Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 868/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.),, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "SKO", "Kolegium") z [...] lutego 2019 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań A. F. (dalej: "inwestorka" lub "wnioskodawczyni") oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "Wspólnota" lub "skarżąca") od decyzji Zarządu [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy") nr [...] z [...] października 2017 r. (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] - cz z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] – utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Zarządu Dzielnicy.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu 3 sierpnia 2015 r. A. F. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] w [...]. Z uwagi na projektowaną wysokość budynku przekraczającą 30 m n.p.t. wniosek został przesłany do załatwienia przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego (zgodnie z kompetencjami wynikającymi z Zarządzenia Nr [...] Prezydent [...] z dnia [...] września 2008 r.). W dniu [...] kwietnia 2016 r. z up. Prezydenta [...] została wydana decyzja nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię SKO w [...] decyzją z [...] października 2016 r. znak ([...]) uchyliło wskazaną wyżej decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 września 2018 r. (IV SA/Wa 132/17) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano w szczególności, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie podważyło rzetelność sporządzenia analizy w niniejszej sprawie. Z analizy tej nie wynika, na jakiej podstawie doszło do określenia dopuszczalnych wielkości przez organ I instancji, czy też do uznania braku podstaw do ich określenia zgodnie z wnioskiem (tj. powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Jak słusznie zauważył zatem organ odwoławczy przywołane przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest zatem wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Tymczasem ze znajdującej się w sprawie analizy nie wynika na jakiej podstawie te parametry zostały ustalone, co więcej w przypadku wskaźnika dot. szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odstąpiono od ich obliczenia. Analiza musi być sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia. Organ nie może w sposób dowolny ustalać wskaźników. Wydając decyzję o warunkach zabudowy bez wątpienia musi on przede wszystkim kierować się zasadą ładu przestrzennego, odnosząc ją do obszaru objętego analizą. Co więcej, w szczególnych przypadkach ma on uprawnienie do wskazywania innych wskaźników ale muszą one wynikać wprost z analizy i wymaga to szczegółowego uzasadnienia przez organ. Sąd skonkludował, że w sprawie musi być ponownie dokonana analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy płynących.

II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] – cz. z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W decyzji tej przyjęto w szczególności następujące parametry:

a) linie zabudowy - wg zał. graficznego nr 1;

b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy /liczonej wg normy PN-ISO 9836 pkt.5.1.2/ do powierzchni dz. ew. nr [...]:

- dla kondygnacji nadziemnych max. 30 %;

- dla kondygnacji podziemnej garażu dopuszcza się wskaźnik zabudowy działki do max. 64%;

c) szerokość elewacji frontowej: min. 12 m max. 18 m /jak projektowana/;

d) max. wysokość elewacji frontowej do 18 m;

e) na działce budowlanej należy zapewnić nie mniej niż 25% powierzchni terenu biologicznie czynnej, w tym część na gruncie rodzimym /min. 50%/;

f) w związku z koniecznością likwidacji parkingu na terenie dz. ew. [...], zrealizowanego jako element infrastruktury obsługi osiedla zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...]/[...] oraz art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w ramach planowanej inwestycji należy zrealizować nie mniej niż 10 stanowisk parkingowych /odtworzeniowych/ publicznie dostępnych; miejsca parkingowe mogą być odtworzone na terenie planowanej inwestycji lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie, na terenach mieszkaniowych przy ul. [...]/[...], za zgodą właściciela terenu.

g) w związku z koniecznością rozbiórki istniejącego dojścia na dz. ew. [...] do ogólnodostępnych utwardzonych terenów osiedlowych usytuowanych po południowo-wschodniej i południowo-zachodniej stronie tej nie-ruchomości, na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji należy zrealizować /odtworzyć/ ogólnodostępne przejście piesze lub ciąg pieszo-jezdny do ww. terenów osiedlowych.

II.2. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] października 2017 r. wniosła inwestorka oraz Wspólnota.

II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) uchyliło ww. decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] października 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności, że orzeczenie reformatoryjne, o które w odwołaniu wnosiła inwestorka w zakresie zmiany poszczególnych parametrów na zgodne z wnioskiem, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Kolegium zwróciło również uwagę na brak aktualnego oświadczenia gestora ciepła oraz związanie organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów Wspólnoty co do niespełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

II.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez Wspólnotę, uchylił wskazaną wyżej decyzję SKO z [...] stycznia 2018 r. Zdaniem WSA w Warszawie, przyjęty przez Kolegium zakres związania granicami wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tj. przyjęcie, że związanie to obejmuje każdy z parametrów ustalanych w decyzji), nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej. W szczególności nic nie stało na przeszkodzie, aby to Kolegium zwróciło się do wnioskodawcy o jednoznaczne wypowiedzenie się, czy podtrzymuje wniosek w dotychczasowym kształcenie. Sąd zwrócił również uwagę na stanowisko inwestora co do postulowanego zakresu zmiany decyzji Zarządu Dzielnicy zawarte w odwołaniu. Równocześnie Sąd zastrzegł, że w istocie chodzi tu o wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które to przepisy przewidują, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak formułować wiążących ocen prawnych co do wykładni prawa materialnego zaprezentowanej przez organ, który wydał decyzję kasatoryjną. Ponadto, WSA w Warszawie wskazał, że okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogła być, przyjęta przez SKO w [...], potrzeba przedłożenia przez inwestora kolejnego oświadczenia dostawcy ciepła ([...] S.A.) w związku z upływem terminu ważności oświadczenia tego podmiotu wskazanego w piśmie z 28 lipca 2015 r.

II.5. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wydało zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] października 2017 r. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, SKO w [...] przytoczyło stanowisko inwestora co do oczekiwanych parametrów urbanistyczno-architektonicznych, w tym wysokości budynku wysokości zabudowy 28,5 m oraz obszernie powołało ustalenia analizy urbanistycznej co do poszczególnych parametrów przyjętych w decyzji organu I instancji. Zdaniem SKO w [...], dokonując oceny decyzji Zarządu Dzielnicy po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, należy przyjąć, że zaprojektowana przez wnioskodawczynię wysokość nowej zabudowy byłaby zbliżona do wysokości budynków zrealizowanych w rozproszonej zabudowie osiedlowej przy ul [...] i [...] lecz wszystkie inne parametry urbanistyczne oraz cechy architektoniczne projektowanego nowego budynku odbiegają od cech ww. istniejącej zabudowy. Oznacza to, że żądanie ustalenia wysokości projektowanej nowej zabudowy na dz. ew. nr [...] na podstawie wysokości budynków przy ul. [...] i [...] nie znajduje uzasadnienia w sposobie zabudowy terenu działek. Ponadto stwierdzić należy, że skoro analiza wykazała, że na obszarze analizowanym nie ma nieruchomości zabudowanej w sposób analogiczny, jak przyjęto w koncepcji projektowej przedłożonej do wniosku A. F. Odnosząc się natomiast do zarzutu Wspólnoty dotyczącego braku zapewnienia odpowiedniego naturalnego oświetlenia wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] oraz poprzez brak zapewnienia minimalnego nasłonecznienia wszystkich lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], należy wyjaśnić, że kwestia ta będzie badana na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku konieczności odtworzenia przez inwestora miejsc parkingowych ogólnodostępnych należy wskazać, że dla działek budowlanych, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych ramach planowanej inwestycji należy zrealizować nie mniej niż 10 stanowisk parkingowych ogólnodostępnych, tym samym brak jest podstaw do uchylenia w tym zakresie decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do kwestii braku ustalenia współczynnika powierzchni zabudowy dla garażu podziemnego wskazać należy, że inwestor na poparcie swoich argumentów przytoczył w tym zakresie brzmienie § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, który to rozporządzenia nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym również i ten zarzut odwołującej nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto wskazać należy, że możliwe było ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem parametrów architektonicznych i urbanistycznych wynikających z analizy urbanistycznej, nawet w sytuacji gdy strona oczekiwała ustalenia innych parametrów. Konkludując Kolegium podniosło, że zarzuty odwołania nie mogły mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, przy czym decydowanie w przedmiotowej sprawie zgodnie z żądaniami strony skarżącej doprowadzić mogłoby do dokonania rozstrzygnięć, do których organy nie były uprawnione.

III.1. Z zaskarżoną decyzją Kolegium nie zgodziła się Wspólnota. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

a) art. 8 § 1 k.p.a. wobec prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej na skutek:

- wydania decyzji ostatecznej w sposób sprzeczny do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - braku zastosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sąd Administracyjny wydanego w sprawie;

- wydania decyzji ostatecznej, pomimo braku stosownej modyfikacji wniosku przez wnioskodawczynię wobec treści wniosku inicjującego postępowanie w sprawie (braku wyrażenia przez wnioskodawczynię zgody, iż wobec ujawnionych okoliczności wnosi ona o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na warunkach zaproponowanych przez Organ);

- wydania decyzji, pomimo braku merytorycznego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, w tym zwłaszcza zarzutów dotyczących naruszenia stosunków dobrosąsiedzkich;

- ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości o treści rażąco sprzecznej z przeznaczeniem nieruchomości określonym w procedowanym obecnie planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" - na co wskazują załączone do skargi dokumenty w postaci postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2019 r. odnośnie warunków zabudowy dla firmy [...] Sp. z o.o. Sp. k. - z dokumentów tych wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania zostanie uchwalony w 2019 r., a teren inwestycji będzie oznaczony symbolem [...] (gdzie [...] oznacza strefę ochrony historycznej struktury przestrzennej, w ramach której należy zachować ukształtowany układ przestrzenny) i nie będzie przeznaczony do zabudowy nadziemnej;

- ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości o treści rażąco sprzecznej z przeznaczeniem nieruchomości określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - bez wskazania istotnego powodu zaaprobowania istotnych różnic;

- ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości z pominięciem kwestii, iż inwestor nie będzie w stanie zrealizować zawartego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] wskaźnika parkingowego (wedle którego inwestycja w postaci budynku mieszkalno-usługowego winna przewidywać istnienie 1 miejsca postojowego na mieszkanie oraz od 15 do 25 miejsc postojowych na każdy 1000 m² powierzchni handlowo-usługowej);

- wyznaczenia linii zabudowy nieruchomości w sposób niezgodny z normami wynikającymi z treści § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bowiem nie wykazano przesłanek uzasadniających odstąpienie od zastosowania wskazanych przepisów (organ nie jest władny do odstąpienia od zastosowania przepisu wyłączenie z uwagi na niedostateczną powierzchnię nieruchomości);

- ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji w sposób niezgodny z normami wynikającymi z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bowiem nie wykazano przesłanek uzasadniających odstąpienie od zastosowania wskazanych przepisów (organ nie jest władny do odstąpienia od zastosowania przepisu wyłączenie ze względu na niedostateczną powierzchnię nieruchomości);

- wydania decyzji ustalającej o warunkach zabudowy, w ramach której zobowiązano inwestora do likwidacji znajdującego się na nieruchomości parkingu oraz zobowiązano go do zastępczego wykonania 10 miejsc postojowych dla mieszkańców okolicznych budynków, podczas gdy organ nie był władny do nałożenia takowego zobowiązania, a ponadto z uwagi na powierzchnię nieruchomości oraz gabaryty planowanej inwestycji realizacja zobowiązania jest faktycznie niemożliwa;

- wydania decyzji ustalającej o warunkach zabudowy z pominięciem zgłaszanych przez skarżącą zarzutów dotyczących znacznego ograniczenia skarżącej dostępu do światła słonecznego wskutek wykonania planowanej inwestycji oraz braku podania jakiejkolwiek, odnoszącej się do tej materii merytorycznej podstawy dla wyznaczenia linii zabudowy nieruchomości w ostrej granicy z nieruchomością należącą do skarżącej;

- utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ustalającej o warunkach zabudowy, której treść stoi w oczywistej sprzeczności z wcześniejszym stanowiskiem organu I instancji wyrażonego treścią Uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

b) art. 8 § 2 k.p.a. wobec odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym na skutek:

- wydania decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy o treści niewynikającej z wniosku A. F. - odstąpienia od utrwalonej na gruncie tego rodzaju postępowań zasady związania Organu treścią wniosku strony;

- wydania decyzji ostatecznej pomimo braku uprzedniego uzyskania do Wnioskodawczym zgody w przedmiocie modyfikacji warunków, na jakich ostatecznie wydana została decyzja o warunkach zabudowy (braku uzyskania od wnioskodawczyni zgody na modyfikację warunków zabudowy wobec ujawnionych w toku postępowania okoliczności);

c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności braku wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą wątpliwości i zarzutów;

d) art. 153 p.p.s.a. wobec wydania decyzji ostatecznej w sposób sprzeczny do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - braku zastosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczeń Wojewódzkiego Sąd Administracyjny wydanych w sprawie (w tym przede wszystkim ustalenia warunków zabudowy o treści znacznie zmodyfikowanej względem stanowiska wnioskodawczyni, przy jednoczesnym braku uzyskania zgody wnioskodawczym na modyfikację jej stanowiska w tym zakresie).

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ustalenie warunków zabudowy nieruchomości w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i warunków kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także wobec całkowitego pominięcia przez organ zasady tzw. dobrego sąsiedztwa tj. niespełnienia wymogów określonych treścią art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy prowadzących do naruszenia ładu przestrzennego - zarówno wobec rażącej niezgodności treści warunków z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] jak i wobec niezgodności treści warunków z ukształtowaniem przestrzeni,

zaburzeniem harmonijnej całości z otaczającą zabudową;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 2 pkt 2) - 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy prowadzących do znacznego zagęszczenia zabudowy, a wobec tego do naruszenia walorów architektonicznych i krajobrazowych otoczenia, prawie całkowitego usunięcia okolicznej zieleni miejskiej oraz zamknięcia korytarzy powietrznych umożliwiających przewietrzanie smogu miejskiego;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 2 pkt 5) - 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec ustalenia warunków zabudowy prowadzących do usunięcia znajdującego się na nieruchomości parkingu z jednoczesnym brakiem możliwości odtworzenia miejsc parkingowych w okolicy, a wobec powyższego obniżenia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz przede wszystkim naruszenia interesu osób niepełnosprawnych i niedołężnych zamieszkujących w najbliższej okolicy;

e) art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec ustalenia warunków zabudowy zakładających wykonanie inwestycji w ten sposób, że ewentualnie powstały budynek nie będzie miał dostępu do drogi publicznej (usytuowanie budynku zakłada wykonanie wejścia i wjazdu do budynku w miejscu nieobjętym służebnością przechodu i przejazdu);

f) art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec wydania decyzji ustalającej o warunkach zabudowy, treścią której organ wobec planowanej likwidacji znajdującego się na nieruchomości parkingu rzekomo zobowiązał Wnioskodawczym? do zastępczego wykonania 10 miejsc postojowych dla mieszkańców okolicznych budynków, podczas gdy Organ nie był władny do nałożenia takowego zobowiązania, a ponadto wydania decyzji nie mógł uzależnić od spełnienia zobowiązania;

g) art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec utrzymania w mocy wydania decyzji nie określającej linii rozgraniczającej terenu planowanej inwestycji;

h) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek nie zastosowania wskazanego przepisu, z jednoczesnym brakiem wykazania przez organ jakichkolwiek przesłanek wobec istnienia których stanowisko Organu w tym zakresie miałoby być zasadne (organ nie jest władny do odstąpienia od zastosowania przepisu wyłączenie ze względu na niedostateczna powierzchnie działki względem rozmiarów inwestycji planowanej przez Wnioskodawczynie);

i) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek nie zastosowania wskazanego przepisu, pomimo braku wykazania przez Organ jakichkolwiek przesłanek wobec istnienia których stanowisko organu w tym zakresie miałoby być zasadne (organ nie jest władny do odstąpienia od zastosowania przepisu wyłączenie ze względu na niedostateczna powierzchnię działki względem

rozmiarów inwestycji planowanej przez wnioskodawczynię

j) § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, treścią której organ swobodnie, bez jakiejkolwiek istotnej podstawy, odstąpił od zastosowania ogólnej reguły usytuowania budynków względem granicy działki (organ nie był władny do odstąpienia od wskazanej normy w trybie § 12 ust. 1 wskazanego rozporządzenia wyłącznie ze względu na niedostateczną powierzchnię nieruchomości)

Mając powyższe na uwadze, Wspólnota wniosła m. in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy.

III.2. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczący naruszenia przez SKO w [...] art. 153 p.p.s.a. Skarżąca zarzutu tego szczegółowo nie uzasadniła. Ograniczyć należy się zatem do następujących uwag. Po pierwsze, w żadnym z dwóch wyroków WSA w Warszawie zapadłych dotychczas w granicach niniejszej sprawy (powołanych w części historycznej uzasadnienia) nie sformułowano wiążących ocen prawnomaterialnych. W szczególności w wyrokach tych, dotyczących zresztą decyzji kasatoryjnych (art. 138 § 2 k.p.a.), nie zawarto wiążących wskazań co do tego, czy podanie inwestorki winno być uwzględnione. Po drugie, jeżeli chodzi o wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2018 r. (IV SA/Wa 132/17), to jego istota sprowadzała się do zaakceptowania poglądu SKO w [...] o konieczności sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Zarząd Dzielnicy zalecenie to wykonał. W szczególności, podstawą wydania decyzji z [...] października 2017 r. była inna analiza, niż ta, która legła u podstaw wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. (tj. analiza autorstwa architekta E. N. – tom 4/5 akt administracyjnych, a nie pierwotna analiza autorstwa architekta E. K.). Po trzecie, jeżeli chodzi o wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r. (IV SA/Wa 884/18), to został on wydany na skutek sprzeciwu wniesionego przez Wspólnotę. W uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie wskazano na ograniczony zakres kognicji sądu orzekającego na skutek sprzeciwu. W szczególności nie jest dopuszczalne w takim postępowaniu, zwłaszcza w przypadku występowania w sprawie administracyjnej stron o sprzecznych interesach, formułowanie wiążących ocen prawnomaterialnych, które mógłby być niekorzystane dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., II OSK 1319/18, CBOSA). Sąd w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. przesądził jedynie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dotyczące wydania decyzji kasatoryjnej. Równocześnie Sąd, odnosząc się do dwóch kwestii podanych przez SKO w [...] jako przyczyna uchylenia decyzji, zwrócił dodatkowo uwagę (zaznaczając, że nie przesądza, czy wykładnia prawa materialnego przyjęta przez organ na tle tych dwóch kwestii jest zgodna z prawem), na działania, jakie SKO rozpoznając ponownie sprawę może podjąć w odniesieniu do potrzeby wyjaśnienia tych okoliczności i wydania decyzji co do istoty.

IV.3. W następującej kolejności należy podnieść, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1946/18, CBOSA oraz J. Goździewicz-Biechońska, Decyzja o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu (cechy szczególne), Państwo i Prawo 2010, z. 2, s. 103). Oznacza to, że jeżeli spełnione są warunki do wydania tej decyzji przewidziane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") oraz innych relewantnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, organ jest zobowiązany taką decyzję wydać na wniosek inwestora. Ustawodawca nie pozostawił tu organowi swobodnego uznania, w szczególności nie posłużył się zwrotem "może wydać decyzję o warunkach zabudowy". Potwierdza to też art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Związanego charakteru decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia okoliczność, że w odniesieniu do niektórych parametrów urbanistyczno – architektonicznych przewidziano, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie z 2003 r."), możliwość odstępstw od wartości uśrednionych, jeżeli wynika to z analizy. Zasadność wprowadzenia tych odstępstw polega kontroli przez pryzmat podstawowych wartości w prawie zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Dla oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy szczególnie istotne jest wówczas zweryfikowanie, czy organ wyważył w sposób należyty wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (zob. też art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne). Mając to uwadze należy zaważyć, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązku zapewnienia zgodności tej decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (inaczej rzecz kształtuje się w przypadku uchwalenia planu miejscowego – zob. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawą związania organu postanowieniami studium nie może być w szczególności art. 60 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi. Co prawda pod pojęciem przepisów odrębnych mogą się mieścić również relewantne przepisy prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., II OSK 823/16, CBOSA), ale waloru takiego nie ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przesądza o tym jednoznacznie art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi odnoszące się do niezgodności planowanej inwestycji ze studium (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2019 r., II OSK 1821/17, CBOSA). Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była podnoszona w skardze niezgodność przedmiotowej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności projekt ten nie ma waloru aktu prawa miejscowego. W świetle opisanej wyżej zasady związanego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, bez znaczenia dla sprawy było również negatywne stanowisko Komisji Polityki Przestrzennej, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (załączone do skargi). Podobnie, nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące niedostatecznego nasłonecznienia sąsiednich budynków w razie zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Otóż kwestia ta, uregulowana m. in. w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), nie może być w ogóle badana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 20 września 2017 r., II OSK 2295/16 oraz z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2288/16 - CBOSA). Kwestia ta jest badana na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Przepisów wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do zasady, nie uwzględnia się w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 3/16, ONSAiWSA 2017/4/58). W szczególności przepisy tego rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2868/16; wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., II OSK 320/13; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r. II OSK 1552/06 - CBOSA).

IV.4. Zasadnie natomiast zarzucono w skardze, że Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję naruszyło m. in. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1u.p.z.p. oraz § 4 Rozporządzenia z 2003 r. w związku z nieokreśleniem w załączniku graficznym nr 1 do decyzji Zarządu Dzielnicy obowiązującej linii zabudowy. W załączniku tym, wbrew stwierdzeniom zawartym na s. 1 decyzji Zarządu Dzielnicy, nie określono linii zabudowy, a wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem. Mamy tu zatem do czynienia ze sprzecznością części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy z jej częścią graficzną. Trzeba przyznać, że Zarząd Dzielnicy dostrzegł to uchybienie na etapie przekazywania odwołań do SKO i w piśmie z [...] listopada 2017 r. (tom 2/5 akt administracyjnych) wniósł o zmianę własnej decyzji poprzez wskazanie, że linie zabudowy zostały wskazane w załączniku graficznym do wyniku analizy. Wada ta została dostrzeżona również w odwołaniu inwestorki z 13 listopada 2017 r., gdzie na s. 1 wniesiono o uzupełnienie załącznika graficznego nr 1 o brakujące linie zabudowy. Brak obowiązujących linii zabudowy jest istotną wadą decyzji o warunkach zabudowy, która samodzielnie już przesądza o konieczności jej uchylenia. Określenie obowiązującej linii zabudowy (służące przede wszystkim zapewnieniu lokalizacji nowej zabudowy w tej samej linii wzdłuż frontu działki co zabudowa sąsiednia) stanowi bowiem jeden z najważniejszych parametrów urbanistycznych, determinujących realizację zasady zapewnienia ładu przestrzennego. Kolegium w ogóle nie dostrzegło tego problemu na gruncie niniejszej sprawy, pomimo tego, że zarówno organ I instancji, jaki i przede wszystkim strony, zwróciły na to uwagę w odwołaniach. To uchybienie Kolegium przesądza również o istotnym naruszeniu zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz standardów, jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji organu odwoławczego (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobowiązane będzie zlecić wykonanie uzupełniającej analizy urbanistycznej w tym zakresie wraz z projektem nowego załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 136 ust. 1 k.p.a.; co do możliwości prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy zob. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, CBOSA, przywołany zresztą już, w wydanym w granicach niniejszej sprawy, wyroku WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18 ). Uzupełniająco trzeba dodać, że Kolegium nie mogło zmienić decyzji organu I instancji w ten sposób, że za linie zabudowy uznane byłyby linie zabudowy zawarte w części graficznej załącznika nr 2 do decyzji (czyli wyniku analizy), jak postulował to Zarząd Dzielnicy. Po pierwsze, zgodnie z § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Zdaniem Sądu, część tekstowa i część graficzna decyzji o warunkach zabudowy (stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji) winna w sposób całościowy i samodzielny określać wszystkie parametry urbanistyczne i architektoniczne, w tym linię zabudowy. Jest to istotne m. in. z punktu widzenia związania tą decyzją (czyli jej częścią tekstową i graficzną) organu uprawnionego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) Załącznik w postaci wyniku analizy (§ 9 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia) nie ma charakteru rozstrzygającego, a jedynie informacyjny i może służyć co najwyżej do interpretacji części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Wymaga podkreślenia, że Rozporządzenie z 2003 r., w § 9 ust. 3 in principio, wyraźnie odróżnia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy od części graficznej analizy, a tym samym niedopuszczalne jest utożsamianie tych dokumentów. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę, że załącznik graficzny do wyniku analizy zawiera dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, w tym jedną oznaczoną jako "optymalna", naniesioną na mapę niebiskim kolorem. Niezależnie od tego, że przepisy prawa nie przewidują "optymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy", to trudno jednoznacznie ustalić, o którą linię zabudowy chodziło Zarządowi Dzielnicy w piśmie przekazującym odowłania. Ta niejasność załącznika graficznego do wyniku analizy przesądza o naruszeniu również zasady zaufania do działań organów władzy (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP).

IV.5. Trafnie zarzucono również w skardze, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku zrealizowania 10 ogólnodostępnych miejsc parkingowych oraz odtworzenia ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych. Podobne zarzuty sformułowała zresztą w odwołaniu również inwestorka. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii. Zdaniem Sądu, obowiązujące przepisy nie upoważniają organu do nałożenia na inwestora tego rodzaju obowiązków w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym doszło do naruszenia zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.). Trafnie zwrócono przy tym uwagę w skardze, że wprowadzanie do decyzji o warunkach zabudowy postanowień, które w istocie nie mają podstawy prawnej i mocy wiążącej oraz nie nadają się do skutecznej egzekucji, godzi również w zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

IV.6. Podobnie należy się zgodzić z zarzutami dotyczącymi odrębnego uregulowania w decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] dla kondygnacji podziemnej garażu (na wadliwość rozstrzygnięcia w tej kwestii zwróciła również uwagę inwestorka w odwołaniu). Otóż wskaźnik ten (§ 4 Rozporządzenia z 2003 r.), mając na uwadze jego istotę, odnosi się wyłącznie do kondygnacji nadziemnych. Tylko bowiem te kondygnacje rzutują na kwestie zachowania ładu przestrzennego. Zarząd Dzielnicy poglądu tego zresztą w istocie nie kwestionował, ale wprowadził odrębny parametr na wypadek, gdy garaż "nie będzie całkowicie usytuowany poniżej poziomu terenu" (zob. pismo Zarządu Dzielnicy z [...] listopada 2017 r., tom 4/5 akt administracyjnych). W takim jednak przypadku nie można już mówić o kondygnacji podziemnej i powierzchnię takiego garażu należy zaliczyć do kondygnacji nadziemnej.

IV.7. Zasadnie podniesiono również w skardze nienależyte wyjaśnienie przyjęcia szerokości elewacji frontowej na 12 – 18 m. Otóż w sytuacji, w której nie jest możliwe przyjęcie wartości średnich (jak w niniejszej sprawie, gdzie wartość ta wynosi ok. 29 m, zaś szerokość frontu działki [...] to ok 24,8 m) mając na uwadze minimalne odległości, jakie winny być zachowane od granicy działek sąsiednich, analiza winna w sposób wnikliwy wyjaśniać, dlaczego przyjęto akurat taką, a nie inną wartość. W realiach niniejszej sprawy zastrzeżenie budzi również zbyt duży zakres tolerancji (aż 6 m). Uzasadnienie analizy w tej części winno mieć na uwadze powołaną wyżej zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz wyważać wartości określone w art. wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym potrzebę ochrony środowiska (m. in. w aspekcie akcentowanych przez Wspólnotę zagrożeń dla nadmiernego ograniczenia przepływu powietrza między sąsiednimi budynkami). W analizie w sposób nieprzekonujący wyjaśniono, dlaczego szerokość elewacji frontowej nie powinna nawiązywać do szerokości pierwszoplanowych elewacji sąsiednich budynków określonych na ok. 12 m. Tymczasem z punktu widzenia ładu przestrzennego to właśnie ta "pierwszoplanowa" część elewacji budynków jest najistotniejsza.

IV.8. W skardze formułowano również zarzuty dotyczące dopuszczenia do lokalizowania nowej zabudowy na działce [...] w tzw. ostrej granicy z działką [...]. Odnosząc się do tego zarzutu należy po pierwsze podnieść, że niewyznaczenie w decyzji Zarządu Dzielnicy linii zabudowy czyni przedwczesnym odnoszenie się do tego zarzutu, nie ma bowiem wystarczających podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju rozstrzygnięcie rzeczywiście zostało przez Zarząd Dzielnicy przyjęte. Co prawda w punkcie 1.1. tej decyzji znalazło się sformułowanie: "usytuowanie projektowanego budynku na granicy z działką budowlaną ew. nr [...] uwarunkowane jest spełnieniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych dla budynku lub uzyskania odpowiedniego odstępstwa od tych przepisów", ale użyta formuła nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, o który fragment działki [...] chodzi. Po drugie, rację ma skarżącą, że takie względy jak rozmiar względnie niewielki działki inwestora nie przesądzają per se o tym, że budowa w ostrej granicy nie naruszy wartości uwzględnianych w zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazanych m. in. w powołanych wyżej w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p. Zagadnienie to winno być przedmiotem wnikliwej analizy, a decyzja w tej sprawie powinna być efektem racjonalnego wyważenia spornych interesów inwestora, właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz interesu publicznego (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Po trzecie, rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno mieć na uwadze, obowiązującą od 1 stycznia 2018 r., zmianę § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trzeba zauważyć, że w niniejszej sprawie, przed 1 stycznia 2018 r. nie została wydana ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy (zob. też § 2 z dnia 14 listopada 2017 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U. z 2017, poz. 2285).

IV.9. Trafnie zarzucono również w skardze, że Kolegium wadliwie przyjęło, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany parametrami urbanistycznymi i architektonicznymi wskazanymi we wniosku (s. 10 zaskarżonej decyzji). Sąd w niniejszym składzie uznaje za przekonujący pogląd, że zasadą jest, iż przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Reasumując, pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność (por. np. wyroki NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1169/17; 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14; 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13). W realiach niniejszej sprawy zasadniczym elementem spornym między inwestorką a organami (a także sąsiednimi wspólnotami mieszkaniowymi) była wysokość planowanej zabudowy. Otóż inwestorka pierwotnie oczekiwała ustalenia tego parametru na 30,5 m (zob. wniosek – tom 3/5 akt administracyjnych), zaś przed wydaniem decyzji Zarządu Dzielnicy zmodyfikowała wniosek w tej części domagając się przyjęcia wartości 28,5 m. W decyzji Zarządu Dzielnicy przyjęto natomiast 18 m, czyli wartość nawiązującą do średniej podanej w analizie. Mielibyśmy tu zatem do czynienia z widoczną i oczywistą sprzecznością między wnioskiem i decyzją o warunkach zabudowy. Wysokość planowanej zabudowy to podstawowy parametr urbanistyczno – architektoniczny, przy czym jest to jeden z tych parametrów, który w praktyce najczęściej jest źródłem poważnych sporów z właścicielami nieruchomości sąsiednich (obok sporów wokół funkcji nowej zabudowy). Równocześnie trzeba zauważyć, że w aktach organu I instancji (tom 5/5) znajduje się pismo inwestorki z 8 maja 2018 r. adresowane do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], w którym inwestorka po raz kolejny modyfikuje wniosek, przy czym wyraża zgodę na wysokość budynku 19,8 m. Z akt sprawy nie wynika, czy pismo to było znane SKO w [...] wydającemu zaskarżoną decyzję, w każdym razie Kolegium do tego pisma się nie odnosi, a w aktach brak jest informacji o jego przekazaniu przez Zarząd Dzielnicy organowi II instancji (w aktach jest tylko pismo Naczelnika wspominanego Wydziału z [...] maja 2018 r. informujące stronę o tym, że sprawa jest ponownie rozpoznawana przez SKO w [...]). Kolegium rozpoznając sprawę ponownie będzie mieć na uwadze również to pismo inwestorki, współkształtuje ono bowiem żądanie wnioskodawcy. Kolegium, mając na uwadze liczne modyfikacje wniosku oraz czas trwania postępowania oraz art. 9 k.p.a., winno wyznaczyć inwestorce odpowiedni termin na przedstawienie ostatecznej wersji wniosku, w tym zwłaszcza w odniesieniu do parametrów, które dotychczas wywoływały spory między stronami oraz zostały inaczej określone w decyzji organu I instancji.

IV.10. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy podnieść, że ustanowienie służebności przejazdu i przechodu spełnia warunki określone w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W aktach sprawy (tom 3/5) znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], gdzie w dziale III ujawniono służebność gruntową przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego lub właściciela działki nr [...]. Z decyzji Zarządu Dzielnicy wynika, że obecnie działka [...] uległa podziałowi i obejmuje m. in. działkę [...]. Potwierdza to, dokonany przez Sąd, wgląd w zupełną treść księgi wieczystej [...] (https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl). Z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy istotne jest, czy przedmiotowa służebność łączy teren inwestycji z drogą publiczną, która jest uwzględniana w ustaleniu frontu działki(§ 2 pkt 5 Rozporządzenia z 2003 r.), czyli w niniejszej sprawie chodzi o ul. [...]. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest natomiast konieczne zapewnienie pełnej zgodności wjazdu na działkę zaproponowanego w koncepcji urbanistycznej dołączonej do wniosku z przebiegiem służebności. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobowiąże natomiast inwestorkę do nadesłania odpisu aktu notarialnego ustanawiającego przedmiotową służebność wraz z dokumentacją podziałową celem jednoznacznego ustalenia, że przedmiotowa służebność rzeczywiście łączy działkę [...] z drogą publiczną (ul. [...]).

IV.11. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., a mające dotyczyć odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Po pierwsze, powołane w skardze dwie decyzji z 2011 r. nie tworzą utrwalonej praktyki w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Po drugie, decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zawsze na skutek złożenia wniosku obejmującego ściśle określoną inwestycje i rozstrzygnięć takich nie można przenosić na realia spraw obejmujących inwestycje o innych parametrach. Po trzecie, zastosowanie art. 8 § 2 k.p.a. należy co do zasady ograniczyć do decyzji uznaniowych, gdzie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. Chodzi o to, aby w tego rodzaju przypadkach nie doszło do dowolności w rozstrzyganiu. Natomiast w przypadku decyzji związanych, w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ ma obowiązek wykazać, że wydawana przez niego decyzja jest zgodna z relewantnymi przepisami prawa materialnego. Uprzednie wydanie w podobnych realiach faktycznych i prawnych odmiennej decyzji nie stanowi uzasadnionego powodu do niestosowania zasady legalizmu.

IV.12. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium będzie miało na uwadze wskazaną wyżej wykładnię prawa oraz zalecenia co do dalszego postępowania.

IV.13. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.14. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.