Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3781/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 7, art. 268 ust. 1 pky 3 lit. c, art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 482/19 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w E. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz H. Sp. z o.o. w E. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 482/19, oddalił skargę H. Sp. z o.o. w E. (dalej Skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. (dalej Dyrektor Zarządu Zlewni) z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za usługi wodne.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z [...] maja 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w E. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w E. ustalił Skarżącej opłatę zmienną w wysokości 2 613 zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych za II kwartał 2018 r.

W reklamacji, złożonej w związku z powyższą informacją, Skarżąca podniosła, że nie odprowadza wód opadowych lub roztopowych do wód, a odbiornikiem wód opadowych z terenu zakładu jest rów melioracji szczegółowej M-4.

Po rozpatrzeniu reklamacji organ decyzją z [...] maja 2019 r. określił Skarżącej opłatę zmienną w wysokości 2 613 zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych za okres II kwartału 2018 r. W uzasadnieniu podkreślił, że opłatę zmienną za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2013 r. wydanego przez Prezydenta Miasta E. na wprowadzanie do wód – wód opadowych w ilości 395 dm³/s, z którego wynika, że odbiornikiem wód opadowych jest rów melioracyjny szczegółowy M-4 wchodzący w skład polderu F., który przez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni F., skąd następnie wody opadowe odprowadzane są do rzeki F.

Skargę na powyższą decyzję złożyła w terminie prawem przewidzianym H. Sp. z o.o. w E.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu poniesionych z tego tytułu kosztów. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 18-28, art. 270 pkt 11, 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm. – dalej w niniejszym uzasadnieniu Prawo wodne lub Prawo wodne z 2017 r.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że opłata za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych jest należna jedynie za odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie do urządzeń wodnych.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) oddalił złożoną skargę.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Skarżącej wynika, że dotyczy ono odprowadzania oczyszczonych wód opadowych z terenu zakładów położonych przy zbiegu ulic [...] i [...] w E., w ilości 395 dm³/s do rowu melioracji szczegółowej M-4 przy ul. [...] w E. Rów ten wchodzi w skład polderu F., który przez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do pompowni F. W ocenie Sądu oznacza to, że Skarżąca miała możliwość korzystania z usługi wodnej odprowadzania wód opadowo-roztopowych do wód – rzeki F. – przy pomocy systemu kanalizacji złożonego ze wskazanych powyżej elementów.

Sąd podkreślił, że funkcją opisanych urządzeń jest dalsze odprowadzenie wody opadowo-roztopowej, a nie jej naturalna retencja w ziemi czy infiltracja. Sąd uznał również, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego, a organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję w oparciu o obowiązujące przepisy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i zrzekając się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 270 pkt 11 Prawa wodnego z 2017 r. przez błędne przyjęcie, że Skarżąca odprowadza wody opadowe lub roztopowe do wód;

2. naruszenie przepisów art. 18-28 Prawa wodnego z 2017 r. przez błędne przyjęcie, że rowy melioracyjne są wodą.

3. naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę polegającą materiału dowodowego na przyjęciu przez organ, że odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego tożsame jest z wprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji otwartej.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że wody opadowe z terenu zakładu ujmowane są przez system wewnętrznej kanalizacji deszczowej i odprowadzane do rowu melioracyjnego, który jest ostatecznym odbiornikiem. Zdaniem Skarżącej Sąd przyjął błędną tezę, że rów melioracyjny jest kanalizacją deszczową lub pełni jej funkcję. Dodatkowo zaznaczyła, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym wody opadowe wprowadzane są do rowu melioracyjnego, a nie jak zasugerował to Sąd do rzeki F. Brak wykazania w postępowaniu administracyjnym, że wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są do wód, a nie do ziemi oznacza, że ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wydania decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ ograniczył się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rowów melioracyjnych, a następnie do wód rzeki F, przy czym organ nie uwzględnił zjawiska wsiąkania w dno i skarpy urządzeń melioracyjnych. Podkreśliła, że woda w rowach melioracyjnych zgodnie z Prawem wodnym z 2017 r. nie została zaliczona ani do wód płynących ani stojących, w związku z czym nie można wywodzić, że odprowadzając wody opadowe do rowu, Skarżąca odprowadza je do wody.

Nadto strona kasacyjna zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ także zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., mającego wpływ na teść rozstrzygnięcia, albowiem skutkującego między innymi naruszeniem art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez przedwczesne zastosowanie tego przepisu prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do omówienia trafnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż nie poddawał się kontroli zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2.

Przypomnieć bowiem należy, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Co za tym idzie zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.

Wymogom tym konstrukcja zarzutu oznaczonego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nr 2 nie sprostała, bowiem autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów art. 18-28 Prawa wodnego z 2017 r., a więc 11 artykułów normujących szereg różnych zagadnień, spośród, których niektóre dzieliły się dodatkowo na ustępy, punkty i litery.

Taki sposób sformułowania zarzutu, połączony z brakiem doprecyzowania go w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia.

Ze względu na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania lub domyślania się intencji sporządzającego skargę kasacyjną. To skarżący kasacyjnie powinien wykazać, który z zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów nie miał zastosowania w rozpoznanej sprawie, i który ze wskazanych przez skarżącego przepisów powinien być zastosowany w miejsce tego, którym posłużył się Sąd. Zastosowany w skardze kasacyjnej sposób formułowania zarzutu oznaczonego nr 2 poprzez przedstawienie 11 artykułów ustawy Prawo wodne z 2017 i pozostawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu konieczności poszukiwania przepisu ewentualnie powiązanego z argumentacją kasatora, z góry wykluczał zaś dopełnienie tego warunku, ponieważ nie da się z tego wydedukować, o naruszenie jakiej normy prawnej chodzi skarżącemu kasacyjnie (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 294/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Trafne okazały się natomiast pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Przechodząc do ich oceny, zauważyć należy, że istota sporu występującego w sprawie sprowadza się do zakwestionowania przez Skarżącą kasacyjnie jakoby korzystała ona z podlegającej opłacie zmiennej usługi wodnej odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, albowiem zdaniem Spółki nie odprowadza ona wód opadowych i roztopowych do wód, lecz do rowu melioracyjnego, co nie podlega jakimkolwiek opłatom.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia zauważyć należy, iż Prawo wodne z 2017 r. wprowadziło nieznaną wcześniejszej regulacji instytucję usług wodnych oraz wprowadziła opłatę stałą i zmienną za usługi wodne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie Prawo wodne z 2017 r. w związku z koniecznością transpozycji do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE).

Nadto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. wskazano, iż gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Definicję pojęcia usługi wodnej zawiera art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód, zaś ust. 3 tego samego artykułu prawodawca wskazał, iż usługi wodne obejmują: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

Dalej wskazać należy, iż instytucję opłat z tytułu usług wodnych prawodawca wprowadził w art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., określając jednocześnie w art. 268 ust. 1 ustawy, za jakie usługi wodne uiszcza się opłaty.

Zestawienie art. 35 ust. 3 i art. 268 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. wskazuje, iż nie są one tożsame co do treści, co oznacza, iż nie za wszystkie usługi wodne przewidziano w ustawie obowiązek uiszczania opłat. Opłat za odprowadzanie wód dotyczy art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego stanowiący, iż opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Z treścią art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego koresponduje wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 270 ust. 11 tej samej ustawy stanowiący, iż opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Treść przytoczonych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że choć usługą wodną jest zarówno odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, do wód jak i do urządzeń wodnych, to przesłanką ponoszenia opłaty za usługę wodną jest wyłącznie odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej do wód.

W ustawie Prawo wodne z 2017 r. nie zdefiniowano przy tym pojęcia otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej, którym posłużono się w przepisach tejże ustawy. Wykładni tego terminu należy zatem dokonać odwołując się do słownikowego znaczenia użytych pojęć.

Według słownika internetowego Języka Polskiego PWN system to m.in. «układ elementów mający określoną strukturę i stanowiący logicznie uporządkowaną całość», bądź «zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość». Natomiast kanalizacja to m.in. 1. «zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków» 2. «system kanałów burzowych».

Posługując się tymi znaczeniami w odniesieniu do kanalizacji deszczowej można przyjąć, że pod pojęciem tym należy rozumieć system (zespół) wielu urządzeń wodnych, mający określoną strukturę i stanowiący logicznie uporządkowaną całość, w tym także rowy melioracyjne, który umożliwia odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód.

Co za tym idzie pod pojęciem otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej należy rozumieć każdy system urządzeń wodnych umożliwiających odprowadzanie wód opadowych, a więc także rowy i inne urządzenia wodne za pośrednictwem, których wody opadowe i roztopowe odprowadzone są do wód.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z definicją legalną zawartą w 16 pkt 65 Prawa wodnego przez urządzenia wodne rozumieć należy urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym między innymi urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 16 pkt 65 lit. a) oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65 lit. f). Na gruncie kontrolowanej sprawy istotne jest także, iż prawodawca w art. 16 pkt 45 zdefiniował pojęcie polderu przeciwpowodziowego, wskazując, że rozumie się przez to urządzenie wodne odgrodzone od koryta rzeki, mogące okresowo przetrzymywać nadmiar wód powodziowych, zalewane, a następnie odwadniane przy pomocy urządzeń wlotowych i upustowych, samoczynnie lub w sposób kontrolowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie, z przepisu art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego z 2017 r. nie wynika przy tym, by opłatą za usługi wodne objęte było wyłącznie bezpośrednie odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej do wód, co oznacza, iż przesłanka uiszczania tego rodzaju opłaty zachodzić będzie także wtedy, gdy odprowadzanie zebranych wód opadowych i roztopowych następować będzie za pośrednictwem urządzeń wodnych o innym podstawowym przeznaczeniu jednakże włączonych funkcjonalnie w system kanalizacji deszczowej.

A contrario zwolnione z opłaty za usługi wodnej będzie jedynie takie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które następować będzie do urządzeń wodnych nie służących dalszemu odprowadzaniu tych wód - do wód, a jedynie ich magazynowaniu, względnie retencji czy też infiltracji do gruntu.

W kontekście art. 9 ust. 1 Ramowej dyrektywy wodnej oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie sposób bowiem znaleźć jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej podmiotów odprowadzających wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, w zakresie generalnego obowiązku ponoszenia przez nie opłat za tego rodzaju usługę wodną, tylko ze względu na to, że odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych odbywa się bezpośrednio z systemu zbierającego wody opadowe z nieruchomości skarżącego, czy też za pośrednictwem innych urządzeń wodnych służących temu samemu celowi, to jest odprowadzaniu wód roztopowych do wód.

W obu przypadkach ponoszone są bowiem tego samego rodzaju koszty środowiskowe i zasobowe, polegające na wyrządzeniu strat w środowisku oraz utracie korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby nie doszło do ograniczenia naturalnej retencji gruntowej wód opadowych, skutkującej nadmiernie szybkim odpływem wód opadowych do wód płynących.

Ujmując rzecz nieco kolokwialnie nie ma istotnej różnicy pomiędzy odprowadzaniem z danego terenu wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bezpośrednio z tych systemów do rzeki, a odprowadzeniem ich do rowu melioracyjnego, którym następnie do tej samej rzeki zostaną odprowadzone. W takiej sytuacji rów, mimo że stanowi odrębny przedmiot własności niż teren z którego zbierane i odprowadzane są wody opadowe, to jednak staje się funkcjonalnym elementem systemu kanalizacji deszczowej odprowadzającej te wody.

Powyższe przesądza o tym, iż nie są trafne te argumenty autora skargi kasacyjnej, które braku podstaw do ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych dopatrują się już w tym, że kanalizacja deszczowa zakładu skarżącej kasacyjnie Spółki kończy się wylotem w skarpie rowu melioracyjnego M-4, w związku z czym wody opadowe odprowadzane są do tego rowu, a nie bezpośrednio do wód rzeki F.

Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Stąd też, wykraczając poza zgłoszoną w skardze kasacyjnej argumentację wskazać należy, iż bezspornym pozostaje, że odprowadzanie wód opadowych z terenu zakładu skarżącej kasacyjnie odbywa się do rowu melioracji szczegółowej M-4, wchodzącego w skład polderu F. Organ przyjął nadto, iż polder ten poprzez rowy szczegółowe i kanał R odprowadza wody do przepompowni F.

Z uzasadnienia znajdującej się w aktach sprawy decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wynika także, iż H. Sp. z o.o. w E. winna partycypować w kosztach eksploatacji i utrzymania przepompowni F. administrowanej przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w E., w wysokości proporcjonalnej do ilości odprowadzanych przez Spółkę wód opadowych.

Skarżąca kasacyjnie niewątpliwie wprowadza zatem wody opadowe i roztopowe do urządzenia wodnego jakim jest polder F., skąd – jak stwierdził organ i w ślad za nim Sąd I instancji, nie przedstawiając jednakże dowodów na poparcie tej tezy – są one następnie przy użyciu kolejnego urządzenia wodnego w postaci przepompowni wprowadzane do wód rzeki F.

Powyższe rodziło po stronie orzekającego w sprawie organu konieczność precyzyjnego ustalenia, zasad funkcjonowania polderu F. oraz obsługującej go przepompowni, celem ustalenia, czy te urządzenia wodne mogą zostać uznane za element otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej służącego do odprowadzania opadów atmosferycznych, a jeśli tak to jaka jest proporcja wód opadowych i roztopowych wprowadzanych do polderu w stosunku do wód odprowadzanych z niego do rzeki, co pozwoliło by na ustalenie, czy polder ten nie jest jednocześnie urządzeniem wodnym służącym retencjonowaniu wód opadowych.

Zauważyć bowiem trzeba, iż dopiero, znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, ustalenie, iż wody opadowe i roztopowe wprowadzane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę do rowu melioracyjnego są następnie faktycznie wprowadzane do wód, nawet za pośrednictwem urządzeń wodnych nienależących do skarżącej kasacyjnie Spółki, pozwoli na ustalenie, czy zachodzą przesłanki ustalenia odpowiedniej opłaty za usługę wodną.

Brak bowiem będzie przesłanek dla ustalenia tej opłaty w przypadku, gdyby okazało się, że wody odprowadzane przez skarżącą kasacyjnie do rowu melioracyjnego są jedynie retencjonowane na obszarze polderu, gdzie na przykład w całości infiltrują w głąb gruntu.

W tym zakresie nie było wystarczające – jak uczynił to organ, a zaaprobował Sąd I instancji – samo odwołanie się do uzasadnienia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z [...] maja 2013 r., albowiem została ona wydana w innym stanie prawnym, w którym nie funkcjonowało tak pojęcie usług wodnych, jak i opłat za tego rodzaju usługi oraz inaczej regulowane były zagadnienia dotyczące prawnej reglamentacji odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne z 2017 r.

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm., dalej Prawo wodne z 2001 r.) pozwolenie wodnoprawne wymagane natomiast było między innymi na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2 ustawy), przy czym wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni stanowiły ścieki w rozumieniu ustawy (art. 9 pkt 14 lit. c). Powyższe oznacza, że nie stanowiło okoliczności przesądzającej o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawego, to czy wody tego rodzaju za pośrednictwem urządzeń wodnych (w kontrolowanej sprawie rowu M-4), wprowadzane są do wód, urządzeń wodnych, czy do ziemi, co w aktualnym stanie prawnym jest kluczowe dla oceny czy mamy do czynienia z usługą wodną.

Na powyższą ograniczoną przydatność pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne wydanego dla skarżącej kasacyjnie w dniu [...] maja 2013 r., przy ustalaniu okoliczności istotnych prawnie dla stwierdzenia istnienia bądź braku obowiązku uiszczania opłaty za tego rodzaju usługę wodną wskazuje chociażby okoliczność, iż w rozstrzygnięciu tej decyzji wskazano jedynie na udzielenie pozwolenia na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych do rowu melioracyjnego M-4 określając tenże rów jako odbiornik wód opadowych, tylko w uzasadnieniu wskazując, iż rów ten wchodzi w skład polderu F. z którego wody odprowadzane są do pompowni F.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzenia czy w sprawie zachodzą określone w ustawie Prawo wodne z 2017 r. przesłanki ustalenia opłaty zmiennej za daną usługę wodną organ winien dokonać w oparciu o samodzielnie poczynione ustalenia faktyczne i przeprowadzano postępowanie dowodowe, a nie jedynie poprzez proste odwołanie się do treści pozwolenia wodnoprawnego wydanego w zasadniczo odmiennym stanie prawnym i co za tym idzie nie przesądzającego o zaistnieniu okoliczności faktycznych aktualnie istotnych prawnie.

Dalej wskazać należy, iż w przypadku stwierdzenia, iż wody opadowe odprowadzane przez skarżącą kasacyjnie do polderu F. są następnie przy użyciu przepompowni odprowadzane do rzeki F., dla ustalenia wysokości tej opłaty koniecznym będzie procesowe zweryfikowanie, czy urządzenie pośredniczące w przekazywaniu wód opadowych i roztopowych z nieruchomości skarżącej kasacyjnie do wód, w postaci polderu F. nie będzie mogło być uznane za pełniące jednocześnie funkcję urządzenia do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, od istnienia którego uzależniona jest wysokość opłaty.

Prawo wodne z 2017 r. nie zawiera wprawdzie definicji legalnej urządzenia do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, to jednak biorąc pod uwagę znaczenia pojęcia retencji wodnej w języku polskim jako zdolności do gromadzenia zasobów wodnych i przetrzymywania ich przez dłuższy czas w środowisku oraz treść § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.) wskazującego na pojemność urządzeń do retencjonowania wody jako odpowiedni ułamek (procent) odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, nie sposób wykluczyć, iż w sytuacji, gdy odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych dokonywane za pośrednictwem tego urządzenia wodnego (polderu) powoduje obniżenie wielkości odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, w stosunku do sytuacji, gdyby odprowadzanie to następowało wprost do wód, to urządzenie to spełni przesłanki do uznania go za urządzenie do retencjonowania wody, od którego istnienia – zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego – zależy stawka jednostkowa opłaty za tą usługę wodną.

Inaczej rzecz ujmując organy winy ustalić czy nawet jeśli wody opadowe są odprowadzane przez skarżącą spółkę za pośrednictwem rowu melioracyjnego i polderu F. (stanowiących w takiej sytuacji funkcjonalne elementy systemu kanalizacji deszczowej) do wód rzeki F., to czy są na tymże polderze retencjonowane, czy też w całości odprowadzane do wód.

Podkreślić bowiem trzeba, iż skoro za element systemu kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych uznać należy rowy i inne urządzenia wodne służące odprowadzaniu tych wód – do wód, nienależące do podmiotu zbierającego i następnie odprowadzającego te wody, to brak jest racjonalnych przesłanek dla odmawiania przy ustalaniu wysokości opłaty uwzględnienia istnienia i wpływu tych urządzeń na retencjonowanie odprowadzanych wód opadowych. Istnienie takich urządzeń jest zaś w świetle art. 270 ust. 11 zasadniczym elementem od którego zależna jest wysokość opłaty zmiennej.

Wskazać wreszcie trzeba, iż z zasady, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego) wynika, że celem ustanowienia instytucji opłat za usługi wodne nie jest zapewnienie zysku Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, lecz jedynie zwrot przez korzystającego poniesionych przez społeczeństwo kosztów zasobowych i środowiskowych związanych z korzystaniem ze stanowiących dobro wspólne wód. Co za tym idzie niedopuszczalna jest sytuacja, gdy za tą samą usługę wodną opłata pobierana będzie kilkukrotnie, nawet o ile będzie to dotyczyło różnych podmiotów.

Powyższe oznacza, iż uwzględniając specyfikę kontrolowanej sprawy organ winien zweryfikować, czy opłat za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych nie ponosi już podmiot administrujący końcowym elementem systemu służącego do odprowadzania opadów atmosferycznych, to jest przepompownią odprowadzającą wody opadowe i roztopowe zebrane w ramach polderu F. do rzeki F.

Poczynienie tego rodzaju ustaleń jest niezbędne dla wyeliminowania niebezpieczeństwa, iż za odprowadzanie tych samych wód opadowych do rzeki F. opłatę ponosić będzie zarówno skarżąca kasacyjnie Spółka, jak i administrator polderu i przepompowni.

Z akt sprawy wynika zaś, iż nie była w ogóle przedmiotem badania i oceny tak organu, jak i Sądu I instancji okoliczność czy szeroko rozumiany system, którego elementem jest polder F., znajdujące się na nim rowy i kanały oraz przepompowania, a także przyłączone do niego indywidualne podsystemy służące do odprowadzania opadów atmosferycznych z poszczególnych nieruchomości, w tym należącej do skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest także objęty jako całość opłatą za usługę wodną o jakiej mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego z 2017 r. wykonywaną poprzez wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych za pomocą przepompowni. Taka sytuacja wykluczałaby zaś w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność obciążenia opłatą za tą usługę wodną skarżącej kasacyjnie Spółki, która jedynie korzystałaby z usługi zapewnianej przez administratora polderu i przepompowni.

W takiej sytuacji partycypująca w kosztach utrzymania przepompowni Spółka dwukrotnie ponosiłaby bowiem ekonomiczny ciężar związany z odprowadzaniem do wód – wód opadowych i roztopowych – raz poprzez ponoszenie własnej opłaty za usługę wodną, a po raz wtóry poprzez partycypowanie w kosztach utrzymania przepompowni, o ile obejmowałyby one również koszty wynikające z ponoszenia przez administratora polderu i przepompowni opłaty za usługę wodna.

Odnośnie poczynienia kompletnych uzgodnień faktycznych niezbędnych dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługę wodną odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, wskazać wreszcie należy, iż tak z wyroku Sądu I instancji, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób organ ustalił wielkość parametru ilości odprowadzonych wód o jakim mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśniają także znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, w tym protokół kontroli, w którym odwołano się w tym zakresie do danych IMGW co do wielkości opadów, lecz jednocześnie w obliczeniach przyjęto nie zdefiniowany w żaden sposób współczynnik nazwany współczynnikiem opóźnienia.

Brak wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia opłaty zmiennej za usługę wodną o jakiej mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego oraz zebrania i rozpatrzenia w tym zakresie kompletnego materiału dowodowego stanowił o naruszeniu przez orzekający w sprawie organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnośnie naruszenia tego ostatniego przepisu zauważyć należy, iż ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy powoduje, iż dokonana ocena materiału dowodowego traci charakter chronionej tym przepisem oceny swobodnej i wyradza się w ocenę dowolną.

Brak dostrzeżenia tych uchybień organu przez Sąd I instancji stanowił zaś naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wskazanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej.

Biorąc zaś pod uwagę, iż prawidłowe przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, za trafny uznać należało także zarzut kasacyjny naruszenia art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, aczkolwiek nie – jak wskazano w skardze kasacyjnej – z powodu jego oczywiście błędnego zastosowania do sytuacji odprowadzania wód opadowych do rowu melioracyjnego, lecz jedynie z powodu wykazanej wyżej przedwczesności jego zastosowania.

Skoro zaś uchybienia, jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały na zaakceptowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania przez orzekający w sprawie organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, to należało uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę H. Sp. z o.o. w E.

Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.).

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną (675 zł - § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (100 zł) i od skargi (105 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).