Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 560/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 oraz art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1,2i3, art. 59 g ust. 1 i art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 , art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 P.p.s.a. art. 152 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej I, R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego "w sprawie nielegalnego użytkowania wejścia do kawiarni przez I. R., po dwukrotnym uchyleniu przez organ II instancji nałożonej kary, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w ww. sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że I. R. prowadziła roboty budowlane dotyczące wejścia do kawiarni na podstawie decyzji Starosty znak [...] o pozwoleniu na budowę. W ww. decyzji poinformowano inwestora, że jest on zobowiązany zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania

Organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania przez I. R. wejścia do kawiarni zostało wszczęte w związku z pismem Prezydenta Miasta z dnia[...]. Pismem z dnia[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora do niezwłocznego zaniechania użytkowania powierzchni przekrycia nad częścią podziemną wejścia do kawiarni. W tym samym dniu, tj. [...] inspektorzy PINB stwierdzili, że obiekt jest użytkowany - spisali protokół i wykonali zdjęcia. W dniu [...] inspektorzy ponownie przeprowadzili oględziny i ponownie stwierdzili, że obiekt kawiarni jest użytkowany, a inwestor umożliwił wszystkim potencjalnym klientom kawiarni korzystanie z niedopuszczonego do użytkowania przedmiotowego wejścia.

W związku z tymi ustaleniami zawiadomiono inwestora – I. R. oraz właściciela ratusza - Gminę Miejską o wszczęciu postępowania administracyjnego

w sprawie nielegalnego użytkowania wejścia do kawiarni .

Poddano analizie zatwierdzony projekt budowlany, z którego wynika,

że istniejące ściany wejścia zostały rozebrane i zastąpiono je ścianą wykonaną z ram aluminiowych oszklonych szkłem lustrzanym. Porównanie kształtu przedmiotowego wejścia przed inwestycją i po wykonaniu inwestycji jednoznacznie wskazało,

że wykonano nowe wejście o innym kształcie niż wcześniejsze. Przy czym jest to jedyne dostępne dla klientów wejście do kawiarni.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, postanowieniem z dnia[...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na I. R. karę

za nielegalne użytkowanie ww. obiektu. Na powyższe postanowienie inwestorka złożyła zażalenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

po rozpoznaniu zażalenia I. R. postanowieniem z dnia

[...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę

do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, iż nie został dostatecznie wykazany fakt nielegalnego użytkowania ww. obiektu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji, zgodnie z sugestiami organu odwoławczego, uzupełnił materiał dowodowy o następujące dowody nielegalnego użytkowania wejścia do kawiarni wraz z tarasem:

1) przekazane przez Urząd Miasta nagranie z monitoringu,

z którego wynika, że w dniu [...] na tarasie przedmiotowego obiektu znajdowały się cztery złożone parasole, a na tarasie pojawiła się osoba obsługująca kawiarnię, która rozłożyła jeden parasol, a następnie kolejne parasole - w efekcie czego rozłożone były wszystkie cztery parasole.

2) informację uzyskaną od Powiatowego Inspektora Sanitarnego

że w dniu[...] inspektorzy Powiatowego Inspektora Sanitarnego korzystali z niedopuszczonego do użytkowania wejścia do kawiarni.

Za skutecznie złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać tylko zawiadomienie spełniające wymogi art. 57 ust.1 Prawa budowlanego tj. między innymi zawierające inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, zatem inwestor najwcześniej mógł złożyć kompletne zawiadomienie w dniu sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej tj. w dniu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że przed tą datą doszło do użytkowania przedmiotowego wejścia do kawiarni - zarówno jako przejścia

do pomieszczeń kawiarni znajdującej się w piwnicach ratusza, jaki i tarasu. W związku z powyższymi ustaleniami postanowieniem z dnia [...]ponownie nałożono na I. R. karę za nielegalne użytkowanie obiektu. I. R. złożyła zażalenie na to postanowienie po rozpatrzeniu którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia[...]. ponownie uchylił postanowienie o nałożeniu kary w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji ocenił, iż zebrany i uzupełniony materiał dowodowy nie potwierdza, aby w przedmiotowej kawiarni, przed formalno-prawnym zakończeniem budowy przedmiotowego "wejścia" przebywali klienci.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał, przywołaną na wstępie, decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło tym razem Miasto, wnosząc

o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem przedłożonych wniosków dowodowych.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, powinien w pierwszej kolejności podjąć działania

w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego, a dopiero w braku takiej możliwości, umorzyć postępowanie. Tymczasem organ ten, bez podjęcia jakichkolwiek działań

w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego, umorzył postępowanie. W tych okolicznościach umorzenie postępowania odbyło się z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i 10 kpa gdyż organ powiatowy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie umożliwił stronom wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów, a także zgłoszenia nowych wniosków dowodowych, co w sposób rażący i oczywisty naruszyło ten przepis.

Wraz z odwołaniem przedłożono:

1) oświadczenia B. B., E. P., E. G., J. G., J. W., M. T., w których osoby

te potwierdziły, że w dniu [...] . były w kawiarni i korzystały

z usług kawiarni na tarasie, a także korzystały, z przebudowanego wejścia

do kawiarni, które było otwarte, oznakowane z zewnątrz i dostępne dla wszystkich gości,

2) nagranie na płycie z audycji Telewizji Kablowej w dniu[...] , gdzie mowa jest o uruchomieniu kawiarni, a na ujęciach filmowych wyraźnie widoczne jest otwarte wejście główne do kawiarni ,

3) fotografię K. R. z dnia [...]na której widać otwarty i funkcjonujący lokal kawiarni dwie fotografie na płycie wykonane w dniu [...]na których widać otwarty i funkcjonujący lokal kawiarni a także robotników wykonujących prace na dachu przebudowanego wejścia do kawiarni.

Wnoszący odwołanie wniósł o przeprowadzenie w ramach postępowania dowodów

z ww. oświadczeń, zdjęć i nagrań.

W odwołaniu podniesiono, że nieprawdą jest, aby klienci kawiarni korzystali kiedykolwiek z innego wejścia niż wejście główne od strony ,a jeżeli nawet byłaby to prawda, to i tak musieliby przechodzić przez część przebudowanego wejścia głównego. Kawiarnia położona jest przy tj. w centralnym i reprezentacyjnym punkcie. W okresie długoletniego funkcjonowania tego lokalu nie było nigdy innego wejścia dla klientów lokalu niż wejście od strony. Fakt, iż w okresie objętym kontrolą PINB wejście to funkcjonowało jest oczywisty, natomiast twierdzenie inwestora o korzystaniu przez klientów z innego wejścia nie zostało poparte żadnymi dowodami.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1,2 i 3, art. 59 g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), uchylił decyzję umarzającą postępowanie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając treść swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy organu powiatowego brak jest materiałów potwierdzających, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomił on strony przedmiotowego postępowania o przysługujących im uprawnieniach, wynikających z art. 10 kpa. Biorąc pod uwagę, że jedna ze stron postępowania zażądała w odwołaniu przeprowadzenia szeregu dowodów, w tym oględzin mających wykazać, że potencjalni klienci kawiarni wchodząc do kawiarni innym wejściem niż nowo wybudowane i tak musieli przechodzić przez nowo wybudowane "wejście", których przeprowadzenie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, do czego z kolei organ odwoławczy nie jest upoważniony, powyższe uchybienie w sposób uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności w zakresie dotyczącym przeprowadzenia dowodu

z oględzin i przesłuchania jako świadków osób, których oświadczenia załączono

do odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi I. R. na tę decyzję wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 670/10 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania przez inwestora wejścia do kawiarni zostało wszczęte na skutek pisma Prezydenta Miasta z dnia[...] . Gmina Miejska była traktowana jak strona tego postępowania. Jednakże kwestia statusu Gminy Miejskiej jako strony w tym postępowaniu, nie została należycie wyjaśniona w treści decyzji, a nie jest to kwestia oczywista. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wprawdzie postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie samowolnego użytkowania i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w tym drugim przypadku nie może mieć zastosowania, ale nie oznacza to automatycznie uprawnienia wnoszącej odwołanie Gminy Miejskiej do działania w tej sprawie w charakterze strony. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Wprawdzie przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego przez Prezydenta Miasta o przystąpieniu przez I. R. do użytkowania "wejścia do kawiarni jednakże nie stanowiło ono "żądania czynności organu ze względu na swój interes prawny", który nie został wykazany.

Postępowanie to zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego z urzędu.

O "interesie prawnym" w sprawie dotyczącej postępowania organu nadzoru budowlanego

w przedmiocie "samowolnego przystąpienia do użytkowania" nie przesądza fakt,

że Gmina Miejska jest właścicielem budynku, w którym mieści się kawiarnia, do której wejście było przebudowywane. Taki interes prawny, polegający na istnieniu związku między przestąpieniem przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego a prawami lub obowiązkami innej osoby, żądającej czynności organu, winien być jednoznacznie wykazany, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie, mające niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Sąd zauważył ponadto, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ wymierza w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 3 tej ustawy pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniem,

c) obiekt małej architektury.

Będące przedmiotem postępowania "wejście do kawiarni" nie należy do żadnej z tych kategorii. Nie jest bowiem ani samodzielnym budynkiem, ani budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową, ani też obiektem małej architektury. Jest elementem konstrukcyjnym budynku lub budowli, a nie jego częścią w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przez które to pojęcie należy zrozumieć część obiektu wskazanego w załączniku do ustawy Prawo budowlane, określającym współczynniki kategorii i wielkości obiektu, mogące być przedmiotem odrębnego od reszty obiektu użytkowania.

Przedmiotem pozwolenia budowlanego, w wyniku którego dokonano "przebudowy wejścia", były roboty budowlane z tym związane, a nie budowa obiektu budowlanego lub jego części, z czym związana jest kara wskazana w art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego. Tak określonej inwestycji nie można przypisać kategorii obiektu budowlanego wymienionej w ww. załączniku, a co za tym idzie wymierzyć kary, na podstawie art. 59 f ust. 1 tej ustawy.

Przy tak określonym przedmiocie postępowania tj. "nielegalnego użytkowania wejścia do kawiarni" nie ma żadnych podstaw do wymierzenia kary na tej podstawie,

że kawiarnia była otwarta, co miałyby wykazać dowody wskazane w odwołaniu przez Gminę Miejską.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] umarzającą postępowanie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest część obiektu budowlanego dobudowana do budynku ratusza , którego kubatura wynosi [...], a powierzchnia zabudowy [...] co wynika z decyzji Starosty z dnia[...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. R. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie wejścia do kawiarni. Zatem będące przedmiotem postępowania "wejście do kawiarni" jest częścią budynku stanowiącą całość techniczno-użytkową, mogącą być przedmiotem odrębnego od reszty obiektu, użytkowania. Ponieważ jednak zamierzony sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego polegać ma na wchodzeniu (przechodzeniu) do dalej znajdujących się pomieszczeń kawiarni, przedmiotowa część budynku nazwana została "wejściem do kawiarni". Nieuzasadnione zatem było uznanie, że tak nazwana część budynku nie spełnia wymogów określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, Gminie Miejskiej jednoznacznie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, którego Gmina jest właścicielem. Mieć interes prawny

w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie podjęcia czynności przez organ nadzoru budowlanego domagała się osoba prawna będąca właścicielem obiektu budowlanego, który – ewentualnie - jest nielegalnie użytkowany. Właściciel jest następcą prawnym inwestora. Na właścicielu obiektu budowlanego lub jego części, spoczywa zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym, a z obowiązkiem tym wiążą się ewentualne roszczenia odszkodowawcze z jakimi, w oparciu o przepisy prawa cywilnego, może wystąpić osoba poszkodowana, która korzystała z przedmiotowej części obiektu budowlanego. Nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części ma miejsce wtedy, gdy do użytkowania obiektu albo jego części przystąpiono przed formalno-prawnym zakończeniem budowy, tj. zanim dokonano wymaganych przez prawo badań i sprawdzeń, a kompetentny organ administracji publicznej dokonał weryfikacji dokumentów potwierdzających przeprowadzenie tych badań i sprawdzeń, oraz nie wniósł zastrzeżeń w przewidzianej przez prawo formie. Nawet jeżeli ta argumentacja może budzić zastrzeżenia, przedmiotowa sprawa jest szczególna z tego względu, że Gmina jest właścicielem obiektu budowlanego, do którego dobudowano część nazwaną "wejście do kawiarni", a która została powiązana z budynkiem ratusza. W tej sytuacji uzasadnione jest domniemanie, że konstrukcja budynku ratusza, za którego stan techniczny odpowiada Gmina, mogła zostać naruszona. Z tego wynika, że właściciel obiektu budowlanego, do którego została dobudowana użytkowana nielegalnie część obiektu budowlanego, ma na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane materialne podstawy domagania się od organu nadzoru budowlanego by sprawdził, czy część obiektu budowlanego (której jest właścicielem) dobudowana do obiektu budowlanego, którego także jest właścicielem, jest użytkowana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a tym samym jest stroną takiego postępowania zgodnie z art. 28 kpa. Organ zauważył,

że wprawdzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie

z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest inwestor lub jego następca prawny,

ale prawo do wniesienia odwołania przysługuje także podmiotowi który uczestniczył

w postępowaniu przed organem I instancji. Poza tym sprawa nie dotyczy pozwolenia na użytkowanie ale nielegalnego użytkowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte wnioskiem właściciela obiektu budowlanego, do którego przystąpiła osoba z którą właściciela łączy stosunek zobowiązaniowy. Organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na nie stwierdzenie faktu nielegalnego użytkowania, co Gmina kwestionuje. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Gminie, na wniosek której wszczęto postępowanie, następnie umorzone, przysługuje w tej sytuacji legitymacja procesowa do wniesienia odwołania na podstawie art. 127 kpa, ponieważ interes prawny decydujący o statusie strony postępowania lub strony postępowania odwoławczego, nie musi być tożsamy. Nawet osoba nie uznana przez organ I instancji za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, uprawniona jest

do kwestionowania stanowiska organu I instancji wnosząc odwołanie od wydanej przez ten organ decyzji umarzającej postępowanie. Wniesione przez taką osobę odwołanie powinno być rozpoznane merytorycznie, a umorzenie postępowania odwoławczego stanowi w takim przypadku naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 kpa. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 958/07 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, a do którego odesłano w wyroku z dnia 20 października 2010 r.

W związku z tym organ odwoławczy ponownie wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w aktach sprawy organu I instancji brak jest dowodu potwierdzającego, że organ ten zawiadomił wszystkie strony o przysługujących im uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa. Biorąc pod uwagę, że jedna ze stron postępowania zażądała w odwołaniu przeprowadzenia szeregu dowodów, w tym oględzin mających wskazywać na fakt użytkowania nowo wybudowanego wejścia do kawiarni konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. W tej sytuacji konieczne było uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Ponieważ decyzja organu I instancji umarza postępowanie

w sprawie, zlecenie dodatkowego postępowania temu organowi naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, uniemożliwiając stronom wniesienie odwołania

od decyzji II instancji. Rozstrzygniecie w przedmiocie kary za użytkowanie, zgodnie

z art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy Prawo budowlane powinno zapaść w formie postanowienia, co także uniemożliwia ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i powoduje, że przeprowadzenie żądanych dowodów i ich ocena

na obecnym etapie postępowania jest niecelowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniosła I. R. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 670/10, z naruszeniem art. 28 kpa przez nieprawidłowe przyjęcie, że Gmina Miasto jest stroną postępowania mimo, że nie wykazała swojego interesu prawnego. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 3, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 61 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe ich zastosowanie i wykładnię. W ocenie skarżącej decyzja stanowi nieuzasadnioną polemikę z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. w której organ odwoławczy wprost zwalcza tezy Sądu i stara się wykazać, że wyrok jest błędny. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ wymierza w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a wejście do kawiarni którego dotyczy postępowanie nie należy do żadnej z kategorii obiektów budowlanych określonych w art. 3 tej ustawy, gdyż nie jest samodzielnym budynkiem, ani budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, ani obiektem małej architektury. Sąd uznał, że wejście to jest elementem konstrukcyjnym budynku, a nie jego częścią w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż nie może być przedmiotem odrębnego od reszty budynku użytkowania. Sąd wskazał wyraźnie, że przedmiotem pozwolenia na budowę były roboty budowlane z tym związane, a nie budowa obiektu budowlanego lub jego części, z czym jest związana kara wskazana w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o powyższe ustalenia dokonał jednoznacznej oceny prawnej uznając, że inwestycji nie można przypisać kategorii obiektu budowlanego wymienionej w załączniku, a co za tym idzie wymierzyć kary na podstawie art. 59f ust. 1. Sąd wskazał, że przy tak określonym przedmiocie postępowania tj. "nielegalnego użytkowania wejścia do kawiarni" nie ma żadnych podstaw do wymierzenia kary na tej podstawie, że kawiarnia była otwarta, na co miałyby wskazywać dowody zawnioskowane przez Gminę. Organ odwoławczy nie zastosował się do tej oceny prawnej i w uzasadnieniu decyzji wydanej po wyroku Sądu stwierdził, że stanowczo niezasadne było uznanie, że tak opisana cześć budynku nie spełnia wymogów określonych w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem jedynym sposobem polemiki z treścią uzasadnienia wyroku Sądu było wniesienie od tego orzeczenia skargi kasacyjnej, czego organ odwoławczy nie uczynił.

W konsekwencji postępowanie organu jest sprzeczne z prawem. Niezależnie od oceny dokonanej w wyroku Sądu, stanowisko prezentowane przez organ nadzoru budowlanego II instancji jest błędne. W zaskarżonej decyzji wskazano, że funkcja "wejścia do kawiarni" ma polegać jedynie na przechodzeniu do dalej położonych pomieszczeń kawiarni. Już chociażby z tego powodu nie jest możliwe, aby schody stanowiły budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami. Prace budowlane polegały na zmianie nawierzchni schodów oraz zastąpieniu okien konstrukcją bardziej przeszkloną. W trakcie prac budowlanych nie zmieniano ani fundamentów, ani też dachu, a kubatura pozostała niezmieniona.

W ocenie skarżącej, także stanowisko organu, że przedmiotowa sprawa jest przypadkiem szczególnym, a Gmina jest stroną w postępowaniu ponieważ dobudowano część obiektu do należącego do niej budynku, co mogło naruszyć konstrukcję budynku ratusza, jest błędne. Przed przystąpieniem do robót budowlanych wykonano dokumentację fotograficzną z której wynika, że "wejście do kawiarni" istniało kilkadziesiąt lat. Zostało wybudowane w latach 60-tych XX wieku, a więc istnieje już ponad. Prace przy wejściu miały charakter estetyczny, ich celem było poprawienie wyglądu, nie naruszały w żaden sposób dotychczasowej konstrukcji, a tym bardziej nie mogły zagrażać budynkowi ratusza. Nie istnieje wobec tego żadne domniemanie, że wykonane prace w czymkolwiek mogłyby naruszać konstrukcję sąsiedniego budynku.

W wyroku z dnia 20 października 2010 r. Sąd wskazał, że stroną w tym postępowaniu może być jedynie inwestor, a więc skarżąca. Również i w tym przypadku organ odwoławczy nie podzielił zapatrywań Sądu i dokonał własnych ustaleń w opozycji do wyroku Sądu, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Niezależnie od tego Gmina Miejska powinna wykazać swój interes prawny przy wszczęciu postępowania, czego nie uczyniła. Twierdzenie, że Gmina jest następcą prawnym inwestora jest kuriozalne, ponieważ następcą prawnym jest się pod tytułem ogólnym bądź szczególnym. Gmina nie dziedziczy po skarżącej, nie istnieje też żadna umowa która wskazywałaby Gminę jako następcę prawną po osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Skarżącej nie łączyła z Gminą żadna umowa. Umowę najmu kawiarni która obejmuje także wejście do kawiarni, skarżąca zawarła z Miejskim Ośrodkiem Kultury, który w tej dacie posiadał osobowość prawną i był samodzielnym podmiotem praw i obowiązków. Instytucja ta posiadała w zarządzie nieruchomość, w której usytuowana była kawiarnia. W chwili wszczęcia postępowania objętego zaskarżoną decyzją Miejski Ośrodek Kultury zlikwidowano, a jego następcą prawnym zostało Regionalne Centrum Kultury, które stało się wynajmującym i zarządcą budynku ratusza. Zatem w chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżącej nie łączył z Gminą stosunek zobowiązaniowy. Skarżąca podniosła, że można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż interes prawny decydujący o statusie strony postępowania i strony w postępowaniu odwoławczym, nie musi być tożsamy. Jednakże jedyny zarzut podniesiony w odwołaniu przez Gminę dotyczył naruszenia art. 10 kpa, który ewidentnie nie może przysługiwać podmiotowi któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie Gmina jest strona postępowania w sprawie o wymierzenie kary za użytkowanie "wejścia do kawiarni" dlatego wnioski dowodowe Prezydenta powinny zostać rozpatrzone przez organ I instancji, gdyż budynek ratusza stanowi własność Gminy. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, że nielegalne użytkowanie takiej części obiektu budowlanego jak przedmiotowe "wejście do kawiarni" powinno podlegać karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jednakże biorąc pod uwagę, że część ta nie stanowi kawiarni i nie ustalono by była użytkowana jako kawiarnia, ale jako wejście do niej, nie jest jednoznaczne, czy kara powinna być wymierzona jak dla części obiektu zaklasyfikowanego do kategorii XVII – budynki handlu, gastronomii i usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W jej ramach Sąd dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej, wydający zaskarżony akt, (decyzję) przepisów prawa materialnego jak i przepisów regulujących samo postępowanie. Jeśli ich naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji sąd stosuje środki wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w całości, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sprawa będąca przedmiotem skargi była już przedmiotem oceny Sądu, który

po rozpoznaniu skargi I. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającej decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie, wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 670/10 uchylił decyzję organu odwoławczego. Od tego wyroku żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej, wobec czego jest on prawomocny, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w niniejszej sprawie Sąd jak i organ nadzoru budowlanego którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.).

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonej decyzji. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I FSK 1031/09, LEX nr 744099). W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2010 r. Sąd zawarł ocenę przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Stan faktyczny ani stan prawny w sprawie nie uległ zmianie, należy zatem zbadać, czy organ rozpoznający sprawę po wyroku uchylającym zastosował się do tej oceny.

Przede wszystkim Sąd stanął na stanowisku w uzasadnieniu wyroku z dnia

20 października 2010 r., że postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia I. R. kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania przebudowanego wejścia do kawiarni zostało wszczęte z urzędu, mimo tego, że to Prezydent Miasta zawiadomił organ nadzoru budowlanego o przystąpieniu przez inwestora do użytkowania wejścia do kawiarni. Jak wskazał Sąd, zawiadomienie to nie stanowiło żądania czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek Gminy. W szczególności statusu strony w tym postępowaniu nie zapewnia Gminie okoliczność, że jest właścicielem budynku w którym znajduje się kawiarnia, do której wejście było przebudowywane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji wydanej po wyroku Sądu, będąc związany oceną prawną zawartą w wyroku uznał jednak, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony tj. Gminy, której przysługuje status strony w tym postępowaniu.

Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie z urzędu i na wniosek strony. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot żądający czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ma – zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy – interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Gmina nie ma tak rozumianego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ ewentualne wymierzenie kary może dotyczyć wyłącznie inwestora. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. O takim fakcie organ nadzoru budowlanego został poinformowany przez właściciela budynku w którym znajduje się kawiarnia, co jednak nie oznacza, że podmiotowi temu przysługiwał status strony w tym postępowaniu, ani, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2010 r. Sąd wskazał,

że przebudowane wejście do kawiarni nie należy do żadnej

z kategorii obiektu budowlanego określonych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie jest bowiem budynkiem ani budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową ani obiektem małej architektury. Jest elementem konstrukcyjnym budynku a nie jego częścią w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jak zauważył Sąd, przedmiotem pozwolenia na budowę w wyniku którego dokonano przebudowy wejścia do kawiarni były roboty budowlane, a nie budowa obiektu budowlanego lub jego części, z czym związana jest kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ww. ustawy. W tej sytuacji okoliczność, że kawiarnia była otwarta, mimo nie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych, nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do wymierzenia kary. Nielegalne użytkowanie wejścia do kawiarni nie jest bowiem użytkowaniem obiektu budowlanego lub jego części i nie ma żadnych podstaw prawnych do wymierzania kary z tego tytułu.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza,

że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy

do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw.

z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a., a dotyczące zwrotu kosztów postępowania z art. 200 tej ustawy.