw, w tym z ustawy zasadniczej oraz naruszenie zasad współżycia społecznego;

– brak dokonania przez Organ rzetelnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego;

– błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że były prowadzone rokowania pomiędzy stronami;

– błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że strony postawiły sobie warunki nie do zaakceptowania;

– błędne pominięcie istotnych faktów, a to precyzyjne przedstawienie zmian treści umowy przez Skarżących - właścicieli nieruchomości.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że jasno i precyzyjnie wskazali propozycje zmian zapisu treści umowy, mając świadomość tego, że planowana inwestycja służyć będzie społeczeństwu, a zatem jest konieczna i niezbędna. Mając jednak na uwadze ewentualne przyszłe nieporozumienia i chcąc uniknąć ewentualnych sporów i konfliktów w przyszłości jasno i precyzyjnie określili swoje warunki. Inwestor jednak w żaden sposób nie odniósł się do tych propozycji stwierdzając jedynie, że są to warunki nie do zaakceptowania. Zdaniem Skarżących, Wojewoda rozpatrując ich odwołanie nie wziął pod uwagę ich stanowiska.

W ocenie Skarżących w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek rokowań czy też negocjacji, a strony jedynie przedstawiły swoje stanowiska. Wnioskodawca składając wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jako większy podmiot gospodarczy, świadomie nadużywa prawa, o jakim mowa w ustawie kodeks cywilny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko jak również argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2023, poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ograniczająca sposób korzystania z części nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,7462 ha i [...] o pow. 1,0313 ha, poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 11 kV relacji [...], zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2021 r.

Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 124 u.g.n., zgodnie z którym: starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ( ust.1).

1a. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

4. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

5. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

6. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.

7. Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.

8. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższy przepis reguluje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących m.in. zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii.

Podstawową przesłanką wydania zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wymienionego w art. 6 u.g.n., i to celu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego nie ma. Dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości zobowiązany był do rozważenia: 1) czy przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej jest zamierzeniem spełniającym przesłanki inwestycji celu publicznego, 2) czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, 3) czy właściciel (użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości) nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego, 4) czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony podmiot.

W sprawie [....] S.A. wystąpiła z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości poprzez zezwolenie na przebudowę polegającą na rozbiórce istniejącej napowietrznej linii elektroenergetyczne WN 110 kV oraz założeniu i przeprowadzeni na wskazanej we wniosku części nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV .

Wystąpienie z wnioskiem na podstawie art. 124 u.g.n. uzasadnione jest zakresem planowanych robót. Przepis art. 124 b u.g.n. dotyczy konserwacji, remontów oraz usuwania awarii. Uzyskanie zezwolenia na jego podstawie uniemożliwiło by prowadzenie prac polegających na przebudowie.

W imieniu Spółki wniosek złożyła radca prawny S. G., przy czym zachowano ciąg pełnomocnictw. Udzielone przez zarząd spółki pełnomocnictwo ogólne dla A. F. przeniesienie następnie zostało na r. pr. S. G., która wystąpiła z wnioskiem.

Uchwałą z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] Rady gminy [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. Przedmiotem ustaleń tego planu objęte zostały między innymi tereny infrastruktury elektroenergetycznej, które zostały oznaczone symbolem E, wraz z pasem technologicznym- § 4 pkt 1 uchwały. W § 8 pkt 10 uchwały wskazano, że przez pas technologiczny dla napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia WN 110kV należy rozumieć teren o szerokości 36 m, przebiegający wzdłuż osi linii, wyznaczonej lokalizacją słupów ( 18,0 m w obu kierunkach) w granicach którego obowiązują zasady zagospodarowania i użytkowania oraz ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu, ustalone uchwałą, wynikające z przepisów odrębnych oraz potrzeb prawidłowej eksploatacji i konserwacji linii, w szczególności obejmujące: przebudowę, rozbudowę, prace eksploatacyjne i konserwatorskie, remontowe i modernizacyjne, rozbiórkę usuwanie awarii , kontrole i przeglądy sieci i urządzeń oraz pozostałych obiektów i urządzeń, niezbędnych do prawidłowej eksploatacji i pracy linii.

W §15 uchwały ustalono pas technologiczny dla linii WN kV 110- 36 m ( 18,0 m od osi linii wyznaczonej lokalizacją słupów po obu stronach ). W § 19 wyznaczono teren infrastruktury elektroenergetycznej oznaczonej na rysunku planu symbolami E1- E.17 z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w szczególności: słupy i przewody elektroenergetyczne zjazdy z dróg wewnętrznych i publicznych, place manewrowe i składowe, dojazdy, infrastruktura techniczna oraz przyłącza infrastruktury technicznej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2021 r., Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały w części dotyczącej zapisu § 20 ust. 2 pkt 1, w którym dopuszczono na wyznaczonych terenach gruntów rolnych, formy zabudowy i zagospodarowania terenu, takie jak dojścia i dojazdy dopuszczone na gruntach rolnych i leśnych, sprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu. Stanowiło to w ocenie organu nadzoru naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o chronię gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), na podstawie którego zmiana przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody. Brak uzyskania takiej zgody powoduje istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie wymienionych czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że zabezpieczenie ewentualnego umożliwienia zorganizowania procesu budowy, w tym transportu materiałów niezbędnych dla potrzeb budowy i modernizacji istniejącej linii elektroenergetycznej zostało zabezpieczone w § 16 uchwały w którym to dopuszczono możliwość tymczasowego zajęcia terenów rolniczych i użytków zielonych, oraz poszerzenia istniejących dróg gruntowych wydzielonych i niewydzielonych geodezyjnie, na potrzeby transportu i budowy obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej, tymczasowe zagospodarowanie terenów do 180 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji. Stwierdzenie nieważności uchwały w przedstawionym zakresie nie miało w związku z tym wpływu na ocenę wniosku.

Działki Skarżących położone są w terenie oznaczonym symbolem E. Uwzględniając przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pas technologiczny 18 m oraz szerokość działki nr ewid [...] - 32,3 m ustalono, że obszar zajęty wynosi 581,22 m², z kolei w przypadku działki nr ewid. [...] – 618,72 m².

Wydane przez organ zezwolenie zostało poprzedzone rokowaniami.

W aktach znajduje się protokół nr 3 z 13 stycznia 2021 r z negocjacji przeprowadzonych w tym dniu. Z protokołu tego wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości. Wskazał, że po przeczytaniu umowy nie zgadza się z jej niektórymi zapisami a ponadto zaproponowana kwota jest za niska. W aktach znajduje się również pismo inwestora kierowane do Skarżącego z 12 kwietnia 2021 r. w którym zwrócono się z prośbą o udostępnienie nieruchomości oznaczonych jako działki [...] za wynagrodzeniem w kwocie 639 zł oraz pismo z tej samej daty o udostępnienie nieruchomości nr [...] za wynagrodzeniem w wysokości 680 zł. Do pism dołączono wzór umowy cywilnoprawnej o ustanowienie służebności przesyłu bez wskazania ceny.

Kolejne pisma tej samej treści opatrzone datą 12 kwietnia 2021 r. zostały otrzymane przez Skarżących w dniu 19 kwietnia 2021 r.

W piśmie z 10 maja 2021 r. została wskazano łączna kwota wynagrodzenia za obydwie działki 1319,00 zł.

Skarżący otrzymał pismo w dniu 18 maja 2021 r. W dniu 24 maja 2021 r. zwrócił się do inwestora o negocjowanie warunków umowy poprzez doprecyzowanie w punkcie 2 porozumienia, że prawo do korzystana z nieruchomości obciążonej polegające na umożliwieniu dojazdu lub dojścia do urządzeń technicznych będzie przysługiwało wyłącznie w pasie technologicznym oznaczonym na złączniku graficznym bez możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości, dopisania w punkcie 3, że w przypadku braku porozumienia pomiędzy stronami przy szacowaniu szkód zostanie powołana komisja składająca się z rzeczoznawcy wskazanego przez właściciela działki i rzeczoznawcy wskazanego przez inwestora oraz przedstawiciela Ośrodka Doradztwa Rolniczego, uzupełnienie w punkcie 4 porozumienia o zapis, że w przypadku ugniecenia poprzez zajeżdżenie gruntu rolnego zostanie przeprowadzone głęboszowanie, a warstwa uprawna gruntu zostanie doprowadzona do stanu poprzedniego na koszt inwestora, usunięcie punktu 5 porozumienia ( nie dotyczy ponieważ w pasie technologicznym znajduje się grunt bez zadrzewień), dopisanie w punkcie 6 porozumienia, że inwestor poniesie koszty dostarczenia zaświadczeń i dokumentów dostarczonych przez właściciela nieruchomości. W przypadku zaakceptowania proponowanych zapisów właściciele nieruchomości wyrazili wolę zawarcia porozumienia.

W odpowiedzi na zaproponowane propozycje inwestor wskazał że nie mogą one zostać uwzględnione, a następnie pismem z 7 lipca 2021 r. wskazał, że w związku z brakiem zawarcia ugody sprawa zostanie skierowana na drogę postepowania administracyjnego/sądowego.

W ocenie Sądu opisany przebieg rokowań pozwala stwierdzić, że rokowania miały miejsce, nie były ani iluzoryczne ani też jednostronne. Inwestor kilkakrotnie zwracał się do Skarżących z propozycjami zawarcia kompromisu, którego jednak nie udało się osiągnąć, w związku z brakiem akceptacji warunków zgłaszanych przez każdą ze stron.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że dla możliwości zainicjowania trybu administracyjnego zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. decydujące jest zainicjowanie rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji. Przepisy wprowadzające wymóg przeprowadzenia rokowań nie określają jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2021 r. I OSK 4192/18 i przywołane w nim orzecznictwo).

Oznacza to, że inwestor musi jedynie udokumentować sam fakt wszczęcia rokowań oraz brak ich pozytywnego wyniku. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym jako negocjacje, gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, w szczególności, gdy nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17). Tym samym o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia.

Jak wykazała przeprowadzona analiza, rokowania miały miejsce a brak osiągnięcia konsensusu czy zgody na zapisy proponowane przez Skarżącego nie może podważać stanowiska, że rokowania miały miejsce. Nie ma podstaw również do oceny zachowania każdej ze stron w zakresie ewentualnych ustępstw co do proponowanych zapisów. Sąd jednak stwierdza, że proponowane przez Skarżącego zapisy w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. mające za zadanie, jak się należy domyślać ochronę interesów Skarżącego nie były uzasadnione. We wspomnianym § 16 mpzp zagwarantowano inwestorowi możliwość tymczasowego zajęcia terenów rolniczych i użytków zielonych, oraz poszerzenia istniejących dróg gruntowych, wydzielonych i niewydzielonych geodezyjnie na potrzeby transportu i budowy obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej, wskazując jednocześnie na to, że tymczasowe zagospodarowanie tych terenów w sposób opisany nie może przenosić czasu 180 dni. W zaistniałych okolicznościach, jak również z oczywistym brakiem możliwości założenia, że realizacja inwestycji będzie możliwa jedynie poprzez wykorzystanie pasa technologicznego nie budzi zastrzeżeń Sądu brak zgody na tego rodzaju zapisy. Nie można w związku z tym zarzucić inwestorowi co zdaje się twierdzić Skarżący, adhezyjnego charakteru prowadzonych negocjacji.

Jeśli chodzi o proponowane zapisy dotyczące wyrównania szkód, przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości to kwestie te regulują przepisy.

Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 - art. 124 ust. 4 u.g.n.

Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości – art. 124 ust. 5 u.g.n.

Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1389/06). Wynika to z faktu, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.