Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2308/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję PKP Polskich Linii Kolejowych S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w W., dalej "Spółka" lub "organ", wydaną na podstawie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosku M. D., dalej "skarżący", z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przejściowych świadectw płatności z lat 2022 - 2023 przedłożonych inżynierowi kontraktu w ramach zadania pn. "Budowa infrastruktury systemu [...] na [...] kolejowych PKP Polskie [...] Kolejowe S.A. w ramach [...]" wraz ze wszystkimi załącznikami, tj.:

- szacunkową kontraktową wartością zrealizowanych robót i sporządzonych dokumentów wykonawcy do końca danego miesiąca;

- wszelkimi kwotami, które miały być dodane i potrącone dla uwzględnienia zmian prawa i zmian kosztu;

- jakimikolwiek kwotami, które miały być potrącone do zatrzymania, obliczone przez zastosowanie do sumy wyżej wymienionych kwot procentu zatrzymania równego 25%, dotąd aż kwoty tak zatrzymane przez zamawiającego osiągnęły limit (jeżeli był) kwoty zatrzymanej;

- wszelkimi kwotami, które miały być dodane jako płatności zaliczkowe i potrącone jako zwroty;

- wszelkimi kwotami, które miały być dodane i potrącone za urządzenia i materiały;

- wszelkimi innymi dodatkami lub potrąceniami, które stały się należne według kontraktu lub z innego tytułu;

- potrąceniami kwot poświadczonych we wszystkich poprzednich przejściowych świadectwach płatności,

odmówiła udostępnienia wyżej wymienionej informacji publicznej.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że zgodnie z art. 1 ust 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy

i podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje wyjątki od zasady udostępniania takich informacji, stwierdzając, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorstwa zdefiniowana została w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), dalej "u.z.n.k.", zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co, do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności oraz że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Spółka podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, zwrócił uwagę, iż "Każda [...] nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że już samo zakwalifikowanie informacji dotyczącej przedsiębiorcy jako informacji publicznej pociąga za sobą obowiązek jej udostępnienia".

Spółka zauważyła, że jakkolwiek informacje i dokumenty, udostępnienia których żąda skarżący, odnoszą się do realizacji zadania publicznego, w którym istotną rolę odgrywa zasada jawności, tym niemniej zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Organ podniósł, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postaci m.in. pisma konsorcjum wykonawcy nr [...] z dnia [...] września 2023 r., stwierdzić należy, iż podmiot ten zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorstwa dokumenty

i informacje wnioskowane przez skarżącego. Ponadto wykonawca zawarł argumentację wskazującą nieujawnienie informacji do wiadomości publicznej oraz podjęcie działań w celu zachowania jej poufności.

Zdaniem organu wyłączenie przez wykonawcę jawności określonych informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi o elemencie formalnym "tajemnicy przedsiębiorcy".

Dalej Spółka podniosła, że dostęp do informacji publicznej, jakkolwiek będący zasadą konstytucyjną, nie jest dostępem w żaden sposób nieskrępowanym i podlega wyraźnemu ograniczeniu, wówczas gdy jest to konieczne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ważenie dóbr odbywa się na dwóch poziomach: "testu szkody" (harm test) oraz "testu ważenia interesów" (balancing of interests). W pierwszej kolejności dokonywany jest test szkody, który powoduje utajnienie przez instytucję publiczną informacji, jeżeli jej ujawnienie naruszyłoby chociaż jeden z interesów wskazanych w prawie. Natomiast nawet w przypadku utajnienia informacji w oparciu

o test szkody informacja (dokument) będzie jawna, jeżeli interes publiczny w ujawnieniu informacji przeważa nad chronionymi interesami ("test ważenia interesów").

Organ stwierdził, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący, stanowią informacje mające wartość gospodarczą o charakterze zarówno ekonomicznym, organizacyjnym, jak i technologicznym będące tajemnicą przedsiębiorstwa wykonawców tworzących konsorcjum. Skarżący wprost wnioskuje o przekazanie mu dokumentów zawierających informacje o stosowanych przez wykonawcę cenach jednostkowych oraz zakresach wykonywanych robót, co ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia architektury sieci

i radioplanowania sporządzonego przez wykonawcę, które to elementy mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia know-how przedsiębiorstw konsorcjum wykonawców.

Spółka wyjaśniła, że aby dana informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, spełnione muszą zostać następujące przesłanki:

1) informacje muszą mieć charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub inny wskazujący na jej wartość gospodarczą;

2) jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów informacje te nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób;

3) uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Odnosząc się do przesłanki z pkt 1 - techniczny, technologiczny i organizacyjny charakter wnioskowanych informacji – organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż wszystkie informacje, o które wnioskuje wnioskodawca stanowią informacje mające wartość gospodarczą o charakterze zarówno organizacyjnym, jak i technologicznym, będące tajemnicą przedsiębiorstwa wykonawców tworzących konsorcjum. Podobnie wszystkie dokumenty, o które wnioskuje wnioskodawca, zawierają wyłącznie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi na zadane pytania i konieczność odmowy udzielenia informacji publicznej w całości. Z treści wniosku wyraźnie wynika, iż został on złożony jedynie w celu uzyskania informacji o konsorcjum, pracach wykonywanych przez konsorcjum w toku realizacji przedmiotowej inwestycji, stosowanych przez konsorcjum cenach, zakresach poszczególnych robót, opóźnieniach w projekcie i tym podobnych. Informacje te mają ogromną wartość gospodarczą. W przypadku bowiem uzyskania tych informacji przedsiębiorstwo startujące z konsorcjum w jakimkolwiek przetargu może wykorzystać te informacje do uzyskania nad nim przewagi konkurencyjnej.

Organ zauważył przy tym, że skarżący domaga się ujawnienia informacji mających wartość gospodarczą i stanowiących bardzo istotną część know-how konsorcjum. Przekazanie wnioskowanych dokumentów doprowadziłoby do ujawnienia wysokości cen materiałów stosowanych przez wykonawcę, zakresu rzeczowego prac składających się na przedmiotową inwestycję oraz sposobu wyceny poszczególnych robót co niechybnie doprowadziłoby do obniżenia jego konkurencyjności w przypadku startu w innych przetargach.

W zakresie przesłanki z pkt 2 - jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów wnioskowane informacje nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji oraz nie są łatwo dostępne dla takich osób – Spółka wskazała, że informacje zawarte w dokumentach wskazanych we wniosku nie są ujawnione nie tylko poza sferę przedsiębiorstwa wykonawcy, ale nie są ujawnione również wobec większości pracowników wykonawcy. Ujawniono je wyłącznie osobom, których zakres obowiązków w toku realizacji przedmiotowej inwestycji tego wymaga.

W związku z tym dostęp do tych informacji posiada wąska grupa pracowników wykonawcy (czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z ich upublicznieniem) oraz wybrane osoby wchodzące w skład personelu zamawiającego (w tym inżyniera projektu). Zdaniem organu na uwagę zasługuje fakt, że nie jest możliwe zapoznanie się z przedmiotowymi informacjami zwykłą, prawnie dozwoloną drogą (wykazanie, iż w taki sposób możliwe jest uzyskanie dostępu do informacji pozbawiłoby je ochrony prawnej, co nie nastąpiło).

W odniesieniu do przesłanki z pkt 3 - działania podjęte w celu utrzymania wnioskowanych informacji w poufności – organ podniósł, że wykonawca stosuje rygorystyczne reguły wewnętrzne związane z dostępem do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz z obrotem tymi informacjami. Wszystkie informacje objęte wnioskiem spełniają warunek poufności, tj. nie są to informacje powszechnie dostępne, a wykonawca dołożył wszelkich starań, żeby żadne informacje umożliwiające ujawnienie tych danych nie były dostępne publicznie. Ponadto wykonawca zastrzegł, że część wnioskowanych danych ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu przetargowym dot. inwestycji. Dostęp do wskazanych informacji ma wyłącznie ograniczona liczba pracowników wykonawcy - osoby odpowiedzialne za sporządzenie danego dokumentu i osoby w których zakresie obowiązków służbowych leży wykorzystanie danego dokumentu. Spółka wskazała, że w zakresie dostępu pracowników i innych osób do zastrzeganych informacji, do środków, którymi może posługiwać się wykonawca w celu zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa zaliczyć można między innymi: dozór fizyczny, kontrolę dostępu do pomieszczeń, monitoring, właściwy obieg dokumentacji, a także technologie zapewniające bezpieczeństwo sieci informatycznych przedsiębiorstwa. Ponadto wykonawca stosuje ograniczenia organizacyjne związane z przepływem danych polegające m.in. na wprowadzeniu stosownych procedur wewnętrznego obiegu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zabezpieczeniu hasłami danych zapisywanych na serwerze, ograniczaniu dostępu do poszczególnych katalogów danych dla wybranych osób.

Dodatkowo, zdaniem organu, dokument pod nazwą "Polityka Bezpieczeństwa Informacji Partnerów Biznesowych w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. [...]",

a także wynikające z niej uregulowania wewnętrzne, zgodne z obowiązującym prawem oraz międzynarodowymi standardami w zakresie zarządzania bezpieczeństwem informacji, w szczególności z wymogami normy [...], jak również

z ustawą o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazują, że Spółka zobowiązana jest chronić dane partnerów biznesowych. Wnioskowane dokumenty stanowią tajemnicę wykonawcy i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu.

Końcowo organ stwierdził, że konsekwencją skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy przez wykonawcę jest brak możliwości udostępnienia przedmiotowych informacji. Organ podał przy tym, że podmiotem, ze względu na którego dobro orzeczono jak w sentencji jest konsorcjum w składzie: [...] sp. z o.o. [...] sp. z o.o., [...]sp. z o.o., [...] sp. z o.o.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie udzielenia informacji publicznej co do wnioskowanych przez niego informacji;

2) art. 5 ust. 2 w zw. z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż informacje dotyczące wysokości poniesionych kosztów związanych z realizacją zamówienia publicznego jakim jest Budowa infrastruktury systemu [...] na liniach kolejowych PKP Polskie [...] Kolejowe S.A. w ramach [...] oraz sposobu ich ustalenia stanowią wyjątek od obowiązku udzielenia informacji publicznej z racji na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych oraz

o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wszystkie wnioskowane przez niego dane oraz dokumenty są bezpośrednio związane z szeroko pojętym finansowaniem inwestycji mającej charakter zamówienia publicznego, co w sposób oczywisty klasyfikuje finansowanie oraz sposób rozliczania środków publicznych przeznaczonych na inwestycję jako sprawę publiczną.

Skarżący podkreślił, że wnioskowane dane, pomimo, jak mogłoby się zdawać, znacznej szczegółowości, stanowią jednolity dokument przedstawiany Spółce przez Inżyniera Kontraktu, zarówno w formie pisemnej, jak i zgodnie z utartą praktyką, w formie cyfrowej, czyli są to tzw. informacje proste. Organ nie byłby zatem obciążony koniecznością jakiegokolwiek opracowywania wnioskowanej dokumentacji, gdyż we wnioskowanej formie przedmiotowa dokumentacja jest już w jego posiadaniu.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym.

Skarżący podkreślił, że odmowa udzielenia informacji przez Spółkę stanowiła nie tylko naruszenie obowiązku płynącego z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale również nadużycie normy płynącej z art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że kwestie związane

z wynagrodzeniem wykonawcy i sposobem jego wyliczenia stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy są to informacje dotyczące wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych. Zdaniem skarżącego postępowanie organu stoi w opozycji co do powszechnego rozumienia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz faktu, iż wnioskowane informacje bez wątpienia mają charakter informacji publicznych nieobjętych żadnymi wyjątkami ujętymi w u.d.i.p. Postępowanie organu stoi również w jawnej sprzeczności z normą art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., umożliwiającemu każdemu obywatelowi weryfikację prawidłowości wydatkowanych środków publicznych.

Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż wniosek został złożony w celu uzyskania informacji o pracach realizowanych przez wykonawcę w toku inwestycji, zastosowanych cenach czy opóźnieniach w projekcie. Skarżący stwierdził, że wszystko to jest zgodne ze stanem faktycznym, jednakże argumentacja organu, jakoby wnioskowane dane stanowiły informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, jest chybiona. W ocenie skarżącego pójście tą drogą rozumowania prowadziłoby do kuriozalnego wniosku, iż w zasadzie każdy wniosek o dostęp do informacji, dotyczący realizacji zamówienia publicznego mógłby godzić w tajemnicę przedsiębiorstwa danego wykonawcy. Zdaniem skarżącego całkowicie niezrozumiałym pozostaje szczególnie kwestia, jak dane takie jak opóźnienia w projekcie, prace realizowane w ramach inwestycji, czy koszty poniesione ze środków publicznych mogą być objęte know-how przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił, że nie zwracał się o dostęp do informacji takich jak technologia produkcji czy sposób techniczny realizacji inwestycji. Dane, których dotyczył wniosek, były związane z poniesionymi kosztami i sposobem ich wyliczenia. W ocenie skarżącego transparentność w tym zakresie, biorąc pod uwagę finansowanie inwestycji ze środków publicznych, w tym dotacji UE, jest obowiązkiem organu, którego ten próbuje uniknąć, zasłaniając się nieudolną argumentacją, w której błędnie rozszerza rozumienie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa w celu ukrycia wysokości poniesionych kosztów, sposobu ich ustalenia oraz opóźnień, które miały miejsce w trakcie realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie

z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie skarżący zawarł w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej jest u.d.i.p., określająca zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych. Akt ten wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadzają przepisy art. 5 u.d.i.p. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści art. 5 u.d.i.p., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, przy czym ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w przepisach okoliczności.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Spółka, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Natomiast żądane przez skarżącego informacje we wniosku z 12 września

2023 r. stanowiły dane publiczne, wiążące się z gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).

Sporna między stronami w niniejszej sprawie była natomiast kwestia ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się

z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą:", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. LEX nr 1368966).

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji." (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. zastrzeżenie poufności informacji i dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przejściowych świadectw płatności z lat 2022 - 2023 przedłożonych inżynierowi kontraktu w ramach zadania pn. "Budowa infrastruktury systemu [...] na [...] kolejowych PKP Polskie [...] Kolejowe S.A. w ramach [...]" wraz ze wszystkimi załącznikami, tj.:

- szacunkową kontraktową wartością zrealizowanych robót i sporządzonych dokumentów wykonawcy do końca danego miesiąca;

- wszelkimi kwotami, które miały być dodane i potrącone dla uwzględnienia zmian prawa i zmian kosztu;

- jakimikolwiek kwotami, które miały być potrącone do zatrzymania, obliczone przez zastosowanie do sumy wyżej wymienionych kwot procentu zatrzymania równego 25%, dotąd aż kwoty tak zatrzymane przez zamawiającego osiągnęły limit (jeżeli był) kwoty zatrzymanej;

- wszelkimi kwotami, które miały być dodane jako płatności zaliczkowe i potrącone jako zwroty;

- wszelkimi kwotami, które miały być dodane i potrącone za urządzenia i materiały;

- wszelkimi innymi dodatkami lub potrąceniami, które stały się należne według kontraktu lub z innego tytułu;

- potrąceniami kwot poświadczonych we wszystkich poprzednich przejściowych świadectwach płatności.

Zdaniem Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem Spółki, że w odniesieniu do żądanych przez skarżącego informacji spełniona został przesłanka formalna pozwalająca uznać żądane przez skarżącego.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na pismo z dnia [...] września 2023 r. Dyrektora Biura Zarządzania Projektami [...] sp. z o.o., działającego w charakterze przedstawiciela wykonawcy ustanowionego przez Lidera Konsorcjum w związku z realizacją umowy nr [...] z dnia [...] września

2023 r., w którym oświadczył on, że objęte wnioskiem skarżącego informacje zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy, tj. spółek [...]sp. z o.o., [...]sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. W piśmie tym oświadczono również, że wnioskowane przez skarżącego informacje zwierają dane dotyczące cen jednostkowych poszczególnych elementów robót w tym w szczególności urządzeń i systemów, które to informacje mają istotną wartość gospodarczą, dotyczą bowiem cen stosowanych w obrocie przez [...]sp. z o.o., [...]sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. Ponadto w piśmie tym oświadczono, że ujawnienie tych informacji może spowodować istotną szkodę po stronie Wykonawców.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwrócił nadto uwagę na podjęcie pewnych czynności konkludentnych, takich jak to, że dostęp do przedmiotowych informacji ma wyłącznie ograniczona liczba pracowników wykonawcy, tj. osoby odpowiedzialne za sporządzenie danego dokumentu i osoby, w których zakresie obowiązków służbowych leży wykorzystanie danego dokumentu. Ponadto organ powołał się też na to, że wykonawca stosuje środki w celu zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa takie jak między innymi: dozór fizyczny, kontrolę dostępu do pomieszczeń, monitoring, właściwy obieg dokumentacji, a także technologie zapewniające bezpieczeństwo sieci informatycznych przedsiębiorstwa. Ponadto wykonawca stosuje ograniczenia organizacyjne związane z przepływem danych polegające m.in. na wprowadzeniu stosownych procedur wewnętrznego obiegu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zabezpieczeniu hasłami danych zapisywanych na serwerze, ograniczaniu dostępu do poszczególnych katalogów danych dla wybranych osób.

Dla oceny istnienia przesłanki formalnej pozwalającej uznać wnioskowane przez skarżącego informacje za zwierające tajemnicę przedsiębiorcy nie może zaś mieć znaczenia wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Polityka Bezpieczeństwa Informacji Partnerów Biznesowych w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. [...]". Jest to bowiem dokument wewnętrzny organu. Z samej swej istoty nie może zatem wyrażać woli przedsiębiorcy zachowania żądanych przez skarżącego danych w poufności.

Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Kluczowe dla oceny istnienia przesłanki formalnej pozwalającej uznać wnioskowane przez skarżącego informacje za zwierające tajemnicę przedsiębiorcy w niniejszej sprawie jest bowiem stanowisko wyrażone we wskazanym wyżej piśmie z dnia [...] września 2023 r. przez Dyrektora Biura Zarządzania Projektami [...]sp. z .o.o., działającego w charakterze przedstawiciela wykonawcy ustanowionego przez Lidera Konsorcjum w związku z realizacją umowy nr [...] z dnia [...] września

2023 r. W piśmie tym wyraźnie wyartykułowana jest wola przedsiębiorcy zachowania żądanych przez skarżącego informacji w poufności.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że NSA w wyroku z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego.

Realizując powyższy obowiązek Sąd zapoznał się z treścią dokumentów, których udostępnia skarżącemu odmówiła Spółka.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń jako prawidłowe należy uznać stanowisko Spółki, że treść żądanych przez skarżącego dokumentów, mimo, iż ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z żądanych przez skarżącego danych istotnie wynikają informacje o stosowanych przez konsorcjum cenach jednostkowych poszczególnych elementów wykonywanych robót. Zgodzić się należy z oceną organu, że informacje te mają wartość gospodarczą. W przypadku bowiem uzyskania tych informacji przez przedsiębiorstwo konkurencyjne, startujące z konsorcjum w jakimkolwiek przetargu, może ono wykorzystać je do uzyskania nad nim przewagi konkurencyjnej. Mogą one też wskazywać na sposób wyceny poszczególnych robót przez wykonawcę, jak również na ceny stosowanych materiałów. Słusznie w tej sytuacji organ podnosi, że może to doprowadzić do obniżenia jego konkurencyjności w przypadku startu w innych przetargach. Powyższe dane można zatem zaliczyć do informacji technicznych, technologicznych i organizacyjnych Wykonawcy, które posiadają wartość gospodarczą.

Wątpliwości może budzić to, czy zakres rzeczowy prac składających się na przedmiotową inwestycję może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Kwestia ta nie jest rozwinięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie wyjaśnił bowiem wyczerpująco jak ujawnienie tego rodzaju danych może wpłynąć na konkurencyjność przedsiębiorcy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd bowiem podziela ocenę organu, co do tego, że żądane przez skarżącego dane obejmują dane wskazujące na stosowane przez konsorcjum ceny oraz na sposób wyceny poszczególnych robót przez wykonawcę.

Odnośnie zarzutów skargi podnieść należy, że w sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie nie było bowiem kwestionowane, że żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną. Gdyby żądane informacje nie miały charakteru informacji publicznej brak było podstaw do odmowy ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Jak już podniesiono wyżej dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, w tym ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do treści zarzutu nr 2 skargi zauważyć należy, że skarżący we wniosku z dnia [...] września 2023 r. skierowanym do Spółki żądał udostępnienia informacji publicznej poprzez "(...) przedłożenie skanów Przejściowych Świadectw Płatności z lat 2022-2023 przedłożonych Inżynierowi Kontraktu w ramach Zadania wraz ze wszystkimi załącznikami, tj.:

(a) szacunkową kontraktową wartością zrealizowanych Robót i sporządzonych Dokumentów Wykonawcy do końca danego miesiąca

(b) wszelkimi kwotami, które miały być dodane i potrącone dla uwzględnienia zmian prawa i zmian Kosztu

(c) jakimikolwiek kwotami, która miały być potrącone do zatrzymania, obliczone przez zastosowanie do sumy wyżej wymienionych kwot procentu zatrzymania równego 25%, dotąd aż kwoty tak zatrzymane przez Zamawiającego osiągnęły limit (jeżeli był) Kwoty Zatrzymanej

(d) wszelkimi kwotami, które miały być dodane jako płatności zaliczkowe i potrącone jako zwroty

(e) wszelkimi kwotami, które miały być dodane i potrącone za Urządzenia i Materiały

(f) wszelkimi innymi dodatkami lub potrąceniami, które stały się należne według Kontraktu lub z innego tytułu

(g) potrąceniami kwot poświadczonych we wszystkich poprzednich Przejściowych Świadectwach Płatności."

Tak sformułowany przez skarżącego wniosek podlegał ocenie organu w zakresie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący w tym wniosku nie domagał się "informacji o wysokości poniesionych kosztów związanych z realizacją zamówienia publicznego jakim jest Budowa infrastruktury systemu [...] na liniach kolejowych PKP Polskie [...] Kolejowe S.A. w ramach [...]" oraz sposobu ich ustalenia", jak wskazuje w pkt 2 zarzutów skargi,

a wskazanych wyżej dokumentów, z których te dane mogą wynikać. Organ związany był treścią wniosku skarżącego i w związku z tym nie rozpatrywał możliwości udostępnienia informacji publicznej w zakresie opisanym przez skarżącego w pkt 2 zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, w tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Oparta ona została na prawidłowej analizie treści żądanych przez skarżącego informacji oraz mającej do nich zastosowanie stanowiska przedsiębiorcy wyrażonego w piśmie z dnia [...] września 2023 r. W ocenie Sądu organ dokonał rzetelnej oceny treści wnioskowanych przez skarżącego informacji pod kątem konieczności uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dostrzeżone przez Sąd i opisane wyżej uchybienia nie miały zaś istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem

a zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.