Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 466/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 78 ust. 2, art. 79 ust. 3, 7, 9, art. 80 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 144, art. 156 § 1 pkt 2, art. 160 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1157/13 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1157/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o aktualizacji opłaty rocznej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2013 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium, SKO) po rozpoznaniu wniosku W. K. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.), odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] grudnia 2010 r.), którym na podstawie art. 79 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn bądź ustawa o gospodarce nieruchomościami) oddalono wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. W. [...], lokal [...], jest nieuzasadnione – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 2010 r., którym oddalono wniosek skarżącego o uznanie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W., przy ul. W. [...] (lokal [...]) jest nieuzasadnione.

Odmowę wszczęcia postępowania uzasadniono niedopuszczalnością stosowania przez samorządowe kolegia odwoławcze trybów nadzoru pozainstancyjnego w postępowaniu cywilnoprawnym. Wykładnia art. 78–80 ugn wskazuje, że sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, czy zmianą stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ma charakter sprawy cywilnej. Na gruncie obowiązującej ugn, aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w drodze wypowiedzenia, na które zgodnie z powołaną ustawą przysługuje odrębny tryb zaskarżenia tj. złożenie wniosku do kolegium, a następnie ewentualnie sprzeciwu do sądu powszechnego, co kasuje orzeczenie kolegium powodując stan taki, jak gdyby orzeczenie nigdy nie zapadło.

W sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia tj. odwołań i zażaleń, o czym jednoznacznie stanowi art. 79 ust. 7 ugn. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej.

Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów kpa nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej.

Powołane przepisy, dotyczące trybu wypowiedzenia i możliwości zakwestionowania opłaty rocznej, wyłączają możliwość wszczęcia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności [orzeczenia] SKO z [...] grudnia 2010 r. Z brzmienia art. 61a § 1 kpa wynika, że organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy z uzasadnionych przyczyn, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego.

Kolegium, zważywszy na cywilny charakter sprawy, jak również określony w powołanych powyżej przepisach tryb procesowy co do możliwości zakwestionowania wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz czynności podejmowanych w tych sprawach, stanął na stanowisku, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 2010 r.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., SKO po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z [...] stycznia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium w postanowieniu z [...] marca 2013 r. wskazało, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, przy czym wykładnia art. 78-80 ugn mających zasadnicze znaczenie dla oceny charakteru prawnego sprawy wskazuje, że w istocie sprawa związana z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu ma charakter sprawy cywilnej.

Skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia tj. odwołań i zażaleń, bowiem wypowiedzenie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem administracyjnym w rozumieniu kpa, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności.

Skargę na postanowienie z [...] marca 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. K..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

1. postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa przez nieprawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie toczącej się z wniosku o ustalenie niezasadności podwyżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zakończonej orzeczeniem SKO nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji usytuowane w Rozdziale 13 kpa;

2. procedury tj. art. 79 ust. 7 ugn przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przepis ten wyłącza zastosowanie przepisów kpa dotyczących nadzwyczajnych środków zaskarżenia - zawartych w Dziale Postępowanie Rozdział 13 Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji, w sprawach o ustalenie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste w stosunku do ostatecznych orzeczeń SKO.

Wniósł o uchylenie postanowienia z [...] marca 2013 r. utrzymującego w mocy postanowienie z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że procedura rozstrzygania sporów o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwustopniowy. W pierwszej kolejności sprawy ustawodawca przekazał do rozstrzygania przez samorządowe kolegia odwoławcze i dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swe prawo realizuje przez zgłoszenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium.

Istota sprawy uregulowanej w art. 78 i następnych ugn sprowadza się do zamknięcia sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia (art. 80 ust. 1 i 3 ugn). W takim wypadku sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby nie było wcześniejszego rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 ugn).

W świetle przedstawionych wyżej przepisów dotyczących rozstrzygania przez kolegia sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, Sąd ocenił, że Kolegium zasadnie przyjęło, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną. Wprawdzie w sprawach w tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy kpa, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa.

Powyższe stanowisko nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty. Może ono bowiem utracić moc w wyniku zażądania od właściwego organu przez użytkownika wieczystego, na podstawie art. 81 ust. 1 ugn, dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji opłaty. W razie odmowy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 79 i 80 ugn stosuje się odpowiednio.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł W.K., reprezentowany przez pełnomocnika adw. K. W.-G., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ppsa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek nieprawidłowego uznania, że w niniejszej sprawie wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przedmiotem stwierdzenia nieważności jest orzeczenie organu administracyjnego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sankcjonujące uchwałę (akt o charakterze administracyjnym) podjętą przez organ samorządowy - Zarząd Dzielnicy Ż., oraz dodatkowo w sprawie nie została w ogóle wdrożona procedura aktualizująca opłatę z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem nie doszło do złożenia oświadczenia przez właściwy organ w przepisanej formie;

2. art.151 ppsa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek nieprawidłowej wykładni art. 79 ust. 7 ugn w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskutek nieprawidłowego uznania, że w niniejszej sprawie wyłączone jest odpowiednie zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności określonego w art. 156 kpa i następne, podczas gdy art. 79 ust. 7 ugn stanowi, że do postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy kpa o postępowaniu, wyłącznie z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń.

Wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek nieprawidłowej wykładni art. 79 ust. 7 ugn w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia samorządowego kolegium odwoławczego, stanowiącego orzeczenie wydane przez ten organ, na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 78 ust. 2 ugn.

Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwu fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 zd. 1 ugn).

Sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (uzasadnienie uchwały NSA z: 20.5. 1996 r., I OPK 10/96, ONSA 1997/1/8; 25.11. 2013 r. I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/ 2/20; wyrok NSA z: 13.4.2011 r., I OSK 367/11; 7.6.2011 r., I OSK 1457/10; 23.1. 2007 r., I OSK 306/06; 12.5.2006 r., I OSK 843/05; postanowienie NSA z: 3.10.1997 r., I SA 1333/97, OSP 1998/3/57; 26.1.2012 r., I OSK 6/12, cbosa).

Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie Sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność, lecz w zasadzie dotyczy tylko kwestii incydentalnych. Dominuje pogląd, że w ubocznych, incydentalnych postępowaniach, które nie kończą sprawy, a zatem nie podlegają kognicji sądu powszechnego, dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Należą do nich postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, przewidzianego w art. 78 ust. 2 ugn (wyrok NSA z: 11.7.2007 r., I OSK 1141/06; 12.6.2008 r., I OSK 876/07; 17.5.2010 r., I OSK 1008/09); w odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania (postanowienie z 27.5.2011 r., I OSK 1315/10); przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu (wyrok NSA z 18.6.2008 r., I OSK 965/07). W glosie krytycznej do postanowienia NSA z 3.10.1997 r., I SA 1333/97, OSP 1998/9/159, R. Mikosz stwierdził, że rozstrzygnięcia kolegium jedynie w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw.

Jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym - na zasadzie art. 78 ust. 2 ugn (wyrok NSA z: 11.7.2013 r., I OSK 342/12, z aprobującą glosą E. Klat-Górskiej i L. Klat-Werteleckiej, ZNSA 2015/5/169-174; 26.1.2012 r., I OSK 6/12; 13.4.2011 r., I OSK 367/11; 12.5. 2006 r., I OSK 843/05).

Za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych przemawia to, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (postanowienie SN z 20.5.2015 r., I CSK 551/14, Lex 1762479). Samorządowym kolegiom odwoławczym powierzono rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Orzeczenia te nie kwalifikują się do uznania ich za decyzje administracyjne. Stanowią one odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J. P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny 1995/7-8/s.109 i nast.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium nie posługuje się terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde orzeczenie jest decyzją administracyjną. Gdyby ustawodawca nie widział różnic między decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ugn, to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać mianem decyzji administracyjnej.

W szczególności, nie stał temu na przeszkodzie fakt, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwuetapowy. Dwuetapowość postępowania znana jest w systemie prawa. Przykładowo art. 160 kpa, mający nadal zastosowanie w stosunku do określonej kategorii spraw, przewiduje dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym (o odszkodowanie). W tym przypadku art. 160 § 5 kpa mówi wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji. Z tej przyczyny orzecznictwo sądowoadministracyjne, w stosunku do decyzji wydawanej w trybie art. 160 § 5 kpa, w zasadzie dopuszcza prowadzenie trybów nadzwyczajnych.

Orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 79 ust. 9 ugn). Wskazuje to na odmienność orzeczenia z art. 79 ust. 3 ugn, od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej.

Postępowanie uregulowane w art. 78-81 ugn wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, a w tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 ugn). Postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie.

Wspomniane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

Ustawodawca w art. 79 ust. 7 ugn wymienił enumeratywne rodzaje przepisów kpa, które mają odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed kolegium. Jeśliby ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Podanie grup przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdą odpowiednie zastosowanie w postępowaniu samorządowego kolegium odwoławczego dotyczącym świadczenia cywilnoprawnego, nie usprawiedliwia ich poszerzania o dalsze instytucje tego kodeksu (postanowienie SN I CSK 551/14). Dokładne określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 zd. 4 ugn, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno w tej sytuacji mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 ugn nie wymienia np. przepisów Rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne). Lepszym wydaje się więc określenie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego.

Nie sposób bronić poglądu, że skoro art. 79 ust. 7 ugn przewiduje, że w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub - na zasadzie art. 144 kpa - zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Postępowanie kodeksu postępowania administracyjnego, zbędne było przez ustawodawcę zaznaczanie, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych.

Tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuację przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie j.t. 2014, poz. 1090), który umożliwia stosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, takiego szczególnego przepisu nie zawierają.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak nieprawomocnych. Wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 ugn mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy (art. 80 ust. 2 ugn; wyrok NSA z 11.7.2013 r., I OSK 342/12, Lex 1374760, z aprobującą glosą E. Klat-Górskiej i L. Klat-Werteleckiej, ZNSA 2015/5/169-174).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że skoro na skutek wniosku skarżącego, złożonego w trybie art. 78 ust. 3 i 4 ugn, zostało wydane orzeczenie z [...] grudnia 2010 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, to w stosunku do tego orzeczenia nie miały zastosowania przepisy o trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. O tym, czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego, czy stosunku cywilnoprawnego, decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. To normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana (uzasadnienie uchwały I OPS 12/13). Orzeczenie z [...] grudnia 2010 r. było wydane w związku z wniesieniem wniosku przez użytkownika wieczystego, na zasadzie art. 78 ust. 3 i 4 ugn, i było wydane na skutek sporu dwu równorzędnych stron, z uwzględnieniem żądania strony, która wszczęła spór przed Kolegium. Wydanie orzeczenia z 14 grudnia 2010 r., nie tworzyło ze sprawy cywilnej, prowadzonej jedynie - na tym etapie w trybie postępowania szczególnego przed samorządowym kolegium odwoławczym - odrębnej sprawy administracyjnej.

Wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia musiało skutkować odmową jego uwzględnienia. Zaskarżone do Sądu Wojewódzkiego postanowienie z [...] marca 2013 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2013 r. nie naruszały prawa.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20), a nie – jak ujęto w skardze kasacyjnej – w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie wyłączone było stosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zatem Sąd I instancji nie mógł odnieść się do zagadnienia merytorycznego – czy doszło w ogóle do wdrożenia procedury aktualizującej opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd I instancji wskazał (s. 5 akapit przedostatni zaskarżonego wyroku) tryb badania zagadnienia merytorycznego, podnoszonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Art. 151 ppsa zawiera normę wynikową, którą Wojewódzki Sąd zastosował prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.