Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 626/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 25 stycznia 2018 r. nr XXXVII/537/2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. A spółka z o.o. w L. (dalej Spółka lub skarżąca) - jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXVII/53712018 z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta Jaworzna przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Zaskarżonej uchwale Spółka reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła:

1. naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 - dalej u.f.z.o.) i art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w związku z § 3 ust. 6 i § 4 § 3 ust. 1-7 oraz ust. 11-13 uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXVII/537/2018 z dnia 25 stycznia 2018 r. (powinno być § 4 ust. 3 pkt 1-7 oraz ust. 11-13 - uwaga Sądu) - poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej; w szczególności:

a) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie nałożenia w § 3 ust. 6 uchwały na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków w postaci dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych;

b) poprzez ustalenie w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo do żądania wykonania odpisów i kserokopii lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach w § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały, gdy prawidłowo sformułowany zapis winien brzmieć, iż mają prawo do wykonywania odpisów, kserokopii lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach w toku kontroli we własnym zakresie.

c) poprzez ustalenie w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo do występowania o udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień w terminie przez nich wyznaczonym - § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały, gdy ustawa nie przewiduje w związku z kontrolą składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą, ponadto kontrolowany podmiot powinien wiedzieć dokładnie, w jakim terminie będzie obowiązany przedłożyć na żądanie kontrolującego wyjaśnienia, więc zapis jest niejednoznaczny i ogólnikowy. Zdaniem strony skarżącej nałożenie na kontrolowanego dodatkowych obowiązków oznacza niedopuszczalne przerzucenie na niego ciężaru czynności dowodowych, które powinny być realizowane przez kontrolującego;

d) poprzez ustalenie w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji kontrolowanego podmiotu jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich - rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia - § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały, albowiem stanowienie przez Radę o prawie kontrolującego do wzywania i przesłuchiwania świadka nie należą do materii, która może być uregulowana aktem prawa miejscowego i pozostaje poza kompetencjami normotwórczymi wyznaczonymi organowi stanowiącemu przez przepisy art. 38 u.f.z.o.;

e) poprzez ustalenie w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo wstępu do obiektów i pomieszczeń szkół - § 4 ust. 3 pkt 4 uchwały, co jest interpretowane rozszerzająco i obejmuje w ocenie organu dotującego także wstęp na zajęcia lekcyjne do sal lekcyjnych podczas realizacji podstawy programowej, a więc zaskarżone postanowienie upoważnia kontrolujących do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanej jednostki w tym również do wstępu do obiektów i pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem kontroli;

f) poprzez ustalenie w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli - § 4 ust 3 pkt 5 uchwały, gdyż upoważnia kontrolujących do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanej jednostki w tym również do wstępu do obiektów i pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem kontroli;

g) poprzez ustalenie w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo wglądu do harmonogramu prowadzenia zajęć - § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały, w sytuacji gdy uregulowane w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. prawo wglądu do dokumentacji kontrolowanej jednostki obejmuje dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania;

h) w zakresie, w jakim kontrolujący mają prawo wglądu do list obecności uczniów oraz i ich weryfikacji w § 4 ust. 3 pkt 7 uchwały bez określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją, co jest interpretowane rozszerzająco przez organ dotujący jako obejmujące także wstęp na zajęcia lekcyjne do sal lekcyjnych podczas realizacji podstawy programowej celem weryfikacji list obecności w czasie rzeczywistym w związku z dotacją, która nie została jeszcze wypłacona;

i) w zakresie, w jakim udziela kontrolującemu w § 4 ust. 11-13 uchwały prawa do nakładania zaleceń i rekomendacji pokontrolnych oraz nakłada na kontrolującego obowiązek zawiadamiania Prezydenta Miasta Jaworzna o realizacji zaleceń pokontrolnych - także wykracza poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 38 u.f.z.o.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z. w 3 ust. 6, § 4 ust. 3 pkt 1-7 oraz 11-13 i zasądzenie od Rady Miejskiej w Jaworznie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów i włączenie w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy

a) pisma skarżącej z dnia 22 stycznia 2018 r.

b) pisma z dnia 15 lutego 2018 r. Prezydenta Miasta J.

c) pisma z dnia 12 marca 2018 r. Prezydenta Miasta J.

d) pisma skarżącej z dnia 15 marca 2018 r.;

e) skargi słuchaczy z dnia 18 marca 2018 r. semestru II kierunku opiekun medyczny;

f) decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] [...], [...], [...] o wstrzymaniu wypłaty dotacji szkołom prowadzonym przez skarżącą: B, C, i D. w J. - na okoliczność potwierdzenia, iż w oparciu o zaskarżone postanowienia uchwały, tj. 4 ust. 3 pkt 4 i 7 kontrolujący interpretując je rozszerzająco wchodzili na zajęcia lekcyjne do sal lekcyjnych celem kontroli stanu uczniów podpisanych na listach obecności ze stanem faktycznym w dniu przeprowadzenia kontroli, a więc zaskarżone postanowienia uchwały pozwalają kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie jednostki kontrolowanej i przeprowadzanie kontroli dotacji, która nie została jeszcze pobrana, co jest formą przekroczenia uprawnienia do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji wynikającego z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie może ona ostać się w obowiązującym porządku prawnym.

Odnosząc się do poszczególnych zapisów uchwały Spółka wskazała, że:

1. W § 3 ust. 6 Rada Miejska w Jaworznie przekroczyła delegację ustawową z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków w postaci dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych.

Zdaniem strony przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświaty nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Przywołała wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 713/17, w którym Sąd wskazał: "Jak już wyżej wskazano, użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W ocenie Sądu, w tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania adnotacją o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 u.s.o., ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje" (zob. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1482/12 i z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11).

Przywołane orzecznictwo dotyczy art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm. - dalej: u.s.o.), ale wobec uchylenia tego przepisu i przeniesienia regulacji dotyczącej delegacji ustawowej dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zakresie podjęcia uchwały regulującej tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych pozostaje aktualne.

2. w § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały przekroczono upoważnienie ustawowe określone w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., gdyż prawidłowo sformułowany zapis winien brzmieć, iż kontrolujący mają prawo do wykonywania odpisów, kserokopii lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach w toku kontroli we własnym zakresie.

Według strony skarżącej ustawodawca upoważnił kontrolujących do wglądu do dokumentacji, ale nie upoważnił do żądania opracowania dokumentacji przez dokonywanie zestawień, obliczeń, wyciągów, odpisów czy kserokopii. Na poparcie tego twierdzenie Spółka przytoczyła uchwałę RIO w Lublinie z dnia 16 września 2014 r. nr 117/2014, w której wskazano: "Zobowiązanie podmiotów kontrolowanych do sporządzania zestawień i obliczeń oraz przenoszenia na nośnik informacji czy też sporządzania i poświadczania kserokopii dokumentów wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która daje prawo organowi stanowiącemu do ustalenia wyłącznie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania".

3. Co do § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały wskazano, że ustawa nie przewiduje w związku z kontrolą składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą, ponadto kontrolowany podmiot powinien wiedzieć dokładnie, w jakim terminie będzie obowiązany przedłożyć na żądanie kontrolującego wyjaśnienia, więc zapis jest niejednoznaczny i ogólnikowy. Zdaniem skarżącej nałożenie na kontrolowanego dodatkowych obowiązków oznacza niedopuszczalne przerzucenie na niego ciężaru czynności dowodowych, które powinny być realizowane przez kontrolującego i stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

4. Co do § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały wskazano, iż stanowienie przez Radę o prawie kontrolującego do wzywania i przesłuchiwania świadka nie należy do materii, która może być uregulowana aktem prawa miejscowego i pozostaje poza kompetencjami normotwórczymi wyznaczonymi organowi stanowiącemu przez przepisy art. 38 u.f.z.o. Powyższe zostało potwierdzone m.in. w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 21 października 2015 r. nr 21/1128/2015: "Stanowienie przez Radę o prawie kontrolującego do wzywania i przesłuchiwania świadka oraz korzystania z opinii biegłego nie należą do materii, która może być uregulowana aktem prawa miejscowego i pozostaje poza kompetencjami normotwórczymi wyznaczonymi omanowi stanowiącemu przez przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty".

5. Co do § 4 ust. 3 pkt 4 uchwały wskazano, że organ uznaje, iż w ramach tego uprawnienia kontrolujący mają także wstęp na zajęcia lekcyjne do sal lekcyjnych podczas realizacji podstawy programowej. W konsekwencji zapis ten upoważnia kontrolujących do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanej jednostki w tym również do wstępu do obiektów i pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem kontroli.

Zgodnie zaś z treścią art. 36 ust. u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Zdaniem strony z treści art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika przysługujące kontrolującym uprawnienie jedynie wstępu do budynku szkoły, a nie do sali lekcyjnych i zakłócania procesu dydaktycznego, gdyż niedopuszczalny jest wstęp na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę w jakimkolwiek charakterze osób postronnych i nieupoważnionych, w tym także przedstawicieli władz samorządowych i organów prowadzących te szkoły lub placówki. Działanie takie zakłóca pracę szkół i uniemożliwia realizację podstawy programowej i jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 59), zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Tym samym - według Spółki - zaskarżony zapis nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Zakres kontroli został wyczerpująco unormowany w przepisach ustawowych, w związku z czym Rada nie posiada kompetencji w tym zakresie do wychodzenia poza upoważnienie zawarte w ustawie. Zaskarżone postanowienie uchwały pozwala bowiem - w ocenie organu dotującego - kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie jednostki kontrolowanej w tym również na wstęp do obiektów i pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem, co potwierdza przedłożona w załączeniu korespondencja skarżącej z organem, z której jednoznacznie wynika, iż kontrolujący wchodzili na zajęcia do sal lekcyjnych celem kontroli stanu uczniów podpisanych na listach obecności ze stanem faktycznym w dniu przeprowadzenia kontroli (tj. pismo skarżącej z dnia 22 stycznia 2018 r., pisma organu z dnia 15 lutego 2018 r. i 12 marca 2018 r., pisma skarżącej z dnia 15 marca 2018 r. oraz decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta J. w sprawie wstrzymania wypłaty dotacji szkołom, których organem prowadzącym jest skarżąca, a także skarga słuchaczy z dnia 18 marca 2018 r).

Skarżąca odwołała się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2016 r. nr 0102-51/16 oraz w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2015 r. nr 01-573/15. Ponadto WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. (I SA/GI 1816/13) wskazał, iż: "Przepis art. 90 ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nadaje osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli dodatkowe, wyraźnie wyartykułowane, uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej i wglądu w prowadzoną przez nie dokumentację. Zasadnie można przyjąć, że celem tej regulacji było zaakcentowanie prawa wejścia na teren placówki oświatowej, które - ze względu na zadania opiekuńcze szkoły - jest dla osób postronnych ograniczone. Nie oznacza to jednak, że osoba prowadząca kontrolę nie może wykonywać czynności kontrolnych w siedzibie podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, zwłaszcza jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w jego dyspozycji, a nie samej placówki oświatowej. Podobnie - niektóre czynności kontrolne mogą być prowadzone w siedzibie organu dotującego. Miejsce kontroli będzie bowiem przez wszystkim determinowane miejscem przechowywania dokumentów poddanych tejże kontroli".

6. Zapis § 4 ust. 3 pkt 5 uchwały w ocenie skarżącej, upoważnia kontrolujących do swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanej jednostki w tym również do wstępu do obiektów I pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem kontroli.

7. Zapis § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały stanowi, że: "Kontrolerzy mają prawo do wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, w tym do harmonogramu prowadzenia zajęć, podczas gdy - zdaniem strony - przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 1, prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Jest to katalog zamknięty. Poprzez wprowadzenie powyższych regulacji w zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza zakres delegacji ustawowej.

Dokumentacją organizacyjną są wszelkie akty stanowiące podstawę działalności jednostki, w szczególności statut, akt założycielski oraz uchwały organów szkoły (placówki), w zakresie, w jakim dotyczą one wydatkowania dotacji. Dokumentacja finansowa to przede wszystkim księgi rachunkowe szkoły (placówki) w rozumieniu art. 13 ust. 1-2 ustawy o rachunkowości (wraz z dowodami źródłowymi), opis przyjętych zasad (polityki) rachunkowości włącznie z zakładowym planem kont oraz inne dokumenty, które określają zasady gospodarki finansowej środkami otrzymanymi w ramach dotacji. Wreszcie z dokumentacji przebiegu nauczania z pewnością najważniejsza dla potrzeb kontroli będzie księga uczniów (wychowanków, słuchaczy) szkoły bądź placówki. Beneficjent dotacji zobowiązany jest jedynie do przedstawienia dokumentacji wskazanej w sposób enumeratywny w ustawie.

W związku z powyższym za niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem Spółka uznała kwestionowane zapisy uchwały w zakresie w jakim wskazują, iż kontrolą mogą być objęte dokumenty dotyczące harmonogramów prowadzenia zajęć, gdyż dokumentacja ta nie mieści się w dyspozycji art. 90 ust. 3f u.s.o., a kontrolujący mogą ustalić w toku kontroli liczbę słuchaczy, na których winna przysługiwać dotacja i którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć lekcyjnych na podstawie list obecności i dzienników lekcyjnych.

8. Co do § 4 ust. 3 pkt 7 uchwały, który stanowi: "Kontrolerzy mają prawo do wglądu do list obecności uczniów oraz i ich weryfikacji" - Spółka wskazała, że zapis ten nie zawiera określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją, co jest interpretowane rozszerzająco i w ocenie organu dotującego obejmuje także wstęp na zajęcia lekcyjne do sal lekcyjnych podczas realizacji podstawy programowej celem weryfikacji list obecności w czasie rzeczywistym w związku z dotacją, która nie została jeszcze wypłacona.

Strona ponownie przytoczyła treść. 36 ust. 2 u.f.z.o. i wskazała, iż w ustawie tej doprecyzowano termin przekazania przez podmioty dotowane dokumentacji oraz list obecności osobie upoważnionej do przeprowadzenia kontroli - w art. 36 ust. 3, który stanowi, że "Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2 oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Od dnia 1 stycznia 2018 r. kwestie związane z przekazaniem dotacji oświatowej uregulowane zostały w art. 34 u.f.zo., który w ust. 1 stanowi, że: "Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego".

Mając na uwadze powyższe uregulowania, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu szkół i wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 oraz ich weryfikacji. To oznacza, iż uregulowanie zawarte w § 4 ust. 3 pkt 7 uchwały uprawniające kontrolujących do wglądu do list obecności uczniów oraz ich weryfikacji bez określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją interpretowane jest rozszerzające i w ocenie organu dotującego obejmuje także wstęp na zajęcia do sal lekcyjnych podczas realizacji podstawy programowej celem weryfikacji list obecności w czasie rzeczywistym na danych zajęciach lekcyjnych w związku z dotacją, która nie została jeszcze wypłacona, czyli niepodlegającą kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania, do czego uprawniony jest organ dotujący. Powyższe potwierdza także wprowadzenie przez ustawodawcę terminu na przekazanie przez szkołę dokumentacji oraz list obecności osobie upoważnionej do przeprowadzenia kontroli w ust. 3 art. 36 u.f.z.o.

W ocenie skarżącej wskazane regulacje uchwały nie znajdują umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Zakres kontroli został wyczerpująco unormowany w przepisach ustawowych, w związku z czym Rada Miasta nie posiada kompetencji w tym zakresie do wychodzenia poza upoważnienie zawarte w ustawie. Ustawa nie przewiduje, aby organ kontroli mógł przeprowadzać kontrolę dotacji, która nie została jeszcze pobrana i nie upoważnia osób kontrolujących do wstępu do miejsc, gdzie realizowana jest podstawa programowa w celu weryfikacji list obecności w czasie odbywania zajęć w ich czasie rzeczywistym, co jednak w oparciu o ww. zapisy zaskarżonej uchwały jest dokonywane przez osoby przeprowadzające kontrole, co poświadcza przedłożona w załączeniu korespondencja skarżącej z organem.

9. Zapisy § 4 ust. 3 pkt 11-13 uchwały (których treść strona przytoczyła), w zakresie w jakim udzielają kontrolującemu prawa do nakładania zaleceń i rekomendacji pokontrolnych oraz nakładają na kontrolującego obowiązek zawiadamiania Prezydenta Miasta o realizacji zaleceń pokontrolnych - Spółka uznała także za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego wynikającego z art. 38 u.f.z.o.

Według strony skarżącej, w ramach ww. zapisów Rada Miejska w Jaworznie pozbawiła jednostkę prawa do sądowo administracyjnej kontroli orzeczeń. Wydane w tym trybie wystąpienie pokontrolne, nie stanowiące decyzji, od której przysługuje odwołanie, wpływa w sposób decydujący na zakres uprawnień szkoły. Strona podkreśliła, iż kontrolujący, bez żadnej ich instancyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli władni są do wydania zaleceń pokontrolnych niezależnie od stanowiska szkoły i zgłaszanych zarzutów wobec treści protokołu. W konsekwencji wystąpienie pokontrolne jako instytucja nieznana ustawie i k.p.a. oraz niepodlegająca kontroli ma moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków szkoły.

Końcowo strona skarżąca wskazała, iż jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie Miasta Jaworzno ma ukształtowane przepisem prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, tym samym posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie, reprezentowana przez pełnomocnika,

wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik nie zgodził się z zarzutami skargi podnosząc, że kwestionowane zapisy uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową i są zgodne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. pełnomocnik podtrzymał stanowisko reprezentowane w odpowiedzi na skargę, natomiast cofnął wniosek w zakresie zasądzenia kosztów postępowania. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że zapis § 4 ust. 3 pkt 4 i 5 uchwały nie jest interpretowany jako pozwalający na wejście kontrolujących do sal lekcyjnych w czasie trwania zajęć dydaktycznych, a jedynie podejmowane były próby sprawdzenia listy obecności przez rozpoczęciem lekcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skoro skarżąca Spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta Jaworzna szkoły świadczącej usługi edukacyjne, której przysługują "dotacje oświatowe" to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXVII/537/2018 z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanej niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz publicznym szkołom prowadzonym na terenie Miasta Jaworzna przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji - w zakresie jej § 3 ust. 6 i § 4 ust. 3 pkt 1-7 oraz ust. 11-13.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Dodać trzeba, że ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 u.s.o., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach dla potrzeb niniejszego uzasadnienia Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego na tle powyższego przepisu, które - zdaniem składu orzekającego - nie straciło na aktualności.

Jak wskazuje brzmienie powołanego art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy

Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Przechodząc do rozpoznania w kolejności zarzutów skargi stwierdzić należy, iż Sąd nie podziela zarzutu przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały w postaci nałożenia na Szkołę obowiązku dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych. Kwestionowany przez stronę zapis dotyczy sposobu rozliczania dotacji i w ocenie Sądu nie jest sprzeczny z art. 38 ust. 1 u.f.zo. i nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej. Ustanowiony w nim obowiązek opisywania dokumentów księgowych (faktur, rachunków) należy traktować jako kolejny warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwia to bowiem faktyczne skontrolowanie sposobu wydatkowania środków przez podmioty korzystające z dotacji i mieści się w regulacji umożliwiającej radzie miasta (gminy, powiatu) określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji, w tym określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu jej wykorzystania. Określenie zakresu danych umożliwia identyfikację i przejrzystość poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji.

Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 261/14 wskazując, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki z środków pochodzących z dotacji w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Jak wskazał sąd kasacyjny: "Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu. Wprowadzony obowiązek mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o., uprawniającego do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania". Na uwagę zasługuje także wyrok NSA z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II GSK 5034/16, w którym Sąd stwierdził, że: "Uchwała nakładająca zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji oraz odpowiedniego opisywania dowodów księgowych potwierdzających prawidłowość wykorzystania dotacji, którym jest prawidłowa kontrola wydatkowania środków pochodzących z dotacji umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty". Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących uregulowań zawartych w § 4 uchwały na wstępie zaznaczyć trzeba, iż dotyczy on trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co wynika jednoznacznie z ust. 1 tego paragrafu.

W ust. 3 § 4 organ wskazał, że kontrolerzy mają prawo do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (pkt 1).

Podnieść należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jak z tego wynika, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

W ocenie Sądu, umożliwienie żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15 oraz WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2015 r, sygn. akt I SA/Sz 746/15. Analogiczny pogląd wyraził także tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 258/14 akcentując, że zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji albowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (por. też powołany w nim wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 14/13). Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (tak też w wyrokach NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1242/15).

Także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.). Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowany zapis § 4 ust. 3 pkt 1 uchwały wpisuje się w ustawowe ramy delegacji. Legalność uregulowań dotyczących zobowiązania beneficjenta do sporządzania i przedstawiania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń powoduje, że zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Trudno przy tym uznać, by były to środki szczególnie dotkliwe, w szczególności, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. Podkreślenia wymaga, że to beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji.

Analogicznie należy ocenić zarzut dotyczący niezgodności z prawem zapisów § 4 ust. 3 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały - nakładający na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującymi poprzez udzielanie ustnych i pisemnych wyjaśnień (pkt 2) oraz zakładający możliwość powołania na świadków pełnoletnich uczniów bądź rodziców uczniów niepełnoletnich (pkt 3). Powtórzyć przyjdzie, że z przepisu art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych.

Powyższy pogląd zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w powołanym już wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania takie jak wyżej wymienione, nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Jak stwierdził NSA "w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.". Tytułem przykładu Sąd kasacyjny podał uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W myśl art. 286 § 1 tej ustawy kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zakwestionowanych przez stronę skarżącą punktów 4 i 5 ust. 3 § 4 zaskarżonej uchwały przypomnieć przyjdzie, iż dotyczą one uprawnienia kontrolujących do wstępu do obiektów i pomieszczeń szkoły (pkt 4) oraz oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli (pkt 5). Zastrzeżenia strony skarżącej w tym zakresie budzi de facto nie sam zapis uchwały a sposób jej interpretowania przez organ dotujący. Jak podniosła strona, organ uznaje, że przedmiotowe zapisy uprawniają kontrolujących do wstępu do sal lekcyjnych podczas trwania zajęć dydaktycznych (celem sprawdzenia liczby uczniów obecnych na lekcji) oraz do swobodnego poruszania się na terenie Szkoły, w tym również na terenie pomieszczeń niezwiązanych z przedmiotem kontroli. Na poparcie swoich twierdzeń Spółka załączyła do skargi szereg dokumentów obrazujących stanowisko organu w tej kwestii.

Co do zasady prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości, o czy była mowa powyżej. Należy je wyprowadzić z treści art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Stwierdzić również trzeba, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Jednocześnie Sąd podziela zastrzeżenia skarżącej co do możliwości wykonywania czynności kontrolnych w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany. Wykonywanie tych czynności w czasie prowadzenia zajęć lekcyjnych może doprowadzić do zakłócenia funkcjonowania placówki w stopniu nadmiernie uciążliwym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że jeżeli ustawodawca dopuszcza obecność innych osób w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej, tak jak w przypadku osób sprawujących nadzór pedagogiczny, to wówczas wyraźnie przewiduje to w ustawie (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe). Sąd podziela również pogląd, że uprawnienie kontrolujących do wstępu do danej placówki nie obejmuje pomieszczeń, które nie są związane z przedmiotem kontroli np. znajdujących się w siedzibie organu prowadzącego szkołę. Takich rozwiązań nie przewidziano dla osób kontrolujących wykorzystanie dotacji i wykraczałyby one poza granice delegacji ustawowej

Niemniej jednak podkreślić przyjdzie, że uprawnienia tej treści nie zostały sformułowane w zaskarżonej uchwale, która podlega badaniu Sądu pod względem zgodności z prawem. Czym innym jest natomiast treść uchwały a czym innym praktyka organu dotującego wynikająca z niewłaściwego rozumienia jej zapisów. W tym zakresie Sąd może jedynie stwierdzić, że takiej interpretacji spornych regulacji nie akceptuje.

Dalej wskazać należy, iż Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące punktów 6 i 7 ust. 3 § 4 zaskarżonej uchwały. W myśl tych unormowań kontrolujący mają prawo do wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, w tym do harmonogramu prowadzenia zajęć (pkt 6) oraz wglądu do list obecności i ich weryfikacji. Odnośnie pkt 6 strona skarżąca zanegowała możliwość wglądu do harmonogramu zajęć. Co do zapisu pkt 7 strona wskazała natomiast, że brakuje w nim określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją, co z kolei prowadzi do jego rozszerzającej interpretacji przez organ i przyjęcia, ze możliwa jest także weryfikacja list obecności w czasie rzeczywistym (w czasie zajęć lekcyjnych i realizacji programu nauczania) w związku z dotacją, która nie została jeszcze pobrana.

Sąd tych zarzutów nie podziela. Jak już zostało wskazane, w § 4 zaskarżonego aktu uchwałodawca jednoznacznie określił, iż dotyczy on trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji a nie dotacji jeszcze nie wypłaconej. Z kolei prawo do wglądu do list obecności uczniów i ich weryfikacji wynika wprost z brzmienia art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Samo zaś uprawnienie do sprawdzenia zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym (spełnienia przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu, co najmniej 50% frekwencja) nie budzi wątpliwości. Stąd też zastrzeżenia strony co do brzmienia spornego unormowania należy uznać za bezpodstawne.

Powołany wyżej przepis ustawy nadaje także kontrolującym uprawnienie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Zdaniem Sądu wgląd do harmonogramu zajęć mieści się w pojęciu "wglądu do dokumentacji przebiegu nauczania", a tym samym znajduje oparcie w ustawie. Z zakwestionowanego przez skarżącą zapisu pkt 6 wynika jedynie obowiązek ścisłej współpracy w czasie trwania kontroli, w celu realizacji jej założeń - co ma sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli, nie stanowi również nadmiernej uciążliwości dla podmiotu. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki ale kwestionowane regulacje z założenia nie są wymierzone przeciwko kontrolowanemu.

Końcowo odnieść się należy do zarzutu niezgodności z prawem unormowań zawartych w § 4 ust. 11 - 13, w myśl których z przeprowadzonej kontroli sporządza się również (obok protokołu kontroli) "wystąpienie pokontrolne" - zawierające stwierdzone w protokole z kontroli nieprawidłowości oraz zalecenia zmierzające do ich usunięcia. W ust. 12 wskazano, że odmowa podpisania protokołu nie wstrzymuje wykonania zaleceń i nie zwalnia z obowiązku ich realizacji, natomiast w ust.t 13 zobowiązano organ prowadzący placówkę do poinformowania organu dotującego o sposobie wykonania zaleceń w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym.

Strona podniosła w tym zakresie, że wystąpienie pokontrolne jest instytucją nieznaną ustawie o finansowaniu zadań oświatowych i k.p.a. i jako niepodlegające zaskarżeniu pozbawia stronę prawa do sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń.

Zdaniem Sądu, w przepisie tym organ samorządu stwierdził, że po przeprowadzonej kontroli może adresować do podmiotu kontrolowanego pisemne uwagi (wskazania), zmierzające do realizacji ww. celów. Uwagi te (zalecenia) mogą posłużyć usprawnieniu kontroli w przyszłości. Kontestowane regulacje stanowią zatem uszczegółowienie trybu dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieszczą się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.zo. Trzeba zaakcentować, że opisana procedura nie zastępuje w żadnym razie postępowania administracyjnego, ma ona na celu jedynie umożliwić dokonanie ewentualnego zwrotu dotacji bez wszczynania tego postępowania, co niewątpliwie służy przyspieszeniu i usprawnieniu rozliczenia dotacji. Nie uchybia to jednak ustawowym uprawnieniom beneficjenta dotacji, który nadal ma prawo do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu co do zasadności pobrania i prawidłowości wykorzystania dotacji w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie w dalszej kolejności sądowym.

Jak już zaznaczono, w orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, że w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Tytułem przykładu przywołuje się treść uregulowań Ordynacji podatkowej, ale również ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) Z art. 27 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika, że wynik kontroli powinien zawierać termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Ustęp 6 tego artykułu stanowi zaś, że kontrolowany jest obowiązany, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 4, w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Natomiast ust. 7 przewiduje, że organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wyjaśnienia w związku z informacją, o której mowa w ust. 6. Wskazane regulacje odnoszą się wprost do zaleceń pokontrolnych, obowiązku usunięcia nieprawidłowości, żądania dodatkowych wyjaśnień. Podkreślić należy, że rozwiązania te funkcjonują w ramach procedury kontrolnej (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11).

Podsumowując - w ocenie Sądu - upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli obejmuje również uprawnienie do określenia czynności, które mają być wykonane po zakończeniu kontroli. Podejmowanie takich czynności jak: doręczenie wystąpienia pokontrolnego, wydawanie zaleceń związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobligowanie do poinformowania Prezydenta o sposobie wykonania zaleceń stanowi naturalną konsekwencję czynności kontrolnych, pozwalając kontrolującemu wyartykułować wnioski, do jakich doszedł w trakcie kontroli. Nie można więc zgodzić się, że zapisy ust. 11-13 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice upoważnienia ustawodawczego. Przeciwnie - przynależą do kwestii związanych z kontrolą, której tryb i zakres może być uregulowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Tym samym nie mogły zostać uwzględnione twierdzenia strony skarżącej kwestionujące kompetencje Rady Miejskiej do nakładania zaleceń pokontrolnych i kontroli wykonania sformułowanych zaleceń. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby jakikolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości (tak J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 9). Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi (zob. S. Jędrzejewski, Kontrola administracji, Poznań 2000, s. 32). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1070/13, WSA we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 345/17, NSA z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 639/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 464/17, NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 433/18).

Odnosząc się końcowo do powołanej w skardze uchwały RIO w Warszawie zauważyć przyjdzie, że z zakwestionowanych przepisów nie wynika, aby wnioski pokontrolne czy zalecenia pokontrolne miały dotyczyć jakichkolwiek innych kwestii, aniżeli objęte kontrolą. Przedmiotem kontroli natomiast, jak już wskazano, jest prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji. Tylko zatem w tym zakresie do jednostki dotowanej mogą być kierowane wnioski i zalecenia pokontrolne.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zapisy § 3 ust. 6, § 4 ust. 3 pkt 1-7 oraz ust. 11-13 zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 36 ust. 1 i 2 i 38 ust. 1 u.f.zo. i nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym. Stąd podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.