Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1258/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1463/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 21 września 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.32.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1463/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów (dalej jako "Gmina" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej jako "organ odwoławczy" albo "Dyrektor") z dnia 21 września 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.32.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 16 listopada 2021 r. Gmina zwróciła się do organu pierwszej instancji (Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K.) o wydanie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...], [...] i [...] do rowu Z-1 (,,M.").

Decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. nr RZ.ZUZ.1.4210.527.2021.KW Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił Gminie Miasto Rzeszów, pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód potoku M. (działki o nr ewid. [...], [...] obręb [...] Z.) wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o numerach: 248 zlokalizowanym w km 1+405 biegu potoku na działce o nr ewid. [...] obręb [...] Zalesie, [...] zlokalizowanym w km 1+715 biegu potoku na działce o nr ewid. [...] obręb [...] Z. oraz [...] zlokalizowanym w km 2+139 biegu potoku na działce o nr ewid. [...] obręb [...] Z. w R.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zgromadzenie niekompletnego materiału dowodowego, z którego nie wynika charakter odbiornika, wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód i błędne zakwalifikowanie odbiornika do śródlądowych wód płynących.

W uzasadnieniu odwołania Gmina podkreśliła że błędne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, a następnie zawarcie w sentencji zaskarżonej decyzji zapisu, że usługi wodne, na które zostały udzielone pozwolenia wodnoprawne obejmują odprowadzanie do wód potoku M. wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu miasta Rzeszowa, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, za pomocą istniejących wylotów kolektorów deszczowych o nr [...], [...] i [...]. Gmina nie zgadza się bowiem z ustaleniami, jakich dokonał organ pierwszej instancji, odnośnie kwalifikacji odbiornika wód opadowych odprowadzanych ww. wylotami jako śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Zdaniem Gminy organ pierwszej instancji wyrażając swój pogląd na temat charakteru odbiornika nie uzasadnił go powołaniem się na wiarygodne źródła danych, a przedstawione przez niego argumenty w tej kwestii nie mają umocowania w przepisach prawa. Gmina Miasto Rzeszów odmówiła wiarygodności źródłom takim jak: Mapa Podziału Hydrograficznego Polski i System Informacyjny Gospodarowania Wodami stwierdzając, że nie mają umocowania w przepisach obowiązującej ustawy - Prawo wodne.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego odnoszących się do istoty sprawy, zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo wodne w tym zakresie i zawiera wszystkie elementy wymagane dla tego rodzaju aktu. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji przedstawił bowiem ustalenia, jakich dokonał w oparciu o złożoną dokumentację oraz materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego, a także wskazał przesłanki, którymi kierował się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podkreślił, że Gmina Miasto Rzeszów posiadała już pozwolenia wodnoprawne, których przedmiotem było odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą wylotów nr [...], [...] i [...] do potoku M., co nie budziło wątpliwości użytkownika ww. pozwoleń, tj. Gminy Miasto Rzeszów przez cały dziesięcioletni okres ich obowiązywania. Wobec powyższego organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem Gminy w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 22 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że odbiornik, tj. potok M., nie spełnia definicji śródlądowej wody płynącej.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że potok M. spełnia wszelkie ustawowe wymagania dla śródlądowej wody płynącej, gdyż zgodnie z art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej jako "P.w.", pod pojęciem cieku naturalnego rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że ciek naturalny to taki ciek, który posiada swoje źródła i ujście, a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony. Organ odwoławczy nie zgodził się także z twierdzeniami Gminy jakoby ciek wodny o nazwie M. nie jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 16 pkt 5 P.w.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest organem, który w ramach swoich kompetencji prowadzi m.in. System Informacyjny Gospodarowania Wodami. W Systemie Informacyjnym Gospodarowania Wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w tym m.in. informacje na temat sieci hydrograficznej (art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w.) oraz decyzji wydanych na podstawie ustawy, takich jak zgody wodnoprawne (art. 329 ust. 3 P.w.). Organ ten jest zatem organem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu gospodarki wodnej i brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej przedstawionej przez ten organ informacji na temat kwalifikacji odbiornika wód opadowych i roztopowych. W konsekwencji brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w oparciu o tę informację. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że potok M. uwzględniony został na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP) jako ciek wyróżniony (rzeka_r), dla którego została określona odrębna zlewnia. Nie sposób tym samym zgodzić się z Gminą, że ciek wodny o nazwie M. nie jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 16 pkt 5 P.w.. Potwierdza to również zagadnienie kwalifikacji dla działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obręb [...] Z. w R., będących miejscem lokalizacji wylotów wymienionych we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pozyskane dowody jednoznacznie świadczą o tym, że nieruchomości stanowią grunt Skarbu Państwa pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi,,Wp".

Gmina wywiodła skargę od powyższej decyzji Dyrektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:

1. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 138 § 1 pkt 1, polegające na niewłaściwej kontroli i utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia tej decyzji, ponieważ organ pierwszej instancji uznał, że potok M. to śródlądowe wody płynące nie mając ku temu podstaw, przez co naruszył art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1 , art. 77 § 4 , art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;

b) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy czy "potok M. " jest urządzeniem wodnym czy śródlądową wodą płynącą i oparcie się o twierdzenia organu pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji;

c) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że "potok M. " jest śródlądową wodą płynącą, nie mając oparcia w dokumentach ani przepisach prawa;

d) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji , poprzez niespełniające wymogów przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, nieprzekonujące skarżącą, zwłaszcza, że oparte jest o twierdzenia organu pierwszej instancji oraz tezy, które nie zostały rozwinięte;

2. przepisów prawa materialnego, a to art. 16 pkt 5 P.w. poprzez uznanie, iż potok M. stanowi śródlądowe wody płynące - ciek naturalny, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie spełnia on ustawowej definicji cieku naturalnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych, do którego odprowadzane są wody opadowe łub roztopowe oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina Miasto Rzeszów podniosła, że w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie charakteru odbiornika, do którego odprowadzane będą wody opadowe lub roztopowe, gdyż będzie to miało konsekwencje w przyszłości, gdyż w przypadku gdy potok M. będzie urządzeniem wodnym to brak jest podstaw do uiszczania opłat, natomiast w przypadku uznania, że potok M. jest śródlądowymi wodami płynącymi opłata powinna zostać uiszczona. Zdaniem Gminy argumentacja organu w zakresie uznania potoku M. za śródlądowe wody płynące została oparta na okolicznościach, które nie stanowią potwierdzenia charakteru zbiornika.

Gmina wskazała, że ani wypis z rejestru gruntów, ani decyzja Wojewody Podkarpackiego nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że potok M. to śródlądowe wody płynące. Zdaniem Gminy ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, jednak nie może ona stanowić o klasyfikacji odbiornika wód opadowych jako wód śródlądowych, gdyż klasyfikacja odbiornika może być dokonana wyłącznie zgodnie z przepisami Prawa wodnego. Natomiast ustalenie charakteru zbiornika tylko na podstawie danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów jest zdaniem Gminy niewystarczające i niepoparte żadnym przepisem prawa.

Zdaniem Gminy wyciąganie wniosków przez organ odwoławczy, że odwoływanie się do postanowień nieobowiązującego już pozwolenia wodnoprawnego mające potwierdzić, że potok M. stanowi śródlądowe wody płynące, jest nieuprawnione, gdyż pomimo takich zapisów w nieobowiązującym już pozwoleniu wodnoprawnym, "potok M." jest urządzeniem wodnym a nie wodami powierzchniowymi. Zdaniem Gminy nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Gmina Miasto Rzeszów utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok, obecnie w imieniu Skarbu Państwa w ramach zawartych umów wykonywane są prace konserwacyjne oraz przeglądy techniczne. Na potwierdzenie powyższego Gmina Miasto Rzeszów przedłożyła umowę zawartą w 2022 r. świadczącą o tym, że Gmina do dnia dzisiejszego utrzymuje potok M.. Zdaniem Gminy gdyby "potok M." był wodami powierzchniowymi to utrzymywany byłby do czasu wejścia w życie P.w., przez Marszałka Województwa Podkarpackiego wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Z koli Marszałek i działający w jego imieniu Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, do zadań którego należało utrzymanie wód publicznych nigdy nie kwestionował charakteru potoku M., jako urządzenia wodnego. W ocenie Gminy twierdzenie organu, że ciek naturalny to taki ciek, który posiada źródła i ujście a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony nie zostało uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, gdzie znajduje się źródło, a gdzie ujście wody "potoku M.". Jest to zatem jedynie pewne założenie, które nie zostało przez organ uzasadnione.

W ocenie Gminy to czy ciek jest ciekiem naturalnym decyduje fakt, że został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, przy czym "potok M." nie został w nich wykazany. Zatem organ nie mógł uznać, że ww. potok to ciek naturalny.

Ponadto ustalenie charakteru cieku w oparciu o System Informacyjny Gospodarowania Wodami nie ma umocowania w przepisach prawa, gdyż ustawa w żadnym miejscu nie przywołuje Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami jako źródła w oparciu, o który następuje ustalenie charakteru wód. Natomiast sam fakt prowadzenia przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Systemu informacji Gospodarowania Wodami nie może zostać potraktowane jako źródło w zakresie klasyfikacji wód powierzchniowych, a stanowi jedynie wypełnienie obowiązku nałożonego w art. 240 ust. 2 pkt. 11 P.w. Gmina podała, że z dniem 1 stycznia 2018 r. (wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne), zgodnie z art. 528 ust. 1 Prawa wodnego, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przejęło uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573. Z kolei w myśl art. 528 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy przejęcie wód nastąpiło w oparciu o protokoły zdawczo - odbiorcze, jednocześnie stanowiące wykazy wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy uchylanej w art. 573 P.w., obejmujące wykaz składników mienia. Gmina wskazała, że nie ma dostępu do ww. protokołów, jednakże, skoro organ odwoławczy w swojej decyzji nie powołał się na nie, przy uznaniu potoku M. za śródlądowe wody płynące, to należy wywnioskować, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie przejęło potoku M., jako śródlądowe wody płynące. Gmina podniosła, że Wody Polskie nie mogły przejąć tego potoku, ponieważ nie został wykazany w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły.

Końcowo Gmina wyjaśniła, że ustalenie charakteru wód może obecnie nastąpić poprzez wydanie decyzji przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej ustalającej charakter wód, wydawanej na wniosek Wód Polskich, właściciela nieruchomości przyległej do wód lub właściciela nieruchomości znajdującej się pod wodą, której dotyczy wniosek o ustalenie charakteru wód, zgodnie z art. 219 ust. 1 P.w. Natomiast według organu zmiana kwalifikacji odbiornika nastąpiła przed wydaniem decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jednak w aktach sprawy brak jest decyzji właściwego ministra ustalającej charakter wód zgodnie z art. 219 ust. 1 P.w. oraz innych dokumentów potwierdzających, że odbiornik o potocznej nazwie potok M. zaliczany jest do śródlądowych wód powierzchniowych. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających chociażby wystąpienie Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie z wnioskiem u ustalenie charakteru wód, przez co należy uznać ustalenia organu za dowolne, nie mające poparcia w dokumentach i aktach prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym akt sprawy nie można postawić w sposób skuteczny organom zarzutu co do wadliwego określenia charakteru odbiornika wód opadowych i roztopowych. Wskazano, że utrzymaną przez organ odwoławczy w mocy decyzją organu pierwszej instancji udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu do wód potoku M. wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej.

Sąd meriti podkreślił, że organy orzekajace uznając, że odbiornik M. jest potokiem na całej jego długości powołały się na dane zawarte w Mapie Podziału Hydrograficznego Polski, na której potok M. został oznaczony jak ciek wyróżniony (rzeka_r), dla którego została określona odrębna zlewnia. Gmina konsekwentnie kwestionowała prawidłowość ustalenia charakteru odbiornika na podstawie ww. Mapy podnosząc, że System Informacyjny Gospodarowania Wodami nie ma umocowania w przepisach prawa. Nie można więc go traktować jako źródła w zakresie klasyfikacji wód powierzchniowych a jedynie jako wypełnienie obowiązku z art. 240 ust 2 pkt 11 P.w. Odnosząc się do tego aspektu Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, które obejmuje cieki i odcinki cieków, w tym dane zawierające: nazwę cieku, lokalizację cieku albo odcinka cieku, długość cieku albo odcinka cieku, powierzchnię cieków o szerokości koryta powyżej 30 m, identyfikator hydrologiczny cieku albo cieku i odcinka cieku - zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 września 2020 r. w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami (Dz. U. poz. 1656). Sieć hydrograficzna na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski obejmuje również dane o przebiegu granic i o obszarach zlewni (§ 3 pkt 2 rozporządzenia), jak również dane o obszarach dorzeczy, regionach wodnych i jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Informacje o sieci hydrograficznej gromadzi się w systemie informacyjnym gospodarowania wodami (zwanym dalej "SIGW") - zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis rozporządzenia jest konsekwencją uregulowania zawartego w art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w. zgodnie z którym, w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat: sieci hydrograficznej. System informacyjny gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzą Wody Polskie (art. 330 ust. 1 P.w.). Źródłami danych dla systemu informacyjnego gospodarowania wodami są w pierwszej kolejności rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie (art. 331 ust. 1 P.w.).

Sąd meriti wskazał, że z przedstawionych powyżej uregulowań wynika więc, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy to obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, jak chce tego gmina, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania, nie jest zatwierdzona przepisami prawa. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym, a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika. W niniejszej sprawie dane wynikające z sieci hydrograficznej jednoznacznie wskazują, że M. jest ciekiem naturalnym wyróżnionym, który stanowi dopływ rzeki Strug, co potwierdza prawidłowość ostatecznych ustaleń organów co do tego, że M. jest potokiem z własnym obszarem zlewni.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że w ocenie Gminy o tym czy ciek jest ciekiem naturalnym decyduje to, czy został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w Planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły. Dokument ten zachowuje moc wiążącą do 22 grudnia 2022 r. na podstawie art. 566 ust. 2 P.w. Gmina wywodziła, że potok M. nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły - nie mógł więc zostać uznany za ciek naturalny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji to, że potok M. nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego. Pojęcia cieku naturalnego oraz jednolitych części wód powierzchniowych nie są ze sobą tożsame. Zgodnie z art. 16 pkt 20 P.w. przez jednolite części wód powierzchniowych - rozumie się oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: m.in. struga, strumień, potok, rzeka i kanał lub ich części. Zatem do jednolitych części wód powierzchniowych zaliczane są oddzielne i znaczące elementy wód powierzchniowych. Tymczasem art. 16 pkt 5 P.w. za cieki naturalne uznaje m.in. potoki, w których woda może płynąć również okresowo i również uregulowanymi korytami. Nie każdy więc ciek naturalny będzie równocześnie znaczącym elementem wód powierzchniowych, skoro może nim być również taki potok, w którym woda płynie jedynie okresowo.

Sąd meriti podkreślił, że Gmina argumentowała również, że gdyby potok M. był śródlądowymi wodami płynącymi, niewątpliwie byłby utrzymywany przez marszałka województwa do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne a następnie przez Wody Polskie, wykonujące prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych. Skarżąca wskazywała, że to Gmina w imieniu Skarbu Państwa utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok M. w ramach umów na konserwację potoku.

Odnosząc się do tego aspektu Sąd pierwszej instancji podniósł, że na mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Przepis ten w powiązaniu z art. 16 pkt 5 P.w. nie formułuje w ramach uznania danych wód za ciek naturalny kryterium, które odnosiłoby się do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie względem danego cieku. Kwestia dotycząca odpowiedniego uregulowania wykonywania praw właścicielskich względem śródlądowych wód płynących znajdujących się w granicach jednostek samorządu terytorialnego w sposób, który odpowiadałby treść art. 211-213 i art. 258 P.w. wykracza poza ramy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko organu co do charakteru odbiornika wód w niniejszej sprawie - potoku M. koreluje zaś z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. W przedłożonym do akt postępowania uproszczonym wypisie z rejestru gruntów, sporny ciek usytuowany jest na będącej własnością Skarbu Państwa działce ew. nr 2708/7, nr 2708/6, nr 2708/4 i nr 2708/3 zaklasyfikowanej jako użytek "Wp", co oznacza, w świetle § 9 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz.1390) grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do tego rozporządzenia (Lp. 24) do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 22 P.w.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że według Gminy przy uznaniu potoku M. za urządzenie wodne, brak jest podstaw prawnych do uiszczenia opłaty za korzystanie z wód. Zgodnie zaś art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kluczowe znaczenie powyższa regulacja kładzie więc na to, czy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, czyli m.in. do wód śródlądowych (zob. art. 3 P.w.). Potok M. stanowi dopływ rzeki Strug, co powoduje że nawet przy uznaniu go za urządzenie wodne, obowiązek ponoszenia opłaty obciążałyby posiadacza pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych objętych treścią wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Z tych więc powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, zaś działania konkretyzujące organów nie naruszają przepisów prawa procesowego jak i materialnego.

Od powyższego wyroku Gmina wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 22 pkt 1 i art. 16 pkt 5 P.w. poprzez oddalenie skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia decyzji organu drugiej instancji, mimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przejawiające się w dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, że "potok M." to śródlądowe wody płynące, kiedy to organy tego nie udowodniły, iż "potok M." spełnia ustawowe przesłanki wynikające z art. 22 pkt 1 i art. 16 pkt 5 P.w.;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie, pomimo, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy nie został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, bowiem organ drugiej instancji nie udowodnił że "potok M. " to śródlądowe wody płynące , tym samym nie mógł stanowić on oparcia dla ustaleń faktycznych Sądu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2024 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 września 2024 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie zarzutów kasacyjnych powołując się na regulamin Hydroportalu, za pośrednictwem którego udostępniane są dane z Mapy Podziału Hydrograficznego Polski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina złożyła stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie(art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Podkreślenia wymaga, że zarzut opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zawiera częściowo wadliwą konstrukcję.

Odnosząc się do tej wadliwości wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, iż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w danym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r.; sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W treści zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał stosowne normy odniesienia (regulacje P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (regulacje k.p.a.), przy czym powiązał te normy z regulacjami art. 22 pkt 1 oraz art. 16 pkt 5 P.w., które są przepisami prawa materialnego. Ponadto w treści zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzuca w istocie niezastosowanie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a." pomimo tego, że art. 145 P.p.s.a. podzielony jest na paragrafy, a stosowne paragrafy tego artykułu na dalsze jednostki redakcyjne w postaci punktów. Ponadto w warstwie opisowej tego zarzutu zawarto wskazanie "naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.". Podkreślenia jednakże wymaga, że zgonie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja ta wyznacza generalny zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd pierwszej instancji może zatem naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonego aktu (decyzji administracyjnej) w sposób prawidłowy (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia), a zatem wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organ postępowania, w efekcie czego zasadnie skonstatował, że organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa.

Uznając, że pomimo wskazanej wyżej wadliwości możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu wskazać należy, że istota pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zanegowania zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów orzekających co do bezpodstawnego - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina - zakwalifikowania odbiornika wód opadowych lub roztopowych jako cieku wodnego podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy jest to w istocie urządzenie wodne w postaci rowu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można uznać, że organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonały błędnych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie. Organy te są organami wyspecjalizowanymi w sprawach z zakresu gospodarki wodnej i brak jest podstaw do kwestionowania a limine przydatności dowodowej przedstawionych przez nie informacji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r.; sygn. akt II OSK 261/21). Przedstawiona w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego argumentacja stanowi w istocie przejaw polemiki z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi w oparciu o te informacje przez organy i zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy w pełni potwierdza charakter spornego odbiornika, który został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego Polski jako ciek wyróżniony (rzeka_r), a zatem taki, dla którego została określona odrębna zlewnia. Z kolei to, że potok M. nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego. W nawiązaniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie należy również wskazać, że na mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Przepis ten - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji – w powiązaniu z art. 16 pkt 5 P.w. nie formułuje w ramach uznania danych wód za ciek naturalny kryterium, które odnosiłoby się do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie względem danego cieku. Faktem jest, że skarżąca kasacyjnie Gmina zwróciła się z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych – "do urządzeń wodnych, rowu Z-1 ("M.")" - istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 248, 249 i 250. Należy mieć jednakże na uwadze, że organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, że takie określenie odbiornika jest nieprawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy organ prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, a przed wydaniem decyzji poinformował Gminę o ustaleniu - pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. - że wody opadowe lub roztopowe będą odprowadzane do wód powierzchniowych cieku M., a nie do urządzenia wodnego – rowu Z-1 (M.), co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Kwestionowanie wydanych pozwoleń wodnoprawnych w zakresie odnoszącym się do charakteru odbiornika wód opadowych lub roztopowych w sytuacji dotychczasowego korzystania z pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu 12 marca 2010 r. (na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych wylotami nr 248, 249 i 250 do potoku M.) jawi się tym samym jako działanie ukierunkowane w istocie na chęć uniknięcia opłat za usługi wodne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy to obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania, nie jest zatwierdzona przepisami prawa, czy też, że jest to dokument prywatny Wód Polskich. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów SIGW, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym, a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika, co w tej sprawie miało miejsce i o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.

Powyższego stanowiska nie podważa również argumentacja zawarta w piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 września 2024 r. w ramach uzupełnienia zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że informacje gromadzone w systemie informacyjnym gospodarowania wodami udostępniane są nieodpłatnie w systemie Hydryportal dostępnym pod adresem https://wody.isok.gov.pl/. Z § 2 ust. 1 regulaminu korzystania z tego serwisu wynika natomiast, że "prezentowane w Hydroportalu dane mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument oficjalny. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych oraz roszczeń prawnych.". Należy natomiast odróżnić brak możliwości korzystania z Hydroportalu przez podmioty inne niż organy Wód Polskich dla podjęcia czynności urzędowych i administracyjnych oraz dla formułowania roszczeń prawnych, od możliwości skorzystania z gromadzonych przez siebie danych przez właściwy organ Wód Polskich jako dowodu w sprawie, który obok innych dowodów w sprawie podlega swobodnej ocenie. Hydroportal stanowi bowiem wyłącznie element systemu informacyjnego gospodarowania wodami (SIGW). Jak wynika ze strony internetowej, na której udostępniono Hydroportal, jest to "publiczny portal dotyczący szeroko pojętej tematyki wodnej na terenie Polski. Umożliwia przegląd danych dotyczących ryzyka powodziowego, przeciwdziałania suszy czy prezentujący plany gospodarowania wodami. Zawiera szereg danych zebranych w jednym miejscu." Bazy publikacyjne Hydroportalu są zasilane z SIGW (§ 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami). Nie oznacza to jednak, że Hydroportal jest tym samym co SIGW prowadzony na podstawie art. 329 i nast. Prawa wodnego. Stąd też sięgnięcie przez organ w tej sprawie do danych zawartych na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski było dopuszczalne i uzasadnione.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie, pomimo, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy nie mógł stanowić oparcia dla ustaleń faktycznych Sądu albowiem nie został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, bowiem organ odwoławczy nie udowodnił, że "potok M." to śródlądowe wody płynące wskazać należy, że warstwa opisowa tego zarzutu determinuje uznanie, że zarzut ten jest niezrozumiały w części, w jakiej skarżąca kasacyjnie Gmina w ogóle zarzuca "podjęcie rozstrzygnięcia" przez Sąd pierwszej instancji.

Pokreślić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., tj., gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 - wówczas sąd, na żądanie skarżącego, może rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Taka sytuacja, co oczywiste, nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Jak podnosi się w orzecznictwie, naruszenie wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a., względnie oparciu orzeczenia na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1277/18 oraz z dnia 3 października 2019 r.; sygn. akt II GSK 591/17). Skoro sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ten winien ocenić jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok pomimo niekompletnych akt sprawy czy też pominął istotną część akt sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. w tej materii: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2015 r.; sygn. akt II OSK 200/15 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II GSK 1417/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, którego zakres wyznaczył przedmiot zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, to jest umotywował swoje stanowisko i przedstawił tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia. Co nadto istotne, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie Gminę prawidłowo wskazując przyczyny akceptacji zapatrywania organów co do charakteru spornego odbiornika wód opadowych lub roztopowych.

Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku - o jej oddaleniu.