Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1461/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. A. i U. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1038/18 w sprawie ze skargi N. A. i U. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r. znak SKO.SW/4101/50/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1038/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę N. A. i U. A. (dalej: Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 18 maja 2018 r. nr SKO.SW/4101/50/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 18 listopada 2016 r., Skarżący zgłosili udział w charakterze stron w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela. [...] objętej wykazem hipotecznym [...] gm. kat. [...], stanowiącej dotychczas własność spółki handlowej jawnej "[...]" (fabryka [...]) oraz wnieśli o doręczenie im dotychczasowych pism i udostępnienie do wglądu akt sprawy ([...]).

Prezydent Miasta K. (dalej: Prezydent), postanowieniem z 25 kwietnia 2017 r. nr MR-03.6820.1.2016, na podstawie art. 105 §1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy prowadzonej pod znakiem [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Skarżący są spadkobiercami wspólnika spółki handlowej jawnej Miasta K. "[...]" - [...]. Postępowanie o znaku sprawy [...] zostało wszczęte z wniosku Prokuratury Okręgowej w K. i toczy się w związku z art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 121 poz. 770 z późn. zm.; dalej "u.p.w.k.r.s.", "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym"). Zgodnie z tym przepisem podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Konsekwencją wykreślenia podmiotu z rejestru jest, zgodnie z art. 9 ust. 2a u.p.w.k.r.s., nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa, nieodpłatnie, z mocy prawa, mienia tego podmiotu. Właściwe organy spółki "[...] ujawnionej w starym rejestrze handlowym, do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, w związku z powyższym spełnione zostały przesłanki z art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym i spółka została uznana za wykreśloną z rejestru.

Dalej Prezydent wskazał, że podstawą złożonego wniosku o udostępnienie akt sprawy jest art. 73 § 1 k.p.a., który statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dlatego w przedmiotowej sprawie jej meritum stanowi kwestia przysługiwania wnioskodawcom statusu strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu nie można przyznać wnioskodawcom statusu strony przedmiotowego postępowania dotyczącego nabycia mienia po spółce "[...]" z uwagi na brak interesu prawnego, potwierdzonego w konkretnej normie prawa materialnego, na podstawie której mogą oni domagać się określonych czynności i jednocześnie korzystać z ochrony i przywilejów jakie przyznane są stronom postępowania. Na pewno taką normą nie są uregulowania zawarte w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, na podstawie których spółka "[...]" utraciła byt prawny w związku z niedopełnieniem obowiązku jej rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. W przedmiotowej sprawie nastąpił zatem, po stronie spółki "[...]" nieusuwalny brak podmiotowy, z uwagi na utratę zdolności prawnej przez spółkę, która posiadając status "martwego podmiotu" przestała istnieć i jako taka została uznana za wykreśloną z rejestru. Natomiast skutkiem powyższego, nastąpiło nabycie z mocy prawa pozostałego po spółce mienia i po dniu 31 grudnia 2015 r. odpadły wszelkie możliwości reaktywacji takiej spółki oraz przejęcia jej mienia przez inne podmioty niż Skarb Państwa. Wbrew więc twierdzeniom wnioskodawców, to nie utrata mienia przez spółkę spowodowała utratę bytu prawnego spółki, tylko utrata bytu prawnego skutkowała przejściem mienia na rzecz Skarbu Państwa.

W związku z powyższym, według organu bezzasadne są twierdzenia wnioskodawców, w świetle których wskazane postępowanie umożliwia im dochodzenie praw do udziału kapitałowego w spółce, względnie ustalenie, czy utracili oni udział we współwłasności majątku spółki oraz sugestie, iż jedynie w tym postępowaniu wspólnicy zlikwidowanych spółek (lub ich spadkobiercy) mogliby "dochodzić kontroli legalności ich likwidacji". Przedmiotowe postępowanie nie przewiduje bowiem przeprowadzania żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenia praw potencjalnych następców prawnych do majątku pozostawionego po nieprzerejestrowanym podmiocie wobec faktu, iż nabycie mienia następuje z mocy prawa z chwilą uznania podmiotu za wykreślony z rejestru. Natomiast jedyną obiektywną przesłanką uznania podmiotu za wykreślony jest fakt niedokonania rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, co bezspornie można potwierdzić w sądzie rejestrowym i co wbrew sugestiom wnioskodawców zostało w niniejszej sprawie poczynione. Według organu nastąpił nieusuwalny brak podmiotowy, a zatem nie ma podstaw do skorzystania z przysługującego stronie na podstawie art. 73 k.p.a. prawa wglądu do akt sprawy. Z tego względu postępowanie wszczęte na podstawie wniosku Skarżących należy zakwalifikować jako incydentalne w kwestii udostępnienia akt i ze względu na bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. należało je umorzyć.

Odwołanie od powyższego postanowienia wnieśli Skarżący.

Postanowieniem z 18 maja 2018 r. nr SKO.SW/4101/50/2018, na podstawie art. 73 §1, art. 28, art. 105 §1 w zw. z art. 126, art. 157, art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wskazało Kolegium, z akt sprawy wynika, że właściwe organy spółki "[...]" ujawnionej w starym rejestrze handlowym, w terminie określonym w art. 9 ust. 2a u.p.w.k.r.s. tj. do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis spółki do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z powyższym spółka została uznana za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. i spełnione zostały przesłanki z art. 9 ust 2b u.p.w.k.r.s. warunkujące nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa mienia spółki "[...]". Nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z art. 9 ust 2b ww. ustawy własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Organ dysponujący aktami sprawy obowiązany jest zatem dokonać oceny, czy podmiot żądający udzielenia dostępu do akt sprawy ma status strony w postępowaniu głównym. Identyfikacji dokonuje organ na podstawie art. 28 k.p.a., jednak zawsze w powiązaniu z konkretnym przepisem lub przepisami prawa materialnego będącymi podstawą dla rozstrzygania w danej sprawie.

Zatem dla rozpoznania wniosku Skarżących konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje status stron w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta znak [...] w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna [...], objętej wykazem hipotecznym [...] gmina katastralna [...], stanowiącej dotychczas własność jawnej spółki handlowej w K. pod firmą "[...]".

Decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie ww. przepisów ma charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie prawa przez Skarb Państwa następuje zgodnie z ust. 2b u.p.w.k.r.s. z mocy prawa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisów poza organem administracji reprezentującym Skarb Państwa, nie ma innych stron postępowania. Jakkolwiek bowiem, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to jednak należy mieć na uwadze, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Na mocy art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s. w takim postępowaniu interesu prawnego nie posiadają, wbrew twierdzeniom Skarżącego, wspólnicy spółki, a także inne osoby uprawnione do udziału w majątku likwidacyjnym oraz spadkobiercy wspólników spółki. Na podstawie wskazanej regulacji prawa osób, związane z udziałem w majątku podmiotu wykreślonego z KRS z dniem 1 stycznia 2016 r. wygasają z chwilą wykreślenia tego podmiotu z rejestru. To z kolei oznacza, że nie mogą one z tych praw wywodzić swojego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym wydania deklaratoryjnego aktu w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa mienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s. Takie postępowanie jest następcze względem nabycia mienia przez Skarb Państwa i prowadzone jest po wygaśnięciu praw do udziału w majątku likwidacyjnym. Jedyną stroną tego postępowania jest starosta reprezentujący Skarb Państwa, który z dniem 1 stycznia 2016 r. nabył z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a u.p.w.k.r.s. Stwierdzenia przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzi do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Nadto wbrew zarzutom podniesionym w zażaleniu, kurator spadku po M. P. - drugim wspólniku spółki "[...]" nie został uznany za stronę postępowania znak [...].

Na powyższe postanowienie Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1038/18 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Warunkiem skorzystania z tak uregulowanego uprawnienia jest wykazanie przymiotu strony toczącego się postępowania administracyjnego (głównego). W stosunku do osób niebędących stronami w/w przepis w ogóle zastosowania nie ma.

Zdaniem Sądu I instancji, organy zatem słusznie skupiły się na analizie przepisów prawa, które mogłyby decydować o statusie Skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela. [...] na podstawie Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. W ocenie Sądu I instancji, ponieważ w ww. ustawie rzeczywiście nie ma przepisu określającego w sposób szczególny krąg stron takiego postępowania, zasadne było odwołanie się do treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Taką "normą prawną", której zastosowanie miałoby wpływać na sytuację prawną Skarżących jest art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s. i tylko w takim znaczeniu organy normę tę poddały analizie. Doszły przy tym do słusznego wniosku, że właśnie ww. przepis wyklucza interes prawny Skarżących w postępowaniu regulowanym przepisem art. 9 ust. 2i u.p.w.k.r.s.. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem tylko potwierdzenie zdarzenia prawnego, które już zaistniało w przeszłości, w wyniku którego spółka handlowa jawnej "[...]" z dniem 31 grudnia 2015 r. utraciła byt prawny, wygasły też prawa jej wspólników, a z dniem następnym właścicielem jej majątku stał się Skarb Państwa. Owo zdarzenie prawne – to bezskuteczny upływ terminu określonego ustawą, a więc fakt niewymagający przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

Uprawnienia podmiotów wpisanych do rejestru do daty wejścia w życie ustawy zostały uregulowane w art. 9 ust. 2a u.p.w.k.r.s.: do dnia 31 grudnia 2015 r. miały one prawo do złożenia wniosku o wpis do nowego rejestru, a więc do podjęcia czynności zmierzającej do zachowania bytu prawnego i co za tym idzie, także majątku. Nie jest zatem tak, jak opisują to skarżący, że jedynie ich udział w postępowaniu regulowanym przepisem art. 9 ust. 2i u.p.w.k.r.s. daje realną możliwość ochrony ich praw jako następców prawnych wspólnika Spółki. Generalne regulacje mające na celu uporządkowanie określonej sfery gospodarczej, własnościowej, społecznej, niejednokrotnie zawierają klauzule czasowe powodujące ostateczne wygaśnięcie praw określonych podmiotów wraz z upływem określonego terminu. O ile termin ten jest wystarczająco długi, nie ma, - co do zasady - powodów do kwestionowania konstytucyjności takich regulacji.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, stwierdzić ostatecznie należy, że organy, wbrew zarzutom skargi, nie dopuściły się naruszenia ani przepisów o postępowaniu, bo wyjaśniły i uwzględniły wszystkie okoliczności niezbędne do wydania skarżonego aktu, ani też nie naruszyły przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Prawidłowo oceniły, że Skarżący nie legitymują się interesem prawnym gwarantującym im udział w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, podniesiona w skardze okoliczność zbiegu w omawianym postępowaniu reprezentanta Skarbu Państwa z organem wydającym decyzję nie ma znaczenia dla tej oceny. Rzeczywiście organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzutu odwołania, tj. naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej: "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności"). Brak tej wypowiedzi jednak, w ocenie Sądu I instancji, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy i takiego wpływu Skarżący nie wykazują. Ustalenia zaś, że Skarżącym nie przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu, jest możliwe i prawnie uzasadnione na podstawie norm wskazanych przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący.

Zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust. 2b zd. 1 i 2 u.p.w.k.r.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten wyklucza interes prawny Skarżących w postępowaniu, o którym mowa w art. 9 ust. 2i u.p.w.k.r.s. i w konsekwencji jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepis ten przewiduje jedynie, że Skarb Państwa z chwilą wykreślenia z rejestru nabywa nieodpłatnie majątek tzw. dawnych spółek prawa handlowego i nie odnosi się expressis verbis do interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym tego nabycia.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisu postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 9 ust. 2i zd 1 u.p.w.k.r.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikłe z jego nieprawidłowej wykładni polegającej na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten ogranicza przedmiot postępowania, o którym w nim mowa wyłącznie do stwierdzenia zdarzenia prawnego, które zaistniało w przeszłości, stwierdzenia wygaśnięcia praw wspólników dawnej spółki oraz stwierdzenia jego nabycia przez Skarb Państwo i jako taki nie wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji że wyklucza on interes prawny Skarżących w tym postępowaniu, podczas gdy przepis ten nie przewiduje, że w postępowaniu o którym mowa w tym przepisie wspólnicy dawnych spółek i ich spadkobiercy nie posiadają interesu prawnego i nie mogą stanowić stron postępowania, a postępowanie wymaga dokonywania ustaleń faktycznych i postępowania wyjaśniającego odnośnie chociażby braku złożenia wniosku o zarejestrowanie dawnej spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym i jest to jedyne postępowanie, w którym mogą oni kwestionować zasadność, konstytucyjność i zgodność z normami prawa międzynarodowego nabycia ich majątku przez Skarb Państwa, a tym samym mają interes prawny w udziale w tym postępowaniu.

Wskazali również na naruszenie przepisu postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 2j u.p.w.k.r.s., poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z jego błędnej wykładni polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wyznacza on katalog stron postępowania w sprawę o stwierdzenie nabycia mienia dawnej spółki przez Skarb Państwa, podczas gdy przepis ten określa jedynie sposób reprezentowania jednej ze stron postępowania - Skarbu Państwa i to w innych postępowaniach, czego bezpośrednią konsekwencją było naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Skarżący nie mają interesu prawnego i w konsekwencji odmowie uznaniu ich za strony postępowania, podczas gdy w zależności od ustaleń przedmiotowego postępowania, a w szczególności ustalenia czy doszło do bezskutecznego upływu terminu na zarejestrowanie Spółki [...] Spółka Jawna siedzibą w K. i w konsekwencji nabycia jej mienia przez Skarb Państwa, zależą ich prawa majątkowe jako spadkobierców wspólnika oraz od możliwości kwestionowania konstytucyjności i zgodność z normami prawa - prawa majątkowe, co doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 73 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie za zasadne odmowy Skarżącym dostępu do akt sprawy, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem Strony mają prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Zarzucili również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie za zasadne umorzenia postępowania w przedmiocie dostępu Skarżących do akt sprawy, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt nie było i nie stało się bezprzedmiotowe. Zarzucili także naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie za prawidłowe utrzymanie w mocy przez organ administracyjny II instancji decyzji organu administracyjnego I instancji, podczas gdy nie było podstaw do utrzymania decyzji organu II instancji.

Dodatkowo zarzucali naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieprawidłowe niezastosowanie polegające na odmówieniu Skarżącym możliwości obrony ich praw majątkowych w odpowiednim postępowaniu, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd oraz niedopuszczalne jest pozbawienie możliwości obrony praw i interesów przed sądem, a to doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy skargę należało w całości uwzględnić.

Wobec powyższego wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Kolegium oraz postanowienia Prezydenta z 25 kwietnia 2017 r. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Końcowo wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 12 marca 2019 r., Skarżący kasacyjnie przytoczyli dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt P 13/18, stwierdzającym niezgodność z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 9 ust. 2b zdanie trzecie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 1 poz. 770, z 2000 r. Nr 114, poz. 1194, z 2002 r. Nr 1, poz. 2, z 2003 r. Nr 217, poz. 2125, z 2010 r. Nr 1 poz. 671, z 2013 r. poz. 1622 oraz z 2014 r. poz. 1924).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Skarżący są spadkobiercami wspólnika spółki handlowej jawnej Miasta K. "[...]" – M. A.

Problemem istotnym w niniejszej sprawie, jest to czy spadkobiercy wspólnika spółki przysługuje przymiot strony w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym rejestrze Sądowym.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd odmawiający przymiotu strony wspólnikom spółek nieprzerejestrowanych. Sądy powoływały się przepis art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s. na mocy którego prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 43/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2186/18, źródło CBOSA).

Art. 9 ust. 2b zdanie trzecie u.p.w.k.r.s. został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt P13/18 (Dz. U. z 2019, poz. 2421) z dniem 17 grudnia 2019 r. i w tym kontekście należało rozważyć przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s.

Zgodnie z tym przepisem mienie spółki z dniem 1 stycznia 2016 r. staje się nieodpłatnie własnością Skarbu Państwa a sama spółka ulega likwidacji. Przesłanką nabycia mienia jest nieprzerejestrowanie spółki do Krajowego Rejestru Sądowego w zakreślonym ustawą terminie. Organem, który wydaje decyzję w tym przedmiocie jest starosta właściwy z uwagi na miejsce położenia nieruchomości.

Odpowiedzi wymaga zatem pytanie, komu można przypisać przymiot strony w powyższym postępowaniu kończącym się orzeczeniem o nabyciu uprawnień majątkowych likwidowanej spółki przez Skarb Państwa. Teza że jest nim jedynie beneficjent powyższej decyzji nie znajduje uzasadnienia zarówno na podstawie przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 22 k.p.a. interes prawny strony należy wywodzić z przepisów prawa materialnego. Dla oceny interesu prawnego byłego wspólnika zasadnicze znaczenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma norma zawarta w przepisie art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s.

Nie budzi wątpliwości, że przeniesienie prawa własności nieruchomości dotychczas będącej własnością spółki na rzecz Skarbu Państwa godzi w prawa majątkowe wspólników spółki, którym, w przypadku likwidacji spółki, prawa te by przysługiwały. Interes prawny wspólników będzie się wyrażał m.in. w prawie do kwestionowania braku złożonego wniosku o przerejestrowanie spółki, w prawie do oceny czy nieruchomości przechodzące na rzecz Skarbu Państwa istotnie były własnością spółki (szczególnie w sytuacji gdy do tych praw były zgłoszone jakiekolwiek roszczenia). Nie sposób wykluczyć sytuacji gdy wydający w danej sprawie decyzję starosta błędnie uzna, że nieruchomość stanowiła własność spółki i - bez możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia przez wspólników - stwierdzi przejście własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.

Za uznaniem, że byłym wspólnikom spółki przysługuje na mocy art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s. interes prawny wskazuje również fakt, że zmienia on sytuację prawną wspólników. Decyzja ta ma charakter wywłaszczeniowy pozbawia bowiem majątku wspólników spółki. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W przypadku wywłaszczenia o którym jest mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) byłemu właścicielowi służą wszelkie prawa strony, łącznie z prawem kwestionowania decyzji w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo-administracyjnym, a także prawo do odszkodowania. Zróżnicowanie podmiotów wywłaszczanych wynikające z różnych podstaw prawnych, w jednym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami w drugim przypadku ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS nie znajduje uzasadnienia wobec brzmienia art. 32 Konstytucji.

Kolejnym przykładem zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów jest zestawienie przepisów art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS z art. 82 ustawy z dnia 15 września 2000 r. (t.j. Dz. U. z 2022, poz.1467, dalej: "k.s.h."). Art. 9 ust. 2b u.p.w.k.r.s., odmiennie od 82 k.s.h. pozbawia wspólników spółki wykreślonej z rejestru prawa do kwestionowania własnych uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki. Należy podkreślić, że to wspólnicy spółki wyposażyli ją w majątek, wnosząc do niej wkłady.

Poczynione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że byli wspólnicy spółki mają interes prawny w tym, aby weryfikować ustalenia Starosty co do zakresu majątku przypadającego Skarbowi Państwa na dzień 1 stycznia 2016 r.

Ich status strony w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3842/18, źródło CBOSA).

Zatem spadkobiercom byłych wspólników powinien również przysługiwać status strony w postępowaniu administracyjnym wynikający z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

W konsekwencji skuteczne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może zapaść, jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 258/22, źródło CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż spadkobiercom byłych wspólników przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym wynikający z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Skuteczne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy wskazać, że administracyjne postępowanie odwoławcze - w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym - ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II FSK 489/21, źródło CBOSA). Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego organ odwoławczy uchybił normie zawartej w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien zastosować się wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.