Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2190/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 205/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2022 r. nr FE-ID.7211.131.2022.MRA w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 205/23, odrzucił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2022 r. nr FE-ID.7211.131.2022.MRA w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu.

Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 19 września 2022 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich m.st. Warszawy (dalej: ZDM) o wydanie jej identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej, którego zasady wydawania zostały uregulowane Zarządzeniem nr 1092/2022 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 czerwca 2022 r. oraz w stanowiącym załącznik do tego zarządzenia regulaminie.

ZDM pismem z dnia 26 września 2022 r. odmówił spółce wydania identyfikatora i poinformował o możliwości odwołania się do Dyrektora Funduszy Europejskich i Polityki Rozwoju Urzędu m.st. Warszawy (dalej: Dyrektor).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor pismem z dnia 18 listopada 2022 r., podtrzymał stanowisko ZDM. Według Dyrektora, spółka nie udokumentowała faktu, że jest właścicielem instalacji telekomunikacyjnej znajdującej się w rejonie strefy objętej zakazem ruchu lub świadczy usługi utrzymaniowo-remontowe na podstawie umów z właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, właścicielem kabla telekomunikacyjnego, instalacji telekomunikacyjnej budynku lub przyłącza telekomunikacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, odmowa wydanie identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę zakazu ruchu, jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o uprawnieniach lub ich braku, powinna być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji umożliwia bowiem stronie ochronę jej interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Zatem zaskarżone pismo Dyrektora działającego w imieniu organu – Prezydenta m.st. Warszawy należy traktować jako decyzję odmawiającą nadania uprawnienia w postaci identyfikatora NC. Decyzja ta zawiera w swej treści oczywiste ułomności, podobnie jak naruszające przepisy prawa było postępowanie zmierzające do jej wydania. Jednak wiążąca ocena tej decyzji przez Sąd jest przedwczesna, gdyż skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259; dalej: p.p.s.a.), może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji organu I instancji przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 127 i n. k.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta m.st. Warszawy jest zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze. Właśnie o takiej możliwości wniesienia odwołania powinien organ I stopnia – Prezydent m.st. Warszawy pouczyć skarżącą odmawiając wydania identyfikatora NC. Skarżąca nie ze swoje winy nie wniosła odwołania. Jednak brak rozpatrzenia sprawy – odwołania od decyzji odmawiającej przyznania identyfikatora - przez organ II instancji, czyni skargę na tym etapie niedopuszczalną, co powoduje konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 56 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., względnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wydanie identyfikatora ma charakter aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a poinformowanie wnioskodawcy o odmowie wydania identyfikatora przybiera formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy wydanie identyfikatora jak też informacja o jego niewydaniu nie są aktami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., w konsekwencji czynności te nie mogą zostać zaskarżone w trybie administracyjnym,

b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi na podstawie tego przepisu, w sytuacji, w której przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało

istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że poinformowanie wnioskodawcy o odmowie wydania identyfikatora przybiera formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy brak jest podstawy prawnej upoważniającej Prezydenta m.st. Warszawy do wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej,

b) art. 104 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że pismo Prezydenta m.st. Warszawy informujące o niewydaniu identyfikatora należy traktować jako decyzję administracyjną, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie daje podstawy i nie upoważnia Prezydenta m.st. Warszawy do wydania takiego aktu w tym zakresie,

c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej na tym etapie z uwagi błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, podczas gdy brak jest podstawy prawnej upoważniającej Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji administracyjnej, w konsekwencji środki zaskarżenia zostały wyczerpane, wobec tego możliwe było rozpatrzenie skargi i jej oddalenie z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą cech podmiotu któremu może zostać wydany identyfikator,

d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi pomimo,

iż zachodziły podstawy do oddalenia skargi.

3) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 6 Regulaminu wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 1092/2022 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej, zmienionego zarządzeniem nr 1316/2022 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 sierpnia 2022 r. poprzez ich niezastosowanie i nieoddalenie skargi z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą cech podmiotu, któremu może zostać wydany identyfikator.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Na usprawiedliwienie zasługują zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Istota tych zarzutów sprowadza się do oceny charakteru zaskarżonego pisma, którym organ odmówił skarżącej wydanie identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę zakazu ruchu. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że ww. pismo należy traktować jako decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko kasatora w tym zakresie.

W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1569/14; 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14; 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12; 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116; 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2546/98; 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 81/97). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana.

W niniejszej sprawie podstawą do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie stosownego identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu jest zarządzenie nr 1092/2022 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej (dalej: zarządzenie nr 1092/2022), wydane na podstawie art. 31 w zw. z art. 11 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, poz. 583, poz. 1005 oraz poz. 1079) oraz art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 oraz poz. 1002; dalej: Prawo o ruchu drogowym). Prezydent m.st. Warszawy określił w regulaminie stanowiącym załącznik do ww. zarządzenia zasady wydawania uprawnień (identyfikatorów NC) do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że Prezydent m.st. Warszawy, zgodnie z art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, jest organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych położonych na terenie m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie m.st. Warszawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przepisy - normujące kwestię odmowy wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę zakazu ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej, nie dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Jedynie treść § 5 pkt 5 regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 1092/2022 wskazuje, że odmowa wydania takiego identyfikatora wyraża się w postaci "stanowiska" organu. W tak ukształtowanym stanie prawnym niedopuszczalne jest zastępowanie działania organu w formie czynności materialno - technicznej, kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja. Wybór formy działania nie może być dowolny, a organ administracji publicznej związany jest formą wskazaną w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ (zob. wyroki NSA z dnia: 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4370/18; 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 122/17; 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2595/14; 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11).

Obecnie nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawach w których przepisy przewidują załatwienie sprawy w formie aktu lub czynności, uruchamiać dwuinstancyjne postępowanie jurysdykcyjne. Rozszerzenie kognicji kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także do bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania formy decyzji.

Natomiast wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - pomimo że pismo odmawiające skarżącej wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę zakazu ruchu - nie jest decyzją administracyjną, nie można mu odmówić charakteru aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, a przez to podlega kognicji sądów administracyjnych.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Przyjmuje się również, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).

W niniejszej sprawie taki związek zachodzi, gdyż uznanie w zaskarżonym piśmie, że spółka nie spełnia warunków do wydania identyfikatora NC uprawniającego do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej – skutkuje brakiem możliwości wjazdu pojazdu spółki do tej strefy, co w sposób oczywisty dotyczy praw podmiotu składającego wniosek o wydanie takiego identyfikatora. Jak wynika zaś z treści wniosku, wjazd do strefy objętej zakazem ruchu jest związany z koniecznością obsługi sieci telekomunikacyjnej.

W konsekwencji zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sformułowane w pkt 1 lit. a-b petitum skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do twierdzenia, że pismo odmawiające skarżącej wydania identyfikatora nie ma charakteru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji brak jest drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania organu administracji.

Ponadto uchylają się spod kontroli kasacyjnej sformułowane w pkt 2 lit. d i w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 6 regulaminu wydawania i użytkowania identyfikatorów NC uprawniających do wjazdu w strefę objętą zakazem ruchu w rejonie ulic Chmielnej, Szpitalnej i Brackiej stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 1092/2022 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 czerwca 2022 r. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji powinien oddalić skargę spółki.

Należy podkreślić, że Sąd I instancji odrzucając skargę spółki nie badał zaskarżonego pisma pod względem zgodności z prawem, lecz dopuszczalność skargi. Skoro zatem Sąd I instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11).

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zaskarżone pismo należało uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi wniesionej na to pismo z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Ponownie orzekając w sprawie, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić konsekwencje wynikające z tego, że zaskarżone pismo należało uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.