Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2367/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: z art. 3 pkt 6, 7, 7a, 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 304/21 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2021 r. nr P.7722.4.2021 06.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/OI 304/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2021 r., nr P.7722.4.2021 06.MM utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku z dnia 4 grudnia 2020 r., nr PINB-7141/01/19/2020 o wstrzymaniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym w miejscowości [...] na działce nr [...] i [...] w gminie [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. O., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, skutkującą pozbawionym podstaw (faktycznych i prawnych) stwierdzeniem, że J. O. "prowadzi roboty budowlane", podczas gdy zebrany materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom Sądu, wskazuje, że prace wykonane przez skarżącą ograniczyły się jedynie do wykonania prac remontowych, na co nie musiała mieć pozwolenia.

Skarżąca zarzuciła też "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia", poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przyjęcie, że prowadziła roboty budowlane, podczas gdy wykonała jedynie prace remontowe, co nie wymaga pozwolenia na budowę.

J. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały wąsko zakreślone. Z tych też przyczyn zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony.

Dodać wreszcie należy, że w przypadku art. 77 K.p.a. nie podano podjednostki redakcyjnej tekstu prawnego, która została naruszona. Zarzut kasacyjny jest zatem w tym zakresie niekompletny. Naczelny Sąd Administracyjny mógł mimo to odnieść się do istoty argumentacji skarżącej przez pryzmat zarzutów naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a., które sformułowano skutecznie.

Wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut obejmuje naruszenie art. 7 oraz art. 80 K.p.a. (oraz wspomnianego art. 77 K.p.a.) poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie prac prowadzonych przez skarżącą jako "robót budowlanych". Zdaniem skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że prace przez nią wykonane nie spowodowały zmiany parametrów budynku (kubatura, wysokość, długość czy szerokość), co miało świadczyć o przeprowadzeniu remontu niewymagającego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń zaznaczyć należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane P.b. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Odnotować trzeba, że w skardze kasacyjnej, jako bezpośredni motyw zarzutu i dalej także w uzasadnieniu, pojawia się zaskakujące stwierdzenie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji miało doprowadzić: "do pozbawionego podstaw faktycznych i prawnych stwierdzenia, że J. O. prowadzi roboty budowlane, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że prace wykonane przez nią ograniczyły się i były jedynie remontem". Argument ten zakłada przeciwstawienie ze sobą "robót budowlanych" i "remontu", podczas gdy, jak wynika z wyżej cytowanego art. 3 pkt 7 P.b., remont to jedna z postaci robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wyjaśnienia na stronie 5 skargi kasacyjnej, przyjął że powyższe stwierdzenie zawiera niezamierzoną omyłkę, a autor skargi kasacyjnej najpewniej chciał wyrazić myśli, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą potraktowano niezasadnie jako "budowę", podczas gdy w istocie miały być one, w jej ocenie, "remontem". Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 8 P.b. remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Przenosząc powyższe na realia sprawy J. O. w skardze kasacyjnej stwierdziła stanowczo, że wskutek wykonywanych prac nie doszło do zmiany kubatury, wysokości, długości czy szerokość jej budynku. W jej ocenie przeprowadziła ona remont, który nie spowodował zmiany parametrów budynku.

Twierdzenia skarżącej dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie korespondują z ustaleniami organów przeprowadzonymi w postępowaniu administracyjnym. Ustalono, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą obejmowały adaptację części strychu budynku na lokal mieszkalny i skutkowały powstaniem nowych pomieszczeń. Obejmowały też między innymi wykonanie wewnętrznych instalacji wodociągowych, kanalizacyjnej i elektrycznej oraz centralnego ogrzewania; zamontowano nadto w jednym z pomieszczeń piecyk na opał stały (kozy), wstawiono sześć okien dachowych, a także przebudowano dwa kominy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że opisany wyżej zakres robót należy uznać za przebudowę, stanowiącą jedną z postać budowy. W świetle art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Niezrozumiałe pozostaje twierdzenie stanowiące podstawę zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, że wskutek wykonywanych prac nie doszło do zmiany kubatury, wysokości, długości czy szerokości obiektu budowlanego, co miało wykluczyć uznanie wykonanych przez skarżącą prac za przebudowę oraz zdeterminować przekonanie, że "zarówno Sąd, a wcześniej Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wszelkie prace nazywają robotami budowlanymi, nie odróżniając robót budowlanych wymagających pozwolenia od remontu, który takiej zgody nie wymaga". W rzeczywistości organy, jak i Sąd pierwszej instancji, przekonująco wykazały – z powołaniem na przepisy techniczne – że realizowane roboty budowlane prowadzą do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, wykazując tym samym spełnienie przesłanek przebudowy obiektu budowalnego na gruncie art. 3 pkt 7a P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odniósł się do rozważanego zagadnienia szczegółowo i wnikliwie, przedstawiając całe spektrum przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dowodząc, że przeprowadzone przez skarżącą roboty prowadziły do zmiany co najmniej parametrów technicznych budynku.

Przebudowa stanowi "szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych, które mają doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., II OSK 516/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynności remontowe natomiast wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym muszą polegać na "odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2788/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości twierdzenie J. O. , tak eksponowane w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą parametrów wielkościowych budynku takich jak kubatura, wysokość, długość czy szerokość. Nie to jest jednak istotne. Zasadnicze znaczenie w sprawie miał fakt stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego dokonanej modyfikacji parametrów użytkowych (powiększenie liczby pomieszczeń) oraz technicznych (wykonanie instancji wewnętrznych, w tym centralnego ogrzewania) obiektu budowlanego, z którego to powodu ustalono, iż mamy do czynienia z przebudową. W żadnym miejscu rozważań organów i Sądu pierwszej instancji nie pojawia się natomiast twierdzenie, że zrealizowane prace mają stanowić "budowę z art. 3 pkt 6 P.b.", co wybrzmiewa z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że w skardze kasacyjnej, pod punktem 2. rubrum, sformułowano odrębny niejako "zarzut", z tym że w jego ramach nie wskazano jednak na sprecyzowane naruszenie prawa. Postać zarzutu sprowadzała się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się "błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia". Skoro jednak teza o zaistnieniu takiego błędu nie została połączona ze wskazaniem uchybionego przepisu prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tak sformułowanego "zarzutu" rozpoznać (por. art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Organy administracji, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, w sposób odpowiedni do okoliczności niniejszej sprawy wyjaśniły stan faktyczny związany z rodzajem i rezultatem podjętych przez skarżącą prac, a w konsekwencji załatwiły sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie uchybiono więc wymienionym w skardze kasacyjnej art. 7 i art. 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.