Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 140/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 120/14 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. W. kwotę 162 (sto sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 120/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku D. W. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. D. W. i M. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy zainicjowanej ich wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję ostateczną w sprawie ww. wniosku. Podniósł szczególne okoliczności przebiegu postępowania – od 2003 r. prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań z wniosków D. W. i M. W. Skarżący w każdym z nich składali kilkanaście wniosków, a to powodowało powstanie kolejnych spraw, do których następnie były składane kolejne wnioski i skargi do sądu. Organ wyjaśnił, że do 2008 r. prowadzono postępowania zgodnie z obowiązującymi terminami. Także zmiany kadrowe w departamencie, jak również odejście z urzędu kilkorga pracowników zajmujących się postępowaniami dotyczącymi przedmiotowej sprawy, miało istotny wpływ na zaistniałą sytuację.

Organ wskazał na przebieg postępowania.

Pismem z dnia 11 marca 2004 r. D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy z dnia [...] września 2003 r. nr [...] (umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N., należącej do B. Z., J. Z. i E. Z.).

Pismem z dnia 21 kwietnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie akt administracyjnych organu pierwszej i drugiej instancji, wraz z relacją w przedmiotowej sprawie i informacją, czy decyzja stała się przedmiotem skargi do sądu. Pismem z dnia 8 czerwca 2004 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. stała się przedmiotem skargi D. W., M. W., M. W. i J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2004 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Postanowieniem z tego samego z dnia organ zawiesił z urzędu ww. postępowanie z uwagi na wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na powyższą decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/04 oddalił skargę na ww. postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. (wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II OSK 121/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w od ww. wyroku – przyp. NSA)

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 28 stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r., natomiast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. – odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Po złożeniu przez D. W., M. W., J. W. i M. W. pism z dnia 13 i 25 października 2014 r., stanowiących wezwanie "o usunięcie stanu naruszenia prawa do sprawy [...]", pismem z dnia 6 listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy zostało zakończone postępowanie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], a jeśli tak – o przesłanie wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu 13 listopada 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął przesłany faksem przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (przesłany następnie przy piśmie organu wojewódzkiego z dnia 20 listopada 2014 r.) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 176/04, oddalający skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 590/10 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Następnie decyzją z tego samego dnia organ umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżących o przebiegu sprawy i podjętych czynnościach.

W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadził sprawę przewlekle od momentu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do czasu podjęcia postępowania, tj. do dnia [...] listopada 2014 r. Niepodjęcie zawieszonego postępowania spowodowane było brakiem informacji i o zakończeniu postępowania sądowego, i w związku z wyjątkowo dużą ilością prowadzonych spraw zainicjowanych przez skarżących, co w świetle ww. wyroku nie miało jednak wpływu na wynik sprawy oraz nie poniosło za sobą negatywnych skutków dla stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zakończonej decyzją organu z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd podkreślił, że pomimo iż na dzień wydawania wyroku postępowanie zostało zakończone, to Sąd zobowiązany był ocenić, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i czy przewlekłości tej można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.

Sąd przypomniał, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony z dnia 11 marca 2004 r., zaś organ administracji zakończył je dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. W ocenie Sądu organ podejmował racjonalne kroki w celu załatwienia wniosku skarżących od chwili wszczęcia postępowania do momentu zawieszenia postępowania w dniu [...] lipca 2004 r. Stwierdził jednak, że od chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (podstawą zawieszenia postępowania było oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu) – a w szczególności jego uprawomocnienia, nie istniały żadne usprawiedliwione przeszkody w kontynuowaniu postępowania i jego zakończenia. Podkreślił, że organ miał obowiązek "czuwania" nad tym, czy ustała przesłanka, która uzasadniała zawieszenie postępowania.

Sąd wskazał, że od organu rangi centralnej należy oczekiwać, że spełni najwyższe kryteria przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem niniejsza bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziła do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady prawa jednostki do sprawnego działania organów administracji państwowej, której elementem jest wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania.

W ocenie Sądu, uwzględniając nawet specyfikę sprawy, wielość wniosków składanych przez skarżących, jak też ich aktywność procesową we wszczętych postępowaniach, nie sposób zaakceptować sytuacji, w której podstawa zawieszenia postępowania upada, a organ podejmuje czynności po kilku latach.

Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie, pomimo okoliczności wskazywanych przez organ, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 3000 zł jako sankcji za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Mając na względzie wychowawczą funkcję grzywny uznał, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia zaniechań organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym wymierzeniem organowi grzywny, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać przez Sąd oddalona, ponieważ w kontrolowanym postępowaniu organ nie dopuścił się przewlekłości, tym bardziej więc nie dopuścił się przewlekłości w prowadzonym przez siebie postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, a zatem nie było podstaw do wymierzania organowi grzywny.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w niniejszej sprawie organ nie prowadził przewlekle postępowania. Wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nadesłanie akt administracyjnych i wskazanie, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. została zaskarżona do sądu, a po uzyskaniu informacji, że decyzja ta stała się przedmiotem skargi – zawiesił z urzędu postępowanie w dniu [...] lipca 2004 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że po złożeniu przez D. W., M. W., J. W. i M. W. pism z dnia 13 i 25 października 2014 r. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy postępowanie sądowe ze skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. zostało zakończone. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie a następnie decyzją z tego samego dnia umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie niepodjęcie zawieszonego postępowania przez dłuższy okres spowodowane było brakiem informacji od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu postępowania sądowego, jak i wyjątkowo dużą ilością prowadzonych spraw zainicjowanych przez skarżących. Podkreślił, że niepodjęcie zawieszonego postępowania niezwłocznie po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie miało wpływu na wynik sprawy oraz nie spowodowało negatywnych skutków dla stron postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z oceną Sądu, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał, że dopuścił się pewnego zaniedbania w swoim działaniu, bowiem przez dłuższy okres nie wystąpił do organu wojewódzkiego o informację co do przebiegu postępowania przed sądem. Jego zdaniem jednak nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa, bo organ nie wykazał się ani bezczynnością po otrzymaniu wniosku, ani lekceważeniem skarżących (podjął niezwłocznie czynności procesowe występując o relację i akta sprawy), ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. W konsekwencji za niezasadne uznał również wymierzenie grzywny w wysokości 3000 zł.

W piśmie z dnia 8 listopada 2017 r. D. W. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej. Podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrzucił z akt sprawy istotne dokumenty.

W trakcie rozprawy w dniu 14 listopada 2017 r. D. W. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, aby kwotę określoną w pkt III wyroku zasądzić na jej rzecz. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – przede wszystkim kosztów podróży wg złożonego zestawienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą kasacyjną należało stwierdzić, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeśli tak – czy przewlekłość ta miała charakter rażący i uzasadniała wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 zł. Na wszystkie te pytania należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przywołane przez Sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", znajdujące oparcie w poglądach doktryny i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, toteż ponowne przytaczanie tychże kwestii Sąd uznał za zbędne. Wskazać jedynie należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, toteż ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania, podejmowane działania organu w danej sprawie i ich efektywność.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat przywołanych wyżej okoliczności należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zarówno co do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i tego, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości i efektywności postępowania, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów w państwa, miało charakter kwalifikowany (rażący).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie przez cały czas trwania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził to postępowanie w sposób przewlekły. Nie można bowiem pominąć, że organ podejmował racjonalne kroki w celu załatwienia wniosku skarżących od momentu wszczęcia postępowania do jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, poddane zostało kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe zawieszenie postępowania z uwagi na wcześniejsze wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego, toteż wyrokiem dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/04 oddalił skargę na ww. postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II OSK 121/05 oddalił skargę kasacyjną w od ww. wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jako przewlekłe należy zakwalifikować postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okresie od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie ze skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...].

Już samo porównanie dat wydania wyroków sądów administracyjnych w sprawie ze skargi na ww. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i dat czynności podejmowanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie, w szczególności zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania, nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji prowadził czynności ze znacznym naruszeniem art. 35 § 1 k.p.a., co nie znajdowało żadnego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 176/04 oddalił skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 590/10 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. wydał postanowienie o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania a następnie samego dnia wydał decyzję w sprawie. Trafnie skonstatował Sąd wojewódzki, że we wskazanym okresie nie istniały żadne usprawiedliwione przeszkody w kontynuowaniu postępowania i jego zakończeniu. Należy zgodzić się z oceną dokonaną przez ten Sąd, że wprawdzie zasada szybkości postępowanie wyrażona w art. 12 k.p.a. wiąże jednakowo wszystkie organy administracji publicznej, jednakże jego naruszenie przez organ rangi centralnej w sposób szczególny podważa autorytet organu administracji centralnej i godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego od momentu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. do dnia podjęcia zawieszonego postępowania podejmował czynności w sposób wysoce nieefektywny, co niewątpliwie miało wpływ na ocenę stopnia naruszenia przepisów postępowania. Ani Sąd wojewódzki, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje prawdziwości twierdzeń organu, iż wielość spraw (tak administracyjnych, jak i sądowoadministracyjnych) inicjowanych przez skarżących i ich powiązanie ze sobą w wysokim stopniu może utrudniać właściwym organom utrzymanie należytej kontroli nad tokiem wszystkich tych spraw. Niestety, wbrew ocenie organu okoliczności te nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niepodjęcia zawieszonego postępowania przez ponad trzy lata od ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, tj. uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. Praca organu powinna bowiem zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron, w szczególności, jeśli tak jak w kontrolowanej sprawie rolą organu było przede wszystkim czuwanie nad tokiem sprawy sądowej ze skargi na decyzję objętą jednocześnie skierowanym do niego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co nie wymagało znacznego nakładu pracy zatrudnionych pracowników. Owszem, nie można zarzucić organowi dołożenia należytej staranności w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zawieszonego postępowania, ale podkreślić należy, że jego aktywność w uzyskaniu informacji o zakończeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] była wynikiem złożenia przez wnioskodawców pism z dnia 13 i 25 października 2014 r., stanowiących wezwanie do usunięcie stanu naruszenia prawa. W żadnej mierze nie można podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, który usprawiedliwienia dla braku własnej aktywności w tym względzie poszukuje w niepoinformowaniu go o wyniku sprawy sądowej przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będącego stroną tego postępowania. W sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał wiedzę o wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję będącą jednocześnie przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania nieważnościowego, nie musiał – a nawet nie powinien on biernie oczekiwać na informację od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyniku tego postępowania. Brak było jakichkolwiek przeszkód, by Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego sam zwracał się do sądu administracyjnego o udzielenie informacji o stanie sprawy i taka informacja z całą pewnością zostałaby mu udzielona, czego organ rangi centralnej będący stroną szeregu postępowań sądowoadministracyjnych musiał być świadomy. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ od momentu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II OSK 121/05 (dotyczącego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania) do otrzymania pism wnioskodawców z dnia 13 i 25 października 2014 r. – tj. przez osiem lat – nie wykazywał jakiejkolwiek aktywności w tym względzie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zwracał się ani do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ani do sądu administracyjnego o informację o toku postępowania ze skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Z tego względu argumentacja skarżącego kasacyjnie wskazująca na zaniechania organu stopnia wojewódzkiego nie mogła zostać uwzględniona.

W konsekwencji, mając na uwadze przywołane wyżej okoliczności sprawy, w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w sposób przewlekły i stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Na pełną aprobatę zasługuje również stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stwierdzić należy, że skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznaje Sądowi możliwość orzekania z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu grzywny organowi, który przewlekłe prowadzi postępowanie, to korzystając z tego uprawnienia – w szczególności stwierdzając kwalifikowaną postać przewlekłości postępowania, prowadzącą do rażącego naruszenia prawa – Sąd nie postępuje wbrew przepisom postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za chybiony. Na marginesie rozważań Naczelny Sad Administracyjny zauważa, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł o wymierzeniu grzywny organowi. Okoliczności sprawy uzasadniały sięgnięcie po ten środek represji a określając jej wysokość na kwotę 3000 zł Sąd pogodził funkcję represyjną grzywny z jej funkcją prewencyjną. Fakt kontestowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jej wymierzenia wskazuje, że dolegliwość jej została zauważona i tym samym odniosła zamierzony skutek.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić żądania D. W. o zmianę pkt III wyroku w taki sposób, aby orzeczoną grzywnę zasądzić na jej rzecz. Wyjaśnić należy, że kontrola zaskarżonego wyroku (jego uchylenie w całości lub części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo orzeczenie odmiennie co do istoty) może być dokonana jedynie na skutek rozpoznania skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej i w jej granicach. Niniejsze postępowanie kasacyjne wywołane zostało skargą kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a D. W. takiego środka odwoławczego nie złożyła.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a., przy czym wysokości tych kosztów, na które składają się koszty podróży wg załączonego przez D. W. zestawienia, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie kwestionował.