Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 694/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2815/16 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2815/16, oddalił skargę W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. R. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, które przejawiło się tym, że Sąd pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, nie uwzględnił skargi skarżącego;

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy wydał decyzję, tj. że nie przekroczył swoich uprawnień, podczas gdy nie zostały wzięte pod uwagę okoliczności, iż ustalenia organu wkraczają w kompetencje sądu cywilnego, albowiem rozstrzygają o kwestiach stosunków cywilnoprawnych związanych z własnością skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przy analizie niniejszej sprawy nie zostały wzięte pod uwagę okoliczności, że ustalenia organu wkraczają w kompetencje sądu cywilnego, gdyż rozstrzygają o kwestiach stosunków cywilnoprawnych związanych z własnością. Takie naruszenia powinny skutkować nieważnością decyzji. Nadto strona w odwołaniu wskazywała, że błędne jest stanowisko organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnione okolicznością, iż kopia projektu budowlanego opisuje sporny komin jako komin budynku sąsiedniego. Projekt budowlany nie stanowi o prawie własności, a ustalenia przyjęte na jego podstawie stanowią również o nieważności decyzji administracyjnej. Zarzuty te również nie zostały przez Sąd uwzględnione. Strona w toku postępowaniu podnosiła także, że rażącym naruszeniem prawa jest okoliczność, że skarżący bez swojej winy został pozbawiony prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2015 r., jednak organ uznał, iż w świetle poczynionych ustaleń zarzut ten pozostaje bez znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W obrębie podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2, poprzez jego niezastosowanie, które przejawiło się w tym, że Sąd Wojewódzki, pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, nie uwzględnił skargi skarżącego i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe jest przytoczenie, jako podstawy kasacyjnej, przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w kontekście zanegowania prawidłowości rozstrzygnięcia sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno z treści zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jak i z uzasadnienia skargi nie wynika, że odmienność "zwykłego" i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. Skarżący zdaje się nie odróżniać instytucji uchylenia rozstrzygnięcia od stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi argumentuje, że decyzja, ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, powinna zostać uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że o ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem rozstrzygnięcia zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., o tyle kwalifikowane naruszenie prawa wskazane w art. 156 K.p.a., skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu odmowy stwierdzenia nieważności aktu wymaga uzasadnienia, jakie przesłanki wymienione w art. 156 K.p.a. skutkowały stwierdzeniem nieważności decyzji. Skarga nie zawiera uzasadnienia w powyższym zakresie. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a. Ponadto mając na uwadze, że art. 156 K.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wady decyzji, o których mówi art. 156 K.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, w aspekcie niedokonanego stwierdzenia nieważności, powinno nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a nie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższych uwag w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] polegających na odłączeniu kominka od przewodów kominowych nr [...] i nr [...] będących częścią budynku sąsiedniego, usytuowanego przy ul. [...] w W. Sąd Wojewódzki prawidłowo zaaprobował stanowisko organu nadzoru budowlanego wskazujące, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z protokołów z kontroli przewodów kominowych przeprowadzonych przez mistrzów kominiarskich wynika, że kominek w budynku położonym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. podłączony został do dwóch przewodów kominowych nr [...] i [...] zlokalizowanych w kominie oznaczonym na schemacie układu przewodów kominowych numerem [...]. Komin ten jest kominem budynku sąsiedniego tj. budynku położonego przy ul. [...]. Ponadto ustalono, że przewody kominowe dymowe odprowadzające spaliny z kominka są nieszczelne, brak jest wentylacji wyciągowej grawitacyjnej w pomieszczeniu, gdzie znajduje się przedmiotowy kominek. Z zaleceń pokontrolnych również wynikało, że należy uszczelnić przewody kominowe dymowe metodą szlamowania w pionie kominowym, oraz wykonać u jego podstawy hermetyczne drzwiczki rewizyjno-wycierowe. Kominek należy podłączyć do uszczelnionego przewodu kominowego nr [...] lub [...] w pionie nr [...] (brak konieczności wykorzystywania dwóch przewodów kominowych). Wykonać wentylację wyciągową grawitacyjną pomieszczenia, w którym znajduje się kominek, poprzez zamurowanie otworu wentylacyjnego kuchennego oraz wykonania otworu w tym samym przewodzie po stronie prawej - pion nr [...] przewód [...]. W oparciu o te ustalenia organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję, mocą której nałożył obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 ustawy Prawo budowlane, a więc przede wszystkim na inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że na gruncie przepisów § 50 i 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) budynek, w którym znajdują się paleniska na paliwo stałe lub komory spalania z palnikami na paliwo płynne lub gazowe, powinien posiadać własne przewody kominowe, do których paleniska te będą podłączone. Wspólna ściana pomiędzy dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej - w żaden sposób nie oznacza bowiem wspólnych kominów. W takiej sytuacji kominy mogą być przynależne wyłącznie do jednego z budynków. Zasadna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że podłączenie kominka znajdującego się w budynku ul. [...] do przewodów kominowych będących częścią budynku zlokalizowanego przy ul. [...], stanowi nie tylko naruszenie prawa własności, ale również przepisów budowlanych, w tym techniczno-budowlanych.

Nie stanowi też rażącego naruszenia prawa, podnoszona w skardze okoliczność, że skarżący bez swojej winy został pozbawiony prawa do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2015 r. Wyjaśnić należy, że niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy jest to przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Sąd Wojewódzki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadnie zwrócił uwagę, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Wznowienie postępowania, jest natomiast instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Organ ustosunkowując się do tego zarzutu trafnie uznał, że pozostaje on bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi, że przy analizie niniejszej sprawy nie zostały wzięte pod uwagę okoliczności, że ustalenia organu wkraczają w kompetencje sądu cywilnego, gdyż rozstrzygają o kwestiach stosunków cywilnoprawnych związanych z własnością. Zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2015 r. została podjęta na podstawie art. 83 ust. 1-2 ustawy Prawo budowlane. W tym przepisie unormowano właściwość rzeczową organów nadzoru budowlanego. Właściwość ta obejmuje także zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. 48-51 ustawy Prawo budowlane. Warto odnotować, że decyzja administracyjna stanowi dokument urzędowy i dowód tego co zostało w niej urzędowo zaświadczone. Decyzja administracyjna korzysta przy tym z domniemania legalności. Rozgraniczenie drogi sądowej i administracyjnej nie pozwala na kreowanie uprawnień nadzorczych wobec organów administracji przez sądy powszechne, gdyż ta jest sprawowana, na podstawie art. 184 Konstytucji, przez sądownictwo administracyjne. Jeżeli więc decyzja została wydana przez właściwy organ w granicach jego umocowania normatywnego i stanowi akt administracyjny wydany przy zastosowaniu właściwych przepisów procedury, to sąd powszechny nie może badać jej merytorycznej poprawności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2004 r. sygn. II CK 47/03, LEX nr 1615017). Wyrazem tego jest treść art. 4171 § 2 i 3 k.c., który uzależnia możliwość dochodzenia naprawienia szkody po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem wydanej decyzji lub niezgodności z prawem niewydania decyzji, chyba że przepisy szczególne przewidują co innego. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożenie ewentualnych obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem mogłoby nastąpić w przypadku ich wykonania w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W innych sytuacjach nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast w razie wystąpienia szkody w następstwie robót budowlanych wykonywanych zgodnie z prawem, stosowne roszczenia cywilne mogą być dochodzone przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. II OSK 189/15, LEX nr 2256233).

Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.