Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3046/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Andrzej Kuba (spr.), Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz, Asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Alicja Dobrenko, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi R. W. i C. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2002 nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie 29 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i art.138 §1 pkt 1 w związku z art.127 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku Pani R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...], w przedmiocie niewyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że po rozpatrzeniu wniosku Państwa R. W. i C. W. z dnia [...] kwietnia 2002r. o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...] organ wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2002r., nr [...], mocą której nie wyraził zgody na wykonanie w/w zjazdu. Decyzję tę zaskarżyła Pani R. W., składając wniosek z dnia [...] czerwca 2002r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną.

Zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, wykonanie lub przebudowa zjazdu, poza wypadkami budowy lub modernizacji drogi, należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na wykonanie z niej zjazdu zarządca drogi musi brać pod uwagę klasę drogi, z której planowany jest zjazd, usytuowanie działki, występujące na tej drodze natężenie ruchu pojazdów, a także inne uwarunkowania wynikające z obowiązujących przepisów.

Jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2002r., nr [...], znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - na przedmiotowej działce planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku magazynowego z częścią mieszkalną. Bezpośrednia obsługa komunikacyjna z drogi tego rodzaju obiektu, zgodnie z §55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wymagałaby wykonania zjazdu publicznego, którego parametry techniczne oraz miejsca, w których taki zjazd może być sytuowany, określają przepisy szczegółowe w/w rozporządzenia.

Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z dyspozycją §9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (zbiorcze), wyjątkowo klasy L (lokalne) i drogami wyższych klas (...) przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowej) lub L (lokalnej) do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników tych dróg. Wskazuje na to również przepis §77 w/w rozporządzenia, w myśl którego zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Jak zauważył również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2438/00 (nie publ.), względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, zwłaszcza o dużym nasileniu ruchu drogowego, przemawiają za tym, aby wykonywanie zjazdów z drogi krajowej miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu z dróg niższych klas, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie taka wyjątkowa sytuacja, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie (§9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia) nie występuje. Zarządca drogi analizując przedmiotową sprawę dostrzegł możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez istniejący zjazd obsługujący działkę nr [...] (przed podziałem) i ustanowienie stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej). Podniesiona przez stronę okoliczność, że właściciel działki sąsiedniej nie wyraża zgody na przejazd przez swoją posesję nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozytywnym dla strony sposobem załatwienia jej sprawy, lecz jedynie przesłankę uzasadniającą wystąpienie strony do sądu powszechnego z żądaniem ustanowienia prawa przejazdu do swojej nieruchomości (art. 145 k.c.). Zauważono, że działka nr [...], będąca własnością stron powstała w wyniku podziału działki pierwotnej nr [...], do której był zapewniony dojazd istniejącym zjazdem z drogi krajowej. W wyniku dokonanego podziału, w trakcie którego nie rozwiązano problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek - doprowadzono do sytuacji, w której istniejący zjazd zapewnia dojazd jedynie do działki nr [...], pozbawiając go w przypadku działki nr [...]. Jest to często stosowana praktyka, która zmierza do "wymuszenia" wyrażenia zgody na wykonanie kolejnego zjazdu z drogi krajowej, której negatywne konsekwencje poniósłby w efekcie zarządca drogi. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (...)".

Jak wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 1219/2000 (nie publ.), decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) ma charakter uznaniowy, a organ działając w ramach uznania administracyjnego, oprócz przestrzegania zasad obowiązującego prawa powinien uwzględniać słuszny interes strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art. 7 k.p.a.).

Uwzględniając powyższe Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doszedł do przekonania, że w omawianej sprawie wykonanie przedmiotowego zjazdu należy uznać za niedopuszczalne, bowiem interes strony stoi w niekwestionowanej sprzeczności z ważnym interesem społecznym, polegającym na ochronie drogi krajowej przed pogorszeniem i tak już trudnych warunków i płynności ruchu na niej. Każdy bowiem zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności, tym większe, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze. W szczególności dotyczy to zjazdów publicznych, które przenoszą znaczny ruch generowany w swoim pobliżu przez obiekty o charakterze handlowym, przemysłowym i magazynowym. Natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] wynosi 17912 poj./dobę (według danych z pomiaru generalnego ruchu przeprowadzonego w 2000r.), które zalicza się do wysokich w skali kraju, przy czym droga ta, zapewniając połączenie głównych ośrodków gospodarczych, administracyjnych i turystycznych kraju, musi również spełniać zadania związane z obsługą ruchu tranzytowego, w tym ze znacznym udziałem pojazdów ciężarowych typu TIR. Należy również zauważyć, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] nastąpił 16,2% wzrost natężenia ruchu drogowego (według danych z pomiarów generalnego ruchu przeprowadzonych w roku 1995 i 2000) i nadal ta tendencja wzrostowa się utrzymuje.

W świetle ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności, wykonanie wnioskowanego zjazdu z drogi krajowej do działki nr [...], stanowiąc naruszenie przepisów, o których mowa wyżej, niewątpliwie pogorszyłoby i tak już trudne warunki ruchu drogowego odbywającego się na drodze krajowej i negatywnie wpłynęłoby na jego płynność; uniemożliwiłoby utrzymanie przez zarząd drogi krajowej wymaganego poziomu bezpieczeństwa i płynności tego ruchu, a w konsekwencji byłoby działaniem na szkodę ważnego interesu społecznego, jakim bezspornie jest bezpieczeństwo tego ruchu, do zapewnienia którego zarządca drogi jest bezwzględnie zobowiązany.

Podniesiona przez stronę okoliczność, że zarządca drogi wcześniej pozytywnie zaopiniował lokalizację stacji paliw na przedmiotowej działce, nie może stanowić przesłanki za pozytywnym dla strony załatwieniem jej sprawy, bowiem uzgodnienia te zostały dokonane w roku 1991 i 1992, kiedy to warunki ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] były odmienne niż obecnie. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do rozstrzygania spraw zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i w oparciu o aktualnie ustalony stan faktyczny. W rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do podniesionej przez stronę sprawy z lat 1991 - 1992, występuje zarówno odmienny stan faktyczny (znaczny wzrost natężenia ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] i w konsekwencji pogorszenie warunków tego ruchu) jak również prawny (wejście w życie powołanego rozporządzenia stawiającego surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), co wyklucza podstawę do zastosowania jakichkolwiek prób analogii w obu sprawach.

W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, i wyważając słuszny interes w sprawie, organ administracji publicznej przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad indywidualnym interesem strony.

Powyższą ostateczną decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. i C. W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucali obrazę przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 k.p.a. polegającą na prowadzeniu postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu strony i rozpoznania sprawy bez zebrania i należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, który umożliwiłby wydanie słusznej i pozytywnej dla skarżących decyzji.

Skarżący uzasadnili skargę tym, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia interesu właścicieli gruntów zamieniając nieruchomość w grunt nieużyteczny. Decyzja ta zapadła z całkowitym lekceważeniem interesu stron, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących dla rzeczywistego bezpieczeństwa na drodze nieodzowne są miejsca tankowania paliwa oraz wypoczynku dla kierowców. Tego zaskarżona decyzja nie bierze w ogóle pod uwagę.

Skarżący zauważyli, że uprzedni właściciele gruntu uzyskali pozytywną opinię Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w zakresie wykonania przedmiotowego zjazdu z drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiadając szczegółowo na wszystkie zarzuty skarżących.

Zaskarżone decyzje niewyrażające zgody na wykonanie bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nie są jednoznaczne z zakazem realizacji na działce nr [...] obiektu budynku magazynowego z częścią mieszkalną – dotyczą one bowiem wyłącznie kwestii wykonania zjazdu z drogi krajowej. Okoliczność, że działka skarżących jest położona w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność gospodarczą, nie oznacza, że obsługa komunikacyjna tej działki musi być zapewniona wyłącznie przez oddzielny i bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Analizując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 §2 ustawy z dnia 29 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) wynika, że wykonanie zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań wymaga uzyskania zgody zarządu drogi.

Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwy organ administracji publicznej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy §9 ust. 1 pkt 3 i §113 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Niewątpliwie naczelna zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (vide wyrok NSA z dnia 13.02.2001r. Sygn. akt II SA 770/00, wyrok NSA z dnia 15.04.1999r. Sygn. akt II SA 132/99, wyrok NSA z dnia 15.04.1999r. Sygn. akt II SA 303/99 i inne).

Wnioskowany zjazd miał zapewnić dostęp do drogi krajowej Nr [...] z planowanego na działce Nr [...] budynku magazynowego z częścią mieszkalną. Byłby zjazdem publicznym charakteryzującym się częstym wykorzystaniem.

Droga krajowa Nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem Nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000r. w sprawie ustalania dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z przepisem §9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy GP powinna być powiązana z drogami klasy Z (zbiorcze), wyjątkowo klasy L (lokalne) i drogami wyższych klas.

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, zwłaszcza o dużym nasileniu ruchu drogowego jaką jest droga krajowa Nr [...] przemawiają za tym aby wykonywanie zjazdu z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu z dróg niższych klas, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie występuje, gdyż istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżących poprzez istniejący zjazd obsługujący działkę nr [...].

Organ orzekający rozważył wszechstronnie wszystkie okoliczności sprawy i nie można mu zarzucić, że przekroczył granice uznania administracyjnego w ramach art. 7 k.p.a., uzasadniając obszernie, szczegółowo i przekonywująco dlaczego dał pierwszeństwo interesowi społecznemu, polegającemu na zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym przed indywidualnym interesem strony. Argumentacja organu, że interes strony stoi w niniejszej sprawie w niekwestionowanej sprzeczności z ważnym interesem społecznym, polegającym na ochronie drogi krajowej przed pogorszeniem i tak trudnych warunków ruchu drogowego znalazła w pełni potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Nie ulega wątpliwości, że omawiane przepisy o drogach publicznych ograniczają w pewnym stopniu uprawnienia skarżących jako właścicieli przedmiotowej działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności ale przepis art. 140 k.c. przewiduje możliwość ustawowych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności, które nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego.

Zarzut skarżących, że przedmiotowa działka w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na działalność gospodarczą i powinna mieć dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że dostęp ten ma być bezpośredni poprzez połączone działki z droga krajową Nr [...] spornym zjazdem.

Również zarzut o wcześniejszej zgodzie zarządu drogi na zlokalizowanie spornego zjazdu nie mógł być uznany za trafny, gdyż zgoda ta wyrażona w 1992 roku dotyczyła odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Obecnie zwiększyło się w sposób bardzo znaczny natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej Nr [...] i w konsekwencji nastąpiło pogorszenie warunków tego ruchu, a obecnie obowiązujące przepisy wykonawcze stawiają o wiele większe wymagania w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dlatego też skarżący nie mogą wywodzić żadnych uprawnień ze sprawy, która była rozpatrywana w latach 1991-1992.

Należy podkreślić, że dokonany podział nieruchomości i wydzielenia przedmiotowej działki, którą nabył skarżący powinien uwzględniać możliwość wykonania zjazdu z drogi publicznej do tej nieruchomości i prawidłowego jej skomunikowania z drogą publiczną, o czym decydują organy administracji drogowej, a nie stwarzać fakty dokonane uznając, że skoro został dokonany podział i przeznaczono działkę pod zabudowę gospodarczą to zgoda na wykonanie zjazdu jest automatyczna.

Reasumując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa skutkującego jej uchylenie i dlatego skargi nie uwzględnił na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.