Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 332/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 8, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy G. na informację Zarządu Województwa Ś. z [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca (Zarząd, IZ) w piśmie z [...] 2018 r. nr [...] poinformował Gminę G. ("Gmina"), że w związku z zakończoną oceną merytoryczną wniosku o dofinansowanie pn.: "Kompleksowa rewitalizacja G. poprzez zagospodarowanie i ukształtowanie centrum gminy na rzecz rozwoju aktywności i przedsiębiorczości mieszkańców" (nr [...]), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020, Działanie 6.5. Rewitalizacja obszarów wiejskich i miejskich, na etapie oceny merytorycznej projekt spełnił kryteria dopuszczające i otrzymał 56 punktów (uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów). W wyniku przeprowadzonej oceny oraz z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych dostępnych w ramach przedmiotowego konkursu, powyższy projekt został Uchwałą Zarządu nr 4074/18 z 4 lipca 2018 r. umieszczony na liście rezerwowej i na obecną chwilę nie jest możliwe zakwalifikowanie go do dofinansowania. Wynik oceny merytorycznej wraz z uzasadnieniem przedstawiono

w karcie informacyjnej, będącej załącznikiem do niniejszego pisma.

W związku z powyższą informacją Gmina złożyła protest do Zarządu w którym nie zgodziła się z wynikiem oceny merytorycznej w zakresie punktacji dotyczącej kryteriów: nr 1 i nr 2 i nr 6.

Odnośnie kryterium 1 Gmina zakwestionowała nie przyznanie jej punktów za wpływ projektu na sferę środowiskową. W ocenie Gminy zakres rzeczowy projektu w sposób kompleksowy odpowiada na zdiagnozowane w Studium Wykonalności Inwestycji problemy w sferze środowiskowej na obszarze rewitalizacji. Wskazała, że brak sieci kanalizacyjnej został zdiagnozowany jako problem w sferze środowiskowej. Zdaniem Gminy projekt będzie oddziaływał na problemy w sferze środowiskowej - nieuporządkowane i wymagające modernizacji fragmenty zieleni w przestrzeniach publicznych, niedostateczna świadomość ekologiczna mieszkańców w zakresie ochrony środowiska, brak kanalizacji. Na potwierdzenie przywołała zapisy zawarte w SW. Zaplanowanie w ramach projektu zadania: - Kanalizacja w G. celem poprawy dostępu mieszkańców do usług komunalnych i ochrony środowiska, Modernizacja oświetlenia ulicznego celem poprawy bezpieczeństwa publicznego i ochrony środowiska oraz działania zawarte w pozostałych zadaniach obejmujące m.in. wymianę źródła ciepła w budynku Partnera gospodarczego, uporządkowanie zieleni na terenach publicznych, montaż koszy na odpady (zwiększających świadomość ekologiczną w zakresie gospodarki odpadami) niezaprzeczalnie spowodują kompleksowe rozwiązanie problemów obszaru rewitalizacji w sferze środowiskowej. Na potwierdzenie przywołała zapisy dotyczące tego kryterium punktowego w SW. Odwołała się do zapisu podrozdziału 10.4. projektu, że budowa sieci kanalizacji w miejscowości G. jest rozwiązaniem przyjaznym środowisku, bowiem zorganizowany system odprowadzania ścieków będzie zapobiegać niekontrolowanym zrzutom ścieków do gruntu lub do wód. Zdaniem wnioskodawcy za spełnienie kryterium powinny zostać przyznane 4 punkty (waga 4), po zważeniu 16 punktów.

W ramach kryterium nr 2 Gmina zarzuciła brak przyznania punktu za "zwiększenie potencjału turystycznego". Wskazała, na zapisy Aneksu nr 1 do Studium Wykonalności Inwestycji, gdzie wskazano, że jednym z zadań w ramach projektu jest "Zagospodarowanie terenu przy ZOZ celem wzrostu estetyki przestrzeni i atrakcyjności turystycznej G.". Przedmiotem zadania jest zagospodarowanie przestrzeni publicznej w okolicy starego kamieniołomu, spójne oznakowanie terenu, wyposażenie w elementy małej architektury nawiązujące do dziedzictwa kulturowego Górna oraz tworzące ścieżkę przyrodniczo-edukacyjną. Powołała się na treść tabeli 16 (str. 85-86 Studium Wykonalności) stanowiącej odniesienie się do kryterium, gdzie wskazano działania, które wpłyną na zwiększenie potencjału turystycznego obszaru rewitalizacji i centrum gminy jakim jest G..

Podkreśliła, że przewidziane SW koszty dotyczące infrastruktury turystycznej, to wydatki, które przyczynią się do zwiększenia potencjału turystycznego. Powołała się na analizę popytu sporządzoną przy uwzględnieniu prognozowanej liczby korzystających z obszaru zrewitalizowanego mieszkańców. Zdaniem wnioskodawcy zakres rzeczowy projektu przyczyni się do zwiększenia potencjału turystycznego obszaru rewitalizowanego. W związku z tym, w ramach przedmiotowego kryterium projektowi powinny zostać przyznane 4 punkty (waga 3) po zważeniu 12 punktów.

Odnośnie kryterium 6 Gmina zarzuciła, że projekt zakłada zastosowanie rozwiązań wykorzystujących OZE. Wskazała na uszczegółowienie zapisów na str. 85 i 110, gdzie wskazano, że oświetlenie uliczne zostanie wymienione na energooszczędne, z wykorzystaniem OZE. Także analiza kosztów i korzyści SWI (str. 69), wskazuje na zwiększenie zastosowania technologii wykorzystującej odnawialne źródła energii i efektywne wykorzystanie energii jako korzyść związaną z realizacją projektu. W związku z tym w ramach kryterium projektowi powinny zostać przyznane 2 punkty (waga 2) po zważeniu 4 punkty.

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w rozstrzygnięciu z 13 sierpnia 2018 r. nie uwzględnił protestu i podtrzymał liczbę punktów, jaką projekt uzyskał w zakwestionowanych kryteriach.

W zakresie kryterium nr 1 organ podtrzymał stanowisko oceniających. Przywołał treść Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu oraz Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020 i uznał, że działania proponowane przez wnioskodawcę nie przyczynią się do poprawy środowiska w szczególności w zakresie przekroczenia standardów jakości środowiska. Wpływ utworzenia sieci kanalizacyjnej na stan środowiska nie jest tak znaczący, jak przedstawia to wnioskodawca. Sieć kanalizacyjna służy jedynie do odprowadzenia nieczystości. Samo jej utworzenie nie rozwiązuje problemu unieszkodliwiania ścieków - efekt końcowy w postaci potrzeby zagospodarowania ścieków pozostaje niezmieniony. Wpływ wymiany oświetlenia ulicznego na energooszczędne, wymiany źródeł ciepła w budynku Partnera, uznano za działania niewystarczające dla wniesienia zmian w sferze środowiskowej. Związek pomiędzy potencjalną punktową oszczędnością energii w wyniku wskazanych działań, a poprawą jakości środowiska naturalnego jest na tyle marginalny, że przyznanie punktu w tym zakresie skutkowałoby nierównym traktowaniem wnioskodawców, zwłaszcza odnośnie tych projektów, które otrzymały w ramach przedmiotowego kryterium punkt w związku z np. budową oczyszczalni ścieków. Zdaniem organu projekt oddziałuje na 3 z 4 sfer wymienionych w kryterium punktowym nr 1 i może otrzymać maksymalnie 3 punkty (12 po zważeniu).

Organ podtrzymał ocenę co do kryterium 2 – wpływ projektu na obszar rewitalizowany. Zdaniem rozpatrujących protest zagospodarowanie terenu przy ZOZ nie jest wystarczające, aby w znaczący sposób zwiększyć zainteresowanie Gminą G. wśród turystów. Wymienione w projekcie zadania, jak np. budowa altany rekreacyjnej, siłowni zewnętrznej, czy utworzenie Placu Targowego wraz ze ścieżkami pieszymi i rowerowymi to działania prowadzące do poprawy estetyki, funkcjonalności, ładu przestrzennego i komfortu życia mieszkańców. Nie odnaleziono w planowanej infrastrukturze cech, dla których turyści decydują się na podróż do konkretnego miejsca. Założenia wnioskodawcy dotyczace zwiększenia ruchu turystycznego opierają się jedynie na prognozach i nie są podparte, np. miarodajnym badaniem społecznym, którego tematem byłby wzrost potencjalnego zainteresowania turystycznego gminą w wyniku realizacji przedmiotowego projektu.

W zakresie kryterium 6 według organu w dokumentacji projektowej nie odnaleziono sposobu w jaki wymiana oświetlenia na energooszczędne powiązana jest z odnawialnymi źródłami energii. Na stronie 17 Studium Wykonalności w opisie zadania pn. Modernizacja oświetlenia ulicznego celem poprawy bezpieczeństwa publicznego i ochrony środowiska wyjaśniono, że planowana wymiana ma polegać na zastosowaniu oprawy z oświetleniem LED. Jest to działanie zmierzające do oszczędności energii, ale nie w wyniku zastosowania odnawialnych źródeł energii. W dokumentacji projektowej, poza jedynie deklaracją, nie odnaleziono wykazanego konkretnego zastosowania OZE.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez brak wyczerpującego, przejrzystego, rzetelnego i bezstronnego rozpatrzenia całego materiału w zakresie projektu znak: [...], co skutkowało niezasadnym negatywnym rozpatrzeniem protestu i utrzymaniem pierwotnej sumy punktów przyznanej projektowi. Wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zarzuty potrzymała stanowisko zawarte w proteście. Odnośnie kryterium 1 skarżąca zakwestionowała nie przyznanie jej punktów za wpływ projektu na sferę środowiskową. W ocenie skarżącej zakres rzeczowy projektu w sposób kompleksowy odpowiada na zdiagnozowane w podrozdziale 1.2 Aneksu nr 1 do Studium Wykonalności Inwestycji problemy w sferze środowiskowej na obszarze rewitalizacji. Wskazała, że w Studium Wykonalności zdiagnozowano brak sieci kanalizacyjnej jako problem w sferze środowiskowej. Na potwierdzenie przywołała zapisy zawarte w SW. Zdaniem Gminy projekt będzie oddziaływał na problemy w sferze środowiskowej - nieuporządkowane i wymagające modernizacji fragmenty zieleni w przestrzeniach publicznych, niedostateczna świadomość ekologiczna mieszkańców w zakresie ochrony środowiska, brak kanalizacji.

Zaplanowanie w ramach projektu zadania: - Kanalizacja w G. celem poprawy dostępu mieszkańców do usług komunalnych i ochrony środowiska,- . Modernizacja oświetlenia ulicznego celem poprawy bezpieczeństwa publicznego i ochrony środowiska oraz działania zawarte w pozostałych zadaniach obejmujące m.in. wymianę źródła ciepła w budynku Partnera gospodarczego, uporządkowanie zieleni na terenach publicznych, montaż koszy na odpady (zwiększających świadomość ekologiczną w zakresie gospodarki odpadami) niezaprzeczalnie spowodują kompleksowe rozwiązanie ww. problemów obszaru rewitalizacji w sferze środowiskowej. Potwierdzeniem są zapisy dotyczące tego kryterium punktowego w SW (str. 84-85) w których wskazano, że w sferze środowiskowej - projekt uwzględnia konieczność ochrony środowiska i obejmuje działania przyczyniające się do niej. W ramach realizacji projektu zaplanowano wymianę źródeł ciepła w budynku Partnera gospodarczego. Dzięki temu zmniejszy się zużycie paliw potrzebnych do ogrzania budynku, a tym samym wielkość emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Ponadto zadania zawarte w projekcie obejmują uporządkowanie zieleni na terenach publicznych oraz montaż koszy na odpady jako elementów małej architektury, które oprócz funkcjonalności zwrócą uwagę społeczeństwa na konieczność segregacji odpadów, co zwiększy ich świadomość ekologiczną w zakresie gospodarki odpadami, rozwiązując tym samym problemy występujące w sferze środowiskowej, zdefiniowane w LPR. Również oświetlenie uliczne zostanie wymienione na energooszczędne, z wykorzystaniem OZE. Istotne jest też umieszczanie tablic informacyjnych, które pomogą w edukacji środowiskowej i zwiększenia świadomości ekologicznej dzieci, co będzie miało pozytywne skutki w przyszłości".

Gmina odwołała się do zapisów zawartych w podrozdziale 10.4. (str. 95) projektu, gdzie wskazano, że budowa sieci kanalizacji w miejscowości G. jest rozwiązaniem przyjaznym środowisku. Zorganizowany system odprowadzania ścieków będzie rozwiązaniem zapobiegającym zjawisku niekontrolowanego zrzutu ścieków do gruntu lub do wód. Zmniejszy to ryzyko dostawania się substancji szkodliwych lub niebezpiecznych do tych komponentów środowiska. Zdaniem wnioskodawcy w ramach przedmiotowego kryterium Projekt winien otrzymać 4 punkty (waga 4) po zważeniu 16 punktów.

W ramach kryterium nr 2 Gmina zakwestionowała brak przyznania punktu za "zwiększenie potencjału turystycznego". Wskazała na zapisy Aneksu nr 1 do Studium Wykonalności Inwestycji, w którym wskazano, że jednym z zadań w ramach projektu jest "Zagospodarowanie terenu przy ZOZ celem wzrostu estetyki przestrzeni i atrakcyjności turystycznej G.". Podkreśliła, że przedmiotem zadania jest zagospodarowanie przestrzeni publicznej w okolicy starego kamieniołomu, spójne oznakowanie terenu, wyposażenie w elementy małej architektury nawiązujące do dziedzictwa kulturowego G. oraz tworzące ścieżkę przyrodniczo-edukacyjną. Powołała się na treść tabeli 16 (str. 85-86) stanowiącej odniesienie się do kryterium, gdzie wskazano działania, które wpłyną na zwiększenie potencjału turystycznego obszaru rewitalizacji i centrum gminy jakim jest G.. Poprawa stanu infrastruktury drogowej (parkingi) przyczyni się nie tylko do zwiększenia funkcjonalności ciągów komunikacyjnych, ale również do zwiększenia estetyki i ładu przestrzennego na obszarze objętym projektem. Utworzenie infrastruktury rekreacyjnej i usługowej (altana rekreacyjna, siłownia zewnętrzna, zieleńce, przestrzenie uzupełnione o elementy małej infrastruktury), nowych usług (świadczonych w stworzonym w zaadaptowanym, nieużytkowanym budynku) oraz infrastruktury gospodarczej (PlacTargowy w otoczeniu, którego w ramach innego projektu mają powstać ścieżki piesze i rowerowe wraz z infrastrukturą turystyczno-rekreacyjną) stworzy warunki do zapewnienia atrakcyjnej oferty spędzania czasu wolnego i rekreacji oraz odpoczynku czynnego oraz biernego. GOK i GBP zapewniać będą bogatą i zróżnicowaną ofertę kulturalną. Realizacja wszystkich działań przewidzianych w projekcie przełoży się na kompleksowe stworzenie spójnej i funkcjonalnej infrastruktury społecznej i gospodarczej, która rozszerzy zakres obecnie oferowanych usług rekreacyjnych.

Wskazała, że w tabeli 3 SW w ramach kategorii wydatków wydzielone zostały zgodnie z Regulaminem konkursu koszty dotyczące infrastruktury turystycznej w wysokości [..]zł, co stanowi 5,13% kosztów kwalifikowalnych ogółem, które to wydatki przyczynią się do zwiększenia potencjału turystycznego. Powołała się na analizę popytu sporządzoną przy uwzględnieniu prognozowanej liczby korzystających z obszaru zrewitalizowanego mieszkańców i turystów wskazując, że liczba turystów odwiedzających mniej znane atrakcje turystyczne na terenie województwa świętokrzyskiego w latach 2015-2016 wzrosła o 8%, co posłużyło jako punkt odniesienia do oszacowania wzrostu zainteresowania przedmiotowym obszarem wśród turystów o 20%. Zdaniem wnioskodawcy zakres rzeczowy projektu przyczyni się do zwiększenia potencjału turystycznego obszaru rewitalizowanego. W związku z tym w ramach przedmiotowego kryterium projektowi powinny zostać przyznane 4 punkty (waga 3), po zważeniu 12 punktów.

Odnośnie kryterium 6 Gmina nie zgodziła się z decyzją oceniających w przedmiocie nie przyznania punktów z uwagi na brak informacji dotyczącej wykorzystania OZE. Zarzuciła, że wbrew ocenie, wnioskodawca zakłada zastosowanie rozwiązań wykorzystujących OZE w projekcie. Wskazała na uszczegółowienie zapisów na str. 85 i 110 "Również oświetlenie uliczne zostanie wymienione na energooszczędne, z wykorzystaniem OZE". W ocenie Gminy potwierdzeniem powyższego stwierdzenia są również zapisy rozdziału 7. Analiza kosztów i korzyści SWI (str. 69), które wskazują, że jedną z wymienionych korzyści związanych z realizacją projektu jest: "(...) - zwiększenie zastosowania technologii wykorzystującej odnawialne źródła energii i efektywne wykorzystanie energii". Wyraziła pogląd, że niezaprzeczalnym jest fakt, iż zakres rzeczowy projektu obejmujący zastosowanie energooszczędnego oświetlenia przewiduje zwiększenie zastosowania technologii wykorzystującej OZE. W związku z tym w ramach kryterium powinny zostać przyznane 2 punkty (waga 2) po zważeniu 4 punkty.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. 2018, poz.1302.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2017.1460 tj. dalej ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa wdrożeniowa.

Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, Instytucja Zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 ustawy wdrożeniowej w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).

W niniejszej sprawie konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego nr [...] przeprowadzonego w ramach Działania 6.5. "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" Osi priorytetowej 6 "Rozwój miast" RPOWŚ na lata 2014 - 2020", określonego przez Zarząd, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Należy też zaznaczyć, że poddana kontroli pod względem zgodności z prawem informacja o nieuwzględnieniu protestu na pismo Instytucji Zarządzającej z 9 lipca 2018 r. informujące o nie uzyskaniu przez projekt wymaganego minimum punktów, została wydana w wyniku ponownej oceny projektu. Przy poprzedniej ocenie projekt uzyskał negatywną ocenę formalną Wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 71/18, WSA w Kielcach stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uwzględnienie stanowiska zawartego w wyroku pozwoliło na poddanie projektu ocenie merytorycznej prowadzonej w oparciu o kryteria punktowe.

Spór między stronami dotyczy przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryteria punktowe w zakresie kryterium nr 1, nr 2, oraz 6. W konsekwencji, z uwagi na brak środków, mimo uzyskania wymaganego minimum (56 punktów) projekt uchwałą Zarządu Województwa Świętokrzyskiego Nr 4074/18 z 4 lipca 2018 r. został umieszczony na liście rezerwowej.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo).

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokona ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja informacji o odrzuceniu projektu oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny.

Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej Projektu przy badaniu kryterium nr 1 – kompleksowość zaplanowanych w projekcie działań przyczyniających się do rozwiązywania problemów społecznych na terenie rewitalizowanym, maksymalną liczbę punktów będą mogły otrzymać projekty w pełni odpowiadające na faktyczne problemy społeczne, oddziałujące w sferach zdefiniowanych w zatwierdzonych przez Ministra właściwego do rozwoju regionalnego Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programów operacyjnych na lata 2014-2020 tj w sferze gospodarczej, środowiskowej, przestrzenno-funkcjonalnej i technicznej. W szczególności pod uwagę brane będzie nadawanie obszarom /obiektom nowych funkcji gospodarczych, edukacyjnych, kulturalnych, rekreacyjnych, które niosą za sobą trwałą i realną zmianę skutkującą wyprowadzeniem obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Przy dokonywaniu oceny pod uwagę będą brane również aspekty jak; kompleksowość zagospodarowania terenu, uwzględnienie wszystkich niezbędnych do wykonania prac na danym obszarze lub obiekcie, wpływ na urozmaicenie oferty regionu. Punkty przyznawane będą w następujący sposób: 1 punkt – projekt oddziałuje (rozwiązuje problem) w jednej sferze, 2 punkty - projekt oddziałuje (rozwiązuje problem) w dwóch sferach, 3 punkty - projekt oddziałuje (rozwiązuje problem) w trzech sferach, 4 punkty - projekt oddziałuje (rozwiązuje problem) w czterech sferach.

W zakresie tego kryterium projekt otrzymał trzy punkty, każdy o wadze 4 czyli łącznie 12. Dokonując oceny kryterium przyjęto, że wnioskująca Gmina wykazała, że projekt spełnia wymogi oddziaływania w sferze gospodarczej, przestrzenno-funkcjonalnej i technicznej. Projekt, w ocenie organu, nie oddziałuje natomiast w sposób istotny na sferę środowiskową.

Zdaniem skarżącej wskazane we wniosku oraz Studium Wykonalności zadania – skanalizowanie odcinka na obszarze objętym projektem, wymiana źródeł ciepła w budynku partnera, wymiana oświetlenia ulicznego, uporządkowanie zieleni na terenach publicznych, montaż koszy na odpady, stanowią kompleksowe rozwiązanie problemów obszaru rewitalizacji w sferze środowiskowej.

Zdaniem oceniającego organu w projekcie nie odnaleziono znaczących działań przyczyniających się do poprawy środowiska, o którym mowa w Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020. Sama budowa sieci kanalizacyjnej, bez rozwiązania problemu oczyszczania ścieków, wymiana oświetlenia ulicznego oraz źródeł ciepła w budynku Partnera, nie są działaniami wystarczającymi dla rozwiązania problemów społecznych w sferze środowiskowej na obszarze rewitalizowanym.

Przystępując do rozstrzygnięcia powyższego sporu należy odwołać się do definicji sfery środowiskowej, zawartej w Wytycznych Ministra Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, do których wprost odwołują się zapisy Instrukcji dokonywania oceny punktowej przy kryterium 1.

W rozdziale 3 pkt 2 b Wytycznych zdefiniowano stan kryzysowy jako stan spowodowany koncentracją negatywnych zjawisk społecznych (w szczególności bezrobocia, ubóstwa, przestępczości, niskiego poziomu edukacji lub kapitału społecznego, niewystarczającego poziomu uczestnictwa w życiu publicznym i kulturalnym), współwystępujących z negatywnymi zjawiskami m.in. w sferze środowiskowej (w szczególności w zakresie przekroczenia standardów jakości środowiska, obecności odpadów stwarzających zagrożenie dla życia, zdrowia, ludzi bądź stanu środowiska). Literalne brzmienie podanej definicji pozwala stwierdzić, że negatywne zjawiska występujące w środowisku, do poprawy których mają przyczynić się proponowane przez wnioskodawcę działania, zostały w ww. definicji wymienione przykładowo. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w definicji słowa "w szczególności". Uwzględniając zatem definicję oraz treść Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu, przy ocenie omawianego kryterium, powinnością organu jest ocena czy działania planowane przez wnioskodawcę przyczynią się m.in. do poprawy stanu środowiska, czy wywrą korzystny wpływ na środowisko czego skutkiem będzie trwałe i realne wyprowadzenie obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Innymi słowy dla uzyskania punktu nie wystarczy wskazanie w projekcie planowanych działań zmierzających do poprawy środowiska, ale koniecznym jest wykazanie, że działania te odpowiadają faktycznym problemom społecznym w sferze środowiskowej, uwzględniają niezbędne do wykonania prace na danym obszarze lub obiekcie oraz, że skutkują one realną i trwałą zmianą w sferze środowiskowej i wyprowadzeniem w tym zakresie obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego.

W ocenie Sądu należy podzielić ocenę i przedstawioną przez organ argumentację, że projekt nie spełnia warunku przewidzianego w ramach kryterium nr 1 – dla otrzymania punktu w zakresie istotnego oddziaływania na sferę środowiskową.

Organ nie kwestionuje, że w dokumentacji projektowej Gmina wskazała tak problemy w sferze środowiskowej jak i zadania, które w jej ocenie spowodują rozwiązanie tych problemów z tym, że zasadnie podnosi, że proponowane działania nie są wystarczające dla wyprowadzenia obszaru rewitalizowanego ze stanu kryzysowego. Organ rozpoznając protest poddał analizie pod kątem spełnienia kryterium wszystkie planowane działania, które zdaniem wnioskodawcy miały oddziaływać w sferze środowiskowej.

Należy zauważyć, że zespół oceniający przedmiotem oceny objął wyłącznie te działania, które zostały wskazane przez wnioskodawcę w Studium Wykonalności w odniesieniu do kryterium punktowego w zakresie sfery środowiskowej. W tabeli wnioskodawca uzasadniając spełnienie kryterium w zakresie sfery środowiskowej wyeksponował działania - wymianę źródeł ciepła u partnera Projektu, uporządkowanie zieleni, montaż koszy na odpady, zmiana oświetlenia ulicznego – wymiana na oświetlenie energooszczędne. Wnioskodawca nie wymienił tam budowy sieci kanalizacyjnej jako zadania oddziaływującego na sferę środowiskową. Przyjęta przez Gminę systematyka wniosku i dokumentacji aplikacyjnej nie zwalniała oceniających od rozpatrzenia całej argumentacji zawartej we wniosku i oceny wskazanych działań pod kątem wpływu na sferę środowiskową. Wymaga podkreślenia, że przy rozpoznaniu protestu Instytucja Zarządzająca dokonała oceny także tego zadania jako działania w zakresie sfery środowiskowej. Sąd podziela ocenę organu, że budowa sieci kanalizacyjnej na wskazanym odcinku nie będzie skutkować trwałym wyeliminowaniem negatywnych zjawisk w sferze środowiskowej, nie rozwiązuje bowiem problemu unieszkodliwienia ścieków. Efekt końcowy, jak zasadnie podnosi organ, w postaci konieczności zagospodarowania ścieków pozostaje niezmieniony. Wykonanie działań mających na celu odprowadzenie nieczystości nie jest tożsame z wyeliminowaniem problemu w zakresie gospodarki ściekami jakim jest oczyszczanie ścieków, a tym samym nie prowadzi do zachowania standardów jakości środowiska. Sama skarżąca zarówno w treści wniosku – charakterystyka Projektu jak i w zapisach Studium Wykonalności - budowę kanalizacji wiąże tak z ochroną środowiska jak i z poprawą standardów życia mieszkańców. W Studium Wykonalności wskazała, że sieć kanalizacyjna jest niezbędna do nadania nowych funkcji gospodarczych terenowi poprzemysłowemu po nieczynnym kamieniołomie i działalności placu targowego, stwarzając możliwość dostępu do podstawowych usług komunalnych. Dzięki skanalizowaniu nastąpi poprawa podstawowych warunków życia mieszkańców. O ile budowa sieci kanalizacyjnej ma bez wątpienia pozytywny i realny wpływ na jakość życia mieszkańców, rozwój gospodarczy, atrakcyjność terenu dla inwestorów to, uwzględniając wskazany przez organ brak efektu końcowego - ich oczyszczania należy zgodzić się z organem, że nie jest działaniem wystarczającym dla rozwiązania problemów społecznych w sferze środowiskowej na obszarze rewitalizowanym.

Sąd podziela ocenę, że rozwiązaniem problemów w sferze środowiskowej w stopniu określonym w kryterium nie stanowi planowana wymiana oświetlenia na energooszczędne jak i wymiana źródeł ciepła w budynku Partnera Projektu. Przyjęte działania mają charakter punktowy Dla spełnienia kryterium istotny jest zakres w jakim działania te będą miały wpływ na zmniejszenie emisji zanieczyszczeń, zużycie energii, a w konsekwencji poprawę środowiska. Dane te winny wynikać z dokumentacji projektowej. Przedmiotem oceny jest wniosek oraz dokumentacja aplikacyjna, a weryfikacja spełnienia kryteriów przeprowadzona jest przez organ w oparciu o dane i informacje przedstawione przez wnioskodawcę we wniosku i załącznikach. Podawane we wniosku oraz załączonej dokumentacji dane tworzą zbiór informacji podlegających ocenie według przyjętych w konkursie kryteriów. To na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju oraz dokumentacją konkursową i na nim spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej potwierdzającej wniosek. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, a podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna interpretacja skarżącego. Wnioskodawca nie wsparł stosowną argumentacją tezy o istotnym wpływie wskazanych działań na rozwiązanie problemów sferze środowiskowej, a jak zasadnie wskazuje organ, działania te mogą mieć jedynie wpływ marginalny.

Jakkolwiek każde z planowanych działań, w tym także uporządkowanie zieleni na terenach publicznych, montaż koszy na odpady stanowi działanie mogące mieć wpływ na poprawę środowiska, to należy zgodzić się z organem, że nie są to działania na tyle znaczące, by przyczyniły się do poprawy środowiska w rozumieniu wytycznych. Dla otrzymaniu punktu konieczne jest wykazanie, że projektowane działania na obszarze rewitalizowanym rozwiążą problem w sferze środowiskowej w sposób prowadzący do realnej i trwałej zmiany tego obszaru w sferze środowiskowej, skutkującej jego wyprowadzeniem ze stanu kryzysowego.

Sąd podziela ocenę i przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą argumentację w zakresie oceny kryterium nr 2 – wpływ projektu na obszar rewitalizowany. Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej Projektu przy badaniu kryterium nr 2 – maksymalną liczbę punktów otrzymują projekty które wykażą największy wpływ na obszar rewitalizowany oraz na przezwyciężenie i rozwiązywanie negatywnych zjawisk zdefiniowanych w Programie Rewitalizacji w postaci następujących efektów: - zwiększenie potencjału gospodarczego w szczególności poprzez tworzenie nowych podmiotów gospodarczych oraz nowych sektorów usług – 1 punkt, poprawa bezpieczeństwa publicznego - 1 punkt, zwiększenie potencjału turystycznego – 1 punkt, wpływ na zachowanie obiektów zabytkowych (wpisanych do rejestru/ewidencji zabytków) na obszarze rewitalizowanym - 1 punkt, poprawa estetyki i funkcjonalności przestrzeni publicznej na rzecz przywrócenia i utrwalenia ładu przestrzennego, który podniesie atrakcyjność rewitalizowanego obszaru – 1 punkt. Punkty podlegają sumowaniu. Maksymalna ilość możliwych do otrzymania punktów wynosi 5. Projekt otrzymał 3 punkty o wadze 3 każdy.

W ocenie organu nie zostało spełnione kryterium - zwiększenia potencjału turystycznego w rejonie objętym projektem oraz wpływu na zachowanie obiektów zabytkowych, przy czym odnośnie ostatniego kryterium nie ma sporu.

Zdaniem skarżącej zagospodarowanie okolicy terenu przy ZOZ, starego kamieniołomu, poprawa stanu infrastruktury drogowej (parkingi) utworzenie infrastruktury rekreacyjnej (siłowni zewnętrznej, altany rekreacyjnej), infrastruktury gospodarczej Plac Targowy, oferta GOK, GBP świadczy o zwiększeniu potencjału turystycznego i uzasadnia przyznanie 1 punktu w ramach kryterium 2.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wskazane przez skarżącą działania nie mogą być oceniane jako produkty mające wpływ na zwiększenie potencjału turystycznego. Potencjał turystyczny to szerokie pojęcie obejmujące ogół elementów umożliwiających rozwój turystyki na danym obszarze obejmujący tak elementy strukturalne, związane z czynnikami przestrzennymi jak i funkcjonalne, związane z działaniami podmiotów bezpośrednio i pośrednio zaangażowanych w działalność turystyczną. Planowane inwestycje służą bez wątpienia poprawie estetyki miejscowości, funkcjonalności przestrzennej, mają wpływ na poprawę jakości życia ludności ale wnioskodawca nie wykazał, by ich realizacja determinowała zwiększenie potencjału turystycznego. Podkreślić należy, że poprawa estetyki i funkcjonalności przestrzeni publicznej w zakresie podniesienia atrakcyjności rewitalizowanego obszaru była przedmiotem oceny w ramach kryterium 2 i projekt otrzymał za jego spełnienie punkt. Dla wykazania, że określone działania służą zwiększeniu potencjału turystycznego nie wystarczy wskazać na określone zadania, ale koniecznym jest wykazanie, że te konkretne planowane działania będą miały znaczenie dla decyzji potencjalnego odbiorcy co do skorzystania z oferty turystycznej, kulturalnej Gminy, a tym samym są ważnym elementem wpływającym na rozwój turystyki. Przyjęty w projekcie przewidywany wzrost liczby osób korzystających z obszaru zrewitalizowanego opiera się, wyłącznie na prognozach opartych danych statystycznych dotyczących wzrostu liczby odwiedzających mniej znane atrakcje turystyczne w województwie świętokrzyskim. Jak zasadnie podnosi organ, dane te z istoty nie mogą odzwierciedlać powiązania pomiędzy realizacją projektu, a wzrostem potencjału turystycznego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny kryterium 6 – Zorientowanie projektu na efektywne wykorzystanie energii. Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej Projektu przy badaniu kryterium nr 6 największą ilość punktów otrzymują projekty, które uwzględniają rozwiązania przyczyniające się do efektywnego wykorzystywania energii (EWE) oraz uwzględniają wykorzystanie odnawialnych źródeł energii (OZE). 0 punktów - projekt nie uwzględnia rozwiązań EWE i OZE, 1 punkt - projekt uwzględnia rozwiązania przyczyniające się do EWE lub wykorzystanie OZE, 2 punkty – projekt uwzględnia rozwiązanie przyczyniające się do EWE lub wykorzystanie OZE. Projekt otrzymał 2 punkty po zważeniu.

Stanowisko organu Sąd podziela. Przedstawiając projektowane zadanie -modernizacja oświetlenia ulicznego celem poprawy bezpieczeństwa publicznego i ochrony środowiska wnioskodawca wyjaśnił zakres planowanych prac, który sprowadza się do wymiany opraw oświetleniowych (rtęciowych, sodowych) na oprawy z zastosowaniem oświetlenia LED. Organ nie kwestionuje, przyznając jeden punkt przed zważeniem, że jest to działanie przyczyniające się do efektywnego wykorzystywania energii (EWE), z tym że w sposób uprawniony zauważa, że w dokumentacji nie ma danych pozwalających na przyjęcie, że projekt w tym zakresie prowadzi do wykorzystania OZE.

Wskazać należy, że to wnioskujący jest zobowiązany uzasadnić sposób spełnienia danego kryterium. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych realizację celów wywodzi. Nie jest spełnieniem tego wymogu zamieszczenie deklaracji, że wymiana oświetlenia na energooszczędne nastąpi "z wykorzystaniem OZE" ale obowiązkiem wnioskującego jest wykazanie w sposób weryfikowalny w czym wykorzystanie odnawialnych źródeł energii będzie się przejawiać.

Skarżąca zarzucając naruszenie zasad określonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej nie wskazuje w skardze konkretnie które z zasad zostały naruszenie i w czym przejawia się brak zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w regułami.

Podsumowując, należy stwierdzić, że dokonana ocena nie jest oceną dowolną, mieści się w granicach sprawy zainicjowanej wnioskiem o dofinansowanie, jak również w granicach kryteriów wynikających z regulaminu i nie narusza reguł określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Uzasadnienie zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu zawiera rzetelną, jasną analizę kwestionowanych przez Gminę ocen projektu, odnosi się do zarzutów podniesionych w proteście przedstawiając przyczyny przyjętego stanowiska organu. Podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna interpretacja skarżącej Gminy.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.