Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2333/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 37, art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4, art. 183, art. 176, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2222/10 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2222/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]), Starosta Z. (dalej Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] (dalej inwestor) pozwolenia na budowę: zespołu boksów garażowych (35 boksów ponumerowanych wg oznaczeń na projekcie zagospodarowania terenu od nr 2 do 36) o łącznej projektowanej powierzchni zabudowy 641,89 m², pow. użytkowej 542,81 m² i kubaturze 1731,2 m³, zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], przy ul. [...] i oraz [...] w Z. (dojazd komunikacyjny przez istniejący wjazd od ul. [...] i istniejącą utwardzoną nawierzchnię działek nr ew. [...]), i lokalnego podłączenia energetycznego n.n. wewnątrz boksów garażowych od istniejącego przyłącza energetycznego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]), Starosta Z., na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, dalej p.b.), art. 104 i art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z dnia 30 marca 2004 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Z. nr [...], obejmującej budowę 35. boksów garażowych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor na podstawie powyższego pozwolenia na budowę wybudował 7 boksów garażowych, a postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tych boksów zostało umorzone. Z protokołu z wizji lokalnej z 24 marca 2004 r., przeprowadzonej przez PINB i oświadczenia kierownika budowy z 30 kwietnia 2004 r. wynika, że inwestor nie prowadził inwestycji, związanej z budową pozostałych boksów garażowych, od dnia złożenia pierwszego wniosku o pozwolenie na użytkowanie, to jest od dnia 30 lipca 2001 r. do chwili obecnej. W ocenie Starosty oznacza to, że budowa została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata. Zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, określonymi w decyzji Starosty nr [...] w pkt 1 ppkt 5 i wymogiem art. 37 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Rozpoczęcie lub wznowienie budowy może nastąpić wyłącznie po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]), o odmowie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji nr [...]. Decyzja GINB z [...] r. stała się przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego (w sprawach o sygn. akt: VII SA/Wa 738/07, II OSK 1460/07, VII SA/Wa 107/09). Prawomocnym wyrokiem z 4 marca 2009 r., VII SA/Wa 107/09 (dalej wyrok VII SA/Wa 107/09), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 738/07), uchylił zaskarżoną decyzję z [...] r. i poprzedzającą ją decyzję nr [...], wskazując że organy winny wyjaśnić i przesądzić okoliczność, czy każdy z 35 boksów garażowych stanowił samodzielny obiekt budowlany, a nadto winny mieć na uwadze, że wygaszono pozwolenie na budowę, które dotyczyło całego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę, wybudowano zgodnie z nim 7 garaży.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 186 k.p.a., związany wyrokiem VII SA/Wa 107/09, stwierdził nieważność decyzji Starosty Z. nr [...] w części dotyczącej wybudowanych 7 boksów garażowych, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ nadzorczy, przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał m.in. na ustalenia PINB w Z., który w pismem z 12 marca 2010 r. poinformował Wojewodę, że przedmiotowe boksy garażowe usytuowane na działkach o nr ewid. [...], posiadają nowych właścicieli. PINB zauważył, że w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę widnieje zapis: "Wjazd na teren działek objętych inwestycją przyjęto z istniejącego układu komunikacyjnego, droga o nawierzchni utwardzonej betonowej obejmującej działkę nr [...]. Projektowany dojazd z ul. [...] objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zrealizowany, ponieważ współwłaściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na objęcie jej takim przeznaczeniem". Zdaniem PINB, obecnie dojazd do zrealizowanych 7 boksów garażowych odbywa się od strony ul. [...], przez działki o nr ewid. [...], co jest niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę i aktualnie brak jest skomunikowania tych 7 boksów garażowych z drogą publiczną.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) wskazał, że przyjął ww. ustalenia organu nadzoru budowlanego dotyczące zapisów widniejących na 3 stronie projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji nr [...], że obsługa komunikacyjna boksów garażowych była zapewniona przez wjazd z istniejącego układu komunikacyjnego, drogą obejmującą działki nr [...]. Wojewoda ustalił, że z planu zagospodarowania działek nr [...], usytuowanych w Z. przy ul. [...] wynika, że projektowane 35 boksy garażowe zostaną usytuowane w trzech zespołach: począwszy od nr 2 do nr 11, od nr 12 do nr 29 i od nr 30 do nr 36. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała również budowę lokalnego przyłączenia energetycznego n.n. od istniejącego przyłącza energetycznego. Zrealizowane zostały wszystkie boksy garażowe w zespole trzecim, oznaczone od nr 30 do nr 36. Powyższe wskazuje, że boksy garażowe od nr 30 do nr 36, stanowiące jeden z trzech zespołów projektowanych boksów w dniu wydania pozwolenia na budowę, posiadały zapewniony dojazd do drogi publicznej. Dla tego zespołu mogłaby być wydana odrębna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż stanowi on samodzielny obiekt budowlany. Zatem zespół boksów garażowych od nr 2 do nr 11, jak również zespół garażowy od nr 12 do nr 29 też mógłby być przedmiotem odrębnej decyzji pozwolenia na budowę, jako samodzielne obiekty budowlane.

Zdaniem Wojewody, z akt sprawy wynika, że inwestor od dnia 26 lipca 2001 r. nie prowadził dalej inwestycji związanej z budową pozostałych 28 boksów garażowych. Wskazuje to, że z zaprojektowanych 35 boksów garażowych inwestor do dnia 26 lipca 2001 r. wykonał 7 boksów garażowych, a budowa pozostałych 28 boksów garażowych została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata. Inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozostałych warunków pozwolenia na budowę, teren został uporządkowany. Z oświadczenia z 30 kwietnia 2004 r. wynika, że inwestor z dniem 26 lipca 2001 r. zakończył budowę 7 boksów garażowych z zaprojektowanych 35 i zgłosił zrealizowane garaże do użytkowania, na które uzyskał pozwolenie.

Powyższe ustalenia uzasadniają, zdaniem Wojewody, "stwierdzenie unieważnienia" decyzji nr [...] dla części tych 7 zrealizowanych boksów garażowych. Organ nadzorczy przyjął, że pozwolenie na budowę dla niezrealizowanych 28 boksów garażowych stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji wygasło z dniem 28 lipca 2003 r. W jego ocenie nierozpoczęcie realizacji każdego następnego boksu garażowego z tych 35 wypełnia przesłanki określone w art. 37 ust. 1 p.b. w odniesieniu do pozostałych 28 boksów garażowych. Zatem dla pozostałej części decyzji nr [...], dotyczącej niezrealizowanych 28 boksów garażowych, organ I instancji odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Odwołanie od decyzji nr [...] złożył E. J.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] r.), GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostaje okoliczność, że obecnie boksy garażowe nie posiadają skomunikowania z drogą publiczną, ponieważ jest to okoliczność zaistniała po dacie wydania weryfikowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia. Z tego względu niezasadnym jest zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. GINB powołał się na ustalenia PINB w Z. (protokół wizji lokalnej z 24 marca 2004 r.), że inwestor wybudował 7 boksów garażowych; [budowy] pozostałych 28 z 35 objętych pozwoleniem na budowę nie rozpoczęto; inwestor odstąpił od budowy dalszych boksów, a budowa została zakończona w dniu 26 lipca 2001 r. i od tego dnia żadne roboty nie były prowadzone. W ocenie organu odwoławczego, sytuacja ta upoważnia organy administracji do wyeliminowania z obrotu prawnego w części kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie projekt przewidywał realizację trzech samodzielnych pod względem konstrukcyjnym obiektów budowlanych, mogących funkcjonować niezależnie od pozostałych, a w rezultacie weryfikowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego nie doszło do takiego podzielenia projektu budowlanego, w wyniku którego powstałby projekt budowlany niekompletny oraz nieprzydatny do takiego użytku dla jakiego został przeznaczony. Z uwagi na powyższe, GINB nie podzielił podniesionego w odwołaniu zarzutu "usankcjonowania, jako odrębnych budów, wybudowanych 7 boksów garażowych z 35 zaprojektowanych ".

W ocenie GINB niezasadnym jest, w świetle poczynionych wyżej uwag, zarzut swobodnej interpretacji art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 162 "§ 1 pkt 1 k.p.c.", który nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, a dotyczy składania wniosków, oświadczeń, uzupełnień i sprostowań wniosków oraz oświadczeń w toku postępowania cywilnego, na posiedzeniu [art. 162 k.p.c.]. Zarzut odnoszący się do art. 37 ust. 1 p.b., stanowi nieuprawnioną polemikę z wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Sądu.

Odnosząc się do kwestii związanych z uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie i ewentualnej realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami GINB stwierdził, że ww. zagadnienia pozostają poza zakresem właściwości Wojewody [...] i GINB, działających jako organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 83 ust. 1 p.b.).

Mając powyższe uwagi na względzie GINB stwierdził, że decyzja Starosty nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie [decyzji] własnej nr [...] w całości, mimo zrealizowania 7 boksów garażowych, stanowiących samodzielny obiekt budowlany, w sposób rażący narusza w części dotyczącej ww. boksów garażowych, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 p.b. Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, by decyzja nr [...] w zakresie 7 boksów garażowych pozostałe wady prawne, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W pozostałym zakresie, tj. 28. niezrealizowanych boksów garażowych, GINB uznał, że decyzja nr [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z tego względu, w ocenie GINB, zasadna była odmowa stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia w pozostałej części.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie procedury administracyjnej, co miało wpływ na treść skarżonej decyzji. W ocenie skarżącego decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez powierzchowne i fragmentaryczne odniesienie się do zarzutów odwołania i brak odniesienia się w uzasadnieniu do podstawowych kwestii podniesionych w odwołaniu. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jakiegokolwiek rozwinięcia twierdzenia ostatniego akapitu, że "stwierdzić należy, iż w części dotyczącej zrealizowanych 7 boksów garażowych, oczywistość naruszenia bezwzględnie obowiązującego art. 37 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 nie budzi wątpliwości", bez wskazania w jakim zakresie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2), co w szczególności skutkowało skrajnym utrudnieniem lub wręcz uniemożliwieniem prawidłowej polemiki odwoławczej w ramach skargi sądowoadministracyjnej. Zarzucono naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak odniesienia się organu odwoławczego do braku dokonania przez organ pierwszoinstancyjny prawidłowej analizy dotyczącej rozstrzygającej kwestii, czy każdy z 7 boksów stanowi samodzielny obiekt budowlany, przy jednoczesnym ignorowaniu stanowiska PINB w Z. z [...] r. Z ostrożności procesowej podniesiono także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 p.b., przez błędną wykładnię ustawowego pojęcia obiektu budowlanego "mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem", wyrażającą się m.in. w przyjęciu, że zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia dla weryfikacji decyzji nr [...] pozostaje kwestia dojazdu do zrealizowanych boksów garażowych.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, uznając że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne.

W uzasadnieniu wskazał, że GINB prawidłowo stwierdził, że decyzja Starosty nr [...] w części dotyczącej wybudowanych 7 boksów garażowych, została wydana z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 p.b.

Na podstawie art. 37 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji nr [...] r. o pozwoleniu na budowę, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W niniejszej sprawie inwestycja objęta pozwoleniem na budowę miała polegać na wybudowaniu de facto trzech oddzielnych zespołów boksów garażowych. W okresie jego ważności, inwestor zrealizował wyłącznie jeden zespół boksów garażowych (od nr 30 do nr 36). W przeciągu dwóch lat od zakończenia ich budowy nie prowadził żadnych działań inwestycyjnych celem zrealizowania pozostałych dwóch zespołów garaży. W związku z ww. wyrokami sądów administracyjnych (VII SA/Wa 107/09 i II OSK 1460/07), które zapadły w niniejszej sprawie, organy nieważnościowe obowiązane były ustalić, czy każdy z 35 boksów garażowych stanowił samodzielny obiekt budowlany. W toczącym się postępowaniu nieważnościowym przedmiotem ocen organów nie było dokonywanie ustaleń związanych z dopuszczeniem do użytkowania tych obiektów, lecz czy decyzja wygaszająca pozwolenie na budowę mogła dotyczyć całego, czy też tylko części zamierzenia budowlanego, by potwierdzić, że wybudowane już obiekty spełniały warunki prawne przewidziane dla samodzielnych obiektów, a zatem, że wygaszenie części decyzji nie naruszało prawa.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, że dla zrealizowanego zespołu boksów garażowych (od nr 30 do nr 36) mogła zostać wydana odrębna decyzja o pozwoleniu na budowę, ponieważ zespół ten stanowi samodzielny obiekt budowlany i zgodnie z projektem budowlanym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zrealizowany zespół boksów garażowych od nr 30 do nr 36 stanowi samodzielny obiekt budowlany od pozostałych dwu zespołów boksów garażowych, tj. zespołów boksów nr 2-11 i nr 12-29; jest trwale związany z gruntem, został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada własne fundamenty i dach. Jest to więc budynek, który Prawo budowlane zalicza do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2). Zrealizowane garaże posiadały prawnie zapewnione skomunikowanie z drogą publiczną (z istniejącego układu komunikacyjnego, tj. przez działki nr [...], których inwestor był współużytkownikiem wieczystym i posiadał też zgodę drugiego współużytkownika wieczystego do ul. [...]). Projekt budowlany nie obejmował wykonywania dojazdów jako części zamierzenia budowlanego, dojazd do garaży miał odbywać się po istniejącej utwardzonej nawierzchni. Wskazał, że organ nieważnościowy był związany oceną prawną zawartą w prawomocnym orzeczeniu VII SA/Wa 107/09, w którym wyrażono pogląd, że boksy (jako samodzielny obiekt budowlany) zrealizowane w oparciu o decyzję nr [...] r., nie mogły być objęte decyzją nr [...] r. W związku z powyższym Sąd zgodził się z Wojewodą i GINB, że na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. nie można było wygasić decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej wybudowanego zespołu boksów garażowych. W stosunku do zrealizowanego zespołu boksów garażowych nie można było uznać, że została spełniona dyspozycja art. 37 ust. 1 p.b., a tylko w przypadku jej spełnienia właściwy organ był uprawniony do wygaszenia w całości decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa budowa została zakończona w dniu 26 lipca 2001 r., co potwierdza wpis dokonany w dzienniku budowy, a więc została rozpoczęta i zakończona w przeciągu dwóch lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Przesądza to o oczywistości naruszenia prawa. Mając na względzie racje ekonomiczne (poczynione nakłady inwestycyjne) i skutki gospodarcze (obecnie garaże posiadają nowych właścicieli) decyzja Starosty nr [...] winna podlegać eliminacji z obrotu prawnego w części dot. 7 boksów garażowych z uwagi na obowiązujące zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie do zaakceptowania jest wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w całości, w przypadku gdy zgodnie z prawem inwestor wybudował obiekt budowlany, a w wyniku wygaszenia miałyby wystąpić problemy prawne związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wybudowanego legalnie obiektu. Wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa, ale ma to miejsce tylko w przypadku spełnienia dyspozycji art. 37 ust. 1 p.b., co w części dotyczącej zrealizowanych 7 boksów garażowych nie mogło odnieść skutku o jakim mowa w tym przepisie. W związku z czym Sąd I instancji zgodził się z organem nieważnościowym, że decyzja Starosty nr [...] w części wygaszającej pozwolenie dotyczące zrealizowanych boksów garażowych, została wydana z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 p.b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. J., reprezentowany przez adw. A. W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przesłanka "przerwania budowy" na gruncie instytucji wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie będzie spełniona w razie zrealizowania przez inwestora w ustawowym terminie 2 lat części zamierzenia inwestycyjnego objętego pozwoleniem na budowę, które może być ocenione jako obiekt budowlany mogący samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy ustawodawca uzależnił możliwość uznania wykonania części zamierzenia budowlanego za samodzielny obiekt budowlany dodatkowo od złożenia przez inwestora w ramach procedury ubiegania się o pozwolenie na budowę wyraźnego wniosku w tym przedmiocie;

- art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zespół 7 boksów garażowych jako budynek stanowi samodzielny obiekt budowlany, w sytuacji gdy w przypadku niniejszego zespołu 7 boksów garażowych nie ustalono w toku postępowania administracyjnego, by miał on zapewniony dojazd do drogi publicznej przez działkę [...], na której został zlokalizowany – a konsekwencji by posiadał wymagane urządzenia budowlane niezbędne dla funkcjonowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia tj:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § p.p.s.a. przez pominięcie przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ "art. 156 pkt 2 k.p.a." – stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wygaszającej pozwolenie na budowę w zakresie 7 wybudowanych garaży jako pozostającej w rażącej sprzeczności z art. 37 p.b. w sytuacji gdy w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja Starosty nie pozostawała w oczywistej sprzeczności z powyższym przepisem, a kwestia konieczności wygaszenia decyzji o pozwolenie na budowę mogła wywoływać wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza jeśli uwzględnić treść decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], obejmującą budowę jednego zespołu obiektów garażowych (35 boksów) i treść art. 33 ust. 1 p.b., wedle którego pozwolenie na budowę dotyczy co do zasady całości zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego E. J. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Prokurator Okręgowy w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Auto skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł już prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07 i prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2009 r., VII SA/Wa 107/09.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, pojęcie "wykładni prawa" o którym stanowi art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II GSK 808/09, Lex nr 746244; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.7.2010 r., I SA/Wr 610/10, Lex nr 673710). W szczególności, z określenia "związany jest wykładnią prawa" wyprowadzany jest wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (wyrok NSA z 29.9.2011 r., I OSK 1130/11, Lex nr 1068371). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądowym wykładni prawa dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego po wyroku WSA albo wydania przez NSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa (J.P. Tarno, , Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 519, uw. 4-5; wyrok NSA z 22.3.2012 r., I OSK 2487/11, baza orzeczeń NSA).

W niniejszej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez NSA w przywołanym wyżej wyroku II OSK 1460/07, w szczególności z zakresie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku, w którym każdy poszczególny boks garażowy stanowiłby samodzielny obiekt budowlany, to nierozpoczęcie budowy kolejnego boksu, czy przerwanie tej budowy odpowiadałoby stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w art. 37 ust. 1 p.b. w odniesieniu do danego obiektu, jakim byłby kolejny boks garażowy. Boksy zrealizowane w oparciu o decyzję z [...] r. nr [...], nie mogłyby być objęte decyzją z [...] nr .[...].

W prawomocnym wyroku VII SA/Wa 107/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany poglądem wyrażonym w wyroku II OSK 1460/07 wskazał, że niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której wygaśnięcie całej decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje, że obiekty zrealizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę pozbawione zostaną umocowania, w oparciu o które je zbudowano.

Ponownie rozpoznając sprawę, zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kontrolowanym wyroku VII SA/Wa 2222/10, związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, sformułowanymi w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 107/09 (art. 153 p.p.s.a.; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 s. 402 uw. 1, 3, 6).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jaki przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (J.P. Tarno – op. cit., s. 400, uw. 9; wyrok NSA z 7.12.1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z 25.02.1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z 21.6.1999 r., OPS 4/99 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 190 bądź art. 153 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w postaci nie uwzględniania w zaskarżonym wyroku wątpliwości interpretacyjnych, okazał się nieskuteczny, bowiem prowadziłby do naruszenia norm bezwzględnie obowiązujących, wywiedzionych z art. 190 i 153 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie dopuszcza się stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.1.1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 25, z akceptującą – co do zasady – glosą T. Wosia – OSP 1991, z. 4, poz. 95, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla w: Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 767-768 uw. 13). Trafnie Wojewódzki Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, nieważności decyzji z 4 maja 2004 r. w części dotyczącej wybudowanych 7 boksów garażowych.

W sprawie nie doszło też do naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku trafnie aprobował pogląd organów nadzoru, zgodnie z którym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. był budynek (W. Piątek w: w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 30-31, uw. 3, 4), w którym znajduje się 7 boksów garażowych, oznaczonych w zatwierdzonym decyzją nr [...] projekcie budowlanym, numerami od 30 do nr 36. Wyposażenie tego obiektu budowlanego w istniejące w dacie udzielenia pozwolenia na budowę utwardzonego dojazdu przez działkę nr [...], nie przemawiało – wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej – za uznaniem zespołu garaży nr 30-36, z punktu widzenia kryterium faktycznego, za samodzielny obiekt budowlany. Trafnie Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku aprobował pogląd organu odwoławczego, że bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostaje okoliczność, że obecnie boksy garażowe nie posiadają skomunikowania z drogą publiczną, ponieważ jest to okoliczność zaistniała po dacie wydania weryfikowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia.

Zagadnienie braku naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. zostało przesądzone prawomocnymi wyrokami II OSK 1460/07 i VII SA/Wa 107/09. Zarzut ten stanowi nieskuteczną polemikę z wiążącą wykładnią prawa, zaprezentowaną w obu powołanych wyrokach (art. 190 zd. 2 i art. 153 p.p.s.a.)..

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.